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Ces derniers temps, des sociétés de révision ont fait l'objet de l'actualité sur le plan national et international, soit parce qu'elles avaient failli à leurs obligations, soit parce que la qualité de leur travail a été sérieusement remise en question.

Dans l'exercice de ses fonctions, le réviseur doit agir dans une situation conflictuelle particulière, qui va certainement s'aggraver sous la pression de la concurrence. Il est pris, en effet, entre un conseil d'administration qui a tendance à enjoliver son bilan de clôture et son rapport de gestion et un cercle d'actionnaires et de créanciers qui demande que les comptes soient présentés de façon claire, complète et conforme à la vérité. Entre ces deux pôles, les réviseurs et les analystes, qui doivent leur mandat non pas légalement, mais de fait au conseil d'administration, sont soumis à des exigences très lourdes. Récemment encore le chef de l'une des plus grandes sociétés d'experts-conseils du pays déclarait dans une interview que les réviseurs étaient amenés à constater de nombreuses choses au sein des entreprises dans le cadre de leurs activités, mais ne pouvaient en révéler qu'une infime partie en raison des prescriptions légales applicables au mandat et à l'établissement du rapport.

Dès lors, on peut se demander si le droit en vigueur est encore suffisamment d'actualité pour satisfaire aux nouvelles exigences des actionnaires et des créanciers, ainsi qu'aux intérêts bien compris de la place économique et financière suisse.

Je demande donc au Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Que pense-t-il de la qualité et de la valeur informative des vérifications effectuées par les organes de révision (sociétés par actions) dans les sociétés cotées en Bourse, ainsi que des conditions d'indépendance dans lesquelles elles sont réalisées ?

2. Est-il d'avis, comme moi, que, dans le contexte actuel et au regard de la pratique découlant de l'application de l'article 729 du Code des obligations (CO), l'organe de révision devrait être tenu de fournir un compte rendu plus nuancé de la situation économique et financière d'une société cotée en Bourse ?

3. Pense-t-il notamment aussi que le rapport annuel de gestion (art. 663d CO) dans lequel sont exposées la marche des affaires ainsi que la situation économique et financière d'une société devrait également être soumis à l'examen de l'organe de révision ?

4. Vu l'importance des vérifications effectuées par les organes de révision, pense-t-il qu'il faudrait créer une autorité de surveillance officielle pour protéger les intérêts des actionnaires et des créanciers des sociétés anonymes cotées en Bourse ?

5. Pense-t-il que le contrôle de la fiabilité des comptes des sociétés cotées en Bourse et les vérifications effectuées par les organes de révision au sein de ces dernières devraient être réalisés, comme dans certaines places financières étrangères, dans le cadre de la surveillance des Bourses ?

6. Quel est l'état d'avancement du projet de loi fédérale sur l'établissement et le contrôle des comptes, et quelles sont les prochaines étapes des travaux ?

FederalCouncilResponseText

1. L'établissement du rapport de gestion fait partie des attributions intransmissibles et inaliénables du conseil d'administration (art. 662 et 716a CO). Celui-ci est donc, par principe, responsable de la qualité et de la valeur informative dudit rapport. L'organe de révision a, quant à lui, pour tâche principale de vérifier si la comptabilité, les comptes annuels et la proposition concernant l'emploi du bénéfice résultant du bilan sont conformes à la loi et aux statuts (art. 728 al. 1er CO). S'agissant de sociétés cotées en Bourse, l'organe de révision doit, en outre, attester que les comptes annuels (consolidés) sont une représentation fidèle du patrimoine, de la situation financière et des résultats, ceci conformément aux normes comptables applicables (art. 71 du règlement de cotation).

Une modification du règlement de cotation est entrée en vigueur le 1er juin 2000. L'art. 67, al. 3, du texte révisé oblige dorénavant l'instance d'admission à vérifier que les dispositions relatives à l'établissement des comptes et des rapports soient respectées, ainsi qu'à veiller à leur application. Le règlement de cotation a subi d'autres modifications visant à garantir la qualité des rapports des sociétés cotées en Bourse (cf. art. 71a enregistrement et choix de l'organe de révision, art. 71b communication d'informations par l'organe de révision, enfin art. 82 et 82a sanctions à l'encontre de sociétés cotées en Bourse et des organes de révision).

Le 1er juin 2000 marque également l'entrée en vigueur de la directive de la Bourse suisse concernant l'application des dispositions relatives à l'établissement des comptes et à l'enregistrement des organes de révision. Cette directive instaure différentes mesures visant à améliorer la transparence et la comparabilité des rapports périodiques des sociétés cotées en Bourse. Lorsque les mesures disponibles ne permettent pas de déterminer si un rapport de gestion est conforme à la norme comptable appliquée, l'instance d'admission peut soumettre ce rapport à un groupe d'experts.

Dans son communiqué No 8/2001 du 14 mai 2001, l'instance d'admission a informé pour la première fois le public des travaux réalisés par le groupe d'experts pour la présentation des comptes. Dans son étude des rapports de gestion 1999, ce groupe s'est attaché à travailler selon des axes prioritaires. Durant cette phase de démarrage de ses activités, il n'a pas mis au premier plan les sanctions, mais bien plutôt l'élimination des manquements constatés. De ce fait, les sanctions prononcées jusqu'alors (il s'agit notamment d'avertissements formels) n'ont généralement pas été publiées. L'instance d'admission entend adapter constamment ses contrôles à l'évolution de la situation afin d'accroître progressivement le niveau de qualité des rapports périodiques des sociétés cotées en Bourse.

Le Conseil fédéral estime que les mesures susmentionnées qui vont dans le sens d'une amélioration de la qualité sont appropriées et suffisantes, même si, au stade actuel, il n'est pas possible de déterminer si elles donnent toute satisfaction. Le Conseil fédéral n'est, toutefois, pas en mesure d'émettre un avis de portée générale sur la qualité et la valeur informative des vérifications effectuées par les organes de révision dans les sociétés cotées en Bourse, pas plus que sur les conditions d'indépendance dans lesquelles ces vérifications sont réalisées.

2. Sous l'empire du droit actuel, l'organe de révision est tenu uniquement d'attester que, d'après son examen, les comptes annuels (consolidés) de la société cotée en Bourse dont il s'agit reflètent fidèlement le patrimoine, la situation financière et les résultats, cela conformément aux normes comptables applicables (art. 71 du règlement de cotation). Depuis la dernière révision du droit des sociétés anonymes, les comptes annuels sont commentés dans l'annexe qui est examinée par l'organe de révision.

Le rapport annuel de gestion d'une société cotée en Bourse contient d'autres informations sur la situation de celle-ci. Il doit notamment en exposer la marche des affaires, ainsi que la situation économique et financière (art. 663d al. 1er CO).

D'une manière générale, les informations prospectives contenues dans les rapports annuels ne se prêtent pas à un examen par l'organe de révision. Aussi, le législateur a-t-il renoncé à prévoir l'examen de ces rapports par ledit organe.

Les statuts et l'assemblée générale peuvent régler l'organisation de l'organe de révision de manière plus détaillée et étendre ses attributions (art. 731 al. 1er CO). Si les actionnaires souhaitent que l'organe de révision examine le rapport annuel ou qu'on leur fournisse des informations plus détaillées sur la situation économique et financière de l'entreprise, il suffit que les statuts le prévoient ou que l'assemblée générale donne un mandat dans ce sens à l'organe de révision.

Il convient, en outre, de relever que, lors de l'assemblée générale, tout actionnaire peut demander à l'organe de révision des renseignements sur l'exécution et le résultat de sa vérification (art. 697 al. 1er CO). L'assemblée générale ne peut renoncer à la présence d'un réviseur que par une décision prise à l'unanimité (art. 729c al. 3 CO).

On trouve un compte rendu plus nuancé de la situation économique et financière d'une société donnée dans le rapport explicatif que l'organe de révision adresse au conseil d'administration (art. 729a CO).

L'amélioration de la qualité du travail de vérification auquel se livre l'organe de révision pas plus que l'élargissement des attributions de celui-ci ne peuvent, à eux seuls, déboucher sur une amélioration de la qualité et de la valeur informative des comptes rendus. Même si elle a été effectuée de manière optimale, la vérification opérée par l'organe de révision ne peut générer plus de transparence que celle qui est prescrite par les normes comptables appliquées. Si l'on veut assurer un partage clair des responsabilités, il est indispensable de maintenir la répartition actuelle des attributions entre le conseil d'administration (établissement du rapport de gestion) et l'organe de révision (vérification que les comptes annuels sont conformes à la loi et aux statuts). Il est cependant concevable que les informations contenues dans le rapport de gestion qui sont susceptibles d'être examinées par l'organe de révision soient transférées dans l'annexe qui, elle, doit faire l'objet d'un examen de la part de l'organe de révision (cf. ch. 3).

3. Une comparaison des régimes juridiques applicables dans l'UE et en Suisse s'agissant de l'examen du rapport annuel débouche sur les constatations suivantes :

Selon la quatrième directive de la CEE en matière de droit des sociétés, le rapport de gestion (autrement dit le rapport annuel) doit contenir au moins un exposé fidèle sur l'évolution des affaires et la situation de la société. Le rapport doit également comporter des indications sur les événements importants survenus après la clôture de l'exercice, l'évolution prévisible de la société, les activités en matière de recherche et de développement, ainsi que sur les acquisitions et les aliénations d'actions propres (art. 46 de la 4e directive). La personne chargée du contrôle des comptes annuels doit vérifier la concordance du rapport de gestion avec les comptes annuels de l'exercice (art. 51 ch. 1 de la 4e directive). Ainsi donc, dans les États de l'UE, l'organe de révision n'examine pas la totalité du rapport de gestion.

En Suisse, le rapport de gestion n'est, en principe, pas sujet à vérification de la part de l'organe de révision. En décrétant applicables les normes fixées par la Commission RPC ou les normes comptables internationalement reconnues (IAS), le règlement de cotation élargit considérablement, pour les sociétés cotées en Bourse, l'ampleur des informations supplémentaires qui doivent figurer dans l'annexe soumise à la vérification de l'organe de révision. En outre, selon les principes de contrôle généralement reconnus, l'organe de révision doit s'assurer que le rapport annuel ne contient pas d'indications ou d'explications qui seraient contraires aux informations et aux données contenues dans les comptes annuels (cf. rapport explicatif de la commission d'experts "Droit comptable" concernant un avant-projet de loi fédérale sur l'établissement et le contrôle des comptes annuels, du 29 juin 1998, p. 149). Dans l'avant-projet de loi susmentionné (AP LECCA), la commission d'experts "Droit comptable" a préconisé une séparation nette entre les éléments qui doivent être vérifiés par l'organe de contrôle et ceux qui ne sont pas soumis à sa vérification. Les informations qui peuvent être vérifiées par l'organe de contrôle devront - selon l'AP LECCA - figurer dans l'annexe des comptes annuels. Celle-ci devra comporter des données sur les affaires extraordinaires en suspens et les risques extraordinaires, ainsi que sur les événements importants postérieurs à la date du bilan. De même, elle devra contenir des informations sur les faits ayant influencé les comptes annuels, ainsi que sur l'effectif moyen des collaborateurs (art. 22 AP LECCA). En Suisse, à la différence de la quatrième directive CEE qui exige que les informations concernant l'acquisition, l'aliénation et le nombre des actions que la société détient en propre figurent dans le rapport de gestion, ces informations doivent d'ores et déjà figurer dans l'annexe et, partant, sont sujettes à vérification de la part de l'organe de contrôle (art. 663b ch. 10 CO).

Selon la nouvelle réglementation prévue (cf. art. 42 AP LECCA), le rapport annuel ne devrait, généralement, plus contenir que des informations prospectives et des données estimatives, éléments qui échappent à une vérification par l'organe de révision.

Le Conseil fédéral estime que la nouvelle répartition des informations préconisée par la commission d'experts "Droit comptable" ne manque pas d'intérêt. Par souci de garantir la sécurité du droit, il conviendrait cependant d'ajouter aux prescriptions concernant le rapport annuel une norme qui oblige l'organe de révision à vérifier si ledit rapport ne comporte pas des informations et des explications qui sont en contradiction avec les données contenues dans les comptes annuels.

4. Ainsi que nous l'avons déjà exposé au chiffre 1, la dernière révision du règlement de cotation a permis d'instaurer un contrôle de la qualité des rapports de gestion, ainsi que de l'activité des organes de révision. Ce contrôle incombe à la Bourse suisse (art. 67 al. 3 du règlement de cotation).

En Suisse, actuellement, l'État n'exerce un contrôle des rapports périodiques et de l'activité des organes de révision que dans les sociétés qui sont soumises, de par leur activité, à la surveillance de l'État (p. ex. établissements bancaires, compagnies d'assurance).

Instaurer une surveillance officielle de l'activité des organes de révision de l'ensemble des sociétés cotées en Bourse aurait pour effet d'étendre considérablement la surveillance actuellement exercée par l'État dans ce domaine. Le Conseil fédéral estime qu'avant de franchir ce pas, il convient de voir si les mesures adoptées par la Bourse suisse suffisent à garantir des comptes rendus et des vérifications de haute qualité de la part des organes de révision. Au surplus, un contrôle systématique de l'ensemble des comptes annuels des sociétés cotées en Bourse ne cadre pas avec notre régime économique fondé sur la responsabilité personnelle. Enfin, il s'agirait là d'une mesure unique au monde, ce qui pourrait avoir certaines conséquences pour la Bourse suisse et, partant, pour la place financière de notre pays.

5. Aux yeux du Conseil fédéral, il n'y a, par principe, aucune raison de mettre en doute la qualité et la fiabilité des rapports périodiques établis par les sociétés cotées en Bourse.

Récemment, le cas le plus grave de pratique abusive en matière d'établissement des comptes doublée d'une carence au niveau des vérifications opérées par l'organe révision s'est produit aux États-Unis. Cet exemple montre que l'instauration d'une surveillance par les pouvoirs publics ne permet pas toujours de prévenir les abus. Les États-Unis disposent, en effet, d'une autorité de surveillance officielle, la Security Exchange Commission (SEC), qui a pour mission de contrôler l'activité des organes de révision. Par ailleurs, une opinion de plus en plus répandue est que la réglementation américaine en matière d'établissement des comptes est de nature à prêter à de tels abus parce qu'elle se préoccupe de plus en plus de modalités et de détails. Les spécialistes de la comptabilité des sociétés qui font autorité sur le plan international s'accordent aujourd'hui à reconnaître que des principes forts tels que ceux que contiennent les IAS ou, les GAAP/RPC suisses sont davantage de nature à favoriser le respect du principe de la transparence et de la sincérité des comptes que les prescriptions de détail dont sont émaillés les GAAP américains (ces spécialistes estiment, en d'autres termes, que les principes sont préférables aux prescriptions).

La loi sur les bourses et le principe d'autorégulation qu'elle statue (art. 4) ne sont en vigueur que depuis le 1er février 1997. Le système voulu par cette loi est encore dans sa phase de structuration et subit continuellement des améliorations. Les différentes révisions du règlement de cotation qui ont déjà été opérées et l'adoption de directives sur cette base sont le signe que la Bourse suisse est résolue à améliorer la transparence et la qualité des rapports périodiques des sociétés cotées en Bourse. La Bourse suisse n'ayant que très récemment mis en vigueur les normes applicables à la surveillance de la qualité des rapports périodiques des entreprises et au contrôle de l'activité des organes de révision, il apparaît prématuré de juger aujourd'hui de l'effectivité de ces normes.

Le Conseil fédéral estime que, grâce à la loi sur les bourses et au principe de l'autorégulation des Bourses qu'elle statue, la place boursière suisse dispose d'un système qui lui permet de s'adapter avec souplesse à l'évolution. L'expérience a montré que la Commission fédérale des banques, en approuvant les règlements et les directives de la Bourse suisse (ce qui implique qu'elle émette parfois des réserves), peut exercer une influence sur l'évolution de la réglementation de la Bourse suisse. Il n'y a pour le moment aucun indice qui donne à penser que le système de l'autorégulation n'est pas de nature à permettre d'éliminer, dans un délai utile, les points faibles que présentent actuellement et que présenteront les rapports périodiques des sociétés cotées en Bourse.

6. Les événements qui ont récemment marqué le monde économique ont confirmé que l'amélioration de la transparence desdits rapports à laquelle tend la révision de la législation sur l'établissement des comptes revêtait une grande acuité. C'est ce que font également ressortir différentes interventions parlementaires relatives à l'établissement et au contrôle des comptes (motion Leutenegger Oberholzer, 01.3261, Renforcement de la protection des actionnaires minoritaires ; motion Walker, 01.3329, Société par actions. Principes de la "corporate governance"; postulat Walker, 02.3086, "Corporate governance"/Protection des investisseurs).

Le règlement de cotation exige toutefois, d'ores et déjà, que les rapports annuels soient établis selon le principe de la "True and Fair View". La Bourse suisse pose à cet égard des exigences d'un haut niveau. Aussi peut-on considérer que l'objectif principal que poursuit la révision de la législation sur l'établissement des comptes, à savoir fournir des données reflétant fidèlement la situation économique de l'entreprise, est d'ores et déjà atteint. Partant, la révision de cette législation ne revêt pas un caractère de première urgence pour les sociétés cotées en Bourse.

Dans sa réponse à la question ordinaire Leutenegger Oberholzer 01.1040, "Loi fédérale sur l'établissement et le contrôle des comptes annuels. État d'avancement", le Conseil fédéral avait déjà relevé que les critiques relatives à l'AP LECCA se sont notamment concentrées sur l'article 34 dudit avant-projet, qui traite des rapports du droit comptable avec le droit fiscal, même si la majorité des personnes et milieux consultés ont approuvé la direction dans laquelle allait cette révision. Le but des travaux en cours, indiquait le Conseil fédéral, est d'élaborer en lieu et place de l'article 34 AP LECCA une nouvelle réglementation qui soit dans la mesure du possible fiscalement neutre tout en permettant de répondre à l'objectif principal de la révision (améliorer la transparence des rapports périodiques) sans occasionner des charges supplémentaires démesurées aux entreprises. Il s'agit là d'un épineux problème dont la solution prendra du temps.

Réponse du Conseil fédéral.