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Il Consiglio federale è invitato a rispondere alle seguenti domande:

1. In base al diritto in vigore, come vengono garantite le pretese degli assicurati (ad es. derivanti da assicurazioni sulla vita, assicurazioni malattie complementari, casse pensioni, ecc.) in caso di insolvenza dell'assicuratore?

1.1 È vero che i miglioramenti della garanzia dei depositanti decisi in seguito alla crisi finanziaria (ad es. garanzia dei primi 100 000 franchi per ogni banca e persona, diritto in materia di risanamento) sono applicabili in caso di insolvenza di una banca ma non valgono per le imprese di assicurazione?

1.2 Che protezione offre il "patrimonio vincolato" di cui all'articolo 17 in combinato disposto con l'articolo 54a della legge del 17 dicembre 2004 sulla sorveglianza degli assicuratori (RS 961.01) in caso di fallimento di un assicuratore? Quali sono i termini di pagamento?

1.3 Come si può impedire che i contratti in corso (ad es. assicurazioni sulla vita, vitalizi e altri contratti di rendita, assicurazioni malattie complementari) cessino automaticamente con il fallimento? Esiste un diritto di ripresa del contratto, ad esempio da parte di una struttura preposta a tal fine?

1.4 Come va valutata complessivamente la garanzia dei depositanti per investimenti o prodotti che comportano rischi nel confronto tra clienti di banche e di assicurazioni? Esistono lacune?

2. È vero che estendendo il diritto in materia di risanamento agli assicuratori la protezione dei clienti delle assicurazioni migliorerebbe sensibilmente?

2.1 Perché tale diritto è ancora sconosciuto in Svizzera?

2.2 Il Consiglio federale prevede l'introduzione di tale diritto (esiste un gruppo di lavoro)? Sussiste una strategia e uno scadenziario al riguardo?

2.3 Il margine di manovra della FINMA, che con il diritto in materia di risanamento verrebbe ulteriormente esteso, sarà definito a livello di legge e, se del caso, limitato?

2.4 Sono necessarie e opportune misure legislative supplementari in ambito di garanzia dei depositanti, analogamente al settore bancario? Quali sarebbero i costi e i benefici per gli assicurati e gli assicuratori?

3. Confronto internazionale

3.1 Riguardo alle domande 1 e 2, quali norme vengono applicate in Paesi equiparabili?

3.2 In quale misura le norme svizzere fanno stato anche per gli assicurati esteri, rispettivamente le norme estere per clienti svizzeri di assicuratori esteri?

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1. Scopo principale della legge sulla sorveglianza degli assicuratori (LSA) è la protezione degli assicurati. Ciò avviene tramite la protezione dagli abusi e garantendo la solvibilità delle imprese di assicurazione. La sorveglianza per garantire tale solvibilità viene esercitata in un'ottica orientata al futuro, ai rischi e ai principi. In aggiunta alla dotazione di fondi propri richiesta, le imprese di assicurazione devono disporre di sufficienti riserve, definite da chiari principi. Le riserve devono essere costantemente coperte da un patrimonio vincolato che, in caso di insolvenza, garantisce le pretese degli stipulanti.

1.1 Sì. Per le assicurazioni non è stata creata una garanzia finanziata dal settore analoga alla garanzia dei depositi. Il Fondo nazionale di garanzia nel settore assicurativo della responsabilità civile per i veicoli a motore costituisce un'eccezione: esso copre le perdite derivanti dal fallimento delle imprese di assicurazione limitatamente ai danni coperti dall'assicurazione di responsabilità civile per i veicoli a motore. È altresì vero che il diritto vigente non stabilisce alcuna norma sulla procedura formale di risanamento.

1.2 In caso di fallimento dell'impresa di assicurazione, il patrimonio vincolato serve in primo luogo a soddisfare i crediti derivanti dai contratti di assicurazione. Gli aventi diritto hanno quindi la precedenza su tutti gli altri creditori.

Non esistono termini legali di pagamento. Tuttavia il pagamento può essere effettuato soltanto quando, nella procedura di fallimento, i crediti sono stati accertati mediante decisione passata in giudicato e riconosciuti. A seconda delle dimensioni e della complessità del fallimento, la procedura può durare mesi o anche anni. Questa situazione è insoddisfacente per gli assicurati, che di solito esigono il pagamento in tempi rapidi. Pertanto, la vigente ordinanza FINMA sul fallimento delle assicurazioni (RS 961.015.2) prevede, con il consenso della FINMA, di cominciare a pagare i crediti accertati subito dopo la dichiarazione di fallimento. Ciò comporta tuttavia dei rischi giuridici per il liquidatore, visto che paga crediti non accertati mediante decisione passata in giudicato. Nel corso della revisione della LSA (cfr. risposta alla domanda 2.2) bisognerebbe perciò disciplinare a livello di legge delle disposizioni pertinenti.

1.3 Nell'ambito delle assicurazioni contro i danni, i contratti si estinguono per legge quattro settimane dopo la pubblicazione della dichiarazione di fallimento (art. 37 della legge sul contratto di assicurazione; RS 221.229.1). Il trasferimento del portafoglio dell'assicurazione è quindi superfluo. Nell'ambito delle assicurazioni sulla vita, in caso di fallimento la FINMA potrebbe in teoria mantenere i contratti e provare a trasferire il portafoglio a un'altra impresa di assicurazione. Al riguardo occorrerebbe trovare un'impresa di assicurazione disposta a riprenderlo prima della dichiarazione di fallimento. Il diritto vigente non consente il trasferimento del portafoglio a una struttura di dismissione.

Con la prevista revisione della LSA, in caso di risanamento e a determinate condizioni dovrebbe essere possibile il trasferimento (parziale) del portafoglio.

1.4 I clienti di banche e assicurazioni sono assoggettati a due sistemi differenti, difficilmente comparabili. Nel settore bancario la protezione dai rischi d'insolvenza avviene mediante una garanzia dei depositi sostenuta dal settore, tuttavia limitata quanto all'importo. Nel settore assicurativo la corrispondente collettivizzazione della protezione dall'insolvenza è circoscritta alla responsabilità civile per i veicoli a motore (cfr. n. 1.1). Il sistema del patrimonio vincolato vigente per le assicurazioni è comunque più esteso rispetto alla garanzia dei depositi delle banche, perché tutela le pretese dei clienti nella loro interezza. Manca però un diritto in materia di risanamento, che consentirebbe nello specifico di mantenere i contratti assicurativi.

2. Sì. Introducendo un diritto in materia di risanamento per le imprese di assicurazione, nell'ottica di un risanamento si potrebbe scongiurare il fallimento e trovare, in alternativa, una soluzione migliore per gli assicurati. Si potrebbero mantenere i contratti di assicurazione (soprattutto nelle assicurazioni sulla vita e assicurazioni malattie) trasferendo il portafoglio a un'altra impresa di assicurazione o mediante la cessazione e la liquidazione ordinate e a lungo termine dell'attività assicurativa. Oltretutto il risanamento evita il fallimento e tutte le connesse ripercussioni negative per il mercato assicurativo (ad es. perdita di fiducia nei confronti delle assicurazioni).

2.1 Si tratta di una lacuna a livello di sistema, originata da una modifica della LSA del 2011. Il legislatore è partito dal presupposto che le imprese di assicurazione non possono fallire. La prassi ha confermato tale ipotesi: finora i casi di fallimento sono stati pochissimi. Tuttavia, nell'interesse degli assicurati è importante contemplare la possibilità di risanamento.

2.2 Lo scorso autunno il Consiglio federale ha incaricato il Dipartimento federale delle finanze, in collaborazione con il Dipartimento federale di giustizia e polizia e la FINMA e con la partecipazione di rappresentanti del settore assicurativo, di avviare i lavori per una modifica della LSA e di preparare un progetto da porre in consultazione.

Diversi gruppi di lavoro stanno elaborando delle proposte anche per un diritto in materia di risanamento. Secondo il calendario corrente, l'approvazione da parte del Consiglio federale del relativo progetto da porre in consultazione è auspicata per aprile 2018.

2.3 Un diritto in materia di risanamento richiede un ampio margine di manovra per le autorità preposte, per fare in modo che queste trovino la soluzione migliore per gli assicurati. Anche la legge federale dell'11 aprile 1889 sulla esecuzione e sul fallimento (RS 281.1) non prevede praticamente alcuna limitazione in merito al risanamento. Se la FINMA fosse costretta ad agire in un contesto troppo rigido, in taluni casi il risanamento potrebbe essere precluso. Naturalmente dovranno essere stabiliti dei parametri e dei limiti per contenere il margine di manovra della FINMA laddove ragionevole. In questo senso sono importanti anche la trasparenza sull'operato della FINMA e una comunicazione incisiva sulle misure predisposte.

2.4 Con il patrimonio vincolato il legislatore ha deciso di creare una garanzia particolare nel settore assicurativo. Una soluzione basata su un fondo comporterebbe un elevato dispendio in termini di tempo e di costi.

3.1 Sul piano internazionale esistono molteplici approcci volti a tutelare gli assicurati in caso di insolvenza delle imprese di assicurazione. La Germania prevede ad esempio strutture di dismissione statali, mentre altri Paesi prevedono un fondo di garanzia, di regola finanziato attraverso premi supplementari.

3.2 In linea di massima il diritto in materia di insolvenza svizzero non fa una distinzione tra stipulanti svizzeri e quelli esteri, fatta eccezione per il patrimonio vincolato. In caso di stipula di un contratto con una succursale estera di un'impresa di assicurazione svizzera da parte di un assicurato estero, per quest'ultimo si costituisce un patrimonio vincolato in Svizzera soltanto se all'estero non riceve una garanzia equivalente (cfr. art. 17 LSA). Anche chi stipula un contratto con un'impresa di assicurazione estera con una succursale in Svizzera beneficia della protezione del patrimonio vincolato: la liquidazione in materia di insolvenza della succursale è effettuata secondo il diritto svizzero.

In caso di insolvenza di un assicuratore estero si applicano le regole del Paese in cui è stata avviata la procedura di insolvenza nei confronti dell'impresa di assicurazione. Il grado di protezione degli assicurati svizzeri dipende dal diritto vigente in quel Paese.

Risposta del Consiglio federale.