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Le Conseil fédéral est chargé de soumettre aux Chambres fédérales un projet par lequel l'impôt fédéral direct grèverait dans la même proportion les rentes et les prestations en capital équivalentes du point de vue actuariel.

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1a. La motion soulève ici une question que le Conseil fédéral a déjà cherché à résoudre dans le programme de stabilisation 1998 (message du 28 septembre 1998 concernant le programme de stabilisation 1998 ; FF 1999 3). En élaborant des "mesures pour combler les lacunes fiscales injustifiées", le Conseil fédéral prévoyait en effet de renforcer l'imposition des prestations en capital provenant de la prévoyance dans le cadre de l'impôt fédéral direct.

1b. Actuellement, les prestations en capital provenant de la prévoyance professionnelle et de la prévoyance individuelle liée sont imposées séparément des autres revenus, conformément à l'article 38 de la loi fédérale sur l'impôt fédéral direct, et au cinquième du barème ordinaire. Dans son projet, le Conseil fédéral voulait certes conserver le système de l'impôt annuel séparé pour ces prestations, mais en fixant le taux à la moitié de celui du barème ordinaire et en appliquant un taux d'imposition minimum de 2 % (cf. ch. 262.43 du message). Il considérait en effet que l'imposition séparée des prestations en capital provenant de la prévoyance au cinquième du barème ordinaire avantageait considérablement les contribuables bénéficiant de ces prestations par rapport à ceux touchant une rente. Alors que le taux maximal usuel de l'impôt fédéral direct est de 11,5 %, celui appliqué pour les prestations en capital est égal au cinquième de ce taux et se réduit donc à 2,3 % au maximum. Ce taux s'applique au bénéficiaire marié dès que les prestations auxquelles il a droit dépassent 715 000 francs. Ainsi, le bénéficiaire d'une prestation en capital de 1 million de francs ne devrait aujourd'hui verser que 23 000 francs au titre de l'impôt fédéral direct. La commission d'experts "Lacunes fiscales" dirigée par M. Behnisch a elle aussi considéré que cette méthode d'imposition avantageait de manière injustifiée les bénéficiaires de ces prestations par rapport aux personnes imposées sur leurs rentes, et ce, d'autant plus que les prestations en capital constituaient, d'après cette commission, une forme de prévoyance moins appropriée que le versement de rentes (cf. rapport de la commission d'experts "Lacunes fiscales", de juillet 1998, pp. 86-91).

2. La commission du Conseil national a examiné les exemples de calculs présentés par l'Administration fédérale des contributions. Ces calculs estimaient la charge fiscale cumulée que devrait supporter une personne mariée de 65 ans, ayant une espérance de vie de 20 ans, conformément à la réglementation actuelle en matière d'impôt fédéral direct.

2a. Dans un des cas exposés, le contribuable recevait comme revenu ordinaire une rente AVS de 36 000 francs et possédait un avoir de vieillesse de 800 000 francs au titre de la prévoyance professionnelle. On supposait que le contribuable toucherait cet avoir une fois sous forme de rente et une fois sous forme de capital. On a alors pris en compte le fait que ce capital pouvait être soit dépensé soit investi, auquel cas il rapporterait des rendements qui sont imposables.

2b. Dans un deuxième cas, le contribuable disposait d'un revenu ordinaire de 150 000 francs et d'un avoir de vieillesse de 800 000 francs au titre de la prévoyance professionnelle. On a supposé que le contribuable toucherait cet avoir soit sous forme de rente soit sous forme de capital.

3. Après examen de ces exemples et de ces hypothèses, on peut effectivement, comme le signale à juste titre la motion, parvenir aux conclusions suivantes :

3a. En supposant que le contribuable dépense toujours la même part de ses revenus pour sa consommation, la charge fiscale cumulée qu'il aurait à supporter pour un revenu de 36 000 francs et un avoir de vieillesse de 800 000 francs serait pratiquement identique au bout de 20 ans, qu'il touche une rente ou un capital. Par conséquent, on ne peut pas considérer que le versement de prestations en capital soit privilégié dans ce cas si l'on applique la réglementation en vigueur actuellement dans le cadre de l'impôt fédéral direct.

3b. Par contre, dans les mêmes conditions, l'imposition du capital est indéniablement plus avantageuse que celle des rentes si le contribuable dispose d'un revenu de 150 000 francs.

3c. La situation est encore différente si l'avoir de vieillesse touché sous forme de capital est réinvesti sans limitation d'âge dans une assurance de capitaux exonérée de l'impôt sur le revenu. Dans ces cas, la solution des prestations en capital est toujours plus avantageuse fiscalement.

4. Il n'est donc pas possible de suivre l'auteur de la motion lorsqu'il impute la différence d'imposition entre des rentes et des prestations en capital équivalentes du point de vue actuariel au fait que ces prestations sont imposées séparément à seulement un cinquième du barème ordinaire. En fait, des calculs complémentaires effectués par l'Administration fédérale des contributions montrent clairement que, quel que soit le type d'imposition appliqué aux prestations en capital (imposition séparée ou commune avec les autres revenus, taux d'imposition basé sur le barème normal ou sur le taux des rentes), ces rentes et prestations ne peuvent être imposées de manière identique que lorsque les prestations en capital et les revenus ordinaires sont combinés d'une façon bien précise. Dans tous les cas possibles d'imposition, la variation d'un seul de ces deux éléments entraîne immédiatement une différence d'imposition entre des rentes et des prestations en capital équivalentes. Quel que soit le type d'imposition appliqué aux prestations en capital, chaque combinaison différente entre les prestations et le revenu ordinaire entraîne une inégalité dans l'imposition, si bien qu'il est en fait impossible d'affirmer qu'un système est a priori meilleur qu'un autre.

5a. Les exemples de calculs qu'elles ont examinés ont amené les Chambres fédérales à rejeter le principe d'une modification du système actuel d'imposition des prestations en capital provenant de la prévoyance en matière d'impôt fédéral direct, tout en sachant que les bénéficiaires de prestations en capital et de revenus élevés sont privilégiés fiscalement par rapport aux contribuables ayant une rente. La décision des Chambres fédérales aurait donc été motivée par le fait qu'un réaménagement du barème fiscal aurait également désavantagé fiscalement les contribuables touchant des prestations en capital mais dont les revenus sont moyens, voire modestes.

5b. En revanche, le Parlement a approuvé la proposition du Conseil fédéral d'instaurer une limite d'âge pour la conclusion des assurances de capitaux à prime unique qui sont avantagées fiscalement, car, comme nous l'avons dit plus haut, l'imposition actuelle des prestations en capital de la prévoyance est toujours synonyme de privilège fiscal lorsqu'il est possible de conclure une assurance de capitaux à prime unique sans aucune limite d'âge. C'est pourquoi les Chambres fédérales ont fixé à 66 ans révolus l'âge limite pour la conclusion d'une telle assurance dans le programme de stabilisation 1998.

6. Les Chambres fédérales ont pris ces décisions en pleine connaissance des faits dans le cadre du programme de stabilisation 1998 et à une importante majorité. La proposition de loi correspondante a été approuvée le 19 mars 1999. Un nouveau projet du Conseil fédéral concernant une modification de l'imposition des prestations en capital de la prévoyance dans le cadre de l'impôt fédéral direct, si peu de temps après ces décisions, reviendrait à ignorer la volonté clairement exprimée par le Parlement.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.