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En février 2017, le Contrôle fédéral des finances épinglait les fondations suisses pour leur manque de transparence et demandait une réorganisation du système. Il pointait du doigt la mauvaise base de données dont dispose notre pays dans le domaine des fondations, et l'absence de registre centralisé. L'enjeu est pourtant de taille puisque 13 075 fondations d'utilité publique - dont le patrimoine global était évalué à 100 milliards de francs - étaient enregistrées fin 2015 en Suisse.

Notre cadre juridique et fiscal libéral est parfaitement favorable aux fondations. Le problème, selon les spécialistes, est que seules 3 % des fondations sont soumises à une vraie surveillance dans notre pays. En cause : la très grande fragmentation de la surveillance, répartie entre 360 organes (communaux ou plus rarement des districts), en plus de l'Autorité fédérale de surveillance des fondations (ASF), et des autorités cantonales de surveillance. La responsabilité s'en trouve diluée.

Bien que cela constitue une obligation, la publication du rapport de gestion n'est pas la règle en Suisse : nombreuses sont les petites fondations qui n'en publient pas. Dès lors, il est très difficile d'établir la provenance de leurs fonds, ce qui pose problème aux associations et aux oeuvres d'entraide qui sollicitent des fonds auprès de ces fondations. La publication des rapports de gestion des fondations permettrait d'accroître la transparence, tant sur l'origine que sur la destination de ces fonds.

Le Conseil fédéral est prié de répondre aux questions suivantes :

1. Le Conseil fédéral partage-t-il l'avis selon lequel la publication des rapports de gestion accroîtrait la transparence des fondations ?

2. Pour faire respecter l'exigence de publier un rapport de gestion annuel, n'y a-t-il pas lieu d'instaurer des sanctions, notamment en termes de moindres exonérations fiscales ?

3. Pour quelles raisons les rapports de gestion des fondations privées ne sont-elles pas accessibles aux associations et oeuvres d'entraide ?

4. Où en est le projet "ASF SAP Extensions" qui devait permettre à l'ASF de classer les fondations selon des critères de risques ?

5. De manière générale, quelle est la stratégie du Conseil fédéral pour améliorer la transparence des fondations d'utilité publique ?

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Les bases légales des fondations figurent aux articles 80 et suivents du Code civil (CC). Les fondations constituent des sujets de droit privé, qui ont pour objet l'affectation de biens en faveur d'un but spécial. Contrairement aux fondations publiques, les fondations privées ne remplissent aucun mandat étatique. Par ailleurs, dans la mesure où les fondations ne sont pas des corporations et, à ce titre, ne possèdent pas d'organe de surveillance suprême, c'est à l'État qu'il incombe, dans le cadre de son activité de surveillance, de contrôler la conformité de l'utilisation de leurs fonds (art. 84 CC).

1. S'agissant de l'utilisation de leurs fonds et de leur organisation, les fondations doivent afficher une transparence totale vis-à-vis des autorités de surveillance. C'est aux banques qu'il incombe de contrôler la provenance des fonds qui entrent en possession d'une fondation au cours de son existence (en vertu de la loi sur le blanchiment d'argent, LBA ; RS 955.0); le conseil de fondation, pour sa part, répond de l'acceptation des fonds reçus. La publication du rapport de gestion (comptes annuels, compte de résultat et annexe selon l'art. 958 al. 2 CO ; RS 201) n'est pas requise par la loi. Par ailleurs, certains donateurs ne souhaitent pas afficher publiquement leur bienfaisance.

2. Dans la mesure où les fondations n'ont pas l'obligation légale, y compris en matière fiscale, de publier de rapport de gestion, les autorités fiscales ne seraient pas habilitées à sanctionner celles qui ne se plieraient pas à cette injonction.

3. En complément des considérations ci-dessus, il convient de préciser que les fondations qui collectent des dons sont généralement très transparentes, y compris vis-à-vis du public, et fournissent sur leur site Internet des informations détaillées sur l'utilisation de leurs fonds.

4. La surveillance des fondations axée sur le risque n'a pas pour but de classer celles-ci par classe de risque, mais d'exercer une surveillance ciblée qui permette d'exclure toute responsabilité de l'État. En d'autres termes, l'évaluation du risque ne porte pas sur les fondations proprement dites, mais sur le degré de contrôle que doit exercer l'autorité de surveillance pour mener à bien son mandat. L'objectif est donc de garantir que l'activité de surveillance soit plus efficace, mais en écartant tout risque de manquement.

5. Le Conseil fédéral estime que Zefix, l'index central des raisons de commerce, garantit déjà la transparence nécessaire quant aux fondations et aux buts qu'elles poursuivent, dans la mesure où il répertorie, entre autres formes juridiques, toutes les fondations ayant leur siège dans l'un des 26 cantons.

Réponse du Conseil fédéral.