InitialSituation

L'Assemblée fédérale a adopté la loi fédérale sur les bases légales des ordonnances du Conseil fédéral visant à surmonter l'épidémie de COVID-19 (loi COVID-19) le 25 septembre 2020 et l'a complétée une première fois le 18 décembre 2020. Cette loi crée les bases légales permettant au Conseil fédéral de prendre des mesures sanitaires pour surmonter l'épidémie de Covid-19 ainsi que des mesures visant à atténuer les conséquences négatives de la crise sur l'économie et la société. En raison de l'évolution de l'épidémie et des mesures prises en décembre 2020 pour lutter contre la propagation du coronavirus, le Conseil fédéral a soumis au Parlement, le 17 février 2021, un projet de modification de la loi COVID-19. Les conseils ont examiné et complété ce projet à la session de printemps et adopté le texte modifié le 19 mars 2021. La modification de loi est entrée en vigueur le jour suivant. Un référendum ayant été lancé contre cette modification, le peuple devra se prononcer sur cet objet le 28 novembre 2021.

Dans son projet du 17 février 2021, le Conseil fédéral propose au Parlement d'apporter des modifications aux programmes cantonaux d'aide aux cas de rigueur, à l'assurance-chômage, au subventionnement des institutions d'accueil extrafamilial pour enfants et à l'indemnisation des pertes financières des acteurs culturels.

La loi actuelle prévoit pour l'aide aux cas de rigueur trois tranches d'un montant total de 1,75 milliard de francs, dont environ deux tiers en moyenne sont pris en charge par la Confédération. Elle prévoit en outre une " réserve du Conseil fédéral " d'un montant maximum de 750 millions de francs entièrement financée par la Confédération, qui permettra de verser aux cantons particulièrement touchés des contributions supplémentaires.

Le Conseil fédéral entend à présent relever de 7,5 milliards de francs les moyens financiers destinés aux programmes cantonaux d'aide aux cas de rigueur pour les porter à 10 milliards de francs au total. En effet, selon les estimations, les moyens prévus au titre des mesures pour les cas de rigueur ne suffisent pas.

En outre, à la demande des cantons, les trois tranches de financement prévues dans la loi COVID-19 seront regroupées en deux tranches :

- une première tranche de 6 milliards de francs permettra aux cantons de soutenir les entreprises affichant un chiffre d'affaires annuel inférieur ou égal à 5 millions de francs ; la Confédération participera à ces mesures à hauteur de 70 % ;

- une deuxième tranche de 4 milliards de francs, entièrement financée par la Confédération.

La deuxième tranche servira deux objectifs : premièrement, la Confédération assumera les coûts des mesures cantonales en faveur des entreprises affichant un chiffre d'affaires annuel de plus de 5 millions de francs. Cette catégorie comprend notamment de grandes entreprises qui sont actives dans plusieurs cantons avec leurs succursales. Le projet précise par conséquent que la responsabilité de la procédure revient au canton dans lequel l'entreprise avait son siège le 1er octobre 2020. En prévoyant un financement intégral des contributions aux grandes entreprises par la Confédération, le législateur tient compte de l'importance du rôle économique supracantonal que la plupart de ces entreprises jouent. De plus, il évite dans une large mesure que certains cantons supportent des charges disproportionnées en raison du siège auquel ces entreprises sont rattachées ("principe du siège"). Quelque 3 milliards de francs de la nouvelle "tranche de la Confédération" sont réservés à cette fin. Deuxièmement, environ 1 milliard de francs de cette deuxième tranche serviront à compenser a posteriori des charges particulières des cantons (par ex. cantons touristiques). Cette augmentation des fonds destinés aux cas de rigueur permettra de soutenir les entreprises concernées jusqu'à la fin de l'épidémie.

Désormais, le montant total des contributions aux mesures cantonales pour les cas de rigueur ne sera plus réglé par la loi. En lieu et place, le Parlement régulera le montant total de la part fédérale à l'aide d'un crédit d'engagement.

En ce qui concerne l'assurance-chômage (AC), une augmentation du nombre d'indemnités journalières pour les assurés à raison de trois mois (66 jours d'indemnisation supplémentaires) contribuera à éviter aux personnes en recherche d'emploi d'être désavantagées sur le marché du travail à cause de la situation. Le délai de préavis sera supprimé pour la réduction de l'horaire de travail (RHT). Les entreprises concernées par les mesures ordonnées par les autorités depuis le 18 décembre 2020 pourront demander que la réduction de l'horaire de travail débute avec effet rétroactif au moment de l'entrée en vigueur des mesures. En outre, jusqu'au 31 décembre 2021, les autorisations de réduction de l'horaire de travail seront valables pour un maximum de six mois, au lieu de trois mois. De plus, le Conseil fédéral se verra donner la possibilité de prolonger la durée maximum de versement des indemnités en cas de RHT à 24 périodes de décompte (mois), au cas où la situation économique ne s'améliorerait pas d'ici à l'été 2021.

En exécution de la motion 20.3917, la Confédération soutiendra aussi les cantons après coup pour les contributions aux institutions d'accueil extrafamilial pour enfants gérées par les pouvoirs publics. Jusqu'à présent, elle n'accordait des aides aux cantons que pour les contributions financières que ceux-ci versent aux institutions privées.

Le Conseil fédéral propose au Parlement prévoir la rétroactivité de l'indemnisation des pertes financières des acteurs culturels. Les personnes concernées pourront ainsi également recevoir une aide pour la période allant du 1er novembre au 18 décembre 2020.Le Parlement a décidé, le 18 décembre 2020, d'inscrire dans la loi COVID-19 (art. 11, al. 2) l'indemnisation des pertes financières des acteurs culturels. Cette modification est entrée en vigueur le 19 décembre 2020. Cependant, comme la loi COVID-19 en vigueur jusqu'à cette date ne prévoyait pas la rétroactivité de l'indemnisation, il n'existait pas de base légale pour indemniser les acteurs culturels des pertes financières subies pendant la période précédant le 19 décembre 2020. La modification proposée par le Conseil fédéral vise à combler cette lacune.

Proceedings

Les conseils ont examiné le projet du Conseil fédéral à la session de printemps 2021 (le Conseil des États étant le conseil prioritaire). Ils ont modifié le projet du Conseil fédéral en de nombreux points. Les chambres n'étant toujours pas parvenues à un accord après trois lectures, une conférence de conciliation a été convoquée. Celle-ci a soumis aux deux conseils une proposition éliminant toutes les divergences restantes. Les deux chambres ont approuvé cette proposition le 18 mars et adopté la modification de la loi COVID-19 le 19 mars 2021.

Les conseils ont notamment apporté à la loi les modifications suivantes :

- Principes : les conseils ont décidé d'inscrire dans la loi des principes supplémentaires que le Conseil fédéral doit observer dans sa politique de lutte contre le Covid-19. Ainsi, le Conseil fédéral devra veiller, dans le cadre de sa stratégie, à ce que la vie économique et sociale soit restreinte le moins possible et le moins longtemps possible, et tenir compte non seulement de la situation épidémiologique, mais aussi des conséquences économiques et sociales. Il devra en outre associer les gouvernements cantonaux - et plus uniquement les directeurs de la santé - à l'élaboration des mesures. Il devra accorder des allègements aux cantons qui affichent une situation épidémiologique stable ou en amélioration et qui appliquent une stratégie de dépistage ou toute autre mesure appropriée pour gérer l'épidémie de Covid-19.

- Droits politiques : dans le domaine des droits politiques, les conseils ont accordé au Conseil fédéral le droit de prévoir que les listes de signatures pour les initiatives populaires puissent elles aussi être déposées à la Chancellerie fédérale avant l'expiration du délai référendaire, qu'elles soient munies ou non des attestations de la qualité d'électeur.

- Production nationale de biens médicaux : pour garantir un approvisionnement suffisant de la population en biens médicaux importants, les conseils ont précisé dans la loi que le Conseil fédéral peut faire produire ces biens.

- Tests Covid-19 : conformément à la volonté des conseils, la Confédération doit soutenir la mise en oeuvre des tests Covid-19 et prendre en charge les coûts non couverts liés à ces tests.

- Quarantaine : la loi précise en outre désormais que les personnes vaccinées contre le Covid-19 sont exemptées des éventuelles mesures de quarantaine ; le Conseil fédéral peut prévoir des exceptions.

- Restauration et accès à des installations sanitaires pour les professionnels : les conseils demandent au Conseil fédéral de garantir que les professionnels du secteur agricole et de la construction ainsi que les artisans et les ouvriers en déplacement professionnel ont la possibilité de se restaurer dans des établissements de restauration malgré la fermeture ordonnée par les autorités. Les conducteurs de camion doivent eux aussi bénéficier de cette possibilité et en outre avoir suffisamment d'installations sanitaires à leur disposition malgré la fermeture des établissements de restauration ordonnée par les autorités.

- Entrée dans la vie professionnelle : la loi adoptée par le Parlement prévoit en outre que le Conseil fédéral puisse soutenir des mesures prises par les cantons afin de simplifier l'entrée dans la vie professionnelle, rendue difficile par la crise du coronavirus, des jeunes qui terminent leur formation scolaire.

- Certificat : les conseils inscrivent dans la loi la base légale nécessaire à l'établissement d'un certificat sanitaire (pour les personnes vaccinées, testées ou guéries). Ce certificat doit être personnel, infalsifiable et contrôlable dans le respect de la protection des données. Il doit par ailleurs être conçu de manière que seule une vérification décentralisée ou locale de son authenticité et de sa validité soit possible et qu'il puisse être utilisé par son détenteur pour entrer dans d'autres pays et en sortir.

- Culture : les conseils déplafonnent les contributions versées à la culture et aux acteurs culturels. Selon la volonté du législateur, les intermittents doivent eux aussi avoir accès à une indemnisation pour perte financière.

- Manifestations publiques : les festivals, les foires et autres manifestations publiques peuvent bénéficier d'un soutien supplémentaire. Les organisateurs peuvent demander à la Confédération de prendre en charge une partie des coûts non couverts des manifestations qui auraient dû se dérouler entre le 1er juin 2021 et le 30 avril 2022. La Confédération n'indemnise toutefois que les manifestations " d'importance supracantonale " pour autant que les cantons couvrent la moitié des pertes. Le soutien de manifestations régionales et locales relève de la compétence des cantons.

- Cas de rigueur : les moyens destinés aux programmes d'aide pour les cas de rigueur sont portés à 10 milliards de francs. Comme proposé par le Conseil fédéral, le montant total des contributions aux mesures cantonales pour les cas de rigueur ne sera plus réglé dans la loi, mais les 8,2 milliards de francs de fonds fédéraux seront autorisés par le Parlement dans un arrêté fédéral distinct. Conformément à la proposition du Conseil fédéral, la loi ne prévoit plus que deux tranches de financement. Une entreprise est considérée comme un cas de rigueur si son chiffre d'affaires affiche un recul d'au moins 40 % ou si elle a été fermée plus de 40 jours sur ordre des autorités - cela ne change pas. Le Parlement décale en revanche de mars à octobre 2020 la date avant laquelle une entreprise doit avoir été créée pour prétendre à un soutien. Les entreprises concernées ne doivent pas distribuer de dividendes pour l'exercice comptable durant lequel la mesure est octroyée et, désormais aussi, pour les trois exercices comptables qui suivent. En outre, les grandes entreprises qui réalisent un bénéfice durant l'année où une aide pour cas de rigueur leur est octroyée doivent rembourser les fonds perçus.

- Sport : les clubs de sport professionnels ne doivent plus nécessairement réduire les salaires pour avoir droit aux contributions à fonds perdu. Mais les clubs qui ne réduisent pas les salaires selon les règles en la matière perçoivent des contributions n'excédant pas la moitié de la perte de recette de billetterie. De manière générale, la masse salariale globale ne peut augmenter d'un montant supérieur à celui de la hausse de l'indice suisse des prix à la consommation pendant les cinq ans qui suivent l'octroi des contributions. Le Conseil fédéral peut prévoir des exceptions pour les clubs qui passent dans une ligue supérieure.

- Médias : la Confédération peut aussi soutenir des entreprises privées de radio et de télévision au moyen de paiements issus de la redevance.

- Travailleurs indépendants : les conseils étendent le droit à l'allocation pour perte de gain aux indépendants. Sont désormais considérées comme ayant dû limiter de manière significative leur activité lucrative les personnes qui, dans leur entreprise, ont subi une perte de chiffre d'affaires d'au moins 30 % par rapport au chiffre d'affaires moyen des années 2015 à 2019. Auparavant, la perte de chiffre d'affaires devait être supérieure ou égale à 40 %.

- Réduction de l'horaire de travail : les personnes à bas salaire mises au chômage partiel sont désormais indemnisées à 1,0 % de leur salaire jusqu'à fin juin 2021. Par ailleurs, les assurés bénéficient de 66 indemnités journalières supplémentaires pour les mois de mars à mai 2021, comme proposé par le Conseil fédéral. Cela s'applique à tous les assurés encore éligibles le 1er mars. Le délai de préavis est par ailleurs levé.

- Accueil extrafamilial pour enfants : comme cela avait été demandé dans une motion, le Conseil fédéral octroie rétroactivement des aides financières aux cantons qui ont versé des indemnités aux structures exploitées par les pouvoirs publics, qui ont fermé au printemps 2020.

Les conseils ont notamment rejeté des propositions qui visaient à :

- donner aux commissions parlementaires un droit de regard, ou de veto, sur des mesures radicales ;

- régler la communication de la Swiss National COVID-19 Science Task Force ;

- inscrire dans la loi la date des prochains assouplissements ;

- inscrire dans la loi une interdiction de discriminer les personnes non vaccinées.

Jusqu'à la réunion de la conférence de conciliation, les avis des conseils divergeaient sur les points suivants :

- Définition des cas de rigueur : le Conseil des États souhaitait maintenir la définition selon laquelle une entreprise était considérée comme un cas de rigueur si son chiffre d'affaires affichait un recul d'au moins 40 %. Le Conseil national voulait quant à lui faire des exceptions pour les entreprises accusant une perte de 25 %, sans toutefois préciser la nature de ces exceptions. Sur ce point, c'est finalement la version du Conseil des États qui l'a emporté.

- Facilités de paiement pour les retards de paiement de loyer et de charges : le Conseil national voulait prolonger le délai de paiement accordé aux locataires en retard dans le paiement de leur loyer et de leurs charges, tandis que le Conseil des États y était opposé. Là aussi, le Conseil des États s'est imposé.

- Soutien aux manifestations publiques : le Conseil des États ne voulait indemniser que les manifestations " d'importance nationale ". Le Conseil national voulait aussi soutenir les manifestations publiques " d'importance régionale ". En fin de compte, les conseils se sont entendus sur les manifestations " d'importance supracantonale ".

- Indemnités RHT : la Chambre basse voulait que les indemnités RHT versées aux personnes à bas salaire couvrent l'intégralité du salaire jusqu'à fin 2021 (dans la version précédente, la mesure était limitée à fin mars). Le Conseil des États ne voulait étendre ce dispositif que jusqu'à fin juin 2021. Sur ce point aussi, c'est la Chambre haute qui s'est finalement imposée.

Au vote final, la loi a été adoptée à l'unanimité par le Conseil des États et par 169 voix contre 13 au Conseil national. Les membres du groupe UDC du Conseil national se sont opposés à la modification de la loi.

(Source : message du Conseil fédéral et ATS)

Le projet a été accepté par le peuple le 28 novembre 2021 par 62 % des voix.