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La LAT prévoit le développement de l'urbanisation vers l'intérieur. La stratégie énergétique 2050 entend promouvoir entre autres les énergies renouvelables. Ces intérêts publics et d'autres encore, comme la promotion des transports publics au moyen du système Park+Ride, peuvent se retrouver en conflit avec la LPN, qui a introduit l'inventaire fédéral ISOS en 1966 pour protéger les paysages et les sites construits de notre pays. L'ISOS permet de s'assurer que les enjeux de protection soient respectés dans les projets d'envergure nationale. Lors de l'exercice de tâches cantonales (par ex. projet d'affectation), c'est le droit cantonal/communal qui préserve ces enjeux. Depuis que le Tribunal fédéral a rendu l'arrêt ATF 135 II 209 Rüti, les cantons sont tenus de respecter l'ISOS. La CDIP/CFNP doit trancher les cas de constructions sur un site inscrit à l'ISOS au cours desquelles un domaine relevant de la Confédération est concerné, même partiellement (par ex. construction d'un garage souterrain dans la nappe phréatique). Si la CDIP/CFNP constate une atteinte grave portée à l'ISOS, la pesée qualifiée des intérêts est alors appliquée : seuls des intérêts nationaux peuvent encore être opposés à l'ISOS. Et même s'il s'agit justement d'intérêts nationaux, il faut encore démontrer qu'une protection maximale au sens de l'ISOS est assurée. Les projets de constructions sur des sites inscrits à l'ISOS sont ainsi exposés à de grandes incertitudes et à des conflits d'intérêts. Des projets d'envergure bénéficiant d'une légitimité démocratique peuvent être contrecarrés par des expertises de la CDIP/CFNP. Des installations solaires, même si elles sont intégrées dans les toits des bâtiments, ne peuvent pratiquement pas être réalisées dans le cadre de l'ISOS. Des intérêts publics importants, qui ne jouaient pratiquement aucun rôle au moment de l'introduction de l'ISOS, comme la canalisation de l'urbanisation vers des emplacements centraux et la promotion des énergies alternatives, n'ont donc quasiment plus aucune chance d'être mis en oeuvre.

Dans ce contexte, le Conseil fédéral est invité à répondre aux questions suivantes :

1. Etait-il au courant des problèmes présentés et des conflits d'intérêts en jeu ?

2. Est-il prêt à contrôler les définitions et procédures de protection de l'ISOS et à proposer des solutions concernant la manière dont on pourrait prendre en compte d'autres intérêts publics ou privés tout en respectant la répartition des compétences, comme le veut le fédéralisme ?

3. A-t-il des idées concrètes de solutions possibles ?

4. Est-il également prêt à proposer des solutions pour mieux associer les propriétaires d'immeubles aux enregistrements dans l'ISOS et à élever la transparence concernant ces immeubles (par ex. au moyen d'une inscription à cet effet dans le registre foncier)?

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En vertu de l'article 78 de la Constitution, la Confédération est tenue, dans l'accomplissement de ses tâches, de ménager et de conserver les paysages, la physionomie des localités, les sites historiques, les monuments naturels et culturels quand l'intérêt national le commande. La loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage LPN (RS 451) est la concrétisation de cette disposition constitutionnelle et son article 5 oblige la Confédération à établir l'Inventaire fédéral des sites construits d'importance nationale à protéger en Suisse ISOS.

Si l'accomplissement d'une tâche fédérale a comme conséquence de porter atteinte de manière significative à un objet de l'ISOS, la Commission fédérale des monuments historiques (CFMH) ou la Commission fédérale pour la protection de la nature et du paysage (CFNP) rédigent une expertise à l'intention des autorités compétentes. Les commissions y indiquent si elles sont d'avis que le site doit être conservé dans son intégralité ou de quelle manière il peut être ménagé.

La loi fédérale sur l'aménagement du territoire LAT (RS 700) vise entre autres à orienter le développement d'une urbanisation de qualité vers l'intérieur du milieu bâti ou, en d'autres termes, une densification de qualité des espaces bâtis existants.

La stratégie énergétique 2050 de la Confédération entend notamment réduire la consommation énergétique et augmenter la part des énergies renouvelables, ce qui a une influence sur le parc immobilier et le milieu bâti.

Voici les réponses aux questions ci-dessus :

1. Le Conseil fédéral est conscient que la densification de qualité est une tâche exigeante qui demande une approche spécifique en matière d'aménagement et d'urbanisme. L'ISOS inventorie des sites qui méritent spécialement d'être conservés intacts ou en tout cas d'être ménagés le plus possible. L'inventaire définit des zones présentant une valeur patrimoniale particulièrement élevée, dans lesquelles une densification n'est pas recommandée, et d'autres qui s'y prêtent mieux. Ainsi, l'Inventaire fédéral constitue un instrument indispensable pour concilier les objectifs de densification et la promotion des énergies renouvelables avec les intérêts de la protection du patrimoine bâti.

En 2015, le DFI et le Detec ont mis en place un groupe de travail autour des deux questions que sont la densification et la protection des sites construits. Dans son rapport (ISOS et densification, ARE, 2016), le groupe de travail arrive à la conclusion que l'ISOS sert de base de planification. Il présente les intérêts et les objectifs de la protection des sites construits d'un point de vue national et ne constitue en aucun cas le résultat d'une pesée des intérêts. Les missions de l'ISOS et de la LAT, leur application commune et soigneusement harmonisée représentent une chance pour améliorer la qualité de vie.

La révision de l'article 18a LAT a quant à lui facilité de manière importante la pose des installations solaires. De plus, dans une publication commune ("Patrimoine et énergie. Concilier bâti historique et exigences en matière de consommation d'énergie", Suisse Énergie, 2015), l'Office fédéral de l'énergie (OFEN) et l'Office fédéral de la culture (OFC) ont exposé comment il est possible de mettre en oeuvre les objectifs de la stratégie énergétique dans le respect du patrimoine et des sites construits.

2. Les procédures légales en lien avec l'ISOS, à savoir son application juridique et technique et la pesée des intérêts nécessaire lors de la procédure d'autorisation sont clairement réglementées. Le Conseil fédéral ne voit donc pas la nécessité d'un examen approfondi. Toutefois, le Conseil fédéral a demandé au DFI de faire une analyse de la situation de l'ISOS afin de déterminer les éventuelles possibilités d'amélioration. Lors de l'accomplissement d'une tâche fédérale, une atteinte susceptible d'altérer sensiblement un objet inscrit dans un inventaire fédéral ne peut être envisagée par l'autorité de décision compétente que si le projet est d'intérêt national. Si le projet ne porte que légèrement atteinte à l'objet inscrit à l'inventaire, l'atteinte peut être autorisée sur la base d'une pesée complète des intérêts, considérant également les intérêts d'importance régionale et locale. S'il s'agit de l'accomplissement d'une tâche cantonale ou communale, il n'est pas nécessaire que l'atteinte à l'objet protégé d'importance nationale relève d'un intérêt équivalent ou supérieur, d'importance nationale également. Une exception aux objectifs de protection des inventaires fédéraux en raison d'un projet cantonal ou communal ne peut toutefois être prise en compte que dans des cas dans lesquels l'intérêt cantonal ou communal susceptible de provoquer une atteinte aux objectifs de protection est prépondérant.

3. Le Conseil fédéral est d'avis qu'une meilleure communication en termes d'application de l'ISOS contribuera à améliorer les procédures et à renforcer la sécurité de planification aux niveaux cantonal et communal. Par conséquent, il prévoit l'élaboration d'aides à la mise en oeuvre et de recommandations ainsi que la mise en place de modules de formation continue, comme cela a été stipulé dans le message culture 2016 à 2020.

4. Le Conseil fédéral a soumis à un examen approfondi les procédures d'élaboration et de mise en vigueur de l'ISOS. L'analyse juridique qui en résulte ("Rechtsgutachten zu Fragen im Zusammenhang mit dem Erlass des Bundesinventars der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (ISOS)", Prof. Dr. jur. Arnold Marti, 2013) arrive à la conclusion que le travail de recensement des inventaires fédéraux doit se faire d'après des critères homogènes et objectifs (scientifiques). Le Conseil fédéral est cependant d'avis qu'il est possible d'améliorer la transparence et le travail d'information relatif à l'application et à l'impact juridique de l'ISOS vis-à-vis du public et par là même vis-à-vis des propriétaires. Il examinera et ébauchera les mesures à prendre.

Réponse du Conseil fédéral.