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Im berechtigten Bestreben, die Flexibilität und die Effizienz der Verwaltung zu erhöhen, hat der Bundesrat sich entschlossen, einigen Verwaltungseinheiten mehr Autonomie einzuräumen und diverse neue Verwaltungsstrukturen innerhalb der öffentlichen Verwaltung zu schaffen. Er verfolgt mit seiner Politik die Umsetzung des so genannten 4-Kreise-Modells: Verschiedene Verwaltungseinheiten erhalten über die Führung mit Globalbudget mehr betriebswirtschaftliche Selbstständigkeit und Verantwortung. Bei anderen Einheiten wird der letzte Schritt auf dem Weg in die Selbstständigkeit vollzogen; sie werden in Aktiengesellschaften umgewandelt, so z. B. Skyguide, Ruag, Swisscom oder die SBB. Die Änderung der Organisationsstruktur der Bundesverwaltung entspricht der Dynamik, mit welcher sich die Bedürfnisse der Bürgerinnen und Bürger und deren Erwartungen gegenüber der öffentlichen Hand entwickeln. Die Rechtsstellung von Aktiengesellschaften wirft allerdings die Frage auf, inwiefern sich diese Art von Gesellschaft mit der Pflicht der politischen Behörden vereinen lässt, im Interesse der Öffentlichkeit zu handeln.

Der Bund besitzt von rund dreissig Aktiengesellschaften einen unterschiedlich grossen Aktienanteil. Seine Beteiligung ist dadurch bedingt, dass die Tätigkeiten dieser Gesellschaften von unterschiedlichem öffentlichem Interesse sind. Es drängt sich allerdings die Frage auf, ob die Regierung angesichts der gesetzlichen Vorschriften, denen die Aktiengesellschaft unterworfen ist (Art. 620-760 des Obligationenrechtes, OR), das öffentliche Interesse überhaupt wahren kann, das die Beteiligung am Aktienkapital einer Aktiengesellschaft rechtfertigt.

Weil dadurch Gesetzes- und Interessenkonflikte für die Verwaltungsratsmitglieder, die den Aktionär Bund vertreten, vorprogrammiert sind, stelle ich folgende Fragen:

1. Wie kann der Bundesrat auf die Handlungsweise einer Aktiengesellschaft, an welcher der Bund beteiligt ist, Einfluss nehmen, sieht Artikel 717 OR doch vor, dass alle Aktionärinnen und Aktionäre gleich zu behandeln sind und der Bundesrat infolgedessen auch als Mehrheitsaktionär von den Verwaltungsratsmitgliedern, für deren Bestellung er mitverantwortlich ist, nicht mehr Informationen als andere Aktionäre erhält?

2. Wie setzt er sich innerhalb der Aktiengesellschaft dafür ein, dass diese die Tätigkeiten von öffentlichem Interesse weiterhin erbringt oder neue entwickelt, wenn er doch im Sinn des OR wie alle anderen Aktionärinnen und Aktionäre eine Entscheidung nur im Nachhinein anlässlich einer Generalversammlung sanktionieren kann?

3. Die Verwaltungsratsmitglieder müssen gemäss Artikel 717 OR "die Interessen der Gesellschaft in guten Treuen wahren", auch wenn diese den Interessen des Aktionärs Bund zuwider laufen. Wie gehen sie mit diesem Widerspruch um?

4. Wie oft stehen der Bundesrat und die Verwaltungsratsmitglieder, die ihn in der Aktiengesellschaft vertreten, miteinander in Kontakt und welche Art von Anweisungen erhalten Letztere, um das öffentliche Interesse zu wahren?

Reichen diese Massnahmen aus, um nicht in eine ähnliche Lage zu geraten wie France Telecom?

5. Erachtet es der Bundesrat als sinnvoll, Personen mit der Wahrung des öffentlichen Interesses zu beauftragen, die als Verwaltungsratsmitglieder im Sinn des OR nur sich selbst vertreten und gegenüber den Aktionären, die sie gewählt haben, keinerlei Verpflichtung haben, so lange ihre Geschäftsführung Artikel 717 des OR entspricht?

6. Wäre es nicht sinnvoll, im OR zu verankern, dass die Verwaltungsratsmitglieder von Gesellschaften, deren Mehrheitsaktionär der Bund ist, diesen regelmässig und sogar während des Geschäftsjahres über die Geschäftsführung informieren dürfen?

7. Welche Vorteile birgt es, einer Aktiengesellschaft nicht nur einen Leistungsauftrag zu erteilen, sondern sich zusätzlich an deren Kapital zu beteiligen, wenn das OR eine direkte Einflussnahme der politischen Behörden verbietet?

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Einleitung: Wie der Interpellant zu Recht feststellt, ist die Auslagerung bestimmter Bundesaufgaben in neu geschaffene Unternehmen wie Skyguide, Ruag oder SBB AG erfolgt, um die Effizienz der öffentlichen Dienstleistungen zu steigern und der Dynamik der gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Entwicklung Rechnung zu tragen. Die erwähnten Gesellschaften haben aber weiterhin einen vom Gesetzgeber definierten öffentlichen Auftrag zu erfüllen und stehen in mannigfachen Beziehungen zu den Bundesbehörden (Genehmigung von Budgets und Gewinnverwendung der SBB durch den Bundesrat, Ordnung des Flugsicherungsdienstes durch das Bazl usw.). Ferner handelt es sich bei den genannten Gesellschaften um spezialgesetzliche Aktiengesellschaften, was es dem Bund erlaubt, die Beziehungen zwischen dem Unternehmen und dem Bund als Aktionär differenziert zu gestalten.

Die Beteiligung des Bundes an den genannten Unternehmen ist je nach Art der öffentlichen Aufgabe und der Möglichkeiten der Privatwirtschaft zu beurteilen, ebenfalls entsprechende Leistungen in gewünschter Qualität bereitzustellen.

Skyguide, SBB und Ruag sind unverzichtbare Elemente für die Erfüllung der ihnen übertragenen öffentlichen Aufgaben. Im Fernmeldesektor ist dies insofern zu relativieren, als grundsätzlich auch ein anderes Unternehmen die Grundversorgungskonzession übernehmen könnte. Die Swisscom AG unterscheidet sich somit aufgrund der fernmelderechtlichen Rahmenordnung von den vorerwähnten Organisationen. Die früher vom Staat selbst zu erbringende Versorgung des Landes mit Fernmeldediensten und -produkten wurde durch eine privatwirtschaftliche Wettbewerbsordnung abgelöst. Versorgungspolitische Interessen auf diesem Gebiet werden gemäss Fernmeldegesetz durch ein Konzessionsregime und die Möglichkeit des Bundes sichergestellt, Telekommunikationsunternehmen zu einem bestimmten landesweiten Angebot zu kostenorientierten Preisen verpflichten zu können. Immerhin hat das Vernehmlassungsergebnis für eine weitere Privatisierung der Swisscom im Jahr 2001 gezeigt, dass die Swisscom nach wie vor als öffentliches Unternehmen verstanden wird.

Die Durchsetzung des öffentlichen Auftrages und die strategische Steuerung der genannten Unternehmen erfolgt durch folgende Instrumente:

- Gesetz und Verordnung;

- Aufsichtstätigkeiten des Bundes betreffend Einhaltung der Gesetzesvorgaben;

- je nach Gesellschaft: Konzession, Leistungsvereinbarungen bzw. Bestellung von konkreten Leistungen usw.;

- gestützt auf spezialgesetzliche Grundlagen erlassene strategische Ziele als Eigner der Unternehmen;

- Rechte als Aktionär an der Generalversammlung (namentlich Festlegung der Gesellschaftsstatuten, Genehmigung des Geschäftsberichtes, Wahl, Entlastung und Abberufung des Verwaltungsrates, Ernennung der Revisionsstelle usw.).

Der Bundesrat ist der Ansicht, dass die genannten Möglichkeiten ausreichen, um die politische Steuerung von Unternehmen auszuüben, die Bundesaufgaben erfüllen. Der Bundesrat sieht namentlich keine Notwendigkeit, das Obligationenrecht (OR) anzupassen und spezielle Informationsrechte zugunsten des Bundes einzuführen. Zum einen kann der Bund im Falle einer Ausgliederung von Bundesaufgaben spezialgesetzliche Aktiengesellschaften gründen und dabei ein differenziertes Steuerungsinstrumentarium festlegen, das vom OR abweichen kann. Zum anderen würde gestützt auf Artikel 762 OR auch bei rein privatrechtlichen Aktiengesellschaften die Möglichkeit bestehen, einen Bundesvertreter in den Verwaltungsrat der betreffenden Aktiengesellschaft zu entsenden, der die Anliegen des Bundes in die Entscheidfindung einfliessen lassen könnte.

Diese Befugnis besteht grundsätzlich bei privaten Aktiengesellschaften, an denen der Bund ein öffentliches Interesse hat, sie ist unabhängig davon, ob der Bund Aktionär ist oder nicht. Damit ist indes ein Haftungsrisiko verbunden, da der Bund für den entsandten Vertreter gemäss Artikel 762 Absatz 4 OR haftet.

Ferner kann der Bund als Aktionär in der Generalversammlung sowohl bei den spezialgesetzlichen wie auch bei rein privatrechtlichen Aktiengesellschaften nach Massgabe seiner Stimmrechte die Zusammensetzung des Verwaltungsrates bestimmen und nötigenfalls einen Vertreter des Bundes in den Verwaltungsrat wählen lassen (Art. 707 Abs. 3 OR).

Bei den vorliegend im Vordergrund stehenden Untenehmen sind indes nicht allein die Bestimmungen des OR zu beachten, sondern zusätzlich die spezialgesetzlichen Unternehmenserlasse (Bundesgesetz über die Organisation der Telekommunikationsunternehmung des Bundes, TUG; Bundesgesetz über die Rüstungsunternehmen; Bundesgesetz über die Schweizerischen Bundesbahnen; sowie Art. 40 des Luftfahrtgesetzes). Die strategische Steuerung der Gesellschaften wird teilweise in Abweichung vom OR im Rahmen der erwähnten Spezialgesetze umgesetzt.

1./3./5. Der Bundesrat will den öffentlichen Auftrag in erster Linie über die eingangs aufgezählten Instrumente durchsetzen und nur sekundär durch die Wahl oder Abordnung von Bundesvertretern in den Verwaltungsrat. Bei Bundesvertretern im Verwaltungsrat kann tatsächlich das vom Interpellanten erwähnte Spannungsfeld entstehen, was jedoch auch bei Vertretern anderer Aktionäre oder Aktionärsgruppen im Verwaltungsrat einer Unternehmung der Fall ist.

Bei der Swisscom kann der Bund gestützt auf Artikel 6 TUG die Ziele, die er als Hauptaktionär verfolgen will, festlegen. Ferner hat er gemäss Statuten der Swisscom in Anlehnung an Artikel 762 OR einen Vertreter in den Verwaltungsrat abgeordnet. Dieser hat die gleichen Rechte und Pflichten wie die übrigen VR-Mitglieder, dient jedoch als Ansprechperson und Schnittstelle zwischen Bund und Unternehmen. Bei den übrigen Unternehmen besteht kein derartiges Entsendungsrecht. Der Bund hat hingegen aufgrund seiner Eigenschaft als Allein- bzw. Mehrheitsaktionär die Möglichkeit, über die Generalversammlung die Zusammensetzung des Verwaltungsrates zu bestimmen. Dabei werden grundsätzlich keine Angestellten des Bundes in den Verwaltungsrat gewählt, um Interessenkonflikten vorzubeugen.

Allerdings ist sowohl bei Skyguide wie auch bei der Ruag in der Generalversammlung je ein Vertreter des Eidgenössischen Departementes für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport und der Eidgenössischen Finanzverwaltung in den Verwaltungsrat gewählt worden; namentlich, um die spezifischen Anliegen der Landesverteidigung bei der Entscheidfindung im Verwaltungsrat angemessen einfliessen zu lassen.

Die Bundesvertreter müssen ebenso wie die übrigen Mitglieder des Verwaltungsrates die Aktionäre unter gleichen Voraussetzungen gleich behandeln (Art. 717 Abs. 2 OR). Es gilt indes keine absolute Gleichbehandlungspflicht, vielmehr handelt es sich hier - wie auch bei rein privatrechtlichen Aktiengesellschaften - um eine relative Gleichbehandlung. Der Grundsatz der Gleichbehandlung kann aus sachlichen Gründen eingeschränkt werden, wenn dies der in den Statuten und im Gesetz umschriebenen Zielerreichung der Gesellschaft dienen kann. Die Einschränkung des Gleichbehandlungsgrundsatzes muss verhältnismässig bleiben.

Nebst dieser relativen Gleichbehandlung ist zu berücksichtigen, dass die Bestimmungen des OR auf die hier behandelten Gesellschaften nur soweit anwendbar sind, als die Spezialgesetze keine abweichenden Regelungen enthalten. Abweichende und je nach Aufgabe und Autonomie der Unternehmung differenzierte Regelungen bestehen bei allen genannten Unternehmen namentlich gestützt auf die Befugnis des Bundesrates zum Erlass strategischer Ziele bzw. der Ziele, die der Bund als Hauptaktionär verfolgt. Die Erreichung dieser Ziele wird vom Bundesrat jeweils im Frühjahr systematisch geprüft.

Der Bundesrat erhält aufgrund dieses Controllingverfahrens - auch ohne eine Vertretung des Bundes im Verwaltungsrat - die nötigen Informationen über die Unternehmensentwicklung. Allerdings muss er sich bei der Ausübung seiner Eignerfunktion an die gesetzliche Zuständigkeitsordnung halten und darf nicht in die unentziehbaren und unübertragbaren Aufgaben des Verwaltungsrates eingreifen. Hingegen kann der Bund dem Verwaltungsrat gegenüber seine Haltung als Eigner zu wichtigen Geschäften bekannt geben und den Verwaltungsrat damit zu einer entsprechenden Interessenabwägung bewegen.

Sollten die Interessen des Bundes mit den Entscheiden des Verwaltungsrates tatsächlich in Widerspruch geraten, könnte der Bund je nach Gesellschaft entweder seinen Vertreter im Verwaltungsrat instruieren, die strategischen Ziele anzupassen oder aber - als letztes Sanktionsmittel - in der Generalversammlung die Absetzung des Verwaltungsrates erwirken.

2./4. Die Unternehmen des Bundes können zunächst gestützt auf die einschlägigen Gesetzesbestimmungen, die den öffentlichen Auftrag umschreiben, auf die Erfüllung einer Tätigkeit im öffentlichen Interesse angehalten werden. Die Erfüllung dieser gesetzlichen Auflage wird primär im Zuge der Aufsichtstätigkeiten des Bundes, unabhängig von seinen Rechten als Anteilseigner, überprüft. Als Eigentümer bzw. Mehrheitsaktionär kann der Bund ferner in den Statuten der Gesellschaft festhalten, welchen Zielen das Unternehmen zu dienen hat. Überdies gibt der Bund als Eigner bzw. Mehrheitsaktionär den genannten Unternehmen gestützt auf entsprechende Unternehmenserlasse, wie erwähnt, strategische Ziele vor, deren Einhaltung jährlich geprüft wird. Gestützt auf dieses Instrument hat der Bundesrat auch das Recht auf Zugang zu den nötigen Informationen.

Bei den genannten Unternehmen finden regelmässige Treffen zwischen Unternehmen und dem Bund statt (in der Regel vier bis sechs Treffen pro Jahr). Dabei wird jeweils auch die finanzielle Situation der Unternehmen erörtert. Negative finanzielle Entwicklungen würden gestützt auf diese periodischen Aussprachen aber auch im Rahmen der alljährlichen Prüfung der Erreichung der strategischen Ziele erkannt und die Unternehmen würden aufgefordert, die nötigen Massnahmen einzuleiten. Bei den SBB ist gestützt auf das SBB-Gesetz durch den Bundesrat zusätzlich das Unternehmensbudget zu genehmigen.

6./7. Nach Meinung des Bundesrates ist eine Revision des OR angesichts der bestehenden Steuerungsmöglichkeiten des Bundes gegenüber den hier behandelten Unternehmen nicht angebracht. Die bestehenden Rechtsgrundlagen reichen aus, um frühzeitig die nötigen Informationen zu erhalten und - unter Wahrung der vom Gesetzgeber in den Unternehmenserlassen festgehaltenen Zuständigkeitsordnung - auf die Unternehmensentwicklung einwirken zu können.

Antwort des Bundesrates.