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Diesen Sommer sind die Nicht-EU-Staaten Norwegen und Island dem revidierten Schengener Abkommen beigetreten, und sie erhalten direkten Zugang zum EU-Rat.

Angesichts der grossen Bedeutung dieses Abkommens für die innere Sicherheit und für den Verkehr zwischen der Schweiz und den EU-Staaten wird der Bundesrat ersucht, folgende Fragen zu beantworten:

1. Ist er bereit, alles daran zu setzen, dass die Schweiz nach Abschluss der bilateralen Verträge ebenfalls rasch dem Schengener Abkommen beitreten kann?

2. Ist er auch bereit, auf einen raschen Beitritt der Schweiz zum Dubliner Abkommen hinzuarbeiten?

3. Welche Hindernisse stehen dem Beitritt zu diesem Abkommen noch entgegen, und welches ist der Stand der Verhandlungen?

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1. Das Schengener Übereinkommen aus dem Jahre 1985 und das Schengener Durchführungsübereinkommen (SDÜ) von 1990 sind zurzeit für zehn Staaten in Kraft, wobei vorderhand nur neun Staaten die Übereinkommen vollständig anwenden. Griechenland wendet das SDÜ vorderhand nur beschränkt an. Die drei skandinavischen EU-Mitglieder Dänemark, Finnland und Schweden haben im Dezember 1996 die Übereinkommen unterzeichnet. Norwegen und Island haben am selben Datum einem Assoziationsvertrag zugestimmt, durch welchen sie den gesamten aktuellen und künftigen Schengen-Rechtsbestand übernehmen. Seither nehmen diese beiden Staaten an den Beratungen der zuständigen Schengener Gremien teil, ohne allerdings über ein Mitbestimmungsrecht zu verfügen. Mit der Überführung des Schengener Acquis in den Besitzstand sowohl der Union als auch der Gemeinschaft musste ein neues Rechtsinstrument geschaffen werden. Der entsprechende Vertrag zwischen der EU, Norwegen und Island wurde am 18. Mai 1999 unterzeichnet. Bereits seit Inkrafttreten des Amsterdamer Vertrages nehmen Norwegen und Island mit beratender Stimme an den Treffen der zuständigen Ratsarbeitsgruppen teil. Die volle Umsetzung des Schengener Acquis, verbunden mit der Aufhebung der Grenzkontrollen, ist aus technischen Gründen erst im zweiten Semester 2000 möglich.

Dass die Schengener Staaten zu einer Zusammenarbeit mit Norwegen und Island bereit waren, hängt zum einen mit dem Interesse der EU-Mitgliedstaaten Finnland, Schweden und Dänemark an der Aufrechterhaltung der nordischen Passunion, zum anderen mit der Mitgliedschaft Norwegens und Islands im Europäischen Wirtschaftsraum und damit der bereits realisierten Personenfreizügigkeit zusammen. Der vom Interpellanten angeführte Analogieschluss zugunsten der Schweiz kann deshalb nicht ohne weiteres gezogen werden.

Schon seit einiger Zeit beschäftigt sich der Bundesrat mit der Frage, ob und wie sich die Schweiz an Schengen bzw. am analogen EU-Regelwerk beteiligen kann. Eine Tatsache steht seit langem fest: Ein formeller Beitritt zu Schengen ist ausschliesslich EU-Mitgliedstaaten vorbehalten und steht somit der Schweiz nicht offen. Seit 1991 werden regelmässig informelle Treffen zwischen der Schweiz und der Schengener Präsidentschaft geführt, die vorab der gegenseitigen Information dienen. In diesem Rahmen ist es gelungen, die speziellen Interessen und Bedürfnisse der Schweiz sowie ihre spezielle geopolitische Lage im Schengener Raum darzulegen und für die Schengener Staaten verständlich zu machen. An diesen Treffen hat die Schweiz jeweils auch die Frage nach einer Annäherung der Schweiz an Schengen bzw. nach einer Teilnahme der Schweiz an den Schengener Übereinkommen gestellt. Die Frage wurde jeweils klar verneint. Den letzten solchen Versuch hat die Schweiz im Jahre 1998 unternommen. Nach mehreren Sondierungsgesprächen mit unseren Nachbarstaaten und der damaligen Schengener Präsidentschaft Belgien sowie einem Treffen mit allen Innenministern der Nachbarstaaten der Schweiz unterbreitete Deutschland den Schengener Staaten in einem ausführlichen Papier einen Vorschlag für die schrittweise Heranführung der Schweiz an das Schengener System. Am 16. September 1998 sprach sich der Exekutivausschuss gegen eine wie auch immer geartete Zusammenarbeit mit der Schweiz aus.

Die hauptsächlichen Gründe für die Ablehnung können wie folgt zusammengefasst werden:

- Ablehnung eines Kooperationsvertrages der Schengener Gruppe mit Drittstaaten aus juristischen Gründen und im Hinblick auf die damals bevorstehende Integration des Schengener Acquis in die EU;

- Ablehnung eines "Schengen" bzw. Europa "à la carte" bzw. eines Sonderregimes für die Schweiz, welches dem Grundgedanken der Schengener Zusammenarbeit widerspricht (volle Teilnahme an der Sicherheitszusammenarbeit ohne Willen zur Aufhebung der Grenzkontrollen);

- noch nicht realisierte Personenfreizügigkeit (die den Ausgangspunkt der Schengener Zusammenarbeit darstellt).

Am diesjährigen Treffen der Innenminister Deutschlands, Österreichs, Frankreichs, Italiens und des Fürstentums Liechtenstein unter dem Vorsitz der Vorsteherin des EJPD auf dem Bürgenstock vom 25. bis zum 27. August 1999 wurden die Aussichten für eine Öffnung der Schengener Gruppe gegenüber der Schweiz von den anwesenden EU-Ministern erneut als minimal beurteilt. Die Schweiz musste zur Kenntnis nehmen, dass zurzeit eine Annäherung der Schweiz an Schengen/EU für die EU kein Thema ist, trotz der wiederholten Beteuerung der EG-Organe, mit Drittstaaten im Bereich der Polizei und Justiz enger kooperieren zu wollen.

Die bereits von den eidgenössischen Räten genehmigten Abkommen über die grenzüberschreitende Polizeizusammenarbeit mit Frankreich und Italien und die analogen Abkommen mit Deutschland und Österreich, die im Frühjahr 2000 in die eidgenössischen Räte kommen werden, bilden angesichts des negativen Beschlusses des Schengener Exekutivausschusses vom 16. September 1998 zurzeit die einzige Möglichkeit, in beschränkter Weise an einem Teil des europäischen Sicherheitssystemes teilzunehmen. In diesem Sinn bilden diese Abkommen einen entscheidenden Mosaikstein im ganzen Komplex der Annäherung der Schweiz an den in Entstehung begriffenen europäischen Sicherheitsraum. Diese werden es der Schweiz jedoch nicht ermöglichen, in den künftigen gemeinsamen Sicherheitsraum der EU eingebunden zu werden. Die Verträge mit den Nachbarstaaten bilden daher keine vollwertige Alternative zur Teilnahme am entstehenden europäischen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechtes, was nur durch einen EU-Beitritt ermöglicht werden könnte. Es gibt zurzeit keine Anhaltspunkte dafür, dass wichtige Gebiete der inneren Sicherheit vom Visum über das Asylwesen bis hin zu den Grenzkontrollen und dem Anschluss an das Schengener Informationssystem von den einzelnen Schengener bzw. EU-Mitgliedstaaten zum Gegenstand von bilateralen Abkommen mit der Schweiz gemacht werden können.

In der Frage der Annäherung der Schweiz an Schengen/EU für eine institutionalisierte Zusammenarbeit sind in erster Linie bei Kontakten mit der EU-Präsidentschaft, der EU-Kommission und den einzelnen Mitgliedstaaten die realen Perspektiven einer solchen Zusammenarbeit zu sondieren, ohne dass die Schweiz in irgendeiner Weise als Bittstellerin auftritt. Der Bundesrat wird die Lage in diesem Bereich laufend beurteilen. So ist sichergestellt, dass entscheidende Entwicklungen (innen- und/oder aussenpolitisch) auf dem Weg der Schweiz zum europäischen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechtes sofort erkannt werden und der Bundesrat zum richtigen Zeitpunkt mit der Problematik befasst wird. Besonderer Anlass dazu wird der Abschluss der Ratifikationsverfahren der sieben bilateralen sektoriellen Abkommen Schweiz-EU in der Schweiz und in den EU-Mitgliedstaaten sowie danach deren Inkraftsetzung sein.

2./3. Das Dubliner Abkommen regelt, welcher EU-Staat für die Behandlung eines im EU-Raum gestellten Asylantrages zuständig ist. Das Abkommen steht nur den Mitgliedstaaten der EG bzw. EU offen. Ein Entwurf für ein praktisch gleichlautendes paralleles Abkommen (sogenanntes Parallelabkommen), welches auch andere Staaten in die Dubliner Erstzuständigkeitsregeln einbinden würde, wurde 1992 ausgearbeitet und der Schweiz übergeben. Im gleichen Jahr erteilte der Bundesrat ein entsprechendes Mandat, um gestützt auf diesen Entwurf Verhandlungen aufzunehmen. Die Aufnahme dieser Verhandlungen wurde der Schweiz seitens der Vertragsstaaten des Dubliner Abkommens jedoch erst nach dem Inkrafttreten dieses Abkommens in Aussicht gestellt. Nach dem Inkrafttreten des Abkommens am 1. September 1997 hat die Schweiz gegenüber der EU erneut ihr Interesse an einem Parallelabkommen vorgebracht. Wie der Bundesrat zu den Interpellationen Müller Erich (97.3598) und Bircher (98.3138) ausgeführt hat, machen die EU-Mitgliedstaaten seit diesem Zeitpunkt die Aufnahme von Verhandlungen über ein Parallelabkommen vom erfolgreichen Abschluss der bilateralen sektoriellen Verhandlungen abhängig. Anlässlich der Unterzeichnung der bilateralen Verträge am 21. Juni 1999 in Luxemburg lehnten die EU-Staaten den schweizerischen Vorschlag ab, eine politische Absichtserklärung abzugeben, wonach Kooperationsformen im Asylbereich und insbesondere die Aufnahme von Verhandlungen über ein Parallelabkommen in nächster Zeit in Angriff genommen werden sollen. Es ist absehbar, dass die EU die Aufnahme bzw. den Abschluss entsprechender Verhandlungen von der Konzessionsbereitschaft der Schweiz in anderen Gebieten abhängig machen und gestützt darauf eine neue Beurteilung der schweizerischen Interessenlage durch den Bundesrat erfolgen wird.

Antwort des Bundesrates.