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L'Union européenne (UE) accueillera vraisemblablement huit pays d'Europe centrale et d'Europe de l'Est, ainsi que Chypre et Malte dans ses rangs en 2004. Cet élargissement est aussi très important pour la Suisse, car il renforcera la sécurité et la stabilité du continent européen. Sur le plan économique aussi, il est porteur d'espoir puisque les pays en question connaissent actuellement un taux de croissance qui avoisine le double du nôtre (à quoi s'ajouteront 75 millions de nouveaux consommateurs, dont le niveau de vie ne cesse d'augmenter, et des marchés du travail qui permettront de recruter des spécialistes). Ces aspects positifs iront de pair avec certains risques qu'il nous faut évaluer : sept accords bilatéraux signés par la Suisse et par l'Union européenne sont entrés en vigueur en juin 2002, notamment celui qui porte sur la libre circulation des personnes. Or il faut s'attendre à ce que nous devions, dès le premier trimestre de 2003, négocier son extension aux nouveaux pays membres avec la Commission européenne, étant donné que l'UE devra adopter l'acte d'adhésion à la mi-avril. La Suisse va donc devoir aborder des questions sensibles en matière de marché du travail, d'émigration et de politique sociale.

Je prie, dans ces conditions, le Conseil fédéral de bien vouloir répondre aux questions suivantes :

1. Comment juge-t-il la situation, compte tenu de la nouvelle donne que constitue l'entrée de dix nouveaux pays dans l'Union européenne ?

2. De quelles chances - notamment sur le plan économique - l'élargissement de l'UE est-il porteur à long terme pour la Suisse ?

3. Quels effets l'accord bilatéral sur la libre circulation des personnes aura-t-il selon lui sur le marché du travail, sur les flux migratoires et sur la politique sociale, une fois étendu aux nouveaux membres ?

4. Quel sera le pivot de sa stratégie au cas où il devrait entamer au premier trimestre prochain des négociations sur l'extension dudit accord aux nouveaux pays membres ? Quelles réserves entend-il faire valoir à la Commission (délais transitoires d'application, mesures connexes, etc.)?

5. Y a-t-il selon lui d'autres thèmes sensibles qui soient porteurs de risques pour la Suisse dans le contexte de l'élargissement de l'Union européenne ?

FederalCouncilResponseText

1. L'intégration de huit pays d'Europe centrale et orientale ainsi que de Malte et de Chypre en tant qu'États membres de l'Union européenne (UE) constitue une étape historique vers la levée définitive de la partition de l'Europe ainsi qu'une contribution décisive à la promotion de la paix, de la stabilité et de la prospérité dans toute l'Europe. Cette étape est très importante, pour la Suisse également. Dans les accords conclus de manière autonome par l'UE avec la Suisse, les parties contractantes restent nominalement les mêmes après l'élargissement de l'Union (la Suisse et l'UE), et les engagements contractuels ne changent pas. Il en va autrement de l'accord sur la libre circulation des personnes de 1999, qui a été conclu à la fois par l'UE et par chacun de ses États membres. L'accord de libre circulation doit donc, comme le mentionnent les auteurs de l'interpellation, être adapté à l'UE élargie. Par conséquent, des négociations sont nécessaires ; elles porteront sur les délais transitoires appropriés et sur les contingentements. L'extension de l'accord de libre circulation aux nouveaux États membres de l'UE est soumise au référendum facultatif (voir notre réponse au ch. 4).

2. Avec l'élargissement, la Suisse aura accès à un marché nouveau et dynamique par l'intermédiaire de l'accord de libre échange de 1972 étendu de ce fait, et en raison des sept accords sectoriels de 1999. Leur pouvoir d'achat en croissance rapide fait des nouveaux États membres des marchés d'avenir, intéressants pour les produits industriels et les services à forte valeur ajoutée qui constituent les exportations traditionnelles de l'économie suisse. Par ailleurs, le besoin de rattrapage durera pendant encore longtemps dans le secteur des biens d'investissements, ce qui ouvre de bonnes perspectives de débouchés pour l'industrie suisse des machines. Ceci d'autant plus que l'UE soutiendra massivement le développement de structures concurrentielles dans ces nouveaux États membres par le biais de mesures d'aide très étendues. Depuis le début du processus de transformation, les flux économiques entre la Suisse et l'Europe centrale et orientale ont fortement augmenté : la croissance annuelle moyenne des exportations entre 1990 et 2000 s'est élevée à 11 %, et la Suisse a réalisé un excédent substantiel dans son commerce extérieur avec ces pays (pour 2001, 1,4 milliard de francs). Ceci a contribué à la création d'emplois, de revenus et de recettes fiscales en Suisse.

La qualité de membre de l'UE, qui implique à moyen terme de participer à l'Union économique et monétaire européenne, favorisera encore à l'avenir les flux commerciaux entre la Suisse et les nouveaux États membres. Grâce à des infrastructures fonctionnant généralement bien, à un bon niveau de qualification de la main d'oeuvre et à un niveau des salaires relativement bas comparé à ceux de l'Europe occidentale, certaines régions d'Europe centrale et orientale présentent un intérêt en tant que lieux de production pour des entreprises suisses de différentes branches économiques. Cette attractivité est encore augmentée par la proximité géographique d'importants centres économiques de l'UE. Du fait de leur intégration au marché intérieur, ces régions seront encore plus intéressantes pour y faire des investissements directs. De plus, la reprise de l'ensemble du droit européen résultant de l'adhésion à l'UE renforce la sécurité juridique et favorise l'égalité des chances pour les investisseurs suisses en raison de l'existence de règles unifiées, surveillées au plan supranational et juridiquement applicables en matière de concurrence, de transparence, de surveillance, etc.

Les études prospectives auxquelles a procédé la Commission européenne indiquent qu'un effet de croissance nettement positif interviendra dans les anciens pays membres suite à l'élargissement. Des conséquences tout aussi favorables peuvent être attendues pour notre pays également en raison de la similitude des structures économiques de la Suisse et de celles d'autres États de l'UE. Des estimations prudentes laissent entrevoir une augmentation durable de la performance économique dans notre pays résultant de l'élargissement de l'UE, pouvant s'élever à un quart à un demi % du PIB, soit à 1 à 2 milliards de francs par an pour la période 2005-2010.

3. Du point de vue du marché du travail, l'extension de l'accord de libre circulation aux dix nouveaux membres relèvera le potentiel de recrutement de l'économie suisse, en particulier pour la main d'oeuvre qualifiée. De plus, les besoins en main d'oeuvre que l'on ressent en Suisse dans les secteurs de l'agriculture, des soins médicaux et du tourisme seront plus faciles à couvrir qu'auparavant.

Du point de vue de la politique migratoire, le Conseil fédéral n'envisage que de faibles mouvements de migration comme résultat du prochain élargissement de l'UE aux dix nouveaux États. Il n'y a actuellement pas d'étude qui répondrait spécifiquement à la question pour la Suisse, mais celles qui portent sur l'ensemble de l'espace de l'UE permettent de tirer des conclusions qui sont également valables pour notre pays. Le potentiel migratoire à long terme (regroupement familial compris) à partir de dix États candidats est estimé pour l'ensemble de l'espace UE à environ 1 % de la population actuelle de l'UE, ce qui équivaut à environ 4 millions de personnes. L'effet migratoire attendu se concentrera cependant sur les régions proches des frontières, soit en premier lieu sur l'Allemagne (deux tiers) et sur l'Autriche (un dixième).

Du point de vue des effets sociaux et politiques, on peut constater que les mesures d'accompagnement (loi fédérale sur les conditions minimales de travail et de salaire applicables aux travailleurs détachés en Suisse et sur les mesures d'accompagnement du 8 octobre 1999 et les modifications qu'elle contient du droit des obligations et de la loi fédérale permettant d'étendre le champ d'application de la convention collective de travail) sont valables pour tous (erga omnes). Dans le cas de l'extension de l'Accord de libre circulation, ceci signifie que les mesures d'accompagnement du droit suisse s'appliqueront également aux rapports de travail avec des ressortissants des États candidats. L'accord de libre circulation contient également des dispositions contre la sollicitation excessive et les abus en matière d'assurances sociales suisses : ainsi, par exemple, il n'y a pas de libre circulation pour les chômeurs et l'on peut refuser tout droit à une assistance aux personnes qui renoncent à leur emploi pour devenir volontairement chômeurs.

4. La réglementation transitoire applicable dans l'UE à partir de la date de l'élargissement se présente comme suit : les quinze États membres de l'UE peuvent appliquer des restrictions limitées dans le temps aux huit États candidats d'Europe centrale et orientale (toutefois pas à Malte et à Chypre). En comparaison avec la situation actuelle, l'accès au marché du travail ne peut toutefois pas être rendu plus difficile. Pour ce qui concerne les travailleurs, les quinze États membres de l'UE peuvent, pendant les deux premières années suivant l'élargissement, soumettre cet accès à leurs dispositions actuellement en vigueur. À l'échéance de ce délai, il sera procédé à un état des lieux : les États pourront librement décider d'appliquer leurs dispositions pendant trois ans encore. À l'expiration de ces cinq années au total, les quinze États membres de l'UE seront en principe tenus d'ouvrir complètement leur marché du travail. En cas de perturbations graves de celui-ci ou s'il existe un risque de telles perturbations, les États pourront encore prolonger leurs restrictions pour une nouvelle période de deux ans. Il serait ainsi possible pour les quinze États membres de l'UE de maintenir leurs restrictions nationales pendant sept ans au maximum. Aucune restriction n'est prévue pour les personnes exerçant une activité lucrative indépendante. De même, aucune restriction n'est en principe prévue de la part des quinze États membres de l'UE vis-à-vis des États candidats dans le domaine des prestations de services transfrontalières par des personnes physiques. Cependant, l'Allemagne et l'Autriche sont autorisées, pour autant et aussi longtemps qu'elles appliqueront leurs restrictions nationales aux travailleurs, à limiter les prestations de services transfrontalières par des personnes physiques dans des secteurs particulièrement exposés. Ces secteurs sont pour l'Allemagne ceux de la construction, du nettoyage industriel et de l'aménagement intérieur. Pour l'Autriche, il s'agit de la construction, du nettoyage industriel, du travail social et des soins domestiques ainsi que des services de sécurité.

À la suite de l'extension de l'accord de libre circulation aux nouveaux États membres, la Suisse devra trouver des solutions avec l'UE dans les trois domaines de la "libre circulation des personnes", de la "coordination des systèmes de sécurité sociale" et de la "reconnaissance réciproque des qualifications professionnelles". Alors qu'il ne s'agit que de simples adaptations techniques dans les derniers domaines cités, il faudra obtenir un régime transitoire aussi optimal que possible dans celui de la libre circulation des personnes. Les points de référence en seront, d'une part, la réglementation transitoire décrite ci-dessus et applicable à l'espace de l'UE et, d'autre part, les délais de transition convenus entre la Suisse et les États actuellement membres de l'UE (deux ans de priorité pour les nationaux, cinq ans de contingentement, sept ans de clause de sauvegarde). Les éléments "priorité pour les nationaux" et "contingentement" constituent ici des instruments importants pour la maîtrise des chiffres de l'immigration. Dans les futures négociations sur ces points ainsi que sur la durée des périodes de transition et sur les restrictions apportées dans le secteur des prestations de services transfrontalières par des personnes physiques, il faudra rechercher un résultat qui tienne au mieux compte des intérêts de la Suisse.

5. L'élargissement de l'UE offre des chances importantes à la Suisse. Dans le secteur économique, il s'agit avant tout de l'accès à un marché intérieur plus étendu, d'une plus grande sécurité du droit pour les investissements directs de la Suisse, ainsi que du recrutement de main-d'oeuvre dans les pays candidats. De plus, l'élargissement contribue à la paix et à la stabilité de l'ensemble du continent européen.

Partout ou des opportunités se présentent, il y a également des risques. La Suisse a d'ores et déjà pris ses dispositions pour réduire au minimum les effets indésirables de l'élargissement, par exemple sous la forme de mesures d'accompagnement visant à contrer un éventuel dumping social. Le Parlement décidera par arrêté de la poursuite de l'application de l'Accord de libre circulation, arrêté qui sera soumis au référendum facultatif. Une mobilité accrue s'accompagne également de risques plus grands pour la sécurité, notamment sous forme de criminalité transfrontalière. Dans le but de parer à ces risques avec plus d'efficacité, le Conseil fédéral s'efforce dans ce contexte de renforcer la coopération policière avec nos partenaires européens en s'associant à la convention d'application de l'Accord de Schengen. De son côté, l'UE doit faire face à des exigences financières accrues en raison de l'élargissement. Dans ce contexte, une demande de contribution pourrait également être adressée à la Suisse.

Mais il y a un facteur qui pèse encore plus dans la balance que la prévention de ces risques : c'est le fait qu'il sera de plus en plus difficile de faire valoir nos intérêts vis-à-vis de l'UE par une approche bilatérale. Une UE élargie à 25 membres qui prend ses décisions selon de complexes procédures internes de communication et de coordination sera de moins en moins disposée à entendre les préoccupations des États tiers. L'importance des relations bilatérales pour les nouveaux pays membres de l'UE diminuera encore, notamment parce que des compétences importantes seront cédées à la Communauté européenne, par exemple dans le domaine du commerce extérieur. La voix de ces pays au sein d'importantes organisations internationales (OMC, OCDE, entre autres) où la Suisse est aussi représentée sera maintenant celle de l'UE. Ceci restreint encore la marge de manoeuvre de notre politique étrangère et de notre politique en matière de commerce extérieur. De plus, cette évolution sera encore soulignée par le fait que l'UE tend actuellement à renforcer son intégration sur le plan institutionnel : la Convention européenne est actuellement en train de travailler à l'élaboration de propositions dans ce sens.

Réponse du Conseil fédéral.