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Compte tenu des dernières révélations apportées par Swissleaks dans l'affaire qui secoue la filiale genevoise de HSBC, je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. La FINMA publie dans son rapport de gestion annuel le nombre de dénonciations qu'elle a adressées aux autorités de poursuite pénale.

a. Combien de dénonciations a-t-elle établies depuis le début de son activité le 1er janvier 2009 ? À quel stade ces procédures sont-elles ?

b. Dans combien de cas la FINMA et les autorités de poursuite pénale ont-elles coordonné leurs enquêtes comme l'exige l'article 38 LFINMA, depuis 2009 ?

c. A quels crimes ou délits ont-elles eu principalement affaire ?

d. Combien de fois le Ministère public de la Confédération a-t-il conduit une enquête pénale ? Combien de fois une telle enquête a-t-elle été menée par une autorité cantonale de poursuite pénale ?

2. Quelle est la pratique de la FINMA lorsqu'il s'agit de communiquer des renseignements aux autorités de poursuite pénale ? Combien de fois la FINMA a-t-elle accepté, en vertu de l'article 40 LFINMA de transmettre des documents ou des éléments aux autorités de poursuite pénale, depuis 2009 ? Combien de fois a-t-elle refusé ? Quels motifs a-t-elle avancé dans chaque cas pour refuser la communication ?

3. Qu'entend la FINMA par l'expression "se faire une opinion", telle qu'on la trouve à l'art. 40, let. a, LFINMA ? Cette expression permet-elle de refuser une demande légitime de renseignements des autorités de poursuite pénale au risque d'entraver sérieusement une enquête ?

4. Quels enseignements le Ministère public de la Confédération tire-t-il en la matière, en particulier pour ce qui concerne les délits de corruption et de blanchiment ?

5. Y a-t-il lieu de clarifier les conditions dans lesquelles la FINMA doit informer les autorités de poursuite pénale et transmettre des documents ainsi que l'étendue du droit de refuser de communiquer ou de transmettre selon l'article 40 LFINMA ? Cette clarification s'impose-t-elle également du point de vue des autorités de poursuite pénale ou du législateur ?

FederalCouncilResponseText

1.a. La statistique des dénonciations pénales établies depuis la mise en place en 2010 de l'enregistrement systématique de ces dernières par la FINMA se présente ainsi (état fin 2014): 326 dénonciations ont été adressées au service de droit pénal du Département fédéral des finances (DFF), 12 au Ministère public de la Confédération, et 39 aux autorités cantonales de poursuite pénale.

Il incombe aux autorités de poursuite pénale compétentes de décider si et, le cas échéant, dans quelle mesure elles informent la FINMA au sujet de l'issue des éventuelles procédures pénales. En règle générale, ces autorités avertissent la FINMA de la clôture des procédures. Par conséquent, il n'est pas possible d'établir un relevé systématique de l'état d'avancement de l'ensemble des procédures pénales qui ont été entamées à la suite de dénonciations de la FINMA et qui sont pour certaines encore pendantes.

1.b. La collaboration et la coordination entre les autorités de poursuite pénale et la FINMA varient en fonction des particularités de chaque cas. La FINMA veille à coordonner ses procédures avec celles des autorités de poursuite pénale lorsque ces dernières enquêtent sur les mêmes faits qu'elle. Cette coordination s'inscrit dans le cadre de l'assistance administrative et de l'entraide judiciaire. Par ailleurs, la FINMA aborde régulièrement et ouvertement avec les autorités de poursuite pénale des thèmes qui présentent un intérêt commun, en particulier dans le domaine du blanchiment d'argent, de la surveillance des marchés financiers ou de la publicité des participations imposée par la législation sur les Bourses.

1.c. Les dénonciations pénales relatives aux établissements soumis à la surveillance ou aux collaborateurs de ces derniers ont pour objet des infractions aux lois sur les marchés financiers, telles que la violation de l'obligation de communiquer prévue dans la législation sur le blanchiment d'argent, la distribution de produits financiers non autorisés ou la violation du secret bancaire. Les dénonciations peuvent également porter sur des infractions contre le patrimoine et des délits de faux dans les titres au sens du Code pénal suisse.

1.d. Les dénonciations sont adressées au service de droit pénal du DFF en cas d'infraction aux lois sur les marchés financiers, au Ministère public de la Confédération en cas d'exploitation punissable d'informations d'initiés ou de manipulation de cours, et aux autorités cantonales de poursuite pénale lorsqu'il s'agit d'autres crimes ou délits de droit commun.

2. En principe, la FINMA transmet aux autorités de poursuite pénale qui les demandent tous les documents relatifs aux faits ainsi que ses propres décisions le cas échéant. Depuis qu'elle recense systématiquement les cas d'entraide judiciaire (2012), la FINMA a fourni des renseignements aux autorités de poursuite pénale dans 84 cas (état fin 2014).

La FINMA n'a invoqué l'article 40 de la loi sur la surveillance des marchés financiers (LFINMA) pour refuser de communiquer des pièces à des autorités de poursuite pénale que dans deux dossiers jusqu'à présent. Il s'agissait dans les deux cas d'évaluations faites par des établissements soumis à la surveillance qui portaient sur des risques juridiques et étaient destinées à la FINMA. La FINMA a motivé ces deux refus de manière détaillée. Les autorités de poursuite pénale concernées n'ont pas déposé de recours contre ces refus.

3. Le fait que la FINMA invoque un tel motif de refus ne complique en rien les poursuites pénales. Comme l'indique la jurisprudence du Tribunal fédéral sur la consultation des pièces en procédure administrative, l'art. 40, let. a, LFINMA englobe toutes les informations qui n'ont pas un caractère de preuve dans le traitement d'une affaire et qui dès lors aident uniquement la FINMA à se faire une opinion. Par conséquent, ces documents ne font pas partie des dossiers relatifs aux procédures de la FINMA, et les autorités de poursuite pénale ne les demandent pas non plus. En pratique, ce motif de refus n'a guère d'influence sur la collaboration avec les autorités de poursuite pénale. Et à ce jour, la FINMA n'a encore jamais invoqué l'art. 40, let. a, LFINMA dans le cadre de cette collaboration.

4. Suivant l'expérience du Ministère public de la Confédération, la FINMA transmet toujours la liste intégrale des pièces des dossiers en cas de demande de renseignements. Lorsqu'elle refuse de fournir certains documents, un échange de vues a lieu dans la plupart des cas. Cet échange vise aussi à rechercher une éventuelle autre solution satisfaisante (transmission partielle de pièces, caviardage de certains passages, etc.).

5. Selon la FINMA, le Ministère public de la Confédération et le service de droit pénal du DFF, qui jouent le rôle d'autorités de poursuite pénale dans quelque 90 % des cas, aucune clarification n'est nécessaire. Et si les avis divergent dans certains cas isolés, l'article 41 LFINMA règle la question de l'instance de recours.

Réponse du Conseil fédéral.