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Der britische Premierminister, David Cameron, und sein Minister für Wirtschaft und Innovation, Vince Cable, stellten am 31. Oktober 2013 ihren Plan vor, in einem öffentlichen Register die Einzelheiten zu veröffentlichen, wem britische Firmen tatsächlich gehören und wer diese tatsächlich kontrolliert. Bereits am G-8-Gipfel von Lough Erne im Juni 2013 forderte Cameron volle Transparenz über die wirtschaftlich Berechtigten an Rechtskonstrukten aller Art. Mit einem zentralen Register aller wirtschaftlich Berechtigten an britischen Gesellschaften soll erschwert werden, dass unlautere und unrechtmässige Finanzflüsse wie bisher hinter Rechtskonstrukten versteckt werden können. Auch die Regierung der britischen Jungferninseln hat einen Aktionsplan gegen den Missbrauch juristischer Personen und juristischer Arrangements erlassen. Ich frage den Bundesrat:

1. Welche Vorteile bietet ein zentrales, öffentlich zugängliches Register über alle wirtschaftlich Berechtigten an Rechtskonstrukten aller Art? Wie entwickelt sich darüber die internationale Diskussion? Sind ausgehend von der Initiative von Cameron, der G-8 und der Jungferninseln neue internationale Transparenzvorschriften für Rechtskonstrukte aller Art zu erwarten?

2. In seiner Stellungnahme zum Postulat 13.3533 betont der Bundesrat, die internationale Diskussion (G-8/G-20; OECD; Uno) zu unlauteren und illegalen internationalen Finanzströmen habe "an Bedeutung gewonnen" und bei deren Bekämpfung seien "auch Länder, denen unlautere und illegale Finanzmittel zufliessen, gefordert". Gehören dazu auch neue Transparenzvorschriften über die wirtschaftlich Berechtigten an Rechtskonstrukten?

3. Das schweizerische Handelsregister weist öffentlich zugänglich die Zeichnungsberechtigten von juristischen Personen aus, nicht aber die effektiv wirtschaftlich Berechtigten. Könnte eine Meldepflicht über die effektiv wirtschaftlich Berechtigten an das Handelsregister die Transparenz erhöhen?

4. Welche anderen Massnahmen sieht der Bundesrat, um den Missbrauch juristischer Personen und juristischer Arrangements zur Verschleierung unlauterer und illegaler Finanzmittel zu verhindern?

5. Worin bestehen die Vorteile einer erhöhten Transparenz für die Finanzintermediäre, für die Strafverfolgungsbehörden und für die Steuerbehörden, die heute oft keine Gewissheit über die tatsächlich wirtschaftlich Berechtigten an juristischen Vehikeln haben?

FederalCouncilResponseText

Der Bundesrat unterstützt die Einführung von Massnahmen zur Erhöhung der Transparenz von Gesellschaftsvehikeln, und die Schweizer Behörden bringen sich aktiv in die entsprechenden internationalen Diskussionen ein. Zudem hatte die Schweiz bei den einschlägigen Arbeiten zur Revision der 2012 verabschiedeten Gafi-Standards das Co-Präsidium inne.Gemäss der internationalen Definition der Groupe d'action financière (Gafi), die auf diesem Gebiet massgebend ist, gelten als wirtschaftlich Berechtigte von juristischen Personen oder Rechtskonstrukten diejenigen Personen, welche die tatsächliche Kontrolle über eine juristische Person ausüben. Der wirtschaftlich Berechtigte ist nicht mit dem Aktionär (rechtmässiger Eigentümer) zu verwechseln; es kann sich um zwei verschiedene Personen handeln. Die Ermittlung des wirtschaftlich Berechtigten solcher Einheiten kann sich - namentlich im Fall einer indirekten Kontrolle über die Gesellschaft bzw. im Falle von Offshore-Strukturen - als komplex erweisen. Obwohl es in manchen Ländern zentrale und/oder öffentliche Aktionärsregister gibt, besitzt kein einziger Staat auch ein solches Register zur Erfassung der wirtschaftlich Berechtigten.

In den letzten Jahren strebten die G-8 und die G-20 in ihren Erklärungen eine konsequente Umsetzung der internationalen Transparenzstandards der Gafi und des Global Forum über Transparenz und Informationsaustausch zu Steuerzwecken an. Nach dem G-8-Gipfel von Lough Erne im Juni 2013 publizierten die Mitgliedstaaten der G-8 (sowie einige weitere Jurisdiktionen) Aktionspläne, in denen sie ihren politischen Willen und ein entsprechendes Programm zur Umsetzung der internationalen Standards kundtaten. Nun müssen die Staaten über die reinen Absichtserklärungen hinaus die Standards im Hinblick auf ihre nächste Evaluation in innerstaatliches Recht umsetzen. Es ist demzufolge noch nicht absehbar, welche Massnahmen die anderen Staaten tatsächlich ergreifen werden.

Es sei daran erinnert, dass es keine international anerkannte Definition der unlauteren und illegalen Finanzströme ("illicit financial flows") gibt und ihr Ausmass demzufolge unbekannt ist.Die Anwendung der Gafi- und Global-Forum-Standards wird sich in einer verstärkten Bekämpfung der verschiedenen Formen von Finanzkriminalität (z. B. Geldwäscherei, Terrorismusfinanzierung, Korruption, Steuerflucht) niederschlagen. Die Transparenzmassnahmen zur Feststellung der Identität der wirtschaftlich Berechtigten tragen zur Unterbindung solcher Finanzströme bei. So können zum einen (auf Stufe Gesellschaften oder Finanzintermediäre) Präventivmassnahmen zur Verhinderung solcher Finanzströme getroffen und kann zum andern die Rückverfolgbarkeit der Informationen, aufgrund derer die Administrativ- und Strafbehörden überhaupt erst aktiv werden können, gewährleistet werden. Diese Massnahmen werden im Zuge der Einführung des automatischen Informationsaustausches verstärkt werden.

Das schweizerische Geldwäschereigesetz (GwG), das auf Finanzintermediäre anwendbar ist, enthält bereits die Pflicht zur Feststellung der wirtschaftlich Berechtigten bestimmter Gesellschaftsvehikel (z. B. Trusts oder Domizilgesellschaften). Der Bundesrat hat am 13. Dezember 2013 die Botschaft über einen Gesetzentwurf zur Umsetzung der revidierten Empfehlungen der Gafi in der Schweiz zuhanden des Parlamentes verabschiedet. Die Vorlage sieht mehrere Massnahmen vor, mit denen das heutige System ergänzt und verstärkt werden soll. Das GwG enthält unter anderem eine Ausweitung der Pflichten der Finanzintermediäre zur Feststellung der wirtschaftlich Berechtigten von Gesellschaften, die eine operative Tätigkeit aufweisen. Zudem sieht das Obligationenrecht für die Gesellschaften eine systematische Pflicht zur Eintragung der Inhaberaktionäre vor (nach der Meldung der Aktionäre). Ab einer Beteiligungsschwelle von 25 Prozent des Aktienkapitals oder der Stimmen muss die Gesellschaft ferner diejenigen Personen eintragen, für die der Besitzer der Inhaber- oder Namenaktien letztendlich handelt (also die wirtschaftlich Berechtigten). Die Generalversammlung von Aktiengesellschaften kann einen Finanzintermediär mit der Wahrnehmung dieser Pflicht beauftragen. Die Option eines Handelsregistereintrags der wirtschaftlich Berechtigten von Gesellschaften wurde von Anfang an nicht berücksichtigt, da sie gewisse Grenzen und Schwierigkeiten aufweist (vgl. nächsten Absatz) und die geforderte Transparenz durch die im Gesetzentwurf vorgesehenen Massnahmen gewährleistet ist.

Ziel der einschlägigen revidierten Gafi-Standards ist, dass sich die Behörden, welche Geldwäscherei und Terrorismusfinanzierung bekämpfen (dazu können auch die Steuerbehörden gehören), insbesondere im Falle einer Strafuntersuchung rechtzeitig Informationen über die wirtschaftlich Berechtigten und über die Kontrolle der juristischen Personen sowie die Rechtskonstrukte beschaffen können. Die Staaten haben die Möglichkeit, diese Anforderung mittels verschiedener Mechanismen zu erfüllen. Entscheidend ist nicht der öffentliche Charakter der Informationen oder ihre zentrale Erfassung in einem Einheitsregister, sondern vielmehr ihre Qualität (insbesondere ihre Zuverlässigkeit und Aktualität) sowie die Tatsache, dass rechtzeitig auf die Information zugegriffen werden kann. Die Gafi-Standards schreiben im Übrigen kein zentrales und öffentliches Register der Aktionäre oder der wirtschaftlich Berechtigten vor. Zudem ist die Errichtung eines öffentlichen Registers für sich allein noch keine Garantie für die Erfüllung der internationalen Standards, denn die Effizienz des Registers hängt von zahlreichen Voraussetzungen ab. Auch seine Umsetzung kann sich als komplex und kostspielig erweisen.

Antwort des Bundesrates.