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Kürzlich entschied der Bundesrat, die personellen Defizite des Grenzwachtkorps (GWK) durch die Armee zu ersetzen. Als kurzfristige Massnahme ist dies zu begrüssen, da die Lücke beim GWK immer mehr zur Besorgnis Anlass gab. Nach den Vorgaben von Usis soll der Bund neu auch die Kontrolle in den internationalen Zügen übernehmen, was sicher im Sinne der Effizienzsteigerung der Personenkontrolle dient.

Gemäss Verfassung dient die Armee der Kriegsverhinderung und trägt zur Erhaltung des Friedens bei. Sie unterstützt die zivilen Behörden bei der Abwehr schwerwiegender Bedrohungen der inneren Sicherheit und bei der Bewältigung anderer ausserordentlicher Lagen. Das Gesetz kann weitere Aufgaben vorsehen. Der Entscheid, neben dem Festungswachtkorps (FWK) auch weitere Armeeteile der Miliz (in erster Linie Durchdiener) bereits für ordentliche, normale Sicherheitsaufgaben des Bundes einzusetzen, stellt jedoch qualitativ einen neuen Schritt dar und muss sorgsam abgewogen werden, zumal sich die "Armee XXI" erst im Aufbau befindet und die Akzeptanz der Bevölkerung angesichts des angedrohten Referendums gegen die Armeereform erst noch gewonnen werden muss.

Ich ersuche daher den Bundesrat um Antwort zu folgenden Fragen:

1. Auf welche rechtliche Grundlage stützt sich der Entscheid, die Armee für ordentliche Aufgaben des Bundes einzusetzen? Hat der Bundesrat vor, ein Dauerprovisorium einzurichten oder polizeiliche Aufgaben definitiv an die Armee zu delegieren?

2. In seine Beantwortung der Motion SiK-N 02.3215 vom17. Mai 2002 hat der Bundesrat ausgeführt, dass sich die "Armee XXI" an der bisherigen quantitativen Nachfrage nach subsidiären Sicherungseinsätzen orientiert. Der Bericht Usis III weist demgegenüber aber einen Bedarf von 600 Personen für die Sicherheitsaufgaben des Bundes aus. Damit ist klar, dass die Armee nicht alle Bundesaufgaben übernehmen kann. Welche Aufgaben, in welchem Umfang und mit welchen Elementen sollen durch die Armee erfüllt werden können. Wie gedenkt der Bundesrat die restliche Lücke zu füllen?

3. Gemäss Planung sollen die Sicherheitszüge des FWK mit der Armeereform in die neue professionelle Militärpolizei übergeführt werden. Damit soll ein Personalabbau einhergehen. Des Weiteren soll nach Angaben des VBS die Militärpolizei primär nur armeeinterne Aufgaben übernehmen. Hat die Armee im Zuge der "Armee XXI" genügend personelle Ressourcen, um das GWK zu unterstützen? Bisher konnten keine Erfahrungen mit Durchdienern an der Grenze gemacht werden. Ist der Bundesrat davon überzeugt, dass sich diese Rekruten für den Grenzschutz eignen?

4. Ein Armeeeinsatz an der Grenze und in ordentlichen Bundesaufgaben ist nicht kostenlos. Mit wie viel Mehrkosten ist zu rechnen?

FederalCouncilResponseText

Die Gewährleistung der Sicherheit an der Grenze muss effizient sein und ein tragbares Kosten-Nutzen-Verhältnis aufweisen. Kurz- und mittelfristige Belastungsspitzen sind deshalb durch die Armee auszugleichen. Dies gilt insbesondere auch, so lange die Fragen rund um Schengen nicht geklärt sind und die Weiterentwicklung des Grenzwachtkorps (GWK) deshalb offen ist.

Der Bundesrat hat am 6. November 2002 beschlossen, verschiedene von der Projektorganisation Usis vorgeschlagene Massnahmen fallen zu lassen und stattdessen vermehrt die Armee für die Stärkung der inneren Sicherheit einzusetzen. Diese zusätzliche Beanspruchung der Armee ist vom Armeereformprozess unabhängig und stellt diesen nicht infrage. Sie wird ihn aber zeitlich überlagern. Mit seinem Entscheid hat der Bundesrat keinen grundlegend neuen politischen Schritt getan. Die subsidiären Sicherungseinsätze erfahren lediglich eine quantitative Erweiterung, folgen aber unveränderten, schon für die "Armee 95" geltenden rechtlichen Rahmenbedingungen. Die "Armee XXI" bringt keine Neuordnung der subsidiären Einsätze. Sie soll einzig deren Qualität erhöhen.

Der Bundesrat nimmt zu den einzelnen Fragen wie folgt Stellung:

1. Der Beschluss des Bundesrates stützt sich, was den verstärkten Einsatz der Armee insbesondere zur verstärkten Unterstützung des GWK betrifft, auf die Bundesverfassung (BV) und das Militärgesetz (MG).

- Nach Artikel 58 Absatz 2 Satz 2 BV unterstützt die Armee die zivilen Behörden bei der Abwehr schwerwiegender Bedrohungen der inneren Sicherheit und bei der Bewältigung anderer ausserordentlicher Lagen. Nach Satz 3 desselben Absatzes kann das Gesetz der Armee zudem über die in der Verfassung aufgeführten Aufgaben hinaus weitere Aufgaben übertragen.

- Das MG macht von dieser Delegationsnorm der BV Gebrauch: So bestimmt Artikel 67 Absatz 1 MG eine Reihe von Fällen, in denen Truppen zivilen Behörden auf deren Verlangen - auch ohne Vorliegen einer schwerwiegenden Bedrohung der inneren Sicherheit oder einer anderen ausserordentlichen Lage - Hilfe leisten können: zur Wahrung der Lufthoheit (Bst. a), zum Schutz von Personen und besonders schutzwürdigen Sachen (Bst. b), zum Einsatz im Rahmen der koordinierten Dienste (Bst. c) und zur Bewältigung von Katastrophen (Bst d). Zudem wird der Bundesversammlung und dem Bundesrat ein erheblicher Ermessenspielraum eingeräumt: Truppenhilfe kann auch erfolgen "zur Erfüllung anderer Aufgaben von nationaler Bedeutung" (Bst. e).

- Nach Absatz 2 von Artikel 67 MG wird das Subsidiaritätsprinzip für den Anwendungsbereich des Assistenzdienstes für zivile Behörden konkretisiert: Die Hilfe wird so weit geleistet, als die Aufgabe im öffentlichen Interesse liegt und es den zivilen Behörden nicht mehr möglich ist, ihre Aufgaben in personeller, materieller oder zeitlicher Hinsicht zu bewältigen. Der Einsatz von Mitteln der Armee ist in solchen Fällen also möglich, wenn entsprechende zivile Mittel ausgeschöpft oder nicht verfügbar sind.

- Nach Artikel 101 MG gehört das Festungswachtkorps (FWK) zu den Berufsformationen der Armee. Die Angehörigen der Berufsformationen haben eine rechtliche Doppelstellung, indem sie sowohl Angehörige der Armee als auch Bedienstete des Bundes sind. Nach Artikel 2a Absatz 2 der Verordnung über das Festungswachtkorps kann das FWK zusätzlich für beschränkte Zeit zur Erfüllung von Aufgaben insbesondere in folgenden Bereichen herangezogen werden: Sicherungseinsätze im In- und Ausland (Bst. a), Polizeieinsätze (Bst. b), Katastrophenhilfe im In- und Ausland (Bst. c) und Friedensförderungsdienste (Bst. d).

- Formationen der Armee, die subsidiäre Sicherungseinsätze zur Unterstützung ziviler Behörden leisten, sind in den Assistenzdienst zu versetzen (Art. 67 MG). Zuständig zum Aufgebot sind der Bundesrat und die Bundesversammlung (Art. 70 MG). Angehörige militärischer Berufsformationen, die als Bedienstete des Bundes zur Unterstützung ziviler Behörden eingesetzt werden, müssen nicht in den Assistenzdienst versetzt werden.

Nach dem Beschluss des Bundesrates vom 6. November 2002 soll das GWK mit Mitteln des VBS dauerhaft und verstärkt unterstützt werden, so dass es seinen Personalunterbestand ausgleichen und die Kontrolle in den internationalen Zügen von den Kantonen übernehmen kann. Seit April 2003 werden Sicherheitsspezialisten des FWK markant verstärkt für die Sicherung des Grenzwachtpersonals eingesetzt (Erhöhung von bisher 150 auf voraussichtlich 290 Personenjahre). Dadurch können die Grenzwächter vermehrt in ihren Kernaufgaben eingesetzt werden. Zudem soll geprüft werden, ob ab Mitte 2004 ein Teil der Unterstützung des GWK von Durchdienern der Infanterie übernommen werden kann. Insbesondere muss die Modifikation der Ausbildung der Durchdiener (analog Grenzwachtausbildung) geprüft werden.

Die voraussichtliche Dauer des verstärkten Armeeeinsatzes kann unter den gegebenen Umständen nur sehr schwer abgeschätzt werden. Der Beschluss des Bundesrates vom 6. November 2002 hatte primär zum Ziel, die empfindlichsten Sicherheitslücken rasch und mit vorhandenen Mitteln zu schliessen. Er bedeutet nicht, im Sinne des Interpellanten "polizeiliche Aufgaben definitiv an die Armee zu delegieren".

2. Es trifft zu, dass sich die Planung der Verfügbarkeiten der "Armee XXI" für subsidiäre Sicherungseinsätze in etwa an der bisherigen quantitativen Nachfrage orientierte, während die Qualität der Leistungen verbessert und die Leistungserbringung anders organisiert werden soll.

Die Inpflichtnahme durch den Beschluss des Bundesrates vom 6. November 2002 wird VBS und Armee zusätzlich stark fordern. Was den im Rahmen des Projektes Usis berechneten Bedarf für Sicherheitsaufgaben des Bundes im Umfang von derzeit geschätzten 600 Stellen betrifft, ist festzuhalten, dass ein Teil dieses Bedarfs bereits heute von der Armee abgedeckt wird. Bei der Frage, in welchem Mass die "Armee XXI" die Bedarfslücke des Bundes an Sicherheitskräften für bundeseigene Sicherheitsaufgaben decken kann, ist zu differenzieren:

- Der Bedarf für den Objektschutz entspricht in etwa dem Leistungsvolumen der speziell hierfür ausgebildeten Durchdiener der Infanterie (ab Herbst 2004 sind etwa 400 Durchdiener der Infanterie permanent für Einsätze verfügbar). In dem Mass, in dem die Durchdiener der Infanterie mit weiteren permanenten Aufgaben belegt würden, müsste für den Objektschutz auf WK-Formationen zurückgegriffen werden.

- Der Bedarf für den Personenschutz und für die Luftfahrtsicherheit kann infolge des Anforderungsprofils nur mit militärischem Berufspersonal gedeckt werden. Die Angehörigen der beiden Militärpolizei-Sicherheitsbataillone (etwa 450 Einsatzkräfte in Mannschafts- und Unteroffiziersgraden) erfüllen zwar das Anforderungsprofil vollauf, sind aber auf Dauer für militärische Sicherheitsaufgaben vorgesehen (Personen- und Objektschutz im Armeebereich, Ausbildungsunterstützung für andere Truppen im Sicherheitsbereich, Sicherstellung eines Pikettelementes der Armee, Sicherheitsmodule für Auslandeinsätze).

Die "Militärpolizei XXI" wird vorübergehenden zivilen sicherheitspolizeilichen Mehrbedarf zwar markant abdecken können (Planungswerte: 300 Mann für Einsätze bis zu 2 Wochen, 100 Mann für Einsätze bis zu 10 Wochen, 50 Mann für Einsätze bis zu 6 Monaten). Der Einsatz von Sicherheitsspezialisten der Militärpolizei für dauernde zivile Aufgaben jedoch geht entweder auf Kosten ihrer militärischen Aufgaben oder macht ihre Aufstockung nötig.

Der Bundesrat wird deshalb die Bedarfs- und Mittelentwicklung im Gesamtsicherheitssystem (innere und äussere Sicherheit in Bund und Kantonen) weiter verfolgen und das System über seinen Beschluss vom 6. November 2002 hinaus unter Berücksichtigung der finanzpolitischen Realitäten entwickeln.

3. Es trifft zu, dass der Lehrverband Militärische Sicherheit und sein Hauptteil, die "Militärpolizei XXI", fast ausschliesslich mit bestehendem VBS-Personal, insbesondere aus dem FWK, alimentiert werden. Ein Personalabbau im Sicherheitsbereich soll damit aber nicht einhergehen. Ein solcher Abbau wäre angesichts der gesteigerten Anforderungen und des erhöhten Bedarfs im gesamten Sicherheitsbereich nicht vertretbar. Zur Frage, ob die "Armee XXI" genügend personelle Ressourcen für die beschlossene Unterstützung des GWK haben wird, verweist der Bundesrat auf die Antworten zu den Fragen 1 und 2.

Das Anforderungsprofil für Einsatzkräfte, die das GWK unterstützen, ist hoch und erfordert grundsätzlich professionelle Kräfte. Wie in der Antwort zu Frage 1 bereits dargelegt, soll der teilweise Einsatz von Durchdienern der Infanterie voraussichtlich ab Mitte 2004 geprüft werden. Diese Durchdiener durchlaufen vor einem Einsatz eine sechsmonatige Ausbildung, in der das Schwergewicht auf Schutz- und Sicherheitsaufgaben liegt. Zum Zeitpunkt des ersten Einsatzes sind sie also zweifellos keine Rekruten mehr. Sie werden im Einsatz von erfahrenen Kadern (Zeitkader der Armee oder Kader der unterstützten Organisation, an der Grenze grundsätzlich Kader des GWK) geführt.

4. Assistenzdienste von Durchdienern und von WK-Truppen innerhalb des WK-Kalenders werden grundsätzlich über die ordentlichen Kredite "Truppe" beim Heer und "Ersatzmaterial, Instandhaltung" bei der Gruppe Rüstung finanziert. Bei Assistenzdiensten ausserhalb des WK-Kalenders wäre mit zusätzlichen budgetären Kosten von ungefähr 80 Franken pro geleistetem Diensttag (Unterhaltskosten für Fahrzeuge, Material und Ausbildungsmunition eingeschlossen) zu rechnen. Mit Bezug auf die Durchdiener kann davon ausgegangen werden, dass deren Einsatz aufgrund des eher bescheidenen Lohnniveaus von 20- bis 25-jährigen Arbeitnehmern auch im Hinblick auf die volkswirtschaftlichen Gesamtkosten signifikant günstiger ist als der Einsatz von (militärischem oder zivilem) Berufspersonal.

Für Berufspersonal, das im Grenzpolizeidienst eingesetzt werden kann, belaufen sich die Vollkosten (inklusive Personalnebenkosten wie Ausbildung und persönliche Ausrüstung sowie Arbeitsplatzkosten) auf rund jährlich 120 000 bis 150 000 Franken pro Person. Bei den Festungswächtern handelt es sich allerdings um bereits existierendes Etatpersonal des VBS, das im Hinblick auf das Volumen militärischer Sicherheits- und Polizeiaufgaben in ausserordentlichen Lagen unverzichtbar ist und das durch den Einsatz beim GWK im Rahmen dieser Zweitverwendung wertvolle praktische Erfahrungen gewinnen kann.

Für den bestehenden und den aufgestockten (ab 1. April 2003) Einsatz von Angehörigen des FWK beim GWK werden die Kosten wie folgt zwischen VBS und EFD aufgeteilt:

Die Lohnkosten der Angehörigen des FWK werden vom VBS übernommen, das EFD übernimmt die Kosten für Zulagen, Transport und Unterkunft.

Somit fallen für das EFD für den Supporteinsatz von 200 Festungswächtern (voraussichtlich 290 Personenjahre) jährlich zusätzliche Kosten in der Höhe von 8,3 Millionen Franken an, nämlich:

- Infrastruktur (Mietkosten für Lokalitäten): 0,3 Millionen Franken;

- Unterkunft: 1,9 Millionen Franken;

- Verpflegung, Transporte: 2,6 Millionen Franken;

- Vergütungen für Sonntagsdienst: 1 Million Franken;

- Vergütungen für Nachtdienst: 2 Millionen Franken;

- Overheadkosten: 0,5 Millionen Franken.

Zudem ergeben sich Kosten von rund 2 Millionen Franken für einmalige Investitionen für grenzwachtspezifisches Material und Ausrüstung (Funk- und Datenfunkgeräte, Material für Strassenkontrollen, Warngilets, Interventionsfahrzeuge).

Die oben aufgeführten Kosten würden - mit Ausnahme derjenigen für Unterkunft, Verpflegung und Transporte - grundsätzlich auch dann anfallen, wenn anstelle des Einsatzes von Festungswächtern zusätzliche Grenzwächter rekrutiert worden wären.

Antwort des Bundesrates.