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Mit einer Filiale in der Schweiz lassen sich offensichtlich Kosten sparen: Dank einer Briefkastenfirma kann eine ausländische Firma Arbeiter unter Vertrag nehmen, die das ausländische Mutterhaus auf Schweizer Baustellen entsendet und für die die Briefkastenfirma eine Grenzgängerbewilligung beantragt. Damit arbeiten die gleichen Arbeitnehmer mit zwei Verträgen, einem in Deutschland und einem in der Schweiz. Das heisst in der Praxis, dass Arbeiter in der Schweiz mit einer Grenzgängerbewilligung unterwegs sind, aber trotzdem nicht unter die Schweizer Sozialversicherungsgesetze fallen können. Gegenüber ihren Schweizer Konkurrenten haben so ausländische Anbieter einen Kostenvorteil von mindestens einem Fünftel der Lohnkosten.

Der Bundesrat wird gebeten, zu folgenden Fragen Stellung zu beziehen:

1. Inwiefern stellen solche Scheinniederlassungen ein reales Problem dar, bzw. sind die Kontrollorgane darauf gestossen?

2. Inwiefern können damit deren Kontrollen umgangen werden?

3. Inwiefern können damit Sozialversicherungsbeiträge umgangen werden?

4. Wo bestehen weitere potenzielle Vorteile für solche Scheinniederlassungen? Gibt es Schnittstellen zu anderen Gesetzen oder Verordnungen?

5. Wie können solche Scheinniederlassungen - sofern sie effektiv ein Problem darstellen - effektiv bekämpft werden, ohne dass Bürokratie und flexibler Arbeitsmarkt eingeschränkt werden?

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1./5. Dem Bundesrat ist die Problematik bekannt. Durch die Gründung von Scheinniederlassungen in der Schweiz erhalten die ausländischen Arbeitnehmenden gestützt auf den Schweizer Arbeitsvertrag eine Grenzgängerbewilligung. Dadurch können die Arbeitnehmenden je nach Bedarf des ausländischen Mutterhauses in der Schweiz oder im Herkunftsland eingesetzt werden. Es stellen sich jedoch Fragen bezüglich der anwendbaren Sozialversicherungsvorschriften und der Vorschriften im Arbeitsrecht.

Laut den Beobachtungen der paritätischen Kontrollorgane von allgemeinverbindlich erklärten Gesamtarbeitsverträgen (ave GAV) aus einzelnen Branchen im Baugewerbe sind diese in jüngster Vergangenheit bei ihren Kontrollen wiederholt auf Arbeitnehmende mit Grenzgängerbewilligung von Scheinniederlassungen gestossen. Dem Bund liegen jedoch derzeit keine verlässlichen Informationen zur Anzahl von Scheinniederlassungen in der Schweiz vor. Die kantonalen Behörden sind für die Prüfung von Gesuchen bezüglich Firmengründungen in der Schweiz zuständig. Zurzeit wird deshalb zusammen mit den Kantonen das Ausmass der Problematik abgeklärt, und gegebenenfalls werden Massnahmen gegen Missbrauchsfälle ausgearbeitet.

2. Die Errichtung einer Niederlassung in der Schweiz muss von dauerhaftem Charakter sein, und es muss eine aktive und reelle Geschäftstätigkeit ausgeübt werden (vgl. dazu Kapitel 4.3.2 der Weisungen des Bundesamtes für Migration über die schrittweise Einführung des freien Personenverkehrs). Zudem muss das Weisungsrecht über die ausländischen Arbeitnehmenden bei der Schweizer Niederlassung liegen. Die Errichtung einer Scheinniederlassung in der Schweiz erfolgt hauptsächlich in der Absicht, von den günstigeren Bestimmungen der Personenfreizügigkeit zu profitieren und die restriktiveren Vorschriften des Freizügigkeitsabkommens (FZA) im Bereich der Dienstleistungserbringung zu umgehen. Das FZA garantiert nur eine zeitlich beschränkte Erbringung von Dienstleistungen bis zu 90 Tagen im Kalenderjahr. Länger dauernde Dienstleistungen fallen nicht unter das FZA und sind bewilligungspflichtig.

Das Meldeverfahren dient den Vollzugsorganen dazu, ihre arbeitsmarktlichen Kontrollen bei ausländischen Entsendefirmen gezielt durchzuführen. Diese sind oft nur für kurze Arbeitseinsätze in der Schweiz und müssen kurzfristig kontrolliert werden können. Im Unterschied dazu fällt die Kontrolle eines Grenzgängers unter den gewöhnlichen Vollzug der ave GAV bei schweizerischen Arbeitgebern. Die in den ave GAV statuierten Minimallöhne sind unterschiedslos für in- und ausländische Arbeitgeber anwendbar. Mit der Gründung einer Scheinniederlassung kann sich eine ausländische Firma also den Kontrollen der Einhaltung der minimalen Lohn- und Arbeitsbedingungen nicht entziehen.

3. Liegt eine Entsendung im sozialversicherungsrechtlichen Sinne vor, müssen die Sozialversicherungsbeiträge im Entsendestaat geleistet werden. Dabei wird vorausgesetzt, dass während der gesamten Entsendedauer eine direkte arbeitsrechtliche Bindung zum entsendenden Arbeitgeber bestehen bleibt, der die Verantwortung für die Anstellung/Entlassung trägt und die Grundzüge der Tätigkeit der Entsandten bestimmt. Die Tätigkeit muss im Interesse und auf Rechnung des entsendenden Arbeitgebers verrichtet werden. Wenn das Weisungsrecht über die ausländischen Arbeitnehmenden bei einer Schweizer Niederlassung liegt, sind die Voraussetzungen für eine sozialversicherungsrechtliche Entsendung nicht erfüllt, und die Betroffenen unterstehen dem schweizerischen Sozialversicherungsrecht. Grenzgänger im Sinne der Sozialversicherungen müssen in der Regel täglich, jedoch mindestens einmal wöchentlich in ihren Wohnstaat zurückkehren. Die Sozialversicherungspflicht besteht grundsätzlich im Land, in dem die Erwerbstätigkeit ausgeübt wird. Durch die Gründung von Scheinniederlassungen lassen sich daher nicht Sozialversicherungsbeiträge in der Schweiz einsparen.

4. Man kann davon ausgehen, dass die Vorteile der Gründung einer Scheinniederlassung in erster Linie im Bereich des Ausländerrechts liegen (Umgehung der restriktiveren Bestimmungen der Dienstleistungserbringung und der Entsendegesetzgebung). Weitere Vorteile - beispielsweise im Bereich der Steuern - sind dagegen nicht gegeben. Im Gegenteil, durch die Errichtung einer (Schein-)Niederlassung entsteht eine (beschränkte) Steuerpflicht der ausländischen Unternehmung, was Kontrollen durch die Steuerbehörden und allenfalls Meldungen an die Sozialversicherungsbehörden zur Folge hat (vgl. Frage 1).

Antwort des Bundesrates.