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La prévoyance professionnelle est un des piliers de notre prévoyance vieillesse. Depuis la création du 2e pilier, plus de 40 % des avoirs de vieillesse de la prévoyance professionnelle ont été générés par le rendement de la fortune, souvent appelé troisième cotisant. Le rendement de la fortune qui provient des placements effectués par les caisses de pensions représente donc une part considérable des rentes versées aux assurés.

Mais les prescriptions en matière de placements, héritées d'un passé révolu, sont aujourd'hui dépassées. Dans les faits, elles constituent essentiellement une aide pour les caisses de pensions qui connaissent assez mal les marchés des capitaux. Selon les experts toutefois, elles empêchent les caisses de pensions de faire leur choix dans tout l'univers de placement, alors qu'une telle possibilité serait dans l'intérêt des assurés.

Je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Quelles mesures prend-il pour que le rendement de la fortune généré par les avoirs des caisses de pensions puisse être optimisé, compte tenu d'une sélection appropriée des risques ?

2. Que pense-t-il de l'idée visant à modifier l'ordonnance sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (OPP 2) de telle sorte qu'il soit désormais possible de se fonder uniquement sur le principe de gestion prudente ("prudent investor rule") (avec abandon des limites supérieures et du catalogue de placements)? Quels seraient les avantages et les risques d'une telle mesure ?

3. Existe-t-il, selon le Conseil fédéral, d'autres mesures ou des mesures complémentaires qui permettraient aux caisses de pensions d'optimiser le rendement de la fortune ?

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1./3. L'optimisation du rendement d'une institution de prévoyance compte tenu de sa capacité de risque est de la responsabilité de l'organe suprême paritaire de cette institution. Les prescriptions de placement en vigueur dans la prévoyance professionnelle soulignent explicitement cette responsabilité (par ex. art. 49a à 52 de l'ordonnance sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité [OPP 2 ; RS 831.441.1]). Une augmentation du rendement (attendu) de la fortune à long terme est possible si la capacité de risque de l'institution de prévoyance s'améliore. Les principaux moyens d'y parvenir consistent à consolider les réserves de fluctuation de valeur lors des bonnes années de placement et d'abaisser le taux d'intérêt technique.

2. En 2000, la règle de l'investisseur avisé a été inscrite dans les prescriptions de placement de l'OPP 2. Si ces prescriptions de placement prévoient des limites par catégorie de placement, les institutions de prévoyance n'en ont pas moins la possibilité de les dépasser. En ce sens, on ne peut plus parler de limites maximales. Conformément au principe de l'investisseur avisé, les responsables des institutions de prévoyance doivent toutefois se demander si les principes de diligence raisonnable, de sécurité et de diversification sont encore respectés lorsque ces limites sont franchies. Ils doivent également s'assurer de la transparence de leur action. Ce principe dit "appliquer ou expliquer" (comply or explain) est largement répandu dans le domaine de la surveillance et a fait ses preuves pour les institutions de prévoyance à l'occasion de deux crises des marchés financiers (en 2000-2003 et en 2007/2008). Les prescriptions de placement en vigueur sont souples, simples, concises et relativement libérales. Elles mettent l'accent sur la responsabilité des institutions de prévoyance et leur permettent d'optimiser facilement leurs placements en tenant compte du rapport entre rendement et risque. Elles n'empêchent aucun placement. Au contraire, les institutions de prévoyance peuvent, dans le cadre de leur capacité de risque, utiliser toute la gamme des placements à leur disposition.

La suppression des limites par catégorie de placement affaiblirait l'importance ainsi accordée à la responsabilité. Elle pourrait conduire, de la part de certaines institutions de prévoyance, à des comportements imprudents qui risqueraient de provoquer des pertes, voire des situations d'insolvabilité. Les conseils de fondation ne disposent pas toujours d'une connaissance très poussée des marchés financiers. La limitation de certains facteurs de risque comme les emprunts de fonds de tiers est également nécessaire. Ces points ne sont guère contestés. Supprimer les limites par catégorie de placement ne serait pas non plus judicieux. En effet, la répartition de la fortune a une incidence significative sur le niveau du rendement et des risques. Cesser de la mesurer affaiblirait considérablement la surveillance ou rendrait impossible toute analyse comparative des institutions de prévoyance et de leurs performances. Cela compliquerait singulièrement le choix d'une institution collective par les entreprises. Il importe toutefois d'adapter de temps à autre les limites par catégorie de placement à l'évolution du marché.

La suppression des limites par catégorie de placement devrait par ailleurs, afin de ne pas compromettre la sécurité, s'accompagner inévitablement d'un renforcement substantiel de la gestion des risques et d'une professionnalisation des conseils de fondation. Les prescriptions en matière de risque devraient être précisées et renforcées, ce qui exigerait un travail important de la part des institutions de prévoyance. Le système des limites par catégorie de placement constitue en outre un instrument de surveillance simple. À l'inverse, déterminer une mesure adéquate du risque dans le domaine des placements alternatifs, par exemple dans le cadre de la gestion des risques, est généralement une opération d'une grande complexité. C'est également le cas de la détermination de l'effet de la diversification en cas de crise. Pareilles tâches ne seraient pas compatibles avec le système de milice qui caractérise les conseils de fondation paritaires. La solution actuelle, qui consiste en des limites par catégorie de placement assorties d'exigences générales en matière de gestion des risques, s'avère efficace. Elle nécessite une moindre densité réglementaire et requiert des coûts et des ressources nettement inférieures à ceux d'autres prestataires de services financiers soumis à un système de surveillance prudentielle. En fin de compte, ce sont les assurés, les employeurs et les retraités qui en profitent grâce à des frais d'administration et de gestion de fortune moins importants.

Le Conseil fédéral est toutefois prêt à examiner, dans le cadre de la révision de la LPP en cours de préparation, les possibilités d'améliorer la transparence de certains produits de placement et, le cas échéant, de renforcer efficacement la gestion des risques dans le cadre du système existant et, partant, de renforcer le principe de l'investisseur avisé.

Réponse du Conseil fédéral.