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Le Conseil fédéral estime-t-il que l'immixtion de l'Office fédéral de l'aviation civile dans la politique de tarification des compagnies d'aviation qui sont soumises à son autorité est compatible avec l'esprit et la lettre de la nouvelle loi sur les cartels et avec la législation sur l'aviation civile en vigueur, compte tenu notamment des déclarations faites par M. Leuenberger, conseiller fédéral, concernant le concept Open Sky du Conseil fédéral, lors de la session d'été 1996 ?

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1. Les bases légales relatives à l'obligation d'approuver les tarifs

Selon les dispositions de la législation aéronautique, les entreprises de transport aérien titulaires d'une concession pour le trafic de lignes doivent soumettre leurs tarifs à l'approbation de l'Office fédéral de l'aviation civile (OFAC) et les rendre accessibles au public de façon appropriée. Elles sont tenues, par ailleurs, de s'assurer que leurs transports ne sont offerts et effectués qu'aux tarifs approuvés par cet office, sous réserve des dérogations officiellement admises.

Lorsqu'il approuve des tarifs pour les transports aériens internationaux, l'OFAC doit respecter du point de vue formel les dispositions déterminantes des accords bilatéraux de trafic aérien. La majorité des accords conclus par la Suisse comprend un article sur les tarifs, qui stipule notamment que ceux-ci doivent être soumis à l'approbation des autorités aéronautiques des parties contractantes.

2. Aperçu de la réglementation appliquée

Actuellement, la règle dite de la "double approbation" est celle qui est encore appliquée le plus souvent : ainsi, pour entrer en vigueur, les tarifs doivent être approuvés par les autorités aéronautiques de l'État d'origine et de l'État de destination. La règle dite "du pays d'origine" a été convenue avec plusieurs pays (p. ex. la Belgique, l'Angleterre): les tarifs ne doivent être approuvés que par l'État d'origine pour être mis en vigueur ; l'autre État ne peut pas les refuser. Enfin, avec quelques rares pays (p. ex. le Canada, les États-Unis, Singapour), la Suisse a convenu de la règle dite de la "double désapprobation": les tarifs entrent en vigueur, à moins d'avoir été désapprouvés par les autorités aéronautiques des deux parties contractantes.

L'accord international de 1987 sur les tarifs conclus dans le cadre de la Conférence européenne de l'aviation civile (CEAC) est applicable au trafic aérien entre la Suisse et plusieurs pays européens. Il prévoit l'approbation automatique des tarifs s'ils se situent à l'intérieur de deux zones de flexibilité définies. Par rapport au prix de référence (le tarif normal aller-retour), les limites inférieures de ces zones sont fixées respectivement à 65 et 45 %. Par la suite, l'accord a été modifié lors de la 17e session intermédiaire de la CEAC en 1989. Il définit désormais trois zones de flexibilité dont les limites inférieures sont respectivement de 85, 65 et 35 %. À cet égard, le principe retenu est le suivant : plus un tarif est avantageux, plus ses conditions d'application sont restrictives.

En fait, soucieux de libéraliser progressivement sa pratique, l'OFAC va plus loin que ces dispositions formelles :

- il applique la règle dite "du pays d'origine" sur le plan mondial : ainsi, tous les tarifs pour le trafic au départ de l'étranger à destination de la Suisse sont approuvés sans plus ample examen ;

- il évalue les tarifs pour le trafic au départ de la Suisse à destination de tous les pays étrangers, conformément aux décisions et principes de la 17e session susmentionnée : ainsi, selon les conditions du marché, la limite inférieure de la zone 3 est fixée à 25 % au lieu de 35 (exemple : si le tarif de référence s'élève à 1000 francs, le tarif spécial sera de 250 francs, au lieu de 350 francs);

- enfin, il approuve également les tarifs se situant au-dessous de la limite de 25 % du tarif de référence, dans la mesure où il s'agit de campagnes de courte durée (la période de vente et de voyage est limitée à un mois à l'intérieur de l'Europe et à six semaines en trafic international). Pour une même paire de villes, une telle campagne ne peut pas se répéter avant l'expiration d'un délai de deux et de trois mois, respectivement.

L'objectif de ces règles détaillées repose sur la volonté d'appliquer les dispositions sur les tarifs de manière non discriminatoire vis-à-vis de l'ensemble des compagnies aériennes. Nous envisageons de redéfinir la politique actuelle en matière d'approbation des tarifs dès qu'un accord de trafic aérien aura été conclu avec l'UE.

3. Réponses aux questions soulevées par l'auteur de l'interpellation

Comme nous l'avons déjà mentionné, les compagnies d'aviation doivent soumettre à l'approbation de l'OFAC les tarifs applicables sur les vols à destination et au départ de notre pays. Le niveau des tarifs n'est pas fixé par cet office, mais par les compagnies. Les tarifs négociés au sein de l'Association internationale du transport aérien ou, de manière bilatérale, entre les compagnies ne tombent pas sous les dispositions de la loi sur les cartels, en raison de l'obligation légale selon laquelle ils sont soumis à l'approbation de l'autorité.

Par ailleurs, lorsque nous avons pris notre décision le 8 mai 1996, nous avons réaffirmé, en ce qui concerne la libéralisation de la politique aéronautique avec les États de l'UE, qu'une solution devait être trouvée à la faveur des négociations bilatérales sectorielles en cours. Nous n'avons jamais eu l'intention de donner par anticipation aux compagnies communautaires une complète liberté tarifaire sur les lignes aériennes touchant la Suisse aussi longtemps que les entreprises suisses ne bénéficiaient pas de l'entière réciprocité.

Un projet de modification de la loi fédérale sur l'aviation vient de faire l'objet d'une procédure de consultation. Le législateur sera prochainement appelé à se déterminer sur une libéralisation du transport aérien. Dans ce contexte, la question d'une surveillance des tarifs par l'État pourra faire l'objet d'une discussion.

Réponse du Conseil fédéral.