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En ce qui concerne l'acquittement de Victor Vekselberg dans la procédure qui l'opposait au DFF après que celui-ci lui avait infligé une amende pour infraction à la loi sur les bourses, je pose au Conseil fédéral les questions suivantes :

1. Pourquoi le DFF n'a-t-il pas défendu sa décision devant le tribunal ? N'a-t-il pas ainsi renoncé de lui-même à étayer de manière circonstanciée son prononcé pénal, en droit comme en fait ? Il s'agit tout de même d'une amende de 40 millions de francs et d'une procédure emblématique pour le droit pénal boursier. Le jugement sera-t-il déféré à l'instance supérieure ?

2. D'après la presse, il est ressorti des considérants oraux que le tribunal a eu de la peine à comprendre les raisons pour lesquelles Vekselberg et Renova auraient secrètement formé un groupe. Pour le DFF, quelle serait l'explication principale de la prétendue violation du devoir d'annonce ?

3. La procédure engagée contre Vekselberg et Renova obéissait-elle aussi à des considérations politiques, à savoir qu'il s'agissait de faire obstacle à des investissements opérés par des fonds non occidentaux, possiblement des fonds souverains camouflés, dans des secteurs industriels producteurs de technologies sensibles ?

4. Quelle est la ligne suivie par le Conseil fédéral vis-à-vis des fonds souverains ou parasouverains non occidentaux ?

En ce qui concerne cette procédure, ses dessous, sa conduite, les motivations de ses acteurs, l'arrêt du Tribunal pénal fédéral soulève un certain nombre de questions de portée fondamentale.

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1. Si l'inculpé est reconnu coupable, la procédure pénale administrative se termine avec le prononcé pénal dûment motivé qui est rendu par le Département fédéral des finances (DFF), agissant par l'intermédiaire de son service juridique. Si l'inculpé réfute le prononcé pénal et demande à être jugé par un tribunal, le Service juridique du DFF dépose le dossier auprès du Ministère public de la Confédération (MPC) qui le transmet au Tribunal pénal fédéral (TPF). Le renvoi pour jugement tient alors lieu d'accusation et la décision attaquée d'acte d'accusation détaillé (art. 50 al. 2 de la loi du 22 juin 2007 sur l'Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers, LFINMA ; RS 956.1). L'inculpé, le procureur général de la Confédération et l'administration ont alors qualité de parties dans la procédure judiciaire (art. 50 al. 2 LFINMA en relation avec l'art. 74 al. 1 de la loi fédérale du 22 mars 1974 sur le droit pénal administratif ; RS 313.0). En vertu de l'art. 50, al. 3, LFINMA, les représentants du MPC et du Service juridique du DFF ne sont pas tenus de comparaître en personne aux débats.

Se fondant sur cette dernière disposition, et parce que la procédure pénale administrative, contrairement à la procédure devant le TPF, est une procédure écrite simple, le Service juridique du DFF a jusqu'à présent décidé de ne pas déléguer un représentant aux débats en vertu du principe d'économie de procédure, renvoyant systématiquement au dossier qui contient toujours le prononcé pénal dûment motivé.

Afin de tirer les enseignements du cas présent, le Service juridique du DFF va à l'avenir désigner un représentant pour soutenir l'accusation pendant les débats dans les cas complexes.

2. Le 27 mai 2008, les sociétés Renova Industries Ltd de Viktor Vekselberg et Victory Industriebeteiligung GmbH de Ronny Pecik et Georg Stumpf ont déclaré qu'elles allaient agir de concert avec des tiers et en groupe au sens des articles 15 et 17 de l'ordonnance de la Commission fédérale des banques du 25 juin 1997 sur les bourses et le commerce des valeurs mobilières (ordonnance de la CFB sur les bourses, OBVM-CFB, en vigueur jusqu'au 31 décembre 2008).

Se fondant sur le rôle protecteur de l'obligation de déclarer prévue par le droit boursier et sur une partie de la doctrine et de la jurisprudence du Tribunal fédéral, le Service juridique du DFF a une interprétation large de la notion d'action de concert avec des tiers et en groupe. Aussi, par analogie avec la théorie générale du contrat, l'action de concert avec des tiers et en groupe peut également avoir un caractère implicite. Sur la base d'accords de transaction conclus précédemment et de plusieurs indices, le Service juridique du DFF est arrivé à la conclusion que les actions conjointes de Renova et de Victory n'avaient pas commencé le 27 mai 2008, mais bien avant, soit en juillet 2006, et que la déclaration était donc intervenue tardivement. Le TPF ne l'a pas suivi dans cette argumentation.

3. Dans le cas présent, la décision d'engager une procédure pénale administrative n'a pas été motivée par des considérations politiques ; seuls les arguments juridiques ont été déterminants. Il faut rappeler qu'il n'existe encore aucune jurisprudence sur les violations de l'obligation de déclarer les actions menées par un groupe au sens du droit boursier, ce qui rend l'application du droit plus ardue - au-delà des difficultés habituelles liées à l'administration des preuves dans le domaine de la criminalité économique. La situation est particulièrement délicate lorsqu'il s'agit de trancher entre une (bienvenue) démocratie des actionnaires et une action menée de concert, éventuellement de façon implicite, par plusieurs actionnaires agissant en groupe (soumise à déclaration).

4. Comme le Conseil fédéral l'a déjà souligné par le passé, la Suisse est une petite économie ouverte qui s'appuie sur une place financière forte et a, à ce titre, tout intérêt à maintenir un marché des capitaux libre, non discriminatoire et transparent. En pratiquant une politique d'ouverture à l'égard des investisseurs étrangers, la Suisse assure à sa place économique un afflux suffisant de capitaux et de savoir-faire, condition indispensable à sa compétitivité. Une telle politique garantit également que les investissements directs de la Suisse à l'étranger ne feront l'objet d'aucune discrimination. Vu le volume de ces investissements, cet aspect revêt une importance primordiale pour les entreprises suisses et le revenu national. Les entreprises suisses figurent en effet dans le peloton de tête des investisseurs étrangers par habitant. Cela dit, les investisseurs étrangers doivent respecter la législation suisse comme n'importe quel acteur du marché indigène.

Réponse du Conseil fédéral.