InitialSituation

Die Medien sind für die direkte Demokratie von zentraler Bedeutung. Sie informieren die Bevölkerung und ermöglichen auf diese Weise wichtige Diskussionen. Die sinkenden Einnahmen stellen die Medien allerdings vor Probleme. Mit dem Massnahmenpaket des Bundesrates vom 29. April 2020 sollen die Rahmenbedingungen für die Medien verbessert und ein vielfältiges Angebot in den Landesregionen gefördert werden. Neben dem Ausbau der indirekten Presseförderung umfasst das Paket die Unterstützung von Online-Medien sowie weitere Massnahmen zugunsten der elektronischen Medien. Die Unabhängigkeit der Medien bleibt gewahrt. Das Parlament nahm die Vorlage am 18. Juni 2021 an. Da das Referendum formell zustande kam, stimmt die Schweizer Bevölkerung am 13. Februar 2022 über diese Vorlage ab.

Unabhängige, vielfältige Medien erfüllen eine wichtige staats- und demokratiepolitische Funktion. Die wirtschaftliche Situation der Medien verschlechtert sich aber zunehmend: Die Zeitungen verlieren kontinuierlich Werbe- und Abonnementseinnahmen. Die Online-Werbeeinnahmen steigen, wovon aber nicht die einheimischen Online-Medien profitieren. Die Zahlungsbereitschaft für Online-Medienangebote ist tief.

Das Massnahmenpaket des Bundesrates zugunsten der Medien (20.038) sieht die Änderung zweier bestehender Gesetze (Postgesetz, SR 783.0, und Bundesgesetz über Radio und Fernsehen, SR 784.40) und die Schaffung eines neuen Gesetzes (Bundesgesetz über die Förderung von Online-Medien) vor. Auf das Bundesgesetz über elektronische Medien, zu dem 2018 eine Vernehmlassung stattfand, wurde letztlich verzichtet.

Änderung des Postgesetzes: Die indirekte Presseförderung für die Regional- und Lokalpresse soll ausgebaut werden. Die geltende Auflagenobergrenze und das Kopfblattkriterium sollen aufgehoben und die Zustellermässigung pro Exemplar soll erhöht werden. Der jährliche Bundesbeitrag soll von 30 auf 50 Millionen Franken erhöht werden. Diese Massnahme entlastet die Verlage finanziell und macht Mittel für die digitale Transformation frei. Die Mitgliedschafts- und Stiftungspresse ist nicht Gegenstand dieser Vorlage und wird unverändert mit jährlich 20 Millionen Franken unterstützt.

Änderung des Bundesgesetzes über Radio und Fernsehen: Die bestehenden allgemeinen Massnahmen zur Medienförderung sollen erweitert werden, namentlich die Unterstützung von Aus- und Weiterbildungseinrichtungen, Nachrichtenagenturen und Selbstregulierungsorganisationen sowie die Investition in die Informationstechnologien. Diese Massnahmen sollen Qualität, Sichtbarkeit und Auffindbarkeit der schweizerischen Medien erhöhen und letztlich - unabhängig vom jeweiligen Geschäftsmodell - der ganzen Medienbranche dienen. Die Finanzierung erfolgt über die Abgabe für Radio und Fernsehen.

Schaffung eines neuen Bundesgesetzes über die Förderung von Online-Medien: Den Online-Medien kommt infolge des sich verändernden Mediennutzungsverhaltens eine zunehmende demokratiepolitische Bedeutung zu. Die Erstellung der Inhalte ist aber kostspielig, und der Nutzermarkt ist noch zu wenig ausgebaut. Online-Medien sollen künftig einen Beitrag erhalten, sofern sie mit ihren Medienangeboten Publikumseinnahmen erzielen können, um sie dabei zu unterstützen, das Publikum mit vielfältigen, relevanten Medieninhalten zu erreichen, für die dieses zu bezahlen bereit ist. Bei den Publikumseinnahmen kann es sich um Einnahmen aus kostenpflichtigen Angeboten (Digital-Abonnement, Einzelabruf) oder um freiwillige Beiträge der Nutzerinnen und Nutzer handeln. Damit können preislich attraktive Angebote gemacht und nachhaltige Geschäftsmodelle angeschoben werden: Es wird ein Anreiz gesetzt, journalistische Inhalte zu produzieren und anzubieten, für die eine Zahlungsbereitschaft besteht. Für diese Unterstützung werden jährlich bis zu 30 Millionen Franken aus allgemeinen Bundesmitteln benötigt. Diese Massnahme ist auf zehn Jahre befristet. Wie bei der indirekten Presseförderung der abonnierten Tages- und Wochenzeitungen sollen keine Gratisangebote unterstützt werden.

Quellen: Botschaft des Bundesrates vom 29.4.2020 / Medienmitteilung des Bundesrates vom 29.4.2020

Proceedings

Der Ständerat als Erstrat befasste sich in der Sommersession 2020 mit dieser Vorlage. In der Eintretensdebatte sprach sich der Kommissionsberichterstatter Stephan Engler (M-E, GR) dafür aus, auf die Vorlage einzutreten. Wenn der Staat nicht interveniere und man den Wettbewerb spielen lasse, werde dies laut Engler dazu führen, dass das Inhaltsangebot stärker vereinheitlicht werde und die Vielfalt auf der Strecke bleibe. Als Vertreter der Minderheit, die sich gegen das Eintreten aussprach, Hansjörg Knecht (V, AG) erklärte hingegen, dass es keinen dringenden Grund für eine solche massive Erhöhung und Ausweitung der bereits bestehenden Presseförderung gebe, da diese verhältnismässig und ausreichend sei. Das neue Gesetz zur Förderung der Online-Medien sei nicht notwendig und entbehre einer Verfassungsgrundlage. Angesichts der schwierigen Finanzlage des Bundes sollten keine neuen Ausgaben getätigt werden, so die Minderheit. Bundesrätin Simonetta Sommaruga rief den Rat mit den Worten "Meinungsvielfalt braucht Medienvielfalt" dazu auf, auf die Vorlage einzutreten. Der Ständerat beschloss mit 37 zu 5 Stimmen bei 1 Enthaltung, auf den Entwurf des Bundesgesetzes über ein Massnahmenpaket zugunsten der Medien einzutreten.

In der Detailberatung nahm der Ständerat mehrere Änderungen am Entwurf des Bundesrates vor. Bei der Beratung der Revision des Postgesetzes ging es zunächst um den Ausschluss der Gratiszeitungen von der indirekten Presseförderung, da die Kommission beantragte, diese Förderung auf alle abonnierten Zeitungen und Zeitschriften, die mindestens im zweiwöchentlichen Rhythmus erscheinen und sich an eine breite Öffentlichkeit richten, auszudehnen. Kommissionsberichterstatter Stefan Engler (M-E, GR) erläuterte, dass die staatliche indirekte Presseförderung immer subsidiären Charakter haben und nicht an die Stelle eines Abonnements treten soll. Minderheitsvertreter Hansjörg Knecht (V, AG) sagte, dass alle Zeitungen gleichbehandelt werden sollten und es diesen freistehen sollte, wie sie ihre Einnahmen generieren. Der Ständerat folgte letztlich mit 36 zu 7 Stimmen seiner Kommission. Zudem erhöhte der Rat den Betrag der Mitgliedschafts- und Stiftungspresseförderung um 10 Millionen Franken auf jährlich 30 Millionen Franken. Im Weiteren nahm er einen Kommissionsantrag auf Einführung einer Hilfe für die Früh- und Sonntagszustellung durch private Organisationen an. Diese Hilfe soll den bereits bestehenden Postzustellungszuschuss ergänzen. Kommissionsberichterstatter Stefan Engler (M-E, GR) wies darauf hin, dass die Frühzustellung für viele Leserinnen und Leser ein wichtiges Kriterium ist. Der Antrag Werner Salzmann (V, BE) verlangte, diese Hilfe zu streichen. Lisa Mazzone (G, GE) unterstrich, dass die Frühzustellung weit verbreitet ist und zahlreiche Zeitungen bislang nicht von der staatlichen Förderung profitieren konnten. Ihre Minderheit beantragte, den Betrag dieser Hilfe auf jährlich 60 Millionen Franken festzulegen, damit er der Pressevielfalt und nicht den grossen Verlagen zugutekommt. Der Ständerat entschied sich allerdings mit knapper Mehrheit für den von seiner Kommission beantragten Betrag von 40 Millionen Franken pro Jahr. Begründet wurde dies unter anderem damit, dass das Massnahmenpaket bereits erhebliche Subventionen umfasse.

Im Rahmen der Beratung der Revision des Bundesgesetzes über Radio und Fernsehen erhöhte der Ständerat den Anteil der Radio- und Fernsehabgabe, der an private Radio- und Fernsehveranstalter gehen soll. Dieser Anteil soll acht Prozent betragen und wie folgt aufgeteilt werden: mindestens drei Prozent für die Privatradios und fünf Prozent für die privaten Fernsehsender.

Zum Abschluss der Detailberatung behandelte der Ständerat den Entwurf des neuen Gesetzes über die Förderung von Online-Medien. Die Minderheit beantragte aus denselben Gründen, die bereits in der Eintretensdebatte angeführt wurden, diesen Entwurf aus dem Massnahmenpaket zu streichen. Ihr Sprecher Hansjörg Knecht (V, AG) bedauerte zudem, dass die Online-Gratiszeitungen wie bei der indirekten Presseförderung von der Unterstützung ausgeschlossen sind. Online-Gratiszeitungen seien für ein breites Publikum leicht zugänglich und erfüllten daher eine wesentliche demokratiepolitische Funktion. Bundesrätin Simonetta Sommaruga wies darauf hin, dass die Online-Medien vor den gleichen Herausforderungen stünden wie die Printmedien. Kommissionsberichterstatter Stefan Engler unterstrich die Bedeutung des degressiven Verteilschlüssels. Mit diesem solle sichergestellt werden, dass für die kleineren Medien ein grösserer Förderprozentsatz gilt. Zudem müssten Print- und Online-Medien gleichbehandelt werden. Der Ständerat lehnte es mit 22 zu 19 Stimmen ab, den Gesetzesentwurf aus dem Paket zu streichen. Zudem nahm er alle Bestimmungen des Entwurfs gemäss den Anträgen seiner Kommission an.

In der Gesamtabstimmung nahm der Ständerat den Gesetzentwurf mit 29 zu 9 Stimmen bei 3 Enthaltungen an.

Der Nationalrat als Zweitrat beschloss in der Herbstsession 2020 mit 139 zu 55 Stimmen, auf die Vorlage einzutreten. Minderheitsvertreterin Isabelle Pasquier-Eichenberger (G, GE) stellte ihren Kolleginnen und Kollegen die Frage, ob diese es für ausreichend erachteten, die Printmedien, eine aussterbende Gattung, zu unterstützen, oder ob sie nicht zur Entwicklung der digitalen Medien, den von der jungen Generation am meisten genutzten Medien, beitragen wollten. Diese Frage fasst die Eintretensdebatte im Nationalrat gut zusammen. Ein weiterer Diskussionspunkt war die Verfassungsmässigkeit des neuen Gesetzes über die Förderung von Online-Medien, die nach Ansicht der SVP-Fraktion und der FDP-Liberalen Fraktion nicht gegeben ist. Dieses neue Gesetz führe eine direkte Presseförderung ein und stelle damit einen Paradigmenwechsel dar, so Kommissionsberichterstatter Frédéric Borloz (RL, VD). Die Kommission beantragte deshalb, die Vorlage zweizuteilen: Der Entwurf des neuen Gesetzes über die Förderung von Online-Medien sollte in ihren Augen eingehender analysiert und zu einem späteren Zeitpunkt beraten werden. Die Kommission schlug vor, zunächst ausschliesslich mit den Revisionen des Postgesetzes und des Radio- und Fernsehgesetzes fortzufahren. Die Kommissionsminderheit befürchtete, die Teilung der Vorlage werde dazu führen, dass die Förderung der Online-Medien beerdigt wird. Es müsse aber gehandelt werden, um die Glaubwürdigkeit der im Internet verfügbaren Information zu gewährleisten. Sie beantragte deshalb, die Vorlage an die Kommission zurückzuweisen mit dem Auftrag, den vom Ständerat bereits angenommenen Bundesratsentwurf vollständig vorzuberaten. Der Nationalrat beschloss mit 139 zu 55 Stimmen, auf die Vorlage einzutreten, und mit 109 zu 84 Stimmen bei 1 Enthaltung, sie an seine Kommission zurückzuweisen. Die Mitglieder der SP-Fraktion, der Grünliberalen Fraktion, der FDP-Liberalen Fraktion, der Mitte-Fraktion und der Grünen Fraktionen stimmten für das Eintreten. Die Mitglieder der SP-Fraktion, der Grünliberalen Fraktion, der Grünen Fraktionen und die Mehrheit der Mitglieder der Mitte-Fraktion stimmten für die Rückweisung an die Kommission.

Nachdem seine Kommission die Vorlage vollständig vorberaten hatte, begann der Nationalrat in der Frühjahrssession 2021 mit der Detailberatung. Auch wenn sich alle Parteien über die Bedeutung der Medien und die schwierige Situation für diese einig waren, sahen nicht alle Handlungsbedarf. Gregor Rutz (V, ZH) sagte, man käme sich vor "wie auf einem orientalischen Basar", auf dem derjenige gewinne, der am meisten staatliche Subventionen erhalte. Die Fraktionen von Grünen und SP bezeichneten die Presseförderung hingegen als wesentlich, um sicherzustellen, dass die Medien von guter Qualität sind und das Vertrauen der Öffentlichkeit erhalten, welches zunehmend schwinde. Bei der Revision des Postgesetzes lehnte der Rat mehrere Anträge ab, welche die indirekte Hilfe für die Frühzustellungen streichen, die Gratiszeitungen ins Massnahmenpaket aufnehmen oder eine jährlich abnehmende Förderung einführen wollten.

Im Mittelpunkt der Debatte über die Revision des Bundesgesetzes über Radio und Fernsehen stand die Begrenzung der Online-Aktivitäten der SRG. Kommissionsberichterstatter Frédéric Borloz (RL, VD) argumentierte, dass das umfangreiche Online-Angebot der SRG begrenzt werden müsse, um Privatinitiativen aufgrund ihrer mangelnden Wettbewerbsfähigkeit gegenüber der finanzkräftigen SRG nicht schon im Keim zu ersticken. Jon Pult (S, GR) erinnerte hingegen daran, dass die Voraussetzungen für die Online-Aktivitäten der SRG bereits in deren Konzession geregelt seien und dieses Gesetz dafür nicht der richtige Ort sei. Der Nationalrat folgte seiner Kommission und nahm die Bestimmung über die Begrenzung der Online-Aktivitäten der SRG mit 122 zu 69 Stimmen bei 4 Enthaltungen an, wodurch er eine Differenz zum Ständerat schuf. Die Ratsmitglieder legten zudem den Anteil der Privatradios und -fernsehsender an der Radio- und Fernsehabgabe auf sechs bis acht Prozent fest. Entgegen dem Antrag der Mehrheit seiner Kommission lehnte der Nationalrat mit 97 zu 95 Stimmen bei 2 Enthaltungen die Gutscheine für junge Erwachsene für die vergünstigte Nutzung zahlungspflichtiger Medien ab.

Das Thema der Verfassungsmässigkeit des neuen Gesetzes über die Förderung von Online-Medien kam erneut zur Sprache. Kommissionsvertreter Frédéric Borloz (RL, VD) erklärte, dass diese Frage in der Kommission behandelt worden und das Gesetz verfassungsgemäss sei, was von Gregor Rutz (V, ZH) nach wie vor bestritten wurde. Dessen Minderheitsantrag wurde allerdings mit 121 zu 72 Stimmen bei 2 Enthaltungen abgelehnt. Der Nationalrat änderte den Entwurf, indem er die maximale staatliche Unterstützung auf 60 Prozent des Unternehmensumsatzes festlegte. An der sogenannten Holdingklausel wurde hingegen festgehalten. Mit dieser soll verhindert werden, dass grosse, umsatzstarke Verlage unverhältnismässig von den Fördermassnahmen profitieren und sich die Schere zwischen grossen und kleinen Unternehmen noch weiter öffnet. Die SVP-Fraktion und die FDP-Liberale Fraktion sprachen sich gegen diese Klausel aus, da sie grosse Unternehmen mit Regionalangeboten bestrafe, obwohl diese zur Pressevielfalt beitrügen. Der Nationalrat beschloss ausserdem, die Geltungsdauer des Gesetzes auf fünf Jahre zu befristen.

In der Gesamtabstimmung nahm der Nationalrat die Vorlage mit 111 zu 67 Stimmen bei 17 Enthaltungen an. Die SP-Fraktion, die Grüne Fraktion, der Grünliberale Fraktion und die Mitte-Fraktion unterstützten die Vorlage, während die SVP-Fraktion und die Mehrheit der FDP-Liberalen Fraktion sie ablehnten. Die Enthaltungen kamen aus der Mitte-Fraktion, der FDP-Liberalen Fraktion und der SVP-Fraktion.

Das Differenzbereinigungsverfahren fand in der Sommersession 2021 statt. Der Ständerat diskutierte am 1. Juni 2021 in der zweiten Lesung über die Form der Vorlage, die aus einem Mantelerlass mit einem neuen Gesetz (dem Gesetz über die Förderung der Online-Medien) im Anhang bestand, gegen das kein Referendum ergriffen werden kann, ohne auch die Revision der beiden bestehenden Gesetze infrage zu stellen. Der Antrag von Ruedi Noser (RL, ZH), wonach das neue Gesetz im Anhang zu streichen sei, wurde mit 28 zu 16 Stimmen abgelehnt. Zudem entschied der Ständerat, das Online-Angebot der SRG nicht einzuschränken. Der Kommissionsberichterstatter Stefan Engler (M-E, GR) erinnerte daran, dass die Konzession der SRG bereits umfangreiche Beschränkungen enthält. Eine weitergehende Begrenzung würde das Recht auf ausgewogene Information gefährden. Der Ständerat legte ausserdem fest, dass der Anteil der Radio- und Fernsehabgabe, der an die Privatradios und -fernsehsender geht, mindestens acht Prozent betragen muss. Bei der Förderung der Online-Medien machte die kleine Kammer einen Schritt in Richtung des Nationalrates, ohne sich aber dessen Position anzuschliessen, indem sie sich dafür aussprach, dass sich die Förderung auf maximal 70 Prozent des Unternehmensumsatzes belaufen darf. Im Weiteren nahm der Ständerat einen Kompromiss bei der Aus- und Weiterbildung an, welcher vorsieht, dass nur jenen Institutionen Unterstützungsleistungen zustehen soll, deren Diplome und Zertifikate von der ganzen Branche anerkannt sind und dem Niveau der Tertiärstufe B entsprechen. Bei der Geltungsdauer des Gesetzes hielt der Rat an seiner Position (zehn Jahre) fest.

Der Nationalrat hielt am 3. Juni 2021 in der zweiten Lesung bei den meisten verbliebenen Differenzen an seinen Positionen fest, namentlich bei der Begrenzung der Online-Aktivitäten der SRG und bei der Geltungsdauer des Gesetzes. Bei einigen Punkten bewegte er sich auf den Ständerat zu, zum Beispiel bei der Unterstützung der Bildungseinrichtungen. Diese sollen Unterstützungsleistungen erhalten können, wenn ihre Diplome und Zertifikate von der ganzen Branche anerkannt sind, allerdings müssen diese nicht notwendigerweise dem Niveau der Tertiärstufe B entsprechen.

Der Ständerat behandelte die Vorlage am 8. Juni 2021 in dritter Lesung und hielt sowohl am Verzicht auf eine Begrenzung der Online-Aktivitäten der SRG als auch am Anteil von mindestens acht Prozent der Radio- und Fernsehabgabe für die Privatradios und -fernsehsender fest. Bei der Unterstützung der Aus- und Weiterbildungseinrichtungen und der Förderung der Online-Medien schloss er sich allerdings der Position des Ständerates an. Die Förderung darf demnach maximal 60 Prozent des Unternehmensumsatzes betragen. Bei der Geltungsdauer machte der Rat einen Schritt in Richtung des Nationalrates und schlug als Kompromiss eine Dauer von sieben Jahren vor.

Der Nationalrat schloss sich am 10. Juni 2021 in der dritten Lesung bei fast allen verbliebenen Differenzen den Positionen des Ständerates an, den Verzicht auf eine Begrenzung der Online-Aktivitäten der SRG eingeschlossen. Es verblieb allerdings eine Differenz in Bezug auf den Anteil der Radio- und Fernsehabgabe für die Privatradios und -fernsehsender. Am 15. Juni 2021 fand deshalb eine Einigungskonferenz statt. Diese beantragte mit 17 zu 9 Stimmen, sich der Position des Nationalrates anzuschliessen und den Anteil auf sechs bis acht Prozent festzulegen. Der Ständerat nahm am selben Tag mit 31 zu 6 Stimmen bei 2 Enthaltungen den Antrag der Einigungskonferenz an. Der Nationalrat tat selbiges am 16. Juni 2021 mit 130 zu 46 Stimmen bei 1 Enthaltung.

Der Ständerat nahm die Vorlage am 18. Juni 2021 in der Schlussabstimmung mit 28 zu 10 Stimmen bei 6 Enthaltungen an. Der Nationalrat nahm die Vorlage mit 115 zu 75 Stimmen bei 6 Enthaltungen ebenfalls an. Im Nationalrat sprachen sich die Fraktionen von SP und Grünen, die Mehrheit der Grünliberalen Fraktion und der Mitte-Fraktion sowie eine Minderheit der FDP-Liberalen Fraktion für die Vorlage aus.

Quellen: Keystone-ATS / Presseartikel / Amtliches Bulletin /

Die Vorlage wurde in der Volksabstimmung vom 13. Februar 2022 mit 54,6 Prozent Nein-Stimmen abgelehnt.