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Alors que la planification d'"Armée XXI" est sur le point de s'achever, on constate - ce qui n'est guère inhabituel pour une réforme de cette envergure - beaucoup de nervosité et d'incertitude non seulement chez les cadres militaires directement concernés et chez les responsables du DDPS, mais également auprès d'une large frange de la population. La préoccupation quant à la garantie que pourra également présenter "Armée XXI" en fait de crédibilité et de puissance ne doit pas être sous-estimée. Une politique d'information ouverte peut largement contribuer à mener le processus à son terme en assurant une adhésion aussi forte que possible de la population.

1. Questions concernant la stratégie

1.1 Quelles "prestations propres à caractère autonome" l'armée doit-elle fournir dans le cadre de la mise en oeuvre stratégique du mandat constitutionnel consistant à protéger le pays et sa population ?

1.2 Comment fait-on pour concilier le principe de la "coalition à but défensif", engagée jusqu'à 200 kilomètres dans l'avant-terrain, avec le droit de la neutralité ?

1.3 Comment s'acquitte-t-on, en situation ordinaire (en temps de paix), du mandat constitutionnel consistant à soutenir les autorités civiles (sûreté intérieure et maîtrise des situations extraordinaires)?

1.4 Comment s'acquitte-t-on de ce mandat en temps de guerre ? (Les documents dont on dispose pour l'instant ne prévoient pas de forces formées spécialement pour réprimer la violence exercée au niveau infraguerrier.)

2. Questions concernant la doctrine

2.1 Est-il exact que l'on n'a pas élaboré de scénarios à propos des menaces potentielles, lesquels auraient au moins permis, à titre d'ébauche, de déterminer les forces nécessaires pour mener des opérations ponctuelles (p. ex. couverture aérienne, défense, protection des transversales, etc.)?

2.2 Est-il exact que les planificateurs d'"Armée XXI" estiment que l'on peut se passer de doctrine opérative propre ?

3. Questions concernant le système de milice

3.1 Comment peut-on éviter d'en arriver à une "armée à deux vitesses" si, dans les brigades d'application et dans les CR, on recourt presque uniquement à des formateurs professionnels ?

3.2 Estime-t-on que les modèles d'instruction qui, d'après l'étude de conception du 28 avril 2000, sont calqués sur ceux de l'armée américaine - armée de métier - sont adaptés à notre système de milice et aux réalités de notre pays ?

4. Questions concernant l'instruction

4.1 Aujourd'hui connues, les structures d'instruction arrêtées lors de la planification prévoient tellement de cadres professionnels et de soldats contractuels qu'il ne sera guère possible de les recruter et de les instruire tous d'ici à la mise en oeuvre du projet en 2003. Quelles sont les solutions de rechange que l'on a prévues (ch. 1.7 DP CF)?

4.2 Qui est responsable de l'instruction dans les CR ? Les EM br milice ou les EM professionnels ?

5. Questions concernant le calendrier

5.1 Les questions soulevées ne devraient-elles pas être traitées à fond par les Commissions de la politique de sécurité des deux Chambres fédérales avant que ne soit entamée la rédaction finale du plan directeur de l'armée ?

5.2 Le calendrier prévu ("Armée XXI" en 2003) est-il réaliste ? Est-on sous pression en raison de ce calendrier ?

6. Questions concernant la réforme de l'administration

6.1 La réforme de l'armée et celle de l'administration ne devraient-elles pas se dérouler parallèlement ? Si tel n'est pas le cas, pour quelle raison ?

6.2 Que pense le Conseil fédéral de l'exigence selon laquelle une entreprise de consultants externes devrait examiner les nombreux recoupements afin d'exploiter les synergies et de simplifier les procédures ?

7. Questions concernant le système fédéraliste

Qu'a-t-on prévu de faire pour tenir compte du système fédéraliste de notre pays (p. ex. créer une force armée territoriale qui serait le partenaire des cantons)?

FederalCouncilResponseText

Le plan directeur de l'"Armée XXI" ("PDA XXI"), dont l'avant-projet a été rendu public à la fin du mois de février, est le concept de l'ensemble du projet de réforme qui répond de manière cohérente aux questions posées dans l'interpellation. Le PDA se base sur la constitution et correspond, dans son intégralité, aux conditions générales de la neutralité et du système de milice. Il prend également en considération les moyens limités qui sont à disposition pour l'armée.

En attendant la version définitive du "PDA XXI", nous pouvons répondre aux questions de la manière suivante :

1. Questions concernant la stratégie

1.1 L'armée doit être en mesure d'assurer la défense de la Suisse de manière autonome en cas d'engagement important de forces ennemies, de préserver la souveraineté de l'espace aérien, d'empêcher une suprématie aérienne de l'ennemi sur la Suisse et d'assurer la protection des espaces et des objets dans tout le pays. Pour diverses raisons, il n'est pas possible de déterminer avec exactitude, ni du point de vue quantitatif, ni du point de vue qualitatif, les forces ennemies auxquelles l'armée doit pouvoir faire face de manière autonome :

a. Pour qu'une menace militaire devienne réelle, il faudrait au préalable que d'importants changements politiques et militaires se produisent en Europe. De tels changements ne sont actuellement pas prévisibles. Toute estimation sur la forme et sur la force d'une hypothétique agression militaire ennemie serait donc aussi arbitraire qu'incertaine.

b. Une autre incertitude est liée aux progrès de la technologie militaire, dont les conséquences à long terme sur les possibilités d'agression et de défense ne peuvent pas être évaluées pour l'instant.

c. Enfin, la diversité des scénarios d'agression hypothétiquement envisageables ne peut pas être ramenée à un dénominateur commun qui permettrait une définition simple et schématique des "prestations propres à caractère autonome".

C'est pour ces raisons, et dans l'intérêt de la liberté d'action de la Suisse, qu'il s'agit d'obtenir une capacité de défense autonome la plus élevée possible. Mais, il s'agit aussi, parallèlement, dans le cas où une agression aurait fait perdre sa raison d'être à la neutralité, de développer les possibilités de coopération militaire avec d'autres États agressés par le même ennemi.

1.2 Toutes les déclarations qui concernent un éventuel cas de défense se fondent sur une situation qui n'est pas prévisible pour l'instant, qui suppose que d'importants changements politiques et militaires soient intervenus en Europe et qu'il s'agisse de défendre l'existence de notre pays et de sa population. Il ne s'agit donc pas de planifications concrètes. Toutefois, la réflexion sur la possibilité qu'un tel cas se produise fait partie des obligations du gouvernement, aussi longtemps que cette probabilité n'est pas réduite à zéro. Cette attitude correspond, par ailleurs, aux considérations sur ce thème qui figurent dans le "Rapolsec 2000".

Dans la perspective d'augmenter notre liberté d'action, nous devons avoir l'option, en cas d'agression et en fonction des forces ennemies engagées, de pouvoir en priorité assurer notre défense de manière autonome, mais également de collaborer avec d'autres États pour garantir notre défense si les forces ennemies dépassent nos moyens et qu'une agression fasse perdre sa raison d'être à notre neutralité. Toute déclaration supplémentaire à ce sujet ne serait que spéculative. Compte tenu des développements technologiques en matière d'armement, il n'est pour le moment pas possible de répondre à la question de savoir ce qui pourrait, à l'avenir, être interprété comme une agression militaire.

1.3 Avec les troupes de sauvetage, du génie et d'infanterie prévues, ainsi que les bataillons de police militaire, qui disposeront d'environ 1000 militaires en service long, bien formés et immédiatement disponibles, l'"Armée XXI" doit être en mesure de soutenir les autorités civiles au pied levé et pendant une période prolongée dans le domaine de la sécurité intérieure et pour la maîtrise de situations exceptionnelles. Par ailleurs, des troupes de CR supplémentaires et des écoles de recrues, à partir de l'échelon de l'instruction en formation, peuvent également être engagées de manière subsidiaire. De plus, la maîtrise des dangers existentiels est assurée par l'extension dans le domaine de la protection de la population. Ceci est valable pour des situations ordinaires et extraordinaires.

1.4 Voir la réponse à la question 1.3.

2. Questions concernant la doctrine

2.1 Par définition, le choix et l'élaboration de scénarios est arbitraire et comporte beaucoup d'incertitudes. Cela est particulièrement vrai, lorsque la période au cours de laquelle de tels scénarios pourraient devenir réalité est très éloignée, comme c'est actuellement le cas. C'est pourquoi l'élaboration de scénarios concrets de menaces n'est pas très utile pour la détermination des forces nécessaires à la défense.

2.2 Les prestations des trois missions de l'armée ont été définies sur la base d'expériences pragmatiques et d'engagements (sauvegarde des conditions d'existence, opérations de soutien de la paix). Pour les engagements de sûreté sectoriels (sécurité territoriale), des prestations répondant à des standards internationaux adaptés à la Suisse ont été développées, et les forces nécessaires en ont été déduites. En tant qu'éléments essentiels d'une doctrine, certaines prestations destinées à couvrir nos besoins ont été définies.

3. Questions concernant le système de milice

3.1 Une augmentation du nombre des cadres professionnels ne remet pas en question le système de milice. Le personnel professionnel (militaires de carrière et militaires contractuels) sera essentiellement engagé dans les centres de formation (formations d'application) et pour l'instruction au niveau de l'unité renforcée. Les cadres de la milice travailleront dans les états-majors d'intervention, où ils instruiront à la conduite à l'engagement les bataillons et les groupes subordonnés. Ils auront également la possibilité de commander leurs propres formations. Les cadres de milice, particulièrement qualifiés, auront la possibilité d'assumer des fonctions de commandement au niveau de l'instruction et de la conduite à l'engagement.

Dans son arrêté du 20 décembre 2000, le Conseil fédéral, dans le cadre de l'élaboration du "PDA XXI", a chargé le Département fédéral de la défense, de la protection de la population et des sports (DDPS) de soumettre un concept pour les cadres qui tienne compte, en particulier, des possibilités d'engagement de cadres de milice. Ce concept est élaboré en collaboration avec les organisations concernées et les écoles, de manière à ce que les conditions particulières du système de milice soient prises en compte.

3.2 Les modèles d'instruction sont adaptés à l'armée de milice suisse. Le DDPS n'a en aucune manière l'intention de copier le système de l'armée professionnelle américaine. Cependant, il va de soi que pour la planification, des expériences de forces armées étrangères seront évaluées et exploitées. Mais les particularités suisses, et notamment notre système de milice, ne sont pas remises en question. Il existe actuellement un malentendu entre les tâches de commandement et les tâches administratives des cadres de milice. Souvent, ceux-ci sont totalement absorbés par des tâches de préparation et de planification pour les services de la troupe (préparation des services de la troupe hors du service et tâches administratives). Aujourd'hui, la possibilité de se concentrer sur les tâches effectives de chef militaire est limitée. Le DDPS est à la recherche de solutions qui répondent à tous points de vue aux conditions du système de milice et qui soient, autant que possible, compatibles avec les besoins de l'économie. Les modèles d'instruction recherchés doivent permettre aux cadres de milice d'utiliser au mieux leurs capacités dans la conduite des formations.

4. Questions concernant l'instruction

4.1 Le recrutement des militaires de métier nécessaires à la mise en oeuvre de l'"Armée XXI" est d'une importance capitale, et le DDPS ne recule devant aucun effort pour atteindre cet objectif. Dans la perspective d'une planification alternative, l'engagement de cadres contractuels peut être envisagé. Mais la réalisation du projet "Armée XXI" est un processus qui ne sera pas terminé au début de 2003. Grâce aux adaptations prévues pour la carrière des cadres et en particulier la possibilité de s'engager pour une période déterminée dans l'instruction militaire, des conditions favorables à la continuité de la capacité de prestations de l'armée doivent être créées.

4.2 En règle générale, c'est le commandant de troupe, soit le commandant de bataillon, qui porte la responsabilité de l'instruction. Lorsque les bataillons effectuent leur CR dans les centres de formation correspondants, c'est le commandant du centre qui est responsable de l'instruction de ces formations, comme c'est le cas aujourd'hui pour les cours de reconversion de certaines armes. Lorsque le CR est effectué dans le cadre d'une formation d'engagement, c'est le commandant de cette formation qui est responsable de l'instruction.

5. Questions concernant le calendrier

5.1 Une consultation parlementaire sur certaines questions ne semble pas judicieuse tant qu'il n'est pas possible de prendre connaissance de l'ensemble de la réforme de l'armée. Lors de sa séance spéciale du 21 février 2001, le Conseil fédéral a procédé à un examen approfondi du "PDA XXI". Dans le courant du mois de mars 2001, à l'occasion de consultations plus poussées, divers milieux concernés auront la possibilité de discuter du contenu actuel du projet sur la base du plan général qui sera à disposition. De plus, la publication de l'avant-projet du "PDA XXI", à la fin du mois de février, contribuera à étoffer la discussion publique.

5.2 La mise en oeuvre de l'"Armée XXI" commence le 1er janvier 2003. C'est du moins ce qui est prévu en l'état actuel de la planification. Ce calendrier est certes ambitieux, mais tout à fait réaliste. Il existe une pression objective : l'"Armée 95" ne peut pas être prolongée si nous ne voulons pas décevoir les attentes justifiées des cadres et de la troupe. Seules des perspectives concrètes parviennent à l'heure actuelle à motiver les nouveaux cadres de se mettre à disposition de l'"Armée XXI".

6. Questions concernant la réforme de l'administration

6.1 Le concept général "DDPS XXI", qui prévoit la création d'un Département fédéral de la sécurité et des sports avec cinq domaines politiques, a été approuvé par la direction du DDPS, le 29 août 2000. Lors de sa séance spéciale du 25 octobre 2000, le Conseil fédéral a approuvé les travaux de réforme du DDPS et l'a chargé de présenter, avant la fin 2000, de premières propositions de réforme, en particulier en ce qui concerne une réduction des charges du secrétariat général.

Par arrêté du Conseil fédéral du 11 décembre 2000, le DDPS a été mandaté :

- pour préparer la création d'une direction de politique de sécurité sur la base de l'article 46 de la loi du 21 mars 1997 sur l'organisation du gouvernement et de l'administration (LOGA); et

- pour procéder à la réorganisation du Groupement de l'armement (titre provisoire : "Acquisition et technologie" sur la base de l'article 43 LOGA.

Se fondant sur l'arrêté fédéral mentionné, un concept pour un procédé échelonné a été élaboré dans le but de rendre la nouvelle structure de gestion et d'administration opérationnelle dans les domaines essentiels avant la fin du troisième trimestre 2002.

6.2 Le concept prévoit que des consultants externes seront chargés d'apporter leur soutien à l'organisation générale, à la structure de la direction du département et des domaines politiques. La soumission pour l'organisation générale et celle de la direction du département sera publiée au début 2001. Les moyens financiers nécessaires aux activités des consultants seront à disposition et gérés de manière centralisée par la Division des finances du secrétariat général.

L'adaptation de l'organisation de la direction du département fait l'objet des travaux d'organisation en cours. La direction du département sera composée du chef du DDPS, du secrétaire général et des chefs des domaines politiques. Elle aura pour tâches principales :

- d'élaborer la stratégie et la politique du département ;

- de traiter des questions fondamentales concernant le département ;

- de gérer les affaires administratives du DDPS (gestion opérative); et

- d'entreprendre le processus de réforme/change management "DDPS XXI".

L'adaptation de l'organisation de direction de l'"Armée XXI" fait également partie des travaux d'organisation en cours. Le contrôle du processus de réforme de l'"Armée XXI" et de l'organisation de la direction du domaine politique "Défense" est du ressort du chef de ce domaine politique.

7. Questions concernant le système fédéraliste

L'implantation régionale de l'"Armée XXI" sera, d'une part, assurée par la création d'états-majors de zone territoriale en partie professionnels. Les infrastructures (places d'instruction), qui continueront à être nécessaires dans toutes les régions, et la création des centres de formation (formations d'application) contribueront à ce que l'armée continue à être largement implantée dans les régions et dans les cantons. De plus, les tâches dans le domaine de la souveraineté militaire cantonale, qui ne sont pas encore définitivement fixées, assureront également cette implantation régionale.

Le Conseil fédéral a rejeté, le 20 décembre 2000, la poursuite d'une troisième force militaire (décision sur le cadre et les limites). Lors des travaux de planification, cette variante a été examinée en détail et présentée au Conseil fédéral avec ses avantages et ses inconvénients. On a renoncé à une troisième force militaire en raison de la nécessité d'alléger l'administration et de donner à l'"Armée XXI" des structures aussi simples que possible.

L'implantation régionale de l'armée, comme nous venons de le préciser, sera assurée par la création d'états-majors de divisions territoriales, en partie professionnels.

Réponse du Conseil fédéral.