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An der diplomatischen Konferenz vom 15. bis 26. Mai 2023 in Ljubliana, Slowenien (Diplomatic Conference for the Adoption of the Convention on International Cooperation in the Investigation and Prosecution of Genocide, Crimes against Humanity, War Crimes and other International Crimes), soll ein Übereinkommen über die internationale Zusammenarbeit bei der Ermittlung und Verfolgung von Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit, Kriegsverbrechen und anderen internationalen Verbrechen ausgehandelt werden. Die Schweiz gehört zu den Staaten, die die Aufnahme von Verhandlungen über diesen neuen multilateralen Vertrag über die internationale Zusammenarbeit bei der Verfolgung der schwersten internationalen Verbrechen unterstützt haben.

Der aktuelle Vertragsentwurf enthält auch eine Reihe wichtiger Bestimmungen, die für die Stärkung der internationalen Strafjustiz von grundlegender Bedeutung sind. Diese Bestimmungen betreffen - unter anderem - die Verpflichtung zur Auslieferung oder Strafverfolgung (aut dedere aut judicare) und die Rechte der Opfer auf Zugang zu einer umfassenden und wirksamen Wiedergutmachung.

In früheren Konsultationen schien die Schweiz jedoch den weitaus restriktiveren Ansatz einer reinen Rechtshilfe und Auslieferung zu verfolgen: den Ansatz der sogenannten "pure Mutual Legal Assistance and Extradition". Sie hatte nämlich ein Übereinkommen mit zwischenstaatlicher Zusammenarbeit als Schwerpunkt unterbreitet und am 12. März 2020 einen schriftlichen Vertragsentwurf dazu in Konsultation gegeben. Eine solch restriktive Haltung würde dem Engagement der Schweiz im Kampf gegen die Straflosigkeit bei schwersten Verbrechen widersprechen. Dies ist umso offensichtlicher im gegenwärtigen internationalen Kontext, der stark für den Aufbau einer soliden internationalen Rechtsordnung spricht, die eine wirksame Verfolgung von internationalen Verbrechen ermöglicht.

Der Bundesrat wird somit gebeten, folgende Fragen zu beantworten:

1. Hat sich die Haltung der Schweiz gegenüber dem Übereinkommen über die internationale Zusammenarbeit bei der Ermittlung und Verfolgung von Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit, Kriegsverbrechen und anderen internationalen Verbrechen seit 2020 verändert?

2. Wenn ja, wird sich die Schweiz an der diplomatischen Konferenz im Mai 2023 in Ljubljana für den aktuellen Vertragsentwurf einsetzen, mit dem die internationale Zusammenarbeit bei der Bekämpfung der Straflosigkeit deutlich wirksamer gestaltet wird?

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1. Vor über zehn Jahren tat sich eine Staatengruppe (Niederlande, Belgien, Argentinien, Slowenien, Senegal und Mongolei; Core Group) zusammen, um die Erarbeitung eines Völkerrechtsinstruments vorzuschlagen, das die zwischenstaatliche Zusammenarbeit bei der Untersuchung und Verfolgung von Völkermord, Verbrechen gegen die Menschlichkeit, Kriegsverbrechen und anderen Völkerrechtsverbrechen vorsieht (sog. MLA Initiative). Bislang besteht keine entsprechende multilaterale Rechtsgrundlage zur zwischenstaatlichen Zusammenarbeit bei der Verfolgung dieser Verbrechen. Das Römer Statut des Internationalen Strafgerichtshofs (Römer Statut; SR 0.312.1) definiert zwar die Verbrechenstatbestände und auferlegt die primäre Strafverfolgungsverpflichtung den Mitgliedstaaten. Wollen die Staaten nicht Gefahr laufen, diese primäre Zuständigkeit zu verlieren, so müssen sie dafür sorgen, dass die Verbrechen, über die der Gerichtshof Gerichtsbarkeit hat, in ihrer innerstaatlichen Rechtsordnung unter Strafe gestellt werden. Das Römer Statut enthält aber nur eine "vertikale" Zusammenarbeitsverpflichtung der Mitgliedstaaten gegenüber dem Internationalen Strafgerichtshof. Die "horizontale" Rechtshilfe zwischen den Mitgliedstaaten, wenn diese selbst ihre Strafverfolgungsverpflichtung wahrnehmen, regelt das Statut nicht.

Während die Schweiz gestützt auf das Rechtshilfegesetz (IRSG; SR 351.1) bei Völkerrechtsverbrechen grundsätzlich mit allen Staaten sowie mit internationalen Strafinstitutionen umfassend zusammenarbeiten kann, bedürfen viele Staaten dazu einer bi- oder multilateralen Grundlage. Diese Lücke will die MLA Initiative schliessen. Im Sinne ihres Engagements für den Frieden und zur Beseitigung der Straflosigkeit unterstützt die Schweiz daher das Ansinnen der MLA Initiative. Obschon die Schweiz nicht zur Core Group gehört, verfolgt sie die Entstehung der MLA Initiative seit dem Beginn und gehört seit November 2016 zu den offiziellen Unterstützerstaaten. Sie nahm überdies in den letzten Jahren aktiv an verschiedenen Vorbereitungstreffen teil.

Im Jahr 2019 präsentierte die Core Group erstmals ihren Textentwurf. Dieser ging über technische Bestimmungen zur zwischenstaatlichen Rechtshilfe hinaus, indem er u. a. Definitionen von Straftaten sowie Verpflichtungen in Bezug auf die Kriminalisierung und Verfolgung dieser Straftaten enthielt. Von Beginn weg brachte die Schweiz die Überlegung ein, dass ein reiner Rechtshilfevertrag hingegen eine maximale Ratifikationsbasis ermöglichen würde. Staaten, die (noch) nicht alle Völkerrechtsverbrechen kriminalisiert haben, würden eine solche Konvention wohl eher mittragen. Je mehr Staaten Vertragspartei werden, desto höher ist der praktische Nutzen des Abkommens: Auch die Schweizer Strafverfolgungsbehörden sind im Bereich des Völkerstrafrechts vielfach auf eine wirksame Zusammenarbeit mit ausländischen Behörden mittels der internationalen Rechtshilfe angewiesen. Daher schlug die Schweiz vor, dass sich das neue Instrument auf den Aspekt der Zusammenarbeit (Rechtshilfe und Auslieferung) konzentriert. Konkret sah der Schweizer Vorschlag vor, die durch die Konvention abgedeckten Straftaten ohne Definitionen aufzulisten und von einer Kriminalisierungsverpflichtung abzusehen. Ob der ersuchte Staat Rechtshilfe leisten kann, bestimmt sich dann nach dem in der Rechtshilfe geltenden Prinzip der doppelten Strafbarkeit, d. h. nach der Frage, ob der im Ersuchen umschriebene Sachverhalt auch im ersuchten Staat strafbar ist. Verhindert werden sollte insbesondere, dass Staaten, die dem Römer Statut aufgrund einzelner Verbrechensdefinitionen nicht beigetreten sind, von einer Ratifizierung des neuen Instruments absehen. Dass die Schweiz mit ihrem Ansinnen nicht alleine ist, zeigt die Tatsache, dass eine beachtliche Zahl von Staaten den Vorschlag eines reinen Rechtshilfevertrags unterstützte - so z. B. auch die Ukraine. Trotz dieser Interventionen entschied sich die Core Group in Abwägung der jeweiligen Vor- und Nachteile, an ihrem umfassenderen Entwurf festzuhalten.

Zusammenfassend verfolgte die Schweiz mit ihrem Vorschlag nicht einen restriktiven Ansatz, sondern das Ziel, im Sinne einer pragmatischen Lösung für möglichst viele Staaten eine Rechtsgrundlage für die Zusammenarbeit zu schaffen und dadurch eine maximale Ratifikationsbasis zu erreichen. Die Schweiz unterstützt die Initiative weiterhin und sieht auch im aktuellen Entwurf der Kerngruppe einen Mehrwert. Sie setzt sich konstruktiv für das Zustandekommen des multilateralen Rechtshilfeinstruments ein.

2. Die Schweiz wird an den Verhandlungen an der diplomatischen Konferenz in Ljubljana im Sinne eines möglichst guten Resultats teilnehmen. Die Schweizer Delegation wird sich für die Einhaltung des bestehenden Völkerrechts einsetzen, im Besonderen die Instrumente und Prinzipien des internationalen Strafrechts, die Grundsätze der Souveränität und Territorialität sowie die Rechtstaatlichkeit und Verfahrensgarantien. Die Schweiz wird sich zudem für ein qualitativ hochwertiges Instrument engagieren, das die Ratifizierung durch möglichst viele Staaten ermöglicht, dabei aber keine behindernde, sondern eine vermittelnde Rolle einnehmen. Nicht ausgeschlossen ist jedoch, dass sie like minded Staaten unterstützen wird, welche die Aufnahme von materiellen Strafbestimmungen in Frage stellen. Die Schweiz wird die Annahme eines Instruments unterstützen, sofern dies mit dem geltenden Völkerrecht, insbesondere dem bestehenden System und den Verbrechensdefinitionen des Römer Statuts, und den Grundsätzen des schweizerischen Rechts vereinbar ist.

Antwort des Bundesrates.