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Der Bundesrat wird ersucht, auf internationaler Ebene durch Verhandlungen innerhalb der entsprechenden internationalen Gremien darauf hinzuwirken, dass die Bestimmungen im internationalen Flüchtlingsrecht in folgendem Sinne festgehalten, geklärt, relativiert bzw. abgeändert werden:

a. Das "Verbot des Refoulement" soll klarer definiert werden. Für Kriminelle (im eigentlichen Sinne) soll es keine Gültigkeit mehr haben. Im weiteren sei zu prüfen, ob dieses Prinzip in Zeiten von grossem Ansturm von Flüchtlingen relativiert wird (z. B. gemäss Verhältnis Einwohnerzahl/Zahl der Aufgenommenen). Schliesslich ist zu klären, wann und ob Flüchtlinge zurücktransportiert werden dürfen, wenn der betreffende Staat angemessene Hilfe an Ort und Stelle leistet.

b. Es ist nicht nur in bilateralen Verträgen, sondern allgemein völkerrechtlich festzuhalten, was gilt, wenn Flüchtlinge via Transitland in ein weiteres Land ziehen. Die Schweiz hat sich für die Lösung einzusetzen, dass keine Aufnahmepflicht gilt, wenn Flüchtlinge im Transitland nicht gefährdet sind.

Im speziellen wird der Bundesrat in diesem Zusammenhang ersucht, mit Italien ein Rücknahmeabkommen abzuschliessen. Dies sei als Bedingung für allfällige Konzessionen gegenüber Italien im Rahmen der Verhandlungen mit der EU zu fordern.

c. Es ist völkerrechtlich festzuhalten, welche Rechte das eine Land hat, wenn sich das andere weigert, die eigenen Staatsangehörigen wieder bei sich aufzunehmen. Es ist international zu regeln, ob Retorsionsmassnahmen gegenüber den Bürgern dieses anderen Landes zulässig sind und, wenn ja, welche.

Im speziellen wird der Bundesrat in diesem Zusammenhang ersucht, gegenüber Restjugoslawien alle möglichen Massnahmen zu ergreifen, um zu erwirken, dass Belgrad seine völkerrechtswidrige Praxis ändert, seine eigenen Bürger nicht mehr einreisen zu lassen. Bis Belgrad die Haltung ändert, seien zumindest Visumerteilungen für Besucher aus Restjugoslawien zu verweigern.

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Der Grundsatz der Nichtrückschiebung ist in der internationalen Staatengemeinschaft seit langem als wesentlichstes Element des Schutzes für Flüchtlinge anerkannt. Artikel 33 der Genfer Flüchtlingskonvention (FK) bestimmt, dass kein vertragschliessender Staat einen Flüchtling in irgendeiner Form in das Gebiet eines Landes ausweisen oder zurückstellen darf, wo sein Leben oder seine Freiheit wegen seiner Rasse, Religion, Staatszugehörigkeit, seiner Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder seiner politischen Anschauungen gefährdet wäre.

Das Verbot der Rückschiebung kann durch Vorbehalte nicht relativiert werden. Seine Anwendung ist auch nicht von einem gesetzeskonformen Anwesenheitsrecht im Aufnahmestaat abhängig. Wie der Bundesrat im übrigen schon verschiedene Male festgestellt hat, ist der Grundsatz der Nichtrückschiebung als Bestandteil des Völkergewohnheitsrechtes mit zwingendem Charakter anzusehen (vgl. dazu auch die Botschaft des Bundesrates zur SD-Initiative "für eine vernünftige Asylpolitik"; BBl 1994 III 1486ff.).

Die FK - und in Anlehnung daran auch das Asylgesetz (Art. 45 Abs. 2 des Asylgesetzes; SR 142.31) - lässt indessen Ausnahmen vom Grundsatz der Nichtrückschiebung zu. So kann sich gemäss Artikel 33 Absatz 2 FK derjenige Flüchtling nicht auf diese Schutzbestimmung berufen, der als eine Gefahr für die Sicherheit des Aufenthaltsstaates angesehen werden muss oder wenn er eine Bedrohung für die Gemeinschaft bedeutet, weil er wegen eines besonders schweren Verbrechens oder Vergehens rechtskräftig verurteilt wurde. Angesichts der schweren Konsequenzen der Aufhebung des Schutzes vor der Rückschiebung in den Verfolgerstaat kommen der Rechtsgüterabwägung und dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit im Einzelfall eine besondere Bedeutung zu.

Schliesslich muss aber auch in diesen Fällen die absolut geltende Schranke gemäss Artikel 3 der Konvention vom 4. November 1950 zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) beachtet werden. Dieser menschenrechtliche Schutz greift selbst in Fällen, in denen der flüchtlingsrechtliche Schutz aufgehoben wurde, und verbietet die Rückschaffung einer Person in einen Staat, in dem ihr mit erheblicher Wahrscheinlichkeit Folter droht.

Vor dem Hintergrund dieser Überlegungen nimmt der Bundesrat zu den im Vorstoss aufgeworfenen Fragen wie folgt Stellung:

a. Der Grundsatz der Nichtrückschiebung wie auch die in der FK vorgesehenen Ausnahmen sind klar definiert. Verwiesen sei auf die umfangreiche Literatur, Rechtsprechung, die Staatenpraxis und die konstante und eindeutige Haltung des Hochkommissariates der Vereinten Nationen für Flüchtlinge, das mit der Überwachung der Durchführung der FK beauftragt ist. Das gleiche gilt für die Beendigungsgründe der Flüchtlingseigenschaft, die in Artikel 1 Buchstabe c FK umschrieben sind. Im weiteren ist darauf hinzuweisen, dass die Verpflichtungen aus der FK nicht von einer z. B. aus der Bevölkerungszahl und der Zahl der aufgenommenen Flüchtlinge berechneten Obergrenze der Aufnahmekapazität abhängig gemacht werden können. Eine derartige Limitierung des Geltungsbereiches der FK, ausserhalb der in Artikel 9 des Asylgesetzes umschriebenen Ausnahmesituation, wäre für den internatonalen Schutz verfolgter Menschen fatal und ist deshalb abzulehnen.

b. Sowohl die FK als auch das nationale Recht gehen davon aus, dass der Flüchtling nicht frei ist, das Land, in dem er Schutz vor Verfolgung geniessen möchte, zu wählen. Vielmehr ist seine Flucht als beendet zu betrachten, wenn er sich ausserhalb seines Heimatstaates in einem Land befindet, wo er dauernd dem direkten oder indirekten Zugriff seiner Verfolger entzogen ist. Dies ist nicht der Fall, wenn er hingegen unmittelbar aus einem Gebiete kommt, wo sein Leben und seine Freiheit im Sinne der FK bedroht sind. Unter unmittelbarer Einreise im Sinne von Artikel 31 Absatz 1 FK wird in Übereinstimmung mit der herrschenden Lehre, Praxis und Rechtsprechung auch eine kontinuierliche Fluchtbewegung über Drittstaaten verstanden. Das schweizerische Asylgesetz anerkennt diesen Umstand und bestimmt deshalb, dass bei einem Gesuch an der Landesgrenze die Einreise auch dann bewilligt werden kann, wenn der Gesuchsteller nachweislich ohne Verzug an die Schweizer Grenze gelangt ist.

Das zwischen den Mitgliedstaaten der EU unterzeichnete, aber noch nicht in Kraft getretene Dubliner Übereinkommen über die Bestimmung des für die Prüfung eines Asylgesuches zuständigen Staates geht ebenfalls von diesen Überlegungen aus. Es regelt klar, welcher Vertragsstaat im Falle von Reisen der Asylbewerber von einem Mitgliedstaat in einen anderen verpflichtet ist, das Asylgesuch zu prüfen, zu entscheiden und umzusetzen. Als Nichtmitgliedstaat der EU ist der Schweiz der Weg zu diesem Instrument verwehrt. Die Mitgliedstaaten haben aber der Schweiz 1992 einen Anschluss an das Dubliner Abkommen in Aussicht gestellt und ihr bereits einen Entwurf für ein Parallelabkommen überreicht. Dieses Abkommen kann jedoch erst verhandelt und unterzeichnet werden, wenn alle EU-Staaten das Dubliner Abkommen ratifiziert haben.

Die Anwendung bilateraler Abkommen über die Rückübernahme von Personen mit unbefugtem Aufenthalt kann ebenfalls dazu beitragen, die Weiterwanderung über mehrere Länder hinweg zu verhindern. Von dem Zeitpunkt an, in dem die Flucht als beendet angesehen werden kann, gelten für eine allfällige Einwanderung in einen anderen Staat die entsprechenden nationalen Bestimmungen. Bei einer Verletzung der Einwanderungsregeln kann über die Anwendung der Rückführungsabkommen der vor der illegalen Handlung bestehende Rechtszustand wiederhergestellt werden. Der Bundesrat hat in der Vergangenheit verschiedene Male die Bereitschaft zum Abschluss von Rückführungsübereinkommen, insbesondere auch mit Italien, betont. Bislang fehlte indessen ein entsprechender Wille unseres Nachbarlandes zu einem Vertragsabschluss. Die im Vorstoss geforderte Verknüpfung mit den bilateralen Verhandlungen mit der EU verkennt, dass es sich sowohl von den Verhandlungsgegenständen als auch von den Verhandlungspartnern her gesehen um zwei inhaltlich und institutionell voneinander getrennte Gebiete handelt. Die bilateralen Verhandlungen mit der EU beschlagen Gebiete des Gemeinschaftsrechtes, während die Regelung von Fragen des illegalen grenzüberschreitenden Personenverkehrs nach wie vor dem Souveränitätsbereich der einzelnen Staaten zugeordnet ist. Dies verbietet es indessen nicht, dass die Verhandlungen gegebenenfalls auch zum Anlass für die Erörterung von Fragen in diesem Zusammenhang benützt werden können.

c. Der Bundesrat teilt die Auffassung, dass die Weigerung eines Staates gegenüber anderen Staaten, die eigenen Staatsangehörigen zurückzunehmen, völkerrechtswidrig ist. Dies wurde gegenüber den jugoslawischen Behörden zum Ausdruck gebracht. Die Bundesbehörden, wie auch andere Aufnahmestaaten, führen denn auch Gespräche mit dem Ziel der Wiederherstellung des völkerrechtskonformen Zustandes. Dabei werden alle zur Erreichung dieses Ziels geeigneten Massnahmen ergriffen.

Der Bundesrat beantragt, das Postulat abzulehnen.