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Vu le bruit des avions et les questions de procédure et de prescription, il faut faire en sorte que les propriétaires d'immeubles situés dans les zones exposées au bruit des avions puissent réclamer à l'exploitant de l'aéroport une indemnité pour moins-value par une procédure simple et qu'ils ne soient donc plus obligés, comme c'est encore le cas à l'heure actuelle, de le prier de bien vouloir ouvrir une procédure d'expropriation.

Il faudra aussi éviter que l'exploitant de l'aéroport ne puisse faire valoir la prescription, et ce bien qu'il n'ait jamais informé les intéressés, par le biais du dépôt d'un plan au sens de la loi fédérale sur l'expropriation (LEx), du fait qu'ils pouvaient réclamer une indemnité et bien qu'on n'ait jamais très bien su jusqu'à présent ce qu'on entendait par bruit excessif causé par les avions.

Si j'en crois le communiqué de presse daté du 12 mai 2000 annonçant la révision des valeurs limites du bruit pour les aéroports, on estime les pertes de valeur des immeubles dues au bruit des avions à environ 2,3 milliards de francs. La loi fédérale sur l'aviation (LA) révisée par la loi sur la coordination des procédures est entrée en vigueur le 1er janvier 2000 ; c'est elle qui permet de coordonner la procédure d'approbation des plans au sens de la LEx. Aucune coordination avec cette dernière n'a lieu. Un jour, il faudra aussi autoriser le nouveau règlement d'exploitation. La LA révisée ne prévoit pas ici de coordination avec la LEx alors que c'est grâce au règlement qu'on verra apparaître en totalité les effets spatiaux sur l'agrandissement de l'aéroport.

D'où mes questions au Conseil fédéral :

- Qu'entend-il faire pour que, dans de tels cas, soient accordées les garanties de la procédure prévues par la LEx et que les responsables du bruit des avions compensent les pertes de valeur - souvent considérables - des immeubles exposés au bruit ?

- Ne pense-t-il pas, lui aussi, qu'il faut modifier la LA pour que non seulement le plan d'aménagement d'un aéroport soit examiné sous l'angle de la LEx dans le cadre d'une procédure coordonnée, mais aussi toute modification du règlement d'exploitation des installations d'un aéroport qui aura des incidences considérables sur l'environnement ?

FederalCouncilResponseText

L'adoption d'un nouveau règlement d'exploitation ou de toute modification ultérieure de ce règlement est soumise à une vaste procédure de consultation et fait l'objet d'une décision munie des voies de droit.

Indépendamment de cette procédure, le Tribunal fédéral admet deux procédures éventuellement concurrentes, l'une en expropriation formelle des droits découlant des rapports de voisinage, fondée sur les émissions excessives de bruit, l'autre en indemnisation pour expropriation matérielle, fondée sur les restrictions de propriété imposées par un plan de zones de bruit (ATF 110 Ib 368/379).

La première question vise à assurer aux propriétaires touchés par le bruit provenant de l'exploitation d'un aéroport l'ouverture automatique d'une procédure d'expropriation visant à obtenir des indemnités pour l'expropriation formelle des droits de voisinage.

Lorsque les émissions normales et inévitables qui proviennent de l'exploitation d'une entreprise d'intérêt public paralysent les droits de défense des voisins, au sens de l'article 684 CC, le propriétaire touché doit tolérer les émissions excessives, il est de facto soumis à une servitude (ATF 116 Ib 11). Une procédure peut être introduite même si aucune procédure d'expropriation n'a été ouverte et en l'absence de dépôt de plans (ATF 110 Ib 368).

Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF 121 II 317 et 350 ; ATF 122 II 349 et ATF 124 II 543, BGE 123 II 481), les propriétaires riverains qui sollicitent des indemnités pour l'expropriation formelle des droits de voisinage doivent remplir les conditions suivantes : le dommage doit être à la fois spécial, grave et imprévisible à l'époque où la propriété a été acquise. Pour la prescription, le Tribunal fédéral a admis la possibilité pour l'exploitant d'invoquer la prescription lorsque cinq ans étaient révolus depuis la naissance de la prétention à indemnité (ATF 124 Ib 543).

L'article 37h de la loi fédérale sur l'aviation (LA ; RS 748.0) n'est pas applicable à de telles procédures. Il suppose une approbation des plans qui entraîne une expropriation au sens strict, c'est-à-dire une procédure à l'issue de laquelle l'exproprié est dédommagé pour la perte de son bien-fonds. En revanche, en cas d'expropriation formelle, le propriétaire qui a été indemnisé pour une moins-value conserve la pleine propriété de son bien.

Le Conseil fédéral constate que lorsque les conditions stipulées par la jurisprudence sont remplies, des arrangements amiables entre l'exploitant de l'aéroport et les propriétaires lésés ont souvent pu être conclus. En l'absence de tels arrangements, la législation permet l'ouverture de procédures en expropriation formelle des droits de voisinage au terme desquelles les propriétaires sont indemnisés conformément aux garanties stipulées dans la loi fédérale sur l'expropriation.

Le Conseil fédéral estime que les droits des propriétaires dont les immeubles sont dévalués par le bruit provenant d'un aéroport sont suffisamment garantis par la législation actuelle.

La seconde question vise l'expropriation matérielle. À l'heure actuelle, selon les articles 42ss. de la LA, le Conseil fédéral peut prescrire que des bâtiments ne peuvent plus être utilisés ou élevés autour d'aérodromes publics que si leur genre de construction et leur destination sont compatibles avec les inconvénients causés par le bruit (zones de bruit). La restriction de la propriété foncière par le plan de zone donne droit à une indemnité si elle équivaut à une expropriation (art. 42 et 44 LA).

Les dispositions d'exécution de la loi consacrées aux zones de bruit, ont régi la matière de 1984 à 1995 (RO 1994 3050, art. 40ss.). En juillet 1995, statuant dans le contexte susmentionné de l'aéroport de Genève, le Tribunal fédéral a estimé que notamment grâce aux progrès techniques, les restrictions découlant du plan de zones de bruit NNI A et B, entré en vigueur en 1987, ne se justifiaient pratiquement plus.

L'obligation de réexamen des plans qui découlait de la jurisprudence du Tribunal fédéral, rendue en 1995, ainsi que la perspective de l'ancrage des valeurs limites d'exposition au bruit des aéroports nationaux dans l'annexe 5 de l'ordonnance sur la protection contre le bruit (OPB ; RS 814.41) ont amené le Conseil fédéral à abroger les articles de l'ordonnance sur l'infrastructure aéronautique (RS 748.131.1 ; RO 2000 1388) consacrés aux zones de bruit.

Le 8 décembre 2000, le Tribunal fédéral a précisé qu'en l'absence de dépôt public des plans et de possibilité d'y faire opposition, les restrictions au droit de propriété censées découler du cadastre de bruit, au sens de l'article 37 OPB, ne peuvent déployer leurs effets (ATF 126 II 522).

En connaissance de cet arrêt du Tribunal fédéral, le Conseil fédéral doit définir un instrument qui serait de nature à inciter le développement des habitations dans les secteurs les moins exposés au bruit des avions. Ainsi, l'on pourra réduire les conflits entre les riverains et les exploitants des aérodromes. Cet instrument se fondera vraisemblablement sur les courbes de bruit issues des "Rapports d'impact sur l'environnement" qui ont servi ou serviront de base à l'établissement des nouveaux règlements d'exploitation des aéroports de Genève et de Zurich.

On ne saurait toutefois retenir la suggestion de l'auteur et selon laquelle il y aurait lieu, dans le cadre d'une procédure coordonnée, non seulement d'examiner le plan d'aménagement d'un aéroport, mais aussi toute modification du règlement d'exploitation des installations qui aurait des incidences considérables sur l'environnement sous l'angle de la LEx. Une telle procédure se heurterait à des questions préalables insolubles et elle paralyserait l'activité de l'autorité unique chargée de l'approbation des plans. En effet, cette option ouvrirait la procédure d'expropriation à une foule de personnes, sans qu'il soit encore possible de déterminer les effets sur les tiers d'une nouvelle construction ou d'une modification du règlement d'exploitation.

De plus, cette façon de procéder irait à l'encontre de l'esprit du législateur : "Toujours en vue de coordonner les procédures, la LA regroupe les procédures d'approbation des plans et d'expropriation. En réalité, cette modification de la loi n'a qu'une portée restreinte car, dans la pratique, aucune procédure d'expropriation n'est jamais ouverte." (Voir message du 25 février 1998 relatif à la loi fédérale sur la coordination et la simplification des procédures d'approbation des plans ; FF 1998 2276 ch. 213.1.) Cet extrait du message confirme que le législateur visait la seule procédure d'approbation des plans, à l'issue de laquelle l'exproprié est dédommagé en contrepartie de la perte de sa propriété ; en aucun cas, il ne visait la promulgation d'un règlement d'exploitation ou sa modification.

Le Conseil fédéral est d'avis qu'il n'y a pas lieu de modifier la LA à ce sujet.

Réponse du Conseil fédéral.