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Im Rahmen weiterer bilateraler Verhandlungen strebt der Bundesrat eine engere Zusammenarbeit der Schweiz mit der Europäischen Union (EU) in Sicherheitsfragen an, gestützt auf die Verträge von Schengen. Ein solcher Schritt hätte Auswirkungen auf die innere Sicherheit der Schweiz. Zum Beispiel könnten sich neue Zusammenarbeitsmöglichkeiten im Bereich der Kriminalitätsbekämpfung ergeben. Auch eine weitgehende Öffnung der Schweizer Grenzen zum benachbarten Ausland könnte Gegenstand von Verhandlungen werden. Andererseits sind in den bisherigen Schengener Mitgliedstaaten verstärkt Tendenzen zur Wiedereinführung bilateraler Wege der Kriminalitätsbekämpfung erkennbar. Eine Beurteilung aus Sicht des Bundesrates, inwieweit aus einer engeren Zusammenarbeit ein Gewinn für die innere Sicherheit unseres Landes resultiert, worauf dieser basiert und wie er gemessen wird, fehlt.

Wir laden den Bundesrat ein, zu folgenden Fragen Stellung zu nehmen:

1. Welche Auswirkungen einer engeren Zusammenarbeit in Sicherheitsfragen - gestützt auf die Schengener Verträge - sieht er bezüglich der inneren Sicherheit der Schweiz per saldo? Worauf stützt er seine Beurteilung? Welches sind seine massgeblichen Messkriterien?

2. Wie bewertet er die konkreten Vor- und Nachteile dieser Zusammenarbeit?

3. Mit welchen Massnahmen aus dem Schengener Instrumentarium könnte aus Sicht des Bundesrates der grösste Beitrag zur Erhöhung der Sicherheit erreicht werden?

4. Wie beurteilt er die Gewährleistung des Datenschutzes in den verschiedenen europäischen Informationsaustausch-Netzwerken?

5. Wie will er nach einer allfälligen Grenzöffnung die Zugangskontrolle regeln und insbesondere verhindern, dass neuer Kriminaltourismus entsteht?

6. Welche Folgen ergeben sich aus einer solchen Grenzöffnung für die Aufgaben und den Bestand des Grenzwachtkorps?

7. Welche Auswirkungen sieht er für die Kantone, insbesondere bezüglich ihrer Polizeihoheit, und ist eine Verfassungsänderung nötig? Wie und durch wen soll die Sicherheit in den Grenzkantonen garantiert werden?

8. Was beinhaltete der "umfassende" Einbezug in den Schengener Raum, den die Schweizer Vertreter gegenüber der EU gemäss Medienberichten als Verhandlungsbasis zum Ausdruck brachten?

FederalCouncilResponseText

Der Bundesrat strebt bereits seit längerem eine Optimierung der inneren Sicherheit unseres Landes an. Ein Mittel dazu ist die verbesserte Zusammenarbeit auf internationaler Ebene. Die EU ist in diesem Bereich bereits tätig geworden und hat Instrumente entwickelt, um insbesondere das organisierte Verbrechen besser bekämpfen und die Migration besser steuern zu können. Im Falle eines Abseitsstehens droht der Schweiz die Gefahr, einer erhöhten Kriminalität sowie eines verstärkten Migrationsdruckes ausgesetzt zu werden. Um diesem Risiko zu begegnen, hat Bundesrat Koller die EU bereits 1995 auf das Interesse der Schweiz an einer Zusammenarbeit mit Schengen aufmerksam gemacht. Im Integrationsbericht von 1999 war diesem Bereich ebenfalls ein ausführliches Kapitel gewidmet. In der Schlussakte zum Personenfreizügigkeitsabkommen hat die Schweiz sodann in einer einseitigen Erklärung zum wiederholten Mal ihr Interesse an einer Beteiligung an der Asyl- und Migrationspolitik der EU einschliesslich Dubliner Übereinkommen bekundet. Im aussenpolitischen Bericht 2000 schliesslich hat der Bundesrat die Teilnahme der Schweiz an den Instrumenten von "Schengen" im Hinblick auf eine effiziente Gewährleistung der inneren Sicherheit unseres Landes als ein wichtiges aussenpolitisches Anliegen bezeichnet.

Die Problematik einer effizienteren Grenzkontrolle sowie die Möglichkeit einer allfälligen Teilnahme der Schweiz am Schengener System waren auch bereits mehrfach Gegenstand von internen Untersuchungen. Seit 1999 läuft das Projekt zur Überprüfung des Systems der inneren Sicherheit der Schweiz (Usis). In dessen Rahmen werden umfassende Vorschläge für die Verbesserung der inneren Sicherheit ausgearbeitet; dazu gehört auch - unabhängig von "Schengen/Dublin" - die Analyse der Grenzkontrollen. Die Kantone sind bei allen Arbeiten von Usis vertreten.

Parallel zur allgemeinen Überprüfung der inneren Sicherheit der Schweiz befasst sich die Projektgruppe Peseus (EJPD-Strategie EU-Schweiz) vertieft mit den Möglichkeiten einer verstärkten polizeilichen und justiziellen Kooperation sowie Asyl und Migration zwischen der EG und den EU-Mitgliedstaaten einerseits und der Schweiz andrerseits. Sie kann sich dabei auf die Untersuchungen und Abklärungen verschiedener früherer Arbeitsgruppen und Expertenkommissionen (z. B. Expertenkommission "Grenzpolizeiliche Personenkontrollen" unter dem Vorsitz von Nationalrat Leuba, Schlussbericht von 1993) abstützen. Diese internen Analysen bilden die Grundlage für eine Gesamtbeurteilung im Hinblick auf die Verhandlungen mit der EU. Aufgrund der heutigen Ausgangslage befürwortet der Bundesrat eine Teilnahme der Schweiz an "Schengen/Dublin", da die Vorteile für die Schweiz überwiegen. Gewisse Bereiche bedürfen jedoch noch der vertieften Abklärung. Eine abschliessende Bewertung wird erst nach Abschluss der Verhandlungen möglich sein. Im Übrigen ist der Bundesrat der Auffassung, dass auch die EU und ihre Mitgliedstaaten ein gewisses Interesse an der Einbindung der Schweiz in "Schengen/Dublin" haben dürften.

1. Aufgrund der zunehmenden internationalen Verflechtung und der zunehmenden internationalen Kriminalität lassen sich Sicherheitsfragen heute nicht mehr nur aus einer rein internen Optik heraus beurteilen, sondern müssen im internationalen Zusammenhang betrachtet werden. Nach Ansicht des Bundesrates wird die innere Sicherheit der Schweiz in Zukunft daher nur durch eine Verstärkung der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit sowohl auf nationaler als auch auf internationaler Ebene gewährleistet werden können. Da die Möglichkeiten der bi- und multilateralen Kooperation heute weitestgehend ausgeschöpft sind, wird eine weitere Vertiefung der internationalen Zusammenarbeit im Bereich der Polizei und Justiz nur über eine Teilnahme der Schweiz an "Schengen/Dublin" zu erreichen sein. Diese Zusammenarbeit bietet der Schweiz wesentliche Vorteile, insbesondere bei der Bekämpfung der organisierten Kriminalität. Zudem würde dieser Schritt der Schweiz ermöglichen, sich an künftigen Entwicklungen im Bereich Justiz und Polizei in der EU und zwischen ihren Mitgliedstaaten zu beteiligen. Aus diesen Gründen hält der Bundesrat eine Teilnahme der Schweiz für sehr erstrebenswert.

2. Der Schengener Acquis umfasst u. a. die Verstärkung der Grenzkontrollen an den Aussengrenzen, eine gemeinsame Visa- und Asylpolitik, eine Verbesserung der grenzüberschreitenden Polizeizusammenarbeit, eine Verstärkung der Zusammenarbeit der Justizbehörden sowie einen Informationsaustausch betreffend gesuchte oder unerwünschte Personen und gesuchte Gegenstände über das so genannte Schengener Informationssystem (SIS).

Gemäss heutigem Kenntnisstand hätte eine Übernahme dieses Acquis für die Schweiz primär den Nachteil, dass ihr als Nichtmitgliedstaat wohl ein Mitbestimmungs-, aber kein förmliches Mitentscheidungsrecht zukommt, mithin ein institutionelles Ungleichgewicht vorliegen würde. Dabei handelte es sich seitens der Schweiz um einen bewusst vorgenommenen Souveränitätsverzicht. Dieser Verzicht würde jedoch durch gewichtige Vorteile kompensiert:

- Gemäss Erkenntnissen von früheren Berichten und der Lageanalyse von Usis steht fest, dass die Schweiz auf eine verstärkte Kooperation mit der EU im Bereich Polizei und Justiz angewiesen ist, wenn sie die sich stellenden Sicherheitsfragen im internationalen Verbund optimal angehen und nicht zu einer Insel für kriminelle Aktivitäten in Europa werden will. Die bi- und multilateralen Gestaltungsmöglichkeiten mit unseren Nachbarstaaten im Bereich der grenzüberschreitenden polizeilichen und justiziellen Kooperation ausserhalb der Schengener Zusammenarbeit sind ausgereizt. Die bestehenden Zusammenarbeitsformen bilden zwar eine wichtige Grundlage für die Verbesserung der inneren Sicherheit unseres Landes; sie können die Nachteile der Nichtteilnahme am Schengener Sicherheitssystem jedoch nicht aufwiegen und die innere Sicherheit damit nicht optimal gewährleisten.

- Vor dem Hintergrund der zunehmenden grenzüberschreitenden Kriminalität stellt zudem der heute nur begrenzte Informationsaustausch zwischen der Schweiz und den EU-Mitgliedstaaten ein erhebliches Defizit für unser Land dar. Das SIS erlaubt eine europaweite grenzüberschreitende Fahndung nach Personen und Objekten über elektronische Datenbanken, wobei die nationalen Rechner an den zentralen Rechner in Strassburg angeschlossen sind. Polizei-, Grenz- und Immigrationsbehörden können einzelne Daten direkt von ihrem Arbeitsplatz abrufen. Das SIS wird von Experten in den Mitgliedstaaten der EU als bedeutendes und unverzichtbares Instrument im Kampf gegen die nationale und internationale Kriminalität bezeichnet. Auch die verantwortlichen kriminalpolizeilichen Stellen in der Schweiz befürworten ausdrücklich den Zugang zum SIS.

- Mit der Schaffung eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechtes schliesslich verbindet die EU vereinheitlichte Asyl-, Visa- und Aufenthaltsbestimmungen mit vernetzten Polizeikräften und - vor allem - mit zentralisierten Informationssystemen. Aufgrund seiner geographischen Lage ist unser Land - abgesehen von Liechtenstein - vollständig von "Schengen/Dublin"-Staaten umschlossen. Eine Beteiligung der Schweiz an der Asyl- und Migrationspolitik der EU würde verhindern, dass sie zum Ausweichgebiet für illegale Migranten wird. Eine Beteiligung an den vereinheitlichten Visa- und Aufenthaltsbestimmungen der EU würde zudem Vorteile im Bereich des Tourismus und des Geschäftsreiseverkehrs mit sich bringen.

Der Einbezug unseres Landes in das Schengener Sicherheitsdispositiv und in die Asyl- und Migrationspolitik der EU würde somit der Gefahr vorbeugen, dass die Schweiz zum Einfallstor für die illegale Migration sowie zur Drehscheibe der grenzüberschreitenden organisierten Kriminalität und des internationalen Terrorismus in Europa wird. Er würde zudem gewährleisten, dass die Schweiz umfassend an einem modernen, vernetzten System der Verbrechensbekämpfung und dessen künftiger Entwicklung beteiligt wäre. Insgesamt betrachtet, liegt eine Teilnahme an "Schengen/Dublin" daher ohne Zweifel im Sicherheitsinteresse der Schweiz.

Welche Kosten der Schweiz durch eine Teilnahme an "Schengen/Dublin" genau entstehen würden, kann im heutigen Zeitpunkt noch nicht beurteilt werden. Unbestritten ist, dass in einzelnen Bereichen mit einem finanziellen Mehraufwand gerechnet werden müsste (z. B. bei der Trennung von Personen- und Warenkontrollen). Eine Einbindung in die institutionelle Zusammenarbeit innerhalb der EU würde aber auch Einsparungen mit sich bringen (z. B. im Bereich des Asylwesens durch Eliminierung von so genannten Zweitgesuchen in der Schweiz).

3. Die einzelnen polizeilichen, fahndungstechnischen, migrations- und asylrelevanten "Schengen/Dublin"-Massnahmen bilden ein zusammenhängendes Ganzes und lassen sich nur bedingt isoliert bewerten. Die Schengener Vertragsstaaten legen denn auch besonderen Wert darauf, dass der Schengener Acquis von den interessierten Staaten nur als Ganzes übernommen wird. Der Schweiz wurde bereits bei früheren Gesprächen klar gemacht, dass die Philosophie der Übereinkommen "Schengen/Dublin" kein Rosinenpicken zulässt. Aus diesem Grund erscheint es dem Bundesrat nicht sinnvoll, einzelne Massnahmen separat nach ihrem Wirkungsgrad zu bewerten.

4. Das SIS wirft zwangsläufig Fragen nach dem Datenschutz auf. "Schengen" schreibt denn auch einen entsprechend ausgebauten Datenschutz mit sehr detaillierten Regelungen vor. Die EU prüft jeweils, ob der Datenschutz der angeschlossenen Länder den Schengener Anforderungen genügt. Im Hinblick auf eine mögliche Einbindung der Schweiz in das System Europol hat die EU bereits einmal eine Analyse des schweizerischen Datenschutzrechtes vorgenommen und dieses für genügend befunden. Da Europol im Bereich des Datenschutzes den Schengen-Standard verlangt, sollte aufgrund unserer bisherigen Abklärungen der schweizerische Datenschutz auch für das SIS genügen. Umgekehrt wird die Schweiz darauf achten, dass der Schengener Standard mit den schweizerischen Bestimmungen kompatibel ist; gemäss heutigem Kenntnisstand ist dies der Fall.

5. "Schengen/Dublin" bedeutet keine Grenzöffnung, sondern eine Änderung der Kontrollphilosophie. Eine Übernahme von "Schengen/Dublin" würde in der Schweiz zwar zu einem förmlichen Abbau der stationären Personenkontrollen an den Landesgrenzen führen. Das dadurch entstehende Sicherheitsdefizit könnte und müsste jedoch durch so genannte flankierende Massnahmen ausgeglichen werden, denn unter dem gegenwärtigen Sicherheitsregime der Schweiz erfüllen die grenzpolizeilichen Personenkontrollen eine wichtige Funktion und können nicht ersatzlos gestrichen werden. "Schengen/Dublin" sieht als Ersatzmassnahmen eine Mischung von polizeilichen, fahndungstechnischen, migrations- und asylrelevanten Vorkehrungen vor. Dazu zählen die Verstärkung der Grenzkontrollen an den Aussengrenzen der Schengener Staaten, die grenzüberschreitende Observation und Nacheile, die gegenseitige Entsendung von Verbindungsbeamten, die Einführung einer Koordinierung zwischen den Verwaltungen zur Überwachung der Grenzen (Verbindungsbeamte, Ausbildung des Personals), die Stärkung der Zusammenarbeit der Justizbehörden sowie die Errichtung des SIS. Welcher Art die zusätzlichen nationalen Massnahmen in der Schweiz sein könnten, bildet zurzeit Gegenstand interner Abklärungen. "Schengen/Dublin" lässt den Mitgliedstaaten weitgehende Freiheit, diese Massnahmen selber zu gestalten. Im Vordergrund steht der Ersatz der statischen, voraussehbaren Kontrollen an den Grenzen durch mobile, unvorhersehbare Kontrollen im Landesinnern, wobei die Zulässigkeit solcher verdachtsunabhängiger Personenkontrollen nicht unbestritten ist. Das Grenzwachtkorps (GWK) praktiziert solche Kontrollen teilweise allerdings bereits heute, und zwar mit Erfolg.

Ohne die Ergebnisse der internen Abklärungen und des Projektes Usis vorwegzunehmen, kann bereits an dieser Stelle darauf hingewiesen werden, dass die traditionellen Grenzkontrollen bei gegenwärtig durchschnittlich 700 000 täglichen Grenzübertritten sowie 320 000 Fahrzeugen und einer Zahl von 150 000 Grenzgängern heute kaum mehr jenen Sicherheitskordon zu bieten vermögen, der von ihnen erwartet wird. Auch sie beschränken sich letztlich auf Stichkontrollen, welche lediglich einen kleinen Prozentsatz aller Grenzübertritte erfassen. Dennoch musste das GWK im letzten Jahr rund 270 000 Mal intervenieren. Es wurden u. a. 110 000 Personen an der Grenze zurückgewiesen und fast 30 000 Delinquenten der Polizei übergeben sowie 3650 Widerhandlungen gegen das Betäubungsmittelgesetz aufgedeckt.

Die Warenkontrollen bleiben für die Schweiz im Übrigen auch unter "Schengen/Dublin" aufrechterhalten. Mit den Warenkontrollen im Zusammenhang stehende Personenkontrollen, beispielsweise zwecks Identifikation und Zuordnung der mitgeführten Waren, werden somit weiterhin durchgeführt werden können.

6. Die Eidgenössische Zollverwaltung (EZV) ist zurzeit mit ihrem Zivilpersonal und dem uniformierten und bewaffneten Personalkörper, dem GWK, für den gesamten Grenzübertritt von Personen und Waren verantwortlich. Im internationalen Bahnverkehr und auf internationalen Flughäfen obliegt die Personenkontrolle der örtlich zuständigen Kantonspolizei. Das GWK befasst sich hauptsächlich mit dem grenz- und sicherheitspolizeilichen Bereich des Reisendenverkehrs. Dabei agiert das GWK bereits heute nicht nur statisch an den Grenzübergängen, sondern auch mobil im gesamten Grenzraum, wo es Kontrollen durchführt. Wie sich der künftige Aufgabenbereich des GWK unter "Schengen/Dublin" verändern wird, lässt sich zurzeit noch nicht im Detail festlegen. Die EZV wird ihre Aufgabe im Bereich der Warenkontrolle weiterhin im gewohnten Umfang wahrzunehmen haben. Inwieweit das GWK seine mobilen, ereignis- und verdachtsunabhängigen Kontrollen im grenznahen Raum unter "Schengen/Dublin" auszubauen hat und welche Form der Zusammenarbeit mit den kantonalen Stellen dabei vorzusehen sind, ist zur Zeit Gegenstand interner Abklärungen im Rahmen von Usis. Das GWK wird zudem auch bei der unter "Schengen/Dublin" möglichen temporären Wiedereinführung von Kontrollen an den Grenzen bei polizeilichen Ausnahme- und Notfällen (z. B. bei der Bekämpfung von Krankheiten und Epidemien oder bei anderen besonderen Ereignissen wie dem WEF in Davos, dem WTO-Treffen in Genf oder allenfalls bei gewissen Sport- und Rockmusikveranstaltungen) weiterhin eine aktive Funktion einnehmen.

7. Artikel 57 der Bundesverfassung regelt die kompetenzrechtliche Polizeihoheit zwischen Bund und Kantonen. Aufgrund der heutigen Kenntnislage muss diese Kompetenzregelung nach Ansicht des Bundesrates im Hinblick auf eine allfällige Übernahme von "Schengen/Dublin" nicht geändert werden. Zudem ist der Bund nach Artikel 55 der Bundesverfassung verpflichtet, die Kantone umfassend in allfällige Verhandlungen zu "Schengen/Dublin" mit einzubeziehen.

Für die Beantwortung der Frage der Garantie der Sicherheit der Grenzkantone sind u. a. die Ergebnisse des Projektes Usis abzuwarten. Die flankierenden Massnahmen sollen und können die Sicherheit auch in Grenzregionen weiterhin garantieren. Für Ausnahmefälle, z. B. wo eine Verschiebung der Kontrollen ins Hinterland nicht möglich ist, werden Sonderlösungen gesucht werden müssen.

8. Die Schengener Vertragsstaaten haben es bisher kategorisch ausgeschlossen, interessierten Drittstaaten partiellen Zugang zum Schengener Gesamtkonzept, beispielsweise zum SIS, zu gewähren. Die Schweiz wird den Schengener Acquis daher wohl nur in seiner Gesamtheit übernehmen können.

Das Verhandlungskonzept der Schweiz ist im Übrigen ein umfassendes: Die Verhandlungen mit der EU bzw. deren Mitgliedstaaten zielen auf eine breite polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit sowie Asyl und Migration. Darunter fallen nicht nur die Regelungen des Schengener Acquis, sondern auch Bestrebungen zur Verstärkung der Kooperation wie etwa die Teilnahme an Europol (Europäisches Polizeiamt).

Antwort des Bundesrates.