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Conformément au budget 2004, le Conseil fédéral demande 70 millions de francs pour Skyguide au titre de besoins financiers exceptionnels. En outre, dans le budget ordinaire, il demande 40 millions de francs supplémentaires en rapport avec le nouveau bâtiment d'exploitation de Skyguide à Dübendorf. Enfin, un montant additionnel de 130 millions de francs est prévu ultérieurement pour des provisions devant servir à financer des obligations en matière de prévoyance. Ces subsides extraordinaires paraissent d'autant plus déplacés que Skyguide a longtemps omis (voire omis jusqu'à ce jour ?) d'exiger le paiement de redevances pour les prestations fournies lors du survol du territoire étranger voisin. Face à cette situation, il faut considérer que l'octroi d'un statut d'autonomie financière à Skyguide, qui ne relève plus du budget de la Confédération, a échoué.

En outre, des questions se posent en rapport avec la sécurité aérienne. L'institut néerlandais "Stichting Nationaal Lucht- en Ruimtevaartlaboratorium" a certes attesté que Skyguide avait fait des progrès, mais il a aussi souligné qu'il restait beaucoup à faire pour remplir toutes les normes de sécurité qui prévalent au plan international. L'accident d'Überlingen le confirme d'ailleurs. L'OFAC dispose de deux postes et demi pour assurer la surveillance de Skyguide. Étant donné le renforcement prévu des effectifs dans le but d'améliorer la surveillance exercée par l'OFAC, il y a lieu de se demander si le statut d'organisation de droit privé de Skyguide reste un bon choix pour l'avenir, d'autant plus que la privatisation totale de cette société ne s'est pas traduite par une amélioration de la qualité de ses prestations.

Nous prions donc le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Vu les problèmes précités, que pense-t-il de l'organisation actuelle de Skyguide en tant que société anonyme de droit privé ?

2. La réintégration de Skyguide dans une division administrative de la Confédération permettrait-elle d'améliorer la qualité de ses prestations ?

3. Quelles seraient les conséquences d'une telle forme d'organisation sur les questions de responsabilité qui pourraient se poser ?

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Remarques préliminaires

En vertu de l'article 40 de la loi fédérale sur l'aviation (LA), le Conseil fédéral organise le service de la navigation aérienne. Il s'agit d'une tâche relevant de la souveraineté de l'État qu'il peut confier, en tout ou en partie, à une société anonyme d'économie mixte sans but lucratif (société) dont la majorité du capital appartient à la Confédération et dont les statuts sont approuvés par le Conseil fédéral. Vu l'article en question, Skyguide est chargée d'assurer le service de la navigation aérienne. Avant même d'être financièrement autonome, Skyguide - anciennement Swisscontrol - était déjà une société anonyme de droit privé. Depuis 1996, Skyguide est une entreprise financièrement autonome et tient des comptes propres, indépendants du budget de la Confédération.

Les crédits en cause sont la conséquence des dispositions juridiques approuvées par le Parlement en 2003 dans le cadre de la révision de l'article 40 LA concernant le financement du regroupement du service civil et du service militaire de la navigation aérienne au sein de Skyguide. Par ailleurs, lors de la révision de l'article 40 LA, les bases juridiques ont été créées pour financer une partie ou l'intégralité des engagements supplémentaires de l'entreprise vis-à-vis de ses institutions de prévoyance, engagements résultant de la présentation des comptes selon des normes internationalement reconnues. À l'heure actuelle, on ne s'est pas encore déterminé sur la question de savoir si, quand et dans quelle mesure il sera fait usage de cette compétence. Un crédit devra en tout cas être alloué par le Parlement. De l'avis du Conseil fédéral, il faudra, pour cet éventuel crédit, tenir compte aussi bien des règles appliquées dans des cas semblables aux autres entreprises fédérales que des travaux en cours concernant la révision de la loi fédérale régissant la Caisse fédérale de pensions. À l'heure actuelle, le Conseil fédéral n'envisage donc pas de demander un tel crédit. Les deux crédits mentionnés dans l'interpellation n'ont ainsi pas de lien direct avec la délégation à Skyguide de l'espace aérien du sud de l'Allemagne. Par contre, il convient de rappeler à ce sujet que l'accord aérien avec l'Allemagne, qui a été rejeté, aurait en principe permis une indemnisation. À l'heure actuelle, le DETEC négocie avec les autorités allemandes le maintien de la délégation du contrôle aérien dans l'espace aérien du sud de l'Allemagne. Il cherche également à obtenir une indemnisation des prestations de contrôle aérien. La délégation du contrôle aérien est cependant aussi dans l'intérêt de la Suisse puisqu'elle permet d'assurer le bon fonctionnement de l'aéroport de Zurich.

1./2. De l'avis du Conseil fédéral, les problèmes liés au contrôle aérien ne sont pas dus au fait que Skyguide est organisée comme une société anonyme de droit privé. Les problèmes sont davantage d'ordre structurel et se poseraient également si le contrôle aérien faisait partie intégrante de l'administration fédérale ou d'un établissement de droit public :

a. Problèmes du système (international) de financement du contrôle aérien

Non seulement l'espace aérien au-dessus de la Suisse est restreint, mais il compte aussi parmi les espaces aériens d'Europe les plus difficiles à gérer sur le plan technique. Ces deux facteurs impliquent des coûts de disponibilité élevés qui devraient être assumés indépendamment de la forme d'organisation du contrôle aérien. En outre, les prescriptions concernant le financement des prestations du contrôle aérien, qui sont essentiellement définies au niveau international, présentent certaines lacunes, notamment en ce qui concerne les bases de calcul des redevances de navigation aérienne. Il n'est ainsi pas permis de prévoir dans les redevances une partie destinée à financer les investissements à l'avance. De même, le fait que les redevances sont fixées en fonction du poids de l'avion contrôlé signifie que les redevances exigées peuvent varier en fonction des dimensions de l'appareil, même si les prestations de contrôle aérien restent les mêmes. Étant donné la tendance constatée ces derniers temps d'employer des avions plus petits, les recettes de Skyguide diminuent en conséquence alors que ses charges restent identiques.

Tant les problèmes liés au financement du contrôle aérien que la question de l'indemnisation des prestations de contrôle aérien dans l'espace aérien délégué sont actuellement abordés au niveau national et international. À ce sujet, les prescriptions de l'UE relatives à la réalisation d'un ciel unique européen (Single European Sky) jouent un rôle déterminant.

b. Sécurité et qualité

Les normes de sécurité internationales exigent en général une séparation fonctionnelle et organisationnelle entre les prestataires de services et les autorités de surveillance. L'autonomie financière de Skyguide réalisée en 1996 doit être considérée en fonction de cette nécessité, au même titre que le retrait en 2000 des représentants de l'OFAC du conseil d'administration de Skyguide. Même si le service de la navigation aérienne faisait partie de l'administration fédérale, il faudrait que la surveillance exercée sur ce service soit renforcée et autonome. Par ailleurs, l'intégration du service de la navigation aérienne dans l'administration fédérale contribuerait en tout cas à retarder fortement les projets en cours destinés à améliorer la sécurité et la qualité au sein de l'entreprise. Or, le Conseil fédéral est d'avis que les ressources de l'administration et de l'entreprise doivent avant tout servir à réaliser ces projets et non à réviser le statut juridique de l'entreprise, ce qui ne résoudra pas les problèmes actuels ni sur le plan financier ni sur le plan opérationnel. Enfin, l'intégration dans l'administration fédérale ne serait guère conforme aux tendances internationales liées au ciel unique européen. Dans le cadre de ce projet global de réorganisation du contrôle aérien européen, une séparation entre régulateur (autorité de surveillance) et prestataire de services (service de la navigation aérienne) est également exigée. Le projet de ciel unique européen prévoit de créer des espaces aériens plus étendus qui ne seront plus définis en fonction des frontières nationales, mais des besoins du trafic aérien. À cette fin, des alliances et des modèles de coopération entre les services de la navigation aérienne seront nécessaires. L'intégration de Skyguide dans l'administration fédérale rendrait de tels modèles de coopération plus difficiles, ce qui risquerait d'avoir des répercussions défavorables pour la Suisse. En cas de non-participation de la Suisse au ciel unique européen, Skyguide risquerait un jour de perdre la taille critique nécessaire à un contrôle aérien efficace. Selon les connaissances actuelles, les coûts du contrôle aérien augmenteraient considérablement. Il est donc important que Skyguide puisse renforcer et consolider sa position en Europe dans les meilleures conditions.

3. En cas d'intégration du service de la navigation aérienne dans l'administration fédérale, les risques liés à la responsabilité civile risqueraient de s'accroître pour la Confédération.

En vertu de la législation actuelle, la Confédération répond des dommages causés uniquement à titre subsidiaire et seulement dans la mesure où l'institution indépendante de la Confédération et chargée d'une tâche publique n'est pas en mesure de réparer un dommage (art. 19 de la loi sur la responsabilité ; RS 170.32). En revanche, en cas d'intégration de Skyguide dans l'administration fédérale, le régime ordinaire de la responsabilité prévu à l'article 3 de la loi sur la responsabilité serait applicable (responsabilité causale de la Confédération en cas de dommages causés sans droit).

Réponse du Conseil fédéral.