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La Conférence diplomatique chargée de mener à bien les négociations officielles autour de la " Convention pour la coopération internationale en matière d'enquête et de poursuite du crime de génocide, des crimes contre l'humanité, des crimes de guerre et autres crimes internationaux " aura lieu à Ljubljana, en Slovénie, du 15 au 26 mai 2023. La Suisse compte parmi les États qui ont exprimé leur soutien à l'ouverture de négociations au sujet de ce nouveau traité multilatéral de coopération internationale en matière de poursuite des crimes internationaux les plus graves.

Le projet actuel de traité intègre également un certain nombre de dispositions substantielles qui sont fondamentales pour le renforcement du système de justice pénale internationale. Ces dispositions portent - entre autres - sur l'obligation d'extrader ou de poursuivre (aut dedere aut judicare) ainsi sur les droits des victimes d'accéder à une réparation complète et effective.

Pourtant, dans le cadre de consultations préalables, la Suisse semblait adopter une approche bien plus restrictive, dite " pure MLA ". En effet, elle avait proposé que la convention se focalise sur la coopération entre États et avait diffusé une proposition écrite, en date du 12 mars 2020, allant dans ce sens. Une telle position restrictive contredirait l'engagement de la Suisse en faveur de la lutte contre l'impunité pour les crimes les plus graves. Cela est d'autant plus évident dans le cadre du contexte international actuel, qui plaide fortement pour la construction d'un ordre juridique international solide permettant de poursuivre efficacement les crimes internationaux.

Le Conseil fédéral est dès lors invité à répondre aux questions suivantes :

1. Est-ce que la position de la Suisse vis-à-vis la Convention pour la coopération internationale en matière d'enquête et de poursuite du crime de génocide, des crimes contre l'humanité, des crimes de guerre et autres crimes internationaux a évolué depuis 2020 ?

2. Si oui, la Suisse défendra-t-elle lors de la Conférence diplomatique qui aura lieu à Ljubljana en mai 2023, le projet actuel de traité, lequel renforce très clairement l'efficacité de la collaboration internationale en matière de lutte contre l'impunité ?

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1. Il y a plus de dix ans, un groupe d'États composé des Pays-Bas, de la Belgique, de l'Argentine, de la Slovénie, du Sénégal et de la Mongolie (Core Group) s'est constitué pour élaborer un nouveau traité sur la coopération internationale en matière d'instruction et de poursuite des génocides, des crimes contre l'humanité, des crimes de guerre et autres " crimes internationaux " (" initiative d'entraide judiciaire " ou " initiative MLA "). Il n'existe à ce jour aucun instrument juridique multilatéral réglant la coopération entre États pour la poursuite de ces crimes. Certes, le Statut de Rome de la Cour pénale internationale (Statut de Rome ; RS 0.312.1) contient la définition de ces crimes et crée une obligation primaire de les poursuivre pour les États membres.

Si les États ne veulent pas courir le risque de perdre leur compétence primaire, ils doivent faire en sorte que les crimes relevant de la juridiction de la Cour pénale internationale soient punis par leur législation nationale. Le Statut de Rome ne contient cependant qu'une obligation " verticale " de coopérer avec la Cour. Il ne prévoit pas de mécanismes d'entraide judiciaire " horizontale " entre ses États membres lorsque ceux-ci assument leur obligation de poursuite.

Alors que la Suisse peut en principe coopérer pleinement avec tous les États et toutes les instances pénales internationales sur la base de la loi du 20 mars 1981 sur l'entraide pénale internationale (EIMP ; RS 351.1), y compris en matière de crimes internationaux, de nombreux États ont besoin d'un instrument bilatéral ou multilatéral. L'initiative MLA vise à combler cette lacune. La Suisse, forte de son engagement en faveur de la paix et de la lutte contre l'impunité, soutient cette démarche. Bien qu'elle n'appartienne pas au Core Group, elle a suivi avec attention la genèse de l'initiative et fait partie des États qui la soutiennent officiellement depuis novembre 2016. À ce titre, elle a participé activement à plusieurs réunions préparatoires au cours des dernières années.

Le Core Group a présenté son projet de traité en 2019. Ce texte allait au-delà de simples dispositions techniques sur l'entraide judiciaire entre États ; il contenait notamment des définitions des crimes visés et des obligations relatives à la punissabilité et à la poursuite de ces actes. Dès le début, la Suisse a fait valoir qu'un pur traité d'entraide judiciaire serait, au contraire de ce projet, susceptible de recueillir un maximum de ratifications. Les États dont la législation ne punit pas (encore) tous les crimes internationaux seraient en effet plus enclins à adhérer à une convention de ce type. Or, plus le traité compte d'États parties et plus son utilité pratique est grande : les autorités suisses de poursuite pénale, elles aussi, ont besoin à plus d'un titre que l'entraide judiciaire avec les autorités étrangères soit efficace. Ces considérations ont porté la Suisse à proposer que le nouvel instrument se concentre sur la coopération (entraide judiciaire et extradition). Concrètement, sa proposition était d'énumérer simplement les crimes couverts par la convention, sans les définir, et de renoncer à obliger les États membres à punir ces crimes. La mise en oeuvre de l'entraide judiciaire dépendrait alors du principe de la double incrimination, c'est-à-dire que l'État requis pourrait accorder l'entraide lorsque les faits décrits dans la demande sont également punissables selon sa législation. Le but serait notamment d'éviter que les États qui n'ont pas adhéré au Traité de Rome en raison de leur propre définition de certains crimes renoncent à ratifier le nouveau traité envisagé. La Suisse n'est pas seule à défendre ce point de vue ; un nombre important d'États soutient la proposition d'élaborer un pur traité d'entraide judiciaire - Ukraine incluse. Malgré ces interventions, le Core Group a décidé, après en avoir pesé les avantages et les inconvénients, de maintenir son projet plus ambitieux.

En bref, la Suisse, lorsqu'elle a fait cette proposition, ne poursuivait pas une approche plus restrictive mais visait à créer une base juridique de la coopération internationale pour le plus grand nombre d'États possible, sous un angle pragmatique, et à permettre un maximum de ratifications. La Suisse continue de soutenir l'initiative et estime que le projet actuel du Core Group apporte une plus-value. Elle s'engage de manière constructive en faveur de l'aboutissement du traité multilatéral en matière d'entraide judiciaire.

2. La Suisse participera aux négociations de la Conférence diplomatique de Ljubljana, dans l'espoir de parvenir au meilleur résultat possible. La délégation suisse s'engagera en faveur du respect du droit international en vigueur, et en particulier des instruments et des principes du droit pénal international, des principes de souveraineté et de territorialité, du principe de l'État de droit et des garanties de procédure. La Suisse oeuvrera en outre à promouvoir un instrument de grande qualité qui pourra être ratifié par le plus grand nombre d'États possible, mais elle favorisera les compromis, sans chercher à freiner les avancées. Il n'est toutefois pas impossible qu'elle soutienne des États dont la position est proche de la sienne et qui mettent en question l'introduction de dispositions pénales matérielles dans le traité. Elle encouragera en tout état de cause l'adoption d'une convention dès lors que celle-ci est compatible avec le droit international en vigueur et en particulier avec le système actuel, les définitions des crimes données par le Statut de Rome et les principes du droit suisse.

Réponse du Conseil fédéral.