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Die anspruchsvollen Aufgaben eines modernen Kartellrechts stellen für die WEKO als Milizorgan eine Herausforderung dar. Seit der Inkraftsetzung des ersten Kartellgesetzes im Jahre 1964 wurde das schweizerische Wettbewerbsrecht tiefgreifenden Veränderungen unterzogen. Die institutionellen Strukturen wurden indessen, mit Ausnahme einiger weniger Änderungen, nicht den neuen Begebenheiten angepasst. Während sich die Aufgaben der Wettbewerbsbehörde zu Beginn vorwiegend auf Branchenerhebungen fokussierten, stiegen die Anforderungen spätestens mit der Revision 2003: direkte Sanktionen und die Bonusregelung erweiterten das Instrumentarium und erhöhten damit gleichzeitig die Komplexität von Eingriffen. Insbesondere aufgrund der Kompetenz der WEKO, administrative Geldbussen in Millionenhöhe aussprechen zu können, welche über die bestehenden Rechtsmittel nur schwer herausgefordert werden können, werden zunehmend kritische Stimmen laut, die eine Umstrukturierung der Wettbewerbsbehörde fordern. Auch die OECD hat im Jahre 2006 im Rahmen einer umfangreichen Evaluierung der schweizerischen Wettbewerbsbehörden diverse Kritikpunkte angebracht. So weiche die Schweiz nicht nur bezüglich Grösse, sondern auch bezüglich der Zusammensetzung der WEKO von der internationalen Best Practice ab. Nachdem der Bundesrat eine Kartellgesetzrevision plant und das Parlament einen Gegenvorschlag zur Fair-Preis-Initiative verabschiedet hat, der ebenfalls Einfluss auf die Rolle der WEKO haben wird, ist jetzt der Moment, sich umfassend Gedanken zu einer Institutionenreform zu machen. Es sollte die Gelegenheit genutzt werden, die Wünsche der Wirtschaft nach einer Reformierung der Wettbewerbsbehörden im Rahmen der anstehenden Kartellgesetz-Revision umzusetzen. Eine überstürzte Revision ohne Berücksichtigung dieses Anliegens würde den klaren Bedürfnissen der Wirtschaft nicht gerecht.

In diesem Zusammenhang stelle ich dem Bundesrat die folgenden Fragen:

- Die lnstitutionenreform war ein Kernelement der letzten Kartellgesetz-Revision im Jahr 2012. Warum verzichtet der Bundesrat im Rahmen der anstehenden Revision auf eine (Wieder-)Aufnahme dieses wesentlichen Punktes?

- Besteht aus Sicht des Bundesrates Handlungsbedarf für eine lnstitutionenreform? Und falls ja in welchen Punkten?

- Welche Möglichkeiten stünden für eine Institutionenreform zur Verfügung? Welche Vor- und Nachteile bieten beispielsweise die in Österreich und Schweden praktizierten Gerichtsmodelle?

Welche Optionen sieht der Bundesrat, eine Reformierung der Wettbewerbsbehörden in die anstehende Kartellgesetz-Revision aufzunehmen?

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1. Der Bundesrat hatte 2012 eine ehrgeizige Revision des Kartellgesetzes (KG) vorgelegt (vgl. BBl 2012 3905). Ein wichtiges Element war damals die institutionelle Reform der Wettbewerbsbehörden durch die Schaffung einer unabhängigen Wettbewerbsbehörde sowie eines Wettbewerbsgerichts innerhalb des Bundesverwaltungsgerichts. Diese Reform war in den parlamentarischen Diskussionen jedoch umstritten. Verschiedene andere Modelle wurden thematisiert, aber keines war politisch mehrheitsfähig. Für die nächste angekündigte Teilrevision möchte sich der Bundesrat vor allem auf eher technische Elemente konzentrieren, die zu einer konkreten Verbesserung bei der Umsetzung des KG führen (vgl. auch Medienmitteilung vom 12. Februar 2020 "Kartellgesetz: Bundesrat bereitet Vernehmlassungsvorlage zur Teilrevision vor"). Eine institutionelle Reform der Wettbewerbsbehörden könnte separat im Rahmen einer nächsten Revision diskutiert werden.

2. Der Bundesrat ist nach wie vor davon überzeugt, dass eine institutionelle Reform der Wettbewerbsbehörden sinnvoll wäre, auch wenn das heutige Behördenmodell gemäss Bundesgericht rechtsstaatlich zulässig ist. Die Wettbewerbskommission (WEKO) als Entscheidkörper ist nach wie vor eine Milizkommission, die von der Untersuchungsbehörde (ihrem Sekretariat) nicht eindeutig getrennt ist. Ausserdem sind die immer komplexer werdenden Fälle für ein reines Milizsystem eine zunehmende Belastung. Damit soll nicht gesagt werden, dass das heutige System rechtlich unzulässig ist und nicht funktioniert, aber es stösst an seine Grenzen. Deshalb hatte der Bundesrat 2012 für die Untersuchungen die Schaffung einer unabhängigen Wettbewerbsbehörde vorgeschlagen. Die Entscheide wären dann von einem von der Wettbewerbsbehörde und der Politik unabhängigen Gericht getroffen worden. Diese Umstrukturierung sollte auch zu einer Beschleunigung des Rechtsmittelwegs bis zum Vorliegen des letztinstanzlichen Entscheids beitragen.

3. Während der Vorbereitungsarbeiten für die Botschaft des Bundesrates von 2012 waren auch die verschiedenen institutionellen Modelle der europäischen Länder verglichen worden. Das System in Österreich und Schweden ist vergleichbar mit demjenigen, das der Bundesrat vorgeschlagen hatte, sprich eine unabhängige Behörde für die Untersuchungen und ein Fachgericht, welches die Entscheide trifft. Gegenüber dem heutigen Schweizer Modell bietet diese Struktur vor allem folgende Vorteile: eine klare Trennung zwischen Untersuchungs- und Entscheidorgan, eine Rekursinstanz weniger sowie eine Verbesserung der Qualität, da Fachrichterinnen und richter die kartellrechtlichen Fälle bearbeiten würden. Zudem setzt sich das aktuelle Entscheidorgan, das in der Schweiz kartellrechtliche Sanktionen festlegt, aus Personen zusammen, die mit wirtschaftlichen Interessengruppen in einem Abhängigkeitsverhältnis stehen. Diese Konstellation ist weltweit einmalig und aus rechtsstaatlicher Sicht diskussionswürdig. Dennoch ist festzuhalten, dass das in Schweden und Österreich praktizierte Gerichtsmodell in Europa die Ausnahme bildet: Die EU selbst sowie die grosse Mehrzahl der Mitgliedstaaten verfügt über ein Behördenmodell, das - abgesehen von den Interessenbindungen gewisser Mitglieder des Entscheidorgans - dem heutigen Schweizer Modell entspricht.

4. Die Vernehmlassung zur Teilrevision des KG wird voraussichtlich Ende 2021 eröffnet. Der Bundesrat hatte bereits angekündigt, dass er sich auf gewisse technische Elemente konzentrieren und keine institutionelle Reform vorschlagen will. Zu einer separaten Diskussion einer solchen Reform ist der Bundesrat jedoch gerne bereit.

Antwort des Bundesrates.