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La plupart des cantons ont adapté pour 2001 leur loi fiscale à la loi fédérale sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes. Les principales nouveautés sont notamment la suppression de diverses déductions fiscales et l'imposition intégrale des rentes AVS/AI.

L'adaptation des lois fiscales cantonales au droit fédéral a nécessité, dans certains cas, le remodelage en profondeur des systèmes fiscaux actuels, si bien qu'on ne pouvait pas exclure d'emblée des répercussions inattendues dans certains secteurs.

L'imposition intégrale des rentes AVS/AI, doublée de la suppression de diverses déductions fiscales, peut aboutir, suivant les barèmes fiscaux cantonaux, à l'apparition d'une charge supplémentaire imprévue pour les contribuables à bas revenu, en particulier pour les rentiers, ce qui ne correspond ni aux objectifs des concepteurs de l'harmonisation fiscale, ni à la conception moderne de la politique en faveur des personnes âgées et des handicapés.

À cet égard, je pose les questions suivantes au Conseil fédéral :

1. A-t-il connaissance des répercussions négatives que ce système pourrait avoir, dans certains cantons, sur la charge fiscale des contribuables à bas revenu, en particulier sur celle des rentiers ?

2. Estime-t-il, compte tenu de la disparité des systèmes d'imposition cantonaux, qu'il faut agir pour compenser l'éventuelle charge supplémentaire que devront supporter les catégories de contribuables aux revenus les plus bas ?

3. Il existe plusieurs moyens d'éviter que les contribuables à bas revenu paient trop d'impôts ou fassent l'objet d'une procédure inutile de remise d'impôt :

a. On pourrait, par exemple, compléter le droit fiscal de façon que des mesures liées au barème fiscal ou que des déductions en fonction du revenu viennent compenser la charge fiscale des contribuables à bas revenu, comme c'est le cas dans les cantons de Zoug et de Thurgovie.

b. On pourrait aussi procéder à un allègement plus ciblé en faveur des personnes ayant droit aux prestations complémentaires qui vivent dans les cantons où la charge fiscale est supérieure à la moyenne, en opérant une déduction fiscale forfaitaire supplémentaire, déduction qui serait calculée en fonction de la charge fiscale cantonale moyenne, alors qu'aujourd'hui encore, quel que soit le canton, on impose les prestations complémentaires selon un système forfaitaire, en fonction des besoins vitaux.

Que pense le Conseil fédéral des solutions que je viens de présenter ci-dessus, voire d'autres solutions, destinées à maintenir dans des limites raisonnables l'imposition des personnes à bas revenu ?

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Avant de répondre aux questions posées, il convient de rappeler les principes qui régissent l'imposition des rentes AVS.

Pour l'impôt fédéral direct, les rentes AVS sont entièrement imposables depuis 1995 déjà. Il en va de même pour les impôts cantonaux sur le revenu depuis 2001 en vertu de la loi fédérale sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes. Cette règle est étroitement liée à l'imposition de la prévoyance professionnelle (deuxième pilier).

Jusqu'en 1986, les contributions à la prévoyance professionnelle n'étaient déductibles que dans une mesure limitée et les prestations n'étaient imposables que dans une mesure limitée aussi. Depuis 1987, le principe "pleine déduction des contributions, pleine imposition des prestations" s'applique aux impôts sur le revenu de la Confédération, des cantons et des communes.

Si ce même principe s'applique aux rentes AVS/AI depuis 1995 pour l'impôt fédéral direct et depuis 2001 pour les impôts cantonaux en vertu de la loi fédérale sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes, c'est parce que les contribuables ont toujours pu déduire la totalité de leurs cotisations à la prévoyance sociale (AVS/AI), ce qui justifie la pleine imposition des rentes AVS/AI. D'ailleurs, personne n'a contesté ce principe au cours des débats parlementaires concernant cette législation. En fin de compte, la charge fiscale des seniors est identique à celle des contribuables plus jeunes qui exercent une activité lucrative et touchent le même revenu. Cette réglementation est donc parfaitement justifiée, d'autant plus que le législateur a prévu une mesure particulière en faveur des rentiers AVS/AI de condition modeste qui reçoivent des prestations complémentaires. Ces prestations sont en effet expressément exonérées de l'impôt tant pour la Confédération que pour les cantons.

Après ces considérations générales, le Conseil fédéral apporte les réponses suivantes aux questions qui lui sont posées :

1. Le Conseil fédéral n'a pas connaissance de répercussions négatives que ce système pourrait avoir sur la charge fiscale des contribuables à bas revenus. En règle générale, les cantons ont en effet tenu compte de la pleine imposition des rentes AVS soit en allégeant leur barème en faveur des revenus modestes, soit en introduisant (ou en augmentant) les déductions sociales correspondantes ou en combinant ces deux mesures.

2. Aujourd'hui déjà, les revenus modestes sont exonérés de l'impôt fédéral direct par le jeu des déductions et du barème. L'assujettissement à l'impôt fédéral direct commence en effet à partir d'un revenu imposable, donc après toutes les déductions, de 16 100 francs pour les célibataires et de 27 400 francs pour les époux. La réforme de l'imposition du couple et de la famille que le Parlement est en train d'examiner porterait ces "seuils" à 17 600 francs pour les célibataires et à 33 400 francs pour les époux. La réforme proposée par le Conseil fédéral aurait pour effet de porter de 17 à 34 % la part des contribuables qui ne paient pas d'impôt fédéral direct.

Pour ce qui est de la charge fiscale cantonale, on rappellera que les cantons sont entièrement autonomes de par la constitution. L'article 129 de la constitution prescrit en effet une harmonisation des impôts directs qui se limite à l'assujettissement, à l'objet et à la période de calcul de l'impôt, à la procédure et au droit pénal en matière fiscale. En revanche, il réserve expressément l'autonomie des cantons pour les barèmes, les taux et les montants exonérés de l'impôt. Conformément à cette disposition constitutionnelle, les cantons sont donc libres de fixer le montant de la charge des impôts sur le revenu et la fortune des personnes physiques ainsi que des impôts sur le bénéfice et le capital des personnes morales en fonction de leur politique fiscale et de leurs besoins. Il appartient donc uniquement au législateur cantonal et, en dernier ressort, aux électeurs des cantons par la voie du référendum, de fixer le poids de leur charge fiscale. La compensation d'une éventuelle charge excédentaire découlant de l'élargissement de l'assiette fiscale en fait également partie.

3. Il existe effectivement plusieurs moyens pour éviter que les contribuables à revenus modestes paient trop d'impôt ou fassent l'objet d'une procédure inutile de remise d'impôt : comme on vient de l'exposer au chiffre 1, on peut recourir à des allègements du barème, à des déductions sociales ou combiner ces deux mesures. La Confédération et les cantons appliquent ces mesures.

Pendant les débats sur la réforme de l'imposition du couple et de la famille, que le Parlement est en train d'examiner, le Conseil national a par ailleurs décidé que les législateurs cantonaux doivent exonérer le minimum vital. Il semble que le Conseil des États approuvera également cette prescription : la fiscalité devra donc tenir compte de toutes les personnes à revenus modestes, sans distinction d'âge.

Enfin, on n'oubliera pas la réglementation citée en introduction d'après laquelle les prestations complémentaires à l'AVS/AI sont exonérées de l'impôt tant pour la Confédération que pour les cantons.

Toutes ces mesures contribuent à maintenir l'imposition des personnes à bas revenus dans des limites raisonnables.

Réponse du Conseil fédéral.