InitialSituation

Les instruments actuels de la politique régionale remontent aux années 70. En constituant alors des régions et en soutenant des projets d'infrastructure, la Confédération entendait lutter contre le dépeuplement des régions de montagne. Dans les régions monostructurées, elle tentait de soutenir l'évolution des structures économiques par des mesures d'encouragement en faveur des entreprises. Au cours des ans, les instruments de la politique régionale ont été adaptés à l'évolution et aux nouvelles exigences, et complétés par d'autres mesures. Ainsi, au milieu des années 90, on a vu s'y ajouter notamment la promotion de la coopération transfrontalière (INTERREG) et l'aide à l'évolution structurelle en milieu rural (Regio Plus). En 2004, l'aide aux investissements dans les régions de montagne et les mesures fondées sur l'arrêté fédéral en faveur des zones économiques en redéploiement ont été soumises à une évaluation complète. Les résultats ont confirmé les hypothèses qui avaient déjà suscité de nombreuses interventions parlementaires à partir de 2000 : au fil du temps, l'ensemble des instruments de la politique régionale a perdu de son efficacité et de sa transparence à force de rajouts. C'est pourquoi le Conseil fédéral a inscrit à son programme de législature 2003 à 2007 un projet de nouvelle politique régionale (NPR). La nouvelle conception et la concentration de la politique régionale sur ses tâches de base s'imposent aussi du fait de l'évolution d'autres politiques intéressant le territoire. La réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT) et la politique de la Confédération en matière de services publics règleront désormais les tâches de péréquation et de desserte interrégionales. A travers son programme 2011, la politique agricole fournira également une contribution importante à l'évolution structurelle et au développement des régions de montagne et du milieu rural en général.

Le problème primordial de ces zones est l'absence de croissance, qui se traduit par une offre insuffisante d'emplois attrayants.

La NPR vise donc à améliorer la compétitivité de ces régions à y générer de la valeur ajoutée. L'amélioration des facteurs d'implantation permettra de stimuler la croissance. Dans les systèmes compétitifs de valeur ajoutée, de nouveaux aspects prennent une importance croissante. C'est notamment le cas des infrastructures à vocation économique et des facteurs d'implantation "mous", comme l'attitude des institutions vis-à-vis de l'économie, l'accès au savoir et les réseaux d'entreprises. Le but de la NPR sera atteint moyennant trois volets stratégiques. Le principal consiste à encourager les initiatives, programmes et projets destinés à stimuler l'esprit d'innovation et à améliorer la compétitivité des régions, ainsi qu'à y générer de la valeur ajoutée. Les deux autres étayent et secondent ce premier volet. Ils consistent à renforcer la coopération et l'exploitation des synergies entre la politique régionale et les politiques sectorielles de la Confédération qui ont une incidence territoriale, ainsi qu'à mettre sur pied et à exploiter un système intégré de connaissances sur le développement régional, à former et perfectionner les acteurs régionaux et, enfin, à évaluer systématiquement l'efficacité des mesures appliquées. La NPR vise les régions de montagne, le milieu rural en général, et les régions frontalières. Ces zones ne disposent pas de moyens propres suffisants pour s'imposer dans la compétition toujours plus effrénée entre les différents sites économiques. Elles ne peuvent pas profiter non plus des possibilités de soutien de l'UE et des pays voisins. L'expérience a montré que, pour le développement économique, les connexions fonctionnelles et géographiques ont une très grande importance, alors que les frontières institutionnelles passent au second plan. C'est pourquoi la NPR doit pouvoir répondre aux besoins en fonction du lieu grâce à une approche territoriale à "géométrie variable", fondée sur les effets des mesures. Pour mettre en oeuvre la NPR, le Conseil fédéral propose comme première étape une nouvelle loi fédérale, qui regroupe les instruments actuels - pour autant qu'ils restent utiles - et pour répondre aux nouveaux défis. En outre, grâce à la légèreté de ce cadre légal, il entend permettre aux autorités de réagir rapidement au cas où les conditions viendraient à changer.

La loi est néanmoins limitée dans le temps et ne peut être mise en oeuvre qu'à travers des programmes pluriannuels, ce qui permet aux Chambres fédérales de fixer périodiquement les priorités et de voter les crédits correspondants, mais aussi, sur la base d'évaluations, de mieux vérifier l'efficacité des instruments engagés. Le Conseil fédéral soumettra son message sur le premier programme pluriannuel 2008 à 2015 avant la législature 2007 à 2011.

La NPR sera financée par le Fonds de développement régional, alimenté par le produit des prêts en faveur des infrastructures et de nouveaux apports de la Confédération. Le financement par un plafond de dépenses destiné à alimenter le Fonds de développement régional devra être décidé en même temps que le premier programme pluriannuel. Le Conseil fédéral estime que le fonds peut être maintenu à long terme par des apports annuels de l'ordre de 30 millions de francs. De cette manière, les coûts moyens dépassent d'un petit tiers les prévisions du plan financier actuel, mais ils sont inférieurs de moitié environ aux charges de ces dernières années.

Proceedings

Projet 1

Lors du débat d'entrée en matière au Conseil des États la plupart des orateurs, issus des cantons de montagne, ont accordé leur satisfecit au projet du Conseil fédéral. Ils ont souligné la nécessité d'une politique régionale qui devrait empêcher une politique de développement concentré uniquement sur les centres urbains et compléter la nouvelle loi sur la péréquation financière. Seule voix discordante et seule représentante d'un canton urbain à s'exprimer, Anita Fetz (S, BS), a certes soutenu le projet mais n'en a pas moins évoqué les problèmes de solidarité soulevés par les rapports entre les villes et une campagne trop peu attentive aux besoins des agglomérations.

Les sénateurs n'ont guère bouleversé le projet du Conseil fédéral. Ils ont procédé à des modifications visant le renforcement de la coopération transfrontalière (art. 6, al. 3 et 4) et de l'évaluation du programme pluriannuel (art. 18). À l'art. 12, al. 2, let. a, ils ont adopté, par 38 voix contre 1, la proposition de Hans Hess (RL, OW) et précisé que les allégements de l'impôt fédéral direct n'iraient pas aux entreprises qui transfèrent leur siège d'un canton à l'autre. Anita Fetz (S, BS) avait même proposé de biffer l'article sur les allégements fiscaux. Devant les arguments plaidant pour la sauvegarde de la capacité concurrentielle de la Suisse comme lieu d'implantation d'entreprises, elle avait toutefois retiré sa proposition.

Conformément à la proposition du Conseil fédéral, les sénateurs ont limité la loi à huit ans, avec la voix prépondérante du président. Une proposition de minorité souhaitait abolir cette mesure, qui ne s'appliquerait, sans raison valable, selon le porte-parole de la minorité, Dick Marty (RL, TI), qu'à cette seule loi-cadre.

Le Conseil national a dans l'ensemble suivi le Conseil des États. Après avoir rejeté par 148 voix contre 5 la proposition de Remo Gysin, (S, BS) de renvoyer le projet au Conseil fédéral avec mandat de prendre en compte l'ensemble de régions, y compris les villes et les agglomérations, le Conseil national a suivi les propositions de la majorité de sa commission lors de l'examen par articles. Seules quelques divergences ont été introduites avec le Conseil des États. À l'art. 12 notamment, le Conseil national a tenu lui aussi à renforcer le contrôle exercé sur l'octroi des allégements fiscaux et à inciter à lutter contre les délocalisations abusives d'entreprises ayant obtenu de telles faveurs. Par 85 voix contre 67, il a cependant laissé aux cantons le soin de déterminer les abus. À l'art. 26, la proposition de minorité de la commission, emmenée par Ernst Schibli (V, ZH) pour suivre la version du Conseil fédéral adoptée par le Conseil des États et limiter la loi à huit ans n'a pas trouvé grâce aux yeux des députés qui l'ont rejetée par 103 voix contre 54. Au vote sur l'ensemble, le projet de loi a été adopté par 136 voix contre 10 et 23 abstentions.

Le Conseil des États a suivi le Conseil national sur la plupart des divergences. À l'art. 12, al. 2 let. c, les sénateurs ont adopté une nouvelle formulation, plus simple à laquelle le Conseil national s'est finalement rallié.

Projets 2 à 5

Le Conseil des États a, dans un premier temps, reconduit sans discussion les arrêtés de politique régionale qui arrivaient à échéance, afin d'éviter tout vide juridique et de pouvoir traiter, avec toute la " sérénité requise ", selon les termes du porte-parole de la commission, la nouvelle loi sur la politique régionale.

Le Conseil national a lui aussi prorogé sans discussion la durée de validité des instruments de politique régionale.