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Das sogenannte "Frontex-Referendum" ist zustande gekommen. In der Öffentlichkeit werden unterschiedliche Aussagen zu den möglichen Konsequenzen der anstehenden Volksabstimmung gemacht. Darum braucht es eine dringliche Klarstellung:

- Welche unmittelbaren Konsequenzen drohen der Schweiz bei einer Ablehnung der Vorlage?

- Inwiefern würde sich eine Annahme des Referendums auf unsere Beziehungen zur Europäischen Union auswirken?

- Hätte ein Nein zur Frontex-Vorlage Konsequenzen für die Sicherheit bzw. im Migrationsbereich in der Schweiz?

- Welche Vorteile bringt uns (und Europa) Frontex im Kontext des aktuellen Ukraine-Krieges?

FederalCouncilResponseText

1. Würde die Frontex-Vorlage in der Referendumsabstimmung abgelehnt, so würde die Schweiz erstmals eine Schengen-Weiterentwicklung nicht übernehmen. Das Schengen-Assoziierungsabkommen (SAA) sieht für einen solchen Fall vor, dass die Schengener Zusammenarbeit mit der Schweiz gesamthaft beendet wird, sofern der Gemischte Ausschuss innerhalb von 90 Tagen nicht etwas anderes beschliesst (sog. Beendigungsverfahren). Mit der Beendigung des SAA würde auch das Dublin-Assoziierungsabkommen automatisch beendet.

Im Gemischten Ausschuss sind die Schweiz, die EU-Kommission und alle Mitgliedstaaten der EU vertreten. Der Entscheid, die Zusammenarbeit fortzusetzen, müsste einstimmig gefasst werden. Im Gemischten Ausschuss wäre die Schweiz somit auf das Entgegenkommen der EU und all ihrer Mitgliedstaaten angewiesen, um ihre Schengen/Dublin-Assoziierung zu bewahren. Käme innert der genannten Frist keine gemeinsame Lösung zur Fortsetzung der Zusammenarbeit zustande, würde das SAA nach Ablauf von weiteren drei Monaten automatisch beendet, ohne dass dafür ein formeller Beschluss oder eine Kündigung notwendig wäre.

2. Mit der Beendigung dieser Abkommen würde ein tragender und stabiler Pfeiler des bilateralen Weges wegbrechen. Damit würde die Position der Schweiz gegenüber der EU geschwächt und der Gestaltungsspielraum würde auch in allen anderen offenen Fragen betreffend die Beziehungen Schweiz-EU (Assoziierung an die EU-Programme, Sicherung des Binnenmarktzugangs, institutionelle Fragen etc.) empfindlich eingeschränkt.

3. Die negativen Folgen eines Wegfalls der Beteiligung der Schweiz an Schengen/Dublin sind vielfältig und können hier nicht alle dargestellt werden. Im Sicherheitsbereich wiegt vor allem schwer, dass die EU-Datenbanken, allen voran das Schengener-Informationssystem (SIS), nicht mehr genutzt werden könnten. Die Schweiz könnte weder eigene Fahndungen im SIS ausschreiben noch hätte sie Zugang zu den SIS-Fahndungen der anderen Schengen-Staaten. Derzeit hat die Schweiz über eine Million Personen- und Sachfahndungen im SIS gespeichert und kann auf über 90 Millionen Fahndungen der anderen Schengen-Staaten zugreifen. Die Schweizer Sicherheitsbehörden erzielen alle 20 bis 30 Minuten einen Treffer bei Abfragen im SIS. Der schnelle und effiziente Informationsaustausch mit den anderen Schengen-Staaten könnte nicht fortgeführt werden, da keine valable Alternative zu diesen Systemen existiert. Durch den grossen Informationsverlust würden die Kriminalitätsbekämpfung und die innere Sicherheit in der Schweiz empfindlich geschwächt.

Auch im Migrationsbereich wären die negativen Folgen gravierend. So überstellt die Schweiz heute dank der Dublin-Zusammenarbeit deutlich mehr Personen in andere Staaten, als sie selbst übernimmt, was zu Einsparungen im tieferen bis mittleren dreistelligen Millionenbereich führt (durchschnittlich 270 Mio. Franken pro Jahr im Zeitraum 2012-2016; vgl. Bericht des Bundesrates v. 1. Februar 2018 in Erfüllung des Po. 15.3896 der sozialdemokratischen Fraktion). Ohne diese Zusammenarbeit könnten Migrantinnen und Migranten, die bereits ein Asylgesuch in Europa gestellt haben, in der Schweiz nochmals Asyl beantragen. Es ist davon auszugehen, dass damit die Anzahl Asylgesuche in der Schweiz stark ansteigen würde, was mit erheblichen Folgekosten verbunden wäre. Dies würde sich auch auf den Rückkehrbereich auswirken: Die Zahl der ausreisepflichtigen Personen würde entsprechend zunehmen und diese Personen würden voraussichtlich auch länger in der Schweiz bleiben, etwa weil eine Beteiligung an EU-Sammelflügen von Frontex ausgeschlossen wäre. Es wäre mit entsprechenden Mehrkosten zulasten von Bund, Kantonen und Gemeinden zu rechnen. Weiter würde der Tourismusstandort geschwächt: Ein Ausschluss der Schweiz aus Schengen würde für viele europareisende Touristinnen und Touristen bedeuten, dass diese für den Besuch in der Schweiz zusätzlich zum Schengen-Visum ein Schweizer Visum beantragen müssten. Dieser Zusatzaufwand würde wahrscheinlich dazu führen, dass weniger Reisende die Schweiz besuchen. Schliesslich wäre die Reisefreiheit aus der Schweiz in die EU betroffen: Die Landesgrenzen würden zu Schengen-Aussengrenzen, die von unseren Nachbarstaaten systematisch kontrolliert werden müssten und die nur noch an besetzten Grenzübergangsstellen überschritten werden dürften. Mit Blick auf das hohe Grenzübertrittsvolumen (täglich rund über 2 Mio. Personen und über 1 Mio. Fahrzeuge) würde dies zu langen Wartezeiten beim Grenzübertritt führen und das Funktionieren der grenzüberschreitenden Wirtschafts- und Lebensräume, wie wir sie heute kennen, beeinträchtigen. Personen, die nicht von der Personenfreizügigkeit profitieren, würden noch stärker eingeschränkt. Sie würden künftig im neuen Ein- und Ausreisesystem der EU (EES) erfasst und müssten - je nach Staatsangehörigkeit - neu entweder über ein Schengen-Visum oder eine ETIAS-Reisegenehmigung (Europäisches Reiseinformations- und Genehmigungs-System) verfügen, um in den Schengen-Raum zu reisen oder diesen zu transitieren.

4. Frontex überwacht die Situation an der Aussengrenze zur Ukraine rund um die Uhr und stellt entsprechende Lagebilder und -analysen zur Verfügung. Diese Informationen fliessen in die nationalen Lagebeurteilungen ein und unterstützen dadurch eine möglichst frühzeitige und optimale Ausrichtung der nationalen Planung, auch in der Schweiz. Auf Anfrage unterstützt Frontex die Schengen-Staaten an der Grenze zur Ukraine innert weniger Tage bei der Bewältigung der ankommenden Flüchtlingsströme zudem mit Personal und technischer Ausrüstung, wie beispielsweise Fahrzeugen. Das Personal unterstützt die nationalen Grenzschutzbehörden sowohl bei der Grenzkontrolle (z. B. Identifizierung und Registrierung) wie auch bei der Grenzüberwachung (z.B. Satellitenbilder und Luftüberwachung). Aktuell unterstützt Frontex die nationalen Grenzschutzbehörden an der Grenze zur Ukraine mit mehr als 250 Expertinnen und Experten.

Antwort des Bundesrates.