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Depuis la crise financière de 2008, le bilan de la Banque nationale suisse (BNS) a crû de manière très importante (à l'instar de ceux d'autres banques centrales dans le monde): de 127 milliards de francs suisses fin 2007 à 817 milliards de francs suisses fin 2018. Fin 2018, la BNS détenait à son actif 764 milliards de francs suisses de placements en devises étrangères, dont 69 % en obligations d'États, 12 % en obligations d'entreprises et 19 % en actions.

1. Dans quels cas le financement d'États tiers par la BNS peut-il remettre en cause la neutralité de la Suisse ou entraver sa politique étrangère ?

2. Dans quels cas la participation par la BNS au capital de sociétés étrangères, potentiellement concurrentes de sociétés suisses ou dont les activités sont en contradiction avec les buts poursuivis par la Confédération, peut-elle porter préjudice à la Suisse ?

3. Dans quels cas la participation au capital de sociétés étrangères peut-elle être perçue négativement par les États concernés et entraîner des mesures contre notre pays ?

Alors que les expansions du bilan des banques centrales de ces dernières années étaient qualifiées de non conventionnelles et pensées comme temporaires, elles semblent se pérenniser. Il est ainsi possible que le bilan de la BNS continue de croître dans les prochaines années.

4. Quelle est la limite en matière de ratio d'emprise de la BNS à la dette d'États tiers ou au capital d'entreprises étrangères que la Confédération n'est pas prête à franchie ?

5. Quelle est la taille du bilan de la BNS, en absolu et en proportion de ses fonds propres, qui serait considérée comme représentant un risque inacceptable pour la Confédération ?

6. Si l'une de ces limites devait être atteinte, quels seraient alors les outils à la disposition de la BNS pour continuer à mener sa politique monétaire ?

7. Vu ce qui précède, pourquoi ne pas revoir le cadre légal qui détermine les outils de la BNS pour mener à bien sa politique monétaire afin de lui offrir une plus grande marge de manoeuvre ? En particulier, pourquoi ne pas autoriser la BNS à distribuer de la monnaie souveraine (monnaie émise par la Confédération sans contrepartie sous la forme d'une créance ou d'un actif financier, appelée aussi ration monétaire dans le livre "Pour un nouvel ordre monétaire" de M. Malquarti paru aux éditions Slatkine, pages 163 et suivantes) aux collectivités publiques ou aux ménages ?

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1.-3. La gestion des actifs de la Banque nationale suisse (BNS) est subordonnée à la conduite de la politique monétaire, ce qui signifie que l'accomplissement de son mandat de politique monétaire (assurer la stabilité des prix tout en tenant compte de l'évolution de la conjoncture) prime toujours les considérations en matière de politique de placement. Compte tenu de ce postulat de base, la BNS gère ses placements en se fondant sur les trois critères suivants : la sécurité, la liquidité et le rendement. La BNS ne poursuit aucun objectif de politique structurelle. Elle investit de manière très diversifiée sur divers marchés des obligations et des actions. Les obligations d'État, qui constituent une part importante de ses placements, proviennent pour la plupart de grands marchés très liquides. En ce qui concerne les actions, la BNS a une approche passive en matière d'investissements : son portefeuille reproduit les différents marchés dans leur totalité, et elle ne procède pas à une sélection active de titres. Cette manière de procéder permet de garantir que la gestion des actifs de la BNS est à l'abri de considérations d'ordre politique. L'augmentation des placements en devises de la BNS ne remet par conséquent pas en question la neutralité politique de la Suisse et n'entrave pas sa politique extérieure. Les investissements ne sont pas en contradiction avec les intérêts des sociétés suisses et les objectifs de la Confédération, étant donné que les achats de devises dus à la politique monétaire appliquée soutiennent la stabilité des prix et l'évolution conjoncturelle. Même le risque que la participation à des sociétés étrangères ne suscite des réactions négatives en Suisse est considéré comme faible, parce que la grande diversification permet d'éviter des positions dominantes dans certains titres.

4.-6. Il n'est pas possible de fixer une limite supérieure acceptable sur le plan économique pour le bilan de la BNS ou ses placements en devises. Le bilan d'une banque centrale est le reflet de ses activités de politique monétaire dans l'accomplissement de sa mission. La forte progression du bilan de la BNS depuis la crise financière reflète les achats de devises dus à la politique monétaire qu'elle a effectués pour garantir la stabilité des prix.

L'augmentation de la taille du bilan de la BNS entraîne naturellement un accroissement des risques de perte et des potentiels de gain sur les actifs. Dans le pire des cas, si la BNS enregistrait des pertes importantes sur plusieurs années consécutives, ses fonds propres pourraient diminuer et le potentiel de distribution des bénéfices à la Confédération et aux cantons pourrait être réduit. Tout risque de perte lié à la grande taille du bilan de la BNS doit cependant être accepté si l'exécution du mandat de politique monétaire l'exige (primauté de la politique monétaire). La fixation de plafonds pour certains postes ou pour l'ensemble du bilan limiterait la crédibilité et la marge de manoeuvre de la BNS et compliquerait la politique monétaire. Pour remplir son mandat de politique monétaire, il est essentiel que la BNS puisse continuer à déterminer la taille de son bilan sans restriction.

7. Le Conseil fédéral estime que le cadre légal actuel donne à la BNS la marge de manoeuvre nécessaire pour remplir son mandat de politique monétaire et qu'il n'est donc pas nécessaire de le modifier. La question de la distribution par la BNS d'argent sans contrepartie sous la forme d'une créance aux collectivités publiques et aux ménages a été discutée dans le cadre de l'initiative Monnaie pleine, rejetée par le peuple et les cantons en 2018. Comme la BNS, le Conseil fédéral a rejeté cette possibilité, car elle compliquerait la politique monétaire et la soumettrait à des pressions politiques accrues, ce qui pourrait compromettre la stabilité des prix à long terme. Ces arguments sont toujours valables.

Réponse du Conseil fédéral.