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1. Der Bundesrat hat in seinem Bericht in Erfüllung des Postulates 10.3857 (BBl 2013 6319) über die Auswirkungen der Schengen-Partnerschaft eine sehr positive Bilanz gerade auch in sicherheitspolitischer Hinsicht gezogen. Wie beurteilt er die Auswirkungen der Schengen-Partnerschaft angesichts der im September 2015 vorübergehend partiell wieder eingeführten Grenzkontrollen in Deutschland, Österreich und Slowenien? Wo sieht er Optimierungspotenzial?

2. Wie wirkt sich die Schengen-Partnerschaft auf die grenzüberschreitende polizeiliche Zusammenarbeit aus? Wie gestaltet sich die Kriminalitätsbekämpfung mit und ohne Schengen-Partnerschaft?

3. Wie intensiv nutzen die zuständigen Polizei-, Migrations- und Grenzwachtbehörden das Schengener Informationssystem (SIS)? Wie sind die Erfahrungen? Welche Bilanz zieht er?

4. Wie wirkt sich die Schengen-Partnerschaft auf die Art und Weise der Grenzkontrollen aus? Welchen Beitrag leistet das Grenzwachtkorps und welchen Beitrag leisten die kantonalen Polizeikorps bei den aktuellen, mit dem Schengen-Vertrag konformen Grenzkontrollen? Welche Vor- und Nachteile wären zu erwarten, wenn die Grenzkontrollen ohne Schengen-Partnerschaft ausgeübt werden müssten?

5. Artikel 23 des Schengener Grenzkodex erlaubt unter bestimmten Bedingungen vorübergehende systematische Grenzkontrollen.

a. Welches wären die Auswirkungen auf die Mobilität und den Verkehrsfluss an den Grenzübergängen?

b. Welche aussenpolitischen Wirkungen wären mit einem solchen Schritt verbunden?

c. Wie beurteilt er das aussenpolitische Signal, das die Schweiz im Falle eines Militäreinsatzes gegen Flüchtlinge an der Grenze aussenden würde?

6. Mit welchen Projekten trägt die Schweiz dazu bei, dass die Flüchtlinge an der Schengen-Aussengrenze würdig empfangen werden? Welchen personellen und finanziellen Ressourceneinsatz leistet dafür die Schweiz? Wie hat sich der Ressourceneinsatz in den letzten Jahren entwickelt? Plant er angesichts der Notlage in den Hotspots in Griechenland, Italien, Ungarn usw. einen substanziellen Ausbau?

7. Ohne Schengen-Partnerschaft gibt es keine Dublin-Partnerschaft. Welche Vor- und Nachteile wären zu erwarten, wenn die Schweizer Asylpolitik aufgrund ständiger systematischer Grenzkontrollen ohne Dublin-Partnerschaft ausgestaltet werden müsste?

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1. Die Zusammenarbeit der Sicherheitsbehörden funktioniert im Rahmen der Schengen-Partnerschaft nach Meinung des Bundesrates gut. Die einzelnen Staaten verfügen unter Schengen über die notwendigen Handlungsspielräume und Instrumentarien. Dies lässt sich gerade am Beispiel Deutschlands, Österreichs und Sloweniens belegen, die ihre Entscheidungen vom September 2015, an den Grenzen zu bestimmten Schengen-Staaten wieder vorübergehend Personenkontrollen durchzuführen, auf den Schengen-Besitzstand abstützten. Die Europäische Kommission hat denn auch in einer ersten Einschätzung bestätigt, dass die von ihnen beschlossenen Massnahmen zur Abwendung einer erheblichen Gefährdung der inneren Sicherheit oder öffentlichen Ordnung zulässig und den Verhältnissen vor Ort angemessen waren. Die aussergewöhnlichen Entwicklungen der letzten Wochen machen allerdings deutlich, dass die europäischen Staaten auf den Zustrom von so vielen Migranten in den Schengen/Dublin-Raum nicht ausreichend vorbereitet sind. Es bedarf daher europaweit zusätzlicher Anstrengungen und allenfalls auch gewisser Änderungen, um die gegenwärtige Situation gemeinsam zu bewältigen.

2. Der Bundesrat hat in seinem Bericht in Erfüllung des Postulates 10.3857, "Konsequenzen des Schengen-Anpassungszwangs", bereits auf den grossen praktischen Nutzen der Polizeizusammenarbeit unter Schengen hingewiesen. Seine damaligen Einschätzungen bleiben weiterhin aktuell. War die grenzüberschreitende Polizeizusammenarbeit (etwa im Bereich Observation, Nacheile, kontrollierte Lieferung) vor Schengen hauptsächlich auf einige Staaten (namentlich Deutschland, Österreich, Liechtenstein, Frankreich und Italien) beschränkt, so konnte diese infolge der Assoziierung auf alle Schengen-Staaten ausgedehnt und im Falle von Italien auf diese Weise sogar nachhaltig verbessert werden. Die Teilnahme am Schengen-Verbund hat einerseits zu einer Harmonisierung und Vereinfachung der Abläufe im grenzüberschreitenden polizeilichen Informationsaustausch geführt. Informationen, die den Polizeibehörden eines Schengen-Staates vorliegen, werden auch den Polizeibehörden der anderen Schengen-Staaten verfügbar gemacht. Andererseits kann die Schweiz dank ihrer Assoziierung an Schengen die Polizeizusammenarbeit mit den EU-Mitgliedstaaten auch auf anderen Gebieten vertiefen, etwa im Bereich des Austausches von DNA-Profilen und Fingerabdruckdaten (Prümer Zusammenarbeit) und im Bereich Terrorismusbekämpfung. Ohne Schengen würden wiederum erhebliche sicherheitsrelevante Lücken entstehen, da die Schweiz nicht mit allen Schengen-Staaten Polizeizusammenarbeitsverträge abgeschlossen hat und weder von der harmonisierten Polizeizusammenarbeit noch vom Schengener Informationssystem (SIS) profitieren könnte. Zudem geschieht heutzutage der Austausch von polizeilichen Daten innerhalb Europas fast ausschliesslich über die Schengen-Instrumente. Anfragen über andere Kanäle wie z. B. Interpol werden deshalb in der Praxis von den anderen Schengen-Staaten nur noch verzögert oder überhaupt nicht mehr bearbeitet.

3. Die Erfahrungen der zuständigen Polizei-, Migrations- und Grenzwachtbehörden mit dem SIS sind durchwegs positiv. Das SIS ist aus dem heutigen Polizeialltag nicht mehr wegzudenken und stellt auch für die Grenzkontrollbehörden einen unverzichtbaren Mehrwert dar. Es gewährleistet, dass Personen- und Sachfahndungen innert Minuten bei den Frontbehörden sämtlicher Schengen-Staaten verfügbar sind. Durch die vollwertige Integration in den europäischen Fahndungsraum wird die nationale und internationale Polizeiarbeit deutlich effizienter und wirksamer. Diese Einschätzung kann durch einige Zahlen belegt werden: Die Schweiz gehört zu den Staaten, welche am meisten Fahndungen im SIS ausschreiben (2014 befanden sich knapp eine Million Schweizer Ausschreibungen im SIS, namentlich zu ausgestellten Dokumenten [Sachfahndung]) und SIS-Abfragen tätigen (etwa 6 Prozent aller SIS-Abfragen). Aus diesen Abfragen resultieren täglich rund 38 Treffer (Schweizer Fahndungen im Schengen-Ausland und ausländische Fahndungen in der Schweiz zusammengenommen). 2014 konnten insgesamt 13 870 Treffer realisiert werden, was einer Zunahme seit 2009 von rund 20 Prozent entspricht. Die überwiegende Mehrzahl dieser Treffer im Schengen-Raum (zirka 70 Prozent) betrifft Schweizer Einreisesperren, was die Wirksamkeit des SIS in Bezug auf diese Fernhaltemassnahme unterstreicht.

4. Unter Schengen werden an den Aussengrenzen weiterhin verdachtsunabhängige Personenkontrollen nach den Vorgaben des Schengener Grenzkodex durchgeführt. In der Schweiz sind dies 12 Flughäfen mit Verbindungen nach Destinationen ausserhalb des Schengen-Raumes. Während die Aussengrenzkontrollen an den Flughäfen Zürich, Solothurn und Bern durch die zuständige Kantonspolizei vorgenommen werden, obliegt deren Durchführung an den restlichen Flughäfen dem Grenzwachtkorps (selbstständig oder in Zusammenarbeit mit der Kantonspolizei). An den Binnengrenzen (Land- und Luftgrenzen zu anderen Schengen-Staaten) sind demgegenüber im Grundsatz keine solchen Personenkontrollen erlaubt. Da in der Schweiz die Binnengrenzen jedoch auch Zollgrenzen sind, führt das Grenzwachtkorps nach wie vor autonome Zollkontrollen durch, in deren Rahmen erforderlichenfalls auch die Identität von Personen kontrolliert werden kann. Darüber hinaus sind an den Binnengrenzen auch verdachtsabhängige, polizeilich motivierte Kontrollen weiterhin zulässig. Im Grenzraum und im Bahnverkehr vollzieht das Grenzwachtkorps nebst Zollkontrollen ebenfalls mobile Kontrollen im sicherheits- und fremdenpolizeilichen Bereich, soweit ihm von den Kantonen die Kompetenz hierfür übertragen wurde.

Ohne Schengen könnte die Schweiz zwar im Prinzip systematische, verdachtsunabhängige Personenkontrollen an den Binnengrenzen durchführen, allerdings wäre dies auch dann nur im Rahmen der bestehenden Personalressourcen möglich. So kontrollierte die Schweiz bereits vor dem Beitritt zu Schengen (2008) nur rund 3 Prozent der Einreisenden. Die Schweiz würde aber wichtige Kontrollinstrumente wie das SIS oder das Visum-Informationssystem (VIS) verlieren, und die bewährte Zusammenarbeit mit den europäischen Partnerorganisationen im Sicherheitsbereich würde erschwert.

5.a. In einer solchen Situation wäre angesichts der hohen Verkehrsdichte und der erheblichen Anzahl Grenzübertritte unweigerlich mit Rückstau und unter Umständen langen Wartezeiten an der Grenze zu rechnen. Das konkrete Ausmass der Behinderungen wäre abhängig von Ort, Umfang und Dauer der aufgrund der Lageanalyse getroffenen Kontrollmassnahmen.

b. Sind die Voraussetzungen des Schengener Grenzkodex für eine vorübergehende Wiedereinführung von Personenkontrollen an den Binnengrenzen erfüllt, so läge eine legitime Massnahme vor, an deren aussenpolitischer Akzeptanz der Bundesrat nicht zweifelt, zumal Schutzbedürftige an den Grenzen weiterhin nicht abgewiesen würden.

c. Die Durchführung von Grenzkontrollen ist Aufgabe der zivilen Behörden. Ein Militäreinsatz an der Grenze ist - abgesehen von untergeordneten Unterstützungsleistungen (z. B. Transporte) - nicht vorgesehen. Angehörige der Armee sind als Sicherheitskräfte ausgebildet. Sie haben aber keine Ausbildung in der Anwendung des Zoll- oder Migrationsrechts und verfügen auch nicht über einen Zugriff auf polizeiliche Informationssysteme wie etwa das SIS. Aus diesem Grund sieht die Verordnung über den Truppeneinsatz für den Grenzpolizeidienst (SR 513.72) nur eingeschränkte Einsatzmöglichkeiten für Angehörige der Armee im grenzpolizeilichen Dienst vor. Die Frage nach allfälligen aussenpolitischen Auswirkungen eines solchen Einsatzes stellt sich deshalb nicht.

6. Die Schweiz beteiligt sich im Bereich der Erstaufnahme der Migrantinnen und Migranten finanziell an der Tätigkeit des Roten Kreuzes in Italien und des UNHCR in Griechenland. Darüber hinaus leistet sie finanzielle Beiträge an die EU-Fonds zur Aussengrenzsicherung und beteiligt sich personell und finanziell an Frontex und dessen Operationen im Mittelmeerraum. Weiter nimmt die Schweiz bereits informell an den Aktivitäten des Europäischen Unterstützungsbüros für Asylfragen (Easo) zur Unterstützung von EU-Mitgliedstaaten an der Aussengrenze, die unter einem besonderen Migrationsdruck stehen, teil. Die Hotspot-Zentren in Italien und Griechenland befinden sich im Aufbau. Die Schweiz wird diese Hotspots künftig im Rahmen ihrer formellen Teilnahme an Easo unterstützen. Schliesslich unterstützt die Schweiz auch Mazedonien und Serbien im Rahmen von Aufrufen des UNHCR und der Internationalen Organisation für Migration (IOM) sowie über eine Stützung von NGO und anderen Akteuren der Zivilgesellschaft vor Ort. Auf diese Weise sollen diese Länder bei der Bewältigung ihrer Herausforderung unterstützt werden, den Druck auf die Aussengrenzen der EU zu lindern und zum Schutz der Migranten beizutragen.

7. Der Bundesrat hat in seiner Antwort auf die Anfrage 14.1017, "Wirkungen einer allfälligen Kündigung des Schengen-Dossiers", die potenziellen Folgen eines Wegfalls der Schengen/Dublin-Partnerschaft nachgezeichnet. Er sieht weiterhin keine Vorteile in der Aufgabe der Dublin-Zusammenarbeit: Die Schweiz hätte kaum Möglichkeiten, Mehrfachverfahren zu vermeiden; Überstellungen in andere EU-Staaten wären nur noch auf Basis bilateraler Rückübernahmeabkommen möglich, wobei sich ein mit der Dublin-Zusammenarbeit vergleichbares System auf diesem Weg nicht realisieren liesse. Die Kosten im Asylbereich würden steigen angesichts der längeren Verfahrensdauer und der steigenden Gesuchszahlen aufgrund von Asylsuchenden mit negativem Asylbescheid eines Dublin-Staates, die in der Schweiz eine zweite Chance suchen würden. Bis dato (Stichdatum: 31. August 2015) hat die Schweiz insgesamt 21 644 Personen an andere Dublin-Staaten überstellt, während sie lediglich 3800 Personen übernommen hat. Ohne Dublin-Anbindung hätte sie die Asylverfahren der 21 644 Personen selbst durchführen müssen. Ein nicht unwesentlicher Anteil dieser asylsuchenden Personen hätte in der Schweiz einen Schutzstatus erhalten, während die Schweiz für die weggewiesenen Personen die aufwendige Papierbeschaffung sowie den Vollzug der Wegweisung in den Heimatstaat hätte sicherstellen müssen.

Antwort des Bundesrates.