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Mit der dringlichen Einfachen Anfrage 97.1172 vom 11. Dezember 1997 hat Nationalrat Bezzola dem Bundesrat das Problem der Auswirkungen des Schengener Abkommens auf den Schweizer Tourismus unterbreitet. In seiner Antwort auf diese Anfrage führt der Bundesrat u. a. aus, dass der Vorsteher des EJPD mit der luxemburgischen EU-Präsidentschaft und der österreichischen Schengen-Präsidentschaft das Problem aufgegriffen hätte, wobei diese eine Kooperation nicht ausgeschlossen haben. Zwischenzeitlich ist beinahe ein Jahr vergangen, und die Entwicklung im Tourismus Ferner Osten/Europa ist nach Angaben eines bedeutenden Reiseveranstalters aus dem Fernen Osten die, dass der Reisestrom nach Europa um rund 6 Prozent zugenommen hat, während die Einreisen dieser Touristen in die Schweiz um etwa 40 Prozent rückläufig sind. Nach Angaben dieses Reiseveranstalters ist der Rückgang der Reisenden in die Schweiz vor allem auf die Visumpolitik der Schweiz zurückzuführen.

Trotz des zunehmenden Reisestroms in die übrigen europäischen Länder ist kein Fall bekannt, in welchem das Schengener Visum migrationspolitisch seitens eines Reiseteilnehmers missbraucht worden wäre.

Ich bitte den Bundesrat deshalb, folgende Fragen zu beantworten:

1. Ist er bereit, das Schengener Einheitsvisum auch für die Einreise in die Schweiz als gültig zu erklären?

2. Wenn nein, was gedenkt er kurzfristig zu tun, um die enormen Wettbewerbsnachteile für den Schweizer Tourismus zu beheben?

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1. Anerkennung des Schengener Einheitsvisums für die Einreise in die Schweiz

Zunächst ist festzuhalten, dass für den Bundesrat die migrations- und sicherheitspolitischen Kriterien die bestimmenden Faktoren beim Entscheid über eine Visumaufhebung oder eine Wiedereinführung der Visumpflicht sind. Das gleiche gilt für die EU. Deshalb ist auch eine möglichst weitgehende Harmonisierung der Visumpolitik und -praxis mit unseren Nachbarstaaten im Zusammenhang mit einer wirksamen Bekämpfung der illegalen Migration von Bedeutung.

Der Bundesrat hat sich bereits mehrmals eingehend über die visumpolitischen Möglichkeiten zur Verbesserung der Rahmenbedingungen für den Tourismus geäussert (vgl. Antworten auf die dringliche Einfache Anfrage Bezzola 97.1172, "Auswirkungen des Schengener Abkommens auf den Schweizer Tourismus"; und auf die Interpellation Küchler 98.3009, "Anschlussvisa für Inhaber von 'Schengener Visa'"). Es darf deshalb darauf verwiesen werden.

Der Bundesrat ist sich bewusst, dass Reiseveranstalter für die Schengener Staaten günstigere Tourismusprogramme anbieten können, weil nur ein einziges Visumverfahren nötig ist. Er hat dabei aber auch klar festgestellt, dass bloss ein Einbezug in die europäische Visumpolitik und -praxis die Nachteile der schweizerischen Tourismusbranche beseitigen könnte. Ein einseitiger Verzicht auf die Visumpflicht würde kaum weiterhelfen, da die Schengener Staaten dazu bewogen werden müssten, wegen der Schweiz Mehrfachvisa auszustellen.

Im vergangenen Jahr wurden denn auch auf allen Ebenen und insbesondere mit den Nachbarstaaten intensive Anstrengungen unternommen, um eine solche Annäherung zu erreichen. Im September 1998 haben sich die Schengener Staaten jedoch klar gegen eine Kooperation mit der Schweiz ausgesprochen; das Ziel einer Einbindung der Schweiz an das Schengener bzw. EU-Visumsystem bleibt damit bis auf weiteres unerreichbar.

Ein grosser Teil der illegalen Migration aus Afrika und Asien erfolgt erfahrungsgemäss in einer ersten Phase auf legale Weise. Wenn einmal das erste Etappenziel erreicht ist, oder nach Ablauf des Visums, tauchen die auswanderungswilligen Ausländerinnen oder Ausländer unter oder stellen unter einem falschen Namen ein Asylgesuch oder reisen illegal in ein anderes Land weiter, was seit dem Wegfall der Binnengrenzkontrollen zwischen den Schengener Staaten ein leichtes ist. Nebenbei sei vermerkt, dass 1998 nur rund 4 Prozent der Asylanträge auf die Flughäfen entfielen, die Einreisen auf dem Landweg somit den kritischen Punkt bilden.

Die mit den Nachbarstaaten geschlossenen Rückübernahmeabkommen entfalten keine bzw. nur eine beschränkte Wirkung, wenn eine Einreise rechtmässig erfolgt.

Bei einer autonomen und bedingungslosen Anerkennung des Schengener Einheitsvisums gäbe die Schweiz deshalb ein wichtiges Steuerungsmittel gegen die illegale Migration aus der Hand. Zudem wäre eine Verlegung der Kontrolle des Migrationsrisikos von den Auslandvertretungen ausschliesslich an die Grenzposten nicht sinnvoll. Die konkreten migrations- und sicherheitspolitischen Auswirkungen lassen sich indessen nur schwer abschätzen. Unklar sind zurzeit ferner die integrationspolitischen Konsequenzen, mit denen im Fall einer einseitigen Anerkennung des Schengener Visums zu rechnen wäre. Aus all diesen Gründen kommt bis auf weiteres eine generelle und bedingungslose Visumbefreiung für Inhaberinnen und Inhaber eines solchen Visums nicht in Betracht.

Mit dem Inkrafttreten des Amsterdamer Vertrages am 1. Mai 1999 und dem Abschluss der bilateralen Verhandlungen mit der EU haben sich die Rahmenbedingungen verändert. Für den Moment muss aber der Entscheid offengelassen werden, ob gegenüber den zuständigen Instanzen der Europäischen Gemeinschaft weitere Sondierungsgespräche im Hinblick auf eine mögliche Zusammenarbeit zwischen der Schweiz und der EU im Bereich der Visumpolitik und -praxis durchgeführt werden sollen. Diese Frage ist in den allgemeinen Kontext der Beziehungen Schweiz/EU zu stellen und kann erst beantwortet werden, nachdem der Bundesrat über die weiteren Schritte entschieden hat, welche auf die Unterzeichnung der sektoriellen Abkommen folgen.

Dagegen wird der Bundesrat prüfen, ob allenfalls im Rahmen der integrations- sowie migrations- und sicherheitspolitischen Zielsetzungen gegenüber bestimmten Staatsangehörigen eine punktuelle Aufhebung der Visumpflicht möglich ist, insbesondere weil mit dem betreffenden Staat ein Rückübernahmeabkommen besteht oder dieser bereit ist, ein solches abzuschliessen. Die entsprechenden Abklärungen wurden eingeleitet.

2. Behebung der Wettbewerbsnachteile für den Schweizer Tourismus

Wie wir oben dargelegt haben, sind kurzfristig kaum Massnahmen möglich, um die Wettbewerbsnachteile für den Schweizer Tourismus zu beheben, es sei denn, die Schweiz verzichtet auf ein Sicherheitsnetz von bi- und multilateralen Rückübernahmeabkommen, welche die Rückschaffung der einreisenden Personen sicherstellen.

Die seit Januar 1998 verwirklichten und eingeleiteten Massnahmen zur Verminderung der infolge der Schengener Bestimmungen für den Schweizer Tourismus entstandenen Wettbewerbsnachteile umfassen insbesondere eine Verlängerung der Benützungsfrist der Visa von bisher sechs Monaten auf drei Jahre sowie Erleichterungen bei der Behandlung von Inhabern eines Schengener Visums durch die schweizerischen Auslandvertretungen und die Grenzposten.

Die bei der Umsetzung festgestellten anfänglichen Schwierigkeiten konnten inzwischen weitgehend beseitigt werden. Damit befasst sich auch eine interdepartementale Arbeitsgruppe, welche beauftragt ist, weitere Verfahrensvereinfachungen im Visumbereich zu prüfen. Dieser Arbeitsgruppe gehören nebst den interessierten Bundesstellen ebenfalls Vertreter der Kantone, der Tourismusbranche und der Swissair an. Diese Arbeitsgruppe hat Vorschläge unterbreitet, die nun Gegenstand weiterer Abklärungen sind (vgl. Ziff. 1). Zudem wird das Bundesamt für Ausländerfragen mit Reiseveranstaltern im Hinblick auf Erleichterungen beim Visumverfahren und bei den Visumgebühren Verhandlungen aufnehmen.

Antwort des Bundesrates.