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Die bürgerlichen Bundesratsparteien haben wiederholt ihren Widerstand zum geplanten Staatsvertrag kundgetan. Sogar Mitautoren des Expertenberichtes Lärmgrenzwerte für Landesflughäfen schliessen sich der Auffassung an, dass eine Vereinbarung, welche sich auf das Kriterium Bewegungen statt Lärmbelastung stützt, aus umweltpolitischen Gründen kontraproduktiv ist, ein verheerendes Präjudiz für die Zivilluftfahrt darstellt und dass die Belastungen, welche schweizerischerseits hingenommen werden müssen, in einem Missverhältnis zu den Entlastungen stehen, welche für den süddeutsche Raum entstehen.

Bereits heute werden über 90 Prozent der gesamten Lärmbelastung von der schweizerischen Bevölkerung getragen. Ferner gibt es bisher unausgeschöpfte Lärmminderungspotenziale. Bei der Beurteilung des Lastenausgleichs darf nicht ein einzelnes Segment des Transitverkehrs durch die Schweiz herausgegriffen, sondern es muss die Gesamtbelastung des Transitverkehrs in Betracht gezogen werden. Aus diesen Gründen erachten wir die Vereinbarung als einseitig und als diskriminierend für die schweizerische Bevölkerung sowie für den Wirtschaftsstandort Schweiz und den Flughafen Zürich.

In der von deutscher Seite aufgezwungenen Vereinbarung ist der Vorrang des EG-Rechtes festgeschrieben. Wir stellen dem Bundesrat deshalb folgende Fragen:

A. Fragen im Zusammenhang mit der Vorlage des Staatsvertrages an die EG-Kommission

Wird der Bundesrat der EG-Kommission im Hinblick auf das ausdrückliche Diskriminierungsverbot folgende Fragen stellen:

1. dass am Wochenende und an Feiertagen rund 60 Prozent der Langstreckenanflüge des Home Carriers Swissair in die Sperrzeiten zwischen 05.30 und 09.10 Uhr sowie 20 und 23 Uhr fallen und damit eine massive Diskriminierung des Heimatflughafens sowie des Home Carriers gegenüber Flughäfen und Gesellschaften in Deutschland entsteht, weil in Deutschland keine andere Fluggesellschaft an ihrem Heimflughafen (Hub) ähnlichen Einschränkungen ausgesetzt ist;

2. dass nach Februar 2005 nur noch weniger als 100 000 Anflüge über Süddeutschland möglich sind, was einen höchst komplizierten Betrieb über der Schweiz erfordert. Das reduziert die heutige Kapazität des Flughafens und des Luftraums um etwa 20 Prozent;

3. dass gegen 10 000 Menschen in der Schweiz neu von Fluglärm auf dem Niveau von 55 Leq und höher betroffen sein werden und eine solche Belastung in Süddeutschland selbst mit 200 000 Anflügen pro Jahr nicht erreicht würde;

4. dass wegen des Verlaufs der Luftverkehrsströme in Europa die Einführung der Restriktionen längere An- und Abflugwege bedingen und pro Jahr dadurch über 20 000 Tonnen zusätzlichen Treibstoffs verbrannt werden?

B. Fragen zum Inhalt des Staatsvertrages

5. Ist der Bundesrat auch der Meinung, dass die Anzahl der Bewegungen ein untaugliches Kriterium ist, um die Lärmbelastung von Anwohnern zu ermitteln und hierzu, wie international üblich, dem neuesten Stand der Wissenschaft entsprechend und, wie bei anderen Verkehrsträgern, nur die Lärmgrenzwerte geeignet sind?

6. Wie stellt sich der Bundesrat zur Tatsache, dass der mit Deutschland abgeschlossene Staatsvertrag Wirkung entfalten soll, bevor sich das Parlament dazu äussern konnte?

C. Frage zur Umsetzung eines allfälligen Staatsvertrages

7. Mit welchen Mitteln oder Massnahmen will der Bundesrat sicherstellen, dass der Flughafen Zürich nach der Einführung der vorgezogenen Massnahmen während den ganzen Betriebszeiten des Flughafens gewährleistet werden kann?

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Allgemeines

Bedeutung des Staatsvertrages für die weitere Entwicklung

Die Luftfahrtpolitik des Bundes in Bezug auf den Flughafen Zürich ist in den Grundzügen im Konzeptteil des SIL (verabschiedet vom Bundesrat am 18. Oktober 2000) formuliert. Daran ändert der am 18. Oktober 2001 unterzeichnete Staatsvertrag nichts.

Die kommunalen und kantonalen Planungen um den Flughafen haben sich bisher an der Lärmverteilung orientiert, wie sie das heutige Flugbetriebskonzept mit sich brachte. Dieses ist das Ergebnis langjähriger Teilentwicklungen. Die Notwendigkeit und auch die Chance, eine Gesamtbetrachtung aller Optionen vorzunehmen, ergibt sich heute. Ausgangspunkt ist dabei nicht, wie oft vermutet, der Staatsvertrag mit Deutschland, sondern viel mehr die Verordnung über die Infrastruktur der Luftfahrt, welche verlangt, dass im Rahmen der Konzessionserneuerung im Jahre 2001 eine gesamthafte Überprüfung aller betrieblichen Aspekte zu erfolgen hat. Die Wichtigkeit dieser Überprüfung hat auch das Bundesgericht im Entscheid zur Baukonzession Dock Midfield vom 8. Dezember 2000 festgehalten. Dabei spielt der Staatsvertrag eine wichtige Rolle, indem er die Auswahl des besten Flugbetriebskonzeptes zwar nicht entscheidet, wohl aber beeinflusst.

Der SIL-Koordinationsprozess für die Entwicklung eines neuen Betriebskonzeptes hat in diesem Herbst begonnen. Involviert sind der Flughafen, der Standortkanton, die Gemeinden und alle weiteren Kantone, die vom Flugbetrieb betroffen sein könnten, sowie verschiedene Bundesstellen. Sie evaluieren gemeinsam eine in der Summe aller Aspekte optimierte Betriebsvariante, die dann auf lange Sicht verbindliche Planungsvorgaben für alle Beteiligten schafft.

Auswirkungen des Vertrages

Die Entwicklung des Flughafens gemäss SIL wird durch die Vorgaben des Staatsvertrages nicht behindert. Weder die zeitlichen Beschränkungen der An- und Abflüge über Deutschland noch die Bewegungszahlbeschränkung für Anflüge über Deutschland beeinträchtigen den Zugang zum Flughafen Zürich. Für die Schweiz war es in den Verhandlungen entscheidend, dass kein einziger Flug von oder zum Flughafen Zürich verhindert wird.

Mittlerweile liegen für den Koordinationsprozess erste Abklärungen über mögliche Betriebsvarianten vor. Sie zeigen, dass der Betrieb des Flughafens auch nach den Vorgaben des Staatsvertrages vollumfänglich möglich ist. Es bestehen mehrere alternative Flugbetriebskonzepte. Für gewisse Varianten ergeben sich sogar geringere Kosten und eine geringere Anzahl von Personen, die einer Lärmbelastung über den Grenzwerten ausgesetzt wären.

Bewegungszahlbeschränkung

Die vertragliche Vereinbarung einer Höchstzahl an Bewegungen wurde verschiedentlich kritisiert.

Es gibt keine völkerrechtliche Grundlage, welche es der Schweiz erlauben würde, zu verlangen, dass Beschränkungen des Flugbetriebes nur gestützt auf Lärmgrenzwerte erfolgen dürfen. In den Verhandlungen mit Deutschland wurde jedoch immer wieder versucht, eine Lärmbegrenzung statt einer Bewegungszahlgrenze zu vereinbaren.

Deutschland lehnte ein Lärmkontingent ab, weil es befürchtete, die Schweiz würde versuchen, darin so viele Flugbewegungen wie möglich unterzubringen. Deutschland wollte den Flugverkehr des Flughafens Zürich auf klare und zählbare Weise auf den Luftraum der beiden Länder verteilen. Deshalb war es nicht bereit, auf andere Beschränkungskriterien als die Bewegungszahlen einzugehen.

Schliesslich trifft es nicht zu, dass Lärmkontingente, wenn sie nur den Anflugbereich betreffen, die Flugzeugkonstrukteure zum Bau leiseren Flugmaterials veranlassen. Die Anstrengungen der Flugzeughersteller haben nämlich praktisch nur Auswirkungen im Abflugbereich, wo die Triebwerke hohe Leistung abgeben. Im Anflugbereich rührt der Lärm vorwiegend vom Luftwiderstand her. Dies lässt sich kaum vermeiden, weil moderne und aerodynamisch optimierte Flugzeuge beim Absinken mit Luftwiderständen gebremst werden müssen, die unvermeidbar lärmig sind.

Schritte Deutschlands bei einer Nichtratifizierung

Deutschland hat verschiedentlich klar gemacht, dass es - sollte keine Einigung auf dem Verhandlungsweg zustande kommen - Vorschriften für die An- und Abflugverfahren aufstellen werde, wie dies auch bei deutschen Flughäfen der Fall sei.

Es ist damit zu rechnen, dass Deutschland bei einer Nichtratifizierung die Rückübertragung der Befugnis zur Durchführung der Flugsicherung im süddeutschen Raum von der schweizerischen Skyguide an die deutsche Flugsicherung durchsetzen wird. Die schweizerische Flugsicherungsgesellschaft hätte dadurch erhebliche Nachteile bei der Durchführung der Flugsicherung.

Die grössten Nachteile träfen aber den Flughafen Zürich, denn wer die Flugsicherung macht, beeinflusst stark die Kapazität eines Flughafens. Selbst wenn Deutschland die Flugsicherung gemäss dem heutigen Betriebskonzept ausüben würde, könnte die Schweiz gegen daraus resultierende Nachteile nichts unternehmen. Ein Anflugregime von Norden, wie es heute von Skyguide praktiziert wird, d. h. unter Ausschöpfung aller Möglichkeiten für möglichst kurze Anflugintervalle und unter geschickter Koordination des Abflugverkehrs mit dem Anflugverkehr, gäbe es nicht mehr. Selbst andere An- und Abflugkonzepte, bei denen kaum mehr durch deutschen Luftraum auf die Pisten 14 und 16 angeflogen würde, wären stark behindert. Die im SIL vorgesehene Entwicklung des Flughafens wäre unter diesen Umständen in Frage gestellt.

Nicht auszuschliessen ist ferner, dass Deutschland ein Flugbeschränkungsgebiet (Flughöhen) aus militärischen oder touristischen Gründen errichten würde. Selbst die Genehmigung eines Flugplatzes mit einer Kontrollzone im nördlichen Anflugbereich auf den Flughafen Zürich ist vorstellbar.

Rechtslage

Rechtlich stellt sich die Frage, inwieweit das Völkerrecht den Sachverhalt regelt. Finden sich im Völkerrecht keine Grundlagen, welche Deutschland verpflichten, die Vorstellungen der Schweiz zu übernehmen, so kann Deutschland selbst darüber bestimmen, inwieweit es Anflüge in seinem Luftraum toleriert, vorausgesetzt, es hält die innerstaatlichen rechtlichen Anforderungen ein.

Völkerrechtlich stehen das EG-Recht und das internationale Luftrecht im Vordergrund, allenfalls kann das Umweltvölkerrecht zur Anwendung kommen.

Ob die Schweiz aus dem Abkommen über die internationale Zivilluftfahrt vom 7. Dezember 1944 (Chicago Abkommen) bzw. der Vereinbarung vom 7. Dezember 1944 über den Transit internationaler Luftverkehrslinien (Transitabkommen; SR 7.748.111.2) einen Anspruch ableiten kann, den süddeutschen Luftraum für An- und Abflüge in von ihr definierter Form zu benützen, ist zumindest sehr fragwürdig. Drei der wichtigsten Luftrechtsinstitute der Welt (McGill in Montreal, Leiden, Köln) sind der Meinung, dass das Chicago-Abkommen bzw. das Transitabkommen von 1944 die An- und Abflugverfahren nicht decken. Hingegen ergeben sich aus dem Chicago-Abkommen gute Gründe für Deutschland, dass es den An- und den Abflugverkehr in seinem Luftraum, unter Berücksichtigung einiger Prinzipien, grundsätzlich frei regeln kann.

Auch bezüglich Anwendbarkeit des EG-Rechtes gibt es verschiedene gutachterliche Beurteilungen. Diese werden im Rahmen der Botschaft zum Staatsvertrag im Einzelnen dargelegt. Dabei besteht im Wesentlichen Einigkeit darüber, welche rechtlichen Gesichtspunkte eine Rolle spielen dürften. Unterschiedlich sind in erster Linie die Annahmen der Gutachter über den zugrunde liegenden Sachverhalt (Auswirkungen der Bewegungszahlbeschränkung auf den Betrieb des Flughafens), was zu den unterschiedlichen Beurteilungen führt. Dies ist auch ein wesentlicher Grund, weshalb die von der Swissair und vom Flughafen veranlassten Gutachten die Position der Schweizer Delegation nur beschränkt zu stärken vermochten. Ausserdem können sie auch keine Antworten auf die Frage geben, was passiert, wenn Deutschland die Flugsicherung selbst ausübt.

Im Gegensatz zu den Annahmen, welche in den von der Swissair und vom Flughafen veranlassten Gutachten getroffen wurden, geht der Bundesrat davon aus, dass der Zugang zum Flughafen Zürich nicht eingeschränkt ist. Auch die Kapazität des Flughafens bleibt sich mit dem Vertrag gleich. Deshalb kann auch nicht von einer Diskriminierung von Fluggesellschaften gesprochen werden.

Zu behaupten, der Flughafen Zürich werde gegenüber deutschen Flughäfen diskriminiert, entbehrt ebenfalls einer Rechtsgrundlage. Abgesehen davon, dass auch für deutsche Flughäfen unterschiedlichste Regelungen gelten, kennt das internationale Recht weder ein generelles Gleichbehandlungsgebot für alle Rechtssubjekte noch für Flughäfen. Es gibt daher auch keine Gleichbehandlungspflicht von deutschen und schweizerischen Flughafenanwohnern.

Die Schweiz hat die Europäische Kommission bereits gebeten, die Kompatibilität des Staatsvertrages mit dem europäisch-schweizerischen Luftverkehrsabkommen bzw. mit dem anwendbaren EG-Recht zu prüfen. Die Kommission hat erklärt, sie werde diese Überprüfung nach Inkrafttreten der bilateralen Abkommen vornehmen. Dabei spiele es keine Rolle, ob ein deutsch-schweizerischer Vertrag oder eine einseitige Verordnung Deutschlands zu prüfen sei. Somit steht fest, dass sich die Rechtsposition der Schweiz durch die Vertragsunterzeichnung nicht verschlechtert hat.

Im Übrigen sind die Rechtswege für die Schweiz beschränkt. Ein Schiedsgericht könnte nur im Einverständnis mit Deutschland angerufen werden. Ein Vorgehen beim Rat der ICAO, welcher ein politisches Organ ist und nicht eine gerichtliche Behörde, muss als sehr unsicher eingestuft werden. Gleiches gilt auch für rechtliche Schritte bei einem deutschen Gericht durch den Flughafen oder eine betroffene Fluggesellschaft.

Ein Rechtsstreit vor irgendeiner Instanz dürfte auf jeden Fall Jahre in Anspruch nehmen. Welches Anflugregime in der Zwischenzeit gelten würde, ist offen. Diese Rechtsunsicherheit würde die Planbarkeit des Flugbetriebes enorm erschweren. Ob ausserdem die entscheidenden Fragen in einem solchen Verfahren überhaupt gelöst würden oder ob nicht trotzdem die Ausgestaltung einer Regelung den Staaten überlassen bliebe, ist ebenfalls offen.

Weitere Konsequenzen im Fall einer Nichtratifizierung

Wie bereits dargelegt, muss im Falle der Nichtratifizierung des Staatsvertrages mit einseitigen Massnahmen Deutschlands gerechnet werden.

Es darf nicht vergessen werden, dass der vorliegende Staatsvertrag auch innerhalb Deutschlands einen Kompromiss darstellt, den die deutsche Regierung entgegen den noch weitergehenden Anliegen ihrer eigenen Bevölkerung eingegangen ist. So haben die deutschen Gemeinden im Sommer unter Protest die Delegation verlassen. Die vom Anflugverkehr betroffenen süddeutschen Landkreise und die baden-württembergische Regierung kritisieren heute den Vertrag und raten von einer Ratifizierung ab. Dennoch hat die deutsche Regierung am Verhandlungsergebnis festgehalten. Die deutsche Regierung würde insofern durch eine schweizerische Nichtratifizierung brüskiert. Die unausweichliche Folge wäre, dass die Kräfte, welche einen Kompromiss gegenüber der Schweiz ablehnen, Auftrieb erhielten und die Regierung nicht umhin käme, eine härtere Linie als bisher zu verfolgen.

Aber weit über Fragen der Luftraumbenützung hinaus wäre das Ablehnen des Vertrages mit Deutschland den guten Beziehungen mit diesem wichtigsten Handelspartner, der auch auf europäischer Ebene der besonderen Stellung der Schweiz viel Verständnis entgegenbringt, abträglich.

Gesamtwürdigung

Der Bundesrat ist davon überzeugt, dass die Frage der Anflüge über Deutschland unbedingt auf politischer Ebene gelöst werden muss. Der Vertrag stellt einen Kompromiss dar, der auf die Beziehungen mit Deutschland Rücksicht nimmt, aber auch garantiert, dass die Schweiz die Flugsicherung im süddeutschen Raum weiterhin ausüben kann, dass die Entwicklung des Flughafens Zürich nicht behindert wird und dass die Priorität des schweizerisch-europäischen Luftverkehrsabkommens und des damit anwendbaren EG-Rechtes auch in seinen künftigen Entwicklungen sichergestellt ist.

Rechtliche Schritte haben nach Einschätzung des Bundesrates wenig Aussicht auf Erfolg. Selbst dann könnte die Rückübertragung der Flugsicherung an Deutschland nicht verhindert werden, was auch einen - unwahrscheinlichen - rechtlichen Erfolg weitgehend nutzlos machen würde. Der politische Schaden hingegen dürfte gross sein, wenn die Schweiz zu einer Vertragslösung nicht Hand bietet.

Zu den einzelnen Fragen

A 1./2./3./4. Grundsätzlich ist auf die Ausführungen unter "Allgemeines" zu verweisen.

Wenn die Europäische Kommission den Staatsvertrag überprüft, so wird sich auch die Frage nach der Vergleichbarkeit von Regelungen, wie sie für deutsche Flughäfen gelten und denjenigen Regelungen, die - auf Initiative Deutschlands - in den Staatsvertrag eingeflossen sind, stellen. Die entscheidende Frage wird allerdings sein, ob der Staatsvertrag einen Einfluss auf die Ausübung der Rechte hat, welche der Schweiz, den Mitgliedstaaten und ihren Rechtssubjekten aufgrund des Luftverkehrsabkommens bzw. des anwendbaren Gemeinschaftsrechtes zustehen.

Die bisherigen Erkenntnisse des Bundesrates lassen aber den Schluss zu, dass diese Rechte nicht beeinträchtigt werden. Wie einleitend erwähnt, gibt es gute betriebliche Varianten für Zürich, bei denen deutscher Luftraum kaum oder nur beschränkt benützt werden muss.

Ob ein neues Betriebsregime einen Mehrverbrauch an Treibstoff zur Folge haben wird, kann erst beurteilt werden, wenn das neue Konzept fest steht. Richtig ist, dass es bei praktisch jedem Betriebssystem Personen in der Schweiz geben wird, die inskünftig neu von Fluglärm betroffen sind. Je nachdem, was für ein Konzept gewählt wird, werden aber unter Umständen wesentlich mehr Personen entlastet.

Selbstverständlich wird die Schweiz die Kommission aber auf Nachteile, die der Vertrag mit sich bringt, hinweisen.

B 5. Vergleiche Ausführungen unter "Allgemeines".

B 6. Die vorläufige Anwendbarkeit einzelner Vertragsbestimmungen ist nach dem Wiener Übereinkommen vom 23. Mai 1969 über das Recht der Verträge (SR 0.111) möglich. Der Bundesrat kann die vorläufige Anwendung eines Abkommens anordnen, wenn die Wahrung wesentlicher schweizerischer Interessen oder eine besondere Dringlichkeit es erfordern und es unmöglich ist, das ordentliche parlamentarische Genehmigungsverfahren einzuhalten.

Ein solches Vorgehen beeinträchtigt die parlamentarische Genehmigungskompetenz in keiner Weise, weil die vorläufige Anwendung eines Staatsvertrages nach Artikel 25 der Wiener Vertragsrechtskonvention jederzeit beendet werden kann. Dadurch ist gewährleistet, dass sich die Schweiz nicht längerfristig und endgültig bindet, ohne dass der Vertrag im ordentlichen Verfahren genehmigt wurde.

C 7. Wie bereits ausgeführt, war es schweizerischerseits eine Voraussetzung für den Vertragsschluss, dass der Betrieb des Flughafens gemäss den Vorgaben des SIL, dessen erster Teil der Bundesrat am 18. Oktober 2000 verabschiedet hat, möglich bleibt. Demnach soll ein Betrieb möglich bleiben, wie er auf einer Luftverkehrsdrehscheibe (Hub) von internationaler Bedeutung anfällt.

Bereits im Hinblick auf die erste Sofortmassnahme haben sich verschiedene Kreise Sorgen gemacht, diese werde zu Betriebseinschränkungen führen. Die Realität seit dem 19. Oktober 2001 zeigt aber ein anderes Bild. Die erste Sofortmassnahme gegenüber Deutschland wird eingehalten, der Betrieb verläuft reibungslos. Nicht anders wird es sich auch mit der zweiten vorgezogenen Massnahme ab Herbst 2002 verhalten.

Antwort des Bundesrates.