SubmittedText

Immer wieder bezahlen Verbände und Parteien Unterschriftensammlerinnen und -sammlern für bestimmte Initiativ- oder Referendumsbegehren pro Unterschrift. Seit einiger Zeit wird das Sammeln von Unterschriften sogar gewerbsmässig angeboten und betrieben. Diese Ökonomisierung der Instrumente der direkten Demokratie ist ein Affront gegen die vielen Tausend freiwillig Engagierten, die Jahr für Jahr aus Überzeugung und unentgeltlich (oder im Rahmen einer festen Anstellung bei Parteien oder politischen Verbänden) Unterschriften für Volksbegehren sammeln. Aktuelles Beispiel ist eine Initiative der FDP, die gemäss eigenen Aussagen auf "Sammelprofis" zurückgreifen muss. Zudem stellt die Ökonomisierung ein erhebliches Missbrauchs- und Korruptionsrisiko dar. Letztlich nimmt die Glaubwürdigkeit der politischen Demokratie an sich Schaden. Ich bitte den Bundesrat deshalb um Beantwortung folgender Fragen:

1. Verfügt er über Informationen, wie oft, durch welche Personen, Verbände und Parteien und in welchem Ausmass die beiden erwähnten Praktiken Anwendung finden?

2. Wie beurteilt er die rechtliche Situation in Bezug auf die Bezahlung pro Unterschrift und das gewerbsmässige Sammeln von Unterschriften für Initiativ- oder Referendumsbegehren? Werden unter Umständen die auf jedem Unterschriftsbogen zitierten Artikel 281 und 282 des Strafgesetzbuches tangiert? Was ist zum Beispiel, wenn die pro Unterschrift bezahlte Person selber unterschreibt? Findet insbesondere Artikel 281 unter Umständen auf die Auftraggeber Anwendung?

3. Sieht er die Glaubwürdigkeit der demokratischen Institutionen durch das gewerbsmässige Sammeln von Unterschriften und des Bezahlens/Bezahltwerden pro Unterschrift gefährdet?

FederalCouncilResponseText

Der Gebrauch der Volksrechte hat in den letzten Jahrzehnten zugenommen. Die Volksinitiative dient den Parteien mitunter auch zur Mitbestimmung der politischen Agenda. Eine Initiative bedeutet einen nicht unerheblichen zeitlichen und finanziellen Aufwand für die Komitees. Erfahrungen aus der Praxis zeigen, dass sich die Aufwendungen für eine Unterschriftensammlung für ein Referendum auf rund 250 000 Franken und für eine Initiative auf etwa 500 000 Franken belaufen. Hinzu kommt der erforderliche Zeitaufwand von 7000 bis 8000 Personenstunden. Ein geübter Unterschriftensammler sammelt pro Stunde etwa 20 bis 40 Unterschriften (vgl. Bericht der SPK-S vom 2. April 2001: BBl 2001 4817). Trotz neuer Kommunikationskanäle ist das Sammeln von Unterschriften keineswegs einfacher geworden. Die Anzahl von Volksinitiativen (als Beispiel sei auf das Jahr 2011 verwiesen, in dem 21 Initiativbegehren lanciert worden sind) verschärft zudem die Konkurrenz bei den Unterschriftensammlungen. Dies erklärt auch die wachsende Anzahl gescheiterter Initiativen. Seit 1980 kommen pro Legislatur im Durchschnitt um die zehn Volksinitiativen nicht zustande.

Erhebungen über die Unterschriftensammlung durchzuführen, liegt im Ermessen der Komitees. Der Bundesrat stützt sich bei Informationen über die Mittel zur Unterschriftensammlung einzig auf Aussagen der Komitees ab. Medienberichten zufolge haben die meisten Parteien bereits auf bezahlte Unterschriftensammler zurückgegriffen (vgl. Bericht des "Tagesanzeiger" vom 25. September 2011). Dieser Umstand ist nicht neu (vgl. Wilfried Schaumann: Soll unsere Gesetzgebung käuflich werden? In: Schweizerische Juristen-Zeitung 53, 1957, S. 245-249, spez. S. 246).

Artikel 281 und 282 des Strafgesetzbuchs (StGB; SR 311.0) stellen die Wahlbestechung bzw. die Fälschungen bei der Unterschriftensammlung für Referenden oder Volksinitiativen unter Strafe. Diesbezüglich wäre unter Umständen die Verteilung von Gratiszigarren an 350 000 Gewerkschaftsmitglieder durch ein Aktionskomitee im Kampf um die Tabakkontingentierung strafrechtlich relevant gewesen (vgl. Schaumann, 246). Hingegen hat der Gesetzgeber die Bezahlung bewusst nicht unter Strafe gestellt, soweit es dabei nicht um die Erteilung, sondern ausschliesslich um das Sammeln von Unterschriften geht. Gewerbsmässigem Sammeln von Unterschriften für Initiativ- oder Referendumsbegehren stehen folglich keine strafrechtlichen Schranken entgegen.

Bundesrat und Parlament haben sich mit dieser Frage mehrfach befasst. In seinem Bericht vom 21. April 2004 (http://www.ejpd.admin.ch/content/ejpd/de/home/dokumentation/mi/2004/2004-05-03.html, spez. S. 4, 7) zum Prüfungsauftrag der SPK-S (Postulat 01.3210) hat der Bundesrat die Strafbarkeit der Bezahlung von Unterschriftensammlungen als nicht angezeigt erachtet. Bereits in der Wirtschaftskrise der dreissiger Jahre hatte der entschädigte Einsatz von Arbeitslosen für die Unterschriftensammlung bei verschiedenen Volksinitiativen unterschiedlicher Herkunft eine nicht unerhebliche Anzahl gefälschter Unterschriften zutage gefördert. In seiner Botschaft vom 5. November 1935 betreffend die Revision des Verfahrens bei Initiativ- und Referendumsbegehren (BBl 1935 II 489-498, 492f) lehnte der Bundesrat jedoch ein Verbot bezahlten Unterschriftensammelns bewusst ab. Der Bundesrat ist auch heute noch der Ansicht, dass ein Verbot des Bezahlens von Unterschriftensammlungen nicht zweckführend wäre, weil es nur einen Teilbereich des Einflusses finanzieller Macht auf den politischen Prozess beträfe. Heute existieren andere Vorgehensweisen, die durch ein solches Verbot nicht oder nur schwer erfasst würden. Dazu gehört etwa der Versand von Unterschriftenbögen an Stimmbürger unter Übernahme des Rückportos durch finanzstarke Gruppierungen. Zudem würde ein Verbot des Bezahlens von Unterschriftensammlungen vor allem im Zusammenhang mit politischen Aktivitäten von Partei-, Gewerkschafts- oder Verbandssekretariaten heikle Abgrenzungsfragen aufwerfen. Diese engagieren sich häufig während der bezahlten Arbeitszeit bei den Unterschriftensammlungen. Die aktuelle Gesetzesinterpretation ermöglicht eine praktikable Handhabung der vorliegenden Bestimmungen und hilft namentlich zu vermeiden, dass jegliches Engagement von Partei-, Gewerkschafts- oder Verbandssekretariaten im Zusammenhang mit dem Sammeln von Unterschriften sanktioniert wird.