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Die Palliativmedizin ist grundsätzlich eine vom Bundesgesetz über die Krankenversicherung (KVG) anerkannte grundversicherte Leistung. Mit der Altersentwicklung, der Auflösung familiärer und verwandtschaftlicher Bindungen und den Fortschritten der Medizin im Bereich der Schmerzlinderung nimmt ihre Bedeutung markant zu. Die eidgenössischen Räte haben deshalb eine Motion Zäch zur Förderung der Palliativmedizin und der passiven Sterbehilfe oppositionslos gutgeheissen.

Trotzdem stossen entsprechende stationäre Einrichtungen, so genannte Sterbehospize, sowohl in der kantonalen Versorgungsplanung (Art. 39 KVG) als auch in der Abgeltung ihrer Leistungen (Unterdeckung) auf grosse Probleme, die solche Einrichtungen in ihrer Existenz bedrohen und eine menschenwürdige Sterbebegleitung als Privileg einer immer kleiner werdenden Minderheit erscheinen lassen.

Aus gesundheitsökonomischer Sicht besteht die reale Gefahr von Fehlplatzierungen multimorbider schwerer Pflegefälle in Akutspitalbetten. Dieses Risiko verschärft sich, weil im KVG die Pflegeabgeltung (Vollkostendeckung oder Pflegebeitrag?) nach wie vor ungelöst ist.

Ich frage deshalb den Bundesrat:

1. Gibt es verlässliches Zahlenmaterial über die Zahl von Personen, die aktuell und prospektiv einer stationären professionellen Sterbebegleitung bedürfen, ohne die stationäre Akutmedizin oder die Langzeitpflege in Anspruch nehmen zu müssen? Wenn nicht, ist der Bund bereit, im Hinblick auf die Spital- und Pflegeheimplanung der Kantone die entsprechenden Abklärungen zu treffen?

2. Ist der Bund bereit, durch Richtlinien des Bundesamtes für Sozialversicherung auf das Planungsermessen der Kantone einzuwirken? Dabei ist die Frage zu beantworten, ob die Bereitstellung entsprechender Ressourcen im Rahmen der Spital- oder der Pflegeheimplanung erfolgen soll, je mit spezifiziertem Leistungsauftrag.

3. Sterbebegleitung umfasst ein Bündel medizinischer/ärztlicher, paramedizinischer, pflegerischer, sozialer und seelsorgerischer Leistungen, die nur ganzheitlich und multiprofessionell angewandt den Betroffenen in ihrem schwierigen Lebensabschnitt helfen können.

Die Grundversicherung kann nicht alles abdecken. Einbezogen werden muss deshalb auch die Sozialkompetenz der Kantone und Gemeinden und eine entsprechende Kostenmitträgerschaft, verbunden mit einer sozialadäquaten Kostenbeteiligung der Betroffenen und ihrer Angehörigen.

Ist der Bundesrat bereit, z. B. im Rahmen der Krankenpflege-Leistungsverordnung oder einer neu zu schaffenden Verordnung über die Abgrenzung und Koordination von Leistungen verschiedener Sozialversicherungen, eine präzise Umschreibung der grundversicherungsrelevanten Leistungen vorzunehmen und die Kostenträgerschaft zu regeln (z. B. Kostenverteiler analog Art. 49 Abs. 1 KVG)?

4. Gibt es seitens des Bundes Vorstellungen über ein zweckmässiges Tarifierungsmodell medizinischer und pflegerischer Leistungen: Tagespauschalen (inklusive Aufenthalt), separate Abgeltung ärztlicher Leistungen und Medikamentenkosten, oder Einzelleistungstarif usw.? Geht der Bund vom Grundsatz der Vollkostendeckung mit Tarifschutz aus, soweit nicht soziale Leistungen erbracht werden? Nach welchem Modell sind ambulante Leistungen der Sterbebegleitung zu honorieren?

5. Ist der Bund bereit, die Beratungsleistung und die Triage von Gesundheitsligen oder anderer gemeinnütziger Organisationen angemessen zu unterstützen, im Rahmen bestehender Rechtsgrundlagen der Sozialversicherung (z. B. Art. 74 des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung) oder spezieller, neu zu schaffender Rechtsgrundlagen (z. B. das in Diskussion stehende Krebsgesetz)?

6. Ist der Bund bereit, Forschungsvorhaben und Projekte der ambulanten und stationären Sterbebegleitung aktiv zu fördern?

7. Welches ist schliesslich der Stand der Umsetzung der Motion Zäch?

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1. Auf Bundesebene sind keine detaillierten Daten vorhanden. Die Statistik der sozialmedizinischen Institutionen des Bundesamtes für Statistik und die Spitexstatistik des Bundesamtes für Sozialversicherung erlauben es lediglich, auf die Gesamtzahl der Personen zu schliessen, die Pflegeleistungen benötigen. Ob ein Ausbau dieser Statistiken in der vom Interpellanten genannten Richtung möglich ist, haben im Rahmen von anstehenden Revisionsarbeiten die damit befassten Gremien abzuklären.

Einer repräsentativen Studie, die im Jahr 2000 im Auftrag der Schweizerischen Gesellschaft für Palliative Medizin, Pflege und Begleitung und der Schweizerischen Krebsliga zum Stand des Angebotes in der Palliative Care in der Schweiz durchgeführt wurde, lässt sich lediglich entnehmen, dass 75 Prozent der im Jahre 1986 (letzte Statistik über den Sterbeort) verstorbenen Personen im Spital oder Pflegeheim verstarben. Über eine allfällige Sterbebegleitung liegen keine Erkenntnisse vor.

2. Der Bundesrat hält es nicht für angebracht, für den speziellen Bereich der Palliativpflege Richtlinien für das Planungsermessen der Kantone zu erlassen. Er hält sich weiterhin an den Grundsatz, sich zum Gebiet der Planung im Rahmen seiner Entscheidkompetenz, d. h. beschränkt auf die Beurteilung von Beschwerden, zu äussern. Sollte eine Beschwerde gegen eine Pflegeheimplanung, welche sich auch auf die Palliativpflege bezieht, zu beurteilen sein, wird sich der Bundesrat auch mit diesem Bereich auseinandersetzen.

Richtlinien ergeben sich daraus insofern, dass der Bundesrat eine kohärente Entscheidpraxis anstrebt und somit in Bezug auf künftige Verfahren Weichen stellt. Es ist Aufgabe der Kantone, im Hinblick auf die Erfüllung ihrer Aufgabe der Sicherstellung der Versorgung Zahlenmaterial über die verschiedenen Kategorien von aktuellen und künftigen Personenkategorien, welche einer Behandlung oder der Pflege bedürfen, beizubringen.

3. Der Bundesrat teilt die Auffassung des Interpellanten, dass die Palliativbehandlung ein wesentliches Element in der Versorgung für Schwerkranke und Sterbende darstellt. Er ist indes nicht der Meinung, dass zu diesem Zweck eine Ergänzung der Krankenpflege-Leistungsverordnung (KLV) durch einen neuen Abschnitt über palliative Pflege notwendig ist, in welchem für die Palliativpflege Finanzierungsregelungen getroffen werden, welche von der Kostenübernahme der anderen Pflegeleistungen abweichen. Nach Artikel 25 des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung haben die Versicherer in der obligatorischen Krankenpflegeversicherung die Kosten für die Untersuchungen, Behandlungen und Pflegemassnahmen zu übernehmen, die ambulant, beim Patienten zu Hause, im Spital, teilstationär oder in einem Pflegeheim erbracht werden.

Zu den Pflegemassnahmen gehört bereits heute die Palliativpflege schwer kranker Personen. Die Leistungen werden von der Krankenversicherung vergütet, wenn sie von zugelassenen Leistungserbringern durchgeführt werden. Hierzu gehören insbesondere Ärztinnen und Ärzte, Krankenschwestern und Krankenpfleger, Organisationen der Krankenpflege und der Hilfe zu Hause, Spitäler, teilstationäre Einrichtungen und Pflegeheime.

Die von Krankenschwestern, Krankenpflegern, Organisationen der Krankenpflege und der Hilfe zu Hause oder Pflegeheimen erbrachten Pflegeleistungen werden in der KLV (Art. 7) näher umschrieben. Dazu zählen insbesondere auch die Massnahmen der Grundpflege, welche in der Palliativpflege neben der schmerzbekämpfenden Behandlung wohl den Hauptteil der Pflegemassnahmen ausmachen. Die Krankenpflegeversicherung deckt die medizinisch-pflegerischen Leistungen ab, d. h. die eigentliche Krankenpflege. Die Kosten für Hilfe im Haushalt oder für Verpflegung und Unterkunft in einem Pflegeheim gehen demgegenüber nicht zulasten der Krankenpflegeversicherung. Sie sind aus anderen Finanzquellen zu decken, wie Renteneinkommen, Hilflosenentschädigungen, eigenen Mitteln der Patienten, Ergänzungsleistungen oder Zuschüssen der öffentlichen Hand.

Diese Vielzahl von Finanzierungsträgern unterscheidet die Finanzierung des Pflegebereichs von der Finanzierung der stationären Behandlung und des Aufenthalts im Spital. Weil die Pflegeleistungen zudem einen anderen Zweck erfüllen als die stationäre Spitalbehandlung und in einem unterschiedlichen Kontext stehen, lehnt der Bundesrat eine im Vergleich mit der Spitalfinanzierung analoge Finanzierung der Pflegeleistungen ab. Indessen hält er es für wichtig, dass im Rahmen einer künftigen Gesetzesrevision, welche die Pflegefinanzierung zum Gegenstand hat, die Palliativpflege explizit in die Betrachtungen eingeschlossen wird.

4. Für den Bereich der Krankenversicherung steht das Prinzip der Tarifautonomie der Kostenträger und Leistungserbringer klar im Vordergrund. Der Bundesrat hält an diesem Prinzip fest. Was indessen die Pflegemassnahmen an sich betrifft, so wird nicht zuletzt aus den dafür festgesetzten Rahmentarifen (Art. 9a KLV) klar, dass eine pauschalierte Form sinnvoll ist. Für sämtliche Leistungen (mit Ausnahme der Mittel und Gegenstände), deren Kosten von der obligatorischen Krankenpflegeversicherung übernommen werden, ist ferner der Tarifschutz anwendbar.

5./6. Sowohl in Bezug auf die Forschung als auch die finanzielle Unterstützung gemeinnütziger Organisationen sind für Vorhaben, welche mit der Palliativpflege zusammenhängen, dieselben Kriterien bzw. die geltenden gesetzlichen Grundlagen anwendbar. Dabei wird den eingeschränkten Finanzierungsmöglichkeiten im Rahmen der Vorgaben der Schuldenbremse Rechnung zu tragen sein. In Verbindung zur Pflegewissenschaft dürfte zudem bei den Fachhochschulen ein beträchtliches Forschungspotenzial vorhanden sein.

7. Die Motion Zäch 01.3523 vom 3. Oktober 2001 wurde mit Beschluss des Ständerates vom 17. Juni 2003 in ein Postulat umgewandelt. Gleichzeitig wurde eine Motion der Kommission für Rechtsfragen (03.3180) angenommen, welche das Anliegen der Motion Zäch in abgeänderter Form aufnimmt. Diese Motion beauftragt den Bundesrat, Vorschläge für eine gesetzliche Regelung der indirekten aktiven und der passiven Sterbehilfe zu unterbreiten und Massnahmen zur Förderung der Palliativmedizin zu treffen, dies unter Beizug der Nationalen Ethikkommission im Bereich der Humanmedizin. Diese Vorschläge liegen derzeit noch nicht vor.

Antwort des Bundesrates.