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Les personnes cotisant à une caisse de la prévoyance professionnelle sont inquiètes et on les comprend, car le sentiment qui prédomine aujourd'hui sur les marchés financiers internationaux est celui de la précarité. La plupart des caisses suisses de pension doivent, en effet, faire face à des problèmes de trésorerie considérables après la chute des marchés boursiers qu'on a connue. D'après un rapport du DFI, daté de novembre 2002, les caisses de pension accusaient déjà un découvert de 12,5 milliards de francs (pour un bilan de 380 milliards de francs) à la fin de 2001. Or, l'effondrement des cours s'est surtout produit en 2002 et au début de 2003. De plus, les taux continuent à stagner à un niveau qui est de loin inférieur au taux minimum de 3,25 % imposé par la LPP depuis le 1er janvier 2003 : 0,3 % pour le taux du marché de l'argent, 2,18 % pour celui du marché des capitaux (rendement sur 10 ans des obligations de la Confédération). Diverses raisons empêchent un rétablissement rapide de la situation. Dans ces conditions, je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Qu'entend-il faire pour qu'on dispose désormais suffisamment tôt d'une statistique des caisses de pension, qui sera mise à jour et qui renseignera sur l'ampleur et la structure des découverts ?

2. La statistique actuelle des caisses de pension est basée sur les données de l'année 2000. Pourquoi n'est-il pas possible d'établir une statistique annuelle, sachant que les caisses de pension doivent fournir chaque année des informations sur leur situation ?

3. Que compte faire le Conseil fédéral pour que les institutions de la LPP ne soient plus autorisées à accorder des rabais sur les cotisations ni des bonifications de rente si elles ne disposent pas de suffisamment de réserves capables de compenser les fluctuations des cours ?

4. Comment juge-t-il la situation financière (notamment le degré de couverture):

a. des caisses de pension appliquant le système de la primauté des prestations ?

b. des caisses de pension appliquant le système de la primauté des cotisations ?

Y a-t-il de grandes différences entre les deux et si oui, où faut-il agir ?

5. Que pense-t-il de la manière dont les caisses de pension traitent les améliorations de rente volontaires ?

6. Est-il encore possible d'atteindre à moyen et à long terme les objectifs visés lors de l'introduction du deuxième pilier obligatoire ? Ou alors doit-on revoir le tir ?

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1. Le Conseil fédéral est lui aussi d'avis que les données financières essentielles des caisses de pension doivent dorénavant être relevées chaque année. Jusqu'ici, les données de la statistique des caisses de pension établie par l'Office fédéral de la statistique (OFS) ont été relevées tous les deux ans ; elles comprennent, outre des données financières (comptes annuels, bilan, taux de couverture), des indications concernant la structure générale de l'effectif des assurés et des rentiers. La révision de cette statistique prévoit un relevé annuel simplifié mettant l'accent sur les données financières, tandis que, pour des raisons d'économies, les questions détaillées sur des points de règlement ne seront plus posées que tous les cinq ans. Le programme statistique de l'OFS comprend en outre une statistique des nouveaux rentiers, ainsi qu'une statistique des assurés portant sur l'ensemble du domaine de la prévoyance vieillesse.

2. Le passage à un relevé annuel des données des caisses de pension est prévu pour 2004. Étant donné les délais en vigueur pour la clôture des exercices (les comptes annuels sont bouclés au printemps de l'année suivante ; les institutions de prévoyance ont en général jusqu'au 30 juin pour remettre aux autorités de surveillance leurs documents examinés par l'organe de contrôle ; dans un canton, le délai court jusqu'au 30 septembre), le gros des données n'est disponible qu'au début de l'année qui s'ensuit, si bien qu'on ne peut compter sur des résultats provisoires qu'au printemps et des résultats définitifs à l'été de la deuxième année suivant la clôture de l'exercice. Le fait que les comptes annuels des caisses de pension ne reposent pas tous sur le même plan comptable vient encore compliquer et ralentir l'interrogation statistique, qui doit se faire de manière standardisée. Des efforts supplémentaires sont donc nécessaires pour pouvoir observer en permanence la situation financière des caisses de pension. En 2003, l'Office fédéral des assurances sociales (OFAS) procède à nouveau à une enquête auprès des autorités de surveillance concernant les situations de découvert (les résultats au 31 décembre 2002 seront disponibles en décembre 2003) et, pour avoir encore plus rapidement des indications sur les tendances, il participe une nouvelle fois au check-up des risques réalisé chaque année par AWP/Complementa. De plus, un concept de monitoring visant à une fourniture de données plus rapide est en cours d'élaboration ; basé sur une enquête par sondage, il doit fournir régulièrement des indications chiffrées sur la prévoyance professionnelle.

3. La loi fédérale sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (LPP) est une loi-cadre, qui ne contient que des prescriptions minimales. À l'intérieur de ce cadre légal, les caisses de pension sont libres d'organiser leurs plans de prestations comme elles l'entendent. Elles sont néanmoins tenues de régler leur financement de telle sorte que les prestations puissent être fournies lorsqu'elles sont exigibles. Chaque institution de prévoyance doit en outre faire appel à un expert indépendant agréé en matière de prévoyance professionnelle, chargé, conformément à l'article 53 LPP, de vérifier que le financement de l'institution lui permet de remplir ses engagements. Dans ce contexte, l'expert doit vérifier si les conditions permettant d'accorder des rabais sur les cotisations et des bonifications de rente sont remplies. Le Conseil fédéral n'a pas d'indices suggérant que les experts ne s'acquitteraient pas de cette tâche de manière suffisante. Si l'organe paritaire ou l'expert se rendaient coupables de manquement à leurs devoirs, ils tomberaient sous le coup des dispositions de l'article 52 LPP en matière de responsabilité ou de l'article 56a LPP (droit de recours du fonds de garantie contre les personnes responsables d'une éventuelle insolvabilité).

En ce qui concerne les rabais sur les cotisations, l'OFAS a émis le 9 octobre 2000 une directive qui soumet ces rabais à quatre conditions cumulées :

- les réductions ou les exemptions de cotisations doivent être prévues par les statuts ou le règlement ;

- les exemptions ou les réductions de cotisations doivent avoir été décidées par l'organe supérieur de l'institution de prévoyance ;

- les buts de prévoyance doivent être garantis et réalisés ;

- la mise à jour des prestations de libre passage doit se faire comme si aucune réduction ou exemption temporaire des cotisations n'avait été accordée.

Parmi les mesures qu'il a adoptées le 29 janvier 2003 pour assurer la sécurité et le développement de la prévoyance professionnelle, le Conseil fédéral a notamment décidé d'instituer une commission d'experts en vue d'améliorer la surveillance en matière de prévoyance professionnelle. Cette commission est chargée d'améliorer la surveillance en ce qui concerne les risques liés au financement et les formes d'organisation et de présenter des propositions en la matière.

4. Le Conseil fédéral juge préoccupante la situation financière des institutions de prévoyance, quel que soit le système de primauté appliqué. Il rappelle cependant une nouvelle fois que, selon le droit en vigueur, les institutions de prévoyance sont elles-mêmes responsables de leur financement et de la résorption de leurs découverts. Le Conseil fédéral ne veut pas empiéter sur cette responsabilité ; il juge néanmoins nécessaire d'améliorer les conditions-cadres pour la résorption des découverts. Il entend par conséquent, en mai 2003 :

- adopter une modification d'ordonnance qui définisse la notion de découvert de manière uniforme sur la base des dispositions légales en vigueur et qui accorde aux institutions de prévoyance un délai approprié pour rétablir une couverture à 1,0 % ;

- adopter une directive qui garantisse une unité de pratique dans la surveillance des mesures prises pour résorber les découverts ;

- lancer une procédure de consultation sur des modifications de loi qui donnent aux institutions de prévoyance une plus grande marge de manoeuvre pour résorber leurs découverts.

De plus, le Conseil fédéral examinera une nouvelle fois en 2003 le taux minimum applicable à la prévoyance professionnelle et l'adaptera aux possibilités effectives de placement.

Le Conseil fédéral ne dispose d'aucune indication révélant des différences significatives dans le degré de couverture entre les deux systèmes de primauté. Quel que soit le système choisi, les institutions de prévoyance sont tenues de rétablir une couverture à 1,0 % dans un délai approprié. Il est vrai que pour y parvenir, la primauté des cotisations offre effectivement plus de souplesse.

5. Le Conseil fédéral ne dispose d'aucun indice invitant à conclure que des améliorations de rente aient été accordées à la légère. La situation actuelle est la résultante d'une dégradation profonde et persistante des marchés des placements. Comme indiqué plus haut, il appartient à l'organe paritaire d'une institution de prévoyance de vérifier, en collaboration avec l'expert en matière de prévoyance professionnelle, si le financement permet de réaliser le plan de prestations et de prendre au besoin les mesures nécessaires.

6. Les prestations LPP, combinées avec les rentes AVS, doivent couvrir 60 % du gain assuré. Pour la LPP seule, cet objectif se chiffre à 36 % du gain assuré. Si l'on part de l'hypothèse que l'évolution des intérêts s'harmonisera à long terme avec celle des salaires et des prix, l'objectif initial de la LPP ne devrait pas être compromis. De 1985 (entrée en vigueur de la LPP) à 2000, le rendement des placements a dépassé le taux d'évolution des salaires, si bien que nous suivions une voie qui allait au-delà de l'objectif initial. Il faut cependant avoir présent à l'esprit que, par rapport à la conception de départ, d'autres paramètres importants pour le système se sont modifiés eux aussi et que certaines adaptations s'imposent. En conséquence, il sera nécessaire à l'avenir de redéfinir tous les dix ans le taux de conversion (c'est-à-dire la formule permettant de convertir le capital vieillesse en rente annuelle) en fonction de l'allongement de l'espérance de vie et de l'évolution à long terme des taux d'intérêt. Pour garantir l'objectif des prestations, il faudra en outre revoir à moyen terme l'âge légal de la retraite non seulement dans l'AVS, mais aussi dans la prévoyance professionnelle.

Réponse du Conseil fédéral.