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Il 4 settembre 2017 la FINMA ha avviato la procedura di consultazione relativa alla revisione dell'ordinanza FINMA sul riciclaggio di denaro (ORD-FINMA). Lo scopo di questa revisione è attuare le raccomandazioni più recenti del GAFI. La consultazione dura soltanto fino al 10 ottobre 2017.

Il Consiglio federale è pregato di rispondere alle seguenti domande:

1. Perché ai partecipanti alla consultazione non viene accordato il termine ordinario di tre mesi fissato dalla legge?

2. Perché sono stati accelerati i lavori, nonostante i tempi non siano così ristretti?

3. Per attuare le raccomandazioni del GAFI è necessario adeguare le disposizioni sull'obbligo di diligenza delle banche (CBD), altre norme di autodisciplina e l'ORD-FINMA. Questo processo deve essere ben coordinato e svolto secondo il buon senso. Come sono ripartite concretamente le competenze tra le autorità (Consiglio federare, DFF, FINMA)?

4. Quale autorità svizzera decide le misure da adottare e in che modo questa autorità o il Consiglio federale evitano che la Svizzera metta in atto un inutile swiss finish?

5. L'autodisciplina ha dato buoni risultati in Svizzera. Permette un'applicazione delle regole pragmatica ed adeguata alle realtà. L'attuazione delle raccomandazioni del GAFI non dovrebbe essere preceduta da un adeguamento dell'autodisciplina e prevedere la revisione dell'ORD-FINMA soltanto in un secondo momento per colmare le lacune?

6. In che modo si intende garantire che l'autodisciplina mantenga un margine di manovra nell'attuazione adeguato ed evitare che tale margine sia limitato eccessivamente dalle ordinanze della FINMA (ad es. nel rapporto esplicativo sulla revisione dell'ORD-FINMA l'adeguamento dell'autodisciplina, CBD, è già stato anticipato)?

7. Le raccomandazioni del GAFI lasciano ai singoli Stati un margine di manovra nell'attuazione. Vi sono Stati, come ad esempio l'Italia, che sfruttano questo margine di manovra, senza essere criticati dal GAFI. Cosa si intende fare per garantire che la Svizzera utilizzi il margine di manovra di cui dispone per l'attuazione e adegui soltanto ciò che è necessario per assicurare la conformità tecnica (technical compliance)?

8. Qual è il parere del Consiglio federale in merito alle lacune materiali e formali rilevate dal GAFI e alla soluzione che l'Italia ha adottato per l'attuazione (e non criticata dal GAFI)?

FederalCouncilResponseText

1. L'articolo 3 capoverso 1 lettera d della legge sulla consultazione (LCo; RS 172.061) prevede l'obbligo di svolgere una procedura di consultazione della durata di almeno tre mesi per i progetti di ampia portata politica, finanziaria, economica, ecologica, sociale o culturale. Per le ordinanze di portata minore invece, in particolare per i progetti che hanno uno spiccato contenuto tecnico o amministrativo, non occorre indire alcuna procedura di consultazione (cfr. messaggio concernente la modifica della legge sulla consultazione, FF 2013 7621). Le disposizioni sancite nell'ordinanza FINMA sul riciclaggio di denaro (ORD-FINMA, RS 955.033.0) e segnatamente gli adeguamenti previsti dalla relativa revisione non costituiscono modifiche di ampia portata ai sensi della LCo, ma riguardano questioni tecniche o amministrative. Di conseguenza, per questi adeguamenti non sussiste alcun obbligo di indire una procedura di consultazione. Conformemente alle sue linee guida per la regolamentazione dei mercati finanziari, la FINMA ha tuttavia concesso a tutte le parti interessate la possibilità di pronunciarsi in merito agli adeguamenti proposti nell'ambito di un'indagine conoscitiva della durata di un mese e mezzo. Va osservato che, in questo genere di progetti di regolamentazione, le parti interessate vengono coinvolte già prima della procedura di consultazione pubblica, ovvero nel quadro di incontri informali.

2. Il GAFI esige che ogni Stato colmi entro tre anni tutte le lacune tecniche, o perlomeno gran parte di esse, emerse nell'ambito del quarto ciclo di valutazione. Per questo motivo i lavori legislativi concernenti l'attuazione delle raccomandazioni formulate dal GAFI nel suo rapporto di valutazione sulla Svizzera (2016), compresi quelli che riguardano l'ORD-FINMA, devono essere eseguiti quanto prima. Non appena la revisione dell'ORD-FINMA sarà conclusa dovranno essere adeguati anche i regolamenti degli organismi di autodisciplina. Tutti i testi legislativi sopra menzionati dovranno entrare in vigore ed essere applicabili entro ottobre 2019. Infine, occorre concedere agli intermediari finanziari tempo sufficiente per adottare le misure necessarie all'attuazione della nuova regolamentazione.

3./6. La legge sul riciclaggio di denaro (LRD, RS 955.0) e la relativa ordinanza (ORD, RS 955.01) rientrano nell'ambito di competenza del Consiglio federale, mentre l'ORD-FINMA rientra nell'ambito di competenza della FINMA. Il coordinamento materiale e formale dell'attuazione delle raccomandazioni formulate dal GAFI nel suo rapporto di valutazione sulla Svizzera è stato assunto, sotto l'egida del DFF, dal gruppo di coordinamento interdipartimentale per la lotta contro il riciclaggio di denaro e il finanziamento del terrorismo. La FINMA fa parte di questo gruppo di coordinamento. Nel giugno 2017 il Consiglio federale ha preso atto dell'analisi effettuata dal gruppo e, su tale base, ha stabilito l'orientamento strategico dei lavori successivi al rapporto di valutazione sulla Svizzera del GAFI. In questo contesto ha sottolineato che sarà necessario modificare anche l'ORD-FINMA, la convenzione relativa all'obbligo di diligenza delle banche (CDB) e i regolamenti degli organismi di autodisciplina. Il coordinamento è garantito non solo tra le autorità, ma anche tra la FINMA e gli organismi di autodisciplina. Esiste un coordinamento stretto pure tra la FINMA e l'Associazione Svizzera dei Banchieri nonché tra la FINMA e gli organismi di autodisciplina dell'Associazione Svizzera d'Assicurazioni, poiché l'ORD-FINMA rimanda ai rispettivi regolamenti per le banche e le assicurazioni. Inoltre, già nella fase iniziale la FINMA si adopera a favore di uno scambio con gli altri organismi di autodisciplina del settore parabancario. Per la modifica dei propri regolamenti, che in linea di massima avrà luogo dopo la revisione dell'ORD-FINMA, gli organismi di autodisciplina disporranno di un certo margine di manovra. Sono ipotizzabili anche delle deroghe, se sono giustificate dalle caratteristiche delle attività dei membri di tali organismi.

4. Ciascuna autorità decide in funzione della propria competenza giuridica. Il gruppo di coordinamento interdipartimentale per la lotta contro il riciclaggio di denaro e il finanziamento del terrorismo è responsabile del coordinamento generale, mentre il Consiglio federale stabilisce l'orientamento strategico. Nell'ambito della lotta contro il riciclaggio di denaro e il finanziamento del terrorismo, il Consiglio federale si assicura che la Svizzera non metta in atto uno swiss finish. Valuta inoltre le necessità di attuazione per far sì che la regolamentazione scelta rappresenti una soluzione accettabile sul piano internazionale senza però andare oltre gli standard internazionali richiesti.

5. La FINMA provvede affinché le modifiche dei regolamenti siano conformi alla legge e, all'occorrenza, corrispondano agli standard minimi del GAFI. Se ciascuno dei 13 organismi di autodisciplina modificasse autonomamente le norme, non sarebbe possibile raggiungere un'armonizzazione. Le differenze comporterebbero una disparità di trattamento tra i membri dei diversi organismi di autodisciplina.

7. Non è chiaro in quali settori il margine di manovra sfruttato dall'Italia nell'attuazione delle raccomandazioni del GAFI sia stato più ampio rispetto a quello utilizzato dalla Svizzera. I fatti mostrano inoltre che la Svizzera sfrutta il margine di manovra di cui dispone per attuare le raccomandazioni del GAFI. Lo conferma l'attuazione della raccomandazione concernente l'introduzione di un reato fiscale come reato preliminare al riciclaggio di denaro, di quella relativa all'introduzione dell'obbligo in Svizzera di tenere un registro dei beneficiari effettivi o della raccomandazione sulla creazione di un sistema di controllo delle liquidità al confine. In alcuni ambiti della normativa GAFI, segnatamente quello sulle misure preventive, il margine di manovra è molto limitato a causa dell'elevato livello di dettaglio di queste norme.

8. Per quanto riguarda il confronto con l'Italia si rimanda alla risposta 7. Nel complesso la Svizzera ha ottenuto un giudizio positivo e, rispetto agli altri Paesi già esaminati, ha conseguito un risultato superiore alla media. Il rapporto fornisce nell'insieme un'immagine realistica del sistema svizzero, con cui le autorità svizzere possono ampiamente identificarsi. In alcuni punti concernenti le misure preventive il GAFI ha constatato alcune importanti lacune tecniche (ad es. la raccomandazione 10 in relazione agli obblighi di diligenza nei confronti della clientela). Infatti secondo il GAFI la legislazione svizzera non è sufficientemente chiara e pertanto non è possibile applicarla in modo uniforme a tutti i settori assoggettati. La revisione dell'ORD-FINMA, della CDB e dei regolamenti degli organismi di autodisciplina mira a colmare queste lacune tecniche.

Risposta del Consiglio federale.