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Nachdem der Bundesrat bisher darauf verzichtet hat, das aus Anlass des 50. Jahrestages der Europäischen Menschenrechtskonvention am 4. November 2000 aufgelegte 12. Protokoll zu unterzeichnen, bitte ich den Bundesrat, dies noch in diesem Jahr, in welchem die Schweiz auf vierzig Jahre Mitgliedschaft im Europarat zurückblicken kann, nachzuholen und dem Parlament Bericht und Antrag zur Ratifikation zu unterbreiten.

FederalCouncilResponseText

Der Bundesrat hat zum Gegenstand der vorliegenden Motion bereits Stellung genommen anlässlich der Antworten auf das Postulat Nabholz 00.3723, vom 14. Dezember 2000, und auf die Motion Teuscher 00.3674, vom 13. Dezember 2000. Die Antworten auf diese zwei parlamentarischen Vorstösse sind nach wie vor zutreffend.

Das Protokoll Nr. 12 enthält in Artikel 1 ein allgemeines Diskriminierungsverbot, das auf allen Gebieten des öffentlichen und privaten Lebens Anwendung findet, unabhängig vom Motiv der Diskriminierung. Es wird in Kraft treten , sobald zehn Staaten es ratifiziert haben. Dannzumal wird eine Verletzung dieses Diskriminierungsverbotes wie jede andere Verletzung der EMRK und der Protokolle dazu direkt vor den nationalen Gerichten und gegebenenfalls vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte gerügt werden können.

Die Schweiz engagiert sich aktiv und ernsthaft für die Umsetzung internationaler Instrumente zur Förderung der Menschenrechte im Allgemeinen und zur Bekämpfung jeder Form von Diskriminierung im Besonderen. Der Bundesrat erinnert hierbei daran, dass die eidgenössischen Räte gerade erst (im März 2003) das Mitteilungsverfahren gemäss Artikel 14 des Übereinkommens zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung angenommen haben. Er verweist desungeachtet auf seine langjährige Praxis, wonach er ein völkerrechtliches Übereinkommen grundsätzlich nicht unterzeichnet, so lange er nicht sicher ist, dieses in der Folge auch tatsächlich ratifizieren zu können. Im gegenwärtigen Zeitpunkt sind die Tragweite des Protokolls Nr. 12 und die Folgen seiner Umsetzung für die schweizerische Rechtsordnung noch schwer abzuschätzen. Unklar ist zunächst, welchen Spielraum das Protokoll Nr. 12 den Staaten bei der Abgrenzung von zulässiger Unterscheidung und nicht mehr zulässiger Diskriminierung einräumt.

Auch wenn der Gerichtshof in seiner Rechtsprechung anerkannt hat, dass die sich aus der EMRK und den Protokollen dazu ergebenden Ansprüche unter ganz bestimmten Voraussetzungen die Vertragsstaaten zu positiven Massnahmen - inklusive der Verpflichtung, gesetzgeberisch tätig zu werden - verpflichten oder auf das Verhältnis unter Privaten Anwendung finden können (Drittwirkung), bleiben diese Fragen in der Auslegung und in der Anwendung des Protokolls Nr. 12 besonders heikel. Der erläuternde Bericht zum Protokoll Nr. 12 hebt diese zentralen Fragen ebenfalls hervor, lässt jedoch die Antworten offen, die der Gerichtshof geben könnte.

Konkret fragt sich beispielsweise, ob das Steuerrecht oder das Recht der sozialen Sicherheit, welche in den meisten Staaten stark national geprägt sind, mit diesem neuen Rechtsinstrument vereinbar sind. Gleichartige Fragen stellen sich im Ausländerrecht, beim Pensionierungsalter oder hinsichtlich der Stellung gleichgeschlechtlicher Paare, Minderheiten oder Behinderter und bei der Anwendung im Einzelfall. Je nachdem, wie die Antworten auf solche Fragen in der Praxis des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte ausfallen, könnte das neue Protokoll einschneidende Auswirkungen für die Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten der EMRK haben.

Wie schon erwähnt, führt das Protokoll Nr. 12 ein selbstständiges Diskriminierungsverbot ein. Der Bundesrat und die Bundesversammlung haben sich bisher geweigert, eine solche Verpflichtung auf internationaler Ebene einzugehen. Sie haben daher zu Artikel 26 des internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte (Pakt II), welcher an sich ebenfalls ein allgemeines Diskriminierungsverbot enthält, einen Vorbehalt angebracht. Artikel 26 Pakt II kann mithin nur in Verbindung mit den anderen Bestimmungen des Pakt II, nicht jedoch selbstständig, angerufen werden.

Seit den Antworten auf die oben erwähnten parlamentarischen Vorstösse wurde der Bundesrat bei den Untersuchungen im Hinblick auf die Ratifizierung von anderen internationalen Rechtsinstrumenten - wie z. B. dem Protokoll Nr. 1 zur EMRK, der Europäischen Sozialcharta, dem Zusatzprotokoll zum Uno-Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau (Fakultativprotokoll Cedaw) - mit verschiedenen Aspekten der Nichtdiskriminierung konfrontiert. Vergleichbare Fragen stellten sich bei den Arbeiten hinsichtlich der Abgabe der Erklärung gemäss Artikel 14 CERD sowie bei der Präsentation der Staatenberichte zur Anwendung des Pakt II, des CERD und des Cedaw. Insgesamt zeigte es sich, dass es sehr wahrscheinlich ist, dass eine gewisse Anzahl von Situationen zu Beschwerden in Strassburg gegen die Schweiz führen könnten.

Viele Staaten teilen die Bedenken des Bundesrates. Im Übrigen haben - zweieinhalb Jahre nach seiner Eröffnung zur Unterschrift - erst vier Staaten, Georgien (am 16. Juni 2001), Zypern (am 30. April 2002), Kroatien (am 3. Februar 2003) und San Marino (am 25. April 2003), das Protokoll Nr. 12 ratifiziert. Überdies sind die meisten Mitgliedstaaten davon überzeugt, dass das Inkrafttreten des Protokolls Nr. 12 die Zahl der Beschwerden in Strassburg spürbar erhöhen und damit zur chronischen Überlastung des Gerichtshofes beitragen würde.

Mit Vorrang sieht der Bundesrat vor, die Protokolle Nr. 1 und 4 zur EMRK und das Fakultativprotokoll Cedaw zu ratifizieren, bevor er das Protokoll Nr. 12 zur EMRK, welches in seinen Auswirkungen erheblich weiter geht als die drei vorerwähnten Instrumente, unterschreibt und ratifiziert.

Der Bundesrat wird im Hinblick auf die Unterzeichnung und Ratifikation des Protokolls die Analyse der Umsetzungsmöglichkeiten dieses Zusatzprotokolls in unserer Rechtsordnung vornehmen und wird, wenn nötig, bei den Kantonen eine Vernehmlassung durchführen.

Der Bundesrat beantragt, die Motion in ein Postulat umzuwandeln.