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Le 31 mai 2021, la FINMA a annoncé qu'elle souhaitait concrétiser les obligations de transparence en matière de risques climatiques qui incombent aux banques et aux assurances, et qu'elle allait exiger des informations qualitatives et quantitatives dans ce domaine en adoptant " une approche proportionnée, fondée sur des principes et compatible au niveau international ". Or, l'ordre juridique suisse ne comporte aucune disposition lui permettant d'adopter de telles règles. Je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

- Sur quelle base la FINMA se fonde-t-elle pour procéder à de tels examens ?

- Alors qu'elle n'est qu'une autorité exécutive, la FINMA a créé dans le cas évoqué des règles de rang législatif. De quelle manière le Conseil fédéral compte-t-il soumettre ces décisions de la FINMA au verdict démocratique et à celui de l'État de droit, dans le cadre du processus législatif ordinaire ?

- Comment garantit-il que de tels examens n'auront aucune conséquence pour l'économie (par exemple sur l'octroi de crédits hypothécaires ou le financement des PME) ?

- Comment entend-il sanctionner la FINMA pour avoir outrepassé son mandat légal ?

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L'auteur de l'interpellation fait référence aux circulaires 2016/1 "Publication - banques" et 2016/2 "Publication - assureurs (public disclosure)" de la FINMA, qui ont été partiellement révisées en 2021. La législation actuelle fournit à la FINMA les bases pour préciser ses exigences prudentielles en matière de publication des risques financiers liés au climat.

Selon le droit prudentiel suisse, les banques et les entreprises d'assurance sont tenues d'exercer une gestion générale des risques et de publier dans ce cadre tous les risques matériels auxquels elles sont exposées, dont éventuellement les risques financiers liés au climat. Ceux-ci ayant augmenté, la FINMA a intensifié sa surveillance en la matière et précisé ses exigences de publication. Les risques financiers liés au climat ne constituent pas une nouvelle catégorie de risques, mais un nouveau facteur de risque dans les catégories dites classiques.

Dans les faits, l'ordonnance sur les banques (OB) impose aux banques d'exercer une gestion des risques appropriée. Celles-ci doivent déterminer, limiter et contrôler en particulier les risques de crédit, les risques de pertes, les risques liés au marché, à l'exécution des transactions et au manque de liquidités, les risques opérationnels et juridiques, ainsi que les risques susceptibles de ternir leur réputation (art. 12 OB). En outre, l'art. 16 de l'ordonnance sur les fonds propres précise que les banques doivent informer le public de manière adéquate sur leurs risques. Il habilite également la FINMA à édicter des prescriptions d'exécution techniques et à définir les informations qui doivent être publiées en sus de ce qui figure dans le bouclement annuel ou les bouclements intermédiaires.

Les entreprises d'assurance sont elles aussi assujetties à l'obligation de déterminer, limiter et contrôler tous les risques principaux qu'elles encourent. Conformément à l'art. 25 de la loi sur la surveillance des assurances, elles sont en outre tenues, notamment, d'établir un rapport d'activité annuel. La FINMA est habilitée à fixer les exigences auxquelles ce rapport doit satisfaire et à désigner les informations et documents à y inclure. L'ordonnance sur la surveillance (OS) dispose que les entreprises d'assurance doivent publier au moins une fois par an un rapport relatif à leur situation financière (art. 111a OS). Ce rapport doit contenir des informations quantitatives et qualitatives et décrire en particulier le profil de risque. L'art. 111a, al. 5, OS fonde l'habilitation de la FINMA à régler les détails.

Le Conseil fédéral estime que l'autorité de surveillance dispose ainsi des bases juridiques requises pour préciser les obligations de publication visées par l'auteur de la présente interpellation. Par ailleurs, les circulaires susmentionnées ont été modifiées à l'issue d'une consultation préalable et d'une audition des milieux intéressés. Aucun des participants n'a remis en question les bases légales, et la plupart ont approuvé les modifications des circulaires.

De l'avis du Conseil fédéral, ce ne sont pas les nouvelles obligations de publication imposées aux établissements financiers qui peuvent influer sur l'économie réelle, mais éventuellement les risques liés au climat. Le Conseil fédéral a en outre annoncé qu'il présenterait, d'ici à la fin du premier semestre 2022, un projet d'ordonnance régissant la publication par les grandes entreprises d'un rapport sur les risques liés au climat, ceux-ci pesant aussi sur l'économie réelle. Cette ordonnance précisera les exigences qui découlent de toute façon du contre-projet opposé par le Parlement à l'initiative populaire sur les entreprises responsables.

Réponse du Conseil fédéral.