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Dans son édition du 2 septembre 2004, l'hebdomadaire "Facts" a mis en évidence un phénomène que nous soupçonnions tous : malgré les discours récurrents sur la nécessité de maîtriser l'inflation législative, le volume de lois ne cesse d'augmenter. Depuis 1990, le Recueil systématique du droit fédéral s'est étoffé de 30 % ; en mars 2004, il comptait 53256 pages ! Quant au Recueil officiel des lois fédérales, il comprend 5514 pages de plus chaque année et le nombre de nouvelles pages a plus que doublé depuis 1990 ! Au 30 août 2004, on dénombrait exactement 331 lois fédérales. À ces lois s'ajoutent les 1750 ordonnances et autres actes législatifs fédéraux et les 28332 pages des accords internationaux, sans compter les innombrables prescriptions, interdictions, obligations, injonctions et directives des cantons et des communes.

L'augmentation constante de l'appareil législatif pèse sur les milieux économiques, mais aussi sur les citoyens. Un jardinier amateur, par exemple, est supposé respecter les 94 pages de l'ordonnance sur la protection des végétaux. Et un policier devrait connaître les 800 prescriptions du seul droit de la circulation routière ! Cette inflation législative pénalise particulièrement les PME. Plus l'entreprise est petite, plus elle lui coûte cher. Pour les micro-entreprises qui emploient moins de dix personnes, elle représente une charge annuelle pouvant aller jusqu'à 7000 francs par salarié, auxquels s'ajoute un investissement en temps de 654 heures en moyenne par an et par PME.

Vu la précarité de la situation, je demande au Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Est-il prêt à proposer au Parlement l'abrogation des actes normatifs inutiles et obsolètes ? On peut citer comme exemple l'arrêté du Conseil fédéral du 3 mars 1903 concernant des prescriptions de police uniformes pour le transport des animaux sur le lac de Constance (RS 747.223.2), qui dispose notamment que tous les animaux transportés par les bateaux à vapeur du lac de Constance doivent être préservés du froid et de l'humidité au moyen de couvertures.

2. Est-il prêt également à accompagner tout projet de loi d'une proposition indiquant quel acte on pourrait supprimer en contrepartie dudit projet pour endiguer l'inflation législative ?

3. Est-il prêt enfin à limiter la durée de validité de tout acte normatif et à le réexaminer, tous les cinq ans par exemple, afin qu'il puisse être abrogé au cas où il serait devenu inutile ou ne répondrait plus aux réalités nouvelles ?

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Le Conseil fédéral s'est attaché constamment, dans le passé, à limiter l'inflation législative. Le 5 juin 2001 il a soumis à l'Assemblée fédérale un message sur l'adaptation de dispositions du droit fédéral en matière d'organisation (FF 2001 3657), message dont la mise en oeuvre a permis d'abroger 33 lois et arrêtés fédéraux et 20 arrêtés fédéraux simples. Le 19 décembre 2003, il a abrogé toutes les directives qu'il avait édictées avant 1970. Et parmi les directives édictées après cette date, seules ont été maintenues en application celles qui sont mentionnées dans la liste publiée par la Chancellerie fédérale (http ://www.bk.admin.ch/ch/f/bk/recht/Weisungen/Weisungen.pdf). Signalons encore que la révision - partielle ou totale - d'actes législatifs s'accompagne toujours de l'abrogation ou de la modification de dispositions. Le 18 août 2004, le Conseil fédéral a décidé d'étudier d'autres mesures de réduction de l'inflation législative dans le cadre d'une nouvelle réforme de l'administration. Il entend revoir non seulement les règles contenues dans les actes normatifs (lois et ordonnances dites "législatives"), mais aussi le nombre d'ordonnances dites "administratives" (instructions, directives, etc.). Ce travail est terminé en ce qui concerne les actes édictés par le Conseil fédéral, mais il reste à faire en ce qui concerne les ordonnances administratives émanant d'autorités de rang inférieur (départements, offices); il faut en effet examiner la densité normative de ces ordonnances et l'utilité de les maintenir. Le Conseil fédéral étudiera également la possibilité de renoncer à certaines tâches dans le cadre du projet de "réduction notable des tâches", ce qui pourrait avoir pour effet, là aussi, de réduire le nombre d'actes normatifs. Cela ne doit cependant pas conduire à déplacer l'activité normative vers les ordonnances administratives.

1. Le Conseil fédéral est prêt à examiner, dans le cadre de la réforme de l'administration précitée, s'il y a lieu d'abroger des actes inutiles ou obsolètes et quels actes doivent être abrogés. Si cette abrogation exige un arrêté du Parlement, il soumettra les propositions nécessaires.

2. Le Conseil fédéral juge impraticable et inadéquate l'idée d'accompagner tout projet de loi d'une proposition indiquant quel acte on pourrait supprimer, et cela pour deux raisons : d'une part, le principe de l'unité de la matière doit être impérativement respecté lors de travaux législatifs ; si l'on faisait dépendre l'élaboration d'une loi dans un domaine de la suppression de règles dans un autre domaine, ce principe serait violé ; d'autre part, il est essentiel d'abroger les règles superflues très rapidement, que de nouvelles lois soient en préparation ou non (voir réponse à la question 1). Par contre, le Conseil fédéral examinera de façon plus systématique la nécessité de maintenir certaines règles et la densité normative des actes existants lorsqu'il préparera les projets de révision totale ou partielle d'actes fédéraux.

3. Le Conseil fédéral rejette l'idée d'une limitation de la durée de validité des actes normatifs et d'un réexamen périodique de ces actes. Cette mesure imposerait des travaux supplémentaires très lourds puisqu'il faudrait passer en revue et reconduire chaque année plusieurs centaines de lois, ordonnances, directives et autres textes de même nature. Toutes les lois devraient être soumises à intervalles réguliers au Parlement, la fréquence de mise en votation de projets touchant au même sujet augmenterait sensiblement et la "machine législative" s'emballerait. Or, l'augmentation de l'activité législative et la limitation systématique de la durée de validité des actes pourrait nuire à la qualité de ces derniers. De plus, la question de la sécurité juridique se poserait puisque la population et les milieux économiques n'auraient plus guère de garantie quant à la validité, à terme, d'une loi ou d'une ordonnance.