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Der Bundesrat wird beauftragt, die gesetzlichen Grundlagen so anzupassen, dass die Schweiz autonom Gelder von sanktionierten Personen, Entitäten und Staaten einziehen und einem bestimmten Zweck zuführen kann. Namentlich soll es möglich sein, die eingefrorenen Vermögenswerte putinnaher Oligarchen in die internationalen Bemühungen zum Wiederaufbau der Ukraine einfliessen zu lassen.

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Für den Bundesrat ist klar, dass die Ukraine internationale Hilfe beim Wiederaufbau benötigt und er ist bereit, sich in diesem Kontext zu engagieren. Dabei stützt sich die Schweiz auf ihr langjähriges Engagement in der Ukraine. Die Ukraine ist seit über 20 Jahren ein Schwerpunktland der internationalen Zusammenarbeit der Schweiz: das Schweizer Kooperationsprogramm 2020-23 wurde ursprünglich mit einem jährlichen Budget bis 27 Millionen Franken (DEZA, SECO, EDA-AFM) geplant. Aufgrund der anhaltenden Militärintervention Russlands in der Ukraine hat die Schweiz ihr Engagement rasch erhöht und die humanitäre Hilfe in der Ukraine und der Region im Rahmen eines Nachtragskredits auf 80 Millionen Franken aufgestockt. Darüber hinaus hilft die Schweiz mit weiteren 20 Millionen Franken bei der Aufrechterhaltung der öffentlichen Dienstleistungen (z.B. Schulbildung), der Vorbereitung der Wiederaufbaubemühungen und der Unterstützung von KMU. Am 4.-5. Juli 2022 organisierte die Schweiz - zusammen mit und für die Ukraine - in Lugano die Ukraine Recovery Conference. Der Fokus der URC2022 lag auf nachhaltigem Wiederaufbau mit Einbezug verschiedener Akteure aus der Politik, der Wirtschaft, der Wissenschaft und der Zivilgesellschaft.

Der Bundesrat verfolgt und begleitet die internationalen Diskussionen über die allfällige Einziehung und Weiterverwendung von Vermögenswerten des russischen Staates, staatsnaher Unternehmen oder von sanktionierten Personen eng und nimmt insbesondere die Bemühungen der EU und der USA in diesem Bereich zur Kenntnis. Diese befinden sich aber in einem sehr frühen Stadium. Die verschiedenen Projekte konzentrieren sich derzeit darauf, die Einziehung von Vermögenswerten bei Sanktionsverstössen zu erleichtern. Die Verwendung für den Wiederaufbau der Ukraine ist dabei nicht vorgesehen.

Kein Staat hat bisher Vermögenswerte aufgrund der alleinigen Tatsache eingezogen, dass eine natürliche oder juristische Person auf einer Sanktionsliste figuriert. Vermögenswerte wie in der Motion definiert einzig aufgrund von Staatsnähe oder dem Eintrag auf einer Sanktionsliste zu konfiszieren und sie für den Wiederaufbau der Ukraine zu verwenden, stellt für den Bundesrat derzeit keine Variante zur Unterstützung der Ukraine dar, und zwar aus den drei folgenden Gründen.

Erstens stellt die Einziehung von Vermögenswerten - im Vergleich zu deren Einfrierung - einen massiven Eingriff in die Eigentumsgarantie und weitere verfassungsmässige Grundrechte der Betroffenen dar. In der Schweiz bedingt die Einziehung von Vermögenswerten in aller Regel das Vorliegen einer durch ein Gericht bestätigten Straftat. Dies ist ohne Vorliegen von strafbegründenden Elementen weder bei staatsnahen russischen Unternehmen noch bei der Sanktionierung von Personen, Unternehmen und Organisationen der Fall. Der Eintrag auf einer Sanktionsliste alleine bedeutet nicht, dass die sanktionierte Person eine Straftat begangen hat. Die Einfrierung von Geldern bedeutet also nicht, dass diese unrechtmässig erworben wurden. Aus diesem Grund wäre die Einziehung von Vermögenswerten von russischen Unternehmen oder Personen nur aufgrund einer Staatsnähe oder ihrer Sanktionierung rechtsstaatlich hochgradig bedenklich. Der Bundesrat sieht daher derzeit keine Veranlassung, eine allgemeine gesetzliche Grundlage wie in der Motion definiert zu schaffen, die eine Einziehung ohne Bezug zu einer Straftat ermöglichen und damit von den bisherigen Prinzipien der strafrechtlichen Einziehung abweichen würde.

Zweitens stellt sich bei Vermögenswerten eines Staates zusätzlich die Frage der Immunitäten. Die Vermögenswerte einer Zentralbank, die in der Schweiz hinterlegt sind, sind beispielsweise durch die Immunität vor der Vollstreckung von Staatsvermögen geschützt. Es ist fraglich, ob die Einziehung von solchen Vermögenswerten mit der durch das Völkerrecht gewährten Immunität des Staates vor Gerichtsbarkeit und Vollstreckung vereinbar wäre. Letztendlich würden die befassten Gerichte diese Frage entscheiden.

Drittens wird mit der Einziehung von Vermögenswerten die gewünschte Wirkung von Sanktionen unterlaufen. Sanktionen sind vorübergehende Zwangsmassnahmen, um einen Staat zur Rückkehr zu einem völkerrechtskonformen Verhalten zu bringen. Sanktionen sind keine Strafmassnahmen. Mit der Einziehung der Vermögenswerte würden die betroffenen Personen und Unternehmen aber jeglichen Anreiz für eine Verhaltensänderung verlieren. In der Konsequenz könnte also die Einziehung von Vermögenswerten die beabsichtigte Wirkung der Sanktionen sogar schwächen.

Der Bundesrat beantragt die Ablehnung der Motion.