SubmittedText

L'attrait exercé par la Suisse et par la procédure qu'elle applique en matière d'asile concourt à accroître sensiblement l'immigration illégale dans notre pays. Cet attrait s'explique en grande partie par la pratique généreuse qu'impose la Commission suisse de recours en matière d'asile (CRA) à travers ses décisions sur l'accueil et le renvoi des requérants. Une pratique qui fait fi des réalités et dans laquelle les requérants potentiels ont eu tendance, ces dernières années, à voir un signal. Depuis plusieurs années, la CRA édulcore systématiquement les critères d'admission provisoire et d'octroi du droit d'asile. Conséquence : l'application de certains critères (âge, réseau social, sexe, formation) permet à des catégories déterminées de personnes d'échapper au renvoi, bien qu'elles ne puissent se prévaloir ni d'une persécution au sens de la loi sur l'asile, ni d'une mise en danger concrète au sens de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers (LSEE). Ainsi, il arrive que des personnes qui ont déclaré avoir demandé l'asile uniquement pour bénéficier des prestations d'assistance ou se faire soigner dans nos hôpitaux puissent rester en Suisse. Cette pratique est contraire à l'esprit de la loi sur l'asile. Il est également courant que des personnes admises provisoirement se voient accorder le droit au regroupement familial (cf. décision de principe 1995/24 de la CRA), ce qui est contraire aux prescriptions de la LSEE sur la police des étrangers et engendre des frais considérables.

La pratique adoptée par la CRA est généreuse et fait fi des réalités. Perçue comme un signal par les requérants potentiels, elle favorise les abus et sape en définitive l'ordre juridique de notre pays. Face à cette situation, j'invite le Conseil fédéral à répondre en détail aux questions suivantes :

1. Que pense-t-il des critères généralement trop généreux et inadaptés aux réalités qu'applique la CRA lorsqu'elle examine si un renvoi peut raisonnablement être exigé, notamment dans le cas de la Bosnie, du Kosovo, de la Turquie et du Sri Lanka ?

2. Le Conseil fédéral a-t-il conscience que la jurisprudence de la CRA sur la question des enfants non accompagnés (décision de principe, "Jurisprudence et informations de la Commission suisse de recours en matière d'asile", JICRA 1998/13) rend pratiquement impossible l'exécution des renvois pour ces catégories de personnes ? Peut-on accepter, selon lui, que ce type de décision à effet rétroactif prolonge inutilement la procédure d'asile et en augmente considérablement les frais ?

3. Le Conseil fédéral sait-il que le rétablissement quasi systématique de l'effet suspensif du recours par la CRA prive les autorités chargées des demandes d'asile d'un moyen efficace - exigé par le législateur - d'accélérer la procédure ? Comment le Conseil fédéral entend-il empêcher que des dossiers ne restent en souffrance pendant des années à la CRA alors que leur état d'avancement justifierait l'adoption d'une décision ?

4. Quelles mesures le Conseil fédéral compte-t-il prendre pour empêcher que les requérants d'asile renvoyés n'usent de toute une série de moyens de recours extraordinaires en présentant une demande de réexamen ou de révision, en formant recours et en déposant une deuxième, une troisième ou une quatrième demande, alors même que le jugement est entré en force de chose jugée et bien que le dossier révèle qu'il n'y a pas eu persécution ? Cette pratique, que le jugement JICRA 1998/1 de la CRA tend encore à faciliter, rend pratiquement impossible l'exécution des décisions.

5. Combien de déserteurs ou d'objecteurs de conscience originaires de l'ex-Yougoslavie ont-ils été admis provisoirement en application de l'arrêté du Conseil fédéral du 18 décembre 1991 sur les déserteurs et réfractaires du territoire de l'ex-Yougoslavie et jusqu'à son abrogation en février 1998 ? Dans combien de cas le délai de départ des personnes admises provisoirement avait-il expiré sans que ces personnes quittent pour autant la Suisse ? Combien de membres des familles des requérants déserteurs ou objecteurs de conscience a-t-on admis provisoirement en vertu de la décision JICRA 1995/24 de la CRA ? À quel montant s'élèvent les frais d'assistance engagés pour l'ensemble des personnes admises provisoirement en vertu de l'arrêté susmentionné du Conseil fédéral et pour ceux de leurs proches qui ont été admis provisoirement sur la base de la décision de principe de la CRA ?

6. Combien de personnes en provenance de Bosnie-Herzégovine ont-elles fait l'objet d'une admission provisoire collective en vertu de l'arrêté du Conseil fédéral du 21 avril 1993 sur les personnes qui avaient leur dernier domicile en Bosnie-Herzégovine ? Combien d'entre elles ont-elles quitté la Suisse après que le Conseil fédéral eut supprimé les admissions collectives en 1998 ? Et combien ont fait usage des voies de droit extraordinaires (demande de prolongation de délai, demande de réexamen de la décision, demande de révision)? Dans combien de cas la CRA a-t-elle suspendu l'examen de ces demandes ? La CRA a-t-elle contourné des décisions du Conseil fédéral en faisant ainsi traîner délibérément la procédure ?

7. Combien de décisions de l'Office fédéral des réfugiés (ODR) la CRA a-t-elle cassé (annulé) depuis sa création en 1993 parce qu'elle considère que les personnes concernées ont quitté leur pays pour cause de persécution "réfléchie"?

8. Le Conseil fédéral est-il d'avis, comme moi, que la décision de principe rendue par la CRA (regroupement familial pour les personnes admises provisoirement ; JICRA 1995/24) est contraire à la LSEE ? Dans l'affirmative, quelles mesures compte-t-il prendre à l'égard de la CRA au vu des lourdes conséquences qu'a ce jugement de principe (frais d'assistance)?

9. La pratique adoptée par la CRA en matière d'asile et de renvoi contourne et vide de sa substance la politique du Conseil fédéral et de l'ODR en matière d'asile et de renvoi, politique jugée pourtant généreuse. Elle explique en partie que 50 % des requérants d'asile arrivés dans notre pays finissent par ne plus partir (cf. "Asylon special", novembre 1998). Quelle action le Conseil fédéral compte-t-il entreprendre (au besoin lors de la prochaine nomination des juges de la CRA) pour inverser cette tendance et faire en sorte que la volonté populaire exprimée par la loi soit respectée ?

FederalCouncilResponseText

La Commission suisse de recours en matière d'asile (CRA) a été ancrée dans la loi sur l'asile par l'arrêté fédéral sur la procédure d'asile, du 22 juin 1990. Depuis le 1er avril 1992, elle statue en seconde et dernière instance sur les recours contre des décisions de refus d'asile, de non-entrée en matière, de renvoi ou de révocation d'asile prononcées par l'Office fédéral des réfugiés (ODR). La CRA est une autorité judiciaire dont les juges rendent leurs décisions de manière indépendante et ne sont soumis qu'à la loi. Du point de vue administratif, la Commission est placée sous la surveillance du Conseil fédéral et sous la haute surveillance de l'Assemblée fédérale (articles 2 et 17 de l'ordonnance concernant la Commission suisse de recours en matière d'asile [OCRA]1).

En raison du principe de la séparation des pouvoirs, le Conseil fédéral ne peut pas commenter les décisions de la CRA quant au fond. De plus, une appréciation de ces décisions se heurte au fait que l'état des dossiers n'est que partiellement établi.

L'Assemblée fédérale s'est aussi penchée sur les aspects relatifs à la procédure de la CRA dans la pratique2 et elle en a conclu, dans le rapport de la Commission de gestion du Conseil national du 22 août 1996, que le principe de la séparation des pouvoirs ne lui permet pas de procéder à un contrôle quant au fond de telle ou telle décision de la Commission, du fait de son indépendance judiciaire.

Au vu de ce qui précède, le Conseil fédéral donne les réponses suivantes aux questions posées par l'auteur de l'interpellation :

ad question 1

La CRA examine de par la loi si l'exécution du renvoi des requérants d'asile déboutés est raisonnablement exigible (article 18, 1er alinéa de la loi sur l'asile [LAsi]3 en relation avec l'article 14a, alinéas 4 et 6 de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers [LSEE]4). Ce faisant, elle tient compte d'une part de la situation générale du pays de provenance sous l'angle de la sécurité et, d'autre part, des critères individuels d'exigibilité que la Commission a définis pour le pays en question. Les quatre pays - respectivement régions - de provenance dont il est fait mention dans l'interpellation (Bosnie-Herzégovine, Kosovo, Turquie, Sri Lanka) représentent la majeure partie de l'ensemble des procédures que la CRA traite actuellement. Cela entraîne, selon les indications que nous a fournies la Commission, un surcroît de travail au moment d'évaluer les informations spécifiques sur chaque pays. Le fait que ces dernières années, les recours déposés contre des décisions de l'ODR, et qui ont fait l'objet d'une procédure matérielle, ont été rejetés par la CRA à raison de 90 % en moyenne, permet de conclure que, ni les analyses de la situation dans les pays, ni les critères individuels d'exigibilité fixés par la Commission ne s'écartent de manière frappante, s'agissant des résultats, de l'optique de l'office fédéral.

ad question 2

Le 13 décembre 1996, l'Assemblée fédérale a décidé que la Suisse ratifierait la Convention des Nations Unies sur les droits de l'enfant (Convention des droits de l'enfant5). Dans sa décision de principe publiée dans la JICRA (Jurisprudence et informations de la Commission suisse de recours en matière d'asile) 1998 no 13, la CRA a examiné les conséquences que cette convention, entrée en vigueur le 26 mars 1997 en ce qui concerne la Suisse, entraîne sur la procédure d'asile. Récemment, le Tribunal fédéral a également fait oeuvre de jurisprudence dans un domaine de procédure civile suisse6. En raison de ce qui a été dit en préambule, le Conseil fédéral n'a pas le droit de se prononcer plus en détail sur cette décision. Il ne peut que constater qu'il n'existe aucun indice selon lequel cette décision aurait entraîné une prolongation inutile de la procédure d'asile ou une augmentation massive des frais. Le Parlement lui-même a approuvé au cours de sa délibération sur la révision totale de la loi sur l'asile la nécessité de doter le mineur d'une personne de confiance chargée de représenter ses intérêts.

ad question 3

Conformément aux informations fournies par la CRA, il est inexact d'affirmer que la CRA restitue de façon "quasi systématique " l'effet suspensif des voies de droit et des moyens de recours, alors que celui-ci est prévu par la loi ou prononcé par l'autorité de première instance. Conformément à l'article 47, 2e alinéa LAsi, la CRA est tenue de traiter dans les 48 heures les demandes de restitution de l'effet suspensif. Au vu de l'importance des biens juridiques concernés, il est généralement hors de question de rendre une telle décision sans avoir connaissance du dossier. Pour éviter un dépassement de ce délai, la CRA surseoit le plus souvent provisoirement à l'exécution du renvoi sitôt après le dépôt du recours, notamment jusqu'à la décision de restitution de l'effet suspensif une fois les pièces du dossier obtenues. Pour des raisons d'économie de procédure, il arrive fréquemment dans ce cas qu'une décision (négative) quant au fond soit rendue directement quelques jours après, rendant ainsi sans objet la demande de restitution du délai.

Par ailleurs, depuis 1997, la CRA a liquidé à de nombreuses reprises d'anciennes procédures en recourant de manière ciblée à des moyens appropriés. En outre, la liquidation continue de ce type de procédures constitue l'un des objectifs que la Commission s'est fixés.

ad question 4

Les requérants d'asile déboutés qui introduisent une demande de révision ou de réexamen alors que la procédure est close et que le jugement a acquis force de chose jugée, ne font qu'utiliser des moyens de recours, respectivement des voies de droit que la Constitution et la loi mettent à leur disposition. Dans la décision de principe JICRA 1998 no 1, la CRA a défini, sous l'angle de la procédure, la distinction à faire entre demande de réexamen et nouvelle demande d'asile. Il en ressort que les nouvelles demandes d'asile ne doivent, en principe, plus être considérées comme des demandes de réexamen, mais comme des demandes d'asile qui seront traitées conformément à la disposition de l'article 16, 1er alinéa lettre d LAsi. Cette modification de jurisprudence - respectivement cette uniformisation, doit selon la CRA principalement permettre à l'ODR de liquider la nouvelle demande d'asile en prononçant une décision de non-entrée en matière, dans la mesure où le requérant ne parvient pas à rendre vraisemblable que des faits déterminants se sont produits dans l'intervalle. En revanche, la pratique antérieure obligeait l'office fédéral à toujours entrer en matière sur les demandes de révision et à procéder à leur examen au fond, même si l'existence de tels faits n'était que prétendue.

ad questions 5 et 6

Les données statistiques dont disposent l'ODR et la CRA ne permettent pas de répondre de manière exhaustive aux questions posées quant aux conséquences des arrêts du Conseil fédéral mentionnés, car cela nécessiterait des moyens considérables.

Sur la base de l'arrêt du Conseil fédéral du 18 décembre 1991 sur les déserteurs et réfractaires du territoire de l'ex-Yougoslavie, 6'783 personnes ont bénéficié d'une admission provisoire collective. De ce groupe, 2'103 personnes n'ont plus de domicile en Suisse (soit qu'elles sont parties ou que leur domicile est inconnu); dans 1'186 cas, le séjour a dans l'intervalle été réglé par la police des étrangers ; 279 personnes sont encore actuellement admises provisoirement et 196 personnes font l'objet d'une procédure d'asile en cours, en première ou seconde instance. Dans 45 % des cas dans lesquels l'admission collective a été accordée à l'origine (soit 3'019 personnes), l'exécution du renvoi est pour l'instant en attente ou bloquée.

Suite à l'arrêt du Conseil fédéral du 21 avril 1993, sur les personnes qui avaient leur dernier domicile en Bosnie-Herzégovine, 12'498 ont bénéficié d'une admission provisoire collective. 7'587 d'entre elles n'ont plus de domicile en Suisse (3'034 départs ont été enregistrés pour l'année 1998 seulement); dans 1'728 cas, le séjour a été réglé par la police des étrangers ; 703 personnes sont encore admises provisoirement. 2'480 personnes font l'objet soit d'une procédure d'asile en cours, en première ou seconde instance, soit d'une décision de renvoi dont l'exécution est en attente ou bloquée. 13 % de toutes les personnes qui ont pu bénéficier de l'admission collective, soit 1'674 personnes, ont introduit une demande de réexamen sur la base de cet arrêt du Conseil fédéral.

ad question 7

Il n'est pas possible de répondre à la question relative au nombre de décisions de l'ODR qui ont été cassées par la CRA pour des motifs de "persécution réfléchie" (c.-à-d. les cas où le pays de provenance poursuit subséquemment des proches parents en raison notamment d'activités politiques). En effet, ni la CRA ni l'ODR ne tiennent une statistique des motifs pour lesquels un recours a été admis.

ad question 8

Selon les informations dont dispose le Conseil fédéral, la décision de principe JICRA 1995 no 24 ne grève pas la question du "regroupement familial pour les personnes admises provisoirement": dans l'article 17, 1er alinéa LAsi, le législateur a introduit l'obligation de respecter le principe de l'unité de la famille lorsque le renvoi de Suisse est prononcé ou que son exécution est ordonnée. La CRA a concrétisé ce mandat dans sa décision de principe - tout en faisant une distinction avec le droit des étrangers (cf. notamment JICRA 1995 no 24, p. 232) - pour les proches parents qui vivent en Suisse.

Dans une récente décision de principe du 11 mai 1999 en l'affaire M.T., la CRA a décidé qu'en vertu de la loi sur l'asile, le regroupement familial n'est autorisé pas même pour les réfugiés reconnus qui tombent sous le coup d'une clause d'exclusion de l'asile et qui pour cette raison se sont vus octroyer une admission provisoire.

ad question 9

Le Conseil fédéral ne voit aucune raison de prendre des mesures particulières, d'autant plus que le principe de la séparation des pouvoirs et sa compétence exclusivement limitée à la surveillance administrative ne lui permettraient guère de le faire.

Réponse du Conseil fédéral.