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Faut-il réformer l'ONU, et comment ? La Suisse ne peut se désintéresser de cette question, vu sa participation financière et vu l'importance de l'ONU pour sa politique étrangère à l'avenir.

1. Que pense dans l'ensemble le Conseil fédéral des propositions de réforme de M. Kofi Annan, secrétaire général de l'ONU ?

2. Que pense-t-il de la façon dont elles ont été accueillies par l'Assemblée générale de l'ONU en octobre 1997 ?

3. Comment s'explique-t-il les divergences entre les États d'Europe de l'Est et d'Europe de l'Ouest, et entre les pays de l'hémisphère sud et de l'hémisphère nord ?

4. Quelles sont les idées de réforme du Conseil fédéral qui vont au-delà du premier catalogue de réformes présenté par le secrétaire général de l'ONU en juillet de cette année ?

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Les réformes proposées par le Secrétaire général

Le Secrétaire général de l'Organisation des Nations-Unies, M. Kofi Annan, a fait de la réforme le point fort de la première année de son mandat. Les deux trains de mesures qu'il a présentés le 17 mars et le 16 juillet 1997, qui constituent sans doute la tentative la plus aboutie de réformer l'ONU depuis que celle-ci a été créée, s'inscrivent dans le droit fil d'une action amorcée avant même son entrée en fonctions, et reprennent de nombreuses propositions discutées au cours des dernières années tant à l'intérieur qu'à l'extérieur du cadre de l'Organisation. Le point fort des mesures proposées réside à la fois dans le lien qu'elles établissent entre ces différentes initiatives et dans la relation qu'elles instaurent entre réforme du Secrétariat (fonctionnement du Secrétariat général de l'ONU), réforme de l'Organisation (fonctionnement de l'ONU dans son entier) et réforme de l'ensemble du système (répartition des compétences entre l'Organisation faîtière et les différentes organisations spécialisées faisant partie du système onusien).

Présenté en mars 1997, le premier train concernait des mesures dont la mise en oeuvre relève essentiellement du domaine de compétence du Secrétaire général. Il était notamment proposé :

- de créer une structure de coordination placée sous l'autorité du Secrétaire général, et de concentrer les activités de l'organisation sur les points suivants : paix et sécurité, affaires économiques et sociales, développement, affaires humanitaires - les questions relatives aux droits de l'homme étant considérées comme se posant et, partant, comme devant être prises en compte pour chacun de ces points ;

- de réunir en un seul département trois départements du domaine économique et social ;

- de créer un "groupe pour le développement" qui réunirait les institutions opérationnelles de la coopération au développement, et de renforcer l'intégration des activités de l'ONU au niveau des pays (coordination de tous les acteurs de l'ONU présents dans un pays, si possible avec utilisation d'infrastructures communes);

- de réduire les frais administratifs au profit des dépenses de programme, notamment par la consolidation des services administratifs, financiers et logistiques et par leur séparation d'avec les services compétents quant à la matière.

Présenté en juillet 1997, le second train développait et précisait ces mesures et les complétait par des propositions nécessitant l'approbation de l'Assemblée générale ou relevant directement des États membres. Il était notamment proposé :

- de créer un poste de Secrétaire général adjoint ;

- de créer un véritable cabinet qui serait placé sous l'autorité du Secrétaire général (" groupe de gestion de haut niveau");

- de créer une unité de planification stratégique, affectée au Bureau du Secrétaire général ;

- de créer à New York un nouveau département pour le désarmement, et de procéder à l'évaluation des mandats confiés aux différents organes intergouvernementaux traitant de questions liées au désarmement ;

- d'améliorer la capacité de l'ONU à réagir en situation de crise ;

- de réorganiser la coordination de l'aide humanitaire, notamment en complétant l'ECOSOC par un segment humanitaire ;

- de consolider les activités liées aux droits de l'homme au Bureau du Haut-commissariat aux droits de l'homme ;

- de mesures visant à renforcer la collaboration des conseils d'administration du PNUD/FNUAP et de l'UNICEF, et de mettre au point un nouveau système de financement pour le développement ;

- de l'élaboration de propositions, pour la 53ème Assemblée générale en 1998, visant à renforcer et restructurer le Programme des Nations Unies pour l'environnement (PNUE) et le Centre des Nations Unies pour les établissements humains (Habitat);

- de rationaliser les organes subsidiaires de l'ECOSOC et de procéder à l'évaluation du fonctionnement de l'ECOSOC dans son ensemble, ainsi qu'à l'évaluation du mandat des commissions économiques régionales ;

- de consolider les secrétariats dans le domaine de la lutte contre la drogue et le crime, à Vienne ;

- de rationaliser les activités administratives, et de transférer les économies réalisées sur un compte pour le développement (à créer);

- de créer un fonds d'avances renouvelables destiné à permettre à l'organisation de faire face à des difficultés de trésorerie ;

- de modifier le processus budgétaire en l'axant progressivement sur les résultats.

La position du Conseil fédéral

Le Conseil fédéral a depuis le début accordé une grande importance aux propositions visant à réformer l'ONU. Même si la Suisse n'est pas membre de celle-ci, elle n'en a pas moins un grand intérêt à voir son rôle renforcé, en raison de l'engagement qui est de longue date le sien dans des domaines qui sont au coeur des activités de l'ONU (codification du droit international, défense des droits de l'homme, développement et aide humanitaire, diplomatie préventive et sauvegarde de la paix), mais aussi en raison de sa qualité de membre des organisations spécialisées, de contributeur important du système onusien en général et de siège principal européen de l'ONU.

Compte tenu des intérêts en jeu, la Suisse a procédé à un examen attentif des réformes envisagées et elle a participé activement aux discussions auxquelles celles-ci ont donné lieu. Ainsi :

-en juin, la Suisse a communiqué à l'équipe chargée par le Secrétaire général de préparer les réformes un document qui précisait sa position et ses souhaits ;

-plusieurs Conseillers fédéraux ont profité de la visite du Secrétaire général effectuée en Suisse au début du mois de septembre pour s'entretenir avec lui des réformes prévues. Le Chef du Département des affaires étrangères lui par ailleurs remis un document précisant de manière détaillée la position de la Suisse quant aux réformes envisagées dans le domaine humanitaire ;

-à l'occasion de la visite qu'il a effectuée à New York du 22 au 25 septembre, M. le Secrétaire d'État Kellenberger s'est entretenu avec le Secrétaire général et les responsables chargés de préparer les réformes, ainsi que, bilatéralement, avec les représentants de certains pays membres, ce qui lui a permis de préciser certains des souhaits de la Suisse ;

-suite à une demande de la Suisse, notre pays a été autorisé à intervenir dans les débats du plénum de l'Assemblée générale relatifs aux réformes : entre octobre et décembre, les représentants suisses se sont exprimés à plusieurs reprises sur différents aspects de ces dernières.

La position de la Suisse s'est appuyée notamment sur les considérations suivantes :

Le Conseil fédéral salue l'initiative du Secrétaire général et appuie l'orientation donnée aux réformes, compte tenu de l'intérêt pour la Suisse à voir l'ONU se concentrer dans les années à venir sur ses missions principales et rationaliser son action en mettant en profit avantages comparatifs et synergies et en améliorant la coordination de ses activités. Ces mesures permettraient en effet d'accroître l'efficacité de l'Organisation, de réaliser des économies et de renforcer la crédibilité de l'ONU. Si le Conseil fédéral considère lui aussi qu'il est important de rationaliser l'administratif afin d'élargir les activités de développement grâce aux économies ainsi réalisées, il rappelle néanmoins que la rationalisation ne saurait être une fin en soi mais un moyen d'identifier les priorités. Par ailleurs, la Suisse soutient les efforts destinés à améliorer la cohérence dans le domaine économique avec le but d'utiliser au mieux les efforts de synergies.

En ce qui concerne le désarmement, la Suisse appuie les efforts accomplis en vue d'accroître la portée politique des questions liées au désarmement multilatéral, et salue dans ce contexte la création à New York d'un département chargé du désarmement. La dynamisation du processus de désarmement dans son ensemble passe évidemment par une bonne collaboration des services de Genève et de New York.

La Suisse prend acte de la réforme structurelle engagée dans le domaine des affaires humanitaires. Elle a toujours combattu toute politisation de l'aide humanitaire, s'engageant en revanche en faveur d'une meilleure coordination entre les services chargés des activités humanitaires opérationnelles et les services de New York, à l'action plus politique. Parallèlement, la Suisse plaide sans ambiguïté en faveur de la concentration à Genève des activités opérationnelles. À ce sujet, le Conseil fédéral se félicite des solutions proposées.

Le renforcement de la collaboration entre les conseils d'administration du PNUD/FNUAP et ceux de l'UNICEF constitue une amélioration notable du travail accompli par l'ONU en matière de développement ; le Conseil fédéral considère qu'il serait excessif de procéder à une fusion complète de ces organes de surveillance, dans la mesure où elle mettrait en péril la spécificité de ces institutions. Il appuie en revanche sans réserve le renforcement de la coordination de l'ONU au niveau des pays et la mise sur pied de nouvelles modalités de financement, destinés à asseoir plus solidement l'action opérationnelle de l'ONU.

La Suisse salue enfin le renforcement du domaine des droits de l'homme qui est mis en place par la fusion des activités du Haut-commissaire aux droits de l'homme et de celles du centre des droits de l'homme, et par la focalisation du premier sur des activités transsectorielles.

Dans le domaine de l'environnement et du développement durable, la Suisse se félicite de l'intention du Secrétaire général de présenter, d'ici à la 53ème Assemblée générale, des propositions concrètes pour le renforcement du PNUE. Elle s'engage pour que l'atomisation institutionnelle du système des Nations Unies dans le domaine de l'environnement soit réduite. Cet objectif pourrait être atteint par le biais d'un renforcement organisationnel du PNUE, lequel entraînerait une très nette consolidation de la fonction de coordination de toutes les activités liées à l'environnement dans le système onusien. Y serait également incluse la coordination des Secrétariats des conventions sur l'environnement. La Suisse utilisera avant tout sa position forte au sein du Conseil d'administration du PNUE pour faire connaître ses idées. En outre, lors de toutes les consultations relatives au domaine de l'environnement et du développement durable, elle rappellera la place de Genève en tant que centre international pour le développement durable.

Les débats de l'Assemblée générale

Les propositions de réforme du Secrétaire général ont été accueillies très favorablement par l'Assemblée générale au cours de son débat général, auquel ont assisté de très nombreux chefs d'État, chefs de Gouvernement et ministres des Affaires étrangères. Cela dit, toute réforme globale suscite évidemment la contradiction, par la nature même de son objet, mais aussi par la diversité des perspectives régionales et des intérêts des différents pays concernés. Que les intéressés veuillent chacun exprimer son point de vue sur les réformes proposées fait partie de la vie démocratique et témoigne de la vitalité de l'organisation.

Les principaux problèmes résidaient dans le lien - réel, supposé ou établi informellement - existant entre les réformes et d'autres affaires de portée politique. Deux problèmes notamment retiennent l'attention :

-le lien politique établi entre les réformes engagées par le Secrétaire général avec la question de la réforme du barème des contributions, elle-même liée au remboursement de la dette américaine ;

-le lien politique établi avec la réforme du Conseil de sécurité, notamment avec son fonctionnement et sa composition, qu'il convient de mieux adapter au nouveau contexte international.

Il est évident que face au refus des États-Unis de rembourser leurs dettes complètement, sans réserves et dans les délais prévus, comme le demandent clairement tous les autres pays membres, de nombreux pays du sud voient dans les réformes proposées un diktat américain destiné à vider l'ONU de sa substance. C'est la raison pour laquelle ils ont pendant longtemps refusé de participer à un débat concernant des réformes qu'ils considéraient comme largement inspirées par les Américains. C'est finalement grâce aux efforts du Secrétaire général et de nombreux pays membres, notamment de l'Union européenne et du Président du groupe des 77 (Tanzanie), qu'il a été possible de s'assurer globalement de la coopération de l'ensemble des pays du sud.

Les réformes proposées ont été mises en oeuvre à des degrés variables, selon leur portée. Le 14 novembre et le 19 décembre 1997, l'Assemblée générale a adopté deux résolutions, approuvant ainsi les principaux aspects de la réforme du Secrétariat engagée par le Secrétaire général et les conséquences qu'elles entraînent du point de vue financier et du personnel. Parmi les mesures les plus importantes, citons la création d'un poste de Secrétaire général adjoint, la création d'un département chargé du désarmement, la création d'un compte pour le développement, la mise en place d'une unité de planification stratégique ainsi que la réorganisation de l'humanitaire, de la coopération au développement et de la lutte contre la drogue et le crime. Par ailleurs, ces réformes portent déjà leurs fruits aujourd'hui. La collaboration entre les différents services et départements sur la base de priorités clairement définies. Rien qu'en ces derniers mois, l'adaptation des prévisions budgétaires a permis d'économiser de 13 millions de dollars qui ont été transférés sur un compte pour le développement.

Le débat politique se poursuivra en 1998, conformément à l'adage, souvent cité, du Secrétaire général : "La réforme n'est pas un événement, mais un processus". Compte tenu de la situation décrite plus haut, il est toutefois réjouissant qu'il ait été possible en un an d'avancer si loin sur le chemin des réformes et de poser déjà pour les mesures à venir plusieurs jalons.

Les prochaines étapes de la réforme telle que la conçoit le Conseil fédéral

Le Conseil fédéral est conscient que l'évolution des réformes dépendra de ce qui est politiquement possible. Compte tenu de ce que la poursuite des réformes devra, juridiquement et politiquement, recueillir l'adhésion des 185 pays membres, on comprend qu'elle exigera un temps considérable.

Il est toutefois possible de citer certains domaines sur lesquels le Conseil fédéral continuera de porter son attention, en raison des intérêts particuliers de la Suisse. Ainsi :

-l'amélioration de la capacité de l'ONU à réagir en situation de crise complexe, et notamment l'amélioration de la coordination humanitaire ;

-la meilleure coordination des activités liées à l'humanitaire, au développement et à la diplomatie préventive ;

-la meilleure coordination des efforts en matière de développement, et leur coordination avec notamment d'autres acteurs multilatéraux, tels la Banque mondiale et le FMI ;

-sont notamment importants aux yeux du Conseil fédéral les domaines qui, touchés par les réformes, concernent des organisations spécialisées : il s'agit ici de coordonner les initiatives de ces dernières en matière de réforme avec celles du Secrétaire général ;

-le Conseil fédéral continuera à s'intéresser en particulier aux réformes des organisations spécialisées établies à Genève. Il est en effet également dans l'intérêt de la Suisse et de Genève que les organisations installées chez nous soient reconnues comme efficaces, utiles et bien gérées ;

-le passé a montré que l'utilisation rationnelle des moyens constitue souvent un moteur pour les réformes de longue haleine. Mais cela suppose que la réalisation d'économies soit liée à la mise en oeuvre d'activités nouvelles et dynamiques. Aussi le Conseil fédéral s'attachera-t-il à l'avenir à continuer à suivre la croissance réelle zéro appliquée de manière souple, comme il l'a fait au cours des années passées.

Il est évident qu'en tant que non membre de l'ONU, les possibilités dont dispose la Suisse pour influer sur les réformes qui concernent cette Organisation sont limitées, contrairement à ce qui est le cas s'agissant des organisations spécialisées dont elle fait partie, où elle peut intervenir activement.

Réponse du Conseil fédéral.