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Les médias se font l'écho du débat soulevé par l'énergie hydraulique. L'augmentation des redevances hydrauliques que les exploitants de centrales hydroélectriques versent aux cantons propriétaires de l'eau apportera des recettes supplémentaires à ces derniers à partir de 2015. Les propriétaires des centrales, au nombre desquels se trouvent des cantons et des communes, devront alors passer à la caisse. Cette question touchera à la politique financière puisqu'une redistribution s'effectuera à un niveau autre que celui de la péréquation financière. Il est donc important de faire la lumière sur les conséquences négatives qui en résulteront.

1. Quelles pertes financières la hausse des redevances hydrauliques entraînera-t-elle pour les cantons à moyen et à long terme si les prix de l'électricité restent bas pendant les cinq à dix prochaines années ?

2. Quelle ampleur aura la redistribution des moyens financiers entre les centrales hydroélectriques et les cantons, au total et par canton ?

3. Quelle incidence cette redistribution aura-t-elle sur la péréquation financière ? Quelles en seront les conséquences pour le nord-ouest de la Suisse ? Quels cantons en seront les bénéficiaires nets et quels cantons les perdants nets ?

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La redevance hydraulique est la compensation pour l'utilisation de l'eau. Selon l'article 76 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (RS 101), les cantons disposent des ressources en eau. Ceux-ci cèdent partiellement aux communes le droit de disposer. En vertu de l'article 49 de la loi du 22 décembre 1916 sur les forces hydrauliques (RS 721.80), la communauté investie du droit de disposition peut actuellement exiger, pour l'octroi du droit d'utilisation, une redevance hydraulique maximale de 100 francs par kilowattheure de puissance brute mécanique de la part des centrales hydroélectriques d'une puissance mécanique brute supérieure à 2000 kilowatts. À partir du 1er janvier 2015, ce montant maximal passera à 110 francs. Les redevances hydrauliques sont ainsi perçues par centrale, sur la base de la puissance mécanique brute moyenne et donc de la hauteur de chute utilisable et du débit d'eau. Elles ne sont dès lors pas axées sur la quantité effective d'électricité produite et représentent donc des coûts "fixes" pour les exploitants de centrales. Les redevances hydrauliques sont donc également dues à la communauté si l'exploitant décide de ne pas produire d'électricité en raison des prix bas du marché.

1. Les recettes provenant des redevances hydrauliques se montent annuellement à quelque 500 millions de francs et la hausse des redevances hydrauliques générera encore 50 millions de francs supplémentaires par année.

Pour la part libéralisée du marché de l'électricité (consommation > 100 MWh par an), les prix de gros de l'électricité ne sont pas fixés en Suisse, mais sont déterminés par le marché européen. À la bourse européenne, la cote de ruban annuel a chuté de plus de moitié depuis 2008 pour atteindre 30 euros par mégawattheure aujourd'hui. Si les prix aux bourses d'électricité se maintiennent au niveau bas actuel pendant les cinq à dix prochaines années, l'énergie hydraulique restera rentable dans une situation difficile. Cela d'autant plus que, dans le même temps, les producteurs devraient aussi supporter une éventuelle hausse des redevances hydrauliques. Par conséquent, la hausse des redevances hydrauliques procurera des recettes supplémentaires aux cantons alpins. Les cantons alpins comme ceux du Plateau verront cependant leurs recettes (fiscales) diminuer parce que les entreprises électriques pourraient faire de moins bons résultats d'exploitation compte tenu de la situation tendue du marché et parce que les dividendes pourraient aussi être mis sous pression. Les expériences passées ont toutefois montré que, même pendant les années où elles ont inscrit des pertes, les entreprises électriques ont distribué des dividendes aux propriétaires.

Pour la part du marché (consommation < 100 MWh par an) non encore libéralisée, le contexte pour les entreprises électriques est tout autre : conformément à l'article 4 de l'ordonnance du 14 mars 2008 sur l'approvisionnement en électricité (RS 734.71), les prix pour les ménages et les petites entreprises se fondent sur les coûts de production. Comme les entreprises électriques ont un accès direct aux clients finaux, elles ne subissent pas de pertes pour cette part du marché. Elles peuvent vendre l'électricité produite à ces clients en couvrant leurs coûts de production. Près de la moitié de la demande d'électricité concerne les clients qui ne peuvent pas choisir leur fournisseur.

2. Les cantons du Plateau bénéficient des recettes fiscales provenant de l'énergie hydraulique à la fois en tant que cantons d'implantation des entreprises électriques et en tant que (co)propriétaires des entreprises électriques et donc des centrales hydroélectriques. Les entreprises électriques paient un montant important en impôts directs (impôts sur le bénéfice et sur le capital) aux collectivités publiques. Entre 2008 et 2010, ces recettes fiscales ont oscillé entre 500 et 600 millions de francs. En 2012, les entreprises électriques ont payé 360 millions de francs d'impôts directs (Statistique de l'électricité de l'OFEN). Par ailleurs, les entreprises distribuent chaque année des dividendes aux propriétaires.

Les redevances hydrauliques font partie intégrante des coûts de revient de la production d'électricité. Un producteur d'énergie hydraulique ayant beaucoup de clients finaux "captifs" dans sa zone de desserte subit moins de pertes d'exploitation, compte tenu des redevances hydrauliques plus élevées, que s'il n'a pas de clients finaux et qu'il doit vendre son électricité sur le marché. Dans ce dernier cas, il ne pourra pas ristourner à ses clients les redevances hydrauliques plus élevées. On part dès lors du principe que les cantons concernés peuvent subir des pertes fiscales en raison du moins bon résultat d'exploitation. Vu les interactions entre les éléments susmentionnés, il est difficile de prévoir les modifications des recettes des cantons suite à la hausse des redevances hydrauliques.

3. Comme les recettes provenant des redevances hydrauliques ne sont pas imputables aux recettes fiscales, elles ne se répercutent pas sur la péréquation financière. Selon le rapport sur l'évaluation de l'efficacité de la péréquation financière 2008 à 2011, leur prise en compte ne modifierait guère les montants totaux des rentrées ou des versements compte tenu du faible volume. Il est impossible de quantifier l'impact indirect de l'augmentation des redevances hydrauliques sur la péréquation financière, suite à une diminution des recettes fiscales.

Réponse du Conseil fédéral.