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Mandaté par le SECO en novembre 1996, ATAG a procédé à une analyse des données statistiques recueillies de juin 1997 à février 1998 sur les systèmes informatiques des Offices régionaux de placement (ORP) et des caisses de chômage (Plasra et SIPAC). Ont été analysées des données comme la durée moyenne de chômage, le nombre d'assignations, le nombre de placements, le nombre de sanctions, etc.

ATAG a ensuite établi un modèle tenant compte des facteurs exogènes, étrangers aux ORP, liés au contexte économique, géographique et conjoncturel d'une région et indépendants de la volonté des collaborateurs (taux de chômage, ville ou campagne, nombre d'étrangers, nombre de demandeurs d'emploi difficilement plaçables, etc.).

Une étude détaillée des processus appliqués dans neuf ORP en 1998 ont permis à ATAG de déterminer quels facteurs endogènes étaient déterminants pour la réussite d'un ORP.

Les résultats de cette étude ont été publiés par le SECO en avril 1999. ATAG suggérait entre autre la définition d'objectifs clairs, transposables et transmissibles sans manipulation jusqu'au conseiller en personnel. Un système de rémunération incitatif devait encourager chaque collaborateur à faire de son mieux.

Le SECO a décidé d'adopter cette solution et de l'intégrer non sans certains changements au mandat de prestations 2000 et à l'accord que les gouvernements cantonaux étaient invités à signer avant la fin 1999.

La présentation aux cantons suscita quelques remous et protestations ; ce système serait injuste et peu transparent. En effet, le modèle économétrique resta pour tout le monde une boîte noire incompréhensible. Il fut donc décidé de faire valider le modèle par deux spécialistes de l'économie : le professeur Sheldon de l'Université de Bâle et son homologue genevois, le professeur Flückiger.

Le professeur Sheldon approuva le modèle presque sans réserves en octobre 1999, tandis que le professeur Flückiger émit quelques doutes quant à la fiabilité du modèle et à sa capacité de motivation des collaborateurs.

ATAG refit une analyse économétrique complète de tous les ORP sur une période d'observation allant d'avril 1998 à mars 1999. Les résultats ont été annoncés en novembre 1999 et sont maintenant basés sur quatre nouveaux critères.

Critères d'évaluation des ORP

Les quatre facteurs déterminants pour la mesure de l'efficacité d'un ORP sont maintenant :

- le nombre moyen de jours pendant lesquels les bénéficiaires dont le dossier a été annulé ont perçu des indemnités de chômage dans le délai cadre en cours (pondéré 0.5);

- le nombre d'entrées au chômage de longue durée rapporté au total des bénéficiaires de prestations (pondéré 0.2);

- le nombre d'arrivées en fin de droits rapporté au total des bénéficiaires de prestations (pondéré 0.2);

- le nombre de réinscriptions (dans les quatre mois qui suivent l'annulation de dossier) rapporté au total des bénéficiaires de prestations (pondéré 0.1).

Dans toute cette opération on perçoit que le but du SECO est d'inciter les ORP à placer le plus vite possible le plus grand nombre de chômeurs. Ce but est en soi louable. Il a malheureusement un énorme effet pervers. En distribuant des bonus et des malus financiers et en classant les divers ORP suisses selon leurs performances, on risque d'inciter, si la pondération est mal appliquée, les collaborateurs de ces ORP à trouver rapidement une place de travail à un chômeur facilement plaçable (jeune, ayant une formation professionnelle, etc.) et à se désintéresser des chômeurs difficilement plaçables (âgés, sans formation professionnelle, etc.). Il est évident que cette deuxième catégorie exige énormément de temps de la part du collaborateur ORP qui ne récoltera que des "malus" alors qu'il entreprend un travail de fond pour la réinsertion d'un cas difficile.

Cette façon de taxer le travail des collaborateurs des ORP les incite donc à ne s'occuper que des cas simples, qui à la limite sont en mesure de trouver des solutions par leurs propres moyens et qui font engranger des "bonus" à l'ORP en question.

Le Conseil fédéral n'estime-t-il pas que le but poursuivi est néfaste et qu'il faut soit abandonner ce système de classification des ORP, soit l'améliorer afin de tenir compte du temps (points supplémentaires) que les collaborateurs ORP passent pour la réinsertion de chômeurs difficilement plaçables ?

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Après deux ans de fonctionnement des Offices régionaux de placement (ORP), le Conseil fédéral a décidé de mesurer leur efficience. Une étude d'évaluation des ORP a été lancée en 1998 et a révélé :

- des différences d'efficience entre les ORP. Les bénéficiaires des meilleurs ORP ont perçu en moyenne 90 indemnités de moins que les bénéficiaires de prestations des ORP les moins performants (période de recensement des données : avril 1998 à mars 1999);

- un potentiel d'économies de plusieurs centaines de millions de francs, réalisable pour autant que tous les ORP atteignent le niveau des meilleurs.

Au vu de ces résultats et s'appuyant sur la volonté du législateur, cantons et Confédération ont décidé d'améliorer les résultats des organes d'exécution de la loi fédérale sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (ORP, services de logistique des mesures de marché du travail, autorité cantonale) en matière de réinsertion rapide et durable des demandeurs d'emploi dans le marché du travail. Après une année de travail intensif, un accord novateur vient d'être conclu entre les autorités cantonales et la Confédération.

Accord 2000 : une réinsertion rapide et durable ciblée sur les demandeurs d'emploi difficiles à placer

L'accord fixe les quatre objectifs à atteindre par les cantons et détermine les indicateurs qui mesurent le degré d'accomplissement de ces objectifs. Les autorités cantonales se rallient unanimement à ces objectifs et indicateurs pertinents qui facilitent maintenant, de par leur clarté, sensiblement le travail des cantons, des ORP et des conseillers en personnel. Notons, en marge, que d'autres éléments de l'accord (p. ex. le modèle économétrique, le système de bonus/malus) font encore l'objet de discussions.

- Objectifs :

1. réinsérer rapidement ;

2. diminuer le chômage de longue durée ;

3. diminuer le nombre d'arrivées en fin de droits ;

4. diminuer le nombre de réinscriptions au chômage.

- Indicateurs de réalisation des objectifs :

1. nombre moyen de jours pendant lesquels les bénéficiaires dont le dossier a été annulé ont perçu des indemnités de chômage dans le délai cadre en cours ;

2. nombre d'entrées au chômage de longue durée rapporté au total des bénéficiaires de prestations ;

3. nombre d'arrivées en fin de droits rapporté au total des bénéficiaires de prestations ;

4. nombre de réinscriptions (dans les quatre mois qui suivent l'annulation du dossier) rapporté au total des bénéficiaires de prestations.

Selon l'auteur de l'interpellation, ces objectifs et indicateurs inciteraient les conseillers en personnel à se désintéresser des chômeurs difficiles à placer et à se concentrer sur les demandeurs d'emploi sans difficultés particulières. Cette interprétation est erronée comme nous le prouvons ci-après :

1. De par ces quatre objectifs, l'accord incite les conseillers en personnel à se concentrer sur les demandeurs d'emploi difficiles à placer ou qui présentent ce risque. Ainsi, en parvenant à placer rapidement une personne ayant des chances réduites sur le marché du travail, le conseiller en personnel contribue fortement à diminuer le nombre d'indemnités versées à son client. À l'inverse, le conseiller en personnel qui se concentre seulement sur les cas faciles à placer voit augmenter les entrées en chômage de longue durée de ses clients et le nombre d'arrivées en fin de droits. Le nombre d'indemnités versées à ses clients est alors en moyenne élevé, ce qui va à l'encontre des objectifs de l'accord.

2. L'accord 2000 s'engage en faveur d'une réinsertion rapide et durable. Le conseiller en personnel qui se concentre sur la réinsertion à la fois rapide et durable des demandeurs d'emploi fait baisser non seulement le nombre d'indemnités de chômage versées, mais aussi le nombre de réinscriptions. La qualité et l'optique durable du placement sont mises en valeur.

3. L'accord 2000 a des effets qui dépassent les frontières de l'assurance-chômage. En effet, la prise en charge intensive des demandeurs d'emploi difficiles à placer permet de réduire le nombre de chômeurs en fin de droits à charge des autres branches d'assurances sociales et des services sociaux communaux.

Le modèle économétrique : incontournable pour comparer les résultats des ORP

L'accord 2000 incite les ORP à améliorer leurs résultats. Pour cela, il leur fournit des points de repère en comparant leurs performances. Cette comparaison est possible grâce au modèle économétrique qui annule, en quelque sorte, les influences dues aux spécificités régionales telles que situation économique et composition de la population des demandeurs d'emploi (structure d'âge, nationalité, formation des demandeurs d'emploi, etc.). Ce modèle économétrique est, dès lors, l'élément moteur de la gestion performante des ORP. Il a été soumis à une expertise conduite par deux spécialistes reconnus des questions de marché du travail, le professeur G. Sheldon (Université de Bâle) et le professeur Y. Flückiger (Université de Genève). Le modèle a également été recalculé et revérifié fin 1999 par l'entreprise Ernst & Young Consulting avec des données plus récentes (avril 1998 à mars 1999). Les résultats étaient constants, confirmant la stabilité du modèle. Notons, enfin, qu'un modèle est un reflet simplifié de la réalité.

Optimiser l'accord

Le Conseil fédéral est conscient qu'avec cet accord, la Confédération et les cantons se lancent sur une nouvelle voie qui soulève naturellement de nombreuses questions, mais qui ouvre aussi de nouveaux horizons prometteurs. Aussi, la Direction du travail du SECO et les cantons mettront ensemble l'accent, durant cette année, sur l'optimisation de cet accord et l'éclaircissement des points encore en suspens. Un projet a ainsi été initié avec les cantons pour traiter les sujets suivants : questions fondamentales, modèle économétrique, budget global, développement de l'organisation et "reporting". Les résultats de ces travaux seront communiqués aux cantons début septembre 2000 sous forme d'un rapport. Celui-ci et les premières expériences faites sur le terrain devront permettre aux parties concernées d'apporter d'éventuelles améliorations à cet accord.

Réponse du Conseil fédéral.