InitialSituation

La loi fédérale du 17 décembre 1976 sur les droits politiques a, dans l'ensemble, largement fait ses preuves depuis le 1er juillet 1978, date à laquelle elle est entrée en vigueur. L'usage, ponctuellement énorme et imprévisible, qu'une partie des citoyens font de leurs droits politiques depuis quelques années, qu'il s'agisse d'élire les conseillers nationaux (le nombre de candidats, de listes, d'apparentements et de sous-apparentements a plus que doublé et celui de bulletins électoraux a connu une croissance exponentielle, atteignant jusqu'à 90 fois le volume de naguère dans certains cantons) ou qu'il s'agisse de demander une votation, un référendum ou de signer une initiative populaire, a fait que les communes et les cantons, surtout les plus peuplés d'entre elles et d'entre eux, mais aussi les autorités fédérales, sont placés dans une situation qui frise parfois la limite de leurs capacités. Or, on ne perçoit pas de renversement de la tendance. Il faut donc inévitablement modifier la procédure actuelle qui régit la préparation et la réalisation de l'élection du Conseil national, et il est indiqué de modifier celle qui régit les autres domaines.

Le Conseil fédéral a renoncé à soumettre ici des modifications de la Constitution, qui devront être élaborées en concordance avec la réforme du gouvernement.

Voici l'essentiel des modifications que le Conseil fédéral propose :

1. la possibilité, pour chacun, de voter désormais par correspondance ;

2. la possibilité de dépouiller les scrutins en ayant recours à l'informatique ;

3. la possibilité, pour les cantons, de fixer, dans une période impartie par le droit fédéral, la date limite du dépôt des listes de candidats ;

4. l'augmentation, dans certains cantons, du quorum requis pour déposer une liste de candidats et la possibilité, pour un canton, de faire participer le mandataire des signataires aux frais d'impression de sa liste ;

5. la possibilité, pour les cantons qui connaissent le système majoritaire, de procéder eux aussi à une élection tacite ;

6. l'ouverture de la nouvelle législature par une session ordinaire le deuxième lundi du mois de janvier qui suit les élections ;

7. le passage de 90 à 100 jours du délai référendaire et l'abrogation de l'article sur les défauts de l'attestation ;

8. l'obligation pour la personne qui signe une liste à l'appui d'un référendum ou d'une initiative parlementaire d'écrire son nom à la main et de manière lisible, et d'y adjoindre sa signature ;

9. la réintroduction de prescriptions minimum sur la procédure du référendum demandé par les cantons ;

10. la réduction des délais d'examen des initiatives populaires et l'obligation que la votation ait lieu avant la fin de ce délai.

Le projet renonce entre autres choses à modifier la date des élections au Conseil national, à édicter des normes sur le financement des campagnes électorales, l'obligation de publier ainsi qu'à des contributions versées aux partis politiques pour renflouer les coûts occasionnés par les campagnes électorales.

Proceedings

La Commission des institutions politiques du Conseil national a décidé de répartir le projet en deux arrêtés. Il y a lieu de reprendre les améliorations, qui ne sont pas contestées sur le plan politique, dans un projet distinct et de l'adopter rapidement, de façon à être prêt pour les prochaines élections au Conseil national.

Au Conseil national, cependant, les dispositions incontestées n'ont pas été les seules à faire l'objet des débats : en effet, suite à une motion d'ordre Spoerry (R, ZH) et Iten (C, NW), acceptée par 94 voix contre 59, les articles 24 et 31 déjà traités par la commission (nombre de signatures, caution, listes apparentées) ont été discutés. La majorité s'est rangée à l'argument selon lequel un nombre de signatures plus élevé et une restriction des sous-apparentements étaient d'une impérieuse nécessité pour assurer un déroulement plus transparent et plus efficace des élections. Contre la volonté des groupes PS, AdI/PEP, Verts et DS/Lega, le nombre de signatures requises pour le dépôt d'une proposition de candidature dans les six cantons les plus peuplés a été augmenté. A Zurich et Berne, 200 personnes doivent signer une proposition, dans les cantons de St-Gall, Argovie, Vaud et Genève 100. Des contributions aux frais d'impression de 500, 1000 ou 2000 francs peuvent être demandées lorsque la liste recueille moins que le vingtième du nombre de voix requis pour l'obtention d'un siège, une mesure destinée à empêcher le dépôt de listes fantaisistes. Il a également été décidé d'interdire la création de listes doublement sous apparentées et de limiter les sous-apparentements.

Le Conseil des États a refusé de lier le droit d'éligibilité à des conditions d'ordre pécuniaire. C'est pourquoi, sur proposition de Rolf Büttiker (R, SO), il a biffé l'obligation de contribuer aux frais d'imprimerie mais il a augmenté le nombre de signatures à 100, 200 et 400 (pour les cantons disposant respectivement de 2 à 10 sièges, de 11 à 20 sièges et de plus de 20 sièges). Il s'est en outre rallié à la plupart des décisions du Conseil national. Le Conseil national a éliminé les divergences dans le sens proposé par le Conseil des États, cela malgré la résistance d'une minorité assez forte.

A. Loi fédérale sur les droits politiques

CN

08.03.1995

BO 441

CE

07.03.1996

BO 45

CN

11.06.1996

BO 868

CE

18.06.1996

BO 456

CN / CE

21.06.1996

Votations finales (167 :0 / 37 :0)

Le Conseil national a examiné à la session de printemps 1995 les propositions d'amendement qui avaient été renvoyées. Même si elles ne devaient pas modifier les options fondamentales du texte, certaines propositions de minorité ont suscité un débat nourri. Une proposition de la minorité Tschäppät (S, BE), demandant que la rédaction des commentaires sur les objets soumis au vote populaire soit confiée au Parlement, et non plus au Conseil fédéral, a été rejetée par 67 voix contre 41. Par 89 voix contre 42, une autre proposition minoritaire, visant à instituer un système d'aide financière pour les frais de campagne électorale, a été rejetée. Les parlementaires des partis de gauche et les écologistes ont déclaré que l'absence de transparence que l'on constate aujourd'hui est source de malaise et de méfiance. Les partis bourgeois ont répliqué que la proposition reviendrait à introduire une forme de financement des partis, une mesure qui est dépourvue de base constitutionnelle. En fixant la durée du délai référendaire, le Conseil national a suivi la minorité, qui, à l'instar du Conseil fédéral, demandait un délai de 100 jours. La majorité de la commission avait proposé une procédure qui aurait duré 120 jours (90 jours de délai référendaire et 30 jours pour l'attestation des signatures).

À l'article 68, le Conseil national a suivi une proposition Raggenbass (C, TG) par 63 voix contre 49 qui, suivant elle-même le Conseil fédéral, visait à limiter le nombre de personnes composant le comité d'initiative (à 27 membres); la commission avait proposé de ne pas fixer de limite. Une proposition faite par la minorité Gross (S, ZH), prévoyant le droit pour les comités d'initiative d'obtenir une subvention fédérale de 200 000 francs (dans les cas où leur texte aboutissait et n'avait pas été retiré), a été rejetée très nettement. Le délai dont dispose le Conseil fédéral pour soumettre au peuple une initiative populaire une fois qu'elle a été votée par les Chambres, a été fixé à 9 mois.

Au Conseil des États, la Commission des institutions politiques a présenté une nouvelle formule pour la procédure d'examen préliminaire d'un texte d'initiative. L'article 69 doit contenir la règle selon laquelle, dans sa décision relative à l'examen préliminaire, la Chancellerie fédérale fait succinctement état d'éventuelles réserves concernant la conformité de l'initiative avec les exigences de la loi ; cette information n'engagerait ni le comité d'initiative ni le Conseil fédéral ou l'Assemblée fédérale. Avant la notification de sa décision, la Chancellerie fédérale percevrait une caution remboursable si l'initiative populaire a formellement abouti. Dans son développement, le président de la commission Bruno Frick (C, SO) a fait référence aux débats suscités récemment par une déclaration d'invalidité de deux initiatives populaires. Il tenait réellement à coeur au Conseil des États de prévoir un examen préliminaire quant à l'admissibilité du texte. Carlo Schmid (C, AI), porte-parole de la minorité, s'est opposé à cette proposition. Tous les auteurs d'initiative sont aujourd'hui prévenus, devait-il dire ; chacun sait de quoi il s'agit. Le chancelier de la Confédération François Couchepin a également combattu la proposition en déclarant que le caractère non obligatoire du préavis ne permettrait pas, comme le souhaitent les auteurs de la proposition, un renforcement de la confiance. Bien au contraire, quand le Parlement déclare nulle une initiative contre l'avis de la Chancellerie fédérale, les auteurs se sentent fortement floués dans leur bonne foi. De meilleurs instruments pourraient être élaborés dans le cadre de la révision totale de la Constitution. Le Conseil des États a suivi la majorité par 24 voix contre 12.

La Chambre haute a créé une deuxième divergence en apportant une petite précision à l'article 74. Ce complément a pour résultat qu'une initiative populaire qui présente la forme d'un projet rédigé de toutes pièces doit être examiné dans les délais suivants : le Conseil fédéral doit soumettre un rapport et une proposition à l'Assemblée fédérale au plus tard un an après le dépôt de l'initiative (jusqu'ici le délai était de deux ans); l'Assemblée fédérale doit trancher en l'espace de deux ans et demi (jusqu'ici, 4 ans); le Conseil fédéral doit, enfin, organiser la votation populaire au maximum neuf mois plus tard. Pour le reste du texte, le Conseil des États a approuvé les décisions prises par le Conseil national.

Le Conseil national a jugé que l'examen préliminaire non obligatoire auquel procède la Chancellerie fédérale sur les textes d'initiative quant au fond, dont le principe avait été arrêté par le Conseil des États, n'était pas satisfaisant et l'a rejeté sans opposition. Quant à un préavis dont le caractère serait obligatoire, il n'est pas réalisable dans le cadre de la Constitution actuelle.

En procédure d'élimination des divergences, le Conseil des États s'est rallié à la commission qui proposait d'approuver la décision du Conseil national.