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Der Bundesrat hat mit der Bundesrepublik Deutschland einen Staatsvertrag über die Benutzung des süddeutschen Luftraumes abgeschlossen, dessen Wirkung und Folgen für die Schweiz zum überwiegenden Teil (Nachregelung, Wochenendregelung, Regelung für baden-württembergische Feiertage) aufgrund von Artikel 16 des Vertrags (vorläufige Anwendung) zu definierten Zeitpunkten eintreten sollen, unabhängig davon, ob und wann der Vertrag selbst in Kraft tritt.

Für die Umsetzung des Staatsvertrages in Deutschland erlässt das deutsche Bundesverkehrsministerium Durchführungsverordnungen, die angefochten werden können.

Für die Umsetzung des Staatsvertrages in der Schweiz hat das zuständige Departement UVEK in den Auflagen zur Erteilung der Betriebskonzession für den Flughafen Zürich am 31. Mai 2001 festgelegt, dass die Konzessionärin unter Inkaufnahme der Kostenfolgen die Umsetzung des Staatsvertrages sicherstellen muss.

(Wortlaut der Auflage: Die Konzessionärin hat sämtliche Massnahmen zur Umsetzung der Regelungen über die Benützbarkeit des deutschen Luftraumes für An- und Abflüge zum und vom Flughafen Zürich ohne Verzug an die Hand zu nehmen und die nötigen Gesuche rechtzeitig einzureichen. Innert eines Jahres nach der beidseitigen Unterzeichnung (Paraphierung) des Staatsvertrages zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Schweiz hat die Konzessionärin das überprüfte und entsprechend angepasste Betriebsreglement mitsamt Bericht über die Umweltverträglichkeit beim Bazl einzureichen. Die Konzessionärin hat sämtliche Verpflichtungen, die ihr aufgrund der staatsvertraglichen Regelungen überbunden werden, ohne Anspruch auf Entschädigung nachzukommen.)

In diesem Zusammenhang stellen sich folgende Fragen:

1. Welche Überlegungen des Bundesrates führten dazu, dass es für die Umsetzung des Staatsvertrages in das inländische Recht keines weiteren Erlasses bedarf?

2. Wie will der Bundesrat verhindern, dass die Betroffenen (der Flughafen, die Fluggesellschaften, die Anwohner) aufgrund der im Staatsvertrag vereinbarten Vorwirkung Auslagen und Investitionen tätigen müssen, die sich später, nach einem allfälligen Gerichtsentscheid, als grundlos erweisen können?

3. Inwieweit ist aufgrund von Sicherheitsüberlegungen eine rasche Umsetzung der ersten und der zweiten Stufe überhaupt möglich bzw. verantwortbar?

4. Wie ist sichergestellt, dass nach der Ablehnung des Staatsvertrages durch das schweizerische Parlament die vorgezogene Umsetzung der ersten und zweiten Stufe des Staatsvertrages rückgängig gemacht werden kann?

5. Wie ist sichergestellt, dass die vorgezogene Umsetzung der ersten und zweiten Stufe des Staatsvertrages in der Schweiz rückgängig gemacht werden kann bzw. nicht durchgeführt werden muss, wenn ein deutsches Gericht feststellt, die deutschen Durchführungsverordnungen, welche den Staatsvertrag umsetzen, seien aufzuheben oder vorläufig nicht anzuwenden?

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Vorbemerkung

Wie der Bundesrat bereits in der Botschaft zum Staatsvertrag ausführte, war es für das Zustandekommen des Vertrages essenziell, dass eine gewisse Entlastung des süddeutschen Raumes sofort realisiert werden konnte. Dieses Erfordernis ergab sich aus den sehr langen Übergangsfristen für die Umsetzung der Regelung bezüglich der 100 000 Anflüge, auf der die Schweiz beharrte. Diese vorgezogenen Massnahmen betreffen von den jährlich etwa 140 000 Anflügen auf Zürich deren 10 000 bis 15 000. Das Betriebsverfahren für die anderen Anflüge wird sich erst im Jahre 2005 ändern.

Die vorzeitige Anwendbarkeit einzelner Vertragsbestimmungen ist nach dem Wiener Übereinkommen vom 23. Mai 1969 über das Recht der Verträge (SR 0.111) möglich. In Ausübung seiner auswärtigen Führungsfunktion und -verantwortung kann der Bundesrat die vorläufige Anwendung eines Abkommens anordnen, wenn die Wahrung wesentlicher schweizerischer Interessen oder eine besondere Dringlichkeit es erfordern und es unmöglich ist, das ordentliche parlamentarische Genehmigungsverfahren einzuhalten.

Diese Kompetenz des Bundesrates ergibt sich aus Artikel 184 Absatz 1 der Bundesverfassung, ohne dass eine Regelung auf Gesetzesstufe notwendig wäre (vergleiche Bericht der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates vom 7. Mai 1999; BBl 1999 V 4829). Ein solches Vorgehen beeinträchtigt die parlamentarische Genehmigungskompetenz in keiner Weise, weil die vorläufige Anwendung eines Staatsvertrages nach Artikel 25 der Wiener Vertragsrechtskonvention jederzeit beendet werden kann. Dadurch ist gewährleistet, dass sich die Schweiz nicht längerfristig und endgültig bindet, ohne dass der Vertrag im ordentlichen Verfahren genehmigt und allenfalls gar dem Staatsvertragsreferendum unterstellt wurde.

1. Aus Artikel 36a des Luftfahrtgesetzes (LFG; SR 748.0) ergibt sich, dass die Konzessionärin des Flughafens verpflichtet ist, die Vorgaben der Rechtsordnung einzuhalten. Die Konzession wurde dem Flughafen Zürich unter der ausdrücklichen Bedingung erteilt, dass der Staatsvertrag eingehalten und umgesetzt wird.

Der Erlass zusätzlichen Rechtes für die Umsetzung des Vertrags ins schweizerische Recht ist nicht nötig. Die Schweiz trennt die innerstaatliche nicht von der internationalen Rechtsordnung. Sie verfolgt eine so genannte monistische Rechtsauffassung, in der Landesrecht und Völkerrecht eine einheitliche Rechtsordnung bilden. Das bedeutet, dass eine internationale Norm, welche für die Schweiz verbindlich ist, automatisch auch innerstaatliche Geltung erlangt. Es ist nicht nötig, sie durch einen speziellen Transformationsakt in das Landesrecht zu überführen, beispielsweise indem ein spezielles Gesetz erlassen wird.

Auch wenn völkerrechtliche Normen in der Schweiz keinen speziellen Transformationsakt benötigen, um in das Landesrecht überführt zu werden, sind sie nicht in jedem Fall direkt anwendbar. Wann eine direkte Anwendbarkeit gegeben ist, bestimmt sich nach dem Konkretisierungsgrad der betroffenen Norm. In der Schweiz gelten diejenigen völkerrechtlichen Bestimmungen als direkt anwendbar, "welche, wenn man sie im Gesamtzusammenhang sowie im Lichte von Gegenstand und Zweck des Vertrages betrachtet, unbedingt und eindeutig genug formuliert sind, damit sie eine direkte Wirkung erzeugen und in einem konkreten Fall angewendet werden bzw. die Grundlage für eine Entscheidung darstellen können" (BBl 1984 I 791; vgl. auch BGE 124 IV 23, VPB 64.20).

Die Formulierung der Wochenendregelung des Luftverkehrsabkommens entspricht diesen Kriterien.

2. Einer der Gründe für den Abschluss des Staatsvertrages war, dass der Erlass einschneidender einseitiger Massnahmen Deutschlands sowie die Rücknahme der Befugnis zur Durchführung der Flugsicherung im süddeutschen Luftraum verhindert werden musste. Ohne Staatsvertrag ist mit einseitigen deutschen Massnahmen zu rechnen, welche - in noch grösserem Umfang als wegen der ersten und zweiten vorgezogenen Massnahme - ein Ausweichen auf andere Pisten erfordern. Dazu sind mindestens dieselben Investitionen zu tätigen wie nun zur Umsetzung der ersten und zweiten vorgezogenen Massnahme (Schaffung bzw. Ausbau von Anflugmöglichkeiten auf die Pisten 34 und 28).

Selbst wenn die deutschen Massnahmen erfolgreich angefochten werden könnten, so müssten auch für die Dauer eines Prozesses alternative Anflugmöglichkeiten zur Verfügung stehen. Nur bei vorsorglichem Rechtsschutz könnte darauf verzichtet werden. Aber auch dann wäre noch eine Voraussetzung, dass Deutschland die Flugsicherungsbefugnis für den süddeutschen Luftraum nicht entzieht, denn ohne diese müsste allein schon aus Kapazitätsgründen auf alternative Anflüge ausgewichen werden.

Die Aufwertung von Piste 28 und 34 mit ILS und Schnellabrollwegen für den Hub Zürich ist ohnehin sinnvoll, um die Betriebszuverlässigkeit, insbesondere die Wettersicherheit, zu erhöhen. Selbst die vom Flughafen kürzlich eingebrachten Betriebsvarianten bedingen u. a. dieselben Investitionen, mit denen die erste und die zweite vorgezogene Massnahme gemäss Staatsvertrag eingehalten werden kann.

Somit ist die Aussicht, dass die für die Umsetzung des Staatsvertrages getätigten Investitionen sich als grundlos erweisen könnten, sehr unwahrscheinlich.

3. Die Sicherheit ist in der Luftfahrt oberstes Gebot - dies galt auch bei der Aushandlung des Staatsvertrages. Sämtliche Anflüge auf den Flughafen Zürich - sei es auf Piste 28, 14 oder 16 - erfüllen die strengen internationalen Sicherheitsanforderungen.

4. Die erste und die zweite vorgezogene Massnahme könnten innert kurzer Zeit rückgängig gemacht werden. Allerdings ist davon auszugehen, dass Deutschland bei Ablehnung des Staatsvertrages durch die Schweiz einseitige Massnahmen treffen würde, welche Beschränkungen im Umfang der ersten und der zweiten vorgezogenen Massnahme, wenn nicht darüber hinaus, zum Inhalt hätten. Diese wären zu befolgen, solange nicht eine gerichtliche Instanz ihre Nichtanwendbarkeit verfügt.

5. Die Genehmigung der Änderung des Betriebsreglementes vom 15. Oktober 2002, mit welcher die Anflüge von Osten während der Wochenendregelung zugelassen wurden, sieht vor, dass diese Änderung des Betriebsreglementes nur anwendbar ist, wenn und solange die deutsche Durchführungsverordnung Rechtswirkung entfaltet.

Würde Deutschland - wie angekündigt - bei Ablehnung des Staatsvertrages die an die Schweiz delegierte Flugsicherung rückübernehmen, so wäre mit Nordanflügen womöglich nicht einmal mehr die Erreichung der heute benötigten Spitzenkapazitäten möglich, geschweige denn eine Kapazitätssteigerung.

Ohne Staatsvertrag müssen deshalb allein schon wegen der Rücknahme der Flugsicherung neue Anflugverfahren ins Auge gefasst werden. Dabei kann es sich wiederum nur um Anflüge von Osten, Westen oder Süden handeln, womit die im Rahmen der Umsetzung des Staatsvertrages getätigten Investitionen bei der Infrastruktur ebenfalls erforderlich wären.

Antwort des Bundesrates.