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Le Premier ministre britannique, Monsieur David Cameron, et son ministre du Commerce et de l'Innovation, Monsieur Vince Cable, ont présenté, le 31 octobre 2013, leurs propositions portant sur la création d'un registre central accessible au public contenant toutes les informations permettant de connaître les propriétaires des entreprises anglaises et ceux qui les contrôlent réellement. Lors du sommet du G-8 de Lough Erne, en juin 2013, Monsieur Cameron avait été appelé à faire toute la transparence en ce qui concerne les ayants droit économiques des montages juridiques de toute nature. Ce registre officiel des ayants droit économiques des entreprises anglaises visera à empêcher que des flux financiers illégaux et déloyaux puissent être dissimulés comme c'est le cas aujourd'hui par des montages juridiques. Les Îles Vierges, sous juridiction anglaise, ont également mis sur pied un plan de lutte contre l'usage abusif de la personne morale et des arrangements juridiques.

1. Quels avantages un registre central public recensant tous les ayants droit économiques des montages juridiques de toute nature offre-t-il ? Où en est le débat international sur la question ? Suite à l'initiative prise par Monsieur Cameron, aux décisions du G-8 et des Îles Vierges, peut-on espérer un durcissement des règles internationales en matière de transparence pour les arrangements juridiques de toute nature ?

2. Dans sa réponse au postulat 13.3533, le Conseil fédéral souligne que les discussions internationales (G-8/G-20, OCDE, ONU) sur les flux financiers déloyaux et illicites se sont intensifiées au cours de ces dernières années et que dans le cadre de la lutte contre ce fléau "les pays destinataires de ces flux financiers déloyaux et illicites sont, eux aussi, confrontés à un défi majeur". Ces discussions englobent-elles également l'instauration de nouvelles dispositions sur la transparence en ce qui concerne les ayants droit économiques des montages juridiques de toute nature ?

3. Le registre suisse du commerce, qui est accessible au public, indique les représentants des personnes morales qui ont le droit de signature mais pas les ayants droit économiques. Une obligation de déclarer ces derniers dans le registre du commerce contribuerait-elle à améliorer la transparence ?

4. Quelles autres mesures pourrait-on envisager pour prévenir un usage abusif de la personne morale et des montages juridiques visant à dissimuler les flux financiers déloyaux et illégaux ?

5. Quelles seraient les avantages d'une transparence accrue pour les intermédiaires financiers, les autorités de poursuite pénale et les autorités fiscales, qui ignorent souvent tout des ayants droit économiques de certains arrangements juridiques ?

FederalCouncilResponseText

Le Conseil fédéral soutient l'introduction de mesures visant à augmenter la transparence des véhicules sociétaires, et les autorités suisses s'engagent activement dans les discussions y relatives sur le plan international. La Suisse a d'ailleurs coprésidé les travaux relatifs à la révision des normes du Groupe d'action financière (GAFI) adoptées en 2012. Selon la définition internationale du GAFI servant de référence en la matière, les ayants droit économiques de personnes morales ou de constructions juridiques sont les personnes qui exercent en dernier lieu un contrôle effectif sur ces dernières. L'ayant droit économique ne doit pas être confondu avec l'actionnaire (propriétaire légal) lui-même, les deux pouvant être des personnes différentes. Déterminer l'ayant droit économique de telles entités peut s'avérer complexe, en particulier en cas de contrôle indirect et de structure offshore. Bien que certains pays connaissent des registres centraux ou publics d'actionnaires, aucun pays n'a mis en place un tel registre pour les ayants droit économiques.

Ces dernières années, les appels du G-8 et du G-20 ont visé une mise en oeuvre robuste des normes internationales de transparence du GAFI et du Forum mondial sur la transparence et l'échange de renseignements à des fins fiscales. À la suite du Sommet du G-8 de Lough Erne en juin 2013, les pays du G-8 (et quelques autres juridictions) ont publié des plans d'actions établissant leur volonté politique et leur programme de mise en oeuvre des normes internationales. Au-delà de ces déclarations d'intentions, les pays doivent désormais mettre en oeuvre ces normes en droit interne en vue de leur prochaine évaluation. Il n'est par conséquent pas encore possible de déterminer quelles sont les mesures qui seront effectivement prises par les autres pays.

Il convient de rappeler qu'il n'y a pas de définition internationalement reconnue des flux illégaux et déloyaux ("illicit financial flows") et que, dès lors, leur étendue n'est pas connuee. L'application des normes du GAFI et du Forum mondial aura pour effet de renforcer la lutte contre diverses formes de criminalité financière (par ex. blanchiment d'argent, financement du terrorisme, corruption, évasion fiscale). Les mesures de transparence relatives à l'identité des ayants droit économiques contribuent à lutter contre de tels flux financiers. Elles permettent, d'une part, de mettre en place des mesures préventives (au niveau des sociétés ou des intermédiaires financiers) visant à empêcher ces flux et, d'autre part, d'assurer la traçabilité de l'information nécessaire à l'action des autorités administratives et pénales concernées. Ces mesures seront renforcées lors de l'introduction de l'échange automatique de renseignements.

La loi suisse sur le blanchiment d'argent (LBA) applicable aux intermédiaires financiers prévoit déjà des obligations relatives à l'identification des ayants droits économiques de véhicules sociétaires (par ex. trusts ou sociétés de domicile). Le 13 décembre 2013, le Conseil fédéral a adopté et transmis au Parlement le message relatif à un projet de loi dont le but est de mettre en oeuvre les recommandations révisées du GAFI en Suisse. Le projet contient plusieurs mesures visant à compléter et renforcer le régime en vigueur. Ainsi, la LBA étend l'obligation incombant aux intermédiaires financiers en ce qui concerne l'identification des ayants droit économiques de sociétés exerçant une activité opérationnelle. De plus, le Code des obligations prévoit l'obligation systématique pour les sociétés d'enregistrer (suite à l'annonce de l'actionnaire) les détenteurs d'actions au porteur. À partir d'un seuil de participation de 25 % du capital-actions ou des voix, la société doit par ailleurs enregistrer les personnes pour lesquelles les détenteurs d'actions (au porteur ou nominatives) agissent en dernier lieu (ayants droit économiques). L'assemblée générale des sociétés peut prévoir que l'enregistrement soit effectué par un intermédiaire financier. L'option de l'enregistrement des ayants droit économiques de sociétés au registre du commerce n'a d'emblée pas été retenue, étant donné qu'elle présente un certain nombre de défis et de limites (cf. paragraphe suivant) et que la transparence requise est assurée par les mesures prévues par le projet de loi.

L'objectif poursuivi par les recommandations révisées du GAFI dans ce domaine est que les autorités en matière de lutte contre le blanchiment d'argent et le financement du terrorisme (pouvant inclure les autorités fiscales) puissent obtenir des informations sur les ayants droit économiques et sur le contrôle des personnes morales et des constructions juridiques en temps opportun, notamment en cas d'enquête pénale. Les pays peuvent mettre en oeuvre cette exigence en utilisant divers mécanismes. Ce qui est déterminant n'est pas le caractère public ou non de cette information ou le fait que l'information soit centralisée dans un registre unique, mais bien plus la qualité (notamment fiabilité et caractère à jour) de l'information et son accès en temps voulu. Les normes du GAFI n'exigent d'ailleurs pas un registre central et public des actionnaires ou des ayants droit économiques. En outre, l'instauration d'un registre public n'est pas en soi une garantie de conformité avec les normes internationales, car son efficacité dépend de bon nombre de conditions. Sa mise en oeuvre peut en outre s'avérer complexe et coûteuse.

Réponse du Conseil fédéral.