InitialSituation

L'initiative "Droit de recours des organisations. Assez d'obstructionnisme - Plus de croissance pour la Suisse !" a été lancée notamment à la suite d'un recours formé par une organisation de protection de l'environnement contre le projet de construction du stade du Hardturm à Zurich. De l'avis des auteurs de l'initiative, les organisations de protection de l'environnement pratiquent une politique d'obstruction systématique et agissent comme des instances d'autorisation parallèlement aux autorités.

L'initiative entend donc exclure le droit de recours des organisations lorsqu'il vise des décisions du peuple ou d'un parlement. Le texte de l'initiative ne permet pas d'en apprécier clairement la portée et peut être interprété de deux manières. Selon une lecture étroite, seules les décisions émanant directement du peuple ou du Parlement échapperaient à un droit de recours des organisations. Selon une lecture large, les arbitrages des autorités administratives se fondant eux-mêmes sur des décisions du peuple ou du Parlement échapperaient au droit de recours des organisations. Certes, le droit de recours des organisations contribue à ce que le droit de l'environnement soit correctement appliqué et transposé dans les faits - notamment lorsqu'aucun particulier intéressé ne peut former un recours. Mais il sert aussi à appliquer de manière uniforme le droit de l'environnement sur l'ensemble du territoire suisse. Toutefois, les organisations de protection de l'environnement ont maintes fois essayé en tant que personnes privées d'endosser le rôle des pouvoirs publics. Parfois leurs recours étaient en contradiction avec les décisions prises démocratiquement. Aussi, le Conseil fédéral estime-t-il que les motifs d'acceptation de l'initiative l'emportent.

Depuis quelques années, nul ne conteste que le droit de recours des organisations soit perfectible. À cette fin, le Parlement a approuvé en décembre 2006, à une large majorité, des améliorations substantielles de cet instrument dans le cadre de l'initiative parlementaire (02.426) Hans Hofmann (V, ZH). Ces modifications entreront en vigueur à la mi-2007. Elles limitent certes le droit de recours des organisations et prennent en compte les préoccupations des auteurs de l'initiative grâce à une simplification du droit de recours des organisations. Mais globalement, le Conseil fédéral estime que les modifications concernant les décisions prises démocratiquement ne vont pas assez loin. Il déplore l'absence d'une restriction allant dans le sens de l'initiative populaire. (Source : message du Conseil fédéral)

Proceedings

Au Conseil des États, Bruno Frick (CEg, SZ) a proposé de renvoyer le projet à la Commission des affaires juridiques en la chargeant d'élaborer un contre-projet indirect à l'initiative d'ici l'été 2008. Selon lui, l'initiative soulève l'épineuse question du rapport entre démocratie directe et droit de recours des organisations. Il y a donc lieu de la prendre au sérieux, et il incombe au Conseil des États de trouver une réponse adéquate sur le plan législatif. Hansheiri Inderkum (CEg, UR), rapporteur de la commission, a rappelé que la Commission des affaires juridiques était disposée à se pencher sur le rapport entre démocratie et État de droit, ainsi que sur d'autres questions, mais qu'elle se refusait à travailler sous la pression du temps (élaborer un contre-projet pour l'été 2008). Cela dit, il va de soi que si la commission terminait rapidement son examen, ses travaux pourraient éventuellement déboucher sur un contre-projet dans les temps demandés.

Les opposants à l'initiative et à un contre-projet indirect ont combattu une limitation supplémentaire du droit de recours des organisations. Les partisans du contre-projet ont critiqué, entre autres, les formulations imprécises du texte de l'initiative. En outre, selon eux, les objectifs de l'initiative empiètent sur le droit public, le droit administratif et les règles de procédure des cantons. Un contre-projet permettrait de lever les imprécisions de l'initiative et de réduire la marge d'interprétation.

Le Conseil des États a rejeté la proposition de renvoi par 22 voix contre 21. Par 23 voix contre 9, il a recommandé de rejeter l'initiative populaire.

Au Conseil national, Walter Donzé (CEg, BE) et Carlo Sommaruga (S, GE) se sont exprimés au nom de la Commission des affaires juridiques. Selon la commission, le droit de recours des organisations contribue à l'application correcte du droit de l'environnement. Il sert également à appliquer de manière uniforme le droit de l'environnement sur l'ensemble du territoire suisse. En outre, la commission a tenu à préciser que la plupart des retards observés dans les projets étaient plus le fait de recours individuels que d'organisations écologistes. Dans la majorité des cas, les recours formés par des organisations ont permis d'adapter les projets aux lois en vigueur, qui ont bien été élaborées dans le respect des principes démocratiques. Enfin, la commission rappelle que le Conseil des États a institué une sous-commission, présidée par Hansheiri Inderkum (CEg, UR), chargée de se pencher sur les principales préoccupations des auteurs de l'initiative.

Les deux rapporteurs de la commission ont rappelé que des améliorations substantielles avaient déjà été apportées au droit de recours des organisations suite au dépôt de l'initiative parlementaire (02.436) Hans Hofmann (V/ZH). Approuvées par le Parlement en décembre 2006 à une large majorité, celles-ci étaient entrées en vigueur en milieu d'année 2007. La Commission des affaires juridiques a proposé au conseil, par 14 voix contre 10, de rejeter l'initiative, se ralliant ainsi à la décision du Conseil des États.

Lors des débats, au cours desquels plus de 40 intervenants se sont exprimés, trois positions principales se sont dégagées.

Les partisans de l'initiative (membres du groupe UDC et majorité des intervenants du groupe RL) ont contesté la légitimité du recours contre des décisions émanant du peuple ; les décisions issues d'un vote démocratique doivent, selon eux, primer sur la loi. À leurs yeux, les associations qui usent du droit de recours le font pour bloquer ou empêcher la réalisation de projets.

Du point de vue des opposants à l'initiative (socialistes, Verts ainsi que certains membres du groupe CEg), le Parlement a déjà accompli son devoir en modifiant considérablement le droit de recours des organisations dans le cadre de l'initiative parlementaire Hofmann. Estimant qu'une décision populaire ne saurait primer les principes de l'État de droit, ils reprochent également aux auteurs de l'initiative de s'en prendre au droit de recours des organisations pour atteindre en réalité le droit de l'environnement.

S'ils ont rejeté l'initiative du PRD zurichois, certains membres - du groupe CEg, majoritairement - ont néanmoins reconnu qu'il y avait lieu d'agir et ont exprimé l'espoir de voir la sous-commission du Conseil des États, présidée par Hansheiri Inderkum (CEg, UR), parvenir à une solution satisfaisante.

Au vote final, le Conseil des États a recommandé, par 30 voix contre 9, et 3 abstentions, de rejeter l'initiative.

Le Conseil national a recommandé au peuple et aux cantons, par 94 voix contre 90, et 10 abstentions, de rejeter l'initiative. L'opposition est venue de la gauche et des Verts. Au sein du groupe PDC/PEV/PVL (CEg), vingt-six députés ont dit non à l'initiative, deux l'ont approuvée et cinq se sont abstenus.

Le groupe radical-libéral s'est prononcé à l'unanimité - moins une voix et quatre abstentions - en faveur de l'initiative. Les députés UDC ont approuvé l'initiative à la quasi unanimité.

Au vote final, l'arrêté a été adopté par 30 voix contre 9 au Conseil des États et par 94 voix contre 90 au Conseil national.

L'initiative populaire a été rejetée par le peuple le 30 novembre 2008 par 66,0 % des votants et par tous les cantons.