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La loi sur le personnel de la Confédération prévoit que les départements et les offices fédéraux sont autonomes en matière de personnel (art. 5 LPers). Les années écoulées ont été marquées par un accroissement du nombre de postes au lieu d'une stabilisation.

Dans l'espoir d'une meilleure gestion des ressources humaines de l'administration fédérale, je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Qui décide d'engager du personnel ? Y a-t-il discussion au sein du Conseil fédéral ou entre les départements ?

2. Existe-t-il une stratégie commune, au sein de l'administration fédérale, en ce qui concerne la gestion des ressources humaines ?

3. Comment les salaires sont-ils coordonnés au niveau interdépartemental ? Peut-il arriver qu'à qualifications et responsabilités égales, un employé soit mieux rétribué dans un département que dans un autre ?

4. Qui porte la responsabilité de l'accompagnement administratif ? Quelles en sont les conséquences, et pour quel département ?

5. Quels critères communs applique-t-on dans l'appréciation des employés ?

6. Comment encourage-t-on la collaboration entre employés ? Qui coordonne la communication interne ?

7. Le Conseil fédéral pense-t-il qu'une centralisation de la gestion du personnel auprès d'un seul office, en raison des effets de synergie et de la rationalisation du controlling des moyens engagés, serait à même de générer d'importantes économies ?

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Les affirmations de l'auteur de l'interpellation au sujet de l'article 5 de la loi sur le personnel de la Confédération (LPers) appellent les remarques préliminaires suivantes de la part du Conseil fédéral. La teneur de l'article 5 LPers ne permet nullement de déduire que les départements et les offices fédéraux sont autonomes en matière de personnel. Au contraire, cet article stipule que le Conseil fédéral coordonne et dirige la mise en oeuvre de la politique du personnel et qu'il rend régulièrement compte aux commissions parlementaires de contrôle de l'application de cette politique. Cette année, le Conseil fédéral a rempli cette obligation par un système de rapports à deux niveaux. Quant aux employeurs mentionnés à l'alinéa 2 de l'article précité, ce sont ceux désignés à l'article 3 LPers, à savoir le Conseil fédéral, l'Assemblée fédérale pour les Services du Parlement, la Poste, les CFF et le Tribunal fédéral. Le Conseil fédéral garantit donc que les autres employeurs opèrent également un controlling approprié en ce qui concerne la mise en oeuvre de la politique du personnel. En outre, l'art. 5, al. 3, LPers prévoit que le Conseil fédéral peut confier la coordination de la politique du personnel de l'administration fédérale à un service spécialisé approprié, ce qu'il a d'ailleurs en partie fait en chargeant l'Office fédéral du personnel (OFPER) de différentes tâches dans ce domaine.

Par ailleurs, le Conseil fédéral ne partage pas entièrement l'opinion de l'auteur de l'interpellation, selon laquelle le nombre de postes n'aurait pas été stabilisé ces dernières années. En se référant au nombre total de postes figurant chaque année dans la documentation complémentaire au compte d'État et portée à la connaissance des Commissions des finances et des Commissions de gestion des Chambres fédérales, le tableau devient plus nuancé. Certes, le nombre de postes a augmenté de 2578 unités, soit 8,1 %, passant de 31 751 unités en 1996 à 34 329 unités en 2003. Cependant, l'analyse des motifs de cette augmentation montre qu'une stabilisation effective a été obtenue dans le domaine principal. En effet, la moitié environ de ces nouveaux postes n'ont pas grevé le budget de la Confédération, les charges qui leur sont liées ayant été compensées par la réduction d'autres crédits, ce qui a entraîné une diminution des dépenses de biens et services, voire une augmentation des recettes. À ce nombre s'ajoutent des augmentations d'effectifs dans des domaines politiques, qui se fondent en dernier ressort sur des décisions des Chambres fédérales telles que ProjEff (660 postes), "Armée XXI" (650), la reprise de tâches relevant de la puissance publique liée à la libéralisation des marchés de la Poste, des CFF et de Swisscom (370), 230 postes dans le secteur de la lutte contre le blanchiment d'argent, la surveillance financière et l'amélioration du contrôle fiscal. En tenant compte de ces facteurs, on s'aperçoit que les effectifs du personnel sont restés stables durant la période considérée.

Sur les questions concrètes, le Conseil fédéral prend position comme suit :

1. L'engagement de personnel incombe en principe aux différents services (offices, secrétariats généraux). La création de nouveaux postes et l'engagement de personnel doivent s'effectuer dans le cadre des crédits accordés par le Parlement. Depuis le passage de la gestion par les postes à la gestion par les coûts, lors du budget 2000, les crédits de personnel ont été plafonnés. Il s'ensuit que, sauf renchérissement éventuel, les valeurs de l'exercice précédent sont reconduites. Le Conseil fédéral autorise toutefois délibérément les transferts de crédits pour renforcer ainsi certains domaines politiques à l'intérieur des départements. Ce faisant, le total des crédits de personnel d'un département ne doit toutefois en aucun cas être dépassé.

De son côté, le Parlement oblige le Conseil fédéral, depuis le passage de la gestion par les postes à la gestion par les coûts, à respecter les crédits concernant le personnel financé par des crédits de personnel (personnel soumis auparavant au plafonnement des effectifs); c'est ici qu'intervient la procédure décrite précédemment. Seules s'en écartent les dépenses de personnel financées à l'aide de crédits autorisés par une autre voie (enveloppes budgétaires et crédits d'équipement). L'utilisation de ces crédits est de la compétence des services qui en sont responsables.

2. Depuis le printemps 2000, le Conseil fédéral n'accorde plus automatiquement des ressources supplémentaires en personnel lors de la prise en charge de nouvelles tâches par la Confédération, à l'exception de grands projets tels que l'exécution de la lutte contre le crime organisé (ProjEff) ou la mise en oeuvre d'"Armée XXI". Il considère en effet que les départements ont la possibilité et le devoir de débloquer les moyens nécessaires à leurs nouvelles tâches en établissant des priorités et en recensant les tâches susceptibles d'être abandonnées. Il se borne donc à prendre acte des différentes demandes de ressources supplémentaires et reporte la décision relative à l'éventuelle attribution de postes et de crédits de personnel supplémentaires à une date ultérieure.

Les demandes de personnel des départements sont ensuite soumises à un examen critique dans le cadre d'une évaluation globale des ressources en personnel élaborée par l'OFPER. Cette évaluation globale a pour but d'utiliser de manière aussi judicieuse que possible la réserve relativement petite (0,1 % des dépenses de personnel) dont dispose le Conseil fédéral pour agir. Cette réserve est alimentée depuis des années par les économies réalisées dans le cadre de la réforme du gouvernement et de l'administration et, en 2004, par les réductions de crédit linéaires décidées dans le cadre du programme d'allègement budgétaire 2003.

Cette réserve permet au Conseil fédéral de répondre aux demandes d'une certaine importance des départements et de la Chancellerie fédérale. Elle représente en quelque sorte la marge de manoeuvre dont dispose le Conseil fédéral pour réagir face à des événements imprévus survenant en Suisse ou sur le plan international ou pour fixer des priorités dans certains secteurs de l'administration en mettant des moyens à leur disposition.

Les départements auxquels le Conseil fédéral n'accorde pas, sur la base de l'évaluation globale, de moyens issus de sa réserve, sont obligés de compenser les besoins non couverts au moyen de soldes de crédits, de transferts à l'intérieur du département et des offices ainsi que par l'abandon forcé de certaines tâches.

3. L'évaluation des fonctions représente l'ossature du système salarial. Elle tient compte des exigences et des activités liées à chaque fonction. Les tâches figurant dans la description du poste sont déterminantes. Elles sont attribuées, à l'aide de l'évaluation de la fonction, à une classe de salaire. Cette manière de procéder permet d'assurer des salaires conformes aux exigences et réalistes dans l'ensemble de l'administration fédérale.

En vertu de l'article 53 de l'ordonnance du 3 juillet 2001 sur le personnel de la Confédération (OPers), les départements sont compétents pour évaluer les fonctions des classes de salaires 1 à 17, l'OFPER pour les classes de salaires 18 à 27 et le Département fédéral des finances pour les classes de salaires 28 à 38.

Les offices fédéraux fixent les salaires individuels à l'intérieur des classes de salaires en vertu du contrat d'engagement en s'appuyant sur les directives de l'OFPER. Ces directives ont un caractère de recommandation et laissent aux offices fédéraux la latitude dont ils ont besoin pour s'écarter, dans certains cas dûment motivés, des valeurs indicatives données.

Dans la classe de salaire évaluée, la vitesse à laquelle un collaborateur atteint le salaire maximum dépend du montant du salaire initial (qui tient notamment compte des prestations professionnelles antérieures). Jusqu'à ce qu'ils aient atteint le maximum de leur classe de salaire, des collaborateurs peuvent parfaitement toucher des salaires différents s'ils remplissent les mêmes conditions en matière d'évaluation de la fonction, d'âge, d'expérience et de formation, etc., mais fournissent des prestations différentes. Ces écarts résultent d'évaluations soigneuses du personnel s'appuyant sur des définitions préalables des objectifs (cf. ch. 5).

4. Pour la gestion du personnel, l'OFPER et les départements mettent à disposition des offices fédéraux des instruments adéquats. Il n'existe toutefois pas d'accompagnement administratif centralisé des offices fédéraux au sens strict.

La mise en oeuvre du nouveau système salarial permet un contrôle indirect des coûts : lors de l'évaluation des prestations (cf. ch. 5), il faut partir, d'une part, d'une répartition normale (courbe de Gauss). Les évaluations du niveau A+ devraient se situer entre 10 et 25 %, celles du niveau B entre 5 et 15 % ; les évaluations des niveaux A++ et C ne dépasseront pas 5 et 3 % respectivement. Les départements sont tenus de respecter ces fourchettes. Le controlling du personnel s'assure chaque année que les valeurs de référence sont respectées.

D'autre part, les départements ou les offices sont libres, suivant leurs moyens financiers et le nombre d'évaluations A+ et A++, de fixer le montant des augmentations de salaires pour les évaluations A+ (3,1 à 4 %) et A++ (4,1 à 6 %) ou de décider de verser des primes de reconnaissance aux collaborateurs ayant déjà atteint le salaire maximal et, le cas échéant, de déterminer le montant de ces primes. Cette mesure permet de passer de l'ancienne égalité à l'échelon fédéral à une équité en matière de salaires à l'intérieur des offices (en remédiant ainsi aux injustices résultant souvent de l'ancienne égalité de traitement).

5. La politique du personnel de l'administration fédérale met notamment l'accent sur les objectifs et le dialogue entre les collaborateurs et leurs supérieurs hiérarchiques. Lors d'un entretien, supérieurs et collaborateurs procèdent ensemble à une évaluation de la situation. Ils abordent la question du travail et de la gestion et examinent les mesures d'encouragement personnel entrant en ligne de compte.

Ils définissent aussi les objectifs ayant trait aux prestations et au comportement pour la prochaine période d'évaluation.

Les objectifs ayant trait aux prestations permettent d'axer le travail sur les objectifs et les résultats. En les définissant ensemble, les collaborateurs et leurs supérieurs déterminent les résultats ou les objectifs qu'ils souhaitent atteindre. Ceux-ci peuvent prendre la forme d'un projet spécifique ou de parties des tâches courantes particulièrement importantes durant l'année considérée.

Les objectifs comportementaux concernent certains aspects de la personnalité et la manière de travailler. Ils décrivent les conditions préalables de la réussite, complétant ainsi les objectifs ayant trait aux prestations.

À cet effet, différents critères peuvent être pris en considération : qualifications professionnelles (connaissances et compétences), compétences personnelles (méthodes de travail, développement personnel), compétences sociales (collaboration et communication) et compétences en matière de gestion (conduite des affaires et gestion du personnel). Il est possible d'ajouter un autre objectif à cette liste si nécessaire.

Les prestations et le comportement forment deux groupes distincts dans le cadre de l'évaluation du personnel. Les supérieurs et leurs collaborateurs définissent un pourcentage pour chaque objectif et pour chaque groupe en fonction de l'importance qu'ils lui attribuent (pondération). C'est sur les objectifs ayant trait aux prestations et au comportement que repose l'entretien d'évaluation ayant lieu en fin d'année.

Cinq échelons permettent d'évaluer les objectifs ayant trait aux prestations et les objectifs comportementaux des collaborateurs (A++: dépasse très largement les exigences ; A+: dépasse clairement les exigences ; A : satisfait entièrement aux exigences ; B : satisfait partiellement aux exigences ; C : ne satisfait pas aux exigences).

6. Encourager la collaboration entre les employés est en premier lieu une tâche de conduite. Le travail en commun, par exemple au sein d'équipes de projet interdisciplinaires, peut fortifier la compréhension des employés pour une collaboration promise au succès. En outre, le système salarial offre aux supérieurs hiérarchiques la possibilité de créer, en définissant des objectifs appropriés et en accordant des récompenses (p. ex. des primes de prestations aux membres de groupes de projet), des incitations visant à réussir la collaboration et à développer l'équipe.

En vue d'améliorer la collaboration et la communication, il existe une vaste gamme de mesures de formation, par exemple sous la forme de cours de management de projets ou de formation à la gestion. Des instruments tels que la brochure intitulée "Questions concernant la gestion de l'administration fédérale", publiée en mars 2002, ont pour but de sensibiliser et de soutenir les cadres.

Un rôle important incombe aux cadres dirigeants en matière d'information et de communication interne au sein des offices. Le nouveau système salarial encourage également la communication. Il exige de travailler efficacement en fonction d'objectifs, ce qui est impossible sans tenir compte des réactions des intéressés ni instituer un processus continu de communication entre supérieurs et collaborateurs.

L'information et la communication internes ciblées, présentées en temps opportun et de manière adaptée à chaque niveau, revêtent une très grande importance dans la nouvelle politique du personnel. Cet aspect ressort notamment du fait que l'information s'appuie sur la loi. En vertu de l'article 14 OPers, les supérieurs hiérarchiques et les collaborateurs sont tenus de se communiquer suffisamment tôt toutes les informations relatives aux dossiers importants du service. Un mandat d'information est confié à l'OFPER, ainsi qu'aux départements, pour toutes les questions touchant à la politique du personnel. Le "Manuel concernant la gestion et le personnel" constitue, pour l'administration fédérale, un instrument d'information électronique moderne abordant les différentes questions ayant trait à la politique du personnel. Le portail RH projeté qui proposera, de manière transparente et sur une seule plate-forme Intranet, des informations se rapportant non seulement à l'administration fédérale toute entière, mais également à des documents spécifiques relatifs aux départements et aux offices, permettra de répondre encore mieux en temps utile, de manière coordonnée et adaptée au niveau hiérarchique, aux besoins d'information du personnel de la Confédération.

7. La LPers, en vigueur depuis le 1er janvier 2002, prévoit une délégation étendue des compétences. La nouvelle loi et ses dispositions d'exécution ne règlent plus - au niveau opérationnel - toutes les questions de détail en matière de politique de personnel de manière centralisée ; ces dernières relèvent de la compétence organisationnelle des départements, de la Chancellerie fédérale et des offices fédéraux. Cette solution permet aux différentes unités d'organisation et aux responsables hiérarchiques de trouver des solutions individuelles adaptées aux situations tout en restant dans le cadre du droit du personnel en vigueur. Le nouveau droit du personnel tient donc compte de l'hétérogénéité de l'administration fédérale.

La LPers et les ordonnances d'exécution se fondent sur le principe que les systèmes et les processus en matière de politique du personnel doivent être définis si possible de manière centralisée, et que la responsabilité des décisions opérationnelles doit être déléguée aux instances de ligne. Les unités d'organisation de l'administration fédérale sont donc responsables de la mise en oeuvre de la politique du personnel, mais non de la conception de son contenu.

En sa qualité de service central spécialisé en matière de politique du personnel au sein de l'administration fédérale, l'OFPER peut donc se consacrer entièrement, grâce à la répartition des tâches et des compétences décrite précédemment, aux missions stratégiques financièrement et culturellement importantes sur le plan de la politique du personnel telles que l'encadrement du système, la gestion globale des effectifs du personnel et les offres d'information et de qualification interdépartementales pour le personnel, en particulier pour les cadres dirigeants.

Pour faire face aux programmes d'allègement budgétaire, une certaine recentralisation de la politique du personnel est nécessaire, par exemple en vue d'encourager les échanges de personnel entre les départements et coordonner les mesures de développement du personnel. Il faudra en outre mettre en place un instrument de gestion centralisé efficace pour assurer le suivi et le controlling.

Réponse du Conseil fédéral.