InitialSituation

Am 22. Oktober 1993 wurde die Volksinitiative "Wohneigentum für alle" in der Form des ausgearbeiteten Entwurfs eingereicht. Die Initiative bezweckt die vermehrte Förderung und Erhaltung des selbstgenutzten Wohneigentums. Dazu wird die Ergänzung der Bundesverfassung mit einem neuen Artikel 34octies verlangt, welcher in den Ziffern 1-5 die folgenden fünf Massnahmen vorsieht: Für den Erwerb von selbst genutztem Wohneigentum bestimmte Spargelder sollen vom Einkommen abgezogen werden können (Ziff. 1); die Verwendung der Mittel aus den Säulen 2 und 3a für Erwerb und Finanzierung von selbst genutztem Wohneigentum soll steuerlich begünstigt werden (Ziff. 2); die Eigenmietwerte sind nach Ersterwerb des selbst genutzten Wohneigentums während zehn Jahren zu ermässigen (Ziff. 3), sie müssen ferner generell massvoll festgelegt werden (Ziff. 4) und sind schliesslich bis zu einer Handänderung der Liegenschaft unverändert zu belassen (Ziff. 5).

Der Hauseigentümer kann nach der geltenden Steuerordnung alle seine mit dem selbst genutzten Wohneigentum zusammenhängenden Aufwendungen (Hypothekarzinsen, Unterhalts-, Betriebs- und Verwaltungskosten) steuerlich vollumfänglich zum Abzug bringen. Demgegenüber kann der Mieter seine Wohnkosten steuerlich nicht geltend machen. Die Notwendigkeit des "Daches über dem Kopf" trifft aber Mieter wie Eigentümer in gleicher Weise, weshalb die Steuerordnung sicherstellen muss, dass Mieter und Eigentümer hinsichtlich dieses Grundbedürfnisses eine rechtsgleiche Behandlung erfahren.

Bereits heute werden im Rahmen der beruflichen Vorsorge und der gebundenen Selbstvorsorge angesammelte "Wohneigentums-Spargelder" nicht nur steuerlich begünstigt, sondern fast gänzlich steuerbefreit. So können die Gelder bei der Äufnung sowohl beim Bund als auch bei den Kantonen und Gemeinden vollumfänglich vom steuerbaren Einkommen abgezogen werden. Zudem bleibt das Vermögen und der periodisch anfallende Vermögensertrag während der gesamten Anspardauer gänzlich steuerfrei. Bei der Ausrichtung unterliegen diese Gelder einer gewissen Besteuerung, welche aber sowohl beim Bund als auch bei den Kantonen und Gemeinden privilegiert erfolgt. Somit ist die Forderung gemäss Ziffer 1 des geforderten Artikels 34octies BV bereits weitgehend realisiert; gleiches gilt seit Anfang 1995 im wesentlichen auch für die Ziffer 2.

Was die Forderungen betrifft, die Eigenmietwerte "massvoll" festzulegen (Ziff. 4) und sie während der ersten zehn Jahre nach Ersterwerb des selbstgenutzten Wohneigentums zusätzlich zu ermässigen (Ziff. 3), so ermöglicht der bestehende Ermessensbereich Eigenmietwerte, die bis zu 30 Prozent unter dem Marktmietwert liegen. Bei einem weitergehenden Absinken der Eigenmietwerte wäre eine rechtsgleiche Besteuerung im Verhältnis zu den Mietern nicht mehr gewährleistet. Dieselbe Folgerung muss in noch vermehrtem Masse auch für den einschneidenden Vorschlag gelten, wonach einmal festgesetzte Eigenmietwerte bis zu einer Handänderung nicht mehr angepasst werden dürfen (Ziff. 5). Durch eine solche Massnahme würde das geltende System der Eigenmietwertbesteuerung unter dem Gesichtspunkt der Rechtsgleichheit rasch völlig unhaltbar.

Die Initiative wäre mit Ertragsausfällen von 400-500 Millionen Franken für den Bund und von 1-1,4 Milliarden Franken für die Kantone verbunden. Steuerausfälle in dieser Höhe sind mit den Haushaltszielen der öffentlichen Hand ohnehin nicht vereinbar.

Eine breite Streuung von Eigentum, namentlich auch von Wohneigentum, ist gesellschaftspolitisch erwünscht. Die vorliegende Initiative ist dazu jedoch kaum geeignet, und sie ist auch aus volkswirtschaftlicher Sicht nicht als sinnvoll zu beurteilen.

Zufolge ihrer offensichtlichen Mängel ist die Initiative abzulehnen. Erwerb und Besitz von Wohneigentum werden schon nach geltendem Recht steuerlich gefördert. Gewisse Massnahmen bei liegenschaftsbezogenen Steuern im Bereich des kantonalen Steuerrechts wären dazu wesentlich besser geeignet. Wenn schon Korrekturen angezeigt sind, so wären solche in den kantonalen Steuergesetzen vorzunehmen, wie dies auch ein kürzlich erschienener Expertenbericht bestätigt.

Proceedings

Während die Kommission die Initiative schlichtweg zur Ablehnung empfahl, folgte der Ständerat dem Antrag von Hans Bisig (R, SZ). Dieser beauftragte die Kommission, einen Gegenvorschlag auszuarbeiten, der eine Wohneigentumsförderung ohne Steuereinbussen ermöglicht. Die Ratsmitglieder waren sich einig, dass in einer Zeit leerer Bundeskassen diese Initiative allein aufgrund ihrer finanziellen Auswirkungen zum Scheitern verurteilt wäre. Da aber eine möglichst breite Streuung des Wohneigentums als politisch wünschbar erachtet wurde, beschloss die Ständekammer mit 25 zu 12 Stimmen, das Geschäft an die Kommission zurückzuweisen und einen gemässigten Gegenentwurf ausarbeiten zu lassen.

Nachdem die Kommission erfolglos versuchte hatte, einen haushaltneutralen Gegenvorschlag zur Volksinitiative "Wohneigentum für alle" vorzulegen, beschloss der Ständerat mit 29 zu 7 Stimmen, die Initiative Volk und Ständen zur Abstimmung zu unterbreiten mit der Empfehlung, diese abzulehnen. Die meisten Ratsmitglieder waren der Meinung, dass die in der Initiative vorgeschlagenen Steuererleichterungen den Zugang zu Wohneigentum nicht erleichtern würden und zudem für die öffentlichen Finanzen nicht tragbar wären.

Der Nationalrat stimmte mit 79 zu 70 Stimmen dem Antrag von Hans Werner Widrig (C, SG) zu, wonach die Initiative an die Kommission zurückzuweisen sei mit dem Auftrag, einen indirekten Gegenvorschlag zu unterbreiten. Während die Freisinnigen die Initiative klar unterstützten, sprachen sich die Mitglieder der SVP-Fraktion und die Liberalen für den Gegenvorschlag aus, wogegen die Grünen und die Linke sie aus Gründen der Steuergerechtigkeit heftig bekämpften.

In der Herbstsession 1997 sprach sich der Nationalrat zu den beiden von der Kommission vorgelegten Varianten aus. Das von der Kommissionsmehrheit unterstützte Konzept hielt am bisherigen System fest, setzte aber den Eigenmietwert auf 60 Prozent des Marktmietwertes fest, wobei den Kantonen ein gewisser Handlungsspielraum eingeräumt wurde. Das Konzept der Minderheit sah vor, den Begriff des Eigenmietwerts praktisch aus der Steuergesetzgebung des Bundes zu streichen, womit auch dessen Besteuerung dahingefallen wäre; zudem sollten die Schuldzins- und die Unterhaltsabzüge abgeschafft werden. Der Nationalrat lehnte diese Variante mit 92 zu 79 Stimmen ab und sprach sich mit 83 zu 69 Stimmen für das Konzept der Kommissionsmehrheit aus.

Der Nationalrat verlängerte zudem die Behandlungsfrist der Initiative um ein Jahr. Dieser Beschluss wurde im Ständerat bestätigt.

In der Sommersession 1998 lehnte der Ständerat den indirekten Gegenentwurf des Nationalrates ab, nachdem eine Minderheit sich vergeblich dafür eingesetzt und dessen Vorzüge hervorgestrichen hatte. Die Ratsmehrheit schloss sich mit 28 zu 6 Stimmen der Empfehlung der Kommission an, die Initiative abzulehnen, um den am "runden Tisch" erzielten Konsens zur Sanierung der Bundesfinanzen nicht zu vereiteln.

In der Herbstsession 1998 verwarf der Nationalrat den Minderheitsantrag seiner Kommission, am indirekten Gegenentwurf festzuhalten, um die Wohneigentümer zu entlasten. Sowohl die Mehrheit der Kommission als auch Bundesrat Kaspar Villiger widersetzten sich dem Gegenentwurf, weil dadurch das Haushaltsziel 2001 gefährdet würde. Der Nationalrat lehnte den Gegenentwurf mit 88 zu 81 Stimmen und die Initiative mit 104 zu 58 Stimmen ab.

Die Initiative wurde in der Volksabstimmung vom 7. Februar 1999 mit 58,7 Prozent Nein-Stimmen abgelehnt. In drei Kantonen wurde die Initiative angenommen.