SubmittedText

Die bürgerlichen Bundesratsparteien haben den Bundesrat im Vorfeld der Von-Wattenwyl-Gespräche vom 31. August 2001 über ihre ablehnende Haltung zum geplanten Luftverkehrsabkommen mit Deutschland informiert. Die Eckwerte vom 23. April wurden darin als inakzeptabel bezeichnet. Insbesondere wurde bemängelt, dass Kontingente für Flugbewegungen und nicht für Lärmimmissionen erteilt werden sollen, wie es in der Lärmbekämpfung stets üblich war.

Unterdessen steht fest, dass die Forderungen der bürgerlichen Bundesratsparteien nur teilweise Eingang in den Vertrag gefunden haben. Es besteht deshalb die Möglichkeit, dass die Ratifizierung des Abkommens im Parlament scheitert. Um für diesen Fall gewappnet zu sein, müssen ohne Verzug Szenarien für das weitere Vorgehen geprüft werden.

Die SVP-Fraktion stellt dem Bundesrat in diesem Zusammenhang folgende Fragen:

1. Wie beurteilt er die Wahrscheinlichkeit, dass Deutschland nach einer allfälligen Ablehnung des Vertrages in den eidgenössischen Räten unilaterale Massnahmen ergreift? Kann er sich auch vorstellen, dass von deutscher Seite Nachverhandlungen geführt würden?

2. Wäre er im Falle einer einseitigen Inkraftsetzung der deutschen Verordnung bereit, die Interessen der Anwohnerinnen und Anwohner des Flughafens Zürich, der Flughafenbetreiber, der in einer schwierigen Phase stehenden Swissair und des gesamten Wirtschaftsstandorts Schweiz mit dem Ergreifen von Gegenmassnahmen wahrzunehmen?

3. In den Verhandlungen wurde der Flugverkehr stets isoliert behandelt. Die Verkehrsfragen bilden jedoch eine Gesamtheit, die nicht aufgetrennt werden kann. Diese gesamtheitliche Betrachtungsweise bedeutet, dass die Schweiz einer deutschen Verordnung mit Gegenmassnahmen im Landverkehr begegnen könnte. Möglichkeiten für solche Massnahmen sieht die SVP insbesondere im Bereich des Strassengüterverkehrs und der Grenzkontrollen für den Personen- und Güterverkehr. Wie stellt sich der Bundesrat zu diesen konkreten Vorschlägen?

4. Sieht er noch andere Möglichkeiten, mit denen die Schweiz auf eine allfällige deutsche Verordnung antworten kann?

5. An den Von-Wattenwyl-Gesprächen vom 18. Mai 2001 haben die Bundesratsparteien den Bundesrat um eine weitergehende Klärung der Rechtslage gebeten. Wie weit sind diese Bemühungen unterdessen gediehen? Kann in Kürze ein neutrales Gutachten erwartet werden?

6. Seit 1944 wird der internationale Zivilluftverkehr durch das Chicago Abkommen und die Transitvereinbarung geregelt. Gedenkt der Bund, im Falle einer einseitigen deutschen Verordnung die rechtmässigen Organe der internationalen Zivilluftfahrtorganisation anzurufen und diese mit der Problematik zu beauftragen?

7. Seit vielen Jahren sind die Forderungen der süddeutschen Bevölkerung nach einer Neuverteilung des Flughafenlärms dem Bund und dem Kanton Zürich bekannt. Offenbar wurde der Unzufriedenheit zu wenig Beachtung geschenkt, so dass die Verwaltungsvereinbarung von 1984 gekündigt wurde. Ist diese Entwicklung eine Folge der fehlenden Kommunikation auf lokaler Ebene? Wie kann die Zusammenarbeit zwischen dem Bund, dem Standortkanton und den angrenzenden deutschen Landkreisen verbessert werden?

FederalCouncilResponseText

Allgemeines

Bedeutung des Staatsvertrages für die weitere Entwicklung

Die Luftfahrtpolitik des Bundes in Bezug auf den Flughafen Zürich ist in den Grundzügen im Konzeptteil des SIL (verabschiedet vom Bundesrat am 18. Oktober 2000) formuliert. Daran ändert der am 18. Oktober 2001 unterzeichnete Staatsvertrag nichts.

Die kommunalen und kantonalen Planungen um den Flughafen haben sich bisher an der Lärmverteilung orientiert, wie sie das heutige Flugbetriebskonzept mit sich brachte. Dieses ist das Ergebnis langjähriger Teilentwicklungen. Die Notwendigkeit und auch die Chance, eine Gesamtbetrachtung aller Optionen vorzunehmen, ergibt sich heute. Ausgangspunkt ist dabei nicht, wie oft vermutet, der Staatsvertrag mit Deutschland, sondern viel mehr die Verordnung über die Infrastruktur der Luftfahrt, welche verlangt, dass im Rahmen der Konzessionserneuerung im Jahre 2001 eine gesamthafte Überprüfung aller betrieblichen Aspekte zu erfolgen hat. Die Wichtigkeit dieser Überprüfung hat auch das Bundesgericht im Entscheid zur Baukonzession Dock Midfield vom 8. Dezember 2000 festgehalten. Dabei spielt der Staatsvertrag eine wichtige Rolle, indem er die Auswahl des besten Flugbetriebskonzeptes zwar nicht entscheidet, wohl aber beeinflusst.

Der SIL-Koordinationsprozess für die Entwicklung eines neuen Betriebskonzeptes hat in diesem Herbst begonnen. Involviert sind der Flughafen, der Standortkanton, die Gemeinden und alle weiteren Kantone, die vom Flugbetrieb betroffen sein könnten, sowie verschiedene Bundesstellen. Sie evaluieren gemeinsam eine in der Summe aller Aspekte optimierte Betriebsvariante, die dann auf lange Sicht verbindliche Planungsvorgaben für alle Beteiligten schafft.

Auswirkungen des Vertrages

Die Entwicklung des Flughafens gemäss SIL wird durch die Vorgaben des Staatsvertrages nicht behindert. Weder die zeitlichen Beschränkungen der An- und Abflüge über Deutschland noch die Bewegungszahlbeschränkung für Anflüge über Deutschland beeinträchtigen den Zugang zum Flughafen Zürich. Für die Schweiz war es in den Verhandlungen entscheidend, dass kein einziger Flug von oder zum Flughafen Zürich verhindert wird.

Mittlerweile liegen für den Koordinationsprozess erste Abklärungen über mögliche Betriebsvarianten vor. Sie zeigen, dass der Betrieb des Flughafens auch nach den Vorgaben des Staatsvertrages vollumfänglich möglich ist. Es bestehen mehrere alternative Flugbetriebskonzepte. Für gewisse Varianten ergeben sich sogar geringere Kosten und eine geringere Anzahl von Personen, die einer Lärmbelastung über den Grenzwerten ausgesetzt wären.

Bewegungszahlbeschränkung

Die vertragliche Vereinbarung einer Höchstzahl an Bewegungen wurde verschiedentlich kritisiert.

Es gibt keine völkerrechtliche Grundlage, welche es der Schweiz erlauben würde, zu verlangen, dass Beschränkungen des Flugbetriebes nur gestützt auf Lärmgrenzwerte erfolgen dürfen. In den Verhandlungen mit Deutschland wurde jedoch immer wieder versucht, eine Lärmbegrenzung statt einer Bewegungszahlgrenze zu vereinbaren.

Deutschland lehnte ein Lärmkontingent ab, weil es befürchtete, die Schweiz würde versuchen, darin so viele Flugbewegungen wie möglich unterzubringen. Deutschland wollte den Flugverkehr des Flughafens Zürich auf klare und zählbare Weise auf den Luftraum der beiden Länder verteilen. Deshalb war es nicht bereit, auf andere Beschränkungskriterien als die Bewegungszahlen einzugehen.

Schliesslich trifft es nicht zu, dass Lärmkontingente, wenn sie nur den Anflugbereich betreffen, die Flugzeugkonstrukteure zum Bau leiseren Flugmaterials veranlassen. Die Anstrengungen der Flugzeughersteller haben nämlich praktisch nur Auswirkungen im Abflugbereich, wo die Triebwerke hohe Leistung abgeben. Im Anflugbereich rührt der Lärm vorwiegend vom Luftwiderstand her. Dies lässt sich kaum vermeiden, weil moderne und aerodynamisch optimierte Flugzeuge beim Absinken mit Luftwiderständen gebremst werden müssen, die unvermeidbar lärmig sind.

Schritte Deutschlands bei einer Nichtratifizierung

Deutschland hat verschiedentlich klar gemacht, dass es - sollte keine Einigung auf dem Verhandlungsweg zustande kommen - Vorschriften für die An- und Abflugverfahren aufstellen werde, wie dies auch bei deutschen Flughäfen der Fall sei.

Es ist damit zu rechnen, dass Deutschland bei einer Nichtratifizierung die Rückübertragung der Befugnis zur Durchführung der Flugsicherung im süddeutschen Raum von der schweizerischen Skyguide an die deutsche Flugsicherung durchsetzen wird. Die schweizerische Flugsicherungsgesellschaft hätte dadurch erhebliche Nachteile bei der Durchführung der Flugsicherung.

Die grössten Nachteile träfen aber den Flughafen Zürich, denn wer die Flugsicherung macht, beeinflusst stark die Kapazität eines Flughafens. Selbst wenn Deutschland die Flugsicherung gemäss dem heutigen Betriebskonzept ausüben würde, könnte die Schweiz gegen daraus resultierende Nachteile nichts unternehmen. Ein Anflugregime von Norden, wie es heute von Skyguide praktiziert wird, d. h. unter Ausschöpfung aller Möglichkeiten für möglichst kurze Anflugintervalle und unter geschickter Koordination des Abflugverkehrs mit dem Anflugverkehr, gäbe es nicht mehr. Selbst andere An- und Abflugkonzepte, bei denen kaum mehr durch deutschen Luftraum auf die Pisten 14 und 16 angeflogen würde, wären stark behindert. Die im SIL vorgesehene Entwicklung des Flughafens wäre unter diesen Umständen infrage gestellt.

Nicht auszuschliessen ist ferner, dass Deutschland ein Flugbeschränkungsgebiet (Flughöhen) aus militärischen oder touristischen Gründen errichten würde. Selbst die Genehmigung eines Flugplatzes mit einer Kontrollzone im nördlichen Anflugbereich auf den Flughafen Zürich ist vorstellbar.

Rechtslage

Rechtlich stellt sich die Frage, inwieweit das Völkerrecht den Sachverhalt regelt. Finden sich im Völkerrecht keine Grundlagen, welche Deutschland verpflichten, die Vorstellungen der Schweiz zu übernehmen, so kann Deutschland selbst darüber bestimmen, inwieweit es Anflüge in seinem Luftraum toleriert, vorausgesetzt es hält die innerstaatlichen rechtlichen Anforderungen ein. Völkerrechtlich stehen EG-Recht und internationales Luftrecht im Vordergrund, allenfalls kann Umweltvölkerrecht zur Anwendung kommen.

Ob die Schweiz aus dem Abkommen vom 7. Dezember 1944 über die internationale Zivilluftfahrt (Chicago Abkommen) bzw. der Vereinbarung vom 7. Dezember 1944 über den Transit internationaler Luftverkehrslinien (Transitabkommen; SR 7.748.111.2) einen Anspruch ableiten kann, den süddeutschen Luftraum für An- und Abflüge in von ihr definierter Form zu benützen, ist zumindest sehr fragwürdig. Drei der wichtigsten Luftrechtsinstitute der Welt (McGill in Montreal, Leiden, Köln) sind der Meinung, dass das Chicago Abkommen bzw. das Transitabkommen von 1944, die An- und Abflugverfahren nicht decken. Hingegen ergeben sich aus dem Chicago Abkommen gute Gründe für Deutschland, dass es den An- und den Abflugverkehr in seinem Luftraum unter Berücksichtigung einiger Prinzipien grundsätzlich frei regeln kann.

Auch bezüglich Anwendbarkeit von EG-Recht gibt es verschiedene gutachterliche Beurteilungen. Diese werden im Rahmen der Botschaft zum Staatsvertrag im Einzelnen dargelegt. Dabei besteht im Wesentlichen Einigkeit darüber, welche rechtlichen Gesichtspunkte eine Rolle spielen dürften. Unterschiedlich sind in erster Linie die Annahmen der Gutachter über den zugrunde liegenden Sachverhalt (Auswirkungen der Bewegungszahlbeschränkung auf den Betrieb des Flughafens), was zu den unterschiedlichen Beurteilungen führt. Dies ist auch ein wesentlicher Grund, weshalb die von der Swissair und vom Flughafen veranlassten Gutachten die Position der Schweizer Delegation nur beschränkt zu stärken vermochten. Ausserdem können sie auch keine Antworten auf die Frage geben, was passiert, wenn Deutschland die Flugsicherung selbst ausübt.

Im Gegensatz zu den Annahmen, welche in den von der Swissair und vom Flughafen veranlassten Gutachten getroffen wurden, geht der Bundesrat davon aus, dass der Zugang zum Flughafen Zürich nicht eingeschränkt ist. Auch die Kapazität des Flughafens bleibt sich mit dem Vertrag gleich. Deshalb kann auch nicht von einer Diskriminierung von Fluggesellschaften gesprochen werden. Zu behaupten, der Flughafen Zürich werde gegenüber deutschen Flughäfen diskriminiert, entbehrt ebenfalls einer Rechtsgrundlage. Abgesehen davon, dass auch für deutsche Flughäfen unterschiedlichste Regelungen gelten, kennt das internationale Recht weder ein generelles Gleichbehandlungsgebot für alle Rechtssubjekte, noch für Flughäfen. Es gibt daher auch keine Gleichbehandlungspflicht von deutschen und schweizerischen Flughafenanwohnern.

Die Schweiz hat die Europäische Kommission bereits gebeten, die Kompatibilität des Staatsvertrages mit dem europäisch-schweizerischen Luftverkehrsabkommen bzw. mit dem anwendbaren EG-Recht zu prüfen. Die Kommission hat erklärt, sie werde diese Überprüfung nach Inkrafttreten der bilateralen Abkommen vornehmen. Dabei spiele es keine Rolle, ob ein deutsch-schweizerischer Vertrag oder eine einseitige Verordnung Deutschlands zu prüfen sei. Somit steht fest, dass sich die Rechtsposition der Schweiz durch die Vertragsunterzeichnung nicht verschlechtert hat.

Im Übrigen sind die Rechtswege für die Schweiz beschränkt. Ein Schiedsgericht könnte nur im Einverständnis mit Deutschland angerufen werden. Ein Vorgehen beim Rat der internationalen Zivilluftfahrtsorganisation (ICAO), welcher ein politisches Organ ist und nicht eine gerichtliche Behörde, muss als sehr unsicher eingestuft werden. Gleiches gilt auch für rechtliche Schritte bei einem deutschen Gericht durch den Flughafen oder eine betroffene Fluggesellschaft.

Ein Rechtsstreit vor irgendeiner Instanz dürfte auf jeden Fall Jahre in Anspruch nehmen. Welches Anflugregime in der Zwischenzeit gelten würde, ist offen. Diese Rechtsunsicherheit würde die Planbarkeit des Flugbetriebes enorm erschweren. Ob ausserdem die entscheidenden Fragen in einem solchen Verfahren überhaupt gelöst würden oder ob nicht trotzdem die Ausgestaltung einer Regelung den Staaten überlassen bliebe, ist ebenfalls offen.

Weitere Konsequenzen im Fall einer Nichtratifizierung

Wie bereits dargelegt, muss im Falle der Nichtratifizierung des Staatsvertrages mit einseitigen Massnahmen Deutschlands gerechnet werden.

Es darf nicht vergessen werden, dass der vorliegende Staatsvertrag auch innerhalb Deutschlands einen Kompromiss darstellt, den die deutsche Regierung entgegen den noch weiter gehenden Anliegen ihrer eigenen Bevölkerung eingegangen ist. So haben die deutschen Gemeinden im Sommer unter Protest die Delegation verlassen. Die vom Anflugverkehr betroffenen süddeutschen Landkreise und die baden-württembergische Regierung kritisieren heute den Vertrag und raten von einer Ratifizierung ab. Dennoch hat die deutsche Regierung am Verhandlungsergebnis festgehalten. Die deutsche Regierung würde insofern durch eine schweizerische Nichtratifizierung brüskiert.

Die unausweichliche Folge wäre, dass die Kräfte, welche einen Kompromiss gegenüber der Schweiz ablehnen, Auftrieb erhielten und die Regierung nicht umhin käme, eine härtere Linie als bisher zu verfolgen.

Aber weit über Fragen der Luftraumbenützung hinaus wäre das Ablehnen des Vertrages mit Deutschland den guten Beziehungen mit diesem wichtigsten Handelspartner, der auch auf europäischer Ebene der besonderen Stellung der Schweiz viel Verständnis entgegen bringt, abträglich.

Gesamtwürdigung

Der Bundesrat ist überzeugt, dass die Frage der Anflüge über Deutschland unbedingt auf politischer Ebene gelöst werden muss. Der Vertrag stellt einen Kompromiss dar, der auf die Beziehungen mit Deutschland Rücksicht nimmt, der aber auch garantiert, dass die Schweiz die Flugsicherung im süddeutschen Raum weiterhin ausüben kann, dass die Entwicklung des Flughafens Zürich nicht behindert wird und dass die Priorität des schweizerisch-europäischen Luftverkehrsabkommens und des damit anwendbaren EG-Rechtes auch in seinen künftigen Entwicklungen sichergestellt ist.

Rechtliche Schritte haben nach Einschätzung des Bundesrates wenig Aussicht auf Erfolg, und selbst dann könnte die Rückübertragung der Flugsicherung an Deutschland nicht verhindert werden, was auch einen - unwahrscheinlichen - rechtlichen Erfolg weitgehend nutzlos machen würde. Der politische Schaden hingegen dürfte gross sein, wenn die Schweiz zu einer Vertragslösung nicht Hand bietet.

Zu den einzelnen Fragen

1. Der Bundesrat erachtet es als höchst wahrscheinlich, dass Deutschland einseitige Massnahmen ergreifen würde. Er geht davon aus, dass Nachverhandlungen von deutscher Seite aus nur über Detailfragen geführt würden, nicht aber über die grundsätzliche Entlastung deutschen Luftraums.

2./3. Im Falle der Nichtratifizierung des Vertrages müsste in erster Linie versucht werden, den Schaden so gering als möglich zu halten. Es müsste auf allen Ebenen versucht werden, Deutschland von einseitigen Massnahmen abzuhalten. Gleichzeitig wäre alles zu unternehmen, um so rasch als möglich betriebliche Alternativen in Zürich einzuführen, da Massnahmen von Deutschland zu erwarten wären.

Die Verknüpfung der Frage der Anflüge über deutschem Gebiet mit anderen bilateralen Themen, insbesondere solchen, welche die sektoriellen Abkommen betreffen, ist problematisch. Die sektoriellen Abkommen bilden ein in sich ausgewogenes Gesamtpaket, dem von der EU und der Schweiz nur als Ganzem zugestimmt wurde. Es wäre nicht möglich, heute über bestimmte Gegenstände der sektoriellen Abkommen neue Verhandlungen aufzunehmen, ohne die Abkommen als Ganzes infrage zu stellen.

4. Im Moment sind keine konkreten Möglichkeiten ersichtlich. Im Interesse des Flughafens müsste in einem solchen Fall auf allen staatlichen und ausserstaatlichen Ebenen eine Entspannung der Situation gesucht werden.

5. Diese Abklärungen sind erfolgt: Sie haben ergeben, dass nach internationalem Luftrecht die Rechtsstellung der Schweiz nicht vorteilhaft ist. Auch unter EG-Recht wird der Staatsvertrag als vorteilhaft für die Schweiz eingestuft. Für die Beurteilung der Rechtslage ist vor allem nach europarechtlichen Aspekten entscheidend, ob die Schweiz Alternativen hat, die es ermöglichen, den Flughafen Zürich mit den im Staatsvertrag vorgesehenen Einschränkungen vollumfänglich weiter zu betreiben, was bekanntlich durchaus der Fall ist.

6. Es wurde bereits darauf hingewiesen, dass die Aussichten, gestützt auf das Chicago Abkommen oder das Transitabkommen erfolgreich gegen Massnahmen Deutschlands vorzugehen, gering sind. Je nach Art der Massnahmen müsste eine Anrufung der ICAO aber dennoch neu geprüft werden (z. B. bei Massnahmen in Luftstrassenhöhe).

Schliesslich ist nicht zu vergessen, dass es in den beiden Fällen betreffend Transitrechte, mit denen der Rat sich je befasst hat, zu keinem Entscheid kam. Es handelt sich um die Fälle Pakistan gegen Indien, als Pakistan den Überflug indischer Flugzeuge gänzlich verweigerte, sowie Grossbritannien gegen Spanien, als letzteres den An- und Abflug auf den zwingend durch spanischen Luftraum anzufliegenden Flughafen von Gibraltar verweigerte. Obwohl es um klare Fälle der Transitverweigerung ging, kam es nicht zu einem Entscheid des Rates der ICAO. Ob der Rat der ICAO im vorliegenden, viel komplexeren Fall, in welchem die Schweiz Alternativen zum Anflug über Deutschland hat, eine Stellungnahme abgeben würde, ist daher mehr als fraglich.

Schliesslich ist nochmals darauf hinzuweisen, dass es, selbst wenn die Schweiz den Vertrag erfolgreich anfechten könnte, Deutschland unbenommen bliebe, die Flugsicherung für das süddeutsche Gebiet - aus was für Gründen auch immer - selbst durchzuführen, was mit inakzeptablen Nachteilen für den Flughafen Zürich verbunden wäre.

7. Dass der Unzufriedenheit der deutschen Bevölkerung während Jahren zu wenig Aufmerksamkeit geschenkt wurde, scheint aus heutiger Sicht klar zu sein. Andererseits hätte diese Unzufriedenheit nur mit einem substanziellen Entgegenkommen seitens der Schweiz behoben werden können. Dies geschieht nun im Rahmen des Staatsvertrages. Zwar ist die süddeutsche Bevölkerung nach wie vor kritisch eingestellt. Dennoch kann nun die weitere Zusammenarbeit zwischen Standortkanton, Bund und den angrenzenden Landkreisen auf einer stabilen Basis befriedigend fortgesetzt werden.

Ein wichtiges Instrument dieser Zusammenarbeit wird die gemeinsame Luftverkehrskommission sein, die der Vertrag vorsieht, aber auch der "runde Tisch" des Kantons Zürich kann gute Dienste leisten. Konsequenter Wille zur Einhaltung des Vertrages, Transparenz und offene Kommunikation werden dabei von grosser Bedeutung sein.

Antwort des Bundesrates.