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En 2017, l'Office fédéral des assurances sociales a commandité une expertise auprès du professeur Jacques-André Schneider concernant la possibilité d'imputer des intérêts négatifs sur les comptes de libre passage sous forme d'épargne pure. Cette expertise conclut que le prélèvement d'intérêts négatifs sur de tels comptes ne peut être admise. Les autorités cantonales de surveillance LPP ont souscrit à cet avis juridique et en ont appliqué les conclusions aux fondations de prévoyance soumises à leur surveillance. Dans le cadre des mesures de lutte contre la crise du coronavirus et dans le contexte actuel de taux d'intérêts négatifs sur le marché, les commissions de la sécurité sociale et de la santé publique (CSSS) du Conseil national et du Conseil des États ont adressé au Conseil fédéral, fin avril 2020, une missive lui demandant d'examiner la possibilité d'appliquer des taux d'intérêt zéro aux fonds de l'Institution supplétive LPP placés auprès de la BNS ou de la Trésorerie fédérale. Dans un contexte d'intérêts négatifs persistants et vu les difficultés économiques causées par la crise du coronavirus (augmentation des prestations de libre passage en raison de la hausse du chômage), cette pratique de surveillance risque de placer en situation de découvert, outre l'Institution supplétive LPP, toutes les autres institutions de libre-passage, et ces institutions pourraient être dans l'incapacité de garantir intégralement les prestations de prévoyance. Si la situation générale du marché ne s'améliore pas, de nombreuses institutions de libre passage pourraient cesser leurs activités, ce qui augmenterait encore les difficultés de l'Institution supplétive LPP et aliénerait la confiance dans la prévoyance vieillesse.

Si l'on envisage de mettre en place la mesure proposée pour l'institution supplétive, il faut s'interroger également sur les moyens à mettre en oeuvre pour éviter que toutes les autres institutions de libre passage ne soient désavantagées, car ces institutions subissent elles aussi les effets des intérêts négatifs.

Je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Que pense-t-il, dans les circonstances actuelles (contexte persistant d'intérêts négatifs, impossibilité de répercuter les charges sur les titulaires de comptes, conséquences du coronavirus), de cette problématique et des perspectives auxquelles l'Institution supplétive LPP et les fondations de libre passage sont confrontées ?

2. Que pense-t-il de la possibilité que la BNS applique un taux d'intérêt zéro :

a. à l'Institution supplétive ?

b. à toutes les autres institutions de libre passage ?

3. La possibilité de répercuter les charges d'intérêts négatifs sur les preneurs de prévoyance exigerait un changement de pratique des autorités de surveillance LPP des cantons. Le Conseil fédéral serait-il prêt à envisager une modification de la loi au cas où ces autorités n'entendraient pas modifier leur pratique ?

4. Quelles mesures peut-il prendre pour veiller à ce que les institutions de libre passage ne soient pas désavantagées au cas où des mesures seraient prises en faveur de l'Institution supplétive LPP ?

FederalCouncilResponseText

1, 3 et 4 : Le Conseil fédéral propose au Parlement d'adopter une loi fédérale urgente donnant à l'Institution supplétive la possibilité de placer sans intérêt auprès de la Trésorerie fédérale des fonds provenant du domaine du libre passage jusqu'à un montant maximal de 10 milliards de francs. Ce placement serait soumis à certaines conditions et son montant serait limité. Il ne serait possible que si le taux de couverture de l'Institution supplétive passe sous le seuil de 1,5 %. La loi fédérale serait limitée à trois ans. Une telle possibilité de placement ne constituerait pas une distorsion de la concurrence. En effet, l'Institution supplétive est soumise à une obligation de contracter et ne peut pas refuser de fonds. Elle accepte presque exclusivement des avoirs de libre passage appartenant à des assurés qui n'ont pas indiqué où transférer leur argent. Les institutions de libre passage ne sont, quant à elles, pas tenues de proposer des comptes sous la forme d'une solution d'épargne pure. Elles peuvent suspendre l'acceptation de ces fonds ou proposer à la place des solutions d'épargne-titres qui sont rentables et dans lesquelles le risque de placement est supporté par les assurés.

Les taux d'intérêt négatifs, ou de manière plus générale le contexte de taux d'intérêt faibles, posent un défi majeur à la prévoyance professionnelle financée par capitalisation, car ils limitent la capacité à générer des rendements sur les placements. Conformément au message relatif à la loi fédérale urgente sur le placement par l'Institution supplétive d'avoirs de libre passage auprès de la Trésorerie fédérale, le DFI va mettre sur pied un groupe de travail chargé de discuter de solutions durables à ce problème, tant pour l'Institution supplétive que pour les autres institutions de libre passage. Ce groupe de travail discutera également de la possibilité d'introduire des taux d'intérêt négatifs dans le domaine du libre passage. Pareille solution aurait toutefois pour effet de réduire le capital de prévoyance des assurés.

2 : Conférer à l'Institution supplétive ou aux institutions de libre passage le droit d'ouvrir des comptes sans intérêt auprès de la Banque nationale suisse (BNS) nécessiterait une modification de la loi. Une telle approche pourrait certes atténuer en partie le problème posé aux institutions de libre passage par les taux d'intérêt négatifs, car une des catégories de placement de l'institution (les placements en espèces) serait mieux rémunérée qu'aux conditions du marché. Elle ne résoudrait toutefois pas le problème de fond. En tout état de cause, il faut tenir compte du fait que la politique de taux d'intérêt négatifs - prélèvement d'un intérêt négatif sur la part des dépôts à vue des banques qui excède le montant exonéré - représente pour la BNS un pilier central de sa stratégie de politique monétaire. La création auprès de la BNS de nouveaux titulaires de comptes exemptés de taux d'intérêt négatif irait à l'encontre de cette stratégie. L'octroi d'un traitement préférentiel à certains acteurs du marché n'est pas compatible avec les missions d'une banque centrale. Pour ces raisons, le Conseil fédéral est arrivé à la conclusion, dans son message du 1er juillet 2020 relatif à la modification de la loi fédérale sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (LPP) (placement par l'Institution supplétive d'avoirs de libre passage auprès de la Trésorerie fédérale), que l'option d'un compte courant auprès de la BNS ne devait pas être retenue dans le cadre de ce projet.

Réponse du Conseil fédéral.