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Die Teilnahme der Schweiz an Schengen/Dublin kostet jährlich rund 100 Millionen Schweizerfranken, also 14-mal mehr, als vor der Abstimmung versprochen wurde (7,4 Millionen Franken). Auch die anderen Versprechen sind nicht eingetreten - im Gegenteil: Die Sicherheit hat insbesondere in den Grenzregionen stark abgenommen, und die Asylzahlen haben sich verdreifacht. In diesem Zusammenhang stellen sich folgende dringliche Fragen:

1. Im Bundesbüchlein wurde unter anderem mit folgenden Versprechungen für Schengen/Dublin geworben: mehr Sicherheit, Entlastung im Asylwesen, beträchtliche Einsparungen. Wie beurteilt der Bundesrat die nun eingetretenen gegenteiligen Folgen?

2. Sieht er einen Zusammenhang zwischen der steigenden Kriminalität insbesondere in den Grenzregionen, der Zunahme der illegalen Einwanderung unter anderem über den Asylweg und dem Wegfallen der systematischen Grenzkontrollen?

3. Welche Sofortmassnahmen ergreift er, um die Grenzkantone von Kriminaltouristen zu entlasten?

4. Weshalb sind die Asylgesuche von auf dem Landweg eingereisten Personen massiv angestiegen, obwohl dem Volk im Abstimmungskampf versprochen wurde, Asylbewerber könnten nur noch aus Nicht-Schengen-Ländern in die Schweiz gelangen?

5. Wieso wurde das Schweizervolk im Abstimmungsbüchlein mit den erwähnten viel zu tiefen Kosten von lediglich 7,4 Millionen Franken pro Jahr beruhigt, obwohl bereits zu diesem Zeitpunkt in der Bundesverwaltung und im Bundesrat auch andere Schätzungen vorgelegen haben?

6. Wie hoch waren die Gesamtkosten der Schweiz für die Teilnahme am Schengener-Verbund und an allen seither erfolgten Weiterentwicklungen bis Ende 2012?

7. Im Finanzrahmen der EU 2014-2020 für die Bewachung ihrer Aussengrenze und für neue Informatiksysteme sind über 3,5 Milliarden Euro budgetiert - doppelt so viel wie aktuell (1,8 Milliarden Euro). Werden sich die Kosten für die Schweiz ebenfalls verdoppeln?

8. Wie hoch schätzt der Bundesrat die Gesamtkosten für die Jahre 2013 bis 2015?

9. Wie viele Weiterentwicklungen des Schengener-Rechts hat die Schweiz bis Ende 2012 nachvollzogen?

10. Welche absehbaren Weiterentwicklungen werden in den nächsten Jahren auf die Schweiz zukommen?

11. Aufgrund der obengenannten Probleme: Ist der Bundesrat bereit, die Kündigung der Schengen/Dublin-Verträge endlich vertieft zu prüfen?

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1. Die Schengener Zusammenarbeit bietet im Sicherheitsbereich einen tatsächlichen Mehrwert. Dank der mit Schengen eingeführten Instrumente für die polizeiliche Zusammenarbeit (SIS, Recht auf grenzüberschreitende Nacheile, direkte internationale Kontakte zwischen den Strafverfolgungsbehörden) konnte die Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität verstärkt und wirksamer gestaltet werden, was auch zu wichtigen Erfolgen geführt hat. So konnten in Zusammenarbeit mit Frankreich organisierte Banden zerschlagen und festgenommen werden.

Im Rahmen der Dubliner Zusammenarbeit übergibt die Schweiz deutlich mehr Asylsuchende an andere europäische Staaten, als sie von diesen übernimmt. Diese auch aus heutiger Sicht korrekte Erwartung äusserte der Bundesrat in seinen Erläuterungen zur Volksabstimmung vom 5. Juni 2005. Im Zeitraum vom 1. Januar 2009 bis zum 31. Dezember 2012 hat die Schweiz 12 884 Personen an andere europäische Staaten überstellt, während sie 1732 Personen von anderen europäischen Staaten übernommen hat. Ohne Dublin hätte sie die 1732 Personen nicht übernehmen, dafür aber die Asylgesuche der 12 884 überstellten Personen selbst prüfen müssen.

2. Die grenzüberschreitende Kriminalität ist kein neues Phänomen. Wie der Bundesrat bereits mehrmals festgehalten hat (Motion 11.3056; Interpellation 10.3964; Motion 12.3126), konnte bereits vor der Teilnahme der Schweiz an Schengen immer wieder eine wellenartige Zu- und Abnahme der Kriminalität beobachtet werden. Aufgrund der heutigen Faktenlage ist es nicht möglich, eine Zunahme der Kriminalitätsrate in der Schweiz auf Schengen zurückzuführen.

Bereits vor der Einführung von Schengen fanden keine systematischen Grenzkontrollen statt. Zudem werden zollrechtliche Kontrollen weiterhin im selben Masse wie vorher durchgeführt. Mit der Teilnahme an Schengen hat sich deshalb lediglich der Kontrollfokus, nicht aber die tatsächliche Kontrolldichte entscheidend verändert. Zudem stehen den Sicherheitsbehörden auch unter Schengen Instrumente zur Verfügung, um situativ auf neue Bedrohungslagen reagieren zu können, etwa mobile Kontrollen im Grenzraum.

3. Die Bekämpfung der Delinquenz und Kriminalität, auch über die Grenzen hinweg, ist Sache der Kantone. In Zusammenarbeit mit den Kantonspolizeien der Grenzkantone führt auch das Grenzwachtkorps (GWK) an der Grenze und im Grenzraum gemeinsame Aktionen gegen die grenzüberschreitende Kriminalität durch. In diesem Zusammenhang hat das GWK im letzten Jahr verstärkt Schwergewichtskontrollen in den Grenzregionen Genf und Tessin durchgeführt.

4. Die Anzahl der Asylgesuche, die von Personen gestellt wurden, welche auf dem Landweg eingereist sind, hängt von verschiedenen Faktoren ab, die nur teilweise von der Schweiz beeinflusst werden können. Es kann davon ausgegangen werden, dass Dublin einen hemmmenden Einfluss auf das Stellen von Asylgesuchen in der Schweiz hat.

5. In der Botschaft des Bundesrates zu den Bilateralen II vom 1. Oktober 2004 wurden die jährlichen finanziellen Mehraufwendungen für die Jahre 2006 bis 2008 auf durchschnittlich 7,37 Millionen Franken geschätzt. Ein erheblicher Personalbedarf von 30 bis 40 Stellen, der intern kompensiert werden sollte, wurde lediglich vorübergehend erwartet (vgl. BBl 2004 6225). Während die Schätzungen für die an die Europäische Union (EU) zu entrichtenden Beiträge korrekt waren, wurden damals die mit Schengen/Dublin verknüpften übrigen Aufwendungen zu tief geschätzt. Der Bundesrat hat in dieser Hinsicht bereits früh Transparenz geschaffen (vgl. die Stellungnahme zur Motion der SVP-Fraktion 10.3557 sowie die Antwort auf die Interpellation der SVP-Fraktion 10.3561 und die darin enthaltenen weiteren Angaben).

Die Betriebskosten und der Personalaufwand fielen höher als erwartet aus. Ein Grund dafür war, dass die auf Daten von Mitgliedstaaten der EU von vergleichbarer Grösse basierenden Aufwandschätzungen für die Schweiz nicht hinreichend genau waren. Die Tatsache, dass die Schweiz weder Mitglied der EU noch in einer Zollunion mit dieser ist, hatte einen wesentlich grösseren kostensteigernden Einfluss als erwartet. Zudem waren nichtvorhersehbare Komplikationen auf EU-Ebene bei den Informatikprojekten und eine starke Ausweitung der Zusammenarbeit für die Kostensteigerungen verantwortlich.

Damit lässt sich der Mehraufwand jedoch nur teilweise erklären. Die Zunahme des Aufwands geht auch darauf zurück, dass es sich bei Schengen/Dublin um eine dynamische Zusammenarbeit handelt. Weiterentwicklungen wie etwa der Aussengrenzenfonds (AGF), Frontex oder das Visa-Informationssystem (VIS) kamen erst nach der Assoziierung der Schweiz an Schengen/Dublin im Jahr 2008 hinzu. Die Bundesversammlung hat diesen Weiterentwicklungen, welche der Schweiz nützliche Instrumente der internationalen Zusammenarbeit in Sachen innere Sicherheit, Asylwesen und Migration bieten, jeweils zugestimmt und die damit verbundenen Kostensteigerungen gutgeheissen.

6. Im Kurzbericht "Finanzielle und personelle Auswirkungen der Assoziierung an Schengen und Dublin" vom 21. Januar 2011, den der Bundesrat zuhanden der Finanzdelegation erstellt hat, wurde in Kapitel 8 der gesamte Aufwand für Schengen/Dublin für die Schweiz bis zum Jahr 2010 ausgewiesen (2006: 1,24 Millionen Franken; 2007: 10,47 Millionen Franken; 2008: 49,44 Millionen Franken; 2009: 69,41 Millionen Franken; 2010: 85,92 Millionen Franken).

2011 betrug der Gesamtaufwand für das EJPD 63,5 Millionen Franken. In den anderen Departementen (EFD, EDA) sind die jährlichen Kosten unverändert bei den im Bericht vom 21. Januar 2011 angegebenen rund 11,2 Millionen Franken geblieben. Der Aufwand auf Ebene Bund betrug damit gesamthaft rund 74,7 Millionen Franken.

7. Die von den Interpellanten erwähnten 3,5 Milliarden Euro beziehen sich auf die von der Kommission vorgeschlagene Ausstattung des zukünftigen Fonds für die innere Sicherheit (ISF). Dieser wird sich aus zwei Teilinstrumenten zusammensetzen, wovon lediglich das Teilinstrument Grenzmanagement (ISF-Grenze) eine Schengen-Weiterentwicklung darstellen wird. Für den ISF-Grenze sind für die Unterstützung der Schengen-Staaten bei der Bewachung der Aussengrenzen 2 Milliarden Euro und für die Erstellung neuer Informatiksysteme 1,1 Milliarden Euro vorgesehen. Der ISF-Grenze wird den heutigen AGF ersetzen, der über eine Mittelausstattung von 1,8 Milliarden Euro verfügte.

Die exakte Höhe der Beitragszahlungen der assoziierten Staaten an den ISF-Grenze ist in einer Zusatzvereinbarung mit der EU noch auszuhandeln. Die in der Antwort zu Frage 8 ab 2014 angegebenen Planungswerte im Bereich Schengen/Dublin basieren auf dem Jahresbeitrag an den AGF für das Jahr 2013 in der Höhe von rund 20 Millionen Franken. Allfällige Zusatzausgaben, welche mit der Teilnahme am ISF-Grenze verbunden sein werden, sind darin nicht enthalten. Es kann von einer Erhöhung des Beitrags der Schweiz an die Schengen-Fonds ausgegangen werden.

Die Schweiz wird im Gegenzug, gleich wie heute beim AGF, aus dem ISF-Grenze Finanzmittel erhalten. Dies betrifft unter anderem auch die von der EU geplante Entwicklung zweier neuer Informatiksysteme im Bereich Schengen, mit denen die effiziente Abwicklung des Grenzverkehrs unterstützt werden soll: das sogenannte Ein-und-Ausreise-System sowie ein Vielreisendenprogramm (vgl. auch die Antwort auf Frage 10). Die Entwicklung dieser Systeme soll gänzlich aus dem ISF-Grenze finanziert werden. Sowohl die Arbeiten auf Ebene der EU als auch die Umsetzungsarbeiten in den Schengen-Staaten werden deshalb von den 1,1 Milliarden Euro profitieren können, die hierfür im Rahmen des Fonds reserviert werden sollen.

8. Für die Jahre 2013 bis 2016 sind für das EJPD folgende Beträge budgetiert respektive in die Finanzplanung aufgenommen worden: 2013: 88,8 Millionen Franken; 2014: 84,6 Millionen Franken; 2015: 85,9 Millionen Franken; 2016: 81,3 Millionen Franken. Die Aufwendungen in EFD und EDA werden zusammen unverändert bei 11,2 Millionen Franken bleiben. Das ergibt folgende voraussichtlichen Gesamtkosten: 2013: 100 Millionen Franken; 2014: 95,8 Millionen Franken; 2015: 97,1 Millionen Franken; 2016: 92,5 Millionen Franken.

9. In den gut acht Jahren seit der Unterzeichnung des Schengen-Assoziierungsabkommens am 26. Oktober 2004 sind insgesamt 139 Weiterentwicklungen des Schengen-Besitzstands zu verzeichnen (Stand: 31. Dezember 2012). Das sind im Jahresdurchschnitt rund 17 Weiterentwicklungen. Die inhaltliche Bedeutung dieser Weiterentwicklungen variiert allerdings stark: So hatten 31 Rechtsakte (23 Prozent) keinen rechtlich verpflichtenden Charakter, sodass sie bloss zur Kenntnis genommen wurden. 61 Prozent der Weiterentwicklungen (85 Rechtsakte) waren zwar rechtsverbindlich, wiesen jedoch einen eher untergeordneten, technischen Inhalt auf. Häufig handelte es sich um eigentliche Vollzugsakte. Die Notenaustausche zu deren Übernahme konnten daher in der Regel als "Verträge von geringer Tragweite" vom Bundesrat selbstständig abgeschlossen werden. Bei ungefähr jeder sechsten Weiterentwicklung (insgesamt 22 Rechtsakte oder 16 Prozent) bedurfte die Übernahme der parlamentarischen Genehmigung. Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass 12 Prozent aller notifizierten Weiterentwicklungen inzwischen ihre Bedeutung verloren haben und heute als obsolet zu betrachten sind, da sie durch neue Rechtsakte ersetzt wurden. Weitere 29 Rechtsakte (22 Prozent) stellen eigentliche Übergangsregelungen dar oder werden in absehbarer Zukunft von neueren Instrumenten abgelöst und entsprechend ihre Anwendbarkeit verlieren.

10. Verschiedene Rechtsakte, die für die Schweiz Weiterentwicklungen des Schengen- oder Dublin-Besitzstands darstellen, werden zurzeit beraten oder stehen kurz vor der Verabschiedung durch die zuständigen Institutionen der EU. Die Vorlagen zur Überarbeitung der Dublin- und der Eurodac-Verordnung sollten im ersten Halbjahr 2013 verabschiedet werden. Auch der neue Evaluierungsmechanismus zur Überprüfung der Schengen-Mitgliedstaaten sowie die Revision des Grenzkodex betreffend die vorübergehende Wiedereinführung der Kontrollen an den Binnengrenzen könnten in diesem Zeitraum verabschiedet werden. Zudem sollte die Kommission demnächst ein System zur Kontrolle der Ein- und Ausreisen von Drittstaatenangehörigen im Schengen-Raum sowie ein System für registrierte Reisende (Registered Travellers Programme) vorschlagen, das "vielreisenden Bona-fide-Personen" den Grenzübertritt erleichtert. Ausserdem ist es jederzeit möglich, dass Rechtsakte rein technischen Inhalts notifiziert werden.

11. Der Bundesrat ist nach wie vor der Meinung (siehe Motion 12.3126; Motion 11.3056), dass die Vorteile der Schengen- und Dublin-Assoziierungsabkommen deren Nachteile deutlich überwiegen. Er nimmt die geäusserten Befürchtungen in den Bereichen Sicherheit, Asylwesen und Bekämpfung der Kriminalität sowie der illegalen Einwanderung ernst. Er ist aber weiterhin der Ansicht, dass sowohl das Schengen-Assoziierungsabkommen als auch das Dublin-Assoziierungsabkommen der Schweiz wertvolle Instrumente für die Zusammenarbeit in den Bereichen der inneren Sicherheit, des Asylwesens und der Migration bieten. So werden allfällige erhöhte Beiträge an den ISF-Grenze (vgl. Ziff. 7) der Eindämmung der irregulären Migration an den Schengen-Aussengrenzen dienen und damit dazu beitragen, den Migrationsdruck auf die Schweiz zu mindern. In Bezug auf die Kosten im Allgemeinen ist im Übrigen zu berücksichtigen, dass die Schweiz auch ohne Schengen- und Dublin-Assoziierung hohe Summen hätte investieren müssen und weiterhin investieren müsste, um mit der technologischen Entwicklung Schritt zu halten und die elektronischen Verwaltungssysteme (Biometrie, VIS, Informatiksysteme der Polizei usw.) zu modernisieren. Der Bundesrat ist deshalb der Ansicht, dass eine Kündigung dieser Abkommen sich insgesamt nachteilig auf die Schweiz auswirken würde.

Antwort des Bundesrates.