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Der Entwurf des Sicherheitsberichts 2021, den der Bundesrat am 28. April 2021 verabschiedet hat, misst den Cyberrisiken zurecht eine grosse Bedeutung bei. Die rasch fortschreitende Digitalisierung sämtlicher Lebensbereiche machen den Cyberraum zu einem Schlüsselbereich auch für die zukünftige Aussen- und Sicherheitspolitik. Die neuartigen Risiken erfordern technische und militärische Kapazitäten, um auf sie einzuwirken und Angriffe abzuwehren. Notwendig ist aber auch die Klärung wichtiger völkerrechtlicher Normen und des bestehenden neutralitätspolitischen Konzepts der Schweiz.

In diesem Zusammenhang bitte ich den Bundesrat um die Beantwortung folgender Fragen:

1. Hat der Bundesrat eine vertiefte Abklärung vorgenommen, wie das Neutralitätsrecht im Cyberraum und in der Cyberkriegsführung anzuwenden ist?

2. Hat er klare Vorstellungen, wann bei Cyberoperationen die Kriegsschwelle erreicht wird?

3. Auf welche Art stellt er sicher, dass das schweizerische Territorium in Cyberkonflikten den Kriegführenden nicht zur Verfügung steht, wie es das Neutralitätsrecht verlangt?

4. Wie stellt er sicher, dass Kriegführende gleichbehandelt werden, beispielsweise bei der Weitergabe von Technologie?

5. Die Schweiz ist nicht nur fallweise neutral, sondern einer dauernden Neutralität verpflichtet, was bereits in Friedenszeiten Vorwirkungen hat. Welche Vorwirkungen beachtet der Bundesrat in Bezug auf mögliche zukünftige Cyberkonflikte?

6. Welche Formen und Intensität der internationalen Zusammenarbeit sind in diesem Bereich mit der dauernden Neutralität vereinbar?

7. Was kommuniziert der Bundesrat dazu gegenüber anderen Staaten, um die Neutralitätspolitik der Schweiz glaubwürdig zu machen?

8. Die Neutralität ist auch Grundlage für eine besondere internationale Rolle der Schweiz als Brückenbauerin und Vermittlerin. Will der Bundesrat diese Rolle auch im Zeitalter der Cyberkonflikte wahrnehmen und wie?

9. In welchen thematischen Feldern sieht er eine besondere Chance für die Schweiz?

10. Ist sich der Bundesrat der Risiken bewusst, ungewollt Völkerrecht zu brechen, neutralitätsrechtliche Vorgaben zu missachten, die aufgebauten technischen Mittel wenig wirkungsvoll einzusetzen oder den aussenpolitischen Spielraum schlecht zu nutzen, falls er sich darauf beschränkt, nur fallweise eine Neutralitätspraxis zu entwickeln?

11. Am Ende des kalten Krieges hat der Bundesrat in einem Neutralitätsbericht eine damals zeitgemässe Neuinterpretation von Neutralitätsrecht und Neutralitätspolitik vorgenommen. Ist der Bundesrat der Auffassung, dass sich eine solche grundsätzliche Standortbeurteilung auch heute wieder aufdrängt?

FederalCouncilResponseText

1. und 2.: Die Anerkennung und die Klärung von völkerrechtlichen Normen im digitalen Raum ist ein wichtiger Teil der "Strategie Digitalaussenpolitik 2021-2024" des Bundesrates. Die Schweiz hat im Mai 2021 im Rahmen der "UN Group of Governmental Experts" eine nationale Position zur Anwendung des Völkerrechts (www.eda.admin.ch > Aussenpolitik > Völkerrecht > Einhaltung und Förderung des Völkerrechts > Dokumente) eingereicht. Darin ist festgehalten, dass die Rechte und Pflichten neutraler Staaten im Rahmen internationaler bewaffneter Konflikte grundsätzlich auch im digitalen Raum gelten. Besondere Fragen können sich angesichts der grenzüberschreitenden Natur des digitalen Raums bei den auf das Territorium bezogenen Rechten und Pflichten des Neutralen stellen. Die für das Neutralitätsrecht relevante Kriegsschwelle ist bei Cyberoperationen erreicht, wenn diese in ihrer Intensität, Wirkung und Dauer kinetischen Militäroperationen gleichkommen. Nur unter dieser Voraussetzung ist das Neutralitätsrecht anwendbar.

3. Der Nachrichtendienst des Bundes (NDB) beobachtet die Lage im Cyberraum und kann die rechtswidrige Nutzung von IKT-Infrastruktur in der Schweiz für Cyberangriffe durch ausländische Akteure identifizieren. Wenn solcher Missbrauch entdeckt wird, stehen verschiedene Massnahmen zur Verfügung.

4. Beim Technologieexport kommt primär das Güterkontrollgesetz zur Anwendung: Die Bewilligung für die Weitergabe kontrollierter Güter wird u.a. verweigert, wenn die auszuführenden Güter zur destabilisierenden konventionellen Aufrüstung eines Staates beitragen oder einen bewaffneten Konflikt verschärfen (Art. 6 Abs. 1 lit. b Güterkontrollverordnung, SR 946.202.1). Fallen Güter unter das Kriegsmaterialgesetz, so darf deren Export u.a. der Neutralität nicht widersprechen (Art. 22 Kriegsmaterialgesetz, SR 514.51). Vorbehalten bleiben Sanktionsmassnahmen gestützt auf das Embargogesetz oder weitere Massnahmen, die der Bundesrat nach der Bundesverfassung ergreifen kann, um die Einhaltung des Neutralitätsrechts sicherzustellen.

5., 6. und 7.: In Friedenszeiten ist für die Schweiz als dauernd neutraler Staat der Beitritt zu einer Militärallianz mit Bündnispflichten wie der Nato ausgeschlossen. Sowohl die Rechtspflichten als neutraler Staat wie das neutralitätspolitische Instrumentarium greifen auch mit Blick auf mögliche zukünftige Cyberkonflikte: Während ein Beitritt zu einer Militärallianz auch in diesem Kontext ausgeschlossen ist, kann die Schweiz als Neutraler einen wichtigen Beitrag zu konsultativen und präventiven internationalen Sicherheitsstrukturen mit Bezug auf Cyberkonflikte leisten, z.B. innerhalb der UNO oder OSZE.

8. und 9.: Für die Schweiz identifiziert die Strategie Digitalaussenpolitik 2021-2024 im Bereich Cybersicherheit Chancen namentlich im Bereich der Guten Dienste: Hier kann die Schweiz ihre Erfahrung und Glaubwürdigkeit in den digitalen Raum übertragen. Eine wichtige Rolle spielt das Internationale Genf, das einen vertrauensvollen Rahmen bieten kann, um über Cybersicherheit zu diskutieren.

10. und 11.: Zur Zeit drängt sich für den Bundesrat keine Neuinterpretation von Neutralitätsrecht und Neutralitätspolitik mit Blick auf mögliche zukünftige Cyberkonflikte auf. Die Anwendbarkeit des Neutralitätsrechts im digitalen Raum ist anerkannt. Wie bei anderen völkerrechtlichen Normen bedarf es keiner eigentlichen Neuinterpretation, sondern der Konkretisierung unter den besonderen Bedingungen des digitalen Raums und der Anwendung auf den Einzelfall.

Antwort des Bundesrates.