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L'aggressione dell'Ucraina da parte della Russia è il primo conflitto militare che si svolge in un Paese dotato di un importante parco nucleare. Questa guerra d'aggressione ha evidenziato in modo drammatico la vulnerabilità degli impianti nucleari in caso di conflitto armato. Ne sono la prova gli incidenti legati all'occupazione da parte dell'esercito russo del sito nucleare di Chernobyl, i ripetuti bombardamenti della zona circostante alla centrale di Zaporizhzhia e i danni causati agli impianti annessi, a cui ha fatto seguito la disconnessione della centrale dalla rete di alimentazione elettrica. La comunità internazionale è estremamente preoccupata, visto che non si può escludere del tutto un incidente con conseguenze catastrofiche simili a quelle di Fukushima del 2011 o di Chernobyl del 1986.

Al di là dell'irresponsabilità militare di attaccare impianti nucleari e di mettere in grave pericolo la popolazione civile europea e russa, emerge che il quadro giuridico internazionale volto a proteggere gli impianti nucleari civili in caso di conflitto armato, in particolare le Convenzioni di Ginevra e i loro Protocolli aggiuntivi, è insufficiente. In effetti, i Protocolli non coprono tutti i tipi di impianti, né la protezione del personale o le linee di fornitura dei pezzi di ricambio.

Alcune lacune erano già state evidenziate dal Commentario del 1987 alle Convenzioni di Ginevra e sono state anche pubblicamente riconosciute dal vicepresidente della Commissione europea, Josep Borrell, che ha esortato a impegnarsi per rafforzare questo quadro giuridico. Il 26 maggio 2022, in occasione dell'incontro a Vienna, al quale sono stato invitato, tra il capo del Dipartimento federale degli affari esteri (DFAE) Ignazio Cassis e il direttore dell'Agenzia internazionale per l'energia atomica (AIEA) Rafael Grossi, quest'ultimo ha riconosciuto le debolezze del quadro giuridico internazionale e ha dichiarato di essere disposto a mettere a disposizione i suoi esperti ed esperte se la Svizzera si impegnasse in un processo di rafforzamento del quadro giuridico.

Nonostante la mancanza di un quadro giuridico sufficiente, la gravità degli eventi di Zaporizhzhia ha indotto il direttore dell'AIEA ad agire nell'ambito delle sue possibilità. Da un lato, ha chiesto ai belligeranti di creare una zona demilitarizzata intorno agli impianti nucleari civili, ma questo requisito essenziale, rifiutato dalla Russia, ha contribuito al fallimento della decima conferenza di revisione del Trattato di non proliferazione delle armi nucleari (TNP). Dall'altro lato, ha promosso il concetto dei "7 pilastri della sicurezza nucleare", sostenuto dalla Svizzera. Tuttavia, questo non è altro che una sintesi di raccomandazioni non vincolanti, come d'altra parte tutte le risoluzioni dell'AIEA.

La questione del rafforzamento della protezione giuridica degli impianti nucleari civili in caso di conflitto armato rimane quindi di grande attualità e deve essere affrontata.

A questo proposito chiedo al Consiglio federale quanto segue:

1. Il Consiglio federale condivide l'analisi relativa alle carenze del quadro giuridico internazionale vincolante in materia di protezione degli impianti nucleari civili menzionata nel Commentario del 1987 alle Convenzioni di Ginevra, da vari esperti e dal vicepresidente della Commissione europea?

2. Alla luce di queste lacune, il Consiglio federale non ritiene opportuno garantire la protezione giuridica di tutti gli elementi degli impianti nucleari civili non coperti dai Protocolli delle Convenzioni di Ginevra?

3. Tenuto conto di tale contesto, il Consiglio federale non ritiene opportuno prendere l'iniziativa, interpellando gli Stati con vedute affini, e lanciare un processo politico volto a rafforzare il diritto internazionale, in particolare colmando le lacune esistenti, e a migliorare la protezione giuridica degli impianti nucleari civili in caso di conflitto armato?

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Il DFAE ha esaminato la necessità e la fattibilità di un possibile rafforzamento della protezione giuridica internazionale degli impianti nucleari in caso di conflitti armati. Se il rafforzamento del quadro giuridico sarebbe ipotizzabile in alcuni ambiti, gli ostacoli alla modifica delle convenzioni pertinenti sarebbero enormi e difficili da rimuovere nel breve periodo. Pertanto, alla luce della situazione attuale il Consiglio federale ritiene che si debba dare priorità a garantire il rispetto del quadro giuridico esistente, e in particolare del diritto internazionale umanitario, da parte di tutte le parti in conflitto.

La protezione degli impianti nucleari è garantita da un lato da convenzioni relative alla sicurezza nucleare interna ed esterna (soprattutto nel contesto dell'AIEA) e dall'altro dal diritto internazionale umanitario. Quest'ultimo protegge tutti i beni di carattere civile, tra cui anche gli impianti nucleari civili, che non devono essere oggetto di attacchi né di rappresaglie. Anche se le parti in conflitto dovessero considerare una centrale nucleare come obiettivo militare, il diritto internazionale umanitario prevede una protezione speciale (cfr. art. 56 del primo Protocollo aggiuntivo alle Convenzioni di Ginevra - Protocollo I).

Per contribuire concretamente all'attuazione del diritto internazionale umanitario e al rafforzamento della protezione delle centrali nucleari, la Svizzera sostiene per esempio la creazione di una zona di protezione per la sicurezza nucleare interna ed esterna. Inoltre, in ambito multilaterale si impegna in via prioritaria a favore del rispetto dei "sette pilastri" della sicurezza nucleare interna ed esterna. Nell'agosto di quest'anno il presidente della Confederazione Ignazio Cassis, insieme al direttore generale dell'AIEA Rafael Mariano Grossi, ha tenuto un evento sul tema in occasione della conferenza degli Stati parte a New York. I "sette pilastri" comprendono misure indispensabili per garantire la sicurezza nucleare interna ed esterna, il cui rispetto mira a prevenire incidenti nelle centrali anche durante i conflitti armati. A prescindere dalle misure in atto, il DFAE segue attivamente le discussioni multilaterali ed è pronto a esaminare insieme agli Stati con vedute affini la fattibilità di una modifica del diritto internazionale qualora si presentino opportunità realistiche.

Risposta del Consiglio federale.