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GENESI

In seguito al forte aumento di richiedenti l'asilo provenienti dal Kosovo, il settore dell'asilo si trova in una situazione straordinaria che esige misure straordinarie. Nel solo mese di ottobre furono presentate 5'932 domande d'asilo. In tal modo sono state ampiamente superate tutte le punte mensili registrate finora, anche quelle del 1991. L'afflusso straordinariamente elevato va imputato al conflitto nel Kosovo. Da gennaio fino a fine ottobre di quest'anno fu inoltrato il 66% in più di domande rispetto allo stesso periodo dell'anno precedente. Quasi il 70% delle domande del mese di ottobre sono state presentate da cittadini della Repubblica federale di Jugoslavia; in quasi il 95% dei casi si trattava di persone provenienti dalla provincia del Kosovo. Nel frattempo la Svizzera non è più la sola in Europa a dover affrontare una tale forte tendenza all'aumento. In tutti gli Stati europei il numero delle domande d'asilo è aumentato, in parte anche in modo notevole.

Nel valutare l'ulteriore sviluppo nel settore dell'asilo occorre tener presente che, negli ultimi tempi, la Svizzera - indipendentemente dal forte aumento delle domande d'asilo di richiedenti provenienti dal Kosovo - appartiene, insieme all'Olanda, al gruppo di Stati europei d'accoglienza che esercitano la maggiore attrattiva. Oltre che alla passata politica in materia di mano d'opera straniera, i principali motivi vanno imputati all'isolamento della Svizzera sul piano europeo (esclusione dall'Accordo di Dublino) e, come dimostrato da un recente rapporto scientifico del Forum svizzero per gli studi sulla migrazione relativo a un confronto delle prestazioni e dei costi in materia d'asilo nello spazio europeo, effettuato su incarico della Commissione delle finanze del Consiglio nazionale il 17 aprile 1998, allo standard di assistenza relativamente elevato.

A breve termine il Consiglio federale non prevede, nel complesso, alcuna inversione di tendenza. Soprattutto non è pensabile un rapido ritorno della situazione alla calma. Anche se l'Accordo Holbrook fosse applicato in Kosovo e l'aiuto sul posto, al quale la Svizzera partecipa attivamente, fosse ulteriormente intensificato, non si potrebbe contare su un miglioramento della situazione prima del prossimo anno, dopo l'arrivo dell'inverno. Fino alla fine dell'anno le domande d'asilo potrebbero dunque essere ben oltre 40'000, invece delle 32'000 prospettate.

Se poi la situazione in Kosovo dovesse peggiorare o comunque rimanere stabile, sono da prevedere un ulteriore aumento del numero delle persone che potranno beneficiare dell'asilo e il conseguente aumento dei costi relativo alla loro presenza in Svizzera. Nonostante i provvedimenti avviati o in parte già attuati, il Consiglio federale pensa che le spese nel settore dell'asilo non potranno essere limitate, entro il 2001, a circa 1 miliardo di franchi all'anno. Nella migliore delle ipotesi, l'aumento delle domande d'asilo lascia sperare una stabilizzazione dei costi a circa 1,4 miliardi. Il Consiglio federale è seriamente preoccupato dallo sviluppo dei costi nel settore dell'asilo e ha pertanto già introdotto o previsto numerosi provvedimenti.

PROVVEDIMENTI GIA INTRODOTTI

- Entrata in vigore il 1° luglio 1998 del decreto federale sulle misure urgenti in materia di asilo;

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- adozione della revisione totale della legge sull'asilo da parte delle Camere federali nella scorsa sessione di giugno;

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- approvazione il 29 giugno 1998 da parte di Confederazione e Cantoni del pacchetto di misure del gruppo di lavoro "Esecuzione degli allontanamenti ";

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- rafforzamento del Corpo delle guardie di confine di 100 posti (DCF del 16 marzo e del 2 settembre 1998);

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- aumento delle risorse in personale delle autorità federali preposte all'asilo (UFR e CRA) di 155 posti (8 giugno 1998);

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- creazione di 360 nuovi centri d'assistenza cantonali (1° ottobre 1998);

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- aumento del doppio dei posti letto e del quadruplo delle capacità di disbrigo delle pratiche nei centri di registrazione;

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- apertura di altri alloggi d'emergenza a Bronschofen, Rüti e Riggisberg, che permette di accogliere circa altre 500 persone, di modo che l'UFR dispone in totale di circa 2'500 posti;

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- impiego dell'esercito per l'assistenza negli alloggi d'emergenza di 2'000 richiedenti l'asilo non ancora registrati. Il primo impiego dell'esercito ha avuto luogo il 5 novembre 1998 a Gurnigel-Bad. Finora tutto si svolge senza problemi.

PROVVEDIMENTI A BREVE TERMINE

Nell'ambito dell'avvio della procedura di consultazione relativa alla revisione totale dell'ordinanza 2 sull'asilo, il Consiglio federale intende proporre la riduzione a 14 franchi dell'aliquota forfettaria giornaliera per l'assistenza dei richiedenti l'asilo e a 20 franchi quella per l'assistenza dei rifugiati. Tali riduzioni sono giustificate dai seguenti motivi:

- in Svizzera il livello d'assistenza di cui beneficiano i richiedenti l'asilo è relativamente elevato, benché secondo lo studio citato le differenze siano nettamente più marcate fra i Cantoni che non fra la Svizzera e l'estero;

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- nel corso degli ultimi 4 anni si è potuto constatare un cambiamento nella struttura demografica delle persone assoggettate al diritto sull'asilo. Il numero delle famiglie o comunque delle persone che vivono nella stessa economia domestica è aumentato, di modo che, per principio, i Cantoni dovrebbero registrare costi medi per persona più bassi;

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- il 54% circa dei rifugiati riconosciuti non esercita alcuna attività lucrativa pur essendo in età di farlo. Costoro dovrebbero essere meglio integrati nel mercato del lavoro. Lo stesso vale per le persone accolte a titolo provvisorio quando si può prevedere che l'esecuzione del loro rinvio sarà sospesa per un certo periodo di tempo.

Il disegno dell'ordinanza 2 sull'asilo prevede inoltre tutta una serie di modifiche. I provvedimenti dovrebbero essere applicati con l'entrata in vigore, il 1° luglio 1999, della nuova legge sull'asilo e delle relative ordinanze.

PROVVEDIMENTI A MEDIO TERMINE

I partecipanti alla "tavola rotonda" hanno espresso l'auspicio che le spese nel settore dell'asilo e dei rifugiati - salvo eventi straordinari - possano essere riportate entro il 2001 a quelle previste dal piano finanziario, vale a dire a 1 miliardo di franchi all'anno. Senza tener conto dell'attuale problematica situazione nella provincia del Kosovo, occorrerebbero risparmi dell'ordine di 300-350 milioni di franchi all'anno. I provvedimenti citati sono ben lungi dal permettere risparmi di tale entità. Ragion per cui il DFGP, il DFF e i Cantoni analizzeranno insieme le possibilità di ottenere a medio termine, mediante misure più severe, ulteriori risparmi nel settore dell'asilo. Un mero trasferimento dei costi dalla Confederazione ai Cantoni non appare politicamente proponibile. Occorre piuttosto vagliare le possibilità di risparmio e di ridurre l'attrattiva della Svizzera come terra d'asilo rispetto agli altri Paesi dell'Europa occidentale.

In occasione dell'incontro dei capi del DFGP e DFF con rappresentanti della Conferenza dei direttori cantonali delle opere sociali (CDCOS) e della Conferenza dei direttori cantonali di giustizia e polizia (CDCGP), tenutosi il 29 ottobre 1998, fu deciso di istituire un gruppo di lavoro paritetico, sul modello del gruppo di lavoro "Esecuzione degli allontanamenti", con il mandato di esaminare nuovi modelli di finanziamento e di assistenza e di elaborare proposte per migliori incentivi strutturali atti a ridurre le spese nel settore dell'asilo. Detto gruppo di lavoro sottopporrà entro il maggio 1999 un rapporto intermedio al DFGP.

ALTRI PROVVEDIMENTI DECISI

Le decisioni prese dal Consiglio federale e dalla CDCGP in base al rapporto finale del gruppo di lavoro "Esecuzione degli allontanamenti" producono uno sgravio delle finanze. Uno dei due elementi centrali è l'istituzione di una divisione per l'esecuzione degli allontanamenti che sarà responsabile, da un canto, dell'ottenimento dei documenti di viaggio e, dall'altro, dell'appoggio all'esecuzione delle misure nei settori dell'asilo e degli stranieri. Certo questo compito supplementare assunto dalla Confederazione genera nuovi costi d'investimento; tuttavia a medio termine tali costi dovrebbero essere più che compensati dalla riduzione di 200 franchi dei costi forfettari amministrativi. L'altro dei due elementi centrali è la messa in atto di un controlling della procedura e dell'esecuzione. Questo strumento dovrebbe permettere, favorendo una maggiore trasparenza, di sapere se gli organi federali e cantonali preposti alla procedura e all'esecuzione assolvono correttamente ed entro i termini stabiliti i compiti loro assegnati. Inoltre dovrebbe fornire ai Cantoni dati atti a stabilire un confronto reciproco delle modalità di espletamento dei mandati. Non da ultimo, questo strumento, che mira all'efficacia, permette agli organi di condotta di procedere, se necessario, a correzioni. Detto sistema di controlling sarà operativo con l'entrata in vigore, il 1° luglio 1999, della nuova legge sull'asilo.

A questo ulteriore impegno della Confederazione fa da contrappunto, per i Cantoni, un pacchetto di misure equivalente, che prevede l'aumento dell'effettivo degli organi cantonali d'esecuzione, l'adeguamento delle strutture cantonali, il rafforzamento e l'istituzionalizzazione del coordinamento intercantonale e una maggiore professionalità dei servizi cantonali preposti all'esecuzione.

In vista dei rapporti da redigere all'attenzione della CDCGP e del DFGP per la riunione primaverile del 1999, saranno definiti indicatori e condizioni sui provvedimenti presentati; inoltre sarà elaborato un sistema di controllo che permetterà di sorvegliare l'attuazione dei provvedimenti e l'osservanza dei termini.

IN CONCLUSIONE

Nel rispetto delle vigenti obbligazioni di diritto internazionale pubblico e dei principi di una politica dei rifugiati umanitaria, il Consiglio federale intende adoperarsi con tutti i mezzi disponibili per evitare che le spese nel settore dell'asilo continuino a crescere. Il fatto che l'obiettivo formulato dagli autori della mozione, vale a dire riportare entro il 2001 le spese a 1 miliardo di franchi al massimo, possa essere raggiunto, dipende in modo sostanziale da fattori sui quali la Svizzera non può esercitare alcun influsso o un influsso molto limitato come, per esempio, l'evoluzione nelle regioni critiche, segnatamente nella Repubblica federale di Jugoslavia.

Inoltre il Consiglio federale intende impegnarsi a fondo per impedire il successo dei due referendum lanciati l'uno contro la revisione totale della legge sull'asilo e l'altro contro il decreto federale sulle misure urgenti nel settore dell'asilo e degli stranieri. Dopo di che si tratterà di applicare in modo rigoroso i provvedimenti adottati dalla Confederazione in collaborazione con i Cantoni. Per quanto riguarda i rifugiati del Kosovo occorrerà pianificare per tempo i rimpatri possibili dopo che il termine di partenza sarà scaduto.

Il Consiglio federale propone di trasformare la mozione in postulato.