InitialSituation

Mit der Annahme des Bundesbeschlusses zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) sprachen sich Volk und Stände am 28. November 2004 mit eindrücklichem Mehr für das Reformprojekt zur Stärkung und Weiterentwicklung der föderalen Strukturen der Schweiz aus. Der Bundesrat wertet den hohen Ja-Anteil zur Vorlage (64 Prozent) als Signal dafür, dass die Folgearbeiten im Hinblick auf die Einführung der NFA zügig und konsequent voranzutreiben sind.

Gegenstand der vorliegenden Botschaft ist die Ausführungsgesetzgebung. Die Anpassungen von aufgaben- und querschnittsbezogenen Bundesgesetzen sind einerseits Folge des NFA-Bundesbeschlusses vom 3. Oktober 2003, andererseits sind weitere Gesetzesmodifikationen vorzunehmen, die keiner Verfassungsänderung bedurften. In diesen Fällen haben im Rahmen der Verfassungsvorlage folgerichtig keine Beratungen im Parlament stattgefunden.

Die Ausarbeitung der Gesetzesänderungen in den verschiedenen Bereichen erfolgte im Rahmen der NFA-Projektorganisation, welche paritätisch aus Vertreterinnen und Vertretern des Bundes und der Kantone zusammengesetzt ist. Weil die Bundesgesetze Teil einer kohärenten Föderalismusreform sind und rund die Hälfte davon als gesetzgeberischer Ausfluss der am 3. Oktober 2003 vom Parlament verabschiedeten Verfassungsnormen aufzufassen sind, werden sie in Form eines Mantelerlasses, des Bundesgesetzes über die Schaffung und die Änderung von Erlassen zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA), zusammengefasst. Dieser Mantelerlass untersteht dem fakultativen Referendum.

Der Mantelerlass sieht Änderungen in folgenden Aufgabengebieten vor: amtliche Vermessung; Straf- und Massnahmenvollzug; Bildung; Natur- und Heimatschutz; Landesverteidigung; öffentliche Finanzen; öffentliche Werke und Verkehr; Umwelt; soziale Sicherheit; Landwirtschaft; Wald, Jagd und Fischerei. Insgesamt werden Änderungen zu dreissig bestehenden Bundesgesetzen und drei neue oder total revidierte Bundesgesetze vorgeschlagen.

Ausserhalb des Mantelerlasses wird überdies eine Verordnung der Bundesversammlung über die Finanzierung der amtlichen Vermessung vorgeschlagen. Während in einzelnen Bereichen die Änderungen nur punktueller Natur sind, fallen sie in anderen Politikbereichen weit umfassender aus. So wird gemäss der neuen Aufgabenteilung auf dem Gebiet der kollektiven IV-Leistungen ein neues Bundesgesetz über die Institutionen zur Förderung der Eingliederung von invaliden Personen vorgelegt. Neu obliegt es den Kantonen, die Eingliederung von invaliden Menschen zu fördern. Ziele, Grundsätze und Kriterien der Eingliederung werden den Kantonen in diesem neuen Gesetz vorgeschrieben.

Ein total revidiertes Gesetz wird auf dem Gebiet der Beiträge des Bundes an die Aufwendungen der Kantone für Stipendien und Studiendarlehen im tertiären Bildungsbereich vorgelegt. Stipendien und Studiendarlehen werden dabei als Verbundaufgabe von Bund und Kantonen ausgestaltet. Das Gesetz enthält einerseits Förderbestimmungen und anderseits Bestimmungen im Sinne von Subventionsvoraussetzungen. Im Bereich der Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung wird ein total revidiertes Gesetz vorgelegt. Die Aufgabenentflechtung zwischen Bund und Kantonen und die Umgestaltung des heutigen Subventionsgesetzes in ein Leistungsgesetz erforderten eine Neukonzeption des heutigen Gesetzes über die Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung. Gewichtige Änderungen werden auch im Bereich der öffentlichen Werke und des Verkehrs vorgelegt. Davon sind namentlich das Gesetz über die Nationalstrassen und das Gesetz über die Verwendung der zweckgebundenen Mineralölsteuer betroffen. Der Bundesrat hat die skizzierte Vorgehensweise bereits in seiner ersten NFA-Botschaft - zu den Verfassungsänderungen - dargelegt und betont, dass die erste und die zweite Botschaft konzeptionell nicht voneinander zu trennen sind. In der ersten Botschaft wurden auch bereits die Leitlinien der notwendigen Gesetzesanpassungen skizziert. Damit stellt die aktuelle Botschaft zur Ausführungsgesetzgebung die Konkretisierung und Vertiefung der damals in Aussicht gestellten Gesetzesmodifikationen dar.

Nach Abschluss der Gesetzgebungsarbeiten sind die Ausgleichsgefässe (Ressourcen- und Lastenausgleich des Bundes sowie, als Übergangsinstrument, der Härteausgleich) mit finanziellen Mitteln auszustatten und die dazugehörigen Verordnungen auszuarbeiten. Die Unterbreitung der dazugehörigen Bundesbeschlüsse wird Gegenstand einer dritten Botschaft sein.

Wie bereits in der ersten Botschaft betont wurde, kann die Einführung der NFA nur integral erfolgen, damit die Verwirklichung der Verfassungs- und Gesetzesbestimmungen in ihrem sachlichen Zusammenhang sichergestellt wird. Nach Abschluss der parlamentarischen Beratung zum Mantelerlass wird die Frist zur Ergreifung des fakultativen Referendums laufen. Parallel zu den laufenden Beratungen wird die dritte Botschaft zu den Bundesbeschlüssen vorzubereiten sein. Dieser Parlamentsbeschluss wird ebenfalls dem fakultativen Referendum unterstehen. In den Kantonen sind die entsprechenden Arbeiten zur Schaffung beziehungsweise Anpassung der erforderlichen Rechtsgrundlagen im Gange. Laufen alle diese Schritte wie geplant ab, so kann die NFA auf den 1. Januar 2008 in Kraft gesetzt werden.

Proceedings

Eintreten auf die Vorlage war im Ständerat unbestritten. Als Präsident der Spezialkommission ermahnte Fritz Schiesser (RL, GL) den Rat, keine Anträge zu stellen, die mit der Ausführung der NFA nichts zu tun haben. Er warnte davor, in den Zuständigkeitsbereich der ordentlichen parlamentarischen Fachkommissionen einzugreifen und eine "Büchse der Pandora" zu öffnen.

In der Detailberatung wurden zahlreiche Bundesgesetze des umfangreichen Mantelerlasses ohne grosse Erörterungen angenommen. Einige Gesetzesänderungen waren jedoch umstritten. So etwa jene im Bereich der Nationalstrassen, wo diskutiert wurde, wieweit die Kantone auf der operativen Ebene weiter beteiligt bleiben sollten. Der Ständerat beschloss hier mit 23 zu 18 Stimmen und in Abweichung zum Bundesrat, dass der künftig allein zuständige Bund nicht nur beim kleineren projektfreien baulichen Unterhalt, sondern auch beim projektgestützten grösseren baulichen Unterhalt die Kantone einbinden und mit ihnen Leistungsvereinbarungen abschliessen kann. Eine von Hans Lauri (V, BE) angeführte Kommissionsminderheit warnte zusammen mit dem Bundesrat vergeblich davor, vom NFA-Grundsatz "wer zahlt, befiehlt" abzuweichen. Die Minderheit bemängelte, dass eine solche Kann-Formel in der Praxis zu einem Muss werde und mit einer entsprechenden Verwässerung der Bauherrschaft des Bundes ein Effizienzgewinn von 100 Millionen verloren ginge.

Im Bereich der Krankenversicherung, in dem die Prämienverbilligung für Versicherte in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen weiterhin eine Verbundaufgabe von Bund und Kantonen bleibt, beschloss die Kleine Kammer, dass sich der Bund neu pauschal mit 25 Prozent der Gesundheitskosten in der Grundversicherung für 30 Prozent der Bevölkerung beteiligt. Mit dieser Systemänderung wird der direkte Bundesbeitrag gegenüber heute um 600 Millionen Franken vermindert. Eine aus Vertretern der SP-Fraktion zusammengesetzte Minderheit wollte vor diesem Hintergrund im Gesetz festschreiben, dass die von Bund und Kantonen bisher geleisteten Beiträge während mindestens drei Jahren weiter geleistet werden. Ihr Antrag scheiterte jedoch deutlich. Bundesrat Hans-Rudolf Merz betonte, dass die Bundesmittel zugunsten der Kantone für die Krankenversicherung zwar zurückgingen, den Kantonen aber zur Kompensation neue frei verfügbare Mittel zur Verfügung stünden.

Kontroverse Diskussionen ergaben sich beim Stipendienwesen, wo strittig war, wie weit die Harmonisierungsbestrebungen gehen sollten. Die Linke wollte das neue Bundesgesetz über Beiträge an die Aufwendungen der Kantone für Stipendien und Studiendarlehen im tertiären Bildungsbereich mit weiterführenden Harmonisierungsbestimmungen anreichern, weil das heutige System ungerecht und ineffizient sei. Die Ratsmehrheit und der Bundesrat hielten entgegen, dass die Harmonisierung des Stipendienwesens - zu der es in der Vernehmlassung noch Ansätze gab - durchaus ein wichtiges Anliegen sei, dass darüber aber im Rahmen einer umfassenden Bildungsdebatte und eines entsprechenden Harmonisierungsgesetzes entschieden werden müsse. So scheiterten in der Folge verschiedene jeweils von Anita Fetz (S, BS) angeführte Minderheitsanträge, die insbesondere forderten, dass der Bund an die Aufwendungen der Kantone einen fixen Beitrag von 16 Prozent bezahlen muss, dass Stipendien in Erstausbildungen zur Regel erklärt und Darlehen nur ausnahmsweise gewährt werden oder dass ein harmonisierte Altersgrenze gesetzt wird. Unter dem Eindruck der jeweils klaren Unterlegenheit zog Anita Fetz den letzen Minderheitsantrag zur Harmonisierung der Ausbildungsbeiträge zurück, obwohl sie dieser Vereinheitlichung eigentlich die grösste Bedeutung zumass.

Beim Gesetz über die Ergänzungsleistungen schliesslich, lehnte der Ständerat mit 28 zu 7 Stimmen einen Einzelantrag von Gysèle Ory (S, NE) ab, der sämtliche vom Arzt verordnete Kuren und Rehabilitationsaufenthalte von den Kantonen vergütet haben wollte. Berichterstatter und Bundesrat Hans-Rudolf Merz betonten, dass gewisse Kuren bereits abgedeckt würden und nicht klar sei, was für finanzielle Folgen der Antrag hätte.

In der Eintretensdebatte im Nationalrat zeigte sich die Linke über die Ausführungsgesetzgebung enttäuscht und deponierte unterstützt von einem Grossteil der Grünen einen Rückweisungsantrag. Die Befürchtungen, dass durch die Kantonalisierung der Sozialleistungen und die Rechtszersplitterung ein Sozialabbau stattfindet, hätten sich bewahrheitet. Die SP-Fraktion bemängelte insbesondere, dass die Bundesbeiträge an die AHV und IV ungenügend geregelt seien und dass bei der Krankenversicherung sowohl Bundes- als auch Kantonsbeiträge zulasten der Einkommensschwachen heruntergefahren werden können. Ausserdem forderte die Linke und die Mehrheit der Grünen eine Harmonisierung des Stipendienwesens. Das bürgerliche Lager widersprach dieser Sichtweise und wies auf das klare Votum des Volkes bei der Abstimmung zur Verfassungsgrundlage hin. Es wäre am liebsten noch weiter gegangen und hätte eine stärkere Aufgabenentflechtung und positive Auswirkungen auf den Bundeshaushalt gewünscht. Bundesrat Hans-Rudolf Merz betonte die Notwendigkeit, den Kantonen Spielraum zu verschaffen und wehrte sich dementsprechend gegen das von der Linken gewünschte verstärkte Bundesengagement. Er räumte jedoch ein, dass in einigen Bereichen materielle Änderungen nötig seien. Allerdings müsse man diese separat diskutieren, um das fein geflochtene NFA-Projekt nicht durch Änderungen zu gefährden. Der Rückweisungsantrag wurde schliesslich trotz grossmehrheitlicher Unterstützung der Grünen mit 92 zu 65 Stimmen abgelehnt.

In der Detailberatung entschied der Nationalrat im Bereich der Nationalstrassen, dass grosse bauliche Unterhaltsarbeiten nicht den Kantonen übertragen werden können, sondern diesbezüglich der freie Wettbewerb spielen soll. Er lehnte einen Minderheitsantrag ab, der wie der Ständerat, die Möglichkeit von Leistungsvereinbarungen mit den Kantonen in das Gesetz aufnehmen wollte. Weiter vermochte sich bei der individuellen Invalidenhilfe, die künftig Sache des Bundes ist, eine von Luc Recordon (G, VD) angeführte Minderheit mit dem Anliegen durchzusetzen, dass logopädische und psychomotorische Therapien für Kinder nicht kantonalisiert werden. Im Bereich der Krankenversicherung wehrte sich die Linke erfolglos gegen die abrupte Senkung der zukünftigen Bundesbeiträge und forderte eine dreijährige Übergangsfrist. Und auch bei den Bestimmungen zum Stipendienwesen stiess sich die Linke zusammen mit den Grünen an den kantonal völlig unterschiedlichen Bedingungen und forderte mehr Einheitlichkeit. Mit Minderheitsanträgen wollte das links-grüne Lager den Kantonen vorschreiben, unter welchen Umständen sie Stipendien bezahlen müssen und wie hoch die Mindestbeiträge sein sollen. Bundesrat Hans-Rudolf Merz wies darauf hin, dass der Bund nur einen Bruchteil der Kosten für das Stipendienwesen beisteure und deshalb den Kantonen - zumindest ohne Anhörung - nicht weit reichende Auflagen machen könne. Die Begehren des von der EVP-EDU-Fraktion unterstützten links-grünen Lagers fanden denn auch keine Annahme im Rat und scheiterten wie weitere Vorschläge, etwa gesamtschweizerische Alterslimite für Ausbildungsbeiträge zu fixieren oder den Kantonen vorzuschreiben, dass rückzahlbare Darlehen bloss ausnahmsweise die Stipendien ersetzen können. Abgelehnt wurde diesbezüglich allerdings auch ein Einzelantrag von Christa Markwalder (RL, BE), der im Gegenteil Beiträge künftig grundsätzlich in Form von Darlehen und nur ausnahmsweise mittels Stipendien gewähren wollte.

Bei der Totalrevision des Bundesgesetzes über die Ergänzungsleistungen stellte das links-grüne Lager verschiedene Minderheitsanträge, um die Betroffenen besser zu stellen. Das Begehren, den Kantonen vorzuschreiben, dass sie sich so weit an den Kosten für längere Heim- und Spitalaufenthalte beteiligen müssen, dass niemand Sozialhilfe braucht, scheiterte aber ebenso wie die Forderung, dass der anzurechnende Beitrag für persönliche Auslagen von Heimbewohnern gesamtschweizerisch 5400 Franken betragen müsse. Durchzusetzen vermochte sich hingegen ein Antrag von Pascale Bruderer (S, AG) bei der Vergütung der Krankheits- und Behinderungskosten. Oppositionslos und mit Zustimmung des Bundesrates beschloss hier der Nationalrat, dass Kantone auch vom Arzt verordnete Bade- und Erholungskuren vergüten müssen. Ebenfalls erfolgreich war schliesslich ein Eventualantrag von Guy Parmelin (V, VD), welcher forderte, dass sich der Bund bei den Ergänzungsleistungen stärker an den Kosten für Personen beteiligt, die in Heimen und Spitälern wohnen.

Der Ständerat beharrte in der Differenzbereinigung mit knapper Mehrheit darauf, dass Kantone weiterhin grosse Unterhaltsarbeiten auf Autobahnen übernehmen können, obwohl sich eine Kommissionsmehrheit dem Nationalrat anschliessen wollte. Der Bund soll gemäss dem Entschluss weiterhin mit den Kantonen, welche über entsprechendes Fachwissen verfügen und die Gegebenheit kennen, Leistungsvereinbarungen abschliessen dürfen. Weiter hielt die Kleine Kammer an der Aufteilung der Ergänzungsleistungen zwischen Bund und Kanton fest und votierte gegen eine stärkere Beteiligung des Bundes bei den Kosten für Personen in Heimen. Ebenso unnachgiebig zeigte sich der Ständerat bei der Sonderpädagogik, wo nach seinem Beschluss logopädische und psychomotorische Massnahmen in den Zuständigkeitsbereich der Kantone fallen sollen.

Der Nationalrat verweigert beim Autobahnunterhalt seinerseits wiederum die Zustimmung zur ständerätlichen Fassung, nach der der Bund mit den Kantonen Leistungsvereinbarungen bei grossen baulichen Unterhaltsarbeiten schliessen kann. Bei der Finanzierung der Ergänzungsleistungen bei Personen, die in Spitälern und Heimen leben, beugte sich die Grosse Kammer dem Ständerat und beschloss mit 82 zu 78 Stimmen, die Verantwortung den Kantonen zuzuweisen. Schliesslich lenkte der Nationalrat auch bei der Sonderpädagogik ein. Gegen den Widerstand des links-grünen Lagers entschied er, logopädische und psychomotorische Therapien von der Liste der vom Bund vergüteten Leistungen zu streichen.

Der Ständerat lenkte darauf im Bereich der Nationalstrassen ein. Stillschweigend verzichtete er auf die Möglichkeit, dass der Bund die Kantone auch an grossen baulichen Unterhaltsarbeiten beteiligen kann.