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Anlässlich der verschiedenen Fragen im Nationalrat zum umstrittenen Nachtragskredit für den Flughafen Basel-Mülhausen (98.046) hat Herr Bundesrat Villiger zugegeben: "Es ist in der Tat unüblich, dass Anhangsänderungen eines solchen Staatsvertrages nicht dem Parlament unterbreitet werden .... Mir als Finanzminister passt diese Geschichte auch nicht sehr. Ich gebe das gerne zu. Die Regionen müssen das bezahlen, aber es würde an uns hängenbleiben, wenn das Volk anders abstimmen würde. Es ist keine besonders kluge Konstruktion." (AB 1998 N 2538) Weitere Fragen sollten wir mit einer Interpellation stellen, damit sie vom Bundesamt für Justiz (BJ) im Detail geklärt werden könnten.

Zur Klärung der Auslegung von Artikel 19 des französisch-schweizerischen Staatsvertrages vom 4. Juli 1949 über den Bau und Betrieb des Flughafens Basel-Mülhausen in Blotzheim muss die Botschaft zum Staatsvertrag (BBl 1949 II 741) herangezogen werden. Diese äussert sich aber nur wie folgt: "Die Artikel 19, 29, 21 behandeln die Änderung des Staatsvertrages, die Schiedsbestimmung, die staatliche Genehmigung und das Inkrafttreten des Staatsvertrages." Artikel 9 des Pflichtenheftes wird nicht behandelt. Weil dazu im "Stenographisches Bulletin der Bundesversammlung" nichts gefunden wurde, kommt es also auf die grammatikalische Auslegung an; daraus ergibt sich:

a. dass die Änderung des Pflichtenheftes des Einverständnisses des Bundesrates bedarf;

b. dass sich keine Anhaltspunkte finden für eine Vollmacht, beliebige Änderungen, insbesondere über seine landesrechtlichen Kompetenzen hinausgehende Verpflichtungen, zu akzeptieren.

Ich bitte nun den Bundesrat, folgende Fragen eingehend zu beantworten:

1. Auf welche Dokumente stützt sich die von Bundesrat Villiger nach meiner Ansicht nicht haltbare Aussage, das Parlament habe bei der Genehmigung des Staatsvertrages bewusst (nicht nur einfache, sondern auch beliebig weitgehende) Änderungen und Anhänge "in die Hände der Regierung gelegt"?

2. Wie begründet der Bundesrat seine Meinung, dass aus Artikel 19 des Staatsvertrages eine über "vereinfachte Abschlussverfahren" hinausgehende Vollmacht abgeleitet werden könne, welche es erlaube, unter Missachtung der landesrechtlichen Kompetenzordnung (d. h. unter Verzicht auf die Genehmigung durch das Parlament) beliebige Verpflichtungen des Bundes zu begründen?

3. Widerspricht die Interpretation des Bundesrates, im unscheinbaren Artikel 19 des Staatsvertrages eine materielle Kompetenzdelegation vom Gesetzgeber an den Bundesrat zu sehen, nicht auch in verschiedener Hinsicht den vom Bundesrat gutgeheissenen Grundsätzen für das Abschlussverfahren von Staatsverträgen (VPB 51 VI, 1987)? Gemäss diesen Grundsätzen "darf eine Ermächtigung keine Blankodelegation sein". Das wäre aber Artikel 19 sowohl in zeitlicher als auch in sachlicher Hinsicht. Hat die diesbezügliche Beurteilung daher nicht auch aufgrund "landesrechtlicher Aspekte zu erfolgen"? Welche Argumente haben demnach den Bundesrat bewogen, unser Luftfahrtgesetz völlig ausser acht zu lassen?

4. Teilt der Bundesrat die Auffassung nicht, dass der vom Parlament und vom Stimmvolk 1994 verabschiedete Artikel 101a des Luftfahrtgesetzes klar den Willen des schweizerischen Souveräns zum Ausdruck bringt, dass der Bund an die Flughäfen Basel-Mülhausen, Genf-Cointrin und Zürich-Kloten keine A-fonds-perdu-Beiträge mehr leistet, sondern nur (aber immerhin) noch zins- und amortisationsgünstige Darlehen leisten darf? Waren in der Botschaft dazu noch Ausnahmen vorgesehen, und welches wären allenfalls die einzuhaltenden Kriterien?

5. Welche Kriterien verpflichten den Bundesrat, im Rahmen seines Entscheidungsspielraumes in der Aussenpolitik auch dort die Schranken zu setzen, wo der schweizerische Souverän seinen Willen klar zum Ausdruck gebracht hat?

6. Der Bundesrat stützt sich bei seinen Aussagen auf das Gutachten des BJ vom 29. September 1993, welches den Nachtrag Nr. 3 zum Pflichtenheft betrifft. Im Gutachten heisst es irreführend und nicht wahrheitsgemäss, der Nachtrag sehe vor, dass beide Staaten gleichwertige A-fonds-perdu-Beiträge leisten sollten, wenn die Mittel des Flughafens für den weiteren Ausbau nicht ausreichen würden. Ist der Bundesrat auch der Meinung, diese Aussage sei falsch und irreführend, weil in Tat und Wahrheit der Nachtrag Nr. 3 nur aussagt, dass der Flughafen die nötigen Mittel aufzubringen habe, "unbeschadet der Möglichkeit der beiden Staaten oder ihrer Gebietskörperschaften, sich daran zu beteiligen"?

7. Hält man sich an den eindeutigen, sich für keine A-fonds-perdu-Beiträge verpflichtenden Wortlaut des Nachtrages Nr. 3, so hat der Bundesrat diesen Nachtrag Nr. 3 ohne Überschreitung seiner landesrechtlichen Kompetenzen unterschreiben können. Kann er bestätigen, dass das Gutachten des BJ von 1993 gar nichts zum Nachtrag Nr. 4, aus welchem die finanziellen Verpflichtungen erwachsen, aussagt? Ist er nicht der Meinung, dass es gerade dazu eines neuen Gutachtens bedurft hätte, weil sich aus dem Nachtrag Nr. 4 für den Bund eine finanzielle Belastung ergeben kann, welche über seine Kompetenz hinaus in diejenige des Gesetzgebers eingreift? Zum Zeitpunkt der Genehmigung des Nachtrages Nr. 4 durch den Bundesrat (16. Januar 1998) war der Finanzierungsplan bereits bekannt (Vorlagen an den Landrat vom 20. Januar 1998). Kann er bestätigen, dass gemäss einschlägiger Literatur seine Kompetenz zur Genehmigung des Nachtrages Nr. 4 nicht gegeben war (z. B. Luzius Wildhaber: "Handbuch zur schweizerischen Aussenpolitik" S. 273: "Wesentlich ist, dass das Parlament alle politisch wichtigen, gesetzesändernden, finanzielle Ausgaben bedingende oder in kantonale Bereiche eingreifenden Verträge genehmigen kann.")? Hält er überdies den Widerspruch, der sich aus dem Nachtrag Nr. 4 zu unserem Luftfahrtgesetz ergibt, für zulässig?

8. Ist demnach die Annahme richtig, dass die Finanzdelegation durch die Behauptung, das Gutachten des BJ bestätige die Zuständigkeit des Bundesrates zur finanziellen Verpflichtung gemäss Nachtrag Nr. 4, bewusst oder unbewusst irregeführt worden ist? Kann daraus gefolgert werden, dass die Finanzdelegation und anschliessend das Parlament den Kredit von 66,7 Millionen Franken aufgrund irreführender Unterlagen bewilligt haben?

9. Hätte, abgesehen von den bereits gestellten Fragen, der Nachtrag Nr. 4 bzw. das vom Bundesrat genehmigte Bauvorhaben des Flughafens Basel-Mülhausen nicht schon allein wegen seiner grossen sachlichen und politischen Bedeutung dem Parlament zur Genehmigung vorgelegt werden müssen, weil davon zahlenmässig der grösste Teil der Bevölkerung der Nordwestschweiz betroffen ist und diese im weiteren Verlauf ihre Rechte nicht mehr oder nur noch sehr erschwert geltend machen kann, da der Flughafen in Frankreich liegt?

10. Welche Möglichkeit sieht er für den Schutz der Bevölkerung vor weiteren Immissionen durch den Flugverkehr, die schon heute vielerorts das zumutbare Mass bei weitem überschreiten und den Vorgaben des Umweltschutzgesetzes widersprechen?

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1.-3. Wie die Interpellantin in der Einleitung ihrer Interpellation selbst festhält, gibt es zur Auslegung von Artikel 19 des französisch-schweizerischen Staatsvertrages vom 4. Juli 1949 über den Bau und Betrieb des Flughafens Basel-Mülhausen in Blotzheim (SR 0.748.131.934.92) keine verwertbaren Materialien. Die fragliche Klausel ist deshalb in erster Linie nach der grammatikalisch-systematischen Auslegungsmethode zu interpretieren.

Artikel 19 des erwähnten Staatsvertrages lautet wie folgt: "Eine Änderung der Statuten und des Pflichtenheftes kann beantragt werden durch Beschluss des Verwaltungsrates, der mit einer Mehrheit von zwei Dritteln der im Amte stehenden Mitglieder gefasst wird. Die Änderung wird wirksam durch Einverständnis der beiden Regierungen."

Aus dem Wortlaut geht einerseits hervor, dass der Verwaltungsrat die Änderungen der Statuten und des Pflichtenheftes nur "beantragen" kann. Die Entscheidungskompetenz über solche Änderungen muss woanders liegen. Wenn nun im nächsten Satz gesagt wird, die Änderungen würden "wirksam durch Einverständnis der beiden Regierungen", so bedeutet "wirksam werden" nichts anderes als "in Kraft treten". Die Änderungen treten also in Kraft "mit Einverständnis der beiden Regierungen". Wenn der Staatsvertrag somit das Inkrafttreten dieser Änderungen in die Hand der Regierungen legt, so delegiert er damit ausdrücklich die entsprechende Kompetenz, Staatsverträge abzuschliessen. Dass eine solche Kompetenzdelegation in Staatsverträgen verankert werden kann, wird von der Praxis (vgl. VPB 1987 IV 377ff.) und auch vom Bundesgericht (vgl. BGE 120 Ib 360ff.) anerkannt.

Dass die am Wortlaut orientierte Auslegung zutreffend ist, erhärtet sich, wenn man Artikel 19 des in Frage stehenden Staatsvertrages mit anderen Klauseln betreffend die Änderung von Staatsverträgen vergleicht. So hält z. B. der Vertrag zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Bundesrepublik Deutschland über den Autobahnzusammenschluss im Raum Basel und Weil am Rhein (SR 0.725.121) in Artikel 16 Absatz 1 fest, eine gemischte Kommission könne "den beiden Regierungen Empfehlungen, auch über etwaige Abänderungen dieses Vertrages und der technischen Vereinbarungen unterbreiten". In Artikel 18 jenes Vertrages wird zudem vorgesehen, dass der Vertrag "nur im gegenseitigen Einvernehmen zwischen den Vertragsstaaten geändert werden kann". In einem solchen Fall, in dem den Regierungen nur "Empfehlungen" über die Änderungen unterbreitet werden und die Vertragsstaaten als solche diesen Empfehlungen zustimmen müssen, liegt klarerweise keine Kompetenzdelegation vor.

Wenn die Regierungen aber - wie im Fall des Staatsvertrages Flughafen Basel-Mülhausen - über das Inkrafttreten einer Änderung beschliessen können, so kann dies nicht anders verstanden werden denn als Kompetenzdelegation. (Vgl. hierzu auch Germaine Ladet, Le statut de l'aeroport Bâle-Mulhouse, Diss. Paris 1984, S. 36f.; diese Autorin war übrigens an der Erarbeitung der Entwürfe für den Staatsvertrag federführend beteiligt.)

Die Kompetenzdelegation geht - entgegen den Ausführungen in Ziffer 2 der Interpellation - nicht über das "vereinfachte Abschlussverfahren" hinaus. Vielmehr besteht das "vereinfachte Abschlussverfahren" gerade im Verzicht auf die Genehmigung eines Staatsvertrages durch das Parlament (vgl. VPB 1987 IV 371).

Entgegen der Darstellung in der Interpellation stellt Artikel 19 des fraglichen Staatsvertrages auch keine "Blankodelegation" dar. Die Kompetenz der Regierungen ist sachlich klar begrenzt auf die Änderung der Statuten und des Pflichtenheftes; Änderungen des Staatsvertrages unterliegen folglich der Genehmigung des Parlamentes. In Artikel 9 des Pflichtenheftes wird überdies ausdrücklich festgehalten, die "Bedingungen für die Erstellung und Indienstsetzung zusätzlicher Anlagen und Einrichtungen" würden "in einem Nachtrag zu diesem Pflichtenheft umschrieben, der gemäss den in Artikel 19 des Staatsvertrages vorgesehenen Bedingungen zu errichten ist".

Das oben beschriebene Vorgehen, d. h. die abschliessende bundesrätliche Genehmigung der Änderung von Anhängen zum Staatsvertrag, kam bereits bei früheren Erweiterungen des Flughafens Basel-Mülhausen zum Zuge:

- Notenwechsel vom 15. Mai 1965 über den Anhang III (Änderung des Kostenvoranschlages, AS 1965 777). Die französische Note enthielt u. a. den folgenden Hinweis: "Wie der schweizerischen Botschaft bekannt ist, erlaubt Artikel 19 des Staatsvertrages eine Änderung der Anhänge des Vertrages durch Einverständnis beider Regierungen, mit Beschlüssen des Verwaltungsrates, die mit einer Mehrheit von zwei Dritteln der im Rate stehenden Mitglieder gefasst worden sind." Die zu Lasten der Schweiz gehende und vom Bundesrat abschliessend genehmigte Bausumme betrug schon damals 87 192 000 Franken;

- Notenwechsel vom 25. Februar 1971 über den Nachtrag Nr. 2 zum Anhang II (Pflichtenheft) zum Staatsvertrag (AS 1971 717);

- Notenwechsel vom 25. Februar 1971 über den neuen Anhang III (Baubeschrieb und Kostenvoranschlag) zum Staatsvertrag (AS 1971 719).

4./5. Es ist unbestritten, dass die gestützt auf den Nachtrag Nr. 4 zum Staatsvertrag beschlossene finanzielle Lösung (Beitrag der Eidgenossenschaft à fonds perdu, sofern die Kantone Basel-Stadt und Basel-Landschaft nicht in der Lage sind, diesen Beitrag zu übernehmen) mit Artikel 101a des Luftfahrtgesetzes (SR 748.0) nicht im Einklang steht. Die Inkohärenz zwischen den staatsvertraglichen Möglichkeiten und dem Landesrecht entstand mit der Änderung des Luftfahrtgesetzes vom 14. Dezember 1984 (AS 1985 660). Indessen kann der Bund grundsätzlich auch völkerrechtliche Verpflichtungen eingehen, die von landesrechtlichen Vorschriften abweichen (vgl. Schindler in Kommentar BV, N 15ff. zu Art. 8), und das Prinzip des Vorranges des Völkerrechtes wird in der Praxis allgemein anerkannt (vgl. ausführlich VPB 53 IV Nr. 54). Es wird Sache einer nächsten Revision des Luftfahrtgesetzes sein, den Widerspruch zwischen dem Nachtrag Nr. 4 und Artikel 101a des Luftfahrtgesetzes durch einen förmlichen Vorbehalt des Völkerrechtes zu beseitigen. Angemerkt sei, dass die im ursprünglichen Staatsvertrag vorgesehene volle Kostentragung durch den Bund (für den ersten Ausbau des Flughafens) mit Artikel 101a des Luftfahrtgesetzes noch weniger in Einklang stünde.

6./8. Es ist zutreffend, dass im Gutachten des Bundesamtes für Justiz vom 29. September 1993 die hälftige subsidiäre Beteiligung der Vertragsstaaten an den Investitionskosten, die der Flughafen nicht selbst zu tragen vermag, erwähnt worden ist, während der Nachtrag Nr. 3 vom 29. Februar 1996 diese Finanzierungsregelung nicht enthält. Indessen bezog sich das Gutachten des Bundesamtes für Justiz auf den damaligen Entwurf für den Nachtrag Nr. 3, und dieser Entwurf hatte diese Finanzierungsregelung noch enthalten. Die Verankerung der Finanzierungsregelung in einem separaten Nachtrag Nr. 4 ist erst später ins Auge gefasst worden, und das Bundesamt für Justiz hat die Zuständigkeit des Bundesrates zum Abschluss dieses späteren Nachtrages Nr. 4 in einer Stellungnahme vom 8. August 1997 bestätigt. Aus diesen Gründen entbehrt der Vorwurf der Interpellantin, das Gutachten des Bundesamtes für Justiz von 1993 habe sich nicht auf die Finanzierungsregelung bezogen und die Finanzdelegation und das Parlament seien in dieser Hinsicht irregeführt worden, jeder Grundlage.

9. Die in den Nachträgen Nr. 3 und 4 enthaltenen Regelungen sind unbestreitbar von einiger Tragweite. Die in Artikel 19 des Staatsvertrages enthaltene Kompetenzdelegation ist jedoch nicht auf sachlich oder politisch unbedeutende Änderungen der Statuten und des Pflichtenheftes begrenzt. Deshalb war es (namentlich auch unter Berücksichtigung der bisherigen Praxis zur Änderung von Anhängen zum Staatsvertrag) rechtens, dass der Bundesrat die vorliegend zur Diskussion stehende Änderung des Pflichtenheftes in alleiniger Kompetenz genehmigte. Der Bundesrat ist jedoch bereit, das Parlament bei einer nächsten Änderung mit vergleichbaren finanziellen Konsequenzen vor der endgültigen Genehmigung des entsprechenden Nachtrages in das Verfahren einzubeziehen.

10. Einleitend ist festzuhalten, dass die Auswirkungen des Flughafens Basel-Mülhausen auf das schweizerische Hoheitsgebiet den Rahmen des Umweltschutzgesetzes respektieren. Dafür sorgen u. a. die folgenden flugbetrieblichen Massnahmen:

a. zunehmender Einsatz von modernen, umweltfreundlicheren Flugzeugen;

b. Einschränkung der Nachtflüge, abgestuft nach der Verkehrsart (Linienflüge, Nichtlinienflüge; Privatflüge);

c. Verlegung der Triebwerktests in eine schallisolierte Testzelle/Verlegung der Flugzeugstandläufe in einen "Silencer" (ausserhalb nur in Ausnahmefällen);

d. Lande- und Startverfahren mit reduzierter Lärmentwicklung (sogenannte Minimumlärmrouten).

Im Zusammenhang mit dem geplanten Ausbau des Flughafens hat der Vorsteher des Eidgenössischen Departementes für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation das Bundesamt für Zivilluftfahrt zudem beauftragt, folgende Umweltmassnahmen in Zusammenarbeit mit den französischen Behörden umzusetzen, die mithelfen werden, weiterhin einen umweltverträglichen Flugverkehr sicherzustellen:

a. Verbot der lauteren Flugzeuge (sogenannte Kapitel-II-Flugzeuge) in der Zeit von 22.00 bis 06.00 Uhr (in der Zwischenzeit verwirklicht);

b. Verlängerung der Ost-West-Piste, was erlauben wird, die Starts vermehrt über dünn besiedeltem Gebiet abzuwickeln;

c. Überarbeitung des heutigen Pistenbenützungskonzeptes im Hinblick auf eine Minimierung der Umweltbelastung;

d. Restriktive Handhabung der Ausnahmebewilligungen in der Zeit von 24.00 bis 05.00 Uhr;

e. Einführung von schadstoffabhängigen Landetaxen zusätzlich zu den nach Lärmklassen abgestuften Landetaxen.

Im weiteren ist geplant, den Flughafen nach Massgabe des Passagieraufkommens und im Rahmen des technisch Machbaren und wirtschaftlich Tragbaren an das öffentliche Schienennetz anzuschliessen.

Antwort des Bundesrates.