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Zu den Voraussetzungen für die Ausrichtung von Direktzahlungen gehört gemäss dem neuen Landwirtschaftsgesetz (LwG) die Einhaltung der massgeblichen Bestimmungen der Tierschutzgesetzgebung (Art. 70 LwG). Bei der Beratung des LwG wurde über strengere Vorschriften zugunsten der Nutztiere intensiv diskutiert; solche wurden schliesslich jedoch abgelehnt. Der oben erwähnte Passus hingegen war unbestritten.

Im "Tages-Anzeiger" vom 5. Oktober 1999 erfahre ich nun, dass selbst diese Minimalbedingung mit dem vorgesehenen "Punktesystem" umgangen wird. Nicht nur Tierschutzkreise, sondern auch Kantonstierärzte kritisieren diese Regelung. Dass es überhaupt möglich ist, ungestraft gegen die Tierschutzgesetzgebung zu verstossen, ist an sich schon stossend. Dass solches Tun aber noch zum Bezug von Direktzahlungen berechtigen soll, ist schlicht nicht nachvollziehbar.

Ich frage daher den Bundesrat:

- Was hält er von dieser Form der Vergabe von Steuergeldern?

- Wie gedenkt er, dem Willen des Gesetzgebers im Bereich Nutztierschutz zum Durchbruch zu verhelfen?

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1. Entstehung des Sanktionsschemas für den Bereich Tierschutz im ökologischen Leistungsnachweis (ÖLN)

Durch die Aufnahme der tiergerechten Haltung der Nutztiere in den ÖLN hat die Umsetzung des Tierschutzes insbesondere dadurch eine neue Dimension erhalten, dass die Kontrollintensität für den Tierschutz in vielen Kantonen wesentlich verstärkt wird. Nach Artikel 66 der Direktzahlungsverordnung müssen alle Betriebe, die zum ersten Mal Beiträge beanspruchen, und alle Betriebe, auf welchen bei den Kontrollen im Vorjahr Mängel festgestellt wurden, sowie 30 Prozent der übrigen Betriebe kontrolliert werden.

Grundsätzlich sind für den Vollzug des ÖLN die kantonalen Landwirtschaftsämter und für den Vollzug des Tierschutzes die kantonalen Tierschutzbehörden zuständig. Mit dem Ziel, den Vollzug zu koordinieren, hat die Konferenz Kantonaler Landwirtschaftsdirektoren eine durch das Bundesamt für Landwirtschaft geleitete Arbeitsgruppe eingesetzt. Diese war paritätisch aus Vertretern des Tierschutzvollzuges (Bundesamt für Veterinärwesen, Kantonstierärzte) und des ÖLN-Vollzuges (Bundesamt für Landwirtschaft, kantonale Landwirtschaftsämter) zusammengesetzt. Die Arbeitsgruppe hatte den Auftrag, Vorschläge für die Vollzugskoordination und für ein Sanktionsschema (Kürzung und Verweigerung der Direktzahlungen) bei Nichteinhaltung von Tierschutzvorschriften auszuarbeiten. Der Vorschlag der Arbeitsgruppe für das Sanktionsschema wurde den Kantonen zur Vernehmlassung unterbreitet. Aufgrund der Stellungnahmen wurde der Vorschlag der Arbeitsgruppe weiterentwickelt. Das Sanktionsschema ist also sehr sorgfältig vorbereitet worden und breit abgestützt. Die kantonalen Landwirtschaftsdirektoren haben es an ihrer Konferenz vom 1. Juli 1999 als Empfehlung zuhanden der Kantone einstimmig verabschiedet.

2. Verhältnismässigkeit der Verwaltungsmassnahmen

Verwaltungsmassnahmen haben stets den Grundsatz der Verhältnismässigkeit einzuhalten. Zwischen Verstoss und Verwaltungsmassnahme hat ein angemessenes Verhältnis zu bestehen. Die Direktzahlungen machen heute bei den meisten Landwirten 30 bis 100 Prozent des Einkommens aus, welches ihnen nach Abzug der Aufwendungen für den Landwirtschaftsbetrieb bleibt. Die Verweigerung der Direktzahlungen in Fällen, in denen die Beitragsvoraussetzungen nicht erfüllt sind, oder eine massive Kürzung, wenn Bestimmungen nicht eingehalten werden, würde für einen grossen Teil der Betriebe bedeuten, dass sie nicht weiter existieren können und dass die betroffenen Familien ruiniert wären. Diese Zusammenhänge waren dem Parlament in der Debatte über das neue LwG bekannt. Im Bericht der Subkommission Direktzahlungen der Kommission für Wirtschaft und Abgaben wird zwischen Voraussetzungen und Auflagen unterschieden. Unter den Voraussetzungen, bei deren Nichterfüllung keine Direktzahlungen ausbezahlt werden, sind als Beispiele der bauliche Tier- und Gewässerschutz aufgeführt. Zu den Auflagen, bei deren Nichterfüllung die Beiträge gekürzt oder verweigert werden, gehört der qualitative Tierschutz. Im Bericht der Subkommission ist festgehalten, dass sich die Kürzung (bis hin zur Verweigerung) oder die Rückforderung in jenen Fällen, in denen es nicht schon an der Erfüllung der Beitragsvoraussetzungen mangelt, an der Verhältnismässigkeit orientieren muss. Diese Darlegung wurde in der WAK-N zur Kenntnis genommen und in der anschliessenden Debatte in beiden Räten nicht bestritten. Ohne Rücksicht auf die Verhältnismässigkeit liesse sich der ökologische Leistungsnachweis in keinem der sechs in Artikel 70 Absatz 2 LwG aufgeführten Bereiche durchsetzen, auch nicht im Tierschutz. Mit dem Sanktionsschema wurde der Wille des Gesetzgebers korrekt umgesetzt.

3. Wirkung des Sanktionsschemas

Das Sanktionsschema regelt die Kürzung und die Verweigerung der Direktzahlungen bei unvollständiger Erfüllung von Vorschriften im Bereich ÖLN. Dabei handelt es sich um eine sehr grosse Zahl von Vorschriften. Die Tierschutzvorschriften umfassen, soweit sie die Haltung von landwirtschaftlichen Nutztieren betreffen, 10 Seiten Verordnungstext mit 31 Artikeln, 7 Seiten Verordnungsanhang und 73 Seiten Richtlinien. Die Bestimmungen über den ökologischen Leistungsnachweis in der Verordnung über die landwirtschaftlichen Direktzahlungen umfassen 17 Seiten mit 12 Artikeln und 30 Ziffern im Anhang. Alle Detailvorschriften zu kennen und lückenlos einzuhalten stellt an die Landwirte sehr hohe Anforderungen. Aus diesem Grund enthält das Sanktionsschema die Toleranz von 10 Punkten. Diese Toleranz gilt jedoch nicht allein für den Bereich Tierschutz, sondern für den ganzen ÖLN. Wenn ein Landwirt beispielsweise mangelhafte Aufzeichnungen über die Düngung oder den Pflanzenschutz vorweist, ist die Toleranz ausgeschöpft. Kommt dazu ein Mangel beim qualitativen Tierschutz, werden die Direktzahlungen gekürzt. Im Wiederholungsfall werden die Strafpunkte verdoppelt, so dass die Toleranz von 10 Punkten in jedem Fall überschritten wird. Dabei ist besonders zu beachten, dass nach Artikel 66 Absatz 4 Buchstabe b der Direktzahlungsverordnung alle Betriebe, auf denen Mängel festgestellt wurden, im Jahr darauf wieder kontrolliert werden. Die Feststellung eines Verstosses innerhalb der Toleranz hat somit den Charakter einer Verwarnung mit Strafandrohung im Wiederholungsfall. Der Vorwurf, die Landwirte könnten ohne Konsequenzen für die Direktzahlungen gegen Tierschutzvorschriften verstossen und dank dem Sanktionsschema gewisse Mindestvorschriften der Tierschutzverordnung umgehen, trifft nicht zu.

Im zitierten Artikel des "Tages-Anzeigers" vom 5. Oktober 1999 wird insbesondere gerügt, dass ein Landwirt die Direktzahlungen in voller Höhe erhält, wenn er seine Kühe das ganze Winterhalbjahr über im Stall angebunden lässt. Dass gerade dieser Verstoss beim ersten Mal innerhalb der Toleranz des Sanktionsschemas liegt, hat besondere Gründe. Nach dem mit der Änderung vom 14. Mai 1997 in Kraft getretenen Artikel 18 der Tierschutzverordnung muss sich Rindvieh, das angebunden gehalten wird, regelmässig, mindestens jedoch an 90 Tagen pro Jahr, ausserhalb des Stalles bewegen können. In seinen Richtlinien vom 26. Februar 1998 für die Haltung von Rindvieh hat das Bundesamt für Veterinärwesen diese Vorschrift weiter konkretisiert. Nach Ziffer 2.17 ist von den 90 Tagen mindestens ein Drittel während der Winterfütterungsperiode zu gewähren und der regelmässige Auslauf so zu gestalten, dass die Tiere nicht über mehrere Wochen angebunden sind. Diese neue Vorschrift verursachte für viele Tierhalter einen erheblichen Mehraufwand. Ein gewisser Anteil von ihnen hat auch Mühe, ihren Sinn einzusehen. Gerade für die Durchsetzung solcher Vorschriften ist der oben beschriebene Mechanismus, der beim ersten Mal eine Feststellung des Verstosses ohne direkte Beitragskürzung erlaubt, besonders wichtig.

Nach den bisherigen Erfahrungen kann mit einer angemessenen Toleranz ohne Zweifel die beste Wirkung erzielt werden. Hätten die erstmaligen kleinen Verstösse grössere Beitragskürzungen zur Folge, könnte eine Tendenz entstehen, bei der Kontrolle kleine Mängel nicht konsequent festzustellen. Zudem müsste damit gerechnet werden, dass Rekursinstanzen, gestützt auf das Verhältnismässigkeitsprinzip, Rekurse gegen massive Beitragskürzungen infolge geringer erstmaliger Verstösse gutheissen könnten. Beides würde einer wirkungsvollen Umsetzung der Tierschutzvorschriften schweren Schaden zufügen und kann mit der Möglichkeit, einen einzigen erstmaligen kleinen Verstoss ohne direkte Sanktionsfolge nur zu dokumentieren, vermieden werden.

Antwort des Bundesrates.