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La nouvelle Constitution fédérale et la nouvelle loi sur le personnel de la Confédération (LPers) ont fait disparaître les anciennes règles d'incompatibilité applicables aux employés des CFF et de la Poste. La nouvelle loi sur le Parlement, qui entrera en vigueur le 1er décembre 2003 en vertu de la décision du Bureau, contient de nouvelles règles d'incompatibilité, nuancées, mais qui ne déploieront leurs effets qu'à partir de 2007.

Quand il s'est agi de mettre en vigueur la LPers, le Conseil fédéral a décidé que l'article 14a du statut des fonctionnaires resterait applicable, manifestement jusqu'à ce que la nouvelle réglementation figurant dans la loi sur le Parlement entre en vigueur.

En d'autres termes, dès la prochaine législature, des dizaines de milliers d'employés des CFF et de la Poste (les agents de train, les mécaniciens de locomotive, les facteurs, les agents de manoeuvre, etc.) ne pourront pas exercer leur mandat s'ils sont élus au Conseil national, à moins de renoncer à leur emploi.

Cet état de fait ne correspond en aucun cas à la volonté du peuple et du législateur (cf. votation relative à la nouvelle Constitution fédérale et adoption de la loi sur le Parlement).

Eu égard à la situation juridique, seul le Conseil fédéral a la compétence de corriger le tir en adaptant l'ordonnance de mise en vigueur de la LPers. Il serait dans l'esprit de la loi sur le Parlement de limiter l'application de l'article 14a du statut des fonctionnaires aux membres des organes de direction des CFF et de la Poste en modifiant l'ordonnance de mise en vigueur de la LPers.

Le Conseil fédéral est-il disposé à respecter la volonté du peuple et du législateur et à faire en sorte, par le biais d'une modification de l'ordonnance de mise en vigueur de la LPers, que les employés des CFF et de la Poste (à l'exception des membres de la direction) puissent, dès la prochaine législature du Conseil national, exercer leur mandat sans restriction aucune s'ils sont élus ?

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1. L'ancien et le nouveau droit sur l'incompatibilité

En vertu du droit en vigueur jusqu'ici, les fonctionnaires fédéraux ne peuvent pas être simultanément membres du Conseil national (art. 14a du statut des fonctionnaires du 30 juin 1927, StF).

Le nouveau droit établit une distinction en ce qui concerne la Poste et les CFF : seuls les membres de leur direction ne peuvent toujours pas exercer simultanément une fonction au Parlement, alors qu'aucune incompatibilité n'est plus prévue pour les autres collaborateurs (art. 14 de la loi sur le Parlement du 13 décembre 2002, LParl).

La conférence de coordination des Chambres fédérales a fixé la date d'entrée en vigueur de la LParl au 1er décembre 2003. Comme le régime des incompatibilités (art. 14 LParl) ne pourra être mis en oeuvre avant "le premier jour de la session qui suit le premier renouvellement intégral du Conseil national intervenant après l'entrée en vigueur de la présente loi" (art. 174 al. 3 LParl), il ne sera donc pas encore applicable lors des élections 2003 et durant la période administrative s'étendant de décembre 2003 à décembre 2007, mais seulement à partir des élections 2007 et de la période administrative s'étendant de décembre 2007 à décembre 2011.

En promulguant la loi sur le personnel de la Confédération du 24 mars 2000 (LPers), le Conseil fédéral a abrogé le StF. Se fondant sur l'art. 39, al. 3, LPers, il a toutefois prorogé l'ancien régime des incompatibilités (art. 14a StF). Il a ainsi voulu éviter une lacune qui aurait perduré jusqu'à ce que la nouvelle réglementation (art. 14 LParl) entre en vigueur.

2. Considérations juridiques

Le Conseil fédéral peut déterminer la durée de validité de l'article 14a StF. En modifiant les ordonnances sur la mise en vigueur, il pourrait abroger l'article 14a StF pour les CFF et la Poste au 30 septembre 2003 ; cela aurait pour conséquence que les employés concernés ne seraient plus assujettis à ce régime des incompatibilités lors des élections du 19 octobre 2003 pour le renouvellement intégral du Conseil national, et également durant toute la période administrative de décembre 2003 à décembre 2007.

Toutefois, le Conseil fédéral n'est pas compétent pour réglementer concrètement la compatibilité du statut d'employé fédéral avec celui de membre du Parlement, cette attribution étant réservée au législateur. Il n'a pas non plus le pouvoir de promulguer de régime des incompatibilités pour la période s'étendant de l'abrogation de l'article 14a StF à l'entrée en vigueur de l'article 14 LParl ; il ne peut notamment pas décider pour cette période transitoire de la compatibilité d'un engagement auprès de la Poste ou des CFF avec le statut de membre du Parlement.

3. Mesures à prendre et opportunité politique

Le Conseil fédéral estime inopportune une intervention correctrice de l'exécutif selon le modèle présenté dans l'interpellation, car la réglementation matérielle du régime des incompatibilités relève exclusivement du législatif.

La conférence de coordination ne pourrait actuellement plus revenir sur sa décision concernant la mise en vigueur du nouveau régime des incompatibilités en raison de l'état de préparation des élections dans les cantons (avis de l'Office fédéral de la justice du 4 juin 2003). Il serait aussi problématique que le Conseil fédéral abroge l'ancien régime des incompatibilités peu avant les élections, changeant ainsi les règles du jeu en cours de partie.

Il ne serait pas conforme au principe de séparation des pouvoirs que l'exécutif revienne maintenant sur la mise en vigueur du régime des incompatibilités, alors que, nonobstant sa qualité d'organe du Parlement, la conférence de coordination elle-même ne peut plus intervenir.

Les principes d'impartialité et d'objectivité du processus électoral s'opposent également à une intervention du Conseil fédéral au sens de l'interpellation. Dans le but de préserver l'intangibilité des droits populaires, le Conseil fédéral doit éviter toute apparence de partialité et tout soupçon d'avoir cédé à la pression d'un parti.

Le régime des incompatibilités en vigueur n'empêche pas des employés de la Poste ou des CFF de se faire élire au Conseil national ou au Conseil des États. Ce n'est qu'après leur élection que ces employés doivent renoncer soit à leur mandat de conseiller national, soit à leur engagement professionnel.

Si le Conseil fédéral abrogeait l'article 14a StF pour la Poste et les CFF, tous les employés de ces deux entreprises, y compris les membres de la direction, pourraient conserver leurs deux fonctions durant toute la période administrative qui court de décembre 2003 à décembre 2007. Leur engagement professionnel resterait conciliable avec leur statut de membre du Parlement dès l'abrogation de l'article 14a StF, et aussi longtemps que l'article 14 LParl ne serait pas encore entré en vigueur. Cette conséquence n'est pas souhaitable, tant du point de vue politique que du point du vue juridique.

4. Conclusions

Pour toutes ces raisons, le Conseil fédéral juge inopportun de réviser les ordonnances concernant l'entrée en vigueur de la LPers dans le sens proposé par l'auteur de l'intervention. Il désire maintenir la réglementation actuelle jusqu'à ce que celle-ci soit abrogée par la mise en vigueur de l'article 14 LParl.

Réponse du Conseil fédéral.