InitialSituation

En Suisse, la procédure de consultation est devenue une étape importante du processus d'élaboration des lois. Elle offre un moyen efficace d'associer les cantons, les partis politiques et les milieux intéressés à la définition de la position de la Confédération et à l'élaboration de ses décisions. Elle permet à cette dernière d'informer le public des projets qu'elle a programmés et de s'assurer suffisamment tôt qu'ils sont matériellement corrects, exécutables et susceptibles d'être bien acceptés.

Depuis 1991, la procédure de consultation - dont le principe est inscrit à l'art. 147 de la Constitution (Cst.) - est réglementée par une ordonnance. La révision de cette réglementation s'impose pour plusieurs raisons.

Il faut tout d'abord traduire et préciser dans la loi le principe fixé à l'art. 147 Cst., comme le Conseil fédéral l'avait annoncé dans son message du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle constitution fédérale (FF 1997 I 382 s.). Parallèlement, il faut transférer de l'ordonnance dans la loi les règles importantes qui régissent la procédure de consultation, car la Constitution impose de fixer au niveau de la loi les dispositions fondamentales relatives aux consultations organisées par les autorités fédérales (art. 164, al. 1, let. g, Cst.). De plus, le Parlement a demandé à plusieurs reprises - il a encore émis ce voeu lors des délibérations relatives à la loi sur le Parlement - que les principes directeurs de la procédure de consultation soient fixés dans une loi.

Il faut également intégrer davantage la dimension de l'exécution dans la procédure de consultation. Cette procédure étant un instrument clé du fédéralisme coopératif, il y a lieu de tenir compte du statut particulier des cantons en tant que partenaires de la Confédération dans l'exécution des actes fédéraux. La procédure de consultation contribuera ainsi à améliorer la possibilité d'exécuter les mesures de la Confédération.

Il importe aussi de resserrer le champ d'application de cette procédure et d'en améliorer la qualité. Pour ce faire, on doit combler les lacunes de la réglementation existante et revoir les principes qui se sont révélés inefficaces.

Enfin, il faut exploiter, lors des procédures de consultation, les nouvelles formes de communication et d'information. Le projet de loi qui fait l'objet du message donne au Conseil fédéral toute latitude à cet effet.

Proceedings

Le rapporteur de la commission du Conseil des États, Jean Studer (S, NE), a rappelé, parmi les principaux objectifs, la nécessité de " délimiter le champ d'application de la consultation pour que le principe de la qualité prévale sur la quantité. " L'entrée en matière a été décidée sans opposition.

Une minorité de la commission a fait valoir l'utilité de compléter l'art. 3 sous forme d'un al. 2 bis demandant qu'une consultation soit aussi organisée sur des projets d'ordonnance si les cantons sont largement concernés. Cet ajout a été approuvé par 20 voix contre 7.

L'art. 4, al. 2 définissant qui est invité à donner son avis est l'élément qui a suscité le plus de débats. Quatre propositions (majorité, minorité Rolf Büttiker (RL, SO), Theo Maissen (C, GR), Hannes Germann (V, SH) ont animé la discussion. Des raisons constitutionnelle, institutionnelle et pratique ont motivé la position de la majorité qui a été adoptée. Globalement, celle-ci désirait en rester à la définition des partenaires obligatoirement invités donnée par l'art. 147 de la Constitution fédérale - à savoir les cantons, les partis politiques et l'ensemble des milieux intéressés. Cependant, elle a également proposé que, en vertu de la let. c, la consultation puisse s'étendre aux " autres milieux concernés par le projet dans le cas d'espèce, notamment les associations faîtières des communes, des villes, des régions de montagne et de l'économie qui oeuvrent au niveau national. "

Au vote sur l'ensemble, le projet de loi a été accueilli positivement par 23 voix contre une seule opposition.

Au Conseil national, le projet n'a été que légèrement modifié. À l'art. 3, un alinéa 1 bis a été accepté sans discussion. Ce dernier stipule qu'il n'est pas organisé de consultation au sens de l'al. 1, si le projet est sans incidences directes sur les intérêts majeurs des institutions ou associations visées à l'art. 4, al. 2. Quant à l'al. 2 bis, il a fait l'objet d'une simple précision technique. Concernant l'art. 4, le Conseil national a adopté d'entrée la formulation du Conseil fédéral, selon laquelle les associations faîtières des cantons sont également invitées à donner un avis.

À l'art. 7 (forme et délai), la proposition Parmelin (V, VD) a été adoptée par 80 voix contre 29. De ce fait, l'al. 3 mentionne désormais clairement que " le délai de la consultation est de trois mois " - et non plus uniquement " en règle générale " -; et l'al. 4 précise que la consultation peut être menée en tout ou en partie sous la forme d'une conférence seulement en " cas d'extrême urgence ".

Au vote sur l'ensemble, le projet a été plébiscité à l'unanimité avec 126 voix.

Le Conseil des États a choisi de biffer l'al. 1 bis ajouté à l'art. 3 par le Conseil National, et de supprimer la mention des " associations faîtières des cantons " à l'art. 4, a. 2 let. c. Concernant l'art. 7, le Conseil a confirmé et précisé la version de la Chambre basse. Le principe du délai de consultation de trois mois est réaffirmé. S'il y a urgence et exceptionnellement, le délai peut être raccourci et la consultation peut être menée en tout ou en partie sous forme de conférence.

Le Conseil national a adopté sans discussion et unanimement la version du Conseil des États.