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Die Aussenpolitik und die Frage nach der Vertretung der Schweizer Interessen bei Verhandlungen haben in den letzten Jahren immer wieder zu Schlagzeilen geführt. Nach verschiedenen neutralitätsverletzenden Positionsbezügen unserer Aussenministerin und der Missachtung der Schweizer Souveränität durch die Abschliessung dynamischer bilateraler Verträge haben in letzter Zeit spektakuläre Fälle zu öffentlichen Diskussionen geführt, von der Causa Libyen bis hin zum fragwürdigen Versuch, Häftlinge aus Guantanamo zu übernehmen. Die fehlende grundsätzliche Strategie sowie die Führungslosigkeit in der Aussenpolitik sind offensichtlich. Aus diesem Grund ersuchen wir um die Beantwortung folgender Fragen:

1. Welches war die Strategie für die in letzter Zeit erfolgten Verhandlungen des Bundesrates mit Libyen, mit Deutschland sowie mit den USA (Finanzplatz und Guantanamo)?

2. Wurden diese Strategien im Vorfeld der Verhandlungen vom Gesamtbundesrat verabschiedet?

3. Erachtet der Bundesrat die Ergebnisse der in letzter Zeit stattgefundenen Verhandlungen mit Deutschland, Libyen und den USA als erfolgreich und der beschlossenen Strategie entsprechend?

4. Welche Rolle kommt dem Bundespräsidenten beim Verhandeln mit anderen Staaten zu? Gilt er neu als aussenpolitischer Ansprechpartner für Vertragsverhandlungen?

5. Soll nach Meinung des Bundesrates der Bundespräsident neuerdings Dossiers, in welchen die zuständigen Bundesräte gescheitert sind, selber übernehmen? Wer entscheidet über eine allfällige Übernahme?

6. Wer hat zurzeit die Verantwortung für die Verhandlungen mit Libyen sowie in Sachen Guantanamo-Häftlinge? Wer hat die Kompetenz, international rechtsgültige Unterschriften zu leisten?

7. Wieso ist es trotz Kollegialitätsprinzip dazu gekommen, dass sich zwei Bundesrätinnen unverzüglich nach Bekanntgabe des ausgehandelten Vertrages mit Libyen von den Aktivitäten des Bundespräsidenten distanzierten? Welche Massnahme hat der Bundesrat gegenüber den das Kollegialitätsprinzip brechenden Mitgliedern getroffen?

8. Wäre es nach Ansicht des Bundesrates nicht zweckmässig, das früher praktizierte Prinzip, wonach der Bundespräsident in seinem Präsidialjahr keine Auslandreisen tätigt, wieder einzuführen? Wäre dies nicht eine geeignete Massnahme zur Stärkung der Schweizer Position bei internationalen Verhandlungen?

9. Wie will der Bundesrat in Zukunft Eklats in der Aussenpolitik wie jenen im Falle Libyens verhindern?

FederalCouncilResponseText

Der Bundesrat kann den Vorwurf, der Schweizer Aussenpolitik fehle es an einer grundsätzlichen Strategie, nicht akzeptieren. Er setzt sich gemäss dem Auftrag in Artikel 54 der Bundesverfassung für die Wahrung der Unabhängigkeit der Schweiz und für ihre Wohlfahrt ein; er trägt namentlich bei zur Linderung von Not und Armut in der Welt, zur Achtung der Menschenrechte und zur Förderung der Demokratie, zu einem friedlichen Zusammenleben der Völker sowie zur Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen. Das EDA, das für die Umsetzung der aussenpolitischen Ziele zuständig ist, erstattet dem Bundesrat regelmässig Bericht. Gewisse grundlegende Ziele der Schweizer Aussenpolitik, wie Sicherheit und Wohlfahrt, hängen heute weitgehend von einer verstärkten internationalen Zusammenarbeit und der Fähigkeit des internationalen Systems ab, Regeln festzulegen. Gleichzeitig wird diese Zusammenarbeit immer komplexer und anspruchsvoller. Wie im Aussenpolitischen Bericht 2009 erwähnt, braucht die Schweiz auch in Zukunft eine starke und aktive Aussenpolitik, damit sie ihre Interessen in einem sich rasch verändernden internationalen Umfeld wirksam verteidigen kann.

1.a. Ziel der Verhandlungen in Tripolis ist eine Normalisierung der bilateralen Beziehungen und damit die Rückkehr der beiden in Libyen festgehaltenen Schweizer. Um dieses Ziel zu erreichen, hat der Bundesrat bis jetzt eine Strategie des Dialogs verfolgt. Da die 60-tägige Frist für die Normalisierung der bilateralen Beziehungen abgelaufen ist und Libyen seinen Verpflichtungen nicht nachkommt, hat der Bundesrat beschlossen, das Abkommen, das die Schweiz und Libyen am 20. August 2009 abgeschlossen haben, auszusetzen und bis auf Weiteres ihre Visumpolitik gegenüber libyschen Staatsangehörigen zu verschärfen.

b. Der Bundesrat hat am 13. März 2009 beschlossen, den OECD-Standard im Bereich der Amtshilfe in Steuersachen zu übernehmen und zu diesem Zweck eine Revision der bilateralen Doppelbesteuerungsabkommen in die Wege zu leiten. Mit dieser Neuausrichtung wollte der Bundesrat insbesondere verhindern, dass gegen die Schweiz diskriminierende Massnahmen ergriffen werden, die der Schweizer Wirtschaft als Ganzes geschadet hätten. Inzwischen wurden die Doppelbesteuerungsabkommen (DBA) mit 15 Staaten revidiert; insbesondere wurde am 23. September 2009 ein Protokoll zur Änderung des DBA mit den USA unterzeichnet.

c. Auch mit Deutschland wird gegenwärtig ein neues DBA ausgehandelt. Nach den polemischen Äusserungen des damaligen deutschen Finanzministers hat die Schweiz ihre Position gegenüber Deutschland sowohl öffentlich als auch über diplomatische Kanäle klar kommuniziert. Die Schweiz ist kein Steuerparadies. Sie arbeitet im Steuerbereich aktiv mit anderen Staaten zusammen, hat bisher aber erst ein einziges Amtshilfegesuch erhalten. Im Rahmen des Zinsbesteuerungsabkommens mit der EU hat die Schweiz Zinssteuern in der Höhe von 137 Millionen Franken an Deutschland überwiesen (2008). Die Schweiz hat auch erklärt, dass wir als eng verflochtene Nachbarstaaten ein Interesse daran haben, zu unserem Umgang Sorge zu tragen. Partner gehen respektvoll miteinander um, auch wenn sie unterschiedliche Auffassungen haben.

Mit dem Abkommen mit den USA, das infolge eines Amtshilfegesuchs der amerikanischen Steuerbehörde (IRS) abgeschlossen wurde, wollte der Bundesrat folgende Ziele erreichen: Erstens ging es darum, einen Konflikt zwischen den Rechtsordnungen unserer beiden Länder und damit eine schwere Beeinträchtigung unserer bilateralen Beziehungen zu vermeiden. Zweitens ging es darum, die Rahmenbedingungen des Finanzplatzes zu konsolidieren. Drittens wollte der Bundesrat vermeiden, dass das amerikanische Zivilverfahren in einen Rechtsstreit mündet, der die UBS in ihrer Existenz bedroht hätte und aufgrund der Systemrelevanz der UBS den ganzen Finanzplatz gefährdet hätte.

d. Was Guantanamo betrifft, hat die Schweiz wiederholt darauf hingewiesen, dass dieses Gefangenenlager gegen die völkerrechtlichen Grundsätze verstösst. Als Präsident Obama am Tag nach seiner Wahl erklärte, er wolle das Lager schliessen, hat sich die Schweiz selbstverständlich bereiterklärt, Unterstützung zu leisten und zu prüfen, ob sie als humanitäre Geste ehemalige Gefangene aufnehmen kann. Dazu wurde die interdepartementale Arbeitsgruppe Guantanamo gebildet. Sie steht unter der Leitung des Bundesamts für Justiz, das dem Bundesrat durch die Vorsteherin des EJPD Bericht erstattet.

2. Für die Übernahme des OECD-Standards in die bilateralen Doppelbesteuerungsabkommen hatte der Bundesrat vorgängig Parameter festgelegt, die bei sämtlichen Verhandlungen und damit auch bei der Neuverhandlung des DBA mit den USA eingehalten wurden. Die Parameter gelten auch bei den laufenden Verhandlungen mit Deutschland.

Der Bundesrat wird regelmässig über den Stand der Verhandlungen mit Libyen informiert, und die Koordination ist gesichert.

3. Die Verhandlungen mit Libyen sind noch im Gang, deshalb ist es nicht möglich, sich abschliessend dazu zu äussern. Der Bundesrat möchte aber in diesem Zusammenhang unterstreichen, dass die Schweiz ihre Verpflichtungen - im Unterschied zu Libyen - bisher erfüllt hat.

Die Verhandlungen zur Änderung des Doppelbesteuerungsabkommens mit Deutschland sind noch im Gang.

Beim Abkommen mit den USA zum Fall der UBS, das am 19. August 2009 unterzeichnet wurde, ist es dem Bundesrat gelungen, eine mit schweizerischem Recht vereinbare Lösung zu erzielen. Kundeninformationen werden den USA nur im Rahmen eines Amtshilfeverfahrens übermittelt, so dass der Rechtsschutz der Betroffenen gewährleistet ist. Im Gegenzug dazu besteht für die UBS dank dem Abkommen im Rahmen des US-Zivilverfahrens nicht mehr die Gefahr eines Durchsetzungsbegehrens.

4. Eine Person kann für einen Staat auf internationaler Ebene nur rechtsgültige Verpflichtungen eingehen, wenn sie über eine entsprechende Vollmacht verfügt (Art. 7 Abs. 1 des Wiener Übereinkommens vom 23. Mai 1969 über das Recht der Verträge, VRK; SR 0.111). Diese Regel gilt jedoch nicht für Staatsoberhäupter, Regierungschefs und Aussenminister (Art. 7 Abs. 2 VRK), die gemäss Völkerrecht den von ihnen vertretenen Staat verpflichten, ohne dass sie eine Vollmacht vorlegen müssen. Der andere Vertragsstaat kann also sicher sein, dass Verpflichtungen, die eine solche Person in Vertretung ihres Landes eingeht, auf jeden Fall bindend sind. Es besteht deshalb keine Möglichkeit, sich auf eine allfällige Verletzung innerstaatlichen Rechts zu berufen. Da der Bundespräsident teilweise die Aufgaben eines Staatsoberhaupts erfüllt, kann er für die Schweiz völkerrechtlich bindende Verpflichtungen eingehen. Die Genehmigung eines auf diesem Wege abgeschlossenen bindenden völkerrechtlichen Vertrags ist aber gemäss schweizerischem Recht der Behörde vorbehalten, die die Kompetenz zum Abschluss von Staatsverträgen hat (die Bundesversammlung oder im Falle einer Kompetenzdelegation der Bundesrat).

5. Die Aufgabenverteilung und die Stellvertretungen sind im Bundesrat klar geregelt und müssen nicht neu festgelegt werden.

6. Das EDA ist für das Dossier Libyen zuständig, das EJPD für das Dossier Guantanamo.

Es ist Sache des Bundesrates, sich nach Absprache mit den Kantonen, die positiv auf diesen Aufruf reagiert haben, zur Aufnahme von ehemaligen Guantanamo-Gefangenen in der Schweiz zu äussern. Sobald alle erforderlichen Informationen verfügbar sind und die hängigen Fragen mit diesen Kantonen geklärt sind, wird der Bundesrat das Geschäft prüfen und entscheiden, ob und allenfalls welche ehemaligen Gefangenen in der Schweiz aufgenommen werden.

Was die Frage der internationalen Rechtsgültigkeit von Verpflichtungen der Schweiz betrifft, sei auf die Antwort zu Frage 4 verwiesen.

7. Die Meinungsäusserungsfreiheit gilt auch für Mitglieder des Bundesrates. Sie kann nur eingeschränkt werden, wenn Beschlüsse im Kollegium gefasst werden (Kollegialitätsprinzip).

8. Die Schweiz empfängt regelmässig ausländische Präsidenten zu offiziellen Besuchen. Oft können entsprechende Einladungen nur auf Präsidentenebene ausgesprochen und eingelöst werden.

9. Der Bundesrat tut alles, was in seiner Macht steht, um einen Eklat zu vermeiden. Aber wie es schon in Schillers "Wilhelm Tell" heisst (IV, 3): "Es kann der Frömmste nicht in Frieden leben, wenn es dem bösen Nachbar nicht gefällt."

Antwort des Bundesrates.