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Il Consiglio federale è conscio del fatto che annunciando il modello "Winterthur", la Winterthur Vita, una delle grandi offerenti del settore della previdenza professionale, ha annunciato cambiamenti che colpiscono molti datori di lavoro e lavoratori. Il Consiglio federale comprende che questo fatto abbia suscitato sentimenti di incertezza da parte degli interessati e dell'opinione pubblica; nondimeno considera che per motivi legali e anche a causa dei possibili rischi per la stabilità del sistema della previdenza professionale non è possibile ritornare sulla decisione di approvazione.

Osservazione preliminare

Fondandosi sul testo del postulato, il Consiglio federale parte dal presupposto che si debba ritornare sulla decisione di approvazione mediante la quale si è concesso alla Winterthur Vita, alla Zurigo Vita e alla Ginevrina Vita di ridurre l'aliquota di conversione. Nel caso della Winterthur Vita si dovrebbe inoltre sospendere completamente l'autonomia parziale della fondazione collettiva con un'aliquota garantita minima del 2 per cento.

Modello "Winterthur"

Il modello "Winterthur" opera una distinzione tra rapporto assicurativo e previdenziale nelle relazioni tra la fondazione collettiva Columna e l'assicuratore Winterthur Vita. Il contratto d'assicurazione collettiva sulla vita concluso tra la fondazione collettiva Columna (assicurato) e la Winterthur Vita (assicuratore) non assicura più una copertura identica di tutti i rischi assunti dalla fondazione collettiva nei confronti dei suoi assicurati in virtù della legislazione sulla previdenza professionale. Per quanto concerne l'ambito obbligatorio, il contratto collettivo di assicurazione sulla vita statuisce la garanzia del valore nominale, un interesse del 2 per cento e un tasso di conversione dell'aliquota del 7,2 per cento. Per quanto concerne invece l'ambito sovraobbligatorio, il contratto prevede altresì la garanzia del valore nominale e un interesse del 2 per cento. Nel caso delle donne però l'aliquota di conversione in ambito sovraobbligatorio è ridotta al 5,45 per cento e nel caso degli uomini al 5,83 per cento. Inoltre la Winterthur Vita garantisce la liquidità della fondazione collettiva.

Dal canto suo la fondazione collettiva garantisce ai suoi assicurati in ambito obbligatorio tutte le prestazioni regolamentari ai sensi della LPP. In ambito sovraobbligatorio le sue prestazioni regolamentari si limitano invece alle prestazioni garantite dal contratto di assicurazione collettiva sulla vita della Winterthur Vita (interesse del 2%, aliquota di conversione del 5,45% per le donne e del 5,83% per gli uomini). Ne consegue che per quanto concerne l'ambito obbligatorio la fondazione collettiva assume autonomamente la differenza tra il 2 per cento e l'interesse minimo stabilito dal Consiglio federale in virtù dell'articolo 15 LPP. Nel caso di un interesse LPP minimo del 2 per cento, la fondazione collettiva non assume pertanto alcun rischio. Se invece il Consiglio federale stabilisce tale interesse al di sopra del 2 per cento, la fondazione collettiva assume come rischio tale differenza. In questo caso la fondazione collettiva può venirsi a trovare in uno stato di lieve insufficienza di copertura. Per ovviare a questa situazione essa dispone degli strumenti sanatori previsti a tale scopo dalla legge e dal regolamento.

Un elemento importante del modello è costituito dalla garanzia degli eccedenti. Se gli utili della Winterthur Vita superano il 2 per cento garantito, la fondazione collettiva deve partecipare agli eccedenti. Le quote di partecipazione agli eccedenti versate alla fondazione collettiva devono a loro volta essere destinate alla costituzione di riserve per le fluttuazioni del tasso di interesse oppure altrimenti accreditate agli assicurati conformemente alle disposizioni regolamentari. L'autorità di vigilanza in materia di LPP sorveglia l'utilizzazione degli eccedenti a livello di fondazione collettiva.

Per i seguenti motivi l'Ufficio federale delle assicurazioni sociali ha dovuto approvare il modello relativamente alla separazione tra rapporto previdenziale e rapporto assicurativo nonché tra regime obbligatorio e regime sovraobbligatorio:

Da anni esistono numerose fondazioni collettive - anche fondazioni istituite dalle compagnie di assicurazione sulla vita - che amministrano il loro patrimonio in modo parzialmente o totalmente autonomo e che hanno assicurato parzialmente o totalmente i soli rischi decesso, invalidità e longevità. Nel caso di queste fondazioni collettive l'istituzione di previdenza assume essa stessa la quota non assicurata dei rischi. Se la fondazione collettiva non è sufficientemente coperta, essa deve essere risanata per il tramite di appropriati provvedimenti sanatori, come per esempio contributi di risanamento dei datori di lavoro e dei lavoratori.

Queste istituzioni non forniscono pertanto nessuna garanzia per l'interesse e il valore nominale. Inoltre anche le liquidità necessarie devono essere fornite dall'istituzione collettiva stessa. Queste fondazioni collettive assumono un rischio di gran lunga superiore a quello insito nel modello "Winterthur". Nel corso degli ultimi anni molte fra di esse si sono ritrovate con una copertura insufficiente e devono ora essere risanate o addirittura, in singoli casi, liquidate. Dal momento che continua ad assumere la maggior parte dei rischi, alla Winterthur Vita deve anche spettare la gestione del patrimonio. Per questo motivo non è stato effettuato alcun trasferimento di patrimonio alla fondazione collettiva. Dal canto suo la fondazione collettiva dispone nei confronti della Winterthur Vita di un credito pari alla somma degli averi di vecchiaia e in forma di eventuali eccedenti di interesse.

Sia l'articolo 14 LPP (aliquota di conversione), sia l'articolo 15 LPP (interesse minimo) non sono enumerati fra le disposizioni legali che l'articolo 49 capoverso 2 LPP dichiara applicabili in modo coercitivo all'ambito sovraobbligatorio. Per questo motivo nel corso degli ultimi anni numerose istituzioni di previdenza hanno adottato a titolo di provvedimento sanatorio la rinuncia al versamento di un interesse in ambito sovraobbligatorio e addirittura un interesse zero sulla totalità degli averi di vecchiaia. Quest'ultima soluzione è stata possibile quando l'aggiornamento di conti sommersi ha fornito la prova che le prestazioni obbligatorie per legge potevano essere ulteriormente fornite nonostante il periodo di interesse zero.

Per riassumere, l'Ufficio federale delle assicurazioni sociali ha esaminato il modello "Winterthur" dal profilo della sua conformità legale e lo ha giudicato conforme alla legge dal profilo previdenziale (regolamento, convezione di adesione). Il modello approvato corrisponde alle basi legali vigenti, basi che non hanno tuttavia consentito all'Ufficio federale delle assicurazioni sociali di valutare la sopportabilità sociale di un simile modello.

Garanzia dell'aliquota di conversione della rendita all'atto del pensionamento

1. Considerazioni di principio

Le disposizioni della LPP relative all'aliquota di conversione non si applicano all'ambito sovraobbligatorio o alle misure di sicurezza supplementari di istituzioni autonome di previdenza. Nell'approvazione delle tariffe, l'Ufficio federale delle assicurazioni private (UFAP) si è attenuto al quadro dell'articolo 20 della legge sulla sorveglianza degli assicuratori (LSA), secondo il quale le tariffe non devono pregiudicare la solvibilità dei singoli istituti di assicurazione e proteggere gli assicurati dagli abusi. Nel contesto del suo esame, l'UFAP ha effettuato ampi calcoli di confronto avvalendosi di diverse basi statistiche e di tabelle di mortalità. Per verificare le ipotesi relative agli interessi sono stati applicati metodi attuariali riconosciuti e standard internazionali. Dalle verifiche dell'UFAP risulta che le aliquote di conversione del 5,45 per cento per le donne (età di pensionamento = 62 anni) e del 5,83 per cento per gli uomini (età di pensionamento = 65 anni) proposte all'approvazione si situano al limite superiore, limite ancora ammissibile nel quadro dell'articolo 20 LSA per le rendite garantite. Su mandato della Commissione della sicurezza sociale e della sanità, l'Ufficio federale di giustizia (UFG) ha presentato il 1° settembre 2003 un parere in merito alla questione dell'eventuale sospensione dell'approvazione da parte dell'UFAP di introdurre il modello "Winterthur". Nel suo parere l'UFG giunge alla conclusione che il Consiglio federale dispone della competenza formale di effettuare correzioni delle tariffe approvate nell'ambito del modello "Winterthur". Nelle sue conclusioni l'UFG ribadisce però che la sospensione o il riesame da parte del Consiglio federale è ammissibile soltanto se le tariffe approvate si situano palesemente al di sopra del limite inferiore di quanto ammesso per garantire la solvibilità. A parere nostro questa interpretazione dovrebbe essere meno restrittiva, perché altrimenti presupporrebbe un esame di adeguatezza, il che è in contraddizione con l'articolo 20 LSA. Nel caso in esame ciò è comunque irrilevante visto che non sono riunite le condizioni di una sospensione conformemente all'interpretazione data dal parere dell'UFG.

Dopo un'ampia analisi delle basi applicate dalle compagnie di assicurazione sulla vita, un parere indipendente dell'università di Losanna giunge alla conclusione che le aliquote di conversione utilizzate dalla Winterthur Vita e dalla Zurigo Vita si situano al limite superiore del sopportabile o, in altri termini, che esse dovrebbero piuttosto essere ulteriormente ridotte per motivi di solvibilità.

Per questo motivo un'aliquota di conversione superiore a quella approvata svantaggia gli assicurati attivi rispetto ai pensionati, perché con grande probabilità tale aliquota potrà essere mantenuta soltanto se le persone attive partecipano al finanziamento. Tale ripercussione di costo non può essere introdotta tacitamente da un'autorità di vigilanza, visto che contraddice non soltanto al principio di copertura del capitale, ma soprattutto a quello di trasparenza del finanziamento.

Le basi delle casse pensioni autonome che applicano l'aliquota di conversione LPP sono anch'esse basi attuariali riconosciute. Nella prassi però, la diminuzione della mortalità vi viene costantemente incorporata e non invece prefinanziata. Di fatto questo significa che l'aliquota legale di conversione comprende una certa componente di costo.

2. Riduzione scalare

Come illustrato qui sopra, le aliquote di conversione richieste si situano già al limite dell'ambito stabilito dall'articolo 20 della legge sulla sorveglianza degli assicuratori. L'aliquota di conversione approvata non offre alcuno spazio di manovra per effettuare riduzioni scalari.

Una riduzione lenta significa che per lunghi anni dovrà essere effettuato un sovvenzionamento incrociato, dagli attivi ai pensionati (cfr. n. 1). Nella sua decisione di approvazione l'UFAP ha tenuto conto degli interessi di tutti gli assicurati. Una riduzione scalare significherebbe privilegiare in modo inammissibile alcune poche classi di età a scapito degli assicurati attivi. Non sono disponibili riserve che possano fungere da ammortizzatori. Gli assicuratori hanno unicamente l'obbligo di costituire riserve per aumentare le rendite correnti, cosa che è avvenuta. Sono quindi garantite le rendite attualmente correnti e tuttora al beneficio di un'aliquota di conversione elevata.

Va osservato che in questa sede si parla di "aliquote di conversione garantite". Se il rendimento dei capitali segue un'evoluzione positiva, saranno disponibili eccedenti da distribuire sotto forma di eccedenti di rendita. L'UFAP provvederà affinché approfittino anzitutto di questi eccedenti di rendite gli assicurati colpiti dall'attuale riduzione dell'aliquota di conversione. Inoltre l'UFAP provvederà nella misura del possibile a introdurre degli ammortizzatori.

Occorre inoltre osservare che nel corso degli ultimi anni le classi di età colpite dalla riduzione a partire dal 2004 hanno approfittato di un forte interesse sui loro averi di vecchiaia, ossia di un interesse ampiamente superiore all'evoluzione degli stipendi. Tuttavia non sarà possibile correggere successivamente il fatto che talune classi di età pensionate negli ultimi anni precedenti il 2003 siano privilegiate da un'aliquota garantita di conversione troppo elevata. Il mantenimento di un simile privilegio non può motivare la traslazione sugli attivi dei costi elevati di una riduzione scalare dell'aliquota di conversione.

3. Ripercussioni economiche e legali di una sospensione

La Winterthur Vita, la Zurigo Vita e la Ginevrina Vita hanno già fatto uso delle decisioni di approvazione e disdetto la maggior parte dei contratti di adesione. Le compagnie di assicurazione vi sono abilitate, dato che conformemente all'articolo 46 della legge sulla sorveglianza degli assicuratori le decisioni prese sulle tariffe non hanno effetto sospensivo.

Le compagnie di assicurazione interessate potrebbero impugnare mediante ricorso alla Commissione di ricorso una decisione di sospensione (riesame). Questa circostanza non migliora affatto la certezza del diritto.

Nel frattempo le imprese e le istituzioni di previdenza hanno già ricevuto le nuove offerte con l'aliquota di conversione ridotta per l'ambito sovraobbligatorio. Il destino di queste adesioni sarebbe incerto in caso di sospensione. Visto che l'ambito obbligatorio della previdenza professionale non è soggetto all'obbligo di concludere un contratto (come per esempio nel caso dell'assicurazione obbligatoria contro le malattie), le compagnie private di assicurazione interessate non sono tenute a continuare questi contratti alle vecchie condizioni.

Si può quindi supporre che almeno una parte dei contratti non verrà continuata. Inoltre presso l'UFAP sono pendenti ulteriori 6 istanze relative alle tariffe che prevedono una riduzione dell'aliquota di conversione nell'ambito sovraobbligatorio, tra le quali quelle di alcune importanti compagnie di assicurazione. Anche nel caso di queste compagnie private di assicurazione sussiste il pericolo che esse non propongano offerte di continuazione dei contratti di adesione disdetti oppure che a motivo delle condizioni quadro siano costrette ad operare una severa selezione dei rischi.

Disbrigo delle istanze pendenti

Dall'epoca dell'avvio dei dibattiti sul modello "Winterthur" in seno alle commissioni parlamentari, tutte le istanze delle compagnie di assicurazione in ambito di previdenza professionale sono state rinviate. Per i motivi suesposti il Consiglio federale incarica le competenti autorità di vigilanza di disbrigare le istanze pendenti conformemente alla legislazione in vigore affinché sia garantita la parità di trattamento degli attori del mercato.

Conclusione generale

Il Consiglio federale considera non legalmente sostenibile la sospensione delle decisioni.

Le aliquote di conversione approvate si situano al limite superiore dell'ambito stabilito dall'articolo 20 della legge sulla sorveglianza degli assicuratori. Le norme attuariali volte a istituire un giusto equilibrio tra gli interessi delle diverse categorie di assicurati sono applicate correttamente. Questo vale in particolare per l'equilibrio tra i premi pagati dall'assicurato e le prestazioni che dovranno essere erogate in futuro (rendite).

L'UFAP ha esaminato la possibilità di una proroga dei termini transitori, giungendo a una conclusione negativa. L'aliquota di conversione applicata attualmente è troppo elevata e può indurre sia il pericolo di insolvibilità, sia una traslazione dei costi sulle persone attive, circostanza a scapito dei datori di lavoro e dei lavoratori e senza trasparenza nei loro confronti. Se si dovesse ulteriormente postulare una simile ridistribuzione, il legislatore dovrebbe intervenire inserendo una normativa transitoria nella legge.

A titolo di riscontro naturale della garanzia di un'aliquota di conversione delle rendite applicata correttamente dal profilo della tecnica assicurativa, i pensionati beneficeranno di eccedenti di rendite, purché la compagnia di assicurazione li realizzi. Le autorità di vigilanza sono tenute a verificarne l'erogazione effettiva. Anche se a prima vista sembrano percentualmente elevate, le riduzioni sulle rendite di vecchiaia in ambito sovraobbligatorio saranno mitigate in caso di evoluzione positiva del rendimento dei capitali.

La sospensione delle decisioni dell'UFAP crea una notevole insicurezza del diritto e non contribuisce a migliorare la fiducia. Come conseguenza della situazione attuale che penalizza le compagnie private di assicurazione vita sul mercato della previdenza professionale, si può ipotizzare il loro ritiro dalla previdenza professionale o l'obbligo di operare una severa selezione dei rischi oppure infine la limitazione del loro impegno al solo settore delle misure di sicurezza supplementari. Non ne risulta soltanto un aumento del rischio di sistema, ma anche un effetto di segnale verso l'esterno che discredita il principio svizzero dei tre pilastri della previdenza per la vecchiaia ed espone la piazza finanziaria svizzera - e in particolare l'attività assicurativa svizzera all'estero - a un'ulteriore ed evitabile prova di resistenza.

Il Consiglio federale propone di respingere il postulato.