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Le Conseil fédéral est chargé de modifier l'art. 55, al. 1, let. a, de l'ordonnance sur l'impôt anticipé de manière à permettre aux communautés placées sous le régime de la copropriété et aux organisations analogues de demander le remboursement de l'impôt anticipé.

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1. La motion veut étendre aux simples communautés de copropriétaires le droit au remboursement de l'impôt anticipé, que possèdent actuellement seulement les communautés de copropriétaires par étage. Depuis le 1er janvier 2001, les communautés de copropriétaires par étage peuvent demander le remboursement de l'impôt, notamment pour leur fonds de rénovation (art. 24 al. 5 de la loi fédérale sur l'impôt anticipé, LIA ; RS 642.21 ; art. 55 al. 1 let. a de l'ordonnance sur l'impôt anticipé, OIA ; RS 642.211). Cela permet d'éviter que chaque copropriétaire dépose une demande de remboursement pour sa part au fonds. Mais le système n'est pas rigide : chaque copropriétaire par étage est assujetti aux impôts sur le revenu et sur la fortune grevant sa part au fonds de rénovation, même sans la garantie de l'impôt anticipé. Au premier abord, la demande de la motion paraît tout à fait judicieuse, mais après un examen approfondi, il apparaît que la situation est plus complexe que de prime abord, pour des raisons formelles aussi bien que matérielles.

Les considérations exposées ci-dessous expliquent d'abord pourquoi la demande de la motion ne peut pas être satisfaite par voie d'ordonnance (ch. 2 et 3). La conclusion (ch. 4) du présent avis souligne quelques questions qu'il faudrait résoudre si le Parlement voulait prendre en compte cette demande en modifiant la législation.

2. La disposition de l'art. 55, al. 1, let. a, OIA a été adaptée le 22 novembre 2000, suite à une modification de l'art. 24, al. 5, LIA décidée le 23 juin 2000 par le Parlement, modification qui instaurait les bases du remboursement de l'impôt anticipé pour les communautés de copropriétaires par étage. Ces modifications entrées en vigueur le 1er janvier 2001 se fondent sur l'initiative parlementaire Widrig du 17 mars 1998 (98.407) qui demandait que l'art. 24, al. 5, LIA soit précisé de telle manière que les communautés de copropriétaires par étage aient droit au remboursement de l'impôt anticipé. Ce remboursement porte principalement sur l'impôt anticipé grevant le rendement du fonds de rénovation.

3.a Une disposition d'une ordonnance d'exécution ne peut porter que sur des éléments qui font déjà l'objet d'une disposition légale (principe de la suprématie de la loi). L'introduction d'une prescription dans une ordonnance d'exécution ne permet en effet pas de modifier une loi. De plus, il est nécessaire d'avoir une base légale formelle, que ce soit pour la perception de l'impôt ou pour son remboursement (principe de la légalité des impôts). Pour ce qui est des normes de délégation, le principe selon lequel le législateur doit déterminer au moins l'objet et la période de taxation, mais aussi et surtout le cercle des contribuables (et donc des personnes ayant droit au remboursement de l'impôt) est toujours applicable. Dans le cas qui nous occupe, force est de constater que l'art. 55, al. 1, let. a, OIA limite le droit au remboursement aux communautés de copropriétaires par étage, parce que la disposition (légale) de l'art. 24, al. 5, LIA sur laquelle elle se fonde nomme expressément (et seulement) les copropriétaires par étage et ne mentionne pas les autres communautés de copropriétaires (pour la différenciation, cf. ch. 3.d, ci-dessous). D'après le texte de la réglementation légale, le Conseil fédéral n'a pas le droit de modifier l'art. 55, al. 1, let. a, OIA dans le sens de la motion.

3.b Dans le cadre des discussions sur l'initiative parlementaire Widrig, le Conseil fédéral s'est toujours refusé à accorder le droit au remboursement de l'impôt anticipé aux communautés de copropriétaires par étage, notamment pour les raisons suivantes : attribuer le droit au remboursement aux communautés non imposables plutôt qu'aux propriétaires par étage imposables irait à l'encontre de la fonction de garantie de l'impôt anticipé, d'une part, et accorder un droit au remboursement aux communautés de copropriétaires par étage créerait un risque de double remboursement (avec remboursement à la communauté et au copropriétaire), d'autre part.

3.c Ces considérations étaient connues des Chambres fédérales lorsqu'elles ont pris la décision, le 23 juin 2000, de modifier l'art. 24, al. 5, LIA. Ainsi, la Commission de l'économie et des redevances du Conseil national a précisé dans son rapport du 26 octobre 1999 sur l'initiative Widrig adressé au Conseil national (FF 2000 580) que "le remboursement aux copropriétaires est certainement, du point de vue de la philosophie de l'impôt anticipé et de la systématique juridique, la pratique correcte. Du point de vue des conséquences pour les recettes fiscales, l'avantage du système actuel est en revanche négligeable. La commission est, par conséquent, de l'avis qu'un certain pragmatisme doit régner en la matière ...." D'après les travaux préparatoires, il est clair que la décision prise le 23 juin 2000 par les chambres concernant le remboursement de l'impôt aux communautés de copropriétaires par étage était avant tout dictée par une volonté de simplifier la procédure en prenant en compte l'éventualité d'une absence de déclaration individuelle des copropriétaires (cf. aussi BO 2000 N 21s.; BO 2000 E 357s.). En conclusion, on constate donc que tout au long de la procédure, soit du dépôt de l'initiative Widrig le 17 mars 1998 à la décision des Chambres fédérales du 23 juin 2000 en passant par les débats parlementaires, il a toujours (et uniquement) été question des communautés de copropriétaires par étage, jamais des simples communautés de copropriétaires. Par conséquent, il n'y a pas de raison, au vu de l'historique de la modification de l'art. 24, al. 5, LIA, de modifier l'ordonnance dans le sens préconisé par la motion.

3.d Pour appuyer la réglementation actuelle qui restreint le droit au remboursement aux communautés de copropriétaires par étage, on peut souligner que la propriété par étage est un type très spécifique de propriété. Il diffère des autres types de propriété dans le sens où la part du copropriétaire lui donne un droit particulier et exclusif de jouissance, de gestion et d'aménagement sur certaines parties d'un bâtiment. De plus, la communauté de copropriétaires par étage possède, de par la loi, l'exercice de certains droits civils que n'ont pas les autres formes de copropriété dans le domaine de l'administration commune. Elle peut en effet acquérir, en son nom, les avoirs résultant de sa gestion, notamment les contributions des copropriétaires et les disponibilités qui en sont tirées, comme le fonds de rénovation (art. 712l al. 1 CC). Par contre, le copropriétaire ne peut pas disposer de la part qu'il a versée au fonds de rénovation (créé par règlement ou par décision prise à la majorité), ni demander sa restitution ; il ne peut pas non plus demander la dissolution du fonds. La personne qui acquiert une part dans une copropriété par étage acquiert du même coup les droits et les obligations du vendeur, y compris ceux qui concernent le fonds de rénovation. Enfin, l'exercice des droits civils (même restreint) que possède la communauté de copropriétaires par étage a été un des arguments avancés lors des débats des chambres sur l'initiative Widrig pour justifier le droit des communautés de copropriétaires par étage au remboursement de l'impôt anticipé sur le rendement du fonds de rénovation. Cet argument n'est cependant pas valable pour les autres communautés de copropriétaires ; c'est pourquoi le Conseil fédéral ne peut leur reconnaître le même droit au remboursement de l'impôt que les communautés de copropriétaires par étage.

4. Si la motion demandait l'adaptation de la LIA, et non la modification de l'OIA, les objections présentées au chiffre 3.b seraient d'autant plus pertinentes. En outre, en cas de modification de la LIA, il faudrait d'emblée laisser de côté la copropriété des biens mobiliers. Par ailleurs, il faudrait demander la preuve que le copropriétaire (usuel), tout comme le copropriétaire par étage, n'a ni le droit à une restitution (intégrale ou partielle) de sa part au fonds de rénovation ni le droit de dissoudre ce fonds. Un autre problème se poserait si les communautés de copropriétaires devaient être habilitées à demander le remboursement de l'impôt anticipé non seulement sur les rendements du fonds de rénovation mais également sur les autres rendements.

En l'état, c'est la manière d'imposer le revenu et la fortune qui n'est pas satisfaisante. En effet, la pratique concernant l'obligation de déclarer des copropriétaires par étage diffère d'un canton à l'autre. Certains cantons sont d'avis que les copropriétaires n'ont pas à déclarer leur part, car ils ne disposent pas de cet argent ; ils instaurent donc une exonération qui privilégie les copropriétaires par étage par rapport aux autres propriétaires. D'autres estiment que le propriétaire est bien la personne assujettie à l'impôt, mais qu'il peut déduire directement le rendement réalisé en tant qu'apport à l'entretien de l'immeuble. D'autres encore imposent intégralement la part du copropriétaire par étage. Ces disparités dans la pratique du droit sont gênantes : il ne serait donc pas judicieux d'étendre le droit au remboursement de la communauté des copropriétaires par étage à la simple copropriété. C'est pourquoi il faudrait inclure cette thématique dans l'élaboration d'une éventuelle modification de la loi. En outre, il conviendrait notamment de revoir l'imposition du revenu et de la fortune pour l'ensemble des communautés de copropriétaires dans le cadre des efforts visant à simplifier globalement le système fiscal.

Si cette motion était adoptée par la première chambre, le Conseil fédéral proposerait à la seconde chambre de la transformer en un mandat d'examen.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.