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Der Bundesrat wird ersucht, eine neue, von der Bundes- wie der Kantonsverwaltung unabhängige nationale Organisation zu schaffen, die mittels Leistungsauftrag die Organisation und Abwicklung von Rückführungen abgewiesener Asylbewerber wirkungsvoll sicherstellt.

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1. Die Forderung des Motionärs, die Unterstützung des Vollzuges von Weg- und Ausweisungen, d. h. die Beschaffung von gültigen Reisedokumenten, die Abklärung der Identität und der nationalen Herkunft von ausreisepflichtigen ausländischen Personen sowie die Organisation und die technische Abwicklung von Rückführungen abgewiesener Asylsuchender durch Leistungsauftrag einer neuen, unabhängigen und landesweit tätigen (privaten) Ausschaffungsorganisation zu übertragen, stösst bereits auf gewichtige verfassungsrechtliche Bedenken. Im Asyl- und Ausländerbereich steht dem Bund zwar die Gesetzgebungskompetenz zu (Art. 69ter BV bzw. Art. 121 Abs. 1 neue BV vom 18. Dezember 1998), hingegen ist der Vollzug von Wegweisungen eindeutig Aufgabe der Kantone (vgl. auch Art. 46 Abs. 1 neue BV). Dies ergibt sich aus der in Artikel 3 der neuen Bundesverfassung enthaltenen subsidiären Generalklausel zugunsten der kantonalen Zuständigkeit. Nur die Kantone sind in der Lage, Weg- und Ausweisungen ausländischer Personen ohne Anwesenheitsrecht in der Schweiz zu vollziehen, da sie allein über das notwendige polizeiliche Gewaltmonopol und damit über die personellen, logistischen und technischen Ressourcen verfügen, um den Wegweisungsvollzug effizient durchzuführen.

Bestünde beim Bund und den Kantonen tatsächlich der notwendige politische Wille, eine unabhängige nationale Vollzugsorganisation zu schaffen und ihr die zur Wahrnehmung des Leistungsauftrages nötigen öffentlich-rechtlichen Kompetenzen zu übertragen, würde dies gleichzeitig auch eine teilweise Abtretung des polizeilichen Gewaltmonopols zugunsten des Bundes bzw. dieser (privaten) Dritten voraussetzen. Dies würde beim Bund und den Kantonen eine Anpassung der Verfassungen und der Gesetzgebung voraussetzen.

Zur operationellen Durchführung des Wegweisungsvollzuges wäre aber neben der notwendigen Polizeigewalt auch noch die Delegation weiterer Kompetenzen - namentlich hinsichtlich des Einsatzes der personellen, logistischen und informationstechnischen Ressourcen sowie bezüglich der strukturellen Vernetzung und Stellung gegenüber den übrigen am Vollzugsbereich beteiligten Behörden von Bund (vor allem mit dem EDA/PA IV u. a.) und Kantonen - notwendig. Dem (privaten) Dritten müsste vor allem Zugriff auf den gesamten Datenbestand im Asyl- und Ausländerbereich gewährt werden. Dies würde jedoch äusserst heikle Fragen des Datenschutzes aufwerfen. Insbesondere müssten auf Gesetzesstufe die Rechtsstellung des Dritten, die Zugriffsrechte sowie die Verschwiegenheitspflicht geregelt werden. Schliesslich würden sich auch verwaltungsverfahrensrechtliche Fragen stellen - vor allem bezüglich der Behandlung von ausserordentlichen Rechtsmitteln und Rechtsbehelfen, die im Stadium des Wegweisungsvollzuges sehr häufig ergriffen werden. So müsste geklärt werden, ob dieser Organisation im Einzelfall selbstständige Verfügungsgewalt hinsichtlich der (technischen) Durchführung des Vollzuges von Wegweisungen zukommen sollte und wie diese gegebenenfalls ausgestaltet werden müsste.

2. Die Aufgabenteilung und die aktuelle Situation im Vollzugsbereich führten Ende 1997 zu einer engagiert geführten Kontroverse zwischen dem Bund und den Kantonen. Das EJPD und die Schweizerische Konferenz der kantonalen Justiz- und Polizeidirektoren (KKJPD) setzten am 7. November 1997 eine gemeinsame paritätische Arbeitsgruppe ein, um die unbestreitbar grossen Probleme in diesem Bereich zu analysieren und effiziente Lösungsvorschläge zu erarbeiten. Diesem Gremium gehören - nebst Experten von Bund und Kantonen - auch drei Regierungsmitglieder der Kantone Zürich, Genf und Solothurn an (durchwegs Vorsteher von Polizei- und Sicherheitsdirektionen). Am 29. Juni 1998 verabschiedete die KKJPD einstimmig den von der Arbeitsgruppe vorgelegten Schlussbericht.

2.1 Übernahme von neuen Vollzugsaufgaben durch den Bund

Kernstück des über 70 Massnahmen umfassenden Aktionspakets bildet die personelle, organisatorische, logistische sowie die fach- und informationstechnische Verstärkung der Vollzugsunterstützung zugunsten der Kantone durch den Bund. Dazu gehört vor allem die Schaffung der neuen Fachabteilung für Vollzugsunterstützung durch das EJPD. Die neue Organisationseinheit wurde aus strukturellen und organisatorischen Gründen dem BFF unterstellt.

Die Fachabteilung Vollzugsunterstützung ist verantwortlich für die zentrale Beschaffung von Reisedokumenten bei den gegenwärtig wichtigsten Herkunftsstaaten (die zentrale Länderliste des BFF umfasst zurzeit mehr als 85 Herkunftsstaaten) und für die Vollzugsunterstützung im gesamten Asyl- und Ausländerbereich (Art. 22a des teilrevidierten Anag vom 26. Juni 1998). Sie ist zuständig für die Abklärung der Identität und der nationalen Herkunft von ausländischen Personen, sofern jene nicht bereits während der ersten oder zweiten Verfahrensphase festgestellt werden konnten. In Zusammenarbeit mit den zuständigen Stellen des EDA evaluiert und organisiert sie neue Rückkehrrouten und Reisemöglichkeiten. Sie koordiniert mit und unter den Kantonen die geregelte Rückkehr und den zwangsweisen Vollzug, u. a. durch die Organisation gemeinsamer Sonderflüge in bestimmte Herkunftsstaaten (gegenwärtig vor allem nach Westafrika und in den Nahen Osten).

Mit einem Sollbestand von 33 Vollstellen wird die Abteilung Vollzugsunterstützung in der ersten Hälfte des Jahres 2000 vollständig operationell sein; der heutige Bestand von rund 60 Prozent des Sollbestandes wird zurzeit laufend aufgestockt. Bis etwa Ende April 2000 wird sie ihre Sollstärke erreichen.

2.2 Personeller Ausbau und Professionalisierung der kantonalen Vollzugsorgane

Im Gegenzug wird von den Kantonen eine einheitlichere Vollzugspraxis und eine konsequente Umsetzung der bundesrätlichen Politik erwartet. Der Bund und die Kantone haben sich einhellig darauf verständigt, dass die kantonalen Vollzugsorgane personell ausgebaut und mit Unterstützung des Bundes in sprachlicher und fachlicher Hinsicht professionalisiert werden. Die Kantone überprüfen im Weiteren ihre eigenen Vollzugsstrukturen und passen diese laufend den faktischen Rahmenbedingungen an.

2.3 Projekt Verfahrens- und Vollzugscontrolling

Mit dem ebenfalls neu geschaffenen Verfahrens- und Vollzugscontrolling soll im Vollzugsbereich künftig vermehrt Transparenz geschaffen und eine effiziente Aufgabenwahrnehmung sichergestellt werden. Diese Kontrollinstrumente werden einerseits dokumentieren können, was der Bund und die Kantone im Vollzugsbereich leisten, und andererseits aufzeigen, wie die übertragenen Aufgaben wahrgenommen werden. Nach der Feststellung des Ist-Zustandes wurde eine Prozessanalyse durchgeführt und das Asyl- und Wegweisungsverfahren als Gesamtprozess strukturiert. Der Bund und die Kantone haben sich bereits auf die Definition erster Messpunkte verständigt und diese gemeinsam festgelegt. Seit dem 1. Oktober 1999 werden die ersten hierfür erforderlichen Daten erhoben.

2.4 Institutionalisierung der Zusammenarbeit mit dem EDA

Wegen der fehlenden Kooperation verschiedener Herkunftsstaaten bei der Ausstellung von Reisepapieren bis hin zur eigentlichen Weigerung zur Rückübernahme eigener Staatsangehöriger sind das BFF und die Kantone auch auf die Mitwirkung des EDA, mit dem die strukturelle Zusammenarbeit ausgebaut wurde, angewiesen. Temporäre Einsätze von diplomatischem und konsularischem Fachpersonal in der Abteilung Vollzugsunterstützung ermöglichen einen optimalen Transfer von Know-how. Im Weiteren wurden die Kontakte des BFF zu den Aussenstellen des EDA institutionalisiert. Die Aus- und Weiterbildung des konsularischen Personals in Migrationsfragen und insbesondere im Vollzugsbereich wurden verstärkt. Zudem interveniert das EDA auf Wunsch des BFF bei den Vertretungen von Herkunftsstaaten in der Schweiz und unterstützt die Bemühungen der Vollzugsbehörden zur Erlangung von Reisepapieren. Da die Erfahrung zeigt, dass die Anwesenheit von Diplomaten und Konsularbeamten auf Flughäfen in den Transit- oder den Herkunftsstaaten zu einer erfolgreichen Rückführung beitragen kann, koordiniert das BFF zusammen mit dem EDA mögliche Einsätze der Schweizer Vertretungen in den betreffenden Zielstaaten.

2.5 Anwendung der politischen Konditionalität bei den Aussenbeziehungen

Der Bundesrat hat mit Beschluss vom 22. September 1999 in grundsätzlicher Hinsicht entschieden, bei den bilateralen Beziehungen zu Herkunfts- und Transitstaaten, von denen unkontrollierte Wanderungsbewegungen ausgehen, schweizerische Leistungen u. a. auch von einer wirksamen Zusammenarbeit im Migrationsbereich abhängig zu machen. Mit der Anwendung der politischen Konditionalität soll u. a. erreicht werden, dass die Rückkehr von Personen, deren Anwesenheit in der Schweiz nicht geregelt werden kann, in die Heimatstaaten ermöglicht wird.

2.6 Förderung der freiwilligen Rückkehr im Rahmen neuer Länderprogramme

Neben diesen Massnahmen, die unmittelbar auf eine Steigerung der Effizienz und Effektivität des Vollzugsbereiches abzielen, misst der Bundesrat der Förderung der freiwilligen Rückkehr auch in Zukunft grosses Gewicht bei. Sowohl das Rückkehrhilfe- und das Wiedereingliederungsprogramm für Bosnien und Herzegowina als auch das laufende Kosovo-Programm haben sich als sehr erfolgreich erwiesen. Obwohl in diesem Jahr noch keine rechtliche Verpflichtung zur Ausreise nach Kosovo besteht, liegt die Schweiz in der inoffiziellen Rückkehrstatistik per 12. November 1999 mit rund 11 500 Rückkehrenden nach Deutschland (12 000 Rückkehrende) an zweiter Stelle. Die schweizerischen Programme mit ihrem vernetzten Projektansatz und der konsequenten Nutzung von Synergien zwischen der In- und der Auslandhilfe haben im internationalen Vergleich, insbesondere mit den Programmen der anderen westeuropäischen Aufnahmestaaten, eine nachhaltige Wirkung erzielt und u. a. auch Anerkennung durch das UNHCR gefunden. Vor diesem Hintergrund haben die Deza und das BFF die Zusammenarbeit im Bereich der individuellen Rückkehr- und Wiedereingliederungshilfe sowie der Strukturhilfe vor Ort im Rahmen einer interdepartementalen Leitungsgruppe institutionalisiert. Durch die Einsetzung gemeinsamer Projektteams haben sie kürzlich die Erarbeitung neuer spezifischer Länderprogramme für Sri Lanka, Äthiopien, Eritrea und Somalia, für Nordirak, die Türkei und Pakistan an die Hand genommen.

3. Offenbar geht der Motionär von der Annahme aus, dass die von ihm anbegehrte unabhängige Ausschaffungsorganisation, welche die erst kürzlich mit der Inkraftsetzung der neuen Asylgesetzgebung beim BFF geschaffenen Strukturen ersetzen sollte, bei der Wahrnehmung des Leistungsauftrages direkt auf die Unterstützung und die Dienstleistungen des EDA sowie der übrigen involvierten Bundes- und Kantonsbehörden zugreifen könnte. Es ist offensichtlich, dass dadurch die vom Bund und allen Kantonen beschlossenen und zum grössten Teil bereits umgesetzten Massnahmen zur Verbesserung der strukturellen Zusammenarbeit im Vollzugsbereich vollständig in Frage gestellt und die angestrebten Ziele in der Asyl- und Migrationspolitik damit ernsthaft gefährdet würden. Es ist für den Bundesrat nicht nachvollziehbar, welcher Zugewinn an Effizienz und Effektivität im Vollzugsbereich aus dem vorgeschlagenen Systemwechsel gewonnen werden könnte. Die neue Organisation wäre, wie die verantwortlichen Asyl- und Vollzugsbehörden, mit den gleichen komplexen Vollzugsproblemen konfrontiert: Für ausländische Personen, die sich renitent und missbräuchlich verhalten, müsste sie Reisepapiere beschaffen. Bei der Rückübernahme von ausländischen Personen müsste sie mit häufig nicht kooperierenden Herkunfts- und Heimatstaaten verhandeln, und sie wäre mit denselben komplexen, rechtlichen und technischen Problemen konfrontiert, die sich gegenwärtig bei der Auseinandersetzung mit den kommerziellen Fluggesellschaften bezüglich des begleiteten Transportes auf dem Luftweg stellen. Aufgrund ihres behördenunabhängigen (privaten) Status wäre die Organisation bei der Wahrnehmung der schweizerischen Interessen gegenüber den Herkunfts-, den Heimat- oder den Drittstaaten in jeder Hinsicht benachteiligt.

Mit der Schaffung einer neuen Vollzugsorganisation würden dem Bund schliesslich zusätzliche Kosten in nicht bekannter Höhe erwachsen, da neben den bereits bestehenden neue und allenfalls zusätzliche Strukturen geschaffen werden müssten. Dies würde den Bund bei den Ausgaben im Asylbereich, die für das Jahr 2000 mit rund 1,459 Milliarden Franken budgetiert worden sind, noch mehr belasten. Die Installation einer solchen unabhängigen Organisation wäre allein schon aufgrund dessen nicht zu rechtfertigen, dass sie von den strukturellen, personellen und administrativen Synergien, die zwischen den Asylbehörden des Bundes, insbesondere dem BFF und den zuständigen Stellen des EDA, bestehen, nicht profitieren könnte, was sich bei den Kosten wiederum negativ auswirken würde. Darüber hinaus müssten auch beim EDA neue Strukturen geschaffen werden, wenn es - anstelle des BFF - die unabhängige nationale Ausschaffungsorganisation bei der Beschaffung von Reisepapieren oder bei Identitäts- und Nationalitätsabklärungen usw. unterstützen müsste.

Nach dem Dargelegten lehnt es der Bundesrat klar ab, Massnahmen im Sinne der Begehren des Motionärs zu ergreifen. Mit den von Bund und Kantonen einstimmig beschlossenen und zum grössten Teil bereits umgesetzten Massnahmen im Verfahrens- und insbesondere im Vollzugsbereich - namentlich der Schaffung der Fachabteilung für Vollzugsunterstützung durch das EJPD und deren Implementierung beim BFF - sind seine Begehren zudem inhaltlich bereits erfüllt.

Der Bundesrat beantragt, die Motion abzulehnen.