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Le canton de Berne entreprend, à l'heure actuelle, des efforts particuliers pour priver les personnes qui travaillent sur son territoire, mais qui n'y sont pas établies, du droit d'avoir leur domicile dans un autre canton. L'administration bernoise des impôts décide alors, parfois même sans les avoir entendues ni avoir tenu compte de leur situation personnelle concrète, qu'elles ont leur domicile fiscal dans le canton là où elles séjournent depuis des années, ce qui constitue une violation de la législation fédérale. En effet, la loi fédérale sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes rappelle, à l'art. 3, al. 2, : "Une personne a son domicile dans le canton, au regard du droit fiscal, lorsqu'elle y réside avec l'intention de s'y établir durablement ou lorsqu'elle y a un domicile légal spécial en vertu du droit fédéral."

La pratique du canton de Berne en la matière non seulement viole de manière flagrante le droit fédéral, mais elle apparaît de surcroît choquante quand elle touche des fonctionnaires de la Confédération, sachant que notre État, parce qu'il est fédéral, se doit de recruter ses agents dans tous les cantons et que la Confédération tend depuis quelques années à décentraliser son administration, donc à l'asseoir dans tout le pays. Le personnel de la Confédération, et tout spécialement les cadres, doit se recruter dans tout le pays et garder des attaches dans tous les cantons, sans que cela n'affecte bien sûr l'équilibre financier direct et indirect.

Que pense le Conseil fédéral de la situation sur le plan du droit et comment juge-t-il, sur le plan politique, cette manière de faire du canton de Berne qui est contraire aux principes du fédéralisme qui sont les nôtres ?

Envisage-t-il de régler cette affaire à l'amiable avec les autorités bernoises ou est-il au contraire d'avis qu'il est nécessaire de compléter et de clarifier la loi afin que le principe du domicile inscrit dans le droit fédéral puisse enfin s'imposer et surtout pour qu'on adopte une attitude fédérale, qui soit la même dans tout le pays, en ce qui concerne les agents de la Confédération et notamment leur domicile fiscal ?

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L'art. 3 de la constitution garantit la souveraineté des cantons y compris leur souveraineté fiscale et Part. 46, al. 2 prévoit que la législation fédérale statuera les dispositions nécessaires contre la double imposition. Le Parlement n'a jamais créé cette législation. En revanche, le Tribunal fédéral a rempli cette lacune en instituant une pratique nuancée. Le droit fédéral contre la double imposition intercantonale était donc purement jurisprudentiel jusqu'à l'introduction de la toi sur l'harmonisation fiscale.

Cette toi n'a d'ailleurs rien changé d'important. Même si elle ne renvoie pas à la définition du domicile de Part. 23 CCS qui s'appuie sur le centre des intérêts personnels et sociaux, elle en reprend textuellement la définition à son art. 3, al. z. Elle ne règle donc pas les conflits de qualification, par exemple la définition du centre des intérêts sociaux et du séjour ; cette tâche appartient par conséquent toujours au Tribunal fédéral. Quant aux tentatives d'édicter une toi fédérale sur ce sujet extrêmement complexe, elles ont toutes été abandonnées, ce qui n'est pas surprenant si l'on considère que le centre des intérêts sociaux est déterminé en fonction de la valeur accordée à différents indices.

En général, lorsqu'un contribuable séjourne ailleurs qu'à son domicile, le Tribunal fédéral détermine son domicile fiscal principal et soumet la totalité de la substance fiscale à l'imposition au domicile fiscal principal. Ces derniers temps, le Tribunal fédéral a cependant rendu plusieurs arrêts qui accordent plus de poids au lieu de travail et de séjour en posant le principe dune présomption réfutable d'après laquelle les célibataires de plus de 30 ans déplacent rapidement le centre de leurs intérêts sociaux vers leur lieu de travail. Le Tribunal fédéral considère en effet que les liens de ces personnes avec la maison de leurs parents et leur commune de domicile s'affaiblit rapidement et qu'il est remplacé par de nouveaux liens tissés au lieu de travail. Le Tribunal fédéral rappele cependant qu'il faut toujours examiner de cas en cas si les liens qui, selon le contribuable, le rattachent à son domicile ne sont pas beaucoup plus forts que ceux qui le rattachent à son lieu de travail. Dans ce cas, l'imposition au lieu de travail n'entre pas en considération ; elle n'entre pas non plus en considération pour les contribuables mariés qui retournent au domicile familial à la fin de la semaine quand leur travail le leur permet. La seule exception concerne les cadres dirigeants qui, en dépit de leur retour au domicile familial à la fin de la semaine, peuvent être imposés au lieu où ils séjournent pendant la semaine. On notera en l'occurrence que le Tribunal fédéral interprète restrictivement la notion de cadre dirigeant et répartit en général la substance fiscale en deux.

On peut donc affirmer que la pratique du Tribunal fédéral respecte l'attachement personnel à la commune de domicile et n'entrave pas la structure fédéraliste du personnel fédéral. Sur demande, l'Intendance des impôts du canton de Berne a certes notifié par écrit quelle s'est toujours conformé à cette pratique différenciée du Tribunal fédéral. On connaît cependant des cas où les personnes concernées ont dû aller jusqu'au Tribunal fédéral pour se défendre contre un élargissement de la pratique actuelle.

Le Conseil fédéral ne connaît pas de méthode qu'il pourrait recommander pour mieux répartir les impôts des personnes physiques entre le lieu de travail et le lieu de domicile. Il remarque en outre que le lieu de séjour pendant la semaine et le lieu de travail peuvent se situer dans des cantons différents et en déduit qu'il serait difficile de prescrire des règles générales dans une loi pour tous les cas qui peuvent se présenter.

C'est pourquoi, le Conseil fédéral considère qu'il ne serait pas judicieux d'édicter des dispositions particulières pour le personnel fédéral. La législation applicable aux fonctionnaires et aux employés ne constitue d'ailleurs pas non plus un cadre adéquat, car elle se borne à prescrire le domicile au lieu de travail lorsque les nécessités du service l'exigent. Des prescriptions particulières qui se fondent sur le lieu de travail pour déterminer le domicile fiscal n'ont pas leur place dans une loi sur le statut des fonctionnaires et des employés, d'autant moins que le Parlement a décidé, en 1986, d'abolir les règles spéciales applicables aux conseillers fédéraux, aux juges fédéraux et au chancelier de la Confédération et de soumettre ainsi tous les citoyens de notre pays aux mêmes principes fiscaux.

Le Conseil fédéral ne voit donc aucune raison d'édicter une loi limitant le pouvoir de décision du Tribunal fédéral en matière d'interdiction de la double imposition intercantonale.

Réponse du Conseil fédéral.