SubmittedText

Der Ständerat hat als Erstrat die vom Bundesrat vorgeschlagenen gesetzlichen Grundlagen zum Schutz der Innenraumluft abgelehnt (insbesondere Art. 20). Ich bitte den Bundesrat in diesem Zusammenhang um die Beantwortung folgender Fragen:

1. Welche gesundheitlichen Belastungen können durch die Innenraumluft entstehen, und welches Ausmass nehmen diese an?

2. Welche anderen gesetzlichen Grundlagen stehen bereits zur Verfügung, um die Bevölkerung vor diesen Belastungen zu schützen?

3. Wie weit geht der Schutz, den diese Gesetze erlauben?

4. Wo bestehen Lücken? Welche?

5. Welche Folgen sieht er für die Gesundheit der Bevölkerung, insbesondere für Risikogruppen, Kleinkinder und ältere Menschen, wenn im Chemikaliengesetz keine zusätzlichen gesetzlichen Grundlagen für Bundesvorschriften über Chemikalien in der Innenraumluft geschaffen werden sollten?

FederalCouncilResponseText

1. Während etwa 90 Prozent der Zeit atmen wir Innenraumluft. Deren Qualität ist abhängig von den verwendeten Baumaterialien des Gebäudes und der Inneneinrichtungen, von der Belegung und Nutzung des Raumes, den jeweiligen Tätigkeiten der Bewohner, sowie von der Schadstoffbelastung der Aussenluft.

Verkehrsabgase, Emissionen von Heizungen, Abluft von Industrie- und Gewerbeanlagen gelangen mit der Aussenluft in den Innenraum. Verschiedene Quellen im Inneren der Gebäude geben zusätzlich Stoffe an die Luft ab, so dass die Innenraumluft oft stärker mit Schadstoffen belastet ist als die Aussenluft. Aus gesundheitlicher Sicht von Bedeutung sind insbesondere flüchtige organische Verbindungen (VOC; von Baumaterialien, Möbeln, Haushaltprodukten usw.), Allergene (von Hausstaubmilben, Schimmelpilzen, Haustieren) und Tabakrauch (Schriftenreihe Umwelt Nr. 287, "Luftqualität in Innenräumen", 1997, Buwal).

Aus Energiespargründen und zur Erhaltung der Bausubstanz werden Gebäude gegenüber früher besser isoliert und abgedichtet. Neben den positiven Auswirkungen dieser Massnahmen kann aber auch der Luftaustausch deutlich verringert und können Schadstoffe aus Quellen im Inneren der Gebäude angereichert werden. Die Aufnahme von Schadstoffen über die Innenraumluft kann weit höher sein, als wir es bei Nahrungsmitteln noch tolerieren würden. Gesundheitsämter, Umweltfachstellen, Ärzte und andere behördliche und private Stellen sind mit einer stetig steigenden Anzahl von Klagen und Anfragen zur gesundheitlichen Belastung durch die Innenraumluft konfrontiert.

Reizungen der Atemwege, Nase, Augen und Haut stehen bei den akuten gesundheitlichen Symptomen, die durch Schadstoffe in der Innenraumluft verursacht werden, im Vordergrund. Folgeeffekte sind Kopfschmerzen, Abgeschlagenheit, Übelkeit usw. sowie eine generell reduzierte Leistungsfähigkeit. In Einzelfällen werden schwerwiegende Vergiftungen (z. B. durch Kohlenmonoxid aus Verbrennungsprozessen oder durch Lösungsmittel beim Heimwerken) oder lebensbedrohliche Anfälle bei starken Asthmatikern oder Allergikern gemeldet.

Langzeitbelastungen (chronische Belastungen) können Entzündungsprozesse in den exponierten Geweben (insbesondere Schleimhäute der Nase und der Luftwege) auslösen und begünstigen die Entwicklung von chronischen Atemwegserkrankungen, Überempfindlichkeiten der Atemwege, Allergien und Asthma. In den Industrieländern haben allergische Erkrankungen, insbesondere Inhalationsallergien und allergische Hauterkrankungen, in den letzten zwanzig bis dreissig Jahren stark zugenommen. Zahlreiche Studien zeigen, dass schlechte Innenraumluftverhältnisse im Kindesalter (Milben, Schimmel, chemische Reizstoffe wie Formaldehyd, Tabakrauch) ein bedeutender Risikofaktor sind. Die Untersuchungen im Rahmen des Nationalen Forschungsprogramms 26 "Mensch, Gesundheit, Umwelt" haben ergeben, dass heute bereits 13 Prozent der Schweizer Erwachsenen und 18 Prozent der Kinder auf allergieauslösende Stoffe in der Luft anfällig sind. Für ihre Gesundheit ist die Qualität der Innenraumluft von grosser Bedeutung.

Klar dokumentiert sind die negativen langfristigen Auswirkungen des Passivrauchens. Über die Auswirkung anderer chronischer Belastungen durch z. B. Krebs erregende, nervenschädigende oder fruchtschädigende Stoffe in sehr niedrigen Dosen ist zurzeit erst wenig bekannt. International wird diese Fragestellung intensiv erforscht.

2.-4. Vorbemerkung: Die Fragen 2 bis 4 weisen einen engen Zusammenhang untereinander auf, weshalb sie zusammen beantwortet werden.

Zurzeit gibt es keine gesetzliche Grundlage, die es erlaubt, das Problem der Wohnraumgifte umfassend zu regeln. Die folgenden Erlasse ermöglichen es lediglich, gewisse Schadstoffquellen, die zu Belastungen der Innenraumluft führen können, zu erfassen oder besondere Massnahmen für bestimmte Problembereiche (z. B. Schutz der Arbeitnehmer in Industriebetrieben) vorzuschreiben:

Giftgesetz (SR 813.0)

Das Giftgesetz, das durch das Chemikaliengesetz abgelöst werden wird, räumt dem Bundesrat die Kompetenz ein, die Verwendung bestimmter giftiger Stoffe zu bestimmten Zwecken zu verbieten. Gestützt hierauf können stoffbezogene Bestimmungen erlassen werden, die dazu beitragen, den Grad der Innenraumluftbelastung zu verringern. So kann beispielsweise die Verwendung eines bestimmten Stoffes in Haushaltchemikalien oder in Farben und Lacken verboten werden. Schadstoffe in der Innenraumluft können aber auch von Gegenständen herrühren (Möbel, Teppiche, Vorhänge usw.). Dabei können Stoffe austreten, die in den Ausgangsprodukten nicht enthalten waren, sondern erst durch chemische Reaktionen in den Gegenständen gebildet wurden. Gegenstände fallen nicht in den Geltungsbereich des Giftgesetzes. Aus diesem Grund ermöglicht die Giftgesetzgebung nur einen punktuellen Schutz vor übermässigen Konzentrationen von Schadstoffen in der Luft.

Lebensmittelgesetz (SR 817.0)

Bestimmte Gebrauchsgegenstände fallen in den Geltungsbereich des Lebensmittelgesetzes. Hierzu gehören Gegenstände und Materialien, die zur Ausstattung und Auskleidung von Wohnräumen bestimmt sind (z. B. Vorhänge, Teppiche, Möbelstoffe usw.). Dem Bundesrat wird im Lebensmittelgesetz die Kompetenz eingeräumt, zum Zweck des Gesundheitsschutzes Anforderungen an Gebrauchsgegenstände und deren Beschriftung festzulegen. Von dieser Kompetenz wurde nur sehr eingeschränkt Gebrauch gemacht: Soweit zur Ausstattung und Auskleidung von Wohnräumen bestimmte Gebrauchsgegenstände aus Textilien bestehen, unterliegen sie der Verordnung über die Brennbarkeit textiler Materialien (SR 817.043.1). Somit bestehen heute nur für bestimmte Ausstattungs- und Auskleidungsgegenstände Regelungen, die zudem auf eine spezifische Gefahr eingeschränkt sind (Brennbarkeit, Entflammbarkeit). Gestützt auf die Lebensmittelgesetzgebung könnten für Ausstattungs- und Auskleidungsgegenstände weiter gehende Regelungen erlassen werden. Hingegen wären Bestimmungen, die direkt die Innenraumluft zum Gegenstand haben (z. B. Richt- oder Grenzwerte) nicht möglich.

Umweltschutzgesetz (USG; SR 814.01)

Die Luftreinhalte-Verordnung (SR 814.318.142.1) hat zum Ziel, Mensch und Umwelt vor schädlichen oder lästigen Luftverunreinigungen zu schützen, und legt zu diesem Zweck u. a. Immissions- und Emissionsgrenzwerte fest. Für eine Reglementierung der Luft in Innenräumen können diese Bestimmungen nicht oder nur bei sehr extensiver Auslegung herangezogen werden. Massnahmen zur Verbesserung der Aussenluft können sich aber indirekt positiv auf die Qualität der Innenraumluft auswirken.

Basierend auf Artikel 29 USG enthält die Verordnung über umweltgefährdende Stoffe (SR 814.013) in den Anhängen 3 und 4 Verbote, die sich wie z. B. im Fall des Asbestverbotes positiv auf die Qualität der Innenraumluft auswirken können. Ein Verbot, das ausschliesslich und direkt den Schutz des Menschen in Innenräumen zum Ziel hat, lässt sich aber basierend auf Artikel 29 USG kaum erlassen.

Bauproduktegesetz

Das Regelungsziel dieses in der Herbstsession 1999 von den eidgenössischen Räten verabschiedeten, aber noch nicht in Kraft getretenen Bundesgesetzes ist es, Hemmnisse beim Handel mit Bauprodukten zwischen der Schweiz und den Staaten des EWR abzubauen. Zu diesem Zweck wurde die EG-Richtlinie über Bauprodukte (Richtlinie Nr. 89/106/EWG) übernommen. Analog dieser Richtlinie müssen Bauprodukte so beschaffen sein, dass die Bauwerke, in welche sie dauerhaft eingebaut werden sollen, gewisse wesentliche Anforderungen erfüllen, so auch hinsichtlich Hygiene und Gesundheit. Gemäss Anhang 1 zur Bauprodukterichtlinie muss das Bauwerk u. a. so ausgeführt sein, dass die Gesundheit der Bewohner nicht durch die Freisetzung giftiger Gase oder das Vorhandensein gefährlicher Teilchen oder Gase in der Luft gefährdet wird. Entsprechend der "neuen Konzeption auf dem Gebiet der technischen Harmonisierung und Normung" bleibt die nähere Festlegung der technischen Anforderungen dem Europäischen Komitee für Normung überlassen. Zurzeit bestehen noch keine harmonisierten Normen.

In Analogie hierzu sollen gemäss dem Bauproduktegesetz die technischen Normen, die die wesentlichen Anforderungen konkretisieren, durch die zuständige Bundesbehörde (Bundesamt für Bauten und Logistik) bezeichnet werden. Soweit möglich sollen international harmonisierte Normen bezeichnet werden. Wie bereits erwähnt, liegen zurzeit keine europäisch harmonisierten Normen vor, welche die grundlegenden Anforderungen betreffend Gesundheit näher konkretisieren würden. Nach dem Bauproduktegesetz können schweizerische Normenorganisationen beauftragt werden, technische Normen zu schaffen, wenn keine international harmonisierten Normen bestehen oder in Erarbeitung sind. Auf diesem Weg könnten für Bauprodukte spezifische Anforderungen festgelegt werden, die der Verhinderung bzw. der Reduzierung von Schadstoffen in der Innenraumluft dienen. Solange aber keine entsprechenden europäischen Normen existieren, würden neue technische Handelshemmnisse geschaffen und damit die handelspolitische Zielsetzung des Bauproduktegesetzes relativiert werden. Im Übrigen entfaltet das Bauproduktegesetz auf bereits bestehende Bauten nur im Zusammenhang mit Renovationen Wirkungen. Sein Geltungsbereich beschränkt sich auf dauerhaft eingebaute Materialien und damit nicht auf Einrichtungsgegenstände wie Möbel, Matratzen, Orientteppiche usw.

Arbeitsgesetz (SR 822.11)

Das Arbeitsgesetz verpflichtet den Arbeitgeber, Massnahmen zum Schutz der Arbeitnehmer zu treffen. In Konkretisierung dieser Bestimmung hat der Bundesrat in der Verordnung 3 zum Arbeitsgesetz (SR 822.113) festgelegt, dass Baumaterialien zu verwenden sind, die nicht zu Gesundheitsbeeinträchtigungen führen, und dass Massnahmen zur Verhinderung von Luftverunreinigungen am Arbeitsplatz zu treffen sind (Absaugen verunreinigter Luft; räumliche Abtrennung der Verunreinigungsquelle). In dieser Verordnung ist der Nichtraucherschutz am Arbeitsplatz festgeschrieben. Diese Bestimmungen gelten jedoch nur für Betriebe, die dem Arbeitsgesetz unterstellt sind.

Verordnung über die Verhütung von Unfällen und Berufskrankheiten

Gemäss dieser Verordnung darf die Zusammensetzung der Luft am Arbeitsplatz den Arbeitnehmer nicht gefährden. Gestützt auf diese Verordnung können für gesundheitsgefährdende Stoffe maximale Arbeitsplatzkonzentrationen (MAK) festgelegt werden. Die MAK-Werte sind auf gesunde Erwachsene und eine Belastungszeit von acht Stunden pro Tag, an fünf Tagen pro Woche ausgerichtet. Primär beziehen sich die Regelungen auf Schadstoffbelastungen an Industriearbeitsplätzen, der Büro- und Dienstleistungsbereich ist nicht klar abgedeckt. Zusätzlich enthält diese Verordnung Bestimmungen über die arbeitsmedizinische Vorsorge.

Fazit: Die heutige Rechtslage erlaubt, punktuell Bestimmungen zum Schutz vor übermässigen Belastungen durch Schadstoffe in Innenräumen zu erlassen, indem durch sektorielle Erlasse (z. B. Giftgesetz, Arbeitsgesetz, Lebensmittelgesetz) bestimmte Schadstoffquellen erfasst werden können. Hingegen fehlen Bestimmungen, die auch im nichtberuflichen Bereich direkt an die Innenraumluft als solche anknüpfen und damit eine querschnittbezogene Behandlung der "Wohngiftproblematik" ermöglichen würden. Der heutige punktuelle Ansatz führt dazu, dass Forschungs-, Informations- und Präventionstätigkeiten (z. B. Deklarationspflichten für Zubereitungen und Gegenstände, die für den Innenraum bestimmt sind) in diesem Bereich nicht im gewünschten Mass wahrgenommen werden. Vor dem Hintergrund einer zunehmenden Sensibilisierung der Gesellschaft hinsichtlich der Wohngiftproblematik beantragte der Bundesrat in der Botschaft zum Chemikaliengesetz, eine gesetzliche Grundlage (Art. 20), vor allem im Hinblick auf eine bessere Information der Bevölkerung, zu schaffen. Diese würde es dem Bund erlauben, fundierte Erkenntnisse über die Schadstoffquellen, die zu Belastungen der Innenraumluft führen können, zu erarbeiten sowie über die Art und das Ausmass der damit zusammenhängenden Gesundheitsgefährdungen zu informieren.

5. In den nächsten Jahren ist mit weiteren, energietechnischen Gebäudesanierungen zu rechnen. Als Folgeerscheinung kann durch mangelhaftes Lüftungsverhalten mit einem schlechteren Luftaustausch und damit mit einer Zunahme von Schadstoffen im Inneren von Gebäuden gerechnet werden. Zudem werden Zubereitungen und Gegenstände mit neuen Zusammensetzungen in Innenräume eingebracht. Diese können gesundheitlich problematische Stoffe in die Raumluft abgeben (z. B. Konservierungsmittel). Um die Energieverluste von Gebäuden während des Betriebes zu verringern, werden vermehrt mechanische Lüftungsanlagen mit Wärmerückgewinnungsanlagen angewendet; diese können bei schlechter Planung, unsachgemässem Betrieb und ungenügenden Kontrollen ebenfalls negative Folgen für Innenraumluft und Gesundheit haben (z. B. Belastung mit Mikroorganismen aus verschmutzten Wohnungslüftungen, Belastungen durch Gasherd wegen unzureichender Kochstellenlüftung usw.).

Deshalb muss damit gerechnet werden, dass:

- Reizungen der Atemwege und deren Folgeeffekte im Zusammenhang mit dem Aufenthalt in Gebäuden generell häufiger werden und entsprechend die Anzahl Klagen und Anfragen ansteigen;

- das Risiko für chronische Atemwegserkrankungen steigt und damit die Anstrengungen zur Reinhaltung der Aussenluft aus gesundheitlicher Sicht teilweise oder ganz zunichte gemacht werden;

- der Anteil von Kindern, die Überempfindlichkeiten und Allergien entwickeln, weiter ansteigt.

Ausländische Studien zeigen, dass eine minderwertige Raumluftqualität beträchtliche Kosten nach sich ziehen kann. Finnland (5 Millionen Einwohner) schätzt die Kosten, die national durch eine schlechte Innenraumluft entstehen, auf etwa 3 Milliarden Euro pro Jahr, die USA auf etwa 100 Milliarden Dollar pro Jahr. Diese Schätzungen beinhalten lediglich einige ausgewählte, quantifizierte Belastungen und könnten in der Realität noch erheblich höher sein.

Mit der Streichung von Artikel 20 und Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe b im Entwurf zum Chemikaliengesetz fehlt eine klare, gesetzliche Grundlage für die Innenraumluftqualität. Damit ist die Möglichkeit, präventiv notwendige Massnahmen zum Gesundheitsschutz zu treffen, nicht gewährleistet. Zudem muss damit gerechnet werden, dass:

- wichtige Grundlagendaten nicht erhoben und neue wissenschaftliche Erkenntnisse nicht erarbeitet werden, weil der Grundlagenbeschaffung und Forschung im Bereich Wohngifte die gesetzliche Basis entzogen ist;

- Klagen und Anfragen aufgrund mangelnder Zuständigkeiten seitens der Behörde nicht angemessen bearbeitet werden und eine sachliche und fundierte Information nicht gewährleistet werden kann.

Antwort des Bundesrates.