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Der Bundesrat wird eingeladen, zum Anlass der Jubiläen "150 Jahre Bundesstaat" und "50 Jahre Uno-Menschenrechte" eine Amnestie für Menschen zu erlassen, welche sich ohne gültige Aufenthaltsregelung seit einer bestimmten Zeit in der Schweiz befinden.

Die Kriterien für die Gewährung der Amnestie sollen sich nach den Prinzipien einer humanitären Politik richten. Für die Festlegung dieser Kriterien soll der Bundesrat eine breit abgestützte, unabhängige Kommission einsetzen. Dieser Kommission können auch Mediationsfunktionen übertragen werden.

Ziel dieser Amnestie ist, den "Papierlosen", d. h. Menschen, die wegen ihrem ungeregelten Aufenthaltsstatus rechtlos sind, ihre Würde zurückzugeben, den Solidaritätsgedanken zu fördern und der Marginalisierung eines Teils der Gesellschaft entgegenzutreten.

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1. Das Begehren der Motion

Die Motion verlangt vom Bundesrat die Vorbereitung einer Amnestie für Menschen, welche sich ohne gültige Aufenthaltsregelung seit einer bestimmten Zeit in der Schweiz befinden. Die Kriterien, die dafür erfüllt sein müssen, sollen durch eine vom Bundesrat eingesetzte Kommission erarbeitet werden.

Eine Amnestie im technischen Sinn - auch Massenbegnadigung genannt - stellt einen generellen Straferlass durch die Bundesversammlung dar und ist eine mit der Rechtsetzung vergleichbare generell-abstrakte Regelung im Staatsinteresse. Aus dem Text der Motion und deren Begründung lässt sich jedoch entnehmen, dass mit einer Amnestie in erster Linie gewissen Menschen, die sich rechtswidrig in der Schweiz aufhalten, im Hinblick auf das Jubiläum "150 Jahre Bundesstaat" und "50 Jahre Uno-Menschenrechte" ein geregelter ausländerrechtlicher Status verschafft werden soll. Mit einer strafrechtlichen Amnestie ist nicht zwangsläufig auch ein Anspruch auf eine ausländerrechtliche Regelung verbunden. Ein solcher Anspruch auf die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung könnte nur durch eine Teilrevision des Bundesgesetzes über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (Anag) oder durch einen befristeten Bundesbeschluss geschaffen werden, die dem fakultativen Referendum unterstehen.

2. Heutige Situation

Grundsätzlich besteht kein Anspruch auf die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung von Ausländern im Inland. Personen, die sich illegal in der Schweiz aufhalten, werden daher weggewiesen. Weder das schweizerische Recht noch die Europäische Menschenrechtskonvention noch die Menschenrechtspakte der Uno, noch das Völkergewohnheitsrecht gewähren einen allgemeinen Anspruch auf Zulassung. Auf diesen Grundsatz stützen sich nicht nur die Schweiz, sondern auch alle anderen Staaten.

Der Bundesrat ist sich bewusst, dass sich in einzelnen Fällen - auch bei illegal Anwesenden - schwerwiegende persönliche Härten ergeben können. Die geltenden gesetzlichen Bestimmungen erlauben es den kantonalen Behörden bereits heute - im Einvernehmen mit dem Bundesamt für Ausländerfragen -, gestützt auf Artikel 13 Buchstabe f der Begrenzungsverordnung (BVO) eine ordentliche Aufenthaltsbewilligung zu erteilen. Ein Rechtsanspruch besteht jedoch nicht.

Die in der Begründung zur Motion enthaltene Vermutung, wonach eine grössere Zahl von Saisonniers, vor allem aus dem Gebiet des ehemaligen Jugoslawien, ihre Lebensgrundlage wegen der neuen Rekrutierungsbestimmungen aus dem Jahre 1991 verloren hätten, trifft nicht zu. Die grosszügigen Übergangsregelungen ermöglichten es vielen betroffenen Personen, eine Aufenthaltsbewilligung zu erlangen. Zwischen 1991 und 1996 wurden noch 31 873 Saisonbewilligungen von Personen aus dem ehemaligen Jugoslawien in Jahresaufenthaltsbewilligungen umgewandelt. In der Folge erhöhte sich zwischen 1991 und 1997 auch der Bestand der aus dem ehemaligen Jugoslawien stammenden Personen mit einer Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung stark. Lebten Ende Dezember 1991 noch 174 387 Personen aus dem ehemaligen Jugoslawien in der Schweiz, so betrug ihre Zahl Ende Dezember 1997 bereits 313 464 Personen (einschliesslich der 8384 Personen, denen in der Schweiz Asyl gewährt worden ist). Der Grossteil dieser Zunahme ist auf den nach wie vor gewährten Familiennachzug von Jahresaufenthaltern und Niedergelassenen zurückzuführen.

Generell wird humanitären Aspekten im Rahmen der schweizerischen Asylpolitik und der Erteilung von Aufenthaltsbewilligungen bei persönlichen Härtefällen in einem breiten Ausmass Rechnung getragen. Dies gilt auch bei der vorläufigen Aufnahme von Ausländerinnen und Ausländern, wenn eine Rückkehr in das Herkunftsland nicht zumutbar ist. So wurden allein im Jahre 1997 2636 Personen Asyl gewährt, 2860 Personen wurden vorläufig aufgenommen, und 1878 Personen erhielten aufgrund eines Härtefalls eine Aufenthaltsbewilligung. Diese Praxis soll auch in der Zukunft und unabhängig vom Jubiläum "150 Jahre Bundesstaat" weitergeführt werden. Im übrigen hat die Schweiz in den letzten Jahren im Vergleich zu anderen europäischen Aufnahmestaaten insbesondere im Asylbereich überdurchschnittlich vielen Verfolgten und Kriegsvertriebenen Schutz gewährt, was der Personenstand von total 136 000 zeigt.

3. Beurteilung der Motion

Eine Amnestie hätte generell zur Folge, dass die Missachtung der Bestimmungen des Ausländerrechtes belohnt würde. Dies gilt auch für Arbeitgeber, die Personen illegal beschäftigen und sich damit auch einen ungerechtfertigten Wettbewerbsvorteil verschafft haben.

Wie die Erfahrungen in anderen Ländern zeigen, kann mit einer einmaligen Aktion zur Regelung des Aufenthalts die Zahl der illegal anwesenden und arbeitenden Ausländer längerfristig nicht wirksam eingedämmt werden. Es besteht die Gefahr, dass Personen mit geregeltem Aufenthalt zunehmend durch neue Schwarzarbeiter ersetzt werden, die weiterhin bereit sind, schlechte Arbeitsbedingungen zu akzeptieren. Mit der vorgeschlagenen Lösung wäre ein "Pull-Effekt" für weitere Schwarzarbeiter aus dem Ausland verbunden, da diese damit rechnen würden, früher oder später ebenfalls legalisiert zu werden. Damit würde eine Erwartungshaltung erzeugt, die zu weiteren Amnestien führen dürfte.

Der Bundesrat ist der Ansicht, dass gegen die schädlichen Auswirkungen der Schwarzarbeit in erster Linie mit den in den Motionen Tschopp (97.3478), Eymann (97.3477) und Imhof (97.3476) vom 9. Oktober 1997 vorgeschlagenen Mitteln vorzugehen ist. Demnach sollten vor allem die Sozialpartner und die zuständigen kantonalen Behörden ihre Kontroll- und Aufsichtsfunktionen vermehrt wahrnehmen.

Angesichts des auch im internationalen Vergleich hohen Anteils der ausländischen Wohnbevölkerung von rund 19 Prozent und im Hinblick auf das Ziel der Stabilisierung des Ausländerbestandes würde die Zulassung von bisher illegal Anwesenden den Handlungsspielraum für eine zukünftige Migrationspolitik stark einschränken. Dies gilt insbesondere im Hinblick auf eine schrittweise und gegenseitige Liberalisierung des Personenverkehrs mit der EU und die volkswirtschaftlich weiterhin notwendige Rekrutierung von sehr gut qualifizierten ausländischen Arbeitskräften.

Der geforderte bundesrechtliche Bewilligungsanspruch würde die bisherige Entscheidungskompetenz der Kantone zudem wesentlich einschränken.

Aus diesen Überlegungen lehnt der Bundesrat eine durch Bundesbeschluss oder Bundesgesetz geregelte generelle Amnestie für Menschen, welche sich ohne gültige Aufenthaltsregelung in der Schweiz befinden, ab. In begründeten Härtefällen können im Rahmen des geltenden Rechtes bereits heute Lösungen angeboten werden. Wie die aufgeführten Zahlen zeigen, wird von der allgemeinen Möglichkeit der Regelung von Härtefällen seit Jahren regelmässig Gebrauch gemacht. Diese ständige humanitäre Praxis ist zwar weniger spektakulär als die geforderte Amnestie. Aus gesamtheitlicher Sicht ist sie wegen ihrer Nachhaltigkeit und Einzelfallgerechtigkeit einer pauschalen Amnestie vorzuziehen. Das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement ist in diesem Sinn bereit, in Zusammenarbeit mit allen betroffenen Stellen, die Situation zu prüfen und die notwendigen Massnahmen für die Gewährleistung einer möglichst einheitlichen Behandlung solcher Gesuche in den Kantonen zu ergreifen.

Der Bundesrat beantragt, die Motion in ein Postulat umzuwandeln.