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Diverses affaires relevant de la politique sociale (11e révision de l'AVS, 1ère révision de la LPP, 2e révision de la LAMal) seront vraisemblablement bouclées dans le cadre de l'actuelle session d'été, ce qui permettra d'ouvrir à court et à moyen terme la voie aux réformes urgentes dans le domaine des assurances sociales. Aux yeux du groupe radical-démocratique, ces révisions sont toutefois bien insuffisantes face aux défis que la politique sociale va devoir relever en raison de l'évolution démographique. Dans sa motion 03.3224, le groupe radical-démocratique avait déjà invité le Conseil fédéral à recenser, dans le cadre de son programme de la législature, les problèmes liés à la démographie et à proposer des solutions appropriées. D'ici à 2010, les besoins financiers supplémentaires pour les assurances sociales sont estimés à 22 milliards de francs et il faut même compter avec un besoin additionnel supplémentaire de 29 milliards d'ici à 2025. On ne sait pas encore, cependant, comment les trous financiers prévisibles (4,4 milliards de francs d'ici 2010 ; 13,3 milliards d'ici 2025) pourront être comblés. Il est aujourd'hui grand temps d'engager une vaste discussion sur les politiques générationnelle et sociale et de développer des stratégies pour la sauvegarde à long terme de notre système de protection sociale qui ne remettent pas en cause la solidarité entre les générations.

Dans ce contexte nous invitons le Conseil fédéral à s'exprimer sur les questions suivantes :

1. Le Conseil fédéral est-il d'avis comme le parti radical-démocratique qu'il faut de toute urgence élaborer des mesures de réforme concrètes en vue de la sauvegarde à long terme de la protection sociale en général et des différentes branches de l'assurance sociale en particulier, et pense-t-il lui aussi que les problèmes liés à l'évolution démographique ne peuvent pas être négligés plus longtemps ?

2. Quelles seraient les conséquences notamment financières et fiscales pour la population suisse si aucune nouvelle mesure de réforme efficace n'était introduite dans les différentes branches de l'assurance sociale (AVS, AI, LPP, LAMal) après l'entrée en vigueur des révisions actuellement en cours ? De quel ordre de grandeur serait alors la charge supplémentaire pour les différentes générations ou les différents groupes d'âge ?

3. À quel rythme le Conseil fédéral prévoit-il d'actualiser désormais le tableau d'ensemble du besoin financier supplémentaire des assurances sociales, ce qui permettrait d'évaluer en permanence le besoin de réforme en fonction des chiffres de la croissance démographique et économique et d'adapter en conséquence l'échéancier des mesures à prendre ?

4. Le Conseil fédéral est-il d'avis, comme le parti radical-démocratique, qu'il faut dûment sensibiliser la population aux problèmes en suspens concernant la sauvegarde à long terme de notre protection sociale et l'informer en détail sur les scénarios d'avenir les plus plausibles ?

5. Quelles sont les réformes qu'il entend lancer en priorité dans les différentes branches de l'assurance sociale pour garantir à long terme le financement de la protection sociale, en prenant en considération les demandes des groupes concernés (salariés, employeurs, bénéficiaires de rentes)?

6. Le Département fédéral de l'intérieur a déjà présenté certaines réformes possibles, notamment pour l'AVS (augmentation progressive, étalée dans le temps, de l'âge réglementaire de la retraite, recettes de la taxe sur la valeur ajoutée, adaptation du niveau de prestation pour les rentes en cours). Quelles conséquences économiques (effets sur le marché de l'emploi, pouvoir d'achat, croissance économique, etc.) le Conseil fédéral pense-t-il que ces mesures vont entraîner ?

7. Est-il d'avis, comme le parti radical-démocratique, qu'il faut s'en tenir au système des trois piliers dans le cadre d'un train de réformes pour la prévoyance vieillesse, étant donné que ce principe s'est avéré très efficace, surtout en comparaison de la situation dans d'autres pays ? Par quelles mesures entend-il renforcer le troisième pilier ?

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1. Le système de sécurité sociale revêt une fonction capitale dans l'économie et dans la société. Afin de remplir sa tâche pour les générations futures également, la sécurité sociale doit se développer en s'orientant vers les exigences à long terme. L'évolution démographique joue un rôle important dans ce contexte.

Le vieillissement croissant de la population a une incidence de plus en plus marquée sur la situation financière de l'AVS. Durant les dernières décennies, l'espérance de vie a augmenté en moyenne d'une année tous les dix ans. L'espérance de vie moyenne d'un homme de 65 ans a passé de 77,9 ans en 1960 à 81,8 ans en 2000. Pendant la même période, l'espérance de vie des femmes a passé de 80,2 ans à 85,7 ans. Parallèlement, on a assisté à un recul du taux de natalité. Si l'on comptait 2,5 enfants en moyenne par femme en 1965, ce chiffre est de 1,5 à l'heure actuelle.

Du fait de l'augmentation de l'espérance de vie, phénomène positif en soi, et de l'accroissement du nombre de personnes à la retraite par rapport à celui des actifs, l'AVS est confrontée à long terme à de grands problèmes financiers. Alors qu'en 1960, on comptait 4,8 actifs par personne à la retraite, cette proportion ne sera plus que de 2,2 en 2040. Il s'ensuit qu'un nombre toujours plus bas d'actifs doivent assumer les dépenses de l'AVS, qui ont tendance à augmenter.

L'impact de l'évolution démographique est accentué par l'évolution économique défavorable des dernières années. D'un autre côté, l'évolution démographique représentera à son tour un danger pour la croissance économique lorsque, après 2015, en raison du vieillissement de la population, plusieurs milliers de travailleurs feront défaut chaque année sur le marché du travail. Les recettes obtenues par le mode de financement actuel ne parviendront plus à couvrir intégralement le surplus de dépenses relatives aux rentes de vieillesse, imputable à cette évolution. Pour financer les coûts supplémentaires liés à la démographie, le Conseil fédéral a proposé, dans le cadre de la 11e révision de l'AVS, de relever la TVA de 1,5 point en faveur de l'AVS. En fonction des décisions définitives du Parlement sur la 11e révision de l'AVS, un point pourrait suffire à assurer le financement de l'AVS jusqu'en 2015 environ. Mais des études réalisées montrent que les besoins financiers supplémentaires continueront d'augmenter après 2015 et que, finalement, l'équivalent de 5,3 points de TVA sera nécessaire pour garantir le financement de l'AVS jusqu'en 2040.

Le Conseil fédéral estime qu'un relèvement aussi important de la TVA pour le seul financement de l'AVS ne saurait entrer en ligne de compte. Il partage l'avis du PRD selon lequel des réformes doivent être entreprises sans tarder et mettra donc en consultation, en 2004 déjà, des propositions de 12e révision de l'AVS et de 5e révision de l'AI.

2. Les besoins supplémentaires de toutes les assurances sociales (AVS/AI/APG/PC/LPP/AA/AMal/allocations familiales/AC), sans adaptation des prestations, sont estimés à 22 milliards de francs en 2010 et à 29 milliards de francs additionnels en 2025 (scénario moyen, aux prix actuels). La croissance économique couvrira ces montants à concurrence de 12 milliards de francs en 2010 et de 13 milliards de francs en 2025. Les montants restants de 10 milliards et de 16 milliards de francs devraient être couverts par d'autres recettes (impôts, prélèvements sur les salaires).

La charge pesant sur les différents groupes d'âge sera différente selon la source de financement. Signalons en outre qu'il faut prendre en considération non seulement la situation actuelle, mais aussi celle qui prévaut tout au long de la vie et tenir compte aussi bien de l'aspect du financement que de celui des prestations. Le programme de recherche sur l'avenir à long terme de la prévoyance vieillesse a analysé dans cette large perspective l'effet de répartition intergénérationnelle de différentes mesures de financement et modifications de prestations dans l'AVS. Le financement par la TVA fait peser une charge moins lourde sur les jeunes générations que d'autres types de financement, non seulement parce que la génération des rentiers contribue ainsi elle aussi au financement, mais aussi parce que l'augmentation requise des prélèvements sur les salaires est plus faible, ce qui (en termes relatifs) diminue les coûts du travail et accroît les investissements et la productivité (voir le rapport de synthèse du programme de recherche, p. 25ss). Par ailleurs, une TVA élevée alourdit aussi la charge pesant sur l'économie, ce qui freinera la croissance économique. Dans l'AVS notamment, toutes les options doivent donc être examinées en ce qui concerne la couverture des besoins financiers. Un relèvement de l'âge de la retraite fait également partie de ces options.

Le relèvement de l'âge de la retraite permettrait de couvrir environ un tiers des besoins supplémentaires de l'AVS survenant jusqu'en 2025. Il permettrait également de contrecarrer le recul de la population active induit par la démographie, ce qui favoriserait la croissance économique. Le relèvement de l'âge de la retraite comporte toutefois aussi certains risques. Premièrement, en raison de leur état de santé, toutes les personnes exerçant une activité lucrative ne peuvent pas continuer de travailler au-delà de l'âge de 65 ans. Le relèvement de l'âge de la retraite demande donc également des possibilités de retraite flexible assorties de mesures sociales. Deuxièmement, un relèvement de l'âge de la retraite n'a de sens que s'il existe effectivement une demande de travailleurs d'un certain âge sur le marché de l'emploi. Le recul de la population active pour des raisons démographiques permet d'affirmer que cette demande augmentera au cours des années à venir. Mais ce n'est possible que si les conditions de travail sont adaptées en conséquence. L'OCDE, dans une étude qui vient de paraître, intitulée "Vieillissement et politique de l'emploi/Ageing and Employment Policies", a formulé des recommandations ("Résumé et principales recommandations/Executive Summary and Recommendations") portant sur une meilleure prise en compte des personnes d'un certain âge sur le marché de l'emploi suisse. Le Conseil fédéral tiendra compte de ces recommandations dans ses considérations sur la 12e révision de l'AVS.

Les répartitions intergénérationnelles devront être examinées avec beaucoup d'attention, dans la prévoyance professionnelle notamment. S'il faut éviter en principe des répartitions, contraires au système, des actifs actuels vers les bénéficiaires de prestations, le taux de conversion doit tenir compte à la fois de l'évolution de l'espérance de vie et de l'évolution à long terme des placements (taux d'intérêt technique). L'évolution de l'espérance de vie et les attentes quant à l'évolution des taux d'intérêt à long terme rendent probable un nouvel abaissement du taux de conversion à moyen terme. Un relèvement de l'âge de la retraite pourrait donc contribuer de manière déterminante à maintenir le niveau des rentes dans la prévoyance professionnelle.

3. Le tableau d'ensemble des futurs besoins supplémentaires des assurances sociales constitue incontestablement une base de décision importante pour le Parlement. Les grands défis sont connus. Pour tirer les bonnes conclusions, les actualisations s'imposent en général lorsque les conditions-cadres essentielles ont changé, qu'il s'agisse des scénarios pour l'évolution démographique ou économique ou de modifications importantes des assurances sociales elles-mêmes. Il est en outre indiqué d'exposer, dans les messages concernant les révisions dans le domaine des assurances sociales, les perspectives de développement telles qu'elles se présentent le moment venu.

C'est pourquoi le Conseil fédéral a accepté le postulat Beerli 02.3172 qui demandait une actualisation de l'aperçu général des besoins financiers accrus des assurances sociales et chargeait le DFI d'effectuer cette actualisation immédiatement. Dans son rapport du 17 mai 2002 sur l'aperçu général actualisé des besoins financiers supplémentaires des assurances sociales jusqu'en 2025, le DFI a mis en évidence les besoins de financement à long terme et envisagé une 12e révision de l'AVS. Le Conseil des États a transmis le postulat Beerli le 18 juin 2002. Le Conseil fédéral considère que l'aperçu général actualisé du 17 mai 2002 a rempli le mandat.

Les perspectives de financement seront actualisées lors des travaux préparatoires concernant la 12e révision de l'AVS et la 5e révision de l'AI, qui ont déjà commencé. Ces bases seront disponibles au début de 2004.

4. Les discussions au sujet des révisions en cours ou récemment terminées dans le domaine des premier et deuxième piliers et les réactions provoquées ne serait-ce que par la question de l'âge de la retraite ont montré clairement que les questions qui se posent actuellement à propos de la garantie à long terme des assurances sociales ne peuvent être résolues que si toute la population apporte également son soutien. Mais pour ce faire, elle doit être sensibilisée aux problèmes qui se posent.

Précisément dans l'AVS, où les calculs doivent porter sur de longues périodes, il est important de prévoir dès maintenant des mesures qui, comme le relèvement de l'âge de la retraite, ne seront réalisées que dans dix ou vingt ans. Les personnes concernées doivent être préparées aux modifications futures longtemps à l'avance. C'est la seule manière d'éviter que des décisions du législateur ne viennent bousculer leur plan de vie. De telles décisions ne peuvent donc être prises qu'au vu de la situation actuelle du marché de l'emploi. C'est seulement si les mesures requises sont prises aujourd'hui qu'elles peuvent être assorties de dispositions transitoires généreuses. Si l'on ne prend pas connaissance aujourd'hui des problèmes qui se poseront à l'avenir, on risquera, dans quelques années, de devoir appliquer des mesures radicales à brève échéance.

5. L'évolution prévisible a montré que les mesures de consolidation prévues par les révisions actuelles (4e révision de l'AI, 11e révision de l'AVS, 1ère révision de la LPP) ne sont pas suffisantes. C'est pourquoi le Conseil fédéral a déjà entamé les travaux préparatoires pour la 12e révision de l'AVS et pour la 5e révision de l'AI, dans le but de mettre en consultation ces deux projets dans le courant de 2004.

6. L'étude des répercussions d'une augmentation des recettes en faveur de l'AVS, d'un relèvement de l'âge de la retraite et d'une modification du rythme d'adaptation des rentes à l'évolution économique faisait partie du mandat que le Conseil fédéral avait confié au groupe de travail interdépartemental qui a dirigé le programme de recherche sur l'avenir à long terme de la prévoyance vieillesse (IDA-ForAlt). Dans son rapport de synthèse, le groupe de travail conclut que, s'agissant des mesures de financement, la TVA constitue globalement la mesure la plus performante d'un point de vue économique. Un relèvement de l'âge de la retraite réduirait les besoins financiers supplémentaires de l'AVS d'environ un tiers jusqu'en 2025. Si la conjoncture est favorable, la durée de la vie active se prolongera, ce qui réduira la pénurie de main-d'oeuvre. Les possibilités que les entreprises offrent à leurs collaborateurs plus âgés et les solutions financières à la disposition de ceux-ci pour prendre leur retraite joueront ici un rôle déterminant (voir aussi la réponse à la question 2).

Une adaptation des rentes sur la base de l'indice des prix plutôt que sur celle de l'indice mixte réduirait le besoin de financement d'environ un tiers jusqu'en 2025 et d'environ la moitié jusqu'en 2040. Une indexation basée uniquement sur les prix entraînerait - sur toute la durée de vie - une amélioration relative de la situation des jeunes générations. Un abaissement modéré du niveau des prestations aurait en outre des effets positifs sur l'économie, car il est permis de supposer que les assurés, dans la perspective de prestations plus faibles à l'âge de la retraite, miseront davantage sur l'exercice d'une activité lucrative et sur l'épargne. Par ailleurs, si les prestations de l'AVS/AI ne permettent pas de couvrir les besoins vitaux, il continue d'être possible de recourir aux prestations complémentaires.

7. La structure à trois piliers de notre prévoyance vieillesse, survivants et invalidité a fait ses preuves. Elle est considérée à l'étranger comme un modèle et même copiée dans le cadre de réformes en cours. Les premier et deuxième piliers sont des éléments importants de ce système. C'est pourquoi le développement de l'AVS, de l'AI et de la prévoyance professionnelle s'inscrit dans le système des trois piliers, qu'il ne remet pas en question. Le Conseil fédéral entend maintenir également le troisième pilier sous sa forme actuelle. Il estime pour l'heure que des mesures supplémentaires pour renforcer le troisième pilier ne sont pas nécessaires.

Réponse du Conseil fédéral.