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Il modello dei tre cerchi è stato sviluppato nell'ambito del nuovo orientamento della politica in materia di stranieri e di rifugiati, nel rapporto del Consiglio federale del maggio 1991. Sia il rapporto che il modello dei tre cerchi, che ne costituisce la base per quanto concerne la politica in materia di stranieri, hanno ottenuto in Parlamento un ampio consenso politico. Già in occasione del dibattito alle Camere federali era comunque evidente che esistono opinioni divergenti, in particolare sulle questioni relative all'opportunità o meno di aprire il nostro Paese all'immigrazione di persone appartenenti ad altre culture e alla valutazione generale dell'entità dell'effettivo degli stranieri. Da allora la situazione non è praticamente mutata (cfr. le iniziative popolari pendenti su questo argomento, che chiedono in parte una drastica riduzione dell'effettivo degli stranieri). Pertanto, la formulazione di una politica sugli stranieri che goda di un ampio consenso rappresenta sempre un difficile esercizio di equilibrio fra le diverse tendenze politiche.

Risposte dettagliate alle singole domande:

1. Il modello dei tre cerchi non è stato finora trattato e valutato da alcuna istituzione internazionale autorevole. Tuttavia, la reazione della Commissione dell'ONU contro il razzismo sul primo rapporto nazionale della Svizzera non è ancora nota. In occasione della ratifica della Convenzione dell'ONU contro il razzismo, la Svizzera ha formulato, a titolo precauzionale, una riserva concernente la politica sugli stranieri, al fine di procurarsi un certo "margine di manovra" nella politica d'immigrazione, in considerazione della sua alta proporzione di stranieri (attualmente circa il 19%). Il Consiglio federale ha confermato, nel suo rapporto del 20 ottobre 1993 all'attenzione del Parlamento, la compatibilità del modello de! tre cerchi con la Convenzione dell'ONU.

2. La liberalizzazione della politica relativa agli stranieri secondo il modello dei tre cerchi si basa su diverse considerazioni. Aprirsi gradualmente all'UE sulla base della reciprocità costituisce un obiettivo dichiarato della Svizzera. Con gli Stati Uniti e il Canada, due regioni di reclutamento tradizionali, essa intrattiene da sempre strette relazioni economiche che giustificano, sul piano del mercato del lavoro, un trattamento privilegiato di questi Stati in seno al secondo cerchio. Infine, per quanto concerne i Paesi del terzo cerchio rimangono autorizzati solamente, nell'intento di limitare il numero degli stranieri, il reclutamento di dirigenti e specialisti, nonché i soggiorni di perfezionamento, in particolare nell'ambito di progetti di aiuto o di cooperazione allo sviluppo.

La "capacità d'integrazione" è certamente uno degli aspetti di cui si è tenuto conto nello sviluppo del modello dei tre cerchi, ma essa non vi ha svolto un ruolo centrale.

3. La Commissione federale contro il razzismo (CFR) non si è pronunciata nei dettagli in merito all'elaborazione di un eventuale modello dei due cerchi. Considerata l'argomentazione addotta dalla CFR, un trattamento preferenziale autonomo in favore dell'immigrazione proveniente da! Paesi dell'UE/AELS potrebbe però essere valutato in modo analogo dal punto di vista della discriminazione razziale. In caso di conclusione di un accordo bilaterale con l'UE, la questione della discriminazione razziale non si porrebbe più, in quanto la Convenzione ammette la possibilità di trattamenti preferenziali fondati su accordi bilaterale o multilaterale. Prima del nuovo orientamento della politica in materia di stranieri, che ha avuto luogo nel 1991, la Svizzera praticava già implicitamente un tipo di modello dei due cerchi, distinguendo tra regioni di reclutamento tradizionali e non tradizionali. La ripartizione delle regioni di reclutamento tradizionali in un primo e in un secondo cerchio è avvenuta in seguito, nell'ottica della prevista liberalizzazione della Svizzera nel confronti dell'Europa.

4. Il Consiglio federale respinge decisamente il rimprovero della CFR secondo cui il modello dei tre cerchi favorirebbe i pregiudizi di natura culturale e razzista, nonché l'ostilità verso i cittadini dei Paesi del terzo cerchio. Esso ritiene che il dibattito sulla migrazione e sulla xenofobia debba svolgersi su una base aperta, oggettiva e differenziata.

La CFR ha ricevuto dal Consiglio federale il mandato di elaborare misure intese a lottare contro il razzismo al fine di sottoporle alla sua attenzione; essa non è però competente per la politica migratoria del Consiglio federale.

Si rammenta infine che dal rapporto del Consiglio federale sul programma di legislatura 1995-1999 emerge che esso intende formulare gli obiettivi, i contenuti e gli strumenti di una futura politica migratoria da un'angolatura globale (R 24). Nell'ambito di questi lavori, si procederà pure ad un riesame del modello dei tre cerchi, nel corso del quale si terrà debitamente conto della posizione della CFR e della recente perizia del professor Auer. Attualmente, i negoziati bilaterali con l'UE sulla libera circolazione delle persone hanno tuttavia la priorità. Il loro esito caratterizzerà notevolmente la futura politica della Svizzera in materia di stranieri.

Risposta del Consiglio federale.