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In der Schlusserklärung des 2. Gipfeltreffens der Staats- und Regierungschefs aller 40 Mitgliedstaaten des Europarates vom vergangenen Oktober in Strassburg wird im Unterschied zum ersten Gipfeltreffen in Wien vor vier Jahren nicht mehr die politische Bedeutung des Europarates für die europäische Integration hervorgehoben, sondern ihm bloss noch eine besondere juristische Rolle zugeschrieben, während die politische Identität offenbar eher der OSZE und der EU zukommen soll. Sollte diese Unterlassung bzw. diese Verschiebung der politischen Gewichte tatsächlich gewollt und wohlweislich so erfolgt sein, wäre dies von nicht kleiner Bedeutung. Zur Klärung bitte ich deshalb den Bundesrat um die Beantwortung folgender Fragen:

1. Haben die Regierungschefs ganz bewusst dem Europarat bei der künftigen Gestaltung ganz Europas und der politischen Integration Europas eine neue Aufgabe zuordnen und die entsprechende bisherige Aufgabenteilung verändern wollen?

2. Welches war die Position des Bundesrates in dieser Auseinandersetzung, und wie hat er dafür argumentiert?

3. Teilt der Bundesrat die Meinung, dass der Europarat als einzige paneuropäische Organisation mit fester, andauernder parlamentarischer Verankerung bei der Gestaltung und der Festigung der europäischen Integration nicht nur weiterhin eine politische Aufgabe hat, sondern dass dieser politischen Funktion eine ausserordentliche Bedeutung zukommt?

4. Teilt der Bundesrat die Meinung, dass die OSZE bei aller Wertschätzung diese Aufgabe des Europarates nicht übernehmen kann?

5. Bekräftigt der Bundesrat die anlässlich der letzten parlamentarischen Beratung des Berichtes der schweizerischen Delegation in der Parlamentarischen Versammlung gemachte Aussage, wonach er sich der Exekutivlastigkeit der OSZE bewusst ist, diese deswegen aber nicht im Sinne des Weges des geringsten Widerstandes zu Lasten des Europarates aufwerten will, mit dem entsprechend seiner parlamentarischen Verankerung möglicherweise manchmal etwas mühsamer umzugehen ist, der dafür aber auch Aufgaben auf sich nimmt, die keine Regierung alleine leisten kann?

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Vor der Stellungnahme zu den verschiedenen Fragen des Interpellanten sei daran erinnert, dass der Bundesrat unter europäischer Integration jene Form der Zusammenarbeit versteht, welche den Einigungsprozess in Europa nicht nur durch zwischenstaatliche Kooperation, sondern auch durch die schrittweise Übertragung hoheitlicher Befugnisse auf ein übergreifendes Ganzes fördern will. Dieser Vorgang wird heute im wesentlichen von der Europäischen Union getragen. Demgegenüber beruht der Europarat, sieht man vom Bereich der Rechtsprechung bei den Menschenrechten ab, auf zwischenstaatlicher Zusammenarbeit. Dies hindert ihn allerdings nicht daran, als Wertegemeinschaft einen wichtigen Beitrag an die Errichtung eines demokratischen, rechtsstaatlichen und den Menschenrechten verpflichteten Europas zu leisten. So verstanden, bestehen zwischen dem Ersten Gipfeltreffen von Wien (1993) und dem Zweiten Gipfeltreffen von Strassburg bezüglich ihrer gesamteuropäischen Bedeutung keine wesentlichen Unterschiede.

1. Vergleicht man die Schlusserklärung des Ersten Gipfeltreffens des Europarates von 1993 mit jener des Zweiten Gipfeltreffens vom vergangenen Jahr, lassen sich indessen unterschiedliche Akzente und Gewichtungen feststellen.

In Wien ging es darum, auf höchster Ebene die neue politische Rolle des Europarats beim Aufbau Europas zu bestätigen, seinen Beitrag zur Sicherheit und Stabilität des Kontinents zu bekräftigen und Richtlinien für seine Entwicklung zu einer paneuropäischen Organisation zu setzen. In der Erklärung vom 9. Oktober 1993 wurde der Europarat als die europäische politische Institution dargestellt, die vorzüglich in der Lage sei, die Demokratien Europas, die sich von der kommunistischen Unterdrückung befreit haben, gleichberechtigt in ständige Strukturen aufzunehmen. Deshalb sei deren Beitritt zum Europarat ein zentrales Element in der europäischen Konstruktion.

Anlässlich des Zweiten Gipfeltreffens vom Oktober des vergangenen Jahres in Strassburg haben die Staats- und Regierungschefs ihre Verbundenheit mit den grundlegenden Prinzipien des Europarates bekräftigt und die wiedergefundene Einheit des Kontinents sowie deren Bedeutung für den Frieden und die Stabilität betont. Der dabei verabschiedete Aktionsplan soll gleichzeitig dazu dienen, die mit der starken Erweiterung des Mitgliederkreises verbundenen Probleme zu meistern.

Man kann also festhalten, dass die Staats- und Regierungschefs in ihrer Erklärung und ihrem Aktionsplan vom 11. Oktober 1997 in keiner Weise die Funktion des Europarates, wie sie sie vier Jahre zuvor in Wien umschrieben hatten, in Frage stellen wollten. Die Staats- und Regierungschefs haben diese Funktion vielmehr bestätigt, indem sie dem Europarat neue Aufgaben übertragen haben, welche seine bisherige Rolle konkretisieren.

2. Im Namen des Bundesrates hat der Bundespräsident in seiner Erklärung festgestellt, dass der Europarat im Begriff ist, das Ideal seiner Gründerväter zu verwirklichen, nämlich die Vereinigung aller europäischen Staaten auf der Grundlage der pluralistischen Demokratie, des Rechtsstaates und der Achtung der Menschenrechte. Er rief dazu auf, die in den fast fünfzig Jahren erworbenen hohen Standards nicht nur zu bewahren, sondern weiter zu vertiefen und konsequent durchzusetzen. Schliesslich wies er auf die Notwendigkeit hin, die Zusammenarbeit mit anderen Organisationen zu verstärken, nicht zuletzt auch mit Blick auf den gesamteuropäischen Raum demokratischer Sicherheit, dessen Verwirklichung anlässlich des Ersten Europaratsgipfels in Wien eingeleitet worden war.

3. Die Ziele und die Tätigkeit des Europarates sind von eminent politischer Bedeutung. Mit den Schwerpunkten Demokratie, Rechtsstaat und Menschenrechte leistet die Organisation einen entscheidenden Beitrag zur umfassend verstandenen Sicherheit des europäischen Kontinents. Auch wenn ihre Arbeitsweise vorwiegend rechtlicher Natur ist, hat die Normengebung eine starke politische Dimension. Die Verabschiedung der Konvention über nationale Minderheiten oder derjenigen über das Verbot des Klonens von menschlichem Leben seien als Beispiele genannt. Der wertorientierte Erlass von Normen mit gesamteuropäischer Geltung ist eine politische Tätigkeit von grosser Tragweite.

4. Der Europarat und die OSZE verfolgen dasselbe Ziel, auf der Grundlage der gemeinsamen Prinzipien der Demokratie, des Menschenrechtsschutzes und der Rechtsstaatlichkeit die Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa zu fördern. Die Mandate, ihre Arbeitsmethoden und Ressourcen unterscheiden sich allerdings wesentlich voneinander und geben jeder Organisation spezifische komparative Vorteile. Während der Europarat über ein starkes rechtliches und institutionelles Fundament verfügt und rechtlich bindende Instrumente, Standards und Überprüfungsprozeduren schafft, arbeitet die OSZE auf institutionell schwächerer Basis mit vor allem politisch bindenden Prinzipien und Verpflichtungen. Die Zusammenarbeit mit dem Europarat findet vor allem in Strassburg statt und umschliesst die verschiedensten Kategorien der nationalen, regionalen oder lokalen Verwaltungen der Mitgliederstaaten, wohingegen die OSZE auf politische Aktionen vor Ort, hauptsächlich in den Bereichen der Konfliktverhütung, des Krisenmanagements und des postkonfliktuellen Wiederaufbaus ausgerichtet ist.

Die politische Öffnung im Osten Europas hat namhafte interne Entwicklungen sowohl des Europarates als auch der OSZE zur Folge gehabt. Die politische Bedeutung des Europarates für die europäische Einheit, die als Ziel in den Statuten der Strassburger Organisation festgehalten ist, wird dadurch nicht beeinträchtigt. In den Bereichen des Strassburger Monitoring und des Kontrollmechanismus der Europäischen Menschenrechtskonvention führte der Europarat substantielle Reformen durch. Die OSZE verstärkte ihre Effizienz als eines der Hauptinstrumente zur Frühwarnung, Konfliktverhütung, Krisenbewältigung und zur Normalisierung der Lage nach Konflikten. Eine Übernahme von Funktionen des Europarates durch die OSZE steht ebensowenig zur Diskussion wie umgekehrt eine Übernahme von Funktionen der OSZE durch den Europarat. Die OSZE wird sich weiterhin auf politisch bindende Verpflichtungen abstützen können und bleibt dem Konsensprinzip verpflichtet.

Hingegen sollten die beiden Organisationen auf eine bessere Arbeitsteilung untereinander hinwirken. Während ihres OSZE-Vorsitzes hat die Schweiz entsprechende Vorschläge gemacht und regelmässige Absprachen zwischen den leitenden Organen von Europarat und OSZE gefordert. Schritte in dieser Richtung wurden unternommen, doch die konkrete und systematische Umsetzung einer Arbeitsteilung zwischen solchen Organisationen erweist sich als schwierig. Der Fall der fehlenden Koordination bei internationalen Wahlbeobachtungen und den daraus resultierenden Widersprüchen bei der Beurteilung von Wahlgängen ist dafür ein beredtes Beispiel.

5. Der Bundesrat setzt sich aktiv für die Förderung und Entwicklung des Europarates und der OSZE ein. Diese Stärkung soll den charakteristischen Kernbereichen zugute kommen, in denen jede Organisation über komparative Vorteile verfügt; sie soll aber weder zu Lasten der einen noch der anderen erfolgen.

Die institutionelle Einbindung der Parlamentarischen Versammlung des Europarates ist ungleich umfassender als jene der OSZE. Während die Versammlung in der OSZE die Entwicklung des OSZE-Prozesses kritisch begleitet und der OSZE-Exekutive Impulse aus parlamentarischer Sicht gibt, hat die Parlamentarische Versammlung des Europarates ihren festen Platz in den verschiedensten Beschlussfassungsprozeduren. Der Bundesrat kann sich der Meinung nicht anschliessen, dass deshalb der Umgang mit dem Europarat mühsamer wäre. Er begrüsst die der Parlamentarischen Versammlung übertragenen Aufgaben und spricht sich für einen vertieften Beizug der Parlamentarischen Versammlung in der OSZE aus.

Antwort des Bundesrates.