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In Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung vom 26. Februar 1997 über die Inkraftsetzung der Änderung des Bundesgesetzes über die politischen Rechte hat der Bundesrat festgelegt, dass die revidierten Bestimmungen des 5. Titels (Art. 68-74) und die Artikel 26, 27 und 29 des Geschäftsverkehrsgesetzes nur für Volksinitiativen gelten, für welche die Unterschriftensammlung nach dem 31. März 1997 beginnt. Damit werden namentlich die vom Parlament grossmehrheitlich gutgeheissenen verkürzten Fristen für die Behandlung von Volksinitiativen, einschliesslich Ansetzung der Volksabstimmung, für eine nicht unbedeutende Zahl derselben aufgeschoben.

In diesem Zusammenhang stellen sich eine Reihe von Fragen:

1. Wie viele der bereits eingereichten Volksinitiativen werden mit Bezug auf die Behandlungsfristen, einschliesslich Ansetzung der Volksabstimmung, aktuell noch unter der alten Regelung behandelt?

2. Ist der Bundesrat nicht bereit, die Behandlungsfristen bzw. die Frist für die Volksabstimmung für früher, d. h. vor dem 31. März 1997, eingereichte Volksinitiativen angemessen zu verkürzen bzw. den Abstimmungstermin hiefür möglichst bald anzusetzen? Welche sachlichen Gründe stehen der sofortigen Anwendung der vom Parlament beschlossenen verkürzten Behandlungsfristen bzw. der verkürzten Fristen für den Urnengang bei den Volksinitiativen gemäss Ziffer 1 oben entgegen?

3. Ist der Bundesrat nicht der Auffassung, dass beispielsweise die im Oktober 1993, also nunmehr vor bald fünf Jahren, eingereichte Volksinitiative "Wohneigentum für alle" gemäss revidiertem Artikel 74 des Bundesgesetzes über die politischen Rechte (BPR) spätestens innert neun Monaten nach erfolgter Schlussabstimmung in den eidgenössischen Räten der Volksabstimmung zu unterbreiten ist? Welche Gründe sprechen allenfalls dagegen?

4. Leistet der Bundesrat mit der verzögerten Inkraftsetzung der verkürzten Behandlungs- und Urnengangsfristen nicht der extremen und bereits eingereichten Eidgenössischen Volksinitiative "für Beschleunigung der direkten Demokratie" Vorschub (Volksabstimmung innert 12 Monaten seit der Einreichung)?

FederalCouncilResponseText

Nach Artikel 2 Absatz 2 der Verordnung über die Inkraftsetzung der Änderung des BPR unterliegen Volksinitiativen, für die die Vorprüfungsverfügung vor dem 1. April 1997 im Bundesblatt veröffentlicht worden ist, noch vollumfänglich dem alten, alle andern ausschliesslich dem neuen Recht. Die "Altlasten" werden damit zwangsläufig noch längere Zeit andauern, weil die Sammelfrist für Volksinitiativen volle 18 Monate und die Behandlungsfrist für bereits zustandegekommene und noch hängige Volksinitiativen mehrere Jahre beträgt.

Dieser "pragmatische" Übergang war nötig, weil Urheberkomitees bereits hängiger Volksinitiativen oftmals um ein Vielfaches grösser sind (bis zu 180 Personen), als es das neue Recht noch zulässt (maximal 27 rückzugsberechtigte Personen, Art. 68 Abs. 1 Bst. e neu BPR). Hier würde der sofortige Übergang zum neuen Recht einen Rückzug der Volksinitiative in den meisten Fällen aus Gründen der Zeit und der Formvorschriften von vornherein verunmöglichen: Für künftige Volksinitiativen verlangt das neue Recht zur Verbindlichkeit der Rückzugserklärung ihre Unterzeichnung durch die absolute Mehrheit der noch stimmberechtigten Mitglieder des Initiativkomitees innert einer Frist von zehn Tagen (Art. 73 Abs. 1 und 2 neu BPR sowie Art. 25 neu VPR). Diese sehr kurze Frist ist bedingt durch die neu auf maximal neun Monate festgelegte Frist für die Durchführung der Volksabstimmung über eine Volksinitiative (Art. 74 Abs. 1 neu BPR), die Pflicht des Bundesrates zur Ausarbeitung von Abstimmungserläuterungen (Art. 11 Abs. 2 BPR) und den Umstand, dass die rein technische Minimalfrist zur korrekten Vorbereitung einer eidgenössischen Volksabstimmung 13,5 Wochen (gut drei Monate) beträgt.

Praktisch führt dies zu einer je nach Initiative mehrjährigen Übergangsfrist, in der zunächst noch die meisten Volksinitiativen bis zur Erledigung völlig (also auch hinsichtlich Rückzugsverfahren, Behandlungs- und Abstimmungsfristen) nach altem Recht zu behandeln sind. Vorteil dieser Regelung ist aber auch die Garantie, dass mit der konsequenten Anwendung des alten Rechts auf alle Volksinitiativen, bei welchen vor dem 1. April 1997 mit der Unterschriftensammlung gestartet worden ist, jedes Initiativkomitee bereits beim Start der Unterschriftensammlung die Regeln kennt, die auf sein Volksbegehren anwendbar sind. Gleichzeitig konnte so dem Rückwirkungsverbot Nachachtung verschafft werden.

Zu den einzelnen Fragen:

1. Die altrechtlichen Bestimmungen bleiben massgebend für 19 der per 30. Juni 1998 bereits hängigen Volksinitiativen. Hingegen stehen seit dem 1. Mai 1998 keine Volksinitiativen mehr in der Unterschriftensammlung, welche noch altrechtlichen Normen unterstünden. Die 25 seit dem 1. April 1997 lancierten Volksinitiativen (Stand 15. August 1998) unterstehen ausnahmslos neuem Recht. Zwei davon sind bereits eingereicht worden.

2. Der Anwendung der neurechtlichen Bestimmungen steht bei den vor dem 1. April 1997 zur Unterschriftensammlung lancierten Volksinitiativen die faktische Verunmöglichung des Rückzugs entgegen. Hingegen kann der Bundesrat auch unter den Bestimmungen des alten Rechts in Würdigung der gesamten Umstände die Volksabstimmung über eine Volksinitiative im Einzelfall sehr wohl innerhalb der neurechtlichen Frist der Volksabstimmung unterbreiten. Zur Würdigung der gesamten Umstände gehören dabei namentlich

- die Vermeidung einer gleichzeitigen Volksabstimmung über Volksinitiativen, die einander in irgendeinem Punkt widersprechen;

- die Vermeidung einer Häufung gleichzeitig zur Abstimmungsreife gelangender Vorlagen;

- die Vermeidung unnötiger Volksabstimmungen über Volksinitiativen, für die - mit oder ohne direkten oder indirekten Gegenentwurf - ein Rückzug möglich erscheint;

- die Vermeidung einer Volksabstimmung gleichzeitig mit den Nationalratswahlen;

- eine gewisse Berücksichtigung der Anciennität behandlungsreifer Volksbegehren.

3. Die eidgenössische Volksinitiative "Wohneigentum für alle" ist bisher in den eidgenössischen Räten noch nicht zu Ende beraten worden. Über das Datum der Volksabstimmung wird der Bundesrat entscheiden, wenn die Volksinitiative abstimmungsreif zu Ende behandelt ist. Neben einer Massierung abstimmungsreifer Vorlagen einerseits und dem Umstand, dass am 24. Oktober 1999 die Gesamterneuerungswahl des Nationalrats stattfindet, werden dabei auch in diesem Fall die zu Frage 2 aufgeführten Kriterien berücksichtigt werden müssen.

4. Aus den eingangs dargelegten Gründen glaubt der Bundesrat nicht, die verkürzten Behandlungs- und Urnengangsfristen "verzögert" in Kraft gesetzt zu haben. Der Bundesrat ist überzeugt, Volksabstimmungen stets nur aus sachlich triftigen Gründen aufgeschoben zu haben, sei es, um gleichgerichtete Urnengänge zu kombinieren, sei es, neben den unter Frage 2 erwähnten Kriterien, um Initiativkomitees die Möglichkeit eines Rückzugs offenzuhalten, sei es, um einen entstehenden Konsens nicht durch den Grabenkrieg eines vorzeitigen Urnengangs zu gefährden, oder sei es, um dem Souverän den Entscheid in Kenntnis einer in Ausarbeitung begriffenen Alternativlösung zu ermöglichen. Die Anträge des Bundesrates vom 1. September 1993 zur Verkürzung der Behandlungs- und Urnengangsfristen für Volksinitiativen waren übrigens deutlich über die Beschlüsse der eidgenössischen Räte vom 21. Juni 1996 hinausgegangen (vgl. BBl 1993 III 541, Art. 74, sowie AS 1997 757, Art. 74).

Antwort des Bundesrates.