InitialSituation

Am 2. Februar 1991 hat der Bundesrat ein Massnahmenpaket zur Verminderung der Drogenprobleme und zur Verbesserung der Lebensbedingungen Drogenabhängiger beschlossen, vor allem auch um die zunehmenden gesundheitlichen und sozialen Probleme von Drogenabhängigen und deren Kontaktpersonen durch übertragbare Krankheiten und Verelendung zu bekämpfen. Als weitere Massnahme wurde am 21. Oktober 1992 die Verordnung über die Förderung der wissenschaftlichen Begleitforschung zur Drogenprävention und zur Verbesserung der Lebensbedingungen Drogenabhängiger (PROVE-Verordnung) verabschiedet.

Die PROVE-Verordnung regelt die wissenschaftliche Forschung von Massnahmen zur Drogenprävention, zur Verbesserung der Gesundheits- und Lebenssituation Drogenabhängiger, zu ihrer Wiedereingliederung in die Gesellschaft sowie zur Senkung der Beschaffungskriminalität. Die Forschung soll wissenschaftlich abgestützte Entscheidungsgrundlagen für Präventions- und Betreuungsmassnahmen zur Verminderung der Drogenprobleme liefern. Dabei gilt als oberstes Ziel der Massnahmen die Drogenabstinenz des Individuums. 1994 wurde der wissenschaftliche Versuch gestartet, der zuletzt 18 Projekte mit 800 Behandlungsplätzen mit Verschreibung von Heroin, 100 mit Morphin und 100 mit intravenös verabreichtem Methadon umfasste. Im Februar 1996 entschied der Bundesrat, dass bei Personen, für welche eine Behandlung unter Einschluss von Heroin indiziert war, die Behandlungsmöglichkeit bis zum 31. Dezember 1998 verlängert werden kann.

Ab dem 30. Juni 1996 konnten keine neuen Personen mehr für die Behandlung mit Heroin in die Projekte aufgenommen werden. Der Bundesrat stellte weitere Entscheidungen nach Vorliegen des Abschlussberichtes der Forschungsbeauftragten in Aussicht. Die Resultate der Versuche mit der ärztlichen Verschreibung von Betäubungsmitteln liegen vor und sind am 10. Juli 1997 veröffentlicht worden. Sie zeigen, dass die heroingestützte Behandlung für eine beschränkte Zielgruppe von Personen mit einer langjährigen, chronifizierten Heroinabhängigkeit, mehreren gescheiterten Therapieversuchen und deutlichen gesundheitlichen und sozialen Defiziten eine sinnvolle Ergänzung der Therapiepalette ist. Des weiteren weisen sie auf noch offene Forschungsfragen hin.

Mit der Ablehnung der Volksinitiative "Jugend ohne Drogen" haben Volk und Stände ihre Unterstützung für die bisherige bundesrätliche Drogenpolitik einschliesslich der Weiterführung der bestehenden Projekte zum Ausdruck gebracht. Der Bundesrat hat aufgrund der Forschungsergebnisse sowie dieses Abstimmungsresultates am 15. Dezember 1997 die PROVE-Verordnung angepasst, um die Aufnahme weiterer schwer Drogenabhängiger im Rahmen der bisher gültigen Höchstzahl sicherzustellen und die wissenschaftlichen Grundlagen zu komplettieren. Ausserdem wurde die PROVE-Verordnung bis zum Inkrafttreten des Bundesbeschlusses, längstens jedoch bis zum 31. Dezember 2000 verlängert.

Die Einführung der ärztlichen Verschreibung von Heroin als anerkannte Therapie erfordert die Schaffung einer gesetzlichen Grundlage, bzw. die Änderung des Betäubungsmittelgesetzes. Mit einem dringlichen befristeten Bundesbeschluss (gültig bis zum Inkrafttreten der Revision des Betäubungsmittelgesetzes, längstens jedoch bis zum 31.12.2004) schlägt der Bundesrat einen gesetzlichen Rahmen für die heroingestützte Behandlung schwer Drogenabhängiger vor.

Proceedings

Im Ständerat war das Eintreten auf den vorgeschlagenen Bundesbeschluss unbestritten. Ein Minderheitsantrag der vorberatenden Kommission, Anbau und Herstellung des für die Abgabe nötigen Heroins in der Schweiz zu verbieten, scheiterte mit 20 zu 15 Stimmen. Bundesrätin Ruth Dreifuss argumentierte, die Schweiz könne sich nicht zum Spielball der Drogenpolitik im Ausland machen lassen. Der Rat legte zudem fest, dass Bewilligungen zur Behandlung mit Heroin ausschliesslich Institutionen erhalten, die auf die Behandlung von Drogenabhängigen spezialisiert sind. Auf Antrag seiner Kommission ergänzte der Ständerat den Bundesbeschluss mit einem detaillierten Kriterienkatalog für die Zulassung zu einer heroingestützten Drogentherapie. Danach müssen die Süchtigen mindestens 18 Jahre alt und seit zwei Jahren heroinabhängig sein, mindestens zwei erfolglose Behandlungsversuche hinter sich haben und wegen ihrer Sucht physisch und psychisch in schlechter Verfassung sein. Ziel der Behandlung soll die Drogenabstinenz sein. Der Therapieerfolg muss periodisch überprüft werden.

Der Nationalrat trat nach einer emotionsgeladenen Eintretensdebatte und namentlicher Abstimmung mit 124 zu 33 Stimmen auf die Vorlage ein. Rund 30'000 Menschen seien in der Schweiz abhängig von harten Drogen, sagte Kommissionssprecherin Rosemarie Dormann (C, LU). Rund zehn Prozent seien physisch und psychisch verwahrlost. Die ärztliche Abgabe von sauberem Stoff an Kranke koste rund 20'000 Franken pro Patient und Jahr, total rund 2,5 Millionen pro Jahr. Dies entspreche 51 Franken pro Süchtigem und Tag; demgegenüber koste ein Tag in einer Entzugsstation 200 bis 600 Franken. Die Vorlage wurde von Vertretern der politischen Rechten bekämpft. Jürg Scherrer (F, BE) vertrat die Meinung, es sei ein absoluter Irrsinn, Süchtige mit Suchtmitteln zu behandeln. Hans Fehr (V, ZH) warnte vor der Beschreitung eines krassen Irrwegs und Christian Waber (EDU, BE) bedauerte den Weg der Resignation und kündigte bereits das Referendum an. Auf der andern Seite nannte Suter (R, BE) namens seiner Fraktion die Heroinabgabe einen pragmatischen Weg, der internationale Anerkennung finde. Jost Gross (S, TG) verwies auf das Viersäulenkonzept der schweizerischen Drogenpolitik, die sich erfolgreich gegen die Initiative "Jugend ohne Drogen" durchgesetzt hat und plädierte für die rasche gesetzliche Verankerung der heroingestützten Behandlung. In der Detailberatung stimmte der Rat den Änderungen des Ständerates zu und verabschiedete die Vorlage deutlich mit 106 zu 25 Stimmen. Der Nationalrat lehnte im weiteren einen Antrag Bortoluzzi (V, ZH) mit 91 zu 56 Stimmen ab, wonach die Kosten der Heroinabgabe vollständig den Kantonen und Gemeinden hätten überbürdet werden sollen.

Die erste Abstimmung im Ständerat zur Dringlichkeit des Bundesbeschlusses erreichte mit 20 zu 20 Stimmen das qualifizierte Mehr nicht.

Der Nationalrat seinerseits stimmte der Dringlichkeit klar mit 130 zu 51 Stimmen zu worauf auch der Ständerat die Dringllichkeitsklausel mit 30 zu 4 Stimmen annahm.

Die Vorlage wurde in der Volksabstimmung vom 13. Juni 1999 mit 54,3 Prozent Ja-Stimmen angenommen.