SubmittedText

Die Schweiz scheint unter den westlichen Ländern einer Minderheit anzugehören, deren Praxis hinsichtlich der Definition der Flüchtlingseigenschaft in zwei wesentlichen Punkten von der Haltung des Uno-Hochkommissariats für Flüchtlinge (UNHCR) abweicht:

- Erstens erkennt das Bundesamt für Flüchtlinge (BFF) in seiner Praxis die Flüchtlingseigenschaft nur an, wenn die Verfolgung von staatlichen oder quasi staatlichen Gruppierungen ausgeht.

- Zweitens gewährt die Schweiz im Allgemeinen kein Asyl, wenn der Flüchtling nur in einer bestimmten Gegend verfolgt wird, auch wenn man von ihm vernünftigerweise nicht verlangen kann, in eine andere Gegend zu flüchten. In diesen Fällen billigt das BFF lediglich eine vorläufige Aufnahme.

Dem Wortlaut der am 26. Januar 2000 verabschiedeten Empfehlung zufolge hat die Parlamentarische Versammlung des Europarates diejenigen Mitgliedstaaten aufgefordert, welche die Definition der Flüchtlingseigenschaft in den oben angeführten Punkten einschränken, davon abzulassen, dass die Flüchtlingseigenschaft nur zuerkannt wird, wenn eine Person vom Staat verfolgt wird und es keine innerstaatliche Fluchtalternative gibt.

Ich ersuche den Bundesrat daher um Beantwortung folgender Fragen:

1. Stimmt es, dass die Praxis des BFF in diesen beiden Punkten von der Auffassung des UNHCR abweicht?

2. Ist der Bundesrat bereit, der Empfehlung des Europarates zu folgen?

FederalCouncilResponseText

Zu analogen Fragen äusserte sich der Bundesrat bereits in seiner Antwort vom 31. Mai 1995 auf die Interpellation Zisyadis vom 8. März 1995 (95.3105). Diese Erklärung ergänzte er in seiner Antwort auf die dringliche Einfache Anfrage Vermot vom 2. Juni 1997 (97.1063). Der Bundesrat nutzt die Gelegenheit, seine Haltung noch einmal ausführlich darzulegen:

Gemäss konstanter Praxis der Schweizer Asylbehörden gilt als Flüchtling, wer ernsthafte Nachteile erlitten oder begründete Furcht vor solchen Nachteilen hat, die von staatlichen Behörden oder von quasi staatlichen Körperschaften ausgehen, den Verfolgten selbst treffen wollen und auf einem bestimmten in Artikel 3 Absatz 1 Asylgesetz aufgezählten Motiv beruhen. Eine quasi staatliche Verfolgung kann vorliegen, wenn ein Staat schutzunfähig ist, weil er die faktische Herrschaft über ein bestimmtes Gebiet und die dort lebende Bevölkerung verloren hat und er seine Schutzpflicht nicht mehr wahrnehmen kann (vgl. zur quasi staatlichen Verfolgung EMARK 1995 Nr. 2).

Dagegen führt Verfolgung durch eine nicht staatliche Körperschaft, bei der nicht von einer quasi staatlichen Herrschaft auszugehen ist, grundsätzlich nicht zur Anerkennung der Flüchtlingseigenschaft. Derartige Nachteile - wie sie beispielsweise verschiedentlich bei kriminellen Übergriffen terroristisch agierender Gruppen in Algerien geltend gemacht wurden - werden jedoch unter dem Gesichtspunkt der Zulässigkeit und der Zumutbarkeit des Wegweisungsvollzuges berücksichtigt (vgl. EMARK 1996 Nr. 28 und 1998 Nr. 25).

Aus der Praxis der Schweizer Asylbehörden ist ersichtlich, dass unter bestimmten Voraussetzungen auch eine Verfolgung durch nicht staatliche Körperschaften zur Asylgewährung führen kann. Wo nämlich ein an sich schutzfähiger Staat nicht willens ist, die Bevölkerung vor Verfolgung seitens Dritter zu schützen, sondern diese anregt, unterstützt, billigt oder tatenlos hinnimmt, ist dieses Verhalten als mittelbare staatliche Verfolgung anzusehen. So wird etwa die Verfolgung von Angehörigen der Glaubensgemeinschaft der Yeziden durch islamistische Fundamentalisten in der Türkei als mittelbare staatliche Verfolgung qualifiziert und Asyl gewährt (vgl. EMARK 1995 Nr. 1 Erw. 5).

Die Thematik der innerstaatlichen Fluchtalternative ist weder durch das Asylgesetz noch durch das Abkommen vom 28. Juli 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (Genfer Flüchtlingskonvention) ausdrücklich geregelt. Aus Artikel 1 Buchstabe A Ziffer 2 der Genfer Flüchtlingskonvention geht jedoch implizit hervor, dass als Flüchtling zu gelten hat, wer den Schutz des Landes seiner Staatsangehörigkeit nicht in Anspruch nehmen kann oder wegen Furcht vor Verfolgung nicht in Anspruch nehmen will. Mit anderen Worten wird als Flüchtling angesehen, wer auf dem ganzen Gebiet seines Heimatstaates wegen Verfolgung schutzlos ist und deshalb gezwungen ist, Schutz im Ausland zu suchen (sog. Grundsatz der Subsidiarität des Asyls im Ausland). Personen mit einer innerstaatlichen Fluchtalternative können daher nicht als Flüchtlinge anerkannt werden. Bei ihnen wird jedoch im Rahmen des Wegweisungsvollzuges geprüft, ob es ihnen zuzumuten ist, die innerstaatliche Fluchtalternative wahrzunehmen. Die Schweizerische Asylrekurskommission hat hierzu in ihrer Rechtsprechung einen Katalog von Kriterien geschaffen. Nach diesem ist zu prüfen, ob das wirtschaftliche Existenzminimum gesichert, ein Bezug zum möglichen Zufluchtsort gegeben und eine soziale Integration möglich ist (EMARK 1996 Nr. 2 Erw. 6b). Bei unzumutbarem Vollzug der Wegweisung wird ein abgewiesener Asylsuchender vorläufig aufgenommen. Damit wird der Problematik im Einzelfall in angemessener Weise Rechnung getragen.

Schliesslich ist in diesem Zusammenhang auch auf das mit der Totalrevision des Asylgesetzes neu geschaffene Institut der vorübergehenden Schutzgewährung hinzuweisen (Art. 4 und 66ff. AslyG). Es erlaubt, mittels Bundesratsbeschluss genau definierten Personengruppen für die Dauer einer schweren allgemeinen Gefährdung, insbesondere während eines Krieges oder Bürgerkrieges sowie in Situationen allgemeiner Gewalt, vorübergehend Schutz zu gewähren. Das Institut der vorübergehenden Schutzgewährung ergänzt das individuelle Asylverfahren und ermöglicht ebenfalls, Menschen in Not rasch und effizient den nötigen und angemessenen Schutz zu bieten.

Zu den konkreten Fragen nimmt der Bundesrat wie folgt Stellung:

1. Wie aufgezeigt kann gemäss der Praxis der Schweizer Asylbehörden auch Verfolgung seitens nicht staatlicher Körperschaften zur Anerkennung der Flüchtlingseigenschaft führen. Diese Auslegung von Artikel 1 der Genfer Flüchtlingskonvention und Artikel 3 AsylG entspricht damit dem Gemeinschaftsrecht der Europäischen Union (vgl. Gemeinsamer Standpunkt vom 4. März 1996 - vom Rat aufgrund von Artikel K.3 des Vertrages über die Europäische Union festgelegt - betreffend die harmonisierte Anwendung der Definition des Begriffes "Flüchtling" in Artikel 1 der Genfer Flüchtlingskonvention). Weiter stimmt sie im Grundsatz auch mit der Auslegung des UNHCR überein (vgl. "Handbuch über Verfahren und Kriterien zur Feststellung der Flüchtlingseigenschaft", nicht amtliche Übersetzung, Genf 1979, Abs. 65), auch wenn das UNHCR den Signatarstaaten darüber hinaus empfiehlt, die Verfolgung durch private Dritte unabhängig von der Verantwortlichkeit des Staates als Asylgrund anzuerkennen. Die Schweiz verfolgt jedoch die weitere Entwicklung des Flüchtlingsbegriffes in Europa aufmerksam und prüft derzeit, ob die Praxis hinsichtlich der Anerkennung von Verfolgung seitens nicht staatlicher Körperschaften geändert werden soll.

2. Bereits aus der Antwort zur Frage 1 folgt, dass die Schweizer Asylgesetzgebung und Praxis die Empfehlungen der Parlamentarischen Versammlung des Europarates bezüglich Asylgewährung bei Verfolgung seitens privater Dritter grundsätzlich erfüllt.

Eine Person, deren Asylgesuch abgelehnt wurde, bei welcher aber der Vollzug der Wegweisung zum Zeitpunkt des Entscheides als unzumutbar erachtet wird, wird in der Schweiz vorläufig aufgenommen. Mit dieser Praxis tragen die Schweizer Asylbehörden schon heute der Empfehlung der Parlamentarischen Versammlung des Europarates Rechnung.

Antwort des Bundesrates.