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Nachdem mehrere Abstimmungen - vor allem in letzter Zeit - sehr knapp entschieden wurden, hat nun das einmalig knappe Abstimmungsresultat vom 24. November 2002 zu einer grossen Verunsicherung in der Bevölkerung geführt. Gemäss Zeitungsberichten ist es das knappste Abstimmungsresultat der Schweizer Geschichte.

Die beispielsweise in der Stadt Bern durchgeführte Nachzählung von Hand zeigt bereits eine Differenz auf. Gemäss Mitteilung der Bundeskanzlei beläuft sich die Fehlerquote bei Abstimmungen zwischen 2000 und 10 000. Es ist deshalb nicht auszuschliessen, dass Nachzählungen in der ganzen Schweiz zu anderen Abstimmungsergebnissen führen könnten. Die angeordneten Nachzählungen werden deshalb begrüsst. Dabei wird das Abstimmungsergebnis vom 24. November 2002 selbstverständlich akzeptiert.

Gerade bei offenbar verschiedenen Auszählungsmethoden in den Kantonen ist es notwendig, dass das Vertrauen der Bevölkerung in Bezug auf die absolute Sicherheit von Abstimmungsergebnissen aufrechterhalten bleibt.

In Berücksichtigung der grossen staatspolitischen Bedeutung dieser Problematik wird der Bundesrat gebeten, zu folgenden Fragen Stellung zu nehmen:

1. Seit ein paar Jahren besteht die Möglichkeit der brieflichen Stimmabgabe, wovon ein grosser Bevölkerungsteil denn auch Gebrauch macht. Die verschiedenen bekannt gewordenen Missbräuche bei der brieflichen Stimmabgabe haben das Vertrauen in diese Form der Stimmabgabe aber ins Wanken gebracht.

a. Wie beurteilt er den Wert der brieflichen Stimmabgabe?

b. Wie viele Beispiele von Missbräuchen bei der brieflichen Stimmabgabe sind ihm bekannt:

- bei der Stimmabgabe?

- beim Auszählungsverfahren?

c. Welche Massnahmen sind seiner Ansicht nach vorzukehren, damit Missbräuche ausgeschaltet werden können?

2. Das Beispiel Bern zeigt, dass auch beim Wägen der Stimmen Fehler unterlaufen. Wie viele Kantone wurden zu einer Nachzählung aufgefordert?

War die Bundeskanzlei orientiert über diese neuen Auszählungsmethoden? Welche Voraussetzungen müssen gegeben sein, damit solche Auszählungsmethoden angewendet werden dürfen?

3. Was gedenkt der Bundesrat bei knappen Ergebnissen von künftigen Abstimmungen zu unternehmen, um die Glaubwürdigkeit der Ergebnisse von Volksabstimmungen zu gewährleisten?

4. Kann er gewährleisten, dass die Auszählungen in den Gemeinden und Städten so erfolgen, dass jede Beeinflussung und jeder Missbrauch ausgeschlossen werden?

5. Nachfragen haben ergeben, dass bei der brieflichen Stimmabgabe nicht in allen Kantonen gleiche Formvorschriften angewendet werden (z. B. unterschiedliche Vollmachtregelung, unterschiedliche Unterschriftsregelung auf Stimmausweis usw.). Teilt er die Meinung, dass bei eidgenössischen Volksabstimmungen in der ganzen Schweiz dieselben Regeln anzuwenden sind? Wenn ja, wie und wann gedenkt er dies umzusetzen?

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Der Bundesrat teilt die Auffassung des Interpellanten, dass in einer rechtsstaatlichen halbdirekten Demokratie die Gewissheit unabdingbar ist, dass das Vertrauen der Bevölkerung in die Verlässlichkeit von Abstimmungsergebnissen unbedingt erhalten werden muss. Nach ständiger Rechtsprechung leitet sich aus dem vom Verfassungsrecht des Bundes gewährleisteten Stimm- und Wahlrecht der Anspruch der Stimmberechtigten ab, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht den freien Willen der Stimmberechtigten zuverlässig und unverfälscht wiedergibt (BGE 124 I 57).

1. a. Der Bundesrat beurteilt die briefliche Stimmabgabe als überaus wertvoll. Die rasche Verbreitung zeigt, dass die - übrigens auf überwiesene Motionen der eidgenössischen Räte hin eingeführte - Zulassung der freien Wahl zwischen der brieflichen Stimmabgabe und dem Urnengang 1994 einem grossen Bedürfnis entsprach. Vereinzelt aufgetretene Missbräuche sprechen nicht gegen dieses Institut; sie haben strafrechtliche und politische Folgen gezeitigt.

b. Die bekannt gewordenen Missbräuche brieflicher Stimmabgabe in den vergangenen 25 Jahren beschlugen in einem Fall Nationalratswahlen (Basel-Stadt 1995), in einem zweiten, nie erwiesenen Fall eine kantonale Verfassungsabstimmung (Thurgau, BGE 114 Ia 42-49) und in fünf Fällen kommunale Urnengänge (Olten, zweimal Steffisburg, Avenches und Vallorbe). Regelmässig ging es dabei um Stimmenfang in Alters- und Pflegeheimen, in einem Fall (Olten) um Einsammeln unbenützter Stimmzettel aus Abfallcontainern. Die kommunalen Stimmenfänger verdarben sich ausnahmslos umgehend die politische Karriere.

c. Die Möglichkeit des Stimmenfangs in Heimen resultiert aus dem Umstand, dass Nachkommen betroffener betagter Heiminsassen aus Pietätsgründen oft vor einer Bevormundung wegen Geistesschwäche zurückschrecken. Die Bundeskanzlei hat daher 2001 in einem Vernehmlassungsverfahren bei Kantonen, Parteien, Spitzenverbänden der Wirtschaft und weiteren interessierten Organisationen eine Lösungsmöglichkeit zur Diskussion gestellt, bei medizinisch diagnostiziert geistig abgebauten Heiminsassen das Stimmrecht widerrufbar sistieren zu lassen.

Der Vorschlag stiess im Vernehmlassungsverfahren auf weit überwiegende Ablehnung. Infolgedessen liegt die Initiative weiterhin bei Kantonen und Gemeinden, die Heimleitungen ihres Gebietes auf dieses Risiko hinzuweisen, damit verdächtige Sammelbesuche im Vorfeld von Wahlen oder Abstimmungen gemeldet werden können. In den Kantonen Solothurn, Basel-Stadt und Thurgau wurden nach den Vorkommnissen angemessene gesetzgeberische Massnahmen eingeleitet, welche im Falle des Kantons Basel-Stadt anschliessend infolge eines Bundesgerichtsentscheides (BGE 121 I 187-195) noch präzisiert wurden.

2. Mit Ausnahme der Kantone Genf und Obwalden war die Bundeskanzlei nicht über die neuen Auszählmethoden informiert worden. Eine kleine, nicht repräsentative erste Sondierung bei einigen Kantonen ergab, dass in vielen Fällen auch die Kantone nicht informiert worden waren. Daher hat die Bundeskanzlei die Kantone um Anordnung von Nachzählungen an jenen Orten gebeten, an denen die Abstimmungsergebnisse ausschliesslich mit technischen Hilfsmitteln eruiert worden waren. Nachgezählt wurde daraufhin in rund 70 Gemeinden aus 13 Kantonen. Die Nachzählungen waren in verschiedener Hinsicht aufschlussreich:

Beim Urnengang vom 24. November 2002 haben Nachzählungen vereinzelte Irrtümer zutage gefördert. In aller Regel handelte es sich dabei um Versehen bei der Handaussortierung. Nach Sichtung der Rückmeldungen können gezielte Fehler ausgeschlossen werden. Oftmals glichen kleine Fehler einander aufs Ganze gesehen wieder mehr oder weniger aus. Die eingesetzten Geräte sind Hochpräzisionsgeräte, die in keiner Weise Vorstellungen etwa einer normalen Waage oder einer Briefwaage entsprechen. Die Verfahren sind nicht Pauschal-, sondern Normwägungen, die nach ganz präzisen Abläufen vorgenommen werden müssen und auch tatsächlich vorgenommen wurden.

Aus diesem Grund hat der Bundesrat daher mit Kreisschreiben vom 15. Januar 2003 an die Kantonsregierungen (BBl 2003 419f) den Einsatz technischer Hilfsmittel mit Ausnahme elektronischer Erfassungsbelege und von Pilotprojekten zu einem Vote électronique unter folgenden Bedingungen generell erlaubt:

Die Kantone gewährleisten selber aufgrund ihrer kantonalen Besonderheiten die saubere Ermittlung der Abstimmungsergebnisse und stellen angemessene Kontrollen sicher. In einer Umfrage eruiert die Bundeskanzlei, wo welche Art technischer Hilfsmittel eingesetzt wird. Messmittel wie Präzisionswaagen müssen für die maschinelle Stimmenzählung geeignet, vom Bundesamt für Metrologie und Akkreditierung zugelassen und von den zuständigen kantonalen Eichämtern geeicht sein.

Dieses Vorgehen ist verhältnismässig und entspricht dem Vorgehen des Bundesrates bei früheren Vorkommnissen, die zu Beanstandungen Anlass geben konnten (BBl 1996 II 1297-1300 und 2000 2357-2367 betreffend Nationalratswahlen 1995 und 1999; BBl 1999 5988-5991 betreffend Volksabstimmungen).

3. Die Diagnose von Schwierigkeiten bei der Auszählung der Stimmen ist häufig Folge extrem knapper Resultate von Urnengängen, wie sich auch in Gemeinden (Beispiele: Winterthur 2002, Olten 2002), Kantonen (Beispiel: Thurgau BGE 114 Ia 42-49), bei Referenden (Beispiel: Neue Alpen-Transversale BBl 1992 II 856f.) oder im Ausland (Beispiel: Florida US-Präsidentschaftswahlen 2000) gezeigt hat.

Es muss jedoch unterschieden werden zwischen dem provisorischen amtlichen Endergebnis am Abstimmungssonntag und dem definitiven amtlichen Endergebnis nach Abschluss des Erwahrungsverfahrens.

Ersteres setzt sich aus 3000 Telefonaten und Faxmeldungen von den Gemeinden via Distrikte, Kantone hin zum Bund zusammen, welche einzig die Ja- und Neinstimmen, nicht aber die Anzahl eingegangener, ungültiger und gültiger Stimmen umfassen. Diese Zusammenstellung am Abstimmungssonntag ist reine Informationsdienstleistung, rechtlich belanglos und verzichtet aus Zeitgründen auf die Übermittlung aller informationsmässig uninteressanten Detailzahlen. Die übermittelten Zahlen lassen sich daher auch nicht überprüfen. Erfahrungsgemäss unterlaufen bei so vielen Beteiligten und Meldungen in der Eile auch da und dort kleine Fehler.

Anders bei der Erwahrung. Sie beruht auf den zumeist gemeindeweise ausgefüllten schriftlichen Protokollen und umfasst alle erwähnten Angaben (Art. 14 Bundesgesetz über die politischen Rechte, BPR), ist also überprüfbar. Dasselbe gilt für die regionalen und kantonalen Protokollzusammenzüge, die dann im kantonalen Amtsblatt publiziert und der Bundeskanzlei zugestellt werden. Gegen die im kantonalen Amtsblatt veröffentlichten Kantonsergebnisse kann jede stimmberechtigte Person des Kantons Beschwerde erheben, wenn sie Fehler feststellt (Art. 77 BPR). Der Entscheid der Kantonsregierung kann an den Bundesrat weitergezogen werden.

Die Bundeskanzlei überprüft die kantonalen Protokolle stets auf ihre Glaubwürdigkeit und verlangt, wo Korrekturen angezeigt sind, eine neue Veröffentlichung der Resultate im kantonalen Amtsblatt, was dann in den betreffenden Kantonen auch neue Beschwerdefristen auslöst. Der Bundesrat ist der Ansicht, dass dieses Verfahren auch bei knappen Resultaten genügend zuverlässig ist und dass sich keine Änderung aufdrängt.

4. Nirgendwo konnten Anzeichen unzulässiger Einflussnahme oder von Missbräuchen bei der Stimmenauszählung festgestellt werden. Es wurden nirgendwo Beschwerden erhoben, welche einen solchen Verdacht auch nur im geringsten konkretisiert hätten. Dafür gibt es gute Gründe: Vielenorts können die Stimmberechtigten durch eigenes freiwilliges Mitwirken Personalengpässen bei der Ausmittlung von Urnengängen entgegenwirken und gleichzeitig mitkontrollieren, dass alles mit rechten Dingen zugeht. Andere Kantone sehen vor, dass Vertreter aller Parteien dem Ausmittlungsprozedere beiwohnen können, damit die Kontrolle über die einwandfreie Ergebnisermittlung gewährleistet bleibt.

Auf das gleiche Ziel hingeordnet ist das Beschwerderecht jeder stimmberechtigten Person gegen Unregelmässigkeiten in Vorbereitung, Durchführung und Erwahrung einer eidgenössischen Volksabstimmung im eigenen Kanton. Selbstverständlich müssen dabei die Unregelmässigkeiten minimal spezifiziert werden. Diese Beschwerderegelung und das mehrstufige Erwahrungsverfahren aufgrund der detaillierten schriftlichen Protokolle stellen sicher, dass das definitive amtliche Endergebnis eidgenössischer Urnengänge präzis erhoben ist.

5. Die politischen Rechte in der Schweiz sind aus verschiedenartigsten lokalen Traditionen heraus gewachsen. Bei der Ausübung der politischen Rechte in der Schweiz spielen diese gewachsenen kantonalen Traditionen eine grosse Rolle. Beinahe jeder Kanton hat zu den Modalitäten der Stimmabgabe und zu den Kontrollmechanismen der Stimmberechtigung eine eigene Regelung. Eine Vereinheitlichung der Modalitäten für Bundesabstimmungen brächte zwar mehr Übersichtlichkeit und würde den administrativen Aufwand vereinfachen. Sie käme aber in Konflikt mit den Regelungen für kantonale und kommunale Urnengänge, die in der Regel gleichzeitig stattfinden.

Bezahlen müssten dies die Stimmberechtigten, die am gleichen Abstimmungstag verschiedenste Formvorschriften für den Bund, den Kanton und die Gemeinde beachten müssten; absehbare Folge wären mehr ungültige Stimmen, erhöhte Stimmabstinenz und über kurz oder lang eine Einebnung der Vielfalt gewachsener lokaler und regionaler Traditionen. Solche Folgen sind nicht zu verantworten.

Antwort des Bundesrates.