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Seit geraumer Zeit lehnen es verschiedene Schweizer Banken ab, Zahlungsaufträge ihrer Kundinnen und Kunden auszuführen, deren Begünstigte in Kuba leben, einem Land, mit dem die Schweiz vorzügliche Beziehungen unterhält. Grund dafür ist die Angst vor Sanktionen vonseiten der amerikanischen Behörden. Es gibt Banken, die sogar Zahlungsaufträge innerhalb der Schweiz nicht ausführen, wenn die bezahlende oder die begünstigte Person irgendeine Verbindung zu Kuba hat, und sei dies bloss der Name. Diese Weigerung erfolgt unabhängig von den (kommerziellen, humanitären oder anderweitigen) Zielen der an der Transaktion beteiligten Parteien. Solchermassen handeln kleine und grosse Banken sowie Privat- und Kantonalbanken.

Darum bitte ich den Bundesrat um Antwort auf folgende Fragen:

1. Ist er der Ansicht, dass es mit dem Bundesrecht vereinbar ist, wenn verschiedene Banken die Ausführung von Zahlungsaufträgen zugunsten von humanitären Vereinigungen mit Sitz in der Schweiz verweigern, weil deren Firma den Namen Kuba enthält?

2. Wie beurteilt er die Weigerung, Zahlungsaufträge von und für Personen auszuführen, die irgendeine Verbindung zu Kuba haben?

3. Die Schweiz hat sich in der jüngsten Vergangenheit bei der Uno-Generalversammlung regelmässig für die Aufhebung des von den Vereinigten Staaten gegen Kuba verhängten Wirtschaftsembargos eingesetzt, letztmals am 30. Oktober 2014. Steht die Weigerung von Schweizer Banken, Zahlungsaufträge auszuführen, die mit Kuba zusammenhängen, nach Ansicht des Bundesrates nicht im Widerspruch zu dieser Haltung der Schweiz?

4. Wie lässt sich seiner Ansicht nach rechtfertigen, dass Programme von Nichtregierungsorganisationen zur humanitären Hilfe an Kuba durch den Entscheid von Schweizer Banken, Zahlungsaufträge zugunsten von Begünstigten mit einer Verbindung zu Kuba nicht auszuführen, in Schwierigkeiten geraten, wo doch die Deza ein Hilfsprogramm zur Modernisierung des sozioökonomischen Systems in Kuba verabschiedet hat und in diesem Rahmen im Jahr 2014 7 Millionen Franken investiert?

5. Wie will der Bundesrat die legitimen Interessen der Schweizer Banken gegenüber den Vereinigten Staaten schützen, und wie will er dem Völkerrecht vollständige Nachachtung verschaffen? Würde er nötigenfalls die multilateralen Institutionen über gesetzwidriges Handeln der USA unterrichten?

FederalCouncilResponseText

Im Rahmen der zunehmenden internationalen Vernetzung der Wirtschaft sind grenzüberschreitende Finanztransaktionen alltäglich, und viele Schweizer Banken sind global tätig. Finanzinstitute sind daher oft auch mit ausländischen Rechtsvorschriften konfrontiert, welche sich von denjenigen der Schweiz unterscheiden. Eine direkt und explizit formulierte Pflicht für Schweizer Banken zur Einhaltung ausländischen Rechts in der Schweiz existiert nicht. Die Schweizer Banken werden jedoch aufgrund der Bankenregulierung (insb. Art. 12 BankV) dazu angehalten, die Rechts- und Reputationsrisiken im grenzüberschreitenden Finanzdienstleistungsgeschäft zu analysieren, zu minimieren und angemessen zu kontrollieren. Dies gilt auch für den Umgang mit ausländischen Sanktionsmassnahmen. Diese Risikoanalyse kann zum geschäftspolitischen Entscheid führen, dass eine Bank auf Kundenbeziehungen oder Transaktionen mit (US-)sanktionierten Ländern wie Kuba oder Iran gänzlich verzichtet. Solche Vorschriften nicht zu beachten kann im Ausland zu hohen Strafzahlungen führen (z. B. Busse der BNP Paribas in der Höhe von rund 9 Milliarden Dollar in den USA im Jahr 2014). Anders gelagert ist die Situation von ausländischen Geschäftsniederlassungen von Schweizer Banken, welche selbstverständlich die Rechtsvorschriften der entsprechenden Länder, einschliesslich ihrer Sanktionsmassnahmen, einzuhalten haben.

1./2./4. Der Bundesrat hat Kenntnis davon, dass gewisse Schweizer Banken sich entschieden haben, neben den rechtlich bindenden Sanktionsmassnahmen der Schweiz auch weitere internationale Sanktionsmassnahmen zu beachten. Dies betrifft auch Kuba, gegen das die Schweiz keine Sanktionen erlassen hat. Gemäss dem Grundsatz der Vertragsfreiheit entscheiden die Banken im Rahmen der Schweizer Rechtsordnung selbst darüber, welche Geschäfte sie ausführen bzw. nicht ausführen wollen. Der Entscheid gewisser Banken, aus geschäftspolitischen Gründen keine Transaktionen mit Bezug zu Kuba zu tätigen oder keine Kontobeziehungen mit Personen oder Unternehmen in diesem Land zu unterhalten, ist daher mit dem Schweizer Recht vereinbar. Ob eine Zurückbehaltung bzw. Sperrung von Geldtransfers mit Bezug zu Kuba rechtens ist, ist eine privatrechtliche Frage, die im Einzelfall geprüft werden müsste. Als problematisch erachtet es der Bundesrat, wenn humanitäre Transaktionen aufgrund ausländischer Rechtsvorschriften nicht ausgeführt werden. Die Bundesverwaltung unternimmt daher in diesem Bereich gezielte Anstrengungen, um zusammen mit den Finanzinstituten und den massgeblichen ausländischen Behörden Lösungen zu finden. Das Gleiche gilt für Zahlungen, die für den Betrieb der ausländischen diplomatischen Vertretungen in der Schweiz notwendig sind. Der Bundesrat kann allerdings auch in diesen Fällen eine Bank nicht zur Durchführung bestimmter Transaktionen oder zur Aufrechterhaltung gewisser Kundenbeziehungen verpflichten.

3. Nein. Wie oben ausgeführt, handelt es sich dabei um eigenständige geschäftspolitische Entscheide der Finanzintermediäre. Die offizielle Haltung und das Abstimmungsverhalten der Schweiz in der Uno-Generalversammlung zur Kuba-Frage verpflichten die Finanzintermediäre nicht, die zur Diskussion stehenden Zahlungsaufträge auszuführen.

5. Zur Frage der völkerrechtlichen Zulässigkeit von Rechtserlassen mit extraterritorialen Auswirkungen verweist der Bundesrat auf seine Antwort auf die Interpellation 02.3555, "Extraterritoriale Anwendung von US-Recht", von Nationalrat Ruedi Lustenberger, die im Grundsatz auch heute noch gültig ist. Sanktionspolitische Fragen werden regelmässig direkt mit den US-Behörden aufgenommen. Dabei werden auch die extraterritorialen Auswirkungen des US-Rechts diskutiert. Der Bundesrat plant aktuell keine spezifische Initiative zu dieser Thematik im multilateralen Rahmen.

Antwort des Bundesrates.