InitialSituation

Am 28. September 2012 haben der Ständerat und der Nationalrat die für dringend erklärten Änderungen des Asylgesetzes mit 36 zu 9 beziehungsweise 122 zu 49 Stimmen verabschiedet. Gemäss diesen dringenden Änderungen sind bei Wehrdienstverweigerung und Desertion weitere asylrelevante Gründe nötig, um den Flüchtlingsstatus zu erhalten, wobei am Non-Refoulement-Prinzip festgehalten wird. Die Möglichkeit, bei einer Schweizer Vertretung im Ausland ein Asylgesuch einzureichen, wird aufgehoben und renitente Asylsuchende sollen in besonderen Zentren untergebracht werden. Der neue Artikel 26a sieht zudem vor, dass Asylsuchende für maximal drei Jahre ohne kantonale oder kommunale Bewilligung in Anlagen und Bauten des Bundes untergebracht werden können. Schliesslich kann der Bundesrat auf dem Verordnungswege Testphasen zur Beurteilung neuer Verfahrensabläufe im Asylwesen vorsehen. Die Gesetzesänderung ist am 29. September 2012 in Kraft getreten und gilt bis zum 28. September 2015, sofern es in der Volksabstimmung vom 9. Juni 2013 angenommen wird.

Im Rahmen der Änderung des Asylgesetzes (AsylG) hat der Nationalrat am 14. Juni 2012 als zweiter Rat einen neuen Entwurf 3 ausgearbeitet und wollte ihn für dringend erklären.

Die im Entwurf 3 enthaltenen Gesetzesbestimmungen betreffen die folgenden vier Massnahmen:

Flüchtlingsbegriff: Art. 3 Abs. 3 AsylG soll festhalten, dass bei Wehrdienstverweigerung und Desertion zusätzlich asylrelevante Gründe nötig sind, um in der Schweiz den Flüchtlingsstatus zu erhalten.

Botschaftsgesuche: Die Möglichkeit, bei einer Schweizer Vertretung ein Asylgesuch einzureichen, soll aufgehoben werden (Änderung von Art. 19 AsylG und Aufhebung von Art. 20 und Art. 12 Abs. 3 AsylG).

Besondere Zentren und Pauschalbeitrag an Sicherheitskosten: Neu soll das Bundesamt für Migration (BFM) Asylsuchende, die die öffentliche Sicherheit und Ordnung gefährden oder die durch ihr Verhalten den ordentlichen Betrieb der Empfangs- und Verfahrenszentren (EVZ) erheblich stören, in besonderen Zentren unterbringen (Änderung von Art. 26 AsylG). Damit verbunden ist die neue Kompetenz des Bundes, Standortkantonen von EVZ oder besonderen Zentren einen Pauschalbeitrag an die Sicherheitskosten bzw. für die Durchführung von Beschäftigungsprogrammen auszurichten (Änderung von Art. 91 AsylG).

Nutzung von Anlagen und Bauten des Bundes: Schliesslich sollen gemäss Art. 26a AsylG unter bestimmten Voraussetzungen Anlagen und Bauten des Bundes ohne kantonale oder kommunale Bewilligungen zur Unterbringung von Asylsuchenden für maximal ein Jahr genutzt werden können.

Proceedings

In der Wintersession 2011 behandelte der Ständerat die Asylgesetzrevision und leitete sie an den Nationalrat weiter, nachdem er den Entwurf 1 geändert und den Entwurf 2 an den Bundesrat zurückgewiesen hatte. Die Mehrheit der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates beantragte ihrem Rat, die Änderung von Artikel 3 Absatz 3, wonach die Desertion nicht als Asylgrund zu betrachten sei, für dringend zu erklären. In der Sommersession 2012 folgte der Nationalrat dem Mehrheitsantrag seiner Kommission und schuf somit einen neuen Entwurf 3; darüber hinaus stimmte er auch dem Antrag von Philipp Müller (RL, AG) zu, noch weitere Bestimmungen in die dringenden Änderungen aufzunehmen.

Die Beratungen dieses Entwurfes 3 betrafen sowohl die Form als auch den Inhalt. In den Eintretensdebatten beider Kammern sprachen sich die Sozialdemokraten und die Grünen sowohl gegen die vorgeschlagenen Massnahmen als auch gegen die Dringlichkeit aus. Deren Sprecherinnen und Sprecher waren der Auffassung, dass die Voraussetzungen für eine Dringlichkeitsgesetzgebung gemäss Artikel 165 der Bundesverfassung nicht gegeben seien und sich demzufolge dieser Eingriff in die Volksrechte nicht rechtfertige. Die Befürworter der Dringlichkeitsklausel führten an, dass es darum gehe, die Attraktivität der Schweiz als Asylland zu schmälern, auf Volkes Stimme zu hören und die Asylproblematik zu entschärfen. Die humanitäre Tradition der Schweiz wurde auf beiden Seiten ins Feld geführt. So sprachen sich die Vertreterinnen und Vertreter des links-grünen Lagers unter Anprangerung des in ihren Augen rein emotionalen Populismus gegen die vorgeschlagenen Massnahmen aus, da diese in ihren Augen die Rechte der Asylsuchenden beschneiden und die humanitäre Tradition der Schweiz schwächen würden, ohne die Asylprobleme zu lösen. Dem hielten die Befürworter entgegen, dass gerade diese Massnahmen dazu führen, Missbräuche einzuschränken und damit ganz im Sinne unserer humanitären Tradition "echte" Flüchtlinge aufzunehmen und ihnen Schutz zu bieten.

Der Nationalrat und der Ständerat traten mit 127 zu 65 beziehungsweise 34 zu 9 Stimmen auf die Vorlage ein und befürworteten somit das Dringlichkeitsgebot. Die Sozialdemokraten und die Grünen sowie einige Stimmen aus den Reihen der CVP/EVP sprachen sich gegen das Eintreten aus.

Die verschiedenen Differenzen wurden in beiden Räten rasch bereinigt. So schloss sich der Nationalrat bei Artikel 3 Absatz 3 dem Ständerat an, nach dessen Version in diesem Artikel ausdrücklich festgeschrieben wird, dass die Einhaltung des Abkommens über die Rechtsstellung der Flüchtlinge vorbehalten bleibt. Im Ständerat besonders umstritten war die Aberkennung des Flüchtlingsstatus bei Wehrdienstverweigerung oder Desertion. Diese Bestimmung wurde mit knapper Mehrheit (25 zu 20 Stimmen) in den dringenden Änderungen des Asylgesetzes belassen. Der Bundesrat wies darauf hin, dass gemäss einem Rechtsgutachten des Bundesamtes für Justiz bei diesem Artikel die Dringlichkeitsvoraussetzungen nicht erfüllt seien.

Der Nationalrat schloss sich auch bei Artikel 26a dem Ständerat an, wo - gegen den Widerstand der SVP-Fraktion - die Zeit, während der Bauten des Bundes ohne kantonale oder kommunale Bewilligung zur Unterbringung von Asylsuchenden genutzt werden können, auf maximal drei Jahre festgelegt wird.

Nicht so leicht einigen konnten sich die beiden Räte hingegen bei der Bestimmung über die Asylverfahren im Rahmen von Testphasen (Art. 112b). Der Vorschlag, den Bundesrat zu ermächtigen, die neuen Verfahrensabläufe in Testphasen zu optimieren, führte gar zu fraktionsinternen Meinungsverschiedenheiten. Dieses vom Ständerat eingeführte Konzept wurde vom Nationalrat abgelehnt und danach vom Ständerat knapp bestätigt. Nachdem es zwischen den beiden Räten in der Folge zu keiner Einigung gekommen war, entschied sich schliesslich die Einigungskonferenz mit 15 zu 11 Stimmen für die Version des Ständerates, dies allerdings mit einer Änderung: Die Höchstdauer der Testphase wurde auf zwei Jahre festgelegt. Ein Minderheitsantrag im Nationalrat, den Vorschlag der Einigungskonferenz abzulehnen, wurde mit 131 zu 40 Stimmen verworfen.

Die beiden Räte haben die Dringlichkeitsklausel mit qualifiziertem Mehr angenommen, d.h. mit 36 zu 6 Stimmen im Ständerat und mit 120 zu 57 Stimmen im Nationalrat. Die Gesetzesänderung wurde darauf in der Schlussabstimmung mit 36 zu 9 beziehungsweise 122 zu 49 Stimmen verabschiedet.

Die Vorlage wurde in der Volksabstimmung vom 9. Juni 2013 mit 78,4 Prozent Ja-Stimmen gutgeheissen.