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Selon le protocole du Bulletin officiel du Conseil national 2001, page 1503, M. Leuenberger, alors président de la Confédération, avait promis le 16 novembre 2001, lors de la session spéciale consacrée à la débâcle de Swissair, que le crédit accordé à Swissair ne servirait en aucune manière au financement des plans sociaux, que c'était l'affaire des partenaires sociaux de financer ces plans. M. Leuenberger avait ajouté que le financement de plans sociaux par la Confédération serait tout simplement une injustice que nous ne voulons pas commettre. Le Conseil national avait d'ailleurs balayé toutes les propositions de cette nature. Le projet approuvé par le Parlement se limitait clairement aux articles de dépenses "maintien des services de vol", "participations à des compagnies aériennes", "commissions, taxes et frais de la trésorerie fédérale", "prestations de service de tiers" ainsi qu'"autres biens et services". Il ne prévoyait pas le financement de plans sociaux ni d'investissements pour la mise sur pied de la nouvelle compagnie ; en d'autres termes, un tel financement n'a donc pas été arrêté par le Parlement.

En janvier 2002, la "Task Force personnel de Swissair" a toutefois conclu avec les partenaires sociaux un accord d'encouragement ("incentive"), selon lequel des économies sur le prêt de 1 milliard de francs de la Confédération pourront être en partie utilisées pour couvrir les coûts liés aux suppressions d'emplois.

Conformément à l'art. 8, al. 5, du contrat complémentaire des 24 et 25 octobre 2001 entre la Confédération et Swissair (en allemand uniquement), le Contrôle fédéral des finances, ou l'organe qu'il a mandaté, a le droit, en tout temps, de contrôler si le prêt de la Confédération a été affecté conformément à sa destination. Selon l'art. 9, al. 1er, du même contrat, la Confédération peut demander à se faire rembourser immédiatement des tranches de crédit déjà octroyées et refuser le versement de tranches supplémentaires si Swissair ne respecte pas les engagements et les conditions liés à l'octroi du prêt. L'affectation du prêt est précisée à l'article 2 du contrat. Le prêt doit servir à assurer, dans l'intérêt général, une activité de vol réduite jusqu'au 29 mars 2002 et l'exploitation ultérieure d'un nouveau programme de vol par une nouvelle compagnie aérienne nationale.

Il apparaît donc que l'affectation de fonds publics à des plans sociaux n'a été prévue ni par le Parlement, ni par le contrat passé entre la Confédération et Swissair.

En signant l'accord d'encouragement, la Task Force personnel de Swissair a bafoué la décision du Parlement, sous l'égide de Jean-Luc Nordmann, chef de la Direction du travail au SECO.

Le groupe de l'Union démocratique du centre considère que le non-respect dont le Conseil fédéral et le SECO ont fait preuve à l'égard des décisions parlementaires, traduit une conception inquiétante de la démocratie de la part de notre gouvernement. Elle exige donc que le Conseil fédéral prenne des mesures garantissant que les fonds issus du prêt de la Confédération qui n'auront pas été utilisés pour l'exploitation des lignes aériennes retournent dans les caisses de la Confédération. Le contrat signé entre Swissair et la Confédération montre que nous disposons des bases nécessaires à cet effet.

Cela dit, le groupe de l'Union démocratique du centre pose les questions suivantes au Conseil fédéral :

1. Estime-t-il que l'accord d'encouragement est conforme à la fois à la décision prise par le Parlement lors de la session spéciale et au contrat complémentaire des 24 et 25 octobre 2001 entre Swissair et la Confédération ?

2. Qui a habilité la Task Force personnel de Swissair à conclure l'accord d'encouragement ? En octroyant cette compétence à la Task Force, le Conseil fédéral s'est-t-il intentionnellement écarté des promesses faites lors de la session spéciale ? Pourquoi l'a-t-il fait ?

3. Contrôle-t-il à présent l'affectation des prêts qu'il a octroyés à Swissair ? Que fait-il ou qu'a-t-il fait pour garantir que ces prêts seront utilisés conformément au contrat et pour empêcher qu'une autre partie de ces fonds publics soient affectés à des fins autres que celles prévues par le contrat ?

4. Que fait-il face au risque qu'à présent, durant les dernières semaines de Swissair, en raison des liens étroits qui existent entre Swissair, Crossair et Swiss, des fonds publics soient utilisés - contrairement à l'affectation prévue par le contrat - pour des investissements de la nouvelle compagnie ?

5. Exerce-t-il les droits de contrôle et de sanction (art. 8 et 9) qui lui reviennent en vertu du contrat complémentaire des 24 et 25 octobre 2001 ? Dans l'affirmative, dans quelle mesure les a-t-il exercés jusqu'à présent ? Dans la négative, pourquoi ne les exerce-t-il pas dès lors qu'il est manifeste que les fonds précités ont été utilisés de manière non conforme au contrat ?

6. Est-il prêt à faire en sorte que les prêts octroyés à Swissair ne soient affectés ni à des plans sociaux ni à d'autres investissements non conformes au contrat ? Comment garantira-t-il cela ?

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Remarques liminaires

L'accord d'encouragement entend inciter le personnel à s'investir au maximum sur tous les fronts pour que le chiffre d'affaires réalisé pendant l'horaire d'hiver soit le plus élevé possible. Le supplément par rapport au budget sera partagé à parts égales entre la Confédération et le personnel (il s'agit d'un marché où les deux parties sont gagnantes). L'accord négocié avait et a toujours pour but de permettre à la compagnie de continuer à voler et donc d'assurer l'existence même du projet Phoenix Plus. L'accord d'encouragement doit être jugé en regard de la situation qui régnait en décembre 2001. Dans l'état d'esprit où était alors le personnel, les négociations s'annonçaient extrêmement difficiles. L'ouverture de ces négociations le 10 décembre et leur conclusion les 17 et 22 décembre, de même que l'institution de la fondation pour les cas de rigueur, sur l'initiative du chef de la Direction du travail et de la Task Force Swissair Personnal (TFRSP), ont grandement contribué à calmer les esprits et à redonner courage au personnel.

1. L'accord d'encouragement prévoit qu'une partie du solde non utilisé du crédit fédéral de 1 milliard de francs pourra servir à financer les coûts de réduction des effectifs. Ces fonds devront provenir des recettes supplémentaires dégagées par le maintien, jusqu'au 29 mars 2002, d'un service aérien réduit ou d'économies réalisées sur les coûts. La moitié du solde non utilisé reviendra à la Confédération tandis que l'autre moitié, mais au maximum 50 millions de francs, sera affectée en faveur du personnel resté en fonctions, aux coûts de plans sociaux, au fonds pour le personnel de cabine et aux personnes qui ont pris leur retraite anticipée sous le régime de l'Option 96. Les bénéficiaires devront céder leurs créances, à hauteur des montants reçus, à la Confédération.

Les buts de l'accord étaient, et sont encore, de prévenir un nouvel arrêt de l'exploitation, de ne pas compromettre le sursis concordataire, d'accroître la motivation du personnel et de réaliser un chiffre d'affaires supérieur au budget pour le bénéfice de la Confédération, des employés restés en fonctions et de ceux qui ont été licenciés ou mis à la retraite anticipée.

Le Parlement a accordé un crédit de 1 milliard de francs pour le maintien des vols de Swissair. C'est précisément là le but de l'accord d'encouragement. Sans cet accord, le sursis concordataire et la poursuite de l'exploitation auraient été gravement compromis.

L'article 101 de la loi sur l'aviation (LA ; RS 748.0) habilite la Confédération à allouer des subventions ou des prêts à l'aviation pour l'exploitation des lignes aériennes régulières. Or, le contrat de prêt conclu avec Swissair (contrat de base et contrat complémentaire) vise à assurer une exploitation réduite jusqu'au 29 mars 2002. Le Conseil fédéral est d'avis que les versements prévus sont partant en adéquation avec le but visé par la loi. Il a la conviction qu'ils sont également en adéquation avec la décision de crédit du Parlement, tout en reconnaissant que cette conviction repose ici sur une interprétation large et que l'on peut aussi arriver à la conclusion contraire. Il estime néanmoins que l'accord d'encouragement conclu avec les partenaires sociaux est parfaitement défendable. Cet accord sert en définitive le but et l'esprit des dispositions légales et contractuelles puisque, à défaut, le sursis concordataire et la poursuite de l'exploitation auraient été sérieusement compromis.

2. Le 30 novembre 2001, le Conseil fédéral, mis au courant de la situation en matière de plans sociaux, a décidé de pousser la solution du préfinancement par les banques et celle de l'accord d'encouragement comme solution de rechange. Cette décision a été annoncée par le chef du DFE dans une conférence de presse. Une semaine plus tard, le 7 décembre, les chefs du DFF et du DFE ont informé la Délégation des finances des Chambres, par lettre, du financement des coûts sociaux à l'étranger et également de la solution de rechange au préfinancement.

Le 18 décembre 2000, le Conseil fédéral a été informé que les négociations menées avec les partenaires sociaux les 10 et 17 décembre avaient pratiquement abouti, que l'accord allait maintenant être finalisé et signé sous peu.

Juste avant Noël, le 22 décembre 2001, l'accord a été envoyé par le chef de la Direction du travail et de la TFSRP, agissant au nom du Conseil fédéral, aux partenaires sociaux pour qu'ils le contresignent.

La TFSRP a annoncé la signature de l'accord avec les partenaires sociaux dans la conférence de presse du 16 janvier 2002 (à l'issue de la réunion de la TFSRP).

Le 13 février 2002, répondant aux questions de la Délégation fédérale des finances, le Conseil fédéral a déclaré que l'accord d'encouragement était parfaitement défendable puisqu'il sert en fin de compte le but et l'esprit des dispositions légales et contractuelles et que, sans cet accord, le sursis concordataire et la poursuite de l'exploitation auraient été sérieusement compromis.

Dans son message du 7 novembre 2001 concernant le financement du programme de redimensionnement de l'aviation civile nationale, le Conseil fédéral déclarait que ce n'était pas à la Confédération de financer les plans sociaux requis par les conventions collectives de travail auxquelles SAir Group est assujetti pour son personnel en Suisse (cf. ch. 2.1.7). Il l'a répété lors des débats parlementaires. Il a cherché, comme l'en avaient chargé diverses interventions parlementaires, à trouver par la voie des négociations les moyens nécessaires au préfinancement des plans sociaux - dont le financement n'était pas encore assuré - des entreprises de Swissair en sursis concordataire. Mais finalement, la solution du préfinancement visée par le Conseil fédéral a échoué parce que, après évaluation des actifs et de créances privilégiées, le commissaire n'était pas encore en mesure de dire quel serait le montant disponible pour les plans sociaux. Il a fallu alors se rabattre sur la solution de rechange, l'accord d'encouragement, pour éviter l'arrêt de l'exploitation. À l'époque des premières déclarations de la Confédération, notamment au moment de la session spéciale, cette solution n'avait pas encore été débattue. Il ne s'agit pas, là non plus, de financer inconditionnellement des plans sociaux, mais d'inciter le personnel à s'investir au maximum pour que le chiffre d'affaires global soit meilleur et de lui redistribuer une partie du bénéfice de ses efforts, à titre de prime, à travers des plans sociaux ou d'autres prestations sociales.

3. Dès le début de cette affaire complexe, le Conseil fédéral s'est dûment soucié de la surveillance et du contrôle. Comme en témoignent en particulier l'institution de la Task Force "Pont aérien" avec ses mesures d'accompagnement (groupes de projet, surveillance du programme de vols) et l'installation, au service financier de Swissair, de deux représentants du Contrôle fédéral des finances chargés de vérifier sur place l'affectation des prêts.

4. Le Conseil fédéral, les instances de surveillance et de contrôle sont conscients de ce risque ; des mesures appropriées ont été prises.

Le contrat de prêt stipule que la poursuite de l'exploitation jusqu'à fin mars 2002 ne doit pas entraîner de diminution de la masse ; il faut donc séparer de la masse les dépenses et les recettes réalisées d'octobre 2001 à mars 2002. Il faut, en outre, veiller à ce que des fonds entrant dans la masse ne soient pas utilisés au profit de la nouvelle compagnie aérienne. D'où l'importance primordiale que revêt, aux yeux du commissaire au sursis et du Conseil fédéral, l'examen et l'analyse des opérations de la phase initiale et de la phase finale. Le Contrôle fédéral des finances, dont deux collaborateurs sont présents au service financier de Swissair, le commissaire au sursis et les experts externes appelés par ce dernier travaillent en l'occurrence en étroite collaboration. Les contrôles ne s'arrêtent pas à l'inventaire et à l'analyse des montants initiaux et finaux ainsi que des opérations de séparation : toutes les prestations que se facturent l'une à l'autre Swissair et Crossair ou Swiss sont inscrites dans une liste spéciale à l'intention du commissaire au sursis et du Contrôle fédéral des finances, et sont vérifiées. De surcroît, depuis le début, le Contrôle fédéral des finances contrôle les liquidités et verse les fonds prélevés sur le prêt fédéral par tranche en fonction des besoins effectifs de paiement de Swissair.

5. Comme cela a été dit plus haut, le Conseil fédéral exerce les droits de contrôle que lui confère le contrat complémentaire. Jusqu'ici, il n'a pas eu à faire usage de ses droits de sanction. Les stipulations du contrat complémentaire ne sont pas applicables aux prêts au titre de l'accord d'encouragement puisque, comme chacun sait, un accord séparé a été conclu à ce sujet avec les partenaires sociaux.

Le Conseil fédéral estime que les prêts au titre de l'accord d'encouragement sont conformes au but et à la finalité de la LA (art. 101). Il juge qu'ils sont également en adéquation avec la décision de crédit du Parlement, tout en admettant que cette conviction repose ici sur une interprétation large et que l'on peut aussi arriver à la conclusion contraire.

6. Comme cela a déjà été expliqué au chiffre 1, l'accord d'encouragement vise à assurer le maintien des vols. Affecter les prêts à ce titre au financement des plans sociaux ne constitue pas dès lors un usage non conforme au but de l'accord, mais au contraire un soutien de ce but. Le Conseil fédéral est d'avis que toutes les mesures nécessaires ont été prises pour s'assurer que les prêts faits à Swissair soient bien utilisés dans le but prévu par le contrat.

Réponse du Conseil fédéral.