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L'Interprofession Emmentaler Switzerland demande une nouvelle prolongation de la force obligatoire générale pour la gestion des quantités. À l'époque, le Conseil fédéral avait à juste titre lié la déclaration de force obligatoire générale à des mesures d'amélioration structurelles visant à renforcer la compétitivité (notamment emballage du fromage en Suisse, augmentation de l'âge minimal du fromage et réduction du périmètre de collecte de lait). Alors qu'elle ne remplit pas ces conditions, l'interprofession veut manifestement poursuivre indéfiniment cette pratique douteuse du point de vue de l'économie de marché.

Le Conseil fédéral est prié de répondre aux questions suivantes :

1. Est-il exact que les ventes d'emmental AOP (appellation d'origine protégée) ont reculé d'environ 30 % entre le 1er juillet 2013 et le 30 juin 2015, depuis que la gestion des quantités a été introduite et déclarée de force obligatoire générale, et que l'amélioration souhaitée de la compétitivité a ainsi échoué en raison de la forte réduction de la charge de travail qu'affichent les fromageries ?

2. Est-il vrai que ce sont avant tout les grandes fromageries qui ont bénéficié de la gestion des quantités ordonnée, au détriment des petites exploitations artisanales des régions préalpines ?

3. La diminution des ventes d'emmental AOP a-t-elle eu des conséquences négatives sur le marché du lait et en particulier sur le prix du lait ? Si oui, lesquelles ?

4. Est-il exact que l'emmental AOP suisse a perdu en importance dans le commerce européen de détail suite à l'introduction de la gestion des quantités et que c'est la raison pour laquelle son positionnement en tant que produit haut de gamme est compromis ?

5. Que pense le Conseil fédéral de l'avis largement répandu selon lequel il faut privilégier davantage de concurrence dans la fabrication et la commercialisation du fromage en lieu et place d'une mesure dirigiste telle que la gestion des quantités ayant force obligatoire générale ?

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Sur la base de la décision du Conseil fédéral du 7 juin 2013, la gestion des quantités d'emmental AOP de l'Interprofession Emmentaler Switzerland (ES) a été étendue aux non-membres de l'ES pour la période allant du 1er juillet 2013 au 30 juin 2015. Depuis le 1er juillet 2015, l'ES poursuit la gestion des quantités auprès de ses membres sur une base de droit privé.

Elle n'est actuellement pas contraignante pour les non-membres. Réunis en assemblée extraordinaire le 18 novembre 2015, les délégués d'ES ont décidé de présenter au Conseil fédéral une requête conformément à l'article 9 de la loi sur l'agriculture (LAgr ; RS 910.1), dans le but d'étendre une nouvelle fois la gestion des quantités aux non-membres pour une période de deux ans supplémentaires. Cette demande de l'ES a été publiée le 6 septembre 2016 dans la "Feuille officielle suisse du commerce". Suite à cette publication, les milieux intéressés ont pu s'informer sur la demande et prendre position à ce sujet avant le 7 octobre 2016.

1./2. En comparaison avec 2012, les quantités produites d'emmental AOP ont baissé de 11,6 % en 2013, de 22,6 % en 2014 et de 28 % en 2015. Selon les chiffres de l'ES, les ventes indigènes de marchandise de table ont été relativement stables entre 2013 et 2015. Les quantités d'emmental AOP exportées dans l'UE ont par contre nettement baissé à partir de 2014, alors que les exportations outre-mer sont restées constantes. Cela s'explique par le fait que l'emmental AOP est soumis à une forte concurrence sur le marché européen, d'autant plus que, contrairement à d'autres sortes de fromage, la dénomination "Emmentaler" (emmental) n'est pas protégée et est donc moins bien différenciable. L'ES a décidé de poursuivre une stratégie qualité lors de la crise de 2011/12. Sur la base de l'extension aux non-membres susmentionnée, les prix de l'emmental AOP à partir de la fromagerie ont été augmentés, ce qui a conduit à un recul des quantités. La hausse des prix sur le marché de l'UE a été exacerbée par le choc du franc. En outre, les prix des fromages européens ont baissé pendant la même période en raison de l'effondrement des prix sur le marché européen.

Le Conseil fédéral ne dispose pas de chiffres détaillés permettant de tirer des conclusions sur le taux d'utilisation de la capacité des différentes fromageries fabriquant de l'emmental ou sur le développement des petites fromageries dans la région des collines. Le système de gestion des quantités de l'ES ne distingue pas les petites et grandes fromageries. Cependant, les fromagers dont les produits présentent une qualité très élevée bénéficient d'un bonus en ce qui concerne les quantités libérées. Pour les producteurs de fromage de basse qualité, la quantité libérée est très fortement réduite. Les fromageries ont en outre la possibilité, dans des cas dûment motivés, de transférer entre elles des volumes de production. En conséquence, on peut émettre l'hypothèse que ce ne sont pas les grandes fromageries qui en ont profité de manière disproportionnellement élevée, mais plutôt celles qui produisent du fromage de meilleure qualité.

3. La quantité de lait non transformée en emmental AOP en raison de la gestion des quantités aboutit principalement dans le canal du lait de centrale. Au cours des années 2013 et 2014, ce lait était très recherché, notamment au cours des mois d'été. Il est possible que, à partir de 2015, le lait issu des fromageries produisant de l'emmental ait dû être transformé en produits de régulation tels que le beurre et la poudre de lait maigre, ce qui aurait eu un effet négatif sur le prix du lait de fromagerie. Comme les prix de ce lait issu de la production limitée étaient bas, les exploitations ont recherché de nouvelles méthodes de mise en valeur générant davantage de plus-value. Il faut noter que, par exemple, la production de Gruyère AOP était également limitée pendant cette période et que le lait excédentaire a aussi abouti dans le canal du lait de centrale.

4. Du point de vue du Conseil fédéral, il n'est pas vrai que l'emmental AOP a perdu de son importance dans le commerce de détail européen suite à la gestion des quantités. Le Conseil fédéral ne dispose pas d'informations montrant que les contrats avec les détaillants européens n'ont pas pu être remplis à cause de la gestion des quantités. En outre, les produits de premier choix se caractérisent fondamentalement par leur positionnement dans une catégorie supérieure de prix, ce qui est l'un des objectifs de la gestion des quantités de l'emmental AOP.

5. Le Conseil fédéral estime que davantage de concurrence dans la branche laitière profite à la fois aux consommateurs et aux producteurs. Les consommateurs bénéficient d'un choix plus important de produits et les producteurs et transformateurs de lait restent compétitifs à plus long terme. Avec l'article 9 LAgr, le Parlement a donné au Conseil fédéral la compétence d'édicter des dispositions en matière de soutien des mesures d'entraide des organisations agricoles. L'objectif de l'article 9 LAgr n'est pas d'éliminer la concurrence. La condition pour le soutien des mesures d'entraide est que celles-ci sont compromises par des entreprises qui n'appliquent pas les mesures collectives décidées. En outre, dans le domaine de l'adaptation de la production et de l'offre aux exigences du marché, le Conseil fédéral peut exclusivement édicter des dispositions pour faire face à des développements extraordinaires, sous condition qu'ils ne soient pas liés à des problèmes d'ordre structurel. Compte tenu des dispositions de l'article 9 LAgr et des prises de position déposées, le Conseil fédéral décidera s'il accepte la nouvelle demande de l'ES concernant l'extension de la gestion des quantités aux non-membres et, le cas échéant, selon quelles modalités.

Réponse du Conseil fédéral.