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La loi fédérale du 24 juin 1977 sur la compétence en matière d'assistance des personnes dans le besoin (RS 851.1) prévoit, en ce qui concerne le remboursement des frais, que "le canton de domicile ne doit toutefois rembourser les frais au canton de séjour, lorsque celui-ci est également canton d'origine, que si la durée du domicile d'assistance est inférieure à deux ans" (art. 14 al. 2).

Selon plusieurs responsables cantonaux des affaires sociales, l'application de cette mesure génère de nombreuses difficultés et autres complications administratives, alors qu'elle ne produit aucune influence sur la pratique même de l'aide sociale, à la fois en termes de droit des citoyens et d'obligation d'octroi des prestations par les autorités sociales.

Je demande donc au Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Quels étaient les arguments sous-tendant la définiton de cette durée limite de deux ans ?

2. La Confédération est-elle en mesure d'apprécier les conséquences de cette disposition légale sur la pratique de l'aide sociale, en termes de coûts directs (financiers et octroi des prestations) et indirects (actions administratives, ressources nécessaires, etc.), mais aussi de conséquences sociales pour les bénéficiaires ?

3. Quelles seraient les conséquences sociales prévisibles de la suppression pure et simple d'une telle durée de deux ans de domicile d'assistance pour le remboursement des frais ?

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Remarques préliminaires

La Constitution fédérale révisée n'a fondamentalement pas changé la répartition des compétences dans le domaine de l'aide sociale. Il appartient toujours aux cantons de décider dans quelles conditions et de quelle manière l'aide sociale est octroyée dans les limites de leur compétence. Cela est valable pour toutes les catégories de personnes, à l'exception de ceux dont l'assistance est régie par des actes législatifs particuliers de la Confédération (Suisses de l'étranger, requérants d'asile, réfugiés, personnes à protéger ou admises provisoirement, apatrides).

Conformément à l'article 115 de la constitution, les personnes dans le besoin sont assistées par leur canton de domicile, alors que la Confédération règle les exceptions et définit les compétences. Par la loi fédérale du 24 juin 1977 sur la compétence en matière d'assistance des personnes dans le besoin (LAS), qui a été révisée en 1990, la Confédération a concrétisé cette disposition constitutionnelle (qui était à l'époque l'art. 48 de la constitution).

La LAS contient pour l'essentiel des règles de compétence adressées aux cantons en matière d'aide sociale. Elle répond en particulier à la question de savoir dans quelle mesure le canton de domicile compétent au premier chef peut imputer les frais d'assistance au canton d'origine. Ainsi, l'article 16 LAS, qui est considéré comme étant la pièce maîtresse de la loi, est formulé comme suit : "Si la personne assistée a son domicile ininterrompu depuis moins de deux ans dans un autre canton que son canton d'origine, celui-ci rembourse au canton de domicile les frais d'assistance qu'il a assumés lui-même ou dont il a versé la contre-valeur à un canton de séjour en vertu de l'article 14."

La règle de l'article 14 LAS énoncé dans la question en découle. C'est ici qu'on peut aussi localiser la problématique de l'obligation de remboursement des frais d'aide sociale par le canton d'origine pendant deux ans qui relativise, dans une certaine mesure, le principe du domicile fixé à l'article 115 de la constitution.

1. L'obligation du canton d'origine de rembourser pendant deux ans les frais d'aide sociale s'explique historiquement.

Jusqu'à la Première Guerre mondiale, l'assistance d'une personne dans le besoin incombait totalement à la collectivité dont celle-ci était originaire. Entre 1916 et 1960, les cantons ont conclu des concordats en la matière, en introduisant par étapes l'assistance due par le canton de domicile, tout en prévoyant des possibilités de remboursement en partie importantes à effectuer par le canton d'origine. La LAS s'est rapprochée en 1977, puis en 1990 du principe de domicile pur, mais sans pour autant supprimer entièrement la possibilité restreinte d'obtenir le remboursement des frais d'aide sociale par le canton d'origine.

Ainsi, le premier concordat du 27 novembre 1916 prévoyait que le canton d'origine devait couvrir l'intégralité des frais d'assistance si le domicile du bénéficiaire dans le canton en question n'avait pas duré deux ans, deux tiers des frais s'il avait duré de deux à dix ans, la moitié de ces frais s'il avait duré de dix à vingt ans et un quart à partir de vingt ans. À l'époque, il était même possible de rapatrier une personne dans son canton d'origine.

Lors de la dernière révision de la LAS en 1990, le remboursement par le canton d'origine de la moitié des frais d'aide sociale de la troisième à la dixième année de domicile du bénéficiaire a été supprimé. En revanche, l'obligation du remboursement pendant deux ans a été maintenue. Comme il ressort du message du Conseil fédéral du 22 novembre 1989 concernant la dite révision de la LAS, cette question du remboursement par le canton d'origine a été très controversée : "L'on a pu remarquer clairement que les cantons d'émigration et les cantons d'immigration divergeaient toujours fortement dans leur opinion. Treize cantons et deux associations professionnelles ont déploré que l'on n'ait pas saisi cette occasion de passer au principe constitutionnel du lieu de domicile." (cf. FF 1990 I 46, ch. 123, p. 52).

Dans le condensé du message, la raison du maintien de l'obligation de rembourser les frais faite au canton d'origine est très clairement indiquée : "L'enquête à laquelle on a procédé auprès des gouvernements des cantons a montré qu'il serait prématuré de ne retenir, dans les dispositions qui régissent le droit de l'assistance, que le seul principe du lieu de domicile .... Les cantons d'immigration, notamment, souhaitent voir maintenir l'obligation faite au canton d'origine de rembourser les prestations d'assistance. Afin de se rapprocher du principe du lieu de domicile, le Conseil fédéral propose de limiter cette obligation à deux ans."

2. Pour répondre à cette question, le Conseil fédéral a effectué un petit sondage auprès des cantons, collectivités principalement concernées.

Tous estiment que, d'un point de vue objectif, la possibilité de demander le remboursement au canton d'origine n'influe sur les prestations de l'aide sociale et que les personnes dans le besoin s'établissant dans un canton doivent être traitées de la même façon que les personnes qui y sont établies depuis plus longtemps. Toutes les personnes dans le besoin sont soumises à la même loi cantonale sur l'aide sociale ainsi qu'aux même directives, indépendamment de la durée de leur établissement.

Quelques-uns d'entre eux indiquent cependant que la question de la prise en charge des frais des nouveaux arrivants dans le besoin pourrait jouer un rôle dans des cas limites ou des cas d'appréciation. En sachant que les frais peuvent être remboursés par le canton d'origine, il n'est pas exclu que, dans des cas isolés, l'on soit plus généreux quand il s'agit d'acquérir le mobilier nécessaire, ou moins déterminé à faire valoir des droits d'aliments à l'encontre de parents. On peut également imaginer que l'accueil dans la nouvelle commune est meilleur.

L'obligation de rembourser les frais par le canton d'origine pour une durée de deux ans n'a donc pas une influence primordiale sur la pratique en matière d'aide sociale. Elle a plutôt une fonction régulatrice d'une compensation financière entre les cantons d'émigration et les agglomérations urbaines dans le domaine de l'aide sociale. Les conséquences financières sont différentes d'un canton à l'autre. Les cantons de Bâle-Ville, de Genève ou de Zurich obtiennent du système de remboursement LAS des montants annuels de plus de 2 à 10 millions de francs, tandis que des cantons comme Glaris, Obwald ou Uri ont à verser chaque année des montants de 100 000 francs ou plus.

Il est difficile pour les cantons de chiffrer avec précision les coûts indirects relatifs au personnel ou à l'administration par rapport aux dépenses de l'aide sociale. A quelques exceptions près, des chiffres se situant entre 1,5 % et 7,7 % ont été avancés.

Dans ces chiffres, il faut inclure les dépenses liées aux remboursements selon la LAS entre le canton de séjour et le canton de domicile ou d'origine, remboursements non visés par la question. Il s'agit des cas d'assistance de personnes sans domicile fixe, de personnes placées dans des institutions ou de personnes qui séjournent temporairement à un endroit et qui tombent dans le besoin.

Il est incontestable que le coût administratif des refacturations selon la LAS entre les cantons demeure important, même si la révision de la LAS de 1990 a apporté une nette amélioration en la matière.

3. Les conséquences sociales, pour les personnes visées, d'une suppression pure et simple de l'obligation, par les cantons d'origine, de rembourser les frais pour une durée de deux ans sont difficiles à mesurer. Les personnes dans le besoin pourraient être davantage incitées à quitter les lieux ou certaines communes pourraient mettre davantage d'obstacles à leur accueil.

La majorité des cantons ayant pris position sur cette question accueillerait favorablement la suppression de cette obligation de remboursement pendant deux ans. La diminution générale des coûts administratifs (se limitant alors au remboursement aux cantons de séjour), la réduction des tâches administratives des personnes travaillant dans le secteur de l'aide sociale, la mobilité croissante et la perte des liens avec le canton d'origine, moins de litiges d'interprétation concernant des prestations en partie innovatives en matière d'aide sociale, moins de problèmes de coordination avec d'autres lois (notamment la LAMal) en résulteraient.

Cependant, les cantons urbains s'opposent à l'idée de supprimer la refacturation de deux ans sans mesures compensatoires. En effet, selon eux, une compensation financière entre agglomérations et cantons d'émigration devrait continuer à subsister dans le domaine de l'aide sociale.

Le Conseil fédéral est conscient de ce problème et, au moins à moyen terme, est favorable au passage au principe pur du lieu de domicile en matière d'aide sociale.

Ce principe prévaut également dans la Convention européenne d'assistance sociale et médicale du 11 décembre 1953, mentionnée à l'art. 13, al. 4, de la Charte sociale européenne. Toutefois, en supprimant sans compensation l'obligation faite au canton d'origine de rembourser les frais pendant deux ans, on ne tiendrait pas assez compte des objections et des intérêts légitimes des agglomérations urbaines qui ont des services élargis et professionnels dans le domaine de l'aide sociale. Une péréquation financière devrait être prévue sous une forme engendrant moins de coûts. Il devra être examiné si la compensation très générale des charges excessives dues à des facteurs sociodémographiques, telle que prévue dans le cadre de la réforme de la péréquation financière, serait suffisante pour y suppléer. On pourrait prévoir aussi d'impliquer le canton de domicile antérieur en lieu et place du canton d'origine ou, pour autant que la base constitutionnelle soit donnée, de régler ce problème dans une loi-cadre fédérale en matière d'aide sociale, idée actuellement rejetée par la majorité des cantons.

Réponse du Conseil fédéral.