SubmittedText

Dans son courrier du 21.01.1997, le chef du DFJP a indiqué au conseil d'État du canton d'Obwald que le moratoire sur les autorisations du jeu de la boule et la pratique adoptée à ce jour en matière d'homologation des machines à sous devaient être remplacés par une réglementation transitoire, réglementation proportionnée au but poursuivi et dans la ligne de la réglementation définitive sur les jeux de hasard. Le 22.04.1998, le Conseil fédéral a publié l'OAJA par voie de publication extraordinaire, sans que les cantons aient été préalablement entendus. Par ailleurs, l'OAJA n'est toujours pas publiée dans le Recueil officiel (RO). Cette démarche est donc assimilable à une mesure prise en vertu du droit d'urgence. La non-consultation ne se justifie que si elle est due à des circonstances s'apparentant à une situation d'urgence. Or, le changement de la pratique d'homologation a eu lieu pour des raisons purement fiscales. Et les cantons se voient aujourd'hui privés d'une source de revenus substantielle.

Techniquement, l'établissement de Sarnen aurait parfaitement pu ouvrir ses portes le 22 avril 1998. Comme son inauguration était depuis longtemps programmée pour le 1er mai 1998, il n'a pas été ouvert au public avant le 22 avril 1998, bien que cela ait été techniquement possible.

J'invite le Conseil fédéral à répondre aux questions suivantes :

1. Pour quelle raison l'OAJA n'est-elle toujours pas publiée dans le RO ?

2. Les compétences des cantons seront-elles à l'avenir tronquées par recours au droit d'urgence en raison des difficultés financières de la Confédération ?

3. Dans une lettre du 22 avril 1998, le directeur suppléant de l'Office fédéral de la police a indiqué aux entreprises et aux groupements professionnels concernés que les automates de jeux d'argent en exploitation lors de l'entrée en vigueur de l'OAJA pourraient continuer à être exploités, à condition - et à cette condition seulement ! - que les cantons en avisent la Confédération. N'est-ce pas violer le principe de la bonne foi que de tenir ces propos et de faire ensuite comme si ces notifications n'avaient pas eu lieu ?

4. Dans quelle mesure l'OAJA, réglementation dite transitoire, est-elle proportionnée au but poursuivi si son application par l'Office fédéral de la police a pour effet d'obliger les cantons à suspendre jusqu'à nouvel ordre l'exploitation de casinos dûment autorisés et à renvoyer le personnel alors que des millions ont été investis dans ces établissements et qu'ils sont parfaitement opérationnels ?

5. Le Conseil fédéral est-il prêt à autoriser également l'exploitation des établissements qui peuvent attester qu'ils étaient techniquement prêts à être exploités à la date d'entrée en vigueur de l'ordonnance ?

FederalCouncilResponseText

Chiffre 1

L'OAJA du 22.04.1998 a été publiée dans le Recueil officiel des lois fédérales (RO) en date du 16.06.1998 (RO 1998, nr. 23, p. 1518). La procédure à suivre lors de l'utilisation de la publication extraordinaire ressort de l'article 7 de la loi sur les publications officielles (RS 170.512). Selon les termes de cet article, un acte législatif du Conseil fédéral peut être publié, au préalable, d'une autre manière (que celle décrite dans l'art. 6). L'autorité compétente ordonne expressément la publication extraordinaire en mentionnant spécialement la date de la mise en vigueur (al. 2). L'acte législatif est publié dès que possible dans le Recueil officiel (al. 3). Dans ses effets juridiques, la différence entre une publication extraordinaire et une publication ordinaire réside uniquement dans le fait que, pour la première, il est loisible à l'intéressé de faire la preuve qu'il n'a pas eu connaissance de l'acte et ne pouvait en avoir connaissance malgré l'attention qu'il devait porter aux circonstances (art. 10, al. 2). Dans l'état actuel de nos connaissances, cet argument n'a jamais été invoqué durant ces deux derniers mois pour l'OAJA.

Chiffre 2

L'OAJA ne relève pas du droit de nécessité et ne poursuit pas de buts fiscaux. Elle est édictée par le Conseil fédéral, sur la base des compétences de police qui lui reviennent en vertu de l'article 35 cst. et de la LF de 1929 sur les maisons de jeu en vigueur.

En changeant sa pratique d'homologation, la Confédération n'empiète pas sur la compétence des cantons. Dans le domaine des appareils automatiques servant aux jeux d'argent, la Confédération est seule compétente en matière d'homologation, les compétences cantonales se limitant à l'autorisation ou la non-autorisation d'exploitation des appareils homologués par la Confédération.

Le changement de la pratique d'homologation s'est avéré nécessaire en raison du boom constaté ces dernières années dans la domaine des automates. Un expert extérieur, indépendant de l'administration, comme aussi l'Office fédéral de la justice sont d'avis que les conditions d'un changement de pratique, telles qu'elles sont fixées par le Tribunal fédéral, sont remplies en l'occurrence. Selon la jurisprudence constante du Tribunal fédéral, un changement de pratique est licite lorsque :

-des raisons sérieuses et objectives plaident pour la nouvelle pratique ;

-la sécurité du droit est respectée et la nouvelle pratique tient compte d'une meilleure interprétation de la ratio legis ou des changements intervenus dans les circonstances ;

-la modification revêt un caractère fondamental tel qu'elle s'applique dorénavant à tous les cas.

Chiffre 3

Il est exact que les appareils homologués selon l'ancienne pratique et qui étaient en exploitation le 22.04.1998 peuvent rester en exploitation (art. 10 OAJA). Une autre réglementation n'aurait guère été compatible avec la garantie constitutionnelle de la propriété. Ces automates doivent être annoncés à l'OFP par les cantons (art. 12 OAJA). Cela a été communiqué le 22.04.1998, tant aux cantons qu'aux sociétés et entreprises de la branche du jeu.

L'annonce prévue par l'article 12 al. 1 OAJA a pour seul but de permettre à la Confédération de tenir un registre des appareils en exploitation le jour de l'entrée en vigueur de l'OAJA (22.04.1998). Elle n'a pas pour effet de mettre, par voie détournée, les appareils non encore exploités à cette date au bénéfice de l'exception de l'article 10 OAJA . L'inscription d'un automate dans le registre ne revêt pas un caractère constitutif qui lui permettrait d'être considéré comme étant "en exploitation" le 22.04.1998, au sens de l'art. 10 OAJA.

Certains cantons ont annoncé à l'OFP des appareils automatiques qui n'étaient pas en exploitation le 22.04.1998. Le DFJP a dès lors entrepris avec certains de ces cantons des discussions sur la notion de "en exploitation" et sur la portée des articles 10 et 12 OAJA. Il a écrit à d'autres que les listes mentionnant des appareils non "en exploitation" le 22.04.1998 devaient être corrigées. Il ne peut par conséquent être question d'une quelconque violation du principe de la bonne foi en l'occurrence.

Chiffre 4

L'OAJA était le seul moyen pour le Conseil féderal d'empêcher une prolifération incontrôlée dans la domaine des jeux d'hasard, domaine qui relève de la compétence de la Confédération. L'ordonnance doit donc être considérée comme conforme au principe de la proportionnalité.

L'OAJA permet de rendre la pratique d'homologation suivie jusqu'alors par le DFJP plus conforme à la cst. et la LF en vigueur. L'article 9 OAJA prévoit ainsi que toutes les homologations délivrées par le DFJP perdent leur validité lors de l'entrée en vigueur de l'OAJA. C'est notamment par respect pour le principe de la proportionnalité et la garantie de la propriété que le Conseil fédéral a prévu une exception (art. 10 OAJA) pour les appareils qui étaient en exploitation le jour de l'entrée en vigueur de cette ordonnance ; ces appareils peuvent continuer a être exploités "dans les mêmes locaux et à raison du même nombre".

Au moment de l'entrée en vigueur de l'OAJA, pas moins de 30 projets d'installation de maisons de jeu dotées d'appareils homologués selon l'ancienne pratique étaient connus du DFJP. L'OAJA vaut pour tous les projets en cours, indépendamment de leur état de réalisation. Autoriser des exceptions serait considéré à juste titre comme arbitraire et contraire au principe de l'égalité de traitement par les cantons et les promoteurs qui ont respecté les avertissements du DFJP mentionnés sous chiffre 1 et se sont abstenus de se lancer dans de tels projets.

Le changement de la pratique d'homologation prévu par l'OAJA - qui tient compte des critères fixés par le Tribunal fédéral - était annoncé depuis deux ans (décision du Conseil fédéral du 24.04.1996) et connu des cantons et de l'ensemble de la branche du jeu.

Depuis, le DFJP a à maintes reprises averti les gouvernements cantonaux qu'un changement de pratique d'homologation des appareils automatiques servant aux jeux d'argent était devenu nécessaire (lettre du C DFJP du 27.06.1997 aux gouvernements cantonaux ; conférence avec les représentants des cantons du 27.10.1997), et même qu'il était proche (Bulletin officiel CE du 18.12.1997 notamment page 1305 in fine). Dans ces avertissements, le DFJP a précisé que l'installation d'appareils automatiques homologués selon l'ancienne pratique se ferait dès lors à leurs risques et périls.

Chiffre 5

Au terme de l'article 10 OAJA, les appareils automatiques servant aux jeux d'argent homologués selon l'ancienne pratique doivent être effectivement "en exploitation" et non pas seulement "techniquement prêts à l'exploitation", le jour de l'entrée en vigueur de l'OAJA (22.04.1998), pour pouvoir échapper à l'extinction d'homologation prévue par l'article 9 OAJA. Interpréter l'article 10 OAJA extensivement, c.-à-d. admettre comme "étant en exploitation" des appareils qui étaient "prêts à l'exploitation", serait à la fois contraire à la lettre claire de l'article 10 OAJA et aux buts recherchés par l'OAJA. Si donc les cantons devaient autoriser l'exploitation d'appareils automatiques ne bénéficiant pas de la clause d'exception prévue à l'article 10 OAJA, la Confédération ne manquerait pas de faire usage des moyens de droits qui sont à sa disposition.

Entre temps, cette position s'est vu entièrement confirmée par le prof. P. Richli, de Bâle, expert externe indépendant et auteur du commentaire de l'article 35 de la nouvelle constitution.

Réponse du Conseil fédéral.