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Situazione iniziale

Il 26 giugno 2003, il Ministro dei trasporti tedesco Manfred Stolpe e il Consigliere federale Moritz Leuenberger hanno firmato a Bonn un protocollo che contiene le seguenti dichiarazioni:

- La Svizzera assicura che la graduale introduzione di procedure di atterraggio strumentale sulla pista 34 in caso di avvicinamento da sud sarà conclusa entro un determinato lasso di tempo. La Germania dichiara di adattare alle fasi di attuazione di tale procedura di atterraggio strumentale l'inasprimento della clausola d'eccezione inizialmente previsto per il 10 luglio 2003.

- È stata inoltre messa per iscritto l'intenzione della Germania di abolire le procedure di attesa EKRIT e SAFFA entro febbraio 2005.

- I due Stati hanno espresso l'intenzione di elaborare un piano concordato per il controllo del traffico aereo nella zona di confine.

- Il protocollo, inoltre, fa espressamente salvi i risultati dei procedimenti in corso in Germania e presso la Commissione UE.

Valutazione

Il protocollo ha consentito di evitare che la Germania mettesse immediatamente in atto l'inasprimento e la limitazione a determinate condizioni meteorologiche della clausola d'eccezione, inizialmente previsto per il 10 luglio 2003; la clausola sarà invece inasprita a tappe, parallelamente al potenziamento tecnico della pista 34.

Senza questo rinvio, a partire dal 10 luglio all'aeroporto di Zurigo la regolarità dell'esercizio avrebbe subito gravi danni. Per esempio, fra le ore 6.00 e le 7.00 del mattino, gli aerei a lungo raggio di Swiss avrebbero potuto atterrare solo in condizioni di tempo ottimali. In caso di scarsa visibilità o di pista bagnata, i voli avrebbero dovuto essere cancellati o dirottati verso un altro aeroporto. Con determinate condizioni di tempo, addirittura, durante le ore di divieto di sorvolo del territorio tedesco nessun aereo commerciale avrebbe potuto atterrare a Zurigo. Nel peggiore dei casi ciò avrebbe potuto riguardare fino a 100 voli al giorno durante il fine settimana, con conseguenze disastrose per l'aeroporto e per Swiss. La procedura di elaborazione del protocollo è stata inoltre concordata con Swiss e con l'aeroporto. Entrambi si sono espressi a favore della ricerca di una soluzione concordata ancor prima di conoscere i risultati dei procedimenti in corso.

Natura del protocollo

Il 26 giugno 2003, il Ministro dei trasporti tedesco Manfred Stolpe e il Consigliere federale Moritz Leuenberger hanno avuto uno scambio di dichiarazioni d'intenti, formalizzato con la firma del protocollo bilaterale.

Il fatto che un documento ufficiale costituisca o meno un trattato internazionale vincolante dipende dal contenuto e dalla volontà delle Parti. Il protocollo di Bonn fissa gli intenti delle due parti. La Svizzera, per esempio, indica il lasso di tempo entro cui sarà migliorato l'equipaggiamento tecnico della pista 34, affinché l'inasprimento della clausola d'eccezione deciso dalla Germania non comporti limitazioni dell'esercizio dell'aeroporto. Spetta comunque sempre alla Svizzera decidere se saranno effettivamente effettuati avvicinamenti e atterraggi sulla pista 34. L'aeroporto può sempre ancora rinunciare a un'ulteriore potenziamento tecnico delle piste o sospendere nuovamente gli avvicinamenti da sud.

Il protocollo fissa quindi le dichiarazioni d'intenti dei due Stati, ma non costituisce un trattato internazionale che stabilisce diritti e doveri. Ciò corrisponde anche alla comune volontà del Ministro dei trasporti Stolpe e del Consigliere federale Leuenberger.

Dopo che in relazione a questa questione era stato concluso nel 2001 un accordo bilaterale con riserva di ratifica, per entrambe le parti era chiaro che un effetto vincolante avrebbe potuto essere ottenuto solamente tramite un trattato approvato dai Parlamenti dei due Stati. Se si fosse mirato a un documento giuridicamente vincolante, cioè a un trattato, se ne sarebbe tenuto espressamente conto nel testo. Questo non è evidentemente il caso.

In merito alle singole domande:

1. Era proprio nell'interesse della Svizzera che la Germania si dichiarasse pronta, per iscritto, ad adeguare l'inasprimento della clausola di eccezione al potenziamento della pista 34, in modo che la minaccia di interruzioni dell'esercizio non si ripresentasse già dopo pochi mesi. La Svizzera auspicava inoltre che la Germania dichiarasse per iscritto di essere pronta ad elaborare un piano comune per il controllo del traffico aereo sopra la Germania meridionale.

2. Lo scopo della dichiarazione era proprio quello di esprimere intenzioni vincolanti dal punto di vista politico ma non da quello giuridico. Il punto decisivo è che entrambe le parti desideravano non essere vincolate sul piano giuridico. Il protocollo contiene tuttavia dichiarazioni d'intenti di entrambe le parti, che risultano comunque piuttosto vincolanti dal punto di vista politico. Se per esempio rinunciasse a potenziare l'equipaggiamento tecnico della pista 34 secondo le scadenze indicate nel protocollo o se non mettesse in funzione la pista stessa, la Svizzera non potrebbe impedire alla Germania di inasprire la clausola d'eccezione secondo le tappe indicate nel protocollo. L'attuazione delle intenzioni formulate nel protocollo, per contro, non potrebbe essere imposta sul piano giuridico.

3. Come già illustrato, il protocollo non ha alcun effetto giuridicamente vincolante. Di conseguenza, il suo mancato rispetto non avrebbe alcuna conseguenza giuridica. I due ministri dei trasporti non hanno preso, né a voce, né per iscritto, accordi per il caso in cui le intenzioni indicate nel protocollo non siano rispettate. Poiché la Svizzera non può impedire alla Germania di inasprire la clausola di eccezione secondo le scadenze indicate nel protocollo, non si vede neanche che cosa potrebbe indurre la Germania ad adottare sanzioni o misure di ritorsione.

4. La necessità di equipaggiare meglio la pista 34 deriva dall'ordinanza emanata nell'aprile 2003 dalla Germania, la quale avrebbe comportato la cancellazione di voli nel caso in cui non fosse stato introdotto l'avvicinamento da sud. Nei colloqui del 26 giugno 2003 si è riusciti ad ottenere la concessione di un sufficiente, seppur breve, periodo transitorio per l'introduzione delle procedure di avvicinamento da sud, che l'aeroporto aveva già da tempo richiesto e che l'UFAC aveva autorizzato già prima del 26 giugno 2003; si è inoltre riusciti ad ottenere condizioni armonizzate con lo stato di equipaggiamento tecnico dell'aeroporto.

L'avvicinamento da sud è realtà già dal 30 ottobre 2003. Skyguide e Unique lavorano all'ulteriore miglioramento dei sistemi tecnici della pista 34. Sono in corso anche preparativi per adeguare la struttura dello spazio aereo in modo da consentire la creazione di spazi di attesa sopra il territorio svizzero.

5. Le due parti si sono accordate in merito all'elaborazione di un piano armonizzato per il controllo del traffico aereo nella zona di confine. Indipendentemente da questo piano, sarà assicurata la partecipazione della Germania alle procedure decisionali che riguardano il controllo del traffico aereo nei cieli della Germania meridionale. Ciò emerge chiaramente dal protocollo ed è stato più volte confermato sia dal Consigliere federale Leuenberger che dal Ministro Stolpe.

Il protocollo non indica ulteriori possibilità di consultazione né un ampliamento dei diritti di parte degli enti pubblici della Germania meridionale, in particolare per quanto riguarda l'esercizio dell'aeroporto.

6. Per l'attuazione delle intenzioni indicate nel protocollo non sono necessarie modifiche del diritto svizzero. Unique ha già presentato tempo fa richieste per la modifica del regolamento d'esercizio, come reazione all'ordinanza tedesca. Lo stesso vale per le domande di adeguamento tecnico delle piste 28 e 34. Nuovo è soltanto il fatto che sia stata ribadita l'intenzione da entrambe le parti di negoziare un trattato internazionale che regoli la questione della gestione del controllo dello spazio aereo della Germania meridionale, indipendentemente dall'organizzazione dell'esercizio dell'aeroporto.

Spetterà alle autorità di ricorso chiamate in causa decidere se restituire ai ricorsi l'effetto sospensivo tolto dall'Ufficio federale dell'aviazione civile in sede di approvazione della modifica del regolamento d'esercizio. Nell'effettuare la ponderazione degli interessi, le autorità di ricorso hanno attribuito grande importanza al mantenimento di un esercizio privo di perturbazioni dell'aeroporto pubblico di Zurigo. Il Consiglio federale non è in grado di valutare in che misura questa ponderazione degli interessi sia stata influenzata dal protocollo di Bonn, che persegue i medesimi obiettivi.

Risposta del Consiglio federale.