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Le Conseil fédéral est prié de répondre aux questions suivantes :

1. Quels sont les résultats des essais avec les nouvelles énergies renouvelables obtenus jusqu'ici ? D'après le Conseil fédéral, quelle part les nouvelles énergies renouvelables peuvent-elles prendre pour couvrir nos besoins énergétiques dans un avenir prévisible ? Partage-t-il l'avis que la transition vers de nouvelles technologies énergétiques ne peut se faire que progressivement ? Cela signifie-t-il que nous demeurerons tributaires des énergies traditionnelles pendant plusieurs décennies encore ?

2. Le Conseil fédéral partage-t-il notre conviction que l'article constitutionnel sur l'énergie oblige non seulement à utiliser l'énergie de façon économe et rationnelle et à développer des énergies renouvelables, mais également à prendre en compte, dans une mesure identique, les problèmes liés à un approvisionnement suffisant, diversifié, sûr, économique et compatible avec l'environnement ?

3. Comment le Conseil fédéral juge-t-il la tendance à la libéralisation sur le marché de l'électricité en Europe et ses conséquences sur la politique énergétique suisse ? Partage-t-il notre avis que la politique énergétique suisse doit, de plus en plus, être intégrée dans la politique énergétique européenne et que l'ouverture du marché européen de l'électricité exige que l'économie suisse de l'électricité puisse disposer d'armes égales afin de rester concurrentielle face à l'étranger ?

4. Quel degré d'approvisionnement indigène en électricité le Conseil fédéral estime-t-il approprié pour l'avenir, en tenant compte de la sécurité d'approvisionnement ?

5. Quelle est la position du Conseil fédéral concernant l'approvisionnement futur en électricité de la Suisse ? Quelle est son attitude à l'égard de la production électricité à base d'énergie nucléaire ou d'énergies fossiles ?

6. Le Conseil fédéral partage-t-il notre conviction que l'on doit entamer la discussion politique à propos de l'approvisionnement futur en électricité avant l'expiration du moratoire, étant donné que la mise en service d'installations d'approvisionnement exige des décisions à long terme ? Si les bases décisionnelles ne sont pas prises à temps, notre pays ne sera-t-il pas - de facto - de plus en plus dépendant des importations de courant pour son approvisionnement à long terme ?

7. Eu égard aux raisons avancées, quelles mesures prévoit-on pour améliorer les conditions-cadres pour des investissements nouveaux ou de renouvellement ?

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Le Conseil fédéral apporte les réponses suivantes aux questions soulevées :

Question 1

Grâce aux mesures d'encouragement du programme Énergie 2000 et à d'autres efforts, en particulier de la part des cantons, on peut observer des progrès sensibles dans l'utilisation des énergies renouvelables (énergie solaire, énergie éolienne, chaleur ambiante, biomasse y compris les composants renouvelables des ordures, le biogaz, le gaz d'épuration et le gaz de décharge). Selon des informations fournies par le secteur "Énergies' renouvelables" du programme Énergie 2000, la production de chaleur à partir de l'énergie solaire, de la chaleur ambiante et de la biomasse est passée de 760 GWh à environ 5'300 GWh entre 1990 et 1993. Elle a couvert environ 4 % de la consommation totale de chaleur en 1993. L'objectif visé en l'an 2000 est une augmentation d'environ 3'000 GWh. De 1990 à 1993 également, la production d'électricité à partir de l'énergie solaire et de la biomasse a augmenté de 60 GWh pour atteindre près de 460 GWh, soit l'équivalent de 1 % de la consommation d'électricité de 1993. D'ici au tournant du siècle, cette production devrait augmenter d'environ 300 GWh à la faveur d'Énergie 2000. Actuellement, dans le secteur des énergies renouvelables, le bois est le principal matériau utilisé pour produire de la chaleur, alors que les déchets recyclables servent surtout à fournir de l'électricité. De 1990 à 1993, l'énergie solaire et l'énergie éolienne n'ont joué qu'un rôle minime.

S'agissant de la production de chaleur, l'objectif d'Énergie 2000 pourra être atteint si l'on poursuit les efforts actuels. En revanche, dans le domaine de la production d'électricité à partir des énergies renouvelables, l'évolution est incertaine ; il faudra redoubler d'efforts pour atteindre le niveau prévu. D'ici à l'an 2000, la production de courant à partir de la biomasse (dans les stations d'épuration des eaux, les décharges et les usines d'incinération des ordures) - production déjà rentable dans bien des cas - jouera le rôle principal. En outre, à moyen terme, les "champs d'éoliennes" dont on parle actuellement et les grandes centrales de production d'électricité fonctionnant au bois et aux ressources régénérescentes pourront aussi assurer un apport non négligeable. A plus long terme, c'est l'énergie photovoltaïque qui possède le plus important potentiel. Mais la récession, le bas prix de l'huile de chauffage et de l'électricité, ainsi que les coûts de revient élevés de l'énergie produite à partir des nouvelles technologies en freinent le développement.

Assurer la promotion durable des énergies renouvelables est une tâche de longue haleine qu'il faut entreprendre sans tarder. Des l'an 2000, elles occuperont une place non négligeable dans le domaine de la production de chaleur, et à plus long terme seulement, dans celui de l'électricité. De ce fait, même en exploitant les potentiels d'économies de toutes les formes d'énergie, la Suisse restera tributaire des agents traditionnels pendant plusieurs décennies encore.

Question 2

Les objectifs devant être pris en compte dans une égale mesure, selon le premier alinéa de l'article constitutionnel sur l'énergie, n'entraînent aucune nouvelle compétence fédérale. Ils définissent la ligne que la Confédération et les cantons doivent suivre dans l'accomplissement de leurs tâches (FF 19 8 8 13 3 3).

Les 2e et 3e alinéas du même article fixent les attributions. Ils obligent la Confédération à établir des principes applicables aussi bien à l'utilisation des énergies indigènes et renouvelables qu'à la consommation économe et rationnelle de l'énergie. Par ailleurs, elle doit édicter des prescriptions sur la consommation d'énergie des installations, des véhicules et des appareils, et encourager le développement de techniques énergétiques, en particulier en matière d'économies d'énergie et d'énergies renouvelables. L'article énergétique établit donc des compétences autant en matière de consommation d'énergie que d'énergies renouvelables.

Ces attributions ont été traduites dans la réalité avec l'arrêté sur l'énergie (entré en vigueur en 1991), avec l'ordonnance sur l'énergie (1992) et avec le programme Énergie 2000, qui vise notamment à exploiter les potentiels de collaboration volontaire entre les organisations étatiques et privées. Lorsque l'arrêté sur l'énergie expirera, à la fin de 1998, il faudra le remplacer par une loi sur l'énergie.

Les débats qui ont précédé le scrutin populaire relatif à l'article constitutionnel sur l'énergie ont mis en évidence la crainte qu'ont les milieux économiques de voir la Confédération s'immiscer directement dans l'approvisionnement énergétique du pays. Pourtant, déjà dans son message du 7 décembre 1987 sur l'article énergétique, le Conseil fédéral relevait que la Confédération et les cantons ne devaient pas endosser de responsabilité globale dans cette tâche, celle-ci devant être en tout premier lieu l'affaire de l'industrie énergétique (FF 1988 1 334).

Exiger un approvisionnement énergétique sûr est une revendication justifiée, et la politique de la Confédération et des cantons ne saurait en négliger les besoins. Mais ceux-ci doivent toujours être évalués et pondérés dans la perspective d'une politique durable touchant le climat et l'environnement (avec en particulier les objectifs déclarés en matière de CO2). Dorénavant, la politique énergétique du Conseil fédéral devra également se mesurer à l'aune des objectifs de la convention-cadre sur les modifications climatiques, ratifiée par le Suisse le 10 décembre 1993. La simplification et l'accélération des procédures décisionnelles est en tête de la liste des mesures envisagées pour améliorer les conditions de base favorisant les investissements nouveaux et les investissements de renouvellement de l'industrie électrique (voir réponse à la question 7).

Question 3

Au sein de l'Union européenne, c'est en 1990 qu'ont été prises le§ premières mesures visant à. libéraliser le marché de l'électricité. Tout d'abord, on a adopté des directives sur le transit transfrontalier, sur les grands réseaux et sur la transparence des prix octroyés aux gros consommateurs. Ensuite, on a commencé à Intégrer le système électrique est-européen dans le réseau interconnecté européen L'accord sur la charte énergétique européenne, que la Suisse a cosigné en 1994, en constitue une base. Il a notamment pour objectif d'assurer l'accès aux considérables réserves d'agents énergétiques fossiles des pays d'Europe de l'Est, ainsi que de favoriser les transferts technologiques, notamment en vue de moderniser les centrales de ces pays.

Autre étape importante : la Commission de l'UE a proposé une directive instaurant des prescriptions communes en vue de libéraliser le marché de l'électricité (un projet analogue existe pour le marché du gaz naturel). Les pierres angulaires de cette proposition sont la suppression des droits d'exclusivité dans la construction et l'exploitation d'installations de, production et de réseaux, le partage administratif des fonctions inhérentes à l'économie électrique (production, transport et distribution) ainsi qu'un accès au réseau, a négocier entre les entreprises d'électricité et les abonnés (dans un premier temps, les distributeurs et les gros consommateurs seulement). Le futur marché de l'électricité doit renforcer la sécurité de l'approvisionnement et améliorer l'efficacité dans trois secteurs : la production, le transport et la distribution. La Commission de l'UE élabore un autre projet dans le but de favoriser L'extension des réseaux transeuropéens.

Conformément au principe de subsidiarité, les membres de l'UE devraient conserver une importante marge de manoeuvre pour organiser l'ouverture du marché. Ils peuvent en particulier édicter, de manière transparente et non discriminatoire, leurs propres réglementations dans les domaines suivants : la sécurité, la protection de l'environnement, l'implantation des centrales, l'emploi préférentiel d'agents énergétiques primaires, l'utilisation prioritaire des ressources énergétiques indigènes, l'octroi de droits d'approvisionnement exclusifs aux distributeurs et le droit des consommateurs d'électricité à accéder au réseau. IR est donc reconnu qu'un marché de l'électricité largement ouvert ne prend pas suffisamment en compte les tâches relevant de l'économie générale ainsi que certaines obligations faites aux prestataires de services publics, comme l'approvisionnement des consommateurs situés dans des régions reculées. Notons que la suppression des restrictions de concurrence requiert aussi de nouvelles prescriptions. En effet, il faut régler le rôle de l'exploitant du réseau de transport ainsi que la coordination entre les centrales de production, la compagnie exploitant le réseau, et les distributeurs.

Quelques pays européens ont déjà largement libéralisé leurs marchés (Grande-Bretagne, Norvège, Pays-Bas). À l'inverse, d'autres États membres de l'UE, notamment la France remettent en question les intentions de l'Union. Les expériences pratiques glanées jusqu'ici ne permettent pas encore d'évaluer définitivement les différents modèles ; quant à la décision de promulguer une directive UE, elle est pendante. Pour l'heure, il n'est donc pas possible de dresser un bilan exhaustif. Néanmoins, on peut partir de l'idée que le marché européen, de l'électricité va être de plus en plus marqué par la concurrence. Il ne serait pas réaliste de penser que l'économie électrique suisse puisse se soustraire à cette évolution, ni même qu'elle doive le faire.

Avec ses centrales hydroélectriques, en particulier les aménagements à accumulation, et compte tenu de son réseau de transports et de sa situation géographique, la Suisse jouirait d'emblée d'une situation favorable dans un grand marché européen de l'électricité. Mais d'un autre côté, il n'est pas certain qu'à terme, de nouvelles centrales construites en Suisse seraient en mesure de concurrencer des installations étrangères. Or, la taxe sur le C02 pourrait changer cet état de fait. Une demande d'électricité à la hausse et le renouvellement de centrales indigènes pourrait entraîner, dans une optique micro-économique, un accroissement des importations de courant ou, peut-être, la construction de centrales thermiques alimentées aux agents fossiles, dont les coûts sont comparativement avantageux. Sous l'angle de la concurrence internationale, notre économie électrique est défavorisée par sa structure hétérogène et par son grand nombre d'entreprises.

Nous sommes d'avis que l'ouverture du marché de l'électricité implique que les pays partenaires aient des exigences similaires, notamment en ce qui concerne la protection de l'environnement et la sécurité des installations. Logiquement, le projet de directive UE prévoit des prescriptions communes pour la production, le transport et la distribution d'électricité. Reste cependant à déterminer quand et à quel niveau une telle harmonisation pourra être atteinte.

Il importe d'approfondir la question de la libéralisation du marché. Dans l'optique des mesures visant à libéraliser l'économie, le 13 juin 1994, nous avons chargé le Département fédéral des transports, des communications et de l'énergie et en particulier l'Office fédéral de l'énergie d'élaborer un rapport sur les possibilités offertes par les énergies de réseau. Il s'agit d'étudier les différents types d'ouverture (situation initiale, structure, effets) et d'analyser les applications et les effets des modèles envisagés en Suisse, en particulier dans le secteur de l'électricité. Pour l'heure, un groupe de travail constitué de représentants de l'Administration fédérale, de l'industrie électrique et des grands consommateurs d'énergie étudie ces questions. Les résultats, attendus pour lautomne 1995, nous permettront de décider de la démarche à adopter dans ce secteur, si important pour l'économie générale.

Question 4

Tant dans la Conception globale de l'énergie (1978) que dans l'évaluation de la preuve du besoin appliquée aux centrales nucléaires (1981), le Conseil fédéral et l'industrie électrique préconisent un approvisionnement garanti à 95 % durant le semestre d'hiver (cela correspond à des importations nettes d'électricité en hiver une année sur vingt, en moyenne). Or, une telle exigence d'autonomie est devenue illusoire au cours des années quatre-vingt, en raison de la décision de renoncer à construire de nouvelles centrales nucléaires et de l'acquisition de droits de tirage par l'industrie électrique suisse, essentiellement en France.

Aujourd'hui, la question de l'autonomie de notre approvisionnement se pose à nouveau dans la perspective de l'ouverture des frontières en Europe. Pour des motifs techniques (notamment la régulation du réseau) et des impératifs de politique économique, on ne saurait renoncer à une production électrique indigène substantielle. Celle-ci revêt une importance primordiale dans l'approvisionnement économique du pays au regard de l'extrême dépendance des autres agents énergétiques vis-à-vis de l'étranger. Il est possible, en effet, que l'actuel excédent de l'offre de courant dans la plupart des pays européens disparaisse au début du siècle prochain par suite de la croissance économique et de la désaffectation de nombreuses centrales thermiques parvenues en fin de vie.

Nous estimons qu'une politique d'esquive n'est pas défendable. L'importation d'électricité produite dans des centrales nucléaires et dans des centrales thermiques à combustibles fossiles n'est guère compatible avec la résistance que l'on continue de manifester dans notre pays envers l'énergie nucléaire, ni avec nos objectifs déclarés en matière de C02. Il ne serait pas judicieux d'augmenter les importations d'électricité provenant de partenaires étrangers dont les exigences en matière de protection de l'environnement et de sécurité ne seraient pas comparables aux nôtres. S'il se révélait nécessaire d'importer du courant à partir de pays le produisant au moyen de centrales thermiques à combustibles fossiles, il faudrait examiner les moyens de soutenir les entreprises productrices afin de réduire au minimum les émissions de C02 et de faire en sorte que les unités de production soient conformes à l'état de la technique quant à leur rendement énergétique, à la sécurité et à la protection de l'environnement (Joint Implementation). En Suisse, il faut déployer un surcroît d'efforts pour utiliser

rationnellement l'électricité. Nous réexaminerons la question du degré d'auto-approvisionnement, en électricité au moment d'élaborer des perspectives en la matière.

Question 5

Les ultimes perspectives élaborées par l'Office fédéral de l'énergie montrent que la demande d'électricité devrait continuer à augmenter au siècle prochain, même si son taux de croissance fléchit sensiblement. Selon des modèles basés sur une économie prospère et sur la poursuite de la politique énergétique actuelle (lois cantonales sur l'énergie, arrêté sur l'énergie, Énergie 2000), le taux de croissance annuel de la demande d'électricité devrait être de 0,69 % entre l'an 2000 et l'an 2030 ; il pourrait être ramené à 0,55 % grâce à l'application de la politique envisagée (remplacement de l'arrêté sur l'énergie par la loi proposée, instauration de la taxe sur le CO2). Seules des mesures complémentaires et renforcées visant l'utilisation rationnelle de l'énergie permettraient de stabiliser ou de réduire la demande d'électricité, compte tenu de l'évolution économique considérée.

Or, sachant que les contrats d'importation d'électricité expirent en 2010 et que la longévité des centrales nucléaires atteint une quarantaine d'années, il faut se demander comment on parviendra à couvrir la demande au-delà de cette date. Nous estimons que toutes les éventualités, tant du côté de l'offre que de la demande, méritent d'être examinées : il s'agit du renforcement des mesures d'économies d'électricité, de l'emploi des énergies renouvelables, de la force hydraulique, de l'énergie nucléaire, des énergies fossiles et de l'importation d'électricité. Cependant, chacune de ces options pose certains problèmes, que ce soit sur le plan de la réceptivité, de la rentabilité ou des effets sur l'environnement.

Pour sa politique environnementale - protection de l'environnement et du climat - il est important que la Suisse continue de disposer d'un approvisionnement en électricité qui ne pèse guère sur le bilan du CO2. S'il faut recourir à des centrales thermiques alimentées aux agents fossiles et, bien sûr, conformes à l'état de la technique, des mesures compensatoires seront nécessaires, telles que l'utilisation plus rationnelle de l'énergie, le remplacement d'agents fossiles par la récupération des rejets de chaleur, l'emploi de pompes à chaleur électriques, etc. L'utilisation maximale des rejets de chaleur serait prioritaire ; les propositions à l'origine de la loi sur l'énergie et de la taxe sur le C02 prennent en compte cet objectif. Si la consommation de gaz devait s'amplifier, il faudrait accorder plus de poids (surtout dans l'optique de l'approvisionnement de crise) à des éléments tels que la fiabilité des fournisseurs, la sécurité et la diversification des canaux de distribution, ainsi que d'autres mesures, comme les contrats autorisant l'interruption des livraisons et les systèmes de stockage du gaz. L'emploi de l'énergie nucléaire, de la force hydraulique et, à plus long terme, des nouveaux agents renouvelables peut aussi contribuer à stabiliser et à réduire les émissions de CO2. Si des importations d'électricité supplémentaires se révèlent nécessaires, il faudra intensifier la coopération technique avec nos partenaires, afin de parvenir à des normes comparables, dans la mesure du possible.

Question 6

Nous sommes aussi d'avis qu'il faudra intensifier, ces prochaines années, la discussion politique à propos du futur approvisionnement en électricité. L'occasion s'en présentera bientôt avec les projets de loi fédérale sur l'énergie et de taxe CO2, les initiatives populaires concernant l'énergie (Énergie-environnement, centime solaire) ainsi que la refonte de la loi sur l'énergie atomique. Us conditions générales devraient s'améliorer avec la loi sur l'énergie et la taxe CO2, puis avec la loi sur l'énergie nucléaire, mais aussi avec la simplification et l'accélération des procédures d'autorisation ainsi qu'avec une organisation plus appropriée du marché de l'électricité. Il est capital que les autorités et les parlements à tous les échelons, mais aussi la population, bénéficient d'un climat propice aux innovations et aux investissements. L'industrie électrique a besoin d'être reconnue et soutenue sur le plan politique. Mais elle doit également y mettre du sien, notamment en oeuvrant en faveur de l'utilisation rationnelle de l'électricité.

Question 7

En vue d'améliorer les conditions de base relatives aux investissements nouveaux ou de renouvellement dans l'industrie électrique, nous concentrons nos efforts sur la simplification et l'accélération des procédures d'autorisation. Cette démarche permettra de réaliser des installations plus rapidement et à moindre coûts. Force est cependant de relever que la marge de manoeuvre est limitée par les impératifs de la sécurité du droit, de la démocratie et du fédéralisme. Il ne faut pas, en particulier, que la dérégulation remette en question la protection de l'environnement et la sécurité.

Mandaté par Énergie 2000, un groupe de conciliation étudie les possibilités d'expansion de la force hydraulique et élabore des critères afin de favoriser une approche consensuelle dans le règlement des divergences entre concepteurs et organisations écologistes. Un autre groupe s'occupe d'un plan national des lignes de transport et définit des critères permettant d'évaluer les plans d'extension des plus grandes compagnies d'électricité du pays et des Chemins de fer fédéraux. Le DFTCE, pour sa part, va poursuivre la collaboration avec l'industrie énergétique et les autres organisations concernées et, le cas échéant, l'intensifier, dans l'intérêt d'un approvisionnement en énergie sûr, économique et respectueux de l'environnement.

Dans notre message du 19 janvier 1994 sur la révision partielle de la loi sur l'énergie atomique et de l'arrêté fédéral y relatif, nous avons soumis au Parlement une proposition visant à simplifier les procédures d'autorisation dans le domaine de la gestion des déchets nucléaires. D'autres pas, concrets, ont été franchis avec la révision de la loi sur l'aménagement du territoire et de l'ordonnance relative à l'étude de l'impact sur l'environnement ainsi qu'avec le projet "Amélioration de la coordination des procédures décisionnelles relatives aux grands projets", mené par le Contrôle administratif du Conseil fédéral (CCF).

L'actuel arrêté sur l'énergie oblige les entreprises publiques de distribution d'électricité à prendre en charge à des conditions tarifaires convenables le courant offert par des autoproducteurs. Cette disposition fait contrepoids, dans une certaine mesure, à la puissance économique de l'industrie électrique. Elle donne une chance aux installations de production décentralisées - les petits aménagements hydroélectriques, par exemple - souhaitées pour des questions de politique d'approvisionnement.

On relèvera encore les efforts consentis par les cantons et les communes. Il ne faudrait pas, en particulier, que les procédures d'autorisation de construire compliquent inutilement l'utilisation des énergies renouvelables, par exemple la mise en place d'installations photovoltaïques ou les mesures techniques d'économies d'énergie.

Enfin, l'amélioration des conditions de base dépend aussi des mesures mises en oeuvre par la Confédération (loi sur l'énergie, taxe sur le CO2), les cantons et l'industrie en vue d'utiliser rationnellement l'énergie et de promouvoir les nouvelles énergies renouvelables à l'enseigne d'Énergie 2000. Des résultats obtenus dépendront, pour une part, l'acceptation de nouvelles centrales, l'ampleur des capacités de production nécessaires ainsi que le volume des importations de courant.

Réponse du Conseil fédéral.