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Conformemente alla legge federale concernente l'aiuto alle vittime di reati (LAV), ogni persona la cui integrità fisica, psichica o sessuale è stata direttamente lesa a causa di un reato ha diritto all'aiuto. La LAV prevede diversi tipi di prestazioni. In particolare, lo Stato indennizza la vittima, fino a un determinato importo, per il danno arrecato dal reato nei casi in cui non è stato assunto dall'autore del reato (p. es. perché insolvente) o da un terzo. Se la situazione finanziaria dell'autore migliora successivamente, occorre stabilire in che misura la vittima possa far valere i suoi restanti diritti nei suoi confronti.

Nella LAV, l'aiuto alle vittime di reati è retto anzitutto dal principio di sussidiarietà (art. 4 LAV), ossia è versato soltanto se altre prestazioni non sono già fornite da altre fonti (p. es. l'AI). Se, conformemente alla LAV, un Cantone versa una riparazione morale e un indennizzo alla vittima, le pretese a prestazioni analoghe passano dalla persona che ne ha diritto al Cantone fino a concorrenza delle prestazioni cantonali (surrogazione, art. 7 cpv. 1 LAV). Lo stesso vale per le prestazioni versate dalle assicurazioni sociali: anche i relativi diritti di regresso passano dalla vittima all'assicurazione sociale. Tuttavia, né l'aiuto alle vittime né l'assicurazione sociale coprono l'integralità del danno civile subito dalla vittima, ma soltanto una parte. La parte restante resta a carico della vittima. Diversamente dalle prestazioni delle assicurazioni sociali (LAI, LAINF, ecc.), cui si applica il diritto preferenziale della vittima (art. 72/73 LPGA), la LAV accorda questo diritto preferenziale al Cantone (art. 7 cpv. 2 LAV). Ne consegue che la vittima può essere risarcita dall'autore soltanto una volta soddisfatte le pretese del Cantone.

L'entità dell'aiuto alle vittime è fortemente limitata e non permette alla vittima di essere risarcita integralmente (art. 20 cpv. 3 e 23 cpv. 2 LAV). La vittima è costretta a rivolgersi all'autore stesso per poter ottenere il risarcimento del danno. Se l'autore dispone di risorse finanziarie, la vittima può ritrovarsi nella situazione frustrante in cui non può perseguire civilmente l'autore finché il Cantone non ha ottenuto soddisfazione sul piano finanziario (art. 7 cpv. 2 LAV).

Il legislatore ha voluto rimediare almeno in parte a questa situazione stabilendo, nell'articolo 7 capoverso 3 LAV, che lo Stato rinuncia a far valere le proprie pretese nei confronti dell'autore del reato "se ne risultassero pregiudicati gli interessi degni di protezione della vittima o dei suoi congiunti o la reintegrazione sociale dell'autore del reato".

Questa disposizione è poco chiara sotto vari punti di vista. Da un lato, ci si chiede quanto ampio sia il margine di apprezzamento del Cantone. Dall'altro, nell'applicazione di questa disposizione lo Stato rinuncia soltanto a far valere la pretesa, ma non alla pretesa stessa. Ciò impedisce alla vittima di agire contro l'autore del reato, anche quando lo Stato non lo fa o cessa di farlo. La situazione è tutto tranne che soddisfacente: all'atto pratico, le vittime di violenza non possono far valere le loro pretese civili di risarcimento del danno quando proprio esse hanno tanto bisogno delle prestazioni di risarcimento quanto un lavoratore del suo stipendio.

In questo contesto, invito il Consiglio federale a rispondere alle domande seguenti:

1. Condivide l'opinione secondo cui l'articolo 7 capoverso 3 LAV non è soddisfacente, poiché di fatto impedisce alla vittima di far valere le sue pretese nei confronti dell'autore del reato?

2. Condivide l'opinione secondo cui in caso di una revisione della LAV occorre migliorare la posizione giuridica della vittima di modo che possa far valere meglio in sede civile le sue pretese nei confronti dell'autore del reato, soprattutto se si considera che il reinserimento sociale economico dell'autore è stato sostenuto con risorse statali non trascurabili?

3. Condivide l'opinione secondo cui il diritto preferenziale accordato al Cantone in virtù dell'articolo 7 capoverso 2 LAV non raggiunge il suo obiettivo, soprattutto quando il Cantone rinuncia a esigere il rimborso degli importi anticipati a titolo di riparazione e risarcimento in base alla LAV?

4. Diversi interventi e in particolare la valutazione del 21 dicembre 2015 dell'Istituto di diritto penale e criminologia dell'Università di Berna sollevano vari possibili punti da sottoporre a revisione, ma non trattano la problematica evocata in questa sede. Il Consiglio federale e il Consiglio nazionale hanno respinto la mozione 19.3040 (Attuazione delle raccomandazioni della valutazione della LAV. Migliorare la posizione delle vittime). Il Consiglio federale è disposto, in linea generale, a riesaminare la necessità di una revisione della LAV, perlomeno sotto questi punti di vista?

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La presente interpellanza riguarda i casi in cui la situazione finanziaria dell'autore del reato migliora dopo che lo Stato ha versato alla vittima prestazioni in virtù della legge federale concernente l'aiuto alle vittime di reati (LAV; RS 312.5). Si tratta in particolare dei casi in cui l'indennizzo versato non copre l'integralità del danno e in cui sia la vittima sia il Cantone possono dunque ancora far valere pretese. In questo contesto, ci si interroga in merito alle possibilità per la vittima di ottenere dall'autore del reato il risarcimento del danno non coperto dalla LAV.

A tenore dell'articolo 7 capoverso 1 LAV, il Cantone è surrogato, fino a concorrenza delle prestazioni versate alla vittima, nelle pretese di medesima natura spettanti alla vittima e ai suoi congiunti a causa del reato. Secondo l'articolo 7 capoverso 2 LAV, le pretese in cui il Cantone è surrogato prevalgono su quelle che la vittima e i suoi congiunti possono ancora far valere. Si tratta di un aspetto essenziale della LAV. Questa priorità è giustificata anzitutto dal principio di sussidiarietà, secondo cui le prestazioni di aiuto alle vittime sono accordate definitivamente soltanto se nessun'altra prestazione è versata ad altro titolo giuridico o se tali prestazioni sono insufficienti (art. 4 LAV). In secondo luogo, in tal modo è garantito il rispetto della parità di trattamento, come sottolinea il messaggio del Consiglio federale concernente la LAV originaria (FF 1990 II 740-741): "conviene evitare di trattare meglio la vittima che riceva anche altre prestazioni da parte di terzi dopo che lo Stato abbia deciso di assegnarle una prestazione finanziaria, rispetto alla vittima che abbia ricevuto prestazioni da parte di terzi prima che lo Stato si sia pronunciato sulla sua domanda, e che veda tali prestazioni ridotte dell'ammontare dell'indennizzo".

1./3. L'articolo 7 capoverso 3 LAV impone al Cantone di rinunciare a far valere le sue pretese nel caso in cui ciò comprometterebbe la situazione della vittima o dei suoi congiunti o il reinserimento sociale dell'autore del reato. Si tratta di un principio già previsto dalla LAV del 4 ottobre 1991 (art. 14 cpv. 3), che permette al Cantone di tenere conto dei differenti interessi in gioco, in particolare il proprio interesse a vedersi rimborsare le pretese concesse e quello al reinserimento sociale dell'autore.

Nei rari casi in cui il Cantone rinuncia a far valere le pretese in cui è surrogato, la vittima può comunque esigere dall'autore il pagamento delle sue pretese residuali. Il diritto di priorità si applica infatti unicamente se entrambi i creditori avanzano pretese concorrenziali. Nel caso in cui il creditore prioritario (Cantone) rinuncia a far valere le sue pretese, il secondo (vittima) resta libero di avanzare le sue. Questa soluzione è giustificata anche nel caso in cui il Cantone rinuncia a far valere la sua pretesa per tener conto dell'interesse al reinserimento sociale dell'autore. Infatti, sebbene il reinserimento dell'autore sia un principio fondamentale del diritto penale svizzero, compete in primo luogo allo Stato attuarlo. In questa ottica, sembra contrario allo scopo della LAV, che consiste nel fornire un aiuto efficace alla vittima, chiedere a quest'ultima di supportarne l'applicazione. Nell'ipotesi in cui il Cantone resti inattivo, ad esempio per motivi di economia procedurale, la vittima può chiedergli se intende far valere le sue pretese.

Per il Consiglio federale si tratta in definitiva di una questione di applicazione del diritto, che va risolta dalle autorità d'esecuzione e in ultima istanza dal Tribunale federale.

2./4. Alla luce di quanto precede, il Consiglio federale non ritiene opportuno esaminare la necessità di modificare questo aspetto nella LAV. Le soluzioni previste dall'articolo 7 LAV si fondano su principi centrali del sistema di aiuto alle vittime, in particolare quelli della sussidiarietà e della parità di trattamento. Attualmente non esistono nuovi elementi che giustifichino di mettere in discussione la volontà del legislatore al momento dell'adozione della LAV.

Risposta del Consiglio federale.