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Die Aussichten für den Arbeitsmarkt in der Schweiz sind ungünstig. Trotzdem hat sich die Zuwanderung nur in relativ bescheidenem Mass abgeschwächt. Die Migrationsbilanz (Einwanderungen minus Auswanderungen) ist weiterhin positiv.

Es sind Massnahmen zu treffen, die diese Situation entschärfen. Der Bundesrat wird deshalb ersucht, folgende Fragen zu beantworten:

1. Kann das Abkommen über die Personenfreizügigkeit revidiert werden? Welches sind die Voraussetzungen?

2. Unter welchen Voraussetzungen und mit welchen Folgen kann die allgemeine Schutzklausel als vorübergehende Abhilfemassnahme angerufen werden?

3. Wann, unter welchen Voraussetzungen und gegenüber welchen Ländern kann die besondere Schutzklausel, die Ventilklausel, angerufen werden und bis wann?

4. Was ist vorgesehen, um die flankierenden Massnahmen zu verstärken?

5. Wie kann gestützt auf unser innerstaatliches Recht der Familiennachzug beschränkt werden?

6. Wie kann dem Missbrauch in Bezug auf die Beanspruchung von Arbeitslosengeld möglichst rasch ein Riegel vorgeschoben werden?

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Der Bundesrat ist der Ansicht, dass das Personenfreizügigkeitsabkommen auch im heutigen wirtschaftlichen Umfeld für die Schweiz von grossem Vorteil ist. In den letzten Jahren wurden dank der Zuwanderung aus der EU in der Schweiz über 200 000 neue Arbeitsplätze geschaffen. Ohne die Möglichkeit, rasch und unbürokratisch qualifizierte Ausländer anzustellen, wäre ein Grossteil dieser Arbeitsplätze nicht in der Schweiz, sondern im Ausland entstanden, und es wären Betriebsstätten ins Ausland ausgelagert worden. Die Zunahme der Arbeitslosigkeit in den letzten zwei Jahren ist nicht auf das Personenfreizügigkeitsabkommen zurückzuführen, sondern auf die Wirtschaftskrise aufgrund der Lage im Finanzsektor. Dank der flankierenden Massnahmen zur Einführung der Personenfreizügigkeit hat sich zudem der Arbeitnehmerschutz in der Schweiz stark verbessert.

1. Die Möglichkeit einer Revision des Freizügigkeitsabkommens (FZA) ist im Abkommen vorgesehen (Art. 18 FZA). Bei einer Revision ist die Zustimmung von allen beteiligten Parteien (der Europäischen Union, der 27 Mitgliedstaaten der EU sowie der Schweiz) erforderlich. Änderungen des Abkommens müssen die jeweiligen internen Genehmigungsverfahren aller Vertragsparteien durchlaufen. In der Schweiz ist eine Änderung des FZA grundsätzlich vom Parlament zu genehmigen. Der Parlamentsbeschluss untersteht dem fakultativen Referendum.

2. Die allgemeine Schutzklausel nach Artikel 14 Absatz 2 FZA sieht vor, dass bei Vorliegen von schwerwiegenden wirtschaftlichen oder sozialen Problemen der Gemischte Ausschuss auf Anfrage einer Vertragspartei angerufen werden kann, um vorübergehende Abhilfemassnahmen zu prüfen. Diese Massnahmen sind in Umfang und Dauer auf das zur Abhilfe erforderliche Mindestmass zu beschränken. Die Schutzmassnahmen im Rahmen der allgemeinen Schutzklausel müssen vom Gemischten Ausschuss einvernehmlich beschlossen werden. Die allgemeine Schutzklausel ist unbefristet, d. h. auch noch nach Ende des Übergangsregimes anrufbar.

3. Die besondere Schutzklausel (Ventilklausel) beruht auf Artikel 10 Absatz 4 FZA. Demnach kann die Schweiz gegenüber den Staaten der EU-17 sowie den EU-8 bis 12 Jahre nach Inkrafttreten des Basisabkommens wieder einseitig - und ohne Retorsionsmassnahmen vonseiten der EU - Kontingente für Arbeitnehmer und Selbstständige aus der EU einführen, wenn die Zahl der erteilten Aufenthalts- und Kurzaufenthaltsbewilligungen in einem bestimmten Jahr um 10 Prozent höher als der Durchschnitt der drei vorangegangenen Jahre liegt. Die Schweiz kann in diesem Fall für die beiden folgenden Jahre die Zahl der neuen Aufenthaltserlaubnisse wieder einseitig auf den Durchschnitt der drei vorangegangenen Jahre plus 5 Prozent begrenzen. Im Rahmen der aktuellen Zuwanderungsdebatte prüft der Bundesrat diese Instrumente sowie allfällige Massnahmen, die den Vollzug des bestehenden Abkommens verbessern sollen. Im Frühjahr 2010 wird er ausserdem das nächste Mal prüfen, ob eine Anrufung der Ventilklausel gegenüber den Staaten der EU-17 infrage kommt. Für Rumänien und Bulgarien gilt die Ventilklausel ab Ende des Übergangsregimes bis Mai 2019.

4. Die Überprüfung der Wirksamkeit der flankierenden Massnahmen (FlaM) ist eine permanente Aufgabe des Bundesrates sowie des für den Vollzug dieser Massnahmen zuständigen Staatssekretariats für Wirtschaft (Seco). Die jährlichen Berichte des Seco über die Umsetzung der FlaM (FlaM-Berichte) und die Observatoriumsberichte über die Auswirkungen der Personenfreizügigkeit zeigen auf, ob die Massnahmen greifen und die Löhne in der Schweiz eingehalten werden.

Mit der Ausdehnung des FZA auf die 2004 der EU beigetretenen Mitgliedstaaten wurden die FlaM per 1. April 2006 in wichtigen Punkten verbessert. In der Botschaft des Bundesrates vom 14. März 2008 betreffend die Weiterführung des Abkommens über die Freizügigkeit sowie das Protokoll zu dessen Ausdehnung auf Bulgarien und Rumänien wurden zudem weitere Optimierungen im Vollzug angekündigt. Diese wurden im Jahre 2009 umgesetzt. Jene Verbesserungen, welche eine Anpassung der Entsendeverordnung bedingten, sind vom Bundesrat am 4. November 2009 verabschiedet worden und am 1. Januar 2010 in Kraft getreten. Unter anderem wurde die Anzahl arbeitsmarktlicher Kontrollen zur Einhaltung der schweizerischen Lohn- und Arbeitsbedingungen um 20 Prozent auf 27 000 Kontrollen jährlich erhöht. Der neuste FlaM-Bericht vom 23. April 2009 bestätigt, dass die Kontrollen der Lohn- und Arbeitsbedingungen flächendeckend in allen Branchen durchgeführt und die Löhne überwiegend eingehalten wurden. Auch der Observatoriumsbericht 2009 kommt zum Schluss, dass sich die überwiegende Mehrheit der kontrollierten Betriebe und Arbeitnehmer korrekt verhält. Es zeigte sich aber auch, dass in einzelnen Branchen weiterhin eine gewisse Gefahr des Lohndumpings besteht. Aufgrund der überwiegend positiven Bilanz sowie der bereits eingeleiteten Optimierungen besteht zwischen Bund, Kantonen und Sozialpartnern Einigkeit darüber, dass keine wesentlichen Neuerungen der FlaM notwendig sind.

5. Die Voraussetzungen für den Familiennachzug von EU-Staatsangehörigen sind im Freizügigkeitsabkommen geregelt. Die innerstaatlichen Bestimmungen zur Regelung des Familiennachzugs im Ausländergesetz (AuG) kommen auf diese Fälle nicht zur Anwendung. Das FZA regelt im Rahmen des Familiennachzugs auch den Nachzug von Drittstaatenangehörigen. Das Bundesgericht hat in einem Entscheid vom 29. September 2009 (BGE 2C-196/2009) der Metock-Rechtsprechung des EuGH (Urteil vom 25. Juli 2008, Rs. C-127/08) Rechnung getragen. Seither besteht für EU-Bürger ein Rechtsanspruch auf Familiennachzug von Familienangehörigen aus Drittstaaten, ohne dass wie bisher ein vorausgehender rechtmässiger, dauerhafter Aufenthalt in der EU erforderlich ist. Allerdings steht das Recht auf Familiennachzug unter dem Vorbehalt, dass der Erwerbstätige über eine angemessene Wohnung für seine Angehörigen verfügt. Wenn absehbar ist, dass die finanziellen Mittel des Erwerbstätigen nicht ausreichen, um eine angemessene Wohnung finanzieren zu können, kann der Familiennachzug verweigert werden. Diese Bestimmung darf jedoch nicht zu Diskriminierungen zwischen inländischen Arbeitnehmern und Arbeitnehmern aus den Mitgliedstaaten der EU führen.

6. EU-17-/Efta-Angehörige, die arbeitslos werden und deren Beitragszeit in der Schweiz allein nicht genügt, um einen Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung zu begründen, haben das Recht, sich die Versicherungs- bzw. Beschäftigungszeiten anrechnen zu lassen, die sie im EU-/Efta-Raum zurückgelegt haben, bevor sie in die Schweiz gekommen sind (sogenanntes Totalisierungsprinzip). Statistische Erhebungen zeigen jedoch, dass zwischen dem 1. Januar 2008 und dem 29. Mai 2009 rund 99 Prozent der Bezüger zwölf oder mehr Monate Beiträge in der Schweiz entrichtet und damit einen eigenständigen Anspruch erworben haben. Die Berufung auf das Totalisierungsprinzip steht zudem unter dem Vorbehalt des Rechtsmissbrauchsverbots. Ein Rechtsmissbrauch liegt beispielsweise dann vor, wenn ein Arbeitsvertrag mit dem Ziel abgeschlossen wurde, Arbeitslosenentschädigung zu beziehen.

Kündigungen kurz nach Stellenantritt sind grundsätzlich von den Durchführungsstellen einer eingehenden Prüfung in Bezug auf Missbrauch zu unterziehen, auch unter Berücksichtigung der Umstände der Beendigung des vorhergehenden ausländischen Arbeitsverhältnisses. Eine entsprechende Weisung des Seco wurde im Dezember 2009 publiziert. Von den 1207 EU-/Efta-Angehörigen, welche seit Einführung des freien Personenverkehrs im Jahre 2002 die Totalisierung in Anspruch genommen haben, betrug bei 128 Personen die Beschäftigungsdauer weniger als vier Wochen. Während des Bezugs von Arbeitslosenentschädigung ist die versicherte Person strengen Kontrollvorschriften unterworfen. Sie hat monatlich ordentliche Bewerbungen gegenüber dem regionalen Arbeitsvermittlungszentrum (RAV) nachzuweisen. Stellenzuweisungen ist Folge zu leisten. Ungenügende Bemühungen, die Verletzung der Auskunfts- und Meldepflicht, selbstverschuldete Arbeitslosigkeit oder auch das Nichtantreten einer zugewiesenen zumutbaren Arbeit werden durch die Streichung von Taggeldern (bis 60 Tage pro Verstoss) sanktioniert. Wiederholtes Nichterfüllen der Pflichten führt zum Verlust der Anspruchsberechtigung.

Derzeit wird geprüft, wie der Informationsaustausch zwischen den kantonalen Vollzugsstellen der Arbeitslosenversicherung (Arbeitsämter und RAV) und den Migrationsbehörden insgesamt verbessert werden kann.

Antwort des Bundesrates.