InitialSituation

Wer im Internet Waren oder Dienstleistungen beziehen will, muss sich meistens identifizieren. Dafür gibt es heute verschiedene Verfahren, oft mit Benutzernamen und Passwort. Aber keines der Verfahren ist in der Schweiz gesetzlich geregelt, und für keines übernimmt der Bund die Garantie, dass es sicher und zuverlässig funktioniert. Deshalb haben Bundesrat und Parlament ein Gesetz ausgearbeitet als Grundlage für eine vom Bund anerkannte elektronische Identität, die E-ID. Gegen das Gesetz wurde das Referendum ergriffen, die Abstimmung findet am 7. März 2021 statt.

Eine korrekte Identifikation im Internet wird immer wichtiger. Die Anzahl Geschäfte, die virtuell abgewickelt werden, nimmt stetig zu. Die Palette reicht vom Ticketkauf für den öffentlichen Verkehr über Bestellungen bei Versandhäusern bis hin zur Nutzung staatlicher Dienstleistungen. Die Bevölkerung soll diese Angebote einfach und sicher in Anspruch nehmen können. Deshalb will der Bundesrat, dass klare Regeln erlassen werden. Dazu hat er an seiner Sitzung vom 1. Juni 2018 zuhanden des Parlaments einen entsprechenden Gesetzesentwurf verabschiedet.

Gemäss der bundesrätlichen Vorlage soll der Staat die amtliche Überprüfung und Bestätigung der Identität einer Person vornehmen. Die Entwicklung und Ausstellung der konkreten technologischen Träger der digitalen Identität soll der Staat jedoch privaten Anbieterinnen, sogenannten Identity Providern (IdP), überlassen.

Die IdP und deren Lösungen soll der Staat in einem strengen Anerkennungsverfahren überprüfen und regelmässig kontrollieren. Dies soll von einer Anerkennungsstelle im Eidgenössischen Finanzdepartement (EFD) sichergestellt werden.

Bei der Handhabung und Verwendung der digitalen Identität sollen die geltenden Datenschutzbestimmungen eingehalten werden. Die Personenidentifikationsdaten dürfen Dritten nur mit ausdrücklicher Einwilligung der Kundinnen und Kunden weitergegeben werden.

Die bundesrätliche Vorlage sieht ferner vor, dass die E-ID nicht an Dritte übertragen werden darf, und dass die Inhaberin oder der Inhaber einer E-ID die gemäss den Umständen notwendigen und zumutbaren Massnahmen zu treffen hat, damit die E-ID nicht missbräuchlich verwendet werden kann.

Proceedings

Die Vorlage wird im Nationalrat erstmals während der Frühjahrssession 2019 beraten. Eine rotgrüne Kommissionsminderheit stellt den Antrag, den Entwurf an den Bundesrat zurückweisen, mit dem Auftrag, eine Vorlage auszuarbeiten, in der die Ausstellung einer E-ID als öffentliche Aufgabe festgeschrieben wird, die mittels Leistungsauftrag an Private übertragen werden kann. Die Ausgabe eines Passes sei Aufgabe des Staates, sagt die Minderheitssprecherin Min Li Marti (S, ZH). "Warum sollte das anders sein, wenn es ein elektronischer Pass ist?" Wenn der Staat sich das nicht zutraue, komme das einer Selbstaufgabe gleich. Die Gegner des Rückweisungsantrags weisen aber darauf hin, dass die Privatwirtschaft naturgegeben näher an den Nutzern und den digitalen Technologien sei, und dass der Staat ja nach wie vor Teil der Lösung wäre, da die Identifikation über eine Schnittstelle beim Fedpol erfolgen soll. Der Rückweisungsantrag scheitert schliesslich mit 131 zu 53 Stimmen bei 2 Enthaltungen.

Der Nationalrat ändert die Vorlage des Bundesrates in der Detailberatung in mehreren Punkten ab. Eine bedeutende Anpassung ist die Pflicht der Herausgeber der E-ID, allen Personen eine E-ID auszustellen, welche die persönlichen Voraussetzungen erfüllen. Bundesrätin Keller-Sutter warnt vergeblich vor einem "Vertragszwang". Der Nationalrat will zudem im Gesetz festschreiben, dass überall dort, wo ein Pass oder eine Identitätskarte beantragt werden kann, ebenfalls die Möglichkeit geschaffen wird, sich für eine E-ID anzumelden. Daten sollen des Weiteren, so der Wille des Nationalrates, an Dritte weitergegeben werden können, wenn diese für den Identity Provider in dessen Auftrag die Datenbearbeitung vornehmen.

In der Gesamtabstimmung nimmt der Nationalrat den Gesetzesentwurf mit 128 zu 48 Stimmen bei vier Enthaltungen an. Gegen den Entwurf stimmt, bis auf eine Stimme, die geschlossene sozialdemokratische und die geschlossene grüne Fraktion.

Im Ständerat beantragt Anita Fetz (S, BS) während der Sommersession 2019, die Vorlage an den Bundesrat zurückzuweisen, mit dem Auftrag eine Vorlage auszuarbeiten, in der die Ausstellung einer E-ID als öffentliche Aufgabe festgeschrieben wird und eine Verwaltungseinheit mit der Ausstellung derselben beauftragt wird. Es brauche eine sichere und vertrauenswürdige elektronische Identifikation, sagt sie. "Genau so wie der rote Pass muss auch die digitale ID eine staatliche Aufgabe sein." Das Vertrauen in den Staat sei grösser als in private Anbieter. Bundesrätin Keller-Sutter verweist jedoch auf Erfahrungen im Ausland: Staatliche Lösungen würden kaum genutzt. Sie liessen sich nicht rasch genug an die technologische Entwicklung anpassen. Die E-ID sei zudem kein digitaler Pass, sondern ein qualifiziertes Login. Der Rückweisungsantrag scheitert schliesslich mit 32 zu 7 Stimmen.

In der Detailberatung folgt der Rat dem Antrag seiner vorberatenden Kommission und überträgt die Aufsicht über die Anbieter von elektronischen Identitätsdienstleistungen nicht, wie im bundesrätlichen Entwurf vorgesehen, einer Stelle innerhalb der Bundesverwaltung, sondern einer unabhängigen Kommission (EIDCOM). Mit dieser unabhängigen Aufsichtsbehörde sollen das Vertrauen und die Glaubwürdigkeit in die E-ID und die Sichtbarkeit der Rolle des Staates gestärkt werden. Der Ständerat will zudem im Gesetz festhalten, dass der Bundesrat eine Verwaltungseinheit damit beauftragen kann, ein E-ID-System zu betreiben und E-ID auszustellen. Ausserdem soll sich der Bund - um den Zugang zu einer E-ID für breite Bevölkerungskreise sicherzustellen - an Unternehmen beteiligen welche E-ID ausstellen. (Gemäss der bundesrätlichen Vorlage wäre dies nur möglich gewesen, wenn es keine anerkannten Aussteller für die höheren Sicherheitsniveaus gibt.) Auch streicht der Ständerat das Verbot, die E-ID auf Dritte zu übertragen, aus dem Gesetzesentwurf, ebenso die dort explizit festgehaltene Sorgfaltspflicht für die Nutzerinnen und Nutzer. Zudem verschärft der Ständerat die Vorschriften zur Datenweitergabe: Identity Provider sollen Daten nicht an Dritte weitergeben und sie auch selber nicht zu anderen Zwecken nutzen können.

Die kleine Kammer nimmt die Vorlage in der Gesamtabstimmung schliesslich mit 33 zu 4 Stimmen bei 2 Enthaltungen an.

Der Nationalrat hält in der Herbstsession 2019, dem Bundesrat folgend, am Verbot der Übertragung der E-ID auf Dritte und der expliziten Sorgfaltspflicht fest. Er verwirft auch die Einsetzung einer unabhängigen Kommission. Die EIDCOM bringe keinen Mehrwert aber mehr Bürokratie und höhere Kosten, sagt Christa Markwalder (R, BE) stellvertretend für die Ratsmehrheit. Während der Ständerat die Weitergabe der Daten an Dritte verbieten will, will der Nationalrat die Datenbearbeitung durch Dritte unter Umständen zulassen. Die Arbeitsteilung innerhalb eines Konzerns oder die Kundenunterstützung würden sonst verunmöglicht. Ebenfalls noch keine Einigung zwischen den Räten gibt es über die Bedingungen, unter welchen eine Verwaltungseinheit ein E-ID-System betreiben und E-ID ausstellen darf. Der Nationalrat beharrt darauf, dass dies, wie im bundesrätlichen Entwurf vorgesehen, nur möglich sein soll, wenn es keine anerkannten Aussteller für die höheren Sicherheitsniveaus gibt.

Die Vorlage geht noch während der Herbstsession zurück in den Ständerat. Dieser stimmt der expliziten Sorgfaltspflicht zu, will aber weiterhin das Verbot der Übergabe die E-ID auf Dritte aus der Vorlage streichen. Er beschliesst zudem, dass für Logins und andere elektronische Identifizierungen, bei denen zur Identifizierung ein niedriges Sicherheitsniveau angewendet wird, eine Alternative zur E-ID zur Verfügung stehen muss.

Auch bei der Datenbearbeitung durch Dritte sucht der Ständerat den Mittelweg. Er beschliesst, dass Dritte Daten in dem Rahmen bearbeiten dürfen, in dem sie auch vom Aussteller der E-ID, dem Identity Provider, verwendet werden dürfen. In den übrigen umstrittenen Punkten lenkt der Ständerat jedoch nicht ein. So soll der Bund, gemäss seinem Willen, eine Verwaltungseinheit damit beauftragen können, ein E-ID-System zu betreiben und eine E-ID auszustellen. Anders als der Nationalrat knüpft er daran keine besonderen Bedingungen. Nach dem Willen des Ständerats soll sich der Bund des Weiteren bei Bedarf auch an Unternehmen beteiligen können, die E-ID ausstellen. Die kleine Kammer beharrt auch auf der Schaffung einer unabhängigen Aufsichts- und Kontrollinstanz.

Da die Räte sich nicht einig sind, hat der Nationalrat sich noch während der Herbstsession 2019 erneut mit der Vorlage zu befassen. Er stimmt im zweiten Anlauf der unabhängigen Aufsichtskommission zu. Ebenfalls einverstanden ist er damit, dass für Logins und andere elektronische Identifizierungen eine Alternative zur E-ID zur Verfügung stehen muss. Die Auflage gilt zwar nur für die niedrigste Sicherheitsstufe, diese dürfte im Alltag aber die Mehrheit der Anwendungen betreffen, unter anderem das Online-Shopping.

Der Nationalrat lenkt auch beim Verbot, die E-ID Dritten zu überlassen, ein. Dieses wird aus der Vorlage gestrichten. Dazu ist der Nationalrat bereit, nachdem der Ständerat bei der letzten Beratung den spezifischen Sorgfaltspflichten zugestimmt hat. Diese implizieren nach Ansicht der Mehrheit, dass die E-ID nicht übertragbar ist. Der Nationalrat akzeptiert auch den Kompromiss des Ständerats zur Datenbearbeitung durch Dritte. Diese sollen Daten in dem Rahmen bearbeiten dürfen, in dem sie auch vom Aussteller der E-ID verwendet werden dürfen. Damit werden Serviceleistungen durch externe Firmen oder die konzerninterne Datenbearbeitung ermöglicht.

Umstritten bleibt noch, unter welchen Umständen sich der Bund an einem Identity Provider beteiligen oder der Bundesrat eine Verwaltungseinheit damit betrauen kann, selber eine E-ID herauszugeben. Auf Vorschlag des Nationalrates einigen sich die Räte schliesslich auf eine subsidiäre Zuständigkeit des Bundes: Der Bund darf nur dann tätig werden, wenn die privaten E-ID nicht funktionieren.

In der Schlussabstimmung wird das Gesetz vom Nationalrat mit 144 zu 51 Stimmen bei 2 Enthaltungen und vom Ständerat mit 35 zu 2 Stimmen bei 8 Enthaltungen angenommen. Gegen das Gesetz stimmen Mitglieder der sozialdemokratischen und der grünen Fraktion.

(Quellen: Medienmitteilung des Bundesrates; SDA; Amtliches Bulletin)

Die Vorlage wurde in der Volksabstimmung vom 7. März 2021 mit 64,4 Prozent Nein-Stimmen abgelehnt.