InitialSituation

17.060 Für verantwortungsvolle Unternehmen - zum Schutz von Mensch und Umwelt. Volksinitiative / 16.077 OR. Aktienrecht, Entwurf 2: Indirekter Gegenentwurf zur Volksinitiative "Für verantwortungsvolle Unternehmen - zum Schutz von Mensch und Umwelt"

Die Volksinitiative "Für verantwortungsvolle Unternehmen - zum Schutz von Mensch und Umwelt" wurde am 10. Oktober 2016 durch das Initiativkomitee, bestehend aus einem Zusammenschluss von mehreren NGO, eingereicht. Mit der Volksinitiative soll der Bund gesetzliche Massnahmen treffen, damit die Wirtschaft die Menschenrechte und den Umweltschutz auch im Ausland respektiert. Das Parlament empfiehlt Volk und Ständen die Ablehnung der Initiative; es hat aber einen indirekten Gegenvorschlag zur Initiative verabschiedet. Dieser tritt in Kraft, falls die Initiative abgelehnt wird und ein allfälliges Referendum scheitert.

Inhaltliche Gegenüberstellung von Volksinitiative und indirektem Gegenentwurf

Die Volksinitiative verlangt vom Bund, gesetzliche Massnahmen zu treffen, welche Unternehmen zu einer umfassenden risikobasierten Sorgfaltsprüfung im Hinblick auf die Einhaltung international anerkannter Menschenrechte und Umweltstandards verpflichten. Diese Pflicht soll auch in Bezug auf die von Schweizer Unternehmen kontrollierten Unternehmen im Ausland und auf sämtliche Geschäftsbeziehungen der Unternehmen gelten. Dabei soll Rücksicht auf kleinere und mittlere Unternehmen genommen werden. Die betroffenen Unternehmen müssen über das Ergebnis der Sorgfaltsprüfung Bericht erstatten. Sofern den Unternehmen der Sorgfaltsnachweis nicht gelingt, müssen sie gemäss Initiative auch für Schäden haften, die von den durch sie kontrollierten Unternehmen im Ausland aufgrund der Verletzung von international anerkannten Menschenrechten und Umweltstandards verursacht werden. Im Bereich der Menschenrechte will die Initiative in der Schweiz unter anderem Elemente der UNO-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte (UNO-Leitprinzipien) aus dem Jahr 2011 rechtlich verbindlich umsetzen.

Der von den Räten im Sommer 2020 verabschiedete indirekte Gegenentwurf sieht im Gegensatz zur Initiative keine neuen Haftungsbestimmungen vor. Für grössere Unternehmen verankert er aber eine jährliche Berichterstattungspflicht zu Themen wie Menschenrechte, Umwelt und Korruption. Unternehmen werden zudem verpflichtet, in den Bereichen Konfliktmineralien und Kinderarbeit Sorgfaltspflichten einzuhalten und darüber Bericht zu erstatten. Wer keinen Bericht vorlegt oder unwahre Angaben macht, riskiert eine Busse von bis zu 100 000 Franken.

Ausgangslage

In seiner Botschaft vom 15. September 2017 stellte der Bundesrat dem Parlament den Antrag, die Initiative Volk und Ständen ohne Gegenentwurf zur Ablehnung zu empfehlen. Zwar unterstütze er im Kern die Anliegen der Initiative, insbesondere die Haftungsregeln gingen ihm aber zu weit. Die beiden Kommissionen für Rechtsfragen sprachen sich hingegen für die Ausarbeitung eines indirekten Gegenentwurfs aus. Im Laufe der parlamentarischen Beratungen kam auch der Bundesrat auf seinen Beschluss zurück und setzte sich für einen indirekten Gegenentwurf ohne Haftungsregeln ein.

(Quelle: Botschaft vom 15. September 2017 zur Volksinitiative "Für verantwortungsvolle Unternehmen - zum Schutz von Mensch und Umwelt", BBl 2017 6335)

Proceedings

Der Nationalrat folgte im Sommer 2018 seiner Kommission und stimmte im Rahmen der Beratung der Aktienrechtsreform (16.077) einem indirekten Gegenentwurf zur Volksinitiative mit 121 zu 73 Stimmen bei 2 Enthaltungen zu. Wie die Volksinitiative sah auch der nationalrätliche Gegenentwurf neue Haftungsregeln für Unternehmen vor. Der Nationalrat schwächte das von den Initianten geforderte Haftungsregime jedoch entscheidend ab. Die vorberatende Kommission hatte die neuen Bestimmungen noch in die Aktienrechtsrevision eingebaut. Der Rat beschloss jedoch, sie aus der Aktienrechtsrevision herauszulösen.

Die Mehrheit des Nationalrates wollte die Initianten mit dem Gegenentwurf zum Rückzug der Initiative bewegen. Gegen den Entwurf sprach sich die Mehrheit der SVP- und ein Teil der FDP-Liberalen Fraktion aus. Das rechte Lager befürchtete Rechtsunsicherheit und eine Klagewelle. Diese Bestimmungen machten die Schweizer Unternehmen international angreifbar und erpressbar, wandten sie vergebens ein.

Die Volksinitiative wurde vom Ständerat als Erstrat während der Frühjahrssession 2019 beraten. Die kleine Kammer führte zunächst eine gemeinsame Debatte über die Volksinitiative und den vom Nationalrat im Rahmen der Aktienrechtsrevision beschlossenen indirekten Gegenentwurf.

Der nationalrätliche Gegenentwurf war von der vorberatenden ständerätlichen Kommission überarbeitet worden. Auch in der Fassung der Mehrheit der ständerätlichen Kommission enthielt der Gegenentwurf neue Haftungsbestimmungen. Eine Kommissionsminderheit bestehend aus Vertretern der FDP-Liberalen und der CVP-Fraktion stellte den Antrag, die Haftungsbestimmungen aus dem Gegenentwurf zu streichen. Ständerat Ruedi Noser (RL, ZH) wiederum beantragte, auf den indirekten Gegenentwurf gar nicht einzutreten.

In Bezug auf die Initiative stellte die Kommissionsmehrheit den Antrag, sie Volk und Ständen zur Ablehnung zu empfehlen. Eine Kommissionsminderheit bestehend aus Mitgliedern der Links-Mitte-Fraktionen wollte sie hingegen Volk und Ständen zur Annahme empfehlen.

Die kleine Kammer beschloss mit 22 zu 20 Stimmen, auf den Gegenentwurf nicht einzutreten, und empfahl mit 25 zu 14 Stimmen bei 3 Enthaltungen, Volk und Ständen die Initiative zur Ablehnung zu empfehlen. Die Mehrheit des Ständerates erachtete eine Regulierung für unnötig und schädlich. Es bestehe das Risiko, dass Schweizer Unternehmen gezwungen würden, sich aus vielen Ländern zurückzuziehen - Länder, in denen sie heute erfolgreich im Interesse der Bevölkerung tätig seien. Die wenigen schwarzen Schafe müssten zwar zur Rechenschaft gezogen werden, aber dies sei schon heute möglich. Der indirekte Gegenentwurf sei kein Kompromiss, sondern vielmehr eine direkte gesetzliche Umsetzung der Initiative, ein Umsetzungsgesetz, wurde argumentiert. Die Befürworter von neuen Haftungsbestimmungen wiesen vergeblich auf Skandale der letzten Jahre und auf die Reputationsrisiken für die Schweiz hin.

Im Nationalrat wurde die Volksinitiative erstmals während der Sommersession 2019 beraten. Die grosse Kammer beschloss mit 109 zu 69 Stimmen bei 7 Enthaltungen, an ihrem indirekten Gegenentwurf festzuhalten und die Beratung der Volksinitiative so lange zu unterbrechen, bis diese in derselben Session wie die Beratung des Gegenentwurfs abgeschlossen werden könne.

Für den Gegenentwurf stimmten die sozialdemokratische, die grüne, die grünliberale, die BDP- und die CVP-Fraktion. Wer im Ausland Menschenrechte und Umweltschutzbestimmungen verletze, Kinderarbeit dulde und ganze Landstriche zerstöre, müsse dafür geradestehen, wurde von den Befürwortern argumentiert. Die Initianten hätten zudem signalisiert, ihr Begehren zurückzuziehen, sollte der Gegenvorschlag des Nationalrates in der Debatte obsiegen. Die Mitglieder der Mitte-Fraktionen wiesen zudem darauf hin, dass der Gegenentwurf im Laufe des parlamentarischen Verfahrens noch weiter ausgefeilt werden könne.

Die SVP- und die FDP-Liberale Fraktion lehnten hingegen die Idee eines Gegenentwurfs mehrheitlich ab. Sie befürchteten Rechtsunsicherheit, eine Klagewelle in der Schweiz sowie eine Gefährdung der Wettbewerbsfähigkeit der Schweizer Unternehmen. Weil aber beide Fraktionen nicht geschlossen Nein stimmten, resultierte dennoch ein Ja des Nationalrates.

Der Ständerat beschloss in der Herbstsession 2019, den Gegenentwurf von der Tagesordnung zu streichen. Der Bundesrat hatte das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement (EJPD) im Sommer 2019 damit beauftragt, sich in der parlamentarischen Debatte zum indirekten Gegenvorschlag für eine Vorlage einzusetzen, welche keine neuen Haftungsregeln, aber die Pflicht zur Nachhaltigkeitsberichterstattung über die Achtung der Menschenrechte und des Umweltschutzes beinhaltet. Zudem sollte das EJPD prüfen, ob in den Bereichen Kinderarbeit und Konfliktmineralien zusätzlich die Einführung einer Sorgfaltsprüfungspflicht sinnvoll und nötig sei. Der Rat wollte mit seinem Vertagungsbeschluss der Kommission die Zeit geben, die neuen Vorschläge des Bundesrates zu prüfen.

In der Wintersession 2019 trat der Ständerat oppositionslos auf den Gegenentwurf ein und sprach sich - gegen den Antrag der Mehrheit seiner Kommission - für einen Gegenentwurf ohne Haftungsregeln aus. Er folgte damit einer Kommissionsminderheit bestehend aus Mitgliedern der Mitte-rechts-Fraktionen, welche sich für ihre Anträge auf eine in der Zwischenzeit vom EJPD ausgearbeitete Vorlage stützte. Diese sah eine Berichterstattungspflicht in Bezug auf Menschenrechte und Umwelt analog den europäischen Richtlinien sowie eine Sorgfaltsprüfungs- und Berichterstattungspflicht im Bereich Konfliktmineralien (in Anlehnung an die entsprechende Verordnung der EU) und im Bereich Kinderarbeit (in Anlehnung an den Child Labour Due Diligence Act der Niederlande) vor. Die Kommissionsminderheit hatte ihre Anträge damit begründet, dass der Entwurf des Nationalrates zu weit gehe und beinahe einer Umsetzung der Initiative gleichkomme. Mit dem neuen Konzept könne man der Initiative einen Gegenentwurf gegenüberstellen, welcher sich am europäischen Recht orientiere.

Nachdem sich der Ständerat während der Wintersession für einen Gegenentwurf ohne Haftungsregeln ausgesprochen hatte, nahm der Nationalrat die Beratung der Volksinitiative in der Frühjahrssession 2020 wieder auf. Er hielt an einem Gegenentwurf mit Haftungsregeln fest, empfahl aber die Initiative Volk und Ständen mit 105 zu 83 Stimmen bei 9 Enthaltungen zur Ablehnung. Eine rot-grüne Kommissionsminderheit hatte den Antrag gestellt, Volk und Ständen die Annahme der Initiative zu empfehlen.

In der Folge hielten beide Räte weitere zwei Male an ihrem jeweiligen Gegenentwurf fest, sodass eine Einigungskonferenz eingesetzt werden musste. Diese stellte den Räten den Antrag, dem Ständerat zu folgen, d. h. einen Gegenentwurf ohne Haftungsregeln zu verabschieden. Der Nationalrat lenkte in der Sommersession 2020 schliesslich mit 99 zu 91 Stimmen bei 2 Enthaltungen ein. Gegen den Einigungsantrag stimmten die sozialdemokratische und die grüne Fraktion. Ein Alibi-Gegenvorschlag nütze gegen Menschenrechtsverletzungen oder Umweltzerstörung wenig, wandten sie ein. Der Einigungsantrag wurde jedoch von der Mehrheit der Mitglieder der Mitte-rechts-Fraktionen und auch der Fraktion der Schweizerischen Volkspartei unterstützt. Letztere hatte sich zuvor stets gegen einen Gegenvorschlag gestellt. Eine grosse Mehrheit der Fraktion unterstütze, so die Fraktionssprecherin, jedoch den Antrag der Einigungskonferenz, um die Annahme der Volksinitiative zu verhindern.

In den Schlussabstimmungen wurde die Volksinitiative vom Nationalrat mit 108 zu 88 Stimmen bei 2 Enthaltungen und vom Ständerat mit 30 zu 13 Stimmen bei ebenfalls 2 Enthaltungen Volk und Ständen zur Ablehnung empfohlen. Der Gegenentwurf wurde im Nationalrat mit 98 zu 88 Stimmen bei 12 Enthaltungen und im Ständerat mit 29 zu 14 Stimmen bei 2 Enthaltungen angenommen.

(Quellen: Amtliches Bulletin, SDA)

Die Konzernverantwortungsinitiative wurde in der Volksabstimmung vom 29. November 2020 mit 49,3 Prozent Nein-Stimmen sowie 12 ganzen und 5 halben Standesstimmen abgelehnt.