SubmittedText

Geht es um die Kontrolle der EU-Aussengrenzen, ist Frontex zum Hauptakteur geworden, koordiniert diese Agentur doch Einsätze auf dem Meer, im Luftraum über Europa und an den Landgrenzen. Die EU-Verordnung, in der ihr Mandat geregelt ist, wurde dahingehend geändert, dass Frontex mehr Mittel zugesprochen erhält, vor allem aber mehr Autonomie hat bei der Einleitung und Durchführung der Einsätze (Verordnung (EU) Nr. 656/2014 vom 15. Mai 2014; Rabit; Eurosur). Im Rahmen der Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstandes wurde der Schweiz diese Verordnung, die nun auch für sie anwendbar ist, notifiziert (AS 2014 2347). Mit der Übernahme der Frontex-Verordnung hat sich die Schweiz verpflichtet, eine finanzielle Beteiligung im Umfang von 2,3 Millionen Franken pro Jahr zu leisten; ferner muss die Schweiz Grenzschutzbeamte sowie operatives Material für die Kontrolle und Überwachung der Grenzen bereitstellen.

Die Schweiz ist Mitglied des Verwaltungsrates von Frontex, sie hat darin ein Stimmrecht bei bestimmten Fragen, welche ihre Aussengrenzen betreffen; vor diesem Hintergrund und angesichts der tragischen Schiffbrüche, die sich in den vergangenen Monaten auf dem Mittelmeer ereignet haben, stelle ich dem Bundesrat die folgenden Fragen:

1. Weshalb hat Frontex im Rahmen der Operation Triton lediglich 15 000 Menschen gerettet, während dank der Operation Mare Nostrum rund 150 000 gerettet werden konnten?

2. Müsste die Schweiz Frontex mehr finanzielle und personelle Mittel zur Verfügung stellen, damit die Agentur in der Lage ist, mehr humanitäre Operationen durchzuführen? Unterstünden solche Entscheide der vorgängigen Zustimmung des Parlamentes? Wäre es nicht eher angebracht, direkt mit denjenigen Ländern zusammenzuarbeiten, die veritable Rettungseinsätze wie beispielsweise Mare Nostrum organisieren?

3. Im Rahmen von Operationen zur Kontrolle der EU-Aussengrenzen, mit denen das Ziel verfolgt wird, Migrantinnen und Migranten in anliegende Staaten zurückzuweisen, kann es zu Verletzungen des Asylrechts und des Non-Refoulement-Prinzips kommen. Welche Garantien hat der Bundesrat in dieser Hinsicht?

4. Wäre es angesichts der gestiegenen Bedeutung von Frontex nicht angebracht, in den Schengen-Staaten die parlamentarische Kontrolle der Tätigkeit von Frontex zu verstärken? Weshalb nicht Delegationen der jeweiligen Parlamente damit beauftragen, die Vereinbarkeit der Tätigkeiten von Frontex mit den Pflichten der Mitgliedstaaten im Bereich der Menschenrechte zu überprüfen?

5. Frontex kann mit Drittparteien Absichtserklärungen abschliessen. Sind dem Bundesrat diese Absichtserklärungen bekannt, und kann er dem Parlament dazu Auskünfte erteilen?

FederalCouncilResponseText

1. Die beiden Operationen sind im Hinblick auf ihre Zielsetzung und ihre Reichweite nicht vergleichbar. Mare Nostrum wurde als Reaktion auf die Schiffsunglücke vor der Insel Lampedusa von den italienischen Behörden allein ins Leben gerufen. Ziel war hauptsächlich die Seenotrettung von Flüchtlingen. Das Einsatzgebiet reichte bis nahe an die libysche Küste, die knapp 160 Seemeilen von Lampedusa entfernt ist. Es wurde somit in internationalen Gewässern operiert. Monatlich stand ein Budget von etwa 9 Millionen Euro zur Verfügung, das von Italien bestritten wurde. Demgegenüber ist Triton eine Frontex-Operation zur Unterstützung der zuständigen italienischen Behörden bei der Überwachung der Seeaussengrenzen des Schengen-Raums. Ziel der Operation, die seit dem 1. November 2014 läuft und an der sich 18 Schengen-Staaten personell und materiell beteiligen, ist primär die Grenzsicherung und Grenzüberwachung. Triton sollte die Operation Mare Nostrum nicht ersetzen und war entsprechend kleiner angelegt - sowohl was das Budget (etwa 3 Millionen Euro im Monat) als auch was die geografische Reichweite der Operation anbelangt (patrouilliert wurde bis etwa 30 Seemeilen vor der italienischen Küste und vor Lampedusa).

2. Die Schweiz unterstützt Frontex im Rahmen der verfügbaren Ressourcen. Jährlich werden insgesamt etwa 1200 Einsatztage durch das Grenzwachtkorps geleistet und wird ein jährlicher Mitgliederbeitrag, gemäss dem Verteilschlüssel aus dem Schengen-Assoziationsabkommen, von rund 4 Millionen Franken an die Agentur bezahlt. Da die Schweiz nicht über seetaugliche Schiffe verfügt, kann sie bei Seeoperationen lediglich Spezialisten, wie z. B. Debriefer, zur Verfügung stellen. Am 23. April 2015 fand in Brüssel ein EU-Sondergipfel der Staats- und Regierungschefs statt, um über die aktuelle Flüchtlingssituation im Mittelmeer zu beraten. Als eine der Massnahmen wurde die Verdreifachung der Mittel für die Frontex-Seeoperationen Triton und Poseidon im Mittelmeer beschlossen (von etwa 3 Millionen Euro auf 9 Millionen Euro im Monat). Diese Erhöhung der Mittel ermöglicht auch eine Erweiterung der Einsatzmittel und des Einsatzgebietes. Wenn aufgrund der beschlossenen Mittelerhöhung das Frontex-Budget für das Jahr 2015 angehoben wird, so wird die Schweiz proportional dazu ihren Jahresbeitrag an Frontex ebenfalls erhöhen.

Die Beteiligung an Frontex-Operationen steht einer Beteiligung an bilateralen Kooperationsformen mit primär humanitärer Zielsetzung keineswegs entgegen. Allerdings ist zu bedenken, dass solche Rettungsaktionen, so wichtig sie auch sind, die eigentlichen Ursachen des Problems nicht beheben. Die Migration und insbesondere die irreguläre Migration stellen eine Herausforderung für ganz Europa dar. Es bedarf daher langfristig auch eines gemeinsamen Lösungsansatzes.

3. Die EU hat in der Verordnung (EU) Nr. 656/2014 klare, verbindliche Regelungen formuliert, die von allen Akteuren im Rahmen der Überwachung der Seeaussengrenzen zu beachten sind. Angesprochen sind aber in erster Linie die betroffenen Mitgliedstaaten, die als Einsatzstaat die Federführung auch im Rahmen einzelner Frontex-Operationen behalten. Selbstverständlich trägt aber auch Frontex eine gewisse Mitverantwortung, weshalb auch sie in der Verordnung (EG) Nr. 2007/2004 ausdrücklich zur Einhaltung der Menschenrechte (insbesondere was den Zugang zu internationalem Schutz und den Grundsatz der Nichtzurückweisung anbelangt) verpflichtet wird. Darüber hinaus wurden spezifische Mechanismen geschaffen, mit dem Ziel, die Einhaltung dieser Verpflichtungen anlässlich von Frontex-Operationen sicherzustellen. So verfügt Frontex zum einen über einen unabhängigen Grundrechtsexperten, der die Einhaltung der Menschenrechte anlässlich von Frontex-Operationen überwacht, potenziellen Verstössen nachgeht und regelmässig Bericht erstattet. Zum andern wird Frontex seit Januar 2013 durch ein konsultatives Forum unterstützt, das sich aus EU- und UN-Agenturen, zwischenstaatlichen Organisationen sowie mehreren Institutionen der Zivilgesellschaft zusammensetzt. Die Aufgabe des Forums ist es, den Verwaltungsrat und den Exekutivdirektor in Sachen Menschenrechte zu beraten. Es wird in die Entwicklung und Umsetzung der Menschenrechtsstrategie von Frontex sowie die Erarbeitung des Verhaltenskodex und des Common Core Curriculum (Ausbildungsleitlinien) einbezogen.

4. In den letzten Jahren hat Frontex besonderes Augenmerk auf die Einhaltung der Menschenrechte anlässlich von Frontex-Operationen gelegt. Unabhängige Institutionen und Prozesse wurden geschaffen, mit dem Ziel, die Einhaltung der Menschenrechte zu gewährleisten. Ebenfalls wurden die Menschenrechte in zahlreiche Dokumente integriert. Zudem wird anlässlich von Briefings auf das Thema eingegangen. Auch ein Training für Trainers wird regelmässig durchgeführt. Als EU-Agentur unterliegt Frontex der Aufsicht der EU und damit auch des EU-Parlamentes. Der Bundesrat hat keine Hinweise, dass die Instrumente zur Überwachung der Menschenrechte nicht funktionieren.

5. Frontex kann im Rahmen ihres Mandats mit Drittstaatsbehörden Arbeitsvereinbarungen unterzeichnen. Diese Kooperation ist ein wertvolles Instrument, um die irreguläre Migration und die grenzüberschreitende Kriminalität effektiver zu bekämpfen. Sie ist Teil der europäischen Strategie zur integrierten Grenzverwaltung (IBM).

Im Rahmen der Zusammenarbeit mit Drittstaaten entwickelt Frontex ein verlässliches Netzwerk von Partnerschaften auf operativer Ebene. Diese Zusammenarbeit sowie die Erleichterung der operativen und technischen Kooperation mit Drittstaaten haben bei Frontex hohe Priorität. Schlüsselbereiche für die Entwicklung und Aufrechterhaltung der operationellen Kooperation sind: Informationsaustausch, Risikoanalysen, Ausbildung, Forschung und Entwicklung, Joint Operations und die Durchführung von Pilotprojekten.

Frontex hat Abkommen mit den Behörden der folgenden 17 Länder: Albanien, Armenien, Aserbaidschan, Belarus, Bosnien-Herzegowina, Georgien, Kanada, Kap Verde, Mazedonien, Moldawien, Montenegro, Nigeria, Russische Föderation, Serbien, Türkei, Ukraine, USA. Mit folgenden Ländern hat Frontex Verhandlungen geplant: Ägypten, Brasilien, Libyen, Marokko, Mauretanien, Senegal und Tunesien.

Antwort des Bundesrates.