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Am 10. Dezember 2008 hat die EU-Kommission einen - aus ihrer Sicht - "enttäuschenden" Bericht über die Anwendung der sogenannten Freizügigkeitsrichtlinie für Unionsbürgerinnen und Unionsbürger sowie ihre Familienangehörigen vorgelegt: "Kein Mitgliedstaat hat die Richtlinie in ihrer Gesamtheit wirksam und korrekt umgesetzt. Kein Artikel der Richtlinie wurde von allen Mitgliedstaaten wirksam und korrekt umgesetzt."

Verschiedene im Bericht bemängelte Umstände betreffen - über das Personenfreizügigkeitsabkommen - auch Schweizer Staatsangehörige ganz direkt.

1. Ist dem Bundesrat dieser Bericht der EU-Kommission bekannt?

2. Wie wirkt er darauf hin, dass die Personenfreizügigkeit für Schweizerinnen und Schweizer in allen EU-Mitgliedstaaten korrekt und wirksam umgesetzt wird?

3. Welche Nachteile entstehen - nach seiner Ansicht - für Schweizerinnen und Schweizer durch die mangelnde Umsetzung der Freizügigkeit durch die EU-Mitgliedstaaten?

4. Die am 25. Juli 2008 getroffene sogenannte Metock-Entscheidung (Aktenzeichen C-127/08) des Europäischen Gerichtshofes (EuGH) wird im Bericht ebenfalls erwähnt. Hat dieser Entscheid auch Auswirkungen auf den Familiennachzug in der beziehungsweise in die Schweiz?

FederalCouncilResponseText

1. Der Bericht vom 10. Dezember 2008 der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat (KOM; 2008, 840 endgültig) ist dem Bundesrat bekannt. Der Bericht der Kommission befasst sich allerdings ausschliesslich mit der Umsetzung der Richtlinie 2004/38/EG (Freizügigkeitsrichtlinie) in das nationale Recht der EU-Mitgliedstaaten. Inhaltlich stellt diese Richtlinie eine Weiterentwicklung des Freizügigkeitsrechts innerhalb der Europäischen Union dar und regelt das Recht der Unionsbürger, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten. Sie fasst in einem einzigen Rechtsakt die umfangreichen Rechtsvorschriften zusammen, die bisher die Einreise und den Aufenthalt der Unionsbürger geregelt haben. Unter "Unionsbürger" versteht man eine Person, die die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzt (Art. 2 Abs. 1 Richtlinie; Art. 17 EGV). Die Schweiz ist an diese Richtlinie nicht gebunden, da sie kein Mitgliedstaat der EU ist und diese Richtlinie im Rahmen des Freizügigkeitsabkommens auch nicht übernommen hat. Folglich können sich auch Schweizerinnen und Schweizer nicht auf die Bestimmungen der Richtlinie berufen. Hier gilt weiterhin ausschliesslich das Freizügigkeitsabkommen (FZA) vom 21. Juni 1999 als Teil der bilateralen Verträge. Damit betreffen die Feststellungen der Kommission über den Umsetzungsstand der Richtlinie die Schweiz nicht.

2. Die Überwachung der Umsetzung und Anwendung des Freizügigkeitsabkommens erfolgt primär im Rahmen der bestehenden zwischenstaatlichen Gremien und Kontakte sowie im Gemischten Ausschuss Personenverkehr. Insgesamt kann festgestellt werden, dass die Umsetzung und Anwendung des Freizügigkeitsabkommens durch die EU-Mitgliedstaaten in der Regel zufriedenstellend bis gut verläuft. Probleme können in den meisten Fällen im gegenseitigen Einvernehmen gelöst werden.

3. Wie oben unter Frage 1 bereits dargelegt, hat die Schweiz die Freizügigkeitsrichtlinie nicht übernommen. Deshalb können sich einerseits Schweizerinnen und Schweizer nicht auf diese Richtlinie berufen und sind andererseits die Mitgliedstaaten der EU nicht gezwungen, die Richtlinie zugunsten der Schweizerinnen und Schweizer umzusetzen. Die im genannten Bericht getroffenen Feststellungen über eine mangelhafte Richtlinienumsetzung in den EU-Mitgliedstaaten lassen daher keine Rückschlüsse über mögliche Nachteile für Schweizerinnen und Schweizer zu, da sich deren Rechte ausschliesslich aus dem Freizügigkeitsabkommen herleiten. Was die Umsetzung dieses Abkommens betrifft, so kann, wie zu Frage 2 ausgeführt, nicht generell von einer mangelhaften Umsetzung zulasten der Schweizer Bürger durch die EU-Staaten gesprochen werden. Allfällige Schwierigkeiten sind lediglich punktueller Natur.

4. Im Metock-Urteil hat der EuGH am 25. Juli 2008 entschieden, dass ein Recht auf Familiennachzug zu Unionsbürgern nicht davon abhängig gemacht werden darf, dass der nachziehende Familienangehörige sich zuvor legal in einem anderen EU-Mitgliedstaat aufgehalten hat. Das Urteil beruht auf einer Auslegung von Artikel 3 Absatz 1 der Richtlinie 2004/38/EG. Danach besteht das Recht auf Familiennachzug unabhängig vom Zeitpunkt und vom Ort des Zustandekommens der familiären Beziehung und unabhängig vom Aufenthaltsstatus des Familienangehörigen. Ein Aufenthaltsrecht für Familienangehörige kommt also beispielsweise auch dann zustande, wenn erst nach Einreise des Unionsbürgers die Ehe mit dem Drittstaatsangehörigen geschlossen wurde. Dies gilt selbst dann, wenn sich Letzterer zuvor illegal in dem entsprechenden Mitgliedstaat aufgehalten hat.

Für die Schweiz hat das Metock-Urteil allerdings keine unmittelbaren Auswirkungen. Zum einen ist die Schweiz nach Artikel 16 Absatz 2 FZA nicht an das Urteil gebunden, da es nach Unterzeichnung des Abkommens gefällt wurde. Zum anderen besteht auch keine Bindung an die Richtlinie 2004/38/EG, die dem Urteil zugrunde liegt. Das Bundesamt für Migration hat den kantonalen Behörden daher empfohlen, die bisherige, vom Bundesgericht bestätigte Praxis (vgl. BGE 130 II 1 - Basso - 4. November 2003) des Familiennachzugs von Drittstaatsangehörigen beizubehalten und den Nachzug nur dann zu gewähren, wenn sich die Familienangehörigen bereits zuvor legal und dauerhaft im EU-/Efta-Raum aufhielten.

Antwort des Bundesrates.