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Die Schweiz hat in den vergangenen Jahren auf Bundes- und Kantonsebene rechtliche Grundlagen für eine Liberalisierung des öffentlichen Beschaffungswesens erlassen. Dazu gehören das Binnenmarktgesetz, das Bundesgesetz über das öffentliche Beschaffungswesen sowie die Interkantonale Vereinbarung über das öffentliche Beschaffungswesen, welche die kantonalen Vergaberegeln mit den Bestimmungen der WTO harmonisiert.

Im liberalisierten Beschaffungswesen wird die Vergabe von Aufträgen durch das Gemeinwesen stärker geregelt, und den öffentlichen Auftraggebern werden zahlreiche Pflichten auferlegt. Die Vorschriften wurden erlassen, um das Beschaffungswesen national und international besser zugänglich zu machen und insbesondere um Einsparungen bei den öffentlichen Geldern zu erreichen. Zudem wurde mit Einsparungen bei Bund, Kantonen und Gemeinden gerechnet.

Nun lässt sich aber feststellen, dass die Umsetzung dieser neuen Bestimmungen gewissen Unternehmen aus dem Bausektor ermöglicht, unzulässige kartellistische Absprachen zu treffen. In diesem Zusammenhang musste die Wettbewerbskommission einen Fall von möglicher kartellistischer Absprache bei den Arbeiten in der Schweizerischen Landesbibliothek untersuchen.

Auf der Ebene von Kantonen und Gemeinden kann es ferner vorkommen, dass bei der Vergabe von Aufträgen unerlaubte Absprachen ernsthaft vermutet werden müssen.

Öffentliche Auftraggeber und -geberinnen sind selbst strengen Vorschriften unterworfen. Beispielsweise dürfen Kantone und Gemeinden über Preise nicht verhandeln.

Ist der Bundesrat nicht der Ansicht, dass es aufgrund dieser Sachlage wichtig wäre, auch im Rahmen der Revision des Kartellgesetzes strengere Vorschriften zu erlassen? So liesse sich nämlich sicherstellen, dass bei der Vergabe von Aufträgen mit gleich langen Spiessen gekämpft wird und nicht das Gemeinwesen als Opfer der unerlaubten Absprache das Nachsehen hat.

Kann der Bundesrat ferner darüber informieren, ob er eine Studie über allfällige Einsparungen durch Bund, Kantone und Gemeinden seit der Liberalisierung des öffentlichen Beschaffungswesens in Auftrag gegeben hat?

FederalCouncilResponseText

Die dem Bundesrat gestellte Einfache Anfrage beinhaltet ein Zweifaches. Sie ersucht zunächst den Bundesrat, im Rahmen der Revision des Bundesgesetzes über Kartelle und andere Wettbewerbsbeschränkungen (KG) strengere Massnahmen gegenüber Submissionskartellen zu treffen. Sie wirft danach die Frage auf, ob der Bundesrat eine Studie betreffend allfälligen Einsparungen hat anfertigen lassen, die der Bund, die Kantone und die Gemeinden seit der Liberalisierung des öffentlichen Beschaffungswesens realisiert haben.

1. Kartellrecht

Bereits jetzt findet das KG Anwendung auf Submissionskartelle. Derartige Vereinbarungen sind unzulässig, wenn es sich dabei um Wettbewerbsabreden handelt, die den wirksamen Wettbewerb beseitigen oder erheblich beeinträchtigen und sich nicht aus Gründen der wirtschaftlichen Effizienz rechtfertigen lassen (Art. 5 KG). Trotzdem beinhaltet das geltende Gesetz eine bedeutende Schwäche, da die Wettbewerbskommission (Weko) nur Widerhandlungen gegen einen rechtskräftigen Entscheid sanktionieren kann. Im Bereich des öffentlichen Beschaffungswesens bedeutet dies, dass Unternehmen eines Submissionskartells nur im Wiederholungsfalle bestraft werden können. Zusätzlich kommt die Tatsache hinzu, dass die Zusammensetzung der Submissionskartelle für jedes Vergabeverfahren eine andere sein kann. Der für die Sanktionierung erforderliche Wiederholungsfall liegt damit praktisch nie vor.

Der Revisionsentwurf des KG sieht im Kampf gegen die Submissionskartelle wesentliche Verbesserungen vor, namentlich:

- Die Möglichkeit, harte Kartelle ab der Feststellung der Widerrechtlichkeit des Verhaltens direkt zu sanktionieren. Unter harten Kartellen sind Abreden zwischen konkurrenzierenden Unternehmen zu verstehen, die den Preis, die Menge oder die Marktaufteilung zum Gegenstand haben. Submissionskartelle werden demnach als harte Kartelle betrachtet, wenn die Unternehmen eine Abrede treffen, um ihre Leistungen zu einem bestimmten Preis zu offerieren oder um die öffentlichen Beschaffungsmärkte aufzuteilen. Die Höhe der Busse wird sich nach dem in der Schweiz realisierten Umsatz der letzten drei Geschäftsjahre vor dem unzulässigen Verhalten bemessen. Sie kann bis zu 10 Prozent dieses Umsatzes betragen. Die Härte der Sanktion wird von der Dauer und der Schwere der Beschränkung abhängen. Die Weko, die in diesen Belangen zuständig ist, wird auch den mutmasslichen Gewinn, der dem Unternehmen dadurch erwachsen ist, angemessen berücksichtigen.

- Die Möglichkeit, die Mitglieder eines Submissionskartells anzuregen, bei der Aufdeckung der beteiligten Unternehmen zu kooperieren. Dank der Bonusregelung kann die Weko ganz oder teilweise darauf verzichten, direkte Sanktionen gegen ein Unternehmen zu verhängen, das als Kartellmitglied an der Aufdeckung des betreffenden Kartells mitgewirkt hat. Diese Lösung sollte die Untersuchungen erleichtern, und die Solidarität unter den Kartellmitgliedern dürfte dadurch untergraben werden. Es handelt sich dabei um eine Methode, die sich im Ausland bewährt hat.

Die Präventivwirkung des KG gegenüber den Submissionskartellen wird somit erheblich erhöht. Falls der Revisionsentwurf von der Bundesversammlung gutgeheissen wird, sollte das neue KG am 1. Juli 2003 in Kraft treten.

Zusammenfassend kann gesagt werden, dass der Revisionsentwurf zum KG für die Weko genügend Mittel bereitstellt, um wirksam gegen Submissionskartelle vorzugehen. Es besteht demnach kein Anlass, im Rahmen der KG-Revision andere Massnahmen vorzusehen, die sich spezifisch gegen diese Art von Abreden richten.

2. Realisierte Einsparungen aufgrund der Gesetzgebung über das öffentliche Beschaffungswesen

Der Bundesrat hat keine Studie anfertigen lassen, die allfällige Einsparungen des Bundes, der Kantone und der Gemeinden seit der Liberalisierung des öffentlichen Beschaffungswesens zum Gegenstand hat. Seines Wissens ist eine solche Studie weder durch die Kantone noch durch eine private Institution gemacht worden. Das Fehlen einer solchen Untersuchung liegt nicht nur an den lückenhaften statistischen Daten, sondern auch an der Schwierigkeit, das Potenzial an Einsparungen zu beziffern, welche Bund, Kantone und Gemeinden gestützt auf die Regeln zum öffentlichen Beschaffungswesen realisieren könnten.

Damit eine Studie in diesem Bereich nützliche Informationen liefern kann, wäre es notwendig, dass Bund, Kantone und Gemeinden nicht nur die offerierten Preise, sondern auch die tatsächlich bezahlten Preise veröffentlichen. Tatsächlich würde nur ein Vergleich zwischen dem offerierten Preis und dem effektiv bezahlten Preis klarmachen, ob die offerierten Preise nicht durch die Unternehmen systematisch unterbewertet werden. Damit das Ziel des wirtschaftlichen Einsatzes der öffentlichen Mittel erreicht ist, müssen die realisierten Einsparungen die durch die verschiedenen Vergabeverfahren verursachten Verwaltungskosten übertreffen. Bis heute ist noch keine Untersuchung durchgeführt worden, um die effektiven Kosten der Verfahren zu bestimmen. Es ist aber allgemein anerkannt, dass das Submissionsrecht den öffentlichen Ressourcen zugute kommt, indem dadurch die Konkurrenz unter den Anbietern verstärkt wird und somit Bund, Kantone und Gemeinden unter den erhaltenen Angeboten das wirtschaftlich günstigste auswählen können.

Es kann festgehalten werden, dass die parlamentarische Verwaltungskontrollstelle im Auftrag der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates (GPK-N) gegenwärtig eine Studie über den öffentlichen Beschaffungsmarkt erarbeitet, welche namentlich aus einer juristischen und ökonomischen Perspektive den Einfluss des Submissionsrechtes auf die öffentlichen Mittel zum Gegenstand hat. Diese Studie sollte demnächst der GPK-N unterbreitet werden.

Antwort des Bundesrates.