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Le Conseil fédéral peut-il expliquer les avantages et les inconvénients d'une éventuelle intégration de la Suisse dans les systèmes des traités de Schengen et de Dublin, en prenant en considération notamment les éléments suivants :

1. la situation de la Suisse au plan international ;

2. les effets concernant la politique intérieure (institutions politiques, démocratie directe, suppression des contrôles aux frontières);

3. les exigences respectives de la loi suisse en matière de protection des données et celles des systèmes de Schengen et Dublin ;

4. le caractère évolutif du droit des traités de Schengen et de Dublin et l'absence d'un droit de codécision de la Suisse ;

5. les exigences de la lutte contre le crime organisé et désorganisé ?

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Le Conseil fédéral cherche, de longue date, à améliorer la sécurité intérieure dans notre pays. L'un des moyens d'y parvenir est de renforcer la coopération internationale. L'UE n'est pas restée inactive dans ce domaine ; elle a développé des instruments afin, notamment, de mieux lutter contre le crime organisé et de canaliser plus efficacement la migration. Si la Suisse devait rester à l'écart, elle risquerait de se trouver confrontée à une recrudescence de la criminalité et à un accroissement de la pression migratoire. Afin de pallier ce risque, M. Koller, conseiller fédéral, avait signalé à l'UE, en 1995, l'intérêt que la Suisse porte à coopérer avec le dispositif de Schengen. Un chapitre exhaustif du rapport sur l'intégration 1999 a été consacré à ce sujet. Dans l'acte final de l'accord sur la libre circulation des personnes, la Suisse a exprimé une fois de plus, par une déclaration unilatérale, l'importance qu'elle accorde à participer à la politique de l'UE en matière d'asile et de migration et, partant, à la Convention de Dublin. Dans le Rapport sur la politique extérieure 2000, le Conseil fédéral a enfin défini comme un objectif important de notre politique extérieure l'accès de la Suisse aux instruments de Schengen, dans le but de garantir efficacement la sécurité intérieure de notre pays.

Au plan interne, plusieurs analyses ont été consacrées à une efficacité accrue des contrôles aux frontières et à l'éventualité d'une participation de la Suisse au dispositif de Schengen. Ainsi, le projet "Réexamen du système de sûreté intérieure de la Suisse" (USIS) a été lancé en 1999. C'est dans ce cadre qu'est traitée, en profondeur, l'amélioration de la sécurité intérieure, ce qui implique l'analyse des contrôles aux frontières, indépendamment de "Schengen/Dublin". Il faut noter que les cantons sont représentés dans tous les travaux effectués par USIS.

Parallèlement à cette réévaluation de la sécurité intérieure en Suisse, le groupe de projet Peseus (DFJP-Stratégie UE-Suisse) cherche à déterminer comment renforcer la coopération policière et judiciaire, dont l'asile et la migration, entre la CE et les États membres de l'UE, d'une part, et la Suisse, d'autre part. Ce faisant, il peut se fonder sur les enquêtes et les éclaircissements auxquels ont procédé les groupes de travail et les commissions d'experts qui l'ont précédé (p. ex, la commission d'experts "Contrôles des personnes aux frontières" sous la présidence de M. Leuba, conseiller national, rapport final de 1993). C'est sur ces analyses internes que se fonde l'appréciation générale de la situation dans l'optique des négociations avec l'UE. Dans le contexte actuel, le Conseil fédéral préconise de participer à "Schengen/Dublin" car les avantages pour la Suisse prédominent. Néanmoins, il reste encore à étudier en profondeur certains domaines. Ce n'est qu'après la conclusion des négociations qu'une appréciation définitive sera possible. Par ailleurs, le Conseil fédéral estime que l'on peut admettre que l'UE et ses États membres ont un certain intérêt à ce que la Suisse se joigne à "Schengen/Dublin".

1. Contexte international

Les Accords de Schengen et la Convention de Dublin ont pour objet de contribuer, par des mesures d'accompagnement, à établir l'ordre libéral, souhaité par la Communauté européenne, que constitue un marché intérieur européen dans lequel les personnes, les marchandises, les capitaux et les services peuvent circuler librement. La conclusion des accords sectoriels dans le domaine de la libre circulation des personnes entre la Suisse et la Communauté européenne ou ses États membres est une autre condition politique que la Suisse doit remplir pour prendre part à "Schengen/Dublin". Il faudra en tenir compte lors de la mise en oeuvre de l'Accord de Schengen.

"Schengen/Dublin" prévoit, entre autres mesures d'accompagnement, une coopération plus étroite en matière de sécurité intérieure et de police afin de compenser la suppression des contrôles aux frontières intérieures. Vu la recrudescence de la criminalité, notamment dans le contexte international, le Conseil fédéral estime qu'il est fortement souhaitable d'intensifier la coopération internationale actuelle dans les domaines de la police et de la justice, afin de garantir la sécurité intérieure de notre pays. La participation de la Suisse à "Schengen/Dublin" serait, pour elle, l'occasion idéale d'approfondir la coopération qui l'unit à l'Europe, d'autant plus que les possibilités qu'offre la coopération bilatérale ou multilatérale sont pour ainsi dire épuisées.

2. Droit de participation. Développements futurs de l'acquis de Schengen et démocratie directe

Il ne serait pas réaliste, de la part de la Suisse, d'attendre d'une association à "Schengen/Dublin" une forme de participation qui dépasse largement celle que prévoit le traité d'association conclu entre l'UE et les États tiers que sont la Norvège et l'Islande. Si elle se voyait concéder les mêmes termes, la Suisse pourrait prendre part aux travaux préliminaires du développement futur de l'acquis de Schengen sans pouvoir pour autant participer formellement aux décisions. Elle obtiendrait ainsi une formule similaire à celle qui aurait résulté de l'entrée dans l'EEE. En principe, la Suisse devrait alors mettre en oeuvre les futurs développements de l'acquis de Schengen. S'il devait en être autrement, il faudrait prévoir la dénonciation du traité comme ultime mesure, ce que font ceux conclus avec la Norvège et l'Islande. Il conviendrait de fixer en détail, dans le cadre des négociations consacrées à l'association de la Suisse, quel serait le type de sa participation et selon quelles modalités elle s'exercerait.

3. Suppression des contrôles aux frontières

"Schengen/Dublin" ne signifie pas l'ouverture des frontières, mais un changement de la philosophie des contrôles. Certes, reprendre "Schengen/Dublin" conduirait à supprimer formellement les contrôles fixes de personnes aux frontières. Le déficit qui en résulterait en matière de sécurité pourrait, et devrait même, être compensé par des mesures d'accompagnement, car, selon l'organisation actuelle de la sécurité en Suisse, les contrôles des personnes aux frontières jouent un rôle important et ne sauraient être supprimés purement et simplement. "Schengen/Dublin" prévoit, à titre de mesures de remplacement, un train de dispositions relevant de la police, des recherches de personnes, de la migration et de l'asile. On compte à leur nombre le renforcement des contrôles opérés aux frontières extérieures de l'espace Schengen, l'observation et la poursuite d'individus d'un État à l'autre, l'échange de fonctionnaires de liaison, l'introduction d'une coordination entre les administrations aux fins de la surveillance des frontières (fonctionnaires de liaison, formation du personnel), l'intensification de la coopération entre autorités judiciaires et la création du Système d'information Schengen (SIS). À l'heure actuelle, on cherche à déterminer, en Suisse, la forme que pourraient revêtir les mesures supplémentaires nationales. C'est un point sur lequel "Schengen/Dublin" laisse une grande liberté aux États membres. En premier lieu, on trouve le remplacement des contrôles statiques aux frontières, contrôles prévisibles, par des contrôles mobiles effectués inopinément à l'intérieur du pays, l'admissibilité de tels contrôles de personnes effectués sans soupçon concret étant toutefois contestée. D'ailleurs, le Corps des gardes-frontière (Cgfr) recourt parfois à cette pratique aujourd'hui déjà, et ce avec succès.

Sans vouloir préjuger les résultats des études internes et des travaux du projet USIS, on peut, d'ores et déjà, dire que les contrôles opérés traditionnellement aux frontières ne sont plus guère en mesure de jouer le rôle que l'on attend d'eux, c'est-à-dire de créer un cordon de protection, si l'on considère qu'en moyenne 700 000 personnes et 320 000 véhicules franchissent quotidiennement la frontière suisse et que le nombre des frontaliers s'élève à 150 000. Ils se limitent eux aussi à des contrôles fortuits qui ne portent que sur un petit pourcentage des passages de la frontière. Pourtant, le Cgfr est intervenu à quelque 270 000 reprises l'an passé. Entre autres, 110 000 personnes ont été refoulées à la frontière, approximativement 30 000 délinquants ont été remis à la police et 3 650 infractions à la loi sur les stupéfiants ont été découvertes. Par ailleurs, le contrôle des marchandises sera maintenu, pour la Suisse, dans l'hypothèse d'une participation à "Schengen/Dublin". On pourra ainsi procéder, comme auparavant, au contrôle de personnes interpellées au cours de celui des marchandises afin d'identifier ces personnes et de connaître les détenteurs des marchandises transportées.

4. Protection des données

Le SIS soulève inévitablement la question de la protection des données. C'est un aspect que les Accords de Schengen prévoient d'ailleurs de manière appropriée et fort détaillée. L'UE s'assure, dans chaque cas, que la réglementation de l'État intéressé satisfait aux exigences du système de Schengen. L'UE a déjà procédé à une analyse de la législation suisse en la matière, dans l'optique d'une participation au système Europol ; elle l'estime satisfaisante. Vu qu'Europol applique les normes de Schengen en matière de protection des données, la législation suisse devrait, d'après les renseignements obtenus jusqu'à présent, répondre aux exigences faites au SIS. À l'inverse, la Suisse s'assurera, avec tout le soin requis, que les normes de Schengen sont compatibles avec ses propres dispositions ; tel est d'ailleurs le cas dans l'état actuel des choses.

5. Lutte contre la criminalité

L'acquis de Schengen comprend, entre autres, le renforcement des contrôles aux frontières extérieures, l'amélioration de la coopération policière transfrontière, l'intensification de la coopération judiciaire et l'échange d'informations, à l'aide du SIS, sur les personnes signalées, les personnes indésirables et les objets recherchés.

Dans l'état actuel des choses, reprendre cet acquis aurait les avantages suivants dans la lutte contre la criminalité :

- D'après les conclusions des rapports et des analyses effectués dans le cadre d'USIS, il est impératif que la Suisse renforce sa coopération avec l'UE, en matière de police et de justice, si elle veut, en collaboration internationale, aborder avec les meilleures chances de succès les questions de sécurité et éviter de devenir un foyer de criminalité au centre de l'Europe. On a épuisé les possibilités bilatérales ou multilatérales existant, en dehors de la collaboration au sein de "Schengen", avec les États voisins du nôtre, dans le domaine de la coopération policière transfrontalière. Certes, les formes de coopération existantes permettent d'améliorer grandement la sécurité intérieure de notre pays ; mais elles ne sauraient compenser les inconvénients qui résultent de ce qu'il n'a pas accès au système de sécurité de "Schengen", avec pour conséquence que la sécurité intérieure ne peut être garantie de manière optimale.

- Dans le contexte de la recrudescence de la criminalité transfrontalière, l'échange d'informations limité existant à l'heure actuelle entre la Suisse et les États membres de l'UE se traduit par un déficit considérable pour notre pays. Le SIS permet de rechercher au-delà des frontières, en Europe, des personnes ou des objets par le biais de banques de données, les ordinateurs nationaux étant reliés à l'ordinateur central à Strasbourg. Les agents des services de police, de douanes ou d'immigration peuvent consulter directement les données depuis leur poste de travail. De l'avis des experts des États membres de l'UE, le SIS est un instrument important et indispensable dans la lutte contre la criminalité, qu'elle soit nationale ou internationale. Les services suisses de police judiciaire sont expressément en faveur de l'accès au SIS.

L'intégration de la Suisse dans le dispositif de sécurité de l'UE éliminerait un risque : celui de devenir la plaque tournante du crime organisé transfrontalier et du terrorisme international en Europe. Cette intégration apporterait la garantie, en outre, que notre pays participe pleinement à un réseau moderne de lutte contre la criminalité et à l'extension de ce dernier. Dans l'ensemble, il ne fait donc aucun doute que la participation de la Suisse à "Schengen/Dublin" serait dans son intérêt, du point de vue de la sécurité.

Il n'est, pour l'heure, pas encore possible de chiffrer exactement les coûts que devra assumer la Suisse en cas de participation à "Schengen/Dublin". Néanmoins, il faut incontestablement s'attendre à des charges financières supplémentaires dans certains secteurs (du fait, p. ex., que les contrôles des personnes et des marchandises s'effectueront séparément). En revanche, une association au travail de coopération institutionnelle mise en place au sein de l'UE permettrait aussi de réaliser des économies (p. ex. en matière d'asile, par l'élimination des ainsi appelées deuxièmes demandes qui sont déposées en Suisse).

Réponse du Conseil fédéral.