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Es sind, wenn nötig, die rechtlichen Grundlagen dahingehend anzupassen, dass die Bundesversammlung in Krisensituationen ihre Notrechtskompetenzen adäquat nutzen und das Notrecht des Bundesrates wirkungsvoll überprüfen kann. Dabei wird zum Beispiel zu prüfen sein, ob Artikel 173 Absatz 1 Buchstabe c sowie Artikel 185 Absatz 3 der Bundesverfassung gesetzlicher Konkretisierungen bedürfen, ob es Änderungen von Artikel 7d und 7e des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes braucht und ob die Schaffung von neuen parlamentarischen Organen notwendig ist.

InitialSituation

Medienmitteilung der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates vom 28.01.2022

Die Handlungsfähigkeit des Parlamentes soll auch in Krisensituationen jederzeit gewährleistet sein. Die Staatspolitische Kommission (SPK) des Nationalrates unterbreitet ihrem Rat deshalb eine Vorlage mit verschiedenen Änderungen des Parlamentsrechts, welche gewährleisten sollen, dass die Bundesversammlung und ihre Organe in Krisensituationen jederzeit tagen und ihr rechtliches Instrumentarium flexibel einsetzen können.

Auch wenn die Bundesversammlung einen unglücklichen Start in die Coronakrise erwischt hat (Abbruch der Frühjahrssession 2020, Einschränkung der Kommissionstätigkeit) so hat sich doch rasch wieder Tritt fassen können, indem die Kommissionen im April 2020 ihre Tätigkeiten aufnahmen und Anfang Mai 2020 die Räte sich zu einer ausserordentlichen Session versammelten. Die Krise hat gezeigt, dass die Bundesversammlung zwar über ein ausreichendes rechtliches Instrumentarium verfügt, welches sie auch zur Krisenbewältigung einsetzen kann. So kann die Bundesversammlung sowohl Massnahmen vom Bundesrat verlangen bzw. auf Massnahmen des Bundesrates einwirken, als auch selber Verordnungen und dringliche Bundesgesetze ausarbeiten. Der Bundesversammlung stehen beim möglichen Einsatz dieses vielfältigen Instrumentariums in erster Linie fehlende Ressourcen, teilweise träge Strukturen und fehlende Mehrheiten im Weg. Voraussetzung für die wirkungsvolle Nutzung der Instrumente ist deshalb, dass diese auch kurzfristig eingesetzt werden und die Bundesversammlung und ihre Organe tagen können. Die Kommission hat deshalb in Umsetzung ihrer Kommissionsinitiativen (20.437/20.438) einstimmig eine Vorlage mit entsprechenden Verbesserungen verabschiedet. Konkret werden folgende Vorschläge gemacht:

Es werden die rechtlichen Voraussetzungen geschaffen, dass die Räte notfalls auch virtuell tagen können, wenn ein physisches Zusammenkommen verunmöglicht ist. Ein physisches Zusammenkommen kann nicht nur durch Pandemien, sondern z.B. auch durch Naturkatastrophen verhindert werden. Handelt es sich um regionale Ereignisse, kann es sinnvoll sein, einzelne Ratsmitglieder mit technischen Mitteln zu den Verhandlungen der Räte zuzuschalten. Virtuell durchgeführte Sitzungen stellen aber immer nur die letzte Ausweichmöglichkeit dar, wenn es der Bundesversammlung ansonsten nicht möglich wäre, sich im Sinne von Artikel 148 als oberste Gewalt im Bunde in den politischen Entscheidungsprozess einzubringen. Ansonsten verlangt die Bundesverfassung ein physisches Versammeln der Ratsmitglieder.

Im Weiteren sollen ausserordentliche Session unter bestimmten Voraussetzungen "unverzüglich" einberufen werden, wenn dies ein Viertel der Mitglieder eines Rates oder der Bundesrat verlangt. Damit soll sichergestellt werden, dass das Parlament rasch agieren kann. Auch sollen die parlamentarischen Instrumente wie die Motion und die parlamentarische Initiative unter bestimmten Voraussetzungen rasch eingesetzt werden können, indem bestimmte Fristen verkürzt werden.

Gerade in einer Krise braucht das Parlament starke und unabhängige Führungsorgane. Insbesondere müssen auch in Krisensituationen Infrastrukturen und personelle Ressourcen zur Verfügung gestellt werden. Hierfür ist heute die Verwaltungsdelegation zuständig, welcher die oberste Leitung der Parlamentsverwaltung obliegt. Dieses als Delegation der Ratsbüros konzipierte Organ soll durch eine Verwaltungskommission ersetzt werden, deren Mitglieder für vier Jahre gewählt sind und nicht gleichzeitig den Ratsbüros angehören. Somit entsteht eine grössere personelle Kontinuität in der Leitung der Parlamentsverwaltung, die personelle Verflechtung mit den für die Organisation der Arbeit der Räte zuständigen Büros wird geringer und letztere werden von Verwaltungsaufgaben entlastet.

Schliesslich soll der Bundesrat Entwürfe für sogenannte "Notverordnungen" den parlamentarischen Kommissionen immer zur Konsultation vorlegen müssen, damit diese eine Stellungnahme abgeben können.

Hingegen sah die Kommission keinen Handlungsbedarf in Bezug auf die richterliche Überprüfung von Notrecht. Sie sprach sich mit 19 zu 5 Stimmen bei 1 Enthaltung gegen die abstrakte Normenkontrolle von Notverordnungen aus. Die Kontrolle von Notverordnungen des Bundesrates soll weiterhin dem Parlament obliegen, eine zusätzliche richterliche Kontrolle wäre in einem sinnvollen zeitlichen Rahmen kaum möglich und würde zu Rechtsunsicherheit führen.

Die Vorlage geht nun zur Stellungnahme an den Bundesrat.

Die wichtigsten beschlossenen Massnahmen sind zudem in einer Tabelle (siehe Beilage) zusammengestellt.

Stellungnahme des Bundesrates zu zwei parlamentarischen Initiativen zur Handlungsfähigkeit des Parlaments in Krisensituationen

Der Bundesrat verabschiedete an der Sitzung vom 16. Februar 2022 seine Stellungnahme zum Bericht der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates (SPK-N) zu den parlamentarische Initiativen 20.437 und 20.438 "Handlungsfähigkeit des Parlamentes in Krisensituationen verbessern / Nutzung der Notrechtskompetenzen und Kontrolle des bundesrätlichen Notrechts in Krisensituationen". Er ist mit den geforderten Änderungen weitgehend einverstanden.

Der Beginn der Covid-19-Pandemie in der Schweiz stellte das Parlament im Frühling 2020 vor organisatorische und rechtliche Herausforderungen. In der Folge verlangten die parlamentarischen Initiativen 20.437 und 20.438 eine Anpassung der rechtlichen Grundlagen, damit das Parlament auch in Krisensituationen handlungsfähig bleibt und seine Notrechtskompetenzen wahrnehmen kann. Der Bericht der staatspolitischen Kommission des Nationalrats (SPK-N) zu diesen parlamentarischen Initiativen sieht nun Änderungen im Parlamentsgesetz vor.

Die Änderungen betreffen das Zusammentreten von Kommissionen, die parlamentarischen Leitungsorgane, das Zusammentreten der Räte, die Nutzung parlamentarischer Instrumente und die Ausübung von Notrechtskompetenzen. Der Bundesrat äussert sich in seiner Stellungnahme nur zu jenen Vorschlägen der SPK-N und der Minderheiten in der Kommission, die den Bundesrat und die Bundesverwaltung sowie die Bundesgerichte betreffen.

Der Bundesrat kann grundsätzlich nachvollziehen, dass er in Krisensituationen seine Stellungnahme zu parlamentarischen Vorstössen zuhanden des Parlaments schneller abgeben soll; er ist mit der Verkürzung der dafür bestehenden Fristen darum weitgehend einverstanden. Er macht aber darauf aufmerksam, dass Bundesrat und Bundesverwaltung für eine fundierte Stellungnahme über ausreichend Zeit verfügen müssen, und ersucht daher das Parlament und seine Kommissionen, diesem Anliegen bei der Festlegung von Fristen Rechnung zu tragen. Wenn die Kommissionen beider Räte eine gleichlautende Motion eine Woche vor Sessionsbeginn einreichen, sieht der Vorschlag der SPK-N überdies vor, dass der Bundesrat bis spätestens zur Beratung in dieser Session Antrag stellen muss, und zwar unabhängig davon, ob eine Krisensituation vorliegt oder nicht. Damit ist der Bundesrat nicht einverstanden. Eingereichte Motionen bedürfen in vielen Fällen umfangreicher Abklärungen durch die zuständigen Stellen in der Bundesverwaltung. Ausserhalb von Krisensituationen ist für den Bundesrat auch bei der Behandlung von gleichlautenden Kommissionsmotionen kein Mehrwert für die politische Entscheidfindung zu erkennen, wenn sie im abgekürzten Verfahren behandelt werden müssen. Es ist vielmehr zu befürchten, dass das Parlament gestützt auf unvollständige Grundlagen entscheiden muss.

Aus Sicht des Bundesrates hat sich die bestehende Regelung bewährt. Sie sieht vor, dass der Bundesrat seinen Antrag zu einer Kommissionsmotion, die weniger als einen Monat vor Beginn der nächsten ordentlichen Session eingereicht wird, spätestens bis zum Beginn der übernächsten Session stellt. Er beantragt die Streichung der Neuregelung für die Stellungnahme zu gleichlautenden Kommissionsmotionen.

Weiter kann der Bundesrat grundsätzlich nachvollziehen, dass Kommissionsmotionen zu Notverordnungen immer bereits in der nachfolgenden oder laufenden ordentlichen oder ausserordentlichen Session traktandiert werden sollen. Um die Motion prüfen und die Stellungnahme erstellen zu können, benötigen Bundesrat und Bundesverwaltung jedoch eine gewisse Zeit. Der Bundesrat beantragt daher, dass Kommissionsmotionen zu Notverordnungen nur dann in der laufenden ordentlichen oder ausserordentlichen Session behandelt werden, wenn sie am dritten Tag einer ordentlichen Session oder am ersten Tag einer ausserordentlichen Session eingereicht wurden.

Proceedings

Siehe 20.437 Pa. Iv. SPK-N. Handlungsfähigkeit des Parlamentes in Krisensituationen verbessern