InitialSituation

La nouvelle loi fédérale sur la prévention et la promotion de la santé concrétise le mandat législatif de l'art. 118, al. 2, let. b, de la Constitution, selon lequel la Confédération légifère sur la lutte contre les maladies très répandues ou particulièrement dangereuses. Elle a pour objectif d'améliorer le pilotage, la coordination et l'efficacité des mesures de prévention, de promotion de la santé et de détection précoce, et de contribuer ainsi au renforcement de la prévention et de la promotion de la santé en Suisse.

Le système de santé actuel présente une faiblesse notable : contrairement aux trois piliers de la prise en charge médicale des malades (traitement, rééducation et soins), la prévention, la promotion de la santé et la détection précoce ne sont actuellement - à l'exception de la lutte contre les maladies transmissibles et de la prévention des toxicomanies - pas suffisamment ancrées au niveau conceptuel, organisationnel, politique ou juridique.

Le 28 septembre 2007, le Conseil fédéral a chargé le Département fédéral de l'intérieur (DFI) d'élaborer de nouvelles bases légales permettant d'éliminer les faiblesses en matière de prévention, de promotion de la santé et de détection précoce. Il donnait ainsi suite aux recommandations de la Commission spécialisée "Prévention + Promotion de la santé" instituée par le DFI, publiées en juin 2006, et à une des principales propositions formulées en octobre 2006 par l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et l'Organisation mondiale de la santé (OMS) visant au renforcement du système de santé suisse.

La réglementation proposée consiste à apporter au pilotage, à la coordination et à l'efficience des différentes mesures toutes les améliorations nécessaires au renforcement de la prévention, de la promotion de la santé et de la détection précoce, et à optimiser la conduite stratégique de la gestion des prélèvements pour la prévention (taxe pour la prévention du tabagisme et supplément de prime LAMal). Elle permettra ainsi de combler une lacune de la législation fédérale en matière de prévention et de détection précoce des maladies non transmissibles ou psychiques très répandues ou particulièrement dangereuses.

Les éléments principaux du projet de loi sont :

- l'introduction d'instruments globaux de pilotage et de coordination (objectifs nationaux et stratégie du Conseil fédéral);

- une clarification de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons en tenant compte du principe de subsidiarité ;

- l'inscription dans la loi de mesures assurant la qualité et encourageant l'efficacité des mesures de prévention, de promotion de la santé et de détection précoce ;

- la création de l'Institut suisse pour la prévention et la promotion de la santé, sous la forme d'une unité administrative fédérale décentralisée qui sera le nouveau centre de compétences pour la prévention, la promotion de la santé et la détection précoce ;

- la nouvelle réglementation des conditions d'utilisation du supplément de prime LAMal et de la taxe pour la prévention du tabagisme ;

- l'inscription dans la loi de la possibilité d'accorder des aides financières à des organisations à but non lucratif et de l'encouragement de la recherche, de la formation et du perfectionnement ;

- l'optimisation des rapports sanitaires et l'harmonisation des dispositifs de collecte de données.

La mise en oeuvre du projet n'aura aucune incidence sur le budget. En cas de renforcement des efforts sur le long terme, le Conseil fédéral pourrait augmenter le supplément de prime LAMal, qui est aujourd'hui de 2 Fr. 40 par personne et par an. Du point de vue de la politique sanitaire, la nouvelle loi fédérale contribue de manière importante à maintenir durablement l'état de santé de la population suisse, renforce ainsi l'économie du pays et permet de ralentir l'évolution des coûts du système de santé. (Source : message du Conseil fédéral)

Proceedings

Ruth Humbel (CEg, AG), rapporteur de la commission, a proposé au Conseil national d'entrer en matière sur le projet. Elle a souligné que la santé de la population n'était plus menacée principalement par des maladies infectieuses contagieuses, mais plutôt par des affections comme le cancer, les maladies cardio-vasculaires, le diabète ou l'ostéoporose. Or, s'agissant de ces maladies endémiques, le manque de bases légales empêcherait actuellement la Confédération de formuler des objectifs de santé publique et de mener des campagnes de prévention nationales. Ruth Humbel a expliqué que la loi sur la prévention visait à combler cette lacune en améliorant la gestion ainsi que la coordination des mesures de prévention, de promotion de la santé et de détection précoce. La commission entendait néanmoins modifier sur certains points le projet du Conseil fédéral ; elle souhaitait renoncer à la création d'un institut de prévention autonome, intégrer les milieux économiques dans la fondation Promotion Santé Suisse et plafonner le supplément de prime LAMal destiné à la prévention. Une minorité de la commission proposait pour sa part au conseil de ne pas entrer en matière sur le projet : son porte-parole, Reto Wehrli (CEg, SZ), après avoir précisé que personne ne s'opposait à la prévention, a demandé s'il fallait pour autant une loi pour protéger tous les moindres intérêts de l'homme. Il a en outre mis en garde contre tout totalitarisme d'État en matière de prestations et déclaré que le gouvernement ne devait pas se livrer à un travail éducatif superflu, avant d'ajouter que la loi ne reposait sur aucune base constitutionnelle. Jürg Stahl (V, ZH) a quant à lui souligné que cette loi nécessiterait un appareil administratif trop onéreux et risquerait de créer une " industrie de la prévention ". Selon lui, la prévention est du ressort des citoyens et des parents ; une telle loi n'est par conséquent pas nécessaire. Par contre, Silvia Schenker (S, BS) a expliqué qu'il ne s'agissait pas d'une tutelle de l'État, mais d'une mesure adaptée à la population et d'une utilisation efficace des moyens. Le groupe socialiste et le groupe des Verts, ainsi que la plupart des membres des groupes RL, CEg et BD ont soutenu la position de la majorité, tandis que le groupe UDC a défendu l'avis de la minorité. Pour sa part, le conseiller fédéral Didier Burkhalter a assuré que le projet n'engendrerait pas de coûts supplémentaires : les moyens seraient disponibles, il suffirait " de les utiliser au mieux ". À l'issue d'un vif débat, le conseil est entré en matière sur le projet par 102 voix contre 79, suivant ainsi la proposition de sa commission. Au cours de la discussion par article, la Chambre du peuple a décidé de confier la gestion et la coordination de la prévention non pas à un nouvel institut, mais à la fondation Promotion Santé Suisse. Une minorité rose-verte qui donnait sa préférence à la version du Conseil fédéral a retiré sa proposition afin de ne pas nuire au projet. S'agissant de l'organe directeur de la fondation, le conseil a adopté une proposition de sa commission et inscrit explicitement dans la loi que des représentants des milieux économiques devaient y siéger aux côtés des représentants des cantons et des spécialistes de la prévention. Par ailleurs, le Conseil fédéral pourrait augmenter le supplément de prime LAMal en fonction de la stratégie définie en matière de prévention. Celui-ci s'élève actuellement à 2,40 francs par assuré et par an. La majorité de la commission a proposé de limiter le supplément de prime à 0,1 % de la prime annuelle moyenne. Selon Ruth Humbel (CEg, AG), le supplément se serait ainsi élevé à 4,21 francs en 2010. Une minorité rose-verte de la commission a quant à elle proposé au conseil de privilégier la version du gouvernement, à savoir 0,1,5 %. Par 112 voix contre 53, la Chambre du peuple a adopté la proposition de la majorité de sa commission. En outre, suivant par 95 voix contre 67 une minorité emmenée par Jürg Stahl (V, ZH), elle a décidé qu'un rapport sanitaire national devrait rendre compte au Parlement, tous les quatre ans, de l'efficacité des programmes de prévention. Au vote sur l'ensemble, le Conseil national a adopté le projet de loi par 97 voix contre 71.

Dépêche ATS

Délibérations au Conseil des États, 27.09.2012

Le Conseil des États enterre la loi sur la prévention

Il n'y aura finalement pas de loi fédérale pour chapeauter la prévention et la promotion de la santé. Le Conseil des États a fait échouer ce texte jeudi en refusant de libérer les moyens prévus pour la Fondation Promotion Santé Suisse.

Les sénateurs ont certes accepté, par 22 voix contre 19, de lever le frein aux dépenses permettant de transférer à cette fondation les neuf millions de francs actuellement versés à l'Office fédéral de la santé publique (OFSP). Mais une majorité qualifiée de 24 voix aurait été nécessaire.

Comme les deux Chambres n'arrivaient pas à se mettre d'accord, la conférence de conciliation avait tranché en faveur du Conseil national, qui voulait libérer cette somme.

Ayant exigé d'être présent lors du vote, le ministre de la santé Alain Berset a invité une dernière fois le Conseil à lever le frein aux dépenses. Il n'a toutefois pas réitéré les arguments en faveur de la loi.

Il ne s'agit pas d'investir plus d'argent dans la prévention, mais simplement de coordonner plus efficacement les efforts en la matière, a plaidé pour sa part en vain Felix Gutzwiller (PLR/ZH). Et de rappeler que les cantons étaient favorables au projet, puisqu'ils seraient restés responsables de l'application de la stratégie nationale.

Loi contestée

Dès le départ, le Conseil des États était hostile à cette loi. En décembre, il avait d'abord décidé à une majorité d'une voix de ne pas entrer en matière, estimant que la prévention est de la responsabilité de chacun et qu'il ne faut pas empiéter sur les compétences des cantons.

UDC et PDC en tête, les sénateurs craignaient aussi une hausse des dépenses, surtout pour les petits cantons. En juin, il avaient finalement adopté le projet, mais en avaient réduit la portée.

Puisé dans les primes

La loi sur la prévention visait notamment à lutter contre les maladies chroniques, susceptibles d'engendrer des coûts élevés, en particulier en raison du vieillissement de la population. Une stratégie nationale en matière de prévention aurait été mise en place pour mieux coordonner les efforts des nombreux acteurs en charge de la prévention au sein de la Confédération, des cantons et des organisations et éviter les doublons.

Les moyens auraient en partie été puisés dans les primes de l'assurance maladie. Le Conseil fédéral voulait que les caisses puissent prélever au moins 0,1,5 % de la prime annuelle moyenne.

Le National a réduit ce plafond à 0,1 %. Puis, dans l'espoir de faire aboutir la loi, il s'était rallié à la limite de 0,0,5 %, soit le niveau actuel, réclamée par la Chambre des cantons.

De même, le Parlement avait finalement renoncé à faire introduire des évaluations pour mesurer l'impact de la future stratégie nationale.

Potentiel d'économies

La Chambre du peuple soutenait le texte, malgré l'opposition de la droite. Comme les ministres successifs de la santé Didier Burkhalter, puis Alain Berset, elle estimait que la loi allait améliorer l'utilisation des quelque 70 millions par ans à disposition, sans augmenter les moyens financiers. Les maladies chroniques concernent trois quarts des coûts de la santé.