InitialSituation

Der Entwurf zu einem Bundesgesetz, das gestützt auf Artikel 35 Bundesverfassung (BV) erlassen wird, soll das Glücksspiel um Geld oder andere vermögenswerte Vorteile sowie die Konzessionierung, den Betrieb und die Besteuerung der Spielbanken sowie die Zulassung und den Einsatz der Geldspielautomaten regeln. Ziel ist die Verhütung der Kriminalität und sozial schädlicher Auswirkungen im Zusammenhang mit dem Glücksspiel um Geld oder andere vermögenswerte Vorteile. In den Spielbanken sollen ein sicherer und transparenter Spielbetrieb gewährleistet sowie Geldwäscherei verhindert werden. Durch den Betrieb gut geführter, wirtschaftlich überlebensfähiger Spielbanken sollen auch der Tourismus gefördert sowie dem Bund Einnahmen verschafft werden, die für die AHV zu verwenden sind.

Das Gesetz unterscheidet zwei Arten von Spielbanken: Die Spielbanken der Kategorie A bieten eine breite Palette von Tischspielen (Grands Jeux) und Glücksspielautomaten an. Das Angebot der Spielbanken der Kategorie B beschränkt sich bei den Tischspielen auf das Boulespiel und/oder das Roulette und bei den Glücksspielautomaten auf das Spiel mit geringerem Verlust- und Gewinnpotential. Ausserhalb von Spielbanken ist das Glücksspiel um Geld oder andere vermögenswerte Vorteile untersagt.

Die Geldspielautomaten (Glücks- und Geschicklichkeitsspielautomaten) haben eine sehr grosse Bedeutung erlangt. Das Gesetz konkretisiert die in der Verfassung vorgesehene Unterscheidung zwischen Glücksspielautomaten, die Bundessache sind, und Geschicklichkeitsspielautomaten, deren Betriebszulassung den Kantonen überlassen bleibt.

Die Errichtung bzw. der Betrieb von Spielbanken bedarf einer Standort- sowie einer Betriebskonzession, welche vom Bundesrat abschliessend erteilt wird. Für die Spielbanken der Kategorie A ist im Gesetz eine Höchstzahl vorgesehen. Die Kantone und Gemeinden können durch ihren Einspruch verhindern, dass auf ihrem Gebiet Spielbanken errichtet werden. Für die Aufsicht über die Spielbanken und die Kontrolle ihrer Geschäftstätigkeit ist eine Eidgenössische Spielbankenkommission nach dem Vorbild der Eidgenössischen Bankenkommission vorgesehen. Diese Behörde leitet das Konzessionsverfahren und ist für alle Entscheidungen zuständig, welche nicht dem Bundesrat vorbehalten sind. Sie verfügt über umfassende Einsichts- und Eingriffsrechte.

Die Voraussetzungen für die Erteilung der Konzessionen und die Vorschriften für den Betrieb sind so ausgestaltet, dass die Behörden jederzeit Klarheit über die Trägerschaft der Spielbanken und die Herkunft der investierten Mittel haben. Die Betreiber müssen ein Sicherheitskonzept und ein Sozialkonzept vorlegen und werden zur Einhaltung und Realisierung der darin geplanten Massnahmen verpflichtet. Der Geldwäscherei in Spielbanken wird mit den Bestimmungen des künftigen Geldwäschereigesetzes ein Riegel geschoben.

Die Befolgung des Gesetzes soll zusätzlich durch Strafbestimmungen und das neue Instrument der Verwaltungssanktion gefördert werden.

Die Bruttospielerträge der Spielbanken unterliegen einer Sondersteuer, der Spielbankenabgabe. Das Gesetz erlaubt die volle Ausschöpfung des verfassungsmässigen Spielraums von 80 Prozent. Den konkreten Steuersatz legt der Bundesrat fest. Er darf dabei die Grenze von 60 Prozent nicht unterschreiten. Während einer Einführungszeit von vier Jahren kann der Steuersatz für die einzelne Spielbank bis auf 40 Prozent reduziert werden.

Proceedings

Der Ständerat stimmte der Unterscheidung zwischen Geschicklichkeits- und Glücksspiel zu, wie sie der Bundesrat in seinem Gesetzesentwurf beantragt hatte. Der Rat folgte weitgehend den weniger einschränkenden Anträgen der Kommission. Demnach soll im Gesetz die Höchstzahl der Grands Casinos nicht festgelegt werden; kleinere Spielbanken sollen bis drei Tischspiele anbieten können; der Abgabesatz soll zwischen 40 und 80 Prozent festgelegt werden und in den ersten Betriebsjahren gar bis auf 20 Prozent reduziert werden können. Der Ständerat beschloss entgegen dem Kommissionsantrag, den Kantonen 40 Prozent des Erlöses aus der Spielbankenabgabe zuzuleiten. Die Alterslimite für den Zugang zu Spielbanken wurde auf 20 Jahre heraufgesetzt. In der Gesamtabstimmung wurde das neue Gesetz mit 23 zu 1 Stimme angenommen.

Der Nationalrat schloss sich den Änderungen des Ständerates in Bezug auf die Anzahl der Grands Casinos (keine Limitierung) und auf den Mindestabgabesatz an. Der Antrag der Kommission, wonach die Kantone und Gemeinden auf ihrem Gebiet Geldspielautomaten verbieten können, wurde abgelehnt mit der Begründung, dass diese Regelung verfassungswidrig wäre. Eine bedeutende Differenz zum Ständerat schaffte der Nationalrat hingegen, indem er sich entgegen dem Entwurf des Bundesrates mit 77 zu 73 Stimmen für ein allgemeines Darlehensverbot der Spielbanken aussprach, was im Widerspruch zu den internationalen Gepflogenheiten steht. Er wich noch in weiteren Punkten vom Ständerat ab: So verzichtete er darauf, das Zulassungsalter von 18 auf 20 Jahre anzuheben und setzte die Höchstzahl der in kleineren Spielbanken zugelassenen Tischspiele auf deren zwei statt drei fest. In der Gesamtabstimmung nahm der Nationalrat das neue Gesetz mit 80 zu 52 Stimmen an.

Der Ständerat beschloss einstimmig, die auf rund 150 Millionen Franken geschätzten Erträge der Spielbanken direkt der AHV zufliessen zu lassen, so wie dies der Bundesrat 1993 im Vorfeld der Abstimmung zur Abschaffung des Spielbankenverbots versprochen hatte. Die mangelnde Übereinstimmung zwischen Verfassungstext und den damaligen Abstimmungserläuterungen des Bundesrates hatte bereits im Nationalrat für Diskussionen gesorgt; der Nationalrat hatte allerdings dem Verfassungsauftrag Vorrang gegeben, wonach die Spielbankenabgabe lediglich zur Deckung des Bundesbeitrages an die AHV/IV verwendet werden soll (Art. 35, Abs. 5). Was das Zulassungsalter betrifft, schloss sich der Ständerat dem Nationalrat an und legte es ebenfalls auf 18 Jahre fest. Bei den anderen umstrittenen Punkten hielt er einstimmig an seinen Beschlüssen fest: Die Kursäle sollen höchstens drei und nicht zwei Tischspiele anbieten und die Spielbanken sollen nachweislich solventen Spielern Darlehen gewähren können.

Der Nationalrat schloss sich der Version des Ständerates weitgehend an. Hingegen hielt er gemäss Antrag der Kommissionsmehrheit am Darlehensverbot für Spielbanken fest. Der Ständerat räumte diese Differenz aus, indem er dem nationalrätlichen Beschluss stillschweigend folgte.