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Dreissig Jahre nachdem in der Schweiz das Dreisäulenprinzip der Altersvorsorge (AHV, BVG, gebundene Selbstvorsorge, Säule 3a) formuliert worden ist, in einer Zeit, in der die 11. AHV- und die 1. BVG-Revision im Gang sind und bereits über die 12. AHV-Revision nachgedacht wird, kann u. a. Folgendes festgestellt werden:

- Grundsätzlich muss konstatiert werden, dass 17 Jahre nachdem das Dreisäulenmodell mit der Einführung der obligatorischen beruflichen Vorsorge für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer konkretisiert wurde, die in der Bundesverfassung definierten Ziele noch immer nicht erreicht sind. Für den Bundesrat handelt es sich um langfristige Ziele, deren Verwirklichung noch Zeit in Anspruch nimmt.

- Gemäss einem Bericht des EDI aus dem Jahre 1995, der auch durch jüngere Analysen zur wirtschaftlichen Situation von Rentnerinnen und Rentnern bestätigt wird, sowie laut verschiedenen Stellungnahmen des Bundesrates erfüllt die erste Säule (AHV) die von der Verfassung vorgegebenen Ziele nicht. Sie gewährleistet nicht die Deckung des Existenzbedarfes. Teilweise können die Ergänzungsleistungen sicherlich diese Lücke schliessen, doch sind die für diese Leistungen geltenden Vorschriften sehr komplex und werden nicht einheitlich angewendet. Fast ein Drittel der Personen, die Anspruch auf Ergänzungsleistungen hätten, beziehen diese nicht.

- Das Gleiche gilt für die zweite Säule (BVG), die zusätzlich zur AHV den Bezügerinnen und Bezügern ihrer Leistungen die Fortsetzung der gewohnten Lebenshaltung ermöglichen sollte. Dies ist jedoch nur bei Einkommen unter 50 000 Franken der Fall (Botschaft des Bundesrates zur 11. AHV-Revision).

- Darüber hinaus kann nur ungefähr die Hälfte der Rentnerinnen und Rentner in der Schweiz auf BVG-Leistungen zählen. Für die andere Hälfte ist die AHV die einzige Leistung aus der Altersvorsorge. Angesichts der Höhe der Renten wird klar, in welcher prekären finanziellen Situation sich mehrere Hunderttausend Rentnerinnen und Rentner befinden. Ausserdem kann behauptet werden, dass die laufenden Revisionen nicht dazu beitragen, die finanzielle Situation der Rentnerinnen und Rentner, insbesondere der unteren oder mittleren Einkommensschichten, zu verbessern. Das Gegenteil ist der Fall: Anpassung der AHV-Renten nur noch alle drei Jahre, Senkung des Mindestzinssatzes, Senkung des Umwandlungssatzes, Kürzung der Witwenrenten, um nur einige Beispiele zu nennen.

- Die zweite Säule, der mehrere Tausend Einrichtungen (Pensionskassen, Stiftungen usw.) angeschlossen sind, ist, verglichen mit den tatsächlichen Bedürfnissen eines solchen Sozialwerkes, unverhältnismässig komplex. Dadurch wird es schwierig, die Probleme des Sozialwerkes tatsächlich meistern zu können. Die fehlende Transparenz und statistische Lücken verhindern eine wirkliche Führung und eine glaubwürdige politische Aufsicht über die zweite Säule.

- Die zweite Säule fördert die ungleiche Behandlung der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer auf zahlreichen Ebenen: ungleicher Zugang zum Sozialwerk, ungleiche Aufteilung der Beiträge, ungleiche Leistung bei gleichem Gehalt usw. Auf gewisse Art und Weise werden die sozioökonomischen Ungleichheiten, die bereits die berufliche Laufbahn der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer prägen, im Rentenalter durch die berufliche Altersvorsorge noch vergrössert.

- Während so mancher Schwarzmaler immer wieder betont, wie die erste Säule doch auf wackeligen Beinen steht, zeigen die aktuellen Geschehnisse, dass die zweite Säule noch gefährdeter ist. In den vergangenen Jahren mussten nämlich zahlreiche BVG-Einrichtungen finanziell saniert werden. Auch die Problematik der Festsetzung des Mindestzinssatzes zeigt, wie schlecht es um die zweite Säule steht.

- Ab 2025 wird die zweite Säule sozusagen nach Umlageverfahren funktionieren, da die Einnahmen eines bestimmten Jahres die Renten des gleichen Jahres decken. De facto findet hier also ein Übergang vom Kapitaldeckungsverfahren zum Umlageverfahren statt.

- Die gebundene Selbstvorsorge (Säule 3a) hat zwar eine von der Verfassung anerkannte soziale Dimension, doch ist einzuräumen, dass auch sie Probleme bereitet. Als regelrechte "Blackbox" ist sie ein völlig unkontrolliertes Gebilde!

Politisch gesehen ist dies eine sehr fragwürdige Situation. So dient die gebundene Selbstvorsorge mit Sicherheit mindestens im gleichen Ausmass der Steuerflucht wie der sozialen Vorsorge.

Diese Feststellungen geben zu einer grundsätzlichen Diskussion über die Ziele, Mittel und Auswirkungen des Dreisäulenmodells der Altersvorsorge in der Schweiz Anlass. Es muss über die verfassungsmässigen Ziele und die tatsächlichen Folgen des Systems nachgedacht und insbesondere eine Stärkung der ersten Säule, vielleicht sogar ein Übergang vom Drei- zum Zweisäulenmodell erwogen werden.

Der Bundesrat wird aufgefordert, auf lange Sicht und im Hinblick auf die 12. AHV-Revision die möglichen Alternative(n) zum heutigen Dreisäulensystem zu prüfen. Dabei denken wir besonders an folgende Punkte:

1. Stärkung der ersten Säule und Übergang zu einem Zweisäulensystem durch vollständige oder teilweise Integration der zweiten Säule (BVG) in die erste Säule (AHV) und teilweise oder vollständige Fusion der zweiten und der dritten Säule;

2. grundlegende Strukturreform der zweiten und dritten Säule;

3. Untersuchung der wirtschaftlichen und sozialen Folgen solcher Änderungen sowohl für die Versicherten und die Rentnerinnen und Rentner der drei betroffenen Sozialwerke als auch auf die Einnahmen und Ausgaben dieser Einrichtungen;

4. Durchführbarkeit der verschiedenen Optionen, Vor- und Nachteile;

5. Einfluss demografischer und wirtschaftlicher Faktoren auf die verschiedenen Optionen.

6. usw.

FederalCouncilResponseText

Der Bundesrat ist nach wie vor der Ansicht, dass sich das schweizerische Dreisäulenprinzip bewährt hat und dass an den Schlussfolgerungen des Dreisäulenberichtes festzuhalten ist. Die Kombination aus umlagefinanzierter AHV und kapitalfinanzierter beruflicher Vorsorge ermöglicht eine optimale Verteilung der Finanzierungsrisiken.

Das Postulat zielt auf eine Verstärkung der ersten Säule und deckt sich damit zu einem grossen Teil mit der vom Nationalrat am 3. Oktober 2002 abgelehnten Motion der sozialdemokratischen Fraktion 02.3424, weshalb der Bundesrat auf seine Stellungnahme zu jener Motion verweisen kann.

Im Übrigen betrachtet der Bundesrat die Überprüfung der Leistungen der Altersvorsorge als eine Fragestellung, die ihn bei jedem entsprechenden Gesetzesvorhaben beschäftigen muss. Sie bildet denn auch Bestandteil des Forschungsprogrammes über die längerfristige Zukunft der Alterssicherung. Die Überprüfung der organisatorischen Aspekte der beruflichen Vorsorge und der dritten Säule steht in einem gewissen Zusammenhang mit der Motion der SGK-N 02.3007, die vom Nationalrat am 16. April 2002 überwiesen worden ist.

Der Bundesrat ist der Ansicht, dass prioritär die Arbeiten an diesem Projekt begonnen und die 1. BVG-Revision samt den dazu gehörenden Verordnungsbestimmungen abgeschlossen werden sollen. Sollte sich im Rahmen dieser Arbeiten oder aufgrund einer nach dem Inkrafttreten der 1. BVG-Revision durchzuführenden Wirkungsanalyse zeigen, dass Handlungsbedarf in Bezug auf die Struktur der beruflichen Vorsorge besteht, ist der Bundesrat bereit, weitergehende Massnahmen zu prüfen.

Vorerst sieht der Bundesrat keinen Anlass, die Gewichte der drei Säulen grundsätzlich infrage zu stellen oder bereits eine tief greifende Umstrukturierung der beruflichen Vorsorge an die Hand zu nehmen.

Der Bundesrat beantragt, das Postulat abzulehnen.