SubmittedText

Die Situation um die An- und Abflüge über den süddeutschen Luftraum zum bzw. vom Flughafen Zürich ist derzeit alles andere als einfach. In diesem Zusammenhang gibt das "Gesprächsprotokoll" von Bundesrat Moritz Leuenberger und dem deutschen Verkehrsminister Manfred Stolpe vom 26. Juni 2003 Anlass zu Fragen. Zwei Zürcher Rechtsanwälte sind in einer Standortbestimmung zum Schluss gelangt, das Protokoll enthalte sämtliche Merkmale eines völkerrechtlichen Vertrages. Laut dem UVEK soll es sich demgegenüber um eine blosse Absichterklärung ohne bindenden Inhalt handeln.

Entsprechend ergeben sich folgende Fragen:

1. Warum wurde am 26. Juni 2003 in Bonn das Protokoll formell aufgesetzt und unterschrieben?

2. Die deutsche Seite hat über die Medien verlauten lassen, beim Protokoll handle es sich um "eine politisch verbindliche Zusage der Vertreter der Regierung der Schweiz und der deutschen Bundesregierung", währenddem es sich nach Auffassung des UVEK um eine blosse Absichtserklärung handeln soll. Ist es klar, dass das Dokument keine völkerrechtlich verbindlichen Bestimmungen enthält? Wird diese Auffassung von der deutschen Bundesregierung nachweisbar geteilt?

3. In der Bewertung der politischen Bedeutung des Protokolls scheinen zwischen der Schweiz und Deutschland Widersprüche zu bestehen. Was ist die konkrete politische Bedeutung des "Gesprächsprotokolls"? Könnte die Nichteinhaltung von Verpflichtungen gemäss dem "Gesprächsprotokoll" Anlass zu Retorsionsmassnahmen sein und, wenn ja, für welche?

4. Welche Schritte gedenkt der Bundesrat bzw. das UVEK zu unternehmen, um die Feststellungen und Zusagen im "Gesprächsprotokoll" in der Schweiz konkret umzusetzen?

5. Gemäss dem letzten Satz des Protokolls ist "unabhängig von dem noch zu entwickelnden Konzept .... eine Beteiligung der Bundesrepublik Deutschland bei Entscheidungs- und Verfahrensabläufen sicherzustellen." Um welche Entscheidungs- und Verfahrensabläufe handelt es sich hierbei? Ist damit ein Ausbau der schon jetzt bestehenden Beteiligungs- und Parteirechte deutscher Gemeinwesen gemeint? Soll die Bundesrepublik Deutschland Parteirechte erhalten? Ist die Beteiligung als Mitentscheidungsrecht Deutschlands zu deuten, und wenn ja, in welchen Verfahren?

6. Sind für die Umsetzung des Protokolls Änderungen des schweizerischen Rechtes erforderlich, dies unter Einschluss des Betriebsreglements des Flughafens Zürich? Wird Deutschland ein Mitspracherecht bei Betriebsreglementsänderungen erhalten?

7. Wie stellt sich der Bundesrat zur Problematik, dass der Abschluss des Protokolls faktisch die derzeit pendenten, den Flughafen Zürich und den Südanflug betreffenden Verfahren vor der Rekurskommission des UVEK und dem Bundesgericht präjudizieren kann, dies namentlich unter dem Gesichtswinkel der Gewährung bzw. des Entzugs der aufschiebenden Wirkung von Beschwerden? Wie ist dies mit der Gewaltenteilung vereinbar?

FederalCouncilResponseText

Ausgangslage

Am 26. Juni 2003 unterzeichneten Bundesrat Leuenberger und der deutsche Verkehrsminister Manfred Stolpe in Bonn ein Protokoll. Dieses enthielt folgende Erklärungen:

- Die Schweiz stellt sicher, dass die laufende Ausrüstung der Piste 34 für Südanflüge mit Instrumentenlandeverfahren innert bestimmter Zeitabschnitte umgesetzt wird. Deutschland gab zu Protokoll, es werde die für den 10. Juli 2003 vorgesehene Verschärfung der Ausnahmeklausel diesen Aufrüstungsetappen anpassen.

- Protokolliert wurde die Absicht Deutschlands, die Warteverfahren Ekrit und Saffa bis Februar 2005 aufzuheben.

- Die Absicht beider Staaten wurde festgehalten, für die Flugsicherung im Grenzbereich ein abgestimmtes Konzept zu entwickeln.

- Weiter behält das Protokoll ausdrücklich den Ausgang der Verfahren in Deutschland und vor der EU-Kommission vor.

Würdigung

Mit dem Protokoll konnte erreicht werden, dass Deutschland die ursprünglich in seiner einseitigen Verordnung für den 10. Juli 2003 vorgesehene Einschränkung der Ausnahmeklausel auf bestimmte Wettersituationen zunächst aussetzt und sodann in Etappen umsetzt, die auf die laufende technische Ausrüstung der Piste 34 abgestimmt sind.

Ohne diesen Aufschub wäre es ab dem 10. Juli am Flughafen Zürich zu Betriebsausfällen gekommen. So hätten am Morgen zwischen 6 und 7 Uhr die Langstreckenflugzeuge der Swiss nur noch bei optimalen Wetterbedingungen landen können. Bei schlechter Sicht oder nasser Piste hätten die Flüge ausfallen oder auf einen anderen Flughafen ausweichen müssen. Bei gewissen Wetterbedingungen hätten während den deutschen Sperrzeiten sogar überhaupt keine Verkehrsflugzeuge in Zürich landen können. Das hätte im schlimmsten Fall bis zu 100 Flüge an einem Wochenendtag betreffen können. Dies hätte sowohl für den Flughafen als auch für die Swiss verheerende Folgen gehabt. Das Vorgehen bei der Abfassung des Protokolls wurde denn auch mit Swiss und dem Flughafen abgesprochen. Beide sprachen sich für den Versuch einer einvernehmlichen Lösung und gegen ein Abwarten der Ergebnisse der hängigen Verfahren aus.

Natur des Protokolls

Am 26. Juni 2003 haben Bundesrat Leuenberger und Verkehrsminister Stolpe politische Absichtserklärungen ausgetauscht. Mit dem beidseitig unterzeichneten Gesprächsprotokoll hat man dies dokumentiert.

Ob eine Urkunde einen bindenden völkerrechtlichen Vertrag darstellt oder nicht, ergibt sich aus ihrem Inhalt und dem Willen der Parteien. Das Protokoll von Bonn hält die Absichten der beiden Seiten fest. So erklärt die Schweiz, innert welchem Zeitraum die Verbesserungen der technischen Ausstattung von Piste 34 erfolgen, damit die von Deutschland erlassene Verschärfung der Ausnahmebestimmung keine Einschränkungen des Flughafenbetriebes zur Folge hat. Ob tatsächlich Anflüge auf Piste 34 durchgeführt werden, ist Sache der Schweiz. Der Flughafen kann immer noch auf die weitere Ausrüstung der Pisten verzichten oder die Südanflüge wieder einstellen.

Das Protokoll hält somit die Absichtserklärungen der beiden Seiten fest, stellt aber nicht einen Staatsvertrag dar, der Rechte und Pflichten begründet. Dies entspricht auch dem übereinstimmenden Willen von Verkehrsminister Stolpe und Bundesrat Leuenberger.

Nachdem in dieser Sache im Jahr 2001 ein Staatsvertrag unter Ratifikationsvorbehalt geschlossen worden war, war beiden Seiten klar, dass eine bindende Wirkung nur über einen von den Parlamenten zu genehmigenden Vertrag zu erzielen wäre. Hätte man also rechtliche Bindungswirkung, das heisst einen Vertrag, angestrebt, hätte man dem im Text Rechnung getragen. Dies ist offensichtlich nicht der Fall.

Zu den einzelnen Fragen:

1. Gerade die Schweiz hatte jedes Interesse daran, dass Deutschland sich schriftlich bereit erklärt, die Verschärfung der Ausnahmeregelung auf die Aufrüstung der Piste 34 abzustimmen, damit nicht bereits einige Monate später wieder Betriebsausfälle drohen. Auch daran, dass Deutschland schriftlich seine Bereitschaft erklärt, für die Flugsicherung im süddeutschen Raum ein gemeinsames Konzept zu entwickeln, hatte die Schweiz ein grosses Interesse.

2. Ziel der Erklärung war es gerade, politische, nicht aber rechtlich bindende Aussagen zu machen. Entscheidend ist: Beide Seiten wollten rechtlich ungebunden bleiben. Allerdings enthält das Protokoll Absichtserklärungen beider Seiten, die durchaus eine gewisse politische Verbindlichkeit aufweisen. Würde die Schweiz beispielsweise auf die Aufrüstung der Piste 34 gemäss dem im Protokoll festgehaltenen Zeitrahmen verzichten oder die Piste nicht in Gebrauch nehmen, so könnte sie Deutschland nicht entgegenhalten, dass es die Ausnahmebestimmung in den im Protokoll erwähnten Etappen verschärft. Die Umsetzung der im Protokoll formulierten Absichten könnte hingegen rechtlich nicht eingefordert werden.

3. Wie bereits dargelegt, hat das Protokoll keine rechtlich bindende Wirkung. Seine Nichteinhaltung hätte demgemäss auch keine rechtlichen Auswirkungen. Die beiden Verkehrsminister trafen weder mündlich noch schriftlich Vereinbarungen für den Fall der Nichtbefolgung der im Protokoll festgehaltenen Absichten. Da die Schweiz Deutschland nicht daran hindern kann, die Ausnahmeklausel gemäss dem im Protokoll festgehaltenen Zeitplan zu verschärfen, ist auch nicht ersichtlich, in welchem Fall Deutschland zu Sanktionen oder Retorsionsmassnahmen Anlass hätte.

4. Anlass für die bessere Ausrüstung der Piste 34 ist die im April 2003 erlassene deutsche Verordnung, welche ohne die Einführung der Südanflüge zu Flugausfällen geführt hätte. Im Gespräch vom 26. Juni 2003 gelang es, für die vom Flughafen vor längerem beantragte und vom Bundesamt für Zivilluftfahrt (Bazl) bereits vor dem 26. Juni 2003 bewilligte Einführung der Südanflüge genügende - wenn auch kurze - Umsetzungsfristen und auch sonst auf den technischen Ausrüstungsstand des Flughafens abgestimmte Bedingungen zu erhalten.

Der Südanflug ist seit dem 30. Oktober 2003 nunmehr Realität. Skyguide und Unique arbeiten an der weiteren technischen Ausstattung der Piste 34. Es laufen auch Vorbereitungen für die Anpassung der Luftraumstruktur zur Schaffung von Warteräumen in der Schweiz.

5. Die beiden Parteien haben sich darauf geeinigt, ein abgestimmtes Konzept für die Durchführung der Flugsicherung im Grenzbereich zu entwickeln. Unabhängig von diesem Konzept soll eine Beteiligung Deutschlands bei Entscheidungs- und Verfahrensabläufen, welche die Flugsicherung im süddeutschen Raum betreffen, sichergestellt werden. Dies ergibt sich klar aus dem Protokoll und wurde sowohl von Bundesrat Leuenberger als auch von Herrn Stolpe immer so bestätigt.

Weitergehende Mitsprachemöglichkeiten oder ein Ausbau der Parteirechte süddeutscher Gebietskörperschaften, insbesondere in Bezug auf den Betrieb des Flughafens, sind im Protokoll nicht festgehalten.

6. Änderungen des schweizerischen Rechtes sind für die Umsetzung der in diesem Protokoll festgehaltenen Absichten nicht erforderlich. Unique hat bereits vor einiger Zeit als Reaktion auf die deutsche Verordnung Anträge auf Änderung des Betriebsreglements eingereicht. Gleiches gilt auch für die Gesuche für die technische Ausrüstung der Pisten 28 und 34. Neu ist einzig die gemeinsame Bekräftigung der Absicht, einen Staatsvertrag über die Flugsicherung zu erarbeiten, der die Frage der Durchführung der Flugsicherung im süddeutschen Raum unabhängig von der Ausgestaltung des Betriebes des Flughafens regeln soll.

Es liegt im Ermessen der angerufenen Beschwerdeinstanzen, ob sie die aufschiebende Wirkung der Beschwerden, die das Bazl bei der Genehmigung der Betriebsreglementsänderung entzogen hatte, wieder herstellen wollen. Bei der dabei vorzunehmenden Interessenabwägung haben die Beschwerdeinstanzen der Aufrechterhaltung des störungsfreien Betriebes des öffentlichen Flughafens Zürich eine grosse Bedeutung beigemessen. Inwiefern diese Interessenabwägung vom Protokoll von Bonn - das dieselbe Zielsetzung verfolgte - beeinflusst worden sein soll, ist für den Bundesrat nicht nachvollziehbar.

Antwort des Bundesrates.