InitialSituation

Während das materielle Strafrecht seit langem vereinheitlicht ist, gibt es in der Schweiz heute nach wie vor 29 verschiedene Strafprozessordnungen, 26 kantonale und 3 des Bundes. Diese Rechtszersplitterung im Bereich des Verfahrensrechts erklärt sich daraus, dass nach bisheriger verfassungsrechtlicher Kompetenzordnung für die Regelung des Verfahrens und der Gerichtsorganisation grundsätzlich die Kantone zuständig waren; der Bund war einzig für das Verfahren bei bestimmten schweren Straftaten des gemeinen Strafrechts sowie für das Verfahren zum Militär- und zum Verwaltungsstrafrecht zuständig.

Im Jahr 2000 haben Volk und Stände mit grossen Mehrheiten den Bund generell zur Gesetzgebung auf dem Gebiet des Strafprozessrechts ermächtigt (Art. 123 Abs. 1 BV). Sie haben damit ein Vorhaben bestätigt und bekräftigt, das in den beiden letzten Jahrzehnten auch auf politischer Ebene mehr und mehr Unterstützung fand:

Straftaten sollen künftig auch in unserem Land nicht mehr nur einheitlich umschrieben, sondern auch nach denselben prozessualen Regeln verfolgt und beurteilt werden. Die Gebote von Rechtsgleichheit und Rechtssicherheit, die Tatsache, dass die Rechtsprechung zur Bundesverfassung und zur Europäischen Menschenrechtskonvention das Prozessrecht seit langem und anhaltend beeinflusst und die verschiedenen Prozessordnungen einander angleicht, eine Kriminalität, die an Mobilität, Professionalität und Spezialisierung zunimmt, der Gewinn und die Chancen eines einheitlichen Prozessrechts für die Wissenschaft, die Anwaltschaft, den interkantonalen Personaleinsatz der Strafbehörden und die Zusammenarbeit auf internationaler Ebene - das alles sind Gründe, welche die Idee der Vereinheitlichung haben reifen lassen. Der Bundesrat möchte diese Idee so rasch als möglich in die Tat umsetzen. Neben der bereits verabschiedeten Reform der Bundesrechtspflege und der ebenfalls geplanten Vereinheitlichung des Zivilprozessrechts bildet diese Vorlage den dritten Pfeiler einer umfassenden Neuordnung des Prozessrechts des Bundes. Die Vorlage besteht aus zwei Gesetzesentwürfen: dem Entwurf für eine Schweizerische Strafprozessordnung (StPO) und dem Entwurf für eine Schweizerische Jugendstrafprozessordnung (JStPO).

Die JStPO ist als Lex specialis zur StPO ausgestaltet, d. h. sie enthält nur Regeln, in denen der Strafprozess gegen Jugendliche von der StPO abweicht.

Die beiden neuen Gesetze lösen die bisherigen 26 kantonalen Strafprozessordnungen ab, einschliesslich der Bestimmungen über das Jugendstrafverfahren; die StPO ersetzt zudem den alten Bundesstrafprozess (Bundesgesetz über die Bundesstrafrechtspflege, BStP). Ausgeklammert bleiben - zumindest vorläufig - der Militärstrafprozess und das Verwaltungsstrafverfahren nach dem Bundesgesetz über das Verwaltungsstrafrecht. Dagegen werden zahlreiche andere strafprozessuale Bestimmungen integriert, die heute in anderen Erlassen des Bundes enthalten sind, aber in den Regelungsbereich einer Strafprozessordnung gehören. Die Entwürfe nehmen weder für sich in Anspruch, eine Synthese von 27 Prozessordnungen zu präsentieren, noch ein für die Schweiz vollständig neues Strafprozessrecht zu entwickeln. Ohne dass eine einzelne Prozessordnung als Vorlage gedient hätte, knüpfen sie vielmehr an bestehende Verfahrensformen und -institute an, soweit sich diese bewährt haben. Wo notwendig und sinnvoll, wird Bestehendes weiterentwickelt. Ziel ist es, einen gesetzlichen Rahmen zu schaffen, der es erlaubt, in jedem Einzelfall zwischen den im Strafverfahren involvierten, diametral entgegenstehenden Interessen einen gerechten Ausgleich zu finden. Die Entwürfe versuchen dies, indem sie in zentralen Fragen ausgewogene Lösungen vorschlagen. Das gilt etwa für die Rolle der Polizei im Vorverfahren, für die Ausgestaltung der Verteidigungsrechte, für die Stellung des Opfers, für die Voraussetzungen für die Ergreifung von Zwangsmassnahmen und deren Kontrolle oder für die Ausgestaltung des Rechtsmittelsystems.

Bewährtes zu übernehmen, bedeutet nicht, sich Neuem zu verschliessen. Die Entwürfe sehen verschiedene Regelungen vor, die so bisher nicht oder nur in einzelnen Kantonen bekannt waren. Dazu gehören die Einführung eines ausgebauten Opportunitätsprinzips, Möglichkeiten der Verständigung zwischen Täter und Opfer und der Absprache zwischen beschuldigter Person und Staatsanwaltschaft, eine Stärkung der Verteidigungsrechte, ein Ausbau gewisser Rechte des Opfers, eine Erweiterung des prozessualen Zeugenschutzes und die Überwachung von Bankbeziehungen als neue Zwangsmassnahme. Auf anderes soll dagegen verzichtet werden, sei es, weil die Neuerung unserer Rechtstradition allzu fremd scheint (Kreuzverhör in der Hauptverhandlung), sei es vorab aus rechtsstaatlichen Gründen (Kronzeugenregelung). Die Vereinheitlichung des Verfahrensrechts bedingt nicht zwingend auch eine Vereinheitlichung der gesamten Gerichtsorganisation. Diese ist denn auch von Verfassungs wegen grundsätzlich nach wie vor den Kantonen überlassen (Art. 123 Abs. 2 BV). Auf der anderen Seite ist eine Vereinheitlichung des Verfahrens ohne gewisse organisatorische Grundentscheide nicht möglich. So gehören zu einem einheitlichen Prozessrecht ein einheitliches Strafverfolgungsmodell, eine einheitliche Umschreibung der sachlichen Zuständigkeit der Strafgerichte sowie ein einheitliches Rechtsmittelsystem.

In diesen Bereichen besteht denn auch der grösste Anpassungsbedarf. Die organisatorischen Vorgaben machen je nach Kanton mehr oder weniger ausgeprägte Anpassungen in der Behördenorganisation nötig. Die vom Bundesrat befürwortete Wahl des Staatsanwaltschaftsmodells bedingt eine Neuordnung des Vorverfahrens in den Kantonen (und im Bund), in denen heute auch Untersuchungsrichter tätig sind. Das vorgeschlagene Rechtsmittelsystem, das neben der Beschwerde und der Revision die Berufung als ausreichendes, aber auch notwendiges Rechtsmittel vorsieht, schafft Anpassungsbedarf in einzelnen Kantonen (und im Bund). Auch das im Entwurf der StPO vorgesehene Zwangsmassnahmengericht wird gewisse organisatorische Umstellungen mit sich bringen.

Diese und andere Anpassungen sind vorzunehmen, bevor die vereinheitlichten Prozessordnungen in Kraft treten können. Bund und Kantone werden zu diesem Zweck Einführungsgesetze erlassen müssen. Für den Bund kommen verschiedene Ausführungsverordnungen zur StPO hinzu, in denen vorab technische Details zu regeln sind. (Quelle: Botschaft des Bundesrates)

Zusatzbericht (Jugendstrafprozessordnung, JStPO)

Am 16. Oktober 2006 hat die Rechtskommission des Ständerates beschlossen, die Behandlung der Jugendstrafprozessordnung auszusetzen und der Verwaltung Gelegenheit zur Überarbeitung des Entwurfs zu geben. Das Bundesamt für Justiz (BJ) hat dies zum Anlass genommen, einige Problemkreise zu überdenken. Das Hauptaugenmerk wurde dabei auf die praktische Umsetzbarkeit des künftigen Gesetzes gelegt. Deshalb wurden am 4. Dezember 2006 und am 5. März 2007 Aussprachen mit Praktikern aus verschiedenen Kantonen durchgeführt. Die vorgelegten Änderungsanträge basieren auf den Anregungen, die im Rahmen dieser Veranstaltungen vorgebracht wurden. Sie wurden aus Gründen der Praktikabilität direkt in den bundesrätlichen Entwurf integriert.

Der überarbeitete Entwurf bezweckt eine Beschleunigung der Jugendstrafverfahren und belässt den Kantonen trotz der Rechtsvereinheitlichung eine grosse Gestaltungsfreiheit.

(Quellen: Zusatzbericht des Bundesrates; Medienmitteilungen, EJPD, 22.08.2007)

Proceedings

Vorlage 1

Im Ständerat fand das ungewöhnlich umfangreiche Gesetzeswerk eine gute Aufnahme, und Eintreten war unbestritten. Kommissionspräsident Franz Wicki (C, LU) bezeichnete die Vorlage als Meilenstein im schweizerischen Rechtswesen. Die Arbeiten der Kommission fasste er folgendermassen zusammen: Es sei der Kommission insbesondere darum gegangen, mit der neuen StPO eine Verfahrensordnung zu schaffen, die die Effizienz der Strafverfolgung steigert, die den Bedürfnissen der Praxis Rechnung trägt und nicht zu einer Verteuerung der Strafjustiz führt. Die Kommission habe sich auch mit der vom Bundesrat vorgeschlagenen Aussetzung der Beratung der Jugendstrafprozessordnung einverstanden erklärt. Bei der Überprüfung der Anregungen der Kommission habe man feststellen müssen, so der Bundesrat, dass eine Überarbeitung nötig sei. Fritz Schiesser (RL, GL) sprach von einem historischen Augenblick. Die Kammer der Kantone nehme nun Abschied von einer alten Maxime des schweizerischen Föderalismus, wonach das materielle Recht Bundessache ist, das Prozessrecht Sache der Kantone.

In der mehrstündigen Detailberatung kam es zu keinen politischen Debatten. Im Vordergrund standen juristische Fragen. Der Rat folgte in der Regel den Anträgen des Bundesrates oder den Konzepten seiner Kommission. Eine Abweichung ergab sich in der Frage der Mediation (Art. 317). Dieses Vermittlungsverfahren lehnte die Mehrheit aus Kostengründen ab. Franz Wicki wies schon beim Eintreten darauf hin, dass der Anwendungsbereich der Mediation im Erwachsenenstrafrecht sehr klein sei. Die Strafverfolgung sei allein Angelegenheit des Staates und nicht verhandelbar. Ausserdem habe der in Artikel 316 vorgesehene Vergleich eine ähnliche Wirkung.

Der Rat lehnte zunächst einen Antrag der Minderheit I ab, welche Zustimmung zum Entwurf des Bundesrates beantragte und bevorzugte sodann mit 15 zu 14 Stimmen einen Antrag der Minderheit II, der es den Kantonen überlassen möchte, ein Mediationsverfahren einzuführen. In der Gesamtabstimmung wurde der Entwurf mit 39 zu 0 Stimmen bei 2 Enthaltungen angenommen.

Auch im Nationalrat wurde die Vorlage von allen Fraktionen begrüsst. In der Eintretensdebatte stand wegen eines Rückweisungsantrages einer Minderheit Anne-Catherine Menétrey-Savary (G, VD) das Staatsanwaltschaftsmodell im Vordergrund. Dieses neue Modell verlangt von den Kantonen Anpassungen des Behördenmodells und den Verzicht auf die Institution des Untersuchungsrichters. Die Minderheit beantragte Rückweisung an den Bundesrat mit dem Auftrag, eine Alternative in Form des "Untersuchungsrichtermodells" vorzuschlagen sowie die Kohärenz des "Staatsanwaltschaftsmodelles" zu verbessern. Dieser Antrag wurde mit 143 zu 24 Stimmen abgelehnt. In einer längeren Detailberatung gab es im Gegensatz zum Ständerat doch einige Opposition. Verschiedene Minderheitsanträge von linker und grüner Seite hatten eine Stärkung der Position der beschuldigten Person und einen Ausbau der Verteidigungsrechte und des Grundrechtsschutzes zum Ziel, wurden aber alle deutlich abgelehnt. Bei Artikel 317 (Mediation) setzte sich mit 92 zu 75 Stimmen die Mehrheit durch, die Streichung beantragt hatte. Eine Minderheit hatte die Fassung des Bundesrates unterstützt.

In der Gesamtabstimmung fand der Gesetzesentwurf mit 162 zu 3 Stimmen breite Zustimmung.

In der Differenzbereinigung stand im Ständerat erneut die Mediation im Mittelpunkt. Der Rat folgte der Kommissionsminderheit, die sich dafür stark machte, dass die Einführung der Mediation den Kantonen freigestellt wird. Dieser Antrag stiess auch auf Zustimmung, weil verschiedene Voten zu vernehmen waren, die auf neue Fakten hinsichtlich der Mediation hinwiesen, welche es noch zu analysieren gelte. Ebenfalls wurde bei Artikel 365 und 367 eine Differenz belassen, um die Praktikabilität von abgekürzten Verfahren, bei der grundsätzlichen Anerkennung der Zivilansprüche durch die beschuldigte Person, zu prüfen.

Der Nationalrat stimmte grösstenteils den Beschlüssen des Ständerates zu. Die Ausnahmen bildeten erneut die die Mediation betreffenden Artikel 316 und 317. Die Grosse Kammer folgte dem Antrag der Kommissionsmehrheit, die sich bei Artikel 317 für Streichen aussprach. Bei Artikel 316 wurde allerdings ein Absatz 5 hinzugefügt, der es dem Staatsanwalt mit der Zustimmung beider Parteien erlaubt, eine Mediation anzuordnen.

Der Ständerat folgte dem Nationalrat schliesslich und strich Artikel 317, schuf aber eine weitere Differenz, indem er die Streichung des vom Nationalrat bei Artikel 316 hinzugefügten Absatzes 5 beschloss.

Beide Räte stimmten dem Bundesgesetz zu.

In der Schlussabstimmung wurde das Bundesgesetz im Ständerat mit 35 zu 0 und im Nationalrat mit 175 zu 11 Stimmen angenommen.

Vorlage 2

Im Ständerat betonte der Kommissionssprecher Hansheiri Inderkum (CEg, UR), dass es sich bei der Vorlage 2 für eine Schweizerische Jugendstrafprozessordnung (JStPO) um einen überarbeiteten Entwurf handle und deswegen auf der Fahne auch die neuen Anträge des Bundesrates vermerkt wären. Die Eintretensdebatte gestaltete sich kurz und Eintreten wurde ohne Gegenantrag beschlossen.

Bei Artikel 10 erfolgte eine Fristverkürzung gemäss einem Einzelantrag von Hans Altherr (RL, AR). Kontrovers diskutiert wurde das international anerkannte Instrument der Vertrauensperson (Art. 14), dessen Streichung mit einem Antrag von Hans Altherr (RL, AR) erfolglos verlangt wurde.

Auch in der JStPO sorgte die Mediation (Art. 18) für Diskussionen. Der Ständerat lehnte den Antrag der Kommissionsmehrheit auf Streichen ab. Bei Artikel 44 sprach sich der Ständerat für eine Kostenbeteiligung der Eltern an den Vollzugskosten aus, obwohl diese Beteiligung dem Bundesrat zu weit führte. Ansonsten folgte die kleine Kammer den Anträgen ihrer Kommission, welche meist Zustimmung zu den neuen Anträgen des Bundesrates beantragte.

Auch im Nationalrat wurde nach einer kurzen Debatte Eintreten ohne Gegenantrag beschlossen.

In der Detailberatung wehrte sich eine Minderheit Kurt Fluri (RL, SO) erfolgreich gegen das Festschreiben eines Beschleunigungsgebots (Art. 4 Abs. 5). Hingegen versuchte eine Minderheit Anita Thanei (S, ZH) bei Artikel 14 vergeblich, am Beizug einer Vertrauensperson festzuhalten. Mit einem Minderheitsantrag Lukas Reimann (V, SG) wurde auch im Nationalrat erfolglos versucht die Mediation zu streichen (Art. 18). Bei der Frage der Verteidigungsrechte (Art. 24) stellten Exponenten der Ratslinken und -rechten je zwei Minderheitsanträge. Die grosse Kammer folgte einer Minderheit III Kurt Fluri (RL, SO), die eine zwingende Verteidigung erst ab einer Strafe von mehr als drei Monaten verlangt. Gestrichen wurde die Möglichkeit, dass eine stationäre Beobachtung gleichsam einer Untersuchungshaft der Strafe angerechnet werden kann (Art. 25d Abs. 2). Bei Artikel 33 (Zuständigkeit des Jugendgerichts) folgte die grosse Kammer bei Absatz 1 Buchstabe c der Mehrheit ihrer Kommission, strich aber gemäss einer Minderheit II Kurt Fluri (RL, SO) Absatz 6.

Der Ständerat beschloss bei Artikel 14, am Beizug einer Vertrauensperson festzuhalten. Auch bei Artikel 24 Buchstabe a und bei Artikel 25d Absatz 2 lehnte der Rat die Beschlüsse der grossen Kammer ab. Weitere kleine Differenzen entstanden bei Artikel 33.

Der Nationalrat folgte bei Artikel 25d Absatz 2 dem Ständerat. Daneben nahm er in Artikel 25b Absatz 2 eine redaktionelle Änderung vor. Bei Artikel 14 hielt die grosse Kammer jedoch an ihrem Beschluss fest, indem sie mit 83 zu 58 Stimmen einem Minderheitsantrag von Kurt Flury (RL, SO) zustimmte. Dieser verlangte, die Möglichkeit, dass Jugendliche eine Vertrauensperson beiziehen können, zu streichen.

Erneut diskutiert wurde die Frage, ab welcher Dauer die Strafe als so schwer anzusehen ist, dass eine Verteidigung zwingend notwendig ist (Art. 24 Bst. a). Eine Minderheit Anita Thanei (S, ZH) wollte dem Beschluss des Ständerates folgen und bereits bei einem drohenden Freiheitsentzug von mehr als 14 Tagen oder einer Unterbringung eine Verteidigung als zwingend festlegen. Der Nationalrat folgte schliesslich dem Antrag der Kommissionsmehrheit, welcher die Grenze zur notwendigen Verteidigung bei einer angedrohten Freiheitsstrafe neu bei einem Monat festsetzte, mit 98 zu 61 Stimmen.

Schliesslich beschloss der Nationalrat bei Artikel 33 Absatz 1 Buchstaben b und c Festhalten. Dabei unterlag ein weiterer Minderheitsantrag Thanei (S, ZH) mit 102 zu 57 Stimmen. Dieser verlangte, bei Buchstabe c dem neuen Antrag des Bundesrates zu folgen, welcher bei einem Freiheitsentzug von mehr als drei Monaten das Jugendgericht als erste Instanz vorsah.

Der Ständerat stimmte bei den verbliebenen Differenzen in Artikel 24 Buchstabe a und Artikel 25b Absatz 2 den Beschlüssen der grossen Kammer zu, beschloss jedoch bei den Artikeln 14 und 33 Absatz 1 Buchstaben b und c Festhalten.

Da in der Folge auch der Nationalrat an seiner Position festhielt, musste das Geschäft in die Einigungskonferenz. Diese beantragte den Räten bei beiden Artikeln den Beschlüssen des Ständerates zuzustimmen. So sollte die Möglichkeit des Beizugs einer Vertrauensperson für Jugendliche in der JStPO aufgenommen werden (Art. 14). Für Bussen über 1000 Franken oder Freiheitsstrafen von über drei Monaten sollte das Jugendgericht als erste Instanz zuständig sein (Art. 33 Abs. 1 Bst. b und c). Der Kommissionssprecher Daniel Jositsch (S, ZH) wies zudem darauf hin, dass es bei einer allfälligen Ablehnung des Antrages keine Jugendstrafprozessordnung geben würde, was zu einem Problem bei der Einführung des eidgenössischen Strafprozessrechtes führen würde.

Der Nationalrat lehnte einen Antrag Nidegger (V, GE), der die Ablehnung des Antrages der Einigungskonferenz verlangte, ab und nahm den Antrag mit 116 zu 51 Stimmen an. Der Ständerat stimmte dem Antrag der Einigungskonferenz ebenfalls zu.

In der Schlussabstimmung wurde das Bundesgesetz im Ständerat mit 43 zu 0 und im Nationalrat mit 135 zu 59 Stimmen angenommen.