InitialSituation

Le projet comprend d'une part l'approbation des protocoles d'amendement de la Convention de Paris et de la Convention complémentaire de Bruxelles sur la responsabilité civile dans le domaine de l'énergie nucléaire ainsi que le Protocole commun les concernant, et d'autre part la révision totale, dans ce contexte, de la loi sur la responsabilité civile en matière nucléaire.

Situation

La loi fédérale du 18 mars 1983 sur la responsabilité civile en matière nucléaire (LRCN, RS 732.44) actuellement en vigueur contient les principes suivants :

- concentration de la responsabilité sur l'exploitant d'une installation nucléaire ;

- responsabilité causale de l'exploitant d'une centrale nucléaire ;

- responsabilité illimitée de l'exploitant ;

- couverture d'assurance privée et celle de la Confédération à concurrence d'un milliard de francs.

Les conventions internationales de Paris et de Bruxelles relatives à la responsabilité civile dans le domaine nucléaire, déjà en vigueur à l'époque, prévoyaient une responsabilité financière limitée à un montant de couverture d'environ 520 millions de francs. C'est pourquoi le Conseil fédéral et le Parlement avaient renoncé sciemment à ratifier ces conventions.

Révision des conventions de Paris et de Bruxelles sur la responsabilité civile dans le domaine de l'énergie nucléaire

Ces deux conventions internationales ont été révisées entre 1998 et 2004. Cette révision a notamment conduit à l'abandon de la responsabilité limitée et à la fixation d'un montant minimal de couverture en dessous duquel les États parties ne peuvent pas aller, mais qui peut très bien être dépassé. Le système d'indemnisation mis sur pied par les conventions de Paris et de Bruxelles prévoit les trois tranches suivantes :

- 1ère tranche : 700 millions d'euros (env. 1050 millions de francs) tirés des ressources des exploitants, respectivement de leur assurance ;

- 2e tranche : 500 millions d'euros (env. 750 millions de francs) tirés des ressources de l'État dans lequel est situé l'installation nucléaire ou à charge de l'exploitant responsable ;

- 3e tranche : 300 millions d'euros (env. 450 millions de francs), à charge de tous les États parties aux conventions, selon une clé de répartition.

La Suisse a signé le 12 février 2004, sous réserve de ratification, les protocoles d'amendement de la Convention de Paris et de la Convention complémentaire de Bruxelles.

Révision totale de la loi sur la responsabilité civile en matière nucléaire

Les principaux éléments du projet de révision de la LRCN sont les suivants :

- reprise dans le droit suisse des conventions de Paris et de Bruxelles sur la responsabilité civile en matière nucléaire (nouveau) ;

- concentration de la responsabilité exclusivement sur l'exploitant (déjà dans la LRCN actuelle) ;

- responsabilité illimitée de l'exploitant (déjà dans la LRCN actuelle) ;

- couverture d'assurance obligatoire d'un montant de 1,8 milliard de francs plus 10 % de ce montant pour les intérêts et les frais de procédure (nouveau : jusqu'à ce jour : 1 milliard de francs plus 10 % pour les intérêts et les frais de procédure) ;

- complément de 450 millions de francs correspondant à la 3e tranche prévue par les conventions de Paris et de Bruxelles, à couvrir par les États parties (nouveau) ;

- délai de prescription de 3 ans à compter du jour ou la victime a connaissance du dommage et de la personne responsable ou devrait en avoir connaissance ; délai de péremption de 30 ans à compter du jour de l'accident (déjà dans la LRCN actuelle) ;

- libération de l'exploitant de toute responsabilité dans le cas où la victime a provoqué volontairement ou par une négligence grave le dommage (déjà dans la LRCN actuelle) ;

- responsabilité pour les dommages nucléaires causés directement par un conflit armé, des hostilités, une guerre civile ou un soulèvement ; en font également partie les actes terroristes (déjà dans la LRCN actuelle) ;

- sont compris dans la notion de dommage nucléaire, le décès, les atteintes à l'intégrité corporelle et les atteintes au patrimoine (comme par le passé) ; cette notion comprend également les coûts des mesures de restauration d'un environnement dégradé ainsi que le manque à gagner directement en relation avec une utilisation de l'environnement (nouveau) ;

- compétence d'un seul tribunal pour toutes les victimes, sans égard au lieu de leur domicile ou à leur nationalité, en cas d'accident dans un des États parties (nouveau) ;

- en cas d'accident survenu dans un des États parties, garantie d'un dédommagement équivalent, sans aucune discrimination entre les victimes provenant des divers États parties (nouveau).

(Source : message du Conseil fédéral)

Proceedings

Le montant de la garantie des risques de responsabilité civile résultant de l'exploitation de centrales nucléaires a donné lieu à des débats nourris dans les deux Chambres. La majorité de la Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie (CEATE) du Conseil des États a recommandé au plénum de suivre la proposition du Conseil fédéral, qui prévoyait l'obligation pour les exploitants de centrales de s'assurer contre les risques liés à un accident pour un montant de 1,8 milliard de francs (1 milliard de francs jusqu'ici).

Le Conseil des États a tout d'abord rejeté, par 33 voix contre 11, une proposition déposée par Anita Fetz (S, BS) visant à renvoyer le projet au Conseil fédéral avec mandat, d'une part, de déterminer concrètement les dégâts potentiels que pourrait provoquer un accident nucléaire de gravité faible à très forte dans une centrale nucléaire suisse et, d'autre part, de soumettre aux Chambres un nouveau projet indiquant un montant de garantie réaliste.

Lors de la discussion par article, la Chambre haute a décidé, par 23 voix contre 17, de relever la couverture RC à 1,8 milliard de francs, comme le demandaient le Conseil fédéral et la majorité de la commission. Ce montant satisfait aux dispositions minimales prévues par les conventions internationales. Diverses voix, parmi lesquelles celle de Simonetta Sommaruga (S, BE), se sont cependant élevées pour affirmer que ce chiffre, qui influence directement les coûts de production de ce type d'énergie, reposait sur des considérations purement politiques. Dans le souci de garantir que les différents producteurs d'énergie bénéficient des mêmes conditions en matière de concurrence, une minorité de la commission - emmenée par Simonetta Sommaruga - a proposé de relever le montant de la couverture RC à 2,25 milliards de francs ; elle n'a toutefois pas été suivie au plénum. Une proposition subsidiaire d'Anita Fetz (S, BS) visait, d'une part, à augmenter cette somme à 50 milliards de francs et, d'autre part, à ce que la Confédération couvre les dommages résultant d'un accident nucléaire jusqu'à hauteur de 500 milliards de francs au moins ; elle a été rejetée par 27 voix contre 9.

Le conseiller fédéral Moritz Leuenberger a indiqué que la proposition établie par son département (DETEC) à l'intention du Conseil fédéral prévoyait une couverture de 4 milliards de francs, mais que ce chiffre a ensuite été ramené à 2,25 milliards dans le texte mis en consultation. Il a également précisé que la décision de baisser encore ce montant pour le fixer à 1,8 milliard de francs dans le projet soumis au Parlement a pour but de favoriser, dans une moindre mesure, l'énergie nucléaire, qui est l'un des quatre piliers de la politique énergétique du Conseil fédéral.

Au Conseil national, Rudolf Rechsteiner (S, BS) a demandé, au nom d'une minorité rose-verte de la CEATE, le renvoi du projet au Conseil fédéral avec mandat de présenter une couverture légale obligatoire qui, contre le paiement d'une prime, couvre les dommages jusqu'à hauteur de 500 milliards de francs ; lorsque le montant des dommages dépasse celui de la couverture proposée sur le marché, la Confédération doit fournir la couverture d'assurance contre le versement d'une prime conforme au marché. Après avoir précisé que l'énergie atomique est, à l'heure actuelle, la plus subventionnée, Rudolf Rechsteiner a étayé sa demande en citant une étude de l'Office fédéral de la protection civile, qui a montré qu'un accident de l'ampleur de celui de Tchernobyl, s'il survenait à Gösgen ou Leibstadt, entraînerait des coûts estimés à 4200 milliards de francs : une garantie de 1,8 milliard de francs couvrirait donc moins de un pour mille du montant total des dégâts. Le camp bourgeois s'est élevé contre toute instrumentalisation de la question de la responsabilité civile dans le débat sur l'énergie nucléaire. S'exprimant au nom du groupe UDC, Hans Killer (V, AG) a rappelé que le projet a pour objectif d'adapter aux normes internationales les principes s'appliquant à la responsabilité civile des centrales nucléaires suisses. Il a souligné qu'un montant de la couverture porté à 500 milliards de francs saperait la compétitivité des centrales et porterait préjudice à l'économie. Werner Messmer (RL, TG), porte-parole du groupe libéral-radical, a indiqué que le plafonnement de la garantie se fonde principalement sur une analyse politique, puisqu'il est impossible de cerner tous les cas de figure.

Le Conseil national a accepté, par 116 voix contre 65, d'entrer en matière sur le projet. Un clivage s'est opéré entre les groupes libéral-radical et UDC (favorables) et les groupes des Verts et des socialistes (défavorables). Quant aux membres du groupe CEg, ils ont voté aux trois quarts pour l'entrée en matière.

Lors de la discussion par article, plusieurs députés du camp rose-vert ont déposé des propositions visant, d'une part, à augmenter le montant de la couverture d'assurance et, d'autre part, à faire passer de 30 à 60 ans le délai de prescription pour les demandes de dommages-intérêts. Toutes ont été rejetées par une majorité bourgeoise dans une proportion de 2 contre 1.

Une minorité rose-verte emmenée par Roger Nordmann (S, VD) souhaitait compléter l'art. 3 de la loi fédérale sur la responsabilité civile en matière nucléaire par une disposition visant à ce que l'entreprise ou le groupe d'entreprises qui contrôle l'exploitant d'un point de vue de l'organisation ou d'un point de vue économique, directement ou indirectement, réponde lui aussi de manière illimitée des dommages nucléaires ; l'objectif était qu'une entreprise détenant des participations dans une centrale nucléaire ne fasse pas qu'encaisser les bénéfices, mais réponde également des risques. La minorité a souligné que ces conditions sont déjà remplies par Beznau I, Beznau II et Mühleberg, exploitées par la société mère ; par contre, Gösgen et Leibstadt sont exploitées par des filiales, sociétés anonymes de droit privé : ces dernières répondent d'éventuels dommages uniquement dans les limites de leur capital propre. Le droit d'assigner demandé par la minorité permettrait d'augmenter sensiblement la couverture des dégâts entraînés par un accident à Leibstadt ou Gösgen, puisqu'il serait possible, le cas échéant, de faire appel au capital propre des entreprises détenant des participations dans ces centrales. Opposés à cette mesure, des représentants de la majorité et le conseiller fédéral Moritz Leuenberger ont avancé comme argument qu'une telle disposition viderait de sa substance la notion même de société anonyme, qui prévoit que l'actionnaire n'est responsable des engagements de la société que jusqu'à la valeur de son apport financier à la société. La proposition de la minorité a été rejetée dans une proportion de 2 contre 1.

Le Conseil des États a adopté le projet au vote final, par 30 voix contre 2 et 9 abstentions. Au Conseil national, les groupes parlementaires bourgeois se sont massivement exprimés en faveur du projet, tandis que les Verts l'ont rejeté en bloc, accompagnés par un tiers des socialistes (les deux tiers de ces derniers se sont abstenus).

Au vote final, l'arrêté a été adopté par 30 voix contre 2 au Conseil des États et par 125 voix contre 37 au Conseil national.