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La loi fédérale sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (LPP, RS 831.40) dispose que la surveillance des institutions de prévoyance est exercée par les cantons (art. 61 al. 1). La plupart des cantons ont fait usage de la possibilité que leur confère la loi (art. 61 al. 2, LPP) de se regrouper en une région de surveillance commune et de désigner une autorité de surveillance intercantonale pour cette région. La surveillance des autorités de surveillance (inter)cantonales a été confiée à une commission de haute surveillance (art. 61 ss LPP), qui a commencé ses travaux en 2012. La Commission de haute surveillance de la prévoyance professionnelle (CHS PP) rend ses décisions sans être soumise à aucune directive du Conseil fédéral ou du Département fédéral de l'intérieur (art. 64 al. 2 LPP).

Les tâches de la CHS PP sont énumérées de façon exhaustive à l'article 64a LPP. Cette commission est chargée notamment de garantir que les autorités de surveillance exercent leur activité de manière uniforme (let. a) et d'examiner les rapports annuels des autorités de surveillance (let. b). Elle peut émettre des directives afin de garantir une activité de surveillance uniforme (let. a). Si une base légale le permet, elle peut fixer les normes nécessaires à l'activité de surveillance après avoir entendu les milieux intéressés. Les directives no02/2012 "Standard des rapports annuels des autorités de surveillance" qu'elle a édictées le 5 décembre 2012 (D-02/2012) procèdent de cette compétence.

La CHS PP envisage d'élargir fortement la portée des directives D-02/2012 puisqu'elle y intégrera des standards pour les aspects organisationnels et financiers. Or, aucune consultation formelle n'a eu lieu à ce sujet auprès des autorités de surveillance concernées. On peut se demander en outre si la CHS PP peut se prévaloir d'une base légale pour compléter les directives D-02/2012 et si l'organisation, le financement et la structure juridique des autorités de surveillance a quelque chose à voir avec la garantie d'une activité de surveillance uniforme.

Le Conseil fédéral et le département compétent n'ayant pas le droit de donner des instructions, la question se pose de savoir qui contrôle la CHS PP et qui lui fixe des limites lorsqu'elle outrepasse ses compétences.

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L'indépendance de la Commission de haute surveillance de la prévoyance professionnelle (CHS PP) traduit la claire volonté du législateur (voir le message concernant la révision de la loi fédérale sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité [Réforme structurelle] FF 2007 5381, spéc. 5399 ss). De ce principe découle le fait que la commission n'est pas soumise aux directives du Conseil fédéral. Il n'existe pas de procédure interne à l'administration pour s'opposer par voie de droit ordinaire aux directives de la commission, tant que celles-ci ont un caractère général et abstrait. Mais dans le cadre de la surveillance administrative, il est possible d'adresser une dénonciation au Conseil fédéral (art. 71 de la loi fédérale sur la procédure administrative ; RS 172.021). Il ne s'agit pas cependant d'une voie de recours ordinaire ; le dénonciateur n'a notamment aucun des droits reconnus à la partie. Le Conseil fédéral entre en matière lorsque la dénonciation indique que des dispositions du droit matériel ou du droit de procédure ont été clairement enfreintes à maintes reprises et que l'infraction risque de se répéter. Les commissions de gestion du Conseil national et du Conseil des États ainsi que le Contrôle fédéral des finances examinent l'activité de la CHS PP sur la base du rapport d'activité que la commission présente chaque année au Conseil fédéral (art. 64a al. 3 de la loi fédérale sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité ; RS 831.40). Les commissions de gestion peuvent également conduire des enquêtes sur l'activité de la CHS PP et émettre des recommandations. Elles ne peuvent toutefois ni contraindre l'organe qu'elles surveillent à adopter une mesure, ni casser ou modifier une décision de celui-ci, ni prendre une décision en lieu et place de cet organe.

Réponse du Conseil fédéral.