InitialSituation

Das Bundesgesetz über die gesetzlichen Grundlagen für Verordnungen des Bundesrates zur Bewältigung der Covid-19-Epidemie (Covid-19-Gesetz) ermöglicht dem Bundesrat diejenigen notverordnungsrechtlich beschlossenen Massnahmen aufrechtzuerhalten, die für die Bewältigung der Covid-19-Epidemie weiterhin erforderlich sind. Zudem wird mit dem Gesetz die rechtliche Grundlage für weitere Massnahmen geschaffen, die der Bekämpfung der negativen Folgen für Wirtschaft und Gesellschaft dienen. Dazu gehören unter anderem die Härtefallhilfen.

Das am 25. September 2020 vom Parlament erlassene Gesetz wurde für dringlich erklärt und konnte daher am Folgetag in Kraft gesetzt werden. Da gegen das Gesetz das Referendum ergriffen wurde, wird es dem Volk am 13. Juni 2021 zur Abstimmung unterbreitet.

Das Gesetz ist seit der Herbstsession 2020 zweimal vom Parlament teilrevidiert worden. Insbesondere wurden die Härtefallhilfen aufgestockt, die Leistungen im Bereich der Kurzarbeit erweitert und die Unterstützungsmassnahmen im Sport- und Kulturbereich ausgebaut. Wird das Gesetz in der Volksabstimmung verworfen, so tritt es, inklusive der während der Winter- und Frühjahrssession beschlossenen Änderungen, am 25. September (also ein Jahr nach seinem Inkrafttreten) ausser Kraft.

Angesichts der Covid-19-Epidemie hat der Bundesrat seit dem 13. März 2020 verschiedene Verordnungen zur Bewältigung der Covid-19-Epidemie erlassen. Diese stützen sich in erster Linie auf das Epidemiengesetzes oder auf Artikel 185 Absatz 3 der Bundesverfassung (BV). Soweit sie sich auf letztere Bestimmung stützen, muss der Bundesrat nach Artikel 7d Absatz 2 Buchstabe a des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes innert sechs Monaten nach Inkrafttreten einen Entwurf einer gesetzlichen Grundlage für den Inhalt der Verordnung oder einen Entwurf einer Verordnung der Bundesversammlung unterbreiten, welche die Verordnung des Bundesrates ersetzt. Andernfalls treten die vom Bundesrat erlassenen Verordnungen sechs Monate nach ihrem Inkrafttreten ausser Kraft. Mit einem neuen Covid-19-Gesetz soll die Grundlage dafür geschaffen werden, dass der Bundesrat die bereits in verfassungsunmittelbaren Verordnungen (Art. 185 Abs. 3 BV) beschlossenen Massnahmen fortführen kann, die für die Bewältigung der Covid-19-Epidemie weiterhin nötig sind.

Der vom Bundesrat am 12. August 2020 verabschiedete Gesetzesentwurf umfasst gesamthaft 14 Artikel: Artikel 1 normiert den Regelungsgegenstand (die Befugnisse des Bundesrates zur Bewältigung der Covid-19-Epidemie [Abs. 1]) sowie die Grundsätze, wonach der Bundesrat den Gebrauch der Befugnisse auf das Notwendige beschränkt (Abs. 2) und die Kantone in die Erarbeitung von Massnahmen einbezieht, die ihre Zuständigkeit betreffen (Abs. 3). Die anschliessenden neun Artikel regeln die Sachgebiete, in denen dem Bundesrat besondere Befugnisse eingeräumt werden sollen: Mass-nahmen zur Gesundheitsversorgung (Art. 2) und zum Arbeitnehmerschutz (Art. 3), Massnahmen im Ausländer- und Asylbereich (Art. 4), justizielle und verfahrensrechtliche Massnahmen (Art. 5), gesellschaftsrechtliche Massnahmen (Art. 6), insolvenzrechtliche Massnahmen (Art. 7), Massnahmen im Kulturbereich (Art. 8) und im Medienbereich (Art. 9) sowie Massnahmen auf den Gebieten des Erwerbsausfalls (Art. 10) und der Arbeitslosenversicherung (Art. 11). Die Strafbestimmungen (Art. 12) betreffen nur Massnahmen, die der Bundesrat gestützt auf Artikel 2 oder 3 erlassen würde. Für allfällig erforderlich werdende, zusätzliche Vollzugsbestimmungen verankert Artikel 13 eine entsprechende Regelungsbefugnis des Bundesrates. Schliesslich soll in Artikel 14 die Geltungsdauer des Covid-19-Gesetzes bis Ende 2021 befristet werden. Eine Geltung bis Ende 2022 ist bloss für Artikel 1 (Gegenstand und Grundsätze) und 11 Buchstaben a-c (Arbeitslosenversicherung) vorgesehen.

(Quellen: Botschaft des Bundesrates)

Proceedings

Beide Räte beraten den Entwurf während der Herbstsession 2020. Im Nationalrat stellen Mitglieder der SVP-Fraktion einen Antrag auf Nichteintreten sowie einen Rückweisungsantrag. Der Bundesrat soll, so der zweite Antrag, beauftragt werden, gestützt auf Artikel 167 der Bundesverfassung, das Covid-19-Gesetz durch einen Bundesbeschluss über die finanziellen Abfederungsmassnahmen zu ersetzen. Da die gesundheitspolitische Krise längst bewältigt sei, müsse das Ausnahmeregime, die sanitäre Diktatur, beendet werden. Auch dürfe die Bundesversammlung ihre Aufgaben und Kompetenzen nicht an den Bundesrat delegieren, argumentieren die zwei Antragssteller. Die Mehrheit des Rates ist jedoch der Ansicht, dass das Gesetz zwar nicht perfekt, aber dennoch notwendig sei. Falls das Parlament beschliessen würde, keine gesetzliche Grundlage für die vom Bundesrat notverordnungsrechtlich beschlossenen Unterstützungsmassnahmen zu schaffen, würden mit Ausserkrafttreten der Notverordnungen die für diese Massnahmen notwendigen rechtlichen Grundlagen fehlen. Somit könnten diese Massnahmen nicht aufrechterhalten werden. Auch werde mit dem Gesetz das Notrecht in ordentliches Recht zurückgeführt und so die demokratische Kontrolle durch das Parlament und das Volk wiederhergestellt. Die Ratsmehrheit lehnt daher beide Anträge ab: den Nichteintretensantrag mit 173 zu 18 Stimmen und den Rückweisungsantrag mit 163 zu 26 Stimmen bei vier Enthaltungen. Für die Anträge stimmen Mitglieder der SVP-Fraktion.

In der Detailberatung ändert der Nationalrat den Entwurf des Bundesrates in zahlreichen Punkten ab. Unter anderem will der Nationalrat den Bundesrat dazu verpflichten, nicht nur die Kantone, sondern auch die Sozialpartner sowie die Verbände der Gemeinden und Städte bei der Erarbeitung von Massnahmen einzubeziehen. Auch das Parlament soll informiert und konsultiert werden.

Die grosse Kammer weitetet zudem den Anspruch auf Erwerbsausfall für Selbstständigerwerbende sowie den Anspruch auf Kurzarbeitsentschädigung aus: Nicht nur Personen, die ihre Arbeit unterbrechen müssen, sondern auch solche, die massgeblich in ihrer Arbeit eingeschränkt sind, sollen künftig einen Corona-Erwerbsersatz erhalten können; zudem soll der Anspruch auf Erwerbsausfall auf Personen in arbeitgeberähnlichen Stellen ausgeweitet werden. Eine Kurzarbeitsentschädigung sollen, so der Beschluss der grossen Kammer, auch Mitarbeitende auf Abruf oder mit einem befristeten Arbeitsvertrag sowie Lernende erhalten.

Der Nationalrat schlägt ferner Härtefallhilfen für Unternehmen vor, die in ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit von den Folgen von Covid-19 besonders betroffen sind, insbesondere die Event- und der Reisebranche.. Der Bundesrat soll diesen Unternehmen dann helfen können, wenn sie vor der Corona-Krise wirtschaftlich gesund waren und nicht schon von anderen Branchenlösungen profitieren.

Für die Unterstützung der Kulturunternehmen sollen, so die grosse Kammer, anstatt der vom Bundesrat beantragten 80 Millionen Franken 100 Millionen Franken eingesetzt werden. Im Sportbereich sollen Darlehen nicht an die Ligen, sondern direkt an die Klubs vergeben werden.

In der Gesamtabstimmung wird die Vorlage mit 144 zu 35 Stimmen bei 16 Enthaltungen angenommen. Abgelehnt wird das Gesetz von der Mehrheit der Mitglieder der SVP-Fraktion.

Der Ständerat tritt ohne Gegenantrag auf die Vorlage ein. Ständerat Thomas Minder (V, SH) stellt jedoch den Antrag, die Vorlage zu teilen. Die Bestimmungen, welche "Primärmassnahmen" betreffen, sollen aus der Vorlage 1 gestrichen und in eine neue Vorlage 2 überführt werden. Massnahmen, die direkt darauf abzielen, die Pandemie zu bekämpfen, sollen also von den Massnahmen, welche zur Eindämmung der Folgen der Primärmassnahmen dienen, getrennt werden. Die Einheit der Materie werde mit dieser Vorlage, so der Antragssteller, auf Schlimmste verletzt. Wie sollen die stimmberechtigten Schweizerinnen und Schweizer der freien Willensäusserung nachkommen, wenn derart viele Bereiche - Kultur, Sport, Medien, Gesundheit, Ausländer-, Asyl- und Justizwesen - in einem einzigen Gesetz zusammengefasst sind? Wie solle ein Bürger abstimmen, welcher die Massnahmen im Gesundheitsbereich befürwortet, jene im Sport aber nicht? Der Teilungsantrag wird von der kleinen Kammer aber mit 30 zu 7 Stimmen abgelehnt. Gegen den Antrag wird eingewandt, dass die Vorlage im Grunde zehn verschiedene Gebiete betreffe und damit dem Parlament im Grunde zehn Vorlagen hätten unterbreitet werden müssen. Dies wäre aber kein praktikabler Weg gewesen. Bürger, welche mit der Vorlage als Ganzes nicht einverstanden gewesen wären, hätten in diesem Fall für bis zu zehn Referenden Unterschriften sammeln müssen.

In der Detailberatung stimmt der Ständerat der vom Nationalrat vorgeschlagenen Härtefallhilfen grundsätzlich zu. Bei der Definition, was als Härtefall gilt, besteht jedoch noch Klärungsbedarf.

Einig sind sich die Räte auch beim Sport. Darlehen sollen nicht an die Ligen, sondern direkt an die Klubs vergeben werden.

Nicht einverstanden ist der Ständerat mit der Ausweitung des Anspruchs auf Erwerbsausfall auf Selbstständigerwerbende, die massgeblich in ihrer Arbeit eingeschränkt sind, und auf Personen in arbeitgeberähnlichen Stellen. Gegen die Ausweitung werden primär finanzpolitische Argumente vorgebracht. Auch will die kleine Kammer den Anspruch auf Kurzarbeitsentschädigung nicht auf Mitarbeitende auf Abruf oder mit einem befristeten Arbeitsvertrag sowie Lernende ausweiten. Die Kurzarbeitsentschädigung sei dafür gedacht, ständige Arbeitsplätze zu erhalten. Lernende sollten zudem nicht entschädigt, sondern ausgebildet werden.

Der Ständerat ist auch bei den Massnahmen für die Kultur zurückhaltender als der Nationalrat. Wie der Bundesrat will der Ständerat 80 Millionen Franken für das nächste Jahr zur Unterstützung von Kulturunternehmen bereitstellen.

Die kleine Kammer will ferner, wie vom Bundesrat beantragt, nur die Kantone bei der Erarbeitung der Massnahmen einbeziehen. Gegen den Einbezug von mehr Akteuren wird vorgebracht, dass dies die dringliche Handlungsfähigkeit des Bundesrates zu stark einschränken würde. Der Ständerat hält im Gesetz aber präzisierend fest, dass der Bundesrat von den durch das Gesetz gewährten Befugnissen keinen Gebrauch machen darf, wenn das Ziel auch im ordentlichen oder dringlichen Gesetzgebungsprozess rechtzeitig erreicht werden kann.

In der Gesamtabstimmung nimmt die kleine Kammer die Vorlage mit 33 zu einer Stimme bei vier Enthaltungen an.

In der Differenzbereinigung hält der Nationalrat an seinem ursprünglichen Entscheid fest, den Anspruch auf Erwerbsausfall und den Anspruch auf Kurzarbeitsentschädigung auszuweiten. Der Ständerat lenkt schliesslich in Bezug auf die Personen in arbeitgeberähnlicher Stellung ein. Bei den übrigen Differenzen einigen sich die Räte darauf, dass zwar auch "eingeschränkte" Selbständigerwerbende eine Erwerbsausfallentschädigung erhalten, aber nur Personen mit einem Erwerbs- oder Lohnausfall, die in ihrer Unternehmung eine Umsatzeinbusse von mindestens 55 Prozent im Vergleich zum durchschnittlichen Umsatz in den Jahren 2015-2019 haben. Die Kurzarbeitsentschädigung wiederum soll, so der Kompromiss der beiden Räte, nur auf Mitarbeitende auf Abruf in unbefristeten Arbeitsverhältnissen ausgeweitet werden.

Bezüglich der Härtefallklausel wird im Gesetz festgeschrieben, dass der Bund auf Antrag eines oder mehrerer Kantone Unternehmen, die aufgrund der Natur ihrer wirtschaftlichen Tätigkeit von den Folgen von Covid-19 besonders betroffen sind, in Härtefällen finanziell unterstützen kann, sofern sich die Kantone zur Hälfte an der Finanzierung beteiligen. Ein Härtefall liegt, so der Beschluss beider Räte, vor, wenn der Jahresumsatz unter 60 Prozent des mehrjährigen Durchschnitts liegt. Die Härtefallhilfen sind insbesondere für Unternehmen in der Wertschöpfungskette der Eventbranche, für Schausteller, Dienstleister der Reisebranche sowie touristische Betriebe gedacht.

Bei der Ausarbeitung der Massnahmen hat, so der Kompromiss beider Kammern, der Bundesrat nicht nur die Kantone, sondern auch die Dachverbände der Sozialpartner einzubeziehen.

Nachdem sich die Räte auf den Inhalt der Vorlage geeinigt haben, wird das Gesetz im Ständerat einstimmig und im Nationalrat mit 165 zu 7 Stimmen dringlich erklärt; somit kann es einen Tag nach Ende der Frühjahrssession in Kraft treten.

In der Schlussabstimmung wird die Vorlage im Ständerat einstimmig angenommen, im Nationalrat mit 153 zu 36 Stimmen bei 6 Enthaltungen. Gegen die Vorlage stimmen die Mehrheit der Mitglieder der SVP-Fraktion.

Das Gesetz untersteht dem nachträglichen fakultativen Referendum, welches ergriffen wird. Somit wird es am 13. Juni 2021 dem Volk zur Abstimmung unterbreitet werden.

(Quellen: SDA und Amtliches Bulletin)

Die Vorlage wurde in der Volksabstimmung vom 13. Juni 2021 mit 60,2 Prozent Ja-Stimmen gutgeheissen.