InitialSituation

Am 5. Oktober 2007 hat das Parlament die Schweizerische Strafprozessordnung (Strafprozessordnung, StPO) verabschiedet. Diese vereinheitlicht die Verfahrensbestimmungen für den Bund und die Kantone, ohne jedoch die Organisation der Strafbehörden des Bundes (Polizei, Staatsanwaltschaft, gerichtliche Behörden und Vollzugsbehörden) zu regeln. Die Organisation der Strafbehörden des Bundes muss deshalb noch an die neuen strafprozessualen Vorgaben angepasst werden. Bei dieser Gelegenheit soll sie ausserdem neu in einem einzigen Erlass geregelt werden, dem Bundesgesetz über die Organisation der Strafbehörden des Bundes (Strafbehördenorganisationsgesetz; StBOG)

Das neue StBOG enthält im Wesentlichen ergänzende Bestimmungen zur StPO für den Bereich der Bundesrechtspflege, darüber hinaus aber auch einige ergänzende Verfahrensbestimmungen. Namentlich bestimmt es die Strafbehörden des Bundes und ihre Bezeichnung, Wahl, Zusammensetzung, Organisation und Befugnisse, soweit die StPO oder andere Bundesgesetze diese nicht regeln, sowie die Aufsicht. Dabei integriert das StBOG das geltende Strafgerichtsgesetz vom 4. Oktober 2002 (SGG) weitgehend unverändert, sodass das SGG aufgehoben werden kann.

Für die Organisation der Strafbehörden des Bundes sieht das StBOG im Vergleich zum geltenden Recht insbesondere folgende Neuerungen vor:

Das eidgenössische Untersuchungsrichteramt wird aufgehoben und das Vorverfahren wird allein von der Bundesanwaltschaft geführt. Dies führt zu einer Verfahrensbeschleunigung. Innerhalb der Bundesanwaltschaft werden die Verantwortlichkeiten klar geregelt. Dem Bundesanwalt oder der Bundesanwältin steht ein umfassendes Weisungsrecht zu. Er oder sie ist damit als Vorsteher beziehungsweise Vorsteherin der Bundesanwaltschaft dafür verantwortlich, dass diese effizient organisiert ist.

Die Leitenden Staatsanwälte und Staatsanwältinnen haben ihrerseits ein umfassendes Weisungsrecht ihren Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern gegenüber. Demzufolge sind sämtliche Staatsanwälte und Staatsanwältinnen weisungsgebunden.

Weiter wird die Aufsicht über die Bundesanwaltschaft verbessert, indem eine ungeteilte Aufsicht vorgesehen ist. Neu soll die Aufsicht über die Bundesanwaltschaft ausschliesslich dem Bundesrat zukommen. Er kontrolliert in erster Linie, ob die Bundesanwaltschaft die gesteckten Ziele erreicht. Die Kontrolle findet regelmässig und ereignisunabhängig statt. Der Bundesrat kann der Bundesanwaltschaft ausserdem generelle Weisungen über die Wahrnehmung ihrer Aufgaben erteilen. Ausgeschlossen sind hingegen konkrete Anweisungen in Einzelfällen betreffend Einleitung, Durchführung und Abschluss eines Verfahrens, die Vertretung der Anklage vor Gericht und die Ergreifung von Rechtsmitteln. Diese Einschränkung bietet Gewähr für die Unabhängigkeit der Strafverfolgungsbehörden.

Neu erklärt der Bund für die Anordnung und Genehmigung sämtlicher Zwangsmassnahmen die kantonalen Zwangsmassnahmengerichte am Sitz der Bundesanwaltschaft oder ihrer Zweigstellen für zuständig. Dies zum einen, weil ein eigenes Bundes-Zwangsmassnahmengericht angesichts der zu erwartenden Geschäftslast Haftsachen in Fällen der Bundesgerichtsbarkeit wegen der Distanzen und der engen zeitlichen Vorgaben - das Zwangsmassnahmengericht entscheidet innert 48 Stunden - eine dezentrale Gerichtsorganisation vorgesehen werden.

Schliesslich bilden die im Umsetzungsbericht Strafverfolgung auf Bundesebene vom 16. April 2007 (EffVor2) gewonnenen Erkenntnisse Grundlage für das neu zu schaffende Gesetz. (Quelle: Botschaft des Bundesrates)

Die Kommission für Rechtfragen beantragt einstimmig ein anderes Modell als dasjenige der Bundesratsvorlage. Die Grundzüge sind die folgenden:

- Die Aufsicht über die Bundesanwaltschaft soll von einem Sondergremium wahrgenommen werden.

- Der Bundesanwalt oder die Bundesanwältin und die beiden Stellvertretenden Bundesanwälte und Bundesanwältinnen werden von der Vereinigten Bundesversammlung gewählt und gelten somit als Magistratspersonen, was der Leitung der Bundesanwaltschaft eine besondere Legitimation verleiht.

- Die Bundesanwaltschaft soll in ihrer Tätigkeit von der Exekutive vollkommen unabhängig sein. (Quelle: Bericht der Kommission für Rechtsfragen des Ständerates)

Proceedings

Im Ständerat stand das im Bericht der Kommission erläuterte neue Modell im Zentrum der kurzen Debatte. Die neuen Bestimmungen betreffend die Aufsicht über die Bundesanwaltschaft und die Wahl des Bundesanwaltes oder der Bundesanwältin waren in der Kommission einstimmig gutgeheissen worden und wurden nun auch vom Plenum ohne Opposition angenommen. Das Modell der Kommisson sei keine Misstrauenserklärung gegenüber dem Bundesrat und auf gar keinen Fall gegenüber den aktuellen Bundesräten, erklärte Dick Marty (RL, TI) als Präsident der vorberatenden Subkommission. Gewisse Vorkommnisse hätten klar gezeigt, dass eine zu grosse Nähe zwischen Bundesrat und Bundesanwaltschaft der Glaubwürdigkeit beider Instanzen schaden würde. Das jetzt vorgeschlagene Modell könne auch als Pilotprojekt betrachtet werden und als Ausgangspunkt dienen für die noch bevorstehende Diskussion der Aufsicht über die dritte Gewalt. Justizministerin Eveline Widmer-Schlumpf akzepierte im Namen des Bundesrates die neue Lösung aus pragmatischen Gründen; sachlich richtig wäre nach wie vor die Variante des Bundesrates. Nach Auffassung des Bundesrates werde nun der Bundesanwaltschaft eine zu grosse Unabhängigkeit eingeräumt, und mit der Wahl des Bundesanwaltes durch die Bundesversammlung bestehe die Gefahr der Verpolitisierung. Eine gewisse Gefahr sehe der Bundesrat auch darin, dass überhaupt keine wirksame Aufsicht über die Bundesanwaltschaft ausgeübt werde.

Der Gesetzentwurf wurde mit 37 zu 0 Stimmen verabschiedet.

Im Nationalrat stiess das neue Aufsichtsmodell auf Widerstand. Die Rechtskommission beantragte mit 15 zu 6 Stimmen, dem Ständerat zu folgen. Der Rat hingegen beschloss auf Antrag einer von Luzi Stamm (V, AG) angeführten Minderheit mit 95 zu 82 Stimmen Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates. Unterstützung fand die Minderheit vor allem bei den Fraktionen BDP, Ceg und SVP. Die Vertreter der Minderheit führten aus, dass es keinen Grund gebe, wegen einem Einzelfall - dem Konflikt zwischen dem früheren Bundesrat Blocher und dem damaligen Bundesanwalt Roschacher - ein funktionierendes System aufzugeben. Das neue Modell sei kompliziert und führe zu einer Verpolitisierung. Es stelle sich auch die Frage der Verfassungsmässigkeit. Bundesrätin Widmer-Schlumpf erklärte, der Bundesrat könne mit beiden Modellen leben, und wies wie schon in der kleinen Kammer auf den zeitlichen Druck hin: das Gesetz sollte zusammen mit der neuen Strafprozessordnung auf den 1. Januar 2011 in Kraft gesetzt werden können.

Eine Differenz entstand noch bei den vorgeschlagenen Änderungen im Bundesgerichtsgesetz. Dort folgte der Rat bei Artikel 119b mit 88 gegen 79 Stimmen einem Antrag einer Minderheit, wonach das Bundesgericht Berufungen gegen Entscheide des Bundesstrafgerichts beurteilen und somit eine weitere Instanz mit voller Kognition das erstinstanzliche Urteil überprüfen kann.

In der Gesamtabstimmung stimmte der Rat dem Entwurf mit 167 zu 1 Stimme zu.

Der Ständerat hielt ohne Diskussion an seinem Aufsichtsmodell fest und stellte sich auch gegen den Beschluss des Nationalrates bei Artikel 119b BGG.

Der Nationalrat sprach sich schliesslich mit 88 zu 81 Stimmen für das ständerätliche Modell aus, hielt aber an seinem Entscheid betreffend Artikel 119b BGG fest.

Die Frage der Berufung gegen Entscheide des Bundesstrafgerichts blieb bis zuletzt umstritten. Nachdem der Ständerat seine Haltung einstimmig bekräftigt hatte, fügte sich der Nationalrat diesem Entscheid mit 115 zu 64 Stimmen.

In der Schlussabstimmung wurde das Bundesgesetz im Ständerat mit 43 zu 0 und im Nationalrat mit 137 zu 54 Stimmen angenommen.