InitialSituation

Ziel des Finanzmarktaufsichtsgesetzes ist es, in der Schweiz die staatliche Aufsicht über Banken, Versicherungsunternehmen und weitere Finanzintermediärinnen und -intermediäre in einer Behörde zusammenzufassen. Damit werden die drei Behörden, die Eidgenössische Bankenkommission, das Bundesamt für Privatversicherungen und die Kontrollstelle für die Bekämpfung der Geldwäscherei in der "Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht (FINMA)" zusammengeführt.

Vor dem Hintergrund dynamischer Entwicklungen auf den Finanzmärkten sowie der immer grösseren Komplexität der Aufgabe der Finanzmarktaufsicht wird auch die institutionelle Struktur der bisher bestehenden Aufsichtsorgane verbessert. Mit der Errichtung einer integrierten Aufsichtsbehörde wird auf die Veränderungen reagiert und eine organisatorische Neuausrichtung vollzogen, welche die schweizerische Finanzmarktaufsicht stärken und ihr als Gesprächspartner im internationalen Verhältnis ein grösseres Gewicht verleihen wird.

Die FINMA wird als öffentlich-rechtliche Anstalt ausgestaltet, die über funktionelle, institutionelle und finanzielle Unabhängigkeit sowie über eine zeitgemässe Führungsstruktur mit einem Verwaltungsrat, einer Geschäftsleitung und einer Revisionsstelle verfügt. Die Unabhängigkeit der FINMA verlangt im Gegenzug nach einer Rechenschaftspflicht und politischen Oberaufsicht durch den Bund. Neben organisatorischen Fragen enthält das vorgeschlagene Bundesgesetz über die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht (Finanzmarktaufsichtsgesetz; FINMAG) auch Grundsätze zur Finanzmarktregulierung, eine Regelung zur Haftung sowie harmonisierte Aufsichtsinstrumente und Sanktionen. Damit kommt dem FINMAG gewissermassen die Funktion eines Dachgesetzes über die übrigen Gesetze, die die Finanzmarktaufsicht regeln, zu. Der gesetzlich umschriebene Auftrag der Aufsichtsbehörde bleibt jedoch der Gleiche, und den Besonderheiten der verschiedenen Aufsichtsbereiche wird Rechnung getragen. So haben die Banken weiterhin die Anforderungen des Bankengesetzes, die Versicherungsunternehmen diejenigen des Versicherungsaufsichtsgesetzes, die Anlagefonds diejenigen des Anlagefondsgesetzes usw. zu erfüllen. Auch das System der Selbstregulierung nach dem Geldwäschereigesetz und dem Börsengesetz wird beibehalten.

Im Weiteren wird auch die Behördenorganisation im Übernahmewesen angepasst. Dies drängt sich aufgrund der Revision der Bundesrechtspflege auf, da dadurch im Übernahmewesen ein vierstufiger Instanzenzug entsteht. Ein so langer Instanzenzug würde Übernahmetransaktionen faktisch blockieren und allenfalls sogar zum Scheitern bringen. Mit der Revision der Kompetenzen der verschiedenen Behörden wird diese Unzulänglichkeit behoben.

Proceedings

Im Nationalrat war das Eintreten unbestritten. Eine aus SVP-Mitgliedern zusammengesetzte Minderheit der Kommission für Wirtschaft und Abgaben beantragte allerdings, die Vorlage an den Bundesrat zurückzuweisen mit dem Auftrag, die Aufsicht über die Pensionskassen und Anlagestiftungen, die SUVA und die Post-Finance in den Gesetzesentwurf aufzunehmen. Die Kommissionssprecher wiesen darauf hin, dass eine allfällige Integration der Aufsicht über die Pensionskassen in die neue Aufsichtsbehörde in der Kommission ausführlich diskutiert worden war. Diese reichte zudem das Postulat "06.3660 Finanzmarktaufsichtsgesetz - Weiterentwicklung" ein, welches den Bundesrat auffordert, eingehend zu prüfen, inwieweit weitere Finanzintermediäre wie die Pensionskassen zukünftig ebenfalls dem Finanzmarktaufsichtsgesetz zu unterstellen sind. Die Kommissionssprecher betonten überdies, dass eine Integration dieser Instrumente in das FINMAG die Einführung der neuen Finanzmarktaufsicht um bis zu zwei Jahre verzögern könnte. Der Rückweisungsantrag wurde mit 119 zu 44 Stimmen abgelehnt.

Vorlage 1

Der Nationalrat folgte der Vorlage des Bundesrates bis auf wenige Punkte. Wie von der Kommissionsmehrheit beantragt, nahm der Nationalrat - entgegen dem Vorschlag des Bundesrates und einer Kommissionsminderheit - die Stärkung des Finanzplatzes in die Ziele der Finanzmarktaufsicht auf (Art. 6 Abs. 2). Der Rat legte überdies auf Antrag der Kommissionsmehrheit im Gesetz fest (Art. 9 Abs. 3), dass der Bundesrat bei der Wahl des Verwaltungsrates der Aufsichtsbehörde, deren Bezeichnung zuvor beschlossen worden war (FINMA), auf eine angemessene Vertretung beider Geschlechter achtet. Auf Antrag der Kommissionsmehrheit beschloss der Rat, dass das Personal der FINMA öffentlich-rechtlich und nicht privatrechtlich anzustellen sei (Art. 13 Abs. 1). Die Kommissionsmehrheit wollte vermeiden, dass dem Personal, vor allem dem Kader, überhöhte Löhne bezahlt werden. Es sei folgerichtig, dass die Rechtsstellung des Personals der Art der von ihm wahrzunehmenden Aufgaben entspreche. Eine Minderheit der Kommission war sich mit dem Bundesrat einig, dass das Personal privatrechtlich anzustellen sei, weil dadurch mehr Flexibilität bei den Löhnen und damit die Konkurrenzfähigkeit gegenüber der Privatwirtschaft und die Rekrutierung von hoch qualifiziertem Personal gewährleistet werden können.

Der Nationalrat folgte seiner Kommission auch, als es um die Verschärfung der Sanktionen bei Verletzungen der Meldepflicht ging (Änderung bisherigen Rechts, Ziff. 6 Art. 41 Abs. 1, 2). Er legte die Busse bei vorsätzlicher Verletzung auf 20 Millionen und bei fahrlässiger Verletzung der Meldepflicht auf 10 Millionen Franken fest, was einer Verzehnfachung der vom Bundesrat vorgeschlagenen Beträge entspricht. Zuvor hatte er die SVP-Minderheitsanträge der Kommission abgelehnt, wonach die in Artikel 44-47 FINMAG vorgesehenen Sanktionen aufzuheben seien.

Die weiteren Minderheitsanträge wurden alle ebenfalls abgelehnt. Der Bundesrat beantragte mit seiner Botschaft einen möglichst hohen Grad an institutioneller und finanzieller Autonomie für die FINMA und sieht deshalb lediglich eine parlamentarische Oberaufsicht ohne Budgethoheit des Parlaments vor. Eine Minderheit der Kommission wollte allerdings das jährliche Globalbudget dem Parlament unterbreitet haben, um so Kostensteigerungen zu vermeiden (Art. 9 Abs. 1 Bst. j). In den Augen der Kommissionsmehrheit braucht die FINMA aber die Budgethoheit, um ihre Aufgaben unabhängig von sachfremden Einflüssen und mit der nötigen Flexibilität gegenüber dem Markt erfüllen zu können.

Abgelehnt wurde ein Antrag zu Artikel 15 Absatz 1 (Finanzierung), wonach die Aufsichtsabgabe, welche von den Beaufsichtigten für die Kosten, welche durch die FINMA-Gebühren nicht gedeckt sind, nur für reine Aufsichtskosten einzuziehen ist.

Gemäss Gesetz informiert die FINMA die Öffentlichkeit regelmässig über ihre Tätigkeit; über einzelne Verfahren informiert sie allerdings nur in drei Fällen: um die Marktteilnehmer oder die Beaufsichtigten zu schützen; um falsche oder irreführende Informationen zu berichtigen; um das Ansehen des Schweizer Finanzplatzes zu wahren. Ein Minderheitsantrag, über sämtliche Verfahren zu informieren, wurde ebenfalls abgelehnt (Art. 22 Abs. 2).

Im Bereich der Rechts- und Amtshilfe wurde ein Antrag der Minderheit abgelehnt, die vom Bundesrat vorgeschlagene Regelung zu streichen, dass die FINMA die Zustimmung verweigert, wenn die Informationen an Strafbehörden weitergeleitet werden sollen und die Rechtshilfe in Strafsachen ausgeschlossen wäre (Art. 42 Abs. 3). Der Rat folgte der Kommissionsmehrheit, der es wichtig war, auch im FINMAG an der doppelten Strafbarkeit festzuhalten, d.h. vorzusehen, dass einem ersuchenden Staat internationale Rechtshilfe nur in Fällen gewährt wird, die sowohl in der Rechtsordnung der Schweiz als auch in jener des ersuchenden Staates strafbar sind.

Der Ständerat schaffte einige Differenzen zum Nationalrat. Die vom Nationalrat eingefügte Bestimmung, wonach die FINMA bei ihrer Aufsichtstätigkeit insbesondere die Interessen des Finanzplatzes Schweiz zu berücksichtigen habe (Art. 6 Abs. 2), fand beim Ständerat keine Zustimmung. Ernst Leuenberger (S, SO) wies im Namen der Kommissionsminderheit darauf hin, dass sich diese Forderung nicht mit der Unabhängigkeit vereinbaren lasse, welche von der künftigen Finanzmarktaufsicht erwartet werde. Der Rat folgte ihm mit 21 zu 4 Stimmen. Die Kleine Kammer lehnte es ab, im Gesetz explizit vorzuschreiben, dass im Verwaltungsrat der FINMA beide Geschlechter angemessen vertreten sein müssen (Art. 9 Abs. 3). Sie folgte zwar dem Nationalrat, indem sie für die öffentlich-rechtliche Anstellung des Personals der FINMA votierte, befugte hingegen den Verwaltungsrat, die Anstellungsverhältnisse unter Vorbehalt der Genehmigung durch den Bundesrat in einer Verordnung zu regeln (Art. 13). Bei den Änderungen bisherigen Rechts (Ziff. 16 Art. 41 Abs. 1, 2) folgte er seiner Kommission und hielt bei den Bussen für Verletzungen der Meldepflicht an den Höchstbeträgen fest, wie sie der Bundesrat vorgesehen hatte, nämlich 2 Millionen bei vorsätzlicher und 1 Million Franken bei fahrlässiger Verletzung der Meldepflicht.

In der Differenzbereinigung lenkten beide Räte in gewissen Punkten ein. Der Nationalrat hielt vorerst an der Berücksichtigung der Interessen des Finanzplatzes Schweiz fest, schloss sich aber schliesslich dem Ständerat an. Bei der Zusammensetzung des Verwaltungsrates nahm der Ständerat die Version des Nationalrates an. Bei den Sanktionen bei vorsätzlicher Verletzung der Meldepflicht hielten hingegen beide Räte an ihren Positionen fest. Schliesslich schlug der Nationalrat eine Formulierung vor, wonach - ohne einen Höchstbetrag festzulegen - die Busse vom erzielten Profit abhängig zu machen ist. Die Einigungskonferenz entschied sich für die Version des Nationalrates, die darauf von beiden Räten bestätigt, im Ständerat allerdings heftig kritisiert wurde.

Vorlage 2

Die Kommission für Wirtschaft und Abgaben des Nationalrates kam zum Schluss, dass die geänderten Offenlegungsvorschriften im Börsengesetz umgehend umzusetzen seien und empfahl deshalb ihrem Rat, diese Bestimmungen im Rahmen einer separaten Vorlage als dringlich zu erklären. Um bei Übernahmegeschäften Transparenz zu schaffen, beantragte die Kommission, die Eintrittsschwelle für die Meldepflicht beim Erwerb von Beteiligungspapieren von heute 5 auf 3 Prozent der Stimmrechte zu senken. Weiter beantragte sie, dass für die Berechnung der Schwellenwerte der Erwerb von Aktien und Optionen zusammengezählt wird. Um den Offenlegungspflichten Nachdruck zu verleihen, beantragte die Kommission zudem, dass der Richter bei Missachtung der Meldepflicht die Ausübung des Stimmrechts des fehlbaren Investors suspendieren kann. Der Nationalrat nahm diese Bestimmungen trotz der Opposition von Pirmin Schwander (V, SZ) gegen die Senkung der Eintrittsschwelle für die Meldepflicht an. Ebenfalls angenommen wurde der Antrag von Johann Schneider (FDP, BE), die Offenlegung nicht auf einen Einzelakteur zu beschränken, sondern auf Investorenkonstrukte auszudehnen, die oft mit einem Dritten zusammenarbeiten (Art. 20 Abs. 1bis).

Der Ständerat schloss sich im Grundsatz dem Nationalrat an. Der Kommissionssprecher wies darauf hin, dass der Ständerat ebenso wie der Nationalrat vermeiden wolle, dass Angreifer bei Übernahmekämpfen unerkannt grosse Beteiligungen an Zielgesellschaften aufbauen können, indem sie sich neu entwickelter Finanzinstrumente, die vom Gesetz nicht erfasst sind, bedienen. Der Ständerat hat deshalb den vom Nationalrat hierfür vorgeschlagenen Absatz im Börsengesetz vereinfacht und Rechtsunsicherheiten ausgeräumt. Weiter beschränkte der Rat die Suspendierung der Stimmrechtsausübung von Personen, die eine Beteiligung unter Verletzung der Meldepflicht erwerben oder veräussern, auf höchstens fünf Jahre. Der Ständerat folgte dagegen dem Nationalrat nicht, wo es darum ging, die Vorlage dringlich zu erklären. Er nahm eine Formulierung an, wonach die Vorlage direkt nach Ablauf der Referendumsfrist bzw. nach einer allfälligen Volksabstimmung in Kraft zu setzen ist.

Der Nationalrat folgte den Beschlüssen des Ständerates.