InitialSituation

Le peuple suisse a approuvé l'arrêté sur la construction de la ligne ferroviaire à travers les Alpes (NLFA) le 27 septembre 1992. Les conditions de départ ayant toutefois été modifiées (cumul de différents projets de grande envergure, détérioration des finances fédérales, prévisions économiques modifiées et progrès technologique dans le domaine ferroviaire), il a fallu admettre que l'on devait revoir la question du financement. C'est pourquoi le Conseil fédéral a décidé au début de 1995 :

- de regrouper tous les grands projets d'infrastructure ayant trait aux transports publics, afin d'informer les citoyens des tâches à réaliser et des engagements financiers qui les attendent ;

- de régler clairement et de garantir le financement des projets de ces 20 prochaines années et

- de réexaminer les tracés et l'aménagement des NLFA, afin notamment de déterminer les lignes d'accès dont la réalisation devra être reportée.

La décision du gouvernement aura des conséquences politiques considérables notamment sur :

- l'économie nationale, puisque les investissements atteindront quelque 30 milliards de francs (aux prix de 1995);

- la compétitivité, car il s'agit d'axes de transport très "performants", reliés aux réseaux européens ;

- la politique européenne, vu qu'il importe de prouver que la Suisse ne se contente pas de prôner le développement des transports publics, mais qu'elle s'y emploie par l'exécution de grands ouvrages et des mesures fiscales ; et vu qu'il convient aussi de donner suite aux engagements contenus dans l'Accord du 2 mai 1992 sur le transit ;

- les finances, étant donné qu'il faudra couvrir les coûts énormes des grands projets ferroviaires par des recettes, de façon à éviter un endettement que l'économie nationale ne saurait assumer ;

- la politique intérieure et celle de l'environnement et des transports, car il s'agit de renforcer progressivement et durablement les transports publics.

Le Conseil fédéral propose aux Chambres de réaliser d'ici à 2017, outre Rail 2000 (1ère et 2e étapes), le raccordement de la Suisse romande au TGV et les ouvrages de protection contre le bruit sur le réseau actuel, la construction simultanée des tunnels de base, à deux voies, de la ligne du Saint-Gothard (tunnels du Saint-Gothard et du Ceneri), celle d'un tunnel de base à double section mais à une seule voie sur la plus grande partie de la ligne du Lötschberg, et (pour intégrer la Suisse orientale) le percement du tunnel du Zimmerberg (à double voie) ainsi que quelques aménagements sur le tronçon Saint-Gall - Pfäffikon SZ. Ce programme d'investissements réalise simultanément tous les projets prioritaires et renforce notablement les transports publics, tant sur le plan des réseaux à grande vitesse que sur celui du trafic-voyageurs et du trafic-marchandises à travers les Alpes ou encore sur celui des transports à l'intérieur. L'amélioration progressive de l'attrait des transports publics devrait nous rapprocher des objectifs de la politique des transports (transfert de la route au rail, par exemple) et de celle de l'environnement (protection de l'air, entre autres). Il importe également d'en relever les incidences sur l'économie nationale (investissements, emplois) et sur la compétitivité de la Suisse (meilleurs voies de communication).

Le Conseil fédéral propose de prévoir un financement spécial (fonds dans le cadre du compte d'État) et qui écarte toute concurrence avec les moyens affectés à la construction des routes, cette mesure s'appliquerait jusqu'en 2017. Ce fonds sera alimenté de la manière suivante :

- Augmentation des droits d'entrée sur les carburants de 10 centimes par litre. A raison de 600 millions de francs par an, le relèvement des droits d'entrée contribuera dans une large mesure au financement spécial.

- Réaffectation de la redevance sur le trafic des poids lourds. Il est indispensable d'imposer les poids lourds si l'on veut exploiter au maximum - et donc rentabiliser - les grands projets ferroviaires. À partir de 2001 environ, une partie du produit (quelque 400 millions de francs par an) de la redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations (RPLP), déjà inscrite dans la Constitution, ira au financement des projets ferroviaires. Jusque-là, les recettes de la redevance forfaitaire sur le trafic des poids lourds (environ 180 millions de francs par an) seront affectées aux grands projets ferroviaires, la redevance elle-même étant doublée, s'il le fallait.

- Endettement pour un quart au maximum des coûts. Un quart des investissements nécessaires (au maximum 560 millions de francs par an) sera emprunté sur le marché des capitaux et mis à disposition des chemins de fer sous forme de prêts pleinement rémunérables et remboursables. Les futurs usagers participeront ainsi au financement. Sont exclus de ce poste les investissements dans la protection contre le bruit sur le réseau actuel.

- Part actuelle, destinée aux NLFA, de 25 % des droits d'entrée sur les carburants. Le cofinancement actuel des NLFA par la caisse des droits d'entrée sur les carburants subsiste. Le redimensionnement des NLFÀ la décharge d'autant. La ponction annuelle maximale tombe de 450 à quelque 320 millions de francs.

- Avances pour le financement spécial jusque vers 2008. Avant 2008, les recettes affectées et l'endettement maximal de 25 % ne suffisent pas pour couvrir les investissements. C'est pourquoi le financement spécial doit bénéficier d'avances de la Caisse fédérale. Dans les années de pointe, ces avances pourront représenter jusqu'au quart des frais d'investissement (environ 530 millions de francs par an), mais elles seront remboursées intégralement par la suite.

Proceedings

Le Conseil des États, en tant que premier conseil, s'est tout d'abord penché sur le projet. À l'issue du débat d'entrée en matière, le modèle présenté par le Conseil fédéral prévoyant la construction simultanée des axes des NLFA du Gothard et du Lötschberg ne semblait pas avoir trouvé grâce aux yeux des députés. Nombre d'entre eux ont certes fait l'éloge de la conception du réseau mais leurs conclusions divergeaient de celles du Conseil fédéral. Ils ont également insisté sur le fait que les projets devaient être réalisés séparément et par étapes, ce qui a lancé la discussion sur les variantes envisageables. Willy Loretan (R, AG), président de la commission, a demandé, au nom de la majorité de celle-ci, que la priorité soit accordée à la construction de l'axe du Gothard. Selon lui, le projet étant déjà présenté pour la seconde fois, il fallait éviter à tout prix d'arriver à une situation de pat, c'est pourquoi la commission a revu les étapes du projet de construction du réseau, déjà "allégé" par le Conseil fédéral en tenant plus strictement compte des besoins. De l'avis de la majorité de la commission, la mise au point d'un projet se limitant à l'essentiel et propre à emporter l'adhésion de la majorité exigeait que la priorité soit donnée à l'axe du Gothard, lequel relie les principales agglomérations situées au nord et au sud des Alpes.

Le "lobby" du Lötschberg, pour sa part, a opposé à cette thèse que les coûts moins élevés, la réalisation plus rapide de cet axe d'une part et d'autre part les conditions plus difficiles du point de vue géologique pour la construction du tracé du Gothard plaidaient en faveur de la priorité du projet du Lötschberg sur celui du Gothard.

Une proposition Schoch (R, AR) de non-entrée en matière a été balayée par 37 voix contre 5. Otto Schoch a par ailleurs suggéré de charger le Conseil fédéral, par le biais d'une motion, de présenter un nouveau projet se limitant à un seul axe transalpin, estimant que les suggestions du Conseil fédéral et de la commission s'orientaient encore et toujours d'après la variante du réseau.

Christoffel Brändli (V, GR) et Maximillian Reimann (V, AG) souhaitaient renvoyer le projet à la commission, ce dernier estimant que les cantons favorisés et les pays voisins concernés devaient participer au financement. Christoffel Brändli jugeait quant à lui que le projet manquait de transparence, c'est pourquoi il désirait que ses différents aspects soient jugés séparément, dans la mesure où la conception du projet était par trop fixée sur les axes nord-sud et grevait trop lourdement les routes. La proposition de renvoi a été repoussée par 37 voix contre 4.

La discussion de détail a donné lieu à des débats animés et deux camps de force égales se sont opposés au cours de deux votes entrecoupés d'un nouvel examen. La "priorité Gothard" l'a tout d'abord emporté sur la "priorité Lötschberg" par 28 voix contre 17. Ensuite, lors du vote "priorité Gothard" contre projet du Conseil fédéral (exécution simultanée des projets du Gothard et du Lötschberg), le Gothard a d'abord prévalu par 26 voix contre 17, puis a perdu du terrain cinq minutes plus tard à la suite d'une proposition de nouvel examen déposée par Jean Cavadini (L, NE). Le projet du Conseil fédéral, lequel prévoit le percement simultané de deux tunnels de base au Gothard (à deux voies) et au Lötschberg (en majeure partie à une voie) a finalement été accepté par 23 voix contre 22.

Lors du vote concernant le tunnel du Hirzel, le projet a été refusé par deux fois (par 20 voix contre 15 et par 16 voix contre 14) après le dépôt d'une proposition de nouvel examen. La proposition Gemperli (C, SG) de créer une liaison entre la ligne de la rive gauche du lac de Zurich a en revanche obtenu l'aval du Conseil des États par 18 voix contre 13.

La construction des tronçons d'accès a été à nouveau intégrée au programme grâce à une proposition Danioth (C, UR), acceptée par 19 voix contre 15. La Chambre haute a en outre décidé, par 16 voix contre 13, de maintenir la réalisation de la deuxième étape de Rail 2000 dans l'ensemble du projet, ceci en dépit des recommandations de la commission.

Les coûts du projet, réduits par le Conseil fédéral à 30 milliards de francs et à 21 milliards dans la formule proposée par la commission, ont été ramenés à 34 milliards à la suite des décisions prises par le Conseil, qui a augmenté les recettes par souci d'équilibre en reconduisant de cinq ans la durée du financement spécial. En plus de l'augmentation de 10 centimes par litre des droits d'entrée sur les carburants, il a décidé d'accorder à la Confédération, d'ici 2022, également la possibilité d'affecter dans leur intégralité aux grands projets ferroviaires, les recettes de la redevance forfaitaire sur le trafic des poids lourds, qui aura été doublée au préalable ainsi que, après son introduction, la redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations. Lors du vote sur l'ensemble, le Conseil des États a accepté l'arrêté fédéral relatif à la réalisation et au financement de projets d'infrastructure des transports publics par 20 voix contre 12.

Au Conseil national, Ulrich Schlüer (V, ZH) et Ueli Maurer (V, ZH) ont déposé deux propositions, la première demandant la non-entrée en matière et la deuxième le renvoi au nom de la majorité du groupe UDC. Ueli Maurer estimait pour sa part que le projet n'avait pas été suffisamment mûri, l'évaluation des besoins et le mode de financement, y compris le financement d'exploitation, laissant à désirer. Selon lui, étant donné que le peuple rejetterait de toute manière cet objet, le renvoi du traitement à une date ultérieure n'occasionnerait aucun retard et permettrait au contraire d'accélérer la réalisation du projet. La proposition de non-entrée en matière Schlüer a été refusée par 156 voix contre 8 tandis que la proposition de renvoi de l'UDC était repoussée par 139 contre 28 voix.

Le Conseil national a considérablement modifié le projet par rapport aux décisions du Conseil des États, en prévoyant un programme de construction de l'ordre de quelque 30 milliards et en aménageant un fonds de financement qui devra être inscrit dans la Constitution. Ce fonds repose sur trois piliers : la redevance sur le trafic poids lourds, dont les deux tiers seront affectés aux projets de construction, une part de 25 % des droits d'entrée sur les carburants ainsi que 25 % prélevés sur les avances remboursables consenties par la Confédération en faveur des chemins de fer. Le Conseil national a en revanche renoncé à un relèvement du prix de l'essence et a différé le traitement de la redevance sur le transit alpin. Afin de combler cette lacune en matière de financement, il a décidé de majorer de 0,1 % la taxe sur la valeur ajoutée, adhérant ainsi, par 94 voix contre 72, à une proposition de Ulrich Fischer (R, AG) et d'une minorité de la commission.

La menace de référendums éventuels a joué un rôle essentiel dans le déroulement des débats autour de l'article sur le financement : les groupes du PRD, du PDC et de l'UDC jugeaient notamment trop risqué un financement basé sur les redevances routières, tandis que le PS et les Verts estimaient que la taxe sur la valeur ajoutée ne représentait pas une ressource judicieuse en matière de politique des transports vu son absence totale de relation avec le principe du pollueur-payeur.

Quant à la question de déterminer les modalités et l'échelonnement de la construction des NLFA, les députés ont déposé plus d'une douzaine de propositions et de propositions subsidiaires qui peuvent se répartir en trois groupes :

Priorité Gothard : à la suite de votes en cascade, la proposition Fischer (R, AG) l'a finalement emporté au sein du groupe. Selon cette proposition, la priorité devrait être accordée à la construction du tunnel de base du Gothard, y compris les tunnels du Zimmerberg et du Ceneri, de même qu'à une amélioration du tronçon existant du Lötschberg ; la construction du nouveau tronçon ne devant intervenir qu'au cours d'une seconde phase. Cette proposition a reçu le soutien de députés de Suisse orientale, de Suisse centrale et en partie de Zurich.

Priorité Lötschberg : la proposition Comby (R, VS) a prévalu en la matière. Celle-ci prévoit que la construction du tunnel de base du Lötschberg et de ceux du Zimmerberg et du Ceneri au cours d'une première étape, la seconde étape consistant en l'édification du tunnel du Gothard, que le Conseil fédéral peut mettre en oeuvre de sa propre compétence. Cette proposition a été approuvée, pour sa part, avant tout par des conseillers nationaux de Suisse romande, de Berne ainsi que des environs de Zurich et de Bâle.

Réalisation simultanée de deux tunnels de base : la proposition tessinoise a elle aussi reçu l'approbation des "lobbyistes" du Gothard ; elle a cependant échoué face à la proposition "Lötschberg d'abord".

Lors du vote final, le Conseil national a finalement opté en faveur de la proposition Comby par 114 voix contre 70, reprenant dans les grandes lignes la proposition de la majorité de la commission, à la différence que, selon la proposition Comby, la seconde phase des travaux s'effectuera sous l'égide du Conseil fédéral, ceci aussitôt que les problèmes géologiques et techniques posés par le tunnel de la Piora seront résolus.

Lors du vote sur l'ensemble, l'arrêté relatif au transit alpin a été approuvé par 95 voix à 48 et 11 abstentions, de même que l'arrêté sur le financement, lequel a obtenu un score de 105 voix à 45 et 10 abstentions.

Lors de l'élimination des divergences, le Conseil des États, comme à l'occasion de ses premières délibérations sur cet objet, s'est déclaré en faveur de la construction simultanée des tunnels du Lötschberg et du Gothard. Il a ainsi suivi par 24 voix contre 16 les propositions de la majorité de sa commission et donc le projet initial du Conseil fédéral. Les tunnels du Monte Ceneri et du Zimmerberg ne devraient être percés qu'au cours d'une seconde phase. Une minorité I proposait de ne réaliser que le tunnel de base du Gothard lors d'une première étape tandis qu'une minorité II entendait adhérer à la formule préconisée par le Conseil national, laquelle prévoyait la construction du Lötschberg en priorité.

Le Conseil des États a également créé une divergence par rapport au Conseil national en ce qui concerne l'arrêté sur le financement. C'est ainsi qu'il a décidé, par 28 voix contre 14, d'augmenter de 5 centimes par litre l'impôt sur les huiles minérales et d'employer ce supplément de ressources fiscales pour le cofinancement des NLFA et les autres constructions ferroviaires. La Chambre des cantons a par ailleurs, comme le Conseil national, approuvé par 27 voix contre 14, une augmentation de 0,1 % de la TVA en guise de moyen de financement supplémentaire. Elle a rejeté une proposition de minorité Maissen (C, GR) qui demandait une hausse d'au maximum 8 centimes par litre de l'impôt sur les huiles minérales mais pas de relèvement de la TVA. Hans-Rudolf Merz (R, AR) et Helen Leumann (R, LU) ont proposé de renoncer à l'augmentation de 5 centimes de l'impôt sur les huiles minérales. Hans-Rudolf Merz (R, AR) s'est en outre inscrit en faux contre un recours à la TVA, proposant en lieu et place que les NLFA soient financées et réalisées par étapes. Vreni Spoerry (R, ZH) a elle aussi déposé une proposition s'opposant à une hausse de l'impôt sur les huiles minérales. L'augmentation de 0,1 % de la TVA devrait être inscrite dans la Constitution avec une clause spécifiant que les moyens en question ne peuvent être utilisés qu'en cas de moyens financiers insuffisants. Le Conseil des États a rejeté ces propositions, se rangeant ainsi à l'avis de la majorité de sa commission.

Pour ce qui est de la question du financement, le Conseil national s'est prononcé, par 147 voix contre 15, clairement contre une taxation supplémentaire de l'essence, ce également pour des raisons de tactique de vote. Le Conseil a par ailleurs maintenu le prélèvement d'un pour mille sur le produit de la TVA, conformément à la décision déjà prise lors de la première délibération, à laquelle le Conseil des États avait lui aussi adhéré, s'opposant ainsi à une proposition de la minorité de la commission dans le sens d'une augmentation à 1,5 0/00. La Chambre du peuple a dû à nouveau se pencher sur diverses propositions concernant la construction par étapes des NLFA. La majorité a néanmoins pris, par 116 voix contre 59, une décision définitive concernant la construction simultanée des deux tunnels, suivant en cela les propositions de la majorité de sa commission ainsi que du Conseil des États.

Le Conseil des États s'est finalement refusé à l'utilisation des cinq centimes supplémentaires de l'impôt sur les huiles minérales pour le financement des NLFA, éliminant ainsi la dernière divergence en ce qui concerne l'arrêté sur le financement.

L'arrêté fédéral relatif à la réalisation et au financement des projets d'infrastructures des transports a été accepté en votation populaire le 29 novembre 1998 par 63,5 % des votants (cf. http ://www.admin.ch/ch/f/pore/va/index.html).