InitialSituation

Die Volksinitiative "Für eine starke Pflege" will die Stellung der Pflegenden verbessern und die Qualität der Gesundheitspflege gewährleisten. Die schwierige Situation im Bereich der Pflegeberufe wurde in beiden Räten weitgehend anerkannt, ebenso der Umstand, dass in der Schweiz zu wenig Pflegende ausgebildet werden. Die Volksinitiative empfahl das Parlament jedoch zur Ablehnung. Es sei nicht angezeigt, Verfassungsbestimmungen für einzelne Berufsgruppen zu erlassen und insbesondere die standespolitischen Forderungen wie angemessene Entlöhnung und anforderungsgerechte Arbeitsbedingungen gängen zu weit.

Dafür erarbeiteten und verabschiedeten die Räte einen indirekten Gegenvorschlag auf Gesetzesstufe, der die Forderung nach einer von Bund und Kantonen finanzierten Ausbildungsoffensive beinhaltet sowie die Möglichkeit, Pflegeleistungen ohne ärztliche Anordnung zu erbringen und selbständig mit den Krankenkassen abzurechnen.

Ausgangslage

Am 7. November 2017 reichte der Schweizer Berufsverband der Pflegefachfrauen und Pflegefachmänner die Volksinitiative "Für eine starke Pflege" nach einer rund 8-monatigen Sammelfrist mit 114 000 Unterschriften ein.

Die Pflegeinitiative verlangt von Bund und Kantonen die Anerkennung des Pflegeberufs als wichtigen Bestandteil der Gesundheitsversorgung. Sie will den Zugang aller zu einer ausreichenden Pflege von hoher Qualität gewährleisten. Deshalb sollen Bund und Kantone dafür sorgen, dass eine genügende Anzahl diplomierter Pflegefachpersonen zur Verfügung steht und dass alle in der Pflege Tätigen entsprechend ihrer Ausbildung und Kompetenzen eingesetzt werden. Die Initiative verpflichtet den Bund zudem die Leistungen festzulegen, die Pflegefachpersonen in eigener Verantwortung zulasten der Sozialversicherungen erbringen dürfen sowie Ausführungsbestimmungen für eine angemessene Abgeltung der Pflegeleistungen, anforderungsgerechte Arbeitsbedingungen und Möglichkeiten der beruflichen Entwicklung der in der Pflege tätigen Personen zu erlassen.

Der Bundesrat lehnte es am 7.11.2018 ab, einer spezifischen Berufsgruppe eine Sonderstellung in der Verfassung einzuräumen und ihr insbesondere die Berechtigung zur direkten Abrechnung von Leistungen zu erteilen. Er beantragte dem Parlament deshalb, die Initiative Volk und Ständen ohne direkten Gegenentwurf oder indirekten Gegenvorschlag zur Ablehnung zu empfehlen.

An ihrer Sitzung vom 24.1.2019 beschloss die Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrates eine Kommissionsinitiative 19.401 "Für eine Stärkung der Pflege, für mehr Patientensicherheit und mehr Pflegequalität" als indirekten Gegenentwurf zur Pflegeinitiative zu ergreifen mit folgenden Eckwerten:

- zur Sicherung der Pflegequalität und der Patientensicherheit soll genügend Personal (insbesondere Pflegefachpersonen) ausgebildet, eingesetzt und im Beruf erhalten werden;

- eigenverantwortliche Handlungsbereiche für Pflegefachpersonen sind zu bestimmen;

- Leistungen, welche in der notwendigen Qualität, effizient und wirtschaftlich erbracht werden, sollen angemessen vergütet werden;

- die Aus- und Weiterbildung ist angemessen zu finanzieren.

Der Bundesrat unterstützte darauf in seiner Stellungnahme vom 27.11.2019 die Vorschläge der Kommission weitgehend.

(Quelle: Botschaft des Bundesrates und pa. iv. 19.401)

Proceedings

Der Nationalrat führte eine gemeinsame Debatte zur Pflegeinitiative und zum Gegenentwurf der Kommission. Dabei stiess das Anliegen der Volksinitiative, die Situation der Pflege zu verbessern, die Pflegequalität zu gewährleisten sowie die Anerkennung und die Attraktivität des Pflegeberufs zu steigern auf grosse Sympathie. Weitgehend einig war sich der Rat auch in der Feststellung, dass aufgrund der demografischen Entwicklung im kommenden Jahrzehnt in der Schweiz ein Pflegenotstand droht. Deshalb brauche es eine Ausbildungsoffensive für Pflegefachleute. Der Weg zum Ziel war jedoch umstritten.

Die Kommissionspräsidentin Ruth Humbel (M-E, AG) begründete die Ablehnung der Volksinitiative. Erstens sei es nicht angezeigt, Verfassungsbestimmungen für einzelne Berufsgruppen zu erlassen und zweitens gingen insbesondere die standespolitischen Forderungen wie Einkommensgarantie und anforderungsgerechte Arbeitsbedingungen zu weit. Da die Kommission jedoch einen Handlungsbedarf anerkannt habe, schlug sie einen indirekten Gegenvorschlag auf Gesetzesstufe vor. Dieser sieht Massnahmen für eine verstärkte und attraktivere Ausbildung vor. Weiter soll das Pflegepersonal zusätzliche Kompetenzen erhalten, indem es vom Bundesrat festgelegte Leistungen ohne ärztliche Anordnung erbringen und abrechnen kann.

Eine Mehrheit des Rates - die Fraktionen der SVP, der FDP, der GLP und eine Mehrheit der Mitte-Fraktion - folgten der Kommission in der Ablehnung der Volksinitiative. SP, Grüne, eine Minderheit der Mitte-Fraktion und einzelne GLP- und FDP-Mitglieder wollten die Initiative zur Annahme empfehlen. Der Nationalrat empfahl schliesslich, die Volksinitiative mit 107 zu 82 Stimmen bei 6 Enthaltungen abzulehnen.

Das Eintreten auf den Gegenvorschlag wurde von der SVP-Fraktion abgelehnt. Die Kompetenz der Pflegenden, Leistungen eigenständig zu verrechnen würde sich negativ auf die Krankenkassenprämien auswirken befürchtete Thomas de Courten (V, BL). Verena Herzog (V, TG) mochte nicht von einem Pflegenotstand sprechen und plädierte für eine Ausbildungsförderung je nach Bedarf. Zudem wurde von einer zusätzlichen Akademisierung der Pflegeberufe gewarnt. Der Nationalrat folgte seiner Kommission und trat mit 142 zu 50 Stimmen bei 4 Enthaltungen auf den Gegenentwurf ein.

Die Kommission schlug vor, dass Pflegende vom Bundesrat definierte Leistungen direkt mit den Krankenkassen abrechnen können unter der Bedingung, dass eine Vereinbarung zwischen Leistungserbringern und Krankenkassen vorliegt. Pierre-Yves Maillard (S, VD) befürchtete mit einer solchen Regelung die Aufhebung des Vertragszwanges und beantragte eine Verrechnung der Leistungen ohne Vereinbarungsklausel. Dieser Antrag obsiegte mit 109 zu 91 Stimmen bei 3 Enthaltungen.

Beim Thema Ausbildungsoffensive setzten sich die Vorschläge der Kommissionsmehrheit durch. Demnach müssen Kantone den Bedarf an Ausbildungsplätzen in Spitälern, Pflegeheimen und Spitex-Organisationen festlegen. Die Kantone müssen sich weiter an den Kosten der höheren Fachschulen und Fachhochschulen beteiligen, Ausbildungslöhne anheben und den Beruf für Quereinsteiger attraktiver machen. Im Bereich der Ausbildungen beteiligt sich der Bund mit insgesamt 469 Millionen Franken (im gleichen Ausmass wie die Kantone) während acht Jahren.

Minderheitsanträge im Bereich der Arbeitsbedingungen mit denen die Linke den Initiantinnen und Initianten entgegenkommen wollten lehnte der Rat ab, darunter waren Bestimmungen für eine angemessene Abgeltung der Leistungen der Pflegenden, die Verfügbarkeit von genügend Pflegepersonal pro Patient oder ein repräsentativer Gesamtarbeitsvertrag für Pflegende.

In der Gesamtabstimmung unterstützte der Nationalrat den indirekten Gegenvorschlag mit 124 zu 68 Stimmen bei 4 Enthaltungen.

Der Ständerat befasste sich als Zweitrat zunächst mit dem Gegenvorschlag. In der Analyse der Situation ging er mit dem Nationalrat einig. Es brauche mehr eigenes qualifiziertes Pflegepersonal, schon heute müsse fast die Hälfte des Personals im Ausland rekrutiert werden. Der Handlungsbedarf war weitgehend unbestritten. Die vorberatende Kommission war wie der Nationalrat einverstanden, dass Pflegende die vom Bundesrat definierten Leistungen selbständig mit den Krankenkassen abrechnen können. Allerdings, so eine zusätzliche Bedingung, sollen dies nur Pflegefachpersonen, Spitexorganisationen und Pflegeheime können, die vorgängig mit den Krankenversicherern eine Vereinbarung abgeschlossen haben. Eine Kommissionminderheit, vertreten durch Marina Carobbio Guscetti (S, TI), wollte in dieser Frage die Fassung des Nationalrates (ohne Vereinbarungsbestimmung) übernehmen, unterlag jedoch mit 18 zu 25 Stimmen bei einer Enthaltung.

Beim Thema Ausbildungsunterstützung folgte der Rat knapp seiner Kommission mit 23 zu 22 Stimmen und bejahte eine finanzielle Unterstützung, allerdings 100 Millionen Franken weniger als der Nationalrat. Die Kantone sollen jedoch gemäss Antrag der Kommission nicht explizit verpflichtet werden, den Zugang zu höheren Fachschulen und Fachhochschulen im Bereich Pflege zu fördern und Ausbildungslöhne anzuheben. Eine Kommissionsminderheit wehrte sich erfolglos dagegen und wollte in diesem Punkt dem Nationalrat folgen. Der Rat beschloss mit 32 zu 13 Stimmen die Kann-Formulierung.

In der Differenzbereinigung des Gegenvorschlags hielt der Nationalrat an seiner Fassung fest. Pflegende sollen gemäss Antrag der Kommission für Leistungen abrechnen können ohne eine spezielle Vereinbarung mit den Krankenkassen. Eine Kommissionsminderheit vertreten durch Verena Herzog (V, TG) wollte den Vorschlag des Ständerates übernehmen. Der Nationalrat bestätigte seine ursprüngliche Haltung mit 114 zu 79 Stimmen bei einer Enthaltung. Ebenso beharrte der Rat, entgegen einem Minderheitsantrag von Regine Sauter (RL, ZH), auf der Verpflichtung für die Kantone, den Zugang zu Pflegeausbildungsgängen zu fördern und damit einem Bundesbeitrag von 469 Millionen Franken, dies mit 115 zu 76 Stimmen bei 3 Enthaltungen.

Der Ständerat hielt seinerseits an seinen Vorschlägen fest: Eine Abrechnung von Leistungen soll nur aufgrund einer Vereinbarung mit den Krankenkassen möglich sein (23 zu 18 Stimmen). Bei den Ausbildungsbeiträgen bestätigte der Rat die Freiwilligkeit der Kantone und damit einen Bundesbeitrag von 369 Millionen Franken mit 29 zu 14 Stimmen.

In der nächsten Runde der Differenzbereinigung beharrte der Nationalrat bei beiden Differenzen auf seiner ursprünglichen Haltung, mit 109 zu 84 Stimmen bei einer Enthaltung und mit 115 zu 72 Stimmen bei 8 Enthaltungen.

In der nächsten Phase unterstützte der Ständerat bei der Frage der Leistungsabrechnung stillschweigend einen Kompromissvorschlag seiner Kommission. Demnach können zwar die Pflegenden selbständig abrechnen. Jedoch müssen die Verbände der Leistungserbringer und der Versicherer gesamtschweizerisch geltende Verträge zur Überwachung der mengenmässigen Entwicklung der Pflegeleistungen, die ohne ärztliche Anordnung erbracht werden, abschliessen. Sie vereinbaren zudem Massnahmen zur Korrektur bei ungerechtfertigtem Mengenwachstum.

In der Frage der Ausbildungsbeiträge lenkte der Ständerat ohne Gegenantrag auf die verbindliche Fassung des Nationalrates und den höheren Bundesbeitrag ein.

Damit kam die Einigungskonferenz zum Zug, die vorschlug, bei der verbliebenen Differenz dem Kompromissvorschlag des Ständerates zu folgen. Der Nationalrat stimmte dem mit 175 zu 2 Stimmen mit 2 Enthaltungen zu, der Ständerat mit 42 zu Null Stimmen.

Anschliessend behandelte der Ständerat als Zweitrat die Volksinitiative "Für eine starke Pflege". Kommissionssprecher Erich Ettlin (M-E, OW) begründete die Ablehnung der Volksinitiative. Mit dem vom Parlament erarbeiteten Gegenvorschlag komme man den Initianten weit entgegen. Der Gegenvorschlag bringe eine Ausbildungsoffensive, finanziert durch Bund und Kantone. Weiter werde die Autonomie der Pflegenden durch die Möglichkeit gestärkt, bestimmte Pflegeleistungen ohne ärztliche Anordnung von der Krankenkasse vergüten zu lassen.

Marina Carobbio Guscetti (S, TI) und Maya Graf (G, BL) gaben zu bedenken, dass trotz diesem Entgegenkommen die Fragen der schwierigen Arbeitsbedingungen in der Pflege, die hohe Arbeitsbelastung, die zu tiefe Entlöhnung und der häufig vorzeitige Ausstieg aus dem Beruf mit dem Gegenvorschlag nicht beantwortet werden. Deshalb beantragten sie eine Unterstützung der Initiative. Der Ständerat folgte seiner Kommission und empfahl die Pflegeinitiative mit 28 zu 14 Stimmen zur Ablehnung.

In der Schlussabstimmung wurde der indirekte Gegenvorschlag zur Volksinitiative im Nationalrat mit 194 zu 1 Stimme und im Ständerat mit 43 zu Null Stimmen bei einer Enthaltung angenommen.

Der Bundesbeschlussüber die Volksinitiative "für eine starke Pflege (Pflege-Initiative)", der diese zur Ablehnung empfiehlt, wurde in der Schlussabstimmung vom Nationalrat mit 116 zu 74 Stimmen bei 6 Enthaltungen und vom Ständerat mit 30 zu 14 Stimmen angenommen.

Die Volksinitiative wurde in der Volksabstimmung vom 28. November 2021 mit 61 Prozent Ja- Stimmen sowie 20 ganzen und 5 halben Standesstimmen gutgeheissen.