SubmittedText

Der Bundesrat verabschiedete am 21. August 2013 den Entwurf für ein Verhandlungsmandat über institutionelle Fragen mit der EU. EU-Recht soll dabei dynamisch übernommen werden. Bei Streitigkeiten soll der EuGH über die Auslegung der Verträge ein bindendes Gutachten verfassen. In diesem Zusammenhang stellen sich folgende dringliche Fragen:

1. Welche konkreten Rechtsauslegungsprobleme sind bei den bilateralen Verträgen aufgetreten, sodass ein neues Rahmenabkommen notwendig wird?

2. In welchen konkreten Dossiers sind Rechtsauslegungsprobleme entstanden? Wie wurden sie erledigt?

3. Wo erwartet der Bundesrat künftig Probleme bei der Rechtsauslegung?

4. Gibt es derzeit ungelöste Rechtsanwendungsfälle? Wenn ja, welche?

5. Warum bedient sich der Bundesrat weiter heimlichtuender Taktiken (Geheimgutachten, "non-papers", verengende Konsultationen) im Umgang mit diesem heiklen staatspolitischen und unsere Demokratie zutiefst betreffenden Thema?

6. Wie wird die dynamische Übernahme von EU-Recht nach Vorstellung des Bundesrates im Rahmenabkommen aussehen?

7. Für welche bilateralen Abkommen soll das Rahmenabkommen gelten?

8. Was sind die Befürchtungen des Bundesrates in Bezug auf die Personenfreizügigkeit und das Landverkehrsabkommen, dass er diese Bereiche ausnehmen will?

9. Kann er versichern, dass in diesen Dossiers keine materiellen Zugeständnisse gemacht werden?

10. Spricht die jüngste Praxis des Bundesgerichtes, dass auch nichtzwingendes Völkerrecht dem Landesrecht vorgeht, nicht dafür, dass eine Beurteilung durch den EuGH für die Schweizer Rechtsinterpretation verbindlich ist und daher selbst ein bewusster Entscheid des Parlamentes, die gesetzlichen Grundlagen entgegen der EU-Interpretation zu schaffen, keine konkreten juristischen und politischen Auswirkungen hätte?

11. Wie kommt er darauf, dass der EuGH nicht verbindlich richtet, sondern lediglich Gutachten erstellt?

12. Teilt er die Auffassung, dass ein solches Rahmenabkommen von so grosser institutioneller Tragweite ist, dass ein obligatorisches Referendum gerechtfertigt ist?

13. Mit welchen konkreten Konsequenzen hat die Schweiz zu rechnen, wenn kein institutionelles Abkommen zustande kommt?

FederalCouncilResponseText

1./3. Für den Bundesrat bleibt der bilaterale Weg das einzige europapolitische Instrument, um den Wohlstand des Landes unter Wahrung der Unabhängigkeit zu gewährleisten. Es ist also im Interesse der Schweiz, diesen bilateralen Weg zu konsolidieren. Zu diesem Zweck erweist sich eine neue institutionelle Architektur für die bilateralen Beziehungen als notwendig, um die Fragen der Übernahme der Entwicklungen des relevanten EU-Rechts, der Überwachung der Anwendung der Abkommen, der Auslegung der Abkommen sowie der Streitbeilegung zu regeln. Dank solcher Mechanismen wird die Schweiz mit der EU neue Marktzugangsabkommen abschliessen und die ständige Aktualisierung ihrer bilateralen Abkommen sicherstellen können. Auf diese Weise kann sie eine zunehmende Erosion ihres Zugangs zum europäischen Markt vermeiden, was die Folge der wachsenden Schwierigkeit wäre, die bestehenden Abkommen anzupassen und anzuwenden, sollte der Status quo fortbestehen. Ein geklärter institutioneller Rahmen wird darüber hinaus dazu beitragen, die Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU insgesamt zu verbessern.

De facto gibt es relativ wenige Probleme mit der Auslegung und Anwendung der Abkommen zwischen der Schweiz und der EU, und der Bundesrat erwartet für die Zukunft auch keine Zunahme; aber die EU verlangt, dass die institutionellen Mechanismen für solche Fälle effiziente Systeme zur Streitbeilegung vorsehen. Diese Divergenz, die zwischen 2008 und 2013 offengeblieben war, hat die Qualität der Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU in den letzten Jahren stark beeinträchtigt. Nur eine entsprechende Reform wird es erlauben, den bilateralen Weg fortzusetzen und bei Bedarf zu vertiefen.

2./4. Unterschiedliche Auffassungen werden grundsätzlich im zuständigen Gemischten Ausschuss im Konsens behandelt und bereinigt. Es kommt jedoch vor, dass in gewissen Fragen weiterhin Uneinigkeit besteht. So waren beispielsweise gewisse Elemente der flankierenden Massnahmen der Schweiz zur Personenfreizügigkeit Anlass für anhaltende Differenzen.

Eines der Ziele des neuen institutionellen Abkommens ist die Verringerung der Streitigkeiten und die Klärung ihrer Regelung. Es würde zudem nicht nur der EU, sondern auch der Schweiz zusätzliche Möglichkeiten bieten, gewisse von ihren Partnern getroffene Massnahmen anzufechten, sollte sie zur Auffassung gelangen, dass Massnahmen der anderen Vertragspartei die bilateralen Abkommen verletzen. Betreffend die flankierenden Massnahmen im Bereich der Personenfreizügigkeit enthält der Entwurf des Verhandlungsmandats überdies rote Linien, welche die Vertreter der Schweiz bei den institutionellen Verhandlungen nicht überschreiten dürfen. Ziel des Bundesrates ist es, eine Bestätigung dieser Massnahmen zu erreichen.

5. Im Rahmen internationaler Verhandlungen erfordert die Wahrung der Interessen der Schweiz eine gewisse Zurückhaltung bei der öffentlichen Kommunikation. Dennoch sind die institutionellen Gespräche zwischen der Schweiz und der EU und der entsprechende Entwurf zu einem Verhandlungsmandat Gegenstand einer offenen Kommunikation vonseiten des Bundesrates, was die von den Interpellanten verwendeten Begriffe widerlegt. Insbesondere die Bundesratsbeschlüsse zum Entwurf eines Verhandlungsmandats (Sitzungen vom 26. Juni 2013 und 21. August 2013) wurden jeweils an einer Medienkonferenz präsentiert. Informationen über diesen Mandatsentwurf und die mittelfristige Strategie des Bundesrates sind zudem auf dem Internet verfügbar. Ausserdem führt der Bundesrat gegenwärtig nicht nur die gesetzlich vorgeschriebenen Konsultationen durch (Kantone und Aussenpolitische Kommissionen des Parlamentes), sondern hat auch beschlossen, die Sozialpartner zu informieren. Daneben wurden auch die Regierungsparteien im Rahmen der Von-Wattenwyl-Gespräche auf dem Laufenden gehalten. Sobald die institutionellen Verhandlungen abgeschlossen sind, wird das Ergebnis allen interessierten Kreisen zur Vernehmlassung unterbreitet. Schliesslich werden das Parlament und als letzte Instanz das Schweizervolk in voller Kenntnis der Dinge entscheiden. Die Institutionen der direkten Demokratie werden somit vollumfänglich respektiert.

6. Der Bundesrat möchte mit einer dynamischen Übernahme von Entwicklungen des EU-Rechtsbestands eine bessere Homogenität und Rechtssicherheit der bilateralen Abkommen sicherstellen. Das bedeutet, dass jede Übernahme von neuem Acquis in ein bilaterales Abkommen weiterhin Gegenstand einer Entscheidung der Schweiz sein muss, unter Beachtung der verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Bestimmungen in Bezug auf Abschluss und Anwendung von Staatsverträgen, namentlich den Rechten von Parlament und Volk (Referendumsmöglichkeit). Eine automatische Rechtsübernahme ist somit ausgeschlossen. Voraussetzung für die dynamische Rechtsübernahme ist zudem eine angemessene Mitwirkung der Schweiz bei der Ausarbeitung dieser Regeln im Rahmen der Expertengruppen, was zu einer beträchtlichen Verbesserung führt.

7.-9. Das neue institutionelle Abkommen soll für die - bestehenden und zukünftigen - sektoriellen Abkommen in Bezug auf den Binnenmarkt der EU gelten. Dabei ist darauf hinzuweisen, dass die bestehenden Abkommen nicht neu ausgehandelt werden: Ihre Ziele, ihr Geltungsbereich und ihr Inhalt bleiben unverändert. Der Bundesrat will insbesondere die flankierenden Massnahmen zum Personenfreizügigkeitsabkommen sowie das hohe Niveau der Integration, der Effizienz und der Qualität des schweizerischen Systems des öffentlichen Verkehrs bewahren. Um diese Elemente zu sichern, sind Verhandlungsleitlinien bestimmt worden.

10. Die Frage des Verhältnisses zwischen Völkerrecht und Landesrecht war Gegenstand der Berichte des Bundesrates vom 5. März 2010 und vom 30. März 2011. Die in der vorliegenden Interpellation erwähnte jüngere Rechtsprechung des Bundesgerichtes betrifft die Übereinstimmung einer neuen Bestimmung der Bundesverfassung mit der Europäischen Menschenrechtskonvention. Sie bezieht sich auf den spezifischen Bereich der Menschenrechte und kann nicht allgemein auf das Verhältnis zwischen dereinst möglichen Auslegungsgutachten des EuGH und Bundesgesetzen im Bereich des Zugangs zum europäischen Binnenmarkt angewendet werden. Das Bundesgericht bewahrt die Möglichkeit (gemäss seiner "Schubert"-Praxis bzw. dem "PKK"-Urteil), ein späteres Bundesgesetz anzuwenden, das mit einem früheren völkerrechtlichen Vertrag der Schweiz nicht vereinbar ist, wenn das Parlament diese Unvereinbarkeit bewusst in Kauf genommen hat, unter Vorbehalt des zwingenden Völkerrechts (jus cogens) und der internationalen Menschenrechtsgarantien.

11. Nach dem künftigen institutionellen Abkommen wäre der EuGH für die Auslegung des in die sektoriellen Abkommen übernommenen EU-Rechts zuständig. Seine im Rahmen eines vom zuständigen Gemischten Ausschuss durchgeführten Streitbeilegungsverfahrens abgegebenen Gutachten wären zwar verbindlich, was die Auslegung des EU-Rechts betrifft. Sie dürfen und können aber nicht direkt durchsetzbar sein. Es läge an den Vertragsparteien, sich im Gemischten Ausschuss gestützt auf ein Gutachten des EuGH auf eine Lösung des Streits zu einigen.

12. Die Voraussetzungen für die Durchführung von fakultativen und obligatorischen Referenden über Staatsverträge sind in der Bundesverfassung (Art. 140 und 141) festgelegt. Dem obligatorischen Referendum unterstellt sind nur Abkommen über den Beitritt zu Organisationen für kollektive Sicherheit oder zu supranationalen Gemeinschaften. Das neue institutionelle Abkommen sieht keinen solchen Beitritt vor. Das Parlament wird in seinem Beschluss zur Genehmigung des institutionellen Abkommens festlegen, welches Referendum anwendbar ist. Die Bestimmung des anwendbaren Typs von Referendum kann erst mit Gewissheit vorgenommen werden, wenn der genaue Inhalt des Abkommensentwurfes bekannt ist, also nach Abschluss der Verhandlungen.

13. Kurzfristig würde das Fehlen einer institutionellen Lösung den Abschluss eines Stromabkommens oder die Verhandlungen über das Chemikalienabkommen (Reach) sehr stark erschweren. Weiter würde es auch schwierig, für die Schweiz günstige Lösungen in anderen Dossiers zu erreichen, die derzeit auf dem Tisch liegen (Kooperationsdossiers, u. a. Bildung, Forschung, Media; Steuerdossiers). Dies würde aufgrund der wachsenden Diskrepanz zwischen den Regelungen in den bilateralen Abkommen und den Entwicklungen des EU-Rechtsbestands zu einer zunehmenden Erosion des Zugangs für die Schweizer Wirtschaftsakteure zum EU-Markt führen, weil die Aktualisierung der bestehenden Abkommen nicht gesichert wäre. Längerfristig würde ohne institutionelles Abkommen der Abschluss von neuen Marktzugangsabkommen mit unserem wichtigsten Wirtschafts- und Handelspartner (2012 entfielen rund 65 Prozent des schweizerischen Aussenhandels auf die EU) praktisch verunmöglicht, was nicht im Interesse unserer Wirtschaft ist. Es kann ausserdem nicht ausgeschlossen werden, dass sich in Zukunft dringlicher Bedarf zum Abschluss neuer Abkommen ergeben wird, beispielsweise bezüglich Zugang zu Finanzdienstleistungen. Die Schweiz wäre diesfalls unter Druck, "dringend" eine institutionelle Lösung aushandeln zu müssen, was zu ungünstigen Ergebnissen führen könnte.

Deshalb ist der Verzicht auf eine Regelung für die institutionellen Fragen keine Lösung. Ein solcher Verzicht würde zu einem schleichenden Verfall unseres Marktzugangs zur EU und damit unserer wirtschaftlichen Attraktivität führen: Der Bundesrat ist überzeugt, dass wir nur mit neuen institutionellen Regeln, die unsere Rechtsordnung und unsere Souveränität respektieren, den bilateralen Weg konsolidieren und damit den Wohlstand und die Unabhängigkeit des Landes bewahren können.

Antwort des Bundesrates.