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Il y a lieu d'adapter les bases légales de sorte que la capacité d'action de l'Assemblée fédérale soit garantie dans des situations extraordinaires ou lors de crises. Il convient notamment de vérifier si des mesures législatives sont nécessaires s'agissant de :

a) la convocation de l'Assemblée fédérale en session ordinaire ou extraordinaire (notamment en lien avec les art. 28 et 34 de la loi sur les finances), ainsi que l'interruption d'une telle session ;

b) l'organisation de séances des conseils hors du Palais du Parlement ou ailleurs qu'à Berne (y c. la procédure applicables à ces séances) ou, éventuellement, de séances virtuelles ;

c) l'utilisation d'instruments parlementaires en temps de crise (notamment en ce qui concerne les délais pour les réponses du Conseil fédéral aux interventions) ;

d) la définition des compétences de la Délégation administrative, des bureaux des conseils et des présidents des commissions s'agissant de la convocation de séances de commission (quelles sont les limites du droit de disposer des locaux ?) ;

e) l'organisation de séances de commission virtuelles ;

l'absence prolongée d'un nombre limité de députés (par ex. d'une certaine région) en raison d'un cas de force majeure.

InitialSituation

Communiqué de presse de la commission des institutions politiques du Conseil national du 28.01.2022

La capacité d'action du Parlement doit être garantie en tout temps, même en situation de crise. À cet effet, la Commission des institutions politiques du Conseil national soumet à son conseil un projet contenant diverses modifications du droit parlementaire ; celles-ci doivent garantir que l'Assemblée fédérale et ses organes pourront siéger et utiliser leurs instruments légaux de manière flexible en temps de crise.

Même si l'Assemblée fédérale a été prise au dépourvu au début de la crise du COVID-19 (la session de printemps 2020 a été interrompue, l'activité des commissions a été limitée), elle a pu reprendre pied rapidement : les commissions ont recommencé à siéger en avril 2020 et les conseils se sont réunis en session extraordinaire au début du mois de mai. La crise a montré que l'Assemblée fédérale dispose certes d'un éventail suffisant d'instruments juridiques qu'elle peut aussi utiliser pour gérer une crise : elle peut non seulement demander au Conseil fédéral qu'il prenne des mesures ou exercer une influence sur les mesures du Conseil fédéral, mais également élaborer elle-même des ordonnances et des lois fédérales urgentes. Toutefois, lorsqu'elle utilise ces divers instruments, elle se heurte souvent à des problèmes (manque de ressources, structures parfois lourdes, absence de majorité). Pour que ces instruments soient en tout temps efficaces, il faut que l'Assemblée fédérale puisse aussi les utiliser dans l'urgence et, partant, qu'elle et ses organes puissent siéger. Par conséquent, dans le cadre de la mise en oeuvre de ses initiatives 20.437 et 20.438, la Commission des institutions politiques du Conseil national (CIP-N) a adopté à l'intention de son conseil, à l'unanimité, un projet contenant les améliorations nécessaires. Concrètement, elle formule les propositions ci-après.

Il y a lieu de créer les conditions légales permettant aux conseils de siéger en ligne en cas d'urgence, lorsqu'il ne leur est pas possible de se réunir physiquement. Cette situation peut survenir non seulement en raison d'une pandémie, mais également en cas de catastrophe naturelle, par exemple. En outre, il peut être judicieux de prévoir, en cas d'évènement ne touchant qu'une région, que les députés concernés aient la possibilité de participer en ligne aux débats des conseils. Toutefois, les séances numériques ne doivent être organisées qu'en dernier recours, seulement si l'Assemblée fédérale ne pourrait sinon participer au processus de décision politique en sa qualité d'autorité suprême de la Confédération au sens de l'art. 148 de la Constitution. Dans tous les autres cas, la Constitution exige que les députés se réunissent physiquement.

Le projet vise en outre à inscrire dans la loi que, à certaines conditions, les conseils doivent être convoqués " sans délai " en session extraordinaire lorsqu'un quart des membres d'un conseil ou le Conseil fédéral en fait la demande. L'objectif est de s'assurer que le Parlement puisse agir rapidement. A certaines conditions, les instruments parlementaires que sont la motion et l'initiative parlementaire doivent en outre pouvoir être utilisés rapidement, les délais usuels étant alors réduits.

Tout particulièrement en situation de crise, le Parlement a besoin d'organes de direction forts et indépendants. En particulier, il doit avoir à sa disposition les infrastructures et le personnel nécessaires. Actuellement, c'est la Délégation administrative, en sa qualité d'organe de direction suprême de l'administration du Parlement, qui est responsable de lui fournir ces ressources. Conçu comme une délégation des bureaux des conseils, cet organe doit être remplacé par une commission administrative dont les membres seraient nommés pour quatre ans et ne pourraient pas siéger en parallèle au sein des bureaux des conseils. Ce nouvel organe permettrait de garantir une meilleure continuité dans la gestion parlementaire ; il serait moins fortement lié aux bureaux, lesquels assument l'organisation du travail des conseils et auraient ainsi moins de tâches administratives à assumer.

Enfin, il faut que le Conseil fédéral soit tenu de consulter les commissions parlementaires sur ses projets d'" ordonnance de nécessité ", de sorte que les commissions aient la possibilité de prendre position.

Par contre, la commission estime qu'il n'y a pas lieu de prendre des mesures s'agissant du contrôle judiciaire du droit de nécessité. Par 19 voix contre 5 et 1 abstention, elle s'est prononcée contre le contrôle abstrait des normes des ordonnances de nécessité. La commission considère que le contrôle des ordonnances de nécessité du Conseil fédéral doit continuer d'incomber au Parlement et qu'un contrôle supplémentaire, par les tribunaux, ne pourrait pas être effectué dans des délais réalistes, ce qui entraînerait une insécurité juridique.

Le projet est maintenant transmis au Conseil fédéral pour avis.

Les principales mesures du projet sont présentées dans un tableau (cf. annexe).

Avis du Conseil fédéral relatif à deux initiatives parlementaires portant sur la capacité d'action du Parlement en situation de crise

Lors de sa séance du 16 février 2022, le Conseil fédéral a adopté son avis relatif au rapport de la Commission des institutions politiques du Conseil national concernant les initiatives parlementaires 20.437 et 20.438 " Améliorer la capacité d'action du Parlement en situation de crise / Utilisation des compétences en matière de droit de nécessité et contrôle du droit de nécessité édicté par le Conseil fédéral en temps de crise ". Il est d'accord dans une large mesure avec les modifications demandées.

Lorsque la pandémie de COVID-19 a débuté au printemps 2020, le Parlement a dû faire face à différents défis d'ordre organisationnel et juridique. Les initiatives parlementaires 20.437 et 20.438, déposées dans la foulée, visent à adapter les bases légales afin que le Parlement conserve sa capacité d'action en situation de crise et puisse utiliser ses compétences en matière de droit de nécessité. Le rapport de la Commission des institutions politiques du Conseil national (CIP-N) concernant ces deux initiatives prévoit de modifier en conséquence la loi sur le Parlement.

Les modifications proposées portent sur la réunion des commissions, sur les organes de direction du Parlement, sur la réunion des conseils, sur l'utilisation des instruments parlementaires et sur l'exercice des compétences en matière de droit de nécessité. Le Conseil fédéral ne se prononce dans son avis que sur les propositions de la CIP-N et de ses minorités qui concernent le Conseil fédéral, l'administration fédérale et les tribunaux fédéraux.

Le Conseil fédéral comprend que, en situation de crise, il lui faut remettre plus rapidement au Parlement ses avis et réponses relatifs aux interventions. S'il est d'accord dans une large mesure de réduire les délais en question, il souligne que le Conseil fédéral et l'administration fédérale doivent disposer de suffisamment de temps pour être en mesure de fournir des avis et réponses fondés. Il prie dès lors le Parlement et ses commissions d'en tenir compte lorsqu'ils fixeront ces délais.

Dans son rapport, la CIP-N prévoit par ailleurs pour les motions de commission de teneur identique déposées une semaine avant une session que le Conseil fédéral doive présenter sa proposition au plus tard jusqu'au traitement des motions pendant cette session, indépendamment d'une situation de crise. Le Conseil fédéral n'est pas d'accord avec cette proposition, car les motions appellent souvent des éclaircissements approfondis de la part des services compétents de l'administration fédérale. Hors situation de crise, le Conseil fédéral ne voit pas l'intérêt d'un traitement accéléré des motions de commission de teneur identique pour le processus de décision politique : il y voit au contraire un risque pour le Parlement de prendre des décisions sans disposer de tous les éléments.

Actuellement, lorsqu'une motion de commission est déposée moins d'un mois avant le début d'une session ordinaire, le Conseil fédéral doit proposer de l'accepter ou de la rejeter au plus tard au début de la session qui suit. Le Conseil fédéral estime que cette règle a fait ses preuves et propose donc de biffer les nouvelles dispositions proposées pour les motions de commission de teneur identique.

Enfin, le Conseil fédéral peut comprendre la volonté d'inscrire systématiquement au programme de la prochaine session ordinaire ou extraordinaire ou de celle en cours les motions de commission portant sur des ordonnances relevant du droit de nécessité. Le Conseil fédéral et l'administration fédérale ont cependant besoin de temps pour examiner une motion et établir l'avis qui s'y rapporte. Le Conseil fédéral propose dès lors de ne traiter pendant la session en cours que les motions de commission portant sur des ordonnances relevant du droit de nécessité qui sont déposées au plus tard le troisième jour d'une session ordinaire ou le premier jour d'une session extraordinaire.

Proceedings

Dépêche ATS

Délibérations au Conseil national, 14.03.2022

Le Parlement doit pouvoir réagir plus vite

En temps de crise, le Parlement doit être capable de réagir rapidement. Les Chambres pourraient siéger virtuellement ou avoir un organe de direction plus fort. Le National a soutenu lundi par 171 voix contre 1 un projet de réforme né au début de la pandémie.

En mars 2020, au début de la pandémie de Covid-19 en Suisse, les Chambres fédérales ont été momentanément prises au dépourvu. La session de printemps a été interrompue, pour la première fois de l'histoire et le champ d'action des commissions parlementaires a été limité, a rappelé Damien Cottier (PLR/NE) au nom de la commission.

Il faut tirer des leçons de cet épisode. C'est essentiel pour que le Parlerment puisse jouer son rôle de contre-pouvoir du Conseil fédéral, selon M. Cottier. C'est d'autant plus important en période de crise, lorsque le gouvernement doit prendre des décisions qui restreignent parfois les droits.

Améliorer sans révolutionner

Mais il ne s'agit pas de faire la révolution, a relevé le Neuchâtelois. Trois séries d'adaptations sont prévues. Tout d'abord, le mode de convocation du Parlement : les Conseils doivent pouvoir être convoqués en session extraordinaire dans un délai de quelques jours. Au printemps 2020, il a fallu sept semaines. La demande devra émaner d'un quart des membres du Conseil ou du Conseil fédéral.

Les Chambres ou les commissions doivent aussi pouvoir siéger en ligne en cas d'urgence, par exemple lors d'une pandémie ou d'une catastrophe naturelle. Mais seulement s'il n'est pas possible de se réunir physiquement. Le numérique ne doit pas devenir une norme, selon M. Cottier.

La réunion pourrait également se tenir dans un autre lieu que Berne. Le Parlement avait étudié la possibilité de siéger à Lucerne au printemps 2020, au lieu de Bernexpo. Mais la base légale manquait.

Nouvel organe de direction

Deuxième pilier, un nouvel organe de direction du Parlement devrait être créé. Actuellement, c'est la délégation administrative qui gère les infrastructures et le personnel nécessaire au fonctionnement de l'Assemblée fédérale.

Conçu comme une délégation des bureaux des conseils, cet organe doit être remplacé par une véritable commission administrative. Les membres, des élus expérimentés, seraient nommés pour quatre ans et ne pourraient pas siéger en parallèle au sein des bureaux, a poursuivi M. Cottier. Cette nouvelle direction permettrait de garantir une meilleure continuité dans la gestion parlementaire.

Plus rapide

Enfin, les instruments parlementaires que sont la motion et l'initiative parlementaire doivent pouvoir être utilisés plus rapidement en cas de crise. Ces interventions devront être obligatoirement traitées lors de la session suivante, souhaite le National.

Lors de l'édiction d'une loi urgente ou d'une ordonnance de nécessité, le gouvernement ou le Parlement pourront encore renoncer à la procédure de consultation. Par ailleurs, le Conseil fédéral devrait consulter les commissions parlementaires sur ses projets d'ordonnances de nécessité. Les commissions doivent avoir la possibilité de prendre position.

Il n'y a toutefois pas besoin de contrôle supplémentaire sur les normes édictées en urgence par le gouvernement ou le Parlement, a encore décidé la majorité, contre des propositions des Verts et de l'UDC.

Dépêche ATS

Délibérations au Conseil des États, 29.09.2022

Le Parlement doit pouvoir réagir plus vite

En temps de crise, le Parlement doit être capable de réagir rapidement. Les Chambres pourraient siéger virtuellement. Le Conseil des États a soutenu jeudi à une ou deux nuances près le projet de réforme né au début de la pandémie et avalisé par le National.

En mars 2020, au début de la pandémie de Covid-19 en Suisse, les Chambres fédérales ont été momentanément prises au dépourvu. Cette crise avait conduit à interrompre la session de printemps pour la première fois de l'histoire, et même à suspendre les séances de commission, a rappelé Andrea Caroni (PLR/AR) au nom de la commission.

"Le Conseil fédéral doit faire son travail, nous devons faire le nôtre, mais de manière plus flexible, plus constante et plus rapide qu'aujourd'hui", a-t-il ajouté. La commission des institutions politiques du National a élaboré un projet de réforme.

Pas d'élection en ligne

En cas de force majeure, le Parlement devrait pouvoir tenir ses séances en ligne ou faire participer certains membres d'un conseil en ligne à des séances ayant lieu physiquement. Les sénateurs sont d'accord.

Mais le conseil n'a finalement pas suivi sa commission qui voulait que l'Assemblée fédérale puisse aussi tenir des élections en ligne si elle ne peut se réunir physiquement en raison d'un cas de force majeure. La décision a été prise par 24 voix contre 19. Des parlementaires individuels empêchés de siéger à des séances de l'Assemblée fédérale ne pourront pas non plus participer en ligne à des élections.

Daniel Fässler (Centre/AI) redoutait un projet trop ambitieux. Pour lui, il faut limiter la participation virtuelle aux réunions des conseils. "Faisons ce qui est peut-être utile, faisons ce qui est peut-être nécessaire, mais pas plus", a-t-il lancé à ses collègues.

Accélérer les procédures

Le conseil a également approuvé des modifications dans le domaine des instruments parlementaires, afin que ces derniers puissent être utilisés rapidement dans les situations de crise, par exemple les motions de commission visant à influer sur les "ordonnances de nécessité" édictées par le Conseil fédéral.

La motion de commission est l'instrument adéquat, car il permet aux deux conseils de prendre des décisions rapidement. En conséquence, le Conseil a renoncé par 29 voix contre 12 à introduire la motion déclarée urgente, signée par la majorité des membres d'un conseil. L'idée émanait de Thomas Minder (Ind/SH) qui voulait renforcer le droit de chaque parlementaire de déposer des motions.

Les projets d'"ordonnance de nécessité" seraient obligatoirement soumis aux commissions compétentes pour consultation. Cela permettrait d'associer davantage le Parlement aux travaux en situation de crise.

Contre un nouvel organe

Contrairement au National, la Chambre des cantons ne veut par contre pas d'un nouvel organe de direction de l'administration parlementaire. En temps de crise, la direction du Parlement dans sa forme actuelle, à savoir la Délégation administrative, a fait ses preuves : elle a pu prendre des décisions rapidement.

Le Conseil des États veut par contre la doter d'un organe de révision interne qui lui sera subordonné. C'est une forme de compromis avec le National, a indiqué M. Caroni.

La Délégation administrative devra veiller à ce que l'Assemblée fédérale et ses organes disposent des ressources et des infrastructures nécessaires. Elle pourra prendre des décisions en matière de personnel ou de financement. En revanche, elle ne pourra pas adresser des propositions aux commissions ou aux bureaux.

Au vote sur l'ensemble, la Chambre des cantons a approuvé la révision de loi sur l'Assemblée fédérale par 39 voix contre 4.

Dépêche ATS

Délibérations au Conseil national, 12.12.2022

Le Parlement divisé sur son organe de direction en temps de crise

En temps de crise, le Parlement doit être autorisé à siéger virtuellement. Unies sur ce point, les Chambres sont cependant divisées au sujet de leur organe de direction. Contrairement au Conseil des États, le National veut une véritable commission administrative. Il a tacitement maintenu lundi sa position.

En mars 2020, au début de la pandémie de Covid-19 en Suisse, les Chambres fédérales ont été momentanément prises au dépourvu. Cette crise avait conduit à interrompre la session de printemps pour la première fois de l'Histoire, et même à suspendre les séances de commission. La commission des institutions politiques du National a donc élaboré un projet de réforme pour permettre au Parlement de réagir rapidement.

Les deux conseils sont d'accord qu'en cas de force majeure, le Parlement doit pouvoir tenir ses séances en ligne ou faire participer en ligne certains membres d'un conseil à des séances ayant lieu physiquement. Mais l'Assemblée fédérale ne pourra pas tenir des élections en ligne si elle ne peut se réunir physiquement en raison d'un cas de force majeure.

Les deux Chambres se sont également entendues quant à des modifications dans le domaine des instruments parlementaires, afin que ces derniers puissent être utilisés rapidement dans les situations de crise. Cela permettra d'associer davantage le Parlement aux travaux.

Organe de direction

En revanche, les deux Chambres ne s'entendent pas sur l'organe de direction de l'administration parlementaire. Actuellement, c'est la Délégation administrative qui gère les infrastructures et le personnel nécessaire au fonctionnement de l'Assemblée fédérale. Le Conseil des États ne veut pas la remplacer, estimant qu'elle a fait ses preuves. Il veut juste la doter d'un organe de révision interne qui lui sera subordonné.

De son côté, le National souhaite plutôt une véritable Commission administrative. Les membres, des élus expérimentés, seraient nommés pour quatre ans et ne pourraient pas siéger en parallèle au sein des bureaux, a détaillé Damien Cottier (PLR/NE) au nom de la commission. Cette structure plus durable éviterait des rotations chaque année, a-t-il continué. "Cela renforcerait la constance de l'institution et l'indépendance à l'égard des services administratifs du Parlement."

Délibérations au Conseil des États, 01.03.2023

Divergences

Délibérations au Conseil national, 07.03.2023

Divergences

Dépêche ATS

Délibérations au Conseil des États, 09.03.2023

Le Parlement se donne les moyens pour réagir en temps de crise

En temps de crise, le Parlement doit être capable de réagir rapidement. Les Chambres ont tiré les leçons de la pandémie de coronavirus. Elles pourront notamment siéger en ligne. Le Conseil des États a mis jeudi la dernière touche au projet.

En mars 2020, au début de la pandémie de Covid-19, les Chambres fédérales ont été momentanément prises au dépourvu. Cette crise avait conduit à interrompre la session de printemps pour la première fois de l'Histoire. Une commission du National a élaboré un projet de réforme pour permettre au Parlement de réagir rapidement.

Siéger virtuellement

À l'avenir, les Conseils pourront être convoqués en session extraordinaire dans un délai de quelques jours. Au printemps 2020, il avait fallu sept semaines. La demande devra émaner d'un quart des membres d'un Conseil ou du Conseil fédéral.

Les Chambres ou les commissions pourront aussi siéger en ligne en cas de force majeure, par exemple lors d'une pandémie ou d'une catastrophe naturelle. Cette possibilité sera utilisée seulement s'il n'est pas possible de se réunir physiquement. Mais l'Assemblée fédérale ne pourra pas tenir des élections en ligne. La réunion pourra également se tenir dans un autre lieu que Berne.

Traitement accéléré

Enfin, les instruments parlementaires que sont la motion et l'initiative parlementaire doivent pouvoir être utilisés plus rapidement en cas de crise. Le gouvernement ou le Parlement pourront renoncer à la procédure de consultation.

Mais le Conseil fédéral devra consulter les commissions parlementaires sur ses projets d'ordonnances de nécessité. Il n'y a toutefois pas besoin de contrôle supplémentaire sur les normes édictées en urgence par le gouvernement ou le Parlement. Les propositions des Verts et de l'UDC ont toutes échoué.

Direction inchangée

Enfin, les Chambres se sont accordées sur la direction de l'administration parlementaire. Le National a renoncé à remplacer l'actuelle Délégation administrative par une commission administrative.

Actuellement, c'est la Délégation administrative composée de six personnes, qui gère les infrastructures et le personnel nécessaire au fonctionnement de l'Assemblée fédérale. Le National souhaitait une véritable commission administrative, composée de dix élus expérimentés, nommés pour quatre ans. Mais le Conseil des États n'en voulait pas.

Au final, les Chambres se sont mises d'accord pour ne pas faire échouer toute la révision. La Délégation administrative ne sera pas non plus dotée d'un organe de révision interne comme les sénateurs l'avaient proposé. Le Parlement se réserve la possibilité de revenir sur cette question ultérieurement.

Voir aussi

23.471 « Renforcement de la continuité et de l’indépendance de la direction suprême de l’administration du Parlement »