InitialSituation

In der modernen Medizin gibt es kaum einen Bereich, der so grosses öffentliches Interesse erregt, wie die Transplantationsmedizin. Sie nimmt einerseits eine Sonderstellung ein, weil im Einzelfall zwei Menschen betroffen sind - die Spenderin oder der Spender und die Empfängerin oder der Empfänger - und weil sie in besonderem Mass mit gesellschaftlichen, ethischen und rechtlichen Fragen verbunden ist. Andrerseits darf die Transplantationsmedizin als Beispiel für einen grossen und weiterführenden medizinischen Fortschritt bezeichnet werden. Die Transplantation von Organen, Geweben und Zellen ist in den letzten 35 Jahren auch in der Schweiz zu einer erfolgreich praktizierten Behandlungsmethode geworden, der viele Menschen eine bedeutende Verbesserung ihrer Lebensqualität oder sogar ihr Leben verdanken. In den letzten 15 Jahren wurden in unserem Land 4989 Organe auf Patientinnen und Patienten übertragen, darunter 3394 Nieren, 595 Herzen, 664 Lebern und 190 Lungen.

Die Schweiz verfügt heute in der Transplantationsmedizin über eine breit ausgebaute Infrastruktur. Im Jahr 2000 haben die sechs Schweizer Transplantationszentren in Basel, Bern, Genf, Lausanne, St. Gallen und Zürich 402 Transplantationen durchgeführt. Seit 1985 werden die Aktivitäten der Transplantationszentren von SwissTransplant, einer privaten Stiftung für Organspende und Transplantation, koordiniert. SwissTransplant hat sich weiter zum Ziel gesetzt, die internationale Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Transplantationsmedizin zu fördern und die Bevölkerung, das Pflegepersonal und die Ärzteschaft zu informieren und zu sensibilisieren.

Organtransplantationen wären ohne die Bereitschaft vieler Menschen zur Organspende nicht möglich. Auch in der Schweiz stehen für eine Transplantation weit weniger Organe zur Verfügung, als benötigt würden. Dieser Organmangel führt zu langen Wartefristen für die Patientinnen und Patienten und oft müssen Personen sterben, weil für sie nicht rechtzeitig ein Organ gefunden werden kann. Zu Beginn des Jahres 2001 warteten 468 Patientinnen und Patienten auf ein neues Organ, davon 362 auf eine Niere. Im Jahr 2000 starben 50 Personen, weil für sie nicht rechtzeitig ein geeignetes Organ verfügbar wurde.

Die rechtlichen Voraussetzungen für die Spende, Entnahme und Übertragung von Organen, Geweben oder Zellen sind heute in der Schweiz - im Gegensatz zu den meisten anderen europäischen Staaten - nicht einheitlich in einem Transplantationsgesetz geregelt. Sie bestimmen sich vielmehr nach allgemeinen Regeln und Grundsätzen, teilweise nach kantonalen Regelungen sowie nach privaten Richtlinien und Empfehlungen. Auf Bundesebene ist mit dem Bundesbeschluss über die Kontrolle von Blut, Blutprodukten und Transplantaten am 1. August 1996 im Bereich des Infektionsschutzes und des Handels mit Transplantaten eine erste Regelung in Kraft getreten.

Der Bund verfügte bisher nur in Teilbereichen über verfassungsmässige Kompetenzen, um den Bereich der Transplantationsmedizin zu regeln. Für eine umfassende Regelung des Umgangs mit Transplantaten in der Schweiz musste deshalb eine Verfassungsgrundlage geschaffen werden. Diesem Verfassungsartikel haben Volk und Stände am 7. Februar 1999 mit überwältigendem Mehr zugestimmt. Er verpflichtet den Bund zum Erlass von Vorschriften auf dem Gebiet der Transplantation von Organen, Geweben und Zellen. Erfasst sind sowohl menschliche als auch tierische Organe, Gewebe und Zellen. Der Bund kann damit namentlich auch die Xenotransplantation, das heisst die Übertragung von tierischen Organen, Geweben oder Zellen auf den Menschen regeln. Der Bund erhält weiter den Auftrag, Kriterien für eine gerechte Zuteilung von Organen festzulegen. Der Verfassungsartikel verbietet den Handel mit menschlichen Organen und schreibt vor, dass die Spende von menschlichen Organen, Geweben oder Zellen unentgeltlich erfolgen muss. Bei der Wahrnehmung dieser Gesetzgebungsaufträge soll der Bund für den Schutz der Menschenwürde, der Persönlichkeit und der Gesundheit sorgen.

Der vorliegende Entwurf zu einem Transplantationsgesetz regelt den Umgang mit Organen, Geweben oder Zellen menschlichen oder tierischen Ursprungs sowie daraus hergestellten Produkten, die zur Übertragung auf den Menschen bestimmt sind. Mit dem Gesetzesentwurf sollen die folgenden Ziele erreicht werden:

- Die heutige Rechtszersplitterung im Bereich der Transplantationsmedizin soll beendet und die Rechtssicherheit hergestellt werden. Dies ist deshalb von besonderer Bedeutung, weil sich im Bereich der Transplantationsmedizin viele sehr zentrale ethische Fragen stellen, die breit diskutiert und einheitlich geregelt werden müssen.

- Entsprechend dem in der Bundesverfassung enthaltenen Auftrag soll das Gesetz die Menschenwürde, die Persönlichkeit und die Gesundheit schützen. Es schützt die empfangende und die spendende Person gleichermassen. Es kann nicht angehen, die Interessen und Rechte der Spenderin oder des Spenders wegen der Interessen der auf die Transplantation eines Organs wartenden Patientinnen oder Patienten einzuschränken. Ein Recht oder einen Anspruch auf ein Organ kann es nicht geben, ebenso wenig eine Solidarpflicht zur Organspende.

- Das Gesetz soll zudem den missbräuchlichen Umgang mit Organen, Geweben oder Zellen verhindern. Diesem Zweck dienen namentlich die bereits in der Bundesverfassung verankerten Prinzipien der Unentgeltlichkeit der Spende bzw. des Handelsverbots für menschliche Organe. Hinzu kommen weitere im Gesetz statuierte Verbote, z. B. im Bereich der Transplantation embryonaler oder fötaler menschlicher Gewebe oder Zellen. Schliesslich dienen diesem Zweck auch die Strafnormen.

- Die Regelung und die Praxis der Transplantationsmedizin sollen transparent gemacht werden. Zusammen mit der Rechtssicherheit kann diese Transparenz bei den betroffenen Personen, vor allem aber auch in der Bevölkerung Verständnis und Vertrauen in diesen Bereich der Medizin schaffen. Transparenz des Verfahrens und der Kriterien sind in besonderem Mass bei der Zuteilung der Organe von Bedeutung.

Als wichtige Grundzüge des Gesetzesentwurfs können angeführt werden:

- Das Verbot des Handels mit menschlichen Organen und die Unentgeltlichkeit der Spende menschlicher Organe, Gewebe und Zellen ergeben sich bereits aus der Bundesverfassung. Das Gesetz dehnt dieses Handelsverbot einerseits auf menschliche Gewebe und Zellen aus. Andrerseits präzisiert es diese Grundsätze, indem es festhält, dass der Ersatz bestimmter Aufwendungen oder von Schäden, die der spendenden Person entstanden sind, nicht ausgeschlossen ist.

- Bezüglich der Entnahme von Organen, Geweben oder Zellen bei verstorbenen Personen wird die erweiterte Zustimmungslösung gesetzlich verankert. Voraussetzung für eine rechtsgültige Entnahme ist dabei in jedem Fall das Vorliegen der Zustimmung der spendenden Person, oder - wenn diese keinen Willen geäussert hat - der nächsten Angehörigen.

- In der Frage des Todeskriteriums stützt sich das Gesetz auf das "Hirntod"-Konzept ab, wonach der Mensch tot ist, wenn die Funktionen seines Hirns, einschliesslich des Hirnstamms, irreversibel ausgefallen sind.

- Die Lebendspende von Organen, Geweben und Zellen wird grundsätzlich positiv beurteilt. An sich kann jede Person für eine Lebendspende in Frage kommen. Eine verwandtschaftliche Beziehung zwischen spendender und empfangender Person oder eine besonders enge emotionale Bindung wird nicht vorausgesetzt. Ein besonderer Schutz soll urteilsunfähigen oder unmündigen Personen zukommen. Ihnen dürfen nur in Ausnahmefällen regenerierbare Gewebe oder Zellen unter genau definierten, restriktiven Voraussetzungen entnommen werden.

- Oberstes Ziel bei der Allokation von Organen ist die Gerechtigkeit. Einer gerechten Zuteilung kommt vor dem Hintergrund des andauernden Mangels an verfügbaren menschlichen Organen ein besonderes Gewicht zu. Zur Erreichung dieses Ziels enthält das Gesetz den Grundsatz, dass bei der Zuteilung eines Organs niemand diskriminiert werden darf. Als massgebende Kriterien kommen nur die medizinische Dringlichkeit und der medizinische Nutzen einer Transplantation sowie die Wartezeit in Betracht. Die Zuteilung erfolgt immer zentral und patientenspezifisch durch die Nationale Zuteilungsstelle.

- Der Bundesrat erhält die Kompetenz, auf Verordnungsstufe die Zahl der Transplantationszentren zu beschränken. Eine Limitierung wird er voraussichtlich nur dann in Betracht ziehen, wenn die laufenden Bestrebungen im Bereich der Koordination der Spitzenmedizin nicht zum Erfolg führen sollten. Mögliche Kriterien für eine Beschränkung könnten dabei vor dem Hintergrund des Mangels an verfügbaren Organen eine Qualitätssteigerung bei der Organübertragung und ein effizienterer Ressourceneinsatz sein. Denkbar wäre eine Limitierung auch aus logistischen Gründen (z. B. im Bereich der Allokation) oder im Hinblick auf eine adäquate Aus- und Weiterbildung im Bereich der Transplantationsmedizin. Bevor der Bundesrat von dieser Kompetenz Gebrauch macht, muss er sich mit den Kantonen absprechen; ein blosser Einbezug in das Vernehmlassungsverfahren würde dieser Anforderung nicht genügen.

- Das Gesetz regelt auch den Umgang mit embryonalen oder fötalen menschlichen Geweben oder Zellen. Den mit dieser Technik verbundenen Problemen wird mit einer restriktiven gesetzlichen Regelung Rechnung getragen. Die Transplantation embryonaler oder fötaler menschlicher Gewebe oder Zellen soll nur mit einer Bewilligung der zuständigen Bundesstelle möglich sein. Bestimmte Tätigkeiten, z. B. die gerichtete Spende oder die Verwendung derartiger Gewebe oder Zellen von urteilsunfähigen Frauen, werden verboten.

- Bei der Xenotransplantation wird die im Rahmen der Änderung des Bundesbeschlusses über die Kontrolle von Blut, Blutprodukten und Transplantaten vom Parlament verabschiedete Regelung übernommen. Xenotransplantationen sind danach nur mit einer Bewilligung der zuständigen Bundesstelle möglich. Auf eine spezielle Haftpflichtregelung wird verzichtet, dafür wird das Produktehaftpflichtgesetz geändert.

Proceedings

Im Nationalrat war das Eintreten auf das Transplantationsgesetz von keiner Seite bestritten. Grundsätzlich bekämpft wurde in der Vorlage lediglich die Einpflanzung von tierischen Organen oder Zellen beim Menschen, die sogenannte Xenotransplantation. Die Grünen wollten diese Möglichkeit ganz verbieten, die Sozialdemokraten verlangten ein zehnjähriges Moratorium. Mit der Xenotransplantation werde die Grenze zwischen Mensch und Tier verwischt, zudem seien die medizinischen und psychologischen Risiken nicht ausgeräumt, argumentierte Maya Graf (G, BL). Die bürgerliche Mehrheit hielt aber an der Xenotransplantation mit Bewilligungspflicht fest. Der Rat lehnte ein Verbot mit 108 zu 25 Stimmen und ein Moratorium mit 96 zu 56 Stimmen ab. Bei der Voraussetzung für Organspenden übernahm der Rat das Konzept der erweiterten Zustimmung. In Ergänzung zum Bundesrat schrieb der Nationalrat einen obligatorischen Versicherungsschutz in das Gesetz. Wer einer lebenden Person Organe entnimmt, muss sicherstellen, dass sie gegen mögliche Folgen angemessen versichert ist. Bei Artikel 9 (Todeskriterium und Feststellung des Todes) beantragte Pia Hollenstein (G, SG), Tod nicht mit Hirntod gleichzusetzen, sondern sich auf die Definition des Hirntodes zu beschränken. Der Hirntod ist die Voraussetzung für die Organentnahme bei verstorbenen Personen. Nach allgemeinem Empfinden sei ein Mensch tot, wenn der Kreislauf aussetze, argumentierte Hollenstein. Bei hirntoten Personen werde aber der Kreislauf unter Umständen noch aufrechterhalten. Ein solcher Zustand könne nicht via Gesetz als Tod definiert werden, dies werde dem Empfinden der meisten betroffenen Angehörigen und auch der gesellschaftlichen Vorstellung von Totsein nicht gerecht. Kommissionssprecher Felix Gutzwiller (RL, ZH) bat, an der Fassung des Bundesrates festzuhalten, weil diese das Hirntod-Konzept klar umsetze. Sowohl Gutzwiller als auch die französischsprachige Kommissionssprecherin Liliane Maury Pasquier (S, GE) drückten aber ihre Erwartung aus, dass der Ständerat diese Frage der Todesdefinition nochmals gründlich anschaut. Der Antrag Hollenstein für eine angepasste Formulierung wurde in der Folge mit 86 zu 58 Stimmen abgelehnt. Zu diskutieren gab weiter die Frage, wer wann ein gespendetes Organ erhalten soll. Anders als der Bundesrat beantragte die Kommission, dass bei der Zuteilung von Organen bei gleicher medizinischer Dringlichkeit Schweizer gegenüber Ausländern ohne Wohnsitz in der Schweiz bevorzugt werden können. Maya Graf (G, BL) setzte sich für die Fassung des Bundesrates ein. Dessen Entwurf für Artikel 16 (Nichtdiskriminierung) und für die Aufnahme auf die Warteliste (Artikel 20) sieht vor, dass einzig medizinische Gründe für die Zuteilung zu berücksichtigen sind. Auch Christine Goll (S, ZH) wehrte sich namens der SP-Fraktion gegen den Vorschlag der Kommission, der zu Diskriminierungen führen könne. Der Antrag der Kommission setzte sich mit 80 zu 69 Stimmen (Art. 16) und 81 zu 68 Stimmen (Art. 20) durch. Damit wolle man, so Felix Gutzwiller (RL, ZH), dem Transplantationstourismus einen Riegel schieben. Ohne Diskussion verankerte der Rat schliesslich, dass für eine Organspende kein Entgelt verlangt werden darf und dass der Handel mit menschlichen Organen, Geweben und Zellen verboten bleibt.

Der Ständerat trat oppositionslos auf das Transplantationsgesetz ein. Zu reden gab ein Rückweisungsantrag von Carlo Schmid (C, AI), der verlangte, dass die Kommission einen neuen Entwurf vorlegen soll, der sich strikt an die Verfassungsvorgaben hält (Art. 119a BV) und insbesondere den Vollzug des Gesetzes grundsätzlich den Kantonen überlässt und keine Spitalplanungselemente enthält. Die Ratsmehrheit war aber nicht der Ansicht, dass man hier übers Ziel hinausgeschossen sei. Der Rückweisungsantrag wurde mit 10 zu 27 Stimmen abgelehnt.

In der folgenden Debatte zeigte sich gegenüber dem Bundesrat und dem Nationalrat eine Akzentverschiebung. Ursprünglich sollte das Transplantationsgesetz vor allem möglichen Missbräuchen einen Riegel schieben. Nun stand die Frage im Zentrum, wie sich der akute Mangel an Spendeorganen beheben lässt. Die vorberatende Kommission beantragte eine Ergänzung des Zweckartikels, wonach das Gesetz dazu beitragen soll, "dass menschliche Organe, Gewebe und Zellen für Transplantationszwecke zur Verfügung stehen". Simonetta Sommaruga (S, BE) bekämpfte diesen Antrag. Der Staat dürfe in diesem heiklen Bereich keine Wertungen abgeben und es sei nicht vertretbar, dass auf potentielle Spender moralischer Druck ausgeübt werde. Die unterschiedlichen Haltungen zur Organspende seien zu respektieren und der Gesetzgeber habe sich auf den Schutz der Menschenwürde, der Persönlichkeit und der Gesundheit zu beschränken. Unterstützt wurde Simonetta Sommaruga unter anderem durch Carlo Schmid (C, AI), der sich dagegen wehrte, dass der Staat den Menschen einreden könne, sie seien schlecht, wenn sie noch keine Spenderkarte hätten. Anders berurteilten die Befürworter diesen Förderartikel. Für die Angehörigen eines hirntoten Menschen sei es eine Überforderung, wenn sie über eine Organspende entscheiden müssten. Deshalb sei es wichtig, dass potentielle Spender einen entsprechenden Entscheid aufgrund gezielter Informationen zu Lebzeiten autonom treffen könnten, meinte Anita Fetz (S, BS). Auch Trix Heberlein (RL, ZH), Präsidentin von Swisstransplant, bemängelte den derzeitigen Informationsstand in der Bevölkerung und die zu geringe Zahl der Spender. Ziel müsse es sein, die Zahl der "Totenspenden" zu erhöhen. Der Ständerat folgte der Kommission mit 24 zu 8 Stimmen und ergänzte den Zweckartikel entsprechend. Bei der Frage des Todeskriteriums als Voraussetzung der Organentnahme schloss sich der Ständerat dem Nationalrat an. Simonetta Sommaruga (S, BE) wollte verdeutlicht haben, dass die Gleichsetzung von Tod mit Hirntod lediglich für dieses Gesetz gilt. Dieser Antrag wurde mit 6 zu 24 Stimmen abgelehnt. Beim Kriterium für die Organzuteilung und die Aufnahme auf eine Warteliste schloss sich der Rat stillschweigend der neuen Formulierung der Kommission an. Demnach ist der Wohnsitz in der Schweiz das Kriterium und nicht die Nationalität. Beim Artikel zur Informationspflicht von Bund und Kantonen über die Belange der Transplantationsmedizin strich der Rat einen vom Nationalrat hinzugefügten Zusatz, wonach auch die öffentliche Diskussion zu medizinischen und ethischen Fragen des Todeskriteriums zu fördern sei. Dafür wurde auf Antrag der Kommission dem Bundesrat - gegen dessen Willen - die Kompetenz gegeben, den Eintrag eines Organspendevermerks im Führerausweis vorzusehen. Bundesrat Pascal Couchepin erklärte, dass ein solcher Vermerk nicht auf ein amtliches Dokument gehört, das einzig die Fahrerlaubnis und -tauglichkeit zu bescheinigen habe. Für Eugen David (C, SG) sprechen auch Datenschutzgründe gegen diesen Antrag. Die Ratsmehrheit war jedoch der Meinung, dass dieser Vorschlag ein praktisches und einfaches Instrument sei, um die Bereitschaft zur Organspende zu erhöhen und folgte mit 22 zu 16 Stimmen der Kommission. In der Gesamtabstimmung stimmte der Ständerat mit 26 zu 3 Stimmen dem Gesetz zu.

In der Differenzbereinigung schloss sich der Nationalrat beim Zweckartikel des Gesetzes, entgegen dem Antrag einer knappen Kommissionsmehrheit, mit 78 zu 60 Stimmen der Fassung des Ständerates an. Christine Goll (S, ZH), welche sich gegen den erweiterten Zweckartikel wehrte, stellte fest, dass es sich hier nicht um eine Links-Rechts-Frage handle und alle Fraktionen in dieser Frage gespalten seien. Der Nationalrat lehnte andererseits den Vorschlag des Ständerates ab, im Führerausweis einen Organspendevermerk vorzusehen. Der Rat folgte stillschweigend einem neuen Kommissionsvorschlag, wonach dem Bundesrat die Kompetenz erteilt wird, die Spendebereitschaft "auf einem geeigneten Dokument" zu vermerken. Laut Kommissionssprecher Felix Gutzwiller (RL, ZH) würde sich etwa die Versichertenkarte, die bei der Revision des Krankenversicherungsgesetzes diskutiert wird, anbieten. Gegen den Willen des Ständerates beschloss der Nationalrat am eingefügten Artikel betreffend Schaffung eines Lebendspendenregisters festzuhalten.

Der Ständerat hielt bei der weiteren Bereinigung der Differenzen nicht mehr daran fest, dass ein Organspendevermerk im Führerausweis vorzusehen ist. Er schloss sich mit einer leicht modifizierten Formulierung im Grundsatz dem Nationalrat an, wonach die Spendebereitschaft "auf einem geeigneten Dokument oder Datenträger" vermerkt werden kann. Hingegen lehnte es der Ständerat nach wie vor ab, dass der Bund künftig ein Lebendspendenregister führen muss. Die Transplantationszentren führen bereits freiwillig Listen von Lebendspendern. Dies genüge vollauf, meinte die Kommissionssprecherin Christiane Brunner (S, GE).

Bei der Frage des Lebendspendenregisters schlug der Nationalrat in der Folge eine Kompromissvariante vor. Demnach müssen die Transplantationszentren auch die Nachverfolgung des Gesundheitszustandes der Lebendspenderinnen und -spender sicherstellen. Gleichzeitig wird auf die Führung eines Registers durch eine Bundesstelle verzichtet. Bei den Kontrollmöglichkeiten durch das Bundesamt im Fall von Straftaten entschied sich der Nationalrat nach wie vor für eine harte Linie und beschloss, dass Grundstücke, Betriebe, Räume und Fahrzeuge auch ohne richterliche Genehmigung betreten und durchsucht werden dürfen. Hingegen beugte sich der Rat dem Widerstand des Ständerates und verzichtete mit 92 zu 57 Stimmen auf den von ihm in einer früheren Phase vorgeschlagenen Informationsauftrag an das Bundesamt und die Kantone, wonach eine öffentliche Diskussion zu medizinischen und ethischen Fragen des Todeskriteriums zu fördern sei.

Der Ständerat schloss sich beim Lebendspendenregister dem Vorschlag des Nationalrates an und akzeptierte mit 24 zu 14 Stimmen auch die von der Grossen Kammer verlangten Kontrollmöglichkeiten bei Straftaten.