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1.- Il protocollo aggiuntivo del 9 giugno 1997 all'accordo tra la Confederazione Svizzera e la Comunità europea, relativo all'assistenza amministrativa reciproca in materia doganale (RS 0.632.401.02; RU 1999 1820 segg.) regola la prestazione dell' "Assistenza amministrativa reciproca per garantire la corretta applicazione della legislazione doganale, segnatamente mediante la prevenzione e l'individuazione delle operazioni contrarie a tale legislazione e conducendo indagini su di esse "

(cfr. art. 2). Le parti contraenti si prestano assistenza amministrativa reciproca non solo a richiesta ma anche spontaneamente di propria iniziativa (art. 4), " in particolare allorché ricevano informazioni riguardanti operazioni che considerano che siano o possano essere contrarie a tale legislazione e che possano interessare l'altra parte contraente ", oppure riguardanti persone " in merito alle quali sussistono fondati motivi di ritenere che commettano o abbiano commesso operazioni contrarie alla legislazione doganale ". L'Amministrazione federale delle dogane ha applicato questa disposizione sin dall'inizio con il necessario riserbo ed ha emesso comunicazioni solo quando v'erano dei dubbi fondati.

L'Amministrazione delle dogane (AFD) dispone di istruzioni interne ben definite in materia di competenze dei singoli uffici all'interno dell'AFD per il trattamento delle richieste di assistenza amministrativa. Tali disposizioni regolano parimenti le condizioni e definiscono i servizi competenti all'interno dell'AFD legittimati a prestare assistenza spontanea. Non è quindi necessario un intervento da parte del Consiglio federale.

Il Consiglio federale è inoltre del parere che il fatto di prestarsi spontaneamente assistenza, per la maggior parte dei viaggiatori che annunciano la merce per l'esportazione dalla Svizzera, rispettivamente per l'importazione nello Stato membro dell'UE, sia insignificante. Un tale provvedimento potrebbe essere efficace solo nei casi in cui i viaggiatori omettessero la dichiarazione delle merci nell'intento di evitare il pagamento dei tributi all'importazione negli Stati membri dell'UE. Quando la Svizzera non ha prestato assistenza amministrativa, neppure nei chiari casi in cui esistevano dei dubbi fondati, è stata rimproverata sempre più insistentemente di favorire le infrazioni fiscali a detrimento dell'estero. Queste critiche pregiudicano l'interesse del Paese e della sua economia.

Occorre d'altronde anche menzionare che gli organi degli Stati membri dell'UE prestano in questo modo assistenza amministrativa anche all'Amministrazione svizzera. In ultima analisi non è, infatti, unicamente nell'interesse del fisco ma anche nell'interesse dell'economia svizzera, la quale impone regolarmente le sue cifre d'affari nella Svizzera.

2.- E' esatto che l' " Ordinanza concernente l'esenzione fiscale per forniture nella Svizzera in vista dell'esportazione nel traffico viaggiatori e di confine " del 14 dicembre 1994 (detta in seguito O), non ha subito modifiche, nonostante l'aumento con il 1° gennaio 1999 delle aliquote dell'imposta sul valore aggiunto. Quest'ordinanza disciplina i presupposti secondo cui sono esenti dall'imposta le forniture nella Svizzera di beni privati in vista dell'esportazione nel traffico viaggiatori e di confine. Affinché sia ammessa l'esenzione d'imposta deve trattarsi, fra l'altro, di beni forniti ad un prezzo di almeno 500 franchi (v. art. 1 lett. a O). L'esportazione dev'essere comprovata con il duplicato, bollato ufficialmente dalla dogana, della speciale dichiarazione d'esportazione nel traffico viaggiatori e di confine (v. art. 1 lett. e O).

Un'eventuale esenzione d'imposta presuppone quindi obbligatoriamente la partecipazione dell'autorità doganale, la quale deve verificare i dati indicati sul modulo ed attestare l'esportazione. Nelle descritte circostanze, appare giustificato escludere il trattamento in esenzione d'imposta nei casi di esiguo vantaggio fiscale, per le forniture nella Svizzera a scopo d'esportazione nel traffico viaggiatori e di confine. Nella menzionata ordinanza il Dipartimento federale delle finanze ha fissato a 500 franchi (inclusa imposta sul valore aggiunto) il limite del valore della merce. Con un'aliquota d'imposta del 6,5 per cento, come è stata applicata nel periodo fra il 1° gennaio 1995 ed il 31 dicembre 1998, il vantaggio fiscale deve quindi ammontare almeno a fr. 30.50 affinché siano esenti dall'imposta le forniture nella Svizzera di beni privati in vista dell'esportazione nel traffico viaggiatori e di confine. In seguito all'aumento dell'aliquota normale al 7,5 percento, a partire dal 1° gennaio 1999, quest'importo limite è leggermente aumentato, cosicché dal 1° gennaio 1999 il vantaggio fiscale dev'essere di almeno fr. 34.90. Per contro, quando si tratta di beni imponibili all'aliquota ridotta è già sufficiente un vantaggio fiscale di fr. 9.80 (con un'aliquota d'imposta del 2%) risp. di fr. 11.25 (con un'aliquota d'imposta del 2,3%) per beneficiare dell'esenzione d'imposta. Non è ipotizzabile che l'atteggiamento nei confronti del consumo delle persone private domiciliate all'estero sia influenzato in modo determinante a seguito della modifica inferiore a 5 franchi del limite di vantaggio fiscale.

Secondo l'articolo 15 numero 2 sottocapoverso 2 della " Sesta Direttiva CEE in materia di armonizzazione delle imposte sulla cifra d'affari - Sistema comune di imposta sul valore aggiunto - Base imponibile uniforme ", nell'ambito delle forniture di beni corredati al bagaglio personale dei viaggiatori si verifica un'esenzione d'imposta quando, fra l'altro, il valore complessivo della fornitura, inclusa l'imposta sul valore aggiunto, supera il corrispettivo valore di 175 EURO nella divisa dello Stato. Convertito in franchi svizzeri il valore complessivo della fornitura deve quindi ammontare ad almeno 280 franchi circa. Con questo paragone non va tuttavia trascurato il fatto che le aliquote d'imposta degli Stati membri dell'UE oscillano fra il 15 ed il 25 per cento. Ciò significa che un'eventuale esenzione d'imposta è garantita solo con un vantaggio fiscale di almeno fr. 36.50 (con un'aliquota del 15%), fino a fr. 56.- (con un'aliquota del 25%). Ai singoli Stati membri dell'UE è tuttavia riservata la possibilità di esentare dall'imposta anche una fornitura con un valore complessivo inferiore all'importo di 175 EURO.

In considerazione di quanto precede il Consiglio federale è del parere che non sia imperativa una modifica della citata ordinanza dipartimentale. Il Dipartimento federale delle finanze è tuttavia disposto a riesaminare quest'argomento quando, in conformità dell'articolo 90 capoverso 3 lettera a della Legge federale concernente l'imposta sul valore aggiunto del 2 settembre 1999, deve sostituire l'ordinanza in questione con una nuova disposizione legislativa.

3.- Le forniture nella Svizzera di beni privati in vista dell'esportazione nel traffico viaggiatori e di confine sono esenti dall'imposta solo quando il contribuente può comprovare l'esportazione con il duplicato, bollato ufficialmente dalla dogana, della speciale dichiarazione d'esportazione nel traffico viaggiatori e di confine (art. 1 lett. e O). Non sono riconosciute come prove d'esportazione le dichiarazioni d'esportazione che sono conservate unicamente come riproduzioni su un supporto di dati (p. es. microfilm o microcopia) o su altri supporti di dati. Il Consiglio federale è tuttavia consapevole che la trasmissione e conservazione virtuale di dati, quindi non in forma cartacea, assumeranno un'importanza sempre più significativa.

Il Dipartimento federale delle finanze ha trasmesso in consultazione il 9 agosto 1999 un progetto della nuova ordinanza concernente l'imposta sul valore aggiunto (in seguito P-OIVA), la quale tratta fra l'altro questa problematica. E' in tal senso che documenti rilevanti per l'imposta sul valore aggiunto possono essere trasmessi e conservati elettronicamente quando la loro provenienza ed integrità sono comprovate e sia la spedizione che la ricezione sono incontestabili (art. 43 cpv. 1 P-OIVA). Anche in questo contesto occorre emanare le disposizioni esecutive di natura tecnica, organizzativa e di procedura tecnica per garantire la sicurezza dei documenti trasmessi e conservati elettronicamente.

Nel frattempo non è tuttavia possibile riconoscere come prove d'esportazione le dichiarazioni d'esportazione che sono conservate unicamente sotto forma di riproduzioni su supporti d'immagini o di dati.

4.- Negli sdoganamenti all'esportazione non si tratta unicamente di rilasciare un documento per il trattamento in esenzione d'imposta della fornitura di un bene. Nello sdoganamento all'esportazione entrano in considerazione p. es. anche le disposizioni della protezione della specie, della legislazione di controllo all'esportazione o della legge sul controllo dei metalli preziosi. Il Consiglio federale non ha intenzione di delegare questi compiti sovrani ad organizzazioni private. Una vasta delega ad offerenti privati degli sdoganamenti all'esportazione non comporterebbe nessun risparmio per la Confederazione. Il personale dell'AFD dev'essere in ogni modo messo in servizio per l'esecuzione delle disposizioni in materia d'importazione. Per contro, aumenterebbero i costi a carico del viaggiatore visto che le provvigioni per le ditte sarebbero dedotte dall'imposta sul valore aggiunto da pagare. Indipendentemente da ciò, l'Amministrazione delle dogane lavora già da tempo con offerenti privati affinché i viaggiatori possano farsi rimborsare rapidamente e senza complicazioni l'importo dell'IVA. L'Amministrazione delle dogane ha d'altronde reagito velocemente nell'aeroporto di Zurigo, dove ha adottato le misure organizzative necessarie per evitare file d'attesa.

Inoltre, il 2 settembre 1999 l'Assemblea federale ha approvato la Legge concernente l'imposta sul valore aggiunto (FF 1999 / 6422). Secondo il suo articolo 20, l'esportazione di beni comporta l'esenzione fiscale soltanto se è ufficialmente comprovata dall'autorità doganale. Il Consiglio federale non vede motivi per modificare tale disposizione.

Risposta del Consiglio federale.