InitialSituation

Der Mangel an einheitlichen Kriterien für die Auslagerung von Aufgaben an verselbständigte Einheiten des Bundes sowie deren zum Teil sehr unterschiedliche rechtliche Konzeption und Steuerung werden zunehmend als unbefriedigend erachtet. Deshalb hat das Parlament bessere Grundlagen für die Auslagerung von Aufgaben und eine einheitlichere Steuerung verselbständigter Einheiten verlangt. Der Bundesrat kommt diesem Anliegen im Bericht nach.

Mit einer Aufgabentypologie liefert der Bericht zunächst eine auf einheitlichen Kriterien basierende Entscheidgrundlage für die Auslagerung von Aufgaben an verselbständigte Einheiten des Bundes. Im Sinne einer Idealtypologie ordnet er die einzelnen Aufgaben des Bundes den folgenden vier Aufgabentypen zu:

- Ministerialaufgaben: Dazu gehören primär die Aufgaben der Politikvorbereitung (z.B. Vorbereitung der Gesetzgebung), aber auch Dienstleistungen, die einen ausgeprägt hoheitlichen Charakter aufweisen und zum Teil mit weitreichenden Eingriffen in Grundrechte verbunden sein können (z.B. Landesverteidigung). Diese Aufgaben eignen sich nicht zur Auslagerung und sind innerhalb der zentralen Bundesverwaltung zu erfüllen.

- Dienstleistungen mit Monopolcharakter: Diese finden sich u.a. in der Bildung, Forschung und Kultur. Es sind Aufgaben, die zwar einen klaren Dienstleistungscharakter aufweisen, für die jedoch ein funktionierender Markt fehlt. Diese Aufgaben sind zur Auslagerung geeignet, wenn kaum Koordinationsbedarf sowie ein geringes Synergiepotenzial mit andern Bundesaufgaben besteht. Trotz Auslagerung muss wegen der fehlenden marktlichen Steuerung und der z.T. namhaften finanziellen Unterstützung durch den Bund ein adäquater politischer Einfluss auf solche Einheiten und ihre Aufgabenerfüllung erhalten bleiben.

- Aufgaben der Wirtschafts- und der Sicherheitsaufsicht: Dies sind Regulierungsaufgaben, wie sie u.a. die Eidgenössische Bankenkommission, die ComCom, die Swissmedic, die Weko oder der Postregulator wahrnehmen. Sie sollen insbesondere aufgrund des Erfordernisses der Unabhängigkeit bei der Aufgabenerfüllung ausgelagert werden.

- Dienstleistungen am Markt: Dazu gehören insbesondere Infrastruktur-Dienstleistungen, wie sie beispielsweise die Post und die SBB erbringen. Das erfolgreiche Bestehen der mit diesen Aufgaben betrauten Einheiten am Markt bedingt eine Auslagerung.

Nicht Gegenstand der Aufgabentypologie sind Vorleistungen, welche die zentrale Bundesverwaltung zur Aufgabenerfüllung benötigt (Informatik, Immobilien usw.):

Bei diesen "internen Dienstleistungen" stellt sich nicht die Frage nach einer Auslagerung, sondern die des "make or buy".

Für die Steuerung von ausgelagerten Einheiten führt der Bericht 28 Leitsätze zu den folgenden acht Steuerungselementen auf: Rechtsform, Organe, Bundesvertreter, Haftungen, besondere Kompetenzen, strategische Ziele, Kontrolle, Oberaufsicht,

Finanzen und Steuern. Ein erläuternder Bericht der Eidgenössischen Finanzverwaltung (EFV) zum Corporate-Governance-Bericht des Bundesrates setzt sich vertieft mit der Bedeutung der einzelnen Steuerungselemente und ihrer heutigen Ausprägung auseinander, leitet die einzelnen Leitsätze her und begründet sie. Die Leitsätze werden sodann auf die drei Aufgabentypen mit Auslagerungseignung angewandt und zu einem aufgabentypenspezifischen Steuerungsmodell zusammengefasst:

Für Einheiten, die Dienstleistungen mit Monopolcharakter erbringen oder Aufgaben der Wirtschafts- und der Sicherheitsaufsicht erfüllen, ist grundsätzlich die öffentlich-rechtliche Organisationsform der Anstalt, für die Einheiten mit Dienstleistungen am Markt die Rechtsform der privatrechtlichen Aktiengesellschaft vorzusehen. Die verselbständigten Einheiten steuert der Bundesrat in seiner Funktion als Eigner über strategische Ziele. Zudem wird die bundesrätliche Kontrolle über die Anstalten verstärkt. Den Leitsätzen und damit dem Steuerungsmodell soll Referenzcharakter zukommen: Sie tragen insbesondere im Bereich der Anstalten zur organisationsrechtlichen und damit steuerungsmässigen Harmonisierung verselbständigter Einheiten des Bundes bei, regeln jedoch nicht jeden Sonderfall abschliessend. Abweichungen sollen in begründeten Ausnahmefällen möglich sein. Für das Parlament sind die Leitsätze eine wichtige Grundlage zur Wahrnehmung seiner Oberaufsicht gegenüber dem Bundesrat.

Der Bericht zeigt weiter auf, wer beim Bund welche Rolle in der Steuerung verselbständigter Einheiten wahrnehmen soll: Das Parlament erlässt die rechtlichen Grundlagen für die Auslagerung von Aufgaben und für die Verselbständigung bzw. die organisationsrechtliche Konzeption von Einheiten des Bundes. Zudem übt es die Oberaufsicht aus und kann im Rahmen von Finanzierungsbeschlüssen die Verwendung der Mittel regeln, die der Bund verselbständigten Einheiten (z.B. ETH's, SBB) zur Verfügung stellt. Der Bundesrat übt für den Bund die Funktion des Eigners aus:

U.a. wählt er den Verwaltungs- oder Institutsrat und die externe Revisionsstelle oder er wirkt im Rahmen der Generalversammlung mit; er legt seine Erwartungen an den Verwaltungs- oder Institutsrat in Form strategischer Ziele fest und kontrolliert deren Erreichung. Verwaltungsintern werden die Rollen bei der Vorbereitung und Koordination der Geschäfte zuhanden des Bundesrates nach zwei verschiedenen Modellen verteilt:

- Das Fachdepartement und die EFV teilen sich in die Vorbereitung und Koordination der eignerpolitischen Geschäfte von Einheiten, die Dienstleistungen am Markt erbringen, und von Einheiten, die Dienstleistungen mit Monopolcharakter erbringen und zugleich von grosser Bedeutung für den Bundeshaushalt sind (z.B. ETH's). Innerhalb dieser Zusammenarbeit federführend ist das Fachdepartement insbesondere bei der Vorbereitung von Wahlgeschäften, bei der Ausarbeitung der strategischen Ziele sowie bei Vorarbeiten in Zusammenhang mit der bundesrätlichen Kontrolle. Die EFV ist demgegenüber federführend insbesondere im Bereich der Pensionskassen, der Aktien(ver)käufe, der Rekapitalisierung, der finanziellen Vorgaben und der Gewinnausschüttung. Die jeweils nicht federführende Stelle ist der andern zur Zusammenarbeit zugewiesen.

- Das Fachdepartement ist allein federführend für die Vorbereitung und Koordination der eignerpolitischen Geschäfte von Einheiten, die Dienstleistungen mit Monopolcharakter erbringen und nicht von grosser finanzpolitischer Bedeutung sind (z.B. IGE), sowie von Einheiten mit Aufgaben der Wirtschafts- und der Sicherheitsaufsicht. Es hat die EFV zwingend beizuziehen in Fragen der Kapitalausstattung, der Pensionskasse, der Haftung und der Rechnungslegung. In den übrigen Fragen steht die EFV dem Fachdepartement als Dienstleistungs- und Kompetenzzentrum zur Verfügung.

Innerhalb des Fachdepartements ist für die eignerpolitischen Geschäfte eine Stelle zuständig, die in jedem Fall organisatorisch von Aufgaben der Wirtschafts- und der Sicherheitsaufsicht getrennt ist und nach Möglichkeit nicht mit Tätigkeiten in Zusammenhang mit der Fachaufsicht oder der Leistungsbestellung betraut ist.

Der Bericht schliesst mit einem Ausblick auf die Folgearbeiten ab. Mit Verabschiedung des Berichts durch den Bundesrat erlangen die darin aufgestellten Grund- und Leitsätze Richtliniencharakter. Sie sind von der Verwaltung bei der Vorbereitung künftiger Auslagerungen von Aufgaben und rechtlichen Verselbständigungen von Einheiten zu befolgen, soweit nicht triftige Gründe ein Abweichen bedingen. Die Leitsätze sollen auch auf bereits verselbständigte Einheiten Anwendung finden.

Priorität kommt dabei jenen Einheiten zu, deren organisationsrechtliche Konzeption unabhängig vom Bericht in Überprüfung bzw. Revision begriffen ist. Dies ist beispielsweise der Fall bei der SUVA in Zusammenhang mit der Revision des Unfallversicherungsgesetzes oder beim Schweizerischen Institut für Rechtsvergleichung (SIR) im Rahmen der Verwaltungsreform. Ausserhalb solcher Überprüfungen und Revisionen sollen die Leitsätze schwergewichtig bei jenen Einheiten umgesetzt werden, bei denen die Steuerung oder Kontrolle einer Anpassung bedarf.

(Quelle: Botschaft des Bundesrates)

Proceedings

Im Nationalrat beantragten die Kommissionssprecher der Geschäftsprüfungs-kommission (GPK) und der Finanzkommission (FK), den Bericht zur Kenntnis zu nehmen und die mit ihm thematisch verknüpften Postulate anzunehmen. Die Fraktionssprecher schlossen sich dem Antrag der Kommission an. Der Bundesrat beantragte zudem drei parlamentarische Vorstösse abzuschreiben, da deren Anliegen mit dem Bericht erfüllt worden seien. Der Bericht wurde zur Kenntnis genommen und den vier Kommissionspostulaten sowie dem Antrag des Bundesrates wurde ohne Gegenstimme zugestimmt.

Der Ständerat folgte ebenfalls dem Antrag beider Kommissionen vom Bericht Kenntnis zu nehmen und beschloss gemäss Antrag des Bundesrates die drei parlamentarischen Vorstösse abzuschreiben.