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Avant la votation relative à l'initiative pour l'interdiction d'exporter du matériel de guerre, en 2009, le Conseil fédéral avait renforcé à dessein les dispositions relatives aux exportations. Dans sa brochure explicative, il a par conséquent écrit : "La Suisse applique des critères d'approbation stricts sur le chapitre des exportations de matériel de guerre. Par exemple, il est exclu de fournir des armes à des parties en conflit ou des États dans lesquels les droits de l'homme sont systématiquement et gravement bafoués. Il n'est pas possible non plus de fournir des armes de guerre aux pays les moins développés."

Une fois l'initiative rejetée, le Conseil fédéral a démantelé pas à pas le durcissement d'alors. Il veut maintenant permettre jusqu'aux exportations vers des pays en guerre civile.

Parallèlement, le Contrôle fédéral des finances (CDF) a mis au jour dans son rapport d'audit "Contrôle du transfert de matériel de guerre - Secrétariat d'État à l'économie" de sérieux manquements du contrôle, des échappatoires et une modification, à vrai dire secrète, de la pratique d'interprétation, par le biais de décisions confidentielles du Conseil fédéral (DCCF).

1. Vu l'attitude largement critique de la population à l'égard de l'assouplissement des dispositions de l'ordonnance sur le matériel de guerre (OMG) relatives aux exportations, le Conseil fédéral est-il prêt à renforcer à nouveau celle-ci pour la ramener à son état de 2009 ?

2. Dans la négative, est-il du moins prêt à renoncer aux modifications annoncées récemment, qui rendraient même possibles les exportations vers des pays en guerre civile ?

3. Est-il vrai que les exportations d'armement de la Suisse n'ont pas atteint l'an passé un quelconque plancher, mais qu'au contraire leur valeur annuelle moyenne de 401 millions de francs au cours des trente dernières années a été inférieure de près de 50 millions de francs à la valeur des exportations de 2017 ?

4. A compter de l'an 2000, combien y a-t-il eu de DCCF relatives aux exportations de matériel de guerre et à la pratique d'interprétation de la loi fédérale sur le matériel de guerre (LFMG) et de l'OMG ? Parmi ces décisions, combien ont un caractère de principe (décisions de principe et mise en oeuvre de celles-ci)? Combien concernent les exportations vers des pays déterminés ?

5. Le Conseil fédéral accepte-t-il la critique du CDF, selon lequel le fait de légiférer, à vrai dire en secret, sur l'interprétation de l'OMG est problématique sous l'angle de l'État de droit ?

6. Mettra-t-il en oeuvre la recommandation 1 du CDF visant à faire inscrire au fur et à mesure dans l'OMG la pratique d'interprétation de la LFMG qui a cours à un moment donné, en vue d'assurer la clarté et la sécurité du droit ?

7. Que pense-t-il de la mise en oeuvre des autres recommandations du CDF (est-elle planifiée, sous quelle forme, dans quels délais)?

FederalCouncilResponseText

Le Conseil fédéral traite les questions liées à l'exportation de matériel de guerre avec diligence et comprend que le sujet fasse l'objet de controverses auprès du grand public.

Dans sa réponse du 19 août 2009 à la question Lang 09.1108, notamment, il a souligné que la révision de l'article 5 de l'OMG avait pour base le rapport de la Commission de gestion du Conseil national (CdG-N) du 7 novembre 2006 relatif aux décisions du Conseil fédéral du 29 juin 2005 concernant les exportations de matériel de guerre vers l'Irak, l'Inde, le Pakistan et la Corée du Sud.

Le Conseil fédéral est toujours d'avis que l'adaptation en cours de l'OMG est appropriée et nécessaire notamment du point de vue de la politique de sécurité. En 2008, sur recommandation des Commissions de gestion (CdG) de préciser les critères d'autorisation dans l'OMG, le Conseil fédéral a introduit cinq critères d'exclusion à l'art. 5, al. 2, OMG. En 2012, il a en outre introduit dans l'OMG l'instrument de la déclaration de non-réexportation et celui des inspections sur place ("post-shipment verifications"). Sur la base de la motion 13.3662, les critères d'exclusion ont été partiellement adaptés en 2014. Les dispositions de l'OMG ont, tout bien considéré, été durcies au cours de la dernière décennie. Les années d'expérience ont toutefois montré que ces dispositions devaient être ponctuellement adaptées afin de ne pas compromettre à moyen ou à long terme le but de politique de sécurité prévu par la loi. C'est ce qui a motivé l'adaptation de 2014 et la révision en cours.

S'agissant du rapport du CDF, nous renvoyons également aux réponses du Conseil fédéral aux interpellations 18.3731 et 18.3733 à 18.3737.

1./2. Lors des débats parlementaires relatifs au message du Conseil fédéral du 15 février 1995 concernant la révision totale de la LFMG, le Parlement a explicitement transféré au Conseil fédéral la compétence de fixer les dispositions d'exécution au niveau de l'ordonnance. Cependant, la motion du groupe BD 18.3394 pose la question fondamentale de la compétence pour l'adaptation des règles applicables aux exportations de matériel de guerre. Si le Parlement venait à donner suite à cette motion, l'adaptation de la réglementation ressortirait au Parlement.

Par respect des institutions, le Conseil fédéral est par conséquent disposé à attendre l'issue du débat parlementaire relatif à la motion 18.3394 avant de décider de l'adaptation de l'OMG.

3. En vertu de la LFMG, le contrôle du transfert de matériel de guerre vise à garantir le respect des obligations internationales de la Suisse et de ses principes en matière de politique étrangère. Parallèlement, la Suisse doit maintenir sa propre industrie dans l'intérêt de la défense nationale. Or ses exportations de matériel de guerre ont diminué ces dernières années. Si cette tendance devait se poursuivre, la base industrielle nécessaire du point de vue de la politique de sécurité s'en trouverait de plus en plus fragilisée. Dans ce contexte et sur la base de l'initiative de la Commission de la politique de sécurité du Conseil des États et d'une analyse de la situation de l'industrie de la sécurité et de l'armement, le Conseil fédéral a décidé d'adapter l'OMG. Il souhaite ainsi éviter des dommages difficilement réparables dans ce domaine clé de la sécurité.

S'agissant de la comparaison chiffrée présentée dans l'interpellation, il convient de préciser que les chiffres publiés relatifs aux exportations de matériel de guerre ne sont pas corrigés de l'inflation, alors que celle-ci a été de plus de 40 % au cours des trente dernières années selon l'indice des prix à la consommation. Enfin, relevons que, parallèlement aux exportations, la demande intérieure de matériel de guerre de l'armée est également décroissante, ce qui accentue encore l'importance des exportations pour l'industrie.

4./5. La critique émise par le CDF à l'égard de la pratique d'interprétation du Conseil fédéral concerne principalement la réglementation relative aux éléments d'assemblage prévue à l'art. 18, al. 2, LFMG. À ce propos, il convient de noter ce qui suit :

le 15 décembre 2000, dans le contexte d'une affaire concrète portant sur la livraison d'éléments d'assemblage en Jordanie et de l'interpellation Haering 00.3583 qui s'y rapportait, le Conseil fédéral a mené une discussion confidentielle concernant la mise en oeuvre de l'art. 18, al. 2, LFMG. Dans son avis du 9 mars 2001 relatif à cette interpellation, le Conseil fédéral a informé en détail de la manière dont il allait interpréter cette disposition. Le Parlement s'est penché sur cette question la dernière fois en 2015, lorsqu'il a traité la motion Galladé 13.3123.

Contrairement aux affirmations du CDF selon lesquelles l'interprétation du Conseil fédéral de l'art. 18, al. 2, LFMG aurait favorisé l'économie lors de la mise en oeuvre de la LFMG, la décision de 2000 du Conseil fédéral a permis de durcir dans la pratique la réglementation relative aux éléments d'assemblage : alors que la loi ne prévoit pas de valeur limite en dessous de laquelle il n'est pas nécessaire d'établir une déclaration de non-réexportation, le Conseil fédéral a fixé cette limite à 50 % ou à 30 % des coûts de construction, en fonction des pays concernés.

Il ressort de ce qui précède que le Conseil fédéral n'a pas agi de façon confidentielle et n'a pas assoupli les dispositions législatives, bien au contraire.

L'interprétation du Conseil fédéral de l'art. 5, al. 2, let. a, OMG (implication dans un conflit armé interne) est elle aussi connue depuis des années.

Dans sa réponse précitée à la question Lang 09.1108, le Conseil fédéral a estimé qu'il fallait exclure les exportations de matériel de guerre en vertu de l'art. 5, al. 2, let. a, OMG lorsque l'État de destination était lui-même le théâtre d'un conflit armé interne. Il était déjà de cette opinion au moment de l'adoption de l'OMG révisée.

Se fondant sur l'annexe 1 du rapport du CDF, l'auteur de l'interpellation estime manifestement que le Conseil fédéral applique des "règles secrètes" pour interpréter la LFMG. Or il ressort des deux exemples précités issus du rapport du CDF que cette supposition est erronée. Les autres décisions du Conseil fédéral pertinentes pour l'interprétation de la législation sur le matériel de guerre et citées dans le rapport du CDF ont elles aussi été publiées sous une forme ou une autre. Le Conseil fédéral informe le grand public tant de ses décisions de principe (discussion du 15 juin 2018 sur l'adaptation de l'OMG, par ex.) que de ses décisions concernant des pays spécifiques (décision du 20 avril 2016 relative à des demandes d'exportation vers les pays participant à la coalition militaire au Yémen, par ex.). Il traite de manière confidentielle uniquement les informations constituant des exceptions au sens de la loi sur la transparence, qui concernent par exemple des secrets professionnels ou d'affaire, ou qui ne peuvent pas être rendues publiques en vertu d'autres dispositions juridiques (Code pénal, par ex.). Ces décisions sont néanmoins communiquées en tant que telles au grand public.

6./7. Le rapport du CDF comprend quatre recommandations, deux adressées au SECO, une au Ministère public de la Confédération et la dernière au Conseil fédéral : il recommande au Conseil fédéral d'intégrer dans l'OMG la pratique en matière d'interprétation de la LFMG, dans un souci de transparence et de sécurité juridique, et de la publier sous une forme appropriée. Le Conseil fédéral estime que la transparence et la sécurité juridique sont des valeurs importantes dans une démocratie. La recommandation du CDF est donc bien accueillie. Il a par conséquent chargé le DEFR, pour toute décision à prendre concernant le transfert de matériel de guerre ayant un caractère de principe, d'indiquer dans la proposition sous quelle forme cette décision pourrait être rendue publique.

Lors de sa séance du 15 juin 2018, le Conseil fédéral a mené une discussion sur l'adaptation de l'OMG afin de garantir une capacité industrielle adaptée aux besoins de la politique de sécurité en Suisse, et traité le rapport du CDF du 25 mai 2018 sur l'audit du contrôle du transfert de matériel de guerre. S'agissant des recommandations du CDF qui ne s'adressaient pas directement à lui, il a pris connaissance de l'avis des unités administratives concernées.

Réponse du Conseil fédéral.