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Gemäss Artikel 21bis des Geschäftsverkehrsgesetzes und Artikel 30 des Geschäftsreglementes des Nationalrates reiche ich folgende Initiative in der Form der allgemeinen Anregung ein:

1. Für jedes Kind besteht Anspruch auf eine Kinderzulage von mindestens 200 Franken. Dieser Ansatz orientiert sich an den zurzeit höchsten Beiträgen der kantonalen Kinderzulagen und sollte regelmässig an den Index angepasst werden. Die Durchführung einer solchen Bundeslösung soll den bestehenden Ausgleichskassen der Kantone, der Verbände und des Bundes übertragen werden, wobei ein gesamtschweizerischer Lastenausgleich zu verwirklichen ist.

2. Für Familien mit Kindern im betreuungsbedürftigen Alter, insbesondere für alleinerziehende Eltern, besteht Anspruch auf Bedarfsleistungen, welche analog zur Ergänzungsleistung ausgestaltet sind.

InitialSituation

Am 13. März 1991 reichte Nationalrätin Angeline Fankhauser (S, BL) eine parlamentarische Initiative in der Form der allgemeinen Anregung mit folgendem Wortlaut ein:

"Für jedes Kind besteht Anspruch auf eine Kinderzulage von mindestens 200 Franken. Dieser Ansatz orientiert sich an den zurzeit höchsten Beträgen der kantonalen Kinderzulagen und sollte regelmässig an den Index angepasst werden. Die Durchführung einer solchen Bundeslösung soll den bestehenden Ausgleichskassen der Kantone, der Verbände und des Bundes übertragen werden, wobei ein gesamtschweizerischer Lastenausgleich zu verwirklichen ist.

Für Familien mit Kindern im betreuungsbedürftigen Alter, insbesondere für allein erziehende Eltern, besteht Anspruch auf Bedarfsleistungen, welche analog zur Ergänzungsleistung ausgestaltet sind."

Bereits am 2. März 1992 gab der Nationalrat der parlamentarischen Initiative Folge. Die Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit, welche mit der Ausarbeitung einer Vorlage beauftragt wurde, verabschiedete am 18. November 1998 zuhanden des Nationalrats einen Gesetzesentwurf, der sich auf den ersten Absatz der Initiative beschränkte. Da die Behandlung des Geschäfts als Folge des "runden Tisches" zur Sanierung der Bundesfinanzen bis im Sommer 2001 sistiert wurde, beschloss die Kommission, ihren ursprünglichen Entwurf im Hinblick auf die inzwischen erfolgte Entwicklung in der Familienpolitik zu überarbeiten. Der nun vorliegende Entwurf für ein Bundesgesetz über die Familienzulagen basiert auf dem ersten Entwurf vom 18. November 1998. Der Entwurf der Kommission orientiert sich am Grundsatz "ein Kind - eine Zulage", wie er in den meisten europäischen Ländern verwirklicht ist. Die Koppelung der Familienzulagen an eine Erwerbstätigkeit und die Abhängigkeit der Zulagenhöhe vom Grad der Beschäftigung wird aufgegeben. Anspruchsberechtigt sind alle Eltern, Arbeitnehmende genauso wie Selbständigerwerbende und Nichterwerbstätige. Allerdings erhalten die Kantone die Kompetenz, für Nichterwerbstätige Einkommensgrenzen einzuführen. Die Mindesthöhe der Zulage beträgt für jedes Kind 200 Franken und für jedes Kind in Ausbildung 250 Franken im Monat.

Die Bundeszulagenordnung in der Landwirtschaft wird beibehalten. Sie muss aber betreffend die Arten und Mindesthöhen der Zulagen, die Begriffe, das Verbot des Doppelbezugs sowie die Anspruchskonkurrenz angepasst werden. Die Sonderregelung für das Bundespersonal wird aufgehoben.

Für den Vollzug bleiben die Kantone zuständig und müssen für Nichterwerbstätige kantonale Familienausgleichskassen errichten. Alle Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber sowie die Selbstständigerwerbenden müssen sich einer Familienausgleichskasse anschliessen. Die bisherigen Ausnahmen von der Unterstellung fallen weg. Die Zahl der Kassen wird abnehmen, da das Gesetz für deren Anerkennung eine Mindestzahl angeschlossener Arbeitgeber bzw. Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer festlegt. Auf diese Weise wird dem Grundsatz des Lastenausgleichs innerhalb der Kassen besser Nachachtung verschafft.

Die Kantone regeln weiterhin die Finanzierung. Das Gesetz beschränkt sich darauf, die verschiedenen Finanzierungsarten für die Leistungen festzulegen. Den Kantonen erwachsen Mehrkosten vor allem dadurch, dass auch die Nichterwerbstätigen in Genuss von Familienzulagen kommen. Für den Bund entstehen durch das Gesetz Zusatzkosten im Bereich der Landwirtschaft. Allerdings führt die Neuregelung auch zu Mehreinnahmen, so dass die Vorlage auf Bundesebene kostenneutral umgesetzt werden kann.

Ergänzende Stellungnahme des Bundesrates:

Für den Bundesrat ist das schweizerische Familienzulagensystem, wie im Zusatzbericht der Kommission dargelegt, sehr uneinheitlich und ungenügend koordiniert. Der Bund hat bisher nur Normen für die Familienzulagen in der Landwirtschaft aufgestellt. Die Familienzulagenregelungen weisen immer noch einige stossende Lücken auf. So haben in den meisten Kantonen Selbständigerwerbende und Nichterwerbstätige, selbst bei geringem Einkommen, keinen Anspruch auf Familienzulagen. Die Leistungen, mit denen eine Familie rechnen kann, sind in den Kantonen sehr unterschiedlich. Die Familienzulagen sind auch für den Bundesrat ein wichtiges Element der Familienpolitik, das den Entscheid für Kinder erleichtert und den Familien die notwendige Unterstützung gewährt. Sie sind aber nicht für sich allein zu sehen, sondern im Gesamtkontext der Kantone und im Rahmen ihrer übrigen Massnahmen für die Familien - auch im Bereich der Steuer-, der Bildungs- und der Sozialpolitik - zu betrachten.

Der Bundesrat hat in seiner Stellungnahme vom 28. Juni 2000 zur parlamentarischen Initiative Fankhauser im Grundsatz eine bundesrechtliche Regelung der Familienzulagen befürwortet. Er hat diese Haltung in seiner Botschaft zur Volksinitiative "Für fairere Kinderzulagen" (04.016) bekräftigt. Er ist dennoch zu einer Ablehnung der Volksinitiative gelangt, dies vor allem deshalb, weil er den darin geforderten Mindestansatz der Leistungen für volkswirtschaftlich nicht vertretbar hält. Er legte aber keinen eigenen Gegenvorschlag vor, weil er den damals vorliegenden Kommissionsentwurf als taugliche Grundlage zur Erarbeitung einer konsensfähigen Lösung betrachtete. Dies trifft auch auf den nun modifizierten Gesetzesentwurf zu, der mit dem Einbezug der Selbständigerwerbenden in die Regelung für die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer noch näher bei der Volksinitiative liegt als derjenige von 1998. Der Bundesrat stimmt ihm deshalb in diesem Sinne - unter Vorbehalt des Mindestansatzes und des Anpassungsmodus der Zulagen - zu.

Proceedings

Bei den Beratungen dieses Geschäfts traten die Sozialdemokraten, Grünen und Christlichdemokraten für eine einheitliche Familienpolitik ein. Die SVP-Vertreter und die Freisinnigen wandten sich gegen die Vorlage und damit gegen das Ausgabenwachstum und den zunehmenden Staatsinterventionismus. Die eine Seite wies auf die Kinderkosten, das Armutsrisiko von Familien, die Unterschiede und Ungerechtigkeiten beim bestehenden System hin, die andere prangte die Einführung eines verstaatlichten, bürokratisierten, steuerlastigen und kostenaufwendigen Systems an. Diese ideologische Konfrontation zweier praktisch gleich starker Lager erklärt die Hartnäckigkeit, mit der die Argumente wiederkehrten, sowie die oftmals äusserst knappen Abstimmungsergebnisse.

In der Frühjahrssession 1992 folgte der Nationalrat der Mehrheit seiner Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit und gab der Initiative mit 97 zu 89 Stimmen Folge. Während die Vertreter der SP- und der CVP-Fraktion als Verfechter der Initiative die Ungleichbehandlung beim geltenden System hervorhoben, argumentierten die Gegner der Vorlage mit den Kostenfolgen der Initiative und damit, dass die kantonale Hoheit gewahrt werden müsse.

In der Märzsession 2005 nahm der Nationalrat den aus der Initiative Fankhauser hervorgegangenen und als indirekten Gegenentwurf zur Volksinitiative "Für fairere Kinderzulagen" (04.016) präsentierten Gesetzesentwurf an.

In dieser Debatte drang das links-grüne und christlichdemokratische Lager mit seinen Mindestforderungen stets mit knapper Mehrheit durch. Die die Mitglieder der SVP- und der freisinnig-demokratischen Fraktion, welche sich vergeblich dem Eintreten der Vorlage widersetzt hatten (das schliesslich mit 99 zu 80 Stimmen angenommen wurde), traten danach ebenfalls erfolglos dafür ein, dass die Kantone die Zulagen nach eigenen Kriterien und Prioritäten festlegen können.

Bei Artikel 5, welcher die Höhe der Familienzulagen bestimmt, wurden in verschiedenen Minderheitsanträgen Zulagen zwischen 150 und 450 Franken verlangt. Diese Anträge wurden alle abgelehnt. Äusserst knapp angenommen wurde die von der Kommissionsmehrheit unterstützte materielle Harmonisierung. Der Minderheitsantrag Hans Rudolf Gysin (RL, L), die Zulagenhöhe allein von den Kantonen bestimmen zu lassen, ohne Mindestbeträge vorzuschreiben, wurde schliesslich mit 95 zu 93 Stimmen abgelehnt.

Für rege Diskussionen sorgte auch die Finanzierung der Zulagen (Art. 17). Indessen wurden sämtliche Minderheitsanträge abgelehnt. So u.a. der Antrag Marcel Scherer (V, ZG), wonach die Finanzierung über paritätische Beiträge von Arbeitgeber und Arbeitnehmenden hätte erfolgen sollen (abgelehnt mit 95 zu 91 Stimmen). Mit 99 zu 88 Stimmen angenommen wurde der Antrag von Ruedi Lustenberger (C, LU); demnach soll im Falle, dass der Finanzbedarf 1,5 Prozent der massgebenden Einkommen übersteigt, der darüber liegende Bedarf durch paritätische Beiträge der Arbeitgeber und Arbeitnehmenden sichergestellt werden (Art. 17, Abs. 1bis).

Vor der Gesamtabstimmung kündigten Marcel Scherer (V, ZG) und Pierre Triponez (RL, BE) an, dass ihre Fraktionen das neue Gesetz ablehnen würden. Die Vorlage passierte mit 100 zu 79 Stimmen.

Im Ständerat wurde Eintreten mit einer einzigen Stimme Mehrheit (22 zu 21) angenommen. Verschiedene Redner der SVP- und der freisinnig-demokratischen Fraktion wandten sich gegen das "Giesskannenprinzip" und die Beschneidung der Kantonshoheit, wie sie die Vorlage vorsieht.

Der Ständerat schuf in verschiedenen wichtigen Punkten des Vorentwurfes Abweichungen gegenüber dem Nationalrat. Während er dem Grundsatz der formellen Harmonisierung zustimmte, sprach er sich hingegen gegen die materielle Harmonisierung aus. So obsiegte bei Artikel 5 der vom Bundesrat mitgetragene Minderheitsantrag This Jenny (V, GL), wonach die Festlegung der Höhe der Zulagen und die Anpassung der Ansätze durch die Kantone zu erfolgen haben. Die Kleine Kammer strich den Grundsatz "ein Kind - eine Zulage" und klammerte, wie von ihrer vorberatenden Kommission beantragt, die Selbständigerwerbenden aus. Dank dem Stichentscheid des Präsidenten hielt der Ständerat hingegen am Einbezug der Nichterwerbstätigen (Art. 20 bis 23) fest und sprach sich somit gegen die Minderheitsanträge der vorberatenden Kommission aus. Hingegen folgte der Rat der Kommissionsmehrheit und verschärfte die Bestimmung über die Anspruchsberechtigung dieser Bezügerkategorie.

Entgegen einer Kommissionsminderheit und dem Bundesrat beschloss die Kleine Kammer mit 23 zu 17 Stimmen, dass die Höhe der Zulage am Ort des Geschäftssitzes des Unternehmens (Art. 2) zu bestimmen sei, während der Nationalrat sich für den Niederlassungsort der Filiale ausgesprochen hatte. Ausserdem wollte der Ständerat die Finanzierung der Familienzulagen und der Verwaltungskosten durch die Kantone geregelt haben (Art. 17).

In der Gesamtabstimmung wurde die Vorlage mit Stichentscheid des Präsidenten angenommen.

In der Wintersesssion 2005 hielt der Nationalrat in den wichtigen Punkten an seinen Beschlüssen fest: Mit 97 zu 86 Stimmen sprach er sich erneut für die gesetzliche Festlegung der Zulagenhöhe aus. Die Bezugsberechtigung der Selbständigerwerbenden wurde mit nur einer Stimme Mehrheit (93 zu 92) aufrechterhalten. Keine Zustimmung fand auch die ständerätliche Finanzierungslösung (Art. 17).

Im Ständerat wurde die - von einer Kommissionsminderheit unterstützte - gesetzliche Festlegung der Zulagenhöhe schliesslich mit 23 zu 19 Stimmen angenommen. Die Kommissionsmehrheit konnte mit ihren Argumenten (vermehrte Belastung für die Unternehmen, Einmischung in die kantonale Hoheit) nicht durchdringen und die Abwesenheit gewisser Ratsmitglieder bei diesem Entscheid wog schwer. Die Kleine Kammer blieb hingegen in der Frage der Selbständigerwerbenden standfest und lehnte es ein weiteres Mal diskussionslos ab, diese in das System aufzunehmen. Auch in Bezug auf die Finanzierung der Familienzulagen und der Verwaltungskosten hielt der Ständerat an seinem Standpunkt fest (Art. 17). Weiter sprach er sich dafür aus, die Familienzulagen der Bauern mit niederem Einkommen an die gesetzlich vorgeschriebenen Mindestsätze anzupassen. Bei der Finanzierungsfrage wurde allerdings die zur Aufhebung der Ausgabenbremse erforderliche qualifizierte Mehrheit (24 Stimmen) um eine Stimme verfehlt.

Der Nationalrat folgte den meisten Beschlüssen des Ständerates, hielt allerdings an einer Differenz fest, nämlich bei der Frage der Zulagen für Kleinbauern. Mit 129 zu 41 Stimmen lösten die Ratsmitglieder die Ausgabenbremse; der Ständerat folgte darauf diesem Beschluss.

Im Nationalrat gingen der Schlussabstimmung verschiedene Erklärungen voraus. Während die Linke und die christlichdemokratische Fraktion diese Vorlage begrüssten, wandten sich die freisinnig-demokratische Fraktion und die SVP-Fraktion gegen diese neue Sozialversicherung, die für sie gleichbedeutend mit neuen Ausgaben ist. Pierre Triponez (RL, BE), Direktor des Schweizerischen Gewerbeverbandes, kündigte ein Referendum an. Die beiden Räte sprachen sich schliesslich ziemlich knapp für das Gesetz aus.

Die Vorlage wurde in der Volksabstimmung vom 26. November 2006 mit 68 Prozent Ja-Stimmen gutgeheissen.