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1.- Né le disposizioni del diritto obbligazionario relative ai singoli contratti (art. 184 segg. CO) né quelle relative alla contabilità commerciale (art. 957 segg. CO) prescrivono alle parti contraenti, che il mandatario possa allestire una fattura soltanto dopo l'esecuzione di un mandato. Il Consiglio federale non può quindi essere accusato di aver infranto il diritto federale privato, allorquando ha tra l'altro disposto nel diritto transitorio che le aliquote finora in vigore si applicano soltanto a operazioni e parti di operazioni effettuate innanzi il 1° gennaio 1999, sempre che siano state fatturate fino al 31 marzo 1999 (v. modifica dell'Ordinanza del 3 giugno 1998, cifra II cpv. 1). Ma anche il rimprovero mosso al Consiglio federale di ingerenza nei rapporti contrattuali privati è privo di fondamento. La libertà contrattuale rappresenta certamente uno dei principi basilari del nostro diritto contrattuale. La libertà contrattuale fondata sull'autonomia privata non impedisce tuttavia al legislatore di porre certe restrizioni e di emanare disposizioni che si ripercuotono anche su contratti già esistenti. Altrimenti il legislatore non avrebbe ad esempio potuto sottoporre all'imposta sul valore aggiunto i rapporti debitori di durata indeterminata, contratti prima del 1° gennaio 1995 e scaduti dopo questa data.

Inoltre la possibilità di emanare prescrizioni deve esistere proprio nell'ambito della contabilità, per assicurare una riscossione dell'imposta sul valore aggiunto, corretta e non discriminante. Per questo motivo già il Decreto del Consiglio federale del 29 luglio 1941 che istituisce un'imposta sulla cifra d'affari prevedeva che l'AFC potesse emanare disposizioni in materia di contabilità (v. art. 34 cpv. 1 DCA); una disposizione analoga si trova anche nell'Ordinanza del 22 giugno 1994 concernente l'imposta sul valore aggiunto (v. art. 47 cpv. 1 OIVA). Vi è una giurisprudenza consolidata in merito a questa norma delegatoria: il Tribunale federale ha sempre sottolineato come l'AFC fosse legittimata a emanare prescrizioni in materia di contabilità, eccedenti le norme relative alla contabilità commerciale nel senso dell'articolo 957 segg. CO (v. Archivio di diritto fiscale svizzero [ASA], vol. 58, pag. 382 seg.; ASA, vol. 46, pag. 136 seg.). Ciò deve valere quindi a maggior ragione nel presente caso, in quanto non è l'AFC che ha emanato prescrizioni sull'allestimento dei giustificativi contabili, bensì il Consiglio federale, per di più in luogo del legislatore ordinario.

2.- Da quanto esposto alla cifra 1 l'accusa mossa al Consiglio federale di aver emanato una disposizione transitoria contraria alla legge è ingiustificata. È vero che il decreto federale del 20 marzo 1998 sull'aumento delle aliquote dell'imposta sul valore aggiunto a favore dell'AVS/AI non contiene alcuna disposizione di diritto transitorio. L'assenza di tali prescrizioni si spiega con il fatto che il legislatore federale, come già in occasione del passaggio dall'imposta sulla cifra d'affari all'imposta sul valore aggiunto, ha voluto conferire al Consiglio federale un'ampia competenza per regolamentare il diritto transitorio nel contesto dell'aumento delle aliquote d'imposta. Il Consiglio federale ha così lo stesso margine d'apprezzamento politico che il legislatore (DTF in ASA, vol. 66, pag. 642).

In occasione dell'adozione della menzionata disposizione transitoria, l'autore dell'ordinanza si è riferito all'articolo 34 lettera a numero 1 OIVA, secondo il quale, per le forniture e prestazioni di servizi, il credito fiscale nasce, in caso di rendiconto secondo le controprestazioni convenute, al momento dell'emissione della fattura, la quale deve avvenire al più tardi tre mesi dopo l'esecuzione della fornitura o prestazione di servizi. Una disposizione analoga figura anche nel disegno di legge federale concernente l'imposta sul valore aggiunto, adottato da entrambe le Camere federali (v. art. 41 lett. a n. 1 D-LIVA).

A queste condizioni, il Consiglio federale era senz'altro autorizzato a far dipendere l'applicazione delle vecchie aliquote d'imposta, per le operazioni effettuate sotto il vecchio diritto, dall'emissione di una fattura entro il 31 marzo 1999.

3.- Già l'Ordinanza del 22 giugno 1994 concernente l'imposta sul valore aggiunto, che regolamentava tra l'altro il passaggio dall'imposta sulla cifra d'affari all'imposta sul valore aggiunto, prevedeva che le forniture e prestazioni di servizi, eseguite parzialmente prima dell'entrata in vigore dell'Ordinanza, dovevano essere contabilizzate al 31 dicembre 1994 (v. art. 84 cpv. 4 OIVA).

Per quanto concerne le forniture di beni effettuate prima dell'entrata in vigore dell'Ordinanza concernente l'imposta sul valore aggiunto, a precisazione del citato articolo dell'OIVA, si pretendeva che le fatture venissero comprovatamente consegnate al destinatario entro il 28 febbraio 1995, portassero una data anteriore al 1° gennaio 1995 e fossero contabilizzate al 31 dicembre 1994 (v. Opuscolo "Passaggio dall'imposta sulla cifra d'affari all'imposta sul valore aggiunto", cifra 2.1.1, lett. ab e cifra 3.1.1).

Una regolamentazione più tollerante era stata applicata alle prestazioni di servizi - soggette per la prima volta all'imposta - eseguite parzialmente prima del cambiamento di sistema. Per tali prestazioni si era rinunciato eccezionalmente a chiedere una fattura come prova delle citate prestazioni. Infatti, era sufficiente stabilire il valore al 31 dicembre 1994 delle prestazioni di servizi iniziate, in modo appropriato e facilmente controllabile e contabilizzarlo nei libri di commercio del 1994 (v. Opuscolo "Passaggio dall'imposta sulla cifra d'affari all'imposta sul valore aggiunto", cifra 2.1.1, lett. ab e cifra 3.1.1). Tuttavia, tale regolamentazione speciale era stata accordata ai prestatori di servizi soltanto perché questi ultimi non erano fino ad allora assoggettati all'imposta; non esisteva quindi alcun pericolo che essi inoltrassero rendiconti ICA successivamente.

Per differenti ragioni il Consiglio federale ha ora deciso di stabilire già nelle disposizioni transitorie che le operazioni effettuate sotto il vecchio diritto debbano essere fatturate sino al 31 marzo 1999. Da una parte si intende così evitare l'applicazione contemporanea, sull'arco di più anni, delle vecchie e nuove aliquote d'imposta, ciò che causerebbe grandi difficoltà sia ai contribuenti sia all'AFC. Lo dimostrano le esperienze fatte in occasione di precedenti aumenti d'aliquota. In particolare i contribuenti dopo due o tre anni spesso non erano più in grado di comprovare che le operazioni parziali fatturate alle vecchie aliquote erano effettivamente state conseguite prima della data limite. Di conseguenza l'AFC aveva dovuto ripetutamente procedere a riprese fiscali. Ma la sottomissione alle stesse regole di fornitori e prestatori di servizi si impone anche per ragioni di eguaglianza davanti alla legge.

Il Consiglio federale ha quindi deciso a giusta ragione che le operazioni, anche parziali, effettuate sotto il vecchio diritto, debbano essere fatturate sino al 31 marzo 1999. Ciò permette di eseguire tutte le rettifiche, legate all'aumento delle aliquote d'imposta, in un unico rendiconto. In questo modo si garantisce anche un controllo efficace del passaggio dalle vecchie alle nuove aliquote.

4.- In base a quanto esposto, non vi è alcun motivo perché il Consiglio federale riveda la disposizione transitoria in causa.

Risposta del Consiglio federale.