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Das Bundesverwaltungsgericht befindet sich in der Konzeptions- und Aufbauphase. Die Gelegenheit ist günstig, im verwaltungs- und verwaltungsgerichtlichen Verfahren schlankere und bürgerfreundlichere Regelungen zu treffen.

Ich frage deshalb den Bundesrat:

1. Ist er bereit, neben den traditionellen Entscheidungsmechanismen mit den bekannten terminlichen, finanziellen, örtlichen und ablaufmässigen Rahmenbedingungen auch andere anerkannte rasche, kostengünstige, dezentrale und formlose Verfahren zur Schlichtung von Konflikten zu fördern?

2. Ist er bereit, für die Beseitigung von Konflikten, insbesondere vor einem hoheitlichen Urteilsverfahren, vermehrt mittels Mediation zu einer Einigung unter den Betroffenen Hand zu bieten?

3. Sieht auch er konkret und beispielsweise im innerbetrieblichen Bereich ein prädestiniertes Anwendungsfeld für mediative Streitbeilegungsverfahren?

4. Ist er bereit zu prüfen, ob und wie auf die Angehörigen und Dienststellen der Bundesverwaltung generell und insbesondere vor dem Gang vor das Bundesverwaltungsgericht angemessen eingewirkt werden kann, sich auf eine Mediation einzulassen?

5. Ist er bereit, die Schaffung von geeigneten Strukturen und Abläufen innerhalb der Verwaltung und die Förderung eines Angebotes von Mediation inner- oder ausserhalb der Gerichtsorganisation zu prüfen?

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1. Unter "Mediation" wird ein dialog- und konsensorientiertes Verfahren der Problemregelung verstanden, bei dem die Streitbeteiligten unter Beizug einer unabhängigen, neutralen, vermittelnden Person (Mediator) eine eigenverantwortliche Konfliktlösung (Vereinbarung) anstreben.

Der Mediator oder die Mediatorin hat keine Entscheidungskompetenz; ihm oder ihr obliegt die Verfahrensgestaltung und nicht die Lösung des sachlichen Problems (vgl. zum Begriff der "Mediation" die Botschaft über die Änderung des ZGB vom 15. November 1995, BBl 1996 I 152; Andreas Kley, Der richterliche Rechtsschutz gegen die öffentliche Verwaltung, Zürich 1995, 315; Thomas Pfisterer, Über Konsens- und Mediationslösungen im öffentlichen Recht - "konferieren statt prozessieren" -, ZSR 2002 II, 169ff., insbesondere 199ff.).

Das Thema "Mediation im Verwaltungsverfahren" bildet bereits Gegenstand des überwiesenen Postulates der Kommission für Rechtsfragen des Ständerates (RK-S) vom 2. März 2001 (01.3038, Justizreform. Entlastung der Gerichte von Bund und Kantonen). Der Bundesrat hatte sich bereit erklärt, das Postulat entgegenzunehmen.

Im Rahmen der Totalrevision der Bundesrechtspflege schlägt die RK-S vor, in das Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG; SR 172.021) eine Bestimmung über die gütliche Einigung und die Mediation aufzunehmen. Damit würde im ganzen Anwendungsbereich des VwVG eine gesetzliche Grundlage für solche Verfahren bestehen. Es bestünde die Möglichkeit einer einvernehmlichen Lösung, bevor das formelle Verfahren seinen Lauf nimmt. Der Bundesrat unterstützt diesen Antrag.

Diese beiden Hinweise zeigen, dass der Bundesrat den alternativen Streitbeilegungsmethoden grundsätzlich positiv gegenübersteht.

Allerdings gilt es im Auge zu behalten, dass Mediation das Legalitätsprinzip nicht verdrängen kann. Nicht nur die richterlichen Urteile, sondern auch die in Mediationsverfahren gefundenen Lösungen müssen sich innerhalb des vom Recht vorgegebenen Rahmens bewegen. In etlichen Bereichen des Bundesverwaltungsrechtes würde ein Schlichtungs- oder Mediationsverfahren mangels Verhandlungsspielraum keinen Sinn machen, so z. B. im Asyl- und Ausländerrecht, im Abgaberecht oder wenn es um die Anwendung z. B. gesundheitspolizeilich motivierter Gesetze geht (Lebensmittelgesetzgebung usw.). Auch wo ein Ermessensspielraum besteht, zieht die Wahrung der Rechtsgleichheit der Zulässigkeit behördlicher Zugeständnisse Schranken. Zu beachten ist zudem das Gebot der Verfahrensbeschleunigung (Art. 29 Abs. 1 BV, Art. 6 Abs. 1 EMRK). Ein Mediationsverfahren kann zeitaufwändig sein und trotzdem scheitern.

Diesen Vorbehalten trägt der Vorschlag der RK-S für eine Bestimmung im VwVG über die gütliche Einigung und Mediation Rechnung, indem die Behörde das Verfahren zur Durchführung eines Einigungs- oder Mediationsverfahrens sistieren kann (aber nicht in jedem Fall muss), wobei die Parteien jederzeit die Aufhebung der Sistierung verlangen können.

2. Einigungsverfahren können sich als effiziente und niederschwellige Methoden der Streiterledigung, allenfalls gar der Streitvermeidung erweisen. Damit tragen sie nicht unerheblich zur Entlastung der Rechtspflegebehörden und der Gerichte bei. Konsensual getroffene Lösungen finden zudem bei den Parteien oftmals die bessere Akzeptanz als hoheitlich gesprochene Urteile. Mit Blick auf diese Vorteile macht es Sinn, Konsenslösungen als Option im Verwaltungsverfahren vorzusehen und sie kostenmässig zu privilegieren. Wie in der Antwort auf Frage 1 ausgeführt, bietet der Bundesrat Hand dazu, indem er den Vorschlag der RK-S für eine Bestimmung im VwVG über die gütliche Einigung und die Mediation unterstützt.

3. Im Vordergrund eines möglichen Einsatzes mediativer Verfahren im Bereich der Anwendung von Bundesverwaltungsrecht stehen grössere umweltrelevante Bauvorhaben mit zahlreichen Betroffenen (z. B. Neat) und Verfahren, bei denen der Behörde ein weiter Ermessensspielraum zusteht.

Sodann fällt das Personalrecht (innerbetrieblicher Bereich) als Anwendungsfeld alternativer Streitbeilegungsmethoden in Betracht. Artikel 34 des Bundespersonalgesetzes vom 24. März 2000 (BPG; SR 172.220.1) sieht vor, dass bei Streitigkeiten aus dem Arbeitsverhältnis erst dann eine Verfügung zu erlassen ist, wenn keine Einigung zustande gekommen ist. Der Gesetzgeber geht also davon aus, dass in erster Linie eine einvernehmliche Lösung angestrebt werden soll. Der Beizug eines Mediators oder einer Mediatorin ist möglich, aber nicht vorgeschrieben. Denn es gilt zu beachten, dass Mediation nur bei Freiwilligkeit funktioniert. Von daher sollte ein Mediationsverfahren nicht zwingend, sondern lediglich als Option in Betracht gezogen werden.

4. Im Personalbereich unterliegen Verfügungen des Arbeitgebers der Beschwerde an eine verwaltungsinterne Instanz (Art. 35 BPG), bevor der Streit allenfalls an die Personalrekurskommission (künftig das Bundesverwaltungsgericht) weitergezogen werden kann. In diesem Rahmen besteht noch einmal die Möglichkeit, sich gütlich zu einigen. Zudem sind in Umsetzung eines diesbezüglichen Postulates Hubmann 98.3463 Arbeiten im Gang, um die begutachtende Fachkommission nach Artikel 13 Absatz 3 des Gleichstellungsgesetzes vom 24. März 1995 (SR 151.1) in eine Schlichtungskommission umzuwandeln, so dass auch in öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnissen bei Diskriminierungsstreitigkeiten aufgrund des Geschlechts ein Schlichtungsverfahren greifen kann. Das Schlichtungsverfahren soll für die Arbeitnehmenden fakultativ sein. Hingegen soll die beteiligte Bundesbehörde verpflichtet sein, sich auf das Schlichtungsverfahren einzulassen, wenn der Mitarbeiter oder die Mitarbeiterin die Schlichtungskommission anruft.

5. Betreffend "Schaffung von geeigneten Strukturen und Abläufen innerhalb der Verwaltung" ist wiederum auf den Vorschlag der RK-S für eine Bestimmung im VwVG über die gütliche Einigung und die Mediation hinzuweisen. Mit einer solchen Bestimmung wäre eine Grundlage dafür vorhanden, dass sich eine Mediation in den Ablauf eines Verwaltungsverfahrens einfügen kann, und zwar zum optimalen Zeitpunkt, d. h. noch vor Erlass der Verfügung.

Was die "Förderung eines Angebotes von Mediation inner- oder ausserhalb der Gerichtsorganisation" anbelangt, gilt es zu beachten, dass Mediation möglichst früh im Verfahren einsetzen sollte. Die Erfolgsquote nimmt ab, je weiter das Verfahren fortgeschritten ist. Wenn ein Fall bereits beim Bundesverwaltungsgericht anhängig ist, dürfte es für eine Mediation in aller Regel zu spät sein. Jedoch kann das Bundesverwaltungsgericht versuchen, ein Verfahren durch Vergleich statt durch Urteil zu erledigen, soweit nicht die zwingende Natur des Bundesverwaltungsrechtes entgegensteht.

Bei der allfälligen Schaffung eines internen Mediationsangebotes (z. B. im Personalbereich) wäre ein besonderes Augenmerk auf die Unabhängigkeit zu richten, die einen Mediator oder eine Mediatorin wesensgemäss auszeichnen muss.

Antwort des Bundesrates.