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Bundesrat und Bundesgericht haben bisher die Auffassung vertreten, die Bestimmungen des Internationalen Paktes über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte hätten allein programmatischen Charakter. Deshalb könnten Bürgerinnen und Bürger Rechte, die darin enthalten sind, nicht vor den Gerichten einklagen. Bundesrat und Bundesgericht haben dies insbesondere dort gesagt, wo von Bürgern der Verzicht auf die Erhöhung von Hochschulgebühren verlangt wurde.

1998 hat das Uno-Komitee für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte im Zusammenhang mit der Prüfung des ersten Berichtes der Schweiz zur Umsetzung dieses Paktes in seinem Bericht über diese Prüfung nicht nur festgehalten, es teile die Haltung der Schweiz nicht, wonach die Bestimmungen des Paktes vorab Grundsätze und programmatische Ziele und weniger rechtliche Verpflichtungen enthalten, die in das nationale Recht überzuführen seien, es hat auch in Ziffer 25 die Schweiz angeregt, die erforderlichen Massnahmen zu ergreifen, um dem Pakt volle juristische Wirksamkeit zu verleihen, damit die Rechte, die darin vorgesehen sind, voll in das rechtliche System eingefügt werden. Das Komitee hat ausserdem ein Jahr später, nach ausführlicher Debatte unter Mitwirkung zahlreicher Experten, darunter auch solcher aus der Schweiz, seinen Generalkommentar ergänzt und zu Artikel 13 - dem Recht auf Bildung - Folgendes ausgeführt:

"Der Ausdruck 'fortschreitender Einführung der Unentgeltlichkeit' bedeutet, dass die Staaten gewiss die Priorität der Unentgeltlichkeit der Grundschulbildung geben müssen, aber ihnen obliegt auch die Verpflichtung, konkrete Massnahmen zu ergreifen, um innerhalb vernünftiger Frist die Unentgeltlichkeit der höheren und der Hochschulbildung sicherzustellen." Das Komitee hat ausserdem klar gemacht, dass der Begriff der "Unentgeltlichkeit" keinerlei Zweideutigkeit erlaube, und damit entschieden, dass "Unentgeltlichkeit" nicht durch Stipendien oder andere Leistungen zugunsten von Studierenden ersetzt werden kann.

Welche Konsequenzen zieht nun der Bundesrat aus diesen Entscheidungen und Empfehlungen des Uno-Komitees, und was hat er unternommen bzw. was wird er unternehmen, um einerseits die Einklagbarkeit der Rechte aus dem Pakt zu ermöglichen und andererseits auf der Ebene des Bundes und der Ebene der Kantone mittelfristig die Verpflichtung zur Einführung der Unentgeltlichkeit der Bildung innert vernünftiger Frist zu verwirklichen?

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Das Komitee für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (nachstehend "das Komitee") ist das Organ für die Überwachung der Umsetzung des Internationalen Pakts über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (nachstehend "Pakt I"). Die Schweiz hat den Pakt I am 18. Juni 1992 ratifiziert, am 18. September 1992 ist er in Kraft getreten. Das Komitee hat den Initialbericht zum Pakt I überprüft, welchen die Schweiz gemäss ihren Verpflichtungen am 20. und 23. November 1998 vorgelegt hat. Es hat die Schlussbemerkungen am 3. Dezember 1998 gutgeheissen.

In diesen Bemerkungen schlägt das Komitee der Schweiz vor, die gewünschten Massnahmen zu ergreifen, damit der Pakt I die volle rechtliche Wirkung erhält und die darin angestrebten Rechte vollständig in das Justizsystem integriert werden (Pkt. 25).

Gleichzeitig stellt das Komitee mit Befriedigung fest, dass der Pakt I als integraler Teil des Justizsystems der Schweiz langsam akzeptiert wird (Pkt. 4) und dass die effektive Anwendung des Pakts I in der Schweiz nicht von Schwierigkeiten oder wesentlichen Faktoren behindert wird (Pkt. 8).

In seiner Botschaft vom 30. Januar 1991 über den Beitritt der Schweiz zu den beiden internationalen Pakten von 1966 (BBl 1991 I 1189) stellt der Bundesrat - in Berücksichtigung der Vorbereitungsarbeiten und der Doktrin - fest, dass "die Vorschriften des Pakts I, abgesehen von eventuellen wenigen Ausnahmen, grundsätzlich keine subjektiven und justitiablen Rechte erzeugen". Der Pakt I sieht vor, dass die durch ihn geschützten Rechte schrittweise verwirklicht werden sollen. Das Bundesgericht hat vor kurzem erneut bekräftigt, dass die Bestimmungen des Pakts I nicht direkt anwendbar sind (Entscheid 2P.273/1999 vom 20. September 2000). Damit hat es seine Rechtsprechung bestätigt, wonach die im Pakt I enthaltenen völkerrechtlichen Verpflichtungen grundsätzlich programmatischer Art sind und sich nicht an Einzelpersonen, sondern an den Gesetzgeber richten (BGE 120 1994 Ia vom 11. Februar 1994, BGE 122 I 101 vom 24. Mai 1996).

Bezüglich der schrittweisen Einführung der Unentgeltlichkeit des Hochschulunterrichtes befand das Bundesgericht im gleichen Entscheid, dass dem Gesetzgeber die Wahl der Mittel zur Erreichung des angestrebten Zieles, nämlich den Hochschulunterricht allen zugänglich zu machen, obliegt. Dieses Ziel kann auch durch andere Mittel als durch die allmähliche Einführung der Unentgeltlichkeit erreicht werden; die Verwendung von "insbesondere" weist darauf hin, dass es sich dabei nur um einen der möglichen Wege handelt.

Der Bundesrat stellt im vorliegenden Fall fest, dass es keine neuen Elemente gibt, welche zu einer Änderung dieser Situation führen.

Ferner könnte der Bundesrat nicht anstelle der Justizbehörden unseres Landes eine Bestimmung des Pakts I interpretieren. Wie die Kantone ist auch der Bundesrat an die oben aufgeführte Auslegung durch die Rechtsprechung gebunden.

Er bekräftigt deshalb seine prinzipielle Haltung, welche er seit der Botschaft von 1991 mehrfach festgehalten hat.

Der Bundesrat hatte bereits erklärt, dass die Bemerkungen des Komitees, begleitet von Vorschlägen und Empfehlungen, keine obligatorische Gesetzeskraft haben (Antwort auf die Einfache Anfrage Grendelmeier 97.1039, Uno-Pakt I. Wiedereinführung von Mittelschulgeldern im Kanton Zürich).

Der Bundesrat legt aber besonderen Wert darauf, soweit es in seiner Möglichkeit steht, auf die Forderungen und Vorschläge des Komitees einzugehen. Er muss sich jedoch auf seinen in der Verfassung festgelegten Zuständigkeitsbereich beschränken. Gegebenenfalls sind es die Kantone, welche - in ihren Zuständigkeitsbereichen - gehalten sind, die völkerrechtlichen Verpflichtungen, welche die Schweiz eingegangen ist, umzusetzen und zu vollziehen. Sie können zur Anpassung ihrer Gesetze aufgefordert werden. Der Bund kann die Kantone ermahnen, im Rahmen ihrer allgemeinen Aufsichtsbefugnis die an den Vollzug internationaler Verträge geknüpften Forderungen zu beachten. Dabei stehen ihm als Handlungsmöglichkeiten der Erlass von Kreissschreiben sowie die Herausgabe von Hinweisen und Weisungen zur Verfügung.

Im Zusammenhang mit Artikel 13 des Pakts I hat der Bundesrat im August 1997 den Kantonen ein Kreisschreiben zukommen lassen, in dem er sie an die Verpflichtungen erinnert, die aus diesem Artikel entstehen. In diesem Kreisschreiben rief der Bundesrat den Kantonen in Erinnerung, welche Verpflichtungen ihnen in diesem Bereich obliegen. Er wies auch speziell auf die Aufgaben hin, welche die Kantonen zu erfüllen haben, um die Umsetzung dieser spezifischen Verfügung des Pakts I sicher zu stellen, namentlich was den Unterricht an den Primarschulen zum einen und den Unterricht an den Sekundar- und Hochschulen zum anderen angeht. Damit ist der Bundesrat seine Verpflichtungen voll und ganz nachgekommen.

Die Aufnahme sozialer Ziele in die neue Bundesverfassung erfüllt in grossen Teilen die Anliegen des Komitees. Im Fall des Rechtes auf Ausbildung zum Beispiel ging es dem Komitee um die Frage der Anerkennung dieses Rechtes auf Verfassungsebene (Pkt. 11). Artikel 19 der neuen Bundesverfassung wird diesem Anliegen gerecht.

Antwort des Bundesrates.