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Il 15 giugno 2018 il Consiglio federale ha deciso i criteri cui deve attenersi la modifica dell'ordinanza sul materiale bellico. Successivamente sono state consultate anche le Commissioni della politica di sicurezza. Consiglio federale e commissioni sono giunti alla conclusione che le modifiche previste sono conformi al principio di proporzionalità e non violano i principi della Svizzera in ambito di diritto internazionale e umanitario, di politica estera e di neutralità. Ciononostante si è in seguito scatenato un dibattito pubblico e mediatico sulle esportazioni di materiale bellico in cui si è parlato di mancanze e controlli insufficienti. Per apportare un chiarimento il Consiglio federale è invitato a rispondere alle seguenti domande:

1. In quale rapporto si trova l'adeguamento dell'ordinanza sul materiale bellico rispetto ai principi di diritto internazionale e umanitario, di politica estera e di neutralità?

2. Nonostante la modifica dell'ordinanza saranno rispettati tutti gli embarghi di armi decretati dall'ONU?

3. Quali tipi di esportazione non autorizzati nella versione precedente consente la revisione dell'ordinanza? E verso quali Paesi? Cosa non sarà possibile? Quale influsso ha la revisione sulle esportazioni in Medio Oriente?

4. Per quale motivo il CDF si è attivato e come si spiegano le "carenze" interne alla SECO di cui hanno riferito i media? Il Consiglio federale ha deciso le modifiche dell'ordinanza essendo a conoscenza del rapporto del CDF?

5. Quali conclusioni trae il Consiglio federale dalle raccomandazioni del CDF e come pensa di procedere?

6. Qual è la verità sulle granate apparentemente trovate nelle mani dell'ISIS e come vanno valutate le relative immagini alla luce della modifica dell'ordinanza?

7. Qual è l'efficacia delle disposizioni di non riesportazione nei contratti riguardanti materiale bellico? Che cosa ha intrapreso finora il Consiglio federale per aumentarla e garantire una maggiore applicabilità delle norme vigenti? Come vengono effettuati i controlli?

8. La prassi di autorizzazione delle esportazioni è troppo lassista ed eccessivamente orientata allo sviluppo economico? Come mai nel 2016 sono state respinte solo 29 richieste?

9. Le autorità nascondono i dettagli delle esportazioni di materiale bellico? Perché parti del rapporto del CDF sono state oscurate?

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1. Secondo la legge sul materiale bellico (LMB, RS 514.51) le esportazioni di materiale bellico sono esplicitamente permesse solo se non violano il diritto internazionale pubblico, non ledono i principi della politica estera svizzera né gli impegni internazionali da essa contratti. L'articolo 5 dell'ordinanza sul materiale bellico (OMB, RS 514.511) specifica le premesse per l'autorizzazione con i criteri da considerare nel rilascio di un'autorizzazione (art. 5 cpv. 1 OMB) e con i criteri che determinano necessariamente un rifiuto dell'autorizzazione (art. 5 cpv. 2 OMB). Di caso in caso si valuta nell'ambito di un esame individuale se la domanda è in linea con tali prescrizioni. In questo modo si tiene conto in maniera completa dei principi di politica estera, di diritto internazionale, dei principi umanitari e di neutralità della Svizzera. La modifica prevista dell'OMB lascia inalterate le condizioni per l'autorizzazione stabilite dalla LMB.

2. Secondo l'articolo 25 della legge sul materiale bellico, l'autorizzazione è esclusa se sono state ordinate misure coercitive conformemente alla legge sugli embarghi. Quest'ultimo testo legislativo ha la precedenza rispetto all'ordinanza sul materiale bellico, in tal modo è garantito il rispetto degli embarghi sugli armamenti.

3. Dal momento che le domande di esportazione vengono valutate di caso in caso secondo i criteri di autorizzazione di cui agli articoli 22 LMB e 5 OMB tenendo conto delle circostanze specifiche, non è possibile trarre considerazioni di carattere generale dai singoli casi. Si può tuttavia immaginare in primis l'autorizzazione per l'esportazione di materiale bellico la cui composizione lascia escludere che venga utilizzato in un determinato conflitto interno. A seconda del tipo di conflitto può trattarsi ad esempio di sistemi di controllo del tiro per sistemi d'arma, di cannoni per navi, di assemblaggi per aerei da combattimento per il servizio di polizia aerea o di sistemi di difesa antiaerea. Si tratta di sistemi militari finalizzati principalmente alla difesa nazionale. Se invece, in base a tutte le informazioni disponibili, è presumibile che il materiale bellico da esportare venga utilizzato in un conflitto interno, l'autorizzazione resta esclusa. Ciò potrebbe riguardare in primo luogo armi da fuoco come fucili d'assalto, relative munizioni o bombe a mano. Per molti Stati coinvolti in un conflitto armato interno sono previsti embarghi. Le esportazioni verso questi Paesi, tra cui Yemen e Siria, continueranno a non essere possibili anche con la nuova disposizione derogatoria. Dal punto di vista geografico andrebbero controllati ad esempio la Thailandia, il Pakistan e altri Paesi asiatici o sudamericani. La Svizzera adotta una prassi restrittiva in materia di autorizzazioni delle esportazioni di materiale bellico nel Vicino e Medio Oriente. In futuro non ci saranno cambiamenti al riguardo.

4. Secondo quanto riportato nel suo rapporto sulla "Verifica del controllo concernente il trasferimento di materiale bellico" il Controllo federale delle finanze (CDF) si è attivato in seguito ai risultati della revisione interna della SECO nell'ambito della revisione dell'applicazione Elic (sistema IT per la gestione delle esportazioni di materiale bellico e di beni a duplice impiego).

Nel rapporto il CDF constata chiaramente che nelle procedure di autorizzazione la SECO si attiene alla LMB, alla OMB e alla prassi interpretativa del Consiglio federale e che tutte le esportazioni di materiale bellico del 2016 controllate sono risultate corrette.

La raccomandazione del CDF di aumentare il numero di controlli in base ai rischi presso le imprese in Svizzera è in sintonia con le iniziative già avviate che prevedono un maggior numero di verifiche rispetto al passato. Ciò è stato possibile tra l'altro grazie a un trasferimento di risorse già avvenuto all'interno del campo di prestazioni e ad audit più incentrati sui rischi, con una conseguente concentrazione delle risorse.

Non è vero che in Paesi critici è stata verificata solo una piccola parte degli armamenti forniti. In Messico ad esempio sono state effettivamente controllate tutte le armi da verificare. Per una parte delle armi ciò è avvenuto mediante ispezione fisica, per le armi restanti è stata fornita una dettagliata documentazione fotografica. I rappresentanti del DEFR, del DFAE e del DDPS hanno potuto farsi sul posto un'idea della situazione e dialogare con i responsabili dei Paesi partner. I risultati confluiranno nella valutazione futura. Non è fondata nemmeno l'accusa riportata dai media secondo cui le autorità responsabili dell'autorizzazione difficilmente respingono una domanda. Nel rapporto del CDF mancano determinate informazioni al riguardo (cfr. risposta alla domanda 8).

Il 15 giugno 2018 il Consiglio federale ha discusso in merito alla modifica dell'ordinanza sul materiale bellico finalizzata a garantire una capacità industriale adeguata alla politica di sicurezza della Svizzera e nella stessa seduta ha trattato il rapporto del CDF del 25 maggio 2018 sulla verifica del controllo concernente il trasferimento di materiale bellico.

5. Il rapporto del CDF contiene quattro raccomandazioni, due alla SECO, una al Ministero pubblico della Confederazione e una al Consiglio federale, in cui si raccomanda a quest'ultimo, per ragioni di trasparenza e di certezza del diritto, di inserire nell'OMB la prassi interpretativa della legge sul materiale bellico o di pubblicarla nella forma appropriata. Per il Consiglio federale la trasparenza e la certezza del diritto sono valori importanti in una democrazia, pertanto ha subito accolto la raccomandazione del CDF. Il 15 giugno 2018 ha quindi incaricato il DEFR di sottoporgli di volta in volta, per le future decisioni di principio del Consiglio federale sul trasferimento di materiale bellico, una proposta in merito alla forma adeguata con cui rendere pubbliche tali decisioni.

6. Il Consiglio federale non dispone di informazioni affidabili secondo cui l'ISIS sarebbe effettivamente in possesso di granate svizzere.

Attualmente per le esportazioni di materiale bellico nell'area del Vicino e Medio Oriente vigono condizioni restrittive. Ciò vale in particolare per l'esportazione di armi di piccolo calibro a scopi militari, ma anche per le relative munizioni e le granate. In virtù dell'articolo 5 capoverso 1 lettera a OMB, secondo il quale nel valutare le domande di esportazione occorre considerare il mantenimento della pace, la sicurezza internazionale e la stabilità regionale, per esempio non è autorizzata l'esportazione di bombe a mano nei Paesi che partecipano agli interventi militari nello Yemen (tra cui l'Arabia Saudita e gli Emirati Arabi Uniti). Vi sono infatti ragioni di supporre che le granate possano essere utilizzate nello Yemen. Inoltre, già da tempo non vengono più autorizzate domande di esportazione di granate in questa regione. La modifica prevista dell'OMB non apporterà cambiamenti in tal senso.

7. Dall'entrata in vigore della legge sul materiale bellico il 1° aprile 1998, le autorità hanno autorizzato oltre 50 000 domande di esportazione di materiale bellico. In questo ventennio sono emersi alcuni casi isolati in cui il Paese di destinazione finale non ha rispettato la dichiarazione di non riesportazione.

In linea di massima sono immaginabili diverse sanzioni nei confronti di un Paese che non si attiene agli impegni assunti con la Svizzera: da un divieto temporaneo o permanente di esportazione di materiale bellico e di altri beni fino all'interruzione di qualsiasi relazione bilaterale con la Svizzera. Come misure intermedie sono ipotizzabili ad esempio divieti d'ingresso in Svizzera per rappresentanti di governo o la negazione di qualsiasi sostegno a candidature del Paese in questione in organismi internazionali. L'importante è adottare eventuali misure ponderando a livello politico tutti gli eventuali vantaggi e svantaggi che ne deriverebbero per la Svizzera.

Nei singoli casi summenzionati il Consiglio federale ha reagito decidendo apposite misure a seconda delle circostanze specifiche.

A livello normativo, da un lato è stato aggiunto un criterio di esclusione all'articolo 5 capoverso 2 OMB, in base al quale l'autorizzazione per l'esportazione di materiale bellico non va assolutamente rilasciata se esiste un forte rischio che, nel Paese destinatario, il materiale bellico da esportare sia trasferito a un destinatario finale indesiderato. Dall'altro lato è stata adeguata la dichiarazione di non riesportazione (precisazione ed estensione dei doveri dell'acquirente finale; a seconda dell'entità è addirittura necessaria una firma a livello governativo). Inoltre è stato introdotto lo strumento della Post-Shipment Verification (controlli sul posto) per verificare il rispetto delle dichiarazioni di non riesportazione. Dalla sua introduzione la Svizzera ha già proceduto a più di una trentina di verifiche all'estero.

Alla luce di quanto esposto il Consiglio federale ritiene che la dichiarazione di non riesportazione e i relativi controlli post-shipment siano uno strumento appropriato ed efficace.

8. Diversamente da quanto indicato nel rapporto del CDF in cui si sostiene, anche alla luce dell'articolo 18 capoverso 2 LMB, che la prassi interpretativa del Consiglio federale abbia portato a un'attuazione della LMB piuttosto favorevole all'economia, con la sua decisione del 2000 il Consiglio federale ha inasprito nella prassi la regola degli assemblaggi contenuta nell'articolo 18. Mentre la legge non prevede infatti alcun valore soglia per rinunciare alla dichiarazione di non riesportazione, il Consiglio federale ha introdotto in merito una limitazione al 50 per cento o al 30 per cento al massimo dei costi di produzione.

L'articolo 18 LMB è stato appositamente voluto dal legislatore per tenere conto delle condizioni dell'economia reale in un contesto globalizzato e internazionalizzato. Senza la regola degli assemblaggi l'industria svizzera d'armamento accumulerebbe un ritardo rispetto alle catene di valore aggiunto internazionali di cui oggi fa parte come Paese fornitore. In Germania ad esempio gli assemblaggi e i singoli elementi in generale non rientrano affatto nella legge tedesca sul controllo delle armi da guerra (KWKG). Quest'ultima controlla unicamente le parti essenziali di sistemi d'arma quali testate o torrette per carri armati. In Svizzera, invece, componenti e assemblaggi sono considerati materiale bellico (art. 5 cpv. 2 LMB). La loro esportazione viene controllata di caso in caso. È previsto un allentamento unicamente per quanto riguarda il loro riutilizzo all'estero: in determinati casi cioè si può fare a meno della dichiarazione di non riesportazione.

Nel 2008, in seguito alla raccomandazione della CdG di precisare nell'ordinanza sul materiale bellico i criteri di autorizzazione, il Consiglio federale ha aggiunto cinque criteri di esclusione nell'articolo 5 capoverso 2. Nel 2012 ha sancito inoltre nella OMB lo strumento della dichiarazione di non riesportazione e quello dei controlli post-shipment. Sulla base di una mozione alcuni criteri di esclusione sono stati adeguati nel 2014. Alla luce di quanto esposto va constatato che negli ultimi dieci anni l'OMB è stata di fatto inasprita. Dopo diversi anni di esperienza è tuttavia emerso che alcune delle disposizioni introdotte devono essere adeguate per evitare di compromettere a medio o lungo termine l'obiettivo della politica di sicurezza, anch'esso sancito nella legge. Da questa consapevolezza sono derivati l'adeguamento del 2014 e la revisione in corso dell'ordinanza.

Secondo il rapporto del CFD, nel 2016 sono state respinte 29 domande per un totale di 17 milioni di franchi, ovvero lo 0,01 per cento del volume delle esportazioni autorizzate. A ciò si aggiungono 37 domande preliminari a cui non è stato dato seguito. Il rapporto non menziona però il volume di queste domande respinte, che ammonta a circa 2,8 miliardi di franchi, ovvero a circa il 160 per cento del volume di esportazioni autorizzate. Nel complesso quindi, in rapporto al volume, le esportazioni respinte superano quelle autorizzate. Considerando la domanda mondiale di materiale bellico, l'industria d'armamento svizzera avrebbe un potenziale d'esportazione molto più ampio. Dato che l'industria conosce di norma la prassi di autorizzazione verso i vari Paesi, le domande che non hanno alcuna possibilità di essere accettate non vengono nemmeno presentate, il che spiega il tasso formalmente basso di domande rifiutate.

9. La prassi d'autorizzazione per il materiale bellico e altri beni controllati è accessibile all'opinione pubblica e all'industria tramite diversi canali. Da diversi anni si tiene, al Centro media di Palazzo federale, una conferenza stampa su questo tema, durante la quale non solo si rendono noti dettagliati dati statistici, ma si forniscono anche informazioni sulla prassi adottata. Tutti questi dati sono reperibili anche sul sito della SECO e ogni anno si risponde a innumerevoli richieste di informazioni - generali o molto specifiche - da parte dei media, della società civile o di singoli interessati sulle esportazioni di materiale bellico. Inoltre, la SECO organizza regolarmente una giornata sui controlli all'esportazione durante la quale si illustrano in modo approfondito i controlli delle esportazioni e le sanzioni. Lo scorso anno vi hanno preso parte oltre 300 rappresentanti dell'industria, dell'amministrazione, dei media e della società civile. Ogni volta che il Consiglio federale adotta decisioni di principio in questo ambito, lo rende noto tramite comunicati stampa persino se la decisione di per sé è confidenziale. All'occorrenza la SECO sensibilizza ulteriormente le aziende esportatrici, solitamente tramite le associazioni del settore. La prassi di autorizzazione viene anche ripetutamente menzionata nelle risposte del Consiglio federale agli interventi parlamentari. La trasparenza particolarmente elevata nel confronto internazionale è confermata anche dallo Small Arms Survey, un progetto di ricerca dell'Istituto di alti studi internazionali e sullo sviluppo (IHEID) di Ginevra. L'Istituto esamina la trasparenza nel commercio internazionale di armi leggere e di piccolo calibro e pubblica i risultati in un cosiddetto barometro della trasparenza. Da anni la Svizzera si colloca in testa alle classifiche come uno dei Paesi più trasparenti. Quest'anno ha addirittura raggiunto il primo posto. Nel rapporto annuale alle Commissioni della gestione delle Camere federali il Consiglio federale presenta un rendiconto sui dettagli delle esportazioni di materiale bellico nel periodo corrispondente dell'anno precedente. Il rapporto contiene tra l'altro dettagli sulle domande di esportazione autorizzate e su quelle respinte nonché sulle decisioni orientative del Consiglio federale.

Per quanto riguarda gli omissis nel rapporto del CDF, si tratta soprattutto di dati derivanti dal suddetto rapporto confidenziale destinato al Parlamento. Inoltre, una transazione è stata resa illeggibile perché in quel momento era ancora in sospeso e non si poteva influenzare le autorità competenti nel loro giudizio.

Risposta del Consiglio federale.