InitialSituation

Les Chambres fédérales ont transmis le 11 décembre 1991 la motion de Ulrich Zimmerli (V, BE), député au Conseil des États, par laquelle le Conseil fédéral a été chargé de présenter une révision partielle du droit de l'aménagement du territoire afin de permettre aux milieux agricoles de répondre plus facilement aux nouveaux défis - que ce soit par la construction de nouveaux bâtiments indispensables ou par une réaffectation des bâtiments existants.

Le projet de révision partielle de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire comprend deux volets : d'une part, il donne une nouvelle définition de la conformité des constructions et installations à l'affectation de la zone agricole, zone multifonctionnelle ; d'autre part, il permet d'affecter à un usage non agricole (changement complet d'affectation), à des conditions strictes, des bâtiments qui ne sont plus nécessaires à leur usage initial en raison des mutations structurelles.

La principale nouveauté introduite dans la définition de la conformité à l'affectation de la zone est l'abandon de la distinction entre exploitation tributaire du sol et exploitation non tributaire du sol. Désormais, toutes les constructions ayant un lien direct avec la production agricole ou horticole pourront être autorisées en vertu de l'article 22 de la loi sur l'aménagement du territoire (LAT). En outre, les cantons devront tenir davantage compte, dans leurs plans d'aménagement, des diverses fonctions de la zone agricole.

En ce qui concerne la possibilité qu'offre le projet de révision de permettre le changement d'affectation de bâtiments agricoles abandonnés, il convient d'apporter les précisions suivantes : le droit cantonal pourra prévoir le droit d'habiter dans des bâtiments d'habitation agricoles bien conservés, sans que cet usage ait un lien direct avec l'agriculture. Cependant, l'autorisation d'exercer des activités artisanales ou commerciales en zone agricole ne pourra être accordée que de façon très restrictive. Elle sera accordée essentiellement pour permettre d'affecter des bâtiments existants à un usage artisanal ou commercial proche de l'exploitation si ce changement d'affectation permet d'assurer la viabilité d'un domaine exploité principalement à des fins agricoles ou horticoles. L'exploitation principale et l'activité accessoire non agricole restent une unité intégralement soumise au droit foncier rural.

Proceedings

Dans ses décisions, le Conseil des États a rejeté diverses propositions visant à attribuer plus de poids à la protection du paysage, se ralliant ainsi à la position de sa commission. C'est ainsi qu'une proposition Aeby (S, FR) visant à ce que les cantons mettent sur pied une procédure de planification qui circonscrive au préalable les emplacements dans lesquels des autorisations de construire pourraient être délivrées en fonction de la zone concernée, a été rejetée par 27 voix contre 6. Le Conseil des États s'est également opposé, par 27 voix contre 4, à une proposition Loretan (R, AG) demandant qu'un appartement ne puisse être aménagé dans les bâtiments agricoles qu'à condition qu'une partie d'habitation existe déjà. Cette mesure aurait permis d'éviter que des étables et des granges désaffectées ne soient transformées en résidences secondaires. La révision de la loi a été finalement adoptée par 24 voix contre 2.

Au Conseil national, des propositions des partis socialiste et écologiste ainsi que de l'Alliance des indépendants suggérant que la révision de la loi sur l'aménagement soit refusée ou renvoyée au Conseil fédéral ont été balayées par une majorité bourgeoise.

Lors de la discussion par articles, le Conseil national a suivi pour l'essentiel la voie déjà tracée par le Conseil fédéral et le Conseil des États, en rejetant aussi bien les exigences plus radicales en matière de libéralisation émanant des milieux du commerce et de l'artisanat (assouplissement de la séparation entre les zones à construire et les zones agricoles ; pratique plus libérale dans le domaine de la réaffectation d'anciens bâtiments agricoles) que les propositions de la tendance rose-verte demandant une ouverture plus restrictive des zones agricoles (par ex. restrictions de la production hors sol dans les halles d'engraissement et dans les serres abritant des cultures hors sol. Les halles d'engraissement et les exploitations de culture hors-sol peuvent être installées dans des zones désignées à cet effet par les cantons au cours d'une procédure de planification et les paysans sont autorisés à exercer une activité accessoire dans des bâtiments agricoles lorsque l'agriculture ne leur permet pas d'assurer leur subsistance. Lors du vote sur l'ensemble, le projet a été approuvé par 80 voix contre 63 et 10 abstentions.

Lors de l'élimination des divergences, le Conseil des États a suivi une politique plus restrictive en ce qui concerne l'ouverture des zones agricoles. Contrairement au Conseil national, il a rejeté une réglementation d'exception, laquelle aurait permis que les bâtiments agricoles édifiés avant 1980 puissent être réaffectés complètement. Le Conseil des États a par ailleurs créé une autre divergence par rapport au Conseil national dans le domaine de l'utilisation sans lien avec l'agriculture des bâtiments d'habitation agricoles : en effet, alors que le Conseil national entendait autoriser n'importe quel type de réaffectation pour les bâtiments d'habitation agricoles, le Conseil des États, pour sa part, s'en est tenu à la version du Conseil fédéral selon laquelle seule la transformation à des fins de réaffectation de bâtiments d'habitation agricoles "bien conservés" et non de "rustici" délabrés devait être autorisée.

Le Conseil des États a par ailleurs fixé des limites pour les citadins désireux de s'installer à la campagne en rejetant, par 21 voix contre 11, une proposition de minorité Leumann (R, LU), laquelle entendait permettre l'exercice d'une activité artisanale dans des habitations paysannes nouvellement acquises.

En ce qui concerne la question, controversée, du changement d'affectation des constructions en dehors des zones à bâtir, le Conseil national a suggéré une solution de compromis. Lors des premiers débats sur la révision de la loi en automne 1997, le Conseil national, en sa qualité de deuxième conseil, désirait encore autoriser une modification totale de l'affectation des anciennes maisons paysannes, alors que le Conseil des États - comme il a été mentionné précédemment - se prononçait quant à lui pour une politique restrictive en la matière. Une solution de compromis émanant de Samuel Schmid (V, BE), qui avait repris une proposition de la majorité de la commission visant à limiter le changement d'affectation aux constructions à usage professionnel, a pu néanmoins s'imposer. Selon les dispositions transitoires, le Conseil fédéral devra prévoir dans quelles conditions de tels changements d'affectation peuvent être autorisés. Le Conseil des États s'est finalement rallié à la version du Conseil national.

Le projet a été approuvé en votation populaire le 7 février 1999 par 55,9 % des votants.