InitialSituation

Das Schweizer Volk hat am 5. Juni 2005 an einer Volksabstimmung die Teilnahme an der Kooperation von Schengen und Dublin gutgeheissen. Am 20. März 2006 hat die Schweiz das Schengen- und das Dublin-Assoziierungsabkommen ratifiziert. Diese Assoziierung ist dynamisch konzipiert und die Schweiz hat sich grundsätzlich zur Akzeptierung aller Weiterentwicklungen des Schengen- und Dublin-Besitzstands verpflichtet. Seit der Unterzeichnung dieser Abkommen sind der Schweiz von der EU bereits mehrere Weiterentwicklungen des Schengen-Besitzstands notifiziert worden. Neben der Einführung der Biometrie in den Reisedokumenten ausländischer Personen kommt auch einer anderen Entwicklung eine besondere Wichtigkeit zu. Es handelt sich dabei um den Schengener Grenzkodex, der dem Parlament zur Genehmigung unterbreitet werden muss und einige Änderungen im Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer (AuG) bedingt.

Ziel der vorliegenden Gesetzesrevision ist im Übrigen eine vollständige Umsetzung des bereits übernommenen Schengen- und Dublin-Besitzstands. Dafür sind Ergänzungen im AuG, im Asylgesetz (AsylG) und im Bundesgesetz über das Informationssystem für den Ausländer- und den Asylbereich (BGIAA) erforderlich. Diese müssen im Zeitpunkt der Inkraftsetzung der Assoziierungsabkommen, d.h. voraussichtlich am 1. November 2008, bereits in Kraft sein.

A. Schengener Grenzkodex

Der Schengener Grenzkodex, ein Instrument zur Festlegung der gemeinsamen Regeln für die Kontrolle an den Aussengrenzen und an den Binnengrenzen des Schengenraums, ist der Schweiz am 9. März 2006 notifiziert worden. Die Übernahme dieser Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands muss durch das Parlament genehmigt werden. Obwohl der Grenzkodex direkt anwendbar ist, sind einige Anpassungen im AuG erforderlich. Die Verfügung einer Wegweisung an den Schengener Aussengrenzen, d.h. im Falle der Schweiz in den Flughäfen, in denen Reisende von ausserhalb des Schengenraums eintreffen, muss mit einem Standardformular mitgeteilt werden, das eine Rechtsmittelbelehrung enthält. Eine allfällige Beschwerde hat keine aufschiebende Wirkung und die Wegweisung kann grundsätzlich sofort vollzogen werden. Diese für die Aussengrenzen vorgesehene Regelung kann im Falle der Wiedereinführung der Personenkontrollen auch an den Binnengrenzen angewendet werden. Für Personen, die vom schweizerischen Hoheitsgebiet weggewiesen werden, wenn sie die erforderliche Bewilligung nicht besitzen oder während eines bewilligungsfreien Aufenthalts in der Schweiz die Einreisevoraussetzungen nicht mehr erfüllen, gilt diese Regelung nicht. Deshalb wird in diesen Fällen das im AuG vorgesehene Verfahren beibehalten; d.h. eine Verfügung wird nur auf Verlangen erlassen. Spätestens zwei Jahre nach dem Inkrafttreten der Assoziierungsabkommen muss die Schweiz - vorausgesetzt, das Parlament stimmt dieser Weiterentwicklung zu - für die Anwendung des Schengener Grenzkodex bereit sein. Das Inkrafttreten erfolgt nach der Ratifikation durch die EU, also voraussichtlich zu Beginn 2008.

B. Anpassungen im Ausländerrecht

Das AuG muss geändert werden, damit Angehörige von Nicht-Dublin-Staaten, die sich illegal in der Schweiz aufhalten, in einen Dublin-Staat ausgewiesen werden können, wenn sich herausstellt, dass dieser für das Asylverfahren zuständig ist. Die Kantone haben in diesem Zusammenhang die Möglichkeit, sich an das Bundesamt für Migration (BFM) zu wenden, damit dieses nach einer Überprüfung der Fingerabdruckdatenbank Eurodac den betroffenen Staat um Rückübernahme der in Frage stehenden Person ersuchen kann. Der Wegweisungsvollzug und die mit dem Aufenthalt und dem Vollzug der Ausschaffung verbundenen Kosten bleiben indessen in der Zuständigkeit der Kantone.

Der bereits übernommene Schengen-Besitzstand ermöglicht es der Schweiz, die Luftfahrtunternehmen, die Verbindungen von Nicht-Schengen-Staaten in die Schweiz haben, dazu zu verpflichten, gewisse Passagierdaten zu Grenzkontrollzwecken gleich nach dem Check-In zu übermitteln. Das AuG ist entsprechend zu ergänzen. Ebenfalls vorzusehen sind Strafnormen in Bezug auf diese Verpflichtungen und in Bezug auf die Sorgfaltspflicht der Transportunternehmen.

Der Bundesrat sieht im AuG schliesslich eine Delegationsklausel vor, die es dem EJPD im Einvernehmen mit dem EDA ermöglicht, Vereinbarungen zur Regelung von Organisationsfragen im Zusammenhang mit der Rückkehr ausländischer Personen in ihren Herkunftsstaat abzuschliessen.

C. Anpassungen im Asylrecht

Im Asylbereich muss die Schweiz bei der Einreichung eines Asylgesuchs auf ihrem Hoheitsgebiet, an den Binnengrenzen oder in einem Flughafen prüfen, welcher Staat aufgrund der Dublin-Assoziierungsabkommen für die Durchführung des Asylverfahrens zuständig ist. Wird ein Asylgesuch im Landesinnern, an den Binnengrenzen, oder bei einer Anhaltung anlässlich des illegalen Grenzübertritts gestellt, wird die gesuchstellende Person in der Regel einem Empfangszentrum zugewiesen. Am Flughafen wird die Einreise nur dann bewilligt, wenn die Schweiz zusätzlich zu den heutigen Voraussetzungen gemäss den Dublin-Assoziierungsabkommen für die Durchführung des Asylverfahrens zuständig ist. Schliesslich soll die Möglichkeit, Dritte mit der Bearbeitung von biometrischen Daten zu beauftragen, gesetzlich verankert werden. Dies betrifft vor allem Fingerabdrücke, die schon heute von Privatunternehmen abgenommen werden.

D. Anpassungen im BGIAA

Das Bundesgesetz über das Informationssystem für den Ausländer- und den Asylbereich muss neu die Aufgaben berücksichtigen, welche dem BFM im Rahmen der Schengen- und Dublin-Assoziierungsabkommen zufallen. (Quelle: Botschaft des Bundesrates)

Proceedings

Vorlage 1

Der Ständerat beschloss ohne Gegenantrag Eintreten. In der Detailberatung wurden zwei Anträge von von Gisèle Ory (S, NE) abgelehnt. Sie verlangte bei Artikel 7 Absatz 3, dass die Verfügung bei der Verweigerung einer Einreise in einer für die Person verständlichen Sprache verfasst sein soll. Bei Artikel 64 Absatz 2 wollte sie die Beschwerdefrist nach Eröffnung des Entscheids von drei Tagen auf zehn Tage verlängern.

Im Nationalrat war Eintreten unbestritten. Anträge einer Minderheit Leuenberger-Genève (G, GE), welche die bereits im Ständerat abgelehnten Anträge wieder aufnahmen, wurden abgelehnt.

Vorlage 2

Der Ständerat folgte grösstenteils dem Entwurf des Bundesrates. Eine kleine Änderung nahm er bei Artikel 34 Absatz 3 vor.

Im Nationalrat verlangten zwei links-grüne Minderheiten einen besseren Schutz der Menschenrechte. Eine erster Minderheitsantrag schlug vor, den Artikel 64a Absatz 2 zu ergänzen und eine aufschiebende Wirkung bei Verletzung der Europäischen Menschenrechtskonvention oder Flüchtlingskonvention zu gewähren. Ein zweiter Minderheitsantrag verlangte die Streichung von Artikel 98b Absatz 1bis. Dieser sieht vor, dass das Bundesamt Dritte mit der Bearbeitung von biometrischen Daten beauftragen kann. Die Minderheit wies auf das Risiko eines möglichen Missbrauchs hin und verlangte, dass solch sensible Daten nicht an Dritte weitergegeben werden sollten. Beide Anträge wurden jedoch abgelehnt und der Rat folgte mit einer Ausnahme den Beschlüssen des Ständerats.

In der Differenzbereinigung stimmte der Ständerat dem Beschluss des Nationalrats zu Artikel 36 zu.

In der Schlussabstimmung wurde der Entwurf 1 im Ständerat mit 40 zu 0 und im Nationalrat mit 148 zu 22 Stimmen angenommen. Der Entwurf 2 wurde mit 41 zu 0 im Ständerat und mit 161 zu 16 Stimmen im Nationalrat angenommen.