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Conformément à l'art. 21ter, al. 3, et à l'art. 21quater, al. 3, de la loi sur les rapports entre les conseils, la Commission des institutions politiques du Conseil national soumet, sous la forme d'un projet rédigé de toutes pièces, une initiative parlementaire concernant la loi sur l'Assemblée fédérale (loi sur le Parlement, LParl).

(Le rapport est publié sous http ://www.parlement.ch/E-Doc-Rapports/Publications/Rapports du Parlement/Rapport des commissions législatives.)

InitialSituation

Comme son nom l'indique, la loi sur le Parlement (LParl) définit l'organisation et le fonctionnement du "coeur démocratique" - puisque élu - de l'État fédéral suisse. Appelée à se substituer à la loi de 1962 sur les rapports entre les conseils (LREC), la LParl a essentiellement pour objet :

1. de préciser les dispositions de la Constitution (Cst.) du 18 avril 1999 relatives aux attributions de l'Assemblée fédérale et à la répartition des compétences entre Assemblée fédérale et Conseil fédéral ;

2. d'une part, de présenter d'une manière à la fois claire et structurée les dispositions d'une LREC aujourd'hui obsolète, et en tout cas devenue inextricable après avoir été soumise à plus d'une trentaine de révisions, et d'autre part, de supprimer certaines incohérences ou lacunes plus ou moins graves qui entachent le droit pertinent en vigueur.

La nouvelle Cst. dispose que "toutes les dispositions importantes qui fixent des règles de droit doivent être édictées sous la forme d'une loi fédérale" or, s'agissant des dispositions qui touchent l'organisation et le fonctionnement du Parlement, ce n'est pas le cas aujourd'hui pour beaucoup d'entre elles. Pour prendre un exemple, sont ainsi désormais arrêtées, non plus dans la Cst., mais dans la LParl, les modalités qui régissent l'élection du Conseil fédéral, sans d'ailleurs que ce passage du plan réglementaire au plan législatif entraîne aucune modification de fond de la procédure applicable.

Par rapport au droit en vigueur, la LParl contient quelque 155 innovations et précisions matérielles : s'il s'agit le plus souvent d'améliorations légères, leur portée pratique peut parfois être considérable (p. ex. : alors qu'un certain flou régnait à ce jour sur le plan de la procédure, l'organisation d'une session des Chambres fédérales ailleurs qu'à Berne suppose désormais l'adoption ad hoc d'un arrêté fédéral simple, ce qui garantit une décision concordante des deux Chambres et, ainsi, une appréciation plus complète des implications d'une telle décision). Les principales innovations de fond sont les suivantes :

a.

la nouvelle Cst. garantit aux commissions parlementaires le droit d'accéder aux informations détenues par le Conseil fédéral et son administration dans la mesure où elles en ont besoin pour remplir leurs tâches : la LParl définit les modalités qui régissent l'exercice de ce droit. S'agissant plus particulièrement des commissions chargées de la haute surveillance, elle dispose qu'il appartient désormais au contrôleur, et non plus au contrôlé, de décider des informations dont il a besoin pour exercer sa mission. Relevons par ailleurs que la LParl réserve également un droit d'accès à l'information au député considéré individuellement.

b.

la nouvelle Cst. prévoit que l'Assemblée fédérale veille à ce que l'efficacité des mesures prises par la Confédération fasse l'objet d'une évaluation : la LParl assure une transposition active de ce principe en disposant que toute commission devra désormais veiller également à évaluer l'efficacité des actes à l'examen préalable desquels elle a procédé, sous réserve de la néces- saire coordination avec les commissions chargées d'exercer la haute surveillance au nom du Parlement.

c.

la nouvelle Cst. dispose que l'Assemblée fédérale est associée aux "planifications importantes des activités de l'État" et à la définition de la politique extérieure (alors qu'elle n'était habilitée à ce jour qu'à prendre acte des rapports que lui soumettait le Conseil fédéral sur ces sujets) : la LParl précise cette compétence nouvelle en réservant à l'Assemblée fédérale le droit de se prononcer par voie d'arrêté fédéral simple sur ces "planifications importantes " (notamment le programme de la législature et la planification financière) et sur les principaux rapports qui lui sont adressés par le Conseil fédéral (concernant notamment les orientations générales en matière de politique extérieure), ce qui permet au Parlement d'exprimer un avis non seulement plus nuancé, mais possédant désormais un caractère plus contraignant que par le passé.

a.

la nouvelle Cst. donne à l'Assemblée fédérale le pouvoir de confier des mandats au Conseil fédéral à l'aide desquels elle peut exercer une influence sur les domaines relevant de la compétence du Conseil fédéra l : la LParl redéfinit à cet effet la nature et la portée de la motion, dans le cadre évidemment de la répartition actuelle des compétences entre Parlement et Gouvernement (qui peut toutefois évoluer, si le premier le souhaite).

b.

malgré son caractère a priori contraignant, la motion n'a cessé de se déprécier, notamment aux yeux des élus du Conseil national : il est vrai que le dépôt d'une motion est rarement suivi d'effets tangibles, et que la suite qui lui est donnée semble dépendre moins de considérations techniques ou politiques que de l'arbitraire. En disposant que les motions déposées par les commissions jouiront désormais d'un traitement privilégié pour ce qui est de leur inscription à l'ordre du jour, et en incitant par là le député réellement soucieux de voir sa démarche passer par le canal de la commission, la LParl contribue à revaloriser l'instrument de la motion.

c.

le dépôt d'une motion restant aujourd'hui peu ou prou dépourvu d'effets, les députés ont de plus en plus tendance à recourir au dépôt d'une initiative parlementaire, même dans les cas où la motion serait a priori l'outil le mieux indiqué. Cette évolution entraîne logiquement une augmentation du nombre des initiatives auxquelles les conseils décident de donner suite, alors que les effectifs des agents censés assurer la préparation des projets d'acte concernés ne suivent pas dans la même proportion, avec pour conséquence les difficultés que l'on imagine. Aussi la LParl prévoit-elle d'associer l'autre conseil à l'examen des initiatives parlementaires dès la phase préliminaire : cette concertation en amont devrait en effet se traduire par une efficacité accrue, en permettant d'éviter désormais que l'un des conseils ne mette sur pied à grands frais un projet législatif dont l'autre ne veut pas. Ce meilleur filtrage introduit au stade de l'examen préliminaire constitue par ailleurs pour les députés une incitation à se tourner à nouveau vers l'instrument de la motion.

La CIP espère que la LParl pourra entrer en vigueur au début de la prochaine législature au plus tard. S'agissant des travaux à engager pour assurer la coordination de la LParl avec le projet de "réforme de la direction de l'État" dont le Parlement devrait être saisi d'ici à la fin de l'année 2001, ils devraient être minimes si l'on considère que le Conseil fédéral semble vouloir se limiter à une réforme de l'organisation du Gouvernement. Par ailleurs, et dans le droit fil de la LParl, les CIP ont l'intention de présenter sous peu deux projets de révision concernant, l'un, les textes applicables à l'indemnisation des députés, et l'autre, les textes régissant leur prévoyance professionnelle.

Proceedings

La loi sur le Parlement, dont l'entrée en vigueur est prévue au début de la prochaine législature (1er décembre 2003), introduit notamment les modifications suivantes :

- Valeur juridique d'une motion qui porte sur un objet relevant du domaine de compétence du Conseil fédéral (art. 120, al. 2) : le dépôt d'une telle motion est autorisé. Si la motion est transmise par les deux conseils, le Conseil fédéral peut prendre lui-même la mesure exigée ; s'il refuse, il est tenu de présenter au Parlement le projet d'acte modifiant la répartition des attributions, de telle sorte que le Parlement ait la compétence de prendre la mesure exigée.

- Procédure de la motion (art. 121, 122) : une motion ne peut plus être transformée en postulat, mais elle peut être modifiée par le second conseil. Cet instrument sera ainsi plus précis et plus efficace.

- Procédure de l'initiative parlementaire et de l'initiative cantonale (art. 107 à 117) : la décision de donner suite à une initiative et d'élaborer un projet d'acte est désormais soumise à l'approbation des deux commissions de chaque conseil, contre l'approbation d'un seul conseil jusqu'à présent (sauf pour l'initiative cantonale qui requérait l'approbation des deux conseils).

- Droit de consultation parlementaire : avant d'édicter des ordonnances, le Conseil fédéral consulte les commissions compétentes de l'Assemblée fédérale si elles le demandent (art. 22, al. 3 et art. 151). En outre, les droits de consultation actuels dans le domaine de la politique extérieure sont maintenus et quelque peu étendus (art. 24, al. 1 et art. 152).

- Arrêtés de principe et de planification (Art. 28, 146 à 148) : l'Assemblée fédérale ne prend plus uniquement acte du programme de la législature, mais s'exprime par voie d'arrêté fédéral simple sur les objectifs du programme. Elle peut également choisir la forme de l'arrêté fédéral, plus contraignante et plus nuancée, pour d'autres planifications ou rapports importants (notamment dans le domaine de la politique extérieure).

- Droit à l'information (art. 7, 150, 153, 154) : l'Assemblée fédérale, ses membres et ses organes peuvent accéder aux informations qui sont nécessaires à l'exercice de leurs attributions, mais sont soumis au secret de fonction. Tandis que le droit à l'information connaît certaines restrictions, à des degrés différents, pour les députés, les commissions législatives et même les commissions de surveillance, il est illimité pour les délégations des commissions de surveillance.

- Relations entre l'Assemblée fédérale et le Tribunal fédéral (art. 162) : le Tribunal fédéral défend désormais lui-même ses intérêts devant l'Assemblée fédérale, sans médiation du Conseil fédéral.