InitialSituation

La Politique agricole 2011 (PA 2011) s'inscrit dans le prolongement des réformes résolument mises en oeuvre dans l'agriculture depuis quinze ans. Cette nouvelle étape suit le rythme adopté jusqu'à présent, et que dictent les enveloppes financières toujours allouées pour une période de quatre ans dans le secteur agricole. En vertu de l'art. 104 de la Constitution fédérale (Cst.), la Confédération veille à ce que l'agriculture, par une production répondant à la fois aux exigences du développement durable et à celles du marché, contribue à la sécurité de l'approvisionnement de la population, à la conservation des ressources naturelles, à l'entretien du paysage rural et à l'occupation décentralisée du territoire. Aujourd'hui, l'agriculture fournit ces prestations dans la mesure souhaitée.

Afin que l'agriculture puisse, à l'avenir, fournir les prestations d'intérêt général définies dans la Constitution, il importe d'améliorer sa compétitivité. Il est donc proposé de développer les conditions-cadre de la politique agricole de sorte que les potentiels en matière de baisse des coûts, d'amélioration des prestations sur le marché et d'écologie soient exploités dans l'agriculture et dans les secteurs situés en amont et en aval. Les adaptations devront se faire à un rythme permettant une évolution socialement supportable. Concernant la politique économique extérieure, comme l'on ne connaît encore ni le scénario qui l'emportera, ni la date de son entrée en vigueur, ni ses conséquences, la PA 2011 se doit d'être une étape judicieuse, quoi qu'il arrive. Enfin, la PA 2011 s'inscrit dans la stratégie de croissance de la Confédération, laquelle vise à renforcer la concurrence sur le marché intérieur. L'élément-clé de la PA 2011 consiste à réduire considérablement les moyens financiers utilisés aujourd'hui pour le soutien du marché et à réallouer les fonds ainsi dégagés aux paiements directs non liés à la production. Les subventions à l'exportation seront supprimées et les fonds alloués au soutien du marché interne diminueront de plus de la moitié. De plus, les droits de douane perçus sur les aliments pour animaux seront réduits. La baisse des prix qui en résultera aura pour effet de mobiliser le potentiel d'accroissement de la productivité et de diminuer les coûts ; il s'ensuivra un gain de compétitivité. La production et la mise en valeur s'orienteront davantage vers le marché puisque le soutien octroyé aux modes de mise en valeur à faible valeur ajoutée est appelé à disparaître. Par l'adoption de mesures ciblées, à titre subsidiaire, il est prévu d'améliorer la mise en valeur des produits agricoles et d'augmenter leur valeur ajoutée. Des prix plus bas diminueront l'attrait d'une agriculture intensive sur des sites peu propices. En outre, un programme incitatif visant à augmenter l'efficacité des ressources sera mis sur pied pour encourager l'utilisation des potentiels d'amélioration dans le domaine écologique.

Les cinq axes d'action suivants concrétisent la stratégie de la PA 2011 :

1. Améliorer la compétitivité de la production et de la transformation par une réallocation, aux paiements directs, de moyens financiers affectés au soutien du marché, et par des mesures visant à abaisser les coûts.

2. Garantir, par un système de paiements directs ciblé, les prestations fournies par l'agriculture dans l'intérêt général et promouvoir le développement écologique.

3. Favoriser la création de valeur ajoutée et le développement durable dans le milieu rural en élargissant les possibilités de différencier les produits et d'accorder des aides à l'investissement, ainsi qu'en soutenant des initiatives de projet collectives.

4. Atténuer les conséquences de l'évolution structurelle sur le plan social et la favoriser en assouplissant le droit foncier rural et le droit sur le bail à ferme agricole.

5. Simplifier l'administration et mieux coordonner les contrôles.

La mise en oeuvre de la stratégie et des axes d'action implique des modifications dans un certain nombre de textes de lois.

Loi sur l'agriculture (LAgr)

Dans le domaine de la loi sur l'agriculture, la PA 2011 peut être concrétisée en grande partie par voie d'ordonnances. Le Parlement a d'ores et déjà adopté, lors de la Politique agricole 2007 (PA 2007), la base légale permettant de réallouer aux paiements directs les fonds destinés actuellement au soutien du prix du lait. Les adaptations de lois proposées en rapport avec la PA 2011 portent essentiellement sur les points suivants :

- Conditions-cadre de la production et des ventes

- Paiements directs

- Utilisation durable des ressources naturelles

- Mesures d'accompagnement social

- Améliorations structurelles

- Recherche et vulgarisation

- Voies de droit, mesures administratives et dispositions pénales

Loi fédérale sur le droit foncier rural (LDFR) et loi fédérale sur le bail à ferme agricole (LBFA)

Il est proposé de promouvoir l'évolution structurelle dans l'agriculture par une augmentation de la taille minimale fixée pour les entreprises agricoles.

Loi fédérale sur les allocations familiales dans l'agriculture (LFA)

Les adaptations en faveur des exploitations familiales de type paysan comprennent la suppression de la limite de revenu pour les agriculteurs indépendants et l'augmentation du taux des allocations pour enfant. Ces adaptations nécessitent une contribution annuelle de 20 millions de francs de la part de la Confédération.

Loi sur les denrées alimentaires (LDAl) et loi sur les épizooties (LFE)

Vu l'ouverture des frontières, les exportations doivent contribuer à augmenter la valeur ajoutée provenant des denrées alimentaires suisses. L'équivalence des dispositions en matière d'hygiène est requise pour que l'accès au marché européen soit aussi libre que possible. Le Conseil fédéral a édicté le 23 novembre 2005 les dispositions d'ordonnance correspondantes qui sont entrées en vigueur le 1er janvier 2006. Afin de mieux ancrer les prescriptions d'ordonnance dans le droit, il est proposé de créer une base légale solide.

Arrêté fédéral sur les moyens financiers destinés à l'agriculture pour les années 2008 à 2011

Il est prévu d'engager un montant total de 13 499 millions de francs pour l'agriculture dans les années 2008 à 2011. Ce montant est réparti comme suit entre les trois enveloppes financières :

- Amélioration des bases de production et mesures sociales 719 millions

- Production et ventes 1 529 millions

- Paiements directs 11 251 millions

Rapport entre la PA 2011 et l'évolution dans la politique économique extérieure

La stratégie de la PA 2011 permettra de maîtriser, à raison d'un tiers, voire de moitié, les conséquences probables du cycle de Doha de l'Organisation mondiale du commerce (OMC). Cependant, il est utile et judicieux de mettre en oeuvre la PA 2011, qu'un accord de l'OMC ou un accord agricole de libre-échange avec l'Union européenne (UE) aboutisse ou non. D'une part, la PA 2011 réduit les coûts dans l'agriculture. Si la baisse des prix est répercutée, elle déchargera en particulier les consommateurs. D'autre part, les réformes proposées sont conformes aux objectifs visés par les divers scénarios d'ouverture des marchés.

Proceedings

Projets 1 et 7

Lors de la session de décembre 2006, le Conseil des États a d'abord traité le projet 1 "Modification de la loi fédérale sur l'agriculture" et le projet 7 "Arrêté fédéral sur les moyens financiers destinés à l'agriculture pour les années 2008 à 2011". L'entrée en matière sur les deux objets a été décidée sans contestation.

Plus de la moitié des membres de la Chambre haute ont participé au débat d'entrée en matière, qui a duré plusieurs heures. Selon le rapporteur de la commission Hannes Germann (V, SH), la politique agricole 2011 (PA 2011) poursuit un double objectif général : baisser les coûts et renforcer la compétitivité. La majorité de la commission souhaitait toutefois ralentir quelque peu le rythme des réformes, une position soutenue par de nombreux intervenants issus des rangs du PDC et de l'UDC. Ainsi, elle a proposé de réallouer 80 millions de francs supplémentaires provenant des paiements directs aux fonds destinés au soutien du marché, une mesure jugée à même de faciliter la transition. Qui plus est, dans la perspective de futures négociations avec l'OMC et d'un accord de libre-échange agricole avec l'UE, elle estimait tactiquement maladroit d'abolir les instruments de soutien du marché en faisant montre d'une docilité empressée. En fin de compte, a-t-elle argumenté, le projet vise à garantir une agriculture qui continue de produire et non une agriculture qui se cantonne de plus en plus au seul rôle d'entretien du paysage. À l'inverse, des orateurs radicaux ont considéré qu'il serait une erreur de vouloir ralentir le rythme des réformes, nonobstant la suspension actuelle du cycle de Doha. Forts du constat que les barrières commerciales et les tarifs douaniers étaient les véritables facteurs de coûts dans l'agriculture, ils ont plaidé en faveur d'une refonte radicale du système des paiements, la pièce maîtresse de ces réformes. De leur côté, les porte-parole du camp socialiste ont également soutenu les projets présentés par le Conseil fédéral, argumentant que l'enveloppe financière demandée représentait tout de même 8 % des dépenses de la Confédération et qu'il ne fallait pas faire croire aux paysans que les fonds destinés au soutien du marché permettraient de maintenir les prix élevés en Suisse ad aeternam. Pour sa part, la conseillère fédérale Doris Leuthard a estimé que la PA 2011, loin d'être une révolution, était une nouvelle étape sur la voie tracée il y a 15 ans. Elle a précisé que le Conseil fédéral était conscient de la précarité des conditions de revenus dans certaines régions, et qu'avec ce projet, il visait à améliorer encore davantage la compétitivité, notamment dans les secteurs situés en amont et en aval, tout en assurant que l'évolution soit socialement supportable. En outre, elle a rappelé que le Conseil fédéral ambitionnait de renforcer le développement écologique, un objectif soutenu par le programme pour une utilisation durable des ressources naturelles. De son avis, l'enveloppe financière de 13,5 milliards de francs sur quatre ans respectait dans l'ensemble le cadre défini pour la PA 2007 - avec une réorientation marquée du soutien du marché vers les paiements directs. Pour conclure, à propos du rythme des réformes, la conseillère fédérale Doris Leuthard a précisé qu'il ne s'agissait pas de faire preuve d'un excès de zèle politique mais de poursuivre sur la voie des réformes au rythme adopté jusqu'à présent.

Lors de la discussion par article, le Conseil des États s'est rallié à la commission et a décidé de supprimer l'obligation faite aux exploitations de se convertir entièrement à l'agriculture biologique pour se prévaloir du label bio; elles pourront désormais l'obtenir pour certaines branches d'activités. La conseillère fédérale Doris Leuthard s'est dite favorable à cette proposition, mais à la seule condition qu'elle ne s'applique qu'aux unités d'exploitation distinctes dont les flux de marchandises sont physiquement séparés. Contrairement à la proposition du Conseil fédéral, la Chambre haute a décidé, par 26 voix contre 7, de renoncer à la mise aux enchères de contingents tarifaires pour les pommes de terre. Par ailleurs, la commission s'est écartée de la position défendue par le Conseil fédéral sur un autre point en se prononçant en faveur de l'autorisation des importations parallèles pour les moyens de production et les biens d'investissement agricoles protégés par un brevet ; selon elle, il faut éviter d'imposer des coûts d'intrants élevés si l'on veut que l'agriculture puisse produire de manière compétitive. L'assouplissement des conditions d'importation s'est heurté en particulier à l'opposition des représentants radicaux, qui craignaient que cette décision ne crée un précédent. La conseillère fédérale Doris Leuthard a appelé au rejet de la proposition de la commission, au motif qu'il s'agissait en fin de compte pour le conseil de prendre une décision politique. Par 25 voix contre 13, le conseil a toutefois suivi la commission. En ce qui concerne le marché laitier, le Conseil fédéral s'est déclaré favorable au maintien du supplément pour le lait transformé en fromage à 15 centimes par kilogramme en 2008, et à une baisse à 10 centimes dès 2009, suggérant d'augmenter en contrepartie les paiements directs octroyés aux paysans. La majorité de la commission, quant à elle, voulait reporter au 1er janvier 2011 la baisse à 10 centimes prônée par le Conseil fédéral, tandis qu'une minorité emmenée par Eugen David (C, SG) était favorable au maintien jusqu'en 2011 du supplément en vigueur depuis le 1er janvier 2007, ce qui équivaut à conserver le système actuel. La minorité David a justifié sa proposition en arguant que seul ce supplément offrait véritablement aux paysans la possibilité de positionner leurs produits sur le marché européen. La conseillère fédérale Doris Leuthard s'est ralliée à la proposition de la majorité. Par contre, elle a rejeté la proposition formulée par la minorité -, qui vise à maintenir le soutien apporté au marché laitier au niveau actuel et qui conduit à un déséquilibre entre les différents secteurs de l'agriculture -, précisant que l'UE allait elle aussi réduire son aide à l'économie laitière. Par 24 voix contre 15, le Conseil des États a néanmoins suivi la minorité, optant ainsi pour le statu quo. Il a aussi adhéré, par 27 voix contre 13, à la position défendue par la minorité en ce qui concerne la prime de non-ensilage, qui reste ainsi à 3 centimes par kilogramme de lait. La majorité proposait pour sa part de transformer cette prime en contributions à la surface, une solution qui, selon la minorité, n'en était pas une si l'on voulait une agriculture qui réponde aux exigences de qualité et de performance. Le Conseil fédéral, quant à lui, demandait l'abolition de la prime de non-ensilage dès 2009. Pour ce qui est de la mise en valeur de la laine de mouton, le Conseil des États s'est aussi écarté de la position du Conseil fédéral, qui réclamait la suppression des contributions, approuvant par 18 voix contre 14 le maintien du statu quo défendu par la minorité Theo Maissen (C, GR). Au sujet du sucre, par 21 voix contre 15, la Chambre haute a soutenu la majorité de la commission, qui exigeait le versement de contributions tant pour la production que pour la transformation des betteraves sucrières. Le Conseil fédéral et la minorité Erika Forster (RL, SG) étaient favorables à la suppression de l'indemnité versée aux sucreries, au motif que ces dernières seraient ainsi contraintes d'optimiser leurs structures et de transformer les betteraves à un coût moindre. Au chapitre de la viticulture, le Conseil des États a approuvé par 17 voix contre 12 la proposition soumise par Simon Epiney (C, VS). Alors que le Conseil fédéral et la commission souhaitaient fixer des exigences minimales uniformes pour toutes les catégories de vins, le conseiller aux États a plaidé pour l'attribution de cette compétence aux cantons, la Confédération se contentant de définir les critères des cahiers des charges. S'agissant de l'importation de beurre, le Conseil des États, avec la voix prépondérante de son président, a approuvé la mise aux enchères des contingents d'importation. Hermann Bürgi (V, TG) avait appelé au maintien du système actuel, qui autorise les acteurs de la transformation du beurre à percevoir la différence entre les prix à l'importation et les prix indigènes. Selon lui, la solution sectorielle fonctionne et il n'existe aucune raison valable d'abandonner un système qui a fait ses preuves au profit d'une mise aux enchères. La conseillère fédérale Doris Leuthard a opposé à ces arguments que la réglementation en vigueur, qui limite les droits d'importation à quelques rares privilégiés, favorisait les ententes cartellaires, alors que le Conseil fédéral est favorable à une plus grande compétitivité aussi dans ce domaine. Au vote sur l'ensemble, le projet 1 a été adopté par 24 voix contre 1.

S'agissant du projet 7, l'arrêtéfédéral sur les moyens financiers destinés à l'agriculture pour les années 2008 à 2011, le Conseil des États s'est rallié par 24 voix contre 11 à la minorité Eugen David (C, SG), entérinant l'augmentation de 150 millions de francs du plafond de dépenses prévu par le Conseil fédéral. La proposition de la majorité n'avait plus lieu d'être puisque la Chambre haute avait donné suite aux propositions de la minorité pour le projet 1. La conseillère fédérale Doris Leuthard a maintenu la position du Conseil fédéral en invoquant l'absence de moyens financiers pour augmenter le plafond de dépenses. Au vote sur l'ensemble, l'arrêté fédéral a été adopté par 24 voix contre 3.

Au Conseil national, une minorité Ernst Schibli (V, ZH), soutenue par le groupe UDC, a proposé de renvoyer le projet au Conseil fédéral en le chargeant d'améliorer les revenus des familles paysannes, d'augmenter le taux d'auto-approvisionnement et de maintenir l'enveloppe financière à 14,09 milliards de francs. Le rapporteur de la minorité, Ernst Schibli (V, ZH), estimait en effet que la réforme agricole n'ouvrait aucune perspective pour les familles paysannes dont la situation financière était déjà délicate. Tous les autres groupes se sont prononcés contre le renvoi du projet au Conseil fédéral, lequel fut rejeté par 139 voix contre 43. Lors du débat d'entrée en matière, il est ainsi apparu paradoxalement que la droite se montrait opposée à la suppression des aides publiques, à l'instar du Conseil des États, alors que les socialistes et les Verts y étaient favorables, comme le Conseil fédéral.

Dans la discussion par article, le Conseil national a suivi par 112 voix contre 72 la minorité de la commission Max Binder (V, ZH), se ralliant ainsi à la décision du Conseil des États autorisant à l'avenir les exploitations agricoles à porter le label bio même si une partie seulement de leur production est issue de l'agriculture biologique. Les socialistes et les Verts ont tenté en vain d'éviter l'adoption de cet assouplissement. En effet, selon Andrea Hämmerle (S, GR), une telle décision remet en question toute la philosophie de l'agriculture biologique et risque de nuire à l'exportation des produits concernés. Hansjörg Walter (V, TG) estimait quant à lui au contraire que cette mesure allait permettre à des paysans pratiquant l'agriculture traditionnelle de se lancer plus facilement dans la culture biologique. Par ailleurs, concernant la mise aux enchères de contingents tarifaires pour les pommes de terre, le conseil a également suivi, par 88 voix contre 75, une minorité de la commission Ernst Schibli (V, ZH), qui proposait de se rallier à la décision d'un Conseil des États opposé à cette mise aux enchères. Alors que le camp bourgeois s'était prononcé en faveur du maintien de la répartition par l'État, le camp rose-vert était, lui, favorable à une concurrence accrue. La décision du Conseil des États d'autoriser les importations parallèles pour les moyens de production et les biens d'investissement agricoles a en outre donné lieu à de vifs débats au Conseil national. Alors que Fulvio Pelli (RL, TI) mettait en garde contre une décision populiste prise à la va-vite et que Caspar Baader (V, BL) expliquait que cette mesure constituait de facto une atteinte au droit des brevets, Lucrezia Meier-Schatz (C, SG) et Susanne Leutenegger Oberholzer (S, BL) déclaraient pour leur part que le but véritable poursuivi par les opposants aux importations parallèles était de verrouiller le marché pour permettre aux détenteurs d'un brevet de profiter indûment d'une rente de situation. Par 95 voix contre 83, le conseil a suivi la majorité de la commission, adoptant ainsi la même position que la Chambre haute. Au sujet du supplément pour le lait transformé en fromage et la prime de non-ensilage, le conseil s'est rallié à la décision du Conseil des États avec respectivement 114 voix contre 65 et 119 voix contre 55, selon laquelle ces suppléments devaient être maintenus pour les quatre prochaines années. La majorité de la commission estimait en effet que le rythme proposé par le Conseil fédéral pour le démantèlement des mesures de soutien du marché était excessif. La conseillère fédérale Doris Leuthard a tenté de convaincre les députés qu'en favorisant les producteurs de lait au détriment des autres agriculteurs, la " paix agricole " risquait d'être mise en péril, mais ses arguments n'ont pas été entendus. Le Conseil national a cependant habilité le Conseil fédéral à intervenir en cas de surproduction.

Le conseil a suivi par 110 voix contre 74 une minorité de la commission Ruth Genner (G, ZH) et a rejeté la proposition visant à exclure du champ d'application de la loi les effectifs maximaux d'animaux par exploitation. Fulvio Pelli (RL, TI), avec le soutien du groupe UDC, a plaidé en faveur d'une suppression de ce qui consistait à ses yeux un excès bureaucratique, alors que Ruth Genner (G, ZH) a fait valoir que le caractère non industriel de l'agriculture suisse était précisément l'un des ses atouts.

Pour ce qui est de la mise en valeur de la laine de mouton, le conseil a suivi une minorité de la commission Hildegard Fässler (S, SG) par 90 voix contre 77, décidant ainsi de supprimer les contributions, contrairement à ce qu'avait fait le Conseil des États. Quant au subventionnement des sucreries en faveur duquel la Chambre haute s'était prononcée, il a été rejeté par le Conseil national par 117 voix contre 30, suivant en cela la majorité de la commission, qui considérait qu'il était anormal que ces entreprises aient pu constituer une réserve de 100 millions de francs grâce aux subventions fédérales.

Par 95 voix contre 77, la Chambre basse a suivi la position du Conseil des États d'augmenter les contingents d'importation de beurre. À cette occasion, la conseillère fédérale Doris Leuthard a rappelé qu'à l'heure actuelle, seules trois sociétés se partageaient les droits d'importation.

Avant le vote sur l'ensemble, plusieurs porte-parole de groupe se sont prononcés contre le projet de révision de la loi sur l'agriculture. Ueli Maurer (V, ZH) a tiré un bilan négatif du projet, estimant que l'orientation générale de la politique agricole était à revoir, les agriculteurs ne cessant de voir leurs revenus diminuer. Toutefois, la véritable raison de son opposition résidait dans la proposition d'accepter les importations parallèles pour les moyens de production et les biens d'investissement agricoles. Une telle décision, affirmait Ueli Maurer, reviendrait à vider le droit des brevets de sa susbtance et menacerait l'attrait de la Suisse en qualité de site de recherche, argument d'ailleurs repris par le porte-parole du groupe radical, Felix Gutzwiller (RL, ZH). Andrea Hämmerle (S, GR), porte-parole des socialistes, a regretté pour sa part qu'aucune des améliorations proposées dans les domaines écologique et social n'aient été retenue. Quant à Christophe Darbellay (C, VS), il a estimé que les agriculteurs étaient pris en otage par la gauche et la droite. Enfin, la conseillère fédérale Doris Leuthard a rappelé les élus à leurs responsabilités. Au vote sur l'ensemble, le projet a été adopté par 73 voix contre 67.

En ce qui concerne l'arrêté fédéral sur les moyens financiers destinés à l'agriculture, le conseil s'est rallié à la décision du Conseil des États et l'a adopté au vote sur l'ensemble par 114 voix contre 26.

S'agissant du supplément pour le lait transformé en fromage et du supplément de non-ensilage, le Conseil des États s'est rallié lors de l'élimination des divergences à la décision du Conseil national de permettre au Conseil fédéral d'adapter leur montant le cas échéant. Par 21 voix contre 15, le conseil a suivi la proposition de la minorité Bruno Frick (C, SZ) en décidant de maintenir une subvention plafonnée à 600 000 francs par an pour la mise en valeur de la laine de mouton. Bruno Frick a justifié sa proposition en indiquant qu'il ne servait à rien d'encourager l'élevage ovin au moyen de paiements directs si c'était pour aboutir en fin de processus à l'élimination du " produit " subventionné. S'agissant des sucreries, le Conseil des États s'est rallié sans discussion à la décision du Conseil national mettant fin aux subventions fédérales pour la transformation des betteraves. En toute logique, le conseil a ensuite biffé également la disposition prévoyant que les sucreries confèrent à la Confédération un droit de regard dans leurs comptes annuels. En ce qui concerne les crédits d'investissement aux petites entreprises artisanales qui transforment et commercialisent des matières premières agricoles et des produits agricoles, la majorité de la commission s'est prononcée en faveur de la décision du Conseil national visant à garantir une égalité de traitement entre ce type d'entreprise et les autres entreprises agricoles. Une minorité Hans Lauri (V, BE) a néanmoins proposé que ces crédits soient octroyés uniquement aux petites entreprises situées dans les régions de montagne, en faisant valoir qu'il convenait d'éviter de mettre en place au moyen de fonds fédéraux des (petites) structures artisanales dans tout le pays qui ne seraient pas viables à terme. Les représentants de la majorité n'ont pas manqué de souligner que l'UE subventionnait de son côté les entreprises de transformation et que la Suisse devait bénéficier des mêmes conditions. La conseillère fédérale Doris Leuthard a proposé pour sa part de maintenir le droit en vigueur. Par 33 voix contre 10, le conseil a adopté la proposition de la minorité Hans Lauri. Le Conseil des États a biffé sans discussion les dispositions du Conseil national prévoyant le versement de subventions aux paysans pour l'utilisation du bois et de la biomasse ainsi que pour l'encouragement d'installations destinées à la production d'énergies renouvelables. La commission avait estimé que ces dispositions n'avaient pas leur place dans la loi sur l'agriculture.

Prenant une décision contraire à celle que proposait sa commission, le Conseil national s'est rallié à la décision du Conseil des États de maintenir la subvention accordée au titre de la mise en valeur de la laine de mouton. S'agissant des crédits d'investissement aux petites entreprises artisanales situées dans les régions de montagne et des installations d'énergie renouvelable, le conseil s'est également rallié aux décisions du Conseil des États. Par contre, il a approuvé par 112 voix contre 66 une proposition déposée par le conseiller national Marc Suter (RL, BE) et visant à compléter l'art. 22, al. 4 de la loi sur l'aménagement du territoire par une disposition dont l'objet était d'accélérer la procédure d'autorisation lorsque les installations de production d'énergie renouvelable respectent les sites sur lesquels elles sont implantées. Si le Conseil des États a estimé que cette ultime divergence était contraire à la Constitution puisqu'elle représentait une atteinte au droit cantonal, le Conseil national n'en a pas moins maintenu sa décision, en adoptant par 142 voix contre 16 une version améliorée par rapport au texte initial.

La Conférence de conciliation a déposé une proposition visant à biffer l'art. 22, al. 4 de la loi sur l'aménagement du territoire dans la version adoptée par le Conseil national et à le remplacer par un art. 18a aux termes duquel les installations solaires ne peuvent être autorisées dans les zones à bâtir et dans les zones agricoles que dès lors qu'elles ne portent atteinte à aucun bien culturel ni à aucun site naturel. Les deux Chambres ont approuvé cette proposition.

Projets 2 à 6

Au Conseil des États, l'entrée en matière sur les cinq autres projets concernant l'évolution future de la politique agricole 2011 n'a pas été contestée. Lors de la discussion par article de la révision du droit foncier rural, du droit du bail à ferme, de la loi sur les allocations familiales, de la loi sur les denrées alimentaires et de la loi sur les épizooties, les deux premières modifications ont donné lieu à une longue discussion. Au cours du bref débat d'entrée en matière au sujet du droit foncier rural, la conseillère fédérale Doris Leuthard a affirmé qu'il était nécessaire d'assouplir ce dernier afin de renforcer la compétitivité de l'agriculture. Elle a attiré l'attention du conseil sur le fait qu'à l'heure actuelle, seul 1 % de la surface agricole utile était sur le marché, ce qui n'était pas suffisant et constituait un frein pour les jeunes agriculteurs dynamiques qui veulent agrandir leur exploitation. Toutefois, lors de la discussion par article, le conseil s'est écarté de la proposition du Conseil fédéral dès le vote sur la taille minimale que doit avoir une exploitation pour être considérée comme entreprise agricole. Le droit en vigueur fixe la limite jusqu'à laquelle une ferme peut être reprise à la valeur de rendement dans le cadre de la famille à 0,75 unité de main-d'oeuvre standard (UMOS). Dans un souci de favoriser l'évolution structurelle dans l'agriculture, le Conseil fédéral souhaitait relever ce seuil à 1,25 UMOS. Néanmoins, le conseil a suivi, par 30 voix contre 1, la proposition de la commission visant à fixer cette limite à 1 UMOS. Cette décision fera reculer le nombre d'exploitations considérées comme entreprises et donc soumises au droit successoral de 44 000 à 38 000. Pour ce qui est du contrôle des prix pour la vente de terrains agricoles, le conseil s'est vu proposer trois systèmes différents. Le Conseil fédéral, considérant que le fait que seuls les exploitants à titre personnel aient le droit d'acquérir des terres agricoles constituait une mesure de protection suffisante, voulait abandonner le contrôle des prix sans le remplacer. La majorité de la commission a, elle, proposé que les cantons puissent prévoir dans leur législation un prix de vente maximal, pour parer à l'éventualité d'une envolée des prix. La minorité de la commission a pour sa part proposé de maintenir le contrôle des prix, mais en plaidant pour une flexibilité des prix accrue. Franz Wicki (C, LU) a motivé la proposition de la minorité en expliquant qu'en donnant la possibilité aux cantons de définir de façon un peu plus large ce qu'ils entendent par des prix d'acquisition surfaits, elle apportait une certaine flexibilité. Cette proposition prévoit en effet de donner la possibilité aux cantons d'inscrire dans leur loi que le prix d'acquisition est considéré comme surfait s'il dépasse de plus de 15 % le prix payé en moyenne les cinq dernières années. Par 27 voix contre 13, le conseil s'est rallié à la proposition de la minorité de la commission.

Le Conseil fédéral, soutenu par la majorité de la commission, a proposé de supprimer la charge maximale. Cette dernière avait été introduite il y a 60 ans afin de lutter contre le surendettement des agriculteurs. Le porte-parole de la commission, Bruno Frick (C, SZ), a expliqué que les agriculteurs étaient aujourd'hui en mesure de déterminer eux-mêmes de combien de capitaux extérieurs ils avaient besoin. Une minorité Alain Berset (S, FR) a proposé de maintenir le droit en vigueur, en arguant qu'il permettait de garder le contrôle sur les dettes contractées par les exploitants agricoles. Il a ajouté que la suppression de la charge maximale risquait d'entraîner une hausse de la charge des intérêts pour l'agriculture. Par 19 voix contre 14, le conseil s'est rallié à la majorité de la commission, et à la proposition du Conseil fédéral.

Lors de l'examen de la loi fédérale sur le bail à ferme agricole, le contrôle du fermage par les autorités a été l'élément qui a le plus divisé le conseil. La majorité de la commission ainsi que le Conseil fédéral souhaitait retirer le fermage du contrôle des autorités, arguant que les parties devaient être libres de fixer entre elles l'affermage des terrains agricoles. Cette mesure vise à apporter une certaine flexibilité, l'affermage ne valant actuellement plus la peine pour cause de rendement limité. Une minorité Alain Berset (S, FR) proposait que les autorités continuent à exercer un contrôle sur le fermage, s'agissant non seulement des entreprises agricoles, mais également des terrains agricoles, et donc de maintenir le statu quo. Elle estime en effet que ce système permet de limiter l'augmentation des prix. Par 17 voix contre 14, le conseil s'est rallié à la majorité de la commission, et à la proposition du Conseil fédéral.

Pour ce qui est de la loi fédérale sur les allocations familiales, le Conseil des États a suivi à l'unanimité les propositions de la commission et du Conseil fédéral.

En ce qui concerne la loi fédérale sur les denrées alimentaires et les objets usuels, il s'agissait de révisions découlant de la coopération avec l'UE. Le conseil a suivi toutes les propositions de la commission et du Conseil fédéral, à l'exception de celle concernant l'obligation de verser des émoluments pour le contrôle des abattoirs et des établissements de découpe. À ce sujet, il a suivi à l'unanimité la proposition de Rolf Büttiker (RL, SO), laquelle prévoit que les abattoirs ne soient pas soumis au versement d'émoluments.

Le conseil a accepté sans en débattre les propositions de la commission relatives à la loi sur les épizooties.

Au Conseil national, une minorité Hildegard Fässler (S, SG) a proposé de n'entrer en matière ni sur la loi sur le droit foncier rural, ni sur la loi le bail à ferme agricole. Elle a justifié sa proposition en arguant que la majorité de la commission rejetait les réformes principales contenues dans ces deux lois, si bien que les examiner à ce moment-là faisait peu de sens. Toutefois, la Chambre du peuple a décidé, respectivement par 96 voix contre 66 et 108 voix contre 65, d'entrer en matière sur les deux projets, l'entrée en matière sur les projets 4, 5, et 6 n'ayant pas fait débat. Lors de la discussion par article de la loi sur le droit foncier rural, le Conseil national s'est rallié tacitement à la position du Conseil des États concernant la taille minimale fixée pour les entreprises agricoles et le contrôle des prix. Sur la question de la charge maximale, alors qu'une majorité de la commission a proposé de maintenir le statu quo, une minorité emmenée par Fulvio Pelli (RL, TI) a proposé de suivre la Chambre des cantons et le Conseil fédéral en supprimant les mesures destinées à prévenir le surendettement des paysans. À ce propos, la conseillère fédérale Doris Leuthard a souligné que les agriculteurs n'avaient pas besoin de cette mise sous tutelle, comme leur taux d'endettement inférieur aux autres branches d'activité le prouve. Toutefois, le Conseil national s'est rallié à la majorité de la commission par 128 voix contre 39, maintenant, contrairement au Conseil des États, la charge maximale.

Quant à la loi sur le bail à ferme agricole, une majorité de la commission a proposé de suivre le Conseil des États en supprimant le contrôle du fermage par les autorités pour les terrains individuels, alors qu'une minorité emmenée par Hansjörg Walter (V, TG) et soutenue par l'UDC, les socialistes et les Verts souhaitait le conserver. Elle expliquait en effet que si en raison de l'évolution structurelle, la tendance allait être à l'augmentation du bail à ferme, il n'en résulterait néanmoins aucune charge de travail supplémentaire pour les cantons sous l'angle du contrôle. La majorité de la commission a quant à elle estimé que la loi du marché s'était imposée depuis longtemps dans le domaine du fermage des parcelles individuelles. Par 121 voix contre 33, le conseil s'est néanmoins rallié à la minorité de sa commission, s'écartant par la même du texte adopté par la Chambre des cantons.

Pour ce qui est de la loi sur les allocations familiales dans l'agriculture, la loi sur les denrées alimentaires et les objets usuels et la loi sur les épizooties, la Chambre basse a approuvé les décisions du Conseil des États.

Lors de l'élimination des divergences, sur la question de la charge maximale en matière d'engagement des immeubles et des terrains non agricoles prévue dans la loi fédérale sur le droit foncier rural, le Conseil des États s'est rallié à la décision du Conseil national. La disposition législative actuelle sur la charge maximale sera donc maintenue. Une autre divergence subsistait quant à la modification de la loi sur l'aménagement du territoire, la question étant de savoir à quelles conditions les activités accessoires non agricoles hors de la zone à bâtir doivent être autorisées. Le Conseil fédéral souhaitait initialement abaisser la limite définissant l'entreprise agricole à 0,75 unité de main-d'oeuvre standard, autorisant ainsi la conduite d'activités accessoires non agricoles dans les bâtiments existants une fois cette limite atteinte. En première lecture, le Conseil des États avait décidé de maintenir le droit en vigueur qui fixait la limite à 1,0 unité de main-d'oeuvre standard. Le Conseil national s'est rallié tacitement à la proposition du Conseil fédéral. Alors que la commission chargée de l'examen préalable avait proposé de maintenir la décision du Conseil des États, Theo Maissen (C, GR) a, lui, proposé de suivre le Conseil national. Le conseil a approuvé la commission par 29 voix contre 6.

Lors de l'examen de la loi fédérale sur le bail à ferme agricole, le Conseil des États s'est rallié tacitement à la décision du Conseil national sur les divergences qui subsistaient sur le contrôle du fermage, lequel continuera à être exercé également sur le fermage des terrains agricoles. Concernant la loi sur les épizooties, le conseil a maintenu sa décision et refusé que soit étendue l'obligation de la Confédération de contribuer aux frais d'élimination de cadavres d'animaux.

En deuxième lecture, s'agissant de la loi fédérale sur le droit foncier rural, le Conseil national a maintenu par 83 voix contre 72 sa décision defixer la limite pour l'autorisation d'activités annexes à 0,75 unité de travail standard, rejetant par-là la proposition d'une minorité emmenée par Hildegard Fässler (S, SG) visant à suivre le Conseil des États. Concernant la divergence relative à la loi sur les épizooties, le conseil, sur proposition de la majorité de sa commission, s'est rallié en revanche à la position de la Chambre haute en refusant par 96 voix contre 67 d'étendre l'obligation de contribution de la Confédération.

En dernière lecture, le Conseil des États a décidé, par 29 voix contre 10 et sur l'avis de sa commission, de maintenir la divergence en matière de loi fédérale sur le droit foncier rural. Si une minorité de la commission emmenée par Ernst Leuenberger (S, SO) souhaitait se rallier au Conseil national, la majorité de la commission, en effet, avait décidé de maintenir sa proposition d'autoriser la conduite d'activités accessoires non agricoles dans les bâtiments existants à partir d'une unité de main-d'oeuvre. Le Conseil national s'est finalement rallié au Conseil des États par 118 voix contre 44.