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Der Ministerrat der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) hat kürzlich 19 Empfehlungen an die OECD-Mitgliedländer zur Beseitigung des als schädlich eingestuften Steuerwettbewerbs zwischen den Staaten verabschiedet.

Die Schweiz übte als OECD-Mitglied bei der Verabschiedung dieser 19 Empfehlungen offenbar Stimmenthaltung, womit ihre Haltung gegenüber diesen doch sehr gewichtigen OECD-Empfehlungen als diffus und unklar erscheint: Einerseits scheint der Bundesrat diese Empfehlungen nicht zu begrüssen, andererseits scheint er sie durch Verzicht auf das auch der Schweiz zustehende Vetorecht aber auch nicht verhindern zu wollen.

In ihrem Kern zielen diese OECD-Empfehlungen insbesondere gegen das Bankkundengeheimnis. Angesichts der Bedeutung dieses Bankkundengeheimnisses für den schweizerischen Finanzplatz ist die Haltung des Bundesrates zu diesem Fragenkomplex von grosser Bedeutung. Deshalb ersuche ich den Bundesrat um Beantwortung folgender Fragen:

1. Teilt er die Haltung der OECD, wonach Steuerwettbewerb zwischen Staaten als schädlich einzustufen ist?

2. Was verspricht er sich von der von der OECD angestrebten Ausmerzung dieses Steuerwettbewerbs auf internationaler Ebene für die Schweiz?

3. Haben Anstrengungen des Bundes, von schweizerischen Kantonen oder Gemeinden, im Rahmen des nationalen und internationalen Standortwettbewerbs attraktive steuerliche Bedingungen zu schaffen, je schädliche Auswirkungen im Sinne der OECD-Terminologie bewirkt?

4. Ist - da die von ihm nicht bekämpften OECD-Empfehlungen in ihrem Kern auf die Beseitigung des Bankkundengeheimnisses zielen - die Schlussfolgerung zutreffend, dass die Landesregierung an der weiteren Aufrechterhaltung des Bankkundengeheimnisses in der Schweiz nicht mehr sonderlich interessiert ist?

5. Was verspricht er sich von einer generellen Aufweichung oder gar Beseitigung des Bankkundengeheimnisses gemäss OECD-Empfehlungen?

6. Worin erblickt er die Vorteile der schweizerischen Mitwirkung in den OECD-Gremien als Vollmitglied, wenn sich unser Land in wichtigen, für den schweizerischen Finanzplatz entscheidenden Fragen in unverbindliche Stimmenthaltung flüchtet?

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1. Der Bundesrat hat seine Enthaltung zum OECD-Bericht über die schädliche Steuerkonkurrenz umfassend erläutert und auch ganz klar seine ablehnende Haltung sowohl zum Bericht als auch zu den Empfehlungen ausgedrückt. Insbesondere wurden die für die Schweiz relevanten Empfehlungen 4, 7, 8, 14 und 15 abgelehnt. Der Bundesrat hat ausdrücklich erwähnt, dass die Schweiz die Ergreifung des Vetos zum Bericht und zu den Empfehlungen ernsthaft erwogen habe. Um die Annahme des Berichtes durch die anderen OECD-Mitgliedstaaten nicht zu verhindern, hat sich der Bundesrat zur Stimmenthaltung entschlossen. Seine Haltung zu dieser Frage ist also in keiner Weise diffus, sondern klar und unmissverständlich.

Nach Auffassung des Bundesrates wirkt die Konkurrenz zwischen den Steuerhoheiten der Einführung von konfiskatorischen Steuerordnungen, welche die Entwicklung von Unternehmungen und Wirtschaft behindern, entgegen und verhindert eine Nivellierung der Steuerbelastung nach oben. Ohne den positiven Charakter der Steuerkonkurrenz in Frage zu stellen, ist jedoch einzuräumen, dass gewisse Formen dieses Wettbewerbs wirtschaftlich schädliche Auswirkungen haben können. Die Hauptschwierigkeit besteht dabei in der Abgrenzung von schädlicher und unschädlicher Steuerkonkurrenz zwischen den Staaten. Der OECD-Bericht, einzig auf die sogenannten mobilen Finanzaktivitäten ausgerichtet, stellt keine Gesamtbetrachtung der steuerlichen Konkurrenzsituation zwischen den Staaten an, was aus der Sicht des Bundesrates unakzeptabel ist. Beispielsweise wird auf die Unterschiede zwischen den Staaten bezüglich Lage, Rohstoffvorkommen und Anteil des Dienstleistungssektors im Verhältnis zur gesamten Produktion nicht Rücksicht genommen. Aufgrund der Einseitigkeit des Berichtes entsteht zum Teil der Eindruck, einzig der fehlende Informationsaustausch und das Bankgeheimnis würden als schädlich im Sinne des Berichtes betrachtet. Diese einseitige Betrachtungsweise konnte nicht akzeptiert werden.

2. Der Bundesrat hat seine Einschätzung der Qualität und Bedeutung des erwähnten OECD-Berichtes bereits in seiner Antwort auf die Frage 1 erläutert und erklärt, dass er die Steuerkonkurrenz grundsätzlich befürwortet. Eine Abschaffung der Steuerkonkurrenz auf internationaler oder innerschweizerischer Ebene ist auch nicht zu befürchten. Zudem anerkennt sogar der Bericht selbst die Notwendigkeit der Steuerkonkurrenz. Er richtet sich einzig gegen ihre schädlichen Auswirkungen; in der Umschreibung, was schädlich sein soll, liegt nun allerdings die grosse Schwierigkeit. Es ist dabei interessant festzustellen, dass gewisse Staaten die 19 Empfehlungen des Berichtes - u. a. auch Empfehlung 15, wonach keine neuen präferenziellen Steuerregimes geschaffen werden dürfen - zwar unterzeichnet, nach Annahme des Berichtes jedoch trotzdem neue attraktive steuerliche Entlastungsmassnahmen eingeführt haben.

3. Der Bundesrat ist der Auffassung, dass die geltenden bundesrechtlichen und kantonalen Steuerregimes keine schädliche Steuerkonkurrenz schaffen. Aus internationaler Sicht existieren zurzeit weder im internen Recht noch in den Staatsverträgen irgendwelche Bestimmungen, die es erlauben würden, das schweizerische Steuersystem als schädlich zu bezeichnen.

4. Die Bestrebungen der OECD im Hinblick auf die Beseitigung des Bankgeheimnisses sind nicht neu. Erste Vorstösse in dieser Richtung wurden bereits in den Achtzigerjahren unternommen. Der Bundesrat hat diese Vorkehren der OECD zu jedem Zeitpunkt vehement bekämpft. Er hat wiederholt betont, dass die Geheimhaltungspflicht eine ausserordentlich wichtige Komponente der schweizerischen Rechtsordnung darstellt. Sie darf aber nicht als Schutzschild für kriminelle Aktivitäten dienen, die dem gesamten Finanzplatz Schaden zufügen können. Die Haltung der Schweiz ist hier in der letzten Zeit klar zum Ausdruck gebracht worden. In Fällen von Geldwäscherei und Steuerbetrug kann das Bankgeheimnis im Rechtshilfeverfahren aufgehoben werden. Zudem gewährt die Schweiz Amtshilfe im Bereich der Börsenaufsicht. In jüngster Zeit ist durch die Änderung des Schweizerischen Strafgesetzbuches auch ein verstärktes Engagement bei der internationalen Korruptionsbekämpfung beschlossen worden.

Der Bundesrat kann dem Interpellanten jedoch mitteilen, dass sich die Schweiz gerade in diesen Monaten entschieden gegen die auf das Bankgeheimnis gerichteten Bestrebungen der Arbeitsgruppe Nr. 8 des Fiskalkomitees der OECD (im Nachfolgenden WP 8) zur Wehr setzt. Dabei wird berücksichtigt, dass das Parlament kürzlich die Wichtigkeit des Bankgeheimnisses betont und eine auf dessen Aufhebung gerichtete Motion klar abgelehnt hat (Motion Ziegler vom 1. Oktober 1996; 96.3452). Die Gründe, weshalb der Bundesrat der Stimmenthaltung, verbunden mit einer deutlichen Erklärung gegenüber der Ausübung des Vetorechtes den Vorzug gegeben hat, finden sich in den Ziffern 1 und 6.

5. Im Zusammenhang mit dieser Frage drängt sich eine Präzisierung auf. Der Bericht über die schädliche Steuerkonkurrenz enthält 19 Empfehlungen mit unterschiedlichen Stossrichtungen. Sie betreffen das interne Recht der Staaten, das Staatsvertragsrecht wie auch den multilateralen Bereich und befassen sich schwergewichtig mit Fragen der internationalen Amtshilfe. Eine einzige dieser Empfehlungen (Empfehlung 7) zielt auf eine Aufweichung des Bankgeheimnisses ab, wenn sich dieses als Hindernis für den Informationsaustausch erweisen sollte. Die Schweiz hat diese Empfehlung in ihrer Enthaltungserklärung ausdrücklich abgelehnt. Der Bericht und seine Empfehlungen gehen also weit über die Fragen des Bankgeheimnisses hinaus, welches insbesondere Gegenstand der gegenwärtigen Arbeiten im Rahmen der WP 8 bildet. Die Empfehlungen des Berichtes dürften sich, falls die Mitgliedstaaten sie auch tatsächlich umsetzen werden, vielmehr im Bereich der steuerlichen Vorzugsbehandlungen auswirken.

Der Bericht der WP 8 zum Bankgeheimnis dürfte jedoch wesentlich direktere Auswirkungen auf die spezifische Frage nach dessen Lockerung haben. Zurzeit liegen zwei Entwürfe der WP 8 vor, die von unterschiedlich starken Massnahmen ausgehen. Mit der Verabschiedung des OECD-Berichtes zum Bankgeheimnis ist Anfang des Jahres 2000 zu rechnen. Der Bundesrat wird zu gegebener Zeit zu diesem Bericht Stellung nehmen.

Der Bundesrat wird sich jedoch auch weiterhin gegen die Bestrebungen der OECD, die auf eine Schwächung des Bankgeheimnisses abzielen und die daher im Widerspruch zur Innenpolitik der Schweiz stehen, zur Wehr setzen. Er stellt fest, dass diejenigen Staaten, die mit Bezug auf das Bankgeheimnis in einer mit der Schweiz vergleichbaren Situation sind, in den letzten Jahren keine fundamentalen rechtlichen Änderungen in diesem Bereich vorgenommen haben. Der Bundesrat sieht - insbesondere nach der kürzlichen Ablehnung der Motion Ziegler durch das Parlament - keine zwingenden Gründe, an der gegenwärtigen Situation etwäs zu ändern. Welche Haltung allerdings die Schweiz zum OECD-Bericht selber einnehmen wird, lässt sich erst nach Vorliegen der definitiven Fassung dieses Berichtes entscheiden.

6. Die OECD ist eine Organisation zur Förderung der wirtschaftlichen Zusammenarbeit unter den Industriestaaten. Ihre Aktivitäten sind vielschichtig, und ihre Hauptziele sind die Sicherstellung des freien Kapitalverkehrs, die ökonomische Entwicklung nach den Grundsätzen des Marktes und ganz generell die Förderung der Grundsätze einer liberalen Wirtschaft. Das Steuerwesen ist eines von vielen Themen, mit denen sich die OECD und insbesondere deren Fiskalkomitee befassen. Das Fiskalkomitee betreibt verschiedene Arbeits- und Untergruppen, darunter auch die bereits erwähnte WP 8 und das Forum über schädliche Steuerpraktiken. Die Tatsache, dass die Schweiz in bestimmten Bereichen des Steuerwesens gegenwärtig stärker unter Druck geraten ist, stellt jedoch sicherlich keinen Grund dar, unsere Mitwirkung in dieser Organisation in Frage zu stellen.

In einem komplexen Dossier, wie es der Bericht zur schädlichen Steuerkonkurrenz darstellt, gründen die Entscheide des Bundesrates stets auf vertieften politischen Überlegungen, und seine Stellungnahmen haben eine Vielzahl von Aspekten zu berücksichtigen. Der Bundesrat hat die Ergreifung des Vetos ernsthaft in Betracht gezogen. Diese Möglichkeit wurde der OECD auch für den Fall in Aussicht gestellt, dass der Bericht nicht eine globalere und ausgewogenere Betrachtungsweise des Begriffes der Steuerkonkurrenz zwischen den Staaten einnehme. Die Schweiz hat Begehren von höchsten Stellen aus allen G7-Staaten erhalten mit dem Anliegen, den Staaten, die diesen Bericht verabschieden wollten, doch diese Möglichkeit zu lassen, selbst wenn sich die Schweiz mit dessen Inhalt nicht einverstanden erklären könne. Wäre die Verabschiedung des OECD-Berichtes durch die Schweiz verhindert worden, hätte dies das Problem keineswegs vom Tisch gewischt. Zum einen hätte ein solches Thema in anderen Gremien (G7-Staaten, EU), in denen die Schweiz keine Mitsprachemöglichkeit besitzt, erneut aufgebracht werden können. Zum andern bleibt jeder Staat frei, gegenüber einem anderen Staat auf dessen Vorgehen, namentlich mittels Gegenmassnahmen, zu reagieren, da die OECD mehr die Rolle eines Koordinationszentrums als eines Entscheidgremiums einnimmt. In diesem Kontext hat der Bundesrat davon Abstand genommen, den Bericht mittels eines Vetos zu verhindern, und hat sich auf eine Stimmenthaltung beschränkt, allerdings verbunden mit der bereits erwähnten ausführlichen Erklärung, was im Rahmen der OECD schon als sehr deutliche Willensäusserung gilt. Die Enthaltung erschien dem Bundesrat unter den erwähnten Umständen als angemessenste Möglichkeit, seine Missbilligung des Berichtes zum Ausdruck zu bringen, ohne gleichzeitig ein Anwachsen des Druckes auf die Schweiz zu provozieren.

Antwort des Bundesrates.