InitialSituation

Das Übereinkommen des Europarats setzt rechtliche Standards in den Bereichen Strafrecht, Opferhilfe, Ausländerrecht sowie prozessualer und ausserprozessualer Zeugenschutz, damit der Menschenhandel wirksam bekämpft werden kann. Das geltende schweizerische Recht erfüllt die Anforderungen des Übereinkommens weitgehend. Es braucht jedoch neue gesetzliche Regelungen über den ausserprozessualen Zeugenschutz, damit die Schweiz das Übereinkommen ratifizieren kann.

Das Übereinkommen des Europarats zur Bekämpfung des Menschenhandels bezweckt die Bekämpfung aller Formen von Menschenhandel auf inner- und zwischenstaatlicher Ebene. Hierfür setzt es rechtliche Standards in den Bereichen Strafrecht, Opferhilfe, Ausländerrecht sowie prozessualer und ausserprozessualer Zeugenschutz. Ziel des Übereinkommens ist zudem die Stärkung der Prävention und die Eindämmung der Nachfrage.

Gegenüber dem von der Schweiz bereits ratifizierten UNO-Zusatzprotokoll zur Verhütung und Bekämpfung des Menschenhandels (SR 0.311.542) sieht die Konvention in den Bereichen Opfer- und Zeugenschutz verbindlichere Bestimmungen sowie einen unabhängigen Überwachungsmechanismus vor, welcher die Umsetzung gewährleisten soll. Es handelt sich dabei um eine Expertenkommission "GRETA" aus Vertreterinnen und Vertretern der Signatarstaaten. Weiter ist die Konvention nicht auf grenzüberschreitende organisierte Kriminalität beschränkt.

Die von der Konvention verfolgten Ziele decken sich mit den Interessen und der deklarierten Haltung der Schweiz. Die Schweiz beteiligte sich aktiv an der Ausarbeitung des Konventionstextes. Sie begrüsste die Tatsache, dass die Europaratskonvention durch verbindlichere Bestimmungen namentlich im Bereich des Opferschutzes, der Prävention und bei der Überwachung der Umsetzung durch die Signatarstaaten einen Mehrwert gegenüber den bestehenden internationalen vertraglichen Instrumenten schafft. Durch Mindeststandards stärkt die Konvention zudem die Kooperation zwischen Herkunfts- und Zielstaaten von Menschenhandel.

Die Konvention wurde am 16. Mai 2005 in Warschau zur Unterzeichnung aufgelegt und trat am 1. Februar 2008 in Kraft. Die Schweiz hat sie am 8. September 2008 unterzeichnet. Die Konvention wurde bis Ende November 2010 bereits von 30 Mitgliedstaaten des Europarats ratifiziert. Die geltende schweizerische Rechtsordnung erfüllt mit einer Ausnahme alle Anforderungen der Konvention. Umsetzungsbedarf besteht in Bezug auf Massnahmen zum ausserprozessualen Zeugenschutz. Mit dem Gesetzesentwurf sollen im Bundesrecht die staatlichen Strukturen und Voraussetzungen für die Durchführung von Zeugenschutzprogrammen geschaffen werden. Angesichts der vergleichsweise geringen Anzahl Zeugenschutzfälle, der durch die Kleinräumigkeit der Schweiz bedingten interkantonalen und oft wohl internationalen Zusammenarbeit und der anzustrebenden Effizienz und Professionalität der Durchführung erscheint es sinnvoll und wichtig, die Kompetenz zur Durchführung der Zeugenschutzmassnahmen für Zeuginnen und Zeugen aus Bundesverfahren wie für Zeuginnen und Zeugen aus kantonalen Verfahren zentral bei einer nationalen Zeugenschutzstelle anzusiedeln. Der Entwurf regelt Aufgaben und Befugnisse dieser Stelle.

Als Zielgruppe kommen primär gefährdete Personen in Betracht, die in Ermittlungsverfahren der schweren Kriminalität und der Schwerstkriminalität, insbesondere organisierter Kriminalität und terroristischer Gewaltkriminalität, über Wissen verfügen, das zum Verfahrensausgang beiträgt. Es dürfte sich dabei v.a. um tatbeteiligte und professionelle wie auch geschädigte Zeuginnen und Zeugen handeln.

Im Entwurf ist - als eine der besonderen Massnahmen - die Ausstattung einer Person mit Tarndokumenten vorgesehen. Zum Aufbau einer sicheren neuen und zur Verhinderung einer Rekonstruktion der alten Identität sind Datensperren in zahlreichen Personenregistern erforderlich, und es müssen echte Dokumente und Einträge auf den neuen Namen erstellt werden können. Der Entwurf enthält für die hierfür zur Mitwirkung angegangenen Organe des Bundes, der Kantone und der Gemeinden sowie privaten Personen die nötigen Rechtsgrundlagen.

Das längerfristige Leben, allenfalls unter einer neuen Identität, in einem neuen sozialen Umfeld, stellt für die Zeugin oder den Zeugen sowie eventuelle Angehörige einen enormen Einschnitt in das Leben dar. Neben der vorgängigen Eignungsprüfung als Kriterium für die Durchführung eines Programms ist deshalb auch eine angemessene Begleitung und Betreuung durch die für den Zeugenschutz verantwortliche Stelle wichtig. Dritte (z.B. Gläubiger) wie auch die Zeuginnen und Zeugen selbst dürfen aufgrund von Zeugenschutzmassnahmen nicht in ihrer Rechtsposition beeinträchtigt werden. Der Entwurf enthält Regelungen zur Erreichbarkeit der zu schützenden Person im Rechtsverkehr. Verhältnismässig angewandte Massnahmen im Bereich des ausserprozessualen Zeugenschutzes stellen ein wirksames Mittel für eine effiziente Strafverfolgung im Kampf gegen schwere Kriminalität und Schwerstkriminalität dar. (Quelle: Botschaft des Bundesrates)

Proceedings

Eintreten war im Ständerat nicht bestritten. Der Kommissionssprecher wies darauf hin, dass mit dem Bundesbeschluss einerseits das Übereinkommen des Europarates und anderseits das Gesetz über den ausserprozessualen Zeugenschutz zu genehmigen ist. Der prozessuale Zeugenschutz sei in der Strafprozessordnung bereits ausreichend normiert, beim ausserprozessualen Zeugenschutz gehe es darum, Personen zu schützen, die in einem Strafverfahren aussagen sollen und deswegen gefährdet sind. Mit einer redaktionellen Änderung wurde der Bundesbeschluss in der Gesamtabstimmung mit 34 zu 0 Stimmen angenommen.

Stand der Zusammenfassung: Juli 2011