InitialSituation

Die Bahnreform 2 legt ihr Schwergewicht auf die Neuordnung und Harmonisierung der Infrastrukturfinanzierung. Weitere Themen sind die Revision des Sicherheitsdienstes, die Garantie des diskriminierungsfreien Netzzugangs, die Gleichstellung der Transportunternehmen sowie Anpassungen früherer Reformen.

Hauptziele der Bahnreform 2 sind die Effizienzsteigerung im öffentlichen Verkehr und die Sicherung eines leistungsfähigen Bahnsystems durch ein verbessertes Kosten-Nutzen-Verhältnis beim Einsatz öffentlicher Mittel. Ihre Stossrichtung liegt im Einklang mit der Entwicklung in der Europäischen Union, wo die Liberalisierung des Güterverkehrs im Vordergrund steht (Bahnpakete 1 und 2). Die EU legt im Infrastrukturbereich vorab Gewicht auf einheitliche Regeln zu Gunsten eines sicheren und durchgehenden Zugverkehrs im europäischen Bahnsystem (Interoperabilität).

Was die Finanzierung des Schweizer Schienennetzes betrifft, hat man es weitgehend mit historisch gewachsenen Zusammenhängen zu tun: Der Bund ist allein für die Strecken von "nationaler Bedeutung" verantwortlich (u. a. gesamtes SBB-Netz). Die Finanzierung der meisten Privatbahnstrecken erfolgt hingegen gemeinsam mit den Kantonen im Rahmen der Abgeltung für den Regionalverkehr. Die Finanzierung der Tramstrecken ist schliesslich alleine den Kantonen überlassen. Diese bisher dreigeteilte Finanzierungsverantwortung soll neu nach funktionalen Kriterien aufgeteilt werden, was die Transparenz erhöht.

Im Sinne des Neuen Finanzausgleichs sollen doppelte Zuständigkeiten verschwinden:

Mit der Zweiteilung in ein Grund- und ein Ergänzungsnetz kommt die Finanzierung des Grundnetzes (Grossteil aller Strecken inklusive des ganzen Transit- und Fernverkehrsnetzes) in die Verantwortung des Bundes, während den Kantonen und Gemeinden die Finanzierungsverantwortung für das Ergänzungsnetz übertragen wird, mit einem wesentlich kleineren Teil der Strecken von ausschliesslich regionaler oder lokaler Bedeutung. Die neue Aufteilung hat haushaltneutral zu erfolgen. Das mit der Bahnreform 1 eingeführte Instrument der vierjährigen Leistungsvereinbarung mit der SBB hat sich bewährt und soll in Zukunft bei allen vom Bund mitfinanzierten Bahnen angewendet werden.

Die Wahrung der öffentlichen Sicherheit ist durch das Bahnpolizeigesetz von 1878 nicht mehr zu gewährleisten. Die Bahnreform 2 will deshalb die Gesetzgebung den heutigen Anforderungen anpassen. Ziel ist eine verbesserte Sicherheit für Reisende, Angestellte und den Bahnbetrieb. Der zukünftige Sicherheitsdienst soll im gesamten öffentlichen Verkehr agieren, er kann auch einer privaten Organisation in der Schweiz übertragen werden. Die Aufgaben der Kantons- und der Gemeindepolizei bleiben - bei verstärkter Zusammenarbeit mit dem Sicherheitsdienst - unverändert. Mit der Bahnreform 1 hat die Schweiz 1999 den diskriminierungsfreien Netzzugang eingeführt. Um die Sicherstellung der Diskriminierungsfreiheit zu verbessern, soll nun die Schiedskommission mit mehr Kompetenzen ausgestattet werden: Von Amtes wegen kann sie Untersuchungen einleiten bei blosser Vermutung von diskriminierendem Verhalten im Netzzugang. Diese Anpassung entspricht der Rechtsentwicklung in der EU und steht im Zusammenhang mit der Harmonisierung der schweizerischen Gesetzgebung im Eisenbahnbereich mit derjenigen der EU. Zusammen mit weiteren Gesetzesanpassungen wird damit die rechtliche Grundlage geschaffen, um die beiden so genannten Bahnpakete der EU in den Acquis des Landverkehrsabkommens zu übernehmen.

Ebenfalls vorbereitet wird die Anpassung an die europäischen Interoperabilitätsrichtlinien. Diese sollen durch ein europaweit technisch einheitliches Eisenbahnsystem den freien und sicheren Verkehr durch den ganzen Kontinent ermöglichen. Die Interoperabilität schafft einheitliche und leistungsfähige Bahnstrecken und verbessert so den Warenaustausch mit unserem wichtigsten Handelspartner, der Europäischen Union. Sie erleichtert auch die Aufgabe, den Transitverkehr auf der Nord-Süd-Achse auf dem direktesten Weg und mit der Bahn zu bewältigen. Somit trägt sie zur Auslastung der NEAT-Basistunnel bei. Das ist von elementarer Bedeutung für die Wirtschaftlichkeit dieser Jahrhundertbauwerke. Auf Grund ihrer Verlagerungspolitik und des Zieles einer koordinierten Verkehrspolitik hat die Schweiz grosses Interesse an einem bezüglich Sicherheit einheitlichen Eisenbahnsystem in Europa. Durch die Anpassung an die Interoperabilitätsrichtlinien und die ersten beiden Bahnpakete der EU wird die Leistung der Bahnsysteme bei gleich bleibender Sicherheit massgeblich gesteigert und die Marktöffnung wird weiter vorangetrieben.

Damit wird die schweizerische Verlagerungspolitik gestärkt, und für die Schweizer Bahnen eröffnen sich neue unternehmerische Chancen. Die in der EU mit den Bahnpaketen angestrebte weitere Marktöffnung im Schienenverkehr ist mit der schweizerischen Gesetzgebung vereinbar. Weiter gehende gesetzliche Anpassungen sind nicht notwendig.

Ein weiteres zentrales Anliegen der Bahnreform 2 ist die Angleichung der gesetzlichen Rahmenbedingungen für alle Unternehmen. Im Vordergrund steht die Harmonisierung der Investitionsfinanzierung, das heisst die Gleichbehandlung bei der Finanzierung von Fahrzeugen, Schiffen, Werkstätten und anderen Investitionen im Verkehrsbereich. Um den Verkehrsbereich möglichst marktkonform auszugestalten, aber auch aus budgetären Gründen, empfiehlt sich eine Finanzierung ohne direkten Einsatz staatlicher Mittel. Umgekehrt zeigt aber das Beispiel der SBB, dass die Bonität des Staates im Hintergrund genutzt werden kann, um merklich tiefere Kapitalkosten zu erreichen. Weitere Angleichungen betreffen das Pfandrecht und einige Sonderregelungen im SBB-Gesetz. Die Bahnreform 2 beinhaltet keine weiteren Beschlüsse zur Bahnlandschaft Schweiz. Der Bundesrat hat die entsprechenden Weichen bereits gestellt und den Konsolidierungsprozess ins Rollen gebracht. Der Bund wird gemeinsam mit den Kantonen im Rahmen seiner Funktion als Eigner diese Entwicklung aktiv unterstützen. Hierfür sind keine zusätzlichen Gesetzesanpassungen notwendig.

Mit der Bahnreform 2 sollen schliesslich Regelungslücken geschlossen werden. Hervorzuheben sind die Ausschreibung und die Entschuldung: Bei den Ausschreibungen, die heute freiwillig sind, soll eine erhöhte Rechtssicherheit geschaffen werden. Fortan muss bei ungenügenden Offerten oder Leistungen eine Ausschreibung erfolgen, die durch ein Bewertungssystem untermauert wird. Im Übrigen soll es nur noch bei Ablauf der Konzession eine Ausschreibung geben, womit die Konzession zur entscheidenden Sicherheit für die Unternehmen wird.

Nachdem mit der Bahnreform 1 die SBB entschuldet wurde, soll mit dem zweiten Reformschritt auch für Privatbahnen eine Entschuldung möglich werden. Allerdings soll dies nur bei Unternehmen geschehen, die bereit sind, sich einem Konsolidierungsprozess zu unterziehen. Wenn die Kantone für ihren Teil mitwirken, wandelt der Bund zinslose Darlehen für die Infrastruktur in Eigenkapital um. Dadurch erhält das Eigenkapital im Verhältnis zum Fremdkapital wieder eine angemessene Höhe, und die Unternehmen können die notwendigen Rückstellungen bilden. (Quelle: Botschaft des Bundesrates 2005)

Die Behandlung der Bahnreform 2 erforderte im Laufe der Jahre weitere Zusatzbotschaften (bisher Zusatzbotschaft vom 09.03.2007 und vom 20.10.2010). Die Darstellung der Ausgangslage zu den entsprechenden Vorlagen ist aus chronologischen Gründen im folgenden Text zu den Ratsverhandlungen integriert (kursiv).

Proceedings

Der Nationalrat beschloss in der Herbstsession 2005 Rückweisung des Geschäfts an den Bundesrat mit dem Auftrag:

1. die Aufteilung des Bahnnetzes in ein Grund- und ein Ergänzungsnetz entweder neu zu konzipieren oder darauf ganz zu verzichten;

2. mit der neuen Konzeption der Finanzierung eine konkrete und effiziente Neuordnung der Bahnlandschaft Schweiz zu verbinden;

3. die künftige Wettbewerbsfähigkeit der einzelnen Bahnunternehmen unter besonderer Berücksichtigung der Pensionskassenproblematik bei den Konzessionierten Transportunternehmungen (KTU) ausführlich darzulegen. Es sind zudem mögliche Lösungen für eine Entschuldung und Gleichstellung der KTU auch im Hinblick auf die Pensionskassen aufzuzeigen.

Der Bundesrat wird ferner beauftragt, die Verlängerung der KTU-Finanzierung bis zum Inkrafttreten der Bahnreform 2 sicherzustellen.

Fast geschlossen für Rückweisung votierten die Mitglieder der SP- und der SVP-Fraktion. Bei der grünen und der freisinnig-demokratischen Fraktion gab es etwa gleich viele Befürworter wie Gegner. Die Christlichdemokraten sprachen sich grossmehrheitlich und die EVP/EDU-Fraktion geschlossen für eine rasche Behandlung der Vorlage und gegen eine Rückweisung an den Bundesrat aus.

Umstritten war vor allem der vom Bundesrat vorgeschlagene neue Finanzierungsmodus der Bahninfrastruktur mit der Aufteilung des Bahnnetzes in ein Grundnetz (finanziert allein vom Bund) und ein Ergänzungsnetz (finanziert allein von den Kantonen). Ulrich Giezendanner (V, AG) plädierte namens der Mehrheit der SVP-Fraktion für Rückweisung. Neu sollte mit dieser Vorlage auch die Sanierung der Pensionskassen der SBB und der privaten Transportunternehmen verknüpft werden. Auch Andrea Hämmerle (S, GR) verlangte namens der SP-Fraktion den Einbezug einer Lösung der Pensionskassenfrage in die Vorlage. Der Bund müsse zudem aktiv in die Struktur der Bahnlandschaft Schweiz eingreifen. Ohne Leitplanken zum angestrebten Bahnmodell drohe ein "ungeordneter Kannibalismus" zwischen den Unternehmen.

Die Verkehrskommission (KVF) des Ständerates empfahl dem Plenum einstimmig ebenfalls Rückweisung an den Bundesrat. Namens der Kommission wies Rolf Escher (C, VS) darauf hin, dass die Vorlage viele grundsätzlich unbestrittene Elemente enthalte, die dringlich geregelt werden sollten, so zum Beispiel die neue vierjährige Leistungsvereinbarung mit den KTU. Deshalb sei die Kommission der klaren Überzeugung, dass Rückweisung an den Bundesrat eigentlich falsch ist. Zudem seien die vom Nationalrat mit seiner Rückweisung geforderte Neuordnung der Bahnlandschaft Schweiz sowie die Lösung der Pensionskassenproblematik der KTU nicht im Rahmen der Bahnreform 2 realisierbar. Die ständerätliche Verkehrskommission wollte jedoch keine Differenz zum Nationalrat schaffen und beantragte dem Plenum daher die Rückweisung, um die Behandlung des Geschäfts zu beschleunigen. Sie empfahl dem Bundesrat, die zu überarbeitende Vorlage zu unterteilen und die unbestrittenen Elemente der Bundesversammlung möglichst rasch in einer Teilvorlage zu unterbreiten. Die umstrittenen Fragen sollten in weiteren separaten Teilvorlagen unterbreitet werden. Seiner Kommission folgend beschloss der Ständerat Rückweisung an den Bundesrat.

Mit einer Zusatzbotschaft zur Bahnreform 2 vom 09.03.2007 (zu 05.028) kam der Bundesrat dem Auftrag von National- und Ständerat nach. Er unterbreitete dem Parlament zwei neue Vorlagen: Eine Vorlage 8, welche das aus dem Jahre 1878 stammende Bahnpolizeigesetz durch ein neues Bundesgesetz über den Sicherheitsdienst der Transportunternehmen ablösen soll, und eine Vorlage 9, welche als Bundesgesetz über die Bahnreform 2 verschiedenste Erlasse über den öffentlichen Verkehr aktualisiert. Diese Vorlage 9 umfasst insgesamt 24 verschiedene Gesetze (22 Revisionen sowie zwei neue Gesetze). Die Erlasse des öffentlichen Verkehrs werden damit systematischer geordnet.

Mit der ersten Botschaft 2005 hatte der Bundesrat unter dem Titel "Bahnreform 2" insgesamt 7 Erlassentwürfe vorgelegt. Mit der Zusatzbotschaft wählte er eine andere Systematik und legte dem Parlament die Gesetzesänderungen und -entwürfe in nur noch zwei Erlassen vor (Vorlage 8 und 9). Die neuen Vorlagen umfassen die wenig bestrittenen Elemente der Bahnreform 2, namentlich die Revision des Sicherheitsdienstes, die Gleichstellung der Transportunternehmen sowie die Weiterentwicklung früherer Reformen.

Der zukünftige Sicherheitsdienst soll nach Vorschlag des Bundesrates neu im gesamten öffentlichen Verkehr agieren, d.h. auch bei Autobus-, Schifffahrts- und Luftseilbahnunternehmen. Zudem kann er mit der nötigen Bewilligung des Bundes einer privaten Organisation in der Schweiz übertragen werden. Die Aufgaben der Kantons- und der Gemeindepolizei bleiben - bei verstärkter Zusammenarbeit mit dem Sicherheitsdienst - unverändert. Bei der Angleichung der gesetzlichen Rahmenbedingungen für alle Unternehmen steht die Harmonisierung der Investitionsfinanzierung, das heisst die Gleichbehandlung bei der Finanzierung von Fahrzeugen, Schiffen, Werkstätten und anderen Investitionen in den Verkehrsbereich, im Vordergrund. Weitere Angleichungen betreffen die Steuerbefreiung konzessionierter Leistungen, das Pfandrecht und einige Sonderregelungen im SBB-Gesetz. (Quelle: Botschaft des Bundesrates)

Im Nationalrat wurde vor allem der Entwurf zum Bundesgesetz über den Sicherheitsdienst der Transportunternehmen (BGST) (Vorlage 8) ausführlich diskutiert. Er änderte den Titel in "Bundesgesetz über die Sicherheitsorgane der Transportunternehmen im öffentlichen Verkehr". Er sprach sich mit 99 zu 84 Stimmen dafür aus, dass die Sicherheitsorgane einer privaten Organisation übertragen werden können (Art. 3 Abs. 2). Diese muss ihren Sitz in der Schweiz haben und mehrheitlich in Schweizer Besitz sein. Erforderlich ist zudem eine Bewilligung des Bundesamts für Verkehr. Für Sozialdemokraten und Grüne handelt es sich bei der Gewährleistung der Sicherheit im öffentlichen Verkehr um eine hoheitliche Aufgabe und sie lehnten es ab, diese Aufgabe privaten Sicherheitsdiensten zu überlassen.

Die Bahnpolizei soll neu in einen Sicherheitsdienst und eine Transportpolizei aufgeteilt werden. Der Sicherheitsdienst darf lediglich Ausweise kontrollieren sowie Personen anhalten und wegweisen. Die Transportpolizei darf nach dem Entscheid des Nationalrats auch Gegenstände beschlagnahmen und Personen der Polizei zuführen. Zudem beschloss eine bürgerliche Mehrheit gegen den Willen des Bundesrates, dass die Transportpolizei neu auch Personen vorläufig festnehmen darf. Bundesrat Leuenberger monierte, die Abgrenzung zur Kantonspolizei sei damit nicht mehr klar. Weiter wollte der Bundesrat Schusswaffen im Gesetzestext ausdrücklich ausschliessen (Art. 4 Abs. 3). Auch eine mehrheitlich linksgrüne Kommissionsminderheit wollte dies im Gesetz festschreiben. Sie unterlag jedoch dem Vorschlag der Kommissionsmehrheit. Demnach regelt der Bundesrat "die Aus- und Weiterbildung, Ausrüstung und Bewaffnung der Sicherheitsorgane". Die Bewaffnung mit Schusswaffen wurde damit nicht explizit verboten.

In der Gesamtabstimmung wurde das Bundesgesetz über die Sicherheitsorgane der Transportunternehmen mit 118 zu 62 Stimmen angenommen. Die bürgerlichen Fraktionen stimmten geschlossen dafür, die Grünen und die Sozialdemokraten geschlossen dagegen.

Bei der Revision des Eisenbahngesetzes (im Rahmen des Bundesgesetzes über die Bahnreform - Vorlage 9) wehrten sich linke und grüne Kommissionsminderheiten erfolglos dagegen, dass Verkehrsbetriebe Videoaufzeichnungen in Fahrzeugen und Bahnhöfen künftig während 100 Tagen aufbewahren müssen (Art. 16b Abs. 4). Heute gilt bei den SBB eine Aufbewahrungsfrist von 24 Stunden. Die Kommissionsminderheiten wollten die Aufbewahrungsfrist auf 4 beziehungsweise auf 30 Tage beschränken. Bundesrat Leuenberger meinte dazu, es komme weniger darauf an, wie lange die Daten aufbewahrt werden, sondern darauf, dass kein Unberechtigter Zugang dazu habe. Auch mit dem Vorschlag, für Transportpolizisten eine Ausbildung vorzusehen, wie sie für die Kantonspolizei gilt, unterlagen Linke und Grüne.

Beim Entwurf zum Bundesgesetz über die Personenbeförderung (PBG) - als Teilvorlage des Bundesgesetzes über die Bahnreform (Vorlage 9) - wurde bei Artikel 34 (Finanzhilfen) die Frage diskutiert, ob der Bund zur Finanzierung von Ersatz- und Erneuerungsinvestitionen im Verkehrsbereich die rückzahlbaren Darlehen in bedingt rückzahlbare Darlehen umwandeln oder deren Rückzahlung sistieren kann. Eine Kommissionsmehrheit wollte dies so festschreiben. Der Rat folgte jedoch dem Streichungsantrag einer Kommissionsminderheit. Für die SVP-Fraktion handelt es sich mit den Worten von Max Binder (V, ZH) um einen Bilanztrick und um dubiose Darlehen, "weil man doch genau weiss, dass diese Darlehen nie zurückbezahlt werden können und wahrscheinlich auch nicht zurückbezahlt werden müssen". Von Seiten der Kommissionsmehrheit und von Bundesrat Leuenberger wurde unter anderem darauf hingewiesen, es gehe hier vor allem um die Gleichbehandlung von Konzessionierten Transportunternehmungen (KTU) und SBB. Die SBB können von einer solchen Bestimmung schon lange Gebrauch machen. Das Ratsplenum folgte dem Antrag der Minderheit und strich die neue Bestimmung mit 98 zu 81 Stimmen wieder aus dem Gesetzesentwurf.

Sozialdemokraten und Grüne scheiterten mit dem Minderheitsantrag, die Unternehmen gesetzlich zu verpflichten, die "arbeitsrechtlichen Vorschriften sowie die branchenüblichen Arbeitsbedingungen einzuhalten" (Art. 18 PBG).

Unbestritten waren weitgehend jene Teile der gesamten Vorlage, bei denen es um die Vereinheitlichung von technischen und buchhalterischen Vorschriften und um die Beseitigung ungleicher Wettbewerbsbedingungen zwischen SBB und Privatbahnen bei der Beschaffung und beim Unterhalt von Rollmaterial ging.

Auch der Ständerat diskutierte als ersten Schwerpunkt der Vorlage die Kompetenzen der Sicherheitsorgane im Rahmen des Bundesgesetzes über den Sicherheitsdienst der Transportunternehmen (BGST). Eintreten auf die Vorlage wurde ohne Gegenantrag beschlossen.

Namens der Kommission betonte Peter Bieri (CEg, ZG), die Gewährung der Sicherheit im öffentlichen Verkehr durch die Bahnpolizei (Transportpolizei und Sicherheitsdienst) sei so auszugestalten, dass sie mit der kantonalen Polizei nicht in Konflikt gerät. Beide Institutionen sollten sich in ihrem je eigenen Bereich zweckmässig ergänzen. Es soll keine eidgenössische Vollpolizei geschaffen werden. Ernst Leuenberger (S, SO) und Claude Janiak (S, BL) warnten vor einer Aufweichung des Gewaltmonopols des Staates, wenn hoheitliche polizeiliche Aufgaben privatisiert würden. Ernst Leuenberger monierte, er habe "mit einigem Schrecken festgestellt, dass im Nationalrat aus diesem Ordnungsdienst-Gesetz nun doch wieder ein Polizeigesetz gemacht worden ist, das diesem Ordnungsdienst Kompetenzen gibt, die echte Polizeifunktionen sind". Für Claude Janiak ist das staatliche Gewaltmonopol eine der grössten Errungenschaften des liberalen Rechtsstaates sowie ein konstitutives Merkmal des modernen Staates. "Die Gewaltausübung als letztes Mittel zur Durchsetzung der Rechtsordnung und zur Gewährleistung des friedlichen Zusammenlebens ist demnach grundsätzlich den unmittelbar demokratisch legitimierten staatlichen Behörden vorbehalten."

Bei der Frage der rechtlichen Organisation des Sicherheitsdienstes (Art. 3) folgte der Ständerat jedoch dem Beschluss des Nationalrates. Demnach können Sicherheitsaufgaben mit Bewilligung des Bundesamtes für Verkehr auch einer privaten Organisation mit Sitz in der Schweiz übertragen werden, welche mehrheitlich in schweizerischem Besitz sein muss. Ernst Leuenberger (S, SO) verlangte mit einer Kommissionsminderheit, dass solche Sicherheitsunternehmen kapital- und stimmenmässig mehrheitlich den Transportunternehmungen gehören müssen (Art. 3 Abs. 2). Dieser Minderheitsantrag wurde mit 28 zu 14 Stimmen verworfen.

Kontrovers diskutiert wurde die Ausrüstung der Sicherheitsorgane (Art. 4 Abs. 3). Der Bundesrat wollte Schlagstöcke und Sprays mit Reizstoffen zur Selbstverteidigung und Notwehrhilfe zulassen, Schusswaffen jedoch explizit ausschliessen. Bundesrat Moritz Leuenberger gab zu bedenken, dass Schusswaffen zur Eskalation beitragen und auch Passagiere gefährden könnten. Eine linke Kommissionsminderheit verlangte, dem Bundesrat zu folgen. Nachdem jedoch schon der Nationalrat das Schusswaffenverbot gestrichen hatte, schloss sich der Ständerat mit 24 zu 17 Stimmen dem nationalrätlichen Entscheid an. Es obliegt nun dem Bundesrat, Ausrüstung und Bewaffnung der Sicherheitsorgane auf Verordnungsstufe zu regeln.

Bei den Befugnissen der Sicherheitsorgane machte der Ständerat die vom Nationalrat beschlossene Kompetenzausweitung, wonach die Transportpolizei schon bei Verdacht auf Gesetzesverletzungen Personen kontrollieren, durchsuchen und bei Bedarf vorläufig festnehmen kann, wieder rückgängig (Art. 5 Abs. 2).

In der Gesamtabstimmung wurde die Vorlage, welche nach den Beschlüssen in beiden Räten nun "Bundesgesetz über die Sicherheitsorgane der Transportunternehmen im öffentlichen Dienst" heisst, im Ständerat mit 19 zu 6 Stimmen bei 3 Enthaltungen angenommen.

Beim zweiten Teil der Vorlage ("Bundesgesetz über die Bahnreform 2" - Revision der Erlasse über den öffentlichen Verkehr) wurden hauptsächlich die Rahmenbedingungen und die Finanzierung von Investitionen der SBB und anderer Unternehmen des öffentlichen Verkehrs angeglichen.

Zwei grössere Diskussionen gab es beim Entwurf des Bundesgesetzes über die Personenbeförderung (Personenbeförderungsgesetz, PBG). Bei Artikel 28, welcher den Grundsatz der Abgeltung der ungedeckten Kosten des regionalen Personenverkehrs durch Bund und Kantone regelt, hatte der Nationalrat mit 91 zu 81 Stimmen eine Ausweitung vorgenommen. Gemäss Nationalrat sollten Abgeltungen auch an beispielhafte touristische Transportleistungen gehen, wenn sie Teil des Destinationsmanagements sind und zur Erhöhung der touristischen Wertschöpfung sowie zur Reduktion der Schadstoffemissionen beitragen. Die Kommissionsmehrheit beantragte dem Plenum, diesen Abgeltungsbereich - auch aufgrund der knappen Finanzmittel - wieder aus dem Entwurf zu streichen. Es gehe um die Grundversorgung und den regionalen Personenverkehr, nicht um die Förderung einzelner Wirtschaftsbranchen. Eine Minderheit René Imoberdorf (CEg, VS) wollte an der nationalrätlichen Fassung festhalten und unterlag mit 28 zu 8 Stimmen.

Anlass zur Diskussion gab auch die Möglichkeit, dass Unternehmen, welche staatliche Unterstützung erhalten, Gewinne ausschütten. Eine Kommissionsminderheit Ernst Leuenberger (S, SO) wollte solche Ausschüttungen ganz ausschliessen. Es dürfe nicht sein, dass Gewinne ausgeschüttet werden, wo öffentliche Gelder als Subventionen zur Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe fliessen. Der Mehrheitsantrag der Kommission obsiegte jedoch mit 24 zu 13 Stimmen: Mindestens zwei Drittel allfälliger Einnahmenüberschüsse fliessen demnach in eine Spezialreserve für künftige Fehlbeträge. Erreicht die Reserve 10 Prozent des Jahresumsatzes oder 12 Millionen Franken, so steht der Gewinn dem Unternehmen zur freien Verfügung (Art. 36 Abs. 2).

Die Differenzbereinigung zu den beiden Vorlagen (8 und 9) erfolgte in der Frühjahrssession 2009. Beim Bundesgesetz über die Sicherheitsorgane der Transportunternehmen folgte der Nationalrat bei Artikel 3 Absatz 4 dem Ständerat und verzichtete auf ein ausdrückliches Verbot von Schusswaffen für Bahnpolizisten. Eine links-grüne Kommissionsminderheit wollte ohne Erfolg an diesem Verbot festhalten. Auch der Bundesrat hatte im Gesetzesentwurf ein Schusswaffenverbot vorgesehen. Nach dem Entscheid des Nationalrates bleibt es nun dem Bundesrat überlassen, die Bewaffnung der Sicherheitsorgane zu regeln. Der Bundesrat - so betonte Moritz Leuenberger - war ausdrücklich gegen den Gebrauch von Schusswaffen durch die Transportpolizei. Er beabsichtige, ein solches Verbot in die Verordnung aufzunehmen. Nur könne er nicht garantieren, dass das für ewig halten werde. Bei einer veränderten politischen Situation könnten eherne Grundsätze rasch ins Wanken geraten.

Auch bei einem anderen strittigen Punkt schloss sich der Nationalrat dem Ständerat an. In der ersten Fassung hatte der Nationalrat der Bahnpolizei noch sehr weitgehende Kompetenzen geben wollen. Diese strich der Ständerat wieder aus dem Gesetzesentwurf. Eine Minderheit der nationalrätlichen Verkehrskommission, bestehend aus Mitgliedern der SVP-Fraktion, wollte jedoch daran festhalten, dass die Transportpolizei Personen auch durchsuchen und bei Bedarf vorläufig festnehmen darf.

Max Binder (V, ZH) monierte als Sprecher der Minderheit, die Fahrgäste und die Bevölkerung erwarteten von der Bahnpolizei Kompetenz und die Möglichkeit zu angemessenem Handeln. Ohne die beantragte Ergänzung im Gesetz (Art. 5 Abs. 2 Bst. c) verkomme die Transportpolizei zu einem reinen Sicherheitsdienst und könne nur bei Sachbeschädigungen, Belästigung von Fahrgästen oder beim Fahren ohne gültigen Ausweis eingreifen. Selbst bei berechtigtem Verdacht auf Verstösse oder Verletzung von Bundesgesetzen könne sie nicht aktiv werden. Die Befürworter der Mehrheit und Bundesrat Leuenberger wiesen auf die drohenden Rechtsunsicherheiten hin. Offen sei etwa die Frage, was vorläufig festnehmen genau bedeute und wann Verdächtige an die Polizei übergeben werden müssten. Es sei zudem unklar, bei Verletzung welcher Gesetze die Bahnpolizei einschreiten könne. Andrea Hämmerle (S, GR) warnte namens der SP-Fraktion vor enormen Problemen bei der Kompetenzabgrenzung zwischen Kantonspolizei und Sicherheitsorganen der Bahnen. Es sei denn auch nicht erstaunlich, dass sich die Kantone und ihre Polizeiorgane vehement gegen die Einführung der Bestimmung gemäss Minderheitsantrag Binder ausgesprochen hätten.

Das Plenum stimmte mit 90 zu 87 nur knapp der Mehrheit zu. Unterstützt wurde der Minderheitsantrag von der ganzen SVP-Fraktion, von einer Mehrheit der RL- und einer Minderheit der CEg-Fraktion.

Eine weitere Differenz bestand beim Personenbeförderungsgesetz. So sollen Konzessionsvergaben an die Einhaltung arbeitsrechtlicher Vorschriften und branchenüblicher Arbeitsbedingungen geknüpft werden (Art. 9 Abs. 2 Bst. c). Der Nationalrat folgte mit 93 zu 80 Stimmen dieser vom Ständerat eingeführten Bestimmung. Eine Minderheit, bestehend aus Mitgliedern der SVP-Fraktion, wollte sie streichen.

Zustimmung fand auch der Vorschlag des Ständerates, dass zur Finanzierung von Ersatz- und Erneuerungsinvestitionen im Verkehrsbereich rückzahlbare Darlehen an Bahnunternehmen in bedingt rückzahlbare Darlehen umgewandelt werden können oder dass deren Rückzahlung ausgesetzt werden kann (Art. 34 Abs. 3). Eine SVP-Minderheit wollte diese Bestimmung aus dem Gesetz streichen.

Strittig blieb zwischen den Räten, welchen Teil eines Gewinns die Bahnunternehmen einer Spezialreserve zuweisen müssen. Erfolg hatte schliesslich ein Kompromissvorschlag des Ständerats. Danach können die Bahnen frei über den Gewinn verfügen, welcher eine Spezialreserve von 25 Prozent des Jahresumsatzes oder 12 Millionen Franken zur Deckung künftiger Fehlbeträge übersteigt. Der Nationalrat schloss sich diesem Kompromiss stillschweigend an.

Das Bundesgesetz über die Sicherheitsorgane der Transportunternehmen wurde in der Schlussabstimmung im Nationalrat mit 99 zu 85 Stimmen abgelehnt. Somit behält das Bahnpolizeigesetz von 1878 weiterhin Gültigkeit.

Zustande kam die Ablehnung durch die Nein-Stimmen der SP- und der SVP-Fraktion. Beide Fraktionen lehnten die Privatisierung polizeilicher Aufgaben ab. Die weiteren Ablehnungsgründe waren jedoch unterschiedlich.

Die SVP-Fraktion hatte sich eine mit vollen Polizeikompetenzen ausgestattete Bahnpolizei gewünscht. In diesem Gesetz fehlten die nötigen Zwangsmittel, damit die Bahnpolizei ihrer Aufgabe gerecht werden könne.

Für die SP-Fraktion war es nicht akzeptabel, dass im Gesetz kein ausdrückliches Verbot von Schusswaffen aufgenommen worden war. Eigentlicher Schicksalsartikel war für die Sozialdemokraten jedoch die mögliche Privatisierung der Bahnpolizei, welche hoheitliche Aufgaben wahrnimmt. Dies sei rechtsstaatlich und sicherheitspolitisch falsch.

Die Fraktionen der SP und der SVP lehnten die Vorlage ohne Gegenstimmen ab. Die Mitte-Parteien stimmten mit wenigen Abweichungen dem Bahnpolizei-Gesetz zu.

Entwurf 11

Mit der Zusatzbotschaft vom 20.10.2010 wurde dem Parlament eine weitere Tranche der Bahnreform 2 vorgelegt. Ziel dieser Vorlage (2. Schritt von Bahnreform 2) ist es, die Interoperabilität der Eisenbahnen und die Rechtssicherheit bei Ausschreibungen im regionalen Personenverkehr zu verbessern, die Marktüberwachung (Schiedskommission im Eisenbahnverkehr) zu stärken und die Finanzierung der Vorhaltekosten der Wehrdienste zu regeln. Sie folgt zudem einem Auftrag der Verkehrskommission des Nationalrates, indem sie die Ausschreibung im regionalen Personenverkehr auf der Strasse behandelt.

Noch ausstehende Tranchen betreffen die Finanzierung des schweizerischen Schienennetzes und die Regelung der Trassenvergabe.

Die Europäische Union (EU) ist seit dem Abschluss des Landverkehrsabkommens (1999) mit ihren Reformen im Schienenverkehr vorangeschritten. Während sich in der Schweiz die Rechtslage im Schienenverkehr seit dem Abschluss des Landverkehrsabkommens nicht grundsätzlich geändert hat, beschloss die EU bereits drei grössere Reformschritte, sogenannte Eisenbahnpakete. Im Rahmen des "Gemischten Landverkehrsausschusses Gemeinschaft/Schweiz" (der im Landverkehrsabkommen für den Austausch zwischen der Schweiz und der EU vorgesehen ist) hat die Schweiz 2002 signalisiert, auf eine Übernahme der ersten beiden EU-Eisenbahnpakete ins schweizerische Recht hinzuarbeiten. Mit der Umsetzung der gesetzlichen Regelungen in den Bereichen Interoperabilität und Sicherheit soll in dieser Vorlage ein erster Schritt in diese Richtung getan werden.

1996 wurde mit einer Revision des Eisenbahngesetzes auch die Möglichkeit von Ausschreibungen im regionalen Personenverkehr geschaffen. Seither wurde diese Möglichkeit unterschiedlich genutzt: Im Busbereich wurden über 30 erfolgreiche Ausschreibungsverfahren durchgeführt. Insgesamt konnte damit die Effizienz der eingesetzten Mittel gesteigert werden. Im Eisenbahnbereich hingegen kam es nur zu einer einzigen Ausschreibung, die mit grossen Schwierigkeiten verbunden war und nicht abgeschlossen werden konnte. Ausschreibungen sind bis heute nicht auf Stufe Bundesgesetz geregelt. Dies soll geändert werden. Die gut funktionierenden Ausschreibungen im Busbereich werden neu auf Gesetzesstufe geregelt. Die vielfältigen Erfahrungen der letzten Jahre fliessen in die neuen Regelungen ein. Auch im Eisenbahnbereich kann der Personenverkehr ausgeschrieben werden. Jedoch wird auf eine weitere Ausführung verzichtet.

Die nationalrätliche Kommission für Verkehr und Fernmeldewesen betonte in ihrem Auftrag an den Bundesrat, dass nur der Busbereich gesetzlich geregelt werden soll. Insgesamt wird die Rechtssicherheit bei Ausschreibungen gestärkt.

Die Schiedskommission im Eisenbahnverkehr (SKE) entscheidet heute Streitigkeiten über die Gewährung des Netzzugangs und die Berechnung des Trassenpreises. Das heisst, dass sie nur auf Gesuch tätig werden kann; eine aktive Überwachung des Wettbewerbs bleibt ihr verwehrt. Um die Diskriminierungsfreiheit im Netzzugang zu gewährleisten, soll es der SKE ermöglicht werden, von Amtes wegen Untersuchungen einzuleiten, Entscheide zu treffen und auch Sanktionen auszusprechen.

Die Einsätze von öffentlichen Wehrdiensten im Bahnbereich (Feuer- und Chemiewehren) werden schon heute von den Infrastrukturbetreiberinnen bezahlt. Neu werden die Infrastrukturbetreiberinnen auch einen Beitrag leisten an die Vorhaltekosten der öffentlichen Wehrdienste in den Kantonen (Investitions- und Betriebskosten). Auch hierfür werden die gesetzlichen Grundlagen mit dieser Vorlage geschaffen.

Mit einer Änderung des Binnenschifffahrtsgesetzes sollen Strafbestimmungen - unter anderem der Ausweisentzug bei Führen eines Bootes unter Alkohol- oder Betäubungsmitteleinfluss - definiert werden.

(Quelle: Botschaft des Bundesrates)

Im Nationalrat waren die technischen Fragen der EU-Interoperabilitätsregeln, die Finanzierung der Vorhaltekosten der Wehrdienste sowie der Sanktionskatalog gegen fehlbare Bootsführer politisch nicht bestritten.

Umstritten war die Frage, wie weit der Netzzugang für Anbieter von Güterverkehrsleistungen geöffnet werden soll (Art. 9a Abs. 4 des Eisenbahngesetzes EBG). Ein Minderheitsantrag von grüner und linker Seite wollte nur die internationalen Güterverkehrskorridore dem Wettbewerb aussetzen, nicht aber den Rest des Netzes. Dem Bundesrat folgend versprach sich jedoch eine bürgerliche Mehrheit vom diskriminierungsfreien Zugang aller Firmen für das ganze Netz bessere Angebote im Güterverkehr. Der Minderheitsantrag wurde mit mehr als zwei Dritteln der Stimmen abgelehnt.

Zu diskutieren gab vor allem auch, ob und wann Angebote des öffentlichen Verkehrs ausgeschrieben werden müssen. Eine Minderheit, bestehend aus Mitgliedern der SP-, der grünen und der CEg-Fraktion, wollte keine Ausschreibung für den regionalen Schienenverkehr (Art. 31c Abs. 1; Art. 32 Abs. 2 des Personenbeförderungsgesetzes PBG). Andrea Hämmerle (S, GR) monierte namens der Minderheit unter anderem, zum einen sei die Infrastruktur der Bahn komplexer als jene des Busses, zum anderen benötigten Unternehmen im Schienenverkehr wegen der längeren Abschreibungsdauer für Fahrzeuge grössere Sicherheiten. Zudem würden an einem solchen Wettbewerb primär internationale Konzerne partizipieren. Der Minderheitsantrag wurde mit 92 zu 69 Stimmen abgelehnt.

Auch bei den Ausschreibungen für den Busverkehr folgte der Nationalrat weitgehend dem Bundesrat. Demnach sollen die Kantone Buslinien künftig in der Regel ausschreiben müssen. Dabei hielt er im Gesetz zusätzlich ausdrücklich Ausnahmen fest. So muss eine Ausschreibung nicht erfolgen, wenn eine Zielvereinbarung abgeschlossen ist und deren Ziele vom Transportunternehmen eingehalten sind (Art. 32, Abs. 1).

Erfolgreich konnte eine Minderheit - bestehend aus Mitgliedern der grünen, der SP- und der CEg-Fraktion - verhindern, dass bei der Festlegung von Angeboten des öffentlichen Verkehrs und der Abgeltung in Zukunft auch der Nachfrage Rechnung getragen werden muss (Art. 31a Abs. 3). Die Minderheit verlangte generell eine angemessene Grunderschliessung. Dabei sollen insbesondere die Bedürfnisse der wirtschaftlichen Entwicklung von Rand- und Berggebieten berücksichtigt werden. Die Minderheit obsiegte knapp mit 79 zu 77 Stimmen bei 5 Enthaltungen.

In der Gesamtabstimmung wurde die Vorlage mit 162 zu einer Stimme angenommen.

Auch im Ständerat gab die Gewährung des Netzzugangs zu Diskussionen Anlass. Eine Kommissionsmehrheit beantragte (wie zuvor eine Minderheit im Nationalrat), den freien Netzzugang auf den internationalen Transitgüterverkehr zu beschränken (Art. 9a Abs. 4 EBG). Das Plenum folgte jedoch einer Minderheit und lehnte dieses Ansinnen knapp mit 18 zu 16 Stimmen ab.

Neu ins Personenbeförderungsgesetz schrieb der Ständerat bei der Tarifpflicht einen Passus, wonach betriebswirtschaftliche Aspekte einen höheren Stellenwert bekommen sollen (Art. 15 PBG). Die Tarife sollen sich nach Umfang und Qualität der Leistung sowie den Kosten des Angebots richten. Sie sollen einen angemessenen Ertrag ermöglichen. Bei diesen und weiteren Änderungen zur Tarifpflicht sowie zum Ausschreibungsverfahren folgte das Plenum seiner Kommissionsmehrheit.

In der Gesamtabstimmung wurde die Vorlage einstimmig angenommen

Stand der Zusammenfassung: Juli 2011