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Das Bundesgesetz vom 24. Juni 1977 über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger (SR 851.1) schreibt für die Kostenvergütung durch den Wohnkanton in Artikel 14 Absatz 2 Folgendes vor: "Ist der unterstützende Aufenthaltskanton der Heimatkanton des Bedürftigen, so muss der Wohnkanton die Kosten nur vergüten, wenn der Unterstützungswohnsitz seit zwei Jahren besteht."

Verschiedene kantonale Verantwortliche im Fürsorgebereich sind der Auffassung, dass der Vollzug dieser Bestimmung mit zahlreichen Schwierigkeiten und administrativen Komplikationen verbunden ist; sie betonen aber auch, dass sie keinen Einfluss auf die Fürsorgepraxis selbst habe, sowohl hinsichtlich des Anspruches der Bürgerinnen und Bürger als auch hinsichtlich der Verpflichtung der Sozialbehörden zur Ausrichtung von Fürsorgeleistungen.

Ich stelle dem Bundesrat deshalb folgende Fragen:

1. Aus welchen Gründen ist es zur Festlegung dieser Mindestdauer von zwei Jahren gekommen?

2. Kann der Bund die Auswirkungen dieser Gesetzesbestimmung auf die Fürsorgepraxis beurteilen, und zwar sowohl hinsichtlich der direkten (finanzieller Aufwand, Ausrichtung von Leistungen) und der indirekten Kosten (Verwaltungstätigkeit, notwendige Ressourcen usw.) als auch hinsichtlich der sozialen Auswirkungen auf die unterstützten Personen?

3. Welche sozialen Auswirkungen hätte es voraussichtlich, wenn man das zweijährige Bestehen des Unterstützungswohnsitzes als Voraussetzung für die Kostenvergütung ersatzlos streichen würde?

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Einleitende Bemerkungen

Die revidierte Bundesverfassung (BV) hat an der Aufgabenteilung im Bereich der Sozialhilfe nichts Grundlegendes geändert. Nach wie vor ist es Sache der Kantone zu bestimmen, unter welchen Voraussetzungen und in welcher Weise im Rahmen ihrer Zuständigkeit Sozialhilfe gewährt wird.

Dies gilt für alle Personengruppen mit Ausnahme derjenigen, die nach besonderen Erlassen des Bundes unterstützt werden (Auslandschweizer, Asylsuchende, Flüchtlinge, Schutzbedürftige, vorläufig Aufgenommene und Staatenlose). Artikel 115 der Bundesverfassung besagt, dass Bedürftige durch ihren Wohnkanton unterstützt werden, wobei der Bund die Ausnahmen und Zuständigkeiten regelt. Durch das Bundesgesetz vom 24. Juni 1977 über die Zuständigkeit für die Unterstützung Bedürftiger (ZUG), das 1990 revidiert worden ist, hat der Bund diese Verfassungsbestimmung (damals Art. 48 aBV) konkretisiert.

Das ZUG enthält im Wesentlichen an die Kantone gerichtete Zuständigkeitsvorschriften im Bereich der Sozialhilfe. Es beantwortet insbesondere die Frage, inwieweit der primär zuständige Wohnsitzkanton auf den Heimatkanton Rückgriff nehmen kann. So lautet Artikel 16 ZUG, der als das Kernstück des Gesetzes zu betrachten ist: "Wenn der Unterstützte noch nicht zwei Jahre ununterbrochen in einem anderen Kanton Wohnsitz hat, so erstattet der Heimatkanton dem Wohnsitzkanton die Kosten der Unterstützung, die dieser selber ausrichtet oder einem Aufenthaltskanton nach Artikel 14 vergütet hat."

Die in der Anfrage erwähnte Regelung von Artikel 14 ZUG leitet sich von dieser Bestimmung ab. Hier hat auch die angesprochene Problematik der zweijährigen Kostenersatzpflicht des Heimatkantones ihren Ursprung. Diese Bestimmung relativiert in einem gewissen Mass das in Artikel 115 BV statuierte Wohnortsprinzip.

1. Die zweijährige Kostenersatzpflicht des Heimatkantones lässt sich historisch erklären.

Bis zum Ersten Weltkrieg oblag die Unterstützung Bedürftiger gänzlich dem heimatlichen Gemeinwesen. Zwischen 1916 und 1960 haben die Kantone über diese Frage Konkordate abgeschlossen; diese führten zwar etappenweise die wohnörtliche Unterstützung ein, sahen aber stets zum Teil bedeutende Rückgriffsmöglichkeiten auf den Heimatkanton vor. Das ZUG näherte sich 1977 und zuletzt 1990 immer weiter dem reinen Wohnortsprinzip an, ohne aber eine beschränkte Rückgriffsmöglichkeit auf den Heimatkanton gänzlich aufzuheben.

Das erste Konkordat vom 27. November 1916 sah noch vor, dass der Heimatkanton dem Wohnkanton die Unterstützungskosten gänzlich zu vergüten hatte für die seit weniger als zwei Jahren niedergelassene Person, zu zwei Dritteln bei einer Niederlassung der unterstützten Person von zwei bis zehn Jahren, zur Hälfte bei einer Niederlassung von zehn bis zwanzig Jahren und zu einem Viertel bei einer Niederlassung von über zwanzig Jahren. Damals war unter gewissen Voraussetzungen sogar eine Heimschaffung in den Heimatkanton möglich.

Bei der letzten ZUG-Novelle von 1990 wurde zwar die Rückgriffsmöglichkeit auf den Heimatkanton für die hälftigen Unterstützungskosten vom 3. bis zum 10. Niederlassungsjahr aufgehoben, jedoch die zweijährige Kostenersatzpflicht beibehalten. Wie der bundesrätlichen Botschaft vom 22. November 1989 zur besagten ZUG-Revision zu entnehmen ist, gab diese heimatliche Kostenersatzpflicht zu ausgiebigen Diskussionen Anlass: "Auffallend waren die immer noch stark auseinander klaffenden Standpunkte der Abwanderungskantone gegenüber denjenigen der Zuwanderungskantone. 13 Kantone und zwei Fachgremien bedauerten, dass die Gelegenheit zur Überleitung zum verfassungsrechtlichen Wohnsitzprinzip nicht genutzt worden sei." ( Zit. BBl 1990 I 49, Ziff. 123, S. 55)

In der einleitenden Übersicht der Botschaft wird das Motiv der Beibehaltung der heimatlichen Kostenersatzpflicht ganz deutlich: "Eine Umfrage bei den Kantonsregierungen hat gezeigt, dass die Zeit noch nicht reif sei, im Fürsorgewesen zum reinen Wohnsitzprinzip überzugehen .... Besonders die Zuwanderungskantone wünschen, an der Ersatzpflicht des Heimatkantones festzuhalten. In Annäherung an das Wohnsitzprinzip schlägt der Bundesrat eine zweijährige heimatliche Rückerstattungspflicht vor."

2. Zur Beantwortung der Frage 2 hat der Bundesrat die Kantone als Hauptbetroffene in einer kleinen Umfrage um Mitwirkung gebeten.

Alle Kantone, die Stellung genommen haben, weisen darauf hin, dass die Rückgriffsmöglichkeit auf den Heimatkanton objektiv gesehen keinen Einfluss auf die Ausrichtung der Sozialhilfe hat und dass zugezogene bedürftige Personen im Vergleich mit länger ansässigen gleich behandelt werden müssen. Alle bedürftigen Personen unterstehen demselben kantonalen Sozialhilfegesetz und denselben Richtlinien, unabhängig von der Dauer ihrer Niederlassung.

Einzelne Kantone bemerken jedoch, dass die Frage der Kostentragung für bedürftige Neuzuzüger in Grenz- und Ermessensfällen eine gewisse Rolle spielen könnte. Es sei nicht ausgeschlossen, dass man im Wissen darum, dass die Möglichkeit eines Rückgriffes auf den Heimatkanton besteht, in Einzelfällen etwa bei Wohnanschaffungen tendenziell grosszügiger oder bei der Geltendmachung von Ansprüchen gegenüber Verwandten weniger zielstrebig sei. Man kann sich auch vorstellen, dass sich die Aufnahme in der neuen Gemeinde reibungsloser gestaltet.

Die zweijährige heimatliche Kostenersatzpflicht wirkt sich somit nicht primär auf die Sozialhilfepraxis aus. Sie hat vielmehr die regulierende Funktion eines Finanzausgleiches zwischen den Abwanderungskantonen und den städtischen Agglomerationen im Bereich der Sozialhilfe. Die finanziellen Folgen sind von Kanton zu Kanton verschieden. Die Kantone Basel, Genf oder Zürich erhalten aus dem ZUG-Verrechnungssystem jährlich Beträge zwischen mehr als 2 und 10 Millionen Franken. Demgegenüber haben Kantone wie Glarus, Obwalden oder Uri jährlich Beträge von 100 000 Franken und mehr zu zahlen.

Für die Kantone ist es schwierig, die indirekten Kosten (Personal, Verwaltung) im Verhältnis zum Aufwand für die Sozialhilfe präzis zu beziffern. Mit wenigen Ausnahmen wurden Zahlen zwischen 1,5 und 7,7 Prozent genannt.

In der Anfrage nicht angesprochen, aber in den genannten Zahlen meistens mitenthalten ist der Aufwand für ZUG-Verrechnungen zwischen dem Aufenthaltskanton und dem Wohnkanton bzw. dem Heimatkanton. Dies betrifft die Unterstützung von Personen ohne Wohnsitz, von Heiminsassen oder von Personen, die sich vorübergehend an einem Ort aufhalten und dort in Not geraten.

Es ist unbestritten, dass der administrative Aufwand für die ZUG-Abrechnungen zwischen den Kantonen weiterhin bedeutend ist, auch wenn die ZUG-Novelle von 1990 eine spürbare Verbesserung gebracht hat.

3. Die sozialen Auswirkungen auf die betroffenen Personen, die eine ersatzlose Streichung der zweijährigen heimatlichen Kostenersatzpflicht hätte, sind schwierig abzuschätzen. Möglich ist, dass die Bedürftigen verstärkt abgeschoben würden oder dass einzelne Gemeinden ihrer Aufnahme vermehrt Hindernisse in den Weg legen könnten.

Die Mehrheit der Kantone, die zu dieser Teilfrage Stellung genommen haben, würde die Abschaffung der zweijährigen Kostenersatzpflicht begrüssen. Folgende Gründe wurden angeführt: die Reduktion des administrativen Aufwandes (er würde sich dann auf die Verrechnung mit dem Aufenthaltskanton beschränken), der Abbau administrativer Aufgaben der in der Sozialhilfe tätigen Personen, die zunehmende Mobilität und der Verlust der Bindungen mit dem Heimatkanton, weniger Auslegungsstreitigkeiten betreffend einzelner und zum Teil innovative Sozialhilfeleistungen, weniger Abstimmungsprobleme mit anderen Gesetzen (KVG).

Demgegenüber wehren sich die städtischen Kantone gegen die Idee, die zweijährige Rückgriffsmöglichkeit ersatzlos zu streichen. Ein finanzieller Ausgleich zwischen Agglomerationen und Abwanderungskantonen sollte ihrer Ansicht nach im Bereich der Sozialhilfe nach wie vor gegeben sein.

Der Bundesrat ist sich der aufgezeigten Problematik bewusst und befürwortet mindestens mittelfristig einen Übergang zum reinen Wohnortsprinzip in der Sozialhilfe.

Das Europäische Fürsorgeabkommen vom 11. Dezember 1953, auf das Artikel 13 Absatz 4 der Europäischen Sozialcharta Bezug nimmt, geht ebenfalls von diesem Prinzip aus. Allerdings würde man mit der ersatzlosen Streichung der zweijährigen heimatlichen Kostenersatzpflicht die berechtigten Einwände und Interessen der städtischen Agglomerationen mit ausgebauten und professionellen Sozialhilfeangeboten zu wenig berücksichtigen. Ein Finanzausgleich wäre dann in anderer, weniger aufwendigen Form vorzusehen. Ob der im Rahmen der Neugestaltung des Finanzausgleiches vorgesehene sehr generelle soziodemographische Belastungsausgleich bereits als Ersatz genügen könnte, wird zu prüfen sein. Andernfalls könnte eine Mitwirkung des früheren Wohnsitzkantones statt des Heimatkantones oder, bei gegebener Verfassungsgrundlage, eine Neuregelung in einem allfälligen - von den Kantonen zurzeit mehrheitlich abgelehnten - Bundesrahmengesetz über die Sozialhilfe vorgesehen werden.

Antwort des Bundesrates.