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Im Kontext der am 9. Februar 2014 von Volk und Ständen angenommenen Volksinitiative "gegen Masseneinwanderung" ersuche ich den Bundesrat, folgende Fragen zu beantworten:

1. Gedenkt er, gerade auch im Hinblick auf die Frist von drei Jahren zum Erlass der Ausführungsgesetzgebung in den Übergangsbestimmungen (Art. 197 Ziff. 11 UBest BV) vorab Sofortmassnahmen (z. B. im Grenzgängerwesen, Inländervorrang, Drittstaatenregelung, Arbeitslosigkeit bei Jugendlichen und Personen über 50 Jahren, Karenzfrist bei der Sozialhilfe usw.) zu erlassen? Falls ja, in Form einer Verordnung oder eines dringlichen Bundesgesetzes?

2. Das Bundesgericht hat kürzlich in zwei Entscheiden im Nachgang zur angenommenen Ausschaffungs-Initiative und zur Zweitwohnungs-Initiative die (zumindest teilweise) sofortige und direkte Anwendbarkeit von Verfassungsartikeln bejaht, sofern diese genügend bestimmt sind (2C_828/2011 vom 12. Oktober 2012 und 1C_646/2012 vom 22. Mai 2013). Dies gelte auch dann, wenn die Verfassungsnovelle einen Gesetzgebungsauftrag oder Übergangsbestimmungen beinhalte. Wie beurteilt er die Frage der direkten Anwendbarkeit? Ist so beispielsweise nicht der Inländervorrang (Art. 121a Abs. 3 Satz 1 Teilsatz 1 BV) genügend bestimmt und könnte daher von einem Arbeitnehmer per 9. Februar 2014 geltend gemacht werden? Falls er einen genügend bestimmten "harten Kern" bejaht, wer wären dessen Normadressaten?

3. Der bundesrätliche Zeitplan für das Ausführungsgesetz lässt sich etwa wie folgt skizzieren: Grobkonzept bis Sommer 2014; Vernehmlassungsvorlage Ende 2014; Vernehmlassung im Winter 2015; Auswertung Vernehmlassungsergebnisse und definitiver Entwurf im Frühling oder Sommer 2015; Kommission Erstrat im Sommer oder Herbst 2015, Plenum Erstrat im Herbst oder Winter 2015; Zweitrat und Differenzbereinigung im Frühjahr 2016; Referendumsfrist bis 2016.

Ist es richtig, dass danach nur noch grob ein halbes Jahr Zeit reserviert wäre, um fussend auf dem Ausführungsgesetz etwaige Verhandlungen mit der Europäischen Union durchzuführen? Sollte dieser Zeitplan angesichts der dreijährigen Übergangsfrist bis am 9. Februar 2017 nicht gestrafft werden, um mehr Handlungsspielraum zu gewinnen?

4. Es wurde angekündigt, die Schweiz werde am 8. Forschungsrahmenprogramm Horizon 2020 nicht mehr als assoziiertes Land, sondern nur noch als Drittland teilnehmen können. Der Bundesbeschluss vom 10. September 2013 über die Finanzierung der Schweizer Beteiligung an den Rahmenprogrammen der Europäischen Union in den Bereichen Forschung und Innovation in den Jahren 2014-2020 trat indes bereits in Kraft und damit auch der Verpflichtungskredit für Horizon 2020 über 4,4 Milliarden Franken. Was bedeutet die Nicht-Assoziierung aus finanzieller Sicht? Werden die Zahlungen an das Programm nun ebenfalls sistiert oder weitergeführt? Ist er bereit, etwaig freiwerdende Anteile des Kredits unbürokratisch und direkt Schweizer Forschungsprojekten zuzuführen?

5. Beabsichtigt er, aufgrund der neuen Ausgangslage eine Zusatzbotschaft zur Volksinitiative "Stopp der Überbevölkerung - zur Sicherung der natürlichen Lebensgrundlagen" zu unterbreiten oder ihr einen Gegenvorschlag bzw. einen direkten Gegenentwurf gegenüberzustellen?

FederalCouncilResponseText

1. Artikel 197 Ziffer 9 Absatz 2 der Bundesverfassung sieht eine Frist von drei Jahren für das Inkrafttreten der Ausführungsgesetzgebung zu Artikel 121a der Bundesverfassung vor. Die neue Verfassungsbestimmung macht auch deutlich, dass es bis am 9. Februar 2017 ausschliesslich dem Gesetzgeber obliegt, Ausführungsbestimmungen zu erlassen. Nur wenn sich die Nichteinhaltung dieser Dreijahresfrist abzeichnet, kann der Bundesrat auf den 9. Februar 2017 hin die Ausführungsbestimmungen vorübergehend auf dem Verordnungsweg erlassen. Bis zu diesem Zeitpunkt ist der Bundesrat verfassungsrechtlich nicht ermächtigt, gestützt auf Artikel 121a oder Artikel 197 Ziffer 9 der Bundesverfassung Verordnungsrecht zu erlassen. Ob das Parlament das Ausführungsgesetz dringlich erklären und sofort in Kraft setzen kann, ist nach Massgabe von Artikel 165 der Bundesverfassung zu beurteilen (vgl. auch Antwort des Bundesrates auf Frage 5 der dringlichen Interpellation 14.3032).

2. Verfassungsbestimmungen können genügend bestimmt sein, um mit ihrem Inkrafttreten ohne ausführendes Gesetzesrecht (ganz oder teilweise) die Rechtsstellung von Privaten direkt zu regeln. Das Bundesgericht setzt für eine direkte Anwendbarkeit von Verfassungsbestimmungen voraus, dass Tatbestand und Rechtsfolgen genügend genau formuliert sind, damit der Einzelne sein Verhalten danach richten kann (BGE 139 I 16 E. 4.2.3 und 4.3). Es reicht dabei nicht, wenn nur einzelne Wörter des Verfassungstextes in diesem Sinne genügend bestimmt sind. Aus Verfassungsnormen, die nur mit einem "konkretisierenden Gesamtsystem" umgesetzt werden können, dürfen nicht einzelne Elemente herausgebrochen und vorzeitig direkt angewendet werden. Der Bundesrat hat in seiner Botschaft vom 7. Dezember 2012 zur Volksinitiative "gegen Masseneinwanderung" dargelegt, dass der neue Verfassungsartikel nicht direkt anwendbar ist (Ziff. 3.2 und 4.2.5). Dementsprechend ist es nach Auffassung des Bundesrates nicht statthaft, beispielsweise den in Artikel 121a erster Absatz 3 Satz der Bundesverfassung erwähnten Vorrang für Schweizerinnen und Schweizer isoliert bereits seit dem 9. Februar 2014 direkt zur Anwendung zu bringen.

3. Voraussetzung für Verhandlungen mit der EU ist das Vorliegen eines ersten Umsetzungskonzeptes zur neuen Verfassungsbestimmung. Der Bundesrat hat das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement in Zusammenarbeit mit dem Eidgenössischen Departement für auswärtige Angelegenheiten und dem Eidgenössischen Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung (WBF) beauftragt, bis Ende Juni 2014 ein Umsetzungskonzept zu erarbeiten. Der Bundesrat wird über das weitere Vorgehen bezüglich der Aufnahme von Verhandlungen mit der EU auf der Grundlage des Umsetzungskonzepts entscheiden. Bis Ende Jahr soll ein Gesetzentwurf für die Vernehmlassung vorliegen. Parallel zu den Gesetzgebungsarbeiten finden exploratorische Gespräche mit der EU und ihren Mitgliedstaaten im Hinblick auf die angestrebten Verhandlungen statt.

4. Obwohl die Europäische Kommission informiert hat, dass die Schweiz den Status eines Drittlands erhalte, ist eine Weiterbeteiligung der Schweiz als assoziierter Staat an Horizon 2020 prinzipiell kurz- oder mittelfristig nach wie vor denkbar. Bis zu dieser Entscheidung werden die Eingabefristen von 2014 für einige Ausschreibungen für Forschungsprojekte jedoch verstrichen sein. Für die definitiv verpassten Ausschreibungen und für den Fall einer Nicht-Assoziierung im Jahr 2014 werden deshalb Übergangslösungen ausgearbeitet. Im Rahmen der bereits genehmigten Kredite kann der Bund solche Übergangsmassnahmen finanzieren. Zu diesem Zweck hat der Bundesrat das WBF am 7. März 2014 damit beauftragt, eine Übergangslösung für das Jahr 2014 zur Finanzierung der Forschenden in der Schweiz auszuarbeiten, die im Rahmen von Horizon 2020 an Einzel- oder Verbundprojekten beteiligt sind.

Betreffend Fördervolumen stellen die EU-Forschungsrahmenprogramme nach dem Schweizerischen Nationalfonds die wichtigste öffentliche Förderquelle für Forschende in der Schweiz dar, sogar die wichtigste für Schweizer KMU und die Industrie. Aufgrund ihrer überdurchschnittlichen Erfolgsrate beim Vorgängerprogramm von Horizon 2020 sind Schweizer Forschenden mehr Mittel zugeflossen, als von der Schweiz an Pflichtbeiträgen ans gemeinsame Forschungsbudget einbezahlt wurde. Dieser durch die Qualität des Schweizer Forschungsplatzes erarbeitete Bonus kann durch eine nationale Finanzierung im Rahmen einer Übergangslösung allenfalls nicht ersetzt werden. Solange es kein von beiden Seiten genehmigtes Abkommen zu Horizon 2020 zwischen der EU und der Schweiz gibt, erfolgen von der Schweiz keine Zahlungen an das Programm. Die Situation zum Fusionsteil des Euratom-Programms sowie zum Iter-Projekt wird zurzeit im Lichte des Abkommens von 1978 über die Zusammenarbeit zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Atomgemeinschaft auf dem Gebiet der kontrollierten Kernfusion und der Plasmaphysik (SR 0.424.11) analysiert.

5. Der Bundesrat hat am 23. Oktober 2013 die Botschaft zur eidgenössischen Volksinitiative "Stopp der Überbevölkerung - zur Sicherung der natürlichen Lebensgrundlagen" verabschiedet. Er beantragte dem Parlament, die Initiative Volk und Ständen ohne Gegenentwurf zu unterbreiten. Der Bundesrat hält auch nach Annahme der Volksinitiative "gegen Masseneinwanderung" an diesem Antrag fest.

Antwort des Bundesrates.