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Già nel 1999 il Consiglio federale ha costatato, nel quadro del Rapporto sulla politica di sicurezza 2000, che i limiti tra sicurezza interna e sicurezza esterna sono vieppiù indistinguibili, rilevando la conseguente necessità di un coordinamento efficace delle questioni di politica di sicurezza tra gli organi interessati.

A livello federale, conformemente alla struttura organizzativa attualmente in vigore, si occupano di questioni inerenti alla sicurezza il DDPS, il DFGP e il DFF (per il tramite del Corpo delle guardie di confine), mentre al Consiglio federale incombe la pertinente direzione strategica. A livello dei Cantoni la sicurezza interna è di competenza dei corpi di polizia cantonali.

Diversi ambienti intendono ora creare un cosiddetto "Dipartimento della sicurezza" nel quale l'esercito costituirebbe una parte essenziale del settore "Sicurezza interna". Si parla segnatamente di un trasferimento nel DDPS dell'Ufficio federale di polizia (UFP, compresi il Servizio di analisi e prevenzione, la Polizia giudiziaria federale e il Servizio federale di sicurezza) dal DFGP e del Corpo delle guardie di confine dal DFF.

Con una simile misura si rinuncerebbe in modo problematico a una chiara distinzione tra, da un lato, i compiti in materia di polizia e civili, e, dall'altro, i compiti prettamente militari dell'esercito di milizia.

In relazione con la già assai concreta intenzione di creare un "Dipartimento della sicurezza" a livello federale sorgono gli interrogativi seguenti:

1. La creazione di un "Ministero della sicurezza" non condurrebbe a una malsana concentrazione di potere che potrebbe avere come conseguenza a lungo termine una restrizione dell'autonomia dei Cantoni e dei Comuni nel settore della sicurezza interna?

2. Nel quadro di un eventuale raggruppamento organizzativo dei singoli strumenti di sicurezza a livello federale, come potrebbe essere garantito che i compiti fondamentali dei settori militari e civili addetti alla sicurezza, settori per i quali sono stati definiti compiti in parte radicalmente diversi tra di loro, rimangano separati anche in futuro? Una separazione di notevole importanza a livello di politica nazionale e istituzionale poiché, come risaputo, la militarizzazione della sicurezza è solitamente una caratteristica più ricorrente nelle dittature che nelle democrazie.

3. La strategia consistente a gravare maggiormente e in modo duraturo l'esercito di milizia con compiti di polizia non è un tentativo alquanto goffo di venire in soccorso, in modo per così dire "improprio", della giustificazione dell'esistenza dell'esercito in un momento in cui si registra un calo dei consensi nei suoi confronti?

4. Quali sarebbero i risultati di una verifica della redditività di un impiego sempre più frequente dell'esercito di milizia nell'ambito dei compiti di polizia se si calcolasse tale trasferimento di compiti tenendo conto in maniera rigorosa del criterio della trasparenza dei costi e dei costi complessivi?

5. Il Consiglio federale non è pure del parere che con l'intento di creare un "Dipartimento della sicurezza" si toccano temi di politica nazionale e istituzionale che superano ampiamente il semplice ambito organizzativo e che rendono indispensabile un dibattito parlamentare sul tema "Creazione di un Dipartimento della sicurezza"?

6. Con la creazione di un "Dipartimento della sicurezza" non verrebbe violata in maniera discutibile la volontà popolare che a suo tempo si è chiaramente espressa contro la creazione di una polizia federale di sicurezza e a favore di un moderno esercito di milizia prevalentemente orientato al caso di difesa e al mantenimento della pace?

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Da alcuni anni la sicurezza è minacciata non solo da attori statali, ma anche, e in maniera crescente, da organizzazioni parastatali o non statali attive a livello internazionale. Lo sviluppo del terrorismo internazionale e della criminalità organizzata come pure l'evoluzione nella diffusione delle armi di distruzione di massa hanno contribuito a rendere sempre meno chiari i confini tra sicurezza interna ed esterna. Da questa situazione nasce la necessità di agire a livello federale nel settore del coordinamento interdipartimentale degli elementi operativi di sicurezza e d'impiego civili e militari. A questo sviluppo il Consiglio federale ha già fatto riferimento nel Rapporto sulla politica di sicurezza 2000 (segnatamente ai capitoli 1 e 2). Anche le analisi effettuate dopo gli impieghi su larga scala effettuati in occasione del vertice del G8 e del WEF hanno portato alla stessa conclusione. In concreto si tratta, da un lato, di ottimizzare i processi tra gli organi federali coinvolti, dall'altro, di verificare se sussiste la necessità di effettuare adeguamenti strutturali.

Nei suoi pareri relativi alle mozioni 01.3009 della Commissione della politica di sicurezza del Consiglio nazionale e 02.3105 del Gruppo UDC, concernenti rispettivamente il coordinamento nel settore della sicurezza e l'istituzione di un "Dipartimento della sicurezza", il Consiglio federale ha condiviso il punto di vista espresso nei due interventi parlamentari, secondo il quale i compiti nel settore della sicurezza devono essere suddivisi tra i Dipartimenti nella maniera più efficiente possibile e occorre migliorare, sia a livello federale che cantonale, il coordinamento tra gli organi di sicurezza. Nella risposta alla mozione del Gruppo UDC il Consiglio federale ha indicato che la questione di un'eventuale nuova subordinazione del Corpo delle guardie di confine (Cgcf) si sarebbe posta per il Consiglio federale soltanto nel momento in cui sarebbero state prese, d'intesa con la Conferenza dei direttori cantonali di giustizia e polizia (CDCGP), le decisioni in merito alle varianti USIS relative al tema "Frontiere". Ciò potrebbe avvenire prima della fine dell'anno.

Il 20 giugno 2003 il Consiglio nazionale ha accettato il postulato Vaudroz (02.3742), anch'esso avente come tema l'istituzione di un "Dipartimento della sicurezza". Il postulato chiede che l'esercito e il Servizio informazioni strategico (DDPS), unitamente a tutti gli altri servizi della Confederazione responsabili per la sicurezza interna (DFGP), nonché l'Amministrazione delle dogane unitamente al Corpo delle guardie di confine (DFF) vengano raggruppati e incorporati nel Dipartimento della difesa (DDPS). Quest'ultimo sarebbe ridenominato "Dipartimento della sicurezza". Nella sua dichiarazione del 14 maggio 2003 il Consiglio federale si è pertanto detto disposto ad accogliere il postulato Vaudroz ai sensi di una verifica riguardo a un raggruppamento dei servizi della Confederazione con compiti in materia di sicurezza.

La questione di un miglioramento del coordinamento a livello federale è stata discussa approfonditamente nel quadro del progetto USIS (Esame del sistema di sicurezza interna della Svizzera). Il 23 ottobre 2002 il Consiglio federale ha deciso, in relazione al rapporto USIS III e in vista di una prevista adesione agli accordi di Schengen e di Dublino, di incaricare il DFGP di esaminare, d'intesa con la CDCGP, la possibilità di una nuova subordinazione del Cgcf. Il 6 novembre 2002 è seguita una decisione del Consiglio federale relativa a un documento interlocutorio concernente alcune domande sulla sicurezza interna, decisione in cui è stato stabilito che in caso di adesione all'accordo di Schengen, ma ad ogni modo non prima del verificarsi di tale evento, il Cgcf (settore Sicurezza) verrebbe separato dal DFF. Inoltre il DFGP è stato incaricato di analizzare, in collaborazione con il DDPS, i vantaggi e gli svantaggi di un trasferimento del Servizio federale di sicurezza (SFS) dal DFGP/UFP al DDPS e di presentare al riguardo un rapporto al Consiglio federale. Tenendo conto di questo contesto, il 16 aprile 2003 il Consiglio federale ha deciso che, in caso di adesione all'accordo di Schengen, le richieste di un eventuale trasferimento del SFS e del Cgcf sarebbero state presentate contemporaneamente a tempo debito dai Dipartimenti interessati. Nel quadro della decisione del Consiglio federale relativa a USIS IV, il 24 marzo 2004 al DFGP è stato assegnato l'incarico di sottoporre al Consiglio federale, assieme al DFF e al DDPS, una proposta inerente alle questioni politico-strutturali sollevate dalla decisione del Consiglio federale del 16 aprile 2003. È stato inoltre deciso che sarebbe stata sottoposta al Consiglio federale una tabella di marcia per la verifica della subordinazione del Cgcf e del SFS.

L'8 settembre 2004, alla luce dei recenti sviluppi in materia di sicurezza e delle esperienze maturate a seguito di eventi di grande rilievo, il Consiglio federale ha deciso di strutturare in modo più efficiente la condotta in materia di politica di sicurezza a livello federale. A tal fine il capo del DDPS è stato nominato, fino a nuovo avviso, presidente della Giunta del Consiglio federale in materia di sicurezza (GSi). Il Consiglio federale intende inoltre istituire uno stato maggiore supremo di crisi subordinato alla GSi. Il DDPS è stato incaricato di presentare al Consiglio federale entro la fine del 2004, d'intesa con il DFAE e il DFGP, delle proposte concrete in merito ai compiti e all'organico di tale stato maggiore supremo di crisi. Nel contempo, il Consiglio federale ha deciso di rinunciare per il momento al trasferimento di strutture o alla creazione di un "Dipartimento della sicurezza". Tale questione verrà riesaminata non appena si disporrà dei primi dati operativi riguardo allo stato maggiore supremo di crisi e saranno state raccolte le prime esperienze nell'ambito di un'eventuale adesione del nostro Paese agli accordi di Schengen/Dublino.

Alla luce di queste considerazioni il Consiglio federale risponde alle domande come segue:

1. Le discussioni inerenti al tema "Sicurezza" vertono sulla verifica e sull'ottimizzazione degli attuali processi e delle attuali interfacce. Si tratta inoltre di esaminare la possibilità di conseguire vantaggi a livello di sicurezza e di politica finanziaria grazie a eventuali sinergie ottenibili con la ridefinizione dei raggruppamenti organizzativi di singole autorità. Un tale adeguamento delle strutture non ridurrebbe le competenze dei Cantoni nel settore della sicurezza interna. Non ci sarebbero cambiamenti nemmeno per quanto riguarda il principio di sussidiarietà nell'ambito degli impieghi dell'esercito a favore delle autorità civili. Poiché le decisioni relative agli impieghi di elementi operativi della Confederazione competono sempre alle autorità politiche - vale a dire al Consiglio federale o al Parlamento nonché al Cantone richiedente - è escluso che si verifichi una concentrazione di poteri.

2. Il Consiglio federale è consapevole che dovrebbe continuare a essere garantita la separazione organizzativa dell'esercito dagli elementi operativi con compiti di sicurezza civili. Del resto, accanto all'esercito, il DDPS, proprio in quanto Dipartimento civile, dispone già attualmente di strutture civili, quali ad esempio l'Ufficio federale della protezione della popolazione, settore autonomo del quale fanno parte la Centrale nazionale d'allarme e il Labor Spiez. La Direzione del DDPS è costituita, oltre che dal capo del Dipartimento, da cinque membri civili e dal capo dell'esercito.

3. Il ruolo dell'esercito nell'ambito della sicurezza interna è definito chiaramente dalla Costituzione e dalle leggi vigenti. Esse stabiliscono che gli impieghi sussidiari dell'esercito a favore di autorità civili (servizi d'appoggio e aiuto militare in caso di catastrofe) sono un compito ordinario dell'esercito. Su questa base e in funzione delle condizioni quadro politico-finanziarie e in materia di sicurezza, l'esercito ha l'obbligo di fornire, in conformità alle esigenze, contributi sussidiari alla sicurezza della popolazione e delle istituzioni svizzere. L'aumento degli impieghi dell'esercito in servizio d'appoggio a favore della polizia registrato negli ultimi anni è una conseguenza dei mutamenti del contesto in materia di politica di sicurezza, delle scarse risorse finanziarie del settore pubblico e dei mezzi limitati delle forze di polizia cantonali. Il Consiglio federale ha tenuto conto di questi mutamenti nella sua decisione del 26 maggio 2004. Esso propone al Parlamento di prorogare fino al 31 dicembre 2007 gli impieghi dell'esercito in servizio d'appoggio per la protezione delle rappresentanze straniere, per il rafforzamento del Corpo delle guardie di confine e per le misure di sicurezza nel traffico aereo. L'8 settembre 2004 il Consiglio federale ha inoltre deciso un diverso bilanciamento delle priorità nell'ambito delle missioni dell'esercito. In base alle attuali situazioni di minaccia, in futuro dovrà essere data una maggiore priorità all'appoggio alle autorità civili. Al riguardo si dovrà evitare una situazione di concorrenza con le strutture civili, fornendo invece strumenti complementari a quest'ultime in maniera conforme ad ogni singola situazione. Il DDPS è stato incaricato di sottoporre al Consiglio federale e al Parlamento le necessarie modifiche giuridiche per una corrispondente specializzazione dell'esercito.

4. Per quanto concerne i costi complessivi, un confronto tra gli impieghi di poliziotti e quelli di militari in servizio d'appoggio può essere eseguito unicamente con le debite riserve. A questo proposito occorre soprattutto sottolineare che gli impieghi in servizio d'appoggio vengono svolti durante periodi nei quali dovrebbero essere assolti dei corsi di ripetizione. Questo significa che i militari non vengono assunti sul mercato del lavoro, come invece avviene in occasione degli impieghi delle forze di polizia, ma assolvono invece un mandato costituzionale. In questo contesto va rilevato che le ripercussioni sul bilancio possono essere globalmente quantificate soltanto per quanto riguarda il personale assunto sul mercato del lavoro. Se si considera che, in base all'obbligo di prestare servizio, il numero dei giorni di servizio è stabilito, si dovrebbero quantificare le perdite per lo svolgimento ridotto di altri compiti dell'esercito. In un confronto dovrebbe altresì essere considerata l'efficienza connessa alla fornitura sussidiaria di prestazioni di polizia. Infine, in qualsiasi confronto costi/benefici potrebbe influire fortemente il fatto che gli orari d'impiego settimanali dei militari di milizia possono essere calcolati in modo completamente diverso rispetto agli orari di lavoro delle forze di sicurezza assunte con contratti di lavoro.

Nel suo bilancio il DDPS contempla con un importo medio di 80 franchi al giorno i costi diretti risultanti dall'impiego di un militare sia nel quadro di impieghi in servizio d'appoggio sia nell'ambito di ordinari corsi di ripetizione. Nella spesa di 80 franchi non sono comprese le indennità per perdita di guadagno conformemente al relativo ordinamento (IPG). Per mezzo di questo sistema di compensazione, alle persone soggette all'obbligo di prestare servizio è rimborsata la perdita di salario durante la loro assenza dal posto di lavoro (oppure, se il salario continua a essere pagato dai datori di lavoro, a quest'ultimi è rimborsato il contributo lavorativo venuto meno). Le prestazioni IPG coprono soltanto una parte della somma salariale che un collaboratore percepisce al giorno in base alla media statistica. Conformemente alle statistiche del mercato del lavoro tale somma salariale ammonta a 200 franchi in media al giorno per le classi di età interessate. Di regola le prestazioni IPG coprono il 65% dell'ultimo salario; la prestazione di base è limitata a un massimo di 140 franchi al giorno ed è completata con prestazioni supplementari quali gli assegni per figli, di custodia o per l'azienda. La perdita globale di valore aggiunto al posto di lavoro civile può essere ritenuta ancora più alta, nella misura in cui durante l'assenza per il servizio militare le macchine e i locali vengono lasciati inutilizzati o le opportunità di mercato non possono essere sfruttate, mentre inversamente bisogna anche considerare che l'assenza dal posto di lavoro deve essere in parte compensata prima e dopo il servizio.

La perdita di valore aggiunto al posto di lavoro deve essere confrontata con il beneficio prodotto dal servizio militare a livello di politica di sicurezza. In caso di impiego in servizio d'appoggio questo beneficio può essere quantificato nella misura in cui per mezzo di tale impiego può essere colmata un'evidente lacuna nel sistema di sicurezza che altrimenti rappresenterebbe un rischio a livello di sicurezza o dovrebbe essere eliminata mediante diversi investimenti.

5. Nel quadro della sua decisione dell'8 settembre 2004 il Consiglio federale non si è espresso in merito all'opportunità o alla struttura di un eventuale "Dipartimento della sicurezza". Di conseguenza, attualmente non è possibile dare una risposta a questa domanda. Conformemente alla legge sull'organizzazione del Governo e dell'Amministrazione (LOGA), la competenza di definire l'organizzazione dell'Amministrazione federale spetta al Consiglio federale (art. 8 cpv. 1 LOGA).

6. Il tema "Dipartimento della sicurezza" non ha alcun legame con il tema "Polizia federale di sicurezza". Il testo in votazione concernente la creazione di una polizia federale di sicurezza ha avuto origine negli anni settanta e prevedeva la possibilità che i Cantoni mettessero a disposizione della Confederazione le forze di polizia necessarie all'adempimento dei suoi compiti in materia di polizia di sicurezza. La Confederazione avrebbe stabilito i contingenti necessari, chiamato in servizio tali contingenti per il tramite dei Cantoni, deciso il loro impiego e nominato il loro comandante. Tutto ciò avrebbe comportato un trasferimento di competenze nel settore della polizia dai Cantoni alla Confederazione. Il testo in votazione è stato rifiutato dal popolo il 3 dicembre 1978 soprattutto a causa dei timori espressi dai Cantoni sulle implicazioni che avrebbe potuto avere per l'assetto federalistico del Paese. Per contro, la discussione in merito all'eventuale creazione di un "Dipartimento della sicurezza" non concerne un trasferimento di competenze dai Cantoni alla Confederazione, bensì soltanto un esame di eventuali adeguamenti strutturali in seno alla Confederazione, adeguamenti strutturali che non interferirebbero con le competenze dei Cantoni.

Il moderno esercito di milizia accettato a grande maggioranza dal popolo e dai Cantoni il 18 maggio 2003 non è unicamente orientato al caso di difesa e al mantenimento della pace, ma ha pure il mandato costituzionale di coadiuvare le autorità civili nel far fronte a gravi minacce per la sicurezza interna e ad altre situazioni straordinarie. Impieghi di questo tipo avvengono esclusivamente su richiesta e sotto la direzione delle autorità civili.

Risposta del Consiglio federale.