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Der "Schengen-Besitzstand" wird laufend "weiterentwickelt". Zahlreiche Änderungen sind bereits erfolgt, viele sind in Vorbereitung. Der ganze Schengen-Komplex hat sich in wesentlichen Bereichen verändert und geht mittlerweile viel weiter als die ursprüngliche Vorlage, die 2005 vom Volk angenommen wurde. Die schweizerische Souveränität wird dadurch mehr und mehr infrage gestellt.

Wir bitten deshalb den Bundesrat um die Beantwortung der folgenden Fragen:

1. Wie viele Entwicklungsschritte sind bis zur Beantwortung dieser Interpellation erfolgt, und wie viele sind in Vorbereitung?

2. Wie viele und welche Anpassungen von Gesetzen und Verordnungen mussten seit dem Schengen-Beitritt vorgenommen werden?

3. Wie viele und welche Anpassungen von Gesetzen und Verordnungen, von denen bei der Volksabstimmung noch nichts bekannt war, mussten seit dem Volksentscheid vorgenommen werden?

4. Welche Anpassungen von Gesetzen und Verordnungen erwartet der Bundesrat für die nächsten Jahre?

5. Wie viel kostet die Schengen-Mitgliedschaft unser Land pro Jahr? Wie werden sich die Kosten voraussichtlich weiter entwickeln?

6. Wie hat sich das "Dublin-Abkommen" bis heute auf die Zusammenarbeit im Asylbereich ausgewirkt? Wie hat sich die Zahl der neuen Asylgesuche zur Zahl jener Asylanten entwickelt, die an Erstasylländer überstellt werden konnten?

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1. Seit der Unterzeichnung des Schengen-Assoziierungsabkommens (26. Oktober 2004) bis Ende Oktober 2009 sind insgesamt 93 Weiterentwicklungen des Schengen-Besitzstands zu verzeichnen. Von diesen entfällt knapp ein Drittel (29 Rechtsakte bzw. 31,2 Prozent) auf rechtlich unverbindliche Massnahmen, sodass die Schweiz diese lediglich zur Kenntnis nehmen konnte. 43 Weiterentwicklungen (46,2 Prozent) waren von ausgeprägt technischem Charakter. Die entsprechenden Notenaustausche wurden vom Bundesrat selbstständig abgeschlossen, wobei sie regelmässig als "Verträge von beschränkter Tragweite" im Sinne von Artikel 7a Absatz 2 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes (SR 172.010) eingestuft werden konnten. Für die Übernahme von etwas mehr als einem Fünftel der notifizierten Weiterentwicklungen (22,6 Prozent bzw. 21 Rechtsakte) schliesslich war aufgrund der inhaltlichen Tragweite die Bundesversammlung zuständig.

Neben einigen technischen Rechtsakten rund um die Migration vom bestehenden Schengener Informationssystem auf jenes der zweiten Generation (SIS II) und die Inbetriebnahme des Visa-Informationssystems (VIS) werden in den als Gemischte Ausschüsse tagenden Arbeitsgruppen der EU (Comix) derzeit namentlich zwei Weiterentwicklungen diskutiert: ein Vorschlag zur Errichtung einer Agentur für das langfristige Betriebsmanagement von IT-Grosssystemen wie das SIS, das VIS oder Eurodac sowie ein Vorschlag zur Neugestaltung des bestehenden Evaluationsmechanismus im Bereich der sogenannten Anwendungsevaluationen.

Im Übrigen sind auch im Dublin-Bereich auf EU-Ebene Diskussionen über neue Rechtsakte im Gange: Zum einen befinden sich die Dublin- und die Eurodac-Verordnung in Überarbeitung, zum anderen wird über einen Vorschlag für den Zugriff der Strafverfolgungsbehörden auf Eurodac diskutiert.

2. Auf Stufe Bund wurden 11 Gesetze (von insgesamt rund 320) und 13 Verordnungen (von insgesamt rund 850) angepasst, um den mit dem Schengen-Assoziierungsabkommen vom 26. Oktober 2004 (SAA; SR 0.362.31) übernommenen Schengen-Besitzstand umzusetzen. Dabei waren die Anpassungen oft nur sehr punktueller Natur oder erfolgten aus rein formalen Gründen (Kohärenz). Im Einzelnen geht es um die folgenden Erlasse:

- im Asyl- und Ausländerbereich: das Asylgesetz (SR 142.31), das Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer (SR 142.20), das Bundesgesetz über das Informationssystem für den Ausländer- und Asylbereich (SR 142.51), die Asylverordnung 1 (SR 142.311), die Asylverordnung 3 (SR 142.314), die Verordnung über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit (SR 142.201), die Verordnung über die Einreise und die Visumerteilung (SR 142.204), die Verordnung über das zentrale Migrationsinformationssystem (SR 142.513), die Gebührenverordnung zum Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer (SR 142.209);

- im Staatshaftungsrecht: das Verantwortlichkeitsgesetz (SR 170.32);

- im Polizeibereich: das Strafgesetzbuch (SR 311.0), das Bundesgesetz über die polizeilichen Informationssysteme des Bundes (SR 361), die Verordnung über das automatisierte Polizeifahndungssystem (SR 361.0), die Verordnung über den nationalen Teil des Schengener Informationssystems (N-SIS) und das Sirene-Büro (SR 362.0), die Verordnung über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit (SR 120.2);

- im Fiskalbereich: das Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer (SR 642.11) und das Steuerharmonisierungsgesetz (SR 642.14);

- im Waffenrecht: das Kriegsmaterialgesetz (SR 514.51), das Waffengesetz (SR 514.54), die Waffenverordnung (SR 514.541), die Kriegsmaterialverordnung (SR 514.511), die Güterkontrollverordnung (SR 946.202.1);

- im Betäubungsmittelrecht: das Betäubungsmittelgesetz (SR 812.121) und die Betäubungsmittelverordnung (SR 812.121.1).

Was die Umsetzung der der Schweiz seit der Unterzeichnung des SAA bisher notifizierten Schengener Weiterentwicklungen betrifft, so können die betroffenen Erlasse aufgrund der teilweise noch laufenden Verfahren nicht abschliessend angegeben werden. Aus heutiger Sicht sind dies die folgenden:

- das Ausweisgesetz (SR 143.1), das Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer (SR 142.20), das Bundesgesetz über das Informationssystem für den Ausländer- und Asylbereich (SR 142.51), das Asylgesetz (SR 142.31), das Datenschutzgesetz (SR 235.1), das Strafgesetzbuch (SR 311.0), das Schengen-Informationsaustauschgesetz (BBl 2009 4493), das Waffengesetz (SR 514.54), das Zollgesetz (SR 631.0);

- die Ausweisverordnung (SR 134.11), die Asylverordnung 2 (SR 142.312), die Verordnung über die Einreise und die Visumerteilung (SR 142.204), die Gebührenverordnung zum Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer (SR 142.209), die Verordnung über den Vollzug der Weg- und Ausweisung von ausländischen Personen (SR 142.281), die Verordnung über die Ausstellung von Reisedokumenten für ausländische Personen (SR 143.5), die Schaffung einer neuen VIS-Verordnung, die Verordnung über die operative Zusammenarbeit mit den anderen Schengen-Staaten zum Schutz der Aussengrenzen des Schengen-Raums (SR 631.062).

3. Der Schengen-Besitzstand wird laufend weiterentwickelt. Aus diesem Grund waren bei der Genehmigung des SAA im Juni 2005 naturgemäss nicht alle künftigen Entwicklungen bereits absehbar. Dass die Schweiz allfällige Weiterentwicklungen des Schengen-Besitzstands grundsätzlich übernehmen muss und in welchem Verfahren dies geschehen soll, war indessen hinlänglich bekannt. Der Bundesrat war, soweit ihm dies möglich war, um weitestgehende Transparenz bemüht, indem er bereits in der Botschaft zu den Bilateralen II (BBl 2004 5965) auf sich abzeichnende wichtige Entwicklungen in diesem Bereich - wie etwa auf die Europäische Grenzschutzagentur (Frontex), das Schengener Informationssystem zweiter Generation (SIS II) oder das Visa-Informationssystem (VIS) - aufmerksam machte.

4. In Ziffer 1 wurden die mittelfristig zu erwartenden Schengen-Weiterentwicklungen erwähnt. Inwieweit diese einen rechtlichen Umsetzungsbedarf in der Schweiz auslösen, lässt sich zum heutigen Zeitpunkt nicht mit genügender Sicherheit abschätzen. Der konkrete Umsetzungsbedarf hängt nämlich vom Inhalt der jeweiligen Weiterentwicklung ab. Letzterer lässt sich jedoch so lange nicht bestimmen, als die Beratungen in den EU-Arbeitsgruppen nicht entsprechend weit gediehen sind. Die Aussenpolitischen Kommissionen (APK) des Parlamentes werden jedoch regelmässig über aktuelle und anstehende Weiterentwicklungen des Schengen-/Dublin-Besitzstands auf dem Laufenden gehalten.

5. Auf die Frage, wie viel die Teilnahme der Schweiz an der Schengener Zusammenarbeit koste, hat der Bundesrat mehrfach geantwortet, zuletzt und sehr detailliert im Rahmen der Anfrage Baumann J. Alexander vom 3. Oktober 2008 (Anfrage 08.1112, Kosten der Schengen-Mitgliedschaft?). Die Zahlen der Initialausgaben haben sich seither nicht stark verändert. Die wesentlichste Veränderung bei den jährlichen Betriebsausgaben im EJPD ergibt sich durch die Teilnahme der Schweiz am Aussengrenzenfonds der EU. Der Bundesrat hat am 11. September 2009 dazu das Vernehmlassungsverfahren eröffnet. Der Fonds soll unter anderem die Effizienz der Kontrollen an den Schengen-Aussengrenzen verbessern. Es liegt im Interesse der Schweiz, dass die Kontrollen an den Schengen-Aussengrenzen systematisch und effizient durchgeführt werden. Auf Stufe Bund werden durch diese neue finanzielle Verpflichtung ab 2010 Mehrausgaben von durchschnittlich 15 Millionen Franken jährlich anfallen. Gleichzeitig erhält die Schweiz aber auch Mittel aus diesem Fonds in der Grössenordnung von jährlich 3 bis 5 Millionen Franken. Bei den Kantonen wird die Umsetzung der Teilnahme am Aussengrenzenfonds zu keinem Mehraufwand führen. Selbstverständlich können auch künftige Weiterentwicklungen von Schengen wieder neue Kosten nach sich ziehen, so z. B. die Errichtung der geplanten Agentur für das Management der IT-Grosssysteme im Bereich Schengen/Dublin. Möglich ist auch, dass in Zukunft neue Informatiksysteme/Agenturen oder weitere Fonds wie der Aussengrenzenfonds geschaffen oder die bestehenden ausgebaut werden. In aller Regel müssen Weiterentwicklungen, welche grössere Kosten nach sich ziehen, in der Schweiz jedoch jeweils vom Parlament genehmigt werden und unterstehen somit auch dem fakultativen Referendum.

6. Die Zusammenarbeit im Bereich Dublin wurde erst am 12. Dezember 2008 auf operationeller Ebene aufgenommen. Für verlässliche Aussagen über die Auswirkungen des Dublin-Assoziierungsabkommens (SR 0.142.392.68) ist es daher zum jetzigen Zeitpunkt noch zu früh. Generell ist im Asylbereich zurzeit ein Rückgang der Gesuchszahlen festzustellen: So ist die Anzahl Asylgesuche in den letzten Monaten mit 1233 (August 2009) bzw. 1228 Gesuchen (September 2009) wesentlich tiefer als in den Vergleichsmonaten des Vorjahres (1607 Gesuche im August und 1703 Gesuche im September 2008). Ob dieser Rückgang teilweise auch darauf zurückzuführen ist, dass die Schweiz seit Mitte Dezember 2008 an der Dubliner Zusammenarbeit teilnimmt, lässt sich nicht mit genügender Sicherheit sagen. In der Zeitspanne von Januar bis Ende September 2009 wurden in der Schweiz 12 136 neue Asylgesuche eingereicht. In 3045 Fällen stimmte der zuständige Dublin-Staat dem Gesuch der Schweiz um Aufnahme oder Wiederaufnahme zu, wobei im genannten Zeitraum insgesamt 1161 Asylsuchende bereits an die zuständigen Dublin-Staaten überstellt werden konnten. Umgekehrt stimmte die Schweiz im selben Zeitraum 262 Übernahmebegehren anderer Dublin-Staaten zu. 105 Personen wurden bereits von der Schweiz übernommen. Nach den bisherigen Erfahrungen kann daher die Schweiz bis dato rund zehnmal mehr Personen in andere Dublin-Staaten überstellen, als sie von diesen übernehmen muss.

Antwort des Bundesrates.