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Indépendamment des négociations avec l'UE qui concernent l'initiative sur l'immigration de masse et de celles qui sont consacrées à un accord institutionnel, le Conseil fédéral veut, à en croire les médias, examiner, cette année encore, un nouvel accord-cadre avec l'UE dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) avec l'appui du Département fédéral des affaires étrangères, qui sera le moteur de cette opération. Pour le Conseil fédéral, il s'agit de la participation de la Suisse à des opérations de prévention des conflits, de gestion des crises et de maintien de la paix dans le cadre de la politique de sécurité et de défense commune.

Il est intéressant de constater que le nouveau livre blanc du gouvernement allemand consacré à la politique de sécurité et à l'avenir de l'armée allemande ("Weissbuch zur Sicherheitspolitik und zur Zukunft der Bundeswehr") parle du rôle que l'UE prévoit pour les forces armées qu'il faut renforcer. Le livre blanc explique comment améliorer la force de combat et la capacité à faire la guerre, mais aussi comment harmoniser les forces armées nationales. En ce qui concerne l'avenir de la PESC, il parle de dissuasion, de défense collective, de présence avancée renforcée grâce à des forces mobiles pouvant être engagées rapidement, de partage nucléaire et de contributions durables conformément aux objectifs de planification de l'OTAN. À cet égard, le gouvernement allemand parle de lacunes dans les capacités des États tiers et du raffermissement de leurs structures de sécurité. Cela concernerait les activités de conseil, l'instruction et l'équipement.

Si la Suisse conclut avec l'UE, en tant que simple État tiers, un accord-cadre dans le domaine de la PESC qui, pour l'UE et ses États membres, aurait pour but principal le renforcement de la capacité de défense commune, quelques questions vont se poser pour notre pays, auxquelles le Conseil fédéral est prié de répondre :

1. Un tel accord-cadre entre la Suisse et l'UE dans le domaine de la PESC serait-il compatible avec la Constitution fédérale, et en particulier avec la neutralité ?

2. Quelles incidences cet accord aurait-il pour la Suisse en termes de politique institutionnelle et de politique de sécurité ?

3. Quelle influence un tel accord pourrait-il avoir sur notre politique étrangère et sur notre politique européenne ?

4. À quelles conséquences faut-il s'attendre pour la direction, l'instruction, l'équipement et le budget de l'armée ?

5. Le Conseil fédéral a-t-il véritablement l'intention de placer de la sorte les troupes de l'armée suisse sous le commandement de l'UE ?

6. D'une manière générale, que pense le Conseil fédéral de telles réflexions de politique de sécurité à l'échelle internationale dans le domaine de la coopération ?

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1.-3. La conclusion d'un accord réglant les modalités générales d'une participation de la Suisse aux missions de promotion de la paix de l'UE a été proposée par l'UE dès 2004. L'UE organise ces missions dans le cadre de sa politique de sécurité et de défense commune (PSDC), qui relève de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) de l'UE. L'accord proposé n'a cependant rien à voir avec une association de la Suisse à la PESC ou à la PSDC. Il viserait uniquement à simplifier et à accélérer sur le plan administratif la participation de la Suisse aux missions de l'UE en faveur de la paix. En outre, le Conseil fédéral envisage de négocier un accord portant exclusivement sur les contributions civiles à de telles opérations. Le détachement de personnel militaire ne serait pas concerné. Le Conseil fédéral n'a pas encore adopté de mandat de négociation, mais a prévu de prendre une décision de principe à ce sujet en 2017.

En l'absence d'un tel accord, la Suisse doit conclure un accord de participation distinct à chaque fois qu'elle souhaite apporter une contribution civile à une mission de promotion de la paix de l'UE, ce qui se traduit parfois par des retards de plusieurs mois dans le recrutement d'experts. La conclusion d'un tel accord permettrait de réduire la charge administrative tout en laissant à la Suisse la possibilité de décider à chaque fois si elle entend prendre part à une mission spécifique ou non. Un tel accord ne limiterait donc en rien l'autonomie de la Suisse, qui déciderait toujours de sa participation en toute liberté, sur la base de la loi fédérale sur des mesures de promotion civile de la paix. La compatibilité d'une participation de la Suisse avec sa neutralité continuerait d'être examinée avant chaque mission.

Actuellement, la Suisse prend part aux missions de l'UE en Ukraine, au Kosovo et au Mali en y détachant un expert civil. Comme cela a été relevé dans le rapport sur la politique de sécurité 2016, l'intérêt qu'elle y trouve est double : d'une part, ces missions de l'UE auxquelles la Suisse décide de participer contribuent directement à la sécurité de la Suisse et, d'autre part, elles permettent à la Suisse une coopération avec l'UE et ses États membres comme partenaires dans le domaine de la promotion de la paix. Avec un accord réglant les modalités des contributions civiles de la Suisse aux missions de promotion de la paix de l'UE, ces objectifs de politique étrangère, de politique de sécurité et de politique européenne pourraient être poursuivis encore plus efficacement.

4./5. Le Conseil fédéral envisage de négocier avec l'UE un accord portant exclusivement sur le détachement de personnel civil. Cette démarche ne concerne ni l'armée ni la participation de personnel militaire à des opérations de promotion de la paix. La conclusion d'un tel accord n'aurait dès lors aucune conséquence pour l'armée.

6. Dans le rapport sur la politique de sécurité de la Suisse, le Conseil fédéral a récemment évoqué les évolutions enregistrées au niveau de l'architecture de sécurité européenne, notamment la Stratégie globale de l'UE sur la politique étrangère et de sécurité ainsi que différentes propositions visant à renforcer la coopération dans le domaine de la défense. Le Conseil fédéral suit ces évolutions de près. Il estime qu'elles n'ont pas d'incidence sur la pratique actuelle de la Suisse en matière de participation à des missions spécifiques de promotion de la paix de l'UE. Selon lui, la conclusion d'un accord général servant de cadre aux contributions civiles de la Suisse à de telles missions ne changerait rien à cette situation.

Réponse du Conseil fédéral.