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Tant la loi fédérale sur l'impôt fédéral direct que la loi sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes prévoient la possibilité de l'imposition d'après la dépense. Au lieu de l'imposition ordinaire, des étrangers font l'objet, à perpétuité, d'une imposition d'après la dépense. À cet égard, le Conseil fédéral est invité à répondre aux questions suivantes :

1. Combien de personnes au total sont imposées d'après la dépense en Suisse ? Combien de personnes soumises à cette imposition forfaitaire n'ont pas la citoyenneté suisse ?

2. La Confédération influe-t-elle sur les forfaits fixés par les cantons ?

3. Comment ces derniers sont-ils appliqués selon les cantons et les communes ?

4. Quel est en moyenne le revenu et la fortune imposables, soumis à l'impôt cantonal et à l'impôt fédéral direct, de ces personnes ?

5. Quel est le seuil d'imposition dans les différents cantons ?

6. À combien s'élèvent, selon les estimations, les pertes de gain et les privilèges fiscaux dus à l'imposition selon la dépense ?

7. Quels pays connaissent, à l'instar de la Suisse, des systèmes analogues d'imposition forfaitaire ?

8. Dans quelle mesure l'imposition forfaitaire est-elle conciliable avec les principes de l'égalité de traitement et de l'imposition selon la capacité économique ?

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L'imposition d'après la dépense est réglée aux articles 14 de la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'impôt fédéral direct (LIFD) et 6 de la loi du 14 décembre 1990 sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes (LHID). L'impôt sur la dépense constitue un impôt sur le revenu (et, pour les cantons, sur la fortune) remplaçant les impôts ordinaires sur le revenu et sur la fortune. Ce mode d'imposition est à disposition des personnes physiques qui, pour la première fois ou après une absence d'au moins dix ans, prennent domicile ou séjournent en Suisse sans y exercer d'activité lucrative. Ces personnes, de nationalité suisse ou étrangère, peuvent demander une imposition d'après la dépense pour la période fiscale au cours de laquelle elles prennent domicile en Suisse. Lors des périodes fiscales suivantes, les personnes qui ne sont pas ressortissants suisses et qui remplissent les conditions posées par l'article 14 LIFD ont le droit d'être imposées sur la base de la dépense. Les cantons peuvent également leur donner cette possibilité. La base de calcul de l'impôt sur la dépense est fixée chaque période fiscale après contrôle des éléments imposables portés dans la déclaration d'impôt de la personne concernée.

Dans le système de l'imposition selon la dépense, la base de calcul de l'impôt n'est pas uniquement la dépense du contribuable et de sa famille. La loi prévoit, en effet, que cet impôt ne doit pas être inférieur aux impôts sur le revenu (impôt fédéral direct et impôts cantonaux) et sur la fortune (impôts cantonaux) calculés sur certains éléments bruts de revenu et de fortune. Font notamment partie de ces revenus ceux pour lesquels le contribuable requiert un dégrèvement partiel ou total d'impôts étrangers en application d'une convention conclue par la Suisse en vue d'éviter les doubles impositions. Enfin, certaines conventions de double imposition excluent de leur champ d'application les personnes imposées sur la base de la dépense, si ces personnes ne paient pas l'impôt sur le revenu, au taux de leur revenu global net, sur les éléments de revenu provenant des États contractants. Ces dispositions sont aussi prises en considération pour la détermination du montant des impôts "d'après la dépense".

Sur les différentes questions posées par l'auteur de la question ordinaire, le Conseil fédéral prend position comme suit :

1. Selon les statistiques concernant l'impôt fédéral direct des personnes physiques pour les années fiscales 1995/96, 2783 personnes (sur un total de 3 495 357 contribuables) sont imposées d'après leur dépense en application de l'article 14 LIFD. Les données statistiques disponibles ne permettent pas de dire dans quelle proportion ces 2783 personnes sont de nationalité suisse ou étrangère. Il est toutefois vraisemblable que, dans leur grande majorité, ces personnes soient de nationalité étrangère.

2. Les cantons sont chargés de l'exécution de la LIFD. L'article 14 LIFD a fait l'objet de l'ordonnance du Conseil fédéral du 15 mars 1993 sur l'imposition d'après la dépense en matière d'impôt fédéral direct (RS 642.123) , ainsi que d'une circulaire de l'Administration fédérale des contributions du 3 décembre 1993. L'ordonnance et la circulaire explicitent les règles légales applicables à l'imposition d'après la dépense.

3. Pour l'impôt fédéral direct, l'impôt est calculé sur la base de la dépense du contribuable et de sa famille. Il ne peut être inférieur à l'impôt calculé sur la base de divers éléments bruts énumérés aux lettres a à f de l'art. 14, al. 3, LIFD (revenus de source suisse et revenus pour lesquels le contribuable requiert un dégrèvement partiel ou total d'impôts étrangers en application d'une convention conclue par la Suisse en vue d'éviter les doubles impositions). La dépense est fixée dans le cadre d'une procédure de taxation basée sur la déclaration d'impôt déposée par la personne concernée. Les cantons et les communes doivent appliquer les dispositions de droit cantonal concernant l'imposition sur la dépense, dispositions qui reprennent les règles posées à l'article 6 LHID.

4. Pour l'impôt fédéral direct, la fortune du contribuable ne joue aucun rôle. Les statistiques disponibles concernent donc uniquement le montant moyen du revenu imposé, sans qu'il soit fait ici de distinction entre impôt calculé sur la base de la dépense et impôt calculé sur certains éléments bruts de revenu. Pour les 2783 personnes concernées, le montant total du revenu imposable est de 615 970 000 de francs, et la somme de l'impôt fédéral direct est de 50 671 490 de francs. Le revenu imposable moyen est donc de l'ordre de 221 000 francs, et l'impôt fédéral direct moyen de 18 200 francs. Des statistiques concernant les impôts cantonaux ne sont pas disponibles. En revanche, la répartition par cantons des personnes imposées d'après la dépense pour l'impôt fédéral direct est connue. Dans quatorze cantons, aucun contribuable n'est imposé d'après la dépense. Dans sept cantons (Zurich, Berne, Lucerne, Obwald, Nidwald, Zoug et Fribourg), le nombre des personnes imposées d'après la dépense est inférieur à 50. Enfin, le 90 % des contribuables concernés résident dans les cantons des Grisons, du Tessin, de Vaud, du Valais et de Genève. Pour ces cantons, la moyenne du revenu imposable est de 200 000 francs.

5. Il n'existe pas de seuil d'imposition dans les différents cantons. Sur la base des données statistiques précitées, on peut certes constater que le revenu imposable moyen varie d'un canton à l'autre. Ces variations ne sont toutefois guère significatives si l'on se réfère à des cantons où le nombre des personnes concernées est très réduit et où la moyenne peut être fortement influencée par un cas particulier.

6. Répondre à la question posée nécessiterait la connaissance de l'ensemble des éléments de revenu et de fortune des personnes concernées. De nationalité étrangère, celles-ci ont sans doute une grande part de leur fortune et de leurs sources de revenu à l'étranger. Le droit suisse exempte de l'impôt certains revenus acquis à l'étranger (immeubles sis à l'étranger, activité indépendante exercée à l'étranger). Les nombreuses conventions de double imposition conclues par notre pays réservent également à l'État de la source d'un revenu le droit de les imposer, en tout ou en partie. Dès lors, même si l'on connaissait la masse des revenus des personnes concernées, il faudrait encore déterminer la part imposable en Suisse. Compte tenu de cette situation, il n'est pas possible de procéder à une évaluation des éventuelles pertes ou recettes fiscales qui pourraient résulter d'une imposition des personnes concernées selon les règles ordinaires de détermination du revenu imposable.

7. Sur la base d'un premier examen, aucun pays ne connaît un système formellement semblable à celui de l'imposition d'après la dépense, tel que le réglemente le droit suisse harmonisé. Sur le plan matériel, cela ne signifie toutefois pas que certains pays ne connaissent pas des réglementations analogues ou proches. Tout en sachant que cela peut être le cas, le Conseil fédéral doit toutefois renoncer à une comparaison détaillée des droits fiscaux nationaux. Et cela pour plusieurs raisons. Tout d'abord, nombre de pays étrangers ne connaissent pas l'imposition de la fortune, alors que cette contribution est également prise en considération dans le cadre des impôts cantonaux sur la dépense. Par ailleurs, les dispositions sur l'assiette de l'impôt sur le revenu varient fortement d'un État à l'autre ; une comparaison nécessiterait un inventaire détaillé des éléments soumis à cet impôt, notamment en fonction de la nature de l'assujettissement. Enfin, une description objective des réglementations nationales devrait aussi porter sur les mesures d'application des lois fiscales concernant la détermination du revenu imposable, lorsque celle-ci offre de sérieuses difficultés juridiques et techniques.

8. Dans son message du 25 mai 1983 sur l'harmonisation fiscale (FF 1983 III 1), le Conseil fédéral a relevé que l'imposition d'après la dépense ne tend pas à privilégier certains contribuables. L'expérience montre plutôt que les cas dans lesquels elle est utilisée ne peuvent être traités que très difficilement par les moyens de la taxation ordinaire. L'imposition d'après la dépense permet de simplifier la taxation. Elle constitue une modalité de l'imposition du revenu, et non un substitut à cette imposition. C'est ce que relève également la doctrine de droit fiscal qui admet la constitutionnalité de ce mode d'imposition.

Réponse du Conseil fédéral.