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Verschiedenen Medienmitteilungen ist zu entnehmen, dass das Bundesamt für Flüchtlinge eine Praxisänderung anstrebt, wonach der Flüchtlingsbegriff (Art. 3 des Asylgesetzes) auch auf nichtstaatliche Verfolgungstaten ausgedehnt werden soll.

Ich frage dazu den Bundesrat an:

1. Trifft es zu, dass diese einschneidende Praxisänderung ohne entsprechende Gesetzesänderung umgehend eingeführt werden soll?

2. Welche Gründe sprechen für diese geplante Praxisänderung?

3. Welche konkreten Tatbestände würden im Wesentlichen neu erfasst werden?

4. Entspricht diese erweiterte Auslegung des Flüchtlingsbegriffes der internationalen Praxis, insbesondere der unserer unmittelbaren Nachbarländer?

5. Stellen sich bei dieser Erweiterung nicht gravierende Beweisprobleme, oder ist nicht sogar eine Beweislastumkehr eine mögliche Folge?

6. Welche Konsequenzen (Anzahl der zusätzlich als Flüchtlinge anerkannten Menschen, Anzahl der dadurch ermöglichten Familiennachzüge, finanzielle Folgen) sind durch diese Praxisänderung zu erwarten?

7. Hat das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement Kenntnis von dieser geplanten Änderung?

8. Ist diese Praxisänderung unter Berücksichtigung der in Vorbereitung befindlichen Revision des Asylgesetzes sinnvoll und notwendig?

FederalCouncilResponseText

Nach ständiger Rechtsprechung und Praxis wird Personen Asyl gewährt, die Verfolgungen ausgesetzt sind. In Artikel 3 des Asylgesetzes (AsylG) wird insbesondere präzisiert, dass die betreffende Person wegen ihrer Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder wegen ihrer politischen Anschauungen verfolgt sein muss.

Derselbe Artikel enthält indes keine Angaben zum Urheber der Verfolgung. Denn der Gesetzgeber hat es bei der Verabschiedung des ersten AsylG der Verwaltung überlassen, diesen unbestimmten Begriff zu definieren. Die Verwaltungs- und Gerichtsbehörden, die somit über einen entsprechenden Ermessensspielraum verfügen, vertraten bis anhin die Auffassung, eine Verfolgung sei nur dann entscheidend für die Anerkennung der Flüchtlingseigenschaft, wenn sie von einem Staat ausgehe (Zurechenbarkeitstheorie).

Die Konflikte und Menschenrechtsverletzungen haben jedoch neue Formen angenommen, so dass die klassische Definition des Urhebers der Verfolgung zuweilen nicht mehr den tatsächlichen Konfliktformen entspricht. Deshalb hat das Hochkommissariat für Flüchtlinge der Vereinten Nationen (UNHCR) in Empfehlungen darauf hingewiesen, dass aufgrund der Konvention von 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge - wenn sie wörtlich, im Licht ihres Sinnes und Zwecks sowie unter dem Aspekt des humanitären Völkerrechtes ausgelegt wird - verfolgten Personen Schutz gewährt werden müsse, unabhängig davon, wer die Verfolgung ausübt. Wesentlich soll demnach sein, dass der Herkunftsstaat den betroffenen Personen keinen Schutz gewähren kann oder will (Schutztheorie). Dieser Ansicht haben sich die meisten Unterzeichnerstaaten der Konvention von 1951 angeschlossen, u. a. sämtliche Staaten Westeuropas mit Ausnahme von Deutschland und in beschränktem Masse Frankreich und Italien.

Der Wechsel von der Zurechenbarkeits- zur Schutztheorie würde dazu führen, dass auch Personen, die in ihrem Herkunftsstaat ernsthafte Nachteile wegen eines in Artikel 3 AsylG aufgeführten Grundes zu befürchten haben und diese auch glaubhaft machen können, in der Schweiz nicht nur vorläufig aufgenommen, sondern als Flüchtlinge anerkannt würden. Dies kann insbesondere bei Staaten mit einer sich auflösenden Infrastruktur, so genannten "failed states", der Fall sein. Indessen wird es weiterhin möglich sein, ein Asylgesuch abzulehnen, wenn der Herkunftsstaat gegen Verfolgungen durch Dritte hinreichenden Schutz gewähren kann oder eine innerstaatliche Fluchtalternative besteht.

Laut UNHCR gibt es keinerlei statistischen Beleg für die These, dass die Anerkennung der nichtstaatlichen Verfolgung zu einem Anstieg der Asylgesuchszahlen führt. Bei den Abklärungen, die das Bundesamt für Flüchtlinge seit dem Sommer 2000 in diesem Zusammenhang durchführt, hat es von seinen ausländischen Partnern keine Information erhalten, welche die Schlussfolgerung des UNHCR entkräften würde. Daher wären auch keine grösseren finanziellen Auswirkungen zu erwarten, zumal die betreffenden Personen, wie erwähnt, bereits nach heutiger Praxis im Einzelfall wegen einer konkreten Gefährdung im Herkunftsstaat durch Dritte in der Schweiz Schutz erhalten.

Eine allfällige Praxisänderung von der Zurechenbarkeits- zur Schutztheorie hin würde voraussichtlich keine Gesetzesänderung erfordern. Die Frage nach der Eigenschaft des Verfolgers wurde in Artikel 3 AsylG vom Gesetzgeber nicht explizit ausformuliert. Sie wird unter Berücksichtigung namentlich der internationalen Entwicklung der Rechtsprechung zur Flüchtlingskonvention von den rechtsanwendenden Behörden ausgelegt. Im Hinblick auf das 50. Jubiläum der Flüchtlingskonvention ist eine Diskussion bezüglich der nichtstaatlichen Verfolgung in Gang gekommen.

Zurzeit findet deshalb im Bundesamt für Flüchtlinge eine Überprüfung der Praxis bezüglich der nichtstaatlichen Verfolgung statt. Ein Beschluss über eine allfällige Praxisänderung ist jedoch noch nicht gefällt, zumal noch offene Fragen zu klären sind. Eine Praxisänderung erfolgt erst nach einer ausführlichen Analyse u. a. auch der europäischen Rechtsprechung und nach Absprache mit dem Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement.

Antwort des Bundesrates.