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Die Hochschulen konnten bisher selber entscheiden, welche ausländischen Ausweise sie für den Zugang an ihre Universität akzeptieren. Für die Zulassung wird grundsätzlich ein eidgenössisch anerkanntes Maturitätszeugnis oder ein gleichwertiger ausländischer Ausweis verlangt. Die Rektorenkonferenz der Schweizer Universitäten gibt entsprechende Empfehlungen ab.

Mit einem Urteil vom März dieses Jahres (BGE 2C_457/2013) stellt das Bundesgericht diese Ordnung infrage. Es gibt der internationalen Hochschulkonvention über die Anerkennung von Qualifikationen in der europäischen Region, dem sogenannten Lissabonner Abkommen, den Vorrang vor der Autonomie der Hochschulen. Anders als von den Hochschulen bisher angenommen, kommt das Bundesgericht zum Schluss, dass das Lissabonner Abkommen unmittelbar anwendbar ist und den ausländischen Studenten aus den Vertragsstaaten einen direkt einklagbaren Anspruch auf Zulassung zu einer Schweizer Hochschule gibt.

Der Bundesrat hat das Lissabonner Abkommen ohne Genehmigung durch das Parlament abgeschlossen und 1999 für die Schweiz in Kraft gesetzt. Deshalb ist er eingeladen, folgende Fragen zu beantworten:

1. War sich der Bundesrat bei der Unterzeichnung des Abkommens bewusst, dass dieses die Autonomie der Schweizer Hochschulen und insbesondere deren Kompetenz, die Zulassung zum Studium zu regeln, spürbar einschränken wird?

2. Können Hochschulen mit einer entsprechenden gesetzlichen Grundlage die Zulassung von ausländischen Studierenden trotz Lissabonner Abkommen weiterhin steuern und einschränken? Welche Hochschulen verfügen bereits über eine solche gesetzliche Grundlage?

3. Die Schweizer Hochschulen verlangen strenge Maturitätsprüfungen, um das qualitative Niveau des Studiums zu halten. Was gedenkt er zu tun, damit die Absolventinnen und Absolventen von Schweizer Gymnasien bei der Zulassung zum Hochschulstudium nicht schlechter gestellt werden als Personen mit einem ausländischen Ausweis und die Qualität des Studiums aufgrund des Bundesgerichtsurteils nicht leidet?

4. Wie beurteilt er das Bundesgerichtsurteil im Lichte der vom Volk angenommenen Initiative gegen die Masseneinwanderung?

5. Welches wären die Vor- und Nachteile einer Kündigung des Lissabonner Abkommens?

FederalCouncilResponseText

1./2. In der Überzeugung, dass die Förderung der grenzüberschreitenden Mobilität für die Schweizer Hochschulen ein zentraler Aspekt der internationalen Zusammenarbeit im Bereich der Bildung und Forschung ist, hat das Parlament am 6. März 1991 verschiedene Konventionen des Europarates und der Unesco im Bereich der Gleichwertigkeit von Reifezeugnissen, Studienzeiten, akademischen Graden und Hochschulzeugnissen genehmigt (z. B. Europäische Konvention vom 11. Dezember 1953 über die Gleichwertigkeit der Reifezeugnisse, SR 0.414.1) und damit den Beitritt der Schweiz ermöglicht (AS 1991 2000). Gestützt auf Artikel 2 des Bundesbeschlusses über die internationale Zusammenarbeit im Bereich der höheren Bildung und der Mobilitätsförderung vom 22. März 1991 (AS 1991 1972) und nach Anhörung der Universitäten hat der Bundesrat am 24. März 1998 die Lissabonner Konvention von Europarat und Unesco unterzeichnet (Übereinkommen vom 11. April 1997 über die Anerkennung von Qualifikationen im Hochschulbereich in der europäischen Region, SR 0.414.8).

Die in der Lissabonner Konvention enthaltenen Verpflichtungen im Zusammenhang mit der Zulassung stehen hauptsächlich im Zusammenhang mit dem Gebot der Nichtdiskriminierung. Die Vertragsparteien und somit die Hochschulen haben nach wie vor eine grosse Autonomie in der Frage der Zulassung ausländischer Studierender. Im genannten Urteil des Bundesgerichtes wird in erster Linie festgehalten, dass Artikel IV.1 der Lissabonner Konvention unmittelbar anwendbar ist, und der Fall wird entsprechend zur neuen Beurteilung an die Vorinstanz zurückgewiesen. Das Bundesgericht hält dabei ebenfalls fest, dass die Autonomie der Universitäten nicht eingeschränkt wird, diese haben nach wie vor die Möglichkeit, den Zugang aufgrund einer sachlich belegten, diskriminierungsfrei festgestellten tatsächlich fehlenden Äquivalenz zu beschränken.

Die verschiedenen allgemeinen und spezifischen Vorbehalte in der Konvention belegen den Wunsch der Vertragsparteien, bei der Regulierung der Zulassung geeignete Massnahmen ergreifen zu können. In der Praxis der verschiedenen europäischen Vertragspartner gibt es ausreichend Beispiele, die souveräne Massnahmen wie erhöhte Studiengebühren, Kontingente oder Quoten gegenüber ausländischen Studierenden belegen. Das Gleiche gilt für die Schweiz. Die Ausländerquote an der Universität St. Gallen beispielsweise ist gesetzlich auf 25 Prozent festgelegt, und verschiedene Schweizer Universitäten (z. B. die Universität der italienischen Schweiz) verlangen von ausländischen Studierenden höhere Studiengebühren.

Seit 1993 existiert, der Rektorenkonferenz angegliedert, eine nationale Informationsstelle für akademische Anerkennungsfragen (Swiss Enic-Naric) (http://www.crus.ch/information-programme/anerkennung-swiss-enic.html). Diese Stelle ist zuständig für Fragen zur internationalen Anerkennung von akademischen Abschlüssen und Titeln. Sie ist Mitglied der einschlägigen internationalen Netzwerke und unterhält regelmässige Kontakte zu den Zulassungsdiensten der universitären Hochschulen. Mit dieser Koordination auf nationaler wie internationaler Ebene und den aufbereiteten länderspezifischen Informationen erhalten die Zulassungsstellen der Hochschulen eine substanzielle Unterstützung zur Minimierung ihres administrativen Aufwands.

3. Das gymnasiale Maturitätszeugnis gilt und wird weiterhin als allgemeine Hochschulreife gelten und berechtigt zur Zulassung zu allen universitären Hochschulen in der Schweiz. Die Anforderungen sind hoch. Ein ausländischer Vorbildungsausweis muss, was Fächer, Anzahl Stunden und Schuldauer anbelangt, im Wesentlichen einer schweizerischen gymnasialen Maturität entsprechen. Allgemein gesagt, berechtigt im Sinne der Nichtdiskriminierung ein ausländisches Zeugnis zur Zulassung, "sofern nicht ein wesentlicher Unterschied zwischen den allgemeinen Zulassungsvoraussetzungen in der Vertragspartei, in der die Qualifikation erworben wurde, und denen in der Vertragspartei, in der die Zulassung angestrebt wird", nachgewiesen werden kann. Wie bereits erwähnt, können die Hochschulen - konform mit der Lissabonner Konvention - zusätzlich Prüfungen verlangen oder aus Kapazitätsgründen Beschränkungen einführen.

4./5. Die Umsetzung der Initiative gegen die Masseneinwanderung im Bereich Bildung und Forschung ist Gegenstand laufender Abklärungen. Festzuhalten ist, dass die Lissabonner Konvention den Vertragspartnern explizit erlaubt, selektive Zulassungsmassnahmen (z. B. Numerus clausus) zu ergreifen. Die Anwendung eines Systems der selektiven Zulassung soll jedoch ohne Diskriminierung erfolgen. Die Universität St. Gallen praktiziert dies bereits heute. Auch die ETH haben seit 15. Februar 2013 die gesetzliche Grundlage dafür, aus Kapazitätsgründen die Zulassung Studierender mit ausländischem Vorbildungsausweis in ein höheres Semester des Bachelor-Studiums oder in das Master-Studium zu beschränken. Eine Kündigung der Lissabonner Konvention hätte somit keine Änderung der möglichen Zulassungsbeschränkungen zur Folge. Vielmehr würde damit das auch für die Schweizer Studierenden wichtige Gebot der Nichtdiskriminierung wegfallen.

Antwort des Bundesrates.