InitialSituation

En adoptant, le 19 décembre 2008, une modification de loi déclarée urgente en réaction à la crise des marchés financiers, l'Assemblée fédérale a décidé cinq mesures immédiates destinées à renforcer la protection des dépôts bancaires. La première a relevé les dépôts protégés à 100 000 francs, la deuxième a obligé les banques à détenir en permanence 1,5 % de créances couvertes en Suisse ou d'autres actifs situés en Suisse en fonction des dépôts privilégiés de leurs clients, la troisième a prévu un remboursement immédiat plus généreux des dépôts garantis, à partir de liquidités des banques en difficulté, la quatrième a porté de 4 à 6 milliards la limite supérieure du système et la cinquième, enfin, a séparé les dépôts effectués auprès des fondations de prévoyance et leur a accordé un privilège en sus de celui réservé aux dépôts bancaires déjà garantis.

Comme l'a expliqué le Conseil fédéral dans le message relatif à cette modification de loi urgente, qui a effet jusqu'au 31 décembre 2010, ces mesures immédiates permettent certes d'améliorer la protection des dépôts, mais celle-ci n'en reste pas moins fragilisée par des défauts systémiques. Ces défauts tiennent notamment au financement a posteriori du système de garantie des dépôts qui, en cas de garantie, a un effet procyclique et risque d'entraîner une réaction en chaîne. Le système n'est pas non plus à même de garantir intégralement les dépôts ouverts auprès des plus grandes banques. Partant de ce constat, le Conseil fédéral a décidé d'examiner de plus près le système de protection des déposants et de soumettre au Parlement un projet contenant d'autres mesures destinées à la garantir. La modification de loi proposée s'est cependant heurtée à l'opposition, tout au moins de principe, de la plupart des partis, des milieux bancaires et économiques ainsi que des cantons. Il ressort clairement des positions majoritairement très critiques que le projet mis en consultation ne peut pas être mis en oeuvre dans la mesure où il prévoit un Fonds de garantie des dépôts de droit public et un deuxième niveau étendu de garantie accordée par la Confédération (avance ou garantie). La réorganisation fondamentale connexe du système de garantie des dépôts n'est plus susceptible de recueillir la majorité à l'heure actuelle.

Contenu du projet

Vu ce qui précède , il convient d'intégrer dans le droit ordinaire les mesures urgentes décidées par les Chambres en décembre 2008. Le présent projet tient compte en outre des modifications non contestées figurant dans le projet mis en consultation (à savoir celles concernant la procédure d'assainissement, le délai de paiement et les règles en cas d'insolvabilité). Ces modifications contribueront de façon notable à améliorer la garantie des dépôts en Suisse.

Compte tenu des délais nécessaires pour que le Parlement puisse débattre du projet et vu le référendum facultatif, deux actes législatifs sont soumis par le biais du présent message. L'acte A contient uniquement la prolongation des modifications de loi urgentes décidées en décembre 2008. Il restera en vigueur jusqu'à l'entrée en vigueur de l'acte B, qui intègre dans le droit ordinaire les modifications de loi urgentes ainsi que les modifications supplémentaires, mais au plus tard jusqu'au 31 décembre 2011. L'acte B ne pourra pas entrer en vigueur le 1er janvier 2011, c'est-à-dire suffisamment tôt pour se substituer aux modifications de loi urgentes, en raison du délai référendaire, même si la votation finale a lieu lors de la session d'automne 2010. (Source : message du Conseil fédéral)

Proceedings

Projet 3Loi fédérale sur les banques et les caisses d'épargne (Loi sur les banques, LB)

Le Conseil des États est entré en matière sans opposition sur les projets. Comme le projet 1 concernait la prolongation de la clause d'urgence en matière de garanties de dépôt, il s'agissait de commencer par éliminer les divergences de ce projet-là. Le conseil a modifié le projet du Conseil fédéral, qui prévoyait une prolongation des mesures urgentes jusqu'à la fin 2011, en décidant de prolonger la clause d'urgence jusqu'à la fin 2012. Conformément à l'art. 77 LParl, la clause d'urgence (ch. II, al. 1, du projet) a été exceptée du vote sur l'ensemble. La décision concernant la clause d'urgence ne peut en effet être prise qu'une fois les divergences éliminées. Au vote sur l'ensemble, le conseil a adopté le projet par 42 voix contre 0, avant de le transmettre au Conseil national.

Le Conseil national est lui aussi entré en matière sans opposition sur le projet 1. Au vote sur l'ensemble, le conseil l'a adopté par 73 voix contre 0, 122 conseillers n'ont pas participé au vote. Etait exceptée du vote, comme au Conseil des États, la clause d'urgence, sur laquelle il n'est possible de se prononcer qu'une fois les divergences éliminées.

Le Conseil national ayant approuvé les modifications proposées par le Conseil des États, celui-ci n'avait pas de divergences à éliminer. Il a adopté la clause d'urgence à l'unanimité, par 32 voix contre 0, le Conseil national en a fait de même par 176 voix contre 0.

Au vote final, le Conseil des États a adopté le projet 1 par 43 voix contre 0, et le Conseil national, par 194 voix contre 0. Les modifications de loi urgentes décidées en décembre 2008 par les Chambres fédérales afin de garantir les dépôts bancaires ont donc été prolongées d'une année supplémentaire.

Lors de la discussion par article du projet 2, qui, pour l'essentiel, visait à intégrer les mesures urgentes du projet 1 dans le droit ordinaire, le Conseil des États a adopté à l'unanimité, par 25 voix contre 0, une proposition garantissant que les mesures prises en cas de procédure d'assainissement ou d'insolvabilité ne portent pas atteinte à la validité juridique des accords conclus préalablement en matière de compensation. Dans le cadre de ces accords, les échanges financiers se compensent mutuellement, ce qui permet aux entreprises de se prémunir contre les risques liés aux taux d'intérêts et aux fluctuations de la monnaie. Certes, tous les échanges financiers doivent être intégrés dans le bilan ; en revanche, pour ce qui est des fonds propres, seule la différence entre ceux-ci et les créances doit être couverte, ce qui réduit le montant de la couverture des fonds propres. L'auteur de la proposition a fait valoir que si cette somme " compensée " n'était plus la seule à être transférée dans la masse en faillite, aucune partie contractante étrangère ne pourrait se permettre de procéder à des échanges financiers avec des cocontractants suisses.

S'agissant de l'art. 25, al. 4, la majorité de la commission voulait modifier la proposition du Conseil fédéral et obliger la FINMA à de plus grandes exigences de réciprocité à l'étranger, tandis qu'une minorité préférait maintenir la version du Conseil fédéral. Par 18 voix contre 15, le conseil a approuvé la minorité de sa commission et, par 31 voix contre 0, adopté le projet au vote sur l'ensemble.

Le Conseil national a poursuivi son examen à la session de printemps 2011. La majorité de la commission avait proposé d'entrer en matière sur cet objet, alors qu'une minorité de gauche souhaitait renvoyer le projet au Conseil fédéral en chargeant ce dernier d'intégrer la protection des petits investisseurs dans la révision de la loi sur les banques. Bien qu'il ait soutenu les arguments en faveur d'un renvoi au Conseil fédéral, le groupe CEg a estimé que le moment était mal choisi. Le porte-parole du groupe RL s'est lui aussi prononcé en faveur de l'entrée en matière, soulignant que la protection des investisseurs visée par la minorité concernerait plusieurs lois, et pas uniquement la loi fédérale sur les banques et les caisses d'épargne. Le porte-parole du groupe PBD, qui s'est également prononcé contre le renvoi, a rappelé qu'une capitalisation suffisante des banques constituait le meilleur moyen d'assurer la protection des investisseurs. Le groupe UDC et le groupe des Verts s'étant eux aussi prononcés contre le renvoi au Conseil fédéral, la proposition concernée a été nettement rejetée, par 110 voix contre 38.

Au cours de la discussion par article, le Conseil national devait se prononcer sur deux propositions de minorité. La première souhaitait limiter à 10 milliards de francs (en lieu et place des 6 milliards proposés par le Conseil fédéral) la somme de l'ensemble des contributions dues par les banques détenant des dépôts garantis ; la deuxième souhaitait que ces mêmes banques soient tenues non pas d'assurer le paiement des dépôts, mais de constituer le capital cible au moyen d'un fonds indépendant, les banques qui bénéficient d'une garantie de l'État directe et totale étant libérées de cette obligation. Le conseil a suivi la majorité de la commission, qui avait proposé de se rallier à l'avis du Conseil fédéral ; seuls les députés de gauche ont soutenu les deux propositions de minorité. Au vote sur l'ensemble, le projet a été adopté par 154 voix contre 0.

La dernière divergence a été levée sans opposition par les deux conseils.

Aux votes finaux, les deux conseils ont adopté le projet 2 à l'unanimité, le Conseil des États, par 44 voix contre 0 et le Conseil national, par 189 voix contre 0.