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In einem kürzlich veröffentlichten Rechtsgutachten kam Thomas Cottier, Professor für Handelsrecht und WTO-Spezialist, zum Schluss, dass die Schweiz beim Abschluss des Freihandelsabkommens mit der Volksrepublik China nicht den ganzen verfügbaren Spielraum ausgenützt hat, da das Abkommen keine verbindlichen Bestimmungen zum Schutz der Menschenrechte enthält. Fragen, welche die Menschenrechte betreffen, können somit nur in einem unverbindlichen Dialog angesprochen werden. Auch das zeitgleich mit dem Freihandelsabkommen in Kraft getretene Zusatzabkommen über die Zusammenarbeit in Arbeits- und Beschäftigungsfragen enthält kein Instrument, mit dem die Schweiz bei systematischen Rückgriffen auf Zwangsarbeit reagieren kann.

Angesichts der dramatischen Menschenrechtssituation in Ostturkestan (chinesisch Xinjiang), die mittlerweile Züge eines Genozids angenommen hat, aber auch mit Blick auf die jüngsten Entwicklungen in Hongkong und Tibet, bitte ich den Bundesrat um die Beantwortung der folgenden Fragen:

1. Welche Mechanismen stehen dem Bundesrat zur Verfügung, um im Rahmen des Freihandelsabkommens mit China zu gewährleisten, dass keine Produkte aus China importiert werden, bei deren Herstellung es zu Zwangsarbeit oder zu schweren Verstössen gegen die Menschenrechte kam, und dass insbesondere keine Zollpräferenzen gewährt werden?

2. Ist der Bundesrat bereit, das Freihandelsabkommen mit China dahingehend nachzuverhandeln, dass es neu eine verbindliche Klausel zu den Menschenrechten enthält?

3. Mit dem Embargogesetz, dem Güterkontrollgesetz und dem Kriegsmaterialgesetz sowie durch die Ratifikation des Römer Status des Internationalen Gerichtshofs und durch das Bundesgesetz über die Sperrung und die Rückerstattung unrechtmässig erworbener Vermögenswerte ausländischer politisch exponierter Personen verfügt die Schweiz über Instrumente, um gegen Staaten, die systematische und schwere Menschenrechtsverletzungen begehen, rechtliche, wirtschaftliche oder politische Sanktionen zu verhängen. Wie schätzt der Bundesrat die Verwendung dieser Instrumente im Verhältnis mit China und im Zusammenhang mit der Menschenrechtskrise in Ostturkestan ein? Unter welchen Bedingungen und nach welchen Kriterien ist er bereit, diese Instrumente gegen China einzusetzen?

4. Erst vor Kurzem hat die Europäische Union eine globale Sanktionsregelung im Bereich der Menschenrechte angenommen (EU-Global Human Rights Sanctions Regime), die es ihr erstmals erlaubt, gegen Einzelpersonen, Organisationen und Einrichtungen vorzugehen, die für schwere Menschenrechtsverletzungen und verstösse verantwortlich sind oder damit in Verbindung stehen. Wo diese Verletzungen oder Verstösse begangen wurden, ist nicht mehr entscheidend. Wie steht der Bundesrat zu dieser EU-Regelung? Unter welchen Bedingungen würde er die Einführung eines vergleichbaren rechtlichen Rahmens in der Schweiz prüfen?

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1. Der Bundesrat engagiert sich auf internationaler Ebene aktiv im Kampf gegen die Zwangsarbeit. Dennoch kann er nicht garantieren, dass keine Produkte, die mithilfe von Zwangsarbeit hergestellt wurden, ihren Weg in die Schweiz finden - sei es im Rahmen von Freihandelsabkommen (FHA) wie jenem mit China, oder im Rahmen des nicht-präferenziellen Handels. Die Bundesverwaltung ist nicht in der Lage, die Produktionsbedingungen im Ausland zu überprüfen oder die Beschaffungsketten des Privatsektors zu kontrollieren und so die Nachverfolgbarkeit jedes einzelnen importierten Produktes und seiner Komponenten sicherzustellen. Das Rechtsgutachten von Professor Cottier hebt sehr gut die rechtlichen und praktischen Schwierigkeiten im Zusammenhang mit allfälligen Massnahmen zur Importbeschränkung kraft der Ausnahmeklauseln der WTO und der FHA hervor, insbesondere aufgrund der langen und komplexen Wertschöpfungsketten, die es sehr schwierig machen, betroffene Produkte gezielt herauszufiltern.

Die Eigenverantwortung der Importeure ist ein entscheidender Faktor, um das Risiko der Einfuhr von mithilfe von Zwangsarbeit hergestellten Produkten möglichst gering zu halten. Der Bundesrat erwartet von in der Schweiz ansässigen oder tätigen Unternehmen, dass sie bei ihrer gesamten Tätigkeit im In- und Ausland international anerkannte Standards und Leitlinien zur verantwortungsvollen Unternehmensführung einhalten. Um die Unternehmen in dieser Hinsicht zu unterstützen organisiert die Bundesverwaltung in Zusammenarbeit mit Handelskammern und Branchenverbänden seit 2018 Workshops zur Umsetzung menschenrechtlicher Sorgfaltsprüfungsverfahren. Im September 2020 haben das SECO und das EDA einen runden Tisch mit verschiedenen Vertreterinnen und Vertretern aus dem Textil- und Bekleidungssektor organisiert, um sie für die Risiken der Zwangsarbeit in der Region Xinjiang und die Erwartungen der Bundesverwaltung in Bezug auf ihre Sorgfaltspflichten und eine verantwortungsvolle Unternehmensführung zu sensibilisieren.

Im Rahmen der Umsetzung des indirekten Gegenvorschlags zur Konzernverantwortungsinitiative wird eine Pflicht zur öffentlichen Berichterstattung über die wesentlichen Risiken, die Massnahmen und deren Wirksamkeit betreffend nichtfinanzielle Belange einschliesslich Sozial- und Arbeitnehmerbelange sowie Menschenrechte für grössere Unternehmen eingeführt werden.

2. Grundsätzlich enthalten das FHA mit China und das Zusatzabkommen über Arbeits- und Beschäftigungsfragen bereits die notwendigen Elemente, um mit China einen Dialog über diese problematischen Themen zu führen. Eine allfällige Neuverhandlung des Abkommens zu diesen Themen wäre zudem nicht realistisch, wie auch Professor Cottier festhält. Zudem liesse sich auch mit allfälligen Zusatzklauseln zur Einhaltung der Menschenrechte im FHA - selbst wenn sie verbindlicher wären - nicht sicherstellen, dass die in Frage 1 geäusserten Erwartungen eingehalten werden, und zwar aus den oben bereits genannten Gründen. Der Bundesrat wird weiterhin alle ihm zur Verfügung stehenden bilateralen und multilateralen Kanäle nutzen, um diese Thematik mit den chinesischen Behörden anzusprechen.

3. Das Embargogesetz (EmbG, SR 946.231) erlaubt dem Bundesrat, Zwangsmassnahmen zur Durchsetzung von Sanktionen zu erlassen, die von der UNO, der OSZE oder den wichtigsten Handelspartnern der Schweiz (in der Praxis die EU) beschlossen worden sind. Im Zusammenhang mit der Situation im chinesischen Xinjiang liegen keine solche Beschlüsse vor, weshalb das EmbG keine Anwendung findet. Das Güterkontrollgesetz (GKG, SR 946.202) ist ebenfalls international harmonisiert und sieht keine unilateralen Massnahmen vor. Hingegen werden Kriegsmaterialexporte nach China insbesondere aufgrund der Menschenrechtssituation grundsätzlich abgelehnt. Das Bundesgesetz über die Sperrung und die Rückerstattung unrechtmässig erworbener Vermögenswerte ausländischer politisch exponierter Personen (SRVG, SR 196.1) findet im Kontext von Xinjiang keine Anwendung. Dieses Gesetz dient der Sperrung, Einziehung und Rückerstattung illegal erworbener Vermögenswerte und nicht der Ahndung von Menschenrechtsverletzungen. Das Römer Statut und seine Ratifikation sind ebenfalls keine Instrumente, die Massnahmen der Schweiz gegen die Volksrepublik China ermöglichen würden. Der internationale Strafgerichtshof (ICC) verfolgt Einzelpersonen, nicht Staaten. China ist zudem nicht Vertragsstaat des ICC.

4. Der Bundesrat hat davon Kenntnis genommen, dass die EU am 7. Dezember 2020 einen Rechtsrahmen geschaffen hat, der vorsieht, dass zur weltweiten Bekämpfung schwerwiegender Menschenrechtsverletzungen Sanktionen gegen Personen, Organisationen oder Einrichtungen verhängt werden können. Bisher wurden noch keine Personen, Organisationen oder Einrichtungen diesen Sanktionen unterstellt. Mit einem solchen "horizontalen" oder "thematischen" Sanktionsregime können die Urheber von schwerwiegenden Menschenrechtsverletzungen weltweit mit gezielten Sanktionen belegt werden, ohne dass vorgängig ein länderspezifisches Sanktionsregime beschlossen werden muss. Die Verletzung von Menschenrechten war indessen bereits bisher ein wichtiges und häufig angewandtes Kriterium zur Verhängung von Sanktionen der EU (z.B. gegenüber Syrien, Myanmar, Venezuela oder Belarus).

Die Schweiz ist weder rechtlich noch politisch verpflichtet, die Sanktionen der EU zu übernehmen, der Bundesrat hat in der Vergangenheit allerdings in den meisten Fällen ähnliche oder gar identische Sanktionen erlassen. Die Beurteilung erfolgt von Fall zu Fall aufgrund verschiedener aussenpolitischer, aussenwirtschaftspolitischer und rechtlicher Kriterien. Bezüglich der horizontalen EU-Menschenrechtssanktionen ist diese Analyse noch nicht abgeschlossen und der Bundesrat hat dazu noch keinen Beschluss gefasst.

Antwort des Bundesrates.