InitialSituation

Die am 12. August 2016 mit 116 428 gültigen Unterschriften eingereichte Volksinitiative "Schweizer Recht statt fremde Richter" (im Folgenden Selbstbestimmungsinitiative) verlangt, dass die Artikel 5, 190 und 197 der Bundesverfassung (BV) geändert werden und ein neuer Artikel 56a in die BV eingefügt wird. Konkret will die Initiative den Vorrang des Verfassungsrechts vor dem Völkerrecht in der BV verankern. Zudem sollen die Behörden verpflichtet werden, der BV widersprechende völkerrechtliche Verträge anzupassen und nötigenfalls zu kündigen. Die Initiative sieht zudem eine Übergangsbestimmung vor, wonach die geänderten Verfassungsbestimmungen auf alle bereits bestehenden völkerrechtlichen Verpflichtungen des Bundes und der Kantone anwendbar sind. Der Bundesrat empfiehlt dem Parlament, diese Initiative ohne direkten Gegenentwurf oder indirekten Gegenvorschlag abzulehnen.

Ausgangslage

Die Initiative verlangt, dass die Schweiz völkerrechtliche Verträge, die der BV widersprechen, neu verhandelt und diese nötigenfalls kündigt. Ihre Umsetzung würde zudem die Behörden zwingen, sich über bestehende völkerrechtliche Verpflichtungen hinwegzusetzen. Nach geltendem Verfassungsrecht ist das Völkerrecht für das Bundesgericht und die rechtsanwendenden Behörden massgebend. Völkerrecht ist also grundsätzlich auch dann anzuwenden, wenn es mit dem Verfassungsrecht im Konflikt steht. Laut Selbstbestimmungsinitiative wären künftig nur noch diejenigen völkerrechtlichen Verträge massgebend, deren Genehmigungsbeschluss dem Referendum unterstanden hat. Übriges Völkerrecht dürfte bei einem Widerspruch zur Bundesverfassung nicht mehr angewendet werden.

Nach Auffassung des Bundesrates legt diese Initiative zu starre Regeln für Normenkonflikte zwischen dem Verfassungs- und dem Völkerrecht fest. Sie schränkt somit den Handlungsspielraum von Bundesrat und Parlament bei der Umsetzung von Verfassungsbestimmungen ein, die mit dem Völkerrecht kollidieren. Anders als bisher könnten Bundesrat und Parlament nicht mehr pragmatisch nach breit abgestützten Lösungen suchen, die sowohl den Vorgaben der Verfassung als auch den völkerrechtlichen Verpflichtungen der Schweiz Rechnung tragen und für die Schweiz von Vorteil sind. Bei einer Annahme der Initiative hätte die Schweiz nur zwei Möglichkeiten: entweder den problematischen Vertrag anzupassen (d. h. neu zu verhandeln) oder diesen zu kündigen.

Mit der Vorgabe, dass nur jene völkerrechtlichen Verträge massgebend sein sollen, die dem Referendum unterstanden, hält die Selbstbestimmungsinitiative ausserdem das Bundesgericht und die Behörden zum Vertragsbruch an. Dies widerspricht der Rechtskultur der Schweiz und schwächt deren Position auf dem internationalen Parkett. Die Schweiz hat als Kleinstaat ein besonderes Interesse an der Einhaltung völkerrechtlicher Verpflichtungen.

Die Annahme der Initiative könnte darüber hinaus zu einer Schwächung des Schutzes der Menschenrechte führen, namentlich derjenigen, die von der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) gewährleistet werden. Die Schweiz sähe sich gezwungen, gewisse Bestimmungen der EMRK systematisch und dauerhaft nicht mehr anzuwenden. Auf lange Sicht könnte die Schweiz deshalb aus dem Europarat ausgeschlossen werden, was einer Kündigung der EMRK gleichkäme und sowohl die Schweiz als auch den Europarat schwächen würde.

(Quellen: Medienmitteilung des Bundesrates vom 5. Juli 2017, Botschaft des Bundesrates vom 5. Juli 2017, SDA-Meldungen)

Proceedings

Die Beratungen des Geschäfts beginnen in der Frühjahrssession 2018 im Ständerat. Der Berichterstatter der Kommission für Rechtsfragen des Ständerates (RK-S), Robert Cramer (Grüne, GE), weist darauf hin, dass die Umsetzbarkeit dieser Initiative viele Fragen aufwirft. So spiele sie die verschiedenen Normen gegeneinander aus, was die Rechtsunsicherheit erhöhe. Ausserdem stelle sie die Einhaltung der von der Schweiz abgeschlossenen internationalen Abkommen in Frage, wodurch die Schweiz Gefahr laufe, nicht mehr als verlässlicher Partner im internationalen Rechtsverkehr wahrgenommen zu werden. Ferner wäre die Schweiz bei einer Umsetzung der Initiative das einzige Land auf der Welt, dass die von ihm eigens geschlossenen Verträge nicht mehr anwendet. Von der RK-S wird dem Ständerat mit klarer Mehrheit (12 zu 1 Stimmen) beantragt, dem Bundesrat zu folgen und die Ablehnung der Initiative zu empfehlen.

Die Minderheit Thomas Minder (parteilos, SH) beantragt die Annahme der Initiative. Thomas Minder erachtet es als widersprüchlich und unverständlich, wenn vom Volk angenommene Verfassungsbestimmungen aufgrund eines Konflikts mit dem Völkerrecht nicht angewendet werden können. Als Beispiele für die Fälle, in denen die Schweiz den Kürzeren ziehe, führt er das Personenfreizügigkeitsabkommen an, das höher gewichtet wird als der 2014 vom Volk angenommene Verfassungsartikel zur Zuwanderung, sowie das derzeit in Verhandlung stehende institutionelle Abkommen mit der Europäischen Union.

Die Minderheit Andrea Caroni (FDP, AR) beantragt, der Selbstbestimmungsinitiative einen Gegenentwurf gegenüberzustellen. Dieser sieht vor, einen Vorbehalt in der Verfassung zu verankern, wonach der Erlass von völkerrechtswidrigem innerstaatlichem Recht möglich ist, dieses allerdings nur in jenen Fällen Anwendung findet, in denen die tangierte völkerrechtliche Bestimmung nicht dem Schutz der Menschenrechte dient. Darüber hinaus sollen neu Parlament und Volk darüber befinden, welche Bestimmung Vorrang hat, und nicht wie bisher das Bundesgericht. Andrea Caroni ist überzeugt, dass dadurch das Völkerrecht sowie der Gesetzgeber und die Demokratie gestärkt würden. Die Befürworterinnen und Befürworter des Gegenentwurfs sind der Meinung, dass die Ablehnung der Initiative alleine nicht ausreicht und der Gegenentwurf eine Alternative mit Augenmass darstellt, die dafür sorgen würde, dass nicht bereits bei der kleinsten Unvereinbarkeit alles in Frage gestellt würde. Der Gegenentwurf würde laut Stefan Engler (CVP, GR) ein Gleichgewicht zwischen Rechtsstaat und Demokratie schaffen. Allerdings wird dieser Entwurf auch von mehreren Ratsmitglieder kritisiert, so zum Beispiel von Daniel Jositsch (SP, ZH), welcher ihn als ebenso gefährlich erachtet wie die Initiative: "Beidem, der Initiative und dem Gegenvorschlag, liegt ein Misstrauen gegenüber dem internationalen Recht zugrunde, das unberechtigt ist." Von der RK-S wird dem Rat beantragt, nicht auf den Gegenentwurf einzutreten. Der Ständerat stimmt diesem Antrag mit 27 zu 15 Stimmen zu.

In der knapp vierstündigen Debatte wird in zahlreichen Wortmeldungen die Gefährlichkeit der Initiative und deren Auswirkungen auf die Schweiz unterstrichen. Mehrere Rednerinnen und Redner, darunter Bundesrätin Simonetta Sommaruga, betonen, dass die Initiative nicht wie von den Initiantinnen und Initianten versprochen für Klarheit im Verhältnis zwischen Landesrecht und Völkerrecht sorgt. Darüber hinaus würde die Schweiz riskieren, die Europäische Menschenrechtskonvention nicht mehr einhalten zu können, obschon doch der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte den Bürgerinnen und Bürgern die Möglichkeit gibt, notfalls gegen einen Staat vorzugehen, falls ihre Rechte verletzt werden. Schliesslich wird betont, dass kein Land einen derartigen Artikel in seiner Verfassung verankert hat - weder Deutschland, noch Frankreich oder die USA.

Der Nationalrat befasst sich in der Sommersession 2018 mit der Volksinitiative. In einem Debattenmarathon, der insgesamt mehr als neun Stunden dauert und sich über drei Tage erstreckt, ergreifen über 80 Rednerinnen und Redner das Wort und tauschen in einer bisweilen sehr emotional geführten Diskussion ihre Pro- und Contra-Argumente aus: Die SVP, die einzige Partei, welche die Initiative unterstützt, ist fest entschlossen, mit zahlreichen Wortmeldungen ihre Position zu verdeutlichen.

Die Berichterstattenden der Staatspolitischen Kommission (SPK-N) stellen zunächst den Inhalt der Selbstbestimmungsinitiative vor und halten dann fest, dass sich sämtliche Wirtschaftsverbände und -organisationen, namentlich der Schweizerische Gewerbeverband und Economiesuisse, gegen die Initiative aussprechen, weil sie grosse Angst haben, die daraus entstehende Rechtsunsicherheit könnte dem Wirtschaftsstandort Schweiz schaden. Auch ausnahmslos alle Rechtsexpertinnen und -experten lehnen die Initiative ab, da diese ihrer Meinung nach mehr Probleme schafft als löst. Kurt Fluri (FDP, SO) und Valérie Piller Carrard (SP, FR) geben anschliessend einige Erläuterungen zur Beratung dieses Geschäfts in der Kommission. Die Kommissionsmehrheit ist insbesondere der Auffassung, die Initiative könnte zur Kündigung wichtiger Menschenrechtsabkommen wie der Europäischen Menschenrechtskonvention führen. Ihre Annahme hätte zudem eine grosse Rechtsunsicherheit zur Folge: Wie liesse sich feststellen, ob ein Konflikt zwischen dem Völkerrecht und der BV besteht? Wer hätte die Kompetenz, dies festzustellen, der Bundesrat oder das Parlament? Welches Verfahren käme zur Anwendung? In den Augen der Kommission gibt es viele Fragen, welche die Initiative unbeantwortet lässt. Sicher sei nur, dass bei einem Konflikt zwischen einer Verfassungsbestimmung und einem völkerrechtlichen Vertrag die Schweiz verpflichtet wäre, den Vertrag neu zu verhandeln oder ihn gar zu kündigen. Angesichts der zahlreichen Unsicherheiten und Widersprüche empfiehlt die SPK-N daher dem Nationalrat, die Selbstbestimmungsinitiative abzulehnen. Die Kommission hält es zudem nicht für notwendig, der Initiative einen Gegenentwurf gegenüberzustellen. Gerhard Pfister (CVP, ZG) zieht seinen Vorschlag für einen direkten Gegenentwurf zurück, da er sich kaum Chancen dafür ausrechnet. Sein Entwurf orientiert sich stark an demjenigen von Ständerat Andrea Caroni, der von der kleinen Kammer abgelehnt worden war und die Rechtsprechung des Bundesgerichts, die sogenannte Schubert-Praxis, in der Verfassung verankern wollte.

Im Anschluss gibt es einen regen Wechsel am Rednerpult des Nationalratssaals. Die Befürworterinnen und Befürworter der Initiative pochen darauf, dass die Vorlage die Rechtssicherheit in der Schweiz erhöht und die Demokratie stärkt. Darüber hinaus stelle der Vorrang des Völkerrechts in Kombination mit dem institutionellen Abkommen mit der Europäischen Union einen explosiven Cocktail dar: "Die EU wird damit faktisch unsere Verfassung abändern können", ist Hans Ueli Vogt (SVP, ZH) überzeugt, und dies, obwohl doch gerade die direkte Demokratie die Stärke der Schweiz sei. Sein Parteikollege Andreas Glarner (SVP, AG) ist ebenfalls der Meinung, dass die Europäische Union der Schweiz den Mund verbieten will und klebt sich zur Illustration seiner Aussage tatsächlich den Mund mit Klebeband zu. Roger Köppel (SVP, ZH) erklärt anschliessend, dass seine Partei sich zur Lancierung dieser Initiative gezwungen sah: "Sie ist dem Schweizervolk aufgezwungen worden durch Sie, durch eine politische Elite im Vollrausch der Macht, die wild entschlossen ist, die Volkssouveränität an sich zu reissen. Das werden wir nicht zulassen! Wir werden dafür sorgen, dass verfassungsmässige Zustände gelten. Die Schweizerinnen und Schweizer haben in der Schweiz das letzte Wort." Diverse Ratsmitglieder der SVP teilen diese Ansichten und weisen mit Nachdruck darauf hin, dass der Vorrang des Völkerrechts gegenüber dem Landesrecht die direkte Demokratie bedroht und dass die Einhaltung der Menschenrechte bereits durch die Verfassung gewährleistet wird. Magdalena Martullo-Blocher (SVP, GR) bringt die Meinung der Initiativ-Befürworterinnen und -Befürworter auf den Punkt, indem sie kritisiert, dass nicht legitimierte Organisationen der Schweiz die Regeln diktierten. Ausserdem wirft sie den anderen Parteien vor, die Souveränität des Volkes ins Ausland zu verkaufen.

Ausser der SVP sprechen sich alle anderen Parteien gegen die Initiative aus. Den Gegnerinnen und Gegnern ist vor allem wichtig, dass die Schweiz das Völkerrecht achtet. Namentlich Philippe Nantermod (FDP, VS) erklärt, dass er internationale Übereinkommen sowie bilaterale und andere von der Schweiz unterzeichnete Verträge nicht als ausländisches Recht, sondern als internationales Recht betrachtet. Dieses internationale Recht sei stets auf demokratischem Wege gutheissen worden und somit nichts anderes als Schweizer Recht. Carlo Sommaruga (SP, GE) ist der gleichen Ansicht und erklärt, dass die Stärke der direkten Demokratie nicht in der allmächtigen Stimme des Volkes, sondern im institutionellen Zusammenspiel der verschiedenen Gewalten liegt. Die Selbstbestimmungsinitiative zielt in seinen Augen darauf ab, dieses perfekt abgestimmte Zusammenspiel zu zerstören, indem das Volk als alleiniger Inhaber von Wahrheit und Macht verherrlicht wird. Cédric Wermuth (SP, AG) ist der Ansicht, dass die Freiheit des Einzelnen die unabdingbare Voraussetzung für die Souveränität von Volk und Staat ist und nicht umgekehrt, wie es der Initiativtext glauben machen mag. Zahlreiche Vertreterinnen und Vertreter der Fraktionen, welche die Initiative ablehnen, ergreifen das Wort und erklären mit ähnlichen Argumenten, dass die Initiative nicht umsetzbar ist und die Grundlagen des Schweizer Rechts in Frage stellt. Die Debatte zeigt klar und deutlich, dass die Mehrheit des Nationalrates von der Selbstbestimmungsinitiative nicht überzeugt ist.

In der Schlussabstimmung lehnen der Nationalrat und der Ständerat die Volksinitiative "Schweizer Recht statt fremde Richter (Selbstbestimmungsinitiative)" mit 129 zu 68 Stimmen bzw. mit 38 zu 6 Stimmen ab.

Der Bundesrat beschliesst, diese Initiative dem Volk am 25. November 2018 zur Abstimmung zu unterbreiten.

Die Volksinitiative wurde in der Volksabstimmung vom 25. November 2018 mit 66,2 Prozent Nein-timmen und von 20 Kantonen und 6 Halbkantonen abgelehnt.