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Die jüngsten Entwicklungen und insbesondere die Aussichten in der Verkehrspolitik der Schweiz geben Anlass zu einer finanzpolitischen Standortbestimmung. Dies umso mehr, als die einschlägigen öffentlichen Mittel zu den ausgabestärksten Aufgabengebieten gehören. Fragen der Effektivität, der Effizienz und der Transparenz aber auch solche des Verursacherprinzips und der Eigenwirtschaftlichkeit drängen sich auf. Der Bundesrat wird deshalb eingeladen, zu nachstehenden Fragen im Lichte des aktuellen Umfeldes umfassend Stellung zu nehmen.

1. Was leisten Bund, Kantone und Gemeinden je für den privaten und öffentlichen Verkehr:

a. in Form von Investitionen per annum seit 1990 und was bis 2010;

b. in Form von Betriebsbeiträgen (Unterhalt, Bestellung von Leistungen, Abgeltung von gemeinwirtschaftlichen Leistungen, Behebung von Kostenunterdeckungen) per annum seit 1990 und was bis 2010;

c. im Verhältnis zum BIP und den gesamten Staatsausgaben;

d. welche Kostendeckung erreichen damit beide Verkehrsarten (ohne externe Umwelt-, Lärm-, Gesundheits- und Staukosten)?

2. Wie verhalten sich diese öffentlichen Leistungen:

a. hinsichtlich der Entwicklung des privaten und öffentlichen Verkehrs seit 1990 und bis 2010, und zwar gemessen an den Verkehrsleistungen (in Personen- und Tonnenkilometer);

b. hinsichtlich der Kapitalbindung je Leistungseinheit (aufgelaufenes Anlagevermögen der Strasse und der Schiene im Verhältnis zu den erbrachten Verkehrsleistungen)?

3. Wie wirkt sich eine allfällige Erhöhung und wie eine Senkung des Mitteleinsatzes auf die Verkehrsleistung und auf die Kosten pro Leistungseinheit aus? Wie sieht es diesbezüglich seit der Einführung der Bahnreform 1999 aus und was ist weiter zu erwarten?

4. In welcher Relation stehen die externen Kosten (Umwelt, Unfall- und Staukosten) des privaten und öffentlichen Verkehrs zum Einsatz öffentlicher Mittel? Wie haben sich die externen Kosten insgesamt und pro Leistungseinheit seit 1990 entwickelt und was sind die weiteren Entwicklungsaussichten?

5. Erachtet er die Strassen- und Eisenbahnrechnung als hinreichende Steuerungs- und Kontrollinstrumente? Welche Instrumente könnten einer Erhöhung der Transparenz dienen? Wie gedenkt er, die Transparenz der aktuellen externen Kosten für Umwelt, Lärm, Gesundheit und durch Staus zu erhöhen? Welche Möglichkeiten sieht er, auch die externen Grenzkosten zu ermitteln?

6. Wie kann die längerfristige Finanzierbarkeit unseres Verkehrssystems (Bau, Unterhalt und Betrieb) gesichert werden? Welche Möglichkeiten sieht diesbezüglich sowie hinsichtlich der Reduzierung der Verkehrsexternalitäten der Bundesrat, dem Verursacherprinzip beim privaten und öffentlichen Verkehr vermehrt Nachachtung zu verschaffen und damit die Eigenwirtschaftlichkeit zu erhöhen?

a. Wie schätzt der das Potenzial folgender Politikalternativen für den Privatverkehr ein?

- Tunnelgebühren insbesondere am Gotthard für Personenfahrzeuge und/oder Lastwagen, die zur Durchsetzung des Verursacherprinzips entsprechend den externen Effekten differenziert sind (z. B. nach Zeit, Verkehrsaufkommen und Fahrzeugtyp)?

- Flächendeckenden Verkehrsgebühren, die zur Durchsetzung des Verursacherprinzips entsprechend den externen Effekten differenziert sind (z. B. Zeit, Verkehrsaufkommen und Fahrzeugtyp)?

- Verkehrsgebühren für Problemschwerpunkte wie Agglomerationen, die zur Durchsetzung des Verursacherprinzips entsprechend den externen Effekten differenziert sind (z. B. Zeit, Verkehrsaufkommen und Fahrzeugtyp)?

- Anheben der Mineralsteuer oder CO2-Abgabe?

b. Wie beurteilt er die Möglichkeit, dank der besseren Durchsetzung des Verursacherprinzips beim Privatverkehr, die öffentliche Unterstützung des öffentlichen Verkehrs zu reduzieren und auch das Verursacherprinzip durchzusetzen?

7. Wie können die dank allfälligen Strassengebühreneinnahmen und Subventionskürzungen verfügbaren finanziellen Mittel so an die Bürger zurückzugeben werden, dass die Durchsetzung des Verursacherprinzips auch ihnen Vorteile bringt? Inwiefern und in welchem Ausmass könnten andere Steuern gesenkt werden?

8. Welche Mittel und Massnahmen stehen zur Verfügung, auch im ländlichen Raum betriebswirtschaftliche Anforderungen und eine angemessene Versorgung unter einen Hut zu bringen?

9. Inwiefern ist er bereit, mit strategischen Zielsetzungen eine Trendwende im Sinne vorstehender Anliegen einzuleiten? Welche konkreten Massnahmen sieht er dazu insbesondere im Bereich der Investitionspolitik und der Verkehrsabgaben als vordringlich an?

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Die Vorstösse mit Tabellen und Grafiken können heruntergeladen werden unter: Ratsbetrieb / Curia Vista / Vorstösse mit Tabellen und Grafiken, die in der Geschäftsdatenbank nicht abgebildet werden können.

Die Antwort des Bundesrates behandelt den Individualverkehr und den öffentlichen Verkehr auf Strasse und Schiene. Nicht speziell eingegangen wird auf den Luftverkehr, zu welchem ein eigener Bericht des Bundesrates an das Parlament in Erarbeitung steht.

Die Interpellation fragt nach einer Vielzahl von verkehrsökonomischen Informationen. Aufgrund von mangelnden Daten, bzw. weil die Aufbereitung dieser Daten sehr aufwendig wäre, können nicht alle Fragen lückenlos beantwortet werden.

1. Die wichtigsten Kennzahlen zu den Verkehrsausgaben der öffentlichen Hand finden sich im Anhang 1 (erhältlich beim Zentralen Sekretariat der Parlamentsdienste) zu dieser Antwort. Bund, Kantone und Gemeinden haben im Jahr 2000 insgesamt 13 008 Millionen Franken für den Verkehr ausgegeben, davon 6430 Millionen für den Bau, Betrieb und Unterhalt von Strasseninfrastrukturen und 6578 Millionen für den öffentlichen Verkehr. Rund 3000 Millionen Franken der Gelder für den öffentlichen Verkehr sind in den Bau, Betrieb und Unterhalt der Infrastruktur geflossen. Der restliche Betrag wurde für Beiträge an den Betrieb und für Abgeltungen verwendet.

Die Entwicklung 1990 bis 2000 zeigt, dass die Verkehrsausgaben nicht stärker gestiegen sind als die Ausgaben generell. Im Vergleich der beiden Hauptverkehrsträger fand dabei eine Verschiebung von der Strasse zur Schiene statt, weil dort ein Nachholbedarf besteht (Neat, "Bahn 2000", Anschluss an das europäische Eisenbahn-Hochgeschwindigkeitsnetz). Die insgesamt ausgewogene Entwicklung widerspiegelt sich auch im Anteil des Verkehrs an den Gesamtausgaben der öffentlichen Hand, welcher für denselben Zeitraum zwischen 10,1 Prozent und 11,3 Prozent betragen hat. Auch bezogen auf die Entwicklung des BIP waren die Verkehrsausgaben relativ stabil und haben in der Periode 1990-2000 zwischen 2,8 Prozent und 3,1 Prozent des BIP betragen (im Unterschied zu einer kürzlich publizierten Studie der BAK Basel Economics umfassen diese Zahlen neben den Investitionen für Verkehrsinfrastrukturen auch die Kosten für den Betrieb und Unterhalt der Infrastrukturen sowie die Abgeltungen beim öffentlichen Verkehr). Keine Angaben sind für die Zukunft möglich, da der Bund über keine konsolidierten Zahlen der geplanten Verkehrsausgaben von Bund, Kantonen und Gemeinden verfügt.

Die Eisenbahnrechnung unterscheidet zwei Deckungsgrade: Unter Einbezug der Abgeltungen deckt der Schienenverkehr seine Kosten in etwa vollständig (Deckungsgrad von 94,9 Prozent im 2000 bzw. 104 Prozent im 2001). Ohne Berücksichtigung der Abgeltungen sind die Deckungsgrade tiefer (41,9 Prozent im 2000 und 43,1 Prozent im 2001). Es ist zu beachten, dass es sich bei den Abgeltungen zu einem guten Teil nicht um reine Subventionen handelt, sondern aus der Sicht des Verkehrsbetriebes um Einnahmen aus einem vom Staat bestellten Angebot (Service public). Der Kostendeckungsgrad bei der Strasseninfrastruktur liegt mit 100 Prozent sogar höher. Nicht eingeschlossen in diese Kostendeckungen sind die externen Kosten des Individual- und öffentlichen Verkehrs (vgl. Frage 4).

2. Die Frage nach der Wirkung der öffentlichen Gelder hinsichtlich der Verkehrsleistungen in Personen- und Tonnenkilometern kann mit vertretbarem Aufwand nicht beantwortet werden. Dies deshalb, weil die Verkehrsinvestitionen in der Regel gleichzeitig dem Personen- und dem Güterverkehr dienen und eine entsprechende Aufteilung der Investitionskosten auf diese Verkehrsbereiche aufwendig wäre.

3. Die Auswirkungen einer allfälligen Erhöhung bzw. Senkung der Verkehrsausgaben auf die Verkehrsleistungen müssten grundsätzlich mit einer Gegenüberstellung von Grenznutzen und -kosten abgeschätzt werden. Entsprechende Daten liegen für die Schweiz nicht vor.

Die bisherigen Erfahrungen mit der Bahnreform beurteilt der Bundesrat positiv. Die Reform hat zu einer Trendwende bei der Kostenentwicklung und somit zu einer Effizienzsteigerung bei den Leistungen des öffentlichen Verkehrs geführt. Der eingeschlagene Reformweg soll mit der Bahnreform II fortgesetzt werden. Es ist allerdings zu beachten, dass das Potenzial für weitere Effizienzsteigerungen auf hohem Niveau abnehmen wird.

Eigenwirtschaftlichkeit - unter Einbezug aller Kosten - und Effizienz der Verkehrssysteme sind wichtige Ziele der Verkehrspolitik. Ebenso sind gute und ausreichende Verkehrsinfrastrukturen eine wichtige Vorleistung für die Standortgunst des Landes und die Wachstumschancen der Wirtschaft.

4. Der Grossteil der externen Kosten ist eine Folge des Energieverbrauchs und der daraus resultierenden Emissionen. Ausserdem gilt es, die externen Kosten des Lärms und der Unfälle sowie deren langfristige Wirkung einzubeziehen. Bereits in den Neunzigerjahren hat der Bund umfassende Studien zur Berechnung der externen Kosten durchgeführt. Gemäss diesen Arbeiten wurden die externen Kosten des Verkehrs für das Jahr 1993 auf rund 3858 Millionen Franken geschätzt (die Synthese aus diesen Arbeiten ist in den folgenden Berichten zusammengefasst: Die sozialen Kosten des Verkehrs in der Schweiz, GVF-Bericht 174, 1993; Monetarisierung der verkehrsbedingten externen Gesundheitskosten, GVF-Bericht 272, 1996). Davon lassen sich dem Schienenverkehr 149 Millionen Franken anlasten. Die restlichen 3709 Millionen Franken sind vom Strassenverkehr verursacht. Der Unterschied zwischen Strasse und Schiene lässt sich dadurch erklären, dass der Strassenverkehr weitgehend auf luftbelastenden fossilen Treibstoffen basiert, während die Eisenbahn mit nicht fossilerzeugter Elektrizität betrieben wird. Ausserdem schneidet der Individualverkehr auch in Bezug auf die Unfallhäufigkeit und das Unfallrisiko schlechter ab als der Schienenverkehr. Demgegenüber verursacht der Schienenverkehr vor allem im Lärmbereich externe Kosten. Eine detaillierte Aufteilung nach Verkehrsträgern und Kostenbereichen findet sich im Anhang 2 (erhältlich beim Zentralen Sekretariat der Parlamentsdienste) zu dieser Antwort.

Es ist zu beachten, dass es sich bei diesen Berechnungen um eine Minimalschätzung handelt, weil sie nur vier Bereiche umfasst (Unfälle, Gesundheit, Gebäudeschäden und Lärm) und von sehr vorsichtigen Annahmen ausgeht, was insgesamt zu einer Unterschätzung der Kosten führt. Andere Untersuchungen rechnen mit wesentlich höheren Externalitäten. So schätzt beispielsweise das Nationale Forschungsprogramm 41 die externen Kosten des Verkehrs auf mehr als 9 Milliarden Franken jährlich (unter Berücksichtigung von weiteren Kostenbereichen wie Klimaerwärmung, Ernteausfälle und Waldschäden). Die Berechnungen für das Jahr 1993 werden zurzeit vom zuständigen Bundesamt für Raumentwicklung aktualisiert. Die Publikation der Ergebnisse ist für die erste Hälfte 2005 vorgesehen. Bereits jetzt lässt sich sagen, dass sie in der Grössenordnung den Zahlen für das Jahr 1993 entsprechen.

In Bezug auf die Verkehrsleistungen betragen die externen Kosten, ohne Klimakosten, rund 0,91 Rappen je Personenkilometer beim Schienenverkehr und rund 3,45 Rappen je Personenkilometer beim Strassenverkehr. Die entsprechenden Werte beim Güterverkehr betragen 0,34 Rappen je Tonnenkilometer für die Schiene und 8,46 Rappen je Tonnenkilometer für die Strasse.

Nicht enthalten in den obigen Zahlen sind die Staukosten, welche je nach Betrachtungsweise - Individum bzw. Verkehrssektor als Ganzes - ebenfalls eine Externalität darstellen. Eine Studie des Bundesamtes für Strassen aus dem Jahre 1999 schätzt die Staukosten der Schweiz auf jährlich rund 750 bis 1200 Millionen Franken. Die Staukosten dürften heute aufgrund der Verkehrsprobleme an verschiedenen neuralgischen Stellen, insbesondere auch in den Agglomerationen, tendenziell höher liegen. Sie verursachen volkswirtschaftliche Verluste und führen zu einer ineffizienten Nutzung der bestehenden Verkehrsinfrastrukturen.

5. Die heutige Strassen- und Eisenbahnrechnung sind partielle Verkehrsträgerrechnungen. Sie werden nicht als Kontroll- bzw. Steuerungsinstrumente verwendet. In der Strassenrechnung sind vor allem die Kosten für die Infrastruktur (Bau, Betrieb und Unterhalt) enthalten. Nicht berücksichtigt werden die privaten Kosten der Fahrt. Die Eisenbahnrechnung enthält sowohl die Infrastrukturkosten als auch die Fahrtkosten. In beiden Rechnungen fehlt die Berücksichtigung der externen Kosten. Ebenso sind beide Rechnungen in der heutigen Form nicht geeignet, um Grenzkosten zu ermitteln.

Mit dem Aufbau einer Gesamtverkehrsträgerrechnung, welche alle Verkehrsarten (Strasse, Schiene und Luftverkehr) sowie alle Kostenarten (Infrastruktur, Betrieb, Unterhalt und Externalitäten) umfasst, soll die Transparenz bei den Verkehrskosten und -ausgaben verbessert werden. Die entsprechenden Arbeiten sind im Gang und werden voraussichtlich Ende 2004 abgeschlossen. Entsprechend den Gesetzesvorschriften ist der Bundesrat für die regelmässige Aufdatierung der externen Kosten besorgt. Die Verwaltung arbeitet zurzeit an der Aufdatierung dieser Kosten. Die Ergebnisse werden ebenfalls bis Ende 2004 vorliegen.

6. Die Frage nach der langfristigen Sicherung der Finanzierung unserer Verkehrssysteme stellt sich in verschiedenen Kontexten. Aus heutiger Sicht steht der Spardruck bei der öffentlichen Hand im Vordergrund. In diesem Zusammenhang fragt die Interpellation, ob mit einer besseren Umsetzung des Verursacherprinzips und mit einer höheren Eigenwirtschaftlichkeit eine Effizienzsteigerung der Verkehrsysteme und eine Entlastung der öffentlichen Hand möglich wären. Ausserdem fragt die Interpellation nach der Einschätzung des Bundesrates zu verschiedenen Politikvarianten für den Privatverkehr.

a. Zum Verursacherprinzip und zur Eigenwirtschaftlichkeit:

Eine Internalisierung der externen Kosten vor allem beim privaten Verkehr einerseits und ein gleichzeitiger Abbau der Subventionen beim öffentlichen Verkehr andererseits würden zu einer verursachergerechteren Finanzierung der Mobilität und zu einer Verbesserung der Eigenwirtschaftlichkeit des Verkehrs führen. Eine Effizienzsteigerung der Verkehrssysteme auf Strasse und Schiene, eine Entlastung der öffentlichen Haushalte und damit eine Stärkung der Wirtschaft sowie eine Reduktion des Umwelt-, Ressourcen- und Landverbrauches wären die Folgen einer solchen Strategie. Eine derartige umfassende Reformierung der Verkehrsfinanzierung ist interessant. Sie ist aber nicht neu und basiert auf ökonomischen Überlegungen, welche sich politisch nicht einfach umsetzen lassen und überdies der Abstimmung mit den europäischen Nachbarstaaten bedürfen. Wichtig ist auch zu beachten, dass einzelne der vorgeschlagenen Reformteile nicht isoliert umgesetzt werden können. So lehnt der Bundesrat beispielsweise eine Kürzung der Beiträge für den öffentlichen Verkehr ohne gleichzeitige Internalisierung der externen Kosten beim Individualverkehr ab. Eine solche einseitige Massnahme würde den Modalsplit zulasten des öffentlichen Verkehrs verschlechtern. Das wiederum würde einerseits derzeitige Investitionen in den öffentlichen Verkehr (beispielsweise Neat und "Bahn 2000") unterlaufen und andererseits auch zu Verkehrsproblemen auf der Strasse führen. Dies deshalb, weil die Strassen schon heute vielerorts, insbesondere in den Agglomerationen, an Kapazitätsgrenzen stossen und für zusätzliche Strasseninfrastrukturen weder Geld noch Raum verfügbar sind. Staus und sogar Verkehrszusammenbrüche mit negativen Folgen für die Schweizer Wirtschaft und die ganze Bevölkerung wären die Folgen einer einseitigen Kürzung der Beiträge für den öffentlichen Verkehr.

b. Zu den verschiedenen Politikvarianten für den Privatverkehr:

Für die verursachergerechte Anlastung der Verkehrsexternalitäten an den Privatverkehr stehen verschiedene Ansätze zur Verfügung, welche der Bundesrat aus heutiger Sicht wie folgt beurteilt:

- Differenzierte Benutzergebühren: Das so genannte "Road Pricing" ist mit einem mittel- bis langfristigen Realisierungshorizont ein zukunftsträchtiger und interessanter Ansatz. Es erlaubt eine verursachergerechte Verkehrslenkung nach verschiedenen Faktoren (z. B. Zeit, Ort, gefahrene Kilometer, Stauverhältnisse). Beispiele aus dem Ausland und die leistungsabhängige Schwerverkehrsabgabe in der Schweiz zeigen, dass solche Gebühren heute technisch und betrieblich machbar sind und bei guter Ausgestaltung auch auf politische Akzeptanz stossen können. Angesichts der grossen Verkehrsprobleme und der fehlenden Mittel für die Modernisierung der Verkehrsinfrastrukturen dürften mittelfristig Road Pricing Lösungen für Städte und Agglomerationen im Vordergrund stehen. Längerfristig könnte auch ein flächendeckendes Road Pricing für die ganze Schweiz - gegebenenfalls als teilweiser Ersatz der heutigen Verkehrsabgaben - in Betracht gezogen werden. In diesem Fall müsste das ganze System der Verkehrsfinanzierung überprüft und sowohl in technischer Hinsicht als auch bezüglich der Höhe der Verkehrsabgaben auf die Situation im Ausland abgestimmt werden. Es ist zu beachten, dass heute in der Schweiz die Verfassung ein Road Pricing ausschliesst. Das Parlament kann jedoch Ausnahmen erlassen und hat dies auch schon getan (beispielsweise für den Strassentunnel des Grossen Sankt Bernhard).

- Mineralölsteuer/CO2-Abgabe: Die Mineralölsteuer ist eine erhebungstechnisch einfache Steuer, welche mit ihrer verbrauchsabhängigen Bemessung gute Anreize für umweltfreundliche und energiesparsame Fahrzeuge setzt. Im Vergleich zum Road Pricing sind aber die Lenkungsmöglichkeiten über die Mineralölsteuer limitiert. Zudem nimmt die Ergiebigkeit der Mineralölsteuer ab, weil in Zukunft aus klima- und energiepolitischen Gründen vermehrt Fahrzeuge mit geringerem spezifischem Verbrauch und alternativen Antriebstechniken zur Anwendung gelangen werden. Ausserdem besteht bei der Mineralölsteuer die Problematik des Tanktourismus, welche den Spielraum für eine Erhöhung der Steuer limitiert. Die CO2-Abgabe ist von ihrer Wirkung und Ausgestaltung her mit der Mineralölsteuer vergleichbar. Im Unterschied zur Mineralölsteuer handelt es sich aber um eine Lenkungsabgabe, deren Einnahmen gemäss CO2-Gesetz aufkommensneutral an die Bevölkerung und die Wirtschaft rückerstattet würden. Der Bundesrat hat diesen Herbst vier Varianten zur Erreichung der klimapolitischen Ziele gemäss CO2-Gesetz in die Vernehmlassung geschickt.

7. Die Frage nach einer volkswirtschaftlich optimalen Verwendung von Mitteln aus Strassengebühren und Subventionskürzungen beim öffentlichen Verkehr kann nur im Rahmen von konkreten Strategien detailliert geprüft und politisch diskutiert werden.

Grundsätzlich steht eine Vielzahl von Verwendungsarten zur Verfügung, welche sich grob in drei Kategorien einteilen lassen:

- Rückerstattung an Bevölkerung und Wirtschaft (Modell Umweltlenkungsabgaben);

- Reduktion von bestehenden Steuern und Abgaben (Modell Steuerreform);

- Finanzierung von Staatsaufgaben (im Verkehrsbereich und auch in anderen Bereichen).

8. Der öffentliche Verkehr im ländlichen Raum darf nicht isoliert betrachtet werden. Er ist vielmehr ein Ausdruck unserer Grundversorgungspolitik, welche auf eine flächendeckende Versorgung des Landes abzielt. Dabei ist zu berücksichtigen, dass der ländliche Raum kein homogenes Gebilde mit einheitlicher Problemlage darstellt. In agglomerationsnahen Gebieten im Mittelland stellen sich beispielsweise andere Fragen als in peripheren Gebieten und im Berggebiet. Das wirkt sich auch auf die Erschliessung mit dem öffentlichen Verkehr aus. Es ist die klare Absicht des Bundes, im Rahmen seiner Grundversorgungspolitik auch künftig eine angemessene Bedienung des ländlichen Raumes durch den öffentlichen Verkehr sicherzustellen. Angesichts der knappen finanziellen Ressourcen der öffentlichen Hand wird es allerdings ohne eine Verbesserung der Eigenwirtschaftlichkeit - sei es über die Erträge (grössere Nachfrage) bzw. über die Aufwendungen (tiefere Kosten) - kaum möglich sein, den heutigen guten Standard zu halten.

9. Die Frage der künftigen Verkehrsfinanzierung ist von grosser Wichtigkeit und Tragweite. Die verfügbaren Mittel sind heute sehr knapp und werden es auch in Zukunft bleiben. Das macht eine sehr strenge Prioritätenordnung notwendig. Ungeachtet des grossen Spardrucks muss aber die Verkehrsfinanzierung wegen ihrer grossen Bedeutung für die wirtschaftliche Entwick

Antwort des Bundesrates.