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Die persönliche Freiheit bildet ein zentrales Rechtsgut im demokratischen, freiheitlichen Rechtsstaat. Die persönlichen Freiheitsrechte garantieren den Bürgerinnen und Bürgern die Privatsphäre und sind damit Abwehrrechte des Individuums gegenüber staatlichen Übergriffen.

In neuerer Zeit wird die persönliche Freiheit indessen immer mehr eingeschränkt; die Zahl der staatlichen Interventionen nimmt beständig zu. Als Hauptbegründung für zahlreiche Eingriffe in die Privatsphäre der Bürger wird auch hierzulande der Kampf gegen Kriminalität und Terrorismus angeführt - während man gleichzeitig tatsächliche Terroristen während des Hafturlaubs entwischen lässt!

Verschiedene politische Kreise leiten aus dem Terrorismus - immer gestützt auf Einzelfälle - ein Bedürfnis nach zusätzlichen Regelungen, Gesetzen und Kontrollen ab. Oft geht dabei der Blick fürs Ganze und für die Verhältnismässigkeit verloren. So sollen zur Abwehr von illegaler Einwanderung und zur Bekämpfung von Kriminalität und Terrorismus im Flughafen Zürich die Gesichter der ankommenden Passagiere fotografiert und elektronisch vermessen werden. Bei dieser so genannt biometrischen Identifizierung stellt sich neben der Frage der Verhältnismässigkeit auch diejenige nach Gefährdung der Privatsphäre.

Mit neuen Gesetzen sollen - auch bei leichten Delikten - grossflächige DNA-Analysen ermöglicht werden. Die entsprechende Parlamentsdebatte wurde durch gezielte DNA-Erfolgsmeldungen aus Polizeikreisen vorbereitet.

Eine Patienten- und Gesundheitskarte soll über die medizinischen Daten der Bürger und zur Identifikation der Versicherten Aufschluss geben.

Aus "statistischen Gründen" wird offenbar erwogen, alle Einwohner mit einem universellen PIN-Code (lebenslange "Persönlichkeitsnummer") zu erfassen. Dass damit auch der Zugriff auf verschiedene Datenbanken möglich würde, liegt auf der Hand.

Unter dem Vorwand der Bekämpfung von Geldwäscherei, Terrorismus und Steuerbetrug werden Finanztransaktionen und andere Bankgeschäfte unbescholtener Bürger akribisch durchleuchtet. Das Bankkundengeheimnis - ein wichtiger Teil der persönlichen Freiheit und Privatsphäre - wird zur Disposition gestellt.

Auch das Abhören von Telefongesprächen oder die Kontrolle des E-Mail-Verkehrs sind geeignet, die persönlichen Freiheitsrechte einschneidend einzuschränken.

In Anbetracht dieser Situation ersuche ich den Bundesrat um die Beantwortung folgender Fragen:

1. Ist er sich der fortschreitenden Einschränkung der persönlichen Freiheitsrechte bewusst?

2. Welche Folgerungen zieht er aus den Bedenken, welche der Datenschutzbeauftragte in dieser Hinsicht in seinen Berichten vorbringt?

3. Welche Massnahmen unternimmt er zur Vermeidung unnötiger Einschränkungen der persönlichen Freiheit?

4. Welche weiteren staatlichen Regelungen sind geplant, welche die persönliche Freiheit einschränken?

5. Sieht er keine Gefahr, dass dieselben Fehler, welche zum "Fichenskandal" geführt haben, jetzt wiederholt werden?

FederalCouncilResponseText

Im Zentrum der persönlichen Freiheit steht das Recht jedes Menschen auf körperliche und geistige Unversehrtheit und auf Bewegungsfreiheit (Art.10 Abs. 2 der Bundesverfassung). Dazu gehören aber auch die in Artikel 13 der Bundesverfassung festgehaltenen Ansprüche jeder Person auf Achtung ihres Privat- und Familienlebens, ihrer Wohnung, ihres Brief-, Post- und Fernmeldeverkehrs sowie auf Schutz vor Missbrauch ihrer persönlichen Daten.

Im Bundesgesetz vom 19. Juni 1992 über den Datenschutz (DSG; SR 235.1), das den Schutz der Persönlichkeit und der Grundrechte von Personen regelt, über die Daten bearbeitet werden, hat der Gesetzgeber den letztgenannten Anspruch konkretisiert. Das DSG schreibt insbesondere vor, dass die Organe des Bundes Personendaten nur bearbeiten dürfen, wenn dafür eine rechtliche Grundlage besteht. Die Bearbeitung besonders schützenswerter Personendaten sowie von Persönlichkeitsprofilen erfordert sogar ein Gesetz im formellen Sinne.

Damit wird auf Gesetzesebene die Verfassungsbestimmung umgesetzt, wonach schwerwiegende Einschränkungen von Grundrechten im Gesetz selber vorzusehen sind (Art. 36 Abs. 1 der Bundesverfassung). Jede Einschränkung muss ausserdem durch ein öffentliches Interesse oder den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sein und verhältnismässig ausfallen.

Der Gesetzgeber und namentlich das Parlament tragen somit wesentliche Verantwortung für den Schutz der individuellen Freiheitsrechte, können doch die Räte selber beurteilen, ob eine Einschränkung gerecht- oder ungerechtfertigt ist und jederzeit entsprechende Korrekturen vornehmen. Mehrere der vom Interpellanten angeführten Themenbereiche sind Gegenstand laufender Beratungen der Räte, so etwa die Überwachung der Ankünfte auf den Flughäfen und die Verwendung von DNA-Profilen im Rahmen strafrechtlicher Ermittlungen.

Es wäre ausserdem einseitig, nur die Einschränkungen der individuellen Freiheitsrechte zu untersuchen, ohne auf der anderen Seite zu beachten, dass der Gesetzgeber auch Massnahmen zur Verwirklichung eben dieser Rechte trifft, wozu ihn Art. 35 der Bundesverfassung sogar verpflichtet. Dies gilt etwa für den Entwurf des Bundesgesetzes über genetische Untersuchungen beim Menschen (vgl. Botschaft des Bundesrates vom 11. September 2002) oder für den Vernehmlassungsentwurf einer Teilrevision des DSG, der die Transparenz bei der Erhebung von Personendaten verstärken soll.

Der Bundesrat nimmt zu den Fragen des Interpellanten wie folgt Stellung:

1. Es muss das ständige Anliegen des Bundesrates, aber auch des Gesetzgebers sein, ein Gleichgewicht zwischen dem Grundrechtsschutz und der Wahrnehmung öffentlicher Interessen wie beispielsweise der Gewährleistung der inneren Sicherheit zu finden. Der Gesetzgeber hat das Ausmass der Grundrechtseinschränkungen, die Bedeutung der öffentlichen Interessen, die solche Einschränkungen rechtfertigen können, und deren Verhältnismässigkeit fortlaufend zu prüfen. Es ist offensichtlich, dass diese Abwägung mit Blick auf die jeweiligen politischen, ökonomischen und gesellschaftlichen Zusammenhänge ganz unterschiedlich ausfallen kann, je nachdem, ob man die Freiheitsrechte oder das einem Gesetzentwurf zugrunde liegende öffentliche Interesse höher gewichtet.

Im krisengeschüttelten internationalen Umfeld nach dem 11. September 2001 besteht tatsächlich ein gewisses Risiko, die terroristische Bedrohung auf Kosten der Grundfreiheiten überzubewerten. Der Bundesrat ist sich dessen bewusst. Er setzt sich für ein vernünftiges Gleichgewicht zwischen dem Personen- und Güterschutz einerseits und der Gewährleistung der individuellen Freiheitsrechte andererseits ein. Die vom Interpellanten genannten Beispiele betreffen mehrheitlich Massnahmen, die gegenwärtig von den eidgenössischen Räten oder vom eidgenössischen Datenschutzbeauftragten geprüft werden, weshalb sich auch noch keine Schlüsse hinsichtlich eines angeblichen Abbaus individueller Freiheitsrechte ziehen lassen.

2. Allein schon die Existenz des eidgenössischen Datenschutzbeauftragten, der Empfehlungen abgeben kann und kraft Artikel 27 DSG Untersuchungskompetenzen gegenüber den Bundesorganen besitzt, ist ein wirksamer Schutz gegen allfällige Missbräuche durch die Behörden. Der Datenschutzbeauftragte erstattet dem Bundesrat periodisch und nach Bedarf Bericht und kann in Fällen von allgemeinem Interesse die Öffentlichkeit über seine Feststellungen und Empfehlungen informieren (Art. 30 Abs. 1 und 2 DSG).

Der Umstand, dass der Datenschutzbeauftragte namentlich in seinem Tätigkeitsbericht auf heikle Sachverhalte hinweist, zeigt, dass die vom Gesetzgeber errichtete Kontrolle funktioniert. Die im DSG verankerten, relativ strengen Anforderungen an das Legalitätsprinzip bilden diesbezüglich noch eine zusätzliche Sicherheit. Die im Gange befindliche Teilrevision des DSG soll überdies die Stellung des Datenschutzbeauftragten weiter stärken, indem diesem ein Beschwerderecht gegen Entscheide der Departemente und der Bundeskanzlei, die seinen Empfehlungen zuwiderlaufen, zukommen soll.

3. Im Rahmen der Erarbeitung einer formellen gesetzlichen Grundlage, wie sie für schwerwiegende Einschränkungen der individuellen Freiheitsrechte erforderlich ist, erstellt der Bundesrat eine Botschaft zuhanden der eidgenössischen Räte, worin die Übereinstimmung des Gesetzesprojektes mit den Grundrechten geprüft wird. Artikel 43 Absatz 2 des Geschäftsverkehrsgesetzes (SR 172.11) verpflichtet den Bundesrat, sich in seinen Botschaften zur Verfassungsmässigkeit der Gesetzentwürfe zu äussern.

Der vom Bundesamt für Justiz verfasste Gesetzgebungsleitfaden, der sich an die in der Rechtsetzung mitwirkenden Personen der Bundesverwaltung richtet, zeigt klar auf, welch grosse Bedeutung die Verwaltung einer präventiven Kontrolle der Verfassungsmässigkeit von Gesetzentwürfen beimisst. Primär ist es das für die Ausarbeitung des Entwurfes verantwortliche Amt, das diese Prüfung vornimmt. Eine zweite Kontrolle führt anschliessend das Bundesamt für Justiz im Rahmen seines Auftrages der begleitenden Rechtsetzung durch. Diese präventiven Kontrollen ermöglichen es denn auch, allfällige Verletzungen der Grundrechte frühzeitig zu erkennen.

4. Dass einige der in Prüfung befindlichen Gesetzesprojekte auch mehr oder weniger schwere Einschränkungen der persönlichen Freiheit oder anderer individueller Freiheitsrechte zur Folge haben könnten, lässt sich nicht ausschliessen. Eine allgemeine Aufzählung potenzieller Einschränkungen ist jedoch nicht sinnvoll, weil sie im gegenwärtigen Zeitpunkt ohnehin nur spekulativen Charakter hätte. Dazu kommt, dass Grundrechtseinschränkungen nur selten als solche beabsichtigt werden, sondern eher als Nebenfolge auftreten, wenn Lösungen für bestehende Probleme gefunden werden müssen. Eventuelle Einschränkungen können nicht abstrakt, sondern nur mit Blick auf konkrete Gesetzgebungsprojekte beurteilt werden.

5. Ein "Risiko Null" gibt es nicht, auch nicht im Bereich des Datenschutzes. Seit der Fichenaffäre hat der Gesetzgeber allerdings strenge Kontrollmechanismen errichtet. Auf das am 19. Juni 1992 in Kraft getretene DSG wurde bereits hingewiesen. In diesem Zusammenhang ebenfalls zu nennen ist das Bundesgesetz über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit (BWIS; SR 120), welches die Sicherung der demokratischen und rechtsstaatlichen Grundlagen der Schweiz und den Schutz der Freiheitsrechte ihrer Bevölkerung zum Ziel hat (Art. 1 BWIS).

Der Umstand, dass der Datenschutzbeauftragte den Bundesbehörden beim Staatsschutz-Informationssystem ISIS eine korrekte Behandlung der Auskunftsgesuche attestiert (Ziff. 3 des 9. Tätigkeitsberichtes 2001/02), belegt die Wirksamkeit der genannten Vorkehren. Man kann somit davon ausgehen, dass allfällige Missbräuche, sollten sie doch einmal vorkommen, eher Einzelfallcharakter hätten.

Antwort des Bundesrates.