InitialSituation

Der Bundesrat beantragt die Ablehnung der Volksinitiative "Für Geldspiele im Dienste des Gemeinwohls" und stellt ihr einen direkten Gegenentwurf gegenüber. Dies vor allem deswegen, weil die Initiative den Handlungsspielraum des Gesetzgebers einengt, ohne die bestehenden Probleme im Bereich der Geldspiele wirklich zu beheben. Der Gegenentwurf schafft hingegen eine gute Grundlage für die Revision der Geldspielgesetzgebung. Die Volksinitiative "Für Geldspiele im Dienste des Gemeinwohls" ist am 10. September 2009 mit 170 101 gültigen Unterschriften eingereicht worden. Sie bezweckt einerseits, dass die Gewinne der Lotterien und gewerbsmässigen Wetten vollumfänglich zu gemeinnützigen Zwecken verwendet werden und dass die Bruttospielerträge der Spielbanken stärker als heute zur Finanzierung der AHV/IV beitragen. Andererseits hat die Initiative eine klarere Kompetenzabgrenzung zwischen dem Bund und den Kantonen zum Ziel: Der Bund soll über eine umfassende Gesetzgebungskompetenz im Bereich der Spielbanken verfügen, während die Kantone, vorbehältlich einer Grundsatzgesetzgebungskompetenz des Bundes, für die Lotterien und gewerbsmässigen Wetten zuständig wären. Nach Auffassung des Bundesrates weist die Initiative verschiedene Mängel auf. Zunächst würde sie aufgrund ihres für eine Verfassungsbestimmung hohen Detaillierungsgrads den gesetzgeberischen Handlungsspielraum einschränken, ohne die Abgrenzungsprobleme zu lösen, die zwischen dem Bereich der Spielbanken und dem Bereich der Lotterien und Wetten bestehen, und ohne die Kompetenzkonflikte zwischen dem Bund und den Kantonen zu klären. Sodann stünde die von der Initiative vorgesehene Beschränkung der heutigen umfassenden Gesetzgebungskompetenz des Bundes auf eine Grundsatzgesetzgebungskompetenz im Bereich der Lotterien und gewerbsmässigen Wetten im Gegensatz zu den Harmonisierungsbestrebungen in anderen Bereichen und könnte ein Hindernis für eine umfassende und kohärente Geldspielpolitik sein. Weiter erweist sich die Initiative in Bezug auf die Ertragsbindung der Spielbankenspiele zugunsten der AHV/IV als unscharf und man könnte sich fragen, ob es den Spielbanken in Zukunft noch möglich ist, eine angemessene Rendite auf dem investierten Kapital zu erwirtschaften. Schliesslich kann die Initiative dahingehend verstanden werden, dass neben den Gewinnen der Lotterien und der gewerbsmässigen Wetten auch die Gewinne der Geschicklichkeitsspiele zugunsten von gemeinnützigen Zwecken zu verwenden sind. Dies falls würden diese Spiele mangels Rentabilität für die privaten Gerätehersteller beziehungsweise -betreiber höchstwahrscheinlich verschwinden. Der Bundesrat beantragt aus diesen Gründen die Ablehnung der Initiative. Er nimmt jedoch die Befürchtungen der Initiantinnen und Initianten ernst, das Spielangebot im Bereich der Lotterien und der gewerbsmässigen Wetten könnte inskünftig zugunsten von demjenigen in den Spielbanken eingeschränkt und die gemäss der aktuellen Gesetzgebung bestehenden kantonalen Kompetenzen sowie die aktuelle Verwendung der Erträge aus den Geldspielen zugunsten von AHV/IV, Kultur, Sport und Sozialem könnten inskünftig beschnitten werden. Es sind diese Befürchtungen, 7963 die unter anderem zur Sistierung der Arbeiten an der Revision der Lotteriegesetzgebung führten. Er sieht auch einen Vorteil darin, für den ganzen Bereich der Geldspiele eine Bundeskompetenz zu schaffen und die Behörden für den gesamten Bereich mit der Spielsuchtprävention zu betrauen. Der Bundesrat unterbreitet deshalb einen direkten Gegenentwurf. Dieser geht einerseits auf die zentralen Anliegen der Initiative ein: Er garantiert auf Verfassungsstufe kantonale Vollzugskompetenzen im Bereich der Lotterien und Sportwetten (sowie über die Initiative hinaus für Geschicklichkeitsspiele) und die Verwendung der Reinerträge aus den Lotterien und Sportwetten zugunsten gemeinnütziger Zwecke. Dadurch verankert er auf Verfassungsstufe die geltende Finanzierung zahlreicher gemeinnütziger Aktivitäten durch die Kantone. Viele dieser Aktivitäten könnten nur schwer anders finanziert werden; sie spielen aber eine wichtige Rolle in der Gesellschaft. Ausserdem hält sich der Gegenentwurf im Bereich der Spielbanken an den aktuellen Artikel 106 BV. Andererseits behebt der Gegenentwurf die Mängel der Initiative: Im Unterschied zur Initiative sieht er eine umfassende konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes im gesamten Bereich der Geldspiele vor und schafft zur Vermeidung von Kompetenzkonflikten zwischen Bund und Kantonen ein Koordinationsorgan. Die Kompetenzabgrenzung zwischen Bund und Kantonen wird zudem dadurch erleichtert, dass die Verfassung auf den Lotteriebegriff und das bislang eine Lotterie charakterisierende Kriterium der Planmässigkeit verzichtet. Stattdessen verwendet der Gegenentwurf eine neue, den gesellschaftlichen und marktbedingten Entwicklungen angepasste Umschreibung, die dem Gesetzgeber als Grundlage für eine den veränderten Spielgewohnheiten angepasste Regulierung des Spielangebots dienen wird. Ferner enthält der Gegenentwurf einen Auftrag an den Gesetzgeber und die Vollzugsorgane, den Gefahren der Geldspiele umfassend Rechnung zu tragen. Schliesslich geht aus ihm klar hervor, dass auf Stufe Verfassung keine Verwendung der Reinerträge aus den Geschicklichkeitsspielen für gemeinnützige Zwecke verlangt wird. Der Gegenentwurf schafft somit gute Voraussetzungen, um die Revision der Geldspielgesetzgebung, namentlich des Bundesgesetzes betreffend die Lotterien und die gewerbsmässigen Wetten, an die Hand nehmen zu können. (Quelle: Botschaft des Bundesrates)

Proceedings

Im Ständerat war das Eintreten auf den Gegenentwurf unbestritten und der Rat folgte nahezu diskussionslos dem Antrag seiner Kommission. Laut deren Sprecher ist sich diese der von den Initianten angesprochenen Problematik bewusst. Sie sprach sich jedoch für den Gegenentwurf aus, weil dieser die Mängel der Initiative behebt. Insbesondere würde dadurch vermieden, dass der gesetzgeberische Handlungsspielraum des Bundes allzu sehr eingeengt und damit eine umfassende und kohärente Geldspielpolitik erschwert wird. Zudem soll bei der Spielbankenbesteuerung der Höchstsatz von 80 Prozent beibehalten und sollen die unter der Aufsicht der Kantone stehenden Spiele neu definiert werden.Der Ständerat empfahl die Volksinitiative zur Ablehnung empfohlen. In der Gesamtabstimmung nahm er den direkten Gegenentwurf einstimmig mit 37 zu 0 Stimmen an.

Wie der Ständerat sprach sich auch der Nationalrat für den direkten Gegenentwurf aus und empfahl die Volksinitiative zur Ablehnung. Die Kommissionssprecher betonten, dass es sich um einen mehrheitsfähigen Gegenentwurf handelt, der auch die Zustimmung der Lotterien und Spielbanken hat. Die Anträge zur Abänderung des Gegenentwurfs wurden allesamt abgelehnt. So lehnte der Rat mit 87 zu 72 Stimmen und gegen den Antrag seiner Kommissionsmehrheit u. a. ab, in Artikel 106 Absatz 5 ausdrücklich die Spielsuchtprävention und den Jugendschutz zu nennen. Die Sozialdemokratische und die Grüne Fraktion stimmten einhellig für diesen Antrag, doch der Rat zog es vor, der Minderheit Pirmin Schwander (V,SZ) zu folgen, in deren Augen diese Ergänzung überflüssig ist. In der Gesamtabstimmung nahm der Nationalrat den direkten Gegenentwurf mit 137 zu 3 Stimmen ohne Enthaltung an. Er hat die Volksinitiative zur Ablehnung empfohlen.

In der Schlussabstimmung wurde der Bundesbeschluss über die Volksinitiative vom Ständerat mit 42 zu 0 Stimmen bei 2 Enthaltungen und vom Nationalrat mit 193 zu 3 Stimmen bei 1 Enthaltung angenommen.

Der Bundesbeschluss über den Gegenentwurf wurde vom Ständerat mit 34 zu 0 Stimmen und vom Nationalrat mit 140 zu 3 Stimmen angenommen.

Mit Rückzugserklärung vom 12. Oktober 2011 gibt das Initiativkomitee der Bundeskanzlei davon Kenntnis, dass die eidgenössische Volksinitiative vom 10. September 2009 "Für Geldspiele im Dienste des Gemeinwohls" vom Initiativkomitee mit der nötigen Mehrheit zurückgezogen worden ist. (BBl 2011 7991)

Der direkte Gegenentwurf wurde in der Volksabstimmung vom 11. März 2012 mit 87,1 Prozent Ja-Stimmen und von 20 Kantonen und 6 Halbkantonen gutgeheissen.