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Face aux énormes problèmes financiers auxquels sont confrontés certains États de l'UE et compte tenu de la chute brutale de l'euro qui en a résulté, le Conseil fédéral est chargé, avant de prendre toute nouvelle mesure, de répondre aux questions qui suivent :

1. Combien d'euros la BNS est-elle autorisée à acheter, dans le cadre de ses interventions sur le marché des changes, pour soutenir le franc suisse (comparaison entre les avoirs en euros et la somme au bilan)?

2. Dans quelles conditions ces opérations de la BNS pourraient-elles influer sur le budget de la Confédération et celui des cantons (dans le cas d'une baisse brutale des recettes ou de l'obligation de refinancer la BNS)? Qui devrait répondre, le cas échéant, du refinancement de la BNS ?

3. Si les fonds avancés par la BNS au FMI ne devaient pas être remboursés, ou s'ils ne devaient l'être qu'en partie, la garantie fédérale devra être actionnée. Si cela devait se produire, comment le Conseil fédéral pense-t-il intégrer ces coûts supplémentaires (dus à la garantie fédérale), en respectant le frein à l'endettement, dans les comptes de la Confédération ?

4. L'indépendance de la BNS, telle qu'elle a été voulue par le législateur, est-elle encore garantie ou la BNS est-elle déjà trop impliquée dans la politique monétaire de l'Union européenne ?

5. Quel est le risque que les mesures prévues par le FMI pour sauver la Grèce et éventuellement d'autres pays dépassent ses moyens et ne requièrent un refinancement de l'institution par de nouveaux prêts ?

6. Dans quelle mesure la Suisse pourrait-elle être associée à un tel refinancement voire contrainte d'y participer ?

7. Comment le Conseil fédéral entend-il comptabiliser et compenser ces éventuelles dépenses supplémentaires en respectant le frein à l'endettement ?

8. Si les États-Unis devaient refuser de participer aux mesures de sauvetage (par la voie de crédits) comme ils l'ont d'ailleurs annoncé, quelles en seraient les conséquences financières pour la Suisse ?

9. Le Conseil fédéral pense-t-il que les obligations d'État émises en euros qui figurent dans les bilans des banques sont encore des titres de première catégorie fondés sur un capital propre réduit ou la FINMA va-t-elle à l'avenir fixer des barèmes différenciés dans ce domaine ?

10. À combien estime-t-on les pertes subies par les caisses de retraite et les assurances suisses sur les placements effectués dans des valeurs émises par les PIIGS ?

11. Est-il vrai que le Conseil fédéral est en train de planifier l'octroi d'une nouvelle contribution au titre de la cohésion de l'ordre de 1,6 milliard de francs ? Dans l'affirmative, pourquoi une telle contribution ?

12. Sur quelle base légale se fondera-t-il pour octroyer une nouvelle contribution ?

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1. La Banque nationale suisse (BNS) est intervenue pendant plus d'un an sur le marché des changes afin d'écarter le risque de déflation lié à une trop forte appréciation du franc suisse. Depuis le début de la crise financière, les réserves de devises ont presque quintuplé et atteignaient fin juin 233 milliards de francs.

La provision pour réserves monétaires (fin 2009 : 44,3 milliards de francs) constitue la principale composante des fonds propres de la BNS, qui comprennent également la réserve pour distributions futures (fin 2009 : 19 milliards de francs). Tenant compte dans son bilan de l'exposition accrue au risque, la BNS a décidé en décembre 2009 de renforcer ses fonds propres. Elle doublera le montant attribué à la provision pour réserves monétaires pour les exercices 2009 à 2013, ce qui lui permettra de continuer à absorber des pertes importantes.

2. Les pertes éventuelles sur les placements en devises ont pour effet de réduire le bénéfice annuel distribuable. Si le bénéfice annuel distribuable est négatif, aussi bien cette perte que le montant distribué à la Confédération et aux cantons (actuellement 2,5 milliards de francs) doivent être couverts par la réserve pour distributions futures.

Si le niveau des pertes est tel que le solde négatif de la réserve pour distributions futures excède la provision pour réserves monétaires et le capital-actions, il y a surendettement ou perte au bilan. Dans ce cas, la protection des créanciers serait assurée, bien que la loi sur la Banque nationale ne contienne aucune disposition concernant les conséquences d'un surendettement en matière de droit des sociétés anonymes. La BNS peut créer de la monnaie en toute autonomie et honorer ses engagements en cas de surendettement. Mais même si elle peut, à court terme, continuer à accomplir ses tâches de politique monétaire malgré son surendettement, la BNS devrait prendre des mesures pour reconstituer ses fonds propres, soit par la rétention des bénéfices, soit par un nouvel apport de fonds propres. La Confédération n'a, quant à elle, aucune obligation légale de financement des fonds propres.

3. En vertu de la loi fédérale concernant la participation de la Suisse aux Institutions de Bretton Woods (RS 979.1), la BNS fournit les prestations financières incombant à la Suisse en qualité de membre du Fonds monétaire international (FMI). Ces contributions ne sont pas garanties par la Confédération.

4. Les interventions de la BNS sur le marché des changes ne doivent pas être interprétées comme une atteinte à son indépendance. Elles étaient nécessaires pour des raisons de politique monétaire et n'ont pas été coordonnées avec celles d'autres banques centrales. L'indépendance de la BNS ne consiste pas à agir sans tenir compte des événements qui surviennent sur des marchés importants, surtout lorsque ceux-ci ont une incidence sur le cours du franc, mais à remplir sa mission constitutionnelle, qui est de conduire la politique monétaire dans l'intérêt général du pays, sans aucune influence extérieure.

5. La planification financière du FMI prévoit de réserver des ressources suffisantes pour faire face aux engagements de l'institution. Pour ce faire, le FMI calcule en permanence sa capacité de financement pour les douze mois à venir. Ce calcul inclut également des réserves de précaution, qui permettent de garantir à tout moment le refinancement en cas d'utilisation significative des ressources du FMI.

6. La participation financière ordinaire de la Suisse au FMI a lieu par le biais de sa quote-part, qui représente la part de capital de la Suisse dans le FMI et détermine les droits de vote de la Suisse au sein de l'institution. Par l'intermédiaire de cette quote-part, l'équivalent d'environ 5,5 milliards de francs peut être mis à la disposition du FMI. Si ces ressources sont utilisées par le FMI, elles sont rémunérées à un taux conforme au marché en faveur de la BNS. L'utilisation de la quote-part a lieu uniquement chez les membres disposant d'une position assez forte sur le plan du commerce extérieur. En cas d'activation des nouveaux accords d'emprunt (NAE), la BNS mettrait à disposition des fonds supplémentaires de 2,5 milliards de francs maximum. Ces fonds seraient également rémunérés aux conditions du marché. Une autre possibilité serait d'activer, au lieu des NAE (et non en complément de ceux-ci), les accords généraux d'emprunt (AGE) du FMI. Dans ce cas, une participation de la BNS équivalant à 1,7 milliard de francs au maximum serait prévue. Il n'existe actuellement aucune base contractuelle pour la mise à disposition d'autres ressources.

La réforme des NAE prévoit un élargissement de ceux-ci à quelque 540 milliards de dollars. Un projet de loi concernant une participation future de la BNS aux NAE sera probablement soumis aux Chambres fédérales lors de la session d'hiver 2010.

7. La mise à disposition de fonds en faveur du FMI dans le cadre de la quote-part de la Suisse, des NAE ou des AGE est effectuée par la BNS et sans garantie de la Confédération. Les crédits octroyés n'ont donc aucune incidence sur la planification financière de l'État.

8. Selon la loi de réforme sur la réglementation des marchés financiers (Dodd-Frank Act) adoptée récemment aux États-Unis, le directeur exécutif américain au sein du FMI est chargé de vérifier l'octroi des crédits aux pays dont le taux d'endettement est supérieur à 1,0 % du PIB. Si la capacité de remboursement fait défaut, le directeur exécutif devra s'opposer à la demande de ce crédit. En l'occurrence, il faut tenir compte du fait que, jusqu'à présent, tous les pays qui ont obtenu des crédits du FMI au cours de ses soixante ans d'existence ont toujours remboursé leurs dettes. Dans le cadre d'une demande de crédit, la capacité de remboursement du pays est examinée de manière approfondie. De fait, le Dodd-Franck Act ne restreint pas la participation future des États-Unis au financement des prêts du FMI.

9. Selon les règles en vigueur concernant la couverture en fonds propres des banques, les emprunts d'État libellés en euros font déjà l'objet d'un traitement différencié, en fonction de la solvabilité du débiteur (mesurée par la notation) et du risque qu'ils représentent. La FINMA ne voit aucune raison d'introduire une différenciation supplémentaire dans la réglementation des fonds propres pour les emprunts d'État en euros. Cependant, il est important de souligner, concernant la crise de l'euro, que les positions directes en obligations libellées en euros représentent un moins grand risque pour les banques suisses que leurs créances envers les banques européennes, qui détiennent elles-mêmes d'importantes créances sur plusieurs pays européens en crise. Ces mécanismes complexes sont analysés dans le cadre du pilier 2 de Bâle II (voir art. 34 OFR), notamment à l'aide de tests de stress. La FINMA observe en permanence les positions à risque et la dotation en fonds propres des banques et, en cas de faiblesses constatées, adapte sa réglementation en matière de fonds propres. Selon l'article 34 OFR, il est attendu des banques qu'elles détiennent des fonds propres additionnels afin d'être en mesure de faire face aux risques non pris en compte par les exigences minimales et de garantir le respect de ces normes également en cas d'événements défavorables.

10. Entre le 1er janvier et le 31 mai 2010, tous les groupes d'assurance soumis à la surveillance des assurances ont subi au total une perte de valeur de 0,18 % sur l'ensemble du portefeuille obligataire et de 0,87 % sur les fonds propres. Aucune enquête spéciale n'a été menée sur les pertes de valeur auprès des quelque 200 entreprises individuelles d'assurance. La FINMA a réalisé au 31 mars 2010 une enquête concernant l'exposition des entreprises individuelles aux emprunts d'État des pays PIIGS. Le pourcentage de ces emprunts dans le portefeuille total des entreprises individuelles suisses s'élevait à seulement 0,68 %. Par conséquent, une défaillance totale des emprunts de ces pays, qui est peu probable, anéantirait 0,68 % des placements ou 5,27 % des fonds propres de ces entreprises.

Les quelque 2500 institutions de prévoyance actives dans le domaine de la prévoyance professionnelle en Suisse gèrent leurs placements de manière autonome. Une vue d'ensemble exhaustive n'est possible qu'au travers de la statistique élaborée chaque année par l'Office fédéral de la statistique. La publication la plus récente présente la situation à fin 2008 et n'indique pas séparément les placements opérés dans chaque pays. Un relevé complet avec différenciation des placements prendrait non seulement beaucoup de temps, mais entraînerait aussi des coûts considérables et une charge administrative élevée. Dans le passé, les institutions de prévoyance ont prouvé à maintes reprises qu'elles savaient gérer les risques.

11. Le Conseil fédéral ne prévoit actuellement aucune nouvelle contribution d'élargissement en faveur de l'Union européenne (UE). La période d'engagement actuelle pour la contribution à l'élargissement de l'UE aux dix nouveaux pays membres s'achèvera en juin 2012, et celle concernant la Roumanie et la Bulgarie à fin 2014. Au cas où l'UE en fait expressément la demande, le Conseil fédéral décidera de la conduite à adopter en temps utile et à la lumière des relations globales entre la Suisse et l'UE.

12. La base légale de la contribution à l'élargissement, à savoir la loi fédérale sur la coopération avec les États d'Europe de l'Est (RS 974.1), est valable jusqu'à fin mai 2017.

Réponse du Conseil fédéral.