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Par un arrêt récent concernant le plan d'aménagement du Seedam-Center à Pfäffikon SZ, le Tribunal fédéral a rendu une décision dont les conséquences pour le développement économique de la Suisse s'étendent bien au-delà de l'objet du litige et pourraient avoir un effet inhibiteur sur les investissements. De l'avis du Tribunal fédéral, l'objet qu'il est prévu d'agrandir doit être considéré tout entier comme une nouvelle installation, c'est-à-dire aussi bien le bâtiment existant que l'ajout prévu. L'agrandissement du Seedam-Center provoquant une forte augmentation des immissions, l'objet ne pourra être transformé ou agrandi que s'il fait simultanément l'objet d'un assainissement général. Le projet d'agrandissement ne pourra être autorisé que lorsque les mesures prévues par le plan OPAir (protection de l'air) seront entrées en force. Il faudra réduire en outre le nombre actuel des places de stationnement. Dans ces conditions, les installations existantes, quelle que soit leur nature, ne bénéficient plus de la garantie constitutionnelle de la propriété.

Je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Le Tribunal fédéral fonde essentiellement sa décision sur un avis de l'Office fédéral du développement territorial (ODT) entaché d'erreurs de jugement, d'après lequel le Seedam-Center serait situé de manière inappropriés et indésirable. Comment un office fédéral peut-il ignorer le fait que le lieu d'implantation du centre commercial, existant depuis 1974, est expressément désigné comme site CC dans le plan directeur du canton de Schwyz ?

2. L'ODT ne tient pas compte de la planification cantonale de rang supérieur, dont notamment le plan d'urbanisation du Conseil d'État et du Grand Conseil, qui ne prévoit pas d'autres centres commerciaux d'importance supra-régionale tout en approuvant le développement du Seedam-Center. L'ODT critique par ailleurs un ajustement du plan directeur cantonal opéré à l'occasion d'une révision, alors qu'entre-temps le Conseil fédéral l'a approuvé sans autre. Le Conseil fédéral condamne-t-il ce procédé douteux, qu'il faut bien considérer comme une atteinte flagrante à la souveraineté d'un canton, et en tire-t-il les conséquences qui s'imposent ?

3. Le Conseil fédéral est-il lui aussi d'avis qu'il faut préserver la possibilité d'agrandir des centres commerciaux faisant partie de structures urbanisées établies et qu'il faut juger leur présence fondamentalement positive, même s'il doit en résulter ponctuellement une pollution supplémentaire, puisqu'ils assurent l'approvisionnement de base de la population en biens d'usage quotidien ?

4. Est-il lui aussi d'avis que la garantie constitutionnelle de la propriété (art. 26 Cst.) ne doit pas être sapée au profit de l'obligation, en l'occurrence unilatérale et disproportionnée, d'assainir des objets existants ? En se fondant sur l'arrêt en cause, les propriétaires de centres commerciaux risquent de renoncer à les agrandir et de se limiter à des mesures de maintien en bon état, s'ils ne se décident pas tout simplement à réaliser de nouveaux projets ailleurs, ce qui ne ferait que contribuer à l'urbanisation déréglée du pays et produirait des immissions supplémentaires.

5. Le Conseil fédéral pense-t-il lui aussi que les investissements considérables engagés dans des projets de rénovation d'objets existants, comme c'est le cas avec le Seedam-Center, correspondent aux objectifs de croissance du gouvernement et du Parlement et qu'ils sont souhaitables au point de vue de l'économie nationale ?

6. Que pense-t-il de la divergence possible entre les intérêts contradictoires de la législations relative à l'aménagement du territoire et de la législation relative à la qualité de l'air ?

FederalCouncilResponseText

Le Conseil fédéral s'abstient par principe de commenter la décision du Tribunal fédéral. Il répond aux questions soulevées comme suit :

1. Tout d'abord, il faut retenir que le Tribunal fédéral a motivé l'arrêt mis en cause par l'auteur de l'interpellation en se fondant certes sur le droit de l'aménagement, mais avant tout sur le droit de l'environnement. Nulle part il n'a été fait référence explicitement à la prise de position de l'Office fédéral du développement territorial (ODT). Cependant, il est exact que le centre commercial existant est, dans le plan directeur du canton de Schwyz, situé à l'intérieur du périmètre du centre régional de Freienbach (Pfäffikon). La disposition des pôles de développement cantonaux et régionaux dans le plan directeur reflète, comme le canton l'écrit dans son rapport explicatif, la situation effective de l'évolution urbaine à ce jour. Selon ce rapport du canton, cette évolution pose des problèmes croissants liés à la charge de trafic tels que l'entrave à la circulation, la pollution atmosphérique et les nuisances sonores ainsi que les obstacles à la poursuite de l'urbanisation en raison du réseau routier d'ordre supérieur. Le site sur lequel a été construit il y a environ 30 ans le Seedamm-Center contribue pour une part non négligeable aux problèmes du développement urbain dans la région de Pfäffikon décrits par le canton.

2. Dans son rapport sur le plan directeur du canton de Schwyz, l'ODT a souligné que le plan directeur ne s'attaque pas résolument aux problèmes d'aménagement du territoire clairement formulés par le canton. Ainsi, les lignes directrices cantonales en matière d'urbanisation de 1992 ne donnent pas de réponses suffisantes aux problèmes cernés par le canton concernant son futur développement urbain. Lors de l'approbation du plan directeur, le Conseil fédéral a tenu compte de ces analyses dans la mesure où il a invité le canton à élaborer des lignes directrices précises sur le développement urbain souhaité. Il n'y a donc pas de contradiction entre l'approbation du plan directeur par le Conseil fédéral et la prise de position de l'ODT à l'attention du Tribunal fédéral.

3. Des équipements centraux situés en des endroits bien accessibles ainsi que la garantie de la qualité de l'environnement font partie des atouts des territoires constructibles. Une urbanisation davantage tournée vers l'intérieur, telle que préconisée par le Conseil fédéral, doit concourir à ce que l'approvisionnement de base de la population reste assuré sans devoir effectuer de longs trajets inutiles. Aussi bien pour les nouveaux sites d'implantation que lors de l'agrandissement de centres existants, on attend tant de l'aménagement du territoire que de la protection de l'environnement que les charges polluantes restent les plus faibles possibles. Si cette condition est remplie, il n'y a bien sûr pas d'obstacles à l'agrandissement de centres commerciaux dans le milieu bâti existant.

4. Sur le principe le Conseil fédéral partage l'avis selon lequel la garantie des droits acquis doit être sauvegardée. Dans le cas présent il n'y a cependant pas de risque d'atteinte à la garantie des droits acquis. Les cantons, les communes et les investisseurs disposent de suffisamment de marges de manoeuvre, notamment pour créer des conditions favorables à la poursuite du développement des centres existants avec des mesures d'aménagement du territoire.

5. Le Conseil fédéral soutient les objectifs de croissance. C'est toutefois aux cantons qu'il revient de définir des sites d'implantation appropriés dans le cadre de l'aménagement du territoire cantonal et dans le respect de la législation supérieure que sont par exemple le droit de l'aménagement du territoire et le droit de la protection de l'environnement. Il leur incombe également de se déterminer sur l'opportunité des différents centres commerciaux du point de vue économique. Le futur développement urbain dans la région de Pfäffikon et les éventuelles mesures de construction concernant le Seedamm-Center de Pfäffikon devront se fonder sur les lignes directrices du développement territorial qui doivent être précisées par le canton, sur le plan directeur cantonal et sur le plan d'aménagement communal (voir à ce sujet le ch. 2).

6. Pour réaliser la motion Büttiker 98.3589, "Contradictions entre le droit de la protection de l'environnement et le droit de l'aménagement du territoire", du 15 décembre 1998, l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage et l'ODT ont analysé ensemble les éventuels antagonismes entre la protection de l'environnement et l'aménagement du territoire. En automne dernier a été organisée une consultation relative à une "Aide à la mise en oeuvre", qui doit montrer comment la coordination entre la législation relative à la qualité de l'air et celle relative à l'aménagement du territoire pourrait être améliorée. Les deux offices fédéraux sont en train de dépouiller les résultats de la consultation et de tirer les conclusions qui s'imposent pour la poursuite des travaux.

Réponse du Conseil fédéral.