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Die Eidgenössische Bankenkommission (EBK) beabsichtigt, ihre Aufsicht über die Grossbanken zu verstärken. "Die Fusion von UBS und SBV zeigt einmal mehr die Notwendigkeit für einen solchen Schritt", sagte EBK-Direktor D. Zuberbühler (vgl. "Basler Zeitung", Extrablatt vom 8. Dezember 1997). Aufgrund der qualitativ anderen Risiken bei Grossbanken als bei den übrigen vierhundert Banken in der Schweiz sei eine Sonderbehandlung angezeigt.

Der Bundesrat wird in diesem Zusammenhang gebeten, zu den folgenden Fragen Stellung zu nehmen:

1. Welche gesellschaftlichen und volkswirtschaftlichen Risiken entstehen durch die Megafusion?

2. Welchen besonderen Risiken wird die neue Grossbank unterliegen? Sind dafür spezielle Liquiditäts- und Eigenkapitalvorschriften erforderlich?

3. Wie beurteilt der Bundesrat die mit der Fusion entstehende Marktmacht und Monopolisierungstendenz? Sieht er die Gefahr einer Preis- bzw. Zinsführerschaft und anderer Wettbewerbsverzerrungen?

4. Teilt der Bundesrat die Ansicht des EBK-Direktors? Wie und bis wann gedenkt der Bundesrat, die Aufsicht über die Grossbanken zu verstärken?

5. Sieht der Bundesrat die Notwendigkeit und Möglichkeit, die Bankenaufsicht weltweit zu verstärken? Welche Schritte unternimmt er zur internationalen Koordination einer verstärkten Aufsicht von Grossbanken und ähnlichen Institutionen?

FederalCouncilResponseText

1. Die gesellschaftlichen Risiken der Fusion von UBS und SBV können heute noch nicht abschliessend beurteilt werden. Beunruhigend ist der erneute Abbau von 7000 Bankarbeitsplätzen in der Schweiz. Allerdings ist anzunehmen, dass die beiden Banken auch bei Beibehaltung ihrer Selbständigkeit angesichts der Fortschritte in der Informationstechnologie so oder so weitere Rationalisierungsmassnahmen hätten vornehmen müssen, die wahrscheinlich - wenn auch zeitlich verzögert - einen Stellenabbau in einem ähnlichen Ausmass mit sich gebracht hätten. Volkswirtschaftlich ist die Fusion eine Folge der weltweiten Deregulierung, die auch in der Schweiz zu einer seit der Entkartellisierung von 1989 und nachher durch die Immobilienkrise verstärkten, bis heute andauernden Strukturbereinigung im Bankensektor geführt hat. Die Grossbanken müssen sich nicht nur der inländischen, sondern vor allem auch der starken Konkurrenz auf dem internationalen Markt stellen, was tendenziell zu einer vermehrten Konzentration bei den weltweit tätigen Grossbankkonzernen führt. Dieser Prozess ist noch nicht abgeschlossen. Es bestehen zudem starke Tendenzen hin zur Allfinanz, wie die im September angekündigte Fusion zwischen der CS Group und der Winterthur-Versicherungsgesellschaft zeigt.

2. Sämtliche Risiken der bisherigen Grossbanken UBS und SBV werden mit der Fusion auf ein Institut übertragen, neue Risiken entstehen grundsätzlich keine. Aber aufgrund der Grösse und den engeren Verflechtungen mit anderen Teilnehmern auf den Finanzmärkten entsteht zweifellos ein erhöhtes Systemrisiko. Während die Liquiditätsvorschriften genügend sein dürften, ist die Frage nach verstärkten Eigenmittelerfordernissen internationaler Grossbankkonzerne berechtigt. Nebst den heute durch die Eigenmittelvorschriften abgedeckten Kreditrisiken und Marktrisiken gibt es weitere Risiken, die nicht mit Eigenkapital unterbelegt werden müssen. Dazu gehört beispielsweise das bedeutende Abwicklungsrisiko im Devisenhandel, das vor allem durch die international tätigen Grossbanken getragen wird. Die Eigenmitteldiskussion kann allerdings aus Wettbewerbsgründen und wegen dem weltweiten Systemrisiko nicht losgelöst vom internationalen Kontext geführt werden. Es bestehen auf internationaler Ebene beim Basler Ausschuss für Bankenaufsicht (Basler Ausschuss) bereits Bestrebungen, die Empfehlungen für die Eigenmittelanforderungen im Zuge der aktuellen Entwicklungen zu überprüfen (vgl. Ziff. 5).

3. Diese Frage wird durch die Wettbewerbskommission zurzeit geprüft.

4. Ja. Die EBK hat bereits im November 1997, also noch vor der Fusion der beiden Grossbankkonzerne, einem Grobkonzept zur verstärkten Grossbankenüberwachung zugestimmt. Dieses Konzept sieht - nebst der bisherigen Aufsichtstätigkeit - vermehrte Gespräche mit den Konzernspitzen der beiden Grossbanken und intensivere Kontakte zur internen Konzernrevisionsstelle vor. Die Prüfung und Abnahme von bankinternen Modellen zur Eigenmittelunterlegung der Marktrisiken wird ab 1998 durch ein eigenes Team der EBK direkt bei den Banken vorgenommen, wovon in erster Linie die Grossbanken betroffen sind. Dies stellt eine Praxisänderung dar, weil bisher keine direkten Prüfungen durch die EBK selbst erfolgten. Dieser vom Bundesrat mit der Änderung der Bankenverordnung vom 8. Dezember 1997 vorgezeichnete Ansatz soll nach dem Konzept der EBK für die Beaufsichtigung der Grossbanken weiterentwickelt werden, indem inskünftig Aufsichtsbesuche ("supervisory visits") bei den Banken und der Einsatz von speziellen Prüf- bzw. Analyseteams ("review teams") geplant sind. Ausgebaut werden soll auch die Zusammenarbeit mit ausländischen Aufsichtsbehörden. Dies wird allerdings nicht ohne zusätzliches, besonders qualifiziertes Personal beim Sekretariat der EBK realisiert werden können. Eine qualitativ hochstehende, zeitnahe und risikoorientierte Überwachung der Grossbankkonzerne erfordert entsprechende personelle Ressourcen, um die gestiegenen Aufgaben, namentlich im Bereich Börsen- und Effektenhändleraufsicht sowie der internationalen Amtshilfe, angemessen zu erfüllen.

5. Der Bundesrat und die EBK sind sich der Notwendigkeit einer international koordinierten Aufsicht über die Grossbankkonzerne seit geraumer Zeit bewusst. Als wichtigstes Gremium zur weltweiten Koordination der Bankenaufsicht wurde im Jahre 1975 durch den Rat der Gouverneure der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich der ständige Basler Ausschuss für Bankenaufsicht eingesetzt. Ihm gehören hochrangige Vertreter der Bankaufsichtsbehörden und Zentralbanken der Länder der Zehnergruppe an. Dieses Komitee hat verschiedene Grundsätze zur Beaufsichtigung von Banken erlassen (z. B. die Eigenmittelempfehlungen), die heute als allgemeine Mindeststandards gelten und durch unser Land in der nationalen Gesetzgebung laufend umgesetzt werden. Die Harmonisierung der Bankenaufsicht ist dank der effizienten Arbeit des Basler Ausschusses in den Industrieländern und den wichtigsten Offshore-Finanzplätzen bereits weit fortgeschritten und wird durch die vom Ausschuss im September 1997 erlassenen 25 Kerngrundsätze einer wirksamen Bankenaufsicht nunmehr weltweit angestrebt. Die schweizerischen Mitglieder setzen sich im Basler Ausschuss insbesondere zugunsten einer nachhaltigen Verstärkung der Eigenmittelanforderungen für global tätige Grossbankkonzerne ein, welche den gestiegenen Risiken für das internationale Finanzsystem durch die Konzentration auf wenige grosse Marktteilnehmer mit komplexer Tätigkeit angemessen Rechnung trägt. Angesichts des intensiven internationalen Wettbewerbs und des Zwangs zur Erhöhung der Eigenkapitalrendite kann diesem berechtigten Anliegen auf internationaler Ebene indessen bestenfalls mittelfristig zum Durchbruch verholfen werden. Auf Initiative des Basler Ausschusses sind seit mehreren Jahren sodann Bestrebungen zu einer ganzheitlichen Beaufsichtigung von Finanzkonglomeraten im Gange. Die internationalen Dachorganisationen der drei Aufsichtsbereiche Banken, Effektenhändler und Versicherungen haben zu diesem Zwecke das "Joint Forum on Financial Conglomerates" geschaffen, welches Grundsätze für eine sektorenübergreifende Erfassung komplexer Finanzkonglomerate und die Zusammenarbeit unter den verschiedenen Aufsichtsbehörden erarbeitet. Auch in diesem Gremium wirkt die Schweiz aktiv mit. Insbesondere stellte sich 1996/97 ein schweizerisch beherrschtes, global tätiges Finanzkonglomerat für eine gemeinsame Begutachtung durch die hauptbetroffenen Aufsichtsbehörden unter der Federführung der EBK zur Verfügung. Die auf internationaler Ebene gewonnenen Erkenntnisse werden in der Schweiz, vor allem im Hinblick auf die Bildung von Allfinanzkonzernen, durch eine intensivere Zusammenarbeit zwischen der EBK und dem Bundesamt für Privatversicherungswesen nutzbringend umgesetzt.

Antwort des Bundesrates.