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Der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen hat eine Reihe von Resolutionen verabschiedet, um den Terrorismus zu bekämpfen. Diese Resolutionen richten sich gegen Organisationen und Personen, die verdächtigt werden, in einem terroristischen Netzwerk mitzuarbeiten oder terroristische Aktivitäten zu unterstützen. Der Sicherheitsrat hat in diesem Zusammenhang eine Liste der Organisationen und Personen veröffentlicht, die mit Terrorismus in Verbindung gebracht werden. Diese Liste (im Internet unter www.uno.org abrufbar) basiert auf den Angaben der Mitgliedstaaten. In den Resolutionen haben sich die Mitgliedstaaten dazu verpflichtet, die Gelder dieser Personen, Gruppen, Unternehmen und Einrichtungen unverzüglich einzufrieren und die Einreise dieser Personen in oder ihre Durchreise durch ihr Hoheitsgebiet zu verhindern. Ebenso wollen sie mit dieser Resolution verhindern, dass Personen, Gruppen, Unternehmen und Einrichtungen Rüstungsgüter und sonstiges Wehrmaterial jeder Art auf direktem oder indirektem Wege geliefert, verkauft oder übertragen werden.

Diese Massnahmen schränken die persönliche Freiheit stark ein. Zudem sind sie unbefristet; sie wurden angeordnet und angewendet, ohne dass ein Gericht zuvor überprüft hat, ob die Vorwürfe gerechtfertigt sind. Die betroffenen Personen wurden weder angehört noch informiert. Zudem gibt es kein klares Verfahren, das regelt, wie und wann Personen und Organisationen von der Liste gestrichen werden können. Offenbar gibt es eine einzige Möglichkeit: ein ebenso kompliziertes wie unmoralisches Verfahren, bei dem die betreffende Person beweisen muss, dass sie nicht mit terroristischen Aktivitäten in Verbindung steht - und dies, obwohl gar keine präzise Anklage formuliert worden war. Auch für diesen Fall gibt es keinen Verfahrensschutz und keinen Beschwerdeweg. Die Uno scheint sich nun endlich der juristischen Lücken dieser Massnahmen und deren Unvereinbarkeit mit den Grundprinzipien eines Rechtsstaates bewusst zu werden (s. den zweiten Bericht des Teams für analytische Unterstützung und Sanktionsüberwachung nach Resolution 1526, 2004, in Bezug auf die Aktivitäten der Al-Qaida-Organisation und/oder der Taliban und sämtlicher mit den Taliban und der Al-Qaida-Organisation verbundenen Personen, Gruppen, Unternehmen und Einrichtungen).

Die Schweiz hat diese Normen übernommen, obwohl sie die persönliche Freiheit von Personen einschränken, die in unserem Land wohnen, arbeiten oder ihre Vermögenswerte hier deponiert haben. Parallel dazu hat die Bundesanwaltschaft eine gerichtspolizeiliche Ermittlung gegen eine unbekannte Anzahl Personen eingeleitet, die auf der Liste des Sicherheitsrates stehen und schwerer Verbrechen verdächtigt werden, insbesondere im Zusammenhang mit dem 11. September 2001. Pressemeldungen zufolge wurden die Ermittlungen nach dreieinhalb Jahren eingestellt, da keine Beweise gefunden wurden und auch die nötigen Hinweise fehlten, um das Dossier dem Untersuchungsrichter vorzulegen. Auch wenn die Bundesanwaltschaft die Einfrierung der Gelder dieser Personen aufgehoben hat, bleiben sie aufgrund eines Entscheides des Seco, unter Anwendung der Resolution des Sicherheitsrates, weiterhin gesperrt.

Ein Beispiel dafür ist der Fall einer älteren Person, die in der italienischen Enklave Campione lebt und unter schweren Gesundheitsproblemen leidet. Nach einer gerichtspolizeilichen Ermittlung der Bundesanwaltschaft wurde sie für nicht schuldig erklärt und gegen sie gab es - unserem Wissen nach - auch in anderen Ländern keine Haftbefehle oder Vorladungen. Trotzdem blieben die Gelder dieser Person eingefroren. Sie kann ihren Arzt in Lugano (wo sie während Jahrzehnten gearbeitet hat ohne aufzufallen) nicht aufsuchen und sie sieht sich um die Früchte ihrer Arbeit betrogen. All dies geschieht unter der Ägide der Uno, im Namen des Friedens und der Bekämpfung des Terrorismus - und mit der engagierten Teilnahme der Schweiz, für welche die Verteidigung der Menschenrechte einer der wichtigsten Pfeiler ist, auf die sie ihre Aussenpolitik stützt.

Vor diesem Hintergrund stelle ich dem Bundesrat folgende Fragen:

1. Die Massnahmen, welche in der Resolution 1267 (1999) und folgenden des Sicherheitsrates verankert sind, schränken die Freiheit der betroffenen Personen massiv ein. Gegen wie viele Personen hat die Schweiz diese Massnahmen ergriffen?

2. Gegen wie viele dieser Personen wird in unserem Land gerichtlich ermittelt und mit welchem Ergebnis?

3. Diese Massnahmen werden ohne gerichtliche Verfahren und aufgrund von vagen Vermutungen ergriffen; zudem verletzen sie den Anspruch auf rechtliches Gehör. Ist der Bundesrat nicht der Ansicht, dass sich solche Massnahmen nicht mit den grundlegenden Prinzipien unseres Rechtsstaates vereinbaren lassen und folglich gegen die Rechtsordnung verstossen?

4. Hat er unter diesen Bedingungen nicht in Erwägung gezogen, auf die Anwendung dieser Massnahmen zu verzichten und sich an internationale Instrumente wie die Europäische Menschenrechtskonvention zu halten, die, im Gegensatz zur Resolution des Sicherheitsrates, demokratisch legitimiert ist? Hätte er so nicht besser zum Ausdruck bringen können, dass er seinem oft erwähnten Grundsatz, dass das Recht und die Menschenrechte vorgehen, Folge leisten will?

5. Welche Positionen hat die Schweiz eingenommen, und was hat sie unternommen, um innerhalb der Uno die Notwendigkeit der Achtung der grundlegenden und universell anerkannten Prinzipien der Menschenrechte geltend zu machen?

6. Kann uns der Bundesrat mitteilen, ob mit den Massnahmen im Kampf gegen den Terrorismus Resultate erzielt werden konnten? Wenn ja, welche?

7. Der Bundesrat hat die Massnahmen umgesetzt. Ist es da nicht seine Aufgabe - oder zumindest seine moralische Pflicht -, sich für die Personen einzusetzen, gegen die im Rahmen der gerichtlichen Ermittlungen keine Schuldbeweise erbracht werden konnten, und auf eine Aufhebung der weiterhin geltenden Freiheitseinschränkungen hinzuwirken?

8. Hat der Bundesrat in Betracht gezogen, dass die Angelegenheit vor den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte gezogen werden könnte und die Schweiz gegebenenfalls die Personen entschädigen müsste, deren Gelder er hatte sperren lassen und denen er schweren wirtschaftlichen, moralischen und physischen Schaden zugefügt hat?

9. Liegt der Verdacht nicht nahe, dass die Schweiz - wie viele andere Länder auch - ihre starke Ablehnung gegenüber einem solchen Vorgehen nicht zum Ausdruck gebracht hat, weil diese Massnahmen vor allem von den Vereinigten Staaten gefordert wurden, und dies obwohl dieses Vorgehen unserem Gerechtigkeitssinn derart widerspricht? Kann der Bundesrat ausschliessen, dass von den Vereinigten Staaten Druck ausgeübt wurde?

10. Während der Pressekonferenz über die Einstellung der obengenannten gerichtlichen Ermittlungen hat die Bundesanwaltschaft an den Verdächtigungen gegen Personen festgehalten, bei welchen die Strafverfolgung eingestellt worden war. Sie liess sogar durchblicken, dass sie ihre Ermittlungen (die schon dreieinhalb Jahre im Gange waren ....) wegen des Bundesstrafgerichtes nicht weiterführen konnte. Dieses hatte angeordnet, entweder die gerichtliche Ermittlung einzustellen oder die Akten dem Untersuchungsrichter zu übergeben. Dabei hat die Bundesanwaltschaft den Grundsatz der Unschuldsvermutung missachtet und offensichtlich gegen die Gepflogenheiten und die ethischen Grundsätze der Judikative verstossen. Durch diese Äusserung wurde den betroffenen Personen von neuem erheblicher Schaden zugefügt; die amerikanischen Medien haben ausgiebig über diese Angelegenheit berichtet (siehe z. B. "Newsweek" und "Wall Street Journal" vom 2. Juni 2005). Ist der Bundesrat nicht der Ansicht, er müsse einschreiten und Massnahmen ergreifen, damit sich solche Vorfälle, die dem Ruf und der Glaubwürdigkeit der Justiz äusserst schwer schaden, in Zukunft nicht wiederholen?

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1. Die vom Sicherheitsrat der Vereinten Nationen in der Resolution 1267 (1999) und deren Folgeresolutionen beschlossenen Massnahmen werden in der Schweiz durch die Verordnung vom 2. Oktober 2000 über Massnahmen gegenüber Personen und Organisationen mit Verbindungen zu Usama bin Laden, der Gruppierung Al-Qaida oder den Taliban (SR 946.203) umgesetzt. Die von den Massnahmen (Verbot der Lieferung von Rüstungsgütern, Ein- und Durchreiseverbot sowie Finanzsanktionen) betroffenen natürlichen und juristischen Personen, Gruppen und Organisationen sind in Anhang 2 der Verordnung aufgelistet. Diese Namensliste stützt sich auf die Entscheide des zuständigen Sanktionskomitees des Uno-Sicherheitsrates und wird laufend nachgeführt. Gegenwärtig befinden sich drei Schweizer Staatsangehörige auf dieser Liste.

2. Die schweizerischen Strafbehörden führen ihre Untersuchungen unabhängig. Der Bundesrat kann darüber aus Gründen der Gewaltenteilung keine Angaben machen.

3. Die in der Bundesverfassung und im Völkerrecht garantierten rechtsstaatlichen Prinzipien und Menschenrechte sind von fundamentaler Bedeutung. Der Bundesrat setzt sich entsprechend international aktiv für deren Einhaltung und Durchsetzung ein. Aufgrund des VII. Kapitels der Uno-Charta hat der Uno-Sicherheitsrat bei einer Bedrohung oder einem Bruch des Friedens oder einer Angriffshandlung das Recht, Sanktionsmassnahmen zu beschliessen, die für alle Mitgliedstaaten der Uno rechtsverbindlich sind und von diesen umgesetzt werden müssen. Solche Massnahmen können auch den Einzelnen direkt betreffen. Es ist deshalb möglich, dass durch den Uno-Sicherheitsrat aufgrund nachrichtendienstlicher Erkenntnisse Sanktionen angeordnet werden, die nicht unmittelbar angefochten werden können. Der Bundesrat ist allerdings der Ansicht, dass der Uno-Sicherheitsrat eine grosse Verantwortung hat, die legitimen Bedürfnisse der Staatengemeinschaft nach Schutz vor weiteren Terrorakten und die Rechte der durch die entsprechenden Massnahmen betroffenen Einzelnen miteinander in Einklang zu bringen. Die Schweiz hat deshalb dem Uno-Sicherheitsrat konkrete Vorschläge unterbreitet, wie die Situation für die Betroffenen verbessert und ein faires Verfahren für die Aufnahme in und die Streichung von der Sanktionsliste garantiert werden kann (vgl. Zif. 5 und 6).

4. Nein. Insoweit es sich um Sanktionsmassnahmen handelt, welche der aufgrund der Resolution 1267 (1999) des Uno-Sicherheitsrates geschaffene Sanktionsausschuss getroffen hat, ist die Schweiz völkerrechtlich aufgrund von Artikel 103 der Uno-Charta verpflichtet, diese Entscheide umzusetzen. Sie muss folglich die in der Schweiz liegenden Vermögenswerte der auf der Liste aufgeführten Personen blockieren. Zur Vermeidung von Härtefällen sieht die unter Ziffer 1 genannte Verordnung Ausnahmebestimmungen vor, welche u. a. im Falle der drei Schweizer Staatsangehörigen zur Anwendung gebracht wurden, um diesen Personen die Finanzierung der normalen Lebenshaltungskosten zu ermöglichen. Die Resolution 1452 (2002) des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen sieht solche Ausnahmen vor.

5. Die Schweiz vertritt in verschiedenen Uno-Gremien, namentlich in der Generalversammlung und im Sicherheitsrat, die Position, dass die Bekämpfung des Terrorismus nur dann nachhaltig Erfolg haben kann, wenn dabei nicht jene Rechte geopfert werden, welche gerade vor dem Terrorismus geschützt werden sollen. Die Schweiz ist der Auffassung, dass das Völkerrecht, insbesondere die durch Konventionen und Gewohnheitsrecht geschützten Menschenrechte sowie auch das in bewaffneten Konflikten anwendbare humanitäre Völkerrecht, im Kampf gegen den Terrorismus nicht obsolet sind, sondern respektiert werden müssen. Die Schweiz setzt sich, zusammen mit gleich gesinnten anderen Staaten, dafür ein, dass dieser Problematik die nötige Aufmerksamkeit geschenkt wird. Sie hat jüngst eine Initiative lanciert, welche zum Ziel hat, die Voraussetzungen für den Erlass von Uno-Sanktionen gegen Einzelne von klaren Kriterien abhängig zu machen. Weiter sind mit der Initiative verbesserte Informationsrechte für die Betroffenen vorgesehen sowie die Möglichkeit, die Sanktionen im konkreten Fall verhältnismässiger zu gestalten. Schliesslich soll die Möglichkeit geschaffen werden, gegen die Nennung auf der Liste eine effektive Beschwerde an eine unabhängige Instanz zu richten. Diese Massnahmen dienen neben der Verbesserung der Stellung der Betroffenen mittelbar auch der Stärkung der Sanktionsordnung: je besser der Rechtsschutz, desto eher werden die Staaten bereit sein, verdächtige Personen auf die Liste zu nehmen.

6. Der in internationalen Organisationen und Gremien koordinierte Kampf gegen den Terrorismus umfasst eine Vielzahl von Massnahmen in verschiedenen Bereichen. Für die Schweiz besonders wichtig sind die Massnahmen gegen die Finanzierung des Terrorismus. Seit dem 1. Juli 2004 obliegt einer spezialisierten Abteilung der Bundeskriminalpolizei die Bekämpfung dieser Bedrohung. Sie verfügt über ein engmaschiges internationales polizeiliches Kontaktnetz und wird mittelfristig zum schweizerischen Kompetenzzentrum aufgebaut. Wenngleich eine Messung des Erfolges in diesem Bereich naturgemäss schwierig ist, ist der Bundesrat der Ansicht, dass sich die schweizerische Gesetzgebung bisher bewährt hat. Des Weiteren sind verschiedene Gesetzesanpassungen im Kampf gegen den Terrorismus ergangen oder in Bearbeitung. Insbesondere ist eine Änderung der Gesetzgebung über die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs (BÜPF/VÜPF) in Kraft getreten, wonach die Fernmeldedienste die Personalien ihrer Prepaid-Kunden registrieren lassen müssen. Somit können die Strafbehörden neu auf diese Daten zugreifen. Auch wird das Bundesgesetz über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit revidiert, welches den Kampf gegen den Terrorismus, insbesondere im Bereich der Informationsbeschaffung, verstärken soll. All dies schliesst allerdings nicht aus, dass sich weitere gesetzliche Massnahmen aufdrängen.

7. Zwei der drei betroffenen Schweizer Staatsbürger haben um Unterstützung der Bundesbehörden nachgesucht, der dritte hat die angebotene Unterstützung explizit abgelehnt. Für die zwei erstgenannten Personen setzen sich die Bundesbehörden seit mehreren Jahren in bilateralen Demarchen bei den zuständigen US-Behörden intensiv dafür ein, dass diese Personen sobald als möglich von den Sanktionen befreit werden. Sie werden ihre Bemühungen in dieser Hinsicht fortsetzen. Im multilateralen Rahmen der Uno schlägt die Schweiz generelle Verbesserungen zugunsten eines Rechtsschutzes im Listing und De-Listing-Verfahren vor (vgl. Ziff. 5).

8. Der Bundesrat kennt die dem Einzelnen zustehenden Möglichkeiten des Rechtsschutzes auf europäischer Ebene. Er weist in diesem Zusammenhang darauf hin, dass die internationalen Gerichte, darunter der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte, lediglich das Handeln der Vertragsstaaten überprüfen, nicht indes die Beschlüsse des Uno-Sicherheitsrates. Die bis heute befassten nationalen und internationalen Gerichtsinstanzen haben die von den Vertragsstaaten in der Folge der Uno-Beschlüsse ergriffenen Sanktionen als gültig erachtet. So hat zuletzt der Gerichtshof erster Instanz der Europäischen Gemeinschaften vom 21. September 2005 entschieden, dass die Blockierung von Geldern aufgrund entsprechender Massnahmen des Uno-Sicherheitsrates der gerichtlichen Nachprüfung weitgehend entzogen sind (Rechtssachen T 306/01 und 315/01).

9. Als Hauptbetroffene der Anschläge vom 11. September 2001 hatten die Vereinigten Staaten von Amerika ein offensichtliches und legitimes Interesse an Sanktionsmassnahmen des Uno-Sicherheitsrates. Dieser hatte die Resolution 1267 (betreffend Taliban), auf der das geltende Sanktionsregime hauptsächlich beruht, einstimmig verabschiedet. Die geltenden Sanktionen werden von Ausschüssen des Sicherheitsrates umgesetzt. Die Schweiz führt einen regelmässigen Dialog mit den Ausschüssen und hat sich wiederholt auch kritisch zu einzelnen Aspekten der Sanktionsordnung geäussert. Die Schweiz hat diese Kritik mehrfach auch in ihren Erklärungen an den offenen Debatten des Sicherheitsrates geäussert. Es trifft nicht zu, dass die Schweiz von den Vereinigten Staaten unter Druck gesetzt und an einer eigenständigen Position in der Uno gehindert wurde.

10. Der Bundesrat nimmt nicht Stellung zu Äusserungen der Strafverfolgungsbehörden in Fällen, welche in deren Zuständigkeit liegen.

Antwort des Bundesrates.