InitialSituation

Am 21. Oktober 2015 verabschiedete der Bundesrat die Botschaft zum Geldspielgesetz, in der er beantragt, das Bundesgesetz vom 18. Dezember 1998 über Glücksspiele und Spielbanken sowie das veraltete Bundesgesetz vom 8. Juni 1923 betreffend die Lotterien und die gewerbsmässigen Wetten durch ein neues Gesetz zu ersetzen. Das neue Gesetz setzt den Verfassungsartikel über die Geldspiele um, den Volk und Stände am 11. März 2012 angenommen haben (direkter Gegenentwurf zur Volksinitiative "Für Geldspiele im Dienste des Gemeinwohls").

Der Entwurf ist innovativ, da er den gesellschaftlichen und technologischen Entwicklungen Rechnung trägt. So wird das bisherige Verbot aufgehoben, Spielbankenspiele online anzubieten. Zudem werden Pokerturniere mit kleinen Einsätzen und begrenzten Gewinnmöglichkeiten auch ausserhalb der Spielbanken erlaubt.

Ein weiterer wesentlicher Bestandteil des Entwurfs ist die Prävention von Spielsucht: Wer Geldspiele veranstaltet, muss ein Konzept erstellen, das je nach Gefährdungspotenzial der jeweiligen Spiele angemessene Massnahmen bis hin zu Spielsperren vorsieht. Neu werden auch die Kantone verpflichtet, Massnahmen zur Prävention von exzessivem Geldspiel zu ergreifen sowie Beratungs- und Behandlungsangebote für die betroffenen Personen und deren Umfeld vorzusehen.

Der Entwurf trägt auch den weiteren Gefahren Rechnung, die von Geldspielen ausgehen. So enthält er zahlreiche Bestimmungen für einen sicheren und transparenten Spielbetrieb und gegen die Manipulation von Sportwettkämpfen. Zudem gilt das Geldwäschereigesetz künftig auch für Spielbanken sowie die Veranstalter der potenziell gefährlichsten Lotterien, Sportwetten und Geschicklichkeitsspiele. Um das Angebot von in der Schweiz nicht bewilligten Spielen wirksam eindämmen zu können, werden die Strafbestimmungen modernisiert und der Zugang zu ausländischen Online-Geldspielangeboten gesperrt.

Des Weiteren sollen gemäss dem Gesetzesentwurf des Bundesrates künftig alle Geldspielgewinne steuerfrei sein. Nach geltendem Recht müssen die Gewinne aus Lotterien und Sportwetten versteuert werden, während Gewinne in Spielbanken steuerfrei sind. Mit den neuen Bestimmungen wird diese Ungleichbehandlung beseitigt. So wird die Wettbewerbsfähigkeit des Schweizer Geldspielangebots erhöht und sichergestellt, dass Einnahmen auch weiterhin für gemeinnützige Zwecke verwendet werden.

Selbstverständlich werden bewährte Regelungen des geltenden Rechts im Entwurf übernommen. So benötigen die Spielbanken immer noch eine Konzession des Bundes und werden auch weiterhin vom Bund beaufsichtigt. Auf den Bruttospielerträgen wird nach wie vor eine Spielbankenabgabe erhoben, die grösstenteils für die AHV bestimmt ist (2014: 336 Mio. Franken). Die Lotterien, Sportwetten und Geschicklichkeitsspiele bedürfen weiterhin einer kantonalen Bewilligung und unterstehen der Aufsicht durch die Kantone. Die Reinerträge aus den Lotterien und Sportwetten werden wie heute vollumfänglich für gemeinnützige Zwecke verwendet, namentlich in den Bereichen Kultur, Soziales und Sport (2014: 599 Mio. Franken). Schliesslich soll im privaten Kreis unverändert ohne Bewilligung um Geld gespielt werden dürfen. Auch sollen Lotterien und Geschicklichkeitsspiele zur Verkaufsförderung zulässig bleiben, sofern an ihnen auch gratis teilgenommen werden kann.

(Quelle: Medienmitteilung des Bundesrates vom 21.10.2015)

Proceedings

Der Ständerat als Erstrat begann die Beratung der Vorlage in der Sommersession 2016. Von Anfang an wich die kleine Kammer etwas vom Entwurf des Bundesrates ab, wonach die Gewinne aus Lotterien und gewerbsmässigen Wetten steuerfrei sein sollen, wie es bei Spielbankengewinnen nach geltendem Recht bereits der Fall ist. Da mit dieser Regelung Steuerausfälle in Höhe von 120 Millionen Franken pro Jahr drohen, sprach sich der Ständerat dafür aus, die Gewinne aus Lotterien und gewerbsmässigen Wetten von mehr als einer Million Franken zu besteuern. Auch bei den Gewinnspielen stellte sich die kleine Kammer gegen den Bundesrat: Während dieser in seinem Entwurf Gewinnspiele vom Geltungsbereich des Geldspielgesetzes ausnimmt, wenn die Veranstalter eine Gratisteilnahme zu gleichen Bedingungen wie bei Leistung eines geldwerten Einsatzes garantieren, beschloss der Ständerat mit 30 zu 14 Stimmen, Gewinnspiele, mit denen ein Gewinn erwirtschaftet wird, dem neuen Gesetz zu unterstellen. Jean-René Fournier (CVP, VS) kritisierte in diesem Zusammenhang die mangelnde Transparenz dieser Gewinnspiele, die mehrere Millionen Franken pro Jahr generieren würden, ohne dass jemand wisse, wem diese Gewinne zugutekämen. Eine Differenz zwischen Bundesrat und Ständerat bestand auch noch in einem weiteren Punkt: Gemäss dem Gesetzesentwurf soll der Abgabesatz für Spielbanken mit einer Konzession B (Spielbanken, die von ausgeprägt saisonalem Tourismus abhängig sind), die einen Bruttospielertrag von weniger als 5 Millionen Franken pro Jahr erzielen, um höchstens einen Drittel gesenkt werden können. Der Ständerat ging indes noch weiter und beantragte mit 28 zu 11 Stimmen, dass der Abgabesatz um drei Viertel reduziert werden kann. Bei den anderen wesentlichen Punkten des Gesetzentwurfs, wie der Bewilligung von Online-Spielangeboten für Spielbanken, der Sperrung in der Schweiz nicht zugelassener ausländischer Online-Spielangebote oder der Bekämpfung der Spielsucht, blieb der Ständerat auf Bundesratslinie.

Der Nationalrat behandelte den Gesetzesentwurf in der Frühjahrssession 2017. Besonders umstritten war die Sperrung des Zugangs zu ausländischen Geldspielen. Nach einer siebenstündigen Debatte stellte sich eine Mehrheit von Ratsmitgliedern aus allen politischen Lagern hinter den Entwurf des Bundesrates, welcher den Zugang zu ausländischen Online-Spielangeboten sperren will. In den Augen der Mehrheit werden die Spielerinnen und Spieler so besser geschützt und die zugelassenen Geldspielveranstalter in der Schweiz, die der AHV und den Kantonen ihre Gewinne für gemeinnützige Zwecke zuführen, gefördert. Die Gegnerinnen und Gegner - eine Allianz aus Mitgliedern der Grünen, der SVP, der Grünliberalen und einigen wenigen Mitgliedern der FDP - versuchten vergeblich, die Vorlage abzuschwächen und eine fünfjährige Beobachtungsfrist einzuführen, bevor die ausländischen Websites verboten werden. Der Nationalrat sprach sich zudem gegen eine Schaffung neuer Arten von Spielbankenkonzessionen aus: Ein entsprechender Antrag einer Minderheit aus den Reihen der Ratsrechten und der Grünen hätte es den Inhabern dieser neuen Konzessionen gestattet, Online-Spiele anzubieten. Die Mehrheit war indes der Auffassung, dass dies die Bemühungen zur Bekämpfung von Geldwäscherei und Betrug zunichtemachen würde, da die ausländischen Anbieter, die über solche Konzessionen verfügen, nicht kontrolliert werden könnten. Die Bekämpfung der Spielsucht gab zu Beginn der Beratungen ebenfalls Anlass zu Diskussionen. Der Gesetzesentwurf verpflichtet die Kantone nämlich, zusätzliche Massnahmen vorzusehen, ohne jedoch deren Finanzierung zu sichern. Unbestritten war zwar, dass Massnahmen notwendig sind, doch lehnte der Nationalrat die Anträge der Ratslinken ab, den Gesetzesentwurf des Bundesrates zu verschärfen, da er dessen Vorschläge für ausreichend hält. Er verwarf zudem die Idee, ein System einzuführen, welches den Zugang zu Spielautomaten und zu elektronischen Spielen für Minderjährige beschränkt, und auch die Schaffung einer eidgenössischen Kommission zu Fragen zum exzessiven Geldspiel hiess er nicht gut.

Im Laufe der Beratungen ergab sich eine erste Differenz zwischen Nationalrat und Ständerat: Letzterer wich vom Gesetzesentwurf des Bundesrates ab, wonach die Gewinne aus Lotterien und gewerbsmässigen Wetten - entsprechend dem geltenden Recht für Spielbankengewinne - steuerfrei sein sollen, indem er entschied, lediglich Gewinne von weniger als einer Million Franken von der Steuer zu befreien. Nur eine Minderheit des Nationalrates unterstützte diesen ständerätlichen Beschluss, während die Ratslinke alle Spielgewinne ab 10 000 Franken besteuern wollte. Keiner dieser Vorschläge fand im Nationalrat eine Mehrheit, weshalb die grosse Kammer letztlich auf Bundesratslinie blieb. Der Nationalrat wich noch in einem anderen Punkt vom Ständerat ab: Er war klar dagegen, Spielbanken mit einer Konzession B (Spielbanken, die von ausgeprägt saisonalem Tourismus abhängig sind), die einen Bruttospielertrag von weniger als 5 Millionen Franken pro Jahr erzielen, entgegenzukommen und den Abgabesatz um drei Viertel zu senken. Er hielt am bundesrätlichen Vorschlag einer Reduzierung des Abgabesatzes um höchstens einen Drittel fest.

Die beiden Räte debattierten während der Differenzbereinigung intensiv über die Vorlage, konnten aber keine Einigung erzielen. Umstritten waren insbesondere folgende Punkte:

- Steuerbefreiung sämtlicher Geldspielgewinne: Der Ständerat hielt an seiner Sitzung vom 29. Mai 2017 an seinem ursprünglichen Beschluss fest, nur Gewinne von weniger als einer Million Franken von der Steuer zu befreien. Die Befürworter dieser Massnahme führten vor allem das Argument von Beat Rieder (CVP, VS) an, wonach die Bevölkerung nicht verstehen würde, wieso ein "einfacher Arbeiter" seinen Lohn voll versteuern müsse, der Millionengewinn einer anderen Person aber steuerfrei bliebe. Der Nationalrat lockerte die Bestimmung in der Herbstsession 2017 allerdings nicht und beharrte auf seiner Position: Gewinne aus Lotterien und gewerbsmässigen Wetten sollen vollumfänglich von der Steuer befreit werden, wie dies bei Spielbankengewinnen nach geltendem Recht bereits der Fall ist. Die Ratslinke, die CVP, die BDP und die GLP schlugen erfolglos eine Kompromisslösung vor, die nur die Versteuerung von Gewinnen aus Online-Spielen vorsah. Der Ständerat rückte bei der erneuten Beratung des Geschäfts jedoch nicht von seiner Position ab. Der Nationalrat folgte schliesslich mit 108 zu 78 Stimmen dem Beschluss der kleinen Kammer, wonach lediglich Gewinne von weniger als einer Million Franken von der Steuer befreit werden sollen.

- Konzessionen B (Spielbanken, die wirtschaftlich von ausgeprägt saisonalem Tourismus abhängig sind): Obschon der Ständerat mit dem Vorschlag des Bundesrates und dem Beschluss des Nationalrates, den Abgabesatz für Spielbanken mit einer Konzession B um höchstens einen Drittel zu senken, zunächst nicht einverstanden war und ursprünglich eine Senkung um drei Viertel gefordert hatte, stimmte er diesem schliesslich zu. Der Nationalrat folgte dem Ständerat und willigte ausserdem ein, dass diese Spielbanken in den Bergregionen während 270 anstatt wie bisher während 60 Tagen pro Jahr auf den Betrieb des Tischspielbereichs verzichten dürfen.

- Lohnobergrenze für Geschäftsleitungsmitglieder von Lotteriegesellschaften: Zu Beginn der Beratung im Nationalrat wurde beantragt, den Lohn der führenden Angestellten von Grossspielveranstaltern in der Höhe auf denjenigen eines Bundesrates zu begrenzen. Eine Minderheit der FDP-Liberalen wehrte sich gegen diesen Antrag, da sie darin einen massiven Eingriff des Staates in die Privatwirtschaft sah. Der Ständerat lehnte diesen Vorschlag von Anfang an ab. Letztlich fügte sich der Nationalrat und erklärte sich damit einverstanden, keine Lohnobergrenze für die Geschäftsleitungsmitglieder von Lotteriegesellschaften festzulegen. Allerdings unterstützte er im letzten Moment den Antrag von Pirmin Schwander (SVP, SZ), die Löhne der Angestellten von Spielveranstaltern so weit zu begrenzen, dass sie im Vergleich zu den Mitteln, die für gemeinnützige Zwecke zur Verfügung gestellt werden, in einem angemessenen Verhältnis stehen.

- Gewinnspiele von Medienunternehmen: Abweichend vom Vorschlag des Bundesrates wollte der Ständerat diese Gewinnspiele dem neuen Gesetz unterstellen, wenn die Veranstalter damit einen Gewinn erwirtschaften. Der Nationalrat dagegen schlug vor, Gewinnspiele von Medienunternehmen, bei denen eine Gratisteilnahme möglich ist, vom Geltungsbereich des neuen Gesetzes auszunehmen. Der Ständerat folgte schliesslich dem Beschluss des Nationalrates.

- Sperrung ausländischer Online-Spielangebote und Präventionsmassnahmen: Während über die Sperrung ausländischer Online-Spielangebote in beiden Räten Einigkeit herrschte, stiessen die vorgeschlagenen Präventionsmassnahmen auf gewissen Widerstand. Dies, weil der Gesetzesentwurf des Bundesrates für die Kantone eine Pflicht zu zusätzlichen Präventionsmassnahmen vorsah, die beiden Räte den Kantonen jedoch keine zusätzlichen Mittel zusprechen wollten. Letztlich strichen sie deshalb - sehr zum Leidwesen der Ratslinken - das gesamte Massnahmenpaket aus dem Gesetzesentwurf. Die Räte sprachen sich allerdings dafür aus, bei automatisiert durchgeführten Lotterien den Schutz von Minderjährigen mittels Zugangskontrollen sicherzustellen.

Da nach dem Differenzbereinigungsverfahren in einem Punkt immer noch Uneinigkeit bestand, musste diese Differenz in einer Einigungskonferenz ausgeräumt werden, um die Abschreibung der gesamten Vorlage zu verhindern:

- Löhne der Geschäftsleitung: Auf Antrag von Pirmin Schwander beschlossen National- und Ständerat, im Gesetz zu verankern, dass die Gehälter der Geschäftsleitungsmitglieder von Lotteriegesellschaften im Verhältnis zu den Mitteln stehen müssen, die für gemeinnützige Zwecke zur Verfügung gestellt werden. Der Vorschlag, den Lohn in der Höhe auf denjenigen eines Bundesrates zu begrenzen, wurde hingegen fallen gelassen.

In der Schlussabstimmung nahmen der Nationalrat und der Ständerat das neue Geldspielgesetz mit 124 zu 61 Stimmen bei 9 Enthaltungen bzw. mit 43 zu 1 Stimmen an. Im Anschluss an die Abstimmung beschloss ein Komitee aus Vertreterinnen und Vertretern von Jungfreisinnigen, Jungen Grünliberalen, Junger SVP und Jungen Grünen, das Referendum gegen die Gesetzesrevision zu ergreifen. Als Hauptargument führen sie an, dass die Sperrung ausländischer Websites, die Poker- oder Roulettespiele anbieten, eine beängstigende Form von Zensur darstellt. Das Referendumskomitee kritisiert das in seinen Augen bevormundende und für die Schweiz gefährliche Gesetz.

Die Vorlage wurde in der Volksabstimmung vom 10. Juni 2018 mit 72,9 Prozent Ja-Stimmen gutgeheissen.