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La definizione di neutralità trova fondamento nel diritto consuetudinario internazionale e nelle Convenzioni dell'Aia del 18 ottobre 1907 concernenti i diritti e i doveri delle Potenze e delle persone neutrali in caso di guerra per terra rispettivamente i diritti e i doveri delle Potenze neutrali in caso di guerra marittima (rispettivamente RS 0.515.21 e RS 0.515.22). Secondo queste fonti, lo Stato neutrale è tenuto a non partecipare a un conflitto armato fra Stati terzi. In particolare, non può sostenere i belligeranti con armi o forze armate. Esso non è nemmeno autorizzato a mettere il suo territorio a disposizione dei belligeranti per scopi militari. D'altro canto, allo Stato neutrale è garantita l'inviolabilità del suo territorio nazionale. Inoltre è libero di intrattenere relazioni economiche e commerciali con i belligeranti. Tali disposizioni sono valide solo in tempo di guerra. Le Convenzioni dell'Aia non disciplinano invece i diritti e i doveri dello Stato neutrale a titolo permanente in tempo di pace. Secondo il diritto consuetudinario internazionale, tuttavia, lo Stato neutrale a titolo permanente è giuridicamente tenuto ad astenersi da ciò che potrebbe compromettere, in tempo di guerra, il rispetto dei suoi obblighi in materia di neutralità. In particolare, non può concludere alleanze militari. Inoltre, è tenuto a condurre una politica di neutralità credibile, la cui concezione spetta unicamente al Paese che osserva una neutralità permanente. Sulla base di considerazioni politiche, durante la Guerra fredda la Svizzera è andata oltre le esigenze imposte dal diritto di neutralità adeguando costantemente la sua politica in funzione delle circostanze esterne e interne.

Sulla scorta di queste considerazioni, il Consiglio federale risponde alle domande poste nell'interpellanza nel modo seguente:

1.Dalle ricerche finora effettuate in materia di storia della neutralità svizzera durante la Guerra fredda, non risulta alcuna intesa paragonabile a quella conclusa fra gli stati maggiori svizzero e francese all'inizio della Seconda guerra mondiale. Il Consiglio federale rimanda alla sua risposta all'interrogazione ordinaria del consigliere nazionale Rechsteiner del 5 ottobre 1995 relativa all'integrazione della Svizzera nella NATO (95.1123), in relazione con il memorandum del 30 gennaio 1959 dell'ambasciatore britannico che riferisce di un incontro avvenuto nel febbraio del 1956 fra l'alto comandante aggiunto della NATO Montgomery e il consigliere federale Chaudet, nel corso del quale questi sottolineava che la neutralità può essere mantenuta fino all'ultimo momento, ossia fino al momento dell'effettiva invasione del nemico, e che soltanto a quel punto potrebbe essere presa in considerazione una domanda d'aiuto della Svizzera all'Occidente. Non si può tuttavia escludere che le ricerche storiche attualmente in corso portino alla luce nuovi elementi anche in relazione alla NATO.

2Occorre innanzitutto rilevare che i tre esempi citati nella seconda domanda dell'interpellanza non costituiscono alcuna violazione della neutralità così com'è definita dal diritto internazionale. Infatti, l'accordo suggellato tra gli stati maggiori svizzero e francese conteneva una condizione dilatoria, secondo cui l'accordo sarebbe entrato in vigore soltanto se vi fosse stata un'aggressione della Svizzera neutrale da parte della Germania. L'accordo era pertanto compatibile con il diritto di neutralità, nonostante le considerazioni relative alla politica di neutralità sollevate in seguito alla conclusione di tale accordo. Il Consiglio federale considera, pur tenendo conto delle osservazioni critiche del rapporto intermedio della Commissione indipendente di esperti "Svizzera - Seconda guerra mondiale", che i due esempi citati, ossia quello delle transazioni d'oro con la Reichsbank e quello della conclusione dell'Accordo di Washington, erano conformi sia al diritto di neutralità sia alla nostra politica di neutralità.

Si può pertanto affermare che la Svizzera aveva rinunciato, già durante la Seconda guerra mondiale, a qualsiasi alleanza politica o militare che fosse contraria al diritto di neutralità. Ciò vale anche per il periodo della Guerra fredda. Tra questi due periodi, non vi è stata alcuna rottura nella politica svizzera di neutralità, ma piuttosto una continuazione del sistematico rispetto degli obblighi giuridici che la neutralità permanente comporta.

Tale continuità si è giustificata in particolare per il fatto che al termine della Seconda guerra mondiale, la Svizzera si è ritrovata con un esercito forte. Inoltre molte ricerche storiche e scientifiche o rapporti riferiscono di diversi colloqui condotti durante la Guerra fredda con i rappresentanti di Governi esteri, secondo cui una cooperazione militare, bilaterale o multilaterale, con l'estero non avrebbe garantito una migliore sicurezza e indipendenza della Svizzera.

Si può quindi concludere che la neutralità permanente si è dimostrata valida quale strumento - e non come fine in sé - volto a garantire l'indipendenza e la sicurezza del nostro Paese proprio durante e dopo la Seconda guerra mondiale. Dalla fine della Guerra fredda, la Svizzera segue una linea pragmatica nella sua politica di neutralità. La disgregazione dell'Unione sovietica e la fine della divisione dell'Europa hanno comportato una gestione ancora più flessibile e dinamica della nostra neutralità. I fondamenti di questo nuovo orientamento si trovano nel rapporto del Consiglio federale sulla neutralità del 29 novembre 1993 (FF 1994 I 130 segg.). Questa nuova politica di neutralità, adattata al nuovo contesto della politica regionale e globale, consente alla Svizzera di svolgere un ruolo ancora più attivo in seno a organizzazioni e istituzioni internazionali quali l'OSCE, la cui presidenza nel 1996 è toccata alla Svizzera, oppure nel quadro della sua partecipazione al Partenariato per la pace.

Risposta del Consiglio federale.