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Nel diritto AVS dei contributi vengono gettate delle basi importanti: il legislatore infatti ha definito le categorie di assicurati delle altre grandi assicurazioni sociali in funzione di quelle dell'AVS. Per legge i concetti di attività dipendente e di attività indipendente del diritto AVS valgono anche per l'assicurazione invalidità, per le indennità di perdita di guadagno, per l'assicurazione contro la disoccupazione e per la previdenza professionale. Le nozioni di lavoratori nell'ambito dell'assicurazione obbligatoria contro gli infortuni e dell'AVS sono da tempo ampiamente equivalenti. Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale delle assicurazioni, infatti, per gli assicuratori contro gli infortuni la qualificazione di un'attività lucrativa giusta i criteri AVS è fondamentalmente vincolante. L'AVS e l'assicurazione contro gli infortuni decidono lo statuto di un'attività secondo regole comuni al più tardi dal 1994. Il 1° gennaio 1998 è entrata in vigore la modifica dell'art. 1 dell'Ordinanza sull'assicurazione contro gli infortuni (OAINF), secondo cui è considerato lavoratore salariato colui che esercita un'attività lucrativa dipendente ai sensi dell'AVS. A partire dalla data citata i due rami assicurativi sono dunque perfettamente sintonizzati.

Il mercato del lavoro odierno è caratterizzato da forme di attività lucrativa nuove o modificate e si constata una certa tendenza al lavoro indipendente. Molteplici i motivi: chi non riesce a trovar posto come salariato tenta la strada dell'attività indipendente, fermo restando che lo statuto di lavoratore indipendente viene spesso utilizzato nella speranza di eludere le ferree regole del diritto del lavoro o di godere di vantaggi fiscali. Inoltre, mediante contratti adeguati, il mandante scarica i rischi imprenditoriali sul mandatario. Non da ultimo lo statuto di lavoratore indipendente è ambito per motivi inerenti il diritto delle assicurazioni sociali (si pensi p. es. al versamento in contanti della prestazione d'uscita giusta la LPP). I vantaggi dei lavoratori indipendenti sono evidenti anche per quel che concerne i contributi AVS (tavola scalare, tasso inferiore, considerazione del passato lavorativo).

Volutamente, il legislatore non ha disciplinato in modo dettagliato la delimitazione tra attività lucrativa dipendente e indipendente nel diritto AVS, lasciando consapevolmente riservata la sua definizione alla continuità della legislazione giudiziaria. Con la regolamentazione odierna l'amministrazione e i tribunali possono tener conto di nuove forme di lavoro ed evoluzioni in fretta e senza ritardi dovuti a una lunga procedura legislativa.

Essendo un'istituzione di diritto pubblico l'AVS è tenuta a distinguere d'ufficio tra chi esercita un'attività lucrativa dipendente e chi svolge un'attività lucrativa indipendente. La previdenza professionale e l'assicurazione contro gli infortuni sono obbligatorie solo per coloro che, secondo il diritto AVS, esercitano un'attività dipendente; non lo sono invece per chi viene considerato indipendente. Solo chi esercita un'attività dipendente è assicurato contro la disoccupazione. Le assicurazioni sociali hanno l'incarico costituzionale e legale di garantire la protezione sociale a chiunque eserciti un'attività lucrativa, ma soprattutto alle categorie che tendono ad essere socialmente più deboli; la protezione sociale delle persone in questione non deve essere lasciata al libero arbitrio del datore di lavoro o dei partiti. Stando alla prassi attuale è proprio a quelli che falliscono nell'intento di rendersi indipendenti che la protezione sociale non deve essere negata. La cessazione dell'attività lucrativa implica per queste persone una situazione simile a quella in cui viene a trovarsi un salariato che abbia perso il posto di lavoro (DTF 122 V 169 cons. 3c p. 172 seg., 281 cons. 2b p. 284).

Risposte alle singole domande:

1. la distinzione tra chi esercita un'attività lucrativa dipendente e chi esercita un'attività lucrativa indipendente è tassativa (lo statuto del contributo va stabilito) ed è fissata negli art. 5 cpv. 2 e 9 cpv. 1 LAVS. La legge si limita tuttavia ad adombrare i principi sviluppati in seguito dalla giurisprudenza.

2. Se le persone che oggi vengono ritenute esercitare un'attività lucrativa dipendente perdono la protezione delle assicurazioni per salariati, la collettività ne verrà ulteriormente gravata (p. es. con l'aumento delle prestazioni assistenziali). La conservazione della prassi attuale risponde perciò appieno all'interesse collettivo. Il Consiglio federale non ritiene necessari interventi correttivi.

3. Il Consiglio federale è convinto che per controllare meglio il problema della distinzione non sia indicato prendere provvedimenti legislativi. Nuovi limiti comporterebbero inevitabilmente nuovi problemi di distinzione. Inoltre fissare limiti con delle norme finirebbe per rivelarsi estremamente difficile. Ci sarebbe invero la possibilità di definire indipendenti determinate categorie di persone o di professioni. In confronto alla situazione attuale una soluzione simile garantirebbe tuttavia una flessibilità assai inferiore. La lunga procedura legislativa necessaria renderebbe possibile l'adattamento a nuovi fenomeni soltanto con considerevole ritardo.

Risposta del Consiglio federale.