InitialSituation

Au cours des dernières décennies, l'adoption d'enfants en provenance du Tiers Monde a augmenté de manière spectaculaire. Aujourd'hui, le nombre de ces adoptions est considérablement plus élevé que celui des adoptions purement suisses ou intereuropéennes. Il existe des problèmes propres à l'adoption internationale, car les parents adoptifs qui accueillent un enfant venant d'un autre milieu culturel sont confrontés à des défis particuliers. Le danger d'abus est aussi très grand.

La Convention de La Haye sur la protection des enfants et la coopération en matière d'adoption internationale, approuvée en 1993 par la Conférence de La Haye de droit international privé, s'efforce de faire face à ces dangers en institutionnalisant un système de coopération entre les États d'accueil et les États d'origine. En posant des conditions minimales auxquelles doivent satisfaire les adoptions internationales et en garantissant leur reconnaissance dans d'autres États contractants, elle améliore sensiblement le statut juridique des enfants adoptifs.

La mise en oeuvre de la Convention dans l'ordre juridique suisse nécessite l'élaboration d'une loi fédérale qui intègre la procédure prévue par la Convention de La Haye dans les procédures de placement et d'adoption suisses existantes. En outre, des mesures sont prévues afin d'assurer la protection de l'enfant en cas d'adoption internationale. Ces mesures s'appliquent que l'enfant soit ou non originaire d'un État contractant. Enfin, il est envisagé d'apporter deux modifications au Code civil, à savoir la centralisation, auprès d'une seule autorité cantonale, de la compétence en matière de placement d'enfants, en vue de leur adoption et la réduction à une année de la période probatoire qui doit précéder l'adoption en vertu de l'art. 264 du Code civil.

Proceedings

C'est sans opposition que le Conseil des États a décidé d'entrer en matière sur le projet, et c'est à l'unanimité qu'il a voté l'arrêté fédéral portant approbation de la convention. Lors de la discussion par article de la loi, une proposition Thomas Pfisterer (R, AG) visant à ce que l'autorité fédérale compétente autorise l'activité d'intermédiaire dans l'adoption internationale a été rejetée par 29 voix contre 7. Une proposition de la commission relative à une modification de la Loi sur le séjour et l'établissement des étrangers (LSSE) a quant à elle été adoptée. Cette proposition vise à ce que les enfants étrangers qui ont été, soit adoptés depuis l'étranger, soit amenés en Suisse à des fins d'adoption, puissent se faire délivrer une autorisation d'établissement lorsqu'un des parents au moins a la nationalité suisse ou est au bénéfice d'une autorisation d'établissement. Dans tous les autres cas, l'enfant étranger doit pouvoir se faire délivrer un permis de séjour. La loi a été adoptée à l'unanimité lors du vote sur l'ensemble.

Au Conseil national, le projet a également passé sans encombres le cap de l'entrée en matière. Lors de la discussion par article, la Chambre basse a décidé, sur proposition de sa commission et contrairement à la proposition du Conseil fédéral et du Conseil des États, de confier à une autorité fédérale la compétence d'autoriser l'activité d'intermédiaire dans l'adoption internationale. Par contre, le National a refusé, à la différence du Conseil des États, d'inscrire dans la loi relative à la convention une disposition prévoyant l'octroi d'une autorisation d'établissement, proposant néanmoins d'introduire dans la LSEE, dans le cadre de sa révision, une disposition précisant que si l'adoption n'a pas abouti, l'enfant placé peut, cinq ans après son entrée en Suisse, se faire délivrer une autorisation d'établissement. Votant en outre diverses modifications du Code civil concernant le secret de l'adoption et l'activité d'intermédiaire en vue de l'adoption, le Conseil national a finalement approuvé la loi et la convention sans voix contraire lors du vote sur l'ensemble.

Dans le cadre de la procédure d'élimination des divergences, le Conseil des États a dû en premier lieu se pencher sur le point de savoir si, en matière d'adoption, le placement des enfants devait relever de la compétence de la Confédération ou des cantons : il a à cet égard maintenu sa décision initiale, par laquelle il avait confié cette prérogative aux cantons. En revanche, il s'est rallié aux décisions du Conseil national pour ce qui est, d'une part, des modifications du Code civil relatives au secret de l'adoption et aux informations à fournir à l'enfant par l'autorité compétente, et d'autre part, de la question de l'autorisation d'établissement.

S'agissant enfin de l'ultime divergence qui subsistait, qui concernait la décision du Conseil des États de ne pas soumettre à l'autorisation de la Confédération l'activité des intermédiaires en matière de placement, le Conseil national a adopté à l'unanimité une solution de compromis proposée par sa commission, aux termes de laquelle l'art. 269c CC serait modifié de façon à ce que le placement relève de la Confédération, mais la surveillance, des cantons.

Concernant la divergence restante, le Conseil des États a décidé de se rallier partiellement au point de vue du Conseil national, en acceptant que ce soit l'autorité cantonale compétente qui exerce la surveillance sur le travail des intermédiaires en vue d'une adoption ; la Chambre haute a toutefois assorti l'article de deux nouvelles dispositions, l'une donnant au Conseil fédéral le droit de recourir dans tous les cas contre une décision cantonale, l'autre obligeant les cantons à communiquer à l'autorité fédérale compétente toutes les décisions cantonales en lien avec l'activité d'intermédiaire en matière d'adoption. Le Conseil des États a décidé en outre que ce serait au Conseil fédéral d'assurer la coordination entre les autorités cantonales et l'autorité fédérale compétente.

Le Conseil national a décidé de maintenir sa position. Le 20 mars 2001, une conférence de conciliation a alors tenté de trancher la question de savoir à qui devait être attribuée la compétence de surveiller l'activité d'intermédiaire en matière d'adoption. Les membres de la conférence de conciliation n'ayant pas réussi à trouver une solution de compromis, ils ont décidé de se réunir une nouvelle fois au cours de la session d'été.

Lors de la session d'été, le Conseil des États et le Conseil national ont décidé de suivre la proposition de la conférence de conciliation. Conformément à la décision précédente du Conseil national, la Confédération s'est vue confier l'exercice de la surveillance sur l'activité d'intermédiaire en vue d'adoption. En outre, il a été confirmé que le Conseil fédéral assurerait la collaboration avec l'organisme cantonal chargé des adoptions et que les cantons devraient institutionnaliser un organe central.