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Seit dem 1. Januar 2013 ist das revidierte CO2-Gesetz in Kraft, und 55 energieintensive Unternehmen nehmen am Emissionshandel teil. Emissionsrechte, die nicht kostenlos zugeteilt wurden, werden vom Bafu über das Schweizer Emissionshandelsregister versteigert.

Am 14. Mai 2014 wurden zum ersten Mal Emissionsrechte im Umfang von 150 000 Tonnen CO2 versteigert. Zu diesem Zeitpunkt war noch kein Preis für ein Emissionsrecht der zweiten Vollzugsperiode 2013-2020 in der Schweiz bekannt. Im Vergleich dazu werden bereits für die gleiche Vollzugsperiode im europäischen Raum Emissionsrechte zu einem Preis von rund 5 Euro pro Tonne CO2 gehandelt. Entsprechend gross war der Schock bei den im Wettbewerb stehenden Schweizer Industrieunternehmen, als der Auktionspreis von Fr. 40.25 pro Tonne CO2 durch das Bafu bekanntgegeben wurde. Das Bafu hat gegenüber der Wirtschaft immer wieder versichert, dass der Emissionshandel auch ohne Linking funktionsfähig sei. Der heutige Preis von Fr. 40.25 benachteiligt aber die Industrie im internationalen Wettbewerb und zeigt die Grenzen eines kleinen, isolierten Marktes auf.

Ein im Gesetz vorgesehenes Linking des Emissionshandelssystems der EU mit dem Schweizer Emissionshandel und eine Gleichsetzung der Preise für Emissionsrechte würden eine Wettbewerbsverzerrung verhindern und einen liquiden Markt gewährleisten. Seit der Annahme der Masseneinwanderungs-Initiative und dem damit verbundenen Stopp der bilateralen Verhandlungen kann jedoch in naher Zukunft mit einem Linking nicht gerechnet werden. Die Benachteiligungen unserer Industrie im isolierten Emissionshandel müssen vermieden werden. Deshalb möchte ich den Bundesrat ersuchen, folgende Fragen zu beantworten:

1. Wie ist es zu diesem hohen Preis von Fr. 40.25 pro Emissionsrecht gekommen?

2. Welche Preise für Schweizer Emissionsrechte werden in einem isolierten, auf 55 Unternehmen beschränkten Markt bis 2020 erwartet?

3. Der heutige Preis für ein Schweizer Emissionsrecht ist rund sechsmal höher als der Preis für ein entsprechendes Recht der EU. Welche Massnahmen sieht der Bund vor, um eine Wettbewerbsverzerrung gegenüber der EU zu unterbinden? Wie wird verhindert, dass aufgrund des CO2-Gesetzes EHS-Unternehmen abwandern oder nicht mehr investieren oder gar Produktionswerke geschlossen werden und so das CO2-Gesetz zum Industriekiller wird?

4. Wie garantiert der Bund in der Schweiz einen gesunden, liquiden und fairen Emissionshandel ohne Linking unter den "nur" 55 EHS-Unternehmen?

5. Wie werden Preisspekulation durch "kommunale Unternehmen" und damit verbundene Benachteiligung der im Wettbewerb stehenden Industrieunternehmen unterbunden?

6. Das Versteigerungsverfahren ist sehr intransparent und führt zu Gerüchten. Welche Massnahmen sieht der Bund vor, um das Verfahren transparenter zu gestalten?

7. Wie wird sichergestellt, dass bei überrissenen Auktions- und Marktpreisen der Härtefall für Industrieunternehmen geltend gemacht werden kann, ohne dass ein Unternehmen vorgängig Geld für Emissionsrechte ausgeben muss und den Konkurs anmeldet, nur damit das Kriterium "wirtschaftlich nicht mehr tragbar" erfüllt und belegbar ist?

8. Ist bis 2020 noch mit einem Linking zu rechnen, bzw. wann können die Vertragsverhandlungen mit der EU zum Linking wieder aufgenommen werden?

FederalCouncilResponseText

1. Vom 14. bis 21. Mai 2014 konnten sich die im Emissionshandel eingebundenen Unternehmen in einem kompetitiven Verfahren um insgesamt 135 000 Emissionsrechte bewerben. Die Unternehmen gaben ein, wie viele Emissionsrechte sie zu einem bestimmten Preis kaufen wollten. Sie durften dabei mehrere solche Preis-Mengen-Paare unterbreiten. Die eingegangenen Gebote wurden anschliessend vom höchsten Preisgebot ausgehend absteigend sortiert. Das tiefste berücksichtigte Gebot bestimmte den Zuschlagspreis von Fr. 40.25, den alle Unternehmen zahlten, auch wenn sie höhere Preise geboten hatten (Einheitspreisverfahren). Unternehmen, die einen tieferen Preis geboten hatten, gingen leer aus. In einem nichtkompetitiven Verfahren, für das 15 000 Emissionsrechte bereitgestellt wurden, hatten die Unternehmen die Garantie, dass sie die bestellten Emissionsrechte erhielten. Allerdings durften sie sich nur um eine beschränkte Menge Emissionsrechte bewerben und mussten den Zuschlagspreis aus dem kompetitiven Verfahren akzeptieren.

Der Zuschlagspreis liegt zwar deutlich höher als der CO2-Preis in der Europäischen Union. Andererseits ist er tiefer als die CO2-Abgabe, von der die im Emissionshandel eingebundenen Unternehmen befreit sind und die heute 60 Franken pro Tonne CO2 beträgt. Pro Tonne CO2, für welche die Unternehmen keine Emissionsgutschriften ausweisen, müssen sie eine Sanktion von 125 Franken bezahlen und im Folgejahr ein Emissionsminderungszertifikat nachreichen.

2. Gemäss ökonomischer Theorie entspricht der CO2-Preis den Vermeidungskosten: Die Unternehmen sind nur so lange bereit, für ein Emissionsrecht zu bezahlen, wie betriebseigene Massnahmen nicht günstiger sind. Weil Investitionen oft nicht nur klimapolitisch motiviert sind, ist eine isolierte Bestimmung der CO2-Vermeidungskosten in der Realität jedoch äusserst schwierig. Ausgehend von den Erfahrungen aus Kompensationsprogrammen, wie sie von der Stiftung Klimarappen und der Stiftung Klik umgesetzt werden, dürften die Vermeidungskosten in der Schweizer Industrie zwischen 40 und 100 Franken pro Tonne CO2 liegen. Zu diesen Preisen konnten die Unternehmen in der Vergangenheit überschüssige Emissionsrechte verkaufen. Der Preis für ein Emissionsrecht kann aber je nach Marktverhältnissen auch bedeutend tiefer liegen, wie dies in der EU angesichts des Überangebots gegenwärtig der Fall ist.

3./7. Unternehmen im internationalen Wettbewerb, für welche die Beschaffung fehlender Emissionsrechte wirtschaftlich nicht tragbar ist, sollen von einer Härtefallregelung profitieren können. Diese erlaubt ihnen, über die maximal erlaubte Obergrenze hinaus auf verhältnismässig günstige ausländische Emissionsminderungszertifikate sowie auf europäische Emissionsrechte auszuweichen. Allerdings muss sich das Unternehmen nachweislich bemüht haben, Schweizer Emissionsrechte zu marktüblichen Preisen, die sich an den EU-Preisen orientieren, zu erwerben. Eine entsprechende Änderung der CO2-Verordnung ist in Vorbereitung.

4./8. Das Instrument des Emissionshandels entfaltet seine Vorteile vor allem mit einer zunehmenden Anzahl Teilnehmer und zunehmender Marktgrösse. Der Bundesrat ist sich bewusst, dass die Liquidität im Schweizer Emissionshandelssystem gegenwärtig nicht optimal ist. Um die Marktchancen der Schweizer Unternehmen zu verbessern, strebt der Bundesrat die Anbindung an den europäischen Emissionshandel an. Die diesbezüglichen Verhandlungen mit der EU sind weit fortgeschritten, wurden aber von der EU nach der Abstimmung zur Initiative "gegen Masseneinwanderung" vorübergehend ausgesetzt. Mit der Umsetzung der am 30. April 2014 vom Bundesrat beschlossenen Massnahmen zu Kroatien wurden die Verhandlungen inzwischen wieder lanciert und werden voraussichtlich bis Ende 2014 abgeschlossen. Bis zur Ratifikation eines bilateralen Abkommens über die Verknüpfung der Emissionshandelssysteme soll die vorgesehene Härtefallregelung greifen, aufgrund derer sich die Marktbedingungen in der Schweiz denjenigen in der EU annähern dürften.

5. Dem Bundesrat sind beim Emissionshandel keine Fälle bekannt, bei denen Emissionsrechte nicht zum eigenen Gebrauch, sondern rein zum Zweck der Preisspekulation erworben wurden, d. h. in der Hoffnung, sie später zu einem höheren Preis wieder zu verkaufen. Unternehmen im internationalen Wettbewerb, bei denen infolge des Emissionshandels Produktionsverlagerungen drohen (sog. Carbon Leakage), werden bei der kostenlosen Zuteilung von Emissionsrechten gegenüber kommunalen Unternehmen bevorteilt.

6. Beim Versteigerungsverfahren gilt es abzuwägen zwischen Transparenz und der Gefahr von Preisabsprachen, welche den Sinn einer Auktion untergraben. Die einzelnen Gebote der Unternehmen sollen daher anonym bleiben. Auch die letztlich von den einzelnen Unternehmen ersteigerte Anzahl Emissionsrechte soll nicht bekanntwerden. Bei einem Verdacht auf Wettbewerbsabreden oder unzulässige Verhaltensweisen marktbeherrschender Unternehmen hat das Bafu das Recht, die Auktion abzubrechen.

Antwort des Bundesrates.