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Le groupe radical-démocratique reconnaît le travail que le DFJP et l'Office fédéral des réfugiés (ODR) ont fourni au cours des années passées pour améliorer l'exécution du renvoi des requérants d'asile déboutés et des étrangers en situation illégale dans notre pays. Malgré l'application de mesures qui ont apporté des améliorations significatives - par exemple l'augmentation des ressources de la Confédération dans le domaine de l'exécution des renvois - et malgré le réaménagement de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons, les autorités cantonales chargées des domaines de l'asile et de la police - pour ne citer qu'elles - signalent depuis quelque temps à la Confédération que ce sont surtout des étrangers en situation illégale dans notre pays et des requérants d'asile venant de certains pays africains, dont le renvoi ne peut être exécuté, qui dominent le trafic de drogue en Suisse.

Devant cette situation qu'il faut prendre au sérieux, le groupe radical-démocratique adresse les questions suivantes au Conseil fédéral :

1. Quelles mesures la Confédération prend-elle pour assurer l'exécution du renvoi des requérants d'asile déboutés et des étrangers en situation illégale dans notre pays ? Comment le Conseil fédéral juge-t-il la capacité d'action et de réussite des autorités compétentes ?

2. Comment se passe actuellement l'exécution du renvoi des requérants d'asile déboutés et des étrangers en situation illégale dans notre pays qui viennent d'Afrique noire ? Y a-t-il un problème d'exécution lié à l'Afrique en général, ou alors les difficultés d'exécution ne concernent-elles que certains pays d'Afrique ? Si tel est le cas, quels sont ces pays ? Le Conseil fédéral partage-t-il l'avis du groupe radical-démocratique selon lequel le soutien apporté aux cantons en matière d'exécution des renvois peut et doit encore être étendu et intensifié d'une manière générale ?

3. Quelles sont les mesures destinées à améliorer l'exécution des renvois dans les pays d'Afrique qui vont être prises ou qui sont planifiées ? Dans quels domaines faut-il agir en pratique, et dans lesquels faut-il légiférer ?

4. Comment peut-on développer davantage et rendre encore plus efficace la coopération interdépartementale, que les cantons considèrent comme insuffisante, s'en plaignant souvent ? Que pense le Conseil fédéral en particulier de la revendication que le PRD a formulée dans son document du 11 avril 2002 sur les migrations, selon laquelle le DFAE doit axer la coopération au développement davantage sur les besoins dans le domaine de la politique migratoire ?

5. Dans quelle mesure le principe réclamé dans l'interpellation Steinegger 99.3313, "Subordination de la coopération bilatérale à la volonté de l'État considéré de réadmettre ses ressortissants" a-t-il été appliqué ? A-t-il débouché sur des résultats positifs ? Dans quels domaines faut-il encore agir ? Quelle politique le Conseil fédéral mènera-t-il en la matière à l'avenir ?

6. La coopération avec les États de provenance africains diffère manifestement selon le pays considéré. Peut-on imaginer, à l'avenir, un recours accru aux mesures relevant du marché de l'emploi pour soutenir la coopération - dans le domaine de la politique migratoire - avec certains États de provenance ? Que pense le Conseil fédéral de la politique appliquée depuis peu par divers États européens consistant à contingenter sévèrement les permis de travail de durée limitée délivrés aux ressortissants de certains pays d'Afrique ? Les avantages de telles réglementations sont-ils prépondérants par rapport aux inconvénients et aux risques qu'elles comportent ?

7. Au regard de la pratique qui a cours dans notre pays, laquelle consiste à donner des conseils aux personnes qui ont décidé de rentrer chez elles de leur propre chef, que pense le Conseil fédéral de la pratique instaurée par les Pays-Bas qui consiste, dans le cadre de l'exécution des décisions, à prodiguer des conseils aux personnes concernées dans la perspective de leur retour dans leur pays ? Ne serait-il pas judicieux de mettre sur pied de tels services-conseils exclusivement auprès des autorités cantonales d'exécution ?

8. Le besoin d'agir dans le domaine de l'exécution existe même dans certains cantons. Quel regard le Conseil fédéral porte-t-il sur la situation en général ? Quelles sont les différences que l'on peut constater, dans le cadre de l'exécution des renvois dans des États africains, à propos des cas en suspens ? Y a-t-il des cantons qui n'utilisent pas les documents de voyage fournis par la Confédération aux frais de cette dernière ? Qu'entreprend la Confédération pour faire en sorte que les cantons appliquent le droit fédéral ?

9. Le PRD soutient non seulement le projet d'élargissement de la palette des motifs autorisant la mise en détention de phase préparatoire ou en vue du refoulement, mais aussi le durcissement de la répression des infractions aux mesures de délimitation de périmètres d'assignation ou d'exclusion. Au vu de l'évolution de la situation ces derniers temps, ne serait-il pas indiqué de donner un signal clair et d'accélérer le mouvement (par exemple en avançant la révision partielle de la LSEE)?

10. De toute évidence, on ne dispose pas, pour l'instant, de statistiques cantonales sur la criminalité et les mesures de contrainte qui soient uniformes et qui fassent des distinctions précises en fonction de la provenance et du statut des personnes considérées. On est ainsi privé de données chiffrées fiables et surtout comparables. Que pense le Conseil fédéral de la solution consistant à inscrire dans le droit fédéral soit l'obligation, pour les cantons, de disposer de telles statistiques, soit l'obligation de communiquer les données en la matière à la Confédération, qui les stockerait dans une banque de données centralisée ? Une telle obligation serait aussi judicieuse que nécessaire dans la perspective des efforts et des mesures de prévention ciblés qui s'imposent.

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Le Conseil fédéral est au fait des problèmes que soulève l'exécution des renvois, vers des pays africains en particulier. Les raisons de ces difficultés sont multiples et varient en fonction de l'État de provenance, de circonstances particulières et des événements du moment. Les principaux obstacles résident, d'une part, dans la difficulté d'établir l'identité des personnes à renvoyer et, d'autre part, dans le manque d'empressement ou de moyens qui caractérise certains pays de provenance (pas d'ambassade en Suisse ; structures administratives insuffisantes ; instabilité due à des conflits), dont le concours est sollicité pour assurer efficacement et rapidement le retour de leurs ressortissants sur leur territoire. Accordant une grande importance à cette problématique, le Conseil fédéral a élaboré une série de mesures susceptibles d'améliorer la situation à moyen et à long terme. Ces mesures prévoient en particulier des entretiens bilatéraux sur les questions migratoires avec les principaux pays de provenance ainsi que, dans la foulée, la négociation d'accords de réadmission. L'expérience montre que ces négociations sont ardues et demandent du temps. Le Département fédéral des affaires étrangères (DFAE), qui représente notre pays avec toute la fermeté requise lors des contacts bilatéraux, met tout en oeuvre afin que soient reconnues notre politique migratoire, notamment sous l'angle de nos intérêts politico-économiques, et nos potentialités (cf. interpellation Fehr Hans 02.3199, "Exécution des renvois vers des pays d'Afrique"; interpellation groupe PRD 02.3265, "Requérants d'asile. Procédure de renvoi plus efficace").

Il convient par ailleurs de souligner que l'effectif des personnes relevant du domaine de l'asile (requérants d'asile et personnes au bénéfice d'une admission provisoire) qui, au cours de ces 18 derniers mois, a passé de quelque 120 000 personnes à environ 67 000 aujourd'hui, a été ramené à son niveau le plus bas depuis douze ans et ce malgré l'augmentation des nouvelles demandes enregistrées ces derniers mois. 16 922 personnes, soit un quart environ, proviennent de l'Afrique subsaharienne (état au 31 juillet 2002).

1. L'exécution des décisions de renvoi et d'expulsion des personnes étrangères relève en principe de la compétence des cantons. Pourtant, il existe une étroite collaboration entre la Confédération et les cantons. Alors qu'il appartient aux cantons d'accomplir en particulier les tâches de police (mise en oeuvre des mesures de contraintes du droit des étrangers ; présentation des personnes déboutées auprès des représentations étrangères et accompagnement jusqu'au pays de destination), la Confédération a, elle, la compétence en matière d'acquisition, centralisée, des documents de voyage et de coopération internationale.

Ces dernières années, la Confédération a fortement élargi son engagement. Depuis octobre 1999, la Division rapatriements de l'ODR procure, en coopération actuellement avec 55 pays différents, de nouveaux documents de voyage et, dans la mesure du possible, établit elle-même des laissez-passer. À cette fin, il est fréquemment nécessaire tout d'abord d'établir l'identité ou la nationalité de la personne faisant l'objet d'un renvoi ou d'une expulsion. Il est surtout procédé, outre à des analyses linguistiques et textuelles, à des comparaisons d'empreintes digitales avec celles conservées dans les banques de données des pays européens. La Division rapatriements organise aussi des interrogations auprès des représentations étrangères en Suisse ou, pour les questions capitales, fait appel aux services d'experts des autorités du pays d'origine. Les représentations suisses à l'étranger se chargent d'obtenir les renseignements personnels dans le pays d'origine et, au besoin, apportent leur soutien, lors de la préparation du rapatriement et de la remise des personnes rapatriées aux autorités locales. Cette étroite collaboration entre l'ODR et le DFAE a été institutionnalisée et formalisée dans une directive interne. Afin de simplifier et d'accélérer l'obtention des documents de voyage, la Division rapatriements s'efforce constamment d'établir et de maintenir des contacts directs personnels avec les autorités des États concernés. Ces contacts personnels s'avèrent particulièrement importants, lorsqu'un traité de réadmission n'existe pas (encore). Ils ouvrent la voie au dialogue migratoire et préparent le terrain en vue de négocier des traités de réadmission ou de transit, une coopération au développement ou tout autre accord bilatéral. Enfin, la Division rapatriements planifie et arrange des vols spéciaux, lorsque les rapatriements par vol de ligne ne sont pas réalisables.

En août 2001, swissREPAT, un service rattaché à la Division rapatriements, est devenu opérationnel à l'aéroport de Zurich-Kloten. En collaboration avec la Centrale des voyages de la Confédération, le DFAE et la police de l'aéroport du canton de Zurich, swissREPAT établit l'itinéraire de toute personne renvoyée ou expulsée qui relève des domaines de l'asile ou des étrangers (acheminement), délivre les billets de vol (billetterie) et paie, au besoin, le prix du voyage de même que l'aide au retour individuelle. Selon la proposition contenue dans le rapport final "Passagers 2", adopté au printemps 2002 par la Conférence des directrices et directeurs des départements cantonaux de justice et police, swissREPAT coordonnera également l'action de la future organisation cantonale d'accompagnement (service spécial). swissREPAT procédera à une évaluation des risques liés à chaque rapatriement et, consécutivement, déterminera la solution appropriée devant être appliquée au rapatriement accompagné.

La capacité d'action et de réussite des autorités d'exécution est pourtant tributaire de la bonne volonté des personnes qui font l'objet d'un renvoi ou d'une expulsion. Si une personne refuse systématiquement de décliner son identité ou de la documenter, découvrir cette identité peut devenir une entreprise non seulement difficile, mais même vouée à l'échec. C'est pourquoi l'ODR redoublera d'efforts pour établir les identités, lors de la phase initiale des procédures d'asile (mise en oeuvre du projet DUO dans les centres d'enregistrement). Dans ses présentes révisions du droit des étrangers et du droit de l'asile, le Conseil fédéral propose par ailleurs des améliorations supplémentaires. Elles prévoient, par exemple, de nouveaux motifs de détention en vue du refoulement ou des motifs formulés avec davantage de précision de même que, lorsque la décision de renvoi est définitive, l'acquisition des documents de voyage dès qu'a été ordonnée la mise en détention en vue du refoulement.

Au-delà du soutien qu'elle apporte en matière d'exécution (obtention des documents de voyage), la Confédération veille donc aussi à mettre en place de meilleures conditions générales afin de faciliter la tâche des cantons.

2. Constitué de 54 États indépendants et fort d'une superficie plus de 700 fois supérieure au territoire suisse, le continent africain compte une population globale de quelque 750 millions de personnes. Il suffit de considérer la grandeur de ce continent ainsi que sa diversité linguistique, culturelle et politique pour comprendre que le problème des refoulements vers l'Afrique est complexe, et que, par conséquent, il exclue les solutions à court terme ou à l'emporte-pièce.

Les difficultés économiques et sociales, associées à une instabilité politique consécutive aux émeutes ou guerres civiles, sont une constante dans la majorité des pays africains. Leurs administrations sont loin de disposer des moyens et possibilités qu'ont les pays européens. Les changements de régime entraînent généralement de profonds remaniements des effectifs, si bien que les contacts mis en place se perdent temporairement voire définitivement. Si importants pour déterminer l'identité des individus, les registres des personnes ont été partiellement ou complètement détruits durant les années de guerres civiles et, de toute manière, aujourd'hui encore l'enregistrement des naissances n'est pas une règle généralisée. Ces circonstances compliquent non seulement la coopération internationale en général, mais elles influent aussi sur la propension à réadmettre les propres citoyens. Or, les contacts personnels directs entre les autorités concernées s'avèrent particulièrement utiles pour surmonter les difficultés exposées. Il faut toutefois observer que seuls 18 des 54 pays africains disposent d'une mission diplomatique en Suisse. Ainsi, les ambassades compétentes du Sénégal ou du Libéria se trouvent-elles à Paris, la mission diplomatique de la Sierra Leone à Bonn et celle du Kenya à Londres. Ces représentations disposent d'un effectif réduit et doivent représenter les intérêts de leur pays auprès de plusieurs États européens. Une surcharge de travail généralisée, des compétences limitées, mais aussi des priorités différentes, des intérêts divergents, sans parler des longs cheminements du courrier, sont des facteurs qui retardent inévitablement la vérification de l'identité ou de la nationalité d'une personne tout comme l'établissement d'un laissez-passer. Cela est également vrai pour les pays qui disposent d'un consulat en Suisse ou pour ceux qui y ont au moins désigné un consul honoraire. Inversement, la Suisse a aménagé une mission diplomatique dans un tiers seulement des pays africains, si bien que l'Ambassade de Suisse au Sénégal, par exemple, traite aussi les affaires de la Gambie, de la Guinée-Bissau, du Cap-Vert et du Mali.

Le Conseil fédéral partage donc l'avis des auteurs de l'interpellation et considère, lui aussi, qu'il importe que la Confédération intensifie encore son soutien en matière de rapatriements, notamment vers les pays africains.

3. L'ensemble des circonstances décrites dans la réponse à la question 2 illustre parfaitement la nécessité de traiter avec chacun des pays africains concernés, si l'on veut que les solutions négociées et convenues soient efficaces et durables. Dans cette optique, il y a lieu de poursuivre le développement et le maintien des contacts réciproques avec les autorités concernées et, si possible, de conclure des traités de réadmission ou, au besoin, de transit avec les pays les plus importants.

Actuellement, des discussions portant sur des traités de réadmission ou de transit se déroulent avec le Ghana, le Nigeria, le Sénégal et la Côte d'Ivoire. En dépit des difficultés énoncées en réponse à la question 2, on peut envisager, avec la prudence qui est de mise, la conclusion de deux ou trois traités d'ici à la fin 2002 ou au début 2003. Les travaux de mise en oeuvre ne pourraient donc débuter au plus tôt que dans le courant de l'année prochaine (cf. à ce propos Heim Alex 02.3271, "Augmentation des requérants d'asile africains"; question ordinaire Walker 02.1080, "Renvoi de ressortissants africains").

Le recours à des attachés supplémentaires aux questions migratoires, notamment en Afrique occidentale, fera par ailleurs l'objet d'un examen. La mise en place d'attachés aux questions migratoires à Colombo (Sri Lanka), Ankara (Turquie) et Pristina (Kosovo, République fédérale de Yougoslavie) s'est avérée très précieuse.

4. En 1999 déjà, le Conseil fédéral avait décidé d'appliquer le principe de la conditionnalité aux négociations portant sur des accords de réadmission ou de transit. C'est-à-dire que la Suisse fait, en principe, dépendre ses prestations - essentiellement économiques et de développement - envers des pays tiers de leur coopération dans le domaine migratoire. L'aide humanitaire en revanche n'est pas subordonnée à ce principe de la conditionnalité. Cette forme de conditionnalité vise à renforcer, en politique extérieure, les principes juridiques fondamentaux de la Suisse, ce qui n'est notamment pas sans intérêt dans le domaine migratoire. Le principe de la conditionnalité ne saurait toutefois intervenir automatiquement. Au contraire, son application différenciée s'impose : seule une analyse globale des rapports bilatéraux entre les parties contractantes et des intérêts internes en jeu déterminera les cas où l'application du principe de la conditionnalité s'avère judicieuse et possible (cf. à ce propos Heim Alex 02.3271, "Augmentation des requérants d'asile africains"; question ordinaire Walker 02.1080, "Renvoi de ressortissants africains").

5. Proportionnellement, quelques-unes des mesures introduites ces dernières années en vue d'améliorer l'exécution des décisions de renvoi (principe de la conditionnalité, conclusion d'accords de réadmission et de transit, soutien aux cantons pour l'obtention de documents de voyage) constituent des instruments nouveaux et efficaces à moyen terme. Cela dit, la question est complexe, et elle dépend de nombreux facteurs. L'objectif de toutes ces mesures - une nette amélioration du nombre des renvois ou des expulsions menés à bien - ne saurait être atteint immédiatement de la sorte. Pourtant, la stratégie du Conseil fédéral s'avère certainement fructueuse. Ne serait-ce que l'accroissement et l'intensité des contacts réciproques, de même que la qualité des discussions et négociations amorcées ces derniers mois, indiquent qu'il se trouve sur la bonne voie.

6. Il est exact que certains pays européens comme l'Italie, l'Espagne et le Portugal ont commencé, depuis quelque temps, d'associer la conclusion de traités bilatéraux de réadmission à l'octroi d'un nombre contingenté d'autorisations de travail de durée limitée. Le Conseil fédéral a pris connaissance de ces initiatives. Il est encore trop tôt pour commenter leurs effets. Actuellement, un groupe de travail du DFJP étudie les possibilités et les limites des aspects migration et retour.

7. L'assistance au retour prodiguée aux Pays-Bas ne diffère pas foncièrement, dans ses objectifs, de l'aide cantonale au retour subventionnée par la Confédération. Elle vise à encourager les départs imposés ou volontaires. Les différences existantes concernent le groupe-cible et la méthodique appliquée en matière de conseils. Aux Pays-Bas, ces conseils ne sont pas uniquement dispensés dans le domaine de l'asile, et même les personnes ayant laissé écouler le délai de départ sans l'observer peuvent en bénéficier. Sur le fond, la consultation se réduit essentiellement à une information sur les conséquences qu'entraîne l'inobservation de l'obligation de quitter le pays et sur l'aide envisageable.

L'Organisation internationale pour les migrations a la compétence centrale organisationnelle en matière de consultation.

Une pareille approche centraliste n'est pas compatible avec le système fédéraliste suisse. La solution en place est donc adéquate, puisqu'elle laisse aux cantons la liberté de choisir l'organisme chargé des consultations. La Confédération accorde les mandats et veille au professionnalisme des centres de consultation, en particulier par une formation spécifique. Matériellement, le modèle suisse de gestion des cas individuels par la prestation de conseils est un mode audacieux qui, par rapport à la consultation purement informative, a le mérite d'aider à entrevoir des perspectives.

L'ODR maintient des contacts réguliers avec plusieurs organisations et pays européens dans le but d'optimiser les pratiques dans ce domaine et de poursuivre le développement des instruments d'aide au retour et d'exécution des renvois.

8. La collaboration entre la Confédération et les cantons est généralement satisfaisante dans le domaine de l'exécution des renvois. La communication entre les autorités a été améliorée et la coopération institutionnalisée. Les régulières réunions de coordination ou d'information favorisent la compréhension mutuelle des missions à accomplir.

Il y a toutefois effectivement lieu de constater que la mise en oeuvre des instruments légaux à disposition n'est pas homogène dans les cantons. Cela concerne, par exemple, l'application des mesures de contrainte dans le droit des étrangers ainsi que la fouille ou perquisition systématiques des personnes et locaux pour mettre la main sur d'éventuels documents de voyage.

Vu sous l'angle de la politique intérieure, le fait que des autorités cantonales se réservent le droit de vérifier et, le cas échéant, de se refuser d'appliquer des décisions exécutoires de renvoi prononcées par la Confédération pose un problème (cf. "Rapport du Conseil d'État au Grand Conseil sur la politique de l'asile dans le canton de Vaud 1991-2001" d'avril 2002). Le canton de Genève n'est pas, lui non plus, disposé à exécuter systématiquement les décisions de renvoi ou d'expulsion.

La crédibilité - aux yeux des personnes concernées et, en particulier aussi, des représentations étrangères - des décisions de renvoi ou d'expulsion en pâtit. L'incohérence consistant à faire les démarches nécessaires afin de déterminer l'identité d'une personne et d'obtenir de nouveaux documents de voyage pour ne pas les utiliser ensuite met à mal les rapports avec lesdites représentations étrangères.

L'efficacité de l'exécution des décisions de renvoi ou d'expulsion est donc moins une question de praticabilité technique que, surtout, de volonté politique de la part des gouvernements cantonaux. C'est pourquoi un dialogue permanent a été institutionnalisé entre la Confédération et les cantons, en particulier à travers la Conférence des directrices et directeurs des départements cantonaux de justice et police, dans le but d'améliorer la collaboration dans les domaines de l'asile et des étrangers.

9. Dans l'optique de la solution globale visée dans la nouvelle loi sur les étrangers, le Conseil fédéral ne considère pas judicieux de réviser partiellement la LSEE dans ces seuls points. Il est urgent de revoir également d'autres pans entiers de cette loi de 1931. Or, une telle révision partielle précoce pourrait susciter d'autres demandes de modification ; contrariant ainsi notablement, voire retardant même, la création d'une nouvelle loi sur les étrangers cohérente (cf. aussi l'avis du Conseil fédéral concernant la motion Hubmann 01.3237, "Regroupement familial. Égalité de traitement des Suisses résidant au pays et des Suisses de l'étranger"). De surcroît, le Conseil fédéral a adopté, le 8 mars 2002, le message et le projet concernant une nouvelle loi fédérale sur les étrangers ; deux commissions du Conseil national ont déjà commencé les délibérations de ces textes.

10. Le Conseil fédéral estime, lui aussi, que les statistiques policières de la criminalité (SPC) présentent des lacunes. Aussi importera-t-il d'améliorer, dans un proche avenir, la qualité des données et la comparabilité des SPC suisses. À la fin 1999, la Conférence des directrices et directeurs des départements cantonaux de justice et police a recommandé l'approbation de l'extension des SPC et la budgétisation des coûts prévisibles de l'adaptation des systèmes informatiques dont se servent les polices cantonales. En vue de la réalisation du projet "Révision de la statistique policière de la criminalité", un groupe de travail, dirigé par l'Office fédéral de la statistique (OFS) et un représentant des chefs des polices de sûreté, a été constitué en juin 2000 dans le cadre de la Commission suisse contre la criminalité. L'Office fédéral de la police est également représenté dans ce groupe de travail. L'OFS assumera la responsabilité de la nouvelle SPC, qui comprendra aussi la statistique suisse des stupéfiants. La nouvelle statistique se distinguera de l'actuelle en ce qu'elle englobera toutes les infractions au code pénal, y compris les données idoines relevant du droit des étrangers et du droit des stupéfiants. D'autre part, différentes mesures amélioreront sensiblement la qualité de ses données. Le projet se réalisera d'ici deux à quatre ans, suivant le rythme d'adaptation des systèmes de TED cantonaux. De la sorte, il sera aussi possible d'améliorer la comparabilité internationale des données.

Il appartient aux cantons d'ordonner les mesures de contraintes relevant du domaine des étrangers. À ce jour, ils n'ont aucune obligation légale de les signaler aux autorités fédérales compétentes, ni d'en dresser des statistiques. Le Conseil fédéral convient, avec les auteurs de l'interpellation, de l'opportunité d'une statistique uniforme en la matière. Il est d'ailleurs prévu de saisir les données concernant les mesures de contrainte dans le nouveau système d'information commun aux domaines des étrangers et de l'asile (projet "Etrangers 2000"), rendant ainsi possible l'établissement de statistiques. L'introduction du nouveau système d'information devrait débuter progressivement à compter de la mi-2004.

Réponse du Conseil fédéral.