InitialSituation

"Agrarpolitik 2002" heisst die zweite Etappe in der Reform der Agrarpolitik, welche die Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit des gesamten Ernährungssektors zum Ziel hat. Die erste Reformetappe leitete der Bundesrat mit der Botschaft vom 27. Januar 1992 zur Änderung des Landwirtschaftsgesetzes, Teil I: Agrarpolitik mit ergänzenden Direktzahlungen, gleichzeitig mit der Verabschiedung des Siebten Landwirtschaftsberichtes ein. Im Zentrum des zweiten Teils der Agrarreform steht die marktwirtschaftliche Erneuerung zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit des gesamten Ernährungssektors. Gleichzeitig wird dargestellt, wie die Nachhaltigkeit der Bewirtschaftung in der Landwirtschaft weiter entwickelt und sichergestellt werden soll. Die Strategie zur Erreichung einer verbesserten Wettbewerbsfähigkeit besteht darin, dass der Staat seine regulierenden Markteingriffe reduziert. Zur Kostensenkung beitragen sollen insbesondere eine unternehmerischere Ausgestaltung der Investitionshilfen. Der im neuen Verfassungsartikel verlangte ökologische Leistungsnachweis zur Erzielung eines angemessenen Entgelts für die erbrachten Leistungen soll mittelfristig als Voraussetzung für alle allgemeinen Direktzahlungen gelten.

Die Reform betrifft den grössten Teil der landwirtschaftlichen Erlasse mit wirtschaftspolitischem Inhalt. Diese sollen zur Verbesserung der Übersicht in einem neuen Landwirtschaftsgesetz zusammengefasst werden (Teil I). Für die Liberalisierung der Brotgetreidemarktverordnung ist ein neuer, befristet geltender Getreideartikel der Bundesverfassung notwendig (Teil II). Zur Erleichterung der Strukturentwicklung drängt sich ausserdem eine Lockerung der strukturpolitischen Bestimmungen des bäuerlichen Bodenrechts und im landwirtschaftlichen Pachtrecht auf (Teil III). Die vorgeschlagene Änderung des Tierseuchegesetzes bezweckt die rasche Einführung eines umfassenden Kennzeichnungs- und Registrierungssystems, das es erlaubt, Tiere auf einfache Weise sicher zu identifizieren sowie den Tierverkehr lückenlos zu erfassen (Teil IV).

Proceedings

In der Eintretensdebatte des Nationalrates herrschte Einigkeit darüber, dass mit dem Reformprojekt einerseits das Konzept der Direktzahlung weiterentwickelt und anderseits die Marktinterventionen abgebaut werden sollen. Nur die Liberalen wollten das Projekt zurückweisen, weil es zuviel vorschreibe, den unternehmerischen Geist zuwenig fördere und belohne und die Landwirtschafts- in eine Sozialpolitik transformiere. Für Jean-Michel Gros (L, GE) wird der Schweizer Bauernbetrieb der Zukunft arm, klein und ökologisch sein. Die übrigen Nationalräte gaben sich weit zuversichtlicher und konzentrierten sich auf die Kernfragen, wieviel Direktzahlungen zu welchen Bedingungen und wieviel Marktintervention bei welchen Produkten es brauche. Sie lobten übereinstimmend das vom Bundesrat entworfene Modell der Direktzahlungen mit einheitlichen und transparenten Kriterien. Die Sozialdemokraten und Grünen kritisierten das Hochfahren der Direktzahlungen ohne markanten Abbau der Produktsubventionen und anderer Markteingriffe. Bis ins Jahr 2001 will der Bundesrat die Direktzahlungen bis auf 2,4 Milliarden Franken ausbauen und die Marktinterventionen auf 900 Millionen Franken zurücknehmen. Zusammen mit den sogenannten Grundlagenverbesserungen müsste dann der Bund für die Landwirtschaft gut 400 Millionen Franken mehr aufwenden als noch 1995. Den Sozialdemokraten und Grünen war dies zuviel. Sie riefen nach mehr Markt und Wettbewerb. Die bürgerlichen Landwirtschaftspolitiker verteidigten sich u.a. mit den Einkommensverlusten der Bauern in den vergangenen Jahren, mit dem Preisgefälle zur EU und den üppigen Agrarsubventionen in der EU.

Adalbert Durrer (C, OW) meinte, dass mit einem völligen Verzicht auf produktegebundene Subventionen vielen bäuerlichen Familien die Existenzgrundlage entzogen würde. Ruedi Baumann (G, BE) sieht die Kleinbauerninitiative als Alternative. Sie hat mit der neuen Agrarpolitik des Bundesrates das Ziel einer nachhaltigen Landwirtschaft gemeinsam, setzt ebenfalls auf Direktzahlungen, will aber innerhalb von fünf Jahren sämtliche Martkinterventionen abschaffen und lässt als handelspolitische Schutzmassnahme nur noch Zölle zu. Bei der Beratung des Zahlungsrahmens wollte Baumann mit sozialdemokratischer Unterstützung einen milden Kompromiss durchsetzen, wonach die Marktmassnahmen innerhalb von fünf Jahren auf 25 Prozent der Direktzahlungen zu reduzieren wären. Der Vorschlag wurde jedoch von der bürgerlichen Seite abgelehnt.

Alle weiteren Bestrebungen der links-grünen Koalition, die nach wie vor umfangreichen produktebezogenen Subventionen in einer Übergangsperiode von fünf Jahren im Gegenzug zu den massiv ausgebauten Direktzahlungen weiter zu reduzieren und damit das Wettbewerbselement zu verstärken, scheiterten am bürgerlichen Widerstand. Im Zentrum der Auseinandersetzung stand die Marktstützung für Milch. Der Nationalrat hielt an der Zulage für "silofutterfreie" Milch fest, die der Bundesrat mit dem neuen Gesetz eigentlich aufgeben wollte. Am Handel mit Milchkontingenten hielt der Nationalrat ebenfalls fest und schob gleichzeitig den Kontingentskauf als Mittel der Mengensteuerung ins Gesetz ein.

Die Direktzahlungen waren in der Debatte des Nationalrates weit weniger umstritten als die produktegebundenen Marktstützungsmassnahmen. Die Kommission vermochte ihre Empfehlungen weitgehend durchzusetzen. Weiter hatte die vorberatende Kommission eine Reihe von Kriterien aufgestellt wie ein minimales Arbeitsaufkommen auf dem Betrieb, Grenzwerte für das steuerbare Einkommen und Vermögen der Bewirtschafter und eine Altersgrenze. Zudem sollen die Beiträge ab einer bestimmten Fläche bzw. Tierzahl degressiv sein. Diese Kriterien stiessen im Rat auf breite Zustimmung. In der Gesamtabstimmung wurde das neue Landwirtschaftsgesetz nur mit 68 zu 67 Stimmen angenommen.

Bei der Beratung des Tierseuchengesetzes empfahl die Kommission dieses Gesetz mit einem Verbot zu ergänzen. Danach sind Antibiotika nur zu therapeutischen Zwecken erlaubt. Mit 93 zu 43 Stimmen stimmte der Rat dem Verbot zu, jedoch in der Absicht, dass sich die zuständige Kommission des Ständerates eingehend damit befassen sollte. Ohne Gegenstimme genehmigte der Rat in der Gesamtabstimmung die Revision des Tierseuchengesetzes.

Mit 92 zu 22 Stimmen hiess der Rat die sanfte Liberalisierung des Getreidemarktes mittels einer Übergangsbestimmung in der Bundesverfassung gut.

Bei der Revision des bäuerlichen Boden- und Pachtrechts forderte eine linkgsgrüne Minderheit die Rückweisung der Vorlage an den Bundesrat mit der Begründung, dass das Bodenrecht noch keine vier Jahre in Kraft sei. Mit 77 zu 52 Stimmen befand der Rat aber, dass sich die Lage mit dem Gatt-Abkommen und dessen Umsetzung gründlich geändert habe.

Der Ständerat orientierte sich bei der Beratung zur Revision des Landwirtschaftsgesetzes weitgehend am Vorschlag des Bundesrates und nahm gegenüber dem Nationalrat erhebliche Korrekturen vor.

Im Bereich Milch wurde die vom Nationalrat beschlossene Möglichkeit eine Rückkaufes von einst den Bauern verliehenen Milchkontingenten stillschweigend gestrichen. Bei der Produktion von Rohmilch zur Produktion von Hartkäse beschloss der Rat mit 22 zu 15 Stimmen wie schon der Nationalrat auf Antrag einer Kommissionsminderheit Schallberger (C, NW) und gegen den Widerstand von Bundesrat Delamuraz eine Siloverbotszulage für Produzenten von Milch zur Herstellung von Hartkäse. Hart blieb der Ständerat jedoch bei den Marktentlastungsmassnahmen. Diese sollen strikte auf ausserordentliche Situationen beschränkt werden, um zu verhindern, dass der Staat künftig wieder strukturelle Überschüsse finanziert. Ein Antrag Maissen (C, GR), der für einzelne Produkte eine Interventionspreisschwelle vorsehen wollte, scheiterte mit 20 zu 17 Stimmen.

Neu in die Vorlage eingebaut wurde ein Einsatzverbot von Antibiotika als Leistungsförderer bei Tieren. Der Einsatz zu therapeutischen Zwecken wird meldepflichtig und ist mit einem Behandlungsjournal zu belegen.

Schliesslich nahm der Ständerat eine verbindliche Verpflichtung in das neue Landwirtschaftsgesetz auf, die Aufwendungen des Bundes für die Absatzförderung, die Ausfuhrbeihilfen und Marktinterventionen innerhalb von fünf Jahre um einen Drittel gegenüber dem Basisjahr 1999 zu senken.

In der Gesamtabstimmung wurde die Revision zum Teil I mit 27 zu null Stimmen angenommen.

In der Differenzbereinigung zum Teil I schloss sich der Nationalrat dem Ständerat an, wonach die produktgebundenen Subventionen bis 2004 von heute 1,2 Millarden auf 800 Millionen Franken abgebaut werden müssen. Ein Antrag des links-grünen Lagers, die Marktstützung um die Hälfte statt um ein Drittel zu reduzieren wurde jedoch mit 92 zu 51 Stimmen abgelehnt. Ebenfalls abgelehnt wurde die gänzliche Streichung der Beiträge innert zehn Jahren und die Streichung der Verkäsungszuschüsse innert fünf Jahren. Der Nationalrat beharrte mit 80 zu 59 Stimmen auf der Möglichkeit, innerhalb des vom Parlament fixierten Vierjahres-Plafonds Mittel von einem Aufgabenbereich in den anderen zu verschieben. Die links-grüne Minderheit wollte dem Ständerat folgen und solche Kreditumlagerungen von vornherein den Riegel schieben. Als neues Kriterium für den Anspruch auf die ordentlichen Direktzahlungen übernahm der Nationalrat vom Ständerat die tiergerechte Haltung der Nutztiere. Die besonderen Ökobeiträge sollen nach dem Beschluss des Nationalrates generell auch an nichtbäuerliche Betriebe ausgerichtet werden können.

Unbestritten war das vom Ständerat nachgeschobene Verbot, an Tiere leistungsfördernde Antibiotika zu verfüttern. Auf Antrag einer Kommissionsminderheit wurde es aber auch auf importiertes Fleisch ausgedehnt. Für therapeutische Zwecke sollen Antibiotika unter Meldepflicht zugelassen sein. Ein Antrag, den präventiven Einsatz auszuschliessen, wurde hingegen abgelehnt.

Mit 88 zu 73 Stimmen erklärte sich der Nationalrat zur Weiterführung des Rebbaufonds bereit. Auch bei der Verteilung der Fleischimportkontingente kam er dem Ständerat entgegen. Stillschweigend verzichtete der Rat auf die Kompetenz des Bundes, Milchkontingente zurückzukaufen. Auf Antrag einer Minderheit wehrte er sich aber dagegen, dass Kontingente bei ihrer Übertragung unter Produzenten gekürzt werden können.

In der weiteren Diffenzbereinigung zum Teil I nahm der Ständerat von 19 abweichenden Beschlüssen zwölf diskussionslos an. Er beharrte auf der Streichung des Nationalratsbeschlusses, wonach Rahmenkredite für die wichtigsten Aufgaben wie Absatzförderung, Milchverwertung, Direktzahlungen und andere nur als Gesamtes einzuhalten sind. Bei den Zollkontingenten für Nier- und Filetstücke billigte der Ständerat auch den Metzgern Kontingente zu für die Zukäufe ab Schlachthöfen und folgte damit einem Antrag von Schmid (C, AI). Der Ständerat beharrte darauf, dass der Bundesrat Milchkontingente beim Übertragen von einem zum anderen Produzenten kürzen kann. Differenzen blieben auch bei der Frage, ob nichtbäuerliche Betriebe Öko-Zahlungen erhalten und wie antibiotikahaltiges Importfleisch zu behandeln ist.

Im Teil II - IV der Vorlage stimmte der Ständerat den verlangten Gesetzesanpassungen beim Getreideartikel, im bäuerlichen Boden- und Pachtrecht sowie im Tierseuchengesetz zu. Mit der BSE-Krise habe die Registrierfrage an Bedeutung gewonnen, sagte Kommissionspräsident Christoffel Brändli (V, GR). Der Aufbau einer zentralen Datenbank für den Verkehr der Nutztiere diene auch der Qualitätssicherung. Rolf Büttiker (R, SO) wies darauf hin, dass die Datenbank EU-kompatibel sein müsse. Thomas Onken (S, TG) wollte sichergehen, dass die Kosten von rund 13 Millionen Franken für die Errichtung der Datenbank nicht allein dem Bund aufgebürdet werden. Sein Antrag, die Produzenten stärker in die Pflicht zu nehmen, wurde jedoch mit 32 zu 7 Stimmen abgelehnt.

Mit 33 zu 4 Stimmen nahm der Ständerat die Änderung des Tierseuchengesetzes sowie die vom Nationalrat eingebrachten Präzisierungen an.

Mit 35 zu 1 Stimme genehmigte der Ständerat einen neuen befristeten Getreideartikel. Kommissionspräsident Christoffel Brändli (V, GR) hielt fest, dass mit der Befristung des neuen Artikels bis Ende 2003 der Übergang von der Staats- zur Marktwirtschaft sozialverträglicher gestaltet wird.

Oppositionslos wurden die Gesetzesanpassungen im bäuerlichen Bodenrecht und im landwirtschaftlchen Pachtrecht angenommen, die unter anderem eine Lockerung des Realteilungs- und Zerstückelungsverbot bringen. Der Ständerat überwies ausserdem ein Postulat seiner Kommission, welche den Bundesrat beauftragt, die Frage zu prüfen, ob Kapitalgewinne von Bauern und anderen selbstständig Erwerbenden mit Blick auf die berufliche Vorsorge ganz oder teilweise von der Steuer befreit werden könnten.

In einer weiteren Differenzbereinigung zum Teil I stimmte der Nationalrat mit 105 zu 30 Stimmen der Kommissionsminderheit Binder (V, ZH) zu; danach muss der Importeur den Nachweis erbringen, dass das Fleisch von Tieren stammt, die ohne antibiotikaähnliche Leistungsförderer gefüttert worden sind. Bundesrat Delamuraz hatte die Formulierung des Ständerates vorgezogen, die dem Bundesrat mehr Flexibilität gäbe. Die Nachweispflicht sei nicht durchzusetzen und komme faktisch einem Importverbot gleich. Der Nationalrat beharrte weiter darauf, dass die Einfuhr von landwirtschaftlichen Hilfsstoffen, die in der Schweiz und im Ausland zugelassen sind, gründsätzlich frei ist, der Ständerat wollte dagegen die billigeren Parallelimporte nur erleichtern, so dass künstliche Verteuerungen an der Grenze möglich bleiben.

Bei den vier übrigen Differenzen schloss sich der Nationalrat dem Ständerat an. Finanzmittel verschiedener Landwirtschaftskredite dürfen nicht untereinander verschoben werden. Auch kleinere und mittlere Metzgereien sollen Filet- und Nierstücke importieren dürfen. Staatsbetriebe können unter strengen Auflagen Öko-Zahlungen erhalten, und Kontingente können bei der Übertragung gekürzt werden.

Als letzte Streitpunkte hatte die Einigungskonferenz das Antibiotikaverbot und die Bedingungen für Parallelimporte von landwirtschaftlichen Hilfsstoffen auszuräumen. Beim Import von Fleisch, das nicht nachweislich antibiotikafrei produziert wurde, setzte sich die Fassung des Ständerates durch, dass in der Schweiz verbotene Produktionsmethoden deklariert und mit Zollzuschlägen verteuert werden müssen. Bei den Parallelimporten drang der Nationalrat durch. Die Einfuhr von Hilfsstoffen, die in der Schweiz und im Ausland zugelassen sind, ist grundsätzlich frei.

In der Differenzbereinigung zum bäuerlichen Bodenrecht (Beschluss C und D) schloss sich der Nationalrat stillschweigend dem Ständerat an. Beim Tierseuchengesetz beantragte die Kommission eine neue Formulierung für den Aufbau einer zentralen Tierdatenbank, wonach die Betriebskosten von den Tierhaltern gedeckt werden sollten. Eine Minderheit Kühne (C, SG) beantragte jedoch, dem Ständerat zuzustimmen, welche die Tierhalter finanziell weniger stark in die Pflicht nimmt. Bundesrat Pascal Couchepin unterstützte die Fassung des Ständerates, da es sich kaum lohne, bei dieser Bestimmung eine Differenz zu schaffen. Mit 91 zu 52 Stimmen folgte der Nationalrat dem Minderheitsantrag und damit dem Ständerat.

Mit der Zustimmung des Ständerates zu einer redaktionellen Änderung beim Tierseuchengesetz waren die Beschlüsse C, D und E ebenfalls bereit für die Schlussabstimmung.

Die Vorlage B wurde in der Volksabstimmung vom 29. November 1998 mit 79,4 Prozent Ja-Stimmen angenommen.