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Dans leur prise de position commune du 3 mai 2019 relative aux moratoires cantonaux, l'Office fédéral de l'environnement et l'Office fédéral de la communication donnent l'impression que les compétences des cantons en matière de desserte en technologie 5G sont très limitées. "Les autorités cantonales ou communales ne disposent par conséquent d'aucune marge de manoeuvre leur permettant d'élaborer des dispositions destinées à protéger la population contre le rayonnement des installations de téléphonie mobile sans outrepasser leurs compétences."

Nombre des utilisations prévues de la 5G (par ex. voitures autonomes) nécessitent une desserte passant par un système d'antennes, dont les rayons d'action se superposent. Dès lors, la question n'est plus seulement d'autoriser l'installation d'antennes séparées, mais bien d'approuver un concept de desserte et d'infrastructure.

Pour l'approvisionnement en électricité, les lignes à haute tension sont inscrites dans le plan sectoriel des lignes de transport d'électricité, tandis que les centrales électriques, les sous-stations et les lignes à haute et à très haute tension sont inscrites dans les plans directeurs cantonaux.

Dans ce contexte, l'obligation d'aménager le territoire soulève les questions suivantes.

1. L'extension géographique d'un réseau de desserte pour la téléphonie mobile ne devrait-elle pas être considérée comme une infrastructure d'approvisionnement au même titre que celle pour le gaz ou l'électricité ?

2. Dans quelle mesure faut-il tenir compte de l'article 8 de la loi sur la protection de l'environnement (Évaluation des atteintes) lors de la planification d'un tel réseau ?

3. Pourquoi l'approvisionnement en électricité et la desserte en téléphonie mobile ne sont-ils pas traités de la même manière dans les plans directeurs ?

4. Les cantons pourraient-ils, comme prévu à l'article 75 de la Constitution, avoir la compétence de présenter des éléments à intégrer au plan directeur visant la réalisation des concepts d'infrastructure de téléphonie mobile ?

5. Comment les cantons et les communes sont-ils informés quant aux instruments dont ils disposent pour planifier et réaliser les concepts de fourniture d'accès Internet ?

6. Actuellement, des méthodes sont développées afin de commencer par mesurer l'exposition au rayonnement non ionisant provenant des antennes 5G. Comment ces méthodes tiennent-elles compte des rayons d'action qui se chevauchent lorsque les antennes sont très proches et communiquent directement entre elles ?

7. Il n'est pas prouvé que les installations de téléphonie mobile équipées d'antennes 5G soient inoffensives et la mise en service de nouveaux spectres de fréquences radioélectriques est imminente. Les assureurs refusent la prise en charge des risques. Qui assumera, le cas échéant, l'indemnisation des dommages demandée aux opérateurs de téléphonie mobile, si ceux-ci ne sont pas capables de payer ; l'autorité qui a accordé l'autorisation, à savoir la Confédération, le canton ou la commune ?

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1. L'approvisionnement en électricité et en gaz se faisant généralement par une infrastructure linéaire, la pose des lignes et conduites doit être prévue dès l'étape de la planification du réseau. La desserte en téléphonie mobile, quant à elle, est assurée à travers un réseau d'antennes émettrices à rayonnement très limité. Construit par étapes, un tel réseau est constamment densifié pour répondre aux besoins qui, d'une part, se reflètent dans la hausse progressive du volume de données transmis et, d'autre part, sont liés aux rapides progrès technologiques.

2. Pour savoir si la valeur limite d'immissions définie par l'ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI ; RS 814.710) est respectée en un lieu donné, il faut tenir compte du rayonnement de toutes les antennes ayant une incidence sur cet endroit. Or l'exposition totale d'un lieu est souvent largement influencée par une antenne précise. De plus, la valeur limite de l'installation fixée par l'ORNI (valeur limite préventive) est dix fois inférieure à la valeur limite d'immissions et doit être respectée par chacune des antennes. Si plusieurs antennes de téléphonie mobile se situent à proximité l'une de l'autre (sur un même toit, par ex.), elles sont considérées comme une seule installation, et leur rayonnement additionné ne doit pas dépasser la valeur limite applicable en la matière.

3./4. Les effets d'une installation de téléphonie mobile sur l'aménagement du territoire et sur l'environnement sont trop faibles pour justifier une obligation d'aménager le territoire au sens de l'article 2 de la loi sur l'aménagement du territoire (LAT ; RS 700). Les installations de téléphonie mobile nécessitent par conséquent uniquement une autorisation de construire (art. 22 al. 1 LAT), mais ne doivent pas avoir fait l'objet d'un plan d'affectation, voire d'un plan directeur ou encore d'un plan sectoriel.

Toutefois, rien n'empêche qu'un canton prévoie dans son plan directeur des dispositions d'aménagement pour le développement du réseau de téléphonie mobile. Le canton en question doit alors tenir compte des conditions du droit fédéral, notamment en prenant en considération l'intérêt ancré dans ce dernier d'une desserte en téléphonie mobile moderne, avantageuse et de qualité. Il ne peut limiter les émissions d'installations de téléphonie mobile au-delà du cadre autorisé.

5. La Confédération (les offices fédéraux de l'environnement, de la communication et du développement territorial) a collaboré avec la Conférence suisse des directeurs cantonaux des travaux publics, de l'aménagement du territoire et de l'environnement, l'Association des communes suisses et l'Union des villes suisses pour publier l'ouvrage "Téléphonie mobile : guide à l'intention des communes et des villes" (2010).

6. L'ORNI définit les valeurs limites applicables aux installations de téléphonie mobile en Suisse. Elle vaut pour toutes les installations de ce type exploitées en Suisse, et donc également pour les installations de la 5G. L'Institut fédéral de métrologie est en train de mettre au point une méthode qui permettra de mesurer le rayonnement 5G individuellement pour chaque antenne émettrice. Comme précisé plus haut, l'exposition totale en un lieu donné est généralement en grande partie déterminée par une seule installation.

7. S'agissant de cas attestés d'atteintes à la santé dues au rayonnement de téléphonie mobile, il faudrait examiner chaque cas individuellement pour savoir qui doit assumer les coûts qui en découlent (cf. réponse du Conseil fédéral à l'Ip. Munz 19.3113). Les autorités délivrant l'autorisation pour les installations de téléphonie mobile ne sont pas responsables subsidiairement des prétentions que pourraient faire valoir des personnes lésées à l'encontre d'un opérateur de téléphonie mobile, en raison d'une disposition en matière de responsabilité, et que celui-ci ne saurait satisfaire.

Réponse du Conseil fédéral.