InitialSituation

Um das finanzielle Gleichgewicht der Arbeitslosenversicherung wieder herzustellen, sollen der normale Beitragssatz von 2 auf 2,2 Prozent erhöht sowie die Leistungen um rund 500 Mio. Franken reduziert werden. Zur Entschuldung soll der Beitragssatz zeitlich befristet von 2,2 auf 2,3 Prozent erhöht und ein Solidaritätsbeitrag von 1 Prozent eingeführt werden.

Das Arbeitslosenversicherungsgesetz (AVIG) vom 25. Juni 1982 wurde in Folge des starken Anstiegs der Arbeitslosigkeit Anfang der 90er-Jahre im Jahr 1995 bedeutend revidiert. Mit der Schaffung der regionalen Arbeitsvermittlungszentren wurden die Vermittlung von arbeitslosen Personen professionalisiert, die Versicherung stark auf die Wiedereingliederung ausgerichtet und der gesetzliche Rahmen für ein breites Instrumentarium an Integrationsmassnahmen gesetzt. Seither ist es der Arbeitslosenversicherung (ALV) möglich, auf Verschlechterungen der Arbeitsmarktlage schnell und bedarfsgerecht zu reagieren. Mit der Revision vom 22. März 2002 wurde ein neues Finanzierungskonzept eingeführt, das einen Ausgleich von Einnahmen und Ausgaben der Versicherung über einen Konjunkturzyklus anstrebte. Dabei wurde eine konjunkturunabhängige Arbeitslosigkeit von durchschnittlich 100 000 Personen unterstellt. Diese Zahl hat sich als zu tief erwiesen. Trotz guter Konjunkturlage und einem Rückgang der Arbeitslosigkeit hat die ALV 2007 mit der Rückzahlung der Fehlbeträge nicht beginnen können. Die Darlehensschuld beträgt weiterhin 4,8 Mrd. Franken. Bei einer Abkühlung der Wirtschaft würde so die Schuldenobergrenze nach Artikel 90c Absatz 1 AVIG rasch überschritten. Gemäss dieser Bestimmung ist vom Bundesrat zwingend eine Beitragserhöhung zu beschliessen, wenn die Schulden einen bestimmten Betrag übersteigen. Die Revision strebt daher eine möglichst schnelle finanzielle Sicherung der ALV an.

Die Revision geht vom Gedanken aus, dass die ALV sich in der letzten Rezession bewährt hat, und es keinen Anlass gibt, die Grundleistungen zu verändern. Hingegen sollen dort Einsparungen angestrebt werden, wo sich aufgrund der heutigen gesetzlichen Vorgaben unerwünschte Ergebnisse zeitigen. In diesem Sinne verfolgt die Teilrevision drei Hauptziele:

- den Rechnungsausgleich,

- die Entschuldung,

- die Stärkung des Versicherungsprinzips durch das Beseitigen von Fehlanreizen und die Steigerung der Effizienz der Wiedereingliederungsmassnahmen.

Diese Ziele sollen gemäss dem Beschluss des Bundesrates vom 22. November 2006 durch ein ausgewogenes Verhältnis zwischen Mehreinnahmen und Einsparungen erreicht werden. Die Umsetzung soll im Wesentlichen folgende Massnahmen umfassen:

- Die Finanzierung der Versicherung wird auf eine höhere durchschnittliche Arbeitslosenzahl ausgerichtet.

- Für den Ausgleich der laufenden Rechnung wird der Beitragssatz um 0,2 Prozentpunkte erhöht. Gleichzeitig sind Sparmassnahmen in mindestens derselben finanziellen Grössenordnung vorgesehen.

- Die Kostensenkung wird vor allem mittels Stärkung des Versicherungsprinzips durch das Beseitigen von Fehlanreizen und durch Steigerung der Effizienz der Wiedereingliederungsmassnahmen erreicht.

- Für die Entschuldung wird zeitlich befristet eine zusätzliche Beitragserhöhung von 0,1 Prozentpunkten und ein Solidaritätsbeitrag von 1 Prozent auf dem bisher nicht versicherten Einkommensteil zwischen dem Höchstbetrag und dem Zweieinhalbfachen des versicherten Verdienstes (heute 126 000-315 000 Fr.) eingeführt.

(Quelle: Botschaft des Bundesrates)

Proceedings

Im Ständerat war der gesetzgeberische Handlungsbedarf in allen Lagern unbestritten. Der Rat trat auf die Vorlage ein, ohne dass ein anders lautender Antrag gestellt worden wäre.

Wie der Berichterstatter der vorberatenden Kommission, Urs Schwaller (CEg, FR), darlegte, hatte die Kommission vor dem Hintergrund der einsetzenden Wirtschaftskrise vor ihrer Detailberatung sämtliche Zahlen aus der Botschaft aufdatieren und die Entwicklung der Arbeitslosenzahlen und deren finanzielle Auswirkungen in drei Szenarien durchrechnen lassen. Er wies darauf hin, dass die der vorangegangenen dritten AVIG-Revision zugrunde gelegte durchschnittliche Anzahl von hunderttausend Arbeitslosen, die einer konjunkturneutralen Arbeitslosenquote von 2, Prozent entspricht, in den letzten Jahren stets übertroffen worden war und im April 2009 einen vorläufigen Höchststand von 3,8 Prozent erreichte. Gemäss der drei Szenarien, denen unterschiedliche Annahmen über die weitere Entwicklung der Arbeitslosenzahlen zugrunde lagen, würde ohne die beabsichtigte Revision der Schuldenberg der Arbeitslosenkasse in den nächsten fünf Jahren auf 13,3 bis 17,3 Milliarden Franken anwachsen. Alleine bis Ende 2009 sei mit einem Anstieg der Schuld von rund 5 Milliarden auf 6,3 Milliarden Franken zu rechnen. In Anbetracht des sich weiter verschlechternden wirtschaftlichen Umfeldes und der bereits angehäuften Schuld der Arbeitslosenversicherung sei dringender Handlungsbedarf gegeben. Durch die Vorlage des Bundesrates und die weiter führenden Anträge der Kommission würden auf der Einnahmen- und der Ausgabenseite rund 1,4 Milliarden Franken eingespart, was ein wesentlicher Schritt hin zu einer langfristigen Gesundung der Arbeitslosenkasse darstelle.

In der Detailberatung folgte der Ständerat über weite Strecken dem Vorschlag des Bundesrates, wobei er auf Antrag seiner Kommission zusätzliche Abstriche bei den Leistungen beschloss. Anträge der Kommissionslinken, die Kompensationen auch auf der Einnahmenseite vorsahen, blieben ohne Erfolg. Ein Antrag der Kommissionsminderheit Anita Fetz (S, BS), der verlangte, den Beitragssatz des versicherten Verdienstes um 0,3 Prozent anstatt um 0,2 Prozent zu erhöhen, um dadurch Spielraum für moderatere Abstriche auf der Leistungsseite zu erhalten, lehnte der Rat mit 28 zu 8 Stimmen ab. Ein weiterer Minderheitsantrag Anita Fetz (S, BS), der forderte, bis zur Äufnung des Ausgleichsfonds auf 1 Milliarde Franken einen Beitragssatz von 2,7 Prozent anstatt 2,3 Prozent festzuschreiben, scheiterte mit 30 zu 6 Stimmen. Auf der Leistungsseite verschärfte der Ständerat die Vorlage hingegen in mehreren Punkten. So beschloss er mit 28 zu 8 Stimmen, dass arbeitslose Personen bis zum 30. Altersjahr auch Arbeiten annehmen müssen, die nicht auf die Fähigkeiten oder auf die bisherige Tätigkeit des Versicherten Rücksicht nehmen. Zudem beschloss er mit 23 zu 14 Stimmen für Arbeitslose ohne Unterhaltspflichten die Wartezeit auf das erste Taggeld - je nach versichertem Verdienst - abgestuft um bis zu 20 Tage zu verlängern. Schliesslich beschloss er ohne Gegenantrag, die vom Bundesrat vorgeschlagene Bestimmung zu streichen, wonach Beratungskosten von Banken, die hinsichtlich einer beruflichen Selbständigkeit Kredite gewähren, durch die Versicherung übernommen werden können.

Minderheitsanträge der Kommissionslinken, die verlangten, die Anzahl versicherter Taggelder nach oben und die minimale Beitragsfrist nach unten zu korrigieren, Verdienste aus einer erstmaligen Teilnahme an einer öffentlich finanzierten arbeitsmarktlichen Massnahme weiterhin zu versichern oder erwerbslose Mütter von der Nachweispflicht für Arbeitsbemühungen zu befreien, wurden deutlich abgelehnt. Ebenso chancenlos blieb ein Einzelantrag, der die bisherige Praxis beibehalten wollte, im Falle von Zwischenverdiensten die Kompensationszahlungen bei der Berechnung des versicherten Verdienstes auch in der Folgerahmenfrist zu berücksichtigen.

In der Gesamtabstimmung stimmte der Rat der Vorlage mit 30 zu 8 stimmen zu.

Der Nationalrat reduzierte in seiner Erstberatung die Leistungen der Arbeitslosenkasse noch weitergehend als der Ständerat und nahm zudem auch Änderungen auf der Einnahmeseite vor.

Nachdem die Vorlage durch die vorberatende Kommission in der Gesamtabstimmung aus unterschiedlichen Gründen abgelehnt worden war, beantragte diese Nichteintreten mit dem Eventualantrag, die Detailberatung durchzuführen, falls der Rat auf die Vorlage trotzdem eintreten sollte. Eine Kommissionsminderheit Zisyadis (G, VD) beantragte, die Vorlage an den Bundesrat zurückzuweisen mit dem Auftrag, einen Entwurf auszuarbeiten, welcher eine Mehrfinanzierung über Beitragssätze von 2,4 Prozent sowie über einen definitiven Solidaritätsbeitrag von 0 Prozent für Löhne zwischen dem Höchstbeitrag und dem Zweieinhalbfachen des versicherten Verdienstes vorsah. Nach einer kontroversen Eintretensdebatte trat der Nationalrat mit 126 gegen 60 Stimmen auf die Vorlage ein. Den Rückweisungsantrag lehnte er mit 128 zu 60 Stimmen ab. Ein Ordnungsantrag von Roger Nordmann (S, VD), der verlangte, das Geschäft zur Durchführung einer neuen Detailberatung an die Kommission zurückzuweisen, wurde mit 116 zu 59 Stimmen abgelehnt. Mit 112 zu 60 Stimmen angenommen wurde hingegen ein von drei Ratsmitgliedern eingereichter gleich lautender Ordnungsantrag (Baader Caspar (V, BL)/Bischof (CEg, SO)/Schneider-Ammann (RL, BE)), der forderte, die für die Revision zentralen Bestimmungen über Beitragsbemessung und Beitragssatz erst am Schluss zusammen mit den in den Übergangsbestimmungen vorgesehenen kurzfristigen Sanierungsmassnahmen zu beraten.

Bei der Festlegung der persönlichen Voraussetzungen für eine Anspruchsberechtigung auf Versicherungsleistungen stimmte der Nationalrat über weite Strecken dem Ständerat zu. Mit 114 zu 65 Stimmen stimmte er dessen Beschluss zu, dass arbeitslose Personen bis zum 30. Altersjahr auch Arbeiten annehmen müssen, die nicht auf die Fähigkeiten oder auf die bisherige Tätigkeit des Versicherten Rücksicht nehmen. Der Antrag der Kommissionsmehrheit, nach dem Personen mit Familienverpflichtungen von dieser Bestimmung ausgenommen werden sollten sowie Minderheitsanträge, die verlangten die Regelung nur bei Personen bis zum 25. Altersjahr anzuwenden bzw. ganz auf diese Bestimmung zu verzichten, lehnte der Rat deutlich ab. Mit 93 zu 84 und mit 103 zu 86 Stimmen nur knapp abgelehnt wurden zwei Minderheitsanträge Leutenegger Oberholzer (S, BL), die forderten, erwerbslose Mütter für 14 Wochen nach der Niederkunft von der Nachweispflicht für Arbeitsbemühungen zu befreien bzw. für Personen über 60 Jahre eine reduzierte Nachweispflicht vorzusehen. Weiter schloss sich der Nationalrat dem Beschluss des Ständerates an, für Arbeitslose ohne Unterhaltspflichten die Wartezeit auf das erste Taggeld - je nach versichertem Verdienst - abgestuft bis zu 20 Tage zu verlängern. Der Antrag einer Kommissionsminderheit Rennwald (S, JU), die Wartezeit gemäss geltendem Recht generell bei 5 Tagen zu belassen, wurde mit 116 zu 69 Stimmen abgelehnt. Durch die Annahme des Antrags einer weiteren Kommissionsminderheit Spuhler (V, TG) verlängerte der Rat die Wartezeit auch für weitere Personengruppen. So beschloss er mit 98 zu 87 Stimmen, diese für Schulabgängerinnen und -abgänger auf mindestens 260 Tage auszudehnen. Korrekturen nahm der Rat auch bezüglich der Höhe und der Höchstzahl der Taggelder vor. Mit 93 zu 88 Stimmen stimmte er dem Antrag einer Kommissionsminderheit Schneider-Ammann (RL, BE) zu, die forderte, die Taggelder nach einer Bezugsdauer von 260 und von 330 Tagen jeweils um 5 Prozent zu kürzen. Auf Antrag der Kommissionsmehrheit beschloss er mit 123 zu 64 Stimmen zudem, die Anzahl der Taggelder so zu beschränken, dass nach einer Beitragszeit von 18 Monaten höchstens 400 Taggelder geltend machen kann, wer über 30 Jahre alt ist oder Unterstützungspflichten gegenüber Kindern hat und höchstens 520 Taggelder beziehen kann, wer das 55. Altersjahr zurückgelegt und eine Beitragszeit von 24 Monaten ausweisen kann. Ein Minderheitsantrag der Kommissionsrechten, der die Anzahl Taggelder senken und die nötige Beitragsdauer ausdehnen wollte, wurde indessen noch deutlicher abgelehnt, als ein Minderheitsantrag der Kommissionslinken für die Beibehaltung des geltenden Rechts. Schliesslich stimmte der Rat mit 123 zu 65 Stimmen einem Kommissionsantrag zu, nach dem Personen bis zum zurückgelegten 25. Altersjahr ohne Unterhaltspflichten Anspruch auf höchstens 130 Taggelder haben. Mit 103 zu 53 Stimmen beschloss der Rat, die Strafbestimmungen dahingehend zu verschärfen, dass im Falle von betrügerischem Bezug oder betrügerischer Gewährung von Versicherungsleistungen an der Stelle der vom Bundesrat und vom Ständerat vorgesehenen Geldstrafe von 180 Tagessätzen auch eine Gefängnisstrafe von bis zu 6 Monaten ausgesprochen werden kann.

Abschliessend befasste sich der Rat mit der Einnahmeseite und fasste Beschlüsse zur Frage der Beitragsbemessung und des Beitragssatzes. Entgegen vier Minderheitsanträgen aus der Kommissionslinken und -rechten, die den Beitragssatz weiter anheben bzw. absenken wollten, folgte er mit 120 zu 62 Stimmen der Kommissionsmehrheit, die analog Bundesrat und Ständerat einen Beitragssatz von 2,2 Prozent bis zum massgebenden, auf den Monat umgerechneten Höchstbetrag des versicherten Verdienstes der obligatorischen Unfallversicherung beantragt hatte. Der Antrag einer Kommissionsminderheit Kaufmann (V, LU), der verlangte, dass nur bezugsberechtigte Personen beitragspflichtig sind, wurde mit 92 zu 92 Stimmen und mit Stichentscheid der Präsidentin abgelehnt.

Schliesslich stimmte der Rat mit 120 zu 60 Stimmen einer durch identische Einzelanträge von Caspar Baader (V, BL), Pirmin Bischof (CEg, SO) sowie Johann Schneider-Ammann (RL, BE) vorgeschlagene Ergänzung der Übergangsbestimmungen zu, wonach bis zur Erreichung eines Eigenkapitals des Ausgleichsfonds von 0,5 Milliarden Franken auf dem Betrag zwischen dem Höchstbetrag und dem Zweieinhalbfachen des versicherten Verdienstes bis zum Ende des betreffenden Jahres ein Beitrag von 1 Prozent erhoben wird.

Einem weiteren, durch dieselben Antragsteller vorgeschlagenen Zusatz der Übergangsbestimmungen, wonach bis zur Erlangung dieses Ziels die Kompetenz des Bundesrates zur Erhöhung des Beitragssatzes höchstens 0,3 Lohnprozente beträgt und ihm gleichzeitig die Kompetenz abspricht, auf dem Betrag zwischen dem Höchstbetrag und dem Zweieinhalbfachen des versicherten Verdienstes einen Beitrag von 1 Prozent zu erheben, stimmte der Nationalrat mit 120 zu 70 Stimmen zu.

In der Gesamtabstimmung nahm der Nationalrat die Vorlage mit 119 zu 61 Stimmen an.

In der Differenzbereinigung folgte der Ständerat in weiten Teilen den Beschlüssen des Nationalrates. Bei einigen Differenzen hielt die kleine Kammer jedoch an ihrem bisherigen Standpunkt fest oder nahm Änderungen vor: Die Beschlüsse des Nationalrates bezüglich der Verlängerung der besonderen Wartezeiten wurden gestrichen, ohne dass ein anderer Antrag gestellt worden wäre. Ebenfalls gestrichen wurde die vom Nationalrat beschlossene Kürzung der Taggelder um 5 Prozent nach einer Bezugsdauer von 260 bzw. 330 Tagen, mit der Begründung, dass eine Kürzung der Taggeldhöhe für Langzeitarbeitslose unter Umständen ungerecht sein könne, wenn ein Versicherter trotz Bemühungen keine Arbeit finde.

Bei der Festlegung der Höchstzahl der Taggelder wollte die Kommissionsmehrheit an der vom Bundesrat vorgeschlagenen Abstufung festhalten. Entgegen dem Beschluss des Nationalrates sollten auch Personen, die noch nicht 30 Jahre alt sind oder keine Unterstützungspflicht gegenüber Kindern haben, anspruchsberechtigt sein. Zudem schlug die Kommissionsmehrheit einen Kompromiss für die unter 25-Jährigen ohne Unterstützungspflichten vor. In Abweichung zum Nationalrat sollten diese anstelle von 130 maximal 200 Taggelder erhalten. Dem widersetzte sich eine Minderheit Anita Fetz (S, BS), welche für diese Gruppe keine zusätzliche Einschränkung vornehmen wollte und deshalb verlangte, den neuen Absatz zu streichen. Jugendliche sollten den gleichen Anspruch auf Taggelder haben wie Erwachsene und nicht schlechter gestellt werden, da gerade sie in der Krise besonders von Arbeitslosigkeit betroffen seien. Der Mehrheitsantrag obsiegte mit 29 zu 12 Stimmen.

Schliesslich verzichtete die Kleine Kammer auf die vom Nationalrat vorgeschlagene Einfügung eines Strafmasses von bis zu sechs Monaten Gefängnis im Falle eines betrügerischen Bezugs mit der Begründung, dass im Sinne einer kohärenten Legiferierung diese Ergänzung im Strafgesetzbuch zu erfolgen habe und beschloss ebenfalls Festhalten am Vorschlag des Bundesrates.

Nach einer erneuten längeren Debatte, der zuvor eine Sonderdebatte zum Thema Arbeitslosigkeit vorangegangen war, schwenkte der Nationalrat auf die Linie des Ständerates ein. Mit 120 zu 53 Stimmen folgte er der kleinen Kammer und sah von einer Kürzung der Taggelder um jeweils 5 Prozent nach einem Leistungsbezug von 260 bzw. 330 Tagen ab. Ebenso verzichtete er auf die Verlängerung der besonderen Wartezeiten. Dabei fiel die Entscheidung mit 94 zu 86 Stimmen jedoch knapp aus. Auch bei der Kürzung der Taggelder für unter 30-Jährige ohne Kinder schloss sich die Grosse Kammer dem Ständerat an, indem sie einem Minderheitsantrag Rennwald (S, JU), der verlangte, auf eine Einschränkung nach Alter beim Anspruch auf Taggelder zu verzichten, mit 96 zu 82 Stimmen zustimmte. Zudem beschloss der Rat bei unter 25-Jährigen ohne Unterstützungspflichten der Kompromisslösung des Ständerats zu folgen, indem er einen Einzelantrag Bischof (CEg, SO), welcher den Anspruch auf 200 Taggelder beschränken wollte, annahm. Dabei setze sich dieser zunächst mit 100 zu 81 Stimmen gegen den Antrag der Mehrheit und in einer zweiten Abstimmung mit 121 zu 61 Stimmen gegen den Minderheitsantrag durch. Der Rat schuf zwei Differenzen. So beschloss der Nationalrat sowohl bei der Datenbekanntgabe an die Ausländerbehörden, als auch bei den Strafbestimmungen an seinem Entscheid festzuhalten.

Der Ständerat bereinigte die zwei verbleibenden Differenzen, welche die Datenbekanntgabe bei Ausländerinnen und Ausländern sowie die Strafbestimmungen betrafen, indem er den Beschlüssen des Nationalrates diskussionslos folgte.

Im Nationalrat äusserte die SVP-Fraktion ihre Unzufriedenheit mit dem Resultat der Vorlage und kündigte an, sich in der Schlussabstimmung mehrheitlich der Stimme zu enthalten. Die Ratslinke lehnte die Revision des AVIG grundsätzlich ab und stellte in Aussicht, zusammen mit den Gewerkschaften das Referendum zu ergreifen, falls die Vorlage angenommen werde.

In der Schlussabstimmung wurde das Bundesgesetz im Nationalrat mit 91 zu 64 Stimmen bei 37 Enthaltungen und im Ständerat mit 32 zu 12 Stimmen angenommen.

Die Vorlage wurde in der Volksabstimmung am 26. September 2010 mit 53,4 Prozent Ja-Stimmen gutgeheissen.