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Die Finma hat am 4. September 2017 die Vernehmlassung zur Revision der Geldwäschereiverordnung-Finma (GwV-Finma) eröffnet. Damit sollen die jüngsten Empfehlungen der FATF umgesetzt werden. Die Frist dauert lediglich bis zum 10. Oktober 2017. Der Bundesrat wird gebeten, diesbezüglich die folgenden Fragen zu beantworten:

1. Weshalb wird den Vernehmlassungsteilnehmern nicht die reguläre gesetzliche Vernehmlassungsfrist von drei Monaten gewährt?

2. Weshalb wird ein solch hohes Tempo angeschlagen, ohne dass ein derartiger Zeitdruck bestehen würde?

3. Zur Umsetzung der FATF-Empfehlungen müssen die Standesregeln zur Sorgfaltspflicht der Banken (VSB), weitere Selbstregulierungen sowie die GwV-Finma angepasst werden. Dieser Prozess muss gut koordiniert und mit Augenmass umgesetzt werden. Wie sehen im konkreten Fall die Zuständigkeiten zwischen den Behörden aus (Bundesrat, EFD, Finma)?

4. Welche schweizerische Behörde entscheidet, welche Massnahmen umgesetzt werden müssen, und wie verhindert diese bzw. der Bundesrat, dass die Schweiz einen unnötigen Swiss Finish realisiert?

5. Selbstregulierung hat sich in der Schweiz bewährt. Sie ermöglicht eine an die Realitäten angepasste, praxisgerechte Umsetzung von Regeln. Müssten bei der Umsetzung der FATF-Empfehlungen nicht zuerst die Selbstregulierungen angepasst werden und erst anschliessend durch die Revision der GwV-Finma subsidiär die Lücken geschlossen werden?

6. Wie wird sichergestellt, dass der Selbstregulierung ein angemessener Spielraum für die Ausgestaltung erhalten bleibt und dieser nicht ungebührlich über Verordnungen der Finma eingeschränkt wird (z. B. wird im Erläuterungsbericht zur GwV-Finma-Revision die anzupassende Selbstregulierung (VSB) bereits vorweggenommen)?

7. Die Empfehlungen der FATF überlassen den einzelnen Ländern einen Spielraum bei der Umsetzung. Andere Länder wie z. B. Italien nutzen solche Spielräume aus, ohne von der FATF dafür gerügt zu werden. Wie wird sichergestellt, dass die Schweiz bei der Umsetzung die vorhandenen Spielräume nutzt und wirklich nur das Nötige anpasst, um die Technical Compliance zu erreichen?

8. Wie beurteilt der Bundesrat die von der FATF gerügten Mängel in inhaltlicher und formeller Hinsicht im Vergleich etwa zur (durch die FATF nicht kritisierten) Umsetzungslösung in Italien?

FederalCouncilResponseText

1. Das Vernehmlassungsgesetz (VlG) sieht in Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe d für Vorhaben, die von grosser politischer, finanzieller, wirtschaftlicher, ökologischer, sozialer oder kultureller Tragweite sind, die obligatorische Durchführung einer Vernehmlassung von mindestens drei Monaten Dauer vor. Geht es um Verordnungen von untergeordneter Tragweite, insbesondere bei Vorhaben mit betont technischem oder administrativem Inhalt, muss dagegen keine Vernehmlassung eröffnet werden (vgl. Botschaft zum VlG). Die Bestimmungen der GwV-Finma und insbesondere die in dieser Revision vorgesehenen Anpassungen sind nicht von grosser Tragweite im Sinne des VlG. Sie sind als technisch/administrativ einzustufen. Eine Pflicht zur Durchführung einer Vernehmlassung besteht daher nicht. Gleichwohl hat die Finma - im Einklang mit ihren Leitlinien zur Finanzmarktregulierung - allen interessierten Kreisen die Möglichkeit gegeben, sich im Rahmen einer eineinhalb Monate dauernden Anhörung zu den vorgeschlagenen Anpassungen zu äussern. Bei dieser Art von Regulierungsvorhaben werden die interessierten Kreise im Vorfeld der öffentlichen Vernehmlassung im Rahmen informeller Treffen einbezogen.

2. Die FATF erwartet von allen Staaten, dass sie alle oder zumindest einen Grossteil der Regelungslücken aus der Evaluation des vierten Zyklus innerhalb von drei Jahren schliessen. Die Gesetzesarbeiten zur Umsetzung der Empfehlungen aus dem FATF-Länderbericht der Schweiz an die FATF (2016), einschliesslich derjenigen, die die Geldwäschereiverordnung der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht (GwV-Finma) betreffen, müssen deshalb rasch erfolgen. Sobald die Revision der GwV-Finma abgeschlossen ist, müssen auch die Reglemente der Selbstregulierungsorganisationen (SRO) angepasst werden. Alle obengenannten Rechtsvorschriften müssen bis Oktober 2019 in Kraft treten und anwendbar sein. Den Finanzintermediären ist zudem genügend Zeit einzuräumen, damit sie die für die Umsetzung der geänderten Regelungen erforderlichen Massnahmen treffen können.

3./6. Das Geldwäschereigesetz (GwG) und die Geldwäschereiverordnung (GwV) liegen im Kompetenzbereich des Bundesrates. Für die GwV-Finma ist die Finma zuständig. Die materielle und formelle Koordination der Umsetzung der Empfehlungen aus dem Bericht zum Schweizer Länderexamen der FATF übernahm unter der Leitung des EFD die Koordinationsgruppe für Geldwäscherei und Terrorismusfinanzierung (KGGT). Die Finma ist Mitglied der KGGT. Im Juni 2017 nahm der Bundesrat von der Analyse der KGGT Kenntnis und legte gestützt darauf die Stossrichtung für die Folgearbeiten zum FATF-Länderbericht über die Schweiz fest. Er betonte damals, dass es auch notwendig sein wird, die GwV-Finma, die Vereinbarung über die Standesregeln zur Sorgfaltspflicht der Banken (VSB) und die Reglemente der SRO anzupassen. Die Koordination ist nicht nur zwischen den Behörden, sondern auch zwischen der Finma und den SRO gewährleistet. Eine enge Koordination erfolgt zwischen der Finma und der Schweizerischen Bankiervereinigung auf der einen sowie der Finma und der SRO-SVV auf der anderen Seite, da die GwV-Finma auf deren Reglemente für die Banken und die Versicherungen verweist. Zudem sorgt die Finma schon im Anfangsstadium für einen Austausch mit den anderen SRO des Parabankensektors. Für die Änderung von deren Reglementen, die im Prinzip nach der Revision der GwV-Finma erfolgt, verfügen die SRO über einen gewissen Spielraum. Insbesondere sind auch Abweichungen möglich, wenn sie sich durch die Besonderheiten der Geschäftstätigkeiten ihrer Mitglieder rechtfertigen.

4. Jede Behörde entscheidet im Rahmen ihrer rechtlichen Zuständigkeit. Die KGGT gewährleistet die Gesamtkoordination, und der Bundesrat legt die Stossrichtung fest. Der Bundesrat stellt sicher, dass die Schweiz im Bereich der Bekämpfung der Geldwäscherei und der Terrorismusfinanzierung keinen Swiss Finish realisiert. Er evaluiert den Umsetzungsbedarf so, dass die gewählte Regulierung eine international annehmbare Lösung darstellt, die jedoch nicht weiter geht, als es die internationalen Standards vorschreiben.

5. Die Finma achtet darauf, dass die Änderungen der Reglemente gesetzeskonform sind und soweit erforderlich den Mindestanforderungen der FATF-Standards entsprechen. Wenn jede der 13 SRO ihre Regeln unabhängig ändern würde, wäre keine Harmonisierung möglich, was zu einer Ungleichbehandlung der Mitglieder der verschiedenen SRO führen würde.

7. Es ist nicht klar, in welchen Bereichen Italien einen grösseren Spielraum für die Umsetzung der FATF-Empfehlungen ausgenutzt haben soll als die Schweiz. Die Fakten zeigen zudem, dass die Schweiz den Spielraum genutzt hat, über den sie für die Umsetzung der FATF-Empfehlungen verfügt. Verdeutlicht wird dies durch die Umsetzung der Empfehlung zur Einführung einer Steuervortat zur Geldwäscherei, der Empfehlung zur Einführung obligatorischer Register in der Schweiz über die tatsächlichen Begünstigten oder der Empfehlung zur Errichtung eines Systems für die Barmittelkontrolle an der Grenze. In manchen Bereichen der FATF-Normen, namentlich bei den Präventivmassnahmen, besteht jedoch wegen des sehr hohen Detaillierungsgrades dieser Normen nur ein sehr eingeschränkter Spielraum.

8. Für den Vergleich mit Italien siehe Antwort auf die Frage 7. Die Schweiz hat insgesamt gut abgeschnitten und im Vergleich mit den bereits untersuchten Staaten ein überdurchschnittliches Ergebnis erzielt. Der Bericht zeichnet insgesamt ein realistisches Bild des Schweizer Systems, mit dem sich die Schweizer Behörden weitgehend identifizieren können. Bei den Präventivmassnahmen hat die FATF einige erhebliche Regelungslücken festgestellt (z. B. bei der Regel 10 der FATF hinsichtlich der Sorgfaltspflichten gegenüber der Kundschaft). Die FATF kam denn auch zum Schluss, dass es der Schweizer Gesetzgebung an Klarheit mangelt und dadurch die einheitliche Umsetzung der Erlasse für alle unterstellten Bereiche behindert wird. Diese Regelungslücken sollen mit der Revision der GwV-Finma, der VSB und der Reglemente der SRO geschlossen werden.

Antwort des Bundesrates.