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Der Bundesrat wird beauftragt, dem Parlament einen Systemwechsel vom Monismus zum Dualismus vorzuschlagen und dadurch die schweizerische Unabhängigkeit zu stärken, die Abhängigkeit von internationalem Recht zu verringern und die demokratische Legitimation der Rechtsetzung zu erhöhen.

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Die schweizerische Rechtsordnung ist seit den Anfängen des Bundesstaates monistisch. Allerdings wurde das monistische System schon mehrfach hinterfragt. In den vergangenen Jahren haben diverse parlamentarische Vorstösse den Bundesrat zur Prüfung bzw. Umsetzung eines Systemwechsels aufgefordert: Interpellation Schmid Samuel 96.3479, "Völkerrecht. Wechsel zum Dualismus", Motion Baumann J. Alexander 96.3482, "Systemwechsel für die Einführung von Völkerrecht", Interpellation Mörgeli 04.3802, "Europäische Menschenrechtskonvention und schweizerische Souveränität", Postulat der Kommission für Rechtsfragen des Ständerates 07.3764, "Verhältnis zwischen Völkerrecht und Landesrecht", Postulat der Fraktion der Schweizerischen Volkspartei 09.3676, "Völkerrecht und Landesrecht. Systemwechsel vom Monismus zum Dualismus". Der Bundesrat hat die Einführung des Dualismus stets abgelehnt (zuletzt im Bericht vom 5. März 2010 über das Verhältnis von Völkerrecht und Landesrecht, BBl 2010 2263, hier 2285f., 2302f., 2320f.). Zwar mag beim ersten Hinsehen der Dualismus die staatliche Souveränität stärker betonen. Die praktische Bedeutung darf hingegen nicht überschätzt werden. Ein Systemwechsel zum Dualismus beträfe nämlich lediglich die Frage der innerstaatlichen Geltung des Völkerrechts. Davon zu trennen ist die in der Praxis wichtigere Frage, ob sich Private direkt auf völkerrechtliche Normen berufen können (Anwendbarkeit des Völkerrechts). Viele völkerrechtliche Bestimmungen sind nicht direkt anwendbar und bedürfen der konkretisierenden Umsetzung durch den Gesetzgeber. Der Spielraum des Gesetzgebers zur Umsetzung völkerrechtlicher Verträge ist aber im dualistischen System nicht grösser als im monistischen. Ebenso von der Frage der Geltung des Völkerrechts zu trennen ist die Frage nach dessen Rang gegenüber dem Landesrecht (vgl. Bericht vom 5. März 2010 über das Verhältnis von Völkerrecht und Landesrecht, BBl 2010 2263, hier 2286f., 2303ff.). Ein Wechsel zum Dualismus würde nicht zur Lösung von Normkollisionen zwischen Landes- und Völkerrecht beitragen. Insbesondere würde der Dualismus die Schweiz nicht von ihrer Pflicht entbinden, internationale Verpflichtungen einzuhalten. Denn für monistische und dualistische Staaten gilt gleichermassen, was die Artikel 26 und 27 des Wiener Übereinkommens vom 23. Mai 1969 über das Recht der Verträge (SR 0.111) verankern: Völkerrechtliche Verträge sind einzuhalten; insbesondere darf sich eine Vertragspartei nicht auf ihr innerstaatliches Recht berufen, um die Nichterfüllung eines Vertrags zu rechtfertigen. Die Schweiz ist unabhängig in Bezug auf den Abschluss völkerrechtlicher Verträge. Hat sich die Schweiz zum Vertragsabschluss entschieden, muss sie die eingegangenen Verpflichtungen auch einhalten, und zwar unabhängig vom System der innerstaatlichen Geltung des Völkerrechts.

Im Vertragsabschlussverfahren ist die direktdemokratische Beteiligung schrittweise ausgebaut worden. Grundsätzlich genehmigt die Bundesversammlung die völkerrechtlichen Verträge (Art. 166 Abs. 2 BV). Zudem besteht heute ein weitgehender Parallelismus zwischen dem Gesetzes- und dem fakultativen Staatsvertragsreferendum. Auch die vom Bundesrat selbstständig abgeschlossenen völkerrechtlichen Verträge sind demokratisch legitimiert, denn die Ermächtigung des Bundesrates muss in einem Bundesgesetz oder in einem von der Bundesversammlung genehmigten völkerrechtlichen Vertrag verankert sein. Bei einem Wechsel zum Dualismus müssten völkerrechtliche Verträge im Gesetzgebungsverfahren beraten und durch ein Transformations- oder Zustimmungsgesetz in die nationale Rechtsordnung überführt werden. Dieses System ist schwerfällig; beim Bundesrat und insbesondere bei der Bundesversammlung würde ein bedeutender Zusatzaufwand anfallen. Zudem bestünde das Risiko der Schaffung von Widersprüchen zwischen dem völkerrechtlichen Vertrag und dem Transformationsgesetz.

Das monistische System hat sich bewährt. Es ist einfach, effizient und flexibel. Rechtssicherheit ist gewährleistet, ohne dass zusätzlicher Rechtsetzungsaufwand anfällt. Der Dualismus hingegen entspricht nicht der pragmatischen und undogmatischen Schweizer Rechtstradition.

Der Bundesrat beantragt die Ablehnung der Motion.