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In neuester Zeit häufen sich Vorstösse politischer Parteien in verschiedenen Teilen der deutschen Schweiz, die getrennte Schulklassen für schweizerische und ausländische Kinder fordern. In Luzern und Rorschach sind solche Klassen bereits errichtet worden.

In diesem Zusammenhang frage ich den Bundesrat:

1. Wie steht es mit der Verfassungsmässigkeit einer solchen Massnahme?

2. Ist diese Massnahme zu vereinbaren mit Artikel 2 Absatz 1 des Diskriminierungsverbotes des Übereinkommens über die Rechte des Kindes, welcher die in dieser Konvention festgelegten Rechte jedem Kind "unabhängig von der Rasse, der Hautfarbe, dem Geschlecht, der Sprache, der Religion, der politischen oder sonstigen Anschauung, der nationalen, ethnischen oder sozialen Herkunft" gewährleisten soll?

3. Wie ist diese Massnahme zu vereinbaren mit den Artikeln 28 und 29 des Übereinkommens über die Rechte des Kindes, welche das Recht auf Bildung festschreiben und unter den Bildungszielen u. a. fordern, "das Kind auf ein verantwortungsbewusstes Leben in einer freien Gesellschaft im Geist der Verständigung, des Friedens, der Toleranz, der Gleichberechtigung der Geschlechter und der Freundschaft zwischen allen Völkern und ethnischen, nationalen und religiösen Gruppen vorzubereiten" (Art. 29 Abs. 1 Bst. d)? Steht das nicht in Widerspruch zu segregierten Klassen?

4. Wie lässt sich diese Massnahme mit dem Uno-Pakt vom 16. Dezember 1966 über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte und dem darin enthaltenen Recht auf Bildung "ohne Diskriminierung hinsichtlich .... der Sprache, der Religion, der politischen oder sonstigen Anschauung, der nationalen oder sozialen Herkunft" (Art. 2 Abs. 2) vereinbaren?

5. Wie lässt sich diese Massnahme mit dem Internationalen Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung und der in Artikel 3 enthaltenen Verpflichtung, dass sich die Vertragsstaaten verpflichten, auf ihrem Hoheitsgebiet alle Praktiken der Segregation und der Apartheid zu verhindern und zu verbieten, vereinbaren?

6. Lassen sich aus all diesen Konventionen für Eltern von betroffenen Schülern einklagbare Rechte ableiten?

FederalCouncilResponseText

Der Schule kommt bei der Integration ausländischer Kinder eine herausragende Rolle zu. Sie erfüllt diese schwierige Aufgabe in oft beeindruckender Weise. Es ist klar, dass im Integrationsalltag ernstzunehmende Probleme entstehen können, die von allen Beteiligten ein Höchstmass an Anstrengung und Flexibilität abverlangen. Diese Aufgabe kann die Schule nur bewältigen, wenn auch andere Institutionen und Behörden gebührend mithelfen.

Der Bundesrat ist entschieden der Meinung, dass Massnahmen, die auf eine Diskriminierung einer Kategorie von Schülerinnen und Schülern hinauslaufen, keine Lösung sein können. Die Schule darf niemanden wegen seiner Herkunft, seiner Rasse oder seiner Sprache benachteiligen. Dies würde dem verfassungsmässigen Grundsatz der Rechtsgleichheit und dem Diskriminierungsverbot und mithin dem Integrationsziel zuwiderlaufen.

Die Forderung, dass die Schule niemanden diskriminieren darf, schliesst aber natürlich nicht aus, dass für Schüler und Schülerinnen, welche die Unterrichtssprache nicht oder nicht genügend sprechen, besondere Massnahmen getroffen werden bzw. getroffen werden sollen (beispielsweise ein befristeter Einführungs- und Stützunterricht bzw. der befristete Besuch einer Vorbereitungs- und Übergangsklasse). Solange das Gebot der Chancengleichheit nicht verletzt wird und die Trennung nicht zu einer permanenten Segregation führt, ist ein befristeter Einführungs- und Stützunterricht für Kinder, die aufgrund ihrer Herkunft einen Nachholbedarf im sprachlichen Bereich haben, aus verfassungsrechtlicher Sicht unproblematisch, je nach Situation im Sinne der Integration sogar geboten. Solche Fördermassnahmen entsprechen überdies dem in verschiedenen kantonalen Verfassungen oder Schulgesetzen verankerten Anspruch jedes Kindes auf eine seinen Fähigkeiten angemessene Bildung.

Auf die verschiedenen Fragen der Interpellation kann im übrigen wie folgt geantwortet werden:

1. Die Einrichtung getrennter Klassen für schweizerische und ausländische Schülerinnen und Schüler verstösst gegen den in der Bundesverfassung verankerten Grundsatz der Rechtsgleichheit und gegen das Diskriminierungsverbot (Art. 4 der geltenden und Art. 8 der neuen Bundesverfassung). Artikel 8 Absatz 2 der neuen Bundesverfassung hält ausdrücklich fest, dass niemand wegen seiner Herkunft, seiner Rasse, seiner Sprache usw. diskriminiert werden darf. Dieser Grundsatz ist ein unbestrittenes Element des geltenden Verfassungsrechtes. Als Diskriminierung gilt dabei jede Massnahme, die Unterscheidungen nach den eben genannten Kriterien trifft, ohne dass diese Unterscheidungen sachlich gerechtfertigt werden können. Das Kriterium der Nationalität vermag die Führung von getrennten Klassen nicht zu begründen. Denn einerseits gibt es ausländische Schülerinnen und Schüler, deren Sprachkenntnisse die Erreichung der Ausbildungsziele und das Ausbildungsniveau ihrer Klasse in keiner Weise beeinträchtigen, und anderseits gibt es auch Schülerinnen und Schüler schweizerischer Nationalität, auf die aus sprachlichen Gründen besonders Rücksicht zu nehmen ist, weil sie aus einer anderen Landesgegend oder aus dem Ausland zugezogen sind. Dazu kommt, dass die Schule nicht nur einen Ausbildungs- und Bildungsauftrag hat, sondern auch einen Beitrag zur Integration von Kindern unterschiedlicher sozialer, kultureller oder geographischer Herkunft leisten soll. Die Schaffung getrennter Klassen für schweizerische Schülerinnen und Schüler und für Schülerinnen und Schüler mit ausländischer Muttersprache wäre mit dem Ausbildungsauftrag der Schule und mit ihrer Integrationsfunktion nicht vereinbar.

2. Artikel 2 Absatz 1 des Übereinkommens über die Rechte des Kindes verpflichtet die Vertragsstaaten, die im Übereinkommen festgelegten Rechte jedem ihrer Hoheitsgewalt unterstehenden Kind ohne jede Diskriminierung, d. h. unabhängig von der Rasse, der Sprache und der nationalen, ethnischen oder sozialen Herkunft usw., zu gewährleisten. Nach Artikel 28 des Übereinkommens sind die Vertragsstaaten insbesondere verpflichtet, Massnahmen zur Verwirklichung des Rechtes der Kinder auf Bildung zu treffen. Zu diesen Massnahmen gehört u. a. die Ermöglichung des unentgeltlichen Grundschulbesuches. In dieser Hinsicht enthält das Übereinkommen eine Verpflichtung, die sich bereits aus der Bundesverfassung ergibt (Anspruch auf ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht: Art. 27 der geltenden Bundesverfassung; Art. 19 und 62 Abs. 2 der neuen Bundesverfassung). Die Schaffung von getrennten Klassen für schweizerische und ausländische Schülerinnen und Schüler verstösst nicht nur gegen den im schweizerischen Verfassungsrecht verankerten Grundsatz der Rechtsgleichheit, sondern auch gegen Artikel 28 in Verbindung mit Artikel 2 des Übereinkommens über die Rechte des Kindes.

3. Die Artikel 28 und 29 des Übereinkommens über die Rechte des Kindes legen die Verpflichtungen der Vertragsstaaten im Schulbereich fest. Neben der in Ziffer 2 bereits erwähnten Pflicht, den Besuch der Grundschule für alle obligatorisch und unentgeltlich zu machen (Art. 28 des Übereinkommens), formuliert das Übereinkommen auch gewisse Bildungsziele, auf welche die Bildung der Kinder auszurichten ist. Nach Artikel 29 Absatz 1 Buchstabe d ist das Kind auf ein verantwortungsbewusstes Leben in einer freien Gesellschaft im Geiste der Verständigung, des Friedens, der Toleranz, der Gleichberechtigung der Geschlechter und der Freundschaft zwischen allen Völkern und ethnischen, nationalen und religiösen Gruppen vorzubereiten. Aus der Sicht des Bundesrates ist sehr zweifelhaft, ob die Einführung getrennter Klassen für schweizerische und ausländische Schülerinnen und Schüler mit diesem Bildungsziel vereinbar ist. Getrennte Klassen können zwar so geführt werden, dass das Ausbildungsniveau in Klassen mit schweizerischen Kindern und in Klassen mit ausländischen Kindern grundsätzlich gleich ist. Es ist auch theoretisch nicht ausgeschlossen, in getrennten Klassen den Geist der Toleranz und des Verständnisses für andere nationale oder ethnische Gruppen zu vermitteln. Getrennte, aber gleiche Ausbildung ("separate, but equal") verstösst aber wie dargelegt gegen das Diskriminierungsverbot, weil sie auf einer sachlich nicht begründeten Ungleichbehandlung beruht, und dürfte praktisch gesehen wenig geeignet sein, um ein friedvolles Zusammenleben von Menschen unterschiedlicher nationaler oder ethnischer Herkunft zu fördern.

4. Der Internationale Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (Pakt I) enthält in Artikel 13 für den Schulbereich ähnliche Verpflichtungen wie das Übereinkommen über die Rechte des Kindes. Nach Artikel 2 Absatz 2 verpflichten sich die Vertragsstaaten zudem, zu gewährleisten, dass die im Pakt genannten Rechte ohne Diskriminierung ausgeübt werden können. Die Einführung getrennter Klassen steht somit auch im Widerspruch zum Diskriminierungsverbot des Paktes I und lässt sich praktisch kaum in Einklang bringen mit den in Artikel 13 genannten Bildungszielen, die allerdings etwas weniger präzis formuliert sind als in Artikel 29 des Übereinkommens über die Rechte des Kindes.

5. Nach Artikel 3 des Internationalen Übereinkommens zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung sind die Vertragsstaaten verpflichtet, Praktiken wie die Segregation oder die Apartheid zu verhindern, zu verbieten und auszumerzen. Nach Artikel 1 Absatz 1 dieses Übereinkommens ist dabei unter "Rassendiskriminierung" jede auf der Rasse, der Hautfarbe, der Abstammung, dem nationalen Ursprung oder dem Volkstum beruhende Unterscheidung zu verstehen, die zum Ziel oder zur Folge hat, gleiche Menschenrechte und Grundfreiheiten in den verschiedenen Bereichen des öffentlichen Lebens zu vereiteln oder zu beeinträchtigen. Die Führung getrennter Klassen für schweizerische und für ausländische Kinder kann damit unter den Begriff der Rassendiskriminierung fallen. Zwar bestimmt Artikel 1 Absatz 2 des Übereinkommens, dass dieses keine Anwendung findet auf Unterscheidungen, die ein Vertragsstaat zwischen eigenen und fremden Staatsangehörigen vornimmt. Lehre und Praxis sind sich aber einig, dass entgegen dieser missverständlichen Formulierung das Übereinkommen grundsätzlich auch auf fremde Staatsangehörige anwendbar ist. Eine allein am Wortlaut orientierte Auslegung würde der Zielsetzung des Übereinkommens klar widersprechen (s. Botschaft des Bundesrates vom 2. März 1992, BBl 1992 III 280). Die fragliche Massnahme verstösst nach Auffassung des Bundesrates auch gegen das Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung.

6. Nur direkt anwendbare Bestimmungen internationaler Abkommen können einklagbare Rechte begründen. Die meisten Bestimmungen des Übereinkommens über die Rechte des Kindes und des Internationalen Paktes über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte sind nicht direkt anwendbar. Dies gilt auch für Artikel 29 des Übereinkommens über die Rechte des Kindes und für Artikel 13 des Paktes I. Auch Artikel 28 des Übereinkommens über die Rechte des Kindes sowie Artikel 3 des Übereinkommens zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung sind grundsätzlich als nicht direkt anwendbar zu betrachten. Diskriminierungsverbote hingegen sind in vielen Fällen ausreichend präzis, um Grundlage für einen gerichtlichen Entscheid in einem konkreten Fall zu bilden. Dies trifft auch für Artikel 2 des Übereinkommens über die Rechte des Kindes und für Artikel 2 Absatz 2 des Paktes I zu. Da die Führung getrennter Klassen jedoch nicht nur die Diskriminierungsverbote in diesen beiden Übereinkommen, sondern vor allem auch Artikel 4 der geltenden Bundesverfassung verletzt, kann die gestellte Frage offengelassen werden. Der Verstoss gegen das Gebot der Rechtsgleichheit bzw. das Diskriminierungsverbot der Bundesverfassung ist eine Grundrechtsverletzung, die vor Gericht eingeklagt werden kann.

Antwort des Bundesrates.