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In der Diskussion um einen ordnungsgemässen Vollzug des Asylrechtes wird immer wieder die Forderung nach geschlossenen Sammelunterkünften zur Unterbringung von so genannt renitenten Asylbewerbern laut.

In diesem Zusammenhang frage ich den Bundesrat an:

1. Ist er nicht auch der Meinung, dass es sinnvoll wäre, die Frage der Kompatibilität von solchen Anstalten mit Artikel 5 der Europäischen Menschenrechtskonvention durch einen unabhängigen externen Experten beurteilen zu lassen?

2. Was versteht er unter dem Begriff "renitent"?

3. Wie viele geschlossene Anstaltsplätze müssten ungefähr geschaffen werden, wenn die Standesinitiative Aargau (99.301) umgesetzt werden müsste?

4. Mit welchen Kostenfolgen wäre zu rechnen?

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1. Der Bundesrat hat sich bereits mehrmals im Rahmen diverser parlamentarischer Vorstösse dahin gehend geäussert, dass er die administrative geschlossene Unterbringung von Asylsuchenden oder ausländischen Personen ohne gesichertes Aufenthaltsrecht nicht für kompatibel mit der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) hält, solange nicht ein Weg- oder Ausweisungsverfahren im Gang ist. Diese Auffassung wird gestützt durch ein Gutachten von Professor Stefan Trechsel, der bereits 1993 die Frage der Vereinbarkeit der freiheitsentziehenden Internierung mit der EMRK im Rahmen eines vom Bundesamt für Flüchtlinge in Auftrag gegebenen Expertengutachtens über die "Zulässigkeit von Zwangsmassnahmen gegenüber straffälligen Asylbewerbern nach schweizerischem Recht" geprüft hat. Professor Trechsel stützte sich dabei auf die damals noch geltenden Bestimmungen über die Internierung, die später mit dem Bundesgesetz vom 18. März 1994 über Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht (in Kraft seit dem 1. Februar 1995) aufgehoben wurden. Die altrechtliche freiheitsentziehende Internierung war als Alternative zur vorläufigen Aufnahme vorgesehen, wenn der Vollzug der Weg- oder Ausweisung nicht möglich, nicht zulässig oder nicht zumutbar war und die ausländische Person die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz oder die öffentliche Ordnung schwer gefährdete. Sie verfolgte damit ausschliesslich sicherheitspolizeiliche Zwecke.

Professor Trechsel kam in seinem Gutachten zum Schluss, dass sich eine solche sicherheitspolizeilich motivierte Internierung nicht mit der EMRK vereinbaren liesse. Dies nicht nur im Licht von Artikel 5 Absatz 1 Buchstabe f EMRK (schwebendes Ausweisungs- oder Auslieferungsverfahren), sondern auch unter dem Gesichtspunkt der Buchstaben b (Beugehaft) und c (Präventivhaft). Dieser Meinung war im Übrigen auch die Europäische Kommission für Menschenrechte, die 1997 in einem gegen die Schweiz gerichteten Fall die damals bereits aufgehobene altrechtliche Internierung für EMRK-widrig erklärte.

Die in der Standesinitiative Aargau (99.301) und in weiteren Vorstössen geforderte Einführung von geschlossenen Sammelunterkünften geht, was die vom Tatbestand umfassten Handlungen anbelangt, weiter als die altrechtliche Internierung. So soll die oft ebenfalls als Internierung bezeichnete Freiheitsentziehung nicht nur bei schwerer Gefährdung der inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz oder der öffentlichen Ordnung angeordnet werden können, sondern auch bei Straffälligkeit oder so genannter Renitenz der ausländischen Person (vgl. Frage 2 und 3); dies einerseits, wenn der Vollzug von vornherein nicht durchführbar ist, andererseits nach vorzeitiger Entlassung aus bzw. nach Ablauf der Höchstdauer der Vorbereitungs- oder Ausschaffungshaft. Solche geschlossenen Unterkünfte würden somit zusätzlich zu den Instituten der Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht bestehen. Sie wären daher, wie die altrechtliche Internierung, grösstenteils sicherheitspolizeilich motiviert.

Angesichts dieser Umstände ist der Bundesrat der Meinung, dass die Schlussfolgerungen des Gutachtens von Professor Trechsel bezüglich der Frage der Internierung auch auf die Unterbringung in geschlossenen Sammelunterkünften anwendbar sind, soweit diese als Ersatzmassnahme für eine nicht vollziehbare Aus- oder Wegweisung vorgesehen ist. Eine solche Freiheitsentziehung ist somit mit der EMRK nicht vereinbar.

Nach dem Gesagten erachtet der Bundesrat derzeit eine erneute Beurteilung der EMRK-Kompatibilität von geschlossenen Sammelunterkünften als nicht angezeigt. Er ist zudem überzeugt, dass die in den geltenden Gesetzen im Straf- und Ausländerrecht vorgesehenen Massnahmen den zuständigen kantonalen Behörden bei konsequenter Anwendung genügend Handhaben bieten, um Missbräuche und Kriminalität zu bekämpfen.

2. Renitenz ist kein Rechtsbegriff. Im allgemeinen Sprachgebrauch wird unter Renitenz die anhaltende oder wiederholte hartnäckige Weigerung, ein bestimmtes Verhalten in Erfüllung einer gesetzlichen Verpflichtung oder einer gebotenen Handlung an den Tag zu legen, oder die Ausführung einer Handlung, die einer gesetzlichen Pflicht entgegensteht, verstanden. Verschiedentlich wird aber auch bereits ungebührliches Verhalten als renitent bezeichnet. Im Asylbereich wird der Begriff der Renitenz bisweilen verwendet zur Umschreibung der Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, der Gewalt oder Drohung gegen Fürsorgebehörden oder gegen das Personal von Wohneinrichtungen für Asylsuchende, der starken physischen oder verbalen Gegenwehr bei zwangsweisen Rückführungen auf dem Luftweg oder der vorsätzlich groben Verletzung der Mitwirkungspflicht. Er kann im Übrigen auch strafrechtlich relevantes Verhalten einschliessen.

Der Begriff der Renitenz ist daher wegen seines grossen Ermessensspielraumes, den er einräumt, juristisch kaum zu fassen.

3. Die Standesinitiative Aargau betrifft "Personen mit einer provisorischen Aufenthaltsbewilligung im Asylbereich oder ohne Aufenthaltsbewilligung in der Schweiz". Darunter fallen insbesondere Asylsuchende mit hängigem oder rechtskräftig abgeschlossenem Asylverfahren (Ausweis N), vorläufig Aufgenommene (Ausweis F) oder illegal in der Schweiz anwesende Personen. Die statistische Datenlage in der Schweiz betreffend die Straffälligkeit von Asylsuchenden oder ausländischen Personen ohne Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung ist heute jedoch noch dürftig. In der in Revision stehenden polizeilichen Kriminalstatistik des Bundes sollen in Zukunft detaillierte Angaben zum Aufenthaltsstatus aufgenommen werden. In ihren polizeilichen Kriminalstatistiken weisen lediglich einzelne Kantone den Aufenthaltsstatus von ausländischen Tatverdächtigen aus.

1998 waren im Kanton Zürich 3557 Personen mit N- oder F-Ausweis oder mit ungesetzlichem Aufenthalt als tatverdächtig registriert worden. Ausgehend davon, dass rund ein Drittel der Straftaten im Kanton Zürich begangen werden, kann auf die ganze Schweiz hochgerechnet eine Zahl von rund 10 000 tatverdächtigen Personen aus diesem Personenkreis angenommen werden. Diese Zahl hat jedoch nur eine beschränkte Aussagekraft, da sie einerseits lediglich auf die Statistiken eines Kantons und andererseits auf die Tatverdächtigen abstellt. Sie stellt denn auch nur eine grobe Schätzung dar. In der vom Bund geführten Strafurteilstatistik für 1997 werden 3774 Asylsuchende oder vorläufig Aufgenommene aus dem Asylbereich ausgewiesen, wobei hier die verurteilten ausländischen Personen ohne gesetzlichen Aufenthalt nicht eingerechnet sind. Zusätzlich wurden rund 4000 Personen ausschliesslich wegen illegalen Aufenthaltes in der Schweiz verurteilt; zusammen mit denjenigen, die weitere Delikte begangen haben und illegal anwesend waren, waren es über 5000. Auch diesen Zahlen ist mit Vorsicht zu begegnen. Ein Teil dieser Personen könnte ohne Probleme in ihre Herkunftsstaaten zurückgeschickt werden und wäre somit nicht von der Standesinitiative Aargau betroffen.

Hinzuzurechnen sind jene Personen aus dem oben genannten Personenkreis, die gewalttätig geworden, aber nicht als verurteilt bzw. tatverdächtig registriert worden sind, sich im Asylverfahren oder bei der Identitätsabklärung unkooperativ verhalten oder sonstwie behördliche oder richterliche Verfügungen, Urteile und Weisungen nicht befolgt haben und damit ebenfalls von der Standesinitiative Aargau umfasst werden. Dabei wird es sich wohl auch um mehrere Tausend Personen handeln. Abgezogen werden muss die Anzahl derjenigen Personen, bei denen eine Vorbereitungs- und Ausschaffungshaft angeordnet wird und deren Weg- oder Ausweisung anschliessend vollzogen werden kann. Eine Umfrage des Bundesamtes für Flüchtlinge bei den kantonalen Fremdenpolizeibehörden im Herbst 1999 hat hierzu ergeben, dass die Ausschaffungshaft 1998 in knapp 6000 Fällen zum Wegweisungsvollzug geführt hat. Dies entspricht rund 87 Prozent der angeordneten Ausschaffungshaftfälle.

Für die Berechnung der benötigten Haftplätze muss ferner die durchschnittliche Aufenthaltsdauer in etwaigen Sammelunterkünften bekannt sein. Diese müsste aus rechtsstaatlichen Gründen beschränkt sein. Eine durchschnittliche Aufenthaltsdauer lässt sich jedoch nur sehr schwer abschätzen und wäre wohl auch starken Schwankungen ausgesetzt.

Der Bundesrat schätzt, dass mehrere Tausend Personen jährlich von der Standesinitiative Aargau betroffen sein könnten. In dieser Grössenordnung müsste voraussichtlich auch der Bedarf an neuen Haftplätzen gesehen werden.

4. Die Anforderungen an die Ausgestaltung der Haftplätze in allfälligen geschlossenen Sammelunterkünften müssten mindestens denen von Ausschaffungshaftanstalten entsprechen. Aufgrund der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur Vorbereitungs- und Ausschaffungshaft sind den Insassen nebst Arbeit auch genügend Räumlichkeiten für ihre sozialen Kontakte zur Verfügung zu stellen. Dies bedingt aber einen hohen Sicherheitsstandard. Die Baukosten für einen Vorbereitungs- oder Ausschaffungshaftplatz betragen denn auch rund 200 000 Franken, welche der Bund den Kantonen grösstenteils vergütet. An die bis anhin realisierten und zurzeit im Bau befindlichen Haftplätze (rund 300) leistet der Bund im Übrigen 45 Millionen Franken.

Es ist deshalb davon auszugehen, dass der Bund bei einer allfälligen Einführung von geschlossenen Sammelunterkünften in der Form, wie dies von der Standesinitiative Aargau gefordert wird, für den Bau von Sammelunterkünften in den nächsten Jahren einen Frankenbetrag im dreistelligen Millionen- bis Milliardenbereich aufwenden müsste. Darin sind die Grundstückskosten sowie die Betriebskosten nicht mit eingerechnet.

Der Bund beteiligt sich an den Betriebskosten von Vorbereitungs- und Ausschaffungshaftanstalten, indem er den Kantonen für Vorbereitungs- und Ausschaffungshäftlinge aus dem Asylbereich eine Tagespauschale von 130 Franken pro Häftling rückerstattet (Art. 15 der Verordnung vom 11. August 1999 über den Vollzug der Weg- und Ausweisung von ausländischen Personen in Verbindung mit Art. 14e Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer). Der Bundesrat nimmt an, dass die Betriebskosten in den zur Diskussion stehenden Sammelunterkünften pro Person und Tag mindestens so hoch wären. Pro Jahr wäre damit mit einem dreistelligen Millionenbetrag für die Betriebskosten der Sammelunterkünfte zu rechnen.

Antwort des Bundesrates.