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La récolte de signatures à l'appui de l'initiative populaire fédérale pour l'interdiction d'exporter du matériel de guerre est en cours. Or, les citoyens qui récoltent ces signatures en public sont gênés de diverses manières dans l'exercice d'un droit garanti par la législation fédérale.

Ces entraves, qui varient selon les communes, sont les suivantes :

a. obligation d'obtenir une autorisation (même pour les petits groupes mobiles sans stand de récolte de signatures);

b. perception d'une taxe en contrepartie d'une autorisation ;

c. restriction du nombre de récoltes de signatures mensuelles (par exemple, six récoltes par mois, même lorsqu'une récolte ne dure que deux heures);

d. interdiction de récolter des signatures le dimanche en public.

Je pose au Conseil fédéral la question suivante :

Considère-t-il que ces restrictions sont en accord avec le droit d'initiative, droit inscrit dans le droit fédéral ? Si tel n'est pas le cas, qu'envisage-t-il de faire ?

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Signer des initiatives populaires et des demandes de référendum est un droit qui relève des droits politiques d'après l'art. 136, al. 2, de la Constitution fédérale. La récolte de signatures est par conséquent elle aussi un droit fondamental inhérent aux droits politiques (cf. ATF 97 I 895s consid. 2). Mais la doctrine et la jurisprudence s'accordent à dire que les autorités peuvent aussi, même en l'absence de bases légales, exiger des citoyens qui veulent organiser une récolte de signatures sur la voie publique qu'ils produisent une autorisation. Le Tribunal fédéral recommande aux autorités de le faire lorsque l'opération est de nature à perturber très vraisemblablement l'ordre public (cf. ATF 97 I 897s consid. 5, et 109 Ia 210s consid. 4a).

La doctrine critique cette position en affirmant qu'elle est ambivalente et qu'elle ne tient pas compte de la réalité ; elle réclame l'application stricte des principes de la proportionnalité et de l'égalité (cf. Pierre Tschannen : Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft. Berne 2004, 633 § 51 note marginale 10 ; Yvo Hangartner/Andreas Kley : Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der schweizerischen Eidgenossenschaft. Zurich 2000, 84 note marginale 205s ; Jörg Paul Müller : Grundrechte in der Schweiz im Rahmen der Bundesverfassung von 1999, der Uno-Pakte und der EMRK. Berne, 3 éd. 1999, 219 ; Etienne Grisel : Initiative et référendum populaires. Traité de la démocratie semi-directe en droit suisse. Berne 3 éd. 2004, 69s n. 137 et 317 n. 834). L'application du principe de la proportionnalité entraînera le refus de la demande si l'ordre public ne peut être maintenu d'une autre manière ; l'autorisation devra par contre être accordée sous conditions pour autant que le respect de ces conditions garantisse l'intérêt public. Les autorités devront veiller à ce qu'un groupe ne monopolise pas le domaine public ni qu'il n'empêche d'autres groupes de récolter des signatures (Égalité de droit. cf. ATF 102 Ia 58 s consid. 5). Elles accorderont l'autorisation en l'absence de danger concret. Tschannen (loc. cit., note marginale 11) voit une certaine contradiction par rapport à ces principes dans le fait que le Tribunal fédéral a protégé les cantons dont la législation interdit de manière générale la récolte, le dimanche, de signatures à l'appui d'initiatives populaires ou de demandes de référendum (ATF 102 Ia 56 consid. 4a). Hangartner/Kley estiment quant à eux qu'il est disproportionné de soumettre à une autorisation toute distribution de listes à signer, mais aussi toute récolte de signatures (loc. cit., note marginale 206). Pour eux, l'obligation de produire une autorisation doit être limitée aux cas où l'utilisation du domaine public dépasse le cadre général, par exemple lorsqu'un groupe y installe des tables ou des panneaux d'information sur la voie publique (cf. également Tschannen, loc. cit., note marginale 10).

Réponse à la question de l'auteur de l'interpellation : la doctrine et la jurisprudence sont unanimes pour dire que les autorités peuvent aussi, même en l'absence de bases légales, exiger des citoyens qui veulent organiser une récolte de signatures sur la voie publique qu'ils produisent une autorisation. Ces mêmes autorités, disent doctrine et jurisprudence, peuvent le faire lorsque, pour récolter des signatures, ces mêmes citoyens installent des tables ou des panneaux d'information, mais la doctrine qui prévaut à l'heure actuelle est qu'ils n'ont pas besoin d'autorisation s'ils agissent en petits groupes mobiles et n'installent pas de matériel sur la voie publique, alors que la jurisprudence dit qu'il n'est pas interdit d'exiger d'eux qu'ils en produisent une. Et que si l'autorisation est obligatoire, les autorités qui la délivrent peuvent exiger un émolument en contrepartie. Quoi qu'il en soit, l'obligation, si obligation il y a, ne doit pas être disproportionnée : toute limitation d'une récolte de signatures qui aura été fondamentalement autorisée devra être raisonnable et être valable pour tous. Une autorisation ne pourra être refusée ni être assortie de clauses limitatives que si la récolte de signatures en question constitue une menace pour l'ordre public. Il s'agira donc, pour les autorités, de juger la situation, au cas par cas, sous tous ses aspects (lieux de la récolte ; nombre des objets - initiatives populaires et demandes de référendum - en cours sur les plans fédéral, cantonal et communal ; fréquence et durée des opérations de récolte de signatures, voire des autres opérations en cours telles que des manifestations par exemple). Il s'agira encore, le cas échéant, de vérifier la licéité des normes communales sur la procédure de recours. En effet, s'il peut (et doit) se prononcer sur la licéité des normes édictées par les cantons lorsqu'il s'agit pour ceux-ci d'appliquer les lois fédérales, le Conseil fédéral n'a pas autorité pour agir sur les communes. Surveiller ces dernières revient aux cantons.