InitialSituation

Hauptziele der 11. AHV-Revision sind die mittel- und längerfristige finanzielle Sicherung der AHV und die Einführung eines sozial ausgestalteten flexiblen Rentenalters. Der Bundesrat stellt die 11. AHV-Revision in den Gesamtzusammenhang der Weiterentwicklung und finanziellen Konsolidierung aller Sozialversicherungen. Er hat dazu umfangreiche Vorarbeiten durchgeführt (Dreisäulenbericht, Berichte der Interdepartementalen Arbeitsgruppe "Finanzierungsperspektiven der Sozialversicherungen" IDA FiSo 1 und IDA FiSo 2). Einleitend in der Botschaft wird eine Gesamtschau der vom Bundesrat bereits umgesetzten und vorgesehenen Massnahmen wie auch der mittel- und langfristigen Perspektiven im Bereich der Sozialversicherungen dargestellt und aufgezeigt, wie sich die 11. AHV-Revision in diesem globalen Kontext einbettet. Mit der 11. AHV-Revision werden Vorschläge für den Bereich der Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge-Versicherungen unterbreitet. Die finanzielle Lage der AHV wird durch die demografische Entwicklung geprägt: Die Verlängerung der Lebenserwartung und die immer grösser werdende Zahl von Personen im Rentenalter im Verhältnis zu den Personen im erwerbsfähigen Alter stellen die AHV zunehmend vor finanzielle Probleme. Diese haben sich durch die schlechte wirtschaftliche Entwicklung der letzten Jahre verschärft. Als erste rasch greifende Massnahme zur Konsolidierung der AHV haben Bundesrat und Parlament auf Anfang 1999 die Mehrwertsteuer um einen Prozentpunkt erhöht. Diese zusätzlichen Mittel genügen aber noch nicht zur Herstellung eines dauerhaften finanziellen Gleichgewichts der AHV. Um die Wirtschaft nicht durch eine Erhöhung der Lohnnebenkosten zu belasten, schlägt der Bundesrat für die AHV wie für die seit längerem defizitäre IV eine weitere Erhöhung der Mehrwertsteuer vor. Die Erhöhung der Mehrwertsteuer soll in zwei Schritten erfolgen; der erste für AHV und IV ist für 2003 vorgesehen, der zweite Schritt, wenn der Ausgleichsfonds der AHV unter den Betrag von 70 Prozent einer Jahresausgabe fällt. Dieser Finanzierungsvorschlag setzt voraus, dass der Bund die entsprechende Kompetenz in der Bundesverfassung erhält. Für den Fall der Ablehnung der zweiten Mehrwertsteuer-Erhöhung (die voraussichtlich 2006 notwendig wird) soll der Gesetzgeber gewisse Korrekturen auf der Leistungsseite, bei den Rentenanpassungen, vornehmen. Um das Ziel der finanziellen Konsolidierung der IV möglichst rasch zu erreichen, soll zusätzlich eine Verlagerung von 1,5 Milliarden Franken aus dem EO-Fonds zur IV vorgenommen werden. Gleichzeitig mit der Konsolidierung der ersten Säule will der Bundesrat die AHV auch an die neuen gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Erfordernisse anpassen. Es gilt insbesondere, eine zukunftsgerichtete Regelung des Rentenalters zu finden. Der Bundesrat schlägt einerseits vor, das ordentliche Rentenalter - als Fixpunkt für den Bezug der Altersrente, der von keinen weiteren Bedingungen abhängig ist - auf 65 Jahre für Männer und Frauen festzulegen. Dieses Rentenalter soll sowohl für die AHV wie für das Obligatorium der beruflichen Vorsorge gelten. Andererseits will der Bundesrat einen flexiblen Altersrücktritt ermöglichen. Dieser soll individuellen Bedürfnissen entgegenkommen und auch denjenigen dienen, welche nicht bis 65 Jahre erwerbstätig sein können. Bei der Flexibilisierung des Rentenalters wird sowohl in der AHV als auch im Obligatorium der beruflichen Vorsorge von einer Bandbreite des Rücktrittsalters zwischen 62 und 65 Jahren ausgegangen. Ferner wird die Möglichkeit eines Teilvorbezugs der halben Altersrente bereits ab 59 Jahren geschaffen. In der AHV ist eine sozialverträgliche Ausgestaltung des flexiblen Rentenalters geboten. Bei einem Vorbezug werden die Renten zwar gekürzt, allerdings in Abhängigkeit von der Höhe des für die Rentenberechnung massgebenden Durchschnittseinkommens und des der AHV entstehenden Beitragsausfalls. Des Weiteren soll die 11. AHV-Revision die Anspruchs-voraussetzungen für Witwen- und Witwerrenten vereinheitlichen. Mit der 10. AHV-Revision wurde die Witwerrente eingeführt. In der 11. AHV-Revision soll nun die Anspruchsberechtigung für Witwen schrittweise eingeschränkt und derjenigen für Witwer angeglichen werden. Die Anspruchsvoraussetzungen für Witwerrenten werden gegenüber heute etwas erleichtert. Der Bundesrat erachtet diese Massnahme, welche sukzessive zu Minderausgaben in der AHV führt, als sozial vertretbar. Die Vereinheitlichung von Witwen- und Witwerrente wird denn auch erst nach einer Übergangsphase realisiert. Ferner sieht der Bundesrat, neben Massnahmen mehr technischer Natur, die Verstärkung der Solidarität im Beitragsbereich vor, die der AHV gewichtige Mehreinnahmen bringt. Davon betroffen sind die Selbstständigerwerbenden (durch Erhöhung ihres Beitragssatzes in Richtung desjenigen der Arbeitnehmenden und durch Einfrieren der oberen Einkommensgrenze bei der sinkenden Beitragsskala) und die erwerbstätigen Rentnerinnen und Rentner (durch Aufhebung des Freibetrags auf ihrer Beitragspflicht). Mit einer Verlangsamung des Rentenanpassungsrhythmus werden schliesslich weitere Einsparungen erzielt. Mit diesen Massnahmen werden die Grundlagen für eine sichere Finanzierung und zukunftsgerechte Ausgestaltung der AHV geschaffen. Die Botschaft erwähnt zudem die mögliche Verwendung eines Teils der frei werdenden Goldreserven der Nationalbank zur sozialen Abfederung der 11. AHV-Revision. Die entsprechenden Möglichkeiten werden im Rahmen der Arbeiten zur Goldverwendung zurzeit geprüft.

Proceedings

Vorlage 1

Bezüglich des Beschlusses über die Finanzierung der AHV/IV drehte sich die Diskussion sowohl in der Kommission wie in den Räten in erster Linie um die Fragen, ob dem Bund ein Anteil am zu erhebenden Mehrwertsteuerzuschlag zustehen soll und wie hoch dieser Zuschlag sein soll.

Im Nationalrat beantragte die SVP-Fraktion in einer ersten Phase eine Speisung des Ausgleichsfonds der AHV durch die überschüssigen Geldreserven der Nationalbank. Eine Minderheit Rudolf Rechsteiner (S, BS) beantragte hingegen, den Reingewinn der Nationalbank mit Ausnahme des für Bund und Kantone vorgesehenen Anteils in den Ausgleichsfonds zu investieren. Diese beiden Anträge wurden zurückgewiesen. Der Nationalrathat einer Verfassungsgrundlage zugestimmt, welche die Erhöhung des Mehrwertsteuersatzes um höchstens 1,5 Prozent zu Gunsten der AHV ermöglicht, wenn dies für deren finanzielle Sicherung notwendig wird. Gleichzeitig wurde in Übereinstimmung mit der Mehrheit der nationalrätlichen Kommission beschlossen, dass der Bund mit dem Inkrafttreten der 11. AHV-Revision keinen Anteil der Einnahmen mehr aus dem für die AHV bestimmten Mehrwertsteuerzuschlag erhalten soll. Die Einnahmen sollen mit anderen Worten vollumfänglich in den Ausgleichsfonds der AHV fliessen (Art. 112, Abs. 3, 5).

Der Ständerat beantragte, dem Volk nur eine einzige Vorlage zur Erhöhung des Mehrwertsteuersatzes vorzulegen, und zwar jene zu Gunsten der IV. Er ist dem Bundesrat gefolgt und hat am Anteil des Bundes am Ertrag des Mehrwertsteuerzuschlags festgehalten. Er hat weiter einen Antrag von Toni Dettling (R, SZ) abgelehnt, der eine Erhöhung um lediglich 0,8 Prozent zu Gunsten der IV vorgeschlagen hatte, was gemäss dem Berichterstatter der Kommission und dem Bundesrat für die Sanierung der Invalidenversicherung nicht ausreichen würde.

Der Nationalrat hat eine Beschränkung auf die IV abgelehnt. Dank einer Allianz von SVP- und SP-Fraktion hat er an seiner Haltung zum Bundesanteil mit 105 zu 67 Stimmen festgehalten. Die grosse Kammer wollte einer Kommissionsminderheit nicht folgen, welche beantragte, sich dem Ständerat anzuschliessen. Nach einer kontroversen Debatte über den Prozentsatz der Mehrwertsteuererhöhung zu Gunsten der IV, ist der Nationalrat der Mehrheit seiner Kommission gefolgt und hat gegen den Wunsch des Bundesrates beschlossen, die Mehrwertsteuer zu Gunsten der IV um lediglich 0,8 Prozent zu erhöhen. Alle Minderheitsanträge, sowohl die grosszügigsten wie auch die sparsamsten wurden zurückgewiesen.

Der Ständerat hat den Rückgriff auf die Mehrwertsteuer zur Finanzierung der AHV begrenzt und sich für eine Erhöhung um 0,5 Prozent ausgesprochen. Er hat seine früheren Beschlüsse deutlich bekräftigt und mit 39 zu 4 Stimmen den Anteil des Bundes am Mehrwertsteuerertrag beibehalten. Gegen den Wunsch des Bundesrates hat er weiter einen Minderheitsantrag der Kommission abgelehnt und sich wie der Nationalrat für eine Erhöhung um 0,8 Prozent zu Gunsten der IV ausgesprochen.

Der Nationalrat zeigte sich grosszügiger als der Ständerat und genehmigte eine maximale Erhöhung des Mehrwertsteuersatzes um 1 Prozent zu Gunsten der AHV, das heisst ein halbes Prozent weniger als der Bundesrat vorgeschlagen hatte. Er ist keinem der Minderheitsanträge gefolgt, die sich entweder wie der Ständerat für 0,5 Prozent einsetzten, dem Bundesrat folgen wollten oder diesen Punkt ganz streichen wollten. Der Nationalrat hat seine früheren Beschlüsse zu Artikel 112, Absätze 3 und 5 bekräftigt.

Der Ständerat hat sich dem Nationalrat bei der Erhöhung der Mehrwertsteuer um maximal 1 Prozent angeschlossen, hat aber an seiner Position im Zusammenhang mit dem umstrittensten Punkt des Beschlusses, dem Anteil des Bundes am Mehrwertsteuerertrag, festgehalten.

Die Einigungskonferenz schloss sich mit 18 zu 5 Stimmen der ständerätlichen Version an, die in den Grundzügen der ursprünglichen Vorlage des Bundesrates entspricht. Sie nahm Kenntnis von einer Motion des Ständerates, wonach die Frage der Beteiligung des Bundes an der künftigen AHV-Finanzierung zu überprüfen sei (03.3454).

Der Nationalrat und der Ständerat sind den Beschlüssen der Einigungskonferenz gefolgt.

Vorlage 2

Der Nationalrat, der sich als Erstrat mit der 11. AHV-Revision befasste, nahm die Vorlage nur äusserst knapp an, nämlich mit 62 zu 60 Stimmen bei 63 Enthaltungen. Damit betragen die Einsparungen nur etwas mehr als 500 anstelle der 1260 Millionen, die in der bundesrätlichen Vorlage vorgesehen waren. Dieses Ergebnis zeigt die Differenzen innerhalb der Kommission, die geteilter Meinung über die Priorität war, welche den Revisionszielen - der finanziellen Konsolidierung oder einem flexibleren Altersvorsorgesystem - einzuräumen sei. Durch die klare Ablehnung von vier Rückweisungsanträgen hat der Nationalrat von Anfang an unmissverständlich seine Absicht kundgetan, die Behandlung dieses Dossiers nicht aufzuschieben.

In den Beratungen des Rates wiederspiegelten sich die verschiedenen politischen Ausrichtungen der Kommissionsmitglieder: Die einen wollten die finanzielle Konsolidierung der AHV in den Vordergrund stellen und suchten demzufolge jegliche neue Leistung zu vermeiden, die anderen wollten bessere Sozialleistungen und Dritte wiederum wollten diese beide Tendenzen kombinieren und schlugen Kompromisse vor. Letzten Endes wurde weder den Wünschen jener, die am Status quo vollumfänglich festhielten und ein entschiedeneres soziales Engagement in der Höhe von 1,5 Milliarden Franken wollten, das den Zugang der bescheidenen Einkommen zur vorzeitigen Pensionierung hätte erleichtern sollen, noch den Zielvorstellungen jener, die eine gesicherte Konsolidierung des Systems wünschten, vollumfänglich entsprochen.

In der Diskussion über den Beitragsansatz der Selbständigerwerbenden traten diese verschiedenen Vorstellungen klar zu Tage. Während sich die Mehrheit der Kommission dem Bundesrat anschloss, wünschte eine Minderheit, den Beitragsansatz von 7,8 auf 8,4 Prozent anzuheben, während eine andere Minderheit für die Beibehaltung des Status quo plädierte. Angenommen wurde schliesslich die dritte Lösung.

Wie vom Bundesrat gewünscht, wurde das ordentliche Rentenalter für Frauen wie für Männer auf 65 Jahre festgesetzt. Aus finanziellen Überlegungen wurden Minderheitsanträge abgelehnt, welche eine Beibehaltung der gegenwärtigen Bestimmungen bzw. die Herabsetzung des Rentenalters auf 62 oder gar 60 Jahre für Personen, die bereits 40 volle Beitragsjahre geleistet haben, forderten.

Die Frage der sozialen Abstützung des flexiblen Rentenalters war stark umstritten. Die Kommissionsmehrheit war grosszügiger als der Bundesrat und empfahl Begleitmassnahmen in der Höhe von 800 Millionen Franken. Der Nationalrat hingegen beschränkte sich durch Stichentscheid seines Präsidenten auf den vom Bundesrat vorgeschlagenen finanziellen Rahmen, d.h. auf 400 Millionen Franken. Im Fall vorzeitiger Pensionierung mit 62 Jahren wird die Rente lebenslänglich einkommensabhängig um 11,3 bis 16,5 Prozent gekürzt. Im Vergleich zum bundesrätlichen Erstvorschlag wird die Kürzung für die niedrigen Einkommen etwas weniger stark ausfallen und etwas höher für die mittleren Einkommen. Zwei Minderheitsanträge wurden abgewiesen, und zwar sowohl ein Modell, das mit Mehrkosten von 1,5 Milliarden verbunden gewesen wäre, als auch eine versicherungsmathematische Kürzung, die Kostenneutralität garantieren würde.

Bei der Witwenrente waren die Ansichten der Kommission geteilt. Die Mehrheit hatte sich für eine weniger radikale, aber auf dem bundesrätlichen Modell beruhende Lösung ausgesprochen. Im Verlauf der Beratungen liess der Bundesrat jedoch durch Ruth Dreifuss verlauten, dass er auf seinen Erstvorschlag verzichtete, da er ihn als zu hart beurteilte. Der Nationalrat nahm schliesslich einen Minderheitsantrag an, der die Witwenrente nur für kinderlose Witwen streicht. Knapp angenommen wurde ein Antrag von Lucrezia Meier-Schatz (C, SG), der die Streichung der Kinderrente für pensionierte Personen verlangte.

Ferner beschloss der Nationalrat mit grosser Mehrheit, die Renten neu alle drei und nicht mehr alle zwei Jahre der Lohn- und Preisentwicklung anzupassen. Durch diese Massnahme können 150 Millionen Franken eingespart werden. Übersteigt die Teuerung die 4 Prozent-Grenze, können die Renten rascher angepasst werden. Die Parlamentarier und Parlamentarierinnen lehnten sowohl den Status quo als auch einen anderen Minderheitsantrag ab, der verlangte, dass die Renten - ausser wenn die Teuerung die 6 Prozent-Marke überschreitet - nur alle vier Jahre angepasst werden. Sie stimmten der Beibehaltung des Mischindexes (Mittel aus dem Lohnindex und dem Landesindex der Konsumentenpreise) zu und lehnten zwei Minderheitsanträge ab, die eine andere Gewichtung des Rentenindexes forderten.

Für den Fall, dass der Ausgleichsfonds unter 70 Prozent fallen sollte, stimmte der Nationalrat auch einem neuen Artikel 33quater zu. Würde das Volk eine Erhöhung des Mehrwertsteuersatzes zu Gunsten der AHV ablehnen, so würden die Renten nur noch der Preisentwicklung angepasst.

In der Gesamtabstimmung nahm die CVP-Fraktion die Gesetzesvorlage an, während die Grünen und die Sozialdemokraten sie ablehnten und die Mehrheit der SVP-Fraktion und der Freisinnigen sich der Stimme enthielt.

Der Ständerat stellte die Anträge seiner vorbereitenden Kommission und die Beschlüsse des Nationalrats in wichtigen Punkten in Frage.

Er folgte seiner vorberatenden Kommission und zeigte sich im Bereich Witwer- und Witwenrenten etwas weniger grosszügig als die Grosse Kammer. Diese Renten wurden von 80 auf 60 Prozent der Altersrente reduziert. Im Gegenzug wurden die Waisenrenten von 40 auf 60 Prozent erhöht.

Die Kleine Kammer distanzierte sich in Bezug auf die Flexibilisierung des Rentenalters deutlich vom Nationalrat und von ihrer Kommission. Der Minderheitsantrag von Erika Forster-Vannini (R, SG), der eine lineare Rentenkürzung in Abhängigkeit der vorgezogenen Jahre forderte, wurde mit 26 zu 12 Stimmen angenommen. Bei einer Frühpensionierung würden die Renten demzufolge linear und definitiv gekürzt.

Der Ständerat wich vom Nationalrat auch bei den Beiträgen von Selbständigerwerbenden ab und setzte einen Beitragsansatz von 7,9 Prozent fest.

In der Gesamtabstimmung wurde die Vorlage mit 32 zu 5 Stimmen klar angenommen.

Der Nationalrat hielt an seinen hauptsächlichen Differenzen fest. Mit 90 zu 83 blieb er bei den 400 Millionen Franken für die soziale Abfederung der Rentenkürzungen bei vorzeitigen Pensionierungen. Die Bürgerlichen wollten sich dem Ständerat anschliessen und die Linke hätte hier 600 Millionen Franken einsetzen wollen; dieser Antrag wurde mit 110 zu 63 Stimmen abgelehnt. Mit 94 zu 63 Stimmen hielt der Nationalrat auch an seinem Beschluss fest, den Beitragssatz der Selbständigerwerbenden unverändert auf 7,8 Prozent zu belassen. Mit 93 (Linke und CVP-Fraktion) zu 75 Stimmen sprach sich der Rat dagegen aus, sich dem ständerätlichen Witwenrenten-Modell anzuschliessen.

Nach einem regen Wortwechsel zwischen dem Berichterstatter der SGK-S Bruno Frick (C, SZ) und dem Bundespräsidenten über die Frage, ob die weitere Entwicklung der AHV mittel- oder sehr langfristig angegangen werden muss und kann, hat sich der Ständerat wieder mit der AHV-Revision befasst. Er hat sich dem Nationalrat beim Beitragssatz der Selbständigerwerbenden angeschlossen, hat aber an seiner Position bei den umstrittensten Punkten des Entwurfs festgehalten, der Frühpensionierung und der Witwenrente. Weder der Aufruf der Freisinnigen Christine Beerli (R, BE), den Minderheitsantrag der Kommission zu Gunsten der 400 Millionen Franken zur Abfederung der Rentenkürzung bei Frühpensionierungen zu unterstützen, noch die Unterstützung von Bundespräsident Pascal Couchepin zu dieser Lösung konnten die Haltung der Ratsmitglieder ändern. Mit 29 zu 9 Stimmen hielt der Rat an einer linearen Rentenkürzung in Abhängigkeit der vorgezogenen Jahre fest. Mit 21 zu 18 Stimmen hat er ebenfalls seinen Beschluss bekräftigt, die Renten von Witwen mit Kindern von 80 auf 60 Prozent zu kürzen und im Gegenzug die Waisenrenten von 40 auf 60 Prozent zu erhöhen.

Mit 90 zu 78 Stimmen lehnte der Nationalrat das vom Ständerat vorgeschlagene und vom Bundesrat unterstützte restriktivere Modell der Witwenrente ab. Während die Mehrheit der vorberatenden Kommission sich dem Konzept des Ständerates anschliessen wollte, fand eine starke Minderheit von Freisinnigen, Christlichdemokraten und Sozialdemokraten, dass mit der Absenkung der Rente auf 60 Prozent nach Erlöschen des Anspruchs auf die Waisenrente ungerechte Bedingungen geschaffen würden, dies vor allem für Frauen mit bescheidenem Einkommen, die keinen Anspruch auf BVG-Leistungen haben, weil sie keine Beiträge hatten leisten können. Die Mehrheit der vorberatenden Kommission beantragte zudem, dass der Nationalrat an seinem Beschluss festhalte, 400 Millionen Franken für die Abfederung bei den niedrigsten Einkommen vorzusehen: eine Minderheit um Pierre Triponez (R, BE) forderte, auf eine solche Subventionierung zu verzichten. Der Nationalrat sprach sich schliesslich für den Antrag von Jean-Michel Cina (C, VS) aus, wonach der Kürzungssatz für Frauen während zehn Jahren halbiert wird.

Die Einigungskonferenz vom 23. September 2003 stimmte bezüglich der Witwenrente dem Antrag des Ständerates mit verlängerten Übergangsfristen zu. Bei der Frühpensionierung entschied sie sich für einen Kompromiss, wonach der Kürzungssatz nur bei Frauen der Jahrgänge 1948 bis 1952 und nur bei einjährigem Vorbezug ab 64 halbiert werde.

Der Nationalrat stimmte den Beschlüssen der Einigungskonferenz mit 100 zu 70 Stimmen zu, allerdings unter Protest der Grünen und Sozialdemokraten gegen den Leistungsabbau der 11. AHV-Revision.

Im Ständerat beantragte Christiane Brunner (S, GE), die Beschlüsse der Einigungskonferenz zu verwerfen, da die Versprechen in Sachen Flexibilisierung des Altersrücktritts in den parlamentarischen Arbeiten zur 11. AHV-Revision gebrochen worden seien. Der Rat folgte ihr allerdings nicht und sprach sich mit 32 zu 6 Stimmen für die Beschlüsse der Einigungskonferenz aus.

Die Vorlage 1 wurde in der Volksabstimmung vom 16. Mai 2004 mit 68,6 Prozent Nein-Stimmen und von allen Ständen abgelehnt.

Die Vorlage 2 wurde in der Volksabstimmung vom 16. Mai 2004 mit 67,9 Prozent Nein-Stimmen und von allen Ständen abgelehnt.