InitialSituation

Die Schwarzarbeit ist eine strafbare Handlung, deren Bedeutung nicht zu unterschätzen ist. Sie hat schwer wiegende Folgen (insbesondere Einkommensverluste für den öffentlichen Sektor, Gefährdung des Arbeitnehmerschutzes, Verzerrungen des Wettbewerbs und des Finanzausgleichs). Im Übrigen beeinträchtigt das Nichteinhalten der Gesetze die Glaubwürdigkeit des Staates. Damit ist klar, dass die Schwarzarbeit aus wirtschaftlichen, sozialen, juristischen und ethischen Gründen bekämpft werden muss. Die zurzeit verfügbaren Daten zum Ausmass der Schwarzarbeit in der Schweiz gehen von rund 37 Milliarden Franken für das Jahr 2001 aus (9,3 Prozent des BSP). Sogar unter Berücksichtigung der Mängel dieser Schätzungen scheint klar, dass die durch Schwarzarbeit hinterzogenen Beträge beträchtlich sind. Der Bundesrat ist überzeugt, dass etwas unternommen werden muss. Das vorliegende Projekt ist eine effiziente und pragmatische Lösung, die dazu beiträgt, die Schwarzarbeit einzudämmen. Im Kampf gegen die Schwarzarbeit sind sicher Anreize gefragt, aber aus praktischen Gründen ist vor allem eine Repressionspolitik angezeigt. Dies ist eine komplexe und langwierige Angelegenheit. Sie erfordert eine Koordination der Aktivitäten sowie die Zusammenarbeit zahlreicher Organe und Behörden. Sie kann ohne den politischen Willen auf allen Regierungsebenen nicht durchgeführt werden. Der Bund ist bereit, sich dafür zu engagieren. Auf Bundesebene gibt es schon zahlreiche gesetzliche Instrumente, welche im Kampf gegen die Schwarzarbeit eingesetzt werden können. Es geht nun darum, diese Mittel in den Bereichen zu ergänzen, welche in die Zuständigkeit des Bundes fallen und damit die vor allem auf kantonaler Ebene erforderlichen Massnahmen zu unterstützen. Das Projekt des Bundes zur Bekämpfung der Schwarzarbeit und sein wichtigstes Teilstück, das Bundesgesetz gegen die Schwarzarbeit, sehen die folgenden Massnahmen vor.

Was die Anreize angeht, so setzt der Bundesrat auf die Einführung administrativer Erleichterungen bei den Sozialversicherungen. Die vorgeschlagenen Modelle für geringfügige Erwerbstätigkeiten zielen darauf ab, die Abrechnung mit den Sozialversicherungen einfacher und schneller und vor allem zukunftsgerichtet zu gestalten (eine Anmeldung über das Internet wäre ebenfalls möglich). Der Gesetzesentwurf sieht ausserdem vor, dass diese Modelle, die sich ursprünglich auf Reinigungs-, Überwachungs- und Unterhaltsarbeiten in Privathaushalten beschränkten, auch von Unternehmen in Anspruch genommen werden können. Ferner sind eine Reihe von Massnahmen zur vermehrten Ahndung der Schwarzarbeit geplant. Solche Massnahmen werden heute nur beschränkt getroffen. Die bestehenden Massnahmen zur Bekämpfung der Schwarzarbeit weisen den grossen Nachteil auf, dass sie allzu disparat sind und dass sie unter den Geltungsbereich verschiedener Gesetzgebungen fallen. Die Sozialpartner, die für die Anwendung der einschlägigen Gesetze zuständigen Verwaltungsbehörden und die Gerichtsbehörden arbeiten unabhängig voneinander. Diese Zersplitterung der Kräfte und die fehlende Gesamtübersicht unterstützen indirekt jene Personen, die in irgendeiner Form Schwarzarbeit betreiben. Der Bundesrat korrigiert diese Schwäche durch das Schaffen kantonaler Kontrollstellen, die wirklich eine Gesamtübersicht über die Schwarzarbeit haben werden. Zudem werden die gesetzlichen Grundlagen für eine echte Zusammenarbeit unter den verschiedenen Behörden und Organisationen geschaffen.

Hierzu sind folgende Massnahmen vorgesehen:

- Erweiterung der Kontrollkompetenzen der kantonalen Dienststellen und Kontrollkommissionen;

- Vernetzung gewisser Administrativdaten (der AHV und der Arbeitslosenversicherung) und Mitteilungspflicht für die Ergebnisse von Arbeitgeberkontrollen;

- Verschärfung der Sanktionen.

Die beiden ersten Massnahmen sollen systematischere und effizientere Kontrollen bewirken, und zwar durch ein koordinierteres Vorgehen. In Sachen Kontrollstelle ist eine flexible Lösung vorgesehen. Die Kantone schaffen oder bezeichnen eine einzige Kontrollstelle, die mit Koordinationsaufgaben betraut ist, wobei sie eine Lösung wählen können, die ihren spezifischen Bedürfnissen oder den gemachten Erfahrungen am ehesten entspricht: Es kann sich um eine tripartite oder quadripartite Kommission handeln oder auch um eine staatliche Stelle. In Branchen, in denen Gesamtarbeitsverträge bestehen, können Kontrollkompetenzen im Übrigen an paritätische Kommissionen übertragen werden. Grundlage bilden in diesem Fall Leistungsverträge, in denen auch die finanziellen Fragen geregelt werden. Der Gesetzesentwurf weist den Sozialpartnern eine besondere Rolle zu. Er anerkennt damit ihre besonderen Kompetenzen und ihre grossen Kenntnisse bezüglich der Schwarzarbeit, ohne ihnen jedoch ein Einmischungsrecht in den Betrieben einzuräumen. Dies gilt insbesondere für diejenigen Betriebe, die nicht einem Gesamtarbeitsvertrag unterstehen.

Die dritte Massnahme - die Verschärfung der Sanktionen - soll eine wirksame Abschreckung vor Schwarzarbeit erreichen. Heute stehen die verhängten Strafen oft in keinem Verhältnis zur wirklichen Schwere der festgestellten Verstösse und erreichen das angestrebte Ziel nicht. Die vorgesehenen Sanktionen gegen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer sind im Allgemeinen bereits streng genug. Deshalb ist der Bundesrat der Ansicht, dass die Verschärfung der Sanktionen vor allem zu einer systematischeren Bestrafung der Arbeitgeber führen soll. Es muss sichergestellt werden, dass die Schwarzarbeit nicht als rentabel angesehen wird: Zum Beispiel soll die Busse für den Täter einen finanziellen Verlust bedeuten, der in angemessenem Verhältnis zur begangenen Tat steht. Zu erwähnen ist, dass der Gesetzesentwurf angesichts der vielen verschiedenen Arten von Schwarzarbeit aus Gründen der Verhältnismässigkeit darauf verzichtet, Bussen und Mindeststrafen vorzuschlagen. Folglich werden vermehrt die Richter in die Verantwortung miteinbezogen. Konkret bedeutet die Verschärfung der Sanktionen die Schaffung einer neuen horizontalen Sanktion, nämlich den vorübergehenden Ausschluss vom öffentlichen Beschaffungswesen, sowie erhöhte Straf- und Administrativmassnahmen, was die ausländischen Arbeitskräfte und die Sozialversicherungen anbelangt. Nach Ansicht des Bundesrates drängt sich eine Verschärfung der Sanktionen im Steuerrecht nicht auf, da der diesbezügliche Handlungsspielraum gross genug ist.

Proceedings

Bei der Eintretensdebatte im Nationalrat waren sich alle Fraktionen einig, dass Schwarzarbeit zu verurteilen und als veritable wirtschaftliche und soziale Plage zu betrachten sei. Doch auch wenn man sich in der Sache einig war, so gab es doch Differenzen hinsichtlich der Form. Auf der einen Seite waren die Sozialdemokraten und die Grünen, denen das Schicksal der Schwarzarbeiter besonders am Herzen lag, auf der anderen Seite die Ratsrechte, die eher für die Probleme fehlbarer Arbeitgeber Verständnis zeigte. Der Antrag Zisyadis (-, VD) auf Rückweisung an den Bundesrat, um in die Vorlage eine gesamthafte Regelung für alle irregulären Arbeitskräfte aufzunehmen, wurde mit 124 zu 4 Stimmen verworfen.

Bei Artikel 2b folgte der Nationalrat ohne Diskussion dem Antrag seiner Kommission und sprach sich für administrative Vereinfachungen bei Arbeitsverhältnissen kleineren Umfangs aus. Da die Kommission davon ausging, dass ein Teil der Schwarzarbeit auf administrative Überlastungen zurückzuführen ist, hatte sie einstimmig beantragt, administrative Vereinfachungen einzuführen, die weiter gehen als die vom Bundesrat vorgeschlagenen Massnahmen. Die Grosse Kammer beschloss denn auch, dass bei Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern mit einem Jahreslohn von weniger als 9'445 Franken (Hälfte der BVG-Schwelle) alle administrativen Schritte (Anmeldung bei den Sozialversicherungen und Erhebung von Beiträgen) über die AHV-Ausgleichskasse erfolgen. Diese Ausgleichskassen sollen zudem - anstelle der normalen Steuererhebung auf dem Einkommen - eine Pauschalsteuer von 0,5 Prozent (für die direkte Bundesteuer) erheben. In den Genuss dieses Systems sollen allerdings nur relativ kleine Unternehmen kommen, da diese administrative Erleichterung nur für höchstens fünf Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter gilt.

Eine starke Minderheit der Kommission beantragte, den Kantonen nicht mehr die Möglichkeit zu bieten, Kommissionen, in denen auch die Sozialpartner Einsitz haben, schaffen zu können; damit sollen allzu schwerfällige Strukturen vermieden werden. Der Nationalrat bevorzugte jedoch den Vorschlag der Kommissionsmehrheit, die, wie der Bundesrat, der Meinung war, dass die Vorlage es den Kantonen überlassen müsse, die ihnen angemessenen Stellen zu schaffen (Art. 3).

Eine von Jean-Claude Rennwald vertretene Kommissionsminderheit (S, JU) wollte des Weiteren erreichen, dass allen ausländischen Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, die seit mindestens einem Jahr illegal in der Schweiz arbeiten, eine Aufenthaltsbewilligung ausgestellt werden kann für eine Frist, innerhalb der sie ihre Ansprüche aus dem Arbeitsvertrag oder dem Gesamtarbeitsvertrag geltend machen können (Art. 15a). Dieser Antrag wurde mit 100 zu 55 Stimmen abgelehnt.

Nach einer intensiven Diskussion über die Frage der Weitergabe von Daten der Sozialversicherungen und der Steuerbehörden an die zuständigen Asyl- und Ausländerbehörden (Art. 17) folgte der Nationalrat der Mehrheit seiner Kommission. Diese Daten sollen bekannt gegeben werden, wenn die zuständigen Behörden feststellen, dass in ihrem Bereich die Beiträge bzw. Steuern nicht entrichtet worden sind. Der Nationalrat lehnte hingegen einen Minderheitsantrag ab, der verlangte, dass die Behörden diese Informationen auch dann weitergeben können, wenn auf Grund der durchgeführten Kontrollen konkrete Hinweise vorliegen, dass sich die betreffenden Personen illegal in der Schweiz aufhalten. In der Frage der Sanktionen (Art.18) beantragte der Bundesrat, dass Unternehmen, denen die Beschäftigung von Schwarzarbeitern nachgewiesen werden kann, während höchstens fünf Jahren von der Vergabe von öffentlichen Aufträgen ausgeschlossen werden. Obwohl die Kommissionsmehrheit eine Ergänzung dieser Bestimmung für notwendig erachtete, sodass bei schwerwiegenden Verstössen auch eine Kürzung oder ein Ausschluss von staatlichen Hilfen angeordnet werden kann, lehnte es der Nationalrat mit 98 zu 65 Stimmen ab, diese zusätzliche Sanktion aufzunehmen. Ebenfalls abgelehnt wurde der Antrag der von Remo Gysin (S, BS) vertretenen Kommissionsminderheit, welcher verlangte, dass die Liste der fehlbaren Arbeitgeber öffentlich zugänglich gemacht wird.

Die Kommissionsmehrheit hatte darüber hinaus einen neuen Artikel vorgesehen (Art. 19a), der den Gewerkschaften ein Klagerecht auf Feststellung über Ansprüche einräumt, die eine Arbeitnehmerin oder ein Arbeitnehmer, insbesondere jene, die ohne Aufenthaltsbewilligung aufgegriffen worden sind, gegen ihren Arbeitgeber geltend machen könnten. Obwohl sich sowohl die sozialdemokratische und die grüne Fraktion als auch der Bundesrat für diese Bestimmung aussprachen, folgte die bürgerliche Ratsmehrheit einem Minderheitsantrag der Kommission und lehnte diese Regelung ab. Die Streichung dieser Bestimmung hatte zur Folge, dass sich die Mehrheit der Grünen in der Gesamtabstimmung gegen diese Vorlage aussprach. Auch eine Minderheit der Fraktion der Schweizerischen Volkspartei stimmte gegen das Gesetz, das schliesslich mit 128 zu 24 Stimmen bei 15 Enthaltungen passierte.

Der Ständerat nahm an der Vorlage des Nationalrates umfassende Änderungen und Vereinfachungen vor und schuf gewisse Differenzen zum Erstrat.

So folgte die Kleine Kammer der Mehrheit ihrer Kommission und nahm jegliche Definition von Schwarzarbeit aus dem Gesetz, was der Streichung von Artikel 2 einspricht. Einem Mehrheitsantrag seiner Kommission entsprechend übertrug der Ständerat den Kantonen die Aufsicht; sie haben die für ihr Gebiet zuständigen Kontrollorgane zu bezeichnen (Art.3). Des Weiteren änderte die Kleine Kammer die administrativen Vereinfachungen zu Gunsten der Arbeitgeber (Art.2a). Kleinarbeitgeber können bei den AHV-Ausgleichskassen alle administrativen Schritte vornehmen, sofern der einzelne Jahreslohn den Grenzbetrag nach Artikel 7 BVG (das sind heute 19 350 Franken) und die gesamte jährliche Lohnsumme des Betriebes das Anderthalbfache der maximalen jährlichen Altersrente der AHV (38 700 Franken) nicht übersteigt. In der Frage der Sanktionen (Art.18) folgte der Zweitrat einem Antrag der von Fritz Schiesser (RL, GL) vertretenen Kommissionsminderheit. Während die Kommissionsmehrheit die fehlbaren Arbeitgeber während höchstens drei Jahren von Aufträgen des öffentlichen Beschaffungswesens ausschliessen wollte, sprach sich der Ständerat wie die Grosse Kammer und der Bundesrat für einen höchstens fünfjährigen Ausschluss aus. Überdies beschloss der Ständerat im Gegensatz zum Nationalrat, dass den fehlbaren Arbeitgebern die staatlichen Subventionen gekürzt werden können und die Liste dieser Arbeitgeber öffentlich zugänglich ist. Damit folgte der Ständerat der Mehrheit seiner Kommission.

Schliesslich sprach sich der Ständerat für einen Artikel 19a aus, der den Gewerkschaften bei der Ausweisung einer Arbeitnehmerin oder eines Arbeitnehmers in illegaler Situation ein Beschwerderecht einräumt. Auf diese Weise sollen die Vertreterinnen und Vertreter der Arbeitnehmenden einen Arbeitgeber, der keinen Lohn oder keine Versicherungsbeiträge bezahlt hat, gerichtlich verfolgen können. In der Gesamtabstimmung wurde die Vorlage mit 31 zu 1 Stimmen angenommen.

Der Nationalrat schloss sich der Version des Ständerates weitgehend an. In einigen Punkten nahm er jedoch eine zur Kleinen Kammer unterschiedliche Position ein. So sprach sich der Nationalrat im Unterschied zum Ständerat mit 89 zu 73 Stimmen dagegen aus, fehlbaren Arbeitgebern die Subventionen der öffentlichen Hand zu kürzen, und folgte damit der Mehrheit seiner Kommission. Mit 94 zu 66 Stimmen beschloss er, die Liste der von Aufträgen des öffentlichen Beschaffungswesens ausgeschlossenen Arbeitgeber nicht öffentlich zugänglich zu machen. Ausserdem hielt die Grosse Kammer die vom Ständerat festgelegten Bedingungen, um administrative Vereinfachungen bei der Anmeldung der Arbeitnehmenden geltend machen zu können, für zu restriktiv und lockerte die Voraussetzungen für vereinfachte Abrechnungsverfahren.

Der Ständerat nahm zwar nicht die Version des Nationalrates an, näherte sich ihr aber in der Frage der vereinfachten Abrechnung an (Art. 2a). So hob er die für die vereinfachte Abrechnung zulässige Gesamtlohnsumme des Betriebs auf den zweifachen Betrag der maximalen jährlichen AHV-Rente, d.h. auf rund 50'000 Franken an. Hingegen hielt die Kleine Kammer in Bezug auf die Sanktionen an ihrer Fassung, die Zuwiderhandlungen besser entgegenwirkt, fest.

Der Nationalrat folgte den Beschlüssen des Ständerates.

Da der Schweizerische Arbeitgeberverband die bürgerlichen Parlamentarierinnen und Parlamentarier aufgerufen hatte, dieses in seinen Augen unnötige Gesetz abzulehnen, ergriffen im Nationalrat verschiedene Ratsmitglieder vor den Schlussabstimmungen das Wort. Einige Votanten bekräftigten die Bedeutung des Gesetzes vor dem Hintergrund der Personenfreizügigkeit, andere bezeichneten es als überflüssig und inkohärent. Die SVP-Fraktion und "A gauche toute" lehnten die Vorlage letztlich als einzige grossmehrheitlich ab. Sie blieben jedoch in der Minderheit, als das Gesetz schlussendlich mit 121 gegen 48 Stimmen angenommen wurde.