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Les questions suivantes sont soumises au Conseil fédéral :

1. Pourquoi la Confédération n'a-t-elle pas mené elle-même la procédure d'extradition ?

2. Du point de vue du Conseil fédéral, quelles leçons peut-on tirer de l'affaire Rey quant à l'élaboration de traités en matière d'extradition et d'entraide judiciaire ?

3. Ne pense-t-il pas que la question de la compétence entre la Confédération et les cantons pour l'extradition de personnes devrait être réglée systématiquement en fonction des attributions de chacun ?

4. Est-il prêt à assumer - partiellement ou totalement - les frais d'extradition engendrés par l'affaire Rey ?

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1. En principe, l'exécution de la procédure d'extradition incombe à l'État auquel a été soumis la demande d'extradition. Selon la Loi fédérale sur l'entraide internationale en matière pénale du 20.3.1981 (EIMP), le traitement des procédures d'extradition relève de la compétence de l'Office fédéral de la police (OFP). Lorsqu'il s'agit d'une demande d'extradition étrangère, il est possible de recourir auprès du Tribunal fédéral suisse contre les décisions de l'OFP. En cas de recherches internationales ou de présentations de demandes d'extradition à un autre État sollicitées par des autorités cantonales ou fédérales, il incombe à l'OFP de s'occuper de l'exécution de ces demandes. En cas de refus d'une telle demande, qui dans la pratique est relativement rare, l'autorité cantonale a également la possibilité de recourir auprès du Tribunal fédéral suisse. Bien que cela ne soit pas expressément prévu par la loi applicable, L'OFP conseille régulièrement les autorités requérantes en organisant des séances d'information, à travers des aide-mémoires et dans des cas concrets, en informant ces autorités quant aux mesures qui doivent être prises et la mise au point de la documentation pour les demandes destinées à l'Étranger. Les requêtes ne sont soumises qu'à un examen formel de l'OFP, à la lumière des principes de l'EIMP. Les autorités requérantes sont responsables de l'exactitude du contenu de la demande et, en particulier, du bien-fondé des soupçons pesant sur la personne recherchée. La demande est, selon les États, soit directement présentée par l'OFP, soit transmise par la voie diplomatique.

Dans le cadre de la procédure d'extradition suisse l'État requérant n'a pas qualité de partie. En revanche, dans le cadre des procédures d'extradition étrangères, certains États prévoient une qualité de partie restreinte de l'État requérant dans l'État requis. Le droit suisse fait obstacle à un tel droit. La Suisse ne doit donc pas transmettre des requêtes à l'étranger, auxquelles elle ne pourrait donner suite. En outre, le fait de reconnaître régulièrement à un État requérant la qualité de partie ne serait pas du tout judicieux.

Dans l'affaire Werner K. Rey les autorités fédérales ont cependant tenu compte de ces éléments. À la demande des autorités cantonales bernoises, l'OFP a lancé une recherche internationale. Au moment de la localisation de W.K. Rey aux Bahamas, l'OFP et les autorités cantonales ont tenté, par tous les moyens, d'appuyer les efforts entrepris par cet État en vue du refoulement du prénommé. En raison de l'état des moyens de preuves et des connaissances des autorités judiciaires, la demande formelle d'extradition n'aurait pas pu être présentée à ce moment-là. Bien qu'un refoulement n'ait pas eu lieu, l'OFP a poursuivi sa fonction de conseiller en vue de la présentation d'une demande formelle d'extradition. Après avoir décidé de présenter une demande d'extradition, les autorités bernoises ont, à l'aide d'un spécialiste britannique en matière d'extradition, mis au point la documentation requise. Fondé sur le Traité anglo-suisse d'extradition, l'OFP a présenté la demande formelle d'extradition. La voie diplomatique étant prescrite, la demande a été transmise par note diplomatique de notre Ambassade à Ottawa. Par la suite, la procédure d'extradition a été ouverte aux Bahamas et diligentée sous l'autorité du Ministre des affaires étrangères. En raison de difficultés prévisibles et selon le souhait des autorités bernoises, l'OFP a mandaté un représentant spécial en la personne de l'avocat britannique Clive Nicholls, QC, afin de défendre la demande suisse d'extradition devant les autorités judiciaires des Bahamas. De cette façon, les autorités suisses étaient représentées par un spécialiste privé, comme le prévoient ledit traité ainsi que le droit anglo-saxon en matière d'extradition. Pendant cette période, il appartenait toutefois aux autorités cantonales bernoises de préparer tous les documents requis (mandats d'arrêt, description de l'état de faits, moyens de preuves, appréciation juridique selon le droit suisse) comme cela était le cas au moment de la préparation de la demande d'extradition. L'OFP s'est occupé de la transmission formellement correcte de ces documents. Finalement, l'OFP a également collaboré à l'exécution de l'extradition, particulièrement en obtenant une autorisation de transit de la part des États-Unis d'Amérique.

L'impression donnée par les médias que seules les autorités bernoises auraient contribué à la présentation de la demande d'extradition n'est donc pas correcte. Bien que Me Clive Nicholls, QC, agissait en qualité de représentant, seules les autorités judiciaires bernoises étaient en mesure d'établir les preuves et de répondre aux questions d'ordre juridique. De cette manière, il était possible de rendre de précieux services au représentant officiel des autorités suisses, lequel connaissait les particularités du droit pénal étranger, également en matière de présentation des preuves. Cette façon de procéder s'est avérée favorable, comme on peut en conclure après l'issue de la procédure d'extradition.

Compte tenu de ces considérations, il ne serait ni possible ni judicieux de mandater un fonctionnaire fédéral en tant que représentant des autorités suisses à l'Étranger, dès lors qu'il ne peut ni connaître toutes les affaires pénales en cours, ni toutes les subtilités du droit pénal étranger.

2. Les relations entre la Suisse et l'étranger en matière d'extradition et d'entraide judiciaire sont régies soit par des traités internationaux prévoyant une obligation de coopérer, soit par le droit interne en vigueur, lequel contient notamment les règles de procédure applicables. Les possibilités pour la Suisse d'influencer le déroulement d'une procédure d'extradition ou d'entraide judiciaire étrangère sont ainsi limitées et dépendent essentiellement de l'étendue de la coopération prévue par le traité. De nouveaux traités internationaux ne peuvent être conclus que si les États parties étrangers sont disposés à mettre en oeuvre une base légale contractuelle interétatique. Cela dépend essentiellement de la compatibilité entre la législation nationale en vigueur et les traités à conclure. Bien que le réseau des traités bilatéraux ratifiés par la Suisse ne cesse de se développer, les négociations laborieuses et difficiles démontrent toutefois que, dans le domaine de la coopération internationale, les États se montrent plus sensibles aux problèmes de l'extradition et de l'entraide judiciaire. Une amélioration de la réglementation régissant les différents systèmes existants jusqu'ici insatisfaisants nécessiterait soit l'existence d'attraits suffisants, soit une pression internationale.

Les problèmes principaux dans le domaine de l'entraide internationale se posent dans les relations avec les États appliquant traditionnellement le droit anglo-saxon (common law). D'une part, il existe de grandes différences dans le domaine du droit pénal matériel et, d'autre part, des règlements de compétence et des conditions totalement différents pour l'octroi de l'entraide judiciaire peuvent avoir une influence négative sur l'issue de la procédure. Dans le domaine de l'extradition - comme cela a également été démontré dans l'affaire Rey - la présentation d'un dossier de preuves exigé par de tels États pour l'extradition de personnes non jugées, représente un obstacle important. Ledit dossier doit contenir suffisamment de preuves, afin qu'un juge local soit en mesure de délivrer un mandat d'arrêt selon la législation du pays. Une telle administration des moyens de preuves (prima facie evidence) correspond d'avantage au renvoi d'une cause pénale devant un tribunal qui devra rendre un jugement dans le cadre d'une procédure pénale suisse. En conséquence, de grandes difficultés pratiques pourraient surgir dans le cas d'infractions économiques complexes, avant même qu'une demande puisse être présentée avec la probabilité d'une issue favorable. En raison de ces difficultés, la Suisse renonce à conclure de nouveaux traités, si la présentation d'un dossier de preuves est exigée ou si l'administration des moyens de preuves ne peut pas être facilitée. Dans ce but, la Suisse a conclu, durant les dix dernières années, de nouveaux traités avec l'Australie, le Canada, les Philippines et les États-Unis, faisant ainsi des progrès considérables. Dans le cas des Bahamas, il ne faut pas s'attendre à ce que l'on puisse se distancer des principes fondamentaux une nouvelle fois confirmés en 1994 dans la loi d'extradition des Bahamas qui exige expressément la présentation d'un dossier de preuves.

3. Le Conseil fédéral est persuadé que la réglementation de la compétence dans le domaine de l'assistance judiciaire satisfait aux exigences de la pratique. Par ailleurs, cette répartition des tâches dans des procédures similaires, traitées par le passé, avait déjà causé des frais importants. Elle n'a jusqu'à ce jour jamais soulevé d'objections et est assez flexible pour permettre de trouver des solutions adéquates aux cas d'espèce. Les procédures d'extradition Raphael Huber, extradition de l'Italie, Jürg Heer, extradition de la Thaïlande, et autres procédures d'extradition en relation avec le vol "Fraumünsterpost" ont été réglées avec succès grâce à cette pratique. Dès lors, une nouvelle révision de la Loi fédérale sur l'entraide internationale en matière pénale, déjà modifiée en 1997, n'est pas nécessaire.

4. L'EIMP ne prévoit aucune participation de la part de la Confédération aux frais causés par une procédure d'extradition. Ces frais doivent donc être pris en charge par le canton, comme cela est le cas pour toute autre procédure pénale. C'est pourquoi, le Conseil fédéral a rejeté la requête présentée par le canton de Berne.

Réponse du Conseil fédéral.