SubmittedText

In den vergangenen Jahrzehnten hat sich die Schweiz kontinuierlich und systematisch in eine zunehmende Abhängigkeit von internationalen Verträgen und Instanzen begeben. Die anfangs stark beschränkten, lockeren Kooperationsmechanismen auf zahlreichen Ebenen haben eine Eigendynamik entwickelt und sich in den letzten Jahren derart verdichtet und letztlich autonomisiert, dass der damit einhergehende Verlust an Souveränität heute an allen Fronten deutlich spürbar wird. Namentlich die internationalen respektive bilateralen Verträge und Verpflichtungen sind für den Bundesrat immer wieder Argumente, die Handlungssouveränität unseres Landes selbst zu beschneiden. Als aktuelle Stichworte genügen die Zuwanderungspolitik oder die Volksinitiative (behauptete Völkerrechtswidrigkeit des Minarettverbots und anderer angenommener und noch hängiger Initiativen).

Es stellen sich folgende Fragen:

1. Mit welchen Massnahmen gedenkt der Bundesrat dem Land wieder eine grössere Autonomie in rechtlichen Belangen und damit mehr Handlungsspielraum zu verschaffen?

2. Was gedenkt er zu unternehmen, um zu verhindern, dass ein deutlich zum Ausdruck gebrachter Volkswille, d. h. ein mit grosser Mehrheit gefällter Volksentscheid, nicht durch nationale oder internationale Gerichte umgestossen werden kann und so unsere direkte Demokratie durch fremde Richter ausgehöhlt wird?

3. In einem Interview mit der Zeitung "Sonntag" vom 6. Dezember 2009 sagte Bundesrat Leuenberger: "Wir sollten vermehrt, rechtzeitig und gewissenhafter einschreiten, wenn Initiativen mit übergeordnetem Recht in Konflikt kommen ... Wir sollten nächstes Mal konsequenter damit sein und derartige Initiativen ungültig erklären. Verwahrungs- und Minarettverbots-lnitiativen lehren das." Wie sind diese Aussagen von Bundesrat Leuenberger zu qualifizieren? Hat der Gesamtbundesrat einen derartigen Beschluss gefasst? Bestehen konkrete Projekte des Bundesrates, um neben dem zwingenden Völkerrecht zusätzliche materielle Schranken der Verfassungsgebung einzuführen? Wenn ja, welche? Oder hat Bundesrat Leuenberger einfach die Kollegialität verletzt?

4. Welche Massnahmen sind gemäss Bundesrat notwendig, um in Zukunft unter voller Wahrung der Volksrechte Widersprüche zwischen dem internationalen und dem Landesrecht zu verhindern?

FederalCouncilResponseText

Im Zuge der Globalisierung werden immer mehr Bereiche auf internationaler Ebene geregelt. Die wechselseitigen Beziehungen der Staaten werden dabei durch völkerrechtliche Verträge gestützt. Die zunehmende Intensivierung der Beziehungen führt zu einer Zunahme der völkerrechtlichen Verträge, die der Schweiz Rechte einräumen und Pflichten auferlegen. Die Schweiz geht ihre völkerrechtlichen Verpflichtungen bewusst und freiwillig ein. Sie wägt die Vorteile und Nachteile immer sorgfältig ab. Die parlamentarische Genehmigung und das Staatsvertragsreferendum stellen zudem sicher, dass die völkerrechtlichen Verpflichtungen demokratisch legitimiert sind. Als kleines, export- und importabhängiges Land ist die Schweiz auf rechtlich solide Beziehungen zu den anderen Staaten angewiesen. Das hat der Bundesrat schon in einem Bericht von 1919 über internationale Schiedsverträge festgehalten. Er schrieb damals: "Der kleine Staat hat seine grösste Stärke in seinem guten Recht." Diese Aussage hat ihre Gültigkeit behalten.

Vor diesem Hintergrund beantwortet der Bundesrat die Fragen wie folgt:

1. Die völkerrechtlichen Verträge sind ein wichtiges Handlungsinstrument der Schweizer Politik. Als zwei- oder mehrseitige Vereinbarungen beinhalten sie in der Regel nicht nur Rechte, sondern auch Pflichten; sie erweitern die rechtliche Autonomie also nicht nur, sondern schränken sie auch ein. Doch führen die völkerrechtlichen Verträge gesamthaft gesehen zu einer beträchtlichen Erweiterung des Handlungsspielraums der Schweiz: Die Schweizer Wirtschaft würde beispielsweise ohne WTO, Efta und die Vielzahl bilateraler Abkommen mit Handelspartnern in den Bereichen Freihandel, Investitionsschutz und Doppelbesteuerung erheblich eingeschränkt. Damit sich unsere Bürgerinnen und Bürger einfach und sicher im Ausland aufhalten und allenfalls einer Erwerbstätigkeit nachgehen können, braucht es ebenfalls internationale Vereinbarungen; zu erwähnen sind hier unter anderem das Luft- und das Landverkehrsabkommen sowie das Personenfreizügigkeitsabkommen mit der EU, aber auch der Schutz grundlegender Menschenrechte durch die Uno-Pakte und die EMRK. Viele drängende Probleme unserer Zeit könnte ein einzelner Staat zudem gar nicht sinnvoll alleine angehen: Die Regeln zum Schutz des Klimas und zur Schonung der natürlichen Ressourcen etwa sind umso wirksamer, je universeller sie sind. Der Beitritt der Schweiz zum Kyoto-Protokoll und ihre Teilnahme an der Europäischen Umweltagentur stärkt deshalb auch die Handlungsfähigkeit der Schweiz in diesem Bereich. Der Kampf gegen Terror und schwere Verbrechen kann nur durch internationale Zusammenarbeit wirksam geführt werden, beispielsweise im Rahmen des Internationalen Übereinkommens zur Bekämpfung der Finanzierung des Terrorismus. Die Uno leistet einen wesentlichen Beitrag zur internationalen Stabilität und zur Lösung globaler Probleme. Eine starke Weltorganisation, die auf dem Recht beruht, ist deshalb auch im Interesse der Schweiz. Der Bundesrat ist zusammengefasst der Auffassung, dass die völkerrechtlichen Verpflichtungen, die die Schweiz bislang eingegangen ist, im Dienste der Stärkung des Handlungsspielraumes unseres Landes und seiner Bürgerinnen und Bürger stehen. Er will dafür sorgen, dass dies auch in Zukunft so sein wird.

2. Kantonale Volksentscheide können vom Bundesgericht aufgehoben werden, wenn sie gegen Bundesrecht verstossen. Dies ist zur Bewahrung der Einheit unseres Landes sinnvoll und nötig. Was eidgenössische Volksinitiativen angeht, so anerkennt die Schweiz grundsätzlich den Vorrang des Völkerrechts. Ausnahmen sind aber möglich. Eine dieser Ausnahmen ist der Vorrang des späteren Bundesverfassungsrechts. Eine völkerrechtswidrige eidgenössische Volksinitiative ist somit von den zuständigen Behörden umzusetzen. Was internationale Gerichte betrifft, so sind diese nur zuständig, wenn dies ein völkerrechtlicher Vertrag vorsieht, den die Schweiz unter Wahrung der Volksrechte nach den in der Bundesverfassung vorgesehenen Verfahren abgeschlossen hat. Auch derart zuständige internationale Gerichte können aber eidgenössische Volksentscheide nicht umstossen, weil ihre Urteile einzig auf der völkerrechtlichen Ebene direkte Wirkungen entfalten. Ein Beispiel ist die EMRK. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte könnte beim Eingang einer Beschwerde feststellen, dass eine auf eine Volksinitiative zurückgehende Verfassungsbestimmung gegen die EMRK verstösst. Er hat aber nicht die Kompetenz, die betreffende Verfassungsbestimmung aufzuheben. Es obliegt in einem solchen Fall der Schweiz, mit welchen Massnahmen sie dafür besorgt sein will, dass sie ihren eingegangenen völkerrechtlichen Pflichten nachkommt. Aufgrund dieser Ausgangslage besteht kein Handlungsbedarf in diesem Bereich.

3. Der Bundesrat wird zum Verhältnis von eidgenössischen Volksinitiativen und Völkerrecht in seinem Bericht zum Verhältnis von Völkerrecht und Landesrecht ausführlich Stellung nehmen. Dieser Bericht ergeht in Erfüllung der Postulate der Kommission für Rechtsfragen des Ständerats 07.3764 und der Staatspolitischen Kommission des Nationalrats 08.3765. Der Bericht zeigt verschiedene Möglichkeiten auf, wie mit Konflikten zwischen Volksinitiativen und völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz umgegangen werden kann. Äusserungen von Mitgliedern der Landesregierung zu möglichen Handlungsoptionen für die Zukunft stellen keine Verletzung des Kollegialitätsprinzips dar. Sie sind vielmehr Ausdruck der vom ganzen Kollegium geteilten Sorge darum, dass es der direkten Demokratie letztlich abträglich ist, wenn Volksinitiativen nach ihrer Annahme, sei es aus rechtlichen, sei es aus faktischen Gründen, nicht oder nur eingeschränkt umgesetzt werden können, wie es sich insbesondere bei der Verwahrungs-Initiative gezeigt hat.

4. Der Bundesrat trifft bereits Massnahmen, um Widersprüche zwischen dem internationalen Recht und dem Landesrecht zu verhindern. In jeder Botschaft zu einem neuen Bundesgesetz oder zu einer Volksinitiative untersucht er die Vereinbarkeit mit dem Völkerrecht. Umgekehrt achtet er vor der Unterzeichnung einer völkerrechtlichen Verpflichtung darauf, dass diese im Einklang mit dem Landesrecht steht. Im vorstehend erwähnten Bericht wird der Bundesrat darlegen, ob er weitere Massnahmen für angezeigt hält.

Antwort des Bundesrates.