SubmittedText

1. Kann der Bundesrat angeben, wie viele Gesetze, Verordnungen und andere Erlasse in den letzten drei Jahren jeweils auf Anfang Jahr in Kraft gesetzt worden sind, aufgeteilt nach Jahr, Art des Erlasses und zuständigem Departement?

2. Glaubt der Bundesrat, diese Flut von Rechtstexten werde von den Bürgerinnen und Bürgern sowie von der Wirtschaft verstanden? Glaubt er, dass jemand noch in der Lage ist, das Wesentliche dieser Bestimmungen zu erfassen und zu beachten?

3. Gibt es in den Bürokratenhirnen, die diese Verordnungen, Weisungen und Richtlinien jeder Spezies ausdenken und sie zu Papier bringen, nicht einen unwiderstehlichen Hang zum Perfektionismus? Wollen sie nicht alles voraussehen und im voraus regeln? Welches sind denn sonst die Gründe für diese Überproduktion von Verordnungen?

4. Will man vermeiden, dass sich die Kluft zwischen Staat und Bürgerinnen und Bürgern nicht noch weiter vergrössert, ist die Produktion von Gesetzesbestimmungen auf ein striktes Minimum zu beschränken. Ist der Bundesrat bereit, in dieser Richtung, natürlich in Zusammenarbeit mit dem Parlament, etwas zu unternehmen? Ist er bereit, möglichst schnell entsprechende, präzise Anweisungen zu geben, um Regelungsbereiche und -dichte, soweit dies in seiner Macht steht (Verordnungen, Weisungen, Reglemente), einzuschränken?

FederalCouncilResponseText

Seit einigen Jahren ist eine Zunahme und sogar eine Beschleunigung der Normenproduktion feststellbar. Zudem nimmt die Komplexität der Rechtserlasse und der Verfahren zu. Dies hängt damit zusammen, dass oft mehrere Rechtsnormen gleichzeitig auf einen Sachverhalt anzuwenden sind.

Die Gründe dieser Entwicklung sind vielfältig. Die Komplexität, die Interdependenz und die zunehmende Spezialisierung sind mitverantwortlich für die Zunahme der Normenproduktion. Die technische Entwicklung führt zu neuen gesellschaftlichen Problemen und Regelungstatbeständen (z.B. Datenschutz, Gentechnologie, Umweltschutz, Verkehr). Die Vervielfachung und die Globalisierung des Austausches verstärken die Komplexität der rechtlichen Beziehungen. Als Beispiel für die Auswirkungen der Globalisierung sei die Ratifizierung der Gatt/WTO-Abkommen (Uruguay-Runde) erwähnt, welche zu Änderung bzw. Annahme von nicht weniger als 17 Rechtserlassen geführt hat, um nur die vom Parlament beschlossenen Erlasse einzubeziehen. Die Notwendigkeit der Anpassung an sich stets verändernde Verhältnisse trägt übrigens auch zur Beschleunigung der Rechtserneuerung bei.

Es wäre falsch, in dieser Entwicklung der Normenproduktion nur eine Bremse der wirtschaftlichen Entwicklung zu sehen. Die Zunahme und die Erneuerung des Rechts entsprechen auch den Bedürfnissen der Wirtschaft, die auf einen angemessenen und zuverlässigen rechtlichen Rahmen angewiesen ist. Dies erfordert die Anpassung an neue Situationen und gleichzeitig die Sicherstellung eines Minimums an Stabilität, Vorhersehbarkeit und Transparenz. Soweit ein öffentliches Interesse an einer rechtlichen Lösung für den betreffenden Bereich besteht, führt die Deregulierung nicht zu einer simplen Aufhebung der Norm, sondern zu ihrem Ersatz.

Was die Massnahmen zur Revitalisierung der Wirtschaft der letzten Jahre angeht, so haben sie nicht immer erlaubt, die Marktöffnung mit einer Verringerung der Reglementierung zu verbinden. Marktöffnungen erfolgten nämlich nicht von selbst, sondern mussten durch rechtliche Erlasse (Binnenmarktgesetz, Kartellgesetz) eingeführt werden. Zudem verlangt der Marktzugang im Ausland auf Reziprozitätsbasis den Erlass neuer, gelegentlich umfangreicherer Bestimmungen als früher (Submissionswesen, Anpassung des technischen Rechts). Im Hinblick auf die Beseitigung von Monopolstellungen und die Schaffung von Konkurrenzverhältnissen waren angesichts der dominierenden Position des bisherigen Monopolbetriebes oder aufgrund der Natur des entsprechenden Marktes ebenfalls besondere Wettbewerbsregeln nötig. Gesamthaft hat der Prozess der wirtschaftlichen Reformen zu einer Marktliberalisierung geführt, indem namentlich der Binnenmarkt verwirklicht und staatliche und private Wettbewerbsbeschränkungen beseitigt werden konnten.

Die zunehmende Normenproduktion, so verständlich die dahinterliegenden Gründe auch sein mögen, lässt bei den Bürgerinnen und Bürgern sowie bei der Wirtschaft den Eindruck entstehen, sie hätten die Kontrolle über den rechtlichen Rahmen, in dem sie sich bewegen, verloren und würden auf schwer überwindbare Hindernisse stossen. Die zunehmend raschere Erneuerung des Rechts und seine zunehmende Differenzierung erfordern Anpassungsfähigkeit und einen Aufwand, den sich nicht alle leisten können. Dies kann vor allem bei kleinen und mittleren Unternehmen zu Problemen führen und die Privatinitiative schmälern.

Der Bundesrat teilt in diesem Sinne auch die Anliegen des Interpellanten. Das Recht stellt ein wertvolles Instrument dar, das mit Behutsamkeit genutzt werden sollte.

Antwort auf Frage 1

Die nachfolgende Aufstellung enthält die Zahl der Bundesgesetze, Bundesbeschlüsse, der Verordnungen des Bundesrates, der Verordnungen der Departemente und anderer Erlasse, die jeweils am 1. Januar 1994 - 1997 in Kraft getreten sind.

Jahr

Bundesgesetze und allgemeinverbindliche Bundesbeschlüsse

Verordnungen des Bundesrates

Verordnungen Departemente

Andere Erlasse

1994

22

49

-

-

1995

24

110

-

-

1996

27

135

37

2

1997

22

115

24

8

Die Zahl der Erlasse der Departemente und der Ämter ist erst ab dem Jahr 1996, seit sie elektronisch erfasst wird, aufgeführt. Die Zahlen der Aufstellung beinhalten auch Änderungserlasse, allerdings ohne indirekte Änderungen im Anhang von Änderungen von Gesetzen oder Verordnungen. Kürzlich wurde eine detaillierte und nach Sachaufgaben gegliederte Liste erstellt, welche alle, auch indirekten Änderungen von Erlassen, die am 1. Januar 1997 in Kraft getreten sind, enthält. Sie ist bei der Schweizerischen Bundeskanzlei erhältlich.

Antwort auf Frage 2

Die Aufstellung der jährlich auf den 1. Januar in Kraft getretenen Erlasse erlaubt noch keine definitiven Schlussfolgerungen über die Normenflut. Die Verabschiedung neuer Bestimmungen geht oft Hand in Hand mit der Aufhebung bisheriger Bestimmungen, bzw. deren Neugruppierung in einem einzigen Erlass (Kodifikation); häufig werden Bestimmungen auch an veränderte Verhältnisse angepasst. Ein merklicher Zuwachs in einer bestimmten Periode kann auch auf Sonderfaktoren zurückzuführen sein. Dass 1995 eine grosse Zahl von Erlassen (im Umfang von mehr als 5600 Seiten in der Amtlichen Sammlung) in Kraft getreten ist, ist auf das Programm "Armee 95", die Ratifizierung der Gatt/WTO-Abkommen und das Folgeprogramm nach der Ablehnung des EWR-Abkommens zurückzuführen. Im nachfolgenden Jahr ist die Seitenzahl der Amtlichen Sammlung auf ein wesentlich tieferes Niveau (3490 Seiten) gesunken.

Die Bürgerinnen und Bürger sind in ihrem Alltagsleben gesamthaft wenig von der Menge der Erlasse betroffen und spüren davon meistens nur indirekte Folgen. Mit Schwierigkeiten konfrontiert sind allerdings die Wirtschaftskreise, vor allem die kleineren und mittleren Unternehmen (KMU), die nicht die Mittel haben, um Spezialisten anzustellen. Sie sollten eine grössere Zahl von Rechtsnormen, die sich überlappen und ständig erneuern, kennen und anwenden können. Der Bundesrat ist sich der Schwierigkeiten der KMU bewusst und schlägt in seinem Zwischenbericht vom 22. Januar 1997 über die administrative Entlastung von KMU verschiedene Massnahmen vor. Diese sollen die KMU administrativ entlasten, namentlich indem rechtliche Vorschriften reduziert, Verfahren vereinfacht, verbessert und beschleunigt werden, die Zahl der Anlaufstellen bei der Verwaltung vermindert und der Zugang zu Informationen verbessert wird (BBl 1997 II 283). Verschiedene dieser Massnahmen, vor allem die Kürzung der Fristen zur Behandlung von Gesuchen sowie die Schaffung von Kontakt- und Beratungsstellen für KMU liegen in der Zuständigkeit des Bundesrates. Wir haben ausserdem unsere Absicht bekräftigt, noch in der laufenden Legislaturperiode mit Unterstützung externer Experten das geltende Recht nach Möglichkeiten einer Deregulierung zu überprüfen. Die Vereinfachung und Beschleunigung der Entscheidfindungs- und Vollzugsverfahren und der Abbau der Regelungsdichte gehören im übrigen zu den Zielen der Politik des Bundesrates 1995-1999.

Antwort auf Frage 3

Sicher besteht in der Verwaltung hie und da ein Hang zum Perfektionismus. Es wäre aber verfehlt, die Zunahme der Rechtsvorschriften allein darauf zurückzuführen. In einem demokratischen Verfassungsstaat gehorcht die Gesetzgebung gewissen Prinzipien, welche die Rechtssicherheit gewährleisten und Willkür verhindern sollen. Der Erlass detaillierter Vorschriften beispielsweise kann eine Antwort auf das Bedürfnis nach berechenbaren Entscheiden der Verwaltung sein: Die Betroffenen wissen, was sie erwartet und können ihr Verhalten darauf ausrichten. Das Legalitätsprinzip und das in einem demokratischen Rechtsstaat legitime Anliegen der Transparenz sowie das Gleichbehandlungsgebot erfordern, dass Rechtsregeln in der Form von Rechtsverordnungen zu erlassen sind. Die politischen Organe unseres Landes, darunter auch das Parlament, sind im übrigen zurückhaltend, den richterlichen und den Vollzugsbehörden einen zu grossen Ermessensspielraum bei der Rechtsauslegung zu überlassen. Es kommt in der Tat nicht selten vor, dass das Parlament detaillierte Regelungen in vom Bundesrat unterbreitete Entwürfe einfügt, weil es den Ermessensspielraum der Vollzugsbehörden begrenzen möchte.

Antwort auf Frage 4

Der Bundesrat ist sich der Notwendigkeit bewusst, im Rahmen des Möglichen die Normendichte zu reduzieren. Er hat die Vereinfachung und Beschleunigung der Entscheidfindungs- und Vollzugsverfahren und den Abbau der Regelungsdichte zu einem seiner Ziele der Legislaturplanung 1995-1999 gemacht. Im übrigen ist darauf hinzuweisen, dass Artikel 43 Absatz 3 Buchstabe c und d des Geschäftsverkehrsgesetzes vorsehen, dass in Botschaften und Berichten des Bundesrates die Auswirkungen auf die Wirtschaft und soweit möglich das Verhältnis von Kosten und Nutzen der Vorlage dargestellt werden. Die Einhaltung dieser Bestimmungen sollte systematischer als bisher sichergestellt werden, wobei die sieben Kriterien, die im Bericht des Bundesrates vom 13. Juni 1994 über weitere Reformen im Zeichen der marktwirtschaftlichen Erneuerung (BBl 1994 III 1374) aufgeführt werden, beigezogen werden können. Diese Kriterien zielen auf eine Verminderung staatlicher Intervention und auf eine Verbesserung ihrer Wirksamkeit ab und sind demnach ganz im Sinne der Interpellation.

Allerdings sollte das Problem nicht nur in seiner quantitativen, sondern auch in seiner qualitativen Dimension betrachtet werden. Rechtsvorschriften sollten nicht nur weniger zahlreich, sondern gleichermassen auch wirksamer sein. Die Verbesserung der Qualität der Gesetzgebung bildet im übrigen Gegenstand einer Empfehlung der OECD und ist damit Ausdruck von Bestrebungen auf internationaler Ebene.

Bundesrat und Verwaltung haben seit einigen Jahren Instrumente zur Verbesserung der Qualität und der Wirksamkeit staatlicher Massnahmen entwickelt, namentlich auf Ebene der Gesetzgebungsmethodik und -ausbildung, der Gesetzesevaluation sowie der Verwaltungskontrolle. Der Gesetzgebungsleitfaden des Bundesamtes für Justiz aus dem Jahre 1995, um ein Beispiel zu nehmen, wurde in mehr als tausend Exemplaren verbreitet und hat das Ziel, die Verwaltungsbehörden bezüglich des Anliegens der Qualität der Gesetzgebung zu sensibilisieren. Der Gesetzgebungsleitfaden behandelt auch das Problem der Normendichte. Ein Gesetzgebungskurs, der sich an die Bediensteten des Bundes richtet, behandelt diese Fragen ebenfalls. Verschiedene Rechtserlasse, darunter beispielsweise die Opferhilfeverordnung, enthalten Evaluationsklauseln im Hinblick auf die Überprüfung ihrer Wirksamkeit. Neben der retrospektiven Evaluation interessiert sich der Bundesrat gleichermassen für die prospektive Evaluation, damit bei der Vorbereitung von Rechtserlassen auch Handlungsalternativen zu staatlichen Eingriffen in die Überlegungen einbezogen werden. Der Bundesrat ist der Ansicht, dass man aus der Entwicklung der Rechtsetzungsmethodik und der entsprechenden Ausbildung eher positive Wirkungen erwarten darf als aus Anweisungen, welche notwendigerweise schematisch sind. Es darf allerdings nicht vergessen werden, dass diese Instrumente eher nach dem Gesetzgebungsprozess greifen; der Entscheid zu legiferieren bzw. dies nicht zu tun, wird demgegenüber im Vorfeld getroffen und stellt einen politischen Entscheid dar. Das Parlament als gesetzgebendes Organ entscheidet in erster Linie, ob und in welcher Zurückhaltung es von seinen legislatorischen Möglichkeiten Gebrauch machen und welches Vertrauen es den Vollzugsbehörden und den Gerichten entgegenbringen will.

Antwort des Bundesrates.