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Die Strafverfolgungsbehörden mehrerer Kantone und des Bundes weisen darauf hin, dass das organisierte Verbrechen in der Schweiz zunehmend Geldtransfer-Agenturen dazu nutzt, Geld, das in unserem Land gesetzwidrig erworben wurde, ins Ausland zu transferieren. Dies gibt zu Besorgnis Anlass. Objektive Bestätigungen, dass dieser Kanal dazu genutzt wird, "schmutzige" Gelder (zur Vorbereitung einer Straftat, zur Geldwäsche oder gar zur Finanzierung des internationalen Terrorismus) ins Ausland zu bringen, tauchen seit einiger Zeit in verschiedenen Strafuntersuchungen (zum Drogenhandel, zum Menschenhandel und zur Geldwäscherei) von Bund und Kantonen wie auch in verschiedenen Strafprozessen auf. Festzustellen ist, dass sich diese Geldtransfer-Agenturen in den meisten Fällen in Lebensmittelgeschäften oder anderen Detailhandelsgeschäften befinden und das gleiche Personal nutzen. In der Regel handelt es sich um gering ausgebildete Verkaufsangestellte ohne jegliche spezifische Ausbildung in Finanzangelegenheiten oder im Bereich der Verhütung der Geldwäscherei. Im Jahr 2006 war im Kanton Solothurn auch die Postfinance in einen grossen Geldwäschereifall verwickelt. Sie wurde strafrechtlich verurteilt. In der Folge hat die Postfinance das Geldtransfer-Geschäft aufgegeben.

Angesichts dieser besorgniserregenden Umstände und der bedauerlichen Vorkommnisse im Zusammenhang mit Strafverfahren, die sich in unserem Land leider wiederholen, frage ich den Bundesrat:

1. Ist er über die Schattenseite der Tätigkeiten der Geldtransfer-Agenturen im Bild, und wenn ja, wie beurteilt er sie?

2. Ist er darüber informiert, dass die Postfinance auf ihre Tätigkeit als Geldtransfer-Agentur verzichtet?

3. Wie viele Geldtransfer-Unternehmen (einschliesslich Filialen und lokale Schalter) sind auf dem Gebiet der Schweiz tätig, und welche rechtliche oder gesellschaftsrechtliche Form haben sie?

4. Welchem Gesetz untersteht die Finanzaktivität dieser Geldtransfer-Agenturen?

5. Welchen Kontrollen zur Verhinderung der Geldwäscherei werden diese Agenturen unterzogen, und welchen Aufsichtsbehörden unterstehen sie?

6. Welche Massnahmen will der Bundesrat treffen, um die Finanzaktivitäten dieser Agenturen besser zu kontrollieren und zu überwachen, damit sie nicht zu kriminellen Machenschaften der Unterwelt genutzt werden?

FederalCouncilResponseText

1. Die Geld- oder Wertübertragung (Money Transmitting) stellt eine Finanzintermediation dar. Im Gegensatz zu anderen Finanzintermediären unterhalten Money Transmitter keine andauernde Geschäftsbeziehung mit ihren Kunden. Deshalb kann Money Transmitting ein höheres Risiko bergen, dass auf diesem Weg Geld gewaschen und/oder Terrorismus finanziert wird. Wie andere Finanzintermediäre unterliegen auch Money Transmitter dem Bundesgesetz über die Bekämpfung der Geldwäscherei und der Terrorismusfinanzierung im Finanzsektor (GwG; SR 955.0). Vermögenswerte, bei denen ein begründeter Verdacht besteht, dass sie kriminellen Ursprungs sind oder der Terrorismusfinanzierung dienen, werden vom Finanzintermediär blockiert, der im Anschluss daran den Fall an die Meldestelle für Geldwäscherei (MROS) meldet. Seitdem das GwG in Kraft ist, hat sich dieses Melde- und Kontrollsystem insoweit bewährt. Von den 1585 Verdachtsmeldungen, die im Jahre 2012 bei MROS eingingen, betrafen 363 Zahlungsverkehrsdienstleister; deren 176 waren Money Transmitter (zur Beurteilung siehe Ziff. 6).

2. Gemäss den geltenden Bestimmungen der Postgesetzgebung ist es möglich, ohne andauernde Geschäftsbeziehung - d. h. als Laufkunde - Geld über Postfinance ins Ausland zu überweisen. Diese Dienstleistung ist jedoch nicht mit dem Money Transmitting vergleichbar, da u. a. keine Bündelung von Transaktionen stattfindet. Die Zahlungen erreichen die Empfänger auf direktem Weg und nicht über weitere Geldtransfergesellschaften oder sogar mittels Barübergabe. Wie für die Money Transmitter besteht zudem für diese Art von Überweisungen - unabhängig von der Höhe der Transaktionssumme - die Pflicht zur Identifikation der Vertragspartei und zur Feststellung des wirtschaftlich Berechtigten. Die Empfänger der Zahlungen sind damit jederzeit klar ersichtlich und jeweils einem Betrag zuzuordnen. Postfinance bietet selber keine sogenannten Money-Transfer-Geschäfte an, sondern wickelt ihre Überweisungen ins Ausland ausschliesslich und je Land über die nationale Postorganisation oder ein anerkanntes Bankinstitut ab (Produktebeschrieb: https://www.postfinance.ch/de/priv/prod/pay/abroad /cash/offer.html).

Bisher war die Schweizerische Post wegen der Umschreibung des Grundversorgungsauftrags verpflichtet, sämtlichen in der Schweiz domizilierten Money-Transfer-Unternehmen eine Kontoverbindung anzubieten. Die neue Postverordnung sieht hingegen vor, dass Postfinance Geschäftsbeziehungen verweigern bzw. aufheben kann, wenn nationale oder internationale Bestimmungen im Bereich der Finanzmarkt-, Geldwäscherei- oder Embargogesetzgebung der Erbringung von Zahlungsverkehrsdienstleistungen widersprechen, schwerwiegende Rechts- und Reputationsschäden drohen oder die Geschäfts- oder Risikopolitik von Postfinance dies anderweitig erfordert. Auf dieser Grundlage kann Postfinance neu die Aufhebung von Geschäftsbeziehungen mit Money Transmittern prüfen.

3. Zurzeit sind in der Schweiz 83 Unternehmen im Bereich des Money Transmitting tätig (davon sind 13 von der Finma bewilligt und 70 anerkannten Selbstregulierungsorganisationen, SRO, angeschlossen). Etwa 25 davon arbeiten mit Hilfspersonen (sogenannte Agenten) zusammen. Artikel 14 Absatz 2 Buchstabe a GwG schreibt den Finanzintermediären als Voraussetzung für eine Bewilligung der Finma einen Handelsregistereintrag vor. Sinngemässe Bestimmungen finden sich ebenfalls in den Reglementen der SRO. Die Rechtsform der Unternehmen, die Money Transmitting anbieten, ist unterschiedlich. Von der Einzelfirma bis zur Aktiengesellschaft ist alles vertreten.

4. Jegliche Aktivität von Money Transmittern untersteht dem GwG und den einschlägigen Ausführungsverordnungen, insbesondere der Verordnung über die berufsmässige Ausübung der Finanzintermediation (VBF; SR 955.071). Namentlich müssen die von der Finma bewilligten Money Transmitter die Sorgfaltspflichten, die sich aus dem GwG und der Verordnung der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht über die Verhinderung von Geldwäscherei und Terrorismusfinanzierung (GwV-Finma; SR 955.033.0) ergeben, einhalten; den an eine SRO angeschlossenen Money Transmittern obliegen die Sorgfaltspflichten, die sich aus dem GwG und dem entsprechenden SRO-Reglement ergeben. Die SRO werden von der Finma beaufsichtigt, die auch deren Reglemente genehmigt.

5. Die Finma übt die Aufsicht über die Einhaltung der Sorgfaltspflichten bei den von ihr bewilligten Money Transmittern aus; bei den an eine SRO angeschlossenen Money Transmittern erfolgt dies durch die SRO selbst. Die Einhaltung der Sorgfaltspflichten wird in der Regel jährlich anlässlich einer Prüfung vor Ort durch eine externe Prüfgesellschaft kontrolliert. Währenddem die Hilfspersonen, mit denen Money Transmitter zusammenarbeiten, keinen SRO-Anschluss bzw. keine Bewilligung der Finma benötigen, ist der Money Transmitter stets dafür verantwortlich, dass er in der Zusammenarbeit mit seinen Hilfspersonen die Anforderungen gemäss Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe f Ziffern 1 bis 6 VBF einhält.

6. Der Bundesrat ist der Ansicht, dass die Massnahmen zur Wahrung der Integrität des Finanzplatzes grundsätzlich geeignet sind, um einem erhöhten Risiko im Bereich Money Transmitting aufgrund der Faktoren Bargeld, Laufkunden und grenzüberschreitender Transfer der Vermögenswerte wirksam entgegenzuwirken. Wie erwähnt, sieht die GwV-Finma auch für Money Transmitter konkrete Sorgfaltspflichten in diesem Bereich vor (namentlich die Pflicht zur Identifikation der Vertragspartei und zur Feststellung des wirtschaftlich Berechtigten, unabhängig von der Höhe der Transaktionssumme, sowie die Anwendung erhöhter Sorgfaltspflichten bei Transaktionen über 5000 Franken). Die Gafi stellte in ihrem Länderprüfungsbericht von 2005 denn auch fest, dass die Schweiz den entsprechenden internationalen Standard vollständig erfüllt. Aufgrund der 2012 erfolgten Revision der Gafi-Standards wird das Dispositiv gegen kriminelle Missbräuche des Finanzplatzes verstärkt. Der Bundesrat hat am 27. Februar 2013 den Vorentwurf des Gesetzes zur Umsetzung der 2012 revidierten Empfehlungen der Gafi genehmigt. Der Vorentwurf sieht u. a. eine Stärkung der präventiven Massnahmen im Zusammenhang mit der Feststellung des wirtschaftlich Berechtigten für alle dem GwG unterstellten Finanzintermediäre vor. Zusätzlich zu dieser rechtsetzenden Massnahme wird die Schweiz gemäss der einschlägigen Empfehlung der Gafi die systemischen Risiken der Geldwäscherei und der Terrorismusfinanzierung im Rahmen eines sogenannten National Risk Assessment regelmässig analysieren, bewerten und falls erforderlich mit einem risikobasierten Ansatz bekämpfen müssen.

Antwort des Bundesrates.