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Das Bundespersonalgesetz gewährt den Departementen und Bundesämtern im Personalwesen Autonomie (Art. 5 BPG). In den letzten Jahren haben wir anstatt einer Stabilisierung oder einer Reduktion einen Anstieg der Anzahl Stellen erlebt.

Auf eine bessere Bewirtschaftung der personellen Ressourcen der Bundesverwaltung hoffend, bitte ich den Bundesrat, die folgenden Fragen zu beantworten:

1. Wer entscheidet über die Einstellung von Personal? Gibt es eine Diskussion innerhalb des Bundesrates bzw. zwischen den Departementen?

2. Gibt es innerhalb der Bundesverwaltung eine gemeinsame Strategie der Bewirtschaftung der personellen Ressourcen?

3. Wie werden die Löhne zwischen den Departementen abgesprochen? Ist es möglich, dass bei gleichen Qualifikationen und gleicher Verantwortung ein Angestellter je nach Departement mehr oder weniger verdient?

4. Wer trägt die Verantwortung für die administrative Begleitung und mit welchen finanziellen Auswirkungen für die einzelnen Departemente?

5. Welche gemeinsamen Kriterien werden verwendet, um die Angestellten zu evaluieren?

6. Wie wird die Zusammenarbeit unter den Angestellten gefördert? Wer koordiniert die interne Kommunikation?

7. Teilt der Bundesrat die Ansicht, dass eine Zentralisierung des Personalwesens in einem einzigen Amt dank Synergieeffekten und einer Rationalisierung der für das Controlling verwendeten Mittel zu einer beträchtlichen Kostenreduktion führen würde?

FederalCouncilResponseText

Die Aussagen des Interpellanten zu Artikel 5 des Bundespersonalgesetzes (BPG) veranlassen den Bundesrat zu folgenden einleitenden Bemerkungen. Aus Artikel 5 BPG kann keineswegs abgeleitet werden, dass Departemente und Bundesämter im Personalwesen autonom sind. Vielmehr wird geregelt, dass der Bundesrat die Personalpolitik koordiniert und steuert. Ferner ist darin festgehalten, dass er den parlamentarischen Aufsichtskommissionen über die Umsetzung der Personalpolitik periodisch Bericht erstattet. Dieser Pflicht ist er im laufenden Jahr mit einem zweistufigen Berichtswesen nachgekommen. Was die Arbeitgeber in Absatz 2 betrifft, so sind damit die Arbeitgeber nach Artikel 3 BPG gemeint, nämlich Bundesrat, Bundesversammlung für die Parlamentsdienste, Post, SBB und Bundesgericht. Der Bundesrat stellt also sicher, dass auch die anderen Arbeitgeber ein geeignetes Controlling über die Umsetzung der Personalpolitik führen. Ausserdem wird in Artikel 5 Absatz 3 BPG geregelt, dass der Bundesrat die Koordination der Personalpolitik für die Bundesverwaltung einer geeigneten Fachstelle übertragen kann, was er teilweise auch getan hat, indem er verschiedene Koordinationsaufgaben dem Eidgenössischen Personalamt (EPA) übertragen hat.

Im Weiteren teilt der Bundesrat die Auffassung des Interpellanten nicht vollumfänglich, wonach in den vergangenen Jahren keine Stabilisierung der Anzahl Stellen erreicht wurde. Wird die Gesamtzahl der Stellen, welche den Finanz- und Geschäftsprüfungskommissionen der eidgenössischen Räte jeweils mit der Zusatzdokumentation zur Staatsrechnung zur Kenntnis gebracht wird, beigezogen, so ergibt sich ein differenziertes Bild. So hat die Anzahl Stellen zwar von 1996 (31 751 Einheiten) bis 2003 (34 329) um 2578 oder um 8,1 Prozent zugenommen; werden hingegen die Gründe des Zuwachses analysiert, so zeigt sich, dass im Stammbereich durchaus eine Stabilisierung erreicht wurde. Rund die Hälfte des Zuwachses belastete nämlich den Bundeshaushalt nicht, weil die Stellen über andere Kredite kompensiert wurden und somit zu geringeren Sachausgaben führten oder Mehreinnahmen generierten. Hinzu kommen grössere Stellenzunahmen in Politikbereichen, welche letztlich auch auf Beschlüsse der eidgenössischen Räte zurückgehen wie EffVor (660 Stellen), "Armee XXI" (650), Liberalisierung und die damit verbundene Übernahme von hoheitlichen Aufgaben der Post, SBB und Swisscom (370), 230 Stellen in den Bereichen Bekämpfung der Geldwäscherei, Finanzaufsicht und verbesserte Steuerkontrolle. Wird diesen Faktoren Rechnung getragen, so ist ersichtlich, dass der Umfang des Personalkörpers im betrachteten Zeitraum stabil geblieben ist.

Zu den konkreten Fragen nimmt der Bundesrat wie folgt Stellung:

1. Die Einstellung von Personal obliegt im Grundsatz den einzelnen Dienststellen (Ämter, Generalsekretariate). Die Schaffung neuer Stellen und damit die Einstellung von Personal hat innerhalb der vom Parlament bewilligten Kredite zu erfolgen. Seit dem Übergang von der Stellen- auf die Kostensteuerung mit dem Voranschlag 2000 wurden die Personalkredite plafoniert. Dies bedeutet, dass ausser einer allfällig erfolgten Teuerung, der jeweilige Vorjahreswert fortgeschrieben wird. Der Bundesrat lässt jedoch Kreditverschiebungen und somit die Verstärkung von einzelnen Politikbereichen innerhalb der Departemente bewusst zu. Die Summe der Personalkredite eines Departementes darf dabei unter keinen Umständen überschritten werden.

Das Parlament seinerseits verpflichtet den Bundesrat seit der Umstellung von der Stellen- auf die Kostensteuerung vorab auf die Einhaltung der Kredite für Personal zulasten von Personalkrediten (vormals der Stellenplafonierung unterliegendes Personal); hier trifft das vorgängig skizzierte Verfahren zu. Davon weichen lediglich Personalausgaben ab, welche im Rahmen anderweitig bewilligter Kredite (Global- und Sachkredite) finanziert werden. Die Verwendung dieser Kredite liegt in der Kompetenz der kreditverantwortenden Dienststellen.

2. Der Bundesrat bewilligt seit Frühjahr 2000 - abgesehen von Grossprojekten wie dem Vollzug zur Bekämpfung des organisierten Verbrechens (EffVor) oder der Umsetzung der "Armee XXI" - mit der Übernahme neuer Aufgaben durch den Bund nicht mehr automatisch zusätzliche personelle Ressourcen. Er geht vielmehr davon aus, dass die Departemente die Mittel für neue Aufgaben durch Priorisierung und Verzichtsplanung freisetzen können und müssen. Er nimmt bei der Behandlung von Einzelanträgen vom zusätzlichen Mittelbedarf deshalb nur noch Kenntnis und vertagt den Entscheid über eine allfällige Zuteilung zusätzlicher Stellen und Personalkredite auf einen späteren Zeitpunkt.

In einer durch das EPA aufbereiteten Gesamtbeurteilung der Ressourcen im Personalbereich werden die Personalbegehren der Departemente dann einer kritischen Prüfung unterzogen. Ziel dieser Gesamtbeurteilung ist es, die verhältnismässig kleine Bundesratsreserve (0,1 Prozent der Personalausgaben), die als Handlungsspielraum zur Verfügung steht, möglichst zielgerichtet einzusetzen. Diese Reserve wird seit Jahren mit Einsparungen von Reorganisationsprojekten der Regierungs- und Verwaltungsreform und 2004 mit linearen Kreditkürzungen im Rahmen des Entlastungsprogramms 2003 gespiesen.

Diese Reserve erlaubt dem Bundesrat, wichtigen Begehren einzelner Departemente und der Bundeskanzlei nachzukommen. Sie stellt gewissermassen den Handlungsspielraum des Bundesrates dar, um auf unvorhergesehene Ereignisse im nationalen oder internationalen Umfeld reagieren oder um in gewissen Bereichen der Verwaltung durch die Abtretung von Mitteln Schwerpunkte setzen zu können.

Departemente, welche aufgrund der Gesamtbeurteilung nicht mit Abtretungen aus der Bundesratsreserve bedacht werden, sind gezwungen, den ungedeckten Bedarf über Kreditreste, departements- und amtsinterne Umschichtungen sowie über forcierten Aufgabenverzicht aufzufangen.

3. Die Funktionsbewertung bildet das Gerüst des Lohnsystems. Sie erfasst Anforderungen und Beanspruchungen, die mit einer bestimmten Funktion verbunden sind. Massgebend sind die Aufgaben, wie sie aus der Stellenbeschreibung hervorgehen. Diese lassen sich mit Hilfe der Funktionsbewertung einer Lohnklasse zuweisen. Auf diese Weise wird für die ganze Bundesverwaltung ein anforderungsgerechtes und nachvollziehbares Lohngefüge gewährleistet.

Gemäss Artikel 53 der Bundespersonalverordnung vom 3. Juli 2001 (BPV) sind die Departemente zuständig für die Bewertung der Funktionen in den Lohnklassen 1 bis 17, das EPA für die Lohnklassen 18 bis 27 und das Eidgenössische Finanzdepartement für die Lohnklassen 28 bis 38.

Die Festsetzung der individuellen Löhne innerhalb der Lohnklassen erfolgt durch die Bundesämter im Rahmen der Anstellung und stützt sich auf die Richtlinien des EPA. Die Richtlinien haben empfehlenden Charakter und lassen den Bundesämtern den notwendigen Handlungsspielraum, um in begründeten Fällen von den vorgegebenen Richtwerten abzuweichen.

Innerhalb der bewerteten Lohnklasse hängt es von der Höhe des Anfangslohns (dieser berücksichtigt u. a. den bisherigen beruflichen Leistungsausweis) und der individuellen Leistung ab, wie rasch der Höchstbetrag erreicht wird. Mitarbeitende mit gleichen Voraussetzungen (gleiche Funktionsbewertung, gleiches Alter, gleiche Erfahrung, Ausbildung usw.), aber unterschiedlichen Leistungen, können bis zum Erreichen des Höchstbetrages der Lohnklasse durchaus unterschiedliche Löhne erhalten. Diese Unterschiede sind das Ergebnis sorgfältiger Personalbeurteilungen, die sich auf vorangehende Zielvereinbarungen stützen (vgl. Ziff. 5).

4. EPA und Departemente stellen den Bundesämtern geeignete Instrumente für die Personalarbeit zur Verfügung. Eine zentrale administrative Begleitung der Bundesämter im engeren Sinne existiert aber nicht.

Bei der Umsetzung des neuen Lohnsystems findet indirekt eine Kostenkontrolle statt: Bei den Leistungsbeurteilungen (vgl. Ziff. 5) muss einerseits von einer Normalverteilung ausgegangen werden (Gauss'sche Kurve). Die Beurteilungen der Stufe A+ sollten zwischen 10 und 25 Prozent, jene der Stufe B zwischen 5 und 15 Prozent liegen; Beurteilungen der Stufe A++ dürfen 5 Prozent, jene der Stufe C 3 Prozent nicht übersteigen. Die Departemente sind gehalten, im Rahmen dieser Bandbreiten zu bleiben. Das Personalcontrolling stellt jährlich sicher, dass die Richtwerte eingehalten werden.

Andererseits ist es den Departementen bzw. den Ämtern entsprechend ihrer finanziellen Mittel und entsprechend der Anzahl Beurteilungen A+ und A++ überlassen, wie hoch die Lohnerhöhungen bei den Beurteilungen A+ (3,1 bis 4 Prozent) und A++ (4,1 bis 6 Prozent) ausfallen oder wie hoch bzw. ob überhaupt Anerkennungsprämien an Mitarbeitende ausbezahlt werden, die bereits das Lohnmaximum erreicht haben. Damit wird der Wandel von der früheren bundesweiten Gleichbehandlung hin zur amtsinternen Lohngerechtigkeit vollzogen (damit kann den durch die frühere Gleichbehandlung oftmals entstandenen Ungerechtigkeiten entgegengewirkt werden).

5. Die Personalpolitik der Bundesverwaltung rückt u. a. die Zielorientierung und den Dialog zwischen Mitarbeitenden und Vorgesetzten in den Mittelpunkt. Im Mitarbeitergespräch nehmen Vorgesetzte und Mitarbeitende gemeinsam eine Standortbestimmung vor. Sie diskutieren die Arbeits- und Führungssituation und prüfen Massnahmen der persönlichen Förderung. Gleichzeitig vereinbaren sie die Leistungs- und Verhaltensziele für die nächste Beurteilungsperiode.

Leistungsziele sind für die klare Ziel- und Ergebnisorientierung bei der Arbeit wichtig. Mit ihnen legen Vorgesetzte und Mitarbeitende fest, welche Arbeitsergebnisse oder Projektziele zu erreichen sind. Dabei kann es sich um ein bestimmtes Vorhaben handeln oder um Teile aus dem ständigen Aufgabenkreis, die im betreffenden Jahr besonders wichtig sind.

Verhaltensziele dagegen beziehen sich auf Persönlichkeitsmerkmale und Arbeitsweise. Sie beschreiben die Voraussetzungen des Erfolges und ergänzen damit die Leistungsziele um wichtige Begleitmassstäbe. Dazu stehen die folgenden Merkmale zur Verfügung: Fachkompetenz (Wissen und Können), Selbstkompetenz (Arbeitsmethodik, persönliche Weiterentwicklung), Sozialkompetenz (Zusammenarbeit und Kommunikation) sowie Führungskompetenz (Geschäfts- und Personenführung). Bei Bedarf ist ein weiteres Verhaltensziel frei wählbar.

Leistungs- und Verhaltensziele bilden je ein Beobachtungsfeld. Für jeden einzelnen Zielbereich können Vorgesetzte und Mitarbeitende eine bestimmte Gewichtung vereinbaren. Diese Leistungs- und Verhaltensziele bilden den Ausgangspunkt für das Beurteilungsgespräch gegen Ende des Jahres.

Für die Beurteilung der Leistungs- und Verhaltensziele der Mitarbeitenden stehen fünf Stufen zur Verfügung (Beurteilungsstufe A++: Übertrifft die Anforderungen in hohem Masse; Beurteilungsstufe A+: Übertrifft die Anforderungen deutlich; Beurteilungsstufe A: Entspricht den Anforderungen voll und ganz; Beurteilungsstufe B: Entspricht den Anforderungen teilweise; Beurteilungsstufe C: Entspricht den Anforderungen nicht).

6. Die Förderung der Zusammenarbeit unter den Mitarbeitenden ist in erster Linie eine Führungsaufgabe. Die Mitarbeit beispielsweise in bereichsübergreifenden Projektteams kann das Verständnis der Angestellten für eine Erfolg versprechende Zusammenarbeit stärken. Zudem öffnet das Lohnsystem den Führungsverantwortlichen die Möglichkeit, mit entsprechenden Zielvereinbarungen und Belohnungen (z. B. Einsatzprämien an Projektteams) Anreize für die erfolgreiche Zusammenarbeit und Teamentwicklung zu schaffen.

Zur Verbesserung von Zusammenarbeit und Kommunikation besteht eine Vielzahl von Ausbildungsmassnahmen, beispielsweise in Form von Projektmanagementkursen oder Führungsschulungen. Sensibilisierend und unterstützend sollen ebenfalls Instrumente wie die "Führungsfragen für die Bundesverwaltung" vom März 2002 wirken.

Eine wichtige Rolle in der amtsinternen (Führungs-)Information und Kommunikation kommt den Amtsleitungen zu. Kommunikationsfördernd wirkt auch das neue Lohnsystem. Es verlangt ziel- und wirkungsorientiertes Arbeiten, was ohne differenzierte Rückmeldungen und ohne einen kontinuierlichen Kommunikationsprozess zwischen Vorgesetzten und Mitarbeitenden nicht möglich ist.

Der zielgerichteten sowie zeit- und stufengerechten internen Information und Kommunikation kommt bei der Umsetzung der neuen Personalpolitik grösste Bedeutung zu. Dies zeigt sich nicht zuletzt auch in der rechtlichen Verankerung der Information. Nach Artikel 14 BPV sind Vorgesetzte und Mitarbeitende dazu angehalten, einander in allen für die Arbeit wichtigen Angelegenheiten umfassend und rechtzeitig zu informieren. Ein Informationsauftrag wird auch dem EPA für personalpolitisch relevante Inhalte sowie den Departementen übertragen. Mit dem Führungs- und Personalhandbuch (FPH) steht in der Bundesverwaltung ein modernes elektronisches Informationsinstrument rund um personalpolitische Inhalte und Fragen zur Verfügung. Mit dem geplanten HR Portal, welches nicht nur Inhalte der Stufe Gesamtbundesverwaltung, sondern auch departementale und amtsspezifische Dokumente auf einer einzigen Intranet-Plattform transparent verfügbar machen soll, kann den Bedürfnissen nach einer koordinierten, stufengerechten und rechtzeitigen Information des Bundespersonals noch stärker Rechnung getragen werden.

7. Seit dem 1. Januar 2002 ist das BPG in Kraft. Es sieht eine weit reichende Kompetenzdelegation vor. Mit dem neuen Gesetz und seinen Ausführungsbestimmungen werden viele personalpolitische Detailfragen - insbesondere im operativen Bereich - nicht mehr zentral geregelt, sondern liegen in der Gestaltungs- und Entscheidungskompetenz der Departemente, der Bundeskanzlei und der Bundesämter. Dies ermöglicht den einzelnen Organisationseinheiten und den Linienverantwortlichen - immer im Rahmen des geltenden Personalrechtes -, situationsadäquate und individuelle Lösungen zu treffen. Das neue Personalrecht trägt damit auch der Heterogenität der Bundesverwaltung Rechnung.

BPG und Ausführungsbestimmungen basieren auf dem Grundsatz, personalpolitische Systeme und Prozesse möglichst zentral zu definieren und die Verantwortung für operative Entscheide in die Linie zu delegieren. Die Organisationseinheiten der Bundesverwaltung übernehmen demzufolge Verantwortung für die Umsetzung der Personalpolitik, nicht aber für die inhaltliche Ausgestaltung derselben.

Das EPA als zentrale Fachstelle für die Personalpolitik in der Bundesverwaltung kann sich durch die skizzierte Aufgaben- und Kompetenzteilung den personalpolitisch, finanziell und kulturell bedeutsamen strategischen Aufgaben, wie der Systembetreuung, der aggregierten Personalbewirtschaftung und den departementsübergreifenden Informations- und Qualifizierungsangeboten für das Personal, insbesondere für Führungskräfte, zuwenden.

Der erfolgreiche Umgang mit Entlastungsprogrammen erfordert eine gewisse Rezentralisierung der Personalpolitik, beispielsweise um den überdepartementalen Personalaustausch zu fördern und Personalentwicklungsmassnahmen zu koordinieren. Zudem ist ein aussagekräftiges Monitoring und Controlling als zentrales Steuerungsinstrument einzurichten.

Antwort des Bundesrates.