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Gemäss Voranschlag 2004 beantragt der Bundesrat als ausserordentlichen Zahlungsbedarf 70 Millionen Franken für die Skyguide. Im ordentlichen Budget beantragt er weitere 40 Millionen Franken im Zusammenhang mit dem neuen Betriebsgebäude in Dübendorf. Darüber hinaus sind zu einem späteren Zeitpunkt zusätzliche 130 Millionen Franken für Rückstellungen für die Vorsorgeverpflichtungen vorgesehen. Diese ausserordentlichen Zuschüsse wirken umso deplazierter, als es Skyguide lange Zeit (bis heute?) versäumt hat, die entsprechenden Gebühren für Leistungserbringungen bei Überflügen über das benachbarte Ausland einzufordern. Vor diesem Hintergrund muss die Überführung der Skyguide in die finanzielle Selbstständigkeit durch Ausgliederung aus dem Bundeshaushalt als gescheitert betrachtet werden.

Im Weiteren stellen sich Fragen im Zusammenhang mit der Sicherheit im Luftverkehr. Zwar hat das niederländische Luft- und Raumfahrtsinstitut "Nationaal Lucht- en Ruimtevaartlaboratorium" der Skyguide Fortschritte attestiert, gleichzeitig aber auch festgehalten, dass noch viel zu tun sei, um die Sicherheitsanforderungen den internationalen Standards anzugleichen. Das Unglück von Überlingen bestätigt diese Beurteilung. Das Bazl beschäftigt 2,5 Stellen mit der Beaufsichtigung von Skyguide. Vor dem Hintergrund der personellen Aufstockung zur Verstärkung der Sicherheitsaufsicht im Bazl stellt sich denn auch die Frage, ob die Form der privatrechtlichen Organisation von Skyguide tatsächlich zukunftsweisend ist. Zumal die mit der vollständigen Privatisierung der Skyguide in Aussicht gestellte Verbesserung der Qualität nicht feststellbar ist.

In diesem Zusammenhang wird der Bundesrat gebeten, zu folgenden Fragen Stellung zu nehmen:

1. Wie stellt er sich angesichts der Probleme zu der heute geltenden Organisation von Skyguide als privatrechtliche Aktiengesellschaft?

2. Könnte die Rückführung der Skyguide in eine Verwaltungsabteilung des Bundes die Qualität verbessern?

3. Welche Folgen hätte eine solche Organisationsform in allfälligen Haftungsfragen?

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Vorbemerkungen

Gemäss Artikel 40 des Luftfahrtgesetzes (LFG) ordnet der Bundesrat den Flugsicherungsdienst. Es handelt sich um eine hoheitliche Aufgabe, die der Bundesrat ganz oder teilweise einer nicht gewinnorientierten, gemischtwirtschaftlichen Aktiengesellschaft (Gesellschaft) übertragen kann, an welcher der Bund mehrheitlich beteiligt ist und deren Statuten der Genehmigung des Bundesrates bedürfen. Skyguide hat gestützt auf diesen Artikel den Auftrag, die Flugsicherung wahrzunehmen. Skyguide - vormals Swisscontrol - war bereits vor ihrer finanziellen Verselbstständigung eine privatrechtlich organisierte Aktiengesellschaft. Seit der finanziellen Verselbstständigung im Jahr 1996 führt Skyguide eine selbstständige, vom Bundeshaushalt unabhängige Rechnung.

Die genannten Kredite sind Folge der vom Parlament im Jahr 2003 im Rahmen der Revision von Artikel 40 LFG gutgeheissenen Rechtsgrundlagen zur Finanzierung der Integration von militärischer und ziviler Flugsicherung bei Skyguide. Ausserdem sind anlässlich der Revision von Artikel 40 LFG die Rechtsgrundlagen geschaffen worden, um dem Unternehmen allenfalls die zusätzlichen Verpflichtungen der Gesellschaft gegenüber ihren Vorsorgeeinrichtungen ganz oder teilweise zu finanzieren, die sich aufgrund der Rechnungslegung nach international anerkannten Standards ergeben. Ob, wann und in welchem Umfang von dieser Befugnis Gebrauch gemacht werden soll, ist zurzeit noch offen. Ein allfälliger Kredit muss selbstverständlich in jedem Fall vom Parlament bewilligt werden. Nach Ansicht des Bundesrates sollen für den allfälligen Kredit die bei anderen bundesnahen Unternehmen in ähnlichen Fällen angewandte Praxis ebenso berücksichtigt werden wie die laufenden Arbeiten an der Revision des Bundesgesetzes über die Pensionskasse des Bundes. Zurzeit ist somit kein entsprechendes Kreditbegehren des Bundesrates geplant. Beide in der Interpellation erwähnten Kredite haben somit keinen unmittelbaren Konnex mit der Delegation des süddeutschen Luftraums an Skyguide. In diesem Zusammenhang ist hingegen darauf hinzuweisen, dass im abgelehnten Staatsvertrag mit Deutschland Grundlagen für die Abgeltung grundsätzlich enthalten gewesen wären. Zurzeit verhandelt das UVEK mit den deutschen Behörden über eine Weiterführung der Delegation der Flugsicherung im süddeutschen Raum. Dabei wird ebenfalls eine Abgeltung der Flugsicherungsleistungen angestrebt. Allerdings liegt die Delegation der Flugsicherung im süddeutschen Raum auch im Interesse der Schweiz bzw. eines funktionierenden Flughafens Zürich.

1./2. Die Probleme im Zusammenhang mit der Flugsicherung liegen nach Meinung des Bundesrates nicht in der Organisationsform der Skyguide als privatrechtliche Aktiengesellschaft. Die Probleme sind vielmehr struktureller Natur und würden auch auftreten, wenn die Flugsicherung Teil der Bundesverwaltung oder eine öffentlichrechtliche Anstalt wäre:

a. Probleme im (internationalen) Finanzierungssystem der Flugsicherung

Der Luftraum über der Schweiz weist einerseits eine geringe Grösse auf, andererseits gehört er flugsicherungstechnisch zu den komplexesten Lufträumen Europas. Diese beiden Faktoren ziehen hohe Bereitschaftskosten nach sich, welche unabhängig von der Organisationsform der Flugsicherung zu leisten wären. Hinzu kommt, dass die weitgehend auf internationaler Ebene definierten Finanzierungsvorschriften für die Flugsicherungsleistungen gewisse Defizite aufweisen. Diese betreffen vorweg die Grundlagen zur Berechnung der Flugsicherungsgebühren. So ist es nicht erlaubt, in den Gebühren einen Anteil für die Vorfinanzierung von Investitionen einzurechnen. Ebenso führt die Abhängigkeit der Gebühren vom Gewicht des überwachten Flugzeuges dazu, dass für die gleichen Flugsicherungsleistungen je nach Flugzeuggrösse unterschiedliche Gebühren verlangt werden können. Da in der jüngsten Vergangenheit eine Tendenz zu kleineren Flugzeugen festzustellen war, führte dies bei Skyguide zu entsprechenden Mindereinnahmen bei gleich bleibendem Aufwand.

Die Probleme im Bereich der Finanzierung der Flugsicherung werden zurzeit auf nationaler und auf internationaler Ebene ebenso angegangen wie die Frage der Abgeltungen von Flugsicherungsleistungen in delegierten Lufträumen. Hierbei werden namentlich die Vorschriften der EU zur Umsetzung des Single European Sky (SES) wegleitend sein.

b. Sicherheit und Qualität

Die internationalen Sicherheitsvorschriften verlangen generell eine organisatorische und funktionelle Trennung von Dienstleistungserbringern und Aufsichtsbehörden. Die im Jahr 1996 erfolgte finanzielle Verselbstständigung von Skyguide ist ebenso vor diesem Hintergrund zu bewerten wie der Abzug von Vertretern des Bazl aus dem Verwaltungsrat von Skyguide im Jahr 2000. Auch wenn die Flugsicherung Teil der Bundesverwaltung wäre, müsste demnach die Aufsicht über die Flugsicherung verstärkt und verselbstständigt werden. Mit einer Integration der Flugsicherung in die Bundesverwaltung würden zudem die laufenden Projekte zur Verbesserung der Sicherheit und der Qualität innerhalb des Unternehmens zumindest stark verzögert. Nach Meinung des Bundesrates sind die Ressourcen von Verwaltung und Unternehmen jedoch primär für diese laufenden Projekte einzusetzen, und nicht für eine Revision der rechtlichen Organisationsform des Unternehmens, die die aktuellen Probleme weder in finanzieller noch in sachlicher Hinsicht löst. Zudem würde eine Integration in die Bundesverwaltung den internationalen Tendenzen im Zusammenhang mit dem SES kaum entsprechen. Im Zuge dieses umfassenden Projektes zur Neuausrichtung der europäischen Flugsicherung wird ebenfalls eine Trennung zwischen Regulator (Aufsichtsbehörde) und Dienstleister (Flugsicherung) verlangt. Im Zusammenhang mit dem SES sollen zukünftig grössere Flugsicherungsräume gebildet werden, die sich nicht mehr an Landesgrenzen orientieren, sondern an den Bedürfnissen des Luftverkehrs. Zur Bildung solcher grösseren Luftraumblöcke sind Allianzen und Zusammenarbeitsmodelle zwischen verschiedenen Flugsicherungen nötig. Durch eine Integration von Skyguide in die Bundesverwaltung würden solche Kooperationsmodelle erschwert, was sich für die Schweiz nachteilig auswirken könnte. Sollte die Teilnahme der Schweiz am SES scheitern, würde die Gefahr bestehen, dass Skyguide dereinst eine für die effiziente Flugsicherung nötige kritische Grösse verlieren könnte. Dies würde nach heutiger Kenntnis dazu führen, dass die Kosten für die Flugsicherung erheblich steigen dürften. Es ist deshalb wichtig, dass Skyguide unter möglichst guten Bedingungen ihre Position im europäischen Umfeld stärken und ausbauen kann.

3. Bei einer Integration der Flugsicherung in die Bundesverwaltung dürfte sich das Haftungsrisiko des Bundes tendenziell verschärfen.

Gemäss heutiger Rechtslage haftet der Bund lediglich subsidiär und nur so weit, wie die ausserhalb des Bundes stehende, mit einer öffentlichen Aufgabe betraute selbstständige Organisation nicht selbst für einen Schaden aufkommen kann (Art. 19 des Verantwortlichkeitsgesetzes, VG; SR 170.32). Mit einer Überführung von Skyguide in die Bundesverwaltung würde hingegen grundsätzlich das ordentliche Haftungsregime gemäss Artikel 3 VG zur Anwendung gelangen (Kausalhaftung des Bundes für widerrechtlich zugefügten Schaden).

Antwort des Bundesrates.