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In seiner Antwort auf die dringliche Einfache Anfrage Heberlein vom 7. Mai 2001 hat der Bundesrat am 30. Mai 2001 ausgeführt, dass zurzeit im Bundesamt für Flüchtlinge (BFF) eine Überprüfung der Praxis bezüglich der nichtstaatlichen Verfolgung stattfinde. Ein Beschluss über eine allfällige Praxisänderung sei noch nicht gefällt, zumal noch offene Fragen zu klären seien. Eine Praxisänderung erfolge erst nach einer ausführlichen Analyse, u. a. auch der europäischen Rechtsprechung, und nach Absprache mit dem Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement.

1. Wie und in welchem Umfang verlaufen die genannten Abklärungen im BFF?

2. Werden das Parlament, der Bundesrat und die Öffentlichkeit über das Ergebnis informiert? Zu welchem Zeitpunkt?

Im Weiteren vertrat der Bundesrat die Auffassung, eine allfällige Praxisänderung von der Zurechenbarkeits- zur Schutztheorie hin erfordere keine Gesetzesänderung. Die Frage nach der Eigenschaft des Verfolgers werde in Artikel 3 des Asylgesetzes vom Gesetzgeber nicht explizit ausformuliert. Sie werde unter Berücksichtigung namentlich der internationalen Entwicklung der Rechtsprechung zur Flüchtlingskonvention von den Recht anwendenden Behörden ausgelegt.

3. Die Frage, ob der Wechsel hin zur Schutztheorie keine Gesetzesänderung erforderlich mache, ist umstritten. Ist er angesichts dieser Ausgangslage nicht auch der Meinung, dass aus politischen Gründen über eine Ausdehnung des Flüchtlingsbegriffes nicht bloss auf Amts- bzw. Departementsstufe, sondern im Rahmen des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens, d. h. unter Einbezug des Parlamentes und im Rahmen der laufenden Asylgesetzrevision, diskutiert und entschieden werden sollte?

4. Sollte er die politische Notwendigkeit einer Gesetzesrevision verneinen: Was spricht gegen eine Regelung der Schutztheorie im formellen Gesetzgebungsverfahren?

FederalCouncilResponseText

Während die Mehrzahl der Unterzeichnerstaaten der Genfer Flüchtlingskonvention auch bei Verfolgung durch nichtstaatliche Organe Asyl gewährt (Schutztheorie), erhalten in der Schweiz seit jeher nur jene Personen Asyl, welche eine Verfolgung durch staatliche Behörden oder durch eine Organisation glaubhaft machen, deren Handlungen dem Staat zuzurechnen sind (Zurechenbarkeitstheorie). Auf Bestreben des Hochkommissariates der Vereinten Nationen für Flüchtlinge (UNHCR) im Hinblick auf das 50-Jahr-Jubiläum der Genfer Flüchtlingskonvention hat das Bundesamt für Flüchtlinge (BFF) beschlossen, seine bisherige Praxis einer Überprüfung zu unterziehen (vgl. dazu auch die Antwort des Bundesrates auf die dringliche Einfache Anfrage Heberlein 01.1025, "Bundesamt für Flüchtlinge. Praxisänderung").

Während die Mehrzahl der Unterzeichnerstaaten der Genfer Flüchtlingskonvention auch bei Verfolgung durch nichtstaatliche Organe Asyl gewährt (Schutztheorie), erhalten in der Schweiz seit jeher nur jene Personen Asyl, welche eine Verfolgung durch staatliche Behörden oder durch eine Organisation glaubhaft machen, deren Handlungen dem Staat zuzurechnen sind (Zurechenbarkeitstheorie). Auf Bestreben des Hochkommissariates der Vereinten Nationen für Flüchtlinge (UNHCR) im Hinblick auf das 50-Jahr-Jubiläum der Genfer Flüchtlingskonvention hat das Bundesamt für Flüchtlinge (BFF) beschlossen, seine bisherige Praxis einer Überprüfung zu unterziehen (vgl. dazu auch die Antwort des Bundesrates auf die dringliche Einfache Anfrage Heberlein 01.1025, Bundesamt für Flüchtlinge. Praxisänderung).

1./2. Anlässlich einer Sitzung der Eidgenössischen Kommission für Flüchtlingsfragen mit verschiedenen Spezialistinnen und Spezialisten des Asylbereiches hat das BFF einlässlich die Standpunkte des UNHCR, Deutschlands und Frankreichs zur Frage der nichtstaatlichen Verfolgung analysiert. Es hat ausserdem die Rechtsprechung verschiedener Staaten, welche die Schutztheorie übernommen haben - insbesondere Grossbritanniens und Kanadas - eingehend untersucht.

Im Rahmen seiner Kontakte zu den europäischen Partnerbehörden prüft das BFF auch die Frage allfälliger Auswirkungen einer Praxisänderung auf das Anerkennungsverfahren. Bei diesem internationalen Vergleich handelt es sich um einen von mehreren Aspekten, welcher bei einer Praxisänderung zu berücksichtigen sein wird. Falls es angezeigt sein sollte, die Praxis zu ändern, werden die betroffenen Behörden sowie die Öffentlichkeit entsprechend informiert werden.

3. Weder die Genfer Flüchtlingskonvention noch das schweizerische Asylgesetz definieren explizit den Begriff des Verfolgers. In Auslegung der vorerwähnten Bestimmungen hat das BFF den Begriff des Verfolgers bisher so interpretiert, dass einer Person nur dann die Flüchtlingseigenschaft zukommt, wenn sie von staatlichen oder quasistaatlichen Organen verfolgt wird. Diese Auffassung vertreten im europäischen Umfeld nur noch Deutschland, Frankreich und Italien. Frankreich und Italien sehen jedoch im Einzelfall durchaus Erleichterungen vor. Die andere grosse Mehrheit der westlichen Industriestaaten sind demgegenüber im Lauf der Zeit zur Schutztheorie übergegangen, indem sie auch dann Asyl gewähren, wenn eine Verfolgung durch private Dritte vorliegt.

Angesichts der Entwicklung zur Anerkennung der nichtstaatlicher Verfolgung hat das BFF eine Überprüfung seiner bisherigen Praxis vorgenommen. Die Ergebnisse der eingangs erwähnten Abklärungen sollen in der Botschaft zur laufenden Revision des Asylgesetzes aufgenommen werden.

4. Der sowohl im Asylgesetz als auch in der Genfer Flüchtlingskonvention verwendete, offen formulierte Flüchtlingsbegriff verlangt von den rechtsanwendenden Behörden, diesen vor dem Hintergrund der internationalen politischen Entwicklungen und Veränderungen anzuwenden. Nur so kann flexibel auf veränderte Verfolgungs- und Fluchtsituationen reagiert, eine zeitgemässe Form der Schutzgewährung sichergestellt und eine am Grundgedanken der Genfer Flüchtlingskonvention orientierte Anerkennungspraxis umgesetzt werden.

Eine allfällige Definition des Verfolgers im Asylgesetz - sowohl im Sinne der Anerkennung als auch des Ausschlusses der nichtstaatlichen Verfolgung als Element der Flüchtlingseigenschaft - könnte unter Umständen eine Orientierung und Rückbesinnung auf den Kerngehalt dieses ausserordentlich wichtigen und immer wieder aktuellen völkerrechtlichen Instrumentes beeinträchtigen. Deshalb will das Vorgehen sorgfältig überlegt und vorbereitet sein.

Antwort des Bundesrates.