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Der Bundesrat wird beauftragt, bei der Übernahme der EU-Verordnung 2019/947 den traditionellen Modellflug auszunehmen und unter nationalem Recht zu belassen.

Eine Minderheit der Kommission (Trede, Christ, Pasquier, Piller Carrard, Pult, Schaffner, Schlatter, Töngi) beantragt, die Motion abzulehnen.

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Regelungen über unbemannte Luftfahrzeuge betreffen mehrere Ansprechgruppen mit unterschiedlichen Interessen. Sie sind aber unumgänglich, um den sicheren Betrieb dieser Luftfahrzeuge weiterhin zu gewährleisten. Dabei soll dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit Rechnung getragen werden. Der Bundesrat hat bereits in seiner Stellungnahme zur Motion 18.3588 ("Liberale Schweizer Modellfluggesetzgebung nicht gefährden") die Schwierigkeiten aufgezeigt, den Modellflug von der geplanten europäischen Regulierung für unbemannte Luftfahrzeuge auszunehmen.

Die Schweiz konnte dank ihren gestaltenden Mitwirkungsrechten auf der Basis des bilateralen Luftverkehrsabkommens die Durchführungsverordnung (EU) 2019/947 der Kommission über die Vorschriften und Verfahren für den Betrieb unbemannter Luftfahrzeuge (EU Verordnung 2019/947) in verschiedenen Punkten erfolgreich beeinflussen. In Zusammenarbeit mit dem Schweizerischen Modellflugverband gelang es, die Anforderungen an den Modellflug verglichen mit dem ursprünglichen Vorschlag der Europäischen Kommission stark zu reduzieren. Neu besteht nur noch eine digitale Registrationspflicht (Aufwand: max. 3 Minuten, Kosten: max. 10 Franken, Gültigkeit: unbeschränkt). Wird zudem im Rahmen eines Verbands oder Vereins geflogen, ist keine Schulungspflicht, kein Mindestalter und keine Höhenbeschränkung vorgesehen. Der Bundesrat beurteilt daher eine Übernahme der EU Verordnung 2019/947 mit den oben beschriebenen Erleichterungen für den Modellflug als verhältnismässig. Die unterschiedliche Behandlung von Drohnenoperationen und Modellflug trägt ferner den Forderungen der Motion 18.3371 Rechnung.

Artikel 23 des bilateralen Luftverkehrsabkommens kann von der Schweiz nicht einseitig angewendet werden, um Elemente einer Verordnung auszunehmen, nachdem diese in der EU verabschiedet wurde. Dafür ist die Zustimmung beider Parteien des Abkommens notwendig. Würde die Motion angenommen, müsste der Bundesrat mit der EU über die Ausnahme der für den Modellflug relevanten Bestimmungen verhandeln. Dabei müsste er darlegen, inwiefern die von der Schweiz wesentlich mitgeprägte Regelung für schweizerische Verhältnisse nun doch nicht angemessen ist. Der Entscheid für eine gemeinsame Regulierung von Drohnen und Modellflug wurde von einer deutlichen Mehrheit der EU-Staaten bewusst getroffen. Aufgrund der technischen Ähnlichkeit von Drohnen und Modellflugzeugen sowie den sich überschneidenden Verwendungszwecken ist es nicht möglich, eine praktikable juristische Trennung vorzunehmen: Drohnenbetreibende könnten die Regeln im Bereich Sicherheit oder Datenschutz umgehen, indem sie missbräuchlich nach den liberaleren Regeln für den Modellflug fliegen. Diese Bedenken bezüglich Unfallrisiko und Wettbewerbsverzerrung teilt auch der Bundesrat.

Sollte die EU ihre Zustimmung für eine Ausnahme des Modellflugs verweigern, müsste der Bundesrat über die Nicht-Übernahme der gesamten EU-Verordnung 2019/947 verhandeln. Auch dafür ist die Zustimmung beider Parteien notwendig.

Es ist fraglich, ob die EU-Kommission mit einer Teil- oder Nicht-Übernahme der Verordnung einverstanden wäre, da es dem Zweck des Abkommens - das Aufstellen gleicher Regeln für die Zivilluftfahrt - zuwiderlaufen würde. Zudem könnte die Teil- oder Nicht-Übernahme der Verordnung (EU) 2019/947 weiterreichende politische Folgen haben: die Schweiz würde ihren Verpflichtungen aus der bereits übernommenen Basic Regulation (EU) 2018/1139 nicht nachkommen und keine gleichwertigen nationalen Bestimmungen kennen. Dies könnte die EU veranlassen, geeignete Schutzmassnahmen zu ergreifen.

Sollte die EU dennoch einer Nicht-Übernahme Hand bieten oder das Parlament die Motion gutheissen, hätte dies aus Schweizer Perspektive mehrere negative Konsequenzen:

Erstens wäre der Zugang der wachsenden Schweizer Drohnen- und Robotik-Industrie zum wichtigen EU-Binnenmarkt gefährdet, weil von der Schweiz ausgestellte Bewilligungen von der EU nicht anerkannt würden. Diese Branche schuf in den letzten Jahren in der Schweiz rund 3 000 Arbeitsplätze und hat aufgrund der Spitzenforschung an den ETHs das Potenzial, global konkurrenzfähig zu bleiben und weiter zu wachsen. Für die von dieser Verordnung betroffene Schweizer Industrie würde ein regulatorischer Alleingang der Schweiz dazu führen, dass die Unternehmen ihren Hauptgeschäftssitz in die EU verlegen müssten, wenn sie ihre Dienstleistungen in der EU anbieten wollen.

Zweitens würde die Einführung verschiedener Massnahmen zur Erhöhung der Sicherheit und des Datenschutzes im Zusammenhang mit Drohnen verzögert. Mehrere parlamentarische Vorstösse (u.a. 16.3837, 17.3733, 17.4064, 18.3245, 18.3371, 18.3397, 19.4339), die Kantonspolizeien sowie die Betreiber von Flughäfen, Strafvollzugsanstalten oder Kernkraftwerken fordern Massnahmen in diesen Bereichen. Auch die Teilnahme am internationalen Modellflugsport würde durch einen Alleingang erschwert, weil sich Schweizerinnen und Schweizer im Ausland mit einem aufwendigen Prozess registrieren müssten und nicht vom interoperablen digitalen Register der Schweiz profitieren könnten.

Drittens schafft die EU Verordnung 2019/947 zahlreiche gesetzliche Grundlagen, u.a. für die Registrierung, Fernidentifizierung oder die Verwaltung von Gebietseinschränkungen für den Betrieb von Drohnen. Diese Rechtsgrundlagen könnten zwar auf nationaler Ebene geschaffen werden, sie müssten aber in der Schweiz ein ähnliches Sicherheitsniveau gewährleisten. Auch für den Schweizer Modellflug müssten Minimalanforderungen festgelegt werden. Im Ergebnis dürfte ein national isoliertes Vorgehen zu Verzögerungen für die Regulierung von Drohnen führen und beim Modellflug nur geringfügig von der EU-Regelung abweichen.

Viertens würde die Nicht-Übernahme der Verordnung dazu führen, dass die Schweiz in Zukunft keine Möglichkeit mehr hätte, die Weiterentwicklung des EU-Rechts im Bereich der unbemannten Luftfahrzeuge zu beeinflussen. Dies ist von grosser Bedeutung, weil die betroffene Schweizer Branche von KMUs und Start-Ups geprägt ist. Diese sind auf möglichst tiefe Hürden für den Eintritt in ihren wichtigsten Exportmarkt angewiesen. Durch die Nicht-Übernahme des EU-Rechts würde das Parlament die Schweizer Unternehmen wissentlich einem Wettbewerbsnachteil gegenüber den EU-Unternehmen aussetzen.

Der Bundesrat beantragt die Ablehnung der Motion.