InitialSituation

Die beiden mit dieser Botschaft vorgeschlagenen Gesetze sind von mehreren parlamentarischen Vorstössen gefordert worden, insbesondere im Gefolge des Berichts "Die Telefonüberwachung im Bund" einer Arbeitsgruppe der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates im Jahre 1992. Sie schaffen zudem eine für Bund und Kantone vereinheitlichte Regelung, soweit diese verfassungsrechtlich dem Bund zusteht. Dies betrifft den ganzen Bereich der Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs (gestützt auf Art. 36 Abs. 1 BV) und die verdeckte Ermittlung zur Bekämpfung des Drogenhandels (gestützt auf Art. 69bis BV). Dagegen ist der Einsatz technischer Überwachungsgeräte sowie die verdeckte Ermittlung bei Straftaten, die von den Kantonen verfolgt werden, von den Gesetzen nicht erfasst. Die beiden Gesetzesentwürfe sind in einer Botschaft zusammengefasst, weil für die in ihrer Art ähnlich wirkenden geheimen Ermittlungsmassnahmen sinnvollerweise auch ähnliche Voraussetzungen und verfahrensrechtliche Sicherungen gelten sollen.

Die verdeckte Ermittlung ist ein Instrument der Polizei, das den Strafuntersuchungsbehörden für schwierige Verfahren zur Verfügung steht. Sie dient insbesondere der Aufklärung von verbotenen zweiseitigen Geschäften, in denen die verdeckte Ermittlerin oder der verdeckte Ermittler den Straftätern als interessierte Kunden entgegentreten. Für den Einsatz kommen in der Regel nur ausgebildete Polizeibeamtinnen und -beamte in Frage, nur in Ausnahmefällen andere Personen. Der Entwurf unterscheidet zwischen einer ersten Phase der Einsetzung und Vorbereitung und der zweiten Phase des Einsatzes in einem konkreten Strafverfahren. Verdeckte Ermittlerinnen und Ermittler können mit richterlicher Genehmigung mit einer andern Identität ausgestattet werden und werden durch geeignete Massnahmen geschützt, wenn sie im Strafverfahren als Zeugen mit den beschuldigten Personen konfrontiert werden. Sie dürfen die Zielpersonen nur angehen, um deren vorhandenen Tatentschluss zu konkretisieren; sie dürfen sie jedoch nicht zu anderen oder schwereren Straftaten als den geplanten provozieren.

Die beiden Gesetze führen grundsätzlich zu keinem personellen und finanziellen Mehraufwand bei Bund und Kantonen, doch ist festzuhalten, dass beide Ermittlungshandlungen kostspielig sind.

Proceedings

Vorlage 1

Der Nationalrat gewichtete im Vergleich zum Entwurf des Bundesrates den Persönlichkeits- und Datenschutz stärker. Er strich rund zwanzig Delikte aus dem Katalog der Vergehen, die Gegenstand einer Überwachung bilden können. Zudem soll eine richterliche Behörde eine Überwachung nur bei schweren Straftaten oder in jenen Fällen bewilligen dürfen, in denen der Post- oder der Fernmeldeverkehr eine zentrale Rolle spielt (beispielsweise die Mobiltelefonüberwachung im Zusammenhang mit dem Drogenhandel). Schliesslich soll die Telefonabhörung bei Direktanschlüssen nur erlaubt werden, wenn die überwiegenden Interessen privater Drittpersonen nicht beeinträchtigt werden oder wenn ein schwerer Verdacht vorliegt. Gemäss Nationalrat grundsätzlich zu verbieten ist die Überwachung von Personen, die als Berufsgeheimnisträger zur Zeugnisverweigerung berechtigt sind. Die Ausnahmen zu dieser Bestimmung - beispielsweise, wenn eine solche Person unter einem schweren Verdacht steht - sind im Gesetz explizit aufgeführt.

Der Nationalrat weitete ferner den Geltungsbereich des Gesetzes auf die Anbieter von Internetanschlüssen aus. Ebenfalls verstärkt hat der Nationalrat die Kontrolle über die Überwachung durch die Dienststellen des UVEK. Insbesondere dürfen die Informationen nur mit Erlaubnis der richterlichen Behörde, welche die Überwachung angeordnet hat, verwendet werden. Das Gesetz soll auch für kantonale Strafverfahren gelten oder bei Gesuchen um internationale Rechtshilfe.

Die eingeholten Informationen werden in der Regel nach dem Verfahren den überwachten Personen zugeleitet, sofern diese Daten nicht als Beweismaterial verwendet werden. Der Nationalrat folgte seiner Kommission, indem er mit 89 zu 55 Stimmen den Antrag von Valérie Garbani (S, NE) ablehnte, wonach diese Informationen in jedem Falle hätten weitergeleitet werden sollen.

Der Nationalrat stellte sich mit 128 zu 3 Stimmen klar hinter die Vorlage seiner Kommission. Für Justizministerin Ruth Metzler ist der wesentliche Teil des strafrechtlichen Instrumentariums zur Bekämpfung der neuen Verbrechensformen, insbesondere des Drogenhandels, erhalten geblieben. Sie behielt sich allerdings vor, auf ihre Position zurückzukommen, falls der Ständerat dem Nationalrat nicht folgen sollte.

Der Ständerat wollte präzisiert haben, dass die Anbieter von Fernmeldediensten Auskünfte über die Mobiltelefonbenützer mit Prepaid-Karten erteilen müssen. Im Übrigen hielt er an den wichtigsten Einschränkungen des Nationalrates fest. So dürfen der Post- und der Telefonverkehr nicht vorbeugend überwacht werden, sondern nur im Falle von Vergehen und schweren Straftaten. Der Ständerat fügte zudem die Pornographie in den Tatenkatalog ein.

Die Überwachung von Personen, die dem Berufsgeheimnis unterstehen, will der Ständerat ebenfalls grundsätzlich verboten haben. Ebenso wenig will er das UVEK zur Führung eines Ad-hoc-Registers verpflichten. Seiner Meinung nach genügt es, wenn die mit einer Strafverfolgung beauftragten Richter die notwendigen Überprüfungen vornehmen. Der Ständerat fügte eine Bestimmung an, welche der Präsenz mehrerer Anbieter auf dem Fernmeldemarkt Rechnung trägt. Das Gesetz soll demnach auch für die Anbieter von Internetanschlüssen gelten. Diese sollen sämtliche Daten zur Identifizierung von Personen liefern, welche auf dem Internet Delikte begehen.

Der Nationalrat stimmte bei einer ersten Differenz dem Ständerat zu. Gemäss Artikel 7 Absatz 3 sind Aufzeichnungen, die von einem Zeugnisverweigerungsrecht erfasst werden, sofort zu vernichten. Der Rat fügte jedoch in einem Absatz 5 die Bestimmung hinzu, wonach nach Abschluss des Verfahrens auch die noch vorhandenen Tonträger zu vernichten sind. Bei Artikel 13 Absatz 4bis lehnte der Rat die vom Ständerat beschlossene Pflicht der Anbieter ab, Auskünfte über die Mobiltelephonbenützer mit vorausbezahlten Karten erteilen zu müssen. Nach Auffassung einer grossen Mehrheit ist die Identifizierungspflicht mit einem unverhältnismässigen Aufwand verbunden und wenig wirksam.

Der Ständerat hielt an seinen Beschlüssen fest, worauf der Nationalrat bei Artikel 7 Absatz 5 die zuvor eingefügte Bestimmung wieder fallen liess. Festhalten beschloss er aber in der Frage der Prepaid-Karten, wiederum mit deutlichem Mehr (109 zu 44 Stimmen).

Nachdem die Kleine Kammer erneut an ihrer Auffassung festgehalten hatte, wurde eine Einigungskonferenz nötig. Diese entschied sich mit 18 zu 5 Stimmen für die Lösung des Nationalrates. Beide Kammern stimmten diesem Antrag zu.

Vorlage 2

Der Nationalrat veränderte auch die Vorlage 2 beträchtlich. Wie schon bei der Vorlage 1 gewichtete er die grundrechtlichen Gesichtspunkte stärker. Die Grundsätze für die verdeckte Ermittlung wurden erweitert und präzisiert, der Schutz der verdeckten Ermittlungspersonen und der getäuschten, verdächtigten Personen wurde verstärkt, die Verteidigungsrechte der Betroffenen wurden ausdrücklich anerkannt. Der Rat lehnte zunächst einen von den Grünen und Teilen der sozialdemokratischen Fraktion unterstützten Minderheitsantrag von Anne-Catherine Ménétrey (G, VD) mit 89 zu 18 Stimmen ab. Die Minderheit kritisierte, dass der Aufwand für die verdeckte Ermittlung den Ertrag nicht rechtfertige, dass ein solches Verfahren rechtsstaatlich äusserst problematisch sei und leicht ausser Kontrolle gerate.

In der Detailberatung wies der Rat zwei Minderheitsanträge von Jost Gross (S, TG) zurück, die noch weiter gehende Bestimmungen forderten. Der erste Antrag verlangte, dass die Grundrechts-konformität des Eingriffes in die Rechte der Beteiligten in jedem Stadium des Verfahrens zu beachten seien. Der zweite Antrag sah vor, dass jede Person beim zuständigen Datenschutzbeauftragten Auskunft darüber verlangen kann, ob im Rahmen einer verdeckten Ermittlung unrechtmässig persönliche Daten über sie bearbeitet werden. Der Rat stimmte unter anderem einem neuen Artikel 6a zu, der das Mass der zulässigen Einwirkung der verdeckten Ermittlerinnen und Ermittler genau umschreibt. Diese haben sich zum Beispiel jeder Einflussnahme zu enthalten, die bei Betroffenen den Tatentschluss hervorruft oder diese zur Begehung von schwerwiegenderen Straftaten bestimmt, als ursprünglich geplant haben.

Der Rat stimmte dem Entwurf mit 86 zu 14 Stimmen zu.

Auch im Ständerat wurde die Notwendigkeit einer gesetzlichen Regelung für die verdeckte Ermittlung unterstrichen. Im neuen Gesetz müsse klar erkennbar sein, dass es sich um bei der verdeckten Ermittlung um ausserordentliche Massnahmen handle, die nur in Ausnahmefällen angewendet werden dürfen, erklärte der Berichterstatter Simon Epiney (C, VS). Polizei und Justiz sollten in solchen Fällen aber auch adäquate Mittel zur Verfügung haben.

So beschloss der Rat bei Artikel 1quater, dass eine verdeckte Ermittlung nur dann angeordnet werden kann, wenn der Verdacht besteht, dass besonders schwere Straftaten begangen worden sind oder voraussichtlich begangen werden könnten. Besonders schwere Straftaten liegen "namentlich" dann vor, wenn "die strafbare Handlung gewerbs-, bandenmässig, mehrfach oder von einer kriminellen Organisation begangen wird". Ein Antrag einer Minderheit Studer Jean (S, NE) auf Zustimmung zur Version des Nationalrates, die einen abschliessenden Katalog von Straftaten aufführte, wurde mit 27 zu 8 Stimmen abgelehnt.

Bei Artikel 6 präzisierte der Rat den Schutz der verdeckten Ermittler und ihrer Führungspersonen; sie "sind in ihrer psychischen und physischen Integrität zu schützen". Auf Antrag von Hans Lauri (V, BE) wurde beim Ersatz der Schäden auch der allfällige Versorgerschaden aufgeführt.

Bei der Frage des Masses der zulässigen Einwirkungen (Artikel 6) beschloss der Rat mit 28 zu 5 Stimmen, dass im Falle eines exzessiven Verhaltens des verdeckten Ermittlers dieses Verhalten bei der Strafzumessung berücksichtigt werden müsse. Jean Studer (S, NE) hatte erfolglos für Zustimmung zum Nationalrat plädiert, der beschlossen hatte, dass die durch exzessives Verhalten gewonnenen Erkenntnisse "nicht zum Nachteil der beeinflussten Personen verwendet werden dürfen".

In der Gesamtabstimmung wurde der Gesetzentwurf mit 30:0 Stimmen angenommen.

Der Nationalrat lehnte bei Artikel 1ter den Beschluss des Ständerates ab, der eine Ausweitung des Schutzes, den der verdeckte Ermittler geniesst, auch auf die Führungspersonen vorsah. Bei Artikel 1quater beharrte der Rat, wiederum gegen den Willen von Bundesrätin Ruth Metzler, mit 110 zu 19 Stimmen auf einem abschliessenden Deliktskatalog. Bei den Rechten und Pflichten der verdeckten Ermittler (Artikel 6) und in der Frage des Masses der zulässigen Einwirkung des V-Mannes (Artikel 6a) beschloss der Rat nochmals neue, ausführlichere Formulierungen.

Der Ständerat beschloss bei Artikel 1ter Festhalten. Bei Artikel 1quater sprach sich der Rat mit 23 gegen 15 Stimmen gegen den abschliessenden Deliktskatalog des Nationalrates aus. Eine Minderheit um Hansruedi Stadler (C, UR) hatte verlangt, dem in Zusammenarbeit mit dem Bundesamt für Justiz noch ergänzten Deliktskatalog zuzustimmen. Auch bei den Artikeln 6 und 6a schuf der Rat nochmals Differenzen.

Der Nationalrat hielt an den Differenzen bei Artikel 1ter und 1quater fest. Bei Artikel 1quater beschloss er den im Ständerat von Hanruedi Stadler (C,UR) präsentierten erweiterten Deliktskatalog. Bei der letzten Differenz (Artikel 6a) schloss er sich dem Ständerat an.

Der Ständerat stimmte dem Beschluss des Nationalrates zu.