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En Suisse, tout le monde mange du sucre suisse. Le taux d'autoapprovisionnement par l'économie suisse sucrière est d'environ 1,0 % et la part de marché de Sucre Suisse SA (SZU) est tout aussi élevée. Jusqu'en 2007, Sucre Suisse SA a assuré la production sucrière dans les ateliers d'Aarberg et de Frauenfeld dans le cadre de mandats de prestations de la Confédération. Depuis 2008/09, Sucre Suisse SA n'a certes plus perçu de contributions fédérales mais possédait à ce moment, d'après les comptes annuels, des réserves de l'ordre de 100 millions de francs. Si l'on considère les réserves considérables datant de l'époque où des contributions fédérales étaient octroyées ainsi que la part de marché et le taux d'autoapprovisionnement élevés, l'idée d'un monopole du sucre encouragé par l'État n'est pas complètement saugrenue.

1. Que pense le Conseil fédéral de la situation relative à la concurrence en ce qui concerne la production de sucre ?

2. Comment est-il selon lui possible qu'une entreprise chargée d'un mandat de prestations puisse en l'espace de relativement peu de temps amasser des réserves de 100 millions de francs ? A-t-on affaire à un travail efficace ou à un "atelier protégé"?

3. Outre les réserves amassées grâce aux mandats de prestations, existe-t-il d'autres flux financiers qui, au niveau fédéral, ont alimenté ou alimentent encore l'économie sucrière suisse (planteurs ou associations de planteurs, interprofession du sucre, Sucre Suisse SA, etc., sous la forme par ex. de contributions à des cultures particulières, au marketing ou à la distribution)? Si oui, lesquels et à quelle hauteur au cours des dix dernières années ?

4. Que pense le Conseil fédéral d'une éventuelle extension du domaine d'activité de Sucre Suisse SA (par ex. importation, transformation)? N'y a-t-il pas une distorsion considérable de la concurrence dans ces domaines en raison du monopole encouragé par l'État ?

5. Si des entreprises soumises à la réglementation Swissness sont contraintes de s'approvisionner chez Sucre Suisse SA, cette position de monopole n'est-elle pas encore davantage consolidée ? Comment le Conseil fédéral compte-t-il gérer cette distorsion supplémentaire de la concurrence ?

6. Compte tenu d'objectifs prioritaires et opposés (le sucre n'est pas précisément connu pour ses vertus sanitaires, pas plus que la production de betteraves ne l'est pour ses vertus écologiques), que pense le Conseil fédéral du monopole du sucre encouragé par l'État ?

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Sucre Suisse SA, dont les usines se trouvent à Aarberg et à Frauenfeld, est la seule entreprise à transformer des betteraves sucrières en sucre en Suisse. En moyenne, 250 000 tonnes de sucre (saccharose) ont été produites et 115 000 tonnes importées entre 2014 et 2016. A noter que ces chiffres ne tiennent pas compte des importations d'autres types de sucre, comme le glucose ou le fructose. La Confédération a accordé à l'économie sucrière une plus grande marge de manoeuvre entrepreneuriale et s'est concentrée sur le soutien de la production de betteraves sucrières à la suite de la suppression du plancher et du plafond de production de sucre et du dernier versement de contributions à la transformation pour la récolte de 2008.

L'UE et la Suisse ont convenu dans le protocole no 2 (RS 0.632.401.2) de ne plus appliquer de mesures de compensation des prix pour le sucre incorporé dans des produits agricoles transformés. C'est pourquoi les prélèvements à la frontière applicables au sucre non transformé sont fixés depuis 2006, de sorte que le prix du sucre importé corresponde à celui du marché européen. Le secteur agroalimentaire suisse peut ainsi se procurer du sucre à des prix concurrentiels.

L'UE a réformé le marché du sucre entre 2006 et 2009 et partiellement compensé la baisse des prix qui s'en est suivie. La Confédération a, elle aussi, contrebalancé en partie le recul des prix en Suisse en recourant à la contribution à la surface, qui a été versée pour la première fois en 2008 pour les betteraves à sucre.

1. Les quotas de sucre européens sont supprimés depuis fin septembre 2017. Il faut s'attendre à ce que les prix européens se rapprochent encore plus du niveau mondial à la suite de cette mesure, malgré la protection extérieure élevée dont bénéficie l'UE. Or, en vertu de l'accord précité, le prix du sucre de l'UE se répercute sur celui de la Suisse. Le prix du sucre a baissé, passant, si l'on tient compte de l'évolution du taux de change, de 100 francs (2006) à environ 57 francs le quintal (août 2017). Contrairement à la situation d'il y a dix ans, la production de sucre suisse doit aujourd'hui faire face à la rude concurrence d'entreprises étrangères qui pratiquent des prix bas.

2. Les usines sucrières d'Aarberg et de Frauenfeld, qui ont fusionné en 1997, indiquaient dans leur premier rapport de gestion des provisions de l'ordre de 61 millions de francs. Ce chiffre s'élevait en 2016 à 111 millions. Les principaux actionnaires de Sucre Suisse SA sont les betteraviers et différents cantons. L'assemblée des actionnaires a par le passé rejeté à diverses reprises les demandes d'augmentation des dividendes. Ces deux dernières années, l'entreprise a prélevé des montants sur les provisions et renoncé au versement d'un dividende en raison de la conjoncture difficile sur le marché.

La Confédération a réduit dans un premier temps le montant de l'indemnisation allouée à Sucre Suisse SA. Il a ensuite été décidé de diminuer, à la faveur de la politique agricole 2014-2017, la contribution à la surface versée aux betteraviers, pour la relever de nouveau à la suite de l'effondrement du prix du sucre en 2015 et 2016.

3. Le mandat de transformation est supprimé depuis 2009, et aucun autre flux de versements n'est destiné à Sucre Suisse SA. La production de betteraves à sucre est soutenue par la contribution à la surface, qui est de 1800 francs par hectare depuis le 1er janvier 2016. Les dépenses annuelles correspondantes se montent à quelque 35 millions de francs.

4. Les usines sucrières ont des coûts fixes élevés en raison des installations de transformation performantes dont elles ont besoin. Il faut donc tirer parti autant que possible de ces infrastructures pour réduire les coûts moyens par unité produite. La société Sucre Suisse SA décide elle-même s'il est intéressant d'un point de vue économique de compenser par des importations de betteraves sucrières des pertes de production dues aux conditions climatiques ou une offre insuffisante de betteraves à sucre biologiques, par exemple. La Confédération se contente de définir le cadre nécessaire sans s'immiscer dans les affaires stratégiques des entreprises.

5. L'étiquetage conforme à la législation Swissness est facultatif. Aucune entreprise n'est obligée de couvrir ses besoins en sucre exclusivement chez Sucre Suisse SA. En effet, la réglementation Swissness n'exige pas que tout le sucre qui entre dans la fabrication des denrées alimentaires provienne de Suisse. Il est même possible de recourir à des mentions Swissness, lorsque la denrée alimentaire ne contient pas de sucre suisse, tant que le critère de poids de 80 % est aussi respecté sans cet ingrédient. C'est seulement quand un certain pourcentage de sucre suisse est nécessaire pour que le produit soit conforme aux critères Swissness que le fabricant se trouve face à un choix stratégique. Il peut utiliser du sucre étranger, mais il doit alors renoncer à utiliser la croix suisse, sous peine de tromper le consommateur sur la marchandise. Ou il achète du sucre suisse et bénéficie de la plus-value Swissness. Mais les règles Swissness n'ont pas d'incidence sur la structure de l'offre de sucre en Suisse.

6. Le Conseil fédéral défend une politique économique libérale, qui repose sur le principe de la responsabilité individuelle. Il est à l'origine de campagnes de sensibilisation de l'opinion publique destinées à promouvoir la santé et applique conjointement avec des partenaires des stratégies à cet effet. C'est ainsi que l'initiative actionsanté a été mise en oeuvre à la faveur de la Stratégie nationale Prévention des maladies non transmissibles et de la Stratégie suisse de nutrition. Cette initiative encourage les entreprises à s'engager volontairement à mener une action qui aide à faire le bon choix pour la santé en termes d'alimentation et d'activités physiques. La provenance du sucre ne joue ici aucun rôle.

Des initiatives privées oeuvrent, en partie avec l'appui de la Confédération, en faveur d'une production de betteraves à sucre suisse plus écologique. Ainsi, le Conseil fédéral a décidé notamment d'introduire en 2018, à l'occasion du train d'ordonnances agricoles 2017, une contribution à l'utilisation efficiente des ressources pour réduire l'emploi de pesticides dans les cultures de betteraves sucrières.

Les considérations faites plus haut montrent que la Confédération n'encourage pas le monopole du sucre. L'aide dont bénéficie aujourd'hui la production de betteraves sucrières est destinée, non pas à la transformation, mais à l'utilisation de la matière première. La pression économique exercée par le marché a contribué dans les années 90 à la fusion des deux usines sucrières et consolide ainsi largement la production de sucre indigène.

Réponse du Conseil fédéral.