InitialSituation

Anlass für die Revisionsvorschläge sind erste Erfahrungen mit dem am 1. Oktober 1999 in Kraft getretenen total revidierten Asylgesetz, die jüngste internationale Rechtsprechung sowie die gesetzgeberische Umsetzung verschiedener von der paritätisch zusammengesetzten Arbeitsgruppe "Finanzierung Asylwesen" im März 2000 vorgeschlagener Massnahmen zur Einführung finanzieller Anreize im Asylbereich. Die Hauptpfeiler der Vorlage der Teilrevision des Asylgesetzes bilden die Bestimmungen über die Drittstaatenregelung, das Asylverfahren und die Beschwerdemöglichkeit an den Empfangsstellen und Flughäfen, die Rechtsstellung der heute vorläufig Aufgenommenen, die neuen Finanzierungsmodelle im Asylbereich sowie Änderungen im Gesundheits- und AHV/IV-Bereich.

Drittstaatenregelung (Vorlage 1)

Die vorgeschlagene Drittstaatenregelung sieht vor, dass Asylsuchende, die sich vor der Einreichung ihres Asylgesuches in einem sicheren Drittstaat aufgehalten haben und effektiv dorthin zurückkehren können, in diesen Staat weggewiesen werden, ohne dass auf ihr Asylgesuch eingetreten wird. Der Bundesrat soll neu die Kompetenz erhalten, sichere Drittstaaten zu bezeichnen. Als solche kommen insbesondere unsere Nachbarstaaten in Frage. Es soll aber auch Ausnahmen von der Anwendung der Drittstaatenregelung geben.

Asylverfahren und Beschwerdemöglichkeit an den Empfangsstellen und Flughäfen (Vorlage 1)

Die Beschwerdemöglichkeit im beschleunigten Asylverfahren und an den Flughäfen soll vollzugsorientiert ausgestaltet und gleichzeitig der Entwicklung der internationalen Rechtsprechung im Völkerrecht angepasst werden. Neu werden einer asylsuchenden Person für die Einreichung einer Beschwerde fünf Arbeitstage zustehen. Über Beschwerden soll die Schweizerische Asylrekurskommission (ARK) grundsätzlich innerhalb von fünf Arbeitstagen entscheiden.

Das Flughafenverfahren wird zu einem vollständigen und beschleunigten Asylverfahren ausgebaut und dem Verfahren im Inland angeglichen. Der asylsuchenden Person kann der Flughafen als Aufenthaltsort zugewiesen werden. Gegen diese Zuweisung kann jederzeit bei der ARK Beschwerde erhoben werden. Ist der Vollzug einer Wegweisung ab Empfangsstelle absehbar, so kann das Bundesamt für Flüchtlinge (BFF) eine Ausschaffungshaft von maximal 20 Tagen verfügen und damit den Vollzug sicherstellen. Die ARK übernimmt die haftrichterliche Überprüfung.

Rechtsstellung der heute vorläufig Aufgenommenen (Vorlage 1)

An Stelle der heute vorläufigen Aufnahme sollen zwei neue Status geschaffen werden. Asylsuchende, welche die Flüchtlingseigenschaft nicht erfüllen, deren Wegweisung von den schweizerischen Behörden jedoch als unzulässig oder unzumutbar erklärt wurde, erhalten neu eine humanitäre Aufnahme. Diese beinhaltet insbesondere einen besseren Zugang zum Arbeitsmarkt. Straffällige Personen sollen von der humanitären Aufnahme ausgeschlossen werden. Personen, bei denen der Vollzug der Wegweisung unmöglich ist, werden lediglich provisorisch aufgenommen und erhalten die gleiche Rechtsstellung wie die heute vorläufig Aufgenommenen.

Neue Finanzierungsmodelle (Vorlage 1)

Die Sozialhilfe im Asylbereich soll durch Transferzahlungen finanziert werden. Dies bedingt den Übergang von einem Finanzierungssystem mit Einzelpauschalen aufgrund kantonaler Abrechnungen zu einer Direktzahlung des Bundes auf der Basis elektronischer Daten. Das neue Finanzierungsmodell sieht die Einführung von drei Globalpauschalen vor: eine erste zur Deckung der Kosten für Personen im Asylverfahren, für Schutzbedürftige ohne Aufenthaltsbewilligung sowie für humanitär und provisorisch Aufgenommene, eine zweite zur Deckung der Ausgaben für Personen im Vollzug und eine dritte zur Finanzierung der Sozialhilfe für anerkannte Flüchtlinge während der ersten Jahre ihres Aufenthaltes in der Schweiz sowie für Schutzbedürftige mit Aufenthaltsbewilligung. Zusammen sichern die Pauschalen den Kantonen insgesamt ein Finanzvolumen, welches demjenigen entspricht, das sie heute für diese Personengruppen erhalten.

Die neu ausgerichtete Finanzaufsicht des Bundes soll die Analyse unterschiedlicher Arbeits- und Organisationsmethoden der Kantone und den Vergleich der Wirksamkeit untereinander möglich machen. Die Analyse trägt dazu bei, die Auswirkungen der Globalpauschalen zu beurteilen und, falls nötig, Anpassungen ihrer Strukturen und Beträge vorzuschlagen.

Änderungen im Gesundheitsbereich (KVG) (Vorlage 2)

Die Änderungen im KVG sehen insbesondere vor, dass Asylsuchende vom massgebenden Versichertenbestand für den Risikoausgleich ausgenommen sind. Die Änderungen im Asylgesetz zum Gesundheitsbereich sehen vor, dass die Wahl der Versicherer und der Leistungserbringer bei Asylsuchenden, welche Sozialhilfe erhalten, eingeschränkt werden kann.

Änderungen des AHVG (Vorlage 3)

Nichterwerbstätige Asylsuchende sind sechs Monate nach Einreichung ihres Asylgesuches obligatorisch bei der AHV/IV/EO versichert. Da sich die meisten Asylsuchenden nur vorübergehend in der Schweiz aufhalten, hat dies bei den Kantonen zu einem hohen administrativen Aufwand geführt. Die neue Regelung sieht eine Sistierung des Beitragsbezuges vor. Bei Eintritt eines Versicherungsfalls oder bei Regelung der Anwesenheit der betreffenden Person in der Schweiz wird diese Sistierung aufgehoben und die Beiträge werden innerhalb der Grenzen der Verjährung rückwirkend erhoben.

Am 25. August 2004 hat der Bundesrat beschlossen, der Staatspolitischen Kommission des Ständerates die folgenden Ergänzungs- und Änderungsanträge zu unterbreiten:

Im Bereich der Zwangsmassnahmen

- Die Verlängerung der Maximaldauer der Ausschaffungshaft

- Die Ausdehnung des Anwendungsbreichs der Ein- und Ausgrenzung

- Die Einführung der kurzfristigen Festhaltung

Im Bereich der Beschleunigung von Asylverfahren

- Die Änderung des Nichteintretenstatbestandes bei Papierlosen

- Die Einführung von Gebühren im Wiedererwägungsverfahren vor dem Bundesamt für Flüchtlinge

- Die Erweiterung der Datenbekanntgabe im Rahmen des Weg- und Ausweisungsvollzugs

- Massnahmen zur Beschleunigung von Beschwerdeverfahren

Im Bereich sozialpolitischer und finanzrelevanter Massnahmen

- Die Gewährung von Nothilfe statt Sozialhilfe für alle Personen mit einem negativen Asylentscheid

Proceedings

In der Gesamtabstimmung stimmte der Nationalrat der Revision des Asylgesetzes mit 98 zu 49 Stimmen bei 30 Enthaltungen zu. Dieses Resultat sowie die 60 Minderheits- und 80 Einzelanträge widerspiegeln die Spaltung des Rates während der ganzen Debatte.

Jene Ratsmitglieder, die eine weitergehende Verschärfung des Asylrechts befürworten, sahen sich den Verfechterinnen und Verfechtern der humanitären Tradition der Schweiz gegenüber. Während die Fraktion der Schweizerischen Volkspartei und die Sozialdemokratische Fraktion hinsichtlich des Entwurfs des Bundesrates geteilter Meinung waren, sprachen sich die FDP und die CVP für ihn aus.

Die Mehrheit der Sozialdemokratischen Fraktion unterstützte das Eintreten auf die Vorlage, da die gängige Praxis der humanitären Aufnahme durch dieses Gesetz legalisiert würde. Bundesrat Christoph Blocher verteidigte den Entwurf, obwohl er seiner Meinung nach keine effiziente Bekämpfung des Missbrauchs ermöglicht. Deshalb kündigte er bereits eine Revision dieses Gesetzes an. Mit 147 zu 28 Stimmen wurde schliesslich beschlossen, auf die Vorlage einzutreten.

In der Detailberatung hat sich der Nationalrat mit 103 zu 66 Stimmen für die Drittstaatenregelung ausgesprochen, welche vorsieht, dass die Schweiz nicht mehr auf Asylgesuche von Personen eintritt, die sich vor der Einreichung ihres Gesuchs in einem als sicher geltenden Drittstaat aufgehalten haben. Voraussetzung für die Anwendung dieser Regelung ist die Bereitschaft des Drittstaates, die asylsuchende Person zurückzunehmen. Das Gesuch wird jedoch auch weiterhin in der Schweiz behandelt, wenn die asylsuchende Person über nahe Angehörige in der Schweiz verfügt oder ihre Flüchtlingseigenschaft offensichtlich ist.

Gegen den Willen der Ratslinken wurde mit 118 zu 58 Stimmen beschlossen, die im Rahmen des Entlastungsprogramms des Bundes eingeführten Neuerungen im Gesetz beizubehalten. Die Schweiz wird demzufolge nicht mehr auf Asylgesuche eintreten, wenn Asylsuchende in einem Land der EU oder des EWR einen ablehnenden Asylentscheid erhalten haben. Des Weiteren sprach sich der Nationalrat für die Erfassung der biometrischen Daten der Asylsuchenden aus.

Mit 114 zu 67 Stimmen lehnte es der Nationalrat ab, dem Bund die Befugnis zu erteilen, Kollektivunterkünfte für renitente Asylsuchende zu schaffen und die Bewegungsfreiheit der betreffenden Personen einzuschränken. Der Rat stimmte hingegen dem neuen Konzept der humanitären Aufnahme zu und folgte somit weder der SVP-Fraktion, die eine Verschärfung der Aufnahmebedingungen wollte, noch der Linken, die eine weitergehende Lockerung anstrebte. Gemäss dem von der Grossen Kammer verabschiedeten Text soll die humanitäre Aufnahme nur dann gewährt werden, wenn die Wegweisung nicht zulässig oder unzumutbar ist oder sich die betreffende Person in einer schwerwiegenden persönlichen Notlage befindet. Mit der humanitären Aufnahme würde das Recht auf Familiennachzug gewährt und der Zugang zum Arbeitsmarkt erleichtert. Ferner beschloss der Nationalrat mit 80 zu 74 Stimmen, dass der Bundesrat die Entwicklungshilfe an Staaten, die bei der Rückführung ihrer abgewiesenen Staatsangehörigen nicht kooperieren, kürzen oder streichen kann. Ausserdem sollen Asylsuchende auch künftig während der ersten drei bis sechs Monate nach dem Einreichen eines Asylgesuchs keine Erwerbstätigkeit ausüben dürfen. Als Erwerbstätige müssen sie dann bis zu zehn Prozent ihres Erwerbseinkommens für die Rückerstattung der verursachten Kosten zahlen. Diese Sonderabgabe wurde mit 91 zu 56 Stimmen beschlossen. Um die kantonalen Behörden zu einer Beschleunigung der Asylverfahren anzuhalten, stimmte der Rat einem System der Pauschalabgeltung der Kantone durch den Bund zu, dies gegen den Willen des rot-grünen Lagers, welches die effektiven und nicht die voraussichtlichen Kosten hätte berücksichtigen wollen.

Ebenfalls in der Absicht der Verfahrensbeschleunigung folgte der Nationalrat dem Antrag der Mehrheit seiner Kommission und beschränkte die Zahl der über eine Beschwerde entscheidenden Richter der Asylrekurskommission (ARK) auf eins statt bisher drei. Mit 110 zu 69 Stimmen ermächtigte die grosse Kammer die Schweizer Behörden, bereits nach einem erstinstanzlich negativen Entscheid mit dem Heimatstaat der asylsuchenden Person Kontakt aufzunehmen.

Schliesslich legte die Ratsmehrheit strenge Voraussetzungen fest, unter denen die Familie von humanitär aufgenommenen Personen nachgezogen werden kann. So muss z. B. eine angemessene Wohnung vorhanden sein und die Familie darf keine Sozialhilfe beziehen.

Wie Bundesrat Christoph Blocher in der Eintretensdebatte angekündigt hatte, beschloss der Bundesrat im August Ergänzungs- und Änderungsanträge an die Kommission des Ständerates.

Der Ständerat trat ohne Gegenstimme auf die Vorlage ein. Der Antrag von Simonetta Sommaruga (S, BE), die Vorlage an die Kommission zurückzuweisen wurde mit 30 zu 10 Stimmen abgelehnt. Die angekündigte Verschärfung des Gesetzes rief bei der Linken und bei vereinzelten Bürgerlichen Unwillen und Besorgnis hervor. Angeprangert wurde dabei vor allem die Art und Weise des Bundesrates, neue politische Vorschläge einzubringen und deren Widerspruch zu Verfassung und Völkerrecht.

Die Hauptdifferenzen betrafen die Nothilfe, die Zwangsmassnahmen, die humanitäre Aufnahme und die Krankenversicherungsleistungen.

Die Ständekammer führte eine Einschränkung oder Verweigerung der Nothilfe für Personen mit vollziehbarem Wegweisungsentscheid ein. Zudem beschloss sie, alle Personen mit negativem Asylentscheid und nicht nur jene mit Nichteintretensentscheid von der Sozialhilfe auszuschliessen.

Bei den Zwangsmassnahmen wurde die maximale Haftdauer auf Antrag der Kommissionsmehrheit verdoppelt und somit auf insgesamt zwei Jahre verlängert. Die Anträge von Dick Marty (RL, TI), am geltenden Recht festzuhalten, wurden mit 23 zu 15 Stimmen abgelehnt. Die Vorbereitungshaft wurde auf sechs, die Ausschaffungshaft auf 18 Monate verlängert. Personen, die sich weigern, mit den Behörden zusammenzuarbeiten, können bis zu drei Tage in Haft genommen werden. Dazu wurde neu eine Durchsetzungshaft eingeführt.

Die Kleine Kammer folgte dem Antrag der Kommissionsmehrheit und strich das Prinzip der humanitären Aufnahme. Der Familiennachzug wurde eingeschränkt, d. h. er ist erst nach drei Jahren möglich.

Ebenfalls eingeführt wurde das Prinzip, wonach auf ein Gesuch von Asylsuchenden nicht eingetreten wird, die den Behörden keine gültigen Identitätspapiere vorweisen. Der Antrag von Alain Berset (S, FR), hier am geltenden Recht festzuhalten, wurde mit 28 zu 11 Stimmen abgelehnt.

Ebenfalls verschärft hat der Ständerat die vom Bundesrat und der Kommission angebrachten Änderungen im Bereich der Krankenversicherung. Die Vorlage des Bundesrates, welche insbesondere vorsah, dass die Wahl der Leistungserbringer bei Asylsuchenden eingeschränkt werden kann, wurde von der Kommission insofern verschärft, als sie die von der Krankenkasse übernommenen Grundversicherungsleistungen bei Asylsuchenden und Personen ohne Aufenthaltsbewilligung einschränkte. Die Notfallversorgung soll allerdings weiterhin gewährleistet sein. Die linke Minderheit wurde auch hier ein weiteres Mal überstimmt und ihr Minderheitsantrag, an der ursprünglichen Vorlage festzuhalten und dem Nationalrat zu folgen, wurde mit 21 zu 12 Stimmen abgelehnt.

In der Gesamtabstimmung wurden das Asylgesetz mit 27 zu 11, das Krankenversicherungsgesetz mit 26 zu 5 und das Bundesgesetz über die Alters- und Hinterlassenenversicherung diskussionslos mit 29 Stimmen ohne Gegenstimme angenommen.

Die Mehrheit des Nationalrates schloss sich weitgehend der von Bundesrat und Ständerat vorgeschlagenen Verschärfung des Asylrechts an. Die Anträge der Ratslinken und der Liberalen, welche verlangten, dass die weitere Behandlung dieses Gesetzes ausgesetzt und eine Zusatzbotschaft zu den im Laufe des parlamentarischen Verfahrens vom Bundesrat eingebrachten Änderungen vorgelegt wird, wurden abgelehnt.

Entgegen seinem Beschluss vom Mai 2004 sprach sich der Nationalrat mit 107 zu 76 Stimmen gegen das Konzept der humanitären Aufnahme aus.

Zugestimmt hat der Rat hingegen dem Konzept der vorläufigen Aufnahme, falls die Wegweisung in den Herkunftsstaat eine konkrete Gefährdung darstellt. Die Kantone werden auch in Zukunft für die Beurteilung der Härtefälle zuständig sein. Der Familiennachzug soll in diesen Fällen erst nach drei Jahren möglich sein.

Mit 109 zu 77 Stimmen sprach sich der Nationalrat für den Ausschluss von abgewiesenen Asylsuchenden aus dem Sozialhilfesystem aus. Die Kantone erhalten für jede Person, die die Schweiz noch nicht verlassen hat, eine einmalige Pauschale von 15 000 Franken (gegenüber 5 000 Franken in der Version des Ständerates), damit sie für die Nothilfe der abgewiesenen Asylbewerber aufkommen können. Mit 105 zu 77 Stimmen lehnte es der Rat jedoch ab, rechtskräftig abgewiesenen Asylsuchenden, die die Schweiz nicht verlassen wollen, die Nothilfe zu entziehen. Dieses vom Ständerat angenommene Prinzip war vom Bundesgericht im Fall des Kantons Solothurn als verfassungswidrig beurteilt worden.

Alle von der kleinen Kammer beschlossenen Zwangsmassnahmen fanden im Nationalrat eine Mehrheit.

Die Grosse Kammer schloss sich auch bei den Asylsuchenden ohne Ausweispapiere dem Beschluss des Ständerates an. Auf Asylgesuche von Personen ohne gültige Identitätspapiere wird künftig grundsätzlich nicht mehr eingetreten.

Gegen den Willen von Bundesrat Christoph Blocher und der SVP-Fraktion hat sich die Mehrheit des Rates für eine Bestimmung ausgesprochen, welche die Kantone verpflichtet, Gesuche um Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung von vorläufig aufgenommen Ausländerinnen und Ausländern, die sich seit mehr als fünf Jahren in der Schweiz aufhalten, vertieft zu prüfen. Die Kantone sollen dabei die Integration, die familiären Verhältnisse und die Zumutbarkeit einer Rückkehr in das Herkunftsland berücksichtigen.

Beim Krankenversicherungsgesetz hat der Nationalrat den Beschluss der kleinen Kammer abgelehnt, die Pflichtleistungen der Krankenversicherung für Asylsuchende und Schutzbedürftige ohne Aufenthaltsbewilligung einzuschränken.

Der Ständerat hielt an zwei Differenzen fest. Eine Differenz betrifft Artikel 83a, der die Ausrichtung von Nothilfe regelt. Die Kleine Kammer stimmte letztlich einem Kompromiss zu, der einem Bundesgerichtsurteil vom März 2005 Rechnung trägt. Die zweite Differenz betrifft die Voraussetzungen, unter denen ein Wegweisungsentscheid nicht vollzogen wird. Der Rat zog hier mit 25 zu 13 Stimmen einen Kommissionsantrag einem Antrag von Madeleine Amgwerd (C, JU) vor. Stein des Anstosses war die Formulierung "in seiner Existenz konkret gefährdet". Eine Minderheit war der Meinung, der Begriff "Existenz" sei zu eng gefasst, weil er zum Beispiel die Folteropfer ausschliessen könnte.

Der Nationalrat folgte in Artikel 83a mit 116 zu 60 Stimmen der Mehrheit seiner Kommission. Auch bei der zweiten Differenz folgte er mit 97 zu 72 Stimmen der Kommissionsmehrheit.

Die zwei Differenzen wurden schliesslich vom Ständerat bereinigt, indem er sich ohne weitere Diskussion der Version der Grossen Kammer anschloss.

Die Ratslinke, sowie Flüchtlings- und Menschenrechtsorganisationen kündigten das Referendum gegen diese Revision an.

Die Vorlage wurde in der Volksabstimmung vom 24. September 2006 mit 67,8 Prozent Ja-Stimmen gutgeheissen.