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Appelé à s'exprimer sur le projet de réduction des montants forfaitaires alloués aux requérants d'asile et aux réfugiés au titre de l'assistance, le conseiller fédéral Arnold Koller a fait valoir récemment que le profond changement survenu ces dernières années dans la composition de la population des requérants justifiait, entre autres facteurs, une réduction des montants précités. Il a ajouté qu'il n'y avait pas lieu de craindre que cette réduction se traduise par une augmentation des frais des cantons (Bulletin officiel, heure des questions du 15.03.1999). Mes questions sont les suivantes :

1. D'après une statistique publiée par l'ODR sur le nombre de requérants d'asile enregistré dans les pays occidentaux en 1998, la Suisse compte 583 requérants pour 100'000 habitants, soit deux fois plus que l'effectif enregistré aux Pays-Bas (291), qui viennent en deuxième position. Il faut savoir toutefois que la Suisse dénombre les requérants par individus, alors que d'autres pays (Allemagne, Belgique, Grande-Bretagne) les comptabilisent par dossier. Est-ce à dire, par exemple, qu'une famille de six personnes sera considérée, dans ces pays, comme déposant une seule demande, alors que la statistique suisse, elle, fera état de six demandes d'asile ? Quelles conclusions doit-on tirer de l'application de méthodes de calcul différentes ? Quels seraient les résultats de la comparaison si la Suisse comptabilisait elle aussi le nombre de requérants par dossier ?

En d'autres termes :

2. Combien de personnes (c'est-à-dire d'individus) ont-elles déposé une demande d'asile au cours de chacune des trois dernières années (1996, 1997 et 1998)?

3. Combien de demandes ont-elles été présentées par des familles en 1996, en 1997 et en 1998 ?

4. Dispose-t-on de données sur la taille moyenne des familles ?

5. De quels pays ces familles viennent-elles ?

6. Le Conseil fédéral ne pense-t-il pas qu'un changement durable dans la composition des populations de requérants d'asile exige une réglementation différenciée du système de financement pour chacun des groupes suivants : adultes, enfants et adolescents ?

7. S'il est vrai qu'une personne seule coûte plus qu'une personne qui fait partie d'une famille, le Conseil fédéral veillera-t-il à ce que le rapport entre ces deux catégories soit équilibré lorsqu'il répartira les requérants d'asile entre les cantons ?

8. Le Conseil fédéral est-il d'avis, comme les directeurs cantonaux des affaires sociales, que la suppression des cours et des programmes d'occupation risquerait d'entraîner une augmentation des dépenses de santé, des dépenses sociales et des frais occasionnés par la répression ?

FederalCouncilResponseText

Remarques liminaires

Le système AUPER (enregistrement automatisé des personnes), sur lequel s'appuie l'Office fédéral des réfugiés (ODR) pour ses évaluations statistiques, a été conçu pour soutenir le traitement des affaires dans le cadre de la procédure d'asile. Depuis 1985, les données relatives aux personnes et aux dossiers sont enregistrées dans ce système. Des codes numériques et des indications de dates permettent de suivre et d'évaluer les étapes du traitement des diverses affaires. Bien que développé comme instrument de gestion des affaires à l'usage de l'ODR et des cantons, et non en tant que banque de données programmée pour réaliser des évaluations statistiques, le système AUPER permet d'établir des statistiques et cette faculté est largement mise à profit. Il sied toutefois de relever que les formes d'interrogation complexes peuvent engendrer des problèmes qui, eu égard à la conception et à la structure des données saisies dans le système AUPER, ne peuvent pas ou qu'insuffisamment être résolus. La possibilité d'opérer une subdivision en fonction des personnes et/ou des familles est, par exemple, limitée par le fait qu'un même dossier peut contenir diverses combinaisons de données relatives aux personnes, aux affaires et aux étapes de traitement. De plus, une distinction n'est possible qu'entre dossiers concernant une seule personne et dossiers concernant plusieurs personnes, et non entre personnes seules et familles (la notion de famille devrait d'abord être définie de manière précise).

Compte tenu de la structure et de la complexité du système AUPER, certaines réponses aux questions posées ne sont pas exemptes d'approximations, malgré l'important travail de programmation consenti. Les résultats suivants se fondent sur l'état au 31 mars 1999 du système AUPER2.

Ad question 1

Les statistiques établies par l'ODR à titre de comparaison sur le plan européen se basent sur les données fournies par l'IGC (Inter-Governmental Consultations). L'IGC recueille ces données auprès de ses États membres et les réunit dans une banque de données. En principe, toutes les données concernent des personnes et non des dossiers. Toutefois, certains États incluent effectivement l'épouse et/ou les enfants mineurs dans la même demande d'asile, ce qui peut influer sur la comparabilité des données. Une méthode de calcul, analogue à celle de la statistique utilisée à titre de comparaison, impliquerait une réduction, estimée à 15 %, des chiffres publiés pour 1998. Pour la Suisse, cela signifierait que le nombre de demandes d'asile pour 100'000 habitants serait d'environ 500, au lieu de 583, mais notre pays n'en demeurerait pas moins en tête des États européens.

Ad questions 2 et 3

Le tableau ci-dessous indique le nombre et le pourcentage des personnes et des dossiers concernant les demandes d'asile déposées durant ces cinq dernières années. Une distinction est opérée entre les dossiers relatifs à une seule personne et les dossiers relatifs à deux ou plusieurs personnes. La différence entre le nombre annuel des personnes qui ont déposé une demande l'asile et le nombre de dossiers ouverts est due au fait qu'une même personne peut avoir présenté plus d'une demande d'asile (par ex., si elle est revenue en Suisse après être retournée dans son pays d'origine).

Dépôt de la demande

Dossiers relatifs à une personne seule

%

Dossiers relatifs à deux personnes au minimum

%

Total des personnes et des dossiers

(= 1,0 %)

1994

Personnes = 5'991

Dossiers = 5'977

37.2 %

56.1 %

Personnes = 10'111

Dossiers = 4'678

62.8 %

43.9 %

Personnes = 16'102

Dossiers = 10'655

1995

Personnes = 7'564

Dossiers = 7'540

43.4 %

61.4 %

Personnes = 9'883

Dossiers = 4'748

56.6 %

38.6 %

Personnes = 17'447

Dossiers = 12'288

1996

Personnes = 9'688

Dossiers = 9'654

52.5 %

69.4 %

Personnes = 8'758

Dossiers = 4'262

47.5 %

30.6 %

Personnes = 18'446

Dossiers = 13'916

1997

Personnes = 14'025

Dossiers = 13'841

58.1 %

75.5 %

Personnes = 10'131

Dossiers = 4'487

41.9 %

24.5 %

Personnes = 24'156

Dossiers = 18'328

1998

Personnes = 23'543

Dossiers = 23'344

56.5 %

78.6 %

Personnes = 18'148

Dossiers = 6'340

43.5 %

21.4 %

Personnes = 41'691

Dossiers = 29'684

Dans l'ensemble, on constate que le nombre moyen de personnes par dossier a fortement diminué depuis 1994 et qu'il s'accroît de nouveau dès 1998.

Les crises en Yougoslavie, en Croatie et en Bosnie ont provoqué, durant la première moitié de la décennie, une augmentation du pourcentage des familles avec enfants parmi les demandeurs d'asile. Ce pourcentage s'est toutefois amenuisé après la mise en oeuvre des accords de Dayton. Par ailleurs, on observe un nouvel accroissement du nombre moyen des personnes par dossier depuis l'éclatement du conflit au Kosovo, au milieu de l'année dernière (cf. également la réponse à la question 4 et l'annexe).

Ad question 4

Comme relevé précédemment, toute indication précise sur la taille moyenne de la famille s'avère impossible. Le calcul du nombre moyen de personnes par dossier permet néanmoins d'évaluer, par extrapolation, la taille de la famille. Le tableau dressé à cet égard par l'ODR en indique l'évolution de 1988 à 1998 (cf. annexe). Dans ce contexte, il convient de souligner également que le nombre moyen des personnes par dossier à diminué par rapport au début des années nonante et qu'il n'a recommencé à augmenter qu'à partir de la seconde moitié de 1998.

L'analyse de tous les dossiers ouverts depuis avril 1992 présente la situation suivante en ce qui concerne le nombre de personnes par dossier :

Dossiers

%

Personnes

%

Total

113'827

100.0 %

174'001

100.0 %

avec 1 personne

88'487

77.7 %

88'487

50.8 %

avec 2 personnes

9'647

8.5 %

19'294

11.1 %

avec 3 personnes

5'315

4.7 %

15'945

9.2 %

avec 4 personnes

5'470

4.8 %

21'880

12.6 %

avec 5 personnes

2'825

2.5 %

14'125

8.1 %

avec 6 personnes

1'194

1.0 %

7'164

4.1 %

avec 7 personnes

467

0.4 %

3'269

1.9 %

avec 8 personnes

225

0.2 %

1'800

1.0 %

plus de 8 personnes

197

0.2 %

2'037

1.2 %

Ad question 5

Tous les pays d'origine ou presque donnent lieu à un nombre plus ou moins important de demandes d'asile concernant des familles. Les principaux pays d'origine des familles sont, dans l'ordre, les États suivants : Bosnie-Herzégovine, République de Yougoslavie, Somalie, Turquie, Irak, Sri Lanka et Albanie.

Ad question 6

La Confédération finance l'essentiel des dépenses d'assistance concernant les personnes qui relèvent du domaine de l'asile. Dans le cadre de leur législation et de leur pratique, les cantons attribuent, selon leurs propres critères, les moyens financiers mis à leur disposition. La question de l'échelonnement des prestations d'assistance en fonction de la structure démographique et sociologique des bénéficiaires est souvent résolue au niveau cantonal ou communal. Le Conseil fédéral considère que cette approche, qui tient compte de la diversité des situations, des besoins et des capacités administratives de notre pays, est adéquate et il entend continuer à rembourser les prestations d'assistance sous forme de forfaits aux cantons, ce qui laisse à ces derniers une liberté d'action suffisante et la responsabilité des choix opérationnels. En même temps, l'ODR s'efforce d'accroître sa capacité d'évaluation des mesures d'assistance et d'encadrement, ainsi que des résultats obtenus. De cette manière, il sera possible de mieux mesurer les effets des programmes et des formes d'appui offerts aux différents groupes de population concernés et de les améliorer ponctuellement, grâce à un échange d'informations et à une coordination librement consentie des expériences recueillies.

Ad question 7

L'attribution des requérants d'asile aux cantons est conforme à la clé de répartition prévue à l'art. 9, al. 2, de l'ordonnance 1 sur l'asile. L'Office fédéral des réfugiés, compétent en la matière, tient compte non seulement du nombre des personnes à répartir, mais également d'autres critères tels que familles, personnes seules, enfants mineurs non accompagnés et nationalité.

Ad question 8

Le Conseil fédéral n'a décidé aucune suppression de contributions à des programmes d'occupation. Ceux-ci font l'objet d'une nouvelle réglementation dans l'ordonnance 2 sur l'asile, qui a été adoptée le 11 août 1999 et entrera en vigueur le 1er octobre 1999. Dès le 1er janvier 2001, l'Office fédéral des réfugiés conclura avec les cantons des conventions de prestations en matière d'occupation, dont il vérifiera les résultats au moyen d'instruments de contrôle adéquats. Le financement des mesures conçues et appliquées par les cantons sera assuré de manière forfaitaire, sous forme d'une majoration d'un franc du forfait d'assistance. En 2000, une expérience pilote se déroulera avec certains cantons. Dans les cantons qui ne participeront pas à cette expérience pilote, les mesures d'occupation pourront, comme sous l'ancien droit, bénéficier, sur demande, d'un soutien financier. Dans le cadre du budget 1999, deux millions de francs sont disponibles pour les programmes d'occupation. Pour l'an 2000, les crédits prévus sont de l'ordre de 9,5 millions de francs.

Il s'avère cependant hasardeux d'établir un lien direct de cause à effet entre l'ampleur des programmes d'occupation soutenus par les pouvoirs publics - qui ne concernent d'ailleurs qu'une faible proportion de requérants d'asile - et l'état de santé, voire le comportement déviant des groupes de population assujettis à la loi sur l'asile. Le Conseil fédéral reste pleinement acquis à la mise en oeuvre de programmes aptes à promouvoir, chez les réfugiés ou les personnes résidant en Suisse durant de nombreuses années, la faculté d'intégration sociale et la compréhension pour les exigences de la société suisse, ainsi que la capacité d'affronter une décision négative en matière d'asile de manière responsable et de retourner au pays dans un esprit constructif et forts du bagage des aptitudes humaines et professionnelles acquises.

Réponse du Conseil fédéral.