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Innerhalb der EU sind Bestrebungen im Gang, das Asylrecht zu vereinheitlichen. In diesem Zusammenhang sind beispielsweise die Dubliner Abkommen zu erwähnen, aber auch die Richtlinie des Rates zur Festlegung von Mindestnormen für die Aufnahme von Asylbewerbern in den Mitgliedstaaten oder der Europäische Flüchtlingsfonds. Noch diskutiert werden derzeit u. a. die Richtlinie über eine gemeinsame Definition des Flüchtlingsbegriffes und diejenige über Mindestgarantien für Asylverfahren.

Die Schweiz muss ein Interesse daran haben, dass das Asylrecht in Europa in materieller und formeller Hinsicht vereinheitlicht wird. Auch deshalb strebt der Bundesrat ja den Beitritt zum Erstasylabkommen von Dublin an. Nur so können einerseits die mit den Asylverfahren verbundenen Aufwendungen gerecht verteilt und andererseits allen in Europa um Asyl Nachsuchenden faire und gleiche Bedingungen gewährt werden. Der Bundesrat soll sich deshalb - in Zusammenarbeit mit der EU - für ein einheitliches materielles und formelles europäisches Asylrecht einsetzen, wobei sich dieses an den Grundsätzen der Genfer Flüchtlingskonvention und der EMRK zu orientieren hat.

Ich frage den Bundesrat an:

1. Teilt er die Ansicht, dass die Schweiz ein Interesse daran hat, dass das Asylrecht in Europa in materieller und formeller Hinsicht vereinheitlicht wird und dass sich dieses an den Grundsätzen der Genfer Flüchtlingskonvention und der EMRK zu orientieren hat?

2. In welcher Art und Weise kann er die diesbezüglichen Bestrebungen innerhalb der EU unterstützen?

3. Welche bestehenden Regelungen der EU im Asylbereich hat die Schweiz bereits in innerstaatliches Recht überführt, und welche plant der Bundesrat noch in innerstaatliches Recht überzuführen?

4. Sieht er Möglichkeiten, auch in einem anderen Rahmen als demjenigen der EU zur Vereinheitlichung des Asylrechtes in Europa beizutragen (z. B. im Europarat)?

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Einleitung

Der Amsterdamer Vertrag, am 1. Mai 1999 in Kraft getreten, sieht die Schaffung eines Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechtes vor, in welchem nebst Gütern, Dienstleistungen und Kapital auch Personen frei zirkulieren können. Als Teilaspekt dieser Entwicklung soll ein einheitlicher Asyl- und Flüchtlingsraum entstehen mit dem Ziel, die innereuropäische Wanderung der Asylsuchenden und Flüchtlinge zu vermeiden. Dies wiederum bedingt die Entwicklung einer gemeinsamen Immigrations- und Asylpolitik. Um dieses Ziel zu erreichen, wurde im Vertrag von Amsterdam ein Massnahmenkatalog beschlossen, der bis am 1. Mai 2004 umzusetzen war. Soweit die Asylpolitik jedoch noch nicht vereinheitlicht ist, bleibt sie weiterhin eine nationale Angelegenheit.

Eine dieser Massnahmen, die Dublin-II-Verordnung, die das Dubliner Übereinkommen von 1990 am 1. September 2003 abgelöst hat, enthält Regeln zur Bestimmung des zuständigen Staates für die Prüfung eines in einem Mitgliedstaat der EG gestellten Asylantrages. Die Dublin-II-Verordnung ist damit Teil der erwähnten Zusammenarbeit im Rahmen des Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechtes.

Mit der Dublin-II-Verordnung alleine ist eine gemeinsame Asylpolitik aber noch nicht erreicht. Damit das Dubliner System funktionieren kann, braucht es insbesondere beim Asylverfahren und bei der Flüchtlingsanerkennung, aber auch in Bezug auf die Aufnahme von Flüchtlingen und die mit dem entsprechenden Status verbundenen Mindestrechte gewisse einheitliche Regeln, die von den Mitgliedstaaten zu berücksichtigen sind. Die EG hat bzw. wird deshalb in all diesen Bereichen Mindestnormen erlassen (vgl. Antwort auf Frage 3).

Diese Mindestnormen müssen nun innert der in den Richtlinien vorgesehenen Frist von den EU-Mitgliedstaaten ins nationale Recht umgesetzt werden. Wie es in der Natur von Mindestnormen liegt, steht es den Mitgliedstaaten aber frei, ihre nationalen Bestimmungen für die betroffenen Personen günstiger auszugestalten. Es wird deshalb auch in Zukunft, nachdem die gemeinsame Asylpolitik umgesetzt sein wird, asylrechtliche Unterschiede zwischen den EU-Mitgliedstaaten geben. Eine Unterschreitung der Mindeststandards wird jedoch nicht mehr möglich sein. Damit hofft man den negativen Verdrängungswettbewerb durch immer restriktivere staatliche Gesetzgebungen zu mindern. Klarheit wird aber erst die Umsetzung der Mindestnormen in den Mitgliedstaaten sowie die Rechtsprechung schaffen.

Die EG-Kommission hat am 5. Mai 2004 einen ersten Jahresbericht über die Bewertung der Funktion von Eurodac, der EU-weiten zu Dublin gehörenden Datenbank für Fingerabdrücke von Asylsuchenden und illegal Einreisenden, veröffentlicht. Der Start scheint gelungen zu sein: Die Quote bei Zweitgesuchen von bisher insgesamt 7 Prozent liegt in etwa im Bereich der Erwartungen und dürfte zumindest vorläufig weiter steigen. Gemäss Erwartungen der Kommission dürfte der Trend allerdings kehren, sobald allgemein bekannt wird, dass sich "asylum shopping" im Rahmen von Dublin nicht lohnt. Negativ zu vermerken ist, dass insbesondere in der Kategorie der illegalen Einreise viel weniger Personen erfasst wurden als erwartet.

1. Die Schweiz kennt eine hohe Anzahl von unbegründeten oder missbräuchlich gestellten Asylgesuchen. Es ist anzunehmen, dass ein Teil dieser Asylsuchenden zuvor in einem anderen europäischen Land ein Asylgesuch gestellt hat. Die EU-Mitgliedstaaten haben diesbezüglich ähnliche Erfahrungen gemacht. Die so genannte Dubliner Zusammenarbeit will die Sekundärmigration und das "asylum shopping" innerhalb des EU-Raumes verringern.

Die Schweiz hat daher ein Interesse, die Zahl der Asylgesuche zu vermindern und ist bestrebt, am System zur Feststellung der Zuständigkeit für die Prüfung von Asylgesuchen innerhalb der EU (sowie in Norwegen und Island) teilzunehmen. Eine Harmonisierung innerhalb der EU wird zwar das Problem nicht lösen, aber wohl den heute in Europa herrschenden Verschärfungswettbewerb vermindern. Die Auswirkungen auf die Schweiz sind noch schwer abzusehen.

Auch das Asylrecht innerhalb der EU orientiert sich wie in der Schweiz an den in diesem Bereich geltenden internationalen Regeln (z. B. Genfer Flüchtlingskonvention, EMRK, Uno-Pakt-II, CAT).

2. Als Nichtmitglied der EU ist die Schweiz nicht an deren Beratungen über die Festlegung von Mindestnormen und andere neue Rechtsakte im Asylbereich beteiligt und wird von der EU auch nicht dazu konsultiert. Die Schweiz ist aber auch nicht gezwungen, sich an diese zu halten. Allerdings besteht zwischen der Schweiz und namentlich den umliegenden EU-Mitgliedstaaten ein reger Gedankenaustausch.

3. Neben den Dubliner Regeln betreffend die Frage der Zuständigkeit für die Behandlung von Asylgesuchen und den dazugehörigen Vorschriften betreffend die Fingerabdruckdatenbank Eurodac wurden in der EU im Bereich der Asyl- und Flüchtlingspolitik bislang folgende Rechtsakte und Massnahmen verabschiedet:

- Entscheidung des Rates vom 28. September 2000 über die Errichtung eines Europäischen Flüchtlingsfonds (2000/596/EG): Mit dem Fonds sollen die Mitgliedstaaten, die Leistungen im Zusammenhang mit der Aufnahme von Flüchtlingen und Vertriebenen erbringen, unterstützt werden;

- Richtlinie 2001/55/EG des Rates vom 20. Juli 2001 über Mindestnormen für die Gewährung vorübergehenden Schutzes im Falle eines Massenzustroms von Vertriebenen und Massnahmen zur Förderung einer ausgewogenen Verteilung der Belastungen, die mit der Aufnahme dieser Personen und den Folgen dieser Aufnahme verbunden sind, auf die Mitgliedstaaten;

- Richtlinie 2003/9/EG des Rates vom 27. Januar 2003 zur Festlegung von Mindestnormen für die Aufnahme von Asylbewerbern in den Mitgliedstaaten;

- erst Ende April 2004 vom Rat für Justiz und Inneres verabschiedet wurde die Richtlinie über die Mindestnormen für die Anerkennung und den Status von Drittstaatsangehörigen und Staatenlosen als Flüchtlinge oder als Personen, die anderweitig internationalen Schutz benötigen.

Formell noch nicht verabschiedet ist die Richtlinie über Mindestnormen im Asylverfahren.

Die schweizerischen Bestimmungen im Asylbereich sind bereits heute zu einem grossen Teil mit den verabschiedeten oder im Entwurf vorliegenden entsprechenden Mindestnormen der EU vereinbar, ohne dass ein autonomer Nachvollzug vorgenommen worden ist. Bei einer Assoziierung an Dublin wäre die Schweiz im Übrigen nicht verpflichtet, diese Mindestnormen zu übernehmen, da die entsprechenden Richtlinien nicht Teil des Dublin-Besitzstandes sind.

Im Rahmen einer Assoziierung an Dublin müssten hingegen die Dublin-II-Verordnung, die Verordnung über die Einrichtung von Eurodac, die beiden dazugehörigen Durchführungsverordnungen sowie einzelne Datenschutzbestimmungen der EG übernommen werden. Die zur Umsetzung von Dublin notwendigen gesetzlichen Änderungen werden dem Parlament zusammen mit der Botschaft zum Abschluss des Assoziierungsabkommens unterbreitet.

4. Die Schweiz engagiert sich in verschiedenen internationalen Gremien im Asylbereich. Keines dieser Gremien verfolgt jedoch als Ziel die Vereinheitlichung des Asylrechtes in Europa.

Am ehesten Einfluss nehmen kann die Schweiz im Europarat, der regelmässig Empfehlungen, u. a. auch im Asylbereich, abgibt. Allerdings ist stets zu prüfen, wie weit solche Empfehlungen in die Tat umzusetzen sind.

Die von den Mitgliedstaaten des Exekutivausschusses des Uno-Hochkommissariates für Flüchtlinge (UNHCR) verabschiedete so genannte Agenda for Protection, ein Aktionsprogramm zur Verbesserung des Flüchtlingsschutzes, an welchem die Schweiz massgeblich mitgewirkt hat, ist ein Instrument mit globaler Gültigkeit. Auch die EU-Mitgliedstaaten haben sich in ihrer Asylpolitik und -praxis von diesem Programm sowie von den vom UNHCR erlassenen Richtlinien leiten zu lassen.

Antwort des Bundesrates.