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S'exprimant dans un numéro de la "NZZ" de juin 2003, la conseillère fédérale Ruth Metzler a déclaré à propos de l'encadrement policier du sommet du G8 que la loi n'autorisait pas un engagement préventif des forces de l'ordre. Or, des avis de droit laissent entendre le contraire, et des engagements préventifs ont d'ailleurs déjà eu lieu. Il n'est que de rappeler les mises en détention préventives décidées à l'encontre des hooligans avant des matchs de football ou aux mesures de prévention mises en place lors des manifestations de casseurs qui ont eu lieu à la fin des années nonante à Berne.

1. Sur quelle base légale se fonde Mme Metzler pour prétendre qu'un engagement préventif de la police n'est pas autorisé ?

2. Quelles possibilités et quelles lois fédérales ou cantonales permettent aujourd'hui d'engager préventivement les forces de l'ordre ?

3. Quelle loi faudrait-il créer pour que les forces de police puissent être engagées préventivement partout en Suisse, notamment pour maintenir l'ordre lors de manifestations ? (Prière d'indiquer précisément dans quelles circonstances et sur la base de quelles dispositions)

FederalCouncilResponseText

Le Conseil fédéral range la garantie de la sécurité intérieure parmi les tâches prioritaires de l'État, dont la responsabilité incombe à la Confédération ainsi qu'aux cantons. Ces derniers en ont la responsabilité principale et sont compétents pour les tâches relevant de la police de sécurité.

Le Conseil fédéral répond aux questions posées de la manière suivante :

1. L'extrait de l'article de la "Neue Zürcher Zeitung" du 11 juin 2003, sur lequel se fonde la présente intervention, est libellé comme suit : ".... Les déprédations ont eu lieu pour la plus grande partie avant et après la manifestation, a déclaré la conseillère fédérale Ruth Metzler lors d'une conférence de presse mardi, à Berne. La cheffe du Département fédéral de justice et police a ajouté que les auteurs des dommages étaient presque exclusivement des personnes venues à Genève dans le but de détruire. Certaines d'entre elles étaient bien connues des services de police et de la police genevoise également. Toutefois, l'absence de bases juridiques ne permet pas à la police d'intervenir à l'avance (p. ex. au moyen de la détention préventive). Il incombe au législateur de créer les instruments à cet effet ....".

Les déclarations de la conseillère fédérale Ruth Metzler se réfèrent au droit fédéral en vigueur.

2. Au niveau fédéral, la protection préventive de l'État est réglée en premier lieu par la loi fédérale du 21 mars 1997 instituant des mesures visant au maintien de la sûreté intérieure (LMSI ; RS 120). Les mesures prévues à cet effet se limitent aux domaines de la recherche d'informations, du traitement des informations, des contrôles de sécurité relatifs à des personnes, à la protection des autorités et des bâtiments de la Confédération, ainsi qu'à celle des personnes et des bâtiments dont la Confédération doit garantir la sécurité en vertu du droit international public. Le droit fédéral ne prévoit pas de mesures portant gravement atteinte aux droits de la personnalité, telles que la détention préventive. Étant donné que les bases légales permettant d'édicter des mesures propres à garantir la sécurité font défaut, il faudrait se référer directement aux compétences exclusives dont dispose le Conseil fédéral en vertu de la Constitution.

Les normes prévoyant la clause générale de police figurent aux articles 36 alinéa 1er et 185 alinéa 3 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (cst.; RS 101). Dans les deux cas, il doit y avoir un "danger sérieux, direct et imminent" ou des "troubles existants ou imminents menaçant gravement l'ordre public, la sécurité extérieure ou la sécurité intérieure" pour intervenir. Le danger ou les troubles doivent donc être imminents. Or, les dispositions susmentionnées ne sont en l'occurrence pas applicables, car le simple fait de connaître les noms des personnes enclines à la violence ne satisfait manifestement pas à ce critère.

Les personnes étrangères enclines à la violence et domiciliées à l'étranger ne sont pas visées par la discussion, puisque l'entrée en Suisse leur a déjà été refusée soit par une interdiction d'entrée, soit par un refoulement à la frontière (cf. réponse du Conseil fédéral à la question ordinaire urgente Eberhard, 03.1038, Périmètre interdit aux manifestants violents ayant un casier judiciaire).

Voilà ce qui en est des possibilités d'action que propose le droit fédéral en vigueur. S'agissant des possibilités d'intervention dans le domaine de compétences des cantons, les lois cantonales (ou municipales) respectives qui régissent la police sont applicables.

Pour que des moyens policiers puissent être engagés, il doit exister une base juridique, il doit y avoir un intérêt public, et le principe de la proportionnalité doit être respecté. Il est nécessaire de tenir compte de l'ensemble des conditions concrètes pour juger du bien-fondé d'une mesure. Les organes de police cantonaux ou municipaux, compétents en vertu de la souveraineté cantonale en matière de police, sont responsables de dresser cette évaluation globale et de choisir des moyens appropriés, adaptés à la situation et prévus par la législation cantonale.

A titre d'exemple, la loi sur la police du canton de Berne (LPol) du 8 juin 1997 contient, à l'article 22, une clause générale de police ("La police prend, même sans base légale particulière, les mesures d'urgence indispensables pour rétablir l'ordre en cas de troubles graves ou pour écarter des dangers graves menaçant la sécurité et l'ordre public."). Ainsi, pour écarter un danger menaçant la sécurité et l'ordre public, la police peut appréhender une personne, en contrôler l'identité (cf. art. 27 al. 1er LPol) ou peut la renvoyer temporairement d'un lieu ou lui en interdire l'accès, s'il y a de sérieuses raisons de soupçonner qu'elle ou d'autres personnes faisant manifestement partie du même attroupement menacent ou troublent la sécurité et l'ordre public (cf. art. 29 let. b LPol). La police peut également placer une personne sous sa garde et la retenir, lorsque cette mesure sert à prévenir ou à interrompre la commission d'un acte punissable grave (cf. art. 32 al. 1er let. b LPol).

3. La souveraineté en matière de police appartenant aux cantons, il serait judicieux, si besoin est, de compléter en premier lieu les lois cantonales sur la police. La Confédération ne dispose pas d'une compétence pleine et entière de principe pour édicter des mesures de police de sécurité visant à assurer la sécurité.

Dans la mesure où la présente question ordinaire suggère en substance la création d'une loi sur les manifestations au niveau fédéral, le Conseil fédéral prie son auteur de se référer à la déclaration de rejet qu'il a exprimée en réponse à la motion Eberhard 03.3108, "Loi sur les manifestations".

En règle générale, à l'échelon de la Confédération, lorsque la compétence de légiférer est prévue par la constitution, le contenu ou le but d'une future norme sont prépondérants pour déterminer l'endroit de la codification. Si de nouvelles mesures en matière de protection préventive de l'État devaient être prises, elles devraient alors être insérées en premier lieu dans la LMSI. Cela dit, s'il s'agissait de créer une nouvelle disposition pénale, celle-là devrait être intégrée au Code pénal suisse (CP ; RS 311).

Réponse du Conseil fédéral.