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In Zeiten des Wandels verändern sich auch die Bedürfnisse an die staatliche Regulierung; besonders deutlich führt uns dies die digitale Transformation vor Augen. Die Kluft zwischen den Rahmenbedingungen der heutigen Realität einerseits und jenen, welche anlässlich der noch in Kraft befindlichen Rechtsgrundlagen gegolten hatten, andererseits ist je nach Politikbereich unterschiedlich gross. Doch sie wächst in nahezu allen Bereichen - und nicht selten in einem Tempo, das die Politik überfordert.

1. Wie begegnet der Bundesrat dieser Entwicklung, welche nicht nur die nationale, sondern auch die internationale Politik betrifft? Sieht er darin eine besondere Herausforderung für die zu weiten Teilen auf dem Milizprinzip basierende Schweizer Politik?

2. Die oft geäusserte Vermutung, wonach Regulierung generell Innovationen behindert, ist angesichts der Tatsache zu verwerfen, dass ein klarer, den reellen Bedürfnissen entsprechender Rechtsrahmen eben auch die nötige Planungssicherheit schafft, für gleich lange Spiesse im Wettbewerb sorgen kann und damit Innovationen fördert. Deshalb zielt folgende Frage - jenseits vom ideologischen Ruf nach mehr oder weniger Staat - weniger auf die "Breite" der Regulierung denn vielmehr auf deren Tiefe ab: Wie kann man in Zeiten des digitalen Wandels dem Bedürfnis der flexiblen Gestaltungsspielräume - auch innerhalb der Regulierung selber - gerecht werden? Gibt es nationale und/oder internationale Erfahrungen und Studien, welche den Bedarf nach kürzeren Interaktionszyklen bei der staatlichen Regulierung belegen und diesbezüglich erfolgreiche Lösungsansätze aufzeigen? Welche Meinung vertritt und welche Ideen verfolgt diesbezüglich der Bundesrat angesichts der eher langen politischen Entscheidungsprozesse in der Schweiz? Und welche Rolle kommt diesbezüglich seiner Ansicht nach den verschiedenen Akteuren der Bundespolitik zu?

3. Gemäss einer Studie von Wolf Linder zur Entwicklung der eidgenössischen Gesetzgebungstätigkeit von 1983 bis 2007 wurde in den letzten Jahren im Landesrecht nicht etwa die Anzahl Erlasse gesteigert, vielmehr steigt die Anzahl Seiten pro Erlass stetig an. Hat sich diese Entwicklung seit 2007 fortgesetzt? Wie ist sie in Übereinstimmung zu bringen mit den sich immer rascher verändernden Rahmenbedingungen und der Idee, innerhalb des gesetzlich geregelten Rahmens mehr Freiraum für die Umsetzung zu lassen?

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Die Anforderungen, die aufgrund des digitalen Wandels an den Gesetzgeber gestellt werden, unterscheiden sich nur bedingt von jenen, die mit jedem technischen Fortschritt einhergehen. Die Herausforderung besteht darin, zum richtigen Zeitpunkt gute Lösungen zu finden, ohne die Innovation zu behindern. So prüft das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung derzeit in einer Umfrage mit dem Titel "Digitaler Test", inwieweit die für die Wirtschaft massgebende Gesetzgebung mögliche Hürden für die Digitalisierung umfasst. In Zeiten rasanter Entwicklungen laufen die Behörden Gefahr, überstürzt Gesetze zu erlassen, ohne die Vorhersehbarkeit und Beständigkeit des Rechts sicherstellen zu können. Ausserdem darf die Fähigkeit des geltenden Rechts, neue Entwicklungen zu regeln, nicht unterschätzt werden. Der Schweizer Gesetzgeber zieht in der Regel möglichst technologieneutrale Regulierungen vor, deren Inhalt sich auf allgemeine Bestimmungen beschränkt. Die Erfahrung zeigt entsprechend, dass neue Entwicklungen eher punktuelle Revisionen erfordern als eine umfassende Überarbeitung des gesetzlichen Rahmens.

Der Bundesrat kann die Fragen wie folgt beantworten:

1. Für die digitale Gesellschaft charakteristisch ist die internationale Vernetzung. Der Datenverkehr macht an den Grenzen nicht halt. Daraus ergibt sich ein Bedarf nach einer internationalen Harmonisierung, die den nationalen Gesetzgeber zwingt, sich an den Inhalt und den Rhythmus der ausserhalb seiner Grenzen initiierten Reformen anzupassen. Die neue EU-Verordnung zum Schutz der Personendaten ist ein gutes Beispiel dafür: Sie ist für die Schweiz zwar rechtlich nicht verbindlich, hat jedoch indirekte Auswirkungen auf ihre Wirtschaft - deren Aktivitäten könnten behindert werden, wenn der rechtliche Rahmen der Schweiz nicht mehr als gleichwertig wie jener der Europäischen Union beurteilt wird (siehe BBl 2017 6941 Ziff. 1.2.2 und 4.2). Diese internationale Vernetzung sowie die steigende Komplexität und das rasche Tempo der Reformen stellen insbesondere für Milizbehörden zweifelsohne eine zusätzliche Herausforderung dar.

2. Der Bundesrat interessiert sich nicht erst seit der Digitalisierung für die Instrumente, mit denen im Gegensatz zu den klassischen, verbindlicheren Massnahmen des Rechts (Hard Law) ein flexibler Rechtsrahmen (Soft Law) geschaffen werden kann. Zu nennen sind unter anderem die Möglichkeit, die gesetzlichen Bestimmungen durch von Branchen erarbeitete Verhaltenskodizes zu konkretisieren (Art. 10 des Entwurfes zur Revision des Datenschutzgesetzes, BBl 2017 7210), der Verweis auf die gute Praxis und auf Branchenleitlinien (Art. 76, 77 und 80 der Lebensmittel- und Gebrauchsgegenständeverordnung; SR 817.02) oder die Möglichkeit, Richtlinien zu erlassen, wobei die von der Regelung Betroffenen die Vorschriften auch auf eine andere Weise erfüllen können (Art. 52a der Verordnung über die Unfallverhütung; SR 832.30). Mit solchen Massnahmen kann den Bedürfnissen Rechnung getragen werden, die je nach Tätigkeitsbereich unterschiedlich sein können oder sich erst mit der Zeit entwickeln. Auf internationaler Ebene kann das Instrumentarium für eine bessere Rechtsetzung der Europäischen Kommission erwähnt werden. Die von ihr empfohlenen Instrumente sind jedoch nicht spezifisch auf die Digitalisierung ausgerichtet und sind in der Schweiz grossteils bereits bekannt: so beispielsweise die Regulierungsfolgenabschätzung, die Gesetzesevaluation, die Konsultation der interessierten Kreise und Soft Law. In der Schweiz interessieren sich die Juristinnen und Juristen auch für Massnahmen zur Verkürzung der Lebenszyklen der Gesetze, beispielsweise für Auslaufklauseln ("sunset clauses"), oder für Massnahmen, mit denen Gesetzesbestimmungen erst nach einer Testphase verabschiedet werden. Ein innovativer Ansatz, der im Bereich der Finanztechnologie (Fintech) in verschiedenen Ländern wie dem Vereinigten Königreich oder der Schweiz (Änderung vom 5. Juli 2017 der Bankenverordnung; SR 952.02) umgesetzt wird, ist die sogenannte "regulatory sandbox": Dieses Instrument bietet Unternehmen die Möglichkeit, innovative Anwendungen, Produkte und Dienstleistungen zu testen, ohne die geltenden regulatorischen Anforderungen erfüllen zu müssen, sofern die Interessen der Konsumentinnen und Konsumenten sowie der Nutzerinnen und Nutzer nicht gefährdet werden.

Die Rollen der verschiedenen Akteure in der Bundespolitik basieren auf einem subtilen Gleichgewicht der Macht- und Kompetenzverteilung, und es wäre schwierig, diese Rollen fundamental zu verändern, ohne dieses Gleichgewicht zu zerstören. Zwar ist für die Erarbeitung von Gesetzen in der Schweiz mehr Zeit erforderlich, der Lebenszyklus der Gesetze ist aber länger als in anderen Ländern, auch wenn er auch bei uns tendenziell kürzer wird. Die längere Lebensdauer ist auf den mehrfachen Einbezug der interessierten Kreise während des Gesetzgebungsprozesses zurückzuführen und stellt einen Vorteil dar, namentlich für die Investoren (höhere Akzeptanz, Vorhersehbarkeit und Beständigkeit des Rechts).

3. Der Bundesrat verweist auf die Angaben in seiner Stellungnahme zur Interpellation Knecht 16.3304, "Entwicklung der Regulierungstätigkeit". Die Zahl der Seiten der Systematischen Sammlung des Bundesrechts ist demnach im Zeitraum von 2004 bis 2015 um 15 396 Seiten gestiegen. Es kann jedoch kein eindeutiger Zusammenhang zwischen der Anzahl Seiten und dem Handlungsspielraum hergestellt werden, der den Betroffenen bei der Umsetzung von Normen gewährt wird. Zudem ist trotz des zunehmenden Umfangs des Bundesrechts die Regelungsdichte in der Schweiz weiterhin deutlich geringer als in anderen Ländern.

Antwort des Bundesrates.