SubmittedText

Nachdem 1998 das Multilaterale Investitionsabkommen nicht zustande gekommen ist, setzt sich die Schweiz vehement dafür ein, dass nun innerhalb der WTO Investitionsverhandlungen geführt werden. Dies gegen den Widerstand vieler südlicher Länder, die die WTO nicht als den geeigneten Ort erachten. So sagte der indische Botschafter Chandrasekhar kürzlich an einer Tagung in Genf: "No convincing arguments have yet been put forward. Differences of opinion still abound, even amongst proponents. Further commitments in such a major area could prove to be disastrous for developing countries." Auch Nichtregierungsorganisationen und Gewerkschaften weltweit hegen grosse Bedenken gegenüber einem solchen WTO-Abkommen, befürchten sie doch die Aushöhlung von Umwelt- und Sozialstandards.

Fragen an den Bundesrat:

1. Welches sind für ihn die wesentlichen Inhalte für ein Multilaterales Investitionsabkommen?

2. Warum meint er, dass ein Multilaterales Investitionsabkommen nötig ist?

3. Warum erachtet er die WTO als den geeigneten Ort, um ein Investitionsabkommen zu verhandeln?

4. Stimmt er dem Argument zu, dass in der WTO lediglich die Investorenrechte wie Marktzugang, Inländerbehandlung und Meistbegünstigung verankert werden, jedoch keine Pflichten? Wie könnten nach seiner Meinung Investorenpflichten gegenüber Arbeitenden, der Bevölkerung und der Umwelt verankert werden?

5. Wie genau steht er zum am 19. November 2002 bei der WTO eingegebenen Vorschlag von China, Indien, Kuba, Kenya, Pakistan und Zimbabwe, der zahlreiche Investorenpflichten festhält? Welche der vorgeschlagenen Investorenpflichten ist er bereit zu unterstützen?

6. Ist er nicht auch der Meinung, dass - anknüpfend an bereits vorhandene Vorschläge in den Siebzigerjahren - die Uno (Unctad und ILO) das geeignetere Gremium für Investitionsverhandlungen ist?

7. Ist die Schweiz bereit, sich dafür einzusetzen, dass in Cancun, anders als in Doha, keinerlei Druck auf andere Länder ausgeübt wird, um einen Konsens zu erzwingen?

FederalCouncilResponseText

1. Anlässlich des Ministertreffens in Doha (November 2001) haben die Schweiz und die anderen Mitglieder der Welthandelsorganisation (WTO) die Zweckmässigkeit der Schaffung eines multilateralen Rahmens anerkannt, mit dem transparente, stabile und vorhersehbare Bestimmungen für langfristige grenzüberschreitende Investitionen geschaffen werden, insbesondere für ausländische Direktinvestitionen. Ferner haben die WTO-Mitglieder entschieden, im Rahmen des nächsten Ministertreffens Verhandlungen aufgrund eines expliziten Konsenses über die Verhandlungsmodalitäten zu beschliessen.

Ausgehend von den Arbeiten, die anlässlich des Ministertreffens von Singapur (1996) aufgenommen wurden, haben die Minister in Doha mehrere Schlüsselkomponenten eines multilateralen Rahmens für Investitionen aufgezählt, die es zu klären gilt:

a. Geltungsbereich und Definition;

b. Transparenz;

c. Nichtdiskriminierung;

d. Verpflichtungsmodalitäten für den Marktzugang in Form einer Positivliste wie beim Allgemeinen Übereinkommen über den Handel mit Dienstleistungen (GATS);

e. Bestimmungen für Entwicklungsländer;

f. Ausnahmen und Schutzmechanismen betreffend Zahlungsbilanz;

g. Konsultationen und Streitbeilegung zwischen Mitgliedern.

Nach Ansicht des Bundesrates sind dies die grundlegenden Komponenten für einen multilateralen Rahmen im Investitionsbereich. Die Ministererklärung von Doha hält ferner fest, dass die besonderen Bedürfnisse und Umstände der Entwicklungsländer im Rahmen ihrer spezifischen Verpflichtungen berücksichtigt werden müssen. Das Recht, nationale Regelungen zu erlassen, muss ebenfalls berücksichtigt werden. De facto behalten die Entwicklungsländer die für sie nötige Flexibilität, da das GATS-Modell auf ausbaubaren Verpflichtungen basiert, die sich nach den Sensibilitäten und Möglichkeiten jedes Mitgliedstaates richten.

2. Ein multilateraler Rahmen für Investitionen ist nötig, um die Rechtssicherheit im Ausland für Schweizer Investoren zu erhöhen und ihnen im Vergleich zu ihren ausländischen Konkurrenten einen vergleichbaren Marktzugang zu gewährleisten. Die Transparenzbestimmungen wiederum sollen es erlauben, den Zugang der Investoren zu den verschiedenen Märkten dank einer besseren Kenntnis der geltenden Regeln oder der Änderungen derselben zu vereinfachen. Vor allem für kleinere und mittlere Unternehmen, die über beschränkte Mittel verfügen, dürfte ein solches multilaterales Instrument Erleichterungen bringen.

Für das Wirtschaftswachstum in Entwicklungsländern sind Investitionen von entscheidender Bedeutung; seit mehreren Jahren gehören ausländische Direktinvestitionen zu den wichtigsten Kapitalquellen. Die Entwicklungsländer unternehmen grosse Anstrengungen, um ausländischen Investoren attraktive Rahmenbedingungen anzubieten. Sie haben in den letzten Jahren über zweitausend bilaterale Verträge zur Förderung und zum Schutz von Investitionen abgeschlossen und investieren vermehrt auch im Ausland. Nach Auffassung des Bundesrates sollten die Entwicklungsländer Nutzen ziehen aus einem multilateralen Instrument, das einen vereinfachten Zugang zu den wichtigen Informationen ihres Investitionsregimes ermöglicht und die Voraussetzungen für den Zugang von Investitionen im Rahmen der WTO festlegt.

3. Die WTO ist ein geeignetes Forum zur Schaffung eines multilateralen Rahmens für Investitionen, da sie schon heute die Investitionen namentlich im Rahmen der Erbringerart 3 (Kommerzielle Präsenz) des GATS, des Übereinkommens über handelsbezogene Investitionsmassnahmen sowie des Abkommens über handelsbezogene Aspekte der Rechte an geistigem Eigentum behandelt. Investitionen und Handel sind zudem eng miteinander verknüpft: Ein Drittel des Welthandels geht von multinationalen Unternehmen aus und ein Drittel findet zwischen multinationalen Unternehmen statt. Es ist deshalb nur logisch, den tertiären Sektor, der bereits von der WTO (GATS) abgedeckt wird, durch den primären und sekundären Sektor zu ergänzen.

4. Die WTO regelt die Handelsverpflichtungen ihrer Mitglieder und deren Rechte. Grundpfeiler des multilateralen Handelssystems für Güter und Dienstleistungen sind die Meistbegünstigungsklausel, die Inländerbehandlung, Transparenz und Marktzugang.

Verschiedene internationale Gremien haben Instrumente entwickelt, die sich auf Investorenpflichten beziehen. Die Schweiz hat die Empfehlungen der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) übernommen, die sich auf die Verpflichtungen der Unternehmen im Ausland beziehen, insbesondere in den Bereichen Arbeit und Umwelt. Zu diesem Zweck hat die Schweiz einen nationalen Kontaktpunkt (Seco) eingerichtet. Nichtregierungsorganisationen können aufgrund von Weisungen beim Seco eine Mediationstätigkeit verlangen. Gegen die Korruption ausländischer Beamter wurden ebenfalls strikte Regeln verankert. Diese Entwicklungen auf internationaler Ebene können beim Aufbau eines multilateralen WTO-Rahmens für Investitionen als Referenzbasis dienen, um die Möglichkeit einer Verantwortung der Investoren ausserhalb ihres Herkunftslandes zu prüfen.

Nicht bei der WTO, sondern in anderen internationalen Foren, wo auch die Schweiz aktiv ist, werden die Sozialrechte in einem wirtschaftlichen Kontext behandelt. Die Stossrichtung des Bundesrates ist klar. Der Dialog und die Einführung von Regeln sollen in den dafür zuständigen Organisationen gefördert werden. Ein weiterer wichtiger Punkt ist die Sicherstellung der Kohärenz zwischen dem System dieser Organisationen und dem internationalen Handelssystem der WTO.

Der Interpellant verweist auf die Investorenpflichten gegenüber Arbeitnehmern (Frage 4) und die Regelungen der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) (Frage 6). Angesichts der klaren Kompetenzaufteilung zwischen den Institutionen unterstützt die Schweiz in der ILO die grundlegenden Arbeitsnormen, die Erklärung der ILO über die grundlegenden Rechte bei der Arbeit (1998), die dreigliedrige ILO-Grundsatzerklärung über multinationale Unternehmen und Sozialpolitik, die 1977 verabschiedet und im Jahr 2000 modifiziert wurde, und die einschlägigen Kontroll- und Umsetzungsinstrumente der ILO. Die Schweiz ist an den Arbeiten der Arbeitsgruppe über die soziale Dimension der Globalisierung beteiligt und unterstützt die vom Generaldirektor des Internationalen Arbeitsamtes, Juan Somavia, eingesetzte Weltkommission "Soziale Dimension der Globalisierung".

Bis Mitte 2004 wird die Kommission einen Bericht über die wirtschaftlichen und sozialen Auswirkungen der Globalisierung (Wirtschaft, Märkte, Gesellschaft) vorlegen. Dieser Bericht soll insbesondere auch Vorschläge im Hinblick auf die Möglichkeiten der internationalen Organisationen enthalten, sich an einem gerechten und für alle Beteiligten akzeptierbaren Globalisierungsprozess zu beteiligen.

Die dreigliedrige ILO-Grundsatzerklärung über multinationale Unternehmen und Sozialpolitik lädt Unternehmen, Regierungen sowie Arbeitgeber- und Arbeitnehmerorganisationen ein, die acht ILO-Kernübereinkommen zu beachten. Diese Übereinkommen betreffen das Vereinigungsrecht, die Anerkennung des Rechtes zu Kollektivverhandlungen, die Beseitigung der Zwangs- oder Pflichtarbeit, das effektive Verbot von Kinderarbeit sowie das Diskriminierungsverbot in Bezug auf Beschäftigung und Beruf.

Die Schweiz hat die acht wichtigsten Kernübereinkommen ratifiziert und wendet sie auf ihrem Gebiet an. Noch wichtiger ist aber die Tatsache, dass sich die Erklärung an alle "Parteien" richtet, einschliesslich der Unternehmen, und dass gemäss Erklärung in Ländern, in denen diese Konventionen nicht angewendet werden, alle "Parteien" ihre Sozialpolitik nach den ILO-Vorgaben richten sollen. Die Erklärung verweist auch auf die internationalen Normen im Bereich der Menschenrechte: die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte und die beiden Pakte der Vereinten Nationen (Pakt I und II und ihre Kontrollmechanismen).

Die ILO verfügt über einen ausreichenden Massnahmenkatalog zur Festlegung und Wahrung der Sozialrechte. Diese Massnahmen sind auch für die Schweiz verbindlich.

5. China, Kuba, Indien, Kenia, Pakistan und Zimbabwe haben in ihrer Mitteilung vom 19. November 2002 darauf hingewiesen, dass die Einschränkungen der einzelstaatlichen Regelungen zur Behandlung der Aktivitäten von transnationalen Unternehmen in verschiedenen Foren der Vereinten Nationen und der OECD seit einigen Jahren anerkannt sind, ohne dass verbindliche Regeln zustande gekommen wären.

In diesem Zusammenhang konnte der Verhaltenskodex für transnationale Gesellschaften, der nach 1977 im Rahmen der Welthandels- und Entwicklungskonferenz der Vereinten Nationen ausgehandelt worden war, wegen unterschiedlicher Ansichten zwischen Entwicklungsländern und industrialisierten Ländern nicht verabschiedet werden, weil die rechtliche Verbindlichkeit des Kodexes umstritten war. 1992 ist man von diesem Projekt abgekommen. Doch 1996 haben Initiativen auf freiwilliger Basis Früchte getragen, indem u. a. die OECD-Leitsätze über internationale Investitionen und multinationale Unternehmen erlassen wurden. Im Jahr 2000 wurden die Leitsätze letztmals umfassend revidiert.

Die Autoren der Mitteilung sind der Ansicht, dass ohne die Zusammenarbeit vonseiten des Herkunftslandes die Investorenpflichten nicht durchgesetzt werden können. Was die spezifischen Themen angeht, so sind diese sehr komplex: restriktive Handelspraktiken, Technologietransfer, Zahlungsbilanz, Eigentum und Kontrolle, Konsumenten- und Umweltschutz, Informationsveröffentlichung und Auflagen des Herkunftslandes.

Gewisse Themen betreffen Bereiche, die von der WTO bereits abgedeckt werden und deshalb im Rahmen möglicher WTO-Verhandlungen einer vertieften Prüfung unterzogen werden müssen. Der Bundesrat seinerseits wird anhand konkreter und detaillierter Vorschläge nach Anhören der parlamentarischen Kommissionen und der betroffenen Wirtschaftskreise dazu Stellung nehmen.

6. Wie unter Frage 3 bereits erläutert, ist die WTO nach Ansicht des Bundesrates ein geeignetes Forum, um einen multilateralen Rahmen für Investitionen zu schaffen. Die Uno hat zwar einige Anstrengungen unternommen, ein verbindlicher Kodex ist indes nie zustande gekommen. Da sich die Schweiz zudem für die Kohärenz der Verpflichtungen, die durch ein WTO-Rahmenabkommen für Investitionen entstehen werden, mit Uno-Verpflichtungen einsetzen wird, ist der Bundesrat der Ansicht, dass diese Verhandlungen durchaus im Einklang mit den im Rahmen der Uno früher unternommenen Anstrengungen sind.

7. Da sich mehrere Entwicklungsländer gegen einen multilateralen Rahmen für Investitionen ausgesprochen hatten, konnten in Doha keine Verhandlungen lanciert werden. In Cancun sollen die Minister diesbezüglich einen Beschluss fassen, der sich auf die Arbeiten der letzten zwei Jahre der Arbeitsgruppe Handel und Investitionen stützen soll sowie auf Verhandlungsmodalitäten, die sowohl Verfahrens- als auch Grundsatzelemente enthalten dürften.

Ein dahingehender Beschluss aller WTO-Mitglieder wird ein Gleichgewicht innerhalb des Investitionsdossiers sowie zwischen den verschiedenen Dossiers des Arbeitsprogramms in Doha widerspiegeln müssen. Die Entwicklungsländer haben ihre Interessen anlässlich der Doha-Ministerkonferenz mit Nachdruck verteidigt, als die Doha-Entwicklungsagenda lanciert wurde. Sicherlich werden sie auch in Cancun (10. bis 14. September 2003) ihre Argumente überzeugend vertreten.

Antwort des Bundesrates.