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Die Schweiz trat im Jahr 2000 dem Übereinkommen über die Bekämpfung der Bestechung ausländischer Amtsträger im internationalen Geschäftsverkehr bei. Dieses verlangt von seinen 44 Unterzeichnerstaaten insbesondere, die aktive Bestechung ausländischer Amtsträger zu bestrafen. Die OECD-Arbeitsgruppe Bestechungsfragen überprüft die Umsetzung des Übereinkommens regelmässig mittels Peer-Review. In ihrem 2018 verabschiedeten Bericht zur Phase 4 gibt die Arbeitsgruppe 17 Empfehlungen ab, insbesondere zum Schutz von Whistleblowerinnen und Whistleblowern, zur Selbstanzeige und zu Sanktionen. Gemäss dem Übereinkommen sollen letztere für Unternehmen, die der Bestechung im Ausland für schuldig befunden wurden, wirksam, angemessen und abschreckend sein.

Im Anschluss an den von der Schweiz 2020 erstellten Folgebericht veröffentlichte die OECD am 22. Juli 2022 eine Mitteilung, gemäss der die Schweiz dringend konkrete Schritte unternehmen sollte, um wichtige Gesetzesreformen zu verabschieden; insbesondere seien derzeit keine Reformen im Bereich des Schutzes von Whistleblowerinnen und Whistleblowern aus dem Privatsektor in Arbeit. Dies sei sehr besorgniserregend. Weiter sei es beunruhigend, dass die Schweiz keine Anhebung der gesetzlichen Höchstbusse für Unternehmen in Erwägung ziehe, die wegen Bestechung im Ausland verurteilt werden. Gemäss Schweizer Gesetzgebung betrage diese fünf Millionen Franken (ca. 4,9 Millionen EUR), was eine zufriedenstellende Umsetzung der Unternehmenshaftung in der Schweiz unmöglich mache. Die Mitteilung kommt zum Schluss, die Arbeitsgruppe werde im Dezember 2022 die Entsendung einer hochrangigen Mission in die Schweiz vorbereiten, sollten die Schweizer Behörden bis dahin keine konkreten Schritte zur zufriedenstellenden Umsetzung dieser beiden zentralen Empfehlungen unternommen haben.

Vor diesem Hintergrund bitte ich den Bundesrat, folgende Fragen zu beantworten:

- Ist die von der OECD-Arbeitsgruppe Bestechungsfragen angekündigte hochrangige Mission in Kürze geplant? Welche nächsten Schritte erwarten die Schweiz in diesem Verfahren?

- Welche Massnahmen können gegen die Schweiz ergriffen werden, und muss man eine «Due Diligence Warning» (Warnung wegen mangelnder Sorgfalt) befürchten?

- Wie gedenkt der Bundesrat die Empfehlungen, insbesondere die beiden in der Mitteilung vom Juli 2022 erwähnten zentralen Empfehlungen, weiterzuverfolgen, um Konsequenzen seitens der OECD zu vermeiden?

- Wie wirken sich die von der OECD-Arbeitsgruppe Bestechungsfragen aufgezeigten Mängel und das laufende Verfahren auf die Glaubwürdigkeit der Schweiz und ihres Wirtschaftsstandorts aus? Was könnten zukünftige Folgen sein?

- Könnten verbesserte Anreize zur Selbstanzeige und zur Zusammenarbeit mit ausreichend vorhersehbaren Folgen in Bezug auf Sanktionen und Verfahrensdauer ein Signal des guten Willens der Schweiz gegenüber der Arbeitsgruppe darstellen?

- Wie setzt der Bundesrat die Empfehlungen zur Selbstanzeige um, und fordern die Staatsanwaltschaften eine Weiterentwicklung des Rechtsrahmens?

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1. Anlässlich der Diskussion des Berichts der Schweiz am 14. Juni 2023 entschied die OECD-Arbeitsgruppe Bestechungsfragen, die sich seit dem Beitritt Rumäniens im Jahr 2023 aus 45 Mitgliedstaaten zusammensetzt, vorläufig auf eine hochrangige Mission zu verzichten. Sie gewährt der Schweiz einen Aufschub bis Dezember 2024, um konkrete gesetzgeberische Fortschritte in den beiden Schlüsselbereichen, nämlich beim Schutz von Whistleblowerinnen und Whistleblowern sowie bei den Sanktionen für juristische Personen, vorzuweisen. Sollten bis dahin keine Fortschritte erzielt werden, kann die Arbeitsgruppe im Dezember 2024 über die Entsendung einer hochrangigen Mission in die Schweiz entscheiden.

2. Der Arbeitsgruppe stehen verschiedene Massnahmen zur Verfügung, um die Unterzeichnerstaaten des OECD-Übereinkommens über die Bekämpfung der Bestechung ausländischer Amtsträger dazu anzuhalten, das Übereinkommen umzusetzen. Diese reichen von einer Medienmitteilung oder der Einbestellung der Botschafterin bzw. des Botschafters bei der OECD über die Entsendung einer hochrangigen Mission ins betreffende Land bis hin zur «Due Diligence Warning». Eine solche Warnung wegen mangelnder Sorgfalt wurde bisher erst zweimal ausgesprochen (Vereinigtes Königreich im 2008 und Slowakische Republik im 2010). Es handelt sich dabei um eine öffentliche Warnung, die auf Schwächen des nationalen Rechtsrahmens hinweist und dazu führen könnte, dass Handelspartner oder multilaterale Entwicklungsbanken gegenüber Unternehmen des entsprechenden Landes eine erhöhte Sorgfaltspflicht anwenden.

3. Was den Schutz von Whistleblowerinnen und Whistleblowern im Privatsektor betrifft, so zählt die Schweiz seit der Verabschiedung der EU-Richtlinie 2019/1937 zum Schutz von Personen, die Verstösse gegen das Unionsrecht melden, zu den letzten OECD-Ländern, die noch nicht über eine solche Rechtsgrundlage verfügen. Nachdem der Bundesrat dem Parlament zwei Gesetzesvorlagen unterbreitet hat, die beide vom Parlament abgelehnt wurden, hat er im Jahr 2020 entschieden, keine weiteren entsprechenden Vorlagen auszuarbeiten; sollte das Parlament jedoch eine solche Gesetzesvorlage ausarbeiten, würde der Bundesrat dies durchaus begrüssen. Was den in Artikel 102 des Strafgesetzbuchs vorgesehenen Höchstbetrag der Busse (bis zu 5 Millionen Franken) betrifft, so nimmt der Bundesrat zur Kenntnis, dass dieser Betrag es nicht ermöglicht, international als wirksam, angemessen und abschreckend betrachtete Strafen zu verhängen. Allerdings ist hier zu präzisieren, dass neben der Busse auch weitere Massnahmen mit strafrechtlichem Charakter möglich sind, wie etwa die Einziehung von Vermögenswerten oder Gewinnen.

Deshalb ist der Bundesrat der Meinung, dass das bestehende Strafsystem mit seinen Regeln zur Bemessung der Busse nach der Schwere der Tat und des Schadens sowie nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit des Unternehmens als ausreichend betrachtet werden kann. Die OECD bzw. die Mitgliedstaaten der Arbeitsgruppe sind anderer Meinung, da die Einziehung in ihren Augen eine reine Korrekturmassnahme und keine Strafmassnahme darstellt. In diesem Zusammenhang sieht die Strategie des Bundesrates gegen die Korruption 2021–2024 unter anderem vor, dass der Bund prüft, ob die Sanktionen für juristische Personen bei Korruptionsdelikten wirksam genug sind, damit Organisationsmängel innerhalb der fehlbaren Unternehmen effektiv beseitigt werden (Empfehlung 27).

4. Sollten die von der OECD-Arbeitsgruppe als wesentlich betrachteten Empfehlungen weiterhin nicht umgesetzt werden, so riskiert die Schweiz die in den Abschnitten 1. und 2. oben genannten Massnahmen. Weitere Massnahmen sind nicht vorgesehen. Aus Sicht des Bundesrates würde dies die Glaubwürdigkeit der Schweiz und ihres Wirtschaftsstandorts nicht infrage stellen. Trotz der Schwierigkeiten bei der Umsetzung der genannten Punkte bleibt die Schweiz ein Unterzeichnerstaat, dessen Umsetzung des Übereinkommens generell anerkannt und geschätzt wird.

5, 6. Durch verbesserte Anreize zur Selbstanzeige und zur Zusammenarbeit verbunden mit einer grösseren Vorhersehbarkeit der Sanktionen liesse sich die Wirksamkeit der strafrechtlichen Korruptionsverfolgung steigern. Die Umsetzung solcher Massnahmen würde ein positives Signal aussenden, aber die Erwartungen der Arbeitsgruppe bezüglich Schutz der Whistleblowerinnen und Whistleblower sowie bezüglich der Sanktionen für Unternehmen nicht erfüllen. Der Bundesrat äussert insbesondere in seiner Strategie gegen die Korruption 2021–2024 die Ansicht, dass die Unternehmen ermutigt werden sollen, mutmassliche Verstösse gegen das Unternehmensstrafrecht selbst anzuzeigen oder sich stärker zu engagieren und im Rahmen von Strafuntersuchungen offen mit den Strafbehörden zusammenzuarbeiten. Dieser Meinung schliesst sich die Bundesanwaltschaft (BA) an. Sie würde es begrüssen, wenn sich der gesetzliche Rahmen im Bereich des Strafrechts so weiterentwickeln würde, dass komplexe Verfahren gegen Unternehmen rascher abgeschlossen und abschreckendere Sanktionen gegen die Unternehmen verhängt werden könnten.