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In generale

Importanza dell'accordo per l'evoluzione futura

La politica aerea svizzera in merito all'aeroporto di Zurigo è definita a grandi linee nella parte concettuale del PSIA, approvata il 18 ottobre 2000 dal Consiglio federale. L'accordo tra la Svizzera e la Germania, firmato il 18 ottobre 2001, non incide sui principi stabiliti.

Finora le pianificazioni comunali e cantonali relative all'aeroporto si sono orientate al principio della distribuzione del rumore fissato nell'ambito dell'attuale organizzazione dell'esercizio aeronautico. Si tratta del frutto di pluriennali evoluzioni parziali. Attualmente, si presenta la necessità, ma anche l'opportunità, di procedere ad una valutazione globale di tutte le opzioni. In questo contesto, la base non è certo l'accordo con la Germania, bensì l'ordinanza sull'infrastruttura aeronautica, la quale esige che nel quadro del rinnovo delle concessioni nel 2001 vengano riesaminati tutti gli aspetti legati all'esercizio. L'importanza di questa verifica è stata confermata anche dal Tribunale federale, nell'ambito della decisione dell'8 dicembre 2000 in merito alla concessione per la costruzione Dock Midfield. L'accordo è importante, visto che anche se non determina la scelta della migliore variante d'esercizio, influenza la decisione.

Il processo di coordinamento nell'ambito del PSIA, volto a sviluppare un nuovo modello di esercizio, è stato avviato questo autunno. Coinvolti sono: l'aeroporto e il relativo Cantone di ubicazione, i Comuni e tutti gli altri Cantoni che potrebbero essere interessati all'esercizio nonché diverse autorità federali. Insieme valuteranno tutti gli aspetti delle varianti ottimizzate, creando così a lungo termine condizioni di pianificazione vincolanti per tutti i partecipanti.

Ripercussioni dell'accordo

Lo sviluppo dell'aeroporto secondo il PSIA non è ostacolato dall'accordo summenzionato. Né le limitazioni di carattere temporale degli avvicinamenti e delle partenze attraverso lo spazio aereo tedesco né la limitazione del numero di movimenti per gli avvicinamenti dalla Germania compromettono l'accesso all'aeroporto di Zurigo. L'elemento determinante per la Svizzera durante le trattative con la Germania è stato quello di non ostacolare nessun volo da e verso lo scalo di Zurigo.

Nel frattempo, nell'ambito del processo di coordinamento, sono state esaminate diverse possibili varianti di esercizio. Tali verifiche provano che è possibile esercitare appieno l'aeroporto anche rispettando l'accordo con la Germania. Si dovrà semplicemente decidere quale variante privilegiare. Determinate opzioni comportano addirittura costi inferiori e permetterebbero di esporre un minor numero di persone ad un inquinamento fonico superiore ai livelli consentiti.

Limitazione del numero di movimenti

Il fatto di fissare contrattualmente un numero massimo di movimenti è stato criticato a più riprese.

Non sussiste nessuna base legale internazionale che permetterebbe alla Svizzera di esigere una limitazione dell'esercizio soltanto sulla base di valori limite di rumore. Nel corso delle trattative con la Germania si è cercato tuttavia ripetutamente di accordarsi su un valore limite di rumore anziché su un numero massimo di movimenti.

La Germania ha rifiutato un contingentamento del rumore, temendo che la Svizzera sfruttasse la situazione per effettuare un massimo di movimenti aerei. Essa ha insistito su una distribuzione chiara e quantificabile del rumore causato dal traffico aereo dell'aeroporto di Zurigo sullo spazio aereo dei due Paesi. Per questo motivo la Germania non è stata disposta ad accettare altri criteri all'infuori del numero di movimenti.

Infine, non è vero che il contingentamento del rumore, se applicato soltanto agli avvicinamenti, inciti i costruttori di aerei a produrre materiale di volo meno rumoroso. Infatti, gli sforzi in tal senso hanno praticamente ripercussioni soltanto nel momento del decollo, fase in cui i motori sono al massimo della loro potenza. Nell'ambito dell'avvicinamento il rumore deriva principalmente dalla resistenza dell'aria. Fenomeno inevitabile, visto che anche aerei moderni e aerodinamici durante l'operazione di avvicinamento sono frenati attraverso la resistenza dell'aria, causando inesorabilmente rumore.

Provvedimenti da parte della Germania in caso di non ratifica

La Germania ha ripetuto in diverse occasioni che in caso di mancato accordo avrebbe emanato prescrizioni per le operazioni di avvicinamento e di decollo analoghe a quelle valide per gli aeroporti tedeschi.

Nel caso di una non ratifica dell'accordo è probabile che la Germania revochi alla skyguide svizzera il diritto di controllare il traffico aereo nel suo spazio aereo, affidando il compito all'organo tedesco corrispondente. Ciò comporterebbe notevoli svantaggi per la società svizzera incaricata del controllo aereo.

L'aeroporto di Zurigo sarebbe il maggior penalizzato, visto che attraverso il controllo del traffico aereo si influenza notevolmente la capacità di uno scalo. Anche se la Germania esercitasse tale controllo secondo l'attuale prassi, la Svizzera non potrebbe rimediare agli svantaggi che ne risulterebbero. Gli avvicinamenti da nord, come praticati attualmente dalla skyguide svizzera, vale a dire sfruttando tutte le possibilità per raggiungere intervalli possibilmente brevi e coordinando in modo abile i decolli con il traffico di avvicinamento, non sarebbero più possibili. Anche altri piani di avvicinamento e di decollo, con pochi avvicinamenti alle piste 14 e 16 attraverso lo spazio aereo tedesco, sarebbero fortemente ostacolati. Inoltre, in queste circostanze sarebbe compromesso lo sviluppo dell'aeroporto previsto dal PSIA.

Infine, non è da escludere che la Germania istituisca una zona proibita (quote di volo) per motivi militari o turistici. E' inoltre ipotizzabile l'autorizzazione di un aerodromo con una zona di controllo nel settore di avvicinamento nord all'aeroporto di Zurigo.

Situazione giuridica

Dal punto di vista giuridico, occorre stabilire in che misura la questione è regolata dal diritto internazionale. Occorre infatti stabilire i suoi limiti di applicazione per questo caso specifico. Se nel diritto internazionale non si riscontra alcuna base legale che obbliga la Germania ad accettare le richieste formulate dalla Svizzera, la Germania può stabilire unilateralmente i limiti di tolleranza dei sorvoli nel suo spazio aereo, fatte salve le disposizioni legali vigenti su suolo tedesco.

A livello internazionale, vengono considerati in primo luogo il diritto dell'UE e la legislazione aeronautica internazionale, eventualmente può essere applicato il diritto internazionale sull'ambiente.

È perlomeno dubbio che la Svizzera, dalla convenzione del 7 dicembre 1944 relativa all'aviazione civile internazionale (convenzione di Chicago) e dell'accordo del 7 dicembre 1944 concernente il transito dei servizi aerei internazionali (accordo sul transito; RS 7.748.111.2) possa appellarsi al diritto di utilizzare lo spazio aereo a sud della Germania per i voli da e per Zurigo nelle misure e nei modi da lei auspicati. Tre dei più importanti istituti mondiali esperti in diritto aeronautico (McGill a Montreal, Leiden, Köln) sono dell'opinione che la convenzione di Chicago e l'accordo sul transito non coprono le procedure d'avvicinamento e di decollo. Al contrario, danno alla Germania buone ragioni per regolare i sorvoli nel proprio spazio aereo tenendo conto di alcuni principi decisi, in linea di massima, liberamente.

Anche per quel che concerne l'applicabilità del diritto comunitario, sussistono diverse interpretazioni giuridiche contrastanti che verranno presentate nell'ambito del messaggio relativo all'accordo. In questo campo, sebbene esista un'unità di vedute sugli aspetti giuridici da prendere in considerazione, le differenze vengono riscontrare soprattutto sui fatti di base (ripercussioni causate dalla restrizione del numero di voli sull'esercizio dell'aeroporto) ai quali fanno riferimento le diverse interpretazioni. Questo, rappresenta pure un motivo importante che spiega come mai le perizie commissionate da Swissair e dall'aeroporto non abbiano in pratica rafforzato la posizione della delegazione svizzera. Inoltre, queste perizie non hanno fornito alcuna risposta alle questioni che scaturirebbero qualora la Germania decidesse di assumersi il controllo dei voli.

Diversamente dalle ipotesi formulate dalle perizie sopraccitate, il Consiglio federale parte dal presupposto che l'accesso così come la capacità dell'aeroporto di Zurigo non vengano limitati dall'accordo. Per questo motivo, non si può nemmeno parlare di una discriminazione nei confronti delle compagnie aeree. Vi è inoltre da osservare che il fatto, secondo il quale l'aeroporto di Zurigo sarebbe discriminato rispetto agli aeroporti tedeschi, manca di qualsiasi fondamento legale. In Germania vigono regolamentazioni diverse per gli aeroporti e a parte ciò il diritto internazionale non prevede un principio generale di parità di trattamento per tutti i soggetti di diritto, nemmeno per gli aeroporti. Di conseguenza, non sussiste alcun obbligo di parità di trattamento fra gli abitanti tedeschi e svizzeri vicini all'aeroporto.

La Svizzera ha appena invitato la Commissione europea a verificare la compatibilità dell'accordo con l'accordo bilaterale sul trasporto aereo e con il diritto comunitario applicabile. La Commissione ha dichiarato che si procederà all'esame dopo l'entrata in vigore degli accordi bilaterali. In questo caso, poco importa se l'esame verte su un accordo tra la Svizzera e la Germania o su una ordinanza unilaterale tedesca. Appare dunque chiaro che la posizione giuridica della Svizzera non verrà indebolita dalla firma dell'accordo.

Del resto, le vie legali da percorrere risultano per la Svizzera limitate. Un tribunale arbitrale potrebbe essere adito solo con il consenso della Germania e una procedura presso il Consiglio dell'OACI, il quale rappresenta un organo politico e non un'autorità giudiziaria, deve essere classificata come molto insicura. Lo stesso vale anche per procedure legali presso un tribunale tedesco ad opera dell'aeroporto o di una compagnia aerea interessata.

Una vertenza giudiziaria davanti a un qualsiasi tribunale durerebbe in ogni caso degli anni e, nel contempo, lascerebbe aperto ad ogni soluzione il regime dei sorvoli. Questa incertezza giuridica comprometterebbe enormemente la pianificabilità della gestione dei voli. Oltre a ciò, non è affatto sicuro che una simile procedura porti a una soluzione della questione decisiva oppure che non si debba ritornare a una regolamentazione tra gli Stati.

Ulteriori conseguenze in caso di una non ratifica dell'accordo

In caso di una non ratifica dell'accordo, bisogna aspettarsi misure unilaterali da parte della Germania.

Non va dimenticato che il presente accordo rappresenta un compromesso anche per la Germania. Infatti, il Governo tedesco ha accettato un accordo che non soddisfa le richieste ancora più severe formulate dalla popolazione tedesca. Questa è pure la ragione per cui i Comuni tedeschi, per protesta, hanno abbandonato in estate la delegazione. Le regioni a sud della Germania e il Governo del Baden-Württemberg criticano a tutt'oggi l'accordo e raccomandano di non sottoscriverlo. Tuttavia, il Governo della Germania si è mantenuto sulle posizioni scaturite dalle trattative e una non ratifica da parte della Svizzera creerebbe solo imbarazzo.

Questo scenario alimenterebbe le forze degli oppositori al compromesso con la Svizzera, obbligando le autorità tedesche ad adottare una linea di condotta molto più dura.

Infine, andando oltre la mera questione relativa allo spazio aereo, un rifiuto dell'accordo comprometterebbe le buone relazioni con questo importante partner commerciale che, anche a livello europeo, ha sempre prestato molta attenzione alla particolare situazione della Svizzera.

In conclusione

Il Consiglio federale è convinto che la questione dei sorvoli sulla Germania deve essere risolta assolutamente sul piano politico. L'accordo rappresenta un compromesso che da una parte presta attenzione e considerazione ai rapporti con la Germania, ma dall'altra garantisce pure alla Svizzera la possibilità di continuare anche in futuro ad esercitare la gestione dei voli nello spazio aereo della Germania meridionale, permettendo lo sviluppo dell'aeroporto di Zurigo ed assicurando la priorità all'accordo con l'Europa sul trasporto aereo e allo sviluppo del rispettivo diritto comunitario applicabile.

Secondo il Consiglio federale, le vie legali hanno poche possibilità di successo ed in ogni caso non si potrebbe evitare il ripristino da parte della Germania del controllo del traffico aereo contro il quale risulterebbe inutile anche una decisione positiva - poco probabile - ad opera di un organo giudiziario. Le ripercussioni politiche, al contrario, sarebbero senz'altro gravi in caso di rifiuto dell'accordo da parte della Svizzera.

In merito alle singole domande

Domanda 1

Il Consiglio federale reputa molto probabile che la Germania adotti misure unilaterali. Esso parte dal principio che sarà possibile riprendere le trattative soltanto in merito a questioni specifiche, non però in generale sullo sgravio dello spazio aereo tedesco.

Domande 2 e 3

Nel caso di una non ratifica dell'accordo sarebbe innanzitutto necessario minimizzare i danni. Inoltre, si dovrebbe dissuadere a tutti i livelli e con tutti i mezzi la Germania dall'adottare misure unilaterali e contemporaneamente dovrebbero essere introdotti al più presto modelli di esercizio alternativi a Zurigo-Kloten, in vista dei provvedimenti tedeschi.

E' problematico collegare la questione degli avvicinamenti attraverso la Germania con altri temi, in particolare se essi rientrano negli accordi settoriali. Quest'ultimi costituiscono un'unità omogenea, approvata dall'Ue e dalla Svizzera nel suo insieme. Al momento non sarebbe dunque possibile integrare determinati elementi degli accordi settoriali nelle nuove trattative, senza rimettere in forse gli accordi nel loro insieme.

Domanda 4

Attualmente non vi sono possibilità concrete. Nell'interesse dell'aeroporto si dovrebbe tuttavia trovare una soluzione a tutti i livelli, politici e non.

Domanda 5

Si è proceduto alle verifiche richieste: secondo il diritto internazionale in materia di aviazione civile la posizione della Svizzera è piuttosto problematica. Anche nell'ottica del diritto comunitario, l'accordo è considerato vantaggioso per il nostro Paese. Per la valutazione della situazione giuridica a livello europeo è inoltre determinante se per la Svizzera vi sono alternative che permettono di esercitare regolarmente l'aeroporto di Zurigo rispettando le limitazioni previste dall'accordo. Come noto, ciò è il caso.

Domanda 6

Come indicato poc'anzi, le prospettive di potersi opporre con successo alle misure tedesche, basandosi sull'accordo di Chicago e sull'accordo di transito, sono minime. A seconda della natura dei provvedimenti, sarà opportuno riesaminare l'opportunità di interpellare l'OACI (p. es. nel caso di misure che incidono sull'altitudine delle aerovie).

Inoltre, occorre sottolineare che in entrambi i casi riguardanti i diritti di transito di cui si è occupato il Consiglio dell'OACI non è riuscito a giungere a una decisione. Si trattava dei casi Pakistan contro India: il Pakistan vietava agli aerei indiani di sorvolare il proprio territorio; e Gran Bretagna contro Spagna: la Spagna rifiutava l'autorizzazione per le procedure di avvicinamento e di decollo da e verso l'aeroporto di Gibilterra, nonostante non vi fossero rotte alternative. Anche se in entrambi i casi era palese una violazione del diritto di transito, il Consiglio non è riuscito ad intervenire in modo determinante. E' perciò incerto se esso possa giungere ad una decisione nel presente caso, molto più complesso, visto che tra l'altro la Svizzera ha delle alternative per evitare di utilizzare lo spazio aereo tedesco.

Infine, va ribadito che anche nel caso in cui la Svizzera si opponesse con successo all'accordo, la Germania sarebbe autorizzata a revocare alla skyguide svizzera il diritto di controllare il traffico aereo sul suo territorio e ad affidare tale compito agli organi tedeschi competenti, a scapito dello scalo zurighese.

Domanda 7

Oggi appare evidente che non si è prestata la dovuta attenzione allo scontento della popolazione che vive nella Germania del sud e che forse sarebbe stato possibile, intervenendo prima, trovare una soluzione valida. D'altra parte, il malcontento della parte tedesca avrebbe potuto essere eliminato soltanto grazie a "sacrifici" della parte svizzera. Ciò avverrà ora nel quadro dell'accordo. Anche se la popolazione tedesca interessata continua ad essere molto scettica, è comunque possibile mandare avanti in modo soddisfacente e su basi solide la collaborazione tra il Cantone di ubicazione dell'aeroporto, la Confederazione e le regioni tedesche confinanti.

Un importante strumento di questa collaborazione è la commissione del traffico aereo comune, prevista dall'accordo. Anche "la tavola rotonda" istituita dal Cantone di Zurigo potrà sicuramente essere molto utile. In questo contesto rivestiranno un ruolo importante la volontà di rispettare l'accordo, la trasparenza e una comunicazione aperta.

Risposta del Consiglio federale.