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Base legale per la limitazione o la sospensione degli aiuti allo sviluppo

Il Consiglio federale concorda con l'autore della mozione sul fatto che la Svizzera, nelle prestazioni fornite a Stati terzi, deve prendere in considerazione anche la cooperazione nel settore migratorio. Quest'ultima costituisce uno dei criteri della condizionalità politica, applicata all'insieme delle relazioni con uno Stato, fatta eccezione per l'aiuto umanitario. Per rendere più coerente la politica estera svizzera, già nel 1999 il Consiglio federale aveva deciso di applicare una politica di condizionalità nelle relazioni esterne. Nella lista non esaustiva dei criteri di condizionalità figura anche la mancata disponibilità a riammettere i propri cittadini. Nella stessa occasione il Consiglio federale aveva ritenuto che non vi può essere alcun automatismo per l'applicazione della condizionalità, e che l'interruzione parziale o completa della cooperazione in un determinato settore rappresenta una misura estrema, volta a salvaguardare la credibilità degli obiettivi di politica estera. La condizionalità politica, in senso positivo, serve anche all'avvio e all'intensificazione dei rapporti con l'estero. Non si tratta di una minaccia di interruzione della cooperazione, bensì di una politica tesa alla ricerca di un dialogo duraturo e strutturato, con la quale si persegue il rispetto degli obblighi in materia di riammissione al fine di segnalare gli inconvenienti e di prestare l'eventuale assistenza per eliminarli. In generale, nell'applicazione della condizionalità politica occorre tener sempre presenti gli obiettivi di coerenza della politica estera svizzera, esaminare l'opportunità delle misure adottate e prendere in considerazione le possibili conseguenze. Una politica estera veramente coerente è unicamente perseguibile se la questione della condizionalità viene affrontata sullo sfondo dell'insieme delle relazioni tra la Svizzera e uno Stato estero.

La riammissione da parte di Stati esteri dei propri cittadini che soggiornano illegalmente in Svizzera rappresenta un obbligo di diritto internazionale, il cui rispetto e le cui modalità sono disciplinate ad esempio mediante un accordo di riammissione. La riammissione è uno degli elementi da considerare nelle relazioni estere del nostro Paese. A tal proposito occorre tener presente che un'interruzione della nostra cooperazione allo sviluppo può nuocere in modo serio all'insieme delle nostre relazioni bilaterali: ciò potrebbe ripercuotersi in modo negativo anche sulla cooperazione nel settore migratorio, soprattutto in relazione alla riammissione da parte di Stati esteri di propri cittadini. In tal caso la condizionalità applicata alla cooperazione allo sviluppo non produrrebbe gli effetti auspicati. D'altro canto, dal punto di vista della Svizzera, anche la mancanza di cooperazione da parte di uno Stato estero nella riammissione dei propri cittadini può nuocere seriamente alle relazioni bilaterali.

Una delle ragioni per cui gli Stati non garantiscono in tutti i casi la riammissione può anche risiedere nel fatto che tali Paesi sono essi stessi sempre più confrontati con problemi migratori. I Paesi che la Svizzera considera particolarmente importanti sul piano dell'aiuto allo sviluppo spesso non costituiscono contemporaneamente Stati origine di flussi migratori. È vero anche che i movimenti migratori sono sovente legati alla povertà dei Paesi da cui prendono origine, e che tali Paesi sono i beneficiari della cooperazione allo sviluppo. La questione di un'interruzione degli aiuti statali in nome della condizionalità politica si pone quindi unicamente nei confronti di quegli Stati di provenienza che si sottraggono ai loro obblighi verso la Svizzera in materia di riammissione. In numerosi ambiti, tuttavia, la cooperazione internazionale non si svolge nel quadro di relazioni bilaterali, bensì in un contesto multilaterale (Unione europea, Banca mondiale, Organizzazioni legate all'ONU). In quanto piccolo Stato dipendiamo pertanto da alleanze con altri Paesi donatori e organizzazioni multilaterali, perché un blocco degli aiuti allo sviluppo a livello bilaterale si riveli efficace sul piano della politica migratoria.

Occorre inoltre tener presente che l'aiuto allo sviluppo non è in ogni caso destinato agli organi di Stato, ma a seconda delle circostanze anche a organizzazioni non governative, e in definitiva alle persone particolarmente svantaggiate di uno Stato partner.

Il Consiglio federale ritiene che per ragioni di ordine materiale non sia opportuno ancorare il principio della condizionalità politica nella legge. Da un lato la richiesta dell'autore della mozione può essere già oggi attuata senza disposizione legale esplicita, sulla base del decreto del Consiglio federale del 20 settembre 1999 sulla condizionalità politica nelle relazioni esterne, confermato del resto anche nel Rapporto di politica estera 2000. D'altro canto, considerata la complessità delle relazioni bilaterali della Svizzera, disporre di sufficiente margine di manovra costituisce un vantaggio. Ciò permette al Consiglio federale di decidere di caso in caso quali sono i mezzi da impiegare per raggiungere gli obiettivi perseguiti.

Prossimamente il Consiglio federale si chinerà sulle questioni della condizionalità politica, tenendo conto della migrazione e della politica in materia di rientro.

Conclusione di accordi con Stati terzi per l'ammissione provvisoria di richiedenti l'asilo respinti dalla Svizzera e provenienti da Stati non cooperativi

Al contrario dell'obbligo di diritto internazionale di riammettere i propri cittadini, non esiste un obbligo corrispondente di accogliere cittadini di Stati terzi. Dei 20 milioni di rifugiati e richiedenti l'asilo nel mondo, almeno 13 milioni sono alloggiati da Stati africani e asiatici. I Paesi confinanti con Stati da cui provengono molti richiedenti l'asilo in Svizzera sopportano già oggi un onere molto gravoso in ambito migratorio, e ciò malgrado tali Stati siano confrontati con una difficile situazione economica e sociale. Il Consiglio federale ritiene tuttavia opportuno un maggior coinvolgimento nel dialogo in ambito migratorio dei Paesi confinanti con gli Stati da cui provengono i richiedenti l'asilo in Svizzera, così come un'intensificazione del sostegno alle attività dell'UNHCR in loco. Occorre però prendere in considerazione il diritto internazionale, un'equa ripartizione degli oneri su scala mondiale nell'ambito migratorio e la tradizione umanitaria della Svizzera.

Il Consiglio federale propone di trasformare la mozione in postulato.