InitialSituation

Depuis l'entrée en vigueur de l'actuelle loi sur le cinéma, en 1962, l'évolution sociale, technique et économique a amené, dans le monde entier, de gigantesques transformations dans les domaines cinématographique et audiovisuel. Ces mutations requièrent des adaptations de notre politique culturelle en la matière. Les instruments qu'offre l'actuelle loi sur le cinéma ne sont plus à jour. D'après l'art. 71 de la Constitution du 18 avril 1999, la Confédération peut promouvoir la production cinématographique suisse et la culture cinématographiques ; elle est en outre habilitée à légiférer pour encourager une offre d'oeuvres cinématographiques variée et de qualité. Le projet de loi a pour objectif non seulement de répondre aux conditions et aux besoins d'aujourd'hui, mais aussi de fournir une base solide et adéquate, à moyen et à long terme, à la culture et à la production cinématographiques suisses. Ce projet de nouvelle loi fédérale sur la culture et la production cinématographiques repose sur deux piliers : des instruments modernes d'encouragement du cinéma et une réglementation libéralisée, mais susceptible de garantir la subsistance de notre vie cinématographique exceptionnellement diversifiée, qui représente actuellement un cas unique en Europe. "La qualité grâce à la diversité", telle est la devise de la nouvelle loi fédérale sur la culture et la production cinématographiques. Les définitions qui y sont données du cinéma et du film sont indépendantes des procédés techniques utilisés pour leur production et leur transmission. Les objectifs et les lignes directrices de l'encouragement du cinéma seront fixés dans des régimes d'encouragement portant sur des périodes limitées, qui seront établis par le Département fédéral de l'intérieur. Les instruments d'encouragement seront en partie sélectifs et en partie liés au succès. On procédera régulièrement à des évaluations des régimes et des instruments d'encouragement, afin de déterminer leur efficacité et leur adéquation aux buts recherchés. Le financement de la production et de l'exploitation de films sera assuré par le biais d'un plafond de dépenses pluriannuel dont le montant sera fixé par le Parlement. Le projet de loi contient par ailleurs, comme le prévoit la Constitution fédérale, des prescriptions visant à promouvoir la diversité et la qualité de l'offre cinématographique. En ce qui concerne la distribution et l'exploitation des salles, le régime d'autorisation jusqu'ici en vigueur sera remplacé par une simple obligation d'enregistrement, qui est liée à des critères purement formels. Les obligations d'informer et d'annoncer permettront de récolter les informations dont la Confédération a besoin pour remplir sa mission en matière de culture cinématographique. En dépit des avis exprimés lors de la consultation, on a renoncé à introduire un système d'autorisations pour les grands complexes multisalles. Un tel système est de nature trop dirigiste et serait quasiment inapplicable dans la pratique. Dans une déclaration commune rendue publique le 7 août 2000 à Locarno, PROCINEMA et CINESUISSE, les organisations faîtières de la branche cinématographique, ont annoncé leur volonté de prendre de leur plein gré des mesures concertées pour contribuer à la diversité de l'offre cinématographique. Une taxe à cet effet ne serait perçue que s'il devait apparaître que ces mesures n'ont pas l'efficacité souhaitée. Les mesures portant sur la distribution et sur les cinémas respectent l'autonomie des acteurs du marché. Enfin, le projet de loi précise les attributions de la Commission fédérale du cinéma.

Proceedings

Le Conseil des États s'est penché le premier sur la loi cinématographique, pour un examen qui, a priori, ne devait pas poser de problème. En effet, selon la Commission de la science, de l'éducation et de la Culture (CSEC), la nécessité de modifier le droit en vigueur ne faisait l'objet d'aucune contestation. Le président de la commission, Pierre-Alain Gentil (S, JU) encourageait même le plénum à poursuivre sur la même voie que le Conseil fédéral.

Pour Carlo Schmid (C, AI) non plus, la nécessité de promouvoir la culture et la production cinématographiques suisses ne faisait aucun doute. Toutefois, le conseiller aux États a estimé que le Conseil fédéral allait trop loin dans les mesures prises pour diversifier l'offre cinématographique. Carlo Schmid s'est notamment formalisé de la création prévue d'une taxe d'incitation destinée à garantir une certaine diversité de l'offre. Selon lui, le Conseil fédéral accorde une trop large place à la surveillance étatique, et ne mise pas suffisamment sur la capacité d'autorégulation de la branche cinématographique. Egalement opposé aux dispositions relatives à l'obligation d'informer et d'annoncer, et notamment aux mesures pénales prévues dans ce cadre, Carlo Schmid a exigé le renvoi du projet au Conseil fédéral. En revanche, les membres radicaux de la commission Christine Beerli (R, BE), Christiane Langenberger (R, VD) et Dick Marty (R, TI) ont défendu la position du Conseil fédéral qui n'est, selon eux, absolument pas antilibérale, notamment si on la compare avec la réglementation actuellement en vigueur, comme l'a souligné Christine Beerli. Par ailleurs, une minorité emmenée par Peter Bieri (C, ZG) a proposé d'accorder plus de poids à la branche cinématographique, en la chargeant de prendre elle-même des mesures en cas d'absence d'autorégulation efficace, les autorités fédérales conservant en dernier recours la possibilité de prélever une taxe d'incitation.

La conseillère fédérale Ruth Dreifuss s'est vivement opposée au renvoi du projet, appelant ses adversaires à faire des propositions d'amendement concrètes au lieu de se débarrasser de la question par un renvoi pur et simple. Malgré cette exhortation, le Conseil des États a décidé de renvoyer le projet au Conseil fédéral par 27 voix contre 12.

Le Conseil national a donc été chargé de se prononcer sur l'éventuel renvoi du projet de loi au Conseil fédéral, sans qu'aucune discussion de fond ne puisse intervenir. Entre les deux débats, les conseillers aux États Fritz Schiesser (R, GL) et Peter Bieri (C, ZG) ont cependant élaboré une proposition de compromis entre les autorités fédérales et les représentants des milieux cinématographiques : la taxe d'incitation serait bel et bien perçue dans les régions n'assurant pas la diversité de l'offre, mais la branche cinématographique est tenue de veiller elle-même à ce que les exploitants de salles de cinéma respectent les obligations qui leur incombent. Cette proposition accorde donc plus d'importance encore que le projet du Conseil fédéral à l'autocontrôle des milieux cinématographiques. Elle prévoit en outre plusieurs étapes d'intervention avant la perception de la taxe d'incitation, dont le montant maximal serait fixé à 2 francs par billet. Lors du débat, beaucoup ont critiqué la proposition de renvoi émanant du Conseil des États. Les membres de la commission et de nombreux porte-parole de groupe ont d'ailleurs fait remarquer que beaucoup de pays européens encourageaient la diversité de l'offre cinématographique de façon bien plus marquée que la Suisse. Seul Christoph Mörgeli (V, ZH) s'est élevé contre la "discrimination" des films américains, se ralliant par là à la position du Conseil des États. En l'absence de contre-proposition formelle, le projet a été renvoyé sans avoir fait l'objet d'aucun vote au Conseil des États (et non au Conseil fédéral).

Au vote sur l'ensemble, le Conseil des États a voté la loi par 27 voix contre 3. Carlo Schmid (C, AI) avait admis auparavant que si les instruments d'interventions les plus flagrants ont bien été retirés de la loi, il était toujours préoccupé, à l'instar de son collègue Thomas Pfisterer (R, AG), par la liberté du marché. La conseillère fédérale Ruth Dreifuss a répliqué qu'il s'agissait d'une loi libérale qui ne conférait à l'État que le rôle d'arbitre. Conformément au texte révisé, la diversité du programme ne doit plus être assurée dans chaque localité mais simplement dans une même région. La branche cinématographique se voit en outre accorder un délai raisonnable pour veiller à la diversité du programme. Les propositions sur la manière dont l'offre doit être améliorée ne doivent plus être soumises à la Confédération pour approbation. Toute violation sera sanctionnée non plus par l'emprisonnement, comme le prévoyait l'ancienne loi, mais par l'amende.

Par la suite le Conseil national a traité le contenu de l'objet. L'entrée en matière n'a pas été combattue. La commission préparatoire ainsi que tous les groupes se sont ralliés à la version du Conseil des États. Les propositions individuelles ont toutes été rejetées à une grande majorité. La loi a été acceptée au vote sur l'ensemble par 120 à 25 voix.