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Au vu de la très nette augmentation des cas de conversion d'amendes en arrêts en raison de la conjoncture et du coût manifestement disproportionné que cela engendre en matière d'exécution des peines, le Conseil fédéral est invité à présenter rapidement et indépendamment du projet de révision de la partie générale du Code pénal, un projet de modification de l'article 49 chiffre 3 alinéa 3 du Code pénal calqué sur l'art. 29, al. 2, du projet de la commission d'experts, soit un jour d'arrêts correspondant au revenu journalier moyen net de l'auteur au moment du jugement, un montant minimum et un montant maximum devant être fixés.

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La réglementation de l'article 49 chiffre 3 alinéa 3 CP, entrée en vigueur en 1971, selon laquelle un jour d'arrêts sera compté pour 30 francs d'amende, soulève plusieurs questions. Nous notons, d'une part, qu'en dépit de la dépréciation de la monnaie, la clé de conversion n'a fait l'objet d'aucune adaptation ces 25 dernières années alors que le montant moyen des amendes prononcé par les tribunaux pour des délits comparables n'a pas cessé d'augmenter durant la même période. Il résulte de ce défaut d'ajustement qu'à infraction égale, les peines issues d'une conversion sont prononcées pour une durée plus longue aujourd'hui qu'à l'heure de l'introduction de la disposition. D'autre part, les statistiques sur l'exécution des peines révèlent une importante augmentation de la proportion des prononcés de peines de substitution par rapport à l'ensemble des prononcés de peines privatives de liberté. Le pourcentage de conversions d'amende s'est élevé à environ 5 % dans les années 1984-1991. Il a passé à 9 % en 1995. Pourtant, durant cette dernière période, le nombre total des condamnations à l'amende est resté le même et n'a pas augmenté en proportion par rapport à l'ensemble des prononcés de sanctions pénales. Le Conseil fédéral est d'avis qu'il y a lieu d'arrêter rapidement cette évolution dès lors qu'elle conduit au prononcé de peines disproportionnées et ne correspondant plus à la faute de l'auteur. D'autre part, comme le prévoit l'avant-projet de révision de la partie générale du Code pénal (AP-CP), les peines privatives de liberté de courte durée fermes dont l'effet préventif est sérieusement remis en cause, mais dont les coûts sont élevés, ne devraient plus pouvoir être prononcées qu'à titre exceptionnel. À cet égard, le Conseil fédéral partage l'opinion du motionnaire.

Toutefois, contrairement à ce que demande l'intervenant, le Conseil fédéral refuse d'entreprendre une révision partielle du Code pénal. Ses raisons sont principalement les suivantes :

1. La motion demande en réalité de remplacer l'article 49 chiffre 3 alinéa 3 du Code pénal actuel (CP) par les articles 31 et 29 alinéa 2 de l'avant-projet mentionné ci-dessus afin d'anticiper l'adoption de la nouvelle réglementation relative à la peine pécuniaire et à son système de calcul (système des jours-amendes) en n'intégrant qu'une partie de cette réglementation dans le Code pénal actuel. Lors de la fixation de la peine pécuniaire selon le système des jours-amendes, le juge doit, dans un premier temps, arrêter un certain nombre de jours-amendes en fonction de la culpabilité de l'auteur. Dans un second temps, il détermine le montant d'un jour-amende en francs en tenant compte de son revenu journalier moyen net et des particularités de sa situation personnelle et économique. En cas de conversion de l'amende, le montant d'un jour-amende correspond à un jour de privation de liberté. Selon l'article 29 AP-CP, la peine pécuniaire est infligée à raison d'un maximum de 360 jours-amendes ; le montant minimum du jour-amende est fixé à deux francs et le montant maximum s'élève à 1000 francs. L'abandon du système de la clé de conversion fixe pour le système des jours-amendes plus équitable doit impérativement passer par une adaptation de toute la réglementation relative aux amendes. Dans le cas contraire, il en résulterait d'intolérables incohérences dans le droit pénal en vigueur, dont nous considérons ci-après les plus importantes :

L'application du système des jours-amendes à la conversion d'une amende qui n'a pas été fixée selon le système des jours-amendes ne satisferait le plus souvent pas à la demande formulée par le motionnaire. En effet, elle n'aurait pour conséquence que de rallonger le temps de détention. Il est vrai qu'aux termes de l'actuel article 48 chiffre 3 CP, le juge fixe le montant de l'amende en tenant compte de la situation personnelle du condamné et notamment de son revenu. Pourtant, cette disposition n'est pas appliquée aujourd'hui de façon conséquente. Les prononcés d'amendes tarifaires en matière de circulation routière et de stupéfiants témoignent de cette observation. Aussi, les auteurs à revenu modeste ou sans salaire sont souvent condamnés à payer des amendes disproportionnées. La plupart du temps ce sont ces mêmes personnes qui ne seront pas à même de payer leur amende. Et dans cette situation, le calcul d'une peine de conversion selon le système des jours-amendes - qui tient compte de la capacité économique de l'auteur - conduira à la fixation d'un jour-amende d'un montant moins élevé que si celui-ci avait été établi selon le système actuel de la clé de conversion fixée à 30 francs et impliquera donc le prononcé d'un plus grand nombre de jours de détention. D'un autre côté, une personne financièrement à l'aise qui ne pourrait pas payer une amende serait injustement privilégiée. C'est la raison pour laquelle il serait nécessaire de réviser également l'article 48 CP dans le sens d'une prescription de l'application du système des jours-amendes déjà au niveau de la fixation de l'amende.

Ce faisant, il y aurait lieu d'éclaircir d'autres questions notamment s'agissant du montant minimal et maximal du jour-amende et de la façon de le calculer. Par ailleurs force est de s'interroger si, en matière de droit pénal accessoire le système des jours-amendes est praticable puisque dans ce domaine les infractions sont souvent sanctionnées par des amendes tarifaires. L'application du système des jours-amendes à la conversion de ces sommes d'argent fixes conduirait à de grossières injustices et impliquerait trop de complications surtout en matière de délits de masse (p. ex. infractions à la LCR).

Les solutions que formule l'AP-CP sont controversées, comme l'indiquent les résultats de la procédure de consultation. Aussi sont-elles pour l'instant partiellement revues par le DFJP. Mais il est fort probable qu'au Parlement, elles donnent également matière à discussion. La motion appliquée conséquemment prendrait le pas sur des modifications d'envergure préconisées par l'avant-projet de révision de la partie générale du Code pénal. Mais il y a lieu de craindre que dans une phase ultérieure de la révision de l'ensemble du système de sanctions, la réglementation proposée par la motion doive encore faire l'objet de modifications. Car l'AP-CP propose une réglementation entièrement nouvelle : par rapport à l'amende actuelle, la peine pécuniaire est d'une toute autre importance et s'inscrit dans une vision tout à fait nouvelle des peines et mesures. Au regard de ces considérations, il convient de s'interroger sur la faisabilité d'un prompt ajustement du droit en vigueur conformément à ce que demande la motion.

2. Le Conseil fédéral a donné mandat au DFJP de lui soumettre d'ici à mi-1997 le projet et le message relatif à la révision de la partie générale du Code pénal. La discussion aux commissions parlementaires pourrait ainsi être entreprise dans le courant de l'année 1998. Au vu des difficultés décrites ci-dessus, il paraît invraisemblable de pouvoir proposer auxdites commission dans des délais beaucoup plus courts un projet de révision partielle portant seulement sur la conversion des amendes en arrêts. Une double procédure n'est pas souhaitable : elle entraînerait, d'une part, une succession de modifications de la loi dans un domaine pour le moins épineux, compliquerait et ralentirait considérablement les travaux de révision. Depuis que le projet de la commission d'experts a été présenté, le Conseil fédéral n'a cessé, pour les mêmes raisons, de répondre systématiquement dans le même sens aux interventions parlementaires concernant le droit de l'exécution des peines et mesures en assurant aux intervenants de les traiter dans le cadre des travaux de révision de la partie générale. Ce serait rompre avec la pratique que de traiter la présente motion différemment.

Il serait envisageable de maintenir le système d'une clé de conversion invariable tout en donnant d'autres valeurs à la clé de conversion. Ce procédé permettrait peut-être de raccourcir les peines privatives de liberté de substitution et de respecter l'esprit de la motion. Pourtant, force est de considérer qu'il renforcerait le système défectueux dit de la somme d'argent et qu'il compliquerait l'introduction ultérieure du système de la peine pécuniaire. D'autre part, il n'est pas garanti que la procédure d'adoption d'un projet de révision partielle aboutisse bien avant l'ensemble du projet de révision de la partie générale.

Enfin, il y a lieu d'observer que l'actuel article 49 CP déjà à lui seul permet d'échapper à la conversion en peine privative de liberté lorsque celle-ci s'avère vraiment injustifiée. Ainsi, le condamné pourra-t-il être autorisé à racheter l'amende par une prestation en travail. En outre, le juge peut exclure ultérieurement la conversion lorsque le condamné lui aura apporté la preuve qu'il est, sans sa faute, dans l'impossibilité de payer l'amende. Par ailleurs, la durée des peines de substitution ne peut dépasser trois mois.

Au regard des considérations qui précèdent, le Conseil fédéral est disposé à accepter la demande du motionnaire dans la mesure où la motion est transformée en postulat et à prendre en compte ladite motion dans le cadre de la révision de la partie générale du Code pénal en cours de traitement.

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.