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Après l'échec, en 1998, de l'Accord multilatéral sur l'investissement, la Suisse s'est vigoureusement engagée en faveur de l'ouverture, au sein de l'OMC, de négociations sur les investissements, malgré l'opposition de nombreux pays du Sud qui ne considèrent pas que l'OMC soit le forum approprié pour ce faire. C'est ainsi que M. Chandrasekhar, ambassadeur de l'Inde, a déclaré récemment lors d'un colloque à Genève : "No convincing arguments have yet been put forward. Differences of opinion still abound, even amongst proponents. Further commitments in such a major area could prove to be disastrous for developing countries." Il n'est pas jusqu'à des organisations non gouvernementales et des syndicats qui, dans le monde entier, n'aient émis de sérieuses réserves quant à la négociation d'un tel accord dans le cadre de l'OMC, craignant l'érosion des standards environnementaux et sociaux.

Questions au Conseil fédéral :

1. Quels sont les éléments qu'il juge essentiels dans un traité multilatéral sur l'investissement ?

2. Pourquoi pense-t-il qu'un tel traité est nécessaire ?

3. Pourquoi juge-t-il que l'OMC est le forum approprié pour négocier un tel traité ?

4. Est-il d'accord avec l'argument selon lequel l'OMC se contente de spécifier quels sont les droits des investisseurs, tels que l'accès aux marchés, l'égalité de traitement entre résidents et non-résidents et le régime de la nation la plus favorisée, en négligeant de préciser quelles sont leurs obligations ? Comment, à son avis, les obligations des investisseurs à l'égard des salariés, de la population et de l'environnement pourraient-elles être fixées ?

5. Quelle est exactement sa position par rapport à la proposition soumise le 19 novembre 2002 à l'OMC par la Chine, l'Inde, Cuba, le Kenya, le Pakistan et le Zimbabwe, prévoyant de nombreuses obligations pour les investisseurs ? Lesquelles de ces obligations est-il prêt à soutenir ?

6. N'est-il pas lui aussi d'avis que l'ONU (CNUCED et OIT) est le forum approprié pour la négociation d'un traité sur l'investissement, dans le prolongement de propositions déjà soumises dans les années septante ?

7. La Suisse est-elle prête à s'engager à ce qu'à Cancún, contrairement à ce qui s'est passé à Doha, aucune pression ne soit exercée à l'encontre de pays tiers en vue de parvenir à un consensus ?

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1. Lors de la réunion ministérielle de Doha (novembre 2001), la Suisse et ses partenaires de l'Organisation mondiale du commerce (OMC) ont reconnu le bien-fondé de créer un cadre multilatéral permettant d'assurer des conditions transparentes, stables et prévisibles pour les investissements transfrontaliers à long terme, en particulier les investissements étrangers directs. En principe, les membres de l'OMC devraient décider de lancer des négociations lors de la prochaine réunion ministérielle sur la base d'une décision prise par consensus explicite sur les modalités de négociations.

Sur la base de travaux lancés lors de la réunion ministérielle de Singapour (1996), les ministres ont identifié à Doha plusieurs éléments clés d'un cadre multilatéral sur les investissements à clarifier :

a. portée et définition ;

b. transparence ;

c. non-discrimination ;

d. modalités pour des engagements avant l'établissement reposant sur une approche fondée sur des listes positives du type Accord général sur le commerce des services (AGCS);

e. dispositions relatives au développement ;

f. exceptions et sauvegardes concernant la balance des paiements ;

g. consultations et règlement des différends entre les Membres.

Le Conseil fédéral considère que ces éléments sont essentiels pour un cadre multilatéral sur les investissements. De plus, comme le relève la Déclaration ministérielle de Doha, les besoins spéciaux et les circonstances propres aux pays en développement devraient être pris en compte dans le cadre de leurs engagements spécifiques. Il s'agira aussi de tenir compte de leur droit de réglementer dans l'intérêt général. De fait, les pays en développement pourront obtenir la flexibilité qu'ils jugeront nécessaire, le modèle de l'AGCS étant basé sur des engagements progressifs selon les sensibilités et les possibilités de chaque membre.

2. Un cadre multilatéral sur les investissements est nécessaire afin de renforcer la sécurité juridique à l'étranger pour les investisseurs suisses et leur assurer un accès comparable à leurs concurrents étrangers. De plus, des règles de transparence doivent permettre de faciliter l'accès des investisseurs aux divers marchés par une meilleure connaissance des règles en vigueur et de leurs modifications. Un tel cadre multilatéral devrait, étant donné leurs moyens limités, faciliter la tâche des petites et moyennes entreprises en particulier.

S'agissant des pays en développement, l'investissement est un facteur crucial pour leur croissance économique ; depuis plusieurs années, les investissements étrangers directs sont une des sources majeures de capitaux externes. Les pays en développement effectuent des efforts importants pour offrir un cadre attractif aux investisseurs étrangers. Ils ont conclu plus de deux mille accords bilatéraux de promotion et de protection des investissements au cours des dernières années et investissent également de plus en plus à l'étranger. Selon le Conseil fédéral, les pays en développement devraient bénéficier d'un cadre multilatéral qui faciliterait l'accès aux informations pertinentes de leur régime d'investissements et ancrerait les conditions de pré-établissement à l'OMC.

3. L'OMC est une enceinte adéquate pour établir un cadre multilatéral sur les investissements, car elle traite déjà actuellement des investissements, notamment avec le mode 3 (présence commerciale) de l'AGCS, l'Accord sur les mesures concernant les investissements et liées au commerce et l'Accord sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce. De plus, les investissements sont étroitement liés au commerce, le tiers du commerce mondial étant effectué au sein de multinationales et un autre tiers entre multinationales. Il en résulte qu'il serait logique de compléter le secteur tertiaire déjà couvert à l'OMC (AGCS) avec les secteurs primaire et secondaire.

4. L'OMC concerne les obligations commerciales de ses membres et leurs droits. Le traitement de la nation la plus favorisée, le traitement national, la transparence et l'accès au marché sont les piliers du système commercial multilatéral pour les marchandises et les services.

Des instruments se référant à la responsabilité des investisseurs ont été élaborés dans diverses enceintes internationales. À l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), la Suisse a souscrit aux recommandations concernant la responsabilité des entreprises à l'étranger notamment dans les domaines du travail et de l'environnement. À cet effet, la Suisse a créé un point de contact national (SECO). Sur la base de directives, les organisations non gouvernementales peuvent demander des actions de médiation au SECO. Face à la corruption de fonctionnaires étrangers, des règles strictes ont également été établies. Ces développements au niveau international peuvent servir de base de référence, dans le contexte d'un cadre multilatéral sur les investissements à l'OMC, pour évaluer la possibilité de considérer la responsabilité des investisseurs hors de leur pays d'origine.

L'interface entre droits sociaux notamment et économie n'est pas traitée à l'OMC mais dans plusieurs autres forums internationaux, au sein desquels la Suisse est active. À cet égard, la ligne politique du Conseil fédéral est claire, à savoir, d'une part, favoriser le débat et l'adoption de règles dans les organisations compétentes sur ces questions et, d'autre part, assurer la cohérence entre le régime établi par ces organisations et le régime du commerce international de l'OMC.

L'auteur de l'interpellation cite les obligations des investisseurs envers les salariés (question 4) ainsi que le cadre offert par l'Organisation internationale du travail (OIT) (question 6). Eu égard au principe de la séparation claire des compétences entre institutions tel que rappelé ci-dessus, à l'OIT, la Suisse soutient les normes fondamentales du travail, la Déclaration de l'OIT relative aux principes et droits fondamentaux au travail (1998), la Déclaration de principes tripartite de l'OIT sur les entreprises multinationales et la politique sociale, adoptée en 1977 et modifiée en 2000, et leurs systèmes spécifiques de contrôle et de mise en oeuvre. La Suisse participe aux travaux du groupe de travail sur la dimension sociale de la globalisation, et elle soutient la Commission mondiale sur la dimension sociale de la globalisation, instituée par le directeur général du Bureau international du travail, M. Juan Somavia. Cette commission rédigera d'ici à la mi-2004 un rapport sur les conséquences économiques et sociales de la mondialisation (économie, marchés, société), qui formulera en outre des propositions sur les possibilités offertes aux organisations internationales de contribuer à un processus de mondialisation équitable et acceptable pour tous les intervenants.

La déclaration de principes tripartite de l'OIT sur les entreprises multinationales et la politique sociale, invite les entreprises de même que les gouvernements et les organisations de travailleurs et d'employeurs à respecter les huit conventions fondamentales relatives à la liberté d'association et la reconnaissance effective du droit de négociation collective, l'élimination de toutes les formes de travail forcé ou obligatoire, l'abolition effective du travail des enfants, l'élimination de la discrimination en matière d'emploi et de profession. La Suisse a ratifié et applique ces huit conventions fondamentales sur son territoire. Plus important encore, la déclaration s'adressant à toutes les "parties", y compris les entreprises, stipule que dans les pays où les conventions susmentionnées ne sont pas observées, toutes les parties devraient s'en inspirer dans leur politique sociale. Enfin, la déclaration renvoie encore aux instruments pertinents en matière de droit de l'homme au niveau international, soit à la Déclaration universelle des droits de l'homme et aux deux Pactes des Nations Unies (Pacte I et II et leur mécanisme de contrôle).

L'OIT dispose d'un arsenal de mesures suffisantes, auxquelles la Suisse est associée, pour définir et garantir le respect des droits sociaux.

5. Dans leur communication du 19 novembre 2002, la Chine, Cuba, l'Inde, le Kenya, le Pakistan et le Zimbabwe relèvent que les limitations des réglementations nationales pour traiter les opérations des transnationales ont été reconnues dans divers forums des Nations Unies et de l'OCDE depuis de nombreuses années sans pour autant conduire à des règles contraignantes. Dans ce contexte, le Code de conduite des sociétés transnationales négocié sous les auspices de la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement à partir de 1977 n'a pas pu être adopté en raison de divergences entre pays en développement et pays développés portant notamment sur son statut juridique ; ce projet a été abandonné en 1992. Des démarches revêtant un caractère volontaire ont, par contre, abouti avec notamment les principes directeurs de l'OCDE sur l'investissement international et les entreprises multinationales en 1996 et leur dernière révision importante adoptée en 2000.

Selon les auteurs de la communication, la coopération du pays d'origine est souvent nécessaire pour imposer des disciplines spécifiques aux investisseurs. Les thèmes concernés sont très complexes - pratiques commerciales restrictives, transfert de technologie, balance des paiements, propriété et contrôle, protection des consommateurs et de l'environnement, publication d'informations, obligations des gouvernements des pays d'origine - et certains liés à des domaines dans lesquels l'OMC dispose de règles ; ils exigeront un examen approfondi dans le cadre de négociations éventuelles à l'OMC. Le Conseil fédéral prendra position sur la base de propositions concrètes et détaillées après avoir consulté les commissions parlementaires et les milieux économiques concernés.

6. Comme mentionné à la question 3, l'OMC représente un cadre adéquat pour établir un cadre multilatéral sur les investissements. Malgré de nombreux efforts, l'ONU n'est pas parvenue à conclure des codes de nature contraignante. De plus, compte tenu du fait que la Suisse s'engagera, le cas échéant, pour assurer une cohérence entre les obligations qui découleraient d'un accord sur l'investissement au sein de l'OMC et celles émanant de l'ONU, le Conseil fédéral est d'avis qu'une telle négociation ne serait pas en contradiction avec les efforts entrepris par le passé au sein de l'ONU.

7. A Doha, des négociations pour l'établissement d'un cadre multilatéral sur les investissements n'ont pas pu être lancées en raison de l'opposition de plusieurs pays en développement. A Cancun, les ministres devraient prendre une décision basée sur les travaux des deux dernières années du groupe de travail sur le commerce et les investissements et des modalités de négociations qui comprendront des éléments de procédure et de substance.

La décision de tous les membres de l'OMC devra refléter un équilibre au sein du dossier des investissements et entre tous les dossiers du programme de travail de Doha. Les pays en développement ont défendu très efficacement leurs intérêts lors de la conférence ministérielle de Doha avec le lancement du cycle de développement de Doha ; ils sauront certes également faire valoir leur point de vue de manière convaincante à Cancun (du 10 au 14 septembre 2003).

Réponse du Conseil fédéral.