SubmittedText

Der Schweiz kann es aufgrund ihrer finanziellen Beiträge an die Uno und der Bedeutung der Uno in der künftigen Aussenpolitik der Schweiz nicht egal sein, ob und wie die Uno reformiert werden kann. Ich bitte deshalb den Bundesrat um die Beantwortung folgender Fragen:

1. Wie beurteilt der Bundesrat generell die Reformvorschläge des Uno-Generalsekretärs Kofi Annan?

2. Wie schätzt er deren Aufnahme an der Generalversammlung der Uno im Oktober 1997 ein?

3. Wie erklärt sich der Bundesrat die unterschiedlichen Reformpositionen zwischen ost- und westeuropäischen Staaten sowie den Uno-Mitgliedern aus dem nördlichen und dem südlichen Teil der Welt?

4. Welches sind die Reformvorstellungen des Bundesrates, welche über den ersten Reformkatalog des Uno-Generalsekretärs vom Juli dieses Jahres hinausgehen?

FederalCouncilResponseText

1. Die Reformvorschläge des Generalsekretärs: Uno-Generalsekretär Kofi Annan hat die Reform zum Schwerpunkt seines ersten Amtsjahres gemacht. Die beiden Massnahmenpakete, die er am 17. März und am 16. Juli 1997 vorgelegt hat, sind wohl der umfassendste Ansatz zur Reform der Weltorganisation seit ihrer Gründung. Sie reihen sich in Bestrebungen ein, welche schon vor seinem Amtsantritt eingeleitet worden sind, und nehmen zahlreiche Vorschläge auf, welche in den letzten Jahren innerhalb und ausserhalb der Uno diskutiert wurden Die Stärke der Reformvorschläge des Generalsekretärs liegt darin, dass sie diese Initiativen verbinden und einen Zusammenhang zwischen Sekretariatsreform (Arbeitsweise des Uno-Generalsekretariates), Organisationsreform (Funktionieren der Organisation insgesamt) und Systemreform (Zusammenspiel zwischen der Kern-Uno und den verschiedenen zum Uno-System gehörenden Spezialorganisationen) herstellen.

Das im März 1997 vorgelegte, erste Paket konzentrierte sich auf Massnahmen und Vorschläge, welche vorwiegend im Kompetenzbereich des Generalsekretärs liegen. Es handelt sich insbesondere um:

- die Schaffung einer Koordinationsstruktur unter Leitung des Generalsekretärs und die Ausrichtung der Tätigkeiten der Organisation auf die Schwerpunkte Frieden und Sicherheit, wirtschaftliche und soziale Angelegenheiten, Entwicklungsaktivitäten sowie Humanitäres - mit dem Bereich Menschenrechte als sektorübergreifender Priorität;

- die Zusammenlegung von drei Departementen aus dem Wirtschafts- und Sozialbereich in eines;

- den Zusammenzug der operationellen Institutionen im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit zu einer Entwicklungsgruppe und entsprechend die stärkere Integration der Uno-Aktivitäten auf Länderebene (Koordination aller Uno-Akteure in einem Land, vorzugsweise unter Nutzung gemeinsamer Infrastrukturen);

- die Reduktion administrativer Kosten zugunsten von Programmausgaben, u. a. durch die Konsolidierung administrativer, finanzieller und logistischer Dienste und ihre Trennung von den materiell zuständigen Abteilungen.

Das im Juli 1997 vorgelegte, zweite Paket setzte diese Bemühungen fort, präzisierte sie und ergänzte sie mit Vorschlägen, welche entweder der Zustimmung der Generalversammlung bedurften oder gänzlich im zwischenstaatlichen Kompetenzbereich liegen. Es handelt sich insbesondere um:

- die Schaffung der Stelle eines stellvertretenden Generalsekretärs oder einer stellvertretenden Generalsekretärin;

- die Bildung eines eigentlichen Kabinetts unter der Leitung des Generalsekretärs (Senior Management Group);

- die Schaffung einer Strategischen Planungseinheit im Büro des Generalsekretärs;

- die Schaffung eines neuen Departementes für Abrüstung in New York und die Überprüfung der Mandate der verschiedenen intergouvernementalen Gremien, welche sich mit Abrüstungsfragen beschäftigen;

- die Verbesserung der Reaktionsfähigkeit der Uno in Krisensituationen;

- die Reorganisation der Koordination der humanitären Hilfstätigkeit, inklusive der Schaffung eines humanitären Segmentes des Ecosoc;

- die Konsolidierung der Menschenrechtsaktivitäten im Büro des Hochkommissars für Menschenrechte;

- Massnahmen im Hinblick auf eine verstärkte Zusammenarbeit der Verwaltungsräte von UNDP/UNFPA und Unicef sowie die Ausarbeitung eines neuen Systems der Entwicklungsfinanzierung;

- die Entwicklung von Vorschlägen zur Stärkung und Restrukturierung des Uno-Umweltprogramms (Unep) und des Uno-Zentrums für menschliche Siedlungen (Habitat) zuhanden der 53. Generalversammlung (1998);

- die Straffung der Ecosoc-Subsidiärorgane und die Überprüfung der Arbeitsweise des Ecosoc insgesamt, sowie die Überprüfung des Mandates der regionalen Wirtschaftskommissionen;

- die Konsolidierung der Sekretariate im Bereich der Drogen- und Verbrechensbekämpfung in Wien;

- die Straffung der administrativen Tätigkeiten und den Transfer eingesparter Mittel auf ein neu zu schaffendes Entwicklungskonto;

- die Schaffung eines Revolving Credit Fund zwecks Überbrückung von Liquiditätskrisen der Organisation;

- den schrittweisen Übergang zu einem auf Resultate ausgerichteten Budgetprozess.

2. Die Haltung des Bundesrates zu den Reformen: Der Bundesrat hat den Uno-Reformen von allem Anfang an grosse Bedeutung beigemessen; die Schweiz ist zwar nicht Mitglied der Weltorganisation, hat aber grosses Interesse an ihrer Stärkung aufgrund ihres langjährigen Engagements in Kernbereichen der Tätigkeit der Uno (Kodifizierung des Völkerrechtes, Wahrung der Menschenrechte, humanitäre und Entwicklungsfragen sowie Präventivdiplomatie und Friedenssicherung), als Mitglied zahlreicher Spezialorganisationen, als wichtige Beitragszahlerin im Uno-System sowie als europäischer Hauptsitz der Uno.

Entsprechend dieser Interessenlage hat sich die Schweiz im vergangenen Jahr eingehend mit den Uno-Reformen beschäftigt und sich aktiv in die diesbezüglichen Diskussionen eingeschaltet:

- Im Juni wurde dem Reformteam des Generalsekretärs ein schweizerisches Positionspapier überreicht, in welchem unsere Haltung und unsere Interessen dargelegt wurden.

- Anlässlich des Besuches des Generalsekretärs in der Schweiz Anfang September 1997 hatten verschiedene Mitglieder des Bundesrates Gelegenheit, die Reformen ausführlich zu besprechen. Der Vorsteher des EDA überreichte ihm ein detailliertes Positionspapier zu den Reformen im humanitären Bereich.

- Staatssekretär Kellenberger hat seinerseits anlässlich seines Besuches in New York vom 22. bis 25. September 1997 in Gesprächen mit dem Generalsekretär und seinen Reformverantwortlichen sowie in zahlreichen bilateralen Kontakten mit Vertretern von Mitgliedstaaten die Anliegen der Schweiz zu einzelnen Punkten erläutert.

- Einem schweizerischen Gesuch entsprechend, wurde unserem Land in den Debatten des Plenums der Generalversammlung zur Frage der Reformen das Recht auf Wortmeldungen erteilt; die schweizerischen Vertreter haben sich zwischen Oktober und Dezember verschiedentlich zu einzelnen Aspekten geäussert.

Die schweizerische Position wurde jeweilen entlang der folgenden Argumentationslinie bekräftigt:

Der Bundesrat begrüsst die Initiative des Generalsekretärs und unterstützt die Stossrichtung der Reformen, liegt es doch im Interesse der Schweiz, dass sich die Uno in den kommenden Jahren auf ihre zentralen Aufgaben konzentriert und Doppelspurigkeiten zu vermeiden sucht, indem komparative Vorteile und Synergien genutzt werden und die Koordination verschiedener Aktivitäten verbessert wird. Dadurch können die Leistungsfähigkeit der Organisation und der sparsame Mitteleinsatz gefördert und das Vertrauen in die Organisation insgesamt erhöht werden. Ein Hauptanliegen der Reformen, der Einsatz administrativer Einsparungen zugunsten von Entwicklungsaktivitäten, ist auch aus der Sicht des Bundesrates besonders wichtig, wird doch damit unterstrichen, dass Sparen nicht Selbstzweck sein darf, sondern als Mittel zur Schwerpunktbildung eingesetzt werden muss. Im übrigen unterstützt die Schweiz Anstrengungen zur Festigung der Kohärenz im wirtschaftlichen Bereich mit dem Ziel, Synergieeffekte bestmöglich zu nutzen.

Im Abrüstungsbereich unterstützt die Schweiz das Bemühen, den multilateralen Abrüstungsfragen erhöhtes politisches Gewicht zu geben, und begrüsst in dem Sinne die Schaffung eines Abrüstungsdepartementes in New York. Eine gute Zusammenarbeit zwischen den in Genf und den in New York ansässigen Diensten ist besonders wichtig, wenn der Abrüstungsprozess als Ganzes dynamischer gestaltet werden soll.

Die institutionelle Umstrukturierung im Bereich der humanitären Angelegenheiten nimmt die Schweiz zur Kenntnis. Sie hat sich stets dafür eingesetzt, die Politisierung der humanitären Hilfe zu vermeiden und die Koordination zwischen den mit operationellen humanitären Aktivitäten befassten Stellen und den mehr politisch tätigen Instanzen in New York zu stärken. Gleichzeitig plädiert die Schweiz jedoch unmissverständlich für die Konzentration der operationellen Koordination in Genf. Der Bundesrat begrüsst die nun gefundenen Lösungen in diesem Bereich.

Die engere Zusammenarbeit der Verwaltungsräte von UNDP/UNFPA und Unicef stellt eine echte Verbesserung in der Entwicklungszusammenarbeit der Uno dar, eine umfassende Fusion der Aufsichtsorgane hält der Bundesrat jedoch nicht für sinnvoll, da eine solche den Charakter der verschiedenen Institutionen gefährden würde. Seine volle Unterstützung finden demgegenüber die Stärkung der Koordination der Uno auf Länderebene sowie die Erarbeitung neuer Finanzierungsmodalitäten, um die operationelle Tätigkeit der Uno auf eine längerfristige, zuverlässige Grundlage zu stellen.

Die Schweiz begrüsst ferner die Stärkung des Menschenrechtsbereiches durch die Zusammenlegung der Tätigkeit des Hochkommissars für Menschenrechte mit derjenigen des Zentrums für Menschenrechte sowie die verstärkte Ausrichtung des ersteren auf sektorübergreifende Tätigkeiten.

Im Bereich Umwelt und nachhaltige Entwicklung begrüsst die Schweiz die Absicht des Generalsekretärs, bis zur 53. Generalversammlung konkrete Vorschläge für die Stärkung des Unep vorzulegen. Sie setzt sich dafür ein, dass die institutionelle Atomisierung des Uno-Systems im Umweltbereich soweit wie möglich verringert wird. Dies könnte durch eine organisatorische Stärkung des Unep, welches verstärkt die koordinierende Funktion für alle Umweltaktivitäten im Uno-System ausüben sollte, erzielt werden. Eingeschlossen wäre darin auch die Koordination der Sekretariate der globalen Umweltübereinkommen. Die Schweiz wird vor allem ihre starke Stellung im Unep-Verwaltungsrat dazu nutzen, ihre Ideen einzubringen. Sie wird ferner in allen Konsultationen zum Bereich Umwelt und nachhaltige Entwicklung die Stellung Genfs als internationales Zentrum für nachhaltige Entwicklung in Erinnerung rufen.

3. Die Reformdiskussionen in der Generalversammlung: Die Reformvorschläge des Generalsekretärs wurden während der Generaldebatte der Generalversammlung, an welcher zahlreiche Staats- und Regierungschefs sowie Aussenminister teilgenommen haben, ausserordentlich positiv aufgenommen. Naturgemäss provoziert ein umfassendes Reformpaket auch Widerspruch. Dieser liegt einerseits in der Sache selbst und ist andererseits durch unterschiedliche regionale Perspektiven und die Stellung eines jeden Landes begründet. Dass die jeweils Betroffenen ihre Anliegen zu den geplanten Veränderungen ausdrücken wollen, gehört zur Lebendigkeit des demokratischen Prozesses und ist ein Zeichen für die Vitalität der Organisation.

Die schwierigsten Probleme ergaben sich aus der tatsächlichen, vermeintlichen oder konstruierten Verbindung der Reformen mit anderen politisch bedeutsamen Geschäften. Zwei Probleme standen diesbezüglich im Vordergrund:

- die politische Verbindung der Reformen des Generalsekretärs mit der Frage der Revision des Beitragsschlüssels und damit verbunden mit der Begleichung insbesondere der amerikanischen Schulden;

- die politische Verbindung mit der Reform des Sicherheitsrates, insbesondere mit dessen Arbeitsweise und Zusammensetzung, welche den neuen internationalen Verhältnissen besser angepasst werden soll.

Es ist offensichtlich, dass angesichts der amerikanischen Weigerung, die Schulden zeitgerecht, umfassend und ohne Bedingungen zu begleichen, wie dies einhellig alle anderen Mitgliedstaaten verlangen, die Reformen von vielen Ländern des Südens als von den USA diktierter Abbau an der multilateralen Substanz der Uno interpretiert werden. Aus diesem Grund waren sie lange nicht bereit, auf eine Reformdiskussion einzutreten, welche in weiten Teilen als von den USA inspiriert angesehen wurde. Dank grosser Anstrengungen des Generalsekretärs und zahlreicher Mitgliedstaaten, insbesondere der Europäischen Union und des Vorsitzenden der Gruppe der 77 (Tansania), konnte schliesslich die Kooperation der Länder des Südens insgesamt gesichert werden.

Entsprechend ihrer unterschiedlichen Reichweite ist auch die Verwirklichung der Vorschläge bis jetzt unterschiedlich weit gediehen. Die Generalversammlung hat am 14. November und am 19. Dezember 1997 zwei Resolutionen angenommen. Durch diese wurden die wichtigsten Teile der Sekretariatsreform des Generalsekretärs bewilligt und die entsprechenden finanziellen und personellen Anpassungen angenommen. Bedeutsam sind insbesondere die Schaffung des Postens des stellvertretenden Generalsekretärs oder der stellvertretenden Generalsekretärin, die Schaffung eines Abrüstungsdepartementes, die Schaffung eines Entwicklungskontos, die Zustimmung zur Strategischen Planungseinheit sowie die Reorganisation im humanitären, im Entwicklungsbereich sowie bei der Drogen- und Verbrechensbekämpfung. Gleichzeitig tragen die Reformen bereits heute konkrete Früchte. Die Zusammenarbeit der verschiedenen Dienste und Abteilungen entlang festgelegter Prioritäten hat sich sichtbar verbessert; allein in den letzten Monaten konnten durch Anpassung der Budgetentwürfe administrative Einsparungen und ihre Übertragung auf ein Entwicklungskonto im Umfang von 13 Millionen Dollar vorgenommen werden.

Im Sinne des vielzitierten Satzes des Generalsekretärs - "Reform ist kein Ereignis, sondern ein Prozess" - wird die politische Diskussion auch 1998 fortgesetzt werden. Angesichts der umschriebenen Konstellationen ist es jedoch besonders erfreulich, dass es binnen eines Jahres gelungen ist, wichtige Reformschritte zu beschliessen und für weitere Massnahmen Grundsatzentscheide zu fällen und Fahrpläne festzulegen.

4. Die weiter gehenden Reformvorstellungen des Bundesrates: Der Bundesrat ist sich bewusst, dass sich weiter gehende Reformvorstellungen am politisch Möglichen werden orientieren müssen. Durch den politisch und rechtlich unerlässlichen Konsens von 185 Mitgliedstaaten wird dies verständlicherweise erhebliche Zeit in Anspruch nehmen.

Es lassen sich allerdings Bereiche umschreiben, auf welche der Bundesrat auch inskünftig sein Augenmerk richten wird und welche sich aus der besonderen Interessenlage der Schweiz ergeben. Dazu gehören:

- die Verbesserung der Reaktionsfähigkeit der Uno in komplexen Krisen und damit insbesondere die Verbesserung der humanitären Koordination;

- die stärkere Verbindung und Abstimmung von humanitären, entwicklungspolitischen und präventivdiplomatischen Aktivitäten;

- die verbesserte Koordination der Entwicklungsanstrengungen und ihre Abstimmung insbesondere mit anderen multilateralen Akteuren wie Weltbank und IWF;

- wichtig sind für den Bundesrat all jene Reformbereiche, die im Zusammenhang mit den Tätigkeiten der Spezialorganisationen stehen: es gilt hier, eine sorgfältige Abstimmung der Reforminitiativen letzterer mit jenen des Uno-Generalsekretärs vorzunehmen;

- der Bundesrat wird den Reformen der in Genf ansässigen Spezialorganisationen auch weiterhin spezielle Beachtung schenken; es liegt sowohl im Interesse von Genf als auch der Schweiz, dass die bei uns angesiedelten Organisationen als effizient, nützlich und gut geführt gelten;

- die Erfahrungen der Vergangenheit haben gezeigt, dass die sparsame Verwendung der Mittel oft ein kräftiger Antrieb für nachhaltige Reformen sein kann; dies bedingt allerdings, dass vernünftiges Sparen verbunden wird mit der Bereitschaft, neue und vordringliche Tätigkeiten zu unterstützen. Der Bundesrat wird daher auch in Zukunft den Grundsatz des "dynamisch angewandten realen Nullwachstums" verfolgen, wie er ihn bereits in den vergangenen Jahren vertreten hat.

Es ist klar, dass im Unterschied zu den Spezialorganisationen, wo sich die Schweiz als Mitglied voll für die Reformen einsetzen kann, unsere Einflussmöglichkeiten auf die Reform der Kern-Uno als Nichtmitglied beschränkt sind.

Antwort des Bundesrates.