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Nel 2012 è stata posta in vigore l'ordinanza dell'Autorità federale di vigilanza sui mercati finanziari (FINMA) sull'insolvenza di banche e commercianti di valori mobiliari. Nel capitolo sul risanamento delle banche si possono leggere cose sorprendenti. Mentre l'articolo 49 precisa che la FINMA può ordinare di convertire tutto il capitale di terzi in capitale proprio, l'articolo 50 riguarda le rinunce ai crediti che la FINMA può ordinare ai depositanti: "Oltre o al posto della conversione di capitale di terzi in capitale proprio, la FINMA può disporre una riduzione parziale o integrale del credito". Sono escluse dalla conversione o dalla rinuncia al credito determinati depositi quali le pretese salariali o assicurative nonché i depositi fino a 100 000 franchi. Chi possiede depositi elevati presso una banca deve quindi aspettarsi di essere costretto dalla FINMA, in caso di una crisi bancaria, a convertire i depositi in azioni o a rinunciarvi interamente o parzialmente.

Si pongono pertanto le seguenti domande:

a. Secondo quali criteri la FINMA decide se una banca merita di essere risanata?

b. Ha la competenza di giudicare quali banche hanno un futuro?

c. Le banche non dovrebbero piuttosto aumentare il loro capitale proprio in modo da essere preparate ad affrontare le crisi?

d. Le banche non dovrebbero invero limitarsi alle concessioni di crediti badando al rispetto della congruenza dei termini e alla gestione patrimoniale in modo da mantenere basso il rischio?

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a. Una banca può avviare una procedura di risanamento se vi sono buone prospettive di risanamento (art. 28 cpv. 1 della legge sulle banche, LBCR). La decisione di risanare una banca dipende segnatamente dalla situazione finanziaria nel suo insieme, dal modello aziendale e dai settori di attività in cui la banca è operativa. La FINMA omologa un piano di risanamento tra l'altro se esso pone presumibilmente i creditori della banca interessata in una posizione migliore rispetto alla dichiarazione immediata del fallimento della banca e se tiene conto della priorità degli interessi dei creditori rispetto a quelli dei proprietari (art. 31 cpv. 1 LBCR).

Se le condizioni di un risanamento non sono adempiute, non viene avviata alcuna procedura di risanamento. Occorre rinunciare alla continuazione della banca nella sua forma attuale, soprattutto se risulta presumibile che, eseguito il risanamento, la banca non adempie durevolmente le condizioni di autorizzazione, in particolare in ambito di capitale.

b. Conformemente all'articolo 25 capoverso 1 lettera b in combinato disposto con gli articoli 28 segg. LBCR, la FINMA è legalmente autorizzata ad avviare procedure di risanamento di banche. Inoltre, secondo l'articolo 28 capoverso 2 LBCR, la FINMA può emanare disposizioni d'esecuzione in tale ambito. Su questa base ha emanato l'ordinanza FINMA del 30 agosto 2012 sull'insolvenza bancaria, che ha sostituito la vecchia ordinanza sul fallimento bancario.

La competenza specialistica della FINMA è motivata dalla sua funzione in qualità di autorità federale di vigilanza sui mercati finanziari. Grazie alla verifica annuale degli audit dei conti e di vigilanza (art. 18 LBCR e art. 24 legge sulla vigilanza dei mercati finanziari, LFINMA), la FINMA dispone di informazioni non accessibili al pubblico sulla situazione inerente al patrimonio, alle finanze, ai ricavi e al rischio delle banche sottoposte alla sua vigilanza. Inoltre, le banche, le società di audit e gli uffici di revisione devono fornire alla FINMA tutte le informazioni e i documenti necessari per l'adempimento dei suoi compiti (art. 29 cpv. 1 LFINMA). Unitamente alle banche di rilevanza sistemica, la FINMA ha sviluppato piani di risanamento e di liquidazione (recovery and resolution plans), allo scopo di essere preparata ad avviare un'eventuale procedura di risanamento. In questo modo sono già noti la procedura e i possibili strumenti da adottare in caso di crisi.

c. Le disposizioni sui fondi propri stabiliscono l'entità dei fondi propri delle banche necessaria alla copertura del rischio di perdita derivante dalle loro attività. Per le banche una solida base di fondi propri risulta quindi inevitabile per affrontare le crisi sul mercato finanziario. Sulla base delle esperienze degli ultimi anni, le esigenze in materia di fondi propri, applicabili a tutte le banche, sono state ampiamente rivedute e adeguate ai rigorosi standard internazionali (Basilea III) emanati dal comitato di Basilea per la vigilanza bancaria (comitato di Basilea). Inoltre, per le banche di rilevanza sistemica valgono esigenze più elevate in materia di fondi propri.

Nonostante l'esistenza di una base di fondi propri, non è possibile coprire qualsiasi scenario di perdita. Di conseguenza, la FINMA deve disporre delle competenze necessarie al risanamento se, nonostante l'attuazione di tutti i provvedimenti, la solvibilità di una banca non è più garantita (ad es. in caso di perdite particolarmente elevate).

d. Tra le funzioni economiche centrali delle banche rientra l'accettazione di depositi a breve termine che successivamente sono emessi ai clienti privati e commerciali sotto forma di crediti a lungo termine (trasformazione delle scadenze). L'attività intermediaria tra offerta e domanda di capitali, tipica di una banca, comporta determinati rischi di liquidità. Le esigenze in materia di mantenimento della liquidità tengono conto di questi rischi e in futuro devono essere inasprite ulteriormente, conformemente alle norme del comitato di Basilea (Basilea III).

Del resto, è nell'interesse dell'autonomia privata e della libertà economica delle banche definire i loro settori di attività nei limiti della legge. Una limitazione della trasformazione delle scadenze costituirebbe un'ingerenza nella libertà economica e comporterebbe conseguenze di vasta portata per il modello di attività delle banche (non solo delle grandi banche).

Risposta del Consiglio federale.