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Die Staaten haben sich in der Wiener Vertragsrechtskonvention verpflichtet, Völkerrecht vor Landesrecht gelten zu lassen und völkerrechtliche Normen nach Treu und Glauben zu erfüllen. Wie diese Völkerrechtsnormen innerstaatlich eingeführt werden, ist den einzelnen Staaten überlassen.

Die Schweiz folgt dabei dem Grundsatz des Monismus, nach dem Völkerrecht und Landesrecht eine Einheit bilden. Andere Staaten sehen nach den Grundsätzen des Dualismus in Völkerrecht und Landesrecht zwei getrennte Rechtsordnungen.

Beispiele unerwarteter und nicht vorhergesehener Auswirkung in der Praxis durch die direkte Rechtsanwendung und in der Folge Diskussionen und Unsicherheiten bei Vorbehalten im Rahmen von Konventionsabschlüssen, vor allem aber das bis auf weiteres ungenügende Staatsvertragsreferendum zwingen zur Überprüfung des Prinzips des Monismus.

Der Bundesrat wird gebeten, folgende Fragen zu beantworten:

1. Welche Konsequenzen hätte der Wechsel des Systems zum Dualismus für die Eidgenossenschaft?

2. Wie wäre ein derartiger Wechsel formell vorzunehmen, und welche Erlasse müssten geändert werden?

3. Welches sind die Kriterien für schweizerische Gerichte bei der direkten Anwendung von Völkerrecht im innerstaatlichen Bereich? Lässt sich insbesondere die heutige Praxis zusammenfassen?

4. Wie beurteilt der Bundesrat die Folgen eines Systemwechsels in bezug auf künftige Vertragsverhandlungen?

5. Kann ein Systemwechsel auch rückwirkend Wirkung haben, oder bleibt in Fällen einer erwünschten Korrektur nur eine Kündigung des Abkommens?

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Unsere Rechtsordnung geht seit den Anfängen des schweizerischen Bundesstaates von einer monistischen Rechtsauffassung aus. In der Staatsrechtslehre wird dieser Grundsatz dem ungeschriebenen Verfassungsrecht zugeordnet (D. Thürer, Bundesverfassung und Völkerrecht, in: "Kommentar BV", Rz. 9). In einem monistischen System bilden Landesrecht und Völkerrecht eine einheitliche Rechtsordnung. Die Normen des Völkerrechts erlangen innerstaatliche Geltung, ohne dass sie durch einen speziellen Transformationsakt in das Landesrecht überführt werden müssen. Beim Völkergewohnheitsrecht - namentlich beim zwingenden Völkerrecht - und bei den allgemeinen Grundsätzen des Völkerrechts versteht sich diese direkte innerstaatliche Geltung von selbst. Ein völkerrechtlicher Vertrag - als wichtigste Quelle internationalen Rechts - wird vom Zeitpunkt seines Inkrafttretens an Bestandteil unserer Rechtsordnung. Von diesem Moment an und so lange, wie die Normen des Völkerrechts für die Schweiz in Kraft sind, müssen alle Staatsorgane sie einhalten und anwenden (vgl. etwa EWR-Botschaft, BBl 1992 IV 90; Gemeinsame Stellungnahme des Bundesamtes für Justiz und der Direktion für Völkerrecht über das Verhältnis zwischen Völkerrecht und Landesrecht im Rahmen der schweizerischen Rechtsordnung, "VPB", 1989, Nr. 54, S. 403). Auch das Bundesgericht geht seit jeher von einer monistischen schweizerischen Rechtsordnung aus (vgl. etwa schon BGE 7 782 und neuestens 122 II 237, 120 Ib 366). In der herrschenden Lehre wurde der Monismus als Grundlage für die Regelung des Verhältnisses von Völkerrecht und Landesrecht ebenfalls nie in Frage gestellt (vgl. D. Thürer, Rz. 9). Erwähnt sei in diesem Zusammenhang auch, dass nach einer bewährten Praxis des Bundesrates völkerrechtliche Verträge üblicherweise erst abgeschlossen werden, nachdem die schweizerische Gesetzgebung diesen angepasst worden ist.

Gehen die meisten europäischen und aussereuropäischen Staaten, einschliesslich der USA, von einer monistischen Rechtsauffassung aus, so bekennen sich namentlich das Vereinigte Königreich und die skandinavischen Staaten zu einem dualistischen System (D. Schindler, Die Schweiz und das Völkerrecht, in: "Neues Handbuch der schweizerischen Aussenpolitik", Bern/Stuttgart/Wien, 1992, S. 111). Nach der dualistischen Rechtsauffassung sind Völkerrecht und Landesrecht zwei unterschiedliche, getrennte Rechtsordnungen. Daher braucht es einen besonderen Akt, damit eine Norm des Völkerrechts in das Landesrecht übergehen kann (Transformationssystem). Die Transformation der völkerrechtlichen Regel in das Landesrecht verleiht ihr Gesetzesrang. Die mit der wachsenden internationalen Verflechtung einhergehende Zunahme an völkerrechtlichen Normen führt aber auch in traditionell dualistischen Ländern vermehrt zu einer Abkehr von der starren Transformationspflicht. In jüngster Zeit wurde z. B. in den skandinavischen Staaten die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) ins nationale Recht integriert. Damit haben die zuständigen nationalen Gerichtsinstanzen die Möglichkeit, die EMRK anzuwenden und auszulegen, bevor der einzelne die internationalen Organe anrufen kann, was dem Gedanken der Subsidiarität entspricht. Im Ergebnis entspricht dieses Vorgehen dem monistischen System.

Ein spezielles Transformationssystem besteht in Deutschland, wo die innerstaatliche Wirksamkeit eines völkerrechtlichen Vertrages aufgrund eines Zustimmungsgesetzes eintritt. Das Zustimmungsgesetz hat eine doppelte Funktion: Einerseits ermächtigt es die Exekutive zum Vertragsabschluss, andererseits verleiht das Gesetz dem Vertragsinhalt innerstaatliche Geltung. Der Vertrag ist mit seinem Inkrafttreten auch innerstaatlich anwendbar, und der einzelne kann sich, soweit der Vertrag unmittelbar anwendbar (self-executing) ist, direkt auf den Vertragstext berufen. Damit wird ein dem Monismus vergleichbares Ergebnis erzielt.

Die einzelnen Fragen können wie folgt beantwortet werden:

1. Ein Wechsel zu einem eigentlichen Dualismus würde bedeuten, dass rechtsetzende Staatsverträge grundsätzlich auf dem Weg des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens in Landesrecht umgesetzt werden müssten. Das Gesetzgebungsverfahren würde somit erheblich belastet. Zudem könnte niemals ein gewisses Risiko ausgeschaltet werden, dass zwischen Transformationsgesetz und völkerrechtlichem Vertrag ungewollt Widersprüche geschaffen würden, welche die völkerrechtliche Verantwortlichkeit der Schweiz nach sich ziehen könnten. Als Zwischenlösung wäre theoretisch ein Zustimmungsverfahren, wie es in Deutschland besteht, denkbar. Nach diesem System würde das Zustimmungsgesetz einem völkerrechtlichen Vertrag innerstaatliche Geltung verleihen. Der einzelne könnte sich, soweit ein Vertrag unmittelbar anwendbar (self-executing) wäre, weiterhin direkt auf den Vertragstext berufen, womit sich im Ergebnis eine mit der heutigen monistischen Rechtsordnung vergleichbare Situation ergäbe. Wollte man aber ein solches System in der Schweiz einführen, so bestünde der gewichtige Unterschied zur deutschen Regelung darin, dass bei uns zwar alle Bundesgesetze, aber nach Artikel 89 Absätze 3 bis 5 der Bundesverfassung nicht alle Staatsverträge dem fakultativen Referendum unterstehen. Neu würden damit faktisch alle von der Bundesversammlung genehmigten Staatsverträge dem Referendum unterstellt.

2. Unsere Rechtsordnung geht seit den Anfängen des schweizerischen Bundesstaates von einer monistischen Rechtsauffassung aus. Danach sind Normen des Völkerrechts von dem Zeitpunkt an, in dem sie für unser Land rechtskräftig werden, ein fester Bestandteil der schweizerischen Rechtsordnung und somit für alle Staatsorgane verbindlich. Soweit völkerrechtliche Normen unmittelbar anwendbar (self-executing) sind, kann sich auch der einzelne auf sie berufen. Da die monistische Ausrichtung der schweizerischen Rechtsordnung Teil des materiellen Verfassungsrechts ist, wäre für einen Systemwechsel eine verfassungsrechtliche Verankerung angezeigt. Zudem müsste geprüft werden, inwiefern die Artikel 113 Absatz 1 Ziffer 3, 113 Absatz 3 und 114bis Absatz 3 der Bundesverfassung dieser Änderung anzupassen wären. Die erste dieser Bestimmungen räumt Privaten ein Beschwerderecht wegen Verletzung von Staatsverträgen ein, während die beiden anderen die unmittelbare Verbindlichkeit von Staatsverträgen für das Bundesgericht festlegen (D. Schindler, S. 111).

3. Gemäss der Praxis des Bundesgerichtes und nach Auffassung des Bundesrates sind diejenigen Bestimmungen eines völkerrechtlichen Vertrages unmittelbar anwendbar (self-executing), welche, wenn man sie im Gesamtzusammenhang sowie im Lichte von Gegenstand und Zweck des Vertrages betrachtet, voraussetzungslos und eindeutig genug formuliert sind, damit sie eine direkte Wirkung erzeugen und in einem konkreten Fall angewendet werden bzw. die Grundlage für eine Entscheidung darstellen können. Die erforderliche Bestimmtheit geht vor allem blossen Programmartikeln ab. Sie fehlt auch Bestimmungen, die dem Vertragsstaat einen beträchtlichen Ermessens- und Entscheidungsspielraum lassen, sich also nicht an die Verwaltungs- oder Justizbehörden, sondern an den Gesetzgeber richten (vgl. BGE 112 Ib 184, 106 Ib 187; BBl 1995 IV 923). Wenn völkerrechtliche Verträge nicht unmittelbar anwendbar sind, weil sie zu wenig bestimmt sind oder die unmittelbare Anwendbarkeit ausschliessen, so müssen sie auf dem Gesetzgebungs- oder Verordnungsweg konkretisiert werden.

4. Die Folgen eines Wechsels vom Monismus zum Dualismus in bezug auf künftige Vertragsverhandlungen sind schwierig abzuschätzen. Grundsätzlich kann jeder Staat frei bestimmen, wie das Verhältnis zwischen Völkerrecht und Landesrecht innerhalb seiner Rechtsordnung auszugestalten ist. Ein Wechsel vom Monismus zum Dualismus könnte aber den Eindruck erwecken, die Schweiz behalte sich künftig vor, sich innerstaatlich nicht an eingegangene völkerrechtliche Verpflichtungen zu halten. Sicher dürfte ein Systemwechsel von den Verhandlungspartnern mit Skepsis beobachtet werden, zumal generell - namentlich in den skandinavischen Staaten - eher eine gegenläufige Tendenz in Richtung Monismus festgestellt werden kann. Andererseits haben gerade Kleinstaaten wie die Schweiz grösstes Interesse daran, an ihrem Willen zur Einhaltung ihrer völkerrechtlichen Pflichten keine Zweifel aufkommen zu lassen. Denn von allen Instrumenten, welche ihnen zur Wahrung ihrer Interessen gegenüber politisch mächtigeren und wirtschaftlich stärkeren Partnern zur Verfügung stehen, ist es gerade das Völkerrecht, welches ihnen den bestmöglichen Schutz zu garantieren vermag.

5. Grundsätzlich würde ein Wechsel zu einem dualistischen System für die in Zukunft von der Schweiz abgeschlossenen Staatsverträge Anwendung finden. Es bestünden dann allerdings zwei Rechtsauffassungen bezüglich des Verhältnisses von Völkerrecht zum Landesrecht: eine monistische bis zum Systemwechsel und eine dualistische nach diesem. Zu regeln gälte es daher die Frage, was mit den schon bestehenden Staatsverträgen zu geschehen hätte. Würden bis zum Stichtag ratifizierte Staatsverträge weiterhin ohne Umsetzungsakt dem schweizerischen Landesrecht zugeordnet, oder müssten sie nachträglich in das Landesrecht überführt werden? Sprechen gegen die erste Lösung sowohl Praktikabilitätserwägungen als auch das Gebot der Rechtssicherheit, würde die nachträgliche Umsetzung des bestehenden Staatsvertragsrechts in Landesrecht zu einer beträchtlichen Beanspruchung des Gesetzgebers führen (vgl. zu Frage 1). Allerdings würden die bestehenden völkerrechtlichen Verpflichtungen auch dadurch nicht tangiert; diese sind für die Schweiz bindend (pacta sunt servanda) und können, soweit möglich, lediglich über eine Vertragskündigung aufgehoben werden.

Antwort des Bundesrates.