InitialSituation

Afin de restaurer l'équilibre financier de l'assurance-chômage, le taux de cotisation doit être relevé de 2,0 à 2,2 %, et les prestations doivent être réduites d'environ 500 millions de francs. En vue d'amortir les dettes cumulées par l'assurance, une augmentation supplémentaire de 0,1 point de pourcentage du taux de cotisation et une cotisation dite de solidarité de 1 % doivent être introduites temporairement.

Contexte

La loi du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage (LACI) a fait l'objet d'une révision importante en 1995 pour répondre à une forte augmentation du chômage au début des années 90. La création des offices régionaux de placement, a permis de professionnaliser le service de placement des personnes au chômage, de fortement axer l'assurance-chômage sur la réinsertion et de fixer le cadre légal d'une large gamme d'instruments concernant les mesures d'intégration. Depuis cette révision, l'assurance-chômage a la possibilité de réagir rapidement et de manière flexible en cas de détérioration du marché du travail. La révision du 22 mars 2002 a introduit une nouvelle stratégie de financement visant à équilibrer les recettes et les dépenses de l'assurance sur l'ensemble d'un cycle conjoncturel, en tablant, indépendamment des fluctuations conjoncturelles, sur une moyenne de 100 000 chômeurs. Or, ce chiffre s'est avéré être trop faible. En 2007, malgré la bonne conjoncture et le recul du chômage, l'assurance n'a pas pu commencer à rembourser ses dettes, lesquelles s'élèvent encore à 4,8 milliards de francs. En cas d'un ralentissement de la conjoncture, le plafond d'endettement fixé à l'art. 90c, al. 1, LACI serait vite dépassé. Selon cette disposition, le Conseil fédéral est contraint d'augmenter le taux de cotisation lorsque la dette dépasse un certain montant. De ce fait, la révision vise un rapide assainissement des finances de l'assurance-chômage.

Contenu du projet

La révision part de l'idée que l'assurance-chômage a fait ses preuves durant la dernière phase de récession et qu'il n'y a pas lieu de couper dans les prestations de base. En revanche, il est nécessaire de faire des économies là où les dispositions en vigueur ont des effets indésirables. La révision partielle vise donc les trois objectifs suivants :

équilibrer les comptes,

amortir la dette,

renforcer le principe d'assurance en éliminant les incitations indésirables et en augmentant l'efficacité des mesures de réinsertion.

Conformément à la décision du Conseil fédéral du 22 novembre 2006, ces objectifs doivent être atteints en équilibrant recettes supplémentaires et économies. La mise en oeuvre doit essentiellement reposer sur les mesures suivantes :

Prendre une moyenne de chômeurs plus élevée pour calculer le financement de l'assurance.

Augmenter le taux de cotisation de 0,2 point pour atteindre l'équilibre financier, et prévoir des mesures d'économie du même ordre de grandeur au moins.

La réduction des coûts sera avant tout mise en oeuvre par le renforcement du principe d'assurance en éliminant les incitations indésirables et en augmentant l'efficacité des mesures de réinsertion.

A titre temporaire, augmenter le taux de cotisation de 0,1 point de pourcentage et introduire une cotisation dite de solidarité de 1 % portant sur les tranches de salaires situées entre le montant maximum du gain assuré et deux fois et demie ce montant (actuellement de 126 000 à 315 000 fr.). (Source : message du Conseil fédéral)

Proceedings

Au Conseil des États, tous les camps sont convenus de la nécessité de légiférer. Le conseil est donc entré en matière sans qu'aucune autre proposition ait été déposée.

Urs Schwaller (CEg, FR), rapporteur de la commission chargée de l'examen préalable, a expliqué que l'apparition de la crise économique avait incité la commission à faire actualiser tous les chiffres du message avant d'aborder la discussion par article du projet et à demander l'établissement de trois projections de l'évolution du taux de chômage et de ses conséquences financières. Il a rappelé que ces dernières années, le taux de chômage avait systématiquement dépassé les chiffres qui avaient servi de base à la dernière révision de la LACI - soit une moyenne de 100 000 chômeurs et un taux de chômage de 2,5 % correspondant à une conjoncture " normale ". En avril 2009, ce taux a même provisoirement atteint le seuil record de 3,8 %. Si l'on se réfère aux trois projections susmentionnées, qui reposent sur différentes hypothèses quant à l'évolution du nombre de chômeurs, la dette de l'assurance-chômage passerait au mieux à 13,3 milliards de francs, au pire à 17,3 milliards de francs ces cinq prochaines années au cas où l'on ne procéderait pas à la révision prévue. D'ici la fin 2009, il faut déjà s'attendre à une importante croissance de la dette, qui s'élèvera non plus à 5 milliards, mais à 6,3 milliards de francs. La commission estime donc qu'au vu du montant de la dette accumulée, il est urgent d'agir, d'autant plus que la conjoncture continue de se détériorer. Le projet du Conseil fédéral et les propositions de la commission, qui vont plus loin, permettraient d'économiser près de 1,4 milliard de francs tant au niveau des recettes que des dépenses, ce qui constituerait un pas décisif vers un assainissement à long terme de l'assurance-chômage.

Au cours de la discussion par article, le Conseil des États a largement suivi la proposition du Conseil fédéral. Se ralliant à l'avis de la commission, il a toutefois décidé d'introduire des réductions supplémentaires de prestations.

Les propositions des représentants de la gauche, qui prévoyaient des compensations au niveau des recettes, sont restées lettre morte. Quant à la proposition de minorité déposée par Anita Fetz (S, BS) d'augmenter le taux de cotisation sur les gains assurés de 0,3 % au lieu de 0,2 % pour pouvoir procéder à des réductions de prestations modérées, elle a été rejetée par 28 voix contre 8. Egalement déposée par Mme Fetz, une autre proposition de minorité visant à fixer le taux de cotisation à 2,7 % plutôt qu'à 2,3 % jusqu'à ce que le capital propre du fonds de compensation atteigne 1 milliard de francs, a été balayée par 30 voix contre 6.

Au chapitre des prestations, le Conseil des États est allé plus loin que le Conseil fédéral sur plusieurs points. Il a par exemple décidé, par 28 voix contre 8, qu'un chômeur de moins de 30 ans devrait aussi accepter un travail qui ne tiendrait pas forcément compte de ses aptitudes ou de l'activité qu'il exerçait précédemment. Par 23 voix contre 14, il a en outre décidé que le délai d'attente avant de percevoir la première indemnité journalière serait prolongé à 10, 15 ou 20 jours - selon le montant du gain assuré - pour les personnes qui n'ont pas d'obligation d'entretien envers des enfants. Enfin, le conseil a décidé sans opposition de biffer une disposition introduite par le Conseil fédéral, prévoyant que l'assurance puisse prendre à sa charge les honoraires perçus par les organismes de microcrédit pour l'examen de demandes de la part d'assurés projetant d'entreprendre une activité indépendante.

Les députés de la Chambre des cantons n'ont laissé aucune chance aux propositions de minorité formulées par des représentants de la gauche, qui demandaient de corriger à la hausse le nombre d'indemnités journalières assurées, de revoir à la baisse la période de cotisation minimale, de continuer à assurer les gains réalisés dans le cadre d'une première participation à une mesure relative au marché du travail financée par les pouvoirs publics, et de libérer les mères sans emploi de l'obligation d'apporter la preuve des efforts fournis pour chercher du travail. La proposition individuelle de Géraldine Savary (S, VD), visant à maintenir la pratique actuelle selon laquelle les indemnités compensatoires sont prises en considération dans le calcul du gain assuré même lorsque ce calcul est basé sur un gain intermédiaire réalisé durant le délai-cadre de cotisation, n'a pas eu davantage de succès.

Au vote sur l'ensemble, le conseil a adopté le projet par 30 voix contre 8.

Au cours de son premier examen de l'objet, le Conseil national est allé encore plus loin que le Conseil des États dans les réductions de prestations de l'assurance-chômage. Il a également introduit des modifications au chapitre des recettes.

La commission chargée de l'examen préalable avait, pour divers motifs, rejeté le projet lors du vote sur l'ensemble. Elle a donc proposé au conseil de ne pas entrer en matière, formulant la proposition subsidiaire de procéder à l'examen par article si le conseil devait toutefois en décider autrement. Une minorité de la commission, emmenée par Josef Zisyadis (G, VD), a proposé de renvoyer le projet au Conseil fédéral, avec mandat d'élaborer un projet prévoyant une augmentation du financement par un relèvement du taux de cotisation à 2,4 % et par l'instauration définitive d'une cotisation dite de solidarité de 0,1 % pour les tranches de salaires situées entre le montant maximum du gain assuré et deux fois et demie ce montant.

Au terme d'un débat animé, le Conseil national a décidé d'entrer en matière par 126 voix contre 60, rejetant la proposition de renvoi par 128 voix contre 60. Par 116 voix contre 59, il a également rejeté une motion d'ordre de Roger Nordmann (S, VD), qui demandait le renvoi de l'objet à la commission pour qu'elle procède à un nouvel examen par article. Le conseil a en revanche adopté, par 112 voix contre 60, une motion d'ordre adressée par trois de ses membres (Caspar Baader (V, BL) / Pirmin Bischof (CEg, SO) / Johann Schneider-Ammann (RL, BE)) et demandant d'examiner les dispositions relatives au calcul des cotisations et au taux de cotisation - absolument cruciales pour la révision - à la fin des débats, en même temps que les mesures d'assainissement temporaires prévues dans la disposition transitoire.

En ce qui concerne la définition des conditions personnelles à remplir pour avoir droit à des prestations d'assurance, la Chambre du peuple a largement suivi la Chambre des cantons. Elle a par exemple approuvé, par 114 voix contre 65, la décision selon laquelle un chômeur de moins de 30 ans doit aussi accepter un travail ne tenant pas compte de ses aptitudes ou de l'activité qu'il exerçait précédemment. La proposition de la majorité, qui visait à exclure du champ d'application de cette disposition les personnes ayant charge de famille, de même que les propositions de minorité qui demandaient d'appliquer cette mesure uniquement aux jeunes adultes de moins de 25 ans, voire d'y renoncer, ont été balayées. Quant aux deux propositions de minorité déposées par Susanne Leutenegger Oberholzer (S, BL), qui prévoyaient d'une part de libérer les mères sans emploi, durant les 14 semaines suivant l'accouchement, de l'obligation de fournir la preuve des efforts fournis pour chercher du travail, et d'autre part d'assouplir l'obligation de rechercher un emploi pour les travailleurs de 60 ans et plus, elles ont été rejetées beaucoup moins nettement, par 93 voix contre 84 et 103 voix contre 86.

Sur la question du délai d'attente avant de percevoir la première indemnité journalière, le Conseil national s'est également rallié à l'avis du Conseil des États : ce délai sera prolongé pour les personnes qui n'ont pas d'obligation d'entretien envers des enfants, atteignant 10, 15 ou 20 jours selon le montant du gain assuré. Une minorité de la commission, emmenée par Jean-Claude Rennwald (S, JU), a proposé de maintenir pour tous les assurés le délai d'attente de 5 jours actuellement en vigueur, proposition que le conseil a rejetée par 116 voix contre 69. Les députés ont en revanche adopté la proposition d'une autre minorité, emmenée par Peter Spuhler (V, TG), réclamant la prolongation de ce délai pour d'autres groupes de personnes. Par 98 voix contre 87, ils ont ainsi étendu à 260 jours au moins cette période d'attente pour les personnes sortant de formation.

Le conseil a procédé à d'autres modifications quant au montant de l'indemnité journalière et au nombre maximum d'indemnités. Par 93 voix contre 88, il a adopté la proposition d'une minorité de la commission emmenée par Johann Schneider-Ammann (RL, BE), laquelle prévoyait de réduire de 5 % le montant des indemnités journalières une fois que l'assuré en a perçu 260 ou, selon le cas, 330. Il a en outre décidé, par 123 voix contre 64, de suivre la majorité de la commission sur sa proposition de limiter le nombre d'indemnités journalières de telle sorte qu'un assuré ait droit à 400 indemnités au plus s'il justifie d'une période de cotisation de 18 mois et qu'il est âgé d'au moins 30 ans ou qu'il a la garde d'un ou de plusieurs enfants, et à 520 indemnités au plus s'il justifie d'une période de cotisation de 24 mois et qu'il est âgé de 55 ans ou plus. Sur ce point, les députés ont rejeté plus nettement la proposition de diminuer le nombre d'indemnités journalières tout en prolongeant la période de cotisation nécessaire, émanant de représentants de la droite, que celle de maintenir le droit en vigueur, déposée par des représentants de la gauche. Enfin, le conseil a adopté par 123 voix contre 65 une proposition de la commission visant à ce que les personnes qui n'ont pas d'obligation d'entretien envers des enfants n'aient droit, jusqu'à l'âge de 25 ans, qu'à 130 indemnités journalières au plus.

Le Conseil national a par ailleurs décidé, par 103 voix contre 53, de durcir les dispositions pénales, de telle sorte que toute obtention frauduleuse ou tout octroi frauduleux de prestations d'assurances soit également susceptible de donner lieu à une peine d'emprisonnement pouvant aller jusqu'à six mois, au lieu de la simple peine pécuniaire de 180 jours-amende prévue par le Conseil fédéral et le Conseil des États.

Pour finir, la Chambre basse s'est penchée sur la question des recettes, et notamment sur le calcul des cotisations et le taux de cotisation. Rejetant quatre propositions de minorité émanant pour trois d'entre elles de la gauche et pour une de la droite, qui visaient respectivement à augmenter davantage le taux de cotisation ou, au contraire, à le réduire, le Conseil national s'est rallié par 120 voix contre 62 à la proposition de la majorité et donc à l'avis du Conseil fédéral et du Conseil des États : le taux de cotisation sera de 2,2 % jusqu'au montant maximum du gain mensuel assuré dans l'assurance-accidents obligatoire. Une minorité de la commission, emmenée par Hans Kaufmann (V, ZH), proposait d'astreindre à l'obligation de cotiser uniquement les personnes ayant droit aux prestations. Cette proposition a été rejetée de justesse, par 92 voix contre 92 et avec la voix prépondérante de la présidente.

Le conseil a en revanche adopté, par 120 voix contre 60, les propositions individuelles de Caspar Baader (V, BL), Pirmin Bischof (CEg, SO) et Johann Schneider-Ammann (RL, BE), toutes trois identiques, demandant de compléter la disposition transitoire comme suit : jusqu'à la fin de l'année au cours de laquelle le capital propre du fonds de compensation atteint ou dépasse 0,5 milliard de francs, une cotisation de 1 % est prélevée sur la tranche comprise entre le montant maximum du gain assuré et deux fois et demie ce montant. Il a également approuvé, par 120 voix contre 70, l'insertion d'un autre complément dans la disposition transitoire, proposée par les mêmes députés : jusqu'à ce que l'objectif de 0,5 milliard de francs soit atteint, autrement dit tant que la disposition précédente est en vigueur, la compétence du Conseil fédéral d'augmenter le taux de cotisation est rabaissée à 0,3 point de pourcentage au maximum, et celle de prélever une cotisation de 1 % sur la tranche de salaire située entre le montant maximum du gain assuré et deux fois et demie ce montant est supprimée.

Au vote sur l'ensemble, le Conseil national a adopté le projet par 119 voix contre 61.

Lors de l'élimination des divergences, le Conseil des États s'est rallié sur de nombreux points aux décisions du Conseil national, même si, sur certaines de ces divergences, la Chambre haute a maintenu ses décisions antérieures, ou modifié les propositions du Conseil national. Elle a ainsi rejeté, sans contre-proposition, les propositions du Conseil national concernant les délais d'attente spéciaux. De même, le conseil a rejeté la disposition adoptée par la Chambre basse qui prévoyait de réduire de 5 % le montant des indemnités journalières dès que l'assuré aurait perçu 260 indemnités (ou, selon le cas, 330), considérant qu'une réduction des indemnités des chômeurs de longue durée serait injuste, lorsqu'un assuré, malgré tous ses efforts, ne parvient pas à trouver un emploi.

Sur la question du nombre maximum d'indemnités, la majorité de la commission proposait d'accepter les catégories proposées par le Conseil fédéral et, contrairement au Conseil national, de ne pas restreindre le droit aux indemnités des personnes qui ont moins de 30 ans et n'ont pas la garde d'un ou de plusieurs enfants. Elle proposait en outre une solution de compromis pour les personnes de moins de 25 ans et n'ayant pas d'obligation d'entretien envers des enfants : alors que le Conseil national limitait leur droit aux prestations à 130 indemnités, la commission a proposé un nombre maximum de 200 indemnités. Une minorité de la commission, emmenée par la conseillère aux États Anita Fetz (S, BS), rejetait ce compromis, proposant de biffer purement et simplement le nouvel alinéa, afin de ne pas restreindre davantage les droits de ce groupe d'âge. Cette minorité considérait en effet que les jeunes devaient avoir droit aux mêmes prestations que les travailleurs plus âgés, sans être désavantagés du seul fait de leur âge, d'autant plus qu'en période de crise ils sont particulièrement touchés par le chômage. La proposition de la majorité l'a cependant emporté, par 29 voix contre 12.

Enfin, la Chambre haute a renoncé à introduire, comme le proposait le Conseil national, une peine d'emprisonnement de six mois au plus afin de sanctionner l'obtention frauduleuse de prestations ; elle a en effet considéré qu'afin de garantir la cohérence de la législation, cette nouvelle disposition devrait, le cas échéant, figurer dans le Code pénal. Le conseil s'est donc prononcé en faveur du maintien du texte proposé par le Conseil fédéral.

À l'issue d'un débat spécial sur la question du chômage, le Conseil national s'est à nouveau penché longuement sur les dispositions contestées par le Conseil des États, pour finir par se rallier à ses propositions. C'est ainsi par 120 voix contre 53 que le Conseil national a suivi la Chambre haute en renonçant à réduire le montant des indemnités de 5 % dès que l'assuré a perçu 260 indemnités (ou 330, selon le cas). Il a également renoncé, quoiqu'à une faible majorité de 94 voix contre 86, à son projet d'imposer des délais d'attente spéciaux. Le Conseil national a également rejoint le Conseil des États sur la question de savoir s'il convenait de limiter le droit aux prestations des personnes de moins de 30 ans et n'ayant pas d'obligation d'entretien envers des enfants, en adoptant, par 96 voix contre 82, une proposition de minorité déposée par le conseiller national Jean-Claude Rennwald (S, JU), qui demandait de renoncer à cette limitation en fonction de l'âge. Par ailleurs, le conseil a décidé, sur une proposition individuelle du conseiller national Pirmin Bischof (CEg, SO), de se rallier à la solution de compromis du Conseil des États pour les personnes de moins de 25 ans et n'ayant pas d'obligation d'entretien, en limitant leur droit aux indemnités à 200 jours au plus ; cette décision a été prise en deux étapes, d'abord par 100 voix contre 81, face à la proposition de la majorité, puis par 121 voix contre 61, face à la proposition de la minorité. Des divergences ont cependant subsisté sur deux points : la Chambre basse a en effet maintenu ses décisions antérieures à propos de la communication de données aux autorités chargées des questions relatives aux étrangers et à propos des dispositions pénales applicables en cas d'abus.

Le Conseil des États a éliminé ces deux dernières divergences en se ralliant sans débat aux décisions de la Chambre basse.

Au Conseil national, le groupe UDC s'est dit mécontent du projet final et il a annoncé qu'au vote final, la majorité de ses membres s'abstiendraient. Les représentants de la gauche ont fait part de leur opposition de principe à cette révision de la LACI et ont annoncé qu'en cas d'adoption du projet, ils lanceraient un référendum, en collaboration avec les syndicats.

Au vote final, la loi a été adoptée par 32 voix contre 12 au Conseil des États et par 91 voix contre 64 et 37 abstentions au Conseil national.

Le projet a été accepté par le peuple le 26 septembre 2010 par 53,4 % des votants.