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Il riconoscimento del Kosovo da parte della Svizzera, il 26 febbraio 2008, è controverso sotto il profilo della politica e del diritto internazionale pubblico. Chiedo pertanto al Consiglio federale se a parer suo questo riconoscimento:

a. è conforme al diritto internazionale pubblico;

b. è compatibile con i principi di neutralità del nostro Paese;

c. è opportuno sotto il profilo politico;

d. obbligherebbe eticamente la Svizzera ad accettare un'eventuale domanda di annessione del territorio della minoranza serba del Kosovo alla Serbia.

Il riconoscimento del Kosovo da parte del Consiglio federale contravviene manifestamente a numerose disposizioni del diritto internazionale pubblico. Innanzitutto, la risoluzione 1244 del Consiglio di sicurezza dell'ONU riafferma l'impegno di tutti gli Stati membri per la sovranità e l'integrità territoriale della Repubblica federale di Jugoslavia (oggi Serbia). Inoltre, secondo il professor Marcelo Kohen il Kosovo non ha mai ottenuto lo statuto di popolo con diritto all'autodeterminazione. Infine, Pierre-Marie Dupuy insiste sull'evoluzione del diritto internazionale pubblico verso la condizionalità del riconoscimento degli Stati. A questo proposito il Consiglio dei ministri degli affari esteri dell'UE ha adottato il 16 dicembre 1991 una dichiarazione secondo la quale le repubbliche costitutive dell'ex-Jugoslavia - e il Kosovo non è una di queste - devono adempiere le condizioni che seguono per essere riconosciute:

1. rispettare le disposizioni dello statuto delle Nazioni Unite e dell'atto finale di Helsinki in materia di Stato di diritto, democrazia e diritti dell'uomo;

2. garantire i diritti delle minoranze;

3. rispettare l'inviolabilità delle frontiere, che potranno essere modificate soltanto di comune accordo. Il Kosovo è ben lungi dall'adempiere queste condizioni!

Sul piano politico l'accettazione affrettata della dichiarazione d'indipendenza del Kosovo solleva il grave problema del precedente. Potrebbe favorire frammentazioni geopolitiche eccessive oppure costringere il nostro Paese a giudizi politici arbitrari.

Anche se la neutralità è un concetto più politico che giuridico, il Consiglio federale sembra averne tradito l'essenza, poiché riconoscendo il Kosovo si è schierato con la Francia, la Polonia e gli Stati Uniti contro la Spagna, la Romania e la Russia. Questo è deplorevole.

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a. Compatibilità del riconoscimento con il diritto internazionale

1. Violazione della risoluzione 1244

Il riconoscimento di uno Stato è un atto unilaterale e volontario di sovranità. A condizione che rispetti le regole del diritto internazionale, esso sottosta alla libera valutazione politica dello Stato riconoscitore. La Svizzera ritiene che il riconoscimento del Kosovo sia conforme al diritto internazionale.

Per la Svizzera, il riconoscimento di uno Stato presuppone che la regione in questione presenti le caratteristiche di uno Stato ai sensi del diritto internazionale, ovvero un territorio statale, una popolazione e un'autorità politica. Il Kosovo risponde a questi tre criteri.

La risoluzione 1244 del Consiglio di sicurezza dell'ONU non proibisce agli Stati di riconoscere il Kosovo. Essa, infatti, menziona l'integrità territoriale e la sovranità della Repubblica di Jugoslavia; tuttavia, garantisce l'integrità territoriale della Jugoslavia solo in considerazione del processo politico avviato a titolo di tale risoluzione per risolvere la crisi del Kosovo. Il Consiglio di sicurezza ha d'altro canto lasciata aperta la questione dell'esito di tale crisi. Questo processo politico è fallito malgrado i considerevoli sforzi di tutte le parti interessate. Se avesse effettivamente voluto proibire agli Stati di riconoscere in futuro un Kosovo indipendente, il Consiglio di sicurezza avrebbe dovuto farlo in modo chiaro e non equivoco nella parte operativa vincolante della risoluzione 1244.

2. Il Kosovo non ha mai ottenuto lo statuto di popolo avente diritto all'autodeterminazione.

Il diritto dei popoli all'autodeterminazione è uno dei principi fondamentali del diritto internazionale. Un popolo può appellarsi a questo diritto senza che sia necessario che l'ONU o un'altra organizzazione internazionale gli riconosca anzitutto uno statuto determinato.

3. In materia di riconoscimento di nuovi Stati, la Svizzera dovrebbe sviluppare una pratica che presupponga delle condizioni.

La prassi della Svizzera in materia è orientata secondo i tre criteri del diritto internazionale ed è regolamentata essenzialmente dal principio di universalità (secondo il quale la Svizzera intrattiene, per quanto possibile, relazioni con tutti gli Stati) e dal principio di effettività (sovranità effettiva dello Stato da riconoscere). In caso di dichiarazione d'indipendenza di un nuovo Stato, la Svizzera agisce inoltre in armonia con gli Stati che condividono gli stessi valori e sono rappresentativi per la comunità internazionale.

La Svizzera rinuncia in linea di principio a subordinare il riconoscimento di uno Stato a condizioni supplementari. In occasione del riconoscimento di quegli Stati che, all'inizio degli anni 1990, derivarono dal crollo della Repubblica federale socialista di Jugoslavia, il Consiglio federale ha tuttavia tenuto conto, nella sua decisione, del rapporto della Commissione Badinter sul rispetto dei diritti dell'uomo e delle minoranze in questi Paesi. Nel caso del Kosovo, le autorità kosovare hanno espresso la ferma volontà di rispettare nella loro totalità gli obblighi derivanti dalla "Proposta globale di regolamento recante statuto del Kosovo" dell'inviato speciale del segretario generale delle Nazioni Unite per lo statuto del Kosovo, Marti Ahtisaari. Questi obblighi riguardano in particolare la protezione delle minoranze, il rispetto dei diritti dell'uomo enunciati dallo Statuto dell'ONU e dei principi dell'atto finale della CSCE (Helsinki). Tali valori sono ugualmente affermati nella Costituzione della Repubblica del Kosovo, adottata dal Parlamento del Kosovo il 9 aprile 2008, che entrerà in vigore il 15 giugno 2008.

b. Compatibilità con i principi della neutralità del nostro Paese

La questione del riconoscimento degli Stati non riguarda affatto il principio di neutralità, che disciplina gli obblighi militari di uno Stato neutrale in caso di conflitto armato. Riguardo alla neutralità politica, si ricorda che la Svizzera ha sempre seguito una prassi chiara e coerente in materia di riconoscimenti di Stati. Il suo modo di procedere è dettato dal diritto internazionale e tiene in considerazione le posizioni dei Paesi che condividono i medesimi valori. Inoltre, il principio di universalità, in virtù del quale la Svizzera intrattiene, per quanto possibile, relazioni diplomatiche con tutti gli Stati, governa le sue scelte.

c. Opportunità politica

Come detto precedentemente, la Svizzera è solita, in occasione di una dichiarazione d'indipendenza di un nuovo Stato, agire in armonia con gli Stati che condividono gli stessi valori e sono rappresentativi per la comunità internazionale. Tra questi figurano generalmente gli Stati membri dell'UE, i Paesi dell'AELS, all'occorrenza gli Stati Uniti e i principali Stati della relativa regione. La maggioranza di questi Stati, che sono anche i più importanti partner bilaterali o internazionali della Svizzera, ha riconosciuto il Kosovo già nei primi giorni dopo la proclamazione o ha perlomeno annunciato l'intenzione di volerlo riconoscere.

A livello politico, una posticipazione del riconoscimento, o addirittura una sua rinuncia, avrebbe nuociuto agli interessi della Svizzera. Ciò, in effetti, avrebbe creato incomprensioni, se non risentimenti, tra i nostri partner che, come noi d'altronde, sono fortemente attivi in Kosovo. Nel momento in cui la maggior parte degli Stati dell'UE avevano preso la difficile decisione di sostenere gli impegni delle autorità kosovare e affermavano trattarsi della migliore soluzione attuabile per l'Europa, una titubanza da parte della Svizzera, i cui legami col Kosovo sono ben presenti ai nostri Stati vicini, avrebbe potuto pregiudicarne la credibilità. Per contro, effettuando una scelta conforme ai nostri interessi, abbiamo avuto e abbiamo sempre la possibilità di influenzare lo sviluppo in Kosovo - ad esempio in ambiti centrali come la protezione delle minoranze - e ciò in particolar modo grazie alla nostra collaborazione nell'International Steering Group, che è incaricato di assicurarsi che le disposizioni del piano Ahtisaari, che prevede un'indipendenza sorvegliata dello Stato del Kosovo, siano messe in atto.

Data la consistente comunità kosovara nel nostro Paese, la Svizzera ha un diretto interesse alla stabilità e al benessere di questo Stato. Da tale punto di vista, entrano in gioco anche interessi riguardanti la sicurezza interna. Rimandare il riconoscimento, o addirittura rifiutarlo, avrebbe portato a problemi in ambiti assai importanti, come la regolamentazione delle questioni legate ai documenti d'identità e di viaggio dei Kosovari residenti in Svizzera e il riconoscimento di tali documenti per le persone residenti in Kosovo (che sarebbe in questo caso impossibile e creerebbe difficoltà riguardo ai visti); inoltre, ciò avrebbe soprattutto complicato, se non reso impossibile, la collaborazione in materia di rimpatri/rinvii e in altri importanti ambiti bilaterali.

d. Obbligo etico per la Svizzera di accettare ogni eventuale domanda di annessione alla Serbia di territori della minoranza serba del Kosovo.

Il diritto internazionale non prevede per uno Stato né il diritto di essere riconosciuto né l'obbligo di riconoscerne un altro. L'impegno della Svizzera nei Balcani occidentali si basa in particolare sull'esigenza che in questa regione si sviluppino Stati democratici e società rispettose dei diritti dell'uomo e delle minoranze. Proprio per questo la Svizzera si è sempre pronunciata, in maniera decisa, a favore di un Kosovo multiculturale e multietnico, in cui tutti i cittadini, indipendentemente dalla comunità cui appartengono, possano vivere in pace e sicurezza. Una divisione del Kosovo secondo criteri etnici sarebbe contraria a tale obiettivo. La Svizzera rifiuta dunque con fermezza una simile divisione, sia in Kosovo sia altrove.

Risposta del Consiglio federale.