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1. Richiamo storico

Il messaggio del Consiglio federale concernente la seconda revisione della legge sull'assicurazione contro la disoccupazione (LADI) del 29 novembre 1993 richiama l'attenzione sul fatto che "la nozione di 'occupazione adeguata' rappresenta una delle pietre miliari della nostra legge sull'assicurazione contro la disoccupazione. Fino ad ora un'occupazione era considerata adeguata soltanto se rispondeva ad una serie di criteri. Ormai questa definizione è completamente cambiata: ogni lavoro è, per principio, ritenuto adeguato; le eccezioni vengono disciplinate in maniera esaustiva" dall'articolo 16 capoverso 2 LADI.

2. La nozione di occupazione adeguata

La LADI elenca le eccezioni alla nozione di "occupazione adeguata". Tali eccezioni possono essere suddivise in due gruppi distinti:

* le lettere a, e, g e h dell'articolo 16 capoverso 2 LADI definiscono le occupazioni che non sono considerate di per sé adeguate e che, di conseguenza, sono escluse dall'obbligo di accettazione

* le lettere b, c, d, f, e i sempre dell'articolo 16 capoverso 2 LADI definiscono le occupazioni che non sono considerate adeguate per una determinata persona in cerca di lavoro. La lettera i di questo articolo è legata all'articolo 24 LADI. Oltre ad incoraggiare la ripresa dell'impiego, questo articolo rappresenta un mezzo di cui dispone ciascun assicurato per ridurre effettivamente il danno causato all'assicurazione contro la disoccupazione. Tale strumento è meglio conosciuto come guadagno intermedio.

3. L'applicazione della nozione di occupazione adeguata

La trasposizione nella pratica della nozione di occupazione adeguata e soprattutto delle lettere b, c, f e i non è cosa facile. I consulenti URC dispongono di strumenti che permettono loro di valutare se un'occupazione può essere di per sé considerata adeguata o meno. In particolare, essi hanno a disposizione i contratti collettivi di lavoro. Le loro conoscenze dei rami e dei settori economici nel rispettivo mercato regionale del lavoro, le loro capacità di apprezzare le competenze di una persona in cerca di lavoro, il suo valore sul mercato del lavoro nonché la sua situazione sociale e personale permettono loro di decidere se un dato posto di lavoro è adeguato per una certa persona in cerca d'impiego. A questo proposito i consulenti del personale possono ricorrere anche alle sentenze dei tribunali amministrativi cantonali nonché alla giurisprudenza del Tribunale federale.

Due dati statistici consentono di valutare l'applicazione delle disposizioni previste dall'articolo 16 capoverso 2. Si tratta di due indicatori del "controlling quantitativo" che vengono rilevati mensilmente, vale a dire il numero dei posti vacanti e il numero delle assegnazioni. Il 30 settembre 1998 sono stati in tal modo registrati nel COLSTA 12'970 nuovi posti vacanti e, durante lo stesso mese, 34'453 persone in cerca di impiego sono state assegnate a un posto vacante immesso nel COLSTA. A questa stessa data, 199'869 persone in cerca d'impiego erano iscritte presso un URC, di cui 117'544 erano disoccupate. Il numero di sanzioni pronunciate ogni mese non è per contro un indicatore del rifiuto di un determinato posto di lavoro da parte delle persone in cerca d'impiego. Una sanzione può infatti essere presa per diversi errori commessi.

Dai risultati dell'inchiesta inerente alla qualità delle prestazioni degli URC emerge che il 23,3% delle persone intervistate ha già rifiutato un impiego proposto da un consulente del personale (informazioni relative al periodo 25.11.97 - 28.01.98). Un salario inadeguato occupa solo il quinto posto dei motivi addotti. I motivi principali sono : "l'impiego non corrispondeva a quello che cercavo (33,9%), la distanza tra il posto proposto e il mio domicilio era troppo grande (21,5%), gli orari di lavoro erano incompatibili (15%) e i problemi di salute (12%)".

Sebbene questi risultati si basino sulle affermazioni delle persone in cerca d'impiego, forniscono comunque punti di riferimento in merito all'applicazione da parte dei consiglieri URC delle disposizioni dell'articolo 16 capoverso 2 LADI e in particolare delle lettere b, c, e g. Tra le categorie delle persone in cerca di lavoro e tra i Cantoni sono emerse notevoli differenze sia per quanto riguarda la percentuale dei posti rifiutati sia per quanto attiene alle motivazioni addotte.

Una conoscenza migliore dell'offerta e della domanda d'impieghi sia dal punto di vista quantitativo che qualitativo permette ai consulenti del personale di proporre agli assicurati posti vacanti che sono più adatti al loro profilo e che corrispondono nel contempo all'offerta sul mercato del lavoro. Inoltre una tale conoscenza consente di evitare il ricorso all'assegnazione forzata di persone in cerca d'impiego a posti vacanti, cosa che determina generalmente un deterioramento della credibilità degli URC e genera forti malcontenti presso i datori di lavoro partner di detti uffici. I risultati dell'inchiesta summenzionata mostrano che la principale ragione per cui un'impresa rifiuta l'assunzione di una persona in cerca d'impiego proposta dall'URC è da attribuirsi alla scelta poco sensata dei candidati preselezionati (informazioni relative al periodo 29.1 - 18.2.1998). Assegnare una persona in cerca d'impiego a un posto di lavoro il cui profilo non corrisponde veramente alle aspettative del datore di lavoro o senza il consenso dell'assicurato suscita critiche da entrambe le parti.

La formazione continua dei consulenti del personale costituisce pertanto uno dei mezzi cui i Cantoni devono, secondo il Consiglio federale, ricorrere prioritariamente per rispondere al bisogno di conoscenza dell'offerta e della domanda di lavoro espresso sia dai consulenti del personale URC sia dalle imprese. La creazione da parte del Canton Vaud nel 1997 e di diversi altri Cantoni romandi nel 1998 di un osservatorio del mercato del lavoro costituisce uno strumento per far fronte a questo bisogno. Un tale osservatorio ha come obiettivo non solo di raccogliere dati preziosi in merito all'offerta e alla domanda di lavoro ma anche quelli relativi alle condizioni d'assunzione e di lavoro legate ai posti offerti. Le esperienze accumulate dall'Osservatorio del mercato del lavoro vodese hanno consentito di raccogliere dati molto importanti che servono da base per la formazione continua dei consulenti del personale URC:

4. Opportunità di una valutazione delle pratiche sviluppate dai Cantoni

Il Consiglio federale non ritiene opportuno, in questo stadio di attuazione della LADI, una valutazione in merito all'applicazione della nozione di "occupazione adeguata" da parte degli URC. Una valutazione di questo tipo si rivelerebbe, in effetti, estremamente costosa e complicata dal punto di vista metodologico in quanto si baserebbe principalmente su una compilazione di decisioni individuali. Inoltre i suoi risultati, poco affidabili, non potrebbero servire da base per l'elaborazione di misure correttive. I consulenti URC devono applicare la nozione di occupazione adeguata in un ambiente molto mutevole. I risultati di una simile valutazione possono pertanto essere intesi come una semplice fotografia.

Il Consiglio federale ha già richiesto numerose valutazioni sulle prestazioni degli URC e sull'efficienza con cui essi adempiono i loro compiti. I risultati del primo studio commissionato all'impresa ATAG saranno disponibili all'inizio dell'anno prossimo. Un altro studio verte sulla valutazione del guadagno intermedio e in particolare sulla trasposizione nei fatti di questa disposizione da parte specialmente degli URC. Questa perizia è stata affidata all'istituto BASS di Berna che si occuperà segnatamente dell'interpretazione, da parte dei Cantoni, della nozione di "occupazione adeguata" applicata al guadagno intermedio. Le decisioni d'attribuzione di guadagni intermedi di diversi URC rappresentativi della Svizzera verranno pertanto analizzate. I risultati di questa ricerca saranno disponibili alla fine dell'anno prossimo.

Da molti anni l'UFSEL dispone di un ispettorato incaricato di controllare la qualità e la quantità delle decisioni prese dalle casse di disoccupazione. A partire dall'anno prossimo, questo organo svolgerà una funzione analoga in seno agli URC. Questa funzione comprenderà segnatamente l'applicazione da parte degli URC della nozione di occupazione adeguata.

Il Consiglio federale propone di trasformare la mozione in postulato.