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Rückwirkende Volksinitiativen mit für die Bürgerinnen und Bürger belastenden Auswirkungen sind immer wieder Anlass für Rechtsunsicherheit in der Schweiz. Der ehemalige freisinnige Nationalrat Walter Zwingli ging dieses Problem 1991 mit einer parlamentarischen Initiative an. Während der Nationalrat das Problem damals lösen wollte, war der Ständerat zusammen mit Bundesrat Koller der Auffassung, dass das Problem im Rahmen der Totalrevision der Bundesverfassung behandelt werden solle. Bundesrat Koller führte aus, dass die Einführung des Verwaltungs- und Finanzreferendums die Bedeutung von Initiativen mit rückwirkenden Bestimmungen stark verringern werde. Mit der Verfassungsrevision wurde weder das Finanz- noch das Verwaltungsreferendum eingeführt. Die versprochene Relativierung der Rückwirkung trat somit nicht ein.

In diesem Zusammenhang bitten wir den Bundesrat um die Beantwortung der folgenden Fragen:

1. Wie beurteilt er die Rechtssicherheit unter dem Aspekt der Rückwirkung von Volksinitiativen?

2. Ist er bereit, sich diesem nach wie vor ungelösten Problem wieder anzunehmen?

3. Welche Massnahmen gedenkt er zu treffen, um diese Rechtsunsicherheit in Zukunft zu beseitigen?

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Der Bundesrat hat sich mit der Frage der Rückwirkung von Volksinitiativen insbesondere im Zusammenhang mit der parlamentarischen Initiative Zwingli 91.410 eingehend beschäftigt. Zu den Fragen der Interpellanten nimmt er wie folgt Stellung:

1. Rückwirkende Volksinitiativen sind der Rechtssicherheit abträglich und stellen den rechtsstaatlichen Vertrauensschutz infrage (Botschaft vom 28. Oktober 1992 über die Volksinitiative "für eine Schweiz ohne neue Kampfflugzeuge", BBl 1992 VI 475; Botschaft vom 20. November 1996 über eine neue Bundesverfassung, BBl 1997 I 447). Diese Probleme sind jedoch eher grundsätzlicher als praktischer Natur. Denn in der Praxis sind rückwirkende Volksinitiativen selten, und angenommene Volksinitiativen mit Rückwirkung gibt es kaum. Einziges Beispiel einer solchen Volksinitiative ist die vor rund 24 Jahren angenommene sogenannte Rothenturm-Initiative.

2. Der Bundesrat und die Räte haben die Frage der Rückwirkung von Volksinitiativen in Zusammenhang mit der parlamentarischen Initiative Zwingli umfassend analysiert (siehe den Bericht der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates vom 26. Februar 1993 und die Stellungnahme des Bundesrates vom 7. April 1993, BBl 1993 II 204ff. und 222ff.). Diese Initiative wurde durch das Nichteintreten des Ständerates erledigt. Ausserdem wurde das Verbot von Volksinitiativen mit Rückwirkungsklauseln im Rahmen der Reform der Volksrechte behandelt (BBl 1997 I 447). Der Bundesrat beurteilte die Einführung eines "Rückwirkungsverbotes" als nicht opportun. Diese Beurteilung wurde auch vom Parlament geteilt. Es ist zwar richtig, dass der Bundesrat bei seiner damaligen Beurteilung auch davon ausging, dass sich die Bedeutung rückwirkender Volksinitiativen u. a. durch die Einführung des Verwaltungs- und Finanzreferendums verringern würde und dass dieses direktdemokratische Instrument schliesslich nicht eingeführt wurde. In der Praxis sind jedoch seither kaum mehr rückwirkende Initiativen zustande gekommen. Der Bundesrat ist der Ansicht, dass eine erneute Prüfung dieser Frage kaum neue Elemente hervorbringen würde.

3. Die Rückwirkung einer Volksinitiative ist nach dem geltenden Verfassungsrecht kein Ungültigkeitsgrund, sofern die Volksinitiative faktisch durchführbar ist. Hingegen sind Rückwirkungsklauseln gute Argumente für die Ablehnung einer Initiative. Der Bundesrat kann den Räten beantragen, eine rückwirkende Initiative Volk und Ständen mit der Empfehlung zu unterbreiten, die Initiative abzulehnen. Er erachtet es jedoch nicht als angemessen, rückwirkende Initiativen dem Entscheid von Volk und Ständen vorzuenthalten, indem ein entsprechendes Ungültigkeitskriterium in die Bundesverfassung aufgenommen würde. Ein solches "Rückwirkungsverbot" könnte relativ leicht umgangen werden. Dazu kommt, dass die Frage, ob überhaupt eine eigentliche Rückwirkung vorliegt, auch von Fachleuten häufig kontrovers beurteilt wird. Weitere Massnahmen erachtet der Bundesrat aus den genannten Gründen nicht als nötig.

Antwort des Bundesrates.