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De nombreux bâtiments ne bénéficient pas d'un assainissement énergétique parce que les propriétaires ne disposent pas des provisions nécessaires. Dans ces cas, on pourrait instaurer un système de prévoyance obligatoire en prévision de la modernisation des bâtiments concernés : tout propriétaire d'un bâtiment présentant une mauvaise efficacité énergétique devra verser chaque année un montant réservé à l'assainissement énergétique de son bâtiment. Plus le bâtiment consommera d'énergie (plus le classement CECB sera mauvais), plus le montant à payer au titre de la prévoyance sera élevé. On fera ainsi en sorte qu'il y ait à terme suffisamment d'argent pour procéder à de coûteux assainissements énergétiques. Les propriétaires de bâtiments présentant une bonne efficacité énergétique (par ex. les bâtiments ayant un classement CECB entre A et C et/ou les bâtiments construits après une année de référence donnée) ne seront pas soumis au système de la prévoyance obligatoire. Il n'y aura ainsi pas d'argent qui finira dans les caisses de l'État ou dans des mains étrangères. Le montant de prévoyance alimentera un fonds d'assainissement qui sera lié au bâtiment concerné. Il accroîtra donc la valeur du bâtiment. En cas de changement de propriétaire, le montant épargné sera lui aussi transféré, et il servira exclusivement à l'assainissement énergétique du bâtiment. Le montant épargné sera défiscalisé.

Dans ce contexte, je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Quels sont, selon lui, les avantages et les inconvénients du système de prévoyance exposé ci-dessus ?

2. Est-il plus judicieux d'instaurer ce système de prévoyance au niveau fédéral ou au niveau cantonal ? Pourquoi ?

3. Quels effets sur les obstacles à l'assainissement et sur les activités d'assainissement le Conseil fédéral attend-il de ce système de prévoyance ?

4. Quelle(s) autorité(s) pourrai(en)t se charger de la mise en oeuvre de ce système ?

5. A part le CECB, quels sont les instruments qui pourraient se révéler judicieux, en particulier dans le cas des bâtiments qui ne sont pas des bâtiments d'habitation, lesquels ne disposent pas d'un CECB ? Existe-t-il une raison de ne pas libérer les propriétaires de bâtiments récents de l'obligation de participer au système de prévoyance ?

6. À quel effet sur les recettes fiscales de l'État faudrait-il s'attendre si, par exemple, les fonds de prévoyance destinés à l'assainissement des bâtiments étaient alimentés chaque année par un montant défiscalisé atteignant 4 milliards de francs (en tenant compte du fait que les montants correspondant aux dépenses sont aussi défiscalisés en vertu du droit actuel, mais ultérieurement, à savoir au moment de l'assainissement)? Dans quelle mesure faut-il s'attendre à un accroissement des recettes fiscales en raison de l'augmentation de la valeur des bâtiments/de la valeur locative et en raison des travaux de modernisation proprement dits (taxe sur la valeur ajoutée, impôt sur les entreprises, impôt sur le revenu)?

7. Faut-il privilégier le modèle des comptes de prévoyance individuels ou celui du fonds collectif ?

8. Quels seraient les effets sur les marchés des capitaux du versement annuel de 4 milliards de francs dans des fonds de prévoyance réservés à l'assainissement des bâtiments ?

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1. Avantages : la modernisation des bâtiments recèle un énorme potentiel d'économie énergétique. Un système de prévoyance obligatoire en prévision de la modernisation des bâtiments favoriserait des rénovations complètes. Les montants versés chaque année pour alimenter le fonds pourraient être déduits du revenu imposable. Le montant total épargné pourrait ensuite être obtenu franc d'impôt pour autant qu'il soit affecté à l'utilisation prévue. Un système de prévoyance obligatoire pour encourager l'assainissement des bâtiments présuppose l'existence d'un Certificat énergétique cantonal des bâtiments (CECB) pour tous les bâtiments d'habitation. Le système permet de s'occuper de manière ciblée des bâtiments présentant la plus mauvaise efficacité énergétique.

Désavantages : les propriétaires immobiliers disposeraient d'une moins grande liberté de consacrer leurs fonds disponibles à d'autres investissements ou d'investir dans la consommation. À l'instar des actuelles mesures fiscales incitatives pour l'assainissement énergétique des bâtiments, l'économie d'impôt effective n'est pas manifeste et les pertes fiscales ne sont pas transparentes. L'application pourrait s'avérer nettement plus onéreuse. Il faudrait vérifier le versement des fonds et leur utilisation pour le but prévu. Par ailleurs, selon le projet, les montants ne devraient pas être versés de manière linéaire, mais en fonction de l'état du bâtiment. Cela nécessiterait un contrôle d'autant plus minutieux dans l'application. Sur le plan fiscal, il faudrait s'assurer que les montants épargnés dans le cadre de la prévoyance obligatoire en prévision de la modernisation des bâtiments et déjà privilégiés lors d'une utilisation conforme au but fixé ne puissent pas être déduits une seconde fois de la fortune privée en tant que dépenses pour l'assainissement énergétique. Ce problème s'était déjà posé dans le cas de l'initiative sur l'épargne-logement rejetée par le peuple et les cantons le 11 mars 2012, qui prévoyait des déductions fiscales analogues pour l'épargne-logement énergie, déductions que le Conseil fédéral avait critiquées dans sa brochure explicative pour la votation. Le problème de la double réduction fiscale se pose également pour une fortune commerciale. Le système de prévoyance obligatoire en prévision de la modernisation des bâtiments entraîne en outre des complications financières pour les couples qui se séparent ainsi que pour les ménages de retraités dont les liquidités sont restreintes. Il convient par ailleurs de tenir compte du fait que des propriétaires ayant des revenus différents bénéficient de possibilités de déduction fiscale différentes en fonction de la progression fiscale. Pour une même mesure, les propriétaires à haut revenu sont davantage soutenus que les personnes à bas revenu. Les défis constitutionnels doivent être approfondis : en particulier le degré d'atteinte au droit de propriété, à la liberté économique, à la compétence des cantons dans le secteur du bâtiment. Si l'obligation de prévoyance en prévision de la modernisation des bâtiments devait notamment être décrétée au niveau fédéral, les compétences de la Confédération selon l'art. 89, al. 4, de la Constitution fédérale (Cst.) seraient insuffisantes en la matière, car les mesures relatives à la consommation d'énergie dans le domaine des bâtiments sont au premier chef du ressort des cantons ; l'article constitutionnel correspondant devrait être modifié en conséquence. Il faudrait encore examiner dans quelle mesure un système de prévoyance obligatoire de modernisation affecterait les instruments actuels de politique climatique poursuivant les mêmes objectifs tels que les programmes d'encouragement (en particulier le programme Bâtiments) et la taxe CO2 sur les combustibles ou encore un futur système d'incitation tel que le prévoit la Stratégie énergétique 2050. Selon la littérature scientifique, c'est non seulement le manque de moyens financiers qui fait obstacle aux assainissements énergétiques, mais aussi les lacunes des propriétaires immobiliers en matière de droit du bail et de droit fiscal. Les propriétaires immobiliers devraient par ailleurs craindre des conflits potentiels avec les locataires lors d'importants travaux d'assainissement.

2./4. Comme cela a déjà été expliqué dans la réponse à la question 1, la compétence dans le domaine des bâtiments relève des cantons. La charge principale de l'exécution incomberait, du point de vue actuel, aux autorités fiscales cantonales et aux services cantonaux de l'énergie.

3. Le système de prévoyance obligatoire de modernisation favoriserait avant tout les rénovations complètes en lieu et place des rénovations par étapes. Il devrait cependant être harmonisé avec les instruments existants dans le droit du bail et le droit fiscal ainsi qu'avec la taxe sur le CO2 et le programme Bâtiments.

5. Actuellement, les cantons étudient les possibilités d'étendre le CECB à d'autres catégories de bâtiments. Il n'existe pas d'autre système de référence sur lequel un système de prévoyance obligatoire de modernisation pourrait s'appuyer. Ledit système de prévoyance devrait également englober les nouveaux bâtiments puisqu'il s'agit de constituer des provisions sur le long terme.

6. Compte tenu de l'incertitude de trop nombreux paramètres, il est impossible d'évaluer les conséquences financières. Des pertes fiscales pour la Confédération, les cantons et les communes devraient cependant être envisagées.

7. Pour maintenir les charges d'exécution à un bas niveau et également dans l'optique du droit de propriété, les comptes de prévoyance individuels seraient nettement préférables.

8. Selon la Banque nationale suisse, le patrimoine des ménages privés se compose d'environ 2000 milliards de francs de créances (divers produits bancaires tels que comptes et fonds) et de 1500 milliards de francs de valeurs immobilières. Mesuré à l'aune des créances hypothécaires en Suisse, soit 869 milliards de francs en 2013, l'apport annuel ne serait que marginal. L'impact sur le marché des capitaux du versement annuel de 4 milliards de francs dans des fonds de prévoyance est donc jugé peu important. Un effet de substitution est théoriquement possible puisque les investissements en dehors du marché immobilier doivent être transférés en faveur des fonds de prévoyance réservés à l'assainissement, mais cet effet est difficile à évaluer.

Réponse du Conseil fédéral.