SubmittedText

Ich ersuche den Bundesrat um die Beantwortung der folgenden Fragen:

1. Wie begründet er seine (von namhaften Juristen bestrittene) Kompetenz für die Voranwendung des Staatsvertrages?

2. Ist er sich bewusst, dass das Bazl (trotz Hinweisen des Buwal auf Verletzung verschiedener USG-Vorschriften) die Einsprachen gegen das neue Betriebsreglement im Wesentlichen nur unter Hinweis auf die vom Bundesrat veranlasste Voranwendung des Staatsvertrages abgelehnt hat?

3. Wie vertragen sich der Staatsvertrag und seine Voranwendung mit der Tatsache, dass eine angemessene Nachtruhe nicht nur nach den Vorschriften des schweizerischen USG zentral ist, sondern sich auch im Schutzbereich von Artikel 8 und 13 EMRK befindet (vgl. Fall Hatton vs United Kingdom)?

4. Wie rechtfertigt er es, dass der eigenen Bevölkerung als Folge des Staatsvertrages auch der Weg an die deutschen Gerichte insofern abgeschnitten wird, als diese die materielle Prüfung von Lärm- und Diskriminierungsklagen unter Hinweis darauf ablehnen, dass der schweizerische Bundesrat den konkreten Sachverhalt als der eigenen Bevölkerung zumutbar erachtet?

5. Sichert das Ergebnis der bilateralen Verträge (entgegen den bisherigen Erwartungen) den Zugang der Schweiz zum Luftraum der Nachbarstaaten (ohne Abschluss von Verträgen, welche die eigene Bevölkerung massiv benachteiligen) nicht ausreichend?

FederalCouncilResponseText

1. Die Schweizer Praxis hält bezüglich der Möglichkeit einer Voranwendung eines Staatsvertrages fest, dass diese entweder im Abkommen selbst oder gestützt auf Verfassungsgewohnheitsrecht vom Bundesrat in Ausübung seiner auswärtigen Führungsfunktion und -verantwortung einseitig vorgesehen werden kann (Art. 184 Abs. 1 BV).

Im Fall des Staatsvertrages mit Deutschland wird besagte Voranwendung explizit in Artikel 16 vorgesehen.

Wie der Bundesrat bereits in der Botschaft zum Staatsvertrag ausführte, war es für das Zustandekommen des Vertrages essentiell, dass eine gewisse Entlastung des süddeutschen Raums sofort realisiert werden konnte. Dieses Erfordernis ergab sich aus den sehr langen Übergangsfristen für die Umsetzung der Regelung bezüglich der 100 000 Anflüge, auf der die Schweiz beharrte.

Die vorzeitige Anwendbarkeit einzelner Vertragsbestimmungen ist nach dem Wiener Übereinkommen vom 23. Mai 1969 über das Recht der Verträge (SR 0.111) möglich. Im Übrigen kann der Bundesrat nach einer langen und unbestrittenen Praxis in Ausübung seiner auswärtigen Führungsfunktion und -verantwortung die vorläufige Anwendung eines Abkommens anordnen, wenn die Wahrung wesentlicher schweizerischer Interessen oder eine besondere Dringlichkeit es erfordern und es unmöglich ist, das ordentliche parlamentarische Genehmigungsverfahren einzuhalten.

Diese Kompetenz des Bundesrates ergibt sich aus Artikel 184 Absatz 1 der Bundesverfassung, ohne dass eine Regelung auf Gesetzesstufe notwendig wäre (vergleiche den Bericht der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates vom 7. Mai 1999; BBl 1999 4829). Ein solches Vorgehen beeinträchtigt die parlamentarische Genehmigungskompetenz in keiner Weise, weil die vorläufige Anwendung eines Staatsvertrages nach Artikel 25 der Wiener Vertragsrechtskonvention jederzeit beendet werden kann. Dadurch ist gewährleistet, dass sich die Schweiz nicht längerfristig und endgültig bindet, ohne dass der Vertrag im ordentlichen Verfahren genehmigt und allenfalls gar dem Staatsvertragsreferendum unterstellt wurde.

2. Für die Umsetzung der vorgezogenen Massnahmen gemäss Staatsvertrag musste das Betriebsreglement des Flughafens angepasst werden. Dies erfolgte im ordentlichen Verfahren gemäss Luftfahrtgesetzgebung. Die Umweltauswirkungen wurden in einem umfassenden Umweltverträglichkeitsbericht abgeklärt, insbesondere nahm auch das Buwal als zuständige Umweltfachstelle des Verfahrens Stellung. Ein wesentlicher Aspekt war dabei, dass es sich bei den Anflügen von Osten um eine provisorische Lösung handelt. Die Abwägung zwischen den in den Einsprachen gegen die Änderung des Betriebsreglementes geltend gemachten Interessen und dem Interesse an der Aufrechterhaltung eines ordentlichen Betriebes fiel zugunsten von Letzterem aus. Dieses Vorgehen war aus Sicht des Bundesrates korrekt. Im Übrigen sind Beschwerden gegen den Genehmigungsentscheid noch gerichtlich hängig.

3. Der Fluglärmbelastung in der Nacht kommt in der Tat grösste Bedeutung zu. Es stellt sich aber die Frage, ob die Schweiz die von Nachtfluglärm tangierten Gebiete wie vor Inkrafttreten der Nachtflugregelung dadurch so klein als möglich halten kann, indem in der Nacht über den Nordsektor des Flughafens gestartet und gelandet wird, wovon allerdings auch Deutschland betroffen ist.

Mit dem Staatsvertrag wurde nun eine Lösung getroffen, welche die strittigen Fragen mit Deutschland in einem Gesamtpaket regelt. Nachtanflüge über Deutschland sind dabei im Regelfall nicht mehr zugelassen. Das ändert aber nichts daran, dass die Regelungen auf dem Flughafen Zürich für Nachtflüge nach wie vor sehr streng sind und die Bevölkerung im Rahmen des Möglichen zu schonen suchen.

Der Fall Hatton vs. United Kingdom lässt sich nicht leichthin auf Zürich übertragen. Der Flughafen Zürich kennt im internationalen Vergleich eine sehr ausgedehnte Nachtruhe. Dies gilt im Besonderen im Vergleich zu London Heathrow, auf dem im Prinzip durchgängiger Betrieb herrscht. Auch nahezu alle anderen Rahmenbedingungen in Zürich unterscheiden sich wesentlich von denjenigen, die dem Fall Hatton vs. United Kingdom zugrunde lagen.

4. Es ist anzunehmen, dass der Interpellant bei dieser Frage den Beschluss des Verwaltungsgerichtshofes Baden-Württemberg vom 24. Oktober 2002 anspricht. Dabei ging es um die Erteilung von vorsorglichem Rechtsschutz, den die Unique Flughafen Zürich AG und die Swiss International Air Lines Ltd. gegen die Anwendung der Wochenend- und Nachtflugregelung angestrebt hatten. Unter verschiedenen rechtlichen Aspekten prüfte das Gericht daraufhin, ob eine offensichtliche Rechtsverletzung vorliegen könnte. Dies wurde verneint.

Nur am Rande wurden in jenem Entscheid auch die Ausführungen des Bundesrates in der Botschaft zum Staatsvertrag erwähnt. Es wurde dargelegt, dass u. a. auch der schweizerische Bundesrat nicht von der offensichtlichen Verletzung von internationalem Luftrecht ausgegangen sei. Vom Gericht angeführt wurden ausserdem Verlautbarungen des Bazl über die Umsetzbarkeit der Wochenendregelung und auch der Fachstellenbericht des Buwal zur Einführung der Wochenendregelung. All diese Bezugnahmen sind naheliegend, aber nicht von zentraler Bedeutung für den erwähnten Gerichtsbeschluss. Dieser stellt ohnehin nur ein Zwischenentscheid dar; der Endentscheid ist am 24. Januar gefallen. Die Klagen von Swiss und Unique wurden vollumfänglich abgelehnt. Die ausführliche Begründung des Urteils liegt noch nicht vor.

5. Das Luftverkehrsabkommen Schweiz-EG sichert der Schweiz in erster Linie den Zugang zum Luftverkehrsmarkt in Europa. Der Staatsvertrag mit Deutschland beschränkt weder den Marktzugang zum Flughafen Kloten noch die Verkehrsrechte. Er ändert lediglich das Anflugverfahren zur Ausübung dieser Verkehrsrechte. Ob sich aus dem europäischen Recht für die Frage der Anflüge von Norden auf Zürich etwas Weitergehendes ableiten lassen würde, ist zumindest unsicher.

Wie in der Botschaft zum Staatsvertrag dargelegt, steht jedenfalls fest, dass der Flughafen Zürich - ausser bei gewissen Wetterbedingungen - auch anders als über Deutschland angeflogen werden könnte. Daher handelt es sich weniger um eine Frage des Zugangs zu ausländischem Luftraum als viel mehr um eine Frage der Verteilung des An- und Abflugverkehrs. Diesem Umstand kann sich die Schweiz nicht verschliessen.

Antwort des Bundesrates.