InitialSituation

Le rapport paraît sept ans après le rapport sur l'intégration de 1999, ce qui lui permet d'analyser les développements survenus en Suisse et dans l'UE depuis lors. Il convient notamment de mentionner l'interdépendance croissante entre la Suisse et l'UE et les corollaires de cette relation. Celle-ci implique notamment d'adapter la législation suisse au droit communautaire par des accords bilatéraux ou de manière autonome, de poursuivre les réformes économiques internes et de régler les divers problèmes qui surgissent régulièrement dans le cadre des relations entre la Suisse et sa principale partenaire. D'une manière plus spécifique, il peut être fait mention de l'approbation par le peuple des accords bilatéraux I et des premières expériences réalisées avec ces derniers, de la conclusion des accords bilatéraux II et de l'approbation par le souverain des accords d'association à Schengen/Dublin et du Protocole sur l'extension de la libre circulation des personnes.

S'agissant de l'évolution de l'UE, il convient de mentionner notamment la signature et la mise en oeuvre du Traité de Nice, l'introduction de la monnaie unique, l'élargissement à dix nouveaux États d'Europe de l'Est et du Sud, les nombreux développements dans le domaine de la sécurité intérieure d'une part et de la politique étrangère et de sécurité commune d'autre part, ainsi que la signature du traité constitutionnel. Si ces développements sont nombreux et importants, ils n'enlèvent toutefois rien à la pertinence des rapports précédents, notamment celui de 1999, les fondements de l'UE d'une part, les relations entre la Suisse et cette dernière d'autre part, restant les mêmes pour l'essentiel.

Le rapport vise à placer la politique européenne de la Suisse dans un contexte plus global de défense des intérêts et de présenter les différents instruments dont elle dispose dans le cadre de ses relations avec l'UE. Il offre une analyse des effets des principaux instruments sur divers thèmes-clés caractéristiques du modèle helvétique, l'accent étant mis sur les instruments. De cette manière, on souligne plus clairement la nature évolutive de la relation entre la Suisse et l'UE, relation qui doit s'adapter en permanence aux évolutions tant internes qu'externes. Le rapport doit ainsi servir de document de référence et de base de discussion sur les relations entre la Suisse et l'UE et sur la forme que celles-ci devront prendre afin de défendre au mieux nos intérêts. Il doit également permettre de répondre à différentes interventions parlementaires.

Proceedings

Au Conseil des États, tous les orateurs ont estimé que le rapport présentait une bonne analyse des relations avec l'Union européenne et des solutions envisageables pour en assurer le développement. S'exprimant en tant que rapporteur, Philipp Stähelin (C, TG) a indiqué que la commission souhaitait donner un cadre institutionnel aux accords bilatéraux avec l'UE sous la forme d'un accord-cadre. Il a appelé le Conseil fédéral à examiner la faisabilité d'un tel accord, dont il s'agirait de clarifier l'importance et les effets. Les représentants du camp bourgeois se sont félicités de la nouvelle orientation adoptée par le Conseil fédéral, qui se traduit par un retour à la réalité et au pragmatisme helvétique : l'adhésion à l'UE n'apparaît plus comme l'objectif stratégique du gouvernement mais seulement comme une option envisageable. Les orateurs de droite n'en ont pas moins insisté sur le fait que la Suisse ne figurait plus au coeur de la nouvelle Europe, dont le centre de gravité s'était déplacé vers l'Est ; ils ont souligné que la Suisse n'avait pas voix au chapitre dans l'élaboration de la législation européenne et qu'il deviendrait de plus en plus difficile de conclure des accords bilatéraux, étant donné que ceux-ci devraient désormais être ratifiés par un nombre d'États bien plus important. Pour éviter que la Suisse ne soit dépassée par l'évolution rapide du droit communautaire, ils ont suggéré d'en traiter les conséquences sur le système fédéral et la démocratie, de manière plus approfondie, dans un rapport sur le fédéralisme. Le Rapport Europe 2006 a aussi suscité quelques critiques : la gauche a ainsi estimé que son message politique était très vague et peu pertinent, et que l'appréciation politique de la situation faisait défaut, alors même qu'il appartenait au Conseil fédéral de formuler aussi des objectifs pour la politique européenne et d'expliquer à la population comment il comptait les atteindre. Pour la gauche, il ne suffit pas de présenter uniquement les intérêts de la Suisse, et d'éluder ce faisant la question de l'adhésion. Face à ces critiques, la conseillère fédérale Micheline Calmy-Rey a rappelé que, pour le Conseil fédéral, la politique européenne faisait partie intégrante de la politique étrangère et qu'à ce titre, son objectif était de défendre les intérêts de la Suisse vis-à-vis de l'Union européenne. Et de souligner que la défense optimale de nos intérêts passait par une politique européenne dynamique et flexible. Même s'il est conscient des inconvénients liés à la voie bilatérale, le Conseil fédéral estime que la Suisse peut aujourd'hui atteindre largement ses objectifs par l'application et le développement de l'ensemble des accords bilatéraux, tout en admettant que la situation pourrait évoluer à tout moment si les conditions venaient à changer. Pour sa part, la conseillère fédérale Doris Leuthard a fait valoir que le bilatéralisme servait aussi à la défense des intérêts dans le domaine de la politique économique extérieure, susceptible au demeurant d'être développée à l'avenir. Et de rappeler qu'en la matière, les relations bilatérales avec l'UE n'étaient pas les seules à revêtir une importance particulière, les marchés de croissance en Asie jouant aussi un rôle prépondérant. Elle a indiqué par ailleurs que le Conseil fédéral approuvait l'examen d'un accord-cadre pour les accords bilatéraux et qu'il fallait étudier de plus près les questions du fédéralisme et de la démocratie.

Au Conseil national aussi, la majorité s'est accordée à voir dans le rapport un document de référence solide. Les rapporteurs de la commission, Heiner Studer (E, AG) et Jacques-Simon Eggly (RL, GE), ont constaté que, loin d'imposer des visions d'avenir, le rapport privilégiait une approche pragmatique de la politique européenne. Christoph Mörgeli (V, ZH) a, quant à lui, salué le fait que le Conseil fédéral relègue l'adhésion au rang d'option - et non plus d'objectif - à long terme, tout en précisant que le groupe UDC aurait préféré voir le gouvernement retirer la demande d'adhésion déposée en 1992. À ses yeux, il est temps de faire une pause dans le processus bilatéral et de reconnaître la situation particulière de la Suisse ; il est en outre inadmissible de continuer à chercher de nouveaux objets de négociation et d'en passer par les quatre volontés de Bruxelles. Pour sa part, Mario Fehr (S, ZH) a remis en cause la pertinence de la voie bilatérale à moyen terme, arguant que notre pays ne pouvait pas se soustraire aux règles élaborées et adoptées dans l'UE et que l'adaptation autonome à la législation européenne sapait à la fois notre démocratie directe et notre souveraineté. Et d'ajouter qu'avec 25 pays, bientôt 27, la voie bilatérale se compliquerait de plus en plus. Selon lui, la Suisse ne pourra plus conclure d'accords bilatéraux sans qu'il y ait conclusion d'un accord avec chacun des pays de l'UE ; aussi le rapport n'offre-t-il ni vision courageuse ni perspectives. Kathy Riklin (C, ZH) a elle aussi insisté sur les limites du bilatéralisme, soulignant que les accords bilatéraux, statiques par nature, étaient remis en question à chaque votation populaire. Pour sa part, Gerold Büher (RL, SH) a estimé que le rapport renouait avec le sens des réalités en matière de politique étrangère et de politique économique extérieure, jugeant la relégation de l'objectif stratégique de l'adhésion au rang d'option comme une mesure logique qui s'imposait depuis longtemps. Ce non seulement pour des considérations de politique intérieure mais aussi parce que c'était la seule stratégie valable pour défendre les intérêts du pays. Francine John-Calame (G, NE) a, quant à elle, déploré l'absence d'objectifs pour l'avenir, surtout pour ce qui est de la faisabilité et de l'efficacité de futures négociations bilatérales avec 27 États, avant de souligner que les Verts appelaient de leurs voeux une adhésion à l'Union européenne " dans un délai raisonnable ". Enfin, Christa Markwalder Bär (RL, BE) a mis en garde contre le risque, pour la Suisse, de se retrouver isolée en cas de rejet d'un accord bilatéral en votation populaire, notant que le rapport Europe 2006 aurait pu être l'occasion d'élaborer une stratégie et un calendrier pour l'adhésion de la Suisse à l'UE. Face à ces critiques, les conseillères fédérales Micheline Calmy-Rey et Doris Leuthard ont mis en exergue la nouvelle approche adoptée par le Conseil fédéral en matière de politique européenne, précisant que la question idéologique de l'adhésion à l'UE avait été volontairement laissée de côté au profit de la défense optimale des intérêts de la Suisse, parmi lesquels figure la souveraineté fiscale des cantons. Les conseillères fédérales ont précisé que la Suisse poursuivrait sur la voie bilatérale aussi longtemps que les conditions-cadres économiques lui seraient favorables et que l'UE serait disposée à conclure avec elle des accords sectoriels ; au vu des nombreux défis à relever, la politique européenne devra être menée avec la plus grande souplesse possible.