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Gemäss Artikel 86 Absatz 4 des revidierten Asylgesetzes (AsylG) müssen Asylsuchende und Schutzbedürftige ohne Aufenthaltsbewilligung ihre Vermögenswerte, die nicht aus dem Erwerbseinkommen stammen, offenlegen. Die Behörden können solche Vermögenswerte bis zum voraussichtlichen Fürsorge-, Ausreise-, Rechtsmittelverfahrens- und Vollzugskostenbetrag auf dem Sicherheitskonto sicherstellen, soweit sie einen vom Bundesrat festzusetzenden Betrag (zurzeit 1000 Franken) übersteigen.

Am 14. Juli 1999 schickte das Bundesamt für Flüchtlinge (BFF) einen Entwurf der Vollzugsweisungen über die Sicherheits- und Rückerstattungspflicht von Personen, die der Asylgesetzgebung unterstehen, in die Vernehmlassung. Der Weisungsentwurf sieht unter Punkt 5.3 die Einziehung von Vermögenswerten vor, die den vom Gesetzgeber vorgesehenen Rahmen bei weitem sprengen: Neben Geldbeträgen (Bargeld oder Devisen) fallen unter die Vermögenswertabnahme auch Gegenstände, wie Edelmetalle, Gutscheine, Flugtickets, Fahrzeuge, Bank- und Reisecheques, Wertpapiere, Geschenk- und Wertgutscheine sowie Wertsachen, z. B. Schmuck, Forderungsrechte gegenüber Privatpersonen und Bankguthaben in der Schweiz,. Mit dieser Ausweitung der abnehmbaren Wertbestände stellen sich verschiedene rechtliche Fragen, die einer kompetenten Abklärung bedürfen, bevor die entsprechende Weisung in Kraft gesetzt wird.

Im Zusammenhang mit dem geplanten Verfahren zur Vermögenswertabnahme stellen sich grundlegende Fragen. Ich bitte den Bundesrat, dazu Stellung zu nehmen:

1. Asylsuchende können ihre gesamten Vermögenswerte, insbesondere jene aus dem Verkauf von Haus und Hof, auf die sie bei einer allfälligen Rückkehr existentiell angewiesen sind, mit auf die Flucht nehmen. Hat das BFF geprüft, ob die Vermögenswertabnahme in den Empfangsstellen mit dem in Artikel 26 der neuen Bundesverfassung (BV) festgehaltenen Recht auf Eigentum vereinbar ist? Asylsuchende setzen mit der Flucht ihr gesamtes Vermögen, das sie bei einer allfälligen Rückkehr zum Überleben benötigen, aufs Spiel. Insbesondere jene Asylsuchende, die ohne Abmeldung weiterreisen, weil sie sich vor einer Ausschaffung fürchten, riskieren, ihr gesamtes Vermögen an den Bund zu verlieren. Ist eine so weitreichende Vermögenswertabnahme mit dem Uno-Pakt I (Recht auf Existenzminimum) kompatibel?

2. Frauen aus zahlreichen Flüchtlingsherkunftsländern werden bei der Eheschliessung mit Schmuck ausgestattet, der ihnen eine gewisse ökonomische und gesellschaftliche Sicherheit und Eigenständigkeit vermittelt und im Falle eines Verlustes des Ehemannes oder bei anderen familiären Unglücksfällen ein Überleben ermöglicht. Laut Weisungsentwurf soll Schmuck immer als Sicherheitsleistung herangezogen werden können, soweit er nicht höchstpersönlichen Charakter besitzt. Die Eigenschaft "höchstpersönlicher Charakter" ist schwer nachweisbar. Bringt diese Bestimmung nicht insbesondere Frauen um ihre soziale Absicherung?

3. Die vorgeschlagene Vermögenswertabnahme überzieht nach Ansicht verschiedener Asyl- und Finanzorganisationen den üblichen Rahmen des kantonalen Fürsorgerechtes. Ist sie nach Ansicht des Bundesrates im Einklang mit dem Diskriminierungsverbot (Art. 8 neue BV, Art. 2 Uno-Pakt II)?

4. Verletzt die Einziehung von Bankguthaben nicht die Persönlichkeitsrechte der Kontoinhaber (Art. 28 des Schweizerischen Zivilgesetzbuches, ZGB)?

5. Die Einziehung von Bankguthaben war im Schweizer Rechtswesen bisher nur im Kontext des Strafrechtes im Zusammenhang mit den dunklen Geschäften krimineller Organisationen üblich. Bis zum gesetzlichen Nachweis eines solchen Deliktes gilt jedoch die Unschuldsvermutung (Art. 6 Abs. 2 der Europäischen Menschenrechtskonvention, EMRK). Hat das Bundesamt diesbezügliche Bedenken geprüft?

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Bereits mit dem Bundesbeschluss vom 22. Juni 1990 wurde die Sicherheitsleistungspflicht aus Erwerbseinkommen sowie die Rückerstattungspflicht für Asylsuchende auf Bundesebene eingeführt. Im Zuge verschiedener Massnahmen zur Entlastung des Bundeshaushaltes wurde die Sicherheitsleistungspflicht mit dringlichem Bundesbeschluss vom 16. Dezember 1994 in personeller Hinsicht auf vorläufig Aufgenommene und in sachlicher Hinsicht auf Vermögenswerte ausgedehnt. Wie alle Bedürftigen sollten auch Asylsuchende und vorläufig Aufgenommene verpflichtet werden, die dem Bund im Zusammenhang mit ihrem Aufenthalt in der Schweiz anfallenden Kosten (Fürsorge-, Ausreise- und Vollzugskosten) zurückzuerstatten. Dabei sollte die Rückerstattung - analog der im Ausländerrecht vorgesehenen Sicherheitsleistungspflicht im Zusammenhang mit der Erteilung einer Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung - durch vorgängige Sicherheitsleistungen aus Einkommen und Vermögen sichergestellt werden; dies insbesondere auch deshalb, um Probleme beim Vollzug der Rückerstattungspflicht bereits ausgereister Personen zu vermeiden.

Die für Personen, die der Asylgesetzgebung unterstehen, schwierige Arbeitsmarktlage hat in den vergangenen Jahren zu einem hohen Bedürftigkeitsgrad (60 bis 70 Prozent) der sich in der Schweiz aufhaltenden Asylsuchenden und vorläufig Aufgenommenen geführt. Wie in der übrigen öffentlichen Fürsorge gilt auch mit Bezug auf die Asylsuchenden und vorläufig Aufgenommenen das allgemeine Prinzip der Subsidiarität, wonach nur jene Personen Fürsorgeleistungen erhalten sollen, welche für ihren oder den Lebensunterhalt ihrer Familienangehörigen nicht oder nicht rechtzeitig selber aufkommen können. Angesichts der grossen Zahl bedürftiger Asylsuchender und vorläufig Aufgenommener kann die zweckkonforme Verwendung der - insbesondere bei der Einreise in die Schweiz - vorhandenen eigenen Mittel am einfachsten durch das Institut der Vermögenswertabnahme sichergestellt werden. Die Höhe der aus Vermögenswerten zuhanden eines auf den Namen der asylsuchenden bzw. vorläufig aufgenommenen Person lautenden individuellen Kontos zu leistenden Sicherheiten ist dabei von Anfang an auf die Höhe der voraussichtlich zurückzuerstattenden Kosten beschränkt. Dabei wird im revidierten Asylgesetz von den Ergebnissen einer vom Schweizerischen Forum für Migrationsstudien durchgeführten Untersuchung zur Arbeitsintegration von Asylsuchenden ausgegangen, wonach Asylsuchende frühestens nach sechs Monaten eine Erwerbstätigkeit aufnehmen und somit frühestens am Ende des siebten Monates (210 Tage) über ein Erwerbseinkommen verfügen können. Die für diese Dauer von Asylsuchenden zurückzuerstattenden Fürsorgekosten belaufen sich demnach in der Regel auf mindestens 8400 Franken (210 Tage mal 40 Franken; vgl. dazu auch die Antwort des Bundesrates auf die Einfache Anfrage Fankhauser vom 17. Dezember 1998). Zusätzlich sind die effektiv verursachten Kosten für Zahnbehandlungen, Beschwerdeverfahren sowie Ausreise- bzw. Vollzugskosten zurückzuerstatten. Diese gesetzliche Regelvermutung kann von der betreffenden Person umgestossen werden, sofern sie den Nachweis erbringt, sie habe weniger Kosten verursacht.

1. Ohne Zweifel handelt es sich bei der Sicherstellung von Vermögenswerten um einen Eingriff in die verfassungsrechtlich gewährleistete Eigentumsgarantie. Mit Artikel 21a AsylG (Art. 86 Abs. 4 revidiertes AsylG), der Beschränkung der zu leistenden Sicherheiten auf die Höhe der voraussichtlich zurückzuerstattenden Kosten, und dem damit verbundenen Ziel des kostengünstigen Einsatzes öffentlicher Mittel liegen somit die für einen Eingriff in verfassungsrechtlich geschützte Freiheitsrechte notwendigen Voraussetzungen der formell-gesetzlichen Grundlage, des öffentlichen Interesses sowie der Verhältnismässigkeit des Eingriffes vor.

Die in den Artikeln 11 und 12 des Internationalen Paktes über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (SR 0.103.1) enthaltenen Mindestgarantien für einen angemessenen Lebensstandard sowie eine entsprechende gesundheitliche Versorgung werden durch die Bestimmungen über die Sicherheitsleistungspflicht für Asylsuchende und vorläufig Aufgenommene nicht berührt. Im Rahmen des kantonalen Sozialhilferechtes haben bedürftige Asylsuchende und vorläufig Aufgenommene in der Regel über das verfassungsrechtlich geschützte Grundrecht auf Existenzsicherung hinaus Anspruch auf Fürsorgeleistungen. Zudem sind sämtliche Personen, die der Asylgesetzgebung unterstehen, gegen die Folgen von Krankheit und Unfall obligatorisch versichert, so dass ihnen - wie allen anderen Versicherten auch - medizinische Leistungen im Umfang der obligatorischen Krankenpflegeversicherung zukommen, welche der Erhaltung ihrer geistigen und körperlichen Gesundheit dienen.

2. Die von der Fragestellerin aufgezeigten Schwierigkeiten betreffend die Unterscheidung von Schmuckstücken mit und ohne höchstpersönlichen Charakter wurden auch in verschiedenen weiteren Stellungnahmen zum Entwurf der neuen Weisung über die Sicherheitsleistungs- und Rückerstattungspflicht erwähnt. Ausserdem erweist sich auch die bei Schmuckstücken oftmals bestehende wesentliche Differenz zwischen realem und ideellem Wert als problematisch, weshalb das BFF beabsichtigt, im Rahmen des Vollzuges der Vermögenswertabnahme grundsätzlich auf die Sicherstellung von Schmuckstücken zu verzichten.

3. Das in Artikel 2 des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte enthaltene Diskriminierungsverbot beschränkt sich auf die im vorerwähnten Pakt aufgeführten Rechte. Demgegenüber verlangt Artikel 26 über die im Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte vorgesehenen Garantien hinaus die nicht diskriminierende Anwendung sämtlicher der von den Vertragsstaaten vorgesehenen innerstaatlichen Rechte. Indessen ist eine gesetzliche Bestimmung, welche für verschiedene Personengruppen unterschiedliche Regelungen vorsieht, weder im Sinne von Artikel 26 des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte noch im Sinne von Artikel 4 der Bundesverfassung (Art. 8 neue BV) diskriminierend, wenn für die unterschiedliche Behandlung objektive und vernünftige Gründe vorliegen und dadurch keines der im vorerwähnten Pakt garantierten Rechte verletzt wird. Wie bereits unter Frage 1 ausgeführt, wurde mit der Einführung der Sicherheitsleistungspflicht infolge der (drohenden) Wegweisung abgewiesener Asylsuchender eine andere Form des Vollzuges der Rückerstattungspflicht notwendig, um diesbezüglich eine Besserstellung von bedürftigen Asylsuchenden und vorläufig Aufgenommenen gegenüber anderen bedürftigen Personen zu verhindern.

4. Artikel 28 Absatz 1 ZGB sieht zum Schutz jeder natürlichen oder juristischen Person ein Klagerecht gegen widerrechtliche Verletzungen ihrer Persönlichkeit vor. Widerrechtlich ist eine Verletzung der Persönlichkeit jeweils dann, wenn sie nicht durch Einwilligung der verletzten Person, durch ein überwiegendes privates oder öffentliches Interesse oder durch Gesetz gerechtfertigt ist (Art. 28 Abs. 2 ZGB). Artikel 21a Absatz 4 AsylG (Art. 88 Abs. 4 revidiertes AsylG) sieht - unabhängig von der Bedürftigkeit der Asylsuchenden, vorläufig Aufgenommenen und Schutzbedürftigen ohne Aufenthaltsbewilligung - eine umfassende Pflicht zur Offenlegung der nicht aus Erwerbseinkommen stammenden Vermögenswerte vor. Aufgrund der im AsylG selber zur Durchsetzung dieser Offenlegungspflicht vorgesehenen Strafbestimmungen sowie angesichts des mit dem Vollzug der Sicherheitsleistungs- und Rückerstattungspflicht verbundenen überwiegenden öffentlichen Interesses unterliegen auch Dritte der in Artikel 21a Absatz 4 AsylG verankerten Auskunftspflicht. Eine widerrechtliche Verletzung der Persönlichkeit im Sinne von Artikel 28 ZGB liegt demnach nicht vor.

5. Die Einführung einer gesetzlichen Beweisvermutung verstösst dann nicht gegen Artikel 6 Ziffer 2 EMRK, wenn die betreffende Regelung in ihrem Anwendungsbereich eng beschränkt und den davon betroffenen Personen die Möglichkeit eingeräumt wird, die gesetzliche Vermutung zu widerlegen. Angesichts der Tatsache, dass die Beweislastumkehr in personeller Hinsicht auf Asylsuchende, vorläufig Aufgenommene und Schutzbedürftige ohne Aufenthaltsbewilligung beschränkt ist und diesen Personen die Widerlegung der Vermutung offensteht, liegt kein Verstoss gegen Artikel 6 Ziffer 2 EMRK vor. Darüber hinaus wird im Verfahren der Vermögenswertabnahme mit der Beweislastumkehr lediglich die Frage der Verfügungsmacht über bestimmte Vermögenswerte und nicht die Frage des strafrechtlichen Verschuldens geregelt.

Antwort des Bundesrates.