InitialSituation

Die finanzielle Situation der Invalidenversicherung (IV) hat sich in den vergangenen Jahren zunehmend verschlechtert. Ende 2004 belief sich die Verschuldung der IV auf 6 Milliarden Franken. Im Rahmen der 5. IV-Revision schlägt der Bundesrat deshalb gezielte Entlastungs- und Sparmassnahmen vor. Diese Massnahmen allein reichen aber nicht aus, um die IV zu sanieren. Andererseits wären weitere Spar- und Entlastungsmassnahmen politisch nicht realisierbar und sozial nicht vertretbar.

Angesichts dieser Situation erachtet der Bundesrat die Erschliessung zusätzlicher Einnahmequellen für die IV als unerlässlich. Er schickte deshalb im Herbst 2004 gleichzeitig mit der Vorlage zur 5. IV-Revision einen Entwurf zur Zusatzfinanzierung der IV in die Vernehmlassung. Der Bundesrat sah darin zwei mögliche Finanzierungsvarianten vor: die Erhöhung der Mehrwertsteuer (MWST) oder die Erhöhung der Lohnbeiträge.

Gestützt auf die Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrens schlägt der Bundesrat in der Botschaft eine lineare Erhöhung der MWST um 0,8 Prozentpunkte ohne Anteil für den Bund vor. (Quelle: Botschaft des Bundesrates)

Proceedings

Dieses Geschäft wurde parallel zur Vorlage 2 der Revision des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung (05.052) behandelt.

Eintreten und Vorlage 1

Die Eintretensdebatte bot den verschiedenen Lagern im Nationalrat eine Plattform, um ein weiteres Mal ihre Einigkeit über die Notwendigkeit einer dauerhaften Sanierung der IV und ihre Zwietracht über die Mittelbeschaffung zu demonstrieren. Eine Kommissionsminderheit aus Mitgliedern der SVP-Fraktion beantragte deshalb, nicht auf die Vorlage einzutreten mit der Begründung, dass sich die IV mit Sparmassnahmen und ohne zusätzliche Finanzmittel sanieren lasse. Die Sprecher der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit (SGK) wiesen darauf hin, dass die anlässlich der 5. IV-Revision getroffenen Massnahmen zur Verbesserung der Prävention und Eingliederung die Versicherungskosten zu Beginn um nahezu 350 Millionen Franken pro Jahr in die Höhe trieben und eine Zusatzfinanzierung deshalb unerlässlich sei. Der Rat beschloss mit 131 zu 56 Stimmen bei 4 Enthaltungen, auf die Vorlage einzutreten. Nach diesem Entscheid beteiligte sich die SVP-Fraktion nicht mehr an der Detailberatung. Es herrschte Einigkeit über die Erhöhung der MWST: 0,7 Prozent für den Normalsatz, 0,2 Prozent für den ermässigten Satz - d.h. 2,6 anstatt 2,4 Prozent - und 0,3 Prozent für den Sondersatz für Beherbergungsleistungen. Diskutiert wurde hingegen über die Dauer dieses erhöhten Mehrwertsteuersatzes. Die Mehrheit der Kommission beantragte einen Zeitraum vom 1. Januar 2010 bis zum 31. Dezember 2016, wogegen die links-grüne Minderheit diese Erhöhung nicht befristet haben wollte. Da sich praktisch alle SVP-Mitglieder der Stimme enthielten, setzte sich der Minderheitsantrag mit 69 zu 63 Stimmen durch. Ein Teil der CVP- und praktisch die gesamte freisinnig-demokratische Fraktion distanzierten sich darauf von der Vorlage und folgten der SVP-Fraktion. Somit scheiterte die Vorlage in der Gesamtabstimmung mit 100 Nein- zu 77 Ja-Stimmen. Zum links-grünen Lager gesellten sich 10 Christlichdemokraten sowie die EVP/EDU-Fraktion. Zuvor war der Ordnungsantrag von Meinrado Robbiani (C, TI), die Gesamtabstimmung zu vertagen, mit 93 zu 87 Stimmen abgelehnt worden.

In der Wintersession 2007 setzte sich der Ständerat mit einer in seiner Kommission ausgearbeiteten Kompromisslösung auseinander. Die Kommissionssprecherin betonte, dass die 5. IV-Revision zwar dazu beitrage, die schwierige Finanzlage der IV zu entschärfen, aber sicher nicht ausreiche, um das strukturelle Defizit der IV zu beseitigen. Eine Zusatzfinanzierung über eine befristete Erhöhung der MWST sei daher unbedingt notwendig. Die Kommission hatte folgende zwei Vorlagen ausgearbeitet: Die Vorlage 1 sieht eine zeitlich begrenzte Zusatzfinanzierung und die Vorlage 2 ein Gesetz zur Sanierung der IV vor. In der Vorlage 1 wird eine auf sieben Jahre befristete Mehrwertsteuererhöhung vorgeschlagen: beim Normalsatz um 0,5 Prozent, beim reduzierten Satz um 0,2 Prozent und bei der Hotellerie um 0,2 Prozent Prozentpunkte. Demnach würde der Normalsatz von 7,6 auf 8,1 Prozent, der Hotellerie-Satz auf 3,8 Prozent und der Satz für Güter des täglichen Bedarfs auf 2,6 Prozent angehoben. Mit der Erhöhung der MWST soll das jährliche Defizit der IV gedeckt werden können. In der Vorlage 2 beantragte die Kommission mit dem Ziel, mehr Transparenz zu schaffen und die AHV nicht mehr in Mitleidenschaft zu ziehen, die IV von der AHV abzukoppeln und für die IV einen eigenständigen Ausgleichfonds zu errichten. In den neuen IV-Ausgleichsfonds soll die AHV als einmalige Zahlung fünf Milliarden Franken einspeisen. Der IV-Verlustvortrag vom 31. Dezember 2009 soll als Passiva im AHV-Ausgleichsfonds belassen und zugunsten der AHV verzinst werden. Die Zinsen werden zu zwei Dritteln vom Bund und zu einem Drittel von der IV bezahlt. Zudem forderte die Kommission den Bundesrat auf, bis Ende 2012 die 6. IV-Revision vorzulegen.

Alle Redner begrüssten den pragmatischen Lösungsansatz der beiden - auch von Bundesrat Couchepin unterstützten - Kommissionsvorlagen. Der Ständerat trat ohne Gegenstimme auf die Vorlagen ein. Einziger Diskussionspunkt war Artikel 196, der die Erhöhung der MWST regelt. Hans Hess (RL, OW) beantragte anstelle einer proportionalen Erhöhung eine lineare Anhebung der Steuersätze um 0,5 Prozent. Für eine lineare Erhöhung spricht laut Hess auch die geplante Revision der MWST, die auf den Übergang zum Einheitssatz abzielt. Die Kommissionssprecherin hielt fest, dass sich im Nationalrat eine klare Mehrheit für die proportionale Erhöhung ausgesprochen habe und die vorgeschlagene Lösung einen schwer erkämpften Kompromiss darstelle, weshalb es kaum sinnvoll sein dürfte, daran Änderungen vorzunehmen. Der Antrag Hess wurde mit 29 zu 5 Stimmen abgelehnt. In der Gesamtabstimmung wurde die Vorlage einhellig mit 35 Stimmen verabschiedet.

Nachdem der Bundesbeschluss in der Gesamtabstimmung im März 2007 abgelehnt worden war, fand im Nationalrat ein Jahr später eine neue Eintretensdebatte statt. Der Nationalrat nahm Stellung zu einem Nichteintretensantrag. Die Minderheit Roland Borer (V, SO) rechtfertigte ihren Antrag mit dem effektiven Sparpotential der letzten IV-Revision. Der Druck auf die Verwaltung müsse aufrechterhalten werden, damit die bereits vorgesehenen Massnahmen effizient umgesetzt würden. Dem hielt die Kommissionsmehrheit entgegen, dass schon mehrmals auf die Notwendigkeit einer Zusatzfinanzierung hingewiesen wurde. Bundespräsident Pascal Couchepin betonte ebenfalls, es sei eine Illusion zu glauben, dass die Einsparungen für die Sanierung der IV ausreichten. Mit 122 zu 64 Stimmen bei 3 Enthaltungen und der Unterstützung aller Fraktionen ausser der SVP-Fraktion wurde schliesslich Eintreten beschlossen. Mit dem selben Stimmenverhältnis wurde auch beschlossen, den Eventualantrag einer Minderheit abzulehnen, die Vorlage an den Bundesrat zurückzuweisen mit dem Auftrag, eine 6. IV-Revision auszuarbeiten, welche ohne zusätzliche Einnahmen zu einer dauerhaften strukturellen Sanierung der Invalidenversicherung führt.

Bei Artikel 196 schuf der Nationalrat eine wesentliche Differenz zum Ständerat. Während die Kommissionsmehrheit den Beschluss des Ständerates unterstützte, reichten zwei Minderheiten einen Antrag ein. Eine Minderheit Silvia Schenker (S, BS) sprach sich für eine befristete proportionale Mehrwertsteuererhöhung aus, sah jedoch eine Anhebung des Normalsatzes um 0,7 statt der vom Ständerat angenommen 0,5 Prozentpunkte vor. Eine zweite Minderheit Pierre Triponez (RL, BE) beantragte ebenfalls eine befristete Mehrwertsteuererhöhung, allerdings eine lineare um 0,4 Prozent. Dieser von der Freisinnig-demokratischen, der SVP- und einer starken Minderheit der CEg-Fraktion unterstützte Antrag wurde mit 95 zu 86 Stimmen angenommen.

In der Gesamtabstimmung passierte die Vorlage mit 108 zu 45 Stimmen.

Der Ständerat hielt in Artikel 196 an einer proportionalen Erhöhung der MWST fest, allerdings wollte er sie nicht ganz so stark anheben wie er noch im Dezember 2007 beschlossen hatte. Er folgte dem Antrag seiner Kommission, den Normalsatz um 0,4 auf 8 Prozent, den reduzierten Satz um 0,1 auf 2,5 Prozent und den Sondersatz für Beherbergungsleistungen um 0,2 auf 3,8 Prozent zu erhöhen. Dies würde zu Mehreinnahmen von rund 1,23 Milliarden Franken führen. In den Augen des Kommissionssprechers gilt es, realistisch zu bleiben und die Chancen dieser Reform in der Volksabstimmung zu optimieren. Dieser Ansicht waren auch die bürgerlichen Fraktionen und Bundesrat Pascal Couchepin. Eine Kommissionsminderheit Anita Fetz (S, BS) wollte am früheren Beschluss des Ständerats festhalten. Die Erhöhung um 0,5 Prozent bringe 1,54 Milliarden Franken und somit genau das, was für eine echte Sanierung der IV nötig sei. Ständerat Hans Hess (RL, OW) wiederum beantragte, dem Beschluss des Nationalrats - der linearen Erhöhung um 0,4 Prozent - zuzustimmen, was zusätzliche 1,45 Milliarden in die Versicherungskasse spülen würde. Die Ratsmehrheit war jedoch der Meinung, dass die kleinen Einkommen von einer linearen Erhöhung zu stark betroffen wären. In einer ersten Abstimmung fiel das Ergebnis mit 24 zu 12 Stimmen für den Antrag Hess und gegen den Minderheitsantrag aus; in einer zweiten Abstimmung obsiegte dann der Mehrheitsantrag mit 28 zu 11 Stimmen. Der Ständerat hat ausserdem Absatz 3 von Artikel 196 umformuliert, um die beiden Vorlagen miteinander zu verknüpfen. Die neue Formulierung, wonach die befristete Mehrwertsteuererhöhung nur zur Anwendung kommt, wenn ein selbständiger IV-Fonds geschaffen wird, d.h. wenn das Bundesgesetz zur Sanierung der Invalidenversicherung in Kraft tritt, wurde ohne Diskussion angenommen.

Der Nationalrat folgte den Beschlüssen des Ständerates diskussionslos.

Das am 1. Januar 2010 vorgesehene Inkrafttreten wurde auf den 1. Januar 2011 verschoben (siehe Geschäft 09.454).

In der Schlussabstimmung wurde der Bundesbeschluss im Nationalrat mit 126 zu 58 und im Ständerat mit 39 zu 2 Stimmen angenommen.

Die Vorlage wurde in der Volksabstimmung am 27. September 2009 mit 54,6 Prozent Ja-Stimmen und von 11 Kantonen und 2 Halbkantonen gutgeheissen.

Vorlage 2

Die Vorlage der Kommission wurde ohne Diskussion angenommen und in der Gesamtabstimmung einhellig mit 33 Stimmen verabschiedet.

Im Nationalrat wurde ein Antrag der Minderheit Ueli Maurer (V, ZH) mit 121 zu 63 Stimmen abgelehnt. Die Minderheit wollte die Vorlage an den Bundesrat zurückzuweisen mit dem Auftrag, einen Entwurf auszuarbeiten, welcher einen selbständigen IV-Fonds sowie einen selbständigen EO-Fond errichtet, hierfür aber keine Mittel aus dem AHV-Fonds verwendet und keine Anpassung der Mehrwertsteuersätze vorsieht.

Auch wenn ein eigenständiger IV-Fonds unumstritten war, mangelte es nicht an Anträgen zur Ausgestaltung dieses Fonds. Eine Minderheit Paul Rechsteiner (S, SG) beantragte, dass der Bund bei Inkrafttreten des Gesetzes einen Sonderbeitrag von fünf Milliarden Franken an die Entschuldung der Invalidenversicherung leistet (Art. 1). Dazu kämen die in Artikel 2 vorgesehenen fünf Milliarden aus dem AHV-Ausgleichsfonds. Der Nationalrat lehnte diesen Antrag mit 110 zu 59 Stimmen ab. Bei Artikel 2 beantragte eine Minderheit Toni Bortoluzzi (V, ZH), dass der Bund dem Ausgleichsfonds der IV bei Inkrafttreten des Gesetzes fünf Milliarden Franken als ordentliche Ausgabe aus dem ordentlichen Staatshaushalt überweist. Die Kommissionsmehrheit sprach sich jedoch für die Version des Ständerates aus, mit einem Unterschied: Die 5 Milliarden aus dem AHV- an den IV-Ausgleichsfonds sollen als verzinsliches Darlehen überwiesen werden. Diese auch vom Vorsteher des EDI unterstützte Lösung wurde mit 122 zu 50 Stimmen angenommen. Während der Ständerat in Artikel 3 vorsah, dass der Bund vom 1. Januar 2010 bis zum 31. Dezember 2016 zwei Drittel des jährlichen Zinsaufwands auf dem IV-Verlustvortrag übernimmt, folgte der Nationalrat seiner Kommission und beschloss, dass der Bund für den gesamten Zinsaufwand aufkommt. Schliesslich folgte der Nationalrat der Mehrheit seiner Kommission und präzisierte gegen den Willen des rot-grünen Lagers, dass die 6. IV-Revision neben anderen Vorschlägen "eine ausgabenseitige Sanierung der IV beinhalten" muss. Die Vorlage wurde in der Gesamtabstimmung mit 123 zu 54 Stimmen angenommen.

In der Differenzbereinigung ging es hauptsächlich darum, ob der Beitrag von 5 Milliarden gemäss der Variante des Nationalrats als verzinsliches Darlehen oder, wie vom Ständerat gefordert, als einmalige Zahlung erfolgen soll. Der Ständerat sprach sich dafür aus, im Gegenzug für diesen einmaligen A-fonds-perdu-Beitrag Artikel 2 Absatz 2 so zu ändern, dass zwecks Abbau der IV-Schuld der Betrag, der über das Startkapital von 5 Milliarden Franken hinausgeht, während des Zeitraums der befristeten Mehrwertsteuererhöhung jährlich an den AHV-Ausgleichsfonds überwiesen wird. Da sich die beiden Kammern nicht einigen konnten, wurde eine Einigungskonferenz einberufen. Diese befürwortete das Modell des Ständerates. Sowohl der Nationalrat als auch der Ständerat folgten den Anträgen der Einigungskonferenz.

In der Schlussabstimmung wurde das Bundesgesetz im Nationalrat mit 133 zu 57 und im Ständerat mit 41 zu 0 Stimmen angenommen.