InitialSituation

Das Römer Statut des Internationalen Strafgerichtshofs ("Statut") wurde am 17. Juli 1998 von der Diplomatischen Bevollmächtigtenkonferenz der Vereinten Nationen zur Errichtung eines Internationalen Strafgerichtshofs in Rom mit überwältigender Mehrheit verabschiedet (120 gegen 7 Stimmen bei 21 Enthaltungen). Das Statut bildet die rechtliche Grundlage eines ständigen Internationalen Strafgerichtshofs mit Sitz in Den Haag (in der Folge auch "Gerichtshof" genannt). Der künftige Gerichtshof ist zuständig für die Beurteilung von besonders schweren Verbrechen, welche die internationale Gemeinschaft als Ganzes betreffen: Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit, Kriegsverbrechen und die noch genauer zu definierende Aggression. Der Gerichtshof beruht auf dem Grundsatz der Komplementarität: Er wird nur dann tätig, wenn die für die Strafverfolgung in erster Linie zuständigen innerstaatlichen Behörden nicht willens oder nicht in der Lage sind, eines dieser Verbrechen, das auf ihrem Hoheitsgebiet oder von einem ihrer Staatsangehörigen begangen wird, ernsthaft zu verfolgen. Dieser Fall kann etwa dann eintreten, wenn das staatliche Strafverfolgungssystem als Folge kriegerischer Ereignisse zusammengebrochen ist. Denkbar ist auch, dass die zuständigen innerstaatlichen Behörden von Personen kontrolliert werden, welche die fraglichen Verbrechen selbst mitzuverantworten haben, sodass keine ernsthafte Strafverfolgung stattfindet. Durch die komplementäre Ausgestaltung des Statuts soll sichergestellt werden, dass die in der Wirklichkeit immer wieder auftretenden Lücken bei der strafrechtlichen Verfolgung dieser besonders verabscheuungswürdigen Verbrechen geschlossen werden können. Der Gerichtshof will die innerstaatliche Strafgerichtsbarkeit keinesfalls ersetzen. Ebenso wenig ist er eine Rechtsmittelinstanz, mit welcher letztinstanzliche innerstaatliche Strafurteile einer internationalen Überprüfung unterzogen würden. Das Statut anerkennt den völkerrechtlichen Grundsatz der individuellen strafrechtlichen Verantwortlichkeit für schwerste Völkerrechtsverletzungen, ohne sich zur Frage einer allfälligen Staatenverantwortlichkeit zu äussern. Die bedeutende Errungenschaft des Römer Statuts besteht darin, dass sich Einzelpersonen, welche die minimalsten Verhaltensregeln der Mitmenschlichkeit verletzt haben, unter Umständen vor einem internationalen Gericht verantworten müssen. Der Internationale Strafgerichtshof ist damit Ausdruck einer im Namen der Staatengemeinschaft ausgeübten Justiz. Das Statut tritt am ersten Tag des Monats in Kraft, der auf den 60. Tag nach Hinterlegung der 60. Ratifikations-, Annahme-, Genehmigungs- oder Beitrittsurkunde beim Generalsekretär der Vereinten Nationen folgt. Bis zum heutigen Tag (Stand: 15. Nov. 2000) haben 115 Staaten das Statut unterzeichnet - darunter am 18. Juli 1998 die Schweiz. Zwar haben im gleichen Zeitraum erst 22 Staaten das Statut ratifiziert; zahlreiche weitere haben jedoch eine baldige Ratifikation angekündigt. Angesichts der weltweit grossen politischen Anstrengungen zur raschen Schaffung des Gerichtshofs ist davon auszugehen, dass das Statut in naher Zukunft in Kraft treten wird. Vor dem Hintergrund der humanitären Tradition unseres Landes, der Rolle der Schweiz als Depositarstaat der Genfer Konventionen und ihrer nicht unmassgeblichen Rolle beim Zustandekommen dieses Statuts ist es wichtig, dass die Schweiz zu den 60 erstratifizierenden Staaten gehört. Mit diesem Schritt stellt unser Land sein Engagement für das humanitäre Völkerrecht und den Schutz der Menschenrechte unter Beweis. Zu diesen Gründen gesellt sich ein weiteres, praktisches Motiv: Nach Inkrafttreten des Statuts wird eine Versammlung der Vertragsstaaten einberufen, an der bedeutende Entscheide gefällt werden: Wahlen der Richter und des Anklägers, Genehmigung der Verfahrensordnung des Gerichtshofs, Genehmigung der "Verbrechenselemente" (eines Hilfsinstruments zur Auslegung der im Statut umschriebenen Verbrechenstatbestände), Festlegung der Finanzierungsordnung und des Budgets, Behandlung der Beziehungen des Gerichtshofs zu den Vereinten Nationen und Regelung der Privilegien und Immunitäten des beim Gerichtshof beschäftigten Personals. Bei diesen wichtigen, zum Teil wegweisenden Entscheiden sollte die Schweiz mitwirken können; Voraussetzung ist aber, dass sie das Statut vor diesem Zeitpunkt ratifiziert hat. Aus den genannten Gründen steht die Ratifikationsvorlage unter einem gewissen Zeitdruck. Der Bundesrat unterbreitet deshalb den eidgenössischen Räten zusammen mit der vorliegenden Botschaft über die Genehmigung des Römer Statuts nur die dringend erforderlichen gesetzgeberischen Umsetzungsarbeiten. Es handelt sich dabei um Bestimmungen, die vom Statut unmittelbar verlangt werden. Dazu gehören insbesondere die gesetzlichen Grundlagen für eine wirksame Zusammenarbeit der schweizerischen Behörden mit dem Gerichtshof. Von seiner Zielsetzung und seiner komplementären Ausgestaltung her lässt das Statut auch weiter gehende Anpassungen des innerstaatlichen Rechts wünschbar erscheinen. So enthält das Römer Statut beispielsweise erstmals eine auf internationaler Ebene ausgehandelte Definition der Verbrechen gegen die Menschlichkeit. Daraus ergibt sich die Frage, ob nicht der Zeitpunkt gekommen sei, auch im innerstaatlichen Recht die Aufnahme eines Straftatbestandes der "Verbrechen gegen die Menschlichkeit" anzustreben. Da sich gesetzgeberische Massnahmen solcher Art jedoch nicht aus den im Statut enthaltenen unmittelbaren Verpflichtungen ergeben, sollen diese Fragen nicht zusammen mit der Genehmigung des Statuts, sondern erst in einer zweiten Phase behandelt werden. Die Zweiteilung der Umsetzungsarbeiten in einen Bereich des vom Statut "Geforderten" und einen Bereich des "Erwünschten" erlaubt eine vertieftere Auseinandersetzung mit dem letzteren Gebiet, ohne dass dadurch die Ratifikation des Statuts verzögert würde. Der Bundesrat ist der Ansicht, dass die Ratifikation des Römer Statuts keinen Aufschub duldet. Er unterbreitet den eidgenössischen Räten deshalb heute die Ratifikationsvorlage zusammen mit den vom Statut unmittelbar verlangten Umsetzungsarbeiten. Er ist sich jedoch bewusst, dass weiter gehende Anpassungen des schweizerischen Rechts angezeigt sind. Er hat die diesbezüglichen Arbeiten bereits in die Wege geleitet. Die Ergebnisse werden den Räten in einer späteren Vorlage unterbreitet, die dannzumal ohne äusseren Zeitdruck beraten werden kann.

Proceedings

Im Nationalrat betonten die Kommissionssprecher, dass es der Schweiz als Hüterin von Völkerrecht und Menschenrecht gut anstehe von Anfang an dabei zu sein. Einzig der Sprecher der SVP-Fraktion Ulrich Schlüer (V, ZH) behauptete, mit dem Beitritt der Schweiz würden wesentliche Teile der schweizerischen Rechtsordnung aufgehoben. Insbesondere werde die Verfassungsbestimmung verletzt, welche die Auslieferung von Schweizer Staatsangehörigen an ausländischen Behörden verbietet. Wenn die Bundesverfassung nicht angepasst werde, müssten Volk und Stände wenigstens automatisch über den Beitritt abstimmen können. Mit dieser Forderung und dem Vorwurf, der Bundesrat stelle internationale Imagepflege, Selbstdarstellung und Dienstfertigkeit über die Volksrechte und die Verfassung provozierte Schlüer heftige Reaktionen seitens der Vertreter der anderen Fraktionen. Bundesrat Joseph Deiss betonte, dass selbst wenn die Schweiz einmal Angeschuldigte ans neue Haager Gericht überstellen wollte, könnten sich diese vor Bundesgericht dagegen wehren. Eine Überstellung an ein Gericht, das von der Schweiz mitgetragen wird, sei zudem nicht dasselbe wie eine Auslieferung an einen fremden Staat. Eine Änderung der Verfassung, die überdies gesetzliche Ausnahmen vom Auslieferungsverbot zuliesse, sei deshalb gar nicht nötig. Mit 135 zu 26 Stimmen stimmte der Nationalrat dem Beitritt zum Strafgerichtshof zu.

Der Ständerat stimmte dem Beitritt zum Strafgerichtshof ohne Gegenstimmen zu. Kommissionssprecher Dick Marty (R, TI) bezeichnete den Beitritt als sehr wichtigen Schritt. Befinde sich die Schweiz beim Beitritt zu UNO unter den letzten Kandidaten, wolle sie hier von Anfang an dabei sein. Er vertrat ebenfalls die Meinung, dass eine Verfassungsänderung für den Beitritt ebenso wenig nötig sei wie ein obligatorisches Referendum.