InitialSituation

Am 19. Mai 2019 befinden die Schweizer Stimmberechtigten über das "Bundesgesetz über die Steuerreform und die AHV-Finanzierung (STAF)"; ehemals "Steuervorlage 17 (SV17)"). Im Zentrum der Vorlage steht die Abschaffung der international kritisierten steuerlichen Regelungen für kantonale Statusgesellschaften. Die Reform der Unternehmensbesteuerung wurde vom Parlament mit einem sozialen Ausgleich zugunsten der AHV verknüpft. Damit sollen schätzungsweise zwei Milliarden Franken in die AHV fliessen. Gegen die STAF ist von verschiedenen Komitees aus dem linksgrünen, bürgerlichen und grünliberalen/BDP-Lager das Referendum ergriffen worden. Die Gegner der Vorlage kritisieren insbesondere die Schaffung neuer steuerlicher Sonderregelungen für Unternehmen, die Gegenfinanzierung zugunsten der AHV bzw. die Verknüpfung zweier aus ihrer Sicht sachfremder Vorlagen.

Ablehnung des Unternehmenssteuergesetzes III

Am 12. Februar 2017 lehnten die Schweizer Stimmberechtigten das Unternehmenssteuerreformgesetz III (USR III) mit 59,1 Prozent Neinstimmen ab. Damit bleiben das geltende Steuersystem und namentlich die steuerliche Privilegierung der kantonalen Statusgesellschaften in Kraft. Diese Privilegierung steht nicht mehr im Einklang mit internationalen Standards. Diese Situation führt bei Unternehmen, die grenzüberschreitend tätig sind, zu Rechts- und Planungsunsicherheiten und schadet dem Standort sowie der Reputation der Schweiz.

Zudem steht die Schweiz in einem härter werdenden internationalen Wettbewerb. Erstens haben wichtige Länder weitreichende Reformen bei der Gewinnsteuer beschlossen oder diese angekündigt. Zweitens mehren sich unilaterale wie auch international koordinierte Massnahmen, die darauf abzielen, steuerlich attraktive Länder zu schwächen. Die Schweiz muss tätig werden, um ihre Wettbewerbsfähigkeit gegenüber konkurrierenden Ländern zu behaupten.

Steuervorlage 17

Aus diesen Gründen verabschiedete der Bundesrat nur etwas mehr als ein Jahr nach der gescheiterten Abstimmung, am 21. März 2018, zuhanden des Parlaments seinen Entwurf für ein Bundesgesetz über die Steuervorlage 17(SV17). Ausgangspunkt der SV17 war die Abschaffung der international nicht mehr akzeptierten Regelungen für kantonale Statusgesellschaften. Damit die Schweiz weiterhin ein attraktiver Wirtschaftsstandort bleibt, sah der Bundesrat die Einführung neuer steuerlicher Sonderregelungen vor. Die Kantone sollten aus Sicht der Regierung zudem finanzpolitischen Spielraum erhalten, damit sie bei Bedarf ihre Gewinnsteuern senken können, um ihre internationale Wettbewerbsfähigkeit zu erhalten. Steuersenkungen auf Bundesebene waren im bundesrätlichen Entwurf demgegenüber nicht vorgesehen. Der Finanzausgleich sollte an die neuen steuerpolitischen Realitäten angepasst werden, um Verwerfungen unter den Kantonen zu vermeiden. Mit der Erhöhung der Dividendenbesteuerung und der Mindestvorgaben des Bundes für Familienzulagen wollte der Bundesrat schliesslich der Ausgewogenheit der Vorlage Rechnung tragen.

Der Bundesrat beantragte in seiner Botschaft zur Steuervorlage 17 insbesondere folgende Massnahmen:

1. Rechtssicherheit schaffen

- Aufhebung der Regelungen für Statusgesellschaften;

2. Standortattraktivität stärken

- Obligatorische Einführung einer Patentbox auf kantonaler Ebene;

- Fakultative Einführung zusätzlicher Abzüge für Forschung und Entwicklung auf kantonaler Ebene;

3. Föderalismus respektieren

- Erhöhung des Kantonsanteils an der direkten Bundessteuer von 17 auf 21,2 Prozent, was rund 990 Millionen Franken zusätzlich pro Jahr entspräche;

- Berücksichtigung der Städte und Gemeinden im Zusammenhang mit der Erhöhung des Kantonsanteils (Gemeindeartikel);

- Anpassungen im Finanzausgleich (neue Gewichtung der Unternehmensgewinne im Ressourcenausgleich und Einführung temporärer Ergänzungsbeiträge);

4. Ausgewogenheit garantieren

- Einführung einer Entlastungsbegrenzung bei der Gewinnsteuer;

- Erhöhung der Dividendenbesteuerung beim Bund auf 70 Prozent, bei den Kantonen auf mindestens 70 Prozent;

- Erhöhung der Mindestvorgaben für Familienzulagen um 30 Franken.

Aus der Reform würden sich gemäss Bundesrat ab dem Inkrafttreten zunächst statische Mindereinnahmen ergeben, welche im Verlauf der folgenden Jahre durch die zu erwartenden dynamischen Effekte mindestens kompensiert würden.

(Quellen: Botschaft des Bundesrates / Medienmitteilung des Bundesrates vom 21.03.18)

Proceedings

Der Ständerat beriet die Vorlage des Bundesrates in der Sommersession 2018. Seine vorberatende Kommission für Wirtschaft und Abgaben(WAK-S) hatte ihrem Rat in vier Punkten Abweichungen vom bundesrätlichen Entwurf beantragt.

Anstelle einer Erhöhung der Familienzulagen solle erstens ein sozialer Ausgleich über die AHV vorgenommen werden. Jeder Steuerfranken, der durch die SV17 auf Ebene Bund, Kantone und Gemeinden entfällt, würde mit einem Franken an die Finanzierung der AHV "gegenfinanziert" werden. Insgesamt würden der AHV damit circa zwei Milliarden Franken zufliessen. Finanziert würde dies durch eine Erhöhung um drei zusätzliche Lohnpromille (je 0,15 Prozent auf Arbeitgeber- und Arbeitnehmerseite), die Zuweisung des ganzen Demografieprozentes der Mehrwertsteuer an den AHV-Ausgleichsfonds sowie die Erhöhung des Bundesbeitrages an die AHV von 19,55 auf 20,2 Prozent. Dementsprechend schlug die Kommission auch die Umwandlung des Titels der Vorlage von "Bundesgesetz über die Steuervorlage 17" (SV17) zu "Bundesgesetz über die Steuerreform und die AHV-Finanzierung" (STAF) vor.

Zweitens beantragte die WAK-S dem Rat, Dividenden von qualifizierten Anteilseignern (mit einer Beteiligung von mindestens 10 Prozent) auf Ebene Kantone zu mindestens 50 Prozent zu besteuern. Eine Minderheit sprach sich für den Vorschlag des Bundesrats aus (mindestens 70 Prozent). Eine weitere Minderheit wollte beim geltenden Recht bleiben (freie Festsetzung des Steuersatzes durch die Kantone). Auf Ebene Bund schloss sich die Kommission oppositionslos dem Bundesrat an (70 Prozent).

Drittens stellte die Kommission den Antrag, das Kapitaleinlageprinzip mit einer Rückzahlungs- und einer Teilliquidationsregel einzuschränken. Die neuen Regeln würden ausschliesslich für Gesellschaften gelten, die an einer schweizerischen Börse kotiert sind. Diese Gesellschaften sollen künftig nur dann Reserven aus Kapitaleinlagen (KER) steuerfrei zurückzahlen dürfen, wenn sie in der gleichen Höhe steuerbare Dividenden ausschütten (Rückzahlungsregel). Dies solle für alle bestehenden KER mit der Ausnahme für jene KER gelten, die innerhalb eines Konzerns zurückgezahlt werden sowie für KER, die im Rahmen eines Zuzugs in die Schweiz nach dem 31. Dezember 2010 (nach Inkrafttreten der Unternehmenssteuerreform II) entstanden sind. Diese Regel solle auch für künftige Zuzüge gelten. Weiter sollen die Regelungen sinngemäss auch für die Ausgabe von Gratisaktien und Gratisnennwerterhöhungen aus KER gelten. Eine Kommissionsminderheit wollte, dass die Vorgaben nicht nur für KER, sondern auch für die Rückzahlung von Grund- und Stammkapital gelten und dass als relevantes Datum das Inkrafttreten des Bundesgesetzes über die SV17 gewählt wird.

Die WAK-S beantragte viertens, den Abzug auf Eigenfinanzierung fakultativ und nur für Hochsteuerkantone zuzulassen. Davon würde voraussichtlich nur Zürich profitieren. Der Bundesrat hatte den Eigenkapitalabzugsfaktor nicht mehr in die Vorlage integriert. Auf Ebene Bund sollte dieses Instrument aus Sicht der Kommission wie vom Bundesrat vorgesehen nicht eingesetzt werden. Ausserdem sollte der Abzug auf Eigenfinanzierung in die allgemeine Entlastungsbegrenzung integriert werden.

Die Kommission verspüre zwar "keine Begeisterung oder Euphorie für die Vorlage, aber sie [habe] mit Ernsthaftigkeit gearbeitet und hatte die grosse Sorge, dass jetzt die beste Lösung vorgelegt" werde, betonte Kommissionspräsident Pirmin Bischof (C, SO). Martin Schmid (RL, GR) meinte auch, es sei zwar "keine gute", vor dem Hintergrund der abgelehnten Unternehmenssteuerreform III aber dennoch "die beste Lösung". Anita Fetz (S, BS) könne den "Kompromiss [...] gut unterstützen". Hannes Germann (V, SH) bezeichnete die Vorlage als eine "riesige Kröte", aus Gründen des Pragmatismus' stimme er aber dafür. Roberto Zanetti (S, SO) sprach gar von einer "Sternstunde des Parlamentarismus". Für Thomas Minder (V, SH) sei die Vorlage hingegen "nicht gerade Wahnsinn, aber Blödsinn allemal". "Zwei gescheiterte Projekte zu verbinden, sei es im Geschäfts- oder im Politleben, [habe] noch nie zum Erfolg geführt", meinte Peter Föhn (V, SZ) auf der gleichen Linie.

Der Ständerat beschloss ohne Gegenantrag, auf die Vorlage einzutreten. Er folgte in der Detailberatung in allen Punkten seiner Kommission bzw. deren Mehrheit. In der Gesamtabstimmung wurde der Entwurf mit 34 gegen 5 Stimmen bei 5 Enthaltungen angenommen.

In der Herbstsession 2018 befasste sich der Nationalrat mit der Vorlage. In der Eintretensdebatte positionierten sich die sozialdemokratische, die FDP-Liberale und die CVP-Fraktion zugunsten der Verknüpfung von Steuerreform und AHV. Eine tragfähige Lösung sei für den Wirtschaftsstandort Schweiz notwendig, die Vorlage sei "durch und durch ein Kompromiss", wie es Petra Gössi (RL, SZ) formulierte. Die Fraktion der Schweizerischen Volkspartei, die Grünliberale und die BDP-Fraktion stellten sich aus demokratiepolitischen Bedenken dagegen. Die Grüne Fraktion verlangte, zu AHV-Finanzierung und Steuervorlage separate Abstimmungsfragen zu stellen. Der Rat folgte dem Antrag der Mehrheit seiner Kommission und trat mit 188 zu 8 Stimmen bei einer Enthaltung auf die Vorlage ein. Eine Minderheit hatte dem Rat beantragt, nicht einzutreten. Einem Einzelantrag, der eine Rückweisung der Vorlage an die Kommission gefordert hatte, wurde ebenso wenig Folge geleistet.

Die Kommission für Wirtschaft und Abgaben des Nationalrats (WAK-N) hatte ihrem Rat einzig beim Kapitaleinlageprinzip Änderungen gegenüber dem Entwurf des Ständerats beantragt. So sprach sich eine Mehrheit der Kommission für die Befreiung der KER von zugezogenen Unternehmen von der Rückzahlungsregel aus, die nach dem Abstimmungstermin zur USR II - und nicht erst nach deren Inkrafttreten - entstanden waren. Des Weiteren beantragte die Kommission, die Ausnahme für Zuzüger auch auf die Teilliquidationsregel und für grenzüberschreitende Zusammenschlüsse und Umstrukturierungen anzuwenden.

Der Nationalrat hatte über zahlreiche Minderheitsanträge zu befinden. Die Detailberatung wurde deshalb in vier Blöcke aufgeteilt. Sämtliche Minderheitsanträge zum sozialen Ausgleich (Block 1), welche etwa eine Trennung der Vorlage, die Erhöhung des Frauenrentenalters, eine geringere Erhöhung der Lohnprozente, dafür aber einen höheren Bundesbeitrag an die AHV oder die Senkung der Entwicklungshilfeausgaben verlangten, wurden abgelehnt. Weitere Minderheitsanträge forderten namentlich die Erhöhung der Mindestbesteuerung von Dividenden auf Bundes- und Kantonsebene auf 80 bzw. 90 Prozent, die Beibehaltung der Dividendenteilbesteuerung auf Bundes- bzw. Kantonsebene nach geltendem Recht oder die Senkung der Gewinnsteuer auf Bundesebene (Block 2). Mit Ausnahme eines Einzelantrags von Susanne Leutenegger Oberholzer (S, BL), der verlangte, dass Kantone die Auswirkungen der Steuerreform auf die Gemeinden nicht nur berücksichtigen, sondern auch abgelten müssen, wurden die Anträge allesamt abgelehnt. Im dritten Beratungsblock forderten verschiedene Minderheitsanträge unter anderem, die Patentbox fakultativ auszugestalten oder den fakultativen Abzug für Eigenfinanzierung für alle Kantone zuzulassen. Alle Minderheitsanträge dieses Blocks wurden abgelehnt. Zum Kapitaleinlageprinzip (Block 4) schliesslich forderten Minderheitsanträge etwa eine Verschärfung der Rückzahlungsregel, die Einführung einer Ausnahme für Umstrukturierungen bezüglich Ausgabe von Gratisaktien oder die Ausnahme für Zuzüger nicht auf Teilliquidationen zu erstrecken. Der Rat stimmte in fast allen Punkten wie die Mehrheit seiner Kommission und folgte einzig dem letztgenannten Minderheitsantrag.

In der Gesamtabstimmung hiess der Nationalrat die Vorlage mit 114 zu 68 Stimmen bei 13 Enthaltungen gut. Die Vorlage wurde dabei von den Fraktionen der SP, der CVP und der BDP sowie von der Mehrheit der Fraktion der FDP-Liberalen unterstützt. Dagegen stimmten die Grünliberalen sowie mehrheitlich die Fraktionen der SVP und der Grünen.

Insgesamt verblieben zwischen Stände- und Nationalrat demnach drei Differenzen: eine beim Gemeindeartikel und zwei bei der Einschränkung des Kapitaleinlageprinzips. Auf Antrag der WAK-S folgte der Ständerat bei allen Differenzen dem Nationalrat. Ein Einzelantrag, der aus föderalistischen Bedenken gefordert hatte, beim bundesrätlichen Entwurf zum Gemeindeartikel zu bleiben, wurde abgelehnt.

In der Schlussabstimmung sprachen sich 112 Nationalrätinnen und -räte für, 67 gegen die Annahme des Bundesgesetzes aus. 11 enthielten sich. Im Ständerat wurde das Bundesgesetz mit 39 gegen 4 Stimmen bei 2 Enthaltungen gutgeheissen.

(Quellen: AB / Erläuterungen der ESTV / Medienmitteilungen WAK / SDA)

Referendum

Gegen die Vorlage kam das Referendum zustande. Am 6. Februar 2019 gab die Bundeskanzlei die Gültigkeit von 60'749 der 61'381 am 17. Januar 2019 eingereichten Unterschriften bekannt. Die Unterschriften waren von verschiedenen Komitees gesammelt worden. Eine linksgrüne Allianz kritisiert insbesondere die Schaffung neuer steuerlicher Sonderregelungen für Unternehmen. Ein bürgerliches Komitee - bestehend aus Mitgliedern der SVP, der Jungen SVP und der Jungfreisinnigen - beanstandet den sozialen Ausgleich zugunsten der AHV. Gemeinsam mit dem "Generationenkomitee" der jungen Grünliberalen und der jungen BDP und dem Bürgerinnen- und Bürgerkomitee "Kuhhandel Nein" stellt es sich zudem gegen die Verknüpfung zweier, aus ihrer Sicht sachfremder Themen.

Gemäss Entscheid des Bundesrates vom 16. Januar 2019 wird die Vorlage nun am 19. Mai 2019 dem Stimmvolk zur Abstimmung unterbreitet.

(Quelle: Medienmitteilung Bundeskanzlei vom 6. Februar 2019)

Die Vorlage wurde in der Volksabstimmung vom 19. Mai 2019 mit 66,4 Prozent Ja-Stimmen gutgeheissen.