InitialSituation

L'art. 65, al. 2, Cst. habilite la Confédération à édicter des prescriptions relatives à la tenue des registres et au système d'annonces et de mutations des habitants pour permettre à la statistique fédérale de disposer de données homogènes et comparables. La loi sur l'harmonisation des registres (LHR) a été élaborée pour que soit rempli ce mandat constitutionnel.

La LHR a pour but de réglementer l'harmonisation des registres cantonaux et communaux des habitants. Cette harmonisation doit permettre aux statisticiens d'utiliser les données de ces registres et des grands registres fédéraux de personnes pour établir les statistiques de la population et pour moderniser le recensement de la population.

Le projet de loi formule les exigences à remplir par les caractères et les identificateurs qui doivent figurer dans ces registres pour répondre aux besoins de la statistique. Il règle également des aspects importants concernant l'assurance qualité, tels que l'obligation d'annonce, le principe de l'exhaustivité et la tenue des registres. Il prévoit en outre l'instauration, entre les services communaux et cantonaux, d'un échange électronique des données relatives aux annonces et aux mutations, lors d'arrivées et de départs d'habitants. Ce système contribuera à assurer la qualité et l'actualité des informations utilisées par la statistique pour la mise à jour des effectifs et des données structurelles. Il simplifiera aussi les démarches administratives pour les communes et les citoyens en cas de déménagements. Les communes pourront ainsi échanger efficacement les données dont elles disposent, sans rupture de médias. Les sources d'erreurs liées à la nouvelle saisie manuelle des données dans la commune d'arrivée pourront être évitées. Avec la LHR, les compétences actuelles des cantons et des communes en matière de gestion des registres du contrôle des habitants seront conservées.

Le projet de loi traite encore de la transmission des données à l'Office fédéral de la statistique (OFS), de leur utilisation et de leur communication. Les normes et définitions applicables aux caractères et à leurs modalités, les identificateurs et les nomenclatures utilisées pour coder les informations dans les registres, qui sont du ressort de l'OFS, seront réglés par voie d'ordonnance. La LHR vise en outre à automatiser dans une large mesure les échanges de données existants, qui sont prévus par la loi, entre des registres officiels de personnes aux niveaux fédéral, cantonal et communal. À l'heure actuelle, un très grand nombre de registres échangent des données conformément aux prescriptions légales (données sur les naissances et d'autres événements de l'état civil, sur les arrivées en Suisse, p. ex.). À la différence de ce qui se fait dans d'autres pays, la plupart de ces échanges s'effectuent encore manuellement, faute de disposer d'un moyen sûr et univoque d'identifier les personnes. Les données enregistrées sur un support électronique doivent alors être chaque fois transcrites sur papier puis à nouveau saisies et contrôlées et, en cas de doute, redemandées à la personne concernée ou à un autre service de l'administration. L'objectif est de supprimer à l'avenir de telles ruptures de médias lors de l'échange de données. À cette fin, le législateur propose d'introduire le futur numéro d'assurance sociale (NAS) - lequel remplacera dès 2008 le numéro d'AVS - dans les registres officiels de personnes mentionnés dans la LHR, à titre d'identificateur univoque et non parlant.

L'harmonisation des registres a suscité un vif intérêt lors de la procédure de consultation et reçu un accueil favorable. Les cantons ont toutefois lourdement insisté sur le fait qu'ils attendaient de la Confédération qu'elle participât aux coûts d'investissement. En raison de la situation des finances fédérales, cependant, le projet ne déroge pas à la répartition usuelle des coûts et ne prévoit pas l'allocation de contributions aux cantons par la Confédération.

En matière de cyberadministration, la Suisse ne figure pas parmi les pays européens les plus avancés et elle court le risque de se faire encore davantage distancer. L'harmonisation et l'utilisation systématiques des médias électroniques pour les échanges de données lui permettraient de pallier les inconvénients inhérents au caractère compartimenté des structures fédérales et de maintenir les coûts administratifs à un niveau concurrentiel. Ce sont autant de bonnes raisons de réaliser la LHR. Pour pouvoir procéder aux simplifications prévues dans la statistique et l'administration, il faut commencer par réaliser des investissements. Mais de tels investissements s'avéreront payants à moyen et long terme. Pour un total d'investissements de 49,1 millions de francs, répartis sur les années 2007 à 2011 (Confédération : 15,8 millions, cantons : 33,3 millions), une estimation très prudente permet de tabler sur un potentiel d'économies d'au moins 8,1 millions de francs par an à partir de 2011 (Confédération : 1,3 million, cantons : 6,8 millions); s'y ajoutent les économies réalisables lors du recensement de la population de 2010, d'un montant compris entre 40 et 100 millions de francs selon l'ampleur du mandat d'information et la méthode d'enquête retenue (Confédération : 25 à 58 millions ; cantons et communes : 15 à 42 millions).

Afin de pouvoir effectuer à temps et sans accroc les travaux vastes et complexes nécessaires au passage à une méthode de relevé durable et fondée sur les registres au niveau de la Confédération, des cantons et des communes - méthode qui servira de base au recensement de 2010 -, il est impératif que le projet de loi soit traité avec diligence.

Proceedings

Le Conseil des États a approuvé les deux projets. L'article 12 du projet 1, selon lequel les employeurs, les bailleurs et les logeurs sont tenus de fournir des renseignements lorsqu'une demande officielle leur est adressée, a donné lieu à des discussions. Une proposition de minorité visant à biffer cet article a été rejetée, par 18 voix contre 16.

Au Conseil national, le groupe de l'Union démocratique du centre a proposé de ne pas entrer en matière. Christian Miesch (V, BL) a déposé en outre une proposition subsidiaire aux termes de laquelle le projet serait renvoyé au Conseil fédéral avec mandat de modifier l'objet de telle sorte qu'un lien avec des données personnelles ne puisse être établi et qu'une obligation à l'échange des données ne soit pas introduite. Si lors du débat d'entrée en matière, qui portait aussi sur l'objet (05.079) "LAVS. Nouveau numéro d'assuré AVS ", certains députés ont critiqué le texte, tous les groupes - à l'exception de celui de l'UDC - ont plaidé pour l'entrée en matière sur le projet de loi et pour son adoption. L'entrée en matière a été décidée par 130 voix contre 38, et la proposition Miesch rejetée par 131 voix contre 4. L'article 12 a également suscité la controverse au Conseil national. Appelé à se prononcer sur une proposition de minorité concernant l'art. 12, al. 1, le conseil a décidé par 83 voix contre 55 de se rallier à la décision du Conseil des États mais aussi de suivre la proposition de sa commission et de biffer l'art. 12, al. 2,. Au vote sur l'ensemble, le projet 1 a finalement été adopté par 139 voix contre 20, et le projet 2 l'a été par 154 voix contre 3.

Le Conseil des États s'est rallié au Conseil national sur les deux divergences que ce dernier avait créées.