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Die Oberaufsicht über Schuldbetreibung- und Konkurs (OA SchK) war unlängst Gegenstand einer Prüfung der EFK (Bericht vom 07.04.2021). Die OA SchK hat im Jahre 2006 vom Bundesgericht zum Bundesamts für Justiz (BJ) gewechselt. Begründet wurde dies mit der mangelnden Unabhängigkeit des höchsten Gerichts, einerseits Recht zu sprechen und anderseits gleichzeitig als indirekte OA SchK tätig zu sein. Vor diesem Hintergrund bitte ich den Bundesrat um die Beantwortung folgender Fragen:

1. Muss einer innerkantonalen direkten SchK-Aufsicht, welche von gerichtlichen Behörden wahrgenommen werden, infolge von deren Doppelrolle (Rechtsprechung und OA), ebenfalls mangelhafte Unabhängigkeit unterstellt werden?

2. In einigen Kantonen werden offenbar im Betreibungswesen hohe Einnahmenüberschüsse erzielt. Kann infolge der verbreiteten Gewinnvorgaben eine pflichtgemässe Aufsicht über SchK überhaupt ausreichend unabhängig erfolgen (insbesondere im Falle von verwaltungsinternen direkten Aufsichtsbehörden)?

3. Ist die OA SchK in Wahrnehmung ihrer Aufsichtspflichten gewillt, gegen Gewinnvorgaben bzw. exzessive Sparvorgaben einzuschreiten und diese künftig zu verhindern?

4. Viele SchK-Amtsleitungen werden von Kantonsregierungen oder Gemeindevorständen ernannt. Wie kann garantiert werden, dass in jedem Fall der Gewinnerzielung keinesfalls stärkeres Gewicht beigemessen wird als einer pflichtgemässen, effizienten und die Rechte der Gläubiger und Gläubigerinnen sowie der Schuldner und Schuldnerinnen gleichermassen berücksichtigenden Amtsführung?

5. Wie wird, angesichts der Begründung des 2006 erfolgten Übergangs der OA SchK vom Bundesgericht an das BJ, die Unabhängigkeit der SchK-Amtsführung und der verwaltungsinternen Aufsichtsbehörden eingeschätzt? Wie stellt sich der Bundesrat vor dem Hintergrund der hier thematisierten Problematik zur von der EFK aufgeworfenen Frage der Unabhängigkeit der Aufsichtsbehörden (EFK-Bericht S. 20)?

6. Mit welchen Massnahmen kann die Unabhängigkeit der SchK als Teil der unabhängigen Rechtspflege garantiert werden? Welche Stellung der Amtsleitungen SchK hält der Bundesrat als am geeignetsten, um diese rechtsstaatlich unabdingbare Unabhängigkeit zu gewährleisten?

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Zu den Fragen 1, 5 und 6

Die Organisation des Betreibungswesens ist grundsätzlich Sache der Kantone (Art. 1 und 2 SchKG). Das Bundesrecht schreibt den Kantonen allerdings vor, eine Aufsichtsbehörde zu bezeichnen, welche die Betreibungs- und Konkursämter überwacht (Art. 13 Abs. 1 SchKG). Dabei ist es den Kantonen erlaubt, ein ein- oder zweistufiges Behördensystem vorzusehen; die obere kantonale Aufsichtsbehörde entscheidet bei einem zweistufigen System als Rechtsmittelbehörde über Beschwerden gegen Verfügungen der unteren Aufsichtsbehörde (Art. 18 SchKG). Gegenstand der Überwachung ist die Geschäftsführung der Betreibungs- und Konkursämter (Art. 14 Abs. 1 SchKG) und die Anordnung von Disziplinarmassnahmen (Art. 14 Abs. 2 SchKG). Diese beiden Aufsichtsaufgaben können sie der gleichen oder einer anderen (gerichtlichen oder administrativen) Behörde zuweisen.

Von den genannten Aufsichtsaufgaben zu unterscheiden ist die Rechtsprechung. Die gerichtliche Unabhängigkeit gilt für die Rechtsprechung (vgl. Art. 191c BV: "Die richterlichen Behörden sind in ihrer rechtsprechenden Tätigkeit unabhängig"). Die Unabhängigkeit eines Gerichts wird also nicht tangiert, wenn dieses gleichzeitig auch eine nicht-richterliche Aufsicht ausübt, da sich die nicht-richterliche Aufsicht nicht auf die Rechtsprechung, also die Überprüfung von einzelfallbezogenen Anordnungen im Beschwerdeverfahren, bezieht. Für den Bundesrat besteht kein Grund, im Betreibungswesen von diesen bewährten Grundsätzen abzuweichen. Weil gegen letztinstanzliche kantonale Entscheide die Beschwerde ans Bundesgericht möglich ist, muss die oberste kantonale Entscheidungsinstanz in jedem Fall eine gerichtliche Behörde sein (Art. 75 Abs. 2 i.V.m. Artikel 110 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht, BGG, SR 173.110). Zudem gelten die in der Verfassung und der EMRK verankerten Garantien der Unabhängigkeit und Unparteilichkeit der Behörden unabhängig von der Behördenorganisation.

Wie in der Interpellation erwähnt, übte das Bundesgericht während mehr als hundert Jahren bis zum Inkrafttreten des BGG neben der Funktion als oberste Beschwerdeinstanz auch die Oberaufsicht im Betreibungs- und Konkurswesen aus. Die Übertragung der Oberaufsicht auf den Bundesrat erfolgte primär zur Entlastung des Bundesgerichts von administrativen Aufgaben und nicht etwa aus Gründen der mangelnden Unabhängigkeit (vgl. Botschaft des Bundesrates zur Revision der Bundesrechtspflege vom 28. Februar 2001, BBl 2001, 4357). Ob eine solche Trennung der rechtsprechenden Funktionen von den administrativen Aufgaben auch in den Kantonen zu bevorzugen ist, sollte aber deren Beurteilung überlassen und nicht vom Bund vorgegeben werden.

Zu den Fragen 2, 3 und 4

Im Rahmen einer verwaltungsrechtlichen Behördenorganisation ist es unabhängig von der konkreten Ausgestaltung der Aufsicht nicht aussergewöhnlich, dass einer Behörde von ihrer Aufsichtsbehörde Vorgaben gemacht werden, allenfalls auch mit Bezug auf Ausgaben und Einnahmen. Aus Sicht des Bundesrats kann nicht schon daraus eine Gefährdung der pflichtgemässen Behörden- oder Aufsichtsfunktion abgeleitet werden. Im Fall einer tatsächlichen Pflichtverletzung einer Behörde steht wie festgehalten stets ein Rechtsmittel an eine innerkantonale gerichtliche Behörde und letztinstanzlich an das Bundesgericht zur Verfügung.

Der Bundesrat hat die von den Betreibungs- und Konkursämtern erhobenen Gebühren gestützt auf Artikel 16 Absatz 1 SchKG in der Gebührenverordnung SchKG (GebV SchKG) bundesweit einheitlich festgelegt. Die Anwendung der GebV SchKG im Einzelfall untersteht selbstverständlich der rechtlichen Überprüfung; die entsprechende Beschwerde ist unkompliziert und kostenlos.

Ob in Bezug auf die GebV SchKG und angeblicher Einnahmenüberschüsse im Betreibungswesen Handlungsbedarf von Seiten des Bundes besteht, wird im Rahmen des Postulats 18.3080 Nantermod "Zu hohe Gebühren bei Schuldbetreibung und Konkurs?" derzeit überprüft. Der Bericht wird voraussichtlich noch in diesem Jahr vom Bundesrat verabschiedet werden.

Die Gebührenerhebung ist Bestandteil des verwaltungsrechtlichen Verfahrens; es bestehen keine Anhaltspunkte für die Annahme, dass sich die gerichtlichen oder verwaltungsinternen Aufsichtsbehörden dadurch in ihrer Entscheidfindung beeinträchtigen lassen.

Antwort des Bundesrates.