InitialSituation

Die Volksinitiative "Bestimmung der Bundesrichterinnen und Bundesrichter im Losverfahren (Justiz-Initiative)" wurde am 26. August 2019 mit 130 100 gültigen Unterschriften eingereicht. Die Initiantinnen und Initianten verlangen, dass die Richterinnen und Richter des Bundesgerichts künftig per Los bestimmt werden. Wer zum Losverfahren zugelassen wird, soll eine unabhängige Fachkommission entscheiden. Die Amtsdauer der Bundesrichterinnen und Bundesrichter soll spätestens fünf Jahre nach dem Erreichen des ordentlichen Rentenalters enden. Die Bundesversammlung könnte die Richterinnen und Richter auf Antrag des Bundesrates nur abberufen, wenn sie Amtspflichten schwer verletzen oder die Fähigkeit, das Amt auszuüben, auf Dauer verloren haben. Die Volksinitiative will die Unabhängigkeit der Bundesrichterinnen und Bundesrichter von den politischen Parteien fördern.

Die Justiz-Initiative wird Volk und Stände am 28. November 2021 zur Abstimmung unterbreitet. Die Bundesversammlung empfiehlt, die Initiative abzulehnen.

Nach geltendem Recht wählt die Vereinigte Bundesversammlung die Richterinnen und Richter des Bundesgerichts für eine Dauer von sechs Jahren. Die Wahl wird von einer Parlamentskommission, der Gerichtskommission, vorbereitet. Eine Wiederwahl ist mehrmals möglich.

Das geltende Recht sieht kein spezifisches Abberufungsverfahren für Bundesrichterinnen und Bundesrichter vor. Es besteht nur eine gesetzliche Möglichkeit, eine Bundesrichterin oder einen Bundesrichter während der Amtsdauer an der Ausübung des Amts zu hindern: Bei Strafverfolgung wegen einer strafbaren Handlung, die sich auf die amtliche Tätigkeit oder Stellung bezieht, kann die Vereinigte Bundesversammlung eine Einstellung im Amt beschliessen.

Grundsätzlich kann gemäss Bundesverfassung jede stimmberechtigte Person zur Bundesrichterin oder zum Bundesrichter gewählt werden. Da jedoch die politischen Parteien die Kandidatinnen und Kandidaten vorschlagen und das Parlament freiwillig die Proporzansprüche der Parteien berücksichtigt, ist die Mitgliedschaft in einer politischen Partei in der Praxis der Regelfall.

Es ist zudem üblich, wenn auch nicht gesetzlich vorgesehen, dass die gewählten Richterinnen und Richter eine finanzielle Abgeltung an ihre Partei zahlen (Mandats- oder Parteisteuer); diese Praxis dient der Parteienfinanzierung, die in der Schweiz nicht staatlich organisiert ist.

Die Initiantinnen und Initianten wollen mit ihrem Vorschlag erreichen, dass die Bundesrichterinnen und Bundesrichter in Zukunft von den politischen Parteien unabhängig sind, sowohl in Bezug auf ihre Nominierung, als auch auf eine allfällige Wiederwahl. Im Vordergrund stehen soll die fachliche und persönliche Qualifikation und nicht die Parteimitgliedschaft. Bundesrichterinnen und Bundesrichter sollen ihre Entscheide fällen können, ohne dabei Interessenkonflikten und politischer Beeinflussung ausgesetzt zu sein. Mit der Justiz-Initiative soll die Akzeptanz des Bundesgerichts in der Bevölkerung erhöht und damit letztlich das demokratische System gestärkt werden.

Die Initiantinnen und Initianten schlagen vier Hauptelemente vor, mit denen sie die angestrebten Ziele erreichen möchten: (i) Die Bundesrichterinnen und Bundesrichter werden mittels Losentscheid bestimmt. (ii) Eine vom Bundesrat gewählte Fachkommission entscheidet, wer zum Losverfahren zugelassen wird. (iii) Die Richterinnen und Richter werden für eine einmalige Amtsdauer bestimmt, welche fünf Jahre nach Erreichen des ordentlichen Rentenalters endet. (iv) Die Bundesversammlung kann die Bundesrichterinnen und Bundesrichter auf Antrag des Bundesrates abberufen, wenn sie amtsunfähig sind oder in schwerwiegender Weise ihre Amtspflichten verletzt haben.

Der Bundesrat beantragte der Bundesversammlung mit seiner Botschaft vom 19. August 2020, die Volksinitiative Volk und Ständen ohne Gegenentwurf zur Ablehnung zu empfehlen. Der Bundesrat hat grundsätzlich Verständnis für einige der Ziele und Anliegen der Initiantinnen und Initianten. Auch ihm ist die Unabhängigkeit des Bundesgerichts und der einzelnen Richterinnen und Richter ein wichtiges Anliegen. Der Bundesrat anerkennt zudem ein gewisses Spannungsverhältnis zwischen einer unabhängigen Amtsführung und dem zurzeit praktizierten System, wonach Richterinnen und Richter faktisch Mitglied einer politischen Partei sein und Mandatssteuern bezahlen müssen. Weiter hat sich in der Vergangenheit gezeigt, dass für Richterinnen und Richter einzelne ihrer Urteile Konsequenzen im Wiederwahlverfahren haben können. Problematisch ist dabei der Druck, den Parteien und Parlamentsmitglieder auf die richterliche Unabhängigkeit ausüben können, wenn sie Richterinnen und Richtern mit der Nichtwiederwahl drohen. Eine einmalige Amtsdauer wäre deshalb grundsätzlich geeignet, die Unabhängigkeit von Richterinnen und Richtern zu stärken. Das Losverfahren könnte zudem die Chancen von Parteilosen erhöhen, Bundesrichterin oder Bundesrichter zu werden.

Trotzdem ist der Bundesrat der Ansicht, dass die vorgeschlagenen Massnahmen der Initiative, insbesondere das Losverfahren, nicht geeignet sind, die Probleme zu beheben, welche die Initiantinnen und Initianten bemängeln, sondern stattdessen neue schaffen. Das Losverfahren bestimmt nicht die besten Kandidatinnen und Kandidaten aus der Auswahl der Fachkommission zu Richterinnen oder Richtern, sondern die vom Los begünstigten. Es schwächt die Stellung des Parlaments und der politischen Parteien sowie die demokratische Legitimation der Justiz und damit allenfalls auch die Akzeptanz des Bundesgerichts und seiner Urteile in der Bevölkerung. Das Losverfahren widerspricht schliesslich der Tradition, nach der in Bund und Kantonen das Volk oder das Parlament die Richterinnen und Richter wählt und damit demokratisch legitimiert. Ungewöhnlich ist zudem, dass die Vereinigte Bundesversammlung die Bundesrichterinnen und Bundesrichter zwar nicht mehr wählen, jedoch in einem neuartigen Verfahren abberufen kann.

Zu einigen zentralen Punkten äussert sich der Initiativtext nach Ansicht des Bundesrates nicht: So finden sich keine Angaben zur Grösse und Zusammensetzung der Fachkommission, zur Ausgestaltung des Losverfahrens und zum Begriff der persönlichen Eignung, welche der Initiativtext nebst der fachlichen Eignung von den Kandidierenden für die Zulassung zum Losverfahren verlangt. Je nach gesetzgeberischer Umsetzung würde zudem die Vereinigte Bundesversammlung weiterhin die Richterinnen und Richter des Bundesverwaltungsgerichts, des Bundesstrafgerichts und des Bundespatentgerichts wählen. Völlig offen ist auch, ob und wie sich eine ausgewogene Zusammensetzung des Gerichts gewährleisten lässt, namentlich hinsichtlich Geschlecht, regionaler Herkunft sowie politischer Grundhaltung.

Proceedings

Die Volksinitiative wurde vom Nationalrat als Erstrat während der Frühjahrssession 2021 beraten. Im Rat bestand Einigkeit, dass die Initiative Volk und Ständen zur Ablehnung empfohlen werden soll. Uneinig war sich der Rat aber in der Frage, ob der Initiative ein Gegenentwurf gegenübergestellt werden sollte.

Die Kommissionsmehrheit stellte dem Rat den Antrag, die Initiative Volk und Ständen ohne Gegenentwurf zur Abstimmung zu empfehlen. Die Sprecherin der Kommission wies einleitend darauf hin, dass sich grundsätzlich die Frage stellt, inwieweit die Justiz eine demokratische Legitimation benötigt oder ob die Rechtsprechung eine rein juristisch-technokratische Aufgabe ohne jeglichen Bezug zu den sich aus Wahlen ergebenden Mehrheitsverhältnissen bleiben soll. In der Schweiz sei man zum Schluss gekommen, dass es gewisse Verbindungen zur Politik geben muss. Die Gerichte sollen bis zu einem gewissen Grad das politische Spektrum widerspiegeln, um so auch eine politische Einseitigkeit zu vermeiden. Der Akt der Richterwahl sei mit einer staatspolitischen Bedeutung behaftet, derer er mit dieser Initiative verlustig gehen würde. Das ungeschriebene, aber faktisch vorhandene Erfordernis der Parteizugehörigkeit möge störend sein, doch politische Parteien hätten keine Möglichkeit, Einfluss auf die Urteile zu nehmen. Im Gegensatz zu anderen europäischen Staaten sei in der Schweiz bis dato kein Urteil bekannt, das aufgrund politischer Einflussnahme ergangen wäre. Damit greife einer der Hauptvorwürfe der Initiantinnen und Initianten, die Richterinnen und Richter in der Schweiz würden über keinerlei Unabhängigkeit von der gesetzgebenden Gewalt verfügen, ins Leere. Das Initiativkomitee bleibe konkrete Beispiele für die angebliche Beeinflussung der Rechtsprechung durch die politischen Parteien und die Bundesversammlung schuldig. Das heutige System der Richterwahl möge diskussionswürdige Punkte enthalten und auch nicht perfekt sein. Alle anderen Systeme seien jedoch noch weniger perfekt. Dies bedeute aber nicht, dass sich das Parlament nicht der Kritik stelle. Bereits jetzt würden mögliche Reformen, etwa in Bezug auf die Mandatsabgabe, diskutiert. Diese Reformdiskussionen sollten aber in Ruhe, unabhängig von der Volksinitiative, geführt werden.

Eine aus Mitgliedern der sozialdemokratischen, der grünen und der grünliberalen Fraktion bestehende Minderheit stellte den Antrag, die Vorlage an die Kommission zurückzuweisen mit dem Auftrag, einen indirekten Gegenvorschlag im Sinne der Kommissionsinitiative 20.480 auszuarbeiten, die Massnahmen zur Stärkung der Unabhängigkeit der Bundesrichterinnen und Bundesrichter sowie zur Objektivierung des Rekrutierungsverfahrens fordert.

Die Volksinitiative schürt, so die Sprecherin der Kommissionsminderheit, Misstrauen, das nicht gerechtfertigt ist. Die Initiative habe aber auf gewisse wunde Punkte hingewiesen, die durchaus bedenkenswert seien. Diese würden auch von der Schweizerischen Vereinigung der Richterinnen und Richter sowie von der Forschung und Lehre kritisiert. Ein Problem sei die Frage der Wiederwahl bzw. der möglichen Abwahl oder Nichtwahl aus politischen Gründen; ein Vorgehen, das für die Unabhängigkeit der Richterinnen und Richter tatsächlich eine Gefahr darstellen würde. Immer wieder in der Kritik stünden auch die Mandatsabgaben. Ebenfalls eine durchaus angemessene Idee sei, dass man der Gerichtskommission ein beratendes Gremium zur Seite stellt. Dies seien alles Elemente, die in einem indirekten Gegenvorschlag aufgenommen werden könnten, mit dem den Vorwürfen, die in der Initiative erhoben werden, der Wind aus den Segeln genommen werden könnte.

Eine zweite ebenfalls aus Mitgliedern der sozialdemokratischen, der grünen und der grünliberalen Fraktion bestehende Minderheit (Minderheit I) stellte den Antrag, der Initiative einen direkten Gegenentwurf gegenüberzustellen, der bei vorsätzlicher oder grobfahrlässiger Amtspflichtenverletzung oder bei dauerhaftem Verlust der Fähigkeit, das Amt auszuüben, eine Amtsenthebung ermöglicht.

Eine dritte aus Mitgliedern der sozialdemokratischen und der grünen Fraktion bestehende Minderheit (Minderheit II) will wiederum mit einem direkten Gegenvorschlag in der Verfassung festhalten, dass die Bundesrichterinnen und Bundesrichter für eine einmalige Amtsdauer von zwölf Jahren und längstens bis zur Vollendung des 68. Altersjahrs gewählt werden. Wie die Minderheit I will sie zudem, dass in der Verfassung die Möglichkeit einer Amtsenthebung festgeschrieben wird.

Verschiedene Vorkommnisse in jüngster Zeit, insbesondere bei der Wiederwahl eines SVP-Bundesrichters, hätten, so die Sprecherin der Minderheit II, gezeigt, dass die periodische Wiederwahl das Risiko von Versuchen, auf Richterinnen und Richter Druck auszuüben, erhöht und dass im Justizwesen, insbesondere beim Bundesgericht, Reformbedarf besteht. Die Justiz-Initiative sei daher grundsätzlich gerechtfertigt und habe eine wichtige Diskussion in Gang gesetzt. In ihrer Ausgestaltung sei sie aber impraktikabel. Vor allem das vorgeschlagene Losverfahren passe nicht in das schweizerische System, weil die Legitimation, wie sie heute besteht, nicht ganz gegeben wäre. Würde der Antrag der Minderheit II aber angenommen, könnten die Richterinnen und Richter kaum noch unter Druck gesetzt werden.

Der Rat folgt nach einer ausgiebigen Debatte der Kommissionsmehrheit und lehnte der Rückweisungsantrag mit 99 zu 81 Stimmen bei 1 Enthaltung ab und trat mit 100 zu 79 Stimmen bei 3 Enthaltungen nicht auf die direkten Gegenentwürfe ein. Die Mehrheit des Rates ist der Ansicht, dass mögliche Reformen in Ruhe und unabhängig der Initiative geprüft werden sollen.

Auch im Ständerat war man sich einig, dass die Initiative Volk und Ständen zur Ablehnung zu empfehlen ist. Der Kommissionssprecher wies darauf hin, dass sich das heutige Verfahren in der überwältigenden Mehrheit der Fälle bewährt hat. Die Schweiz habe eines der weltweit besten Justizsysteme, die Qualität der Rechtsprechung sei hoch.

Uneinig war sich der Rat in Bezug auf die Frage, ob der Initiative ein Gegenentwurf gegenübergestellt werden sollte. Die Kommissionsmehrheit stellte den Antrag, die Initiative Volk und Ständen ohne Gegenentwurf zur Abstimmung zu empfehlen. Eine aus Mitgliedern der sozialdemokratischen und der grünen Fraktion bestehende Minderheit wollte der Initiative hingegen einen direkten Gegenentwurf gegenüberstellen, mit dem in der Verfassung festgehalten werden soll, dass die Bundesrichterinnen und Bundesrichter alle sechs Jahre stillschweigend wiedergewählt werden, sofern die zuständige Kommission keinen anderslautenden Antrag stellt.

Mit dem Gegenvorschlag kann, so der Minderheitssprecher, zum Ausdruck gebracht werden, dass die Initiative durchaus einen Nerv trifft. Das heutige Verfahren sei nicht über jeden Zweifel erhaben.

Die Ratsmehrheit will Reformen aber in Ruhe, Schritt für Schritt und abseits der zur Diskussion stehenden Volksinitiative prüfen und lehnte den Gegenvorschlag deshalb mit ab 26 zu 8 Stimmen ab.

In der Schlussabstimmung wurde der Bundesbeschluss mit der Ablehnungsempfehlung in der grossen Kammer mit 191 zu 1 Stimmen bei 4 Enthaltungen und in der kleinen Kammer einstimmig angenommen.

(Quellen: Botschaft des Bundesrates, Amtliches Bulletin)

Die Volksinitiative wurde in der Volksabstimmung vom 28. November 2021 mit 68 Prozent Nein-Stimmen sowie von allen Kantonen abgelehnt.