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Der Bundesrat wird eingeladen:

- das Inkrafttreten der gestützt auf die Artikel 35a und 35c des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 zu erlassenden Ausführungsverordnung (VOC);

- eventuell den Zeitpunkt für das erstmalige Entrichten der Lenkungsabgaben (Art. 35a bis 35c USG, VOC und Heizöl)

aufzuschieben bis zum Zeitpunkt, zu welchem die schweizerische Wirtschaft einen nachhaltigen Aufschwung geschafft haben und in der Lage sein wird, die vorgesehenen Zusatzbelastungen schadlos zu verkraften, längstens aber bis zum Zeitpunkt, zu welchem in den Mitgliedstaaten der EU eine Lenkungsabgabe auf VOC erhoben wird.

Zwischenzeitlich soll die Verordnung VOC so ausgestaltet werden, dass sie wirtschaftsverträglich wird und auch keine nichttarifären Handelshemmnisse begründet.

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A. Am 21. Dezember 1995 hat die Bundesversammlung im Rahmen der Änderung des Umweltschutzgesetzes (USG) u. a. auch die Einführung der beiden Lenkungsabgaben auf flüchtigen organischen Verbindungen (VOC) und auf Heizöl extraleicht (HEL) mit einem Schwefelgehalt von mehr als 0,1 Prozent beschlossen. Zu den Ausführungsverordnungen über diese Lenkungsabgaben ist das Vernehmlassungsverfahren durchgeführt worden. Die Änderungen des USG wurden mit dem Bundesratsbeschluss vom 21. Mai 1997 per 1. Juli 1997 in Kraft gesetzt.

B. Der umweltpolitische Handlungsbedarf bei den VOC-Emissionen ist gross. Die VOC tragen zusammen mit den Stickoxiden zur übermässigen Ozonbildung in Bodennähe bei (Sommersmog). Die Immissionsgrenzwerte der Luftreinhalte-Verordnung für bodennahes Ozon werden seit Jahren häufig und zum Teil erheblich überschritten. So wurden an den Messstationen des gesamtschweizerischen Luftqualitäts-Messnetzes (Nabel) auch 1995 wieder Immissionsgrenzwert-Überschreitungen während bis zu 800 Stunden gemessen (Schriftenreihe "Umweltschutz" Nr. 267, Nabel, Luftbelastung 1995). Diese übermässigen Immissionen schädigen die menschliche Gesundheit und die Umwelt. Sie müssen gemäss den Artikeln 1 und 11 USG durch entsprechende Emissionsreduktionen abgebaut werden. Nach dem aktuellen Kenntnisstand erfordert dies eine Verminderung der VOC-Emissionen gegenüber dem seinerzeitigen Höchststand der Emissionen um 70 bis 80 Prozent. Diese Beurteilung wird auch von der EU-Kommission bestätigt (vgl. Bst. F, unten).

C. Zur schrittweisen Umsetzung des USG legte der Bundesrat in seinem Luftreinhaltekonzept (LRK) von 1986 als Minimalziel eine Reduktion der VOC-Emissionen auf den Stand von 1960 fest. Damit soll in einem ersten Schritt ein wesentlicher Abbau der Ozonimmissionen erreicht werden. Gegenüber dem Höchststand der VOC-Emissionen von 1984 entspricht dies einer Reduktion um 55 Prozent. Von diesem Minimalziel sind wir noch weit entfernt (vgl. Buwal-Schriftenreihe Nr. 256, Vom Menschen verursachte Luftschadstoff-Emissionen in der Schweiz von 1900 bis 2010, Bern 1995, sowie Nr. 272, Luftreinhaltekonzept des Bundesrates, Stand der Realisierung und Ausblick, Bern 1996). Zur Erreichung des Minimalziels gemäss LRK (145 000 Tonnen/Jahr) fehlt ohne Lenkungsabgabe im Jahr 2000 eine Reduktion von rund 27 000 Tonnen.

D. Bei diesen Berechnungen beträgt der Streubereich für die mengenmässigen (absoluten) Emissionsangaben für ein einzelnes Jahr plus/minus 20 Prozent. Bei der Datenerhebung wurde jedoch speziell darauf geachtet, dass die Grundlagendaten und die getroffenen Annahmen für die ganze Zeitreihe in sich konsistent sind und keine methodenbedingten Unstetigkeiten aufweisen. Daher sind vergleichende (relative) Angaben genauer als die mengenmässigen (absoluten) Emissionsangaben für ein einzelnes Jahr. Auf diesen Sachverhalt wird im Bericht in Nr. 272 der Buwal-Schriftenreihe ausdrücklich hingewiesen. Somit fällt auch bei der Differenzbildung zwischen den Emissionen des Jahres 1960 (Minimalziel) und den Emissionen eines anderen Jahres die methodisch bedingte Unsicherheit nicht mehr ins Gewicht. Die Aussage, die Ziellücke sei kleiner als die Unsicherheit der Schätzmethode und ein dringlicher Handlungsbedarf sei damit nicht ausgewiesen, ist deshalb nicht zulässig.

E. Für die Festlegung des Handlungsbedarfs ist ohnehin in erster Linie die objektiv messbare Überschreitung der Immissionsgrenzwerte ausschlaggebend. Um die Immissionsgrenzwerte einzuhalten, müssten die VOC-Emissionen nicht nur um 55 Prozent (d. h. um weitere rund 27 000 Tonnen pro Jahr), sondern um 70 bis 80 Prozent (d. h. rund 70 000 bis 110 000 Tonnen pro Jahr) reduziert werden.

F. Sowohl hinsichtlich der Zielsetzung als auch hinsichtlich der Wahl der Instrumente sind die Anstrengungen und Absichten der Schweiz zur Reduktion der VOC-Emissionen mit denjenigen der Europäischen Union weitgehend kompatibel. Die Kommission der Europäischen Gemeinschaft hat am 6. November 1996 einen Vorschlag für eine Richtlinie des Rates über die Begrenzung von VOC vorgelegt (KOM96/538 endg.). In den Erläuterungen weist die Kommission darauf hin, dass VOC-Emissionen nach den vorliegenden wissenschaftlichen Erkenntnissen langfristig in einer Grössenordnung von 70 bis 80 Prozent gegenüber 1990 reduziert werden müssen, um die Stärke und Häufigkeit der erhöhten Ozonwerte zu senken. Die Richtlinie schafft einen Rahmen für einen ersten EU-weiten Schritt zur Reduktion der VOC-Emissionen um 57 Prozent und erstreckt sich auf vierundzwanzig Haupttypen von Anlagen und Verfahren. Den einzelnen Ländern steht die Wahl der Instrumente zur Zielerreichung aber ausdrücklich offen (Emissionsgrenzwerte, Vereinbarungen, Zertifikatslösungen oder Abgaben).

G. Die Schweiz hat sich mit der Änderung des USG für den Einsatz einer VOC-Lenkungsabgabe entschieden. Für den Einsatz einer wirksamen und vollzugstauglichen Abgabe ist es dabei unerlässlich, dass auch die VOC-Mengen in Produkten der Abgabe unterstellt werden. Das gilt auch für eingeführte VOC-haltige Produkte. Deshalb muss der VOC-Anteil beim Import solcher Produkte, sofern er 3 Prozent übersteigt, deklariert werden. Diese Erschwernis für den Warenaustausch über die Grenze ist aber im Vergleich zum angestrebten Umweltziel als verhältnismässig zu beurteilen.

H. Bei den Schwefeldioxid-Emissionen ist das Ziel des LRK des Bundesrates, die Emissionen auf den Stand von 1950 zu reduzieren, erreicht worden. Anders ist hingegen die Situation bei den sauren Niederschlägen. Bei den Säureeinträgen sind die kritischen Belastungsgrenzen für Wälder und alpine Bergseen vielerorts und teilweise erheblich überschritten. Mit der Lenkungsabgabe auf dem Schwefelgehalt von HEL kann die Umweltbelastung weiter gesenkt werden. Ziel der Abgabe ist eine Erhöhung des Marktanteils von HEL mit einem Schwefelgehalt von 0,1 Prozent oder weniger. Auf dieser Qualität wird keine Lenkungsabgabe erhoben, und sie kann ohne technische Probleme und mit verhältnismässig geringen Mehrkosten hergestellt werden. Die Lenkungsabgabe setzt sich also selber ausser Kraft, wenn kein HEL mit mehr als 0,1 Prozent Schwefelgehalt auf den Markt kommt. Von den im Jahre 1996 von der Empa vorgenommenen Zollproben, die auch von Marktteilnehmern als einigermassen repräsentativ für die Analyse der Marktsituation anerkannt werden, wiesen immer noch mehr als 50 Prozent der Sendungen (Einfuhr und Herstellung in inländischen Raffinerien) einen Schwefelgehalt von mehr als 0,1 Prozent auf. Das zeigt deutlich, dass das Wirkungspotential der Lenkungsabgabe nach wie vor vorhanden ist, auch wenn sich der durchschnittliche Schwefelgehalt in den letzten Jahren weiter gesenkt hat.

I. Der administrative Aufwand ist bei der Abgabe auf HEL klein. Der Vollzug lehnt sich ganz an denjenigen bei der Mineralölsteuer an. Aufwendiger, aber nicht unverhältnismässig ist dagegen der Vollzug bei der VOC-Abgabe. Bereits das Gesetz sieht bei der Ausgestaltung u. a. vor, diejenigen VOC von der Abgabe zu befreien, die so verwendet oder behandelt werden, dass sie nicht in die Umwelt gelangen. Die Umsetzung dieser Befreiung bedingt einen entsprechenden Nachweis durch die Unternehmen in Form einer VOC-Bilanz. Bereits im erläuternden Bericht zum Verordnungsentwurf (S. 10) wird ausdrücklich darauf hingewiesen, dass dann, wenn zahlreiche VOC und verschiedene Verfahren betroffen sind, das betroffene Unternehmen für diesen Nachweis keine VOC-Bilanz nach Einzelstoffen erstellen muss, sondern dass aggregierte Angaben genügen. Ausserdem sieht auch die erwähnte EU-Richtlinie die Aufstellung von VOC-Bilanzen vor. Derartige Bilanzen sind unabhängig vom Instrument zur Reduktion der VOC-Emissionen für das Monitoring unerlässlich.

J. Die Wirtschaftsverträglichkeit der beiden Abgaben ist bereits im Vorfeld der parlamentarischen Beratungen eingehend abgeklärt worden. Der Verordnungsentwurf zur VOC-Abgabe trägt den wirtschaftlichen Erfordernissen Rechnung. Er sieht u. a. erhebliche Erleichterungen für diejenigen Unternehmen vor, die bereits Anstrengungen zur Reduktion der VOC-Emissionen unternommen haben.

K. Im Rahmen der Vernehmlassung wurden von verschiedenen Seiten sowohl Vereinfachungen bei der Ausgestaltung als auch eine Verschiebung der erstmaligen Erhebung der vorgesehenen Lenkungsabgaben verlangt. Der Bundesrat wird diese Fragen bei der Verabschiedung der Verordnungen prüfen. Um den Kantonen und den Betroffenen genügend Zeit einzuräumen, sich auf den Vollzug dieser neuen Instrumente vorzubereiten, hat das Eidgenössische Departement des Innern darauf verzichtet, die Inkraftsetzung der Verordnungen auf den 1. Juli 1997 zu beantragen. Deshalb wird auch die erstmalige Erhebung der Abgaben nicht vor dem 1. Januar 1999 erfolgen. Damit ist das Hauptanliegen des Postulates berücksichtigt.

Der Bundesrat beantragt, das Postulat abzuschreiben.