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Der Bundesrat strebt im Rahmen der Uno eine völkerrechtliche Konvention zur Regulierung des Verhaltens international tätiger Unternehmen an. Diese umschreibt in ihrem Kernbereich die rechtlich verbindliche Verantwortung von Unternehmen in den Bereichen Umwelt, Menschenrechte, Arbeitsrechte und Sicherheit mittels verbindlicher Standards sowie Mechanismen zu deren Kontrolle und Durchsetzung.

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1. Der Bundesrat teilt das Anliegen der Motion im Grundsatz. In einer zunehmend globalisierten Wirtschaft gewinnen internationale Regeln und Standards für das Verhalten transnationaler Unternehmen an Bedeutung. Ihr Handeln kann Auswirkungen in sensiblen Bereichen wie Umwelt, Menschenrechte, Arbeitsrecht oder Sicherheit haben. Grenzüberschreitend tätige Unternehmen trifft eine besondere Verantwortung, wo Regelungs- oder Gouvernanzdefizite bestehen. Diese Verantwortung wahrzunehmen liegt nicht zuletzt im Interesse der Unternehmen selbst: Eine offene Wirtschaft gedeiht nur in einem Umfeld, in dem das Vertrauen in den Privatsektor erhalten, Rechtssicherheit und Menschenrechte gewährleistet, Frieden und Sicherheit bewahrt sowie Lebensraum und Ressourcen schonend und nachhaltig genutzt werden.

2. Multinationale Unternehmen agieren nicht in einem rechtsfreien Raum. Sie unterstehen sowohl der Rechtsordnung des Sitzstaates als auch den Rechtsordnungen der Staaten, in denen sie ihre Geschäftstätigkeit entfalten. So können Unternehmen, die von der Schweiz aus tätig sind, für Schäden, die sie verursachen, zivilrechtlich zur Verantwortung gezogen werden. Dies teils nach den gewöhnlichen Haftungsregeln, teils kraft internationaler Übereinkommen, denen die Schweiz beigetreten ist (z. B. dem Internationalen Übereinkommen von 1969 über die zivilrechtliche Haftung für Ölverschmutzung).

Mit Einführung der strafrechtlichen Verantwortlichkeit von Unternehmen ins Schweizerische Strafgesetzbuch sind ab 1. Oktober 2003 juristische Personen, Gesellschaften und Einzelunternehmen auch für Schäden, die im Ausland eingetreten sind, strafrechtlich verantwortlich, wenn ihnen nach schweizerischem Recht ein strafrechtliches Verhalten zugerechnet werden kann.

Seit Jahrzehnten engagiert sich die internationale Gemeinschaft dafür, dass private Unternehmen im Rahmen ihrer Tätigkeit verantwortungsvoll handeln und bestimmte Minimalstandards einhalten. Die Schweiz gestaltete diese Arbeiten stets aktiv mit. Im Umweltbereich unterstützt die Schweiz seit Jahren Massnahmen, die zur Erhöhung der Unternehmensverantwortung und zur Internalisierung externer Kosten beitragen. Sie setzt sich ferner an vorderster Front für präventive Massnahmen sowie haftpflichtrechtliche Bestimmungen ein. So geht beispielsweise das anlässlich der fünften Konferenz "Umwelt für Europa" im Mai 2003 verabschiedete Haftpflichtprotokoll für Schäden aus grenzüberschreitender Gewässerverschmutzung auf eine Initiative der Schweiz zurück.

Im Rahmen der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) unterstützt die Schweiz die Kernarbeitsnormen, die ILO-Erklärung über grundlegende Prinzipien und Rechte bei der Arbeit von 1998 und die Tripartite Erklärung über multinationale Unternehmen und Sozialpolitik. Die Tripartite Erklärung von 1977, letztmals geändert im Jahr 2000, hält Unternehmen, Regierungen sowie Arbeitgeber- und Arbeitnehmervereinigungen an, acht grundlegende Übereinkommen zu beachten. Die Schweiz hat alle acht Übereinkommen ratifiziert. Noch wichtiger aber ist, dass sich auch in Ländern, in denen die genannten Übereinkommen nicht gelten, alle "Parteien", d. h. auch die Unternehmen, in ihrer Sozialpolitik daran orientieren sollen.

Im Rahmen der OECD engagiert sich die Schweiz u. a. im Bereich der OECD-Leitsätze für multinationale Unternehmen. Dabei handelt es sich um Verhaltensempfehlungen der Staaten an die von ihrem Territorium aus tätigen multinationalen Unternehmen. Die Leitsätze wurden seit 1976 mehrmals ergänzt und im Jahr 2000 unter Schweizer Vorsitz umfassend revidiert. Sie sind in zehn Kapitel unterteilt und decken inhaltlich ein breites Spektrum ab, von allgemeinen Grundsätzen (einschliesslich der Beachtung der Menschenrechte) über Beschäftigung, Umweltschutz und Konsumenteninteressen bis zu Technologietransfer und Steuerfragen. Das internationale Interesse an den Leitsätzen hat seit der Revision von 2000 erheblich zugenommen.

Verschiedene Instrumente, bei deren Zustandekommen die Schweiz eine Rolle spielte bzw. spielt, befassen sich mit dem organisierten Verbrechen und der Korruption: die Uno-Konvention zur Bekämpfung der transnationalen organisierten Kriminalität, die Strafrechtskonvention des Europarates gegen die Korruption und die zurzeit noch verhandelte Uno-Konvention gegen die Korruption. Bereits ratifiziert hat die Schweiz das OECD-Übereinkommen über die Bekämpfung der Bestechung ausländischer Amtsträger von 1997.

Die Schweiz unterstützt ferner die Initiative des Uno-Generalsekretärs zum "Global Compact". Diese 1999 am World Economic Forum in Davos vorgeschlagene und im Juli 2000 in New York lancierte Initiative wird in Zusammenarbeit mit den internationalen Akteuren - Wirtschaftsunternehmen, Nichtregierungsorganisationen, Gewerkschaften, internationalen Organisationen und Staaten - weiterentwickelt. Der "Global Compact" fordert die privaten Unternehmen auf, neun universelle Grundsätze in den Bereichen Umwelt und Menschenrechte, einschliesslich des Arbeitsrechtes, einzuhalten.

Die Schweiz unterstützt diese Initiative politisch und materiell. Die Initiative, die nicht auf die Erarbeitung neuer internationaler Abkommen abzielt, erhebt nicht den Anspruch, alle durch die Globalisierung aufgeworfenen Fragen definitiv zu beantworten. Sie ist allerdings innovativ, insofern sie den ständigen Dialog zwischen allen interessierten Kreisen fördert. Ausserdem gibt sie der Wirtschaft die Möglichkeit, sich sichtbar für die Förderung verantwortungsvoller Geschäftstätigkeit zu engagieren.

Zu erwähnen sind weiter die Arbeiten der Uno-Subkommission zur Förderung und zur Achtung der Menschenrechte, "Normen zur Verantwortlichkeit transnationaler Gesellschaften und anderer Wirtschaftsunternehmen hinsichtlich der Achtung der Menschenrechte" zu erarbeiten. Diese Normen betreffen weite Bereiche wie den allgemeinen Schutz der Persönlichkeit, den Schutz vor Diskriminierung und die Wahrung der persönlichen Sicherheit. Weitere Regeln befassen sich mit dem Schutz der Arbeitnehmer und der Konsumenten, dem Umweltschutz und der Achtung der nationalen Souveränität und der Menschenrechte. Ein Berichtssystem soll deren Umsetzung fördern. Die Subkommission verabschiedete den Entwurf am 7. August 2003 und leitete ihn an die Uno-Menschenrechtskommission weiter. Die Schweiz verfolgt diese Arbeiten aufmerksam.

3. Die genannten Beispiele illustrieren, dass die in der Motion dargelegte Problematik in verschiedenen internationalen Foren, in denen die Schweiz aktiv mitwirkt, sehr ernst genommen wird. Der Bundesrat begrüsst diese Initiativen und Ergebnisse. Er stellt fest, dass sich viele Staaten und Wirtschaftsakteure daran beteiligen. Die Konsolidierung internationaler Regeln und Standards ist unumgänglich. Weitere Normen werden sich entwickeln, wo die internationale Gemeinschaft zur Auffassung gelangt, es bestehe dafür ein konkretes Bedürfnis.

Das Instrument einer umfassenden Uno-Rahmenkonvention zur Unternehmensverantwortung und -haftung ist nach Ansicht des Bundesrates zum heutigen Zeitpunkt jedoch nicht der am besten geeignete Weg, um die Unternehmensverantwortung und -haftung ins Recht zu fassen und zu fördern. Eine solche Konvention dürfte politisch wenig Realisierungschancen haben.

Am Weltgipfel über Nachhaltige Entwicklung in Johannesburg konnten sich die Staaten nicht auf die Notwendigkeit eines solchen Abkommens einigen. Entsprechende Vorstösse fanden im Gegenteil keine Mehrheit. Selbst wenn es anders wäre, dürften derart breit angelegte Verhandlungen sehr langwierig werden.

An dieser Stelle sei daran erinnert, dass der Entwurf der Völkerrechtskommission über Bestimmungen zur Staatenverantwortlichkeit erst nach über fünfzig Jahren abgeschlossen werden konnte - und eine verbindliche Konvention darüber in den nächsten Jahren kaum zu erwarten ist.

Eine umfassende Konvention zur Unternehmensverantwortung und -haftung in den Bereichen Umwelt, Menschenrechte, Arbeitsrechte und Sicherheit dürfte in ihrer Komplexität der Problematik der Staatenverantwortlichkeit in nichts nachstehen. Dies umso mehr, als sie das "klassische" Völkerrecht (als einem Recht zwischen Staaten) verlässt.

Es stellt sich zudem die Frage, ob ein derartiges Übereinkommen nicht Gefahr läuft, von einem weiteren Problem abzulenken: dem der Rechtsdurchsetzung. Wie eingangs dargelegt wurde, bestehen schon eine Vielzahl internationaler Normen, welche in der einen oder anderen Form die Unternehmensverantwortlichkeit regeln. Der Akzent sollte vermehrt auf die Einhaltung und Umsetzung bestehender Normen gesetzt werden, bevor ein umfassendes Übereinkommen geschaffen wird, das toter Buchstabe zu bleiben riskiert. In verschiedenen Ländern, zuweilen gerade in den ärmsten, fehlt es an den Möglichkeiten oder am politischen Willen, fehlbare Unternehmen zur Verantwortung zu ziehen. In solchen Ländern erweist sich die Geschäftstätigkeit von nationalen Unternehmen denn oft auch als problematischer als jene von multinationalen. Nachhaltige Entwicklung, der Kampf gegen Armut und die Förderung des Wohlstandes sind nicht möglich ohne "gute Regierungsführung" in den Entwicklungsländern selbst. Eine Initiative, die sämtliche Aspekte globaler Wirtschaftstätigkeit ganzheitlich angehen will, muss deshalb auch der Good Governance Aufmerksamkeit widmen.

4. Aus diesen Gründen ist es nach Ansicht des Bundesrates zum heutigen Zeitpunkt zielführender, wie bisher themen- und/oder sektorspezifische Instrumente zu schaffen oder weiterzuentwickeln. Solche rechtsverbindlichen Instrumente sollen weiterhin mit umfassenderen, aber "weicheren" Initiativen ergänzt werden. Zwar legt die Schweiz traditionell grosses Gewicht auf die Kodifikation. Die Verrechtlichung zu forcieren kann aber auch kontraproduktiv sein. Die Initialisierung von Verhandlungen über eine umfassende Uno-Konvention zur internationalen Unternehmensverantwortung und -haftung würde nach Ansicht des Bundesrates zum heutigen Zeitpunkt innovative Prozesse gefährden, die sich bereits in Gang befinden oder noch entwickelt werden. Dies schliesst nicht aus, dass die bestehenden Instrumente längerfristig zu einem gemeinsamen Ganzen zusammengeführt werden könnten.

Abschliessend kann festgehalten werden, dass der Bundesrat die gegenwärtige Politik, die einerseits auf sektoriellen Fortschritten und andererseits auf einer Konsolidierung "weicher" Standards beruht, weiterführen und intensivieren will. In gemeinsamen Anstrengungen muss auf die Möglichkeiten, Interessen und Bedürfnisse aller Akteure - Wirtschaftsunternehmen, Nichtregierungsorganisationen, internationale Organisationen und Staaten - eingegangen werden, sollen die Massnahmen zum angestrebten Erfolg führen.

Der Bundesrat wird in diesem Sinne mit allen Beteiligten auch den Dialog über die Einhaltung und Förderung der Regeln verantwortungsvoller Wirtschaftstätigkeit verstärken.

Der Bundesrat hat im Übrigen am 7. März 2003 das Postulat Walker 02.3698, "Rahmenbedingungen einer gesellschaftspolitisch legitimierten Wirtschaft", entgegengenommen. Aufgrund dieser und anderer relevanter parlamentarischer Vorstösse wird er eine "Gesamtschau" zur Unternehmensverantwortung vornehmen.

Der Bundesrat beantragt, die Motion in ein Postulat umzuwandeln.