InitialSituation

Les chemins de fer ne se verront désormais plus accorder de prêts rémunérés pour le financement des projets FTP. Le présent message propose de modifier en conséquence les modalités de financement de ces projets. Les mesures proposées allègent le compte financier de la Confédération et permettent de réaliser en temps utile les projets prioritaires en matière de politique des transports.

Le financement des grands projets ferroviaires (NLFA, RAIL 2000, le raccordement de la Suisse orientale et occidentale au réseau ferroviaire européen à grande vitesse, mesures antibruit) est régi par le message concernant la réalisation et le financement de l'infrastructure des transports publics (message FTP). Depuis l'introduction du fonds FTP (1998), les chemins de fer se voient allouer des prêts rémunérés jusqu'à concurrence de 25 % des coûts des projets sectoriels de la NLFA, ainsi que pour les projets de la 1re étape RAIL 2000. Dans le message FTP de 1996, on présumait que les chemins de fer pourraient non seulement assumer les coûts supplémentaires engendrés par l'exploitation et le maintien de la capacité de la nouvelle infrastructure, mais aussi rémunérer les prêts FTP et les rembourser, en supposant que les conditions-cadres se modifieraient dans le sens d'une plus grande vérité des coûts dans les transports. Même si une partie des coûts est prise en charge par les utilisateurs, les transports ne couvrent toujours pas entièrement leurs coûts.

A présent, il s'avère qu'en matière de trafic ferroviaire, les produits supplémentaires dus aux nouveaux projets seront moins importants que prévu, au moins dans la phase initiale. Dans l'état actuel des connaissances, les chemins de fer pourront certes susciter une plus grande demande grâce à l'amélioration de l'offre ferroviaire. Avec les recettes supplémentaires qui en découlent, ils devraient pouvoir couvrir une partie des surcoûts de la nouvelle infrastructure conformément au dernier calcul de rentabilité. Mais ils ne pourront ni rémunérer ni rembourser les prêts aux taux du marché dans les délais prescrits pour les projets FTP. Il en résultera une augmentation des coûts non couverts de l'infrastructure des chemins de fer. La Confédération est tenue de compenser ces déficits. Il en résultera, à partir de 2005, une augmentation des coûts considérable pour le compte financier de la Confédération.

Dans ce contexte, le Conseil fédéral propose que les mécanismes de financement du fonds pour la réalisation et le financement des projets d'infrastructure des transports publics (fonds FTP) soient adaptés aux nouvelles données. D'une part, les chemins de fer ne bénéficieront plus de nouveaux prêts portant intérêt pour financer les projets FTP. D'autre part, les prêts FTP entièrement rémunérés déjà octroyés seront transformés, au 1er janvier 2005, en une avance du fonds. Avec la suppression des prêts portant intérêt, le fonds FTP sera privé d'une source de financement à partir de 2005. Cela équivaut à une réduction de sa marge de manoeuvre financière pour les projets encore à réaliser. Avec le programme de construction prévu, l'actuelle limite des avances de 4,2 milliards de francs (prix de 1995) serait dépassée dès 2006. Elle doit donc être provisoirement portée à 8,1 milliards.

Il est également prévu de plafonner la limite des avances à partir de la fin de 2010. Cela signifie qu'elle ne sera plus adaptée au renchérissement. À partir de 2015, 50 % des recettes du fonds seront affectés au remboursement des avances. La disponibilité des ressources du fonds FTP subit également l'influence du programme d'allègement budgétaire 2003 (PAB 03). Le PAB 03 a réduit les versements de la redevance sur les poids lourds liée aux prestations (RPLP) dans le fonds FTP, mais les Chambres fédérales ont décidé simultanément que la réduction serait restituée au fonds. Vu que les finances fédérales nécessitent toujours un assainissement, nous proposons de lever l'obligation de ce remboursement. En d'autres termes, le montant de 325 millions de francs crédité au PAB 03 ne devra plus être restitué au fonds.

La solution que nous proposons permet de réaliser les projets FTP fondamentaux. En font partie les projets FTP en cours de réalisation (1re étape de RAIL 2000, tunnels de base du Loetschberg et du Saint-Gothard, raccordement de la Suisse orientale, aménagements pour la NLFA, mesures antibruit) ainsi que le tunnel de base du Ceneri et la 1re phase du raccordement LGV, qui pourront être réalisés dans le délai prévu.

En revanche, les répercussions sur tous les autres éléments du projet FTP sont considérables. Des projets infrastructurels décidés par le peuple seront retardés et devront, le cas échéant, être redimensionnés. Il s'agit notamment des tunnels de base du Zimmerberg et de l'Hirzel, de la deuxième étape de RAIL 2000 et de la deuxième phase du raccordement LGV. Par rapport aux planifications actuelles, les projets FTP verront leurs ressources diminuer jusqu'à 450 millions de francs par année entre 2010 et 2020, mais ils disposeront de davantage de fonds à partir de 2022. Cela étant, l'achèvement des grands projets FTP se prolongera de 2022 environ jusqu'en 2027/2030. Tous les projets précités seront revus dans le cadre d'une vérification globale.

D'autres grands projets des transports publics qui ne sont pas encore financés [liaison Cornavin-Eaux-Vives-Annemasse (CEVA) à Genève, la ligne diamétrale Zurich Löwenstrasse (gare souterraine de Zurich), et le projet de chemin de fer Mendrisio-Varese FMV (liaison Stabio-Arcisate)] seront réexaminés lors de cette vérification globale, à moins qu'ils puissent être financés par le compte financier. Dans la période 2007/2008, un nouveau projet sur la future évolution des grands projets ferroviaires sera mis en consultation. Il indiquera ceux qu'il faut réaliser en priorité, ceux qu'on peut abandonner le cas échéant et fournira les bases juridiques nécessaires.

Les modifications proposées permettront d'harmoniser entre eux de manière équilibrée les objectifs fédéraux en matière de politique financière et des transports. Une partie des mesures appartient au programme d'allègement budgétaire 2004. Avec nos propositions de solutions, les dépenses imputées au compte financier de la Confédération baisseront de 60 millions de francs en 2005, de 120 millions par an en 2010 et, avec la mise en exploitation de l'axe du Saint-Gothard, de 350 millions de francs par an au total, ce qui consolidera les finances fédérales. Simultanément, les projets absolument prioritaires pour la politique des transports pourront être réalisés dans les délais. De plus, la liquidité du fonds FTP sera assurée à long terme.

Proceedings

Le Conseil des États a décidé sans opposition d'entrer en matière sur le projet. A quelques rares exceptions près, il a suivi les propositions du Conseil fédéral. Une minorité de la commission voulait définir, dans la loi fédérale portant modification de l'arrêté fédéral concernant le projet " Rail 2000 ", l'affectation de l'avance du fonds FTP dont le montant a été revu à la hausse. Au nom de cette minorité, Thomas Pfisterer (RL, AG) a proposé, à l'art. 2, al. 2, que les ressources supplémentaires soient utilisées à partir de 2005 pour les tunnels de base du Saint-Gothard, du Lötschberg et du Ceneri ainsi que pour le raccordement de la Suisse orientale et occidentale au réseau européen de trains à haute performance. À l'instar du Conseil fédéral, la majorité de la commission a estimé, pour sa part, qu'il fallait uniquement introduire dans l'arrêté fédéral les modifications nécessaires concernant le financement, sans énumérer à nouveau les prescriptions matérielles, c'est-à-dire les différents projets de chantier. Comme l'a souligné Peter Bieri (C, ZG), rapporteur de la commission, les grands projets FTP continuent d'être soumis aux différents arrêtés existant ainsi qu'à la loi fédérale sur le raccordement de la Suisse orientale et occidentale au réseau européen des trains à haute performance, qui a également été adoptée à la session de printemps 2005 (cf. objet 04.035). Selon la majorité de la commission, la proposition de la minorité pour l'art. 2, al. 2 poserait des problèmes en termes de technique législative puisque cette disposition entrerait en concurrence avec les arrêtés existants sans les remplacer. Malgré cette critique, le Conseil des États s'est rallié à la proposition de la minorité grâce à la voix prépondérante du président, et a fixé l'affectation des moyens supplémentaires à compter de 2005.

En outre, le Conseil des États a exigé à l'art. 3, al. 3 que le Conseil fédéral soumette " à l'Assemblée fédérale en 2007 un projet présentant une vue d'ensemble de l'évolution future des grands projets ferroviaires, des étapes suivantes et de leur financement ". Le Conseil fédéral avait initialement réclamé plus de temps.

Au cours de la même session, le Conseil des États a décidé d'augmenter de 425 millions de francs par rapport à la proposition du Conseil fédéral le crédit destiné à relier la Suisse au réseau européen des trains à haute performance (cf. objet 04.035 Réseau européen des trains à haute performance. Raccordement de la Suisse orientale et occidentale). En toute logique, il a décidé de relever l'avance du fonds FTP proposée par le Conseil fédéral de 8,1 à 8,6 milliards de francs. Par 22 voix contre 7, le conseil a adopté cette modification de l'arrêté fédéral portant règlement du fonds pour les grands projets ferroviaires.

Une minorité de la Commission pour les transports et les télécommunications (CTT) du Conseil national voulait reporter l'examen du projet jusqu'à ce qu'ait été présentée la vue d'ensemble annoncée des projets ferroviaires en cours. Contre l'avis de la quasi-totalité des membres du groupe UDC et d'un quart du groupe radical-libéral, le Conseil national a finalement décidé, par 120 voix contre 61, de procéder immédiatement à l'examen du projet.

Une proposition de renvoi de Markus Wäfler (E, ZH) a été rejetée par 139 voix contre 43. Celui-ci voulait renvoyer le projet au Conseil fédéral en le chargeant de mettre sur pied un nouveau projet FTP et de renoncer à l'achèvement de la ligne NLFA Gothard.

La proposition adoptée de justesse par le Conseil des États concernant l'affectation précise des ressources supplémentaires a été biffée de la loi fédérale portant modification de l'arrêté fédéral concernant le projet " Rail 2000 ".

Au vote sur l'ensemble, le nouveau modèle de financement des grands projets ferroviaires a été adopté par 123 voix contre 52, contre l'avis de presque tous les membres du groupe UDC. Après que les deux conseils eurent adopté un crédit supérieur de 425 millions de francs au montant initialement prévu (cf. objet 04.035), la limite des avances pour les projets FTP a également été relevée de 4,2 à 8,6 milliards de francs, contre les 8,1 milliards proposés par le Conseil fédéral. Le nouveau modèle financier doit permettre d'achever les grands projets en cours tout en allégeant le compte financier de la Confédération.

Le Conseil des États s'est rallié aux décisions du Conseil national.