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Sous le terme de cyberadministration, on discute actuellement de nouvelles possibilités et formes de participation politique et de communication électronique avec les autorités.

Les questions suivantes se posent dans ce contexte :

1. Quelle est la stratégie du gouvernement en relation avec la cyberadministration ?

2. Quelles incidences la cyberadministration aurait-elle sur la participation propre à la démocratie directe et sur les droits populaires ?

3. Comment le Conseil fédéral entend-il coordonner le développement de la cyberadministration avec les cantons ?

4. De l'avis du Conseil fédéral, selon quel calendrier la cyberadministration pourrait-elle être mise en place, le cas échéant ?

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1. Stratégie du Conseil fédéral

Le Conseil fédéral est prêt à accélérer au maximum le projet "Cyberadministration" afin que la Suisse puisse compter, au plan économique et administratif, parmi les États les plus avancés dans ce domaine. Le 18 février 1998, le Conseil fédéral a déjà arrêté une stratégie pour une société de l'information (cf. www.isps.ch), qui concernait en bonne partie l'E-government (cyberadministration). La création de procédures assistées par ordinateur et la mise à disposition d'une large panoplie d'informations et d'outils électroniques - initialement surtout dans le but de faciliter le travail quotidien du gouvernement et de l'administration, aujourd'hui de plus en plus dans le souci d'offrir un véritable service à la population (cf. site de l'administration à l'adresse http ://www.admin.ch) - sont un processus qui dure depuis des années ; celui-ci a à présent abouti au lancement d'un projet baptisé "Cyberadministration", qui requiert des coups de pouce tout particuliers dans les domaines où des lacunes ont été constatées. En rapport avec la stratégie pour une société de l'information, le Conseil fédéral a mis sur pied un groupe interdépartemental de coordination "Société de l'information" (GCSI). Dans deux rapports détaillés du 14 avril 1999 et du 16 mai 2000, le GCSI a abordé le thème de la cyberadministration et a dressé un inventaire de toutes les activités importantes de la Confédération dans ce domaine. Le 5 juillet 2000, fort du deuxième rapport, le Conseil fédéral a constaté qu'il convenait d'agir et de prendre des décisions dans trois domaines essentiels, notamment en vue du financement des projets clés : concrètement, il s'agit de lancer une campagne de formation et de perfectionnement, de mettre au point un plan d'action "Cyberadministration" et de créer les bases juridiques nécessaires, notamment pour le commerce électronique.

La cyberadministration regroupe de nombreux projets relevant des divers offices et départements et aussi de la Chancellerie fédérale. Du point de vue du contenu, la cyberadministration ne diffère pas de l'activité traditionnelle du gouvernement et de l'administration, raison pour laquelle le contenu des projets relatifs à la cyberadministration relève de la compétence des départements. Il faudra créer de manière centralisée l'infrastructure nécessaire (tout en en garantissant la sécurité adéquate) et le portail d'accès (guichet virtuel). Deux de ces projets sont particulièrement importants pour le système étatique suisse, étant donné leur caractère interdisciplinaire : il s'agit des projets "Guichet virtuel" et "Vote électronique", qui portent sur des tâches expressément transversales, lesquelles impliquent une coordination. La Chancellerie fédérale est responsable de ces projets clés au plan fédéral.

Le projet "Guichet virtuel" vise la création d'un portail unique pour toutes les unités étatiques de notre système fédéraliste. Ce portail ne doit pas refléter la structure de l'administration, mais bien plus offrir un accès aux habitants par le biais de mots clés de la vie quotidienne (p. ex. "documents d'identité", "changement de domicile", "impôts", "service militaire", etc.). Il doit permettre aux utilisateurs de trouver l'information avec précision et l'organe compétent pour traiter leur problème - à savoir ses offres Internet -, qu'il s'agisse de la Confédération, des cantons ou des communes. En outre, dès l'introduction de la signature numérique, ils pourront communiquer avec les services de l'administration, mais aussi opérer des transactions, voire payer des taxes. On ne sait pas encore si les utilisateurs pourront accéder aux organes législatifs et judiciaires ; le cas échéant, il faudra voir comment cela peut se faire (cf. par ailleurs le rapport du 9 juin 2000 du groupe de travail "Cyberadministration" intitulé "Guichet virtuel. La Communication électronique avec l'administration, le Parlement et les tribunaux").

Le projet "Vote électronique" requiert, lui aussi, la collaboration de tous les organes étatiques aux trois niveaux. Des questions politiques importantes se posent dans ce contexte, et il faudra les examiner minutieusement. A moyen ou long terme, les électeurs devront pouvoir choisir, pour l'exercice de leurs droits politiques, entre le système conventionnel aux urnes, le vote par correspondance ou le vote électronique. À l'avenir, ils pourront non seulement élire et voter ainsi que signer des initiatives et des demandes de référendum par voie électronique, mais aussi se procurer des informations politiques via Internet et participer au débat politique sur Internet, ce qui accroîtra et enrichira les possibilités de participation politique directe. Les Suisses de l'étranger, qui sont plus d'un demi-million, pourront ainsi entretenir virtuellement des contacts permanents beaucoup plus directs avec la Suisse.

Les deux projets revêtent une grande importance politique : ils faciliteront, intensifieront et individualiseront l'accès aux organes étatiques et aux prestations fournies par ces derniers. En même temps, les pouvoirs publics - comme ce fut le cas lors de l'introduction de la scolarité obligatoire au siècle dernier - devront faire en sorte que chacun bénéficie d'un accès identique aux nouveaux "sésames" d'une économie et d'une société dominées par l'électronique. Le problème de l'ignorance du fonctionnement de nos institutions risque de se doubler d'un cyberanalphabétisme si l'on ne parvient pas à temps à écarter ce danger (l'utilisation de nouvelles technologies pourrait aussi aider de tels analphabètes à apprendre, sans devoir fournir de grands efforts, notamment à l'aide d'offres sur Internet qui seraient d'un accès anonyme et basées sur des illustrations. Les deux projets viseront aussi des couches de la population peu rompues à l'usage des médias électroniques.

Afin que tous les habitants puissent, au plus vite, recourir au système de la signature numérique - condition sine qua non de toute transaction dans le cadre du guichet virtuel de même que pour l'exercice des droits politiques -, les travaux s'accompagneront d'un projet dans le cadre duquel on examinera les moyens permettant des transactions en toute sécurité sur Internet (p. ex. "Permis d'établissement sous forme de carte à puce").

Ces projets clés dans le domaine de la cyberadministration auront des effets multiplicateurs considérables. Ils dépassent le cadre habituel et nécessiteront un financement extraordinaire.

2. Incidences sur la démocratie directe et sur les droits populaires

S'agissant des effets de la cyberadministration sur la démocratie directe, il convient de distinguer entre les effets directs et les effets indirects. Ces derniers sont difficiles à évaluer au stade actuel.

a. Les effets directs se traduiront probablement par le fait que, plus le temps passera, plus l'exercice des droits politiques pourra se faire par voie électronique :

- A moyen ou à long terme, les électeurs pourront soit recourir à la communication électronique, soit faire usage du vote par correspondance classique ou se rendre aux urnes pour voter, élire ainsi que signer des initiatives, des demandes de référendum ou des listes de candidats au Conseil national.

- En cas de vote électronique, le droit de vote sera contrôlé électroniquement et, le cas échéant, confirmé par l'autorité compétente (en règle générale la commune) en vertu du droit cantonal.

- Les signatures à l'appui des initiatives populaires et des demandes de référendum ou des listes de candidats au Conseil national seront apposées, transmises, contrôlées, comptées et retransmises par voie électronique ; il en ira de même des suffrages exprimés lors d'une votation populaire fédérale et lors des élections au Conseil national.

- Les risques de manipulation auront été écartés par voie électronique. Le secret du vote sera sauvegardé.

b. Les effets indirects :

Le vote électronique risque d'entraver l'intégration sociale de larges couches de la population si le débat politique s'en trouve étiolé. Pour cette raison, la mise au point du vote électronique nécessitera non seulement des études de faisabilité techniques, mais aussi des considérations et des évaluations politiques, y compris des propositions concrètes pour faire face à une marginalisation éventuelle ainsi qu'au risque de voir apparaître une société à deux vitesses selon le degré de maîtrise des outils informatiques. N'oublions pas, par ailleurs, que la technologie connaît un développement fulgurant qui ne manquera pas d'influer sur les questions que pose la mise au point du vote électronique.

Les considérations et évaluations politiques se fonderont sur des rapports annuels, qui, à l'aide d'indicateurs statistiques pertinents, analyseront la disponibilité, l'utilisation et les incidences des nouvelles technologies de l'information et de la communication en Suisse. Ces rapports sont également prévus dans le cadre de la mise en oeuvre de la stratégie pour une société de l'information.

- On peut s'attendre à ce que le développement fulgurant de la communication favorise tôt ou tard l'apparition de nouvelles formes de participation caractéristiques de la démocratie directe. On songe notamment à l'assouplissement des règles du jeu régissant la consultation ou le vote consultatif. Il faudra, à cet égard, éviter toute confusion possible entre les différentes formes de participation. Les autorités resteront seules responsables du fonctionnement du système juridique, qui devra être exempt de contradictions. Les élections devront donc garder leur importance. Si les procédures de vote devaient ressembler aux sondages d'opinion, l'électeur risquerait de ne plus percevoir de différences au niveau du caractère contraignant. Or, il faut qu'il comprenne toujours la fonction des différents types de scrutins.

- En outre, il faudra trouver des moyens conformes à notre État de droit pour éviter la paralysie de notre État démocratique par des recours organisés ou d'autres actions.

- L'État deviendra probablement plus virtuel en raison du vote électronique, et les frontières nationales devraient s'estomper quelque peu. Alors que les Suisses de l'étranger ne disposent que de possibilités limitées pour participer à temps au vote par correspondance depuis l'étranger (et ces possibilités tendent à diminuer de manière exponentielle avec la distance), ces restrictions devraient progressivement disparaître grâce à la transmission électronique, du moins dans les régions informatisées.

- Au moins à cet égard, les Suisses de l'étranger et les citoyens restés au pays devraient pouvoir se rapprocher les uns des autres.

- Durant une période de transition de plusieurs décennies, le vote conventionnel restera possible. Il sera aussi possible (p. ex. en cas de coupures d'électricité, d'attaques par des virus, etc.) d'alterner, à court terme, entre le vote électronique et/ou le vote conventionnel lors de la même élection ou votation, sans risque qu'il y ait double suffrage.

3. Coordination du projet "Cyberadministration" avec les cantons

Afin de garantir une démarche efficace et coordonnée, la Chancellerie fédérale a soulevé la question de la cyberadministration lors de la Conférence suisse des chanceliers d'État en avril 2000. Il a alors été décidé de traiter les problèmes du guichet virtuel et du vote électronique dans des groupes de travail communs placés sous la direction de la Chancellerie fédérale. Entre-temps, cette dernière a créé une nouvelle structure organisationnelle comprenant deux groupes de travail pour ces deux projets. Toutes les questions techniques et liées aux infrastructures seront réglées en contact direct avec l'Office fédéral de l'informatique et de la télécommunication.

a. Le groupe de travail "Guichet virtuel" compte des représentants de sept cantons issus des trois régions linguistiques (Zurich, Berne, Bâle-Ville, Argovie, Tessin, Vaud, Genève); ces cantons ont manifesté, lors de la Conférence suisse des chanceliers d'État d'avril 2000, leur intérêt à collaborer. Ce groupe de travail compte notamment aussi des représentants des Services du Parlement, du Tribunal fédéral, de la Conférence suisse sur l'informatique, du GCSI, et de l'organe du DFF chargé de la stratégie informatique de la Confédération. Il doit examiner les points suivants : conception et contenu du guichet virtuel, répartition des tâches entre la Confédération, les cantons et les communes, ainsi que les recoupements avec le Parlement et les tribunaux, l'échelonnement des étapes ainsi que l'évaluation des coûts (financiers et en personnel) nécessaires à la mise au point et à l'exploitation du système. Il devra aussi étudier les économies potentielles qu'entraînerait la création d'un guichet virtuel, ainsi que les possibilités de financement en considérant aussi d'autres modèles possibles. Enfin, il devra résoudre les problèmes d'infrastructure informatique, régler les questions technologiques et celles concernant la protection des données, et examiner les risques en la matière.

b. Un deuxième groupe de travail étudie la mise au point du vote électronique avec la collaboration de la Section des droits politiques de la Chancellerie fédérale, des cantons, communes et offices fédéraux intéressés, ainsi que, le cas échéant, d'un représentant des EPF, élabore et évalue de premières ébauches de solutions. Les différentes variantes de solutions seront soumises pour décision au Conseil fédéral sous forme d'une proposition accompagnée d'une évaluation de leur faisabilité, du temps nécessaire, des coûts estimés et des besoins en personnel et en matériel. Une interconnexion cantonale, voire fédérale, des registres des électeurs, tenus le plus souvent par les communes, sera indispensable à la réalisation du projet (cf. aussi à cet égard les travaux menés dans le cadre du projet "Infostar", informatisation du registre de l'état civil). Il convient d'ajouter à cet égard qu'un message du Conseil fédéral concernant l'harmonisation des registres des personnes entre la Confédération, les cantons et les communes est prévu encore pour cette législature. Il s'agira d'étudier soigneusement la question de l'interconnexion des registres des électeurs dans ce contexte. Remarquons encore que les premières expériences en matière de contact électronique entre les citoyens et l'État seront réalisées dans le cadre du recensement de la population 2000 ; une grande partie de la population pourra en effet remplir le questionnaire par Internet. Ces expériences seront ensuite exploitées dans le cadre du projet "Vote électronique".

4. Projet "Cyberadministration". Calendrier prévu

De nombreux sous-projets concernant la cyberadministration sont déjà réalisés (p. ex. actes législatifs sur Internet, Recueil systématique sur CD-Rom, Interconnexion des registres du commerce ainsi que Zefix, l'index central des raisons de commerce sur Internet). Les deux projets clés de la Chancellerie fédérale devraient être réalisés selon des calendriers différents.

a. Le projet "Guichet virtuel" est particulièrement urgent. À l'heure actuelle, les différentes unités étatiques à tous les niveaux sont en voie de compléter leurs sites Web conçus en fonction de la structure de l'administration par des sites Web supplémentaires structurés par thèmes. Pour faciliter le contact des citoyens avec l'État (aux niveaux fédéral, cantonal et communal), la Confédération, en sa qualité de coordonnatrice, doit veiller à une rapide interconnexion visant à permettre un accès convivial par Internet. Le groupe de travail a pour mandat de soumettre ses travaux préliminaires à la Conférence suisse des chanceliers d'État de septembre 2000 et au Conseil fédéral, respectivement d'ici à l'automne 2000/à la fin de l'année, afin que les principales décisions puissent être prises. L'année prochaine, un prototype devrait déjà voir le jour et pouvoir être discuté avant que ne débute la phase de mise en oeuvre proprement dite.

b. Étant donné la complexité extrême de la matière, il faut s'attendre à ce que le projet "Vote électronique" prenne beaucoup plus de temps, car de nombreux problèmes politiques, juridiques, psychologiques et techniques devront être réglés. La structure fédéraliste de la Suisse nécessite en outre une étroite coopération avec les cantons et, par le biais de ces derniers, avec les communes. Le vote électronique sera introduit progressivement, et certaines étapes pourraient être réalisables en quelques années. Au stade actuel, on ne saurait prédire quand sera lancé le premier projet pilote, quand la Confédération, les cantons et les communes auront pris les dispositions nécessaires - non seulement sur le plan organisationnel et technique, mais aussi aux plans psychologique, politique et juridique - et à partir de quand les Suisses pourront voter et élire leurs représentants sur Internet dans tout le pays.

Réponse du Conseil fédéral.