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Nach der Ablehnung des Staatsvertrages zwischen der Schweiz und Deutschland zur Regelung der Überflüge über süddeutsches Gebiet hat Deutschland mit Wirkung am 17. April 2003 eine verschärfte einseitige Verordnung erlassen.

Diese Verordnung hat sowohl auf die Luftfahrt wie auf die schweizerische Bevölkerung diskriminierende Wirkung. Zudem verstösst sie gegen Sinn und Geist der EU-Richtlinie 2002/30 bezüglich lärmbedingter Betriebseinschränkungen von Flughäfen.

Eine funktionsfähige Flughafeninfrastruktur ist eine wichtige Rahmenbedingung für die Mobilität der Bevölkerung, für die Wirtschaft und den Tourismus. Es sind deshalb alle Möglichkeiten auszuschöpfen, um mit Deutschland die anstehenden Probleme rasch und im Interesse unseres Landes lösen zu können.

In diesem Zusammenhang stellen sich folgende Fragen:

1. Ist sich der Bundesrat der Auswirkungen bewusst, welche solche Einschränkungen am Flughafen Zürich für die Mobilität unserer Bevölkerung, die Standortattraktivität der Schweiz und den Tourismusplatz Schweiz haben?

2. Ist der Bundesrat gewillt, den Willen des Parlamentes umzusetzen und die diskriminierenden Massnahmen mit allen Mitteln entschlossen zu bekämpfen?

3. Die einseitigen Massnahmen waren von Deutschland seit langer Zeit angedroht. In den Verhandlungen im Nationalrat über das Luftverkehrsabkommen war vom zuständigen Departementsvorsteher für den Fall von diskriminierenden Massnahmen seitens des Verhandlungspartners die Ausarbeitung einer Abwehrstrategie angekündigt worden. Verfügt der Bundesrat heute effektiv über vorbereitete Handlungsszenarien?

4. Welche politischen, diplomatischen und rechtlichen Schritte gedenkt der Bundesrat gegen die diskriminierende Verordnung Deutschlands und für die Wiederherstellung optimaler Rahmenbedingungen für die Funktionsfähigkeit des Flughafens Zürich zu unternehmen?

5. Teilt der Bundesrat die Auffassung, dass es sinnvoll sein kann, neben dem bilateralen Weg auch den Weg über die zuständigen Gremien in der EU zu beschreiten?

6. Die Nichtdiskriminierung ist ein tragendes Element der schweizerischen Verkehrspolitik (LSVA, Alptransit, Landverkehrsabkommen usw.). Welche politischen Gegenmassnahmen zieht der Bundesrat angesichts des für den Flughafen Zürich diskriminierenden Vorgehens Deutschlands in Erwägung, wie beispielsweise Vorbehalte bei den bilateralen Verträgen, Beschränkungen im Schwerverkehr oder bei transnationalen Bahn- und Autobahnprojekten?

7. Ist sich der Bundesrat bewusst, dass er die Führung in allen landesübergreifenden Fragen zu übernehmen hat und diese Verantwortung weder vom Kanton Zürich noch von der Unique AG übernommen werden kann?

8. Welches Departement ist in Zukunft für das Dossier zuständig?

9. Hat der Bundesrat die grosse Dringlichkeit des Geschäftes erkannt und ist er in Anbetracht der schwerwiegenden Folgen bereit, ein entsprechend dotiertes Bearbeitungs- und Verhandlungsteam einzusetzen?

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Nachdem am 18. März 2003 der Staatsvertrag mit Deutschland in der parlamentarischen Behandlung gescheitert war, hat die Bundesrepublik Deutschland umgehend strenge einseitige Regelungen erlassen. Sie dehnte die Nachtflugregelung auf abends 21 Uhr bis morgens 7 Uhr aus. Zusätzlich wurden die während der Nachtflug- und Wochenendregelung geltenden Mindestflughöhen über süddeutschem Gebiet heraufgesetzt und die Ausnahmeklausel wurde per 10. Juli 2003 verschärft. Während die Ausdehnung der Nachtflug- und Wochenendregelung sowie die neuen Flughöhen über Süddeutschland im täglichen Flugbetrieb - wenn auch unter Schwierigkeiten - noch aufgefangen werden konnten, war die Verschärfung der Ausnahmeklausel für den Flughafen und die Swiss existenzbedrohend. Ab 10. Juli 2003 wäre es zu Flugausfällen in erheblichem Umfang gekommen.

Der Bundesrat war der Auffassung, dass diese deutschen Massnahmen den Verkehr von und nach Zürich in unverhältnismässiger Weise beeinträchtigen und dass sie folglich das Luftverkehrsabkommen Schweiz-EG verletzen. Deshalb hat er am 10. Juni 2003 bei der Europäischen Kommission eine Beschwerde gegen die deutsche Verordnung eingereicht, welche die An- und Abflüge durch den deutschen Luftraum regelt. Um schwere und nicht wieder gutzumachende Nachteile der deutschen Verordnung zu vermeiden, hat die Schweiz bei der Europäischen Kommission auch die Anordnung von einstweiligen Massnahmen verlangt.

Deutschland war aber nicht bereit, über eine Aufhebung oder Verschiebung der für den 10. Juli vorgesehenen Verschärfung zu sprechen, so lange nicht geklärt war, innert welcher Frist die Voraussetzungen für vollwertige Alternativen zu den Nordanflügen geschaffen würden.

Der Flughafen hatte schon vor geraumer Zeit beim UVEK Gesuche für Südanflüge und vermehrte Ostanflüge sowie für die entsprechenden Bauvorhaben eingereicht. Am 24. Juni 2003 genehmigte das UVEK bzw. das Bazl diese Gesuche.

In dieser Situation waren sowohl die Bundesbehörden als auch Swiss, Unique und der Kanton Zürich der Auffassung, es sei nicht angebracht, einzig den Ausgang der Rechtsverfahren in Deutschland und Brüssel abzuwarten, sondern Deutschland müsse dazu gebracht werden, die angedrohte Verschärfung zumindest auszusetzen.

Das ist auch gelungen. Am 26. Juni 2003 protokollierten der deutsche Verkehrsminister Stolpe und Bundesrat Leuenberger eine Erklärung, wonach Deutschland die Verschärfung der Ausnahmeklausel aussetzte, die Schweiz die bereits laufende Einführung von Anflugverfahren von Süden nach einem klaren Zeitplan ab 30. Oktober 2003 ermöglicht und die weiteren Schritte zur Verbesserung der Anflugmöglichkeiten etappenweise vornimmt (z. B. Einrichtung Instrumentenlandesystem ILS).

Die Erklärung behält den Ausgang der Rechtsverfahren in Brüssel und Mannheim ausdrücklich vor. Damit ist sichergestellt, dass die deutsche Durchführungsverordnung und ihre Auswirkungen auf Unique, Swiss und die Bevölkerung unabhängig vom Inhalt der Erklärung einer umfassenden rechtlichen Beurteilung durch die erwähnten Instanzen unterzogen werden.

Die Erklärung sieht zudem vor, dass ein abgestimmtes Konzept für die Organisation der Flugsicherung im Grenzbereich mit den erforderlichen rechtlichen Grundlagen entwickelt und umgesetzt wird, das die Sicherheit im Flugverkehr garantiert, einen technisch einwandfreien Verkehrsfluss ermöglicht und die europäischen Entwicklungen einbezieht. Diese Arbeiten werden aller Voraussicht nach einige Zeit in Anspruch nehmen, da komplexe technische und rechtliche Fragen zu bearbeiten sind.

1. Im Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt hat der Bundesrat die zentrale Rolle betont, die der Flughafen Zürich in der schweizerischen Verkehrspolitik spielt. Die Politik des Bundes geht bis auf Weiteres dahin, dass am Flughafen Zürich Luftverkehrsgesellschaften einen Hub-Betrieb führen und attraktive europäische und interkontinentale Verbindungen aufrecht erhalten können. Gleichzeitig soll dies in umweltverträglicher Weise geschehen. An diesen übergeordneten Zielen orientiert sich der Bundesrat auch bei der Behandlung des Dossiers "An- und Abflugverkehr durch deutschen Luftraum".

2. Der Bundesrat setzt den Willen des Parlamentes konsequent um. Er bemüht sich, eine für die Schweiz günstige Lösung zu erreichen. Am 10. Juni 2003 hat er eine Beschwerde bei der Europäischen Kommission eingereicht. In dieser bekämpft er jegliche Beschränkung der Benutzbarkeit des süddeutschen Luftraums. Zugleich hat er durch intensive Bemühungen vermeiden können, dass es in Zürich diesen Sommer zu Flugausfällen kam (vgl. Einleitung).

3. Die Strategie des Bunderates ist es, das bestmögliche Resultat für die Interessen der Schweiz zu erreichen. Es geht dabei im Einzelnen um verschiedene Interessen, so um jene der involvierten Unternehmungen, namentlich Swiss, Unique und Skyguide, um die unmittelbar von den Auswirkungen betroffene Bevölkerung im Kanton Zürich, um die Interessen der Nachbarkantone sowie um Interessen der Landesverteidigung und der Volkswirtschaft. Kurzfristig hat dabei die Vermeidung von Betriebsausfällen auf dem Flughafen Zürich Priorität. Käme es dazu, wären die Schäden nicht wieder gutzumachen. Längerfristig sind Lösungen anzustreben, welche die negativen Auswirkungen des Luftverkehrs auf die Umwelt gering halten. Ferner sind die schweizerischen Interessen an der Flugsicherung zu wahren.

Die gemeinsame Erklärung von Bundesrat Leuenberger und dem deutschen Verkehrsminister Stolpe vom 26. Juni 2003 stellt einen wichtigen Schritt bei der Verfolgung dieser Ziele dar. Sie verhindert Flugausfälle und öffnet Gespräche über die Flugsicherung. Gleichzeitig lässt sie das Vorgehen bei der Europäischen Kommission unangetastet.

4./5. Der Bundesrat hatte am 10. Juni 2003 bei der Europäischen Kommission eine Beschwerde eingereicht, in welcher er die deutsche Durchführungsverordnung auf ihre Rechtmässigkeit hin überprüfen liess. Er koordinierte diesen Schritt mit den rechtlichen Bemühungen von Swiss und Unique bei den deutschen Gerichten. Im Rahmen des Gemischten Ausschusses, den das Luftverkehrsabkommen Schweiz-EG vorsieht, war die Angelegenheit ausserdem für die Sitzung vom 3. Dezember 2003 zur Erörterung traktandiert worden.

Eine vertiefte Behandlung der Angelegenheit erfolgte in diesem Rahmen aber nicht, denn der Entscheid der Kommission stand unmittelbar bevor. Er wurde am 5. Dezember 2003 der Schweiz offiziell mitgeteilt. Demnach darf die deutsche Verordnung weiterhin angewendet werden. Der Bundesrat hat beschlossen, gegen die Entscheidung der Europäischen Kommission den Europäischen Gerichtshof anzurufen. Die entsprechende Nichtigkeitsklage wurde am 13. Februar 2004 eingereicht. Dabei wurden wiederum alle Stufen der deutschen Massnahmen angefochten.

Die Bemühungen auf Verhandlungsebene wurden einleitend dargestellt.

6. Retorsionsmassnahmen tragen in den Beziehungen zwischen zwei befreundeten Ländern erfahrungsgemäss nicht zu einer Lösung von Problemen bei. Im Gegenteil: Sie führen zu einer Verhärtung der Fronten und zu einer Eskalation, die weit über die unmittelbar betroffenen Bereiche hinaus reicht. Mit einer Verweigerung der Durchfahrt für deutsche Lastwagen würde das Landverkehrsabkommen mit der EU verletzt, das an die anderen sechs Abkommen gekoppelt ist. Aus diesen Verträgen zieht die Schweiz grosse Vorteile, gerade im Bereich des Luftverkehrs, aber auch für die Finanzierung der grossen Infrastrukturprojekte der Bahn durch die LSVA. Die der EU gewährten Rechte bilden das Gegenstück für diese Vorteile und können nicht aufgehoben werden, um Druck auf die Lösung anderer Probleme zu machen. Zudem sind ja die Schweizer Lastwagen auch darauf angewiesen, ohne Behinderungen durch Deutschland fahren zu können. Leidtragend wäre am Schluss die gesamte Schweizer Wirtschaft. Besonders hart treffen würde es aber die kleinen und mittleren Unternehmen, die über keinen eigenen Produktionsstandort beim wichtigsten Handelspartner der Schweiz verfügen.

Die bilateralen Verhandlungen II betreffen den Verkehrssektor im Übrigen nicht. Es ist heute nicht möglich, diese Verhandlungen auf Luftfahrtfragen auszudehnen. Davon abgesehen dürfte es der ohnehin schwierigen Position der Schweiz in den bilateralen Verhandlungen II abträglich sein, wollte sie die Problematik der Anflüge zum Flughafen Zürich irgendwie einbringen. Viel mehr sind auf Ebene EU diejenigen Massnahmen zu ergreifen, welche das Luftverkehrsabkommen Schweiz-EG selbst vorsieht, und das ist die von der Schweiz ergriffene Möglichkeit der Beschwerdeführung.

Andererseits wird in allfälligen Verhandlungen, die den Rechtsverfahren noch folgen könnten, der Bundesrat alle Argumente ins Feld führen, die vernünftigerweise in Betracht fallen. Dazu können durchaus auch Argumente aus anderen Sachgebieten, so auch betreffend Strassen- und Bahnprojekte, gehören.

7. Die verfassungsmässige Ordnung ist klar: Die auswärtigen Angelegenheiten sind Sache des Bundes. Der Bundesrat besorgt die auswärtigen Angelegenheiten unter Wahrung der Mitwirkungsrechte der Bundesversammlung und der Interessen der Kantone. In diesem Rahmen trägt er die Verantwortung.

8. Das Dossier An- und Abflüge zum und vom Flughafen Zürich bzw. das Dossier Flugsicherung fällt in den Zuständigkeitsbereich des UVEK. Es besteht kein Anlass, an dieser Zuständigkeitsordnung Änderungen vorzunehmen. Die Position des UVEK ist ausserdem in jedem wichtigen Schritt in diesem Dossier mit dem Gesamtbundesrat abgesprochen und wird von diesem mitgetragen.

9. Wie die bisherigen Schritte des Bundesrates seit Ablehnung des Staatsvertrages zeigen, ist er sich der Dringlichkeit der anstehenden Fragen sehr wohl bewusst. Das federführende Departement hat alle möglichen und sinnvollen Schritte eingeleitet und seine Handlungsmöglichkeiten zeitgerecht genutzt. So wurden Flugausfälle in Zürich verhindert, bei der Europäischen Kommission wurde eine Beschwerde deponiert, über die Flugsicherungsfragen werden auf Fachebene Gespräche geführt.

Neue Verhandlungen über die Frage der Anflüge über deutsches Gebiet wären nach dem Willen des Parlamentes auf eine für die Schweiz günstigere Lösung auszurichten als sie der abgelehnte Staatsvertrag enthalten hatte. Sowohl Bundeskanzler Schröder als auch Verkehrsminister Stolpe haben jedoch verlauten lassen, dass sie sich eine politische Lösung in einem Vertrag zwar durchaus vorstellen können, diese jedoch die deutschen Interessen noch stärker als der Staatsvertrag berücksichtigen müsste.

Bei dieser Ausgangslage sind weitere Verhandlungen nur sinnvoll und vorstellbar, wenn entweder Gerichtsurteile Deutschland dazu veranlassen, mit der Schweiz erneut Vertragsverhandlungen aufzunehmen oder wenn zwischen den betroffenen Gemeinwesen in Süddeutschland und den schweizerischen Stellen, insbesondere dem Kanton Zürich und dem Flughafen, wieder ein Vertrauensverhältnis aufgebaut werden kann, das die Bereitschaft Deutschlands, gemeinsam mit der Schweiz nach Lösungen zu suchen, erhöht.

Die Einsetzung eines entsprechend dotierten Bearbeitungs- und Verhandlungsteams macht vorher keinen Sinn.

Antwort des Bundesrates.