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Dans un article paru ces derniers jours, la Commission fédérale contre le racisme (CFR) a jugé que le modèle des trois cercles de notre politique des étrangers était incompatible avec la Convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale et affirmé que le fait de choisir les immigrants en fonction de leur région de provenance avait un caractère raciste.

Cette appréciation pour le moins étonnante m'amène à poser les quatre questions suivantes :

1. Le modèle des trois cercles a-t-il jusqu'à présent été taxé de raciste par les milieux internationaux faisant autorité ?

2. La libéralisation de la politique des étrangers prévue par ledit modèle ne reflète-t-elle pas en premier lieu notre souci de tenir compte, dans notre politique migratoire, des aspects sociaux en plus des aspects purement économiques, compte tenu du fait que nous accordons désormais une certaine importance à la capacité d'intégration des immigrants ?

3. Dans ces conditions, comment, de l'avis de la CFR, le modèle des deux cercles actuellement en discussion peut-il être à cet égard irréprochable ?

4. Le Conseil fédéral pense-t-il comme moi que des assertions aussi peu nuancées que celle que vient de faire la CFR sont plus de nature à attiser la xénophobie qu'à la combattre ?

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Le modèle des trois cercles a été développé, en corrélation avec la réorientation de la politique à l'égard des étrangers et des réfugiés, dans le rapport du Conseil fédéral de mai 1991. Ce rapport, et avec lui le modèle des trois cercles qui sous-tend la politique des étrangers, a rencontré au Parlement un large consensus politique. Mais alors déjà, on a pu se rendre compte, lors des débats parlementaires, qu'il existait des opinions divergentes, en particulier sur la question de savoir s'il était souhaitable d'ouvrir notre pays aux immigrants appartenant à d'autres cultures et sur l'appréciation générale du niveau de l'effectif des étrangers. Depuis lors, les choses n'ont guère changé (cf. les initiatives pendantes sur ce thème qui réclament pour une part une diminution drastique du nombre des étrangers). Aussi bien, la formulation d'une politique des étrangers bénéficiant d'une large adhésion représente-t-elle toujours un difficile exercice d'équilibre entre les diverses tendances politiques.

Réponse aux questions en particulier

1. Aucune institution internationale faisant autorité n'a jusqu'ici ni traité, ni s'est prononcée sur le modèle des trois cercles. Cependant la réaction de la Commission de l'ONU contre le racisme sur le premier rapport national de la Suisse n'est pas encore connue. En ratifiant la convention de l'ONU contre le racisme, la Suisse a formulé, à titre préventif, une réserve concernant la politique des étrangers afin de se ménager, eu égard à sa forte proportion d'étrangers (actuellement, env. 19 %), une certaine "marge de manoeuvre" dans la politique d'immigration. Dans son rapport au Parlement du 20 octobre 1993, le Conseil fédéral a affirmé la compatibilité du modèle des trois cercles avec la convention de l'ONU.

2. La libéralisation de la politique des étrangers selon le modèle des trois cercles repose sur différentes considérations. S'ouvrir graduellement à l'UE, sur la base de la réciprocité, constitue un but déclaré de la Suisse. Avec les USA et le Canada, deux régions de recrutement traditionnel, elle entretient depuis toujours d'étroites relations économiques qui justifient un traitement préférentiel de ces pays, sur le plan du marché du travail, au sein du cercle médian. Pour ce qui est des pays du cercle extérieur enfin, seuls restent autorisés, dans le souci de limiter le nombre des étrangers, le recrutement de cadres et spécialistes, les séjours de perfectionnement, notamment dans le cadre de projets d'aide et de coopération au développement.

La "capacité d'intégration constitue certes l'une des considérations qui sont intervenues dans le développement du modèle des trois cercles ; elle n'y a cependant pas joué un rôle central.

3. La Commission fédérale contre le racisme (CFR) ne s'est pas prononcée en détail sur la conception d'un éventuel modèle des deux cercles. Au vu de l'argumentation avancée par la CFR, une mise en place autonome d'un traitement préférentiel en faveur de l'immigration en provenance de l'UE/AELE pourrait être jugée de manière analogue sous l'angle de la discrimination raciale. En cas de conclusion d'un accord bilatéral avec l'UE, la question de la discrimination raciale ne se poserait plus car la Convention admet la possibilité de traitements préferentiels fondés sur des accords bilatéraux ou multilatéraux. Avant la réorientation de la politique des étrangers intervenue en 1991, la Suisse pratiquait déjà implicitement une sorte de modèle des deux cercles, en distinguant entre régions de recrutement traditionnel et non traditionnel. Le partage des régions de recrutement traditionnel en un cercle intérieur et un cercle médian est intervenu ensuite, en perspective de la libéralisation envisagée par la Suisse à l'égard de l'Europe.

4. Le Conseil fédéral rejette fermement le reproche de la CFR, selon lequel le modèle des trois cercles encourage les préjugés de nature culturelle et raciste ainsi que l'hostilité envers les ressortissants des pays du cercle extérieur ; il estime que les débats sur les migrations et la xénophobie doivent être menés sur une base ouverte, objective et nuancée.

La CFR a reçu mandat du Conseil fédéral de concevoir des mesures tendant à lutter contre le racisme afin de les soumettre à son attention ; partant, ladite commission n'a pas de compétence directe en matière de politique migratoire.

Rappelons pour conclure que le Conseil fédéral entend, comme annoncé dans son rapport sur le programme de législature 1995 - 1999, formuler les objectifs, les contenus et les instruments d'une politique migratoire générale dans une perspective globale (R 24). À cette occasion, il sera procédé à un réexamen du modèle des trois cercles, au cours duquel la position de la CFR et l'expertise récente du Prof. Auer seront dûment prises en compte. Pour le moment cependant, priorité est donnée aux négociations bilatérales avec l'UE sur la libre circulation des personnes. Leur issue conditionnera dans une large mesure la future politique des étrangers de la Suisse.

Réponse du Conseil fédéral.