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La décision de liquider les institutions de prévoyance VERA et PEVOS a été prise au printemps 1996. Deux ans et demi plus tard, on ignore encore le montant de la perte subie par les assurés. Il est choquant de constater que nombre d'assurés n'ont pas encore touché leur capital de vieillesse bien qu'ils y aient droit en raison de leur départ à la retraite. Bientôt d'autres assurés prendront leur retraite sans savoir s'ils toucheront leur prévoyance professionnelle.

J'invite donc le Conseil fédéral à répondre aux questions suivantes :

1. Ai-je raison de croire que la révision de l'article 56 de la loi fédérale sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (LPP) n'a pas été coordonnée avec celle de l'art. 219, al. 4, let. b, de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite (LP), elle aussi entrée en vigueur le 1er janvier 1997 ?

2. Lors des délibérations de la commission, l'art. 219, al. 4, let. b, LP contenait un élément de phrase qui a été biffé pour des raisons rédactionnelles : ".... dans la mesure où elles (les créances) ne sont pas couvertes par le fonds de garantie." En 1992, il n'était pas encore question d'étendre la couverture en cas d'insolvabilité par le biais du fonds de garantie, aussi la suppression de cet élément était-elle sans conséquence. Si cette phrase figurait encore dans le texte de loi, le maintien du fonds de garantie en serait-il renforcé ?

3. La volonté manifestée par le législateur à travers l'art. 219, al. 4, let. b, LP ne visait-elle pas à privilégier uniquement les capitaux de prévoyance des assurés qui ne sont pas garantis par d'autres institutions ?

4. Ce but peut-il être abandonné seulement en raison de la suppression, pour des motifs purement rédactionnels, d'un élément de phrase ?

5. Une liquidation pratiquée selon les intentions du fonds de garantie pourrait aboutir à ce que les institutions ne puissent même pas satisfaire les créances des assurés en matière de prévoyance professionnelle. Le Conseil fédéral le savait-il ?

6. Est-il conscient que les idées du fonds de garantie porteraient également préjudice aux créanciers de troisième classe, qui ne bénéficient pas de privilèges dans la faillite, et pas seulement aux assurés ? En d'autres termes, le fonds de garantie a-t-il le droit de retenir des prestations, au détriment des fournisseurs et des artisans, et d'ignorer par conséquent complètement le but des nouvelles dispositions en matière de faillite, conçues comme un instrument d'assainissement efficace, fondé sur l'utilisation de tous les moyens disponibles en cas de liquidation ?

7. Bien que l'interprétation de l'art. 219, al. 4, let. b, LP incombe à l'autorité judiciaire, la débâcle VERA/PEVOS ne nécessite-t-elle pas une solution pragmatique et rapide ? Par ailleurs, ne serait-il pas judicieux d'intervenir auprès de l'autorité de surveillance du fonds de garantie afin que celui-ci s'en tienne à la politique d'indemnisation pratiquée jusqu'ici ?

FederalCouncilResponseText

Chiffres 1 à 4 :

Pour mettre en évidence la corrélation entre la norme de la LP et celle du droit de la prévoyance, il convient de distinguer fondamentalement les champs d'application et les domaines d'attribution des deux dispositions précitées. La question de la coordination ou de la primauté des domaines légaux se pose à divers points de recoupement.

a. La réglementation évoquée du droit de la faillite est axée en premier lieu sur la répartition des actifs parmi les divers groupes de créanciers. Le traitement préférentiel des créanciers colloqués en première classe vise notamment à protéger les créances des salariés, donc des assurés, mais pas les autres créances des institutions de prévoyance ou des tiers créanciers. La LP ne garantit dans les cas de faillite que l'égalité de traitement entre les créanciers de la même catégorie. Ce principe fondamental serait violé si on privilégiait les créanciers de troisième classe au détriment de ceux de première classe.

La révision de la LP qui comprenait également l'article 219, 4e alinéa, LP était concrètement en 1990 déjà en cours d'élaboration (Message du 8 mai 1991). La modification de la réglementation des privilèges était donc planifiée depuis longtemps, indépendamment de l'extension de l'activité du fonds de garantie LPP (FG). Le FG garantissant, depuis l'entrée en vigueur de la LPP, les prestations de la prévoyance professionnelle minimale pour les institutions de prévoyance enregistrées, on pouvait abandonner le traitement privilégié des droits de prévoyance dans une mesure correspondante.

b. En revanche, la tâche du FG fixée à l'article 56 LPP consiste exclusivement à verser des subsides lorsque la structure d'âge est défavorable et à garantir les prestations légales aux assurés d'institutions de prévoyance devenues insolvables. L'extension des prestations du FG, en vigueur depuis le 1er janvier 1997, est une conséquence du cas Vera/Pevos. Son caractère d'actualité ne remonte qu'à 1995 et a suivi des interventions parlementaires (cf. 93.462 Iv. pa. Rechsteiner. Prévoyance professionnelle. Amélioration de la couverture). La substitution des prestations n'intervient que si le capital à disposition n'est pas suffisant et lorsque toutes les mesures qui permettraient de couvrir les droits des assurés ont été épuisées. Le FG ne garantit définitivement les fonds manquants que si cette procédure est achevée. Les prestations du FG dans le domaine de la prévoyance surobligatoire privilégié ne peuvent donc être incluses ni directement ni indirectement dans la masse de la faillite de l'institution de prévoyance. Cette manière de procéder consistant à diminuer le préjudice auquel doivent s'attendre les tiers créanciers au moyen de fonds de prévoyance existants s'opposerait à la teneur clairement exprimée de l'article 56 LPP et au but visé par l'injection de fonds du FG dans une institution de prévoyance.

En résumé, on peut dire que les deux dispositions concordent et sont logiquement harmonisées. Par conséquent, on ne peut donc pas discerner la nécessité d'une révision.

c. L'adjonction à l'article 219, 4e alinéa, lettre b, LP, mentionnée par l'interpellant, était encore contenue dans le message du Conseil fédéral du 8 mai 1991. Mais elle se réfèrait aux cotisations que des employeurs en faillite n'ont pas payé aux institutions de prévoyance dans le domaine de la prévoyance professionnelle minimale. De telles créances ont dû être privilégies en première classe, tant que le FG ne fournissait pas les prestations correspondantes. Le FG ne remplace exclusivement que les prestations légales obligatoires dues à leurs assurés par des institutions devenues insolvables, mais pas les créances de cotisations des institutions de prévoyance à l'égard des employeurs. La partie biffée dans la réglementation n'a rien enlevé à la substitution des prestations par le FG en cas de faillite d'une institution de prévoyance.

Chiffre 5 :

Depuis l'introduction de la couverture d'insolvabilité étendue, les assurés n'encourent plus le risque de subir un préjudice dans leur prévoyance même si l'avis du FG sur l'interprétation de l'article 219, 4e alinéa, LP devait s'imposer. Les assurés conservent une couverture d'assurance complète, soit par les fonds encore disponibles, soit par le FG.

Seuls les assurés dont le salaire déterminant excède 107'460 francs, donc les cadres, pourraient éventuellement subir une perte selon l'article 56, 2e alinéa, LPP. Tel serait le cas si, premièrement, l'interprétation du droit par le FG privilégiant tous les droits relevant de la prévoyance surobligatoire triomphait et deuxièmement, si ces mêmes droits ne pouvaient être couverts faute de fonds disponibles dans la fondation. "Une limitation de la couverture est ainsi introduite, étant donné qu'il paraît peu indiqué, pour des considérations de politique sociale, d'étendre la protection en cas d'insolvabilité à l'assurance de classes de salaires très élevées ou même à la prévoyance des cadres." (cf. FF 1996 I 526).

Chiffre 6 :

Le Conseil fédéral est conscient que, lors de la liquidation d'une institution de prévoyance, les créanciers de troisième classe non privilégiés encourent le risque contrairement aux assurés de ne pas être entièrement satisfaits. Ce sera cependant au juge compétent à décider jusqu'où ces pertes doivent aller. En termes concrets, il doit décider si tous les avoirs du régime surobligatoire sont privilégiés en cas de faillite ce qui allège la charge du FG, ou si les droits surobligatoires "usuels" sont assimilables aux droits des créanciers de troisième classe ce qui a pour conséquence que les créanciers de troisième classe auraient à subir une moindre perte au détriment du FG.

Chiffre 7 :

Le Conseil fédéral partage l'avis de l'interpellant, lorsqu'il expose que le cas Vera/Pevos appelle une solution pragmatique et rapide. En sa qualité d'autorité de surveillance tant pour les fondations Vera/Pevos que pour le FG, l'Office fédéral des assurances sociales (OFAS) est en relations constantes avec toutes les parties. Cet office met tout en oeuvre afin de trouver une solution commune dans l'intérêt des assurés. Divers entretiens ont donc déjà eu lieu avec les parties intéressées. Certains signes permettent de supposer qu'une solution consensuelle va être trouvée.

Le FG doit s'en tenir à la loi. Il ne dépasse pas sa marge de manoeuvre s'il maintient son interprétation du droit. Par conséquent, les conditions pour une mesure du droit de surveillance ne sont pas données non plus. L'OFAS violerait la marge de manoeuvre réservée au FG, s'il édictait une disposition du droit de surveillance relative à l'interprétation de l'article 219, 4e alinéa, LP.

Au demeurant, l'interprétation du droit faite par le Conseil de fondation dans l'intérêt des créanciers de troisième classe est sans autre justifiable. Pour cette raison, là encore, les conditions pour une mesure du droit de surveillance ne sont pas fournies.

Réponse du Conseil fédéral.