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Die Kommission zu den wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechten des Economic and Social Council der Vereinten Nationen hat in ihremBericht zur Schweiz bezüglich der Umsetzung der internationalen Konvention zu den wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Rechten im November 2010 Empfehlungen zuhanden der Schweiz abgegeben (vgl. http://www.humanrights.ch/upload/pdf/101123_Sozialpakt_ Concluding_Obs_Switzerland.pdf). Ich bitte den Bundesrat, Stellung zu beziehen zum Stand der Umsetzung dieser Empfehlungen und insbesondere folgende Fragen zu beantworten:

1. Gibt es Handlungsbedarf auf gesetzgeberischer Ebene, um die in der Konvention festgehaltenen Rechte in der Schweiz garantieren oder verbessern zu können (Artikel 5)?

2. Mit welchen Massnahmen gedenkt er die geforderte Verstärkung auf gesetzgeberischer Ebene zu erwirken, damit auch vulnerable Gruppen wie Migrantinnen und Migranten nicht diskriminiert werden und die in der Konvention festgehaltenen Rechte beanspruchen können (Artikel 7)?

3. Sind weitere Massnahmen geplant, um die Eindämmung von Gewalt gegenüber Frauen zu intensivieren, insbesondere zur erfolgreichen Bekämpfung der häuslichen Gewalt?

4. Wird eine systematische Bestandesaufnahme bezüglich sexuellen Missbrauchs von Kindern und Ausbeutung von Kindern in der Schweiz gemacht, um daraus Massnahmen ableiten zu können (Artikel 14)?

5. Mit welchen Instrumenten kann die Sicherheit verstärkt können und Rechtsmittel zur Verfügung gestellt werden für ausländische Frauen, die häuslicher Gewalt ausgesetzt sind und die zusätzlich gefährdet sind durch den drohenden Verlust ihrer Aufenthaltsbewilligung (Artikel 15)?

6. Welche Fortschritte wurden zwischenzeitlich erzielt im schulischen Bereich zur Verankerung eines qualitativ hochwertigen Unterrichtes in den Bereichen Sexualerziehung und sexuelle und reproduktive Gesundheit? Welche konkreten nächsten Schritte sind geplant (Artikel 20)?

7. Sind Massnahmen geplant, um in den Bereichen Bildung und Erziehung Kenntnisse und Bedeutung der Menschenrechte voranzubringen (Artikel 21)?

8. Wurden Massnahmen ergriffen, oder sind Massnahmen geplant zu den weiteren, in den vorhergehenden Fragen nicht erwähnten Empfehlungen der Kommission?

FederalCouncilResponseText

Der zweite und dritte Bericht der Schweiz zur Umsetzung des Internationalen Pakts über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (Pakt I), der die Grundlage für die von der Interpellantin angesprochenen Empfehlungen bildet, hat aufgezeigt, dass die Umsetzung der im Pakt I formulierten Rechte in der Schweiz weit fortgeschritten ist, ohne in Abrede zu stellen, dass in verschiedenen Bereichen weiterer Handlungsbedarf besteht. Die Empfehlungen des Ausschusses stellen in dieser Hinsicht eine wichtige Orientierungshilfe dar. Sie betreffen denn auch zu weiten Teilen Themen und Anliegen, die auf Ebene des Bundes und der Kantone bereits diskutiert und bearbeitet werden. Zu den einzelnen Fragen der Interpellantin kann der Bundesrat wie folgt Stellung nehmen:

1. In seiner Botschaft zur Ratifikation der Uno-Pakte hat der Bundesrat seiner Auffassung Ausdruck gegeben, dass die Mehrheit der Garantien des Pakts grundsätzlich programmatischer Natur sei und keine individuellen Rechtsansprüche begründe (BBl 1991 1202). Das Bundesgericht hat diese Auffassung in der Folge bestätigt. Der Bundesrat ist zudem der Auffassung, dass die grosse Mehrheit der Pakt-I-Rechte heute durch Bundes- oder kantonale Gesetze umgesetzt wird, wodurch auch entsprechende individuelle Rechtsansprüche begründet werden, die gerichtlich durchsetzbar sind. Gesetzgeberischen Handlungsbedarf auf Bundesebene im Zusammenhang mit Ziffer 5 der Empfehlungen des Ausschusses kann der Bundesrat deshalb nicht erkennen. Gerade in diesem Zusammenhang ist an die besondere Rollen- bzw. Kompetenzverteilung im Schweizer Bundesstaat, d. h. die Aufgabenverteilung zwischen Bund, Kantonen, interkantonalen Gremien und den Gemeinden, zu erinnern, der hier eine zentrale Bedeutung zukommt: Aus seiner genuin völkerrechtlichen Perspektive vertritt der Ausschuss die Auffassung, dass es Aufgabe der Bundesregierung sei, für eine gleichmässige Umsetzung im gesamten Staatsgebiet zu sorgen. Aus Schweizer Perspektive ist dabei jedoch zu ergänzen, dass der Bund bei seinen Aktivitäten die Kompetenzordnung und das Subsidiaritätsprinzip zu beachten hat. Von den Kantonen und Gemeinden wiederum muss daher erwartet werden, dass sie in ihrem Kompetenzbereich a priori von sich aus tätig werden und autonom Verantwortung übernehmen.

2. Das Parlament hat sich vor Kurzem gegen die Einführung eines allgemeinen Antidiskriminierungsgesetzes ausgesprochen, da es davon ausgegangen ist, dass die bestehenden Instrumente ausreichend sind. So hat der Nationalrat am 21. September 2009 der parlamentarischen Initiative Rechsteiner Paul 07.422, die den Erlass eines allgemeinen Gleichbehandlungsgesetzes forderte, keine Folge gegeben. Am 20. Mai 2009 hat der Bundesrat in seiner Antwort auf die Interpellation Heim Bea 09.3242 festgehalten, dass ein solches allgemeines Gesetz über die Gleichbehandlung vorerst nicht notwendig sei. Aktuell ist die parlamentarische Initiative 10.523, "Gesetz über die Bekämpfung von rassistischer Diskriminierung", im Nationalrat hängig.

Am 23. November 2011 hat der Bundesrat die Vernehmlassung über die Änderung des Ausländergesetzes und die Umsetzung des gemeinsam mit den Kantonen erarbeiteten Integrationsplans eröffnet. Darin hält er fest, dass Integrationsförderung ins Leere laufe, wenn Zugewanderte ausgegrenzt und benachteiligt werden. Deshalb soll der Schutz vor Diskriminierung zu einem festen Bestandteil der Integrationsförderung werden, die Institutionen der Regelstrukturen sind in Fragen des Diskriminierungsschutzes zu beraten, und diskriminierte Menschen sollen kompetente Beratung und Unterstützung finden. Konkret sollen Beratungsstellen im Falle von Diskriminierungen ausgebaut werden, um Konflikte frühzeitig zu entschärfen und Zugewanderte besser vor Benachteiligungen zu schützen. Die gezielte Ergänzung der Rechtsgrundlagen der Regelstrukturen in Bundeszuständigkeit mit Bestimmungen für Integrationsförderung und Diskriminierungsschutz ermöglicht es zu gewährleisten, dass das Prinzip der Nichtdiskriminierung sachspezifisch verankert wird. So wird gewährleistet, dass Massnahmen allen potenziell diskriminierten Bevölkerungsgruppen zugutekommen.

3. In Erfüllung des Postulates Stump Doris 05.3694 verabschiedete der Bundesrat am 13. Mai 2009 den "Bericht über Gewalt in Paarbeziehungen. Ursachen und in der Schweiz getroffene Massnahmen". Der Bericht legt die Haltung des Bundesrates dar und listet die geplanten Massnahmen auf Bundesebene auf. Details zu den einzelnen Massnahmen und deren Umsetzungsstand werden in Form eines Zwischenberichtes des Bundesrates Anfang März 2012 im Bundesblatt publiziert. Darüber hinaus laufen - auch in Zusammenarbeit mit den Kantonen - zahlreiche weitere Massnahmen, wie z. B. die Projektstudie "Nationale Helpline häusliche Gewalt" der Konferenz der kantonalen Justiz- und Polizeidirektorinnen und -direktoren (KKJPD), durchgeführt durch die Schweizerische Kriminalprävention (SKP) unter Mitwirkung des Eidgenössischen Büros für die Gleichstellung von Frau und Mann (EBG).

4. Der sexuelle Missbrauch und die Ausbeutung von Kindern sind strafbare Handlungen und finden im Verborgenen statt. Es ist deshalb sehr schwierig, das Dunkelfeld dieses Delikts zu erfassen. Erst wenn die Handlungen bekanntwerden, können und - weil es sich um Offizialdelikte handelt - müssen die Strafverfolgungsbehörden tätig werden. In der schweizerischen Kriminalstatistik werden demzufolge die bekannten Fälle systematisch erfasst. Zudem verfügt die Opferhilfestatistik über Daten zu den Beratungsfällen im Zusammenhang mit Straftaten gegen die sexuelle Integrität der Minderjährigen, Menschenhandel und Förderung der Prostitution. Das Schweizerische Kompetenzzentrum für Menschenrechte (SKMR) wird sich im Auftrag der Bundesverwaltung im Rahmen einer Studie mit der Frage befassen, ob überhaupt und allenfalls wie das Dunkelfeld der Opfer von Menschenhandel in der Schweiz geschätzt werden kann. Obwohl dies den sexuellen Missbrauch und die Ausbeutung von Kindern inhaltlich nur am Rande berührt, ist zu hoffen, dass sich allfällige methodische Erkenntnisse auch auf die Abschätzung der Dunkelziffer in diesem Bereich anwenden lassen werden.

Der Kinderschutz liegt zu weiten Teilen in der Kompetenz der Kantone. Auf Bundesebene übernimmt das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) die Koordination und Information in den Bereichen Kinderschutz und Gewaltprävention. Das BSV erarbeitet aktuell in Zusammenarbeit mit einer Arbeitsgruppe, die sich aus Vertretern des Bundes und der Kantone sowie Fachpersonen zusammensetzt, einen Bericht (voraussichtliches Erscheinungsdatum Mitte 2012) in Erfüllung des Postulates Fehr Jacqueline 07.3725, "Schutz der Kinder und Jugendlichen vor Gewalt in der Familie". Dieser Bericht wird insbesondere Massnahmen enthalten, um Kinder besser gegen Gewaltakte, inkl. sexuellen Missbrauch, zu schützen. Die Frage der Verstärkung der Koordination auf nationaler Ebene im Bereich Kinderschutz wird darin ausdrücklich thematisiert.

5. Artikel 50 des Ausländergesetzes sieht vor, dass der Anspruch auf Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung weiter besteht, wenn wichtige persönliche Gründe einen weiteren Aufenthalt in der Schweiz erforderlich machen. Als wichtiger Grund wird im Gesetz ausdrücklich das Vorliegen ehelicher Gewalt genannt. Nach geltendem Recht sind von Gewalt betroffene Ehegatten daher nicht verpflichtet, in der Ehe zu verbleiben, damit ihre Bewilligung verlängert wird. Per 1. Januar 2012 wurde die Verordnung über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit (VZAE; vgl. Art. 77 Abs. 6bis) in dem Sinne ergänzt, dass Hinweise und Auskünfte von spezialisierten Fachstellen bei Opfern ehelicher Gewalt mitzuberücksichtigen sind. Damit wurde einem drohenden Verlust der Aufenthaltsbewilligung bei Auflösung der ehelichen Gemeinschaft weiter entgegengewirkt. Die mit dieser angepassten Rechtsgrundlage einhergehende Praxisänderung soll durch eine Fachveranstaltung für kantonale Migrationsämter und Beratungsstellen begleitet und koordiniert werden. Zusätzlich ist zwecks einer einheitlichen Praxisumsetzung die Einführung einer entsprechenden Kasuistik geplant.

6./7. Die Ausgestaltung der schulischen Curricula liegt im Hoheitsbereich der Kantone. Bereits heute finden Menschenrechte Eingang in den schulischen Unterricht. Im Rahmen der Bemühungen, die kantonalen Lehrpläne zu koordinieren, wird diesem Aspekt ein besonderes Augenmerk geschenkt. So hat Menschenrechtsbildung, sowohl als Wissens- wie als Handlungskompetenz, Eingang gefunden in den "Plan d'Etudes Romand". Auch im Lehrplan 21 der Deutschschweizer Kantone, der sich zurzeit in Arbeit befindet, ist vorgesehen, Menschenrechte als überfachliches Thema einzubeziehen, so etwa im Rahmen der Bildung für nachhaltige Entwicklung (BNE).

8. Das für die Berichterstattung zum Pakt I federführende Seco ist mit allen interessierten Stellen des Bundes sowie mit den Kantonen in Kontakt, um allfälligen Handlungsbedarf und -spielraum im Zusammenhang mit sämtlichen Empfehlungen laufend zu evaluieren.

Antwort des Bundesrates.