InitialSituation

Seit der Inkraftsetzung des heute noch geltenden Filmgesetzes im Jahre 1962 haben die gesellschaftlichen, technischen und wirtschaftlichen Entwicklungen weltweit zu enormen Veränderungen in der Film- und Audiovisionsbranche geführt. Das verlangt nach Anpassungen in der Filmkulturpolitik. Das heutige Filmgesetz ist in seinen Instrumenten veraltet. Nach Artikel 71 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 kann der Bund die Schweizer Filmproduktion und Filmkultur fördern und Vorschriften zur Förderung der Vielfalt und der Qualität des Filmangebots erlassen. Der Gesetzesentwurf hat zum Ziel, nicht nur den heutigen Bedürfnissen und Gegebenheiten Rechnung zu tragen, sondern auch mittel- bis langfristig eine solide und sinnvolle Grundlage für Filmproduktion und Filmkultur in der Schweiz zu bilden. Der Entwurf zu einem neuen Bundesgesetz über Filmproduktion und Filmkultur steht auf zwei Säulen: einem modernen Instrumentarium der Filmförderung und einem liberalisierten Regelungswerk, das aber doch Gewähr für ein Weiterbestehen der heute in Europa einmalig vielfältigen Filmlandschaft bietet. "Durch Vielfalt zur Qualität" heisst das Leitmotiv des neuen Bundesgesetzes über Filmproduktion und Filmkultur. Film wird unabhängig von technischen Verfahren definiert. Die Ziele und Richtlinien der Filmförderungspolitik sollen in zeitlich begrenzten Förderungskonzepten, die vom Departement des Innern erlassen werden, festgehalten werden. Die Förderungsinstrumente werden selektiv und erfolgsabhängig ausgestaltet. Sowohl die Förderungskonzepte als auch die Förderungsinstrumente werden regelmässig auf ihre Zweckmässigkeit und Wirksamkeit überprüft. Zur Finanzierung der Filmförderung für Produktion und Auswertung wird ein mehrjähriger, vom Parlament festzulegender Zahlungsrahmen vorgesehen. Der Gesetzesentwurf enthält, wie das die Bundesverfassung vorsieht, im Weiteren Vorschriften zur Förderung der Vielfalt und der Qualität des Filmangebots. Im Bereich Verleih und Kino wird die bisherige Bewilligungspflicht durch eine einfache Registrierungspflicht ersetzt, die an rein formale Kriterien anknüpft. Auskunfts- und Meldepflichten sollen die notwendigen Daten für die Wahrnehmung der Bundesaufgaben der Filmkulturpolitik erbringen. Trotz der in der Vernehmlassung erhobenen Forderung soll auf eine Bewilligungspflicht für grosse Kinokomplexe verzichtet werden. Eine Bewilligungspflicht ist zu dirigistisch und kaum sinnvoll durchführbar. In einer gemeinsamen Erklärung von PROCINEMA und CINESUISSE vom 7. August 2000 in Locarno haben die Dachorganisationen der Filmbranche ihren Willen bekundet, mit freiwillig unter ihnen vereinbarten Massnahmen zu einem vielfältigen Filmangebot beizutragen. Erst wenn diese Massnahmen nicht greifen, soll eine Abgabe zur Förderung der Angebotsvielfalt erhoben werden. Die Vorschriften zu Verleih und Kino bauen auf der Eigenverantwortung der Marktteilnehmer und -teilnehmerinnen auf. Schliesslich regelt der Gesetzesentwurf den Aufgabenbereich der Eidgenössischen Filmkommission.

Proceedings

Als Erstrat befasste sich der Ständerat mit dem Filmgesetz. Das Drehbuch hatte nicht darauf hingewiesen, dass die Vorlage einen schweren Stand haben würde. Die vorberatende Kommission (WBK) hatte signalisiert, dass die Notwendigkeit einer Gesetzesrevision völlig unbestritten sei. Kommissionspräsident Pierre-Alain Gentil (S, JU) ermunterte das Plenum denn auch, auf dem vom Bundesrat vorgezeichneten Weg voranzuschreiten.

Auch für Carlo Schmid (C, AI) stand es ausser Frage, dass die Schweizer Filmproduktion und Filmkultur zu fördern sei. Aber die Art und Weise, wie der Bundesrat das in den Kinosälen gezeigte Angebot breit fächern wollte, ging ihm entschieden zu weit. Schmid störte sich insbesondere an der Lenkungsabgabe, mit der die Angebotsvielfalt erwirkt werden soll. Der Bundesrat setze zu sehr auf staatliche Aufsicht statt auf die Selbsregulierungskraft der Filmbranche. Stossend seien auch die Bestimmungen zur Auskunfts- und Meldepflicht, die mit üppigen Strafnormen garniert worden seien. Er verlangte die Rückweisung der Vorlage an den Bundesrat. Die freisinnigen Kommissionsmitglieder Christine Beerli (R, BE), Christiane Langenberger (R, VD) und Dick Marty (R, TI) verteidigten die bundesrätliche Stossrichtung. Diese sei keineswegs antiliberal, namentlich auch im Vergleich mit den bisherigen Regelungen, betonte Beerli. Peter Bieri (C, ZG) führte eine Kommissionsminderheit an, die der Branche mehr Gewicht beimessen wollte. Wenn das Instrument der Branchenlösung die Selbstregulierung toter Buchstabe bleibt, so sollte gemäss Bieris Konzept zunächst die Branche selber zum Rechten schauen. Den Bundesbehörden bliebe die Erhebung einer Lenkungsabgabe als Ultima ratio vorbehalten.

Bundesrätin Ruth Dreifuss stemmte sich energisch gegen die Rückweisung der Vorlage. Sie rief die Kritiker dazu auf, konkrete Vorschläge und Änderungsanträge zu unterbreiten und sich der Vorlage nicht durch eine Rückweisung an den Bundesrat zu entledigen. Mit 27 zu 12 Stimmen beschloss der Ständerat die Vorlage an den Bundesrat zurückzuweisen.

Der Nationalrat musste sich entscheiden, ohne über den Inhalt diskutieren zu können, ob das Gesetz an den Bundesrat zurückgewiesen werden soll. Inzwischen war durch Vermittlung der Ständeräte Fritz Schiesser (R, GL) und Peter Bieri (C, ZG) zwischen den Bundesbehörden und den Vertretern der Kinobranche ein Kompromissvorschlag erarbeitet worden, mit dem beide Seiten leben können: So ist zwar weiterhin eine Lenkungsabgabe vorgesehen, falls in einer Kinoregion das Filmangebot verkümmert. Die Branche selber aber soll dafür sorgen, dass sich die Kinobetreiber an die Auflage halten. Die Selbstkontrolle der Branche erhält damit noch mehr Gewicht als im Entwurf des Bundesrates vorgesehen. Bis die Lenkungsabgabe von maximal zwei Franken pro Eintritt in einer Region effektiv erhoben wird, sind zudem mehrere Interventionsschritte vorgesehen. In der Debatte kritisierten zahlreiche Sprecher den Rückweisungsantrag des Ständerates. Die Mitglieder der Kommission und zahlreiche Fraktionssprecher wiesen darauf hin, dass viele europäische Länder die Vielfalt des Filmangebots weit stärker fördern als die Schweiz. Nur Christoph Mörgeli (V, ZH) wandte sich gegen die Diskriminierung der amerikanischen Filme und unterstützte die Argumentation des Ständerates. Da kein formeller Gegenantrag gestellt wurde, ging die Vorlage ohne Abstimmung zurück an den Ständerat statt an den Bundesrat.

Der Ständerat stimmte in der Gesamtabstimmung dem Gesetz mit 27 zu 3 Stimmen zu. Zuvor anerkannte Carlo Schmid (C, AI), dass zwar die "allergröbsten Eingriffsinstrumente" aus dem Gesetz eliminiert worden seien, er und auch Thomas Pfisterer (R, AG) sorgten sich aber um den freien Markt. Bundesrätin Ruth Dreifuss entgegnete, es handle sich um ein liberales Gesetz, welches dem Staat leidglich die Rolle des Schiedsrichters zugestehe. Gemäss der neuen überarbeiteten Vorlage muss die Programmvielfalt nicht mehr an jedem einzelnen Ort, sondern lediglich pro Region gewährleistet sein. Die Branche erhält zudem neu eine "angemessene Frist" um für die Programmvielfalt zu sorgen. Vorschläge, wie das Angebot verbessert werden soll, müssen nicht mehr dem Bund zur Genehmigung unterbreitet werden. Bei Verstössen droht lediglich noch Busse und nicht mehr Haft, wie im alten Entwurf noch vorgesehen.

Nun konnte auch der Nationalrat die Vorlage inhaltlich behandeln. Eintreten war unbestritten. Die vorberatende Kommission und alle Fraktionen schlossen sich der Version des Ständerates an. Einzelanträge wurden mit grossem Mehr abgelehnt. In der Gesamtabstimmung verabschiedete die Grosse Kammer das Gesetz mit 120 zu 25 Stimmen.