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Depuis le milieu du XIXe siècle, la Confédération détient le monopole de mise en circulation des pièces de monnaie. Les bénéfices ainsi obtenus par la création de monnaie alimentent la caisse fédérale à raison de plusieurs millions par année. La valeur des pièces de monnaie était d'environ 3 milliards de francs en 2013 et en 2014.

Depuis 1891, l'émission des billets de banque fait également l'objet d'un monopole étatique. Contrairement aux pièces, les billets ne sont pas vendus à leur valeur nominale lors de leur première mise en circulation, mais remis par la Banque nationale suisse (BNS) uniquement aux banques commerciales, qui les placent sur des comptes de virement utilisés pour le trafic des paiements. La valeur des billets de banque était d'environ 60 milliards de francs en 2013 et en 2014.

La majeure partie de l'argent en circulation (masse monétaire M1) - monnaie de compte ou monnaie scripturale - est toutefois créée par les banques privées qui octroient des crédits. La valeur de ces avoirs de clients (dépôts à vue) était de plus de 300 milliards de francs en 2013 et en 2014.

Dans ces circonstances se posent les questions suivantes :

1. Comme le montre le mécanisme de création de monnaie réglé par la loi, il serait possible que la Confédération et la collectivité disposent d'importants moyens supplémentaires si les billets étaient soumis au même processus que les pièces en termes de création de monnaie et de première mise en circulation. Pourquoi la Confédération renonce-t-elle à cette source de recettes qui, sur des décennies, s'élèverait à plusieurs milliards de francs ?

2. Le mécanisme de création de monnaie pourrait-il être transposé aux billets de banque sans que l'on doive modifier la Constitution ?

3. Comment ces pratiques différentes en matière de création de monnaie et de première mise en circulation se justifient-elles à l'heure actuelle, indépendamment des raisons "historiques"?

4. Comment justifier le fait que la création de monnaie de compte (dans la masse monétaire M1) soit laissée aux banques, alors qu'il va de soi aujourd'hui que les pièces et les billets sont émis par l'État et la BNS ?

5. La création de monnaie de compte comme moyen de paiement légal (dans la masse monétaire M1) par la BNS - sur des décennies et pour une mise en circulation semblable à celle des pièces - produirait des gains de plus de 300 milliards de francs. Pourquoi renoncer à ces recettes supplémentaires sans en exiger au moins une partie ?

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Dans le cadre de la création de monnaie, la Banque nationale suisse (BNS) achète des actifs et met ainsi en circulation l'argent frais sous la forme de moyens de paiement légaux. Il s'agit de pièces, de billets de banques et, surtout, aussi de monnaie scripturale de l'État (avoirs en comptes de virement détenus par les banques commerciales auprès de la BNS). La création des billets de banque et des pièces de monnaie génère des coûts de production considérables. La création de monnaie permet surtout à la BNS d'augmenter ses engagements proportionnellement à l'augmentation de la masse monétaire (billets en circulation et avoirs en comptes de virement). En contrepartie, la BNS relève ses réserves monétaires. Ces placements garantissent l'importante masse monétaire par un volume correspondant d'avoirs. Ils rapportent généralement des bénéfices, mais la politique monétaire n'a pas pour objectif de maximaliser ces sources de revenus. Les fonds en question ne peuvent être utilisés que de manière limitée pour financer les tâches à l'intérieur, voire à l'extérieur de la BNS, en particulier par le biais de la distribution du bénéfice à la Confédération et aux cantons. Un financement accru des tâches étatiques par les bénéfices de la BNS risquerait de favoriser les objectifs de politique budgétaire au détriment des besoins en matière de stabilité monétaire.

En principe, la création de monnaie ne génère pas de bénéfices, car il s'agit d'une augmentation du bilan. Tant les actifs (avoirs) que les capitaux étrangers détenus sous la forme de billets en circulation ou d'avoirs en comptes de virement sont augmentés. Ces capitaux étrangers ne devant pas être remboursés, ils présentent certaines caractéristiques des fonds propres. Par ailleurs, la BNS doit pouvoir réduire rapidement la monnaie en circulation lorsque la politique monétaire l'exige. Afin que la réduction de la masse monétaire soit durable, elle doit en outre vendre ses actifs, ce qui entraîne également une diminution de ses avoirs.

Les banques commerciales ne tirent, elles aussi, que des bénéfices limités de la création de monnaie. Les banques privées ne peuvent cependant créer de la monnaie, en fonction de la situation en matière de taux d'intérêt, que si une demande de crédits existe. Les banques peuvent ensuite également augmenter leur bilan, en accordant un crédit tout en relevant les fonds correspondants sur un compte bancaire. Elles peuvent ensuite exploiter les différences de taux d'intérêt des crédits et comptes bancaires pour réaliser des bénéfices, ces opérations (dites opérations fondées sur les différences d'intérêts) représentant une source essentielle de financement pour les banques commerciales. Les bénéfices ainsi obtenus doivent être suffisants pour que la banque concernée puisse couvrir ses frais administratifs et les différents risques qui découlent de ces opérations (par ex. les risques liés aux défauts de paiement ou aux variations des intérêts).

1. La création de monnaie (pièces, billets ou monnaie scripturale) ne permettrait pas à la Confédération ou à la BNS d'obtenir des bénéfices importants, car ces derniers seraient fortement limités par les besoins de la gestion des liquidités. En principe, l'augmentation de la masse monétaire devrait, à long terme, être proportionnelle à la croissance de l'économie. Les écarts à court terme, parfois considérables, sont dus aux mesures nécessaires en matière de politique monétaire. Si, en plus, l'État devait se charger de l'ensemble de la création de monnaie qui incombe actuellement aux banques commerciales, il devrait également assumer les frais et les risques des opérations de crédit qui en découlent. À cela s'ajouteraient des conflits d'intérêt considérables si l'État pouvait prendre des décisions en matière d'octroi de crédits.

2./3. Les pièces de monnaie sont certes frappées sous la souveraineté de la Confédération, mais leur mise en circulation incombe à la BNS, comme la mise en circulation des billets de banque. Ces deux mécanismes sont donc généralement déjà très semblables.

4. L'octroi de crédits par les banques est tout à fait souhaitable dans le cadre d'une allocation efficace de capitaux, car celles-ci peuvent pratiquer la transformation des montants, des échéances et des risques. La création correspondante de monnaie est toutefois soumise à des limites étroites. D'une part la création de monnaie scripturale par les banques est limitée par les réserves minimales imposées par la loi. Les banques doivent détenir ces réserves sous la forme d'avoirs en comptes de virement détenus auprès de la BNS. Actuellement, l'exigence en matière de réserves minimales est de 2,5 % de leurs engagements à court terme en francs suisses. Les banques détiennent des réserves effectives atteignant en ce moment plus de 50 % des engagements précités, ce qui signifie qu'elles n'ont de loin pas épuisé leur potentiel légal en matière d'octroi de crédits. D'autre part, les banques ne peuvent créer de nouveaux crédits que dans la mesure où une demande de crédits correspondante existe pour les taux d'intérêt en vigueur et qu'elles sont d'accord de prendre de nouveaux risques de crédit dans les conditions du moment. Enfin, les banques ont tout intérêt à ce que les crédits soient remboursés. Par ailleurs, l'amortissement d'un crédit annule la masse monétaire qui a été créée à cet effet. La BNS peut influencer de manière déterminante le volume des crédits en agissant sur le niveau des taux d'intérêts sur le marché monétaire du franc. Mais une gestion directe de l'octroi de crédits par la BNS, par exemple en rationnant les crédits, aurait des répercussions négatives sur le taux d'intérêts et, par conséquent, sur l'efficacité de la politique monétaire. Un possible dilemme entre les exigences de la politique monétaire et celles de la stabilité financière concernant le montant des intérêts ne pourrait donc en principe pas être résolu par une étatisation de la création des crédits.

5. La majeure partie de la monnaie créée par la BNS est déjà mise en circulation sous la forme de monnaie scripturale. Comme cela a été exposé plus haut, les bénéfices résultant de la création de crédits n'entraînent pas de recettes supplémentaires pouvant être utilisées pour financer des tâches, mais couvrent les coûts et les risques de l'activité bancaire, notamment ceux qui découlent de la mise à disposition des moyens de paiement.

Réponse du Conseil fédéral.