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Mit Verfügung vom 15. Juni 1996 ordnete der Regierungsrat des Kantons Luzern an: "Auf den Nationalstrassen N2 (nunmehr A2) wird in beiden Fahrtrichtungen zwischen Kilometer 88.000 und Kilometer 91.150, Riffig bis Übergang Seetalstrasse Gemeinde Emmen, die Höchstgeschwindigkeit auf 100 Stundenkilometer beschränkt." Dagegen erhob u. a. der VCS Sektion Luzern beim Bundesrat Beschwerde und verlangte, die verfügte Höchstgeschwindigkeit sei generell auf 80 Stundenkilometer zu beschränken.

Der Bundesrat ist auf diese Beschwerde im Wesentlichen mit der Begründung nicht eingetreten, dass der VCS Luzern fälschlicherweise gegen die Verfügung des Luzerner Regierungsrates Beschwerde eingereicht habe. Bei dieser Verfügung habe es sich indes nur um die Ausführung der Verfügung des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartementes (EJPD) vom 11. Juni 1996 gehandelt. Die Verfügung des EJPD sei zwar weder den beschwerdeberechtigten Dritten eröffnet noch publiziert und somit mangelhaft eröffnet worden. Da aber in der Öffentlichkeit, beispielsweise durch entsprechende Zeitungsartikel, bekannt gewesen sei, dass das EJPD die regierungsrätliche Begrenzung der Höchstgeschwindigkeit in der Zeit von 22 bis 6 Uhr auf 80 Stundenkilometer nicht bewilligt habe und der Regierungsrat zudem in seiner daraufhin publizierten Verfügung auf diesen Genehmigungsentscheid hingewiesen habe, wäre es dem VCS möglich gewesen, sich vom Inhalt der Verfügung des EJPD Kenntnis zu verschaffen und sie fristgerecht anzufechten.

Der Bundesrat trat in der Folge auf die Beschwerde des VCS Luzern nicht ein, da die Verfügung des EJPD in Rechtskraft erwachsen sei. Da der Bundesrat in dieser Angelegenheit in richterlicher Funktion als letzte Instanz entscheidet, konnten die Parteien diesen offensichtlich willkürlichen und unhaltbaren Entscheid nicht mehr anfechten.

1. Ist der Bundesrat auch der Meinung, dass in Verfahren, in denen er selber in richterlicher Funktion als letzte Instanz entscheidet, die üblichen rechtsstaatlichen Verfahrensgrundsätze gelten und Parteien nicht willkürlich vom Verfahren ausgeschlossen werden sollen?

2. Seit wann ziehen Verfügungen, die den beschwerdeberechtigten Parteien nicht zugestellt werden und diesen somit u. a. das zu ergreifende Rechtsmittel nicht kundgeben, Konsequenzen nach sich?

3. Weshalb ist Artikel 38 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren, wonach den Parteien aus einer mangelhaften Eröffnung kein Nachteil erwachsen darf, vorliegend nicht anwendbar?

4. Sind beschwerdeberechtigte Parteien in Zukunft verpflichtet, auf Zeitungsartikel hin Recherchen zu betreiben, ob eine für sie nachteilige Verfügung ergangen ist?

5. Wie gedenkt der Bundesrat sicherzustellen, dass auch er in seinen richterlichen Funktionen künftig elementare Verfahrensgrundsätze anwendet, damit beschwerdeberechtigte Parteien nicht mehr in willkürlicher Weise vom Verfahren ausgeschlossen werden?

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1. Ja.

2. Es ist unbestritten, dass die ordnungsgemässe Eröffnung - die Bekanntgabe des Verfügungsinhaltes - an den oder die Verfügungsadressatinnen und -adressaten und gegebenenfalls weitere Betroffene die wesentliche Voraussetzung dafür bildet, dass eine Verfügung überhaupt Rechtswirkungen zeitigen kann: "Ohne Eröffnung an diejenigen Personen, gegenüber denen die Verfügung gelten soll, erlangt die hoheitliche Willenserklärung keine Wirksamkeit. Die nicht eröffnete Verfügung vermag denn auch keine Rechtswirkung zu entfalten." (Jürg Stadelwieser, Die Eröffnung von Verfügungen, St. Gallen 1994, S. 10) Dieser Grundsatz gilt selbstverständlich auch im Verwaltungsbeschwerdeverfahren vor dem Bundesrat, wobei er namentlich in den Artikeln 34 bis 38 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG; SR 172.021) konkretisiert wird. Indessen ist die Eröffnung nicht mit der Zustellung gleichzusetzen, sondern die beiden Begriffe sind strikt von einander zu unterscheiden: "Eröffnung" bezeichnet die - unmittelbare oder mittelbare - Bekanntgabe, während die Zustellung lediglich eine Form oder eine Teilhandlung dieser Bekanntgabe - nämlich den technischen Vorgang der Übermittlung - darstellt (Stadelwieser, a.a.O., S. 12, 88). Aus diesem Grund können auch Verfügungen, die den Beschwerdeberechtigten nicht zugestellt, sondern auf andere Weise (z. B. mündlich, durch amtliche Publikation oder gegebenenfalls in Form einer Pressemitteilung) eröffnet - d. h. bekannt gegeben - wurden, durchaus rechtliche Wirkungen entfalten.

3. Der in Artikel 38 VwVG verankerte Grundsatz, wonach den Parteien aus mangelhafter Eröffnung kein Nachteil erwachsen darf, findet selbstverständlich in jedem, so auch im vorliegenden Verfahren Anwendung, führt aber zu keinem anderen Ergebnis als es im bundesrätlichen Entscheid vom 23. Mai 2001 dargelegt wird.

Wie der Bundesrat bereits in seinen Erwägungen zum erwähnten (Nichteintretens-)Entscheid ausgeführt hat, wurde die angefochtene Verfügung des EJPD vom 11. Juni 1996 lediglich dem Regierungsrat eröffnet, weiteren Beschwerdeberechtigten aber weder unmittelbar (insbesondere durch Zustellung) noch durch entsprechende amtliche Publikation bekannt gegeben und insofern mangelhaft eröffnet. Da die (potenziellen) Beschwerdeberechtigten nebst der breiten Öffentlichkeit allerdings aufgrund der Medienberichterstattung (z. B. in der "NZZ" vom 23. April 1996) und einschlägiger Pressemitteilungen (des Regierungsrates vom 11. Juni 1996) Kenntnis über den wesentlichen Inhalt der betreffenden Verfügung des EJPD hatten, erwuchs ihnen aus diesem Umstand - d. h. der mangelhaften Eröffnung - kein Nachteil. Dem Grundsatz, wonach den Parteien aus mangelhafter Eröffnung kein Nachteil erwachsen darf, ist nämlich "Genüge getan, wenn die Rechtsmittelfrist für die von der Eröffnung nicht erfassten Parteien erst zu laufen beginnt, wenn auch diesen Parteien die Verfügung eröffnet wurde oder sie von der Existenz der Verfügung Kenntnis erhalten haben und die Eröffnung hätten verlangen können." (Stadelwieser, a.a.O., S. 157)

Aufgrund des Grundsatzes des Handelns nach Treu und Glauben sind die (potenziellen) Beschwerdeführenden zudem gehalten, innert zumutbarer Frist die zur Wahrung ihrer Interessen notwendigen Massnahmen zu ergreifen, indem entweder die ordnungsgemässe Eröffnung der Verfügung verlangt oder Beschwerde geführt wird (vgl. Stadelwieser, a.a.O., S. 158f.; VPB 61.20 mit Hinweis auf BGE 112 Ib 422 E. 4b, 107 Ia 76 E. 4). Ausgehend von diesen Überlegungen hat die Rechtsprechung denn auch den Grundsatz entwickelt, wonach Artikel 38 VwVG bereits Genüge getan ist, "wenn der Entscheid den Parteien zur Kenntnis gelangt, mag dies auch auf mangelhafte Art und Weise geschehen". (VPB 1977 Nr. 44, zit. nach Stadelwieser, a.a.O., S. 159)

4. Selbstverständlich sind die in den massgeblichen Verfahrensgesetzen, namentlich dem VwVG, verankerten Vorschriften sowie die in Lehre und Rechtsprechung entwickelten Grundsätze bezüglich der ordnungsgemässen Eröffnung von Verfügungen und anderen Hoheitsakten in allen Verwaltungs- und Verwaltungsbeschwerdeverfahren vor Bundesbehörden zu beachten. In Anwendung der diesbezüglichen Verfahrensbestimmungen werden Verfügungen der Bundesbehörden den Parteien denn auch grundsätzlich schriftlich und nur ausnahmsweise mündlich oder durch amtliche Veröffentlichung eröffnet (vgl. Art. 34-36 VwVG). Aus dem Umstand, dass die mangelhafte Eröffnung einer Verfügung ausnahmsweise - wie im vorliegenden Fall - aufgrund der entsprechenden Medienberichterstattung "geheilt" wurde, den Beschwerdeführenden aus der mangelhaften Eröffnung kein Nachteil erwachsen ist und sie trotz mangelhafter Eröffnung in der Lage gewesen wären, ihre Interessen zu wahren, ist weder der Schluss zu ziehen, diese Form der Eröffnung stelle die Regel dar, noch folgt daraus, die Parteien würden inskünftig verpflichtet, aufgrund von Zeitungsartikeln Recherchen zu betreiben.

5. Die geltenden Verfahrensbestimmungen und die in Lehre und Rechtsprechung entwickelten Verfahrensgrundsätze zeugen vom grundlegenden rechtsstaatlichen Verständnis des Gesetzgebers und bieten als Verpflichtung der rechtsanwendenden Behörden Gewähr für ein in allen Stadien faires, willkürfreies Verfahren. Der Bundesrat hat diese Grundsätze in seiner Funktion als verfügende und entscheidende Behörde bis anhin stets beachtet und befolgt und wird der konsequenten Anwendung dieser elementaren rechtsstaatlichen Prinzipien selbstverständlich auch künftig besondere Beachtung schenken.

Im Hinblick auf die Gewährleistung eines in jeder Hinsicht rechtmässigen, willkürfreien und dem Grundsatz von Treu und Glauben verpflichteten Verfahrens wird der Bundesrat prüfen, ob und in welcher Weise gegebenenfalls Verbesserungen hinsichtlich der Bekanntgabe von Verfügungen der Bundesbehörden angezeigt sind. Damit soll insbesondere sicher gestellt werden, dass mangelhafte Eröffnungen von Hoheitsakten der Bundesbehörden in jedem Fall ausgeschlossen werden, auch wenn den Parteien aus diesem Mangel - wie im vorliegenden Fall - kein rechtlicher Nachteil erwächst.

In diesem Zusammenhang sei schliesslich auf die Beratungen der mit Botschaft vom 31. März 1999 (vgl. BBl 1999 4462) unterbreiteten Änderungen des Strassenverkehrsgesetzes verwiesen, wonach u. a. die Übertragung der Kompetenz zur Anordnung von Verkehrsmassnahmen auf Nationalstrassen 1. und 2. Klasse von den Kantonen auf den Bund sowie die Übertragung der Rechtsprechungskompetenz im Bereich dieser Massnahmen vom Bundesrat auf das Bundesgericht bzw. die Rekurskommission UVEK als richterliche Vorstinstanz vorgesehen sind.

Antwort des Bundesrates.