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Les émissions d'azote de la Suisse par rapport à sa superficie sont parmi les plus élevées au monde. Elles s'expliquent essentiellement par les cheptels de taille excessive que connaît notre agriculture et elles contribuent au dépassement significatif des charges critiques dans les écosystèmes semi-naturels. Or des valeurs cibles et des objectifs intermédiaires ont été fixés pour les émissions d'azote sur les plans tant national qu'international, parfois dans le cadre de conventions internationales au caractère contraignant pour la Suisse également. Notre pays est toutefois loin de respecter le plafond annuel de 25 000 tonnes d'azote ammoniacal, par exemple. Dès lors que l'objectif intermédiaire de 42 000 tonnes par an - visé par la politique agricole en 2002 - a lui aussi été manqué, les émissions se maintiennent depuis à un niveau élevé. Dans sa réponse à l'interpellation 16.3192, le Conseil fédéral a d'ailleurs reconnu l'existence du problème et le manque de succès de sa politique. Des études internationales relèvent les frais considérables induits par de fortes émissions d'azote, surtout dans les domaines de l'environnement et de la santé. Un modèle d'une grande simplicité a permis de déterminer, pour l'Europe, les coûts externes de la pollution par l'azote, dont les résultats sont consignés dans l'ouvrage "Évaluation de l'azote à l'échelle européenne" (European Nitrogen Assessment ENA). Ainsi, pour les 27 États membres, les coûts externes se situent dans une fourchette allant de 70 à 320 milliards d'euros par an. Malheureusement, la Suisse ne figure pas dans cette comparaison entre les différents pays.

Le Conseil fédéral est prié de répondre aux questions suivantes :

1. De quel ordre les coûts directs et indirects des émissions d'azote en Suisse sont-ils ? Le calcul qui sera effectué avec les données disponibles dans notre pays s'inspirera de l'approche adoptée dans l'étude ENA.

2. Quelle part de ces coûts est-elle due à l'agriculture ?

3. De combien pourrait-on réduire les coûts induits si l'on renonçait aux fourrages importés - sachant qu'ils sont à l'origine de l'essentiel de l'azote importé - et que l'on adapte les effectifs du bétail aux quantités de fourrage indigène ? Quelles seraient les répercussions sur la production ?

4. Où et dans quelle mesure les émissions d'azote en Suisse sont-elles liées directement ou indirectement à des subventions, voire à des incitations inopportunes ?

5. Le Conseil fédéral est-il disposé à examiner des mesures permettant d'utiliser le potentiel de diminution des émissions qu'offrent la technique et les installations, ainsi qu'à réduire les cheptels de manière à rester dans les limites posées par la législation en matière d'émissions d'azote ? À combien estime-t-il la baisse dont bénéficieraient alors les coûts induits ?

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1. Concernant les coûts induits : calculés sur la base des données 2014 et selon l'approche proposée dans le rapport sur l'évaluation de l'azote en Europe (European Nitrogen Assessment, ENA), les coûts externes liés aux effets négatifs des émissions d'azote (ammoniac, oxydes d'azote, gaz hilarant, nitrates) se chiffrent en Suisse à un montant allant de 860 à 4300 millions de francs par an. Rapporté à la population suisse, cela représente 104 à 522 francs par habitant et par an, soit un peu moins que les coûts moyens dans les États membres de l'UE-27 (150 à 750 euros par habitant et par année selon l'ENA). La grande majorité de ces coûts sont liés à des problèmes de santé dus à la pollution de l'air. Les autres facteurs de coûts, moins importants, sont liés aux effets sur le climat, à l'eutrophisation d'écosystèmes aquatiques et terrestres, à la pollution de l'eau potable et à l'appauvrissement de la couche d'ozone. La vaste fourchette des estimations est essentiellement due aux importantes incertitudes liées à l'enquête sur la disposition à payer pour la santé et pour l'environnement.

2. Concernant la part de l'agriculture aux coûts induits : l'agriculture est à l'origine d'environ 60 % des coûts externes, déterminés mathématiquement, qui découlent des émissions d'azote (ammoniac, gaz hilarant et nitrates, en particulier). Les autres sources importantes (d'oxyde d'azote, principalement) sont les installations de combustion et chauffages, le trafic motorisé et l'industrie.

3. Concernant la renonciation aux importations de produits fourragers : en 2014, la Suisse a importé 51 000 tonnes d'azote (N) sous forme d'aliments pour animaux. Ces importations ont contribué à une production brute de 24 600 TJ, correspondant à un taux d'autoapprovisionnement brut de 63 %. Un calcul statistique montre que sans ces importations, la Suisse n'aurait produit en 2014 que 22 400 TJ (moins 9,1 %), correspondant à un taux d'autoapprovisionnement net de 56 %. On peut s'attendre, s'il fallait renoncer aux importations d'aliments pour animaux, à ce que l'agriculture s'adapte. Une estimation du recul des émissions d'azote et de la baisse des coûts induits en cas d'abandon de l'importation d'aliments pour animaux n'est pas possible, car on ne sait pas quelle stratégie serait adoptée, le cas échéant, par les exploitants.

4. Concernant les effets des instruments politiques : conformément à l'article 104 de la Constitution (RS 101), l'agriculture doit, par une production répondant à la fois aux exigences du développement durable et à celles du marché, contribuer notamment à la sécurité de l'approvisionnement de la population et à la conservation des ressources naturelles. Elle dispose pour ce faire de nombreux instruments. La protection douanière (environ 2000 millions de francs par an) ainsi que les suppléments pour le lait (près de 300 millions de francs par an) soutiennent la production et ont par conséquent aussi pour effet, dans une certaine mesure, d'augmenter les émissions. À l'opposé, des instruments tels que les contributions à la biodiversité (400 millions de francs par an) donnent des incitations en faveur de la conservation des ressources naturelles.

5. Concernant les mesures : la Politique agricole 2014-2017 a renforcé les instruments permettant de soutenir les exploitants agricoles qui utilisent le potentiel de réduction des émissions d'azote offert par les équipements modernes et les techniques d'exploitation appropriées. Le programme d'utilisation durable des ressources naturelles (PR) et les contributions à l'utilisation efficiente des ressources (CER) font partie de ces instruments. Depuis que le programme PR a été lancé, en 2008, les mesures visant à réduire les émissions d'ammoniac ont été soutenues par la Confédération et les cantons qui, jusqu'en 2014, ont dépensé à cet effet respectivement 78 millions et 21 millions de francs. Depuis 2014, le programme PR met l'accent sur le soutien de projets ayant un caractère de projet pilote, comprenant un objectif d'enseignement en plus de l'objectif d'efficacité. Le montant financier qui va au volet de la réduction des émissions dépend des caractéristiques du projet et de la participation des porteurs de projets. En ce qui concerne les contributions à l'efficience des ressources, quelque 2 millions de francs ont été octroyés en 2014 pour des mesures de réduction des émissions d'azote.

Depuis l'entrée en vigueur de la Politique agricole 2014-2017, il n'existe plus de paiements directs liés à la garde des animaux. Selon les projections, cela se traduira par une diminution de 8 % de l'effectif des animaux (Zimmermann et al. 2011). Les objectifs environnementaux pour l'agriculture (OFEV/OFAG 2008) ne pourront toutefois pas être atteints par les seules mesures susmentionnées. Dans le cadre de sa réflexion sur la politique agricole à partir de 2022, le Conseil fédéral examine quelle combinaison d'instruments est nécessaire pour que les différents objectifs de la politique agricole fixés par la Constitution fédérale puissent être atteints de manière optimale. Entre-temps, des adaptations au niveau des ordonnances ne sont pas exclues.

Réponse du Conseil fédéral.