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Der Bundesrat wird aufgefordert, eine Teiländerung des Asylgesetzes vom 26. Juni 1998 (SR 142.31) in dem Sinne vorzunehmen, dass Rückübernahmeabkommen mit allen Staaten anzustreben und abzuschliessen sind, aus denen zahlreiche Asylgesuche stammen.

Der Bundesrat wird weiter aufgefordert, die gesetzliche Grundlage zu schaffen, um die staatliche Hilfe, insbesondere Entwicklungshilfe (ausgenommen humanitäre Direkthilfe), an Staaten einzuschränken oder einzustellen, die sich bei der Rückführung (Beschaffung von Dokumenten oder Ersatzdokumenten, Identitätsabklärungen, Einreiseerlaubnis und Ähnliches) ihrer Bürgerinnen und Bürger, die in der Schweiz erfolglos ein Asylverfahren durchlaufen haben, nicht oder kaum kooperativ verhalten.

Ebenfalls wird der Bundesrat aufgefordert, mit ausgewählten Staaten Abkommen in dem Sinne anzustreben und abzuschliessen, dass diese auch abgewiesene Asylsuchende aus unkooperativen Nachbarstaaten oder unkooperativen Staaten der gleichen Region temporär aufnehmen.

Als flankierende Massnahme soll der Bundesrat die gesetzliche Grundlage schaffen, Abschlüsse von Transitabkommen mit ausgewählten Staaten anzustreben.

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Gesetzliche Grundlage zum Abschluss von Rückübernahme- und Transitabkommen

Bereits heute ist der Bundesrat nach Artikel 25b Anag dafür zuständig, mit anderen Staaten Vereinbarungen über die Rückübernahme und den Transit von Personen mit unbefugtem Aufenthalt in der Schweiz im vereinfachten Verfahren, d. h. ohne parlamentarisches Genehmigungsverfahren, abzuschliessen. Diese Bestimmung sieht ferner auch vor, dass der Bundesrat im Rahmen von Rückübernahmeabkommen und Transitvereinbarungen die polizeilich begleitete Durchbeförderung mit anderen Staaten regeln kann.

In den letzten Jahren hat das BFF zusammen mit dem EDA die Bestrebungen, mit wichtigen Herkunft- und Transitstaaten Abkommen abzuschliessen, stark intensiviert. Gegenwärtig liegen die Prioritäten bei folgenden Regionen: den Maghrebstaaten, weiteren afrikanischen Staaten, insbesondere Westafrika; dem Kaukasus; Zentralasien, sowie einigen asiatischen Staaten.

Mit folgenden Staaten bestehen bereits Rückübernahmeabkommen: Albanien, Bosnien/Herzegowina, Bulgarien, Bundesrepublik Jugoslawien, Deutschland, Estland, Frankreich, Hongkong, Italien, Kroatien, Lettland, Litauen, Mazedonien, Österreich, das Fürstentum Liechtenstein, die Philippinen, Rumänien, Ungarn. Ferner existiert ein entsprechender Notenwechsel mit Sri Lanka. Zudem bestehen Rückübernahmeklauseln in Visumabkommen mit Namibia, der Slowakischen Republik, Polen und Slowenien. Vom Bundesrat genehmigt sind die Rückübernahmeabkommen mit Schweden und Kirgisistan.

Nachdem Transit- und Rückübernahmeabkommen mit Senegal und Nigeria erfolgreich abgeschlossen werden konnten, sind weitere Verhandlungen insbesondere mit Ghana, der Elfenbeinküste und Vietnam im Gange. Zudem finden zurzeit vorbereitende Gespräche mit den Maghrebstaaten, dem Südkaukasus und Russland statt.

In den laufenden Verhandlungen über Rückübernahme- und Transitabkommen mit wichtigen Herkunft- und Transitstaaten ist festzustellen, dass in dieser Frage - im Gegensatz zu Staaten des westlichen Kulturkreises - kein paritätischer Interessenausgleich besteht. Unsere Verhandlungspartner machen in der Regel geltend, dass der Abschluss eines Rückübernahme- oder Transitabkommens in erster Linie den Interessen der Schweiz diene. Zum Ausgleich werden bereits in einer frühen Phase der Verhandlungen eine Reihe von Gegenleistungen gefordert, die dem betreffenden Herkunftstaat zugute kommen sollen. Die Forderungen nach einem Interessenausgleich tangieren das gesamte zwischenstaatliche Verhältnis, wie z. B. die Zusammenarbeit im Justiz- und Polizeibereich, die Unterstützung im Bildungs- und Gesundheitsbereich, die Entwicklungszusammenarbeit oder den Zugang zum Arbeitsmarkt. Eine kohärente und erfolgreiche Rückkehrpolitik hängt somit von den Anstrengungen der für den Wegweisungsvollzug zuständigen Behörden und vom breiten Interessenausgleich in den bilateralen Beziehungen ab.

In diesem Sinne betrachtet der Bundesrat es als sinnvoll, eine Ausweitung seiner Kompetenzen in diesem Bereich sowie allenfalls notwendige gesetzliche Regelungen, die den erwähnten Interessenausgleich ermöglichen, zu prüfen. Dies betrifft insbesondere die in letzter Zeit von einigen Vertragspartnern erhobene Forderung nach einem erweiterten Datenaustausch.

Gesetzliche Grundlage zur Einschränkung bzw. Einstellung der Entwicklungshilfe

Der Bundesrat geht mit der Motionärin einig, dass die Schweiz bei Leistungen gegenüber Drittstaaten grundsätzlich auch die Kooperation im Migrationsbereich berücksichtigen muss. Die Kooperation im Migrationsbereich ist eines der Kriterien der politischen Konditionalität, welche auf die Gesamtheit der Beziehungen mit einem Land - ausgenommen die humanitäre Hilfe - angewendet wird. Der Bundesrat hat bereits 1999 beschlossen, zur Förderung der Kohärenz der schweizerischen Aussenpolitik eine Konditionalität in den Aussenbeziehungen anzuwenden. Bei der nicht abschliessenden Aufzählung der Konditionalitätskriterien ist auch die fehlende Bereitschaft zur Rückübernahme der eigenen Staatsangehörigen aufgeführt. Der Bundesrat hält bei gleicher Gelegenheit fest, dass es für die Anwendung der Konditionalität keinen Automatismus geben kann und dass der teilweise oder völlige Abbruch einer Zusammenarbeit eine äusserste Massnahme darstellt, um die Glaubwürdigkeit aussenpolitischer Zielsetzungen zu wahren.

Die politische Konditionalität gilt - im positiven Sinn - ebenfalls für die Aufnahme oder die Intensivierung von Aussenbeziehungen. Dabei handelt es sich - im Gegensatz zur Androhung eines Unterbruchs der Zusammenarbeit - um eine Politik, bei der versucht wird, einen dauerhaften und strukturierten Dialog über die Einhaltung der Rückübernahmeverpflichtungen zu führen, auf Missstände hinzuweisen und allenfalls Unterstützung bei deren Behebung anzubieten.

Insgesamt gilt es bei der Anwendung der politischen Konditionalität stets die Zielsetzung der Kohärenz der schweizerischen Aussenpolitik vor Augen zu halten, die Verhältnismässigkeit der Massnahme zu prüfen und die möglichen Auswirkungen zu bedenken. Dabei lässt sich eine echte aussenpolitische Kohärenz nur dann erzielen, wenn die Frage der Konditionalität vor dem Hintergrund der Gesamtbeziehungen der Schweiz mit einem Land angegangen wird.

Die Rückübernahme von eigenen Staatsangehörigen mit unbefugtem Aufenthalt in der Schweiz, welche eine völkerrechtliche Verpflichtung darstellt und deren Erfüllung und Modalitäten beispielsweise mittels einem Rückübernahmeabkommen geregelt werden, ist eines der zu betrachtenden Elemente in den zwischenstaatlichen Beziehungen der Schweiz. Dabei gilt es zu beachten, dass der Abbruch unserer Entwicklungszusammenarbeit zu einer ernsthaften Störung der bilateralen Beziehungen als Ganzes führen kann, was sich ebenfalls negativ auf die Zusammenarbeit im Migrationsbereich, namentlich in Bezug auf die Rücknahme von eigenen Staatsangehörigen, auswirken dürfte. In einem solchen Fall hätte eine Konditionalisierung der Entwicklungszusammenarbeit gerade nicht die gewünschte Wirkung.

Andererseits kann die fehlende Kooperation eines Herkunftsstaates zur Rückübernahme eigener Staatsangehöriger aus der Sicht der Schweiz ebenfalls zu einer ernsthaften Störung der bilateralen Beziehungen führen.

Einer der Gründe, weshalb Länder die Rückübernahme nicht in jedem Fall gewährleisten, dürfte auch in der Tatsache zu sehen sein, dass diese Länder als Transit- und Zieldestinationen zunehmend selber mit Migrationsproblemen konfrontiert sind. Schwerpunktstaaten der schweizerischen Entwicklungshilfe sind oftmals nicht mit Herkunftstaaten von Migrationsbewegungen identisch. Zwar haben Migrationsbewegungen oft armutsbedingte Ursachen und die von Armut betroffenen Staaten sind auch Partnerstaaten der Entwicklungszusammenarbeit. Die Frage eines Abbruchs der staatlichen Hilfeleistungen im Sinne der politischen Konditionalität stellt sich dann nur gegenüber jenen Herkunftstaaten, welche sich ihren Rückübernahmeverpflichtungen gegenüber der Schweiz entziehen.

In vielen Bereichen wird die internationale Zusammenarbeit jedoch nicht in einem bilateralen, sondern in einem multilateralen Kontext (Europäische Union, Weltbank, Uno-Organisationen) durchgeführt. Als Kleinstaat sind wir daher auf Allianzen mit anderen Geberländern und multilateralen Organisationen angewiesen, wenn eine Blockade der bilateralen Entwicklungsgelder migrationspolitische Wirksamkeit erzielen soll. Ferner ist zu bedenken, dass die Entwicklungshilfe nicht in jedem Fall staatlichen Stellen zukommt, sondern je nach dem auch nichtstaatlichen Organisationen und schliesslich den besonders Benachteiligten eines Partnerstaates.

Der Bundesrat ist der Ansicht, dass es aus sachlichen Gründen nicht sinnvoll ist, den Grundsatz der politischen Konditionalität im Gesetz zu verankern. Einerseits kann das Anliegen der Motionärin auch ohne ausdrückliche Gesetzesbestimmung bereits heute aufgrund des Bundesratsbeschlusses vom 20. September 1999 über die politische Konditionalität in den Aussenbeziehungen, welche der Bundesrat im Übrigen auch im aussenpolitischen Bericht 2000 bestätigt hat, umgesetzt werden. Andererseits ist es angesichts der Komplexität der bilateralen Beziehungen der Schweiz vorteilhafter, wenn ein genügender Handlungsspielraum besteht. Dieser würde dem Bundesrat erlauben, von Fall zu Fall zu entscheiden, welches die einzusetzenden Mittel sind, um das angestrebte Ziel zu erreichen.

Der Bundesrat wird sich in Kürze grundsätzlich mit Fragen der politischen Konditionalität unter dem Gesichtspunkt der Migration, einschliesslich der Rückkehrpolitik, befassen.

Abschluss von Abkommen mit Drittstaaten zur temporären Aufnahme von abgewiesenen Asylsuchenden aus unkooperativen Staaten

Im Gegensatz zur Rückübernahmeverpflichtung von eigenen Staatsangehörigen gibt es keine entsprechende völkerrechtliche Verpflichtung zur Aufnahme von Drittstaatsangehörigen. Von den weltweit 20 Millionen Flüchtlingen und Asylsuchenden werden mindestens 13 Millionen von afrikanischen und asiatischen Staaten beherbergt. Diese Nachbarstaaten der Länder, aus denen viele Asylsuchende in der Schweiz stammen, tragen bereits heute die grösste Last im Migrationsbereich, obwohl sie mit schwerwiegenden wirtschaftlichen und sozialen Problemen konfrontiert sind.

Trotzdem hält der Bundesrat eine verstärkte Einbindung der Nachbarstaaten der Länder, aus denen die Asylsuchenden in der Schweiz stammen, in den Migrationsdialog sowie die vermehrte Unterstützung der Aktivitäten des UNHCR vor Ort für sinnvoll. Dabei müssen aber das Völkerrecht, eine weltweit gerechte Lastenverteilung im Migrationsbereich und die humanitäre Tradition der Schweiz berücksichtigt werden.

Der Bundesrat beantragt, die Motion in ein Postulat umzuwandeln.