InitialSituation

L'initiative populaire "Avanti - pour des autoroutes sûres et performantes" a été déposée le 28 novembre 2000 avec 105 024 signatures valables sous forme d'un projet rédigé de toutes pièces. Elle présente trois axes principaux : d'une part, la Confédération doit s'employer de manière générale à ce que la capacité des infrastructures de transport soit appropriée (art. 81 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999, Cst.). D'autre part, pour renforcer la sécurité routière et la fluidité du trafic, les routes qui font partie intégrante des liaisons internationales et des réseaux nationaux doivent être exclues de l'article sur la protection des Alpes (art. 84 Cst.). Enfin, l'initiative populaire exige, dans une disposition transitoire, que dans les dix ans à compter de l'acceptation de l'initiative, les travaux de construction visant à résoudre les problèmes de capacité aient été entrepris sur les tronçons de routes nationales suivants : Genève-Lausanne, Berne-Zurich et Erstfeld-Airolo.

Les auteurs de l'initiative visent à assurer une performance appropriée des infrastructures destinées au transport routier et ferroviaire ainsi qu'à préserver la valeur des routes nationales. Les autoroutes ne peuvent, selon eux, assumer la fonction qui est la leur que si elles réussissent à absorber le trafic actuel et futur. Ainsi, aujourd'hui déjà, les tronçons Genève-Lausanne et Berne-Zurich sont pratiquement arrivés quotidiennement aux limites de leurs performances. Pour la rampe d'accès au Gothard et le tunnel lui-même, c'est le cas pour le moins en haute saison. Des routes engorgées entravent la mobilité de notre société et entraînent des coûts immenses pour l'économie publique. Enfin, l'initiative populaire vise à réunir les conditions permettant de construire la deuxième galerie du Gothard censée contribuer à augmenter la sécurité routière et à améliorer la fluidité de la circulation. Ces 40 dernières années, les prestations de circulation ont connu une augmentation considérable. Le besoin croissant de mobilité individuelle, l'interaction toujours plus forte des marchés, la réduction générale des frais réels des véhicules et des carburants, les progrès de la technologie et de l'infrastructure des transports ainsi que l'importance accrue du trafic motorisé ont massivement influé sur le volume du trafic en Suisse. Actuellement, les divers modes de transport ne parviennent plus à répondre à ces besoins de mobilité d'une manière sûre, économique et respectueuse de l'environnement. C'est ainsi que plusieurs exigences légales en matière de protection de l'environnement ne sont actuellement pas respectées (valeurs limites d'immission en ce qui concerne le niveau sonore, l'ozone et les poussières fines affectant les voies respiratoires). Des études ont montré que le réseau des routes nationales est déjà surchargé sur certains tronçons assurant des liaisons importantes et que cette situation s'aggravera encore avec l'intensification du trafic. Par comparaison avec d'autres pays, les transports publics occupent déjà une part importante du trafic. Malgré tout, il existe encore un potentiel d'amélioration qu'il convient d'exploiter par le biais de diverses mesures. C'est dans les agglomérations que se rencontrent les plus importants problèmes de transport, qui tiennent à l'évolution démographique, sociale, urbanistique et économique de ces dernières décennies. C'est aussi là que le système des transports - individuels ou publics - est fortement surchargé. Cela a également des répercussions sur les autoroutes, où les transports sur de longues distances s'ajoutent au trafic d'agglomération. Cette situation met à rude épreuve non seulement les riverains, mais aussi l'ensemble des usagers de la route.

Le Conseil fédéral aspire à garantir la mobilité d'une manière durable, c'est-à-dire écologique, économique et sociale, ce qui ne peut être réalisé que grâce à une politique des transports coordonnée. Cela signifie que les divers modes de transport doivent être utilisés et reliés les uns aux autres en fonction de leurs avantages comparatifs et qu'il s'agit de réduire les atteintes qu'ils portent à l'environnement. Les routes nationales, épine dorsale du réseau routier suisse, doivent rester opérationnelles. Il s'agit de préserver la substance et d'accroître les capacités grâce à la télématique. En outre, des aménagements ponctuels sont nécessaires à des endroits névralgiques. Dans les transports publics, une planification d'ensemble est entreprise autour de trois axes : il s'agit de supprimer les goulets d'étranglement affectant le trafic des marchandises, d'optimiser le principe des noeuds pour le trafic sur de longues distances et d'améliorer le trafic d'agglomération. Enfin, le projet Nouvelle péréquation financière pose le principe du soutien au trafic d'agglomération et jette les bases constitutionnelles de la participation financière de la Confédération en sa faveur.

Certes, l'initiative vise un but légitime. Mais son contenu est trop peu différencié. Elle fait porter l'accent principal sur l'augmentation des capacités de certains tronçons de routes nationales en négligeant les autres modes de transport. Mais surtout, elle n'apporte aucune réponse aux grands problèmes de circulation dans les agglomérations, où il convient d'encourager en premier lieu les transports publics et les déplacements non motorisés. C'est pourquoi le Conseil fédéral soumet un contre-projet qui reprend les points incontestés de l'initiative tout en prévoyant, dans le sens d'une politique coordonnée des transports, l'aménagement du rail et de la route en fonction de leurs avantages respectifs. Il présentera, un an après l'adoption du contre-projet, un programme intégré tant pour les routes nationales que pour le trafic d'agglomération. Si les mesures qui y sont proposées devaient dépasser le cadre du financement spécial des dépenses routières ou les capacités financières générales de la Confédération, le Conseil fédéral demanderait au Parlement de relever la surtaxe sur les huiles minérales. Un tel relèvement pourrait, pour les mêmes raisons, s'avérer nécessaire en cas d'acceptation de l'initiative.

Le Conseil fédéral rejette l'idée d'un deuxième tunnel routier à travers le Gothard : ce tunnel n'est pas prioritaire sur le plan des capacités ; les ressources disponibles doivent être investies plus utilement dans d'autres projets. En outre, ce tunnel porterait préjudice à la rentabilité de la NLFA et donnerait un signal erroné quant à la politique de transfert de la route au rail. Enfin, ce projet viderait de son sens l'article sur la protection des Alpes approuvé par le peuple et les cantons.

Proceedings

La majorité de la commission des transports (CTT) du Conseil national a décidé de compléter le contre-projet du Conseil fédéral, en reprenant notamment les propositions du Conseil fédéral concernant les mesures d'amélioration du trafic dans les agglomérations. Faisant sienne une des exigences formulées par les auteurs de l'initiative, la CTT a cependant réclamé, en plus de l'aménagement des routes nationales A1 et A2, la construction d'un second tube au Gothard. Elle a également ajouté la proposition de création d'un fonds pour la circulation qui échapperait au frein à l'endettement. Ce fonds provisoire serait alimenté, d'une part, par un versement unique représentant la moitié des 3,7 milliards de francs accumulés au titre du financement spécial pour la circulation routière, et d'autre part, par une partie des recettes de l'impôt sur les huiles minérales ainsi que par une partie des redevances pour l'utilisation des routes nationales.

Soumis au Conseil national, le contre-projet amendé par la commission a obtenu une courte majorité de droite. S'agissant du fonds, le projet a été légèrement rogné : en effet, le conseil a exclu tout endettement du fonds et renoncé à la rémunération de ses capitaux.

Le groupe du PDC a proposé de planifier le deuxième tunnel au Gothard, mais de reporter à plus tard la décision de le construire. Cette solution médiane a toutefois été rejetée par les partisans du tunnel des groupes de l'UDC et du PRD, par 87 voix contre 37, et 59 abstentions (dues aux socialistes et écologistes).

Le conseiller fédéral Moritz Leuenberger a indiqué que le Conseil fédéral avait une autre vision des priorités qui permettraient de résoudre ces problèmes de circulation. Il s'agirait en l'occurrence de résoudre en premier lieu les problèmes des pendulaires et des agglomérations plutôt que de doubler le tunnel routier. Voté par le peuple et les cantons en 1994, l'article sur la protection des Alpes ne prévoit nullement un second tunnel au Gothard. Cet article constitutionnel impose au Conseil fédéral une politique de transfert confirmée à plusieurs reprises par le peuple (p. ex. à l'occasion des votations populaires portant sur la redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations (RPLP), ou portant sur la réalisation et le financement des projets d'infrastructure des transports publics (FTP)). Le Conseil fédéral serait également opposé à un tel fonds dans la mesure où les dépenses concernées de la Confédération échapperaient au frein à l'endettement. Le conseiller fédéral Leuenberger a indiqué qu'il espérait que le Conseil des États reviendrait sur la décision de la commission compétente du Conseil national de coupler la promotion du trafic d'agglomération, l'aménagement des routes nationales, le second tunnel au Gothard et le fonds de la circulation. Il serait préférable en effet de faire en sorte que le peuple s'exprime non sur un train de mesures unique, mais spécifiquement sur les volets controversés, à savoir le second tunnel au Gothard et le fonds pour la circulation.

Lors du vote sur l'ensemble, le Conseil national a approuvé, par 94 voix contre 85, le contre-projet à l'initiative Avanti. Les membres des groupes du PRD, de l'UDC, des libéraux et une partie du groupe du PDC ont voté pour, tandis qu'il a été rejeté par les socialistes, les verts, le groupe des évangéliques et des indépendants, et par une minorité du groupe PDC. Il a été décidé de soumettre l'initiative Avanti au vote du peuple et des cantons en leur recommandant de la rejeter.

Le Conseil des États a lui aussi approuvé dans son principe la construction d'un deuxième tunnel au Gothard. Le tronçon Amsteg - Airolo devrait donc être exclu de l'article sur la protection des Alpes. La Chambre haute a décidé de soumettre le Conseil fédéral à l'obligation de présenter, dans un délai d'un an, un programme à durée limitée d'achèvement et d'extension du réseau des routes nationales. L'amélioration du trafic ferroviaire et routier dans les agglomérations doit par ailleurs être poursuivie. Contrairement à la version du Conseil national, les divers tronçons ne sont pas nommément cités. D'après le Conseil des États, c'est l'Assemblée fédérale qui se prononce, sur proposition du Conseil fédéral, sur la réalisation des programmes de construction. Une loi devrait en outre veiller au respect de l'objectif de transfert du trafic. L'interdiction de circuler la nuit et le dimanche qui frappe les poids lourds a été inscrite dans la constitution, par 25 voix contre 13. Le Conseil des États a par ailleurs accepté l'idée d'un fonds routier qui devrait permettre le financement " hors budget ordinaire " de la construction de routes, mais a ajouté des dispositions excluant l'endettement du fonds et la rémunération de ses capitaux. L'initiative Avanti a été proposée au vote du peuple et des cantons avec recommandation de la rejeter.

Les débats ont été dominés par " la question du Gothard ". Dans le cadre de plusieurs propositions, la tentative a été faite de lier la construction du deuxième tube à certaines conditions ou encore de compartimenter le dossier eu égard à la votation populaire. Les rapporteurs des minorités se sont prononcés contre un assouplissement de l'article sur la protection des Alpes, en invoquant notamment des raisons d'ordre démocratique. Peter Bieri (C, ZG) s'est opposé, à l'instar du Conseil fédéral et d'une minorité de la commission, à la modification de l'article sur la protection des Alpes - vieux de neuf ans - avant que la politique des transports voulue par le peuple n'ait commencé à produire ses effets. La proposition de cette minorité visait à ce que le programme des constructions du Conseil fédéral présente les conditions et les modalités de construction d'un deuxième tube au Gothard, de même que ses conséquences sur la protection des Alpes, sur les autres modes de transport, sur le transfert du trafic route-rail, sur les autres tronçons du réseau des routes nationales ainsi que sur d'éventuelles contre-prestations de l'Union européenne. Ladite proposition a été refusée par 28 voix contre 12.

L'objectif d'une autre proposition de minorité a été de soumettre la décision visant à construire des voies supplémentaires entre Amsteg et Airolo au référendum facultatif, et ce sous la forme d'un arrêté fédéral. S'agissant de la décision de construire, l'Assemblée fédérale est tenue de prendre en considération l'état actuel du transfert route-rail et des négociations avec l'Union européenne. Ladite proposition a été rejetée par 27 voix contre 14. Soucieux du respect de la volonté populaire, Hansruedi Stadler (C, UR) a proposé que la construction d'un second tube au Gothard soit traitée dans le cadre d'un dossier séparé. Les deux conseillers aux États tessinois, Dick Marty (R, TI) et Filippo Lombardi (C, TI), se sont opposés à cette proposition de manière véhémente, le Tessin ayant droit à des voies de circulation modernes. Le Conseil des États s'est aligné sur la majorité de la commission et a rejeté, par 25 voix contre 14, la proposition Stadler visant à compartimenter le dossier.

Le projet a été adopté lors du vote sur l'ensemble, par 30 voix contre 6.

S'agissant de l'élimination des dernières divergences, le Conseil national s'est rallié au Conseil des États. Une question est restée controversée : celle de savoir si la disposition relative à l'extension de la capacité du réseau de routes nationales (Art. 197, ch. 2, Disposition transitoire ad art. 81, al. 2, let. b) devait explicitement mentionner les tronçons Genève-Lausanne, Berne-Zurich et Amsteg-Airolo. Peter Föhn (V, SZ) a proposé de se rallier également sur ce point au Conseil des États et de renoncer, comme l'avait proposé la commission du Conseil national, à mentionner explicitement ces tronçons autoroutiers, pour accélérer l'élimination des divergences. L'Assemblée fédérale étant appelée de toute façon à se prononcer plus tard sur le programme lui-même d'extension des capacités, cela ne changerait rien sur le fond. La proposition Föhn a été adoptée par 74 voix contre 26, et 55 abstentions (la gauche et les Verts s'étant abstenus). Au nom du groupe socialiste, Andrea Hämmerle (S, GR) a déploré le caractère négligeable de cette divergence et indiqué que les partis de droite représentés au conseil étaient libres de préparer ce contre-projet, parfaitement boiteux à ses yeux.

Lors du vote final, l'arrêté fédéral a été adopté au Conseil national et au Conseil des États par 101 voix contre 85 et par 34 voix contre 8 respectivement.

L'initiative populaire ayant été retirée, les citoyens se sont uniquement prononcés sur le contre-projet. Le 8 février 2004, celui-ci a été rejeté par 62,8 % des votants et par tous les cantons.