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Die neue Praxis des Seco und des Bundesrates dehnt Gesamtarbeitsverträge (GAV) mittels Allgemeinverbindlicherklärung auf Arbeitsverhältnisse ausserhalb der betreffenden Branche aus. Dies geschah am 13. Dezember 2011 beim Landes-Gesamtarbeitsvertrag (L-GAV) über den Personalverleih. Derzeit anhängig ist der L-GAV Gastro, dessen Auswirkungen weit gravierender sind, weil ihm zahlreiche fremde Branchen unterstellt werden sollen. Weil nach heutigem Recht der Bundesrat abschliessend entscheidet und dies noch vor der Sommersession geschehen soll, ist aufgrund der grossen Tragweite die Dringlichkeit der Interpellation nötig.

Der Bundesrat darf GAV nur allgemeinverbindlich erklären, wenn die Voraussetzungen des Gesetzes (Aveg) erfüllt sind. Unter anderem schreibt Artikel 2 Aveg vor, dass

- die Interessen anderer Wirtschaftsgruppen nicht beeinträchtigt werden dürfen;

- den Minderheitsinteressen Rechnung zu tragen ist;

- mehr als die Hälfte aller Arbeitnehmer und Arbeitgeber, auf die der Geltungsbereich ausgedehnt werden soll, am Vertrag beteiligt sein müssen;

- die Verbandsfreiheit der Arbeitgeber nicht beeinträchtigt werden darf.

Die neue Praxis des Bundesrates spricht die Allgemeinverbindlichkeit auf Antrag des Seco zu leichtfertig aus. Massive Kritik erwuchs, als er am 13. Dezember 2011 den L-GAV über den Personalverleih allgemeinverbindlich erklärte und seine Anwendbarkeit weit über die Branche hinaus ausdehnte.

Die Situation um den L-GAV Gastro ist noch gravierender: Er kam mit knapper Mehrheit der Arbeitgeber der Gastro- und Hotel-Branche zustande. Nun soll er mittels Allgemeinverbindlichkeit weit über die Branche ausgedehnt werden, und zwar auf jeden Betrieb, der eine "gastgewerbliche Leistung" anbietet. Bisher galt der GAV nur für "gastgewerbliche Betriebe". Damit würde er u. a. auch gelten für Einkaufsgeschäfte mit kleiner Cafeteria, Altersheime, Spitäler, Kantinen, Museen, Tankstellenshops, Bäckereien, Besenbeizen, ja sogar Pizza-Kuriere und Kebab-Stände. Angestrebt wird einerseits, die Strukturen der traditionellen Gastronomie zu schützen und unliebsame Konkurrenten an die Leine zu nehmen, und anderseits sollen die Zwangsabgaben an Verbände ausgeweitet werden (Vollzugskostenbeiträge); Tausende von Unternehmen und Betrieben hätten diese neu abzuliefern. In zahlreichen Betrieben wären neu zwei verschiedene GAV anwendbar: einer für Mitarbeitende, welche gastgewerbliche Leistungen erbringen, und ein anderer für die übrigen - eine unmögliche Situation!

Damit wird nicht nur die Verbandsfreiheit ausgehöhlt. Das Verfahren ist auch rechtstaatlich und demokratisch nicht haltbar: Die massive Ausweitung der Allgemeinverbindlichkeit findet ohne politische Diskussion statt, die Akteneinsicht wird verweigert, und Rechtsmittel sind ausgeschlossen. Überdies werden grundlegende Verfahrensrechte der EMRK, der Bundesverfassung und des Verfahrensrechtes betreffend Akteneinsicht und rechtliches Gehör durch das Seco nicht gewährt, weil gegen AVE-Entscheide kein Rechtsmittel gegeben sei.

Der Bundesrat ist gebeten, die nachstehenden Fragen zu beantworten:

1. Was unternimmt er, damit den gesetzlichen Vorgaben des Aveg künftig konsequent nachgelebt wird?

2. Was kehrt er vor, damit auch im Verfahren um die Allgemeinverbindlicherklärung von L-GAV die rechtsstaatlichen Verfahrensregeln eingehalten werden (EMRK, BV, Öffentlichkeitsgesetz)?

3. Teilt er die Ansicht, dass

- ein GAV sich grundsätzlich an eine bestimmte Branche richten und nicht auf weitere Branchen ausgedehnt werden soll;

- dabei im Interesse der Rechtssicherheit die "Allgemeine Systematik der Wirtschaftszweige" (Noga, Bundesamt für Statistik) massgebend bleiben muss?

4. Schliesst er sich der Auffassung an, dass die AVE von derartiger Tragweite ist, dass sie nicht bloss im Verwaltungsverfahren ohne Rechtsmittel zu entscheiden ist?

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Gesamtarbeitsverträge spielen in den sozialpartnerschaftlichen Beziehungen und zur Regelung der Arbeitsbedingungen eine grosse Rolle. Mit der Personenfreizügigkeit hat dieses Instrument und insbesondere die Allgemeinverbindlicherklärung (AVE) an Bedeutung gewonnen. An der Interpretation und Anwendung der entsprechenden rechtlichen Bestimmungen hat sich jedoch nichts geändert.

Mit Beschluss vom 13. Dezember 2011 hat der Bundesrat den Gesamtarbeitsvertrag (GAV) für den Personalverleih allgemeinverbindlich erklärt. Diese AVE regelt die Arbeitsverhältnisse zwischen Verleihbetrieben und ihren Arbeitnehmenden, die in Einsatzbetriebe verliehen werden. Diese AVE ist nur auf die Verleihbranche anwendbar und dehnt den GAV nicht auf andere Branchen aus.

Das Verfahren um Änderung des Geltungsbereichs der AVE des Landes-Gesamtarbeitsvertrages (L-GAV) für das Gastgewerbe ist zurzeit hängig. Gegen das AVE-Gesuch sind zahlreiche Einsprachen eingegangen, welche das Staatssekretariat für Wirtschaft (Seco) den Parteien des L-GAV zur schriftlichen Stellungnahme weitergeleitet hat.

Zu den aufgeworfenen Fragen nimmt der Bundesrat wie folgt Stellung:

1. Der Bundesrat berücksichtigt bei seinen Entscheiden die Vorgaben des Bundesgesetzes über die Allgemeinverbindlicherklärung von Gesamtarbeitsverträgen (Aveg, SR 221.215.311) und dehnt einen GAV nicht auf Branchen aus, die vom GAV nicht abgedeckt sind. Es ist diesbezüglich keine neue Praxis entstanden.

2. Das Verfahren um AVE eines GAV ist eine besondere Art des Rechtsetzungsverfahrens, auf welches das Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVG, SR 172.021) und auch der verfassungsrechtliche Anspruch auf rechtliches Gehör nicht anwendbar ist. So hat das Bundesgericht in einem Entscheid aus dem Jahre 1990 festgehalten, dass das Aveg in abschliessender Weise die Rechte enthält, die mitinteressierten Personen im Verfahren auf AVE eines GAV zustehen. Das Gesetz gibt ihnen die Möglichkeit, eine schriftliche und begründete Einsprache zu erheben. Ein Anspruch, in weitergehender Weise am Verfahren teilzunehmen, besteht jedoch nicht (Urteil BGer vom 15. Juni 1990, in Arbeitsrecht und Arbeitslosenversicherung ARV 1990 S. 69ff.). Zudem lässt sich aus dem Öffentlichkeitsgesetz (BGÖ, SR 152.3) kein Anspruch auf Zugang zu Akten während der Dauer eines AVE-Verfahrens ableiten, da nach Artikel 8 Absatz 2 BGÖ amtliche Dokumente erst zugänglich gemacht werden, wenn der politische oder administrative Entscheid getroffen wurde, für den sie die Grundlage darstellen. Nach dem Entscheid gelten subsidiär die Ausnahmen nach Artikel 7 BGÖ.

3.a. Das Aveg schliesst aus, dass ein GAV auf andere als von den GAV-Parteien vertretene Wirtschaftszweige ausgedehnt wird. Dagegen ist es grundsätzlich zulässig, dass die AVE auf einen Betriebsteil eines Unternehmens zur Anwendung gelangt, wenn dieser Betriebsteil dem von den GAV-Parteien vertretenen Wirtschaftszweig angehört und zu den GAV-Betrieben in Konkurrenz steht.

3.b. Die "Allgemeine Systematik der Wirtschaftszweige" (Noga) kann bei der Festlegung des betrieblichen Geltungsbereichs einer AVE hilfreich sein. Sie kann jedoch hierbei nicht ein alleiniges Kriterium darstellen, da sich der betriebliche Anwendungsbereich eines GAV häufig nach den gewachsenen Strukturen der GAV-Parteien richtet, insbesondere nach dem Spektrum der von den Arbeitgeberverbänden vertretenen Betriebe. Die Erfahrungen haben gezeigt, dass dieses nicht immer deckungsgleich mit den Definitionen der Noga ist.

4. Wie vorne ausgeführt wird, ist die AVE eine besondere Art der Rechtsetzung. Beim Beschluss über die AVE handelt es sich um einen Verwaltungsakt, der keine Verfügung im Sinne von Artikel 5 Absatz 1 VwVG darstellt, weil er gegenüber der (unbestimmten und variablen) Anzahl Personen, auf die ein GAV ausgedehnt wird, eine generelle und abstrakte Wirkung hat. Es handelt sich somit beim AVE-Beschluss nicht um eine Verfügung, die anfechtbar ist. Mit der Möglichkeit, gegen ein AVE-Gesuch Einsprache zu erheben, erhalten die von einer AVE Betroffenen jedoch Gelegenheit, ihren Standpunkt darzulegen - ähnlich wie bei einer Vernehmlassung im Rahmen eines Gesetzgebungsverfahrens. Der Bundesrat nimmt in den Erwägungen zu den von den Einsprechern vorgetragenen Argumenten Stellung.

Antwort des Bundesrates.