InitialSituation

Der Bundesrat will die im OECD/G20-Projekt zur Besteuerung grosser Unternehmensgruppen vorgesehenen neuen Besteuerungsregeln einführen, damit die zusätzlichen Steuereinnahmen in der Schweiz statt im Ausland anfallen. Mit dieser Vorlage soll die Wettbewerbsfähigkeit der Schweiz gesichert und sollen die Voraussetzungen dafür geschaffen werden, dass Arbeitsplätze und Steuereinnahmen in der Schweiz erhalten bleiben. Am 22. Juni 2022 unterbreitete der Bundesrat seine Botschaft zum Geschäft dem Parlament zur Genehmigung. Die eidgenössischen Räte nahmen die Vorlage am 16. Dezember 2022 an. Da ihre Umsetzung eine Änderung der Bundesverfassung erfordert, unterliegt sie dem obligatorischen Referendum und wird sie der Schweizer Stimmbevölkerung und den Kantonen am 18. Juni 2023 zur Abstimmung vorgelegt.

Ausgangslage

Die steuerlichen Rahmenbedingungen haben wesentlich dazu beigetragen, dass sich international tätige Unternehmen in der Schweiz angesiedelt haben. Diese Unternehmen haben zahlreiche Arbeitsplätze geschaffen, sowohl direkt als auch indirekt bei ihnen zuliefernden Unternehmen, und tragen beträchtlich zum Steueraufkommen bei. Angesichts des internationalen Standortwettbewerbs besteht regelmässig Reformbedarf, um die Wettbewerbsfähigkeit der Schweiz zu erhalten. Nachdem das Parlament zuletzt das Bundesgesetz über die Steuerreform und die AHV-Finanzierung (STAF) beschloss, das im Jahr 2020 in Kraft trat, macht es das Projekt der OECD und der G20 aus Sicht des Bundesrates erforderlich, das Steuerrecht erneut anzupassen. Das Projekt gliedert sich in zwei Säulen:

1. Marktstaatbesteuerung: Mit dieser Säule soll der Besteuerungsanteil der Marktstaaten am Gewinn grosser, hochprofitabler Unternehmensgruppen erhöht werden. Im Gegenzug sollen unilaterale Digitalsteuern abgeschafft werden. Die Arbeiten an dieser Säule verzögern sich allerdings auf Stufe der OECD/G20. Sie ist deshalb nicht Gegenstand der Abstimmung.

2. Mindestbesteuerung: Die Schweiz soll die Mindestbesteuerung der betroffenen Unternehmensgruppen mittels einer Ergänzungssteuer sicherstellen. Sie soll von der Ergänzungssteuer Gebrauch machen können, wenn eine in der Schweiz tätige Unternehmensgruppe die Mindestbesteuerung in der Schweiz oder im Ausland nicht erreicht. Damit werden die zusätzlichen Steuereinnahmen der Schweiz zufliessen, und die hier ansässigen Unternehmen können vor zusätzlichen Steuerverfahren im Ausland geschützt werden. Dafür ist es entscheidend, dass das schweizerische Regelwerk mit den Mustervorschriften der OECD/G20 übereinstimmt. Andernfalls droht eine doppelte Besteuerung im In- und Ausland. Bei der Ergänzungssteuer handelt es sich um eine direkte Steuer. Ihr Anwendungsbereich beschränkt sich auf grosse Unternehmensgruppen, die einen weltweiten Umsatz von mindestens 750 Millionen Euro erreichen und die Mindestbesteuerung von 15 Prozent unterschreiten. Sie soll von den Kantonen umgesetzt werden. Die heutige Gewinnsteuer wird für alle Unternehmen unverändert weitergeführt.

Gemäss der Vorlage fliessen die Einnahmen aus der Ergänzungssteuer zu 75 Prozent den Kantonen zu. Diese sollen die Gemeinden angemessen berücksichtigen. Die übrigen 25 Prozent der Einnahmen gehen an den Bund. Dieser soll die zusätzlichen Mittel dazu verwenden, die Attraktivität des Standortes Schweiz zu fördern. Für die Kantone soll ein Anreiz bestehen, wettbewerbsfähige Steuerbelastungen anzubieten. Gleichzeitig werden die zusätzlichen Steuereinnahmen der Kantone im nationalen Finanz- und Lastenausgleich berücksichtigt.

Die finanziellen Auswirkungen der Reform lassen sich nicht zuverlässig schätzen. Die Schätzungen ergeben für Bund und Kantone jährliche Mehreinnahmen von rund 1-2,5 Milliarden Franken, obwohl die Reform zu einer Schmälerung der steuerlichen Standortattraktivität der Schweiz führt.

Quelle: Botschaft vom 22. Juni 2022 zum Bundesbeschluss über eine besondere Besteuerung grosser Unternehmensgruppen (Umsetzung des OECD/G20-Projekts zur Besteuerung der digitalen Wirtschaft) BBl 2022 1700

Proceedings

In der Herbstsession 2022 befasste sich der Ständerat als Erstrat mit der Vorlage. In der Eintretensdebatte beantragte Alex Kuprecht (V, SZ) im Namen der Kommission für Wirtschaft und Abgaben (WAK-S), auf die Vorlage einzutreten. Bei den Beratungen der Kommission habe sich ausserdem gezeigt, dass die Kantone mit niedrigen Steuersätzen (z. B. Zug, Basel-Stadt, Schwyz und möglicherweise Zürich) am stärksten betroffen sein werden und dass die Steuereinnahmen noch ungewiss sind, aber wohl zwischen 1 Milliarde und 2,5 Milliarden liegen werden. Eintreten war im Rat unbestritten. Ständerat Pirmin Bischof (M-E, SO) betonte, dass die Schweiz diese Vorlage eigentlich gar nicht wolle, die Reform aber dennoch kommen werde, weil sie von einer internationalen Organisation stammt. Nichteintreten wäre ein Verzicht auf Steuersubstrat zugunsten anderer Länder. Da es keinen Widerspruch gab, wurde stillschweigend Eintreten beschlossen.

In der Detailberatung gab es allein beim Verteilschlüssel, das heisst Artikel 197 Ziffer 15 Absatz 6, eine abweichende Minderheitsmeinung bezüglich der Umsetzung dieser Zusatzsteuer. Die WAK-S hatte nämlich vom Brief der Finanzdirektorenkonferenz Kenntnis genommen, die eine Verteilung von 75 Prozent für die Kantone und 25 Prozent für den Bund vorschlug. Die Kommission war sich einig, dass die zusätzlichen Steuereinnahmen für den Erhalt der Steuerattraktivität sowie für den interkantonalen Finanzausgleich verwendet werden sollen.

Der einzige Minderheitsantrag - eingereicht von Roberto Zanetti (S, SO) und Paul Rechsteiner (S, SG) - betraf die Verteilung. Letzterer war der Meinung, dass der Verteilschlüssel dazu führen würde, dass die zusätzlichen Einnahmen nur den Kantonen mit tiefen Steuern zufliessen würden und nicht denjenigen, die sie benötigen. Da diese Zusatzsteuer eine Bundessteuer sei, wäre es seiner Ansicht nach logisch, die Einnahmen nach dem Muster der direkten Bundessteuer zu verteilen, das heisst 21,2 Prozent für die Kantone und 78,8 Prozent für den Bund, damit die Einnahmen der gesamten Bevölkerung zugutekommen und nicht nur einer Minderheit von Kantonen. Die Kommissionsmehrheit, so zum Beispiel Erich Ettlin (M-E, OW), war der Ansicht, dass diese Steuer eben gerade von jenen Kantonen generiert wird, die eine für grosse Unternehmensgruppen attraktive Steuerpolitik betreiben. Eva Herzog (S, BS) fügte hinzu, dass je höher der Anteil der Kantone sei, desto mehr müssten sie in den Finanzausgleich einzahlen, und somit würden auch ressourcenschwache Kantone davon profitieren.

Obwohl einige Kommissionsmitglieder einen Verteilschlüssel in Betracht zogen, der weder jenem der Vorlage noch jenem der Minderheit Rechsteiner entsprach, wurde kein weiterer Antrag eingereicht. Der Minderheitsantrag wurde mit 30 zu 8 Stimmen bei 5 Enthaltungen abgelehnt. Der einzige Unterschied zur Vorlage des Bundesrates betrifft eine Änderung von Artikel 197, mit der die Möglichkeit geschaffen wird, die Ergänzungssteuer bei den Gewinnsteuern von Bund und Kantonen als Aufwand abzuziehen. Dadurch erhält der Bundesrat mehr Flexibilität, um die Situation zu beobachten und später angemessen zu entscheiden, sobald mehr Klarheit herrscht oder falls die OECD ihre Regeln erneut anpassen sollte.

In der Gesamtabstimmung nahm der Ständerat die Vorlage mit 44 Stimmen bei 1 Enthaltung an.

In der Wintersession 2022 befasste sich der Nationalrat als Zweitrat mit der Vorlage. Die vorberatende Kommission für Wirtschaft und Abgaben des Nationalrates (WAK-N) hatte zuvor einstimmig Eintreten beschlossen. In der Eintretensdebatte beantragen die Berichterstatterin und der Berichterstatter der WAK-N, Sophie Michaud Gigon (G, VD) und Martin Landolt (M-E, GL) im Namen der Kommission, auf das Geschäft einzutreten. Auch der Nationalrat beschloss ohne Gegenstimme Eintreten. Das Hauptargument war erneut, dass diese Besteuerung auf der Ebene OECD/G20 sowieso umgesetzt werde, weshalb ein Nichtmitziehen der Schweiz bedeuten würde, dass Steuersubstrat ins Ausland abfliesst.

In der Detailberatung behandelte der Rat die Minderheitsanträge in zwei Blöcken. In Block 1 ging es um vier Minderheitsanträge zu Artikel 128, Artikel 197 Ziffer 16 und Artikel 129a BV. In diesem Block wurde auch ein Einzelantrag von Leo Müller (M-E, LU) zur Anpassung des Gesetzestitels beraten. Konkret sollte "der digitalen Wirtschaft" durch "grosser Unternehmensgruppen" ersetzt werden. Thomas Aeschi (V, ZG) und Olivier Feller (RL, VD) äusserten sich im Namen der vier Minderheiten von Block 1. Diese wollten unter anderem im Titel der Vorlage und in der Vorlage selbst anstatt der Bezeichnung "grosse Unternehmensgruppen" "grosse multinationale Unternehmensgruppen" einführen, in Artikel 128 und Artikel 127 Ziffer 16 die Einkommenssteuer für natürliche Personen senken, in Artikel 129a Absatz 3 Buchstabe b die Reichweite der Vorlage auf juristische Personen beschränken oder verhindern, dass die Veranlagung durch den Bund anstelle der Kantone erfolgt. Die vier Anträge wurden abgelehnt. Der Einzelantrag Müller wurde angenommen.

In Block 2, der im Mittelpunkt der Debatte stand, gingen die Meinungen auseinander. Die Minderheitsanträge betrafen hier ausschliesslich Artikel 197 Ziffier 15 BV und mehrheitlich die Verteilung und Verwendung des Steuersubstrats, das eine Annahme der Vorlage generieren würde. Der Rat beriet somit zusätzlich zum Mehrheitsantrag, der eine Verteilung von 25 Prozent für den Bund und 75 Prozent für die Kantone vorsah, sechs Minderheitsanträge zu diesem Thema. Diese reichten von 100 Prozent für den Bund (Minderheit Glättli) bis 100 Prozent für die Kantone (Minderheit Martullo). Schliesslich setzte sich der Minderheitsantrag von Olivier Feller mit einem Verteilschlüssel von 50/50 zwischen Bund und Kantonen durch. Der Minderheitsantrag Müller wollte den Kantonen Vorgaben für die Umverteilung an die Gemeinden machen und wurde ebenfalls angenommen. Der Minderheitsantrag Birrer-Heimo wollte den Vollzug an die Eidgenössische Steuerverwaltung (ESTV) delegieren und wurde abgelehnt. Die Minderheit Aeschi schliesslich wollte, dass dem Parlament zusammen mit der Gesetzesvorlage eine Anpassung des Bundesgesetzes über den Finanz- und Lastenausgleich vorgelegt wird. Der Antrag wurde abgelehnt, weil der Rat es vorzog, dem Mehrheitsantrag der WAK-N zum selben Artikel 197 Ziffer 15 Absatz 7bis zu folgen. Dieser wollte die Frist, innert der der Bundesrat die Verordnung in ein Gesetz überführen muss, auf sechs Jahre begrenzen.

Zu guter Letzt fand eine Debatte über die Verwendung der zusätzlichen Mittel statt. Der Nationalrat schloss sich der Mehrheit des Ständerates und dem Vorschlag des Bundesrates an, dieses Steuersubstrat für die Förderung des Wirtschaftsstandorts Schweiz einzusetzen. Damit lehnte er die beiden Minderheitsanträge Jacqueline Badran (S, ZH) und Franziska Ryser (G, SG) ab. Diese wollten die Einnahmen für die familienexternen Kinderbetreuungsangebote einsetzen, inländische Arbeitskräfte fördern und einen Wechsel zur Individualbesteuerung finanzieren.

In der Gesamtabstimmung nahm der Nationalrat die Vorlage mit 127 zu 43 Stimmen bei 18 Enthaltungen an. Die Sozialdemokratische, die Grüne, die FDP-Liberale sowie die Mitte-Fraktion stimmten dafür, die SVP-Fraktion dagegen.

Das Differenzbereinigungsverfahren fand ebenfalls in der Wintersession 2022 statt. In der zweiten Lesung behandelte der Ständerat am 5. Dezember 2022 die vier Differenzen. Alex Kuprecht (V, SZ) erklärte, dass die Differenzen den Titel der Vorlage, den Verteilschlüssel, die Frage, ob Vorgaben für die Weitergabe an die Gemeinden notwendig sind, und die Frist für die Überführung in die definitive Gesetzgebung betreffen.

Die Titeländerung wurde vom Ständerat ohne Gegenstimme angenommen. Der Hauptteil der Debatte betraf erneut die Aufteilung des Substrats zwischen Bund und Kantonen. Paul Rechsteiner (S, SG) war diesbezüglich immer noch der Ansicht, dass es richtiger wäre, die Aufteilung gemäss direkter Bundessteuer vorzunehmen, beantragte aber eine Kompromisslösung mit einer Aufteilung 50/50, die dem Vorschlag des Nationalrates folgte. Er erinnerte daran, dass die Verantwortung für die Standortmassnahmen beim Bund liegt und dass im Hinblick auf eine Volksabstimmung, die man gewinnen möchte, auf eine Verteilung geachtet werden sollte, die nicht im Wesentlichen zwei Kantonen (Zug und Basel-Stadt) zugutekommt. Peter Hegglin (M-E, ZG) entgegnete, dass ein grösserer Anteil des Bundes zu mehr Zentralisierung führt. Ausserdem sei es Aufgabe der Kantone, die Arbeitsplätze auf ihrem Gebiet zu sichern. Der Ständerat blieb mit 31 zu 11 Stimmen bei 1 Enthaltung bei seiner Position. Er lehnte ausserdem die vom Nationalrat vorgeschlagenen Vorgaben für die Weitergabe an die Gemeinden ab. Zu guter Letzt schloss sich der Ständerat dem Vorschlag des Nationalrates an, einen Absatz 7bis einzufügen, der die Verordnung befristet und den Bundesrat beauftragt, innerhalb von sechs Jahren nach Inkrafttreten der Verordnung einen Entwurf für eine definitive Gesetzgebung vorzulegen.

Am darauf folgenden Tag befasste sich der Nationalrat in der zweiten Beratung mit den verbleibenden Differenzen. Die WAK-N beantragte, sich bei der Verteilung des Steuersubstrats dem Ständerat anzuschliessen, bezüglich der Vorgaben zur Beteiligung der Gemeinden jedoch an der nationalrätlichen Position festzuhalten. Der Nationalrat beschloss, seiner Kommission in diesen beiden Punkten zu folgen.

Am 8. Dezember 2022 hielt der Ständerat in der dritten Beratung an seinem Entscheid fest, die Kantone die Weitergabe an die Gemeinden autonom regeln zu lassen.

Am 13. Dezember 2022 folgte der Nationalrat dem Entscheid seiner Kommission und schloss sich der Meinung des Ständerates an, indem er mit 104 zu 72 Stimmen bei 1 Enthaltung auf die Vorgaben an die Kantone verzichtete.

In der Schlussabstimmung nahmen beide Kammern den Entwurf des Bundesbeschlusses an, der Nationalrat mit 127 zu 59 Stimmen bei 10 Enthaltungen und der Ständerat mit 38 zu 2 Stimmen bei 4 Enthaltungen. Im Nationalrat stimmten die Fraktionen der SVP, der FDP, der Grünliberalen und der Mitte für die Vorlage, während die Fraktionen der SP und der Grünen dagegen waren.

Bei einer Annahme in der Volksabstimmung wird der Bundesrat durch Übergangsbestimmungen ermächtigt, die Mindestbesteuerung temporär auf dem Verordnungsweg zu regeln, damit diese auf den 1. Januar 2024 in Kraft treten kann. In einem zweiten Schritt wird diese Verordnung durch ein Bundesgesetz abgelöst, wobei der Gesetzgeber die Möglichkeit hat, die Einzelheiten im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens erneut zu beraten. Unter Berücksichtigung der ersten Erfahrungen kann er so gegebenenfalls Korrekturen vornehmen.

Quellen: Amtliches Bulletin / Botschaft vom 22. Juni 2022 zum Bundesbeschluss über eine besondere Besteuerung grosser Unternehmensgruppen (Umsetzung des OECD/G20-Projekts zur Besteuerung der digitalen Wirtschaft), BBl 2022 1700 / Medienmitteilungen der Kommissionen / Keystone-ATS / Medienartikel / Année politique suisse Link

Die Vorlage wurde in der Volksabstimmung vom 18. Juni 2023 mit 78,4 Prozent Ja-Stimmen gutgeheissen.