InitialSituation

Mit der Legislaturplanung 1995-1999 hat der Bundesrat ein finanzpolitisches Gesamtkonzept unterbreitet, das bis zu Beginn des nächsten Jahrzehnts den Bundeshaushalt wieder annähernd ins Lot bringen soll. Kernelemente des bundesrätlichen Konzeptes sind

- eine auf der Ausgabenseite ansetzende Strategie zur Gesundung der Bundesfinanzen, wobei Ausgabenkürzungen im Rahmen des Budgets und herkömmlicher Sparpakete verstärkt durch strukturelle Reformen ergänzt werden sollen,

- eine finanzielle Konsolidierung der Sozialversicherungen sowie

- Massnahmen auf der Einnahmenseite, welche sich auf die Finanzierung der Infrastrukturprojekte des öffentlichen Verkehrs und des AHV/IV-Bereiches beschränken.

Mit der vorliegenden Botschaft unterbreitet der Bundesrat gewissermassen die übergreifende Klammer, das gemeinsame Dach der künftigen Anstrengungen zum Haushaltausgleich: das Haushaltsziel 2001. Durch Verfassungsnorm sollen Bundesrat und Parlament auf einen verbindlichen Ausgleichskurs verpflichtet werden. Ziel der vorgeschlagenen Übergangsbestimmung zur Bundesverfassung ist es, den Rechnungsausgleich bis 2001 zu erzwingen. Das Ziel gilt als erreicht, wenn der Ausgabenüberschuss in der Finanzrechnung 2 Prozent der Einnahmen beziehungsweise rund 1 Milliarde Franken nicht übersteigt. Für 1999 wird ein Zwischenziel fixiert: das Defizit soll auf 4 Milliarden begrenzt werden. Werden diese Ziele verfehlt, so muss der Bundesrat ein entsprechendes Sparpaket unterbreiten. Das Parlament kann andere Prioritäten setzen, ist jedoch an die Sparvorgabe gebunden.

Die vorberatenden Kommissionen werden jedoch Gelegenheit haben, das Konzept auf aktuellere Zahlen auszurichten, sollte sich dies als notwendig erweisen.

Die Bundesfinanzen sollen konjunkturverträglich ins Gleichgewicht gebracht werden. Der Bundesrat will den erwarteten Wirtschaftsaufschwung nicht mit einer zu rigorosen Budgetpolitik behindern. Notfalls soll das Parlament deshalb die in der Verfassung verankerten Fristen um höchstens zwei Jahre verlängern können.

Die Realisierung der grossen Infrastrukturvorhaben wird durch die vorgeschlagenen Verfassungsbestimmungen nicht in Frage gestellt. Mit Verpflichtungskrediten, verbindlichen Bauprogrammen und den zur Diskussion stehenden Spezialfinanzierungen ist eine rationelle und zügige Bauweise gewährleistet. Eine generelle Ausklammerung der Investitionsausgaben von Massnahmen zum Haushaltausgleich lehnt der Bundesrat ab. Sie widerspricht den Grundsätzen der Haushaltsführung und erschwert die finanzpolitische Prioritätensetzung.

Im Vergleich zu Artikel 42bis der Bundesverfassung, wonach der Fehlbetrag der Bilanz unter Berücksichtigung der Wirtschaftslage abzutragen sei, greift das Haushaltsziel weniger weit. Hingegen sind seine Zielsetzungen konkreter formuliert und wirksamer instrumentiert. So schreibt die vorgeschlagene Übergangsbestimmung zwingend Einsparungen vor, wenn das Haushaltsziel nicht erreicht worden ist. Der Haushalt muss dann innert einer Nachfrist von zwei Jahren ausgeglichen werden. Der Bundesrat nimmt die erforderlichen Kürzungen teils in seiner eigenen Zuständigkeit vor, teils beantragt er sie den eidgenössischen Räten auf Gesetzesstufe. Das Parlament kann die Anträge des Bundesrates im einzelnen abändern, ist jedoch an den Gesamtbetrag der vom Bundesrat vorgeschlagenen Einsparungen gebunden. Beide Räte behandeln das Geschäft in der gleichen Session und im Dringlichkeitsverfahren nach Artikel 89bis der Bundesverfassung.

Die zwingend vorgeschriebenen Sparmassnahmen entfalten in erster Linie vorbeugende Wirkung. Der Rechnungsausgleich soll möglichst mit einer strengen Budgetierung und Finanzplanung sowie einer raschen Umsetzung der strukturellen Reformen realisiert werden. Grosses Gewicht wird dabei der konsequenten Realisierung der bereits in die Wege geleiteten Reformen wie neuer Finanzausgleich, Verwaltungsreform oder Anwendung strengerer Normen und Standards im Hoch- und Tiefbau beizumessen sein.

Das Haushaltsziel 2001 schafft gewissermassen die notwendigen Voraussetzungen für die Anwendung der Schuldenbremse, die bezogen auf einen Konjunkturzyklus auf einen dauerhaften Ausgleich der Finanzrechnung abzielt. Die beiden Instrumente sind inhaltlich aufeinander abgestimmt und bilden zusammen einen konsistenten Rahmen für eine stabilitätsorientierte Finanzpolitik. Der enge sachliche Zusammenhang sowie die zwingende Reihenfolge der Implementierung - die Einführung der Schuldenbremse setzt einen strukturell weitgehend ausgeglichenen Haushalt voraus - erfordern eine koordinierte Weiterführung der beiden Vorhaben. Der Bundesrat wird nach der Abstimmung über das Haushaltsziel 2001 eine Vorlage über die Schuldenbremse unterbreiten. Es ergibt sich demnach ein Vorgehen in drei Phasen:

- Weitergehender Ausgleich des Bundeshaushaltes innerhalb der verfassungsmässig vorgeschriebenen Frist (Haushaltsziel 2001) und

- Bewahrung des erreichten Rechnungsausgleichs durch eine noch zu schaffende Schuldenbremse.

- Offen bleibt, auf welche Weise die bestehenden Schulden abzutragen sind, wie dies Artikel 42bis der Bundesverfassung ausdrücklich verlangt.

Das Haushaltsziel 2001 ist die konsequente Antwort des Bundesrates auf die anhaltenden, äusserst besorgniserregenden Haushaltsprobleme des Bundes. Der Verfassungsartikel setzt klare Ziele und verpflichtet sämtliche politisch massgeblichen Kreise auf einen konsequenten finanzpolitischen Kurs. Seine Vorgaben lassen genügend Zeit und Spielraum für eine wirtschafts- und sozialverträgliche Gesundung der Bundesfinanzen. Die bei Zielverfehlung zwingend zu ergreifenden Sparmassnahmen lassen es indessen als ratsam erscheinen, mit den notwendigen Haushaltsentlastungen nicht einfach zuzuwarten. Das Haushaltsziel 2001 entspricht damit gewissermassen einem "contrat financier" für einen gesunden Bundesstaat als Grundlage für seine gesellschaftliche und wirtschaftliche Weiterentwicklung.

Proceedings

Die Vorlage führte im Nationalrat zu langen und grundsätzlichen Auseinandersetzungen. In der Eintretensdebatte sprach sich die grosse Mehrheit der Bürgerlichen für die vorgeschlagene Sparpolitik aus. SP, Grüne und eine Minderheit der CVP verlangten zuerst Garantien für ein ausgeglichenes Sanierungsprogramm und beantragten Nichteintreten oder Rückweisung. Der Nichteintretensantrag der SP wurde mit 109 zu 56 Stimmen abgelehnt. Ein Rückweisungsantrag von Rechsteiner Paul (S, SG), der eine Kapitalgewinnsteuer verlangte, unterlag mit 108 zu 58 Stimmen, und auch ein Antrag von David (C, SG), der aufgrund der Abstimmung vom 28. September 1997 über die Arbeitslosenversicherung eine Neubeurteilung der politischen Lage des Landes verlangte, scheiterte mit 99 zu 71 Stimmen. Bundesrat Villiger warb in einer langen Rede für den Verfassungsartikel. "Sozial ist nicht", sagte er, "wer jeden kleinen Besitzstand mit Zähnen und Klauen verteidigt und jeden, der auf das Problem hinweist, als Sozialabbauer diffamiert; sozial sind jene, die gemeinsam tragfähige Lösungen für Sozialwerke suchen, von denen auch unsere Kinder und Kindeskinder noch werden profitieren können."

In der Detailberatung wurden mit einer Ausnahme alle Anträge abgelehnt. Die Linke wandte sich erfolglos gegen das Konzept, das Defizit nur durch Ausgabenreduktionen abzubauen. Aber auch ein Minderheitsantrag der Rechten, der Neuausgaben nur dann für zulässig erklären wollte, wenn der gleiche Beitrag anderweitig kompensiert wird, wurde abgelehnt. Angenommen wurde ein Antrag Vallender (R, AR) zu den Absätzen 9 und 10, wonach auch nach dem Jahre 2001 Bundesrat und Parlament auf einen Sanierungskurs verpflichtet werden. Am Ende der Debatte sprach sich der Rat auch mit 130 zu 30 Stimmen gegen einen von Blocher (V, ZH) vertretenen Minderheitsantrag aus, wonach der Bundesrat zurücktreten und das Parlament aufgelöst werden müssten, wenn die Haushaltsziele nicht erreicht würden.

Im Ständerat stellte Onken (S, TG) einen Nichteintretensantrag, der mit 27 zu 4 Stimmen abgelehnt wurde. Das Ziel des Jahres 2001 sei nicht erreichbar und zwinge zu einem Sinkflug, führte Onken aus, der eigentlich nur in einem Crash enden könne. Zahlreiche weitere Votantinnen und Votanten widersprachen Onken. Wenn man sich dieses Haushaltsziel nicht setze, seien die volkswirtschaftlichen und sozialen Auswirkungen auch nicht zu verantworten, wurde erklärt. Das Parlament werde ohne äusseren Druck den Haushalt nie und nimmer nachhaltig sanieren, sagte Berichterstatter Schüle (R, SH).

In der Detailberatung verwarf der Rat bei Absatz 1 mit 23 zu 12 Stimmen einen Antrag einer von Onken (S, TG) angeführten Minderheit, wonach der Ausgleich auch mit Mehreinnahmen hätte angestrebt werden sollen. Sodann wurden in Absatz 2 auf Antrag der Kommission die Zwischenziele für 1999 und 2000 aufgrund einer Neubeurteilung der Finanzperspektiven etwas niedriger angesetzt. Der Ausgabenüberschuss darf nun 1999 5 Milliarden Franken und im Jahre 2000 2,5 Milliarden Franken nicht überschreiten. Gegenüber dem Nationalrat wurde in Absatz 9 und 10 der Wille, den einmal erreichten Budgetausgleich weiter abzusichern, noch verdeutlicht.

Der Nationalrat stimmte den noch verbliebenen Differenzen zu.