InitialSituation

Die Polizei soll mehr Möglichkeiten für den Umgang mit Personen, von denen eine terroristische Gefährdung ausgeht, erhalten. Das Bundesgesetz über polizeiliche Massnahmen zur Bekämpfung von Terrorismus (PMT) ergänzt das Instrumentarium der Schweiz in der Terrorismusbekämpfung durch präventive Massnahmen der Polizei. Vorgesehen sind insbesondere eine Meldepflicht, ein Rayonverbot oder - als letztes Mittel - die Eingrenzung auf eine Liegenschaft. Der Bund soll diese Massnahmen von Fall zu Fall auf Antrag der Kantone anordnen können.Das Parlament verabschiedete dieses Gesetz am 25. September 2020. Da das Referendum formell zustande kam, stimmt die Schweizer Bevölkerung am 13. Juni 2021 über diese Vorlage ab.

Die terroristische Bedrohungslage bleibt in ganz Europa und damit auch in der Schweiz erhöht. Die Schweiz hat in den vergangenen Jahren ihr Instrumentarium zur Terrorismusbekämpfung verstärkt. Ende November 2017 wurde der Nationale Aktionsplan gegen Radikalisierung und gewalttätigen Extremismus verabschiedet, der Präventions- und Integrationsmassnahmen umfasst. Im September 2018 unterbreitete der Bundesrat dem Parlament eine Botschaft zur Verstärkung des strafrechtlichen Instrumentariums gegen Terrorismus (18.071). Die neuen Massnahmen im PMT ergänzen diese Instrumente und sollen die ausserhalb eines Strafverfahrens bestehenden polizeilichen Massnahmen verstärken.

Diese Massnahmen sollen dann eingesetzt werden können, wenn von einer Person eine Gefahr ausgeht, die Hinweise jedoch nicht für die Eröffnung eines Strafverfahrens ausreichen. Zudem sollen sie auch präventiv nach der Entlassung aus dem Strafvollzug oder unter bestimmten Voraussetzungen auch während eines Strafverfahrens angeordnet werden können.

Vorgesehen sind etwa die Pflicht, sich zu vorgegebenen Zeiten persönlich bei einem Polizeiposten oder einer anderen Behörde zu melden, ein Ausreiseverbot, verbunden mit der Beschlagnahme des Reisepasses, ein Kontaktverbot sowie die sogenannte Ein- und Ausgrenzung. Letzteres bedeutet, dass die betreffende Person ein bestimmtes Gebiet nicht betreten oder verlassen darf. Möglich ist auch die Eingrenzung auf eine Liegenschaft ("Hausarrest"). Diese ist als letztes Mittel anzusehen. Dafür ist zusätzlich zur Bewilligung durch das Fedpol eine richterliche Genehmigung notwendig.

Die Einführung einer sogenannten gesicherten Unterbringung (GUG) für terroristische Gefährderinnen und Gefährder, welche die Konferenz der Kantonalen Justiz- und Polizeidirektorinnen und -direktoren (KKJPD) in der Vernehmlassung vorgeschlagen hatte, wurde vertieft geprüft. Sie kann jedoch nicht umgesetzt werden, weil sie im Unterschied zur vorgeschlagenen Eingrenzung auf eine Liegenschaft nicht mit der Europäischen Menschenrechtskonvention vereinbar ist. Dies geht aus einem von den Kantonen in Auftrag gegebenen Gutachten hervor.

Mit den im neuen Bundesgesetz vorgesehenen Massnahmen, insbesondere mit der Eingrenzung auf eine Liegenschaft, sowie mit den bereits verfügbaren Möglichkeiten können die angestrebten Ziele erreicht werden. Im geltenden Recht gibt es nämlich bereits verschiedene Möglichkeiten zur Anordnung von Haft oder anderen Freiheitsbeschränkungen für Personen, die nach Verbüssen ihrer Strafe weiterhin ein ernsthaftes Risiko darstellen, etwa die so genannte Gewahrsamnahme nach kantonalem Polizeirecht, die fürsorgerische Unterbringung nach Artikel 426 ff. des Zivilgesetzbuches oder die Verwahrung nach Artikel 64 des Strafgesetzbuches. Auf die Einführung einer GUG wird deshalb im Einvernehmen mit der KKJPD verzichtet.

Für terroristische Gefährder und Gefährderinnen, die ausgeschafft werden sollen, soll in jedem Fall eine Ausschaffungshaft angeordnet werden können. Nach geltendem Recht ist dies nicht sichergestellt. Deshalb wird ein neuer Haftgrund für Fälle geschaffen, in denen von einer Person eine Gefährdung der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz ausgeht.

Weiter soll eine rechtskräftig ausgewiesene ausländische Person, die nicht in ihr Herkunftsland zurückgeschafft werden kann, künftig nicht mehr vorläufig aufgenommen werden können. Ohne vorläufige Aufnahme verliert die betreffende Person namentlich die Möglichkeit, eine Erwerbstätigkeit auszuüben oder die Familie nachzuziehen. Zudem wird ihr statt Sozialhilfe lediglich Nothilfe gewährt. Mit dieser neuen Regelung ist sichergestellt, dass terroristische Gefährderinnen und Gefährder mit einer ausländerrechtlichen Ausweisung nicht bessergestellt werden als Personen mit einer strafrechtlichen Landesverweisung. Diese Neuerung wurde nach der Vernehmlassung in die Vorlage aufgenommen.

Um Netzwerke von kriminellen Organisationen - einschliesslich jener terroristischer Natur - frühzeitig zu erkennen, soll das Fedpol im Internet und in den elektronischen Medien verdeckt fahnden können. Damit werden die Möglichkeiten zur Informationsbeschaffung verbessert. Durch erweiterte Zugriffsrechte auf die Informationssysteme des Bundes wird auch der Informationsaustausch zwischen den Behörden verbessert.

Quellen:Botschaft des Bundesrates vom 22.5.219 / Medienmitteilung des Bundesrates vom 22.5.2019

Proceedings

Der Ständerat als Erstrat befasste sich in der Wintersession 2019 mit dieser Vorlage. Er trat ohne Gegenstimme auf den Entwurf zum PMT ein. Mit 34 zu 10 Stimmen nahm er den Antrag von Roberto Zanetti (S, SG) an, den Entwurf an die Kommission zurückzuweisen mit dem Auftrag, die Vorlage unter Berücksichtigung des Mitberichts der Kommission für Rechtsfragen des Ständerates (RK-S) noch einmal vorzuberaten.

In der Detailberatung, die in der Frühjahrssession 2020 durchgeführt wurde, blieb der Ständerat bei der Eingrenzung auf eine Liegenschaft auf Bundesratslinie. Er sprach sich dafür aus, dass sie höchstens zweimal um drei Monate verlängert werden darf - dies entgegen der Meinung der Kommissionsmehrheit, die keine Beschränkung wollte. Zudem lehnte der Rat den Antrag der Kommissionsmehrheit ab, die Ausnahmen für die Eingrenzung auf eine Liegenschaft auf gesundheitliche Gründe zu beschränken. Er beschloss, dass das Fedpol in begründeten Fällen, d. h. bei Vorliegen gesundheitlicher, beruflicher, religiöser oder familiärer Gründe, Ausnahmen gewähren kann. Diskutiert wurde auch, wo das Mindestalter für diese Massnahmen angesetzt werden soll. Die Kommissionsminderheit wollte dieses auf 18 Jahre festlegen. Der Ständerat folgte in diesem Punkt jedoch dem Bundesrat und seiner Kommission und legte das Alter auf 12 Jahre und - im Falle der Eingrenzung auf eine Liegenschaft - auf 15 Jahre fest.

Der Ständerat nahm den Gesetzesentwurf in der Gesamtabstimmung mit 35 zu 5 Stimmen bei 2 Enthaltungen an.

Der Nationalrat als Zweitrat behandelte die Vorlage in der Sommersession 2020 und trat mit 107 zu 84 Stimmen bei 1 Enthaltung auf den Gesetzesentwurf ein. Er lehnte im Übrigen zwei Minderheitsanträge auf Rückweisung der Vorlage an den Bundesrat ab. Die Sozialdemokratische, die Grüne und die Grünliberale Fraktion sprachen sich gegen das Eintreten aus.

In der Detailberatung standen die Freiheit und die Menschenrechte im Mittelpunkt der nationalrätlichen Debatte. Es stellte sich die Frage, wie weit man gehen darf, um Terrorismus zu verhindern. Einer der zentralen Punkte dieser Vorlage war der Antrag der Sicherheitspolitischen Kommission des Nationalrates (SiK-N), eine gesicherte Unterbringung für Gefährderinnen und Gefährder einzuführen. Dieser Antrag wurde von der SVP- und von der Mitte-Fraktion CVP-EVP-BDP unterstützt. Der Berichterstatter der Kommission, Mauro Tuena (V, ZH), meinte, diese Bestimmung rette Menschenleben und es sei eine zentrale Aufgabe des Staates, für Sicherheit zu sorgen. Jean-Luc Addor (V, VS) fügte hinzu, die Präventivhaft sei insbesondere angesichts der im Ausland von polizeibekannten Personen begangenen Terroranschläge gerechtfertigt. Die Sozialdemokratische, die Grüne und die Grünliberale Fraktion sowie ein grosser Teil der FDP-Liberalen Fraktion lehnten diesen Antrag ab. Der Vertreter der Kommissionsminderheit, Beat Flach (GL, AG), wies darauf hin, dass die Präventivhaft gegen die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) verstösst, was Bundesrätin Karin Keller-Sutter bestätigte. Der Nationalrat folgte schliesslich dem Bundesrat und der Kommissionsminderheit und lehnte die Einführung einer gesicherten Unterbringung mit 113 zu 78 Stimmen bei 2 Enthaltungen ab.

Ausführlich diskutiert wurde auch, ab welchem Alter die polizeilichen Massnahmen angewendet werden dürfen. Die Sozialdemokratische, die Grüne und die Grünliberale Fraktion versuchten, das Alter auf 14 Jahre und - im Falle der Eingrenzung auf eine Liegenschaft - auf 18 Jahre anzuheben. Léonore Porchet (G, VD) erachtet es als moralischen Fehler und als kontraproduktiv, Minderjährige auf eine Liegenschaft einzugrenzen. Dem Interesse der Kinder werde man eher mit dem Recht auf Bildung und auf Wiedereingliederung als mit Repression gerecht. Jacqueline de Quattro (RL, VD) erklärte im Namen der Kommission, dass diese Massnahmen subsidiär und verhältnismässig angewendet werden und die Kinderrechtskonvention polizeiliche Präventivmassnahmen nicht verbietet. Bundesrätin Karin Keller-Sutter wiederum wies darauf hin, dass sich auch Minderjährige radikalisieren können. Der Nationalrat beschloss schliesslich, sich an die Fassung des Bundesrates und des Ständerates zu halten, die vorsieht, dass diese Massnahmen ab 12 Jahren und - im Falle der Eingrenzung auf eine Liegenschaft - ab 15 Jahren anwendbar sind.

Der Nationalrat beriet zudem mehrere Minderheitsanträge, die entweder den Begriff der Gefährderin bzw. des Gefährders präzisieren, die Dauer und die Verlängerungsmöglichkeiten der polizeilichen Massnahmen einschränken, die Voraussetzungen verschärfen oder mehr Ausnahmen für die geplanten Massnahmen vorsehen wollten. Der Nationalrat lehnte all diese Anträge ab und blieb bei der Fassung des Bundesrates und des Ständerates.

In der Gesamtabstimmung nahm der Nationalrat die Vorlage mit 111 zu 85 Stimmen an. Die Die Mitte-Fraktion CVP-EVP-BDP sowie die FDP-Liberale und die SVP-Fraktion unterstützten die Vorlage, während sich die Sozialdemokratische, die Grüne und die Grünliberale Fraktion dagegen aussprachen.

In der Herbstsession 2020 schloss sich der Ständerat der vom Nationalrat verabschiedeten Vorlage ohne Gegenstimme an. Die verbleibenden Differenzen waren rein sprachlicher Natur.

In der Schlussabstimmung nahmen der Nationalrat und der Ständerat die Vorlage mit 112 zu 84 Stimmen bzw. mit 33 zu 11 Stimmen an. Die Sozialdemokratische, die Grüne und die Grünliberale Fraktion stimmten im Nationalrat geschlossen gegen das Gesetz.

Das Referendumskomitee "Nein zur Präventivstrafe" bestehend aus Vertreterinnen und Vertretern der Jungen Grünen, der JUSO, der Jungen Grünliberalen und der Piratenpartei sowie das zweite Referendumskomitee "Freunde der Verfassung" ergriffen das Referendum. Am 14. Januar 2021 reichten die Referendumskomitees insgesamt 141 264 Unterschriften ein, davon 3033 mit Stimmrechtsbescheinigung. Nachdem die Bundeskanzlei einen Teil der Unterschriften bei den zuständigen Stellen hatte bescheinigen lassen, gab sie am 3. März 2021 bekannt, dass das Referendum mit 76 926 gültigen Unterschriften formell zustande gekommen ist.

Quellen: Keystone-ATS / Presseartikel / Amtliches Bulletin / Medienmitteilung der Bundeskanzlei vom 3.3.2021

Die Vorlage wurde in der Volksabstimmung vom 13. Juni 2021 mit 56,6 Prozent Ja-Stimmen gutgeheissen.