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Bereits im Sicherheitspolitischen Bericht 2000 stellte der Bundesrat im Jahre 1999 fest, dass die Grenze zwischen innerer und äusserer Sicherheit immer undeutlicher werde, weshalb eine wirksame Koordination der sicherheitspolitischen Belange unter den tangierten Organen unerlässlich sei.

Auf Bundesebene beschäftigen sich gemäss der heute geltenden Organisationsstruktur das VBS, das EJPD und das EFD (über das Grenzwachtkorps) mit Sicherheitsfragen, wobei der Bundesrat die strategische Führung wahrnimmt. Auf der Ebene der Kantone sind die kantonalen Polizeikorps für die innere Sicherheit zuständig.

Verschiedene Kreise wollen nun ein so genanntes Sicherheitsdepartement schaffen, womit die Armee wesentlicher Teil des Bereiches innere Sicherheit würde. Gesprochen wird von einer Verlagerung des Bundesamtes für Polizei (inklusive Dienst für Analyse und Prävention, Bundeskriminalpolizei sowie Bundessicherheitsdienst) aus dem EJPD und des Grenzwachtkorps aus dem EFD in das VBS.

Damit würde die klare Unterscheidung zwischen den polizeilich-zivilen Aufgaben einerseits und den ausschliesslich militärischen Aufgaben der Milizarmee andererseits auf problematische Art und Weise aufgegeben.

Im Zusammenhang mit der bereits recht konkreten Absicht, auf Bundesebene ein Sicherheitsdepartement zu schaffen, stellen sich die folgenden Fragen:

1. Würde die Schaffung eines Ministeriums "Sicherheit" nicht zu einer ungesunden Machtkonzentration führen, die längerfristig eine Einschränkung der Kantons- und Gemeindeautonomie im Bereich innere Sicherheit zur Folge haben könnte?

2. Wie könnte bei einer allfälligen organisatorischen Zusammenlegung der einzelnen Sicherheitsinstrumente auf Bundesebene gewährleistet werden, dass die zum Teil wesentlich verschieden definierten Grundaufträge des militärischen und des zivilen Sicherheitsbereiches auch in Zukunft getrennt bleiben - eine Trennung, die staats- und demokratiepolitisch von grosser Bedeutung ist, weil die Militarisierung der Sicherheit bekanntlich eher ein Merkmal von Diktaturen als ein solches von Demokratien ist?

3. Ist die Strategie, die Milizarmee vermehrt und dauerhaft mit Polizeiaufgaben zu belasten, nicht der eher hilflose Versuch, in Zeiten schwindender Zustimmung für die Armee deren Existenzberechtigung gewissermassen "artfremd" zu legitimieren?

4. Wie stünde es mit der Rentabilität eines vermehrten Einsatzes der Milizarmee im Bereich polizeilicher Aufgaben, wenn man eine solche Verlagerung nach dem strengen Kriterium der Kostentransparenz und nach Vollkosten berechnen würde?

5. Ist der Bundesrat nicht auch der Meinung, dass mit der Absicht, ein Sicherheitsdepartement zu schaffen, staats- und demokratiepolitische Themen berührt werden, welche weit über einen bloss organisatorischen Rahmen hinausgehen und welche es erforderlich machen, dass das Thema "Schaffung eines Sicherheitsdepartementes" vor das Parlament gehört?

6. Würde mit der Schaffung eines Sicherheitsdepartementes nicht auf fragwürdige Weise der Volkswille verletzt, der sich seinerzeit klar gegen eine Bundessicherheitspolizei und für eine moderne Milizarmee ausgesprochen hat, für eine Milizarmee, welche vorwiegend auf den Verteidigungsfall und auf die Friedenssicherung hin ausgerichtet ist?

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Seit einigen Jahren wird die Sicherheit zunehmend nicht nur durch staatliche Akteure, sondern auch durch international operierende para- und nichtstaatliche Organisationen bedroht. Die Entwicklungen im internationalen Terrorismus, in der organisierten Kriminalität und im Zusammenhang mit der Weiterverbreitung von Massenvernichtungswaffen haben zu einer Verwischung der Grenzen zwischen der inneren und äusseren Sicherheit geführt. Daraus entsteht auf Stufe Bund Handlungsbedarf im Bereich der interdepartementalen Koordination zwischen den zivilen und militärischen operationellen Sicherheits- bzw. Einsatzelementen.

Auf diese Entwicklung hat der Bundesrat bereits im Sicherheitspolitischen Bericht 2000 (insbesondere in den Kapiteln 1 und 2) hingewiesen. Auch die Analysen im Nachgang zu den Grosseinsätzen am G8-Gipfel und am WEF führten zum gleichen Schluss. Konkret geht es somit darum, einerseits die Prozesse zwischen den betroffenen Bundesstellen zu optimieren, andererseits aber auch zu überprüfen, ob strukturelle Anpassungen notwendig sind.

In seinen Stellungnahmen zur Motion der Sicherheitspolitischen Kommission des Nationalrates 01.3009, "Straffung im Sicherheitsbereich", und zur Motion der SVP-Fraktion 02.3105, "Schaffung eines Sicherheitsdepartementes", teilte der Bundesrat die Ansicht der Motionäre, dass die Aufgaben im Sicherheitsbereich unter den Departementen möglichst effizient aufgeteilt werden müssen und dass sowohl auf Bundesebene als auch auf kantonaler Ebene die Koordination unter den Sicherheitsorganen verbessert werden müsse. In der Stellungnahme zur Motion der SVP-Fraktion hielt der Bundesrat zudem fest, die Frage einer allfälligen Neuunterstellung des Grenzwachtkorps (GWK) stelle sich für den Bundesrat erst, wenn die Entscheide zu den Usis-Varianten zum Thema Grenze im Einvernehmen mit der KKJPD gefallen seien. Dies dürfte noch vor Ende Jahr der Fall sein.

Am 20. Juni 2003 wurde das Postulat Vaudroz 02.3742, "Schaffung eines Sicherheitsdepartementes", vom Nationalrat angenommen. Der Postulant beantragt, dass die Armee mit dem strategischen Nachrichtendienst (VBS), ferner sämtliche Dienststellen des Bundes, die für die innere Sicherheit zuständig sind (EJPD), sowie die Zollverwaltung mit dem GWK (EFD) zusammengeschlossen und dem Verteidigungsdepartement (VBS) angegliedert werden sollen. Dieses soll den neuen Namen "Sicherheitsdepartement" erhalten.

In seiner Erklärung vom 14. Mai 2003 hatte sich der Bundesrat folgerichtig dazu bereit erklärt, das Postulat Vaudroz im Sinne der Prüfung der Zusammenführung von Dienststellen des Bundes mit Sicherheitsaufgaben entgegenzunehmen.

Im Rahmen des Projektes Usis (Überprüfung des Systems der inneren Sicherheit der Schweiz) wurde die Frage der verbesserten Koordination auf Stufe Bund intensiv diskutiert. Der Bundesrat beschloss am 23. Oktober 2002 im Zusammenhang mit dem Bericht Usis III, im Hinblick auf eine geplante Schengen/Dublin-Assoziation das EJPD zu beauftragen, in Absprache mit der KKJPD eine allfällige Neuzuteilung des GWK prüfen zu lassen.

Am 6. November 2002 folgte der Bundesratsbeschluss zum Aussprachepapier "Ausgewählte Fragen zum System der inneren Sicherheit", in dem festgelegt wurde, im Falle eines Schengen-Beitrittes das GWK (Teil Sicherheit) aus dem EFD herauszulösen, es bis dahin aber beim EFD zu belassen. Überdies wurde das EJPD beauftragt, zusammen mit dem VBS die Vor- und Nachteile des Transfers des Bundessicherheitsdienstes (BSD) vom EJPD/BAP ins VBS zu analysieren und dem Bundesrat darüber Bericht zu erstatten.

Am 16. April 2003 beschloss der Bundesrat in diesem Zusammenhang, die Anträge auf einen allfälligen Transfer des BSD bzw. des GWK (bei Schengen-Beitritt) würden von den betroffenen Departementen zusammen zu gegebener Zeit vorgelegt.

Am 24. März 2004 folgte im Rahmen des Bundesratsbeschlusses zu Usis IV der Auftrag an das EJPD, gemeinsam mit dem EFD und dem VBS dem Bundesrat einen Antrag bezüglich der strukturpolitischen Pendenz aus dem Bundesratsbeschluss vom 16. April 2003 zu unterbreiten. Zudem sei dem Bundesrat ein Zeitplan zur Prüfung der Unterstellung des GWK bzw. des BSD vorzulegen.

Am 8. September 2004 entschied der Bundesrat aufgrund der aktuellen Entwicklungen im Bereich Sicherheit und der Erfahrungen aus Grossereignissen die sicherheitspolitische Führung auf Bundesebene effizienter zu gestalten. Zu diesem Zweck wurde der Chef VBS bis auf weiteres zum Vorsitzenden des Sicherheitsausschusses des Bundesrates (SiA) ernannt.

Zudem beabsichtigt der Bundesrat, einen übergeordneten, dem SiA unterstellten Krisenstab zu schaffen. Das VBS wurde beauftragt, dem Bundesrat gemeinsam mit dem EDA und dem EJPD bis Ende 2004 konkrete Vorschläge zum Aufgabenbereich sowie zur personellen Ausgestaltung dieses übergeordneten Krisenstabes zu unterbreiten. Gleichzeitig beschloss der Bundesrat, vorläufig auf Strukturtransfers bzw. auf die Schaffung eines Sicherheitsdepartementes zu verzichten. Diese Frage soll erst dann wieder diskutiert werden, wenn einerseits Erkenntnisse aus dem übergeordneten Krisenstab und andererseits erste Erfahrungen mit dem neuen Regime nach einer allfälligen Assoziation der Schweiz an Schengen/Dublin vorliegen.

Vor diesem Hintergrund nimmt der Bundesrat zu den Fragen der Interpellation wie folgt Stellung:

1. Bei den Diskussionen rund um das Thema Sicherheit geht es darum, die bestehenden Prozesse und Schnittstellen zu überprüfen und zu optimieren. Dazu gehört auch die Prüfung möglicher sicherheits- und finanzpolitischer Synergiegewinne durch organisatorische Umgruppierungen einzelner Behörden. Eine derartige Strukturanpassung würde die Zuständigkeiten der Kantone im Bereich der inneren Sicherheit nicht einschränken. Auch am Subsidiaritätsprinzip bezüglich der Armee-Einsätze zugunsten ziviler Behörden würde sich nichts ändern.

Da die Entscheide über den Einsatz von operationellen Einsatzelementen des Bundes immer bei der politischen Behörde - d. h. beim Bundesrat oder beim Parlament sowie bei den Antrag stellenden Kantonen - liegen, wäre auch keine Machtkonzentration zu erwarten.

2. Der Bundesrat ist sich bewusst, dass die organisatorische Trennung zwischen den Einsatzelementen mit zivilen Sicherheitsaufgaben und der Armee gewährleistet bleiben müsste. Das VBS ist ein ziviles Departement und verfügt bereits heute neben der Armee über zivile Strukturen, wie beispielsweise das selbstständige Bundesamt für Bevölkerungsschutz, zu welchem die Nationale Alarmzentrale und das Labor Spiez gehören. Die Departementsleitung des VBS besteht neben dem Departementsvorsteher aus fünf zivilen Mitgliedern und dem Chef der Armee.

3. Die Rolle der Armee in der inneren Sicherheit wird durch Verfassung und Gesetze klar definiert. Demnach entsprechen subsidiäre Einsätze der Armee zugunsten der zivilen Behörden (Assistenzdienste ebenso wie militärische Katastrophenhilfe) einem ordentlichen Armeeauftrag. Auf dieser Grundlage und nach Massgabe der sicherheits- und finanzpolitischen Rahmenbedingungen hat die Armee die Pflicht, bedürfnisgerechte subsidiäre Beiträge an die Sicherheit der Bevölkerung und der Institutionen der Schweiz zu leisten.

Die Zunahme der Assistenzdiensteinsätze zugunsten der Polizei in den letzten Jahren ist eine Folge der Veränderungen im sicherheitspolitischen Umfeld, der knappen öffentlichen Finanzen sowie der beschränkten Mittel der kantonalen Polizeikräfte.

Der Bundesrat hat diesen Veränderungen mit seinem Beschluss vom 26. Mai 2004 Rechnung getragen. Er beantragt dem Parlament, den Einsatz der Armee im Assistenzdienst zum Schutz ausländischer Vertretungen, zur Verstärkung des GWK und bei den Sicherheitsmassnahmen im Luftverkehr bis zum 31. Dezember 2007 zu verlängern.

Zudem hat der Bundesrat am 8. September 2004 eine Schwergewichtsverlagerung bei den Armeeaufträgen beschlossen. Aufgrund der aktuellen Bedrohungslage soll der Unterstützung ziviler Behörden künftig höhere Priorität eingeräumt werden. Dabei sollen die zivilen Strukturen nicht konkurrenziert, sondern lagegerecht ergänzt werden. Das VBS wurde beauftragt, dem Bundesrat und dem Parlament die für eine entsprechende Spezialisierung der Armee notwendigen rechtlichen Änderungen vorzulegen.

4. Ein Vollkostenvergleich zwischen Einsätzen von Polizisten und Angehörigen der Armee im Assistenzdienst kann nur mit grossen Vorbehalten angestellt werden. Dabei gilt es vor allem zu beachten, dass Assistenzdiensteinsätze während einer Zeit geleistet werden, in welcher ein Wiederholungskurs absolviert werden müsste. Das heisst, die entsprechenden Angehörigen der Armee werden nicht wie beim Einsatz von Polizeikräften über den Arbeitsmarkt rekrutiert, sondern sie erfüllen einen Verfassungsauftrag.

Zu beachten ist dabei, dass nur bei über den Arbeitsmarkt rekrutiertem Personal die Kosten voll budgetwirksam sind. Nimmt man die Diensttagezahl aufgrund der Dienstpflicht als gegeben an, müsste der Verlust einer verminderten Sicherstellung anderer Armeeaufgaben quantifiziert werden. In einem Vergleich muss auch die Effizienz bei der subsidiären Erbringung von Polizeileistungen beachtet werden. In jedem Kosten-/Nutzenvergleich stark niederschlagen dürfte sich schliesslich, dass die wöchentlichen Einsatzzeiten von Milizangehörigen der Armee ganz anders bemessen werden können als die Arbeitszeiten arbeitsvertraglich angestellter Sicherheitskräfte.

Das VBS budgetiert die direkten Kosten, die ihm für einen Angehörigen der Armee pro Tag erwachsen - sowohl für Assistenzdiensteinsätze als auch für normale Wiederholungskurse -, mit durchschnittlich 80 Franken. In den Ausgaben von 80 Franken nicht enthalten sind die Erwerbsersatzzahlungen gemäss Erwerbsersatzordnung (EO). Durch dieses Ausgleichssystem wird den Dienstpflichtigen der Lohnausfall während ihrer Abwesenheit vom Arbeitsplatz entgolten (bzw. den Arbeitgebern, die den Lohn weiter bezahlen, der entgangene Arbeitsertrag).

Die EO-Leistungen decken nur einen Teil (in der Regel 65 Prozent des zuletzt verdienten Erwerbslohns, Grundleistung auf maximal 140 Franken pro Tag beschränkt, ergänzt durch Zusatzleistungen wie Kinder-, Betreuungs- oder Betriebszulagen) der Lohnsumme ab, die einem Mitarbeiter im statistischen Durchschnitt pro Tag gezahlt werden (gemäss Arbeitsmarktstatistiken gegen 200 Franken pro Tag in den relevanten Alterskategorien). Der gesamte Wertschöpfungsverlust kann am zivilen Arbeitsplatz noch höher veranschlagt werden, da während der Abwesenheit im Militärdienst Maschinen und Räumlichkeiten brach liegen oder Marktchancen ungenutzt bleiben, während umgekehrt auch zu beachten ist, dass die Ausfälle am Arbeitsplatz vor und nach dem Dienst zum Teil kompensiert werden.

Dem Wertschöpfungsverlust am Arbeitsplatz ist der sicherheitspolitische Nutzen des Militärdienstes gegenüberzustellen. Im Falle eines Assistenzdiensteinsatzes kann dieser Nutzen insofern quantifiziert werden, als durch diesen Einsatz eine offensichtliche Sicherheitslücke geschlossen wird, die ansonsten ein Sicherheitsrisiko darstellen würde oder durch diverse Investitionen wettzumachen wäre.

5. Im Rahmen seines Beschlusses vom 8. September 2004 hat sich der Bundesrat nicht zur Opportunität oder Struktur eines allfälligen Sicherheitsdepartementes geäussert. Die Frage der Interpellanten kann deshalb zum heutigen Zeitpunkt nicht beantwortet werden. Gemäss Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz (RVOG) liegt die Kompetenz, die Organisation der Bundesverwaltung zu bestimmen, beim Bundesrat (Art. 8 Abs. 1 RVOG).

6. Das Thema "Sicherheitsdepartement" steht in keinem Zusammenhang mit dem Thema "Bundessicherheitspolizei". Die so genannte Bundessicherheitspolizei-Vorlage stammt aus den Siebzigerjahren und sah vor, dass die Kantone dem Bund Polizeikräfte zur Verfügung stellen, die er zur Erfüllung seiner sicherheitspolizeilichen Aufgaben benötigt. Der Bund hätte dabei sowohl die erforderlichen Kontingente festgelegt und durch die Kantone aufbieten lassen, als auch deren Einsatz verfügt und den Kommandanten bestimmt. Das hätte eine Verlagerung von Kompetenzen im Polizeibereich von den Kantonen zum Bund bedeutet. Die Vorlage scheiterte am 3. Dezember 1978 in der Volksabstimmung hauptsächlich wegen föderalistischer Bedenken der Kantone.

Bei der Diskussion um die eventuelle Schaffung eines Sicherheitsdepartementes geht es demgegenüber nicht um die Verlagerung von Kompetenzen von den Kantonen an den Bund, sondern lediglich um die Prüfung von Strukturanpassungen beim Bund, welche die Zuständigkeiten der Kantone nicht berühren.

Die von Volk und Ständen am 18. Mai 2003 grossmehrheitlich angenommene moderne Milizarmee ist nicht nur auf den Verteidigungsfall und auf die Friedenssicherung hin ausgerichtet, sondern sie hat ebenfalls den Verfassungsauftrag, die zivilen Behörden bei der Abwehr schwerwiegender Bedrohungen der inneren Sicherheit und bei der Bewältigung anderer ausserordentlicher Lagen zu unterstützen. Derartige Einsätze finden ausnahmslos auf Ersuchen und unter Führung der zivilen Behörden statt.

Antwort des Bundesrates.