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Die Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Ständerates beschliesst, eine Vorlage auszuarbeiten, um die vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte geforderte klarere und präzisere gesetzliche Grundlage für die Überwachung von Versicherten zu schaffen.

InitialSituation

Aufgrund eines Urteils des Europäischen Gerichtes für Menschenrechte schufen die Eidgenössischen Räte die notwendige gesetzliche Grundlage, die es allen Sozialversicherern erlaubt, bei Verdacht auf unrechtmässigen Leistungsbezug Observationen durchzuführen. Einig waren sich alle politischen Lager, dass der Missbrauch der Sozialversicherungen bekämpft werden muss. Bei der Wahl der Mittel gingen die Meinungen auseinander. Die bürgerliche Ratsmehrheit befürwortet eine wirksame Observation von Verdächtigen. Betrug an den Sozialversicherungen schade allen und der Einsatz von Detektiven habe sich bewährt. Für die linke und grüne Ratsseite sind die beschlossenen Massnahmen und die neuen Kompetenzen der Sozialdetektive unverhältnismässig, rechtsstaatlich fragwürdig und würden den Schutz der Privatsphäre aller Bürgerinnen und Bürger verletzen.

Mit dieser Vorlage soll eine klare gesetzliche Grundlage geschaffen werden, die es den Sozialversicherungsträgern ermöglicht, Observationen von Versicherten durchzuführen. Dabei soll insbesondere den Anforderungen, welche der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) in seinem Urteil vom 18. Oktober 2016 aufgestellt hat, Rechnung getragen werden.

Der EGMR kam zum Schluss, dass die Bestimmungen des Schweizer Rechts, auf welche die Versicherungsträger ihre Überwachungsmassnahmen abstützen, dem Erfordernis der Vorhersehbarkeit nicht genügen. Entsprechend soll mit dieser Vorlage insbesondere geregelt werden, unter welchen Voraussetzungen eine Person überwacht werden darf, welche Überwachungsmassnahmen zulässig sind und an welchen Orten eine Überwachung stattfinden darf. Die Regelung soll in einem neuen Artikel 43a des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG) erfolgen.

Mit dem Absatz 1 des neuen Artikels 43a soll festgelegt werden, welche Voraussetzungen vorliegen müssen, damit eine Observation einer versicherten Person durchgeführt werden darf. Ebenfalls soll festgehalten werden, dass bei einer Observation neben Bild- auch Tonaufzeichnungen gemacht sowie zur Standortbestimmung technische Instrumente wie GPS-Peilsender eingesetzt werden dürfen. Sie sind aus Sicht der Kommission angezeigt, um effizient und konsequent gegen Missbräuche bei den Sozialversicherungen vorzugehen, welche beträchtliche Kosten verursachen. Absatz 2 soll regeln, an welchen Orten eine versicherte Person observiert werden darf. Mit den Absätzen 3 bis 6 des neuen Artikels 43a sollen die maximal zulässige Dauer der Observation, der Einsatz von Spezialistinnen und Spezialisten, die Verwendung des Observationsmaterials Dritter, die Kommunikation über eine erfolgte Observation sowie auch die Anfechtungsmöglichkeiten nach erfolgter Observation geregelt werden. Die maximal zulässige Dauer der Observation soll auf 30 Tage innerhalb von sechs Monaten festgesetzt werden, wobei diese Frist verlängert werden kann, wenn hinreichende Gründe bestehen. Mit Absatz 7 der Vorlage soll dem Bundesrat die Kompetenz erteilt werden, das Verfahren zur Festlegung der Zuständigkeit für die Anordnung der Observation, das Verfahren zur Einsichtnahme in das Observationsmaterial, die Weitergabe an die Strafbehörden, die Aufbewahrung und Vernichtung des Observationsmaterials, sowie die Anforderungen an die mit Observationen beauftragten Spezialistinnen und Spezialisten zu regeln.

Mit der vorgeschlagenen Regelung sind die bei der Observation zulässigen Massnahmen zur Missbrauchsbekämpfung wie im Urteil des EGMR gefordert gesetzlich festgehalten und vorhersehbar. Die Verhältnismässigkeit wird durch die Vorgaben zur Durchführung der Observation gewahrt. Die beantragten Observationsmassnahmen können nur ergriffen werden, wenn die Abklärungen sonst aussichtslos wären oder unverhältnismässig erschwert würden. (Quelle: Bericht der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit (SGK) des Ständerates)

Proceedings

Das Eintreten auf die Vorlage war im Ständerat nicht bestritten. Man war sich einig, dass der Missbrauch von Sozialversicherungen bekämpft werden muss. Uneinig war sich der Rat, wie gross dabei der Schutz der Privatsphäre sein soll und welche Kompetenzen die Sozialdetektive erhalten sollen. Alex Kuprecht (V, SZ) betonte, dass es nicht um Kavaliersdelikte, sondern um Betrug an den Sozialversicherungen und somit an der prämienzahlenden Allgemeinheit gehe. Den betrügerischen Handlungen müsse ein Riegel geschoben werden. Die Ratslinke hielt fest, dass die Missbrauchsbekämpfung unter Wahrung der rechtsstaatlichen Grundsätze zu erfolgen habe. Die von der Kommission vorgeschlagene Lösung schiesse weit über das Ziel hinaus, meinte Paul Rechsteiner (S, SG). Andererseits habe der Ständerat erst vor wenigen Tagen gegenüber Steuerdelinquenten jede Verschärfung der staatlichen Mittel abgelehnt. Hans Stöckli (S, BE) gab zu bedenken, dass die Vorschläge der Kommission weitergehen als beim Strafrecht oder bei Massnahmen zum Staatsschutz, bei denen etwa Terrorverdächtige nur auf richterliche Anweisung überwacht werden dürfen.

Bei der Frage, wo überwacht werden darf setzte sich der Vorschlag der Kommission gegen einen Streichungsantrag der Ratslinken durch. Demnach dürfen alle Stellen observiert werden, die "von einem allgemein zugänglichen Ort aus frei einsehbar" sind. Ebenfalls umstritten war der Einsatz von Peilsendern (GPS-Trackern), angebracht zum Beispiel an einem Auto. Für den Bundesrat und eine Kommissionsminderheit war dies unverhältnismässig. Pirmin Bischof (C, SO) erachtete die GPS-Tracker jedoch als notwendig, um Personen lokalisieren zu können. Nach Auskunft der IV-Stellen gebe es Personen, die an ihren Wohnorten nie anzutreffen seien, gerade bei Missbräuchen. Der Rat folgte mit 29 zu 13 Stimmen der Kommissionsmehrheit und akzeptierte die Peilsender. Allerdings nahm der Ständerat zusätzlich eine Ergänzung von Andrea Caroni (R, AR) mit 32 zu 10 Stimmen an, wonach der Einsatz eines GPS-Trackers von einer Richterin oder einem Richter genehmigt werden muss. Keinen Erfolg hatte die Ratslinke, die alle Observierungsmassnahmen an eine richterliche Genehmigung koppeln wollte.

In der Gesamtabstimmung hiess der Ständerat die Vorlage mit 32 zu 8 Stimmen bei einer Enthaltung gut.

Entgegen einem Antrag einer links-grünen Kommissionsminderheit trat der Nationalrat mit 141 zu 53 Stimmen auf die Vorlage ein. Wie im Ständerat bestand ein Konsens, dass der Betrug und Missbrauch bei den Sozialversicherungen bekämpft werden muss. Bei der Wahl der Mittel gingen die Meinungen jedoch stark auseinander. Silvia Schenker (S, BS) gab zu Bedenken, dass künftig alle Sozialversicherungsträger, also neben der Invalidenversicherung und der Unfallversicherung auch die Krankenversicherung, die Vollzugsorgane der Ergänzungsleistungen und die Arbeitslosenversicherung Observationen anordnen können und warnte davor "unsere Privatsphäre auf dem Altar der Sozialversicherungsträger zu opfern". Es dürfe nicht sein, dass wegen ein paar Hundert Personen, die zu Unrecht Leistungen aus einer Sozialversicherung beziehen, alle unter Generalverdacht gestellt werden und in deren Privatleben herumgeschnüffelt wird.

Die bürgerliche Mehrheit wollte ihrerseits eine spürbare Verschärfung gegenüber der bisherigen Praxis. Sie lehnte sämtliche Anträge von Links, welche die Kompetenzen der Detektive beschränken wollten, ab. Mauro Tuena (V, ZH) bezeichnete das missbräuchliche Erschleichen von Versicherungsleistungen als extrem asozial, weil es die Prämien für alle in die Höhe treibe. Er verwies zudem auf die bisherigen Erfolge und die präventive Wirkung der Versicherungs- und Sozialdetektive. Der Rat bestätigte mit 140 zu 52 Stimmen im weiteren den Beschluss des Ständerates, wonach Verdächtige künftig auch im Garten, auf dem Balkon, allenfalls auch in der Wohnung beobachtet werden können, falls diese Stellen von frei zugänglichen Orten einsehbar sind. Er folgte auch dem Vorschlag des Ständerates, wonach für Observationen, mit Ausnahme des Einsatzes von GPS-Trackern, keine richterliche Bewilligung nötig ist. Auf Antrag seiner Kommission beschloss der Nationalrat mit 124 zu 65 Stimmen, bei 3 Enthaltungen, dass ein Sachbearbeiter oder eine Sachbearbeiterin eine Observation anordnen kann. Er schuf damit eine Differenz zum Ständerat, der diese Kompetenz einer Person mit Direktionsfunktion geben will.

In der Gesamtabstimmung stimmte der Nationalrat der Vorlage mit 140 zu 52 Stimmen zu.

Der Ständerat hielt in der Differenzbereinigung an seinem Beschluss fest, wonach eine Observation auf der Stufe Direktion und nicht auf der Stufe Sachbearbeiter angeordnet werden muss. Der Nationalrat schloss sich in der Folge auf Antrag seiner Kommission der Fassung des Ständerates an.

In der Schlussabstimmung wurde das Bundesgesetz im Nationalrat mit 141 zu 51 und im Ständerat mit 29 zu 10 Stimmen bei 3 Enthaltungen angenommen.

Die Vorlage wurde in der Volksabstimmung vom 25. November 2018 mit 64,7 Prozent Ja-Stimmen gutgeheissen.