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Les partis gouvernementaux bourgeois ont manifesté à plusieurs reprises leur opposition au futur accord entre la Suisse et l'Allemagne. Même des coauteurs du rapport d'experts "Valeurs limites de bruit pour les aéroports nationaux" s'accordent pour dire qu'un accord qui se fonde sur le critère du nombre de mouvements et non sur celui de la pollution sonore fait effet contraire du point de vue écologique, qu'il est de nature à porter un très grave préjudice à l'aviation civile et que les atteintes que devrait supporter la population suisse sont disproportionnées par rapport aux avantages en faveur du Sud de l'Allemagne. Aujourd'hui déjà, la population suisse subit plus de 90 % des nuisances sonores. En outre, il reste encore des potentiels de réduction de bruit inexploités. Lorsqu'on juge la répartition des nuisances, il ne faut pas considérer hors de tout contexte un secteur du trafic de transit à travers la Suisse ; c'est toute la pollution due au trafic de transit qui doit être prise en considération. Nous estimons, par conséquent, que cet accord est inique et discriminatoire pour la population suisse, pour le pôle économique suisse et pour l'aéroport de Zurich.

Dicté par l'Allemagne, l'accord précité consacre la suprématie du droit de l'UE. C'est pourquoi nous posons les questions suivantes au Conseil fédéral :

A. Questions à la Commission des CE en rapport avec le projet d'accord

Le Conseil fédéral mettra-t-il en évidence les problèmes suivants devant la Commission des CE en rapport avec le principe de l'interdiction formelle de toute discrimination, à savoir :

1. le fait que le week-end et les jours fériés quelque 60 % des vols d'approche long-courriers de la compagnie Swissair basée à Zurich-Kloten tomberaient entre 5 heures 30 et 9 heures 10, ainsi qu'entre 20 heures et 23 heures, ce qui constituerait une discrimination flagrante de l'aéroport d'attache et de la compagnie, qui y est basée par rapport aux aéroports et aux compagnies en Allemagne, car dans ce pays aucun autre transporteur n'est soumis à des restrictions similaires dans son aéroport d'attache (hub);

2. le fait que, après février 2005, moins de 100 000 vols d'approche seulement seront encore admis au-dessus du Sud de l'Allemagne, ce qui compliquera à l'extrême la gestion des vols au-dessus de la Suisse et réduira d'environ 20 % la capacité actuelle de l'aéroport et de l'espace aérien disponible ;

3. le fait que quelque 10 000 personnes en Suisse subiront dorénavant des nuisances sonores de 55 Leq et plus, alors qu'un tel niveau de pollution sonore ne serait jamais atteint dans le Sud de l'Allemagne, même si cette région était survolée 200 000 fois par année par des avions à destination de Zurich-Kloten ;

4. le fait qu'en raison de la répartition des flux de trafic en Europe, la mise en place de ces restrictions nécessitera des voies d'approche et de décollage plus longues, ce qui entraînera la consommation de plus de 20 000 tonnes de kérosène supplémentaire par année ?

B. Questions en rapport avec l'accord

5. Le Conseil fédéral estime-t-il aussi que le nombre de mouvements aériens est un critère inadéquat pour mesurer les atteintes sonores subies par les riverains et que - comme c'est le cas dans d'autres pays, comme le confirment les dernières connaissances scientifiques et comme c'est le cas pour d'autres modes de transport - seules les valeurs limites de bruit doivent être prises en considération ?

6. Que pense le Conseil fédéral du fait que l'accord avec l'Allemagne devrait déployer ses effets avant même que le Parlement ait pu se prononcer à ce sujet ?

C. Question en rapport avec la mise en oeuvre d'un éventuel accord

7. Comment le Conseil fédéral entend-il garantir que, après l'introduction des mesures précitées, l'aéroport de Zurich pourra continuer à être exploité pendant la totalité des heures d'exploitation actuelles ?

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Généralités

Signification de l'accord pour l'avenir

Les grandes lignes de la politique aéronautique de la Confédération pour ce qui concerne l'aéroport de Zurich figurent dans la partie conceptuelle du PSIA (adopté par le Conseil fédéral le 18 octobre 2000). Elles ne sont nullement remises en cause par l'accord signé le 18 octobre 2001.

Les planifications communales et cantonales aux alentours de l'aéroport se sont appuyées jusqu'ici sur la répartition du bruit correspondant au concept actuel de l'exploitation aérienne, résultat de multiples évolutions tout au long des années. L'obligation où nous nous trouvons aujourd'hui, de prendre une vision globale de toutes les options, est aussi une chance. La réflexion ne s'appuie pas, comme on le croit souvent, sur l'accord avec l'Allemagne, mais bien sur l'ordonnance régissant l'infrastructure aéronautique ; cette ordonnance exige, en effet, une révision intégrale de tous les aspects opérationnels en 2001, lors du renouvellement de la concession. L'importance de la révision n'a pas échappé au Tribunal fédéral, qui l'a mentionnée dans sa décision du 8 décembre 2000, concernant la concession de construction pour le Dock Midfield. L'accord joue un rôle important dans le processus, car s'il ne détermine pas le choix du meilleur concept opérationnel, il influence ce choix.

Or, cet automne voit le début du processus de coordination du PSIA, qui doit aboutir à ce nouveau concept. Le processus implique l'aéroport, le canton de site, les communes et tous les autres cantons pouvant être touchés par l'exploitation aéronautique, ainsi que divers services fédéraux. Ensemble, ils évaluent une solution optimisée dans la somme de ses aspects. Il en résultera des règles de planification contraignantes durablement pour tous les parties.

Retombées de l'accord

Les contraintes imposées par l'accord n'empêchent pas l'aéroport de se développer conformément au PSIA. Ni la limitation des heures où ont lieu des approches et des décollages au-dessus de l'Allemagne, ni celle du nombre de ces mouvements entrants n'entravent l'accès à l'aéroport de Kloten. En négociant, la Suisse était déterminée à obtenir que l'accord n'empêche pas un seul vol au départ de cet aéroport ou vers lui.

Nous disposons aujourd'hui des premiers éléments d'un processus de coordination en vue d'un possible système d'exploitation. Là encore, il apparaît que l'accord ne constitue pas une entrave. Plusieurs autres solutions sont envisageables. Certaines d'entre elles se caractérisent par des coûts moins élevés et un plus petit nombre de personnes exposées à des nuisances sonores dépassant les valeurs-limites.

Limitation du nombre des mouvements

Bon nombre de critiques portent sur le fait qu'un nombre maximal de mouvements a été convenu.

Or, aucune disposition du droit des gens n'autorise la Suisse à exiger que les limitations du trafic aérien s'appuient exclusivement sur des valeurs-limites de bruit. Dans les négociations avec l'Allemagne, nous avons néanmoins tenté de façon répétée de faire accepter une valeur-limite sonore maximale en lieu et place de la limitation du nombre des mouvements.

L'Allemagne n'en a pas voulu, craignant que les Suisses ne tentent d'en tirer parti pour faire accepter le plus grand nombre possible de mouvements d'avions. Sa volonté était de répartir le trafic aérien de l'aéroport de Zurich sur l'espace aérien des deux pays selon un système clair et qui se prête au comptage. C'est pourquoi elle a refusé d'entrer en matière sur d'autres critères que celui de la limitation du nombre de mouvements.

Enfin, il n'est pas exact que la limitation du bruit spécialement dans l'aire d'approche amène les constructeurs d'avions à produire des matériels moins bruyants. Dans cette phase, on perçoit surtout le bruit produit par la résistance de l'air, indispensable aux aéronefs profilés modernes pour freiner leur retour au sol. C'est pourquoi les efforts des constructeurs se concentrent presque exclusivement sur le décollage, où les moteurs fournissent une puissance élevée.

Mesures qui seraient prises par l'Allemagne en cas de non-ratification

L'Allemagne a mentionné à plusieurs reprises la possibilité d'introduire par voie d'ordonnance, si une solution négociée n'était pas trouvée, des prescriptions telles qu'il en existe pour ses propres aéroports, qui régiraient les procédures d'approche et de décollage.

En cas de non-ratification, il faut nous attendre à ce que l'Allemagne obtienne que les tâches relatives au contrôle aérien dans le sud du pays soient restituées à l'entreprise allemande homologue de Skyguide. L'entreprise suisse en subirait de graves inconvénients dans l'exploitation.

Mais les conséquences les plus douloureuses se feraient sentir pour l'aéroport de Zurich, car celui qui assure le contrôle de la circulation aérienne détermine en dernier ressort la capacité d'un tel ouvrage. Même si l'Allemagne exerçait cette activité dans le sens du concept d'exploitation actuel, la Suisse ne pourrait rien entreprendre contre des inconvénients qui en résulteraient. Il ne serait plus question d'adopter un régime d'approche par le nord tel que pratiqué par Skyguide, exploitant toutes les possibilités de ménager les intervalles d'approche les plus brefs possibles et coordonnant habilement les décollages et les atterrissages. Même d'autres concepts de décollage et d'atterrissage, évitant au maximum de recourir à l'espace aérien allemand pour utiliser les pistes 14 et 16, seraient fortement entravés. Dans ces conditions, le développement de l'aéroport prévu dans le PSIA serait remis en cause.

En outre, il n'est pas exclu que l'Allemagne instaure dans ce cas une zone de limitation de vol (niveaux de vol) pour des motifs militaires ou touristiques. On pourrait même envisager qu'elle autorise un champ d'aviation dans une région importante pour les vols en approche vers Zurich, avec une zone de contrôle à la clé.

Situation juridique

Au plan juridique, la question est de savoir dans quelle mesure le droit international est applicable en l'occurrence. S'il apparaît qu'aucune disposition ne contraint l'Allemagne à adhérer aux vues de la Suisse, notre voisine peut décider librement jusqu'à quel point elle tolérera les vols d'approche dans son espace aérien, pourvu qu'elle respecte les exigences légales qui lui sont propres.

Il faut considérer principalement le droit de l'UE et la législation aéronautique internationale, éventuellement le droit international de l'environnement.

La Suisse peut-elle se réclamer de la convention du 7 décembre 1944 relative à l'aviation civile internationale (Convention de Chicago) et de l'accord de même date relatif au transit des services aériens internationaux (Accord de transit ; RS 0.748.111.2) pour faire valoir un droit d'utiliser l'espace aérien du sud de l'Allemagne de la manière qui lui conviendra pour des vols d'approche et de décollage ? La réponse est pour le moins très douteuse. Trois des principaux instituts de droit aérien du monde (McGill à Montreal, Leiden, Cologne) sont d'avis que les deux accords susmentionnés ne couvrent pas les procédures d'approche et de décollage. Par contre, l'Accord de Chicago fournit de bonnes raisons pour autoriser l'Allemagne à régler librement en général, dans son espace aérien, les vols d'approche et de décollage, moyennant le respect de quelques principes.

Quant à l'applicabilité de la législation UE, elle donne lieu à des interprétations multiples également de la part des experts. Le message sur l'accord en fournit un reflet. Il existe certes une assez large unanimité sur les aspects juridiques à prendre en considération. Mais, les avis divergent avant tout sur la situation réelle (effets de la limitation du nombre de mouvements sur l'exploitation de l'aéroport), d'où des appréciations différentes. C'est là l'une des principales raisons pour lesquelles les rapports d'expertise commandités par Swissair et par l'aéroport n'ont que faiblement étayé la position de la délégation suisse. Par ailleurs, ces rapports ne sauraient répondre aux questions qui se poseraient si l'Allemagne exerçait elle-même le contrôle aérien.

Contrairement aux hypothèses fondant les expertises susmentionnées, nous admettons que l'accès à l'aéroport de Zurich n'est pas limité. De même, l'accord ne modifie pas la capacité de cet aéroport. Il n'est donc pas question de discriminer une quelconque compagnie d'aviation. Il n'existe pas davantage de base juridique à l'affirmation selon laquelle l'aéroport de Zurich serait prétérité par rapport à des aéroports allemands. Non seulement ceux-ci sont soumis eux-mêmes aux réglementations les plus diverses, mais encore le droit international ne connaît aucun impératif général d'égalité de traitement pour toutes les personnes physique et morales, ni pour les aéroports. Il n'existe donc aucune obligation dans ce sens, dont bénéficieraient les riverains des aéroports allemands et suisses.

La Suisse a, quant à elle, demandé à la Commission européenne d'examiner la compatibilité de l'accord avec l'accord bilatéral sur le trafic aérien et donc avec le droit actuel de l'UE. La commission a déclaré vouloir procéder à un tel examen une fois les accords bilatéraux entrés en vigueur. Peu importerait, a-t-il été précisé au surplus, que l'examen porte sur un accord germano-suisse ou sur une ordonnance prise unilatéralement par l'Allemagne. Il apparaît donc que la signature de l'accord n'affaiblira pas la position juridique de la Suisse.

Il convient d'ajouter que les voies de recours s'offrant à la Suisse sont limitées. Un tribunal arbitral ne pourrait intervenir qu'avec l'assentiment de l'Allemagne. Quant à une démarche devant le Conseil de l'OACI, qui est un organe politique et non une autorité judiciaire, l'issue en serait vraisemblablement très incertaine. La même appréciation s'applique à la possibilité, pour l'aéroport ou pour une compagnie d'aviation concernée, d'entreprendre des démarches devant un tribunal allemand.

Une action en justice, quelle que soit l'instance consultée, durerait sans doute des années. Nul ne sait quel régime d'approche serait applicable dans l'intervalle, une insécurité de droit qui entraverait énormément la planification des opérations de vol. Au surplus, rien ne prouve qu'une telle procédure permettrait de résoudre les questions décisives et qu'elle ne laisserait pas, malgré tout, aux États le soin de parvenir à une réglementation.

Autres conséquences d'une non-ratification

Nous l'avons dit, il faut s'attendre à ce que l'Allemagne prenne des mesures unilatérales si l'accord n'est pas ratifié.

N'oublions pas que cet accord représente, pour elle aussi, un compromis que le gouvernement allemand a accepté en dépit des exigences encore plus sévères de sa propre population. Cet été, les communes allemandes ont quitté la délégation avec fracas. De leur côté, les "Landkreise" touchés par le trafic d'approche et jusqu'au gouvernement du Land de Bade-Wurtemberg critiquent aujourd'hui l'accord et recommandent de ne pas le ratifier. Le gouvernement allemand n'en a pas moins accepté le résultat de la négociation. Ainsi une non-ratification suisse serait un camouflet pour lui.

Il en résulterait inéluctablement que ceux qui refusent tout compromis avec la Suisse verraient leur position renforcée et que leur gouvernement serait contraint d'adopter une ligne plus dure.

Mais bien plus que les questions d'espace aérien, le rejet de l'accord avec l'Allemagne nuirait à nos bonnes relations avec un partenaire commercial de première importance, qui fait preuve même au plan européen de beaucoup de compréhension pour la position particulière de la Suisse.

En conclusion

Nous sommes convaincus que le problème des vols d'approche sur l'Allemagne doit impérativement trouver une solution politique. L'accord représente un compromis, qui attribue à nos relations avec l'Allemagne toute l'importance qu'elles méritent, tout en constituant une triple garantie : primo, la Suisse peut conserver le contrôle aérien au-dessus de l'Allemagne du sud, secundo, des entraves ne seront pas mises au développement de l'aéroport de Zurich et tertio, la priorité de l'accord avec l'Europe sur le trafic aérien subsistera et avec elle, celle du droit européen, applicable même dans ses futurs développements.

À notre avis, une action en justice a peu de chances de succès, et si un succès devait tout de même être obtenu, il ne pourrait empêcher la restitution du contrôle aérien à l'Allemagne, réduisant à néant l'essentiel des bénéfices d'un si improbable résultat. Les dégâts politiques seraient sans doute graves, par contre, si la Suisse refusait l'accord.

Plus spécifiquement

A 1./2./3./4. Ce qui a été dit sous "Généralités" a toute sa valeur ici.

Lorsque la Commission européenne étudiera l'accord, elle se demandera en particulier dans quelle mesure les réglementations applicables aux aéroports allemands sont comparables avec celles qui y ont été ancrées à l'initiative de l'Allemagne. Mais la question décisive sera celle de l'influence de l'accord sur l'exercice des droits conférés à la Suisse, aux États membres et à leurs ressortissants par l'accord sur le trafic aérien et par la législation communautaire en la matière.

En l'état actuel de nos connaissances, ces droits ne seront pas touchés. Comme il est dit plus haut, il existe de bons systèmes d'exploitation de l'aéroport de Zurich pour lesquels il n'est guère nécessaire de recourir à l'espace aérien allemand, ou alors de façon limitée.

Quant à savoir si un certain régime d'exploitation entraînera une consommation accrue de carburant, on ne pourra le dire qu'une fois fixé le nouveau concept.

Le fait est là : quel que soit le système choisi, le bruit des avions touchera des personnes en Suisse qui étaient épargnées jusqu'ici. Mais, selon la décision prise, le nombre des personnes qui en seront délivrées sera nettement plus élevé.

Il va sans dire que la Suisse fera connaître à la commission les inconvénients liés à l'accord.

B 5. Nous nous référons à ce qui a été dit sous "Généralités".

6. Des dispositions isolées de l'accord peuvent être appliquées provisoirement, en vertu de la Convention de Vienne du 23 mai 1969 sur le droit des traités (RS 0.111). Quant au Conseil fédéral, il peut ordonner l'application provisoire d'un accord si la sauvegarde des intérêts majeurs du pays ou une situation d'urgence extraordinaire l'exigent, sans qu'il soit possible de conduire la procédure parlementaire d'approbation ordinaire. La démarche ne porte nullement atteinte à la compétence d'approbation réservée au Parlement, car selon l'article 25 de la convention susmentionnée, l'application provisoire d'un traité peut prendre fin immédiatement. Ainsi la Suisse ne s'engage pas à terme et durablement sans que l'accord ait été approuvé en bonne et due forme.

C 7. Nous l'avons dit, la Suisse était déterminée à ne conclure l'accord qu'à condition que l'exploitation de l'aéroport conformément aux exigences du PSIA (dont nous avions adopté la première partie le 18 octobre 2000), reste possible. Ainsi, nous voulons pouvoir maintenir une activité correspondant à celle d'une plaque tournante du trafic aérien (Hub).

Avant la première mesure immédiate déjà, bien des milieux se sont inquiétés à l'idée qu'il en résulterait des restrictions d'exploitation. Pourtant la réalité telle qu'elle se présente depuis le 19 octobre 2001 est tout autre. La première mesure immédiate vis-à-vis de l'Allemagne est en vigueur, l'exploitation se fait sans heurts. Il n'en ira pas différemment de la deuxième mesure anticipée, dès l'automne 2002.

Réponse du Conseil fédéral.