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La procédure de consultation est une phase capitale du processus législatif en Suisse. Elle permet de recueillir très tôt l'avis des milieux intéressés, avec pour conséquence que les objets recueillent des majorités lors des délibérations parlementaires. Divers exemples montrent toutefois que le Conseil fédéral, lorsqu'il élabore des projets de loi, ne tient pas ou que peu compte des avis exprimés par les participants aux procédures de consultation. Les cas évoqués ci-après ne constituent que quelques exemples parmi d'autres, mais le problème est bien réel depuis des années et concerne tous les départements.

Dans ce contexte, je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. LSFin : la majorité des participants à la consultation a demandé que le secteur des assurances ne soit pas soumis à cette loi. Le Conseil fédéral a néanmoins décidé de ne pas en tenir compte, ce qui a rendu les travaux du Parlement extrêmement laborieux. Pourquoi le Conseil fédéral n'a-t-il pas pris en considération les avis pourtant clairs qui lui ont été soumis et pourquoi n'a-t-il pas exclu le secteur des assurances du champ d'application de la LSFin ?

2. Programme de stabilisation : les partis ont émis d'innombrables propositions de modification lors de la procédure de consultation. Pourquoi le Conseil fédéral a-t-il néanmoins soumis au Parlement un projet presque identique à celui qu'il avait envoyé en consultation ?

3. Modification de la loi sur le blanchiment d'argent : l'extension des obligations de diligence avait déjà été clairement rejetée lors de la consultation relative à la LEFin. Pourquoi le Conseil fédéral a-t-il malgré tout soumis le projet au Parlement (où il a finalement échoué)?

4. Une meilleure prise en compte des avis exprimés lors des procédures de consultation ne permettrait-elle pas d'éviter des dépenses administratives, des séances parlementaires et même des référendums ?

5. Quelles mesures le Conseil fédéral prend-il pour garantir que, lors de l'élaboration des projets de loi, il soit davantage tenu compte des avis émis lors des procédures de consultation ?

6. On ne voit souvent pas clairement quelles modifications ont été apportées au projet de loi après la procédure de consultation. Que pense le Conseil fédéral de l'idée visant à insérer, dans la première version du dépliant, une colonne supplémentaire contenant le projet envoyé en consultation (en plus des colonnes comprenant le droit en vigueur et le projet soumis au Parlement par le Conseil fédéral), afin que les modifications apportées au projet envoyé en consultation apparaissent clairement ?

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Le Conseil fédéral renvoie à son avis relatif au postulat Pezzati 14.4135, "Procédures de consultation. Le Conseil fédéral prend-il en compte les avis exprimés ?" et tient à réaffirmer qu'il prend très au sérieux les avis qui lui sont soumis lors des procédures de consultation ; à preuve, les projets sont en règle générale adaptés en fonction des résultats de la consultation. Il souhaite par ailleurs rappeler que plusieurs études scientifiques parviennent à la conclusion que les arguments avancés dans le cadre de la procédure de consultation sont généralement pris en considération.

1. Lors de la consultation, c'est essentiellement le secteur des assurances qui s'est opposé à son assujettissement à la LSFin. Toutefois, il a aussi fait montre d'une certaine compréhension pour l'idée visant à mettre sur un pied d'égalité les produits d'investissement fondés sur l'assurance et les autres produits d'investissement. C'est la raison pour laquelle la réglementation en question a été maintenue dans le message, d'autant qu'un transfert matériel de ces règles de la LSFin dans la loi sur la surveillance des assurances pourrait être réalisé facilement.

2. Les avis soumis par les partis divergent fortement. Alors que les uns estiment que les mesures d'austérité sont insuffisantes, les autres remettent en question la nécessité même du programme de stabilisation. La situation n'est guère différente si l'on considère l'ensemble des avis émis : aucune des mesures proposées n'a fait l'unanimité. C'est pourquoi le Conseil fédéral a décidé de n'effectuer que quelques ajustements, soit parce qu'ils s'imposaient en raison de décisions prises par le Parlement (plafond de dépenses destiné à l'armée), soit pour éviter de grever de manière disproportionnée les budgets des cantons (contribution fédérale aux prestations complémentaires, pas d'ajournement de la mise en service des centres fédéraux pour requérants d'asile, etc.). En adoptant le programme de stabilisation 2017-2019, le Conseil fédéral entend garantir, dans les années qui viennent, le respect du frein à l'endettement prescrit par la Constitution. Ce but ne pourra pas être atteint si l'on effectue des coupes trop importantes dans le projet. Il incombe au Conseil fédéral de proposer sous forme de vue d'ensemble les mesures qu'il juge nécessaires et équilibrées, en particulier à la lumière des avis exprimés au cours de la procédure de consultation. Aussi a-t-il justifié de manière détaillée dans le message son évaluation des avis exprimés.

3. Les obligations de diligence font partie, avec le futur accord en matière d'échange automatique de renseignements relatifs aux comptes financiers (accord EAR), du dispositif mis en place pour assurer la conformité de la place financière aux exigences liées à la fiscalité, un objectif incontesté. Elles s'appliqueront aux clients résidant dans des pays avec lesquels aucun accord EAR ne pourra être conclu. Il était donc logique de soumettre les obligations de diligence au Parlement en même temps que le projet EAR.

4. Les avis émis par les participants aux procédures de consultation divergent en règle générale les uns des autres. Le Conseil fédéral ne peut donc pas tenir compte dans la même mesure de tous les avis exprimés, et il relève de sa responsabilité politique de déterminer desquels il tient compte dans son projet, puis de justifier ses choix dans le message. L'art. 8, al. 1, de la loi sur la consultation (RS 172.061) fait expressément obligation de pondérer les avis exprimés. La procédure de consultation ne joue par ailleurs pas le même rôle que la procédure parlementaire. De nombreux aspects essentiels pour un projet ne sont en effet abordés qu'à partir de la phase parlementaire. C'est en outre bien souvent au stade des délibérations parlementaires seulement que des compromis sont trouvés entre des intérêts contradictoires.

5. Le Conseil fédéral estime qu'il n'est pas nécessaire de prendre des mesures pour les raisons exposées ci-avant.

6. L'établissement des dépliants utilisés lors des délibérations parlementaires relève de la compétence du Parlement. Le Conseil fédéral ne se prononce donc pas sur ce point. C'est en premier lieu dans les messages du Conseil fédéral que l'on trouve des informations sur les modifications apportées aux projets suite aux consultations (art. 141 al. 2 let. c de la loi sur le Parlement ; RS 171.10). Les commissions sont en outre libres de demander au département compétent les documents mettant en lumière l'accueil réservé aux différents avis émis lors d'une consultation. Dans la foulée des délibérations parlementaires, il a été décidé, dans le cadre de la mise en oeuvre des dispositions révisées de la loi sur la consultation, d'inscrire de manière explicite dans la documentation de mise en oeuvre destinée aux départements une remarque concernant la manière d'évaluer les avis reçus.