InitialSituation

Même si, selon les prévisions actuelles, l'économie mondiale devrait entamer une timide reprise, le budget de la Confédération pour 2010 reste marqué par la crise, avec un déficit attendu de 2,4 milliards. Dans le plan financier établi il y a un an, le Conseil fédéral avait tablé sur un excédent de 200 millions au compte de financement ordinaire. La détérioration spectaculaire des prévisions pour le budget 2010 reflète la gravité de la récession. Pour en saisir toute l'ampleur, il faut considérer le ralentissement réel de la croissance pour la période allant de 2009 à 2010. En effet, la croissance est inférieure de 5,6 % par rapport au plan financier 2010, ce qui engendre une nette baisse des recettes. Le budget 2010 doit aussi tenir compte du fait que les recettes réagissent en grande partie avec un certain retard par rapport à l'évolution de l'économie. Elles seront à nouveau en baisse par rapport à 2009, et ce malgré une légère croissance en termes nominaux du PIB.

De plus, le marché de l'emploi devrait lui aussi être frappé de plein fouet par la crise : atteignant en 2010 un point culminant, le taux de chômage se répercutera indirectement sur les finances de la Confédération par le biais d'une hausse des prêts de trésorerie octroyés à l'assurance-chômage. L'accroissement, à hauteur de 7,4 milliards, de la dette brute de la Confédération sera par conséquent nettement plus élevé que celui du déficit du compte de financement.

Le budget 2010 se caractérise également par les décisions que le Conseil fédéral et le Parlement ont prises pour faire face à des perspectives économiques alarmantes, décisions qui concernent, notamment, les dépenses supplémentaires de la 3e phase des mesures de stabilisation destinées à atténuer la hausse annoncée pour les primes de l'assurance-maladie ainsi que la mise en oeuvre avancée de la réforme de la TVA. Le report à 2011 de l'entrée en vigueur du financement additionnel de l'assurance-invalidité, qui fait l'objet d'une votation populaire en septembre, est également motivé par la conjoncture, le Parlement ayant voulu éviter, par cette mesure, les risques liés aux effets procycliques d'une hausse de la TVA. De même, la décision du Conseil fédéral de ne pas mettre en oeuvre, comme prévu par le plan financier pour l'année 2010, les réductions de dépenses découlant du réexamen des tâches de la Confédération, a été prise en raison de la récession. Malgré tout, le budget 2010 répond aux exigences du frein à l'endettement. Cependant, la marge de manoeuvre prévue par cette réglementation fiscale est intégralement utilisée. (Source : message du Conseil fédéral)

Proceedings

Avant d'entamer la discussion par article à propos du budget 2010, le Conseil des États a examiné la situation générale des finances fédérales dans le contexte de la crise financière et économique, en se fondant sur les objets 09.041 " Budget 2010 ", 09.042 " Budget 2009. Supplément II " et 09.058 " Plan financier 2011-2013 ". Philipp Stähelin (CEg, TG), rapporteur de la commission, a décrit la situation dans laquelle s'inscrit l'établissement du budget 2010 comme étant encore tout à fait favorable, ajoutant toutefois que, pour les années à venir, il faudrait s'attendre à des chiffres rouges pour la première fois depuis plusieurs années. Le conseiller fédéral Hans-Rudolf Merz a abondé dans le même sens, ajoutant que, eu égard à ces prévisions, il était indispensable d'éviter d'autres dépenses structurelles, de reprendre l'examen des tâches de la Confédération, resté en suspens, et surtout de suivre attentivement les évolutions dans le domaine du financement des assurances sociales. Anita Fetz (S, BS) a quant à elle rejeté la vision sombre présentée par la commission et le Conseil fédéral. À ses yeux, la situation de la Suisse est extrêmement bonne par rapport à l'étranger, de sorte que le pays peut et doit continuer à adapter l'économie et la société aux impératifs de l'écologie, à développer les infrastructures publiques et à promouvoir la formation et la recherche.

Le Conseil des États n'a que peu modifié le projet du Conseil fédéral lors de la discussion par article. Par 25 voix contre 10, il a suivi sa Commission des finances, qui proposait d'augmenter les charges de personnel de 2,5 %, et non de 3,5 % comme le voulait le Conseil fédéral. En ce qui concerne la protection du paysage et la conservation des monuments historiques, le conseil a adopté la proposition de minorité déposée par Hans Altherr (RL, AR), faisant ainsi passer le budget de 21 millions de francs prévu par le Conseil fédéral et la commission à 30 millions de francs. Par 22 voix contre 17, il a suivi l'avis de sa commission, qui a rejeté une proposition de minorité visant à accorder un million supplémentaire à la lutte contre le dopage. En outre, le conseil a refusé d'investir 25 millions de francs dans des projets relatifs à la géothermie. Ces projets avaient déjà donné lieu à un débat en 2008 dans le cadre des programmes conjoncturels lancés à cette époque. L'introduction éventuelle de ce montant dans le budget ordinaire a conduit plusieurs députés à émettre des réserves d'ordre politique. Toutefois, il est ressorti des interventions devant le conseil que la minorité pouvait tout à fait avoir du poids ; et effectivement, le conseil n'a rejeté que de justesse la proposition de minorité, par 19 voix contre 17. À l'issue de la discussion par article, le Conseil des États a adopté à l'unanimité toutes les nouvelles décisions.

Durant sa séance, le Conseil national a commencé par examiner trois propositions de minorité. Deux d'entre elles avaient été déposées par la gauche et la dernière, par le groupe UDC. Le groupe des Verts voulait que le projet soit renvoyé au Conseil fédéral avec mandat d'indiquer au Parlement comment le manque à gagner résultant de la crise et de certaines décisions du Parlement, relatives par exemple à l'imposition de la famille, à la progression à froid et à la TVA, pouvait être compensé sur la base du budget 2010. Quant au groupe UDC, il souhaitait aussi renvoyer le projet au Conseil fédéral, chargeant celui-ci de réduire les dépenses de 1,5 milliard de francs. Le conseil a nettement rejeté les deux propositions de renvoi, seuls les deux groupes à l'origine de ces propositions les ayant respectivement soutenues. La troisième proposition de minorité, présentée par Margret Kiener Nellen (S, BE), demandait que le plafond des dépenses totales soit augmenté lors de l'adoption du budget 2010. Cette proposition a elle aussi été assez clairement rejetée par le conseil par 112 voix contre 57.

Au début de la discussion par article, le Conseil national a déjà créé une divergence par rapport à la version du Conseil des États. Certes, la majorité de la commission avait proposé de se rallier au projet de la Chambre haute pour ce qui est des charges de personnel, mais deux propositions de minorité avaient été déposées. La minorité I, composée essentiellement de membres de l'UDC, voulait que les dépenses soient réduites non pas de 40 millions de francs, soit 1 %, mais plutôt de 100 millions de francs ; quant à la minorité II, formée de la gauche et des Verts, elle proposait au conseil d'adhérer au projet du Conseil fédéral. Devant le conseil, les représentants des partis ont défendu leur position respective. Lors du vote, la proposition de la majorité de la commission a été opposée à celle de la minorité II ; cette dernière l'a emporté par 104 voix contre 60. Le camp rose-vert a presque voté en bloc pour la proposition de la minorité II, soutenu par le groupe UDC. Ensuite, lorsque les minorités I et II ont été opposées, les votes ont changé. Par 103 voix contre 60, le conseil a adopté la proposition de la minorité II. Alors que le groupe UDC a voté pour " sa " proposition, les autres groupes ont, à la quasi-unanimité, rejeté cette proposition. Le Conseil national a créé une deuxième divergence lorsqu'il s'est penché sur Présence Suisse aux États-Unis et plus précisément sur la campagne destinée à redorer le blason de la Suisse. Par 107 voix contre 49, la Chambre basse a suivi l'avis de la commission qui, à une courte majorité, avait proposé une réduction du poste budgétaire. Les partisans de la majorité issus du camp rose-vert se sont opposés à l'idée d'investir des fonds publics pour une campagne qui semblait avant tout nécessaire en raison des événements liés à UBS SA. Les groupes CEg et RL se sont prononcés contre cette réduction budgétaire. Le conseil a créé une autre divergence lors de l'examen du point " Introduction du passeport biométrique ". La majorité de la commission a proposé, à la différence du Conseil fédéral et du Conseil des États, de biffer le montant destiné à la banque de données centralisée à laquelle a récemment été ajouté l'enregistrement des empreintes digitales. Une minorité composée de membres des groupes CEg et RL a quant à elle proposé au conseil de se rallier au projet de la Chambre haute. Par 107 voix contre 59, le conseil a suivi la majorité de sa commission. Les Verts ainsi que les groupes socialiste et UDC ont massivement voté pour la proposition de la majorité ; les autres groupes ont pour leur part soutenu la minorité.

Par ailleurs, contrairement au Conseil des États, le Conseil national a augmenté les subventions destinées à Anti-Doping Suisse de 1 million de francs. Par 105 voix contre 68, une minorité s'est imposée, soutenue par presque tous les membres du groupe socialiste ; la majorité des autres groupes a également voté pour cette augmentation, même si certains députés ont suivi l'avis du Conseil fédéral et de la majorité de la commission. En outre, le conseil s'est rallié au projet de la commission en réduisant le budget du Département fédéral des finances (DFF) de 6 millions de francs, alors que le Conseil des États avait adhéré à la version du Conseil fédéral. Par 104 voix contre 56, la Chambre basse a également revu à la baisse les sommes destinées au poste " Pertes au titre des engagements de garantie ", suivant ainsi l'avis de la majorité de la commission. Une minorité l'encourageait à adopter la version du Conseil fédéral, à l'instar du Conseil des États. Le Conseil national a adopté la proposition de sa commission en diminuant les charges de conseil au sein du Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication (DETEC), prenant le contre-pied de la Chambre haute, qui, là encore, s'était ralliée au projet du Conseil fédéral. Contrairement au Conseil des États, le Conseil national s'est aussi opposé à l'achat d'un petit avion, proposé par l'Office fédéral de l'aviation civile. De plus, le conseil a créé une nouvelle divergence en ce qui concerne la promotion des projets de chauffage à distance. Une minorité formée de membres des groupes UDC et RL et soutenue par le conseiller fédéral Hans-Rudolf Merz souhaitait biffer cette contribution. Néanmoins, le conseil s'est prononcé en faveur du chauffage à distance par 109 voix contre 75, se ralliant ainsi au projet de la commission. Allant à l'encontre de l'avis du Conseil des États et des exigences du Conseil fédéral en matière budgétaire, le conseil a suivi l'avis de sa commission et a accordé un crédit d'un peu plus de 500 000 francs au Musée alpin suisse. Par 133 voix contre 52, le conseil a adopté le budget au vote sur l'ensemble. Seul le groupe UDC s'y est opposé. A noter que le conseil a également adopté les projets 2 à 6.

Le budget 2010 est retourné au Conseil des États en vue de l'élimination des divergences. Celui-ci a réaffirmé sa volonté de ne pas réduire le crédit alloué à Présence Suisse. En ce qui concerne l'introduction des passeports biométriques, le conseil a également maintenu sa décision et, partant, la divergence avec le Conseil national. De plus, le conseil n'a pas voulu soutenir la diminution du budget octroyé au DFF, décidée par le Conseil national, et a par conséquent créé une nouvelle divergence. Avec la voix prépondérante de la présidente, le conseil a décidé de ne pas réduire les charges de conseil au sein du DETEC, s'écartant ainsi du projet de la Chambre basse. Par ailleurs, le Conseil des États a maintenu sa décision de diminuer les charges de personnel de 1 %. Sur ce point, le Conseil national avait suivi l'avis du Conseil fédéral. En adoptant l'octroi d'un million supplémentaire à l'agence Anti-Doping Suisse, le Conseil des États a adhéré à la décision du Conseil national et a donc éliminé une première divergence. Il a également donné son aval à la baisse du montant accordé au poste " Pertes au titre des engagements de garantie ", sachant qu'il s'agissait davantage d'un changement d'ordre cosmétique que d'une réelle économie, comme l'a expliqué Philipp Stähelin (CEg, TG), rapporteur de la commission. Pour ce qui est de la promotion des projets de chauffage à distance, le conseil a revu sa position pour finalement se montrer favorable aux 25 millions de francs proposés par la Chambre basse. Enfin, à l'instar du Conseil national, la Chambre haute a décidé de soutenir le Musée alpin suisse à hauteur de 520 000 francs.

En raison des divergences restantes, le projet est retourné au Conseil national. Celui-ci a maintenu ses décisions concernant les dépenses liées à l'introduction du passeport biométrique, à Présence Suisse et aux charges de conseil au sein du DETEC. Ce n'est qu'en ce qui concerne les charges relatives au personnel de la Confédération que le conseil s'est rallié au projet du Conseil des États en acceptant, par 112 voix contre 63, de réduire les dépenses de 1 %.

Le Conseil des États a examiné le projet une nouvelle fois. Sans en débattre, il a suivi les décisions du Conseil national et a ainsi éliminé les dernières divergences.