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In Bezug auf Steuern stehen in Öffentlichkeit und Medien oft nur Einkommens- und Unternehmensgewinnsteuern sowie Steuerfüsse zur Debatte. In den letzten zwanzig Jahren wurden aber verschiedene andere Steuerarten abgeschafft, reduziert oder verändert, die vor allem das Kapital betreffen. Arbeitseinkommen und Konsum wurden hingegen mit Lohnnebenkosten, Mehrwertsteuer und Gebühren stärker belastet.

Insbesondere wurde nicht nur in den Kantonen, sondern auch auf Bundesebene das Kapital massiv entlastet: Beispiele hierfür sind Abschaffung Kapitalsteuer, Halbierung Dividendenbesteuerung (Teilsatzbesteuerung), steuerliche Begünstigung von Holdinggesellschaften, Domizil- und gemischten Gesellschaften, Teilabschaffung von Stempelsteuer und Emissionsabgaben, steuerfreie Ausschüttung von Kapitaleinlagereserven, Steuerbefreiung gewisser Anlageklassen usw. Quantitative Erhebungen über das Ausmass dieser Entlastungen fehlen vollständig, wären aber für die politische Debatte und finanzpolitische Entscheidfindung dringend nötig.

In diesem Zusammenhang bitte ich um die Beantwortung der folgenden Fragen:

1. Welche Steuerarten, deren Einnahmen teilweise oder ausschliesslich dem Bund zugutekommen, wurden in den letzten zwanzig Jahren abgeschafft, reduziert oder verändert? Wir bitten um eine vollständige und detailliert beschriebene Auflistung.

2. Wie hoch werden die entsprechenden jährlichen Steuereinnahmeausfälle pro Steuerart geschätzt? Wir bitten ebenfalls um eine Schätzung der möglichen Einnahmeausfälle im Zeitverlauf unter plausiblen Annahmen des potenziellen Verlaufs.

3. Wie viele Kapitalgesellschaften und wie viele natürliche Personen haben je Steuerart von den Entlastungen effektiv profitiert, wie viele nicht? Wir bitten um eine möglichst präzise qualitative und quantitative Schätzung.

4. Wie hoch werden die möglichen Steuerausfälle auf Bundes-, Kantons- sowie Gemeindeebene im Hinblick auf die geplante Unternehmenssteuerreform III geschätzt?

FederalCouncilResponseText

Die gestellten Fragen gehen über den Rahmen dessen hinaus, was in der Beantwortung einer Interpellation möglich ist. Für die Beantwortung der Fragen konnten deshalb keine vertiefenden Analysen durchgeführt werden.

1. Eine detaillierte Auflistung von Steuerrechtsänderungen seit dem Jahr 2000 findet sich in der Beilage. Für den Zeitraum vor dem Jahr 2000 wäre insbesondere die 1998 in Kraft getretene Unternehmenssteuerreform I zu nennen. Diese beinhaltete u. a. die Abschaffung des rentabilitätsabhängigen zugunsten eines proportionalen Tarifs bei der direkten Bundessteuer der juristischen Personen und die Abschaffung der Kapitalsteuer (auf Bundesebene). Insgesamt wurden damals die Mindereinnahmen aus der Unternehmenssteuerreform I auf 170 Millionen Franken pro Jahr geschätzt, wobei sich diese annähernd gleich auf den Bund (80 Millionen) und die Kantone (90 Millionen) aufteilten.

2. Schätzungen zu den Aufkommenseffekten einer Steuerrechtsänderung werden in der Regel nur ex ante im Hinblick auf die Vernehmlassung und die Botschaft getätigt. Ex-post-Schätzungen über die finanziellen Auswirkungen im Jahr des Inkrafttretens und in späteren Perioden werden nur in Einzelfällen gemacht. Namentlich wird kein Profil des zeitlichen Verlaufs der Steuereinnahmenentwicklung infolge von Steuerrechtsänderungen erstellt. Dazu fehlen häufig hinreichend detaillierte Daten. Ausserdem stellen sich methodische Probleme bei der Erfassung der von der Reform ausgelösten Anpassungseffekte und der Überlagerung des Reformeinflusses durch konjunkturelle, reformunabhängige Faktoren. In Bezug auf die Anpassungseffekte müsste beispielsweise geklärt werden, ob ein Zu- oder Wegzug von Unternehmen auf die Reform zurückzuführen ist. Auch können die Anpassungseffekte verzögert erfolgen. So kann etwa ein Zweitverdiener erst nach einer gewissen Zeitspanne sein Arbeitspensum aufstocken, um den eingeführten Kinderfremdbetreuungsabzug geltend zu machen. Mitunter stellt sich auch die Frage nach dem Referenzpunkt (wie hätten sich die Einnahmen entwickelt, wenn diese Reform nicht eingeführt worden wäre?).

3. Eine umfassende Darstellung, wie viele (Anteilseigner von) Kapitalgesellschaften bzw. natürliche Personen von den Steuerrechtsänderungen der letzten beiden Jahrzehnte in der Summe be- bzw. entlastet wurden, existiert nicht. Immerhin verdoppelten sich seit 2003 die Einnahmen aus der direkten Bundessteuer der juristischen Personen nahezu auf 8,2 Milliarden Franken im Jahr 2011. Die Zahl der Statusgesellschaften stieg von 20 279 im Jahr 2003 auf 24 111 im Jahr 2011, und der Anteil der Gewinnsteuereinnahmen, der auf diese Gesellschaften direkt zurückzuführen ist, wuchs von 39 auf rund 50 Prozent im Jahr 2011.

Von der Frage, wer eine Steuer zahlt, ist jedoch die Frage zu unterscheiden, wer die Steuer wirtschaftlich nach Abschluss der Überwälzungsvorgänge im Endergebnis tatsächlich trägt. Die Antwort auf diese Frage hängt davon ab, wie die betroffenen Akteure auf die Steueränderungen reagieren. Da nur natürliche Personen - in ihrer Eigenschaft als Kapitalgeber, Arbeitskräfte, Landbesitzer oder Konsumenten - eine Steuer wirtschaftlich tragen können, liegt die wirtschaftliche Last der Steuer nie bei juristischen, sondern immer bei den natürlichen Personen, die mit der Gesellschaft direkt oder indirekt verbunden sind. Dazu gehören nicht nur Aktionäre, sondern sämtliche Anspruchsgruppen wie Gläubiger, Arbeitnehmer, Lieferanten oder Kunden.

Die Frage, wer die Unternehmenssteuern nach Abschluss der Überwälzungsvorgänge letztlich trägt, ist ein ungelöstes Problem. Zusammenfassend lassen sich aus der modelltheoretischen Diskussion die folgenden Ergebnisse festhalten:

- Je einfacher es ist, Tochtergesellschaften oder Betriebsstätten im Ausland statt im Inland anzusiedeln, und je mobiler der Faktor Kapital ist, desto niedriger ist der Anteil der Gewinnsteuerlast, welcher auf dem Faktor Kapital liegt, und desto höher ist der Anteil, der auf immobileren Produktionsfaktoren lastet, insbesondere dem Faktor Arbeit.

- Wenn die Kapitalmobilität unvollständig ist, fällt ein Teil der Gewinnsteuerlast auf den Faktor Kapital.

Trotzdem bleibt eine erhebliche Unsicherheit, inwieweit die Gewinnsteuer in der Realität vom Faktor Kapital getragen oder auf andere Faktoren, d. h. namentlich Arbeit, überwälzt wird.

Insofern sind Vergleiche, die lediglich steuerliche Be- bzw. Entlastungen der Produktionsfaktoren Arbeit und Kapital betrachten - ohne Kenntnis der Überwälzungsvorgänge - unvollständig. Zudem müsste bei einer vollständigen Betrachtung nicht nur die Überwälzung der Besteuerung bekannt sein, sondern auch der Verwendungszusammenhang im staatlichen Budget. Eine steuerliche Entlastung kann in der Summe zu einer Mehrbelastung führen, wenn im Gegenzug staatlich bereitgestellte Leistungen, die die Person in Anspruch nimmt, gekürzt werden.

4. Für diese Frage sei auf die Botschaft vom 5. Juni 2015 zur Unternehmenssteuerreform III verwiesen (BBl 2015 5069).

Beilage

Beschlossene Mehrbelastungen und Entlastungen seit 2000

(Ganzjahresertrag*)

Mio. Fr.

In Kraft ab

1. Mehrwertsteuer

1.1. Satzerhöhung 7,5 Prozent -> 7,6 Prozent (FinöV-Promille)

+280

2001

1.5. Einführung Mehrwertsteuergesetz

-240

2001

1.6. Mehrwertsteuerreform Teil A (inklusive Pauschalsteuersätze)

-515

2010

1.7. IV-Zusatzfinanzierung

+1100

2011

2. Direkte Bundessteuer

2.3. Stabilisierungsprogramm

+70

2001

2.4. Sofortmassnahmen Ehepaar- und Familienbesteuerung

-650

2008

2.5. Ausgleich Folgen der kalten Progression (Übergang)1

-360

2011

2.5. Kapitaleinlageprinzip (KEP)

-80

2011

2.6. Teilbesteuerung ausgeschütteter Gewinne

-56

2011

2.7. Massnahmen bei Personengesellschaften

-27

2011

2.8. Familienbesteuerung (Fremdbetreuung, Elterntarif)

-300

2012

(revidiert; ursprüngliche Schätzung -600 Mio.)

2.9. Besteuerung Mitarbeiterbeteiligungen

Nicht quantifizierbar

2013

2.10. Steuerbefreiung Feuerwehrsold

-40

2013

3. Verrechnungssteuer

3.1. Kapitaleinlageprinzip (KEP)2

-250

2011

3.2. VSt-Befreiung Coco-Bonds

-21

2013

4. Stempelabgaben

4.1. Dringliches Bundesgesetz (Umsatzabgabe)

-310

2001

4.2. Erhöhung Freigrenze Emissionsabgabe EK auf 1 Mio.

-30

2006

4.3. Überführung dringliche Massnahmen 2001

-10

2006

4.4. Steuerbefreiung Umsatzabgabe ausländische Gesellschaften

-30

2006

4.5. Abschaffung Emissionsabgabe auf Fremdkapital (TBTF)

-217

2012

5. Mineralölsteuer

5.1. CO2-Gesetz (Neuimmatrikulationen)

-100

2012

6. Schwerverkehrsabgabe und Autobahnvignette

6.1. Verdoppelung Schwerverkehrsabgabe

+180

2000

6.2. Einführung LSVA

+350

2001

6.3. Erhöhung LSVA

+475

2005

6.4. Erhöhung LSVA

+50

2008

6.5. Erhöhung LSVA

+80

2009

7. Tabaksteuer

7.1. Erhöhung

+65

2001

7.2. Erhöhung

+175

2003

7.3. Erhöhung

+320

2004

7.4. Erhöhung (wegen erwarteten Minderkonsums kein Mehrertrag)

0

2006

7.5. Erhöhung

+30

2010

7.6. Erhöhung

+10-20

2010

7.7. Erhöhung

+52

2011

7.8. Erhöhung

+47

2013

8. Lenkungsabgabe auf VOC**

8.1. Einführung

+70

2000

9. Spielbankenabgabe

9.1. Einführung

+35

2000

10. Zölle

10.1. Abkommen über verarb. landw. Produkte gem. Prot. 2

-100

2005

11. CO2-Abgabe auf Brennstoffen***

11.1. Einführung

+230

2008

automatische Erhöhung

+220

2009

automatische Erhöhung

+200

2010

11.2. Erhöhung

+100

2014

Bemerkungen:

Es handelt sich um Ex-ante-Schätzungen. Ausnahmen bilden die Schätzungen zum KEP sowie die Korrektur der Schätzung zum Abzug für Fremdbetreuungskosten.

Ex-post-Schätzungen werden grundsätzlich nicht gemacht. Nachdem eine Reform in Kraft getreten ist, wird also nicht mehr geschätzt, wie hoch die Steuereinnahmen ohne diese Reform ausfallen würden.

Die meisten Schätzungen sind statisch, d. h., dass keine Anpassungseffekte berücksichtigt werden.

* Unter Ganzjahresertrag wird der ab dem Inkrafttreten einer Massnahme während des

ersten Jahres erzielte Mehr- oder Minderertrag verstanden. Bei einer gestaffelten Einführung

über mehrere Jahre (z. B. WTO-Übereinkommen) wird der Mehr- oder Minderertrag beim

Endzustand aufgeführt. Wegen der Dynamik der Einnahmen im Zeitablauf können die

einzelnen Mehr- oder Mindererträge nicht ohne Weiteres addiert und/oder saldiert werden.

** Die VOC-Abgabe ist keine Steuer, sondern eine Lenkungsabgabe, deren Einnahmen durch

die Krankenversicherer an die Bevölkerung verteilt werden.

*** Die CO2-Abgabe ist keine Steuer, sondern eine Lenkungsabgabe, deren Einnahmen

anteilsmässig an die Bevölkerung und die Wirtschaft zurückverteilt werden.

Einzelne Fussnoten:

1 Einmalige Mindereinnahmen durch Ausgleich 515 Mio.

2 Rechnung 2011: Einmalige Mindereinnahmen von rund 1,2 Mrd.

Mindereinnahmen durch den Nullsatz bei der Verrechnungssteuer für Dividendenzahlungen an verbundene Unternehmen in der EU ist nicht bezifferbar (2005).

Antwort des Bundesrates.