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Dans son avis relatif à la motion 13.3562, "Loyers comparatifs. Faire en sorte que le critère des loyers usuels dans la localité ou dans le quartier soit applicable", le Conseil fédéral propose le rejet de la motion en faisant valoir, notamment, que le "principe du loyer calculé sur la base des coûts prévaut en matière de droit du bail" et qu'un "loyer est abusif lorsqu'il permet au bailleur d'obtenir un rendement excessif de la chose louée". Il dit craindre aussi les effets négatifs qu'aurait l'adoption de la motion : il "deviendrait plus facile de procéder à des augmentations de loyer", souligne-t-il, et "l'équilibre entre les intérêts des locataires et ceux des propriétaires s'en trouverait altéré". Il ajoute encore que" la motivation à procéder à des rénovations entraînant une plus-value diminuerait s'il devenait plus facile d'augmenter de manière substantielle les loyers sans devoir investir dans des travaux de rénovation".

Dans l'étude "Logement à prix avantageux" qu'il a publiée en novembre 2013 (en juin 2014 pour l'édition française), l'Office fédéral du logement rappelle que "nombre de communes en arrivent ... à la conclusion qu'un bon fonctionnement de la vie locale est également tributaire de la disponibilité d'une offre convenable pour des personnes à revenus moyens et bas".

Je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Comment définit-on le loyer basé sur les coûts ? S'il n'existe pas de définition juridiquement contraignante pour le domaine relevant du Code des obligations, le Conseil fédéral est-il prêt à créer une base légale sur laquelle les bailleurs, en particulier, pourraient se fonder pour déterminer correctement les loyers ?

2. Qu'est-ce qu'un rendement raisonnable et qu'est-ce qu'un rendement "excessif"?

3. Quelles modifications faudrait-il apporter au droit du bail pour favoriser l'application d'un loyer équitable ?

4. La Confédération encourage les communes à prendre elles-mêmes des mesures pour promouvoir les logements à loyer ou à prix modérés. Quels moyens peut-on mettre en oeuvre pour éviter les rendements excessifs et la spéculation immobilière ?

5. Les bailleurs profitent souvent des changements de locataires pour relever les loyers. Ils justifient cette augmentation par l'adaptation aux loyers usuels du quartier. Cette pratique pousse le niveau des loyers du quartier à la hausse et engendre donc une spirale des prix. Quelles mesures peut-on prendre pour éviter cette inflation des loyers ?

6. Quels moyens met-on en oeuvre pour que les objectifs de la transition énergétique en matière d'efficacité énergétique soient compatibles avec les objectifs de la promotion des logements à loyer ou à prix modérés ? Plus précisément, que fait-on pour éviter que la rénovation de bâtiments, de sites ou de quartiers n'entraîne une augmentation disproportionnée des loyers ?

FederalCouncilResponseText

1. Les articles 269ss. du Code des obligations (CO) contiennent les règles relatives à la protection contre les loyers abusifs et d'autres prétentions abusives du bailleur en matière de baux d'habitations et de locaux commerciaux. Le principe du loyer fixé sur la base des coûts est notamment défini par les dispositions législatives suivantes : selon l'article 269 CO, les loyers sont abusifs lorsqu'ils permettent au bailleur d'obtenir un rendement excessif de la chose louée ou lorsqu'ils résultent d'un prix d'achat manifestement exagéré. En revanche, en vertu de l'article 269a, les loyers ne sont, en règle générale, pas abusifs s'ils sont justifiés par des hausses de coûts ou par des prestations supplémentaires du bailleur (let. b), s'ils se situent, lorsqu'il s'agit de constructions récentes, dans les limites du rendement brut permettant de couvrir les frais (let. c), ou s'ils ne compensent que le renchérissement pour le capital exposé aux risques (let. e). Des exceptions à ces règles sont toutefois possibles.

L'article 269 a trouvé un écho concret dans la jurisprudence du Tribunal fédéral : le loyer admissible est déterminé par les coûts immobiliers (coûts des capitaux étrangers, frais d'entretien et d'exploitation) à la charge du bailleur et le rendement net du capital propre investi. Le capital propre correspond à la différence entre les coûts d'investissement et les capitaux extérieurs. Selon la pratique juridique en vigueur, le rendement du capital propre actualisé ne peut pas être supérieur de plus de 0,5 % au taux d'intérêt de référence déterminant pour les loyers.

Pour les constructions récentes, le rendement brut permettant de couvrir les frais est déterminant. Selon la pratique actuelle, seuls les immeubles de moins de dix ans sont considérés comme des constructions récentes. Le rendement brut correspond au rapport entre les recettes de loyer et les coûts d'investissement initiaux de l'objet loué. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral le rendement brut est en général admissible s'il n'est pas plus de 2 % supérieur au taux d'intérêt de référence déterminant pour les loyers.

La pratique permettant de calculer le rendement net ou le rendement brut admissible est bien établie et permet aux bailleurs de fixer correctement le loyer. C'est pourquoi le Conseil fédéral est d'avis qu'il n'y a pas lieu de compléter les dispositions du CO relatives au loyer fixé sur la base des coûts. Il serait cependant souhaitable que les groupes d'intérêts des bailleurs mettent à disposition de leurs membres les explications correspondantes. Au besoin, l'Office fédéral du logement est prêt à apporter son aide.

2. Sur la base de la pratique juridique mentionnée ci-dessus, pour un taux de référence déterminant pour les loyers de 2 %, le rendement net admissible est de 2,5 % au maximum et le rendement brut admissible, pour les constructions récentes, est de 4 % au maximum. En cas de dépassement de ces plafonds, le rendement est considéré comme excessif et le montant du loyer est donc abusif.

3. Selon le Conseil fédéral, les règles matérielles du CO concernant le loyer fixé sur la base des coûts permettent aux bailleurs de réaliser un rendement suffisant, rendant les investissements avantageux et garantissant des logements locatifs en nombre suffisant. Elles protègent également les locataires des loyers abusifs, conformément au mandat de la Constitution (art. 109 al. 1 de la Constitution). Cette protection peut encore être améliorée en augmentant la transparence sur le marché du logement. C'est pourquoi le Conseil fédéral a chargé le Département fédéral de l'économie, de la formation et de la recherche (DEFR), le 29 octobre 2014, de préparer un message concernant une modification du CO qui obligerait les bailleurs de toute la Suisse à utiliser une formule officielle lors de la conclusion d'un nouveau contrat de bail et à justifier une éventuelle augmentation de loyer.

4. Les règles relatives au loyer fixé sur la base des coûts et aux rendements (net ou brut) admissibles décrites aux chiffres 1 et 2 permettent de protéger les locataires contre les loyers abusifs et d'éviter les rendements excessifs. Par ailleurs, en vertu de l'article 269 CO, les loyers sont également abusifs lorsqu'ils résultent d'un prix d'achat manifestement exagéré. Cette disposition vise à lutter contre les opérations immobilières spéculatives, et à empêcher que des immeubles locatifs ne s'échangent à des prix trop élevés et que les coûts ne soient répercutés sur les locataires sous forme de loyers abusifs.

5. Le principe du loyer calculé sur la base des coûts prévaut en matière de droit du bail (cf. ch. 1). Lorsque, exceptionnellement, il n'est pas possible de procéder à un calcul du rendement - dans le cas notamment d'immeubles anciens -, les loyers sont évalués selon les loyers usuels d'une localité ou d'un quartier, en partant du principe que l'application de ce critère, tant qu'elle demeure exceptionnelle, n'entraîne pas une spirale des prix. Par ailleurs, le locataire peut demander la diminution du loyer initial aux conditions prévues à l'art. 270, al. 1, CO, en faisant par exemple valoir que ce critère a été utilisé de manière abusive ou erronée.

6. Conformément à l'article 14 alinéas 1 et 2 de l'ordonnance sur le bail à loyer et le bail à ferme d'habitations et de locaux commerciaux, les investissements qui aboutissent à des améliorations créant des plus-values ou à des améliorations énergétiques font partie des prestations supplémentaires du bailleur au sens de l'article 269a CO. En règle générale, les frais causés par d'importantes réparations sont considérés, à raison de 50 à 70 %, comme des investissements créant des plus-values. Les aides octroyées pour des améliorations créant des plus-values doivent être déduites du montant de la prestation supplémentaire. La pratique montre que les augmentations de loyer dues à des rénovations sont, la plupart du temps, plus importantes que les économies de charges locatives réalisées grâce aux travaux. Toutefois, en général, un assainissement profite aussi au locataire, par exemple en améliorant le climat intérieur ou la protection contre le bruit. Le 15 mai 2013, le Conseil fédéral a chargé le Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication et le DEFR de revoir la conception du Programme Bâtiments en rapport avec les rénovations énergétiques de manière à favoriser le maintien de logements abordables, à éviter autant que possible l'effet d'aubaine et à permettre d'atteindre les objectifs fixés en matière d'économies d'énergie. Les travaux correspondants sont actuellement en cours.

Réponse du Conseil fédéral.