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Le Conseil fédéral est chargé d'élaborer un rapport sur les bases juridiques qui seraient nécessaires pour pouvoir, d'une part, confisquer les avoirs situés en Suisse des entreprises dont l'État russe détient une participation majoritaire et ceux des particuliers russes proches de l'État et, d'autre part, utiliser ces avoirs pour reconstruire les infrastructures ukrainiennes détruites.

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Pour le Conseil fédéral, il ne fait aucun doute : l'Ukraine aura besoin d'une aide internationale pour la reconstruction du pays et la Suisse est prête à s'engager à cet égard dans le droit-fil de son engagement de longue date en Ukraine, un pays prioritaire de la politique de coopération internationale de la Suisse depuis plus de 20 ans. Initialement, un budget annuel s'élevant jusqu'à 27 millions de francs était prévu dans le cadre du programme de coopération 2020-23 (DDC, SECO, DFAE-DPDH). En raison de la poursuite de l'intervention militaire russe en Ukraine, la Suisse a rapidement augmenté son engagement et porté l'aide humanitaire dans la région à 80 millions de francs au moyen d'un crédit additionnel. En outre, elle contribue à hauteur de 20 millions de francs supplémentaires au maintien des services publics (p. ex. pour l'école), aux efforts visant à reconstruire le pays et au soutien des PME. Par ailleurs, elle est l'hôte de l'Ukraine Recovery Conference (URC 2022) qui se tient les 4 et 5 juillet à Lugano. Organisée conjointement par les deux pays, la conférence met l'accent sur la reconstruction durable de l'Ukraine en incluant différents acteurs politiques, économiques, et scientifiques ainsi que des représentants de la société civile.

Le Conseil fédéral suit de près les discussions internationales portant sur la confiscation et la réutilisation éventuelles des avoirs de l'État russe, d'entreprises qui lui sont proches ou de personnes sanctionnées et prend notamment acte des initiatives de l'UE et des États-Unis en la matière. Toutefois, celles-ci n'en sont encore qu'à un stade très précoce. Les différents projets s'en tiennent actuellement à faciliter la confiscation des avoirs en cas de violation des sanctions mais ne prévoient pas de les utiliser pour la reconstruction de l'Ukraine. Aucun État n'a encore confisqué des avoirs uniquement parce qu'une personne physique ou morale figurait sur une liste de sanctions.

Confisquer des avoirs sur la base unique d'une présence d'une personne physique ou morale sur une liste de sanctions ou jugée comme proche de l'État russe, puis les utiliser pour la reconstruction de l'Ukraine, comme le prévoit le postulat, ne constitue actuellement pas une option pour le Conseil fédéral, et ce pour trois raisons principales.

Premièrement, la confiscation d'avoirs - en comparaison avec leur gel - constitue une atteinte massive à la garantie de la propriété et à d'autres droits fondamentaux des personnes concernées, garantis par la Constitution. En Suisse, la confiscation de valeurs patrimoniales présuppose en règle générale une infraction pénale confirmée par un tribunal. En l'occurrence, les éléments constitutifs d'une telle infraction ne sont réunis ni pour les entreprises russes proches de l'État ni pour les personnes, les entreprises ou les organisations sanctionnées. L'inscription sur une liste de sanctions ne signifie pas en soi que la personne ait commis une infraction et le gel des fonds ne signifie en rien qu'ils aient été acquis de manière illicite. C'est pourquoi la confiscation des avoirs appartenant à des entreprises ou à des citoyens russes uniquement en raison de leur proximité avec l'État ou sur la base des sanctions en vigueur serait hautement contestable du point de vue de l'État de droit. Le Conseil fédéral ne voit actuellement aucune raison de créer une base légale, telle que sollicitée par le postulat, qui permettrait de confisquer des avoirs sans lien avec une infraction et qui s'écarterait ainsi des principes actuels de la confiscation pénale.

Deuxièmement, la question des immunités dans le cas des actifs financiers d'un État se pose également. Les avoirs d'une banque centrale déposés en Suisse, par exemple, sont protégés par l'immunité d'exécution du patrimoine de l'État. Il n'est pas certain que la confiscation de tels avoirs serait compatible avec l'immunité de juridiction et d'exécution de l'État accordée par le droit international. Il reviendrait en définitive aux tribunaux saisis de trancher.

Troisièmement, la confiscation d'avoirs produirait l'effet inverse de celui escompté par les sanctions, qui sont avant tout des mesures de coercition temporaires visant à inciter un État à retrouver un comportement conforme au droit international. Les sanctions ne sont pas des mesures pénales. Or, avec la confiscation de leurs avoirs, les personnes et les entreprises concernées n'auraient plus aucune raison de changer de comportement et, au final, la mesure pourrait même avoir un effet contre-productif.

Le Conseil fédéral propose de rejeter le postulat.