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Der Bundesrat wird beauftragt, eine Gesetzesänderung, namentlich eine Änderung des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG), vorzulegen, welche das Verfahren zur Behandlung von Beschwerden im Krankenversicherungswesen strafft, sodass die Frist von vier bzw. acht Monaten gemäss Artikel 53 Absatz 3 des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung (KVG) eingehalten werden kann.

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1. Aktuelle Situation

Wie auch in der Motion erwähnt, triff es zu, dass sich das Verfahren bei der Erledigung der KVG-Beschwerden an den Bundesrat nach den formellen Bestimmungen der Bundesverfassung (BV), des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG) und des KVG richtet. Da der Gesetzgeber beschlossen hat, für bestimmte KVG-Beschwerden den Bundesrat als einzige Beschwerdeinstanz einzusetzen und das VwVG für anwendbar zu erklären (Art. 53 Abs. 1 und 2 KVG), hat dieser nicht nur die einschlägigen Bestimmungen zu befolgen, sondern auch dem Umstand Rechnung zu tragen, dass er als erste Beschwerdeinstanz entscheidet und die angefochtenen Beschlüsse zuvor nicht von einer anderen Beschwerdebehörde überprüft worden sind. Ebenso wenig können die Beschwerdeentscheide des Bundesrates an eine höhere Instanz weitergezogen werden. So entscheidet der Bundesrat als einzige Beschwerdeinstanz und seine Entscheide sind endgültig, zumindest auf nationaler Ebene. Daraus folgt, dass er in seiner Funktion als Beschwerdeinstanz gehalten ist, seine Entscheide mit voller Kognition in Tat- und Rechtsfragen zu fällen, damit die in der Verfassung verankerten allgemeinen Verfahrensgarantien, wie z. B. der Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV), gewahrt sind. Ins Gewicht fällt in dem Zusammenhang insbesondere, dass der Bundesrat den Sachverhalt von Amtes wegen ermitteln muss und grundsätzlich reformatorisch zu entscheiden hat, was sich gerade bei Tarifangelegenheiten mit immer grösser werdenden Datenmengen stark auf die Verfahrensdauer auswirkt. Es versteht sich von selbst, dass diese verfahrensrechtlichen Vorgaben nicht ohne Auswirkung auf die Verfahrensdauer bleiben. In der Tat, und wie von der Motion zu Recht hervorgehoben, sieht das VwVG allein für die Instruktion der Beschwerden Verfahrensschritte (vgl. Art. 12, 50, 52f., 57 VwVG) vor, deren Minimaldauer bis auf wenige Tage bereits den vier Monaten entspricht, welche gemäss Artikel 53 Absatz 3 KVG für die Erledigung der Beschwerden vorgesehen sind. Angesichts der Tatsache, dass in den Beschwerdeverfahren nach der Instruktion ein Entscheidantrag redigiert wird, welcher allen Departementen zum Mitbericht vorgelegt und anschliessend für eine Bundesratssitzung traktandiert werden muss, ist es in den meisten Fällen nicht möglich, die vom KVG vorgegebene Frist für den Bundesratsentscheid einzuhalten. Diese Feststellung bestätigt auch die vom Bundesrat in den parlamentarischen Diskussionen zu Artikel 53 KVG geäusserten Bedenken, die Einhaltung dieser Höchstdauer bei der Behandlung der Beschwerden könnte sich in der Praxis als illusorisch herausstellen (vgl. AB 1993 S 1079f. und AB 1993 N 1864). Das gilt umso mehr, als auch die Parteien selbst unter Berufung auf das rechtliche Gehör rege davon Gebrauch machen, Fristerstreckungen zu verlangen, welche angesichts der Komplexität der Materie und der Notwendigkeit, dem Bundesrat Entscheidanträge vorzulegen, welche auf möglichst umfassend instruierten Dossiers beruhen, trotz grösster Zurückhaltung gelegentlich schwierig zu verweigern sind.

2. Mögliche gesetzgeberische Massnahmen

2.1 VwVG

Beim VwVG handelt es sich um ein Gesetz von allgemeiner Bedeutung, welches verfahrensrechtliche Bestimmungen enthält, die für alle Bundesbehörden, welche in verwaltungsrechtlichen Angelegenheiten zu entscheiden haben, zur Anwendung kommen. Neben den allgemeinen verfahrensrechtlichen Vorschriften enthält es im dritten Abschnitt besondere Bestimmungen für Beschwerdeverfahren, die nicht nur beim Bundesrat, sondern auch bei zahlreichen eidgenössischen Rekurskommissionen eingeleitet werden. Damit könnte es sich als heikel erweisen, sich für eine Gesetzesänderung zu entscheiden, welche nur die Beschwerdeverfahren vor dem Bundesrat in KVG-Belangen betrifft. Eine solche Massnahme würde nämlich die Anpassung zahlreicher Bestimmungen und das Erstellen von komplexen Ausnahmekatalogen für eine einzige Spruchbehörde nach sich ziehen. Damit aber würde der Gesetzgeber ein Gesetz komplizieren, welches eigentlich einfach und allgemein gehalten werden muss, da es bei zahlreichen Verwaltungsbehörden zur Anwendung kommt. Demgegenüber wäre es vorstellbar, nach dem Muster der Zivilprozessordnungen im VwVG einen Unterabschnitt zu schaffen, welcher ein vereinfachtes und rasches Verfahren einführen würde, in dem z. B. Fristen verkürzt oder die Anzahl der Schriftwechsel und Fristverlängerungen reduziert würden. Diese Lösung hätte den Vorteil, dass sie über einen einfachen Verweis auf diesen Abschnitt nicht nur für den Bundesrat, sondern auch auf andere Behörden, bei denen die Verfahrensdauer verkürzt werden muss, Anwendung finden könnte. Eine solche Lösung würde aber auch Nachteile mit sich bringen, weil die Qualität der so ergangenen Entscheide beeinträchtigt werden könnte.

2.2 BVG

Die Einführung von verfahrensrechtlichen Bestimmungen im KVG scheint die angemessene Lösung für eine Verkürzung der Verfahrensdauer der Beschwerden an den Bundesrat zu sein. In diesem Sinne könnte man sich die Einführung eines raschen und vereinfachten Verfahrens vorstellen, welches an die Artikel 85ff. KVG anschliessen würde und die unter Punkt 2.1 im Rahmen des VwVG erwogenen Massnahmen zum Inhalt hätte. Dabei könnte das eigens für die Schweizerische Asylrekurskommission geschaffene Verfahren als Muster dienen (vgl. Art. 104ff. des Asylgesetzes). Wie für die anderen Beschwerdeverfahren im KVG wäre ebenfalls vorstellbar, die Entscheidbefugnis gemäss Artikel 53 Absatz 1 KVG den Kantonen zu übertragen, die dann in erster Instanz mit einer Beschwerdemöglichkeit an den Bundesrat entscheiden würden. Diese Vorgehensweise hätte den Vorteil, dass die Kognition des Bundesrates beschränkt werden könnte und dieser nur über Rechtsverletzungen zu entscheiden hätte, ohne eigene Sachverhaltserhebungen durchzuführen. Allerdings ist zu bedenken, dass das Verfahren insgesamt durch die Erweiterung des Instanzenzuges wiederum verlängert werden könnte.

3. Schlussfolgerung

Folgende Punkte des VwVG oder des KVG könnten sich für eine Überprüfung eignen, um den von der Motion verfolgten Zweck zu erreichen:

- Verkürzung der Beschwerdefrist;

- Beschränkung des Schriftwechsels;

- Beschränkung der Konsultation anderer Behörden im Rahmen des Instruktionsverfahrens (namentlich BSV, Preisüberwachung und BFS);

- Beschränkung der Anzahl Fristverlängerungen pro Partei;

- Beschränkung der Kognition des Bundesrates in KVG-Belangen.

Diese Massnahmen verlangen nach einer gewissenhaften Prüfung in Bezug auf die Frage, ob sie bei endgültigen Beschwerdeentscheiden mit der BV, dem nationalen Recht und der Europäischen Menschenrechtskonvention vereinbar sind. Solche Einschränkungen müssen aber auch daran gemessen werden, ob sie noch mit der dem Bundesrat beim Erlass des KVG übertragenen Rolle vereinbar sind. Dadurch, dass der Bundesrat als einzige und endgültige Beschwerdeinstanz eingesetzt wurde, garantiert er nämlich nicht nur eine koordinierte Rechtsanwendung, sondern er übt bei der Umsetzung des KVG auch eine Kontroll- und Aufsichtsfunktion aus. Eine Änderung dieser Funktion könnte daher unter Umständen zu einer Schwächung der Entscheidbehörde in der ihr vom Parlament und Volk zugewiesenen Rolle führen.

Sodann müssen neue Verfahrensvorschriften so angelegt werden, dass die Qualität der Entscheide des Bundesrates im Krankenversicherungswesen nicht berührt wird, weil sonst die inzwischen weitgehend hergestellte Rechtssicherheit erneut infrage gestellt würde. In dem Zusammenhang ist festzustellen, dass dank der konstanten und kohärenten Praxis des Bundesrates nicht nur standardisierte Berechnungsmethoden für Tarife vorliegen, sondern auch im Bereich der Spitallisten die kantonalen Planungen nach einheitlichen Kriterien gemacht werden. Betrachtet man den Rückgang der Anzahl Beschwerdefälle in diesem Gebiet (64 Fälle im Jahr 1999 gegenüber 10 Fällen im Jahr 2003), zeigt sich, dass es die ergangenen Entscheide im Laufe der Jahre klar ermöglicht haben, die Anzahl der eingereichten Beschwerden beträchtlich zu senken.

Schliesslich ist daran zu erinnern, dass vorgesehen ist, den ganzen Kompetenzbereich des Bundesrates im KVG-Bereich ab 2007 auf das neu zu schaffende Bundesverwaltungsgericht zu übertragen. Unter diesem Blickwinkel und in Anbetracht der Gesetzesänderungen, welche für diesen Wechsel vorgenommen werden, stellt sich die Frage des Nutzens von grundlegenden Änderungen des Beschwerdeverfahrens zum jetzigen Zeitpunkt. Denn immerhin ist auf die Tatsache zu verweisen, dass seit Inkrafttreten des KVG im Jahr 1996, d. h. vor bald acht Jahren, über 90 Prozent aller eingegangenen Beschwerden erledigt worden sind. Abschliessend ist anzufügen, dass neue Verfahrensvorschriften in der Regel mittel- und langfristig ihre Wirkung entfalten und sich allfällige Gesetzesänderungen daher kaum auf die zurzeit beim Bundesrat anhängigen Beschwerdeverfahren anwenden lassen werden.

Der Bundesrat beantragt, die Motion in ein Postulat umzuwandeln.