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Le 15 juin 1996, le Conseil d'État lucernois avait décidé que la vitesse serait limitée dans les deux sens à 100 kilomètres à l'heure entre le kilomètre 88.000 et le kilomètre 91.150 de la N2 (aujourd'hui A2), autrement dit du quartier de Riffig à la Seetalstrasse/pont de l'autoroute, sur le territoire de la commune d'Emmen. À la suite de cela, la section lucernoise de l'ATE notamment avait attaqué cette décision devant le Conseil fédéral, demandant que la vitesse soit limitée, là comme ailleurs, à 80 kilomètres à l'heure. Le Conseil fédéral avait alors refusé d'entrer en matière, invoquant principalement l'argument selon lequel la section lucernoise de l'ATE avait recouru à tort contre la décision du Conseil d'État puisque ce dernier n'avait, en l'occurrence, fait qu'exécuter une décision du Département fédéral de justice et police (DFJP), datée du 11 juin de la même année. Il avait reconnu que cette dernière décision n'avait été ni publiée ni notifiée aux tiers habilités à recourir contre elle, donc que la notification en question avait été faite de manière irrégulière, mais que, vu que la presse avait relaté le fait que le DFJP n'avait alors pas autorisé le Conseil d'État à limiter la vitesse à 80 kilomètres à l'heure entre 22 et 6 heures et que, de surcroît, ledit Conseil d'État l'avait mentionné dans sa décision du 15 juin, l'ATE aurait pu prendre connaissance de la décision du DFJP et l'attaquer alors dans le délai imparti. Bref, le Conseil fédéral n'était pas entré en matière sur le recours de la section lucernoise de l'ATE, sachant que la décision du DFJP était entrée en force. Le gouvernement fédéral étant la dernière instance, les parties n'avaient plus pu attaquer sa décision, qui était à l'évidence aussi insoutenable qu'arbitraire.

1. Le Conseil fédéral est-il, comme moi, d'avis que les principes généraux du droit doivent régir toute procédure dans laquelle il statue en dernière instance et que nulle partie ne saurait être exclue arbitrairement d'une telle procédure ?

2. Depuis quand une décision qui n'a pas été notifée aux parties habilitées à l'attaquer et qui, par conséquent, ne les a pas informées des voies de recours qui sont les leurs tire-t-elle à conséquence ?

3. Pourquoi l'article 38 de la loi fédérale sur la procédure administrative, aux termes duquel une notification irrégulière ne peut entraîner aucun préjudice pour les parties, n'est-il pas applicable en l'espèce ?

4. Les parties habilitées à déposer un recours seront-elles désormais tenues d'éplucher tous les articles de journaux pour savoir si a été décidée une mesure qui leur porte préjudice ?

5. Comment le Conseil fédéral entend-il désormais agir pour garantir qu'il appliquera à l'avenir les principes élémentaires de la procédure lorsqu'il exercera son pouvoir judiciaire et pour empêcher que les parties habilitées à attaquer une décision soient exclues arbitrairement de la procédure ?

FederalCouncilResponseText

1. Oui.

2. Nul ne conteste que pour avoir des effets juridiques une décision doive avoir été régulièrement notifiée aux intéressés, voire à d'autres personnes. "Non notifiée aux personnes à qui elle s'adresse, la déclaration par laquelle l'autorité fait état de sa volonté n'a aucun effet. Une décision non notifiée ne peut déployer d'effets juridiques." (Jürg Stadelwieser, die Eröffnung von Verfügungen, Saint-Gall, 1994, p. 10) Ce principe, concrétisé notamment aux articles 34 à 38 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA ; RS 172.01) vaut évidemment pour les recours de droit administratif adressés au Conseil fédéral. Or, il faut bien distinguer la notion de notification de la décision de celle de réception du pli qui contient la décision. La notification, en effet, désigne la communication - immédiate ou non - de la décision alors que la réception n'est qu'une forme ou qu'une action partielle de cette communication, la partie technique (Stadelwieser, loc. cit., pp. 12 et 88). Voilà pourquoi une décision qui n'aurait pas été remise par la poste aux recourants potentiels, mais qui leur aurait été notifiée, c'est-à-dire communiquée d'une autre façon (oralement, par publication dans une feuille officielle ou par un communiqué de presse), peut parfaitement avoir des effets juridiques.

3. Le principe énoncé à l'article 38 PA, selon lequel une notification irrégulière ne doit entraîner aucun préjudice pour les parties est évidemment applicable à toute procédure, y compris à celle dont il est question ici. Son application ne donnera toutefois aucun autre résultat que celui qu'on trouve dans la décision du Conseil fédéral du 23 mai 2001. Le Conseil fédéral l'a dit dans les considérants de sa décision de non-entrée en matière : la décision du DFJP du 11 juin 1996 faisant l'objet du recours a été notifiée uniquement au Conseil d'État, les autres personnes susceptibles de recourir n'ont été averties ni individuellement et immédiatement (notamment pas par pli postal) ni par la feuille officielle, ce qui fait que la notification a été irrégulière. Elles n'en ont subi toutefois aucun préjudice, vu que, comme le reste du public, elles ont pu prendre connaissance de la quintessence de ladite décision du DFJP par les journaux (p. ex. la "NZZ" du 23 avril 1996) ou par les communiqués de presse spéciaux des autorités (p. ex. celui du Conseil d'État du 11 juin 1996). Le principe énoncé à l'article 38 PA est aussi "respecté si le délai de recours commence à courir pour les parties non touchées par la notification quand la décision leur a été notifiée ou qu'elles ont eu connaissance de son existence et qu'elles auraient pu exiger qu'on la leur notifiât" (Stadelwieser, loc. cit., p. 157). Compte tenu du principe de la bonne foi, les recourants potentiels sont, en outre, tenus de prendre en temps voulu les mesures permettant de défendre leurs intérêts, autrement dit d'exiger la notification régulière de la décision ou de déposer un recours (Stadelwieser, loc. cit, p. 158s.; JAAC 61.20 et renvoi à l'ATF 112 Ib 422 cons. 4b, 107 Ia 76 cons. 4). Au vu de ces considérations, la jurisprudence a énoncé le principe selon lequel l'article 38 PA est respecté dès lors qu'une décision parvient à la connaissance des parties, la façon dont elle leur parvient fût-elle régulière ou non (JAAC 1977 No 44, citée par Stadelwieser, loc. cit., p. 159).

4. Il est bien évident que les prescriptions sur la procédure contenues dans les lois, notamment dans la PA, et que les principes, exposés dans la doctrine et par la jurisprudence, sur la notification régulière de décisions et d'autres actes de l'autorité publique doivent être respectés dans toutes les procédures administratives et dans toutes les procédures sur recours où les autorités fédérales sont saisies. En l'espèce, les décisions de ces dernières sont généralement notifiées aux parties par écrit, très exceptionnellement oralement ou par publication dans une feuille officielle (cf. art. 34-36 PA). Le fait que, dans le cas présent, l'irrégularité de la notification de la décision ait été exceptionnellement "sauvée" par un article de presse, que les recourants potentiels n'aient subi aucun préjudice de ladite notification et que malgré le caractère irrégulier de cette dernière ils eussent pu défendre leurs intérêts, ne permet pas de conclure que ce type de notification soit la règle ni que les parties habilitées à déposer un recours seront désormais tenues d'éplucher les journaux.

5. Les dispositions actuelles sur la procédure et les principes afférents exposés dans la doctrine et par la jurisprudence, d'une part, témoignent de la compréhension fondamentale de l'État de droit qui est celle du législateur, d'autre part, offrent la garantie que les autorités chargées d'appliquer le droit veilleront à ce que la procédure soit correcte à tous les stades. Le Conseil fédéral, en tant qu'autorité de décision, a toujours reconnu et appliqué ces principes et il continuera de le faire. Pour assurer la conformité de toute procédure à la loi et aux principes du non arbitraire et de la bonne foi, il examinera s'il est nécessaire d'améliorer le système actuel de communication des décisions prises par les autorités fédérales et si oui, comment. Il veillera notamment à ce qu'il n'y ait plus de notification irrégulière d'actes émanant des autorités fédérales lorsqu'elles agissent en tant que détentrices de la puissance publique, et ce même si - comme dans le cas d'espèce - les parties n'ont subi aucun préjudice. Dans ce contexte, nous mentionnerons encore que lors des délibérations sur la modification de la loi fédérale sur la circulation routière (cf. le message du 31 mars 1999 ; FF 4106), les députés ont notamment prévu de transférer à la Confédération la compétence d'ordonner des mesures sur les routes nationales de première ou de seconde classe et au Tribunal fédéral celle d'examiner les recours, la commission de recours du DETEC ayant la qualité de première instance.

Réponse du Conseil fédéral.