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Demonstrationen und Kundgebungen auf öffentlichem Grund geniessen in der Schweiz den verfassungsrechtlichen Schutz sowohl der Meinungs- und Informationsfreiheit nach Artikel 16 BV wie auch der Versammlungsfreiheit Artikel 22 BV. Auf europäischer und internationaler Ebene garantieren Artikel 11 der Europäischen Menschenrechtskonvention EMRK (in Verbindung mit Art. 10 EMRK) und Artikel 21 UNO-Pakt II das Recht, sich frei und friedlich mit anderen zu versammeln.

In den Wochen seit der Verhängung des Versammlungsverbots und der Vorschrift, dass keine Gruppen über fünf Personen erlaubt seien, wurden in der ganzen Schweiz verschiedentlich politische Äusserungen im öffentlichen Raum untersagt. Die Polizei verhaftete, büsste oder wies Personen weg, welche mit Fantasie im öffentlichen Raum ihre politische Meinung kundgetan hatten, auch in Fällen, bei denen sie dabei keine Gruppen über fünf Personen bildeten und innerhalb der Gruppe die Distanzregeln einhielten.

Gegenüber dem "Tages-Anzeiger" stellte das Bundesamt für Gesundheit (BAG) am 1. Mai 2020 denn auch klar, dass es einen gewissen Spielraum gebe bei der Auslegung der Verordnung, insbesondere dann, wenn sich nur einzelne Personen an einer Aktion beteiligten. "Denkbar sind alle Formen von politischen Äusserungen, bei denen es zu keinen Menschenansammlungen kommt", teilte das BAG mit.

1. Kann der Bundesrat bestätigen, dass er selbst auch bei der Verhängung von bundesrätlichem Notrecht an das verfassungsmässige Prinzip der Verhältnismässigkeit gebunden ist, d.h. dass alle Einschränkungen der Grundrechte geeignet, erforderlich und angemessen sein müssen, um ein legitimes öffentliches Interesse (hier den Schutz der Gesundheit) zu verfolgen?

2. Teilt er die Auffassung, dass die gleichen Prinzipien auch leitend sind für rechtsdurchsetzende Organe bei der Interpretation und Umsetzung der COVID-19 Verordnung und anderer notrechtlichen Vorgaben?

3. Teilt er - auch im Sinne der Auskunft des BAG - die Einschätzung, dass Verbote von Kundgebungen im öffentlichen Raum, welche die Hygienevorschriften einhalten, eine unverhältnismässige Einschränkung des Grundrechts der Demonstrationsfreiheit darstellen?

4. Ist er bereit, dies gegenüber Kantonen und Gemeinden entsprechend klarzustellen?

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1. Gestützt auf Artikel 7 des Epidemiengesetzes (EpG, SR 818.101) und die notrechtlichen Kompetenzen gemäss Artikel 185 Absatz 3 der Bundesverfassung (SR 101) kann der Bundesrat, wenn es eine ausserordentliche Lage erfordert, für das ganze Land oder für einzelne Landesteile die notwendigen Massnahmen anordnen. Soweit die Massnahmen in Grundrechte eingreifen, bedarf es nach der Bundesverfassung nicht nur einer hinreichenden rechtlichen Grundlage, sondern die Massnahme muss zudem im öffentlichen Interesse liegen, verhältnismässig sein und den Kerngehalt des betroffenen Grundrechtsrecht beachten. Ausfluss der Verhältnismässigkeit ist auch, dass nicht erforderliche Massnahmen unterbleiben und Massnahmen aufgehoben oder angepasst werden, wenn sie nicht mehr erforderlich oder geeignet sind.

Internationale Menschenrechtsübereinkommen (insbesondere die Europäische Menschenrechtskonvention [SR 0.101] sowie der Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte der Vereinten Nationen [UNO-Pakt-II; SR 0.103.2]) enthalten vergleichbare Möglichkeiten zur Beschränkung bestimmter Grundrechte. Darüber hinaus sehen sie vor, im Falle eines öffentlichen Notstandes, der das Leben der Nation bedroht, mit einer Derogationserklärung von gewissen Menschenrechtsverpflichtungen befristet und in begrenzter Weise abzuweichen. Der Bundesrat hat von der Möglichkeit der Derogation nicht Gebrauch gemacht.

Der Bundesrat ist überzeugt, dass der Schutz der Menschenrechte gerade in Krisenzeiten zentral ist. Alle Einschränkungen erfolgten im Rahmen der üblichen, verfassungsrechtlich und völkerrechtlich vorgesehenen Möglichkeiten. Die Massnahmen basieren auf einer gesetzlichen Grundlage, sind im öffentlichen Interesse und verhältnismässig. Insbesondere hat der Bundesrat sie zeitlich begrenzt und überprüft sie laufend. Zudem hat er am 27. Mai 2020 beschlossen, die ausserordentliche Lage auf den 19. Juni 2020 wieder zu beenden.

2. Die Vollzugsbehörden und insbesondere auch die Polizei sind gehalten, bei der Kontrolle und Durchsetzung der vom Bundesrat im Rahmen seiner notrechtlichen Kompetenzen erlassenen Bestimmungen den Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu wahren. Dazu ist der Rechtsschutz gewährleistet.

3. Angesichts der Notlage war es zum Schutz der öffentlichen Gesundheit erforderlich, Massnahmen und Einschränkungen bis hin zu Verboten anzuordnen, die weitreichende Auswirkungen auf das öffentliche Leben in der Schweiz haben. Nur so konnte eine exponentielle Weiterverbreitung des Coronavirus verhindert werden. Menschenansammlungen begünstigen die Übertragung ganz besonders, weshalb ein besonderes Augenmerk auf die Vermeidung von Ansammlungen und auf die Verhinderung von dem damit einhergehenden erhöhten Mobilitätsaufkommen gelegt wurde. Unter die vom Bundesrat verhängten Verbote für Menschenansammlungen wie auch für Veranstaltungen fielen auch politische Kundgebungen. Die entsprechenden Verbote wurden etappenweise, soweit die epidemiologische Situation dies erlaubt, gelockert oder aufgehoben.

Das Vorgehen im Vollzug muss immer auf die konkrete Situation abgestimmt sein und hat mit Augenmass und unter Beachtung des Prinzips der Verhältnismässigkeit zu erfolgen. Politische Äusserungen, bei denen es zu keinen Menschenansammlungen über das erlaubte Mass kommt, waren stets erlaubt. Die zuständigen kantonalen Behörden haben im Übrigen die Möglichkeit, auf Gesuch hin Ausnahmen vom Veranstaltungsverbot zu bewilligen, wenn überwiegende öffentliche Interessen dies gebieten und der notwendige Gesundheitsschutz gewährleistet ist.

Im Lichte dieser Ausführungen ist der Bundesrat nicht der Meinung, dass Verbote von grösseren Kundgebungen im öffentlichen Raum, welche die Abstands- und Hygienevorschriften einhalten, eine unverhältnismässige Einschränkung des Grundrechts der Demonstrationsfreiheit darstellen. Auch die vom Interpellanten zitierte Aussage des Bundesamts für Gesundheit (BAG) vom 1. Mai 2020 ist - entgegen der Aussage des Interpellanten - nicht in diesem Sinne zu verstehen.

4. Die Bundesbehörden stehen in regelmässigem Austausch mit den Kantonen in Bezug auf die Umsetzung und den einheitlichen Vollzug der vom Bundesrat erlassenen Vorschriften.

Antwort des Bundesrates.