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Die Energiewende und die Bahn- und Strasseninfrastruktur erfordern in den nächsten Jahren erhebliche planerische und bauliche Massnahmen. Die Bewilligungs- und Beschwerdeverfahren sind aber schwerfällig und äusserst langwierig. Infrastrukturprojekte können in der Schweiz kaum mehr realisiert werden, ohne dass eines der vielen Bundesinventare berührt wird. In diesen Fällen wird in aller Regel ein Gutachten der Eidgenössischen Natur- und Heimatschutzkommission (ENHK) nach Artikel 25 des Natur- und Heimatschutzgesetzes (NHG) angefordert. Diesen Gutachten wird in der Praxis und in der Öffentlichkeit ein so grosses Gewicht beigemessen, dass alle anderen, ebenfalls berechtigten Interessen an der Realisierung eines Infrastrukturprojektes, wie die Förderung nachhaltiger Energieformen, die Versorgungssicherheit, die Verkehrserschliessung oder die Finanzierbarkeit, hinter den Schutzinteressen des NHG zurücktreten müssen. Eine umfassende und ausgewogene Interessenabwägung ist damit kaum mehr gewährleistet. Zudem äussert sich die ENHK in aller Regel erst zu einem konkreten Projekt, nachdem bereits sehr viel Aufwand in die Projekterarbeitung und -vorbereitung investiert wurde. Anpassungen eines Projektes an die Wünsche der ENHK werden dadurch sehr aufwendig, schlimmstenfalls kann ein Projekt nicht realisiert werden. In letzter Zeit ist die ENHK sogar dazu übergegangen, bereits definierte Schutzziele im Gutachten zu revidieren. Im Resultat kann es vorkommen, dass notwendige Projekte nur mit grosser Verspätung oder gar nicht mehr realisiert werden können.

Fragen an den Bundesrat:

1. Sind die Bewilligungs- und Beurteilungsverfahren für Infrastrukturprojekte namentlich unter Berücksichtigung der Inventare des Bundes noch zeitgemäss?

2. Warum erfolgt die Erstellung von Inventaren, obwohl diese eine "raumwirksame Aufgabe" im Sinne von Artikel 13 des Raumplanungsgesetzes darstellt, nicht nach den Vorschriften gemäss den Artikeln 14ff. der Raumplanungsverordnung über die Erarbeitung von Konzepten und Sachplänen?

3. Könnte den berechtigten Anliegen des Natur- und Heimatschutzes bei der Realisierung von Infrastrukturanlagen nicht besser Rechnung getragen werden, wenn allfällige Interessenkonflikte bereits bei der Erstellung der Inventare aufgezeigt und berücksichtigt würden?

4. Wie kann angesichts der Herausforderungen im Energie- und Verkehrsbereich sichergestellt werden, dass die Förderung nachhaltiger Energieformen, die Versorgungssicherheit oder die Verkehrserschliessung neben den Schutzinteressen gemäss NHG gleichwertig berücksichtigt werden?

5. Könnten die Aufgaben der ENHK heute nicht von den zuständigen eidgenössischen und kantonalen Fachbehörden wahrgenommen werden?

6. Sind weitere Anpassungen im Beschwerderecht, namentlich im Kollektivbeschwerderecht, nötig?

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Der Bundesrat hat Verständnis für das Anliegen des Interpellanten. Die aufgeworfenen Fragen scheinen dem Bundesrat angesichts der Tatsache, dass die Abwägung der Schutz- bzw. Nutzinteressen vermehrt in den Fokus rückt, berechtigt. Die Abwägung muss umfassend und sorgfältig erfolgen.

Die in den Inventaren nach Artikel 5 des Natur- und Heimatschutzgesetzes (NHG) enthaltenen Landschaften, Ortsbilder und historischen Verkehrswege sind von nationaler Bedeutung. Ihre Erhaltung liegt im nationalen Interesse. Auch die Versorgung des Landes mit Energie sowie die Bereitstellung der Eisenbahn-, Strassen- und Luftfahrtinfrastruktur sind von nationalem Interesse. Daraus kann jedoch nicht geschlossen werden, dass auch jeder einzelnen Anlage automatisch nationale Bedeutung zukommt. Vielmehr muss das nationale Interesse an den Anlagen sich aus einer entsprechenden Rechtsgrundlage ergeben, etwa indem dafür aus Interesse des ganzen oder eines grossen Teils des Landes das Enteignungsrecht gegeben ist, oder auf einer konzeptionellen Basis beruhen, wie dies namentlich auch beim Bundesinventar der Landschaften und Naturdenkmäler (BLN) der Fall ist. Denn die vom Bundesrat gestützt auf die Empfehlungen der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates aus dem Jahre 2003 in Auftrag gegebenen, noch laufenden Arbeiten stellen das BLN nicht auf eine neue konzeptionelle Basis oder revidieren dieses. Vielmehr sollen die objektspezifischen Schutzziele unter den Gesichtspunkten einer ganzheitlichen Regionalentwicklung und einer zeitgemässen Umweltpolitik reformuliert werden. "Dabei muss der Abstimmung mit den verantwortlichen Behörden auf der Ebene des Bundes und der Kantone sowie dem Anliegen des Einbezugs der Betroffenen (Gemeinden, direkt Betroffene, Bevölkerung) im Hinblick auf eine nachhaltige Entwicklung in der betreffenden Region sachgerecht Rechnung getragen werden." (Antwort des Bundesrates auf die Empfehlung 1, BBl 2004 874)

Kommt es im Einzelfall zu Konflikten zwischen Nutzungs- und Schutzinteressen, ist eine umfassende Abwägung aller relevanten Interessen durch die zuständige Entscheidbehörde unerlässlich. Die Gutachten der Eidgenössischen Natur- und Heimatschutzkommission und der Eidgenössischen Kommission für Denkmalpflege bilden dabei nur eine von mehreren Entscheidungsgrundlagen.

Die Fragen können wie folgt beantwortet werden:

1. Am 1. Januar 2000 wurden durch das Koordinationsgesetz für die Infrastrukturvorhaben des Bundes vereinheitlichte, vereinfachte und beschleunigte Verfahrensabläufe eingeführt. Diese haben sich grundsätzlich bewährt. Vor dem Hintergrund der Energiestrategie 2050 prüft der Bundesrat derzeit, ob und gegebenenfalls wie diese modifiziert werden müssen.

2. Den vom Bundesrat auf dem Verordnungsweg erlassenen Inventaren nach Artikel 5 NHG kommt nach konstanter bundesgerichtlicher Praxis Konzeptcharakter im Sinne des Raumplanungsgesetzes (RPG) zu, auch wenn diese zum Teil bereits vor dem Inkrafttreten des RPG durch den Bundesrat erlassen worden sind. Mit der in Artikel 5 NHG zwingend verlangten Anhörung der Kantone erhalten diese die Gelegenheit, ihre Interessen einzubringen. Die Berücksichtigung der Sektoralpolitiken des Bundes war durch das bundesinterne Rechtsetzungsverfahren sichergestellt. Der Bundesrat ist der Ansicht, dass die Reformulierung der objektspezifischen Schutzziele und die im NHG vorgesehene, regelmässige Überprüfung und Bereinigung der Inventare künftig in einem Verfahren erfolgen sollten, welches weitgehend den Anforderungen an jenes zum Erlass von Konzepten und Sachplänen nach RPG entspricht. Er wird deshalb prüfen, ob und inwieweit die bestehenden Verfahrensvorschriften angepasst werden müssen.

3. Sofern im Zeitpunkt der Erstellung eines Inventars allfällige Konflikte mit Nutzungen, die im nationalen Interesse liegen, bereits bekannt waren, wurde diesem Umstand in der Regel Rechnung getragen. In Bezug auf den Ausbau der Nutzung erneuerbarer Energien im Zusammenhang mit der Energiewende war dies nicht möglich, da zum Zeitpunkt der Inventarerarbeitung noch kaum entsprechende Projekte geplant waren. Anlässlich einer in Artikel 5 NHG vorgesehenen Überprüfung und Bereinigung eines Inventars werden die zwischenzeitlich bewilligten sowie künftige, auf einer konzeptionellen Grundlage des Bundes beruhende oder anderweitig im nationalen Interesse stehende Nutzungen systematisch berücksichtigt.

4. Der Bundesrat prüft derzeit im Rahmen der Energiestrategie 2050, in welchen Fällen der Nutzung erneuerbarer Energien ein nationales Interesse beizumessen ist und ob und gegebenenfalls wie dies gesetzlich zu verankern ist. Bezüglich der Verkehrsinfrastrukturen sowie der Energieübertragung sind die entsprechenden konzeptionellen Grundlagen auf nationaler Ebene in Form von Sachplänen bereits weitgehend vorhanden. Die Voraussetzungen für eine korrekte Abwägung zwischen Nutzungs- und Schutzinteressen sind somit gegeben oder zumindest in Vorbereitung.

5. Mit ihren Fachgutachten tragen die Kommissionen wesentlich zur Qualität der durch die Entscheidbehörden vorzunehmenden Interessenabwägungen bei (s. BGE 125 II 591 E. 7a). Die breit zusammengesetzten Kommissionen ermöglichen eine aus der Sicht des Heimat-, Landschafts- und Naturschutzes vertiefte Betrachtung von Projekten und Grundsatzfragen. Sie tragen dazu bei, dass der wegen der Vielfalt der Inventarobjekte und der unterschiedlichen Spannungsfelder zwischen Schutz und Nutzung erforderliche Ermessensspielraum durch die Entscheidbehörden kohärent umgesetzt werden kann. Dies ist deshalb wichtig, weil das NHG für die Inventarobjekte keinen absoluten Schutz festlegt und damit den Entscheidbehörden den Spielraum für den Ausgleich von Schutz und Nutzung eröffnet. Der Bundesrat sieht deshalb keinen Anlass, die Kommissionen grundsätzlich infrage zu stellen.

6. Das Beschwerderecht in seiner heutigen Ausgestaltung hat sich grundsätzlich bewährt. Die Schutzorganisationen machen davon zumeist zurückhaltend und mit einer guten Erfolgsquote Gebrauch. Im Rahmen der Energiestrategie 2050 prüft der Bundesrat derzeit, ob und gegebenenfalls mit welchen Massnahmen die Verfahren in speziellen Bereichen optimiert werden können.

Antwort des Bundesrates.