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Laut einer Medienmitteilung der Schweizerischen Flüchtlingshilfe und des Uno-Hochkommissariates für die Flüchtlinge vom 22. April 2004 haben die beiden genannten Stellen die "schweizerischen Parteien" dazu aufgerufen, bei der Asylgesetzrevision keine Verschärfungen vorzunehmen, sondern sogar noch neue Asylgründe (die so genannte nichtstaatliche Verfolgung) ins Gesetz aufzunehmen. Ausdrücklich wird auf die Sondersession und die Debatte zum Asylgesetz Bezug genommen. Für Rückfragen sind in der Pressemitteilung zwei höhere Beamte des UNHCR, Olivier Delarue, Leiter des Verbindungsbüros für die Schweiz und Liechtenstein, sowie Alexander Beck, Rechtsberater, beide mit Telephonnummern des Genfer UNHCR-Sitzes, genannt.

Vier Tage später, am 26. April 2004, unterzeichnet das Uno-Hochkommissariat für Flüchtlinge, UNHCR zusammen mit Hilfswerken sowie Hunderten von Politikern, Wissenschaftern und Kulturschaffenden einen "Appell für eine humanitäre Schweiz", der sich gegen jede Verschärfung des Asylgesetzes wendet und ebenfalls die Aufnahme neuer Asylgründe ins Gesetz fordert.

Der Uno-Hochkommissar für die Flüchtlinge ist seit 1951 eine Institution der Generalversammlung. Es gibt kein "Hochkommissariat", wie oft und auch im vorliegendem Fall kolportiert wird, sondern einen Hochkommissar bzw. UNHCR ("High Commissioner for Refugees") und sein Büro ("Office"). Verschiedene Schweizer Bürger haben das Amt des UNHCR in der Vergangenheit ausgeübt (August R. Lindt, Felix Schnyder, Sadruddin Aga Khan, Jean-Pierre Hocké). Der gegenwärtige Amtsinhaber ist der ehemalige niederländische Ministerpräsident Ruud Lubbers. Die Aufgabe des UNHCR ist humanitär und ausdrücklich unpolitisch. Es geht um den weltweiten Schutz von Flüchtlingen gemäss der Genfer Flüchtlingskonvention der Uno von 1951, um Hilfeleistungen gegenüber Flüchtlingen und um das Suchen nach dauerhaften Lösungen.

Die Schweiz wendet auf die höheren Beamten der Uno und der anderen internationalen Organisationen in Analogie die Bestimmungen des Wiener Übereinkommens von 1961 über die diplomatischen Beziehungen (SR 0.191.01) an. Dieses Übereinkommen wurde zwar zum Schutz der bilateralen diplomatischen Vertreter geschaffen; seine gewissermassen freiwillige Anwendung auf die höheren internationalen Beamten entspricht heute aber zweifellos internationalem Standard und ist sinnvoll. Es gewährt dem diplomatischen Personal insbesondere Immunität von Gerichtsbarkeit und Zwangsmassnahmen sowie Steuerbefreiung und Ähnliches (so genannte Vorrechte und Immunitäten). Artikel 41 dieses Abkommens hält ausdrücklich fest, dass alle Personen, die Vorrechte und Immunitäten geniessen, verpflichtet sind, sich nicht in innere Angelegenheiten des Gaststaates einzumischen. Zweifellos gilt dies auch für die Organisation selber.

Zwar hat der in Genf ansässige UNHCR die Pflicht, aktiv zu werden, wenn er über gesicherte Informationen verfügt, wonach ein Vertragsstaat der Flüchtlingskonvention von 1951 diese verletzt, beispielsweise das bekannte Prinzip des Non-Refoulement. Eine Intervention müsste zuerst diskret beim betreffenden Staat erfolgen. Bei Wirkungslosigkeit wäre der nächste Schritt die Berichterstattung an die Generalversammlung der Uno.

Wenn sich nun aber der UNHCR selber oder einzelne seiner Beamten - nicht zum ersten Mal - zu Fragen der schweizerischen Asylgesetzgebung äussern, ist dies inakzeptabel und wirft die folgenden Fragen auf:

1. Wie beurteilt der Bundesrat die Rechtmässigkeit der jüngsten öffentlichen Einmischungen des UNHCR in eine innere politische Angelegenheit der Schweiz, bei der es ausschliesslich darum geht, die Debatte über die Revision der Asylgesetzgebung des Gastlandes zu beeinflussen?

2. Wie beurteilt er die Stellungnahme des UNHCR hinsichtlich dessen Unterstellung, die Schweiz habe die Genfer Flüchtlingskonvention verletzt oder die Absicht, diese zu verletzen?

3. Teilt er die Meinung, dass der UNHCR mit seinen öffentlichen Stellungnahmen zu inneren Angelegenheiten der Schweiz das Mandat überschreitet, welches ihm von der Uno-Generalversammlung gegeben ist?

4. Teilt er die Meinung, dass es sich bei der öffentlichen Stellungnahme des UNHCR um eine krasse Verletzung der eindeutigen Bestimmungen von Artikel 41 des Wiener Übereinkommens von 1961 handelt, während die Beamten des UNHCR von den für sie äusserst günstigen Bestimmungen dieses Abkommens seit vielen Jahrzehnten gerne profitieren?

5. Welche Schritte gedenkt er bei welchen Organen von Uno und UNHCR zu unternehmen, damit sich öffentliche Einmischungen des UNHCR in die inneren Angelegenheiten der Schweiz künftig nicht wiederholen?

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1. Die Kernaufgabe und der Daseinsgrund des Uno-Hochkommissars für Flüchtlinge (UNHCR) und seines Kommissariates ist der Schutz von Flüchtlingen sowie die Suche nach dauerhaften Lösungen für diese. Insbesondere ist der UNHCR mit der Aufgabe betraut, die Anwendung der internationalen Abkommen über den Schutz der Flüchtlinge zu überwachen. Die Vertragsstaaten haben sich diesbezüglich zur Zusammenarbeit mit dem UNHCR verpflichtet. Die Staatengemeinschaft und namentlich die Uno-Generalversammlung haben die Rolle des UNHCR stets als dynamische und aktive anerkannt. Seitens der Vertragsstaaten wird deshalb auch die besondere Kompetenz des Hochkommissariates akzeptiert, von sich aus aktiv zu werden oder in Einzelfällen zu intervenieren.

2./3. Die in Ziffer 2 aufgeworfene Frage bezieht sich wohl auf die Textpassage in der Medienmitteilung, wonach die Schweiz praktisch als letzter Staat in Europa Flüchtlinge nur dann anerkenne, wenn der Heimatstaat für die Verfolgung verantwortlich sei und erst "durch die Anerkennung der nichtstaatlichen Verfolgung auch die Schweiz die Genfer Flüchtlingskonvention und das Asylgesetz richtig anwenden würde".

Um die Vereinbarkeit der nationalen Gesetzgebung mit dem internationalen Flüchtlingsrecht sicherzustellen, ist es die Aufgabe des UNHCR, nationale Gesetzgebungsverfahren zu beobachten. Dem UNHCR kommt insofern eine besondere Stellung unter den Uno-Organen zu. Es liegt in der Natur des Mandates des UNHCR, auf vermutete Divergenzen zwischen der innerstaatlichen Gesetzgebung und der internationalen Rechtsentwicklung auf dem Gebiet des Flüchtlingsschutzes hinzuweisen.

Die Kompetenz des UNHCR, auf Divergenzen zwischen der schweizerischen Asylgesetzgebung und der regionalen Rechtsentwicklung hinzuweisen, ergibt sich im Übrigen indirekt auch aus dem Asylgesetz, welches die Beteiligung der Schweiz an der Harmonisierung der europäischen Flüchtlingspolitik vorsieht.

4. Aufgrund des Abkommens über die Vorrechte und Immunitäten der Organisation der Vereinten Nationen zwischen dem Schweizerischen Bundesrat und dem Generalsekretär der Organisation der Vereinten Nationen von 1946 ist auf die Mitglieder des UNHCR-Leitungsgremiums und die leitenden Beamten das Wiener Übereinkommen von 1961 über die diplomatischen Beziehungen anwendbar. Da der UNHCR zu innerstaatlichen Gesetzgebungsverfahren und Massnahmen Stellung nehmen darf, welche den Anwendungsbereich der Flüchtlingskonvention tangieren, können entsprechende Stellungnahmen von hohen Beamten des UNHCR keine unzulässige Einmischung in die inneren Angelegenheiten im Sinne von Artikel 41 dieses Übereinkommens bedeuten. Abgesehen davon zählen Fragen der Menschenrechte und des Flüchtlingsschutzes nach internationaler Doktrin und Praxis nicht zum geschützten Bereich der innerstaatlichen Angelegenheiten.

5. Das EJPD hat im Rahmen der externen Konsultation zur Revision des Asylrechtes auch den UNHCR begrüsst. Der Bundesrat hätte es indessen vorgezogen, wenn die Diskussion über die Vereinbarkeit der Revision mit der Flüchtlingskonvention seitens des UNHCR weniger in der Öffentlichkeit, sondern vielmehr im gegenseitigen Dialog ausgetragen worden wäre. Das EDA hat diesen Standpunkt dem UNHCR offiziell kommuniziert.

Antwort des Bundesrates.