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La reconnaissance du Kosovo par la Suisse, le 26 février 2008, a suscité des controverses sur les plans de la politique et du droit international public. Le Conseil fédéral est dès lors prié de dire s'il estime que cette reconnaissance est :

a. compatible avec le droit international public ;

b. compatible avec les principes de la neutralité de notre pays ;

c. opportune d'un point de vue politique ;

d. fondatrice d'une obligation éthique élémentaire d'accepter toute demande éventuelle de rattachement du territoire de la minorité serbe du Kosovo à la Serbie.

La reconnaissance du Kosovo par le Conseil fédéral semble contrevenir à plusieurs dispositions du droit international public. D'abord, la résolution no 1244 du Conseil de sécurité réaffirme l'attachement de tous les États membres à la souveraineté et à l'intégrité territoriale de la RFY (aujourd'hui la Serbie). Ensuite, selon le professeur Marcelo Kohen, le Kosovo n'a jamais obtenu le statut de peuple ayant droit à l'autodétermination. Finalement, Pierre-Marie Dupuy insiste sur l'évolution du droit international public en direction de la conditionnalité de la reconnaissance des États. À cet égard, le Conseil des ministres des affaires étrangères de l'UE a adopté, le 16 décembre 1991, une déclaration selon laquelle les Républiques constitutives de l'ex-Yougoslavie - et le Kosovo n'en est pas une - doivent remplir les conditions suivantes pour être reconnues :

1. respecter les dispositions des Nations Unies et de l'Acte final d'Helsinki ayant trait à l'État de droit, à la démocratie et aux droits de l'homme ;

2. garantir les droits des minorités ;

3. respecter l'inviolabilité des frontières qui ne pourront être modifiées que par commun accord. Le Kosovo est très loin de remplir ces conditions !

Sur le plan politique, l'acceptation hâtive de la déclaration d'indépendance du Kosovo pose le grave problème du précédent. Elle pourrait favoriser des fragmentations géopolitiques excessives ou alors obliger notre pays à se livrer à des appréciations politiques arbitraires.

De surcroît, même si la neutralité est un concept plus politique que juridique, le Conseil fédéral semble avoir transgressé son essence en reconnaissant maintenant le Kosovo. Par cet acte il a, en tout cas, pris parti pour la France, la Pologne et les États-Unis contre l'Espagne, la Roumanie et la Russie. C'est regrettable.

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a. Compatibilité de la reconnaissance avec le droit international

1. Violation de la résolution no 1244

Acte de souveraineté unilatéral et discrétionnaire, la décision d'un État de reconnaître un autre État relève de sa libre appréciation, pour autant que soient respectées les règles du droit international. La Suisse considère que la reconnaissance du Kosovo est conforme au droit international.

Aux yeux de la Suisse, la reconnaissance d'un État présuppose que l'entité concernée présente les attributs d'un État au sens du droit international public, c'est-à-dire un territoire, une population et une autorité publique. Le Kosovo répond à ces trois critères.

La résolution no 1244 du Conseil de sécurité de l'ONU n'interdit pas aux États de reconnaître le Kosovo. Elle mentionne certes l'intégrité territoriale et la souveraineté de la République fédérale de Yougoslavie. Cependant, l'intégrité territoriale de la Yougoslavie n'y est garantie que dans la perspective du processus de paix engagé au titre de la résolution pour résoudre la crise du Kosovo. Le Conseil de sécurité a d'ailleurs délibérément laissé ouverte la question de l'issue de cette crise. Or, ce processus politique a échoué malgré les efforts considérables déployés par toutes les parties. Si le Conseil de sécurité avait effectivement voulu interdire aux États de reconnaître dans le futur un Kosovo indépendant, il aurait dû le faire en des termes clairs et non équivoques dans la partie opérationnelle contraignante de la résolution no 1244.

2. Le Kosovo n'a jamais obtenu le statut de peuple ayant droit à l'autodétermination.

Le droit des peuples à disposer d'eux-mêmes est l'un des principes fondamentaux du droit international. Un peuple peut se réclamer de ce droit sans qu'il soit nécessaire que l'ONU ou une autre organisation internationale lui reconnaisse au préalable un statut déterminé.

3. En matière de reconnaissance de nouveaux États, la Suisse devrait développer une pratique fondée sur la conditionnalité.

La pratique de la Suisse en la matière est guidée par les trois critères définissant un État en droit international et elle est réglée pour l'essentiel par le principe de l'universalité (selon lequel la Suisse entretient dans la mesure du possible des relations avec tous les États) et le principe de l'effectivité (nécessité d'une souveraineté effective de l'État à reconnaître). Par ailleurs, face à la déclaration d'indépendance d'un nouvel État, la Suisse a coutume d'agir de concert avec les États partageant les mêmes valeurs, qui sont représentatifs de la communauté internationale.

La Suisse renonce par principe à assortir la reconnaissance d'un État de conditions supplémentaires. Lors de la reconnaissance des États issus du démantèlement de l'ancienne République fédérale socialiste de Yougoslavie au début des années 1990, le Conseil fédéral a cependant tenu compte dans sa décision du rapport de la Commission Badinter sur le respect des droits de l'homme et des minorités dans ces pays. Dans le cas du Kosovo, les autorités kosovares ont exprimé le ferme engagement de respecter dans leur intégralité les obligations découlant de la proposition globale de règlement portant statut du Kosovo de l'Envoyé spécial du Secrétaire général des Nations Unies pour le statut du Kosovo, Monsieur Marti Ahtisaari. Ces obligations concernent notamment la protection des minorités, le respect des droits de l'homme et le respect des principes énoncés dans la Charte de l'ONU ainsi que des principes de l'Acte final de la CSCE (Helsinki). Ces valeurs sont également affirmées dans la Constitution de la République du Kosovo, qui a été adoptée par le Parlement du Kosovo le 9 avril 2008 et qui entrera en vigueur le 15 juin 2008.

b. Compatibilité avec les principes de la neutralité de notre pays

La question de la reconnaissance des États ne relève pas du droit de la neutralité, qui règle les obligations militaires d'un État neutre en cas de conflit armé. S'agissant de la politique de neutralité, il convient de rappeler que la Suisse a toujours tenu une ligne claire et cohérente en matière de reconnaissance d'États. Sa pratique est guidée par le droit international et tient compte de la position adoptée par des pays partageant les mêmes vues. Par ailleurs, le principe de l'universalité, en vertu duquel la Suisse entretient dans la mesure du possible des relations diplomatiques avec tous les États, intervient également dans ses choix.

c. Opportunité politique

Comme décrit ci-dessus, face à une déclaration d'indépendance d'un nouvel État, la Suisse a coutume d'agir de concert avec les États partageant les mêmes vues et qui sont représentatifs de la communauté internationale. Figurent généralement au nombre de ceux-ci les États membres de l'UE, les pays de l'AELE, éventuellement les États-Unis et les principaux États de la région considérée ; dans le cas du Kosovo, une grande majorité de ces États - qui sont également nos principaux partenaires bilatéraux ou sur la scène internationale - avaient procédé dès les premiers jours à la reconnaissance ou annoncé vouloir le faire.

Sur le plan politique, le fait de procéder à une reconnaissance tardive ou tout simplement de ne pas reconnaître aurait eu des implications contraires aux intérêts de la Suisse. Cela aurait en effet créé une incompréhension, voire du ressentiment, auprès de nos partenaires qui sont, tout comme nous d'ailleurs, fortement impliqués au Kosovo. Au moment où la plupart des États de l'UE avaient pris la difficile décision de soutenir les engagements des autorités du Kosovo et affirmaient qu'il s'agissait de la meilleure des solutions praticables pour l'Europe, une manque de résolution de la Suisse, dont les liens indéniables avec le Kosovo n'échappent pas à nos voisins, auraient porté atteinte à sa crédibilité. En effectuant en revanche un choix conforme à nos intérêts, nous avons eu et avons toujours la possibilité d'exercer notre influence - par exemple dans des domaines centraux tels que la protection des minorités - dans les affaires du Kosovo, en particulier en prenant place dans le International Steering Group qui est chargé de veiller à la mise en oeuvre des dispositions du Plan Ahtisaari qui accompagne cette indépendance surveillée de l'État du Kosovo.

Il faut en outre tenir compte de la présence sur territoire helvétique d'une forte communauté de Kosovars, albanophones dans leur très grande majorité, ce qui implique un intérêt direct de notre pays à la stabilité et à la prospérité de cet État. De ce point de vue, des intérêts de sécurité intérieure sont également présents. Ainsi, reporter dans le temps la reconnaissance, voire refuser de reconnaître, aurait conduit notre pays à des problèmes dans des domaines très importants tels le règlement des questions liées aux documents d'identité et de voyage des Kosovars vivant en Suisse, la reconnaissance de ces documents pour les personnes vivant au Kosovo (qui serait de ce fait impossible et qui poserait des difficultés concernant les visas), mais aussi et surtout aurait compliqué, voir rendu impossible, la coopération en matière de retours/renvois et la coopération dans d'autres domaines bilatéraux importants.

d. Obligation éthique pour la Suisse d'accepter toute demande éventuelle de rattachement du territoire de la minorité serbe du Kosovo à la Serbie

Le droit international ne prévoit ni le droit pour un État d'être reconnu, ni l'obligation de reconnaître un État. En tout état de cause, l'engagement de la Suisse dans les Balkans occidentaux se fonde en particulier sur l'exigence de voir se développer dans cette région des États et des sociétés pleinement démocratiques et respectueux des droits de l'homme et des minorités. C'est bien dans cette perspective que la Suisse s'est systématiquement et fermement prononcée en faveur de l'édification d'un Kosovo multiculturel et multiethnique, où tous ses citoyens puissent vivre dans la paix et la sécurité quelle que soit la communauté dont ils se réclament. Une partition du Kosovo selon des lignes "ethniques" irait à l'encontre d'une telle exigence. La Suisse reste donc résolument opposée à toute idée d'une telle partition, au Kosovo ou ailleurs.

Réponse du Conseil fédéral.