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In aller Verschwiegenheit wurde letzten Herbst eine Ausnahmebewilligung für mit Imidacloprid behandeltes Rapssaatgut vom zuständigen Bundesamt erteilt. Schweizer Landwirte säten im letzten Jahr auf rund 7000 Hektaren mit Imidacloprid gebeiztes Saatgut aus, das zusätzlich mit einem nie in der Schweiz zugelassenen Pyrethroid behandelt worden ist.

Obwohl Imidacloprid in der Schweiz im Rapsanbau verboten ist, wurden die betroffenen Produzenten und Konsumenten nicht in Kenntnis gesetzt. Die Landwirte erhielten beschwichtigende Auskünfte. Ebenso wurden Anfragen besorgter Imker aus der Westschweiz in die Luft geschlagen. Aus Frankreich lagen aber Meldungen über Schäden an der Bodenfauna und den Honigbienen nach dem Anbau von mit Imidacloprid behandelten Raps- und Sonnenblumenkulturen vor. Das persistente Imidacloprid wurde in ausländischen Versuchen nicht nur in den behandelten Kulturen wie Sonnenblumen und Raps gefunden, sondern auch in den Nachfolgekulturen. Die mit Hilfe von Imidacloprid produzierten Nahrungsmittel können aber nur so lange für den Konsumenten als gesund und wertvoll gelten, als klar vorliegt, dass keine Rückstände des hochgiftigen und persistenten Imidacloprid in die Nahrungskette wandert. Die Verwendung von Saatbeizmitteln und Pyrethroiden, die für die Bodenlebewesen und Insekten bedenklich sind, ist unverständlich. Als biologische Alternative bietet sich die Heisswasserbrühe an, die für die Umwelt völlig unschädlich und billig ist.

Der Bundesrat wird gebeten, zu folgenden Fragen Stellung zu nehmen:

1. Weshalb erteilte das Bundesamt für Landwirtschaft eine Ausnahmebewilligung für das imidaclopridhaltige Produkt Chinook und das damit behandelte Rapssaatgut aus Deutschland? Trifft es zu, dass die Ausnahmebewilligung auch ein nie in der Schweiz zugelassenes Pyrethroid betraf?

2. Steht die Ausnahmebewilligung nicht in Widerspruch mit der Ausrichtung der Agrarpolitik auf eine nachhaltige Bodenbewirtschaftung?

3. Wie werden die gesundheitlichen Risiken für den Konsum von Raps- und Sonnenblumenöl aus mit Imidacloprid behandelten Pflanzen beurteilt?

4. Welche Folgeschäden sind z. B. bei Weissklee in der Fruchtfolge mit Imidacloprid behandelten Kulturen bekannt?

5. Wie werden die Auswirkungen des persistenten und hochgiftigen Imidacloprid auf die Bodenfauna und die blütenbestäubenden Insekten eingeschätzt? Wer trägt die kurz- und längerfristigen Schäden aus der Applikation des in der Schweiz nicht zugelassenen Pyrethroids, wenn solche Kulturen bereits im Boden sind?

6. Wie begründen Sie das Stillschweigen der Behörde über die Risiken und die Ausnahmebewilligung zur Verwendung persistenter oder hochgiftiger Pestizide gegenüber den betroffenen Produzenten, den Landwirtschafts-, Imker- und Konsumentenverbänden?

7. Weshalb wurden keine Anstrengungen gemacht, die Landwirte auf biologische Alternativen zur Saatgutbeizung aufmerksam zu machen und die Konsumenten über die umweltbelastende Produktionsweise zu informieren? Werden Direktzahlungen weiterhin an Landwirte entrichtet, die Saatgut mit einem in der Schweiz nie bewilligten Pyrethroid aussäen?

8. Wer trägt die Haftpflicht für nicht abgeklärte Risiken bei Vorhandensein kostengünstiger und ungefährlicher Alternativen?

FederalCouncilResponseText

Pflanzenschutzmittel (PSM) dürfen in der Schweiz im Grundsatz nur in Verkehr gebracht werden, wenn sie zugelassen sind (Art. 2 Abs.1 der Verordnung über die Zulassung von Pflanzenschutzmitteln, Pflanzenschutzmittel-Verordnung; SR 916.161). Dabei werden ausländische Zulassungen, die auf gleichwertigen Anforderungen beruhen, anerkannt, soweit die agronomischen und umweltrelevanten Bedingungen für den Einsatz des PSM vergleichbar sind (Art. 160 Abs. 6 des Bundesgesetzes über die Landwirtschaft, Landwirtschaftsgesetz, LwG; SR 910.0). In Anwendung der Offizialmaxime berücksichtigt das Bundesamt für Landwirtschaft (BLW) als Zulassungsbehörde ferner allgemein bekannte Tatsachen stets von Amtes wegen. Pflanzliches Vermehrungsmaterial darf als Handelsware nicht eingeführt werden, wenn es Stoffe enthält, die in der Schweiz nicht in einem PSM für die entsprechende Verwendung bewilligt sind; die Bewilligungsbehörde, das BLW, kann aber Ausnahmen gestatten (Anhang 4.3 Ziff. 2 Abs. 5 der Verordnung über umweltgefährdende Stoffe; SR 814.013). Mit dieser rechtlichen Regelung ist sichergestellt, dass einerseits ein PSM nur in Verkehr gebracht werden kann, wenn dieses zum vorgesehenen Gebrauch geeignet ist und bei vorschriftsgemässem Gebrauch keine unannehmbaren nachteiligen Nebenwirkungen hat und weder die Umwelt noch mittelbar den Menschen gefährden kann. Es wird andererseits auch sichergestellt, dass die Behörden in speziellen Situationen rasch und dennoch verantwortungsbewusst handeln können, wenn dadurch unnötige Nachteile für die schweizerische Landwirtschaft abgewendet werden können.

Bei der Erteilung der Ausnahmebewilligung für das Inverkehrbringen von Rapssaatgut aus der Bundesrepublik Deutschland hat das BLW geprüft, welche landwirtschaftlichen Argumente für eine solche Ausnahme sprechen, und ob die Voraussetzungen hinsichtlich Eignung und Sicherheit des fraglichen PSM, Chinook, gewährleistet sind. Nach Abwägung von Nutzen und eventuellen Risiken eines Einsatzes dieses PSM als Saatbeizmittel war das BLW zur Überzeugung gelangt, dass eine Ausnahmebewilligung gerechtfertigt sei.

Vor diesem allgemeinen Hintergrund beantwortet der Bundesrat die Fragen wie folgt:

1. Rapssaatgut aus Deutschland ist von entscheidender Bedeutung für den Anbau dieser Kultur in der Schweiz: deutsche Rapssorten decken etwa zwei Drittel des schweizerischen Marktes ab. Im Jahre 2001 war solches Saatgut in Deutschland nur noch gebeizt mit dem Produkt Chinook erhältlich. Damit stellte sich die Frage, ob den schweizerischen Zulassungsbehörden genügend Informationen vorlagen, um in dieser Situation und in Beantwortung eines entsprechenden Gesuches eine Bewilligung erteilen und so den Rapsanbau in der von der Landwirtschaft verlangten Form gewährleisten zu können. Diese Frage wurde aufgrund folgender Fakten positiv beantwortet:

Zum Zeitpunkt der Erteilung der Bewilligung war der Zulassungsbebörde bekannt, dass Chinook mittels eines regulären Bewilligungsverfahrens in Ländern der EU, z. B. in Deutschland und Österreich, für die Behandlung von Rapssaatgut bereits zugelassen war. Da in der EU ein Bewilligungsverfahren vorliegt, das auf gleichwertigen Anforderungen beruht, waren die Voraussetzungen für eine materielle Anerkennung dieser Zulassung durch die Schweiz im Hinblick auf eine Bewilligung gegeben.

Ferner waren die beiden im Produkt Chinook enthaltenen Wirkstoffe der schweizerischen Zulassungsbehörde bekannt. Imidacloprid war zu dieser Zeit in der Schweiz als insektizider Wirkstoff in Saatbeizmitteln bei Mais und Zuckerrüben geprüft und zugelassen, seine Eigenschaften insbesondere hinsichtlich Sicherheit für Mensch und Umwelt also bekannt. Aus dem Praxiseinsatz lagen ebenso keine negativen Erfahrungen vor. Darüber hinaus liegt die Aufwandmenge pro Hektare, die bei Raps zur Anwendung kommt, unter jener für Mais und Zuckerrüben.

Der zweite in Chinook enthaltene Wirkstoff, Beta-Cyfluthrin, besteht aus den biologisch aktiven Komponenten von Cyfluthrin; Daten zu Cyfluthrin können deshalb zur Beurteilung von Beta-Cyfluthrin herangezogen werden. Eine Beurteilung von Cyfluthrin im Hinblick auf den Gesundheitsschutz lag der Zulassungsbehörde vor, da dieser Wirkstoff in einem Produkt zum Vorratsschutz bereits bewilligt war. Eine Beurteilung der beiden Wirkstoffformen hinsichtlich eventueller gesundheitlicher wie auch umweltrelevanter Risiken durch das "Scientific Committee on Plants" der EU lagen dem BLW ebenso vor. Somit hat sich die Zulassungsbehörde einerseits auf ihre eigenen Kenntnisse abgestützt, andererseits in Anwendung von Artikel 160 Absatz 6 LwG auf die Beurteilung durch die EU.

Trotz dieser positiven Beurteilung hat das BLW aus Vorsorge die Bewilligung auf ein Jahr beschränkt. Denn selbstverständlich soll vom Grundsatz einer Zulassung eines PSM in der Schweiz nicht ohne Not abgewichen werden. Ein offizielles Gesuch um Zulassung des fraglichen PSM ist denn bei den schweizerischen Zulassungsbehörden auch tatsächlich eingegangen und das normale Bewilligungsverfahren ist hängig.

2. Die Gewährung einer solchen Bewilligung steht nicht im Widerspruch mit der Ausrichtung der Agrarpolitik auf eine nachhaltige Bodenbewirtschaftung. Saatbeizmittel sind, im Gegenteil, grundsätzlich geeignet, die Bodenbelastung durch PSM zu minimieren. Denn - im Gegensatz etwa zu einer Blattapplikation, die auch unbedeckten Boden treffen kann - ein solches PSM wird nur dort ausebracht, wo es seine Wirkung entfalten kann. Ferner sind die ausgebrachten Mengen in aller Regel deutlich geringer als bei Blattapplikationen, im vorliegenden Fall etwa bei 16 Gramm Imidacloprid pro Hektare.

3. Die vorliegenden Daten aus Feldversuchen mit Raps (Deutschland, Frankreich, Grossbritannien) zeigen, dass bei vorschriftsgemässer Anwendung keine nachweisbaren Rückstände von Imidacloprid im Erntegut (Rapskörner) zu erwarten sind. (Dies gilt im Übrigen auch für Beta-Cyfluthrin.) Bei Sonnenblumen kam der Wirkstoff Imidacloprid in der Schweiz nie zur Anwendung. Daraus ergibt sich, dass beim Konsum von Raps- und Sonnenblumenöl keine unannehmbaren Risiken bestehen.

4. Der Wirkstoff Imidacloprid ist gut pflanzenverträglich. In der Schweiz sind in der Fruchtfolge weder Schäden bei Weissklee noch bei anderen Kulturen infolge eines Imodacloprid-insatzes bekannt geworden. Da die ausgebrachte Wirkstoffmenge beim Raps sogar noch geringer ist, sind auch hier keine Schäden zu erwarten.

5. Im Rahmen der Prüfung von Imidacloprid für die in der Schweiz zugelassenen Indikationen wurde auch das Umweltverhalten dieses Wirkstoffes beurteilt; es wurden keine unannehmbaren nachteiligen Nebenwirkungen auf die Bodenfauna festgestellt. Bekannt waren ebenso die Berichte über angebliche Schäden an Honigbienen in Frankreich. Im Expertengespräch mit den Kollegialbehörden in der EU zeigte sich aber, dass bei korrekter Anwendung weder bei Bienen noch bei noch empfindlicheren Insekten unannehmbare Effekte zu gewärtigen sind.

Aus der oben dargelegten Beurteilung von Beta-Cyfluthrin hat sich ergeben, dass keine Schäden zu erwarten sind, sich somit die Frage, wer solche Schäden tragen würde, nicht stellt. Auf die generelle Frage der Haftpflicht wird aber unter Ziffer 8 noch detaillierter eingegangen.

6. Bevor die Bewilligung erteilt wurde, hatte die Zulassungsbehörde abzuklären und darüber zu entscheiden, ob vom behandelten Saatgut bzw. vom dazu verwendeten PSM unannehmbare nachteilige Nebenwirkungen ausgehen. Dies war nicht der Fall. Somit war wie bei einer regulären Bewilligung zu verfahren, nämlich dem Gesuchsteller gegenüber zu verfügen, dass dieser das Saatgut in Verkehr bringen dürfe. Weitergehende Information einer breiteren Öffentlichkeit ist in diesem Verfahren weder vom einschlägigen Recht verlangt noch entspräche dies der geübten Praxis. Wären tatsächlich unannehmbare nachteilige Nebenwirkungen zu erwarten gewesen, so hätte die Zulassungsbehörde keine Bewilligung erteilt, und eine Information der breiteren Öffentlichkeit wäre ebenfalls hinfällig gewesen.

7. Aufgabe der Zulassungsbehörde ist es zu prüfen, ob ein PSM - im vorliegenden Fall als Saatbeizmittel - in Verkehr gebracht werden darf oder nicht. Bei diesem Entscheid legt sie international harmonisierte Kriterien an. Werden diese erfüllt, ist das PSM zuzulassen. Dabei ist gemäss dem geltenden Recht auch die Forderung zu erfüllen, dass sich ein PSM zum vorgesehenen Gebrauch hinreichend eignet (Art. 4 Bst. a der Pflanzenschutzmittel-Verordnung). Beispielsweise kann die in der Interpellation genannte Behandlung von Saatgut mit Heisswasserbrühe den Befall von Saatgut durch Insekten gar nicht und den Pilzbefall nach der Aussaat auch nicht verhindern. Die Beratung der Landwirte über die zur Verfügung stehenden geprüften und zugelassenen PSM wie auch über die alternativen Verfahren wird von den darauf ausgerichteten Beratungsorganisationen, den eidgenössischen Forschungsanstalten, den kantonalen Pflanzenschutzdiensten und den Anbietern von PSM wahrgenommen.

Die Zulassung von PSM erfolgt unabhängig von der Vergabe von Direktzahlungen. Einschränkungen bezüglich dem Einsatz von PSM sind in der Verordnung über die Direktzahlungen an die Landwirtschaft (DZV; SR 910.13) geregelt; diese betreffen aber nicht einzelne Produkte, sondern grundsätzliche Verfahren. Gemäss den rechtlichen Regelungen der DZV ist der Einsatz von bewilligtem Saatgut möglich und hat keinen Einfluss auf die Ausrichtung von anspruchsberechtigten Direktzahlungen. Mit Erteilung der Bewilligung war das Inverkehrbringen des fraglichen Saatgutes zugelassen, Cyfluthrin war also kein im Raps nicht bewilligtes PSM.

8. Grundsätzlich dient die Beurteilung von PSM durch die Zulassungsbehörden auch genau dem Zweck sicherzustellen, dass diese bei vorschriftsgemässem Gebrauch keine unannehmbaren Risiken bergen. Ob der Bund haftet, wenn trotz dieses umfangreichen Verfahrens ein Schaden entsteht, beurteilt sich nach den Bestimmungen des Bundesgesetzes über die Verantwortlichkeit des Bundes sowie seiner Behördenmitglieder und Beamten (VG; SR 170.32). Nach Artikel 3 Absatz 1 VG haftet der Bund für den Schaden, den ein Beamter in Ausübung seiner amtlichen Tätigkeit - vorliegend der Erteilung einer Bewilligung - Dritten widerrechtlich zufügt. Zudem müsste ein adäquater Kausalzusammenhang zwischen dem schädigenden Ereignis und dem Schaden nachgewiesen werden. Das VG sieht die ausschliessliche Staatshaftung vor. Dritten gegenüber haftet nur der Staat.

Antwort des Bundesrates.