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Dans son arrêt du 11 juillet 2007, le Tribunal administratif fédéral s'est prononcé sur l'absence de documents de voyage ou de pièces d'identité en tant que motif de non-entrée en matière sur une demande d'asile (art. 32 de la loi sur l'asile, LAsi). Le tribunal y établit qu'aucune décision de non-entrée en matière ne peut être prise si la preuve n'a pas été faite que la qualité de réfugié est exclue et qu'il n'existe aucun empêchement à l'exécution du renvoi ; la non-entrée en matière n'est pas admissible non plus tant que des éclaircissements complémentaires de quelque nature que ce soit paraissent nécessaires. D'après le tribunal, le législateur a voulu garantir ainsi qu'il n'y aurait pas d'erreurs d'appréciation - au point de vue juridique ou factuel - dues à la précipitation qu'entraîne l'accélération des procédures.

De l'avis du tribunal, les éclaircissements complémentaires doivent être définis de manière à exclure une décision de non-entrée en matière lorsque d'autres mesures d'instruction portant sur les faits (y compris des mesures internes à l'administration) s'avèrent nécessaires, en ce qui concerne par exemple la conjoncture politique d'un pays, la situation d'un groupe de population ou un événement précis. La non-entrée en matière doit également être exclue lorsque se posent des questions de nature juridique auxquelles il est impossible de répondre sans procéder à un examen plus poussé. De tels éclaircissements ne doivent pas nécessairement figurer dans les dossiers : il s'agit bien plus d'examiner, dans le cadre d'une appréciation d'ensemble, si la qualité de réfugié peut être exclue absolument et sans que la charge de preuve ne prenne des proportions excessives. Dans ce contexte, je charge le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Est-il vrai que la modification en cours de l'ordonnance 1 sur l'asile (OA 1) comprend une disposition visant à redéfinir - dans un sens qui s'éloigne des définitions du Tribunal fédéral administratif évoquées plus haut - les "autres mesures d'instruction" prévues à l'art. 32, al. 3, let. c, LAsi, dans la mesure où, par exemple, les recherches internes à l'administration, notamment les recherches sur Internet ou dans des systèmes d'information et de documentation ou encore les examens de documents réalisés en interne, ne seraient plus considérées dorénavant comme des mesures d'instruction supplémentaires ?

2. Dans l'affirmative, pourquoi le département compétent a-t-il jugé nécessaire d'introduire dans l'OA 1 une disposition de cette nature après la clôture de la procédure de consultation relative à cette ordonnance en juin 2007 et après la publication de l'arrêt du 11 juillet 2007 du Tribunal administratif fédéral ?

3. En cas de réponse affirmative à la question 1, comment le Conseil fédéral juge-t-il la modification de l'OA 1, vu l'arrêt du 11 juillet 2007, notamment sous l'angle de sa constitutionnalité et de sa compatibilité avec le droit international, de même que sous l'angle du respect de la volonté du législateur ?

4. En cas de réponse affirmative à la question 1, le Conseil fédéral est-il prêt à renoncer à cette modification problématique de l'OA 1 ? Dans la négative, comment justifier que l'on s'accommode d'une pareille contradiction avec la jurisprudence du Tribunal administratif fédéral et avec la volonté du législateur ?

FederalCouncilResponseText

1./2. Lors de sa séance du 24 octobre 2007, le Conseil fédéral a approuvé les ordonnances d'exécution de la nouvelle loi sur les étrangers (LEtr) et de la loi sur l'asile (LAsi) révisée et fixé l'entrée en vigueur totale des deux lois au 1er janvier 2008. Il a notamment adopté une disposition dans l'ordonnance 1 sur l'asile relative à la procédure (OA 1), qui apporte une précision au motif de non-entrée en matière actuellement en vigueur en cas de non-remise de papiers (art. 32 al. 2 let. a LAsi).

Conformément à l'art. 32, al. 2, let. a, LAsi, les autorités n'entrent pas en matière sur une demande d'asile si le requérant ne leur remet pas, dans un délai de 48 heures, ses documents de voyage ou ses pièces d'identité. Elles entrent cependant en matière sur une telle demande lorsque l'audition fait apparaître la nécessité d'introduire d'autres mesures d'instruction pour établir la qualité de réfugié ou pour constater l'existence d'un empêchement à l'exécution du renvoi (art. 32 al. 3 let. c LAsi). Les alinéas 2 lettre a et 3 de l'article 32 sont entrés en vigueur le 1er janvier 2007.

La notion contenue dans cette clause d'exception, d'autres mesures d'instruction, a dû être précisée suite aux questions qui se sont posées dans la pratique, en particulier après l'arrêt du 11 juillet 2007 du Tribunal administratif fédéral mentionné dans la présente interpellation (art. 28a OA 1). Ainsi, l'article 28a OA 1 prévoit que les mesures prises par l'office compétent dans le but d'établir l'identité d'une personne (p. ex., analyses linguistiques et tests de connaissances sur les pays), les recherches internes à l'office, telles que celles effectuées sur Internet, ou les examens de documents réalisés au sein de l'office ne sont pas considérés comme d'autres mesures d'instruction.

3./4. Dans sa proposition adressée le 25 août 2004 à la Commission des institutions politiques du Conseil des États au sujet de la modification du motif de non-entrée en matière en cas de non-remise de papiers, le Conseil fédéral indique qu'il n'est entré en matière sur une demande d'asile déposée par un sans-papiers que si des mesures probatoires supplémentaires s'avèrent nécessaires. En font partie les investigations, telles que les auditions complémentaires ou les demandes de renseignements auprès des représentations suisses (art. 41 LAsi). Selon cette proposition datée du 25 août 2004 et publiée également sur Internet, seules les mesures d'instruction contribuant à élucider des questions ouvertes en rapport avec la qualité de réfugié ou un obstacle à l'exécution du renvoi sont appropriées pour introduire une procédure matérielle. Par contre, les mesures d'instruction prises uniquement dans le but d'établir l'identité du requérant d'asile ne sont pas considérées comme d'autres mesures d'instruction au sens de l'art. 32, al. 3, let. c, LAsi (p. ex., analyses Lingua, tests de connaissances sur les pays, analyses osseuses permettant de déterminer l'âge de l'intéressé, contrôle de l'authenticité des documents et analyses dactyloscopiques). Outre ces mesures, des recherches et des vérifications concernant les documents effectuées au sein de l'office compétent peuvent également permettre de déterminer l'identité du requérant. Ainsi, des tests de connaissances sur les pays ne peuvent être réalisés sans effectuer des recherches sur Internet. Il en va de même pour les contrôles d'authenticité des documents, lesquels nécessitent souvent un examen interne à l'office.

L'art. 32, al. 2, let. a, LAsi est conforme à la constitution et au droit international public. Quant à l'article 28a OA 1, il s'agit d'une disposition d'exécution, qui est, elle aussi, compatible avec la constitution et le droit international public.

Réponse du Conseil fédéral.