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Dans le cadre de la consultation de l'ordonnance sur les devoirs de diligence et de transparence en matière de minerais et de métaux provenant de zones de conflit et en matière de travail des enfants (ODiTr), plusieurs prises de positions exigeaient, en matière de devoir de diligence pour l'or, l'abaissement des seuils d'exemption, la coordination des exigences de devoir de diligence et l'intégration de l'ensemble des types d'or recyclé.

Tout d'abord, le seuil d'exemption prévu par l'ordonnance (ODiTr, Art.4, al.1) pour les importations d'or brut est de 100 kg par année et par entreprise (ODiTr, annexe 19), alors que ce sont souvent de petites quantités d'or qui sont importées des pays en conflit et constituent des risques de violations des droits humains.

L'Association Suisse des Fabricants et Commerçants de Métaux Précieux (ASFCMP), la faîtière des raffineries d'or, s'est prononcée en faveur d'un abaissement de ce seuil à zéro " afin d'assurer les plus hauts standards d'intégrité dans l'industrie de l'or " et " la pleine efficacité du système prévu ".

Ensuite, la portée du devoir de diligence, le contrôle de sa mise en oeuvre et les sanctions associées diffèrent entre l'ordonnance sur le contrôle des métaux précieux (OCMP) et l'ODiTr. D'une part, l'OCMP exige des raffineries une diligence raisonnable limitée à la légalité de la marchandise et permet au Bureau central du contrôle des métaux précieux (BCMP) de réaliser des contrôles et de prendre des sanctions. D'autre part, l'ODiTr exige une diligence raisonnable étendue aux respects des droits humains, mais sans contrôle du BCMP, ni sanctions. Dans sa prise de position sur l'ODiTr, l'ASFCMP mentionne qu'"il est essentiel de coordonner cette réforme avec la Loi fédérale sur le contrôle du commerce des métaux précieux et des ouvrages en métaux précieux (" LCMP "), la réglementation et les directives en découlant, ainsi que la réforme à venir de la LCMP ".

Enfin, les codes tarifaires 7112.91 (déchets et débris d'or) et 7113.19 (articles de bijouterie ou de joaillerie et leurs parties, en métaux précieux autres que l'argent) ne relèvent pas du champ d'application de l'ODiTr. Le Guide de l'OCDE, auquel l'ODiTr fait référence, indique toutefois que des mesures de diligence doivent être prises pour l'or recyclé, les déchets d'or ou l'or déjà affiné (" or recyclable ") en cas de risque de blanchiment d'or. De grandes quantités d'or sont en effet importées par les raffineries suisses à travers ces codes tarifaires. Transformer de l'or en bijoux constitue une pratique connue dans certains pays producteurs ou plateformes de commerce de l'or afin de dissimuler son origine et ses conditions d'extraction. La Fondation de la Haute Horlogerie (FHH) indique dans sa prise de position que " le recyclage des métaux précieux comporte de nombreux risques du point de vue blanchiment d'argent, corruption, financement du terrorisme ". Elle ajoute qu'" aujourd'hui les standards RJC comportent une faille qui permet de " produire " de l'or recyclé très facilement - tous les déchets sont recyclés et deviennent de facto de l'or " responsable " CoC.

- Pourquoi le Conseil fédéral n'a pas pris en compte la demande de la branche visant à abaisser le seuil à zéro pour les importations d'or et comment répondra-t-il à ses préoccupations en la matière ?

- Comment le Conseil fédéral compte-t-il concilier les obligations de diligence de l'article 964 quinquies CO (et de son ordonnance) et de l'OCMP ? L'extension des exigences du devoir de diligence prévu par l'OCMP (art. 168a. al. 3) est-elle envisagée ? Sinon, comment répondra-t-il à l'incertitude juridique que cela implique pour les importateurs d'or ?

- Pourquoi le Conseil fédéral refuse l'intégration des codes tarifaires 7112.91 et 7113.19 dans l'annexe de l'ODiTr alors que le Guide de l'OCDE exigerait de les intégrer ? Que répond le Conseil fédéral aux risques soulevés par la FHH ?

FederalCouncilResponseText

À la question 1 :

Le Parlement et le Conseil fédéral se sont prononcés pour une législation en phase avec les réglementations en vigueur dans les autres pays en optant pour le contre-projet indirect à l'initiative " Entreprises responsables - pour protéger l'être humain et l'environnement ". Le rejet de l'initiative populaire aux urnes a confirmé ce choix. Les seuils concernant le volume d'importation et de transformation d'or ont été fixés en conformité avec ceux prévus par le règlement (UE) 2017/821. Les seuils ont été arrêtés à 100 kilogrammes par an. Cependant, ils ne s'appliquent pas au volume d'importation et de transformation d'une seule entreprise, mais au volume de tout le groupe d'entreprises. Les données recensées par l'Office fédéral de la douane et de la sécurité des frontières (OFDF, statistique du commerce extérieur) montrent que tous les principaux acteurs dépassent de beaucoup ces seuils. Leurs importations sont, indépendamment de l'origine de l'or et de la quantité dans un cas donné, soumises aux devoirs de diligence et à l'obligation de faire rapport en matière de minerais et de métaux. Les quantités importées ne dépassant pas ce seuil représentent moins d'un % du volume total d'importation. Mais chaque branche est libre de se soumettre volontairement à ces devoirs de diligence et à ces obligations de rapport. Le Conseil fédéral suit avec attention la situation à l'étranger et en particulier la révision du règlement (UE) prévue pour 2023, qui pourrait modifier les seuils.

À la question 2 :

La législation sur les métaux précieux (loi sur le contrôle des métaux précieux, LCMP, RS 941.31, et ordonnance sur le contrôle des métaux précieux, OCMP, RS 941.311) prévoit, contrairement à l'ordonnance sur les devoirs de diligence et de transparence en matière de minerais et de métaux provenant de zones de conflit et en matière de travail des enfants (ODiTr), la surveillance par les autorités du respect des obligations du fondeur. Cette surveillance se fonde sur la LCMP et non sur le CO. Le contre-projet indirect a été ancré dans le CO et ne prévoit pas d'autorité de surveillance. La nouvelle législation ne modifie pas la LCMP.

Dans un audit, le Contrôle fédéral des finances CDF (numéro d'audit : 19476) a demandé que le champs d'application, les critères et les sanctions en matière de devoir de diligence prévu par la LCMP soient précisés ; lors de la mise en oeuvre de cette recommandation, il est ressorti que la reprise obligatoire des réglementations internationales, comme prévue par l'ODiTr, bien qu'appropriée serait impossible sans une modification de la LCMP. En guise de précision, il a donc été simplement recommandé de respecter les principes directeurs de l'OCDE. Dans le cadre de la révision en cours de la loi sur les douanes, lors de laquelle la LCMP et l'OCMP sont aussi modifiées, les bases légales manquantes seront créées. Concrètement, le devoir de diligence des fondeurs doit s'aligner avec les normes internationales et des peines seront prévues en cas d'infractions aux devoirs de diligence.

La législation sur les métaux précieux s'applique en plus des dispositions concernant les devoirs de diligence et l'obligation de faire rapport en matière de minerais provenant de régions de conflits et de la réglementation concernant la publication des informations non financières et complète ces normes par exemple en matière d'or recyclé (cf. réponse à la question 3 : transformation de l'or en bijoux).

À la question 3 :

En conformité avec le droit de l'UE, l'ODiTr répertorie avant tout des minerais et des matériaux bruts (cf. réponse à la question 1). Vu leur degré de transformation, les déchets et débris d'or définis par les codes tarifaires mentionnés (7112.9100 et 7113.1900) n'entrent donc pas dans le champs d'application de l'ODiTr. L'OFDF connaît la pratique consistant à travailler l'or illégal en bijoux puis à le faire fondre en le faisant passer pour des déchets. Le risque est alors pris en compte lors de la procédure de révision de l'entreprise. Les importations de matières acceptées pour la fonte (à des fins de récupération et transformation) sont soumises aux devoirs de diligence prévus par la LCMP (cf. réponse à la question 2) et, selon les cas, par la loi sur le blanchiment d'argent (LBA). Les relevés statistiques (OFDF, statistique du commerce extérieur) montrent qu'environ 25 % des bijoux importés, définis par le code tarifaire 7113.1900 en tant que métaux précieux usagés, sont destinés aux raffineries à des fins de réutilisation. Ces 25 % correspondent seulement à 0,5 % de la quantité d'or brut importée sous le code tarifaire 7108.1200. La quantité absolue est donc minime par rapport au volume total d'or importé. Il serait par conséquent disproportionné de soumettre à l'ODiTr tous les importateurs de bijoux à des fins de revente.

Les importations de déchets et débris d'or (code tarifaire 7112.9100) sont destinées principalement aux raffineries et sont donc soumises aux dispositions de la LCMP et, le cas échéant, à celles de la LBA. Les quantités importées sous ce code tarifaire sont également minimes en comparaison avec celles importées sous le code 7108.1200 (environ 20 tonnes par an ce qui représente à peu près 1 % des importations totales d'or brut).

Réponse du Conseil fédéral.