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La Commission fédérale des banques (CFB) a l'intention de renforcer la surveillance qu'elle exerce sur les grandes banques. C'est ainsi que son directeur, M. D. Zuberbühler, a déclaré le 08.12.1997, dans le supplément de la Basler Zeitung, que la fusion de l'UBS et de la SBS montrait une fois de plus la nécessité d'agir dans ce sens. Selon M. Zuberbühler, les grandes banques doivent, en raison des risques différents qu'elles impliquent, faire l'objet d'un traitement différent de celui des 400 autres banques de Suisse.

C'est pourquoi je demande au Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Quels risques cette mégafusion comporte-t-elle pour notre économie et notre société ?

2. A quels risques particuliers la nouvelle grande banque sera-t-elle exposée ? Faut-il prévoir à cet effet des prescriptions spéciales concernant les liquidités et le capital propre ?

3. Comment le Conseil fédéral juge-t-il le pouvoir sur le marché et la tendance à la monopolisation résultant de cette fusion ? Y voit-il un risque de diktat sur les prix et les taux d'intérêts ou d'autres distorsions de la concurrence ?

4. Le Conseil fédéral partage-t-il l'avis du directeur de la CFB ? Comment et d'ici quand compte-t-il renforcer la surveillance exercée sur les grandes banques ?

5. Le Conseil fédéral estime-t-il nécessaire de renforcer cette surveillance à l'échelle planétaire, et voit-il comment on pourrait y parvenir ? Que fait-il pour participer aux actions de coordination, au plan international, des mesures visant à renforcer la surveillance exercée sur les grandes banques et les établissements similaires ?

FederalCouncilResponseText

1.- Les risques sociaux, liés à la fusion de l'UBS et de la SBS ne peuvent pas être évalués de manière exhaustive pour le moment. La nouvelle suppression de 7000 postes de travail dans les banques en Suisse est inquiétante. Toutefois, même en restant indépendantes, les deux banques en question auraient vraisemblablement dû, en raison des progrès en matière de technologies de l'information, prendre de toute façon des mesures supplémentaires de rationalisation qui se seraient probablement traduites par des compressions d'effectifs qui, bien que survenant plus tard, auraient été comparables. Du point de vue économique, la fusion est une conséquence de la dérégulation qui se produit à l'échelle mondiale et qui a entraîné en Suisse également, à la suite de la décartellisation de 1989 puis de la crise immobilière, une restructuration croissante et toujours en cours du secteur bancaire. Les grandes banques doivent faire face non seulement en Suisse, mais avant tout sur le marché international, à une vive concurrence, laquelle renforce la tendance à la concentration des banques actives sur le plan mondial. Ce processus n'est pas encore terminé. Une forte tendance à la bancassurance est également perceptible comme en témoigne la fusion entre le groupe CS et la compagnie d'assurances Winterthour, annoncée en septembre.

2.- Tous les risques encourus jusqu'ici par l'UBS et la SBS le seront à l'avenir par une seule institution du fait de la fusion, ce qui ne créera pas fondamentalement de nouveaux risques. Toutefois, en raison de la taille de la nouvelle institution et de ses relations étroites avec d'autres acteurs des marchés financiers, le risque systémique s'accroît indubitablement. Alors que les prescriptions relatives aux liquidités devraient s'avérer suffisantes, la question concernant les exigences accrues en matière de fonds propres des grandes institutions bancaires internationales est justifiée. En plus des risques de crédit et des risques de marché couverts actuellement au travers des prescriptions relatives aux fonds propres, il existe d'autres risques qui ne doivent pas être couverts par des fonds propres. Il s'agit par exemple de l'important risque d'exécution des opérations sur devises, qui est avant tout présent dans les grandes banques actives au niveau international. La discussion sur les fonds propres ne peut cependant pas, pour des motifs de concurrence et en raison du risque systémique mondial, ignorer le contexte international. Sur le plan international, le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire (Comité de Bâle) s'efforce déjà d'examiner, dans la foulée des développements actuels, les recommandations en matière de fonds propres (voir ch. 5).

3.- La Commission de la concurrence examine actuellement cette question.

4.- Oui. La CFB a approuvé en novembre 1997 déjà, soit avant la fusion de l'UBS et de la SBS, une conception globale de surveillance renforcée des grandes banques. Cette approche prévoit, en plus de l'actuelle activité de surveillance, davantage d'entretiens avec les personnes se trouvant à la tête des deux grandes banques et des contacts plus étroits avec les organes de révision internes. À partir de 1998, une équipe de la Commission des banques se rendra dans les banques, avant tout dans les grandes, afin d'examiner et d'approuver leurs modèles internes de couverture des risques de marché par des fonds propres. Il s'agit d'une modification de la pratique, car jusqu'ici la Commission des banques ne procédait pas à des inspections sur place. L'approche retenue par le Conseil fédéral au travers de la modification du 8 décembre 1997 de l'ordonnance sur les banques sera, en vertu de la conception de la Commission des banques en matière de surveillance auprès des grandes banques, complétée en prévoyant à l'avenir des visites de surveillance (supervisory visits) auprès des banques et l'intervention d'équipes spéciales de contrôle et d'analyse (review-teams). La collaboration avec les autorités de surveillance étrangères sera également renforcée. Cela ne pourra en tout cas pas être réalisé sans que le secrétariat de la Commission fédérale des banques dispose de personnel supplémentaire particulièrement qualifié. Une surveillance des grandes banques, d'excellente qualité, faite à temps et axée sur les risques requiert les ressources humaines nécessaires afin d'assumer de manière adéquate les tâches accrues, notamment la surveillance des bourses et des négociants en valeurs mobilières ainsi que l'assistance administrative internationale.

5.- Le Conseil fédéral et la CFB sont conscients depuis un certain temps de la nécessité d'une surveillance des grandes banques coordonnée sur le plan international. Le principal organe chargé de coordonner à l'échelle planétaire la surveillance sur les banques, à savoir le "Comité de Bâle sur le contrôle bancaire" (Comité de Bâle), qui est un comité permanent, a été institué en 1975 par le Conseil des gouverneurs de la Banque des règlements internationaux (BRI). Ce comité comprend des représentants de haut rang des autorités de surveillance des banques et des banques centrales des pays du Groupe des dix. Il a édicté divers principes en matière de surveillance des banques (p. ex. les recommandations concernant les fonds propres), qui constituent actuellement des standards minimaux généraux et qui sont transposés en permanence dans la législation helvétique. L'harmonisation de la surveillance des banques a déjà beaucoup progressé dans les pays industrialisés et sur les principales places financières offshore, grâce au travail efficace du Comité de Bâle. Ces efforts seront étendus à l'avenir au monde entier, au travers des 25 principes fondamentaux pour une surveillance efficace, qu'il a édictés en septembre 1997. Les membres suisses du Comité de Bâle oeuvrent notamment en faveur d'un renforcement durable des exigences en matière de fonds propres des grandes banques actives à l'échelle mondiale, qui tienne compte de manière adéquate des risques accrus pour le système financier de par la concentration sur un nombre restreint d'intermédiaires financiers déployant des activités complexes. A moyen terme, la vive concurrence internationale et la nécessité d'accroître le rendement des fonds propres est susceptible de militer au mieux sur le plan international en faveur de la réalisation de ce souhait justifié. À l'instigation du Comité de Bâle, des efforts sont déployés depuis plusieurs années afin de mettre en place une surveillance globale des conglomérats financiers. Les organismes regroupant les autorités de surveillance des banques, des négociants en valeurs mobilières et des assurances ont créé à cet effet le "Joint Forum on Financial Conglomerates" qui élabore des principes relatifs au traitement suprasectoriel des conglomérats financiers complexes et à la collaboration entre les différentes autorités de surveillance. La Suisse joue également un rôle actif au sein de cet organe. En 1996 et en 1997 notamment, un conglomérat financier en mains suisses, actif à l'échelle planétaire, s'est mis à disposition pour une analyse effectuée conjointement par les autorités de surveillance concernées en premier lieu, sous la conduite de la Commission des banques. L'expérience acquise sur le plan international est mise en oeuvre en Suisse, avant tout sous l'angle de la formation de groupes de bancassurance, par le biais d'une collaboration plus étroite entre la Commission des banques et l'Office fédéral des assurances privées.

Réponse du Conseil fédéral.