InitialSituation

Die Bundesversammlung hat am 19. Dezember 2008 in einer dringlich erklärten Gesetzesänderung als Reaktion auf die Krise in den Finanzmärkten fünf Sofortmassnahmen zur Verstärkung des Schutzes der Bankeinlagen beschlossen. Erstens wurden die geschützten Einlagen auf 100 000 Franken angehoben, zweitens wurden die Banken neu verpflichtet, in Abhängigkeit der privilegierten Einlagen ihrer Kundinnen und Kunden ständig 125 Prozent inländisch gedeckte Forderungen oder übrige in der Schweiz belegene Aktiven zu halten, drittens wurde eine grosszügigere sofortige Auszahlung von gesicherten Einlagen aus liquiden Mitteln der in Schwierigkeiten geratenen Bank vorgesehen, viertens wurde die Systemobergrenze von heute 4 Milliarden Franken auf 6 Milliarden Franken angehoben und fünftens schliesslich wurden Einlagen bei Vorsorgestiftungen gesondert und zusätzlich zu den schon gesicherten Bankeinlagen privilegiert.

Wie der Bundesrat in der Botschaft zu dieser dringlichen, bis zum 31. Dezember 2010 geltenden, Gesetzesänderung ausführte, kann mit diesen Sofortmassnahmen der Schutz der Einlagen zwar verbessert werden, er bleibt indessen mit systembedingten Mängeln behaftet. Diese bestehen namentlich in der nachschüssigen Finanzierung des Einlagensicherungssystems, welche im Sicherungsfall prozyklisch wirkt und die Gefahr einer Kettenreaktion in sich trägt. Das System vermag auch nicht, die Einlagen bei den grösseren Banken vollumfänglich zu sichern. Der Bundesrat wollte daher das System des Einlegerschutzes vertieft überprüfen und dem Parlament eine Vorlage mit weiteren Massnahmen zur Sicherung des Einlegerschutzes unterbreiten.

Die vorgeschlagene Gesetzesänderung stiess jedoch bei den meisten Parteien, in Banken- und Wirtschaftskreisen und auch bei den Kantonen auf zumeist fundamentale Opposition. Aus den mehrheitlich sehr kritischen Stellungnahmen wird klar, dass die in die Vernehmlassung geschickte Vorlage nicht umgesetzt werden kann, soweit sie einen öffentlichrechtlichen Einlagensicherungsfonds und eine zweite umfassende Sicherungsstufe durch den Bund (Vorschuss oder Garantie) vorsieht. Der damit verbundene fundamentale Umbau des Einlagensicherungssystems ist zum heutigen Zeitpunkt nicht mehrheitsfähig.

Deshalb sollen die im Dezember 2008 durch die Räte beschlossenen dringlichen Massnahmen ins Dauerrecht überführt werden. Ebenfalls weiterverfolgt werden können die unbestrittenen übrigen Änderungen der Vernehmlassungsvorlage (namentlich betreffend Sanierungsverfahren, Auszahlungsfrist und Insolvenzregeln).

Mit diesen Änderungen wird die schweizerische Einlagensicherung einen bedeutenden Schritt vorangebracht. In Anbetracht der Fristen für die parlamentarische Behandlung der Vorlage und das fakultative Referendum werden mit dieser Botschaft zwei Erlasse vorgelegt. Erlass A enthält allein die Verlängerung der im Dezember 2008 beschlossenen dringlichen Gesetzesänderungen. Er soll bis zum Inkrafttreten von Erlass B, der die dringlichen Gesetzesänderungen zusammen mit den zusätzlichen Änderungen ins ordentliche Recht überführt, gelten, längstens aber bis 31. Dezember 2011. Erlass B kann infolge der Referendumsfrist auch bei einer Schlussabstimmung in der Herbstsession 2010 nicht rechtzeitig zur Ablösung der dringlichen Gesetzesänderungen auf 1. Januar 2011 in Kraft treten. (Quelle: Botschaft des Bundesrates)

Proceedings

Der Ständerat trat ohne Gegenantrag auf die Entwürfe ein. Da es beim ersten Entwurf der Vorlage um die Verlängerung der Dringlichkeitsklausel in Sachen Einlagensicherung ging, musste zuerst dieser Entwurf bereinigt werden. Der Rat veränderte die Vorlage des Bundesrates: Dieser hatte eine Verlängerung der dringlichen Massnahmen bis Ende 2011 vorgesehen. Der Rat beschloss die Verlängerung bis Ende 2012. Gemäss Artikel 77 des Parlamentsgesetzes wird die Dringlichkeitsklausel, Ziffer II Absatz 1, von der Gesamtabstimmung ausgenommen. Erst nach erfolgter Differenzbereinigung kann die Dringlichkeit des Erlasses beschlossen werden. Der Rat nahm den Entwurf in der Gesamtabstimmung mit 42 zu 0 Stimmen an und überwies die Vorlage an den Nationalrat.

Auch der Nationalrat trat auf den ersten Entwurf ein. Es wurden keine Gegenanträge eingereicht. Die Vorlage wurde mit 73 zu 0 Stimmen in der Gesamtabstimmung gutgeheissen. 122 Räte hatten an der Abstimmung nicht teilgenommen. Ausgenommen von dieser Abstimmung war wie im Ständerat zuvor die Dringlichkeitsklausel, über die erst nach erfolgter Differenzbereinigung beschlossen werden kann.

Da der Nationalrat die Veränderungen des Ständerats gutgeheissen hatte, musste dieser keine Differenzen ausräumen. Dieser nahm die Dringlichkeitsklausel mit 32 zu 0 Stimmen einstimmig an, der Nationalrat nahm sie mit 176 zu 0 Stimmen an.

Mit 43 zu 0 Stimmen wurde Entwurf 1 der Vorlage in der Schlussabstimmung im Ständerat angenommen; mit 194 zu 0 Stimmen im Nationalrat. Damit wurden die im Dezember 2008 von den eidgenössischen Räten beschlossenen dringlichen gesetzlichen Änderungen zur Sicherung der Bankeinlagen um ein weiteres Jahr verlängert.

In der Detailberatung zum zweiten Entwurf, der im Wesentlichen die dringlichen Massnahmen aus Entwurf 1 des Geschäfts in ständiges Recht überführen sollte, nahm der Rat mit 25 zu 0 Stimmen einstimmig einen Antrag an, der die rechtlichen Verbindlichkeiten aller Netting-Vereinbarungen von allen Massnahmen, welche im Falle von Sanierung und Liquidation getroffen werden, ausnahm. Beim Netting werden Swap-Geschäfte gegenseitig aufgerechnet; mit Swap-Geschäften können Unternehmen ihre Zins- und Währungsrisiken absichern. Das Netting bewirkt, dass die einzelnen Swap-Geschäfte in die Bilanz zwar aufgenommen werden müssen, hingegen beim Eigenkapital nur die jeweilige Differenz der Verpflichtungen mit Eigenkapital unterlegt werden muss. Die Eigenkapital-Unterlegung ist somit geringer. Würde nun also nicht bloss dieser "genettete" Betrag in die Konkursmasse überführt, würde keine ausländische Gegenpartei es sich leisten können, mit Schweizer Parteien Swap-Geschäfte abzuwickeln, so der Antragssteller.

In Artikel 25 Absatz 4 wollte die Kommissionsmehrheit - darin vom Bundesrat abweichend - , die FINMA zu einer stärkeren Einforderungen des Gegenrechts im Ausland verpflichten; eine Minderheit bevorzugte jedoch den bundesrätlichen Vorschlag. Mit 18 zu 15 Stimmen stimmte der Rat für seine Minderheit; mit 31 zu 0 Stimmen nahm er die Vorlage in der Gesamtabstimmung an.

Der Nationalrat setzte in der Frühjahrssession 2011 seine Beratungen zum Geschäft fort. Die Kommissionsmehrheit hatte Eintreten beantragt. Ein linke Kommissionsminderheit wollte die Vorlage an den Bundesrat zurückweisen, mit dem Auftrag, den Kleinanlegerschutz in die Revision des Bankengesetzes einzubauen. Die CEg-Fraktion unterstützte zwar die Stossrichtung des Rückweisungsantrages, erachtete aber den Zeitpunkt als nicht geeignet. Auch der Sprecher der RL-Fraktion warb fürs Eintreten. Er wies in seinem Votum darauf hin, dass ein solcher Anlegerschutz diverse andere Bundesgesetze tangieren würde und nicht nur das nun zur Diskussion stehende Bundesgesetz über die Banken und Sparkassen. Der Sprecher der BD-Fraktion, die sich auch gegen die Rückweisung wehrte, meinte, dass der beste Anlegerschutz nach wie vor eine genügende Kapitalisierung der Banken sei. Die Fraktion der Schweizerischen Volkspartei und diejenige der Grünen Partei sprachen sich ebenso gegen den Rückweisungsantrag aus, sodass dieser mit 110 zu 38 Stimmen abgelehnt wurde.

In der Detailberatung musste der Rat über zwei Minderheitsanträge beschliessen. Der erste schlug vor, die Zahlungsverpflichtung der Banken für die Einlagensicherung auf 10 Milliarden Franken zu erhöhen. Der Bundesrat hatte im Bericht 6 Milliarden vorgeschlagen. Die Kommission beantragte Zustimmung zum Vorschlag des Bundesrates. Der zweite Minderheitsantrag wollte die Einlagensicherung der Banken nicht mehr wie bisher als reine Zahlungsverpflichtung der Banken organisiert wissen, sondern diese tatsächlich äufnen. Banken, die über eine direkte vollständige Staatsgarantie verfügten, wären von der Pflicht ausgenommen gewesen. Die Mehrheit schlug vor, dem Bundesrat zu folgen. Beide Anträge wurden abgelehnt. Unterstützung fanden die Anträge bei der Ratslinken. Die Vorlage wurde in der Gesamtabstimmung mit 154 zu 0 Stimmen einstimmig angenommen.

Die verbleibende Differenz wurde von beiden Räten ohne Debatte bereinigt.

Mit 44 zu 0 Stimmen stimmte der Ständerat dem zweiten Entwurf in der Schlussabstimmung einstimmig zu. Ebenso einstimmig - mit 189 zu 0 Stimmen - nahm auch der Nationalrat diesen an.