InitialSituation

Die Botschaft hat im Wesentlichen die Festlegung des Ressourcen- und Lastenausgleichs zwischen Bund und Kantonen für die Beitragsperiode 2012-2015 zum Gegenstand (Vorlagen B und C). Sie stützt sich auf den seit der Inkraftsetzung der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) erstmals erstellten Bericht über die Wirksamkeit des Finanzausgleichs (Wirksamkeitsbericht), der gleichzeitig mit dieser Botschaft unterbreitet wird.

Ebenfalls mit dieser Botschaft wird eine Teilrevision des Bundesgesetzes vom 3. Oktober 20031 über den Finanz- und Lastenausgleich (FiLaG) beantragt (Vorlage A). Diese beinhaltet die nötigen Regelungen für die rückwirkende Berichtigung fehlerhafter Ausgleichszahlungen und ist ebenfalls ein Ergebnis des ersten Wirksamkeitsberichts.

Inhalt der Vorlage

Mit der Vorlage A wird im FiLaG eine Gesetzeslücke geschlossen. Es werden die Voraussetzungen festgelegt, unter denen fehlerhafte Ausgleichszahlungen rückwirkend berichtigt werden sollen. Dabei soll nur dann eine nachträgliche Korrektur vorgenommen werden, wenn es sich um einen Fehler mit erheblichen finanziellen Konsequenzen für mindestens einen Kanton handelt. Im Interesse der Qualitätssicherung und damit keine negativen Anreize geschaffen werden, wird damit bewusst eine Schwelle gesetzt. Der Bundesrat soll von Amtes wegen entsprechende Fehlerkorrekturen bis spätestens dann vornehmen, wenn das vom Fehler betroffene Bemessungsjahr zum letzten Mal zur Berechnung der Ausgleichszahlungen verwendet wird. Welche Instanz einen Fehler entdeckt (ein Kanton, die Eidg. Steuerverwaltung, die Eidg. Finanzkontrolle oder die Eidg. Finanzverwaltung) ist im Hinblick auf eine nachträgliche Berichtigung unerheblich. Der Bundesrat wird ermächtigt, die Grenze festzulegen, ab der ein Fehler als erheblich einzustufen ist. Dabei orientiert er sich am Ressourcenpotenzial pro Einwohner oder Einwohnerin der Gesamtheit der Kantone. Die "Erheblichkeitsgrenze" ist entsprechend der Veränderung des gesamtschweizerischen Ressourcenpotenzials pro Einwohner oder Einwohnerin anzupassen. Eine rückwirkende Korrektur erfolgt auf den nächstmöglichen Zeitpunkt grundsätzlich voll umfänglich und abschliessend. Mit der Vorlage B, dem Entwurf des Bundesbeschlusses über die Festlegung des Ressourcenausgleichs für die Beitragsperiode 2012-2015, beantragt der Bundesrat die neuen Grundbeiträge des horizontalen und des vertikalen Ressourcenausgleichs. Dabei sollen aufgrund der Erkenntnisse des Wirksamkeitsberichts die Grundbeiträge des horizontalen und des vertikalen Ressourcenausgleichs ausgehend von den Beiträgen für das Jahr 2011 nach dem Verfahren festgelegt werden, das gemäss Finanzausgleichsgesetz für die Zwischenjahre einer Beitragsperiode angewandt wird. Somit sollen der horizontale Ressourcenausgleich gemäss dem Wachstum des Ressourcenpotenzials der ressourcenstarken Kantone und der vertikale Ressourcenausgleich gemäss dem Wachstum des Ressourcenpotenzials sämtlicher Kantone fortgeschrieben werden. Weil die definitiven Daten zur Berechnung des Ressourcenpotenzials 2012 erst im Herbst 2011 zur Verfügung stehen werden, soll der Bundesrat ermächtigt werden, die definitiven Grundbeiträge für die Periode 2012-2015 beim Vorliegen der Datenbasis zum Referenzjahr 2012, d.h. im Herbst 2011, festzulegen. Um der Haushaltsneutralität zwischen Bund und Kantonen beim Übergang zur NFA im Jahre 2008 Rechnung zu tragen, wird der auf diese Weise fortgeschriebene Grundbeitrag des vertikalen Ressourcenausgleichs auf das Jahr 2012 hin aufgestockt. Der gesamte Aufstockungsbetrag beläuft sich auf 112 Millionen Franken. Der Betrag von 112 Millionen entspricht der nachträglich festgestellten Abweichung von der Haushaltsneutralität in der Höhe von jährlich 100 Millionen zuzüglich einer dauernden Verzinsung der 2008-2011 den Kantonen entgangenen 400 Millionen. Bei einer anteilmässigen Aufteilung auf die drei vertikalen Ausgleichsgefässe (vertikaler Ressourcenausgleich, geografisch-topografischer und soziodemografischer Lastenausgleich) wird der vertikale Ressourcenausgleich um 81,2 Millionen Franken aufgestockt.

Mit der Vorlage C schliesslich, dem Entwurf des Bundesbeschlusses über die Festlegung des Lastenausgleichs für die Beitragsperiode 2012-2015, beantragt der Bundesrat die neuen Grundbeiträge des geografisch-topografischen und des soziodemografischen Lastenausgleichs. Analog zum Ressourcenausgleich kommt der Bundesrat aufgrund des Wirksamkeitsberichts zum Schluss, dass auch die Grundbeiträge des Lastenausgleichs ausgehend von Beiträgen für das Jahr 2011 nach dem Verfahren festgelegt werden sollen, das gemäss Finanzausgleichsgesetz für die Zwischenjahre einer Beitragsperiode angewandt wird. Somit sollen die Grundbeiträge an die Teuerung angepasst werden. Auch hierbei soll der Bundesrat ermächtigt werden, die definitiven Grundbeiträge für die Periode 2012-15 beim Vorliegen der Datenbasis zum Referenzjahr 2012, d.h. im Herbst 2011, festzulegen. Was die Aufteilung der Mittel auf den geografisch-topografischen und den soziodemografischen Lastenausgleich betrifft, beantragt der Bundesrat für die Beitragsperiode 2012-2015 ein unverändertes Verhältnis von 50 zu 50 Prozent, also eine betragsmässig identische Dotierung.

Die anteilmässigen Aufstockungsbeträge auf das Jahr 2012 hin zu Gunsten des geografisch-topografischen und des soziodemografischen Lastenausgleichs zur Respektierung der Haushaltsneutralität 2008 belaufen sich auf je 15,4 Millionen Franken. (Quelle: Botschaft des Bundesrates)

Proceedings

Im Nationalrat wurde Eintreten ohne Gegenantrag beschlossen. Ein erster Minderheitsantrag wollte in Artikel 2 einen neuen Absatz g einfügen. Als neues Ziel des Finanzausgleichs sollte der Finanzausgleich demnach zu einem Mindeststandard der kantonalen Leistungen beitragen. Und in Artikel 6, welcher die Verteilung der Mittel des Ressourcenausgleichs regelt, sollte der Bund die Kantone verpflichten, die gemeinsam erarbeiteten Leistungsstandards, zu erfüllen. Die Minderheitsanträge kamen zusammen zur Abstimmung und wurden mit 124 zu 46 Stimmen abgelehnt. Die sozialdemokratische Fraktion hatte praktisch geschlossen, die grüne Fraktion grossmehrheitlich dafür gestimmt. Zu Artikel 3 Absatz 3 des Bundesgesetzes über den Finanz- und Lastenausgleich lagen ein Minderheits- und ein Einzelantrag auf. Die linksgrüne Minderheit wollte den Bundesrat verpflichten, einen angemessenen Zuschlag auf den Einkommen von natürlichen Personen festzulegen, die nach dem Aufwand besteuert werden. Der Einzelantrag forderte, dass die Einkommen zur Berechnung des Ressourcenindexes kaufkraftbereinigt festgelegt würden. Beide Anträge fanden keine Mehrheit im Rat. Linksgrün hatte den Minderheitsantrag unterstützt, alle anderen Fraktionen waren geschlossen der Kommissionsmehrheit gefolgt. Der Einzelantrag wurde mit 153 zu 4 Stimmen klar abgelehnt.

Zu Artikel 6 waren 2 Minderheitsanträge und ein Einzelantrag eingereicht worden. Artikel 6 regelt die Verteilung der Mittel des Ressourcenausgleichs. Über den ersten, von sozialdemokratischer Seite eingereichten Minderheitsantrag hatte der Rat bereits beschlossen (siehe oben, Detailberatung Artikel 2). Der zweite, fraktionsübergreifende Minderheitsantrag wollte neu die Absätze 4 und 5 einführen. Über einen Mechanismus, welcher auf der effektiven Steuerausschöpfung des einzelnen Kantons im Verhältnis zur durchschnittlichen Steuerausschöpfung aller Kantone beruhte, sollte verhindert werden, dass Kantone, die Ausgleichszahlungen erhalten, diese Zahlungen einsetzten, um ihre Steuern zu senken. Ähnliches wollte der Einzelantrag. Anders aber als der zweite Minderheitsantrag wollte der Einzelantrag, dass der Betrag, um den die Ausgleichskürzungen gekürzt worden wäre, nicht von den Zahlungen der Geberkantonen abgezogen worden wäre, sondern dass dieser den ressourcenschwachen Kantonen zugute gekommen wäre. Die zweite Minderheit und der Einzelantrag wurden gegeneinander ausgemehrt. Mit 90 zu 42 Stimmen folgte der Rat der zweiten Minderheit. Einzig die sozialdemokratische Fraktion hatte sich geschlossen für den Einzelantrag ausgesprochen. Die Minderheit unterlag dann ihrerseits der Kommissionsmehrheit mit 97 zu 58 Stimmen. Wobei sich insbesondere das Abstimmungsverhalten der sozialdemokratischen Fraktion und der Fraktion der schweizerischen Volkspartei als sehr gespalten erwies. Zu Artikel 18 Absatz 2 war ein linksgrüner Minderheitsantrag eingereicht worden, der verlangte, dass der bereits im Gesetz verankerte periodische Wirksamkeitsbericht auf die Ebene der Städte und Gemeinden auszudehnen sei. Der Rat folgte seiner Kommission und verwarf den Minderheitsantrag mit 97 zu 63 Stimmen. Der Rat folgte auch in Artikel 19 seiner Kommissionsmehrheit und verwarf die die eigegangenen zwei Minderheitsanträge sowie den Einzelantrag relativ deutlich. In der Gesamtabstimmung wurde Entwurf 1 mit 135 zu 20 Stimmen gemäss Entwurf des Bundesrates beschlossen.

Der Rat ging zur Detailberatung des Bundesbeschlusses über die Festlegung der Grundbeiträge des Ressourcenausgleichs für die Beitragsperiode 2012-2015 über. Zur Kompensation der Abweichung von der Haushaltsneutralität stellt der Bund den Kantonen zusätzlich 112 Millionen Franken pro Jahr (samt Verzinsung) zur Verfügung. Der Bundesrat und die Kommissionsmehrheit beantragten diesen Betrag entlang des gewohnten Mechanismus zu verteilen. Es sollten also 81,2 Millionen Franken in den Ressourcenausgleich, und je 15,4 Millionen jeweils in den topografischen und in den soziodemografischen Ausgleich fliessen. Eine fraktionsübergreifende Kommissionsminderheit I schlug vor, den gesamten Betrag für den soziodemografischen Ausgleich zu reservieren. Die zweite, rechtsbürgerliche Minderheit wollte diese gar nicht verteilen. Minderheitsantrag I setzte sich zunächst mit 87 gegen 73 Stimmen gegen die Kommissionsmehrheit durch. Praktisch alle Fraktionen wiesen ein gespaltenes Abstimmungsverhalten aus. Mit 133 zu 31 Stimmen setzte sich die Kommissionsminderheit I auch gegen die Kommissionsminderheit II durch. Mit 138 zu 18 Stimmen wurde der Entwurf 2 in der Gesamtabstimmung angenommen.

In Entwurf 3 - in diesem wurden die Beträge für die beiden Lastenausgleiche festgelegt - setzten sich, wie es nach den Beschlüssen zu Entwurf 2 zu erwarten gewesen war, zwei Minderheitsanträge durch, welche den geografisch-topografischen Ausgleich um 15,4 Millionen Franken kürzten und den soziodemografischen Ausgleich um 96,6 Millionen Franken aufstockten. "Die Fronten liefen", wie es die NZZ schrieb, "für einmal weniger zwischen den Parteien als entlang des Stadt-Land-Grabens." Der Rat nahm den Entwurf in der Gesamtabstimmung mit 148 zu 12 Stimmen an.

Der Ständerat trat ohne Gegenantrag auf die Vorlage ein. In der Detailberatung wurden alle Minderheitsanträge zu Entwurf 1, die das Bundesgesetz über den Finanz- und Lastenausgleich (FiLaG) hätten verändern wollen, abgelehnt. Der Rat folgte stets den Empfehlungen seiner Kommission. In der Gesamtabstimmung wurde der Entwurf 1 mit 36 Stimmen und einer Gegenstimme bei vier Enthaltungen angenommen.

Für den Entwurf 2 beantragte die Kommission Zustimmung zum Vorschlag des Bundesrates, eine Kommissionsminderheit hingegen die Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates. Der Rat entschied sich mit 28 zu 14 Stimmen für die Kommission und schuf damit eine Differenz zum Nationalrat. In seinen restlichen Beschlüssen zu Entwurf 2 folgte der Rat den Beschlüssen des Nationalrates. Mit 33 zu 0 Stimmen genehmigte er in der Gesamtabstimmung den Entwurf 2 zum Ressourcenausgleich.

Auch was den dritten Entwurf des Geschäftes anbelangte, folgte der Rat den Beschlüssen seiner Kommission, die dem Vorschlag des Bundesrates und nicht den Beschlüssen des Nationalrates gefolgt waren. Der Rat schuf so Differenzen zum Nationalrat in den Entwürfen 2 und 3. Einstimmig genehmigte er den Entwurf 3 in der Gesamtabstimmung.

Das Geschäft ging damit zurück in den Nationalrat, wo die Differenzen in den Entwürfen 1 und 2 bereinigt werden mussten. Die Kommission beantragte seinem Rat, den Beschlüssen des Ständerates zu folgen. Es wurden keine Gegenanträge eingereicht, sodass die Differenzen ohne grössere Debatte bereinigt werden konnten.

In der Schlussabstimmung des Nationalrates wurden alle drei Entwürfe mit klaren Mehrheiten angenommen (Entwurf 1 mit 150 zu 26 Stimmen, Entwurf 2 mit 130 zu 43 Stimmen und Entwurf 3 mit 132 zu 44 Stimmen). Auch der Ständerat stimmte in seiner Schlussabstimmung klar für die drei Entwürfe. Entwurf 1 wurde mit 33 zu 3, Entwurf 2 mit 32 zu 2 und Entwurf 3 mit 33 zu 3 Stimmen angenommen.