InitialSituation

Der Bundesrat hat am 19. November 2014 die Botschaft zur Reform der Altersvorsorge an das Parlament überwiesen. Die Reform soll mit einem umfassenden und ausgewogenen Ansatz das Leistungsniveau der Altersvorsorge sichern. Sie soll dafür sorgen, dass AHV und berufliche Vorsorge ausreichend finanziert sind und sie soll einen flexibleren Übergang in den Ruhestand erlauben.

Der Reformvorschlag des Bundesrates enthält die folgenden Kernelemente:

- Gleiches Referenzalter für Frauen und Männer bei 65: Sowohl in der AHV als auch in der beruflichen Vorsorge gilt für Frauen und Männer das gleiche Referenzalter für den Bezug der Rente ohne Kürzung oder Zuschlag.

- Flexible und individuelle Gestaltung der Pensionierung: Der Zeitpunkt der Pensionierung kann zwischen 62 und 70 Jahren frei gewählt werden. Dabei können die ganzen Renten oder nur Teile davon bezogen werden, was eine gleitende Pensionierung erlaubt. Bis zum Zeitpunkt, an dem die ganze AHV-Rente bezogen wird, kann diese mit weiteren Beiträgen bis zum Betrag der Maximalrente verbessert werden. Neu werden bei Personen mit tiefem Einkommen, die lange erwerbstätig waren, die Renten der AHV beim Bezug vor 65 weniger stark gekürzt.

- Anpassung des Mindestumwandlungssatzes in der obligatorischen beruflichen Vorsorge an die Entwicklung der Lebenserwartung und der Kapitalrenditen: Der Mindestumwandlungssatz wird innerhalb einer Frist von vier Jahren jedes Jahr um 0,2 Prozentpunkte gesenkt, bis er den Satz von 6,0 Prozent erreicht.

- Erhaltung des Leistungsniveaus der beruflichen Vorsorge: Der Koordinationsabzug wird abgeschafft, und die Altersgutschriften werden so angepasst, dass die Renten der obligatorischen beruflichen Vorsorge trotz der Anpassung des Mindestumwandlungssatzes nicht sinken. Älteren Arbeitnehmenden hilft der Sicherheitsfonds bei der Kapitalbildung. Zudem werden die Altersgutschriften für Versicherte nach 45 nicht mehr erhöht, um ihre Stellung auf dem Arbeitsmarkt zu stärken.

- Bessere Überschussverteilung, Aufsicht und Transparenz im Geschäft mit der 2. Säule: Die Mindestquote wird auf 92 Prozent erhöht: Mindestens 92 Prozent des Ertrags aus dem Geschäft mit der 2. Säule gehören den Versicherten. Heute dürfen die privaten Versicherungsgesellschaften bis zu 10 Prozent selber behalten.

- Zielgerichtete Leistungen für Hinterlassene: Witwenrenten der AHV werden nur noch jenen Frauen ausgerichtet, die beim Tod des Mannes waisenrentenberechtigte oder pflegebedürftige Kinder haben. Die AHV-Rente für Witwen und Witwer wird von 80 auf 60 Prozent der entsprechenden Altersrente reduziert, gleichzeitig wird die Waisenrente von 40 auf 50 Prozent erhöht.

- Gleichbehandlung von Selbständigerwerbenden und Arbeitnehmenden in der AHV: Für alle gelten die gleichen Beitragssätze. Die degressive Beitragsskala für Selbständigerwerbende wird abgeschafft.

- Besserer Zugang zur 2. Säule: Die Eintrittsschwelle der obligatorischen beruflichen Vorsorge wird von heute gut 21 000 auf 14 000 Franken gesenkt. Damit werden Personen mit kleinen Löhnen oder mehreren kleinen Arbeitspensen besser geschützt. Davon profitieren insbesondere Frauen.

- Zusatzfinanzierung für die AHV: Eine proportionale Erhöhung der Mehrwertsteuer um höchstens 1,5 Prozentpunkte liefert die zusätzlich benötigten Mittel zur Finanzierung der AHV. Bei Inkrafttreten der Reform wird die Mehrwertsteuer um 1 Prozentpunkt erhöht, der zweite Erhöhungsschritt erfolgt erst dann, wenn es die Finanzen der AHV erfordern.

- Liquiditätsschutz für die AHV: Ein Interventionsmechanismus sorgt dafür, dass rechtzeitig Massnahmen zur Sicherung der AHV ergriffen werden. Wenn sich abzeichnet, dass der Stand des AHV-Ausgleichsfonds unter 70 Prozent einer Jahresausgabe fallen wird, muss der Bundesrat Gegenmassnahmen vorschlagen. Für den Fall, dass der AHV-Ausgleichsfonds tatsächlich unter 70 Prozent einer Jahresausgabe sinkt, werden vordefinierte Massnahmen ausgelöst.

- Einfachere Finanzflüsse zwischen Bund und AHV: Der Bund verzichtet auf seinen Anteil von 17 Prozent am Mehrwertsteuer-Demografieprozent, das seit 1999 zugunsten der AHV erhoben wird. Im Gegenzug wird der Bundesbeitrag an die AHV von 19,55 auf 18 Prozent der AHV-Ausgaben gesenkt.

Der Bundesrat ist überzeugt, dass diese Massnahmen ein ausgewogenes und mehrheitsfähiges Reformpaket bilden. Es sichert das Leistungsniveau der Altersvorsorge und die Finanzierung der 1. und 2. Säule, verteilt die Lasten gerecht und macht die schweizerische Altersvorsorge zukunftsfähig.

Die Reform der Altersvorsorge macht die Änderung verschiedener Gesetze notwendig, erfordert aber auch einen separaten Bundesbeschluss für die Erhöhung der Mehrwertsteuersätze, die in der Verfassung verankert sind. Damit der gesamtheitliche Ansatz der Reform gewahrt bleibt, fasst der Bundesrat alle Gesetzesänderungen in einen Mantelerlass und verbindet diesen mit der Verfassungsänderung. Damit wird verhindert, dass die Änderungen bei der Altersvorsorge angenommen, aber deren Finanzierung abgelehnt oder umgekehrt die Reformen abgelehnt, aber zusätzliche Mittel eingefordert werden können.

(Quelle: Medienmitteilung des Bundesrates vom 19.11.2014)

Proceedings

Zusammenfassung der Verhandlungen

Nach dem ersten Durchgang der Beratungen, welche in beiden Räten drei Tage dauerten, herrschte in wenigen, jedoch wesentlichen Fragen ganz oder weitgehend Einigkeit. Dazu gehörten unter anderem folgende Entscheide:

- Senkung des Mindestumwandlungssatzes für den obligatorischen Teil der beruflichen Vorsorge von 6,8 auf 6 Prozent.

- Referenzalter 65 auch für Frauen: In Abweichung vom Entwurf des Bundesrats, welcher für die Erhöhung des Referenzalters der Frauen von 64 auf 65 Jahre eine Übergangsfrist von 6 Jahren vorsah, beschloss der Ständerat eine Übergangsphase von 3 Jahren ab Inkrafttreten. Diesem Entscheid schloss sich die grosse Kammer an.

- Flexibilisierung des Rentenalters zwischen 62 und 70 mit Einführung des Teilrentenvorbezugs und des Teilrentenaufschubs: Der Ständerat folgte dem Vorschlag des Bundesrats, der Nationalrat dem Ständerat mehrheitlich. Abweichend entschied der Nationalrat, dass die Beitragspflicht für Nichterwerbstätige während des Vorbezugs der AHV nicht aufgehoben wird. Dadurch ergeben sich bei Erreichen des Referenzalters auch keine Beitragslücken.

- Kein erleichterter Rentenvorbezug für Personen mit langer Beitragsdauer und tiefen Einkommen. Beide Räte lehnten den entsprechenden Vorschlag des Bundesrates ab.

- Einigkeit herrschte zwischen den beiden Räten auch darin, dass der AHV-Beitragssatz für selbständig Erwerbende unverändert bei 7,8 Prozent bleibt. Der Bundesrat hatte eine Angleichung an den Beitragssatz von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern (8,4 Prozent) vorgeschlagen.

Der Nationalrat wich in anderen gewichtigen Fragen vom Ständerat ab. So beschloss er unter anderem neu mit einer separaten Vorlage einen Interventionsmechanismus, welcher zu Rentenalter 67 führen kann, sollte die AHV künftig unterfinanziert sein.

Bei der Frage derAusgleichsmassnahmen zur Senkung des Mindestumwandlungssatzes im BVG von 6,8 auf 6 Prozent lagen nach der ersten Behandlung durch beide Räte und in Abweichung vom Vorschlag des Bundesrates zwei unterschiedliche Konzepte vor. Die Differenz um diese zwei Konzepte blieb bis zur Einigungskonferenz erhalten. Gemäss Ständerat sollte eine Kompensation nicht nur über die berufliche Vorsorge sondern auch via Zuschlag auf neue AHV-Renten erfolgen (Zuschlag auf neue AHV-Renten von 70 Franken und Erhöhung des Plafonds für Ehepaare von 150 auf 155 Prozent, was bei einer Ehepaar-Maximalrente eine Aufbesserung um bis zu 226 Franken pro Monat ausmacht). Befürworter dieser Kompensation betonten im Ständerat, eine Rentenreform ohne Kompensation via AHV sei beim Volk nicht durchzubringen.

Eine bürgerliche Mehrheit des Nationalrats wollte eine Kompensation der Renteneinbussen im BVG allein durch Massnahmen innerhalb der 2. Säule erreichen. Die Versicherten sollen mehr einzahlen, um später gleich viel Rente zu bekommen. Wichtigste Massnahme wäre die Abschaffung des Koordinationsabzugs. Der Ständerat wollte jedoch den Koordinationsabzug nicht abschaffen wie vom Nationalrat verlangt und vom Bundesrat vorgesehen. Gespart werden sollte gemäss Nationalrat ab 25, gemäss Ständerat ab 21 Jahren. Zur Übergangsgeneration sollten gemäss Ständerat Personen ab 50 Jahren gehören, für den Nationalrat diejenigen, welche bei Inkrafttreten der Reform das 40. Altersjahr vollendet haben.

Bekämpft wurde das Konzept des Ständerates im Nationalrat unter anderem wegen höheren Lohnkosten (Erhöhung der AHV-Beiträge um 0,3 Prozentpunkte, je 0,15 von Arbeitgebern und Arbeitnehmern). Zudem handle es sich um einen Rentenausbau, von dem nur Neurentnerinnen und Neurentner profitieren würden. Eine Vermischung von erster und zweiter Säule sollte nach Ansicht der Mehrheit des Nationalrats unbedingt verhindert werden.

Den Mehrwertsteuersatz zur Zusatzfinanzierung der AHV wollte die grosse Kammer um insgesamt 0,6 Prozentpunkte erhöhen, der Ständerat um 1 Prozent. Auch beim Bundesbeitrag an die AHV waren die beiden Räte nach der ersten Beratung uneinig.

Zwei Runden der Differenzbereinigung in beiden Räten ergaben bei zentralen Fragen folgendes Ergebnis:

- Der im Nationalrat anlässlich der ersten Beratung der Vorlage neu eingebrachte Gesetzesentwurf mit einem Interventionsmechanismus, der eine schrittweise automatische Erhöhung des Rentenalters auf maximal 67 Jahre in Kombination mit einer Erhöhung der Mehrwertsteuer vorsah, sobald der AHV-Fonds unter 80 Prozent einer Jahresausgabe sinken würde, war im Ständerat chancenlos. Der Nationalrat verzichtete schliesslich vor der Einigungskonferenz darauf.

- Auch bei den Hinterlassenenrenten in der AHV, den Witwen- und Kinderrenten, waren sich die beiden Räte lange nicht einig: Der Nationalrat wollte zuerst den Rentenanspruch auf Frauen mit unterstützungspflichtigen und pflegebedürftigen Kinder beschränken und damit dem Bundesrat folgen. Der Ständerat lehnte auch in der Differenzbereinigung alle vom Bundesrat vorgeschlagenen Anpassungen bei den Hinterlassenenrenten wiederholt ab. Schliesslich folgte auch hier der Nationalrat dem Ständerat, womit die Witwen- und Kinderrenten nicht angetastet wurden.

- Der Ständerat lenkte seinerseits bei den Modalitäten des flexiblen Altersrücktritts ein: AHV-Beiträge sollen auch während der Dauer des Rentenvorbezugs erhoben werden.

- Der Nationalrat beschloss, den Bundesbeitrag an die AHV bei 19,55 Prozent der Ausgaben der AHV zu belassen und folgte damit dem Ständerat.

Die Kompensation für die Senkung des Umwandlungssatzes sowie die Erhöhung der Mehrwertsteuer zugunsten der AHV waren schliesslich Thema der Einigungskonferenz beider Räte. Während die Einigungskonferenz mit ihrem Entscheid beim Konzept zum Ausgleich der Rentenausfälle dem Ständerat folgte, entsprach sie andererseits bei der Mehrwertsteuererhöhung dem Willen des Nationalrats. Sie beantragte mit 14 zu 12 Stimmen dem Plenum, der Kompensation von Renteneinbussen via AHV-Zuschlägen zuzustimmen. Die Mehrwertsteuer soll um 0,6 Prozentpunkte erhöht werden und nicht um ein Prozent, wie vom Ständerat ursprünglich angestrebt (14 zu 10 Stimmen bei 2 Enthaltungen).

Der Ständerat hiess den Antrag der Einigungskonferenz mit 27 zu 17 Stimmen gut. Im Nationalrat fiel die Zustimmung mit 101 zu 91 Stimmen bei 4 Enthaltungen äusserst knapp aus. Weil gleichzeitig die Ausgabenbremse gelöst werden musste, war die Zustimmung der Mehrheit aller Ratsmitglieder nötig, also 101 Stimmen. Entscheidend für dieses Ergebnis im Nationalrat zugunsten des AHV-Zuschlags waren zuletzt folgende Umstände: Nebst den für dieses Kompensationsmodell votierenden Fraktionen der SP, der CVP, der Grünen und der BDP befürworteten nun auch die Grünliberalen diese Lösung. Sie hatten zuvor das Konzept einer Kompensation der Renteneinbussen innerhalb der zweiten Säule vertreten. Je nach Sichtweise waren die zwei Ja-Stimmen der Lega-Mitglieder entscheidend, welche der SVP-Fraktion angehören, oder die Stimme des einzigen PdA-Vertreters und Mitglieds der Grünen Fraktion.

Mit der Zustimmung zum Antrag der Einigungskonferenz wurde auch die Mehrwertsteuererhöhung um 0,6 Prozentpunkte angenommen.

In der Schlussabstimmung nahm der Nationalrat das Bundesgesetz über die Reform der Altersvorsorge 2020 (Vorlage 1) mit 100 zu 93 Stimmen bei 4 Enthaltungen und den Bundesbeschluss über die Zusatzfinanzierung der AHV durch eine Erhöhung der Mehrwertsteuer (Vorlage 2) mit 101 zu 92 Stimmen bei 4 Enthaltungen an. Geschlossen für die Vorlagen votierten die Fraktionsmitglieder der SP, der CVP, der BDP, der Grünliberalen und der Grünen (mit einer Ausnahme bei Vorlage 1). Die FDP-Liberalen und die SVP-Fraktion (mit Ausnahme der beiden Lega-Mitglieder) votierten mit je 2 Enthaltungen geschlossen dagegen.

Der Ständerat nahm beide Vorlagen mit 27 zu 18 Stimmen an. Dagegen votierten die geschlossene SVP-Fraktion sowie mit einer Abweichung die FDP-liberale Fraktion.

Das Bundesgesetz über die Reform der Altersvorsorge 2020 wurde in der Volksabstimmung vom 24. September 2017 mit 52,7 Prozent Nein-Stimmen abgelehnt.

Der Bundesbeschluss über die Zusatzfinanzierung der AHV durch eine Erhöhung der Mehrwertsteuer wurde in der Volksabstimmung vom 24. September 2017 von 11 Kantonen und 5 Halbkantonen abgelehnt.