InitialSituation

Mit der Totalrevision der Bundesrechtspflege werden Organisation und Verfahren des Bundesgerichts, seine Vorinstanzen sowie die Rechtsmittel, die an das oberste Gericht führen, umfassend neu geregelt. Ziel der Vorlage ist eine wirksame und nachhaltige Entlastung des heute stark überlasteten Bundesgerichts und damit die Erhaltung seiner Funktionsfähigkeit, aber auch die Verbesserung des Rechtsschutzes in gewissen Bereichen sowie die Vereinfachung der Verfahren und Rechtswege. Verfassungsgrundlage für die Revision bildet die Justizreform, die am 12. März 2000 von Volk und Ständen angenommen wurde und die mit dieser Vorlage auf Gesetzesstufe umgesetzt wird.

Zur Entlastung des Bundesgerichts werden die richterlichen Vorinstanzen ausgebaut. Mit der Schaffung eines Bundesstrafgerichts wird das Bundesgericht von aufwändigen Direktprozessen entlastet. Das Bundesstrafgericht soll als erste Instanz Straffälle beurteilen, die der Gerichtsbarkeit des Bundes unterliegen, und die Aufgaben der heutigen Anklagekammer des Bundesgerichts übernehmen. Im Bereich der unteren Verwaltungsgerichtsbarkeit des Bundes wird ein zentrales Bundesverwaltungsgericht geschaffen, das die über 30 bestehenden Rekurskommissionen des Bundes, einschliesslich die Asylrekurskommission, ersetzt. Es löst gleichzeitig die Beschwerdedienste der Departemente ab und schliesst damit eine wichtige Lücke im System der richterlichen Vorinstanzen des Bundesgerichts. Künftig unterliegen Verfügungen von Bundesbehörden im Normalfall direkt der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht. Dessen Entscheide können grundsätzlich an das Bundesgericht weitergezogen werden.

Das Bundesstrafgericht wird 40 bis 70 volle Stellen umfassen, das Bundesverwaltungsgericht ca. 260. Der Sitz der beiden Gerichte bildet zurzeit Gegenstand von Verhandlungen mit mehreren Kantonen. Der Bundesrat wird dem Parlament zur Sitzfrage eine Zusatzbotschaft unterbreiten.

Auf kantonaler Ebene ist eine Stärkung der kantonalen richterlichen Vorinstanzen des Bundesgerichts vorgesehen. Künftig sollen die Kantone die Zuständigkeit ihrer verwaltungsgerichtlichen Instanzen auf das kantonale Verwaltungsrecht ausdehnen. Eine weitere Massnahme zur Entlastung des Bundesgerichts ist die Erhöhung der Streitwertgrenze in Zivilsachen von 8000 Franken auf 40 000 Franken. Eine Streitwertgrenze soll auch für Staatshaftungsfälle und Geldstrafen eingeführt werden.

Neu können jedoch Rechtsfragen von grundsätzlicher Bedeutung in jedem Fall - unabhängig vom Streitwert - dem Bundesgericht unterbreitet werden. Entlastet wird das oberste Gericht zudem durch den Ausschluss bestimmter Sachgebiete von der Beschwerde an das Bundesgericht und durch die Weiterentwicklung der Möglichkeit des Gerichts, im vereinfachten Verfahren zu entscheiden.

Die heute zu komplizierten Beschwerdewege an das Bundesgericht werden wesentlich vereinfacht. Anstelle einer Vielzahl von Rechtsmitteln, die für die Rechtssuchenden und für das Bundesgericht zu erheblichen Abgrenzungsproblemen führen und häufig zeitraubende Abklärungen erfordern, soll es nur noch eine Einheitsbeschwerde in jedem Rechtsbereich geben: eine Beschwerde in Zivilsachen, eine Beschwerde in Strafsachen und eine Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Mit der Einführung der Einheitsbeschwerde wird das Sozialversicherungsrecht verfahrensrechtlich dem übrigen Bundesverwaltungsrecht gleichgestellt. Die heutigen Sonderregeln in Streitigkeiten über Versicherungsleistungen (umfassende Prüfungsbefugnis des Eidgenössischen Versicherungsgerichts und Kostenfreiheit) werden aufgehoben. Künftig soll auch in Streitigkeiten über Sozialversicherungsleistungen eine generelle Kostenpflicht gelten. Allerdings ist ein Kostenrahmen mit einer markant tieferen Obergrenze als bei den übrigen Streitigkeiten mit Vermögensinteresse vorgesehen.

Zur Entlastung des Bundesrates und im Sinne einer Aufgabenentflechtung wird die Beschwerde an den Bundesrat weitestgehend aufgehoben. Die mit der Justizreform in die Bundesverfassung aufgenommene Rechtsweggarantie erlaubt die abschliessende Streitentscheidung durch eine Verwaltungsbehörde nur noch in Ausnahmefällen. Die umfassende Revision des Verfahrensrechts wird auch dazu genutzt, die gesetzlichen Grundlagen für den elektronischen Verkehr in Verwaltungs- und Gerichtsverfahren des Bundes zu schaffen.

Als bedeutendste Neuerung in der Organisation der obersten Gerichte ist die Teilintegration des Eidgenössischen Versicherungsgerichts (EVG) in Luzern in das Bundesgericht in Lausanne vorgesehen. Es soll neu ein einziges Bundesgericht mit Sitz in Lausanne und einem zweiten Standort in Luzern geben. Es wird davon ausgegangen, dass primär die Sozialversicherungsrechtspflege in Luzern bleibt. Grundsätzlich besteht Freizügigkeit zwischen den Abteilungen des Bundesgerichts. Eine Richterin oder ein Richter kann ohne Neuwahl von Luzern nach Lausanne wechseln und umgekehrt. Doch muss bei der Neubesetzung einer Vakanz auf die fachlichen Kenntnisse der Richterinnen und Richter Rücksicht genommen werden. Damit wird die Wahl von spezialisierten Richterinnen und Richtern für alle Rechtsbereiche gewährleistet. Für die Grösse des Gesamtgerichts gibt das Bundesgerichtsgesetz einen Rahmen von 35 bis 45 Richterinnen und Richtern vor. Die Bundesversammlung legt die genaue Zahl in einer Verordnung fest. Das Bundesgericht soll in Bezug auf die Gerichtsorganisation mehr Autonomie erhalten als bisher. Es legt selbst Art und Anzahl seiner Abteilungen fest.

Die Totalrevision der Bundesrechtspflege hat wegen der Schaffung des Bundesstrafgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts Mehrausgaben zur Folge, die sich laut einer betriebswirtschaftlichen Studie auf 10,2 bis 16,6 Millionen Franken pro Jahr belaufen. Der grösste Teil dieser Kosten ist auf die zusätzlichen Rechtspflegeaufgaben zurückzuführen, die das Bundesstrafgericht auf Grund der vom Parlament bereits verabschiedeten "Effizienzvorlage" übernehmen muss. Hinzu kommen einmalige Kosten für die Errichtung der beiden neuen Gerichte, die noch nicht beziffert werden können.

In formeller Hinsicht umfasst die vorliegende Totalrevision drei neue Gesetze, das Bundesgesetz über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG), das Bundesgesetz über das Bundesstrafgericht (Strafgerichtsgesetz, SGG) und das Bundesgesetz über das Bundesverwaltungsgericht (Verwaltungsgerichtsgesetz, VGG). Das Bundesgerichtsgesetz ersetzt das bisherige Bundesgesetz über die Organisation der Bundesrechtspflege (Bundesrechtspflegegesetz, OG). Es regelt die Organisation und das Verfahren des Bundesgerichts und vereinigt in sich sämtliche Rechtsmittel, mit denen an das oberste Gericht gelangt werden kann. Das Strafgerichtsgesetz und das Verwaltungsgerichtsgesetz sind zwei neue Erlasse, die die Organisation und die Zuständigkeiten der zu schaffenden unterinstanzlichen Gerichte des Bundes regeln.

Weiter enthält die Vorlage einen Bundesbeschluss, der vorsieht, dass die Justizreform der Bundesverfassung gleichzeitig mit dem Bundesgerichtsgesetz in Kraft treten soll.

Zusatzbotschaft von 28. September 2001

Mit der am 28. Februar 2001 verabschiedeten Botschaft zur Totalrevision der Bundesrechtspflege hat der Bundesrat die gesetzlichen Grundlagen für die Schaffung eines Bundesstrafgerichts und eines Bundesverwaltungsgerichts unterbreitet. Das Bundesstrafgericht wird als erste Instanz Straftaten beurteilen, die das Gesetz der Strafgerichtsbarkeit des Bundes unterstellt. Das Bundesverwaltungsgericht ersetzt als erstinstanzliches Gericht die Rekurskommissionen und Beschwerdedienste des Bundes. Der Sitz der beiden Gerichte soll im Strafgerichtsgesetz und im Verwaltungsgerichtsgesetz festgelegt werden. Wegen zeitlichen Verzögerungen bei der Standortevaluation sah sich der Bundesrat jedoch gezwungen, die Sitzfrage bei der Verabschiedung der Botschaft zur Totalrevision der Bundesrechtspflege offen zu lassen. Diese Lücke soll mit der vorliegenden Zusatzbotschaft geschlossen werden. Der Bundesrat hat sich bei der Standortwahl von der Überlegung leiten lassen, dass die Gerichte im Interesse einer für das Ansehen von unabhängigen Justizbehörden wünschbaren Distanz zu Bundesanwaltschaft und Zentralverwaltung ausserhalb von Bern anzusiedeln seien. Er hat daher jene Kantone in die Standortevaluation einbezogen, die mit Blick auf ihre geografische Lage sowie aufgrund von weiteren Voraussetzungen für die Unterbringung der neuen Gerichte in Frage kommen. Die Festlegung der Gerichtssitze hat der Bundesrat anhand von verschiedenen Kriterien vorgenommen. Beim Bundesstrafgericht standen operationelle Gesichtspunkte im Vordergrund: Wegen der häufigen und wiederholten Kontakte des Gerichts zu den in Bern stationierten Staatsanwälten des Bundes sowie den weiteren Verfahrensbeteiligten entschied sich der Bundesrat, das Gericht im zentral gelegenen Aarau anzusiedeln. Beim Entscheid über den Standort des Bundesverwaltungsgerichts war für den Bundesrat entscheidend, dass ein erfolgreicher Start des Gerichts die Übernahme eines Teils des Personals der in den Grossräumen Bern und Lausanne stationierten Rekurskommissionen und Beschwerdedienste bedingt. Ferner trug der Bundesrat dem Umstand Rechnung, dass die Rekrutierung der rund 50 bis 60 französischsprachigen sowie der rund 10 bis 15 italienischsprachigen Juristinnen und Juristen des Bundesverwaltungsgerichts auch längerfristig am besten gewährleistet ist, wenn sich das Gericht in der Nähe der Sprachgrenze befindet. Der Bundesrat entschied daher, das Bundesverwaltungsgericht in Freiburg zu realisieren.

Zusatzbericht der Kommission für Rechtsfragen des Ständerates vom 16. November 2001

Im Rahmen der Beratung des Bundesgesetzes über das Bundesstrafgericht hat sich die Kommission für Rechtsfragen eingehend mit der Frage der Aufsicht über die Gerichte und der Wahl der Richter und Richterinnen befasst.

Das Bundesstrafgericht soll 15 bis 35, das Bundesverwaltungsgericht 50 bis 70 Richterstellen umfassen. Da Teilzeitstellen möglich sind, ist mit über 100 Amtsträgern zu rechnen. Deren Wahl (Wiederwahl) und Beaufsichtigung stellt schon rein quantitativ eine erhebliche Aufgabe dar.

Die Botschaft zur Totalrevision der Bundesrechtspflege vom 28. Februar 2001 schlägt als Wahlorgan den Bundesrat vor. Die beiden Gerichte sollen einzig der Oberaufsicht der Bundesversammlung unterstehen.

Die Rechtskommission des Ständerates hat demgegenüber beschlossen, dass die Richterinnen und Richter des Bundesstrafgerichts (und des Bundesverwaltungsgerichts) durch die Bundesversammlung gewählt werden. Letztere übt zudem die Oberaufsicht aus. Bei der Wahrnehmung dieser Aufgaben soll die Bundesversammlung durch eine neu zu schaffende Justizkommission unterstützt werden.

Die RK-S hat den beiliegenden Gesetzesentwurf einstimmig verabschiedet.

Zusatzbericht der Kommission für Rechtsfragen des Ständerates vom 23. Mai 2002

Nach der Botschaft vom 28. Februar 2001 zur Totalrevision der Bundesrechtspflege gilt für die Rechtsstellung der Richter und Richterinnen des Bundesstrafgerichts (und des Bundesverwaltungsgerichts) sinngemäss die Personalgesetzgebung des Bundes. Vorbehalten bleibt die richterliche Unabhängigkeit (d.h. insbesondere Wahl auf Amtsdauer und kein Leistungslohn).

Der Ständerathat demgegenüber am 6. Dezember 2001 entschieden, dass die Richter und Richterinnen des Bundesstrafgerichts - als von der Bundesversammlung gewählte Amtsträger - nicht der Personalgesetzgebung unterstehen sollen, sondern einem eigenen Statut.

Demnach hat die Bundesversammlung eine entsprechende Verordnung zu erlassen.

Zusatzbotschaft vom 25. August 2004 (Vorlagen 10, 11, 12)

Mit der am 28. Februar 2001 verabschiedeten Botschaft zur Totalrevision der Bundesrechtspflege hat der Bundesrat die gesetzlichen Grundlagen für die Schaffung eines Bundesstrafgerichts und eines Bundesverwaltungsgerichts unterbreitet. Das Bundesstrafgericht hat seinen Betrieb am 1. April 2004 aufgenommen. Es beurteilt Strafsachen, die der Bundesgerichtsbarkeit unterstehen, sowie Beschwerden gegen Amtshandlungen oder Säumnis der eidgenössischen Untersuchungsrichter. Das Bundesverwaltungsgericht ersetzt als erstinstanzliches Gericht die Rekurskommissionen und Beschwerdedienste des Bundes. Es wird seinen Betrieb nach dem derzeitigen Stand der Planung im Verlaufe des Jahres 2007 aufnehmen. Das Verwaltungsgerichtsgesetz, das zurzeit vom Nationalrat (Zweitrat) beraten wird, ist ein auf Dauer angelegtes Gesetz. Es ist ausgerichtet auf ein bereit etabliertes und funktionierendes Gericht und daher nicht geeignet für den Aufbau einer neuen Institution. In der Aufbauphase müssen verschiedene organisatorische Entscheide getroffen werden, die nach der Zuständigkeitsordnung des Verwaltungsgerichtsgesetzes in der Kompetenz des Gesamtgerichts oder eines vom Gesamtgericht im Rahmen der Organisationsverordnung zu bestimmenden anderen Gerichtsorgans liegen. So muss das Gericht beispielsweise vor der Betriebsaufnahme das juristische und administrative Personal anstellen, verschiedene Verordnungen erlassen und eine Vielzahl weiterer organisatorischer Entscheide treffen. Damit dies möglich ist und das Gericht seinen Betrieb termingemäss aufnehmen kann, braucht es in der Phase des Gerichtsaufbaus ein kleines Führungsgremium. Dieses muss die Befugnis haben, zusammen mit der Projektorganisation für den Aufbau des neuen Bundesgerichts die nötigen organisatorischen Entscheide zu treffen. Das vorliegende Bundesgesetz über den Aufbau des Bundesverwaltungsgerichts liefert die gesetzliche Grundlage für die Wahl eines solchen Aufbaugremiums (provisorische Gerichtsleitung) und legt dessen Kompetenzen fest.

Die Vorlage enthält zudem die nötigen Grundlagen, damit die Bundesversammlung rechtzeitig die Richterwahlen durchführen kann. Dazu bedarf es, nebst der gesetzlichen Grundlage, einer vom Parlament zu erlassenden Richterstellenverordnung, in der die gesetzliche Rahmengrösse von 50 bis 70 Richterstellen konkretisiert wird. Schliesslich bedingt die Wahl der Richter und Richterinnen die Inkraftsetzung der Verfassungsgrundlage für das Bundesverwaltungsgericht (Art. 191a Abs. 2 BV-Justizreform).

Proceedings

Die Rechtskommission des Ständerates (RK-S) teilte die Botschaft zur Totalrevision der Bundesrechtspflege auf: Zuerst behandelte sie das Bundesgesetz über das Bundesstrafgericht (SGG); und anschliessend die Bundesgesetze über das Bundesgericht und das Bundesverwaltungsgericht. Bei der Behandlung des SGG hat sich die Rechtskommission einstimmig für die Schaffung einer Justizkommission entschieden und einen separaten Gesetzesentwurf ausgearbeitet.

Vorlage 1 (Bundesgerichtsgesetz)

Der Ständerat befasste sich in der Herbstsession 2003 mit dem neuen Bundesgerichtsgesetz, das im Wesentlichen eine Entlastung des höchsten Gerichts bringen soll, namentlich durch den Ausbau der gerichtlichen Vorinstanzen und durch eine Beschränkung des Zugangs zum Bundesgericht.

Der Berichterstatter Rolf Schweiger (R, ZG) erläuterte die Grundzüge der vorgeschlagenen Reform. Seit 1970 hat das Bundesgericht 30 hauptamtliche Richter. In dieser Zeit hat die Zahl der Fälle von rund 2000 auf rund 5000 zugenommen. Aufgefangen wurde die steigende Zahl der Fälle durch die Wahl von 30 Ersatzrichtern und immer mehr Gerichtsschreibern; heute sind es deren 92. Beim Eidgenössischen Versicherungsgericht nahmen die Fälle - ebenfalls seit 1970 - von rund 800 auf über 2000 zu, bei neun bis elf hauptamtlichen Richtern. Die Grundproblematik des bundesgerichtlichen Rechtsschutzes besteht somit heute darin, dass gegenüber 1970 gleich viele Richter rund das Zweieinhalbfache an Fällen zu beurteilen haben. Da eine Erhöhung der Zahl der Richter die Einheitlichkeit der Rechtsprechung gefährden könnte, soll, wie in anderen föderalen Rechtsstaaten, das Schwergewicht der obersten gerichtlichen Tätigkeit auf die Einheitlichkeit der Rechtsprechung gelegt werden. Dieses Ziel kann durch die Bearbeitung von relativ wenigen, dafür aber repräsentativen Fällen erreicht werden. Es sollen demnach insbesondere folgende Schranken vorgesehen werden: In zivilrechtlichen Angelegenheiten wird die Streitwertgrenze von 8000 Franken auf 40 000 Franken erhöht. In öffentlich-rechtlichen Belangen wird ein Ausnahmenkatalog geschaffen, welcher Entscheide in bestimmten Bereichen von einem Weiterzug ans Bundesgericht zumindest grundsätzlich ausschliesst. Um auch in diesen grundsätzlich ausgeschlossenen Fällen eine Beurteilung durch das Bundesgericht nicht radikal auszuschliessen, ist eine Auffanglösung vorgesehen. Immer dann nämlich, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt, kann das Bundesgericht angerufen werden, welches in diesem Fall pflichtig ist, über eine allenfalls ganz kleine Angelegenheit zu entscheiden. Die Lösung, mit welcher die Mehrheit der Kommission eine starke Beschränkung der vom Bundesgericht zu beurteilenden Fälle erreichen will, ist allerdings sehr kontrovers. Strittig ist, neben der Streithöhe, vor allem die Tatsache, dass dann nicht mehr in allen Fällen ein Weiterzug ans Bundesgericht möglich sein wird, wenn die Verletzung eines verfassungsmässigen Rechtes gerügt wird. Die zentrale Idee des Konzeptes der Rechtskommission beruht auf dem Entlastungsgedanken. Rolf Schweiger (R, ZG) zufolge, werden die gut ausgebaute und fachlich kompetente Gerichtsbarkeit in heute allen Kantonen und die zukünftige Neuregelung der Gerichtsbarkeit in Verwaltungssachen auf Bundesebene zukünftig die tragenden Pfeiler des Rechtsschutzes sein.

In der Eintretensdebatte stiessen die vorgeschlagenen Gegenmassnahmen auf wenig Begeisterung, wobei Jean Studer (S, NE) und Carlo Schmid (C, AI) übereinstimmend vor einer zu starken Beschränkung des Zugangs zum höchsten Gericht warnten und an den Schiffbruch früherer Vorlagen erinnerten. Bundesrätin Ruth Metzler rief den Rat dazu auf, die Debatte auf die beiden wesentlichsten Punkte - Einheitsbeschwerde und massvolle Beschränkung des Zugangs zum Bundesgericht - zu konzentrieren.

In der Detailberatung wurden im Wesentlichen die folgenden Entscheide gefällt:

Artikel 1, Zahl der Richter: Mit 23 zu 10 Stimmen entschied sich der Rat für eine Erhöhung der Zahl der Richter auf "40 bis 50".

Artikel 4, Sitz: Mit 20 zu 10 Stimmen befürwortete der Rat eine Teilintegration von Bundesgericht (Lausanne) und Versicherungsgericht (Luzern).

Artikel 25, Informationspflicht: Der Rat folgte mit 19 zu 5 Stimmen einer Mehrheit, die vorschlug, dass die Entscheide "grundsätzlich in anonymisierter Form" der Öffentlichkeit zugänglich zu machen sind.

Artikel 37, Parteivertreter: Der Rat lehnte mit 16 zu 14 Stimmen den Antrag der Mehrheit der Kommission ab, wonach in steuerrechtlichen Angelegenheiten und in beitragrechtlichen Streitigkeiten im Sozialversicherungsrecht nicht nur Anwälte, sondern auch Parteivertreter (z. B. Steuerexperten) vor Gericht hätten auftreten können.

Artikel 70, Streitwertgrenze: Die Erhöhung der Streitwertgrenze auf 40 000 Franken blieb unbestritten, wurde aber auf Antrag einer Minderheit relativiert: Unabhängig vom Streitwert soll eine Beschwerde vor Bundesgericht nicht nur zulässig sein, wenn sie eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung betrifft, sondern auch, wenn offensichtliche Anhaltspunkte für eine Verletzung eines verfassungsmässigen Rechts bestehen. Ein Antrag einer von Jean Studer (S, NE) angeführten Minderheit, die Streitwertgrenze in arbeits- und mietrechtlichen Fällen auf 20 000 Franken festzusetzen, wurde mit 24 zu 9 Stimmen abgelehnt.

Artikel 78, Beschwerden in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten: Der Rat entscheidet sich zunächst mit 22 zu 16 Stimmen und gegen den Willen von Bundesrätin Ruth Metzler für den Antrag der Mehrheit, Entscheide über die ordentliche Einbürgerung von der Beschwerde an das Bundesgericht auszunehmen. Demnach sollen grundsätzlich kantonale Gerichte für Beschwerden gegen abgelehnte Einbürgerungen zuständig sein. So hatte der Rat vor kurzem auch bei der Revision der Bürgerrechtsregelung entschieden. Bei den Ausnahmeregeln folgte der Rat aber sodann einer Minderheit Toni Dettling (R, SZ). Bei offensichtlichen Anhaltspunkten auf eine Verfassungsverletzung (Diskriminierungsverbot) kann das Bundesgericht angerufen werden. Carlo Schmid (C, AI) wollte alle Entscheide im Bereich der ordentlichen Einbürgerungen generell dem Bundesgericht entziehen. Er erklärte, uralte Gemeinderechte seien zu achten und dürften nicht kaltschnäuzig durch einen Richterspruch erledigt werden.

In der Gesamtabstimmung nahm der Rat das Gesetz mit 23 zu 8 Stimmen an.

Im Nationalrat erläuterte Anita Thanei (S, ZH) die Vorlage. Nachdem die Vorlage des Ständerates von der Kommission kritisiert und auch von den Bundesrichtern einhellig abgelehnt worden war, hatte Bundesrat Christoph Blocher eine Arbeitsgruppe eingesetzt, die in kurzer Zeit einen neuen Entwurf vorlegte, der von der Kommission gut aufgenommen und nur noch geringfügig korrigiert wurde. Die Sprecherinnen und Sprecher der grossen Fraktionen traten für die Vorlage ein und betonten, dass es sich um eine Konsenslösung handle, die nicht mehr durch abweichende Beschlüsse gefährdet werden sollte.

In der Detailberatung folgte der Rat den neuen Anträgen des Bundesrates und fasste die folgenden Beschlüsse:

Artikel 1, Zahl der Richter: Das Bundesgericht besteht aus 35 bis 45 ordentlichen Bundesrichtern und Bundesrichterinnen.

Artikel 4, Sitz: Der Rat stimmte diskussionslos dem Beschluss des Ständerates zu.

Artikel 25, Informationspflicht: Der Rat folgte diskussionslos dem Beschluss des Ständerates, wonach die Entscheide "grundsätzlich in anonymisierter Form" der Öffentlichkeit zugänglich zu machen sind.

Artikel 37, Parteivertreter: Der Rat folgte einem Antrag Pierre Triponez (RL, BE) und beschränkte das Anwaltsmonopol auf Zivil- und Strafsachen.

Artikel 61, Gerichtskosten: Der Rat lehnte mit 104 zu 62 Stimmen einen Minderheitsantrag der Linken ab, der am Grundsatz der Kostenlosigkeit für sozialversicherungsrechtliche Streitigkeiten, für Diskriminierungen im Erwerbsleben und für arbeitsrechtliche Streitigkeiten bis zu einem Streitwert von 30 000 Franken festhalten wollte.

Artikel 70, Streitwertgrenze: Unbestritten blieb in dieser zentralen Frage die Kompromisslösung der Kommission. Die Streitwertgrenze beträgt nun für arbeits- und mietrechtliche Fälle 15 000 Franken, für alle übrigen Fälle 30 000 Franken.

Beim Abschnitt über die Beschwerden in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kämpfte eine links-liberale Minderheit bei Artikel 78 erfolglos gegen das Verbot der Beschwerde gegen negative Einbürgerungsentscheide. Bundesrat Christoph Blocher und andere Votanten erklärten, für diesen Fall gebe es die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gegen die Verletzung des Willkür- und Diskriminierungsverbotes gemäss Artikel 105a des Gesetzes. Der Rat folgte der Merhheit mit 87 zu 66 Stimmen.

Bei den Beschwerdegründen (Art. 92) betonte die Linke, dass die Prüfungsbefugnis im Sozialversicherungsrecht zum Kerngehalt des neuen Gesetzes gehöre. Der Rat wollte das Gesetz nicht gefährden und stimmte mit 135 zu 16 Stimmen der Kompromiss-Lösung der Kommission zu.

In der Gesamtabstimmung wurde der Gesetzentwurf mit 126 zu 1 Stimme angenommen.

Der Ständerat folgte weitgehend den Beschlüssen des Nationalrates und neuen Anträgen des Bundesrates. Bei Artikel 37 Absatz 1 (Parteivertreter) folgte der Rat mit 20 zu 12 Stimmen der Minderheit, die Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates beantragt hatte. Die Mehrheit hatte am bisherigen Beschluss festhalten wollen.

In der Frage des Rechtsschutzes bei der internationalen Rechtshilfe setzte sich eine Mehrheit mit 22 zu 16 Stimmen durch, die Zustimmung zu den neuen Anträgen des Bundesrates vorgeschlagen hatte. Damit ist gemäss Artikel 39 eine Beschwerde zulässig, wenn es sich um einen besonders bedeutenden Fall nach Artikel 78a handelt (Auslieferung, Beschlagnahme, Herausgabe von Gegenständen und Vermögenswerten oder eine Übermittlung von Informationen aus dem Geheimbereich).

Bei der Streitwertgrenze für den Zugang zum Bundesgericht (Art. 70) schloss sich die Kleine Kammer der Grossen Kammer an.

Eine Differenz schuf der Ständerat bei den Beschwerdemöglichkeiten im Raumplanungs- und Baurecht (Art. 78), wo er von der Einheitsbeschwerde abrückte und mit 23 zu 12 Stimmen gegen den Willen des Bundesrates zum heutigen Rechtsweg mit staatsrechtlicher Beschwerde und Verwaltungsgerichtsbeschwerde zurückkehrte. Bundesrat Christoph Blocher erklärte, diese Lösung schade in erster Linie den Bauwilligen und sei das Herausbrechen eines zentralen Teils.

Der Nationalrat stimmte mit einer Ausnahme allen Beschlüssen des Ständerates zu. Eine Differenz verblieb bei Artikel 78, wo der Rat gemäss Antrag der Mehrheit der Kommission an seinem Beschluss festhielt.

Der Ständerat beugte sich diesem Entscheid, hielt aber fest, dass damit die Problematik des Bescherdeweges im Bereich der Raumplanung, des Bauverfahrens und des Umweltrechtes nicht als gänzlich bereinigt angesehen werden könne.

Vorlage 3 (Verwaltungsgerichtsgesetz)

Im Ständerat erläuterte Rolf Schweiger (R, ZG) die Grundzüge des Gesetzes. Das Verwaltungsgerichtsgesetz verbessert den Rechtsschutz, indem die Rechtsuchenden im ganzen Zuständigkeitsbereich der Bundesverwaltung an ein unabhängiges Gericht gelangen können. Die Hauptaufgabe des Bundesverwaltungsgerichtes wird die Beurteilung von öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten aus der Zuständigkeit der Bundesverwaltung sein. Es entscheidet also Beschwerden gegen Verfügungen eidgenössischer Instanzen und urteilt über gewisse Klagen aus dem Bundesverwaltungsbereich. Mit dieser Aufgabe löst das Bundesverwaltungsgericht einerseits die eidgenössischen Rekurs- und Schiedskommissionen, andererseits die Beschwerdedienste der Departemente ab. Das Bundesverwaltungsgericht wird seinen Sitz in St. Gallen haben und ungefähr 50 Richter und gegen 200 Angestellte haben. Es wird ungefähr 14 000 Fälle pro Jahr zu entscheiden zu haben.

Der Rat beschloss zunächst, die Bezeichnung "Bundesverwaltungsgericht" in der ganzen Vorlage durch "Verwaltungsgericht" zu ersetzen. Mit Artikel 9a fügte der Rat eine Bestimmung ein, wonach die Bundesversammlung bei bestimmten Umständen einen Richter oder eine Richterin des Amtes entheben kann. Bei Artikel 26 Absatz 2 beantragte eine Minderheit, dass die Entscheide des Gerichtes grundsätzlich der Öffentlichkeit zugänglich zu machen sind. Der Rat folgte aber mit 23 zu 9 Stimmen der Mehrheit, wonach die Entscheide "grundsätzlich in anonymisierter Form" zu publizieren sind. Dies bedeutet, dass Namen unter Umständen genannt werden können. Bei Artikel 36 (Beratung) verlangte Hans Hess (R, OW) grundsätzlich mündliche Beratung. Der Rat verwarf diesen Antrag mit 22 zu 11 Stimmen und folgte damit der Kommission, die nur in Ausnahmefällen vom Entscheid auf dem Weg der Aktenzirkulation abweichen wollte. In der Gesamtabstimmung verabschiedete der Rat das Gesetz und die damit zusammenhängenden 132 Änderungen anderer Erlasse mit 33 zu 0 Stimmen.

Im Nationalrat war Eintreten unbestritten. Der Rat stimmte beim Titel mit 75 zu 71 Stimmen der Mehrheit seiner Kommission zu, die am Vorschlag des Bundesrates festhalten wollte.

Die Standortdiskussion neu aufflammen liessen Anträge von Erwin Jutzet (S, FR), der die Anzahl der Richter nicht wie vorgesehen im Gesetz, sondern in der Verordnung regeln wollte, und sodann die Asylrekurskommission als Rekursinstanz beibehalten wollte. Der Rat lehnte diese Anträge mit 140 zu 21 stimmen ab. Bei Artikel 26 Absatz 2 folgte der Rat dem Beschluss der Kleinen Kammer. Bei Artikel 36 (Beratung) entschied sich der Rat mit 87 zu 53 Stimmen für die Lösung der Mehrheit, wonach in der Regel auf dem Weg der Aktenzirkulation entschieden werden soll. Eine linke Minderheit hatte verlangt, dass auch dann mündlich beraten werden soll, wenn eine Parteiverhandlung stattgefunden hat.

In der Gesamtabstimmung verabschiedete der Rat den Entwurf mit 141 zu 1 Stimme.

Der Ständerat schloss sich weitgehend den Beschlüssen des Nationalrates an. Es verblieben einige wenige Differenzen. Diese wurden in der folgenden Session bereinigt, indem der Nationalrat den Beschlüssen der kleinen Kammer zustimmte.

Vorlagen 2, 4 und 5

Der Ständerat behandelte die Vorlagen 2, 4 und 5 in der Wintersession 2001. Da die vorberatende Kommission mit dem Antrag, dass der Bundesrat die neuen Richter wählen soll, überhaupt nicht einverstanden war, hatte sie einen Alternativvorschlag in Form eines eigenständigen Gesetzes ausgearbeitet. Wahlbehörde für die neuen Gerichte sollte gleich wie beim Bundesgericht die Vereinigte Bundesversammlung sein. Um ihr die Arbeit zu erleichtern, sollte jedoch eine von der Bundesversammlung gewählte Justizkommission, welche sich aus hoch qualifizierten Fachleuten zusammensetzt, geschaffen werden. Diese hätte zuhanden der parlamentarischen Richterwahlkommission die Ausschreibungen für vakante Stellen durchzuführen, die Bewerbungsdossiers zu studieren und Wahlvorschläge zu machen. Zudem würde sie das Parlament bei der Oberaufsicht über die Bundesgerichte unterstützen. Der Bundesrat war mit diesem Vorschlag einverstanden, da eine Wahlvorbereitung durch eine ausserparlamentarische Expertenkommission Gewähr für eine sorgfältige Kandidatenauswahl biete. Bekämpft wurde der Antrag jedoch von Carlo Schmid (C, AI), der in seinem Rückweisungsantrag vorschlug, auf diese Justizkommission zu verzichten. Unbestritten sei zwar, dass die Bundesversammlung Wahl- und Aufsichtsorgan auch für die neuen Gerichte sein soll. Um eine sorgfältige Auswahl der Richter durch die Bundesversammlung zu gewährleisten, sollte aber gemäss Schmid nicht eine Fachkommission gebildet, sondern die parlamentarische Richterwahlkommission mit einem ständigen Sekretariat versehen werden. Seine Kritik an der Schaffung einer Justizkommission begründete Schmid vor allem damit, dass dieses Gremium, wegen seiner fachlich prominenten Zusammensetzung und seiner hohen Legitimation infolge seiner Wahl durch die Bundesversammlung, in der Praxis nicht Hilfsorgan, sondern eine mächtige eigenständige Institution sein würde. Schmids Kritik konnte sich mit 22 zu 18 Stimmen durchsetzen, und die vorberatende Kommission wurde beauftragt, eine Vorlage zur Stärkung der Richterwahlkommission auszuarbeiten. Bei der Beratung der Schaffung des Bundesstrafgerichts hielt sich der Ständerat weitgehend an die Regierungsanträge (mit Ausnahme der oben dargestellten Frage des Wahl- und Oberaufsichtsorgans). In der Gesamtabstimmung wurden die Vorlagen 2 und 4 einstimmig angenommen.

Vorlage 2

Der Nationalrat stimmte dem Bundesgesetz über das Bundesstrafgericht ebenfalls zu. Einige kleinere Differenzen wurden noch in der Herbstsession 2002 beseitigt, so dass noch in der gleichen Session die Schlussabstimmungen erfolgen konnten.

Vorlage 4

Beide Räte stimmten dem Bundesbeschluss über das Inkrafttreten der Justizreform zu.

Vorlagen 5 und 6

Der Ständerat befasst sich am 19. März 2002 erneut mit der an die Kommission zurückgewiesenen Vorlage 5. Die Kommission beantragte nun die Einführung einer Gerichtskommission im Geschäftsverkehrsgesetz. Diese Kommission soll eine Kommission der Vereinigten Bundesversammlung sein und aus 12 Mitgliedern des Nationalrates und 5 Mitgliedern des Ständerates bestehen. Ihre Aufgabe wäre es, die Richterstellen auszuschreiben und der Bundesversammlung Vorschläge zur Wahl und Anträge zur Amtsenthebung von Richterinnen und Richtern zu unterbreiten. Diese neue Kommission würde in ihrer Arbeit von einem Beirat unterstützt, der mittels einer Verordnung der Bundesversammlung geschaffen werden soll. Dieser Beirat soll die Kandidaturen für das Bundesstrafgericht (und später auch für das Bundesverwaltungsgericht) prüfen und der Gerichtskommission Bericht erstatten. Kommission und Beirat sollen über ein gemeinsames Sekretariat verfügen.Der Rat stimmte den Vorschlägen der Kommission zu.

Der Nationalrat stimmte der Schaffung einer parlamentarischen Kommission zu, wollte aber vorläufig nicht auf die Schaffung eines ausserparlamentarischen Beirates eintreten. Zuerst sollte die Frage der Oberaufsicht über die Bundesgerichte geregelt werden, zu welcher die Geschäftsprüfungskommission des Ständerates am 28. Juni 2002 einen Bericht vorgelegt hatte. Als Folge seines Entscheides in der Frage des Beirates beschloss der Rat auch Nichteintreten bei der zugehörigen Verordnung (Vorlage 6).

Im Ständerat stand nun die Frage der Oberaufsicht über die Bundesgerichte zur Diskussion. Die Mehrheit der Kommission beantragte, die neu geschaffene Gerichtskommission mit der Oberaufsicht zu betrauen. Eine von Hansruedi Stadler (C, UR) vertretene Minderheit wollte diese Aufgabe aus grundsätzlichen Überlegungen bei der Geschäftsprüfungskommission (GPK) belassen. Die Vorbereitung der Richterwahlen und die Oberaufsicht über die Gerichte seien zu trennen, personelle und institutionelle Fragen auseinanderzuhalten. Der Rat entschied sich mit 19 zu 18 Stimmen, der Minderheit zu folgen. In der Frage des Beirates gab der Ständerat nach; er hielt jedoch in einem Artikel 54ter in einer Kann-Vorschrift fest, dass die Bundesversammlung durch Verordnung einen Beirat schaffen könne. - Bei der Vorlage 6 beschloss der Rat in Übereinstimmung mit der Grossen Kammer Nichteintreten.

Der Nationalrat kam nicht mehr auf die Frage der Oberaufsicht zurück. Die von der Kleinen Kammer eingefügte Bestimmung über den Beirat lehnte er ab.

Der Ständerat schloss sich diesem Entscheid an.

Vorlage 7

Grosse Beachtung fanden die Auseinandersetzungen um die Standorte der beiden neuen Gerichte. Der Bundesrat hatte in seiner Zusatzbotschaft vom 28. September 2001 (siehe oben) für das Bundesverwaltungsgericht Freiburg und für das Bundesstrafgericht Aarau vorgeschlagen. Die Kommission des Ständerates schloss sich diesem Entscheid an. Der Ständerat widersetzte sich jedoch überraschenderweise diesen Vorschlägen und entschied sich nach einer längeren Debatte, in der weniger der zu erwartende Mehraufwand als die Regionalpolitik und der Föderalismus im Vordergrund standen, für St. Gallen und Bellinzona. Beim Bundesstrafgericht setzte sich eine von Dick Marty (R, TI) angeführte Minderheit, die Bellinzona als Sitz vorschlug, mit 26 zu 15 Stimmen durch. Auch beim Sitz des Bundesverwaltungsgerichts fanden die Argumente der von Hermann Bürgi (V, TG) angeführten Minderheit mehr Gehör. Der Rat entschied sich mit 26 zu 15 Stimmen für den Standort St. Gallen.

Im Nationalrat setzten sich die intensiven Diskussionen fort. Der Rat vergab zunächst das Bundesstrafgericht auf Antrag einer von Fabio Abate (RL, TI) angeführten Minderheit mit 123 zu 61 klar an das Tessin. Beim Sitz des Bundesverwaltungsgerichtes konnte sich jedoch die Minderheit, die für St. Gallen plädierte, nicht durchsetzen. Bei Stimmengleichheit (92 zu 92) entschied Präsidentin Liliane Maury Pasquier (S, GE) mit ihrem Stichentscheid für Freiburg.

Der Ständerat hielt jedoch mit 27 zu 16 Stimmen am Standort St. Gallen fest, worauf auch der Nationalrat, gegen den Willen einer starken Minderheit, diesen Standort mit 95 zu 84 Stimmen guthiess.

Vorlage 8

Der Ständerat stimmte dem von der Kommission für Rechtsfragen vorgelegten Entwurf zu (siehe Zusatzbericht vom 23. Mai 2002). Der Nationalrat war ebenfalls einverstanden, strich jedoch die Artikel 10 bis 13 mit den Bestimmungen über Arbeitszeit, Ferien und Urlaub. Die Kommission habe sich an diesen minutiösen Regelungen, insbesondere an der Verankerung der 42-Stunden-Woche, gestört, erklärte Anita Thanei (S, ZH) als Berichterstatterin. Man wolle eine Differenz schaffen, damit der Ständerat noch eine andere Lösung finden könne.

Der Ständerat legte nochmals neue Lösungen vor, und der Nationalrat stimmte diesen zu.

Vorlage 9

Der Ständerat stimmte der Vorlage diskussionslos zu.

Der Nationalrat schuf in Artikel 1 eine kleine redaktionelle Differenz, worauf sich der Ständerat diesem Beschluss anschloss.

Vorlagen 10, 11 und 12

Beide Kammern stimmten den drei Vorlagen ohne Diskussion und ohne Gegenstimmen zu.