InitialSituation

Unrechtmässig erworbene Vermögenswerte politisch exponierter Personen stellen sowohl auf nationaler Ebene - für den Schweizer Finanzplatz - als auch auf internationaler Ebene - unter dem Gesichtspunkt der Entwicklung - ein Problem dar. Das Problem betrifft die Schweiz insbesondere, wenn solche Gelder aus den Ländern abgezogen werden, in denen sie veruntreut wurden, und auf internationale Finanzplätze gelangen, zu denen auch die Schweiz gehört.

Die Schweiz reagierte ab Ende der Achtzigerjahre auf diese Situation, nachdem mehrere aufsehenerregende Fälle bekannt geworden waren (Marcos, Abacha, Montesinos). Durch ihre proaktive Politik bei der Rückerstattung unrechtmässig erworbener Vermögenswerte hat sich die Schweiz eine führende Rolle in diesem Bereich erarbeitet. Konkret hat sie ein System entwickelt, das auf zwei Säulen beruht: der Prävention und der Rechtshilfe. Die Prävention wurde in Zusammenarbeit mit dem Bankensektor verstärkt. Hier ist eines der wichtigsten Instrumente das Geldwäschereigesetz. Der zweite Pfeiler beruht auf dem Rechtshilfegesetz, das die Zusammenarbeit mit anderen Staaten bei der Beschlagnahme und Rückerstattung von unrechtmässig erworbenen Vermögenswerten ermöglicht. Das System hat sich alles in allem bewährt. In den letzten fünfzehn Jahren konnte die Schweiz rund 1,7 Milliarden Franken zurückerstatten, d.h. deutlich mehr als jeder andere Finanzplatz. Die zunehmende Zahl von Staaten, deren staatlichen Strukturen versagen, hat jedoch auch die Grenzen dieses Systems aufgezeigt, namentlich in den Fällen Mobutu und Duvalier. Der vorliegende Gesetzesentwurf ist deshalb die Antwort auf die Schwierigkeiten, die die Schweizer Behörden bei der Rückerstattung von in der Schweiz blockierten Geldern haben, wenn ein internationales Rechtshilfeverfahren in Strafsachen mit solchen Staaten ergebnislos verläuft. Er soll verhindern, dass sich solche Fälle in Zukunft wiederholen, und einen Ausweg schaffen in Fällen, bei denen sich der Bundesrat bei der Sperrung noch auf Artikel 184 Absatz 3 BV stützte und die bei Inkrafttreten des neuen Gesetzes noch hängig sind. Dies wird voraussichtlich bei den Duvalier-Geldern der Fall sein.

Der Gesetzesentwurf ist subsidiär zum Rechtshilfegesetz. Im Gegensatz zum Strafrecht unterscheidet er zwischen dem Verhalten einer politisch exponierten Person und der unrechtmässigen Herkunft seiner Vermögenswerte. Er sieht einen von der Strafverfolgung der betroffenen Person zu unterscheidenden Verfahrensweg vor, indem er die Einziehung von Vermögenswerten, die offensichtlich unrechtmässiger Herkunft sind, ohne strafrechtliche Verurteilung ermöglicht. Der Gesetzesentwurf umfasst drei Instrumente - Sperrung, Einziehung und Rückerstattung -, die in Fällen zur Anwendung kommen, in denen der Herkunftsstaat von in der Schweiz liegenden unrechtmässig erworbenen Vermögenswerten politisch exponierter Personen nicht in der Lage ist, ein Strafverfahren zu führen, das den Anforderungen des Rechtshilfegesetzes entspricht. Zur Wahrung der Rechte politisch exponierter Personen, bei denen das Gesetz zur Anwendung kommt, sieht die Vorlage ein Beschwerdeverfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht vor. Nach einem all fälligen Beschwerdeentscheid, der vor dem Bundesgericht angefochten werden kann, können nach der Überprüfung durch das Gericht die blockierten unrechtmässig erworbenen Vermögenswerte im Hinblick auf die transparente Rückerstattung an den Herkunftsstaat eingezogen werden. (Quelle: Botschaft des Bundesrates)

Proceedings

Im Ständerat fand die Vorlage insgesamt eine gute Aufnahme und es wurden nur wenige Änderungen vorgenommen. Nach dem Entwurf des Bundesrates bleiben Vermögenswerte bis zum rechtskräftigen Entscheid über ihre Einziehung gesperrt. Abweichend vom Bundesrat verlängerte der Ständerat jedoch die Dauer, während der Vermögenswerte gesperrt werden können von fünf auf zehn Jahre (Art. 3 Abs. 2). Zudem erweiterte die Kleine Kammer die Zielsetzung der Rückerstattung. So soll die Rückgabe von eingezogenen Vermögenswerten - wie vom Bundesrat vorgeschlagen - die Lebensbedingungen der Bevölkerung im Herkunftsstaat verbessern. Ziel kann aber auch sein, die Rechtsstaatlichkeit im Herkunftsland zu stärken und die Straflosigkeit von Verbrechen zu vermeiden (Art. 8 Bst. b).

Im Nationalrat beantragte eine aus Mitgliedern der SVP-Fraktion bestehende Kommissionsminderheit Yves Nidegger (V, GE) Nichteintreten mit der Begründung, dass das Gesetz den Rechtsstaat und die Unschuldsvermutung ausheble. So war die Minderheit der Auffassung, dass das einseitige Vorgehen der Schweiz, ohne Grundlage eines Rechtshilfeersuchens eines betroffenen Staates zu handeln, den rechtsstaatlichen Prinzipien der Schweiz widerspreche. Die Mehrheit der Kommission war gemäss ihren Sprechern der Ansicht, dass die Vorlage einem fundamentalen Interesse der Schweiz entspreche. Die Mehrheit habe kein Interesse daran, dass Potentatengelder krimineller Herkunft in der Schweiz angelegt werden, und zwar einerseits aus entwicklungspolitischen Gründen, andererseits aber auch zum Schutz des Finanzplatzes. Mit 120 zu 50 Stimmen beschloss der Rat Eintreten auf die Vorlage. In der Detailberatung folgte der Rat mit 104 zu 51 Stimmen dem Ständerat, der die Höchstdauer für die Sperrung von Vermögen von fünf auf zehn Jahren verlängert hatte. Eine Kommissionsminderheit Yves Nidegger (V, GE) wollte dem Entwurf des Bundesrates folgen. Die von einer knappen Kommissionsmehrheit beantragte Streichung der Möglichkeit, das EDA mit der Suche nach einer Verhandlungslösung zu beauftragen, wurde mit 112 zu 58 Stimmen abgelehnt. Bei den übrigen Bestimmungen folgte der Nationalrat ebenfalls den Beschlüssen des Ständerates. In der Gesamtabstimmung wurde die Vorlage mit 114 zu 49 Stimmen angenommen.

In der Schlussabstimmung stimmte der Ständerat dem Bundesgesetz mit 41 zu 0 und der Nationalrat mit 161 zu 32 Stimmen zu.