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Der Bundesrat wird ersucht, mit hoher Dringlichkeit ein Einwanderungsgesetz auszuarbeiten, welches (im Gegensatz zu einem umfassenden Migrationsgesetz) nur gerade die Zuwanderung von Ausländern umfassend regelt.

Sämtliche Ausländerkategorien sind miteinzubeziehen und übersichtlich zu regeln. Dabei ist insbesondere eine Zweiteilung zwischen Arbeitsmarkt- und Flüchtlingspolitik vorzunehmen. Ziel der Arbeitsmarktpolitik muss die Wahrung der Interessen des Wirtschaftsstandortes (vor allem des Werkplatzes) Schweiz sein; Ziel der Flüchtlingspolitik muss es sein, nur echte Flüchtlinge zu schützen. Im einzelnen wird der Bundesrat ersucht, in diesem Gesetz dem Parlament einzelne Bestimmungen mit folgendem Inhalt vorzulegen:

a. Es ist eine umfassende Kontingentierung der Einwanderung einzuführen. Die Kategorie "Flüchtlinge" hat sämtliche bisherigen Ausländerkategorien zu beinhalten, in welchen eine (auch vorläufige) Aufnahme verfügt wurde, weil die Betroffenen nicht in ihre Heimat zurückkehren können. Kann auf diesem Gebiet die gesetzliche Limite aus völkerrechtlichen Gründen nicht eingehalten werden, ist vorzusehen, dass das arbeitsmarktliche Kontingent entsprechend reduziert wird.

b. Es ist im Rahmen der Arbeitsmarktpolitik gesetzlich zu statuieren, dass vermehrt qualifizierte ausländische Arbeitskräfte für zukunftsträchtige Branchen mit hoher Wertschöpfung in der Schweiz aufgenommen werden; demgegenüber ist wenn möglich zu vermeiden, Strukturerhaltung zu betreiben.

c. Es ist der Grundsatz gesetzlich festzuhalten, dass in Rezessionszeiten eine Zuwanderung nur noch dann möglich ist, wenn vom Einwandernden erwartet werden kann, dass er Arbeitsplätze schafft.

d. Es sei zu statuieren, dass das Parlament für die Festlegung der Kontingente zuständig ist.

e. Es sei ausdrücklich festzuhalten, welche Kategorien von einer Kontingentierung ausgenommen sind. Darunter habe sich eine Kategorie für Spezialfälle ohne Familiennachzug zu befinden.

f. Automatismen mit Rechtsanspruch auf eine Aufenthaltsbewilligung (z. B. Saisonnier/Jahresaufenthalter) sind zu eliminieren, ebenso Umgehungsmöglichkeiten durch die Schaffung neuer Kategorien.

g. Allfällige mit der EU ausgehandelte Vereinbarungen sind sinngemäss ins Gesetz zu übertragen.

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1. Der Bericht des Bundesrates vom 15. Mai 1991 zur Ausländer- und Flüchtlingspolitik bildet nach wie vor die Grundlage der bundesrätlichen Politik in diesem Bereich. Der Bundesrat hat in der Vergangenheit stets die Bedeutung einer kohärenten Politik zur Bewältigung der Migration unterstrichen. In der Antwort auf die Motion Simmen vom 2. März 1992 (92.3049) hält der Bundesrat u. a. fest, dass die Festlegung einer schweizerischen Wanderungspolitik massgeblich von der aussenpolitischen Entwicklung abhängig sei und dass die gesetzgebungstechnische Ausgestaltung einer eingehenden Prüfung bedürfe.

Eine umfassende Migrationspolitik muss zuerst entwickelt und ausformuliert werden. Erst wenn dieser Schritt erfolgt ist, können allfällige neue gesetzliche Grundlagen wie ein Migrationsgesetz geschaffen und die Auswirkung auf die bestehenden Gesetze und Verordnungen (Asylgesetz, SR 142.31, Bundesgesetz über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer, SR 142.20, Verordnung über die Begrenzung der Zahl der Ausländer, SR 823.21, u. a.) beurteilt werden. Gesetzgebungsarbeiten im Migrationsbereich sind mittel- bis langfristiger Natur und setzen eine Grundlagenarbeit voraus. Deshalb hat der Vorsteher des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartementes Peter Arbenz, den ehemaligen Direktor des Bundesamtes für Flüchtlinge, mit der Ausarbeitung eines Migrationsberichtes beauftragt. Dieser Bericht wird demnächst in die Vernehmlassung geschickt und am 24. August anlässlich einer Migrationskonferenz erörtert.

2. Die Vorschläge des Motionärs sind daher im Rahmen der bevorstehenden Gesetzgebungsarbeiten zu prüfen. Die Motion gibt dem Bundesrat jedoch gleichwohl Anlass zu einigen grundsätzlichen Erwägungen.

Die in der Begründung der Motion erwähnten Zahlen entsprechen im wesentlichen den amtlichen Angaben. So wurden in den Jahren 1991 bis 1994 total 476 077 Jahres- und Niederlassungsbewilligungen erteilt. Für die Beurteilung der Einwanderung ist allerdings die Nettoeinwanderung massgebend, d. h., die Einwanderung insgesamt (476 077) vermindert sich um die Auswanderung (282 149) in demselben Zeitraum. Die Nettoeinwanderung für die Jahre 1991 bis 1994 beträgt 193 928. Während dieser Zeitspanne sind als wichtigste Einwanderungsgründe zu verzeichnen: Familiennachzug vom Ausland (37,7 Prozent), Kontingente des Bundes und der Kantone (15,2 Prozent), Umwandlungen von Saison- in Jahresaufenthaltsbewilligungen (12,3 Prozent) sowie Schüler und Studenten (10,3 Prozent).

Die vom Motionär vorgeschlagene Konzeption der Kontingentierung der Einwanderung mit je einem Flüchtlings- und einem Arbeitsmarktkontingent könnte dazu führen, dass das arbeitsmarktliche Kontingent zugunsten des Flüchtlingskontingents reduziert werden müsste und damit eine aktive Rekrutierung der benötigten hochqualifizierten ausländischen Arbeitskräfte durch die Wirtschaft nicht mehr im notwendigen Umfang möglich wäre. Die Interessen des Wirtschaftsstandortes Schweiz könnten möglicherweise nicht mehr gebührend wahrgenommen werden. Das vorgeschlagene Modell beinhaltet letztlich eine "Globalkontingentierung" der Einwanderung. Die Asyl- und Flüchtlingspolitik mit ihrem humanitären Hintergrund entzieht sich letztlich einer Kontingentierung und darf nicht in einen direkten Zusammenhang mit der Arbeitsmarktpolitik gebracht und damit gegen sie ausgespielt werden.

Der Bundesrat hat im Rahmen des Programms zur marktwirtschaftlichen Erneuerung insbesondere gegenüber Angehörigen von Mitgliedstaaten der EU und Efta verschiedene Liberalisierungsschritte beschlossen, die generell zur Verbesserung der Arbeitsmarktsituation beitragen und den Vorstössen des Motionärs durchwegs entsprechen. Da der Anteil der Ausländer aus dem EU/Efta-Raum an der ständigen ausländischen Wohnbevölkerung in den letzten Jahren auf rund 64 Prozent zurückgegangen ist, hat der Bundesrat verschiedene Massnahmen in die Wege geleitet, die dieser Entwicklung begegnen sollen. Darunter fallen insbesondere der definitive Vollzug des Entscheides, die Umwandlung der Saisonbewilligungen in Jahresaufenthaltsbewilligungen für Personen aus dem ehemaligen Jugoslawien ab dem 1. Januar 1995 abzuschaffen.

Die vorgeschlagenen Massnahmen zur Verbesserung der Arbeitsmarktsituation sind teilweise bereits verwirklicht: Was die hochqualifizierten Arbeitskräfte anbelangt, wurde mit den Revisionen vom 16. Oktober 1991 und vom 21. April 1993 der Verordnung über die Begrenzung der Zahl der Ausländer (BVO) eine Liberalisierung der Rekrutierung beschlossen. Hochqualifizierte Arbeitskräfte tragen zur Schaffung produktiver und strukturstarker Arbeitsplätze bei. Besonders in Rezessionszeiten kommt dem in der BVO enthaltenen Grundsatz des Vorranges der inländischen Arbeitnehmer vor neueinreisenden ausländischen Arbeitnehmern eine wesentliche arbeitsmarktliche Bedeutung zu.

Die Festsetzung der Kontingente durch den Bundesrat hat sich als praktikable und zweckmässige Lösung erwiesen, die es ermöglicht, im Interesse der wirtschaftlichen Bedürfnisse rasch und unkompliziert auf eine veränderte Arbeitsmarktsituation zu reagieren. Weiter gilt es zu bedenken, dass mit der Kontingentierung nur ein geringer Teil der Einwanderung beeinflusst werden kann.

Die längerfristige Beibehaltung einer Bewilligungsart ohne Möglichkeit des Familiennachzugs widerspricht den heutigen humanitären Anforderungen und wäre schlecht mit den europäischen Regelungen und Standards vereinbar. Ein solches prekäres Statut hätte weiter zur Folge, dass auch zukünftig in erster Linie tiefer qualifizierte Arbeitnehmer rekrutiert werden. Dies würde zu einer Strukturerhaltung führen, die auch vom Motionär zu Recht abgelehnt wird.

Im Rahmen der bilateralen Verhandlungen wird ein Abkommen mit der EU über Erleichterungen für EU- und Efta-Angehörige angestrebt, die den Aufenthalt in der Schweiz attraktiver machen sollen. Der Ausgang dieser Verhandlungen ist zurzeit noch offen. Die Auswirkungen eines allfälligen Abkommens auf den Bedarf an ausländischen Arbeitskräften aus anderen Rekrutierungsgebieten müssten bei den Rechtsetzungsarbeiten für ein neues Migrationsgesetz und eine revidierte Ausländergesetzgebung gebührend berücksichtigt werden.

Die Ergebnisse der Vernehmlassung des Migrationsberichtes und der Migrationskonferenz sind abzuwarten. Erst danach ist eine erfolgversprechende und sachgerechte Gesetzgebungsarbeit möglich.

Der Bundesrat beantragt, die Motion in ein Postulat umzuwandeln.