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Certains offices GMEB entrent directement en concurrence avec des fournisseurs privés et faussent le marché du fait qu'ils offrent leurs services à des prix plus bas que ne le voudrait la prise en compte intégrale des coûts. Il s'agit donc d'une sous-enchère que ces offices ne peuvent compenser qu'en percevant des prix surfaits pour des produits dont ils ont le monopole, ou en se rattrapant sur l'argent des contribuables. Cette situation a déjà été critiquée dans un rapport interne par la Commission des finances du Conseil national ("Facts", No 33/2000, p 21ss.).

La Commission de la concurrence (Comco) est impuissante face à ces offices. Selon un arrêt du Tribunal fédéral, elle ne peut prendre aucune décision à leur égard ni leur imposer des mesures provisionnelles (arrêt du Tribunal fédéral ; in Droit et politique de la concurrence 2001/1, p. 221ss., cons. 3s.). Motif : la Comco est constituée par le Conseil fédéral et n'est dès lors pas habilitée à statuer sur des décisions du gouvernement ou des services qui lui sont subordonnés. Elle ne peut qu'émettre des recommandations à l'intention du Conseil fédéral.

L'Office fédéral de topographie (S+T, office GMEB du DDPS) est soupçonné, à juste titre, de fournir des prestations sans en facturer intégralement les coûts, autrement dit de pratiquer la sous-enchère. Tel est le cas en particulier des mesures par satellite swipos-GIS/GEO. L'Office fédéral de topographie vend ses données de 10 à 1,5 % moins cher que ne peut le faire son concurrent privé Swissat sur la base d'un calcul réaliste des coûts de revient. Si le S+T était une société privée ou une entreprise de la Confédération dotée de la personnalité juridique (comme p. ex. les CFF), il serait soumis à la loi sur les cartels, et donc au contrôle de la Comco, qui pourrait alors imposer les mesures provisionnelles appropriées et obliger l'office à rendre des comptes.

Dans ces conditions, les concurrents du S+T sont fortement désavantagés. Etant soumis aux impératifs économiques, ils ne peuvent faire face à la sous-enchère. De plus, s'ils veulent recourir, ils ne peuvent le faire que dans une procédure de droit privé, qui a peut de chances de déboucher sur des mesures provisionnelles.

Il est en outre particulièrement dérangeant que les prestations du S+T soient vantées sur Internet comme relevant de la puissance publique, alors qu'elles peuvent tout aussi bien être fournies par une entreprise privée.

Cette situation est tout à fait insatisfaisante. Je prie donc le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Est-il aussi d'avis qu'il y a concurrence déloyale lorsqu'un office fédéral vante ses prestations comme relevant de la puissance publique alors qu'une entreprise privée offre exactement les mêmes prestations ?

2. Partage-t-il l'avis selon lequel les offices GMEB doivent établir leur prix sur la base d'une prise en compte intégrale des coûts ? Est-il aussi persuadé que les distorsions de concurrence pratiquées par des offices fédéraux doivent être éliminées immédiatement, comme cela est exigé des entreprises de la Confédération dotées de la personnalité juridique ?

3. Juge-t-il aussi inadmissible que les offices GMEB profitent en partie d'un vide juridique dû au fait que la Comco ne peut leur imposer des mesures provisionnelles ou des décisions de fond ? Objecte-t-il aussi à ce que des offices GMEB pratiquent la sous-enchère en se finançant au moyen de transferts de subventions ou de deniers publics ?

4. Est-il prêt à établir rapidement les bases légales nécessaires pour qu'il soit aussi possible d'intervenir de manière appropriée contre les distorsions de la concurrence et les pratiques de sous-enchère qui sont le fait d'offices GMEB ?

5. Le Conseil fédéral ou le Département fédéral de la défense, de la protection de la population et des sports ont-ils l'intention d'examiner à fond et sans délai les accusations de sous-enchère formulées à l'encontre du S+T et d'ordonner, le cas échéant, les mesures provisionnelles nécessaires pour mettre fin aux distorsions de la concurrence liées à swipos-GIS/GEO ?

FederalCouncilResponseText

Conformément au mandat de prestations du 17 novembre 1999 confié par le Conseil fédéral, l'Office fédéral de la topographie (S+T) est chargé de l'établissement et de l'entretien d'une mensuration nationale moderne, par satellite, pour les années 2000-2003. Les travaux de mise en place du Réseau GPS automatique en Suisse (AGNES) ont débuté en 1997 et se termineront à la fin de l'année 2001 (GPS : Global Positioning System). Outre sa fonction de réseau de référence pour la mensuration nationale, le système AGNES est également utilisé pour des expériences scientifiques. AGNES permet d'étudier les mouvements géodynamiques des régions alpines ; par ailleurs, les données fournies par AGNES sont utilisées par Météo Suisse à titre d'essai pour l'établissement de modèles climatiques. AGNES permet également de fournir un service de positionnement en temps réel ; ainsi, les données des stations AGNES sont mises à la disposition des utilisateurs par le biais des moyens de communication appropriés (p. ex. Natel/GSM). Depuis mars 2001, le S+T a mis en place une exploitation pilote pour le service de positionnement swipos-GIS/GEO.

Jusqu'à l'achèvement du projet AGNES à la fin 2001, les coûts sont imputés directement au projet. Ils seront ensuite répartis sur les produits swipos-GIS/GEO par le biais d'amortissements ; autrement dit, une comptabilité analytique pour les produits swipos-GIS/GEO ne sera opérationnelle qu'à partir du 1er janvier 2002. Cette situation se justifie par la mise en place de l'exploitation pilote. La comptabilité analytique du système AGNES comprend tous les coûts (amortissement, entretien et exploitation compris) nécessaires à l'utilisation du réseau dans le cadre de la mensuration nationale et de la recherche scientifique.

Plus spécifiquement, le Conseil fédéral prend position comme suit aux questions posées :

1. Sur son site Internet, le S+T présente comme étant une tâche publique non pas le service de positionnement swipos-GIS/GEO, mais l'exploitation et l'entretien du réseau GPS automatique suisse (AGNES). Diverses tâches liées à la mensuration nationale dépendent de ce réseau GPS permanent. Le mandat relatif à la mensuration nationale découle de la loi fédérale concernant l'établissement de nouvelles cartes nationales (SR 510.62). En ce sens, l'exploitation du réseau AGNES fait partie intégrante de cette tâche publique. On ne peut donc pas parler de concurrence déloyale.

2. Les offices GMEB sont tenus de facturer leurs prestations sur la base des coûts complets (voir le manuel GMEB du 1er mars 1999). C'est pourquoi la tenue d'une comptabilité analytique/décompte de prestations (CADP) conséquente est une condition nécessaire à une gestion conforme aux principes de la GMEB. La couverture complète des coûts est d'une grande importance, surtout pour des prestations commerciales, car en général, la concurrence avec des fournisseurs privés est limitée dans ce domaine. Si l'on se réfère aux examens de la comptabilité et de la rentabilité réalisés par le Contrôle fédéral des finances (CDF), aucune correction fondamentale n'est requise. S'il est constaté que la répartition des coûts dans le cadre de la CADP n'est pas conforme aux règles et que, par conséquent, des distorsions de concurrence ne peuvent être exclues, les offices GMEB concernés sont appelés à entreprendre immédiatement les changements nécessaires.

3. Le Conseil fédéral estime qu'il n'existe aucun vide juridique (en matière de cartels) vis-à-vis des offices GMEB. Dans son arrêt du 5 février 2001 (cas ISM), le Tribunal fédéral a conclu qu'un office fédéral (ou un office GMEB investi d'une tâche publique) ne peut faire l'objet d'une décision (p. ex. mesure provisionnelle) de la Commission de la concurrence (Comco) (ATF 127 II 32 ; Droit et politique de la concurrence 2001/1, p. 210ss.). Il est toutefois possible d'intenter une action de droit privé contre les activités de la Confédération relevant du droit privé, ou de s'adresser à l'autorité de surveillance. Qu'elle intervienne d'office ou sur demande, l'autorité de surveillance veille à ce que les principes de la concurrence soient respectés. La Comco peut, elle aussi, au besoin avertir l'autorité de surveillance de l'existence de tels abus (voir l'art. 45 al. 2 de la loi sur les cartels ; RS 251). Aucun cas de dumping concernant un office GMEB et financé à l'aide de subventions indirectes ou directement par le biais des deniers publics n'a été constaté jusqu'à présent. Une telle manière de procéder serait inadmissible et devrait être proscrite.

4. Comme cela a été dit dans la réponse à la question 3, il est possible, sur la base du droit en vigueur, d'utiliser les voies de recours contre des distorsions de concurrence de la part d'offices GMEB dépourvus de personnalité juridique. La facturation sur la base des coûts complets prescrite par le manuel GMEB permet de se prémunir largement contre toute distorsion de concurrence de la part d'offices GMEB (voir la réponse à la question 2). C'est pourquoi le Conseil fédéral estime que de nouvelles bases légales en la matière ne sont pas nécessaires.

5. Suite à l'action en justice intentée par une société privée, la Comco a ouvert une enquête visant à vérifier les soupçons de dumping ou de subventions indirectes formulés à l'encontre du S+T dans le domaine des produits swipos-GIS/GEO. L'affaire a ensuite été classée. Le Conseil fédéral a toutefois chargé le Départemnt fédéral de la défense, de la protection de la population et des sports d'examiner, si le mandat de prestations, confié par le Conseil fédéral, constitue une base juridique suffisante pour l'exploitation pilote des produits swipos-GIS/GEO et de fournir des informations détaillées sur la comptabilité analytique du service de positionnement swipos-GIS/GEO.

Réponse du Conseil fédéral.