SubmittedText

Deux arrêts récents du Tribunal administratif fédéral (TAF) ont mis en ébullition le monde du deuxième pilier, les fondations communes et les fondations collectives indépendantes tout particulièrement. D'une part, le TAF considérait que la seule résiliation d'un contrat d'affiliation à une fondation commune devait entraîner systématiquement une liquidation partielle et qu'aucun seuil minimal de personnes concernées ne pouvait donc être fixé. D'autre part, la simple restructuration d'une entreprise était sensée déclencher une liquidation partielle, indépendamment d'une baisse du nombre des employés.

Ce faisant, le TAF fragilisait cette partie du monde de la LPP en la mettant quasiment en situation de liquidation partielle permanente. Ces décisions risquaient en fin de compte de remettre fondamentalement en cause les principes de solidarité qui constituent la base du deuxième pilier et cela à l'encontre de la volonté du législateur. Même si le Tribunal fédéral (TF) a cassé un des arrêts et ainsi calmé quelque peu les inquiétudes en clarifiant certains points précis, je souhaite poser au Conseil fédéral les questions suivantes :

1. L'article 53b LPP parle de présomption et non pas d'obligation sans réserve pour le cas d'une liquidation partielle ; l'article 53d LPP précise en outre qu'il faut tenir compte du principe de l'égalité de traitement et respecter des principes techniques reconnus. Quelle lecture le Conseil fédéral fait-il de ces règles déclenchant le mécanisme d'une liquidation partielle et compte-t-il recommander aux autorités de surveillance d'uniformiser leur pratique dans le sens de l'arrêt du TF ?

2. Dans ses considérants, le TF relève que le seuil de 10 % de réduction du personnel posé par la jurisprudence ne saurait être appliqué de manière schématique à toute entreprise, indépendamment de sa taille. Le Conseil fédéral est-il d'avis que les notions de "seuils raisonnables" et de "proportionnalité" émanant du TF seront suffisantes pour consolider la pratique et stabiliser le système ou pense-t-il nécessaire de transcrire concrètement dans des directives les considérations du TF ?

3. Le Conseil fédéral est-il aussi d'avis que l'interprétation très rigoriste que le TAF avait faite des critères déclenchant la procédure de liquidation partielle pourrait entraîner à terme une fragilisation de tout l'édifice du deuxième pilier en poussant à son individualisation progressive contrairement à la volonté du législateur ?

FederalCouncilResponseText

1. L'article 53b LPP détermine quand une liquidation partielle s'impose, à savoir quand l'effectif du personnel subit une réduction considérable, quand une entreprise est restructurée ou quand le contrat d'affiliation est résilié. L'organe suprême doit inscrire ces conditions, ainsi que la procédure de liquidation partielle, dans un règlement dont l'approbation par l'autorité de surveillance est constitutive. Il peut ainsi adapter les conditions de la liquidation partielle aux circonstances et au type de caisse. Dans la pratique, il a été amené à combiner, à compléter, à modifier, voire parfois à laisser de côté les conditions légales régissant la liquidation partielle.

Le Conseil fédéral est conscient que les autorités de surveillance disposent d'une marge d'appréciation non négligeable lors de l'approbation des règlements de liquidation partielle, et qu'elles en font usage. Du fait de la grande hétérogénéité du monde de la prévoyance et de la tout aussi grande diversité des formes d'institutions de prévoyance existantes, il faut garantir aux institutions de prévoyance comme aux autorités de surveillance une marge d'appréciation lors de l'élaboration ou de l'examen des règlements de liquidation partielle. L'exemple pratique du seuil de 10 % requis pour que la réduction du personnel soit jugée "considérable" montre que ni la loi, ni l'ordonnance ne peuvent fixer des ordres de grandeur pouvant être appliqués schématiquement à toutes les institutions de prévoyance.

2. Selon le Conseil fédéral, la future Commission de haute surveillance pourrait émettre des directives pour harmoniser la pratique des autorités cantonales de surveillance précisément dans le domaine de l'exécution des liquidations partielles. Dans ce domaine très technique, la Commission de haute surveillance serait ainsi en mesure de fournir des instructions appropriées, et adaptées aux différents échelons. Cet exemple est symptomatique d'un grand nombre de développements du deuxième pilier qui doivent faire l'objet d'une haute surveillance systémique, comme en a décidé le législateur. Les dispositions visant à mettre en oeuvre la réforme structurelle sont actuellement en consultation. Le Conseil fédéral met tout en oeuvre pour que la réforme puisse entrer en vigueur le 1er janvier 2012, comme il l'a promis.

3. La pratique a montré qu'une interprétation trop étroite des dispositions légales relatives aux liquidations partielles pouvait, dans certains cas et notamment dans le cas des institutions communes, avoir des conséquences néfastes, non voulues par le législateur. Ainsi, les grandes institutions communes se trouveraient continuellement en liquidation partielle du fait de la sortie d'une part relativement importante du personnel d'un seul employeur. Par son interprétation des dispositions légales en matière de liquidation partielle, le Tribunal fédéral empêche de tels effets et permet de tenir compte des spécificités de chaque institution de prévoyance.

Réponse du Conseil fédéral.