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Das Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (Buwal) steht kurz vor der Fertigstellung einer Wegleitung, die als Vollzugshilfe für die verursachergerechte Finanzierung der Siedlungsabfallentsorgung gedacht ist. Die Wegleitung sieht die Erhebung einer Grundgebühr vor, die bis zu 60 Prozent der Gesamtkosten der Siedlungsabfallentsorgung oder 70 Prozent der Kehrichtverbrennungsanlagekosten (KVA-Kosten) betragen kann. Die Grundgebühr soll sowohl von Privathaushalten als auch von der Wirtschaft bezahlt werden.

Die vorgesehenen Regelungen stellen einen schwerwiegenden Eingriff in die privatwirtschaftliche Struktur des Entsorgungsmarktes für gemischte Gewerbeabfälle dar. Die mit den privaten Entsorgern erarbeiteten Strukturen haben funktioniert. Die Privatwirtschaft hat die durch das Verursacherprinzip des Umweltschutzgesetzes (USG) auferlegte Pflicht zur ökologischen Abfallbewirtschaftung ernst genommen.

Vor diesem Hintergrund bitte ich den Bundesrat um die Beantwortung folgender Fragen:

1. Zur Erarbeitung der Wegleitung wurde eine 20-köpfige Arbeitsgruppe eingesetzt. Ist dem Bundesrat bekannt, dass in dieser Gruppe das Gewerbe nicht vertreten war? Dies vor dem Hintergrund, dass pro Jahr eine Million Tonnen brennbare gewerbliche, gemischte Abfälle (etwa 43 Prozent der Gesamtmenge) privatwirtschaftlich entsorgt werden!

2. Mit der Revision des USG von 1997 wurde in Artikel 41a die vermehrte Zusammenarbeit zwischen Staat und Wirtschaft verankert. Es wurde damals von einem Paradigmawechsel gesprochen. Wie gedenkt der Bundesrat vor dem Hintergrund des geplanten Aufbaus eines Staatsmonopols im Abfallentsorgungswesen der Zusammenarbeit mit der privatwirtschaftlichen Entsorgungswirtschaft Nachachtung zu verschaffen?

3. In der modernen Umweltschutzgesetzgebung sollen wirtschaftliche Anreize die Funktion der Steuerung übernehmen und die herkömmliche Bussen-/Strafen- und Gebührenpolitik ablösen. Kann der Bundesrat eine plausible Erklärung für den Rückschritt abgeben, der mit der Umsetzung der Wegleitung eintreten würde?

4. Ziel der Wegleitung soll sein, der verursachergerechten Finanzierung der Abfallentsorgung zum Durchbruch zu verhelfen. Ist der Bundesrat nicht auch der Meinung, dass mit der vorgesehenen Einführung der mengenunabhängigen Grundgebühr, mit der bis 70 Prozent der KVA-Kosten gedeckt werden sollen, das Verursacherprinzip nicht umgesetzt, sondern im Gegenteil stark verwässert wird?

5. Mit der konsequenten Umsetzung der Wegleitung wird der Staat für sich ein Monopol aufbauen. Kann nach Meinung des Bundesrates die Wirtschaft zur Abgabe ihrer Abfälle an den Staat gezwungen und damit das durch die verfassungsmässig garantierte Handels- und Gewerbefreiheit bedingte Subsidiaritätsprinzip umgangen werden? Dies obwohl die private Entsorgungswirtschaft die Entsorgungsaufgaben bisher in vorbildlicher Weise wahrgenommen hat und auch in Zukunft so gut wie der Staat wahrnehmen kann.

6. Ein Unternehmen muss marktwirtschaftlichen Erfordernissen gerecht werden und sich damit auch bei der Abfallentsorgung auf ökonomisch optimale Bedingungen abstützen können. Ist der Bundesrat der Meinung, dass mit der Einrichtung eines Staatsmonopols bei der Abfallentsorgung der Handels- und Gewerbefreiheit noch Rechnung getragen wird?

7. Ursache unterschiedlicher Ansichten ist die unklare Definition des Begriffs "Abfall". Das Bundesgericht musste mit Klarstellungen in den Begriffsdschungel eingreifen. Ist sich der Bundesrat bewusst, dass die vorgeschlagene Wegleitung keine Klarheit schafft, sondern sich weiter an die wenig gefestigten ungenauen Begriffe klammert?

8. Die private Entsorgungswirtschaft ist in der Schweiz mit etwa 90 Prozent an der gesamten Entsorgungsleistung beteiligt. Sie hat, auf die Handels- und Gewerbefreiheit vertrauend, grosse Investitionen in Fuhrpark, Container und Sortieranlagen getätigt. Ist sich der Bundesrat bewusst, dass mit der konsequenten Umsetzung der Wegleitung der privatwirtschaftlichen Entsorgungstätigkeit die Grundlage entzogen wird?

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Das Umweltschutzgesetz (USG) schreibt in Artikel 32a eine verursachergerechte Finanzierung der Entsorgung von Siedlungsabfällen vor. Um Kantonen und Gemeinden das Umsetzen dieser Vorschrift zu erleichtern, hat das Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (Buwal) in einer breit abgestützten Arbeitsgruppe eine Vollzugshilfe vorbereitet.

Der Interpellant befürchtet nun offenbar, diese Vollzugshilfe würde bestehende ökonomisch und ökologisch sinnvolle Entsorgungslösungen der Privatwirtschaft bei der Entsorgung ihrer eigenen Abfälle infrage stellen. Dies trifft nicht zu:

- Nach dem USG müssen die Kantone für Entsorgung der Siedlungsabfälle sorgen, unabhängig davon, ob diese nun aus Haushalten oder aus Industrie und Gewerbe stammen. Dagegen sind die übrigen Abfälle von den Inhabern zu entsorgen (Art. 31b und 31c USG). Die Wegleitung des Buwal ändert an dieser gesetzlichen Aufgabenteilung nichts.

- Obschon gemäss den Vorschriften des USG auch gemischte Abfälle aus Industrie und Gewerbe unter die Entsorgungspflicht des Staates fallen, wenn sie eine mit den Siedlungsabfällen aus Haushalten vergleichbare Zusammensetzung aufweisen, ist es dennoch angebracht, grössere Mengen separat gesammelter Abfälle aus Industrie und Gewerbe (z. B. Altpapier aus Druckereien oder Altglas aus Abfüllbetrieben) getrennt zu erfassen und zu verwerten. Die technische Verordnung über Abfälle (TVA) erlaubt denn auch in Artikel 12 die Inhaber zur Verwertung dieser Abfälle zu verpflichten. Diese Aufgabenteilung zwischen Kantonen und Privatwirtschaft wird auch durch einen Bundesgerichtsentscheid gestützt, gemäss dem die Betriebe das Recht beanspruchen können, sortenreine Siedlungsabfälle wie z. B. Glas oder Papier in Eigenverantwortung zu entsorgen (BGE 125 II 508). Die Wegleitung basiert auf den erwähnten gesetzlichen Grundlagen und steht in Einklang mit der heutigen Rechtsprechung des Bundesgerichtes.

1. Die Arbeitsgruppe umfasste neben Vertretern der Kantone und Gemeinden auch Umwelt- und Konsumentenorganisationen, verschiedene Industriebranchen und deren Dachverband economiesuisse, die Preisüberwachung und die Wettbewerbskommission sowie die Entsorgungsbranche. Wegen der Bedeutung bei Sammlung und Transport von Abfällen waren namentlich auch das Transportgewerbe, Altpapiersammler und Detailhandel einbezogen.

2. Die geltende Gesetzgebung sieht nur für die Entsorgung von Siedlungsabfällen ein Staatsmonopol vor. Die meisten Kantone haben die Pflicht zum Sammeln und Entsorgen der Siedlungsabfälle an die Gemeinden delegiert, welche diese Aufgabe entweder selbst oder durch beauftragte Dritte erledigen. Die geltende Aufgabenteilung hat sich bewährt, sie sichert eine kostengünstige und flächendeckende Entsorgung der Siedlungsabfälle.

Für die Entsorgung der übrigen Abfälle ist der Inhaber verantwortlich; ein Monopol ist in diesem Bereich nicht geplant. Die Zusammenarbeit zwischen Staat und Wirtschaft wird im Bereich des Umweltschutzes weiter gepflegt, wobei gerade im Bereich der Abfallentsorgung verschiedene vorbildliche Lösungen bestehen und weiter entwickelt werden. Dies betrifft etwa das Recycling von Getränkeverpackungen oder die Entsorgung von Abfällen in Zementwerken.

3. Der Gesetzgeber verlangt eine verursachergerechte Finanzierung der Entsorgung der Siedlungsabfälle über Gebühren (Art. 32a USG). Dies ist ein deutlicher Fortschritt gegenüber der früher üblichen Finanzierung über Steuermittel. Werden die Kosten der Entsorgung auf die Verursacher überwälzt, hat dies positive Effekte. Verursachergerechte Gebühren bilden einen Anreiz zum Vermeiden von Abfällen und ermöglichen die Finanzierung eines getrennten Erfassens und Verwertens von Abfällen. Gerade deshalb wurden sie im Gesetz verankert. Die Wegleitung soll dem Willen des Gesetzgebers zum Durchbruch verhelfen und zur optimalen Umsetzung des Verursacherprinzips in der Siedlungsabfallentsorgung beitragen.

4. Die Wegleitung empfiehlt den Gemeinden, die Sammlung und Verbrennung der gemischten Siedlungsabfälle aus Haushalten über so genannte Sackgebühren zu finanzieren. Die Entsorgung dieser Abfälle trägt jedoch nur etwa die Hälfte der Kosten der kommunalen Abfallentsorgung. Das Sammeln und Verwerten von Papier, Kompost, Glas sowie weiterer Abfälle verursacht Kosten in ähnlicher Höhe. Würden sämtliche Kosten der Abfallentsorgung auf Sackgebühren umgelegt, ergäben sich pro Kehrichtsack Beträge, welche der unsachgemässen Entsorgung von Abfällen Vorschub leisten könnten. Deshalb ist vor allem im Bereich der Haushalte die Erhebung von Grundgebühren notwendig und sinnvoll. Dies widerspricht nicht dem Verursacherprinzip.

Haushalte einerseits und Industrie und Gewerbe andererseits sollen gemäss der Wegleitung jeweils die verursachten Kosten tragen. Bei den gemischten Siedlungsabfällen zahlen sowohl die Haushalte wie auch die Betriebe ihre Kosten über Gebühren, welche sich nach der Abfallmenge richten.

Bei den zu verwertenden Siedlungsabfällen (Papier, Glas, kompostierbares Material) zahlen die Haushalte ihren Anteil über Grundgebühren. Soweit Industrie und Gewerbe entsprechende Dienstleitungen in Anspruch nehmen, zahlen sie dies ebenfalls über Grundgebühren. Damit die privatwirtschaftliche Entsorgung verwertbarer Abfälle aus Industrie und Gewerbe aber finanziell nicht erschwert wird, sieht die Wegleitung ausdrücklich möglichst tiefe Grundgebühren für Betriebe vor.

5./6. Die Wegleitung ändert nichts an der geltenden gesetzlichen Aufgabenteilung im Bereich der Abfallentsorgung und leistet auch dem Aufbau von Monopolen keinen Vorschub. In diesem Sinne greift sie auch nicht in die Handels- und Gewerbefreiheit ein.

7. Der Begriff "Abfall" ist im USG, der Begriff "Siedlungsabfall" in der TVA definiert. Die geltenden Definitionen entsprechen der europäischen Gesetzgebung. Das Bundesgericht hat sich zur Interpretation des Begriffs "Siedlungsabfall" und der sich daraus ergebenden Entsorgungspflicht geäussert und diese Fragen geklärt (BGE 125 II 508 und BGE vom 25. Juni 1998, veröffentlicht im URP 1998/6). Es besteht kein Änderungsbedarf.

8. Die gemischten Siedlungsabfälle werden von den Gemeinden oder in deren Auftrag durch Private gesammelt. Die Entsorgung dieser Siedlungsabfälle sowie weiterer brennbarer Abfälle erfolgt mittlerweile in 29 Kehrichtverbrennungsanlagen, die alle teilweise oder ganz im Besitz der öffentlichen Hand stehen. Industrie- und Gewerbebetriebe können auf Verlangen getrennt gesammelte, zur Verwertung bestimmte Siedlungsabfälle (z. B. Altpapier, Altglas) in eigener Verantwortung entsorgen. Für die Entsorgung aller anderen Abfälle ist deren Inhaber verantwortlich.

Eine Einflussnahme auf diese Aufgabenteilung ist nicht vorgesehen. Die Wegleitung enthält im Gegenteil verschiedene Anregungen, um negative Auswirkungen einer Gebührenregelung auf die bisherige privatwirtschaftliche Entsorgung zu verhindern.

Antwort des Bundesrates.