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Kann der Bundesrat darlegen, welche Vor- und Nachteile eine Teilnahme der Schweiz am Schengener und am Dubliner Abkommen hätte, insbesondere unter Berücksichtigung:

1. der Situation der Schweiz auf internationaler Ebene;

2. der Auswirkungen auf die Innenpolitik (politische Institutionen, direkte Demokratie, Aufhebung der Grenzkontrollen);

3. der Anforderungen der schweizerischen Datenschutzgesetzgebung und der entsprechenden Bestimmungen des Schengener und des Dubliner Abkommens;

4. des evolutiven Charakters der Rechtssysteme von Schengen und Dublin und des fehlenden Mitbestimmungsrechtes der Schweiz;

5. der Erfordernisse im Kampf gegen das organisierte und das nicht organisierte Verbrechen?

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Der Bundesrat strebt bereits seit längerem eine Optimierung der inneren Sicherheit unseres Landes an. Ein Mittel dazu ist die verbesserte Zusammenarbeit auf internationaler Ebene. Die EU ist in diesem Bereich bereits tätig geworden und hat Instrumente entwickelt, um insbesondere das organisierte Verbrechen besser bekämpfen und die Migration besser steuern zu können. Im Falle eines Abseitsstehens droht der Schweiz die Gefahr, einer erhöhten Kriminalität sowie einem verstärkten Migrationsdruck ausgesetzt zu werden. Um diesem Risiko zu begegnen, hat Bundesrat Koller die EU bereits 1995 auf das Interesse der Schweiz an einer Zusammenarbeit mit "Schengen" aufmerksam gemacht. Im Integrationsbericht von 1999 war diesem Bereich ebenfalls ein ausführliches Kapitel gewidmet. In der Schlussakte zum Personenfreizügigkeitsabkommen hat die Schweiz sodann in einer einseitigen Erklärung zum wiederholten Mal ihr Interesse an einer Beteiligung an der Asyl- und Migrationspolitik der EU einschliesslich am Dubliner Übereinkommen bekundet. Im Aussenpolitischen Bericht 2000 schliesslich hat der Bundesrat die Teilnahme der Schweiz an den Instrumenten von "Schengen" im Hinblick auf eine effiziente Gewährleistung der inneren Sicherheit unseres Landes als ein wichtiges aussenpolitisches Anliegen bezeichnet.

Die Problematik einer effizienteren Grenzkontrolle sowie die Möglichkeit einer allfälligen Teilnahme der Schweiz am Schengener System waren auch bereits mehrfach Gegenstand von internen Untersuchungen. Seit 1999 läuft das Projekt zur Überprüfung des Systems der inneren Sicherheit der Schweiz (Usis). In dessen Rahmen werden umfassende Vorschläge für die Verbesserung der inneren Sicherheit ausgearbeitet; dazu gehört auch - unabhängig von "Schengen/Dublin" - die Analyse der Grenzkontrollen. Die Kantone sind bei allen Arbeiten von Usis vertreten.

Parallel zur allgemeinen Überprüfung der inneren Sicherheit der Schweiz befasst sich die Projektgruppe Peseus (EJPD-Strategie EU-Schweiz) vertieft mit den Möglichkeiten einer verstärkten polizeilichen und justiziellen Kooperation sowie mit Fragen des Asyl- und Migrationsbereiches zwischen der EG und den EU-Mitgliedstaaten einerseits und der Schweiz andererseits. Sie kann sich dabei auf die Untersuchungen und Abklärungen verschiedener früherer Arbeitsgruppen und Expertenkommissionen (z. B. Expertenkommission "Grenzpolizeiliche Personenkontrollen" unter dem Vorsitz von Nationalrat Leuba, Schlussbericht von 1993) abstützen. Diese internen Analysen bilden die Grundlage für eine Gesamtbeurteilung im Hinblick auf die Verhandlungen mit der EU. Aufgrund der heutigen Ausgangslage befürwortet der Bundesrat eine Teilnahme der Schweiz an "Schengen/Dublin", da die Vorteile für die Schweiz überwiegen. Gewisse Bereiche bedürfen jedoch noch der vertieften Abklärung. Eine abschliessende Bewertung wird erst nach Abschluss der Verhandlungen möglich sein. Im Übrigen ist der Bundesrat der Auffassung, dass auch die EU und ihre Mitgliedstaaten ein gewisses Interesse an der Einbindung der Schweiz in "Schengen/Dublin" haben dürften.

1. Internationaler Kontext

Die Übereinkommen von Schengen und Dublin bezwecken, die in der Europäischen Gemeinschaft angestrebte liberale Ordnung eines europäischen Binnenmarktes, in dem Personen, Waren, Kapital und Dienstleistungen frei zirkulieren können, flankierend zu unterstützen. Der Abschluss der sektoriellen Verträge im Bereich der Personenfreizügigkeit zwischen der Schweiz und der Europäischen Gemeinschaft bzw. ihren Mitgliedstaaten stellt eine weitere politische Voraussetzung dar, um an "Schengen/Dublin" teilnehmen zu können. Bei der Umsetzung des Schengener Übereinkommens wird im Übrigen den Vorgaben der Personenfreizügigkeit Rechnung getragen werden müssen.

"Schengen/Dublin" sieht als flankierende Massnahme zum Abbau der Personenkontrollen an den Binnengrenzen u. a. eine engere Zusammenarbeit im Bereich der inneren Sicherheit und der Polizei vor. In Anbetracht der zunehmenden Kriminalität, insbesondere im internationalen Kontext, erachtet der Bundesrat eine Intensivierung der bestehenden internationalen Zusammenarbeit im Bereich Polizei und Justiz für die Gewährleistung der inneren Sicherheit unseres Landes als sehr erstrebenswert. Eine Teilnahme an "Schengen/Dublin" würde der Schweiz die ideale Gelegenheit bieten, die bestehende Zusammenarbeit mit Europa auf diesem Gebiet weiter zu vertiefen, zumal heute die Möglichkeiten der bi- und multilateralen Kooperation in diesem Bereich weitestgehend ausgeschöpft sind.

2. Mitwirkungsrechte, Weiterentwicklung des "Schengener Acquis" und direkte Demokratie

Realistischerweise kann die Schweiz im Falle einer Assoziation zu "Schengen/Dublin" keine Mitwirkungsform erwarten, welche substanziell über diejenige hinausgeht, die im "Schengen/Dublin"-Assoziationsvertrag zwischen der EU und den Drittstaaten Norwegen bzw. Island ausgehandelt wurde. Danach könnte die Schweiz zwar an den Vorbereitungen einer Weiterentwicklung des Schengener Acquis mitarbeiten, nicht hingegen formell mitentscheiden. Damit erhielte die Schweiz eine EWR-ähnliche Lösung. Weiterentwicklungen des Schengener Acquis wären grundsätzlich auch von der Schweiz nachzuvollziehen. Für den widrigen Fall müsste - ähnlich wie in den Assoziationsverträgen mit Norwegen und Island - als Ultima Ratio die Kündigung vorgesehen werden. Art und Modalitäten der Mitwirkung müssten im Rahmen der Assoziationsverhandlungen im Detail ausgehandelt und festgelegt werden.

3. Abbau der Grenzkontrollen

"Schengen/Dublin" bedeutet keine Grenzöffnung, sondern eine Änderung der Kontrollphilosophie. Eine Übernahme von "Schengen/Dublin" würde in der Schweiz zwar zu einem förmlichen Abbau der stationären Personenkontrollen an den Landesgrenzen führen, das dadurch entstehende Sicherheitsdefizit könnte und müsste jedoch durch so genannte flankierende Massnahmen ausgeglichen werden, denn unter dem gegenwärtigen Sicherheitsregime der Schweiz erfüllen die grenzpolizeilichen Personenkontrollen eine wichtige Funktion und können nicht ersatzlos gestrichen werden. "Schengen/Dublin" sieht als Ersatzmassnahmen eine Mischung von polizeilichen, fahndungstechnischen, migrations- und asylrelevanten Vorkehrungen vor. Dazu zählen die Verstärkung der Grenzkontrollen an den Aussengrenzen der Schengener Staaten, die grenzüberschreitende Observation und Nacheile, die gegenseitige Entsendung von Verbindungsbeamten, die Einführung einer Koordinierung zwischen den Verwaltungen zur Überwachung der Grenzen (Verbindungsbeamte, Ausbildung des Personals), die Stärkung der Zusammenarbeit der Justizbehörden sowie die Errichtung des Schengener Informationssystems (SIS). Welcher Art die zusätzlichen nationalen Massnahmen in der Schweiz sein könnten, bildet zurzeit Gegenstand interner Abklärungen. "Schengen/Dublin" lässt den Mitgliedstaaten weitgehende Freiheit, diese Massnahmen selber zu gestalten. Im Vordergrund steht der Ersatz der statischen, voraussehbaren Kontrollen an den Grenzen durch mobile, unvorhersehbare Kontrollen im Landesinnern, wobei die Zulässigkeit solcher verdachtsunabhängiger Personenkontrollen nicht unbestritten ist. Das Grenzwachtkorps praktiziert solche Kontrollen teilweise allerdings bereits heute, und zwar mit Erfolg.

Ohne die Ergebnisse der internen Abklärungen und des Projekts Usis vorwegzunehmen, kann bereits an dieser Stelle darauf hingewiesen werden, dass die traditionellen Grenzkontrollen - bei gegenwärtig durchschnittlich 700 000 täglichen Grenzübertritten, bei 320 000 Übertritten mit Fahrzeugen und bei einer Zahl von 150 000 Grenzgängern - heute kaum mehr jenen Sicherheitskordon zu bieten vermögen, der von ihnen erwartet wird. Auch sie beschränken sich letztlich auf Stichkontrollen, welche lediglich einen kleinen Prozentsatz aller Grenzübertritte erfassen. Dennoch musste das Grenzwachtkorps im letzten Jahr rund 270 000 Mal intervenieren. Es wurden u. a. 110 000 Personen an der Grenze zurückgewiesen und fast 30 000 Delinquenten der Polizei übergeben sowie 3 650 Widerhandlungen gegen das Betäubungsmittelgesetz aufgedeckt. Die Warenkontrollen bleiben für die Schweiz im Übrigen auch unter "Schengen/Dublin" aufrechterhalten. Mit den Warenkontrollen in Zusammenhang stehende Personenkontrollen, beispielsweise zwecks Identifikation und Zuordnung der mitgeführten Waren, werden somit weiterhin durchgeführt werden können.

4. Datenschutz

Das Schengener Informationssystem (SIS) wirft zwangsläufig Fragen nach dem Datenschutz auf. "Schengen" schreibt denn auch einen entsprechend ausgebauten Datenschutz mit sehr detaillierten Regelungen vor. Die EU prüft jeweils, ob der Datenschutz der angeschlossenen Länder den Schengener Anforderungen genügt. Im Hinblick auf eine mögliche Einbindung der Schweiz in das System Europol hat die EU bereits einmal eine Analyse des schweizerischen Datenschutzrechtes vorgenommen und dieses für genügend befunden. Da Europol im Bereich des Datenschutzes den Schengen-Standard verlangt, sollte aufgrund unserer bisherigen Abklärungen der schweizerische Datenschutz auch für das SIS genügen. Umgekehrt wird die Schweiz genau prüfen, ob der Schengener Standard mit den schweizerischen Bestimmungen kompatibel ist; gemäss heutigem Kenntnisstand ist dies der Fall.

5. Kriminalitätsbekämpfung

Der Schengener Acquis umfasst u. a. die Verstärkung der Grenzkontrollen an den Aussengrenzen, eine Verbesserung der grenzüberschreitenden Polizeizusammenarbeit, eine Verstärkung der Zusammenarbeit der Justizbehörden sowie einen Informationsaustausch betreffend gesuchte oder unerwünschte Personen und gesuchte Gegenstände über das SIS.

Nach heutigem Kenntnisstand hätte eine Übernahme des Schengener Acquis im Bereich der Kriminalitätsbekämpfung für die Schweiz folgende Vorteile:

- Gemäss Erkenntnissen von früheren Berichten und der Lageanalyse von Usis ist festzuhalten, dass die Schweiz unbedingt auf eine verstärkte Kooperation mit der EU im Bereich Polizei und Justiz angewiesen ist, wenn sie die sich stellenden Sicherheitsfragen im internationalen Verbund optimal angehen will und nicht zu einer Insel für kriminelle Aktivitäten in Europa werden will. Die bi- und multilateralen Gestaltungsmöglichkeiten mit unseren Nachbarstaaten im Bereich der grenzüberschreitenden polizeilichen und justiziellen Kooperation ausserhalb der Schengener Zusammenarbeit sind ausgereizt. Die bestehenden Zusammenarbeitsformen bilden zwar eine wichtige Grundlage für die Verbesserung der inneren Sicherheit unseres Landes; sie können die Nachteile der Nichtteilnahme am Schengener Sicherheitssystem jedoch nicht aufwiegen und die innere Sicherheit damit nicht optimal gewährleisten.

- Vor dem Hintergrund der zunehmenden grenzüberschreitenden Kriminalität stellt zudem der heute nur begrenzte Informationsaustausch zwischen der Schweiz und den EU-Mitgliedstaaten ein erhebliches Defizit für unser Land dar. Das SIS erlaubt eine europaweite grenzüberschreitende Fahndung nach Personen und Objekten über elektronische Datenbanken, wobei die nationalen Rechner an den zentralen Rechner in Strassburg angeschlossen sind. Polizei-, Grenz- und Immigrationsbehörden können einzelne Daten direkt von ihrem Arbeitsplatz abrufen. Das SIS wird von Experten in den Mitgliedstaaten der EU als bedeutendes und unverzichtbares Instrument im Kampf gegen die nationale und internationale Kriminalität bezeichnet. Auch die verantwortlichen kriminalpolizeilichen Stellen in der Schweiz befürworten ausdrücklich den Zugang zum SIS.

Der Einbezug unseres Landes in das Schengener Sicherheitsdispositiv würde somit der Gefahr vorbeugen, dass die Schweiz zur Drehscheibe der grenzüberschreitenden organisierten Kriminalität und des internationalen Terrorismus in Europa wird. Er würde zudem gewährleisten, dass die Schweiz umfassend an einem modernen, vernetzten System der Verbrechensbekämpfung und an dessen künftigen Entwicklung beteiligt wäre. Insgesamt betrachtet liegt eine Teilnahme an "Schengen/Dublin" daher ohne Zweifel im Sicherheitsinteresse der Schweiz.

Welche Kosten der Schweiz durch eine Teilnahme an "Schengen/Dublin" genau entstehen würden, kann zum heutigen Zeitpunkt noch nicht beurteilt werden. Unbestritten ist, dass in einzelnen Bereichen mit einem finanziellen Mehraufwand gerechnet werden müsste (z. B. bei der Trennung von Personen- und Warenkontrollen). Eine Einbindung in die institutionelle Zusammenarbeit innerhalb der EU würde aber auch Einsparungen mit sich bringen (z. B. im Bereich des Asylwesens durch Eliminierung von so genannten Zweitgesuchen in der Schweiz).

Antwort des Bundesrates.