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Per 1. Januar 1999 treten die neuen Mehrwertsteuersätze in Kraft. Der Bundesrat hat am 3. Juni 1998 Übergangsbestimmungen zur Verordnung über die Mehrwertsteuer (MWStV) erlassen, wonach die bisherigen Steuersätze nur noch gelten, wenn für die unter dem alten Recht, also bis zum 31. Dezember 1998, erbrachten Lieferungen und Dienstleistungen spätestens "bis zum 31. März 1999 Rechnung gestellt wird".

1. Ist dem Bundesrat bekannt, dass Dienstleistungen häufig in der Form von Aufträgen erbracht werden? Gemäss OR wird darüber in der Regel erst nach Ausführung des Auftrages abgerechnet, so dass die Festsetzung eines Rechnungsstichtages vom 31. März 1999 (unter der Androhung, dass andernfalls auch 1998 und früher erbrachte Leistungen zum höheren Satz zu versteuern sind) einen unzulässigen Eingriff in Bundesprivatrecht und private Vertragsverhältnisse bedeutet?

2. Ist dem Bundesrat bewusst, dass sich die neu erlassene Übergangsbestimmung im konkreten Falle somit häufig gesetzeswidrig auswirken wird, weil der Bundesbeschluss vom 20. März 1998 keine Rückwirkung der Satzerhöhung auf vor dem 1. Januar 1999 erbrachte Leistungen vorsieht?

3. Ist dem Bundesrat bekannt, dass anlässlich der Einführung der Mehrwertsteuer per 1. Januar 1995 eine gesetzmässige und sachlich korrekte Regelung in der Weise gefunden wurde, dass Rechnungen steuerlich nach altem und neuem Recht aufzuteilen waren, zwecks steuerlicher Kontrolle indessen ein Inventar der angefangenen Arbeiten per 31. Dezember 1994 aufgestellt werden musste?

4. Ist der Bundesrat somit bereit, die Übergangsbestimmung zur MWStV zu korrigieren und erneut im Sinne der seinerzeitigen Übergangsregelung zu verfahren?

FederalCouncilResponseText

1. Weder die obligationenrechtlichen Bestimmungen über die einzelnen Vertragsverhältnisse (Art. 148ff. OR) noch jene über die kaufmännische Buchführung (Art. 957ff. OR) schreiben den Vertragsparteien vor, dass der Beauftragte erst nach Beendigung eines Auftrages Rechnung stellen darf. Dem Bundesrat kann somit nicht vorgeworfen werden, sich über Bundesprivatrecht hinweggesetzt zu haben, indem er im Übergangsrecht u. a. bestimmt, dass die bisherigen Steuersätze nur für Umsätze, auch Teilumsätze, gelten, die vor dem 1. Januar 1999 getätigt werden und für die bis zum 31. März 1999 Rechnung gestellt wird (Verordnungsänderung vom 3. Juni 1998; Ziff. II Abs. 1). Aber auch der Vorwurf, der Bundesrat habe unzulässigerweise in private Vertragsverhältnisse eingegriffen, entbehrt der Grundlage. Wohl stellt die Vertragsfreiheit eines der Grundprinzipien unseres Vertragsrechtes dar. Die in der Privatautonomie begründete Vertragsfreiheit hindert jedoch den Gesetzgeber nicht daran, gewisse Schranken aufzustellen und Bestimmungen zu erlassen, die auch Auswirkungen auf bereits bestehende Verträge haben. Andernfalls wäre es dem Gesetzgeber beispielsweise verwehrt gewesen, Dauerschuldverhältnisse, die vor dem 1. Januar 1995 eingegangen worden sind und nach diesem Zeitpunkt endigen, der Mehrwertsteuer zu unterstellen.

Im übrigen muss gerade für den Bereich der Buchführung die Möglichkeit bestehen, Vorschriften zu erlassen, die eine ordnungsgemässe und rechtsgleiche Erhebung der Umsatzsteuer sicherstellen. Aus besagtem Grund sah bereits der Bundesratsbeschluss vom 29. Juli 1941 über die Warenumsatzsteuer vor, dass die Eidgenössische Steuerverwaltung nähere Bestimmungen über die Buchführung aufstellen kann (Art. 34 Abs. 1 WUB); eine entsprechende Bestimmung findet sich auch in der Verordnung vom 22. Juni 1994 über die Mehrwertsteuer (Art. 47 Abs. 1 MWStV). In einer reichhaltigen Rechtsprechung zu dieser Delegationsnorm hat das Bundesgericht immer wieder betont, dass die Eidgenössische Steuerverwaltung auch Vorschriften über die Buchführung aufstellen darf, die über jene der kaufmännischen Buchführung im Sinne von Artikel 957ff. OR hinausgehen (ASA Bd. 58, S. 382f., ASA Bd. 46, S. 136f.; ASA = Archiv für Schweizerisches Abgaberecht). Das Gesagte muss vorliegendenfalls um so mehr gelten, als nicht die Eidgenössische Steuerverwaltung, sondern der Bundesrat - und zwar an Stelle des ordentlichen Gesetzgebers - Vorschriften über die Ausgestaltung der Buchhaltungsbelege aufgestellt hat.

2. Aus dem unter Ziffer 1 Gesagten folgt, dass der Vorwurf, die vom Bundesrat erlassene Übergangsbestimmung sei gesetzwidrig, unbegründet ist. Es trifft zu, dass der Bundesbeschluss vom 20. März 1998 über die Anhebung der Mehrwertsteuersätze keine übergangsrechtlichen Bestimmungen enthält. Das Fehlen solcher Vorschriften erklärt sich damit, dass der Bundesgesetzgeber, wie bereits beim Übergang von der Warenumsatzsteuer zur Mehrwertsteuer, dem Bundesrat eine umfassende Kompetenz einräumen wollte, das Übergangsrecht im Zusammenhang mit der Anhebung der Mehrwertsteuersätze zu regeln. Dabei steht dem Bundesrat der gleiche politische Entscheidungsspielraum zu wie dem Gesetzgeber (BGer in ASA Bd. 66, S. 642).

Bei der Verabschiedung der hier zur Diskussion stehenden Übergangsbestimmung hat sich der Verordnungsgeber an Artikel 34 Buchstabe a Ziffer 1 MWStV orientiert. Danach entsteht die Steuerforderung bei Lieferungen und Dienstleistungen im Falle der Abrechnung nach vereinbarten Entgelten mit der Rechnungsstellung, welche spätestens drei Monate nach der Erbringung der Lieferung oder Dienstleistung zu erfolgen hat. Eine gleichlautende Bestimmung enthält auch der von den beiden Räten verabschiedete Entwurf zu einem Bundesgesetz über die Mehrwertsteuer (Art. 41 Buchstabe a Ziff. 1).

Unter diesen Umständen war der Bundesrat durchaus ermächtigt, die Versteuerung der unter heute geltendem Recht erbrachten Umsätze zu den alten Steuersätzen davon abhängig zu machen, dass bis zum 31. März 1999 Rechnung gestellt wird.

3. Bereits die am 22. Juni 1994 verabschiedete MWStV, welche u. a. den Übergang von der Warenumsatzsteuer zur Mehrwertsteuer regelte, sah vor, dass Lieferungen und Dienstleistungen, die teilweise vor Inkrafttreten dieser Verordnung erbracht wurden, per 31. Dezember 1994 zu verbuchen waren (Art. 84 Abs. 4 MWStV).

Für Lieferungen von Gegenständen, die vor dem Inkrafttreten der MWStV erfolgten, wurde in Präzisierung des genannten Artikels der MWStV verlangt, dass die Rechnungen dem Empfänger nachweislich bis zum 28. Februar 1995 zugestellt wurden, ein Datum vor dem 1. Januar 1995 trugen und per 31. Dezember 1994 verbucht wurden (Broschüre "Übergang von der Warenumsatzsteuer zur Mehrwertsteuer", Ziff. 2.1.1 Bst. a, b und Ziff. 3.1.1).

Eine etwas grosszügigere Regelung fand Anwendung auf die neu der Steuer unterstellten Dienstleistungen, die teilweise vor dem Systemwechsel erbracht worden sind. Bei diesen wurde im Sinne eines einmaligen Entgegenkommens auf einen Nachweis mittels einer Faktura verzichtet. Vielmehr genügte es, den Wert der am Stichtag 31. Dezember 1994 angefangenen Dienstleistungen - im Sinne einer annäherungsweisen Ermittlung - in geeigneter, leicht überprüfbarer Weise festzuhalten und in den Geschäftsbüchern 1994 zu verbuchen (Broschüre "Übergang von der Warenumsatzsteuer zur Mehrwertsteuer", Ziff. 2.1.1 Bst. a, b und Ziff. 3.1.1). Eine solche Sonderregelung konnte den Dienstleistungserbringern jedoch nur gewährt werden, weil diese bis anhin nicht steuerpflichtig waren; es bestand also auch keine Gefahr, dass sie noch nach Jahr und Tag Wust-Abrechnungen einreichen.

Aus verschiedenen Gründen hat sich der Bundesrat nunmehr dafür entschieden, in den Übergangsbestimmungen selbst festzuschreiben, dass für die unter dem heute geltenden Recht erbrachten Umsätze bis spätestens 31. März 1999 Rechnung zu stellen ist. Zum einen soll damit vermieden werden, dass über Jahre hinweg mit alten und neuen Steuersätzen operiert werden muss, was sowohl für die Steuerpflichtigen als auch für die Eidgenössische Steuerverwaltung mit grossen Schwierigkeiten verbunden wäre. Dies haben die Erfahrungen bei früheren Steuersatzerhöhungen gezeigt. Insbesondere vermochten die Steuerpflichtigen nach zwei oder drei Jahren oftmals den Beweis nicht mehr zu erbringen, dass die zu den alten Sätzen fakturierten Teilumsätze auch tatsächlich vor dem Stichtag erbracht worden waren. In der Folge musste die Eidgenössische Steuerverwaltung immer wieder Nachbelastungen vornehmen. Aber auch aus Gründen der Rechtsgleichheit drängt es sich auf, die Lieferanten von Gegenständen einerseits und die Dienstleistungserbringer andererseits den gleichen Regeln zu unterwerfen.

Der Bundesrat hat sich demnach mit guten Grund dafür entschieden, dass Umsätze, auch Teilumsätze, die unter altem Recht erbracht worden sind, bis zum 31. März 1999 in Rechnung gestellt werden müssen. Dies erlaubt es, sämtliche mit der Steuersatzerhöhung zusammenhängenden Berichtigungen in einem einzigen Abrechnungsformular vorzunehmen. Damit ist auch Gewähr für eine wirksame Kontrolle im Zusammenhang mit dem Übergang von den alten zu den neuen Steuersätzen geboten.

4. Aufgrund des Gesagten besteht für den Bundesrat keine Veranlassung, auf die hier zur Diskussion stehende Übergangsbestimmung zurückzukommen.

Antwort des Bundesrates.