InitialSituation

Die Volksinitiative "für eine sichere und gesundheitsfördernde Arzneimittelversorgung (Arzneimittel-Initiative)", welche am 21. April 1999 bei der Bundeskanzlei eingereicht worden ist, will Artikel 69 bis Abs. 1bis aBV (entspricht Art. 118 Abs. 3 nBV) durch einen neuen Absatz dahingehend ergänzen, dass der Bund die Modalitäten des Arzneimittelmarktes und der Abgabe an Einzelpersonen zu regeln hat, wobei unter Vermarktungsmodalitäten unter anderem Handelsformen wie der Versandhandel gemeint sind; die Abgabe von Arzneimitteln soll durch dazu befugte Gesundheitsfachleute (Ärztinnen und Ärzte, Apothekerinnen und Apotheker, Drogistinnen und Drogisten) erfolgen. Die Initiative verpflichtet den Bund weiter, den Anreiz zu zweckfremdem, unverhältnismässigem oder missbräuchlichem Arzneimittelkonsum zu verhindern und zu verbieten. Das Initiativkomitee erachtet dabei Begrenzungen des Wettbewerbes im Arzneimittelmarkt aus gesundheitspolitischen Gründen als unabdingbar mit der Begründung, dass der Schutz der öffentlichen Gesundheit das Interesse an einem funktionierenden Wettbewerb überwiege. Der Bundesrat ist einverstanden mit den Zielen der Initiative, wie sie im Wortlaut beschrieben werden, lehnt die Volksinitiative jedoch ohne Gegenvorschlag aus folgenden Gründen ab: Die Initiative ist im Licht der rechtlichen Situation vor Inkraftsetzen der neuen Bundesverfassung auf den 1. Januar 2000 zu betrachten. Unter dem alten Recht war der Bundesrat lediglich befugt, Vorschriften über den Umgang mit Heilmitteln zum Schutz der Gesundheit zu erlassen (Art. 31bis Abs. 2, Art. 69 und 69bis). Er hat diese Rechtsetzungskompetenz nur punktuell ausgeschöpft. Die Initiative will den Bund jedoch dazu verpflichten, Vorschriften über Heilmittel zu erlassen, und formuliert deshalb den Gesetzgebungsauftrag konkreter. Seit dem 1. Januar 2000 hat sich die Ausgangslage verändert. Die neue Verfassungsbestimmung enthält den klaren Gesetzgebungsauftrag, zum Schutz der Gesundheit Vorschriften über den Umgang mit Heilmitteln (Arzneimitteln und Medizinprodukten) zu erlassen (Art. 118 Abs. 2 Bst. a). Damit ist der Bund verpflichtet, den Umgang mit Arzneimitteln zu regeln, sodass die Forderungen der Initiative bereits erfüllt sind. Bei Erscheinen der Botschaft (1. März 2000) ist ein Entwurf zu einem Bundesgesetz über Arzneimittel und Medizinprodukte (Heilmittelgesetz; HMG) in der parlamentarischen Beratung. Falls dieses neue Heilmittelgesetz dem bundesrätlichen Entwurf entsprechend in Kraft treten wird, ist der Gesetzgebungsauftrag nach Artikel 118 Absatz 2 Buchstabe a nBV erfüllt. Der Bundesrat teilt die Auffassung, dass Arzneimittel spezieller Regelungen bedürfen. Allerdings muss genau unterschieden werden, welche dieser Regelungen tatsächlich für den Gesundheitsschutz unabdingbar sind und welche lediglich darauf abzielen, den Besitzstand der verschiedenen Beteiligten am Arzneimittelmarkt zu wahren. In der Botschaft zum oben genannten Heilmittelgesetz hat der Bundesrat dargelegt, wie ein sinnvoller Weg in der Balance zwischen Gesundheitsschutz und Liberalisierung einzuschlagen ist. Die Kompetenz resp. der Gesetzgebungsauftrag zur Regelung der Vermarktung von Arzneimitteln beinhaltet weiter keine Pflicht, den Markt zu lenken oder gar zu monopolisieren. Es geht einzig darum, polizeiliche Vorschriften über die Ausübung der privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit zu erlassen. Der Initiativtext zielt mit anderen Worten auf den Schutz der Konsumentin oder des Konsumenten vor Gesundheitsschädigungen ab. Damit entspricht er inhaltlich Artikel 118 nBV. Bereits unter heutigem Verfassungsrecht hat der Bund die Kompetenz zur Regelung der abgabeberechtigten Personen, weil sie in der allgemeinen Kompetenz zur Regelung des Verkehrs mit Arzneimitteln enthalten ist. Traditionell regeln die Kantone den Kreis der abgabeberechtigten Personen, was im Wesentlichen auch unter dem neuen Heilmittelgesetz so bleiben soll. Die Versorgung der Bevölkerung mit Arzneimitteln ist qualitativ hochstehend und braucht keine zentralisierte Regelung in diesem Bereich. Das oben erwähnte Heilmittelgesetz, entspricht dem Begehren des Initiativkomitees insofern, als der Versandhandel im Grundsatz untersagt sein wird (Art. 27 HMG). Dies wird damit begründet, dass Arzneimittel keine gewöhnlichen Konsumgüter sind. Unter Einhaltung bestimmter Auflagen würden allerdings Ausnahmen bewilligt. Aus dem generellen Verbot des Anreizes zu missbräuchlichem Arzneimittelkonsum, lässt sich kein generelles Verbot für Handelsformen wie den Versandhandel oder die Selbstdispensation ableiten, weil nicht erwiesen ist, dass Versandhandel oder Selbstdispensation zwingend mit einem missbräuchlichen Arzneimittelkonsum in Verbindung gebracht werden können. Das Ziel, "jeden Anreiz zu unzweckmässigem, übermässigem oder missbräuchlichem Arzneimittelkonsum" zu verhindern oder zu verbieten, wird sinngemäss bereits nach der bestehenden Verfassungslage angestrebt. Damit würden sich mit der Initiative keine weiteren Kompetenzen für den Bund ergeben. Die Initiative formuliert die allgemeine Kompetenz nach Artikel 118 nBV lediglich konkreter und zugleich in Form eines Gesetzgebungsauftrags. Auch in diesem Bereich ist eine Interessenabwägung zwischen dem Gesundheitsschutz und der Wirtschaftsfreiheit vorzunehmen. Dem entspricht auch der Entwurf zum Heilmittelgesetz, dessen Artikel 31-33 differenzierte Bestimmungen über die Werbung enthalten. Zusammenfassend empfiehlt der Bundesrat diese Volksinitiative ohne Gegenvorschlag zur Ablehnung, da der Bund bereits über die Kompetenz zur Regelung im Sinne der Initiative verfügt, zwischen Besitzstandwahrung und Gesundheitsschutz differenziert werden muss, eine Kompetenz zur Regelung der Arzneimittelvermarktung keine Legitimation für eine Monopolisierung derselben beinhaltet und die Anliegen im Wesentlichen mit dem Erlass des Heilmittelgesetzes erfüllt werden sollen.

Proceedings

Im Ständerat stellte Kommissionssprecherin Christine Beerli (R, BE) fest, dass die Initiative gegenüber dem Artikel 118 der revidierten Bundesverfassung nichts Neues bringe. Eine Änderung dränge sich nicht auf. Zudem seien die wesentlichen Anliegen der vom schweizerischen Apothekerverband lancierten Initiative im unmittelbar vorher im Ständerat behandelten Heilmittelgesetz "grossmehrheitlich enthalten". Namentlich erwähnte die Kommissionsprecherin die Fassung des Zweckartikels des Heilmittelgesetzes, die restriktive Regelung des Versandhandels und die Arzneimittelwerbung. Der Rat schloss sich darauf ohne Diskussion der einstimmigen Kommission und dem Bundesrat an und lehnte die Initiative mit 28 zu 0 Stimmen ab.

Auch im Nationalrat betonte der Kommissionssprecher Jost Gross (S, TG), dass die Anliegen der Initiative in der neuen Bundesverfassung und im Heilmittelgesetz erfüllt seien. Die Kommission erachtete die Initiative denn auch als unnötig und lehnte sie grossmehrheitlich ab. Das Heilmittelgesetz sollte die Initianten veranlassen, ihre Initiative zurückzuziehen, so die Erwartung des Kommissionssprechers. Sollte kein Rückzug erfolgen, müsste ihnen das als standespolitischer Druckversuch ausgelegt werden. Ein völliges Verbot des Versandhandels sei nie mehrheitsfähig. Anne-Catherine Menétrey-Savary (G, VD) beantragte, dem Volk die Initiative zur Annahme zu empfehlen. Die Initiative ermögliche unter anderem eine echte Prävention im Bereich des Medikamentenmissbrauchs und würde auch die Schaffung eines Werbeverbots für Arzneimittel erlauben. Auch aus Respekt vor den 265'800 Unterzeichnern verdiene die Initiative eine Unterstützung. Auch Jürg Stahl (V, ZH) brach für seine Fraktion eine Lanze für das Volksbegehren. Das grundätzliche Verbot des Versandhandels im Heilmittelgesetz lasse sich leicht auf dem Verordnungsweg via Ausnahmeregelungen umgehen. Die übrigen Fraktionssprecher und -sprecherinnen unterstützen dagegen die Haltung der vorberatenden Kommission und empfahlen die Initiative zur Ablehnung. Der Rat folgte schliesslich dem Kommissionsantrag und lehnte die Initiative mit 103 zu 42 Stimmen ab.

Die Arzneimittel-Initiative wurde am 17.1.2001 zurückgezogen (BBl 2001 191).