InitialSituation

Das am 1. Januar 1981 in Kraft getretene Asylgesetz ist bereits viermal einer Teilrevision unterzogen worden. Die umfassendste Revision fand ihren Abschluss am 22. Juni 1990, als der dringliche Bundesbeschluss über das Asylverfahren (AVB) in Kraft trat. Durch den AVB wurde das Asylverfahrensrecht in umfassender Weise neu gestaltet, indem einerseits Bestimmungen, die eine Beschleunigung des erstinstanzlichen Asylverfahrens ermöglichen sollten, und andererseits die Einsetzung einer unabhängigen Rekursinstanz eingeführt wurden. Diese neuerungen haben sich bewährt und sollten daher nach Ablauf ihrer Befristung ins ordentliche Recht übernommen werden.

Bei den Vorarbeiten für die Überführung des AVB ins ordentliche recht zeigte sich, dass zusätzlich für neue Bereiche, wie etwa diejenigen der Gewaltflüchtlinge, der Fürsorge oder des Datenschutzes, Lösungen zu erarbeiten sind. Der vorliegende Entwurf präsentiert sich daher in Form eines totalrevidierten Asylgesetzes, das neu in elf Kapitel gegliedert ist, sowie diverser Ergänzungen im Bundesgesetz über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG).

Die ersten drei Kapitel des Asylgesetzes übernehmen weitgehend geltendes Recht. Sie enthalten die Definitionen und Grundsätze, die Bestimmungen betreffend das Asylverfahren von der Stellung des Asylgesuches bis zum Vollzug der Wegweisung nach negativem Ausgang eines Verfahrens sowie die Voraussetzungen zur Asylgewährung und die Rechtsstellung der anerkannten Flüchtlinge. Inhaltlich neu ist die Regelung der sogenannten Härtefälle. Es wird in Zukunft dem Bundesamt für Flüchtlinge (BFF) beziehungsweise der Schweizerischen Asylrekurskommission (ARK) obliegen zu entscheiden, ob bei der asylsuchenden Person eine schwerwiegende persönliche Notlage vorliegt und eine vorläufige Aufnahme angeordnet werden kann, wenn vier Jahre nach Einreichung des Asylgesuches noch kein rechtskräftiger Entscheid ergangen ist. den Kantonen kommt diesbezüglich ein Antrags- und Beschwerderecht zu.

Gewissermassen als Kernstück der Vorlage regelt das 4. Kapitel die Gewährung vorübergehenden Schutzes und die Rechtsstellung der Schutzbedürftigen. Der Bundesrat kommt damit dem Auftrag einer Motion der Staatspolitischen Kommission des Ständerates nach, die eine gesetzliche Regelung für die sogenannten Gewaltflüchtlinge gefordert hat. Das Konzept der hier vorgeschlagenen Regelung basiert insbesondere auf drei Elementen: 1. Der Bundesrat trifft den Grundsatzentscheid, ob und wie vielen Personen vorübergehender Schutz gewährt wird. 2. Bei der Aufnahme Schutzbedürftiger in der Schweiz steht nicht ihr dauernder Aufenthalt im Vordergrund, sondern die Rückkehr in ihren Heimat- oder Herkunftsstaat, sobald sich die Möglichkeit dafür bietet. 3. Das Verfahren wird so gestaltet, dass - im Gegensatz zur heutigen Lösung bei der gruppenweisen vorläufigen Aufnahme (Art. 14a Abs. 5 ANAG bisher) - die Asylbehörden von der Durchführung eines aufwendigen Individualverfahrens entlastet werden.

Der Fürsorgebereich wird neu in zwei Kapitel gefasst, wobei das eine Kapitel die fürsorgerechtlichen, das andere die finanz- und subventionsrechtlichen Bestimmungen enthält (5. und 6. Kapitel). Zwei Aspekte sind hier hervorzuheben. Zum einen wird mit der Vorlage die Rechtsgrundlage dafür geschaffen, dass der Bund die finanziellen Aufwendungen auch für Flüchtlinge in pauschaler Form abgelten kann; zum andern wird aus vorwiegend verwaltungsorganisatorischen Gründen die Fürsorgezuständigkeit für Flüchtlinge generell den Kantonen zugewiesen. Damit entfällt für die anerkannten Hilfswerke ihre bisherige Aufgabe, die Flüchtlinge bis zum Erhalt der Niederlassungsbewilligung zu betreuen. Die Hilfswerke behalten aber ihre privilegierte Stellung gegenüber den Bundesbehörden; ihre Tätigkeit im Asylverfahren und im Bereich von Integrations- (Art. 54 Abs. 2 AsylG neu) und Rückkehrprojekten (Art. 88 AsylG neu) wird nicht tangiert. Dieser Systemwechsel wird grundsätzlich auch von den Kantonen befürwortet.

Ein ebenfalls völlig neues Kapitel betrifft den Datenschutz (7. Kapitel). Die relativ umfangreiche Regelung ist eine Folge des am 1. Juli 1993 in Kraft getretenen Datenschutzgesetzes. Mit ihr werden die rechtlichen Grundlagen für die Führung elektronischer Register geschaffen sowie die Grundsätze für den Datenaustausch festgehalten.

Die restlichen vier Kapitel beschlagen der Rechtsschutz, die internationale Zusammenarbeit und die beratende Kommission sowie die Straf- und Schlussbestimmungen. Die Strafbestimmungen werden aus dem zeitlich befristeten Bundesbeschluss vom 16. Dezember 1994 über Sparmassnahmen im Asyl- und Ausländerbereich übernommen.

Die Änderungen des ANAG beschränken sich auf die im Rahmen des AVB beschlossenen und nun ins ordentliche recht zu überführenden Bestimmungen über die vorläufige Aufnahme und auf die Einfügung von Datenschutz- sowie neuer Einzelbestimmungen. Die gesetzliche Verankerung des Datenschutzes ist auch im Ausländerrecht Folge des bereits erwähnten Datenschutzgesetzes. Zu erwähnen ist ferner, dass die seit Jahrzehnten bestehende Eidgenössische Ausländerkommission (EKA) im Gesetz verankert wird. Gleichzeitig soll eine Rechtsgrundlage geschaffen werden, die es dem Bund erlaubt, Integrationsprojekte zugunsten von Ausländerinnen und Ausländern mitzufinanzieren.

Proceedings

Der Nationalrat trat mit grossem Mehr auf die Vorlage ein. Drei Rückweisungsanträge wurden abgelehnt: die demokratische Fraktion wollte den Bundesrat beauftragen, Forderungen der für ungültig erklärten SD-Volksinitiative "für eine vernünftige Asylpolitik" in die Revision aufzunehmen; die SP-Vertreter Jean-Nils de Dardel (GE) und Peter Vollmer (BE) wollten die Revision auf die Übernahme der auslaufenden Bundesbeschlüsse, die Anpassung der Datenschutzvorschriften und die Integrationspolitik beschränken beziehungsweise die einzelnen Teile separat behandeln. Schon die Eintretensdebatte machte deutlich, das es in der Asylpolitik keinen Konsens mehr gibt. Die Linke möchte den Asylbegriff ausdehnen, die Rechte will ihn weitgehend beschränken.

In den rund 16stündigen Beratungen, die sich auf vier Tage verteilten, wurden 60 Einzelanträge behandelt. Es ergaben sich erbitterte Auseinandersetzungen um Begriffe, um die Rechtsstellung der Asylsuchenden und um die zahlreichen Einzelheiten der Verfahren. Bei Artikel 3 (Flüchtlingsbegriff) und sodann auch im weiteren Verlauf der Debatte lehnte der Rat die Aufnahme von frauenspezifischen Fluchtgründen ab. In Artikel 4 hingegen wurde auf Antrag der Kommissionsmehrheit der neue Status der Gewaltflüchtlinge erweitert, indem der Schutz auch "in Situationen allgemeiner Gewalt oder systematischer und schwerer Verletzung der Menschenrechte" gewährt werden kann.

Vertreter der SVP versuchten ohne Erfolg, Forderungen der Asylinitiative einzubauen, die das Volk im Dezember knapp abgelehnt hatte. Ernst Hasler (V, AG) verlangte, dass das Vorweisen eines Ausweispapiers Voraussetzung für die Zulassung zum Verfahren sei. Hans Fehr (V, ZH) forderte, dass auf Asylgesuche illegal eingereister Flüchtlinge nicht mehr eingetreten werde. Theo Fischer (V, AG) wollte das Arbeitsverbot von drei auf sechs Monate ausdehnen.

Bei Artikel 21 und 22 erweiterte der Rat das Verfahren am Flughafen: Asylsuchende, die ihr Gesuch am Flughafen stellen und ihn bis zum Vorliegen eines Entscheides, längstens aber für 15 Tage, nicht verlassen dürfen, können diesen Freiheitsentzug richterlich überprüfen lassen. Damit wird eine Verletzung der Europäischen Menschenrechtskonvention vermieden.

Beim Konzept des vorübergehenden Schutzes folgte der Rat dem Bundesrat beziehungsweise der Kommission. Danach wird auf Asylgesuche dieser Menschen nicht eingetreten, wenn die Gesuche nach der Aufhebung des vorübergehenden Schutzes gestellt werden.

Der Rat genehmigte im weiteren die umstrittene Kantonalisierung der Zuständigkeit bei der Betreuung von Flüchtlingen (Artikel 76). Einem Integrationsartikel (Artikel 25a Anag), der finanzielle Beiträge an die Integration von Ausländern vorsah, wurde, was den Inhalt betraf, zugestimmt; der Artikel scheiterte aber sodann an der Ausgabenbremse.

In der Gesamtabstimmung verabschiedete der Rat das neue Gesetz mit 73 zu 60 Stimmen.

Die Debatten im Ständerat brachten Korrekturen, die in Pressekommentaren als notwendig, pragmatisch und besonnen dargestellt wurden. Die vorberatende Kommission liess sich von zwei Grundsätzen leiten: 1. Wahrung des humanitären Asylrechts und des hohen Standards im Verfahren und in der Aufnahme für echte Flüchtlinge; 2. Einführung von griffigen Massnahmen gegen den illegalen Aufenthalt in der Schweiz, wo dies zweckmässig und erfolgversprechend ist. In den Kernbereichen konnte Kommissionspräsident Bruno Frick (C, SZ) einstimmig verabschiedete Vorschläge der SPK präsentieren.

In Artikel 3 wurde festgehalten, dass "frauenspezifischen Fluchtgründen" Rechnung zu tragen sei. Gewissermassen ein "Gegengeschäft" zu diesem Punkt bildeten Bestimmungen für ein härteres Vorgehen gegen illegal in die Schweiz eingereiste Asylsuchende. Nach einer längeren Diskussion um einen Antrag Brändli (V, GR) zum Problem der Asylbewerber, die ihre Identität nicht nachweisen können (oder wollen), einigte sich der Rat mit grosser Mehrheit auf einen neuen Kommissionsantrag, der vorsieht, dass auf ein Gesuch dennoch einzutreten sei, "wenn Hinweise auf eine Verfolgung vorliegen, die sich nicht als offensichtlich haltlos erweisen" (Artikel 31). In Artikel 31a beschloss der Rat die folgende Bestimmung: "Auf ein Gesuch wird in der Regel nicht eingetreten, wenn sich die asylsuchende Person illegal in der Schweiz aufhält und ihr die Einreichung des Gesuches früher zumutbar gewesen wäre."

Für die sogenannten Schutzbedürftigen, mit deren vorübergehenden Aufnahme das Asylverfahren entlastet werden soll, soll in offensichtlichen Fällen von zusätzlicher, individueller Verfolgung das Asylverfahren geöffnet werden. Dazu sollen die Schutzbedürftigen bei der Einreise befragt werden. Nach fünf Jahren soll in jedem Fall ein Anspruch auf ein Asylverfahren bestehen.

Der Rat genehmigte auch die Kantonalisierung der Fürsorge sowie, entgegen dem Beschluss des Nationalrates, den Integrationsartikel.

Die Ergänzung, die der Nationalrat in Artikel 4 beschlossen hatte, wurde vom Ständerat mit 32 zu 3 Stimmen abgelehnt. Abgelehnt wurden ferner auch zahlreiche Einzel- und Minderheitsanträge, so ein Antrag Aeby (S, FR), der grundsätzlich nur Frauen mit der Anhörung von Asylbewerberinnen betrauen wollte. Bundesrat Arnold Koller betonte, dass schon heute die Regel gelte, alle Befragungen zu frauenspezifischen Fluchtgründen von Frauen ausführen zu lassen. Bei Artikel 40 wurde ein Antrag einer Minderheit Büttiker (R, SO), der das Arbeitsverbot von drei auf sechs Monate ausdehnen wollte, mit 15 zu 11 Stimmen abgelehnt. Auch bei der Kategorie der Schutzbedürftigen (Artikel 71) verwarf der Rat eine Ausdehnung des Arbeitsverbotes. Die Schutzbedürftigen sollen nach drei Monaten eine Arbeitserlaubnis erhalten, "sofern es Arbeitsmarkt- und Wirtschaftslage erlauben".

Bei der Beratung der Änderungen im Anag kam es aus aktuellem Anlass (Probleme im Zusammenhang mit dem algerischen Terroristen Zaoui) zur Annahme eines Antrages von Carlo Schmid (C, AI). Danach bildet nicht mehr nur die (willentliche und wissentliche) Missachtung einer Einreisesperre ein Haftgrund, sondern bereits die Übertretung der Einreisesperre.

In der Gesamtabstimmung wurden das Asylgesetz mit 38 zu 1 und das Anag mit 42 zu 0 Stimmen angenommen.

Im Nationalrat setzte sich das Ringen um jede Formulierung fort, wobei sich fast durchwegs die Mehrheit der Kommission mit ihren mehrheitlich dem Ständerat angepassten Vorschlägen durchsetzte. Beim Flüchtlingsbegriff (Artikel 3) stimmte der Rat dem Beschluss der Kleinen Kammer zu. In Artikel 4 (Schutzbedürftige) setzte sich knapp ein Antrag der Minderheit durch, wonach die Schutzgewährung bei "Situationen allgemeiner Gewalt" erfolgen kann. Damit entfiel die Erwähnung der systematischen und schweren Verletzung der Menschenrechte. Bundesrat Koller führte aus, dass diese Erwähnung nur zu Anwendungsproblemen führen würde; wer Opfer von schweren Menschenrechtsverletzungen sei, erfülle in der Regel den Flüchtlingsbegriff und habe Anspruch auf den Status des anerkannten Flüchtlings. Bei Artikel 31 hatte sich der Rat mit der vom Ständerat neu vorgeschlagenen Lösung auseinanderzusetzen. Der Rat folgte mit 104 zu 53 Stimmen dem Konzept im Grundsatz; er beschloss allerdings, dass Artikel 31a nur greife, wenn sich die asylsuchende Person illegal seit mindestens 10 Tagen in der Schweiz aufhält. - Bei der Beratung des Anag scheiterte der Artikel 25a erneut an der Ausgabenbremse, dies obwohl die Abstimmung wiederholt worden war.

Für den Ständerat verblieben noch immer 19 Differenzen. Kommissionspräsident Bruno Frick (C, SZ) kritisierte einleitend die Referendumsdrohungen von Flüchtlingsorganisationen. Wer das Referendum unterstütze, trage wesentlich bei zur Verhärtung der Haltung breiter Kreise gegenüber den Flüchtlingen. Bundesrat Koller erläuterte die Probleme im Asylbereich und sprach von einer "ganz schwierigen Situation"; dass gegen das Gesetz opponiert werde, das wirklich nur anerkannte Missbräuche abschaffen wolle, sei unverständlich. Der Rat schloss sich bei Artikel 4 dem Nationalrat an, beharrte aber bei Artikel 31 auf seinem Konzept. Erneut zu Diskussionen führte die Frage, ob auf ein Gesuch nicht eingetreten werden kann, wenn sich die asylsuchende Person illegal in der Schweiz aufhält und ihr die Einreichung eines Gesuchs früher zuzumuten gewesen wäre. In einem eben erst vom Berner Völkerrechtsprofessor Walter Kälin erstellten Gutachten, das den Ratsmitgliedern noch nicht vorlag, wurde bezweifelt, dass eine Lösung ohne verbindliche Fristangabe den Anforderungen der Rechtsstaatlichkeit entspreche. - Zu einer komplizierten Verfahrensfrage führte bei Artikel 25a Anag ein Antrag Maximilian Reimann (V, AG), der Rückkommen auf die Abstimmung über die Ausgabenbremse verlangte. Der Antrag wurde deutlich abgelehnt.

In der Sommersession 1998 wurden die letzten Differenzen bereinigt. Ein Teil davon war auf Neuerungen zurückzuführen, die aufgrund des ebenfalls in der Sommersession behandelten dringlichen Bundesbeschlusses über Massnahmen im Asyl- und Ausländerbereich nötig wurden (vgl. Vorlage 98.028). Insbesondere für die bisher umstrittenenen Regelungen beim Nichteintreten auf Asylgesuche konnten nun im Rahmen des dringlichen Bundesbeschlusses Lösungen gefunden werden. Bei Art. 25a Abs. 1 Anag stimmte der Nationalrat im dritten Anlauf mit dem aufgrund der Ausgabenbremse erforderlichen Quorum der Finanzierung zu. Wegen drei kleineren Differenzen kam es am Ende der Beratungen noch zu einer Einigungskonferenz. Die beiden Kammern stimmten den Anträgen der Einigungskonferenz zu.

Die Vorlage wurde in der Volksabstimmung vom 13. Juni 1999 mit 70,5 Prozent Ja-Stimmen angenommen.