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Die bisherige Anwendungspraxis und die vom Nationalratspräsidenten real aufgezeigte Interpretationsgrauzone beim Bundesgesetz zur Bekämpfung der Geldwäscherei im Finanzsektor (GwG) haben einen Vollzugsnotstand aufgedeckt, der einen grossen Handlungsbedarf für Regierung und Parlament zeigt. Geldwäscherei ist kein Kavalliersdelikt. Die Ernsthaftigkeit der Bekämpfung von Geldwäscherei misst sich am konsequenten Vollzug der Gesetzgebung.

Wir bitten den Bundesrat, folgende Fragen zum GwG zu beantworten:

1. Die Umsetzung des GwG ist in einem Vollzugsnotstand. Ist der Bundesrat überhaupt an einer konsequenten und wirksamen Bekämpfung der Geldwäscherei interessiert?

2. Bis wann will er die Kontrollstelle zur Bekämpfung der Geldwäscherei personell wieder funktionsfähig machen? Ist er konkret bereit, der Stelle die geforderten dreissig bis vierzig Spezialistenstellen zu bewilligen?

3. Wie beurteilt er die Behandlung von finanziellen Sitzungsgesellschaften (Briefkastenfirmen) in karibischen und anderen Offshore-Finanzplätzen, die ausschliesslich von der Schweiz aus bedient werden und ausschliesslich oder vorwiegend in der Schweiz Finanzgeschäfte tätigen? Sind solche Gesellschaften dem GwG und einer Selbstregulierungsorganisation zu unterstellen, damit legale Umgehungen vermieden werden? Oder müssen sich solche Briefkastenfirmen als juristische Personen als Finanzintermediär selber registrieren?

4. Auf welche Grössenordnung werden die Gesamtkosten aller zwölf Selbstregulierungsorganisationen geschätzt? Wäre im Vergleich eine staatliche Geldwäschereiaufsicht nicht kostengünstiger und effizienter zugleich?

5. Welche Aufgabe und Funktion hat der Beirat Geldwäschereikontrollstelle und wie lange soll er noch im Amt bleiben? Wie beurteilt er das Problem von Interessenkollusion beim Beiratspräsidenten?

6. Befürwortet er aufgrund der jüngsten Erfahrungen einen Systemwechsel zu einer staatlichen Geldwäschereiaufsicht und ist er bereit, dazu dem Parlament eine Gesetzesvorlage vorzulegen?

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1. Seit der Überweisung im Juni 1996 der Botschaft über das Bundesgesetz zur Bekämpfung der Geldwäscherei im Finanzsektor (GwG; SR 955.0) an die Bundesversammlung ist die Haltung des Bundesrates in dieser Frage unverändert geblieben: Er ist fest entschlossen, das Problem der Geldwäscherei zu bekämpfen und wird alle Massnahmen ergreifen, die es für einen effizienten und konsequenten Vollzug des GwG im Sinn und Geist des Gesetzgebers braucht.

Der Bundesrat ist sich bewusst, dass der Vollzug des Gesetzes seit dem Ablauf der Übergangsfrist am 1. April 2000 auf zahlreiche Schwierigkeiten gestossen ist. Einige (jedoch noch unzureichende) Massnahmen sind bereits im November 2000 ergriffen worden. In der Zwischenzeit hat die Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates (GPK-N) im Rahmen ihres Berichtes vom 29. Juni 2001 über die Vollzugsprobleme beim GwG Empfehlungen abgegeben. Gestützt auf diesen Bericht sind weitere Massnahmen in die Wege geleitet oder deren raschestmögliche Umsetzung in Aussicht gestellt worden.

Der Bundesrat schenkt diesem wichtigen Dossier vollumfänglich die Beachtung, die ihm gebührt.

2. Seit der Schaffung der Kontrollstelle für Geldwäscherei am 1. Februar 1998 ist deren Personalbestand schrittweise von 6 auf 11,5 Stellen erhöht worden. Die anfänglich als Sektion geschaffene Behörde wurde per 1. Januar 2001 in den Rang einer Abteilung erhoben.

Auf Antrag des Eidgenössischen Finanzdepartements (EFD) hat der Bundesrat beschlossen, den Personalbestand dieser Abteilung mit sofortiger Wirkung auf 25 Stellen zu erhöhen. Diese Stellen werden vorderhand mittels Priorisierung von Personalressourcen im EFD finanziert. Das EFD wird alles daran setzen, diese Stellen so rasch wie möglich zu besetzen. Es sei allerdings nicht verschwiegen, dass das relevante Arbeitsmarktsegment (Revisoren, Finanzmarktspezialisten, erfahrene Juristen) ausgetrocknet ist und der Bund bezüglich Anstellungsbedingungen Mühe hat, mit der Privatwirtschaft Schritt zu halten.

Eine weitere Erhöhung des Personalbestandes bleibt je nach Entwicklung der Situation und nach Massgabe des gesetzlichen Auftrages vorbehalten.

3. Das GwG äussert sich nicht zu seinem räumlichen Geltungsbereich. Das Gesetz enthält auch keine Bestimmungen über eine allfällige Anwendbarkeit auf Gesellschaften, welche ihren Sitz im Ausland haben. Grundsätzlich gilt deshalb wie im Übrigen Verwaltungsrecht das Territorialitätsprinzip, und das GwG ist auf Gesellschaften mit Sitz im Ausland nicht anwendbar. Das Gesetz ist hingegen anwendbar auf Handlungen, welche in der Schweiz oder von der Schweiz aus vorgenommen werden. Werden nun aber Handlungen in der Schweiz vorgenommen, welche einer Gesellschaft mit Sitz im Ausland zuzurechnen sind, so kann aufgrund der im Bundesgesetz über das internationale Privatrecht verankerten Inkorporationstheorie keine direkte Unterstellung der ausländischen Gesellschaft erfolgen.

Es besteht jedoch die Möglichkeit, Zweigniederlassungen von Offshore-Gesellschaften in der Schweiz dem GwG zu unterstellen, sofern in der Schweiz Finanzintermediation betrieben wird. Dies trifft primär auf faktische Zweigniederlassungen zu, da Offshore-Gesellschaften in der Regel keine formellen Zweigniederlassungen in der Schweiz errichten. Faktische Zweigniederlassungen in der Schweiz können vorliegen, wenn z. B. Personal in der Schweiz beschäftigt wird oder Organe der Gesellschaft einzelne Geschäfte in der Schweiz oder von der Schweiz aus führen. Keine faktische Zweigniederlassung liegt vor, wenn die Offshore-Gesellschaft ausschliesslich einen Schweizer Finanzintermediär, der einer Selbstregulierungsorganisation (SRO) angeschlossen ist oder eine Bewilligung der Kontrollstelle für Geldwäscherei besitzt, mit der Ausführung von einzelnen (wenigen) Geschäften in der Schweiz beauftragt und die Offshore-Gesellschaft kein eigenes Personal in der Schweiz beschäftigt und auch sonst keine anderen Tätigkeiten in der Schweiz ausgeübt werden.

Auf diese Weise ist sichergestellt, dass dem Sinn und Zweck des GwG Genüge getan ist. Eine solche Gesellschaft steht unter der Obhut des entsprechenden Finanzintermediärs. Er ist für die Einhaltung der Sorgfaltspflichten verantwortlich und hat beispielsweise die Identifikation des an einer solchen Gesellschaft wirtschaftlich Berechtigten vorzunehmen. Die Informationsdichte ist damit dieselbe wie wenn die Gesellschaft selbstständig unterstellt wäre.

4. Die Angabe einer zuverlässigen Grössenordnung der Gesamtkosten aller zwölf SRO ist im Moment nicht möglich. Die Kosten der verschiedenen SRO sind auch besonders schwierig zu vergleichen; z. B. bestehen hinsichtlich Ausbildung und Revision der Finanzintermediäre (Kosten, die schlussendlich durch die Finanzintermediäre getragen werden) sehr unterschiedliche Konzepte je nach SRO. Das EFD wird sich darum bemühen, bis Ende dieses Jahres eine zuverlässige Schätzung der Gesamtkosten vorzunehmen.

Das System der gesteuerten Selbstregulierung wurde aber nicht aus Kostengründen gewählt. Die Selbstregulierung kann vielmehr Vorteile bringen, die mit einer ausschliesslichen staatlichen Aufsicht nicht zu erreichen wären. Eine erste Stärke der Selbstregulierung liegt in der Mobilisierung "privaten" Fachwissens. Die in den SRO vertretenen Fachleute kennen die branchenspezifischen Gefahren der Geldwäscherei und können deshalb die Sorgfaltspflichten nach GwG am besten konkretisieren. Ein weiterer Vorteil ist die Flexibilität der Selbstregulierung. Die Reglemente der SRO können schneller als die staatliche Gesetzgebung an neueste Entwicklungen und Erkenntnisse angepasst werden. Im Weiteren sind auch die Akzeptanz und damit letztlich die Wirksamkeit von Selbstregulierungsmassnahmen bei den betroffenen Kreisen generell besser als diejenigen von staatlichen Regeln. Damit das System der gesteuerten Selbstregulierung funktioniert und die vorerwähnten Vorteile auch tatsächlich zum Tragen kommen, ist es jedoch unabdingbar, dass die SRO insbesondere über eine hohe Organisationsstruktur verfügen und die ihnen zugewiesenen Aufsichtsaufgaben mit vollem Engagement wahrnehmen. Diese Grundvoraussetzungen einer effizienten Selbstregulierung sind nach unserer Auffassung noch verbesserungsfähig. Die Schaffung eines gemeinsamen Leitbildes aller SRO ist ein Schritt in die richtige Richtung.

5. Gemäss Einsetzungsverfügung des Vorstehers des EFD vom 29. Januar 2001 kommt dem Beirat gegenüber der Eidgenössischen Finanzverwaltung ausschliesslich ein Beratungsauftrag zu. Der Beirat behandelt Grundsatz- und strategische Fragen beim Vollzug des GwG, ohne sich zu konkreten Fällen oder operativen Aspekten der Tätigkeit der Kontrollstelle zu äussern. Gegenüber der Kontrollstelle verfügt der Beirat über kein Weisungsrecht. Angesichts dieser klaren Rahmenbedingungen sieht der Bundesrat beim Beiratspräsidenten (oder bei jedem anderen Beiratsmitglied) kein Problem von Interessenkollusion.

Die Funktion des Beirates ist auf unbestimmte Dauer ausgelegt.

6. Die sozialdemokratische Fraktion hat bereits in ihrer Interpellation 00.3626 vom 28. November 2000 das Prinzip der Selbstregulierung hinterfragt. Der Bundesrat hielt in seiner Antwort vom 21. Februar 2001 fest, dass es "nicht einmal ein Jahr nach Ablauf der im GwG festgelegten Übergangsfrist verfrüht wäre, dieses Prinzip (der Selbstregulierung) infrage stellen zu wollen". Diese Äusserung ist nach unserer Auffassung nach wie vor zutreffend. Es wird frühestens in ein bis zwei Jahren möglich sein, definitiv zu beurteilen, ob sich die gesteuerte Selbstregulierung im Bereich der Geldwäschereibekämpfung bewährt oder nicht. Im Übrigen empfiehlt die GPK-N in ihrem Bericht vom 29. Juni 2001 auch nicht, das System der gesteuerten Selbstregulierung überstürzt aufzugeben.

Antwort des Bundesrates.