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Le Conseil fédéral s'attend à enregistrer 32 000 nouvelles demandes d'asile pour l'année en cours, avec un rythme de progression croissant. Ce nombre de demandes - l'estimation est pourtant optimiste - est fort inquiétant quand on connaît les problèmes que posent l'assistance des requérants, la mise en oeuvre de la procédure, la lutte contre la recrudescence de la criminalité et, surtout, quand on sait combien l'afflux de requérants grève le budget de la Confédération. Les dépenses annuelles engagées dans le domaine de l'asile pourraient en effet atteindre 1,5 milliard de francs en 1998, voire 2 milliards de francs en l'an 2000, si aucune mesure énergique n'est prise.

Face à cette situation affligeante et dans le prolongement de ma motion "Mesures urgentes contre les abus dans le domaine de l'asile" (98.3070), traitée le 17 juin 1998 au Conseil des États (BO 1998 E 674), je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Si l'on veut endiguer l'afflux croissant de requérants d'asile, n'est-il pas préférable d'appuyer les actions préventives dans les zones de tensions (en faisant intervenir, au besoin, des formations armées chargées du maintien de la paix) et de prendre des mesures à la frontière suisse, plutôt que d'affecter des moyens en personnel et des moyens financiers toujours plus lourds à l'hébergement et à l'assistance des requérants et, surtout, à la lutte contre les requérants délinquants ? Quelle stratégie le Conseil fédéral suit-il en la matière ?

2. Quelles mesures a-t-on prises jusqu'à présent - au Kosovo par exemple - pour contenir cet afflux et, plus précisément, pour prévenir une arrivée massive de requérants à l'approche de l'hiver 1998/99 ?

3. Le Conseil fédéral juge-t-il toujours inopportun de renforcer le corps des gardes-frontière par des éléments de l'infanterie territoriale formés à cet effet, alors que le DDPS a achevé les travaux préparatoires nécessaires ?

4. Quelle est, selon lui, l'efficacité de l'arrêté fédéral urgent du 26 juin 1998 sur les mesures d'urgence dans le domaine de l'asile et des étrangers et, plus particulièrement, des mesures prises envers les "sans-papiers" et les clandestins ?

5. Au-delà de cet arrêté, quelle action ont entreprise la Confédération et les cantons pour renforcer les "mesures frappant les demandeurs d'asile délinquants, violents et réfractaires" (ch. 7 de la motion 98.3070, transmis comme postulat le 17 juin 1998)?

6. Où en sont les démarches engagées par le Conseil fédéral pour associer notre pays aux accords de Dublin et de Schengen ?

7. Quelles mesures le Conseil fédéral compte-t-il adopter, par ailleurs, pour que la Suisse cesse d'être une des destinations de prédilection des requérants d'asile ?

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Ad question 1

Le Conseil fédéral partage l'avis de l'auteur de l'interpellation : l'aide que la Suisse apporte dans les zones de tensions doit être considérée comme une composante importante de la prévention des migrations. Attendu que 45 % environ des requérants d'asile sont actuellement originaires des Balkans, la Suisse s'est, par exemple, associée de manière particulièrement étroite aux efforts internationaux en vue d'endiguer et de résoudre le conflit dans cette région. La contribution de notre pays est axée, d'une part, sur la coopération au développement, qui inclut l'aide humanitaire, et, d'autre part, sur des mesures de promotion de la paix, dont relève principalement la participation de Suissesses et de Suisses non armés à des missions internationales ; la présence de "bérets jaunes" suisses en Bosnie-Herzégovine, dans le cadre du mandat de l'OSCE, en est un exemple. Aucune base légale ne permet pour l'instant l'engagement de formations armées dans des missions de maintien de la paix.

Par arrêté du 2 septembre 1998, le Conseil fédéral a décidé de renforcer le corps des gardes-frontière par une centaine de gardes-fortifications qui, jusqu'au 31 décembre 2000, collaboreront aux tâches de surveillance de la frontière. Un accroissement du nombre et de l'efficacité des contrôles de passages de la frontière impliquerait du personnel supplémentaire.

Le 16 mars 1998 déjà, le Conseil fédéral a chargé le DDPS de fournir un appui logistique au corps des gardes-frontière sous forme de moyens de transport, d'hélicoptères, d'appareils de contrôle du trafic et d'observation, ainsi que d'autres dispositifs. Ces moyens ont entre-temps été mis en oeuvre.

Ad question 2

Cette année, dans le cadre de l'aide humanitaire consentie par la Confédération, la Suisse a réservé quelque 9,5 millions de francs aux victimes du conflit au Kosovo. Ces fonds servent à soutenir, d'une part, des programmes d'aide d'urgence mis sur pied par des organisations humanitaires et, d'autre part, des actions directes du Corps suisse d'aide en cas de catastrophe (ASC). Epaulés par des centaines d'autochtones, 14 membres de l'ASC dirigent actuellement divers projets dans la région en crise. Cinq autres personnes les rejoindront prochainement.

Afin d'organiser la vie sur place et de contenir l'exode, des membres de l'ASC dirigent, depuis que le conflit a éclaté au Kosovo, les travaux d'aménagement et de rénovation de logements collectifs et d'écoles destinés aux réfugiés kosovars en Albanie et au Monténégro. Durant l'année en cours, l'Office fédéral des réfugiés a mis une somme de 2,5 millions de francs à disposition de la DDC pour ses actions de prévention des migrations.

Depuis peu, il est à nouveau possible d'envisager la reconstruction dans les zones de conflit au Kosovo même. Responsable des activités du HCR en matière d'hébergement dans l'ensemble de la République fédérale de Yougoslavie, l'ASC joue un rôle important au sein de la communauté internationale d'aide humanitaire. Comme première mesure, il est prévu de distribuer aux personnes qui reviennent chez elles du matériel nécessaire à la réparation des maisons endommagées ainsi que des poêles.

De plus, le Conseil fédéral est prêt à participer, par l'envoi d'un contingent de 50 à 100 personnes, à la mission de vérification dirigée par l'OSCE au Kosovo ("Kosovo Verification Mission", KVM). En soutenant cette mission, la Suisse entend collaborer sur place à la lutte contre les sources de conflit. Si la KVM parvient à favoriser le retour des réfugiés et des personnes déplacées, elle contribuera en outre directement à la réduction de la pression migratoire qu'exerce le Kosovo et à laquelle notre pays se trouve tout particulièrement exposé.

Ad question 3

Le Conseil fédéral est d'avis que la troupe, même adéquatement préparée à cet effet, ne doit être engagée à la frontière pour y seconder les organes de police que si les autres moyens s'avèrent insuffisants. Les dispositions de la loi fédérale du 3 février 1995 sur l'armée et l'administration militaire permettent un tel engagement, dont les modalités sont régies par l'ordonnance du 3 septembre 1997 sur le recours à la troupe pour assurer le service de police frontière.

L'engagement de formations de l'armée n'est cependant pas exempt de problème. Le Conseil fédéral estime que le rythme habituel des périodes de service présente des inconvénients pour ce type de mission. Le recours à l'armée ne doit être envisagé que lorsque toutes les autres possibilités sont épuisées.

Ad question 4

Depuis l'entrée en vigueur de l'arrêté fédéral sur les mesures d'urgence dans le domaine de l'asile et des étrangers (AMU), le nombre des requérants qui présentent leurs documents d'identité dans les centres d'enregistrement est en légère, mais constante augmentation ; pour la première fois depuis 1996, plus de 50 % des requérants d'asile ont remis une pièce d'identité ; près de 37 % des requérants possédaient une carte d'identité ou un passeport. Cette hausse de la tendance à présenter des documents d'identité est cependant relativisée par le nombre élevé des requérants d'asile originaires du Kosovo. Le taux de remise de pièces d'identité varie en effet selon la nationalité ; alors que seuls 20 % des ressortissants albanais présentent un document, cette proportion dépasse les 60 % chez les personnes originaires de la République fédérale de Yougoslavie.

Conformément aux nouvelles dispositions légales, la plupart des décisions sont rendues sur la base de l'art. 16, al. 1, let. b, LAsi (non-entrée en matière pour dissimulation d'identité), une fois la dissimulation prouvée au moyen de méthodes d'identification ou d'analyses linguistiques. En revanche, l'application de l'art. 16, al. 1, let. abis, LAsi (non-entrée en matière pour défaut de remise de documents de voyage ou d'autres pièces d'identité) s'avère pour l'instant difficile du fait que, notamment en raison de l'évolution en cours dans la province du Kosovo, les allégations ne sont souvent pas manifestement dénuées de fondement et/ou que l'absence de document repose sur des motifs excusables. À l'égard des personnes séjournant illégalement en Suisse, l'application rigoureuse par les cantons de la LSEE et de la loi fédérale sur des mesures de contrainte en matière de droit des étrangers revêt une importance particulière.

Ad question 5

Les dispositions introduites par l'arrêté fédéral sur les mesures d'urgence dans le domaine de l'asile et des étrangers (AMU), qui est entré en vigueur le 1er juillet 1998, visent des personnes étrangères qui séjournent illégalement en Suisse et qui présentent une demande d'asile dans l'intention manifeste de se soustraire à l'exécution imminente d'une expulsion ou d'un renvoi, ainsi que celles qui n'ont pas présenté de documents de voyage ou d'identité lors du dépôt de leur demande et qui entravent ainsi l'identification nécessaire à la procédure d'asile et, partant, retardent sérieusement l'exécution de leur renvoi. Un tel comportement peut, dans certaines circonstances être sanctionné par une décision de non-entrée en matière. L'AMU a en outre institué une nouvelle obligation de collaboration : le requérant d'asile touché par une décision de renvoi exécutoire est désormais tenu de collaborer à l'obtention des documents de voyage nécessaires à l'exécution de son renvoi. Cette mesure doit permettre, en cas de rejet de la demande d'asile, d'éviter que le renvoi de la personne étrangère dans son pays d'origine ne soit retardé ou entravé par son manque de collaboration à l'obtention des documents de voyage. La violation de cette obligation spécifique de collaborer peut être sanctionnée, dans le cadre de l'exécution du renvoi, par une décision de détention en vue du refoulement, dans la mesure où ce comportement représente un indice concret faisant craindre que la personne étrangère entend se soustraire au refoulement.

Fin septembre 1998, le chef du Département fédéral de justice et police a décidé une prolongation générale, au 30 avril 1999, du délai de renvoi des demandeurs d'asile originaires de la province yougoslave du Kosovo. Les personnes ayant commis des infractions en Suisse sont toutefois exclues de cette mesure et immédiatement renvoyées lorsqu'elles compromettent ou enfreignent gravement la sécurité et l'ordre publics. Tel est notamment le cas des auteurs d'infractions graves ou répétées à des dispositions pénales, en particulier à la loi sur les stupéfiants, au code pénal (par ex. infractions violentes contre la vie et l'intégrité corporelle, infractions contre le patrimoine, crimes et délits contre la liberté, infractions contre l'intégrité sexuelle, infractions créant un danger collectif, infractions contre l'autorité publique, etc.) et à la loi sur la circulation routière. Jusqu'à ce jour, 1'486 ressortissants yougoslaves ont été renvoyés sur la base de l'accord de réadmission.

Ad question 6

Le 16 septembre 1998, le comité exécutif de Schengen a refusé d'institutionnaliser la participation de la Suisse aux accords de Schengen. Conformément au Traité d'Amsterdam, les accords de Schengen seront ces prochains mois transférés à l'Union européenne (UE) qui, dès l'entrée en vigueur de ce traité, deviendra ainsi le nouvel interlocuteur de la Suisse.

Dès la conclusion de l'accord sur la détermination de l'État responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans l'un des États membres de l'UE (appelé Convention de Dublin), le Conseil fédéral a formellement demandé à l'UE l'ouverture de négociations relatives à un accord parallèle. Lors d'une rencontre entre le chef du DFJP et la "troïka", le 26.9.1995, l'UE avait encore donné à la Suisse des assurances quant à sa participation. Comme mentionné dans la réponse à l'interpellation Müller Erich (97.3598), l'UE fait toutefois dépendre, depuis l'année dernière, l'ouverture de ces discussions de l'issue positive des négociations sectorielles bilatérales et, plus particulièrement, d'un accord sur la libre circulation des personnes. Les négociations relatives à un accord parallèle sont donc actuellement au point mort.

Ad question 7

Au vu de la situation au Kosovo, on estime à 40'000 le nombre des demandes d'asile qui seront déposées cette année. Cet accroissement considérable des demandes d'asile a également des conséquences financières. C'est pourquoi le Conseil fédéral a rencontré les représentants des cantons et s'est entretenu avec eux des problèmes que soulève le domaine de l'asile. À cette occasion, il a été unanimement reconnu que l'aide humanitaire revêt pour l'instant une importance primordiale, eu égard à la détresse que connaît le Kosovo, mais que, simultanément, il convient de lutter efficacement contre les abus et de s'employer avec détermination à réduire les coûts liés à l'asile. Les représentants de la Confédération et des cantons ont admis que seule la conjugaison des efforts de la Confédération, des cantons et des communes permettra de maîtriser cette situation extraordinaire.

Le Conseil fédéral s'emploie donc à réaliser des économies supplémentaires et à réduire l'attrait excessif que la Suisse exerce sur les requérants d'asile par rapport aux autres pays d'Europe occidentale. Il a convenu avec les représentants des cantons, d'instituer un groupe de travail paritaire "Financement dans le domaine de l'asile". Composé de représentants de la Confédération et des cantons, ce groupe de travail sera chargé d'étudier de nouveaux modèles d'assistance et de financement, ainsi que d'élaborer des propositions pour améliorer la structure d'incitation aux économies. Les efforts du Conseil fédéral sont donc essentiellement axés sur l'élaboration de propositions d'économies à court terme, dans le cadre de la mise en oeuvre de la révision totale de la loi sur l'asile (par ex. discussion relative à la réduction des montants forfaitaires), sur des améliorations dans les secteurs de la procédure et de l'exécution (cf. propositions d'optimisation formulées dans le rapport du groupe de travail Confédération - CCDJP), ainsi que sur des mesures à moyen terme, que le groupe de travail "Financement dans le domaine de l'asile" élaborera d'ici le mois de mai 1999.

Sur le plan législatif, la marge de manoeuvre offerte par la répartition actuelle des tâches entre la Confédération et les cantons dans le domaine de l'asile est largement épuisée. Dans la mesure du possible, les corrections nécessaires seront apportées dans le cadre des travaux législatifs en cours dans le domaine des étrangers (révision totale de la LSEE) ainsi que des ordonnances relatives à la loi sur l'asile.

Réponse du Conseil fédéral.