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Vu l'annonce de la suppression de la circulaire du 21 décembre 2001 et la publication d'un avis de droit sur la manière de rendre les décisions en matière d'asile, je pose au Conseil fédéral les questions suivantes :

1. Dans sa réponse du 28 mai 2003 à mon interpellation concernant la manière de rendre des décisions sur les demandes de régularisation des sans-papiers, le Conseil fédéral écrivait que la circulaire du 21 décembre 2001 "permet aux cantons de signaler à l'ODR, dans le cadre d'un échange de vues non contraignant, les cas de personnes confrontées à une situation de détresse grave qui remplissent les conditions énoncées dans la circulaire". Il ajoutait que "dans un tel cas, l'ODR examine de façon informelle, sans ouvrir une nouvelle procédure de droit administratif, si une admission provisoire peut être ordonnée". Or, dans un avis de droit concernant les requérants d'asile déboutés, publié le 9 septembre 2004, Monsieur Pierre Moor, professeur de droit à l'Université de Lausanne contredit très clairement cette interprétation de la procédure et conclut que l'examen des dossiers doit donner lieu à des décisions formelles ouvrant la voie au recours. Le Conseil fédéral est-il prêt à accepter cette interprétation et à revoir sa pratique dans ce sens ?

2. Le professeur Moor estime que même sans cette circulaire, l'actuelle loi sur l'asile n'exclut pas que des décisions de renvoi entrées en force puissent être réexaminées à la lumière de faits ou de circonstances nouvelles. C'est aussi ce que permettait la circulaire du 21 décembre 2001. Sa suppression, annoncée le 17 septembre 2004, indique-t-elle qu'elle sera remplacée par des dispositions identiques explicites dans la future loi sur l'asile ? Faut-il comprendre au contraire que les autorités fédérales refuseront désormais tout réexamen d'une telle décision, même si des faits nouveaux ou une situation nouvelle sont invoqués ? Cela n'est-il pas contraire aux garanties de procédure administrative figurant à l'article 29 de la Constitution fédérale, telles que les interprète le professeur Moor ?

3. Compte tenu de ce que nous savons des conditions réelles d'existence des requérants d'asile déboutés ou de ceux frappés de non-entrée en matière dans notre pays, le Conseil fédéral n'estime-t-il pas que la suppression de la circulaire et l'interprétation étroite de la loi sur l'asile vont créer des situations humainement inacceptables et indignes d'une société civilisée ? Peut-on concevoir sans inquiétude que des requérants dont le renvoi n'a pas été exécuté et qui se sont finalement intégrés chez nous pourraient se voir refuser à vie tout statut légal ? Ne risquons-nous pas de nous trouver en contradiction avec la Convention européenne des droits de l'homme qui garantit à chacun, sur le plan administratif comme sur le plan judiciaire, le réexamen d'une situation de fait créée par une décision ?

FederalCouncilResponseText

Réglementation légale en vigueur

En droit d'asile, le caractère exclusif de la procédure d'asile s'applique. Pendant une procédure d'asile en suspens et jusqu'au départ du requérant suite à une décision d'asile passée en force, aucune autorisation de séjour ne peut être octroyée en vertu de la loi fédérale sur les étrangers, sauf si l'intéressé peut y prétendre (cf. réponse du Conseil fédéral à l'interpellation Menétrey-Savary 03.3150, Régularisation des sans-papiers. Justifier les décisions).

Une admission provisoire peut être ordonnée en présence d'une situation de détresse personnelle grave, dans la mesure où aucune décision exécutoire n'a été rendue dans les quatre ans qui ont suivi le dépôt de la demande d'asile (cf. art. 44 al. 3 LAsi). Dans une décision de principe (cf. VBP 66.31), la Commission suisse de recours en matière d'asile a relevé qu'une telle situation de détresse personnelle grave ne pouvait exister que si aucune décision exécutoire concernant l'asile, le renvoi et l'exécution du renvoi n'avait été rendue. Un examen ultérieur dans le cadre d'une procédure extraordinaire, notamment sur la base d'une demande de réexamen dans laquelle le requérant ferait valoir un changement déterminant des faits, est d'emblée exclu.

1. Dans des situations particulières, des personnes relevant du domaine de l'asile et frappées d'une décision de renvoi passée en force peuvent également, à titre exceptionnel, obtenir une admission provisoire pour raisons humanitaires.

D'entente avec la Conférence des directrices et directeurs des départements cantonaux de justice et de police, l'ancienne chef du DFJP a cherché, à l'aide de la circulaire du 21 décembre 2001 mentionnée par l'auteur de l'interpellation, à apporter, en présence de cas de rigueur, une solution pragmatique à la problématique de l'époque ainsi qu'aux personnes séjournant illégalement sur le territoire, dont la demande d'asile avait été rejetée. Cette solution spéciale et transitoire a été mise en place sans base légale formelle. Dans l'intervalle, la circulaire en faveur des personnes séjournant illégalement sur le territoire et relevant du domaine de l'asile a été abrogée et remplacée par celle du 17 septembre 2004.

Si l'Office fédéral des réfugiés (ODR) considère que, sur la base des informations communiquées par le canton les conditions visant à octroyer une admission provisoire à titre exceptionnel ne sont pas réunies, le canton en est informé. Conformément à l'expertise mentionnée dans l'interpellation, ces communications auraient dû en principe avoir lieu sous la forme de décisions contre lesquelles il est possible de former un recours.

Le Service des recours compétent du DFJP a procédé à l'examen de la pratique de l'ODR quant à sa conformité dans le cadre de la procédure de recours (cf. art. 105 al. 4 LAsi). Après avoir aussi pris connaissance de l'expertise, celui-ci est parvenu à conclusion que les communications de l'ODR n'ont pas donné lieu à l'ouverture d'une nouvelle procédure de droit administratif. Ce constat s'inscrit dans la ligne de la réponse du Conseil fédéral consignée dans l'interpellation Menétrey-Savary précitée. Par ailleurs, la même pratique a été appliquée dans le cadre de l'Action humanitaire 2000 (cf. circulaire du 14 mars 2000).

Le Conseil fédéral est conscient que les avis sont partagés, d'une part, sur la nature juridique des communiqués informels de l'ODR et, d'autre part, sur des questions juridiques quant à la procédure qui y sont liées. Compte tenu de la suppression de la circulaire, de la pratique actuelle, des circonstances et du peu de cas en suspens, aucun changement ne s'impose à l'heure actuelle.

2./3. La politique migratoire de la Confédération n'est crédible que si les décisions prises légalement sont effectivement appliquées. Une procédure simple et une exécution conséquente des décisions constituent un préalable permettant que les dispositions en matière d'immigration ne soient pas contournées, à long terme, par des séjours illégaux et par l'accumulation systématique de nouveaux recours et demandes en réexamen.

Au vu de ce qui précède, l'actuelle loi sur l'asile et la révision partielle en cours de celle-ci ne prévoient pas, suite à la conclusion d'une procédure d'asile dont la décision est exécutoire, de possibilité de déposer après-coup des demandes pour les cas de rigueur.

Réponse du Conseil fédéral.