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Am 28. August 2013 hat der Bundesrat den Bericht "Proporzwahlsysteme im Vergleich" der Bundeskanzlei zur Kenntnis genommen, der "die laufende Diskussion zu den Vor- und Nachteilen der unterschiedlichen Wahlsysteme" beleuchten sollte. Hierauf bitte ich den Bundesrat, folgende Fragen im Kontext zum Wahlverfahren des Nationalrates zu beantworten:

1. Der Bericht erwähnt primär "die aus den unterschiedlichen Grössen der Wahlkreise resultierenden Verzerrungen". Im Kanton Schaffhausen mit seinen lediglich zwei Nationalratssitzen wird die Wahlfreiheit jedoch über Gebühr eingeschränkt, weil dort das natürliche Quorum auf sehr hohe 33 Prozent steigt. (Bundesrats-)Parteien mit beispielsweise immerhin 20 Prozent Wähleranteil gehen dabei leer aus, weshalb schweizweit etablierte Parteien in kleineren Kantonen oftmals schon gar keine Listen aufstellen. Erachtet der Bundesrat solch hohe Sperrhürden und dadurch den Ausschluss eines breiten Elektorates noch als demokratisch legitim? Beurteilt er es nicht auch kritisch, wenn in einem Kanton de facto nur aus zwei Listen ausgewählt werden kann, während dem Wähler im Nachbarkanton ein ungleich breiteres Listensortiment mit reellen Chancen offensteht?

2. Sollte der Nationalrat - nomen est omen - nicht primär die Nation und ihre mannigfaltigen Strömungen als Ganzes repräsentieren, da mit dem Ständerat bereits ein föderalistisches Korrektiv besteht?

3. Die Darstellung der Nachteile des geltenden Verfahrens "Hagenbach-Bischoff" verschweigt seinen grössten Mangel überhaupt: die systemische Benachteiligung kleinerer Parteien. Politikwissenschafter sprechen gar von einer "zwanzigfachen Kopfsteuer", welche den Grossparteien zu entrichten ist (Daniel Bochsler, "NZZ", 9. August 2011, S. 8). Sollte diese essenzielle Ungleichbehandlung nicht dargelegt und kritisiert werden? Findet er es nicht problematisch, wenn Parteien aufgrund unfairer Rundung und hoher Quoren um einige Sitze geprellt werden?

4. Das Verfahren "Sainte-Laguë" würde dieser Diskriminierung ein Ende bereiten, da es sich gegenüber der Parteigrösse neutral verhält. Ist dem Bundesrat bewusst, dass dieses nicht etwa "komplexere Rechenoperationen" gegenüber "Hagenbach-Bischoff" erfordert, sondern (beides sind Divisorverfahren) nur, aber immerhin eine Standardrundung statt Abrundung verwendet? Was spräche dagegen, wenigstens einmal zu einer neutralen Rundung ("Sainte-Laguë" oder "Hare/Niemeyer") zu wechseln, wie es auch ein Drittel der Kantone (Aargau, Basel-Stadt, Nidwalden, Schaffhausen, Tessin, Waadt, Zürich, Zug) kennt, zumal für diesen kleinen, aber essenziellen Wechsel nicht einmal eine Verfassungsänderung nötig wäre?

5. Erachtet er es nicht auch als einseitig, aus negativen Einzelmeinungen zum Doppelproporz eine negative Stimmung ("fehlende Akzeptanz") hierzu zu konstruieren, um dadurch den unfairen Status quo zu legitimieren? Und ist ihm bewusst, dass zahlreiche namhafte Experten aus Staats- und Verfassungsrecht, Politikwissenschaften, Mathematik usw. für eine Reform des Zuteilungsverfahrens plädieren, zumindest hin zur Gleichbehandlung aller Parteien?

6. Findet er es nicht heikel, wenn sich der Bund in kantonale Abstimmungen (Nidwalden, Zug) und Vernehmlassungsverfahren (Schwyz) dergestalt einmischt, indem er behauptet, dass der Doppelproporz dort "auf deutliche Ablehnung stösst", und einseitig nur die Parolen von ablehnenden Parteien wiedergibt? Weiss er, dass der Doppelproporz vom Volk bisher ausnahmslos und klar angenommen wurde, wenn er als Behördenvorlage vorgelegt wurde? Ist er nach den Abstimmungen vom 22. September 2013 bereit, seine Einschätzung zur Akzeptanz von fortschrittlichen und verfassungskonformen Wahlverfahren zu revidieren?

7. Erachtet er es nicht auch ein wenig desavouierend den Parlamentariern diverser Kleinparteien (CSP Oberwallis, CSP Obwalden, EVP, Lega, MCG) gegenüber, wenn von "Verhinderung von Splitterparteien" die Rede ist? Könnte nicht respektvoller - gerade in unserem sprachlich, kulturell, geografisch, religiös und historisch stark diversifizierten Land - von "Parteienvielfalt" gesprochen werden? Werden gegen die etwaige Fragmentierung des Parlamentes nicht deshalb Fraktionen mit mindestens fünf Mitgliedern eines Rates gebildet?

8. Der Bericht fokussiert vornehmlich auf Artikel 136 Absatz 1 der Bundesverfassung als rechtliche Grundlage. Wäre es nicht angebracht - gerade aus Sicht des individuellen Wählers und seines Anspruchs auf Erfolgswertgleichheit -, auch beziehungsweise stärker auf die aus Artikel 8 Absatz 1 und Artikel 34 der Bundesverfassung sowie Artikel 25 des Uno-Pakts II abgeleiteten grundrechtlichen Garantien in Sachen Wahlfreiheit hinzuweisen?

9. Glaubt er nicht auch, dass Elektrizität und eine IT-Infrastruktur bereits unter dem geltenden Wahlverfahren unabdingbare Hilfsmittel darstellen (siehe Informatikpanne bei den Wahlen 2011 in Waadt)? Einen Doppelproporz ohne IT-Mittel zu berechnen ist tatsächlich aufwendig - genauso jedoch wie das aktuelle Verfahren mit all seinen Listen- und verschachtelten Unterlistenverbindungen. Ist ihm sodann bewusst, dass hierbei die einmalige Berechnung einerseits und die nachmalige Nachvollzieh- und Verifizierbarkeit andererseits zu differenzieren sind? Denn gerade bei der Überprüfbarkeit ex post schneidet der Doppelproporz durchaus besser ab als der intransparente "Hagenbach-Bischoff".

10. Das "beste" oder "gerechteste" Wahlsystem existiert tatsächlich nicht. Anerkennt der Bundesrat aber, dass es nichtsdestotrotz Wahlverfahren gibt, die die politisch definierten Ziele (z. B. Wahl in Wahlkreisen, Proportionalität, Bevorzugung bestimmter Parteien) besser oder schlechter erfüllen können? Wäre es für den Bund als staatspolitisches Vorbild nicht langsam an der Zeit, die wahlrechtlichen Hausaufgaben, welche in den letzten Jahren bereits viele Kantone (Aargau, Bern, Basel-Stadt, Glarus, Luzern, Nidwalden, Schaffhausen, Thurgau, Zürich, Zug) erledigt haben oder noch daran arbeiten (Freiburg, Neuenburg, Schwyz, Uri, Wallis), nun ebenfalls an die Hand zu nehmen? Ist er bereit - nach bald hundert Jahren verzerrtem "Hagenbach-Bischoff" -, Vorschläge zu einem neutraleren Wahlverfahren zu unterbreiten, gerade im Hinblick auf das Proporzwahl-Jubiläum 2019?

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1.-6. Das Bundesgericht erachtet Wahlkreise von mindestens zehn Sitzen als erforderlich, um noch von Proporz sprechen zu können. Abweichungen davon sind aus ausreichenden sachlichen historischen, föderalistischen, kulturellen, sprachlichen, ethnischen oder religiösen Gründen zulässig. Die Kantone sind von Bundesverfassung wegen Wahlkreise (Art. 149 Abs. 3 der Bundesverfassung). Jeder Kanton hat mindestens einen Sitz (Art. 149 Abs. 4 der Bundesverfassung). Wie schon in der Stellungnahme zum Postulat Waber 07.3884 aufgeführt, reflektiert die Sitzgarantie die souveräne Stellung der Kantone, das historische Wachsen der Eidgenossenschaft und den föderalistischen Aufbau der Schweiz.

Ein Wahlsystem mit möglichst geringen Verzerrungswirkungen im Sinne des Bundesgerichtes ist entweder durch Beibehaltung des Verfahrens "Hagenbach-Bischoff" und Schaffung von Wahlkreisverbänden mit jeweils mindestens zehn Sitzen oder durch die Einführung des doppelt-proportionalen Mandatzuteilungsverfahrens mit Standardrundung ("Doppelter Pukelsheim") zu erreichen. Die Zusammenlegung von Kantonen in der Form von Wahlkreisverbänden für die Nationalratswahlen wäre kaum mehrheitsfähig (Ziff. 2.6 des Proporzwahlberichtes).

Bei den Verfahren "Sainte-Laguë" und "Doppelter Pukelsheim" handelt es sich um Systeme mit Standardrundung. Die Verfahren unterscheiden sich insofern voneinander, als beim "Doppelten Pukelsheim" die Sitze zuerst gesamtschweizerisch auf die kandidierenden Gruppierungen verteilt werden und erst in einem zweiten Schritt auf die Kantone. Jeder Kanton erhält aber die Anzahl Sitze, die ihm von Artikel 149 Absatz 4 der Bundesverfassung zugesichert ist. Beim Verfahren "Sainte-Laguë" bleiben die Verzerrungen, die sich aus der unterschiedlichen Wahlkreisgrösse ergeben, bestehen.

Das Mandatzuteilungsverfahren des "Doppelten Pukelsheim" wird in den Kantonen Zürich, Aargau und Schaffhausen angewandt. In den Kantonen Zug und Nidwalden wurde es in der Abstimmung vom 22. September 2013 angenommen. Der Kanton Basel-Stadt wendet das Verfahren "Sainte-Laguë" an, die Kantone Tessin und Waadt das Verfahren "Hare/Niemeyer" (Tabelle 1, Proporzwahlbericht).

Der Bundesrat nimmt zur Kenntnis, dass sich zwei weitere Kantone im Rahmen einer Volksabstimmung für die Einführung des "Doppelten Pukelsheim" ausgesprochen haben, und beobachtet die Entwicklung in den Kantonen weiterhin aufmerksam. Es steht dem Bundesrat jedoch nicht zu, kantonale Abstimmungen zu kommentieren. Die Erfahrungen der Kantone, die den "Doppelten Pukelsheim" anwenden bzw. sich für die Einführung dieses Verfahrens entschieden haben, könnten auch zur Akzeptanz dieses Verfahrens auf nationaler Ebene beitragen.

Artikel 149 Absatz 4 der Bundesverfassung legt fest, dass die Nationalratssitze nach der Bevölkerungszahl auf die Kantone verteilt werden. Der Nationalrat repräsentiert in diesem Sinne die Bevölkerung.

In Rechtsprechung und Lehre wurden sowohl Vor- als auch Nachteile des geltenden Mandatzuteilungsverfahrens bereits ausführlich diskutiert. Die Bundeskanzlei hat in ihrem Bericht die Nachteile des Verfahrens "Hagenbach-Bischoff" dargelegt und auch darauf hingewiesen, dass grössere Parteien systematisch begünstigt werden (Ziff. 2.3.2 Bst. b und Ziff. 2.4 sowie Ziff. 3.7.2). Als Korrektiv dazu dient die Möglichkeit, Listen- und Unterlistenverbindungen einzugehen. Deshalb lehnten der Bundesrat und das Parlament jüngst auch ein Verbot von Listenverbindungen ab (Motion Frehner 12.3050 und Motion der FDP-Liberalen Fraktion 12.3374).

Die Bundeskanzlei hat in ihrem Bericht ebenfalls eindeutig ausgewiesen, dass beim Verfahren "Sainte-Laguë" Verteilungsverzerrungen ausbleiben (Ziff. 2.4). Der Wechsel zu diesem Verfahren bei der Sitzverteilung auf die Kantone bedarf einer Gesetzesänderung, die vom Parlament als gesetzgebende Gewalt beschlossen werden muss. Das Hauptproblem der unterschiedlich grossen Wahlkreise wäre dadurch aber nicht gelöst.

7. Der Bundesrat schätzt die Parteienvielfalt der Schweiz. Nichtsdestotrotz verhindert eine zu grosse Parteienfragmentierung ein effizientes Funktionieren des Parlamentes. Ob die Einführung systemfremder Quoren auf nationaler Ebene als Korrektiv zum doppelt-proportionalen Mandatzuteilungsverfahren mit Standardrundung sinnvoll und erwünscht ist, bleibe dahingestellt. Dabei sind Fraktionen nicht mit Parteien gleichzusetzen. Eine Fraktion kann aus mehreren gleichgesinnten Parteien bestehen.

8. Auf eine Auflistung aller rechtlichen Grundlagen wurde im Bericht bewusst verzichtet. Selbstverständlich liegen dem Bericht aber sämtliche relevanten Bestimmungen und internationalen Verpflichtungen zugrunde. So weist die Bundeskanzlei z. B. unter Ziffer 2.6 sowie Ziffer 2.7.3 auf die Venedig-Kommission des Europarates hin.

9. Es ist richtig, dass heute bei der Abwicklung einer Wahl elektronische Hilfsmittel weit verbreitet eingesetzt werden. Dank dieser Mittel können die Ergebnisse schneller ermittelt werden. Die Berechnung der Wahlresultate ist ohne solche Hilfsmittel sowohl beim Verfahren "Hagenbach-Bischoff" als auch beim "Doppelten Pukelsheim" sehr aufwendig und dauert lange. Das heute eingesetzte Verfahren erlaubt aber eine einfachere Ermittlung von Hand als das Verfahren "Doppelter Pukelsheim", was beim Ausfall von EDV einen Vorteil darstellen würde.

10. Dem Bundesrat ist bewusst, dass die unterschiedlichen Wahlsysteme ihre Vor- und Nachteile haben. Er ist aber weiterhin der Meinung, dass die Zeit für einen Systemwechsel noch nicht reif ist. Der "Doppelte Pukelsheim" oder andere doppelt-proportionale Mandatzuteilungsverfahren müssen erst noch breiter Fuss fassen, bevor auf Bundesebene entsprechende Gesetzesänderungen mit Aussicht auf Erfolg initiiert werden. Dies auch in Anbetracht dessen, dass der Ständerat erst jüngst die Motion Minder 12.3711, "Doppelter Pukelsheim bei Nationalratswahlen", deutlich abgelehnt und der Nationalrat zuletzt der parlamentarischen Initiative Zisyadis 09.410, "Nationalratswahlen und Proporzwahlen", keine Folge gegeben hat.

Der Bundesrat ist der Meinung, dass sich das Verfahren "Hagenbach-Bischoff" bewährt hat, vom Stimmvolk anerkannt ist und bis heute grosse Akzeptanz geniesst.