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Der Abschluss von Staatsverträgen ist ein Element des Bundesrates, welches immer öfters dazu führt, die demokratischen Rechte unseres Landes auszuhebeln. Oft kann nicht einmal das Parlament vorgängig über solche internationale Abkommen befinden, geschweige denn das Schweizervolk; dies, obwohl damit die Handlungsfähigkeit der Schweiz massiv geschwächt und verhindert wird, dass schweizerisches Recht zur Anwendung kommt. Vor allem der Abschluss von unkündbaren völkerrechtlichen Verträgen ist ein massiver und gefährlicher Einschnitt in die Rechte des Schweizervolkes, da er - meist ohne jede demokratische Legitimation - die Zukunft der Schweiz auf irreversible Art und Weise bestimmt.

Vor diesem Hintergrund ersuchen wir den Bundesrat um die Beantwortung folgender Fragen:

1. Anerkennt er die demokratische Problematik im Abschluss von internationalen Verträgen?

2. Wie will er die Rechte des Parlaments und des Schweizervolkes in internationalen Fragen stärken?

3. Sind bereits unkündbare völkerrechtliche Verträge geschlossen worden? Wenn ja, welche?

4. Sind diese "unkündbaren Verträge" wirklich unkündbar, oder gäbe es dennoch Bedingungen, unter welchen ein Ausstieg möglich wäre?

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Die schweizerische Verfassungs- und Rechtsordnung in Bezug auf den Abschluss von Staatsverträgen wahrt die demokratischen Mitwirkungsrechte von Parlament und Volk und hebelt diese keineswegs aus. Vielmehr sind die direktdemokratischen Mitwirkungsrechte des Volkes beim Abschluss von Staatsverträgen in keinem anderen Land der Welt derart weit entwickelt wie in der Schweiz. Dies hat der Bundesrat auch bereits in seiner Antwort auf die Interpellation der Fraktion der Schweizerischen Volkspartei betreffend Stopp der Unterwanderung der direkten Demokratie (08.3631) ausführlich dargelegt. Der Bundesrat weist auch darauf hin, dass er in seinem Bericht zum Verhältnis zwischen Völkerrecht und Landesrecht in Beantwortung des Postulats der Kommission für Rechtsfragen des Ständerates (07.3764) Fragen betreffend völkerrechtliche Verträge und demokratische Legitimation eingehend behandeln wird.

1. Die wechselseitigen Beziehungen der Schweiz mit anderen Staaten werden durch das Völkerrecht geregelt. Die zunehmende Intensivierung dieser Beziehungen hat auch zu einer Zunahme der völkerrechtlichen Normen geführt, welche Auswirkungen auf die Rechtsstellung der schweizerischen Bevölkerung ausüben. Entsprechend sind die Erwartungen der Bürgerinnen und Bürger an die demokratische Legitimation des Völkerrechts gestiegen. Diesen Entwicklungen wurde im Rahmen der Reform der Bundesverfassung von 1999 und derjenigen der Volksrechte von 2002 gebührend Rechnung getragen, indem die Mitwirkungsrechte des Parlaments beim Abschluss von Staatsverträgen institutionalisiert und die politischen Rechte im Bereich von Staatsverträgen denjenigen im Bereich der nationalen Gesetzgebung angepasst wurden.

2. Bereits die Bundesverfassung von 1999 hat die aussenpolitische Stellung des Parlaments gestärkt. So verankert Artikel 166 Absatz 1 der Bundesverfassung (BV; SR 101) die aussenpolitischen Kompetenzen der Bundesversammlung ausdrücklich auf Verfassungsstufe. Gemäss Absatz 2 desselben Artikels, der Artikel 85 der alten Bundesverfassung entspricht, ist die Bundesversammlung grundsätzlich für die Genehmigung völkerrechtlicher Verträge zuständig; ausgenommen sind einzig Verträge, zu deren Abschluss der Bundesrat aufgrund eines dem Referendum unterstellten Gesetzes oder völkerrechtlichen Vertrages selbstständig befugt ist. Der Bundesrat erstattet der Bundesversammlung jährlich Bericht über alle nicht vom Parlament genehmigten Staatsverträge (Art. 48a Abs. 2 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes; SR 172.010).

Das wichtigste Mittel, die Aussenpolitik innenpolitisch zu verankern, bleibt aber die direkte Beteiligung des Volkes. Mit der Reform der Volksrechte von 2002 ist der Anwendungsbereich des fakultativen Staatsvertragsreferendums erheblich erweitert worden (Art. 141 Abs. 1 Bst. d Ziff. 3 BV) mit dem Ziel, eine weitgehende Parallelität zum Gesetzesreferendum zu erreichen und analog zu Artikel 164 Absatz 1 BV alle völkerrechtlichen Verträge, die wichtige rechtsetzende Bestimmungen enthalten, dem fakultativen Referendum zu unterstellen. Gleiches gilt für Verträge, die den Erlass von Bundesgesetzen erforderlich machen. Der Bundesrat sieht daher keinen Anlass, die Rechte des Parlaments und des Schweizervolkes in internationalen Fragen zusätzlich zu stärken.

3. Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d Ziffer 1 BV besagt klar, dass völkerrechtliche Verträge, die unbefristet und unkündbar sind, dem fakultativen Referendum unterstehen. Unkündbare völkerrechtliche Verträge sind relativ selten. Tatsächlich enthalten die allermeisten der von der Schweiz abgeschlossenen Verträge eine explizite Kündigungsklausel, oder es wird aus dem Gegenstand des Vertrags klar, dass er entweder von befristeter Laufzeit ist oder eine Kündigungsmöglichkeit beinhaltet.

Die zahlenmässig grösste Kategorie unkündbarer und unbefristeter Abkommen bilden die Grenzverträge, welche die Schweiz mit ihren Nachbarstaaten abgeschlossen hat. Diese sind unkündbar, weil die Vertragsparteien von der Unverrückbarkeit der vereinbarten Grenzen ausgehen.

Ebenso als unkündbar werden die beiden Uno-Pakte über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (SR 0.103.1) und über bürgerliche und politische Rechte (SR 0.103.2) angesehen, die beide von der Bundesversammlung am 13. Dezember 1991 genehmigt wurden und dem bereits in der alten Bundesverfassung verankerten fakultativen Staatsvertragsreferendum für unbefristete und unkündbare Verträge unterstanden.

4. Unkündbare Verträge reflektieren den Willen der Parteien, auf unbeschränkte Dauer an einen Staatsvertrag gebunden zu sein. Selbstverständlich können sich die Vertragsparteien dabei gemeinsam darauf einigen, dass ein Vertrag aufgehoben werden soll oder dass, sofern möglich, im Rahmen einer Vertragsänderung nachträglich eine Kündigungsklausel in den Vertrag aufgenommen wird. Eine einseitige Kündigung ist hingegen lediglich ausnahmsweise denkbar, wenn ein Vertragspartner wesentliche Vertragsverpflichtungen nicht einhält oder wenn sich wesentliche Umstände, welche Grundlage des Vertragsschlusses gebildet hatten, in unvorhersehbarer Weise ändern. Ohne das Vorliegen eines dieser Gründe würde eine einseitige Auflösung einen Vertragsbruch darstellen.

Antwort des Bundesrates.