SubmittedText

Der Bundesrat wird beauftragt, rechtliche Grundlagen analog Paragraph 138 des Gerichtsverfassungsgesetzes des Kantons Zürich zu erarbeiten, welche die Minderheit des Bundesgerichtes berechtigen, ihre abweichende Ansicht mit Begründung in der schriftlichen Abfassung des Urteils aufnehmen zu lassen ("dissenting opinion"). Abweichende Meinungen werden auch in den Urteilen des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte publiziert.

FederalCouncilResponseText

Allgemeines:

Nach der Konzeption, wie sie in der Schweiz und in den anderen kontinentaleuropäischen Staaten vorherrscht, drückt ein Gerichtsurteil die Auffassung des Gerichtes als solchem aus. Ob das Urteil einstimmig oder mit Mehrheitsentscheid zustande gekommen ist, spielt keine Rolle. Zwar soll jeder Richter im Rahmen der Entscheidfindung offen seine Meinung ausdrücken; nachdem das Urteil gefällt worden ist, muss er jedoch seine Ansicht zurückhalten und die Verantwortung für den Entscheid kollegial mittragen. Weder das Bundesrechtspflegegesetz (OG; SR 173.110) noch die Verfahrens- oder Gerichtsorganisationsgesetze der meisten Kantone geben Richtern, die in die Minderheit versetzt worden sind, das Recht, ihre abweichende Meinung ("dissenting opinion") im Rahmen des Urteils, das den Parteien zugestellt oder publiziert wird, frei zu äussern. In diesen Fällen ist das Schweigen des Gesetzes ein qualifiziertes, d. h., eine "dissenting opinion" ist unzulässig.

Das Recht eines Richters, seine abweichende Meinung kundzutun, ist im angelsächsischen Recht und in davon beeinflussten Ländern eine anerkannte Institution. Auch die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK; SR 0.101) sieht in Artikel 51 Absatz 2 vor, dass jeder Richter dem Urteil eine Darlegung der eigenen Ansicht beifügen kann, sofern dieses im Ganzen oder in einzelnen Teilen nicht die übereinstimmende Ansicht der Richter zum Ausdruck bringt. Diese Bestimmung wird durch Artikel 55 der Verfahrensordnung "B" des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte in dem Sinn ausgeführt, dass im Urteil die Zahl der Richter anzugeben ist, die die Mehrheit gebildet haben, und dass jeder an der Prüfung der Sache beteiligte Richter berechtigt ist, dem Urteil eine Darstellung seiner persönlichen, entweder nur in der Begründung oder auch im Ergebnis abweichenden Meinung oder die blosse Feststellung seines abweichenden Votums beizufügen.

Einige kontinentaleuropäische Länder und vier Schweizer Kantone (Zürich, Schaffhausen, Aargau und Thurgau) kennen ein solches Recht ebenfalls, wenn auch viel eingeschränkter und unter anderen Voraussetzungen. Deutschland und Spanien beispielsweise lassen die "dissenting opinion" nur vor dem Verfassungsgericht zu. Von den erwähnten Kantonen sieht keiner die Veröffentlichung des Stimmenverhältnisses oder der Namen der in die Minderheit versetzten Richter vor. Ein einziger Kanton (Aargau) lässt abweichende Meinungen in den Erwägungen des Urteils selbst zu, jedoch nur, wenn dieses weitergezogen werden kann. Die anderen erlauben nur die Erwähnung abweichender Auffassungen im Protokoll, mit (Zürich, Schaffhausen) oder ohne (Thurgau) Mitteilung an die Parteien.

Paragraph 138 des Zürcher Gerichtsverfassungsgesetzes, der gemäss der Motion als Vorbild dienen soll, statuiert nur sehr beschränkt das Recht auf Bekanntgabe einer abweichenden Ansicht: Das Urteil erwähnt das Stimmenverhältnis im Gericht nicht, und eine abweichende Ansicht kann lediglich ins Protokoll aufgenommen werden. Die Bestimmung aus dem Jahr 1911 wurde 1976 dahingehend ergänzt, dass den Parteien von der Aufnahme eines Minderheitsantrages im Protokoll Kenntnis zu geben ist.

Vor- und Nachteile:

Die Befürworter weisen auf folgende Vorteile der Publikation abweichender Ansichten hin: Sie trage zur Rechtsentwicklung bei, indem sie eine kritische Auseinandersetzung mit der Gerichtspraxis und der Lehre fördere; sie diene der Rechtssicherheit, indem einerseits im konkreten Fall die verschiedenen Argumente klar zum Ausdruck kämen und andererseits eine Praxisänderung besser voraussehbar werde; sie festige und verfeinere die juristische Kultur in der Bevölkerung, indem sie zeige, dass das Recht und die Rechtsprechung sich weiterentwickelten und keine exakte Wissenschaft seien; die Richter seien dank der Veröffentlichung abweichender Meinungen weniger anonym und würden vermehrt als "Menschen aus Fleisch und Blut" wahrgenommen; die Möglichkeit, eine eigene Ansicht öffentlich darzulegen, gebe ihnen stärker das Gefühl persönlicher Verantwortung und entlaste sie von Gewissenskonflikten.

Als einer der Haupteinwände gegen dieses System wird geltend gemacht, dass durch abweichende Ansichten der Entscheid wie auch das Gericht weniger ernst genommen werden, vor allem wenn zahlreiche abweichende Meinungen aufgenommen werden, wenn sie von einer bedeutenden Minderheit stammen oder wenn eine persönliche Auffassung wesentlich umfassender begründet wird als die Auffassung des Gerichtes (was bei den Urteilen des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte sehr oft vorkommt). Ein weiterer Einwand betrifft die Unabhängigkeit der Richter, die durch die Veröffentlichung persönlicher Ansichten Schaden nehmen kann. Unter diesem Gesichtspunkt kann man sogar eine kontraproduktive Wirkung nicht ausschliessen, vor allem in heiklen und umstrittenen Verfahren, die breite Bevölkerungskreise interessieren. Gewisse Minderheitsmeinungen in sozial, politisch oder ethisch sensiblen Angelegenheiten finden oft starken Widerhall in der Bevölkerung, bei den Interessenorganisationen (bei Verbänden, Parteien) und bei den Parlamentariern, welche die Richter wählen. Abgesehen von der richterlichen Unabhängigkeit kann eine solche Publizität die Qualität der Urteilsfindung und Beratung im Gericht und die guten Beziehungen der Richter untereinander beeinträchtigen.

Weiter darf nicht vergessen werden, dass die wichtigsten Vorteile in der Veröffentlichung von Minderheitsmeinungen nur zum Tragen kommen, wenn dieses Recht ohne Einschränkungen ausgeübt werden kann. Ein einschränkendes System wie dasjenige Zürichs trägt kaum etwas zur Rechtssicherheit oder Rechtsentwicklung bei, wenn die abweichende Meinung nur den Parteien, nicht jedoch weiteren Interessierten, anderen Gerichten, der Lehre und der Öffentlichkeit zugänglich gemacht wird.

Das System der "dissenting opinion" ist der schweizerischen Rechtsprechungstradition fremd. Die vier Kantone, die das Institut kennen, haben es eigentlich nur ansatzweise eingeführt, und sie haben damit weder andere Gesetzgeber inspiriert noch in der Lehre grössere Beachtung gefunden. Nach Auskunft des Zürcher Obergerichtes wird von der entsprechenden Bestimmung äusserst selten Gebrauch gemacht.

Was das Bundesgericht betrifft, werden die Vorteile, welche die Veröffentlichung persönlicher Ansichten der Richter bringen könnte, durch einige Besonderheiten im Verfahren und im Arbeitsstil dieses Gerichtes weiter relativiert:

1. Wie in Punkt 1 der Begründung zur Motion aufgeführt, gewährleistet das Verfahren vor Bundesgericht bereits eine gewisse Öffentlichkeit der persönlichen Auffassungen der Richter. Es sei daran erinnert, dass die öffentliche Beratung, wie sie Artikel 17 OG vorsieht, in Europa einzigartig und bemerkenswert ist. Diese gibt jedem Richter der Abteilung die Möglichkeit, seine Auffassung und seine allfällige Kritik an den Ausführungen und Schlussfolgerungen des Berichterstatters frei und öffentlich zu äussern.

Zusätzlich gibt Artikel 12 des Reglementes für das Schweizerische Bundesgericht (SR 173.111.1) jedem Richter das Recht, unmittelbar nach dem Antrag des Berichterstatters einen Gegenantrag zu stellen. Diese regelmässig benützte Möglichkeit fördert die vertiefte Diskussion im Gericht und die öffentliche Auseinandersetzung mit den verschiedenen Argumenten. Die Urteile werden oft in einem diskursiven Stil umfassend begründet, indem die vorhandenen Argumente vollständig diskutiert werden und auf die verschiedenen Strömungen in der Lehre oder Rechtsprechung hingewiesen wird. Diese Diskussionskultur, die dem Bundesgericht eigen ist, und der dauernde Dialog mit der Lehre tragen massgebend dazu bei, das Recht weiterzuentwickeln und Lehre und Rechtsprechung zu bereichern.

2. Diese Ausführungen geben auch eine Antwort auf das zweite in der Motion geltend gemachte Argument: Auch wenn sie formell nicht Gegenstand einer speziellen schriftlichen Veröffentlichung ist, bleibt eine abweichende Auffassung nicht ungehört; und die Praxis zeigt, dass das Institut der "dissenting opinion" nicht zwingend notwendig ist, damit die Rechtsprechung ihren Beitrag zur Weiterentwicklung des Rechts oder gegebenenfalls zu dessen Änderung durch den Gesetzgeber leisten kann. Die Veröffentlichung abweichender Ansichten hat in den Ländern des angelsächsischen Rechtskreises viel eher ihre Berechtigung, weil dort - anders als bei uns - das Richterrecht dominiert und insofern der Urteilsbegründung eine wesentlich grössere Bedeutung zukommt.

3. Die bundesgerichtliche Rechtsprechung befindet sich in ständiger Entwicklung und ist laufend Präzisierungen und - meist ausdrücklich angekündigten - Korrekturen unterworfen. Die Veröffentlichung abweichender Ansichten könnte die öffentliche Wahrnehmung dieser dauernden Weiterentwicklung des Rechts und der Rechtsprechung noch verstärken. Doch muss man festhalten, dass die Rechtsentwicklung in der Schweiz und in den Ländern, welche die "dissenting opinion" nicht kennen, genauso stattfindet.

4. Das in Punkt 4 aufgeworfene allgemeine Argument entspricht grösstenteils den schon oben geprüften. Es kann deshalb nur wiederholt werden, dass die bundesgerichtlichen Entscheide grundsätzlich umfassend begründet werden und den gedanklichen Argumentationspfad sowie die verschiedenen geltend gemachten Argumente wiedergeben. Es ist nicht sicher, ob die separate Publikation persönlicher Ansichten viel zur Rechtssicherheit beitragen würde. Es wäre sogar ein gegenteiliger Effekt zu befürchten, wenn verschiedene, abweichende persönliche Ansichten vorlägen.

5. Sicher kann eine abweichende Ansicht auf eine bevorstehende Änderung der Rechtsprechung hinweisen, vor allem wenn sie von einer bedeutenden Minderheit stammt. Über die Wahrscheinlichkeit einer solchen Änderung wird sie aber nie zuverlässig Auskunft geben können. Eine Minderheitsposition kann sehr wohl über einen langen Zeitraum minoritär bleiben und sich sogar als unbegründet wieder erübrigen. Ausserdem könnte die Publikation abweichender Meinungen die Rechtsunterworfenen dazu anregen, in ähnlich gelagerten Fällen wieder Rechtsmittel einzulegen, ein Gesichtspunkt, der bei der heutigen chronischen Überlastung des Bundesgerichtes besondere Beachtung verdient.

Der Bundesrat beantragt, die Motion abzulehnen.