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Intitulée "Unburnable Carbon" (carbone non combustible), l'étude du groupe de recherche britannique Carbon Tracker Initiative et de l'économiste Monsieur Nicholas Stern, professeur à la London School of Economics, met en garde contre les risques liés à une bulle de carbone. Dans ce contexte, je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Est-il conscient de la menace qu'une bulle de carbone ferait peser sur la place financière suisse et les caisses de pensions ?

2. Partage-t-il l'avis émis dans l'étude susmentionnée ? Dans la négative, pourquoi pas ?

3. À combien se montent approximativement les investissements dans des énergies fossiles réalisés par des caisses de pensions, des banques d'importance systémique et la place financière dans son ensemble ?

4. Concernant l'effet de levier des investissements dans des énergies fossiles : quel serait l'impact pour la place financière suisse et les caisses de pensions et quels risques courraient-elles si la valeur intrinsèque des énergies fossiles et des entreprises concernées chutait brutalement de 80 % ?

5. Conformément au rapport de gestion de Publica, près de 2 milliards de francs suisses sont investis dans des énergies fossiles. La caisse de pensions de la Confédération serait donc touchée de plein fouet par une bulle du carbone. En même temps, ces investissements illustrent qu'elle "parie" en quelque sorte que l'objectif climatique ne sera pas atteint et qu'aucune réglementation en la matière ne sera adoptée. Qu'entreprennent le Conseil fédéral et les représentants de l'employeur (Confédération) au conseil de fondation afin que Publica investisse moins dans des énergies fossiles ?

6. Pour pouvoir vérifier que le ratio de fonds propres de base est respecté, la Finma exige déjà un calcul du risque. Cela dit, dans bien des cas, ce calcul incombe aux banques. Comment la Finma garantit-elle que les banques tiennent compte, lorsqu'elles calculent le risque lié à des investissements dans des énergies fossiles, du risque supplémentaire lié à la bulle de carbone par rapport au risque "classique" que représentent des investissements dans des matières premières ?

7. Quel facteur de risque la Finma utilise-t-elle pour calculer le ratio de fonds propres de base dans le cas des investissements dans des énergies fossiles ?

FederalCouncilResponseText

1./2. La communauté internationale veut réduire les émissions de gaz à effet de serre de manière à limiter à 2 degrés Celsius la hausse globale de la température d'ici à la fin du siècle, dans le but d'éviter de graves dommages pour l'homme et l'environnement. Conformément à l'article définissant les buts de la loi sur le CO2 (RS 641.71), le Conseil fédéral et le Parlement entendent contribuer de façon appropriée à l'atteinte de cet objectif. Sur le plan international également, la Suisse s'engage en faveur de mesures efficaces de réduction des gaz à effet de serre dans le monde. L'étude citée de Carbon Tracker Initiative oppose à cet objectif les réserves d'énergie fossile détenues par des entreprises cotées en Bourse. Selon l'étude, le volume total des gaz à effet de serre que dégagerait la combustion de ces réserves serait largement supérieur au "budget" d'émissions disponible pour atteindre l'objectif des 2 degrés Celsius. Une bulle de carbone susceptible de mettre en péril la stabilité des marchés financiers pourrait ainsi voir le jour.

Le Conseil fédéral prend au sérieux les conclusions de l'étude et suivra attentivement le problème. Il partage l'avis selon lequel il y a contradiction entre la réduction nécessaire des émissions de gaz à effet de serre pour atteindre l'objectif des 2 degrés Celsius et une exploitation permanente des énergies fossiles. Les répercussions sur les marchés financiers internationaux et la place financière suisse dépendent dans une large mesure de la rapidité et de la prévisibilité des mesures correctrices que la communauté internationale prendra. Un accord contraignant sur le climat pour l'après 2020 permettrait à cet égard de clarifier les conditions-cadres. Dès que la communauté internationale aura adopté une politique climatique contraignante sur le plan international, les entreprises et les marchés tiendront dûment compte eux aussi des risques liés au réchauffement climatique et accorderont moins d'importance qu'actuellement aux investissements dans les énergies fossiles.

3./4. Le Conseil fédéral ne dispose pas de données statistiques permettant de chiffrer les investissements des caisses de pensions, des banques d'importance systémique ou de l'ensemble de la place financière dans des entreprises extrayant ou détenant des énergies fossiles. Néanmoins, les caisses de pensions suivent une stratégie d'investissements diversifiés et sont tenues, de par la loi, de respecter les principes de la répartition adéquate des risques dans le placement de leur fortune, et de répartir leurs ressources entre diverses catégories de placements, régions et branches économiques. Elles peuvent ainsi limiter les conséquences de baisses inattendues des cours en bourse de certaines entreprises ou branches économiques. Des baisses de cours pour certaines entreprises, dues à des décisions de politique climatique, pourraient par ailleurs être partiellement compensées par les gains des entreprises oeuvrant dans le domaine des énergies non fossiles. Les banques sont également exposées à de nombreux risques de crédit et de marché, et doivent détenir des fonds propres proportionnés à ces risques (cf. la réponse aux questions 6 et 7).

C'est pourquoi il est difficile pour le moment d'évaluer le risque encouru par la place financière suisse. Du point de vue du Conseil fédéral, d'autres risques menacent davantage la stabilité financière à l'heure actuelle, par exemple l'évolution du contexte international et du marché immobilier et hypothécaire suisse. Au vu des développements survenus sur ce marché, le Conseil fédéral a, sur proposition de la Banque nationale suisse, relevé le volant de capital anticyclique avec effet au 1er juin 2014.

5. En vertu de son règlement concernant les placements, Publica investit exclusivement dans l'intérêt des assurés et des bénéficiaires de rentes. En limitant les risques de façon appropriée, elle vise un rendement global permettant de prémunir les assurés et les bénéficiaires de rentes contre les conséquences économiques de l'âge, de l'invalidité et du décès. Les aspects éthiques, écologiques et sociaux sont pris en compte dans la politique de placements dans la mesure où ils n'entravent pas l'atteinte des objectifs de prévoyance. Les placements de Publica obéissent au principe selon lequel une large diversification de la fortune placée est la mieux à même d'obtenir les meilleurs rendements dans le respect du budget risque défini. Au sein de la Commission de la caisse, les représentants de l'employeur votent sans consignes du Conseil fédéral.

Il n'existe pas de stratégie concrète de retrait des énergies fossiles. En revanche, tous les types de placements sont examinés au moins tous les deux ans sous l'angle de leur contribution au ratio rendement-risque de l'ensemble du portefeuille. À l'issue du dernier examen de la stratégie de placement pour les caisses de prévoyance ouvertes, la Commission de la caisse de Publica a décidé des adaptations en janvier 2014. Dorénavant, la nouvelle stratégie de placement prévoit une allocation légèrement plus faible aux énergies fossiles que l'ancienne.

6./7. Le ratio de fonds propres de base est calculé conformément aux normes minimales du Comité de Bâle sur le contrôle bancaire, reconnues sur le plan international et transposées en droit suisse dans l'ordonnance du Conseil fédéral sur les fonds propres et dans les dispositions d'exécution de la FINMA. Le thème spécifique de la bulle de carbone n'est pas pris en compte dans le calcul du ratio de fonds propres de base. Par conséquent, il n'existe pas non plus de facteur de risque applicable aux investissements dans des entreprises qui extraient ou détiennent des énergies fossiles. Les risques spécifiques aux établissements importants que les normes minimales de Bâle ne prennent pas en considération dans l'appréciation de leur dotation globale en capital font toutefois partie du processus de surveillance axé sur les risques et la matérialité.

Les établissements qui ont directement effectué des placements considérables dans les énergies fossiles telles que le pétrole ou le gaz doivent définir les exigences en matière de fonds propres sur la base d'un modèle agréé par la FINMA. Pour ce faire, ils doivent tenir compte de facteurs de risques spécifiques aux matières premières. Les prévisions ne pouvant pas reposer sur des données historiques en raison du manque de fiabilité de ces dernières, le modèle intègre également des scénarios de crise.

Réponse du Conseil fédéral.