InitialSituation

Der Bundesrat präsentiert in regelmässigen Abständen Berichte zur Sicherheitspolitik der Schweiz. Diese Berichte geben jeweils die Leitlinien vor für die Ausgestaltung der Sicherheitspolitik der nächsten Jahre. Der letzte solche Bericht stammt aus dem Jahr 1999. Der Bundesrat entschied 2008, einen neuen Bericht über die Sicherheitspolitik der Schweiz auszuarbeiten. Gleichzeitig beschloss er, die zeitlichen Abstände zwischen solchen Berichten zu verkürzen und künftig grundsätzlich in jeder Legislaturperiode den geltenden Bericht zu überarbeiten oder einen neuen zu erarbeiten.

Der Bericht nimmt eine Analyse der sicherheitspolitischen Entwicklung der letzten zehn Jahre vor. Er bewertet die Bedrohungen und Gefahren für die Schweiz und äussert sich zur Verwundbarkeit und zum internationalen Umfeld der Schweiz. Dabei kommt der Bericht zum Schluss, dass zwar markante sicherheitspolitische Akzentverschiebungen erfolgt oder noch im Gang sind - zum Beispiel die Verschiebung globaler Machtverhältnisse oder die sich weiter beschleunigende Globalisierung und Vernetzung, dass aber die sicherheitspolitische Situation der Schweiz insgesamt nicht grundlegend anders ist als vor zehn Jahren.

Die bisherige sicherheitspolitische Strategie der Schweiz wird denn auch im Grundsatz als nach wie vor richtig erachtet. Es geht weiterhin darum, ein möglichst effizientes und wirksames Zusammenspiel der sicherheitspolitischen Mittel von Bund, Kantonen und Gemeinden zu gewährleisten und mit anderen Staaten zusammenzuarbeiten, um bestehenden und sich abzeichnenden Bedrohungen und Gefahren vorzubeugen, sie abzuwehren und zu bewältigen. Das Ziel der schweizerischen Sicherheitspolitik ist es, die Handlungsfähigkeit, Selbstbestimmung und Integrität der Schweiz und ihrer Bevölkerung sowie ihre Lebensgrundlagen gegen direkte und indirekte Bedrohungen und Gefahren zu schützen sowie einen Beitrag zu Stabilität und Frieden jenseits unserer Grenzen zu leisten. Der Bericht knüpft damit in wesentlichen Punkten an die bisherige Strategie an. Gleichzeitig führt er aber auch Neuerungen ein, die für eine bessere Umsetzung dieser Strategie und zur Behebung von Schwächen und Lücken nötig sind.

Zu den Neuerungen gehört, dass die Sicherheitspolitik umfassender verstanden wird als bisher. Sie umfasst nicht mehr nur die Abwehr und Bewältigung von Gewalt "strategischen Ausmasses", sondern auch individuelle Gewaltanwendung, soweit sie Leib und Leben gefährdet. Es geht nicht nur um die Sicherheitspolitik des Bundes, sondern auch um jene der Kantone (und Gemeinden) und somit der gesamten Schweiz. Damit wird ein umfassenderes und bürgernäheres Bild der schweizerischen Sicherheitspolitik gezeichnet. Denn viele Sicherheitsaufgaben werden von den Kantonen wahrgenommen, gerade auch solche, die für die alltägliche Sicherheit und damit das Sicherheitsempfinden der Bevölkerung wesentlich sind.

Ein Schwerpunkt des neuen Berichts ist - dieser integralen Sichtweise folgend - die Verbesserung und Intensivierung der Zusammenarbeit der verschiedenen nationalen Sicherheitsinstrumente über die verschiedenen Staatsebenen hinweg. Diese Zusammenarbeit hat in den letzten Jahren in der Praxis Fortschritte gemacht. Dennoch besteht weiterer Handlungsbedarf. Die Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen in Sicherheitsfragen soll unter der Bezeichnung "Sicherheitsverbund Schweiz" weiter optimiert und institutionalisiert werden. Dazu wird ein Koordinations- und Konsultationsmechanismus geschaffen, der gemeinsam von Bund und Kantonen betrieben wird. Dieser Mechanismus soll einen wesentlichen Beitrag dazu leisten, dass in Sicherheitsfragen, die den Bund und die Kantone betreffen, die strategische Führung und das Krisenmanagement verbessert werden, unter anderem mit der Durchführung von regelmässigen grossangelegten Übungen. Neuerungen gibt es auch bei der Beschreibung und Ausrichtung der einzelnen Sicherheitsinstrumente. Die wesentlichsten und weitreichendsten betreffen die Armee, die im Bericht - wegen der Grösse und Dringlichkeit der anstehenden Probleme und Veränderungen - besonders ausführlich behandelt wird. Der Bericht gibt Leitlinien vor für die Weiterentwicklung der Armee, ihre künftigen Aufgaben und Mittel, ohne allerdings die Ausrichtung im Detail festzulegen. Das wird Aufgabe eines separaten Berichts des Bundesrates zur Armee sein.

Der sicherheitspolitische Bericht legt für alle drei Aufgaben der Armee Neuerungen fest: Die Schwerpunktverlagerung auf Einsätze zur Unterstützung der zivilen Behörden soll weitergeführt werden. Dabei wird festgehalten, dass Bewachungs-, Schutz- und Sicherungseinsätze im Inland - ausser im Fall eines militärischen Angriffs auf die Schweiz - immer subsidiär, zugunsten der Kantone, erfolgen und möglichst zeitlich begrenzt sein sollen. Ausserdem wird künftig auf den Begriff der Raumsicherung verzichtet, der für Unklarheit und Kontroversen, insbesondere seitens der Kantone, geführt hat. Die Verteidigung ist zwar nicht die aktuellste Aufgabe der Armee, in letzter Konsequenz aber nach wie vor ihre entscheidende Aufgabe. Zur Abwehr eines - aus derzeitiger Sicht unwahrscheinlichen, über lange Dauer aber nicht völlig auszuschliessenden - militärischen Angriffs soll die Armee alle nötigen Fähigkeiten und das Knowhow aufbauen und bewahren. Diese Kompetenzen sollen qualitativ auf einem guten Niveau sein, quantitativ aber auf ein Minimum reduziert werden. In der militärischen Friedensförderung soll die Armee ihre Beiträge erhöhen. Dabei steht ein Ausbau von hochwertigen Beiträgen an Einsätze der internationalen Gemeinschaft im Vordergrund, zum Beispiel durch die Bereitstellung von mehr Transporthelikoptern oder von besonders gesuchten Fachleuten. (Quelle: Bericht des Bundesrates)

Proceedings

Im Ständerat bewertete der Sprecher der Sicherheitspolitischen Kommission, Bruno Frick (CEg, SZ), den Bericht als taugliche Basis für die weitere Diskussion. Allerdings mangle es dem Bericht an klar erkennbaren Schwerpunkten, an einer Priorisierung der Risiken, an Impulsen. Und vor allem stelle der Bundesrat keine politischen Weichenstellungen in Aussicht. Damit lasse sich die sicherheitspolitische Zukunft kaum gestalten, kritisierte Frick. Der sicherheitspolitische Bericht sei daher eher ein Statusbericht über die bisherigen Entwicklungen, in dem aufgezeigt werde, in welche Richtung die Sicherheitspolitik sich weiterentwickeln kann. Mehrere Votanten legten ein besonderes Augenmerk auf die Frage, inwiefern sich die Schweiz an die europäische Sicherheitsarchitektur anlehnen soll. Der Bundesrat drücke sich auch hier um eine verbindliche Antwort, lautete der Tenor. Bruno Frick meinte, die Schweiz habe alles Interesse, die europäische Sicherheitsarchitektur aktiv mitzugestalten. Peter Bieri (CEg, ZG) hielt fest, dass das Volk bezüglich der Neutralitätsfrage tief gespalten sei. Bundesrat Ueli Maurer stellte ebenfalls fest, dass die Neutralitätsfrage unverändert sehr kontrovers beurteilt werde. Tatsache sei aber, so Bundesrat Maurer, dass der neue Sicherheitsbericht gegenüber jenem aus dem Jahr 2000 keine grundlegende Änderung erfahren habe. Die Schweiz kooperiere weiterhin intensiv mit ihren Nachbarstaaten. Kritisch äusserte sich Eugen David (CEg, SG) betreffend der verstärkten polizeilichen Tätigkeit der Armee. Dies komme einer Weichenstellung gleich, für die er sich nicht begeistern könne. Es sei kaum sinnvoll 8000 Armeeangehörige speziell für den Schutz von Konferenzen auszubilden. Bundesrat Ueli Maurer entgegnete, dass in solchen Fällen die Sicherung des Luftraums entscheidend sei. Die Skepsis gegenüber der im Bericht skizierten Marschrichtung wurde begleitet von kritischen Tönen zur Kooperation im Bundesrat selber. Hannes Germann (V, SH) konstatierte, dass der Bericht daran kranke, dass der Bundesrat selber nicht zu einer glaubwürdigen Zusammenarbeit über die Departemente hinweg fähig sei. Der Rat nahm vom Bericht Kenntnis.

Im Nationalrat beantragte die Mehrheit der Kommission vom Bericht Kenntnis zu nehmen. Eine Kommissionsminderheit Ulrich Schlüer (V, ZH) beantragte Rückweisung an den Bundesrat mit dem Auftrag, konkrete Aufträge an die Armee zu formulieren zu den mit Blick auf erkannte Bedrohungen zu erbringenden Leistungen und die dabei zu beweisende Durchhaltefähigkeit. Eine Kommissionsminderheit Geri Müller (G, AG) beantragte Rückweisung an den Bundesrat mit dem Auftrag, im Bericht aufzuzeigen, welches Verhalten der Schweizer Aussenpolitik und Aussenwirtschaftspolitik die Sicherheit der Schweiz erhöht und was es für zivile Antworten auf sicherheitspolitische Gefahren gibt. Die Sprecher der Kommission qualifizierten den Bericht als zufriedenstellend. Die bisherige Politik werde bloss fortgesetzt. Alle Fraktionen nahmen den Bericht ohne Begeisterung auf. Arthur Löpfe (CEg, AI) erklärte, der Bericht sei nun zur Kenntnis zu nehmen, um weitere Verzögerungen vorab des Armeeberichts zu vermeiden. Gebracht habe der Bericht aber wenig, die Blockade im Parlament bleibe bestehen. Trotz Kritik sprachen sich auch FDP-Liberale und Sozialdemokraten für Kenntnisnahme aus. Positiv vermerkt wurde, dass der Bundesrat nach wie vor auf "Sicherheit durch Kooperation" setze. Bundesrat Ueli Maurer räumte ein, dass der Bericht dem kleinsten gemeinsamen Nenner im Bundesrat entspreche, doch sei dieser offensichtlich weit grösser als der kleinste gemeinsame Nenner im Nationalrat. Die Debatte habe gezeigt, dass Sicherheit eine Querschnittaufgabe sei, die die Aussen-, die Migrations- oder die Energiepolitik betreffe. Bundesrat Maurer stellte in Aussicht, dass der Bericht bereits in der neuen Legislatur wieder aktualisiert werde. Die Aufträge an die Armee seien aber Bestandteil des Armeeberichts, sagte er an die Adresse der SVP-Fraktion. Die Rückweisungsanträge wurden mit 130 zu 17 und 122 zu 24 Stimmen abgelehnt.