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Nach der Entscheidung des Bundesrates zur Zulassung von Lieferungen von Kriegsmaterial an Saudi-Arabien und weitere Staaten der in Jemen intervenierenden Kriegsallianz stellen sich grundsätzliche Fragen zur Anwendung der Gesetzgebung.

1. Wann ist ein Bestimmungsland von Schweizer Auslandgeschäften und Abschlüssen von Verträgen im Sinne von Artikel 5 Absatz 2 der Kriegsmaterialverordnung "in einen internen oder internationalen bewaffneten Konflikt verwickelt"? Ging der Bundesrat in seinem umstrittenen Entscheid vom 20. April 2016 über die Kriegsmaterialausfuhr nach Saudi-Arabien und an seine Kriegsallianzpartner wirklich davon aus, ein Land könne ausschliesslich auf seinem eigenen Territorium in einen "bewaffneten Konflikt verwickelt" sein, also in Jemen nur Jemen, nicht aber Saudi-Arabien und seine Kriegsallianzpartner? Wie kann der Bundesrat in der Antwort auf die Interpellation 16.3102 schreiben, dass Saudi-Arabien "eine führende Rolle in der in Jemen intervenierenden sunnitisch-arabischen Militärallianz" einnimmt und "... einen Grossteil der militärischen Ressourcen zur Verfügung" stellt, und dann daraus ableiten, dass Saudi-Arabien nicht in einen militärischen Konflikt verwickelt sei?

2. Wie bringt er seinen unverständlichen Entscheid vom 20. April 2016 mit den Genfer Konventionen in Einklang? Falls er zum Schluss käme, Saudi-Arabien und seine Allianzpartner seien mit ihrer militärischen Intervention in Jemen in keinen bewaffneten Konflikt verwickelt, würde dies bedeuten, dass Saudi-Arabien und seine Allianzpartner in ihren militärischen und kriegerischen Handlungen in Jemen nicht ans Genfer Recht gebunden sind?

3. Wie soll das Votum von Bundesrat Schneider-Ammann gedeutet werden, in dem er am 6. März 2014 im Nationalrat zur Motion 13.3662 ausführte: "Lieferungen an Bestimmungsländer, die sich an einem internen Konflikt in einem anderen Land beteiligen, sind ausgeschlossen, wenn ohne Uno-Mandat oder ohne Einwilligung des betroffenen Staates gehandelt wird. Selbst wenn ein (Uno-)Mandat oder eine Einwilligung vorliegen, müssen die übrigen Kriterien auch erfüllt sein, ansonsten wird keine Bewilligung erteilt."

4. Wenn die USA, Deutschland oder Frankreich in einem anderen Land militärisch intervenieren, sind sie dann in einen "bewaffneten Konflikt verwickelt"?

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Wie der Bundesrat in seiner Antwort auf die Motion 16.3203 festgehalten hat, ist er weiterhin besorgt über die katastrophale humanitäre Lage in Jemen und verfolgt die dortige Situation und jene auf der arabischen Halbinsel aufmerksam, namentlich unter den Aspekten der regionalen Stabilität, der humanitären Situation, der Respektierung des humanitären Völkerrechts und der Menschenrechte, der Gefahren des Terrorismus sowie der Proliferation von Waffen. Er nimmt mit Besorgnis zur Kenntnis, dass die am 10. April begonnene Waffenruhe beendet wurde und die unter der Leitung der Uno stehenden Jemen-Gespräche zum Stillstand gekommen sind. Er ruft die Parteien dazu auf, das humanitäre Völkerrecht zu respektieren und eine politische Lösung des Konflikts mit Entschlossenheit voranzutreiben. Der Bundesrat beurteilt Ausfuhrgesuche weiterhin im Einzelfall auf Grundlage der Bestimmungen der Kriegsmaterialgesetzgebung und des Vertrages über den Waffenhandel (Arms Trade Treaty, ATT).

1. Ein internationaler bewaffneter Konflikt bezeichnet eine Auseinandersetzung zwischen zwei oder mehreren Staaten, die eine Intervention der Streitkräfte zur Folge hat. Am Konflikt in Jemen sind zwar mehrere Staaten beteiligt, die Auseinandersetzung findet jedoch zwischen einer in Jemen beheimateten Rebellenorganisation (Houthis) und der vom Uno-Sicherheitsrat bestätigten legitimen Regierung unter Präsident Abdo Rabbo Mansur Hadi statt. Der Uno-Sicherheitsrat verurteilte in seiner Resolution 2201 vom 15. Februar 2015 die gewalttätigen Handlungen der Houthi-Rebellen in Jemen aufs Schärfste und fordert sie in seiner Resolution 2216 vom 14. April 2015 unter anderem zum sofortigen Rückzug aus den von ihnen besetzten Gebieten auf. Am 24. März 2015 erbat Präsident Hadi den Golfkooperationsrat (Saudi-Arabien, Vereinigte Arabische Emirate, Oman, Kuwait, Katar, Bahrain) um Unterstützung im Kampf gegen die Houthi-Rebellen, worauf eine von Saudi-Arabien angeführte Koalition militärisch in Jemen intervenierte. Da der militärische Einsatz auf Wunsch von Präsident Hadi erfolgte, handelt es sich bei der Intervention Saudi-Arabiens und der anderen Bündnispartner in Jemen nicht um einen zwischenstaatlichen (internationalen) Konflikt.

In Jemen findet eine bewaffnete Auseinandersetzung zwischen der genannten Rebellengruppe und der jemenitischen Regierung sowie den in Jemen intervenierenden Staaten der von Saudi-Arabien angeführten Koalition statt. Aufgrund der Intensität und der Auseinandersetzung und des Organisationsgrades aller Parteien liegt ein interner bewaffneter Konflikt vor; Jemen ist somit im Sinne von Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe a der Kriegsmaterialverordnung (KMV; SR 514.511) in einen internen bewaffneten Konflikt verwickelt. Seit August 2016 ist es mit zehn Ereignissen zu einer Verschärfung des Beschusses von saudischem Territorium mit infanteristischen und artilleristischen Mitteln gekommen.

Wie der Bundesrat bereits in früheren Antworten auf parlamentarische Vorstösse dargelegt hat, kommt das Ausschlusskriterium der "Verwicklung" in einen internen bewaffneten Konflikt nur dann zur Anwendung, wenn im Empfängerland selbst ein interner bewaffneter Konflikt herrscht. In Fällen, in denen ein Staat einen Drittstaat auf dessen Territorium im Kampf gegen Rebellen unterstützt und dieser Drittstaat der Unterstützung zugestimmt hat, ist die Lieferung von Kriegsmaterial an den unterstützenden Staat deshalb gestützt auf Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe a KMV nicht per se ausgeschlossen. Dies trifft beispielsweise auch auf Saudi-Arabien zu. In diesen Fällen ist gestützt auf Artikel 5 Absatz 1 Buchstabe a KMV (Aufrechterhaltung des Friedens, der internationalen Sicherheit und der regionalen Stabilität) abzuwägen, ob eine Ablehnung im Einzelfall notwendig ist oder ob eine Bewilligung erteilt werden kann. Insbesondere sind dabei der konkrete Endverwender und die Art des auszuführenden Kriegsmaterials zu berücksichtigen, um abzuschätzen, inwiefern ein Risiko für den Frieden, die internationale Sicherheit oder die regionale Stabilität besteht. Ebenso zu erwägen ist gemäss den Artikeln 6 und 7 ATT das Risiko der Verwendung zur Begehung von Verletzungen des humanitären Völkerrechts und der Menschenrechte. Das Verbot von Exporten ist gemäss Artikel 6 Absatz 3 ATT absolut, wenn zuverlässige Informationen vorliegen, wonach die infragestehenden Güter oder Waffen zur Begehung von Kriegsverbrechen benutzt werden. Der Beschluss des Bundesrates vom 20. April 2016 betreffend Kriegsmaterialausfuhren basiert auf eben diesen Abwägungen. So hat der Bundesrat vor dem Hintergrund der militärischen Intervention in Jemen ausschliesslich die Ausfuhr von Kriegsmaterial bewilligt, bei welchem er keinen Grund zur Annahme sah, dass es aufgrund seiner Eignung sowie seines Endempfängers in Jemen eingesetzt werden könnte.

Das Ausschlusskriterium der Verwicklung in einen internationalen oder internen bewaffneten Konflikt wurde als Bestandteil von Artikel 5 Absatz 2 KMV mit Beschluss des Bundesrates vom 27. August 2008 gemeinsam mit weiteren Bewilligungskriterien in die KMV eingefügt. Der Bundesrat kam damit der Empfehlung der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates nach, die Bewilligungskriterien in Artikel 5 KMV zu präzisieren.

2. Ob ein interner oder internationaler bewaffneter Konflikt im Sinne des humanitären Völkerrechts (HVR) vorliegt, beurteilt sich gemäss den Artikeln 2 und 3 der Genfer Konventionen und der erörternden internationalen Rechtsprechung. Sobald ein bewaffneter Konflikt vorliegt, sind alle daran beteiligten Konfliktparteien an das humanitäre Völkerrecht gebunden.

Bei nichtinternationalen (oder nichtinternen) bewaffneten Konflikten gemäss HVR handelt es sich um bewaffnete Konflikte zwischen den Streitkräften eines Staates und nichtstaatlichen bewaffneten Gruppen (oder nur zwischen solchen Gruppen), wenn die Feindseligkeiten ein gewisses Mass an Intensität erreichen und die bewaffneten Gruppen einen Mindestgrad an Organisation aufweisen, um als eine "Kriegspartei" zu gelten. In Situationen, in welchen die Streitkräfte eines Drittstaates die Regierung des betroffenen Staates mit seiner Zustimmung im Kampf gegen bewaffnete Gruppen unterstützen, besteht weiterhin ein nichtinternationaler bewaffneter Konflikt zwischen dem betroffenen Staat und dem Drittstaat einerseits und den bewaffneten Gruppen andererseits.

In einem nichtinternationalen bewaffneten Konflikt ist ein Staat immer dann "Konfliktpartei", wenn er direkt an den Kampfhandlungen beteiligt ist oder indirekt, in einem existierenden Konflikt intervenierend, eine Konfliktpartei substanziell in der Kriegsführung ("conduite des hostilités") unterstützt und dadurch die Fähigkeit des (gemeinsamen) Gegners, Kampfhandlungen vorzunehmen, mitbeeinflusst.

Die Voraussetzungen für die Anwendung von Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe a KMV sind folglich nicht identisch mit jenen für eine Anwendung des HVR. Findet das HVR Anwendung bedeutet dies nicht automatisch, dass ein Ausfuhrverbot im Sinne von Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe a KMV vorliegt, denn das humanitäre Völkerrecht verbietet die Lieferung von Waffen an Konfliktparteien nicht generell, sondern (gestützt auf den gemeinsamen Art. 1 der Genfer Konventionen) nur in sehr spezifischen Fällen. So ist ein Staat verpflichtet, die Ausfuhr von Kriegsmaterial zu unterbinden, das wissentlich zur Verletzung des humanitären Völkerrechts benutzt wird. Es lässt sich somit aus der Anwendung des humanitären Völkerrechts kein allgemeines Verbot von Waffenexporten in militärische Konfliktzonen ableiten. Dasselbe gilt für den ATT. Umgekehrt hat der Anwendungsbereich von dem Kriegsmaterialgesetz (KMG) und der KMV keinen Einfluss auf die uneingeschränkte Anwendbarkeit des HVR auf alle Konfliktparteien. Mit Bezug zum Jemen-Konflikt bekräftigt der Bundesrat die Anwendbarkeit des HVR und fordert dessen Einhaltung durch alle in den Jemen-Konflikt involvierten Konfliktparteien.

3. Das in Frage 3 zitierte Votum von Bundespräsident Schneider-Ammann beschreibt die Bewilligungspraxis gegenüber Empfängerländern von Schweizer Kriegsmaterial, die sich ohne Uno-Mandat oder ohne Einwilligung des betroffenen Staates mit militärischen Mitteln an einem bewaffneten Konflikt beteiligen.

Im Falle Saudi-Arabiens hat der Präsident der Republik Jemen, Abed Rabbo Mansur Hadi, den Golfkooperationsrat um Unterstützung im Kampf gegen die bewaffnete Oppositionsgruppe (Houthis) gebeten und seine Einwilligung zur militärischen Intervention der von Saudi-Arabien angeführten Koalition in Jemen erteilt. Damit liegt die von Bundespräsident Schneider-Ammann als Bedingung genannte "Einwilligung des betroffenen Staates" vor. Die entsprechende Voraussetzung ergibt sich im Übrigen bereits aus der Antwort des Bundesrates auf die Frage Lang 08.1094.

4. Ob ein Land, das in einem anderen Land militärisch interveniert, im Sinne von Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe a KMV in einen bewaffneten Konflikt verwickelt ist, kann nicht abstrakt, sondern muss im Einzelfall beurteilt werden. Es stellen sich u. a. folgende Fragen: Handelt es sich um einen internationalen oder internen bewaffneten Konflikt? Liegt ein Uno-Mandat oder eine Einwilligung des betroffenen Landes vor? Befindet sich das Land selbst in einem internen bewaffneten Konflikt? Im Übrigen gelten im Rahmen der Einzelfallprüfung Artikel 22 KMG und alle Kriterien von Artikel 5 KMV.

Antwort des Bundesrates.