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1. Teilt der Bundesrat einerseits die Meinung, dass es kaum möglich sein wird, bis zum Einbruch des Winters alle Kosovo-Flüchtlinge zurück in ihr Heimatland zu bringen? Ist ihm andererseits bekannt, dass Albanien schon vor Wochen seine Bereitschaft erklärte, in grossem Stil zusätzliche Flüchtlinge aus Kosovo bei sich aufzunehmen?

2. Kann er sich vorstellen, mit Albanien Verträge abzuschliessen, um Flüchtlinge (Schutzsuchende) aus Kosovo - falls diese nicht in ihre Heimat zurückkehren können - in Albanien unterzubringen, statt sie in der Schweiz aufzunehmen und hier zu beherbergen?

3. Wäre er bereit, Albanien im Rahmen einer solchen Vereinbarung finanziell zu unterstützen und Mittel aufzuwenden, um für die Flüchtlinge auf albanischem Boden sichere Unterkünfte aufstellen zu können?

4. Teilt er die Meinung, dass ein Transfer von Kosovo-Flüchtlingen von der Schweiz nach Albanien weder die Genfer Flüchtlingskonvention noch die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK; SR 0.101) noch sonstiges allfälliges internationales Gewohnheitsrecht verletzen würde?

5. Ist er ebenfalls der Meinung, dass die in der Schweiz weilenden Kosovo-Albaner verpflichtet werden können, nicht nur (falls möglich) in ihre Heimat, sondern auch nach Albanien zurückzukehren? Inwieweit sieht er Möglichkeiten, diese Verpflichtung durchzusetzen? Inwieweit sieht er die Möglichkeit, dass solche nach Albanien zurückgekehrten Personen bei Aufgaben, wie Erstellung von Unterkünften oder Betreuung von Flüchtlingen, tatkräftig mithelfen können?

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Nicht erst seit dem Kosovo-Konflikt gilt für den Bundesrat als fester Bestandteil der Flüchtlingspolitik das Primat der Hilfe vor Ort. Der Vermeidung von Flucht- und Migrationsbewegungen in die Schweiz dienen dabei nicht nur die allgemeinen präventiven Massnahmen der schweizerischen Aussenpolitik, wie die Beteiligung an friedenserhaltenden Massnahmen, die Förderung von Menschenrechten, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit oder die Armutsbekämpfung im Rahmen der Entwicklungszusammenarbeit und der technischen Hilfe, sondern in akuten Krisensituationen insbesondere auch das Instrumentarium der humanitären Hilfe und der Katastrophenhilfe.

Im Falle des Kosovo-Konfliktes haben die Abteilung Humanitäre Hilfe und das Schweizerische Katastrophenhilfekorps (SKH) der Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit (Deza) in Abstimmung mit anderen europäischen Ländern die umliegenden Staaten bei der Errichtung von Aufnahmestrukturen für Kriegsvertriebene unterstützt und damit dazu beigetragen, diesen Personen den Verbleib in der Region zu ermöglichen. Insgesamt lieferte die Abteilung Humanitäre Hilfe des Bundes Zelte für über 60 000 Personen in die Krisenregion. Die Zelte stammen aus Beständen des SKH und des Eidgenössischen Departementes für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport. In Albanien waren sechs Lager mit Schweizer Zelten in Betrieb, in Mazedonien sieben und in Montenegro drei.

Mit dem Programm "Cash for shelter" entschädigt die Schweiz 7500 Gastgeberfamilien in Albanien, Mazedonien und Montenegro, die insgesamt 60 000 Flüchtlinge aus Kosovo beherbergen. Ziel von "Cash for shelter" ist es, den Verbleib der Flüchtlinge in den Anrainerstaaten von Kosovo zu ermöglichen und zu fördern, um die spätere Rückkehr zu erleichtern. Das Programm konzentriert sich auf ausgewählte Regionen in Albanien, Mazedonien und Montenegro. "Cash for shelter" wird unter der Federführung der Abteilung Humanitäre Hilfe des Bundes umgesetzt. Vor Ort wird es durch Angehörige des SKH und durch die Hilfswerke Caritas, Heks, Schweizerisches Arbeiterhilfswerk (SAH), Terre des hommes und Medair durchgeführt. Die ersten Auszahlungen im Rahmen von "Cash for shelter" erfolgten in Albanien am 25. Juni 1999. Die Hilfswerke ergänzen das Programm mit individuellen Zusatzangeboten wie medizinischer Unterstützung, psychosozialer Hilfe oder schulischer Integration.

Trotz des Hilfsangebotes vor Ort kann grundsätzlich nicht verhindert werden, dass Kriegsvertriebene es vorziehen, Schutz in Ländern zu suchen, wo sie sich bessere Lebensbedingungen erhoffen oder über verwandtschaftliche Beziehungen verfügen. Zu diesen Ländern gehört neben Aufnahmestaaten der EU insbesondere auch die Schweiz.

Den Kriegsvertriebenen aus Kosovo hat die Schweiz gestützt auf den Beschluss des Bundesrates vom 7. April 1999 vorübergehend Schutz in Form der gruppenweisen vorläufigen Aufnahme gewährt. Nach Abschluss des Militärabkommens vom 9. Juni 1999 zwischen der Bundesrepublik Jugoslawien und der Nato, dem Einmarsch der Kfor in Kosovo vom 12. Juni 1999 und der Aufhebung des Kriegszustandes am 24. Juni durch das jugoslawische Parlament hat sich die Situation in der Krisenprovinz soweit stabilisiert, dass der Wegweisungsvollzug im heutigen Zeitpunkt für die grosse Mehrheit der Personen aus Kosovo keine konkrete Gefährdung mehr darstellt und damit als zumutbar beurteilt werden kann. Dementsprechend hat der Bundesrat mit Beschluss vom 11. August 1999 die vorläufige Aufnahme aufgehoben und für diese Personenkategorie eine Ausreisefrist bis zum 31. Mai 2000 festgelegt.

Was den Vollzug von Wegweisungen anbelangt, hält der Bundesrat daran fest, dass diese entsprechend der von ihm wiederholt bekräftigten Maxime einer Rückkehr in Sicherheit und Würde zu erfolgen haben. Aus diesem Grund räumt der Bundesrat Massnahmen, die die Förderung der selbständigen Ausreise bezwecken, erste Priorität ein. Nur in Fällen, bei denen trotz solcher Hilfsangebote eine Rückkehr nicht stattfindet, soll die Wegweisung - unter Wahrung des Non-refoulement-Gebotes - auch gegen den Willen der betreffenden Person durchgesetzt werden. Entsprechend diesen Grundsätzen hat der Bundesrat bereits am 23. Juni 1999 ein gemeinsames Konzept der Deza und des Bundesamtes für Flüchtlinge über die Rückkehr und die Wiedereingliederung in Kosovo im Grundsatz genehmigt.

Das Rückkehrkonzept besteht aus zwei aufeinander abgestimmte Ablaufphasen und basiert auf einem degressiv abgestuften Anreizsystem: Mit Beginn am 1. Juli 1999 erhalten Personen, die vor Ende 1999 ausreisen, zur Erleichterung der Wiedereingliederung in der Herkunftsregion eine individuelle Rückkehrhilfe. Phase 2 sieht vor, dass den in der Schweiz verbliebenen Kriegsvertriebenen - sofern ein allfällig eingeleitetes Asylverfahren abgeschlossen ist - eine Ausreisefrist per Ende Mai 2000 angesetzt wird. Melden sie sich rechtzeitig für die Teilnahme am Rückkehrhilfeprogramm an und reisen sie innert der Frist aus, kommen sie ebenfalls in den Genuss von - allerdings reduzierten - individuellen Wiedereingliederungshilfen. Erst nach Ablauf der für die selbständige Ausreise festgelegten Frist werden Personen nötigenfalls zwangsweise nach Kosovo zurückgebracht.

1. Die umfassende Rückführung von Kriegsvertriebenen aus Kosovo, die vor dem 1. Juli 1999 in der Schweiz registriert wurden, ist im Sinne der vorstehenden Ausführungen nicht vor Ablauf der auf Ende Mai 2000 festgelegten Ausreisefrist vorgesehen. Damit steht die Praxis der Schweiz im Einklang mit der Praxis anderer europäischer Aufnahmestaaten und berücksichtigt auch die diesbezügliche Empfehlung des Uno-Hochkommissariates für Flüchtlinge (UNHCR).

Rückführungen in grossem Umfang noch in diesem Jahr würden angesichts der doch beträchtlichen Zerstörung von Wohnhäusern und der grossen Zahl von Rückkehrenden aus den Auffanglagern der Anrainerstaaten nicht nur das Risiko einer erneuten Destabilisierung der Lage vor Ort massiv erhöhen - und damit auch die Gefahr in sich bergen, dass abermals bedeutende Migrationsbewegungen ausgelöst würden -, sondern sind auch aus logistischen Gründen (Transportkapazitäten, Landerechte, insbesondere auf dem Flughafen von Pristina bzw. Skopje/Mazedonien) derzeit noch nicht möglich.

Eine Absichtserklärung seitens Albaniens, Kriegsvertriebene aus anderen Aufnahmeländern aufzunehmen, ist weder dem Bundesrat noch der schweizerischen Vertretung in Tirana bekannt. Bekannt ist dagegen, dass Albanien während des Konfliktes wiederholt seine Bereitschaft bekräftigt hat, Personen, die aus Kosovo nach Albanien flüchteten, Schutz und Aufnahme zu gewähren.

2. Mit der Aufhebung der vorläufigen Aufnahme hat der Bundesrat zum Ausdruck gebracht, dass er eine Rückkehr nach Kosovo grundsätzlich als zumutbar erachtet. Indem sich die Schweiz zudem an den allgemeinen Wiederaufbaubemühungen der internationalen Staatengemeinschaft beteiligt sowie im Rahmen des Rückkehrhilfeprogrammes nicht nur durch individuelle Wiedereingliederungshilfen die Rückkehrer direkt unterstützt, sondern auch mittels der Strukturhilfe die Rehabilitation der lokalen Infrastruktur in den Rückkehrgemeinden vorantreibt, leistet sie einen bedeutungsvollen Beitrag zur Verbesserung der allgemeinen Lebensbedingungen vor Ort und damit zur dauerhaften Rückkehr und Reintegration von Kriegsvertriebenen aus der Schweiz.

Im heutigen Zeitpunkt sind Rückführungen nach Kosovo sowohl zumutbar als auch technisch möglich. Zudem kann davon ausgegangen werden, dass der Grossteil der in der Schweiz wohnhaften Kriegsvertriebenen in ihre Heimat zurückkehren wollen. Soweit sich bei der Rückkehr Verzögerungen ergeben, sind diese auf Kapazitätsprobleme im Transportbereich zurückzuführen; in dieser Hinsicht präsentiert sich die Situation jedoch für Albanien nicht besser als für Kosovo. Unter diesen Umständen sieht der Bundesrat keinen Nutzen in Vertragsverhandlungen mit Albanien über die Aufnahme von rückkehrpflichtigen Kriegsvertriebenen aus der Schweiz.

3. Wie bereits ausgeführt, erachtet es der Bundesrat als durchaus sinnvoll, durch Unterstützung von Nachbarländern oder -regionen bei der Aufnahme und Unterbringung vor Vertriebenen aus einem Krisengebiet Hilfe vor Ort zu leisten und so dazu beizutragen, Sekundärmigration in weiter entfernte Drittstaaten möglichst zu vermeiden.

Was jedoch die Unterbringung von Rückkehrern aus der Schweiz anbelangt, ist der Bundesrat der Auffassung, dass die Finanzierung von Transitlagern in Anrainerstaaten keine sinnvolle Option darstellt. Die Erfahrungen der vergangenen Monate haben gezeigt, dass die Errichtung und der Betrieb solcher Lager mit beträchtlichem Aufwand verbunden sind und den Anforderungen an ein menschenwürdiges Leben nur bedingt zu entsprechen vermögen. Im Gegensatz zu den für die individuelle Wiedereingliederung, die Strukturhilfe und den Wiederaufbau eingesetzten Mitteln erzeugt die finanzielle Unterstützung von solchen Durchgangslagern auch keine nachhaltige Wirkung in bezug auf eine dauerhafte Rückkehr und Reintegration.

Gerade in bezug auf Albanien gibt zudem die Entwicklung im Sicherheitsbereich Anlass zur Sorge. Das UNHCR erachtet nach einer offiziellen Verlautbarung vom 20. Juli 1999 bereits die Rückkehr von Kriegsvertriebenen aus europäischen Aufnahmeländern über Albanien wegen der besorgniserregenden Zunahme krimineller Machenschaften von bewaffneten albanischen Banden, die von den Rückkehrenden Passier- und Schutzgelder erpressen, als zu unsicher. Unter diesen Umständen wäre es fraglich, ob die Sicherheit von Rückkehrern aus der Schweiz in Transitlagern hinreichend gewährleistet werden könnte.

Schliesslich darf nicht übersehen werden, dass der Betrieb von Aufnahmelagern nicht nur in der Schweiz, sondern auch in anderen Ländern, und insbesondere in wirtschaftlich und sozial schwachen Ländern wie Albanien, für die Bevölkerung des betroffenen Gebietes eine grosse Belastung darstellt. Es könnte daher auch nicht von vornherein ausgeschlossen werden, dass sich solche Lager destabilisierend auf die politisch angespannte Lage in der Region auswirken. Eine weitere Destabilisierung der Situation vor Ort birgt jedoch die Gefahr in sich, zum Auslöser einer erneuten Emigrationswelle auch aus den Anrainerstaaten zu werden.

4. Personen, die wegen bewaffneter internationaler oder nationaler Auseinandersetzungen gezwungen wurden, ihr Heimatland zu verlassen, gelten normalerweise nicht als Flüchtlinge im Sinne des FK. Dieses schliesst jedoch nicht aus, dass im Einzelfall auch Kriegsvertriebene die Flüchtlingseigenschaft erfüllen. Ist dies der Fall, so geniessen sie nicht nur den Schutz des Non-refoulement-Gebotes von Artikel 33 FK, sondern es steht ihrer Ausweisung in einen Drittstaat auch Artikel 32 FK entgegen. Die Unterbringung in einem Lager in einem Drittstaat kommt daher zumindest für anerkannte Flüchtlinge nicht in Frage. Für diese Personenkategorie sieht im übrigen auch Artikel 2 Absatz 2 des revidierten Asylgesetzes vor, dass das gewährte Asyl auch das Recht auf Anwesenheit in der Schweiz mit umfasst.

Sofern sich die betroffene Person nicht auf den Schutz der Genfer Flüchtlingskonvention bzw. des Asylgesetzes berufen kann und gewährleistet ist, dass ihr im Drittstaat, in welchem sie vorübergehend untergebracht werden soll, keine Verletzung der durch Artikel 3 EMRK geschützten Rechte droht, stehen der vorgeschlagenen Lösung aus der Sicht des Bundesrates im Grundsatz keine völkerrechtlichen Hemmnisse, wohl aber sachliche Gründe entgegen.

5. Unter Vorbehalt der vorstehend unter Ziffer 4 umschriebenen Bedingungen ist die Wegweisung von ausreisepflichtigen Kriegsvertriebenen in einen Drittstaat, mithin auch nach Albanien, rechtlich grundsätzlich möglich. Zwangsweise Rückführungen sind jedoch auch in diesen Fällen mit denselben faktischen Problemen behaftet wie Rückführungen in den Heimatstaat und damit entsprechend kosten- und ressourcenintensiv.

Selbst wenn Albanien bereit wäre, kosovarische Rückkehrer aus der Schweiz aufzunehmen und die vorstehend angesprochenen Probleme betreffend menschenwürdiger Unterbringung und Sicherheit gelöst werden könnten, würde ein solches Vorgehen kaum zu befriedigenden Resultaten führen. Da gemäss Artikel 5 EMRK Auffanglager für Rückkehrer in Form von geschlossenen Lagern ausgeschlossen sind, wäre davon auszugehen, dass ein Grossteil der Ausgeschafften solche Lager innert kürzester Frist wieder verlassen und sich wohl erneut zur Emigration entschliessen würden. Damit würde jedoch eine Form von Kettenmigration gefördert, die weder aus humanitärer noch aus sicherheits- oder finanzpolitischer Sicht wünschenswert wäre und auch für die Schweiz mittel- und langfristig keine Entlastung mit sich bringen dürfte.

Die zwangsweise Verpflichtung von Rückkehrenden zur Leistung von Aufbau- und Betreuungsaufgaben in solchen Lagern schliesslich würde gegen Artikel 4 EMRK verstossen und ist damit ausgeschlossen.

Antwort des Bundesrates.