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Gestützt auf Artikel 160 Absatz 1 der Bundesverfassung und Artikel 107 des Parlamentsgesetzes reicht die Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Ständerates folgende parlamentarische Initiative ein:

Den eidgenössischen Räten ist in der Sommersession 2011 folgender Erlass zur Beschlussfassung zu unterbreiten:

Die Bundesversammlung der Schweizerischen Eidgenossenschaft,

nach Einsicht in den Bericht der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Ständerates vom ...

und in die Stellungnahme des Bundesrates vom ...,

beschliesst:

I

Das Bundesgesetz über die Krankenversicherung (KVG) vom 18. März 1994 wird wie folgt geändert:

Ergänzende Übergangsbestimmungen zur Änderung vom 21. Dezember 2007 (Spitalfinanzierung)

1 Die Neuregelung der Tarifstruktur für stationäre Leistungen und der Aufteilung der Abgeltung stationärer Leistungen zwischen Kantonen und Versicherern (Art. 49 und 49a KVG) rechtfertigt in Genehmigungs- und Beschwerdeverfahren nach KVG weder Tarif- noch Prämienerhöhungen.

2 In Verwaltungs- und Beschwerdeverfahren über die Zulassung von Spitälern und anderen Einrichtungen und den Umfang der Zulassung (Art. 39 KVG) sind die Kriterien auf der Grundlage von Qualität und Wirtschaftlichkeit (Art. 39 Abs. 2ter KVG) massgebend.

II

1 Dieses Gesetz wird nach Artikel 165 Absatz 1 der Bundesverfassung als dringlich erklärt und untersteht nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe b der Bundesverfassung dem fakultativen Referendum.

2 Es tritt mit seiner Annahme durch die Bundesversammlung in Kraft und gilt bis am 31. Dezember 2014.

InitialSituation

In der Wintersession 2007 hat das Parlament die Änderung des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung (KVG) im Bereich der Spitalfinanzierung beschlossen. Die Revision des KVG ist am 1. Januar 2009 in Kraft getreten. Die Einführung der leistungsbezogenen Pauschalen nach Artikel 49 Absatz 1 KVG sowie die Anwendung der Finanzierungsregelung nach Artikel 49a KVG mit Einschluss der Investitionskosten muss spätestens am 31. Dezember 2011 abgeschlossen sein.

Im Rahmen einer Information über den Stand der Umsetzung der neuen Spitalfinanzierung, und insbesondere über die Einführung der Fallpauschalen (DRG), beschloss die Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Ständerates (SGK-S) am 5. Mai 2011 eine Kommissionsinitiative zur Ergänzung der Übergangsbestimmungen der neuen Spitalfinanzierung. Am 13. Mai 2011 stimmte die Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrates der Initiative zu.

Am 31. Mai 2011 wurde die Vorlage von der SGK-S mit 9 zu 2 Stimmen zuhanden ihres Rates und des Bundesrates verabschiedet.

Die Kommission stellt für eine gesetzeskonforme Umsetzung der neuen Spitalfinanzierung in zwei Punkten notwendigen Klärungsbedarf fest:

1. in der Frage des Einflusses des Systemwechsels (Art. 49 und 49a) auf Prämien und Leistungspreise und

2. in der Frage der Zulassungskriterien für Spitäler im Bereich der stationären Obligatorischen Krankenpflege (OKP)-Behandlungen bis zum Vorliegen der kantonalen Spitalplanung.

Der nach den Artikeln 49 und 49a für den Einsatz der öffentlichen Mittel vorgesehene Übergang von der Objekt- zur Subjektfinanzierung ist bezüglich des Vergütungsvolumens für stationäre Behandlungen neutral.

Der Systemwechsel verursacht auf den Zeitpunkt des Übergangs weder eine abgeltungspflichtige Ausweitung der Leistungsmenge, noch eine abgeltungspflichtige Erhöhung der Leistungsqualität. Davon ist der Gesetzgeber im Zeitpunkt des Erlasses der neuen Spitalfinanzierung ausgegangen und davon ist aus Sicht der Kommission auch heute auszugehen.

Der Systemwechsel als solcher rechtfertigt daher weder eine Erhöhung der Leistungspreise noch eine Erhöhung der Prämien.

Da im Umsetzungsprozess verschiedentlich geltend gemacht wird, wegen des Systemwechsels müssten Prämien und/oder Leistungspreise erhöht werden, besteht Klärungsbedarf.

Ohne eine Klärung bestünde das Risiko, dass in kommenden Prämien- und Tarifrunden Kostenausweitungen, die sich aus Ineffizienzen ergeben, pauschal mit dem Systemwechsel begründet werden und eine Abgeltung durch Tarif- und Prämienerhöhungen verlangt wird. Das Ziel der neuen Spitalfinanzierung würde dadurch verfehlt.

Die Zulassung der Spitäler zur OKP-Leistungsabrechnung richtet sich nach Artikel 39.

Mit Artikel 39 Absatz 2ter beauftragte der Bundesgesetzgeber den Bundesrat, einheitliche Planungskriterien auf der Grundlage von Qualität und Wirtschaftlichkeit zu erlassen. Das Gesetz bezeichnet damit Qualität und Wirtschaftlichkeit als die beiden massgebenden Zulassungskriterien (neben den Kriterien gemäss Artikel 39 Absatz 1 Buchstaben a-c).

Im Umsetzungsprozess der neuen Spitalfinanzierung zeigte sich indessen die Unsicherheit, ob bis zum Vorliegen der rechtsverbindlichen kantonalen Spitalplanung diese bundesrechtlichen Kriterien anzuwenden seien oder ob es der Zulassungsbehörde frei gestellt sei, andere Kriterien zur Anwendung zu bringen.

Um dem Risiko eines Widerspruchs zur neuen Spitalfinanzierung zu begegnen, besteht aus Sicht der Kommission Klärungsbedarf: unter der neuen Spitalfinanzierung müssen bundesrechtlich in allen Spitalzulassungsverfahren die beiden Kriterien Qualität und Wirtschaftlichkeit zur Anwendung kommen.

Absatz 1 der Übergangsbestimmungen stellt klar, dass der Systemwechsel als solcher, wie er in Artikel 49 und 49a geregelt ist, weder Prämienerhöhungen, noch Erhöhungen der Leistungspreise zu rechtfertigen vermag. Die bundesgesetzliche Regelung der neuen Spitalfinanzierung ist (unter Einschluss von Abs. 5 der Übergangsbestimmungen) so ausgestaltet, dass der Systemwechsel für Prämien- und Steuerzahler neutral erfolgen kann. Absatz 2 stellt klar, dass in den Spitalzulassungsverfahren nach Artikel 39 KVG neben den Kriterien von Artikel 39 Absatz 1 Buchstabe a-c KVG auch die Kriterien nach Artikel 39 Absatz 2ter KVG, also Qualität und Wirtschaftlichkeit, Anwendung finden und zwar auch in Fällen, wo eine rechtsverbindliche Spitalplanung noch nicht besteht. (Quelle: Bericht der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Ständerates und Stellungnahme des Bundesrates)

Proceedings

Im Ständerat erinnerte Kommissionssprecher Eugen David (CEg, SG) daran, dass mit der 2007 beschlossenen neuen Spitalfinanzierung keine Ausweitung der Leistungsmenge und keine Erhöhung der Leistungspreise vorgesehen war. Es dürfe nicht sein, dass allein mit dem Systemwechsel höhere Krankenkassenprämien oder Tarife begründet würden. Höhere Prämien seien durchaus möglich (zum Beispiel wegen steigender Preise oder Mengenausweitung), müssten jedoch eingehend begründet werden. Damit nicht ungerechtfertigte Prämienerhöhungen und Lastenverschiebungen hin zu den Versicherten geschehen, brauche es die vorgeschlagene Änderung der Übergangsbestimmungen. Philippe Stähelin (CEg, TG) monierte, es verstosse gegen den Geist des Gesetzes, wenn nun zahlreiche Kantone innerhalb der Übergangszeit ihre Anteile an den Spitalkosten massiv senken würden, teilweise unter die am Schluss vorgesehenen 55 Prozent, statt sich dieser Marke kontinuierlich anzunähern. Dass die Kantone ihren Spielraum auf diese Art nutzen würden und den öffentlichen zulasten des privaten Haushaltes entlasten, sei so vom Gesetzgeber nicht gewollt gewesen, gab auch Felix Gutzwiller (RL, ZH) zu bedenken. Er könnte sich als Lösungsansatz auch vorstellen, die Übergangsfrist bis zur Erreichung der 55 Prozent Kostenanteil bis 2014 statt bis 2017 zu begrenzen.

Eine Kommissionsminderheit sowie der Bundesrat beantragten, nicht auf das Geschäft einzutreten. Anita Fetz (S, BS) argumentierte, dass es gegen Treu und Glauben gegenüber den Kantonen verstosse, wenn man so kurz vor der Einführung der neuen Spitalfinanzierung die Spielregeln ändere. Zudem entständen mit der Spitalreform durchaus neue Kosten, und zwar durch die Mitfinanzierung der Investitionskosten, der nichtuniversitären Lehre, der Allgemeinversicherten in den Privatspitälern und der freien Spitalwahl. Diese Reform könne nicht kostenneutral umgesetzt werden. Auch Bundesrat Didier Burkhalter bekämpfte die "brutale Gesetzesrevision" vehement und plädierte für mehr Gelassenheit angesichts der herumgebotenen Prognosen. Mit 25 zu 17 Stimmen trat der Rat auf die Vorlage ein und stimmte ihr in der Gesamtabstimmung mit 24 zu 14 Stimmen, bei 4 Enthaltungen zu.

Im Nationalrat fasste die Kommissionsprecherin Silvia Schenker (S, BS) die Haltung der Kommission folgendermassen zusammen: "Keine Schnellschüsse, keine Änderungen der Spielregeln im letzten Moment, aber auch kein Freipass für ungerechtfertigte Prämienerhöhungen". Die Kommissionsmehrheit beantragte, nicht auf das Geschäft einzutreten. Toni Bortoluzzi (V, ZH) warb namens einer Kommissionsminderheit für das Eintreten. Die Initiative zwinge die Kantone richtigerweise zu Transparenz bei den Betriebsvergleichen und bei allfälligen Prämienerhöhungen. Die neue Spitalfinanzierung gebe keinen Anlass für höhere Kosten. Ruth Humbel (CEg, AG) unterstrich, dass es um die Transparenz gehe und dass der Gesetzgeber dafür zu sorgen habe, dass die Reform nicht für fremde Zwecke missbraucht werde. Claude Ruey (RL, VD) wandte sich gegen den ständerätlichen Vorschlag, den er als Alibiübung und politische Gestikulation bezeichnete. Bundesrat Didier Burkhalter sprach sich ebenfalls für Nichteintreten aus. Ein dringliches Gesetz sei zudem unnötig, da sein Departement bei der Genehmigung der Prämien im Herbst ohnehin für Transparenz sorgen werde. Der Antrag der Kommission wurde von den Fraktionen der SP, der Grünen, der FDP/Liberalen, der BDP und der Mehrheit der CEg-Fraktion unterstützt. Der Nationalrat beschloss mit 100 zu 58 Stimmen bei 16 Enthaltungen nicht auf das Geschäft einzutreten.

Im Ständerat beantragte die Kommission, auf die vorgeschlagenen Gesetzesänderungen zu verzichten. Dies aufgrund des Entscheides des Nationalrates und aufgrund der Zusagen des Bundesrates, für einen korrekten Gesetzesvollzug, für eine genaue Prüfung der Prämienbegehren und für die nötige Transparenz zu sorgen. Der Rat folgte nach kurzer Debatte ohne Gegenantrag dem Beschluss des Nationalrats, nicht auf die Vorlage einzutreten.