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Die Situation auf dem schweizerischen Immobilienmarkt präsentiert sich angesichts der exorbitanten Steigerungen der Immobilienpreise und Anfangsmieten für Wohnungen und Gewerberäume insbesondere in den städtischen Ballungszentren dramatisch. Aufgrund der gravierenden Probleme, die sich insbesondere Familien bei der Suche nach erschwinglichem Wohnraum stellen, wird der Bundesrat um die Beantwortung der folgenden Fragen ersucht:

1. Teilt er die Einschätzung, dass sich die Situation in einzelnen Städten und Agglomerationen für tiefe und mittlere Einkommen in den Zentren verschärft hat und politischer Handlungsbedarf besteht?

2. Wie beurteilt er das Problem der schleichenden Ghettobildung ("Seefeldisierung") in gewissen Städten, weil insbesondere Familien aus trendigen Quartieren mangels zahlbaren Wohnungen verdrängt werden?

Erachtet er dagegen einen Quartier-Mindestanteil an Wohnungen mit Kostenmieten als adäquate Massnahme?

3. Wie stellt er sich zu mietrechtlichen Massnahmen gegen die Spekulation wie einer Formularpflicht für die Mitteilung des Anfangmietzinses, einem Verbot von Ertragskündigungen, der Reduktion des Überwälzungssatzes bei umfassenden Sanierungen und eines Verbots der Mietzinserhöhungen nach Handänderungen?

4. Wie beurteilt er die starken Preissteigerungen auf dem Wohnungsmarkt in den städtischen Gebieten vor dem Hintergrund der Personenfreizügigkeit? Wie beurteilt er die sozialpolitischen Folgen?

5. Teilt er die Einschätzung, dass sich das unbestrittene Erfolgsmodell mit der Zuwanderung von hochqualifizierten Arbeitskräften aus der EU nur weiterführen lässt, wenn flankierende Massnahmen zum Schutz des Wohnungsmarkts ergriffen werden? Welche Massnahmen bieten sich aus Sicht des Bundesrates an?

6. Wie stellt er sich zu Vorschlägen einer zwingenden Mehrwertabschöpfung bei Ein- und Umzonungen sowie einer gesetzlichen Verpflichtung der öffentlichen Hand, bei Gelegenheit Bauland und Industriebrachen zu erwerben und im Baurecht an Wohnbaugenossenschaften und gemeinnützige Stiftungen abzugeben?

7. Welche Massnahmen können wirksam zur Eindämmung der Zweitwohnungen in touristischen Regionen und in Städten ergriffen werden?

8. Wie beurteilt er die Wirkung einer nationalen Grundstückgewinnsteuer zur Abschöpfung der Spekulationsgewinne, deren Einnahmen wieder zweckgebunden für den sozialen Wohnungs- und Gewerbebau eingesetzt werden könnte?

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Die aktuelle Situation auf dem Wohnungsmarkt ist von einer stark gewachsenen Nachfrage geprägt. Haupttreiber dafür ist der Bevölkerungsanstieg, welcher vor allem seit Einführung der vollen Personenfreizügigkeit gegenüber den EU-17-Staaten im Jahr 2007 jährliche Wachstumsraten von 1 Prozent und mehr erreicht. Die Wohnbauproduktion hat auf die etappierte Öffnung reagiert. Sie ist ab 2002 kontinuierlich angestiegen und schwankt seit 2006 um rund 40 000 Einheiten pro Jahr. Seit 2003 oszilliert die Leerwohnungsziffer um 1 Prozent. Begleitet wird diese relativ geringe Quote von leicht über der allgemeinen Teuerung liegenden Preissteigerungen. Dennoch macht die Mietzinsbelastung seit Jahrzehnten durchschnittlich rund 20 Prozent aus, wobei allerdings bei tiefen und mittleren Einkommenskategorien für die Jahre 2007 und 2008 ein leichter Anstieg zu beobachten ist.

Die Leerstands- und Preisentwicklungen sind regional unterschiedlich. Dafür mitverantwortlich sind veränderte Qualifikations- und damit Nachfragestrukturen der Einwandernden. Anders als früher Eingewanderte arbeiten diese meist im Dienstleistungssektor, weshalb sich ihre Wohnungsnachfrage auf städtische Zentren konzentriert.

Gestützt auf Artikel 108 der Bundesverfassung unterstützt der Bund im Rahmen seiner Wohnraumförderung auch den gemeinnützigen Wohnungsbau, der vor allem in den Städten und Agglomerationen erfolgt und dort für ein langfristig preisgünstiges Wohnungsangebot sorgt. Am 18. März 2011 hat das Parlament aufgrund des Wohnraumförderungsgesetzes (WFG) einen Bundesbeschluss über 1400 Millionen Franken genehmigt. Mit diesen Eventualverpflichtungen wird in den nächsten Jahren den gemeinnützigen Wohnbauträgern weiterhin zu günstigen Finanzierungen verholfen. Auch der Fonds de roulement, aus dem den gemeinnützigen Bauträgern zinsgünstige Darlehen gewährt werden, soll bis Mitte des laufenden Jahrzehnts mit insgesamt rund 100 Millionen Franken weiter aufgestockt werden. Ferner unterstehen immer noch knapp 70 000 Wohnungen dem Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetz (WEG). Für deren Bewohnerschaft wurden im letzten Jahr A-fonds-perdu-Beiträge zur Verbilligung der Wohnkosten in der Höhe von rund 75 Millionen Franken ausbezahlt.

Dies vorausgesetzt, beantwortet der Bundesrat die Fragen wie folgt:

1. Der Bundesrat ist sich bewusst, dass die jüngere Entwicklung des Wohnungsmarktes für Haushalte mit tiefen und mittleren Einkommen zu Problemen führen kann. In seiner Antwort vom 26. Januar 2011 auf eine Interpellation der Sozialdemokratischen Fraktion (10.3899 "Wohnungsnot in den Ballungszentren und drohende Immobilienblase") hat er ausgeführt, dass sich in gewissen Regionen Knappheitstendenzen feststellen lassen, die Preissteigerungen begünstigen und dass die Lage namentlich für Haushalte, welche bei tiefem und mittlerem Einkommen eine Bruttomietbelastung von über 25 Prozent aufweisen, kritisch sein kann. In der Antwort vom 16. Februar 2011 auf die Interpellation Leutenegger Oberholzer (10.4023 "Erodiert die Mittelschicht?") hat sich der Bundesrat daher auch bereit erklärt, unter anderem die Auswirkungen gestiegener Wohnkosten auf die Mittelschichten untersuchen zu lassen.

2. Auf- und Abwertungsprozesse in einzelnen Quartieren sind seit je Bestandteile einer dynamischen Stadtentwicklung. Der Bundesrat ist sich bewusst, dass dieser Wandel dort, wo er akzentuiert ausfällt, zu sozialen Härten führen kann. Der Bund verfügt jedoch nicht über die Kompetenz, zum Beispiel mit Vorschriften über die Mietzinsgestaltung in betroffenen Gebieten und Quartieren einer als unerwünscht erachteten Veränderung der Bevölkerungsstruktur entgegen zu wirken. Hingegen können die Kantone und Gemeinden im Rahmen der Zonenplanung verschiedene Massnahmen umsetzen, so etwa die Festlegung von Anteilen für gemeinnützigen oder preisgünstigen Wohnraum in einem Nutzungsplan. Ein konkretes Beispiel bildet die Verordnung der Stadt Zug über die Zone für preisgünstigen Wohnungsbau vom 7. Dezember 2010, die für Bauten in der entsprechenden Zone vorschreibt, dass mindestens 50 Prozent der anzurechnenden Geschossfläche die vorgegebenen Anforderungen an den preisgünstigen Wohnungsbau erfüllt. Vergleichbare Vorschriften werden auch an anderen Orten geprüft.

3. Das geltende Mietrecht (Artikel 270 Absatz 2 Obligationenrecht) gibt den Kantonen die Kompetenz, im Falle von Wohnungsmangel für ihr Gebiet oder einen Teil davon beim Abschluss eines neuen Mietvertrags die Verwendung eines Formulars für obligatorisch zu erklären. Gestützt auf diese Bestimmung haben die Kantone Genf, Waadt, Neuenburg, Freiburg, Zug und Nidwalden die Formularpflicht eingeführt. Die bestehende Regelung erscheint sinnvoll, da sie den von Wohnungsmangel betroffenen Kantonen die Möglichkeit gibt, dieses Mittel umzusetzen, während dies in Kantonen mit einem genügenden Wohnungsangebot nicht notwendig erscheint.

Aufgrund der geltenden Rechtsprechung des Bundesgerichts sind Kündigungen, die ausgesprochen werden, um von einer nachfolgenden Mietpartei einen höheren Mietzins verlangen zu können, zulässig, sofern der neue Mietzins orts- und quartierüblich ist. Für ein Verbot dieser sogenannten "Ertragskündigungen" wäre daher eine entsprechende Anpassung des Obligationenrechts notwendig. Eine im Jahr 2009 eingereichte parlamentarische Initiative Thanei (09.507 "Kündigungsschutz") hatte eine solche Anpassung zum Inhalt. Der Nationalrat hat indessen im Dezember 2010 mit deutlicher Mehrheit beschlossen, diesem Vorstoss nicht Folge zu geben. Unter diesen Voraussetzungen erscheint es zum heutigen Zeitpunkt nicht opportun, eine erneute Gesetzesänderung mit dem gleichen Inhalt vorzuschlagen.

Aufgrund von Artikel 14 Absatz 1 der Verordnung über die Miete und Pacht von Wohn- und Geschäftsräumen (VMWG) gelten die Kosten umfassender Überholungen in der Regel zu 50-70 Prozent als wertvermehrende Investitionen. Diese Regelung geht auf eine Anpassung der Verordnung über Massnahmen gegen Missbräuche im Mietwesen (VMM) aus dem Jahr 1977 zurück. Sie erlaubt es, den besonderen Umständen des Einzelfalls Rechnung zu tragen und hat sich in der Praxis eingespielt. Da es aufgrund des Verordnungstextes möglich ist, einen wertvermehrenden Anteil von mehr als 70 Prozent oder weniger als 50 Prozent zu bestimmen, ist er flexibel genug, um den besonderen Umständen des Einzelfalls Rechnung zu tragen. Eine Anpassung drängt sich daher nicht auf.

Die Möglichkeit, nach einer Handänderung gestützt auf den Kaufpreis den Mietzins zu erhöhen, stellt einen oft kritisierten Punkt des geltenden Mietrechts dar. Die mit der Botschaft vom 12. Dezember 2008 vorgeschlagene Änderung des Obligationenrechts sah vor, dass die Handänderung der Liegenschaft nicht mehr zu Mietzinserhöhungen berechtigt. Aufgrund der Ablehnung der Revisionsvorlage durch das Parlament im September 2010 hat das bisherige Mietrecht weiterhin Geltung. Aus diesem Grund sind Mietzinsanpassungen aufgrund von Handänderungen weiterhin möglich.

4. Das Bundesamt für Wohnungswesen lässt die Auswirkungen der Personenfreizügigkeit auf den Wohnungsmarkt seit längerem beobachten. Eine aktualisierte Fassung der Studie aus dem Jahre 2009 dürfte vor der Sommerpause publiziert werden. Aus diesen Untersuchungen geht hervor, dass die Personenfreizügigkeit in den attraktiven städtischen Zentren und Agglomerationen wie auch in einzelnen weiteren "hot spots" Preissteigerungen im mittleren und oberen Mietpreissegment und auf dem Eigentumsmarkt bewirkt. In anderen Regionen wiederum führt sie direkt oder indirekt zu einer besseren Auslastung des Wohnungsbestandes. Im Hinblick auf die sozialpolitischen Folgen ist zu erwarten, dass die unter Ziffer 1 erwähnte Untersuchung Erkenntnisse liefern wird.

5. Wie bereits erwähnt, hat die Wohnungsproduktion auf die unter anderem als Folge der Personenfreizügigkeit gestiegene Nachfrage reagiert und kann diese im Grossen und Ganzen befriedigen. Dafür spricht auch die insgesamt stabile Leerwohnungsquote. Fehlen trotz hoher Neuproduktion in den attraktiven Zentren und Regionen Wohnungsangebote für bestimmte Nachfragegruppen wie beispielsweise Familien, können die betroffenen Kantone und Gemeinden zusätzlich zur bereits erwähnten Wohnraumförderung des Bundes weitere flankierende Massnahmen ergreifen. Dabei kann es sich um die Anwendung bekannter Instrumente der Wohnraumförderung und/oder raumplanerische Massnahmen handeln. Im Zusammenhang mit dem zweiten Punkt sei auf das Gutachten "Förderung des gemeinnützigen Wohnungsbaus mit raumplanerischen Mitteln" verwiesen, das die Schweizerische Vereinigung für Landesplanung (VLP-ASPAN) im Auftrag des BWO erstellt hat und im vergangenen Jahr publiziert wurde.

Darin werden unter Berücksichtigung verfassungsmässiger Rechte und Prinzipien raumplanerische Lösungsansätze beschrieben und beurteilt. Dazu gehören insbesondere die Gewährung von Nutzungsprivilegien, das Kaufsrecht der Gemeinde bei Neueinzonungen, das Ausscheiden von Wohnanteilen für den gemeinnützigen Wohnungsbau, die Förderung über die Ausgestaltung der Mehrwertabgabe sowie die Abgabe von Bauland an gemeinnützige Wohnbauträger.

Aufgrund des bestehenden Förderungsinstrumentariums des Bundes und des bei Kantonen und Gemeinden vorhandenen Handlungsspielraums besteht keine Notwendigkeit für weitere flankierende Massnahmen auf Bundesebene.

6. Das geltende Recht verpflichtet die Kantone, einen angemessenen Ausgleich für erhebliche planungsbedingte Vor- und Nachteile zu regeln (Art. 5 Abs. 1 Raumplanungsgesetz; RPG). Trotzdem wurde es bisher nur von wenigen Kantonen umgesetzt. Der Ständerat hat nun im Rahmen der Teilrevision des RPG, die einen indirekten Gegenvorschlag zur Landschaftsinitiative darstellen soll (10.019), beschlossen, das RPG um eine Regelung für eine Mehrwertabgabe auf Einzonungen zu ergänzen.

Der Bundesrat ist der Ansicht, dass eine neue zwingende Lösung im Bereich der Mehrwertabschöpfung nur dann sinnvoll ist, wenn sie - im Sinne der Beschlüsse des Ständerates - auch durchgesetzt werden kann. Dies kann beispielsweise, wie vom Ständerat beschlossen, durch eine subsidiäre bundesrechtliche Regelung erfolgen.

Die Verpflichtung, Mehrwerte von Umzonungen in jedem Fall (teilweise) abzuschöpfen, hält der Bundesrat nicht für sinnvoll. Vollzugsaufwand und Ertrag könnten in zu vielen Fällen in einem ungünstigen Verhältnis stehen.

Als Verwendungszweck für eine Abgabe auf Einzonungen drängt sich aus der Sicht des Bundesrates primär eine Finanzierung von Auszonungen überdimensionierter Bauzonen, im Sinne der ständerätlichen Beschlüsse, auf. Wo die Kantone allerdings weiter gehen und auch eine Mehrwertabgabe auf Aufzonungen erheben, kann die Verwendung der Abgabeerträge für Massnahmen, welche den Zugang zu erschwinglichem Wohnraum erleichtern, ein interessanter Ansatz sein. Die Gemeinwesen von Bundesrechts wegen zu verpflichten, bei Gelegenheit Bauland und Industriebrachen zu erwerben und im Baurecht an Wohnbaugenossenschaften und gemeinnützige Stiftungen abzugeben, hält der Bundesrat allerdings weder rechtlich noch politisch für machbar.

7. Am 17. Dezember 2010 haben die Räte der Änderung der RPG zur Lenkung der Zweitwohnungsentwicklung zugestimmt. Die Kantone werden dazu verpflichtet, in ihren Richtplänen diejenigen Gebiete zu bezeichnen, in denen besondere Massnahmen notwendig sind, um ein ausgewogenes Verhältnis zwischen Erst- und Zweitwohnungen sicherzustellen. Auf diese Weise können Massnahmen regional und überkantonal koordiniert eingeführt werden, womit sich unerwünschte Konkurrenzsituationen und Verlagerungseffekte vermeiden lassen. Innerhalb von 3 Jahren nach Inkrafttreten der Gesetzesanpassung haben die Kantone ihre Richtpläne anzupassen und dafür zu sorgen, dass die betroffenen Gemeinden geeignete Massnahmen treffen. Nach Ablauf dieser Frist dürfen keine Zweitwohnungen mehr bewilligt werden, bis die Kantone und Gemeinden die nötigen Vorkehrungen getroffen haben (BBI 2010 9023).

Im Juni 2010 hat das Bundesamt für Raumentwicklung eine Planungshilfe publiziert, die den Kantonen aufzeigt, wie sie in der kantonalen Richtplanung die Entwicklung im Zweitwohnungsbau steuern können. Diese Planungshilfe enthält darüber hinaus Empfehlungen, wie Regionen und Gemeinden die Vorgaben des Richtplans umsetzen können. Zu den Massnahmen, die anerkanntermassen eine hohe Wirkung aufweisen zur Beschränkung der Zunahme von Zweitwohnungen in den touristischen Gebieten gehören: Kontingente, Erstwohnanteile, Hotelzonen oder Zonen für Einheimische (spezielle Nutzungszonen) und die Erhebung von Lenkungsabgaben, damit die Zweitwohnungen auch tatsächlich vermietet werden. In den Städten dürfte die Bezeichnung von Erstwohnanteilen im Vordergrund stehen.

8. Der Bundesrat lehnt eine nationale Grundstückgewinnsteuer mit einer Zweckbindung der Erträge für die Förderung des sozialen Wohnungs- und Gewerbebaus aus staats- und finanzpolitischen Gründen ab. Eine solche neue Bundessteuer käme einem unerwünschten Eingriff des Bundes in das Steuersubstrat der Kantone gleich. Dies wäre mit dem föderalistischen Steuersystem kaum vereinbar, zumal mit den Erträgen neue Bundessubventionen finanziert werden sollen. Auch ökonomische Gründe sprechen für eine dezentrale Besteuerung von Grundstückgewinnen. Den regional stark unterschiedlichen Verhältnissen kann mit kantonalen Steuern besser Rechnung getragen werden. Schliesslich würde bei einer zusätzlichen Besteuerung von Grundstückgewinnen auf Bundesebene die Ungleichbehandlung im Vergleich zu mobilen Vermögens- werten, deren Kapitalgewinne nicht steuerbar sind, verstärkt.

Antwort des Bundesrates.