InitialSituation

Am 5. Juni 2005 stimmte das Schweizervolk dem Beitritt der Schweiz zu den Assoziierungsabkommen zu Schengen und Dublin zu. Die Schweiz ratifizierte die Assoziierungsabkommen am 20. März 2006. Da es sich um dynamische Abkommen handelt, verpflichtete sie sich dazu, auch Weiterentwicklungen des Schengen- oder Dublin-Besitzstands grundsätzlich zu übernehmen.

Im Schengen-Raum, der den freien Personenbinnenverkehr ermöglicht, spielen die Kontrolle und die Überwachung der Aussengrenzen eine wichtige Rolle beim Schutz der Bürgerinnen und Bürger vor Gefahren für ihre Sicherheit und bei der Bekämpfung der illegalen Einwanderung. Die Gemeinschaftspolitik zielt demnach auf einen "integrierten Schutz" der Aussengrenzen ab, dessen Hauptzweck in der Gewährleistung eines einheitlichen, hohen Kontroll- und Überwachungsniveaus besteht. Die Europäische Union (EU) hat neue Instrumente geschaffen, um die Bemühungen der Mitgliedstaaten im Bereich der Kontrolle der Aussengrenzen zu koordinieren und zu unterstützen. In diesem Zusammenhang ist vor allem die Europäische Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Aussengrenzen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union (nachstehend FRONTEX) zu erwähnen, die gestützt auf die am 26. Oktober 2004 erlassene Verordnung (EG) Nr. 2007/2004 (nachstehend FRONTEX-Verordnung) errichtet wurde.

Die Verantwortung für die Kontrolle und die Überwachung der Aussengrenzen obliegt den Mitgliedstaaten. FRONTEX koordiniert in diesem Zusammenhang die operative Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten im Bereich des Schutzes der Aussengrenzen. Die Agentur unterstützt die Mitgliedstaaten zum Beispiel bei der Ausbildung von Grenzschutzbeamten, führt Risikoanalysen durch, unterstützt die Mitgliedstaaten in Situationen, die einen verstärkten technischen und operativen Beistand an den Aussengrenzen erfordern, und hilft ihnen bei der Organisation gemeinsamer Rückführungsaktionen.

Die Aufgaben von FRONTEX dürften in den nächsten Jahren noch ausgeweitet werden. Beispielsweise verabschiedeten das Europäische Parlament und der Rat der EU am 11. Juli 2007 die Verordnung (EG) Nr. 863/2007 über einen Mechanismus zur Bildung von Soforteinsatzteams für Grenzsicherungszwecke (Rapid Border Intervention Teams; RABIT) und zur Änderung der FRONTEX-Verordnung hinsichtlich dieses Mechanismus und der Regelung der Aufgaben und Befugnisse von abgestellten Beamten. FRONTEX muss über den gezielten Einsatz dieser Teams entscheiden. FRONTEX hat ihre Tätigkeit am 1. Mai 2005 aufgenommen und ist seit dem 3. Oktober 2005 operativ. Sie hat ihren Sitz in der polnischen Hauptstadt Warschau. Sie beschäftigt zurzeit 109 Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter. Sie kümmert sich namentlich um die Bekämpfung der illegalen Migration an den Seegrenzen in Südeuropa.

Am 26. Oktober 2004 notifizierte die EU der Schweiz die Verabschiedung der FRONTEX-Verordnung und am 4. Juli 2007 die Verabschiedung der RABIT-Verordnung. Die beiden Verordnungen sind eine Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands im Sinne des Schengen-Assoziierungsabkommens (SAA).

Die Übernahme der FRONTEX-Verordnung durch die Schweiz erfordert eine finanzielle Beteiligung, die auf rund 2,3 Millionen Franken pro Jahr geschätzt wird. Sie macht ferner eine Änderung des Zollgesetzes nötig, mit der die Eidgenössische Zollverwaltung ermächtigt wird, FRONTEX operatives Material für die Überwachung der Grenzen zur Verfügung zu stellen. Ausserdem wird die Schweiz mit der EU eine zusätzliche Vereinbarung abschliessen müssen, welche die Modalitäten ihrer Teilnahme an FRONTEX regelt, namentlich ihr Stimmrecht und ihre finanzielle Beteiligung. Mit der Übernahme der RABIT-Verordnung verpflichtet sich die Schweiz zudem im Grundsatz dazu, Grenzwächter befristet zur Verfügung zu stellen, wenn FRONTEX darum ersucht. Die Entsendung von Grenzschutzbeamten für konkrete Einsätze kann aber abgelehnt werden. Schliesslich ist vorgesehen, im Zollgesetz eine Delegationsnorm zu verankern; danach soll der Bundesrat im Hinblick auf künftige Weiterentwicklungen des Schengen-Besitzstands die Kompetenz erhalten, völkerrechtliche Verträge zum Einsatz von Personal der Eidgenössischen Zollverwaltung an den Aussengrenzen abzuschliessen.

Proceedings

Im Ständerat war das Eintreten auf die Vorlage nicht bestritten. Der Sprecher der Kommission Hans Altherr (RL, AR) versicherte, dass die Übernahme der Verordnung über Frontex für die Schweiz keine Nachteile habe. Lediglich Luc Recordon (G, VD) mahnte zur Vorsicht: Es sei nicht auszuschliessen, dass es mit den Tätigkeiten von Frontex einmal Probleme geben könnte, die das Image der Schweiz beschädigen könnten. Komme es zu Menschrechtsverletzungen könne dies auf die Schweiz zurückfallen. In der Detailberatung beantragte eine Minderheit Gisèle Ory (S, NE), dass der Bundesrat die eidgenössischen Räte über die Details der internationalen Massnahmen orientiert. Für die Mehrheit der Kommission war diese Zusatzbestimmung nicht notwendig, da der Bundesrat jeweils die aussenpolitischen Kommissionen über die Weiterentwicklung von Schengen orientiert. Mit 26 zu 9 Stimmen wurde der Antrag der Minderheit abgelehnt und in der Gesamtabstimmung wurde die Vorlage mit 36 zu 0 Stimmen angenommen.

Im Nationalrat beantragte eine Kommissionsminderheit Geri Müller (G, AG) Nichteintreten. Frontex sei eine hässlich Antwort auf die Migrationsproblematik, eine Behandlung von Menschen in zwei Kategorien. Ein grosser Teil der SVP-Fraktion unterstützte ebenfalls den Antrag der Minderheit, weil sie keine Beteiligung der Schweiz an der Überwachung der EU-Aussengrenzen wollte. Die Sprecher der Kommissionsmehrheit legten dar, dass es lediglich um den befristeten Einsatz von drei bis vier Schweizer Spezialisten gehe. Bundesrätin Eveline Widmer-Schlumpf betonte, dass die beiden Verordnungen für die Schweiz sicherheitspolitisch einen Gewinn darstellen und sinnvoll seien. Mit 96 zu 52 Stimmen beschloss der Rat Eintreten auf die Vorlage. In der Detailberatung wurden Anträge von links-grünen Minderheiten für eine zusätzliche Berichterstattung des Bundesrates über Frontex abgelehnt. In der Gesamtabstimmung wurde der Bundesbeschluss mit 82 zu 52 Stimmen angenommen.

In der Schlussabstimmung stimmte der Ständerat der Vorlage mit 42 zu 0 und der Nationalrat mit 97 zu 70 Stimmen (51 Stimmen SVP-Fraktion, 17 Stimmen Grüne und 2 Stimmen Sozialdemokraten) zu.