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Der Bundesrat hat entschieden, das 8. Sanktionspaket Ukraine der EU auf dem Verordnungsweg umzusetzen und hat dieses am 23. November 2022 in Kraft gesetzt. Der Medienmitteilung des Seco ist zu entnehmen, dass die Rechtsstaatlichkeit dabei vollständig gewahrt sei. We kommt der Bundesrat zu dieser Schlussfolgerung?

Experten machen geltend, dass eine telquel Übernahme rechtsstaatlich problematisch sei. Unklarheit besteht insbesondere infolge der Unschärfe einiger Dispositionen auch bezüglich der konkreten Umsetzung.

In diesem Zusammenhang wurde im 8. Sanktionspaket insbesondere Einschränkungen bei der Rechtsberatung beschlossen (vgl. u.a. Art. 28e Zweite Ukraine Verordnung). Diesbezüglich lässt das Seco verlauten, dass der Zugang zum Schweizer Recht gewahrt und die Rechtsstaatlichkeit vollständig gewährleistet wird.

Auch das Abtun der Frage, ob sich die bisher auf dem Verordnungsweg in Kraft gesetzten Sanktionen ganz generell auf eine genügende gesetzliche Grundlage stützen, mittels Verweis auf eine large Ausnahmepraxis muss aufhorchen lassen. Die Kompetenz geht damit weg vom Gesetzgeber hin zur Verwaltung, die durch ihre Praxis bestimmt, was genau gilt. Das ist problematisch hinsichtlich der Gewaltenteilung und der Rechtssicherheit.

Der Zugang zum Recht kann nicht davon abhängen, ob ein Verfahren bereits hängig ist oder nicht. Zugang zum Recht kann nicht Zugang zum Prozessrecht meinen. Gemäss der Verordnung wäre Rechtsberatung, die darauf ausgerichtet ist, ein Verfahren gerade zu vermeiden, unzulässig. Rechtsstaatlich scheint ein Verbot von Rechtsberatung höchst problematisch. Das SECO argumentiert zur Begründung der Zulässigkeit primär mit der Handels- und Gewerbefreiheit und der Zulässigkeit ihrer Einschränkung. Das kann man natürlich tun, doch geht es am eigentlichen Problem vorbei. Durch ein Verbot der Rechtsberatung zentral verletzt wird nämlich der Anspruch auf rechtliches Gehör. Es geht dabei also - einmal mehr - nicht um die Rechte der Anwältinnen und Anwälte, sondern diejenigen der Rechtssuchenden. Für einen derart massiven Grundrechtseingriff bedürfte es zumindest einer gesetzlichen Grundlage, eine Verordnung kann nicht ausreichen.

Die vorstehenden Bemerkungen wollen weder die Sanktionen in Frage stellen, noch ihre Legitimation hinterfragen, noch die sehr schwierige Arbeit des SECO angreifen. Sie wollen einzig darauf hinweisen, dass gutes Recht immer genaues Recht ist. Hierfür steht ein funktionierender Rechtsstaat in der Pflicht.

Daher folgende Fragen:

- Erachtet der Bundesrat das Embargo-Gesetz als genügende gesetzliche Grundlage für diese Sanktionen, insbesondere beim Verbot der Rechtsberatung?

- Wird die Qualifikation der gegenwärtigen Rechtslage als ungenügend präzise anerkannt, insbesondere beim Verbot der Rechtsberatung?

- Ist geplant, die gegenwärtige Rechtslage in irgendeiner Art zu klären und zu präzisieren, auf dass Rechtssicherheit hergestellt werden kann?

FederalCouncilResponseText

Die Verordnung über Massnahmen im Zusammenhang mit der Situation in der Ukraine (SR 946.231.176.72, nachfolgend "Verordnung") stützt sich mehrheitlich auf das Embargogesetz (EmbG; SR 946.231). Gemäss Artikel 1 Absatz 1 EmbG kann der Bund Zwangsmassnahmen erlassen, um Sanktionen durchzusetzen, die u.a. von den wichtigsten Handelspartnern der Schweiz beschlossen wurden und die der Einhaltung des Völkerrechts, namentlich der Respektierung der Menschenrechte, dienen. In der Praxis werden die wichtigsten Handelspartner mit der EU gleichgesetzt. Die möglichen Zwangsmassnahmen werden beispielhaft in Artikel 1 Absatz 3 EmbG aufgelistet. Solche Zwangsmassnahmen können namentlich auch den Dienstleistungsverkehr unmittelbar oder mittelbar beschränken (Bst. a).

Neben zahlreichen anderen Massnahmen hat die EU am 6. Oktober 2022 auch die unmittelbare oder mittelbare Erbringung von Dienstleistungen unter anderem im Bereich der Rechtsberatung für die Regierung Russlands oder für in Russland niedergelassene juristische Personen, Organisationen oder Einrichtungen verboten (Verordnung 2022/1904 des Rates vom 6. Oktober). Es handelt sich dabei um eine unmittelbare Beschränkung des Dienstleistungsverkehrs gemäss Artikel 1 Absatz 3 Buchstabe a EmbG. Der Bundesrat ist demnach gesetzlich ermächtigt, ein Verbot für Rechtsberatungsdienstleistungen im Rahmen der Verordnung zu erlassen.

Verbote für bestimmte Dienstleistungen - wie vorliegend für Dienstleistungen im Bereich der Rechtsberatung - stellen eine häufig verhängte Zwangsmassnahme in den verschiedenen Sanktionsverordnungen der Schweiz dar. So verbot die Verordnung bereits vor Erlass des Artikel 28e Absatz 1bis beispielsweise die Erbringung von Dienstleistungen in den Bereichen Wirtschaftsprüfung, einschliesslich Abschlussprüfung, Buchführung und Steuerberatung, sowie Unternehmens- und Public-Relations-Beratung für die russische Regierung oder in Russland niedergelassene juristische Personen, Unternehmen oder Organisationen. Diese Verbote blieben unbestritten. Für den Bundesrat rechtfertigt sich eine Sonderbehandlung für Rechtsberatungsdienstleistungen im Vergleich zu diesen sachlich verwandten Dienstleistungen nicht.

Der Bundesrat hat im Vorfeld seines Entscheides das SECO in Zusammenarbeit mit dem EJPD beauftragt, allfällige rechtsstaatlichen Bedenken bzgl. des Artikel 28e Absatz 1bis zu untersuchen und Möglichkeiten zu prüfen, wie der Kritik im Rahmen der Verordnung zu begegnen ist. Keine der in diesem Rahmen geprüften Alternativen vermag die Bedenken aus Anwaltskreisen, insbesondere hinsichtlich der Unterscheidung von anwaltschaftlicher Vertretung und Beratung vollständig zu entkräften.

Das SECO hat die Rechtslage wiederholt wie folgt klargestellt: In enger Anlehnung an die Erwägungen der EU ist die Rechtsberatung für Mandanten in nichtstreitigen Angelegenheiten eine verbotene Rechtsberatungstätigkeit. Dazu zählen bspw. Handelsgeschäfte, bei denen es um die Anwendung oder Auslegung von Rechtsvorschriften geht, die Teilnahme mit oder im Namen von Mandanten an Handelsgeschäften, Verhandlungen und sonstigen Geschäften mit Dritten, sowie die Ausarbeitung, Ausfertigung und Überprüfung von Rechtsdokumenten in nichtstreitigen Angelegenheiten.

Rechtsdienstleistungen, die erforderlich sind, um das Recht auf Verteidigung in einem Gerichtsverfahren oder das Recht auf eine wirksame Beschwerde wahrzunehmen, sind weiterhin zulässig. Dasselbe gilt für die Gewährleistung des Zugangs zu Gerichts-, Verwaltungs- oder Schiedsverfahren in der Schweiz, einem EWR-Mitgliedstaat oder dem Vereinigten Königreich. Ferner gilt dies auch für die Anerkennung oder Vollstreckung eines Gerichtsurteils oder eines Schiedsspruchs aus der Schweiz, einem EWR-Mitgliedstaat oder dem Vereinigten Königreich. Darunter fällt - entgegen den Ausführungen des Motionärs - auch die Beratung darüber, ob ein Rechtsanspruch besteht und ein Gerichts-, Verwaltungs- oder Schiedsverfahren angestrengt werden soll.

Der Bundesrat erachtet die Rechtslage als mit derjenigen vergleichbarer Staaten identisch und genügend präzise und sieht keinen diesbezüglichen Handlungsbedarf.

Antwort des Bundesrates.