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Der Bundesrat wird verpflichtet, eine Teiländerung des Asylgesetzes vom 26. Juni 1998 (SR 142.31) in dem Sinne vorzunehmen, dass jegliche staatliche Hilfe, insbesondere Entwicklungshilfe (ausgenommen humanitäre Direkthilfe), an Staaten einzustellen ist, die sich bei der Rückführung (Beschaffung von Dokumenten oder Ersatzdokumenten, Identitätsabklärungen, Einreiseerlaubnis und Ähnliches) ihrer Bürgerinnen und Bürger, die in der Schweiz erfolglos ein Asylverfahren durchlaufen haben, nicht oder kaum kooperativ verhalten.

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Gesetzliche Grundlage zur Einschränkung bzw. Einstellung der Entwicklungshilfe

Der Bundesrat geht mit dem Motionär einig, dass die Schweiz bei Leistungen gegenüber Drittstaaten grundsätzlich auch die Kooperation im Migrationsbereich berücksichtigen muss. Die Kooperation im Migrationsbereich ist eines der Kriterien der politischen Konditionalität, welche auf die Gesamtheit der Beziehungen mit einem Land - ausgenommen die humanitäre Hilfe - angewendet wird. Der Bundesrat hat bereits 1999 beschlossen, zur Förderung der Kohärenz der schweizerischen Aussenpolitik eine Konditionalität in den Aussenbeziehungen anzuwenden. Bei der nicht abschliessenden Aufzählung der Konditionalitätskriterien ist auch die fehlende Bereitschaft zur Rückübernahme der eigenen Staatsangehörigen aufgeführt. Der Bundesrat hält bei gleicher Gelegenheit auch fest, dass es für die Anwendung der Konditionalität keinen Automatismus geben kann und dass der teilweise oder völlige Abbruch einer Zusammenarbeit eine äusserste Massnahme darstellt, um die Glaubwürdigkeit aussenpolitischer Zielsetzungen zu wahren.

Die politische Konditionalität gilt - im positiven Sinn - ebenfalls für die Aufnahme oder die Intensivierung von Aussenbeziehungen. Dabei handelt es sich - im Gegensatz zur Androhung eines Unterbruchs der Zusammenarbeit - um eine Politik, bei der versucht wird, einen dauerhaften und strukturierten Dialog über die Einhaltung der Rückübernahmeverpflichtungen zu führen, auf Missstände hinzuweisen und allenfalls Unterstützung bei deren Behebung anzubieten.

Insgesamt gilt es bei der Anwendung der politischen Konditionalität stets die Zielsetzung der Kohärenz der schweizerischen Aussenpolitik vor Augen zu halten, die Verhältnismässigkeit der Massnahme zu prüfen und die möglichen Auswirkungen zu bedenken. Dabei lässt sich eine echte aussenpolitische Kohärenz nur dann erzielen, wenn die Frage der Konditionalität vor dem Hintergrund der Gesamtbeziehungen der Schweiz mit einem Land angegangen wird.

Die Rückübernahme von eigenen Staatsangehörigen mit unbefugtem Aufenthalt in der Schweiz, welche eine völkerrechtliche Verpflichtung darstellt und deren Erfüllung und Modalitäten beispielsweise mittels eines Rückübernahmeabkommens geregelt werden, ist eines der zu betrachtenden Elemente in den zwischenstaatlichen Beziehungen der Schweiz. Dabei gilt es zu beachten, dass der Abbruch unserer Entwicklungszusammenarbeit zu einer ernsthaften Störung der bilateralen Beziehungen als Ganzes führen kann, was sich ebenfalls negativ auf die Zusammenarbeit im Migrationsbereich, namentlich in Bezug auf die Rücknahme von eigenen Staatsangehörigen, auswirken dürfte. In einem solchen Fall hätte eine Konditionalisierung der Entwicklungszusammenarbeit gerade nicht die gewünschte Wirkung.

Andererseits kann die fehlende Kooperation eines Herkunftstaates zur Rückübernahme eigener Staatsangehöriger aus der Sicht der Schweiz ebenfalls zu einer ernsthaften Störung der bilateralen Beziehungen führen.

Einer der Gründe, weshalb Länder die Rückübernahme nicht in jedem Fall gewährleisten, dürfte auch in der Tatsache zu sehen sein, dass diese Länder als Transit- und Zieldestinationen zunehmend selber mit Migrationsproblemen konfrontiert sind. Schwerpunktstaaten der schweizerischen Entwicklungshilfe sind oftmals nicht mit Herkunftstaaten von Migrationsbewegungen identisch.

Zwar haben Migrationsbewegungen oft auch armutsbedingte Ursachen und die von Armut betroffenen Staaten sind auch Partnerstaaten der Entwicklungszusammenarbeit. Die Frage eines Abbruchs der staatlichen Hilfeleistungen im Sinne der politischen Konditionalität stellt sich dann nur gegenüber jenen Herkunftstaaten, welche sich ihren Rückübernahmeverpflichtungen gegenüber der Schweiz entziehen. In vielen Bereichen wird die internationale Zusammenarbeit jedoch nicht in einem bilateralen, sondern in einem multilateralen Kontext (Europäische Union, Weltbank, Uno-Organisationen) durchgeführt. Als Kleinstaat sind wir daher auf Allianzen mit anderen Geberländern und multilateralen Organisationen angewiesen, wenn eine Blockade der bilateralen Entwicklungsgelder migrationspolitische Wirksamkeit erzielen soll. Ferner ist zu bedenken, dass die Entwicklungshilfe nicht in jedem Fall staatlichen Stellen zukommt, sondern je nach dem auch nichtstaatlichen Organisationen und schliesslich den besonders Benachteiligten eines Partnerstaates.

Der Bundesrat ist der Ansicht, dass es aus sachlichen Gründen nicht sinnvoll ist, den Grundsatz der politischen Konditionalität im Gesetz zu verankern. Einerseits kann das Anliegen des Motionärs auch ohne ausdrückliche Gesetzesbestimmung bereits heute aufgrund des Bundesratsbeschlusses vom 20. September 1999 über die politische Konditionalität in den Aussenbeziehungen, welcher der Bundesrat im Übrigen auch im aussenpolitischen Bericht 2000 bestätigt hat, umgesetzt werden. Andererseits ist es angesichts der Komplexität der bilateralen Beziehungen der Schweiz vorteilhafter, wenn ein genügender Handlungsspielraum besteht. Dieser würde dem Bundesrat erlauben, von Fall zu Fall zu entscheiden, welches die einzusetzenden Mittel sind, um das angestrebte Ziel zu erreichen.

Der Bundesrat wird sich in Kürze grundsätzlich mit Fragen der politischen Konditionalität unter dem Gesichtspunkt der Migration, einschliesslich der Rückkehrpolitik, befassen.

Abschluss von Abkommen mit Drittstaaten zur temporären Aufnahme von abgewiesenen Asylsuchenden aus unkooperativen Staaten

Im Gegensatz zur Rückübernahmeverpflichtung von eigenen Staatsangehörigen gibt es keine entsprechende völkerrechtliche Verpflichtung zur Aufnahme von Drittstaatsangehörigen. Von den weltweit 20 Millionen Flüchtlingen und Asylsuchenden werden mindestens 13 Millionen von afrikanischen und asiatischen Staaten beherbergt. Diese Nachbarstaaten der Länder, aus denen viele Asylsuchende in der Schweiz stammen, tragen bereits heute die grösste Last im Migrationsbereich, obwohl sie mit schwerwiegenden wirtschaftlichen und sozialen Problemen konfrontiert sind.

Trotzdem hält der Bundesrat eine verstärkte Einbindung der Nachbarstaaten der Länder, aus denen die Asylsuchenden in der Schweiz stammen, in den Migrationsdialog sowie die vermehrte Unterstützung der Aktivitäten des UNHCR vor Ort für sinnvoll. Dabei müssen aber das Völkerrecht, eine weltweit gerechte Lastenverteilung im Migrationsbereich und die humanitäre Tradition der Schweiz berücksichtigt werden.

Der Bundesrat beantragt, die Motion in ein Postulat umzuwandeln.