InitialSituation

Die Volksinitiative "Keine Massentierhaltung in der Schweiz (Massentierhaltungsinitiative)" will die Massentierhaltung verbieten und die Würde der Tiere in der landwirtschaftlichen Tierhaltung in die Verfassung aufnehmen. Die Initiative wird Volk und Ständen am 25. September 2022 zur Abstimmung unterbreitet. Das Parlament empfiehlt die Initiative ohne Gegenvorschlag zur Ablehnung.

Am 17. September 2019 reichten 26 Vertreterinnen und Vertreter verschiedenster Organisationen und Parteien die Volksinitiative "Keine Massentierhaltung in der Schweiz (Massentierhaltungsinitiative)" mit 106 125 gültigen Unterschriften ein. Die Initiative will den Schutz der Würde der Tiere in der landwirtschaftlichen Tierhaltung in die Verfassung aufnehmen. Dazu soll auch gehören, dass solche Tiere nicht in "Massentierhaltung" gehalten werden. Der Bund müsste Kriterien für eine tierfreundliche Unterbringung und Pflege, den Zugang ins Freie, die Schlachtung und die maximale Gruppengrösse je Stall festlegen. Weiter müsste er für die Einfuhr von Tieren und tierischen Erzeugnissen zu Ernährungszwecken Vorschriften erlassen, die dem neuen Verfassungsartikel Rechnung tragen. Zu guter Letzt verlangt die Initiative, dass bezüglich der Würde des Tiers Anforderungen festgelegt werden, die mindestens denjenigen der Bio-Suisse-Richtlinien 2018 entsprechen. Diese enthalten unter anderem über die gesetzlichen Mindestanforderungen hinausgehende Vorgaben zur Tierhaltung und zum Auslauf sowie Höchstbestände für die Geflügelhaltung. Die neu zu erlassenden Bestimmungen sollen Übergangsfristen von bis zu 25 Jahren vorsehen können.

Der Bundesrat beschloss an seiner Sitzung vom 19. Mai 2021, dem Parlament zu beantragen, Volk und Ständen die Ablehnung der Initiative zu empfehlen. Der Bundesrat will der Initiative aber einen direkten Gegenentwurf gegenüberzustellen. Ihm sei, so der Bundesrat in seiner Medienmitteilung, das Wohlergehen der Tiere ein wichtiges Anliegen. Er lehne die Initiative aber ab, weil das Tierschutzrecht Massentierhaltung heute schon verbietet. Die Gesetzgebung schütze das Wohlergehen der einzelnen Tiere unabhängig von deren Anzahl. Eine Beschränkung der Grösse der Tierhaltungen bringe keine unmittelbare Verbesserung des Tierwohls. Zudem habe die Schweiz bereits aufgrund der Struktur der Landwirtschaftsbetriebe und der Gesetzgebung im internationalen Vergleich sehr kleine Tierbestände.

Der Bundesrat spricht sich auch dagegen aus, den privaten Standard der Bio-Suisse-Richtlinien in der Verfassung zu verankern. Diese spezifischen Richtlinien aus dem Jahr 2018 wären überholt, wenn sie nach Ablauf der Übergangsfrist von 25 Jahren ihre Wirkung entfalten würden. Zudem bestünden zahlreiche weitere private und staatliche Bio-Standards, die weiterentwickelt werden. So unterstütze der Bund bereits heute "besonders tierfreundliche Stallhaltungssysteme" (BTS) und den regelmässigen Auslauf ins Freie (RAUS) mit Beiträgen.

Zudem wäre die geforderte Importregelung, so der Bundesrat, mit den internationalen Verpflichtungen der Schweiz nicht vereinbar und mit aufwendigen und teuren Kontrollen verbunden. Ausserdem könnte die Umsetzung der Initiative Mehrkosten für die Landwirtschaft sowie die Konsumentinnen und Konsumenten verursachen.

Mit dem direkten Gegenentwurf will der Bundesrat das Anliegen der Initiative aufnehmen. Dazu sollen Kriterien für eine tierfreundliche Unterbringung und Pflege, für regelmässigen Auslauf und für eine schonende Schlachtung in die Verfassung aufgenommen werden. Schweine sollen zwingend einen eingestreuten Liegebereich haben. Grundsätzlich sollen alle Nutztiere regelmässigen Auslauf haben. Die Tiere würden so an Lebensqualität gewinnen, würden widerstandsfähiger gegen Krankheiten werden und bräuchten weniger Medikamente wie Antibiotika. Bei der Schlachtung sollen Schmerzen, Leid und Angst mit allen möglichen und zumutbaren Mitteln vermieden werden. Der Bundesrat anerkennt, dass die Landwirtinnen und Landwirte heute schon bestrebt sind, das Tierwohl zu fördern. Mit verschärften Minimalanforderungen für alle Nutztiere soll das Tierwohl in der landwirtschaftlichen Tierhaltung weiter verbessert werden.

Der Bundesrat will, im Unterschied zur Initiative, den Schutz des Wohlergehens als allgemeinen Grundsatz für alle Tiere in die Verfassung aufnehmen. Damit geht er mit seinem Gegenentwurf über die Initiative hinaus. Die Volksinitiative bezieht sich ausschliesslich auf Tiere in der landwirtschaftlichen Tierhaltung.

(Quellen: Medienmitteilung sowie Botschaft des Bundesrates, BBl 2021 1244)

Proceedings

Der Nationalrat befasste sich in der Wintersession 2021 als Erstrat mit der Volksinitiative.

Die Mehrheit der vorberatenden Kommission sah keinen Bedarf, Bestimmungen in die Bundesverfassung aufzunehmen, die weiter gehen als die heutigen. Sie stellte ihrem Rat daher den Antrag, die Initiative Volk und Ständen ohne Gegenentwurf zur Ablehnung zu empfehlen.

Kommissionssprecherin Esther Friedli (V, SG) und Kommissionssprecher Fabio Regazzi (M-E, TI) wiesen darauf hin, dass die Schweiz eines der weltweit strengsten Tierschutzgesetze hat. Die Schweiz habe als einziges Land eine Höchstbestandesverordnung beispielsweise für Legehennen, Schweine oder Kälber. Auch würden diese Bestände nur vom kleinsten Teil der Bäuerinnen und Bauern überhaupt erreicht. Denn in der Schweiz seien viele landwirtschaftliche Betriebe überschaubar. Das ermögliche einen doch eher familiären Umgang mit den Tieren. Des Weiteren würden sich die meisten Betriebe bereits heute an Tierschutzprogrammen wie "RAUS" beteiligen, bei welchen die Tiere regelmässigen Auslauf haben müssen. Auch sei zu bedenken, dass die Schweiz aufgrund der in der Initiative vorgesehenen Importregeln ihren internationalen Verpflichtungen, z. B. im Bereich WTO oder in Freihandelsabkommen mit der EU, nicht mehr nachkommen könnte. Zudem stelle sich die Frage, wie die Einhaltung der strengen Auflagen im Ausland kontrolliert werden soll.

Beim Gegenentwurf des Bundesrates machten die Sprecher der Kommissionsmehrheit auf Zielkonflikte bei den Ammoniakemissionen aufmerksam. Das Parlament habe im Frühling einen ehrgeizigen Absenkpfad für Ammoniak und Nährstoffe beschlossen. Beim Gegenentwurf müsse aber bei gleichbleibendem Tierbestand mit einer Erhöhung der Ammoniakemissionen um ca. 2,2 Prozent gerechnet werden. Des Weiteren reguliere der Gegenentwurf nur die Inlandproduktion, nicht aber den Import, was zu einer weiteren Wettbewerbsverzerrung, d. h. einer Verteuerung der inländischen Waren gegenüber den ausländischen Produkten führen werde.

Die vorberatende Kommission war sich nicht einig gewesen, sodass neben der Kommissionsmehrheit auch Kommissionsminderheiten Anträge stellten. Einzelanträge wurden hingegen nicht gestellt.

Eine Minderheit bestehend aus Mitgliedern der Grünen, der Sozialdemokratischen und der Grünliberalen Fraktion beantragte Rückweisung der Initiative an die Kommission mit dem Auftrag, einen indirekten Gegenvorschlag auszuarbeiten. Ziel des Rückweisungsantrags sei, den Gegenentwurf des Bundesrates abzuschwächen bzw. einen Kompromiss des Kompromisses vorzulegen, sagte der Sprecher dieser ersten Minderheit (KilianBaumann; G, BE).

Eine aus Mitgliedern der Grünen und der Sozialdemokratischen Fraktion bestehende Minderheit stellte wiederum dem Rat den Antrag, Volk und Ständen die Initiative zur Annahme zu empfehlen. Ihre Sprecherin RegulaRytz (G, BE) gab zu bedenken, dass die schweizerische Land- und Ernährungswirtschaft vor grossen Herausforderungen steht. Die zunehmende Globalisierung der Produktions- und Handelsketten zwinge auch die Bäuerinnen und Bauern in der Schweiz dazu, immer billiger und effizienter zu produzieren. Die Rechnung dafür würden auch die Nutztiere, z. B. die Masthühner, bezahlen. Nur 7 Prozent der Masthühner in der Schweiz sähen jemals die Sonne. Die übrigen seien in ihrem sehr kurzen Leben in Masthallen mit 12 000 oder mehr Tieren eingesperrt. Rund 4 Prozent aller Masthühner würden schon vor dem Schlachthoftermin an Krankheiten oder an Schwäche verenden. Beim Tierschutz bestehe Handlungsbedarf - auch in der Schweiz.

Eine weitere Minderheit, die sich aus Mitgliedern der Grünliberalen, der Grünen und der Sozialdemokratischen Fraktion zusammensetzte, wollte auf den Gegenentwurf des Bundesrates eintreten und diesen mit einer maximalen Gruppengrösse und mit einer Deklarationspflicht für den Import von Tieren und Tierprodukten zu Ernährungszwecken ergänzen, in deren Rahmen über Schutz und Wohlergehen der Nutztiere informiert wird. Dank der Aufnahme der Kriterien für eine tierfreundliche Unterbringung und Pflege, für regelmässigen Auslauf und für eine schonende Schlachtung in die Verfassung fördere der direkte Gegenentwurf das Wohlergehen aller Tiere, argumentierte Jürg Grossen (GL, BE) im Namen dieser dritten Minderheit. An die Tierart angepasste Gruppengrössen würden das Tierwohl aber noch zusätzlich verbessern. Ausserdem werde von den Gegnern des Gegenentwurfes oft ins Feld geführt, dass solche Verfassungsbestimmungen die Lebensmittelproduktion in der Schweiz verteuern und dies letztlich zu mehr Lebensmittelimporten aus unkontrollierter Auslandsproduktion führt. Mit einer Deklarationspflicht für Importe wäre dieses Problem behoben. In der Praxis habe man mit Deklarationspflichten zum Beispiel bei Eiern sehr gute Erfahrungen gemacht. Importierte Eier aus reiner Käfighaltung seien aus den Regalen im Detailhandel verschwunden. Die Deklarationspflicht wäre vor allem aber WTO-konform.

Nach einer ausführlichen Debatte folgte der Rat in allen Punkten der Kommissionsmehrheit. Zunächst lehnte er den Rückweisungsantrag mit 106 zu 81 Stimmen ab. Viele Rednerinnen und Redner hatten sich in der Debatte gegen den Rückweisungsantrag ausgesprochen, da sie die knappen Fristen für die Ausarbeitung eines indirekten Gegenvorschlags nicht für ausreichend hielten; zudem sei kaum zu erwarten, dass die Initiantinnen und Initianten ihre Initiative zugunsten eines indirekten Gegenvorschlages zurückziehen.

Anschliessend beschloss der Rat mit 107 zu 81 Stimmen bei 1 Enthaltung, nicht auf den direkten Gegenentwurf des Bundesrates einzutreten, und entschied mit 111 zu 60 Stimmen bei 19 Enthaltungen, die Initiative Volk und Ständen zur Ablehnung zu empfehlen. Abgesehen von den von der Kommissionsmehrheit vorgebrachten Argumenten hatten die Gegnerinnen und Gegner der Initiative in der Ratsdebatte u. a. auch davor gewarnt, dass neben der Landwirtschaft auch die Verarbeitung, der Handel, die Gastronomie, die Hotellerie sowie die Konsumentinnen und Konsumenten von der Initiative betroffen wären. Bei einer Annahme der Initiative würden die Lebensmittelpreise in der Schweiz massiv ansteigen, würde die Wahlfreiheit spürbar eingeschränkt und würden Arbeitsplätze verloren gehen. Zudem müssten in der Schweiz 1600 neue Aufzucht- und Legehennenställe und mehr als 20 000 neue mobile Mastpouletställe errichtet werden, wenn die Produktion nicht zurückgefahren werden soll. Dies stehe in einem klaren Widerspruch zu den aktuellen Forderungen in der Raumplanung. Auch sei es falsch, mit Verboten oder Geboten zu arbeiten, den Konsumentinnen und Konsumenten müsse die Wahlfreiheit gelassen werden.

Im Ständerat wurde die Volksinitiative in der Frühjahrssession 2022 behandelt. Auch hier stellte die Mehrheit der vorberatenden Kommission ihrem Rat den Antrag, die Initiative Volk und Ständen ohne Gegenentwurf zur Ablehnung zu empfehlen.

Der Kommissionsmehrheit befand, dass die Nutztierhaltung in der Schweiz grundsätzlich auf einem guten Stand ist. Es seien bereits genügend Instrumente vorhanden, so etwa die Höchstbestandesverordnung, die Tierwohlprogramme und der Tierschutz, die im Vollzug bzw. bei der Ausführung sehr gut funktionieren.

Die Initiative fordere die Aufnahme privater Richtlinien - derjenigen von Bio Suisse - in die Verfassung; das erscheine aber, so Kommissionssprecher PeterHegglin (M-E, ZG), nicht sinnvoll und sei problematisch. Zudem stelle die Ungleichbehandlung identischer Produkte, die sich nur in ihrer Herstellungsweise unterscheiden, einen Verstoss gegen die WTO-Regeln dar. Auch müssten die Produktionsstandards im Ursprungsland überprüft werden; die Einrichtung von Kontrollmechanismen wäre daher äusserst komplex. Zu beachten sei auch, dass die Vorlage steigende Preise und das Risiko von vermehrtem Einkaufstourismus zur Folge hätte; zudem würde die Wahlfreiheit der Verbraucher eingeschränkt werden.

Der Gegenentwurf des Bundesrates wiederum treffe, so der Kommissionsprecher, vor allem die Rindviehhaltung, insbesondere im Hügel- und Berggebiet, wo es für die Bauernfamilien aufgrund der topografischen Lage wenig Alternativen gebe. Es sei zu befürchten, dass die Tierwohlbeiträge in Höhe von etwa 280 Millionen Franken umgelagert werden müssten, etwa 150 Millionen Franken alleine im Hügel- und Berggebiet. Die Wirtschaftlichkeit vieler Betriebe wäre dadurch gefährdet. Neben den Tierwohlbeiträgen würde infolge eines Obligatoriums von Tierwohlinstrumenten auch der Mehrwert, der heute auf dem Markt erzielt werden kann, wegfallen. Der Gegenentwurf des Bundesrates behebe zwar Mängel der Initiative, da er die Einfuhrregeln gemäss WTO einhalte und sämtliche Tierhalter in die Pflicht nehme. Allerdings überbürde er Importprodukten viel weniger strikte Produktionsauflagen. Die Vorteile würden die negativen Auswirkungen, vor allem diejenigen auf die Rindviehhaltung, nicht aufzuwiegen vermögen.

Wie in der grossen Kammer war sich die vorberatende Kommission auch in der kleinen Kammer nicht einig gewesen, sodass auch hier Minderheitsanträge gestellt wurden.

Eine erste Minderheit bestehend aus Mitgliedern der Grünen und der Sozialdemokratischen Fraktion wollte die Initiative Volk und Ständen zur Annahme empfehlen. Ihre Sprecherin Adèle Thorens Goumaz (G, VD) wies darauf hin, dass die Werbung für die Produkte nicht der Realität entspricht. Sie suggeriere, dass es in der Schweiz nur Schweine und Hühner auf der grünen Wiese gibt. Dies sei irreführend, es gebe Massentierhaltung, beispielsweise Ställe mit bis zu 27 000 Hühnern. In Zukunft solle, so die Sprecherin, vermehrt auf Qualität als auf Quantität gesetzt werden. Zu beachten sei auch, dass die Initiative Übergangsfristen von bis zu 25 Jahren vorsieht; 25 Jahre seien lang. Zudem hätte die Schweiz in 25 Jahren nur noch wenige Jahre, um die Ziele des Pariser Klimaabkommens zu erfüllen. Das Parlament werde sicherlich eine Lösung finden, um die Volksinitiative so umzusetzen, dass die Regelung WTO-konform ist.

Eine zweite rot-grüne Minderheit wiederum wollte den Gegenentwurf des Bundesrates annehmen und ihn mit einer maximalen Gruppengrösse und mit einer Deklarationspflicht für den Import ergänzen. Zanetti Roberto (S, SO) argumentierte im Namen der zweiten Minderheit, der Bundesrat habe wohl erkannt, dass hier tatsächlich noch Defizite bestehen und bezüglich des Tierwohls Verbesserungen möglich sind. Der bundesrätliche Gegenentwurf sei eine sehr schlanke Regelung, die das Tierwohl auf Verfassungsstufe hebt und sehr vieles dem Gesetzgeber überlässt. Das Wohlergehen solle für alle Tiere gelten. Der Minderheitssprecher wies auch darauf hin, dass Übergangsfristen von 25 Jahren vorgesehen sind. In diesen 25 Jahren werde der Strukturwandel in der Landwirtschaft voranschreiten und werde es weniger Betriebe geben. Es sei davon auszugehen, dass die Aufwendungen für die Landwirtschaft unverändert bleiben. Dann werde gleich viel Geld auf weniger Betriebe verteilt, d. h., der einzelne Betrieb werde mehr Geld bekommen. Dank verfeinerten und verbesserten Produktionsmethoden sollte es bei den einzelnen Produzenten keine Preiserhöhungen geben, weshalb auch die Konsumentenpreise nicht steigen sollten. Man könne also sagen, die ganze Angelegenheit sei für den Bund, die Produzenten sowie für die Konsumentinnen und Konsumenten mehr oder weniger kostenneutral. Mehr könne man eigentlich nicht erwarten. Man hätte bei gleichbleibenden Kosten deutlich mehr Tierwohl.

Aber auch die kleine Kammer folgte schliesslich den Anträgen der Kommissionsmehrheit und beschloss mit 30 zu 14 Stimmen, nicht auf den Gegenentwurf des Bundesrates einzutreten. Sie empfahl Volk und Ständen mit 32 zu 8 Stimmen, die Initiative abzulehnen.

In der Schlussabstimmung empfahl der Nationalrat Volk und Ständen mit 106 zu 77 Stimmen bei 8 Enthaltungen die Ablehnung der Initiative. Der Ständerat tat es ihm mit 32 zu 8 Stimmen bei 1 Enthaltung gleich.

Die Volksinitiative wurde in der Volksabstimmung vom 25. September 2022 mit 62,9 Prozent Nein-Stimmen sowie 20 ganzen und 5 halben Standesstimmen abgelehnt.