InitialSituation

Führen mit Leistungsauftrag und Globalbudget (FLAG) ist seit 1997 das Steuerungsmodell zur integrierten Verwaltungsführung der zentralen Bundesverwaltung.

Es ergänzt die herkömmlichen Prinzipien der Haushaltsteuerung mit der Leistungsund Wirkungsbetrachtung. 2009 werden ein Drittel der Verwaltungseinheiten der zentralen Bundesverwaltung nach FLAG geführt. In diesen 23 Verwaltungseinheiten erbringen ein Sechstel aller Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter Leistungen, die rund 30 Prozent des Eigenaufwandes des Bundes verursachen.

Rechtliche Grundlage für die Umsetzung von FLAG bilden Artikel 44 RVOG sowie die Artikel 42-46 FHG. Das Reformprojekt FLAG wurde während der Pilotphase von 1996 bis 2001 in einem mehrstufigen Verfahren evaluiert. Am 19. November 2001 legte der Bundesrat in Erfüllung des parlamentarischen Auftrages gemäss Artikel 65 RVOG dem Parlament seinen ersten Evaluationsbericht vor und setzte anschliessend diverse Optimierungsmassnahmen um. In der Botschaft zum Finanzhaushaltgesetz vom 24. November 2004 formulierte er seine Strategie im FLAGBereich und stellte in Aussicht, nach Ablauf von vier Jahren wieder Bericht zu erstatten. Die Aufsichtskommissionen wünschten zudem eine Analyse der leistungsund wirkungsorientierten Verwaltungsführung im nationalen und internationalen Umfeld. Mit dem vorliegenden Evaluationsbericht erfüllt der Bundesrat diesen Auftrag.

Die Umsetzung der Gesamtstrategie des Bundesrates im FLAG-Bereich hat einen beachtlichen Stand erreicht. Das Ziel der Verdoppelung der FLAG-Einheiten bis Ende 2007 wurde erreicht. Die von der Verwaltung vorgenommene Selbstevaluation zeigt ein mehrheitlich positives Bild:

- Der grösste Erfolg von FLAG zeigt sich in der betrieblichen Führung der Verwaltungseinheiten. Die FLAG-Verwaltungseinheiten verfügen über eine integrierte Ressourcen- und Aufgabenplanung und eine gute Basis für ein funktionierendes Controlling. Sie bestätigen den Nutzen der erweiterten Handlungsspielräume. Die grössere Transparenz ermöglicht ihnen, bessere Führungsentscheide zu treffen und schneller auf veränderte Rahmenbedingungen zu reagieren. Die Beteiligten sind zufrieden und möchten nicht mehr zurück zum herkömmlichen Steuerungssystem.

- Die Departemente bestätigen den Mehrwert der überarbeiteten und gestrafften FLAG-Instrumente für die politische Führung der Verwaltungseinheiten. Die zusätzlichen Informationen erhöhen die notwendigen Fachkenntnisse der Departemente. Allerdings befindet sich das Controlling der Departemente nach der Einführung von NRM noch in der Entwicklung. Aus übergeordneter Sicht besteht hier noch Verbesserungspotenzial.

- Die parlamentarische Steuerung und Aufsicht funktioniert gut. Die befragten Parlamentsmitglieder stellen keinen Steuerungsverlust fest und stehen FLAG grundsätzlich positiv gegenüber. FLAG wird insgesamt als Gewinn wahrgenommen. Die Standardisierung der Instrumente hat die Miliztauglichkeit erhöht. Dank den klaren Vorgaben besteht nach Einschätzung der Befragten wenig Bedarf, die FLAG-Verwaltungseinheiten dauernd genau "unter die Lupe nehmen".

Aus konzeptionell-instrumenteller Sicht sind fünf Schlussfolgerungen zu ziehen:

- Instrumente und Prozesse: Die standardisierten Dokumente und Abläufe bewähren sich in der täglichen Arbeit. Im Rahmen eines kontinuierlichen Verbesserungsprozesses sind aber weitere Optimierungen anzustreben, insbesondere bezüglich der stufengerechten Aufbereitung der Unterlagen.

- Ergebnisorientierung: Die Ergebnisorientierung und das Leistungsbewusstsein haben nachweislich zugenommen. Die Zielfestlegung auf der Basis von Wirkungsmodellen hat motivierende Effekte für die Mitarbeitenden, da so der eigene Beitrag an die Leistungen des Amtes besser erkennbar wird. Die Weiterentwicklung der Ergebnis- und Zielorientierung ist - nicht nur im FLAG-Modell - eine Daueraufgabe der Verwaltungs- und Personalführung.

- Wirtschaftlichkeit: Die Mitarbeitenden der FLAG-Einheiten schätzen ihr Kostenbewusstsein höher ein als diejenigen des Nicht-FLAG-Bereichs. Allerdings ergeben sich in der Ressourcenentwicklung keine signifikanten Unterschiede. Der Umsetzung konkreter Kenngrössen zur Wirtschaftlichkeit muss daher noch vermehrte Beachtung geschenkt werden.

- Globalbudget: Der Handlungsspielraum in der betrieblichen Führung der Verwaltungseinheiten ist einer der grossen Vorteile von FLAG. Der wichtigste Freiraum ergibt sich aus dem Globalbudget. Es setzt Anreize zur wirtschaftlichen Aufgabenerfüllung. Seine volle Wirkung entfaltet es allerdings erst in Kombination mit messbaren Kenngrössen. Bei jeder Variante der Weiterentwicklung der Verwaltungsführung bleibt es ein unverzichtbarer Bestandteil des Steuerungsinstrumentariums.

- Controlling: Das Controlling funktioniert nach Einschätzung der Befragten gut. Der Diskurs an der Schnittstelle der politischen und betrieblichen Führung erfolgt strukturierter und dank der verbesserten Transparenz mit einer erhöhten Rationalität. Allerdings werden diese Vorteile in den departementalen Steuerungsprozessen noch zu wenig genutzt.

Die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) hat in ihrer Querschnittsprüfung festgestellt, dass die Steuerung der FLAG-Verwaltungseinheiten funktioniert und der Aufwand vertretbar ist. Allerdings betrachtet sie die politische Steuerung auf Stufe Departement als noch ausbaufähig. Sie weist weiter darauf hin, dass das Nebeneinander zweier Führungsmodelle die Nutzung der FLAG-Instrumente erschwert.

Die Analyse des nationalen und internationalen Umfelds zeigt einen klaren Trend zu einer Verwaltungsführung, welche Mittel, Leistungen und Wirkungen integriert betrachtet. Ergebnisorientierte Steuerungsmodelle sind sowohl bei den Kantonen wie im Ausland weit verbreitet. Die neuen Steuerungsmodelle weisen in den Hauptstossrichtungen eine hohe Übereinstimmung auf. Gemeinsam sind ihnen namentlich fünf Elemente:

- Konsequente Aufgabenorientierung (Produktgliederung, inhaltliche Zielsetzungen)

- Integrierte mittelfristige Planung (Abstimmung von Aufgaben- und Finanzplänen)

- Verdichtete Ressourcenallokation (Globalbudgets statt einzelne Kredite)

- Verbindliche Leistungsplanung (Leistungsaufträge in der Verwaltung)

- Systematische Erfolgsmessung (Kosten- und Leistungsrechnung, Evaluationen)

Die neuen Steuerungsformen sind heute so weit konsolidiert, dass ein Zurück zur traditionellen Verwaltungsführung kaum mehr zu erwarten ist. Aufgrund der rapide ansteigenden Verschuldung der öffentlichen Haushalte ist vielmehr davon auszugehen, dass Wirtschaftlichkeit und Effektivität der Verwaltung an Bedeutung gewinnen werden. Die durch die neuen Steuerungsmodelle verbesserte Transparenz wird daher u.a. dazu dienen müssen, im Rahmen von Programmen zur Haushaltkonsolidierung möglichst sachgerechte Entscheidungen treffen zu können.

Dem Bundesrat ist daran gelegen, den Ausbau der ergebnisorientierten Steuerung auf allen Ebenen zu fördern. Dabei stehen grundsätzlich drei Stossrichtungen offen:

- Konsolidierung von FLAG: Bei dieser Handlungsoption wird FLAG nicht mehr weiter ausgebaut. Die bestehenden FLAG-Einheiten behalten ihren besonderen Status. Die Instrumente und Prozesse werden aufgrund der Ergebnisse der Selbstevaluation graduell verbessert. Neue FLAG-Einheiten werden nur noch im Ausnahmefall geschaffen.

- Ausbau von FLAG: Bei dieser Option wird das Freiwilligkeitsprinzip aufgehoben und vom Bundesrat aufgrund eines kriteriengestützten Verfahrens für jede Verwaltungseinheit festgelegt, nach welchem Modell sie geführt werden soll. Aus heutiger Sicht ist davon auszugehen, dass nach dieser Umstellungsrunde rund die Hälfte der Bundesverwaltung nach FLAG geführt würde. Gleichzeitig wird nach Möglichkeiten gesucht, FLAG für eine breitere Anwendbarkeit zu vereinfachen; die Grundkonzeption des Modells bleibt aber erhalten.

- Ergebnisorientiertes Steuerungsmodell für die gesamte Bundesverwaltung (Konvergenzmodell): Bei diesem Modell erfolgen Planung und Berichterstattung neu von Grund auf mit einem integrierten, ergebnisorientierten Ansatz. Ressourcen und Leistungen werden auf allen Ebenen sichtbar miteinander verknüpft und im Gegenzug die Kredite im Eigenbereich der Verwaltung stark verdichtet. Der Fokus der politischen Führung verlagert sich zunehmend auf mittelfristige Zielvorgaben. Das jährlich zu beschliessende Budget bleibt aber die entscheidende finanzielle Steuergrösse.

Der Bundesrat hat das Finanzdepartement beauftragt, die drei genannten Optionen bezüglich Nutzen und Kosten vertieft zu analysieren und ihm die Ergebnisse binnen Jahresfrist zu unterbreiten. Dies hat auch den Vorteil, dass der Bundesrat seine Haltung zur Weiterentwicklung der Verwaltungsführung in Kenntnis der parlamentarischen Beratungen dieses Berichts festlegen kann. (Quelle: Bericht des Bundesrates)

Proceedings

Ständerat und Nationalrat nahmen nach kurzer Beratung vom Bericht Kenntnis.