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Les surfaces de promotion de la biodiversité (SPB) bénéficient de paiements directs de près d'un demi-milliard de francs. Ces contributions représentent une opportunité très tentante pour les exploitations agricoles. Cependant, les ordonnances en vigueur contiennent certaines lacunes et des programmes peu efficaces, qui n'ont pratiquement pas d'effet incitatif.

Je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes.

1. La Confédération a-t-elle évalué le rapport coût-utilité des différents programmes SPB ? Si oui, quels sont les résultats ?

2. Que pense-t-elle de l'effet des surfaces de niveau de qualité Q I sur la biodiversité ?

3. Est-ce que l'effet des SPB Q I pourrait être amélioré en interdisant l'utilisation des concasseurs sur toutes les prairies SPB et en créant une bande refuge obligatoire représentant 10 % de la surface ? Si oui, ces exigences seront-elles mises en place dans le cadre de la PA 22+ ?

4. Comment éviter à l'avenir que les types de SPB avec Q I qui n'ont pratiquement aucune valeur du point de vue de la biodiversité (par ex. les surfaces viticoles présentant une biodiversité naturelle ou les prairies extensives) perçoivent des contributions pour la mise en réseau ? Est-il prévu d'exclure ces surfaces ?

5. Avant la Politique agricole 14-17, les directives concernant les paiements directs étaient clairement liées à l'espacement, à la densité et à l'entretien des arbres fruitiers haute-tige. Ces directives raisonnables ont peu à peu été assouplies, de sorte qu'il est aujourd'hui possible d'optimiser les contributions perçues sans réel bénéfice écologique. Pourquoi la réglementation a-t-elle été assouplie ?

6. En viticulture et dans les vergers d'arbres fruitiers à haute-tige avec Q II, il est possible de faire reconnaître comme SPB des éléments structurels situés sur des surfaces voisines. Cela permet à plusieurs exploitants de bénéficier de paiements directs pour le même objet. Comment éviter ce genre de situation à l'avenir ?

7. Existe-t-il d'autres SPB pour lesquelles les directives sont insuffisantes, de sorte qu'il est possible de demander des paiements directs sans produire pour autant le moindre avantage écologique ?

8. Il est prouvé que de petites structures, telles que des bosquets, des groupes d'arbustes, des arbres isolés, des mares, des étangs ou des amas de pierres, sont précieuses pour de nombreuses espèces. Actuellement, les petites structures non productives ne donnent droit à des contributions que sur certains types de SPB et à concurrence de 20 % de la surface au maximum. Sur d'autres SPB, les directives de l'Office fédéral de l'agriculture ne tolèrent que 1 % de petites structures. Pourquoi le Conseil fédéral n'est-il pas disposé à suivre l'avis des experts qui proposent d'augmenter la marge de tolérance sur les surfaces en question à 10 % au maximum ? Comment faire pour préserver et promouvoir les petites structures importantes pour la biodiversité ?

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1. Il a été possible d'obtenir pour la première fois des données nationales sur l'efficacité des contributions à la diversité grâce au programme de monitoring ALL-EMA utilisé pour l'évaluation de ces aides de 2018/2019. Cette analyse a révélé, entre autres, que la biodiversité était plus importante dans les prairies où des mesures avaient été prises pour la promouvoir que sur d'autres surfaces agricoles utiles. Ce constat d'une biodiversité plus élevée dans les SPB est valable pour les surfaces du niveau de qualité I visées à l'art. 56 OPD, pour les surfaces mises en réseau définies à l'art. 62 OPD et, dans une mesure accrue, pour celles du niveau de qualité II. Cependant, les données de surveillance montrent aussi que de nombreuses prairies écologiques ne correspondent pas, pour l'heure, aux prairies fleuries riches en espèces qui sont visées.

Aucune analyse coût-avantage n'a été réalisée jusqu'ici sur les SPB. Pour calculer le rapport entre les coûts et les avantages, il faudrait quantifier aussi bien les frais que l'utilité des mesures. De précédentes études ont montré que les coûts dépendaient déjà considérablement des conditions d'exploitation, mais aussi des conditions naturelles (Huber et al., 2016). Il n'est donc pas raisonnablement possible de déduire des valeurs moyennes pour les coûts. Les méthodes permettant de recenser les avantages, comme l'estimation du consentement à payer (évaluation contingente), sont très controversées au sein des économistes et n'ont pas encore été appliquées en lien avec les SPB. Pour toutes ces raisons, le Conseil fédéral estime qu'une analyse coût-avantage n'est pas appropriée.

2. Le niveau de qualité I vise à garantir quantitativement la surface totale exploitée de manière extensive ou peu intensive qui est nécessaire selon les objectifs environnementaux pour l'agriculture. Comme les évaluations l'ont toutefois montré, les SPB du niveau de qualité I, surtout celles des prairies qui représentent la majeure partie des SPB, ne contribuent jusqu'ici pas de manière suffisante à la préservation et à la promotion de la biodiversité. Il s'agit de terres qui ne sont pas valorisées en tant que surfaces du niveau de qualité II ou dont le potentiel de valorisation floristique est trop faible. C'est pourquoi la PA22+ prévoit de relever les exigences de base valables pour les SPB des surfaces herbagères. D'autres possibilités de valorisation de surfaces QI sont actuellement débattues. Les propositions ont déjà été et seront encore discutées avec les différents partenaires concernés (exécution, branche, recherches, organisations non-gouvernementales, etc.).

3. Il a été scientifiquement démontré que la non-utilisation de faucheuses-conditionneuses et l'aménagement de bandes refuge avaient un effet positif sur la biodiversité. Raison pour laquelle il est prévu de reprendre ces mesures en tant qu'exigences de base dans la PA22+.

4. Comme mentionné dans la réponse à la question 2, les surfaces du niveau de qualité I sont importantes pour garantir des habitats naturels en vue de la diversité des espèces en termes de quantité. Il est prévu d'améliorer à l'avenir les effets sur ces surfaces en adaptant les exigences de base et en procédant à d'éventuelles autres valorisations. En outre, la PA22+ a pour objectif de renforcer l'efficience des programmes, notamment l'impact des contributions pour la mise en réseau, aux interfaces entre les contributions à la biodiversité et les contributions pour une agriculture adaptée aux conditions locales. Le Conseil fédéral ne voit donc aucune raison d'exclure ces surfaces de la promotion de la biodiversité.

5. Depuis 2014, des dispositions ont été supprimées conformément au projet de simplification administrative, mais une obligation d'entretenir les arbres jusqu'à la 10e année suivant leur plantation a également été introduite. Le Conseil fédéral estime que l'ensemble de ces adaptations n'est pas un retour en arrière. Les expériences faites à l'échelon de l'exécution ont cependant montré que les dispositions sur les densités et les espacements des arbres fruitiers haute-tige étaient difficiles à appliquer. C'est pour cette raison qu'il est prévu de créer un groupe de travail pour étudier cette question.

6. Il n'est pas exact que des paiements ont été versés en double. Dans le cas des arbres fruitiers haute-tige, les critères relatifs aux structures et à la surface corrélée peuvent être remplis conjointement par plusieurs exploitations. Les cantons règlent la procédure, et une même surface corrélée ne peut être valable que pour un seul arbre.

7. Non (voir également les réponses aux questions 1 et 2).

8. Le message sur la PA22+ propose une série de mesures destinées à mieux promouvoir les structures précieuses pour la biodiversité. Il est notamment prévu de relever uniformément à 20 % la limitation pour toutes les SPB.

Réponse du Conseil fédéral.