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Die Kundinnen und Kunden der Schweizer Banken wurden kürzlich in einem Schreiben darüber informiert, dass im internationalen Zahlungsverkehr und bei Inlandzahlungen in Fremdwährungen bestimmte vertrauliche Angaben, darunter auch ihre Kontonummer, an ausländische Behörden weitergegeben werden können. Dies erlaubt eine neue Regelung, die am 15. Dezember 2007 in Kraft getreten ist.

In Wirklichkeit sind Bankdaten jedoch bereits seit 2002 für die US-amerikanischen Behörden, namentlich Polizei- und Nachrichtendienste, zugänglich - nämlich über die Swift-Datenbank. Während über vier Jahren wurden die Bankkundinnen und Bankkunden nicht darüber informiert, dass vertrauliche Daten systematisch ausländischen Behörden weitergeleitet wurden. Sie erfuhren erst durch einen Artikel in einer amerikanischen Zeitung vom 23. Juni 2006 davon. Die Weitergabe dieser durch das schweizerische Bankgeheimnis geschützten Daten fand zwar ausserhalb der Schweiz statt, allerdings hatten die Vertreterinnen und Vertreter der Schweizer Banken im Verwaltungsrat der Swift, die Schweizerische Nationalbank, die Eidgenössische Bankenkommission und wahrscheinlich noch weitere Persönlichkeiten der öffentlichen Verwaltung Kenntnis davon.

Diese Datenweitergabe erfüllt einerseits den objektiven Tatbestand einer Verletzung des Bankgeheimnisses und ist andererseits gleichzeitig auch eine Straftat im Sinne von Artikel 273 ("Wirtschaftlicher Nachrichtendienst") des Schweizerischen Strafgesetzbuches (StGB). Diese beiden Straftaten können auch durch Unterlassung begangen werden, so also auch, wenn eine Person die Straftat pflichtwidrig nicht verhindert. Artikel 4 StGB sieht ausdrücklich vor, dass eine Straftat im Sinne von Artikel 273 StGB auch strafbar ist, wenn sie im Ausland begangen wurde. Da es sich hier um ein politisches Vergehen handelt, entscheidet der Bundesrat über die gerichtliche Verfolgung der Straftat durch die Bundesanwaltschaft (Art. 105 BStP).

Aus diesen Gründen stelle ich dem Bundesrat folgende Fragen:

1. Hat der Bundesanwalt den Bundesrat um eine Bewilligung, eine strafrechtliche Verfolgung der obengenannten Geschehnisse einzuleiten, gebeten?

2. Falls ja, wann? Wie entschied der Bundesrat?

3. Falls der Bundesanwalt keinen entsprechenden Antrag gestellt hat: Findet der Bundesrat nicht auch, dass er - auch zum Schutz des Bankgeheimnisses - dem Bundesanwalt den Auftrag zur gerichtlichen Verfolgung der Straftat erteilen sollte?

4. Findet es der Bundesrat nicht auch störend, dass eine Regelung befolgt wird, die ausländischen Behörden den Zugang zu persönlichen Daten gewährt, zu denen die schweizerischen Behörden selbst keinen Zugang haben?

5. Für die Strafverfolgung politischer Straftaten bedarf es der Bewilligung des Bundesrates. Hat nach Auffassung des Bundesrates das Parlament ausreichende Möglichkeiten, diese Praxis zu kontrollieren? Wäre es nicht besser, eine Frist festzulegen, innerhalb deren der Bundesrat die Bewilligung für die strafrechtliche Verfolgung erteilen oder verweigern muss?

6. Findet der Bundesrat nicht, dass diese systematische Weitergabe von Daten einer ernstzunehmenden Verletzung und einer weiteren Aushöhlung des Bankgeheimnisses gleichkommt?

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1. Die Bundesanwaltschaft hat dem Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) am 8. März 2007 Antrag auf Ermächtigung zur gerichtlichen Verfolgung gestellt. Die beabsichtigte Verfolgung richtete sich gegen unbekannt wegen Verdachts der Widerhandlung im Sinne von Artikel 273 Absatz 2 des Schweizerischen Strafgesetzbuches (StGB; SR 311.0) in Zusammenhang mit der Weitergabe von Bankkundendaten aus der Schweiz durch Swift an US-Behörden.

2. Der Bundesrat hat in seiner Sitzung vom 30. Januar 2008 beschlossen, die Ermächtigung zur Strafverfolgung zu verweigern. Zu diesem Schritt haben ihn u. a. rechtliche Gründe bewogen. Die Tatsache, dass von einer Strafverfolgung Abstand genommen wird, bedeutet aber nicht, dass auf politischer Ebene kein Handlungsbedarf besteht. Der Bundesrat steht in der Frage des Datentransfers von Swift - in Übereinstimmung mit den Schlussfolgerungen der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates - in Kontakt mit ausländischen Behörden und misst Fragen des Datenschutzes beim internationalen Datentransfer eine grosse Bedeutung zu.

3. Nach Auffassung des Bundesrates fehlen die wesentlichen Voraussetzungen, um den bisher bekannten Sachverhalt unter Artikel 273 StGB zu subsumieren. Vorab für den Verdacht einer Aktivhandlung im Sinne des Zugänglichmachens von Geheimnissen fehlt jedes Indiz. Verbrechen und Vergehen können indessen ebenso durch pflichtwidriges Untätigbleiben begangen werden. Eine derart konstruierte strafrechtliche Zurechnung ist bei schlichten Tätigkeitsdelikten, wie Artikel 273 StGB eines darstellt, äusserst problematisch. Die Lehre hat sie bis anhin auf Erfolgsdelikte beschränkt. Geht man theoretisch dennoch von dieser Möglichkeit aus, müssten verschiedene Voraussetzungen vorliegen. Es bedürfte namentlich einer Garantenstellung, d. h. einer besonderen gesetzlichen oder vertraglichen Pflicht, die Gefährdung oder Verletzung eines strafrechtlich geschützten Rechtsgutes zu verhindern. Der Unterlassungstäter ist zudem nur strafbar, wenn ihm nach den Umständen der Tat derselbe Vorwurf gemacht werden kann wie bei der Aktivtat. Verlangt werden eine sogenannte Tatmacht und eine hypothetische Kausalität, d. h. das Unterbleiben einer Handlung, die machbar gewesen wäre und die Tat tatsächlich hätte verhindern können. Im konkreten Fall ist nicht ersichtlich, durch welche Handlung vonseiten welcher Personen mit welcher Garantenstellung die Datenweitergabe im Ausland von der Schweiz aus tatsächlich hätte verhindert werden können.

4. Die amerikanischen Behörden haben in den USA und gestützt auf US-Recht auf Daten von Swift zugegriffen. Das sogenannte "Terrorist Finance Tracking Program" ermöglicht(e) es dem amerikanischen Finanzministerium, Informationen über Finanztransaktionen von Terrorverdächtigen im In- und Ausland zu erhalten. Die entsprechende Datenauswertung erlaubt es, terroristische Netzwerke und Zellen sowie deren finanzielle Gehilfen zu identifizieren, aufzuspüren und zu verfolgen. Die US-Regierung hat somit aufgrund verwaltungsrechtlicher Zwangsmittel Zugang zu Daten verlangt, die für die Terrorismusermittlung relevant sind. Im Rahmen der Terrorbekämpfung können sich jedoch auch schweizerische Behörden im Inland Zugang zu entsprechenden Daten verschaffen, da das Bankgeheimnis unter dem Vorbehalt von Zeugnis- und Auskunftspflichten steht, die von eidgenössischen oder kantonalen Gesetzen vorgeschrieben werden.

5. Über die gerichtliche Verfolgung politischer Vergehen entscheidet gemäss Artikel 105 des Bundesgesetzes über die Bundesstrafrechtspflege (SR 312.0) der Bundesrat. Die Entscheidkompetenz wird in Artikel 3 Buchstabe a der Organisationsverordnung für das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (SR 172.213.1) an das EJPD delegiert. In Fällen, welche die Beziehungen zum Ausland betreffen, entscheidet das EJPD nach Rücksprache mit dem Eidgenössischen Departement für auswärtige Angelegenheiten; Fälle von besonderer Bedeutung kann es dem Bundesrat vorlegen. Diese Regelung garantiert in komplexeren Fällen eine Überprüfung der Sachlage durch zwei oder mehrere Departemente. Ist die Angelegenheit von besonderer Bedeutung oder liegen aus den Departementen unterschiedliche Stellungnahmen vor, entscheidet der Gesamtbundesrat. In diesem Fall beansprucht das Verfahren aufgrund der verschiedenen Verfahrensschritte und involvierten Stellen eine gewisse Zeit; es unterscheidet sich insofern nicht von anderen Bundesratsgeschäften. Dem Parlament steht die Kontrolle im Rahmen seiner Oberaufsicht gemäss Artikel 26 des Bundesgesetzes über die Bundesversammlung (SR 171.10) zu. Der Bundesrat befürwortet diese Kontrolle, sieht aber keine Veranlassung, das bestehende System zu ändern.

6. Dem Datenschutz kommt bei einem Informationssystem mit weltweiter Vernetzung wie Swift besondere Bedeutung zu. Dem Bundesrat liegt daran, dass die datenschutzrechtlichen Anforderungen eingehalten werden. Dies soll einerseits durch eine schriftliche Bestätigung des US-Finanzministeriums, dass die der Europäischen Union am 28. Juni 2007 zugesicherten Garantien und Kontrollen auch im Verhältnis zur Schweiz gelten, erreicht werden. Der Bundesrat ermächtigte deshalb am 23. Januar 2008 die Eidgenössische Finanzverwaltung, einen entsprechenden Schriftenverkehr mit dem US-Finanzministerium abzuschliessen. Andererseits müssen die Bankinstitute, welche Personendaten der Bankkundschaft an das Swift-System weitergeben, ihren datenschutzrechtlichen Verpflichtungen nachkommen. Ein wichtiger Schritt erfolgte mit einer schriftlichen Information der Bankkundschaft im Sinne des Datenschutzgesetzes, die zusammen mit dem Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten erarbeitet wurde. Der Bundesrat ist im Rahmen seiner rechtlichen Verpflichtungen und Möglichkeiten dafür besorgt, dass die Einhaltung der datenschutzrechtlichen Anforderungen beim Swift-System und bei dessen Weiterentwicklungen beaufsichtigt wird und bei Bedarf die erforderlichen Massnahmen ergriffen werden.

Antwort des Bundesrates.