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Doppelbesteuerungsabkommen (DBA) mit Entwicklungsländern sollen nicht nur die doppelte Besteuerung von Unternehmen vermeiden. Sie sollen auch dafür sorgen, dass die Entwicklungsländer einerseits von der Ansiedlung ausländischer Unternehmen profitieren und andererseits zu den ihnen zustehenden Steuereinnahmen kommen. In diesem Zusammenhang bitte ich den Bundesrat um die Beantwortung der folgenden Fragen.

1. Wie beurteilt er aufgrund der bestehenden wissenschaftlichen Evidenz die Wahrscheinlichkeit, dass DBA mit Entwicklungsländern dort zu einer Zunahme von ausländischen Investitionen führen?

2. Welche Erfahrungen gibt es diesbezüglich aus den bisherigen Schweizer DBA mit Entwicklungsländern?

3. Welche Rolle hat dabei die jeweilige Höhe der Quellensteuersätze gespielt?

4. Wie beurteilt der Bundesrat generell die Gefahr, dass tiefe Quellensteuersätze in DBA zu überhöhten Zinszahlungen und Lizenzgebühren als Mittel des "transfer mispricing" verleiten?

5. Vom 7. bis 9. Dezember 2011 führte der International Tax Dialogue - eine Initiative von IWF, OECD, Weltbank u. a. - seine vierte Globale Konferenz über Steuern und Ungleichheit durch. Gastgeber war das indische Finanzministerium. Der indische Finanzminister Pranab Mukharjee bezifferte dort den jährlichen illegalen Mittelabfluss aus Entwicklungs- und Schwellenländern auf 725 bis 810 Milliarden Dollar. Kann der Bundesrat diese Zahl bestätigen? Tragen DBA dazu bei, diesen Mittelabfluss zu stoppen? Welche anderen Massnahmen ergreift der Bundesrat?

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1.-3. Auswirkungen von bilateralen Integrationsabkommen generell, d. h. Handels-, Investitions- und Doppelbesteuerungsabkommen (DBA), waren Gegenstand einer Studie der ETH im Auftrag des Seco (Peter Egger/Georg Wamser, "Exportpotenziale im Dienstleistungssektor. Selektion in und Effekte von endogenen ökonomischen Integrationsabkommen"). Gemäss dieser Studie steigern solche Abkommen längerfristig den bilateralen Handel oft um zwei- bis dreistellige Prozentwerte (vgl. "Grosser Nutzen von Abkommen", "Neue Zürcher Zeitung", 6. April 2011). Demgegenüber schmälern Quellensteuersätze, die durch ein DBA nicht oder nur geringfügig gesenkt werden, generell den Anreiz für Investitionen.

Zweifellos werden die Rahmenbedingungen für den wirtschaftlichen Austausch durch ein DBA allgemein wesentlich verbessert, weil damit das Einkommen und Vermögen der international tätigen Wirtschaftsakteure nur einmal besteuert wird. Zudem erhöht ein DBA die Rechtssicherheit und setzt auch dadurch die nötigen Anreize für bilaterale Investitionen. Die Vermeidung der Doppelbesteuerung ist jedoch stets nur eines von mehreren Elementen, die den Weg für Handel und Investitionen in einem Staat ebnen.

4. Die Zuteilungsnorm über die Zinsen in den von der Schweiz abgeschlossenen DBA enthält folgenden Absatz:

"Bestehen zwischen dem Schuldner und dem Nutzungsberechtigten oder zwischen jedem von ihnen und einem Dritten besondere Beziehungen und übersteigen deshalb die Zinsen, gemessen an der zugrundeliegenden Forderung, den Betrag, den Schuldner und Nutzungsberechtigter ohne diese Beziehungen vereinbart hätten, so wird dieser Artikel nur auf den letzteren Betrag angewendet. In diesem Fall kann der übersteigende Betrag nach dem Recht eines jeden Vertragsstaates und unter Berücksichtigung der anderen Bestimmungen dieses Abkommens besteuert werden."

Eine analoge Bestimmung ist in der Zuteilungsnorm über die Lizenzgebühren enthalten.

"Diese Bestimmungen stellen sicher, dass lediglich Zinszahlungen und Lizenzgebühren, die einem Drittvergleich standhalten, als solche behandelt werden.

5. Der Bundesrat hat keine eigenen Schätzungen zu möglichen (legalen und illegalen) internationalen Finanzflüssen angestellt. Hingegen liegen Schätzungen von ausländischen Stellen vor (Regierungen, internationale Organisationen und Organisationen der Zivilgesellschaft). Die OECD schätzt die illegalen Finanzflüsse ("illicit flows") aus Entwicklungsländern auf jährlich rund 850 Milliarden Dollar, wovon Steuerhinterziehung rund 60 Prozent ausmache. Diese Zahl ist bei weitem höher als die öffentliche Entwicklungshilfe, die 2010 129 Milliarden Dollar betrug. Zu ähnlichen Schätzwerten kommt eine von der norwegischen Regierung eingesetzte Kommission (Commission on Capital Flight from Developing Countries; Tax Havens and Development, 2010), welche für 2006 den Umfang illegaler Kapitalabflüsse in der Grössenordnung von 640 bis 980 Milliarden Dollar beziffert.

Insgesamt tragen DBA dazu bei, dass Transaktionen im illegalen Bereich besser aufgedeckt werden können und weniger attraktiv erscheinen. Sie sind allerdings nur eine unter mehreren Massnahmen zur Verhinderung der negativen Auswirkungen von internationaler Kapitalflucht sowie illegaler Finanzströme. Weitere, vom Bundesrat teilweise bereits ergriffene Massnahmen sind nötig, etwa im Bereich der Stärkung der steuerpolitischen Kapazitäten und der Steuerverwaltung der Entwicklungsländer.

Die Unterstützung der Steuerverwaltungen der Entwicklungsländer ist eine der strategischen Säulen des Leistungsbereichs wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung des Seco. Die Schweiz ist eines der wichtigsten Geberländer bei den von der Weltbank, dem IMF und der OECD lancierten Multigeberinitiativen. Entwicklungsländer, die die Effizienz und Transparenz ihrer Verwaltungen verbessern wollen, können Unterstützung durch diese Programme beantragen. Das Seco finanziert mehrere technische Unterstützungsprogramme in Ghana, Mozambique, Burkina Faso, Vietnam, Peru, Kolumbien, Serbien, Kosovo, Bosnien und Mazedonien.

Antwort des Bundesrates.