InitialSituation

Le Parlement a demandé en 2005 une vue d'ensemble des projets d'infrastructure ferroviaire à financer encore au titre du fonds FTP. Par le présent message, le Conseil fédéral répond à la question de savoir comment les ressources FTP non encore affectées doivent être utilisées. L'objectif est de terminer la NLFA et de garantir le développement du réseau ferré suisse (trafic voyageurs longues distances et trafic marchandises).

Les quatre grands projets que sont la ligne ferroviaire à travers les Alpes (NLFA), RAIL 2000, le raccordement de la Suisse occidentale et orientale au réseau européen des lignes à grande vitesse (R-LGV) et l'amélioration de la protection contre le bruit figurent dans la Constitution fédérale. La Confédération paie la modernisation de l'infrastructure ferroviaire par le biais du fonds FTP. Pour co-financer la NLFA, le fonds est alimenté par la redevance poids lourds liée aux prestations (RPLP), la taxe sur la valeur ajoutée et l'impôt sur les huiles minérales. La Confédération avance les sommes nécessaires pour couvrir les pics d'investissement au cours des premières années. Le fonds restera en fonction jusqu'à ce que le programme des travaux soit terminé et que les avances de la Confédération et les intérêts soient remboursés. À l'origine, le volume des investissements pour le programme des travaux était estimé à 30,5 milliards de francs (prix de 1995).

La vue d'ensemble FTP montre comment il faudra utiliser les ressources du fonds non encore affectées. Le développement de l'infrastructure ferroviaire (ZEB) doit être défini et le crédit d'ensemble NLFA adapté.

En ce qui concerne le trafic des voyageurs longues distances, le projet ZEB poursuit la stratégie des noeuds de RAIL 2000. De nombreux petits et moyens projets viendront compléter les investissements déjà réalisés. Il en résultera une réduction des temps de parcours, de meilleures correspondances et une densification de l'offre.

Toutes les régions en profiteront. De nouveaux noeuds seront créés à Bienne, Lausanne, Interlaken, Delémont, Lucerne, Schaffhouse, Kreuzlingen, Romanshorn et St-Gall. Comme la durée des déplacements entre la Suisse orientale et la Suisse occidentale diminuera d'une demi-heure, l'axe est-ouest gagnera en attrait. Quant au trafic marchandises, le projet ZEB permettra une accélération des transports et créera les capacités nécessaires au transfert du trafic sur l'axe nord-sud. La demande escomptée et les chances commerciales sont déterminantes pour l'offre de transport. L'offre englobe le trafic voyageurs longues distances et le trafic marchandises. Le projet ZEB ne porte pas sur le développement du trafic régional, mais il crée de bonnes conditions préalables en la matière. L'offre est interconnectée sur tout le territoire national. Pour engendrer les avantages globaux, il faut réaliser toute l'infrastructure prévue par le ZEB. Il n'est donc pas possible d'en extraire des éléments d'infrastructure isolés ni de les échanger.

Le projet ZEB fixe des priorités claires. Près de trois milliards de francs seront investis en Suisse romande, sur le Plateau et dans le nord-ouest du pays. Environ un milliard sera réservé pour la région de Suisse orientale, Zurich y compris. Un montant global de 800 millions (prix de 2005) sera affecté au parcours Zurich-Lucerne et à la région du St-Gothard. Compte tenu des projets nationaux pour les installations de garage, le courant électrique et la protection contre le bruit, les investissements prévus totalisent 5,2 milliards de francs (prix de 2005). Les indications de coûts ne comprennent pas de réserves. Le règlement du fonds FTP sera adapté pour que la construction puisse commencer le plus tôt possible. Le remboursement des avances ne débutera qu'au moment de la mise en service commerciale du tunnel de base du St-Gothard. Dans ces conditions, la construction pourra débuter vraisemblablement vers le milieu de la prochaine décennie.

Le Conseil fédéral préparera un nouveau message le plus rapidement possible. Il concernera l'évolution à long terme de l'offre au-delà du ZEB et le développement de l'infrastructure ferroviaire. Par le présent message, le Conseil fédéral fournit la base légale ad hoc et demande un crédit de planification.

Le tunnel de base du Loetschberg est construit, l'axe NLFA du St-Gothard est en cours de réalisation. Jusqu'ici, le Parlement a libéré un crédit de 15,6 milliards (prix de 1998) pour la NLFA. Il est apparu dès 2004 qu'un nouveau crédit s'imposerait en 2007/2008. Le Conseil fédéral a donc chargé le DETEC de vérifier les coûts et les risques inhérents à la NLFA. L'objectif était d'en définir de manière aussi fiable que possible les besoins financiers jusqu'à la fin du projet (dans dix ans environ).

La nouvelle prévision des coûts finals de la NLFA table sur 19,8 milliards de francs (prix de 1998). Par le présent message, le Conseil fédéral propose de renoncer au tunnel de base du Zimmerberg II et au tunnel de l'Hirzel. Ces deux ouvrages ne sont pas nécessaires pour concrétiser l'offre du ZEB. Les améliorations, non encore réalisées, des voies d'accès au St-Gothard sont incluses dans la planification du ZEB et seront financées par le crédit d'ensemble ad hoc. Sans ces éléments, les coûts finals prévus pour la NLFA s'élèvent à 18,7 milliards de francs (prix de 1998).

Une réserve de 400 millions de francs permettra de mieux couvrir les incertitudes qui existent toujours avec un grand projet de ce genre. Il en résulte donc pour la NLFA un nouveau besoin financier de 19,1 milliards (prix de 1998).

La NLFA et le ZEB ne peuvent pas être réalisés dans le cadre du volume d'investissement du fonds FTP, estimé initialement à 30,5 milliards de francs (prix de 1995). Si le ZEB doit être réalisé dans son intégralité, le volume d'investissement du fonds FTP augmentera d'un milliard de francs, soit de 3 % (prix de 1995). Cela entraîne un découplage du financement de ces deux grands projets, comme une majorité des milieux contactés l'a exigé durant la consultation.

À la demande de la Confédération, le DETEC a examiné les possibilités de réaliser le ZEB avec une enveloppe financière de 4 milliards. Il s'est cependant avéré que la renonciation, inévitable, à de grandes parties du projet aurait de lourdes répercussions négatives sur le développement du trafic voyageurs et marchandises en Suisse.

Lors de la consultation, tant les investissements prévus pour le ZEB que le découplage financier du ZEB et de la NLFA ont été préconisés par une nette majorité.

Pour la plupart des milieux consultés, l'offre ZEB de 5,2 milliards constitue un minimum. Par ailleurs, on s'attend à ce que l'offre ZEB soit réalisée plus tôt et à ce qu'au moins certaines options d'extension soient prochainement mises en oeuvre. On soutient tout aussi clairement la présentation d'une nouvelle vue d'ensemble à une date ultérieure.

Dans ces conditions, le Conseil fédéral propose de réaliser le ZEB pour un montant de 5,2 milliards de francs (prix de 2005). Par la même occasion, il prévoit une base légale et un crédit de planification pour le projet relatif à la poursuite du développement de l'offre. Il reste restrictif en ce qui concerne la réalisation des options d'extension et des autres grands projets, exigée durant la consultation.

Les propositions du Conseil fédéral garantissent la construction et le financement tant de l'ouvrage du siècle (la NLFA) que du reste de l'infrastructure ferroviaire suisse pour le trafic ferroviaire marchandises et voyageurs longues distances. Ces deux trafics revêtent une grande importance pour l'économie nationale et seront renforcés durablement et à long terme. (Source : message du Conseil fédéral)

Proceedings

Au Conseil des États, l'entrée en matière a été décidée sans opposition. La Chambre haute a ainsi approuvé aussi bien l'offre de base que le principe de la réalisation par étapes proposée par le Conseil fédéral. La première étape du ZEB, qui comprend près de 30 projets, n'a pas non plus rencontré d'opposition.

En ce qui concerne la deuxième étape du ZEB, le Conseil fédéral n'a pas voulu déjà se prononcer avec précision, ni quant au calendrier ni quant au contenu (art. 10 LDIF). Sur la proposition de la Commission des transports et des télécommunications, le Conseil des États lui a toutefois confié un mandat impératif aux termes duquel il devra soumettre à l'Assemblée fédérale, d'ici à 2010, un " projet sur le développement ultérieur de l'offre et l'extension ultérieure de l'infrastructure dans toutes les régions du pays ". Se ralliant à la majorité de la commission, la Chambre des cantons a fixé les mesures qu'il y aura lieu d'étudier dans le cadre de cette deuxième étape. Une minorité de la commission souhaitait aller plus loin et déterminer encore les projets ultérieurs, mais sa tentative est demeurée vaine. Selon la version du Conseil des États, le Conseil fédéral devra étudier pour le ZEB 2 les mesures suivantes : étoffement pied sud du Jura ; étoffement Lausanne-Genève ; accélération Lucerne-Zurich avec ou sans le tunnel de base du Zimmerberg II ; cadence semi-horaire Berne-Viège ; amélioration de l'offre Bienne-Bâle et Bienne-Zurich ; cadence semi-horaire Intercity Zurich-Coire ; amélioration de l'offre Bienne-Delémont-Delle/Bâle ; délestage du trafic marchandises dans la région de Baden ; désenchevêtrement Bâle Est ; tunnel du Wisenberg ; développement des lignes d'accès nord et sud à la NLFA ; tunnel de Brütten ; tunnel du Heitersberg II. Dans ce contexte, les projets approuvés en votation populaire ou présentant un caractère urgent sont prioritaires (art. 10, al. 3).

En vue de financer ces mesures, et sur la proposition de la majorité de la commission, le Conseil des États a chargé le Conseil fédéral de prévoir des versements supplémentaires au fonds destiné au financement des grands projets ferroviaires (art. 10, al. 5). Une minorité emmenée par Rolf Büttiker (RL, SO) a proposé, en vain, que le financement de ces projets doive être demandé selon le système actuel de financement du FTP. Cette même minorité voulait aussi que l'ordre de grandeur des investissements dépende des prévisions de la Confédération de 1998, que les liquidités ne puissent être débloquées qu'au moyen d'une prolongation du délai de remboursement et que l'opération soit neutre pour le budget de la Confédération. À l'appui de ces requêtes, Rolf Büttiker a affirmé que les générations futures profiteraient elles aussi des infrastructures ferroviaires et que, à ce titre, elles pourraient également contribuer à leur amortissement. Il a exclu à ce propos toute introduction ou augmentation d'impôts ou de taxes. Le président de la commission, Peter Bieri (CEg, ZG), a estimé pour sa part que, en procédant de la sorte, il n'y aurait plus d'argent disponible pour le ZEB 2 d'ici à 2027. Or, il faudrait déjà davantage de fonds ne serait-ce que pour financer les projets les plus urgents. Au final, la proposition de la majorité en faveur de nouvelles sources de financement s'est imposée par 29 voix contre 6 face à la proposition de la minorité Büttiker. Par ailleurs, Didier Burkhalter (RL, NE) et Rolf Schweiger (RL, ZG) ont réussi à faire passer leurs amendements visant à étendre les possibilités de financement du ZEB 1 et du ZEB 2 à des partenariats public-privé, à côté du préfinancement par les cantons.

S'agissant des arrêtés ouvrant des crédits, le conseil s'est encore rallié à la majorité de la commission. Ainsi, le crédit proposé par le Conseil fédéral pour le ZEB 1 a été augmenté de 200 millions de francs en faveur du trafic régional, pour atteindre un investissement total de 5,4 milliards de francs. Quant à l'adaptation du crédit d'ensemble pour la NLFA (19,1 milliards de francs), elle n'a pas été contestée, pas plus que la diminution de 500 millions de francs du crédit consacré à la réduction du bruit émis par les chemins de fer. Les partisans de cette diminution estiment que les objectifs visés peuvent être atteints à moindre coût grâce à du matériel roulant neuf et moins bruyant.

Au vote sur l'ensemble, tous les projets faisant partie de cet objet ont été adoptés à l'unanimité.

À la session d'automne 2008, le Conseil national ne s'est penché que sur le projet 4 de la vue d'ensemble du FTP (ZEB), la CTT-N n'ayant pas encore terminé son examen des autres projets prévus pour la session d'hiver 2008. Le projet 4 porte sur l'arrêté fédéral concernant l'adaptation du crédit d'ensemble pour la NLFA (Arrêté sur le financement du transit alpin). Cet objet devait être traité en priorité afin de garantir la continuité du financement et la poursuite, sans interruption, des travaux en cours sur l'axe du Saint-Gothard. Sans ces moyens financiers, la construction du tunnel du Ceneri, notamment, risquerait d'être interrompue.

Les membres du conseil étaient unanimes à penser qu'il était nécessaire d'augmenter les crédits. Une minorité UDC de la commission, emmenée par Peter Föhn (V, SZ), a proposé de renvoyer le projet au Conseil fédéral, le chargeant de recalculer les différents prix de tous les projets examinés sur la base 2007, " de sorte que le Parlement puisse se prononcer en ayant connaissance de l'état actuel des coûts ". En effet, le crédit de 19,1 milliards de francs libéré par le Parlement se basait encore sur les prix de 1998 (votation populaire sur le projet FTP). Au cours du débat d'entrée en matière, le conseiller fédéral Moritz Leuenberger a souligné qu'il comprenait totalement les revendications de certains membres de la commission en matière de transparence des coûts, et qu'il y avait répondu en transmettant à la commission les chiffres en question : recalculé sur la base 2007, le nouveau crédit d'ensemble se monte à 22,3 milliards de francs. Il a précisé que les coûts de l'ensemble des projets FTP, y compris la première étape de Rail 2000, les mesures de lutte contre le bruit et les 5 milliards de francs pour les projets ZEB, se montaient à 37,5 milliards de francs sur la base 2007. La proposition de renvoi a été rejetée par 124 voix contre 48.

Le nouveau crédit global ne porte plus sur le tunnel de base du Zimmerberg et sur le tunnel du Hirzel : en effet, ces deux ouvrages, qui faisaient à l'origine partie du projet de la NLFA, n'ont plus été jugés prioritaires et seront réexaminés ultérieurement. Au nom d'une minorité de la commission, Max Binder (V, ZH) a toutefois proposé une augmentation supplémentaire du crédit d'ensemble de la NLFA de 1,2 milliard de francs en faveur du tunnel du Zimmerberg (art. 1, let. e). Cette proposition, qui était soutenue par une majorité des membres du groupe UDC ainsi que par certains membres des groupes CEg et radical-libéral, a été rejetée par 130 voix contre 51.

Au vote sur l'ensemble, le projet a été adopté par 172 voix contre 7.

Le Conseil national a examiné les autres projets faisant partie de la vue d'ensemble du FTP à la session d'hiver 2008. L'entrée en matière a été décidée sans opposition, à l'exeption du projet 3. Une minorité du groupe UDC avait proposé le renvoi de ces projets au Conseil fédéral avec mandat de recalculer leurs prix sur la base 2007 ; elle a toutefois retiré sa proposition, étant donné que les chiffres souhaités avaient été communiqués entre-temps.

Le crédit destiné aux mesures de réduction du bruit émis par les chemins de fer (projet 3) a donné lieu à une divergence entre les deux conseils. Le Conseil des États avait suivi sans discussion le Conseil fédéral qui proposait de faire passer le montant de 1,854 à 1,33 milliard de francs, au motif que l'objectif visé pourrait être atteint à moindre frais grâce à un matériel roulant plus silencieux, et que les moyens financiers ainsi économisés pourraient être affectés à d'autres projets du fonds FTP. Suivant l'avis de sa commission, le Conseil national, quant à lui, n'est pas entré en matière et a, pour conséquant, rejeté cette coupe par 93 voix contre 88.

Pour le reste, le Conseil national a adhéré à la plupart des décisions du Conseil des États, et notamment à la proposition de réaliser le projet d'extension de l'infrastructure ferroviaire en deux étapes : la première (ZEB 1) comporte près de 30 projets d'accroissement des capacités et d'augmentation du rendement (art. 4 LDIF), tandis que la seconde (ZEB 2, qui a été rebaptisée " Rail 2030 " par le conseiller fédéral Moritz Leuenberger) porte sur des projets d'envergure dont la réalisation est prévue ultérieurement, parmi lesquels une troisième ligne ferroviaire à travers le Jura (Bâle-Olten), le tunnel de base du Zimmerberg II et la troisième voie Lausanne-Genève.

À l'instar du Conseil des États, le Conseil national a approuvé le crédit de 5,4 milliards de francs pour les projets ZEB 1 et, partant, une augmentation de 200 millions de francs destinée aux améliorations dans le trafic régional.

La Chambre basse a également accepté la liste des projets ZEB 2 élaborée par le Conseil des États (art. 10, al. 2, LDIF), en y ajoutant - sur proposition de sa Commission des transports et des télécommunications - les deux mesures suivantes : construction du tunnel de Gléresse (au bord du Lac de Bienne) et construction du nouveau tronçon Siviriez-Villars-sur-Glâne (canton de Fribourg). Une proposition déposée par des députés romands, qui visait à désigner certains projets comme prioritaires, a été rejetée, tout comme une proposition émanant du groupe UDC, qui ne prévoyait ni liste de projets, ni calendrier de réalisation. Le Conseil fédéral est maintenant chargé de soumettre d'ici 2010 au Parlement un projet correspondant, assorti de propositions de financement.

Des membres du groupe UDC ont tenté - sans succès - de durcir les conditions de financement de tous les grands projets du fonds FTP (NLFA, Rail 2000/2030, ZEB, raccordement aux lignes à grande vitesse européennes, mesures antibruit) : les moyens financiers n'auraient alors plus été alloués que sous la forme de prêts rémunérés, et les avances provenant des caisses fédérales destinées à la NLFA auraient dû être remboursées plus rapidement (art. 6 de l'ordonnance de l'Assemblée fédérale portant règlement du fonds pour les grands projets ferroviaires - projet 5).

Aux votes sur l'ensemble, les différents projets ont été adoptés à une large majorité. A noter cependant que le projet 2 ("arrêté fédéral concernant le crédit d'ensemble pour le développement de l'infrastructure ferroviaire") a tout de même été rejeté par la moitié des députés du groupe UDC.

Dans le cadre de la procédure d'élimination des divergences relative à la loi fédérale sur le développement de l'infrastructure ferroviaire (LDIF ; projet 1), plusieurs propositions individuelles ont donné lieu à d'importantes discussions au Conseil des États. Pour le projet " Rail 2030 ", le Conseil national avait adopté une liste non exhaustive de projets (art. 17), sans toutefois établir un ordre des priorités. Claude Janiak (S, BL) et Verena Diener (CEg, ZH) ont déposé des propositions visant à ce que la réalisation de projets arrêtés dans le cadre de "Rail 2000" et de la NLFA, mais dont la mise en oeuvre a été reportée, soit décidée définitivement dans le cadre de " Rail 2030 ". Il s'agit de projets tels que le tunnel de base du Zimmerberg II, de la troisième ligne ferroviaire à travers le Jura (tunnel du Wisenberg) et du tunnel de Brütten sur le tronçon Zurich-Wintherthour. Ces propositions ont cependant été rejetées de justesse par le conseil.

S'agissant de la dernière divergence portant sur l'arrêté fédéral sur le financement de la réduction du bruit émis par les chemins de fer, le Conseil national a campé sur ses positions : suivant la proposition d'une minorité de la commission composée de membres des groupe CEg, socialiste et vert, il a maintenu sa décision, par 87 voix contre 81, et n'est pas entré en matière sur la réduction du crédit correspondant. Selon la minorité de la commission, il n'est pas garanti qu'un crédit réduit de 0,5 milliard de francs suffise pour atteindre les objectifs fixés dans la loi. Les rapporteurs de la majorité estiment pour leur part que ces objectifs pourraient être atteints à moindre coût grâce à un matériel roulant de meilleure qualité. En maintenant le montant initialement prévu pour la protection contre le bruit, on se prive, selon eux, inutilement de 500 millions de francs, ce qui retarde d'autant le développement des infrastructures ferroviaires.

Au vote final, le projet 1 a été adopté par 43 voix contre 0 au Conseil des États et par 182 voix contre 0 au Conseil national. Le projet 5 a été adopté, respectivement par 43 voix contre 0 et par 173 voix contre 14.