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1. Stato del Trattato di Schengen

Il Trattato di Schengen del 1985 e il relativo Accordo d'applicazione del 1990, in vigore attualmente per dieci Stati, sono applicati per ora a pieno titolo soltanto da nove di essi. La Grecia attua, per ora, l'Accordo di applicazione soltanto in modo limitato. I tre Paesi scandinavi membri dell'UE, Danimarca, Finlandia e Svezia, hanno firmato i Trattati nel dicembre 1996. Norvegia e Islanda hanno approvato contemporaneamente un trattato d'associazione, con cui riprendono l'insieme della normativa giuridica, attuale e futuro, di Schengen e che consente loro di partecipare con voce consultiva agli incontri dei gruppi di Schengen, senza tuttavia disporre di potere decisionale. Si prevede che, per tutti gli Stati scandinavi, il Trattato di Schengen sarà operativo soltanto a partire dagli anni 1999/2000.

Il Trattato UE di Amsterdam, del 2 ottobre 1997, stabilisce ora la trasposizione all'UE dell'intero assetto normativo di Schengen. I rispettivi lavori dovranno essere portati a termine entro l'entrata in vigore del trattato UE di Amsterdam prevista per il 1° gennaio 1999. Resta aperta la questione di sapere quale sia esattamente l'insieme normativo di Schengen da trasferire. Con il trasferimento all'UE dell'assetto normativo di Schengen, la competenza di concludere accordi con Stati terzi passa in principio alla CE per quanto attiene al primo pilastro (diritto comunitario) e all'UE per quanto attiene al terzo (cooperazione intergovernativa); è riservata la competenza mista degli Stati membro.

2. Conseguenze per la Svizzera

Dal 1. dicembre 1997 la Svizzera è circondata, ad eccezione del Principato del Liechtenstein, esclusivamente da Stati che applicano il Trattato di Schengen. Le conseguenze per la Svizzera si riassumono come segue:

- Controlli al confine

L'Accordo d'applicazione di Schengen prevede l'eliminazione dei controlli alle frontiere comuni tra gli Stati contraenti e, per contro, il rafforzamento dei controlli alle frontiere esterne (vale a dire alle frontiere con Stati terzi quali la Svizzera), il che avrebbe ripercussioni molto negative per la Svizzera - Paese di transito e meta di turisti -, in particolare se si pensa che 150'000 frontalieri circa varcano quotidianamente il confine svizzero per recarsi negli Stati confinanti. Nella pratica, tuttavia, né con Francia né con Germania si sono verificati, fino ad oggi, ostacoli al confine. Quanto ad Austria e Italia sono state rilevate alcune difficoltà iniziali che hanno però potuto essere largamente superate nel frattempo.

- Sistema d'informazione di Schengen

Il sistema d'informazione di Schengen (SIS) è la spina dorsale della cooperazione di Schengen. Esso contiene banche di dati relative ai settori seguenti: richieste d'arresto, rifiuti dell'entrata, persone scomparse e prevenzione di pericoli, indagini sulla dimora, registrazioni e controlli mascherati nonché ricerca di cose (in particolare documenti di legittimazione rubati o falsificati). Le autorità svizzere (ad es. servizi federali, polizia, rappresentanze all'estero, posti di confine) non hanno accesso al SIS.

- Visti

Chi transita attraverso la Svizzera lascia lo spazio di Schengen. Un visto di Schengen rilasciato per u n a sola entrata non autorizza quindi più, in provenienza dalla Svizzera, a rientrare via terra nello spazio di Schengen. Gli ambienti dell'economia e del turismo deplorano questi nuovi ostacoli (controllo al confine, visto di Schengen) che pregiudicano il traffico dei viaggi d'affari e la competitività della Svizzera.

- Cooperazione giudiziaria e in materia di polizia

Il Trattato di Schengen e l'Accordo d'applicazione disciplinano in modo molto circostanziato la cooperazione diretta tra le competenti autorità dei settori di polizia e giustizia. Sono stati inoltre introdotti e regolati secondo criteri unitari importanti strumenti di polizia quali l'osservazione e il perseguimento transfrontalieri, nonché le consegne sorvegliate nel settore degli stupefacenti. Poiché la ricerca transfrontaliera avviene mediante segnalazione di persone e cose nel sistema informatizzato, il fatto che la Svizzera non abbia accesso al sistema d'informazione di Schengen costituisce lo svantaggio più rilevante in tale contesto.

- Settore dell'asilo

Fino all'entrata in vigore della cosiddetta Convenzione di Dublino sul primo asilo, del 15 giugno 1990, questo settore era incluso negli Atti di Schengen. Con l'entrata in vigore della Convenzione di Dublino, il 1° settembre 1997, sono state abrogate le disposizioni sulla prima competenza nell'Accordo d'applicazione di Schengen. Dato che la Svizzera non può aderire a questo trattato, vi è un rilevante pericolo che il nostro Paese diventi meta dei richiedenti l'asilo respinti nello spazio di Schengen. Per questo motivo, il DFGP si è adoperato, già dopo la conclusione della cosiddetta Convenzione di Dublino, per le trattive volte a concludere un accordo parallelo. Sebbene l'UE abbia promesso alla Svizzera l'avvio di trattative per un accordo parallelo a partire dall'entrata in vigore della Convenzione di Dublino, ora l'UE vincola tale passo all'esito positivo dei negoziati bilaterali.

- Europol

Pur non essendo uno strumento di Schengen, ma bensì dell'UE, occorre menzionare brevemente Europol in questa sede, poiché riveste importanza a livello europeo. Il Trattato di Amsterdam prevede una cooperazione più stretta in questo campo, circostanza che potrebbe sfociare in una collaborazione, ineluttabilmente più rigida fra gli Stati membro dell'UE in taluni settori sensibili di polizia (tra l'altro terrorismo, criminalità organizzata, riciclaggio di denaro sporco) e nella possibile esclusione della Svizzera da siffatta collaborazione tra le autorità di polizia all'interno dell'UE.

3. Possibilità di partecipazione per la Svizzera

Da qualche tempo il Consiglio federale valuta opportunità e modalità di una partecipazione a Schengen, rispettivamente all'analogo assetto normativo dell'UE. Il fatto che l'adesione formale a Schengen sia riservata esclusivamente agli Stati dell'UE, e quindi preclusa alla Svizzera, costituisce da tempo un punto fermo.

Associandosi a Schengen, la Svizzera dovrebbe riprendere - alla stregua di Norvegia e Islanda -, senza diritto di codecisione, l'insieme normativo attuale e futuro di Schengen, inclusa l'abrogazione del controllo delle persone alla frontiera. Resta ancora aperta la questione se la conclusione dell'Accordo sulla circolazione delle persone con l'UE, nell'ambito dei negoziati bilaterali settoriali rappresenti un punto di collegamento legale sufficiente per un'associazione oppure se questa circostanza potrebbe agevolare un ravvicinamento.

Un'altra opzione sarebbe quella di una cooperazione parziale con il Gruppo di Schengen. Gli obiettivi perseguiti sarebbero, in particolare, una garanzia legale dei controlli liberali ai confini da ambo le parti, un controllo di confine conforme alle disposizioni del Trattato di Schengen negli aeroporti internazionali della Svizzera nonché la cooperazione istituzionalizzata nell'ambito della politica del visto, dell'asilo, del controllo della migrazione clandestina, della criminalità organizzata e del terrorismo. Occorrerebbe inoltre adoperarsi affinché la Svizzera sia collegata direttamente al SIS, nonché ammessa con statuto di osservatore nei gruppi di Schengen.

4. Cosa ha intrapreso sinora la Svizzera?

Il Consiglio federale si è prodigato in vario modo al fine di analizzare gli effetti negativi che vanno delineandosi risultanti dall'esclusione, e, nella misura del possibile, di adottare misure concrete che dovrebbero se non evitare tali svantaggi almeno limitarli. I Cantoni sono stati, di volta in volta, associati a tali lavori, i quali avvengono sotto la responsabilità principale del DFGP.

a) In campo strategico

Con decreto del Consiglio federale, del 5 ottobre 1990, fu istituita la Commissione peritale "Controlli personali della polizia di frontiera" (CCPPF), presieduta dal consigliere nazionale Leuba. Fra i compiti della commissione figurava quello di fare luce sulla problematica di Schengen e sulle conseguenze per la Svizzera. Nel rapporto finale del 31.1.1993, la CCPPF giunse alla conclusione che

- l'esclusione della Svizzera da Schengen potrebbe avere conseguenze, in parte, assai negative;

- l'adesione della Svizzera a Schengen sarebbe quindi la soluzione ottimale;

- l'adesione della Svizzera a Schengen è tuttavia impossibile considerata la non appartenenza all'UE;

- a prescindere da tali riflessioni, occorre che la Svizzera ridefinisca la concezione in materia di sicurezza interna (ad es. per quanto attiene alla ripartizione delle competenze tra Confederazione e Cantoni, ma anche sul piano federale).

Con decreto del 27 giugno 1995, il Consiglio federale incaricò il DFGP di elaborare, in collaborazione con DFAE, DFF e DFEP, una concezione sull'avvicinamento e sulla cooperazione bilaterali tra Svizzera e UE nell'ambito della sicurezza interna. DFGP e DFF furono inoltre incaricati di chiarire le premesse giuridiche e tecniche per un'eventuale adesione al Trattato di Schengen, nonché le conseguenze risultanti per la cooperazione nel settore della sicurezza interna in Svizzera. Il gruppo di lavoro Schengen ha riassunto le conclusioni nel rapporto finale del 15 settembre 1997:

- Al DFGP e all'Ufficio dell'integrazione DFAE/DFE va affidato l'incarico di valutare presso gli organi di Schengen e gli Stati firmatari di Schengen nonché presso i Paesi dell'UE, le possibilità in vista di una cooperazione parziale e, in seguito, di sottoporre un rapporto al Consiglio federale ed, eventualmente, richiedere un mandato per intavolare le trattative. Questi accertamenti devono avvenire in stretta collaborazione con gli altri servizi della Confederazione e con gli organi cantonali interessati.

- E' quindi inevitabile adeguare la concenzione della sicurezza interna della Svizzera alle mutate condizioni quadro. In tale contesto occorre in particolare ridefinire sia la ripartizione del lavoro e delle competenze tra Confederazione e Cantoni nel settore della polizia, sia i futuri compiti del Corpo delle guardie di confine.

b) Colloqui con Schengen.

Dal 1991 si tengono regolari incontri informali tra Svizzera e presidenza di Schengen, principalmente allo scopo di garantire la mutua informazione. In tale contesto si è riusciti a presentare gli interessi e le esigenze speciali della Svizzera nonché a rendere comprensibile agli Stati di Schengen la sua particolare situazione geopolitica nello spazio di Schengen.

Nella seconda metà del 1997, il capo del DFGP ha discusso il problema con la presidenza lussemburghese dell'EU e con la presidenza austriaca di Schengen, le quali non hanno escluso la possibilità di una cooperazione.

c) Trattative con gli Stati limitrofi in materia di cooperazione transfrontaliera

Considerate le difficoltà relative a un aggancio istituzionale della Svizzera a Schengen, il Consiglio federale ha deciso di intavolare, dapprima, con gli Stati limitrofi trattative volte a migliorare la cooperazione transfrontaliera nell'ambito della sicurezza interna. I trattati che si intendono concludere con gli Stati limitrofi costituiscono un elemento importante per il potenziamento della cooperazione transfrontaliera e, quindi, per il rafforzamento della sicurezza interna. Questi trattati non consentiranno tuttavia alla Svizzera di essere integrata nel futuro spazio di sicurezza comune dell'UE. I trattati con gli Stati limitrofi, che sono sulla buona strada, non rappresentano quindi un'alternativa completa a un'eventuale adesione, a un'associazione o a una cooperazione parziale con Schengen.

d)In determinati casi la Svizzera ha infine deciso di seguire autonomamente il disciplinamento di Schengen, ad esempio con l'ordinanza concernente l'entrata e la notificazione degli stranieri (OEnS), approvata dal Consiglio federale il 14 gennaio 1998, e le cui disposizioni in materia di visto coincidono in larga misura con quelle dell'Accordo di applicazione di Schengen. Non tutti gli svantaggi possono essere accantonati seguendo autonomamente la politica e la prassi di Schengen in materia di visto. In questo modo il nostro Paese si assume soltanto gli obblighi, mentre gli Stati di Schengen non sono per nulla tenuti a rispettare il principio della reciprocità.

5. Procedura ulteriore

Il Consiglio federale intende:

- condurre con gli Stati di Schengen rispettivamente con l'UE ulteriori colloqui volti a sondare le possibilità di partecipazione della Svizzera al di fuori di un'adesione formale, nonché

- avviare determinati lavori interni relativi al sistema di sicurezza interna della Svizzera.

Il capo del DFGP ha quindi istituito, il 12 gennaio 1998, un gruppo di lavoro misto "Collaborazione europea in materia di sicurezza", costituito di rappresentanti dell'Amministrazione federale e della Conferenza dei direttori cantonali di giustizia e polizia (CDCGP). Il gruppo di lavoro ha il compito di:

- identificare e valutare le possibilità di forme di cooperazione ad hoc (in casi concreti) con gli Stati di Schengen, rispettivamente l'UE e illustrarne urgenza, rischi e conseguenze;

- analizzare gli scenari possibili di una partecipazione della Svizzera al Trattato di Schengen, rispettivamente all'assetto normativo dell'UE, indicandone le conseguenze;

- sottoporre proposte per la cooperazione tra Confederazione e Cantoni in materia di sicurezza transfrontaliera e interna ed esaminare la costituzione di un comitato consultivo per una procedura di consultazione semplice e rapida.

Il gruppo di lavoro deve presentare un rapporto intermedio entro il 31 maggio 1998.

Risposta del Consiglio federale.