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In zwei Fällen, mit denen die Bundesanwaltschaft neulich in die Schlagzeilen geraten ist, nämlich im Fall Dieter Behring und im Fall um Botschafter Jacques Pitteloud, gab es widersprüchliche öffentliche Aussagen über interne Geschäftsabläufe innerhalb der Bundesanwaltschaft, und zwar haben sich der Bundesanwalt selber, andere Staatsanwälte des Bundes und sogar Kader des Departementes für auswärtige Angelegenheiten öffentlich widersprochen. Diese Widersprüche lassen vermuten, dass Weisungen der Bundesanwaltschaft, solche von erheblichem Gewicht und brisantem Inhalt, sowohl innerhalb wie ausserhalb der Bundesanwaltschaft mündlich und nicht schriftlich erteilt werden.

Was die Form von Weisungen betrifft, hat sich das Ministerkomitee des Europarates im Jahr 2000 mit den institutionellen Bedingungen der Organisation von Staatsanwaltschaften beschäftigt und die Empfehlung REC(2000)19 zur Rolle der Staatsanwaltschaft im System der Strafjustiz veröffentlicht. Darin heisst es in Ziffer 10: "Jedes Mitglied der Staatsanwaltschaft kann verlangen, dass die an es gerichteten Instruktionen in schriftlicher Form erfolgen."

Ich stelle der Aufsichtsbehörde über die Bundesanwaltschaft folgende Fragen:

1. Sind die Staatsanwälte des Bundes in den ihnen übertragenen Verfahren unabhängig, wie dies zum Beispiel das Reglement über die Staatsanwaltschaft des Kantons Freiburg bestimmt, oder sind sie an Weisungen der Vorgesetzten über die Prozessführung gebunden?

2. Gibt es in der Bundesanwaltschaft eine Regelung über die Weisungen des Bundesanwalts, der beiden Stellvertretenden Bundesanwälte und der ihnen unterstellten Staatsanwältinnen und Staatsanwälte des Bundes?

3. Wenn ja: Ist diese Regelung öffentlich oder lediglich dem Personal der Bundesanwaltschaft zugänglich?

4. Wenn nein: Ist die Aufsichtsbehörde über die Bundesanwaltschaft nicht der Meinung, dass es gut wäre, wenn die Bundesanwaltschaft sich eine solche Regelung geben würde?

5. Ist die Aufsichtsbehörde nicht der Meinung, dass es im Zeitalter des Intranets angezeigt wäre, eine Regel zu erlassen, wonach Weisungen aus der Hierarchie über die Prozessführung in schriftlicher Form zu ergehen haben?

6. Falls es in der Bundesanwaltschaft keine Regel gibt, die besagt, dass Weisungen schriftlich zu ergehen haben: Hat die Bundesanwaltschaft dann wenigstens geregelt, wie zu verfahren ist, wenn ein Staatsanwalt oder eine Staatsanwältin des Bundes mit mündlich erteilten Weisungen nicht einverstanden ist, und wie sie oder er eine schriftliche Weisung verlangen kann?

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1. Der Gesetzgeber hat für die Bundesanwaltschaft (BA) im Strafbehördenorganisationsgesetz (StBOG; SR 173.71) eine hierarchische Führungsstruktur festgelegt. Weil der Bundesanwalt die Gesamtverantwortung für eine fachgerechte und effiziente Strafverfolgung, den Aufbau und Betrieb einer zweckmässigen Organisation und den wirksamen Einsatz der zur Verfügung stehenden Mittel trägt (Art. 9 StBOG), muss er auch die Möglichkeit haben, Einfluss auf alle relevanten Faktoren zu nehmen. Dies bedingt ein starkes Weisungsrecht des Bundesanwalts gegenüber allen Mitarbeitenden (allgemeines Weisungsrecht und Weisungsrecht im Einzelfall) und eine hohe Organisationskompetenz (Botschaft zum Bundesgesetz über die Organisation der Strafbehörden des Bundes, BBl 2008 8125, 8152). Gestützt auf Artikel 13 StBOG kann der Bundesanwalt auch Weisungen im Einzelfall über die Einleitung, die Durchführung oder den Abschluss eines Verfahrens sowie über die Vertretung der Anklage und die Ergreifung von Rechtsmitteln erteilen. Den Leitenden Staatsanwälten und Staatsanwältinnen steht dieses Weisungsrecht gegenüber den ihnen unterstellten Mitarbeitenden bzw. den ihnen zugeteilten Einheiten der BA zu.

Die Staatsanwälte und Staatsanwältinnen der BA geniessen bei der Führung der ihnen zugeteilten Verfahren somit keine völlige Unabhängigkeit. Sie führen ihre Verfahren zwar selbstständig und in eigener Verantwortung. Im Interesse übergeordneter Ziele wie der Qualitätssicherung und Effizienzoptimierung kann und soll aber von hierarchisch vorgesetzter Stelle mittels Weisung direkt in die Verfahrensführung eingegriffen werden. Der hierfür vom Bundesanwalt etablierte und formalisierte Prozess ist das sog. operative Controlling.

2. Der Bundesanwalt erlässt seine Weisungen direkt gestützt auf Artikel 13 StBOG. Die allgemeinen Weisungen, welche die gesamte Belegschaft der BA betreffen, finden Eingang in die Handbücher der BA (Art. 17 des Reglements über die Organisation und Verwaltung der Bundesanwaltschaft; SR 173.712.22).

Das operative Controlling, das für die laufenden Verfahren der BA im Vordergrund steht, wird in einem gleichnamigen Konzept eingehend geregelt. So werden nebst den Verantwortlichkeiten auf den verschiedenen Controlling-Stufen auch die bereits erwähnten Weisungsbefugnisse der beiden Stellvertretenden Bundesanwälte sowie der Leitenden Staatsanwälte und Staatsanwältinnen (Abteilungsleitende) thematisiert.

3. Das Konzept des operativen Controllings steht allen Mitarbeitenden der BA via Intranet zur Verfügung. Gleiches gilt für die Handbücher der BA. Da es sich um rein interne Regelungen handelt, werden diese nicht veröffentlicht.

4. Der Erlass und die Ausgestaltung interner Regelungen der BA liegen in der Organisationskompetenz des Bundesanwalts. Die in Bezug auf die Einzelfallkontrolle erfolgte Regelung im Konzept des operativen Controllings hat sich in der BA bewährt und bisher als ausreichend erwiesen.

5./6. Weisungen des Bundesanwalts zuhanden der gesamten Belegschaft erfolgen immer schriftlich. Auch seine Weisungen im Einzelfall erfolgen in der Regel schriftlich. Lediglich in dringenden Fällen und im Einvernehmen mit dem/der betroffenen Verfahrensleitenden erteilt der Bundesanwalt eine operative Weisung mündlich.

Zudem werden die Einzelfallkontrolle und die in deren Rahmen getroffenen Massnahmen dokumentiert. So regelt das Konzept des operativen Controllings, dass die Verfahren, die einem Controlling unterzogen wurden, zusammen mit den wichtigsten Erkenntnissen und Entscheiden in einer Liste festzuhalten sind. Diese Dokumentation dient unter anderem der schriftlichen Rapportierung an den Bundesanwalt. Ferner wird sie der Aufsichtsbehörde über die BA - namentlich für die Vorbereitung ihrer alljährlichen Inspektion - jeweils zu Jahresbeginn und in der Jahresmitte zugestellt.

Bei einem Dissens über eine Controlling-Massnahme bzw. Weisung im Einzelfall kann der betroffene Staatsanwalt resp. die betroffene Staatsanwältin gemäss Controlling-Konzept unter Einhaltung des Dienstwegs (via Abteilungsleitende und die Stellvertretenden Bundesanwälte) an den Bundesanwalt gelangen. Dieser bildet in der Hierarchie der BA die letzte "Eskalationsstufe".