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Am «Forum Prévoyance», das am 31. August 2023 von «Le Temps» organisiert wurde, kamen Fachleute aus der Vorsorge zusammen. Im Verlauf der Diskussion, die sich um zahlreiche Themen drehte, bemängelten mehrere Fachleute, auch von einer Grossbank, gewisse negative Effekte des Vorsorgesystems in der Schweiz in Bezug auf steuerliche Anreize. Insbesondere die Anreize für hohe Einkommen wurden im Gegensatz zu denen für einkommensschwache Haushalte als besonders hoch eingeschätzt. 2011 hat die Eidgenössische Steuerverwaltung (ESTV) einen Bericht über die Steuererleichterungen des Bundes erstellt, der die Risiken beleuchtet: massive Kosten, Mitnahmeeffekte, wenig wirksame und ungleiche Anreize. In der 2. und 3. Säule gibt es in der Schweiz für die reichsten fünf Prozent der Haushalte sehr umfangreiche Abzugsmöglichkeiten. Der Bundesrat wird gebeten, die folgenden Fragen zu beantworten:

Wie hoch sind die Kosten des Bundes für die Abzüge, die im Rahmen der 3. Säule möglich sind? Wie hoch sind sie in der 2. Säule?
Welcher Anteil dieser Kosten entfällt auf die Haushalte mit den höchsten Einkommen (Top 10 % der Einkommen)?
Welcher Anteil dieser Kosten entfällt auf die fünfzig Prozent der Haushalte mit den niedrigsten Einkommen?
Welche Lösungen sind denkbar, um die Anreize in der Vorsorge für niedrige und mittlere Einkommen zu erhöhen, ohne dass sich dies auf die Steuereinnahmen auswirkt?
Hat der Bundesrat aufgrund von Steuerabzügen, die in der 2. oder 3. Säule möglich sind, bei den höchsten Einkommen Mitnahmeeffekte festgestellt?
Wird der Bundesrat erneut einen Bericht über die geltenden Steuervergünstigungen in der Schweiz sowie deren Auswirkungen und Kosten erstellen?

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Die dem Bund zur Verfügung stehenden Steuerdaten enthalten Angaben zu den Abzügen der Säule 3a, nicht jedoch zu den Abzügen der 2. Säule. Daher kann der Bundesrat ausschliesslich zur Säule 3a quantitative Aussagen machen. Die quantitativen Aussagen beschränken sich im Sinne der Frage des Interpellanten auf die direkte Bundessteuer, bei den kantonalen Einkommenssteuern dürften die Auswirkungen teilweise ein anderes Bild ergeben.

Die Summe der Abzüge für Säule 3a-Beiträge betrug im Steuerjahr 2019 rund 10,9 Mrd. Franken. Die geschätzten Mindereinnahmen bei der direkten Bundessteuer betrugen rund 660 Mio. Franken. Bezogen auf eine Einteilung in die Einkommensklassen nach dem Reineinkommen gemäss Bundessteuerstatistik entfielen geschätzt rund 57% dieser Mindereinnahmen auf die 10% der Steuerpflichtigen mit den höchsten Einkommen und rund 4% auf die Hälfte der Steuerpflichtigen mit den niedrigsten Einkommen.

Es gibt namentlich zwei Vorbehalte zur Interpretation dieser Zahlen. Erstens fliessen in diese Schätzung sämtliche Steuerpflichtigen eines Jahres ein (Querschnittsbetrachtung). Darunter befinden sich zahlreiche junge Personen, die noch in der Ausbildung sind und deshalb noch ein niedriges Einkommen haben. Viele dieser Personen werden später im Leben höhere Ein-kommen erzielen und ebenfalls vom Säule-3a-Abzug profitieren. Zweitens folgt die Säule 3a (gleich wie die 2. Säule) der Logik der Sparbereinigung. Das heisst, dass die Beiträge abzugsfähig und die Renten und Kapitalleistungen gleichzeitig steuerbar sind. In den meisten Fällen dürfte jedoch die Steuerersparnis durch den Abzug deutlich höher sein als die Steuerbelastung beim Bezug der Rente oder Kapitalleistung.

Bei der zweiten Säule ist die Summe der Abzüge deutlich höher. Gemäss Pensionskassen-statistik betrugen im Jahr 2021 die reglementarischen Beiträge der Versicherten rund 21,3 Mrd. Franken und diejenigen der Arbeitgeber rund 30 Mrd. Franken. Die Einmaleinlagen und Einkaufssummen der aktiven Versicherten betrugen rund 7,3 Mrd. Franken. Die Beiträge und die daraus resultierenden Steuerersparnisse der Abzüge dürften in der zweiten Säule zu ei-nem grösseren Teil als bei der Säule 3a auch bei tieferen Einkommen anfallen.

Ein Mitnahmeeffekt bedeutet, dass die Beiträge lediglich eine Verschiebung zwischen Spar-vehikeln, nicht aber eine Erhöhung des Sparvolumens bewirken. Bei den reglementarischen Beiträgen in der 2. Säule spielt die Frage der Mitnahmeeffekte keine bedeutende Rolle. Diese Frage stellt sich bei der Säule 3a und bei den freiwilligen Einkäufen in die 2. Säule, wo die Steuerpflichtigen im Rahmen der geltenden Regelungen frei über die Höhe der Beiträge entscheiden können. Das Ausmass dieser Mitnahmeeffekte ist nicht bekannt. Gerade bei höheren Einkommen oder bei Personen, die über Ersparnisse verfügen, die deutlich über die gebundene Vorsorge hinausgehen, dürften die Mitnahmeeffekte jedoch gewichtig sein.

Bei den tiefen und mittleren Einkommen sind die Möglichkeiten für steuerliche Anreize zur Ersparnisbildung begrenzt. Dies gilt insbesondere bei der direkten Bundessteuer, wo rund 27% der Steuerpflichtigen keine Steuern bezahlen. Der Bundesrat verweist in diesem Zusammenhang auf die Reform der beruflichen Vorsorge (BVG-Reform), die 2024 zur Volksabstimmung kommt. Die Vorlage sieht mit der Senkung der BVG-Eintrittsschwelle und einem lohnabhängigen Koordinationsabzug Massnahmen zur besseren Absicherung von tieferen Einkommen und Teilzeitbeschäftigten vor.

Der Bund verfügt nicht über die notwendigen Daten, um die Auswirkungen von Steuerver-günstigungen zu analysieren. Die 2011 durchgeführte Analyse basierte zum grössten Teil auf einmalig erhobenen Daten. Wie der Bundesrat in der Stellungnahme zum Postulat Birrer-Heimo 19.3367 erwähnt hat, arbeitet die Eidgenössische Steuerverwaltung an einer Verbesserung der Datenlage im Bereich der direkten Bundessteuer. Der Bundesrat ist bereit, die Analyse zur Wirkung von Steuervergünstigungen zu aktualisieren, wenn verlässlichere Daten vorliegen.