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La politique monétaire ultraaccommodante pratiquée ces dernières années s'est traduite par des taux historiquement bas et une surabondance de liquidités. Une surchauffe du marché hypothécaire et des rendements obligataires inférieurs à zéro en ont été les conséquences. Cet environnement s'est révélé particulièrement difficile pour PostFinance en raison de l'interdiction qui lui est faite d'octroyer des crédits. Début septembre, le Conseil fédéral a proposé de façon inattendue la levée de cette interdiction et une privatisation partielle de l'établissement.

Dans ce contexte, je charge le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Le changement de cap soudain du Conseil fédéral a-t-il été motivé par une brusque détérioration de la situation économique de PostFinance ? Comment les résultats de La Poste Suisse et de sa filiale PostFinance ont-ils évolué ces dernières années ?

2. Fin 2016, la discussion relative à PostFinance menée au Parlement a été ajournée avec l'indication que des éclaircissements devaient être apportés dans le cadre d'un postulat. En mai 2018, le Conseil fédéral a indiqué qu'une vue d'ensemble fondée portant sur l'avenir de PostFinance était en cours d'élaboration. Or, rien de tel n'a été rendu public jusqu'à présent. Le Conseil fédéral a-t-il mené à bien cette analyse, et si oui, pourquoi celle-ci n'a-t-elle pas été publiée ni présentée préalablement au Parlement ?

3. Quelles autres solutions ont été examinées pour assurer la rentabilité de PostFinance et remplir les exigences en matière de capital ?

4. Il est régulièrement souligné que PostFinance contribue largement au financement du service postal universel. À combien de francs suisses cet apport s'est-il monté exactement durant ces dernières années ?

5. En 2015, la Banque nationale suisse (BNS) a classé PostFinance parmi les banques d'importance systémique en raison de la position qu'elle occupe dans le domaine du trafic de paiements et des dépôts. En se lançant dans les opérations de crédit, PostFinance s'exposerait à des risques supplémentaires. Comment la BNS, qui a été consultée, évalue-t-elle les effets de la proposition du Conseil fédéral sur les risques encourus par PostFinance et sur l'exacerbation des problèmes liés aux établissements trop grands pour faire faillite ?

6. La BNS s'inquiète des risques élevés qui persistent sur les marchés immobilier et hypothécaire. Comment le Conseil fédéral évalue-t-il ces risques ? Est-il réaliste d'envisager que l'entrée de PostFinance sur le marché des crédits et des hypothèques puisse améliorer ses résultats sans aggraver les déséquilibres existants ?

7. Comment le Conseil fédéral évalue-t-il la concurrence sur le marché des crédits et des hypothèques ? Y a-t-il sur ce marché la place pour une banque publique active sur le plan national ?

8. PostFinance remplit un mandat légal de service universel dans le domaine des services de paiement. Son arrivée prévue sur le marché des crédits et des hypothèques soulève donc un certain nombre de questions au regard du droit de la concurrence. Le Conseil fédéral prévoit-il de consulter la COMCO ?

9. Un avis de droit rendu par l'Office fédéral de la justice en 2006 conclut qu'aucune base constitutionnelle ne permet à la Confédération d'exploiter une banque. Il précise que tel serait également le cas si PostFinance était constituée en société anonyme totalement ou majoritairement contrôlée par la Confédération. Selon le Conseil fédéral, quels sont les changements survenus sur le plan constitutionnel qui justifient que cette conclusion ne soit plus applicable ?

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1 et 2. Pour PostFinance, le contexte a considérablement évolué ces dernières années : les revenus des opérations sur les différences d'intérêts, qui constituent une des principales sources de revenus de PostFinance, se sont effondrés en raison des faibles taux d'intérêt qui perdurent depuis 2008 et du modèle d'affaires restreint (interdiction d'octroi de crédits et d'hypothèques selon l'art. 3, al. 3, de la loi sur l'organisation de la poste, LOP ; RS 783.1). Entre 2013 et 2017, les revenus d'intérêts ont diminué de près de 30 % et les opérations d'intérêts de 13 %. Malgré des contre-mesures au niveau des produits et des charges, le résultat d'exploitation continue à baisser, ce qui réduit aussi bien la valeur de l'entreprise que la capacité de constituer les fonds propres nécessaires avec les revenus réalisés ou de distribuer des dividendes. Cette évolution va à l'encontre des objectifs stratégiques assignés à la Poste par le Conseil fédéral. En automne 2017, le Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication et le Département fédéral des finances ont demandé à la Poste et à PostFinance de présenter des options de développement de PostFinance dans un rapport. La décision de principe du Conseil fédéral du 5 septembre 2018 repose sur ce rapport ainsi que sur un deuxième avis, commandé à une entreprise externe. Le projet de consultation, qui doit être élaboré d'ici l'été 2019, présentera les autres options examinées - y compris celles qui ont été rejetées pour diverses raisons - à côté de la solution proposée par le Conseil fédéral.

3. La Confédération a examiné plusieurs options de développement de PostFinance. Outre l'optimisation du modèle commercial existant, l'entrée sur le marché des crédits uniquement ou sur celui des crédits et des hypothèques a été examinée et évaluée, toujours en combination avec différentes structures de participation de la Poste dans PostFinance (participation majoritaire, minorité de blocage, privatisation complète). Dans son évaluation, le Conseil fédéral arrive à la conclusion que PostFinance ne peut pas développer à long terme un modèle d'affaires performant sans un accès au marché suisse des crédits et des hypothèques. Dans une telle situation seulement, une ouverture de l'actionnariat de PostFinance est aussi judicieusement réalisable. Une privatisation partielle contribue au renforcement de la base de fonds propres de PostFinance et permet à la Confédération de réduire ses risques de participation. La Poste doit toutefois demeurer actionnaire majoritaire de PostFinance et celle-ci rester dans le giron du groupe. C'est la seule manière de garantir le service universel dans les domaines des services postaux et des services de paiement sous sa forme actuelle.

4. Ces dernières années, PostFinance a toujours participé à hauteur de deux tiers aux bénéfices du groupe. Concrètement, PostFinance a contribué en 2017 à hauteur de 550 millions de francs au résultat d'exploitation de la Poste, qui s'élevait à 630 millions. Le résultat d'exploitation de PostFinance et la possibilité de versement de dividendes au groupe sont toutefois soumis à une pression croissante. Les résultats semestriels de la Poste pour 2018 montrent ainsi que le bénéfice semestriel de PostFinance est en recul de 247 millions de francs par rapport à l'année précédente, à 145 millions de francs.

La Poste est également confrontée à d'importants défis dans d'autres domaines (entre autres la baisse des volumes sur le marché des lettres et la pression concurrentielle sur le marché des colis). La rentabilité du service universel est difficile à assurer. Si la tendance se poursuit, la Poste risque de ne plus disposer des moyens nécessaires pour investir de manière appropriée dans le service universel. En 2017, les coûts nets du service universel se sont élevés à 325 millions de francs, soit 229 millions pour le service universel postal et 96 millions pour le service universel dans le domaine des paiements. Les résultats du service universel dans le domaine du trafic des paiements étaient de -55 millions de francs en 2017 (avant compensation des coûts nets).

5 Le Conseil fédéral ne se prononce pas sur l'évaluation réalisée par la Banque nationale suisse (BNS).

6. / 7. Le Conseil fédéral est convaincu que PostFinance ne sera pas en mesure d'élaborer un modèle d'affaires performant à long terme sans un accès au marché suisse des crédits et des hypothèques. L'entrée de PostFinance sur le marché des crédits et des hypothèques est également souhaitable du point de vue du consommateur, vu qu'elle stimulera la concurrence. Le Conseil fédéral ne voit pas de risque supplémentaire pour la stabilité des marchés financiers. L'entrée de PostFinance sur le marché des crédits et des hypothèques se fera à petits pas et sur plusieurs années. Outre les exigences en matière de fonds propres plus élevées pour les banques d'importance systémique, les crédits et les hypothèques devront également être garantis par des fonds propres conformément aux exigences légales, ce qui constitue un facteur limitant en terme de volume des hypothèques et des crédits accordés par PostFinance. Une meilleure diversification des placements de PostFinance réduit les risques.

8. Le Conseil fédéral est conscient que le principe de neutralité concurrentielle entre les acteurs publics et privés sur le marché des crédits et des hypothèques devra faire l'objet d'une attention particulière. Comme c'est toujours le cas, les autorités de concurrence participeront à l'élaboration du projet de consultation. Lors de l'élaboration du projet de consultation, il faudra également tenir compte du fait que PostFinance est légalement tenue de fournir le service universel dans le trafic des paiements et que la Poste doit supporter les charges correspondantes.

9. L'avis de droit de l'Office fédéral de la justice (OFJ) date de 2006. Depuis, la situation a changé (jurisprudence du Tribunal fédéral, transformation de PostFinance en société anonyme, octroi d'une autorisation bancaire et classement de PostFinance comme banque d'importance systémique). La question de la constitutionnalité de l'octroi d'hypothèques et de crédits par PostFinance sera examinée plus en détail lors de la rédaction du projet de consultation.

Réponse du Conseil fédéral.