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Auch wenn sich vor einiger Zeit Bundesrat und WAK mit dem Derivatgeschäft (Bericht von Nationalbank und Eidgenössischer Bankenkommission) befasst haben, kommt die Landesbehörde nicht darum herum, im Zusammenhang mit dem spektakulären Fall der britischen Merchant-Bank Barings einmal öffentlich zu diesen neuartigen Finanzmärkten Stellung zu nehmen.

Welche volkswirtschaftliche und gesellschaftspolitische Bedeutung misst sie dem rasant expandierenden Derivatgeschäft auf den internationalen Finanzmärkten zu, und welche Folgerungen zieht sie im Hinblick auf eine sinnvolle zivile Regelung dieses bis heute kaum analytisch fassbaren technologischen Finanzbereichs? Dieses Problem stellt sich in der Schweiz zurzeit besonders dringlich, weil wir daran sind, wegweisende innen- und aussenpolitische Entscheide im Hinblick auf Wandel von einem Produktionsplatz hin zu einem Dienstleistungs- und hier wiederum zu einem Finanzplatz zu fällen. Vor diesem Hintergrund möchte der Bundesrat zu folgenden Fragen Stellung nehmen:

1. Welchen Stellenwert in volkswirtschaftlicher und gesellschaftspolitischer Hinsicht haben für den Bundesrat die rasch expandierenden Effektenmärkte mit derivaten Finanzprodukten?

2. Welches sind für den Bundesrat die wesentlichen Zusammenhänge zwischen den Entwicklungen des derivaten Transaktionsgeschäftes und

a. den anderen Bereichen der Finanzmärkte;

b. der Realwirtschaft, von der es sich immer mehr abkoppelt;

c. den institutionellen Anlegern mit öffentlicher Verantwortung (Pensionskassen, Wohlfahrtsorganisationen, Lokalverwaltungen u. a. m.);

d. der sozialen Verteilungsproblematik?

3. Wie beurteilt der Bundesrat die systemimmanenten Stabilitätsprobleme des Derivatgeschäftes, und was folgert er politisch daraus?

4. Was denkt der Bundesrat über den Stand und die Entwicklung der im Derivathandel verwendeten Informations-, Analyse-, Kontroll- und Interventionsinstrumente auf den verschiedenen Systemebenen?

5. Wo sieht der Bundesrat allenfalls einen öffentlichen Handlungsbedarf aufgrund seiner staatspolitischen Verantwortung; wie sieht seine entsprechende Steuerungsphilosophie aus?

6. Wie und durch wen informiert sich der Bundesrat über die stetigen Umwälzungen bei der Konstruktion der Derivatprodukte, der Handelspraktiken, des Rechtsetzungsbedarfs und der Märkte?

7. Wie beurteilt der Bundesrat den Ausbildungsstand des im derivaten Bereich tätigen Personals? Wie gedenkt er die Qualität der Aus- und Fortbildungsstandards sicherzustellen?

8. Welche Vorstellungen hat der Bundesrat gegenüber dem allfälligen Verhalten der Nationalbank im Falle eines gravierenden Marktversagens eines schweizerischen "big players"?

9. Wie stellt sich der Bundesrat zur Tatsache der Aufgliederung der Marktteilnehmer mit unterschiedlichen Verpflichtungen und Bedingungen (Banken/Finanzinstitute und Industrie- und Handelsunternehmungen) sowie zur Tatsache, dass heute ein grösserer Teil des Derivatgeschäftes ausserbörslich (OTC) gehandelt wird?

10. Was meint der Bundesrat zur Tatsache, dass die namhaften schweizerischen Grossbanken die in diesem relativ jungen und schwer abschätzbaren Geschäftsbereich weltweit als Broker und Eigenhändler führenden Häuser sind?

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Ein grosser Teil der derivaten Produkte ist standardisiert und wird an den unterschiedlichen internationalen Börsen wie der Soffex oder der Liffe gehandelt. In der Schweiz fallen diese Instrumente in den Geltungsbereich des Bundesgesetzes über die Börsen und den Effektenhandel. Eine Gefahr bergen die nichtstandardisierten Finanzderivate, die sogenannten OTC ("over the counter") gehandelten Finanzderivate, die zwischen den einzelnen Institutionen direkt ausgehandelt und deshalb nur schwer erfasst werden können. In der folgenden Antwort verstehen wir unter dem Begriff Finanzderivate sowohl standardisierte wie auch OTC-Derivate.

Einleitend sollte zum Fall Barings folgendes angefügt werden: Die Barings Brothers Bank war eine Merchant-Bank und mit Blick auf die von ihr getätigten Geschäfte im Vergleich zu den Schweizer Banken völlig unterkapitalisiert. Obwohl sie Vermögen in der Höhe von mehreren Milliarden Pfund verwaltete, umfasste ihr Eigenkapital knapp 500 Millionen Pfund (etwa 1 Milliarde Schweizerfranken). (Im schweizerischen Vergleich war die Barings Bank gemessen an ihrem Eigenkapital etwa so gross wie die Neue Aargauer Bank. Die drei Schweizer Grossbanken haben zusammen eine Bilanzsumme von 750 Milliarden Schweizerfranken. Dem gegenüber stehen offene Derivatkontrakte mit einem Wiederbeschaffungswert von 138 Milliarden Schweizerfranken.) Zudem haben bei der Barings Bank alle elementaren Aufsichtsmechanismen versagt. Das interne Kontrollsystem wurde vernachlässigt. Grundlegende Prinzipien der Überwachung auf Stufe der Geschäftsleitung sind umgangen worden. In der Schweiz wurde bis heute erst ein Fall mit einem nennenswerten Schaden bekannt, der aus dem falschen Einsatz von Finanzderivaten herrührte: derjenige der Pensionskasse von Landis & Gyr. Im gleichen Zeitraum jedoch hatten verschiedene Institute grosse Einbussen im herkömmlichen Kreditgeschäft, vor allem bei den Hypotheken. Solche führten bekanntlich auch zum Zusammenbruch der Spar- und Leihkasse Thun. Weitere Fälle, die direkt oder indirekt vom Hypothekarmarkt betroffen waren und ihre Selbständigkeit verloren haben, sind die Volksbank, die Neue Aargauer Bank sowie die Solothurner Kantonalbank. Gerade beim Hypothekar- und Zinsgeschäft wurden vielfach Verluste erzielt, weil die entsprechenden Risikopositionen nicht mit Derivaten abgesichert wurden. Aufgrund des effektiv erlittenen Schadens für die Wirtschaft der Schweiz nimmt sich derjenige aus den Finanzderivaten bisher eher bescheiden aus.

1. Zur gesellschafts- und wirtschaftspolitischen Auswirkung der Finanzderivate verweisen wir auf die Studie der Schweizerischen Nationalbank (SNB), die im Quartalsheft "Geld, Währung und Konjunktur", Nr. 4, Dezember 1994, veröffentlicht wurde. Zusammenfassend können hier die folgenden Grundaussagen des Berichtes aufgeführt werden: Durch einen massvollen Einsatz der Finanzderivate können Risiken günstiger verteilt werden. In diesem Sinne tragen die Finanzderivate zur Wohlfahrt bei. Die Marktentwicklung der Finanzderivate hat in ihrer Wirksamkeit keinen wesentlichen Einfluss auf die Geldpolitik.

2. a. Im Dienstleistungssektor hat sich über die Erschliessung der Finanzderivate eine engere Verknüpfung des Banken- und des Versicherungsgeschäftes ergeben. Finanzderivate können von ihrer Einsatzmöglichkeit her als Versicherungsgeschäfte auf herkömmlichen Finanzinstrumenten definiert werden. Zudem hat sich in den letzten Monaten eine verstärkte Konsolidierung dieser Märkte ergeben, nicht zuletzt auch durch das Engagement von Versicherungen bei Derivathäusern (ein Beispiel: die Schweizer Rückversicherungs- Gesellschaft erwarb einen Anteil an Credit Suisse Financial Products).

b. Vom Ausbau und der Stärkung des Finanzplatzes Schweiz profitieren in erster Linie die Banken und Versicherungen. Ein starker Finanzplatz hilft über seine Finanzierungskraft aber auch der einheimischen Industrie. Die Industrie kann über günstige Investitionen und Finanzierungen ihre Produktion erweitern und innovative Alternativen erarbeiten.

c. Privatwirtschaftliche institutionelle Anleger werden an ihren Leistungen im freien Markt gemessen und in der Regel auch nach diesen Kriterien ausgesucht. Im Gegensatz hierzu stehen die institutionellen Anleger mit öffentlicher Verantwortung, die durch die Betroffenen nicht frei ausgewählt werden.

So ist der Arbeitnehmer an die Pensionskasse seines Arbeitgebers gebunden und der Steuerzahler von den Leistungen

der Lokalverwaltung direkt betroffen. Finanzderivate als Instrumente des Risikomanagements werden sowohl von privatwirtschaftlichen wie auch von institutionellen Anlegern mit öffentlicher Verantwortung eingesetzt. Sie bilden eine nützliche Ergänzung zur Bewirtschaftung der Anlageportfolios. Vernünftig eingesetzt, sichern und optimieren sie die Rendite bei den Aktien- und den Zinsanlagen. Im Bereich des Cashmanagements helfen sie, kurzfristige Lücken in der Finanzierung zu schliessen und die Mittelaufnahme zu optimieren, indem sie Risiken und Kosten senken. In diesem Sinne profitiert im Resultat auch der Versicherte oder der Steuerzahler.

d. Die soziale Verteilung wird durch die Finanzderivate nur indirekt beeinflusst. Indem beispielsweise Banken bei der Refinanzierung ihre Hypothekarportfolios besser gegen volatile Zinsen absichern können, wird es Mietern und Eigenheimbesitzern ermöglicht, von den stabileren Konditionen im Hypothekenmarkt zu profitieren. Die OTC-Märkte der Finanzderivate sind auf Institutionen einer gewissen Grösse limitiert. In der Regel haben nur kapitalmarktfähige Unternehmen und Banken mit entsprechendem Eigenkapital Zugang zu diesen Märkten.

3. Empirische Untersuchungen zur Problematik einer möglichen destabilisierenden Einwirkung der Finanzderivate auf die Finanzmärkte haben ergeben, dass durch die Möglichkeit des Einsatzes solcher Instrumente die Preisvolatilität auf den Finanzmärkten eher abnimmt. Finanzderivate wirken aus dieser Sicht stabilisierend auf die Wirtschaft. Es besteht zurzeit kein Bedarf zur Marktregulierung von seiten des Bundesrates. Auch die Nationalbank, zu deren Aufgabe es gehört, über eine stabilitätsorientierte Geldpolitik Krisen auf dem Finanzmarkt vorzubeugen, sieht zurzeit keinen Handlungsbedarf bezüglich der Derivatmärkte (siehe hierzu die entsprechenden Ausführungen im Bericht der SNB). Um allfällige systemimmanente Probleme frühzeitig erkennen zu können, braucht es eine verbesserte Transparenz der Märkte. In diesem Sinne sind die geltenden Rechnungslegungsvorschriften zu überprüfen (siehe hierzu auch die Ausführungen zu Frage 9). Eine enge Zusammenarbeit mit den internationalen Organisationen (vgl. die Ausführungen zu den Fragen 4 und 6) muss ausserdem gewährleistet sein, damit die auf internationaler Ebene erarbeiteten Erkenntnisse und ein daraus entstehender Regulierungsbedarf im lokalen Markt umgesetzt werden können.

4. Institutionen, die Finanzderivate einsetzen, sind selber verantwortlich, dass die interne Überwachung und die Kontrolle der Handelstätigkeiten und des Risikomanagements sowie die Berichterstattung auf allen Ebenen lückenlos funktioniert und den gesetzlichen Vorschriften entspricht. Sie haben in diesem Sinne auch die entsprechenden internen Informationssysteme bereitzustellen und zu überwachen. Die Überwachung der Derivattätigkeit der Banken, Anlagefonds und ab nächstem Jahr der Effektenhändler und Börsen erfolgt über die EBK als Aufsichtsbehörde und über die von ihr anerkannten Revisionsgesellschaften. Über die Mitarbeit bei neuen Gesetzen und deren Revision sowie durch ihre Richtlinien kann die EBK genügend effizient auf die Entwicklungen der Märkte reagieren. Die Bankenaufsicht hat vermehrt bei den Banken zu prüfen oder prüfen zu lassen, dass das Risikomanagement und das interne Kontrollsystem den Minimalanforderungen genügen. Diese Anforderungen sind in den "Richtlinien für das Risikomanagement im Derivativgeschäft" des Basler Ausschusses für Bankenaufsicht zusammengefasst. Der Fall Barings hat zudem die Wichtigkeit der Eigenmittel aufgezeigt. Die schweizerischen Eigenmittelvorschriften wurden kürzlich den Empfehlungen des Basler Ausschusses zur Unterlegung der Kreditrisiken angepasst. Neben dem Kreditrisiko ist aber auch dem Markt- und Positionsrisiko auf den Handelsbeständen der Banken adäquat Rechnung zu tragen. Entsprechende Empfehlungen werden vom Basler Ausschuss zurzeit ausgearbeitet und im Verlauf dieses Jahres vorliegen. Bei der Umsetzung dieser Empfehlungen ist eine eventuelle Erhöhung der Eigenmittelanforderungen für die Schweizer Banken zu überprüfen. Diese sollten allenfalls strenger als die Mindestempfehlungen des Basler Ausschusses gestaltet werden (Ergänzung der Amtsberichte der SNB und der EBK; Brief an den Präsidenten der WAK vom 10. März 1995). Eine analoge Aufsicht über die Pensionskassen geschieht über das Bundesamt für Sozialversicherung (wir verweisen hier auf die Antwort des Bundesrates auf die Interpellation Strahm Rudolf 95.3020 vom 25. Januar 1995: Risikoreiche Finanzmarktgeschäfte von Pensionskassen). Zur Problematik der Rechnungslegung verweisen wir auf die Ausführungen zu Frage 9.

5. Neben den bestehenden Vorschriften des Banken- und des Börsenrechtes besteht kein unmittelbarer Handlungsbedarf zu einer ergänzenden rechtlichen Regelung der Finanzderivate. Wir verweisen hier auch auf die Ausführungen zur Frage 8 unten.

6. Der Bundesrat wird von den verschiedenen zuständigen Stellen der Verwaltung, von der SNB und der EBK über die Entwicklung auf den Märkten und die international getroffenen Massnahmen informiert. Diese Institutionen nehmen Einsitz in internationalen Gremien, die die Entwicklung im Derivatbereich ständig verfolgen und einen allfälligen regulatorischen Handlungsbedarf in ihren Arbeiten prüfen. Es sind dies die Bank für Internationalen Zahlungsausgleich (insbesondere der Basler Ausschuss für Bankaufsicht), die Iosco (International Organization of Securities Commissions), das Comité des marchés financiers der OECD sowie die Zehnergruppe (G-10). Daneben bestehen zusätzlich auch Kontakte der Verwaltung zu den Banken und den Derivathäusern.

7. Der Ausbildungsstand bei den Schweizer Banken wird durch das wirtschaftliche Umfeld geprägt. Nur mit Personal, das über eine Ausbildung verfügt, die dem aktuellen Stand der Wissenschaft angepasst ist, können heute die entsprechenden Resultate erwirtschaftet und die Stellung im Finanzmarkt gehalten bzw. verbessert werden. Die Konkurrenz auf dem Finanzmarkt sichert den im Markt geforderten Ausbildungsstand. Banken gehören heute in der Schweiz zu den grössten Berufsausbildern. Sie helfen bei der Besetzung einer grossen Anzahl von Stellen in der Industrie und in Handelsfirmen.

8. Vom Versagen eines Marktes wird dann gesprochen, wenn dieser nicht zur Optimierung der Wohlfahrt beitragen kann bzw. diese durch die Entwicklung des Marktes sogar gefährdet würde. Die SNB ist verantwortlich für das Gesamtsystem und nicht für den Einzelfall. Es liegt in der Zuständigkeit der EBK, sicherzustellen, dass die Banken genügend Eigenkapital ausweisen, damit die Märkte entsprechend ohne Störung funktionieren können. Ein Einstehen einer staatlichen Institution im Krisenfall ist sehr gefährlich. Das System wird dadurch nicht gerettet, sondern es werden zusätzliche Probleme geschaffen. Gerade die Entwicklungen nach den Schwierigkeiten der Barings Bank zeigten, dass der Markt nicht zusammenbricht, sondern mit solchen Schwierigkeiten umgehen kann. Hätte die Bank of England eingegriffen, würde die Gefahr bestehen, dass Banken im Vertrauen auf das Handeln ihrer Zentralbank oder einer staatlichen Institution ihr eigenes Risikomanagement vernachlässigen, indem sie dieses nicht mehr laufend überprüfen und den Entwicklungen des Marktes entsprechend verbessern.

9. Das Hauptproblem der Finanzderivate liegt in der richtigen Erfassung, Beurteilung und Kontrolle der mit diesen Instrumenten verbundenen Risiken. Die Rechnungslegungsvorschriften für Banken, welche mit dem Inkrafttreten des Bundesgesetzes über die Börsen und den Effektenhandel grundsätzlich auch für die Effektenhändler gelten werden, wurden mit Wirkung auf den 1. Februar 1995 neu überarbeitet (siehe auch die Richtlinie der EBK zu den Rechnungslegungsvorschriften vom 14. Dezember 1994, RRV-EBK). Sie verlangen eine transparente Berichterstattung über die Geschäftstätigkeit mit Finanzderivaten. Für die an der Börse kotierten Industrie- und Handelsunternehmen wird das neue Kotierungsreglement Mindestanforderungen an die Rechnungslegung auch bezüglich derivativer Finanzinstrumente festlegen. Der Bundesrat wird die Frage der Rechnungslegungsvorschriften des OR und des Banken- und Börsenrechts im Rahmen der Motion WAK-N 94.3483, Risiken der Finanzderivate, im Detail beantworten.

An der Börse werden nur standardisierte Produkte gehandelt, die nicht allen individuellen Bedürfnissen entsprechen können. Deshalb werden ausserbörslich Finanzderivate angeboten, die auf die spezifischen Bedürfnisse massgeschneidert sind. Bei diesen OTC-Derivaten sind im Gegensatz zu den börsengehandelten Produkten insbesondere das Kredit- und das Abwicklungsrisiko zu beachten. Dabei ist jedoch zu berücksichtigen, dass sich als Gegenpartei im OTC-Geschäft nur Institutionen mit bestem Rating qualifizieren. Dies hat dazu geführt, dass viele der führenden Häuser spezielle, mit einer starken Eigenmittelbasis ausgestattete Derivatgesellschaften gegründet haben.

10. Die starke Präsenz der schweizerischen Grossbanken im Derivatgeschäft ist - wie übrigens auch die Schaffung der Soffex im Jahre 1988 - ein Zeichen für die Innovationskraft und internationale Wettbewerbsfähigkeit des Finanzplatzes Schweiz. Dieses auch im weltweiten Massstab bedeutende Engagement der Schweizer Grossbanken leistet einen Beitrag für das Bruttoinlandprodukt.