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Die Preisdifferenzen bei den Treibstoffen zwischen der Schweiz und den Nachbarländern führen von Jahr zu Jahr zu starken Umsatzschwankungen, nicht nur im Treibstoffverkauf, sondern im gesamten Handel. Die negativen Auswirkungen auf Wirtschaft und Umwelt sind keineswegs zu unterschätzen, sowohl für die betroffenen Wirtschaftszweige und Arbeitskräfte wie für die Fiskaleinnahmen des Bundes und eine stetige Entwicklung der Grenzregionen und -kantone.

Wir ersuchen den Bundesrat:

1. er möge rasch die Situationsanalyse für die Gesamtheit der schweizerischen Grenzregionen fertigstellen;

2. er möge die Schwankungen und Verluste bei den Fiskaleinnahmen des Bundes (Treibstoffabgaben und Tabaksteuer) in den Jahren 1990-1995 benennen;

3. er möge die Möglichkeit flexibler Lösungen und einer Lockerung der Bestimmungen für die Besteuerung der Treibstoffe, die in den Grenzregionen verkauft werden, prüfen;

4. er möge speziell die Möglichkeit abklären, ob mit den Hauptbeteiligten (Verteilorganisationen, Eidg. Finanzverwaltung, Kantone) Kompensationsinstrumente ausgehandelt werden können (allenfalls über die Errichtung eines Fonds zur Stabilisierung der Preisdifferenzen bei den Treibstoffen, die in den Grenzregionen verkauft werden).

FederalCouncilResponseText

Der Bundesrat weiss um die schwierige Wirtschaftslage im Kanton Tessin Bescheid und ist ihr mit grossem Verständnis begegnet. Unter der Federführung des BIGA setzte er 1995 eine interdepartementale Arbeitsgruppe ein, die diverse Sondermassnahmen zu prüfen hatte. So wurde auch die Forderung nach einer temporären Senkung des Treibstoffzolls im Mendrisiotto untersucht. Da diese Massnahme sich als ungeeignet erwies, musste sie ersatzlos abgeschrieben werden. Zum einen kamen Zweifel über die kurzfristige Realisierbarkeit und die ordnungspolitische Zweckmässigkeit auf, zum anderen bestand keine Gewähr, längerfristig im Kanton Tessin eine stabile Wirtschaftsentwicklung sicherzustellen.

Aufgrund der aktuellen Währungsentwicklung hat sich die Situation seit kurzem ein wenig entschärft: Entsprachen 1000 Lire zwischen 1987 und 1992 in etwa 1,15 CHF, sank der Kurs im Jahresmittel von 0,94 CHF auf 0,85 CHF 1994 und erreichte mit 0,73 CHF 1995 den Tiefststand (tiefster Monatswert: 0,66 CHF im Mai 1995). Seit Januar 1996 trat eine leichte Besserung ein, erreichte doch der entsprechende Wert im September wieder 0,81 CHF. Der aktuelle reale Wechselkurs steht auf 112,6 Punkten, gegenüber 127,9 Punkten 1995, 113,3 Punkten 1994, 105,3 Punkten 1993 sowie 87,4 Punkten 1992 und 1991. Daraus ergab sich für den Schweizerfranken gegenüber der Lira für das erste Halbjahr 1996 eine relativ zum Mittel 1995 reale Abwertung um 12 Prozent, wogegen im Jahr 1995 relativ zum Mittel 1991/1992 insgesamt ein Aufwertungssatz von 46 Prozent zu verzeichnen war.

Wegen des Wertverfalls der Lira reduzierte sich das Preisgefälle des in der schweizerischen Grenzzone getankten Benzins gegenüber dem in der italienischen Grenzzone getankten massiv. Hatte die Schweiz 1991/1992 noch einen Preisvorteil zwischen 60 bis 75 Rappen je Liter ausgewiesen, betrug dieser über weite Strecken des Jahres 1995 nur noch 10 bis 15 Rappen; vorübergehend lag er sogar unter 10 Rappen. Im Jahr 1996 stieg die Preisdifferenz zugunsten der Schweiz wieder auf rund 20 Rappen je Liter.

Die geschilderte Lage bei den Benzinpreisen führte zu einem erheblichen Rückgang des Benzintourismus. Vorübergehend bestand sogar Gefahr, dass auch die Grenzgänger nicht mehr schweizerisches Benzin tankten. Der Detailhandel erlitt ebenfalls empfindliche Einbussen, sind doch die Käufe bestimmter Produkte (z.B. Tabakwaren, Schokolade, elektronische Apparate) stark von den Benzintankungen durch Halter im Ausland immatrikulierter Fahrzeuge abhängig. Durch die Entspannung auf dem Währungssektor ist inzwischen eine leichte Besserung eingetreten.

Ad Ziffern 1 und 2

Aus der nachstehenden Tabelle ist die gesamtschweizerische Entwicklung der verzollten Menge Benzin, der Einnahmen aus dem Grundzoll (GZ) und dem Zollzuschlag (ZZ) sowie der Tabaksteuer für die Periode 1990 bis 1995 ersichtlich.

Tabelle ......

Während die verzollte Menge Benzin seit dem Rekordjahr 1992 rückläufig ist, verzeichneten die Einnahmen auch wegen der auf den 8. März 1993 eingeführten Erhöhung des Grundzolls auf Benzin um 20 Rappen je Liter erst 1995 eine Abnahme. Auf der Basis der verzollten Menge des Jahres 1992 lassen sich die Einbussen der Bundeskasse auf insgesamt 793,7 Millionen Franken schätzen, nämlich 241,2 Millionen Franken für 1993, 255,6 Millionen Franken für 1994 und 296,9 Millionen Franken für 1995. Beim Tabak ist der währungsbedingte Ausfall nicht unmittelbar aus der Einnahmenentwicklung ersichtlich, da die praktisch jährlich in Kraft getretenen Steuererhöhungen diesen mehr als ausgeglichen hatten. Der währungsbedingte Absatzverlust lässt sich besser anhand der mengenmässigen Zigarettenverkäufe beurteilen. Die hohe Zunahme im Jahr 1992 ist in erster Linie den Streiks der Angestellten des italienischen Tabakmonopols zuzuschreiben, da infolge Lieferschwierigkeiten in Italien viele Raucher auf das Angebot in der schweizerischen Grenzzone ausweichen mussten. Im Vergleich zum langfristigen Jahresdurchschnitt von 15,8 Milliarden Stück wird der Verkaufsrückgang 1994 und 1995 (-0,2 bzw. -0,3 Milliarden Stück) grösstenteils den Einbussen in der Südschweiz zugeschrieben. Für die beiden letzten Jahre lässt sich daraus eine Abnahme der Bundeseinnahmen von maximal 41,6 Millionen Franken errechnen (15,5 Millionen Franken für 1994 bzw. 26,1 Millionen Franken für 1995).

Die dargestellte Entwicklung bezieht sich auf die ganze Schweiz. Die unbefriedigende Wirtschaftslage der letzten Jahre - insbesondere die lustlose Konsumstimmung, der schlechte Geschäftsgang im Tourismus, die fehlende Kaufkraft wegen der rückläufigen verfügbaren Einkommen - ist in den Ergebnissen ebenso enthalten wie der insgesamt sinkende Trend beim durchschnittlichen Verbrauch und bei der Anzahl gefahrener Kilometer je Fahrzeug. Eine Umlegung dieser gesamtschweizerischen Entwicklung auf die einzelnen Grenzregionen ist ohne eine Direkterhebung an der Grenze nicht möglich. Zum einen enthalten die Verwaltungsdaten keine regional aufgeschlüsselten Verbrauchsangaben, zum anderen liesse sich eine Direkterhebung an der Grenze nur mit zusätzlichen personellen und finanziellen Mitteln realisieren. Erst mit der Inkraftsetzung des Mineralölsteuergesetzes (MinöStG; BBl 1996 III 53) auf den 1. Januar 1997 wird es möglich sein, regionalisierte Daten über den Verbrauch von Treibstoffen zu motorischen Zwecken bereitzustellen. Somit muss die Beurteilung der Lage im Kanton Tessin (inkl. der übrigen Südtäler gegenüber Italien) notgedrungen auf der Analyse allgemein verfügbarer Indikatoren beruhen. Als Schlüsselfaktoren gelten der Wechselkurs und die Preisentwicklung des Benzins in der schweizerischen und italienischen Grenzzone. Preisvorteile in Schweizerfranken von mindestens 10 bis 15 Rappen sind für die Grenzgänger und die Fahrzeughalter in der unmittelbaren Nähe der Grenzzone grundsätzlich Anreiz genug, in der Schweiz zu tanken. Mit zunehmender Preisdifferenz steigt der potentielle Kundenkreis. Auch der Absatz der Tabakerzeugnisse ist zu einem grossen Teil vom Benzinabsatz abhängig, da die bestehende Preisdifferenz von 10 Rappen je Zigarettenpaket (1 Paket Zigaretten kostet in der Schweiz Franken 3.90 bzw. 5000 Lire in Italien) für sich allein nicht ausreicht, um sich in der benachbarten Grenzzone mit Tabakerzeugnissen einzudecken. Gestützt auf die gegenwärtige Währungslage und die bestehenden Preisvorteile zugunsten der Schweiz ist die Lage zwar nicht gut, jedoch spürbar besser als im Vorjahr.

Ad Ziffer 3

Weder das Zolltarifgesetz vom 9. Oktober 1986 (ZTG; SR 632.10) noch das Zollgesetz vom 1. Oktober 1925 (ZG; SR 631.0) lassen eine auf einzelne Regionen der Schweiz beschränkte steuerliche Begünstigung der Treibstoffe zu.

Mit dem Inkrafttreten des Mineralölsteuergesetzes (MinöStG) auf den 1. Januar 1997 werden die zollrechtlichen Bestimmungen für Treibstoffe hinfällig, da ab diesem Zeitpunkt anstelle der Einfuhrzölle eine Mineralölsteuer zu erheben ist. Wie schon das ZG enthält auch das MinöStG keine Grundlagen, welche die Reduktion der Steuersätze nach regionalen Kriterien zuliesse. Auch die in Artikel 18 Absatz 3 MinöStG vorgesehene Steuerrückerstattung kann nicht geltend gemacht werden. Sie ist nicht zur regionalen Privilegierung einzelner Branchen im Gesetz eingeführt worden.

Der Bundesrat ist der Auffassung, dass nach dem Gebot der Rechtsgleichheit (Artikel 4 BV) für das ganze Erhebungsgebiet einheitliche Steuersätze anzuwenden sind. Dieser Grundsatz war auch bei den soeben abgeschlossenen Beratungen des MinöStG unbestritten. Von den Zollausschlussgebieten abgesehen, gilt der schweizerische Binnenmarkt seit 1848 als eine unteilbare Einheit. Selbst wenn die regionale Differenzierung der Mineralölsteuer im Gesamtinteresse des Kantons Tessin läge, ist es letztlich fraglich, ob die verfassungsmässigen, wirtschaftlichen und politischen Voraussetzungen für eine dauerhafte Satzdifferenzierung bei der Mineralölsteuer bestehen.

Es entspricht nicht der Politik des Bundesrates, einzelnen Wirtschaftszweigen durch die Verringerung oder Herabsetzung von Zöllen einen Wettbewerbsvorteil zu verschaffen, der über das hinausgeht, was im Rahmen internationaler Verträge vereinbart wurde. Die Landwirtschaft ausgeklammert, orientieren sich die Zoll- und Steuertarife nicht an merkantilistischen Kriterien, sondern am Grundprinzip des Freihandels. Ordnungspolitisch käme es einer Verletzung dieser Leitlinien gleich, den Tankstellenhaltern durch Gewährung eines bestimmten Steuervorteils beim Benzin ein aus der Vergangenheit abgeleitetes Geschäftsvolumen dauerhaft zu sichern. Einbussen aufgrund von Wechselkursveränderungen, aber auch von Unterschieden in der Entwicklung der Fiskalbelastung im In- und Ausland sind Teil des Unternehmungsrisikos. Der durch die Marktkräfte verursachte Strukturwandel darf nicht permanent durch staatliche Garantien für Preise und Margen unterbunden werden. Anpassungshilfen sind denkbar, jedoch nur temporär und unter Beachtung einschränkender Bedingungen.

Eine Herabsetzung der Zoll- bzw. der Steueransätze auf Treibstoffen durch die schweizerische Regierung lässt sich aber auch als Teilverzicht auf die Erhebung einer internen Abgabe zum Nachteil der Anbieter in der benachbarten Grenzzone und damit als Subvention im Sinne von Artikel 1 Absatz (1.1) (a.1) (ii) des WTO-Übereinkommens über Subventionen und Ausgleichsmassnahmen (BBl 1994 IV 694) auslegen. Beihilfen für benachteiligte Regionen im Sinne des Artikels 8.2 b des Übereinkommens sind grundsätzlich erlaubt. Sie unterliegen allerdings eng umschriebenen Bedingungen. So müssen sie insbesondere Teil einer kohärenten und allgemein anwendbaren regionalen Entwicklungspolitik sein. Die vom Motionär postulierten Massnahmen stellen keine erlaubten Beihilfen im Rahmen des WTO-Übereinkommens über Subventionen und Ausgleichsmassnahmen dar. Eine solche Subvention wäre anfechtbar, wenn sie sich gemäss Artikel 5 dieses Übereinkommens nachteilig auf die Interessen anderer Mitglieder auswirkt. Eine Verletzung von WTO-Recht kann deshalb nicht ausgeschlossen werden.

Gestützt auf obige Erwägungen ist eine dauerhafte und regional begrenzte Lockerung der Treibstoffbesteuerung aus Gründen der Steuergerechtigkeit, internationaler Vereinbarungen, ordnungspolitischer Grundsätze und unvorhersehbarer Reaktionen aus dem Ausland nicht opportun. Ein Nachgeben hätte zweifelsohne eine Anzahl Anschlussbegehren von anderen wirtschaftlichen Randregionen oder Branchen mit Existenznöten zur Folge.

Ad Ziffer 4

Der Bundesrat ist nicht bereit, die Schaffung neuer Kompensationsinstrumente (z.B. Stabilisierungsfonds) zu prüfen. Kompensationsinstrumente aller Art, die darauf abzielen, die Wirkung der Marktkräfte zu eliminieren, sind längerfristig zum Scheitern verurteilt. Davon zeugen sowohl die nachträgliche Ausklammerung des Währungsrisikos bei der ERG als auch die fehlgeschlagenen Versuche, die Preise bestimmter Rohstoffe mit Ausgleichsfonds im Rahmen internationaler Rohstoffabkommen zu stabilisieren. Solche Massnahmen sind mit dem marktwirtschaftlich ausgerichteten Wirtschaftssystem der Schweiz nicht zu vereinen.

In einem System flexibler Wechselkurse gehören Währungsschwankungen zur Tagesordnung und damit zum Unternehmerrisiko. Wechselkursschwankungen treffen die ganze schweizerische Wirtschaft, und nicht bloss einzelne Grenzregionen. Alle Unternehmen des Landes bekommen die Folgen der Währungseinflüsse zu spüren, unabhängig davon, ob sie selber Im- und Exporte tätigen oder indirekt über die eingeführten Güter der ausländischen Konkurrenz ausgesetzt sind. Es lässt sich nicht rechtfertigen, die währungsbedingten Probleme auf eine bestimmte Region oder Branche zu reduzieren. Im übrigen hat jede Region und jeder Wirtschaftszweig mit den verschiedensten Veränderungen, unabhängig davon, ob sie mit der Entwicklung der eigenen Währung oder jener der Wirtschaftspartner zusammenhängen, fertig zu werden. Es ist illusorisch zu glauben, die vielfältigen Anpassungsprozesse mit einem Stabilisierungsfonds verhindern zu können.

Das Prinzip eines Stabilisierungsfonds geht von der Voraussetzung aus, dass der Wechselkurs um einen Gleichgewichtskurs schwankt, und zwar nach oben wie nach unten. Aufwertungen in der einen Periode werden durch Abwertungen in der anderen ausgeglichen. In der Realität liess sich jedoch für den Schweizerfranken längerfristig kein solcher Gleichgewichtskurs beobachten. Da beim beabsichtigten Ausgleichsfonds der Benzinpreis entsprechend den Wechselkursschwankungen zu fixieren ist, fehlt für die Praxis eine verlässliche Steuerungsgrösse. Anstelle des Gleichgewichtskurses müsste der Säulenpreis des Benzins aufgrund eines willkürlich bestimmten Preisvorteils zugunsten der Schweiz festgelegt werden. Widerspiegelt dieser Preisvorteil nicht die Währungsverhältnisse, ist das finanzielle Gleichgewicht des Ausgleichsfonds längerfristig nicht gesichert.

Die Einführung einer festen Preisdifferenz gegenüber der benachbarten Grenzregion würde zu einer Art innerstaatlichen "Grenze" mit unterschiedlichen Treibstoffpreisen führen. Zusätzlich zum beabsichtigten Benzintourismus aus Italien entstünde neu ein unerwünschter interregionaler oder sogar interkantonaler Verkehr. Die damit verbundenen Probleme wären nur mit einem entsprechenden Verwaltungsaufwand zu lösen. Ungeachtet der Schwierigkeiten im Inland ist zu bedenken, dass die Einführung eines staatlich ermöglichten Preisvorteils mit dem Ziel, die italienischen Grenzbewohner zum Tanken in der Schweiz anzulocken, gegenüber Italien einen unfreundlichen Akt darstellt sowie das Bild einer offenen und liberalen Schweiz neuer Kritik aussetzt.

Selbst der Schaffung eines Preisausgleichsfonds auf privatrechtlicher Basis ist im Lichte des neuen Kartellgesetzes (KG; SR 251) nicht vorbehaltlos zuzustimmen. Nach Artikel 5 Absatz 3 Litera a gilt für Abreden über indirekte Festsetzung von Preisen die Unzulässigkeitsvermutung, sofern im Einzelfall nicht dargelegt werden kann, dass diese den beteiligten Unternehmen keine Möglichkeiten zur Beseitigung wirksamen Wettbewerbs eröffnen. Aber auch im letzteren Fall würde es sich wohl um eine spürbare Wettbewerbsbeschränkung nach Artikel 5 Absatz 1 KG handeln, welche nicht durch Gründe der wirtschaftlichen Effizienz gerechtfertigt werden könnte. Die hier aufgrund der Wechselkursschwankungen fixierten Benzinpreise stellten vielmehr eine strukturpolitisch motivierte Abrede dar, die bestenfalls der Bundesrat im Sinne einer ausnahmsweisen Zulassung aus überwiegend öffentlichem Interesse nach Artikel 8 KG beschliessen könnte. Wegen ordnungspolitischer Sicht ist der Bundesrat nicht gewillt, die Schaffung eines privaten Preisausgleichsfonds beim Benzin als überwiegend im öffentlichen Interesse geltende Massnahme zu beurteilen.

Der Bundesrat beantragt, die Motion abzulehnen.