InitialSituation

Das Bundesgesetz vom 20. März 1981 über internationale Rechtshilfe in Strafsachen (IRSG) trat am 1. Januar 1983 in Kraft. Dieses Gesetz wurde im Anschluss an das Bundesgesetz vom 3. Oktober 1975 zum Staatsvertrag mit den Vereinigten Staaten von Amerika über gegenseitige Rechtshilfe in Strafsachen (BG-RVUS) erarbeitet. Beide Gesetze folgen den Grundsätzen der Europäischen Auslieferungs- und Rechtshilfeübereinkommen in Strafsachen und haben sich im wesentlichen bewährt. Bei der Ausführung der Rechtshilfeersuchen kamen indessen zahlreiche Schwachstellen zum Vorschein, die vor allem bei aufsehenerregenden Fällen (Pemex, Marcos) zu einer übermässigen Dauer des Rechtshilfeverfahrens führten. Die Hauptgründe für die zu lange Verfahrensdauer bestehen darin, dass das IRSG zahlreiche Rechtsmittel vorsieht und der Verfahrensablauf wegen der föderalistischen Struktur der Schweiz von Kanton zu Kanton variieren kann. Zusätzlich wird das Rechtshilfeverfahren durch den Umstand verzögert, dass Personen, die sich häufig zu Unrecht als Betroffene melden, Rechtsmittel zu trölerischen Zwecken missbrauchen.

Diese Schwachstellen veranlassten den Bundesrat und das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) bereits vor Jahren, Möglichkeiten zur Vereinfachung und Beschleunigung des Verfahrens zu prüfen. Verschiedene punktuelle Massnahmen wurden seit dem Inkrafttreten der beiden Gesetze auf dem Verordnungsweg oder durch Vorstösse des Bundesamtes für Polizeiwesen (Bundesamt) beim Bundesgericht ergriffen, um die Anwendung der beiden Gesetze zu verbessern. Aber diese Massnahmen allein reichten nicht aus. Dieser Umstand sowie das Postulat 2 der Parlamentarischen Untersuchungskommission über die Vorkommnisse im EJPD (PUK 1) und die Postulate Dormann (1992) und Fischer-Hägglingen (1993) bewogen den Bundesrat, beide Gesetze umfassend zu überarbeiten. Für die Revision spricht ferner die jüngste Entwicklung der internationalen Kriminalität, die zeigt, dass diese nur mit einer verstärkten internationalen Zusammenarbeit der Strafverfolgungsbehörden wirksam bekämpft werden kann.

Der Bundesrat will mit den vorgeschlagenen Gesetzesänderungen hauptsächlich das Rechtshilfeverfahren vereinfachen und beschleunigen. Die wesentlichen Änderungen betreffen die allgemeinen Bestimmungen im Ersten Teil und die andere Rechtshilfe im Dritten Teil des IRSG. Die Auslieferung (Zweiter Teil), die stellvertretende Strafverfolgung (Vierter Teil) und die Vollstreckung ausländischer Strafentscheide (Fünfter Teil) werden von der Revision wenig berührt, weil die Zusammenarbeit in diesen drei Bereichen zufriedenstellend funktioniert.

Die Änderungen im BG-RVUS folgen der Regelung im IRSG, wobei die Verpflichtungen der Schweiz aus dem Rechtshilfevertrag vom 25. Mai 1973 mit den Vereinigten Staaten von Amerika unangetastet bleiben.

Die Hauptverbesserungen im Dritten Teil des IRSG bestehen darin, dass die Rechtsmittel beschränkt werden, die Einsprache wegfällt und der Ablauf der Ausführung von Rechtshilfeersuchen für die ganze Schweiz einheitlich geregelt ist; neu besteht die Möglichkeit der vereinfachten Ausführung. Der Entwurf beschränkt zudem die Beschwerdelegitimation auf Personen, die von einer Rechtshilfemassnahme persönlich und unmittelbar betroffen sind. Verfügungen müssen nur den persönlich und unmittelbar Betroffenen zugestellt werden, die in der Schweiz einen Wohnsitz oder ein Zustellungsdomizil haben. Die Interessen der Berechtigten, die einen unmittelbaren und nicht wieder gutzumachenden Nachteil erleiden, bleiben indessen vorbehalten. Somit werden die Grundrechte voll und ganz respektiert.

Das Bundesamt erhält mehr Kompetenzen, wenn vorläufige Massnahmen anzuordnen sind und ein Ersuchen mehrere Kantone zugleich oder eine Bundesbehörde betrifft. Der Entwurf verstärkt zudem die Stellung des Bundesamtes, wenn die Bewilligung der Rechtshilfe Rückfragen beim ersuchenden Staat erfordert oder die Schweiz die Rechtshilfe an Auflagen knüpft. Bei Verschleppung des Verfahrens durch die ausführende Behörde sind besondere Massnahmen vorgesehen.

Die Schwierigkeiten bei der Herausgabe beschlagnahmter Gegenstände und Vermögenswerte in der Schweiz verlangten nach einer klaren und differenzierten Regelung. Der Entwurf unterscheidet zwischen der Herausgabe von Beweismitteln an den ersuchenden Staat und der Herausgabe von Gegenständen und Vermögenswerten zur Einziehung oder Rückerstattung an die berechtigte Person im ersuchenden Staat und legt das Verfahren fest.

Nach dem Vorbild des geltenden Übereinkommens des Europarates über Geldwäscherei sowie Ermittlung, Beschlagnahme und Einziehung von Erträgen aus Straftaten ermächtigt der Entwurf die schweizerischen Strafverfolgungsbehörden, einer ausländischen Strafverfolgungsbehörde unter bestimmten Voraussetzungen unaufgefordert Informationen oder Beweismittel zu übermitteln. Diese Regelung ist ein entscheidender Schritt im Kampf gegen die grenzüberschreitende Kriminalität.

Zu den wichtigen Verbesserungen im Bereich der Auslieferung gehört die Beschränkung der Entschädigungspflicht der Schweiz bei ungerechtfertigter Auslieferungshaft oder bei anderen Nachteilen, die eine verfolgte Person erlitten hat, sowie der Auslieferungspflicht im Falle eines Abwesenheitsurteils oder bei Drohung der Todesstrafe im ersuchenden Staat. Die verfolgte Person kann unter bestimmten Umständen auf den Spezialitätsschutz verzichten.

Schliesslich erfordert die Änderung in Artikel 67 IRSG eine Anpassung des schweizerischen Vorbehaltes zu Artikel 2 des Europäischen Übereinkommens über die Rechtshilfe in Strafsachen.

Proceedings

Im Nationalrat war Eintreten auf die Revision des Rechtshilfegesetzes unbestritten. Eine erste grössere Auseinandersetzung ergab sich bei der Beratung von Art. 3 Abs. 3 IRSG. Ein Antrag der Minderheit Rechsteiner Paul (S, SG), wonach die Rechtshilfe auch bei Steuerdelikten oder bei Verletzung von währungs-, handels- oder wirtschaftspolitischen Massnahmen hätte erfolgen sollen, wurde mit 100 zu 62 Stimmen abgelehnt.

Entgegen dem Antrag des Bundesrates verpflichtete der Rat bei Artikel 17a die Behörden, die Ersuchen "beförderlich" zu erledigen, "in der Regel innert neun Monaten". - Bei Artikel 67a stimmte der Rat dem neuen Prinzip der unaufgeforderten Übermittlung von Beweismitteln und Informationen zu.

Im Abschnitt "Behandlung des Ersuchens" standen sich in den Artikeln 80a ff. zwei Modelle gegenüber. Der Bundesrat und die Kommissionsminderheit traten für das "Genfer Modell" ein: Ein Rekurs soll erst ganz am Schluss des Verfahrens möglich sein. Kritiker erwarten davon allerdings einen Zeitverlust, da das Rekursverfahren erst zu laufen beginnt, nachdem alle Unterlagen für die Rechtshilfe beisammen sind. Zudem öffnete der Bundesrat noch weitere Rekursmöglichkeiten, indem er vorschlug, dass auch Zwischenverfügungen angefochten werden könnten, wenn der Betroffene einen "unmittelbaren und nicht wiedergutzumachenden Nachteil" erleiden würde. Die Rechtskommission zog deshalb mehrheitlich das "Zürcher Modell" vor. Der Betroffene muss hier bereits Rekurs einlegen im Moment, da der Justizbeamte die Rechtshilfe mit der Eintretensverfügung grundsätzlich bewilligt. Gegen dieses Modell wurde eingewendet, dass hier jeder Betroffene vorsorglich Rekurs einlegen könnte. Der Rat entschied sich mit 98 zu 49 Stimmen für das "Zürcher Modell".

Die Vorlagen B und C (Bundesgesetz zum Staatsvertrag mit den Vereinigten Staaten von Amerika über gegenseitige Rechtshilfe in Strafsachen sowie Bundesbeschluss über einen Vorbehalt zum Europäischen Übereinkommen über die Rechtshilfe in Strafsachen) wurden ohne Diskussion und ohne Gegenstimmen angenommen.

Auch im Ständerat war das Eintreten auf die Vorlage unbestritten. In der Detailberatung folgte der Rat weitgehend den Beschlüssen des Erstrates. Bei den Artikeln 80a ff. entschied sich der Rat mit Stichentscheid des Präsidenten für das vom Bundesrat vorgeschlagene "Genfer Modell", wonach ein Rekurs erst am Schluss des Verfahrens möglich ist. Eine von Dick Marty (R, TI) angeführte Minderheit unterlag mit dem Antrag, gegen Rechtshilfeverfügungen der kantonalen Justiz einzig Rekurse an das Bundesgericht zuzulassen. Dieses Überspringen der kantonalen Rechtsmittelinstanzen widerspricht aber gemäss den Ausführungen von Bundesrat Arnold Koller den aktuellen Bestrebungen zur Entlastung des Bundesgerichts und würde zudem das Rechtshilfeverfahren auch kaum beschleunigen.

Eine längere Diskussion ergab sich bei der Frage der Herausgabe von in der Schweiz konfiszierten Gegenständen und Vermögenswerten (Artikel 74a). Mit 21 zu 14 Stimmen stimmte der Rat einem Antrag von Hans Danioth (C, UR) zu, wonach die Herausgabe in der Regel gestützt auf einen rechtskräftigen und vollstreckbaren Entscheid des entsprechenden Staates erfolgen soll. - Den Vorlagen B und C wurde diskussionslos zugestimmt.

Im Nationalrat gab noch eine Differenz zu Diskussion Anlass. Die Mehrheit der Kommission für Rechtsfragen nahm den im Ständerat knapp unterlegenen Antrag von Dick Marty wieder auf, wonach in der Regel keine kantonale Beschwerdeinstanz vor dem Bundesgericht entscheiden würde. Mit 89 zu 57 Stimmen wurde dieser Vorschlag jedoch abgelehnt. Es wurde betont, man dürfe die Rechte der Rechtsuchenden nicht schmälern, um eine Beschleunigung des Verfahrens zu erreichen.

Im weiteren Differenzbereinigungsverfahren wurden noch drei kleinere Differenzen bereinigt.