InitialSituation

Heute werden international abgestützte Sanktionen nichtmilitärischer Art - sog. Wirtschafts-Embargomassnahmen wie beispielsweise diejenigen gegenüber dem Irak - in Form selbstständiger, direkt auf die Bundesverfassung gestützter Verordnungen erlassen. Der Bundesrat erläutert diese Massnahmen jeweils in seinen Berichten zur Aussenwirtschaftspolitik. Da die Embargo-Verordnungen auch Bestimmungen zur Bearbeitung von Personendaten enthalten und weil inskünftig für Verstösse, wie in unseren Nachbarländern, Gefängnisstrafen angedroht werden sollen, wird eine Regelung in einem formellen Gesetz nötig. Der Entwurf zum Bundesgesetz über die Durchsetzung von internationalen Sanktionen (Embargogesetz, EmbG) trägt diesen Anforderungen Rechnung. Die sich direkt auf die Bundesverfassung stützende Zuständigkeit des Bundesrates, in eigener Kompetenz über eine Teilnahme der Schweiz an internationalen Sanktionen zu befinden (Art. 184 BV), bleibt unberührt. Das neue Bundesgesetz bildet die Grundlage, um der Einhaltung des Völkerrechts dienende internationale Sanktionen nichtmilitärischer Art, die von der UNO, der OSZE oder den wichtigsten schweizerischen Handelspartnern, insbesondere der EU und ihren Mitgliedstaaten, erlassen worden sind und von der Schweiz mitgetragen werden, durch den Erlass entsprechender Massnahmen in der Schweiz durchzusetzen. Von solchen internationalen Sanktionen können namentlich der Waren-, Dienstleistungs-, Zahlungs-, Kapital- und Personenverkehr sowie der wissenschaftliche, technologische und kulturelle Austausch betroffen sein. Zuständig für den Erlass der Zwangsmassnahmen, die vor allem in Verboten, Bewilligungs- und Meldepflichten bestehen werden, bleibt wie bis anhin der Bundesrat. Die Vorschriften über die Überwachung bzw. Kontrolle und den Vollzug lehnen sich weit gehend an die analogen Bestimmungen des Güterkontrollgesetzes (GKG) und des Kriegsmaterialgesetzes (KMG) an. So unterwirft das Gesetz alle, die von Zwangsmassnahmen betroffen sind, der Auskunftspflicht und Kontrollduldungspflichten. Soweit es für den Vollzug nötig ist, können die Bundesbehörden Personendaten bearbeiten. Ferner enthält das Gesetz Strafbestimmungen und regelt die Amtshilfe in der Schweiz sowie die Amts- und Rechtshilfe zwischen schweizerischen und ausländischen Behörden. Diesbezüglich ergeben sich gegenüber dem GKG und dem KMG gewisse Abweichungen, die den besonderen Zielen des Embargogesetzes Rechnung tragen. Das Gesetz selbst ist technischer Art; es enthält weder neutralitätsrechtliche Vorschriften noch Bestimmungen neutralitätspolitischer Natur. Es ist ein Rahmengesetz, das dem Bundesrat die Mittel zum Erlass von Massnahmen in die Hand gibt, um international abgestützte Sanktionen mit adäquaten Kontroll- und Vollzugsvorschriften situationsgerecht durchzusetzen.

Proceedings

Im Nationalrat unterstrich der Kommissionssprecher Hans Widmer (S, LU) die technische Natur des Gesetzes. Ein Präjudiz bezüglich eines Beitritts der Schweiz zur UNO oder zur EU sei nicht gegeben. Es gehe lediglich darum, dem Bundesrat die Mittel zum Erlass von Massnahmen in die Hand zu geben, um international abgestützte Sanktionen nicht militärischer Art mit adäquaten Kontroll- und Vollzugsvorschriften durchzusetzen. Ulrich Schlüer (V, ZH) stellte den Antrag auf Nichteintreten mit der Begründung, die hochpolitische Frage der Sanktionen könne nicht technisch geregelt werden. Kein Boykott in dieser Welt beruhe auf einer Rechtsgrundlage. Die Befürworter der Vorlage bezeichneten ein Embargo als "ultima ratio", unterstrichen den präventiven Charakter der Sanktionen und verwiesen auf die zunehmende Anwendung gezielt wirkender Zwangsmassnahmen, so genannter "Smart Sanctions". Bundesrat Pascal Couchepin bezeichnete die Sanktionen als politisches Instrument der Aussenpolitik. Mit 125 zu 29 Stimmen beschloss der Rat auf die Vorlage einzutreten.

Auf Antrag der Kommission wurde die Vorlage um den Zusatz ergänzt, dass Sanktionen der Respektierung der Menschenrechte dienen sollen. Abgelehnt wurde ein Antrag Remo Gysin (S, BS), wonach die Schweiz neben Uno- und OSZE- nur EU-Sanktionen mittragen soll und nicht Sanktionen der wichtigsten Handelspartner. Beim Sanktionskatalog folgte der Rat nicht der Kommission, die neben dem wissenschaftlichen und kulturellen Austausch, auch den Bereich Sport allfälligen Massnahmen unterstellen wollte. Mit 77 zu 66 Stimmen folgte der Rat einem Antrag Peter Vollmer (S, BE) / Theophil Pfister (V, SG), den Sport nicht in den Sanktionskatalog aufzunehmen.

Abgelehnt wurde ein Antrag Hans Zbinden (S, AG), der den Zweck von Zwangsmassnahmen genauer fassen wollte und eine stärkere Evaluation der Boykottwirkungen forderte. Ebenfalls abgelehnt wurde ein Antrag Remo Gysin (S, BS), der ein stärkeres parlamentarisches Mitwirkungsrecht bei der Verhängung von Sanktionen forderte, sowie ein Antrag Roland Wiederkehr (-/ZH), der den Bundesrat dazu verpflichten wollte, nur so genannte "Smart Sanctions" zu verhängen. Angenommen wurde jedoch ein Antrag von Serge Beck (L, VD), Lebensmittel und Medikamente von den Sanktionen auszunehmen.

Der Ständerat genehmigte das Gesetz mit 33 zu 0 Stimmen. Der Sprecher der Aussenpolitischen Kommission, Bruno Frick (C, SZ), hielt fest, dass sich durch das Gesetz für die schweizerische Embargopraxis nichts ändere, auch nicht an den Befugnissen des Bundesrates. Es gehe lediglich darum, Massnahmen innerstaatlich auf ein formelles Gesetz abzustützen. Bundesrat Pascal Couchepin betonte, dass das Gesetz den Bundesrat nicht zwinge, Sanktionsmassnahmen zu ergreifen, auch wenn dies die Handelspartner und grosse Organisationen tun. Umgekehrt erlaubt das Gesetz dem Bundesrat auch Sanktionen zu verhängen, ohne dass er dies im Gefolge anderer Staaten tut. Die Aussenpolitische Kommission wollte in diesem Zusammenhang Klarheit schaffen und fügte im Gesetzestext deshalb einen Absatz ein, der explizit festhält, dass die Schweiz Embargomassnahmen auch autonom ergreifen kann. Ein Antrag der Kommissionsminderheit, den Begriff Handelspartner durch Partner zu ersetzen, wurde abgelehnt. Gestrichen hat der Ständerat auch den vom Nationalrat einfügten Absatz, der Lebensmittel, Medikamente und therapeutische Mittel für humanitäre Zwecke von Sanktionen ausnehmen soll.

In der Differenzbereinigung strich der Nationalrat die vom Ständerat eingefügte Bestimmung, dass Sanktionsmassnahmen von der Schweiz auch eigenständig getroffen werden können. Bei der Frage, ob Lebensmittel und Medikamente von den Sanktionen auszunehmen sind, folgte der Rat seiner Kommission. Diese hatte einen Kompromiss ausgearbeitet, womit diese Ausnahmebestimmung für den Bundesrat nicht zwingend ist, sondern diese ihm nur die Richtung weist.

Der Ständerat stimmte diesem Kompromiss ebenfalls zu, hielt jedoch an seinem früheren Beschluss fest, die Möglichkeit eigenständiger Sanktionsmassnahmen durch die Schweiz im Gesetz zu verankern.

Der Nationalrat stimmte dieser letzten Differenz diskussionslos zu.