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Ist ein Referendum gegen die automatische Ausweitung der bereits abgeschlossenen bilateralen Verträge und der bilateralen Verträge II, namentlich gegen die Ausweitung des freien Personenverkehrs, möglich?

Europa will sich nach Osten ausdehnen. Zehn neue Länder - Polen, Ungarn, Tschechien, Slowakei, Slowenien, Lettland, Estland, Litauen, Malta und Zypern - werden der EU beitreten. Auf der Warteliste steht auch die Türkei. Dies ist der Gipfel, denn dieses Land hat kaum Gemeinsamkeiten mit Westeuropa.

Wenn sich Europa nach Osten erweitert, hat die Schweiz keine andere Wahl, als dies zur Kenntnis zu nehmen. Die Schweiz hat aber mit der EU bilaterale Verträge abgeschlossen. Verträge, die gezwungenermassen auf die neuen Mitglieder ausgedehnt werden müssen.

Der Bundesrat handelt zurzeit bereits die bilateralen Verträge II aus, ohne zu wissen, wie sich die bereits geschlossenen Verträge auswirken. Überdies stehen, wie aus den Zielen des Bundesrates hervorgeht, die bilateralen Verträge II zuoberst auf der Zielliste des Bundesrates für das Jahr 2003. Vermutlich müssen die bilateralen Verträge II mit allen Mitgliedern der EU, also auch mit den zehn neuen, ausgehandelt werden.

Wenn nun die bilateralen Verträge auf die erweiterte EU angewendet werden müssen, heisst das, dass die sieben Verträge - namentlich der problematischste unter ihnen, derjenige über den freien Personenverkehr - auch für die zehn neuen Mitgliedländer gelten. Wir müssen also Personen aus Slowenien, aus Polen und sogar aus der Türkei - falls sie EU-Mitglied wird - freien Zugang gewähren. Selbstverständlich müssen wir den freien Personenverkehr mit all diesen Ländern nicht von einem Tag auf den anderen einführen - dies fehlte uns gerade noch -, sondern nach den Modalitäten, die mit den einzelnen Ländern ausgehandelt werden.

Deshalb stelle ich folgende Fragen:

1. Beabsichtigt der Bundesrat die bilateralen Verträge und die bilateralen Verträge II, namentlich den problematischen über den freien Personenverkehr, die auf die neuen EU-Mitglieder ausgedehnt werden müssen, dem fakultativen Referendum zu unterstellen?

2. Falls ein Referendum zustande käme und die Abstimmung gewonnen würde, würden dann bereits abgeschlossene Verträge, einschliesslich der bilateralen Verträge II, hinfällig?

FederalCouncilResponseText

1. Bei den Verträgen der EU mit der Schweiz, welche von der EU in eigener Kompetenz abgeschlossen werden, bleiben die Vertragsparteien bei der Erweiterung der EU nominell die gleichen (die Schweiz und die EU), und es kommt zu keiner Veränderung der vertraglichen Verpflichtungen. Somit stellt sich bei solchen Verträgen die Frage nach einem Referendum nicht.

Anders verhält es sich beim Freizügigkeitsabkommen von 1999, welches sowohl von der EU als auch von den einzelnen Mitgliedstaaten abgeschlossen worden ist. Mit Bezug auf dieses Abkommen hält der diesbezügliche Genehmigungsbeschluss vom 8. Oktober 1999 (BBl 1999 8764) - angenommen an der Volksabstimmung vom 21. Mai 2000 - in seinem Artikel 2 Buchstabe b unzweideutig das Folgende fest:

"Die Bundesversammlung entscheidet mit einem Bundesbeschluss, der dem Referendum untersteht, ....

(b) über die Ausdehnung des Abkommens über die Freizügigkeit auf Staaten, die bei dessen Genehmigung nicht zur Europäischen Gemeinschaft gehören."

Die Ausdehnung des Freizügigkeitsabkommens auf neue EU-Mitgliedstaaten untersteht somit in der Schweiz dem fakultativen Referendum.

Was künftige Verträge wie z. B. die Bilateralen II betrifft, kann im Grundsatz festgehalten werden, dass sämtliche bilateralen Verträge, welche die Schweiz mit der EU abschliessen wird, auf deren gesamtes Territorium anzuwenden sein werden.

2. Die Frage der EU-Erweiterung ist im Freizügigkeitsabkommen nicht explizit geregelt. Das Abkommen hält allerdings zwei Punkte fest: Zum einen handelt es sich beim Freizügigkeitsabkommen um ein kündbares Abkommen; zum anderen hängen die sektoriellen Abkommen von 1999 (die Bilateralen I) untereinander zusammen und teilen dasselbe Schicksal. Kommt es daher zu einer Kündigung des Freizügigkeitsabkommens durch die EU oder die Schweiz, so treten alle sektoriellen Abkommen von 1999 sechs Monate nach Erhalt der Notifikation der Kündigung ausser Kraft (Art. 25 Abs. 3 und 4).

Würde nun das Schweizervolk die Ausdehnung des Freizügigkeitsabkommens auf die neuen EU-Mitgliedstaaten ablehnen, so beträfe ein solcher Entscheid juristisch gesehen lediglich das Freizügigkeitsabkommen als solches und nicht die anderen Vertragswerke zwischen der Schweiz und der EU. Allerdings müsste damit gerechnet werden, dass eine solche Ablehnung die Kündigung des Freizügigkeitsabkommens durch die EU nach sich ziehen könnte.

Es besteht Grund zur Annahme, dass die EU eine unterschiedliche Behandlung ihrer Bürger auf Dauer nicht akzeptieren wird. Wie ausgeführt, würde eine solche Kündigung das Ausserkrafttreten der übrigen sektoriellen Abkommen von 1999 nach sich ziehen.

Was die Bilateralen II betrifft, so kann die Frage infolge des Ausstehens des Verhandlungsergebnisses zum heutigen Zeitpunkt noch nicht beantwortet werden.

Antwort des Bundesrates.