InitialSituation

Übersicht aus der Botschaft

Das Bundesgesetz vom 18. März 1994 über die Krankenversicherung (KVG ) ist primär auf die Finanzierung der sozialen Krankenversicherung ausgerichtet. Bei der Erarbeitung des KVG war die Aufsicht über die Krankenversicherung noch weniger bedeutend. Der vorliegende Gesetzesentwurf schliesst diese Lücke und enthält Verbesserungen unter anderem im Bereich der finanziellen Sicherheit und der Unternehmensführung von Krankenkassen, der Befugnisse und Kompetenzen der Aufsichtsbehörde sowie der Strafbestimmungen. Damit wird die Aufsicht zum Schutz der sozialen Krankenversicherung und ihren Versicherten gestärkt und den heutigen Gegebenheiten angepasst. Zudem wird die Transparenz bei den Krankenkassen erhöht.

A. Unternehmensführung

Für die Krankenkassen, die die soziale Krankenversicherung anbieten, sieht das KVG keine Anforderungen im Bereich der Unternehmensführung vor. So braucht es keine Prüfungen zu Unbescholtenheit und Kompetenz (Fitness- und Properness- Prüfungen) für die Mitglieder der Geschäftsleitung oder diejenigen der entsprechenden Kontrollorgane. Es ist den Krankenkassen auch freigestellt, wie sie sich organisieren und wie die Kontrollen innerhalb des Unternehmens ausgestaltet sind.

Die heutige Regelung entspricht nicht einer modernen Geschäftsführung, wie sie von Branchenverbänden oder Aufsichtsbehörden gefordert wird.

Entsprechende prinzipienbasierte Bestimmungen, die auch für kleine Krankenkassen anwendbar sind, sollen ins Gesetz aufgenommen und in der Verordnung ausgeführt werden.

B. Konzernaufsicht

Teilweise werden die soziale Krankenversicherung wie auch die Krankenzusatzversicherung von derselben juristischen Person angeboten. In manchen Fällen sind die beiden Versicherungszweige zwar unterschiedlichen Rechtspersönlichkeiten angegliedert, doch sind die juristischen Personen innerhalb einer Gruppe zusammengeschlossen. In beiden Fällen ist es für die entsprechende Aufsichtsbehörde hilfreich, wenn nicht sogar notwendig, dass Informationen ausgetauscht werden. Aus diesem Grund soll eine rechtliche Grundlage geschaffen werden, die den Informationsaustausch mit anderen Aufsichtsbehörden, namentlich der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht (FINMA), ermöglicht.

Häufig werden innerhalb von Versicherungskonzernen gewisse Tätigkeiten, wie die Vermögensanlage, zentral von einer rechtlichen Einheit vorgenommen. Das Gesetz soll es der Aufsicht ermöglichen, Regelungen im Bereich der Übertragung von Aufgaben (Outsourcing) vorzunehmen, sodass das Ziel der Aufsicht, nämlich die Sicherstellung der Grundprinzipien der sozialen Krankenversicherung, weiterhin erreicht werden kann.

C. Reserven und Solvenz

Die Aufsichtsbehörde kann einer Krankenkasse die Bewilligung entziehen, wenn sie nicht mehr in der Lage ist, ihren finanziellen Verpflichtungen nachzukommen und keine Aussicht auf Sanierung besteht. Dies ist meistens erst dann der Fall, wenn nicht mehr genügend Geld zur Verfügung steht, um alle offenen Rechnungen zu decken. In diesem Fall kommt der Insolvenzfonds zum Tragen, was die Aufsicht nach Möglichkeit verhindern sollte. Um bei einer Insolvenz einer Krankenkasse rechtzeitig und angemessen eingreifen zu können, braucht es neue Rechtsgrundlagen.

Krankenkassen dürfen keinen Erwerbszweck verfolgen und stehen in Konkurrenz zueinander. Sie haben deshalb grundsätzlich keinen Anreiz, höhere Reserven zu halten, als effektiv nötig ist. Mit der Festlegung der Reserven, basierend auf den eingegangen Risiken, werden die benötigten Reserven für jeden Versicherer einzeln bestimmt.

D. Prämienfestsetzung und -genehmigung

Die Prämientarife der obligatorischen Krankenpflegeversicherung bedürfen der Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde.

Das Verfahren wird mit diesem Gesetz präzisiert, und es werden neue Mittel geschaffen, welche die Nichtgenehmigung der Prämientarife in gewissen Situationen erlauben. Dies unter anderem dann, wenn die Prämien die Kosten nicht decken oder wenn sie zu hoch sind. Die Aufsichtsbehörde soll zudem die Rückerstattung von übermässigen Prämieneinnahmen verfügen können, falls sich im Nachhinein herausstellt, dass die Prämien zu hoch waren. Zu tiefe Prämien müssen mittels Reserven aufgefangen und mit Prämienerhöhungen im nächsten Jahr wieder aufgebaut werden.

E. Sichernde Massnahmen

Die bisherigen Erfahrungen der Aufsichtsbehörde über die Krankenkassen haben gezeigt, dass neue umfassende gesetzliche Massnahmen notwendig sind, um eine griffige Aufsichtstätigkeit im Bereich des KVG weiterhin zu gewährleisten. Die wirtschaftliche Situation bei einigen Versicherern führte dazu, dass die Aufsichtsbehörde bereits Massnahmen einleiten musste, um Krankenkassen zur Sanierung oder zur Rettung anzuhalten, obwohl eine explizite rechtliche Grundlage fehlte. Das Gesetz soll deshalb mit Bestimmungen zu sichernden Massnahmen ergänzt werden. So soll es der Aufsicht möglich sein, gegenüber dem Kontrollorgan (Verwaltungsrat, Stiftungsrat und Vorstand) wie auch der Geschäftsleitung die nötigen Massnahmen zu ergreifen.

F. Bewilligungsentzug

Die Erfahrungen haben gezeigt, dass die Kompetenzen der Aufsichtsbehörde im Zusammenhang mit dem Entzug der Bewilligung ungenügend sind. So sieht dieses Gesetz vor, dass der Konkurs über eine Krankenkasse erst dann eröffnet wird, wenn die Aufsichtsbehörde die Zustimmung erteilt hat. Dies ist eine wichtige Voraussetzung, um die Versicherungsdeckung für alle Versicherten jederzeit zu gewährleisten.

G. Sanktionen

Die Aufsichtsbehörde kann je nach Art und Schwere der Mängel auf Kosten des Versicherers den gesetzmässigen Zustand wiederherstellen, Ordnungsbussen bis maximal 5000 Franken erteilen oder den Entzug der Bewilligung beantragen. Eine maximale Busse von 5000 Franken ist beim heutigen Umfang des Prämienvolumens der meisten Versicherer nicht abschreckend. Die Bewilligung zu entziehen ist in vielen Fällen jedoch nicht angemessen. Es fehlt der Aufsicht die Möglichkeit, höhere Beträge in Rechnung zu stellen und die leitenden Organe einer Krankenkasse zur Rechenschaft zu ziehen.

Proceedings

Debatte im Ständerat, 22.09.2014

Krankenkassen-Aufsichtsgesetz kurz vor Abstimmung bereinigt

Parlament stärkt Aufsicht über Grundversicherer

(sda) Das Parlament verschärft die Aufsicht über die Krankenkassen. Am Montag hat der Ständerat die letzten Differenzen zum neuen Aufsichtsgesetz ausgeräumt. Eine Mehrheit hat die Vorlage wohl nur unter dem Druck der Einheitskassen-Initiative gefunden.

Nach der Rückweisung durch den Nationalrat im letzten Dezember war das Schicksal des Krankenkassen-Aufsichtsgesetzes zunächst in der Schwebe gewesen. Der Mehrheit der grossen Kammer hätte eine gezielte Änderung des Krankenversicherungsgesetzes genügt. Weil der Ständerat aber auf einem gesonderten Aufsichtsgesetz beharrte, nahm die Gesundheitskommission des Nationalrats einen neuen Anlauf.

Prämien-Poker einen Riegel geschoben

Die abgespeckte Version des Gesetzeshat sich im Parlament nun weitgehend durchgesetzt. Die wichtigste Neuerung war allerdings gar nie umstritten gewesen: Das Bundesamt für Gesundheit als Aufsichtsbehörde erhält neue Eingriffsmöglichkeiten, darunter eine griffige Handhabe gegen zu hoch oder zu tief angesetzte Prämien.

Die Genehmigung kann beispielsweise verweigert werden, wenn die Prämien die Kosten nicht decken, unangemessen darüber liegen oder zur Bildung hoher Reserven führen. Das Gesetz definiert auch das Vorgehen für den Fall, dass eine Versicherung zu viel erhobene Prämien zurückerstatten will. Der Nationalrat hatte sich mit der freiwilligen Rückzahlung durchgesetzt, der Ständerat wollte die Rückerstattung zur Pflicht machen.

Das Problem der lästigen Werbeanrufe soll die Branche nach dem Willen des Parlaments selber lösen. Dazu erhält sie die Möglichkeit, eine Branchenvereinbarung abzuschliessen. Einig wurden sich die Räte auch darüber, dass der Bundesrat Werbekosten und Vermittlerprovisionen nicht beschränken darf.

Anforderungen an Krankenkassen-Manager

Neu sollen die obersten Manager einer Krankenkasse gewisse beruflichen Fähigkeiten mitbringen müssen. Die Vorschriften zur Offenlegung des Entschädigungssystems wurden im Zug der parlamentarischen Auseinandersetzung abgeschwächt: Zwar soll der Gesamtbetrag der Entschädigungen von Verwaltungsrat und Geschäftsleitung bekannt gegeben werden, ebenso der höchste auf ein einzelnes Mitglied entfallende Betrag. Namen müssen aber keine genannt werden.

Die vom Bundesrat vorgeschlagene Aufsicht über Versicherungsgruppen setzte sich nicht durch. Künftig soll die Aufsichtsbehörde aber Einblick bekommen in Transaktionen zwischen Grundversicherern und anderen Unternehmen.

Bei den letzten Differenzen folgte der Nationalrat weitgehend der kleinen Kammer. So entschied er beispielsweise, dass Prämien nicht vor der Genehmigung veröffentlicht werden dürfen. Am Montag schliesslich lenkte der Ständerat bei der letzten Uneinigkeit ein: Versicherungen sollen die Kosten für besondere Prüfungen nur dann selber tragen müssen, wenn ein Hinweis auf Unregelmässigkeiten oder gesetzeswidrige Handlungen vorliegt.

Von Initiative beflügelt

Die Vorlage ist nun bereit für die Schlussabstimmung. Diese findet zwei Tage vor dem Urnengang über die Initiative für eine öffentliche Krankenkasse statt. Schon im März hatte Gesundheitsminister Alain Berset mit Hinweis auf die Abstimmung im Ständerat auf die Verabschiedung des Aufsichtsgesetzes gedrängt. Im Nationalrat forderte Yvonne Gilli (Grüne/SG) den "Tatbeweis", dass die Aufsicht über die Krankenkassen tatsächlich verbessert werden solle.

In der Herbstsession wurde die Vorlage nun buchstäblich durchs Parlament gepeitscht, um sie noch vor der Abstimmung unter Dach und Fach zu bringen. Nationalrat Thomas de Courten (SVP/BL) beklagte sich denn auch über das Tempo der Gesetzgebung, das "den Gepflogenheiten dieses Hauses komplett widerspricht".