InitialSituation

Der Titel der Volksinitiative "für tiefere Krankenkassenprämien in der Grundversicherung" verdeutlicht bereits das Hauptanliegen, nämlich eine Senkung der Prämien in der obligatorischen Krankenpflegeversicherung.

Zu diesem Zweck verlangt die Initiative einen neuen Verfassungsartikel 117a und eine entsprechende Übergangsbestimmung (Art. 197 Ziff. 2). Das schweizerische Krankenversicherungssystem soll wie folgt geändert werden:

- Die Krankenversicherung umfasst die Grundversicherung und die Zusatzversicherung; die Grundversicherung untersteht dem Sozialversicherungsrecht, die Zusatzversicherung dem Privatversicherungsrecht.

- Die Grundversicherung trägt die Kosten für medizinische und pflegerische Leistungen, die der Schmerzlinderung, Heilung und Reintegration dienen, zweckmässig und wirtschaftlich sind, und deren Wirksamkeit von der Wissenschaft anerkannt ist.

- Grundversicherer und Leistungserbringer schliessen Leistungsverträge ab, die den Bedürfnissen der Versicherten entsprechen.

- Grundversicherer dürfen nicht an Leistungserbringern und Leistungserbringer nicht an Grundversicherern beteiligt sein.

- Die Grundversicherung wird finanziert durch Beiträge des Bundes und der Kantone sowie durch Beiträge der Versicherten. Die Beiträge der öffentlichen Hand belaufen sich auf insgesamt höchstens 50 Prozent der Kosten. Bund und Kantone leisten ihre Beiträge direkt an die Versicherer.

- Bis zum Inkrafttreten des neuen Artikels 117a, drei Jahre nach Annahme der Initiative durch Volk und Stände, können die Versicherten bei ihrem Grundversicherer die Differenz zum bisherigen Leistungsumfang im Rahmen der Zusatzversicherung ohne Vorbehalte versichern.

Mit Blick auf die dem Versicherungssystem eigenen Bereiche, nämlich den zentralen Versicherungselementen, den Leistungen, der Finanzierung und der Kostendämpfung, erweisen sich die von den Initiantinnen und Initianten vorgesehenen Massnahmen zur Senkung der Krankenkassenprämien in der Grundversicherung als nicht zielführend. Die Initiative sieht vor, einen Teil der obligatorischen Sozialversicherung in den freiwilligen Privatversicherungsbereich zu verlagern - allerdings ohne klar festzuhalten, welche Leistungen verlagert werden sollen. Damit wird der soziale Charakter der schweizerischen Krankenversicherung massgeblich gefährdet, ohne dass die Vorschläge zur Kosteneindämmung beitragen würden. Aus diesen Gründen empfiehlt der Bundesrat, die Volksinitiative "für tiefere Krankenkassenprämien in der Grundversicherung" ohne Gegenvorschlag abzulehnen. Der Bundesrat betrachtet die 2004 lancierte und teilweise bereits verabschiedete Reform des Bundesgesetzes vom 18. März 1994 über die Krankenversicherung als indirekten Gegenvorschlag zur Initiative. Die Reform zielt ausdrücklich auf eine bessere Kostensteuerung in der sozialen Krankenversicherung, allerdings mit zweckmässigeren und wirksameren Mitteln als die Initiative.

(Quelle: Botschaft des Bundesrates)

Proceedings

Im Ständerat schloss sich Urs Schwaller (C, FR) namens der Kommission der Haltung des Bundesrates an und beantragte, die Initiative abzulehnen. Das Volksbegehren gefährde den sozialen Charakter der Krankenversicherung und sei untauglich zur Problemlösung. Eine weniger klare Meinung hatte die Kommission in der Frage, ob der Initiative ein direkter Gegenvorschlag gegenübergestellt werden soll. Eine knappe Mehrheit der Kommission lehnte dies schliesslich ab, weil dadurch laufende Projekte im Gesundheitsbereich wie Managed Care oder Spitalfinanzierung durch einen Gegenentwurf auf Verfassungsstufe blockiert würden. Anita Fetz (S, BS) bezeichnete die SVP-Initiative als Mogelpackung. Diese wolle den Leistungskatalog kürzen, ohne dass man wisse, welche Leistungen gestrichen würden. Ein direkter Gegenentwurf ergebe keinen Sinn. Bundesrat Pascal Couchepin wies darauf hin, dass die von der Initiative anvisierten Leistungskürzungen unter anderem auch den ganzen Bereich der Prävention betreffen würden. Der Bundesrat wolle keine solchen Abstriche an der Grundversicherung, die zudem kaum kostendämpfend seien. Der diskutierte Gegenvorschlag sei dermassen vage, dass er nichts bringe und lediglich eine Alibiübung darstelle. Anderer Meinung war in diesem Punkt Hans Altherr (RL, AR). Als Sprecher der Kommissionsminderheit machte er sich für den einen direkten Gegenvorschlag stark. Der Vorschlag der Minderheit bringe eine notwendige Klärung zur Kranken- und Unfallversicherung und eine Festlegung der Eckwerte der Gesundheitspolitik auf Verfassungsstufe. Philipp Stähelin (C, TG) unterstützte den Gegenvorschlag. Die Verfassung enthalte heute keine inhaltlichen Aussagen zur Krankenversicherung. Der Gegenvorschlag gebe ihr klare Konturen und gleichzeitig würde den laufenden Teilrevisionen ein fester Rahmen gesetzt. Urs Schwaller (C, FR) stellte namens der Kommission abschliessend fest, dass die Initiative etwas verspricht, was sie nicht halten könne und keinen Beitrag zur Kostendämpfung leiste. Der Gegenentwurf bleibe in der blossen Deklamation bekannter und bereits angewandter Grundsätze stecken und sei ebenfalls abzulehnen. Die Initiative selber fand keine Unterstützung im Ständerat. Der Antrag der Kommissionsminderheit für einen Gegenvorschlag wurde jedoch mit 24 zu 16 Stimmen angenommen. In der Folge beschloss der Rat oppositionslos eine Fristverlängerung für die Behandlung dieses Geschäftes bis 28. Januar 2008.

Der Nationalrat beschloss seinerseits vorerst lediglich über die Gewährung der Fristverlängerung. Eine Kommissionsmehrheit schlug eine solche vor, um genügend Zeit für die Prüfung eines allfälligen Gegenvorschlags zur Initiative zu haben. Eine Kommissionsminderheit, vertreten durch Stéphane Rossini (S, VS) lehnte sowohl die Initiative wie auch die Erarbeitung eines Gegenvorschlag ab und wehrte sich deshalb gegen eine Fristverlängerung. Der Nationalrat folgte mit 105 zu 62 Stimmen der Mehrheit und dem Ständerat.

Bei der inhaltlichen Debatte zur Volksinitiative zeigte sich, dass diese einzig von der SVP-Fraktion unterstützt wurde. Claude Ruey (RL, VD) sprach von "Etikettenschwindel", Liliane Maury Pasquier (S, GE) von "Populismus". Die Mehrheit des Rates war mit dem Bundesrat und dem Ständerat der Meinung, dass die Initiative den sozialen und solidarischen Charakter der obligatorischen Krankenversicherung infrage stelle und eine Zweiklassenmedizin fördere. Lediglich 53 Nationalräte unterstützten die Initiative. Kommissionssprecher Yves Guisan (RL, VD) beantragte im Weiteren namens einer Kommissionsmehrheit auch den Antrag für einen Gegenvorschlag abzulehnen. Der Antrag bedeutet eine inhaltliche Erweiterung des Ständeratsvorschlags. Guisan machte darauf aufmerksam, dass der Gegenvorschlag neue Modalitäten in der Zusammenarbeit von Bund und Kantonen einführe, die Vertragsfreiheit werde festgeschrieben sowie eine monistische Finanzierung eingeführt, bei der die Beiträge der öffentlichen Hand an die Versicherer ausbezahlt würden. Felix Gutzwiller (RL, ZH) warb als Vertreter der Kommissionsminderheit für den Gegenvorschlag und argumentierte, er enthalte zentrale Prinzipien, wie das Gesundheitssystem in Richtung reguliertem Wettbewerb weiterentwickelt werden müsse. Auch die Sprecher und Sprecherinnen der CVP- der FDP- und der SVP-Fraktion unterstützten den Gegenvorschlag. Bekämpft wurde er von der Ratslinken. Jacqueline Fehr (S, ZH) stellte fest, dass er "alle gesundheitspolitischen Provokationen beinhaltet, die gegenwärtig politisch diskutiert werden". Das Wettbewerbsprinzip werde verankert, der Leistungskatalog reduziert, die Versicherungen würden gestärkt, das System von Selbstbehalt und Franchisen ausgebaut. Auch Bundesrat Pascal Couchepin wehrte sich wie bereits im Ständerat gegen den Vorschlag. Mit 109 zu 74 Stimmen folgte der Rat aber der Kommissionsminderheit und hiess den Gegenvorschlag gut.

Im Rahmen der Differenzbereinigung unterbreitete im Ständerat die Kommissionsmehrheit eine modifizierte Formulierung für den auch vom Nationalrat beschlossenen Gegenvorschlag. Darin soll, so führte Kommissionssprecher Hans Altherr (RL, AR) aus, der bestehende Zustand der Gesundheitspolitik festgeschrieben werden mit Betonung eines regulierten Wettbewerbs, der Qualität und der Wirtschaftlichkeit. Als neue "Eckzähne" würden die Vertragsfreiheit und der Monismus aufgenommen. Die Diskussion im Rat drehte sich erneut um die grundsätzliche Frage, ob ein direkter Gegenvorschlag überhaupt sinnvoll sei. Für Bruno Frick (CEg, SZ) stellte der Gegenvorschlag das Gesundheitswesen auf eine klarere und bessere Grundlage auf Verfassungsstufe. Mehrere bürgerliche Ratsmitglieder knüpften ihr Ja zum Gegenvorschlag an die Forderung, dass die SVP ihre Initiative vor der Schlussabstimmung zurückzieht. Eine Kommissionsminderheit, vertreten durch Gisèle Ory (S, NE) beantragte, sowohl die Initiative wie auch den für die Bevölkerung und die Kantone nicht akzeptablen Gegenvorschlag abzulehnen. Bundesrat Pascal Couchepin unterstützte die Kommissionsminderheit und gab zu bedenken, dass das Volk nicht einfach allgemeinen Grundsätzen zustimme, wenn es die konkreten Konsequenzen nicht kenne. Der Entscheid für den Gegenvorschlag fiel schliesslich überaus knapp aus - bei 20 zu 20 Stimmen mit Stichentscheid des Präsidenten Christoffel Brändli (V, GR).

Im Nationalrat empfahl die Kommissionsmehrheit sowohl die Initiative wie auch den Gegenvorschlag zur Ablehnung. Nach Einschätzung der deutschsprachigen Kommissionssprecherin Jacqueline Fehr (S, ZH) solle mit dem Gegenvorschlag offenbar handstreichartig ein Totalumbau des schweizerischen Gesundheitswesens umgesetzt werden, noch dazu ohne dass die hauptsächlich zuständigen Kantone ernsthaft mit einbezogen worden seien. Für Kommissionssprecher Meinrado Robbiani (CEg, TI) bot die geltende Verfassung zudem genug Handlungsspielraum, um die Gesetzgebung im Gesundheitswesen anzupassen. Toni Bortoluzzi (V, ZH) beantragte namens einer Kommissionsminderheit am Gegenvorschlag festzuhalten und die Fassung des Ständerates zu unterstützen, auch wenn dieser in einigen Punkten im Unverbindlichen geblieben sei, wie er meinte. Der Minderheitsantrag wurde unterstützt aus einer Koalition aus SVP, FDP und CVP. Daher stimmte der Rat mit 108 zu 67 dem Ständerat und dem Gegenvorschlag zu und lehnte gleichzeitig, wie zuvor der Ständerat, die Initiative ab.

In der Schlussabstimmung wurde der Bundesbeschluss im Ständerat mit 29 zu 13 und im Nationalrat mit 133 zu 63 Stimmen angenommen.

Die Volksinitiative wurde vom Initiativkomitee am 10. Januar 2008 zurückgezogen.

Der Gegenvorschlag wurde in der Volksabstimmung vom 1. Juni 2008 mit 69,5 Prozent Nein-Stimmen und von allen Kantonen abgelehnt.