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Der Bundesrat beabsichtigt, das im Rahmen der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) entstehende Multilaterale Abkommen über Investitionen (MAI) zu unterzeichnen. Dieses Abkommen würde tief in die schweizerische Gesetzgebung, Wirtschaft und Gesellschaft eingreifen. Ich bitte daher den Bundesrat um die Beantwortung der folgenden Fragen:

Inwiefern wären auch die Kantone von diesem Abkommen betroffen? Würde ihre Souveränität eingeschränkt?

Welche eidgenössischen und kantonalen Subventionen und Steuererleichterungen müssten bei gegebener Politik aufgrund des MAI zukünftig auch ausländischen Investoren gewährt werden?

Welche Vorbehalte beabsichtigt der Bundesrat anzubringen (vollständige Übersicht)?

Kann sich der Bundesrat ausländische Investitionen und Investoren vorstellen, die unerwünscht wären? Könnten diese nach Unterzeichnung von Bund und Kantonen noch abgewehrt werden?

Welche Freiheiten (vgl. Verhandlungen betreffend bilaterales Abkommen mit der EU) werden vom MAI angesprochen bzw. verändert?

Welche Rechte und welche Pflichten würde das MAI für internationale Unternehmen in der Schweiz begründen?

Beabsichtigt der Bundesrat, eine breite Vernehmlassung zum MAI einzuleiten, in der u. a. auch die Kantone und Städte eingeschlossen wären?

FederalCouncilResponseText

1. Auszugehen ist vom Grundsatz der Nichtdiskriminierung (Prinzip der Inländerbehandlung und der Drittländer-Meistbegünstigung). Er bildet den Kern des Abkommens; dies aufgrund der Einsicht, dass es in einer zunehmend interdependenten Welt, in der sich die Staaten bemühen, ausländische Investitionen anzuziehen, im allgemeinen wenig sinnvoll ist, diese schlechter zu behandeln als inländische Kapitalanleger. Allerdings war für die Verhandlungspartner von Anfang an klar, dass sich der Grundsatz der Nichtdiskriminierung nicht lückenlos verwirklichen lässt. Das MAI wird deshalb einige allgemeine Ausnahmen vorsehen, welche die Vertragsparteien generell ermächtigen sollen, vom Grundsatz der Nichtdiskriminierung abzuweichen (nationale Sicherheit, "ordre public"). Zusätzlich wird das Abkommen den Vertragsparteien die Möglichkeit zugestehen, länderweise Vorbehalte zum Grundsatz der Nichtdiskriminierung anzumelden.

In föderalistisch organisierten Ländern der OECD, wie z. B. in den USA und in Kanada, regeln die Gliedstaaten wichtige Fragen hinsichtlich Niederlassung und Ausübung der Geschäftstätigkeit. Es ist daher sachlich begründet - und war im übrigen von Anbeginn der Verhandlungen unbestritten -, dass in diesen Staaten (USA, Kanada, Australien, Deutschland, Österreich, Belgien, Schweiz) der Nichtdiskriminierungsgrundsatz des MAI auch für die Gesetzgeber und die Exekutivbehörden auf Gliedstaatenebene verbindlich sein wird. Übertragen auf die schweizerischen Verhältnisse bedeutet dies, dass der Grundsatz zwar in erster Linie für das Bundesrecht von Relevanz ist, jedoch auch gewisse Bereiche des kantonalen Rechtes betreffen wird (z. B. das Raumplanungsrecht und das Wirtschaftspolizeirecht).

Die Souveränität der Kantone wird also insofern tangiert, als diese im Zusammenhang mit der Niederlassung und der Geschäftsausübung ausländischer Unternehmen in ihrem Zuständigkeitsbereich den Grundsatz der Nichtdiskriminierung zu beachten haben werden. Das bedeutet beispielsweise, dass das Wirtschaftspolizeirecht eines Kantons grundsätzlich nicht aufgrund der Nationalität diskriminieren darf, was es in aller Regel auch nicht tut. Diskriminierungen nach der Nationalität kommen eher in wirtschaftspolitischen Erlassen vor. Doch sieht das MAI, wie erwähnt, die Möglichkeit vor, bestehende nationale Abweichungen, die ein Staat (auf Bundes- oder Gliedstaatenebene) beibehalten will, vorzubehalten. So hat auch die Schweiz eine Reihe von Vorbehalten vorgebracht, die u. a. die Kantone betreffen (z. B. hinsichtlich der Lex Friedrich, des Wasserrechtsgesetzes und des Filmgesetzes).

Das in diesen Verhandlungen federführende Bundesamt für Aussenwirtschaft hat frühzeitig sichergestellt, dass die Interessen der Kantone im Laufe der Verhandlungen systematisch und kontinuierlich berücksichtigt werden. So hat es zu Beginn der Verhandlungen eine sich regelmässig treffende Verbindungsgruppe geschaffen, in der neben anderen betroffenen Kreisen auch die Kantone - durch den Informationsbeauftragten der Konferenz der Kantonsregierungen (KdK) - vertreten sind. Die MAI-Verhandlungen sind aber auch mit dem leitenden Ausschuss der KdK speziell erörtert worden, und dieser hat sich - nach Konsultationen mit der Konferenz der kantonalen Finanzdirektoren sowie der Konferenz der kantonalen Energiedirektoren - grundsätzlich positiv dazu geäussert.

2. Der Grundsatz der Nichtdiskriminierung lässt sich in diesem Abkommen erwartungsgemäss nicht lückenlos verwirklichen. So enthält die vorgesehene Fiskalregelung keine Verpflichtung zur Gleichbehandlung von in- und ausländischen Unternehmen. Die Regelung dieses Grundsatzes soll den Doppelbesteuerungsabkommen überlassen werden. Im MAI ist lediglich eine politische Erklärung vorgesehen, welche die Bedeutung der Nichtdiskriminierung auch im Bereich der Steuern unterstreichen soll. Auf dem Gebiet der Steuererleichterungen schafft das Abkommen also weder für den Bund noch für die Kantone neue Verpflichtungen. Was die Subventionen ausserhalb der Steuererleichterungen betrifft, zeichnet sich eine Lösung ab, die als zentrale Verpflichtung die Nichtdiskriminierung vorsehen dürfte. Bund und Kantone hätten also hinsichtlich solcher Investionsanreize ausländische Unternehmen, die sich in der Schweiz niederlassen wollen, nicht schlechter zu behandeln als inländische, was übrigens weitgehend schon der heutigen schweizerischen Praxis entspricht. Um neue Investoren anzuziehen, werden in der Schweiz ausländische Unternehmen nicht selten sogar bevorzugt behandelt. Ausser Diskussion steht eine Regelung im MAI, welche die Subventionshöhe begrenzen oder den Abbau von finanziellen Anreizen verlangen würde.

3. Wichtige Bestimmungen des MAI sind zurzeit noch nicht endgültig bereinigt. Insofern können die länderweisen Vorbehalte nur provisorischen Charakter haben. Zurzeit sind schweizerische Vorbehalte (z. T. beziehen sie sich auf mehrere Erlasse) für folgende Bereiche vorgesehen:

- Mehrheit von Schweizern im Verwaltungsrat einer Aktiengesellschaft (Art. 708 des Obligationenrechtes) und in der Verwaltung einer Genossenschaft (Art. 895 OR);

- Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland (Lex Friedrich);

- Finanzdienstleistungen (Einzelaspekte der Zulassung);

- Energiesektor (Atomenergie, Rohrleitungsanlagen, Wasserkräfte, Konkordat über die Schürfung und Ausbeutung von Erdöl);

- Luftfahrt (Luftfahrzeugregister, Übereinkommen über die internationale Zivilluftfahrt);

- Binnen- und Seeschiffahrt (Schiffsregister, Seeschiffahrt unter Schweizerflagge, Mannheimer Rheinschiffahrtsakte);

- audiovisueller Bereich (Radio und Fernsehen, Film).

Möglicherweise werden einzelne dieser Vorbehalte aufgrund von allgemeinen Ausnahmen (z. B. Kultur) oder teilweisen horizontalen Nichtanwendbarkeitsregelungen (z. B. Luftverkehr, Seeschiffahrt) eingeschränkt oder zurückgezogen werden können. Ferner ist die Frage noch offen, in welchem Ausmass die freien Berufe durch das MAI erfasst werden sollen und für diese somit gegebenenfalls Vorbehalte notwendig sind. Es handelt sich dabei in der Regel um Dienstleistungen, die einen untergeordneten Investitionsaspekt aufweisen. Sie sind grundsätzlich durch das Gats (Allgemeines Abkommen über den Dienstleistungsverkehr der WTO) erfasst und werden dort wahrscheinlich einer Spezialregelung unterstellt werden.

4. Vorab ist festzustellen, dass die Schweiz seit Jahrzehnten eine liberale Investitionspolitik verfolgt und kaum je ausländische Investoren zurückgewiesen hat. In jüngster Zeit hat sie sogar zur Verbesserung des schweizerischen Wirtschaftsstandortes gezielte Liberalisierungsanstrengungen (z. B. Lex Friedrich) unternommen und ist gegenwärtig daran, entsprechende Schritte insbesondere in den Bereichen Luftverkehr, Post- und Telekommunikation sowie Energie zu unternehmen.

Das MAI gewährt Investitionen und Investoren anderer Vertragsparteien kein uneingeschränktes Niederlassungsrecht. Monopole werden z. B. durch das MAI nicht in Frage gestellt. Bundesrechtliche und kantonale Monopole können somit weiterhin aufrechterhalten werden; entsprechend gibt es in diesen Bereichen kein Niederlassungsrecht für ausländische Unternehmen. Sodann verlangt das MAI auch nicht die Privatisierung von staatlichen Unternehmen. Hat sich ein Staat jedoch zur Durchführung einer Privatisierung entschlossen, so hat er - abgesehen von genau umschriebenen Ausnahmen - die Prinzipien der Inländerbehandlung und der Drittländer-Meistbegünstigung zu beachten.

Das Niederlassungsrecht kann ferner über die allgemeinen Ausnahmen (vgl. Antwort auf Frage 1) sowie die länderweisen Vorbehalte (vgl. Antwort auf Frage 3) eingeschränkt werden. Beispielsweise besteht die Möglichkeit, die Zulassung von ausländischen Unternehmen aus Gründen der öffentlichen Ordnung abzulehnen. Auch ist vorstellbar, dass ein Investor aus Umweltschutzgründen keine Niederlassungsbewilligung erhält.

5. In europarechtlichen Begriffen gesprochen, beschlägt das MAI die Freiheiten des Kapitalverkehrs und des Zahlungsverkehrs sowie die Niederlassungsfreiheit für juristische Personen. Im Unterschied zum EU-Vertrag werden die entsprechenden Rechte des MAI allerdings nicht absolut gewährt, sondern es werden gewisse länderweise Vorbehalte toleriert (vgl. Antwort auf Frage 3).

In den bilateralen Verhandlungen mit der EU werden investitionsrechtliche Fragen nur im Luftverkehrsabkommen bezüglich der Zivilluftfahrt angesprochen. Zu berücksichtigen ist allerdings auch das bereits bestehende niederlassungsrechtliche Versicherungsabkommen der Schweiz mit der EU. Abgesehen von diesen beiden Bereichen wären somit schweizerische Unternehmen in der EU auch nach Abschluss der bilateralen Verhandlungen weiterhin einem Diskriminierungspotential ausgesetzt. Das MAI würde gegenüber heute insofern zu Verbesserungen für schweizerische Unternehmen führen, als diese ein direkt vor den Gerichten der EU-Staaten sowie dem Investor/Staat-Schiedsgericht des MAI einklagbares Niederlassungsrecht erhielten. Dieses wäre allerdings durch die erwähnten länderweisen Vorbehalte materiell eingeschränkt. Die vollständige Verwirklichung der Niederlassungsfreiheit für schweizerische Unternehmen in der EU bliebe einem besonderen diesbezüglichen Abkommen bzw. einem Beitrittsabkommen zur EU oder zum EWR vorbehalten.

6. Die ausländischen Investoren haben im wesentlichen das Recht, in allen Fragen, die ihre Geschäftstätigkeit im Gastland betreffen, nicht schlechter als die Investoren des Gastlandes behandelt zu werden (Recht auf Inländerbehandlung). Auch dürfen sie gegenüber anderen ausländischen Investoren nicht schlechtergestellt werden (Recht auf Meistbegünstigung). Die Schweiz hat allerdings ein traditionell liberales Investitionsregime und gewährt, von wenigen Ausnahmen abgesehen, ausländischen Unternehmen schon heute die Gleichbehandlung. Diese Gleichbehandlung ist ein entscheidendes Element für einen attraktiven Wirtschaftsstandort. Insofern steht die Stossrichtung des MAI im Einklang mit den laufenden schweizerischen Bestrebungen, vermehrt ausländische Investitionen anzuziehen. Ausländische Unternehmen bringen unserer Wirtschaft nicht nur Kapital, sondern auch Management-Know-how und neue Technologien. Sie tragen damit massgeblich zur Sicherung von Arbeitsplätzen bei.

Was die Pflichten ausländischer Unternehmen in der Schweiz betrifft, so ist vorerst festzuhalten, dass diese uneingeschränkt der Gesetzgebung des Gaststaates unterstehen, in dem sie niedergelassen sind. Dies wird durch die OECD-Leitsätze für multinationale Unternehmen bekräftigt, die dem MAI als Anhang beigefügt werden. Diese Leitsätze enthalten detaillierte Verhaltensregeln, u. a. über die Sozialpartnerbeziehungen und die Beachtung von Umweltanliegen. Sie sind inhaltlich weitgehend Gegenstand unserer Gesetzgebung geworden, bleiben aber hinsichtlich Gastländern mit weniger ausgebauten Rechtsordnungen nach wie vor von besonderer Bedeutung.

7. Der Bundesrat legt seit Aufnahme der Verhandlungen Wert darauf, dass in der Schweiz ein systematischer und kontinuierlicher Meinungsbildungsprozess über das MAI stattfindet. Die eidgenössischen Räte werden über die Berichte des Bundesrates zur Aussenwirtschaftspolitik informiert. Ferner sind die Aussenpolitischen Kommissionen beider Räte in besonderen Sitzungen konsultiert worden. Auch die Kantone erhalten in jeder Phase der Verhandlungen Gelegenheit, zu den jeweils zur Diskussion stehenden Fragen Stellung zu nehmen (vgl. Antwort zu Frage 1). Periodisch werden die Verhandlungen auch in der Konsultativen Kommission für Aussenwirtschaftspolitik diskutiert. Ferner hat das in diesen Verhandlungen federführende Bundesamt für Aussenwirtschaft frühzeitig eine sich regelmässig treffende Verbindungsgruppe geschaffen, in der neben den Kantonen auch die Spitzenverbände der Wirtschaft, einschliesslich der Gewerkschaften, und andere Nichtregierungsorganisationen vertreten sind. Nach Verhandlungsabschluss wird im Sinne der Verordnung des Bundesrates vom 17. Juni 1991 (SR 172.062) ein Vernehmlassungsverfahren durchgeführt werden.

Antwort des Bundesrates.