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Die Paketvorlage zur Personenfreizügigkeit mit der EU ist der neueste undemokratische Coup, obwohl dem Volk mehrmals versprochen wurde, es könne bei jeder EU-Erweiterung erneut darüber abstimmen. Doch die Entwicklung, unser bewährtes direktdemokratisches System auszuhöhlen, ist nicht neu. Internationale Verträge und Abkommen, Bundesgerichtsentscheide, welche den in Volksabstimmungen geäusserten Willen nicht respektieren, Einmischungen fremder Regierungen oder Richter in schweizerische Angelegenheiten sowie die Missachtung des in Abstimmungen geäusserten Volkswillens beim Erlass von Gesetzen und Verordnungen beschneiden die direkte Demokratie immer mehr. Vor diesem Hintergrund ersuchen wir den Bundesrat um die Beantwortung folgender Fragen:

1. Was unternimmt er, um das weltweit einzigartige politische System der direkten Demokratie zu stärken?

2. Ist er sich der Problematik der Unterwanderung der direkten Demokratie durch internationale Verträge und Abkommen bewusst?

3. Ist er gewillt, auf internationale Abkommen zu verzichten, welche der direkten Demokratie zuwiderlaufen? Geniesst nach Ansicht des Bundesrates nichtzwingendes Völkerrecht oder das Schweizer Verfassungsrecht Vorrang, wenn es zu einem Konflikt kommt?

4. Erachtet er die zunehmende Übernahme von ausländischem, beispielsweise europäischem Recht in die schweizerische Gesetzgebung nicht als problematisch? Wie sind solche Gesetze, die nicht auf die direkte Demokratie zugeschnitten sind, mit dem politischen System der Schweiz vereinbar?

5. Warum lässt er sich vom Europäischen Gerichtshof (EuGH) vorschreiben, wen die Schweiz ausschaffen darf und wen nicht (siehe Beispiel eines 2004 weggewiesenen Türken, der vom EuGH sogar noch eine Genugtuung zugesprochen bekommen hat, nachdem er in der Schweiz wegen Raub, Körperverletzungen, Vermögens-, schweren Strassendelikten und weiteren Straftaten verurteilt wurde)?

6. Erachtet er es nicht als problematisch, dass sich das Schweizervolk bei den beiden Vorlagen zur Personenfreizügigkeit mit der EU, sprich der Weiterführung des Abkommens und der Ausdehnung auf Rumänien und Bulgarien, nicht frei äussern kann?

7. Wird er zukünftige Erweiterungen der Personenfreizügigkeit (die Türkei, Kroatien und Mazedonien sind ja bereits offizielle EU-Beitrittskandidaten) wieder separat dem Volk vorlegen?

FederalCouncilResponseText

Die direkte Demokratie wird von der schweizerischen Europapolitik nicht infrage gestellt. Auch die bilateralen Abkommen I und II wurden unter enger Mitwirkung des Volkes angenommen und umgesetzt. Der Bundesrat antwortet auf die gestellten Fragen wie folgt:

1. Der Bundesrat teilt die Besorgnis der Interpellanten nicht. Das System der Volksrechte im Bereich der Genehmigung von völkerrechtlichen Verträgen ist letztmals 2003 gestärkt worden. Der Bundesrat sieht keinen Anlass für eine weitere Verstärkung der direkten Demokratie in diesem Bereich.

2. Der Bundesrat teilt die Auffassung nicht, wonach völkerrechtliche Verträge unsere direkte Demokratie aushöhlen. Zunächst unterliegen völkerrechtliche Verträge, die wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten, oder solche, deren Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert, dem Referendum (Art. 141 Abs. 1 Bst. d Ziff. 3 der Bundesverfassung). Darüber hinaus unterliegen Gesetze, die völkerrechtliche Verträge umsetzen, ebenfalls dem Referendum (Art. 141 Abs. 1 Bst. a der Bundesverfassung). Will der Bundesrat völkerrechtliche Verträge im vereinfachten Verfahren (ohne parlamentarische Genehmigung) abschliessen, braucht er dafür eine Ermächtigung in einem dem Referendum unterstehenden Gesetz; zudem muss er der Bundesversammlung jährlich Bericht über diese Verträge erstatten (Art. 48a Abs. 2 RVOG). Falls das Parlament der Ansicht ist, ein Vertrag bedürfe der parlamentarischen Genehmigung, kann es den Bundesrat mit einer Motion beauftragen, ihm diesen nachträglich im ordentlichen Verfahren zu unterbreiten (vgl. BBl 2008 4652). Infolgedessen kann die demokratische Legitimität der internationalen Verpflichtungen der Schweiz nicht in Zweifel gezogen werden. Der Bundesrat weist vielmehr darauf hin, dass in keinem anderen Land der Welt die Mitwirkungsrechte des Volkes bei der Übernahme von völkerrechtlichen Verträgen derart weit entwickelt sind wie in der Schweiz. Von einer Unterwanderung der direkten Demokratie durch internationales Recht kann somit keine Rede sein.

3. Nach Ansicht des Bundesrates ist es nicht angebracht, internationale Zusammenarbeit und direkte Demokratie gegeneinander auszuspielen. Tatsächlich stellen völkerrechtliche Verträge keinen Selbstzweck dar. Sie sind nichts anderes als ein Mittel, um die Interessen der Schweiz und der internationalen Zusammenarbeit wahrzunehmen. Bevor der Bundesrat einen völkerrechtlichen Vertrag abschliesst, überprüft er ihn grundsätzlich auf seine Auswirkungen, insbesondere auf unsere politischen Institutionen, und wägt die betroffenen Interessen gegeneinander ab. Die Pflicht, das Völkerrecht zu beachten, die in Artikel 5 Absatz 4 der Bundesverfassung verankert ist, obliegt grundsätzlich allen staatlichen Behörden, auch dem Verfassungsgeber. Die Bundesbehörden achten darauf, Konflikte zwischen Verfassungs- und nichtzwingendem Völkerrecht zu vermeiden, sei es mittels völkerrechtskonformer Auslegung, sei es mittels vorheriger Änderung des entgegenstehenden Verfassungsrechtes. Das Primat des Völkerrechtes gilt nicht absolut; gewisse Ausnahmen sind möglich. Die Frage des Vorrangs muss also von Fall zu Fall mit Blick auf Inhalt und Tragweite der infrage stehenden verfassungsrechtlichen und völkerrechtlichen Normen überprüft werden.

4. Vorab ist in Erinnerung zu rufen, dass das schweizerische Recht und das Gemeinschaftsrecht auf gemeinsamen grundlegenden Werten beruhen. Zudem erfolgt die Übernahme von Gemeinschaftsrecht unter strikter Beachtung unserer direkten Demokratie. So stellt jede Übernahme einer Weiterentwicklung des gemeinschaftsrechtlichen Besitzstandes durch die Schweiz einen Staatsvertrag dar, welcher vom zuständigen Organ genehmigt werden muss und je nach Inhalt dem Referendum untersteht. Der Bundesrat sieht folglich keine Unvereinbarkeit zwischen der Übernahme von Gemeinschaftsrecht im Rahmen des bilateralen Ansatzes und unserem politischen System.

5. Das Urteil, auf das sich die Interpellation bezieht, ist kein Urteil des Gerichtshofes der Europäischen Gemeinschaften - der nicht befugt ist, Verfügungen bezüglich der Schweiz zu treffen -, sondern des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte (EGMR), in dem die Schweiz vertreten ist. Mit der Ratifizierung der EMRK im Jahr 1974 hat die Schweiz auch die Zuständigkeit des EGMR zur Beurteilung von Individualbeschwerden anerkannt, die gegen unser Land erhoben werden. Gleichzeitig hat sie sich verpflichtet, "in allen Rechtssachen, in denen (sie) Partei ist, das endgültige Urteil des Gerichtshofes zu befolgen" (Art. 46 Abs. 1 EMRK). Die internationalrechtliche Bindung führt sicher dazu, dass der Gestaltungsspielraum der innerstaatlichen Behörden und Gerichte gewissen Einschränkungen unterworfen ist. Gleichzeitig ist aber festzuhalten, dass Verurteilungen der Schweiz durch den Gerichtshof sehr selten sind (von den seit 1974 eingereichten Beschwerden wurden nur knapp 1,8 Prozent gutgeheissen) und dass die fraglichen Urteile insgesamt zu einer Verstärkung des Menschenrechtsschutzes in der Schweiz beigetragen haben.

Die Interpellation nimmt Bezug auf das Urteil des EGMR in Sachen Emre gegen die Schweiz vom 22. Mai 2008. Der Fall betraf die Ausweisung eines seit seinem 6. Altersjahr in der Schweiz lebenden Türken, der wegen verschiedener Delikte zu einer Strafe von insgesamt achtzeneinhalb Monaten verurteilt worden war. Im konkreten Fall fiel die Abwägung der auf dem Spiel stehenden öffentlichen und privaten Interessen angesichts besonders gelagerter Umstände (psychische Erkrankung, begrenzte Schwere der Strafen, schwache Beziehungen zum Herkunftsland, endgültige Natur der Landesverweisung) zugunsten des Beschwerdeführers aus.

6. Der Bundesrat hat die Verlängerung des Abkommens und dessen Ausweitung in der Form von zwei verschiedenen Beschlüssen vorgeschlagen. Das Parlament beschloss jedoch, die beiden Fragen in einem einzigen Beschluss zu verbinden, um dem materiellen Zusammenhang zwischen den beiden Entscheiden besser Rechnung zu tragen. Der Bundesrat hat aus juristischer Sicht keine Einwände gegen die vom Parlament gewählte Lösung.

7. Gemäss Artikel 2 Buchstabe b des Bundesbeschlusses vom 8. Oktober 1999 über die Genehmigung der sektoriellen Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft sowie gegebenenfalls ihren Mitgliedstaaten oder der Europäischen Atomgemeinschaft andererseits (AS 2002 1527) entscheidet die Bundesversammlung mit einem Bundesbeschluss, der dem Referendum untersteht, über die Ausdehnung des Abkommens über die Personenfreizügigkeit auf Staaten, die bei dessen Genehmigung nicht zur Europäischen Gemeinschaft gehörten. In dieser Hinsicht besteht keine andere Wahl, weder für den Bundesrat noch für die Bundesversammlung. Im Übrigen kann sich eine Zusammenlegung von Beschlüssen über die Verlängerung und die Ausweitung des Abkommens über die Personenfreizügigkeit in Zukunft nicht mehr wiederholen, da die Verlängerung des Abkommens für eine unbestimmte Zeitdauer beschlossen wurde (vgl. Art. 25 Abs. 2 des Abkommens und Art. 1 des Bundesbeschlusses vom 13. Juni 2008 zur Genehmigung der Weiterführung des Abkommens und über die Ausdehnung des Abkommens, BBl 2008 5323).

Antwort des Bundesrates.