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Der indirekte Gegenvorschlag zur Volksinitiative "Stop der Hochpreisinsel - für faire Preise" kann nach dem Entscheid des Ständerats vom 2. Dezember 2020 relativ klar umrissen werden.

Die Vorlage scheint das Potenzial aufzuweisen, die Wirtschaftsfreiheit und die Regulierungsdichte in der Schweiz in ihren Grundzügen zu verändern. Deshalb scheint eine pointierte Regulierungsfolgeabschätzung angebracht. Der Bundesrat wird gebeten unter anderem zu folgenden Fragen Auskunft zu geben:

1. Welche Rechte erhält der Endkonsument (Einzelperson) mit dem Gegenvorschlag, wenn der Konsument der Auffassung ist, dass er für ein Produkt oder eine Dienstleistung einen überrissenen Preis bezahlt?

2. Welche Rechtsansprüche könnten Unternehmen geltend machen, wenn sie der Meinung sind, dass sie gemäss Artikel 4 Absatz 2 (Kartellgesetz) nachfrage- oder angebotsabhängig sind und für eine Ware oder eine Dienstleistung zuviel bezahlen?

3. Welche Branchen könnten von diesen Rechtsansprüchen betroffen sein?

4. Welche Hersteller in der Nahrungsmittelindustrie (von einzelnen Landwirten bis zur verarbeitenden Nahrungsmittelindustrie) könnten am ehesten

a. solche Rechtsansprüche geltend machen und

b. sich mit solchen Rechtsansprüchen konfrontiert sehen?

5. Welche Regulatoren müssten

a. für die Umsetzung des Gegenvorschlags gestärkt werden und

b. welche zusätzlichen Rechte beziehungsweise Kompetenzen müssten diese Regulatoren erhalten?

6. Schwächt oder stärkt der indirekte Gegenvorschlag den Produktionsstandort Schweiz im Vergleich zum Status quo?

7. Wie kann rechtlich gesehen ein Verbot für Geoblocking gegen eine ausländische Firma durchgesetzt werden?

8. Wieviele Unternehmen in der Schweiz sind schätzungsweise marktbeherrschend oder relativ marktmächtig einzustufen?

9. Wie hoch wären die geschätzten regulatorischen Kosten für die Wirtschaft bei einer Umsetzung des Gegenvorschlags?

FederalCouncilResponseText

Der Bundesrat hat sich in seiner Botschaft zur Fair-Preis-Initiative und zum indirekten Gegenvorschlag (BBl 2019 4877) bereits ausführlich mit den Auswirkungen einer Annahme der Fair-Preis-Initiative beschäftigt. Vor dem Hintergrund des damit einhergehenden weiten Anwendungsbereichs schlug der Bundesrat mit seinem indirekten Gegenvorschlag eine schlanke Regelung des Konzepts der relativen Marktmacht vor, um die Abschottung der Schweiz durch Unternehmen zielgerichtet und ohne volkswirtschaftlich schädliche Auswirkungen zu bekämpfen. Mit zwei Ausnahmen (Verzicht auf die Re-Import-Klausel und auf das Verbot des privaten Geoblockings) entspricht der indirekte Gegenvorschlag des Ständerats gemäss Beschluss vom 2. Dezember 2020 inhaltlich der Fair-Preis-Initiative. Aufgrund der Komplexität der vorliegenden Materie und der Anzahl der Fragen der Interpellation können letztere jeweils nicht erschöpfend beantwortet werden.

1. Das Konzept der relativen Marktmacht betrifft ausschliesslich das Verhältnis zwischen zwei Unternehmen. Konsumentinnen und Konsumenten werden daher von dieser Regelung nicht erfasst. Sie erhalten entsprechend auch keine zusätzlichen Ansprüche. Sie können lediglich an die Wettbewerbsbehörden gelangen und diese auf allfällige Missbräuche hinweisen, was zu einer Untersuchungseröffnung durch die Wettbewerbskommission (WEKO) führen kann. Zudem ist davon auszugehen, dass der Handel tiefere Einstandspreise an die Endverbraucher weitergibt, sofern der Wettbewerb spielt. Geschieht dies nicht, kann dies eine Untersuchung durch den Preisüberwacher (PUE) auslösen.

2. Für ein relativ marktmächtiges Unternehmen sollen zukünftig die gleichen Regelungen wie für marktbeherrschende Unternehmen gemäss Art. 7 Kartellgesetz (KG, SR 251) gelten. Liegt eine unzulässige Verhaltensweise im Sinne von Art. 7 KG vor, stehen dem mutmasslich behinderten bzw. ausgebeutenden Unternehmen die zivilrechtlichen Ansprüche gemäss Art.12 Abs. 1 KG zu. Hierzu zählt insbesondere der Anspruch auf Beseitigung oder Unterlassung der Behinderung durch eine unzulässige Wettbewerbsbeschränkung, womit eine Belieferung zu diskriminierungsfreien Preisen oder eine Abnahme von Waren oder Dienstleistungen durchgesetzt werden kann.

3., 4. und 8.: Die kartellrechtlichen Bestimmungen in der Schweiz gelten - ebenso wie das Konzept der relativen Marktmacht - unabhängig von der jeweiligen Branche und der Grösse der Unternehmen. Zudem unterscheidet das Konzept auch nicht zwischen dem Angebot und der Nachfrage von Waren und Dienstleistungen. Vor diesem Hintergrund kann grundsätzlich jedes Unternehmen selbst relativ marktmächtig (in Bezug auf einzelne oder eine Vielzahl anderer Unternehmen) oder abhängig von einem relativ marktmächtigen Unternehmen sein. Dabei ist zu beachten, dass die Feststellung einer Abhängigkeit stets eine Frage des Einzelfalls ist und eine Momentaufnahme darstellt. Eine Abhängigkeit ist jeweils hinsichtlich einer konkreten Ware oder einer konkreten Dienstleistung festzustellen, und zwar nur in Bezug auf zwei Unternehmen, nämlich den jeweiligen Anbieter und Nachfrager. Auch kann eine Abhängigkeit selbst recht kurzfristig entstehen und wieder verschwinden. Daher können ex ante keine Aussagen darüber getroffen werden, wie viele Unternehmen in welcher Form von dem Konzept der relativen Marktmacht betroffen sein können. Zwar sind grundsätzlich stets weniger Unternehmen marktbeherrschend als relativ marktmächtig, deren Summe kann aufgrund der Komplexität und der Dynamik der Wirtschaft und der Vielzahl der Märkte dennoch ebenfalls nicht seriös geschätzt werden.

5. Für die Umsetzung des Konzepts der relativen Marktmacht sind in erster Linie die WEKO und ihr Sekretariat zuständig. Allerdings hat der Bundesrat in seiner Botschaft zur Fair-Preis-Initiative, insbesondere auch gestützt auf die Rechtsprechung des Bundesgerichts (BGE 130 II 149 E. 2.4, Sellita Watch Co SA/ETA SA Manufacture Horlogère Suisse, Weko und REKO/WEF) bereits festgehalten, dass es sich bei Fällen der relativen Marktmacht grundsätzlich um bilaterale Streitigkeiten zwischen Unternehmen ohne volkswirtschaftliches Interesse handelt (BBl 2019 4877, hier 4913). Die Wettbewerbsbehörden könnten die mutmasslich behinderten bzw. ausgebeutenden Unternehmen daher in der Praxis möglicherweise auf den Zivilrechtsweg verweisen. Allerdings werden von den Wettbewerbsbehörden nach Einführung der neuen Regelung Leitentscheide erwartet. Damit einher geht ein erheblicher Triageaufwand, d.h., alle Anzeigen bei den Wettbewerbsbehörden betreffend relative Marktmacht müssen auf ihre Eignung als Leitfall sorgfältig geprüft werden. Dies könnte zu einem Mehraufwand mit erweitertem Personalbedarf führen. Inwiefern die Wettbewerbsbehörden daher für die Umsetzung des indirekten Gegenvorschlags gestärkt werden müssen, ist bei dessen Annahme zu prüfen. Zusätzliche Kompetenzen benötigen die Wettbewerbsbehörden indes nicht. Indirekt könnte auch der PUE betroffen sein, wenn etwa die Frage der Angemessenheit der Preise zur Debatte steht. Weitere Regulatoren sind im vorliegenden Kontext nicht betroffen.

6. Inwiefern der indirekte Gegenvorschlag im Sinne des Entscheids des Ständerates vom 2. Dezember 2020 den Produktionsstandort Schweiz stärkt oder schwächt, hängt von dessen konkreten Anwendung ab und kann ex ante nur schwer beantwortet werden. Der Bundesrat hat in seiner Botschaft zur Fair-Preis-Initiative festgehalten, dass den im Einzelfall tieferen Preisen bei der Beschaffung von Waren verschiedene ökonomische Nachteile - insgesamt eher negative Auswirkungen auf den Wettbewerb sowie Kosten für Unternehmen - gegenüberstehen würden. Für sämtliche Unternehmen in der Schweiz würden mit der neuen Regelung insbesondere Compliance-Kosten, Unsicherheiten und Ineffizienzen einhergehen, auch wenn diese von Fällen relativer Marktmacht in der Praxis nicht betroffen wären. Daher dürften die negativen volkswirtschaftlichen Effekte bei einer Umsetzung der Initiative überwiegen. Zudem wohnen dem Konzept der relativen Marktmacht Durchsetzungsschwierigkeiten im Ausland inne, sodass in erster Linie inländische Unternehmen von den neuen Bestimmungen betroffen wären. Die vorstehend skizzierten Gründe könnten zu Nachteilen im Wettbewerb für Schweizer Unternehmen gegenüber jenen im Ausland, die entsprechenden Regelungen rechtlich oder faktisch nicht unterliegen, führen und so in Einzelfällen den Produktionsstandort Schweiz schwächen.

7. Hat ein ausländisches Unternehmen keine physische Präsenz in der Schweiz, ist aufgrund des Territorialprinzips eine öffentlich-rechtliche Durchsetzung eines allfälligen Verbots des privaten Geoblockings im Ausland schwierig bis unmöglich. Abhängig von den Regelungen des internationalen Privatrechts und insbesondere des Lugano-Übereinkommens (LugÜ, SR 0.275.12) besteht aber je nach Konstellation die Möglichkeit einer zivilrechtlichen Durchsetzung im In- oder Ausland (insb. in den Mitgliedsstaaten der EU sowie in Island und Norwegen).

9. Die Kosten für die Konsumentinnen und Konsumenten, Unternehmen und Behörden bei Umsetzung des Konzepts der relativen Marktmacht im Sinne des Entscheids des Ständerates vom 2. Dezember 2020 sind aufgrund dessen starker Einzelfallfixierung und auch der unklaren grenzüberschreitenden Rechtsanwendung in der Praxis ex ante nicht abschätzbar. Einerseits können die Bestimmungen insbesondere zu tieferen Preisen bei der Beschaffung von Waren und Dienstleistungen führen, die - je nach Wettbewerbs- und Nachfragesituation auf dem jeweiligen Markt - auch an die Konsumentinnen und Konsument weitergegeben werden. Andererseits gehen mit den Bestimmungen zur relativen Marktmacht insbesondere auch höhere Kosten (insb. für Compliance) für potentiell sämtliche Unternehmen in der Schweiz einher. Hinzu kommt die Gefahr gegenteiliger Effekte auf die Preise in der Schweiz, die der Bundesrat in seiner Botschaft skizziert hat (BBl 2019 4877, hier 4926 ff.).

Antwort des Bundesrates.