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Le Conseil fédéral a adopté le 21 août 2013 le projet de mandat de négociations avec l'Union européenne sur les questions institutionnelles. Ce projet prévoit la reprise dynamique du droit de l'UE. Il prévoit également de soumettre les divergences sur l'interprétation des accords à la Cour européenne de justice de l'Union européenne (CJUE), qui rendrait un avis contraignant.

1. Quels problèmes concrets d'interprétation du droit apparus dans l'application des accords bilatéraux imposent-ils un nouvel accord-cadre ?

2. Dans quels dossiers ces problèmes d'interprétation sont-ils apparus ? Comment ont-ils été réglés ?

3. Où se situent les problèmes d'interprétation que le Conseil fédéral s'attend à rencontrer dans le futur ?

4. Existe-t-il aujourd'hui des problèmes d'application du droit non résolus ? Si c'est le cas, lesquels ?

5. Pourquoi le Conseil fédéral use-t-il de tactiques de dissimulation (expertises secrètes, documents officieux, consultations restreintes) sur ce sujet sensible qui touche de très près à nos institutions et à notre démocratie ?

6. Comment se présentera, de l'avis du Conseil fédéral, la reprise dynamique du droit de l'UE dans l'accord-cadre ?

7. Quels accords bilatéraux cet accord-cadre couvrira-t-il ?

8. Quelles craintes concernant la libre circulation des personnes et l'accord sur les transports terrestres poussent-elles le Conseil fédéral à vouloir exclure ces deux domaines ?

9. Peut-il garantir qu'aucune concession de nature matérielle ne sera faite sur ces dossiers ?

10. La récente jurisprudence du Tribunal fédéral, selon laquelle le droit international prime le droit suisse même si la norme internationale est de droit non impératif ne conduit-elle pas à considérer qu'un avis de la CJUE sera contraignant pour l'interprétation du droit par la Suisse ? N'y a-t-il pas lieu de penser, dès lors, qu'une décision du Parlement de créer des bases légales allant à l'encontre de l'interprétation de l'UE sera dépourvue d'effets juridiques et politiques dans la pratique, même si cette décision a été prise en connaissance de cause ?

11. Comment le Conseil fédéral en vient-il à conclure que la CJUE ne statuera pas de manière contraignante, mais se bornera à rendre des avis ?

12. Ne pense-t-il pas comme nous que l'accord-cadre en question est d'une telle portée institutionnelle qu'un référendum obligatoire se justifierait ?

13. À quelles conséquences la Suisse s'exposera-t-elle concrètement si aucun accord institutionnel ne voit le jour ?

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1./3. Pour le Conseil fédéral, la voie bilatérale demeure le seul instrument de politique européenne à même de garantir la prospérité du pays, tout en préservant son indépendance. Il est donc dans l'intérêt de la Suisse de consolider cette voie. Pour ce faire, une nouvelle architecture institutionnelle pour les relations bilatérales s'avère nécessaire afin de régler les questions de la reprise des développements du droit de l'UE pertinent, de la surveillance de l'application des accords, de l'interprétation des accords, ainsi que du règlement des différends. Grâce à de tels mécanismes, la Suisse pourra conclure de nouveaux accords d'accès au marché avec l'UE et assurer la mise à jour constante de ses accords bilatéraux. Elle évitera ainsi une érosion progressive de son accès au marché européen qui résulterait d'une difficulté croissante à adapter et à appliquer les accords existants si le statu quo devait se prolonger. Un cadre institutionnel clarifié contribuera également à améliorer, de manière générale, les relations entre la Suisse et l'UE.

Dans les faits, il y a relativement peu de problèmes d'interprétation et d'application des accords entre la Suisse et l'UE et le Conseil fédéral ne s'attend pas à ce qu'ils augmentent à l'avenir, mais l'UE demande que dans de tels cas les mécanismes institutionnels prévoient des systèmes efficaces pour le règlement des différends. Cette divergence restée ouverte entre 2008 et 2013 a considérablement endommagé la qualité des relations entre la Suisse et l'UE ces dernières années. Seule cette réforme permettra la poursuite et, au besoin, l'approfondissement de la voie bilatérale.

2./4. De manière générale, les divergences de vues sont traitées et réglées par consensus au sein du comité mixte compétent. Il arrive toutefois que sur certaines questions des désaccords persistent. Par exemple, certains éléments des mesures d'accompagnement à la libre circulation des personnes instaurées par la Suisse ont fait l'objet de désaccords durables.

L'un des objectifs du nouvel accord institutionnel est précisément de permettre de réduire les cas de différends et clarifier leur règlement. Il offrirait par ailleurs plus de moyens non seulement à l'UE, mais également à la Suisse pour contester certaines mesures adoptées par l'autre partie et considérées comme contraires aux accords bilatéraux. En ce qui concerne les mesures d'accompagnement à la libre circulation des personnes en particulier, le projet de mandat de négociation fixe par ailleurs des lignes rouges que les négociateurs ne pourront pas franchir lors des négociations institutionnelles. Le but du Conseil fédéral est d'aboutir à une confirmation de ces mesures.

5. Dans le contexte de négociations internationales, la protection des intérêts de la Suisse demande évidement une certaine retenue en matière de communication publique. Néanmoins, les discussions institutionnelles entre la Suisse et l'UE et le projet de mandat de négociation qui en découle font l'objet d'une communication ouverte de la part du Conseil fédéral qui réfute les termes utilisés par les interpellateurs. En particulier, les décisions du Conseil fédéral relatives au projet de mandat (séances du 26 juin 2013 et du 21 août 2013) ont chacune fait l'objet d'une conférence de presse. Des informations sur ce projet de mandat et sur la stratégie à moyen terme du Conseil fédéral sont par ailleurs disponibles sur Internet. De plus, le Conseil fédéral mène actuellement non seulement les consultations prévues par la loi (cantons et Commissions de politique extérieure du Parlement), mais il a également décidé d'informer les partenaires sociaux. Il a aussi tenu les partis gouvernementaux informés dans le cadre des entretiens de la Maison de Watteville. Une fois les négociations institutionnelles terminées, leur résultat sera soumis en procédure de consultation auprès de tous les milieux intéressés. C'est le Parlement et, en dernière instance, le peuple suisse qui trancheront en toute connaissance de cause, de sorte que les institutions de démocratie directe seront pleinement respectées.

6. Le Conseil fédéral entend assurer à l'avenir une meilleure homogénéité et sécurité du droit des accords bilatéraux à travers une reprise dynamique des développements de l'acquis de l'UE. Ceci signifie que toute incorporation d'un nouvel acquis dans un accord bilatéral doit continuer de faire l'objet d'une décision par la Suisse, en respectant les dispositions constitutionnelles et législatives concernant la conclusion et l'application des accords internationaux, notamment les droits du Parlement et du peuple (possibilité de référendum). Une reprise automatique du droit est donc exclue. De surcroît, la reprise dynamique sera subordonnée à une participation appropriée de la Suisse à l'élaboration de ces règles dans le cadre des comités d'experts des États membres, ce qui apportera une amélioration non négligeable.

7.-9. Le nouvel accord institutionnel s'appliquera aux accords sectoriels - existants et futurs - relatifs au marché intérieur de l'UE. Il faut souligner que les accords existants ne seront pas renégociés : leurs objectifs, leur champ d'application et leur contenu resteront inchangés. Le Conseil fédéral entend préserver en particulier les mesures d'accompagnement à l'accord sur la libre circulation des personnes ainsi que le haut degré d'intégration, d'efficacité et de qualité du système suisse de transports publics. Afin de garantir ces éléments, des lignes directrices de négociation ont été fixées.

10. La question de la relation entre le droit international et le droit interne a fait l'objet de rapports du Conseil fédéral du 5 mars 2010 et du 30 mars 2011. La récente jurisprudence mentionnée dans la présente interpellation concerne le cas de la conformité d'une nouvelle disposition de la Constitution avec la Convention européenne des droits de l'homme. Elle porte sur le domaine spécifique des droits de l'homme et ne peut pas être appliquée de manière générale à la question de la relation entre de possibles avis de la CJUE et la législation suisse dans le domaine de l'accès au marché unique européen. En effet, conformément à sa jurisprudence ("Schubert", respectivement "PKK"), sous réserve du droit international contraignant et des garanties découlant du droit international des droits de l'homme, le Tribunal fédéral conserve la faculté d'appliquer une loi fédérale dérogeant à un accord international antérieur liant la Suisse si le Parlement a adopté ce droit "en pleine connaissance de cause" du fait qu'il déroge à cet accord.

11. Avec le futur accord institutionnel, la CJUE devrait être compétente pour l'interprétation du droit de l'UE repris dans les accords sectoriels. Ses avis, rendus dans le cadre d'une procédure de règlement d'un différend par le comité mixte compétent, devraient être contraignants en tant qu'interprétation du droit mais ils ne devront et ne pourront pas être exécutoires en tant que tels. Sur leur base, il appartiendra aux Parties de régler leur différend par une solution adoptée au sein du comité mixte.

12. C'est la Constitution fédérale (art. 140 et 141) qui détermine les conditions des référendums facultatifs et obligatoires en matière de traités internationaux. Le référendum obligatoire ne s'applique qu'à l'adhésion à des organisations de sécurité collective ou à des communautés supranationales. Le nouvel accord institutionnel n'impliquera aucune adhésion de ce genre. Le Parlement décidera du référendum applicable dans l'arrêté d'approbation de l'accord institutionnel. La détermination du type de référendum applicable ne pourra être effectuée avec certitude que lorsque la teneur exacte du projet d'accord sera connue, donc à l'issue des négociations.

13. A court terme, l'absence d'une solution institutionnelle rendrait beaucoup plus difficile la conclusion d'un accord sur l'électricité ou la négociation d'un accord sur les produits chimiques (REACH). Le climat qui en résulterait rendrait aussi plus difficile l'obtention de solutions favorables à la Suisse dans les autres dossiers actuellement sur la table (dossiers de coopération : formation, recherche, MEDIA notamment, dossiers fiscaux). Cette situation mènerait à une érosion progressive de l'accès au marché de l'UE pour les acteurs économiques suisses découlant d'un décalage croissant entre les règles des accords bilatéraux et le développement de l'acquis de l'UE puisque la mise à jour des accords existants ne serait pas assurée. A terme, faute d'accord institutionnel, la conclusion de nouveaux accords en matière d'accès au marché avec notre principal partenaire économique et commercial (en 2012, environ 65 % des échanges commerciaux de la Suisse ont été réalisés avec l'UE) sera quasiment impossible, ce qui ne saurait être dans l'intérêt de notre économie. Par ailleurs, on ne peut exclure qu'à l'avenir, la nécessité urgente de conclure de nouveaux accords se fasse sentir, par exemple en matière d'accès aux services financiers. La Suisse serait alors sous pression de négocier "dans l'urgence" une solution institutionnelle, ce qui pourrait aboutir à des résultats défavorables.

Ainsi, l'absence d'un règlement des questions institutionnelles n'est pas une solution, il en résulterait une lente dégradation de l'accès au marché de l'Union et donc de notre attractivité économique : le Conseil fédéral est convaincu que ce n'est qu'avec de nouvelles règles institutionnelles, qui respectent notre ordre juridique et notre souveraineté, que nous serons à même de consolider la voie bilatérale, donc de préserver la prospérité et l'indépendance du pays.

Réponse du Conseil fédéral.