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Im Verlauf der Kosovo-Krise galt die offizielle Praxis, kriminelle Asylsuchende so lange als möglich noch zurückzuschaffen. Damit wurde die grundsätzliche Haltung des Bundesamtes für Flüchtlinge (BFF) und der Schweiz unterstrichen, dass ein Missbrauch des Aufenthalts- bzw. Asylrechtes in der Schweiz nicht tatenlos hingenommen wird. Nachdem sich die Situation in Kosovo nun wieder beruhigt hat, wird jetzt die freiwillige Rückkehr mit Beiträgen gefördert. Gleichzeitig können jedoch 900 kriminelle Asylsuchende nicht mehr nach Kosovo zurückgeschafft werden, weil offenbar keine Landeerlaubnis für solche Lufttransporte besteht.

Ebenfalls in den letzten Tagen haben sich zudem auch Probleme gezeigt bei der Ausschaffung von kriminellen Asylbewerbern in andere Länder, da Zwangsausschaffungen für Besatzung und Passagiere der Swissair offenbar untragbar geworden sind.

Angesichts dieser offensichtlichen Schwierigkeiten bei den Lufttransporten von kriminellen Asylsuchenden bitte ich den Bundesrat um Beantwortung folgender Fragen:

1. Wie viele kriminelle Asylbewerber warten derzeit insgesamt in der Schweiz auf ihre Ausschaffung in ihr Herkunftsland? Aus welchen Ländern stammen sie? Befinden sie sich in Ausschaffungshaft oder in Freiheit?

2. Bis wann ist mit ihrer Ausschaffung zu rechnen?

3. Teilt er die Auffassung, dass die Ausschaffung krimineller Asylbewerber nicht zuletzt im Interesse der inneren Sicherheit prioritär in Angriff zu nehmen ist?

4. Wie beurteilt er die aktuelle Ausschaffungspraxis? Sind Verbesserungen möglich? Wenn ja, welche?

5. Welche Anstrengungen wurden bereits unternommen, um die Ausschaffungen zu beschleunigen?

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1. Wie der Wegweisungsvollzug im Asyl- und Ausländerbereich fallen auch Strafverfolgung und -justiz in den ausschliesslichen Kompetenzbereich der Kantone. Nur diese sind somit in der Lage, statistische Daten über die Anzahl straffälliger Asylbewerber im Vollzugsbereich zu erfassen und auszuwerten; eine entsprechende Meldung an den Bund ist gesetzlich nicht vorgesehen und findet nicht statt. Nach Kenntnis des BFF werden diese Daten auch in den Kantonen nicht systematisch erhoben. Der Bundesrat kann daher die gewünschten Zahlenangaben nicht machen.

Der Bundesrat legt in diesem Zusammenhang Wert auf die Feststellung, dass für den Bundesrat und die Asylbehörden eine Person nur dann als kriminell gilt, wenn sie vom zuständigen Gericht wegen eines Verbrechens im Sinne des Strafgesetzbuches rechtskräftig verurteilt wurde.

2. Artikel 46 Absatz 1 des Asylgesetzes (AsylG) und Artikel 15 Absatz 1 des Bundesgesetzes über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (Anag) bestimmen, dass für den Wegweisungsvollzug die Kantone zuständig sind. Die Bundesbehörden selbst haben keine Vollzugskompetenzen. Der Bund kann auf den fristgerechten Vollzug von rechtskräftigen Wegweisungen nur insofern Einfluss nehmen, als er gemäss Artikel 88 AsylG die Ausrichtung der Fürsorgepauschale an die Kantone für fürsorgeabhängige Asylsuchende und Schutzbedürftige mit Ablauf des Tages, an dem die Wegweisung zu vollziehen ist, einstellt. Im Rahmen der Vollzugsunterstützung - auf welche im Folgenden unter den Ziffern 4 und 5 noch näher einzugehen ist - leistet das BFF den Kantonen jedoch Hilfestellung bei der Organisation und Vorbereitung von Rückführungen.

Bezüglich der Rückführung von rechtskräftig weggewiesenen straffälligen Personen aus Kosovo sehen sich die Vollzugsbehörden der Kantone mit dem Problem konfrontiert, dass die für die Einreisekontrolle in Pristina zuständigen Uno-Polizeibehörden (Unmik) Personen, die sich eines Gewaltverbrechens schuldig gemacht haben, die Einreise generell verweigern. Das BFF konnte jedoch mit den zuständigen Behörden eine Absprache treffen, wonach bis Ende des Jahres 1999 die Rückführung von einigen straffälligen Personen - mit Ausnahme von Gewaltverbrechern - über Pristina möglich sein sollte. Gestützt auf diese Absprache wurden denn auch zwischen Ende Oktober und dem 22. November 1999 mit Hilfe des BFF 16 Rückführungen von Straffälligen durchgeführt. Als Folge des Absturzes eines Uno-Flugzeuges ist der Flughafen von Pristina allerdings seither bis zum Abschluss der Untersuchungen für die Zivilluftfahrt vollständig geschlossen, so dass weitere Rückführungen derzeit technisch nicht möglich sind.

Die derzeit laufenden Verhandlungen mit Mazedonien und die noch für dieses Jahr geplante Aufnahme von Verhandlungen mit Albanien über den Abschluss von Transitabkommen sollen zudem die Voraussetzungen dafür schaffen, dass zwangsweise Rückführungen nach Kosovo zukünftig auch über diese Länder durchgeführt werden können.

3. Der Bundesrat misst einem effizienten Wegweisungsvollzug und insbesondere der Rückführung von straffälligen Asylbewerbern seit jeher grosse Bedeutung zu. Er hat dies sowohl im Zusammenhang mit der Einführung des Bundesgesetzes vom 18. März 1994 über Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht (AS 1995 146) als auch im Rahmen der eben abgeschlossenen Revision des AsylG deutlich zum Ausdruck gebracht.

Anlässlich der Herbstversammlung vom 7. November 1997 der Konferenz der kantonalen Justiz- und Polizeidirektoren wurde zudem in Anwesenheit des Vorstehers des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements die Einsetzung einer paritätischen Arbeitsgruppe beschlossen, mit dem Auftrag, Vorschläge für eine effiziente und effektive Zusammenarbeit von Bund und Kantonen beim Vollzug von Wegweisungen zu erarbeiten. Der von der Arbeitsgruppe "Wegweisungsvollzug" erarbeitete Massnahmenkatalog ist seither weitgehend umgesetzt worden und hat insbesondere auch Eingang in die Ausführungsbestimmungen des Bundesrates zum revidierten AsylG gefunden.

4./5. Zu schaffen macht den Kantonen in erster Linie die hohe Zahl der zu vollziehenden Wegweisungen. In den Kantonen wird dabei festgestellt, dass die zunehmende Zahl von abgewiesenen Asylsuchenden und illegal Anwesenden, bei denen weder die Identität noch die Nationalität feststeht, den Vollzug in den letzten Jahren massiv erschwert hat. Zu der völkergewohnheitsrechtswidrigen Weigerung einzelner Länder, eigene Staatsangehörige zurückzunehmen, gesellt sich das oftmals schleppende Vorgehen diverser ausländischer Vertretungen bei der Ausstellung von Reisepapieren. Im Weiteren bereitet das zunehmend renitente Verhalten ausreisepflichtiger Personen Probleme. Es hat zur Folge, dass Fluggesellschaften sich vermehrt weigern, solche Personen zu transportieren, und dass die Sicherheit von Begleitpersonen bei Rückführungen in einzelne Herkunftsländer ernsthaft gefährdet scheint.

Seit dem Inkrafttreten des totalrevidierten AsylG bzw. des teilrevidierten Anag sowie der entsprechenden Ausführungsbestimmungen am 1. Oktober 1999 besteht die gesetzliche Grundlage für ein erweitertes Engagement des Bundes zugunsten der Kantone beim Vollzug von Wegweisungen im logistischen, organisatorischen und administrativen Bereich. Die bisherige Kann-Bestimmung zur Unterstützung der Kantone wurde durch eine Bestimmung mit zwingendem Charakter ersetzt. Zudem wurde die Vollzugsunterstützung vom Asyl- auf den Ausländerbereich ausgedehnt.

Im Hinblick auf diese Bestimmungen sowie gestützt auf den Massnahmenkatalog der paritätischen Arbeitsgruppe "Wegweisungsvollzug" schuf das BFF per 1. Juli 1999 eine neue Fachabteilung "Vollzugsunterstützung". Die Fachabteilung mit einem Sollbestand von 33 Stellen wird in der ersten Hälfte des Jahres 2000 voll operationell sein; der heutige Stellenbestand von rund zwei Dritteln des Sollbestandes wird laufend aufgestockt.

Die Abteilung "Vollzugsunterstützung" ist u. a. für die zentrale Papierbeschaffung sowie für die Vorbereitung und Organisation von Rückreisen zuständig. Sie wird im Weiteren Identitäts- und Nationalitätsabklärungen vornehmen, sofern diese nicht in der ersten oder zweiten Verfahrensphase festgestellt werden konnten.

Im Gegenzug zur Übernahme dieser neuen Aufgaben durch den Bund erwartet der Bund von den Kantonen eine einheitlichere Vollzugspraxis und eine konsequente Umsetzung der bundesrätlichen Politik. Bund und Kantone haben sich darauf verständigt, dass die kantonalen Vollzugsorgane personell ausgebaut werden und mit Unterstützung des Bundes eine Professionalisierung in sprachlicher und fachlicher Hinsicht erfahren. Priorität kommt gegenwärtig der Professionalisierung der Sicherheitsbegleitung beim Wegweisungsvollzug auf dem Luftweg zu. Im Weiteren werden die Kantone ihre eigenen Vollzugsstrukturen überprüfen und diese den faktischen Rahmenbedingungen anpassen.

Mit einem ebenfalls neu geschaffenen Verfahrens- und Vollzugscontrolling soll künftig vermehrt Transparenz im Vollzugsbereich geschaffen werden. Diese Kontrollinstrumente werden dokumentieren, was Bund und Kantone im Vollzugsbereich leisten, und andererseits aufzeigen, welche dem Bund und den Kantonen übertragenen Aufgaben nicht oder nur teilweise erfüllt werden und damit Grundlagen für weitere gemeinsame Optimierungsmassnahmen schaffen.

Der gezielte Einsatz der Rückkehrhilfe und die Förderung der freiwilligen Ausreise leisten nach Auffassung des Bundesrates einen weiteren wichtigen Beitrag zur Verbesserung im Vollzugsbereich. Wie das Rückkehrhilfeprogramm für Bosnien und Herzegowina sowie das aktuelle Programm für Kriegsvertriebene aus Kosovo deutlich aufzeigen, kann durch angemessene Anreize eine Vielzahl von Rückkehrpflichtigen zu einer selbstständigen Ausreise und einer dauerhaften Rückkehr motiviert werden. Obwohl straffällige Asylsuchende und Ausländer von diesen Hilfen ausgeschlossen sind, werden die Vollzugsbehörden der Kantone durch diese Massnahme doch wirkungsvoll entlastet.

Im internationalen Bereich schloss die Schweiz - auch um die Folgen des Abseitsstehens vom Dubliner Abkommen zu mildern - mit allen Nachbarstaaten Rückübernahmeabkommen ab und führt bilaterale Verhandlungen mit den Herkunftsstaaten über den Abschluss bzw. die Neuregelung von solchen Abkommen. Durch die bilateralen Abkommen soll die Rückübernahme von illegal in die Schweiz eingereisten Personen sowie abgewiesenen Asylsuchenden gewährleistet werden. Gleichzeitig soll in bestimmten Fällen auch die Möglichkeit geschaffen werden, Personen mit polizeilicher Begleitung über das Hoheitsgebiet des anderen Staates in einen Drittstaat zurückzuführen.

In Fällen fehlender Kooperationsbereitschaft bei Identitätsabklärungen und der Papierbeschaffung sowie der völkergewohnheitsrechtswidrigen Weigerung zur Rücknahme eigener Staatsangehöriger kann sich die Konditionalität der bilateralen Zusammenarbeit mit den entsprechenden Herkunftsstaaten gerade für den Asyl- und Ausländerbereich als sinnvoll erweisen. In der Botschaft vom 19. August 1998 über die Weiterführung der verstärkten Zusammenarbeit mit Osteuropa und den Staaten der GUS ist daher der Grundsatz enthalten, dass die Rückübernahmebereitschaft des Empfängerstaates bei der Zusammenarbeit im Rahmen der Osthilfe berücksichtigt wird. Dieser Grundsatz wird in der Botschaft vom 7. Dezember 1998 über die Weiterführung der technischen Zusammenarbeit und der Finanzhilfe zugunsten von Entwicklungsländern bestätigt.

Mit Beschluss vom 20. September 1999 hat der Bundesrat Konditionalitätsklauseln u. a. für Staatsverträge verabschiedet. In diesem Kontext hat der Bundesrat festgehalten, dass ein teilweiser oder völliger Abbruch der Zusammenarbeit als ausserordentliche Massnahme dann verfügt wird, wenn wichtige Zusammenarbeitsvoraussetzungen nicht erfüllt sind und wenn keine anderen Mittel (positive Massnahmen und mildere Negativmassnahmen wie z. B. Verurteilungen oder Visarestriktionen) das gewünschte Ziel zu erreichen versprechen. Der teilweise oder völlige Abbruch einer Zusammenarbeit kann sich jedoch als äusserste Massnahme für die Glaubwürdigkeit aussenpolitischer Zielsetzungen als unumgänglich erweisen. Zu den Konditionalitätskriterien, die vom Bundesrat in seiner Entscheidfindung berücksichtigt werden, gehört namentlich auch die Bereitschaft des Empfängerstaates zur Rückübernahme der eigenen Staatsangehörigen. Wie bei der Anwendung der politischen Konditionalität insgesamt sind allerdings auch bei diesem Kriterium stets die Verhältnismässigkeit und die Finalität für die Beurteilung der Konditionalitätsanwendung in Betracht zu ziehen.

In diesem Sinne sollen schweizerische Interessen im Rahmen der Konditionalität künftig nicht erst negativ beim Abbruch einer Zusammenarbeit - einer Sanktion Ultima Ratio -, sondern als Folge einer kohärenten Aussenpolitik schon bei der Aufnahme einer Zusammenarbeit berücksichtigt werden. Der Bundesrat erachtet es deshalb als notwendig, mit Herkunfts- sowie Transitstaaten von Migrationsbewegungen künftig grundsätzlich Rückführungsklauseln in hierfür geeignete neue Kooperationsabkommen zu integrieren. Dieses Vorgehen entspricht im Übrigen der Politik der Europäischen Union.

Antwort des Bundesrates.