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Dans sa forme actuelle, le plan financier 2004-2006 n'est pas conforme aux exigences du frein à l'endettement selon l'article 126 de la Constitution fédérale. Le Conseil fédéral est chargé :

1. de respecter, lors de ses planifications, le principe du frein à l'endettement comme le prescrit la constitution et d'adapter en conséquence le plan financier sans prévoir d'augmentations d'impôts et en tenant compte du train de mesures fiscales qu'il a mis sur pied ;

2. de limiter la croissance des dépenses de sorte que les dépenses prévues au plan financier n'augmentent pas plus que la croissance économique présumée. À cet effet, il établira un programme de réduction des dépenses et soumettra au Parlement les modifications de lois qui s'imposent ;

3. d'exposer, compte tenu des incertitudes conjoncturelles, les répercussions de certains scénarios de croissance économique sur l'action du frein à l'endettement et sur le plan financier.

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1. Il est vrai que le plan financier 2004-2006 du 30 septembre 2002 ne respecte pas les exigences dictées par le frein à l'endettement. À cet effet, le Conseil fédéral a d'ailleurs signalé, dans le rapport relatif au plan financier, qu'il était nécessaire de prendre des mesures et a annoncé qu'il procéderait à une nouvelle évaluation de la situation des finances fédérales. Bien que, constitutionnellement et légalement, le frein à l'endettement s'applique uniquement au prochain exercice budgétaire, il n'est pas sans incidence pour ce qui est des années du plan financier : les dépassements du plan financier aujourd'hui impliquent des coupes budgétaires demain. Au-delà de la mise en conformité avec les exigences du frein à l'endettement, l'évaluation annoncée des finances fédérales vise à créer une marge de manoeuvre pour des tâches prioritaires.

Si le Conseil fédéral n'a pas présenté un plan financier conforme aux exigences du frein à l'endettement, cela tient notamment au fait que, à ses yeux, les mesures les mieux à même de mettre au point le plan financier consistent à maintenir la part de la Confédération à l'actuel % de TVA destiné à l'AVS et au futur % de TVA destiné à l'AI, ainsi qu'à faire preuve de retenue pour ce qui est de l'objectif social sur le front des primes de l'assurance-maladie. C'est un point qu'il a toujours souligné, même après la décision contraire du premier Conseil. Étant donné que, dans la pratique, les projets pris en considération dans le plan financier sont ceux qui ont fait l'objet d'une décision du Conseil fédéral ou du premier Conseil, la suppression des parts de la Confédération selon la décision du Conseil national et le nouvel objectif social arrêté par le Conseil des États pour l'assurance-maladie ont été pris en compte. Cela explique pour une bonne part les écarts constatés, dans le rapport sur le plan financier du 30 septembre 2002, entre les dépenses effectives et le plafond de dépenses dicté par le frein à l'endettement.

Dans la version du Conseil fédéral, le train de mesures fiscales 2001 est pris en considération dans le plan financier. Pour ce qui est du plan financier, ce train de mesures n'appelle pas d'adaptation supplémentaire, pour autant que le Conseil national n'impose pas son point de vue au terme de la procédure d'élimination des divergences.

Comme dans le cas de l'AVS, les problèmes de financement de l'AI devront être résolus par des augmentations ciblées de la TVA. Un relèvement d'un point de pourcentage est prévu pour le 1er janvier 2005. Selon le plan financier du 30 septembre 2002, les recettes supplémentaires se monteront à respectivement 2340 et 3230 millions de francs pour les années 2005 et 2006. L'AI est tributaire de ressources supplémentaires pour éponger ses dettes et pour financer ses prestations en forte hausse. Les auteurs de la motion demandent que le plan financier soit actualisé sans augmentation d'impôt. Cette condition ne peut être remplie que si :

- l'on réduit de manière répétée d'autres dépenses dans un même ordre de grandeur ;

- l'on compense l'augmentation de la TVA par une réduction correspondante d'autres impôts.

Le Conseil fédéral juge qu'aucune des alternatives proposées n'est réaliste et refuse par conséquent d'assujettir la mise au point du plan financier à cette exigence, qu'il estime impraticable.

2. Le taux moyen de croissance annuelle des dépenses est de 4,4 % sur la période 2002-2006. Les auteurs de la motion demandent de plafonner les dépenses au niveau de la croissance économique nominale attendue, compte tenu des dépenses supplémentaires financées par les recettes du % de TVA destiné à l'AI. Selon les paramètres macroéconomiques adaptés, on table aujourd'hui sur une croissance nominale moyenne de 3 %.

L'écart observé entre l'objectif des auteurs de la motion et le Conseil fédéral concernant la quote-part fiscale et la quote-part de l'État tient à la prise en compte, par ce dernier, des charges supplémentaires incombant à la Confédération du fait de l'évolution démographique. Une partie des recettes du % supplémentaire de TVA destiné à l'AI servira au financement du surcroît de dépenses de l'AI liées à l'évolution démographique. Environ la moitié du produit est prévue pour la réduction de la dette, non pas dans l'idée de permettre une augmentation des dépenses futures, mais en vue d'éponger une dette héritée du passé. Au lieu de couvrir directement les dépenses supplémentaires par des recettes, la voie choisie naguère était celle de l'endettement. Certes, le relèvement du taux de la TVA et le transfert des recettes à l'AI entraînera aussi un accroissement de la quote-part de l'État, mais, eu égard aux constatations exposées ci-dessus, il convient de relativiser cette augmentation. La croissance moyenne des dépenses tombe à 3 % si l'on exclut ces dépenses supplémentaires dans leur intégralité et à 3,7 % en considérant la moitié de ces dépenses en tant que facteur extraordinaire (sans tenir compte de l'endettement de l'AI).

En prenant l'année 2006 comme référence, ramener le taux de croissance annuelle moyen de 4,4 à 3 % (taux moyen de croissance du PIB corrigé à la baisse) exigerait une réduction annuelle des dépenses de quelque 3 milliards de francs pour satisfaire aux objectifs des auteurs de la motion. Avec la variante du Conseil fédéral, les économies nécessaires tournent autour de 1,5 milliard de francs, ce qui, à l'heure actuelle, correspond environ à l'adaptation requise par le frein à l'endettement. Une diminution structurelle de certaines recettes fiscales de la Confédération - un risque qu'on ne peut pas complètement exclure, surtout pour l'impôt anticipé et les droits de timbre - ne serait toutefois pas couverte.

Concernant les coupes prévues et les modifications de loi nécessaires, le Conseil fédéral prévoit une procédure en deux étapes : le Conseil fédéral commencera par présenter, pour la session d'été 2003, une évaluation actualisée des finances fédérales, identifiant les points à revoir et présentant des solutions alternatives. Sur la base de ce rapport, il élaborera ensuite les mesures d'économie qu'il intégrera à un message qui sera transmis aux Chambres fédérales.

3. Dans son message relatif au budget, ainsi que dans un rapport technique adressé aux Commissions des finances, le Conseil fédéral a brossé un tableau des implications de différents scénarios économiques sur l'action du frein à l'endettement, montrant notamment que les recettes et le facteur conjoncturel agissent en sens contraire aux modifications du scénario retenu. Les oscillations du facteur conjoncturel sont fondées sur une élasticité des recettes égale à 1. Dans ce cas, les fluctuations conjoncturelles inattendues ont des conséquences limitées sur le plafond des dépenses admissible. Les écarts constatés par après sont inscrits au compte de compensation.

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.