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Le projet de zone de libre-échange des Amériques (ZLEA) pourrait voir le jour en 2005. L'espace compris entre l'Alaska et la Terre de feu formerait alors la plus grande zone de libre-échange du monde, forte de plus de 800 millions d'habitants et de 40 % du produit intérieur brut mondial.

Si elle se confirme, la mise en place de ce vaste ensemble ne manquera pas d'avoir des répercussions sur l'ensemble de l'économie mondiale ainsi que sur le fonctionnement du commerce international. C'est pourquoi le Conseil fédéral est invité à répondre aux questions suivantes :

1. Si elle se confirme, quels effets la constitution de la ZLEA aura-t-elle sur les économies européennes et sur l'économie suisse en particulier ?

2. La création de la ZLEA est-elle susceptible d'avoir des effets sur les accords que l'AELE (dont la Suisse est partie prenante) a conclus avec certains États du continent américain ?

3. Quelles conséquences la réalisation de ce projet peut-elle avoir sur les négociations multilatérales menées dans le cadre de l'Organisation mondiale du commerce ?

4. La formation de cette immense zone de libre-échange ne risque-t-elle pas d'accroître encore le poids des entreprises multinationales qui ont leur siège aux États-Unis, et de diminuer celui de la grande majorité des pays du continent américain ?

5. Mise sur pied sans aucun garde-fou et sans aucune mesure d'accompagnement, la ZLEA ne risque-t-elle pas d'avoir des effets sociaux et écologiques catastrophiques pour la majorité des populations des Amériques ?

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1. D'une manière générale, la création d'une zone de libre-échange a pour effet d'améliorer la situation concurrentielle des opérateurs économiques à l'intérieur de ladite zone vis-à-vis de l'extérieur.

Si le projet de zone de libre-échange des Amériques (ZLEA) se réalisait, cela signifierait la suppression de barrières entravant l'accès au marché intrarégional, notamment de droits de douane et de contingents pour les produits industriels et agricoles, ainsi que l'élimination d'obstacles aux prestations de services transfrontières, aux investissements et aux achats publics. D'autre part, un tel système pourrait comprendre des dispositions touchant à la protection des droits de la propriété intellectuelle et aux disciplines commerciales, qui pourraient se situer au-delà des normes établies sur le plan mondial, en particulier dans le cadre de l'Organisation mondiale du commerce (OMC). Cela aurait comme conséquence de favoriser l'accès au marché de la nouvelle zone panaméricaine pour les opérateurs économiques de l'Alaska à la Terre de feu au détriment de ceux de pays tiers, comme de l'Union européenne ou de la Suisse.

2. Afin d'éviter une érosion de sa place économique, la Suisse a commencé à établir dans le cadre de l'Association européenne de libre-échange (AELE), dès le début des années nonante, des relations de libre-échange avec des pays d'Europe centrale et orientale ainsi que du bassin méditerranéen. Ces accords sont souvent le pendant des accords d'association que l'UE a conclus avec ces pays. L'élargissement de ce réseau d'accords de libre-échange AELE (17 accords à l'heure actuelle) est toujours en cours.

De plus, à la suite de la tendance actuelle à l'échelle mondiale d'une prolifération des accords de libre-échange, les pays de l'AELE ont ouvert - voire déjà conclu - des négociations de libre-échange avec des partenaires en dehors de l'Europe et du bassin méditerranéen, soit avec le Canada, le Mexique, le Chili et Singapour ; dans un proche avenir, des pourparlers sont également prévus avec l'Afrique du Sud. A terme, d'autres pays asiatiques et américains tels que la Corée du Sud, le Japon, les pays du Mercosur (Argentine, Brésil, Paraguay, Uruguay, pays avec lesquels les États de l'AELE ont signé une déclaration de coopération l'année passée) ainsi que, le moment venu, même les États-Unis pourraient se révéler des partenaires de libre-échange intéressants.

Si les pays de l'AELE pouvaient conclure avant ou simultanément à l'établissement de la ZLEA, avec certains États du continent américain - comme ils viennent de le faire avec le Mexique ou comme ils sont en train de le faire avec le Chili -, des accords qui stipulent un niveau de libéralisation au moins équivalent à celui appliqué dans la ZLEA, nos opérateurs économiques ne subiraient pas d'effets discriminatoires sur ces marchés. En outre, les arrangements déjà conclus pourraient, d'entente entre les parties, être adaptés en tout temps afin de garantir un niveau conforme à celui appliqué dans le cadre de la ZLEA. En revanche, notre économie se trouverait désavantagée sur les marchés de la ZLEA où elle ne serait pas au bénéfice d'accords de libre-échange. Elle ferait l'objet d'un traitement d'après la clause de la nation la plus favorisée selon le niveau de libéralisation atteint dans les accords pertinents de l'OMC (notamment GATT et GATS) et serait donc discriminée par rapport aux concurrents des pays membres de la ZLEA au bénéfice d'un traitement préférentiel des accords y relatifs, dans l'hypothèse où un tel niveau de libéralisation ne pourrait être atteint dans un prochain cycle de négociations à l'OMC.

Le Conseil fédéral suivra attentivement l'évolution de la situation. Il ne manquera pas, en fonction des intérêts en jeu, de favoriser l'établissement de relations de libre-échange en priorité avec les pays les plus importants de la ZLEA. Ce faisant et malgré les difficultés évidentes, le Conseil fédéral cherchera à réaliser avec leurs différents partenaires de libre-échange de la région un cumul des origines. Une simple juxtaposition des différents accords de libre-échange AELE, sans cumul, ne permettrait pas de réaliser la libre circulation des marchandises (contenant des composants européens p. ex.) à l'intérieur de l'ensemble de la ZLEA, comme ce serait le cas pour les pays signataires de l'accord instituant ladite zone. Dans ce même esprit, il s'agira également d'évaluer les bénéfices pour l'industrie ainsi que les services de tels accords et les coûts sous forme d'accès au marché additionnel de produits agricoles. Il y a en effet lieu de s'attendre à ce qu'une participation à un espace de libre-échange aussi important que la ZLEA n'aille pas sans d'importantes revendications de concessions dans ce domaine.

3. Le régionalisme et le multilatéralisme, tels que mis en oeuvre aujourd'hui, se complètent mutuellement. Le danger du régionalisme qui conduirait à des blocs libéraux à l'intérieur, mais protectionnistes vers l'extérieur, existe. Mais, aujourd'hui, l'évolution ne va pas dans cette direction, ce qui ne veut pas dire qu'il ne faut pas être vigilant. Enfin, le meilleur moyen pour éviter toute formation de blocs protectionnistes serait le lancement d'un cycle de négociations multilatérales à l'OMC visant à libéraliser progressivement le commerce des biens et de services, à améliorer les règles du système et à assurer la compatibilité du système multilatéral avec les autres politiques, notamment de développement et d'environnement.

Dans un certain sens, le régionalisme d'aujourd'hui peut être considéré comme l'expression du succès du multilatéralisme. Les accords de l'OMC ont établi un système multilatéral commercial de haut niveau. Comme le démontre la discussion à l'OMC sur la difficulté de la mise en oeuvre des dispositions OMC dans certains pays en développement, celle-ci implique souvent des réformes internes substantielles. La participation à un régime préférentiel peut aider à assurer la mise en oeuvre effective de ces réformes. Le régionalisme inciterait ainsi certains pays à mieux s'intégrer dans le système commercial multilatéral et renforcerait de ce fait le multilatéralisme.

Il est, aujourd'hui, encore trop tôt pour évaluer les conséquences spécifiques d'une éventuelle ZLEA sur les négociations à l'OMC. Les pourparlers concernant cet accord régional viennent en effet de débuter et leur résultat est loin d'être connu. Le cas échéant, la compatibilité d'une telle zone avec les règles de l'OMC devra être assurée, ce qui correspond du reste explicitement à la volonté exprimée par les ministres des pays membres de la future ZLEA lors du sommet de Québec en avril de cette année. Aussi longtemps que la ZLEA sera un système ouvert et procédera à une libéralisation ultérieure, tout en maintenant la compatibilité avec les règles de l'OMC, elle pourra donner des impulsions positives à une libéralisation progressive au sein du système multilatéral. La compatibilité des différents accords préférentiels est examinée à l'OMC. Depuis l'entrée en vigueur de l'OMC, il est clair qu'un tel accord peut également faire l'objet d'une procédure de règlement des différends, comme l'a démontré un cas qui opposait l'Inde à la Turquie concernant des quotas pour des produits textiles. Divers mécanismes existent dès lors pour assurer qu'une future ZLEA prenne en compte les intérêts non seulement de ses parties contractantes, mais également des autres membres de l'OMC. Dans ces conditions, la ZLEA pourrait contribuer de façon positive aux négociations multilatérales au sein de l'OMC.

4. La question d'un renforcement du poids d'entreprises multinationales ayant leur siège aux États-Unis peut se poser. C'est une réalité, par exemple, que nombre d'entre elles dégagent des chiffres d'affaires qui sont parfois très supérieurs au produit intérieur brut (PIB) de certains petits pays d'Amérique latine et des Caraïbes. C'est également un fait que, dans les Amériques, le PIB des États-Unis est environ trois fois plus important que la somme des PIB des 33 autres pays, sans contrepoids possible. Dans la mesure où la ZLEA vise à offrir des possibilités accrues de commerce et d'investissement inexploitées pour les entreprises, industries ou secteurs de l'économie opérant à l'intérieur de la zone, tous les opérateurs économiques peuvent accroître leur poids, y compris les firmes multinationales. Mais, la disparité de richesses et de développement entre l'Amérique du Nord et l'Amérique latine et les Caraïbes est aussi une arme à double tranchant. En effet, cette asymétrie est susceptible de créer des richesses pour l'ensemble des économies du continent dans un climat commercial régi par des règles mieux harmonisées. Le libre-échange offre ainsi également des chances aux autres partenaires du continent. En ce qui a trait aux pays tiers, la réponse à cette question dépend largement du caractère ouvert ou fermé que revêtirait le système. D'où l'importance de l'OMC.

5. Tout comme l'Accord de libre-échange nord-américain (ALENA) comportait déjà certains garde-fous sociaux et environnementaux, la ZLEA pourrait aussi contenir de telles clauses. Cela dépendra de la volonté des États membres et il est trop tôt pour dire quoi que ce soit. Par ailleurs, les effets sociaux et écologiques éventuels de la ZLEA résulteront essentiellement de l'existence et de l'application ou non de réglementations nationales en la matière dans chaque pays de la zone. Au demeurant, les dispositions de diverses conventions internationales, notamment dans le domaine de l'environnement, sont applicables, notamment pour les États de la ZLEA, dans la mesure où ils en sont signataires.

Réponse du Conseil fédéral.