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Der Bundesrat wird beauftragt, von seinen gesetzlichen Möglichkeiten gemäss RTVG Gebrauch zu machen und die proprietäre Verschlüsselung von freien Fernsehkanälen im Grundangebot bei der digitalen Verbreitung in Kabelnetzen zu verbieten oder, wenn eine Verschlüsselung angewandt wird, einen offenen Standard des Betriebssystems für alle Hardware-Anbieter einzuführen.

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1. Einleitung

Die Motionärin verlangt in erster Linie die Gewährleistung der freien Wahl der Set-Top-Box, um eine unerwünschte Kundenbindung vor allem an die Cablecom zu verhindern. Als Massnahmen gegen diese Bindung schlägt sie entweder ein generelles Verbot der Verschlüsselung frei empfangbarer Fernsehprogramme oder mindestens die Anordnung vor, dass die Entschlüsselung auch mit anderen als von der Kabelnetzbetreiberin bezogenen Geräten möglich ist (offener Standard des Betriebssystems).

Der Bundesrat hat beide Massnahmen bei der Ausarbeitung der Radio- und Fernsehverordnung geprüft und schliesslich wegen deren unerwünschter Auswirkungen verworfen.

2. Grundverschlüsselung

Grundverschlüsselung bedeutet, dass alle digital verbreiteten Programme verschlüsselt übermittelt werden. Die Entschlüsselung erfolgt über die Set-Top-Box.

Es gibt legitime Interessen für eine Grundverschlüsselung: Sie ermöglicht es zunächst den Kabelnetzbetreibern, das Problem der Schwarzhörerinnen und Schwarzseher wirksamer zu bekämpfen als mit den bisher üblichen und faktisch leicht umgehbaren Plombierungssystemen. Verschlüsselte Programme werden erst freigeschaltet, wenn der Empfänger auch wirklich Abonnent ist. Ferner macht es diese Adressierungsmöglichkeit im Vergleich zur bisherigen Technik wesentlich einfacher, die gesetzlichen Vorgaben betreffend Versorgungsgebiete für regionale Fernsehprogramme mit Gebührensplitting einzuhalten. Diese dürfen gemäss Artikel 38 Absatz 5 RTVG nur in ihrem Versorgungsgebiet verbreitet werden.

Als denkbare Massnahme gegen die Bindung an eine bestimmte Set-Top-Box könnten Kabelnetzbetreiber verpflichtet werden, Entschlüsselungsmodule abzugeben, welche in marktübliche Set-Top-Boxen gesteckt werden könnten. Solche Boxen müssten aber eine entsprechende Schnittstelle aufweisen und würden - zusammen mit dem Modul - wesentlich teurer als z. B. die 150 Franken für die Box der Cablecom, welche schon ein Entschlüsselungssystem enthält.

Angesichts dieser Sachlage hat der Bundesrat auf entsprechende Massnahmen verzichtet. Ausschlaggebend dafür war darüber hinaus die nachstehend dargelegte Überzeugung, dass selbst bei einem Verbot der Grundverschlüsselung oder bei Abgabe von Entschlüsselungsmodulen eine echte Wahlfreiheit noch nicht verwirklicht werden könnte.

3. Das Betriebssystem

Die Frage nach der freien Wahl von Set-Top-Boxen kann nicht nur unter dem Gesichtswinkel der Verschlüsselung beantwortet werden. Set-Top-Boxen enthalten - ähnlich wie ein Personal Computer - eine Art Betriebssystem, welches die Kommunikation zwischen dem Kabelnetz und der Set-Top-Box sicherstellt. Ohne ein solches Betriebssystem könnten die durch Kabelnetzbetreiber verbreiteten Zusatzdienste nicht empfangen werden.

Zu diesen Zusatzdiensten, deren Verbreitung grösstenteils rechtlich vorgeschrieben ist, gehören die zuschaltbare Aufbereitung von Sendungen mit Gebärdensprache für hörbehinderte Zuschauer und Zuschauerinnen, elektronische Programmführer, welche dem Publikum in der Unübersichtlichkeit der vielen Programme Orientierung bieten, ausgebaute Teletextdienste, Möglichkeiten zum Empfang von Mehrkanalton oder Funktionalitäten zur Programmierung eines Festplattenvideorecorders.

Die Betriebssysteme sind heute nicht standardisiert und sehen je nach Set-Top-Box ganz unterschiedlich aus. Kaufen die Konsumenten und Konsumentinnen eine beliebige Set-Top-Box auf dem freien Markt (sogenannte Zapping-Box), funktionieren diese Zusatzdienste nicht mehr, da die entsprechende Softwarebasis fehlt. Dies hätte einerseits Komforteinbussen für die Konsumentinnen und Konsumenten zur Folge (z. B. weil der Festplattenvideorecorder nicht mehr automatisch programmiert werden kann). Andererseits könnten die Kabelnetzbetreiber dem Publikum die verbreitungspflichtigen Zusatzdienste nicht mehr zuführen.

Mit einem Verbot der Grundverschlüsselung allein lässt sich also keine wirkliche Wahlfreiheit der Konsumenten und Konsumentinnen realisieren. Zusätzlich müssten technische Standards für das Betriebssystem definiert werden. Dazu ist es aber heute zu früh, denn international hat sich noch kein Standard durchgesetzt. Eine Insellösung Schweiz hätte zunächst zur Folge, dass die Produktionskosten für nur in der Schweiz verkaufbare Set-Top-Boxen viel zu hoch wären und sich damit für die Konsumentinnen und Konsumenten nachteilig auswirken würden. Die Cablecom als Teil der grössten europäischen Kabelnetzbetreiberin setzt z. B. die gleichen Set-Top-Boxen ein wie ihre Muttergesellschaft in ganz Europa. Mit einer voreiligen Regulierung wäre ferner das Risiko verbunden, dass der gewählte Standard rasch durch die technologische Innovation überholt würde und den Konsumentinnen und Konsumenten sowie den Kabelnetzbetreibern die entsprechenden Entwicklungen verschlossen blieben.

Vor diesem Hintergrund erachtet es der Bundesrat gegenwärtig nicht als sinnvoll, Standards für das Betriebssystem für Set-Top-Boxen zu definieren. Gemäss Artikel 56 RTVV kann das UVEK aber darauf zurückkommen, sobald international anerkannte Standards vorliegen und die Meinungsvielfalt gefährdet ist.

4. Systemwettbewerb im Interesse der Konsumenten und Konsumentinnen

Schon bei den Kabelnetzbetreibern wäre die Vorgabe von Standards für das Betriebssystem oder die Entschlüsselung also mit grossen Nachteilen verbunden. Für auf dem Internetprotokoll basierende Angebote wie "Bluewin TV" wären solche Vorgaben aber aus rechtlichen und technischen Gründen kaum möglich und würden damit die Einführung dieses Angebotes ernsthaft gefährden. Dadurch käme der entstehende Wettbewerb zwischen den verschiedenen technischen Systemen nicht zustande, der mittelfristig für das Publikum echte Wahlmöglichkeiten schaffen wird. Würde aber "Bluewin TV" nicht in die Regelung einbezogen, entstünde eine nicht zu rechtfertigende Wettbewerbsverzerrung zulasten der Kabelnetzbetreiber.

Der Bundesrat beantragt die Ablehnung der Motion.