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A en croire plusieurs communiqués de presse, l'Office fédéral des réfugiés (ODR) entend changer sa pratique en étendant la définition du terme de réfugié (art. 3 de la loi sur l'asile) aux personnes victimes d'actes de persécution qui ne sont pas le fait d'un État.

À cet égard, je pose les questions suivantes au Conseil fédéral :

1. Est-il exact que cette réorientation radicale de la pratique de l'ODR peut être opérée immédiatement, sans modification de la législation ?

2. Quels sont les motifs qui justifient une telle réorientation ?

3. Quels sont, pour l'essentiel, les nouveaux faits constitutifs d'une infraction qui tomberaient désormais sous le coup de la loi ?

4. Cette interprétation étendue de la notion de réfugié correspond-elle à la pratique à l'échelle internationale, en particulier à celle des pays limitrophes de la Suisse ?

5. Cette extension du champ d'application de la loi ne va-t-elle pas soulever des problèmes gravissimes en relation avec la fourniture des preuves ? Se peut-il qu'elle ait même pour conséquence un renversement de la charge de la preuve ?

6. À quelles conséquences (nombre de personnes supplémentaires reconnues comme étant des réfugiés, nombre de regroupements familiaux qui deviendront possibles, répercussions financières) faut-il s'attendre suite à ce changement de pratique ?

7. Le Département fédéral de justice et police a-t-il connaissance du changement de pratique prévu ?

8. Compte tenu de la révision de la loi sur l'asile qui est en préparation, ce changement de pratique est-il judicieux, voire nécessaire ?

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De jurisprudence et pratique constantes, l'asile est octroyé aux personnes victimes d'actes de persécution. L'article 3 de la loi sur l'asile (LAsi) précise notamment que la personne doit être persécutée en raison de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un groupe social déterminé ou de ses opinions politiques.

Cet article ne mentionne toutefois pas la nature de l'agent persécuteur. Le législateur a, en effet, laissé le soin à l'administration, lors de l'adoption de la première LAsi, de définir cette notion indéterminée. Faisant usage de leur liberté d'appréciation, les autorités administratives et judiciaires ont jusqu'à ce jour considéré qu'une persécution n'était déterminante pour la reconnaissance du statut de réfugié que si son auteur était un État (théorie de l'imputabilité).

La nature des conflits et des violations des droits de l'homme a cependant évolué de manière telle que la définition classique de l'agent persécuteur ne correspond souvent plus aux réalités des nouvelles formes de conflits. Le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR) a ainsi relevé dans ses recommandations que la Convention de 1951 relative au statut des réfugiés, interprétée selon sa lettre, son sens et son but, de même qu'à la lumière du droit international humanitaire, commande d'accorder protection aux personnes persécutées, indépendamment de l'auteur de la persécution, l'élément déterminant étant à cet égard que l'État de provenance ne peut ou ne veut pas garantir la protection des personnes concernées (théorie de la protection). Cet avis est partagé par la majorité des États signataires de la Convention de 1951, dont tous les pays de l'Europe occidentale, à l'exception de l'Allemagne et, dans une moindre mesure, de la France et de l'Italie.

Le passage de la théorie de l'imputabilité à la théorie de la protection signifie que les personnes qui invoquent de façon vraisemblable la crainte d'être exposées, dans leur pays de provenance, à de sérieux préjudices pour l'un des motifs énoncés à l'article 3 LAsi doivent obtenir non seulement l'admission provisoire, mais aussi le statut de réfugié en Suisse. Tel peut notamment être le cas lorsque les structures d'un État sont en pleine déliquescence ("failed state"). Il reste néanmoins possible de rejeter une demande d'asile lorsque l'État de provenance est en mesure d'offrir une protection suffisante contre les persécutions infligées par des tiers ou lorsque la personne concernée peut trouver refuge dans une autre région de ce même État.

Selon le HCR, aucune donnée statistique ne vient étayer la thèse selon laquelle la reconnaissance de la persécution non étatique entraînerait une augmentation du nombre de demandeurs d'asile. Dans le cadre de la réflexion menée au sein de l'Office fédéral des réfugiés depuis l'été 2000, aucune information n'a été obtenue de ses partenaires étrangers qui infirmerait la conclusion du HCR. Partant, aucune conséquence financière importante ne serait à craindre, ce d'autant que, comme souligné précédemment, les personnes concernées bénéficient déjà, selon la pratique actuelle, d'une protection individuelle en Suisse en raison des dangers concrets que des tiers font peser sur elles dans le pays de provenance.

Un éventuel changement de pratique, découlant du passage de la théorie de l'imputabilité à celle de la protection, ne nécessiterait vraisemblablement aucune révision légale. La nature de l'agent persécuteur n'a pas été expressément définie par le législateur dans l'article 3 LAsi. Elle est interprétée par les autorités compétentes à la lumière du développement international de la jurisprudence concernant la Convention relative au statut des réfugiés. Eu égard au jubilé (50e anniversaire) de cette convention, une discussion a été engagée sur la question des persécutions non étatiques.

À l'heure actuelle, l'Office fédéral des réfugiés réexamine donc sa pratique relative aux persécutions non étatiques. Aucune décision concernant un éventuel changement de pratique n'a cependant été arrêtée, d'autant que diverses questions doivent encore être éclaircies. Un changement de pratique n'interviendra qu'à l'issue d'une analyse approfondie de la jurisprudence européenne et d'entente avec le Département fédéral de justice et police.

Réponse du Conseil fédéral.