InitialSituation

Heute im Teilkapitalisierungsverfahren finanzierte Vorsorgeeinrichtungen öffentlich- echtlicher Körperschaften (nachfolgend als ÖrVE bezeichnet) sollen innert 40 Jahren ausfinanziert und rechtlich sowie organisatorisch verselbstständigt werden. Die meisten ÖrVE sind vollständig (Deckungsgrad mindestens 100 %) oder praktisch vollständig ausfinanziert (Deckungsgrad zwischen 91 Prozent und 100 %). Bei Vorsorgeeinrichtungen, deren Deckungsgrad unter 91 Prozent liegt, belief sich der Fehlbetrag Ende 2006 auf rund 14 Milliarden Franken; davon waren mehr als 210 000 Versicherte betroffen. ÖrVE dürfen nach geltendem Recht im System der Teilkapitalisierung geführt werden. Sie müssen nicht vollständig ausfinanziert sein, weil wegen der Aufgaben von Bund, Kantonen und Gemeinden bisher von einem stabilen Versichertenbestand (Perennität) ausgegangen wurde. Aufgrund demografischer, gesellschaftlicher und wirtschaftlicher Entwicklungen, namentlich der Privatisierung öffentlich-rechtlicher Aufgaben, kann jedoch künftig nicht mehr von einem stabilen Versichertenbestand ausgegangen werden. Deshalb stellt die Teilkapitalisierung langfristig kein tragbares Finanzierungsmodell für ÖrVE mehr dar. Es ist eine rechtliche Gleichbehandlung ÖrVE mit privatrechtlichen anzustreben. Aus diesem Grund sollen ÖrVE innert 40 Jahren (= eine Erwerbsgeneration) ausfinanziert werden. Bis zur vollständigen Ausfinanzierung können ÖrVE, die bei Inkrafttreten der vorgeschlagenen Regelung nicht ausfinanziert sind, im System der Teilkapitalisierung weitergeführt werden, sofern mindestens die Anforderungen des nachfolgend dargestellten Modells "differenzierter Zieldeckungsgrad" erfüllt sind. Im selben Zeitpunkt bereits vollkapitalisierte ÖrVE müssen hingegen im System der Vollkapitalisierung weitergeführt werden.

Das vorgeschlagene Finanzierungsmodell des differenzierten Zieldeckungsgrades trägt den unterschiedlichen finanziellen Ausgangssituationen der ÖrVE Rechnung. Voraussetzung für die Weiterführung des Teilkapitalisierungssystems ist eine Bewilligung der zuständigen Aufsichtsbehörde. Die Bewilligung kann erteilt werden, sofern die ÖrVE über die Staatsgarantie eines Gemeinwesens und einen Finanzierungsplan verfügt, der die Strategie und die Frist für die Ausfinanzierung aufzeigt. Die Einhaltung dieses Finanzierungsplanes ist durch die zuständige Aufsichtsbehörde zu überprüfen. Nach spätestens 40 Jahren müssen alle gemischt finanzierten ÖrVE ausfinanziert sein. Bis dahin erstattet der Bundesrat dem Parlament alle 10 Jahre Bericht über die finanzielle Situation der ÖrVE, sodass die eidgenössischen Räte in zeitlicher Hinsicht gegebenenfalls Korrekturen vornehmen können.

Der Deckungsgrad, der für das im Einzelfall anwendbare Finanzierungssystem massgebend ist (Ausgangsdeckungsgrad), wird am Stichtag von jeder ÖrVE nach den fachlichen Empfehlungen des Experten für berufliche Vorsorge festgelegt. Dabei müssen die Rentenverpflichtungen zu 100 Prozent gedeckt sein. Der Ausgangsdeckungsgrad wird in Bezug auf die gesamten Verpflichtungen der Vorsorgeeinrichtung (globaler Ausgangsdeckungsgrad) sowie in Bezug auf die Verpflichtungen gegenüber den aktiven Versicherten (Ausgangsdeckungsgrad Aktive) festgelegt. Beide Sätze dürfen danach grundsätzlich nicht mehr unterschritten werden. Andernfalls muss die ÖrVE - analog zu den privatrechtlichen Vorsorgeeinrichtungen - Sanierungsmassnahmen einleiten.

Rechtlich, organisatorisch und finanziell sollen ÖrVE aus der Verwaltungsstruktur herausgelöst und verselbstständigt werden. Dadurch erhält das oberste Organ eine möglichst weitgehende Autonomie. Es kann politisch unabhängig agieren und trägt die Verantwortung für das finanzielle Gleichgewicht. Im Gegenzug wird die Haftung des Gemeinwesens im Zusammenhang mit der Staatsgarantie in Art und Umfang präziser gefasst. (Quelle: Botschaft des Bundesrates)

Proceedings

Der Ständerat beschloss ohne Gegenstimme, auf die Vorlage einzutreten. Angesichts der finanziellen Situation der öffentlich-rechtlichen Vorsorgeeinrichtungen, die zum Teil einen Deckungsgrad von unter 50 Prozent aufweisen, blieb unbestritten, dass die zweite Säule gestärkt und die finanzielle Sicherheit der Vorsorgeeinrichtungen gewährleistet werden muss, auch wenn die Ratslinke die finanziellen Auswirkungen der Vorlage in den Vordergrund stellte: Die Kosten für die öffentliche Hand würden sich je nach Deckungsgrad (100 bzw. 80 %) auf 100 bzw. 43 Milliarden Franken belaufen.

Im Mittelpunkt der Diskussionen standen das Finanzierungssystem der öffentlich-rechtlichen Vorsorgeeinrichtungen - Voll- oder Teilkapitalisierung, bei letzterer mit welchem Deckungsgrad (Art. 72a) - sowie die Massnahmen, die bei einem unzureichenden Deckungsgrad zu ergreifen sind (Übergangsbestimmungen, Kap. III). Der Ständerat wich in diesen Punkten von der Vorlage des Bundesrates ab und folgte den Anträgen seiner Kommission. Er zeigte sich empfänglich für die Argumente der Kantone und entschied sich für ein Teilkapitalisierungssystem, das allerdings an gewisse Bedingungen geknüpft ist.

Dem Ständerat gemäss muss bei Artikel 72a Absatz 1 der notwendige Finanzierungsplan der Vorsorgeeinrichtung nicht mehr die Vollkapitalisierung, sondern die langfristige Sicherstellung des finanziellen Gleichgewichts zum Ziel haben. Die Kleine Kammer fügte unter Buchstabe c und d zwei neue Bestimmungen ein, nach denen der Deckungsgrad aller Verpflichtungen gegenüber Rentnerinnen und Rentnern sowie aktiven Versicherten mindestens 80 Prozent betragen muss und künftige Leistungsverbesserungen entsprechend dem Kapitaldeckungsverfahren zu 100 Prozent auszufinanzieren sind. Eine Minderheit der Kommission bestehend aus Anita Fetz (S, BS) und Liliane Maury Pasquier (S, GE) wollte auf die Nennung eines konkreten Deckungsgrads verzichten und Buchstabe c streichen. Um das Revisionsanliegen zu erreichen, sind in ihren Augen die in der Einleitung von Absatz 1 sowie in den Buchstaben a und b genannten Voraussetzungen vollkommen ausreichend, d. h. das Ziel des Finanzplans, die vollumfängliche Deckung der Verpflichtungen gegenüber den Rentnerinnen und Rentnern und die Nichtunterschreitung der Ausgangsdeckungsgrade sowohl für sämtliche Verpflichtungen der Vorsorgeeinrichtungen wie auch für deren Verpflichtungen gegenüber den Versicherten bis zum Übergang zum System der Vollkapitalisierung. Die Ratsmehrheit, die sich mit 31 zu 11 Stimmen durchsetzte, war hingegen der Ansicht, dass ein wichtiger Bestandteil der Revision verloren ginge, wenn die besagte Bestimmung gestrichen würde.

Weiter beschloss der Ständerat, dass im Fall eines unzureichenden Deckungsgrads folgende Massnahmen zu ergreifen sind: Zum einen müssen die öffentlich-rechtlichen Vorsorgeeinrichtungen der Aufsichtbehörde jährlich einen Plan unterbreiten, der ausweist, wie sie den Mindestdeckungsgrad erreichen, und zum anderen haben sie den Fehlbetrag zu verzinsen. Die Ratsmehrheit möchte mit dieser Bestimmung sanften Druck auf die öffentlichen Vorsorgeeinrichtungen ausüben. Der Antrag der Minderheit, die sich gegen die Zinszahlungen aussprach, wurde mit 30 zu 8 Stimmen verworfen.

In der Gesamtabstimmung wurde die Vorlage mit 30 zu 1 Stimmen bei 8 Enthaltungen angenommen.

Auch im Nationalrat war das Eintreten auf die Vorlage unbestritten. Da sich die Debatten über die Finanzierung der öffentlichen Vorsorgeeinrichtungen und über die Strukturreform teilweise überschneiden, schuf die Grosse Kammer einige Differenzen zum Ständerat. So übernahm sie bei Artikel 51a über die Aufgaben des obersten Organs und bei Artikel 61 Absatz 3 die im Rahmen der Strukturreform angenommenen Wortlaute, um Widersprüche zwischen den beiden Vorlagen zu vermeiden.

Was den Kern der Revisionsvorlage anbelangt, folgte der Nationalrat hingegen weitgehend dem Ständerat. Intensiv diskutiert wurde über den Deckungsgrad (Art. 72a), das Herzstück der Revision. Die Kommission hatte sich für die Fassung des Ständerates ausgesprochen, die einen Deckungsgrad von 80 Prozent vorsieht, allerdings nur mit knapper Mehrheit. Die eingereichten Minderheitsanträge spiegelten somit nur die Meinungsverschiedenheiten innerhalb der Kommission wider.

Eine links-grüne Minderheit um Paul Rechsteiner (S, SG) beantragte einen Deckungsgrad von 60 oder 70 Prozent, wohingegen ihn die Minderheit Triponez (RL, BE) auf 90 Prozent festgelegt haben wollte. Die links-grüne Minderheit kritisierte, dass die Pensionskassen ihr Heil zunehmend an den Kapitalmärkten suchten. In ihren Augen stellen die Bestimmungen von Artikel 72a Absatz 1 Buchstaben a und b ausreichende Garantien dar und ermöglichen es, sich mit einem Deckungsgrad von 60 oder 70 Prozent zu begnügen. Eine Beschleunigung des Rekapitalisierungsprozesses würde lediglich neue Probleme mit sich bringen, dies umso mehr, als bereits ein Deckungsgrad von 70 Prozent Kosten von 22 Milliarden Franken für die Kantone bedeuten würde, was der Grössenordnung der Baukosten der NEAT entspricht. Eine V/RL-Minderheit um Pierre Triponez sprach sich für die Unterstützung der Bundesratsvorlage aus, um eine Gleichbehandlung der privaten und öffentlichen Pensionskassen zu erreichen, hielt aber auch einen geringeren Deckungsgrad für denkbar, namentlich um den Anliegen der Kantone gerecht zu werden. Letzten Endes will der Gesetzgeber jedoch einen Deckungsgrad von 100 Prozent, dies zeige die Bestimmung, wonach künftige Leistungsverbesserungen entsprechend dem Kapitaldeckungsverfahren zu 100 Prozent ausfinanziert werden müssen (Art. 72a, Abs. 1, Bst. d). Diese Bestimmung, welche die links-grüne Minderheit Weber-Gobet (G, FR) gestrichen haben wollte, wurde mit 99 zu 55 Stimmen angenommen. Nach einer Kaskadenabstimmung nahm der Nationalrat mit 119 zu 53 Stimmen bei 6 Enthaltungen den Mehrheitsantrag an, der einen Deckungsgrad von 80 Prozent vorsieht und auch vom Bundesrat unterstützt wurde.

Bei Artikel 72c und bei Buchstabe c der Übergangsbestimmungen wich der Nationalrat vom Ständerat ab. Zum einen strich er den vom Ständerat eingefügten dritten Absatz von Artikel 72c, der vorsah, dass der Bund keinerlei Ausfallgarantie übernimmt. Zum anderen folgte er bei den Massnahmen, die bei einem unzureichenden Deckungsgrad zu ergreifen sind, seiner Kommission und beschloss, dass der Aufsichtsbehörde nur alle fünf Jahre ein Bericht zu unterbreiten ist und nicht wie vom Ständerat vorgesehen jedes Jahr. Abschliessend nahm der Nationalrat auf Antrag Neirynck (CEg, VD) mit 128 zu 32 Stimmen eine formelle Änderung der Bestimmungen zu den Zinszahlungen im Fall eines ungenügenden Deckungsgrads an. In der Gesamtabstimmung wurde die Vorlage mit 125 zu 39 Stimmen angenommen.

Der Ständerat folgte den Änderungen des Nationalrates, schuf allerdings eine Differenz, indem er unter Abschnitt II Ziff. 1 (Zivilgesetzbuch) Artikel 89bis Absatz 6 Ziffer 14 so ergänzte, dass die Koordination mit der Strukturreform in der beruflichen Vorsorge (Geschäft 07.055) gewährleistet ist. Diese Ergänzung wurde im Nationalrat diskussionslos angenommen.

In den Schlussabstimmungen wurde die Vorlage im Ständerat mit 30 zu 5 Stimmen bei 8 Enthaltungen und im Nationalrat mit 141 zu 49 Stimmen bei 6 Enthaltungen angenommen. Gegen die Vorlage sprach sich nur die sozialdemokratische Fraktion aus.