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Le principe de l'apport en capital (PAC) permet à une société de rembourser à ses sociétaires en franchise d'impôt les réserves issues d'apports de capital (RAC). Selon l'Administration fédérale des contributions (AFC), depuis qu'il est entré en vigueur en 2011, ce principe a entraîné pour la Confédération, les cantons et les communes un manque à gagner fiscal compris entre 3,6 et 4,8 milliards de francs suisses. Les RAC accumulées par les entreprises s'élèvent actuellement à 2472 milliards de francs suisses. En adoptant le projet de réforme fiscale et de financement de l'AVS (RFFA), le Parlement a limité la portée du PAC au moyen de la règle dite de remboursement, qui dispose que les entreprises cotées en Bourse ne pourront procéder à des remboursements francs d'impôts de réserves issues d'apports de capital que si elles distribuent des dividendes imposables pour un montant équivalent. Pour la Confédération, cette règle devrait générer chaque année des recettes supplémentaires de plus de 150 millions de francs suisses par rapport à aujourd'hui. En sont cependant exemptées les RAC résultant d'implantations ayant eu lieu après le 24 février 2008, de même que le seront les RAC qui résulteront de futures implantations. L'AFC a indiqué que les entreprises avaient accumulé, en 2018, 334 milliards de francs de RAC supplémentaires, les remboursements s'élevant à 308 milliards de francs, ce qui constitue de loin le chiffre le plus élevé depuis 2011, date de mise en place du PAC.

Je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Quel est le manque à gagner fiscal subi par la Confédération en 2018 du fait de ces remboursements particulièrement élevés ?

2. Pourquoi les remboursements de RAC ont-ils été aussi élevés en 2018 ? Le Conseil fédéral pense-t-il qu'ils seront à nouveau aussi élevés en 2019 ?

3. Le Conseil fédéral sait-il d'où viennent les nouvelles RAC et où vont les RAC qui ont été remboursées, en distinguant entre entreprises cotées et non cotées ?

4. Quelles sont les différents moyens de constituer des RAC ? Merci de fournir des explications détaillées.

5. Depuis que le PAC a vu le jour, y a-t-il de nouveaux moyens de constituer des RAC au sein de structures d'entreprise ? Si oui, merci de fournir une présentation détaillée des mécanismes concernés.

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Il convient de souligner tout d'abord que l'exonération de la distribution de réserves issues d'apports de capital (RAC) est correcte du point de vue de la systématique fiscale, car les RAC se composent de capitaux apportés et non pas de bénéfices réalisés.

1. La décision de distribuer des fonds et, le cas échéant, le volume distribué peuvent dépendre fortement des conséquences fiscales. Lorsque des fonds provenant des RAC sont distribués en exonération d'impôt, on ne peut donc pas présumer sans réserve que la distribution aurait été effectuée pour le même montant si elle avait été imposable.

Dans le cadre de délibérations parlementaires concernant la réforme fiscale et le financement de l'AVS (RFFA), le Département fédéral des finances a estimé que la Confédération aurait enregistré, en cas de suppression du principe de l'apport en capital, des recettes fiscales supplémentaires de l'ordre de 500 à 700 millions de francs en 2017. Cette estimation est toutefois entachée d'incertitudes importantes, car elle est fondée sur différentes hypothèses et repose sur des données lacunaires. Voir à ce propos les remarques présentées au chiffre 4 du document de l'Administration fédérale des contributions (AFC) "Adaptation du principe de l'apport de capital - explications de l'AFC", consultable sur www.parlament.ch/centers/documents/fr/18-031-kapitaleinlagenprinzip-wak-s-2018-05-25-f.pdf. Appliquée au volume des remboursements effectués en 2018, cette méthode d'estimation indique une augmentation des recettes fiscales de l'ordre de 500 à 800 millions de francs pour la Confédération.

2. Le Conseil fédéral ne dispose pas de statistiques suffisamment solides qui lui permettraient de fournir des explications fiables.

Il en va de même pour le montant des remboursements de RAC en 2019 : la multitude des facteurs impondérables rend impossible une prévision fiable.

3. Afin d'empêcher toute évasion fiscale, l'AFC détermine, lors de la déclaration de nouvelles RAC, l'auteur de l'apport de capital. L'origine des RAC ne figure cependant que dans le dossier concerné : les données ne sont pas saisies sous une forme exploitable.

En général, l'AFC ne connaît pas le nom du bénéficiaire des RAC. En revanche, elle récolte un certain nombre de données afin d'établir les listes de cours. D'après celles-ci, 77 sociétés suisses cotées en Bourse ont distribué 13 328 millions de francs issus de RAC en 2018. L'AFC n'ayant pas encore vérifié toutes les déclarations, ce montant n'est toutefois pas absolument certain.

4. Sous l'angle du droit civil, les RAC sont considérées comme des apports sans émission de droits de participation ou, en cas d'augmentation du capital, comme des agios. Faute de prescriptions formelles, les apports se révèlent moins onéreux et sont surtout choisis dans le cadre des rapports de participation simples, lorsqu'il n'est pas nécessaire de compenser des fluctuations de valeurs auprès des détenteurs de parts. Les agios et les apports peuvent être acquittés soit au moyen d'avoirs bancaires ou de compensation de créances, soit au moyen d'autres biens, comme des immeubles, des droits de propriété intellectuelle ou des participations. Une entreprise entière avec ses actifs et ses passifs peut également être apportée à titre de RAC, à hauteur de l'excédent d'actifs. L'une des conditions pour que le fisc reconnaisse une RAC en tant que telle est qu'elle soit payée par les propriétaires des droits de participation au regard du droit civil.

5. Depuis l'introduction du principe de l'apport en capital, seules les deux procédures civiles susmentionnées existent, à savoir l'apport ou l'augmentation de capital avec agio.

Réponse du Conseil fédéral.