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À la suite de la motion visant une meilleure coordination des prestations des assurances sociales, motion que j'ai déposée et qui a été transmise en 1973, je présente, conformément à l'article 21sexies de la loi sur les rapports entre les Conseils, une initiative parlementaire conçue en termes généraux, demandant que soit édictée une loi fédérale réunissant la partie générale du droit des assurances sociales. Cette loi s'inspirera du projet élaboré par la Société suisse de droit des assurances, que, selon des articles parus récemment dans la presse, cette société a présenté et adressé au DFI en janvier 1985.

InitialSituation

Le droit suisse des assurances sociales est actuellement disséminé dans pas moins de dix grandes lois. Le résultat est un dédale d'institutions et de règles les plus diverses. Dans ses arrêts, le Tribunal fédéral des assurances appelle d'ailleurs régulièrement de ses v"#339 ;ux une unification du droit des assurances sociales. Concrètement, cela signifie :

1. que, concernant les concepts et les institutions, l'unification doit être entreprise dans les domaines où, d'une part, elle est possible compte tenu des circonstances dans les différentes branches des assurances sociales et où, d'autre part, elle est souhaitable d'un point de vue politique du droit ;

2. qu'il s'agit d'unifier la procédure administrative ;

3. que la première instance judiciaire au niveau des cantons doit également être unifiée par le biais de principes établis au niveau du droit fédéral.

Pour réaliser cette unification du droit des assurances sociales, la conseillère aux États Josi Meier (C, LU) a déposé le 7 février 1985, une initiative parlementaire en vue de l'adoption d'une loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPAG) reposant sur un projet élaboré par la Société suisse de droit des assurances. Le Conseil des États a décidé le 5 juin 1985 de donner suite à l'initiative et a chargé une commission de préparer un texte de loi.

Ses propres délibérations ainsi que l'examen attentif des arguments présentés lors de deux procédures de consultation ont amené la commission du Conseil des États à conclure que l'amélioration de la coordination et de la transparence du droit des assurances sociales visée par l'initiative parlementaire pouvait être réalisée de façon adéquate, du moins dans son domaine central par l'introduction d'une partie générale. Le projet de loi confère une certaine primauté à la partie générale du droit des assurances sociales puisqu'il définit où les lois spéciales sont applicables et énonce les cas dans lesquels les lois spéciales sont susceptibles de déroger à la partie générale. Le projet prévoit que la partie générale légale soit complétée en temps voulu par une ordonnance de portée générale.

Proceedings

Le Conseil des États a accepté, sans grande discussion, les propositions de sa commission. Quelques voix se sont fait entendre pour que le Conseil national, deuxième conseil à se prononcer, se penche sur les détails de la proposition.

Au Conseil national, l'entrée en matière a été acceptée sans opposition. Le rapporteur a présenté le nouveau projet de la commission, dit "LPGA light" qui n'entraînerait pratiquement pas de coûts supplémentaires. Il se différencie fondamentalement du projet du Conseil des États dans le domaine de la "réglementation du droit médical et des tarifs" et dans la forme, la commission s'étant prononcée en faveur d'une nouvelle conception de la technique juridique. D'autres différences résultent de l'évolution, intervenue entre-temps, de la jurisprudence et de la législation. C'est sans grande discussion que le Conseil national a finalement accepté ce projet qui permet de procéder à un certain nombre d'unifications, par exemple dans les notions communes pour les termes "maladie", "accident", "incapacité de gain", etc., et de simplifications dans les domaines de la procédure, de la coordination, de la surveillance notamment. Au vote d'ensemble, le projet a été adopté par 88 voix sans opposition.

Le Conseil des États s'est largement rallié aux décisions du Conseil national. Il a créé une divergence d'une certaine importance - sur laquelle le National devra encore se prononcer -, en étendant la procédure d'opposition. Il veut ainsi éviter que les décisions attaquées conduisent directement à des procès.

Cette procédure d'opposition est déjà valable dans les assurances maladie, accidents et militaire. Elle devrait également être introduite dans l'AVS/AI, dans les prestations complémentaires, les allocations pour pertes de gain, l'assurance-chômage et les allocations familiales dans le domaine agricole.

Estimant la procédure d'opposition trop lourde et démesurée et préférant une solution pragmatique, le Conseil national n'a pas suivi le Conseil des États sur ce point et refusé que la procédure d'opposition soit étendue.

Le Conseil des États ayant maintenu sa décision, le Conseil national s'y est finalement rallié.