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Im Zusammenhang mit dem selektiven Rückzug des Krankenversicherers Visana in verschiedenen Kantonen ergeben sich bezüglich der Rolle des Eidgenössischen Departementes des Innern (EDI), des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartementes (EJPD) sowie des Bundesamtes für Sozialversicherung (BSV) und des Bundesamtes für Privatversicherungswesen (BPV) verschiedene Fragen:

1. Hat die Visana vor dem nun angekündigten Rückzug für die betroffenen Kantone fristgerecht die Grundversicherungsprämien für das Jahr 1999 zur Prüfung an das BSV eingereicht? Wenn ja, wie hoch waren die beantragten Prämien in den betroffenen Kantonen, und wie hoch waren diejenigen der zehn grössten Konkurrenten?

2. Wann wurde das BSV informiert, dass sich die Visana in den betroffenen Kantonen aus der sozialen Grundversicherung zurückziehen will?

3. Hat das BSV versucht, die Visana vom geplanten Vorhaben (Rückzug) abzubringen? Wenn ja, wie?

4. Verhindern die im Rahmen der Teilrevision des Krankenversicherungsgesetzes (KVG) vorgeschlagenen Massnahmen in Zukunft ein derartiges Vorgehen von Versicherern?

5. Das BSV hat den übrigen Versicherern empfohlen, in den betroffenen Kantonen die bereits eingereichten Grundversicherungsprämien zu überprüfen und gegebenenfalls die durch den Versichertentransfer notwendigen Prämienkorrekturen vorzunehmen. Bis wann ist in den betroffenen Kantonen für alle Krankenkassen mit definitiv genehmigten Prämien zu rechnen?

6. Wer kommt für die finanzielle Schlechterstellung auf, wenn Versicherte zu einer Kasse gewechselt haben, die infolge der Übernahme bisheriger Visana-Versicherten ihre Prämien nach oben anpassen muss? Wäre es nicht besser gewesen, eine erneute Prämienanpassung erst auf die Prämienrunde 1999/2000 zuzulassen?

7. Wie hoch schätzt das BSV die administrativen Kosten, die durch den Wechsel von 100 000 Versicherten entstehen? Wer muss die entstandenen Kosten tragen?

8. Gemäss Medienverlautbarung des EDI muss die Visana die gesetzliche Minimalreserve an diejenigen Versicherungen weitergeben, welche die Versicherten in den vom Rückzug betroffenen Kantonen neu aufnehmen. Daneben darf die Visana nach ihrem Rückzug in den betroffenen Kantonen während zehn Jahren keine Krankenpflege-Grundversicherung mehr anbieten. Gibt es weitere Auflagen, oder glaubt das EDI tatsächlich, mit diesen Vorkehrungen weitere derartige Vorgehensweisen zu verhindern?

9. Bezüglich der Weitergabe der Reserven bedürfen folgende Probleme einer Klärung:

a. Ab welchem Zeitpunkt werden für Versicherte, welche die Visana verlassen, die Reserven mitgegeben? Ist die Weitergabe der Reserven befristet?

b. Was geschieht mit den Reserven der Visana-Versicherten, die die Versicherung aufgrund der Vorkommnisse bis heute schon verlassen haben?

c. Welchen Einfluss auf den Reserventransfer hat eine allfällige Beschwerde der Visana-Geschäftsleitung gegenüber der Verfügung des EDI?

d. Gemäss Verordnung über die Krankenversicherung (KVV), Artikel 78 Absatz 4, richtet sich die Reserve nach dem Versichertenbestand. Die Minimalreserve beträgt dabei 15 Prozent für Versicherungen mit mehr als 250 000 Versicherten und 182 Prozent für Versicherungen mit 100 und weniger Versicherten. Wie ist der nun vom BSV vorgeschlagene Reservetransfer zu rechtfertigen, wenn z. B. der übernehmende Versicherer zwischen 50 001 und 250 000 Versicherte hat und daher eine minimale Reserve von 20 Prozent haben muss, die Visana mit mehr als 250 000 Versicherten aber nur eine von 15 Prozent?

10. Wie stellt sich das BSV zur Tatsache, dass die Visana unter dem Namen "Limit" im Bereich der Krankenpflege-Grundversicherung ein Dumpingangebot auf den Markt bringt, in dem gute Versichertenrisiken eine erhöhte Franchise bei der Visana-Versicherungen AG rückversichern können? Gemäss Visana Orientierungsschreiben sind dabei Prämieneinsparungen bis 40 Prozent möglich! Kommt dies nicht einem gewollten Verzicht auf Prämienvolumen und damit einer Schädigung anderer Krankenkassen und Versicherten gleich?

11. Wie erklärt sich das BPV den Umstand, dass das Produkt "Limit" auf den 1. Januar 1999 bewilligt wird, das gleiche Produkt noch vor einem Jahr aber nicht bewilligt wurde?

12. Haben BSV und BPV bezüglich der Zulassung des Produktes "Limit" gemeinsam entschieden? Wenn nein, wie stellt sich das BSV zu diesem Angebot?

13. Ist das EDI nicht auch der Meinung, dass in letzter Zeit verschiedene Krankenversicherer unter dem Titel "Wettbewerb" verschiedene Massnahmen in die Wege geleitet haben, die der ursprünglichen Absicht des KVG (vermehrte Solidarität) diametral entgegenlaufen? Gedenkt das EDI gegen derartig auf dem Markt auftretende Versicherer in Zukunft vorzugehen? Wenn ja, wie?

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1. Die Visana hat die Unterlagen zum neuen Prämientarif fristgerecht eingereicht. Gleichzeitig hat sie dem BSV mitgeteilt, dass sie sich aus den acht Kantonen zurückziehen will. Für den Fall, dass diesem Rückzugsgesuch nicht stattgegeben werden würde, hat sie auch für die betroffenen Kantone einen Prämientarif eingereicht. Die folgende Zusammenstellung zeigt die von der Visana eingereichten Prämien 1999 im Vergleich mit den kantonalen Durchschnittsprämien 1999 (Prämie für Erwachsene der teuersten Region eines Kantons in Franken):

- AI: 343.90 (Kanton: 132.03);

- AR: 246.90 (147.46);

- GE: 971.40 (305.86);

- GL: 219.90 (156.52);

- GR: 382.50 (168.69);

- JU: 433.10 (228.77);

- NE: 570.80 (254.34);

- TG: 401.50 (175.42).

2. Das entsprechende Gesuch ist am 31. Juli 1998 beim BSV eingetroffen.

3. Das BSV und die Visana-Verantwortlichen haben im Laufe des Sommers 1998 verschiedene Gespräche geführt. Diskussionsschwerpunkt war die finanzielle Lage der Kasse. Die Strategiefrage der Kasse in den Kantonen wurde nur kurz angeschnitten. Bei den verschiedenen Möglichkeiten, die in Betracht gezogen wurden, stand die Wahrung der Versicherteninteressen im Vordergrund.

4. Die Durchführung der sozialen Krankenversicherung obliegt den privatrechtlich und marktwirtschaftlich geführten Krankenversicherern, die untereinander im Wettbewerb stehen. Der Gesetzgeber wollte diesen Wettbewerb bei der Einführung des neuen KVG herbeiführen, damit die Versicherten von ihrem neuen Freizügigkeitsrecht Gebrauch machen und für sich selbst den Versicherer wählen, dessen Angebot am besten ihren Vorstellungen entspricht. Es erscheint dem Bundesrat deshalb nach nicht einmal drei Jahren KVG nicht notwendig, das ganze System der sozialen Krankenversicherung neu zu gestalten, nur weil ein Versicherer sich teilweise aus dem Markt zurückzieht. Die in der KVG-Teilrevision (Botschaft vom 21. September 1998, 98.058) vorgeschlagenen Massnahmen haben deshalb keinen direkten Zusammenhang mit dem Rückzug der Visana. Im übrigen hat der Bundesrat am 28. September 1998 die Verordnung über die Krankenversicherung durch einen Artikel 19a ergänzt, wonach das EDI, falls die Umverteilung von Reserven zwischen Krankenversicherern nötig wird, diese der Gemeinsamen Einrichtung KVG übertragen kann. Je nach Ausgang der beiden vor dem Eidgenössischen Versicherungsgericht (EVG) hängigen Beschwerden gegen die Verfügung des EDI vom 16. September 1998 werden andere Anpassungen des Bundesrechtes allenfalls zu prüfen sein. Zudem will der Bundesrat mit seinem Vorschlag für eine Teilrevision des KVG neu eine Rechtsgrundlage für Verzugszinse im Rahmen der Zahlungen an den Risikoausgleichsfonds schaffen. Das Instrument des Risikoausgleichs zwischen den Kassen wird damit optimiert.

5. Das BSV hat den Versicherern mit Brief vom 26. August 1998 die Möglichkeit geboten, ihre Prämien im Hinblick auf den zu erwartenden Wechsel der betroffenen Versicherten neu zu berechnen. Das Prämiengenehmigungsverfahren ist trotzdem bei allen Versicherern und für alle Kantone termingerecht Ende September 1998 abgeschlossen worden. Die diesbezügliche Medieninformation hat am 2. Oktober 1998 stattgefunden.

6. Das neue KVG garantiert den Versicherten die volle Freizügigkeit, d. h. die freie Wahl eines Versicherers. Bei einem ordentlichen (freiwilligen) Wechsel des Versicherers werden keinerlei Reserven mitgegeben. Wenn die Versicherten von ihrem Wahlrecht Gebrauch machen, muss der übernehmende Versicherer für diesen neuen Versicherten immer selbst die gesetzlichen Reserven bilden. Im Gegensatz zu anderen Versicherungen, die im Kapitaldeckungsverfahren finanziert werden, gibt es also in der sozialen Krankenversicherung keine individuellen, versichertenspezifischen Reserven. Im vorliegenden Fall ging es jedoch hauptsächlich darum, dass die zur Übernahme der Visana-Versicherten verpflichteten anderen Versicherer nicht benachteiligt werden. Es musste deshalb eine Lösung für den Transfer der hier zur Diskussion stehenden Mittel gefunden werden. Die Versicherer, welche Versicherte der Visana übernommen haben, werden insgesamt für diese Visana-Versicherten Reserven im Umfang von 15 Prozent der geschuldeten Prämien 1998 erhalten.

Im übrigen können die Versicherer ihre Prämien jederzeit anpassen (Art. 92 KVV). Sie haben jedoch die bundesrechtlichen Vorschriften in bezug auf die Fristen für die Prämieneingabe, die Mitteilung an die Versicherten, das Kündigungsrecht usw. einzuhalten. Im Anschluss an die Verfügung des EDI vom 16. September 1998 hat das BSV den Versicherern die Gelegenheit gegeben, ihre Prämie bei Bedarf allenfalls nach oben anzupassen. Davon ist kaum Gebrauch gemacht worden, und zwar wohl auch deshalb, weil bei der Prämienkalkulation immer die Möglichkeit eines starken Zuwachses mit einbezogen werden muss.

7. Die administrativen Kosten, welche durch den Wechsel der Versicherten entstehen, können nicht geschätzt werden. Der Aufwand muss sowohl von den die Versicherten übernehmenden Versicherern als auch von der abtretenden Kasse getragen werden.

8. Bei der Bewilligung des Rückzuges wurden der Visana eine ganze Reihe von Auflagen gemacht. Insbesondere sollen damit die Rechte der Versicherten (Information, freie Wahl des Versicherers, Abgrenzung der Leistungsabrechnungen, lückenlose Versicherungsdeckung) gewährleistet werden. Gegen die verfügten Auflagen ist beim EVG Beschwerde erhoben worden. Dieses wird nun über deren Rechtmässigkeit und Angemessenheit zu befinden haben.

9. Zu den Fragen betreffend Weitergabe der Reserven:

a. Die Reserven werden aufgrund der Datenlage am 31. Dezember 1998 berechnet und am 15. Januar 1999 weitergegeben.

b. Die Versicherten können den Versicherer jeweils und ausschliesslich per 30. Juni und per 31. Dezember wechseln. Für diejenigen Versicherten, welche die Visana per 30. Juni 1998 oder früher verlassen haben, werden (wie bei jedem normalen Versichertenwechsel) keine Reserven mitgegeben.

c. Gegen die Verfügung des EDI kann Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim EVG erhoben werden. Nach Artikel 111 des Bundesgesetzes über die Organisation der Bundesrechtspflege (OG) hat die Verwaltungsgerichtsbeschwerde aufschiebende Wirkung, wenn sie sich gegen eine Verfügung richtet, die zu einer Geldleistung verpflichtet. Die Auflage betreffend Übertragung von Reserven verpflichtet die Visana, der Gemeinsamen Einrichtung KVG einen Betrag zu überweisen. Dabei handelt es sich um eine Geldleistung im Sinne von Artikel 111 OG. Inzwischen ist gegen die Verfügung vom 16. September 1998 Beschwerde erhoben worden.

d. Die Versicherer haben jeweils für eine Finanzierungsperiode von zwei Jahren das Gleichgewicht zwischen Einnahmen und Ausgaben sicherzustellen. Sie müssen ständig über eine Sicherheits- und Schwankungsreserve verfügen (Art. 78 Abs. 1 KVV).

Die Übernahme der Visana-Versicherten hat bei einem Versicherer mit einem kleinen Versichertenbestand eine grössere Auswirkung auf die Reservelage als bei einem grossen Versicherer. Es ist deshalb vorgesehen, die Verteilung der mitzugebenden Mittel entsprechend zu gewichten, um diese Auswirkungen mindestens teilweise abzufedern.

10. Das BSV hat der Visana am 16. September 1998 die Weisung erteilt, es zu unterlassen, ihren Versicherten direkt oder in Zusammenarbeit mit der Visana Versicherungen AG das Versicherungsprodukt "Limit" anzubieten oder sonstwie zugänglich zu machen. Es hat dies damit begründet, die soziale Krankenversicherung sei nach dem Grundsatz der Gegenseitigkeit durchzuführen, und es sei die Gleichbehandlung der Versicherten zu gewährleisten. Mit dem von der Visana geplanten Vorgehen werde gegen beide Prinzipien verstossen, da in einem Versicherungspaket "Limit" die Kranken oder Krankheitsanfälligen für dieselbe Versicherungsdeckung mehr an Prämien zu entrichten hätten als die Gesunden. Wenn sich Angebote wie "Limit" durchsetzen würden, würde der unter dem früheren Recht bekannte und unter dem KVG verpönte Entsolidarisierungsprozess zwischen gesunden und kranken und zwischen jungen und alten Versicherten wieder einsetzen.

Der Bundesrat hat diese Gefahr ebenfalls erkannt und in der Botschaft über die Teilrevision des KVG vorgeschlagen, die Versicherung der Kostenbeteiligung sowohl bei einer Krankenkasse als auch bei einer privaten Versicherungseinrichtung ausdrücklich zu verbieten. Ebenso soll es Vereinen, Stiftungen oder anderen Institutionen verboten sein, derartige Kosten zu übernehmen (Art. 93 Bst. d neu). Der Bundesrat hat damit der Tatsache Rechnung getragen, dass es laut einem Gutachten des Bundesamtes für Justiz nach dem geltendem Privatversicherungs- und Sozialversicherungsrecht nicht möglich sei, ein Versicherungsprodukt wie "Limit" zu verbieten. Speziell zu "Limit" vertritt das BPV zudem den Standpunkt, es handle sich hier nicht um ein "Dumpingangebot", da ein "Dumpingtarif" gar nicht genehmigt werden dürfte. Die Tarifierung von "Limit" halte sich an die in der Krankenzusatzversicherung üblichen Risiko- und Kostenüberprüfungsverfahren.

11. Das Produkt "Limit" ist der Visana Versicherungen AG erst am 11. August 1998 vom BPV genehmigt worden. Eine frühere Genehmigung an die Visana Krankenkasse oder die Visana Versicherungen AG ist nie erfolgt. Eine erste Tarifeingabe wurde am 11. September 1997 durch die Visana Krankenkasse beim BPV eingereicht. Das BSV untersagte im Anschluss daran der Visana Krankenkasse lediglich, Werbung für das Produkt "Limit" zu betreiben, zumal dieses Produkt noch nicht genehmigt war. Schliesslich wurde eine modifizierte Version von "Limit" dem BPV neu durch die Visana Versicherungen AG unterbreitet. Nach eingehender materieller und rechtlicher Prüfung bestanden im Rahmen der Zulässigkeits- bzw. Verweigerungskriterien nach Versicherungsaufsichtsgesetz keine Gründe mehr, die eine Ablehnung der Genehmigung gerechtfertigt hätten.

12. Das Produkt "Limit" ist ein Zusatzversicherungstarif nach Versicherungsvertragsgesetz (VVG), der nach Artikel 21 Absatz 3 KVG unter die Gesetzgebung über die privaten Versicherungseinrichtungen fällt. Das bedeutet, dass Krankenzusatzversicherungen nach VVG vor ihrer Anwendung durch das BPV zu genehmigen sind. Ein Rechtsgutachten des Bundesamts für Justiz kam zum Schluss, dass zurzeit die gesetzlichen Grundlagen fehlen, um eine Franchisenversicherung zu verbieten.

13. Wettbewerb war eines der zentralen Anliegen des Gesetzgebers bei der Ausarbeitung des neuen KVG. In einer obligatorischen Versicherung, deren Pflichtleistungen abschliessend geregelt sind, kann es sich ausschliesslich noch um einen Verdrängungswettbewerb handeln, der über den Preis, den Service (also die Verwaltung) und allenfalls über die Zusatzversicherungen stattfindet. Firmenpolitische Entscheidungen und marktwirtschaftliches Auftreten der Versicherer müssen darüber entscheiden, in welchem Ausmass die Versicherten von ihrem Freizügigkeitsrecht Gebrauch machen und denjenigen Versicherer wählen, dessen Geschäftspolitik am besten seinen Vorstellungen entspricht. Die Publikation der individuellen Daten der Versicherer gemäss Artikel 31 Absatz 2 KVV (Einnahmen und Ausgaben, Reserven, Verwaltungskosten usw.), welche erstmals am 12. November 1998 erfolgte, wird sicherlich auch dazu beitragen, die Versicherten über das Geschäftsgebaren der einzelnen Anbieter zu informieren.

Antwort des Bundesrates.