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Die Fraktion der Schweizerischen Volkspartei ersucht den Bundesrat um die Beantwortung folgender Fragen:

1. Das Rechtsgutachten spricht an verschiedenen Stellen von der wörtlichen Übernahme der EG-Verordnung 2407/92 schon in die Revision von 1998. Wie erklärt er, dass diejenigen Textstellen nicht übernommen wurden, die die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit des Bewilligungsnehmers definieren?

2. Wie erklärt er den Umstand, dass das Bazl in einer kostenintensiven Branche, die etwa 16 bis 18 Rappen pro Sitz und Kilometer erwirtschaftet, nie einen Zusammenhang zwischen wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit und technischer und operativer Flugsicherheit hergestellt hat?

3. Wie erklärt er die Tatsache, dass das UVEK 1996 die Konzessionärin Swissair aus der Pflicht entliess, jährlich "vom Reingewinn ein Zehntel dem allgemeinen Reservefonds zuzuweisen, bis dieser die Hälfte des Aktienkapitals erreicht"?

4. Wie erklärt er den Umstand, dass das Bazl keine Mitarbeiter mit wirtschaftlichem Hintergrund eingestellt hat, obschon der Auftrag zur Aufsicht über die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit festgeschrieben ist?

5. Ist er auch der Ansicht, dass gerade der obgenannte Umstand und die im Bericht verschiedentlich erwähnte Tatsache es war, dass die Spezialisten im technischen und operativen Bereich ihre Erfahrungen in im Land tätigen Luftfahrtunternehmen erworben haben, die zur Herrschaft "der weltweit verbreiteten Überzeugung, dass die Swissair schlicht nicht untergehen kann", geführt haben?

6. Kann er erklären, inwiefern diese persönlichen Beziehungen im Bazl zu den Fluggesellschaften Swissair und Crossair zu den angesprochenen Mängeln in der Aufsicht über die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit geführt haben?

7. Wie erklärt er den Umstand, dass die personellen Ressourcen des Bazl nie erhöht worden sind, obwohl diese in der Vergangenheit wiederholt als unzureichend beschrieben worden sind?

8. Teilt er die Ansicht, dass möglichen Interessenkonflikten nicht mit organisatorischen Massnahmen beizukommen ist, sondern dass sie in gesonderten Anwendungsbestimmungen zur Bundespersonalverordnung festgehalten werden müssen, wie sie auch für Mitarbeiter des VBS, des EDA und des EFD gelten?

9. Welche Rolle spielte im Vorfeld des SR-Groundings Hans Werder (Generalsekretär UVEK) als Mitglied des VR der Swissair? Hat der Bundesrat über seinen Vertreter im Verwaltungsrat der "Hunter-Strategie" zugestimmt? Wie liess er sich informieren und vertreten?

10. Ist er bereit, den Bericht der Visura vom 27. September 2001 dem Parlament zur Verfügung zu stellen?

11. Ist er bereit, die aufgeworfenen Fragen von einer unabhängigen Stelle abklären zu lassen?

12. Wie stellt er sich zu einer PUK bezüglich der aufgeworfenen Fragen?

FederalCouncilResponseText

Allgemeines

Die Interpellantin führt in ihrer Begründung aus, der zentrale Punkt der Untersuchung sei die Beantwortung der Frage, ob das Bazl der Swissair im Dezember 2000 die Betriebsbewilligung wegen fehlender wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit hätte erneuern dürfen oder nicht.

Der Schlussbericht der GPK-S führt hierzu aus, dass das Bazl anlässlich der Überprüfung der technischen und operationellen Voraussetzungen für eine Erneuerung der Betriebsbewilligung im Dezember 2000 korrekt gehandelt habe.

In Bezug auf die Wirtschaftlichkeitsüberprüfung durch das Bazl stellt die GPK-S fest, dass die Rechtsgrundlagen sowie die Umstände es nicht erlaubt hätten, die Erneuerung der Betriebsbewilligung Ende 2000 zu verweigern. Hingegen hätte das Bazl die Erneuerung bedingt aussprechen können, bis es von der SAir Group nähere Angaben über die definitiven Finanzzahlen des Jahres 2000 und die finanziellen Perspektiven für das Jahr 2001 erhalten hätte.

Allerdings hätte auch die Nachreichung dieser Unterlagen an der Zulässigkeit der Erneuerung der Betriebsbewilligung im Dezember 2000 nichts geändert. Die GPK-S erachtete auch nach dem Dezember 2000 weder rechtliche noch politische Gründe für einen Entzug der Betriebsbewilligung aus wirtschaftlichen Gründen als gegeben.

1. Im Rahmen der Revision des Luftfahrtgesetzes und der Luftfahrtverordnung im Jahre 1997/98 wurden u. a. die Bestimmungen über die gewerbsmässige Luftfahrt geändert (BBl 1997 III 1181). Im Bereich der Finanzierungsvorschriften wurden die bisherigen Vorschriften teilweise durch EU-Regelungen ersetzt.

Indessen wurden nicht sämtliche Vorschriften der EU über die finanzielle Konstitution eines Unternehmens übernommen. Es fanden nur solche Bestimmungen Eingang in das nationale Recht, welche damals als dringlich erachtet wurden. So fanden die in Artikel 5 Absatz 1 Buchstaben a und b der EG-Verordnung 2407/92 erwähnten Finanzierungsvorschriften Eingang in die neue Luftfahrtverordnung (Art. 103 Abs. 1 Bst. i LFV) sowie die Bestimmungen nach Artikel 5 Absatz 3 der EG-Verordnung 2407/92 über die Auskunfts- und Meldepflichten von Luftfahrtunternehmen (Art. 107 LFV).

Dadurch entstand ein Regelwerk, welches einerseits punktuell EU-Recht übernahm und andererseits gewisse Vorschriften der bisherigen schweizerischen Regelung beibehielt, die sich auch mit dem künftig zu übernehmenden EU-Recht vertrugen. Dabei gingen der Gesetz- und Verordnungsgeber davon aus, dass die im Juni 1999 unterzeichneten und anlässlich der Volksabstimmung vom 21. Mai 2000 angenommenen bilateralen Abkommen rasch in Kraft treten würden, sodass die restlichen EU-Regelungen und insbesondere die detaillierten Finanzierungsvorschriften der EU wie der Anhang der Verordnung 2407/92 schon bald direkt Anwendung finden.

Die Zeit vom Inkrafttreten der revidierten Luftfahrtbestimmungen am 15. November 1998 bis zum Inkrafttreten der bilateralen Abkommen am 1. Juni 2002 war deshalb, gesetzestechnisch gesehen, lediglich eine Übergangsphase. Mit dem Inkrafttreten des bilateralen Luftverkehrsabkommens am 1. Juni 2002 sind sämtliche EU-Vorschriften über die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit eines Luftverkehrsunternehmens in der Schweiz direkt anwendbares Recht geworden.

2. Es trifft nicht zu, dass das Bazl keinen Zusammenhang zwischen der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit und der betrieblichen Sicherheit eines Flugunternehmens hergestellt hat.

Für die Erteilung einer Betriebsbewilligung hat sich ein Bewerber nicht nur über seine technischen und operationellen Fähigkeiten, sondern auch über seine wirtschaftliche Leistungsfähigkeit auszuweisen. Nach Artikel 103 Absatz 1 Buchstabe i LFV hat er glaubhaft zu machen, dass er seinen Verpflichtungen während eines Zeitraums von 24 Monaten nach Aufnahme der Tätigkeit jederzeit nachkommen kann und dass er für die fixen und variablen Kosten gemäss seinem Wirtschaftsplan während dreier Monate nach Aufnahme der Tätigkeit ohne Berücksichtigung von Betriebseinnahmen aufkommen kann. Das Bazl hat diese Angaben einverlangt und überprüft.

Ebenfalls überprüft hat das Bazl die Angaben eines Unternehmens, welches um eine Erneuerung der Betriebsbewilligung nachgesucht hat. Hierzu hat das Unternehmen u. a. den geprüften Jahresabschluss sowie einen Wirtschaftsplan für die nächsten zwei Betriebsjahre einzureichen.

Während der Dauer der Betriebsbewilligung schritt das Bazl dann aufsichtsrechtlich ein, wenn es über einen konkreten Anhaltspunkt dafür verfügte, dass die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit in einem für die Sicherheit relevanten Bereich kritisch sein könnte. So konnten Beschwerden über nicht bezahlte Unterhaltsarbeiten sowie aufgelöste und nicht erneuerte Wartungsverträge Gründe für ein aufsichtsrechtliches Handeln wegen fehlender finanzieller Mittel sein. Bei den börsenkotierten Gesellschaften (wie die ehemalige Swissair und Crossair) nahm das Bazl zudem Einsicht in die jährlichen Geschäfts- und Revisionsberichte. Daraus liessen sich ohne Zweifel Hinweise auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit des Unternehmens ableiten.

Seit dem Inkrafttreten des bilateralen Luftverkehrsabkommens am 1. Juni 2002 überprüft das Bazl nicht nur jährlich die Geschäfts- und Revisionsberichte der Publikumsgesellschaften, sondern neu auch die Berichte aller Inhaber einer Betriebsbewilligung. Zudem kann das Bazl weitere Auskünfte über die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit eines Unternehmens einverlangen, insbesondere Angaben gemäss dem Anhang von EG-Verordnung 2407/92.

3. Das UVEK hatte die Swissair damals von dieser Pflicht befreit, weil man die im Obligationenrecht verlangte Reservenbildung (Art. 671 OR: 5 Prozent des Jahresgewinnes bis zu 20 Prozent des einbezahlten

Aktienkapitals) als genügend erachtete.

4. Das Bazl hatte nicht die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der komplexen SAir Group, sondern einzig jene der Swissair zu beaufsichtigen (Art. 103 LFV). Um die rechtlichen Anforderungen an die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit zu beaufsichtigen, die im Zeitpunkt der letzten Verlängerung der Betriebsbewilligung (Dezember 2000) bestanden hatten, genügte der beim Bazl verfügbare betriebswirtschaftliche Sachverstand.

5./6. Der Bundesrat ist nicht der Ansicht, dass es problematische Verflechtungen des Bazl mit den zu beaufsichtigenden Unternehmen gab, was die Aufsicht über die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit von Luftverkehrsunternehmen negativ beeinflusst hätte. Auch die GPK-S hat im Rahmen ihrer Untersuchung die Problematik von Interessenkonflikten und personellen Verflechtungen des Bazl mit den zu beaufsichtigenden Unternehmen nochmals durch einen externen Experten beurteilen lassen und dabei keine Anhaltspunkte für eine problematische Verflechtung gefunden.

Diejenigen Bazl-Mitarbeitenden, die ihre Erfahrungen bei schweizerischen Luftverkehrsgesellschaften erworben hatten, waren nicht mit der Beurteilung der rechtlichen und wirtschaftlichen Voraussetzungen zur Erteilung bzw. Erneuerung der Betriebsbewilligungen für die gewerbsmässige Beförderung von Personen oder Gütern betraut.

7.Es trifft nicht zu, dass dem Bazl keine zusätzlichen Stellen bewilligt wurden.

Im UVEK haben fast alle Ämter Sicherheitsaufgaben zu erfüllen, welche in Folge technologischer und wirtschaftlicher Entwicklungen (Marktöffnungen) immer anspruchsvoller werden. Das Bazl bildet hier keinen Sonderfall, war jedoch wegen des markanten Wachstums des Luftverkehrs besonders stark belastet. Die Sicherheitsaufgaben des Bazl wurden deshalb bei der Zuteilung zusätzlicher und bei der internen Umverteilung bestehender personeller Ressourcen mit Priorität berücksichtigt.

Zwischen 1999 und 2001 wurden dem Bazl aus der Bundesratsreserve sieben zusätzliche Stellen zugeteilt. Mit dem Nachtrag I/2002 bewilligte das Parlament eine Aufstockung des Kredites für Dienstleistungen Dritter um 1,9 Millionen Franken zur Umsetzung dringender Sondermassnahmen. Schliesslich hat das UVEK durch interne Umverteilungen dem Bazl Kreditabtretungen beim Personalkredit im Umfang von 1 Million Franken (2002) und 1,4 Millionen Franken (2003) zugesichert.

Der Bundesrat und das UVEK haben also im Rahmen der bestehenden Möglichkeiten gehandelt und die Personalbestände des Bazl für Sicherheitsaufgaben sukzessive ausgebaut. Wie das von der GPK-S im Rahmen der Untersuchung der Swissair-Krise in Auftrag gegebene Rechtsgutachten festhält, sind die Ressourcen des Bazl proportional mit jenen der Luftfahrtbehörden anderer Länder vergleichbar.

Aufgrund der vom Parlament beschlossenen Plafonierung der Personalkredite können zusätzliche personelle Ressourcen nur in Ausnahmefällen bewilligt werden. Der von allen Departementen jährlich angemeldete Mehrbedarf übersteigt die vorhandenen Reserven des Bundesrates bei weitem.

8. Um die ihnen vom Gesetzgeber übertragenen Aufgaben erfüllen zu können, benötigen das Bazl und das Büro für Flugunfalluntersuchungen (BFU) u. a. Mitarbeitende, die selber Dienstflüge ausführen können und/oder über aktuelle praktische Erfahrungen aus einem Flugbetriebsunternehmen oder einer Flugschule verfügen. Soweit die vom Bazl und vom BFU selber betriebenen Flugdienste nicht ausreichen, um diesen Mitarbeitenden die zur Erhaltung ihrer Pilotenlizenz bzw. zur Aktualisierung ihres Erfahrungswissens nötige Praxis zu verschaffen, sind die betreffenden Mitarbeitenden darauf angewiesen, nebenberuflich in einer Flugbetriebsunternehmung oder in einer Flugschule arbeiten zu können.

Um Interessenkonflikte auszuschliessen, hat der Vorsteher des UVEK mit Weisung vom 18. Dezember 1998 die Tätigkeit von Bediensteten des Bazl und des BFU in Luftfahrtunternehmen und Flugschulen wie folgt geregelt:

Dienstliche Tätigkeit

Die Tätigkeit in einer Flugbetriebsunternehmung oder Flugschule gilt als dienstliche Verrichtung. Die Bediensteten des Bazl und des BFU dürfen dafür von den betreffenden Unternehmungen keine Entschädigung annehmen, die über den Ersatz der Spesen hinausgeht.

Bedienstete des Bazl und des BFU, die in einer Luftfahrtunternehmung oder in einer Flugschule tätig sind, dürfen gegenüber den betreffenden Unternehmungen bzw. Schulen keine Amtshandlungen vornehmen (Ausstandspflicht). Die Modalitäten der dienstlichen Tätigkeit in einer Luftfahrtunternehmung bzw. Flugschule müssen vor dem Beginn der Tätigkeit in einem Vertrag zwischen dem Bazl bzw. BFU, dem Mitarbeitenden und der betreffenden Unternehmung geregelt werden.

Nebenbeschäftigungen

Es ist den Bediensteten des Bazl und des BFU verboten, Nebenbeschäftigungen in Flugbetriebsunternehmungen, Flugschulen sowie Hersteller- und Unterhaltsbetrieben anzunehmen, welche sie in der Erfüllung ihrer dienstlichen Aufgabe beeinträchtigen oder die sich mit dem Amt nicht vertragen. Für Nebenbeschäftigungen, die einen Erwerbszweck verfolgen, bedürfen die Bediensteten des Bazl und des BFU einer Bewilligung der Direktion. Die Ausstandspflicht bei Amtshandlungen gegenüber der betreffenden Unternehmung oder Flugschule gilt auch bei der Nebenbeschäftigung.

Die erwähnte Weisung stützt sich (heute) auf die Bestimmungen über die Nebenbeschäftigung in Artikel 23 des Bundespersonalgesetzes vom 24. März 2000 und Artikel 91 der zugehörigen Bundespersonalverordnung vom 3. Juli 2001. Das Anliegen der Interpellantin ist demnach bereits erfüllt.

9. Gestützt auf Artikel 762 Absatz 1 OR (SR 220) hat der Bund bis Mitte 1999 Vertreter in den Verwaltungsrat der SAir Group delegiert. Gemäss Artikel 762 Absatz 4 OR müsste der Bund für ein allfälliges Fehlverhalten dieser Personen die Haftung übernehmen. Er könnte aber nach Artikel 7 des Verantwortlichkeitsgesetzes (SR 170.32) auf die Bundesvertreter Rückgriff nehmen, sofern diese einen Schaden vorsätzlich oder grobfahrlässig verschuldet haben sollten. Für ein konkretes, individuell zurechenbares Fehlverhalten von Bundesbediensteten liegen allerdings auch nach der Veröffentlichung des Detailberichtes der Firma Ernst & Young keine Anhaltspunkte vor.

In diesem Zusammenhang ist von Bedeutung, dass die Bundesvertreter Dieter Syz und Hans Werder bereits Anfang Juli 1997 beim damaligen Verwaltungsratspräsidenten der SAir Group schriftlich den personellen Umfang und die Strukturierung des Verwaltungsrates sowie die unbefriedigende Entscheidfindung kritisiert haben (vgl. Bericht 02.063 der GPK-S vom 19. September 2002 über die Rolle von Bundesrat und Bundesverwaltung im Zusammenhang mit der Swissair-Krise, S. 47 unten).

10. Der von der Finanzverwaltung in Auftrag gegebene Bericht der Visura vom 27. September 2001 wurde im Zusammenhang mit den Untersuchungen über das Grounding der Swissair der Geschäftsprüfungskommission des Ständerates abgegeben; er stand somit den mit der Untersuchung betrauten Mitgliedern des Parlamentes zur Verfügung.

11./12. Weil die Fragen der Interpellantin auf die politische Führungsverantwortung des Bundesrates abzielen, erkennt der Bundesrat keinen Bedarf, sie von einer unabhängigen Stelle beantworten zu lassen.

Sollte der Nationalrat zum Schluss kommen, dass der Bundesrat die Fragen der Interpellantin nicht gehörig beantwortet habe, so verfügt seine Geschäftsprüfungskommission nach Auffassung des Bundesrates über sämtliche Kompetenzen, die nötig sind, um diesem Verdacht nachzugehen. Der Bundesrat würde eine solche Abklärung selbstredend ebenso umfassend und vorbehaltlos unterstützen wie er die GPK-S bei ihrer Abklärung der Rolle von Bundesrat und Bundesverwaltung im Zusammenhang mit der Swissair-Krise unterstützt hat.

Der Bundesrat erachtet deshalb den Einsatz einer PUK zur Klärung dieser Fragen weder sachlich noch politisch als erforderlich.

Antwort des Bundesrates.