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Introduzione

Il 22 maggio del 2000, la Germania ha receduto dalla regolamentazione del 1984 con effetto da fine maggio del 2001 e ha comunicato la sua intenzione di adottare misure unilaterali a decorrere da quest'ultima data. Ha così emanato un'ordinanza che prevedeva una limitazione del numero dei voli di avvicinamento da nord a 80'000 come pure il divieto di volo notturno dal lunedì al venerdì tra le 21.00 e le 07.00 e il divieto di volo nei fine settimana. Questa regolamentazione sarebbe dovuta entrare in vigore in due tappe, entro 12 mesi. In seguito, la Svizzera e la Germania hanno concluso un accordo internazionale (accordo tra la Svizzera e la Germania concernente la sorveglianza del traffico aereo da parte della Confederazione svizzera sul territorio tedesco e le conseguenze dell'esercizio dell'aeroporto di Zurigo per il territorio della Repubblica federale tedesca). Esso prevedeva una limitazione a 100'000 del numero dei voli in avvicinamento sul territorio della Germania meridionale e un divieto di volo notturno tra le 22.00 e le 06.00 e durante i fine settimana tra le 20.00 e le 09.00. Era stato previsto un termine transitorio di 41 mesi. Dopo il fallimento in Parlamento dell'accordo con la Germania il 18 marzo 2003, la Repubblica federale tedesca ha adottato immediatamente misure unilaterali particolarmente severe: il divieto di volo notturno è stato esteso alla fascia oraria dalle 21.00 alle ore 07.00, le quote di volo minime sopra il territorio della Germania del sud durante le ore di volo notturne e i fine settimana sono state innalzate e la clausola d'eccezione è stata inasprita con effetto a partire dal 10 luglio 2003. Mentre l'estensione del divieto di volo notturno e nei fine settimana e le nuove quote di volo minime, benché problematiche per l'esercizio dello scalo, possono essere compensate, l'inasprimento della clausola d'eccezione avrebbe messo in forse l'esistenza stessa dell'aeroporto di Zurigo e della compagnia Swiss. Quale conseguenza, a partire dal 10 luglio 2003, un gran numero di voli avrebbe dovuto essere annullato.

A giudizio del Consiglio federale, le misure disposte dalla Germania avrebbero compromesso in modo massiccio il traffico aereo da e verso lo scalo di Zurigo, violando nel contempo l'accordo sul traffico aereo tra la Svizzera e l'Ue. Per questo motivo, il 10 giugno 2003 il Collegio ha presentato ricorso alla Commissione europea contro l'ordinanza tedesca che disciplina gli atterraggi e i decolli sopra lo spazio aereo tedesco. Per evitare gli svantaggi gravi e irreversibili derivanti dall'ordinanza tedesca, la Svizzera ha inoltre chiesto alla Commissione europea di disporre una serie di misure provvisorie.

Il 26 giugno 2003, il Ministro dei trasporti tedesco Manfred Stolpe e il Consigliere federale Moritz Leuenberger hanno firmato una dichiarazione dalla quale risultava che la Germania avrebbe rinviato l'inasprimento della clausola d'eccezione, che la Svizzera avrebbe autorizzato gli atterraggi da sud sull'aeroporto di Zurigo a partire dal 30 ottobre 2003 secondo un preciso calendario, adoperandosi inoltre per mettere gradualmente a punto nuove procedure di avvicinamento (per es. tramite il sistema di atterraggio strumentale ILS).

Detta dichiarazione è stata rilasciata su esplicita riserva dell'esito dei ricorsi pendenti presso l'Ue e a Mannheim. In tal modo è garantito che, a prescindere dal contenuto della dichiarazione, l'ordinanza tedesca e le sue ricadute sullo scalo Unique, sulla compagnia Swiss e sulla popolazione saranno sottoposte a un approfondito esame da parte delle istituzioni citate.

ad domanda 1

Già nella sua decisione del 25 marzo 2003, il Consiglio federale non aveva ritenuto per nulla opportuna l'impugnazione delle misure unilaterali tedesche presso il Consiglio dell'Organizzazione dell'aviazione civile internazionale (OACI), considerato che l'OACI è un organo politico che di regola non prende decisioni in tempi brevi. L'OACI avrebbe probabilmente trasmesso il dossier alla Svizzera e alla Germania in vista di una soluzione negoziale tra i due Paesi. Neanche gli unici due casi in cui sono state presentate all'OACI controversie sui diritti di transito, ovvero nella controversia tra l'India e il Pakistan e in quella tra l'Inghilterra e la Spagna (conflitto di Gibilterra), hanno avuto per effetto sentenze del Consiglio dell'OACI.

Circa la situazione legale, sussistono grossi interrogativi.

Nella sua decisione del 26 gennaio 2003, il Tribunale amministrativo di Mannheim ha ritenuto che i diritti di transito sanciti nella Convenzione del 7 dicembre 1944 relativa all'aviazione civile internazionale (RS 0.748.0) e nell'Accordo del 7 dicembre 1944 concernente il transito dei servizi aerei internazionali (RS 0.748.111.2) non fossero in causa. I pareri espressi finora riguardo alla questione divergono. Alcuni esperti internazionalmente riconosciuti dubitano che il diritto aereo internazionale possa fornire una risposta.

Del resto, finché sono pendenti altre procedure legali, non sarebbe opportuno adire l'OACI anche solo per il fatto che le altre istanze potrebbero sospendere tali procedure in vista di una decisione dell'OACI. Inoltre, la procedura di composizione delle controversie dell'OACI non prevede l'emanazione di misure provvisorie per la durata della procedura.

In questo momento non è possibile esprimersi sull'opportunità di un eventuale ricorso alla procedura di composizione delle controversie dell'OACI, nel caso le procedure attualmente pendenti avessero un esito sfavorevole per il nostro Paese.

ad domanda 2

Nel suo ricorso del 10 giugno 2003, il Consiglio federale ha contestato tutti i regolamenti tedeschi che vietano o limitano le procedure di avvicinamento o di decollo verso o dall'aeroporto di Zurigo sorvolando il territorio tedesco. Nel fare ciò si è basato sul regolamento CE 2408/92, facendo presente che i diritti che sono accordati alla Svizzera in virtù dell'accordo sul traffico aereo sarebbero risultati limitati. Il 5 dicembre 2003, la Commissione europea ha comunicato alla Svizzera la sua decisione secondo cui la Germania può continuare ad applicare l'ordinanza. Il Consiglio federale ha deciso allora di impugnare la decisione della Commissione europea davanti alla Corte di giustizia europea. Presumibilmente anche in questo caso il Consiglio federale impugnerà tutti i livelli dell'ordinanza tedesca.

ad domanda 3

Presentando ricorso presso la Commissione Ue, non è più necessario un ulteriore ricorso contro la restrizione di accesso al mercato allo scopo di sollecitare la stessa Commissione ad avviare una procedura incentrata sulla violazione dell'accordo con l'Ue. Era da escludere che la Commissione europea avviasse una tale procedura, visto che il regolamento 2408/92 concernente l'accesso alle rotte comunitarie prevede una procedura distinta, intrapresa dalla Svizzera.

ad domanda 4

Il Consiglio federale ha esaminato la possibilità di avviare una procedura dinanzi al Comitato misto. Quest'ultimo è composto da rappresentanti delle Parti contraenti e si esprime all'unanimità. In seno a quest'organo, l'Ue è rappresentata dalla Commissione, sostenuta da rappresentanti degli Stati membri. Il parere dell'Ue viene fissato dal Consiglio Ue, su proposta della Commissione e a maggioranza qualificata. È poco probabile che la Germania sia messa in una posizione di minoranza in seno al Consiglio. Il Consiglio federale ha dunque ritenuto che un ricorso dinanzi alla Commissione europea fosse lo strumento più adeguato.

ad domanda 5

La Convenzione europea del 29 aprile 1957 per il regolamento pacifico delle controversie (RS 0.193.231) non può essere preso in considerazione in quanto, in virtù dell'articolo 28 capoverso 1, le sue disposizioni non si applicano alle controversie che, in base a un accordo tra le parti contraenti, sono sottoposte ad un'altra procedura di conciliazione. Nel caso in oggetto, sono determinanti le disposizioni dell'accordo sul traffico aereo tra la Svizzera e l'Ue e quelle della procedura di composizione delle controversie dell'OACI.

ad domanda 6

Per quanto possibile e sensato, la Confederazione sostiene anche le procedure avviate da Swiss e Unique presso tribunali tedeschi. Il Consiglio federale è comunque dell'avviso che un intervento distinto della Confederazione non sia opportuno per due motivi: da una parte non è certo che le autorità federali in questo caso siano legittimate ad agire, dall'altra la Commissione europea potrebbe rifiutarsi di entrare nel merito del ricorso se la Confederazione difende già i propri interessi dinanzi a un tribunale tedesco. Inoltre, un ricorso svizzero presso tribunali tedeschi limiterebbe maggiormente le possibilità di negoziare che un ricorso presentato a Bruxelles. La ripartizione dei compiti concordata dalle parti, ossia un ricorso da parte della Confederazione a Bruxelles e un'azione promossa da Swiss e Unique a Mannheim, strettamente coordinati tra loro, è sembrata la soluzione più opportuna.

ad domanda 7

Dopo che, nel quadro della dichiarazione congiunta dei Ministri del 26 giugno 2003 è stato possibile allontanare il pericolo di perturbazioni d'esercizio a causa delle misure tedesche, gli sforzi si concentrano ormai essenzialmente sulla questione della sicurezza aerea nello spazio della Germania meridionale. La Svizzera è sempre interessata a ottenere un allentamento delle misure tedesche e a evitare l'inasprimento di quelle in vigore. Attualmente, però, nulla lascia supporre che la Germania sia disposta a negoziare in merito alla questione. Senza una distensione della situazione e il ripristino della fiducia nella Germania meridionale, anche in futuro la disponibilità della Germania ad avviare nuove trattative sarà limitata.

La Repubblica federale tedesca ha sempre considerato il caso dell'aeroporto di Salisburgo non paragonabile a quello di Zurigo poiché le condizioni locali sono diverse. Contrariamente all'aeroporto di Zurigo, che è intercontinentale, quello di Salisburgo è regionale; per quest'ultimo l'utilizzazione dello spazio aereo tedesco è inevitabile visto che l'unica pista disponibile finisce poco prima della frontiera austro-tedesca. La Germania non prende per il momento in considerazione l'ipotesi di ritornare all'accordo del 1984. Da quando l'accordo è stato respinto, la Germania ha a più riprese precisato che una soluzione consensuale entrerebbe in linea di conto soltanto se i punti principali del nuovo accordo le fossero più favorevoli di quelli del fallito accordo.

Risposta del Consiglio federale.