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Das Filmgesetz sieht Massnahmen zugunsten der Angebotsvielfalt vor (Art. 17ff. FiG). Diese Bestimmungen gelten heute ausschliesslich für die Auswertung der Filmrechte in der Kinoaufführung.

Vor dem Hintergrund rasch sich verändernder audiovisueller Konsumgewohnheiten in der Schweiz wird der Bundesrat eingeladen, folgende Fragen zu beantworten:

1. Wie beurteilt er die Entwicklung der Schweizer Filmmärkte (sinkende Marktanteile des Kinos, stark steigende Marktanteile für Video on Demand- und Online-Angebote) generell für die Filmlandschaft Schweiz und insbesondere für die weitere Entwicklung der Filmkultur, für die Finanzierungssituation und die Marktzugangschancen für Schweizer Filme sowie für die einzelnen Bestandteile der filmischen Wertschöpfungskette in der Schweiz?

2. Welche aktuelle Beurteilung nimmt er vor bezüglich der Wirkung und des Erfolgs der geltenden Massnahmen für die Sprachenvielfalt und die Qualität des Kinoangebots (Art. 17ff. FiG) insgesamt und insbesondere für die Schweizer Filme?

3. Ist der Bundesrat der Ansicht, dass die Beschränkung der Massnahmen zugunsten der Vielfalt des Filmangebots auf Aufführungen im Kino (und der bisherige Verzicht auf entsprechende Massnahmen in den übrigen Auswertungskanälen) den Verfassungsauftrag zur Vielfalts- und Qualitätsförderung im Film (BV Art. 71) genügend zu erfüllen vermag?

4. Welche Massnahmen hält er für geeignet, um die gesetzlichen Grundlagen zugunsten der Vielfalt des Filmangebots unter Einbezug der neueren Auswertungskanäle ohne neue finanzielle Verpflichtungen des Bundes und entsprechend den veränderten Marktgegebenheiten weiterzuentwickeln?

FederalCouncilResponseText

Das Filmgesetz schafft die Rahmenbedingungen für die Förderung des Filmschaffens und für die Erhaltung der Angebotsvielfalt in den Schweizer Kinos. Das Gesetz fördert Schweizer Kinos und Verleihunternehmen mit Sitz in der Schweiz, die sich für ein kontinuierliches und vielfältiges Filmangebot einsetzen. Für die periodische Bewertung der Angebotsvielfalt durch den Bund besteht eine gesetzliche Meldepflicht der Kinoeintritte sowie eine Registrierungspflicht aller Kino- und Verleihunternehmen, die Filme auf dem Schweizer Kinomarkt herausbringen. Damit Schweizer und internationale Filme in allen Sprachregionen der Schweiz erhältlich sind, sieht das Filmgesetz eine sogenannte Einverleiherklausel (Artikel 19 Filmgesetz) vor. Diese Bestimmung verpflichtet Verleihunternehmen dazu, die Aufführungsrechte für das ganze Schweizer Territorium zu erwerben. Dadurch wird die Auswertung von Filmen in anderen Sprachregionen wesentlich erleichtert und eine im internationalen Vergleich hohe Angebotsvielfalt an nationalen und internationalen Filmproduktionen in den Kinos aller Landesregionen erreicht. Diese Einverleiherklausel erfasst zurzeit nur Filme, die für die Auswertung im Kino bestimmt sind. Andere Formen des Filmkonsums über den zunehmenden Konsum von Filmen über das Internet auf Abruf (Video on Demand) werden von der Einverleiherklausel nicht erfasst.

Auf die Fragen antwortet der Bundesrat wie folgt:

1. Der Bundesrat ist der Ansicht, dass speziell über das Internet in den letzten Jahren neue Formen des Filmkonsums entstanden sind, die potenzielle Auswirkungen auf die Angebotsvielfalt und gewisse Marktteilnehmer in der Schweizer Filmlandschaft haben könnten. Was die aktuelle Marktentwicklung betrifft, ist eine Verschiebung des Filmkonsums vom Kino zum Internet hin zu beobachten. Während sich Umsatz und Zuschauerzahlen in den Schweizer Kinos nach 2002 (18,4 Millionen Zuschauer) in den letzten zehn Jahren stabilisiert und sich bei jährlich rund 15 Millionen Eintritten auf tieferem Niveau eingependelt haben, sank der Konsum von DVDs gemäss den aktuellsten Branchenzahlen des Schweizerischen Videoverbandes seit 2006 um fast 100 Millionen Franken auf zuletzt 268 Millionen Franken. Gleichzeitig wurden beispielsweise bei Swisscom im Jahr 2011 nahezu doppelt so viele Filme über das Internet konsumiert (6,3 Millionen Mal) wie im Vorjahr. Aus aktueller Sicht besteht in diesem Sektor kein direkter Interventionsbedarf des Bundes.

Hingegen stehen gewisse Marktteilnehmer, wie etwa Schweizer Verleihunternehmen, die neben den Kinorechten häufig auch die Rechte für das Video on Demand erwerben, womöglich vor neuen Herausforderungen. Besonders kleine Verleihunternehmen, welche die meisten Schweizer Filme und kleinere internationale Filmproduktionen auf dem Markt herausbringen und dadurch eine wichtige filmkulturelle Rolle einnehmen, könnten durch diese Verschiebung vom Kino- zum Internetkonsum erhebliche Auswirkungen spüren. Durch das Fehlen einer gesetzlichen Einverleiherklausel für Video bzw. Video on Demand können Schweizer Verleiher Filme oft nicht für alle Sprachregionen erwerben. Diese Rechte liegen bei internationalen Anbietern, die oft direkt aus dem Ausland tätig sind. Diese Anbieter unterscheiden zwischen sprachregionalen Angeboten, aber nicht zwischen Nationalstaaten, was zu einer Zerstückelung der Rechtesituation auf mehrere Länder führen kann. Wer einen Film in der Schweiz im Kino verpasst hat, hat demnach keine Garantie, dass dieser Film über Online Dienste auch in seiner Sprachregion oder Sprache verfügbar sein wird. Dies kann Konsequenzen auf den unbeschränkten Zugang zur nationalen und internationalen Filmkultur in allen Sprachregionen der Schweiz haben.

2. Eine positive Auswirkung dürften speziell marktwirtschaftliche und finanzielle Anreize ausüben. Einerseits erfolgen diese über die bestehenden Fördermassnahmen in der Filmförderungsverordnung (FiFV, SR 443.113), andererseits über die Einverleiherklausel im Filmgesetz. Generell sind die Auswirkungen der aktuellen Förderprogramme für Schweizer Kinobetriebe und Verleihunternehmen positiv zu bewerten. Einerseits weist die Schweiz im internationalen Vergleich eine sehr hohe Kinodichte in allen Regionen des Landes auf. Andererseits sind auch die finanziellen Rückflüsse aus dem EU Media Programm zugunsten einheimischer Verleihunternehmen im europäischen Vergleich hoch und daher positiv zu bewerten. Die Auswirkungen der gesetzlich vorgesehenen Sanktionsmöglichkeiten bei ungenügender Vielfalt (Einführung einer Lenkungsabgabe, Artikel 17ff. FiG) können hingegen nicht beurteilt werden. Solche Sanktionen sind bisher nie zur Anwendung gelangt. Diese Klausel hat sich insofern bewährt, als alle in der Schweiz in Kinos vorgeführten Filme in allen Sprachregionen erhältlich sein müssen.

3. Die gesetzlichen Bestimmungen zur Wahrung der Angebotsvielfalt sind im Lichte der aktuellen technologischen Entwicklung des Filmkonsums über die neuen elektronischen Medienkanäle (z. B. Video on Demand) zu bewerten. Die letzte Totalrevision des Filmgesetzes aus dem Jahr 2001 hatte diesen Bereich noch ausgeklammert.

4. Der Bundesrat ist aus den erwähnten Gründen der Ansicht, dass Angebotsvielfalt im Filmbereich auch ausserhalb der Kinos politisch erwünscht ist. Es ist allerdings nicht Aufgabe des Bundes, privatwirtschaftliche Geschäftsmodelle zu erarbeiten, die zur Erhaltung der aktuellen Filmlandschaft beitragen. Der Bundesrat ist hingegen bereit zu prüfen, inwiefern neue Bestimmungen zur Sicherung der Vielfalt ausserhalb der Kinos geeignet erscheinen. Im Vordergrund stehen dabei Massnahmen, die keine direkte Marktintervention beinhalten, die ohne Mehrkosten für den Bund umsetzbar sind und die für alle Marktteilnehmer vergleichbare gesetzliche Rahmenbedingungen schaffen. Eine Ausweitung von direkten Fördermassnahmen auf neue Auswertungskanäle ist für die Dauer der aktuellen Filmförderungskonzepte des Bundes (bis 2015) hingegen nicht vorgesehen.

Antwort des Bundesrates.