InitialSituation

Artikel 5 des Subventionsgesetzes vom 5. Oktober 1990 verpflichtet den Bundesrat, periodisch zu überprüfen, ob die spezialgesetzlichen Subventionsbestimmungen mit den im Subventionsgesetz festgehaltenen Grundsätzen übereinstimmen. Eine erste flächendeckende Subventionsüberprüfung wurde in den Jahren 1997 und 1999 in zwei Schritten durchgeführt. Dabei ist bei insgesamt 221 von 359 Subventionen ein Handlungsbedarf festgestellt worden, der mit rund 400 Einzelmassnahmen behoben wurde. Die erste flächendeckende Subventionsüberprüfung schloss im Jahr 2002 mit dem letzten von insgesamt fünf Controlling-Berichten der Eidgenössischen Finanzverwaltung an den Bundesrat ab. 89 Prozent aller Massnahmen waren zu jenem Zeitpunkt umgesetzt oder in Realisierung begriffen.

Wie bereits die erste Überprüfung basiert auch die vorliegende Subventionsüberprüfung auf einer Datenbank mit Informationen über rund 400 Subventionsverhältnisse.

Nicht bei jeder in der Datenbank erfassten Subvention ist jedoch eine detaillierte Auswertung angezeigt. Auf eine Überprüfung von Subventionen ist insbesondere dann verzichtet worden, wenn:

a. eine Subvention demnächst abgeschafft wird;

b. eine Subvention kürzlich im Rahmen einer Neugestaltung überprüft worden ist und deshalb noch zu wenig Erfahrungen vorliegen, um Änderungsbedarf festzustellen und Handlungsmassnahmen abzuleiten;

c. der Bund keinen Handlungsspielraum betreffend Ausgestaltung und Steuerung der Subvention hat.

Unter Anwendung dieser Ausschlusskriterien sind von den 2006 ausgerichteten 361 Subventionen 228 überprüft worden. Dabei ist bei insgesamt 70 Subventionen ein Handlungsbedarf festgestellt worden. Dieser kann im Wesentlichen zwei Kategorien zugeteilt werden: Zum einen besteht in einzelnen Aufgabenbereichen ein grundlegender Reformbedarf oder zumindest die Notwendigkeit, Ausgestaltung, Steuerung und Höhe der Subventionen systematisch zu hinterfragen. Zum andern konnte bei verschiedenen vorwiegend kleineren Subventionen konkretes Verzichtspotenzial eruiert werden, sei es, weil der mit der Subvention verfolgte Zweck weggefallen ist, oder sei es, weil die Effizienz des Mitteleinsatzes verbessert werden kann.

Grundlegenden Reformbedarf sieht der Bundesrat vor allem im Bildungsbereich (Umsetzung der neuen Bildungsverfassung, Verbesserung der Steuerung der Hochschullandschaft), beim öffentlichen Verkehr (Neuordnung der Infrastrukturfinanzierung, Verstärkung des Wettbewerbs im regionalen Personenverkehr) und bei der Landwirtschaft (Marktöffnung im Rahmen der WTO und/oder eines Freihandelsabkommens mit der EU). Einen weiteren grundlegenden Prüfauftrag hat der Bundesrat sodann bei der Gesundheitsförderung erteilt (Verbesserung in der Steuerung und organisatorische Fokussierung). Das finanzielle Entlastungspotenzial dieser Reformen für den Bundeshaushalt kann zum heutigen Zeitpunkt nicht abschliessend quantifiziert werden. Es geht hier aber um Grössenordnungen im dreistelligen Millionenbereich.

Bei 32 vorwiegend kleineren Massnahmen besteht konkretes Verzichtspotenzial, wobei der Bundesrat bei einem Drittel davon den Subventionsverzicht bzw. -abbau im Grundsatz bereits beschlossen hat, während er in den übrigen Fällen Prüfaufträge erteilt hat. Das finanzielle Entlastungsvolumen beläuft sich mittelfristig auf rund 100 Millionen pro Jahr. Die finanziellen Auswirkungen des zweiten Subventionsberichts lassen sich damit mit den Ergebnissen des ersten Berichts vergleichen: 1997 wurde das Einsparpotenzial nicht beziffert. 1999 wurde ein Einsparpotenzial von langfristig 100 Millionen ausgewiesen.

Im Weiteren wird im vorliegenden Bericht auch der Frage erörtert, inwieweit sogenannte "Sunset-Klauseln" in die Schweizerische Subventionspraxis einfliessen können. "Sunset Legislation" gilt als Instrument der Terminierung von Politiken und existiert in verschiedensten Ausprägungen. Im Rahmen des Subventionsberichts steht die Frage nach einer systematischen Befristung von Gesetzen im Vordergrund. Grundsätzlich sollte der mit "Sunset Legislation" einhergehende automatische Wegfall von überholten Gesetzen zu einer Entschlackung der Gesetzgebung führen und staatliche Interventionen auf das Notwendige beschränken. Im Weiteren stellt die befristete Gesetzgebung sicher, dass Erlasse periodisch überprüft und an aktuelle Entwicklungen angepasst werden.

Allerdings lassen sich diese Vorteile im politischen Alltag nicht immer realisieren.

Insbesondere birgt "Sunset Legislation" neben administrativem Aufwand auch die Gefahr, dass die periodische Auseinandersetzung mit konkreten Massnahmen bzw. deren gesetzlichen Grundlagen in der Tendenz zu einem Staatsausbau führen. Aus diesen Gründen ist eine flächendeckende Anwendung der "Sunset Legislation" in der Subventionsgesetzgebung nicht angezeigt. Ein gezielter Einsatz steht hingegen nicht nur im Einklang mit der aktuellen Subventionsgesetzgebung, wonach Finanzhilfen wenn möglich als befristete Aufbau-, Anpassungs- oder Überbrückungshilfen vorgesehen werden sollten. Vielmehr kann er tatsächlich zu einem optimierten Mitteleinsatz führen: Insbesondere wirtschaftliche, kulturelle und soziale Fördermassnahmen laufen Gefahr, strukturerhaltend und wettbewerbsverzerrend zu wirken, wenn sie längerfristig unverändert aufrechterhalten werden. Gesetzliche Befristungen sollen deshalb künftig gezielt für Finanzhilfen vorgesehen werden. Nach Möglichkeit sollen sie mit einer degressiven Ausgestaltung der Beiträge verbunden und immer an eine Evaluation mit klaren Kosten-Nutzen-Kriterien gekoppelt werden. Demgegenüber macht eine Befristung für Abgeltungen wenig Sinn. Hier müssen andere Terminierungsstrategien, so namentlich die periodische Durchleuchtung des Aufgabenportfolios, zur Anwendung kommen.

Wie bisher wird das Eidgenössische Finanzdepartement anhand von Controlling-Berichten über den Stand der Umsetzung der Subventionsüberprüfung Rechenschaft ablegen. Neu gestaltet werden soll jedoch das Verfahren der künftigen Subventionsüberprüfungen.

Um Doppelspurigkeiten zu vermeiden und einen möglichst effizienten

Einsatz der Ressourcen der Verwaltung zu gewährleisten, soll die Subventionsüberprüfung künftig in zwei unterschiedlichen Gefässen stattfinden:

a. Für Subventionen, deren Finanzierungsbeschlüsse dem Parlament periodisch im Rahmen von Sonderbotschaften vorgelegt werden, sowie für Subventionen, deren Rechtsgrundlage innerhalb des Prüfzeitraums neu geschaf6 fen oder revidiert wird, erfolgt die Subventionsüberprüfung im Rahmen der dazugehörigen Botschaft.

b. Alle übrigen Subventionen werden grundsätzlich im Rahmen eines flächendeckenden Verfahrens geprüft und die Ergebnisse wie bisher in einem separaten Subventionsbericht veröffentlicht.

Der Bund kann Subventionen grundsätzlich ausgabenseitig (Zahlungen an Dritte) oder einnahmenseitig (Einnahmenverzicht oder Gewährleistung von Steuervergünstigungen) ausrichten. Das Subventionsgesetz priorisiert die ausgabenseitigen Subventionen, da steuerliche Vergünstigungen den Grundsatz der Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit verletzen, kaum steuerbar und die damit verbundenen Einnahmenausfälle nur schwer quantifizierbar sowie wenig transparent sind. Dennoch hat sich mit 92 Steuervergünstigungen die Anzahl der aufgelisteten einnahmenseitigen Subventionen gegenüber dem Subventionsbericht 1997 in etwa verdoppelt. Die Zunahme ist nur teilweise auf zusätzliche Steuervergünstigungen zurückzuführen; teilweise hat auch die sorgfältigere Anwendung der Definition von Steuervergünstigungen zum Anstieg geführt. Auf Einnahmenausfallschätzungen musste verzichtet werden, da in vielen Fällen die notwendige statistische Basis fehlt.

Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass verschiedene Reformprojekte sowie der Druck für einen haushälterischen Umgang mit öffentlichen Mitteln insgesamt zu einer effektiveren und effizienteren Subventionspolitik beigetragen haben. Entsprechend fällt der Handlungsbedarf im Vergleich zur letzten Überprüfung geringer aus. Nach wie vor gewährleistet jedoch eine regelmässige Überprüfung der Subventionen, dass bei der Steuerung und Ausrichtung von Finanzhilfen und Abgeltungen konsequent nach Optimierungsmöglichkeiten gesucht wird. (Quelle: Botschaft des Bundesrates)

Proceedings

Im Ständerat fasste Kommissionssprecher Philipp Stähelin (CEg, TG) die wesentlichen Befunde des Berichts und der Diskussionen in der ratseigenen Finanzkommission zusammen. Er hob zunächst das Kapitel über die Steuervergünstigungen hervor, da ein solches eher ungewohnt sei für einen Subventionsbericht. Im Lichte der steuerlichen Auseinandersetzung mit der EU sei dieser Einbezug in der Kommission nicht durchwegs positiv aufgenommen worden. Weiter referierte er über die im Bericht im Rahmen eines Exkurses behandelten "sunset legislation" und "sunset clauses". Dabei handelt es sich im Falle der Subventionen um Klauseln, die Anlauffinanzierungen von Beginn an mit einem Abbaupfad versehen. Im Unterschied zum Bundesrat befand die Kommission solche Instrumente als sinnvoll. Er würdigte den Bericht im Namen der Kommission insbesondere aufgrund der geschaffenen Transparenz im Bereich der Subventionen. Er verwies aber gleichzeitig darauf, dass dem Bericht auch Umsetzungsmassnahmen folgen sollten. Nur wenige Räte forderten das Wort, weshalb die Kenntnisnahme des Berichts durch den Erstrat, nach dem abschliessenden Votum von Bundesrat Hans-Rudolf Merz, bald erfolgte.

Auch im Nationalrat wurde über "sunset legislation" und "sunset clauses" geredet. Der grosse Teil der Redner würdigte diese Instrumente positiv wie schon zuvor der Ständerat und im Unterschied zum Bundesrat. Diverse Redner warnten davor, den Subventionsbericht als Grundlage für die Aufgabenüberprüfung des Bundes oder gar für neue Sparprogramme heranzuziehen. So strich Daniel Vischer (G, ZH) hervor, "dass unzählige einzelne staatliche Leistungen eigentlich eine soziale Vielfalt ermöglichen, die dieses Land und das Leben in diesem Land erträglich und lebbar machen".

Es fehlte aber auch nicht an Voten, die just das Gegenteil betonten. So etwa Markus Hutter (RL, ZH), der im Subventionsbericht gerade eben die Grundlage für eine Aufgabenüberprüfung erblickte. Bundesrat Hans-Rudolf Merz ging in seinem die Konsultation abschliessenden Votum auf alle Bedenken ein. Er kündigte einen Bericht zum Umsetzungscontrolling an. Und er kündigte die Neugestaltung des Überprüfungsverfahrens an. So wird die Bundeskanzlei angewiesen, ihren "Botschafts-Leitfaden" mit einem "Subventions-Kapitel" zu ergänzen, sodass fortan sämtliche Botschaften mögliche Subventionstatbestände erfassen sollten. Der Rat nahm vom Bericht Kenntnis.