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Entre septembre 2011, date de la mise en place du cours plancher, et septembre 2018, la Banque nationale suisse (BNS) a plus que doublé ses réserves de devises, qui sont passées de 305 milliards de francs à 763 milliards de francs, alors même que ledit cours plancher a officiellement été abandonné en janvier 2015. Kurt Schiltknecht, ancien économiste en chef de la BNS, écrit dans la "NZZ" du 16 novembre 2018 que les banques centrales accaparent un nombre croissant de tâches et prennent des mesures qui ne sont pas expressément prévues dans les lois précisant les compétences de ces banques parce qu'elles avaient été jugées impossibles au moment où ces lois avaient été adoptées ; ainsi, nul ne pouvait envisager qu'une banque centrale puisse introduire des intérêts négatifs, ou encore que la BNS deviendrait l'un des principaux créanciers des pays de la zone euro ou l'un des premiers actionnaires de sociétés telles qu'Apple, Google ou Nokia.

C'est dans ce contexte que je prie le Conseil fédéral de bien vouloir répondre aux questions suivantes :

1. Que pense-t-il de la manière dont la Banque centrale européenne a contourné l'interdiction de financer les déficits publics en pratiquant un rachat quasi illimité d'obligations d'État libellées en euros ?

2. En laissant gonfler leur bilan, les banques centrales jouent avec le feu. Que pense le Conseil fédéral du rachat par la BNS d'énormes portefeuilles d'actions et de l'ingérence dans le marché libre que cette mesure constitue, alors que le législateur n'avait jamais imaginé voir la BNS jouer un tel rôle ?

3. Pourquoi la BNS n'a-t-elle pas réduit ses liquidités depuis la crise bancaire de 2008 ? A-t-elle introduit en outre des intérêts négatifs ?

4. Le Conseil fédéral est-il d'accord pour considérer que plus la BNS attend pour normaliser sa situation, plus la marge de manoeuvre dont elle disposera en cas de nouvelle crise sera étroite ?

5. Quelles sont les conséquences économiques de la politique de l'argent bon marché menée par la BNS ? Le Conseil fédéral est-il d'accord pour considérer que les épargnants sont les premières victimes de cette politique ?

6. Le Conseil fédéral est-il d'accord pour considérer que s'il y a autant de surfaces de bureaux et de logements inoccupés, et si les prix de l'immobilier sont aussi élevés (malgré une immigration massive), c'est en raison de la politique de l'argent bon marché menée par la BNS ?

7. À combien le Conseil fédéral chiffre-t-il le préjudice que la politique de l'argent bon marché menée par la BNS a causé aux épargnants, en rognant leur capital de prévoyance ?

8. Dans l'hypothèse où la BNS persisterait dans sa politique de l'argent bon marché, quelles en seraient les conséquences financières ?

9. Le Conseil fédéral est-il disposé à réviser la loi du 3 octobre 2003 sur la Banque nationale suisse afin de mieux circonscrire les missions dévolues à cette dernière ?

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Dans son rapport du 21 décembre 2016 sur la politique monétaire, établi en réponse aux postulats 15.3091, 15.3367, 15.4053 et 15.3208, le Conseil fédéral a procédé à un examen approfondi des conséquences économiques de la politique fondée sur les taux négatifs et des mesures expansionnistes non conventionnelles de la BNS. Il estime que les conclusions de ce rapport conservent toute leur validité. Le Conseil fédéral répond comme suit aux questions qui lui sont posées :

1. Le Conseil fédéral ne se prononce pas sur les achats d'obligations d'État effectués par la Banque centrale européenne (BCE). À ce sujet, il renvoie à l'arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne du 11 décembre 2018, selon lequel les achats d'obligations de la BCE sont conformes à son mandat de politique monétaire et n'enfreignent pas l'interdiction du financement des États.

2. La croissance du bilan de la Banque nationale suisse (BNS) depuis la crise financière est une conséquence des achats de devises liés à la politique monétaire dont le but est de limiter l'ampleur de la surévaluation du franc. Ces achats ont entraîné une forte hausse du bilan de la BNS et donc de ses réserves monétaires. Conformément à son mandat légal concernant la gestion des réserves monétaires, la BNS a placé ces réserves en emprunts et en actions. La BNS ne poursuit pas des objectifs stratégiques au moyen de ses placements en actions. Elle gère son portefeuille d'actions de manière passive et suivant des règles préétablies, en reproduisant des indices représentatifs des marchés boursiers ; sa politique en la matière reflète donc les marchés dans leur ensemble. Elle évite ainsi les distorsions de marché et la discrimination de certains secteurs ou entreprises.

3. Comme la BNS, le Conseil fédéral estime que l'augmentation des liquidités de la BNS après 2008 a été une mesure monétaire essentielle pour stabiliser l'économie et les marchés financiers et éviter une déflation. Ces dernières années, les liquidités n'ont pas été réduites afin de ne pas diminuer l'offre de franc. Une réduction des liquidités aurait encore renforcé la pression à la hausse sur notre monnaie, avec des conséquences négatives sur la stabilité des prix et l'évolution conjoncturelle. Pour limiter cette pression, la BNS a en outre introduit en janvier 2015 les taux d'intérêt négatifs. En raison de la faiblesse des taux d'intérêt qui dure depuis des années au niveau international, cette mesure permet d'assurer que la rémunération des placements en francs soit plus basse que celle des placements en monnaies étrangères. Le franc devient ainsi moins attrayant comme monnaie d'investissement. Sans les taux négatifs, l'appréciation du franc serait nettement plus forte et nécessiterait une intervention accrue sur le marché des devises, ce qui entraînerait une augmentation des liquidités.

4. La meilleure manière de garantir une marge de manoeuvre pour faire face à de futures crises est de normaliser la situation en matière de taux en tenant compte des exigences de la politique monétaire. Dans le contexte actuel, la difficulté réside dans le fait qu'une augmentation des taux par la BNS - sans mesures parallèles de la part de la BCE - rendrait le franc plus attrayant comme monnaie de placement et donc à nouveau plus fort.

5. La politique de la BNS fondée sur les taux négatifs a pour principal effet d'éviter une nouvelle appréciation du franc. Elle contribue donc à stabiliser les prix et à soutenir la conjoncture et le marché de l'emploi. La valeur du franc reste élevée. Par rapport à la décennie précédente et après déduction du renchérissement des différents pays jusqu'à fin 2018, la Suisse s'est renchérie de 10 % par rapport à ses partenaires commerciaux, et même de près de 17 % par rapport à l'Allemagne. Compte tenu de la faiblesse des taux au niveau international et du rôle du franc en tant que valeur refuge, les taux négatifs sont nécessaires pour que les intérêts restent plus bas qu'à l'étranger et que l'attrait des placements en franc diminue. Il est cependant incontestable que cette politique a aussi des conséquences indésirables. Le Conseil fédéral partage l'avis de l'auteur de l'interpellation sur le fait que les épargnants en subissent plutôt les conséquences négatives en raison de la baisse de la rémunération nominale de leurs placements. Il convient toutefois de souligner deux aspects. Premièrement, l'inflation a été faible ces dernières années, les prix ayant même baissé en 2015 et 2016, ce qui a atténué la perte de pouvoir d'achat des épargnants. Deuxièmement, sans les taux négatifs, le franc aurait été fortement surévalué, la conjoncture aurait nettement ralenti et le chômage aurait augmenté, ce qui aurait aussi eu des conséquences négatives pour les épargnants.

6. La faiblesse durable des taux d'intérêt favorise de fâcheux déséquilibres et une tendance à la surchauffe sur le marché de l'immobilier, comme c'est actuellement le cas dans le domaine des immeubles de rapport notamment. Cependant, tant que la BNS juge que les taux négatifs sont nécessaires à la politique monétaire, les éventuels risques pour la stabilité financière qui découlent du marché de l'immobilier doivent être traités par d'autres moyens, en particulier par des mesures macroprudentielles. Le mécanisme du volant anticyclique de fonds propres est un instrument important que le Conseil fédéral a activé en 2013 à la demande de la BNS, et qu'il a ensuite renforcé en 2014. Les autorités compétentes en matière de stabilité financière (BNS, Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers, Secrétariat d'État aux questions financières internationales et Administration fédérale des finances) continuent à suivre attentivement l'évolution du marché des hypothèques et de l'immobilier et vérifient régulièrement si d'autres mesures sont nécessaires.

7. Les institutions de prévoyance comptent parmi les acteurs les plus sensibles aux taux bas et à la rémunération négative. Leur fortune est placée principalement dans des valeurs à taux fixe. Ces institutions sont en outre forcées de prendre davantage de risques dans le placement de leur fortune afin d'obtenir un rendement qui suffit à financer les prestations assurées. Il serait cependant faux de voir dans les taux négatifs appliqués par la BNS la cause principale de la baisse des revenus des placements des caisses de prévoyance. Les taux négatifs ont été introduits par la BNS en réaction à la faiblesse internationale des taux d'intérêt.

8. Si la faiblesse excessive des taux devait perdurer, les conséquences négatives (bas rendement des placements, risques de surchauffe du marché immobilier) pourraient encore augmenter. Ces inconvénients doivent toutefois être mis en parallèle avec les coûts élevés pour l'économie qui découleraient d'une normalisation prématurée en matière de politique monétaire, qui entraînerait une nette pression à la hausse sur le franc suisse avec des répercussions négatives sur l'évolution des prix et la conjoncture en Suisse.

9. Non. Le Conseil fédéral estime que le cadre légal existant définit clairement le mandat de politique monétaire de la BNS et qu'il n'est pas nécessaire de le modifier.

Réponse du Conseil fédéral.