InitialSituation

La loi fédérale sur l'armée et l'administration militaire (LAAM) est entrée en vigueur le 1er janvier 1996. Depuis, cette loi a connu quelques changements qui se sont toutefois limités à des adaptations ponctuelles et concernant des thèmes spécifiques. Le projet est le résultat de la première révision d'envergure qui a tenu compte de l'ensemble des problèmes, des expériences et des développements qui ont été enregistrés depuis le milieu des années 90.

Désormais, la LAAM doit notamment régler tout ce qui a trait à l'instruction et à l'engagement des militaires à l'étranger (introduction de l'obligation de suivre une instruction à l'étranger pour les militaires de milice et obligation de suivre une instruction et d'effectuer un engagement à l'étranger pour le personnel militaire), la procédure d'approbation parlementaire en cas de service de promotion de la paix et de service d'appui, et les activités commerciales des services de l'administration militaire. Les développements dans le domaine du droit relatif à la protection des données - en particulier l'exigence de disposer de bases légales formelles pour des systèmes d'information traitant de données personnelles et de profils de la personnalité particulièrement dignes d'être protégés - ont donné lieu à l'élaboration d'une nouvelle loi fédérale : la loi fédérale sur les systèmes d'information de l'armée (LSIA).

Le projet contient également des modifications ponctuelles de la loi sur le personnel de la Confédération, du code pénal suisse, du code pénal militaire, de la loi fédérale sur la protection de la population et sur la protection civile, de la loi fédérale sur la taxe d'exemption de l'obligation de servir et de la loi fédérale sur l'assurance militaire, lorsqu'elles sont en rapport avec la LAAM ou la LSIA. (Source : message du Conseil fédéral)

Proceedings

Au Conseil national, les deux projets ont a tout d'abord fait l'objet de deux propositions : l'une de non-entrée en matière, déposée par Theophil Pfister (V, SG) au nom de la majorité du groupe UDC, l'autre de renvoi au Conseil fédéral, déposée par Peter Föhn (V, SZ). Ces propositions s'appuyaient sur la volonté de rejeter, d'une part, l'engagement de l'armée suisse à l'étranger et, d'autre part, la dissolution progressive de l'armée de milice. Au cours du débat d'entrée en matière, le conseil a principalement abordé la question du mandat de l'armée. Il a finalement décidé d'entrer en matière, par 116 voix contre 28, et a rejeté la proposition de renvoi par 125 voix contre 35. La discussion par article a été consacrée à la loi fédérale sur l'armée et l'administration militaire. Une majorité de la commission, constituée de représentants du groupe UDC et des Verts, a tout d'abord proposé d'abandonner le projet de réforme qui visait à donner au Conseil fédéral les compétences légales pour organiser tout ou partie des services d'instruction à l'étranger si l'objectif de la formation ne peut être atteint en Suisse. Une minorité I emmenée par Hans Widmer (S, LU) souhaitait restreindre les services d'instruction effectués à l'étranger aux engagements relevant du service de promotion de la paix ou aux missions de police aérienne. Une autre minorité (minorité II) représentée par Edy Engelberger (RL, NW) proposait, quant à elle, de suivre le projet du Conseil fédéral. Sur ce point, le conseil a finalement adopté la proposition de la majorité de la commission, par 107 voix contre 37. Par ailleurs, une minorité de la commission emmenée par Josef Lang (G, ZG) et Christian Miesch (V, BL) s'est opposée à ce que le personnel militaire ait une quelconque obligation d'effectuer des services d'instruction et des engagements à l'étranger dans le cadre de la promotion de la paix et du service d'appui. Le conseiller fédéral Samuel Schmid a en vain défendu l'engagement à l'étranger en soulignant que, aujourd'hui, travailler à l'étranger allait de soi dans le monde de l'entreprise. La majorité de la commission et le Conseil fédéral n'ayant reçu de soutien que de la part des groupes PDC/PEV/PVL et radical-libéral, la proposition de la minorité Lang / Miesch a été approuvée par le conseil par 68 voix contre 60. Le conseil a par la suite examiné la question de la durée des engagements et adopté, par 79 voix contre 74, la proposition de la minorité Miesch / Lang qui visait à ce que les engagements à l'étranger prévu pour plus de 3 semaines soient soumis à l'approbation préalable de l'Assemblée fédérale. La majorité de la commission avait quant à elle souhaité que cette approbation soit nécessaire pour les engagements de plus de 3 mois, alors qu'une minorité Ida Glanzmann-Hunkeler (CEg, LU) voulait suivre le Conseil fédéral et imposer cette obligation pour les engagements de plus de 6 mois. En outre, le conseil s'est penché sur la question des services d'appui en faveur des autorités civiles et a adopté, par 75 voix contre 66, une proposition de la minorité Voruz (S, VD) qui visait à exclure les services d'appui prévisibles et de longue durée. Enfin, le conseil a suivi l'avis de sa commission, par 84 voix contre 77, et retiré au Conseil fédéral la compétence d'astreindre les spécialistes civils du DDPS à effectuer des services d'appui à l'étranger. Au vote sur l'ensemble, le projet a été adopté par 115 voix contre 69.

Les débats du conseil sur le deuxième projet, concernant la loi fédérale sur les systèmes d'information de l'armée, ont principalement porté sur la question très controversée de l'éventuelle utilisation des drones à des fins de surveillance policière. Alors que la majorité de la commission recommandait de suivre le Conseil fédéral, une minorité Lang (G, ZG) rejetait tout engagement de ce type d'équipement de surveillance à des fins civiles. Le conseil a toutefois adopté la proposition de la majorité, par 133 voix contre 54. Au vote sur l'ensemble, la loi fédérale a été adoptée par 159 voix contre 0.

Au Conseil des États, l'entrée en matière sur ces deux projets a été très discutée. Au cours du débat d'entrée en matière, le rapporteur de la commission, Bruno Frick (CEg, SZ), et d'autres intervenants ont insisté sur le fait que ce projet répondait uniquement à des considérations liées à la politique de sécurité et qu'il n'avait rien à voir avec les problèmes entourant le retrait du chef de l'Armée. Lors de la discussion par article concernant la loi sur l'armée, le conseil s'est rallié à la position du Conseil fédéral, allant à l'encontre des décisions prises par le Conseil national. Il a par ailleurs approuvé, sans opposition aucune, la possibilité donnée par le projet de contraindre des militaires professionnels à participer à des engagements à l'étranger, tout comme il a approuvé celle de contraindre les soldats de milice à effectuer leurs cours de répétition obligatoires à l'étranger. Contrairement au Conseil national, il est également favorable à ce que les engagements pour la promotion de la paix à l'étranger qui demandent l'intervention de plus de 30 militaires requièrent l'approbation du Parlement lorsqu'ils durent plus de 6 mois (et non lorsqu'ils durent plus de 3 semaines comme le souhaitait le Conseil national). Après discussion, le conseil a également décidé de continuer à autoriser les services d'appui effectués en Suisse. La seule proposition controversée était celle de la majorité de la commission qui demandait que les cantons et les communes soient pris en considération de manière prioritaire en cas de vente d'immeubles militaires devenus superflus. Une minorité de la commission emmenée par Hans Hess (RL, OW) considérait cette disposition comme inutile. Finalement, le conseil a suivi la majorité de la commission par 27 contre 15. Au vote sur l'ensemble, la révision de la loi sur l'armée a été adoptée par 35 voix contre 4.

Pour ce qui est de la loi fédérale sur les systèmes d'information de l'armée, une seule divergence est apparue entre le Conseil des États et le Conseil national : en effet, le Conseil des États a décidé qu'il était inutile d'instaurer, pour les cas d'urgence, une obligation d'informer à posteriori le DDPS des raisons pour lesquelles une autorisation n'avait pas pu être demandée au préalable dans la mesure où une demande d'autorisation peut être déposée à n'importe quel moment auprès de ce département. Il a biffé, à l'unanimité, les dispositions supplémentaires ajoutées par le Conseil national. Au vote sur l'ensemble, la loi a été adoptée par 29 voix contre 0. Le Conseil national s'est finalement rallié au Conseil des États.

Dans le cadre de l'élimination des divergences, le Conseil national a maintenu, par 98 voix contre 75, son refus d'autoriser à titre exceptionnel les cours de répétition à l'étranger pour les soldats de milice. La majorité de la commission avait proposé un compromis prévoyant que les services d'instruction ne puissent être effectués à l'étranger que si le but de l'instruction ne pouvait être atteint en Suisse. Une minorité, emmenée par Josef Lang (G, ZG), a plaidé quant à elle pour le maintien de la décision du Conseil national. Par 93 voix contre 85, le conseil a par contre décidé que le personnel militaire - soit les militaires de métier et les militaires contractuels - pourrait être tenu d'effectuer des services d'instruction et des engagements à l'étranger dans le cadre du service de promotion de la paix et du service d'appui ; il a suivi en cela l'avis du Conseil des États et de la majorité de la commission. Des divergences avec le Conseil des États ont subsisté au sujet de l'approbation de ces engagements par le Parlement : par la voix prépondérante de sa présidente, le Conseil national a adhéré à la proposition de la majorité, selon laquelle les engagements armés comptant plus de 30 militaires ou de plus de trois mois devraient être approuvés au préalable par l'Assemblée fédérale (en cas d'urgence, au plus tard lors de la session qui suit le début de l'engagement). Le Conseil national a rejeté la possibilité pour le Parlement de déléguer au Conseil fédéral ses compétences relatives à la poursuite des engagements armés. Concernant le service d'appui, le conseil a, par 120 voix contre 54, suivi l'avis de la majorité de la commission et celui du Conseil des États. Une minorité, emmenée par Eric Voruz (S, VD), voulait s'en tenir à la décision initiale du Conseil national, selon laquelle les services d'appui prévisibles et de longue durée étaient exclus ; la majorité de la commission a toutefois mis en évidence qu'une telle interdiction rendrait impossibles des engagements de l'armée comme ceux qu'elle a accomplis à l'occasion de l'Euro 08, du Forum économique de Davos ou d'autres sommets internationaux, notamment. Le conseil a également suivi la majorité de la commission concernant l'approbation des services d'appui par le Parlement : il a décidé de s'en tenir à sa décision selon laquelle les services d'appui de plus de trois semaines ou nécessitant la mobilisation de plus de 2000 militaires devraient être approuvés au plus tard lors de la session ordinaire suivant le début de l'engagement. Enfin, il a suivi le Conseil des États par 106 voix contre 74 en permettant au Conseil fédéral d'astreindre le personnel civil du DDPS à effectuer des engagements à l'étranger.

Dans le cadre de cette procédure d'élimination des divergences, le Conseil des États s'en est tenu à ses décisions. Trois points restaient ainsi controversés : l'obligation d'effectuer des cours de répétition à l'étranger pour certaines formations de troupe, l'obligation d'obtenir l'aval du Parlement pour les engagements à l'étranger dans le cadre de la promotion de la paix et pour le service d'assistance et enfin l'obligation de consulter les commissions concernées avant l'engagement de troupe pour la surveillance des représentations suisses à l'étranger. Pour ce qui est des cours de répétition à l'étranger, c'est à l'unanimité que le Conseil des États a réaffirmé sa volonté de les maintenir. Le rapporteur de la commission, Bruno Frick (CEg, SZ) a d'ailleurs rappelé que des exercices de défense aérienne avaient déjà lieu à l'étranger. Il a ajouté que si pour l'instant l'obligation de suivre des cours de répétition à l'étranger n'était pas d'actualité, il serait judicieux de créer les bases légales qui permettraient ce type de cours. Concernant l'engagement des troupes à l'étranger, c'est également à l'unanimité que le Conseil des États a confirmé sa position première : il est favorable à ce que les engagements pour la promotion de la paix à l'étranger qui demandent l'intervention de plus de 30 militaires requièrent l'approbation du Parlement lorsqu'ils durent plus de 3 mois, approbation qui doit être donnée à la session suivante, au plus tard à celle d'après. Sur la question du service d'assistance, le Conseil des États a confirmé, sans discussion, qu'il partageait pour partie l'avis du Conseil national, pour qui l'aval du Parlement doit être donné lors de la session suivant l'engagement, en décidant toutefois d'étendre là aussi le délai maximum à la seconde session ordinaire suivant le début de l'engagement. Enfin, le Conseil des États et le Conseil national se sont encore opposés sur l'obligation de consulter les commissions de gestion avant d'engager des troupes pour la protection des représentations suisses à l'étranger : alors que le Conseil national préconise de consulter les membres des commissions de sécurité politique et des commissions de politique extérieure des deux conseils, le Conseil des États s'en tient à l'obligation de consulter uniquement les présidents des commissions.

Lors de la troisième lecture, intervenue dans le cadre de la procédure d'élimination des divergences, le Conseil national s'en est tenu à ses décisions. Par 113 voix contre 64, les socialistes, les Verts et le groupe UDC ont suivi la proposition de la majorité de la commission et ont réaffirmé leur volonté de ne pas instaurer de cours de répétition à l'étranger. En ce qui concerne l'instance compétente pour prolonger un engagement pour le maintien de la paix et la procédure de surveillance d'une ambassade suisse à l'étranger, le conseil est resté sur ses positions. Sans opposition, le Conseil des États s'en est lui aussi tenu à sa version et a par conséquent maintenu les quatre dernières divergences, convoquant ainsi la conférence de conciliation.

Au Conseil national, une majorité de la commission a proposé d'adopter la proposition de la conférence de conciliation. Une minorité emmenée par Hans Widmer (S, LU) et soutenue par des membres du groupe socialiste, du groupe des Verts et du groupe UDC voulait quant à elle rejeter cette proposition. Par 108 voix contre 63, le conseil a rejeté la proposition, et donc le projet 1.

Au vote final, le projet 2 a été adoptée par 167 voix contre 0 au Conseil national et par 40 voix contre 1 au Conseil des États.