InitialSituation

Das Übereinkommen wurde im Rahmen der UNO ausgearbeitet und konkretisiert die Menschenrechte für die Lebensbereiche des Kindes. Es ergänzt damit die allgemeineren Bestimmungen der beiden Menschenrechtspakte der UNO, denen die Schweiz 1992 beigetreten ist. Als völkerrechtlich verbindliches Vertragswerk, dem bereits 157 Staaten angehören, leistet das Übereinkommen über die Rechte des Kindes einen internationalen Beitrag zu einem besseren rechtlichen und tatsächlichen Schutz der Kinder als schwächste Glieder jeder Gesellschaft.

Obwohl die schweizerische Rechtsordnung den Anforderungen der Übereinkommens in weiten Teilen genügt, identifiziert die Botschaft einzelne Bereiche, in denen eidgenössisches oder kantonales Recht mit den Bestimmungen des Übereinkommens nicht vereinbar ist. Der Bundesrat schlägt deshalb einige Vorbehalte vor. Zahlreiche Bestimmungen des Übereinkommens sind programmatischer Natur. Da wichtige Lebensbereiche des Kindes in die Zuständigkeit der Kantone fallen, wird das Übereinkommen mit dem Beitritt der Schweiz nicht nur für den Bund, sondern auch für Kantone und Gemeinden zu einer Leitlinie ihrer Kinderpolitik.

Proceedings

Im Ständerat wandte sich Carlo Schmid (C, AI) gegen eine Genehmigung des Abkommens. Das Abkommen widerspreche der hierzulande vertretenen Grundauffassung der elterlichen Gewalt, diese werde regelrecht ausgehöhlt, sagte Schmid. Das Weisungsrecht der Eltern und die Gehorsamspflicht der Kinder würden eingeschränkt. Verschiedene andere Redner und auch Bundesrat Flavio Cotti hielten dem entgegen, dass die Konvention die Rechte der Eltern ausdrücklich vorbehalte. Kommissionssprecher Hans Danioth (C, UR) wies darauf hin, dass der Vorrang der Familie und deren zentrale Rolle als Grundeinheit der Gesellschaft durch die Konvention sogar noch bestätigt werde. Es sei auch keine Beschwerde- oder Prozessflut zu erwarten, Kinder würden nicht häufiger gegen ihre Eltern klagen, als dies nach dem heute geltenden Recht bereits möglich sei, sagte Danioth. Cotti unterstrich, dass fast alles, was die Konvention postuliere, in der Schweiz bereits geltendes Recht sei. Den wenigen Ausnahmen werde die Schweiz mittels Vorbehalten gerecht. Nachdem Schmid mit seinem Antrag auf Nichteintreten unterlegen war, verlangte er, dass die Schweiz die Konvention nur mit einem generellen Vorbehalt ratifizieren solle, der ausdrücklich deren direkte Anwendbarkeit ausschliesse. Danach hätte niemand direkt aus der Konvention irgendwelche einklagbaren Rechte ableiten können. Mit 30 zu 9 Stimmen wurde aber auch dieser Antrag klar abgelehnt. Die Mehrheit hielt Schmid entgegen, dass ein solcher Vorbehalt der in der Schweiz befolgten Rechtsauffassung zuwiderlaufe. Mit 29 zu 7 Stimmen hielt der Ständerat hingegen fest, dass die schweizerische Gesetzgebung über die elterliche Sorge vorbehalten bleibe. Helen Leumann (R, LU) bekämpfte erfolglos diesen Vorbehalt, der laut ihr einzig zum Trugschluss führe, das schweizerische Recht decke sich nicht mit jenem der Konvention. Die andern vier Vorbehalte waren unbestritten. Der gewichtigste hält fest, dass die Kinder von Saisonniers nicht bei den Eltern leben können. Mit 25 zu 4 Stimmen überwies der Rat ein Postulat, das eine möglichst rasche Beseitigung dieses Unrechts verlangt. Mit 34 zu 7 Stimmen verworfen wurde der Antrag einer Kommissionsminderheit, die Ratifikation der Konvention dem fakultativen Referendum zu unterstellen. Maximilian Reimann (V, AG) wandte sich vergeblich gegen eine faktische Umgehung des Souveräns, wo es um familiäre und damit höchste Rechte gehe. René Rhinow (R, BL) hielt dem entgegen, dass die Kinderschutzkonvention ein denkbar untaugliches Objekt für die freiwillige Unterstellung unter das fakultative Referendum sei. Mit 37 zu 1 Stimme stimmte der Ständerat dem Beitritt zum Übereinkommen in der Gesamtabstimmung zu.

Im Nationalrat beantragte eine rechtsbürgerliche Kommissionsminderheit Nichteintreten. Staatliche Schutzpflichten würden die elterliche Autorität beschneiden und die Familie aushöhlen. Das Übereinkommen sei zu schwammig und in seinen Auswirkungen kaum absehbar. Die Kinderkonvention strebe eine Verstaatlichung der Erziehung an. Die Mehrheit der Fraktionen begrüsste die Konvention durchwegs als sinnvolle Ergänzung der UNO-Menschenrechtspakte. Die schwächsten Glieder der Gesellschaft, hiess es, benötigten einen besonderen Schutz. Die Erziehungsrechte der Eltern blieben ausdrücklich gewahrt und würden nur dort beschnitten, wo es um den Kampf gegen Missbräuche gehe. Der Rat beschloss mit 126 zu 50 Stimmen Eintreten.

Unbestritten blieb, dass sich das schweizerische Recht fast durchwegs mit den - überwiegend programmatischen - Bestimmungen der Konvention deckt. In den vier Punkten, wo dies noch nicht der Fall ist, stimmte der Nationalrat den vom Bundesrat vorgeschlagenen Vorbehalten zu. Mit 107 zu 58 Stimmen verwarf er den Antrag der Sozialdemokraten, auf jeglichen Vorbehalt zu verzichten und so mehr politischen Druck zur Anpassung des innerstaatlichen Rechts zu erzeugen. Deutlich gutgeheissen wurde namentlich der Vorbehalt betreffend die Ausländergesetzgebung, welche den Saisonniers keinen Familiennachzug gewährt. Nur knapp, mit 84 zu 80 Stimmen, strich man den vom Ständerat aus Akzeptanzgründen nachgeschobenen und von der Christlich-demokratischen Fraktion unterstützten Hinweis, dass auch die schweizerische Gesetzgebung über die elterliche Sorge vorbehalten bleibe. Mit 105 zu 54 Stimmen lehnte es der Nationalrat schliesslich ab, den Beitritt zur Kinderschutzkonvention dem fakultativen Referendum zu unterstellen. Nach Ansicht einer Kommissionsminderheit hätte die grosse Tragweite des Übereinkommens ein Mitspracherecht des Volkes gerechtfertigt. Die Ratsmehrheit schloss das fakultative Referendum aber mit dem Argument aus, dass die Rechtslandschaft der Schweiz durch die Konvention nicht verändert werde.

Mit 116 zu 46 Stimmen beschloss der Nationalrat in der Gesamtabstimmung der Ratifikation zuzustimmen.

In der Differenzbereinigung wollte der Ständerat anders als der Nationalrat, dass die Schweizer Gesetzgebung über die elterliche Vorsorge ausgeklammert wird. In der Bevölkerung bestünden gewisse Ängste, dass das Übereinkommen den Kindern zu viele Rechte zugestehe und die elterliche Gewalt zu sehr beschneide, sagte Kommissionssprecher Hans Danioth (C, UR). Christiane Brunner (S, GE) plädierte für die Version des Nationalrates. Man solle jetzt schnell zur Ratifikation schreiten. Der Vorbehalt sei bloss eine formale Differenz zum Übereinkommen. Bundesrat Flavio Cotti erklärte es gehe hier um einen bescheidenen Konflikt, der kein wesentliches Element der Konvention darstelle. Mit 26 zu 16 Stimmen beschloss der Rat, den Vorbehalt anzubringen. Einer der übrigen Vorbehalte betraf die ausnahmslos gewährte Trennung zwischen Jugendlichen und Erwachsenen im Freiheitsentzug. Der Ständerat überwies eine Motion des Nationalrates, die den Bundesrat auffordert, einen Gesetzesentwurf vorzuschlagen, der die Aufhebung dieses Vorbehaltes ermöglicht, in der unverbindlichen Form des Postulates.

Der Nationalrat bleib bei seiner früheren Haltung und lehnte den Vorbehalt mit 98 zu 55 Stimmen ab.

Mit 27 zu 17 Stimmen beschloss der Ständerat am Vorbehalt und damit an der Differenz zum Nationalrat festzuhalten.

Widerwillig gab schliesslich der Nationalrat nach und räumte die letzte Differenz aus.