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Les autorités de poursuite pénale de la Confédération, et en particulier le Ministère public, ont été soumis à quatre examens en 2006. La Commission de gestion du Conseil national (CdG-N) s'est penchée sur la question en septembre 2007 et a recommandé au Conseil fédéral, entre autres, de s'attaquer sans tarder au dossier relatif au Ministère public. Dans ce contexte, nous prions le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Que pense-t-il de l'actuelle réglementation concernant la surveillance séparée, étant donné les expériences réunies au cours des dernières années ?

2. Que pense-t-il de la situation du Ministère public de la Confédération sous l'angle de sa direction, de son utilisation des ressources et du nombre d'affaires conduites avec succès ?

3. Est-il d'accord avec les conclusions de la CdG-N sur le rôle des autorités de surveillance administrative et matérielle ?

4. Partage-t-il l'avis de la CdG-N selon lequel les autorités de surveillance contournent la séparation entre surveillance administrative et surveillance matérielle prévue par la loi, compromettant ainsi l'indépendance du Ministère public ?

5. Partage-t-il l'avis de la CdG-N selon lequel seul le Conseil fédéral in corpore peut mettre fin aux rapports de travail du procureur fédéral ?

6. Quelles mesures faut-il prendre pour garantir l'indépendance du Ministère public, à la fois celle de son personnel et celle de l'institution, et circonscrire le risque d'abus de pouvoir ?

7. Que pense le Conseil fédéral du refus de la Cour des plaintes d'accorder à la CdG-N l'accès intégral aux dossiers, alors même que la Commission de gestion est l'organe de haute surveillance ?

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1. La réglementation en vigueur depuis 2002 concernant la surveillance du Ministère public de la Confédération (MPC) n'est pas satisfaisante. C'est la raison pour laquelle le Conseil fédéral a décidé, une première fois le 3 décembre 2004, puis une nouvelle fois le 26 avril 2006, que la surveillance du MPC serait réunie entre les mains de l'exécutif, comme c'était d'ailleurs le cas entre 1889, date de la création du MPC, et 2001. Aussi le Conseil fédéral propose-t-il, dans l'avant-projet de loi sur l'organisation des autorités pénales de la Confédération (LOAP) qu'il a envoyé en consultation le 21 septembre 2007, que le MPC soit subordonné à une seule et même autorité. La subordination multiple actuelle, qui rend difficile la délimitation des compétences et génère une confusion entre les différentes autorités de surveillance, entraîne inévitablement des problèmes de direction. Par ailleurs, de notables divergences se sont fait jour s'agissant des compétences dont dispose le MPC de régler sa collaboration et ses interactions avec les autorités d'États tiers. Enfin, la collaboration du MPC avec les autres offices fédéraux du DFJP impliqués dans les procédures qu'il mène (Office fédéral de la police, Office fédéral de la justice) a été source de divers problèmes.

Face aux lacunes constatées, la Cour des plaintes n'a, de son propre aveu, guère de possibilités d'ordonner directement des mesures organisationnelles ou disciplinaires puisque la surveillance administrative ressortit au Conseil fédéral et, plus précisément, au DFJP. Pour sa part, celui-ci ne dispose que de possibilités limitées de contrôler, à la faveur des affaires traitées par le MPC, l'adéquation des ressources dont celui-ci a besoin, qu'il s'agisse de moyens financiers, de personnel ou de biens d'équipement. Cette situation n'a pas été sans se répercuter négativement sur l'exercice, par la Délégation des Commissions de gestion, les Commissions des affaires juridiques et les Commissions de politique extérieure, du droit à l'information dont ces organes disposent en vertu de leur pouvoir de haute surveillance. Ainsi donc, le régime actuel de répartition des compétences n'est pas propre à garantir une surveillance efficace et cohérente du MPC.

L'avant-projet que le Conseil fédéral a envoyé en consultation le 21 septembre 2007 prévoit dès lors de confier la surveillance du MPC au Conseil fédéral en tant que collège, mais les milieux consultés sont aussi invités à exprimer leur point de vue sur une surveillance qui serait exercée par le Tribunal fédéral ou sur d'autres formes de surveillance (par le Tribunal pénal fédéral, par une commission parlementaire ou par plusieurs autorités, comme c'est le cas aujourd'hui). Le Conseil fédéral prendra une décision définitive sur la question de la surveillance lorsqu'il aura pris position sur le rapport de la CdG-N et pris acte des résultats de la consultation.

Il convient de relever enfin un autre problème de principe : le fait qu'un tribunal exerce continuellement et directement une surveillance sur un organe de l'État qui a, précisément, qualité de partie devant ledit tribunal, est de nature à accroître le risque de prévention de celui-ci à l'égard de cette partie.

2. En février 2006, le DFJP a donné mandat de procéder à une analyse de la situation. Le document qui en est issu (rapport Uster) est parvenu à la conclusion que la réorganisation de la poursuite pénale au niveau fédéral (MPC, Police judiciaire fédérale, Office des juges d'instruction fédéraux) engagée à la faveur du "projet Efficacité" donnait satisfaction, mais devait être encore optimisée. Aussi, le 15 décembre 2006 (définition des grands axes) et le 4 juillet 2007 (définition du contenu), le Conseil fédéral a-t-il décidé que la réorientation de la poursuite pénale entrerait en vigueur le 1er janvier 2008.

Le MPC se trouve actuellement dans une phase transitoire. Nombreux sont les points soulevés dans cette interpellation qui ont, pour l'essentiel, été réglés. L'essentiel des modalités de mise en oeuvre ont déjà été arrêtées. Dès que les nouvelles dispositions légales nécessaires seront prêtes, les conditions seront réunies pour un MPC indépendant, efficace et coordonné avec les cantons. Ces bases légales sont le nouveau Code de procédure pénale suisse, que les chambres devraient adopter en votation finale durant la présente session, et la LOAP, en consultation jusqu'au 31 décembre 2007. Il est prévu que ces deux textes entrent en vigueur le 1er janvier 2009.

La direction de la poursuite pénale à l'échelon fédéral incombe à Monsieur Erwin Beyeler, nouveau procureur général de la Confédération que le Conseil fédéral a nommé en date du 8 juin 2007. Les organes participant à la poursuite pénale ont vu leurs structures simplifiées de manière à permettre au procureur général et aux cadres supérieurs du MPC de conduire les procédures de manière directe et d'assumer plus facilement sous l'angle matériel les responsabilités qui en découlent. La réorientation se fera sur la base des ressources actuelles. Les procédures pénales et les ressources qu'elles impliquent sont traitées en tant que projets intégrés et font l'objet, à intervalles réguliers, d'un réexamen de la part d'un comité de pilotage propre au MPC.

9 accusations ont été portées devant le Tribunal pénal fédéral en 2005, 19 en 2006 et 7 durant le premier semestre 2007. Il attend actuellement la clôture de plus de 50 procédures par l'Office des juges d'instruction fédéraux, de manière à pouvoir dresser les actes d'accusation y afférents. L'entrée en vigueur du Code de procédure pénale suisse et de la LOAP entraînera la disparition de l'Office des juges d'instruction fédéraux et, partant, un net raccourcissement de la durée globale des procédures. Il est à prévoir que tant la complexité que l'ampleur des procédures conduites par le MPC iront crescendo. Aussi ne faut-il pas s'attendre à ce que le nombre annuel des accusations aille en augmentant.

3./4. Dans la prise de position sur le rapport de la CdG, qu'il doit approuver d'ici au 30 novembre 2007, le Conseil fédéral analysera les constatations et les recommandations dont fait état ce rapport.

5. Une résiliation des rapports de service par la Confédération relève certes de la compétence du Conseil fédéral in corpore. Le 5 juillet 2006, c'est toutefois de lui-même que Monsieur Roschacher a remis sa démission au DFJP, à l'intention de l'ensemble du Conseil fédéral. Le chef du DFJP en a informé ce dernier le même jour. Il s'est donc acquitté comme il se doit de son obligation à l'égard du collège gouvernemental. La démission est un droit formateur qui, juridiquement parlant, est exercé de manière unilatérale. Monsieur Roschacher a fait usage de ce droit. En revanche, s'il s'était agi d'une résiliation des rapports de service, le Conseil fédéral, en tant que collège, eût été effectivement compétent pour édicter la décision de résiliation, en vertu de l'article 3 de la loi sur le personnel de la Confédération (RS 172.220.1) en liaison avec l'art. 2, al. 1, de l'ordonnance sur le personnel de la Confédération (RS 172.220.111.3).

Le Conseil fédéral a confirmé ce point de vue à réitérées reprises :

- Dans la lettre qu'il a adressée le 15 décembre 2006 à la Délégation des finances des Chambres fédérales (DélFin), il s'est exprimé comme suit : "D'emblée, nous tenons, une fois de plus à rappeler que c'est Monsieur Roschacher qui a remis sa démission, raison pour laquelle le chef du DFJP était uniquement tenu de porter celle-ci à la connaissance du Conseil fédéral."

- Dans sa lettre du 14 février, le Conseil fédéral a relevé ce qui suit à l'intention de la DélFin : "Lors de sa séance du 14 février 2007, le collège gouvernemental s'est fait renseigner de manière détaillée sur cette affaire et est parvenu à la conclusion que personne n'avait outrepassé ses compétences."

- Enfin, dans la lettre qu'il a adressée le 2 mai 2007 à la DélFin, toujours dans la même affaire, le Conseil fédéral a réitéré son point de vue en ces termes : "Tout d'abord, nous rappelons, une fois de plus, qu'en ce qui concerne la fin des rapports de travail de Monsieur Valentin Roschacher, procureur général de la Confédération et de Monsieur F.S, directeur S., le régime légal des compétences a été totalement respecté."

6. Le projet de LOAP comporte des dispositions nécessaires sur le statut et les compétences du MPC ainsi que sur la subordination de celui-ci. Il vise en particulier à établir une répartition claire des responsabilités. Ce n'est qu'à cette condition qu'il sera possible d'asseoir sur des bases solides et, partant, de garantir à long terme, l'indépendance des autorités de poursuite pénale (et pas seulement celle du MPC). La procédure de consultation dont fait actuellement l'objet le projet de LOAP vise à vérifier si cette loi est appropriée, facile à appliquer et bien acceptée par les milieux intéressés. Le projet sera amendé compte tenu des avis recueillis au cours de cette consultation.

7. Il n'appartient pas au Conseil fédéral de s'exprimer sur l'attitude que la Cour des plaintes du Tribunal pénal fédéral a adoptée à l'égard de la CdG.

Réponse du Conseil fédéral.