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Am 1. Januar 1978 trat die Verordnung über die Aufnahme von Pflegekindern (Pflegekinderverordnung) in Kraft. Darin wird insbesondere die Bewilligungspflicht und die Aufsicht in der Familien-, der Tages- und der Heimpflege geregelt. Darunter fallen sowohl die Pflegeverhältnisse als auch der Bereich der familien- und schulergänzenden Betreuung (Krippen, Horte usw.). Zuständig für die Umsetzung der Pflegekinderverordnung sind die Kantone. Gut 23 Jahre nach Inkrafttreten zeigt sich ein sehr uneinheitliches Bild von dieser Umsetzung. Vor diesem Hintergrund bitte ich den Bundesrat um die Beantwortung folgender Fragen:

a. Übersicht über die Umsetzung der Pflegekinderverordnung in den Kantonen

Ist der Bundesrat bereit, in einer detaillierten Übersicht die Umsetzung der Pflegekinderverordnung in den Kantonen darzustellen? In welcher Form wurde die Pflegekinderverordnung in den einzelnen Kantonen umgesetzt? Wie ist in den einzelnen Kantonen die Aufgabenteilung zwischen Gemeinde- und Kantonsbehörden geregelt? Mit welchen Massnahmen fördern die einzelnen Kantone die Qualität der Pflegeverhältnisse sowohl in den Familien als auch in den Institutionen? Inwiefern engagieren sich die einzelnen Kantone in der Aus- und Weiterbildung der Pflegeeltern und der vermittelnden Behörden? Welche Auswirkungen hatte die Uno-Kinderrechtskonvention bisher auf den Vollzug der Pflegekinderverordnung? Wie regeln die einzelnen Kantone die Bewilligung und Aufsicht der familien- und schulergänzenden Betreuungseinrichtungen?

b. Zusammenarbeit mit den regionalen und der schweizerischen Pflegekinder-Aktionen

In welchen Kantonen arbeiten die Behörden aufgrund welcher Grundlagen mit der privaten gemeinnützigen Organisation Pflegekinder-Aktion zusammen? Wie wird die Pflegekinder-Aktion in den einzelnen Kantonen unterstützt? Welche Bedeutung hat aus seiner Sicht die Pflegekinder-Aktion Schweiz für das Pflegekindwesen? Wo sieht er verbindlichere Möglichkeiten zur Zusammenarbeit?

c. Fakten und Zahlen

Von wie vielen Pflegeverhältnissen geht er für die Schweiz aus? Wie gross schätzt er die Zahl der nicht behördlich kontrollierten Pflegeverhältnisse? Wie gross ist der Betrag, der insgesamt für die Pflegeeltern von der öffentlichen Hand aufgewendet wird? Auf wie viele Pflegeverhältnisse verteilt er sich? Wie gross ist der Betrag, der für Heimkinder aufgewendet wird? Für wie viele Heimkinder? Mit welchen konkreten Massnahmen setzt sich der Bundesrat dafür ein, dass die Pflegeeltern für ihre wertvolle Arbeit auch die nötige Unterstützung erhalten?

d. Pflegekinderverordnung und familienergänzende Betreuung

Die Pflegekinderverordnung dient wie erwähnt als Grundlage für die Bewilligung und Aufsicht von familienergänzenden Betreuungseinrichtungen (Krippen, Horte, Tagesschulbetreuung usw.). Inwiefern ist diese Grundlage tauglich für den zu erwartenden Boom in diesem Bereich? Welche Massnahmen gedenkt er einzuleiten, wenn Kantone auch in Zukunft ihrer Verpflichtung zur Bewilligung und Aufsicht solcher Einrichtungen nicht nachkommen?

e. Beurteilungen und Ausblick

Welchen Stellenwert hat das Pflegekinderwesen für ihn? Teilt er die Ansicht, dass die Pflegeverhältnisse in all ihren Formen, aber insbesondere innerhalb von Familien, vonseiten der öffentlichen Hand stärker unterstützt werden sollten? Welche Möglichkeiten sieht er dabei auf Bundesebene, welche auf Ebene der Kantone und Gemeinden? Welche Aufgaben sieht er künftig für die Pflegekinder-Aktion? Ist er gewillt, diese Freiwilligenorganisation auch mit den dafür nötigen Mitteln auszustatten? Teilt er die Ansicht, dass die Bewilligung und Aufsicht für familien- und schulergänzende Einrichtungen durchgesetzt werden muss, dies insbesondere auf dem Hintergrund der zu erwartenden Angebotserweiterung? Welche Möglichkeiten sieht er in diesem Bereich? Sieht er Anpassungsbedarf bei den gesetzlichen Grundlagen für diesen Bereich?

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a. Übersicht über die Umsetzung der Pflegekinderverordnung in den Kantonen

Die Verordnung über die Aufnahme von Pflegekindern (SR 211.222.338; im Folgenden: PAVO) ist am 1. Januar 1978 in Kraft getreten. Sie ist so konzipiert, dass die Kantone grundsätzlich keine Ausführungsbestimmungen erlassen müssen. Vielmehr ist von Bundesrechtes wegen die Vormundschaftsbehörde als umfassende Kindesschutzbehörde sowohl für die Familienpflege (Art. 4ff. PAVO) und die Tagespflege (Art. 12 PAVO) wie für die Heimpflege (Art. 13ff. PAVO) zuständig. Indessen sind die Kantone befugt, die Zuständigkeit einer anderen geeigneten Behörde zu übertragen (Art. 2 Abs. 2 PAVO). Zudem können sie Schutzbestimmungen aufstellen, die über die Verordnung hinausgehen (Art. 3 Abs. 1 PAVO) und die Bewilligungspflicht für die Aufnahme verwandter Kinder in Familienpflege aufheben (Art. 4 Abs. 3 PAVO). Diese ergänzenden kantonalen Bestimmungen müssen vom Bund nicht genehmigt werden.

1984 hat Hans Bättig eine Studie mit dem Titel "Die Pflegekinderaufsicht im Bund und in den Kantonen" vorgelegt, die im Sinne der Interpellantin eine Übersicht betreffend die Umsetzung in den Kantonen gibt. Das Bundesamt für Justiz ist bereit, die Übersicht über die ergänzenden kantonalen Bestimmungen und die Zuständigkeiten in den Kantonen auf den neuesten Stand zu bringen. Durch eine Umfrage bei den Kantonen sollten auch die kantonalen Massnahmen zur Förderung des Pflegekinderwesens ermittelt und Praxisfragen geklärt werden können.

Nach der Uno-Konvention über die Rechte des Kindes unterstützen die Vertragsstaaten die Eltern in ihrer Erziehungsaufgabe durch die Schaffung von Betreuungsinstitutionen (Art. 18 Abs. 2 und 3). Diese programmatische Verpflichtung belässt den vor allem betroffenen kantonalen und kommunalen Behörden einen grossen Handlungsspielraum, wie sie dem Anliegen des Übereinkommens gerecht werden wollen.

In Bezug auf die Förderung der Qualität der Pflegeplätze verlangt der Bund, soweit er Einrichtungen mitfinanziert (siehe unten Bst. c), die Einhaltung hoher Qualitätsstandards. Zudem muss der Standortkanton das Heim ebenfalls anerkennen und die entsprechende Aufsicht nach der Pflegekinderverordnung des Bundes oder der kantonalen Heimgesetzgebung ausüben.

b. Zusammenarbeit mit den regionalen und der schweizerischen Pflegekinder-Aktionen

Das Pflegekinderwesen fällt grundsätzlich in die Kompetenz der Kantone. Der Bundesrat ist deshalb nicht in der Lage, diese Fragen zu beantworten. Er geht aber davon aus, dass die Zusammenarbeit der Kantone mit den regionalen und der schweizerischen Pflegekinder-Aktion ihrem Zentralvorstand selber bekannt ist.

Im schweizerischen Sozialwesen spielen verschiedene private Organisationen eine wichtige Rolle. Sie erbringen Dienstleistungen, die sehr geschätzt sind. Das gilt auch für die Schweizerische Pflegekinder-Aktion.

c. Fakten und Zahlen

Die Botschaft des Bundesrates vom 5. Juni 1974 zur Revision des Kindesrechtes erklärte: "Die Zahl der Pflegekinder dürfte in der Schweiz zwischen 60 000 und 80 000 betragen" (BBl 1974 II 88). In Bezug auf die Familien- und Tagespflege haben weder die Volkszählung 1990 (vgl. Personenfragebogen, S. 2, Ziff. 7: "andere/r Haushaltangehörige/r, z. B. Angestellte/r, Pflegekind, Pensionär/in, nichtverwandte/r Wohnungspartner/in") noch die Strukturerhebung 2000 (vgl. Personenfragebogen, S. 2, Ziff. 10) genauere Zahlen ergeben. Auch die Liste der Kollektivhaushalte der Volkszählung 1990 ist in Bezug auf die Heimpflege mangels hinreichender Differenzierung kaum aussagekräftig. Eine verlässliche Schätzung betreffend die nicht behördlich kontrollierten Pflegeverhältnisse ist aus der Natur der Sache nicht möglich, zumal gar nicht alle Verhältnisse bewilligungspflichtig sind und der Aufsicht unterstehen.

Wegen der beschränkten statistischen Ausgangslage liegen auch keine näheren Angaben über Aufwendungen vor. Immerhin hat das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement im Jahr 1999 gestützt auf das Bundesgesetz über die Leistungen des Bundes für den Straf- und Massnahmenvollzug (SR 341) an 187 anerkannte Erziehungsheime knapp 77,3 Millionen Franken an Betriebsbeiträgen ausbezahlt. Im Jahr 2000 waren es rund 60,5 Millionen. Die Reduktion ist durch das Stabilisierungsprogramm begründet. In diesen Einrichtungen sind zwischen 4500 und 5000 Minderjährige eingewiesen. Zum einen handelt es sich um strafrechtliche Einweisungen nach den Artikeln 84ff. StGB, zum anderen geht es um in ihrem Sozialverhalten gestörte, erziehungsschwierige oder erheblich gefährdete Kinder und Jugendliche, die von den Vormundschaftsbehörden oder von ihren Eltern eingewiesen werden. Voraussetzung ist, dass ein Fachgutachten die Einweisung empfiehlt und eine in der Jugendhilfe tätige Behörde zugestimmt hat oder die Verhaltensstörung des Minderjährigen eine stationäre Abklärung erfordert.

An Baubeiträgen sind gestützt auf das erwähnte Gesetz im Jahr 1999 8,3 Millionen Franken 13 Einrichtungen zugesichert oder ausgezahlt worden. Im Jahre 2000 waren es 5,3 Millionen Franken, ebenfalls für 13 Einrichtungen.

d. Pflegekinderverordnung und familienergänzende Betreuung

Die Bestimmungen über die Heimpflege der Pflegekinderverordnung kommen nur zur Anwendung, soweit Einrichtungen nicht nach der kantonalen Schul-, Gesundheits- oder Sozialhilfegesetzgebung einer besonderen Aufsicht unterstehen oder es sich nicht um Sonderschulen handelt, die im Rahmen der Invalidenversicherung zugelassen sind. Damit will die Pflegekinderverordnung Doppelspurigkeiten vermeiden. Dieses Konzept hat sich grundsätzlich bewährt. Auch die Anforderungen, die für eine Heimbewilligung erfüllt sein müssen, sind nicht grundsätzlich reformbedürftig.

Allerdings bestehen Abgrenzungsprobleme. Namentlich überlässt es die Pflegekinderverordnung der Praxis, die Frage zu entscheiden, unter welchen Voraussetzungen eine Pflegekindergrossfamilie als Heim, und unter welchen Voraussetzungen Tageseltern als Kinderkrippen gelten. Zudem kann man sich fragen, ob die lokalen, zum Teil gemeindeweise organisierten Vormundschaftsbehörden, die von Bundesrechtes wegen auch für die Heimpflege zuständig sind, überall über das nötige Fachwissen in diesem Bereich verfügen. Einige Kantone haben von sich aus eine Verbesserung der Situation in die Wege geleitet und zum Teil die Heimaufsicht bei einer Stelle im Kanton zusammengefasst. Die Professionalisierung des Vormundschaftswesens ist aber auch eines der Anliegen der Totalrevision des Vormundschaftsrechtes, die sich zurzeit in Vorbereitung befindet. Allerdings wird es noch einige Zeit dauern, bis das neue Recht wird in Kraft treten können.

Wenn die Interpellantin von dem zu erwartenden Boom spricht, so nimmt sie damit wohl Bezug auf ihre Parlamentarische Initiative 00.403, "Anstossfinanzierung für familienergänzende Betreuungsplätze". Der Bundesrat will seiner Stellungnahme dazu hier nicht vorgreifen. Fest steht aber, dass die Verteilung von Geldern an Qualitätsstandards zu knüpfen ist und sich damit auch gewisse Vollzugsprobleme lösen lassen. Dabei ist auch der Frage Aufmerksamkeit zu schenken, ob künftig genügend ausgebildete Personen zur Verfügung stehen.

e. Beurteilung und Ausblick

Das Pflegekinderwesen ist eine unverzichtbare Säule des Kindesschutzes. Indessen ist der Bundesrat der Auffassung, dass nicht alle Pflegeverhältnisse, unabhängig von ihren Formen, von der öffentlichen Hand stärker unterstützt werden müssen. Immerhin gehören die Kosten für die Unterbringung eines Kindes ausserhalb seiner Familie entsprechend den Bestimmungen des Zivilgesetzbuches grundsätzlich zu den Unterhaltskosten, für welche die Eltern im Rahmen ihrer Möglichkeiten aufkommen müssen. Daneben sind nach der bundesstaatlichen Kompetenzverteilung die Kantone im Rahmen der Sozialhilfe gefordert (Art. 289 ZGB).

Für den Bundesrat steht ausser Frage, dass die bundesrechtlichen Bestimmungen über die Pflegekinderaufsicht von den Kantonen vollzogen werden müssen. Die oben unter Buchstabe a angesprochene Umfrage bei den Kantonen wird Gelegenheit geben, auf die vorliegende Interpellation hinzuweisen und Vollzugsprobleme anzusprechen.

Antwort des Bundesrates.