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Laut einer dieser Tage erschienenen Medienmitteilung erachtet die Eidgenössische Kommission gegen Rassismus (EKR) das Dreikreisemodell der Ausländerpolitik für unvereinbar mit dem Internationalen Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung. Die Zulassung von Einwanderern nach Herkunftsregionen sei rassistisch.

Dieser erstaunliche Befund gibt Anlass insbesondere zu folgenden Fragen:

1. Ist das Dreikreisemodell bisher von massgeblicher internationaler Seite her als rassendiskriminierend taxiert worden?

2. Ist die Liberalisierung der Ausländerpolitik im Sinne der drei Kreise nicht in erster Linie Ausdruck des Bestrebens, nebst wirtschaftlichen auch gesellschaftliche Aspekte der Migrationspolitik zugrunde zu legen, indem auch auf die Integrationsfähigkeit der Zuwanderer Rücksicht genommen wird?

3. Inwiefern sollte dann nach der These der EKR das neu diskutierte Zweikreisemodell unter diesem Aspekt unbedenklich sein?

4. Ist der Bundesrat nicht auch der Auffassung, dass undifferenzierte Kommissionsverlautbarungen der Fremdenfeindlichkeit eher Auftrieb verleihen, als sie zu bekämpfen?

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Das Dreikreisemodell wurde im Rahmen der Neuorientierung der Ausländer- und Flüchtlingspolitik im Bericht des Bundesrates vom Mai 1991 entwickelt. Der Bericht sowie das ihm in der Ausländerpolitik zugrundeliegende Dreikreisemodell fanden im Parlament einen breiten politischen Konsens. Es war aber bereits anlässlich der Debatte in den parlamentarischen Räten sichtbar, dass divergierende Meinungen bestehen, insbesondere bezüglich der Fragen der Wünschbarkeit der Öffnung unseres Landes gegenüber der Einwanderung aus anderen Kulturkreisen und der generellen Beurteilung der Höhe des Ausländerbestandes. An dieser Ausgangslage hat sich in der Zwischenzeit wenig geändert (vgl. die hängigen Volksinitiativen zu diesem Thema, die zum Teil eine drastische Reduktion des Ausländerbestandes verlangen). Die Formulierung einer breit akzeptierten Ausländerpolitik stellt daher stets eine Gratwanderung zwischen verschiedenen politischen Richtungen dar.

Die Beantwortung der Fragen im einzelnen:

1. Das Dreikreisemodell wurde bis heute von keiner massgeblichen internationalen Institution behandelt und beurteilt. Ausstehend ist jedoch noch die Reaktion des Uno-Ausschusses gegen Rassismus auf den ersten Länderbericht der Schweiz. Die Schweiz hat bei der Ratifizierung der Uno-Rassismuskonvention vorsorglich einen Vorbehalt bezüglich der Ausländerpolitik angebracht, um sich angesichts eines hohen Ausländerbestandes (heute etwa 19 Prozent) eine gewisse "marge de manoeuvre" in der Einwanderungspolitik zu erhalten. Der Bundesrat hat in seinem Bericht vom 20. Oktober 1993 an das Parlament die Vereinbarkeit des Dreikreisemodells mit der Uno-Konvention bejaht.

2. Die Liberalisierung der Ausländerpolitik nach dem Dreikreisemodell basiert auf verschiedenen Überlegungen. Einerseits ist es erklärtes Ziel der Schweiz, sich gegenüber der EU schrittweise und auf der Basis der Reziprozität zu öffnen. Gegenüber den USA und Kanada, beides traditionelle Rekrutierungsgebiete, bestehen seit jeher enge Wirtschaftsverbindungen, die auch eine privilegierte arbeitsmarktliche Behandlung dieser Staaten innerhalb eines zweiten Kreises rechtfertigen. Aus den Ländern des dritten Kreises werden aus Gründen der Begrenzung des Ausländerbestandes grundsätzlich nur Führungskräfte und Spezialisten, Weiterbildungsaufenthalte und Einreisen im Rahmen von Projekten der Entwicklungshilfe respektive -zusammenarbeit bewilligt.

Dem Aspekt der "Integrationsfähigkeit" wurde bei der Entwicklung des Dreikreisemodells zwar Rechnung getragen, er spielte aber keine zentrale Rolle bei der Konzeption des Modells.

3. Die Eidgenössische Kommission gegen Rassismus (EKR) hat sich nicht im Detail über die Ausgestaltung eines eventuellen Zweikreisemodells geäussert. Der Argumentation der EKR folgend könnte eine autonome Bevorzugung der Einwanderung aus dem EU/Efta-Raum unter dem Aspekt der Rassendiskriminierung indessen analog beurteilt werden. Im Falle des Abschlusses eines Abkommens über den Personenverkehr mit der EU stellt sich die Frage der Rassendiskriminierung nicht mehr, da die Konvention Sonderbehandlungen auf der Grundlage bilateraler oder multilateraler Staatsverträge zulässt. Die Schweiz praktizierte vor der Neuorientierung der Ausländerpolitik im Jahre 1991 im Rahmen der Unterscheidung in traditionelle und nichttraditionelle Rekrutierungsgebiete implizit bereits eine Art Zweikreisemodell. Die Aufteilung der traditionellen Rekrutierungsgebiete in einen ersten und einen zweiten Kreis erfolgte in der Folge im Hinblick auf die beabsichtigte Liberalisierung der Schweiz gegenüber Europa.

4. Der Bundesrat weist den Vorwurf der EKR, das Dreikreisemodell fördere fremdenfeindliche und kulturell-rassistische Vorurteile gegenüber Angehörigen des dritten Kreises, entschieden zurück. Er ist der Ansicht, dass die Debatte über Migration und Fremdenfeindlichkeit auf einer offenen, objektiven und differenzierten Basis geführt werden muss.

Die EKR hat gemäss bundesrätlichem Mandat den Auftrag, unter dem Aspekt der Rassismusbekämpfung Massnahmen zuhanden des Bundesrates zu erarbeiten; sie ist jedoch für die Migrationspolitik des Bundesrates nicht zuständig.

Es sei abschliessend in Erinnerung gerufen, dass aus dem Bericht des Bundesrates über die Legislaturplanung 1995-1999 hervorgeht, dass er die Ziele, Inhalte und Instrumente einer umfassenden Migrationspolitik aus einer Gesamtsicht formulieren will (R 24). Im Rahmen dieser Arbeiten wird auch das Dreikreisemodell einer Überprüfung unterzogen werden. Er wird dabei dem Beitrag der EKR und dem seit kurzem vorliegenden Gutachten von Professor Auer gebührend Rechnung tragen. Zurzeit haben jedoch die bilateralen Verhandlungen mit der EU über den Personenverkehr Vorrang. Deren Ausgang wird die zukünftige Ausländerpolitik der Schweiz wesentlich prägen.

Antwort des Bundesrates.