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La haute surveillance en matière de poursuite pour dettes et faillite a récemment fait l'objet d'un audit du CDF (rapport du 7 avril 2021). Depuis 2006, cette haute surveillance n'est plus du ressort du TF, mais de celui de l'OFJ. La raison invoquée pour justifier ce transfert de compétence était que le tribunal suprême n'était pas indépendant s'il devait à la fois dire le droit et exercer indirectement la haute surveillance sur le domaine des poursuites pour dettes et des faillites. Dans ce contexte, je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Faut-il partir de l'idée qu'il y a aussi un problème d'indépendance dans les cantons où la surveillance en matière de poursuite pour dettes et faillite est assumée par les autorités judiciaires ?

2. Dans certains cantons apparemment, les poursuites pour dettes et les faillites engendrent d'importants excédents de recettes. L'indépendance de la surveillance requise en matière de poursuite pour dettes et faillite peut-elle encore être garantie (en particulier dans le cas d'autorités de surveillance directes internes à l'administration) dans la mesure où il existe souvent des objectifs en termes de bénéfices ?

3. L'autorité chargée de la haute surveillance est-elle prête, dans l'accomplissement de cette tâche, à intervenir s'il existe des objectifs en termes de bénéfices ou des prescriptions excessives en matière d'économies, et à veiller à ce qu'il n'y ait plus de tels objectifs ni prescriptions à l'avenir ?

4. De nombreuses directions d'offices des poursuites et des faillites sont nommées par les exécutifs cantonaux ou municipaux. Comment peut-on garantir que la réalisation de bénéfices ne l'emportera jamais sur une gestion des offices qui soit correcte et efficace et qui tienne compte de manière équilibrée des droits des débiteurs et des créanciers ?

5. Au vu des arguments avancés en 2006 lors du transfert, du TF à l'OFJ, de la haute surveillance, que pense le Conseil fédéral de l'indépendance de la direction des offices des poursuites et des faillites et de celle des autorités de surveillance internes à l'administration ? Dans ce contexte, que pense-t-il de la question - soulevée par le CDF - de l'indépendance des autorités de surveillance (p. 20 du rapport du CDF) ?

6. Quelles mesures pourrait-on prendre pour garantir l'indépendance des autorités chargées des poursuites pour dette et des faillites lorsqu'il s'agit d'autorités judiciaires ? Quel serait, selon le Conseil fédéral, le statut le plus approprié pour les directions des offices des poursuites et des faillites afin de garantir l'indépendance indispensable du point de vue institutionnel ?

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Aux questions 1, 5 et 6

L'organisation du domaine de la poursuite pour dettes et de la faillite est affaire des cantons (art. 1 et 2, LP). Le droit fédéral leur prescrit toutefois de désigner une autorité de surveillance pour les offices des poursuites et les offices des faillites (art. 13, al. 1, LP). Les cantons peuvent, ce faisant, prévoir une structure à un ou deux niveaux ; dans une structure à deux niveaux, l'autorité supérieure décide des plaintes déposées contre les décisions de l'autorité inférieure en tant qu'autorité de recours (art. 18 LP). L'autorité de surveillance contrôle la gestion des offices (art. 14, al. 1, LP) et prend des mesures disciplinaires (art. 14, al. 2, LP). Ces tâches peuvent être attribuées à la même ou à une autre autorité (judiciaire ou administrative).

La jurisprudence et les tâches de surveillance sont deux choses distinctes. L'indépendance est de mise dans la première (voir l'art. 191c Cst : " Dans l'exercice de leurs compétences juridictionnelles, les autorités judiciaires sont indépendantes "). L'indépendance d'un tribunal reste donc intacte quand ce dernier exerce également une surveillance non judiciaire, celle-ci ne portant pas sur la jurisprudence, autrement dit sur le contrôle de mesures concrètes prises dans une procédure de recours. Il n'y a aucune raison, pour le Conseil fédéral, de faire exception à ces principes éprouvés dans le seul domaine des poursuites. Comme les décisions des autorités cantonales de dernière instance peuvent être portées devant le Tribunal fédéral (TF), il faut que l'autorité cantonale de dernière instance soit une autorité judiciaire (art. 75, al. 2, en rel. avec l'art. 110 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral, LTF, RS 173.110). De plus, les garanties d'indépendance et d'impartialité des autorités qui sont ancrées dans la Constitution et la CEDH s'appliquent indépendamment de l'organisation de l'autorité.

Comme l'évoque le texte de l'interpellation, le TF a exercé la haute surveillance sur les poursuites pour dettes et les faillites, parallèlement à sa fonction d'instance supérieure de recours, pendant plus de cent ans avant que la LTF n'entre en vigueur. Le transfert de compétence entre le TF et le Conseil fédéral s'est fait en premier lieu pour décharger le TF de tâches administratives, pas pour des questions d'indépendance (voir le message du Conseil fédéral du 28 février 2001 concernant la révision totale de l'organisation judiciaire fédérale, FF 2001, 4153 s.). Que pareille séparation des fonctions judiciaires et administratives soit à privilégier par les cantons relève de leur appréciation et n'a pas à être prescrit par la Confédération.

Aux questions 2, 3 et 4

En ce qui concerne l'organisation d'une autorité de droit administratif, il n'est pas rare, indépendamment de l'aménagement concret de la surveillance, qu'une autorité reçoive des instructions de son autorité de surveillance, y compris au sujet des dépenses et recettes. C'est pourquoi le Conseil fédéral est d'avis que l'on ne peut pas déduire de ce seul fait qu'une menace pèse sur le bon fonctionnement des autorités ou de la surveillance. Dans le cas où une autorité porte effectivement atteinte à ses obligations, il existe toujours une voie de recours auprès d'une autorité judiciaire cantonale et, en dernière instance, auprès du TF.

Le Conseil fédéral a fixé les émoluments des offices des poursuites de manière uniforme à l'échelon fédéral en vertu de l'art. 16, al. 1, LP dans l'ordonnance du 23 septembre 1996 sur les émoluments perçus en application de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite (OELP). L'application de l'OELP est bien sûr soumise à un contrôle juridique ; il est facile de porter plainte et la plainte est gratuite.

La question de savoir si l'OELP et les supposés excédents de recettes dans le domaine des poursuites réclament une intervention de la Confédération est en cours d'examen dans le cadre des travaux réalisés à la suite du postulat Nantermod 18.3080 " Des émoluments trop chers en matière de poursuite et de faillite ? ". Le Conseil fédéral adoptera probablement le rapport cette année encore.

La perception d'émoluments fait partie de la procédure de droit administratif ; il n'y a aucune raison de supposer que les autorités de surveillance judiciaires ou administratives en soient influencées dans leur processus décisionnel.

Réponse du Conseil fédéral.