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1. Sviluppo dello schema delle sanzioni per l'ambito della protezione degli animali nel quadro della prova che le esigenze ecologiche sono rispettate

Con l'introduzione della congrua detenzione degli animali da reddito nella prova che le esigenze ecologiche sono rispettate, l'applicazione della protezione degli animali è entrata in una tale nuova dimensione, da aver promosso in molti Cantoni l'intensificazione della frequenza dei controlli per la protezione degli animali. Secondo l'articolo 66 dell'ordinanza sui pagamenti diretti, si devono controllare tutte le aziende che richiedono per la prima volta i contributi corrispondenti, tutte le aziende nelle quali sono state riscontrate irregolarità nel corso dei controlli dell'anno precedente e almeno il 30 per cento delle rimanenti aziende.

Per principio, gli uffici cantonali dell'agricoltura garantiscono l'esecuzione della prova che le esigenze ecologiche sono rispettate, mentre l'autorità cantonale della protezione degli animali è responsabile dell'esecuzione della protezione degli animali. Per meglio coordinare l'esecuzione, la Conferenza dei direttori cantonali d'agricoltura ha istituito un gruppo di lavoro sotto la direzione dell'Ufficio federale dell'agricoltura. Esso è composto in modo paritetico da rappresentanti dell'esecuzione della protezione degli animali (Ufficio federale di veterinaria, veterinari cantonali) e da quelli dell'esecuzione della prova che le esigenze ecologiche sono rispettate (Ufficio federale dell'agricoltura, uffici cantonali dell'agricoltura). Il gruppo aveva il mandato di formulare proposte per coordinare l'esecuzione nonché di elaborare uno schema di sanzioni (riduzione e diniego dei pagamenti diretti) nel caso di mancata osservanza delle prescrizioni della protezione degli animali. La sua proposta per uno schema di sanzioni è stata presentata ai Cantoni per la procedura di consultazione, dove si è arricchita di ulteriori sviluppi grazie ai pareri espressi. L'attuale schema di sanzioni è stato accuratamente strutturato e gode di largo consenso. Esso è stato varato all'unanimità dai direttori cantonali d'agricoltura alla loro conferenza del 10 luglio 1999 quale raccomandazione all'attenzione dei Cantoni.

2. Proporzionalità delle misure amministrative

Le misure amministrative devono sempre osservare il principio della proporzionalità. Tra la contravvenzione e la misura amministrativa bisogna trovare un adeguato rapporto. I pagamenti diretti rappresentano oggi per la maggior parte degli agricoltori dal 30 al 100 per cento del reddito, che rimane loro dopo la deduzione delle spese per l'azienda agricola. Il diniego dei pagamenti diretti nei casi in cui non si adempiano i presupposti determinanti per la concessione dei contributi oppure una notevole riduzione, se non si osservano le disposizioni, significherebbe per gran parte delle aziende agricole la fine della loro esistenza e la rovina delle famiglie coinvolte. Il Parlamento era consapevole di queste conseguenze durante il dibattito sulla nuova legge sull'agricoltura. Nel rapporto della Sottocommissione dei pagamenti diretti della Commissione dell'economia e dei tributi si fa un distinguo tra presupposti e oneri. Tra i presupposti che, non adempiuti, comportano il diniego dei pagamenti diretti, figurano, ad esempio, le prescrizioni edili in materia di protezione degli animali e delle acque. Tra gli oneri che, non rispettati, comportano la riduzione o il diniego dei contributi, rientra la protezione qualitativa degli animali. Nel rapporto della Sottocommissione è stabilito che la riduzione (fino al diniego) o la restituzione, nei casi di inosservanza dei presupposti determinanti per la concessione dei contributi, deve basarsi sulla proporzionalità. Di questa considerazione si è preso atto nella CET-N, non venendo contestata nei successivi dibattiti di entrambe le Camere. Se non venisse presa in considerazione la proporzionalità, sarebbe impossibile imporre la prova che le esigenze ecologiche sono rispettate nei sei ambiti indicati nell'articolo 70 capoverso 2 della legge sull'agricoltura, anche in quello della protezione degli animali. Con lo schema delle sanzioni è stata applicata correttamente la volontà del legislatore.

3. Effetto dello schema delle sanzioni

Lo schema delle sanzioni regolamenta la riduzione e il diniego dei pagamenti diretti in caso di inadempienza alle prescrizioni nell'ambito della prova che le esigenze ecologiche sono rispettate. Pertanto si tratta di un considerevole numero di prescrizioni. Le prescrizioni in materia di protezione degli animali, segnatamente quelle che riguardano la detenzione di animali da reddito agricoli, sono illustrate in 10 pagine d'ordinanza con 31 articoli, in 7 pagine di allegati dell'ordinanza e in 73 pagine di direttive. Le disposizioni sulla prova che le esigenze ecologiche sono rispettate nell'ordinanza concernente i pagamenti diretti all'agricoltura sono definite in 17 pagine con 12 articoli e in 30 numeri dell'allegato. Per gli agricoltori è molto impegnativo conoscere nei dettagli tutte le norme e osservarle scrupolosamente. Per questo lo schema delle sanzioni prevede 10 punti di tolleranza. Il margine di tolleranza non vale unicamente per l'ambito della protezione degli animali, ma per tutta la prova che le esigenze ecologiche sono rispettate. Se per esempio un agricoltore presenta insufficienti registrazioni relative alla concimazione o ai trattamenti fitosanitari, esaurisce completamente il margine di tolleranza a sua disposizione. Se poi si aggiungono lacune sulla protezione qualitativa degli animali, allora i pagamenti diretti vengono ridotti. In caso di recidiva si raddoppiano i punti di multa, così da superare in ogni caso il margine di tolleranza di 10 punti. Bisogna far particolarmente attenzione a che tutte le aziende, dove siano state rilevate delle irregolarità, vengano controllate di nuovo l'anno successivo, secondo l'articolo 66 capoverso 4 lettera b dell'ordinanza sui pagamenti diretti. Constatare un'infrazione all'interno del margine di tolleranza ha quindi il carattere di un avvertimento con minaccia di multa in caso di recidiva. È quindi infondato il rimprovero che gli agricoltori possono infrangere le prescrizioni per la protezione degli animali ed eludere, grazie allo schema delle sanzioni, certe prescrizioni minime dell'ordinanza sulla protezione degli animali senza conseguenze sui pagamenti diretti.

Nel già citato articolo del Tages Anzeiger del 5.10.1999 si recrimina particolarmente sul fatto che un agricoltore possa ricevere l'intero importo dei pagamenti diretti, se durante tutta la stagione invernale lascia le vacche a stabulazione fissa. Ci sono particolari ragioni per le quali questa infrazione, se accertata per la prima volta, rimane all'interno del margine di tolleranza previsto dallo schema delle sanzioni. Da quando è entrato in vigore, con la modifica del 14 maggio 1997, l'articolo 18 dell'ordinanza sulla protezione degli animali, il bestiame bovino a stabulazione fissa deve potersi muovere regolarmente al di fuori della stalla per almeno 90 giorni all'anno. Nelle sue direttive del 26 febbraio 1998 per la detenzione del bestiame bovino l'Ufficio federale di veterinaria ha ulteriormente concretizzato tale prescrizione. Secondo il numero 2.17 almeno un terzo dei 90 giorni di uscita deve aver luogo nel periodo di foraggiamento invernale e le uscite regolari all'aperto vanno programmate in modo che gli animali non rimangano a stabulazione fissa per diverse settimane consecutive. Questa nuova prescrizione ha determinato per molti detentori di animali un notevole maggior dispendio. Una certa parte di loro ha addirittura difficoltà anche a solo comprenderne il senso. Proprio per l'imposizione di tali prescrizioni è particolarmente importante il meccanismo sopra descritto, che permette di evitare la riduzione diretta dei contributi qualora l'infrazione fosse constatata per la prima volta.

Grazie alle esperienze raccolte finora si è riscontrato senza alcun dubbio, che i migliori risultati si possono ottenere tramite una certa tolleranza. Se le piccole infrazioni senza precedenti comportassero maggiori detrazioni dei contributi, potrebbe di riflesso diffondersi la tendenza di non volerle rilevare durante i controlli. Inoltre si dovrebbe anche considerare che in base al principio della proporzionalità, le istanze di ricorso potrebbero accogliere dei ricorsi contro notevoli riduzioni dei contributi in seguito a contravvenzioni di lieve importanza a cui si incorre per la prima volta. Quanto sopra descritto pregiudicherebbe considerevolmente l'efficace applicazione delle prescrizioni in materia di protezione degli animali; questa situazione può essere evitata documentando una contravvenzione di lieve importanza a cui si incorre per la prima volta senza l'imposizione di sanzioni dirette.

Risposta del Consiglio federale.