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Die Staaten haben sich in der Wiener Vertragsrechtskonvention verpflichtet, Völkerrecht vor Landesrecht gelten zu lassen und völkerrechtliche Normen nach Treu und Glauben zu erfüllen. Wie diese Völkerrechtsnormen innerstaatlich eingeführt werden, ist den einzelnen Staaten überlassen.

Die Schweiz folgt dabei dem Grundsatz des Monismus, nach dem Völkerrecht und Landesrecht eine Einheit bilden. Andere Staaten sehen nach den Grundsätzen des Dualismus in Völkerrecht und Landesrecht zwei getrennte Rechtsordnungen; d.h. sie führen neue Regeln des Völkerrechts anschliessend im Landesrecht ein.

Beispiele unerwarteter und nicht vorhergesehener Auswirkung in der Praxis durch die direkte Rechtsanwendung und in der Folge Diskussionen und Unsicherheiten bei der Beurteilung des Bedarfs von Vorbehalten im Rahmen von Konventionsabschlüssen, vor allem aber das bis auf weiteres ungenügende Staatsvertragsreferendum zwingen zur Ueberprüfung des Prinzips des Monismus.

Der Bundesrat wird deshalb beauftragt, Bericht und Antrag für die umgehende Einführung des Dualismus bei der Uebernahme von Völkerrecht vorzulegen.

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Unsere Rechtsordnung geht seit den Anfängen des schweizerischen Bundesstaates von einer monistischen Rechtsauffassung aus. In der Staatsrechtslehre wird dieser Grundsatz dem ungeschriebenen Verfassungsrecht zugeordnet (D. Thürer, Bundesverfassung und Völkerrecht, in: Kommentar BV, Rz. 9). In einem monistischen System bilden Landesrecht und Völkerrecht eine einheitliche Rechtsordnung. Die Normen des Völkerrechts erlangen innerstaatliche Geltung, ohne dass sie durch einen speziellen Transformationsakt in das Landesrecht überführt werden müssen. Beim Völkergewohnheitsrecht - namentlich beim zwingenden Völkerrecht - und den allgemeinen Grundsätzen des Völkerrechts versteht sich diese direkte innerstaatliche Geltung von selbst. Ein völkerrechtlicher Vertrag, als wichtigste Quelle internationalen Rechts, wird vom Zeitpunkt seines Inkrafttretens an Bestandteil unserer Rechtsordnung. Von diesem Moment an und solange wie die Normen des Völkerrechts für die Schweiz in Kraft sind müssen alle Staatsorgane sie einhalten und anwenden (vgl. etwa EWR-Botschaft, BBl 1992 IV 90; Gemeinsame Stellungnahme des Bundesamtes für Justiz und der Direktion für Völkerrecht über das Verhältnis zwischen Völkerrecht und Landesrecht im Rahmen der schweizerischen Rechtsordnung, VPB 1989, Nr. 54, S. 403). Auch das Bundesgericht geht seit jeher von einer monistischen schweizerischen Rechtsordnung aus (vgl. etwa schon BGE 7 782 und neuestens 122 II 237, 120 lb 366). In der herrschenden Lehre wurde der Monismus als Grundlage für die Regelung des Verhältnisses von Völkerrecht und Landesrecht ebenfalls nie in Frage gestellt (vgl. D. Thürer, Rz. 9). Erwähnt sei in diesem Zusammenhang auch, dass nach einer bewährten Praxis des Bundesrates völkerrechtliche Verträge üblicherweise erst abgeschlossen werden, nachdem die schweizerische Gesetzgebung diesen angepasst worden ist.

Gehen die meisten europäischen und aussereuropäischen Staaten einschliesslich der USA von einer monistischen Rechtsauffassung aus, bekennen sich namentlich das Vereinigte Königreich und die skandinavischen Staaten zu einem dualistischen System (D. Schindler, Die Schweiz und das Völkerrecht, in: Neues Handbuch der schweizerischen Aussenpolitik, Bern/Stuttgart/Wien 1992, S. 111). Nach der dualistischen Rechtsauffassung sind Völkerrecht und Landesrecht zwei unterschiedliche, getrennte Rechtsordnungen. Daher braucht es einen besonderen Akt, damit eine Norm des Völkerrechts in das Landesrecht übergehen kann (Transformationssystem). Die Transformation der völkerrechtlichen Regel in das Landesrecht verleiht ihr Gesetzesrang. Die mit der wachsenden internationalen Verflechtung einhergehende Zunahme an völkerrechtlichen Normen führt aber auch in traditionell dualistischen Ländern vermehrt zu einer Abkehr von der starren Transformationspflicht. In jüngster Zeit wurde z.B. in den skandinavischen Staaten die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) ins nationale Recht integriert. Damit haben die zuständigen nationalen Gerichtsinstanzen die Möglichkeit, die EMRK anzuwenden und auszulegen, bevor der Einzelne die internationalen Organe anrufen kann, was dem Gedanken der Subsidiarität entspricht. Im Ergebnis entspricht dieses Vorgehen dem monistischen System.

Ein spezielles Transformationssystem besteht in Deutschland, wo die innerstaatliche Wirksamkeit eines völkerrechtlichen Vertrages aufgrund eines Zustimmungsgesetzes eintritt. Das Zustimmungsgesetz hat eine doppelte Funktion: einerseits ermächtigt es die Exekutive zum Vertragsabschluss, andererseits verleiht das Gesetz dem Vertragsinhalt innerstaatliche Geltung. Der Vertrag ist mit seinem Inkrafttreten auch innerstaatlich anwendbar und der Einzelne kann sich, soweit der Vertrag unmittelbar anwendbar (self-executing) ist, direkt auf den Vertragstext berufen. Damit wir ein dem Moment vergleichbares Ergebnis erzielt.

Da die monistische Ausrichtung der schweizerischen Rechtsordnung Teil des materiellen Verfassungsrechts ist, wäre für einen Systemwechsel eine verfassungsrechtliche Verankerung angezeigt. Zudem müsste geprüft werden, inwiefern die Artikel 113 Absatz 1 Ziffer 3, 113 Absatz 3 und 114bis Absatz 3 der Bundesverfassung dieser Änderung anzupassen wären. Die erste dieser Bestimmungen räumt Privaten ein Beschwerderecht wegen Verletzung von Staatsverträgen ein, während die beiden anderen die unmittelbare Verbindlichkeit von Staatsverträgen für das Bundesgericht festlegen (D. Schindler, S. 111).

Nach Auffassung des Bundesrates hat sich die monistische Ausrichtung der schweizerischen Rechtsordnung bewährt. Ein Wechsel zu einem eigentlichen Dualismus würde bedeuten, dass rechtsetzende Staatsverträge grundsätzlich auf dem Weg des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens in Landesrecht umgesetzt werden müssten. Das Gesetzgebungsverfahren würde somit erheblich belastet. Zudem kann niemals ein gewisses Risiko ausgeschaltet werden, dass zwischen Transformationsgesetz und völkerrechtlichem Vertrag ungewollt Widersprüche geschaffen werden, welche die völkerrechtliche Verantwortlichkeit der Schweiz nach sich ziehen können. Als Zwischenlösung wäre theoretisch ein Zustimmungsverfahren, wie es in Deutschland besteht, denkbar. Nach diesem System würde das Zustimmungsgesetz einem völkerrechtlichen Vertrag innerstaatliche Geltung verleihen. Der Einzelne könnte sich, soweit ein Vertrag unmittelbar anwendbar (self-executing) wäre, weiterhin direkt auf den Vertragstext berufen, womit sich im Ergebnis eine mit der heutigen monistischen Rechtsordnung vergleichbare Situation ergäbe. Wollte man aber ein solches System in der Schweiz einführen, bestünde der gewichtige Unterschied zur deutschen Regelung darin, dass bei uns zwar alle Bundesgesetze, aber nach Artikel 89 Absätze 3-5 der Bundesverfassung nicht alle Staatsverträge dem fakultativen Referendum unterstehen. Neu würden damit faktisch alle von der Bundesversammlung genehmigten Staatsverträge dem Referendum unterstellt.

Nach Auffassung des Motionärs zwingt vor allem das bis auf weiteres ungenügende Staatsvertragsreferendum zur Überprüfung des Prinzips des Monismus. Hinsichtlich des Staatsvertragsreferendums anerkennt auch der Bundesrat Reformbedarf. Im Rahmen des mit der Botschaft zur Verfassungsreform unterbreiteten Reformpaketes Volksrechte schlägt der Bundesrat eine Ausdehnung des fakultativen Staatsvertragsreferendums vor. Damit würde der zunehmenden Bedeutung des internationalen Rechts Rechnung getragen, die direktdemokratischen Mitwirkungsmöglichkeiten könnten gezielt verstärkt werden.

Schliesslich könnte ein Wechsel vom Monismus zum Dualismus auf internationaler Ebene den Eindruck erwecken, die Schweiz behalte sich künftig vor, sich innerstaatlich nicht an eingegangene völkerrechtliche Verpflichtungen zu halten. Dies könnte einerseits als weiteres Zeichen für eine zunehmende internationale Isolierung unseres Landes gedeutet werden, zumal generell - namentlich in den skandinavischen Staaten - eher eine gegenläufige Tendenz in Richtung Monismus festgestellt werden kann. Andererseits haben gerade Kleinstaaten wie die Schweiz grösstes Interesse daran, an ihrem Willen zur Einhaltung ihrer völkerrechtlichen Pflichten keine Zweifel aufkommen zu lassen. Denn von allem Instrumenten, welche ihnen zur Wahrung ihrer Interessen gegenüber politisch mächtigeren und wirtschaftlich stärkeren Partnern zur Verfügung stehen, ist es gerade das Völkerrecht, welches ihnen den bestmöglichen Schutz zu garantieren vermag.

Aus all diesen Gründen lehnt der Bundesrat die Einführung des Dualismus bei der Übernahme von Völkerrecht ab.

Erklärung des Bundesrates

Der Bundesrat beantragt, die Motion abzulehnen.

Der Bundesrat beantragt, die Motion abzulehnen.