InitialSituation

Der Bundesrat hat im Rahmen des zweiten Massnahmenpakets zur marktwirtschaftlichen Erneuerung dem Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) den Auftrag erteilt, einen Bericht über Möglichkeiten einer Marktöffnung im Bereich der leitungsgebundenen Energien zu erarbeiten. In der Folge wurde durch eine Arbeitsgruppe, die sich aus Vertretern der Bundesverwaltung, der Elektrizitätswirtschaft und der industriellen Strom-Grosskonsumenten zusammensetzte der Bericht "Öffnung des Elektrizitätsmarktes" und durch eine um die Kantone, die Kleinkonsumenten und die Umweltorganisationen erweiterten Arbeitsgruppe der Bericht "Marktöffnung im Elektrizitätsbereich" vorgelegt. Der Bundesrat hat am 22. Dezember 1995 bzw. 25. Juni 1997 von diesen Berichten Kenntnis genommen und das UVEK beauftragt, einen Entwurf zum Elektrizitätsmarktgesetz zu erarbeiten. Am 18. Februar 1998 hat das UVEK den Vorentwurf zu einem Elektrizitätsmarktgesetz und den erläuternden Bericht bis zum 15. Mai 1998 in die Vernehmlassung gegeben. Die Absicht, den Elektrizitätsmarkt auch in der Schweiz zu öffnen, wurde von praktisch allen Vernehmlassungsteilnehmern begrüsst. Auch das vom Vernehmlassungsentwurf anvisierte Ziel, den Elektrizitätsmarkt nach Ablauf einer bestimmten Übergangsfrist vollständig zu öffnen, fand breite Unterstützung. Bei der Beurteilung der Vorlage als Ganzes gingen die Meinungen jedoch weit auseinander: Insbesondere die Fragen betreffend die Errichtung einer schweizerischen Netzgesellschaft, die Entschädigung von nicht amortisierbaren Investitionen und des Marktöffnungstempos (Zulassung der Verteilwerke bereits von Beginn der Marktöffnung) waren heftig umstritten. Am 16. September 1998 hat der Bundesrat vom Ergebnis des Vernehmlassungsverfahrens Kenntnis genommen und den Vernehmlassungsbericht veröffentlicht. Das UVEK wurde beauftragt, mit den wichtigsten politischen Kräften bilaterale Gespräche über die strittigen Punkte zu führen. In der Folge hat der Bundesrat im Herbst 1998 entschieden, an der Errichtung einer nationalen Netzgesellschaft festzuhalten, jedoch keine Entschädigung für nicht amortisierbare Investitionen für Kernkraftwerke vorzusehen. Die Errichtung einer schweizerischen Netzgesellschaft ist für die Verwirklichung eines echten Marktes im Elektrizitätsbereich bzw. für den diskriminierungsfreien Netzzugang notwendig. Anfangs 1999 hat der Bundesrat zudem beschlossen, als Übergangslösung zu einer ökologischen Steuerreform eine zeitlich begrenzte Energieabgabe (mit Erträgen zwischen 300 und 450 Mio. Fr. im Jahr) zu unterstützen. Im März 1999 hat sich der Bundesrat schliesslich für eine auf Einzelfälle beschränkte restriktive Entschädigung von nicht amortisierbaren Investitionen bei Wasserkraftwerken ausgesprochen.

Der Entwurf zum Elektrizitätsmarktgesetz (Stand: 07.06.1999) ist ein Rahmengesetz, welches dem Prinzip der Subsidiarität und Kooperation Rechnung trägt. Mit dem Elektrizitätsmarktgesetz (in der vom Bundesrat dem Parlament vorgeschlagenen Version) soll der Strommarkt über den geregelten Netzzugang auf Vertragsbasis (Regulated Third Party Access) geöffnet werden. Das heisst, dass Betreiber von Elektrizitätsnetzen verpflichtet werden, auf nicht diskriminierende Weise vertraglich Elektrizität für berechtigte Kunden durch ihr Netz zu leiten. Dafür sollen die Betreiber der Elektrizitätsnetze eine an den betriebsnotwendigen Kosten orientierte Vergütung erhalten. Als berechtigte Kunden gelten bei Inkrafttreten des Gesetzes die Grosskonsumenten mit einem Jahresverbrauch von mehr als 20 GWh. Das sind in der Schweiz rund 110 Unternehmungen. Zusätzlich sollen bei Inkrafttreten des Gesetzes auch die Verteilwerke Zugang zum Markt haben, und zwar im Umfang der Bezugsmengen für berechtigte Kunden sowie im Umfang von 10 Prozent ihres Jahresabsatzes an feste Kunden. Insgesamt beträgt damit die Marktöffnungsquote zu Beginn rund 21 Prozent; die EU verlangt von ihren Mitgliedländern für 2001 eine Marktöffnungsquote von rund 29 Prozent. Nach drei Jahren soll in der Schweiz der Schwellenwert für Grossverbraucher auf 10 Gigawattstunden gesenkt werden. Gleichzeitig wird der Umfang des Jahresabsatzes der Verteilwerke auf 20 Prozent erhöht. Die Marktöffnungsquote beträgt damit nach drei Jahren rund 34 Prozent. Sechs Jahre nach Inkrafttreten des Elektrizitätsmarktgesetzes besteht unbeschränkter Anspruch auf Durchleitung für alle Endverbraucher und Verteilwerke. Damit wird der Strommarkt zu diesem Zeitpunkt vollumfänglich geöffnet sein. Für den Betrieb des Übertragungsnetzes schlägt der Gesetzesentwurf die Errichtung einer gesamtschweizerischen Netzgesellschaft vor. Eine solche ist besonders aus wettbewerbspolitischen Überlegungen notwendig. Die heutigen Betreiber von Übertragungsnetzen können während einer Übergangsfrist von drei Jahren nach Inkrafttreten des Gesetzes eine für sie sachgerechte Lösung treffen. Der Entwurf zum Elektrizitätsmarktgesetz konnte im Vergleich zum Vernehmlassungsentwurf vereinfacht werden. Auf Grund der im Parlament hängigen Energieabgaben (Stand: 07.06.1999) verzichtet der Entwurf auf verschiedene flankierende Massnahmen. Über die Frage der Entschädigung von nicht amortisierbaren Investitionen enthält der Entwurf zum Elektrizitätsmarktgesetz keine Bestimmungen. Die auf Einzelfälle beschränkte, restriktive Entschädigung bei Wasserkraftwerken soll im Rahmen der Ausführungsgesetzgebung zu den hängigen Energieabgaben geregelt werden. (Die Energielenkungsabgaben wurden in der Volksabstimmung vom 24. September 2000 abgelehnt). Der Entwurf zum Elektrizitätsmarktgesetz ist mit Ausnahme des Marktöffnungsrhythmus mit der EG-Richtlinie 96/92 vom 19. Dezember 1996 betreffend gemeinsame Vorschriften für den Elektrizitätsbinnenmarkt kompatibel. In den ersten drei Jahren nach Inkrafttreten des Elektrizitätsmarktgesetzes wird der Marktöffnungsgrad in der Schweiz etwas tiefer als jener der EG-Richtlinie sein. Nachher wird aber der Marktöffnungsgrad in der Schweiz auf das Niveau der EG-Richtlinie gehoben und ab dem Jahre 2006 übertroffen. Im Gegensatz zur EG-Richtlinie stipuliert das Elektrizitätsmarktgesetz bereits heute das Ziel einer vollständigen Marktöffnung nach sechs Jahren. (Ausführungen gemäss Botschaft des Bundesrates an das Parlament vom 07.06.1999).

Proceedings

Im Nationalrat war Eintreten auf die Vorlage weitgehend unbestritten. Ein Nichteintretens- sowie ein Rückweisungsantrag von linker Seite wurden mit 146 zu 2 bzw. 136 zu 19 Stimmen abgelehnt. Zahlreiche Änderungs- und Ergänzunganträge lagen vor. Die Mehrheit der vorberatenden Kommission beantragte über ein Dutzend Änderungen oder Ergänzungen. Wechselnde Minderheiten in Kommission und Rat stellten weitere 53 Änderungsanträge.

In der Detailberatung lehnte der Nationalrat zunächst alle Minderheitsanträge ab, die eine Bevorzugung der erneuerbaren Energie bei der Stromdurchleitung verlangten. Anschliessend bereinigte die Grosse Kammer die verschiedenen Anträge zur umstrittenen Frage, ob eine nationale Netzgesellschaft vorgeschrieben werden soll und wie diese gegebenenfalls aussehen soll. Nach mehreren Abstimmungen siegte der Antrag von Bundesrat und Kommissionsmehrheit mit 104 zu 46 Stimmen gegen eine bürgerliche Minderheit. Demnach muss das 5000 Kilometer lange Übertragungsnetz (Höchstspannungsnetz) von einer "nationalen, privatrechtlichen Netzgesellschaft" betrieben werden. Gleichzeitig wies der Nationalrat die Verstaatlichungswünsche der Linken ab.

Zentral war auch die Diskussion über die Geschwindigkeit der Marktöffnung. Die Mehrheit entschied sich schliesslich für den Fahrplan von Bundesrat und Kommissionsmehrheit: Sobald das Elektrizitätsmarktgesetz in Kraft tritt, erhalten die 110 grössten Verbraucher Zutritt zum Strommarkt. Gleichzeitig können auch die Verteilwerke 10 Prozent ihres Stromes vom Markt beziehen. Drei Jahre später dürfen weitere 140 Grossverbraucher ihre Stromlieferanten frei wählen und die Verteilwerke 20 Prozent vom Markt beziehen. Nach sechs Jahren öffnet sich der Markt für alle übrigen Verbraucher, also für die Haushalte und die grosse Mehrheit der kleinen und mittleren Betriebe.

Diverse Minderheitsanträgen wollten die Marktöffnung beschleunigen oder verzögern. Sie wurden alle abgelehnt. Ein Teil der Grossen Kammer verlangte, der freie Markt sei bereits innert dreier Jahre voll einzuführen. Eine weitere Minderheit forderte in der Übergangsphase eine höhere Marktquote für Verteilunternehmen, was ebenfalls einen schnelleren Marktprofit für Kleinverbraucher bringen würde. Die Minderheit der Bremser, vor allem aus welschen Volksvertretern bestehend, beantragte, die Marktöffnung sei vorerst auf Grossverbraucher zu beschränken. Sechs oder sieben Jahre nach Inkrafttreten des Gesetzes soll dann der Bundesrat über die weitere Öffnung neu befinden.

Auf eine Abgeltung der nicht amortisierbaren Investitionen (NAI) von Wasser- und Atomkraftwerken wurde verzichtet. Vor allem Freisinnige und Vertreter der SVP-Fraktion wollten eine finanzielle Abgeltung für die NAI von Wasser- und Atomkraftwerken im Elektrizitätsmarktgesetz festschreiben. Dieser Antrag unterlag aber deutlich. Und auch der Kompromissantrag von Yves Christen (R, VD), für die Wasserkraftwerke allein eine NAI-Abgeltung vorzuschreiben, wurde abgelehnt. Bundesrat und Kommissionsmehrheit empfahlen aus zwei Gründen, auf jegliche Abgeltung nicht amortisierbarer Investitionen im Strommarktgesetz zu verzichten: Einerseits erlaube die relativ langsame Marktöffnung den Elektrizitätsunternehmen, ihre zu teuren Kraftwerke noch unter Monopolbedingungen weitgehend zu sanieren. Andererseits sehe der parlamentarische Beschluss über die Energieförderabgabe vor, dass ein Teil des Abgabeertrages verwendet werden könne, um unrentable Wasserkraftwerke mittels Darlehen zu unterstützen. (Die Energieförderabgabe wurde ein halbes Jahr später - in der Volksabstimmung vom 24. September 2000 - abgelehnt). Die inhaltliche Verknüpfung des Elektrizitätsmarktgesetzes mit den Vorlagen über die Energieabgaben wurde noch verstärkt durch die Bestimmung, dass das Strommarkt-Gesetz nur gemeinsam mit der Energieförderabgabe in Kraft gesetzt werden kann. Der Nationalrat befürwortete die Verknüpfung knapp mit 93 zu 88 Stimmen. Den Ausschlag für das Resultat gab eine Koalition aus Linken, Grünen und bürgerlichen Vertretern von Gebirgskantonen.

In der Gesamtabstimmung passierte das Elektrizitätsmarktgesetz mit 104 zu 24 Stimmen bei 51 Enthaltungen.

Im Ständerat beantragte Simon Epiney (C, VS), die Verhandlungen über die Vorlage bis nach der Volksabstimmung über die Energie-Förderabgabe vom 24. September 2000 zu verschieben. Vor allem Gegner der Energieabgabe bekämpften im Ständerat diese Verschiebung. Die vom Nationalrat beschlossene Verknüpfung der beiden Vorlagen wurde von ihnen als Nötigung und Erpressung bezeichnet. Epiney wies seinerseits darauf hin, es lasse sich fundiert über das Elektrizitätsmarktgesetz erst beraten, wenn man wisse, ob das Volk die Energieabgabe annehme oder ablehne.

Der Ständerat stimmte dem Verschiebungsantrag mit 23 zu 21 Stimmen zu. Für die Vertagung stimmten alle Mitglieder der SP- und der CVP-Fraktion sowie zusätzlich je zwei Vertreter der Freisinnigen und der SVP-Fraktion aus Gebirgskantonen.

Nach dem Volksnein vom 24. September 2000 zur Energie-Förderabgabe, mit der unter anderem die einheimischen Wasserkraftwerke im liberalisierten Strommarkt hätten gestützt werden sollen, nahm der Ständerat die Beratung des Elektrizitätsmarktgesetzes auf. Dabei folgte er in den wesentlichen Punkten dem Entwurf des Bundesrates und den Entscheiden des Nationalrates.

Im Unterschied zum Nationalrat gewährte die Kleine Kammer beim Artikel über die Marktöffnungsstufen den Strom-Verteilwerken doppelt so hohe Marktquoten. So können die Verteiler ab dem Marktstart 20 Prozent und drei Jahre später 40 Prozent ihres Stromes auf dem Markt frei beziehen. Wie der Nationalrat beschloss auch der Ständerat (mit 26 gegen 9 Stimmen) die Schaffung einer einzigen privatrechtlichen nationalen Netzgesellschaft. Hinzugefügt wurde, diese Gesellschaft müsse eine "schweizerische Beherrschung sicherstellen". Bei den Bestimmungen zur Stromdurchleitung baute der Ständerat zudem ohne Gegenstimme eine Sicherung zugunsten der Randgebiete ein. Um grosse regionale Preisunterschiede bei der Verteilung des Stromes in den Kantonen zu verhindern, soll der Bundesrat Massnahmen bis hin zur Schaffung eines Ausgleichsfonds anordnen können.

Nach der Ablehnung der Förderabgabe durch das Volk versuchten Vertreter der Gebirgskantone Schutzmassnahmen für die Wasserkraftwerke festzuschreiben. Ein Antrag von Theo Maissen (C, GR) für eine "kostendeckende Vergütung" für den Strom aus Wasserkraftwerken, die nach einer Erneuerung wirtschaftlich nicht mehr rentieren, wurde mit 18 zu 8 Stimmen abgelehnt. Die daraus entstehenden Mehrkosten hätten über Durchleitungsgebühren und mithin über den Strompreis finanziert werden sollen. Ohne Gegenstimmen und gegen den Willen des Bundesrates angenommen wurde hingegen ein restriktiver Antrag zur Abgeltung von früheren Investitionen in Wasserkraftwerken, die sich nach der Marktöffnung nicht mehr voll amortisieren lassen. Dazu kann der Bund "in Ausnahmefällen" und befristet Darlehen ausrichten. Kein Gehör fanden Forderungen von Simon Epiney (C, VS) und Theo Maissen (C, GR), Abgaben auf dem Atomstrom zur Deckung der künftig anfallenden Kosten zu erheben.

Bei den restlichen Differenzen folgte der Nationalrat weitgehend der Fassung des Ständerats. So beschloss auch er eine raschere Marktöffnung, als vom Bundesrat ursprünglich vorgesehen. Mit den Stützungsmassnahmen für die Wasserkraft schuf er jedoch eine neue Differenz. Es fand sich eine Mehrheit, die im Vergleich zum Ständerat eine Ausdehnung der Stützungsmassnahmen zugunsten der Modernisierung von Wasserkraftwerken befürwortete.

Dieses Begehren fand danach im Ständerat wiederum keine Unterstützung. Die vom Nationalrat vorgeschlagene gebührenfreie Durchleitung von Strom aus erneuerbaren Energien wurde vom Ständerat auch abgelehnt.

Nachdem in der Frage der Förderung der Wasserkraft und anderer erneuerbarer Energien auch im zweiten Durchgang der Differenzbereinigung keine Einigkeit erzielt werden konnte, fand eine Einigungskonferenz statt. Folgende zwei Stützungsmassnahmen wurden von beiden Räten angenommen:

Zum einen kann der Bund Wasserkraftwerken, die auf dem freien Markt nicht mehr konkurrenzfähig sind, nicht amortisierbare Investitionen (NAI) während zehn Jahren mit Darlehen überbrücken. Darlehen sind auch für die Modernisierung von Wasserkraftwerken erhältlich, wenn sie die Umweltverträglichkeit und Wirtschaftlichkeit erhöht. Das Parlament kann die Frist durch einen Beschluss, der nicht dem Referendum untersteht, um weitere zehn Jahre verlängern. Als zweite Massnahme ist eine gebührenfreie Durchleitung von Strom aus Kleinstwasserkraftwerken während zehn Jahren vorgesehen. Die Bestimmung gilt für Wasserkraftwerke bis 500 Kilowatt, für andere erneuerbare Energien (Solarkraft, Windenergie, Holz, Biomasse) bis ein Megawatt Leistung.

In der Schlussabstimmung wurde das Elektrizitätsmarktgesetz im Nationalrat mit 160 zu 24 Stimmen und im Ständerat mit 36 zu zwei Stimmen angenommen.

Die Vorlage wurde in der Volksabstimmung vom 22. September 2002 mit 52,6 Prozent Nein-Stimmen abgelehn.