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La Constitution dispose à l'art. 53, al. 1, que : " La Confédération protège l'existence et le statut des cantons, ainsi que leur territoire ", et elle dresse à l'art. 1 la liste nominative de tous les cantons. À l'art. 53, al. 2. elle énumère les conditions dans lesquelles il est possible de modifier le nombre des cantons ou leur statut, mais ces conditions sont quasiment impossibles à remplir.

À l'inverse, l'homme de la rue se déclare entièrement d'accord avec l'affirmation selon laquelle " 26 cantons, c'est trop ". Bien souvent, le territoire cantonal n'est plus en adéquation avec le lieu de vie réel, ce qui affaiblit l'identification avec le canton. On en a par exemple vu une illustration frappante avec les mesures de lutte contre le coronavirus, qui différaient d'un canton à l'autre, avec cette conséquence que les règles changeaient tous les quelques kilomètres, souvent au sein d'un même espace fonctionnel.

En 2018, l'Office fédéral de la statistique a mis en place une nouvelle typologie régionale, avec 16 grands bassins d'emploi. Ceux-ci sont définis de façon à englober au moins 80 % des déplacement entre domicile et lieu de travail, et tout laisse à penser que les déplacements effectués pour l'éducation, les achats, la culture, les loisirs quotidiens ou les soins de santé ont également lieu à l'intérieur de ces grands bassins.

Il est vrai que les cantons ont le droit de conclure des conventions intercantonales pour accomplir leurs tâches et d'autoriser des organes intercantonaux à les mettre en oeuvre. Il existe aujourd'hui des centaines d'accords de ce type. Leur principal inconvénient est qu'ils échappent souvent au contrôle du peuple et des parlements.

C'est dans ce contexte que je prie le Conseil fédéral de bien vouloir répondre aux questions suivantes :

1. Quels enseignements la Suisse peut-elle tirer de l'exemple de la Norvège et du Danemark, qui ont tous deux mis en oeuvre avec succès ces dernières années des réformes territoriales à l'échelle nationale (réduction du nombre des provinces et des régions respectivement) ?

2. Quels seraient pour le Conseil fédéral les instruments d'incitation monétaires susceptibles de favoriser une réduction du nombre des cantons ?

3. Quels seraient pour lui les instruments d'incitation non monétaires susceptibles de favoriser une réduction du nombre des cantons ?

4. Pourrait-il envisager de demander leur avis à ces espaces fonctionnels que sont les " grands bassins d'emploi ", par exemple dans le cadre d'auditions ou de consultations ?

5. Est-il d'accord pour considérer qu'un canton devrait compter en règle générale au moins 500 000 habitants, ce chiffre constituant le plancher critique pour une mise en oeuvre efficace des tâches cantonales (Suisse italienne exceptée) ?

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L'idée de procéder à des réformes territoriales visant à limiter le nombre des cantons fait régulièrement débat. Elle fut même l'un des thèmes abordés lors de la conférence sur le fédéralisme de Mendrisio en 2011. Le Conseil fédéral et le Parlement se sont aussi penchés sur ces questions par le passé dans le cadre de diverses interventions parlementaires. Ainsi, les Chambres fédérales ont rejeté en 2010 un postulat Comte 10.3621 " Favoriser les fusions de cantons. Etudier les voies possibles " (voir aussi le postulat Lehmann 12.4182 " Réforme territoriale en Suisse "). Force est de constater que là où des projets concrets ont émergé (vote sur la fusion des deux Bâle, initiative populaire pour une fusion des cantons de Genève et Vaud), ils n'ont pas obtenu de consensus. Le Conseil fédéral n'a pas d'indications à ce jour que la nécessité de limiter le nombre des cantons bénéficie d'un large soutien dans la population. En outre, un nombre de cantons plus réduit ne mettra pas fin aux disparités cantonales.

Le Conseil fédéral est d'avis que des réformes territoriales ne peuvent aboutir que si elles sont initiées par les cantons concernés eux-mêmes, avec le soutien de leurs populations. Il ne croit pas en un découpage territorial décrété d'en-haut et obéissant à de purs critères de rationalité. Il est vrai que les réformes territoriales doivent surmonter un certain nombre d'obstacles juridiques (art. 53 Cst), mais cela se justifie, car elles peuvent affecter l'équilibre entre les cantons, par exemple au niveau de la représentation politique (Conseil national, Conseil des États), de la représentation des langues ou de la péréquation financière.

1. En 2007, le Danemark a procédé à une réforme territoriale à large échelle, avec la dissolution des 14 comtés et la création de 5 régions ainsi que de 2 régions avec statut spécial et la réduction de 271 à 98 municipalités. La Norvège a elle aussi lancé une réforme territoriale en 2014, réduisant le nombre de comtés de 19 à 11 et le nombre de municipalités de 428 à 356. Les expériences danoise ou norvégienne ne sont toutefois pas transposables à la Suisse : les deux États sont des démocraties parlementaires, des monarchies constitutionnelles et des États unitaires organisés de manière décentralisées. Tous deux se sont construits sur d'autres bases que l'État fédéral suisse.

2./3. On peut envisager un nombre infini de moyens incitatifs, financiers ou autres, comme des avantages fiscaux ou une meilleure représentativité dans la prise de décision par exemple. Toutefois, cela suppose de privilégier des entités plus grandes au détriment d'entités plus petites. Le Conseil fédéral doute qu'il existe un consensus politique dans ce sens.

4. Un découpage autre que le découpage cantonal peut faire sens dans certains domaines, par exemple en matière statistique. Toutefois, dans la mesure où la procédure de consultation vise " à déterminer si un projet de la Confédération est matériellement correct, exécutable et susceptible d'être bien accepté " (art. 2 de la loi sur la consultation, RS 172.061), le Conseil fédéral préfère s'en tenir, dans ce domaine, aux cantons. Ces derniers jouent un rôle important dans la future mise en oeuvre des mesures mises en consultation et, par le biais de leurs droits d'initiative et de référendum, peuvent influer sur l'adoption des mesures. Des entités régionales telles que celles décrites par l'auteur de l'interpellation n'ont pas d'existence institutionnelle comparable.

5. Certes, un découpage territorial en régions de 500'000 habitants au moins entraînerait des gains d'efficacité et des économies au niveau de l'infrastructure administrative. Le Conseil fédéral est cependant d'avis que l'efficacité doit se mesurer à l'aune d'un ensemble de critères : la Suisse jouit d'une grande stabilité politique. Cette stabilité, gage d'efficacité, est largement redevable au découpage actuel, qui assure un équilibre entre les différentes régions linguistiques et culturelles.

Réponse du Conseil fédéral.