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Le Conseil fédéral et le Tribunal fédéral ont jusqu'ici été d'avis que le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels avait exclusivement le caractère d'un programme, de sorte que les droits qu'il prévoit ne pouvaient être invoqués par les citoyens pour engager une action devant les tribunaux. Les autorités fédérales ont notamment avancé cette thèse lorsque les citoyens ont exigé que l'on renonce à majorer les taxes d'études universitaires.

En 1998, le Comité des droits économiques, sociaux et culturels des Nations Unies ne s'est pas contenté, lors de l'examen du premier rapport de la Suisse sur l'application du pacte, de dire qu'il ne partage pas l'opinion de la Suisse selon laquelle le pacte ne contient que des principes et des objectifs à caractère de programme, et non des obligations juridiques qui devraient être transposées dans le droit national ; dans le rapport publié à cette occasion, au chiffre 25, le comité a invité la Suisse à prendre des mesures pour que le pacte acquière une pleine validité juridique, et afin que les droits qui y sont énumérés soient intégralement transposés dans le système juridique suisse. Un an plus tard, après un débat approfondi auquel ont participé de nombreux experts, dont des Suisses, le comité a complété son observation générale et précisé ce qui suit en relation avec l'article 13 (droit à l'éducation):

"L'expression 'l'instauration progressive de la gratuité' signifie que les États doivent certes donner la priorité à la gratuité de l'enseignement primaire, mais qu'ils ont aussi l'obligation de prendre des mesures concrètes en vue d'assurer à terme la gratuité de l'enseignement secondaire et de l'enseignement supérieur." Le comité a souligné, par ailleurs, que l'exigence de la gratuité "ne souffre aucune équivoque" et montré par là que la "gratuité" ne saurait être remplacée par des bourses d'études ou d'autres prestations en faveur des étudiants.

Quelles conséquences le Conseil fédéral tire-t-il de ces déclarations et recommandations du comité et qu'a-t-il entrepris, ou que compte-t-il entreprendre, afin que les citoyens puissent invoquer devant les tribunaux les droits qui sont contenus dans le pacte, et pour faire en sorte que la Confédération et les cantons concrétisent dans un délai raisonnable l'obligation de garantir le droit à une éducation gratuite ?

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Le Comité des droits économiques, sociaux et culturels (ci-après "le comité") est l'organe de supervision de la mise en oeuvre du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (ci-après "Pacte I"). La Suisse a ratifié le Pacte I le 18 juin 1992 et il est entré en vigueur le 18 septembre 1992. Le comité a examiné le rapport initial concernant le Pacte I présenté par la Suisse conformément à ses obligations les 20 et 23 novembre 1998 ; il a adopté les observations finales le 3 décembre 1998.

Dans ces observations, le comité suggère à la Suisse de prendre les mesures voulues pour donner plein effet juridique au Pacte I, afin que les droits qui y sont visés soient pleinement intégrés dans le système juridique (pt 25).

Simultanément, le comité note avec satisfaction que le Pacte I commence à être accepté comme faisant partie intégrante du système juridique suisse (pt 4) et note que l'application effective du Pacte I en Suisse n'est pas entravée par des difficultés ou des facteurs significatifs (pt 8).

Dans son message du 30 janvier 1991 sur l'adhésion de la Suisse aux deux Pactes internationaux de 1966 (FF 1991 I 1141), le Conseil fédéral constate - en tenant compte des travaux préparatoires et de la doctrine - que "les dispositions du Pacte I ne créent en principe pas de droits subjectifs et justiciables, sauf d'éventuelles rares exceptions". Le Pacte I prévoit que les droits qu'il protège sont destinés à être réalisés progressivement. Le Tribunal fédéral a eu l'occasion de réaffirmer récemment que les dispositions du Pacte I n'étaient pas directement applicables (arrêt 2P.273/1999 du 20 septembre 2000). Il a ainsi confirmé sa jurisprudence, selon laquelle les obligations de droit international contenues dans le Pacte I sont en principe de nature programmatoire et ne s'adressent pas aux particuliers, mais au législateur (ATF 120 1994 la du 11 février 1994, ATF 122 I 101 du 24 mai 1996).

Concernant l'instauration progressive de la gratuité de l'enseignement supérieur, le Tribunal fédéral, dans ce même arrêt, estime que le législateur dispose du choix des moyens pour réaliser l'objectif visé, qui est de rendre les études supérieures accessibles à tous. Cet objectif peut être atteint par d'autres moyens que par l'instauration progressive de la gratuité des études, le terme "notamment" n'indiquant que l'un des moyens possibles.

En l'occurrence, le Conseil fédéral constate qu'il n'y a pas d'éléments changeant cette situation.

De plus, le Conseil fédéral ne saurait se substituer aux autorités judiciaires de notre pays pour interpréter une disposition du Pacte I. Au même titre que les cantons, le Conseil fédéral est tenu par l'interprétation jurisprudentielle susmentionnée.

Il confirme ainsi sa position de principe maintes fois affirmée depuis le message de 1991.

Le Conseil fédéral a déjà eu l'occasion de déclarer que les observations du comité, accompagnées de suggestions et de recommandations, n'ont pas de force juridique obligatoire (réponse à la question ordinaire Grendelmeier 97.1039, Pacte des Nations Unies I. Réintroduction des écolages dans les écoles moyennnes dans le canton de Zurich).

Cependant, le Conseil fédéral est particulièrement soucieux de répondre au maximum de ses capacités aux demandes et suggestions du comité. Il reste néanmoins limité par son domaine de compétence tel que défini par la constitution. Le cas échéant, ce sont les cantons qui sont tenus - dans leurs domaines de compétence - de transposer et d'exécuter les obligations de droit international public que la Suisse a contractées. Il peut leur être demandé d'adapter leurs législations. La Confédération peut rappeler aux cantons de respecter les exigences liées à l'exécution de traités internationaux, ceci dans le cadre de sa compétence générale de surveillance. Parmi les moyens d'action à sa disposition figure l'élaboration de circulaires, d'avertissements et de directives.

Dans le domaine de l'article 13 du Pacte I, le Conseil fédéral a adressé, en août 1997, une circulaire aux cantons rappelant les obligations découlant de cet article. Dans cette circulaire, le Conseil fédéral rappelait aux cantons le contenu de leurs obligations en la matière ; il spécifiait également quelles étaient les tâches revenant aux cantons pour assurer la mise en oeuvre de cette disposition spécifique du Pacte I, notamment pour ce qui touche l'enseignement primaire, d'une part, et l'enseignement secondaire et supérieur, d'autre part. Ce faisant, le Conseil fédéral a pleinement rempli ses obligations.

L'incorporation des buts sociaux dans la nouvelle Constitution fédérale répond en grande partie aux préoccupations du comité. A titre d'exemple, dans le cas du droit à l'éducation, la préoccupation du comité portait sur la question de la reconnaissance de ce droit au niveau constitutionnel (pt 11). L'article 19 de la nouvelle Constitution fédérale répond à ce souci.

Réponse du Conseil fédéral.