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La BNS affecte une part de ses bénéfices à la provision pour réserves monétaires et l'autre part, à sa réserve pour distributions futures. Les montants distribués à la Confédération et aux cantons sont tirés de cette dernière réserve ; ils ne peuvent en aucun cas provenir des réserves monétaires.

Depuis 2016, le montant de l'attribution à la provision pour réserves monétaires n'est plus fondé sur l'évolution de l'économie, mais est augmenté annuellement de 8 %. Dans un communiqué publié le 1er mars, la BNS indique que le taux de l'attribution minimale doit être relevé à 10 % à partir de 2020. Après l'affectation des bénéfices de 21 milliards de francs engrangés en 2020, le montant des réserves monétaires s'élève à 87 milliards de francs et celui de la réserve pour distributions futures, à 91 milliards de francs.

Personne ne conteste le fait que la BNS a besoin d'une provision pour ses réserves monétaires. Mais depuis l'adoption d'une nouvelle règle en 2016, le montant de l'attribution à cette provision augmente automatiquement, indépendamment de l'évolution de l'économie, ce qui entraîne une diminution de la part des bénéfices affectée à la réserve pour distributions futures et, partant, des montants susceptibles d'être distribués à la Confédération et aux cantons. Si la BNS constitue des provisions trop élevées pour ses réserves monétaires, elle n'aura, à terme, plus rien à distribuer à la Confédération et aux cantons.

Le Conseil fédéral est prié de répondre aux questions suivantes :

1. Que pense-t-il d'une augmentation annuelle de 10 % des réserves monétaires ?

2. D'après lui, quelles conséquences la décision prise par la BNS de relever chaque année de 10 % la provision pour réserves monétaires aura-t-elle sur la réserve pour distributions futures ?

3. Le Conseil fédéral partage-t-il l'avis selon lequel la règle actuelle concernant l'attribution à la provision pour réserves monétaires risque de remettre en cause la distribution d'une part des bénéfices à la Confédération et aux cantons à moyen terme ?

4. Que fait-il pour que la BNS ne mette pas en péril la distribution d'une part de ses bénéfices à la Confédération et aux cantons en relevant à un niveau trop élevé le montant de l'attribution à la provision pour réserves monétaires ?

5. Pourquoi la BNS a-t-elle besoin de fonds propres aussi élevés ?

6. Aux termes de l'art. 30 LBN, la Banque nationale doit se fonder sur l'évolution de l'économie suisse pour constituer ses provisions. Les règles d'attribution plus strictes depuis 2016 et 2021 ne sont-elles pas contraires à la loi ?

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La BNS constitue des provisions (pour réserves monétaires) en vertu de la loi sur la Banque nationale (LBN ; art. 30, al. 1, LBN). Comme la réserve pour distributions futures et le capital-actions (quantitativement peu important), la provision pour réserves monétaires fait partie des fonds propres de la BNS. Elle a une fonction de réserve générale et fait office de volant de sécurité pour tous les types de risques de pertes encourus par la BNS. La provision est alimentée par des attributions annuelles qui proviennent du résultat annuel, que celui-ci soit positif ou négatif.

1. Depuis la crise financière de 2009 et dans le sillage des mesures de politique monétaire, notamment les achats massifs de devises effectués pour atténuer la force du franc, le bilan de la BNS s'est considérablement accru (voire a presque décuplé, passant d'environ 100 milliards avant la crise financière à près de 1000 milliards de francs fin 2020). Afin de renforcer ses fonds propres et de tenir compte des risques de pertes plus élevés, la BNS a augmenté à plusieurs reprises depuis 2009 l'attribution à la provision pour réserves monétaires. Ces dernières années cependant, les provisions n'ont pas été en mesure de suivre la croissance continue du bilan comme souhaité. La part de la provision dans les réserves monétaires est passée d'environ 50 % avant 2008 à seulement 9 % à la fin de 2020. La BNS a par conséquent décidé de relever l'attribution minimale annuelle à partir de 2020 de 8 % à 10 % du solde de la provision de l'exercice précédent. Le Conseil fédéral considère que ce relèvement est logique.

2. La forte croissance du bilan a non seulement entraîné une hausse du potentiel de distribution, mais a aussi rendu nécessaire de renforcer les fonds propres. Du fait du relèvement de l'attribution minimale de 8 % à 10 %, les provisions croîtront un peu plus rapidement qu'auparavant et réduiront, dans la même mesure, la part du bénéfice susceptible d'être distribué. Néanmoins, le potentiel de distribution augmente en raison de l'expansion du bilan. C'est pourquoi la nouvelle convention concernant la distribution du bénéfice de la BNS prévoit que le montant annuel versé peut désormais atteindre 6 milliards de francs au maximum. En 2016, la distribution maximale s'élevait à 2 milliards de francs. Pour l'exercice 2020, la modification de la règle d'attribution entraîne une augmentation de la provision de 1,6 milliard de francs (7,9 milliards désormais).

3. Le Conseil fédéral estime pour l'heure que cet avis repose sur la spéculation et qu'il est plutôt improbable que le scénario évoqué se réalise. Pour la période de l'actuelle convention concernant la distribution du bénéfice (jusqu'à l'exercice 2025 inclus), une distribution à la Confédération et aux cantons est fort probable, même s'il n'existe pas de garantie absolue, ne serait-ce qu'en raison de la bonne dotation de la réserve pour distributions futures, qui s'élève actuellement à 91 milliards de francs. A plus long terme également, un scénario selon lequel des provisions toujours plus importantes à l'avenir supplanteraient en quelque sorte la part du bénéfice distribuable semble peu probable. Il faut par ailleurs tenir compte du fait que la constitution de provisions, actuellement accélérée, n'est pas sans limites. La BNS examine régulièrement sa politique en matière de provisions à la lumière de l'évolution du bilan et l'adapte si nécessaire.

4. La BNS décide seule du montant à attribuer à la provision pour réserves monétaires, sous réserve de l'approbation du Conseil de banque (art. 42, al. 2, let. d, LBN). Ni le Conseil fédéral ni d'autres organes politiques n'ont le droit d'exercer une influence à cet égard. Dans le cadre de leurs discussions régulières sur la politique monétaire, il est toutefois possible que le Conseil fédéral et la BNS abordent des questions relatives à la constitution des provisions ou à l'affectation du bénéfice en général.

5. À la fin de l'exercice 2020, les fonds propres de la BNS s'élevaient, après déduction de la part du bénéfice distribué d'un montant de 6 milliards, à 178 milliards de francs (dont 87 milliards au titre de la provision pour réserves monétaires, 91 milliards au titre de la réserve pour distributions futures et 25 millions au titre du capital-actions). Le niveau élevé des fonds propres en chiffres absolus est relativisé par la forte croissance du bilan. Même s'il a légèrement augmenté ces dernières années en raison des bons résultats annuels, le ratio de fonds propres (fonds propres en % par rapport au total du bilan) est toujours à un niveau historiquement plutôt bas. La BNS a besoin d'une dotation en fonds propres suffisante pour être en mesure d'absorber des pertes potentiellement élevées. Si une banque centrale affiche des fonds propres négatifs pendant une période prolongée, cela peut nuire à sa crédibilité sur les marchés. Il est donc important que la BNS dispose d'une solide dotation en fonds propres, pour qu'elle puisse continuer à long terme à accomplir pleinement son mandat de politique monétaire dans l'intérêt général du pays.

6. L'exigence légale selon laquelle la BNS doit se fonder "sur l'évolution de l'économie suisse" pour constituer ses provisions annuelles n'est pas égale à celle selon laquelle elle doit tenir compte de l'évolution de la conjoncture (par ex. la croissance annuelle du PIB), comme l'explique le message concernant la révision de la LBN de 2002. La BNS doit en effet tenir compte de la structure et de la taille du pays lorsqu'elle fixe le montant nécessaire des provisions. Selon le message, elle doit notamment tenir compte de la place financière et du degré d'interdépendance avec l'étranger. Dans ce cadre légal, la BNS dispose donc d'une certaine marge de manoeuvre pour fixer le montant des provisions, et elle en a fait usage ces dernières années. En modifiant la règle d'attribution, la BNS garantit que le niveau des provisions reflète l'évolution de la situation économique (par ex. taux de change, risques au bilan).

Réponse du Conseil fédéral.