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Le 26 janvier 2011, l'Office fédéral des migrations (ODM) a annoncé qu'il renonçait provisoirement à appliquer la procédure Dublin aux demandes d'asile relevant de la Grèce. En d'autres termes : les demandeurs d'asile qui se rendront en Suisse en passant par la Grèce ne pourront plus y être renvoyés. Il en résulte une faille de taille dans le système de Dublin qui vise pourtant à ce que les demandes d'asile soient examinées dans le pays par lequel les réfugiés sont entrés en Europe. Il n'est pas besoin d'être devin pour prédire que la décision de l'ODM ne fera qu'accroître le volume des flux migratoires passant par la Grèce. Dans ce contexte, les questions suivantes se posent :

1. Tous les États parties à l'accord de Dublin renoncent-ils à appliquer la procédure Dublin dans les cas relevant de la Grèce ? Lesquels ne le font-ils pas et pour quels motifs ?

2. La manière de procéder de la Grèce est-elle compatible avec l'accord de Dublin et la convention de Genève sur le statut des réfugiés ?

3. La Suisse ou l'UE comptent-elles sanctionner la Grèce pour ces agissements ? Quelles sanctions seraient-elles possibles ? Les coûts supplémentaires engendrés par la situation susmentionnée pourraient-ils par exemple être facturés à la Grèce ?

4. Selon la réponse du Conseil fédéral à l'interpellation 09.4276, la Commission européenne a annoncé le 3 novembre 2009 à la Grèce qu'elle engageait une procédure en manquement à son encontre. Quelle a été l'issue de cette procédure ?

5. Toujours dans la réponse à l'interpellation susmentionnée, le Conseil fédéral mentionne que des mesures sont prévues pour améliorer l'encadrement et l'hébergement des requérants d'asile et pour prêter main-forte à la Grèce. Qui a prévu ces mesures ? Ont-elles depuis été réalisées ? Dans la négative, quelles en sont les raisons ? Dans l'affirmative, pourquoi la situation ne s'est-elle pas améliorée, mais selon toute vraisemblance même dégradée ?

6. Quels développements négatifs ont-ils, depuis la réponse à l'interpellation 09.4276, poussé l'ODM à renoncer de manière générale au renvoi des demandeurs d'asile vers la Grèce ?

7. Dans son communiqué de presse, l'ODM annonce qu'il évaluera prochainement avec la Grèce les moyens d'aider cette dernière à améliorer la situation dans le domaine de l'asile. Quelle forme ce soutien prendra-t-il et quels en seront les coûts ?

8. Dans sa réponse à l'interpellation 10.3547, le Conseil fédéral vante les mérites des conventions bilatérales passées entre les États parties à l'accord de Dublin. Avec quels États la Suisse a-t-elle passé de telles conventions et quels progrès ces dernières ont-elles permis de réaliser ?

FederalCouncilResponseText

1. Vu la situation insatisfaisante en Grèce dans le domaine de l'asile et en raison de l'arrêt du 21 janvier 2011 (M.S.S. contre Belgique et Grèce) de la Cour européenne des droits de l'homme, près de la moitié des États Dublin ont décidé de s'abstenir d'appliquer la procédure Dublin pour les demandes d'asile relevant de la Grèce. C'est notamment le cas de l'Allemagne, de la Grande-Bretagne, de la Suède, de la Norvège et des Pays-Bas. Certains États Dublin comme l'Autriche, la France et la Pologne n'ont, tout comme la Suisse, pas totalement suspendu la procédure Dublin avec la Grèce, mais l'ont fortement limitée. D'autres, enfin, n'ont pas de pratique uniforme, car ils ne sont guère - voire jamais - confrontés à des requérants d'asile entrés sur leur territoire via la Grèce.

2. L'appréciation juridique de la situation en Grèce relève, en dernière instance, de la responsabilité des tribunaux compétents. Se fondant sur des analyses administratives internes, le Conseil fédéral estime cependant que les problèmes rencontrés en Grèce résultent de la forte sollicitation des autorités grecques, incapables de gérer la situation actuelle. Le système d'asile grec présente notamment des lacunes au niveau de l'exécution de procédures ordinaires, de même que de l'hébergement et de la gestion des personnes particulièrement vulnérables.

Le règlement Dublin II, qui sert de base légale au système Dublin, repose sur la présomption, inhérente au système, que, pour les ressortissants d'États tiers, les États Dublin doivent être considérés comme garantissant l'application de la Convention de Genève relative au statut des réfugiés et de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH). Dans le cas M.S.S. contre Belgique et Grèce, qui portait sur un requérant d'asile transféré en Grèce par la Belgique en application de la procédure Dublin, la Cour européenne des droits de l'homme a estimé que la Grèce avait violé à la fois l'article 3 CEDH (interdiction des traitements inhumains ou dégradants) et l'article 13, en relation avec l'article 3 CEDH (droit à un recours effectif). Elle a également conclu à la violation par la Belgique de l'article 3 CEDH, au motif que les défaillances de la procédure d'asile en Grèce étaient notoires et qu'il n'était dès lors plus possible de partir du principe que ce pays respectait les principes garantis par la CEDH.

3./4. En tant que gardienne du droit communautaire, la Commission européenne peut lancer une procédure en manquement contre un État membre qui, selon elle, viole le droit européen. Elle peut le faire de sa propre initiative, mais également à la demande d'un État membre. Elle s'efforce alors d'aboutir à une solution à l'amiable avec l'État fautif avant de le traduire, si nécessaire, devant la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE).

Fin juin 2010, la Commission européenne a demandé à la Grèce de prendre position sur la procédure en manquement mentionnée dans l'intervention parlementaire 09.4276. Il s'agit là de la première étape de cette procédure. Si la Grèce ne donne pas suite à cette requête dans le délai imparti, la Commission européenne pourra porter l'affaire devant la CJCE. N'étant pas membre de l'UE, la Suisse ne peut pas engager de procédure en manquement contre la Grèce. Il ne lui est pas non plus possible de prononcer des sanctions directes contre la Grèce ni de reporter des coûts sur ce pays dans le cadre de la collaboration Dublin.

5. En août 2010, la Grèce a présenté un plan d'action national en matière de gestion de la migration, élaboré en collaboration avec la Commission européenne et le Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR). Ce plan détaille la profonde réforme à laquelle doit être soumis le système d'asile grec. Entre-temps, la Commission européenne a alloué 9,8 millions d'euros supplémentaires aux autorités grecques. Ce montant vient compléter les bases de financement actuelles, qui proviennent des fonds européens pour les réfugiés, le retour et les frontières extérieures. La Commission européenne prête également assistance à la Grèce en mettant à sa disposition des groupes d'experts composés de représentants issus de ses propres rangs, des États membres de l'UE, du HCR et de Frontex. Le 1er avril 2011, le Bureau européen d'appui en matière d'asile (EASO) a envoyé en Grèce des équipes de soutien en matière d'asile afin de soutenir ce pays dans la mise en oeuvre de son plan d'action. La Grèce a également adopté, entre autres mesures, un décret présidentiel sur le thème de l'asile qui devra lui permettre de rattraper les retards dans le traitement des dossiers. Enfin, elle a édicté en janvier 2011 une loi visant à créer un nouveau service de l'asile et des centres d'évaluation, ainsi qu'à mettre en oeuvre la directive de l'UE sur le retour.

6. Le Conseil fédéral souligne que la décision prise par l'ODM ne signifie pas que cet office renonce de façon générale à appliquer la procédure Dublin. En effet, cette procédure est maintenue à l'égard des personnes qui avaient accès à la procédure d'asile en Grèce et qui y disposaient d'un hébergement. En adaptant sa pratique, l'ODM tient cependant compte de la situation durablement insatisfaisante en Grèce ainsi que de la jurisprudence de la CEDH (cf. question 2).

7. Une délégation de l'ODM s'est rendue en Grèce en avril 2011. Elle s'est entretenue avec les autorités grecques afin d'évaluer les possibilités d'aider le pays à améliorer sa situation dans le domaine de l'asile et à recommencer à respecter ses obligations en la matière. Les parties ont également assuré qu'un éventuel soutien de la part de la Suisse aurait lieu d'un commun accord avec les autres partenaires concernés. Une estimation précise de l'ampleur et du coût des mesures de soutien ne sera possible qu'une fois que la délégation aura rendu ses conclusions à la suite de son voyage en Grèce.

8. Les États Dublin peuvent conclure entre eux des arrangements bilatéraux visant à améliorer leur collaboration dans le domaine couvert par Dublin. À ce jour, la Suisse n'a conclu qu'un seul arrangement de ce type, avec l'Autriche. Aux termes de celui-ci, les deux pays s'engagent à réduire les délais de traitement des cas Dublin et à simplifier leurs procédures (notamment en cas de transfert). Des négociations sont en cours avec l'Allemagne pour conclure un arrangement de ce type. La Suisse envisage également de négocier des arrangements bilatéraux avec la France et l'Italie.

Réponse du Conseil fédéral.