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Der Bundesrat ging 2010 noch davon aus, ein völkerrechtlicher Vertrag sei zu kündigen, wenn sich ein echter Konflikt mit einer neuen Verfassungsnorm auch durch Neuverhandlung des Vertrages nicht beheben lässt. Der Bundesrat hat bei dieser Interpretation nicht nur die Verantwortung, sondern auch die Macht, wichtige Verträge (etwa die Bilateralen oder die EMRK) ohne expliziten Volksauftrag zu kündigen. Aus direktdemokratischer Sicht scheint es bedenklich, wenn der Bundesrat völkerrechtliche Verträge ohne expliziten Volksauftrag aufkündigen dürfte, besonders, wenn er diese nur mit Genehmigung des Volkes abschliessen durfte. Verträge könnten dann gekündigt werden, ohne dass ein Kündigungsauftrag vorliegt, der demokratisch mindestens gleich gut legitimiert ist wie die Ratifikation des entsprechenden Vertrages.

Vor diesem Hintergrund ersuche ich den Bundesrat um die Beantwortung folgender Fragen:

1. Wer hat gemäss Bundesverfassung die Kompetenz, wichtige völkerrechtliche Verträge im Sinne von Artikel 141 Buchstabe d der Bundesverfassung zu kündigen?

2. Geht er nach wie vor davon aus, ein völkerrechtlicher Vertrag sei zu kündigen, wenn sich ein echter Konflikt mit einer neuen Verfassungsnorm auch durch Neuverhandlung des Vertrages nicht beheben lässt?

a. Falls Frage 2 bejaht wird: Sieht er sich aufgrund der neuen Verfassungsbestimmung zur Masseneinwanderung in Artikel 121a der Bundesverfassung ermächtigt, das Personenfreizügigkeitsabkommen mit der Europäischen Union ohne vorgängige Möglichkeit des Stimmvolkes, sich dazu zu äussern, zu kündigen?

b. Falls Frage 2 verneint wird: Geht er davon aus, dass Artikel 121a der Bundesverfassung auch ohne erfolgreiche Verhandlung umgesetzt werden kann, das heisst unter Verletzung des Personenfreizügigkeitsabkommens?

3. In seinem Bericht zum Verhältnis von Völkerrecht und Landesrecht von 2010 ging er davon aus, dass es Verträge gebe, die nicht gekündigt werden könnten, weil deren Kündigung "aus politischen Gründen nur schwer denkbar ist". Wer entscheidet darüber, welche Verträge aus politischen Gründen einem faktischen Kündigungsschutz unterstehen und welche nicht?

FederalCouncilResponseText

1./3. Wie bereits unter Geltung der alten Bundesverfassung obliegt die Kompetenz zur Kündigung völkerrechtlicher Verträge gemäss Artikel 184 Absatz 1 der Bundesverfassung dem Bundesrat. Diese Verfassungsnorm überträgt dem Bundesrat unter Wahrung der Mitwirkungsrechte der Bundesversammlung die Besorgung der auswärtigen Angelegenheiten und ordnet ihm die Vertretung der Schweiz nach aussen zu. Das entspricht der verfassungsrechtlichen Konzeption, wonach dem Bundesrat die Leitungsfunktion im Bereich der Aussenpolitik zukommt. Der Bundesrat ist damit zur Vornahme völkerrechtlicher Akte berufen; dazu gehören namentlich die Unterzeichnung, die Ratifikation und die Kündigung völkerrechtlicher Verträge.

Die Kündigungskompetenz des Bundesrates erstreckt sich auch auf völkerrechtliche Verträge, die gemäss Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d der Bundesverfassung dem fakultativen Referendum unterliegen. Dazu sind aus direktdemokratischer Sicht keine Bedenken angebracht: Denn der in einer allfälligen Referendumsabstimmung auch vom Volk gutgeheissene parlamentarische Genehmigungsbeschluss enthält die Ermächtigung (nicht Verpflichtung) des Bundesrates zur Ratifikation. Der Bundesrat ist somit nicht verpflichtet, einen vom Parlament genehmigten völkerrechtlichen Vertrag für die Schweiz auch tatsächlich mit der Ratifikation in Kraft zu setzen. Entsprechend hat die parlamentarische Genehmigung auch keine einschränkenden Auswirkungen auf die Kündigungskompetenz des Bundesrates.

Artikel 152 Absatz 3 ParlG verpflichtet den Bundesrat, die Aussenpolitischen Kommissionen (APK) des Parlamentes zu wesentlichen Vorhaben zu konsultieren. Eine Konsultation wäre namentlich angezeigt, wenn der Bundesrat die Kündigung des mit der EU abgeschlossenen Personenfreizügigkeitsabkommens (FZA) in Erwägung ziehen sollte. Ein solcher Schritt hätte grosse Auswirkungen auf die europäische Integrationspolitik der Schweiz, weil durch die sogenannte Guillotineklausel bei einer Kündigung des FZA alle durch diese Klausel betroffenen Abkommen der Bilateralen I automatisch ausser Kraft treten.

Im Rahmen dieses Konsultationsverfahrens wären die APK auch zur Einschätzung berufen, ob es sich um einen völkerrechtlichen Vertrag handelt, bei dem eine Kündigung "aus politischen Gründen nur schwer denkbar ist". Ferner schliesst es die Kündigungskompetenz des Bundesrates nicht aus, die ausdrückliche Ermächtigung der zuständigen Kommissionen bzw. des Plenums des Parlamentes zur beabsichtigten Kündigung einzuholen. Ein solcher Schritt fällt indessen nur in Betracht, wenn er bereits beim Vertragsabschluss im entsprechenden Genehmigungsbeschluss vorgesehen war oder wenn es sich um besonders wichtige Verträge handelt. Jüngst hat der Bundesrat im Bericht "40 Jahre EMRK-Beitritt der Schweiz: Erfahrungen und Perspektiven" festgehalten, eine Kündigung der EMRK ohne Einbezug des Parlamentes scheine angesichts der ausserordentlichen Tragweite eines solchen Schrittes heute nicht mehr denkbar (vgl. Ziff. 7.5 des Berichtes in BBl 2015 357).

2. Die im Jahr 2010 im Bericht über das Verhältnis von Völkerrecht und Landesrecht dargelegte Haltung des Bundesrates ist unverändert (BBl 2010 2263ff.). Besteht ein Normenkonflikt zwischen einer neuen Verfassungsnorm und dem Völkerrecht, der sich nicht durch eine völkerrechtskonforme Auslegung lösen lässt, so ergeben sich namentlich die folgenden Handlungsmöglichkeiten (Ziff. 9.6 und 10 des Berichtes): Die neue Verfassungsbestimmung ist umzusetzen, und wenn immer möglich ist der widersprechende völkerrechtliche Vertrag anzupassen oder gegebenenfalls zu kündigen. Scheidet eine Kündigung aus rechtlichen oder politischen Gründen aus, so hätte die Schweiz letztlich die Konsequenzen zu tragen, die sich aus einem vertragswidrigen Zustand ergeben können (vgl. zur völkerrechtlichen Verantwortlichkeit und zu ihren konkreten Folgen Ziff. 6.2 des Berichtes). Weil die Bundesverfassung gemäss Artikel 192 Absatz 1 der Bundesverfassung jederzeit ganz oder teilweise revidiert werden kann, steht Volk und Ständen grundsätzlich auch der Weg offen, die völkerrechtswidrige Verfassungsnorm wieder zu ändern oder aufzuheben. Beim derzeitigen Stand der Umsetzung des neuen Zuwanderungsartikels (Art. 121a der Bundesverfassung) und der angestrebten Verhandlungen mit der Europäischen Union hält es der Bundesrat für verfrüht, sich bezüglich der Fragen 2a und 2b bereits heute auf eine Vorgehensweise festzulegen, zumal sich die Fragen unter Umständen gar nie in dieser Form stellen werden.

Antwort des Bundesrates.