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L'alta vigilanza in materia di esecuzione e fallimento è stata di recente oggetto di una verifica da parte del Controllo federale delle finanze (rapporto CDF del 7 aprile 2021). Nel 2006 è passata dal Tribunale federale (TF) all'Ufficio federale di giustizia (UFG). Il motivo addotto per motivare questo trasferimento di competenza era che la Corte suprema non poteva essere indipendente se doveva fare giurisprudenza e nel contempo esercitare l'alta vigilanza nel settore dell'esecuzione e del fallimento. Alla luce di queste premesse, prego il Consiglio federale di rispondere alle domande seguenti.

1. Occorre presumere una mancanza di indipendenza anche nei Cantoni in cui la vigilanza in materia di esecuzione e fallimento è assunta da autorità giudiziarie?

2. Alcuni Cantoni sembrano conseguire importanti utili nel settore dell'esecuzione. La necessaria indipendenza della vigilanza in materia di esecuzione e fallimento può ancora essere garantita (in particolare nel caso di autorità di vigilanza dirette interne all'amministrazione) alla luce della diffusa esistenza di obiettivi in termini di utili?

3. L'autorità incaricata dell'alta vigilanza è disposta, nell'adempimento di questo compito, a intervenire, ora e in futuro, per evitare obiettivi in termini di utili o eccessive prescrizioni in materia di risparmio?

4. Molte direzioni di uffici di esecuzione e fallimento sono nominate dagli esecutivi cantonali o municipali. Come si può garantire che il conseguimento di utili non prevalga su una gestione degli uffici che sia adeguata ed efficiente e nel contempo tenga conto in maniera equilibrata dei diritti dei creditori e dei debitori?

5. Alla luce della motivazione addotta nel 2006 per il trasferimento dell'alta vigilanza dal TF all'UFG, come valuta il Consiglio federale l'indipendenza della direzione degli uffici di esecuzione e fallimento e quella delle autorità di vigilanza interne all'amministrazione? In questo contesto, che ne pensa della questione dell'indipendenza delle autorità di vigilanza sollevata dal CDF (pag. 20 del rapporto CDF)?

6. Quali misure permettono di garantire l'indipendenza delle autorità competenti in materia di esecuzione e fallimento qualora si tratti di autorità giudiziarie? Quale sarebbe, secondo il Consiglio federale, lo statuto più appropriato per le direzioni degli uffici di esecuzione e fallimento per garantire questa indipendenza imprescindibile per lo Stato di diritto?

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Domande 1, 5 e 6

L'organizzazione del settore delle esecuzioni compete in linea di principio ai Cantoni (art. 1 e 2 della legge federale sull'esecuzione e sul fallimento, LEF; RS 281.1). Il diritto federale prescrive tuttavia ai Cantoni di designare un'autorità incaricata di vigilare sugli uffici d'esecuzione e sugli uffici dei fallimenti (art. 13 cpv. 1 LEF). I Cantoni possono a tal fine prevedere una struttura a uno o due livelli; in caso di struttura a due livelli, l'autorità cantonale superiore di vigilanza decide in qualità di autorità di ricorso in merito ai ricorsi contro decisioni dell'autorità inferiore di vigilanza (art. 18 LEF). L'autorità di vigilanza controlla la gestione degli uffici (art. 14 cpv. 1 LEF) e dispone misure disciplinari (art. 14 cpv. 2 LEF). I Cantoni possono conferire questi due compiti alla medesima o a un'altra autorità (giudiziaria o amministrativa).

La giurisprudenza e i compiti di vigilanza sono due cose distinte. Per la prima vige l'indipendenza giurisdizionale (cfr. art. 191c Cost.: "Nella loro attività giurisdizionale le autorità giudiziarie sono indipendenti"). L'indipendenza di un tribunale resta dunque intatta quando esso esercita nel contempo anche una vigilanza non giudiziaria, dato che quest'ultima non riguarda la giurisprudenza, ossia il controllo di misure concrete disposte in una procedura di ricorso. Il Consiglio federale non vede ragione per derogare, nel diritto in materia d'esecuzione, a questi principi consolidati. Dato che le decisioni cantonali di ultima istanza possono essere impugnate dinanzi al Tribunale federale, l'autorità decisionale cantonale superiore deve essere un'autorità giudiziaria (art. 75 cpv. 2 in combinato disposto con l'art. 110 della legge sul Tribunale federale, LTF, RS 173.110). Inoltre, le garanzie di indipendenza e imparzialità delle autorità sancite nella Costituzione e nella CEDU valgono a prescindere dall'organizzazione delle autorità.

Come menzionato nell'interpellanza, il Tribunale federale ha esercitato l'alta vigilanza in materia di esecuzione e fallimenti parallelamente alla sua funzione di autorità suprema di ricorso per oltre un secolo, fino all'entrata in vigore della LTF. La competenza in materia di alta vigilanza è stata trasferita al Consiglio federale in primo luogo per sgravare il Tribunale federale dai compiti amministrativi e non per motivi di insufficiente indipendenza (cfr. messaggio del Consiglio federale del 28 febbraio 2001 concernente la revisione totale dell'organizzazione giudiziaria federale, FF 2001, 3911). L'opportunità di separare anche a livello cantonale le funzioni giudiziarie dai compiti amministrativi deve tuttavia essere valutata dai Cantoni e non essere prescritta dalla Confederazione.

Domande 2, 3 e 4

Per quanto concerne l'organizzazione di un'autorità di diritto amministrativo, non è raro, a prescindere dall'impostazione concreta della vigilanza, che un'autorità riceva istruzioni dalla sua autorità di vigilanza, eventualmente anche in materia di spese ed entrate. Secondo il Consiglio federale non se ne può dedurre una minaccia per il buon funzionamento delle autorità o della vigilanza. Nel caso in cui un'autorità violi effettivamente i propri obblighi, è sempre possibile interporre ricorso dinanzi a un'autorità giudiziaria cantonale e, in ultima istanza, presso il Tribunale federale.

In virtù dell'articolo 16 capoverso 1 LEF, il Consiglio federale ha fissato le tasse riscosse dagli uffici d'esecuzione e dagli uffici dei fallimenti in maniera uniforme a livello federale nell'ordinanza sulle tasse riscosse in applicazione della legge federale sulla esecuzione e sul fallimento (OTLEF; RS 281.35). L'applicazione dell'OTLEF nel singolo caso sottostà naturalmente a un controllo giuridico; interporre ricorso è semplice e gratuito.

La necessità di un intervento della Confederazione in relazione all'OTLEF e alle presunte eccedenze di entrate in materia d'esecuzione è attualmente esaminata in adempimento del postulato 18.3080 Nantermod "Emolumenti in materia di esecuzione e fallimento troppo cari?". Il Consiglio federale adotterà il relativo rapporto probabilmente ancora nel corso di quest'anno.

La riscossione di emolumenti fa parte della procedura amministrativa; non vi è motivo di supporre che le autorità giudiziarie o amministrative di vigilanza ne risultino influenzate nel loro processo decisionale.

Risposta del Consiglio federale.