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Le Conseil fédéral a conclu avec la République fédérale d'Allemagne un accord sur l'utilisation de l'espace aérien dans le sud de l'Allemagne, accord dont les conséquences pour la Suisse (réglementations concernant les vols de nuit, les vols durant le week-end et les vols pendant les jours fériés dans le Bade-Wurtemberg) découlent en grande partie de l'article 16 (application provisoire) et interviendront à des dates déterminées, indépendamment de l'entrée en vigueur de l'accord lui-même.

En vue de l'application de l'accord en Allemagne, le ministère allemand des transports édicte des dispositions d'exécution pouvant faire l'objet d'un recours.

En vue de l'application de l'accord en Suisse, le DETEC - département compétent - a fixé le 31 mai 2001, dans les conditions régissant l'octroi de la concession d'exploitation de l'aéroport de Zurich, que la société concessionnaire doit garantir l'application de l'accord et, à ce titre, prendre en charge les coûts qui en découleront. Le DETEC a ainsi précisé ce qui suit (traduction): la société concessionnaire devra prendre sans tarder toutes les mesures requises en vue de la mise en oeuvre des réglementations concernant l'utilisation de l'espace aérien allemand pour les décollages et les atterrissages à l'aéroport de Zurich, et elle devra déposer les demandes nécessaires en temps voulu. Dans un délai d'une année après la signature de l'accord par les deux pays (apposition des paraphes), la société concessionnaire devra déposer à l'OFAC le règlement d'exploitation revu et adapté en conséquence, y compris l'étude d'impact sur l'environnement. Elle devra remplir toutes les obligations qui lui incombent en vertu des dispositions de l'accord sans pouvoir prétendre à une indemnisation.

Les questions suivantes se posent dans ce contexte :

1. Pourquoi le Conseil fédéral a-t-il estimé que la transposition de l'accord dans le droit suisse ne nécessitait pas l'élaboration de dispositions supplémentaires ?

2. Comment le Conseil fédéral entend-il éviter que les milieux concernés (aéroport, compagnies aériennes, riverains) doivent, en raison des mesures anticipées convenues dans l'accord, assumer des dépenses et procéder à des investissements qui pourraient s'avérer sans fondement après une éventuelle décision du tribunal ?

3. Comment une application rapide de la première et de la deuxième mesure anticipée de l'accord est-elle possible, voire acceptable sous l'angle de la sécurité ?

4. Comment a-t-on garanti qu'après le rejet de l'accord par le Parlement suisse l'application anticipée de la première et de la deuxième mesure de l'accord pourra être annulée ?

5. Comment a-t-on garanti que l'application anticipée de la première et de la deuxième mesure de l'accord pourra être annulée en Suisse ou ne devra pas être exécutée si un tribunal allemand devait constater que les dispositions d'exécution allemandes régissant l'application de l'accord doivent être abrogées ou ne doivent provisoirement pas être mises en oeuvre ?

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Remarque préliminaire

Comme le précisait déjà le message relatif à l'accord, celui-ci n'a pu être mis au point qu'à condition que soient octroyés certains allègements immédiats pour le sud de l'Allemagne. Cette exigence est le corollaire des longs délais de transition nécessaires pour traduire dans les faits la règle des 100 000 approches, à laquelle la Suisse tenait. Sur une année, les mesures anticipées touchent 10 000 à 15 000 des quelque 140 000 vols d'approche de Zurich. La procédure applicable dans les autres cas ne changera qu'en 2005.

En vertu de la Convention de Vienne du 23 mai 1969 sur le droit des traités (RS 0.111), il est possible d'appliquer par anticipation certaines dispositions d'un accord. Dans l'exercice de ses fonctions et responsabilités souveraines en politique extérieure, le Conseil fédéral peut ordonner l'application provisoire d'un accord si la sauvegarde d'intérêts suisses importants ou une situation d'urgence particulière l'exigent et s'il est impossible de suivre la procédure parlementaire d'approbation ordinaire. Cette compétence découle de l'art. 184, al. 1er, de la Constitution fédérale, sans qu'une réglementation à l'échelon de la loi soit requise (cf. rapport de la Commission politique du Conseil national du 7 mai 1999). La compétence d'approbation du Parlement ne s'en trouve nullement réduite, car on peut en tout temps mettre fin à l'application provisoire, selon l'article 25 de ladite Convention de Vienne. Ainsi, il est fait en sorte que la Suisse ne prenne pas définitivement des engagements à trop long terme sans que l'accord ait été approuvé en procédure ordinaire, voire soumis au référendum.

1. De l'article 36a de la loi sur l'aviation (LA ; RS 748.0), il ressort que la société concessionnaire de l'aéroport est obligée de s'en tenir à la législation. La concession lui a été octroyée à la condition expresse que l'accord avec l'Allemagne soit respecté et appliqué.

La transposition de l'accord dans le droit suisse ne nécessite aucune disposition supplémentaire, parce que notre pays n'établit pas de distinction entre le droit interne et le droit international. Il adopte ainsi la conception moniste du droit, qui veut que la législation du pays et le droit international forment un ordre juridique unique. Cela signifie qu'une norme internationale contraignante pour la Suisse fait partie automatiquement de l'ordre juridique interne. Point n'est besoin d'un acte spécifique de transformation, telle une loi spéciale, pour l'intégrer à la législation du pays. Il n'en résulte pas qu'une norme internationale soit toujours directement applicable en Suisse. L'applicabilité directe dépend du degré de concrétisation de la norme en question. Sont réputées posséder cette qualité les normes pouvant être "considérées dans leur contexte et à la lumière tant de l'objet que du but du traité, inconditionnelles et suffisamment précises pour produire un effet direct et s'appliquer comme telles à un cas d'espèce et constituer le fondement d'une décision concrète" (FF 1984 I 791 ; cf. aussi ATF 124 IV 23, JAAC 64.20).

La réglementation du trafic de fin de semaine fixée dans l'Accord avec l'Allemagne satisfait à ces critères.

2. L'un des motifs pour la conclusion de l'accord était d'éviter que l'Allemagne arrête des mesures unilatérales et reprenne à son compte le contrôle aérien dans la partie sud de son territoire.

Sans accord, il faut donc s'attendre à des mesures unilatérales qui impliqueront l'utilisation d'autres pistes, et cela dans une ampleur supérieure à celle qui découle des deux mesures anticipées. Il faudra consentir des investissements au moins aussi importants qu'avec la mise en oeuvre de ces deux mesures (créer ou développer les possibilités d'effectuer des approches sur les pistes 34 et 28). Même en cas de succès devant un tribunal allemand, il serait nécessaire de mettre à disposition d'autres possibilités d'approche pendant la durée du procès. On ne pourrait y renoncer que si l'effet suspensif était accordé vis-à-vis des mesures unilatérales et que l'Allemagne ne retire pas à la Suisse la compétence d'assurer le contrôle de la circulation dans l'espace aérien allemand ; en effet, sans cette compétence, des raisons de capacités exigeraient également que l'on dirige le trafic vers d'autres pistes. La revalorisation des pistes 28 et 34 au moyen d'ILS et des voies de sortie rapide est de surcroît judicieux pour renforcer la fiabilité opérationnel du hub zurichois, en particulier la sécurité en cas de conditions météorologiques défavorables. Même la variante opérationnelle qui vient d'être avancée par l'aéroport implique les mêmes investissements que ceux qui sont nécessaires à garantir la concrétisation des deux mesures anticipées de l'accord.

Voilà pourquoi il est peu probable que les investissements consentis pour l'application de l'accord soient superflus.

3. Dans l'aviation, la sécurité est l'exigence suprême, et elle n'a nullement été négligée lors des négociations pour l'accord. Tous les vols d'approche de l'aéroport de Zurich - que ce soit vers les pistes 28, 14 ou 16 - répondent à de strictes exigences internationales en la matière.

4. Les deux premières mesures anticipées pourraient être annulées en peu de temps. Il faut toutefois admettre que si la Suisse rejette l'accord, l'Allemagne choisira d'intervenir de manière unilatérale et elle exigera des restrictions aussi sévères, voire plus sévères que celles qu'impliquent ces deux mesures. Il faudra alors y obtempérer aussi longtemps qu'une instance judiciaire n'aura pas déclaré cette intervention nulle et non avenue.

5. Le règlement d'exploitation ayant été modifié en ce sens que les vols d'approche en provenance de l'est sont admis lorsque prévaut la réglementation de fin de semaine, son approbation, le 15 octobre 2002, prévoit que cette modification n'est applicable que tant et aussi longtemps que l'ordonnance allemande d'application déploie ses effets.

En cas de rejet de l'accord, si l'Allemagne reprenait à son compte, comme elle l'a annoncé, le contrôle de la circulation aérienne aujourd'hui délégué à la Suisse, les vols d'approche du nord ne permettraient peut-être pas même d'atteindre les capacités maximales actuelles, et bien moins encore de les accroître. Le cas échéant, ce seul changement exigerait donc que l'on étudie de nouvelles procédures d'approche. Or, il ne pourrait s'agir là encore que des approches depuis l'est, l'ouest ou le sud, nécessitant les investissements d'infrastructures consentis pour la mise en oeuvre de l'accord avec l'Allemagne.

Réponse du Conseil fédéral.