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Der Cyberspace ist ein virtueller Raum, in dem mithilfe digitaler Informations- und Kommunikationstechnologien über vernetzte Systeme Daten generiert, gespeichert, modifiziert und ausgetauscht werden. Teil der Cyberinfrastruktur ist das Internet. Die fortschreitende globale Vernetzung und wachsende Abhängigkeit von komplexen Technologien führt zu einer neuen Verwundbarkeit, von der alle Bereiche des staatlichen, wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Lebens betroffen sind. Die Bandbreite möglicher Bedrohungen reicht von konventioneller Cyberkriminalität über terroristische Aktivitäten im Internet und das systematische Ausspähen privater Daten und Cyberspionage (beides mit oder auch ohne unmittelbaren Missbrauch) bis hin zur Sabotage kritischer Infrastrukturen mit unter Umständen katastrophalen Folgen für die Sicherheit eines Staates. Hinzu kommen propagandistische Aktionen (wie etwa Fake News). Verstärkt wird das Bedrohungspotenzial dadurch, dass immer mehr Staaten Fähigkeiten in der Cyberkriegführung entwickeln und sich auf diese Weise neue Wege eröffnen, um (geo-)strategische Interessen durchzusetzen.

Das Völkerrecht bildet den internationalen Rechtsrahmen für das Verhalten von Staaten. Es stellt sich in diesem Zusammenhang die Frage, ob und wie das internationale humanitäre Völkerrecht (auch Kriegsvölkerrecht genannt) das Staatenverhalten im Cyberraum regelt. Ausserdem hat das Nato Cooperative Cyber Defence Centre of Excellence 2017 die Version 2.0 des Tallinn Manual vorgelegt, Ziel ist es, dass Cyberevents nicht mehr in einem rechtlichen Vakuum stattfinden.

Der Bundesrat ist gebeten, folgende Fragen zu beantworten:

1. Welche Regeln sieht das Völkerrecht generell für den Cyberspace vor? (Sind z. B. Spionage und Ausspähen von Personen und IT-Netzen erlaubt? Darf die Schweiz bei einem Angriff zur Abwehr zurückschlagen?)

2. Welche Schlüsse zieht er aus dem Tallinn Manual 2.0 (nichtbindende Nato-Cyberwar-Regeln)?

3. Welche Auswirkungen hat der Verfassungsauftrag bezüglich Schweizer Unabhängigkeit und Neutralität (Art. 173 und Art. 185 BV) auf die Auslegung der Fragen 1 und 2?

4. Die Armee ist im Aufbau von Cybertruppen. Ist der Leistungsauftrag der Armee für die Cyberdefence unter Berücksichtigung des Völkerrechts, inklusive der Neutralität, heute klar definiert? Was ist erlaubt? Was nicht?

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1. Der Cyberraum ist kein völkerrechtliches Vakuum. Grundsätzlich ist anerkannt, dass der bestehende völkerrechtliche Rahmen, wie er unter anderem durch die Uno-Charta, grundlegende Menschenrechtsverträge sowie das Völkergewohnheitsrecht definiert wird, auch im Cyberraum anwendbar ist. Daraus folgt, dass eine staatliche Cyberattacke, die in ihren Folgen mit denjenigen eines bewaffneten Angriffs vergleichbar ist, das Selbstverteidigungsrecht nach Uno-Charta auslösen kann. Bei Cyberoperationen in bewaffneten Konflikten ist das humanitäre Völkerrecht zu beachten; bei Operationen zur reinen Informationsgewinnung sind menschenrechtliche Grundsätze einschlägig. Die besonderen Merkmale des Cyberraums stellen indes eine Herausforderung für die konkrete Anwendung dieser völkerrechtlichen Normen dar. Wie in der Nationalen Strategie zum Schutz vor Cyberrisiken (NCS) 2018-2022 beschrieben, setzt sich die Schweiz deshalb international für die Anerkennung, Einhaltung und Durchsetzung des Völkerrechts im Bereich Cybersicherheit ein und trägt zur Klärung der Frage bei, wie bestehendes Völkerrecht im Cyberraum angewendet wird.

2. Im "Tallinn Manual 2.0 on International Law applicable to Cyber Operation" untersuchte eine Expertengruppe das anwendbare Völkerrecht auf die Cyberkriegführung sowie auf Operationen unterhalb der Kriegsschwelle. Das Tallinn Manual hat keinen bindenden Charakter für Staaten. Es bietet jedoch eine Übersicht über die Anwendung des Völkerrechts auf den Cyberraum und stellt für die Schweiz eine Grundlage für die laufenden internationalen Diskussionen dar.

3. Die Schweiz setzt sich dafür ein, dass die internationalen Beziehungen vom Recht und nicht von politischer oder militärischer Macht geprägt werden. Dies entspricht den aussenpolitischen Zielen, die Unabhängigkeit und Wohlfahrt des Landes zu wahren sowie sich für eine friedliche und gerechte internationale Ordnung einzusetzen. Die Schweiz beteiligt sich deshalb aktiv an der Klärung des Völkerrechts im Cyberraum. Die Neutralität als Instrument der Schweizer Aussen- und Sicherheitspolitik wäre auch bei Cyberoperationen, die zwischenstaatlichen bewaffneten Konflikten gleichkommen, grundsätzlich anwendbar. Auch das internationale Genf profitiert davon und kann so eine stärkere Rolle in Sachen Cybersicherheit erlangen. Ein Beispiel ist die diplomatische Initiative der Schweiz zum verantwortungsvollen Verhalten im Cyberraum.

4. Die Armee hat im Cyberraum in erster Linie die Aufgabe, ihre eigenen Informationssysteme und Informatiknetzwerke zu schützen. Gemäss Militärgesetz kann sie bei Angriffen auf militärische Systeme und Netzwerke auch in Computersysteme und Computernetzwerke eindringen, die für solche Angriffe verwendet werden, um den Zugang zu Informationen zu stören, zu verhindern oder zu verlangsamen. Solche Aktionen bedürfen der Genehmigung des Bundesrates. Nebst den Voraussetzungen im nationalen Recht muss jede militärische Aktion im Cyberraum immer auch völkerrechtlich zulässig und mit der Neutralität der Schweiz vereinbar sein. Die Armee kennt diese Vorgaben und wendet sie an. Auch hierbei gilt, dass die Schweiz nicht allein die rechtlichen Vorgaben im Cyberraum definieren kann. Die Anwendung des herkömmlichen völkerrechtlichen Rahmens auf den Cyberraum muss in internationalen Prozessen weiter geklärt werden, um so schliesslich zu mehr Rechtssicherheit sowohl für die Schweizer Behörden als auch für in der Schweiz beheimatete Unternehmen und die Bevölkerung beizutragen.

Antwort des Bundesrates.