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Im Hinblick auf die Überführung der Asylrekurskommission (ARK) in das Bundesverwaltungsgericht wird der Bundesrat gebeten, folgende Fragen zu beantworten:

1. Aus der speziellen Stellung der ARK, deren Entscheide von grosser politischer Bedeutung sind, stellt sich die Frage, ob die Eingliederung ins Bundesverwaltungsgericht richtig ist. Ist er der Ansicht, dass diese Eingliederung unproblematisch sein wird?

2. Der Pendenzenberg der ARK wächst trotz Aufstockung der Richterzahl. Wie gedenkt er diese Pendenzen abzubauen? Sieht er die Möglichkeit im Gesetz, eine feste Frist von maximal sechs Monaten vorzusehen, in der die Entscheide der ordentlichen Verfahren erledigt werden müssen?

3. Warum nimmt er sein politisches Weisungsrecht nicht stärker wahr, indem er z. B. im Bereich der Bestimmung von sicheren Drittstaaten klare und endgültige Entscheide fällt?

4. Sollte nicht, gerade auch wegen des Pendenzenberges, die Einzelrichterentscheidung bei offensichtlich unbegründeten Fällen wieder eingeführt werden?

5. Zurzeit arbeiten etwa dreissig Richterinnen und Richter in der ARK. Wie viele Stellen für Richterinnen und Richter sind im Bundesverwaltungsgericht geplant? Besteht nicht die Gefahr, dass das Bundesverwaltungsgericht zu einem Asylgericht wird?

6. Aufgrund der speziellen Situation der ARK (Eingliederung ins Bundesverwaltungsgericht) wird es schwierig sein, in diesem Jahr frei werdende Stellen besetzen zu können. Besteht nicht die Gefahr, dass es in diesem Jahr dadurch zu Engpässen im Personalbereich kommen könnte, was die Pendenzen weiter erhöhen würde?

FederalCouncilResponseText

1. Der Bundesrat hat mehrere Organisationsmodelle für die Errichtung der unteren Gerichte des Bundes geprüft, darunter das Modell "drei Fachgerichte" (Strafgericht, Verwaltungsgericht, Gericht für Asyl- und Ausländerrecht; vgl. BBl 2001 4251ff.). Das Ausländerrecht und das Asylrecht müssten zur Vermeidung von Problemen der Zuständigkeitsabgrenzung beim gleichen Gericht angesiedelt werden.

Nach Abwägung aller Vor- und Nachteile verwarf der Bundesrat das Modell "drei Fachgerichte". Es hätte den Nachteil, dass sich die Mitglieder und die Gerichtsschreiber des Gerichtes für Asyl- und Ausländerrecht auf ein enges Rechtsgebiet spezialisieren müssten ohne Möglichkeit, in eine andere Abteilung zu wechseln. Das könnte zu Rekrutierungsproblemen führen. Zudem geht bei drei Fachgerichten ein Teil des Optimierungspotenzials verloren (BBl 2001 4253). Indem die eidgenössischen Räte den Sitz des Bundesverwaltungsgerichtes in St. Gallen festgelegt haben, brachten sie zum Ausdruck, dass das Bundesverwaltungsgericht eine Einheit bilden und alle bestehenden Rekurskommissionen und Beschwerdedienste umfassen soll. An diesem Entscheid orientieren sich auch die laufenden Aufbauarbeiten in St. Gallen (Gerichtsgebäude, technische Infrastruktur).

Die Eingliederung der Asylrekurskommission in das Bundesverwaltungsgericht stellt keine besonderen Probleme. Die Situation ist durchaus vergleichbar mit der Integration der übrigen eidgenössischen Rekurskommissionen. Dass die Entscheide im Bereich des Asylrechtes eine gewisse politische Tragweite aufweisen können, unterstreicht nur, wie wichtig die Sicherstellung der Unabhängigkeit der Rechtsprechung ist. Diese kann aber in einem zentralen Bundesverwaltungsgericht besser gewährleistet werden. Entscheide mit politischer Bedeutung werden im Übrigen auch von anderen Rekurskommissionen gefällt (z. B. in den Bereichen Telekommunikation, Kartellrecht, öffentliche Beschaffungen).

2. (erster Teil) Nachdem die Eingänge von 8772 Verfahren im Jahre 2000 auf 7537 Verfahren im Jahre 2001 zurückgegangen sind und sich der Trend in der ersten Hälfte 2002 fortsetzte, waren ab Sommer letzten Jahres deutlich höhere Verfahrenseingänge zu verzeichnen: Januar bis Juni 3805 neue Verfahren (entsprechend 5465 Personen), Juli bis Dezember 5885 neue Verfahren (entsprechend 8186 Personen). Es ist dies eine Folge der Entwicklung beim vorinstanzlichen Bundesamt für Flüchtlinge (BFF), welches im ersten Semester 9715 Erledigungen (Personen) und im zweiten Semester 15 470 Erledigungen verzeichnete.

Entsprechend haben die Pendenzen von 6006 Verfahren per 31. Dezember 2001 auf 6978 Verfahren per 31. Dezember 2002 zugenommen, nachdem sie im Sommer letzten Jahres vorübergehend unter 5800 Verfahren gesenkt werden konnten.

Die Entwicklung für das laufende Jahr lässt sich aufgrund der der Kommission zur Verfügung stehenden Informationen nicht zuverlässig prognostizieren. Im Januar sind 976 (2002: 581) neue Verfahren eingegangen, im Februar 976 (573) und im März 1312 (720), total also 3264 Verfahren. Im gleichen Zeitraum hat die Kommission 2889 Verfahren erledigt (1976). Mit durchschnittlichen monatlichen Erledigungen von über 960 Verfahren hat die Kommission so viele erledigt wie nie mehr seit Januar 1994 (als die Kommission noch fast 200 Mitarbeitende hatte und mit sieben Kammern zwei mehr als heute). Dabei ist zu berücksichtigen, dass die neuen Richter und Richterinnen die Arbeit erst am 1. April 2003 bzw. am 1. Mai 2003 aufgenommen haben. Das zusätzliche juristische Fachpersonal ist zum grösseren Teil rekrutiert; es hat entweder die Arbeit bereits aufgenommen oder wird dies in den kommenden Monaten tun.

Die Schweizerische Asylrekurskommission (ARK) geht bei ihrer Planung für das Jahr 2003 insbesondere von der aktuellen Schätzung des BFF aus: Das Amt rechnet für das laufende Jahr mit 27 000 neuen Gesuchen (was etwa 11 000 Verfahren entspricht) und mit 30 000 Gesuchserledigungen.

Von der vorerwähnten Personalaufstockung im Umfang von total 5 Richtern und Richterinnen sowie bis zu 15 juristischen Sekretären und Sekretärinnen und von den Massnahmen betreffend die Verfahrensabläufe und Prioritäten, welche die Kommission per 1. Januar 2003 in Kraft gesetzt hat, ist zu erwarten, dass die ARK pro Jahr bei unveränderten Rahmenbedingungen zusätzliche Verfahrenserledigungen in der Grössenordnung einer Kammerleistung - also um die 20 Prozent - tätigen kann. Wie sich die erwartete Fluktuation im Vorfeld des Bundesverwaltungsgerichtes auf die Verfahrenserledigung auswirken wird, ist schwer abzuschätzen; es wird in der Antwort auf Frage 6 darauf eingegangen.

2. (zweiter Teil) Die Festlegung einer gesetzlichen Behandlungsfrist stellt per se kein griffiges Mittel dar, um bestehende Pendenzen abzubauen. Auch kann allein damit nicht verhindert werden, dass neue Pendenzen anwachsen. Eine Behandlungsfrist macht von vornherein nur Sinn, wenn als flankierende Massnahme die nötigen personellen Ressourcen bereitgestellt werden.

Grundsätzlich hat der Gesetzgeber die Möglichkeit, der ARK eine sechsmonatige Behandlungsfrist zu setzen. Allerdings sind gleichzeitig die Rahmenbedingungen zu schaffen, damit der gesetzten Frist effektiv nachgelebt werden kann. Eine feste Frist von sechs Monaten dürfte sich als zu starr erweisen, zumal im ordentlichen Verfahren ein Schriftenwechsel (unter Umständen sogar mit Replik und Duplik) durchgeführt werden muss. Eine gewisse Marge nach oben sollte offen bleiben (komplexe Fälle, besondere Gründe).

Ob die Festlegung einer gesetzlichen Behandlungsfrist angezeigt ist, erscheint hingegen fraglich. Die Kommission hat von den seit 1. Januar 2001 bis 31. Dezember 2002 eingegangenen 17 228 Verfahren insgesamt 11 696 mit einem Urteil oder Beschluss abgeschlossen. Von diesen Verfahren wurden rund 40 Prozent innert eines Monates und etwa 90 Prozent innert sechs Monaten erledigt (Geschäftsbericht 2002 der ARK, S. 3). Ohnehin stellen gesetzliche Behandlungsfristen blosse Ordnungsvorschriften dar. Ihre Nichteinhaltung bleibt ohne direkte Konsequenzen, löst insbesondere keine Staatshaftungsansprüche aus. Immerhin sind sie ein Appell des Gesetzgebers, dass rasch entschieden wird. Allerdings gilt die Pflicht zur Beurteilung von Rechtsmitteln innert angemessener Frist bereits aufgrund des übergeordneten Rechtes (Rechtsverzögerungsverbot nach Art. 29 Abs. 1 BV, Beschleunigungsgebot nach Art. 6 Abs. 1 EMRK).

3. Es ist zu unterscheiden zwischen der Kompetenz des Bundesrates, bestimmte Herkunftsstaaten als verfolgungssicher zu bezeichnen (Art. 34 Asylgesetz), und Artikel 106 Absatz 2 Asylgesetz, wonach die ARK bei der Beurteilung der Unangemessenheit an die Richtlinien und besonderen Weisungen des Bundesrates gebunden ist.

Von seiner Kompetenz, sichere Herkunftsstaaten zu bezeichnen, hat der Bundesrat mehrmals Gebrauch gemacht. Das Bundesamt für Flüchtlinge (BBF) ist zurzeit dabei zu prüfen, ob weitere Staaten als sichere Herkunftsstaaten bezeichnet werden können. Im Übrigen sieht der Entwurf zur Teilrevision des Asylgesetzes vor, dass der Bundesrat zusätzlich auch sichere Drittstaaten bezeichnen kann. Als sichere Drittstaaten sollen gemäss der Botschaft zur Teilrevision des Asylgesetzes in erster Linie die Staaten der Europäischen Union bezeichnet werden.

Wie hingegen nachfolgend aufgezeigt wird, ist der Spielraum des Bundesrates beim Weisungsrecht nach Artikel 106 Absatz 2 Asylgesetz gering: Unbestritten ist, dass die ARK bei der Beurteilung rechtlicher Fragen unabhängig ist. Als rechtliche Frage ist auch die Auslegung von unbestimmten Gesetzesbegriffen durch die zuständigen Behörden anzusehen. Diese Auslegung unterliegt einer umfassenden Rechtskontrolle durch die ARK. Der Bundesrat ist somit nicht befugt, zu diesen Begriffen Weisungen zu erlassen. Das Weisungsrecht des Bundesrates beschränkt sich daher auf die Bereiche, bei denen der Gesetzgeber der Verwaltung durch Erlass einer "Kann-Bestimmung" bewusst einen Ermessens- bzw. Entscheidungsspielraum eingeräumt hat. Das Asylgesetz enthält nur in wenigen und inhaltlich eng beschränkten Bereichen "Kann-Bestimmungen", die dem BFF Ermessensentscheide offen lassen, z. B. beim Zweitasyl (Art. 50 AsylG), beim Asylgesuch aus dem Ausland (Art. 20 AsylG), bei der Familienvereinigung von weiteren Angehörigen (Art. 51 Abs. 2 AsylG), bei der Aufnahme von Gruppen (Art. 56 AsylG) oder beim Vorliegen einer schwerwiegenden persönlichen Notlage (Art. 44 Abs. 3 AsylG).

Ermessensentscheide gelangen somit bei vergleichsweise wenigen und für die Asylpolitik als Gesamtes eher unbedeutenden Bestimmungen zur Anwendung. Daher sah sich der Bundesrat bisher nicht veranlasst, von seinem Weisungsrecht Gebrauch zu machen.

Die Rechtskommission des Ständerates hat im Rahmen der Beratung des Bundesgesetzes über das Bundesverwaltungsgericht eine Bindung des Bundesverwaltungsgerichtes an Richtlinien und besondere Weisungen des Bundesrates für nicht sachgerecht und im Hinblick auf die richterliche Unabhängigkeit problematisch eingestuft. Sie beantragt die Streichung des diesbezüglichen Artikels 106 Absatz 2 Asylgesetz. Wie ausgeführt, hätte sich das bundesrätliche Weisungsrecht ohnehin nur im sehr engen Bereich der Beurteilung der Unangemessenheit entfalten können.

4. Die Asylrekurskommission entscheidet als letzte Instanz (ebenso - auf dem Gebiet des Asylrechtes - das künftige Bundesverwaltungsgericht). Es widerspricht unserem Rechtsschutzsystem, letztinstanzliche Sachentscheide durch den Einzelrichter fällen zu lassen. Vor allem, wenn es um so wichtige Rechtsgüter wie im Asylwesen geht, sollten Kollegialspruchkörper als letzte Instanz materiell entscheiden. Diese Auffassung wurde bereits im Rahmen der Totalrevision des Asylgesetzes vertreten (vgl. das Votum von Ständerat Frick, AB 1996 S 672) und setzte sich am Ende durch (vgl. Art. 111 Abs. 2 Asylgesetz). Nach Meinung der Asylrekurskommission würde sich eine Einzelrichterkompetenz in offensichtlich unbegründeten Fällen nicht spürbar auf die Erledigungsquote auswirken. Die Abgrenzung zwischen offensichtlich unbegründeten Beschwerden ist nicht immer einfach. Umgekehrt nähme aber bei Einzelrichterentscheiden der Aufwand für die Koordination der Rechtsprechung zu.

5. Das Bundesverwaltungsgericht umfasst 50 bis 70 Richterstellen (Art. 1 Abs. 3 E-VGG, BBl 2001 4539). Diese Zahlen beruhen auf den Schätzungen einer betriebswirtschaftlichen Studie von Ernst & Young Consulting AG vom 25. September 2000. Die Rechtsprechungskompetenzen des Bundesverwaltungsgerichtes im Bereich der Krankenversicherung und der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen sind in dieser Studie noch nicht berücksichtigt, weshalb die Obergrenze der Anzahl Richterstellen allenfalls erhöht werden muss. Das Gesetz überlässt es dem Gesamtgericht, die Abteilungen zu bilden, legt also insbesondere nicht fest, wie viele asylrechtliche Abteilungen es gibt. Auch weist das Gesetz die Richter und Richterinnen nicht einem bestimmten Spezialgebiet zu. Es besteht Durchlässigkeit zwischen den Abteilungen. Zudem sind die Richter und Richterinnen verpflichtet, in anderen Abteilungen auszuhelfen. Die damit erzielte Flexibilität bildet einen der Vorteile des Bundesverwaltungsgerichtes. Belastungsschwankungen, die gerade im Bereich des Asylrechtes häufig auftreten, können grundsätzlich mit dem ordentlichen Richterbestand aufgefangen werden.

Beschwerden betreffend das Asylrecht werden zwar einen grossen Teil der Geschäftslast des Bundesverwaltungsgerichtes ausmachen, doch kann mit Blick auf dessen weit reichende Kompetenzen (öffentlich-rechtliche Streitigkeiten aus dem gesamten Zuständigkeitsbereich der Bundesverwaltung) nicht gesagt werden, das Bundesverwaltungsgericht sei ein Asylgericht.

6. Am 26. März 2003 hat in Bern eine Informationsveranstaltung des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartementes sowie des Eidgenössischen Finanzdepartementes stattgefunden, an welcher alle im gegenwärtigen Zeitpunkt in den eidgenössischen Rekurskommissionen und in den Beschwerdediensten der Departemente Beschäftigten über das Projekt neue Bundesgerichte orientiert worden sind.

Anlässlich dieser Veranstaltung hat sich gezeigt, dass eine spezielle Situation der ARK nur bezüglich ihrer Grösse von gegenwärtig rund 170 Mitarbeitenden und ihrer vorerwähnten Geschäftslast vorliegt, womit sie die weitaus grösste eidgenössische Rekurskommission ist. Nach den dem Bundesrat vorliegenden Informationen sind mehrere der vom neuen Gericht betroffenen Behörden der Meinung, dass die ordentliche Erledigung der Geschäfte durch die mit zunehmender zeitlicher Nähe zum Bundesverwaltungsgericht zu erwartenden Austritte ohne spezielle Massnahmen auf Dauer nicht sichergestellt werden kann. Die Asylrekurskommission erwartet bei der Personalrekrutierung für die deutschsprachigen Kammern für das laufende Jahr zwar keine Probleme, aber die Rekrutierung für die französischsprachigen Kammern fällt bereits seit einiger Zeit zunehmend schwer.

Unter der Leitung des Eidgenössischen Personalamtes ist eine spezielle Projektorganisation geschaffen worden, welche sich den personalrechtlichen Fragen im Zusammenhang mit dem Ersatz der Rekurskommissionen und der Beschwerdedienste annehmen soll. Ziel ist es u. a., Anreize zu schaffen, welche die heute in den vorerwähnten Behörden Beschäftigten bewegen, möglichst bis zur Arbeitsaufnahme des neuen Gerichtes in St. Gallen in ihren heutigen Stellen weiter zu arbeiten. Eine einmal eingesetzte Fluktuation dürfte schwer zu beeinflussen sein, und es könnten bei dieser Entwicklung auch Mitarbeitende austreten, die im Bundesverwaltungsgericht dringend benötigt werden; dies gilt vor allem für Mitarbeitende aus der Westschweiz.

Antwort des Bundesrates.