InitialSituation

Mit der Schuldenbremse hat der Bund ein Instrument eingeführt, das den Anstieg der Verschuldung infolge von Defiziten im ordentlichen Haushalt wirksam unterbindet.

Mit dem ausserordentlichen Haushalt verbleibt jedoch eine mögliche Verschuldungsursache.

Gemäss dem Regelwerk der Schuldenbremse haben ausserordentliche Einnahmen und Ausgaben keinen Einfluss auf den ordentlichen Haushalt. Damit wird sichergestellt, dass einmalige oder unvorhersehbare Transaktionen nicht zu grossen Schwankungen in den ordentlichen Ausgaben führen und somit die Stetigkeit der staatlichen Aufgabenerfüllung gefährden. Eine derartige Ausnahmeregelung ist für die langfristige Durchsetzbarkeit einer Ausgabenregel nötig, weil innerhalb einer solchen Regel nicht alle Eventualitäten aufgefangen werden können. Die Handhabung des ausserordentlichen Haushalts in der jetzigen Ausgestaltung der Schuldenbremse bewirkt jedoch, dass die nominellen Bundesschulden auch bei einer schuldenbremsekonformen Finanzpolitik ansteigen können. Die unterbreitete Revision des Finanzhaushaltgesetzes belässt zwar den ausserordentlichen Haushalt als Sicherheitsventil der Schuldenbremse, verhindert aber durch eine Ergänzung der bestehenden Regel einen schleichenden Schuldenanstieg.

Die Grundidee der beantragten Ergänzungsregel besteht darin, Defizite des ausserordentlichen Haushalts über den ordentlichen Haushalt mittelfristig zu kompensieren. Als Steuerungsgrösse dient das "Amortisationskonto", das neu eingeführt werden soll. Darin werden die ausserordentlichen Einnahmen und Ausgaben erfasst.

Weist es einen Fehlbetrag auf (d.h. überschreiten die ausserordentlichen Ausgaben die ausserordentlichen Einnahmen), so ist dieser während der sechs folgenden Rechnungsjahre durch Überschüsse im ordentlichen Haushalt abzutragen.

Die vorgeschlagene Ergänzungsregel erfüllt alle wesentlichen Anforderungen:

Erstens ist sie verfassungskonform. Sie erfüllt den verfassungsmässigen Grundauftrag (Art. 126 Abs. 1 BV), die Ausgaben und Einnahmen auf Dauer im Gleichgewicht zu halten. Die Verfassungsbestimmungen zur Schuldenbremse sehen ausserordentlichen Zahlungsbedarf explizit vor. Diese "Privilegierung" ausserordentlicher Ausgaben ist mit der Ergänzungsregel weiterhin gewährleistet, da die Pflicht zur Amortisation ausserordentlicher Ausgaben nur dann besteht, wenn im ordentlichen Haushalt keine Fehlbeträge auf dem Ausgleichskonto abzutragen sind. Die Sanierung des ausserordentlichen Haushalts erfolgt "nachrangig" zum ordentlichen Haushalt. Zweitens ist die Ergänzungsregel flexibel, weil sie Bundesrat und Parlament keinerlei Vorgaben macht, wie der Amortisationsbetrag auf die vorgegebene Amortisationsfrist von sechs Jahren verteilt werden muss. Dadurch kann kurzfristigen finanzpolitischen Restriktionen Rechnung getragen und die gesamtwirtschaftliche Situation gebührend berücksichtigt werden. Drittens ist sie dank der Flexibilität und der Nachrangigkeit auch konjunkturverträglich.

Mit der Ergänzungsregel wird mittelfristig ein Schuldenanstieg durch ausserordentliche Ausgaben verhindert. In Übereinstimmung mit der Schuldenbremse erzwingt auch die Ergänzungsregel keinen Schuldenabbau. Im Vordergrund steht das Ziel, die nominellen Schulden des Bundes zu stabilisieren und damit das Verhältnis der Schulden zur volkswirtschaftlichen Wertschöpfung (die Schuldenquote) stetig zu verringern. Wie die Schuldenbremse gibt die Ergänzungsregel indessen lediglich ein Mindestziel vor. Bundesrat und Parlament können im Rahmen der Budgetierung und Finanzplanung jederzeit ein ehrgeizigeres Ziel im Sinne eines nominellen Schuldenabbaus ins Auge fassen. Letztlich sei darauf hingewiesen, dass sich bei einer gesetzeskonformen Rückzahlung der über die Tresorerie gewährten Darlehen an den Arbeitslosenversicherungsfonds und der Vorschüsse an den Fonds für Eisenbahngrossprojekte, die Bruttoschulden des Bundes um weit über zehn Milliarden zurückbilden werden.

In der Vernehmlassung ist die Ergänzungsregel zur Schuldenbremse im Grundsatz auf breite Zustimmung gestossen. (Quelle: Botschaft des Bundesrates)

Proceedings

Im Ständerat würdigte Kommissionssprecher Philipp Stähelin (CEg, TG) die Ergänzungsregel als ein flexibles und verfassungskonformes Instrument, welches tauglich sei, den ausserordentlichen Bundeshaushalt mittelfristig ausgeglichen zu gestalten. Insbesondere zwei Aspekte hatte die Kommission vor der Ratsdebatte besprochen: Erstens die mögliche, mit der Ergänzungsregel einhergehende Einschränkung der Budgethoheit des Parlamentes; und zweitens den Fall der Rekapitalisierung der UBS AG (08.077) via ausserordentlichem Haushalt. Die Kommission verwies in Sachen Budgethoheit auf die Flexibilität der Ergänzungsregel. Diese sieht vor, dass Fehlbeträge im ausserordentlichen Haushalt durch Überschüsse in den folgenden 6 Jahren im ordentlichen Haushalt kompensiert werden müssen. Den Budgetkompetenzen des Parlamentes blieben so ein weiter Raum erhalten, fasste Stähelin die Konsultationen in der Kommission zusammen. Und auch in Sachen Rekapitalisierung UBS AG würde sich die Ergänzungsregel, wäre sie denn bereits umgesetzt, bewähren. Denn die Regel sieht ja eine Amortisation über 6 Jahre hinweg vor. Zudem, ergänzte Bundesrat Hans-Rudolf Merz, handle es sich bei den 6 Milliarden CHF für die UBS AG um den Kauf einer Pflichtanleihe, die nur im unwahrscheinlichsten Falle gänzlich abzuschreiben sei. Die Kommissionsmehrheit sprach sich denn auch für Eintreten aus; eine linke Kommissionsminderheit beantragte Nichteintreten.

Anita Fetz (S, BS) führte 3 Gründe an, weshalb die Minderheit Nichteintreten beantragte: Erstens sei es der falsche Zeitpunkt, um ein solches Instrument einzuführen. Finanzkrise und Rezession würden eben erst beginnen ihre Wirkungen zu entfalten. Zweitens habe man bisher nur wenig Erfahrung mit der bereits eingeführten Schuldenbremse sammeln können. Diese sei noch nicht über einen kompletten Konjunkturzyklus in Kraft und deswegen den Beweis des effektiven Nutzens noch schuldig. Und drittens wende sich die Minderheit gegen eine erneute Beschneidung der Budgetkompetenz des Parlamentes. Wer hier für Eintreten und für die Ergänzungsregel votiere, gestehe insgeheim ein, dass er oder sie die Verantwortung bezüglich der Bundesfinanzen nicht selber wahrnehmen könne, so die Sprecherin der Minderheit. Mit 27 gegen 8 Stimmen entschied der Rat jedoch für Eintreten und ging zur Detailberatung über.

Die Detailberatung verlief wenig kontrovers. Es lagen keine Minderheitsanträge vor. Die Ratsvoten waren allesamt knappe Erläuterungen zu den durch die Kommission eingefügten leichten Veränderungen in der Revision des Finanzhaushaltgesetzes. Mit 26 zu 7 Stimmen wurde die Vorlage in der Gesamtabstimmung angenommen.

Auch im Nationalrat lag ein Antrag auf Nichteintreten seitens einer links-grünen Minderheit vor. Die Argumente für das beantragte Nichteintreten lagen ähnlich wie im Ständerat: Die Wirksamkeit der Schuldenbremse sei noch nicht erwiesen; die Schuldenbremse habe sich noch nicht über einen ganzen Konjunkturzyklus bewährt; die Mischung aus Steuergeschenken, Rezession und Schuldenbremse sowie Ergänzungsregel hungere den Bundeshaushalt unnötig aus; die Ergänzungsregel sei unnötig, weil die Schulden in den letzten Jahren nominal von 130 auf 120 Milliarden CHF reduziert worden seien und schliesslich verhindere die Ergänzungsregel eine aktive Konjunkturpolitik. Bürgerliche und Bundesrat Hans-Rudolf Merz sahen dies jedoch anders. Die Wirksamkeit sei erwiesen; die Schuldenbremse und die zu besprechende Ergänzungsregel seien im Gegenteil sehr konjunkturverträglich. Im Gegenteil: Einige bürgerliche Voten forderten einen ähnlichen Mechanismus gegen die Verschuldung auch für den Bereich der Sozialausgaben. Mit 117 zu 60 Stimmen entschied der Rat auf Eintreten. Die Ratslinke stimmte geschlossen für Nichteintreten.

Der Nationalrat musste in der nun folgenden Detailberatung über drei Minderheitsanträge befinden, die allesamt abgelehnt wurden. Sie betrafen die Frage, welche ausgewiesenen ausserordentlichen Einnahmen oder Ausgaben auf das Amortisationskonto gebucht werden; und sie betrafen die Frage der Dauer des Schuldenausgleichs per ordentlichem Haushalt. Eine links-grüne Minderheit wollte diese auf 10 Jahre festsetzen, die SVP-Fraktion beantragte eine Kürzung auf 4 Jahre und die Kommissionsmehrheit beantragte mit dem Bundesrat und dem Ständerat die Frist auf 6 Jahre zu belassen, was so beschlossen wurde.

Mit geringfügigen Differenzen ging die Vorlage zurück an den Ständerat, welcher nach einer knappen Erläuterung seitens des Kommissionssprechers diese Änderungen mit 33 zu 9 Stimmen nachvollzog und somit die Differenzen bereinigte.

Mit 129 gegen 61 Stimmen passierte die Vorlage auch die Schlussabstimmung im Nationalrat. Wie bereits in den Eintretensdebatten stimmte Links-Grün geschlossen gegen die Revision, die Bürgerlichen geschlossen dafür.