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Die Akzeptanz des neuen Staatsvertrages zum Luftverkehr zwischen Deutschland und der Schweiz wird massgeblich davon abhängen, welche zusätzlichen Belastungen von der schweizerischen Bevölkerung getragen werden müssen bzw. welche Massnahmen zur Reduktion der Lärm- und Umweltbelastungen getroffen werden. In diesem Zusammenhang sowie angesichts des prognostizierten Wachstums des Luftverkehrs wird der Bundesrat eingeladen, zu folgenden Fragen Stellung zu nehmen:

1. Ist er bereit, die schweizerische Flugverkehrspolitik in Zukunft tatsächlich am Prinzip der Nachhaltigkeit auszurichten und alle Aspekte (Wirtschaft, Umwelt, Gesellschaft) gleichermassen zu berücksichtigen? Welche konkreten Ziele sollen dabei festgelegt werden?

2. Mit welchen zusätzlichen Lärmbelastungen muss die Bevölkerung in der Schweiz aufgrund des Staatsvertrages kurz- und mittelfristig rechnen?

3. Welche Lärm- und Schadstoffbelastungen hat die Hub-Strategie des Flughafens Zürich und der Swissair mit mehr als 40 Prozent reinen Umsteigepassagieren zur Folge?

4. Ist der Bundesrat bereit, zusätzliche Massnahmen zu ergreifen, um die Lärm- und Schadstoffbelastungen zu reduzieren? Mit welchen Massnahmen (z. B. Anreize für lärmarme Flugzeuge, umweltmindernde An- und Abflugrouten, Lärmschutzmassnahmen bei Gebäuden, Förderung des Schienenverkehrs) können zum Schutz der Bevölkerung positive Effekte erzielt werden?

5. Bis wann und von wem können wirksame Massnahmen ergriffen werden, um eine Reduktion der Belastungen tatsächlich durchzusetzen?

6. Stehen dem Bundesrat genügend wissenschaftliche Grundlagen zur Verfügung, um die Lärmemissionen und -immissionen (statt die Flugbewegungen) sowie die Schadstoffbelastungen mit ihren Auswirkungen auf die Bevölkerung zu erfassen?

7. Stehen ihm genügend wissenschaftliche Grundlagen zur Verfügung, um die wirtschaftlichen, sozialen und gesundheitlichen Auswirkungen der anhaltenden Überschreitungen der Lärmgrenzwerte sowie der zu hohen Luftschadstoffbelastungen zu erfassen und zu beurteilen? Wie hoch sind die finanziellen Folgen dieser Belastungen?

8. Wie hoch sind die gesamten CO2- und -Schadstoffemissionen des Flugverkehrs der Wohnbevölkerung der Schweiz im In- und Ausland? Wie hoch sind diese in Relation zu den Inlandemissionen?

9. Stehen dem Bundesrat genügend wissenschaftliche Grundlagen zur Berechnung der vollen Kostenwahrheit im Luftverkehr zur Verfügung? Wie hoch sind die Preise eines Personenkilometers im Luftverkehr bei voller Anrechnung aller externen Kosten? Um wie viel werden die neu zu treffenden Sicherheitsmassnahmen im Flugverkehr diese Kosten anheben?

FederalCouncilResponseText

Was die Akzeptanz des Staatsvertrages zwischen Deutschland und der Schweiz betrifft, stehen nun verschiedene entscheidende Arbeiten an. Als Erstes muss für den Flughafen Zürich ein dem Vertrag entsprechendes neues Betriebskonzept gefunden werden. Die Erarbeitung der technisch realisierbaren Varianten mit Angaben zu deren Wirtschaftlichkeit und Umweltverträglichkeit obliegt grundsätzlich der Flughafenhalterin (Unique). In diese Arbeit ist der Kanton Zürich, welcher auch nach der Privatisierung des Flughafens in fluglärmrelevanten Angelegenheiten ein Mitspracherecht hat, einbezogen. Der Bund koordiniert die Evaluation der bestmöglichen Betriebsvariante im Rahmen des Sachplans Infrastruktur der Luftfahrt (SIL), mit den Zielen, das für den Flughafen Zürich noch zu erstellende SIL-Objektblatt und das neue Betriebsreglement von Beginn an aufeinander abzustimmen und dabei auch die betroffenen Nachbarkantone einzubeziehen.

1. Mit der Verabschiedung des SIL am 18. Oktober 2000 hat der Bundesrat in der Luftfahrtpolitik die Weichen bereits auf Nachhaltigkeit gestellt. Die wegweisenden Ziele sind die Einordnung des Luftverkehrs in das Gesamtverkehrssystem, der umfassende Umweltschutz, die effiziente Nutzung der Luftfahrtinfrastruktur und die raumplanerische Abstimmung.

Aus den Anforderungen der nachhaltigen Entwicklung und der Raumordnungspolitik formuliert der SIL für die Luftfahrtpolitik folgende Aufgaben und Ziele:

- Koordinierte Verkehrspolitik: Die einzelnen Verkehrsträger sollen ihren Vor- und Nachteilen entsprechend eingesetzt und sinnvoll miteinander verknüpft werden. Die Luftfahrtpolitik soll auf die Raumordnungspolitik abgestimmt und es soll eine systematische Vorsorge zur Konfliktvermeidung betrieben werden.

- Optimierte Luftfahrtinfrastruktur: Die technischen Möglichkeiten zur Optimierung der Infrastruktur und der Luftfahrzeuge sollen ausgeschöpft werden. Die für einen wettbewerbsfähigen Wirtschaftsstandort Schweiz notwendige Luftfahrtinfrastruktur soll die Mobilitätsbedürfnisse möglichst effizient und umweltschonend abdecken. Dabei hat die optimale Nutzung der vorhandenen Infrastrukturen Vorrang vor dem Bau neuer Anlagen.

- Abstimmung mit der europäischen Verkehrspolitik: Die schweizerische Luftfahrtpolitik soll mit der europäischen Luftfahrt- und Verkehrspolitik abgestimmt werden. Dies erfordert auch den aktiven Einsatz für eine nachhaltige Verkehrspolitik in Europa.

- Kostenwahrheit: Die Luftfahrt soll sowohl ihre betriebswirtschaftlichen als auch ihre externen Kosten selber tragen, damit sich die Nachfrage nach Mobilität an den gesamten volkswirtschaftlichen Kosten orientiert.

- Öffentlicher Verkehr: Dem öffentlichen Luftverkehr muss erste Priorität zukommen.

- Verkehrssicherheit: Die hohe Verkehrssicherheit in der Luftfahrt ist auch in Zukunft zu gewährleisten.

2. Welche zusätzlichen Lärmbelastungen sich in der Umgebung des Flughafens Zürich aufgrund des Staatsvertrages letztendlich ergeben, lässt sich definitiv erst darlegen, wenn das neue Betriebskonzept feststeht. Erste diesbezüglich erarbeitete Szenarien zeigen indes, dass es unter Umständen sogar eine Lösung geben könnte, bei der gegenüber dem heutigen Betriebskonzept weniger Personen von Lärmimmissionen betroffen sind.

3. Eine abgesicherte und nachvollziehbare Studie hinsichtlich der Umweltbelastungen mit oder ohne Hub gibt es nicht. Geht man aber davon aus, dass die massgebenden Faktoren für die Lärm- und Schadstoffbelastungen letztlich die Zahl der Flugbewegungen und die Art der im Einsatz stehenden Flugzeuge sind, kann festgehalten werden, dass die Hub- oder Nicht-Hubstrategie einen vernachlässigbaren Einfluss auf diese beiden Belastungen hat. Flüge nur mit Transferpassagieren gibt es bekanntlich nicht. Die Transferpassagiere verteilen sich auf die vom Heimmarkt generierten Flüge. Entscheidend wird vielmehr sein, ob mittel- bis langfristig mit einem Kapazitätsabbau auf der Langstrecke zu rechnen ist (Swissair-Krise) und welche Frequenzänderungen damit verbunden sein werden.

4. Der Flugplatzhalter hat bei der Gebührengestaltung die unterschiedliche Lärmerzeugung und Schadstoffemission der Luftfahrzeuge zu berücksichtigen (Luftfahrtgesetz Art. 39, Abs. 2). In Anwendung dieser Bestimmung werden auf den schweizerischen Landesflughäfen lärmabhängige Landetaxen sowohl für Strahlflugzeuge (vor allem Linien- und Charterverkehr) als auch für Propellerflugzeuge (vor allem Kleinaviatik) erhoben. Die Erfahrung dieser Massnahme zeigt, dass namentlich die schweizerischen Fluggesellschaften mit modernem und demzufolge leiserem Flugmaterial operieren, dass aber auch ausländische Airlines die Schweiz mit Flugzeugen anfliegen, die allgemein zunehmend günstigere Lärmwerte aufweisen.

Lärmabhängige Landetaxen werden auch auf den meisten Regionalflugplätzen erhoben. Dort, wo die Flugplatzhalter dieser gesetzlichen Forderung noch nicht nachgekommen sind, werden sie im Rahmen der bundesrechtlichen Konzessions- und Genehmigungsentscheide auf eine letzte Vollzugsfrist verpflichtet. Die aus den Lärmgebühren erzielten Einnahmen werden von den Flugplatzhaltern zweckgebunden verwendet, insbesondere für Lärmschutzmassnahmen an Gebäuden sowie gegebenenfalls für Entschädigungen aus formellen Enteignungen.

Die Schweiz besitzt derzeit neben Schweden als einziges Land auch ein Modell zur Erhebung schadstoffabhängiger Landetaxen (basierend auf dem Ausstoss an Stickoxiden, NOx, und an flüchtigen Kohlenwasserstoffen, VOC). Seit September 1997 werden diese so genannten Emissionsgebühren auf dem Flughafen Zürich, seit November 1998 auf dem Flughafen Genf und seit April 2001 auf dem Flughafen Bern-Belp erhoben. Die Einnahmen aus diesen Abgaben gehen im Wesentlichen zweckgebunden in ökologisch sinnvolle bauliche, betriebliche und organisatorische Massnahmen, z. B. im Zusammenhang mit der landseitigen Energieversorgung für stationierte Flugzeuge sowie allenfalls in Beteiligungen an einschlägige Forschungs- und Entwicklungsvorhaben.

Eine noch stärkere Wirkung dieser marktwirtschaftlichen Massnahmen könnte noch durch eine vermehrte internationale Verbreitung erreicht werden. Der Bundesrat ist - wie bereits in der Vergangenheit - weiterhin bestrebt, sich im Rahmen der einschlägigen Gremien der Internationalen Zivilluftfahrtbehörde bzw. der Europäischen Zivilluftfahrtkonferenz dafür einzusetzen. Er hat im SIL diese Absicht mit folgenden Grundsätzen bekräftigt:

- Emissionsarme Luftfahrzeuge sind bei der Festlegung von Gebühren und Betriebszeiten (Nachtflugvorschriften) zu bevorzugen; vergleiche SIL, Teil III B - 11 Grundsatz 3.

- Die Schweiz setzt sich dafür ein, dass umweltbezogene Abgaben, z. B. auf Flugtreibstoffen oder auf Flugstrecken, im internationalen Rahmen eingeführt werden können; vergleiche SIL, Teil III B - 11 Grundsatz 4 sowie diesbezügliche Erläuterungen III B - 12).

5. Umweltschutzziele können sowohl bei der weiteren Erarbeitung des SIL als auch in den Genehmigungsverfahren für Bauvorhaben und das Betriebsreglement konkretisiert und umgesetzt werden. Der SIL ist mit den vom Bundesrat bereits verabschiedeten ersten Teilen noch nicht abgeschlossen. Als nächstes müssen nun die vorliegenden konzeptionellen Ziele und Vorgaben weiterverfolgt werden, wobei für jede Luftfahrtanlage ein SIL-Objektblatt zu erstellen ist. Die Festlegungen im Objektblatt setzen voraus, dass die Anlage und der Betrieb des Flugplatzes mit den Nutzungs- und Schutzansprüchen seiner Umgebung abgestimmt sind. An diesem SIL-Koordinationsprozess sollen sich die Planungsträger, d. h. Halter und Betreiber des Flugplatzes, die betroffenen Gemeinden und die Kantone sowie die zuständigen Bundesstellen partnerschaftlich beteiligen. Die flugplatzseitig wichtigen Koordinationsergebnisse, insbesondere die betrieblichen Rahmenbedingungen mit den für die raumplanerische Abstimmung massgebenden Lärmbelastungskurven, werden im SIL-Objektblatt festgelegt. Die bundesrätliche Verabschiedung des Objektblattes für den Flughafen Zürich ist auf Ende 2002 terminiert.

6. Ja, über die Fachkommissionen des Bundes unter der Federführung des Bundesamtes für Umwelt, Wald und Landschaft in der seinerzeitigen Ausgestaltung der Lärmschutzverordnung inklusive der Berechnungs- und der Beurteilungsgrundlagen für den Fluglärm einerseits und andererseits im Zusammenhang mit der schweizerischen Expertengruppe, welche den Auftrag hatte, die so genannten Belastungsgrenzwerte für die Flughäfen auszuarbeiten. Gestützt darauf hat der Bundesrat bekanntlich diese Lärmgrenzwerte im Mai 2001 verbindlich festgelegt. Mit der Ausgestaltung und jetzt laufenden Umsetzung der Luftreinhalte-Massnahmen im Kanton Zürich muss, wie alle anderen Emittentengruppen, auch der Flughafen seine jährlichen Emissionen ausweisen. Zudem mussten im Zusammenhang mit der Plangenehmigung und zur Baukonzession zur 5. Ausbauetappe auch die zu erwartenden Emissionen in Szenarien vorgelegt werden.

7. Diese Fragen können erst schlüssig beantwortet werden, wenn man auf Bundesebene bereit ist, die externen Kosten der verschiedenen Verkehrsträger zu erfassen.

Zum Fluglärmaspekt: Mit Blick auf die unter der Frage 6 zitierten Belastungsgrenzwerte ist festzuhalten, dass es zwar in unmittelbarer Umgebung des Flughafens und in dessen näheren An- und Abflugschneisen Gebiete mit Lärmgrenzwertüberschreitungen gibt, der überaus grosse Anteil der Gebiete aber Lärmbelastungen ausgesetzt ist, welche unter den heute geltenden Grenzwerten liegen. Offen ist im Zusammenhang mit dem Staatsvertrag nach wie vor das künftige Betriebskonzept, welches dann, einmal umgesetzt, eine unter Umständen ganz andere "Lärmverteilung" bringen wird.

Zur Schadstoffbelastung: Die nördliche Agglomeration von Zürich ist zweifelsohne dauernden und grossen Luftschadstoffbelastungen ausgesetzt, welche durch die Gesamtheit aller Emittentengruppen verursacht wird. Die Emissionen durch den Flughafen als ganzes oder auch nur durch den direkten Flugbetrieb machen bekanntlich nur einen Teil dieser Belastungen aus, und zudem nicht den grössten.

8. Diese Frage ist Gegenstand einer abgeschlossenen Nationalfondsstudie (NFP41 Verkehr und Umwelt; Materialienband M25). Gemäss dieser Studie gehen heute 13 Prozent der gesamten CO2-Emissionen der Schweiz auf das Konto des Flugverkehrs. Dabei ist anzumerken, dass bei dieser Untersuchung zum ersten Mal der Berechnungsansatz des so genannten "Inländer- und Inländerinnen-Prinzips" angewandt wurde. Dabei werden sämtliche von einer Person zurückgelegten Flugreisekilometer im In- und Ausland der nationalen Bilanz zugerechnet. Dies hat durchaus seine Berechtigung, hat aber den gewichtigen Nachteil, dass alle Prozentvergleiche mit anderen Emittentengruppen kaum relevant sind, da bisher keine dieser anderen Emittenten nach diesem Prinzip gerechnet wurden.

Die internationale Grundlagenstudie betreffend Klimarelevanz des Luftverkehrs ist der IPCC Special Report "Aviation and the global Atmosphere". Die Hauptaussagen dieses Reports: Der Luftverkehr verursacht heute 2 Prozent der gesamten anthropogenen CO2-Emissionen. Bei einem mittleren Referenzszenarium für die Zunahme des Luftverkehrs bis ins Jahr 2050 geht man davon aus, dass sich der Treibstoffverbrauch im Luftverkehr verdreifachen wird. Dies hat aber lediglich zur Folge, dass der CO2-Anteil des Luftverkehrs 3 Prozent betragen wird. Denn weltweit wird auch der übrige CO2-Ausstoss zwar leicht reduziert, aber dennoch ansteigen.

9. Für den Strassen- und den Schienenverkehr gibt es jährliche Verkehrträgerrechnungen mit Angaben zu den Infrastrukturkosten und -erträgen und zum Grad der Eigenwirtschaftlichkeit (Deckungsgrade). Diese Aussagen sind einerseits wichtige verkehrspolitische Indikatoren (vor allem beim Strassenverkehr), andererseits Bestandteile des Monitorings zur Erfüllung der Leistungsaufträge.

Im Luftverkehr gibt es keine vergleichbare nationale Verkehrsträgerrechnung. Die diesbezüglichen Infrastrukturinformationen sind nur auf mikro-ökonomischer und regionaler Ebene, im Rahmen des jährlichen betriebswirtschaftlichen Rechnungswesens der einzelnen Flughäfen verfügbar. Dabei machen es die unterschiedlichen Rahmenbedingungen und Leistungsaufträge äusserst schwierig, Vergleiche anzustellen. Insbesondere wird nicht sichtbar, wie hoch der Deckungsgrad für die luftverkehrsrelevanten Infrastrukturteile ist.

Im Rahmen des EU-Forschungsprojektes Unite (wo von Schweizer Seite Infras und Ecoplan involviert sind) werden für alle Verkehrsträger so genannte "Pilot Accounts" erarbeitet. Da jedoch das Budget für den Luftverkehr wenig Mittel vorsieht, wird man sich auf die Interpretation der aktuellen Erfolgsrechnungen der Landesflughäfen beschränken müssen. Gerade dieses Projekt wäre aber eine ideale Gelegenheit für eine vertiefte Analyse der Luftverkehrsrechnung . Die Studie möchte die vorhandenen Synergien nutzen und schlägt deshalb eine Ergänzungsfinanzierung für ein Konzept und eine Pilotrechnung einer schweizerischen Verkehrsträgerrechnung für den Luftverkehr vor.

Antwort des Bundesrates.