InitialSituation

Le 2 février 1991, le Conseil fédéral a adopté un train de mesures visant à réduire les problèmes liés à la drogue et à améliorer les conditions de vie des toxicomanes. Il s'agissait également de lutter contre l'aggravation de leur état de santé et de leur situation sociale, comme de ceux de leur entourage, engendrée par les maladies transmissibles et le dénuement. Le 21 octobre 1992, le Conseil fédéral a encore arrêté l'ordonnance sur l'évaluation de projets visant à prévenir la toxicomanie et à améliorer les conditions de vie des toxicomanes (ordonnance PROVE).

L'ordonnance PROVE régit l'évaluation scientifique des mesures de prévention en matière de drogue visant à améliorer l'état de santé et les conditions de vie des toxicomanes, en vue de les réintégrer socialement et de réduire la délinquance liée à l'acquisition de drogue. Cette évaluation est destinée à fournir des bases scientifiques pour les décisions à prendre en matière de prévention et de prise en charge en vue de réduire les problèmes liés à la drogue, l'objectif ultime étant l'abstinence. Les essais scientifiques ont débuté en 1994. Au total 18 projets, comportant 800 places de traitement avec prescription d'héroïne, 100 avec prescription de morphine et 100 avec prescription de méthadone par voie intraveineuse, ont été lancés. En février 1996, le Conseil fédéral a décidé de proroger l'ordonnance jusqu'au 31 décembre 1998, afin de donner aux personnes sous héroïne la possibilité de poursuivre leur traitement.

Après le 30 juin 1996, plus aucun nouveau patient ne pouvait être admis dans les traitements avec prescription d'héroïne. Le Conseil fédéral avait laissé entendre qu'il prendrait de nouvelles décisions après avoir pris connaissance du rapport final sur les essais. Les résultats des essais ont été publiés le 10 juillet 1997. Ils montrent que le traitement avec prescription d'héroïne complète judicieusement la palette thérapeutique pour un groupe restreint de personnes dépendantes de l'héroïne depuis de nombreuses années, qui ont fait sans succès plusieurs tentatives de traitement et qui présentent des déficits manifestes sur le plan de la santé sanitaire et sur le plan social. Il ressort en outre du rapport que plusieurs aspects des essais doivent encore être étudiés.

En rejetant l'initiative "Jeunesse sans drogue", le peuple et les cantons ont exprimé leur soutien à la politique du Conseil fédéral en matière de drogue, de même qu'à la poursuite des essais en cours. Se fondant sur les résultats des essais et sur le résultat de la votation, le Conseil fédéral a décidé le 15 décembre 1997 d'admettre à nouveau des patients dans les essais jusqu'à concurrence du nombre maximal fixé initialement et de compléter les données scientifiques. Il a donc modifié l'ordonnance PROVE en ce sens et l'a prorogée jusqu'à l'entrée en vigueur de l'arrêté fédéral, mais jusqu'au 31 décembre 2000 au plus tard.

La création d'une base légale ou une modification de la loi sur les stupéfiants sont nécessaires pour que la prescription médicale d'héroïne puisse entrer dans la palette des thérapies reconnues. Par le biais d'un projet d'arrêté fédéral urgent de durée limitée (valable jusqu'à l'entrée en vigueur de la révision de la loi sur les stupéfiants mais au plus tard jusqu'au 31 décembre 2004), le Conseil fédéral crée le cadre légal régissant le traitement avec prescription d'héroïne des personnes gravement dépendantes.

Proceedings

Au Conseil des États, l'entrée en matière sur l'arrêté fédéral proposé n'a pas suscité d'objections. Une proposition d'une minorité de la commission chargée du préexamen visant à interdire la culture et la fabrication de l'héroïne nécessaire en Suisse a été repoussée par 20 voix contre 15. Selon la conseillère fédérale Ruth Dreifuss, la Suisse ne doit pas devenir le jouet de la politique en matière de drogues pratiquée à l'étranger. Le Conseil a par ailleurs décidé que seules les institutions spécialisées dans le traitement des personnes toxico-dépendantes obtiendraient des autorisations pour des traitements avec prescription d'héroïne. Sur proposition de sa commission, le Conseil des États a complété l'arrêté fédéral par une liste détaillée de critères pour l'admission à une thérapie faisant appel à l'administration d'héroïne. C'est ainsi que les personnes admises doivent être âgées de 18 ans au moins ; leur dépendance à l'héroïne doit remonter à deux ans au minimum ; elles doivent s'être déjà soumises au moins deux fois à des cures de désintoxication infructueuses et présenter des troubles sérieux tant physiques que psychiques en raison de leur dépendance. Le traitement doit viser l'abstinence et le succès de la thérapie doit faire l'objet de contrôles périodiques.

À la suite d'un débat très émotionnel et d'un vote nominal, le Conseil national est entré en matière sur le projet par 124 voix contre 33. Selon le rapporteur de la commission, Rosmarie Dormann (C, LU), plus de 30 000 personnes présentent une dépendance aux drogues dures. Environ 10 % d'entre elles se trouvent dans un état de délabrement physique et psychique. La distribution de substances "propres" à des personnes toxico-dépendantes coûte environ 20 000 francs par personne et par an. La somme totale est estimée à environ 2,5 millions par an, ce qui correspond à 51 francs par personne et par jour alors qu'un jour dans un centre de désintoxication coûte de 200 à 600 francs. Le projet a été combattu par des représentants des partis de droite. Jürg Scherrer (F, BE) a jugé par exemple absurde le fait de traiter des personnes dépendantes avec des substances pouvant elles-mêmes engendrer une dépendance. Hans Fehr (V, ZH) a mis en garde l'assistance contre l'adoption de mesures erronées et Christian Waber (UDF, BE), déplorant le choix de cette voie de la résignation, a déjà annoncé un référendum. Parmi les partisans du projet, Marc Suter (R, BE), a qualifié, au nom de son groupe, la distribution d'héroïne de "voie pragmatique", jouissant d'une estime indéniable au niveau international. Jost Gross (S, TG), après avoir évoqué le principe des quatre piliers de la politique suisse en matière de drogue qui a pu s'imposer avec succès contre l'initiative "Jeunesse sans drogue", a plaidé en faveur de l'inscription dans la loi d'une possibilité de traitement avec prescription d'héroïne. Lors de la discussion par articles, la Chambre du peuple a approuvé les modifications apportées par le Conseil des États ; il a ensuite adopté le projet à une nette majorité de 106 voix contre 25. Le Conseil national a repoussé par ailleurs, par 91 voix contre 56, une proposition Bortoluzzi (V, ZH) prévoyant que les cantons et les communes assument entièrement les coûts de la distribution d'héroïne.

Au Conseil des États, le premier vote concernant l'urgence de l'arrêté fédéral, avec un score de 20 voix contre 20, n'a pas atteint la majorité qualifiée.

Le Conseil national, pour sa part, a voté nettement l'urgence par 130 voix contre 51 à la suite de quoi le Conseil des États a adhéré à la décision de la Chambre du peuple par 30 voix contre 4.

Le projet a été accepté en votation populaire le 13 juin 1999 par 54,3 % des votants.