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Au nombre des conditions à remplir pour recevoir des paiements directs - conditions prescrites par l'article 70 de la nouvelle loi sur l'agriculture (LAgr) - figure le respect des dispositions pertinentes de la législation sur la protection des animaux. Lors des délibérations parlementaires sur la LAgr, on a beaucoup discuté de l'introduction de dispositions plus sévères destinées à protéger les animaux de rente ; en fin de compte, cette idée a toutefois été rejetée. En revanche, la condition mentionnée plus haut n'a fait l'objet d'aucune contestation.

Or, j'apprends dans le "Tages-Anzeiger" du 5 octobre 1999 que même cette condition minimale, avec son "système de points", n'est pas respectée. Tant les milieux luttant pour la protection des animaux que les vétérinaires cantonaux critiquent cette réglementation. Qu'il soit possible de violer impunément la législation sur la protection des animaux est déjà choquant en soi, mais que de tels agissements donnent encore droit à des paiements directs est tout simplement incompréhensible.

C'est la raison pour laquelle j'adresse les questions suivantes au Conseil fédéral :

- Que pense-t-il de cette manière de verser des deniers publics ?

- Quelles mesures pense-t-il prendre pour faire respecter la volonté du législateur s'agissant de la protection des animaux de rente ?

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1. Création du dispositif de sanctions en matière de protection des animaux dans le cadre des prestations écologiques requises (PER)

L'intégration de la garde des animaux de rente respectueuse de l'espèce aux PER a conféré une nouvelle dimension à la mise en application de la protection des animaux, les contrôles en la matière ayant été sensiblement renforcés dans plusieurs cantons. Selon l'article 66 de l'ordonnance sur les paiements directs, les cantons veillent à faire contrôler toutes les exploitations qui demandent des contributions pour la première fois, toutes les exploitations dans lesquelles des manquements ont été constatés lors de contrôles effectués l'année précédente et 30 % au moins des exploitations restantes sélectionnées au hasard.

En principe, l'exécution des PER relève des services cantonaux de l'agriculture, alors que celle de la protection des animaux est de la compétence des autorités cantonales responsables en la matière. Afin de coordonner l'exécution, la Conférence des directeurs cantonaux de l'agriculture a eu recours à un groupe de travail placé sous la direction de l'Office fédéral de l'agriculture, groupe composé à parts égales de délégués représentant l'exécution de la protection des animaux (Office vétérinaire fédéral, vétérinaires cantonaux) et de personnes compétentes en matière d'exécution des PER (Office fédéral de l'agriculture, services cantonaux de l'agriculture). Ce groupe de travail avait pour mission de formuler des propositions pour la coordination en matière d'exécution et de créer un dispositif de sanctions (réduction et refus des paiements directs) pour les cas de violation des prescriptions de protection des animaux. Le projet du schéma de sanctions a été soumis à la consultation des cantons. Il a ensuite été développé sur la base des prises de position. Le schéma de sanctions a donc été mis au point avec soin et il fait l'objet d'un consensus. Les directeurs cantonaux de l'agriculture l'ont adopté, à l'unanimité, lors de leur conférence du 1er juillet 1999 en tant que recommandation à l'intention des cantons.

2. Proportionnalité des mesures administratives

Les mesures administratives doivent toujours respecter le principe de la proportionnalité. Il s'agit de garder une juste proportion entre l'infraction commise et la mesure administrative qui la sanctionne. Pour la plupart des agriculteurs, les paiements directs constituent 30 à 1,0 % du revenu qui leur reste après déduction des dépenses consenties pour l'exploitation agricole. Refuser les paiements directs lorsque les conditions requises pour leur octroi ne sont pas remplies ou procéder à une réduction massive en cas de non-respect des dispositions reviendrait à menacer l'existence même d'une grande partie des exploitations et à causer la ruine des familles concernées. Le Parlement était au courant de ces faits lors des débats sur la nouvelle loi sur l'agriculture. Dans le rapport de la sous-commission "Paiements directs" à la Commission de l'économie et des redevances, on fait la distinction entre les conditions et les charges. Parmi les conditions dont le non-respect entraîne un refus des paiements directs, on mentionnera par exemple les constructions non conformes à la protection des animaux et des eaux. Quant aux charges dont l'inobservation conduit à une réduction ou à un refus des contributions, la protection des animaux, vue sous l'angle qualitatif, en fait partie. Toujours dans le rapport de la sous-commission, il est dit que la réduction (voire le refus) ou la demande de restitution, dans les cas où il ne s'agit pas d'inobservation des conditions requises, doit tenir compte du principe de la proportionnalité. La CER-N en a pris connaissance, et cet aspect n'a pas été contesté lors des débats qui ont suivi dans les deux Chambres. Sans cette proportionnalité, les prestations écologiques requises relèveraient du domaine de l'impossible pour les six points visés à l'art. 70, al. 2, de la LAgr, la protection des animaux comprise. Le dispositif de sanctions permet l'application correcte de la volonté du législateur.

3. Effet du schéma de sanctions

Le schéma de sanctions règle la réduction et le refus des paiements directs lorsque l'exploitant ne satisfait pas intégralement aux prescriptions en matière de PER. Ces prescriptions sont, en l'occurrence, très nombreuses. Celles qui ont trait à la protection des animaux comprennent, dans la mesure où elles concernent la garde d'animaux de rente, 10 pages de texte d'ordonnance avec 31 articles, 7 pages d'annexe et 73 pages de directives. Quant aux dispositions relatives aux PER, elles sont contenues dans 17 pages de l'ordonnance sur les paiements directs, qui comprennent 12 articles et 30 chiffres en annexe. C'est une gageure pour les agriculteurs que de connaître toutes ces prescriptions en détail et de les respecter sans faille, d'où la tolérance de 10 points prévue dans le dispositif de sanctions. Celle-ci ne vaut cependant pas uniquement pour le domaine de la protection des animaux, mais pour l'ensemble des PER. Lorsque, par exemple, le bilan de fumure ou les données relatives à la protection phytosanitaire présentent des lacunes, l'agriculteur épuise sa marge de tolérance. S'il s'y ajoute encore des manquements au niveau de la protection qualitative des animaux, les paiements directs seront réduits. En cas de récidive, les points de pénalité sont doublés, la tolérance de 10 points étant dès lors de toute manière dépassée. On relèvera à ce propos que selon l'art. 66, al. 4, let. b, de l'ordonnance sur les paiements directs, toutes les exploitations dans lesquelles des manquements ont été constatés seront recontrôlées l'année suivante. Le constat d'une infraction dans les limites de la tolérance fait donc office d'avertissement et sert de menace de sanction en cas de récidive. L'objection selon laquelle les agriculteurs pourraient violer impunément les dispositions en matière de protection des animaux et contourner certaines prescriptions minimales de l'ordonnance grâce au schéma de sanctions, n'est pas exacte.

L'article cité du "Tages-Anzeiger" du 5 octobre 1999 s'attaque surtout au fait qu'un agriculteur peut toucher les paiements directs intégralement, même s'il garde ses vaches à l'attache dans l'étable pendant tout le semestre d'hiver. Que cette infraction commise une première fois se situe dans la fourchette de tolérance du schéma de sanctions a des motifs bien précis. Selon l'article 18 de l'ordonnance sur la protection des animaux, entré en vigueur lors de la modification du 14 mai 1997, le bétail bovin détenu à l'attache doit pouvoir régulièrement prendre du mouvement hors de l'étable, mais au moins 90 jours par an. Cette prescription a été concrétisée plus avant dans les directives de l'Office vétérinaire fédéral sur la garde du bétail bovin, datées du 26 février 1998. Selon le chiffre 2.17 de ces directives, un tiers au moins de ces 90 jours doit être accordé au bétail pendant le semestre d'affouragement d'hiver, les sorties devant du reste être aménagées de telle sorte que les animaux ne restent pas à l'attache pendant plusieurs semaines consécutives. Cette nouvelle prescription a entraîné un surcroît de travail pour bon nombre de détenteurs, et certains d'entre eux n'en voient pas l'utilité. C'est surtout lors de l'instauration de telles prescriptions que le mécanisme décrit plus haut, lequel permet une première infraction sans réduction directe des contributions, revêt une importance particulière.

Selon les expériences recueillies jusqu'à présent, une marge de tolérance appropriée est le meilleur garant d'efficacité. Si les petites infractions commises pour la première fois devaient entraîner d'importantes réductions des contributions, cela pourrait inciter les contrôleurs à n'en pas tenir compte. Sollicitées pour ces infractions mineures, les instances de recours devraient, par ailleurs, déclarer les oppositions recevables en vertu du principe de la proportionnalité. Ces deux conséquences porteraient gravement atteinte à l'application efficace des dispositions de protection des animaux, ce que l'on peut donc éviter en n'assortissant pas directement d'une sanction une infraction mineure unique commise pour la première fois.

Réponse du Conseil fédéral.