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Introduzione

Il decreto federale del 19 marzo 1993 sui provvedimenti in materia di assicurazione contro la disoccupazione e successivamente la seconda revisione della legge sull'assicurazione contro la disoccupazione hanno esteso la nozione di occupazione adeguata prevedendo che l'assicurato debba accettare un impiego la cui retribuzione è inferiore alla sua indennità di disoccupazione, se tale impiego gli dà diritto alla compensazione della differenza con il guadagno intermedio (art. 24 LADI). Affinché questo obbligo non comporti un pregiudizio all'assicurato in occasione dell'apertura del secondo termine quadro, il legislatore ha previsto che il nuovo guadagno assicurato debba essere fissato sulla base del salario realizzato (guadagno intermedio) aumentato dei pagamenti compensativi versati dall'assicurazione contro la disoccupazione (art. 23 cpv. 4 LADI).

Il Consiglio federale ha già avuto modo di pronunciarsi sulla complessa problematica derivante da questa regolamentazione. Nelle sue risposte all'interrogazione urgente Goll del 12 giugno 1997 e all'interpellanza Jans del 22 gennaio 1998, esso ha spiegato che la direttiva amministrativa dell'UFSEL sul calcolo del guadagno assicurato con conteggio delle indennità compensative si basa sulle modifiche introdotte dalla seconda revisione parziale della LADI e sulla giurisprudenza.

Sulla base di considerazioni di natura finanziaria (guadagno assicurato sopravvalutato), nonché al fine di eliminare incentivi negativi (rifiuto di un'occupazione adeguata a vantaggio di un guadagno intermedio) e impedire possibili abusi (lavorare il meno possibile pur beneficiando dell'indennità massima e dei periodi di contribuzione), il legislatore ha introdotto, in occasione della revisione in questione, un sistema di calcolo differenziato per determinare il guadagno assicurato in base al guadagno intermedio.

Con questa modifica è stato ristabilito un equilibrio fra il guadagno che l'assicurato realizza effettivamente durante la disoccupazione e il nuovo guadagno assicurato. Per l'assicurato che lavora solo qualche giorno nell'arco di un mese, le prestazioni dell'assicurazione contro la disoccupazione prese in considerazione per il calcolo del guadagno assicurato sono, conseguentemente, meno elevate rispetto a quanto previsto dalla vecchia normativa.

L'abbandono dell'attuale regolamentazione renderebbe necessaria una revisione della legge e comporterebbe un aumento considerevole delle spese per l'assicurazione contro la disoccupazione. Gli assicurati che hanno conseguito un guadagno intermedio irregolare e modico beneficerebbero, per un nuovo periodo di due anni, di un diritto a indennità proporzionalmente troppo elevate. Una tale modifica costituirebbe inoltre un freno all'accettazione di un'occupazione adeguata.

Situazione iniziale

Trattandosi dei pagamenti compensativi nel caso di un guadagno intermedio e della determinazione del guadagno assicurato basato su un guadagno intermedio nell'ambito di un nuovo termine quadro, è opportuno distinguere le seguenti situazioni:

a. Compensazione della differenza durante il periodo di riscossione delle prestazioni (art. 24 LADI)

Durante il periodo di riscossione delle prestazioni, l'estensione dell'attività che procura un guadagno intermedio (a tempo pieno, a tempo parziale, qualche giorno o qualche ora) non esercita alcun influsso sull'importo dei pagamenti compensativi versati dall'assicurazione contro la disoccupazione. È sufficiente che il guadagno realizzato durante un mese sia inferiore all'importo delle indennità giornaliere mensili perché l'assicurato possa beneficiare della compensazione globale, nella misura del 70% o dell'80%, fra guadagno assicurato e guadagno intermedio. Durante il periodo di riscossione, lo svolgimento di un lavoro anche solo per pochi giorni permette di ottenere indennità superiori agli importi delle indennità giornaliere normalmente percepite. Questa regolamentazione del guadagno intermedio incoraggia così la ripresa dell'attività lavorativa qualunque sia il tipo di occupazione. La seconda revisione parziale non ha introdotto alcuna modifica a questo sistema di riscossione delle prestazioni.

b. Calcolo del guadagno assicurato per un nuovo termine quadro in caso di guadagno intermedio (art. 23 cpv. 4 congiuntamente all'art. 24 cpv. 2 LADI)

Ai fini della determinazione del guadagno assicurato nell'ambito di un nuovo termine quadro, la seconda revisione parziale ha invece introdotto una novità nel senso che solo i pagamenti compensativi relativi a giorni di lavoro effettivamente svolti sono presi in considerazione.

A tale proposito, è opportuno fare un breve excursus storico rammentando che l'attuale articolo 23 capoverso 4 LADI è stato ripreso dall'articolo 23 capoverso 4 del decreto federale urgente del 19 marzo 1993 sui provvedimenti in materia di assicurazione contro la disoccupazione che recitava: "Qualora il calcolo del guadagno assicurato sia basato sul guadagno intermedio ottenuto dall'assicurato entro un termine quadro relativo al periodo di contribuzione (art. 9 cpv. 3), nel calcolo del guadagno assicurato si tiene conto dell'indennità di disoccupazione complementare, come se quest'ultima fosse soggetta a contribuzione". Grazie a questa disposizione in vigore fino al 31 dicembre 1995, l'indennità di disoccupazione complementare, o compensativa secondo l'attuale terminologia, era interamente presa in considerazione nel calcolo del nuovo guadagno assicurato per un nuovo termine quadro.

Giudicando questa regolamentazione eccessivamente permissiva, il legislatore ne ha limitato la portata attraverso il nuovo articolo 24 capoverso 2 LADI. Secondo questa disposizione, solo i giorni durante i quali il guadagno intermedio è inferiore al guadagno giornaliero assicurato (guadagno assicurato diviso per 21,7) danno diritto ai pagamenti compensativi e possono pertanto essere presi in considerazione nel calcolo del nuovo guadagno assicurato secondo l'articolo 23 capoverso 4 LADI.

Risposte alle domande

1. Conformemente ai principi sviluppati qui sopra, i pagamenti compensativi sono presi in considerazione nel calcolo del guadagno assicurato come se fossero soggetti a contribuzione, ma, contrariamente al passato, sono calcolati in funzione dei giorni di lavoro effettivi. Il calcolo del nuovo guadagno assicurato avviene secondo la formula seguente:

Redditi derivanti da guadagni intermedi + importo delle compensazioni per i giorni di lavoro durante i quali l'assicurato ha ricevuto un salario inferiore all'ammontare delle indennità giornaliere.

2. Se, conformemente alla proposta dell'autore dell'interpellanza, non si tenesse conto dei guadagni intermedi per fissare il guadagno assicurato nel nuovo termine quadro, bensì si considerassero unicamente i salari provenienti da occupazioni adeguate, i disoccupati che non hanno trovato un'occupazione durante il termine quadro per la riscossione delle indennità, non potrebbero provare i dodici mesi di contribuzione necessari per aprire il secondo termine quadro per la riscossione delle indennità. Questa soluzione è pertanto più restrittiva e penalizzante di quella attuale.

3. Un guadagno assicurato modico dovrebbe indurre l'assicurato a privilegiare al lavoro nero la ricerca di un impiego remunerato poiché questo gli garantisce una certa protezione sociale. L'accettare un lavoro nero significa essere tagliati fuori dal mondo del lavoro e non godere di alcuna protezione. Inoltre, se si considera l'aiuto che viene offerto dai servizi sociali, il lavoro nero non può essere considerato come l'unica alternativa possibile per l'assicurato il cui nuovo guadagno assicurato è di modica entità.

4. Il metodo di calcolo differenziato non nasce in alcun modo da una volontà deliberata di praticare una riduzione generalizzata dei salari. Esso si basa sulla legge e mira piuttosto a garantire un trattamento equo agli assicurati che hanno lavorato tutti i giorni. Inoltre, se non si procedesse in questo modo, l'assicurato che apre un secondo termine quadro sulla base di un guadagno intermedio sarebbe avvantaggiato rispetto all'assicurato che ha percepito lo stesso salario sulla base di un numero equivalente di giorni di lavoro e che si trova ad essere disoccupato per la prima volta.

Il metodo di calcolo differenziato permette parimenti di attenuare gli effetti che derivano da una regolamentazione molto generosa in materia di periodi di contribuzione. Occorre infatti sottolineare che è sufficiente che l'assicurato lavori qualche giorno o qualche ora nel quadro di uno stesso rapporto di lavoro per provare un intero mese di contribuzione (art. 13 LADI). Questa situazione molto favorevole alle persone che esercitano un'attività a tempo parziale è compensata durante il primo termine quadro di riscossione delle prestazioni da un guadagno assicurato proporzionato al tasso di attività.

Per le persone che aprono un secondo termine quadro sulla base di un guadagno intermedio, questa correzione non si verifica poiché la compensazione della differenza fra il salario realizzato e il guadagno assicurato interviene nella stessa proporzione indipendentemente dal tasso d'attività svolto dall'assicurato nel quadro del guadagno intermedio (a tempo pieno, qualche giorno o qualche ora). Il metodo del calcolo differenziato basato sui pagamenti compensativi corrispondenti ai giorni di lavoro prestati permette di ristabilire questa correzione.

Infine, se non si applicasse il metodo del calcolo differenziato, si inciterebbero gli assicurati a lavorare il meno possibile poiché il fatto di lavorare tanto o poco non farebbe alcuna differenza ai fini dei periodi di contribuzione e del guadagno assicurato. Questa situazione costituirebbe un freno all'accettazione di un'occupazione adeguata e nuocerebbe gravemente agli interessi dell'assicurazione contro la disoccupazione.

Osservazioni

Il metodo del calcolo differenziato può tuttavia determinare delle differenze fra assicurati che hanno prestato lo stesso numero di ore lavorative, ripartite però su un numero diverso di giorni di lavoro. Solo una revisione della legge che preveda l'abbandono delle presa in considerazione dei pagamenti compensativi previsti all'articolo 23 capoverso 4 LADI potrebbe ristabilire un equilibrio fra il guadagno effettivo e il guadagno assicurato ed evitare le differenze fra assicurati. Il Tribunale federale, che è stato incaricato di esaminare la questione, dovrebbe fare conoscere quanto prima la propria posizione mediante una decisione di principio.

Risposta del Consiglio federale.