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Die ultraexpansive Geldpolitik der letzten Jahre führt zu historisch tiefen Zinsen und einem Überangebot an liquiden Mitteln. Übertreibungen am Hypothekarmarkt und negative Renditen auf Obligationen sind die Folgen. Aufgrund des Kreditvergabeverbots ist Postfinance davon besonders betroffen. Überraschend schlug der Bundesrat Anfang September vor, dieses Kreditvergabeverbot aufzuheben und eine Teilprivatisierung von Postfinance voranzutreiben.

Ich ersuche den Bundesrat in diesem Zusammenhang um die Beantwortung der folgenden Fragen:

1. Hat eine kurzfristige Verschlechterung der unternehmerischen Situation von Postfinance den Bundesrat zu diesem abrupten Kurswechsel bewogen? Inwiefern hat sich die Ertragslage der Schweizerischen Post und ihrer Tochter Postfinance in den letzten Jahren verändert?

2. Ende 2016 wurde die Diskussion zu Postfinance im Parlament mit dem Hinweis auf weiteren Klärungsbedarf im Rahmen eines Postulates vertagt. Noch im Mai 2018 stellte er dem Parlament eine fundierte Auslegeordnung zur Zukunft von Postfinance in Aussicht. Bis anhin wurde diese nicht publiziert. Hat er eine fundierte Analyse vorgenommen, und wenn ja, warum wurde diese nicht publiziert und zuerst dem Parlament vorgelegt?

3. Welche Alternativen wurden geprüft, um das Ziel der Ertragssicherung resp. der Erfüllung der Kapitalanforderungen von Postfinance auf anderen Wegen zu erreichen?

4. Es wird immer wieder betont, dass Postfinance einen wichtigen Beitrag zur Finanzierung der postalischen Grundversorgung leistet. Welchen Finanzierungsbeitrag in Schweizerfranken leistete Postfinance in den vergangenen Jahren an die postalische Grundversorgung?

5. Die Nationalbank stufte Postfinance im Jahr 2015 aufgrund von deren Position im Zahlungsverkehr und im Einlagengeschäft als systemrelevant ein. Nun soll Postfinance ermöglicht werden, zusätzliche Risiken im Aktivgeschäft aufzubauen. Wie schätzt die konsultierte Schweizerische Nationalbank (SNB) die Auswirkungen auf die Risikosituation von Postfinance und die damit verbundene Verschärfung der "Too big to fail"-Problematik ein?

6. Die SNB warnt vor hohen Risiken im Immobilien- und Hypothekarmarkt. Wie beurteilt er diese Risiken? Wie soll es möglich sein, dass der Eintritt von Postfinance in den Kredit- und Hypothekarmarkt deren Ertragssituation verbessert, ohne zusätzliche Risiken für die Stabilität mit sich zu bringen?

7. Wie beurteilt er den Wettbewerb im Kredit- und Hypothekarmarkt? Besteht aus seiner Sicht Potenzial, das den Eintritt einer national tätigen Staatsbank möglich macht?

8. Postfinance profitiert von einem gesetzlich verankerten Grundversorgungsauftrag im Zahlungsverkehr. Der geplante Eintritt von Postfinance in den Kredit- und Hypothekarmarkt wirft entsprechend wettbewerbsrechtliche Fragen auf. Wird er vorab die Weko konsultieren?

9. Ein Gutachten des Bundesamtes für Justiz von 2006 kam zum Schluss, dass dem Bund eine Verfassungsgrundlage fehle, um eine Bank zu führen. Dieser Schluss bezog explizit auch den Fall ein, dass Postfinance in eine ganz oder mehrheitlich vom Bund kontrollierte Aktiengesellschaft ausgelagert würde. Was hat sich aus Sicht des Bundesrates verfassungsrechtlich geändert, dass diese Schlussfolgerung nicht mehr zutreffen sollte?

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1./2. Das Umfeld hat sich für Postfinance in den letzten Jahren stark geändert: Die Erträge aus dem Zinsdifferenzgeschäft, welches einen zentralen Pfeiler von Postfinance darstellt, sind aufgrund der seit 2008 anhaltenden Tiefzinsphase und des eingeschränkten Geschäftsmodells (Kredit- und Hypothekarvergabeverbot gemäss Art. 3 Abs. 3 des Postorganisationsgesetzes, POG; SR 783.1) eingebrochen. In den Jahren 2013 bis 2017 nahm der Zinsertrag um knapp 30 Prozent und der Zinserfolg um rund 13 Prozent ab. Trotz ertrags- und aufwandseitiger Gegenmassnahmen geht das Betriebsergebnis weiter zurück. Dadurch vermindern sich sowohl der Unternehmenswert als auch die Fähigkeit, das regulatorisch erforderliche Eigenkapital aus selbsterwirtschafteten Mitteln aufzubauen oder Dividenden auszuschütten. Diese Entwicklung steht im Widerspruch zu den strategischen Zielen des Bundesrates für die Post. Das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation und das Eidgenössische Finanzdepartement haben deshalb im Herbst 2017 Post und Postfinance beauftragt, in einem Bericht Varianten für die Weiterentwicklung der Postfinance AG auszuarbeiten. Dieser Bericht und eine bei einem externen Unternehmen eingeholte Zweitmeinung bildeten die Grundlage für den Richtungsentscheid des Bundesrates vom 5. September 2018. In der bis zum Sommer 2019 zu erarbeitenden Vernehmlassungsvorlage werden neben der vom Bundesrat vorgeschlagenen Lösung auch die anderen geprüften, aus unterschiedlichen Gründen verworfenen Varianten dargestellt.

3. Der Bund hat mehrere Varianten für die Weiterentwicklung von Postfinance geprüft. Neben einer Optimierung des bestehenden Geschäftsmodells wurde ein Eintritt nur in den Kredit- beziehungsweise den Kredit- und Hypothekarmarkt untersucht und beurteilt. Sämtliche Varianten wurden jeweils mit unterschiedlichen Beteiligungsverhältnissen der Post an Postfinance (Mehrheitsbeteiligung, Sperrminorität, Vollprivatisierung) kombiniert. In seiner Beurteilung kommt der Bundesrat zum Schluss, dass Postfinance ohne Zugang zum inländischen Kredit- und Hypothekarmarkt langfristig kein erfolgversprechendes Geschäftsmodell entwickeln kann. Auch ist nur in einer solchen Situation eine Öffnung des Aktionariats von Postfinance sinnvoll realisierbar. Eine Teilprivatisierung generiert Mittel zur Stärkung der Eigenkapitalbasis von Postfinance und ermöglicht dem Bund, seine Beteiligungsrisiken zu reduzieren. Die Post soll jedoch weiterhin Mehrheitsaktionärin von Postfinance und diese damit Teil des Postkonzerns bleiben. Nur so kann die Grundversorgung mit Postdiensten und Dienstleistungen des Zahlungsverkehrs in der heutigen Form weiter gewährleistet werden.

4. In den letzten Jahren steuerte Postfinance immer rund zwei Drittel zum Gewinn des Konzerns bei. Konkret trug Postfinance im Jahre 2017 knapp 550 Millionen Franken zum Betriebsergebnis des gesamten Konzerns von insgesamt 630 Millionen Franken bei. Das Betriebsergebnis von Postfinance und damit auch die Möglichkeit der Dividendenausschüttung an den Konzern gerät jedoch zunehmend unter Druck. Dies manifestiert sich anschaulich im Halbjahresergebnis der Post des Jahres 2018, wonach der Halbjahresgewinn von Postfinance gegenüber dem ersten Semester des Vorjahres um 247 Millionen auf 145 Millionen Franken abnahm.

Die Post steht auch in anderen Bereichen vor grossen Herausforderungen (insb. Mengenrückgang im Briefmarkt und Wettbewerbsdruck im Paketmarkt). Dadurch wird die eigenwirtschaftliche Finanzierung der Grundversorgung erschwert. Es ist zu befürchten, dass bei anhaltender Entwicklung in Zukunft die Mittel fehlen, um angemessen in die Grundversorgung investieren zu können. Die Nettokosten der Grundversorgung betrugen 2017 325 Millionen Franken, davon entfielen 229 Millionen auf die Grundversorgung mit Postdiensten und 96 Millionen auf die Grundversorgung mit Dienstleistungen des Zahlungsverkehrs. Das Ergebnis der Grundversorgung mit Dienstleistungen des Zahlungsverkehrs betrug 2017 minus 55 Millionen Franken (vor Nettokostenausgleich).

5. Der Bundesrat äussert sich nicht zu der Einschätzung der Schweizerischen Nationalbank (SNB).

6./7. Der Bundesrat ist davon überzeugt, dass für Postfinance ohne Zugang zum inländischen Kredit- und Hypothekarmarkt langfristig kein erfolgversprechendes Geschäftsmodell gegeben ist. Der Eintritt von Postfinance in den Kredit- und Hypothekarmarkt ist auch aus Konsumentensicht zu begrüssen, weil er zu einer Belebung des Wettbewerbs führt. Der Bundesrat erkennt darin kein zusätzliches Risiko für die Finanzmarktstabilität. Der Eintritt von Postfinance in den Kredit- und Hypothekarmarkt wird in kleinen Schritten und über mehrere Jahre hinweg erfolgen. Neben den höheren Eigenmittelanforderungen für systemrelevante Banken sind Kredite und Hypotheken nach Massgabe der regulatorischen Vorgaben zudem mit Eigenmitteln zu unterlegen, was auch einen limitierenden Faktor in Hinsicht auf das von Postfinance vergebene Volumen an Hypotheken und Krediten darstellt. Die bessere Diversifikation der Anlagen von Postfinance reduziert deren Anlagerisiken.

8. Der Bundesrat ist sich bewusst, dass dem Grundsatz der Wettbewerbsneutralität zwischen staatlich beherrschten und privaten Akteuren im Kredit- und Hypothekarmarkt gebührende Aufmerksamkeit zu widmen ist. Die Wettbewerbsbehörden werden bei der Erarbeitung der Vernehmlassungsvorlage wie üblich einbezogen.

Im Rahmen der Ausarbeitung der Vernehmlassungsvorlage wird auch der Umstand zu berücksichtigen sein, dass Postfinance gesetzlich verpflichtet ist, die Grundversorgung im Zahlungsverkehr zu erbringen, und dass die Post entsprechende gemeinwirtschaftliche Lasten zu tragen hat.

9. Das Gutachten des Bundesamtes für Justiz (BJ) stammt aus dem Jahr 2006. Seither hat sich die Ausgangslage verändert (bundesgerichtliche Rechtsprechung, Ausgliederung von Postfinance in eine Aktiengesellschaft, Erteilung einer Bankenbewilligung und Einstufung von Postfinance als systemrelevant). Die Frage der Verfassungsmässigkeit der Hypotheken- und Kreditvergabe durch Postfinance wird bei der Ausarbeitung der Vernehmlassungsvorlage weiter vertieft werden.

Antwort des Bundesrates.