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Trente années après la formulation du principe des trois piliers de la prévoyance vieillesse en Suisse (AVS, LPP, épargne liée 3a), alors que la 11e révision de l'AVS est en cours, tout comme la 1ère révision de la LPP, et que les réflexions relatives à la 12e révision de l'AVS s'élaborent, plusieurs constats, parmi d'autres, peuvent être formulés :

- Fondamentalement, 17 ans après l'introduction de la LPP obligatoire pour les salariés, concrétisant le concept des trois piliers, les objectifs définis par la Constitution fédérale ne sont toujours pas atteints. Pour le Conseil fédéral, cela prendra du temps, une telle perspective relevant du long terme.

- Selon le rapport du DFI de 1995, confirmé par des analyses plus récentes sur la situation économique des rentiers et différentes prises de position du Conseil fédéral, le premier pilier, l'AVS, ne répond pas aux objectifs constitutionnels qui lui sont assignés. Il ne garantit pas la couverture des besoins vitaux. Certes, les prestations complémentaires peuvent pallier partiellement cette lacune, mais leur application est inégale et complexe ; près d'un tiers des ayants droit n'en bénéficient pas.

- Il en est de même pour le deuxième pilier, la LPP, lequel devrait permettre aux bénéficiaires, en plus de l'AVS, de maintenir leur niveau de vie antérieur. Or, cela n'est le cas que pour les revenus inférieurs à environ 50 000 francs environ (message du Conseil fédéral concernant la 11e révision de l'AVS).

- Par ailleurs, seule la moitié des rentiers de ce pays peuvent compter sur des prestations de la LPP. Pour l'autre moitié, l'AVS est l'unique prestation de prévoyance vieillesse. Étant donné le niveau des rentes, cela exprime la fragilité de la situation financière de plusieurs centaines de milliers de rentiers et de rentières. De plus, on peut prétendre que les révisions en cours ne contribueront pas à l'amélioration de la situation financière des rentiers, notamment ceux aux revenus bas et moyens. Le contraire se profile : adaptation des rentes tous les trois ans, baisse du taux d'intérêt minimal, baisse du taux de conversion, réduction des rentes de veuve, par exemple.

- Le deuxième pilier, organisé structurellement autour de plusieurs milliers d'organismes d'application (caisses de pension, fondations, etc.) est d'une complexité totalement disproportionnée par rapport aux besoins effectifs d'un tel régime social. Cette complexité aboutit aux problèmes de maîtrise effective du régime. Transparence irréalisée et lacunes statistiques empêchent véritablement un pilotage et une surveillance politique crédible du deuxième pilier.

- Le deuxième pilier génère d'innombrables inégalités de traitement des salariés : accès au régime, répartition des cotisations, niveau des prestations à salaire égal, etc. D'une certaine manière, la prévoyance professionnelle exacerbe à la retraite les inégalités socioéconomiques marquant déjà le parcours professionnel des salariés.

- Alors que certains affirment, dans un catastrophisme récurrent, la fragilité du premier pilier, l'actualité démontre que le deuxième pilier s'avère plus fragile encore. Ces dernières années, nombreuses sont, en effet, les institutions LPP à avoir procédé à des assainissements financiers. De plus, la problématique de la définition du taux d'intérêt minimal est aussi une illustration de cette fragilité.

- À partir de 2025, le deuxième pilier fonctionnera quasiment selon le mode de la répartition, puisque les recettes d'une année serviront à produire les rentes de la même année. Il y a donc, de facto, passage du principe de la capitalisation à celui de la répartition.

- Quant au troisième pilier (3a lié), au-delà de sa dimension sociale reconnue par la constitution, il convient d'admettre qu'il pose problème. Véritable "boîte noire", ce pilier est totalement immaîtrisé ! Politiquement, cette situation s'avère très discutable. Il sert par ailleurs certainement autant un but d'évasion fiscale que de prévoyance sociale.

Ces constats amènent une discussion fondamentale sur les buts, les moyens et les effets du système des trois piliers de la prévoyance vieillesse en Suisse, en regard de ses objectifs constitutionnels et de ses conséquences effectives. La réflexion doit notamment porter sur le renforcement du premier pilier, voire le passage à un système de trois à deux piliers.

Dans la perspective des réflexions sur la 12e révision de l'AVS, dans une optique à long terme, il est demandé au Conseil fédéral d'étudier une ou des alternatives possibles au système actuel des trois piliers. Pensons, plus particulièrement aux points suivants :

1. renforcement du premier pilier et passage à un système à deux piliers, par intégration totale ou partielle du deuxième pilier (LPP) dans le premier pilier (AVS) et fusion partielle ou totale des deuxième et troisième piliers ;

2. réforme structurelle fondamentale des deuxième pilier LPP et troisième pilier ;

3. étude des conséquences économiques et sociales de tels aménagements pour les trois régimes concernés, du point de vue des assurés et des bénéficiaires, des recettes et des dépenses des régimes ;

4. faisabilité de telle ou telle option ; avantages et inconvénients ;

5. influence des facteurs démographiques et économiques sur les différentes options ;

6. etc.

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Le Conseil fédéral est toujours d'avis que le principe suisse des trois piliers a fait ses preuves et qu'il faut s'en tenir aux conclusions du rapport sur les trois piliers. La combinaison d'une AVS financée par répartition et d'une prévoyance professionnelle financée par capitalisation permet une répartition optimale des risques liés au financement. Le présent postulat vise à renforcer le premier pilier ; de ce fait, il recoupe en grande partie la motion du groupe socialiste 02.3424, qui a été rejetée le 3 octobre 2002 par le Conseil national. Le Conseil fédéral renvoie donc à la position qu'il a prise par rapport à ladite motion.

Par ailleurs, le Conseil fédéral estime indispensable d'examiner les prestations de la prévoyance vieillesse chaque fois qu'un projet de loi concernant ce domaine lui est soumis. Cet examen fait également partie intégrante du programme de recherche sur l'avenir à long terme de la prévoyance vieillesse. La réflexion sur les aspects organisationnels de la prévoyance professionnelle et du troisième pilier se retrouve d'une certaine façon dans la motion de la CSSS-N 02.3007, qui a été transmise par le Conseil national le 16 avril 2002.

Selon le Conseil fédéral, la priorité est de commencer les travaux liés à ce projet et de terminer la 1ère révision de la LPP, y compris les dispositions d'ordonnance correspondantes. Si ces travaux ou l'analyse des effets qui devra être réalisée après l'entrée en vigueur de la 1ère révision LPP concluaient à la nécessité de modifier la structure de la prévoyance professionnelle, le Conseil fédéral serait disposé à examiner des mesures plus incisives. D'ici là, il ne voit pas de raison de remettre en question, dans son principe, l'importance relative de chacun des trois piliers, ni d'entreprendre une restructuration profonde de la prévoyance professionnelle.

Le Conseil fédéral propose de rejeter le postulat.