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Der Kanton Zürich schlägt im neuen Spitalfinanzierungsgesetz, welches das Ausführungsgesetz der im Dezember 2007 verabschiedeten KVG-Revision ist, einen Stützungsfonds vor, der gestaffelt bis 25 Prozent der Erträge aus der Zusatzversicherung abschöpfen und für andere Zwecke verwenden möchte. Die Gefahr ist gross, dass der Fonds für Strukturpolitik missbraucht werden soll.

1. Ist eine solche Mehrwertabschöpfung respektive Besteuerung der Zusatzversicherungserträge mit dem Bundesrecht und insbesondere dem KVG vereinbar?

2. Wo findet eine solche Regelung eine Stütze im Krankenversicherungsgesetz?

3. Welche anderen Bundesgesetze lassen eine solche Abschöpfung der Erträge aus der Zusatzversicherung zu?

4. Bei diesem Fonds werden die Erträge einzelner Marktteilnehmer abgeschöpft, um Konkurrenten zu stützen. Handelt es sich bei einem solchen Fonds nicht um einen unzulässigen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit, welcher im Widerspruch zu Artikel 94 Absatz 4 der Bundesverfassung steht? Wenn nein, warum nicht?

5. Ist es zulässig, einen solchen Fonds durch die Zusatzversicherung zu speisen, angesichts des Umstandes, dass der zusatzversicherte Patient über die obligatorische Krankenpflegeversicherung bereits massgeblich an die Basisinfrastruktur beiträgt?

6. Werden angesichts des Umstandes, dass die Abgaben in den Fonds eine neue Steuer auf Erträgen aus Zusatzversicherungen darstellen, nicht einzelne Versicherte aus dem Krankenversicherungskollektiv willkürlich herausgegriffen, und wird damit nicht das Verfassungsprinzip der Allgemeinheit der Besteuerung verletzt?

7. Ist eine Besteuerung der Zusatzversicherten nach Artikel 134 der Bundesverfassung in Verbindung mit Artikel 21 und Artikel 22 StG nicht schon deshalb untersagt, weil auf Zusatzversicherungsanlagen Stempelsteuern entrichtet werden müssen und somit den Kantonen eine weitere Besteuerung der Zusatzversicherungserträge untersagt ist?

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Der Bundesrat hat sich zu dieser Thematik bereits im Rahmen der Beantwortung der Interpellation Bortoluzzi 10.3772 geäussert. Er hat es zum damaligen Zeitpunkt nicht für opportun erachtet, Stellung zu nehmen, da das neue Spitalplanungs- und -finanzierungsgesetz (SPFG) des Kantons Zürich noch nicht in Kraft war. Der Gesetzgebungsprozess im Kanton Zürich ist auch zum jetzigen Zeitpunkt nicht abgeschlossen, weshalb sich der Bundesrat nur summarisch zu den Fragen äussern wird. Hinzu kommt, dass der Bundesrat die Bundesrechtskonformität kantonaler Erlasse nur beurteilt, sofern das Bundesrecht eine vorgängige Genehmigung durch den Bundesrat vorsieht. Dies ist vorliegend nicht der Fall.

1./2. Der Zukunfts- und Stützungsfonds würde aus den Erträgen der Zusatzversicherung gespiesen und bedarf somit keiner Grundlage im Bundesgesetz über die Krankenversicherung (KVG; SR 832.10). Es obliegt den Kantonen, eine gesetzeskonforme Regelung vorzusehen, wobei diese die Bestimmungen der KVG-Revision und ihre Ziele berücksichtigen muss. Die Änderung des KVG vom 21. Dezember 2007 (Spitalfinanzierung) hat bekanntlich zum Ziel, die Transparenz zu erhöhen, einen Leistungsvergleich zwischen den Spitälern zu ermöglichen und die Effizienz zu fördern. Es ist daher durchaus möglich und auch erwünscht, dass es zu einer gewissen Bereinigung der Spitallandschaft kommt.

Grundsätzlich ist festzuhalten, dass ein allfälliger Zukunfts- und Stützungsfonds ausserhalb des KVG angesiedelt würde. Soweit dennoch das KVG betroffen wäre, kann gegen Beschlüsse der Kantonsregierungen im Zusammenhang mit der Spitalplanung das Bundesverwaltungsgericht angerufen werden.

3./5. Weder das Versicherungsaufsichtsgesetz (VAG; SR 961.01) noch das Versicherungsvertragsgesetz (VVG; SR 221.229.1) sehen eine entsprechende Abschöpfung vor. Aufsichtsrechtlich bestehen allerdings grundsätzlich keine Einwendungen gegen diesen Fonds, da er nicht direkt bei den Versicherungsunternehmen die Erträge abschöpft und damit nicht die Solvenz derselben gefährden könnte. Vielmehr ist vorgesehen, dass die Leistungserbringer mit einer Abgabe auf ihren Erträgen rechnen müssen. Weder VVG noch KVG regeln aber die Mittelverwendung bei den Spitälern.

Laut der Medienmitteilung der kantonsrätlichen Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit (KSSG) vom 5. April 2011 will eine Mehrheit der KSSG auf die Einführung eines "Zukunfts- und Stützungsfonds" verzichten. Der Kantonsrat ist diesbezüglich am 18. April 2011 der KSSG gefolgt und hat das Gesetz am 2. Mai 2011 verabschiedet. Nur falls das Referendum zustande kommt und erfolgreich ist, wird der Zukunfts- und Stützungsfonds im Kanton Zürich eingeführt, sonst jedoch nicht.

6./7. Die Versicherten zahlen keine Beiträge an den Fonds und werden auch nicht aus dem Krankenversichertenkollektiv willkürlich herausgegriffen. Eine Verletzung des Prinzips der Allgemeinheit der Besteuerung (vgl. Art. 127 Abs. 2 der Bundesverfassung; SR 101) liegt nicht vor. Die Zuschüsse an den Fonds stellen keine Versicherungsprämien dar, die Gegenstand der Stempelabgabe wären. Daher handelt es sich auch nicht um gleichartige Besteuerung, deren Erhebung laut Artikel 134 der Bundesverfassung verboten wäre.

Antwort des Bundesrates.