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Seit Längerem sind der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) in Strassburg und seine Rechtsprechung ein Thema, das die Schweizer Öffentlichkeit beschäftigt. Die in jüngster Zeit immer polemischer geführte Diskussion sollte unter anderem mit statistischen Informationen versachlicht werden.

Ich ersuche deshalb den Bundesrat um die Beantwortung folgender Fragen:

1. Wie hoch sind die Zahlungen der Schweiz im Jahr 2012 an den Europarat in Strassburg im Allgemeinen und den EGMR im Speziellen insgesamt und pro Kopf der Bevölkerung?

2. Wie viele Beschwerden gegen die Schweiz sind zurzeit in Strassburg hängig bzw. der Regierung zugestellt worden, und wann sind diese Beschwerden in Strassburg eingereicht worden?

3. Welches ist die bisherige durchschnittliche Behandlungsdauer von Beschwerden gegen die Schweiz in Strassburg, und wie hat sich diese in den letzten fünf Jahren entwickelt?

4. Hält der Bundesrat diese Behandlungsdauern für angemessen?

5. Ist ihm bekannt, dass einige Staaten des Europarates dem EGMR zur besseren Bewältigung seiner Arbeitslast besondere finanzielle und personelle Mittel ausserhalb des Budgets des Europarates zur Verfügung stellen, die der Beschleunigung der Behandlung der Beschwerden des betreffenden Staates zugutekommen? Wenn ja, um welche Staaten handelt es sich, und in welchem Umfang bewegen sich diese Unterstützungen des EGMR im Einzelnen?

6. Gibt es ähnliche Unterstützungen für den EGMR oder entsprechende Absichten aus der Schweiz?

7. Das Obergericht des Kantons Zürich hat in den vergangenen Monaten zu diesem Zweck eine Juristin nach Strassburg entsandt; deren dortiger Aufenthalt geht zu Ende, der Kanton Zürich möchte keinen weiteren finanzieren: Ist der Bundesrat bereit, ähnliche Anstrengungen zu unternehmen bzw. zu finanzieren?

8. Teilt er die Meinung einer grossen schweizerischen Partei, wonach der EGMR einen "zu grossen Ermessensspielraum" habe?

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1. Die Schweiz hat im Jahr 2012 mit 6 293 793 Euro zum Gesamtbudget des Europarates von 383 576 300 Euro beigetragen. Das entspricht einem Verhältnis von 1,64 Prozent. Der Anteil des Gerichtshofs an diesem Gesamtbudget belief sich auf 66 133 846 Euro. Auf die Schweiz entfallen somit 1 084 595 Euro oder etwa 0,13 Euro pro Kopf der Bevölkerung.

2. Per Ende Juni 2013 waren 569 Beschwerden gegen die Schweiz hängig. Davon wurden 66 der Regierung zur Stellungnahme zugestellt. Diese 66 Beschwerden sind zwischen dem 20. Januar 2006 und dem 6. Juni 2013 eingereicht worden.

3. Der Grossteil der gegen die Schweiz erhobenen Beschwerden wird vom Gerichtshof für unzulässig erklärt, ohne dass die Regierung vorgängig zur Stellungnahme eingeladen oder vom Datum des Unzulässigkeitsentscheids in Kenntnis gesetzt worden wäre. Die Frage nach der durchschnittlichen Behandlungsdauer kann deshalb nur für diejenigen Beschwerden beantwortet werden, welche der Regierung zur Stellungnahme zugestellt worden sind. Für diese Fälle beträgt die durchschnittliche Verfahrensdauer bis zum definitiven Urteil des Gerichtshofs 4,69 Jahre; die durchschnittliche Dauer für Unzulässigkeitsentscheide beträgt 3,5 Jahre. Die Zahlen für die letzten 5 Jahre zeigen nur eine leichte Verkürzung der jeweiligen Dauer (4,55 bzw. 3,35 Jahre).

4. Die Zahlen zeigen, dass die Dauer der Strassburger Verfahren nach wie vor sehr lange ist. Der Bundesrat begrüsst die verschiedenen bereits umgesetzten Reformmassnahmen, darunter die Praxis des Gerichtshofs, die Beschwerden nach der Tragweite der geltend gemachten Verletzungen zeitlich zu priorisieren. Gleichwohl ist der Bundesrat der Auffassung, dass weitere Reformschritte notwendig sein werden, um den Gerichtshof in die Lage zu versetzen, sämtliche Beschwerden innert kürzerer Fristen zu behandeln, als das heute der Fall ist.

5. Seit einigen Jahren verfügt der Gerichtshof zusätzlich zu seinem eigenen, vom Europarat finanzierten Mitarbeiterbestand über Juristinnen und Juristen, die von verschiedenen Mitgliedstaaten an den Gerichtshof detachiert (und finanziert) werden. Die von den 47 Vertragsstaaten der EMRK verabschiedete Erklärung von Brighton (High Level Conference on the Future of the European Court of Human Rights, vom 20. April 2012) nimmt ausdrücklich Bezug auf diese Form der Unterstützung und lädt die Mitgliedstaaten ein, vermehrt solche Detachierungen zu organisieren. Einen ähnlichen Aufruf enthielt bereits die am 19. Februar 2010 an der Konferenz von Interlaken verabschiedete Erklärung. Aktuell (Stand Ende Juni 2013) sind im Rahmen solcher Detachierungen 54 Juristinnen und Juristen aus insgesamt 17 Mitgliedstaaten am Gerichtshof tätig. Ihre Aufgabe besteht im Wesentlichen in der Vorbereitung von Einzelrichterentscheidungen, also Entscheidungen, mit denen Beschwerden für unzulässig erklärt werden (vgl. Art. 27 EMRK). Dass die Zahl der vor dem Gerichtshof hängigen Fälle von über 160 000 im Jahr 2011 auf heute noch 115 000 reduziert werden konnte, dürfte zu einem Teil auch auf den Einsatz dieser Juristinnen und Juristen zurückzuführen sein. Eine weitere Form der Unterstützung des Gerichtshofs geht auf eine Initiative des Generalsekretärs des Europarates zurück, welche er anlässlich der Brighton-Konferenz präsentiert hatte: Danach sollten die Mitgliedstaaten einen Fonds errichten, der dem Gerichtshof zusätzliche Mittel zur Verfügung stellen würde. Heute beteiligen sich 17 Staaten an diesem Fonds, darunter die Schweiz. Bisher sind 953 000 Euro zusammengekommen (darunter 31 000 Euro von der Schweiz). Ein kleiner Teil (5) der vorstehend erwähnten 54 detachierten Juristinnen und Juristen wird im Übrigen über diesen Fonds finanziert. Im Zusammenhang mit finanziellen Unterstützungen ist schliesslich auch auf den Treuhandfonds für Menschenrechte (Human Rights Trust Fund) hinzuweisen, der 2008 auf Initiative der norwegischen Regierung errichtet wurde. Der Fonds stellt verschiedenen Vertragsstaaten der EMRK Finanzmittel zur Verfügung für ihre Bemühungen, den aus der EMRK folgenden Verpflichtungen nachzukommen und die Urteile des Gerichtshofs wirksam umzusetzen. Inzwischen sind 6 Staaten diesem Fonds beigetreten, neben Norwegen auch Deutschland, die Niederlande, Finnland, das Vereinigte Königreich und die Schweiz. Die Schweiz hat im ersten Jahr ihres Beitritts 250 000 Euro beigesteuert, seither sind es jährlich 100 000 Euro.

6./7. Neben der unter Ziffer 5 erwähnten Unterstützung in Form eines Beitrags von 31 000 Euro ist seit 1. September 2012 auch eine junge Schweizer Juristin im Rahmen eines Detachements am Gerichtshof tätig. Der Detachierung ging eine vom EJPD durchgeführte Umfrage bei den Bundesgerichten, den kantonalen Obergerichten sowie den kantonalen Justizdirektionen voraus, mit der evaluiert wurde, welche Personen für ein solches, von der detachierenden Behörde zu finanzierendes Engagement infrage kämen. Auch wenn das Echo relativ gering war, konnte das EJPD in der Folge eine Liste von drei Personen nach Strassburg übermitteln, aus denen der Gerichtshof dann die genannte Juristin ausgewählt hat. Sie ist vom Obergericht des Kantons Zürich für ein Jahr, also noch bis Ende August 2013, freigestellt und finanziert. Das EJPD hat sich bereiterklärt, eine Verlängerung dieses Engagements bis Ende 2013 zu finanzieren. Die Frage, ob der Bund längerfristig die Finanzierung solcher Detachierungen sicherstellen oder sich daran beteiligen soll, ist derzeit Gegenstand der Prüfung.

8. Der Gerichtshof legt die Konvention unter Berücksichtigung ihres Zieles aus, einen wirksamen Menschenrechtsschutz sicherzustellen. Dabei geht er davon aus, dass die Vertragsstaaten in der Anwendung der EMRK-Rechte über einen gewissen Ermessensspielraum verfügen (marge d'appréciation), dessen Umfang von verschiedenen Kriterien abhängt, u. a. der infragestehenden Konventionsgarantie. Wo die Anwendung der EMRK Wertungs- oder Abwägungsentscheidungen bedingt (was insbesondere im Rahmen der Ausnahmeregelungen der jeweiligen Absätze 2 der Artikel 8-11 EMRK der Fall ist), hat der Gerichtshof wiederholt erklärt, dass die nationalen Instanzen besser in der Lage seien, solche Entscheidungen zu treffen, und dass es nicht seine Aufgabe sei, sich bei seiner Überwachung an die Stelle der staatlichen Gerichte und Behörden zu setzen. Es geht also weniger darum, ob der Gerichtshof einen zu grossen Ermessensspielraum hat, sondern ob er den Vertragsstaaten in der Anwendung der Konvention einen genügend grossen Ermessensspielraum lässt. Die bereits erwähnten Erklärungen von Interlaken und Brighton haben auf diese Thematik Bezug genommen, indem sie die zentrale Bedeutung des Subsidiaritätsprinzips als tragender Pfeiler des EMRK-Kontrollsystems unterstreichen. Wie an der Konferenz von Brighton beschlossen, soll dieses Prinzip, zusammen mit der damit eng zusammenhängenden Doktrin des Ermessensspielraums der Mitgliedstaaten, ausdrücklich in der Konvention verankert werden. Das kürzlich verabschiedete Protokoll Nr. 15 zur EMRK sieht diesbezüglich folgende Ergänzung der Präambel vor: "in Bekräftigung dessen, dass es nach dem Grundsatz der Subsidiarität in erster Linie Aufgabe der Hohen Vertragsparteien ist, die Achtung der in dieser Konvention und den Protokollen dazu bestimmten Rechte und Freiheiten zu gewährleisten, und dass sie dabei unter der Kontrolle des durch die Konvention errichteten Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte über einen Ermessensspielraum verfügen ..."

Antwort des Bundesrates.