InitialSituation

Die vorliegende Botschaft betrifft die Genehmigung und die Umsetzung der Notenaustausche zwischen der Schweiz und der Europäischen Union betreffend die Übernahme der Verordnung und des Beschlusses über das Visa-Informationssystem (VIS). Sie beinhaltet ebenfalls die Umsetzung auf Gesetzesstufe, die für die Inbetriebnahme des VIS am 21. Dezember 2009 erforderlich ist.

Das Schweizer Volk hiess am 5. Juni 2005 an einer Volksabstimmung die Teilnahme der Schweiz an den Assoziierungsabkommen von Schengen und Dublin gut. Die Schweiz unterzeichnete das Schengen- sowie das Dublin-Assoziierungsabkommen am 20. März 2006. Sie hat sich im Grundsatz verpflichtet, auch die eventuellen Weiterentwicklungen des Schengen- und des Dublin-Besitzstands zu übernehmen.

Die VIS-Verordnung wurde der Schweiz am 16. Juli 2008 notifiziert. Der VIS-Beschluss, der die Zugangsberechtigungen der Behörden regelt, die in der Verhütung und Bekämpfung terroristischer und sonstiger schwerer Straftaten tätig sind, wurde der Schweiz am 25. September 2008 notifiziert. Der Bundesrat hat die Übernahme dieser beiden Rechtsakte vorbehältlich der definitiven Genehmigung durch das Parlament angenommen. Aufgrund der Verbindungen zwischen den beiden europäischen Rechtsakten ist es angezeigt, diese gleichzeitig in das schweizerische Recht umzusetzen.

A. Die VIS-Verordnung

Die VIS-Verordnung legt die Zugangsberechtigungen zum zentralen europäischen VIS fest. Die Schweiz hat den Auftrag zu bestimmen, welche Behörden die Daten -einschliesslich der biometrischen Daten der Visumgesuchstellerinnen und -steller -erfassen dürfen, die anschliessend an das zentrale VIS übermittelt werden. Sie muss zudem regeln, welche Behörden diese Daten nach Massgabe der in der Verordnung vorgesehenen Zwecke abfragen dürfen. Der Zugang zu den VIS-Daten ermöglicht beispielsweise die Identifikation einer Person an einer Schengen-Aussengrenze oder auf dem Hoheitsgebiet der Schweiz anhand der Nummer der Visumvignette oder der Fingerabdrücke.

In einer ersten Phase werden die auf Grundlage der VIS-Verordnung erfassten Daten aus der aktuellen Datenbank EVA, einem Subsystem von ZEMIS, an das zentrale VIS übermittelt. Diese Datenbank wurde angepasst, um eine derartige Datenübermittlung zu ermöglichen. In einer zweiten Phase ist vorgesehen, ein neues nationales Visa-Informationssystem einzuführen. Diese neue Datenbank ist zurzeit für 2011 geplant.

B. Der VIS-Beschluss

Der Zugang der für die innere Sicherheit zuständigen Behörden zum zentralen VIS zur Verhütung und Bekämpfung des Terrorismus oder sonstiger schwerer Straftaten erfolgt auf folgende Weise: Die als zentrale Zugangsstelle benannte Einsatzzentrale des fedpol ist für die Prüfung der Anträge verantwortlich, die durch die betreffenden Behörden an sie gerichtet werden. Sie muss überprüfen, ob in einem konkreten Fall eine Einsicht in bestimmte Daten gerechtfertigt ist. Trifft dies zu, werden die Daten an die antragstellende Behörde übermittelt.

C. Besonderer Zeitplan

Da die Inbetriebnahme des VIS für den 21. Dezember 2009 vorgesehen ist und die Teilnahme der Schweiz wie jene aller übrigen am VIS beteiligten Staaten erforderlich ist, müssen die Gesetzesänderungen, die im Dezember 2009 bereit sein müssen, dringlich erklärt werden. Damit das dringlich zu erklärende Gesetz in Kraft treten kann, müssen die entsprechenden Notenaustausche vorläufig angewendet werden. Nur der Bundesrat ist ermächtigt, über eine vorläufige Anwendung eines völkerrechtlichen Vertrags zu entscheiden. Die Notenaustausche sowie die für 2011 vorgesehenen Gesetzesänderungen werden dem Parlament bereits im vorliegenden Gesetzesentwurf gemäss dem ordentlichen Verfahren zur Genehmigung unterbreitet. (Quelle: Botschaft des Bundesrates)

Proceedings

Im Nationalrat war Eintreten auf die Vorlage 1 (Bundesbeschluss) nicht bestritten. Die Dringlichkeit der Umsetzung im Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer (Vorlage 2) wurde hingegen von der Kommission bestritten und der Rat beschloss mit 156 zu 4 Stimmen Nichteintreten auf die Vorlage 2. Die Sprecher der Kommission wiesen darauf hin, dass es bei der Vorlage zum Visa-Informationssystem drei Vorzüge gebe: erstens die Verhinderung des Visa-Shoppings - es könne festgestellt werden, ob jemand schon in einem anderen Land erfolglos ein Visum beantragt hat; zweitens die eindeutige Identifizierung des Visumsinhabers; drittens die Bekämpfung von Visumbetrug. Diese drei Vorzüge würden erreicht, indem Daten analog zum biometrischen Pass gespeichert werden. Von Seiten der Sozialdemokraten, der Grünen und der SVP-Fraktion wurde die Delegation von Aufgaben an Private, wie das Erfassen der biometrischen Daten für das zentrale Visa-Informationssystem und das Erheben von Gebühren, abgelehnt. Bundesrätin Eveline Widmer-Schlumpf stellte klar, dass es bei der Beauftragung an Dritte um operative Aufgaben gehe, welche einen grossen Arbeitsaufwand verursachen. Mit 82 zu 63 folgte der Rat jedoch dem Antrag der Kommissionsminderheit Bea Heim (S, SO) und strich die entsprechenden Bestimmungen. Zwei weitere Minderheitsanträge aus dem rot-grünen Lager wurden jedoch vom Rat abgelehnt. Die Minderheit wollte vermeiden, dass der Nachrichtendienst Zugang zu den Daten des Visa-Informationssystem erhalte, solange es nicht eine gesetzlich verankerte konkrete Pflicht für eine nachweislich verbesserte Aufsicht und Kontrolle des Nachrichtendienstes gäbe. In der Gesamtabstimmung wurde der Bundesbeschluss mit 90 zu 55 Stimmen angenommen.

Im Ständerat war Eintreten auf die Vorlage 1 (Bundesbeschluss), in der die Kommission die Bestimmungen der Vorlage 2 integriert hatte, ebenfalls unbestritten,. Dementsprechend schloss sich der Rat bei der Vorlage 2 stillschweigend dem Beschluss des Nationalrates auf Nichteintreten an. Umstritten war wie im Nationalrat die Frage der Übernahme von bestimmten Aufgaben durch Dritte im Rahmen des Visumverfahrens. Die Kommissionsmehrheit beantragte dem Bundesrat zu folgen, da mit dem Erfassen von biometrischen Daten durch Dritte und durch die Auslagerung der Gebührenerhebung das Visumsverfahren verkürzt werden könnte. Die Minderheit Claude Hêche (S, JU) beantragte, dem Nationalrat zu folgen, da mit der Auslagerung von Aufgaben an Dritte die Sicherheit der persönlichen Daten nicht gewährleistet sei. Mit 26 zu 9 Stimmen folgte der Rat der Kommissionsmehrheit und dem Bundesrat. In der Gesamtabstimmung wurde der Bundesbeschluss mit 35 zu 0 Stimmen bei einer Enthaltung angenommen.

Bei der Differenzbereinigung beschloss der Nationalrat in der Frage der Erfassung biometrischer Daten durch Dritte mit 99 zu 42 Stimmen an seinem Beschluss festzuhalten. Die Mehrheit des Rates befürchtete, dass die Sicherheit der persönlichen Daten von Antragstellern gefährdet wäre. Dritte sollen nach dem Willen des Nationalrates auch keine Gebühren für die Visa-Ausstellung erheben dürfen. In den übrigen Bestimmungen schloss sich der Nationalrat den Beschlüssen des Ständerates an.

Bei der verbleibenden Differenz hielten die Räte jeweils an ihren Beschlüssen fest. Erst eine Einigungskonferenz beantragte mit 15 zu 11 Stimmen, die Datenerfassung durch Dritte zu gestatten. Bea Heim (S, SP) zog ihren Antrag auf Ablehnung des Antrages der Einigungskonferenz erst zurück, nachdem Bundesrätin Eveline Widmer-Schlumpf versicherte, dass der Bundesrat die Umsetzung des Schengener Visa-Informationssystems eng begleiten werde.

In der Schlussabstimmung wurde der Bundesbeschluss im Nationalrat mit 112 zu 74 (58 Stimmen aus der SVP-Fraktion und 14 aus der SP-Fraktion) und im Ständerat mit 40 zu 0 Stimmen angenommen.