InitialSituation

Zentrale Punkte der Debatte in beiden Räten waren die Tätigkeitsfelder des Nachrichtendienstes, das Bewilligungsverfahren für das Abhören von Telefonen, das Eindringen in Computer im Inland und im Ausland oder Verwanzen von Privaträumen und die Aufsicht über den Nachrichtendienst. Im Nationalrat lehnten Grüne, Sozialdemokraten und Grünliberale die Vorlage in der Gesamtabstimmung ab.

Der Bundesrat beauftragte das VBS im November 2009 mit der Ausarbeitung eines neuen Nachrichtendienstgesetzes. Die wichtigsten Entscheide nach der Vernehmlassung betrafen: Verzicht auf die Schaffung einer separaten Verfassungsgrundlage für den Nachrichtendienst; Präzisierung der Zusammenarbeit mit den Kantonen und erweiterte kantonale Aufsichtsrechte zur Vermeidung von Aufsichtslücken; Festhalten an Kabelaufklärung.

Das Nachrichtendienstgesetz (NDG) beinhaltet folgende Kernpunkte:

- Gesamtheitliche Gesetzesgrundlage für den NDB.

- Die Grundrechte und die individuelle Freiheit der Schweizer Bürgerinnen und Bürger werden mit dem neuen Gesetz gewahrt, die Privatsphäre bleibt möglichst unangetastet.

- Neuausrichtung der Informationsbeschaffung: inskünftig soll einerseits zwischen gewalttätigem Extremismus mit Bezug zur Schweiz, und anderseits den übrigen Bedrohungsfeldern und damit verbundenen Aufgaben unterschieden werden.

- Einführung von neuen Informationsbeschaffungsmassnahmen (z.B. Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs) in den Bereichen Terrorismus, verbotener Nachrichtendienst, Proliferation und Angriffe auf kritische Infrastrukturen oder zur Wahrung weiterer wesentlicher Landesinteressen. Für die Genehmigung dieser Massnahmen ist in jedem einzelnen Fall eine gerichtliche (Bundesverwaltungsgericht) und eine politische Instanz (Chefin/Chef des VBS nach obligatorischer Konsultation des Sicherheitsausschusses des Bundesrates) zuständig.

- Im Bereich der Abwehr von gewalttätigem Extremismus dürfen diese neuen, genehmigungspflichtigen Informationsbeschaffungsmassnahmen nicht angewandt werden.

- Differenzierte Datenhaltung und -erfassung: Je nach Thematik, Quelle und Sensibilität der Daten werden diese in einem Verbund von verschiedenen, getrennten Informationssystemen abgelegt; Personendaten müssen vor einer Verwendung mit Aussenwirkung obligatorisch auf Richtigkeit und Erheblichkeit geprüft werden. Daten, die der NDB mittels einer bewilligungspflichtigen Beschaffungsmassnahme erhält, werden gesondert behandelt und stehen nur den Spezialisten innerhalb des NDB zur Verfügung.

- Umfassende Kontrolle: Die Tätigkeiten des NDB unterliegen einer vierfachen Kontrolle bzw. Aufsicht, nämlich durch die Geschäftsprüfungsdelegation und die Finanzdelegation des Parlamentes, durch das vorgesetzte Departement und durch den Bundesrat. Die Funkaufklärung unterliegt zusätzlich einer gesonderten Prüfung durch die Unabhängige Kontrollinstanz.

- Beschwerdemöglichkeiten: Das NDG sieht bei Verfügungen und genehmigungspflichtigen Beschaffungsmassnahmen des NDB wirksame Beschwerdemöglichkeiten beim Bundesverwaltungsgericht und in zweiter Instanz beim Bundesgericht vor.

- Für die Umsetzung wird weitestgehend auf bestehende eidgenössische und kantonale Strukturen abgestellt. Insgesamt ist mit rund 20 zusätzlichen Stellen zu rechnen. (Quelle: Pressemeitteilung des Bundesrates)

Proceedings

Der Nationalrat beschloss mit 154 zu 33 Stimmen Eintreten auf die Vorlage. Neben den Grünen stimmten lediglich eine Minderheit der Sozialdemokraten sowie zwei Vertreter der SVP-Fraktion dagegen. Die Kommissionssprecher wiesen darauf hin, dass es bei der Vorlage um eine Güterabwägung zwischen dem Schutz der Persönlichkeitsrechte und der Sicherheit gehe. Dieser Spagat sei gut gelungen, sehe das Gesetz doch diverse Bewilligungs- und Kontrollmechanismen vor. Grundsätzliche Opposition gegen das Gesetz gab es vonseiten der Grünen. Ihre Sprecher wiesen darauf hin, dass das Gesetz ein unverhältnismässiger Eingriff in die Grundrechte sei. Die präventive Überwachung werde "in unerträglichem Mass" ausgebaut, die Kontrolle sei ungenügend und der Datenschutz nicht geregelt.

Bundesrat Ueli Maurer wehrte sich gegen den Vorwurf des Lauschangriffs. Es gehe bei den bewilligungspflichtigen Massnahmen um "10 bis 12 Fälle" pro Jahr, sagte er. Die Sozialdemokraten machten ihre Zustimmung in der Gesamtabstimmung von diversen Verbesserungen abhängig. So wollten sie etwa die Genehmigungsverfahren stärken, sowie die Oberaufsicht verbessern. In der Detailberatung verlangten die Grünen und die Sozialdemokraten Verschärfungen bei dem Bewilligungsverfahren für das Abhören von Telefonen und das Eindringen in Computer oder Verwanzen von Privaträumen. Sämtliche Minderheitsanträge, welche in diese Richtung zielten, waren jedoch chancenlos. Die Mehrheit des Rates vertraute auf das von Bundesrat und Kommissionsmehrheit vorgeschlagene dreistufige Bewilligungsverfahren. Verzichten wollten die Grünen auf die Kabelaufklärung. Anders als die Funkaufklärung soll die Kabelaufklärung keiner unabhängigen Kontrollinstanz unterstellt werden. Auch hier folgte der Nationalrat dem Bundesrat und der Mehrheit seiner Kommission. Fest hielt der Nationalrat auch an der Bestimmung, dass der Bundesrat den Nachrichtendienst (NDB) in nicht näher definierten besonderen Lagen einsetzen darf. Mit 119 zu 65 Stimmen bei 5 Enthaltungen stimmte der Nationalrat in der Gesamtabstimmung dem Gesetz zu. Dagegen stimmten neben den Grünen, die Sozialdemokraten und die Grünliberalen, da sie mit ihren Anträgen allesamt scheiterten.

Der Ständerat beschloss mit 37 zu 2 Stimmen Eintreten auf die Vorlage. Die grosse Mehrheit des Rates erachtete diese als nötig, um den gegenwärtigen Bedrohungen gerecht zu werden. In der Detailberatung folgte der Rat in den meisten Punkten dem Bundesrat. Er wollte jedoch die Grenzen für den NDB auf Anraten der Geschäftsprüfungsdelegation enger stecken und nahm einige Einschränkungen an der Vorlage vor. Er strich den Begriff der "besonderen Lage", in denen der Dienst hätte tätig werden können. Die Ausweitung seiner Tätigkeiten beispielsweise auf die Abwehr von Wirtschaftsspionage, soll nur bei "schweren und unmittelbaren Bedrohungen" möglich sein. Das völkerrechtlich problematische Eindringen in ausländische Computersysteme soll gemäss Ständerat durch einen Richter genehmigt werden. Bundesrat Ueli Maurer fand kein Gehör mit seinem Argument, ein Gericht könne gar nie zustimmen, weil dies in den allermeisten Fällen eine illegale Handlung im Zielland darstelle. Klarer regeln wollte der Ständerat auch, wann Erkenntnisse an andere Behörden weitergegeben dürfen und müssen. So soll der NDB Erkenntnisse unaufgefordert den Strafverfolgungsbehörden weiterleiten, wenn diese der Verhinderung schwerer Straftaten dienen. Für wenig Diskussion sorgte die Kabelaufklärung. Ein Einzelantrag gänzlich auf die Kabelaufklärung zu verzichten wurde deutlich abgelehnt. Hingegen soll sie, wie heute schon die Funkaufklärung, der Unabhängigen Kontrollinstanz (UKI) unterstellt werden. Der Ständerat beschloss im weiteren strengere Regelungen für die Aufsicht über den NDB. Er nahm eine unabhängige Aufsichtsinstanz in die Vorlage auf. Sie soll prüfen, ob der Nachrichtendienst rechtmässig, zweckmässig und wirksam handelt. In der Gesamtabstimmung wurde das Gesetz mit 32 zu 5 Stimmen angenommen.

Der umstrittenste Punkt bei der Differenzbereinigung war die Bewilligungspraxis für das Eindringen in ausländische Computersysteme. Bundesrat und Ständerat wollten den Bundesrat als Bewilligungsinstanz, der Nationalrat wollte dies "in Fällen untergeordneter Bedeutung" an den Verteidigungsminister oder gar dem Direktor des Nachrichtendienstes delegieren. Mit 107 zu 80 Stimmen hielt der Nationalrat an der Delegationsmöglichkeit fest. Die zweite Differenz betraf die Bewilligungspflicht der Informationsbeschaffung im Ausland. Der Ständerat wollte diese Massnahme vom Bundesverwaltungsgericht genehmigen lassen, der Nationalrat lehnte dieses Verfahren jedoch ab, da das Gericht einer solchen Massnahme niemals zustimmen könnte. Bei der Stärkung der Aufsicht über den NDB folgte der Nationalrat dem Beschluss des Ständerates. Beim Öffentlichkeitsprinzip wollte der Nationalrat nicht wie der Ständerat das gesamte Nachrichtendienstgesetz ausnehmen, sondern nur die Informationsbeschaffung.

Der Ständerat folgte ausser bei einer Differenz den Beschlüssen des Nationalrates. Bei der letzten Differenz ging es um die Hackerangriffe des NDB gegen Computer im Ausland. Beide Räte sind damit einverstanden, dass der NDB solche Aktionen durchführen soll, um Informationen zu beschaffen oder Computer zu manipulieren. Umstritten war aber, wer solche Aktionen bewilligt. Bei Hackerangriffen zur Informationsbeschaffung, beharrte der Ständerat deshalb darauf, dass der für die Verteidigung zuständige Bundesrat seine für die Aussenpolitik und Justiz zuständigen Kollegen konsultieren muss. Bei Computer-Manipulationen im Ausland soll in jedem Fall der Gesamtbundesrat entscheiden.

Der Nationalrat schloss sich in dieser letzten Differenz dem Ständerat an.

Die Vorlage wurde in der Volksabstimmung vom 25. September 2016 mit 65,5 Prozent Ja-Stimmen gutgeheissen.