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Unter Beteiligung der Schweiz wurde am 24. Juni 1995 in Rom die Unidroit-Konvention über gestohlene oder illegal exportierte Kulturgüter verabschiedet. Sofern diese Konvention für die Schweiz rechtskräftig würde, hätte dies schwerwiegende Konsequenzen für den privaten und öffentlichen Kunstbesitz, die Ausstellungstätigkeit der Museen, den internationalen Kulturaustausch sowie den Kunsthandel und die Kunstmessen. Aus diesem Grund richte ich an den Bundesrat folgende Fragen:

1. Teilt der Bundesrat die Auffassung, dass die Unidroit-Konvention verschiedene Bestimmungen enthält, die tragenden Rechtsprinzipien unseres Landes widersprechen, wie den Verzicht auf die Vermutung des guten Glaubens (Umkehr der Beweislast), unerträglich lange Verjährungsfristen, die Verletzung der Eigentumsgarantie infolge Verzicht auf die volle Entschädigung des gutgläubigen Erwerbers bei Rückgabe eines Objektes sowie völlig extensive Definitionen von Begriffen wie "Kulturgut", "Diebstahl" usw.?

2. Trifft es zu, dass die Schweiz bei einer Ratifikation der Unidroit-Konvention verpflichtet wäre, ausländisches Recht hoheitlicher Natur anzuwenden, auf dessen Entstehung unser Land keinen Einfluss hat?

3. Welches ist das Verhältnis der Unidroit-Konvention zur Unesco-Konvention von 1970?

4. Welche Staaten haben die Unidroit-Konvention bereits unterzeichnet, wer hat sie bisher ratifiziert? Welches ist die Haltung der EU- respektive EWR-Staaten bezüglich Beitritt und allfälliger Anwendung der Konvention, namentlich im Gemeinschaftsraum?

5. Hat der Bundesrat die Absicht, die Unidroit-Konvention zu unterzeichnen?

6. Falls der Bundesrat die Unidroit-Konvention unterzeichnet, welches Ratifikationsverfahren muss im vorliegenden Falle abgewickelt werden? Ist die Durchführung eines Vernehmlassungsverfahrens vor der Einleitung des Ratifikationsverfahrens vorgesehen? Sind die Mitwirkung der eidgenössischen Räte respektive das fakultative Referendum gewährleistet?

7. Befürchtet der Bundesrat bei einer Ratifikation der Unidroit-Konvention keine negativen Auswirkungen auf den privaten und öffentlichen Kunstbesitz, die Ausstellungstätigkeit der Museen, den internationalen Kulturaustausch sowie den Kunsthandel und die Kunstmessen? Welches ist die Haltung der wichtigsten schweizerischen Kunstmuseen und des Antikenmuseums Basel gegenüber der Konvention?

8. Befürchtet der Bundesrat nach einer allfälligen Ratifikation der Unidroit-Konvention keine Schwierigkeiten beim Vollzug der Konventionsbestimmungen, namentlich angesichts der kantonalen Kompetenzen im Verfahrensrecht?

9. Erachtet der Bundesrat die Bestimmungen der Unidroit-Konvention mit den für die Schweiz verbindlichen Wirtschafts- und Handelsabkommen (z. B. Gatt) als vereinbar?

FederalCouncilResponseText

Der Bundesrat hat sich aufgrund verschiedener parlamentarischer Vorstösse (Motion Grossenbacher vom 18.6.1995, Postulat WBK-N vom 22.1.1993 und Postulat WBK-S vom 4.5.1993) mit Fragen im Zusammenhang mit dem internationalen Kulturgütertransfer befasst. Diese Vorstösse verlangten neben der Ratifikation der Unesco-Konvention von 1970 insbesondere auch den Erlass rechtlicher Bestimmungen, um den Verlust von nationalem Kulturgut zu verhindern und um ausländische Staaten bei der Wahrung ihres kulturellen Erbes zu unterstützen. Erstrebenswert wäre dabei, dass sich unser Land im Bereich des Kulturgütertransfers den internationalen rechtlichen Standards, unter anderem jenen der EU, aber auch von Staaten wie den USA, Kanada oder Australien, anpasst. Die rechtlichen Instrumente dazu stellen einerseits die Unesco-Konvention von 1970 (Übereinkommen vom 14.11.1970 über Massnahmen zum Verbot und zur Verhütung der unzulässigen Einfuhr, Ausfuhr und Übereignung von Kulturgut), anderseits die Unidroit-Konvention (Unidroit-Übereinkommen vom 24.6.1995 über gestohlene oder rechtswidrig ausgeführte Kulturgüter) dar.

Am 17. Januar 1995 hat der Bundesrat vom Ergebnis des Vernehmlassungsverfahrens über den Handel und Verkehr mit Kulturgütern Kenntnis genommen und das weitere Vorgehen festgelegt. Die Vernehmlassung zum Handel und Verkehr mit Kulturgütern, über die Einführung einer neuen Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die Ein- und Ausfuhr von Kulturgütern sowie über eine Ratifikation der Unesco-Konvention von 1970 hat ergeben, dass fast alle Kantone sowie die Mehrheit der Parteien und Organisationen politischen Handlungsbedarf erkennen.

Der Bundesrat lässt zur Umsetzung der Unesco-Konvention von 1970 verfassungsrechtliche Abklärungen treffen und wird zur Unidroit-Konvention ein Vernehmlassungsverfahren eröffnen. Gestützt darauf wird er über das weitere Vorgehen zu beiden Konventionen entscheiden.

Im übrigen beantwortet der Bundesrat die Fragen des Interpellanten wie folgt:

1. Die Unidroit-Konvention ermöglicht es, gegen Missbräuche im internationalen Verkehr mit Kulturgütern anzukämpfen. Sie gibt jedem rechtmässigen Eigentümer - sei es ein Staat, ein Museum oder private Sammelnde - eine rechtliche Handhabe, die es ihm erlaubt, die ihm gestohlenen oder gegen seinen Willen rechtswidrig ausgeführten Kulturgüter zurückzuverlangen, indem er seine Ansprüche bei einem ordentlichen Gericht geltend machen kann. Die in Verhandlungen unter zahlreichen Staaten entstandene Konvention stellt eine Kompromisslösung dar, die zwar nicht alle aus schweizerischer Sicht wünschenswerten Anforderungen erfüllt, jedoch insgesamt eine Linie verfolgt, die nicht im Widerspruch zu den tragenden Rechtsprinzipien unseres Landes steht. Die vom Interpellanten zitierten Rechtsinstitutionen haben nicht die Tragweite und den absoluten Gehalt, wie im parlamentarischen Vorstoss behauptet wird:

Der Grundsatz der Umkehr der Beweislast gilt nur für die Rückgabeansprüche an gestohlenen Kulturgütern. Im Rahmen von Artikel 3 Absatz 2 ZGB kann der schweizerische Richter bereits heute das Mass jener Sorgfalt bestimmen, das derjenige nachzuweisen hat, der sich auf den guten Glauben berufen will (vgl. BGE 113 II 400ff.).

Verjährungsregeln spiegeln eine Interessenabwägung zwischen Eigentümerschutz und Verkehrsschutz. Wegen der Bedeutung und der Einzigartigkeit von Kulturgütern rechtfertigt sich eine Privilegierung des Eigentümers, indem ihm in der Unidroit-Konvention längere Verjährungsfristen zugestanden worden sind.

Der Kritik, wonach der Verzicht auf die volle Entschädigung eine Verletzung der Eigentumsgarantie darstellt, kann nicht gefolgt werden. Aus dem Begriff der "angemessenen Entschädigung", wie er von der Konvention verwendet wird, kann nicht auf den Umfang oder die Bemessung der Entschädigung geschlossen werden. Darunter kann unter Umständen auch eine volle Entschädigung verstanden werden. Es wird dem zuständigen Richter obliegen, unter Würdigung der Umstände des Einzelfalls und des Verhältnismässigkeitsprinzips die Entschädigungssumme zu bestimmen. Weiter muss auch auf die Artikel 934 Absatz 2 und 939 Absatz 1 ZGB hingewiesen werden, die keine volle Entschädigung des gutgläubigen Erwerbers verlangen, sondern lediglich die Rückerstattung des Kaufpreises und der Auslagen.

Die extensive Definition des Begriffes Kulturgut wird durch den Inhalt der Konvention gerechtfertigt. Ihre Tragweite wird durch die Anwendungsbedingungen für die Rückgabe bzw. die Rückführung von gestohlenen oder illegal ausgeführten Kulturgütern eingeschränkt. Im übrigen entspricht die Definition den Umschreibungen von Kulturgütern, wie sie von einzelnen kantonalen Gesetzen vorgenommen werden (vgl. beispielsweise Art. 3 des freiburgischen Gesetzes vom 7.11.1991 über den Kulturgüterschutz).

2. Die Konvention legt vereinheitlichte, autonome materielle Mindestregeln fest, die anzuwenden sind. Die Rückgabe von Kulturgütern erfolgt demnach nicht aufgrund ausländischen öffentlichen Rechts, sondern im Rahmen und unter den Voraussetzungen der Konvention. Es kann also weder von einer absoluten Verpflichtung der Schweiz zur Anwendung ausländischen öffentlichen Rechts gesprochen werden, noch gilt in unserem Land heute der Grundsatz, dass schweizerische Gerichte ausländisches öffentliches Recht nicht anzuwenden hätten. Die Verweisung auf eine ausländische Rechtsordnung umfasst alle Sachnormen, unabhängig davon, ob sie privat- oder öffentlich-rechtlichen Charakters sind (vgl. die Art. 1 und 19 des Bundesgesetzes vom 18.12.l987 über das Internationale Privatrecht, IPRG, SR 291). Es ist ohnehin nur schwer festzustellen, welche Natur eine Bestimmung aufweist; die Trennungslinie zwischen öffentlichem und privatem Recht wird in jeder Rechtsordnung anders gezogen. Das IPRG erlaubt die selbständige Anwendung ausländischen öffentlichen Rechts, wenn gewisse Voraussetzungen erfüllt sind. Nach Artikel 13 IPRG darf die Anwendung einer Norm des ausländischen Rechts nicht allein mit der Begründung ausgeschlossen werden, dass ihr ein öffentlich-rechtlicher Charakter zugeschrieben wird. Auf jeden Fall anwendbar sind diejenigen öffentlich-rechtlichen Erlasse, welche auch den privaten Rechtsverkehr schützen wollen. So oder so wird jedoch durch den Vorbehalt des Ordre public vermieden, dass durch die Anwendung ausländischen Rechts in der Schweiz Ergebnisse verwirklicht werden müssen, die mit den schweizerischen Rechtsanschauungen offensichtlich nicht übereinstimmen.

3. Die Unesco-Konvention von 1970 kann als eine Charta des internationalen Schutzes und Austauschs von Kunst und Kulturgütern charakterisiert werden, die den Schutz der Kulturgüter in den verschiedenen Staaten fördert sowie durch internationale Solidarität und die Zusammenarbeit aller Staaten das gemeinsame kulturelle Erbe der Menschheit schützen und bewahren will. Sie postuliert das Recht jedes Staates auf die Anerkennung und den Schutz seines kulturellen Erbes, das durch Ein- und Ausfuhrbescheinigungen für die Kulturgegenstände, durch Information, Bildungsmassnahmen, durch die Verpflichtung zur Rückgabe gestohlener Objekte und durch berufsethische Regelungen für den Handel geschützt werden soll. Die Unesco-Konvention von 1970 ist dabei sehr offen formuliert und ermöglicht den Konventionsstaaten, ihre Verpflichtungen ihrer jeweiligen Situation, ihren Anschauungen und ihren gesetzgeberischen Möglichkeiten anzupassen. Die dem öffentlichen Recht zuzuordnende Unesco-Konvention von 1970 ist nicht direkt anwendbar ("non self-executing") und müsste durch ein Einführungsgesetz ins schweizerische Recht umgesetzt werden.

Die Unidroit-Konvention regelt demgegenüber privatrechtliche Aspekte und Verfahren des internationalen Kulturgütertransfers und ergänzt damit die Unesco-Konvention von 1970. Für eine allfällige Ratifikation und Durchführung kommt ihr jedoch selbständige Bedeutung zu. Die Unidroit-Konvention legt Bedingungen und Verfahren für die Rückgabe gestohlener oder rechtswidrig aus einem Staat ausgeführter Kulturgüter fest, wobei die gutgläubigen Besitzer zu entschädigen sind. Die Unidroit-Konvention zielt auf die materielle Vereinheitlichung einer eng begrenzten, privatrechtlichen Materie; sie ist direkt anwendbar ("self-executing") und benötigt demnach keine innerstaatlichen Umsetzung.

Der Bundesrat legt Wert auf den Umstand, dass beide Konventionen erst nach ihrer allfälligen Ratifikation bzw. ab ihrem allfälligen Inkrafttreten für die Schweiz Geltung erlangen können und dass sie insbesondere keine Rückwirkungen entfalten.

4. Die Unidroit-Konvention wurde bereits von zwölf Staaten - nämlich Burkina Faso, Elfenbeinküste, Finnland, Frankreich, Georgien, Guinea, Italien, Kambodscha, Kroatien, Litauen, Sambia und Ungarn - unterzeichnet. Diese Staaten haben auch das Ratifikationsverfahren eingeleitet. Zahlreiche andere Staaten - vor allem auch innerhalb der EU - diskutieren zurzeit die Unterzeichnung bzw. Ratifikation der Unidroit-Konvention.

Da sich Kapital 3 der Unidroit-Konvention weitgehend mit der EU-Richtlinie 93/7/EWG über die Rückgabe von unrechtmässig aus dem Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaates verbrachten Kulturgütern deckt, ist die Konvention im Gemeinschaftsraum zwischen den EU-Mitgliedern weniger von Bedeutung, wohl aber für die Beziehungen von EU-Ländern zu Drittstaaten, etwa den kulturexportierenden Staaten des Südens.

5. Wie der Bundesrat an seiner Sitzung vom 17. Januar 1996 beschlossen hat, wird die Frage der Unterzeichnung der Unidroit-Konvention dem Bundesrat möglichst noch innerhalb der bis zum 30. Juni 1996 laufenden Unterzeichnungsfrist unterbreitet.

6. Auch für die Unidroit-Konvention gilt das normale Verfahren der Vorbereitung der Gesetzgebung bzw. der Ratifikation von internationalen Vereinbarungen. Angesichts der Wichtigkeit dieser Konvention hat der Bundesrat das Eidgenössische Departement des Innern ermächtigt, eine Vernehmlassung durchzuführen. Der Bundesrat wird noch im Sommer über die weiteren Schritte und die Ratifikation der Unidroit-Konvention entscheiden. Der allfällige Beschluss der eidgenössischen Räte über die Genehmigung der Ratifikation der Unidroit-Konvention wird voraussichtlich dem fakultativen Staatsvertragsreferendum (Art. 89 Abs. 3 Bst. c BV) unterstehen.

7. Der Bundesrat befürchtet keine negativen Auswirkungen der Unidroit-Konvention auf den privaten und öffentlichen Kunstbesitz, die Ausstellungstätigkeit der Museen, den internationalen Kulturaustausch, den Kunsthandel und die Kunstmessen. Die Konvention gibt vielmehr jeder rechtmässigen Eigentümerin oder jedem rechtmässigen Eigentümer - sei es ein Staat, ein Museum oder ein privat Sammelnder - die Möglichkeit, ihr oder ihm gestohlenes oder rechtswidrig ausgeführtes Kulturgut zurückzugewinnen, indem die Ansprüche bei einem ordentlichen Gericht eingeklagt werden können. Ausserdem kann auch das schweizerische Patrimonium vom Schutz der Unidroit-Verfahren profitieren.

In Ländern mit einem wichtigen Kunstmarkt wie England oder Deutschland haben die Verordnungen und die EU-Richtlinie, die einen ähnlichen Inhalt aufweisen wie Kapital 3 der Unidroit-Konvention, keine negativen Wirkungen entfaltet, wie der florierende Kunsthandel und die rege Sammlertätigkeit in England zeigen. Die vorgängig von seiten des Handels auch dort geäusserten Befürchtungen sind nicht eingetreten.

Die Haltung von Museen zur Unidroit-Konvention wird allenfalls nach der Vernehmlassung bekannt sein.

8. Die Unidroit-Konvention tangiert die kantonale Autonomie im Zivilprozessrecht in keiner Weise. Die zuständigen kantonalen Behörden sind kompetent, ein Verfahren nach der Unidroit-Konvention zu beurteilen.

Dem Bundesrat erscheint wichtig, dass keine zusätzlichen Spezialgerichte und neuen Verfahrensordnungen vorgesehen werden, sondern die ordentlichen Zivilgerichte die Verfahren durchführen.

9. Die Unidroit-Konvention ist mit den WTO-Bestimmungen vom 1. Januar 1995 (SR 0.632.20) vereinbar. Die WTO erlaubt den Vertragspartnern, Massnahmen zum Schutz nationalen Eigentums von künstlerischem, historischem oder archäologischem Wert zu treffen (Gatt 94, Art. XX Bst. f, SR 0.632.21). Gleichlautende Bestimmungen sind auch in der Efta-Konvention, im Freihandelsabkommen mit der EWG sowie in den Freihandelsabkommen mit den mittel- und osteuropäischen Staaten enthalten.

Antwort des Bundesrates.