InitialSituation

La situation financière de l'assurance-invalidité (AI) n'a cessé de se détériorer ces dernières années. À la fin de 1996, le compte de capital de l'AI présentait un solde négatif de 1,6 milliard de francs et à la fin de 1997, la dette s'élevait déjà à 2,2 milliards de francs. Soucieux de remédier à cette évolution, le Conseil fédéral a proposé en juin 1997, dans son message relatif à la première partie de la 4e révision de l'AI, une série de mesures rapidement applicables assurant un financement supplémentaire de l'assurance par le transfert de capitaux et de cotisations du Fonds de compensation du régime des allocations pour perte de gain [APG] à l'AI, des économies ciblées (la suppression des rentes complémentaires et des quarts de rente) ainsi que des premières mesures de maîtrise des coûts. Les Chambres n'ont adopté qu'une seule des deux mesures proposées de financement supplémentaire : le transfert, le 1er janvier 1998, de 2,2 milliards de francs du Fonds de compensation des APG à l'assurance-invalidité, ce qui a permis de supprimer la dette de l'AI à la fin de 1997. Quant aux autres mesures proposées dans la première partie de la 4e révision de l'AI, elles n'ont pas pu être mises en place puisque le projet échoua en votation populaire en juin 1999, essentiellement en raison de l'opposition que rencontra la suppression des quarts de rente. La 4e révision de l'AI se présente aujourd'hui sous la forme d'un projet d'ensemble exposé dans ce document. Le Conseil fédéral a repris les mesures prévues dans le contexte de la première partie de la 4e révision de l'AI, à l'exception de la suppression des quarts de rente. Il y a adjoint les points de révision initialement prévus pour la deuxième partie de la révision.

La 4e révision de l'AI prévoit notamment :

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la consolidation financière de l'AI. Le transfert le 1er janvier 1998 de capitaux des APG à l'AI n'a servi qu'à réduire ponctuellement la dette de cette dernière. À la fin de 1999, les dettes de l'AI atteignaient à nouveau 1,5 milliard de francs. C'est pourquoi la recherche à moyen et long terme d'un financement équilibré de cette assurance demeure prioritaire. La question des ressources supplémentaires nécessaires au financement de l'AI est abordée dans le cadre de la 11e révision de l'AVS qui prévoit un relèvement de la TVA et un nouveau transfert de capitaux des APG à l'AI de 1,5 milliard de francs. La 4e révision de l'AI prévoit, quant à elle, des mesures visant à comprimer les dépenses, comme la suppression des rentes complémentaires, la suppression des rentes pour cas pénibles et l'extension du droit aux prestations complémentaires (PC) pour les bénéficiaires de quarts de rente, ainsi que des mesures renforçant la maîtrise des coûts (planification des besoins des institutions pour personnes handicapées, base légale pour le financement d'études scientifiques).

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des adaptations ciblées des prestations. L'introduction de l'allocation d'assistance constitue une adaptation ciblée des prestations destinée à accroître l'autonomie des personnes handicapées. L'allocation d'assistance permettra aux personnes handicapées de couvrir (au moins partiellement) les frais résultant de leur prise en charge ou des soins réguliers dont elles ont besoin.

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le renforcement de la surveillance de la Confédération. En renforçant la surveillance de la Confédération, le Conseil fédéral entend créer des conditions permettant d'évaluer les demandes de prestations de manière aussi uniforme que possible dans toute la Suisse et de mieux maîtriser l'évolution des dépenses dans l'AI (en particulier en ce qui concerne les rentes AI). Il est prévu de mettre sur pied des services médicaux régionaux placés sous la surveillance directe de l'Office fédéral des assurances sociales (OFAS). Pour compléter le dispositif, le Conseil fédéral propose enfin que les offices AI soient soumis à un contrôle de gestion annuel (et pas seulement périodique).

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l'amélioration et la simplification de la structure et de la procédure de l'AI.

Les incidences financières de la 4e révision de l'AI varient selon l'horizon retenu. Avec les mesures de financement supplémentaire proposées dans la 11e révision AVS et les mesures de la 4e révision AI, il sera possible de supprimer les dettes de l'AI en l'an 2008 et de retrouver l'équilibre entre les recettes et les dépenses.

Proceedings

Projet 1

Après un débat nourri, le Conseil national a approuvé par 112 voix contre 1 et 21 abstentions, la 4e révision de l'assurance-invalidité. Sur le fond, le concept du Conseil fédéral a été approuvé par tous les groupes et suivi pour l'essentiel. Tout au long des dix heures de débat, les tentatives aussi bien des membres de l'UDC de restreindre la portée de la révision de l'assurance-invalidité que du camp rose-vert de l'étendre ont échoué. Toutefois, avec le soutien des démocrates-chrétiens, la gauche a réussi à introduire un trois-quarts de rente pour les personnes dont le degré d'invalidité se situe entre 60 et 70 %.

Plusieurs modèles ont été soumis aux parlementaires pour l'allocation d'assistance, pièce de résistance du projet. La proposition de la majorité de la commission, qui précisait la condition d'obtention de cette allocation, en fixant l'obligation d'avoir un quart de rente pour que la demande soit examinée, l'a finalement emporté. Le Conseil national a d'autre part approuvé par 105 voix contre 31 la création de services médicaux régionaux, qui devraient garantir que l'examen du droit à la rente se déroule de la même manière partout en Suisse. Il a également suivi la proposition de Peter Hess (C, ZG), qui demandait que la gestion des offices AI soit examinée par des experts indépendants, une fois par an, et non plus par l'OFAS.

Le Conseil des États a accepté la 4e révision de l'AI, ne maintenant que quelques divergences mineures par rapport au Conseil national. Si les députés ont accepté le principe de " l'allocation d'assistance ", ils ont par contre maintenu l'expression " allocation pour impotent ", craignant qu'un changement de termes n'entraîne une obligation d'exportation des prestations en vertu des accords bilatéraux. Ils ont, par 26 voix contre 16, refusé de suivre une minorité emmenée par Christiane Langenberger (R, VD), qui proposait un système de budget personnel pour impotence, versé mensuellement à l'assuré en fonction du temps nécessaire pour les soins et l'aide. Par contre, la Chambre des cantons a accepté de procéder à des essais pilotes comme le proposait Thomas Pfisterer (R, AG). Contre l'avis de leur commission, les sénateurs ont accepté de justesse (18 voix contre 17) une proposition de Carlo Schmid (C, AI) et renforcé le pouvoir de contrôle de la Confédération sur les conditions médicales nécessaires à l'octroi de prestations. Ils ont créé une autre divergence en refusant, par 18 voix contre 16, de faire examiner la gestion des offices AI par des organes de révision indépendants.

Le Conseil national a éliminé une partie des divergences mineures qui l'opposaient au Conseil des États, mais en a conservé d'autres. Contrairement aux États, il n'a pas souhaité renforcer la compétence de la Confédération dans les décisions médicales en vue de l'octroi de ces rentes. Les députés ont préféré attribuer cette tâche aux offices AI. Par 82 voix contre 57, la Chambre du peuple a en outre refusé de revenir sur sa décision et d'attribuer le contrôle de la gestion des offices AI à l'Office fédéral des assurances sociales. Contre l'avis de sa commission et de Ruth Dreifuss, il a maintenu la surveillance par des organes de révision indépendants.

Le Conseil des États a éliminé la plupart des divergences. Il n'a toutefois pas suivi le Conseil national qui plaidait pour une nouvelle réglementation des règles de réduction ou de suppression de la rente et s'en est tenu à la pratique actuelle. Il s'est rapproché de la Chambre basse sur la question du contrôle des offices, sans toutefois la suivre totalement. Suivant l'avis de sa commission, il a confié à l'office fédéral compétent l'examen de la gestion des tâches des offices AI, et prévu l'examen de la tenue des comptes par des organes de révision externes.

Le Conseil national s'est rallié aux décisions du Conseil des États.

Projet 2

Concernant les mesures d'assainissement, le Conseil national a tout d'abord accepté le transfert de 1,5 milliard de francs du fonds des allocations perte de gain à l'AI. Elle a d'autre part suivi la majorité de la commission et approuvé le relèvement de la TVA de 1 % sans qu'une part soit affectée à la caisse fédérale. La proposition de Christine Egerszegi (R, AG) pour créditer une part de ce produit à la réserve de la Confédération pour ces assurances, bien que soutenue par le Conseil fédéral, a été rejetée par 77 voix contre 66.

Comme le Conseil national, le Conseil des États a accepté le transfert de 1,5 milliard de francs du fonds des allocations perte de gain à l'AI. Elle a cependant décidé de ne pas entrer en matière sur un relèvement de la TVA dans ce cadre, mais de traiter ce sujet avec la 11e révision de l'AVS, décision à laquelle s'est rallié le Conseil national.