InitialSituation

Le 5 juin 2005, le peuple a accepté la participation de la Suisse aux accords d'association à Schengen et Dublin. La Suisse a ratifié l'accord d'association à Schengen et l'accord d'association à Dublin le 20 mars 2006. Ces accords étant dynamiques, elle s'est engagée à accepter, en principe, également les développements de l'acquis de Schengen et de Dublin éventuels.

Dans l'espace Schengen qui permet la libre circulation intérieure des personnes, les contrôles et la surveillance aux frontières extérieures jouent un rôle essentiel pour protéger les citoyens des dangers qui menacent leur sécurité et pour lutter contre l'immigration clandestine. La politique communautaire dans le domaine des frontières extérieures vise donc à mettre en place une "gestion intégrée" des contrôles aux frontières dont l'objectif principal est de garantir un niveau élevé et uniforme du contrôle des personnes et de la surveillance. L'Union européenne (UE) met également sur pied de nouveaux instruments dont la fonction est de coordonner et de soutenir les efforts des États membres dans le domaine des contrôles aux frontières extérieures. Dans ce contexte, il y a principalement lieu de mentionner l'Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l'Union européenne (ci-après FRONTEX) qui a été créée sur la base du règlement (CE) no 2007/2004, adopté le 26 octobre 2004 (ci-après règlement FRONTEX).

La responsabilité du contrôle et de la surveillance des frontières extérieures incombe aux États membres. Dans ce contexte, FRONTEX coordonne la coopération opérationnelle entre les États membres en matière de gestion des frontières extérieures. Ainsi, elle assiste par exemple les États membres pour la formation des gardes-frontière nationaux, effectue des analyses de risques, assiste les États membres dans les situations qui exigent une assistance technique et opérationnelle renforcée aux frontières extérieures et fournit aux États membres l'appui nécessaire pour organiser des opérations de retour conjointes.

Les tâches de FRONTEX devraient encore être élargies au cours des prochaines années. La Communauté européenne (CE) a ainsi adopté, le 11 juillet 2007, le règlement (CE) no 863/2007 instituant un mécanisme de création d'équipes d'intervention rapide aux frontières (Rapid Border Intervention Teams ; RABIT) et modifiant le règlement FRONTEX pour ce qui a trait à ce mécanisme et définissant les tâches et compétences des agents invités. Dans ce cadre, FRONTEX est chargée de décider de l'intervention ciblée de ces équipes.

FRONTEX exerce ses responsabilités depuis le 1er mai 2005 et est opérationnelle depuis le 3 octobre 2005. Son siège se trouve à Varsovie (Pologne). Elle emploie 109 collaborateurs. Elle s'occupe notamment de la lutte contre l'immigration illégale aux frontières maritimes du sud de l'Europe.

Le 26 octobre 2004, l'UE a notifié à la Suisse l'adoption du règlement FRONTEX Le 4 juillet 2007, elle lui a notifié l'adoption du règlement RABIT. Ces deux règlements constituent des développements de l'acquis de Schengen au sens de l'Accord d'association à Schengen (AAS).

La reprise par la Suisse du règlement FRONTEX nécessite une contribution financière, estimée à 2,3 millions de francs suisses par année. Elle implique également une modification de la loi sur les douanes autorisant l'administration des douanes à mettre à disposition de FRONTEX du matériel opérationnel de contrôle et de surveillance des frontières. La Suisse devra par ailleurs conclure un arrangement complémentaire avec l'UE qui règlera en détail les modalités de la participation de la Suisse à FRONTEX, tels que ses droits de vote ou sa contribution financière. Le règlement RABIT imposera, en principe, à la Suisse de mettre des gardes-frontière suisses à disposition de FRONTEX pour une durée limitée si celle-ci le demande.

L'envoi de gardes-frontière pour des engagements concrets peut toutefois être rejeté. Il est enfin prévu de déléguer dans la loi sur les douanes la compétence de conclure des traités internationaux au Conseil fédéral, pour les développements de l'acquis de Schengen qui concerneront l'engagement du personnel de l'administration des douanes aux frontières extérieures.

Proceedings

Le Conseil des États est entré en matière sur le projet sans opposition. Hans Altherr (RL, AR), rapporteur de la commission, a assuré que la reprise du règlement Frontex n'aurait pas de conséquences négatives pour la Suisse. Seul Luc Recordon (G, VD) a appelé à la prudence, affirmant qu'il n'était pas exclu que la participation de la Suisse aux activités de Frontex puisse un jour soulever des problèmes susceptibles de remettre en cause l'image de notre pays, notamment en cas de violation des droits de l'homme. Au cours de la discussion par article, une minorité emmenée par Gisèle Ory (S, NE) a proposé que le Conseil fédéral renseigne les conseils sur l'application des mesures internationales prévues dans les conventions concernées. La majorité de la commission a pour sa part estimé que l'ajout d'une telle disposition était superflu, le Conseil fédéral informant systématiquement les Commissions de politique extérieure du développement de l'acquis de Schengen. Par 26 voix contre 9, la Chambre haute a rejeté la proposition de la minorité. Au vote sur l'ensemble, elle a adopté le projet par 36 voix contre 0.

Au Conseil national, une minorité de la commission emmenée par Geri Müller (G, AG) a proposé de ne pas entrer en matière sur le projet. Selon elle, le système Frontex constitue une réponse extrêmement regrettable à la question de la migration et revient à traiter les êtres humains selon deux catégories distinctes. Une grande partie du groupe UDC a également soutenu la proposition de non-entrée en matière, car elle était opposée à ce que la Suisse participe à la surveillance des frontières extérieures de l'UE. Les rapporteurs de la commission ont expliqué que cette participation équivaudrait simplement à l'engagement, limité dans le temps, de trois à quatre spécialistes suisses. Quant à la conseillère fédérale Eveline Widmer-Schlumpf, elle a souligné que la reprise des deux règlements concernés profiterait à la politique de sécurité de notre pays et que cette mesure était donc judicieuse. Par 96 voix contre 52, le conseil a finalement décidé d'entrer en matière sur le projet. Au cours de la discussion par article, les députés ont rejeté les propositions émanant de minorités roses-vertes et prévoyant que le Conseil fédéral serait tenu d'adresser au Parlement un rapport sur les détails relatifs à Frontex. Au vote sur l'ensemble, la Chambre basse a adopté l'arrêté fédéral par 82 voix contre 52.

Au vote final, le Conseil des États et le Conseil national ont adopté le projet respectivement par 42 voix contre 0 et par 97 voix contre 70.