InitialSituation

Medienmitteilung des Bundesrates vom 27.02.2013

Überwachung des Fernmeldeverkehrs: Zeitgemässe und klare Rechtsgrundlage

Mutmassliche Straftäter sollen sich nicht dank verschlüsselter Kommunikation, etwa via Internet, einer Überwachung durch die Strafverfolgungsbehörden entziehen können. Gleichzeitig soll klar festgelegt werden, welche Überwachungsmassnahmen zulässig sind und wer welche Pflichten hat, damit der moderne Fernmeldeverkehr überwacht werden kann. Der Bundesrat hat am Mittwoch die Botschaft für die erforderliche Gesetzesrevision verabschiedet und ans Parlament überwiesen.

Mit der Revision werden das Bundesgesetz betreffend die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs (BÜPF) vom 6. Oktober 2000 sowie die Schweizerische Strafprozessordnung (StPO) vom 5. Oktober 2007 an die technischen Entwicklungen angepasst. Heute erschweren moderne Technologien die Durchführung einer Überwachung. Umgekehrt gibt es aber auch technisch durchführbare Massnahmen, für die eine klare gesetzliche Grundlage fehlt. Dies gilt namentlich für den Einsatz von besonderen Informatikprogrammen (Government Software, kurz GovWare), ohne die verschlüsselter Fernmeldeverkehr (z.B. E-Mails oder Internet-Telefonie) nicht überwacht werden kann.

Der Bundesrat will deshalb eine klare und zugleich restriktive gesetzliche Grundlage dafür schaffen, dass die Staatsanwaltschaften im Rahmen eines Strafverfahrens den Einsatz von GovWare anordnen können. Solche Programme werden von der Polizei in ein Datenverarbeitungssystem eingeführt, um den Inhalt der Kommunikation und die so genannten Randdaten einsehen zu können. Darunter fallen Informationen über Absender und Empfänger, Zeitpunkt, Dauer und Weg der Kommunikation.

Keine Online-Durchsuchung

Nicht zulassen will der Bundesrat hingegen die Online-Durchsuchung des Computers sowie die Überwachung eines Raums mit der Kamera oder dem Mikrofon des Computers. Zudem will der Bundesrat, dass GovWare nur zur Aufklärung von besonders schweren Straftaten eingesetzt wird, bei denen auch eine verdeckte Ermittlung zulässig wäre. Der Katalog der Straftaten, bei denen GovWare eingesetzt werden darf, soll also kleiner sein als jener für die übrige Fernmeldeüberwachung. Um eine wirksamere Verbrechensbekämpfung zu ermöglichen, wird ferner die Aufbewahrungsfrist für die Randdaten von sechs auf zwölf Monate verlängert.

Schutz der Rechte Betroffener

Verschiedene Bestimmungen garantieren auch in Zukunft den Schutz der Grundrechte betroffener Personen: Überwachungen dürfen die Behörden nicht präventiv durchführen, sondern nur im Rahmen eines Strafverfahrens. Sie müssen von der Staatsanwaltschaft beantragt und vom zuständigen Zwangsmassnahmengericht genehmigt werden. Zudem können auf unzulässige Weise gesammelte Informationen nicht als Beweise verwendet werden. Ferner kann die betroffene Person Beschwerde gegen die Überwachung einlegen.

Notsuche nach vermissten Personen und flüchtigen Straftätern

Nach geltendem Recht beschränkt sich die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs bei der Notsuche nach einer vermissten Person auf die Randdaten. In Zukunft wird es möglich sein, auch den Inhalt der Sendungen im Postverkehr sowie der Kommunikation im Fernmeldeverkehr zu beschaffen, da auch diese Informationen Hinweise auf den Aufenthaltsort der vermissten Person liefern können. Diese Massnahmen sollen künftig auch möglich sein, um nach einer flüchtigen Person zu fahnden, gegen die eine Freiheitsstrafe oder eine freiheitsentziehende Massnahme verhängt worden ist.

Zentrale Aufbewahrung der Daten

Heute übermittelt der Dienst Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs (Dienst ÜPF) nach Beendigung der Überwachung die gesammelten Daten auf Datenträgern per Post an die Strafverfolgungsbehörden und löscht sie nach der Empfangsbestätigung in seinem System. Neu sollen diese Daten zentral beim Dienst ÜPF aufbewahrt werden, wo sie von den Strafverfolgungsbehörden online abgerufen werden können. Diese Neuerung drängt sich auf, weil das Volumen der Daten immer umfangreicher wird, namentlich bei Internetüberwachungen. Zudem entspricht die Übermittlung per Post den heutigen Sicherheitsanforderungen und Ansprüchen an die Datenbearbeitung nicht mehr.

Differenzierte Mitwirkungspflichten

Die gesetzlichen Bestimmungen sollen künftig nicht nur für Anbieterinnen von Post- und Fernmeldediensten - einschliesslich Internetzugangs- und bestimmte Internetdienstanbieterinnen (wie etwa E-Mail-Provider), gelten. Auch Hosting-Provider, Betreiber von Chat-Foren sowie von Plattformen zum Austausch von Dokumenten, Betreiber von firmen- oder hausinternen Fernmeldenetzen, die ihren Zugang Dritten zur Verfügung stellen (z.B. auch Hotels, Spitäler oder Schulen), sollen dem Gesetz unterstellt werden,. Die Mitwirkungspflichten werden jedoch für jede Kategorie entsprechend ihrer Tätigkeit abgestuft definiert.

Aufgrund einer umfassenden Analyse und entgegen dem umstrittenen Vorschlag, den er in die Vernehmlassung geschickt hatte, hat der Bundesrat entschieden, das aktuelle Gebühren- und Entschädigungssystem beizubehalten: Die Mitwirkungspflichtigen müssen die Einrichtungen für die Umsetzung der Überwachungsmassnahmen weiterhin selber finanzieren und erhalten eine angemessene Entschädigung für die Durchführung dieser Überwachungsmassnahmen. Die anordnende Behörde ihrerseits entrichtet dem Dienst ÜPF für dessen Dienstleistungen bei der Durchführung der Überwachung weiterhin eine Gebühr.

Proceedings

Debatte im Ständerat, 07.12.2015

Telefonüberwachung - Ständerat gegen längere Vorratsdatenspeicherung

(sda) Die Telefonranddaten sollen nicht länger aufbewahrt werden. Der Ständerat hat sich am Montag dafür ausgesprochen, bei der geltenden Frist von sechs Monaten zu bleiben. Damit kam er auf einen früheren Entscheid zurück.

Randdaten geben Auskunft darüber, wer wann mit wem wie lange telefoniert hat oder wer wann an wen einen Brief geschickt hat. Heute werden diese Daten sechs Monate lang aufbewahrt, künftig sollten die Strafverfolgungsbehörden auch nach einem Jahr noch darauf zugreifen können.

Der Bundesrat wollte im Rahmen der Revision des Bundesgesetzes betreffend die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs (BÜPF) die Frist für die Aufbewahrung der Randdaten verlängern. Der Nationalrat zeigte sich damit einverstanden.

Der Ständerat hatte zunächst ebenfalls Ja gesagt zu zwölf Monaten für die Telefonranddaten. Beim Postverkehr wollte er bei sechs Monaten bleiben. Am Montag hat er nun auf Antrag seiner Rechtskommission oppositionslos beschlossen, auch bei den Telefonranddaten bei sechs Monaten zu bleiben.

Vorlage nicht gefährden

Kommissionssprecher Stefan Engler (CVP/GR) begründete die Kehrtwende mit dem drohenden Referendum. Die Vorratsdatenspeicherung sei ohnehin schon umstritten. Würde die Aufbewahrungsdauer auf zwölf Monate verlängert, könnte dies die Chancen eines Referendums erhöhen und die ganze Vorlage gefährden, gab er zu bedenken.

Das wäre nicht im Sinne der Strafverfolgung. Aus Sicht der Kommission handle es sich bei sechs Monaten um einen vernünftigen Kompromiss zwischen Freiheitsrechten und den Erfordernissen einer effektiven Strafverfolgung.

Urteil zur EU-Richtlinie

Claude Janiak (SP/BL) nannte als weiteren Grund ein Urteil des Europäischen Gerichtshofs. Dieser hatte im vergangenen Jahr die EU-Richtlinie zur Vorratsdatenspeicherung für ungültig erklärt.

Aus Sicht des Bundesrats tangiert das Urteil die Schweizer Regeln nicht, da in der Schweiz die gespeicherten Daten den Strafverfolgungsbehörden nur dann geliefert werden dürfen, wenn ein dringender Verdacht auf eine schwerwiegende Straftat vorliegt und ein Zwangsmassnahmengericht dies genehmigt hat. Das Urteil beeinflusste die Diskussion in der Schweiz dennoch.

Bundesrat einverstanden

Der Bundesrat zeigt sich angesichts des Widerstands gegen eine Verlängerung der Aufbewahrungsdauer in der Schweiz einverstanden damit, bei sechs Monaten zu bleiben. Für ihn habe Priorität, dass es mit der Vorlage voran gehe, sagte Justizministerin Simonetta Sommaruga.

Der Bundesrat will mit der Gesetzesrevision die Überwachung der technologischen Entwicklung anpassen. Das Abhören von Telefongesprächen im Rahmen von Strafverfahren ist schon heute möglich. Kriminelle können sich aber einer Überwachung entziehen, wenn sie über das Internet telefonieren.

Umstrittene Staatstrojaner

Neu sollen deshalb die Strafverfolgungsbehörden zur Überwachung Verdächtiger so genannte Staatstrojaner in Computer einschleusen dürfen, um beispielsweise Skype-Gespräche mitzuhören. Im Gesetz ist die Rede von "besonderen technischen Geräten" - gemeint sind IMSI-Catcher für die Abhörung und Ortung von Handys - und "besonderen Informatikprogrammen", auch GovWare genannt.

National- und Ständerat haben schon zugestimmt, doch möchte der Nationalrat im Gesetz verankern, dass die Programme von einer zentralen Bundesstelle beschafft werden müssen. Der Ständerat will auf eine zentralisierte Beschaffung verzichten.

Im Rahmen von Strafverfahren

Umstritten ist zwischen den Räten auch noch, ob die Randdaten des Fernmeldeverkehrs in der Schweiz aufbewahrt werden müssen oder nicht. Der Nationalrat hatte das Gesetz entsprechend ergänzt, der Ständerat strich die Bestimmung mit 20 zu 17 Stimmen bei 2 Enthaltungen. Die Vorlage geht nun zurück an den Nationalrat.

Sommaruga zeigte sich am Montag konsterniert ob des Widerstands gegen die Gesetzesrevision. Erneut betonte sie, dass es nicht um präventive Überwachung gehe, sondern um Überwachung auf richterliche Anordnung hin bei schweren Straftaten. Auch Janiak kritisierte, präventive Überwachung werden "kreuz und quer" vermischt mit der Überwachung im Rahmen der Strafverfolgung.

Debatte im Nationalrat, 03.03.2016

Telefonüberwachung - Vorratsdatenspeicherung wird in der Schweiz nicht verlängert

(sda) Telefonranddaten werden in der Schweiz weiterhin sechs Monate lang aufbewahrt. Nach dem Ständerat hat sich auch der Nationalrat dafür ausgesprochen, bei der geltenden Frist zu bleiben. Damit ist das Überwachungsgesetz BÜPF auf der Zielgeraden.

Telefonranddaten geben Auskunft darüber, wer wann mit wem wie lange telefoniert hat. Heute werden diese Daten sechs Monate lang aufbewahrt. Der Bundesrat wollte die Frist ursprünglich auf zwölf Monate verlängern. Damit hätten die Strafverfolgungsbehörden zur Aufklärung von Straftaten länger auf die Daten zugreifen können.

Sowohl der Ständerat als auch der Nationalrat zeigten sich zunächst damit einverstanden. Auf Antrag seiner Rechtskommission kam der Ständerat aber auf den Entscheid zurück und beschloss, bei sechs Monaten zu bleiben. Dem hat am Donnerstag nun auch der Nationalrat zugestimmt, mit 97 zu 90 Stimmen bei 2 Enthaltungen.

Die Postranddaten werden ebenfalls sechs Monate lang aufbewahrt. Dieser Entscheid dazu fiel mit 112 zu 75 Stimmen. Hier geht es vor allem um die Absender- und Empfänger-Daten von eingeschriebenen Sendungen.

Angst vor Referendum

Grund für die Kehrtwende in den Räten war das drohende Referendum gegen das revidierte Gesetz betreffend die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs (BÜPF). Die Vorratsdatenspeicherung sei ohnehin schon umstritten, hiess es. Würde die Aufbewahrungsdauer auf zwölf Monate verlängert, könnte das die ganze Vorlage gefährden.

Eine Rolle spielte bei den Überlegungen auch ein Urteil des Europäischen Gerichtshofes. Dieser hatte die EU-Richtlinie zur Vorratsdatenspeicherung für ungültig erklärt. Die Schweiz betrifft das Urteil zwar nicht, doch löste es Diskussionen aus.

Nicht der Kern der Vorlage

Die Kehrtwende erfolgte im Einvernehmen mit dem Bundesrat, der selbst von den ursprünglichen Plänen Abstand nahm. Die Aufbewahrungsdauer sei nicht der Kern der Vorlage, sagte Justizministerin Simonetta Sommaruga.

Wichtig sei, dass das revidierte Gesetz rasch in Kraft gesetzt werden könne. Dieser Auffassung seien auch die Strafverfolgungsbehörden. Die Vorteile einer Verlängerung der Aufbewahrungsdauer wögen die politische Unruhe nicht auf.

Komplexe Kriminalfälle

Im Nationalrat machte sich eine Minderheit aus CVP und SVP dennoch für zwölf Monate stark. Karl Vogler (CVP/OW) stellte fest, gerade bei komplexen Kriminalfällen wie organisiertem Verbrechen und Terrorismus nähmen die Ermittlungen Zeit in Anspruch. Sechs Monate genügten nicht.

Die SVP-Fraktion war gespalten. Andrea Geissbühler (SVP/BE) und Pirmin Schwander (SVP/SZ) plädierten für zwölf Monate, Franz Grüter (SVP/LU) für sechs. Daten von Millionen von Bürgerinnen und Bürgern würden gespeichert, um einzelne wenige Verbrechen aufzuklären, stellte Grüter fest. Eine längere Aufbewahrungsdauer wäre unverhältnismässig.

Randdaten in der Schweiz aufbewahren

Das Gesetz geht nun mit einer letzten Differenz zurück an den Ständerat. Umstritten bleibt zwischen den Räten, ob die Randdaten des Fernmeldeverkehrs in der Schweiz aufbewahrt werden müssen oder nicht. Der Nationalrat hatte diese Auflage ins Gesetz eingebaut.

Am Mittwoch hat er mit 114 zu 72 Stimmen bei 3 Enthaltungen beschlossen, dabei zu bleiben. Die Mehrheit befand, es handle sich um sensible Daten. Dass diese irgendwo auf der Welt aufbewahrt werden könnten, löse Unbehagen aus.

Unnötig und nicht zu überprüfen

Sommaruga stellte sich vergeblich gegen die Bestimmung. Für die Einhaltung des schweizerischen Datenschutzrechts sei diese nicht nötig, sagte sie. Alle in der Schweiz tätigen Unternehmen müssten das schweizerische Recht einhalten, und zwar ungeachtet davon, wo die Daten effektiv gespeichert seien.

Gemäss dem Datenschutzgesetz dürften Personendaten nur dann im Ausland aufbewahrt werden, wenn das betreffende Land einen angemessenen Schutz gewährleiste, stellte die Justizministerin fest. Das gelte auch für die Aufbewahrung der Daten in einer Cloud auf einem Server im Ausland. Sommaruga machte ausserdem geltend, es lasse sich gar nicht überprüfen, wo Daten gespeichert würden.

Skype-Gespräche abhören

Der Bundesrat will mit der Gesetzesrevision vor allem die Grundlage für die Überwachung verschlüsselter Kommunikation schaffen. Das Abhören von Telefongesprächen im Rahmen von Strafverfahren ist schon heute möglich. Kriminelle können sich aber einer Überwachung entziehen, wenn sie über das Internet telefonieren.

Neu sollen die Strafverfolgungsbehörden zur Überwachung Verdächtiger Staatstrojaner (GovWare) in Computer einschleusen dürfen, um beispielsweise Skype-Gespräche mitzuhören. GovWare soll nur zur Aufklärung von besonders schweren Straftaten eingesetzt werden dürfen, bei denen auch eine verdeckte Ermittlung zulässig wäre. Schon heute lassen die Gerichte die Programme zu, doch ist die Rechtslage umstritten.

Debatte im Ständerat, 08.03.2016

Aufbewahrung der Telefonranddaten bleibt umstritten

(sda) Fernmeldedienstanbieter sollen nicht verpflichtet werden, die Telefonranddaten in der Schweiz aufzubewahren. Der Ständerat hat am Dienstag mit 25 zu 17 beschlossen, an seinem früheren Entscheid festzuhalten.

Das Gesetz zur Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs (BÜPF) geht damit ein drittes Mal an den Nationalrat, der auf einer Aufbewahrung der Daten in der Schweiz pocht. Es handle sich um sensible Daten, hiess es in der grossen Kammer. Dass diese irgendwo auf der Welt aufbewahrt werden könnten, löse Unbehagen aus.

Im Ständerat folgte die Mehrheit dagegen Justizministerin Simonetta Sommaruga. Sie gab zu bedenken, es lasse sich gar nicht überprüfen, ob die Daten in der Schweiz gespeichert würden. Telefonranddaten geben Auskunft darüber, wer wann mit wem wie lange telefoniert hat.

Bereits geeinigt haben sich die Räte darauf, dass diese Daten weiterhin sechs Monate lang aufbewahrt werden. Der Bundesrat wollte die Frist ursprünglich auf zwölf Monate verlängern. Um die Vorlage nicht zu gefährden, verzichtete er aber am Ende darauf.

Debatte im Nationalrat, 14.03.2016

Telefonüberwachung - Das BÜPF kommt in die Einigungskonferenz

(sda) Das Gesetz zur Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs (BÜPF) wird zum Fall für die Einigungskonferenz. National- und Ständerat fanden auch in der dritten Beratungsrunde in einem Punkt keine Einigung.

Umstritten ist nur noch, ob die Fernmeldedienstanbieter verpflichtet werden sollten, die Telefonranddaten in der Schweiz aufzubewahren. Ständerat und Bundesrat lehnen dies ab, der Nationalrat aber beharrte am Montag auf dieser Bestimmung.

Der Entscheid fiel mit 84 zu 73 Stimmen bei 35 Enthaltungen. Für die Aufbewahrung der Randdaten in der Schweiz stimmten vorab SVP und Grüne, während CVP, FDP und BDP die Bestimmung ablehnten. Die SP enthielt sich mehrheitlich.

Die Befürworter der Bestimmung machten vor allem Bedenken bezüglich Datenschutz geltend. Justizministerin Simonetta Sommaruga betonte vergeblich, das Datenschutzgesetz gelte auch dann, wenn die Daten auf Servern im Ausland aufbewahrt würden. Zudem würden seit Jahren Randdaten gespeichert, ein Teil davon im Ausland. "Wir führen nichts Neues ein", sagte sie.

Bereits geeinigt haben sich die Räte darauf, dass die Randdaten weiterhin sechs Monate lang aufbewahrt werden. Der Bundesrat wollte die Frist ursprünglich auf zwölf Monate verlängern. Um die Vorlage nicht zu gefährden, verzichtete er aber am Ende darauf.

Debatte am 16.03.2016

Neue Regeln zur Telefonüberwachung unter Dach und Fach

(sda) Die Strafverfolgungsbehörden sollen künftig Trojaner in Computer einschleusen dürfen, um Skype-Gespräche Krimineller mithören zu können. Das revidierte Gesetz zur Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs (BÜPF) ist unter Dach und Fach.

National- und Ständerat haben am Mittwoch dem Vorschlag der Einigungskonferenz zugestimmt und die letzte Differenz ausgeräumt. Das letzte Wort könnte indes das Stimmvolk haben, die Gegner haben ein Referendum angekündigt.