InitialSituation

Die am 11. August 2009 eingereichte Volksinitiative "Für die Stärkung der Volksrechte in der Aussenpolitik (Staatsverträge vors Volk!)" ist mit 108 579 gültigen Unterschriften zustande gekommen. Sie schlägt vor, das obligatorische Referendum für völkerrechtliche Verträge erheblich auszuweiten. Gemäss Initiativtext sollen dem obligatorischen Referendum völkerrechtliche Verträge unterliegen, die eine multilaterale Rechtsvereinheitlichung in wichtigen Bereichen herbeiführen, die Schweiz verpflichten, zukünftige rechtsetzende Bestimmungen in wichtigen Bereichen zu übernehmen, Rechtsprechungszuständigkeiten in wichtigen Bereichen an ausländische oder internationale Institutionen übertragen oder neue einmalige Ausgaben von mehr als einer Milliarde Franken oder neue wiederkehrende Ausgaben von mehr als 100 Millionen Franken nach sich ziehen. Der Bundesrat anerkennt das Bemühen der Initiative, dem Stimmvolk im Bereich der Aussenpolitik mehr Beteiligungsmöglichkeiten einzuräumen. Er ist aber der Ansicht, dass sie zu weit geht. Die Einbeziehung des Volkes und der Kantone in die Aussenpolitik soll auf völkerrechtliche Verträge mit verfassungsrechtlicher Tragweite beschränkt bleiben. Zahlreiche Verträge haben aber für die Öffentlichkeit weniger bedeutende Inhalte zum Gegenstand. Zudem lässt der Initiativtext aufgrund seiner Unbestimmtheit einen derart weiten Interpretationsspielraum offen, dass nur eine lange Praxis mit der Zeit Rechtssicherheit herbeiführen könnte. Auch würde die schweizerische Aussenpolitik nicht an Legitimität gewinnen. Eine zwingende Beteiligung von Volk und Ständen ist dagegen nur in jenen seltenen Fällen angezeigt, in welchen der Bund eine Selbstbindung seiner politischen Handlungs- oder Entscheidungsfreiheit hinnehmen will, aus der Überzeugung heraus, dass die Unterwerfung unter ein staatsvertragliches Regime den Interessen des Landes und seiner Bevölkerung entspricht. Es drängt sich nicht auf, den Kantonen ein Vetorecht in der Aussenpolitik zu erteilen, da diese bereits über ausreichende Mittel verfügen, um sich Gehör zu verschaffen. Schliesslich würde der aussenpolitische Handlungsspielraum des Bundes unnötig beschränkt, was dem Ruf und der Glaubwürdigkeit der Schweiz auf der internationalen Bühne schaden würde.

Auch wenn der Bundesrat die Ablehnung der Volksinitiative beantragt, anerkennt er das berechtigte Anliegen, dass die direktdemokratischen Instrumente in der Aussenpolitik zu optimieren sind. Mit seinem direkten Gegenentwurf beantragt er daher die Verankerung eines obligatorischen Referendums für Staatsverträge, die von derartiger Bedeutung sind, dass ihnen Verfassungsrang zukommt. (Quelle: Botschaft des Bundesrates)

Proceedings

Der Nationalrat führte die Debatte zur Initiative und über das Eintreten auf den direkten Gegenentwurf gleichzeitig. Nach mehr als vierstündiger Beratung beschloss der Nationalrat, Volk und Ständen die Volksinitiative zur Ablehnung und den direkten Gegenentwurf des Bundesrates zur Annahme zu empfehlen. Einzig die Mitglieder der SVP-Fraktion unterstützten die Initiative.

Die Berichterstatter der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates (SPK-N) wiesen auf die Probleme hin, die die Initiative in Lehre und Praxis stellt. So handle es sich beispielsweise bei "wichtige Bereiche", einem Ausdruck, der im Initiativtext mehrmals vorkommt, um keinen etablierten Rechtsbegriff. Was ein "wichtiger Bereich" ist, könne nur politisch bestimmt werden. Die Bundesversammlung müsste somit jeweils entscheiden, ob der zur Diskussion stehende Staatsvertrag einen wichtigen politischen Sachbereich betrifft. Nach Meinung der Kommissionsmehrheit muss in der Verfassung aber möglichst genau festgelegt sein, wann ein Staatsvertrag dem Referendum untersteht. Zudem würde die Initiative zu erheblich mehr Volksabstimmungen führen. Auch betonte die Kommission, dass bereits heute wichtige Staatsverträge vor das Volk kommen. Diese Argumente führten - mit Ausnahme der Mitglieder der SVP-Fraktion - auch alle Rednerinnen und Rednern im Rat an.

Die Kommissionssprecher anerkannten allerdings auch, dass die Initiative dem Stimmvolk eine stärkere Beteiligung an der Aussenpolitik ermöglichen will. Deshalb traten sie für den direkten Gegenentwurf des Bundesrates ein, mit welchem auf Verfassungsstufe der Parallelismus zwischen Völkerrecht und innerstaatlichem Recht hergestellt werden soll, wie er bereits auf Gesetzesstufe besteht: Wenn rechtliche Bestimmungen in Staatsverträgen Gesetzescharakter haben, sollen sie dem fakultativen Referendum unterstehen, haben sie Verfassungscharakter, ist das obligatorische Referendum vorgesehen.

Hans Fehr (V, ZH) verteidigte als Sprecher einer Kommissionsminderheit - bestehend aus Mitgliedern der SVP-Fraktion - die Initiative, deren Formulierung zielführender sei. Aus dem Initiativtext gehe klar hervor, welche Staatsverträge künftig dem obligatorischen Referendum unterstellt werden sollen. Daraus könne die Bundesversammlung eine kohärente Praxis entwickeln. Weitere Initiativbefürworter führten die gleichen Argumente an und betonten ausserdem, dass die Schweiz zunehmend internationales Recht übernehme. Als Beispiele hierfür nannten sie die Abkommen von Schengen und Dublin, die Doppelbesteuerungsabkommen und die Bundesbeschlüsse zur Personenfreizügigkeit. Die Initiative sei ein Mittel, um gegen die Tendenz der Beschneidung der direkten Demokratie vorzugehen und um den schrittweisen Beitritt zur Europäischen Union zu verhindern.

In der Detailberatung anerkannte der Nationalrat die Gültigkeit der Initiative (Art. 1 des Bundesbeschlusses über die Initiative, Vorlage 1), bevor er gemäss den geltenden Verfahrensregeln zum direkten Gegenentwurf Stellung nahm. Mit 111 zu 57 Stimmen bei 5 Enthaltungen trat er auf den Bundesbeschluss über das obligatorische Referendum für Staatsverträge mit Verfassungsrang (Vorlage 2) ein und nahm diesen in der Gesamtabstimmung mit 115 zu 52 Stimmen bei 4 Enthaltungen an. Verschiedene Einzelanträge aus den Reihen der SVP sahen vor, bei den Voraussetzungen für ein obligatorisches Referendum die Formulierungen der Initiative zu übernehmen; diese Anträge wurden aber allesamt abgelehnt.

Anschliessend entschied der Nationalrat über seine Abstimmungsempfehlung (Art. 2 des Bundesbeschlusses über die Initiative, Vorlage 1). Gemäss dem Antrag seiner Kommission empfahl er Volk und Ständen, die Initiative abzulehnen und den Gegenentwurf anzunehmen.

Der Ständerat folgte dem Nationalrat und empfahl mit 32 zu 4 Stimmen ebenfalls die Ablehnung der Initiative. Der Kommissionssprecher wies auf dieselben Probleme hin, die bereits im Nationalrat thematisiert worden waren. Da die Initiative das obligatorische Staatsvertragsreferendum nicht präzise definiere, müsste die Bundesversammlung jeweils entscheiden, ob der zur Diskussion stehende Staatsvertrag zu einem wichtigen politischen Sachbereich zu zählen ist. Ausserdem würde die Annahme der Initiative die Zahl der Volksabstimmungen deutlich - um 30 bis 40 Prozent pro Jahr - erhöhen. Eine Minderheit um Maximilian Reimann (V, AG) hatte beantragt, die Annahme der Volksinitiative zu empfehlen. In ihren Augen müssen die politischen Rechte in Sachen internationaler Politik gestärkt werden. Darüber hinaus könne die Bundesversammlung anhand der vom Initiativkomitee genannten Beispiele eine kohärente Praxis entwickeln, welche Staatsverträge dem obligatorischen Referendum zu unterstellen sind.

Seiner Kommission folgend, trat der Ständerat nicht auf den direkten Gegenentwurf ein und schuf somit eine grössere Differenz zum Nationalrat. Der Ständerat ist der Ansicht, dass der Gegenentwurf zwar präziser ist als die Initiative, jedoch auch das vom Bundesrat vorgeschlagene Konzept, wonach Staatsverträge mit Verfassungscharakter dem obligatorischen Referendum unterstellt werden sollen, keine hinreichend klare Definition bringt. Auch hier müsste die Bundesversammlung von Fall zu Fall entscheiden, ob dem Staatsvertrag Verfassungscharakter zukommt. Die Ausschaffungsinitiative war in den Hinterköpfen noch sehr präsent, weswegen die Ständeratsmitglieder, die sich sowohl gegen die Initiative als auch gegen den Gegenentwurf aussprechen, erklärten, dass es einer klaren Abwehrfront bedürfe. Ansonsten laufe man Gefahr, dass im Abstimmungskampf wieder vor allem über die Schwächen des Gegenentwurfs diskutiert werde, nicht aber über die Initiative selbst. Bundesrätin Simonetta Sommaruga verteidigte den Gegenentwurf vergeblich; letztlich beschloss der Ständerat mit 32 zu 2 Stimmen Nichteintreten.

Im Nationalrat hielt niemand mehr am Gegenvorschlag fest, nicht einmal der Bundesrat, welcher diesen ursprünglich vorgeschlagen hatte. So wurde der Entwurf 2 ohne Gegenantrag fallengelassen.

In der Schlussabstimmung wurde die Vorlage 1 im Nationalrat mit 139 zu 56 Stimmen und im Ständerat mit 36 zu 6 Stimmen und einer Enthaltung angenommen.

Die Volksinitiative wurde in der Volksabstimmung vom 17. Juni 2012 mit 75,2 Prozent Nein-Stimmen und von 20 Kantonen und 6 Halbkantonen abgelehnt.