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Die Reinerträge aus Lotterien und Wetten fliessen in die kantonalen Lotterie- bzw. Sportfonds. Die kantonalen Fonds empfangen über diesen Kanal etwa 400 Millionen Franken pro Jahr. Das Gesetz schreibt vor, dass diese Gelder ausschliesslich für gemeinnützige Zwecke vergeben werden müssen, es existiert aber keine aussagekräftige tabellarische Übersicht. Viele der Kantone legen über die Verwendung der Lotterie-Millionen gar keine Rechenschaft ab.

Bei der Verteilung fehlt nicht nur jegliche Transparenz, sondern auch die übliche Finanzkontrolle. Der Begriff Gemeinnützigkeit und Wohltätigkeit wird von verschiedenen kantonalen Verteilinstanzen nicht selten sehr extensiv ausgelegt bzw. überstrapaziert. Von der humanitären Hilfe im Ausland, über die Sportförderung und die Wirtschafts- und Tourismusförderung kommt grundsätzlich alles in Betracht. Möglich ist sogar die Alimentierung der eigenen Staatskasse. Der Kanton Waadt beispielsweise lenkte 2001 ein Drittel der knapp 50 Lotto- und Toto-Millionen als Gebühren trotz Verbot direkt in die Staatskasse.

Kommt hinzu, dass derzeit offenbar in den Lotteriegesellschaften und den kantonalen Fonds mehrere Hundert Millionen Franken unverteilte Gewinne und Erträge aus Lotterien und Wetten lagern. Eine solche nicht risikobedingte Reservenbildung verträgt sich nicht mit der gesetzlich vorgesehenen Ausschüttung bzw. Zweckbindung der Veranstaltung von Lotterien und Wetten.

Die Kantone erheben heute für die Bewilligung von Lotterien "Gebühren", die bis zu 6 Prozent, in Einzelfällen sogar bis zu 10 Prozent der Lotterieplansumme ausmachen können. Abgaben in einer solchen Höhe entfernen sich weit von dem für die Ausgestaltung von Gebühren massgeblichen Kostendeckungsprinzip und erhalten so den Charakter von Steuern. Weil diese aber nicht in die kantonalen Lotterie- und Wettfonds, sondern in die allgemeine Staatskasse fliessen, steht dies im Widerspruch zum Grundsatz gemäss Artikel 5 Absatz 2 des Bundesgesetzes betreffend die Lotterien und die gewerbsmässigen Wetten (LG), wonach Lotterien zur Erfüllung öffentlich-rechtlicher gesetzlicher Verpflichtungen von der Bewilligung ausgeschlossen sind.

Angesichts dieses Geldsegens ist es wenig verwunderlich, dass die Kantone und die Lotteriegesellschaften seit Jahren zum Teil sogar gesetzlich verbotene Lotterie- und Wettspiele bewilligen und anbieten. Eine unabhängige Kontrolle über die Kantone und ihre drei Grosslotterien fehlt. Der Bund ist zwar laut LG von 1923 mit der Oberaufsicht betraut, doch sieht dieses völlig veraltete Gesetz für den Bund weder Kontrollinstrumente noch Sanktionsmöglichkeiten vor.

Jüngstes unrühmliches Beispiel ist die Sportwette "sporttip". Diese neue Quotenwette basiert auf dem Buchmacherprinzip und ist auch nach Ansicht des Bundes klar illegal.

Jörg Schild, Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt, tanzt in dieser Angelegenheit auf vielen Hochzeiten. Er ist als Präsident der Sport-Toto-Gesellschaft Anbieter und Bewilligungsnehmer der neuen Sportwette. Als Mitglied des Regierungsrates ist er Mitglied seiner eigenen Bewilligungs- und Aufsichtsinstanz. Als Vorsteher des Polizei- und Militärdepartementes ist er für die Behandlung dieser von Amtes wegen zu verfolgenden Übertretung des LG zuständig. Er sitzt in der kantonalen Kommission, die über die Verteilung der Gelder aus dem Lotterie- und Sportfonds beschliesst. Gleichzeitig ist er auch Mitglied des Verwaltungsrates der Swiss Olympic, dem hauptsächlichsten Einzelprofiteur der Erträge der Sport-Toto-Gesellschaft. So bleibt alles unter einem (Filz-)Hut.

Ich frage deshalb den Bundesrat:

1. Ist es nach Ansicht des Bundesrates haltbar, dass jährlich Beträge von rund 400 Millionen Franken in die kantonalen Lotterie- bzw. Sportfonds fliessen, ohne dass die Kantone der Öffentlichkeit über die effektive Verwendung dieser Gelder gesamthaft Rechenschaft ablegen?

2. Wie will der Bund die mangelnde Transparenz bei der Verteilung der Reinerträge von Lotterien und Wetten verbessern?

3. Hat der Bundesrat Kenntnis über die Existenz sowie über die genaue Höhe der nicht verteilten Erträge aus Lotterien und Wetten bei den Kantonen und den Lotteriegesellschaften sowie über die Höhe und Verwendung der entsprechenden Zinserträge?

Wie erklärt sich der Bundesrat, dass bei Lotteriegesellschaften und Kantonen Gelder in dieser Höhe als Reserven gelagert werden, die eigentlich für gemeinnützige Zwecke zeitnah zu ihrer Entstehung ausgeschüttet werden müssten? Wie verträgt sich eine Reservenbildung in dieser Höhe mit der Zweckbindung der Veranstaltung von Lotterien und Wetten?

4. Wie erklärt sich der Bundesrat die geschilderte Erhebung von "Gebühren" mit Steuercharakter für die Bewilligung von Lotterien und Wetten durch einzelne Kantone? Wie will er diesen Missstand in den Griff bekommen?

5. Was wird der Bundesrat unternehmen, um das ständig wachsende Angebot von bewilligten, aber nicht gesetzeskonformen Lotterien und Wetten wie beispielsweise "sporttip" oder PMU in den Griff zu bekommen?

6. Wie will der Bundesrat dafür sorgen, dass die fehlende Gewaltentrennung bei der Behördenorganisation verbessert und die heute fehlende rechtsstaatliche Kontrolle sichergestellt wird?

FederalCouncilResponseText

Vorab ist in Erinnerung zu rufen, dass der Bundesrat am 18. Mai 2004 entschieden hat, die laufende Revision des Bundesgesetzes betreffend die Lotterien und die gewerbsmässigen Wetten (Lotteriegesetz) vorläufig zu sistieren. Er ist damit auf einen Vorschlag der kantonalen Fachdirektorenkonferenz "Lotteriegesetzrevision" eingegangen, welche die gegenwärtigen Missstände im Lotterie- und Wettbereich selbst beheben will.

Konkret sollen das Bewilligungsverfahren und die Aufsicht von Grosslotterien zentralisiert, die Transparenz und Gewaltenteilung verbessert und die Suchtbekämpfung und -prävention verstärkt werden. Die Fachdirektorenkonferenz hat dem Bundesrat zugesichert, dass ein entsprechender Konkordatsentwurf im Januar 2005 verabschiedet und am 1. Januar 2006 in Kraft treten wird.

Der Bundesrat hat das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) beauftragt, ihm bis Anfang 2007 Bericht zu erstatten, ob die von der Fachdirektorenkonferenz gesteckten Ziele innerhalb des zugesicherten Zeitrahmens erreicht worden sind und ob die ergriffenen Massnahmen genügen.

1. Die Erträge der kantonal beherrschten grossen Spielveranstalter Swisslos und Loterie Romande von gegenwärtig gut 400 Millionen Franken pro Jahr werden nach einem bestimmten Verteilschlüssel an die Lotterie- und Sportfonds der Kantone ausgeschüttet. Die Verteilung der Gelder übernimmt eine kantonale Instanz (z. B. Regierungsrat, spezielle Kommission). Die Verordnung zum Lotteriegesetz (SR 935.511) verpflichtet die Kantone nur, dem Bund zur Erstellung einer gesamtschweizerischen Lotterieübersicht gewisse Kennzahlen zu den durchgeführten Spielen (wie Umsätze, Gewinne, Lospreise usw.) zu liefern. Eine generelle Pflicht zur Rechenschaftsablage über die Verteilung bzw. Verwendung der Lotterie- und Wetterträge oder die Veröffentlichung einer Übersicht sieht das geltende Lotterierecht hingegen nicht vor.

Eine verbesserte Transparenz wäre hier nach Ansicht des Bundesrates wünschbar. Dies ist auch die Ansicht der Teilnehmer der Anfang 2003 zum Entwurf eines revidierten Lotteriegesetzes durchgeführten Vernehmlassung, bei denen die Vorschläge für eine bessere Transparenz bei der Geldverteilung mehrheitlich Anklang fanden. Der Bundesrat wird deshalb die von den Kantonen unternommenen Anstrengungen zur Verbesserung der Transparenz Anfang 2007 prüfen und entscheiden, ob bzw. inwiefern noch Handlungsbedarf gegeben ist.

2. Der Forderung nach Information der Öffentlichkeit kommen die Kantone heute in unterschiedlichem Ausmass nach. Eine Verbesserung der aktuellen Situation könnte nach Ansicht des Bundesrates bereits erreicht werden, wenn alle Kantone regelmässig die entsprechenden Listen der unterstützten Projekte bzw. Organisationen sowie der zugesprochenen Beträge veröffentlichen würden, wie dies einige Kantone bereits heute schon tun. Die Kantone haben im Übrigen im Rahmen ihrer Bestrebungen zur Beseitigung der gegenwärtigen Missstände im Lotterie- und Wettbereich angekündigt, auch im Bereich der Transparenz Verbesserungen erzielen zu wollen. Der Bundesrat sieht deshalb gegenwärtig keinen Anlass, von seinem Beschluss vom 18. Mai 2004 abzuweichen.

3. Viele Kantone publizieren regelmässig Informationen betreffend die Tätigkeit der kantonalen Lotterie- und Sportfonds in Form von Medienmitteilungen, über das Internet oder in der Staatsrechnung. In anderen Kantonen wiederum sind entsprechende Zahlen nicht leicht erhältlich. Das Bundesamt für Justiz, welches die Aufsicht über den Vollzug des Lotteriegesetzes führt, hat bei allen Kantonen eine Umfrage zum Stand der kantonalen Lotterie- und Sportfonds und der Höhe der Reserven der Lotteriegesellschaften per Ende 2003 durchgeführt.

Aufgrund der eingegangenen Antworten ergibt sich ein Stand der kantonalen Lotteriefonds per Ende 2003 von insgesamt 327 Millionen Franken (Meldungen aus 24 Kantonen), während der Stand der kantonalen Sportfonds insgesamt 164 Millionen Franken beträgt (Meldungen aus 23 Kantonen). Die jährlichen Mittelzu- und -abflüsse der Fonds sind mehr oder weniger ausgeglichen. Die Kantone legen Wert auf den Umstand, dass namhafte Summen dieser Jahresendbestände in den Fonds bereits zugesprochen, aber noch nicht ausbezahlt worden seien. Die Fondsgelder werden in der Regel verzinst und die Erträge werden den entsprechenden Fonds gutgeschrieben.

Zur Höhe der Gelder, die die Lotteriegesellschaften als Reserven zurückbehalten und die noch nicht an die Lotterie- und Sportfonds der Kantone ausgeschüttet worden sind, konnten die kantonalen Behörden innerhalb der Frist keine Angaben liefern bzw. sie verwiesen auf die Geschäftsberichte der einzelnen Gesellschaften (Swisslos, Loterie Romande, Sport-Toto-Gesellschaft und Gesellschaft Schweizer Zahlenlotto), die in Bezug auf die Reserven nicht sehr aussagekräftig sind.

Angesichts der wirtschaftlichen Bedeutung der Lotteriegesellschaften und angesichts der Tatsache, dass diese bei der Veranstaltung von grossen Lotterien und Wetten ein faktisches Monopol erlangt haben, würde es der Bundesrat begrüssen, wenn die Öffentlichkeit über ihre wirtschaftliche Situation und ihren Geschäftsgang angemessen informiert würde. Dies könnte beispielsweise erreicht werden, indem die Gesellschaften - analog wie die Spielbanken - jährlich einen Geschäftsbericht nach den Vorschriften des Obligationenrechtes für die Aktiengesellschaften vorlegen würden.

4. Die Festsetzung und Erhebung von Gebühren für die Bewilligung und Beaufsichtigung der aktuell angebotenen Lotterien und Wetten fallen in den Kompetenzbereich der Kantone. Die Gebühren unterscheiden sich in ihrer Höhe von Kanton zu Kanton zum Teil markant. Das Problem der Gebühren wurde von den Kantonen inzwischen erkannt. Der Bundesrat stellt sich auch hier auf den Standpunkt, dass den Kantonen zunächst Gelegenheit gegeben werden sollte, die notwendigen Korrekturen selber vorzunehmen.

5. Die Verantwortung für die Bewilligung und Beaufsichtigung von Lotterien und Wetten liegt in erster Linie bei den Kantonen. Die Rechtmässigkeit verschiedener Spielangebote der grossen Lotterie- und Wettveranstalter wird insbesondere vonseiten der Spielbankenbranche bestritten. Die Kantone halten sie für rechtmässig. Davon betroffen sind namentlich die Wetten "sporttip" und PMU sowie die Lotteriespielautomaten vom Typ "Tactilo". Es ist Sache der Gerichte, diesen Rechtsstreit zu entscheiden.

6. Die Kantone beabsichtigen u. a., bis Anfang 2006 im Rahmen einer interkantonalen Vereinbarung auf freiwilliger Basis eine zentralisierte Bewilligungs- und Aufsichtskommission für ihre beiden grossen Lotterie- und Wettveranstalter zu schaffen. Diese soll auch die gegenwärtige mangelnde Gewaltentrennung in der Behördenorganisation beseitigen sowie die rechtsstaatliche Kontrolle im Bereich der von den Grossveranstaltern durchgeführten Lotterien und Wetten verbessern.

Der Bundesrat wird aufgrund des bereits erwähnten Berichtes des EJPD Anfang 2007 darüber befinden können, ob die Ziele erreicht worden sind oder ob weiterhin gesetzgeberischer Handlungsbedarf besteht.

Antwort des Bundesrates.