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Die zunehmende Marginalisierung der IV-Rentenbezüger und insbesondere die vermehrte Rentenzusprache sowie die damit in direktem Zusammenhang stehende schwierige Arbeitsmarktlage sind besorgniserregend. Die Stimmung im Volk gegenüber der IV hat sich deutlich verschlechtert.

Neben der generellen Zunahme der Rentengesuche nimmt dabei offensichtlich seit Jahren die Zahl jener Menschen, die an einer Mehrfachbehinderung leiden oder die psychisch erkrankt sind, überproportional zu. Letztere haben gemäss Statistik seit 1982 um 143 Prozent zugenommen. Erfahrungsgemäss haben es diese Menschen in der heutigen Arbeitsmarktsituation viel schwerer, wieder integriert zu werden.

Die Rentenzusprache ist in entscheidendem Masse von der gründlichen und umfassenden Abklärung abhängig. Damit geht natürlich ein gewisser Verwaltungsaufwand einher. Im Vergleich zu anderen Sozialversicherungen, die teilweise ebenfalls umfangreiche individuelle Abklärungen durchzuführen haben - wie Arbeitslosenversicherung, Krankenversicherung, Unfallversicherung usw. -, ist der Verwaltungskostenanteil in der IV mit etwa 2,6 Prozent der Ausgaben erstaunlich bescheiden - zum Vergleich: bei den Krankenkassen beträgt er 7,5 Prozent, bei der Suva 10,7 Prozent.

Bei Gesamtausgaben von 7,5 Milliarden Franken pro Jahr stellt sich die Frage der Ressourcenzuteilung. Ungenügende Ressourcen in Abklärung und Eingliederung wirken sich, gesamthaft gesehen, kostentreibend aus, was sich nicht nur jährlich in der Gesamtrechnung bemerkbar macht, sondern der IV zu einem schlechten Image verhilft. Es besteht zudem die Gefahr, dass Menschen mit einer Behinderung von Menschen, die keine Arbeit haben, aber gesund sind, zusätzlich vom Arbeitsplatz verdrängt werden.

Der Bundesrat wird gebeten, in diesem Zusammenhang folgende Fragen zu beantworten:

1. Ist er sich der oben skizzierten Entwicklung bewusst? Was gedenkt er diesbezüglich zu tun?

2. Werden für alle Versicherten die offenstehenden Eingliederungsmöglichkeiten gemäss dem Grundsatz der IV "Eingliederung vor Rente" ausgeschöpft?

3. Welche Massnahmen wurden getroffen, um der zunehmenden Komplexität der notwendigen Abklärungsmassnahmen gerecht zu werden?

4. Sind die Durchführungsstellen mit dem notwendigen Personaletat versehen, um diese zunehmend aufwendigere und anspruchsvollere Arbeit mit Nachdruck versehen zu können?

5. Gemäss statistischen Angaben zur IV, Ausgabe Januar 1997/98, bestehen regional grosse Unterschiede - in der Anzahl der Rentenzusprachen wie bei der durchschnittlichen Rentenhöhe. Welche Erklärung gibt es hierfür?

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Der Bundesrat teilt die Besorgnis der Interpellantin angesichts der Tatsache, dass in den letzten Jahren in der Invalidenversicherung die Zahl der Rentenbegehren und der Rentenzusprachen generell stark zugenommen hat. In überproportionalem Masse hat die Zahl jener Menschen zugenommen, die psychisch erkrankt sind und deswegen eine Rente beziehen.

Die Behandlung von Gesuchen zum Bezug von IV-Renten erfordert in der Tat einen beträchtlichen Verwaltungsaufwand. Die IV-Stellen sind als Durchführungsorgane der IV verpflichtet, sämtliche Leistungsgesuche gründlich zu prüfen, bevor sie einen Entscheid treffen. Hierzu gehören insbesondere die Abklärung des Gesundheitszustandes und von dessen Auswirkungen auf die Arbeitsfähigkeit von Versicherten sowie die Prüfung zumutbarer Eingliederungsmassnahmen. Die Abklärungen erfolgen durch die IV-Stellen, unter Beizug externer Personen und Stellen: Um die nötigen Entscheidgrundlagen zu beschaffen, holen die IV-Stellen Berichte und Auskünfte, insbesondere von Ärztinnen oder Ärzten und bei Erwerbstätigen von Arbeitgebenden, ein. Wenn nötig werden zusätzlich spezialärztliche Gutachten oder auch Abklärungen bei medizinischen (Medas) oder beruflichen (Befas) Abklärungsstellen veranlasst.

Im Vergleich zu anderen Sozialversicherungen ist der Verwaltungskostenanteil in der IV relativ klein: Gemäss aktueller Statistik betragen die Durchführungs- und Verwaltungskosten rund 3,6 Prozent der gesamten Ausgaben der Versicherung.

Eine zuverlässige und gewissenhafte Behandlung von Leistungsbegehren durch die IV-Stellen ist nur mit genügend personellen Ressourcen in den Bereichen Abklärung und Eingliederung möglich. In beiden Bereichen werden auch Dritte einbezogen. Während die Abklärung jedoch zu einem grösseren Teil in den Aufgabenbereich der IV-Stellen fällt, erfolgt die Durchführung der Eingliederung nach Anordnung durch die IV-Stellen praktisch vollumfänglich durch die hierfür spezialisierten privaten und öffentlichen beruflichen Eingliederungsstätten. Die IV-Stellen überwachen die Durchführung und schalten sich ein, wenn sich angeordnete Eingliederungsmassnahmen für die betroffenen Versicherten nicht eignen und allfällige weitere Eingliederungsmöglichkeiten oder aber die Rentenfrage zu prüfen sind.

Die Medas, Befas sowie die beruflichen Eingliederungsstätten werden vollumfänglich durch die IV finanziert. Die Form der Finanzierung ist verschieden: Bei den Medas erfolgt die Entschädigung in der Regel mit in Leistungsverträgen vereinbarten Fallpauschalen, bei den Befas und beruflichen Eingliederungsstätten mit in Tarifvereinbarungen festgelegten Tagesansätzen (teilweise ergänzt durch kollektive Leistungen, d. h. Bau- und Betriebsbeiträge).

Mit dem Verwaltungskostenanteil der IV wird demzufolge ein beträchtlicher Teil der Abklärungstätigkeit der IV-Stellen, nicht aber die Durchführung der Eingliederung finanziell abgedeckt. Letztere ist aus der Verwaltung der IV ausgegliedert und wird über individuelle und kollektive Leistungen der IV finanziert.

Zu den einzelnen Fragen nimmt der Bundesrat wie folgt Stellung:

1. Die in den letzten Jahren ständig wachsende Zunahme der Rentengesuche, insbesondere jener von psychisch behinderten Personen, erfüllt auch den Bundesrat mit Sorge. Die Verantwortung der IV besteht in erster Linie in der Wiederherstellung, der Verbesserung oder auch der Erhaltung der Erwerbsfähigkeit Versicherter. Im Rahmen des zweiten Teils der 4. IV-Revision, welche aller Voraussicht nach frühestens Mitte 2002 in Kraft treten kann, sollen diese Bemühungen im Hinblick auf eine bestmögliche berufliche Eingliederung Behinderter noch verstärkt werden.

Um die vorhandenen finanziellen Ressourcen der IV gezielter und bedarfsgerechter einzusetzen, muss vorerst genügend statistisches Material zur Verfügung stehen. In einer gesamtschweizerischen Studie des Bundesamtes für Sozialversicherung (BSV) und der Zentralen Ausgleichsstelle soll der Eingliederungserfolg der beruflichen Massnahmen bei Behinderten vertieft untersucht werden. Die Studie soll aufzeigen, inwiefern bei einzelnen Versicherten eine Eingliederung ins Erwerbsleben erfolgen konnte oder nicht. Einzelne IV-Stellen verfügen in ihrem Bereich bereits heute über einzelne Daten; diese deuten darauf hin, dass eine erstaunlich grosse Zahl Behinderter durch die IV beruflich eingegliedert werden konnte.

Im weiteren hat der Bundesrat in seiner Botschaft zum ersten Teil der 4. IV-Revision angekündigt, im Hinblick auf den zweiten Teil der Revision eine Erweiterung des Leistungsspektrums im Bereich der beruflichen Eingliederung sowie die Möglichkeit von Anreizsystemen für Arbeitgeber von behinderten Arbeitskräften zu prüfen (vgl. Botschaft des Bundesrates vom 25. Juni 1997 über die 4. IV-Revision, erster Teil, BBl 1997 IV 149, Ziff. 115.3).

2. Der Grundsatz "Eingliederung vor Rente" hat auch in der heutigen Zeit nichts an Bedeutung eingebüsst und wird in der IV im Rahmen der vorhandenen wirtschaftlichen Strukturen praktiziert. Die IV kann in der Regel auf ein Team von Fachleuten mit langjähriger Erfahrung und guten Beziehungen zu Industrie, Gewerbe und Verwaltung zählen. Dies ermöglicht auch im heutigen Umfeld immer wieder gute Eingliederungserfolge.

Letztlich lässt sich jedoch nur im Einzelfall beurteilen, ob sämtliche für die betreffende versicherte Person offenstehenden Eingliederungsmöglichkeiten ausgeschöpft wurden.

3. Im Bereich der Eingliederung wird eine erhöhte Transparenz angestrebt. Das BSV ist daran, ab dem Jahr 2000 mit den IV-Stellen Leistungsziele zu vereinbaren. Diese sollen es dem Bundesamt u. a. ermöglichen, Entwicklung und Erfolg der Eingliederungsarbeit zu überblicken, auszuwerten und je nach Ergebnis gezielte Massnahmen zu ergreifen.

Durch die Erarbeitung eines neuen Ausbildungskonzeptes im Verlaufe der beiden letzten Jahre sind im weiteren die Grundlagen für eine erhöhte Qualität der Arbeit des IV-Stellenpersonals geschaffen worden. Damit ist eine Verbesserung der Qualität bei der Durchführung der immer anspruchsvoller werdenden Aufgaben durch die Mitarbeitenden der IV-Stellen zu erwarten. Die vermehrte Betonung der Aus- und Fortbildung hat eine leichte Erhöhung der Durchführungskosten der IV zur Folge.

4. Die IV ist heute kantonal organisiert. Die kantonalen IV-Stellen sowie die IV-Stelle für Versicherte im Ausland führen die Versicherung unter Aufsicht des Bundes durch, welche durch das BSV ausgeübt wird. Die Organisation und die Verantwortung für den Ressourceneinsatz liegen bei den Kantonen. Die Anstellung von zusätzlichem Personal erfolgt mit Genehmigung des BSV. In der Regel verfügen die IV-Stellen über genügend Fachpersonal. Stellenbegehren von IV-Stellen, welche nachvollziehbar begründet sind, werden vom Bundesamt bewilligt. Mit dem Instrument des Controlling werden die Lenkungs- und Vergleichsmöglichkeiten des BSV verbessert.

Bis heute ist es nicht möglich, Aussagen über den Zusammenhang zwischen Personaletat und Arbeitsergebnis einer IV-Stelle zu machen. Mit der im BSV im Aufbau begriffenen neuen Geschäftsstatistik der IV-Stellen sollen u. a. wichtige Daten betreffend die Geschäftstätigkeit zusammengetragen sowie allfällige Zusammenhänge mit dem Personalbestand erhellt werden. Erste Vorauswertungen zeigen, dass der einfache Schluss, dass bei mehr Personal tendenziell weniger Rentenzusprachen erfolgen, nicht zulässig ist.

Sämtliche in den Ziffern 3 und 4 erwähnten Massnahmen haben zum Ziel, die Behandlung der Leistungsgesuche durch die IV-Stellen kompetenter, transparenter und wirkungsvoller zu gestalten.

5. Sowohl in bezug auf die durchschnittliche Rentenhöhe als auch auf den Anteil der Rentenbezüger und Rentenbezügerinnen an der aktiven Bevölkerung bestehen kantonale und auch regionale Unterschiede.

Die Unterschiede in der durchschnittlichen Rentenhöhe sind Folge der ökonomischen Unterschiede zwischen den Kantonen: Die Berechnung der IV-Rente erfolgt nach dem gleichen System wie die Berechnung der AHV-Renten: Die Höhe einer IV-Rente richtet sich - abgesehen vom festgestellten Invaliditätsgrad - einerseits nach den anrechenbaren Beitragsjahren und andererseits nach den erzielten Erwerbseinkommen (und allfälligen Erziehungsgutschriften). Dies hat zur Folge, dass in Kantonen mit hohem Lohnniveau höhere Renten ausgerichtet werden als in solchen mit niedrigem Lohnniveau.

Das Verhältnis der Rentenbezüger und Rentenbezügerinnen zur aktiven Bevölkerung (d. h. Personen, welchen im Falle einer Invalidität von mindestens 40 Prozent ein Rentenanspruch zustehen würde) variierte 1998 zwischen 7,1 und 2,9 Prozent, während der schweizerische Durchschnitt bei 4,1 Prozent liegt. Im allgemeinen ist der Anteil invalider Personen an der aktiven Bevölkerung in der französisch- und der italienischsprechenden Schweiz höher als in den Deutschschweizer Kantonen.

Gesamtschweizerisch liegen lediglich Erklärungsversuche oder Hypothesen zu den Ursachen der Kostenentwicklung in der IV vor. Die Gründe der regionalen und kantonalen Unterschiede können deshalb auch nur vermutet werden.

Mögliche Erklärungen wären beispielsweise die unterschiedliche Bevölkerungsstruktur (Alter, Stadt/Land usw.), Ausmass und Art der medizinischen Versorgung, die Attraktivität des Angebotes für Behinderte oder auch die auf dem lokalen Arbeitsmarkt bestehenden Arbeits- und Eingliederungsmöglichkeiten. Zu vermuten ist ferner, dass ein nicht unbedeutender Faktor in dem im IV-Leistungsbereich vorhandenen und notwendigen Ermessen der Durchführungsstellen liegt. Der Gesetzgeber hatte sich vor wenigen Jahren für eine Kantonalisierung der IV-Stellen und gegen eine Bundeslösung - und damit auch gegen einen starken Einfluss des Bundes - entschieden.

Zurzeit wird im Auftrag des BSV eine Studie über die Bedeutung der ärztlichen Beurteilung im Entscheidverfahren über einen Rentenanspruch in der IV durchgeführt. Die Ergebnisse dieser Studie, welche in die Botschaft zum zweiten Teil der 4. IV-Revision einfliessen werden, sollen nähere Angaben dazu liefern, welche Bedeutung den Beurteilungen der von den IV-Stellen zur Abklärung des Gesundheitszustandes und der Arbeitsfähigkeit von Versicherten beigezogenen Ärztinnen und Ärzte für die anschliessenden Rentenentscheide zukommt.

Als Vorarbeit für die im Rahmen des zweiten Teils der Revision zu treffenden Massnahmen sollen weiter die internationalen Entwicklungstendenzen im Bereich der Invalidenversicherung im Vergleich zur Schweiz untersucht werden. Eine entsprechende Studie ist vom BSV in Auftrag gegeben worden. Die Ergebnisse der Studie könnten auch Erklärungen für die schweizerische Situation liefern.

Abschliessend sei darauf hingewiesen, dass die vermehrte Einheitlichkeit bei der Beurteilung von Rentenbegehren in der IV ein wichtiges Anliegen des Bundesrates darstellt. Ziel ist, in absehbarer Zeit einen regional organisierten ärztlichen Dienst in der IV einzuführen. Die gesetzliche Grundlage zu dieser Massnahme soll im Zusammenhang mit den Stabilisierungsmassnahmen per Mitte 1999 oder aber als Bestandteil des ersten Teils der 4. IV-Revision - welche bei Ablehnung des Referendums wohl Anfang 2000 in Kraft tritt - eingeführt werden. Die heutigen IV-Stellenärztinnen und -ärzte gehören zum Personal der IV-Stellen und unterstehen nur mittelbar der Aufsicht des BSV. Die Ärztinnen und Ärzte des ärztlichen Dienstes sollen demgegenüber der direkten fachlichen Aufsicht des BSV unterstellt werden. Auf diese Weise ist eine Verbesserung der medizinischen Grundlagen für die Rentenentscheide sowie eine erhöhte Einheitlichkeit der Rentenzusprachen in der Schweiz zu erwarten.

Antwort des Bundesrates.