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Damit die vom Bundesrat im Rahmen des Entlastungsprogramms 2003 vorgeschlagenen Änderungen im Asylgesetz (AsylG) und im Bundesgesetz über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (Anag) den angestrebten Erfolg wirklich erreichen können, sind auf geeignete Weise zusätzliche Rahmenbedingungen zu schaffen bzw. Massnahmen zu treffen. Ohne flankierende Massnahmen wird langfristig nicht die verfolgte abschreckende Wirkung für potenzielle Asylsuchende bewirkt, sondern das Gegenteil muss befürchtet werden, nämlich eine zusätzliche Steigerung der Attraktivität der Schweiz als Zielland.

Ist der Bundesrat bereit:

1. die den Personen mit asylrechtlichen Nichteintretensentscheiden zu gewährende Notfallhilfe bzw. deren Ausgestaltung und Umfang gesamtschweizerisch verbindlich festzulegen?

2. die Pflicht des Bundes, den Kantonen beim Vollzug von Wegweisungen sowohl in Fällen des AsylG als auch in Fällen des Anag zu unterstützen, zwingend festzuschreiben?

3. zu gewährleisten, dass auch Personen mit asylrechtlichen Nichteintretensentscheiden bei Unmöglichkeit des Vollzuges der Wegweisung, der Status der vorläufigen Aufnahme gewährt werden kann?

4. einen besonderen Status für Personen zu schaffen, die sich dem Vollzug der Wegweisung dauerhaft widersetzen, wobei dieser die Möglichkeit bieten soll, diese Personen auf einen genau bestimmten Aufenthaltsort bzw. Unterkunft einzugrenzen?

5. die Rückkehrberatung im Asylbereich auch für Personen mit asylrechtlichen Nichteintretensentscheiden zur Verfügung zu stellen?

6. die maximale Dauer der Ausschaffungshaft auf mindestens ein Jahr auszudehnen?

7. den Sachverhalt des illegalen Aufenthaltes in der Schweiz als objektiven Grund für Ausschaffungshaft zu definieren?

8. zu gewährleisten, dass keine Asylentscheide (Nichteintretensentscheide oder materielle Entscheide) getroffen werden, bevor die Identität und Herkunft der asylsuchenden Person feststeht bzw. dafür zu sorgen, dass bereits während des erstinstanzlichen Asylverfahrens entsprechende Abklärungen sowie die Beschaffung von Reisepapieren möglich sind und vorgenommen werden?

9. die Personen des Asylrechtes sowie illegal anwesende Personen aus dem Geltungsbereich des KVG, des AHVG und des IVG auszunehmen?

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Einleitung

Das Entlastungsprogramm 2003 befindet sich zurzeit in parlamentarischer Beratung. Es liegt somit in der Hand des Parlamentes, zusätzliche gesetzliche Massnahmen, wie sie z. B. die Forderungen 1, 4, 6 und 9 des Interpellanten nötig machen, zu beschliessen.

1. Die Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen sieht im Asylbereich vor, dass der Bund für die Asylgewährung zuständig ist, während die Kantone die Sozialhilfe gewähren. Der Bund gilt den Kantonen die entsprechenden Kosten pauschal ab. An dieser Aufgabenteilung wird durch die vom Bundesrat beantragten Entlastungsmassnahmen im Asylbereich nichts geändert. Es ist grundsätzlich nicht Sache des Bundes, den Kantonen im Sozialhilfebereich Vorschriften zu machen und dadurch in ihre Kompetenzen einzugreifen.

Weiter ist darauf hinzuweisen, dass eine Arbeitsgruppe unter Leitung der Sozialdirektorenkonferenz daran ist, für die Kantone Empfehlungen über die Ausgestaltung und den Umfang der Nothilfe für Personen mit Nichteintretensentscheiden zu erarbeiten. Diese Empfehlungen sollen unterschiedliche Niveaus in der Sozialhilfe vermeiden helfen und damit die Gefahr eines allfälligen "Sozialtourismus'" eindämmen.

2. Diese Forderung ist bereits erfüllt: Nach Artikel 22a des Bundesgesetzes über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (Anag) unterstützt das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement die mit dem Vollzug von Aus- und Wegweisungen betrauten Kantone insbesondere bei der Beschaffung von Reisepapieren und bei der Organisation von Reisemöglichkeiten. Diese Unterstützung umfasst sowohl Fälle des Asyl- wie auch des Ausländerbereiches.

3. Diese Forderung ist bereits erfüllt: Das Bundesamt für Flüchtlinge (BFF) prüft von Gesetzes wegen bei jedem Entscheid - unabhängig davon, ob es sich um einen materiellen oder einen formellen Entscheid handelt -, ob die Wegweisung der betroffenen Person zulässig, zumutbar und möglich ist (Art. 14a Anag). Ist eines dieser alternativ zu prüfenden Kriterien nicht erfüllt, wird die betroffene Person vorläufig aufgenommen.

4. Kommt eine ausländische Person mit rechtskräftig abgelehntem Asylgesuch ihrer Ausreisepflicht nicht nach, hat die mit dem Vollzug der Wegweisung beauftragte kantonale Behörde diese nötigenfalls zwangsweise durchzusetzen. Zur Sicherstellung des Vollzuges der Wegweisung wurde das Instrument der Ausschaffungshaft geschaffen. Im Rahmen des Entlastungsprogramms 2003 hat der Bundesrat dieses Instrument zudem erweitert und vorgeschlagen, zwei neue Haftgründe für die Ausschaffungshaft einzuführen (vgl. dazu Frage 7).

Hingegen ist die Schaffung eines neuen, besonderen Aufenthaltsstatus für Personen, die ihrer Ausreisepflicht nicht nachkommen und sich somit illegal in der Schweiz aufhalten, unnötig. Sie wäre nur dann sinnvoll, wenn den betroffenen Personen neue Rechte zugestanden bzw. neue Pflichten auferlegt würden. Die Verpflichtung, die Schweiz zu verlassen, besteht jedoch bei diesen Personen ohnehin schon. Ein neuer Status würde zudem dem beabsichtigten Ziel, nämlich die Ausreiseverpflichtung der betroffenen Person durchzusetzen, zuwiderlaufen.

Im Übrigen ist festzuhalten, dass bereits im geltenden Recht (Art. 13e Anag) die Möglichkeit besteht, einer ausländischen Person, die keine Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung besitzt und die die öffentliche Sicherheit und Ordnung stört oder gefährdet, die Auflage zu machen, ein ihr zugewiesenes Gebiet nicht zu verlassen (Eingrenzung) oder ein bestimmtes Gebiet nicht zu betreten (Ausgrenzung).

5. Die Rückkehrhilfe, welche auch die Rückkehrberatung umfasst, richtet sich an Asyl suchende Personen, welche im Asylverfahren mitwirken und die Schweiz vor Ablauf der Ausreisefrist selbstständig verlassen wollen. Sie ist jedoch nicht für Personen gedacht, welche im Asylverfahren ihre Mitwirkungspflicht verletzen oder das Institut des Asyls zu einem anderen Zweck als dem der Schutzgewährung benutzen. Der Bundesrat hat deshalb Personen, deren Verfahren mit einem Nichteintretensentscheid abgeschlossen wurde, von jeder Form der Rückkehrhilfe ausgeschlossen.

Allerdings ist im Entlastungsprogramm 2003 vorgesehen, Nichteintretensentscheide wann immer möglich ab den Empfangsstellen zu vollziehen. In den anderen Fällen wird ein Kanton mit dem Vollzug der Wegweisung beauftragt und mit einer Vollzugspauschale für jede vollzogene Wegweisung entschädigt. Zudem können alle Personen mit einem Nichteintretensentscheid bei der Planung der selbstständigen Ausreise beraten und organisatorisch unterstützt werden.

6. Nach Artikel 13b Anag kann die Ausschaffungshaft maximal neun Monate dauern. Ist zuvor bereits eine Vorbereitungshaft von drei Monaten nach Artikel 13a Anag angeordnet worden, beträgt die Höchstdauer der Haft somit zwölf Monate. Aufgrund einer Umfrage des BFF bei den zuständigen kantonalen Behörden ergab sich bezüglich der Haftdauer folgendes: Zwischen 1995 und 2000 wurde die Ausschaffungshaft jährlich in 5500 bis 7000 Fällen angeordnet. Dabei betrug die Durchschnittsdauer der Haft weniger als 23 Tage.

Eine Verlängerung der Haft nach drei Monaten wurde lediglich in 5 bis 10 Prozent der Fälle notwendig. Nur 38 Personen mussten nach dem Erreichen der Höchstdauer der Haft von neun Monaten entlassen werden. Aufgrund der nun mehrjährigen Erfahrung mit dem Instrument der Ausschaffungshaft ist der Bundesrat der Ansicht, dass eine Erhöhung der maximalen Haftdauer um weitere drei Monate keine wesentliche Verbesserung bringt. Für Personen, die bereit sind, neun Monate Haft abzusitzen, dürfte eine Verlängerung um weitere drei Monate zudem keinen grossen Unterschied machen.

7. Nach dem Konzept des Entlastungsprogramms 2003 im Asyl- und Ausländerbereich haben Personen mit einem rechtskräftigen Nichteintretensentscheid die Schweiz selbstverantwortlich zu verlassen. Tun sie dies nicht, halten sie sich illegal in der Schweiz auf. Damit den Kantonen für diese Fälle die notwendigen Handlungsmöglichkeiten zur Verfügung stehen, hat der Bundesrat im Rahmen des Entlastungsprogramms 2003 die Schaffung von neuen Haftgründen für die Ausschaffungshaft vorgeschlagen, wonach die zuständige kantonale Behörde eine ausländische Person in Haft nehmen kann, wenn ein Nichteintretensentscheid wegen missbräuchlichem Verhalten vorliegt (Art. 13b Abs. 1 Bst. d des Anag-Entwurfes).

Als missbräuchliches Verhalten gelten die Identitätstäuschung, die Nichtabgabe von Reisepapieren ohne entschuldbare Gründe, die Verletzung der Mitwirkungspflicht sowie missbräuchliches Nachreichen eines Asylgesuchs. Überdies soll Ausschaffungshaft angeordnet werden können, wenn eine ausreisepflichtige ausländische Person sich bei der Vorbereitung der Ausreise, insbesondere bei der Beschaffung von Reisepapieren, passiv verhält (Art. 13b Abs. 1 Bst. c des Anag-Entwurfes).

Bei ausländischen Personen, die sich ausserhalb des Asylbereiches illegal in der Schweiz aufhalten, ist folgendes festzuhalten: Verfügt die ausländische Person über gültige Reisepapiere, ist die sofortige Rückführung möglich. Verfügt die ausländische Person über keine gültigen Reisepapiere und wirkt sie bei deren Beschaffung nicht mit, wird mit der oben bereits erwähnten, beantragten Änderung des Anag die Möglichkeit der Anordnung der Ausschaffungshaft bestehen.

Die Forderung des Interpellanten ist somit erfüllt.

8. Der Bundesrat misst der möglichst frühzeitigen Feststellung der Identität und Nationalität Asyl suchender Personen grosse Bedeutung zu. Das BFF verstärkt seine diesbezüglichen Bemühungen laufend, insbesondere durch die Fachstelle Lingua (Herkunftsanalysen aufgrund der Sprache und der landeskundlichen Kenntnisse), welche wissenschaftliche Gutachten zur Feststellung der Identität liefert, die sich als sehr wirksam erwiesen haben. Im Rahmen der Teilrevision des Asylgesetzes schlägt der Bundesrat zudem vor, dass mit der Beschaffung der notwendigen Reisepapiere und damit einhergehend mit den Abklärungen zur Identität und Nationalität bereits begonnen werden kann, wenn ein erstinstanzlicher Nichteintretensentscheid vorliegt oder die Ausschaffungshaft verfügt worden ist (Art. 97 Abs. 2 des Asylgesetz-Entwurfes).

Die Forderung des Interpellanten, wonach ein erstinstanzlicher Asylentscheid nur dann gefällt werden darf, wenn die Identität und Nationalität der Asyl suchenden Person bekannt ist, würde hingegen ein falsches Signal setzen. Einerseits würde dadurch der Anreiz für die Asyl suchenden Personen, ihre Identitätspapiere abzugeben, noch kleiner. Andererseits wären die Asylbehörden an diese gesetzliche Bestimmung gebunden und hätten praktisch keine Handlungsspielräume und Einflussmöglichkeiten auf die Gestaltung des erstinstanzlichen Verfahrens mehr. Die Verfahren würden mit entsprechender Kostenfolge beträchtlich verlängert. Überdies gibt es Nichteintretensgründe, die gerade darauf aufbauen, dass die Identität der betroffenen Person nicht bekannt ist (z. B. Identitätstäuschung oder Nichtabgabe von Reisepapieren ohne entschuldbare Gründe).

Es besteht heute ein Grundkonsens bei Behörden, in der Politik und in der Öffentlichkeit, dass schnellen, aber trotzdem rechtsstaatlich einwandfreien Asylverfahren höchste Priorität einzuräumen ist: Es liegt sowohl im Interesse der Gesuch stellenden Person wie auch im öffentlichen Interesse, dass möglichst schnell geklärt ist, ob eine Asyl suchende Person in der Schweiz bleiben kann oder nicht. Auch die im Rahmen des Entlastungsprogramms 2003 beabsichtigte Änderung, wonach Personen mit einem rechtskräftigen Nichteintretensentscheid keine Sozialhilfe mehr erhalten und die Schweiz umgehend verlassen sollen, setzt ein schnelles Verfahren voraus.

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Asylbehörden der möglichst raschen Identitäts- und Nationalitätsfeststellung - in Verbindung mit dem Interesse an einem schnellen Verfahren - die nötige Beachtung schenken, und dass zudem im Rahmen der Teilrevision des Asylgesetzes eine frühzeitige Papierbeschaffung im Sinne des Interpellanten vorgesehen ist. Eine strikte Vorgabe, wonach Asylentscheide nur getroffen werden dürfen, wenn die Identität und Nationalität des Asylsuchenden feststeht, lehnt der Bundesrat als unpraktikabel und kontraproduktiv ab.

9. Vorweg ist festzuhalten, dass ein genereller Ausschluss von Asylsuchenden und illegal anwesenden ausländischen Personen aus den Sozialversicherungen kein entscheidender Faktor im Hinblick auf die Verminderung der Attraktivität der Schweiz als Aufnahmeland ist. Ein derartiger Ausschluss würde zudem Gesetzesänderungen bedingen und bestehende völkerrechtliche Verpflichtungen der Schweiz berühren.

Im Einzelnen nimmt der Bundesrat wie folgt Stellung:

Das Krankenversicherungsgesetz knüpft für die obligatorische Krankenversicherung am Wohnsitzprinzip an. Asylsuchende unterstehen als Personen mit zivilrechtlichem Wohnsitz in der Schweiz der obligatorischen Krankenversicherungspflicht. Auch Ausländer und Ausländerinnen, die sich illegal in der Schweiz aufhalten und einen Wohnsitz nach den Bestimmungen des Zivilgesetzbuches begründen, unterstehen dieser Versicherungspflicht.

Nach bundesgerichtlicher Rechtssprechung ist dabei für die Begründung des Wohnsitzes nicht massgebend, ob die Person im Besitze einer fremdenpolizeilichen Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung ist. Ein genereller Ausschluss aus dem Geltungsbereich der obligatorischen Krankenversicherung von Asylsuchenden und Ausländern, die sich illegal in der Schweiz aufhalten, würde somit eine entsprechende Gesetzesänderung im Sozialversicherungsrecht bedingen. In jedem Fall aber wäre für diese Personen aufgrund von völkerrechtlichen Verpflichtungen zwingend eine andere ausreichende Gesundheitsversorgung im Rahmen einer Notfallversorgung sicherzustellen. Der Aufbau eines separaten Gesundheitssystems würde jedoch zum Aufbau von Doppelstrukturen führen, was letztendlich nicht zu einer Kostensenkung bzw. zu einer Kosteneindämmung, sondern zu höheren Kosten im Gesundheitsbereich führen würde.

Der Bundesrat vertritt zudem die Auffassung, dass ein genereller Ausschluss von Personen mit ungefestigtem Aufenthaltsrecht aus der obligatorischen Krankenversicherung dem Gebot der Verhältnismässigkeit und Rechtsgleichheit widerspricht. Alle in der Schweiz wohnhaften Personen sollen - unabhängig ihrer Herkunft oder ihres Aufenthaltsstatus - im Krankheitsfall die gleiche notwendige medizinische Gesundheitsversorgung erhalten.

Im Rahmen der laufenden Teilrevision des Asyl- und Krankenversicherungsgesetzes wird zudem berücksichtigt, dass Personen aus dem Asylbereich sowohl versicherungstechnisch als auch bezüglich Gesundheitszustand und Verweildauer Besonderheiten aufweisen, die sie von den übrigen Versicherten unterscheiden. Weiter tragen die neu vorgeschlagenen Lösungen sowohl den Interessen der betroffenen Personen wie auch der Krankenversicherer, der Kantone und des Bundes Rechnung und sind administrativ einfach zu handhaben.

Im Geltungsbereich des AHVG und des IVG stehen dem gewünschten generellen Ausschluss von Asylsuchenden und von illegal anwesenden Personen ebenfalls internationale Abkommen entgegen. Diese garantieren insbesondere den Staatsangehörigen der Vertragsstaaten in Bezug auf AHV/IV die Gleichstellung mit Schweizer Bürgern. Ein solcher Ausschluss würde ferner einen Einbruch in den Grundsatz der allgemeinen Versicherungsunterstellung der in der Schweiz wohnhaften und erwerbstätigen Personen darstellen, welche sich im Lichte des Gleichbehandlungsprinzips nicht rechtfertigen liesse. Insbesondere wären erwerbstätige Asylsuchende im Gegensatz zu allen anderen erwerbstätigen Personen von der Entrichtung von Sozialversicherungsbeiträgen auf ihrem Erwerbseinkommen befreit.

Dem Anliegen des Interpellanten wurde schliesslich bereits im Rahmen der laufenden Teilrevision zum Asylgesetz und zur AHVG weitgehend Rechnung getragen. Die neue Regelung sieht für Personen aus dem Asylbereich, die keiner Erwerbstätigkeit nachgehen, die Sistierung des Beitragsbezuges der AHV und IV vor. Bei Eintritt eines Versicherungsfalles oder bei Regelung der Anwesenheit der betreffenden Person in der Schweiz wird diese Sistierung aufgehoben und die Beiträge werden innerhalb der Grenzen der Verjährung rückwirkend erhoben. Dies hat den Vorteil, dass damit eine aufwändige Erfassung und Beitragserhebung für nicht erwerbstätige Personen vermieden werden kann, ohne die Personen vom Versicherungsschutz auszunehmen, was letztendlich bei Eintritt eines Versicherungsfalles oder bei einer definitiven Aufenthaltsregelung im Sinne der Kantone sein wird.

Der Bundesrat ist aufgrund dieser Überlegungen der Ansicht, dass ein genereller Ausschluss von Personen des Asylbereiches und von illegal anwesenden ausländischen Personen aus dem Geltungsbereich der Sozialversicherungen abzulehnen sei.

Antwort des Bundesrates.