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Il arrive régulièrement que des initiatives populaires ayant un effet rétroactif (et des conséquences néfastes pour les citoyens) menacent la sécurité du droit. En 1991, l'ancien conseiller national radical Walter Zwingli avait mis le doigt sur le problème en déposant une initiative parlementaire. Le Conseil national s'était alors déclaré prêt à résoudre le problème, mais le Conseil des États avait estimé, comme le conseiller fédéral Arnold Koller, qu'il convenait de régler la question dans le cadre de la révision totale de la Constitution. Monsieur Arnold Koller avait affirmé notamment que l'instauration d'un référendum administratif et d'un référendum financier permettrait de réduire considérablement la portée d'initiatives comportant des dispositions à effet rétroactif. Or aucun de ces deux instruments n'a été créé lors de ladite révision et rien n'est venu atténuer la portée des initiatives de ce type.

Dans ce contexte, nous prions le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Estime-t-il que les initiatives populaires à effet rétroactif peuvent nuire à la sécurité du droit ?

2. Est-il prêt à se saisir une nouvelle fois du problème ?

3. Quelles mesures compte-t-il prendre pour éviter à l'avenir que de telles initiatives mettent à mal la sécurité du droit ?

FederalCouncilResponseText

Le Conseil fédéral s'est penché sur la question de la rétroactivité des initiatives populaires en rapport avec l'initiative parlementaire Zwingli 91.410. Il répond de la manière suivante à l'auteur de l'interpellation :

1. Les initiatives populaires à effet rétroactif nuisent à la sécurité du droit et remettent en question la protection de la bonne foi inhérente à l'État de droit (message du 28 octobre 1992 concernant l'initiative populaire "pour une Suisse sans nouveaux avions de combat", FF 1992 VI 436 ; message du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle Constitution fédérale, FF 1997 I 455). Mais il s'agit là de problèmes de principe, sans réelle portée pratique, puisque les initiatives populaires à effet rétroactif sont rares. Plus rares encore sont celles qui sont acceptées en votation : l'initiative Rothenburg, acceptée il y a près de 24 ans, est la seule à ce jour.

2. Le Conseil fédéral et les chambres se sont consacrés au problème de la rétroactivité dans le cadre de leurs travaux sur l'initiative parlementaire Zwingli (rapport de la Commission des institutions politiques du Conseil national du 26 février 1993 et avis du Conseil fédéral du 7 avril 1993 ; FF 1993 II 205ss. et 224ss.). Celle-ci a été liquidée suite au refus du Conseil des États d'entrer en matière. L'exécutif et le législatif ont une nouvelle fois réfléchi à la question dans le contexte de la réforme des droits populaires (FF 1997 I 455). Le Conseil fédéral n'a alors pas jugé opportun d'interdire la rétroactivité, ce en quoi il a été suivi par le Parlement. Dans son appréciation, il soulignait le recul prévisible du nombre d'initiatives populaires à effet rétroactif, du fait notamment de la prochaine mise en place d'un référendum administratif et financier. S'il est vrai que cet instrument n'a jamais vu le jour, il n'en demeure pas moins que quasiment aucune initiative populaire à effet rétroactif n'a abouti depuis. Le Conseil fédéral doute qu'un nouvel examen de la situation fasse apparaître de quelconques éléments nouveaux.

3. Le droit constitutionnel n'invalide pas les initiatives populaires à effet rétroactif, pour autant qu'elles soient exécutables. Les clauses de rétroactivité constituent néanmoins un bon argument pour rejeter une initiative. Le Conseil fédéral peut ainsi proposer aux chambres de soumettre une initiative populaire à effet rétroactif au peuple et aux cantons en recommandant à ceux-ci de la refuser. Il serait disproportionné de priver le peuple et les cantons de s'exprimer en inscrivant dans la Constitution une disposition invalidant les initiatives populaires à effet rétroactif. Sans compter qu'il serait relativement aisé de contourner l'interdiction de la rétroactivité. Enfin, les avis des spécialistes divergent quant à la rétroactivité effective de tels objets. Au vu de ce qui précède, le Conseil fédéral ne perçoit pas l'utilité d'adopter de nouvelles mesures.

Réponse du Conseil fédéral.