InitialSituation

Teil A. Kantonalbanken

Die Kantonalbanken bilden einen wichtigen Bestandteil des gesamtschweizerischen Bankensystems. Sie wurden im letzten Jahrhundert geschaffen zur Unterstützung der wirtschaftlichen Entwicklung in den einzelnen Kantonen und sind damit auch Ausdruck kantonaler Souveränität. Die halbstaatlichen und staatlichen Kantonalbanken sollten im schweizerischen Bankensystem Lücken füllen sowie den Wettbewerb beleben, der damals noch nicht von der heute an sich selbstverständlich gewordenen flächendeckenden Grundversorgung unseres Landes mit Bankdienstleistungen geprägt war. Die einzelnen Kantonalbanken weisen jeweils eine eigene historische Entwicklung auf, und ihre kantonalen Rahmenbedingungen weichen zum Teil erheblich voneinander ab. Demzufolge haben sie für jeden einzelnen Kanton ihre spezifische Bedeutung und besondere Funktion.

Die meisten Kantonalbanken sind heute in sämtlichen Sparten des Bankgeschäftes tätig; sie haben sich mehrheitlich zu eigentlichen Universalbanken entwickelt. Der Schwerpunkt ihrer Aktivitäten liegt aber grundsätzlich im engeren Wirtschaftsraum. Die Kantonalbanken haben auch heute noch ihre wettbewerbs- und wirtschaftspolitische Bedeutung und stellen ein Gegengewicht zu den Grossbanken dar.

Diesen historisch gewachsenen Umständen und Verschiedenheiten der Kantonalbanken muss bei der Neuregelung ihres Status Rechnung getragen werden, ohne den Schutz der Gläubiger und insbesondere auch der Steuerzahler zu vernachlässigen.

Mit der Entgegennahme der Motion vom 23. Januar 1996 der Kommission für Wirtschaft und Abgaben des Nationalrates in der Form eines Postulats hat der Bundesrat die Zusicherung verbunden, eine Expertenkommission einzusetzen, welche sämtliche in Zusammenhang mit den Kantonalbanken sich stellenden Fragen prüfen und allfällige Gesetzesänderungen vorschlagen soll. Damit hat der Bundesrat eine neue, umfassende Evaluation des Status der Kantonalbanken eingeleitet.

Aufgrund des Berichtes der Expertenkommission und der Ergebnisse der Vernehmlassung ergibt sich, dass eine Neuordnung des Status der Kantonalbanken notwendig ist.

Die Hauptrevisionspunkte lassen sich wie folgt zusammenfassen:

- Als konstitutives Begriffsmerkmal der Kantonalbanken gelten inskünftig die gesetzliche Grundlage im kantonalen Recht und die Beteiligung des Kantons von mehr als einem Drittel des Kapitals und der Stimmen. Auf die Staatsgarantie als Begriffsmerkmal wird verzichtet.

- Alle Kantonalbanken, auch diejenigen mit voller Staatsgarantie, werden zwingend der Aufsicht der Bankenkommission unterstellt.

- Die Sondervorschriften betreffend die Reservenbildung und die Verantwortlichkeitsbestimmungen werden für alle Kantonalbanken, auch diejenigen mit voller Staatsgarantie, aufgehoben. Für die Kantonalbanken mit voller Staatsgarantie kommen demzufolge lediglich noch folgende Sondervorschriften zur Anwendung: Keine Unterstellung unter die Bewilligungspflicht, Auflösung dieser Banken durch die Kantone, Eigenmittelrabatt.

- Der besondere Status der Kantonalbanken der Kantone Genf und Waadt wird noch für die Dauer von zehn Jahren aufrechterhalten, sofern die Rechtsform dieser Banken nicht verändert oder die Staatsgarantie nicht eingeschränkt wird.

- Die Kantonalbanken unterstehen bei der Umwandlung in Aktiengesellschaften der Stempelsteuerpflicht.

Teil B. Grenzüberschreitende Aufsicht über Banken, Börsen und Effektenhändler (Vor-Ort-Kontrollen)

Global tätige Banken und Finanzintermediäre erfordern eine globale Aufsicht. Die Aufsicht über Banken, Effektenhändler und Finanzintermediäre ist jedoch heute nach wie vor national organisiert. Es gibt keine supranationalen Aufsichtsbehörden. Um dennoch eine international wirksame Aufsicht sicherzustellen, hat insbesondere der Basler Ausschuss für Bankenaufsicht seit Jahrzehnten und in mehreren Etappen Grundsätze für die Beaufsichtigung international tätiger Banken erarbeitet: So sollen alle internationalen Bankkonzerne im Herkunftsland durch eine Behörde beaufsichtigt werden, die fähig ist, eine konsolidierte Beaufsichtigung vorzunehmen. Die Herkunftslandbehörden sollen das Recht haben, bei den ausländischen Niederlassungen der Bankkonzerne, für die sie im Rahmen der Herkunftslandkontrolle verantwortlich sind, Informationen einzuholen. Dafür stehen ihnen mehrere Wege offen:

- Sie können die in ihrem Hoheitsgebiet tätigen Konzernverantwortlichen veranlassen, die Informationen konzernintern direkt oder durch interne Revisoren bei der ausländischen Niederlassung zu erheben und an sie weiterzuleiten (konzerninterner Informationsfluss).

- Sie können die Gastlandbehörden ersuchen, die Informationen für sie zu erheben und ihnen zu übermitteln (internationale Amtshilfe).

- Schliesslich können sie nach Absprache mit den Gastlandbehörden die Informationen bei den ausländischen Niederlassungen selbst erheben (Vor-Ort-Kontrollen).

International geht ein klarer Trend dahin, alle diese Mittel zur Informationsbeschaffung gleichberechtigt zuzulassen. Bisheriger Höhepunkt dieser Entwicklung sind die "Stockholmer-Empfehlungen", welche vom Basler Ausschuss für Bankenaufsicht ausgearbeitet wurden. Vertreter von Aufsichtsbehörden aus mehr als 140 Staaten erklärten diese Stockholmer-Empfehlungen im September 1996 an der Internationalen Bankaufseherkonferenz in Stockholm zum internationalen Mindeststandard. Ähnlich verläuft die Entwicklung im Rahmen der Aufsicht über Effektenhändler.

Die Aufsichtsbehörden sollen nach den Stockholmer-Empfehlungen alle drei dargestellten Mittel zur grenzüberschreitenden Informationsbeschaffung benützen dürfen, sofern bestimmte Bedingungen erfüllt sind. Staaten, welche wie die Schweiz grenzüberschreitende Vor-Ort-Kontrollen von Aufsichtsbehörden grundsätzlich ausschliessen, werden aufgefordert, ihre Rechtsordnung zu ändern. Im Jahr 1998 soll die Umsetzung der Stockholmer-Empfehlungen geprüft werden. Die Schweiz hat sowohl als Herkunftsland international tätiger Banken als auch als Gastland ausländischer Banken kein Interesse, sich dieser Entwicklung zu verschliessen. Allerdings sollen nur die für eine konsolidierte Aufsicht notwendigen Angaben erhoben werden dürfen. Zudem ist den Interessen der Kunden Rechnung zu tragen

Heute kennt die schweizerische Aufsichtsgesetzgebung eine Regelung für den Informationsfluss innerhalb eines Bankkonzerns (Art. 4quinquies BankG) und für die internationale Amtshilfe der Bankenkommission (Art. 23sexies BankG, Art. 38 BEHG, Art. 63 AFG). Grundsätzlich nicht zulässig sind dagegen hoheitliche Kontrollen ausländischer Aufsichtsbehörden oder von direkt von ihnen beauftragten Revisoren in der Schweiz. Solche Handlungen gelten als Amtshandlungen für einen fremden Staat und sind nach Artikel 271 des Strafgesetzbuches strafbar. Zwar könnte der Bundesrat oder eine von ihm bezeichnete Amtsstelle solche Kontrollen in Einzelfällen bewilligen. Für eine generelle Regelung ist aber eine klare gesetzliche Grundlage notwendig. Der Vorschlag für einen neuen Artikel 23septies BankG (und parallel dazu Art. 38bis BEHG) lehnt sich eng an die bestehende Regelung der internationalen Amtshilfe an. Er wägt die Interessen der Aufsichtsbehörden und die Geheimhaltungsinteressen der Bankkunden gegeneinander ab und enthält folgende Kernelemente. Die Bankenkommission wird ausdrücklich ermächtigt, Kontrollen bei ausländischen Niederlassungen schweizerischer Bankkonzerne durchzuführen. Umgekehrt sollen Kontrollen ausländischer Aufsichtsbehörden bei Niederlassungen ausländischer Banken oder Effektenhändler unter den nachfolgenden Bedingungen und Einschränkungen zulässig sein:

- Die ausländischen Aufsichtsbehörden müssen als Herkunftslandbehörden für die konsolidierte Aufsicht der geprüften Banken verantwortlich sein.

- Die erhobenen Angaben dürfen nur zu Aufsichtszwecken verwendet werden.

- Die ausländischen Aufsichtsbehörden müssen dem Amtsgeheimnis unterliegen.

- Die erhobenen Informationen dürfen nicht ohne Zustimmung der Bankenkommission an Dritte weitergegeben werden.

- Die Bankenkommission darf einer Weiterleitung an Dritte nur zustimmen, wenn diese Aufsichtsaufgaben wahrnehmen.

- Die Weiterleitung der Informationen an Strafbehörden ist unzulässig, wenn die Rechtshilfe in Strafsachen ausgeschlossen wäre.

- Die ausländischen Aufsichtsbehörden dürfen nur Informationen erheben, soweit dies nach Auffassung der Bankenkommission für eine konsolidierte Aufsicht notwendig ist. Dazu gehören insbesondere Systemkontrollen zur Prüfung der Organisation, des Riskmanagements, der Qualität der Geschäftsführung, der Eigenmittel- und Risikoverteilungsvorschriften und der Berichterstattungspflichten.

- Die ausländischen Aufsichtsbehörden haben selbst keine Einsicht in Daten, welche direkt oder indirekt mit dem Einlage oder Vermögensverwaltungsgeschäft für einzelne Bankkunden zusammenhängen. Soweit solche Angaben für eine konsolidierte Aufsicht notwendig sind, erhebt sie die Bankenkommission selbst und führt vor der Übermittlung an die ausländische Behörde ein Verwaltungsverfahren durch.

- Die Bankenkommission kann die ausländischen Behörden bei ihren Kontrollen begleiten oder durch eine Revisionsstelle begleiten lassen.

Proceedings

Der Ständerat stimmte dem Gesetzesentwurf einstimmig zu.

Im Nationalrat führten mehrere Minderheitsanträge von linker Seite zu Diskussionen. Remo Gysin (S, BS) wandte sich gegen falsche Anreize zu risikoreichen Tätigkeiten für Bankangestellte und verlangte, dass Lohnanreize risikokompatibel sein sollten. Jean-Claude Rennwald (S, JU) verlangte das Festhalten an der vollumfänglichen Staatsgarantie für Kantonalbanken und Rudolf Rechsteiner (S, BS) forderte neben der Beibehaltung der Staatsgarantie eine Beteiligung des Kantons von mindestens 50 Prozent am Kapital. Bundesrat Villiger bekämpfte die Anträge. Entsprechende Auflagen würden auf dem Arbeitsmarkt zu einem Wettbewerbsnachteil führen und die Staatsgarantie sei keine Garantie für das Ueberleben einer Kantonalbank. In den Abstimmungen setzten sich Mehrheit und Bundesrat jeweils deutlich durch. Ebenfalls verworfen wurden Minderheitsanträge, die schärfere Eigenmittelvorschriften zur Abdeckung von systemischen Risiken und besondere Bestimmungen für Grossbanken verlangten. Diskussionslos stimmte der Rat sodann Anträgen seiner Kommission zu, wonach Vor-Ort-Kontrollen nur Behörden eines Landes zugestanden werden, das der Schweiz Gegenrecht gewährt. Zudem sollen Ausländer in der Schweiz nur begleitet Kontrollen vornehmen können. Bundesrat Villiger war allerdings der Auffassung, dass diese Verschärfung nicht angezeigt ist.

Der Ständerat hielt an der Kann-Formulierung des Bundesrates fest, welche der Bankenkommission nicht zwingend vorschreiben will, ausländische Bankenprüfer in der Schweiz zu begleiten und für solche Prüfungen kein zwingendes Gegenrecht vorsieht.

In der Differenzbereinigung einigten sich die beiden Räte darauf, dass eine Bank bei einer Vor-Ort-Kontrolle durch eine ausländische Aufsichtsbehörde eine Begleitung durch die Schweizerische Bankenkommission verlangen kann.