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Die Schweiz hat eine privatwirtschaftlich verfasste Wirtschaftsordnung. Staatliche oder staatsnahe Unternehmen, welche über Monopolbereiche verfügen, sollen die Ausnahme bilden. Dort wo diese Unternehmen über den Monopolbereich hinaus tätig werden und in Konkurrenz mit privaten Unternehmen (meist KMU) treten, haben sie sich an die geltende Rechtsordnung zu halten. Dies bedeutet insbesondere, dass Quersubventionen verboten sind. Zudem sind getrennte Buchhaltungen zu führen, Monopoladressen dürfen nicht verwendet werden, etc. In der Praxis muss nun aber immer wieder festgestellt werden, dass sich Unternehmen nicht an diese Vorgaben halten (vgl. die Fälle EKS, Repower, Groupe E, etc.). Eine behördliche Kontrolle existiert kaum resp. wird nur auf Anzeige hin unternommen. Insbesondere fehlt bis heute eine entsprechende Rechtsprechung der Wettbewerbsbehörden (Art. 7 KG) vollständig. Es fragt sich entsprechend, ob allenfalls das geltende Kartellgesetz nicht geeignet genug ist, um Abhilfe zu schaffen.

Die Situation ist für den privaten Wirtschaftssektor jedenfalls völlig unbefriedigend; fair ist anders!

Wir bitten den Bundesrat um die Beantwortung folgender Fragen:

1. Teilt der Bundesrat die Auffassung, dass sich öffentliche resp. staatsnahe Unternehmen aus verfassungsrechtlicher und ordnungspolitischer Sicht in Bezug auf ihre privaten wirtschaftlichen Tätigkeiten strikt an die geltenden Rechtsvorgaben halten müssen?

2. Verfügt der Bundesrat über Kenntnisse darüber, inwiefern dies auf Bundes- und Kantonsebene auch tatsächlich der Fall ist?

3. Wie kann künftig sichergestellt werden, dass diese Rechtsvorgaben in der Praxis effektiv durchgesetzt werden können?

4. Welche gesetzgeberischen oder organisatorischen Massnahmen schlägt der Bundesrat vor, um sicherzustellen, dass die verfassungsrechtlichen und bundesgerichtlichen Vorgaben in Bezug auf marktwirtschaftliche Aktivitäten von Staatsbetrieben und staatsnahen Unternehmen auf allen drei Staatsebenen lückenlos eingehalten werden?

5. Sind andere verfahrensrechtliche Instrumente oder behördliche Stellen nötig, um privaten Wirtschaftsteilnehmern wirksame Rechtsmittel zur Verfügung zu stellen und die geltenden rechtlichen Vorgaben vor Gerichten und Behörden aller drei Staatsebenen einschliesslich der WEKO wirksam und nachhaltig sicherzustellen?

FederalCouncilResponseText

Der Bundesrat setzt sich für die Gewährleistung fairer Wettbewerbsbedingungen für alle Unternehmen auf den Märkten ein, unabhängig davon, ob es sich um private oder staatliche Unternehmen handelt. Er hat sich wiederholt zur Frage der durch staatsnahe Betriebe verursachten Wettbewerbsverzerrungen geäussert (u. a. im Rahmen der Motionen 20.3532, 20.3531, 19.3566, 19.3238 und 19.3236 sowie der Interpellation 20.4127). In seinem Bericht vom 8. Dezember 2017 "Staat und Wettbewerb: Auswirkungen staatlich beherrschter Unternehmen auf die Wettbewerbsmärkte" hat er die Situation eingehend analysiert.

1.-3. Der geltende Rechtsrahmen ist auf alle Unternehmen anwendbar, sowohl auf private als auch auf öffentliche. Wie in den Antworten auf die oben erwähnten parlamentarischen Vorstösse bereits erläutert wurde, ist sich der Bundesrat bewusst, dass gewisse Wettbewerbsverzerrungen trotz aller bereits getroffener Governance- und rechtlicher Massnahmen weiterhin bestehen bleiben: Diese Verzerrungen sind untrennbar mit staatlicher Unternehmenstätigkeit verbunden. Dennoch ist der Bundesrat der Meinung, dass zurzeit keine gesetzlichen Anpassungen notwendig sind. Hierzu ist jedoch anzumerken, dass die Motionen 20.3531 und 20.3532 sowie die parlamentarische Initiative 17.518 im Parlament noch hängig sind.

4. Die Einhaltung der geltenden gesetzlichen Vorgaben ist gewährleistet. Der Bundesrat sieht keine Lücken auf Gesetzesebene. Die Wettbewerbs- und die sektorspezifischen Aufsichtsbehörden verfügen über die notwendigen Instrumente, um eingreifen zu können. So ist das Kartellgesetz (KG, SR 251) auf alle Unternehmen anwendbar, öffentliche wie auch private. Gemäss Artikel 7 KG können gewisse Verhaltensweisen von Unternehmen mit Monopolstellung als unzulässig betrachtet werden, beispielsweise die Diskriminierung bei Preisen oder sonstigen Geschäftsbedingungen oder die gegen bestimmte Wettbewerber gerichtete Unterbietung von Preisen oder sonstigen Geschäftsbedingungen. Im Energiesektor, der in der Interpellation erwähnt wird, sind die Wettbewerbsbehörden zudem bereits aktiv (vgl. z. B. Verfügung der Wettbewerbskommission vom 25. Mai 2020 betreffend den Netzzugang EGZ und ewl sowie den Fall Freiburger Elektrizitätswerke (FEW) / Watt Suisse AG und Migros-Genossenschaftsbund, RPW 2003/4). Ausserdem existieren diverse sektorspezifische Regelungen für bestimmte Märkte, die der Kontrolle der jeweils zuständigen Aufsichtsbehörde unterliegen (z. B. PostCom, ComCom, ElCom).

Auf institutioneller Ebene wären Massnahmen möglich, um die Wettbewerbsverzerrungen zu reduzieren, insbesondere durch einen weiteren Ausbau des privaten Aktionariats und die Festlegung einer klaren Eignerstrategie (vgl. Studie von Polynomics von 2017, "Staat und Wettbewerb: Institutionelle und wettbewerbliche Aspekte bei kantonalen und kommunalen Unternehmen"). Durch eine strukturelle Trennung der Einheiten oder eine Spartenrechnung könnten die Wettbewerbsverzerrungen auf Wettbewerbsmärkten ebenfalls reduziert und das Risiko einer Quersubventionierung für die auf diesen Märkten erbrachten Dienstleistungen verringert werden. Sind die Kantone oder Gemeinden die Eigner der Unternehmen, so sind sie für die Corporate Governance dieser Unternehmen zuständig.

Die Problematik der Unternehmen, die im Besitz des Bundes sind, hat der Bundesrat in seinen Corporate-Governance-Berichten 2006 (BBl 2006 8233) und 2009 (BBl 2009 2659) behandelt. Dabei hat er das von der OECD entwickelte Konzept der Wettbewerbsneutralität berücksichtigt. Seither hat sich die Politik im Bereich der Corporate Governance permanent weiterentwickelt (dies zeigen auch die Folgemassnahmen zum Expertenbericht von 2019 und der Bericht vom 26. Mai 2021 "Eignerstrategie des Bundesrates für die verselbstständigten Einheiten des Bundes"). Auf Bundesebene verfügen die Unternehmen über klare Eignerstrategien und müssen eine Spartenrechnung führen. Im Parlament wurden auch radikalere Lösungen diskutiert. Der Nationalrat hat am 1. Juni 2021 die Motion 19.3566 abgelehnt, die den Ausschluss der Energieerzeugungs- und Energieversorgungsunternehmen, die über Konzessionen oder Monopole verfügen oder an denen die öffentliche Hand beteiligt ist, vom Installationsmarkt verlangte. Ein Tätigkeitsverbot würde die vom Gesetzgeber gewollte unternehmerische Freiheit der Unternehmen einschränken.

5. Der Bundesrat sieht zurzeit keine Notwendigkeit für eine Anpassung der gesetzlichen Grundlagen oder eine Stärkung der Behörden. Die Wettbewerbs- und die sektorspezifischen Aufsichtsbehörden verfügen grundsätzlich über ausreichende Kompetenzen.

Antwort des Bundesrates.