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Sur mandat d'une commission de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe (Commission pour des relations parlementaires et publiques) et avec le soutien du gouvernement français, le professeur Dominique Rousseau de Montpellier a élaboré un rapport et un projet de constitution européenne. Ce faisant, le Conseil de l'Europe souscrit à un objectif qui avait, entre autres, conduit à sa création, mais n'a jamais pu être réalisé dans le contexte de la guerre froide. Plus qu'une opportunité, ce projet est devenu aujourd'hui une nécessité au vu de l'énorme déficit démocratique qui caractérise la mondialisation.

Ce projet revêt une importance toute particulière pour la Suisse, car il constitue une condition essentielle pour l'institution du fédéralisme dans l'UE et sa démocratisation. Sachant que les réformes d'importance ne peuvent être réalisées au Conseil de l'Europe et avec son appui que si les gouvernements soutiennent au Comité des ministres les initiatives de l'Assemblée parlementaire, ou leur accordent une attention bienveillante, je demande au Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Est-il également d'avis que la création d'une constitution européenne revêt une importance particulière pour la Suisse, car elle permettrait à ses pères de s'inspirer dans une large mesure de l'expérience de la Suisse et augmenterait les chances de convaincre la majorité du peuple et des cantons d'entrer dans l'Europe ?

2. Que pense le Conseil fédéral du principe de départ retenu par le professeur Rousseau en vertu duquel le débat sur la constitution ne devra pas être conduit exclusivement dans le cadre de l'UE, mais devra s'étendre également au Conseil de l'Europe dont au moins 20 des 41 États membres qui le composent feront partie de l'UE dans les vingt prochaines années ?

3. Si l'on se réfère notamment aux précédents projets présentés par Max Imboden en 1963, que pense le Conseil fédéral des explications et de la conception du projet de constitution de Dominique Rousseau qui, en mémoire de son célèbre homonyme, fait de façon surprenante une faveur à la Suisse en désignant Genève comme capitale européenne ?

4. Voit-il dans la démocratie directe des avantages particuliers susceptibles d'être intégrés dans le processus d'élaboration de la constitution européenne ?

5. Est-il prêt à soutenir et à encourager le débat sur la constitution européenne dans le cadre du Comité des ministres du Conseil de l'Europe ?

6. Imagine-t-il d'autres possibilités de faire comprendre à la population suisse l'utilité, l'importance et la signification toute particulière que revêt le projet de constitution européenne pour la Suisse ?

FederalCouncilResponseText

La discussion lancée par l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe porte sur un texte consacré aux valeurs fondamentales, s'appliquant à l'ensemble du continent européen. L'Assemblée parlementaire est en effet convaincue qu'il importe d'affermir l'unité de ce continent dans le cadre d'un processus de construction européenne, fondé sur le sentiment d'appartenance des peuples européens à une identité commune. Selon la recommandation No 1394 (1999) de l'Assemblée parlementaire, ce sentiment d'appartenance à l'Europe nécessite l'élaboration d'une "Charte institutionnelle européenne", destinée à servir de fondement à une future "constitution" de portée continentale. En l'absence d'un tel texte, les peuples européens seraient incapables de discerner les points communs qui les rallient à la même unité européenne. Un tel rassemblement est important afin d'éviter que de nouveaux clivages ne surgissent en Europe. Le projet rédigé dans ce contexte par le professeur Rousseau à l'attention de la Commission pour des relations parlementaires et publiques n'a pas encore été discuté au sein de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe. Les positions qu'adopteront la commission et l'Assemblée parlementaire par rapport à ce projet ne sont pas connues.

Parallèlement aux travaux du Conseil de l'Europe, l'UE débat, elle aussi, d'une constitutionnalisation de son ordre juridique. En 1999 déjà, le Conseil européen a décidé d'élaborer une charte des droits fondamentaux. La rédaction de cette charte, qui doit être proclamée solennellement par le Conseil européen cette année encore, est pour l'heure en préparation sous la direction du professeur Roman Herzog, ancien président de l'Allemagne et président de la Cour constitutionnelle allemande. Les pays candidats à l'adhésion sont associés aux travaux, de même que le Conseil de l'Europe, dont deux représentants (dont un juge de la Cour européenne des droits de l'homme) y participent en tant qu'observateurs. Le Parlement européen a demandé, dans sa prise de position du 27 mars 2000 à la conférence intergouvernementale qui est en cours, qu'une "procédure visant à constitutionnaliser les traités soit initiée", durant laquelle la charte des droits fondamentaux susmentionnée devrait être intégrée dans les traités de l'UE. La Commission européenne soutient cette proposition. Le 12 juillet 2000, elle a adopté sous forme de communication une étude complète sur l'élaboration d'un "traité fondamental de l'Union européenne", qui pourrait également comprendre une charte des droits fondamentaux. La nécessité de réviser les traités pourrait conduire à moyen terme à l'élaboration d'un traité fondamental de l'UE, comparable à une constitution, qui comporterait également un catalogue des droits fondamentaux. Les travaux de l'UE doivent toutefois être différenciés de ceux du Conseil de l'Europe, en ce qu'ils ne concernent que ses États membres (actuels, mais aussi à venir).

Il convient enfin de préciser que, d'un point de vue juridique, une "constitution" désigne la loi fondamentale d'un État. Dans le cadre d'une organisation internationale ou d'une communauté supranationale, il serait donc préférable d'utiliser les termes de "statut", de "charte" ou de "traité fondamental".

1. Le Conseil fédéral partage les considérations exprimées par l'auteur de l'interpellation s'agissant de l'élaboration d'un texte consacré aux valeurs fondamentales, de portée européenne, susceptible de renforcer le sentiment des Européens d'appartenir à un même continent et une même culture. La Suisse, qui fait partie de l'Europe, ne peut évidemment se désintéresser d'un débat consacré aux valeurs fondamentales communes au continent européen. Il n'est pas exclu que les expériences tirées de l'histoire suisse - alliance des cantons et création de l'État fédéral - puissent étayer la discussion entamée au niveau européen. Il convient toutefois de garder à l'esprit que l'actuelle réalité constitutionnelle suisse trouve son origine tant dans notre culture spécifique que dans nos développements historiques. Ces expériences ne peuvent être transposées telles quelles à l'échelle du continent européen. Les pratiques d'autres États européens pourraient être dans la même mesure aptes à contribuer de manière importante à cette discussion.

Aux yeux du Conseil fédéral, l'attitude du peuple et des cantons face à l'Europe - dans le sens de l'UE - dépend, dans une mesure non négligeable, de la façon dont l'UE se développe dans son ensemble. Bien que les textes fondamentaux de l'UE occupent une place importante, ils doivent être considérés dans le contexte global, tout comme les résultats des discussions engagées au sein du Conseil de l'Europe.

2. Le Conseil fédéral estime que les travaux poursuivis au Conseil de l'Europe constituent un apport utile au débat général consacré à la réalité des constitutions européennes. S'il est légitime de chercher à appréhender la réalité européenne dans toute sa diversité, l'élaboration d'un traité fondamental européen nécessite une réflexion à long terme, qui ne peut se limiter à intégrer les paramètres actuels de la construction politique européenne. Cette réflexion devrait intégrer le fait que l'UE sera la clef de voûte de la future Europe politique. Le Conseil fédéral estime qu'il ne lui appartient pas de se prononcer sur le bien-fondé du débat constitutionnel mené aujourd'hui au sein de l'UE.

3. Si le projet du professeur Dominique Rousseau a été élaboré en 1999, dans le cadre du Conseil de l'Europe, celui du professeur Max Imboden a été rédigé en 1963, indépendamment des discussions tenues au sein d'une organisation internationale. Ainsi, les deux projets se distinguent sur plusieurs points. La principale différence paraît résider dans le fait que le professeur Imboden décrit, du moins dans ses grandes lignes, le contenu des politiques à mener, alors que le professeur Rousseau passe volontairement ce thème sous silence. Ce dernier considère, en effet, qu'une constitution doit, sous réserve des droits fondamentaux, se limiter à fixer le cadre de l'action politique, sans aborder son contenu. Seuls les responsables politiques et, partant, les citoyens qui les élisent, sont habilités à définir ce contenu.

Par ailleurs, le projet Rousseau réserve une place plus importante aux droits fondamentaux, les vingt premiers articles étant consacrés à ce thème. En revanche, ces droits sont évoqués dans une seule disposition du projet Imboden (art. 18).

Il s'agira à l'avenir d'étudier avec attention le projet Rousseau. D'autres projets, traduisant des conceptions différentes, animeront certainement un débat, qu'il n'est pas possible d'anticiper. Dans la discussion approfondie que suscitera le projet Rousseau, la relation avec d'autres textes normatifs européens, comme notamment la Convention européenne des droits de l'homme, sera certainement examinée. Les droits de l'homme énumérés dans cet instrument international sont formulés de manière plus extensive que ceux contenus dans le projet Rousseau. Il conviendra de se pencher avec attention, en temps utile, sur la problématique qui pourrait apparaître du fait d'une interprétation restrictive des droits de l'homme dans un traité fondamental européen.

4. La démocratie directe a fait ses preuves en Suisse. Comme il a été dit au chiffre 1, nos expériences pourraient apporter un éclairage intéressant au débat qui a lieu au sein du Conseil de l'Europe et il serait certainement utile de les associer à cette réflexion.

5. Le but du Conseil de l'Europe est de "réaliser une union plus étroite entre ses membres afin de sauvegarder et de promouvoir les idéaux et les principes qui sont leur patrimoine commun et de favoriser leur progrès économique et social" (art. 1er let. a du statut du Conseil de l'Europe). Ce but, poursuivi "par l'examen des questions d'intérêt commun" (art. 1er let. b), a notamment conduit à l'adoption de la Convention européenne des droits de l'homme. Débattre des valeurs communes à tous les Européens correspond à la principale tâche du Conseil de l'Europe. Le Conseil fédéral ne saurait renoncer à participer à un tel débat qui concerne l'ensemble du continent européen. Si le Comité des ministres devait être saisi de ces questions, par exemple sur la base d'une proposition concrète transmise par l'Assemblée parlementaire, la Suisse apporterait également un contribution active à ces discussions.

6. Dans le cadre de la politique d'information de la Confédération en matière de politique étrangère, il importera aussi dans le futur de réserver une place aux discussions relatives aux divers aspects constitutionnels, afin que le peuple suisse dispose des informations nécessaires et que ce thème puisse être largement débattu.

Réponse du Conseil fédéral.