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La Conférence des gouvernements cantonaux (CGC) a remis récemment au Conseil fédéral le projet d'une nouvelle loi fédérale qui confère aux cantons un droit de participation étendu à la politique extérieure du pays. La CGC part du principe que le Conseil fédéral ouvrira une procédure de consultation dans les plus brefs délais. Elle propose d'appliquer dès à présent ce projet de loi sur la base d'un accord entre la Confédération et les cantons. Cette manière de procéder est nouvelle à plusieurs égards et doit donc faire l'objet d'un examen préliminaire.

1. Quel est le statut juridique de la Conférence des gouvernements cantonaux aux yeux du Conseil fédéral ? Quelles sont les bases légales de ce nouvel organe et dans quelle mesure peut-il être considéré comme un porte-parole légitime des cantons qu'il représente ?

2. Comment le Conseil fédéral juge-t-il cette nouvelle forme d'initiative proposée par la CGC, qui court-circuite ainsi les institutions parlementaires et extraparlementaires compétentes en la matière ?

3. Que pense le Conseil fédéral de l'exigence de la CGC de régler le droit de participation des cantons par un accord entre la Confédération et les cantons ?

4. Le Conseil fédéral a-t-il l'intention de consulter le Parlement lors de la rédaction de cet accord ?

5. La Confédération, qui a participé à la rédaction de ce projet de loi sur la participation des cantons à la politique extérieure du pays, pense-t-elle que cette nouvelle forme de procédure législative va faire école ?

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Lors de la réunion du Groupe de contact Confédération-cantons du 15 décembre 1995, la Conférence des gouvernements cantonaux (ci-après : CdC) a informé le Conseil fédéral qu'elle avait adopté un projet de loi sur la participation des cantons à la politique étrangère. Elle a également suggéré à cette occasion que la CdC conclue avec le Conseil fédéral, à titre de solution transitoire, une convention qui se fonderait sur les éléments contenus dans le projet de loi et permettrait une application anticipée de celle-ci. Ledit projet a été transmis au Conseil fédéral par lettre du 19 décembre 1995.

Le projet de loi en question a été élaboré par un groupe de travail paritaire, formé de représentants des gouvernements cantonaux et de l'administration fédérale, à la suite d'un mandat délivré par le Groupe de contact Confédération-cantons. Ce projet de loi est donc, pour l'essentiel, un projet commun de la Confédération et des cantons.

Le Conseil fédéral répond comme suit aux questions posées :

Ad 1 : La CdC a été instituée par une convention passée entre les gouvernements des 26 cantons le 8 octobre 1993. Cette Convention sur la Conférence des gouvernements cantonaux a été portée à la connaissance du Conseil fédéral le 27 octobre 1993. Elle est entrée en vigueur le 8 novembre 1993. Le rôle principal de cette nouvelle institution est de favoriser la collaboration entre les cantons dans leurs domaines de compétences propres et d'assurer, dans les affaires fédérales touchant les cantons, l'information des cantons et la coordination de leur position. La CdC peut émettre des prises de position en son nom lorsque 18 cantons au moins s'y rallient. Aux yeux du Conseil fédéral, la CdC est donc avant tout un organe de coordination horizontale entre les cantons. Les gouvernements cantonaux entendent se faire représenter par la CdC pour les questions touchant le fédéralisme et, en particulier, la participation des cantons à la politique étrangère.

Ad 2 : Lorsqu'il prépare des projets de loi à l'intention du Parlement, le Conseil fédéral consulte en particulier les cantons. C'est là une des règles fondamentales du fédéralisme coopératif. Ces dernières années, on constate une tendance à vouloir transformer la consultation usuelle en une participation plus étendue. Les cantons ont manifesté à plusieurs reprises le souhait d'être associés plus étroitement à l'élaboration des politiques fédérales, cela déjà au moment de leur conception. Le Conseil fédéral considère que ce souhait est justifié si les compétences des cantons sont touchées ou si l'on peut s'attendre à ce que la mise en oeuvre de ces politiques les sollicite de manière importante. Cette façon d'associer plus étroitement les collectivités concernées favorise aussi une meilleure acceptation des politiques publiques fédérales par la population, ces collectivités pouvant jouer un rôle de relais. Le Conseil fédéral est donc favorable à un renforcement judicieux de la concertation entre la Confédération et les cantons. Ces nouvelles formes de partenariat ne sauraient toutefois empêcher le Conseil fédéral d'exprimer sa propre volonté ni entraver sa capacité d'agir en matière de politique étrangère, de même qu'elles ne sauraient empiéter sur les compétences du Parlement. La Confédération doit rester en mesure d'accomplir les tâches qui lui ont été confiées.

En l'occurrence, le Conseil fédéral se trouve en possession d'un avant-projet de loi élaboré pour l'essentiel en commun par des représentants de l'administration fédérale et des gouvernements cantonaux. Certaines dispositions de cet avant-projet contiennent encore des variantes sur lesquelles les deux parties divergent. La version retenue par la CdC a certes reçu l'approbation de 23 gouvernements cantonaux. Il n'en demeure pas moins qu'il appartient maintenant au Conseil fédéral de décider, avant d'en saisir le Parlement, de l'opportunité de proposer l'édiction d'un tel projet de loi, de la version qu'il soumettra à la procédure de consultation, ainsi que du projet de loi et du message qu'il présentera le cas échéant aux Chambres fédérales. Lors de sa réunion du 22 mai dernier, le Conseil fédéral a pris connaissance de l'avancement des travaux et il a chargé le DFAE, en collaboration avec le DFJP, de lui soumettre un projet de loi et son rapport explicatif en vue de l'ouverture d'une procédure de consultation.

Ad 3 : Dans son message sur le programme consécutif au rejet de l'Accord EEE, le Conseil fédéral avait déjà estimé nécessaire de poursuivre la coopération instaurée avec les gouvernements cantonaux dans l'esprit de l'article 21 des dispositions transitoires de la constitution fédérale inclus dans l'arrêté fédéral sur l'EEE (v. FF 1993 1 770). À la suite de cette déclaration d'intention, la participation des cantons à la politique étrangère a été sensiblement renforcée, de manière pragmatique, entre autres par l'installation au Bureau de l'intégration des DFAE/DFEP d'un chargé d'information des cantons et par la participation de représentants des cantons aux négociations bilatérales sectorielles avec lUE dans les domaines de compétence cantonale. À ce jour, ces mesures fonctionnent à la satisfaction de la Confédération et des cantons, sans entraver la capacité d'action du Conseil fédéral sur le plan extérieur.

Le Conseil fédéral a l'intention de continuer sur cette voie pour ce qui est de la pratique à suivre jusqu'à l'entrée en vigueur d'une éventuelle loi sur la participation des cantons à la politique étrangère. D'entente avec les représentants des gouvernements cantonaux, il a toutefois renoncé à conclure une convention pour régler cette question. Cette dernière a simplement fait l'objet d'une déclaration du Conseil fédéral, par la voix du chef du DFAE, lors de la réunion du Groupe de contact Confédération - cantons du 21 juin 1996. Une solution transitoire pragmatique offre, en effet, davantage de flexibilité pour expérimenter cette participation et l'adapter au besoin, avant de l'ancrer dans un texte législatif. Cette manière de procéder ne préjuge en rien de la décision du Parlement. En outre, elle tient compte aussi de l'accueil très favorable qui a été réservé, lors de la procédure de consultation sur la réforme de la constitution, à la disposition sur la participation des cantons à la politique étrangère, notamment en ce qui concerne le fait d'ancrer dans la constitution l'information et la consultation des cantons..

On relèvera enfin que, même en l'absence de réglementation spécifique, il n'existe guère d'exemple à ce jour montrant que la Confédération se serait engagée sur le plan international, dans des domaines ressortissant à la compétence des cantons, contre l'avis de ces derniers.

Ad 4 : Comme on l'a vu ci-dessus, le Conseil fédéral assurera la participation des cantons à la politique étrangère jusqu'à l'entrée en vigueur d'une éventuelle loi par une voie moins formelle que celle de la conclusion d'un accord avec les gouvernements cantonaux. La question d'une consultation du parlement ne se pose donc plus en l'occurrence.

La conclusion d'une telle convention avec les gouvernements cantonaux - qui est de la compétence du Conseil fédéral - n'aurait pu, de toute manière, contenir d'éléments susceptibles d'affecter la répartition actuelle des compétences eh matière de politique étrangère.

Ad 5 : Le Conseil fédéral est conscient que le fédéralisme coopératif est en constante mutation. Il estime aussi que les modes de participation des collectivités publiques concernées - et en particulier des cantons - à l'élaboration de la législation fédérale ne sont pas figés une fois pour toutes. Le Conseil fédéral est donc ouvert à la recherche de nouvelles formes de partenariat. L'expérience en cours concernant la préparation de la loi sur la participation des cantons à la politique étrangère de même que l'organisation de projet mise en place en vue de réformer la péréquation financière, pour ne citer que ces deux exemples, illustrent la volonté du Conseil fédéral de rechercher des formes de collaboration mieux adaptées aux exigences actuelles.

Réponse du Conseil fédéral.