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Les anciennes centrales à charbon continuent d'être rentables au sein de l'Union européenne (UE) en raison du bas prix du charbon et des droits à polluer peu onéreux. L'exploitation de ces centrales non seulement nuit aux objectifs fixés en matière de climat pour la planète entière, mais elle réduit la rentabilité des centrales hydrauliques suisses. Durant la période 2014 à 2016, l'UE a certes limité le nombre excessif de droits à polluer en renonçant à délivrer 900 millions de certificats d'émission de CO2 au total. Mais cette mesure n'a pas entraîné de hausse marquée des prix.

Le Conseil fédéral est donc prié de répondre aux questions suivantes :

1. Quel a été l'effet du gel des quotas ("backloading") sur le prix des certificats d'émission de CO2 ?

2. Quel prix les certificats d'émission de CO2 devraient-il atteindre pour que l'exploitation des centrales à charbon ne soit plus rentable ?

3. De l'avis du Conseil fédéral, quel effet le couplage des systèmes d'échange de quotas d'émission de la Suisse et de l'UE devrait-il avoir sur les prix ?

4. Quelles sont les possibilités du Conseil fédéral d'influer sur la fixation du prix des certificats d'émission de CO2 ?

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1. Le système d'échange de quotas d'émission (SEQE) européen présente un excédent structurel qui s'élève aujourd'hui à environ 1,7 milliard de droits d'émission. Il s'agit cependant de la valeur la plus basse depuis le début de la période d'échange actuelle. Cet excédent s'est en effet réduit à la suite du gel des quotas opéré par l'Union européenne ("backloading"). Il reste néanmoins considérable et continue d'exercer une pression à la baisse sur le prix des droits d'émission européens. Entre 2014 et 2016, celui-ci a varié entre 4 et 8,5 euros par tonne de CO2, pour s'établir dernièrement entre 7 et 8 euros. La formation du prix des droits d'émission européens est influencée par de nombreux facteurs, comme la conjoncture économique, les prix des marchés énergétiques (charbon, gaz, électricité), les intempéries, ainsi que les développements des politiques énergétique et climatique européennes. L'effet du gel des quotas sur le prix des droits d'émission européens est certain, mais ne peut pas être quantifié.

A titre de mesure supplémentaire visant à soutenir les prix, l'UE a décidé d'instituer une réserve de stabilité du marché au 1er janvier 2019. Celle-ci permet de retirer du marché les droits d'émission dépassant la barre des 800 millions et, ainsi, de réduire la quantité de droits mis aux enchères. De même, la réserve de 900 millions de droits d'émission provenant du gel des quotas est maintenue à long terme. Dans le cadre des délibérations autour de la réforme du SEQUE européen après 2020, l'UE a décidé, en novembre 2017, un renforcement de la réserve de stabilité du marché visant à soustraire, selon les prévisions, 400 millions de droits d'émission supplémentaires par an entre 2019 et 2023 et à supprimer définitivement environ 2,4 milliards de droits d'émission. En conséquence, le prix des droits d'émission devrait s'établir à 20 euros d'ici à 2020.

2. Dans l'UE, la production d'électricité des centrales à charbon a reculé de 11 % en 2016 par rapport à l'année précédente. À l'inverse, la production d'électricité des usines à gaz a progressé de 20 %. Au total, ces évolutions ont conduit à une réduction des émissions de CO2 de 4,5 % dans le secteur, étant donné que la production d'électricité des usines à gaz génère nettement moins d'émissions que celle des centrales à charbon. Le Royaume-Uni est principalement responsable de l'effondrement de la production des centrales à charbon (moins 58 %). En plus des droits d'émission européens, ses producteurs doivent actuellement payer une taxe de 18 livres par tonne de CO2. Au total, la production d'électricité des centrales thermiques à combustible fossile génère des coûts entre 25 et 30 euros par tonne de CO2. Pour l'heure, au Royaume-Uni, cette taxe suffit à rendre la production d'électricité des centrales à charbon non rentable par rapport à celle des usines à gaz. Aux Pays-Bas et en Allemagne, des transferts temporaires des centrales à charbon vers les usines à gaz se sont opérés à la suite de fortes chutes des prix du gaz. La hauteur des coûts du CO2 qui rendrait la production d'électricité des centrales à charbon non rentable dépend donc aussi de la différence des prix du gaz et du charbon.

3. Le couplage permet la reconnaissance réciproque des droits d'émission des SEQE suisse et européen. Toute entreprise, qu'elle participe au SEQE de la Suisse ou de l'UE, pourra à l'avenir utiliser des droits des deux systèmes pour couvrir ses émissions. Le couplage aura également pour effet un ajustement du prix des droits d'émission suisses, qui s'élève actuellement à 7,5 francs par tonne de CO2, à celui des droits européens. Le marché européen étant de taille bien supérieure, il a la capacité de déterminer les prix. En raison de la réserve de stabilité du marché de l'UE (cf. question 1), le Conseil fédéral part du principe que les prix vont continuellement augmenter.

4. Le Conseil fédéral n'a pas la capacité d'influer sur les prix des droits d'émission européens. La Suisse est néanmoins libre de soumettre les participants au SEQE suisse à des coûts supplémentaires (cf. question 2). Une telle mesure enfreindrait cependant l'égalité de traitement entre les entreprises suisses et leurs concurrentes européennes, qui constitue l'un des objectifs du couplage.

Réponse du Conseil fédéral.