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Je charge le Conseil fédéral de soumettre aux Chambres la modification suivante de la constitution :

Article 42quinquies alinéa 4

La fixation des taux d'imposition et des montants exonérés de l'impôt demeure de la compétence des cantons. Pour l'impôt sur le revenu, la Confédération établit toutefois des prescriptions-cadres de sorte que, à revenu imposable égal, le montant de l'impôt le plus élevé n'excède pas 30 % du montant de l'impôt le plus bas.

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1.- Adopté en votation populaire le 12 juin 1977, l'article 42quinquies de la constitution règle l'harmonisation des impôts directs de la Confédération, des cantons et des communes. Se fondant sur cette norme constitutionnelle, les Chambres fédérales ont adopté, le 14 décembre 1990, la loi fédérale sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes (LHID) qui est entrée en vigueur le 1er janvier 1993. À partir de cette date, les cantons disposent de huit ans pour adapter leur législation aux prescriptions de la LHID.

D'après la norme constitutionnelle en vigueur, l'harmonisation fiscale se limite aux aspects formels de l'imposition. Dans la LHID, la Confédération a donc dû se borner à édicter des principes pour la législation des cantons et des communes concernant l'assujettissement à l'impôt, l'objet de l'impôt, la taxation dans le temps, la procédure et le droit pénal fiscal. En effet, la dernière phrase du 2e alinéa de l'article 42quinquies de la constitution prescrit que la détermination des barèmes, des taux et des déductions reste de la compétence des cantons. La constitution réserve donc manifestement les aspects matériels de l'imposition aux cantons.

2.- L'auteur de la motion préconise une norme attribuant une compétence supplémentaire à la Confédération : cette norme la chargerait de veiller à harmoniser les charges fiscales en édictant des prescriptions-cadre. La Confédération recevrait donc indiscutablement la compétence d'harmoniser matériellement une partie de l'impôt sur le revenu, même si l'auteur de la motion reprend le principe actuel réservant l'harmonisation matérielle aux cantons dans la première phrase de son projet de complément au 4e alinéa de l'article 42quinquies de la constitution.

Toutefois, le maintien de l'attribution de l'aménagement matériel de la législation fiscale aux cantons serait pratiquement incompatible avec l'institution de la compétence fédérale d'harmoniser les charges fiscales que préconise l'auteur de la motion. En effet, la motion demande que les différences entre les charges fiscales n'excèdent pas 30 % "à revenu imposable égal" et laisse aux cantons la compétence de fixer le montant des déductions pour déterminer le revenu imposable. Pour un même revenu brut, le revenu imposable ne serait donc pas toujours identique suivant les cantons. C'est pourquoi, le Conseil fédéral pense qu'on ne peut pas attendre des résultats concluants d'une comparaison de la charge fiscale reposant uniquement sur le revenu imposable.

En outre, une comparaison correcte entre les charges fiscales ne serait guère possible en vertu d'autres particularités de la législation, notamment de la définition formelle du revenu qui n'est pas encore uniforme partout ou de l'imposition des rentes AVS que tous les cantons n'imposent pas en totalité. Il existe également d'importantes différences dans l'estimation de certains éléments du revenu : les valeurs locatives cantonales constituent un bon exemple de ces différences et, au vu de la jurisprudence la plus récente du Tribunal fédéral, on ne peut pas s'attendre à une marche des cantons vers l'uniformisation.

Pour appliquer les prescriptions-cadre préconisées par la motion, il serait indispensable de disposer de comparaisons fiables entre les charges fiscales. Compte tenu des réflexions qui précédent, le Conseil fédéral estime cependant qu'il est pratiquement impossible de remplir les conditions nécessaires si les compétences cantonales en matière d'exonération sont maintenues. Certes, des mesures adéquates permettraient, théoriquement du moins, de normaliser les revenus imposables par des ajustements en plus ou en moins afin de procéder à une comparaison correcte entre les charges fiscales, mais cela alourdirait tellement le travail des autorités fiscales cantonales que cette hypothèse doit être écartée d'emblée.

3.- Réclamer pour la Confédération la compétence d'édicter des prescriptions-cadre pour diminuer les disparités entre les charges fiscales, c'est chercher en fait à obtenir une harmonisation fiscale matérielle limitée, sans se soucier de la norme constitutionnelle imposant à la Confédération de se limiter à l'harmonisation formelle. Les explications du chiffre 2 montrent cependant à l'évidence que l'harmonisation formelle de la notion du revenu, qui sera réalisée en 2001 conformément à la LHID, ne suffira pas à créer les conditions nécessaires à un resserrement des charges fiscales.

Le Conseil fédéral partage l'avis de l'auteur de la motion d'après lequel il est douteux, du point de vue de l'égalité de droit et de l'équité, que les différences entres les charges fiscales cantonales puissent dépasser une certaine mesure. Pour les citoyens, la concurrence fiscale entre les cantons présente certes un côté positif puisque les cantons doivent bien réfléchir avant d'augmenter les impôts, car ils risquent de faire fuir certaines ressources fiscales. Toutefois, même en tenant compte de cet aspect, le Conseil fédéral estime que les différences entre une partie des charges fiscales sont actuellement trop grandes.

Bien que, de ce point de vue, il serait bon d'envisager les premières mesures en direction d'une harmonisation fiscale matérielle, le Conseil fédéral a déjà affirmé (p. ex. en répondant à la motion 97.3666 du groupe socialiste concernant l'harmonisation matérielle) qu'il ne serait pas opportun de tenter d'instituer une nouvelle base constitutionnelle visant à une harmonisation matérielle avant d'avoir terminé l'harmonisation formelle. En effet, les cantons font actuellement de gros efforts pour inscrire dans leur législation, d'ici à l'an 2000, les principes de l'harmonisation formelle imposés par la LHID. L'achèvement de l'harmonisation formelle a donc clairement la priorité la plus élevée.

4.- Au surplus, la péréquation financière est en train de subir une révision profonde. Compte tenu des résultats positifs de la première consultation, il semble se confirmer que la péréquation financière nécessite une nouvelle norme constitutionnelle. De nouvelles mesures de compensation sont prévues, notamment une péréquation des ressources et par conséquent une diminution importante des disparités entre les capacités contributives des cantons ainsi qu'une péréquation des charges. Ces mesures devraient s'opposer à une amplitude exagérée des différences entres les charges fiscales cantonales. La péréquation financière devrait par conséquent se révéler plus prometteuse que la tentative de parvenir à une harmonisation fiscale matérielle en bouleversant notre système fiscal de fond en comble.

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.