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Dans un avis de droit publié récemment, le professeur de droit commercial et spécialiste de l'OMC Thomas Cottier arrive à la conclusion que la Suisse n'a pas utilisé toute la marge de manoeuvre à sa disposition lors de la conclusion de l'accord de libre-échange avec la République populaire de Chine, car il ne comprend aucune disposition contraignante pour la protection des droits humains. Les questions y relatives ne peuvent ainsi être traitées que dans le cadre d'un dialogue non contraignant. L'accord sur la coopération en matière de travail et d'emploi avec la Chine, entré en vigueur en même temps que l'accord de libre-échange, n'offre aucun outil non plus dans le cas de recours systématique au travail forcé.

Au regard de la situation dramatique des droits humains au Turkestan oriental (Xinjiang chinois), qui revêt entre-temps des traits génocidaires, mais au regard aussi des développements récents à Hongkong et au Tibet, je charge le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. De quels mécanismes dispose le Conseil fédéral, dans le cadre de l'ALE avec la Chine, pour garantir qu'aucun produit issu du travail forcé et de graves atteintes aux droits humains sont importés en Suisse, notamment en profitant d'avantages douaniers ?

2. Le Conseil fédéral est-il prêt à préciser l'accord de libre-échange avec la Chine pour y prévoir une clause contraignante relative aux droits humains, par une renégocation ?

3. Avec la loi sur les embargos, la loi sur le contrôle des biens et la loi sur le matériel de guerre, la ratification du statut de Rome et la loi sur les valeurs patrimoniales d'origine illicite, la Suisse dispose de possibilités pour adopter des sanctions juridiques, économiques et politiques à l'encontre d'États qui commettent des atteintes systématiques et graves aux droits humains. Comment le Conseil fédéral apprécie-t-il l'utilisation de ces instruments en rapport avec la Chine et la crise des droits humains au Turkestan Oriental ? Dans quelles circonstances et selon quels critères est-il prêt à les utiliser à l'encontre de la Chine ?

4. L'Union européenne a très récemment adopté un régime mondial de sanctions en matière de droits humains (EU-Global Human Rights Sanctions Regime) permettant pour la première fois d'agir contre des personnes, des organisations et des entités responsables de graves violations ou atteintes en matière de droits humains, ou des personnes associées aux auteurs. Le lieu où elles se sont déroulés n'est plus déterminant. Comment le Conseil fédéral se positionne-t-il sur ce nouveau régime européen ? Dans quelles conditions est-il prêt à analyser l'introduction d'un cadre légal analogue pour la Suisse ?

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1. Le Conseil fédéral s'engage activement dans la lutte contre le travail forcé au plan international. Il ne peut cependant garantir qu'aucun produit entaché de travail forcé ne puisse trouver son chemin jusqu'en Suisse, que ce soit sous le régime des accords de libre-échange (ALE) comme celui avec la Chine, ou dans le cadre du commerce non-préférentiel. L'administration fédérale n'a pas la possibilité de vérifier les conditions de production à l'étranger ni de contrôler les chaînes d'approvisionnement du secteur privé pour assurer une traçabilité de chaque produit importé ainsi que de chacun de ses composants. L'avis de droit du professeur Cottier met bien en évidence les difficultés juridiques et pratiques liées à l'éventuelle application de mesures restrictives à l'importation au titre des clauses d'exceptions de l'OMC et des ALE, notamment en raison des chaînes de valeur longues et complexes qui rendent très difficile d'identifier et de cibler les produits concernés.

La responsabilité des importateurs est un facteur déterminant pour prévenir les risques d'importation de produits entachés de travail forcé. Le Conseil fédéral attend des entreprises établies ou actives en Suisse qu'elles respectent, pour l'ensemble de leurs activités en Suisse comme à l'étranger, les normes et directives reconnues internationalement en matière de conduite responsable des entreprises. Afin de soutenir les entreprises dans cette tâche, l'administration fédérale organise depuis 2018 des ateliers sur la mise en oeuvre de procédures de diligence en matière de droits de l'homme, en collaboration avec les chambres de commerce et les associations économiques. En septembre 2020, le SECO et le DFAE ont notamment organisé une table ronde avec divers représentants des secteurs du textile et de l'habillement, afin de les sensibiliser aux risques de travail forcé dans la région du Xinjiang et aux attentes de l'administration en matière de diligence et de conduite responsable des entreprises.

Dans le cadre de la mise en oeuvre du contre-projet indirect à l'initiative sur les entreprises responsables, une obligation sera introduite pour les grandes entreprises de rendre compte publiquement des principaux risques attachés aux aspects non financiers, questions sociales et touchant aux droits des travailleurs et aux droits de l'homme incluses, ainsi que des mesures prises et de leur efficacité.

2. Sur le fond, l'ALE avec la Chine et l'accord parallèle sur le travail et l'emploi intègrent déjà les éléments nécessaires pour engager le dialogue avec la Chine sur ces problématiques. Une éventuelle renégociation de l'accord sur ces sujets ne serait par ailleurs pas réaliste, comme le relève aussi le professeur Cottier. De plus, d'éventuelles clauses additionnelles sur Ie respect des droits de l'homme au niveau de l'ALE, même plus contraignantes, ne permettraient pas de garantir les exigences posées à la question 1, pour les raisons évoquées dans la réponse 1. Le Conseil fédéral continuera d'utiliser tous les canaux bilatéraux et multilatéraux à sa disposition pour aborder ces sujets avec les autorités chinoises.

3. La loi sur les embargos (LEmb, RS 946.231) permet au Conseil fédéral d'édicter des mesures de coercition pour appliquer des sanctions décrétées par l'ONU, l'OSCE ou les principaux partenaires commerciaux de la Suisse (en pratique, l'UE). Aucune mesure de ce type n'ayant été prise en lien avec la situation dans le Xinjiang chinois, la LEmb n'est donc pas applicable. La loi sur le contrôle des biens (LCB, RS 946.202) réfère, elle aussi, à des accords internationaux et ne prévoit pas de mesures unilatérales. Par contre, les demandes d'exportation de matériel de guerre à destination de la Chine sont en principe rejetées, en raison notamment de la situation en matière de droits de l'homme. La loi fédérale sur les valeurs patrimoniales d'origine illicite (LVP, RS 196.1) n'est pas applicable dans le contexte du Xinjiang. Elle sert à bloquer, confisquer et restituer des valeurs patrimoniales acquises illégalement et pas à sanctionner les violations des droits de l'homme. Le Statut de Rome et sa ratification ne permettent pas non plus à la Suisse de prendre des mesures à l'encontre de la Chine. La Cour pénale internationale (CPI), quant à elle, poursuit des individus et pas des États. Par ailleurs, la Chine n'est pas partie à la CPI.

4. Le Conseil fédéral a pris connaissance du fait que l'UE a adopté, le 7 décembre 2020, un règlement prévoyant la possibilité de sanctionner des personnes, des entités ou des organismes afin de lutter contre les violations graves des droits de l'homme dans le monde. À ce jour, aucune sanction n'a été prononcée en application de ce règlement. Ce type de régime " horizontal " ou " thématique " permet de prendre des sanctions ciblées contre les auteurs de graves violations des droits de l'homme dans le monde entier, sans qu'il faille décider au préalable un régime de sanctions spécifique à un pays. L'UE a souvent retenu la violation des droits de l'homme comme critère important dans le cadre de l'application de sanctions (p. ex. à l'encontre de la Syrie, du Myanmar, du Venezuela ou du Bélarus).

Du point de vue juridique ou politique, la Suisse n'est nullement tenue d'appliquer les sanctions décrétées par l'UE, mais le Conseil fédéral a par le passé généralement prononcé des sanctions similaires, voire identiques. L'évaluation se fait au cas par cas, sur la base de divers critères juridiques ou relevant de la politique extérieure ou de la politique économique extérieure. S'agissant des sanctions horizontales de l'UE en réaction à de graves violations des droits de l'homme, l'analyse n'est pas encore achevée, et le Conseil fédéral n'a pas encore pris de décision.

Réponse du Conseil fédéral.