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Seit 1997 beteiligen sich grosse Telekommunikationsunternehmen in ganz Europa an einem Investitionsprogramm kolossalen Ausmasses. Schweizer Unternehmen der Branche, die die Bedeutung dieses europäischen Netzes erkannt haben, vermochten die Investoren davon zu überzeugen, ihrem Projekt eine helvetische Schleife anzuhängen, die direkte Verbindungen nach Lyon, Strassburg, Stuttgart, Frankfurt/M., München und von dort nach dem übrigen Kontinent bietet. Damit die Frist eingehalten werden konnte, mussten die Röhren mit dem Glasfaserkabel in die Pannenstreifen der Autobahnen zwischen Genf, Bern, Basel und Zürich verlegt werden. Das UVEK und das Seco haben das öffentliche Interesse an einem solchen Projekt erkannt und sind zur gemeinsamen Auffassung gelangt, dass es in den Geltungsbereich des neuen Fernmeldegesetzes fällt.

Auch Bundesrat Moritz Leuenberger hat sich sehr interessiert an dem Projekt gezeigt und die betroffenen Bundesämter und Kantone ersucht, es zu unterstützen.

Tatsächlich aber hat das Projekt am föderalistischen Geist der Kantone Schaden genommen, die ihren Autobahnabschnitt als ihr Eigentum betrachten. Zwar haben die einen die Bedeutung des Projektes sofort erkannt und an seiner Verwirklichung konstruktiv mitgearbeitet. Andere aber haben zunächst versucht, das Projekt zu verhindern, und sind anschliessend dazu übergegangen, daraus Profit zu schlagen.

Die Schwierigkeiten wurden immer grösser und die Forderungen gewisser Kantone immer übertriebener. So gibt es Kantone, die unter dem Etikett einer "Entschädigung für die Benützung von Boden im Gemeingebrauch" verlangten, dass man ihnen - ohne Beteiligung an den Kosten von ihrer Seite - eine komplementäre Infrastruktur für ihre eigenen Bedürfnisse baue. Das Fernmeldegesetz ist genau für Projekte dieses Ausmasses (340 Kilometer Länge) und zum Zweck der einfacheren Koordination unter den betroffenen Kantonen konzipiert worden. Seine Anwendung hat sich im vorliegenden Fall jedoch als schwierig erwiesen, und das Projekt hat schliesslich nur mit massiven Kostenüberschreitungen realisiert werden können. Diese werden im Endeffekt die Benützer zu tragen haben.

Artikel 35 des Fernmeldegesetzes vom 30. April 1997, in Kraft getreten am 1. Januar 1998, verpflichtet die Eigentümerinnen und Eigentümer von Boden im Gemeingebrauch, den Konzessionärinnen von Fernmeldediensten die Benutzung dieses Bodens für Bau und Betrieb von Leitungen zu bewilligen, sofern diese den Gemeingebrauch nicht beeinträchtigen. Gemäss Absatz 4 dieses Artikels dürfen zwar kostendeckende Gebühren erhoben werden, jedoch besteht kein Anspruch auf eine Entschädigung für die Inanspruchnahme von Grund und Boden, soweit sie den Gemeingebrauch nicht beeinträchtigt. Über diese Bestimmung hat das Parlament seinerzeit ausgiebig debattiert; es hat ihr schliesslich im vollen Bewusstsein um ihre praktische Tragweite zugestimmt.

Ich ersuche den Bundesrat, folgende Fragen zu beantworten:

1. Ist Artikel 35 des Fernmeldegesetzes so auszulegen, dass eine Konzessionärin von Fernmeldediensten wählen kann, wo sie auf Boden im Gemeingebrauch ihre Leitungen durchführen will (vorausgesetzt, dass sie damit den Gemeingebrauch nicht beeinträchtigt), oder liegt die Entscheidung darüber bei der Eigentümerin oder dem Eigentümer des Bodens?

2. Kann die Eigentümerin oder der Eigentümer von Boden im Gemeingebrauch von sich aus an Stelle der Konzessionärin die Infrastruktur errichten, die diese braucht, und sie ihr dann zur Miete überlassen?

3. Kann eine Fernmeldeinstallation als eine Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs im Sinne von Artikel 35 Absatz 4 des Fernmeldegesetzes betrachtet werden, in Anbetracht der Tatsache, dass diese Installation, abgesehen von der Bauphase, den Verkehr nicht behindert?

4. Falls Frage 3 zu bejahen ist: Nach welchem Kriterium wäre die in Artikel 35 Absatz 4 vorgesehene Entschädigung zu berechnen, und wie hoch würde sie etwa ausfallen?

5. Kann ein Kanton unter Berufung auf eine "Entschädigung für die Inanspruchnahme von Grund und Boden im Gemeingebrauch" die Errichtung einer Infrastruktur für seine eigenen Bedürfnisse verlangen?

6. Könnte ein Kanton, der von einer Konzessionärin verlangt hat, dass sie ihm sozusagen kostenlos eine Glasfaserleitung für den Eigengebrauch bereitstellt, diese Leitung in der Folge an einen anderen Anbieter vermieten, ohne damit eine eklatante Wettbewerbsverzerrung zu schaffen?

7. Ist der Grund und Boden, auf dem die Nationalstrassen liegen, Boden im Gemeingebrauch im Sinne von Artikel 35 des Fernmeldegesetzes?

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Den Fernmeldenetzen kommt im Zeitalter der Informationsgesellschaft eine grundlegende Bedeutung zu. Diese Bedeutung hat mit der Liberalisierung des Fernmeldewesens am 1. Januar 1998 noch zugenommen. Ihr Erfolg hängt zu einem grossen Teil davon ab, ob im Bereich der Infrastruktur ein echter Wettbewerb entsteht. Unter diesen Bedingungen ist der Ausbau des gesamten Fernmeldenetzes ganz klar von öffentlichem Interesse (Botschaft zum revidierten Fernmeldegesetz FMG; BBl 1996 III S. 1405ff., 1438).

Das Recht der Konzessionärinnen von Fernmeldediensten auf die Benutzung von Boden im Gemeingebrauch ist eines der Mittel, das im Fernmeldegesetz vom 30. April 1997 vorgesehen ist (FMG; SR 784.10), um die Entwicklung des Fernmeldenetzes in der Schweiz zu fördern. Aufgrund dieses Rechtes, das in Artikel 35 FMG verankert ist, kommen die Konzessionärinnen in den Genuss einer öffentlich-rechtlichen Eigentumsbeschränkung. Sie erhalten so eine rechtlich vorteilhafte Stellung, die es ihnen ermöglicht, ihr Netz aufzubauen, ohne durch die kantonalen und kommunalen Partikularitäten, insbesondere im Bereich der Baupolizei, behindert zu werden (oben erwähnte Botschaft zum FMG, S. 1438). Die Wirkung von Artikel 35 FMG kann daher auf keinen Fall in irgendeiner Art und Weise durch kantonale oder kommunale Bestimmungen verändert oder eingeschränkt werden. Eigentümerinnen und Eigentümer von Boden im Gemeingebrauch und Konzessionärinnen von Fernmeldediensten steht es jedoch grundsätzlich frei, ganz oder teilweise von dieser Regelung abweichende Vereinbarungen abzuschliessen.

Artikel 35 FMG legt die Grundlage für die Benutzung von Boden im Gemeingebrauch durch die Konzessionärinnen für Bau und Betrieb von Leitungen und öffentlichen Sprechstellen. Gemäss einer klassischen Auffassung des Verwaltungsrechtes umfassen öffentliche Sachen einerseits das Verwaltungsvermögen des Staates und andererseits öffentliche Sachen im Gemeingebrauch, d. h. im natürlichen Sinn, z. B. Seen, Grundwasser und Flüsse, und im künstlichen Sinn, z. B. Strassen, Plätze und Brücken. Der Grund und Boden, auf dem die Nationalstrassen liegen, ist unbestreitbar Boden im Gemeingebrauch (Frage 7). Natürlich muss Artikel 35 FMG bei Nationalstrassen strikter ausgelegt werden als beispielsweise bei Gemeindestrassen in einem Villenquartier oder in einem kleinen Dorf. Als Hauptverkehrsachsen unseres Landes haben die Nationalstrassen in der Tat eine grosse wirtschaftliche Bedeutung und unterliegen hohen Sicherheitsanforderungen.

Der Ausdruck "Leitungen" im Sinne von Artikel 35 FMG muss zudem grosszügig interpretiert werden und umfasst alles, was in technischer Hinsicht einen unentbehrlichen, integrierenden Bestandteil einer Leitung darstellt, insbesondere einschliesslich der Kabelschächte, der Entwässerungskanäle und der Lüftungsanlagen.

Das Benutzungsrecht in Artikel 35 FMG gibt den Konzessionärinnen die Möglichkeit, auf Boden im Gemeingebrauch ihre eigenen Leitungen zu bauen und zu betreiben. Eigentümerinnen und Eigentümer eines Grundstücks dürfen daher im Allgemeinen die Konzessionärinnen nicht verpflichten, ihre Infrastruktur zu benützen. Sie haben daher grundsätzlich nicht das Recht, anstelle der Konzessionärin die Infrastruktur zu errichten, die diese braucht, und sie ihr dann zur Miete zu überlassen. Ausnahmen kann es bei Nationalstrassen geben. Hier muss es dem Strasseneigentümer - d. h dem Kanton - möglich sein, bereits bestehende Infrastrukturen den Konzessionärinnen zur Verfügung zu stellen, wenn die Verlegung von Leitungen zu starken Behinderungen führen würde. Das muss allerdings verhältnismässig sein und darf die Konzessionärin nicht teurer zu stehen kommen als die Verlegung eigener Leitungen.

Im Übrigen bleiben in diesem Zusammenhang freiwillig abgeschlossene Vereinbarungen grundsätzlich vorbehalten (Frage 2). Darüber hinaus muss festgehalten werden, dass mit der Benutzung in Artikel 35 FMG nicht die Benutzung von bestehenden Kabelrohren oder -leitungen gemeint ist; diese spezielle Situation fällt unter die Mitbenutzungsbestimmung von Artikel 36 FMG.

Mit Artikel 35 FMG sollen die Konzessionärinnen ermutigt werden, ihr eigenes Fernmeldenetz zu errichten. Dazu gehört auch, die Ausdehnung, die Struktur und die Merkmale des betreffenden Netzes zu wählen. Dies bedeutet, dass die Konzessionärinnen im Prinzip die Leitungsführung, auch auf Boden im Gemeingebrauch, bestimmen können, was jedoch von Eigentümerinnen und Eigentümern von Boden im Gemeingebrauch eingeschränkt werden kann, wenn die gewählte Leitungsführung den Gemeingebrauch beeinträchtigt (Art. 35 Abs. 1 und 4 FMG) oder auf den Zweck und die Nutzung des in Anspruch genommenen Grundstücks keine Rücksicht nimmt (Art. 35 Abs. 2 FMG). Dasselbe gilt, wenn die Koordination von verschiedenen Bauvorhaben zweckmässig erscheint (Art. 36 der Verordnung vom 31. Oktober über Fernmeldedienste FDV; SR 784.101.1), oder wenn Eigentümerinnen und Eigentümer kurz- oder mittelfristig eine andere Benutzung des Grundstücks planen, die eine Verlegung der Leitungen im Sinne von Artikel 35 Absatz 2 FMG und Artikel 37 FDV erfordern würde.

Solche Beschränkungen bestehen in der Regel für das Nationalstrassennetz aufgrund seiner Bedeutung, der Sicherheitsanforderungen, des Umfangs des Motorfahrzeugverkehrs und der örtlichen Verhältnisse. So ist das Verlegen von Leitungen auf einer Fahrbahn in der Regel höchstens während ihrer Errichtung oder Erneuerung möglich. Auf bestimmten Nationalstrassenabschnitten könnte der Bau von Leitungen sogar untersagt werden, falls dieser den Gemeingebrauch in unzumutbarem Ausmass beeinträchtigen würde.

Man muss zudem präzisieren, dass die rechtlichen Ansprüche der Konzessionärinnen im Bereich der Leitungsführung nicht bedeuten, dass diese völlig frei sind, ihre Ansichten den Eigentümerinnen und Eigentümern aufzuzwingen, welche keine Einschränkung im Sinne von Artikel 35 FMG sowie der Artikel 36 und 37 FDV geltend machen können. Die Konzessionärin ist vielmehr verpflichtet, das Gespräch zu suchen, und der Grundsatz von Treu und Glauben verlangt, dass soweit möglich nach einer Lösung gesucht wird, welche auch Eigentümerinnen und Eigentümer zufriedenstellt. Insgesamt ist damit auch eine Abwägung der verschiedenen Interessen vorzunehmen. Letztlich entscheiden indessen die Grundeigentümerinnen und Grundeigentümer (vgl. Art. 37 Absatz 1 FDV) in Anwendung des Verhältnismässigkeitsprinzips (Frage 1).

Artikel 35 FMG gab Anlass zu zahlreichen Diskussionen und wurde von den eidgenössischen Räten vollständig überarbeitet (vgl. diesbezüglich insbesondere AB 1996 N S. 2312). Sie haben in voller Kenntnis der Sachlage beschlossen, dass Eigentümerinnen und Eigentümer für die Inanspruchnahme von Grund und Boden, soweit sie den Gemeingebrauch nicht beeinträchtigt, keine Entschädigung - weder in Form von Geld noch in natura - verlangen dürfen (Art. 35 Abs. 4 FMG). Das einfache Verlegen von Leitungen sowie ihr späterer Betrieb durch die Konzessionärin darf natürlich nicht als Beeinträchtigung der Inanspruchnahme von Gemeingebrauch im Sinne von Artikel 35 Absatz 4 FMG verstanden werden und gibt somit kein Anrecht auf Entschädigung. Andernfalls würde die von den eidgenössischen Räten gewollte vorteilhafte gesetzliche Regelung in Artikel 35 Absatz 4 FMG, nämlich das grundsätzliche Fehlen irgendeiner Entschädigung, aufgehoben (Fragen 3./4.).

Die Tatsache, dass einem Kanton im Sinne einer "Entschädigung für die Inanspruchnahme von Grund und Boden im Gemeingebrauch" eine Infrastruktur für seine eigenen Bedürfnisse zur Verfügung gestellt wird, steht folglich im Widerspruch zu Wortlaut und Sinn von Artikel 35 FMG. Dasselbe gilt für eine quasi kostenlose Bereitstellung einer Glasfaserleitung für den Eigengebrauch (Fragen 5./6.). In beiden Fällen bleiben aber anderslautende Vereinbarungen vorbehalten.

Antwort des Bundesrates.