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Das Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA) schreibt betreffend das Rahmenabkommen Folgendes: "Laut Entwurf des institutionellen Abkommens verpflichten sich die Schweiz und die EU, relevante EU-Rechtsentwicklungen in die Abkommen zu übernehmen." Rechtlich gesehen ist demzufolge nur EU-Recht für die Weiterentwicklung des EU-Rahmenvertrags massgebend. Einige Änderungen des EU-Rechts hätten sogar sofortige Gesetzesänderungen für die Schweiz zur Folge (Art. 13 des Rahmenvertrags).

Der Bundesrat wird gebeten, folgende Fragen zu beantworten:

1. Hat er in irgendwelcher Form Zusagen, dass die Bereiche des Schweizer Lohnschutzes oder der Unionsbürgerrichtlinie nicht der "dynamischen Aktualisierung" unterliegen und auch künftig nicht von dieser betroffen sein werden?

2. Kann er garantieren, dass die Unionsbürgerrichtlinie keine Weiterentwicklung der Personenfreizügigkeit darstellt? Der Bundesrat schreibt, "nach Meinung der Schweiz muss sie diese 'Unionsbürgerrichtlinie' darum nicht übernehmen". Wie kann er überhaupt mit Sicherheit sagen, welche Bereiche von einer "dynamischen Aktualisierung" betroffen sind und welche nicht?

3. Wie lange würden die in Protokoll 2 des Rahmenabkommens erwähnten expliziten Ausnahmen gültig und von der dynamischen Rechtsentwicklung ausgenommen bleiben?

4. Wer entscheidet über die rechtliche Auslegung und allfällige Änderungen von Protokoll 2?

5. Wurde das im Abkommen vorgesehene Schiedsgericht und seine Kompetenzen durch den Europäischen Gerichtshof bestätigt? Falls nein, kann somit der Europäische Gerichtshof das institutionelle Abkommen einseitig zugunsten der EU auslegen?

6. Welcher Gerichtshof bestimmt letztendlich, was EU-Recht ist und was nicht?

7. Wie kann er bei einem dynamischen Prozess irgendwelche Garantien geben, dass am Schluss nicht die gesamte rechtliche Beziehung der Schweiz zur EU (inkl. Freihandelsabkommen usw.) dem EU-Recht unterstellt wird und er somit die Souveränität preisgegeben hat? Ist es nicht so, dass jederzeit einer der Partner ein Anliegen ins Schiedsgericht tragen kann und es so der Souveränität der Schweiz entzogen wird? Schlussendlich bedeutet der Mechanismus doch nichts anderes, als dass der Bundesrat keine Garantien geben kann, was ausgenommen ist und was nicht?

8. Wie beurteilt er das freie Wahl- und Stimmrecht des Bürgers, wenn bei jeder in Protokoll 2 erwähnten Ausnahme schlussendlich die Guillotineklausel droht?

FederalCouncilResponseText

1. Der Entwurf des institutionellen Abkommens (Insta) sieht vor, dass die Schweiz relevante EU-Rechtsentwicklungen in die betroffenen Marktzugangsabkommen übernimmt. Dies trifft auch für das Personenfreizügigkeitsabkommen (FZA; SR 0.142.112.681) zu. Die Schweiz entscheidet über jede Übernahme von EU-Rechtsentwicklung entsprechend ihren verfassungsrechtlich und gesetzlich vorgesehenen Genehmigungsverfahren inklusive Referendumsmöglichkeit. Eine automatische Rechtsübernahme ist somit ausgeschlossen. Entscheidet sich die Schweiz, Weiterentwicklungen des EU-Rechts dennoch nicht zu übernehmen, kann die EU das im Insta vorgesehene Streitbeilegungsverfahren einleiten. Letztendlich muss die Schweiz auch Ausgleichsmassnahmen in Kauf nehmen.

In Bezug auf die Personenfreizügigkeit hat der Bundesrat im Zusammenhang mit dem Insta immer betont, dass der Lohnschutz in der Schweiz gewährleistet und das dafür nötige Schweizer Lohnschutzdispositiv der flankierenden Massnahmen abgesichert sein muss.

Im vorliegenden Entwurf des Insta hat die EU vorgeschlagen, dass die Schweiz das relevante EU-Recht im Entsendebereich drei Jahre nach Inkrafttreten des Insta übernehmen soll. Dies betrifft die Durchsetzungsrichtlinie (Richtlinie 2014/67/EU) sowie die revidierte Entsenderichtlinie (Richtlinie (EU) 2018/957). Die EU hat aber anerkannt, dass mit der alleinigen Übernahme des EU-Rechts die Schutzbedürfnisse in der Schweiz nicht vollumfänglich abgedeckt werden können. Aus diesem Grund hat sie der Schweiz angeboten, zusätzliche Instrumente zu akzeptieren, die über die im EU-Entsenderecht vorgesehenen Massnahmen hinausgehen. Vertraglich abgesichert sind im Vorschlag der EU folgende drei Kernmassnahmen:

- die Möglichkeit einer branchenspezifischen Voranmeldefrist von vier Arbeitstagen auf der Basis von Risikoanalysen (heute acht Kalendertage für alle Dienstleistungserbringer, d. h. inklusive Wochenenden und Feiertage);

- die Kautionspflicht bei Akteuren, die finanzielle Verpflichtungen nicht nachgekommen sind (vs. aktuell generelle Kautionspflicht in Branchen, die eine Kautionsleistung im Rahmen des allgemeinverbindlich erklärten Gesamtarbeitsvertrags vereinbart haben);

- sowie eine Dokumentationspflicht für selbstständige Dienstleistungserbringer.

Würde die Schweiz das EU-Angebot annehmen, so wären diese vertraglich vereinbarten Massnahmen von der Rechtsentwicklung ausgenommen und könnten in ihrem Grundgehalt weder durch das Schiedsgericht noch durch andere Gerichte infrage gestellt werden. Die im Protokoll vorgesehenen Bedingungen müssen jedoch eingehalten werden, was auch vom Schiedsgericht überprüft werden kann. Dies würde auch in Zukunft gelten. Das duale Vollzugssystem wurde durch die EU nie infrage gestellt.

Die übrigen flankierenden Massnahmen wären nicht gesondert vertraglich abgesichert, d. h., sie wären von der dynamischen Rechtsentwicklung und dem Streitschlichtungsverfahren betroffen. Das Protokoll hält als Grundprinzip fest, dass gleicher Lohn für gleiche Arbeit am gleichen Ort zu entrichten ist. Die nicht abgesicherten flankierenden Massnahmen lassen sich in dieses Grundprinzip einordnen und sind - aus Sicht der Schweiz - weitgehend mit geltendem EU-Recht vergleichbar bzw. sind mehrheitlich den Massnahmen in der EU gleichwertig. Deshalb sind sie im Grundgehalt und hinsichtlich der Zielsetzung nicht gefährdet. Grundsätzlich kann das aktuelle Schutzniveau auch im Rahmen eines Insta gewährleistet werden, sofern die notwendigen unilateralen Anpassungen auf Schweizer Seite getroffen werden.

Im Gegensatz zum Bereich des Entsenderechts wird die Unionsbürgerrichtlinie 2004/38 (UBRL) im vorliegenden Vertragsentwurf nicht erwähnt. Damit wird der Schweiz im Rahmen des Insta weder eine explizite Ausnahme zugestanden, noch wird sie darin ausdrücklich zur Übernahme der UBRL innert einer bestimmten Frist verpflichtet. Sollten sich die Schweiz und die EU in der Frage der (teilweisen) Übernahme der UBRL im Rahmen des Gemischten Ausschusses des FZA nicht einigen können, so würde diesbezüglich der Streitbeilegungsmechanismus des Insta zur Anwendung gelangen. Würde das Schiedsgericht nicht im Sinne der Schweiz entscheiden, die Schweiz aber weiterhin die (teilweise) Übernahme der UBRL verweigern, könnte die EU Ausgleichsmassnahmen beschliessen. Die Schweiz könnte die Verhältnismässigkeit solcher Ausgleichsmassnahmen vom Schiedsgericht überprüfen lassen. Im Unterschied dazu wären ohne Insta allfällige Gegenmassnahmen der EU nicht schiedsgerichtlich überprüfbar.

2. Aus Schweizer Sicht stellt die UBRL zumindest in Teilen keine Weiterentwicklung des Personenfreizügigkeitsabkommens dar. Das FZA regelt die Freizügigkeit von Staatsangehörigen der EU-Mitgliedstaaten und der Schweiz. Es übernimmt die Personenfreizügigkeit der EU nur teilweise und basiert weitgehend auf dem Begriff der Freizügigkeit der Erwerbstätigen. Deutlich wird dies insbesondere bei den für die Schweiz inhaltlich besonders problematischen Bestimmungen der UBRL: beim Ausbau der Sozialhilfeansprüche, bei der Ausweitung des Ausweisungsschutzes (Ordre-public-Vorbehalt) sowie beim Daueraufenthaltsrecht ab fünf Jahren. Diese gehen ihrer Ansicht nach über die Freizügigkeit der Erwerbstätigen hinaus, d. h., sie basieren auf dem Konzept der Unionsbürgerschaft und müssten gemäss Schweiz nicht übernommen werden. Es ist allerdings bekannt, dass die EU hier eine andere Rechtsauffassung hat. Diese Frage müsste im Rahmen des Streitbeilegungsmechanismus des Insta geklärt werden (vgl. dazu auch Antwort auf Frage 1).

3. Das Protokoll 2 des Insta und die darin enthaltenen Ausnahmen sind gültig, solange die Schweiz und die EU keine entsprechende Revision des Protokolls 2 gemäss Artikel 21 Insta einvernehmlich beschliessen oder die im Protokoll 2 erwähnten Bestimmungen der betroffenen Marktzugangsabkommen gemäss deren Revisionsvorschriften einvernehmlich abändern.

4. Es handelt sich um Bestimmungen, welche die Schweiz mit der EU bilateral in den verschiedenen Marktzugangsabkommen verhandelt hat und welche Schweizer Besonderheiten Rechnung tragen. Im Falle einer Streitbeilegung über eine dieser Bestimmungen wäre kein EU-Recht betroffen.

Die dynamische Rechtsanpassung betrifft das Protokoll 2 nicht. Über eine allfällige Anpassung entschieden die Schweiz und die EU gemeinsam (vgl. dazu auch Antwort auf Frage 3).

5. Nein. Der Europäische Gerichtshof (EuGH) kann von einem EU-Mitgliedstaat, der EU-Kommission, dem Rat der EU oder dem EU-Parlament ersucht werden, die Vereinbarkeit des Insta mit den EU-Verträgen - einschliesslich der Grundrechte - zu beurteilen. Würde der EuGH dies in einem solchen Gutachten verneinen, so kann das Insta nur in Kraft treten, wenn das Insta oder die EU-Verträge im Sinne des Gutachtens geändert werden. Ersteres würde wiederum das Einverständnis der Schweiz voraussetzen.

6. Wirft eine Streitigkeit vor dem Schiedsgericht eine Frage der Auslegung oder Anwendung von EU-Recht auf, deren Klärung für die Beilegung der Streitigkeit notwendig ist, muss das Schiedsgericht den EuGH damit befassen (Art. 10 Abs. 3 Insta).

Der Entscheid darüber, ob eine Bestimmung in den betroffenen Abkommen einen EU-Rechtsbegriff tangiert, obliegt ausschliesslich dem Schiedsgericht.

7. Dem Insta und dessen Regeln, insbesondere der dynamischen Rechtsentwicklung und der Streitbeilegung, unterstehen nur die fünf bestehenden Marktzugangsabkommen (Personenfreizügigkeit, Landverkehr, Luftverkehr, technische Handelshemmnisse und Landwirtschaft). Hinzu kämen künftige Marktzugangsabkommen, sofern diese explizit auf das Insta verweisen und die EU und die Schweiz darin keine anderen Regeln vereinbaren.

Auf alle übrigen Abkommen zwischen der Schweiz und der EU findet das Insta keine Anwendung. Dies gilt insbesondere auch für das Übereinkommen über das öffentliche Beschaffungswesen und das Freihandelsabkommen (FHA) von 1972. Die beiden Vertragsparteien hielten in einer politischen Erklärung zum Insta fest, dass sie Verhandlungen über eine Modernisierung des FHA sowie weiterer handelsrelevanter Abkommen aufnehmen wollen. Eine Unterstellung eines künftigen, modernisierten FHA unter das Insta wird damit nicht präjudiziert. Sie würde nur dann erfolgen, wenn das FHA durch die Modernisierung zu einem Marktzugangsabkommen im Sinne des Insta würde, d. h. ein Abkommen, das im betroffenen Bereich einheitliche Regeln basierend auf dem EU-Recht aufstellt und der Schweiz im Gegenzug in diesem Bereich die Teilnahme am EU-Binnenmarkt ermöglicht.

Auch in Bezug auf zukünftige, dem Insta allenfalls zu unterstellende Verträge gibt es damit keinen Automatismus. Eine Übertragung von Hoheitsrechten an die EU liegt nicht vor, noch viel weniger eine Einschränkung der Souveränität.

8. Es besteht kein Zusammenhang zwischen dem Protokoll 2 des Insta und der Guillotineklausel. Das Protokoll 2 des Insta führt explizit eine Reihe von Bestimmungen auf, welche auch unter dem Insta vom Prinzip der dynamischen Rechtsentwicklung ausgenommen sind. Wie in der Antwort auf Frage 4 ausgeführt, handelt es sich dabei um Bestimmungen, welche die Schweiz mit der EU bilateral in den verschiedenen Marktzugangsabkommen verhandelt hat und welche Schweizer Besonderheiten Rechnung tragen. Die Schweiz ist folglich nicht verpflichtet, EU-Rechtsweiterentwicklungen, welche die im Protokoll 2 aufgeführten Ausnahmebestimmungen betreffen, zu übernehmen. Eine solche Nichtübernahme würde daher keine Vertragsverletzung darstellen und könnte auch nicht zu Ausgleichsmassnahmen der EU führen.

Antwort des Bundesrates.