InitialSituation

Dans le cadre de la discussion "Panorama des assurances sociales ; point de la situation, perspectives et mesures à prendre", le Conseil fédéral a décidé, le 30 juin 2004, de soumettre sans délai au Parlement un projet de réforme de la procédure de l'assurance-invalidité qui devait être traité en procédure spéciale et entrer en vigueur le 1er janvier 2006. Ce projet visait à rendre la procédure AI plus simple au moyen des trois mesures suivantes :

- remplacer la procédure d'opposition par la procédure de préavis (rétablir la situation antérieure à l'introduction de la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales [LPGA]);

- supprimer la gratuité de la procédure devant les tribunaux cantonaux des assurances et devant le Tribunal fédéral des assurances (TFA);

- restreindre le pouvoir de cognition du TFA.

Le Conseil fédéral a mis ledit projet en consultation du 24 septembre au 1er novembre 2004. Ont été invités à donner leur avis les cantons, les tribunaux fédéraux, les partis, les associations faîtières de l'économie et d'autres organisations intéressées. Une conférence de consultation a en outre été organisée le 22 octobre 2004 à l'intention des associations de défense des personnes handicapées. Au total, 66 réponses ont été recueillies.

Les principales tendances qui ressortent des réponses sont les suivantes :

- Soutien à l'idée de réforme : la majorité des participants approuve le projet dans l'ensemble. Les opposants rejettent notamment l'idée d'une réglementation spécifique de la procédure dans l'AI, contestent le caractère d'urgence, déplorent le chevauchement avec la réforme de l'organisation judiciaire fédérale et mettent en doute l'opportunité des mesures.

- Remplacement de la procédure d'opposition par la procédure de préavis : le projet de remplacer la procédure d'opposition par la procédure de préavis a été bien accueilli. Certains participants ont cependant relevé qu'il n'est pas encore possible d'estimer les effets de la procédure d'opposition sur le nombre d'oppositions formées contre les décisions des offices AI.

- Suppression de la gratuité de la procédure de recours devant les tribunaux cantonaux des assurances et le Tribunal fédéral des assurances : l'idée de rendre payante la procédure de recours devant les tribunaux cantonaux des assurances a dans l'ensemble été favorablement accueillie. La majorité des cantons suggèrent de fixer des limites de frais. Mais plusieurs participants critiquent l'imposition de frais aux parties pour les procédures cantonales, car ils craignent qu'il en résulte une augmentation des demandes d'assistance judiciaire, et par voie de conséquence des coûts encore plus élevés. Les cantons se sont majoritairement prononcés pour que la proposition de supprimer la gratuité de la procédure devant le TFA soit harmonisée avec la réforme de l'organisation judiciaire fédérale.

- Limitation du pouvoir d'examen du Tribunal fédéral des assurances aux cas de violation du droit fédéral, y compris l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation : seuls quelques participants se sont prononcés sur cette mesure. Certains sont sceptiques au vu du résultat des débats parlementaires relatifs à la réforme de l'organisation judiciaire fédérale. En effet, alors que la procédure de consultation sur le présent projet était en cours, le Conseil national a maintenu le plein pouvoir de cognition du TFA en ce qui concerne les prestations de l'AI.

Sur la base des résultats de la procédure de consultation et afin d'harmoniser le présent projet avec la réforme totale de l'organisation judiciaire fédérale, trois mesures pour la simplification de la procédure AI sont proposées :

- remplacer la procédure d'opposition par la procédure de préavis (rétablir la situation antérieure à l'introduction de la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales [LPGA]);

- supprimer la gratuité de la procédure devant les tribunaux cantonaux des assurances et devant le Tribunal fédéral des assurances (TFA);

- supprimer la suspension des délais dans la procédure administrative et devant les tribunaux cantonaux des assurances.

L'introduction des mesures proposées vise à simplifier et à accélérer la procédure dans l'assurance-invalidité. Dans l'intérêt de la personne assurée surtout, la procédure administrative doit se dérouler sans délais. Par rapport à la procédure d'opposition, la procédure de préavis permet d'associer en temps utile la personne assurée et d'établir ainsi les faits avec précision.

L'obligation de supporter les frais de justice devant les tribunaux cantonaux invitera la personne assurée à peser mûrement le pour et le contre avant de former recours. La suppression de la gratuité de la procédure provoquera une diminution des recours superflus.

Proceedings

Au Conseil national, une large minorité de la commission a proposé de ne pas entrer en matière. Pour cette minorité, l'objet présente des faiblesses de méthode et de fond évidentes qui empêchent d'y adhérer. Des faiblesses de méthodes, puisqu'il manque des données quantitatives et une évaluation qualitative sérieuse des avantages et des désavantages liés à la procédure en vigueur, deux ans seulement après son introduction. Il paraît d'autre part peu pertinent de modifier certains aspects d'une procédure sur laquelle la prochaine révision de l'AI toute proche aura certainement aussi des effets. Sur le fond, la modification proposée s'éloigne de l'harmonisation péniblement acquise par la LPGA. On renonce à la procédure d'opposition pour revenir à celle du préavis, on introduit des frais de justice et on élimine la suspension des délais. Les partisans de la révision ont mis l'accent sur la nécessité, dans l'intérêt même des personnes assurées et des ayants droit, du prompt déroulement de la procédure administrative. Alors que les délais de décision jouent un rôle considérable dans la réinsertion professionnelle effective, les mesures proposées visent à simplifier et accélérer la procédure en cas de litiges portant sur les prestations de l'AI. Soutenue par les groupes démocrate-chrétien, radical-libéral et UDC, l'entrée en matière a été décidée par 111 voix contre 63.

Aux art. 57a, al. 1 et 2 et 69, al. 1, le Conseil national, sensible aux arguments de la majorité de sa commission, a rétabli la procédure de préavis par 105 voix contre 64 respectivement 107 voix contre 63. Pour la majorité, l'introduction de la procédure d'opposition n'a pas permis d'améliorer le taux d'acceptation des décisions de l'assurance-invalidité, au contraire. Le nombre élevé d'oppositions et de recours enregistré dans ce domaine nécessite la prise de mesures correctrices immédiates. Les groupes socialistes et Verts ont vivement contesté cette analyse, mais ils n'ont pas été entendus.

Avec la voix prépondérante de sa présidente, le Conseil national a refusé, par 89 voix contre 88, de supprimer la suspension des délais durant les vacances judiciaires (deux semaines à Pâques, un mois en été, deux semaines à Noël).

À l'art. 69, al. 1ter, les députés des groupes socialiste et Vert se sont élevés en vain contre la suppression de la gratuité de la procédure, présentée comme une mesure antisociale. La Chambre basse a préféré suivre, par 108 voix contre 70, la recommandation de la majorité de sa commission. Pour celle-ci, l'introduction d'émoluments financièrement supportables permet aux recourants de mieux saisir l'importance d'une action. De plus, les personnes sans moyen ont droit à l'assistance judiciaire, donc à la gratuité.

Comme le proposait la majorité de la commission, le Conseil national a restreint, par 93 voix contre 85, le pouvoir de cognition du Tribunal fédéral des assurances en ce qui concerne les décisions relatives aux prestations de l'AI. Il a considéré que cela constituait un moyen efficace et judicieux d'endiguer les coûts. Une minorité de la commission a estimé, au contraire, comme la Commission des affaires juridiques, que cette décision serait en contradiction avec les articles 97 et 105 de la loi sur le Tribunal fédéral adoptée par le Parlement le 17 juin 2005.

Au vote sur l'ensemble, la loi a été adoptée par 92 voix contre 65, l'opposition venant des rangs rose-vert.

Au Conseil des États, la proposition de non-entrée en matière de Gisèle Ory (S, NE) a été rejetée par 35 voix contre 4. Les propositions de minorité aux art. 57a, al. 1 et 2 et 69, al. 1 concernant la procédure de préavis ou le pouvoir de cognition du Tribunal (ch. IIbis, modification du droit en vigueur), n'ont pas empêché les sénateurs de se rallier aux décisions du Conseil national.