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La nuova prassi della SECO e del Consiglio federale consiste nell'estendere i contratti collettivi di lavoro (CCL) ai rapporti di lavoro al di fuori del settore interessato conferendo loro il carattere obbligatorio generale. Così è accaduto il 13 dicembre 2011 nel caso del CCNL sul personale a prestito. Attualmente è pendente il CCNL Gastro (ramo alberghiero e della ristorazione) le cui ripercussioni saranno ancora più gravi perché vi potranno essere assoggettati numerosi settori estranei. Dato che, in base al diritto attualmente in vigore, alla fine decide il Consiglio federale e lo deve fare ancor prima della sessione estiva, la portata della tematica giustifica pienamente il carattere urgente dell'interpellanza.

Il Consiglio federale può conferire l'obbligatorietà generale al CCL soltanto se sono adempite le condizioni previste dalla legge (LOCCL). L'articolo 2 LOCCL prescrive, tra l'altro, che:

- non devono essere lesi gli interessi legittimi di altri rami economici;

- deve essere tenuto adeguato conto degli interessi di minoranza;

- la maggioranza dei datori di lavoro e dei lavoratori, che sarebbero vincolati dal contratto quando ad esso fosse conferita l'obbligatorietà generale, devono essere già vincolati dal contratto collettivo;

- la libertà d'associazione dei datori di lavoro non deve essere lesa.

La nuova prassi del Consiglio federale conferisce con troppa leggerezza il carattere obbligatorio generale su richiesta della SECO. Quando, il 13 dicembre 2011, ciò è accaduto con il CCNL sul personale a prestito la cui applicabilità è stata estesa ben oltre il settore interessato, l'atto ha provocato una valanga di critiche.

La situazione verificatasi con il CCNL Gastro è ancora più grave: il contratto è stato concluso con la maggioranza risicata dei datori di lavoro del ramo alberghiero e della ristorazione. Ora, conferendogli il carattere obbligatorio generale, verrebbe esteso ben oltre il settore in questione ad ogni azienda che offre "prestazioni del ramo alberghiero e della ristorazione", mentre finora il CCL valeva soltanto per gli "esercizi pubblici". Finirebbe quindi per essere applicato anche a negozi dotati al loro interno di un piccolo caffè, a case per anziani, ospedali, mense, musei, negozi di stazioni di servizio, panetterie, punti di ristorazione occasionali, persino a chi consegna la pizza a domicilio e ai chioschi di kebab. L'obiettivo sarebbe, da un lato, quello di proteggere le strutture della ristorazione tradizionale, tenere al guinzaglio concorrenti spiacevoli e, dall'altro, di assoggettare migliaia di imprese e aziende, che finora vi si sono sottratte, al versamento dei tributi obbligatori a diverse associazioni a titolo di contributo alle spese di esecuzione. In numerose aziende occorrerebbe quindi applicare due CCL differenti: uno ai collaboratori che forniscono prestazioni del ramo alberghiero e della ristorazione e un altro a tutti gli altri. Una situazione impossibile!

In questo modo non si minerebbe soltanto la libertà d'associazione: la procedura non è sostenibile nemmeno secondo i principi dello Stato di diritto e della democrazia. L'estensione massiccia del conferimento del carattere obbligatorio generale avviene in assenza di una discussione politica, la consultazione degli atti è negata e i rimedi giuridici sono esclusi. Inoltre, diritti procedurali fondamentali della CEDU, della Costituzione federale e del diritto procedurale riguardanti la consultazione degli atti e il diritto di essere sentiti dalla SECO non sono garantiti in quanto non esistono rimedi giuridici contro decisioni concernenti l'obbligatorietà generale.

Il Consiglio federale è perciò invitato a rispondere alle domande che seguono:

1. Che cosa intende intraprendere perché un domani le prescrizioni legali della LOCCL siano rispettate rigorosamente?

2. Quali provvedimenti adotta perché siano osservate le norme procedurali proprie dello Stato di diritto (CEDU, Cost., LTras) anche nell'ambito della procedura concernente il conferimento del carattere obbligatorio generale dei CCNL?

3. Il Consiglio federale condivide l'opinione secondo cui

- un CCL è destinato a un settore ben determinato e non dovrebbe essere esteso ad altri per cui,

- nell'interesse della certezza del diritto, deve continuare a fare fede la "Nomenclatura generale delle attività economiche" (sistematica NOGA dell'UST)?

4. È parimenti d'accordo che l'estensione dell'obbligatorietà generale abbia una portata tale da risultare anormale che possa essere pronunciata nell'ambito di una semplice procedura amministrativa escludendo i rimedi giuridici?

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I contratti collettivi di lavoro rivestono un ruolo molto importante nelle relazioni tra le parti sociali e nella disciplina delle condizioni di lavoro. Con la libera circolazione delle persone, questo strumento e soprattutto il conferimento dell'obbligatorietà generale sono diventati ancora più rilevanti. Non è però cambiata l'interpretazione e l'applicazione delle disposizioni legali in materia.

Con decisione del 13 dicembre 2011 il Consiglio federale ha conferito l'obbligatorietà generale al contratto collettivo di lavoro (CCL) per il settore del personale a prestito. Il conferimento dell'obbligatorietà generale (COG) disciplina i rapporti di lavoro tra le imprese di fornitura di personale a prestito e i loro lavoratori prestati agli istituti d'impiego. Il COG si applica soltanto al ramo della fornitura di personale e non estende il CCL ad altri settori.

La procedura intesa a modificare il campo d'applicazione del COG del contratto collettivo nazionale di lavoro (CCNL) del settore alberghiero e della ristorazione è attualmente pendente. Contro la domanda di COG sono state presentate numerose opposizioni che la Segreteria di Stato dell'economia (SECO) ha inoltrato alle parti al CCNL invitandole a esprimere il loro parere per iscritto.

Alle singole domande il Consiglio federale risponde come esposto qui di seguito:

1. Nelle sue decisioni il Consiglio federale tiene conto delle prescrizioni contenute nella legge federale concernente il conferimento del carattere obbligatorio generale al contratto collettivo di lavoro (LOCCL, RS 221.215.311) e non estende un CCL a settori che esso non copre. In questo senso non vi è alcuna nuova prassi.

2. La procedura concernente il COG a un CCL è un tipo particolare di procedura legislativa a cui non sono applicabili né la legge federale sulla procedura amministrativa (PA, RS 172.021) né il diritto costituzionale di essere sentiti. In una decisione risalente al 1990 il Tribunale federale ha così stabilito che in definitiva la LOCCL contiene tutti i diritti che spettano alle persone interessate nell'ambito di una procedura concernente il COG a un CCL. La legge dà infatti loro la possibilità di inoltrare opposizione scritta e motivata. Un diritto di partecipare alla procedura in senso più lato tuttavia non esiste (decisione del TF del 15 giugno 1990, nel diritto del lavoro e nell'assicurazione contro la disoccupazione DTA 1990 pag. 69 segg.). Dalla legge sulla trasparenza (LTras, RS 152.3) non si evince inoltre alcun diritto di accesso agli atti durante una procedura COG; secondo l'articolo 8 capoverso 2 LTras, infatti, i documenti ufficiali possono essere resi accessibili soltanto allorché la decisione politica o amministrativa per la quale costituiscono la base è stata presa. Dopo detta decisione sono applicabili in via sussidiaria le eccezioni secondo l'articolo 7 LTras.

3a. La LOCCL esclude che un CCL venga esteso ad altri rami economici che non siano rappresentati dalle parti al CCL. È invece ammesso per principio che il COG sia applicato a un reparto aziendale di un'impresa qualora esso appartenga al ramo economico rappresentato dalle parti al CCL e sia in concorrenza con le aziende CCL.

3b. La "Nomenclatura generale delle attività economiche" (NOGA) può risultare utile quando si tratta di stabilire il campo d'applicazione di un COG a un'azienda. Non può tuttavia rappresentare l'unico criterio: il campo d'applicazione aziendale di un CCL si basa infatti spesso sulle strutture già presenti delle parti al CCL, in particolare sulla gamma delle aziende rappresentate dalle associazioni dei datori di lavoro. L'esperienza ha mostrato che ciò non coincide sempre con le definizioni contenute nella NOGA.

4. Come esposto poc'anzi, il COG è un tipo particolare di attività normativa. Il decreto concernente il COG rientra nella categoria degli atti amministrativi che non rappresentano decisioni ai sensi dell'articolo 5 capoverso 1 PA perché, nei confronti del numero (indefinito e variabile) di persone a cui viene esteso un CCL, hanno un effetto generale e astratto. Il decreto concernente il COG non è quindi una decisione impugnabile. Con la possibilità di inoltrare opposizione contro una domanda di COG, agli interessati da un COG è offerta tuttavia l'opportunità di illustrare il proprio punto di vista, similmente a quanto accade durante la consultazione nell'ambito di una procedura legislativa. Il Consiglio federale prende posizione nelle considerazioni in merito agli argomenti esposti dagli opponenti.

Risposta del Consiglio federale.