InitialSituation

Bei der Schuldenbremse handelt es sich um einen institutionellen Mechanismus zur Haushaltsteuerung und Begrenzung der Verschuldung. Sie soll den Bundeshaushalt vor strukturellen Ungleichgewichten bewahren und damit verhindern, dass die Schulden des Bundes wie in der Vergangenheit ansteigen. Dieses neue Instrument soll auf Verfassungsstufe die Übergangsbestimmung zum Haushaltziel 2001 ablösen. Während Letzteres die Sanierung des Bundeshaushalts, also die Eliminierung des strukturellen Defizits zum Ziel hat, soll die Schuldenbremse verhindern, dass der Bundeshaushalt erneut aus dem Gleichgewicht gerät und sich ein neues strukturelles Defizit bilden kann. Auf Grund der Analyse von Erfahrungen mit solchen Instrumenten in der Schweiz und auch im Ausland können verschiedene zentrale Faktoren eruiert werden, welche für den Erfolg einer institutionellen Schuldenbremse von entscheidender Bedeutung sind. Es geht primär darum, die richtige Steuerungsgrösse für den Bundeshaushalt zu finden und hierfür eine möglichst einfache und transparente Regel vorzuschreiben. Zentral ist auch, dass im Falle von Regelverletzungen Sanktionen eintreten. Blosse Zielumschreibungen haben sich auf Grund der Erfahrungen als nicht zielführend erwiesen. Darüber hinaus muss selbstverständlich auch sichergestellt werden, dass der Mechanismus den konjunkturpolitischen Erfordernissen Rechnung trägt. Die mit dieser Botschaft unterbreitete Schuldenbremse schlägt eine konkrete Regel für die zulässige Entwicklung der Ausgaben in der Finanzrechnung vor. Damit wird die Tatsache bekräftigt, dass die Finanzrechnung auf Bundesebene nach wie vor das zentrale Steuerungsinstrument darstellt. Vorgeschlagen wird eine Regel, die Schwankungen des Saldos in Abhängigkeit von der Konjunktur zulässt und trotzdem den Haushaltsausgleich über einen gesamten Konjunkturzyklus sicherstellt. Die vom Bundesrat beantragte Ausgabenregel kann in einer einfachen Formel ausgedrückt werden. Der Höchstbetrag für die Ausgaben wird an die Höhe der Einnahmen gebunden, allerdings korrigiert um einen Faktor, welcher die konjunkturelle Lage berücksichtigt. Für die Schätzung der Einnahmen sollen aus Gründen der Konsistenz mit der Budgetierung und Finanzplanung die jeweiligen Einnahmenschätzungen verwendet werden. Der Konjunkturfaktor kann als Quotient des realen Trend-Bruttoinlandprodukts und des geschätzten realen Bruttoinlandprodukts dargestellt werden. Damit werden je nach wirtschaftlicher Lage Überschüsse verlangt oder Defizite in Kauf genommen. Dies entspricht der Grundidee der antizyklischen Finanzpolitik, indem die automatischen Stabilisatoren wirken können. Die gewählte Formel ist allgemein gültig. Sie lässt sowohl Steuererhöhungen beispielsweise zur Finanzierung der demografiebedingten Mehrkosten der Sozialversicherungen als auch Steuersenkungen zu mit dem Ziel, die Staatsquote zu reduzieren. An der institutionellen Ausgestaltung des Budgetprozesses und den entsprechenden Kompetenzen soll möglichst wenig verändert werden. Es wird eine Grundregel unterbreitet, welche Bundesrat und Parlament grundsätzlich bindet. Diese Bindung soll die Zielerreichung sicherstellen. Im Rahmen der von der Regel vorgegebenen Ausgabenplafonds bleibt die Budgethoheit des Parlaments vollumfänglich gewährleistet. Gegenstand der Regelungen der Schuldenbremse sollen ausdrücklich der Voranschlag und die Nachträge zum Voranschlag sein. Weil es nicht möglich ist, für sämtliche, nicht steuerbaren Eventualitäten wie schwere Rezessionen, Kriege, Naturkatastrophen oder andere besondere Ereignisse (wie z.B. im Asylwesen) bereits im Voraus adäquate Vorgaben für die Ausgaben zu fassen, schlägt der Bundesrat die Möglichkeit einer Ausnahmeregelung mit einer Überschreitung der Höchstgrenze für die Ausgaben vor. Damit die Grundregel der Schuldenbremse nicht unterlaufen werden kann, soll aber ein qualifiziertes Mehr in beiden Räten erforderlich sein. Die Ausnahmen sollen sachlich auch Anpassungen im Rechnungsmodell sowie Änderungen beim Auszahlungsmodus von Subventionen umfassen, welche zu hohen dauerhaften Mehrbelastungen oder auch einmaligen Zahlungsspitzen führen. Zudem beantragt der Bundesrat, dass das Kriterium der Ausserordentlichkeit von Ausgaben nicht nur materiell eingeschränkt wird, sondern dieses auch durch ein minimales Gewicht im Bundeshaushalt belegt sein müsste. Es ist selbst im Falle der Verabschiedung eines regelkonformen Budgets und grösster Zurückhaltung bei den Nachträgen nicht auszuschliessen, dass die tatsächlichen Ausgaben in der Staatsrechnung die von den eidgenössischen Räten im Einklang mit der Schuldenbremse bewilligten Ausgaben im Voranschlag überschreiten. Derartige Regelverletzungen sollen einem ausserhalb der Staatsrechnung geführten Ausgleichskonto belastet werden. Ebenso sollen Fehleinschätzungen der Einnahmen, welche entweder zu hohe oder zu tiefe Höchstbeträge für die Ausgaben ergeben haben, im Ausgleichskonto in Form von Belastungen oder Gutschriften berücksichtigt werden. Die im Ausgleichskonto auflaufenden Überschüsse und Fehlbeträge müssen dabei nicht sofort eliminiert werden, sondern sind jeweils in den folgenden Jahren abzubauen. Damit wird dem Parlament im Rahmen der Budgetierung bewusst ein grosser Spielraum belassen. Eine Analyse der Auswirkungen der Schuldenbremse auf Grund von Simulationen zeigt, dass dieses Instrument zielführend ist. Es besteht auch trotz Ausgabenregel genügend Spielraum für ein nachhaltiges Ausgabenwachstum. Mit dem Instrument der Schuldenbremse gelingt es, den Bundeshaushalt längerfristig im Gleichgewicht zu halten. Damit kann ein defizitbedingter Schuldenanstieg in der Zukunft vermieden werden. Die Schuldenbremse steigert auch die Verlässlichkeit in der Finanzpolitik und führt zu einer erwünschten Verstetigung dieses wichtigen Bereiches der Wirtschaftspolitik. Der Einsatz dieses neuen Instrumentes sollte deshalb auch mit positiven Auswirkungen auf das längerfristige Wirtschaftswachstum in der Schweiz verbunden sein.

Proceedings

Der Ständerat folgte seiner Kommission und nahm die Vorlage des Bundesrates mit 30 zu 4 Stimmen an. Allerdings wurden sowohl im bürgerlichen als auch im linken Lager Vorbehalte gegenüber einer Vorlage gemacht, welche "die Politik durch mathematische Formeln zu ersetzen" versucht. Die Mehrheit war aber der Meinung, dass der Bund die Schuldenspirale ohne zwingenden Mechanismus nicht durchbrechen könne. Verschiedene Ratsmitglieder betonten, dass dieses Instrument eine gewisse Flexibilität erlaube, da das Parlament in Ausnahmesituationen (bei Naturkatastrophen, schweren Rezessionen oder massiven Flüchtlingszuströmen) über ein qualifiziertes Mehr zusätzliche Ausgaben beschliessen kann. Ausgaben, die den Voranschlag überschreiten, sollen einem Ausgleichskonto belastet werden. Die Einnahmenüberschüsse hingegen sollen gemäss Ständerat nicht diesem Konto gutgeschrieben, sondern für den Schuldenabbau eingesetzt werden, wobei die Fehlbeträge innerhalb der drei nachfolgenden Rechnungsjahre auszugleichen sind. Eine von der Staatspolitischen Kommission unterstützte Minderheit sprach sich gegen die im Gesetz vorgesehene Möglichkeit des Bundesrates aus, die Sparvorgaben bestimmen zu können, da dies gegen das Prinzip der Gewaltenteilung verstosse. Der Ständerat hielt jedoch mit 22 zu 15 Stimmen an diesem Artikel fest.

Der Nationalrat lieferte sich eine ausgesprochene Rechts-Links-Debatte: Während die Bürgerlichen sich hinter die Vorlage stellten mit dem Argument, dass die fehlende Ausgabendisziplin des Parlamentes in den Neunzigerjahren zu einer Schuldenverdoppelung geführt habe, prangerte die Linke den vorgeschlagenen Mechanismus als unsozial an. Ausserdem entledige sich das Parlament mit diesem Instrument seiner Budgetkompetenzen. Die Linken und Grünen scheiterten sowohl mit ihrem Antrag, den Ausgabenplafond nicht nur auf Grund von Einnahmenschätzungen, sondern auch unter Berücksichtigung der Konjunkturlage festzulegen, als auch mit demjenigen, den Ausgleich auch über neue Einnahmen zu suchen. Ebenfalls abgelehnt wurde ihr Antrag, auf die Regelung zu verzichten, wonach der Betrag, der 6 Prozent des Ausgabenplafonds überschreitet, innert dreier Jahre abzubauen ist. In der Gesamtabstimmung passierte die Vorlage mit 92 zu 38 Stimmen bei 3 Enthaltungen.

Die Vorlage wurde in der Volksabstimmung vom 2. Dezember 2001 mit 84,7 Prozent Ja-Stimmen gutgeheissen.