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Die Mehrheit der Stimmbürgerinnen und -bürger nutzt in erster Linie die Erläuterungen des Bundesrates, die zusammen mit dem Stimmzettel allen Stimmberechtigten zugestellt werden, um sich über Abstimmungsvorlagen zu informieren. Als offizielle Publikation des Bundes ist das Vertrauen in sie gross. Die darin enthaltenen Informationen sind deshalb massgebend für die Meinungsbildung. Demzufolge müssen die Erläuterungen besonders sorgfältig und objektiv verfasst werden, ansonsten wird die direkte Demokratie zu einem Propagandakrieg.

Die Erläuterungen des Bundesrates zur Vollgeld-Initiative sind aufgrund der heutigen Rechtslage nicht anfechtbar. Aus verfahrensrechtlichen Gründen richtet sich die beim Bundesgericht hängige Beschwerde über fehlerhafte Angaben zur Vollgeld-Initiative gegen andere Behörden. In diesem Zusammenhang stellen sich folgende Fragen:

1. Wird eine direkte Beschwerde gegen den Inhalt und die Autorschaft des Abstimmungsbüchleins in Zukunft möglich sein?

2. Die Einleitung "Darüber wird abgestimmt" (S. 3) ist irreführend, weil der Bundesrat nur eine der beiden Möglichkeiten zur Geldschöpfung, die der Initiativtext vorsieht, erwähnt, nämlich, dass die SNB Geld "schuldfrei" in Umlauf bringt. Die zweite Möglichkeit, dass sie den Banken Darlehen gewähren kann, wird ausgelassen. Warum ist die bundesrätliche Erklärung der Vollgeld-Initiative unvollständig?

3. In "Das Wichtigste in Kürze" (S. 5) sind die Argumente des Bundesrates und des Parlamentes für ein Nein zur Initiative wie Fakten und nicht wie eine Meinung formuliert. Mit negativen Ausdrücken wie "radikal" oder "zum Schaden der" wird nicht gespart. Hingegen kommt das Initiativkomitee an dieser Stelle nicht zu Wort. Warum begnügt sich der Bundesrat auf dieser einleitenden Seite nicht mit eindeutigen Tatsachen, sondern versucht, die Meinung der Leserinnen und Leser zu beeinflussen?

4. Unter "Die Vorlage im Detail" (S. 6-9) befinden sich zahlreiche Halbwahrheiten, die zu einem Missverständnis der Vorlage führen. Warum hat sich der Bundesrat bei der Verfassung dieses Textes nicht beim Initiativkomitee informiert, um Fehler und Tatsachenverdrehungen zu vermeiden?

5. Grundsätzlich sollten die Stimmberechtigten neutral und objektiv informiert werden. Im Abstimmungsbüchlein sollte sowohl den Argumenten der Befürworterinnen und Befürworter als auch jenen der Gegnerinnen und Gegner gleich viel Platz zur Verfügung stehen. Für eine direkte Demokratie ist eine ausgewogene Information eine Grundvoraussetzung; darauf muss mit ganz besonderer Aufmerksamkeit geachtet werden. Was gedenkt die Regierung zu unternehmen, damit dies in Zukunft der Fall sein wird?

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Der Bundesrat ist sich der Bedeutung der Abstimmungserläuterungen für die Meinungsbildung bewusst. Sie sollen es den Stimmberechtigten ermöglichen, sich ein zuverlässiges Bild der wichtigsten Aspekte einer Abstimmungsvorlage zu machen. Gemäss Artikel 10a Absatz 2 des Bundesgesetzes vom 17. Dezember 1976 über die politischen Rechte (BPR, SR 161.1) informiert der Bundesrat die Stimmberechtigten vollständig, sachlich, transparent und verhältnismässig über die zur Abstimmung stehenden Vorlagen. Diese Vorgaben erfüllt der Bundesrat auch mit den Erläuterungen zur Abstimmung über die Vollgeld-Initiative.

1. Artikel 189 Absatz 4 der Bundesverfassung (BV, SR 101) schliesst es grundsätzlich aus, Akte der Bundesversammlung und des Bundesrates beim Bundesgericht anzufechten. Die Abstimmungserläuterungen des Bundesrates stellen solche Akte dar. Die geltende Rechtslage ist nach Ansicht des Bundesrates angemessen: Die gerichtliche Anfechtbarkeit der Erläuterungen würde einer Justizialisierung von Abstimmungskämpfen Vorschub leisten und das Bundesgericht in die politischen Auseinandersetzungen hineinziehen.

2./4. Der Bundesrat erachtet den Vorwurf, er habe die Stimmberechtigten durch die Erläuterungen zur Vollgeld-Initiative getäuscht bzw. in die Irre geführt, als unbegründet und weist ihn zurück. Für die Interpretation von Volksinitiativen ist in erster Linie deren Wortlaut massgebend. Zwar dürfen allfällige Begründungen und Meinungsäusserungen der Initiantinnen und Initianten mitberücksichtigt werden, doch bleibt der Wortlaut der Initiative der primäre Massstab für ihre Auslegung. Der Beizug von Begründungen ist dann nicht ausgeschlossen, "wenn diese für das Verständnis der Initiative unerlässlich" sind (BGE 139 I 292 E. 7.2.1; BGE 141 I 186 E. 5.3). Die Bundesbehörden müssen sich also an objektiven Kriterien und nicht am subjektiven Willen der Initianten orientieren. Die Botschaft des Bundesrates vom 9. November 2016 (BBl 2016 8475) und die Abstimmungserläuterungen zur Vollgeld-Initiative erfüllen diese Anforderungen.

3. Artikel 11 Absatz 2 BPR verlangt vom Bundesrat, den Stimmberechtigten die Abstimmungsvorlage kurz und sachlich zu erläutern. Inhaltlich stützen sich die Abstimmungserläuterungen auf die Botschaft des Bundesrates zur Volksinitiative sowie auf die Debatten und Beschlüsse im Parlament. Die Interpretation und die Bewertung der Vollgeld-Initiative durch den Bundesrat sind damit hinreichend begründet und werden in den Abstimmungserläuterungen den gesetzlichen Vorgaben gemäss wiedergegeben.

5. Beim Abstimmungsbüchlein handelt es sich um die Erläuterungen des Bundesrates. Für die direkte Demokratie ist es unerlässlich, dass die Auffassungen und Begründungen von Bundesrat und Parlament bekannt sind, wobei die gesetzlichen Bestimmungen von den Behörden eine grössere Zurückhaltung verlangen als von den Abstimmungskomitees. Aus Artikel 34 Absatz 2 BV ergibt sich kein Anspruch darauf, dass Initiativ- und Referendumskomitees in den Abstimmungserläuterungen derselbe Raum zur Verfügung gestellt wird wie den Standpunkten und Argumenten der Regierung (vgl. Urteil des Bundesgerichtes 1C_445/2016 vom 18. Mai 2017, E. 4.4). Der Bundesrat anerkennt jedoch, dass sich die Formen der politischen Kommunikation geändert haben. Er hat daher im Dezember 2017 ein neues Gestaltungskonzept für die Abstimmungserläuterungen verabschiedet. Mit diesem Konzept erhalten die Referendums- und die Initiativkomitees sowie der Bundesrat in den Erläuterungen gleich viel Platz für ihre jeweiligen Argumente. Auf der neugestalteten Doppelseite "In Kürze" sind die Pro- und Kontra-Argumente in gleicher Länge aufgeführt, prominenter platziert und mit einem Link zu den jeweiligen Webseiten versehen. Diese Neuerungen gelangen erstmals für den Urnengang vom 23. September 2018 zur Anwendung.