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Le Conseil fédéral est invité à reporter :

- l'entrée en vigueur de l'ordonnance d'exécution relative aux COV devant être édictée en vertu des articles 35a et 35c de la loi du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement ;

- le cas échéant, la date à laquelle commencera la perception des taxes d'incitation (sur les COV et l'huile de chauffage ; art. 35a à 35c LPE),

jusqu'à ce que l'économie suisse connaisse une reprise durable et soit en mesure de supporter, sans en pâtir, les charges supplémentaires prévues, mais au plus tard jusqu'à la date à laquelle les États membres de l'UE commenceront à percevoir une taxe d'incitation sur les COV.

D'ici là, l'ordonnance sur la taxe d'incitation sur les COV doit être conçue de manière à être supportable pour l'économie et à ne pas créer d'obstacles non tarifaires au commerce.

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A. Le 21 décembre 1995, l'Assemblée fédérale, dans le cadre de la révision de la loi sur la protection de l'environnement (LPE) a adopté, entre autres, l'introduction de deux taxes d'incitation, l'une sur les composants organiques volatils (COV), et l'autre sur l'huile de chauffage ,extra-légère"dont la teneur en soufre dépasse 0, 1 %. Une procédure de consultation sur les deux ordonnances d'exécution relatives à ces taxes d'incitation a eu lieu. Les modifications de la LPE ont été mises en vigueur au 1er juillet 1997 par décision du Conseil fédéral du 21 mai 1997.

B. Du point de vue de la politique environnementale, le problème posé par les émissions de COV est encore loin d'être résolu. Les COV ainsi que les oxydes d'azote contribuent à la formation excessive d'ozone au sol (smog estival). Pour ce qui est de l'ozone au sol, depuis des années, la valeur limite d'émission fixée par l'ordonnance sur la protection de l'air est fréquemment dépassée, parfois dans des proportions considérables. C'est ainsi qu'en 1995, dans les stations du réseau de mesure de la qualité de l'air (NABEL), des dépassements pendant 800 heures ont de nouveau été enregistrés (Cahier de l'environnement n' 267 NABEL. La pollution de l'air 1995). Ces immissions excessives portent atteinte à la santé de l'être humain et à son environnement. En vertu des articles 1 et 11 LPE, elles doivent être réduites. Selon nos connaissances les plus récentes, la réalisation de cet objectif implique une diminution des émissions de COV de 70 à 80 % par rapport aux maxima observés. Cette évaluation est aussi celle de la Commission de l'UE (cf. lettre F, infra).

C. Dans sa stratégie de lutte contre la pollution de l'air de 1986, le Conseil fédéral s'est donné comme objectif minimal de réduire les émissions de COV au niveau de 1960, afin de mettre progressivement en oeuvre la LPE. Dans une première étape, il s'agit de réduire de manière sensible les immissions d'ozone. Par rapport aux émissions maximales de COV de 1984, cela correspond à une réduction de 55 %. Les perspectives les plus récentes montrent que cet objectif ne pourra être atteint sans prendre des mesures allant au delà de celles décidées jusqu'à présent (cf. Cahier de l'environnement n' 256, Émissions polluantes dues à l'activité humaine en Suisse de 1900 à 2010, Berne 1995 et Cahier de l'environnement n' 272, Stratégie de lutte du Conseil fédéral contre la pollution de l'air. État de la réalisation et perspectives, Berne 1996, tous deux publiés par l'OFEFP). L'objectif minimal fixé par la stratégie de lutte contre la pollution de l'air (145'000 tonnes par an) ne pourra être atteint en l'an 2000 sans taxe d'incitation, car il s'en faudra de 27'000 tonnes.

D. Dans ces calculs, la marge d'erreur pour l'indication en chiffres absolus des émissions pendant une année déterminée est de plus ou moins 20 %. Lors du relevé des données, on a toutefois veillé tout particulièrement à ce que les données de base et les hypothèses pour toute la période en question soient cohérentes et ne souffrent d'aucune discontinuité due à la méthode. C'est pourquoi les indications comparatives (relatives) sont plus précises que les indications en chiffres absolus pour une année déterminée. Le rapport n' 272 insiste sur cet état de fait. C'est ainsi que dans la différence entre les émissions de l'année 1960 (objectif minimal) et les émissions d'une autre année, l'imprécision propre à la méthode d'évaluation n'a plus d'importance. L'affirmation selon laquelle la différence par rapport à l'objectif visé est plus petite que celle due à l'imprécision de la méthode d'évaluation, et qu'il n'est dès lors pas prouvé qu'il est urgent d'intervenir, n'est donc pas pertinente.

E. Pour savoir s'il est nécessaire d'agir, le dépassement, objectivement mesurable, des valeurs limites d'immission est bien entendu déterminant. Pour pouvoir respecter les valeurs limites d'immission, les émissions de COV ne devraient pas seulement être réduites de 55%

(soit de 27'000 tonnes supplémentaires par an), mais de 70 - 80 % (soit de 70'000 à 110'000 tonnes par an).

F. Tant en ce qui concerne les objectifs qu'en ce qui concerne les instruments choisis, les intentions de la Suisse en vue de réduire les émissions de COV sont largement compatibles avec celles de l'Union européenne. Le 6 novembre 1996, la Commission de l'Union européenne a présenté un projet de directive du Conseil pour limiter les émissions de COV (COMM (96) 538). Dans les commentaires, la Comission indique qu'à long terme et selon les connaissances scientifiques dont on dispose, les émissions de COV doivent être réduites de 70 à 80 % par rapport au niveau de 1990, afin de diminuer les valeurs élevées observées pour l'ozone. La directive représente un cadre pour une première étape à l'échelon de PUE en vue de réduire les émissions de COV de 57 % et s'applique à vingt-quatre types principaux d'installations et de procédés. Les différents pays ont cependant le choix des instruments permettant d'atteindre cet objectif (valeurs limites d'émission, accords, certification ou taxes).

G. Dans la révision de la LPE, la Suisse s'est décidée pour une taxe d'incitation. Pour que cette taxe soit efficace, il est indispensable que les quantités de COV présentes dans les produits soient également soumises à la taxe. Ce principe s'applique aussi aux produits contenant des COV qui sont importés. C'est pourquoi, lors de l'importation, la part de COV doit être déclarée, dès qu'elle dépasse 3 %. Cette complication des échanges commerciaux transfrontières est toutefois supportable par rapport au but visé.

H. Pour les dioxydes de soufre, le Conseil fédéral s'était donné pour objectif de réduire les émissions au niveau de 1950. Cet objectif a été atteint. Il en va tout autrement des pluies acides. En bien des endroits, les seuils critiques pour les forêts et les lacs de montagne ont été dépassés en ce qui concerne les dépôts acides. Ces dépassements sont même parfois considérables. La taxe d'incitation sur la teneur en soufre de l'huile de chauffage ,extra-légère" doit permettre de réduire un peu plus la pollution environnementale. Le but de cette taxe est d'augmenter la part de l'huile de chauffage d'une teneur en soufre de 0, 1 % ou moins sur le marché. Aucune taxe d'incitation n'est perçue sur les huiles de cette qualité, et elles peuvent être produites sans problèmes techniques, sans que les frais supplémentaires que cela entraîne soient importants. La taxe d'incitation n'a donc pas lieu d'être appliquée si aucune huile de chauffage ,extra-légère" d'une teneur en soufre supérieure à 0, 1 n'est vendue sur le marché. Les échantillons analysés en 1996 par FENWA à la douane, que les acteurs du marché considèrent comme relativement représentatifs pour une analyse de la situation sur le marché, comprenaient encore plus de 50 % d'envois avec une teneur en soufre supérieure à 0, 1 % (importation et fabrication dans des raffineries indigènes). Ce résultat montre que la taxe d'incitation peut avoir un effet réel, et ce même si, ces dernières années, la teneur moyenne en soufre a continué de diminuer.

1.Les frais administratifs entraînés par la perception d'une taxe sur l'huile de chauffage ,,extra-légère" sont réduits. Sa mise en application s'inspire de celle de l'impôt sur les huiles minérales. L'exécution de la taxe sur les COV en revanche entraîne davantage de démarches administratives, qui ne sont cependant pas disproportionnées. La loi prévoit notamment que les COV qui sont utilisés ou traités de telle manière qu'ils n'aboutissent pas dans l'environnement ne seront pas soumis à la taxe. Pour être libérés de cette obligation, les entreprises doivent toutefois établir des bilans de COV. Le rapport explicatif du projet d'ordonnance (p. 10) indique expressément que lorsque plusieurs COV et différents procédés sont concernés, l'entreprise n'est pas tenue d'établir un bilan substance par substance, et que des regroupements d'indications suffisent. En outre, la directive de FUE que nous avons mentionnée prévoit aussi l'établissement de bilans de COV. Ces bilans sont par ailleurs indispensables pour permettre un suivi, et ce indépendamment de l'instrument choisi pour réduire les émissions de COV.

J.Avant même les débats parlementaires, les répercussions des deux taxes sur l'économie ont été discutées et explicitées. Le projet d'ordonnance relatif à une taxe sur les COV tient suffisamment compte des intérêts des milieux économiques. Il prévoit entre autres de substantiels allégements pour les entreprises qui ont déjà entrepris des efforts de réduction de leurs émissions de COV.

K. Lors de la procédure de consultation, diverses voix ont réclamé tant une simplification des procédures de mise en oeuvre qu'un report du début de la perception des taxes d'incitations envisagées. Toutes ces questions seront examinées par le Conseil fédéral lors de l'adoption des ordonnances. Afin de permettre aux cantons et aux milieux concernés de préparer la mise en application de ces nouveaux instruments, le Département fédéral de l'intérieur a renoncé à proposer une mise en vigueur des ordonnances au 1er juillet 1997. Dès lors, la perception des taxes ne sera pas effectuée avant le ler janvier 1999. L'exigence principale du postulat est ainsi satisfaite.

Le Conseil fédéral propose de classer le postulat.