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Nach massivem Druck vonseiten Deutschlands hat Bundespräsident Leuenberger in einen Vertrag eingewilligt, der für die Anflüge von deutschem Gebiet auf den Flughafen Zürich noch nie dagewesene Einschränkungen mit sich bringt. Weder in Deutschland noch in der Schweiz gelten derart strenge Lärmschutzvorschriften, wie sie nun von Deutschland für einen Teil seines Staatsgebiet durchgesetzt wurden.

Ohne Nachbesserungen kann der Vertrag nicht akzeptiert werden. Deshalb bitten wir den Bundesrat um die Beantwortung folgender Fragen:

1. Wie erklärt er seine Aussage, wonach die Verhandlungsposition der Schweiz sehr schlecht sei, obwohl diverse rechtliche und wirtschaftliche Gutachten, die der Verhandlungsdelegation bekannt waren, der Schweiz eine gute Ausgangslage einräumen?

2. Aus welchen Überlegungen hat er zugelassen, dass mit dem neuen Vertrag die Schweiz durch Deutschland Diskriminierungen erfährt? War er sich nicht bewusst, dass die Nachtflugregelungen für die deutschen Flughäfen viel liberaler sind als die Regelungen, die den süddeutschen Landkreisen im Hinblick auf den Flughafen Zürich zugestanden wurden? Betrachtete er die Besserstellung der deutschen Konkurrenz-Flughäfen und die Erhöhung der Lärmbelastung für die Schweizer Bevölkerung, welche bereits über 90 Prozent der Belastung durch den Flughafen Zürich erträgt, als vernachlässigbar, obwohl Deutschland im Vergleich zu den von ihm getragenen Lärmbelastungen mehr vom Flughafen Zürich profitiert als die Schweizer Bevölkerung?

3. Gestützt auf welche Ermächtigung hat Bundespräsident Leuenberger verbindliche Zusagen gemacht?

4. Gemäss Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt soll der Flughafen Zürich seine Rolle als eine der grossen europäischen Drehscheiben des Weltluftverkehrs wahrnehmen können. Was gedenkt der Bundesrat zu unternehmen, damit der Flughafen Zürich dieser Aufgabe angesichts der zu erwartenden Restriktionen nachkommen kann?

5. Welche Folgen haben die Zusagen für andere Flughäfen in der Schweiz?

6. Ist er trotz anders lautender erster Äusserungen bereit, Neuverhandlungen anzustreben mit dem Ziel, Verbesserungen des Vertrages zu bewirken?

7. Warum wurde die Lastwagenproblematik nicht im Sinne einer ganzheitlichen Betrachtung der Schweizer Verkehrspolitik zusammen mit den Luftverkehrsproblemen behandelt? Warum wurde dieser Aspekt in den Verhandlungen mit Deutschland nicht thematisiert, obschon sich dadurch die schweizerische Verhandlungsposition verbessert hätte?

8. Warum wurde die Frage des Anflugverkehrs auf den Flughafen Zürich nicht in die bilateralen Verträge mit der EU eingebracht?

9. Warum wurde die Frage der Übermässigkeit der Fluglärmauswirkung über deutschem Hohheitsgebiet nicht mit einem Lärmkontingent in Abstimmung mit deutschem und schweizerischem Landesrecht gelöst?

10. Wurde das VBS in die Verhandlungen mit einbezogen und welches sind die Auswirkungen auf den Militärflugplatz Dübendorf?

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Allgemeines

Bedeutung des Staatsvertrages für die weitere Entwicklung

Die Luftfahrtpolitik des Bundes in Bezug auf den Flughafen Zürich ist in den Grundzügen im Konzeptteil des Sachplans Infrastruktur der Luftfahrt (SIL) (verabschiedet vom Bundesrat am 18. Oktober 2000) formuliert. Daran ändert der am 18. Oktober 2001 unterzeichnete Staatsvertrag nichts.

Die kommunalen und kantonalen Planungen um den Flughafen haben sich bisher an der Lärmverteilung orientiert, wie sie das heutige Flugbetriebskonzept mit sich brachte. Dieses ist das Ergebnis langjähriger Teilentwicklungen. Die Notwendigkeit und auch die Chance, eine Gesamtbetrachtung aller Optionen vorzunehmen, ergibt sich heute. Ausgangspunkt ist dabei nicht, wie oft vermutet, der Staatsvertrag mit Deutschland, sondern viel mehr die Verordnung über die Infrastruktur der Luftfahrt, welche verlangt, dass im Rahmen der Konzessionserneuerung im Jahre 2001 eine gesamthafte Überprüfung aller betrieblichen Aspekte zu erfolgen hat. Die Wichtigkeit dieser Überprüfung hat auch das Bundesgericht im Entscheid zur Baukonzession Dock Midfield vom 8. Dezember 2000 festgehalten. Dabei spielt der Staatsvertrag eine wichtige Rolle, indem er die Auswahl des besten Flugbetriebskonzeptes zwar nicht entscheidet, wohl aber beeinflusst.

Der SIL-Koordinationsprozess für die Entwicklung eines neuen Betriebskonzeptes hat in diesem Herbst begonnen. Involviert sind der Flughafen, der Standortkanton, die Gemeinden und alle weiteren Kantone, die vom Flugbetrieb betroffen sein könnten, sowie verschiedene Bundesstellen. Sie evaluieren gemeinsam eine in der Summe aller Aspekte optimierte Betriebsvariante, die dann auf lange Sicht verbindliche Planungsvorgaben für alle Beteiligten schafft.

Auswirkungen des Vertrages

Die Entwicklung des Flughafens gemäss SIL wird durch die Vorgaben des Staatsvertrages nicht behindert. Weder die zeitlichen Beschränkungen der An- und Abflüge über Deutschland noch die Bewegungszahlbeschränkung für Anflüge über Deutschland beeinträchtigen den Zugang zum Flughafen Zürich. Für die Schweiz war es in den Verhandlungen entscheidend, dass kein einziger Flug von oder zum Flughafen Zürich verhindert wird.

Mittlerweile liegen für den Koordinationsprozess erste Abklärungen über mögliche Betriebsvarianten vor. Sie zeigen, dass der Betrieb des Flughafens auch nach den Vorgaben des Staatsvertrages vollumfänglich möglich ist. Es bestehen mehrere alternative Flugbetriebskonzepte. Für gewisse Varianten ergeben sich sogar geringere Kosten und eine geringere Anzahl von Personen, die einer Lärmbelastung über den Grenzwerten ausgesetzt wären.

Bewegungszahlbeschränkung

Die vertragliche Vereinbarung einer Höchstzahl an Bewegungen wurde verschiedentlich kritisiert.

Es gibt keine völkerrechtliche Grundlage, welche es der Schweiz erlauben würde, zu verlangen, dass Beschränkungen des Flugbetriebes nur gestützt auf Lärmgrenzwerte erfolgen dürfen. In den Verhandlungen mit Deutschland wurde jedoch immer wieder versucht, eine Lärmbegrenzung statt einer Bewegungszahlgrenze zu vereinbaren.

Deutschland lehnte ein Lärmkontingent ab, weil es befürchtete, die Schweiz würde versuchen, darin so viele Flugbewegungen wie möglich unterzubringen. Deutschland wollte den Flugverkehr des Flughafens Zürich auf klare und zählbare Weise auf den Luftraum der beiden Länder verteilen. Deshalb war es nicht bereit, auf andere Beschränkungskriterien als die Bewegungszahlen einzugehen.

Schliesslich trifft es nicht zu, dass Lärmkontingente, wenn sie nur den Anflugbereich betreffen, die Flugzeugkonstrukteure zum Bau leiseren Flugmaterials veranlassen. Die Anstrengungen der Flugzeughersteller haben praktisch nur Auswirkungen im Abflugbereich, wo die Triebwerke hohe Leistung abgeben. Im Anflugbereich rührt der Lärm vorwiegend vom Luftwiderstand her. Dies lässt sich kaum vermeiden, weil moderne und aerodynamisch optimierte Flugzeuge beim Absinken mit Luftwiderständen gebremst werden müssen, die unvermeidbar lärmig sind.

Schritte Deutschlands bei einer Nichtratifizierung

Deutschland hat verschiedentlich klar gemacht, dass es - sollte keine Einigung auf dem Verhandlungsweg zustande kommen - Vorschriften für die An- und Abflugverfahren aufstellen werde, wie dies auch bei deutschen Flughäfen der Fall sei.

Es ist damit zu rechnen, dass Deutschland bei einer Nichtratifizierung die Rückübertragung der Befugnis zur Durchführung der Flugsicherung im süddeutschen Raum von der schweizerischen Skyguide an die deutsche Flugsicherung durchsetzen wird. Die schweizerische Flugsicherungsgesellschaft hätte dadurch erhebliche Nachteile bei der Durchführung der Flugsicherung.

Die grössten Nachteile träfen aber den Flughafen Zürich, denn wer die Flugsicherung macht, beeinflusst stark die Kapazität eines Flughafens. Selbst wenn Deutschland die Flugsicherung gemäss dem heutigen Betriebskonzept ausüben würde, könnte die Schweiz gegen daraus resultierende Nachteile nichts unternehmen. Ein Anflugregime von Norden, wie es heute von Skyguide praktiziert wird, d. h. unter Ausschöpfung aller Möglichkeiten für möglichst kurze Anflugintervalle und unter geschickter Koordination des Abflugverkehrs mit dem Anflugverkehr, gäbe es nicht mehr. Selbst andere An- und Abflugkonzepte, bei denen kaum mehr durch deutschen Luftraum auf die Pisten 14 und 16 angeflogen würde, wären stark behindert. Die im SIL vorgesehene Entwicklung des Flughafens wäre unter diesen Umständen infrage gestellt.

Nicht auszuschliessen ist ferner, dass Deutschland ein Flugbeschränkungsgebiet (Flughöhen) aus militärischen oder touristischen Gründen errichten würde. Selbst die Genehmigung eines Flugplatzes mit einer Kontrollzone im nördlichen Anflugbereich auf den Flughafen Zürich ist vorstellbar.

Rechtslage

Rechtlich stellt sich die Frage, inwieweit das Völkerrecht den Sachverhalt regelt. Finden sich im Völkerrecht keine Grundlagen, welche Deutschland verpflichten, die Vorstellungen der Schweiz zu übernehmen, so kann Deutschland selbst darüber bestimmen, inwieweit es Anflüge in seinem Luftraum toleriert, vorausgesetzt, es hält die innerstaatlichen rechtlichen Anforderungen ein.

Völkerrechtlich stehen EG-Recht und internationales Luftrecht im Vordergrund, allenfalls kann Umweltvölkerrecht zur Anwendung kommen.

Ob die Schweiz aus dem Abkommen vom 7. Dezember 1944 über die internationale Zivilluftfahrt (Chicago Abkommen) bzw. der Vereinbarung vom 7. Dezember 1944 über den Transit internationaler Luftverkehrslinien (Transitabkommen; SR 7.748.111.2) einen Anspruch ableiten kann, den süddeutschen Luftraum für An- und Abflüge in von ihr definierter Form zu benützen, ist zumindest sehr fragwürdig. Drei der wichtigsten Luftrechtsinstitute der Welt (Mc Gill in Montreal, Leiden, Köln) sind der Meinung, dass das Chicago Abkommen bzw. das Transitabkommen von 1944 die An- und Abflugverfahren nicht decken. Hingegen ergeben sich aus dem Chicago Abkommen gute Gründe für Deutschland, dass es den An- und den Abflugverkehr in seinem Luftraum unter Berücksichtigung einiger Prinzipien grundsätzlich frei regeln kann.

Auch bezüglich Anwendbarkeit von EG-Recht gibt es verschiedene gutachterliche Beurteilungen. Diese werden im Rahmen der Botschaft zum Staatsvertrag im Einzelnen dargelegt. Dabei besteht im Wesentlichen Einigkeit darüber, welche rechtlichen Gesichtspunkte eine Rolle spielen dürften. Unterschiedlich sind in erster Linie die Annahmen der Gutachter über den zugrunde liegenden Sachverhalt (Auswirkungen der Bewegungszahlbeschränkung auf den Betrieb des Flughafens), was zu den unterschiedlichen Beurteilungen führt. Dies ist auch ein wesentlicher Grund, weshalb die von der Swissair und vom Flughafen veranlassten Gutachten die Position der Schweizer Delegation nur beschränkt zu stärken vermochten. Ausserdem können sie auch keine Antworten auf die Frage geben, was passiert, wenn Deutschland die Flugsicherung selbst ausübt.

Im Gegensatz zu den Annahmen, welche in den von der Swissair und vom Flughafen veranlassten Gutachten getroffen wurden, geht der Bundesrat davon aus, dass der Zugang zum Flughafen Zürich nicht eingeschränkt ist. Auch die Kapazität des Flughafens bleibt sich mit dem Vertrag gleich. Deshalb kann auch nicht von einer Diskriminierung von Fluggesellschaften gesprochen werden. Zu behaupten, der Flughafen Zürich werde gegenüber deutschen Flughäfen diskriminiert, entbehrt ebenfalls einer Rechtsgrundlage. Abgesehen davon, dass auch für deutsche Flughäfen unterschiedlichste Regelungen gelten, kennt das internationale Recht weder ein generelles Gleichbehandlungsgebot für alle Rechtssubjekte noch für Flughäfen. Es gibt daher auch keine Gleichbehandlungspflicht von deutschen und schweizerischen Flughafenanwohnern.

Die Schweiz hat die Europäische Kommission bereits gebeten, die Kompatibilität des Staatsvertrages mit dem europäisch-schweizerischen Luftverkehrsabkommen bzw. mit dem anwendbaren EG-Recht zu prüfen. Die Kommission hat erklärt, sie werde diese Überprüfung nach Inkrafttreten der bilateralen Abkommen vornehmen. Dabei spiele es keine Rolle, ob ein deutsch-schweizerischer Vertrag oder eine einseitige Verordnung Deutschlands zu prüfen sei. Somit steht fest, dass sich die Rechtsposition der Schweiz durch die Vertragsunterzeichnung nicht verschlechtert hat.

Im Übrigen sind die Rechtswege für die Schweiz beschränkt. Ein Schiedsgericht könnte nur im Einverständnis mit Deutschland angerufen werden. Ein Vorgehen beim Rat der internationalen Zivilluftfahrtsorganisation, welcher ein politisches Organ ist und nicht eine gerichtliche Behörde, muss als sehr unsicher eingestuft werden. Gleiches gilt auch für rechtliche Schritte bei einem deutschen Gericht durch den Flughafen oder eine betroffene Fluggesellschaft.

Ein Rechtsstreit vor irgendeiner Instanz dürfte auf jeden Fall Jahre in Anspruch nehmen. Welches Anflugregime in der Zwischenzeit gelten würde, ist offen. Diese Rechtsunsicherheit würde die Planbarkeit des Flugbetriebes enorm erschweren. Ob ausserdem die entscheidenden Fragen in einem solchen Verfahren überhaupt gelöst würden oder ob nicht trotzdem die Ausgestaltung einer Regelung den Staaten überlassen bliebe, ist ebenfalls offen.

Weitere Konsequenzen im Fall einer Nichtratifizierung

Wie bereits dargelegt, muss im Falle der Nichtratifizierung des Staatsvertrages mit einseitigen Massnahmen Deutschlands gerechnet werden.

Es darf nicht vergessen werden, dass der vorliegende Staatsvertrag auch innerhalb Deutschlands einen Kompromiss darstellt, den die deutsche Regierung entgegen den noch weiter gehenden Anliegen ihrer eigenen Bevölkerung eingegangen ist. So haben die deutschen Gemeinden im Sommer unter Protest die Delegation verlassen. Die vom Anflugverkehr betroffenen süddeutschen Landkreise und die baden-württembergische Regierung kritisieren heute den Vertrag und raten von einer Ratifizierung ab. Dennoch hat die deutsche Regierung am Verhandlungsergebnis festgehalten. Die deutsche Regierung würde insofern durch eine schweizerische Nichtratifizierung brüskiert.

Die unausweichliche Folge wäre, dass die Kräfte, welche einen Kompromiss gegenüber der Schweiz ablehnen, Auftrieb erhielten und die Regierung nicht umhin käme, eine härtere Linie als bisher zu verfolgen.

Aber weit über Fragen der Luftraumbenützung hinaus wäre das Ablehnen des Vertrages mit Deutschland den guten Beziehungen mit diesem wichtigsten Handelspartner, der auch auf europäischer Ebene der besonderen Stellung der Schweiz viel Verständnis entgegen bringt, abträglich.

Gesamtwürdigung

Der Bundesrat ist überzeugt, dass die Frage der Anflüge über Deutschland unbedingt auf politischer Ebene gelöst werden muss. Der Vertrag stellt einen Kompromiss dar, der auf die Beziehungen mit Deutschland Rücksicht nimmt, der aber auch garantiert, dass die Schweiz die Flugsicherung im süddeutschen Raum weiterhin ausüben kann, dass die Entwicklung des Flughafens Zürich nicht behindert wird und die Priorität des schweizerisch-europäischen Luftverkehrsabkommens und des damit anwendbaren EG-Rechtes auch in seinen künftigen Entwicklungen sichergestellt ist.

Rechtliche Schritte haben nach Einschätzung des Bundesrates wenig Aussicht auf Erfolg, und selbst dann könnte die Rückübertragung der Flugsicherung an Deutschland nicht verhindert werden, was auch einen - unwahrscheinlichen - rechtlichen Erfolg weitgehend nutzlos machen würde. Der politische Schaden hingegen dürfte gross sein, wenn die Schweiz zu einer Vertragslösung nicht Hand bietet.

Zu den einzelnen Fragen:

1./2. Zur Frage der Diskriminierung vgl. Allgemeines

Was die Lärmbelastung angeht, so lässt sich diese nicht leichthin in Prozent ausdrücken. Dennoch liest und hört man häufig, in Deutschland träte nur 5 bis 10 Prozent der Lärmbelastung auf. Sollte diese Annahme die Verhältnisse realistisch wiedergeben, zeigt sie auch, dass lediglich einige Prozent des Gesamtlärmvolumens aufgrund des Abkommens mit Deutschland neu von der Schweiz getragen werden müssten. Aber wie bereits dargelegt, zeichnet sich ohnehin ab, dass gewisse Betriebsvarianten, welche mit dem Staatsvertrag kompatibel sind, in der Schweiz eine erhebliche Verringerung der Anzahl belasteter Personen bewirken könnten.

3. Der Bundesrat wurde vor dem Ministertreffen vom 23. April 2001 in einem Aussprachepapier über die Situation orientiert. In diesem wurde folgendes weiteres Vorgehen vorgeschlagen:

Verhandlungsziele:

- Die deutsche Seite ist vom vorläufigen Verzicht auf Massnahmen gegen den Anflugverkehr zu überzeugen.

- Deutschland ist ein Vorschlag für eine ausgeglichene Verteilung der Belastungen aus dem Anflugverkehr auf beide Länder zu unterbreiten. Eine Plafonierung des Anflugverkehrs über Deutschland auf einem deutlich tieferen Niveau als es dem heutigen Verkehrsaufkommen entspricht, ist dabei vorzusehen.

- Wenn eine Verhandlungslösung nicht erreichbar ist, soll zur einvernehmlichen Klärung der Rechtslage sowie allenfalls auch zur Findung einer Lösung nach Billigkeit die Einsetzung eines Schiedsgerichtes vorgeschlagen werden. Die Verhandlungen auf Fachebene würden diesfalls sistiert.

- Falls erforderlich, sollen auch Sofortmassnahmen angeboten werden, wobei hier Entlastungen in den Randzeiten und eine vorläufige Plafonierung der Anzahl Überflüge auf heutigem Niveau im Vordergrund stünden.

- Geht Deutschland auf kein Angebot der Schweiz ein und ist es auch nicht bereit, vorläufig auf einseitige Massnahmen zu verzichten, wird die Einleitung des Streitbeilegungsverfahrens nach dem Chicago Abkommen unverzüglich zu prüfen sein.

Der Bundesrat beschloss gestützt auf das Aussprachepapier:

"1. Vom Aussprachepapier und vom beabsichtigten weiteren Vorgehen wird Kenntnis genommen.

2. Das UVEK wird beauftragt, die Vorarbeiten für den Abschluss eines Staatsvertrages gemäss Ziffer 4 des Aussprachepapiers weiterzuführen und dem Bundesrat zur gegebenen Zeit formell Antrag zur Mandatserteilung betreffend den Abschluss des Staatsvertrages oder die Einleitung eines Schiedsgerichtsverfahrens zu stellen."

4. Vgl. Allgemeines

5. Für andere Flughäfen in der Schweiz sind keine Folgen zu gewärtigen. Zwar wird für die An- oder Abflugverfahren auch in den Fällen von Basel, Genf, Lugano und Altenrhein ausländischer Luftraum benutzt. In all diesen Fällen bestehen jedoch kaum Alternativen zur heutigen Betriebsform. Die Situation ist jeweils insofern anders, als objektive Faktoren wie die Lage der Pisten und die Topografie die An- und Abflugrouten praktisch vorgeben.

Die Situation bei den Anflügen auf Zürich lässt sich aber auch deshalb nicht mit derjenigen bei anderen Flughäfen vergleichen, weil im Fall von Zürich schon seit mehr als zwanzig Jahren über die Benützung des süddeutschen Luftraums Kontroversen bestehen.

6. Der Staatsvertrag ist zwischenzeitlich unterzeichnet. Der Bundesrat hat dazu seine Zustimmung erklärt, um die im Staatsvertrag vereinbarten Rechte möglichst rasch abzusichern. Die Verhandlungsbereitschaft Deutschlands war erschöpft. Versuche, die Unterzeichnung aufzuschieben, wären für die Schweiz nachteilig gewesen.

7./8. Die sektoriellen Abkommen zwischen der Schweiz und der EG wurden in Bereichen geschlossen, in denen die EG Regelungskompetenzen hat. In der Frage der Regelung der An- und Abflüge über deutsches Hoheitsgebiet ist die EG nicht zuständig, jedenfalls solange keine Beeinträchtigung der Ausübung von Rechten erfolgt, welche der Schweiz, den Mitgliedstaaten und ihren Rechtssubjekten aufgrund des Luftverkehrsabkommens bzw. des anwendbaren Gemeinschaftsrechtes zustehen. Deshalb konnte die Thematik der An- und Abflüge von und nach Zürich nicht Gegenstand der bilateralen Verhandlungen mit der EU sein.

Zudem bilden die sektoriellen Abkommen ein in sich ausgewogenes Gesamtpaket, dem von der EU und der Schweiz nur als Ganzem zugestimmt wurde. Es wäre nicht möglich, heute über bestimmte Gegenstände der sektoriellen Abkommen neue Verhandlungen aufzunehmen, ohne die Abkommen als Ganzes infrage zu stellen.

9. Vgl. oben, Allgemeines

10. Das VBS wurde in die Vorbereitung der Verhandlungen einbezogen und war über das Dossier stets im Bild. Die Luftwaffe sieht durchaus Möglichkeiten, den Betrieb des Militärflugplatzes Dübendorf neuen betrieblichen Konzepten des Flughafens Zürich anzupassen.

Antwort des Bundesrates.