InitialSituation

Der Klimaschutz gehört zu den wichtigsten globalen Aufgaben der Umweltpolitik. Ziel der Anstrengungen ist die Stabilisierung und anschliessende Reduktion von Kohlendioxid (C02) und anderen Gasen, die für den Treibhauseffekt verantwortlich sind.

Im Jahr 1993 hat die Schweiz die Klimakonvention ratifiziert. Diese verpflichtet unser Land, eine international abgestimmte Strategie zur Verhinderung einer gefährlichen Störung des Klimasystems durch menschliche Aktivitäten mitzutragen.

Im Jahr 1994 hat der Bundesrat die Vernehmlassung zur C02-Abgabe durchgeführt. Im Anschluss an diese Vernehmlassung hat er in der Klimapolitik eine neue Strategie eingeschlagen und das Eidgenössische Departement des Innern beauftragt, ein Bundesgesetz über die Reduktion der C02-Emissionen auszuarbeiten. Das vorliegende Gesetz konkretisiert die einzelnen Elemente der Strategie:

- C02-Reduktionsziele:

Das Gesetz legt quantifizierte Reduktionsziele für das Jahr 2010 gegenüber 1990 fest.

Gesamthafte Reduktion: -10 Prozent

Brennstoffe: -15 Prozent

Treibstoffe: -5 Prozent

- Berücksichtigung C02-wirksamer Massnahmen des Bundes:

Zur Erreichung dieser Ziele werden beschlossene und geplante Massnahmen des Bundes, welche die C02-Emissionen reduzieren, berücksichtigt. Dazu zählen die leistungsabhängige Schwerverkehrsabgabe, die Alpentransitabgabe, das Energiegesetz und das Aktionsprogramm "ENERGIE 2000".

- Berücksichtigung freiwilliger Massnahmen: Ebenfalls berücksichtigt werden freiwillige Massnahmen der Betroffenen.

- Subsidiäre C02-Abgabe:

Die Einführung der Abgabe erfolgt nicht auf Vorrat. Massnahmen wie die leistungsabhängige Schwerverkehrsabgabe haben Priorität vor der C02-Abgabe. Der Mechanismus für die Einführung der Abgabe ist im Gesetz klar vorgegeben: Die Entwicklung der C02-Emissionen wird regelmässig evaluiert. Nur wenn absehbar ist, dass die Ziele mit den anderen Massnahmen nicht erreicht werden, ist die C02-Abgabe einzuführen.

Frühester Zeitpunkt für die Einführung ist das Jahr 2004. Die Abgabesätze werden entsprechend der Ziellücke nach Brenn- und Treibstoffen differenziert.

- Befreiung von der C02-Abgabe durch Verpflichtung:

Unternehmen werden von der C02-Abgabe befreit, wenn sie sich verpflichten, ihre C02-Emissionen angemessen zu begrenzen.

Die Strategie des CO2-Gesetzes steht im Einklang mit der internationalen Entwicklung. Zur Zeit sind auf internationaler Ebene ebenfalls Bestrebungen im Gange, quantitative Reduktionsziele für Treibhausgase festzulegen. Die Subsidiarität der C02-Abgabe erlaubt es, die Lenkungsabgabe optimal auf Fiskalprojekte und andere Massnahmen des Bundes abzustimmen. Mit der Möglichkeit der Abgabebefreiung lassen sich negative Auswirkungen auf die internationale Wettbewerbsfähigkeit der Schweizer Unternehmen vermieden. ModelIrechnungen zeigen denn auch, dass die angestrebte C02-Reduktion keine negativen wirtschaftlichen Auswirkungen nach sich zieht.

Die Vorlage hat keine direkten finanziellen Auswirkungen für den Bund. Die Einnahmen aus der C02-Abgabe werden nach Abzug der Vollzugskosten an Wirtschaft und Bevölkerung verteilt. Um diefreiwilligen Massnahmen vor Einführung der C02-Abgabe zu betreuen, dürften mindestens drei neue Stellen notwendig werden. Mit der Einführung der C02-Abgabe müsste ein wesentlicher Teil der Vollzugsaufgaben (Verpflichtungen/Befreiung von der C02-Abgabe) von privaten Organisationen abgewickelt werden. Auf Bundesebene wären für die Abgabeerhebung, die Genehmigung und die Überwachung der Verpflichtungen mindestens zehn neue Stellen notwendig (finanziert aus dem Abgabeertrag).

Proceedings

Der Ständerat verabschiedete das CO2-Gesetz als Erstrat ohne Gegenstimme. Umstritten war die Frage, ob der Bundesrat oder das Parlament über die Einführung der CO2-Abgabe entscheiden könne, falls das Reduktionsziel für Kohlendioxid mit politischen und freiwilligen Massnahmen in Zusammenarbeit zwischen Staat und Wirtschaft dereinst nicht erreicht wird. Namens einer Kommissionsminderheit verlangte Jean Cavadini (L, NE), anstelle des Bundesrates solle das Parlament über den Zeitpunkt der Einführung und über die Höhe der CO2-Abgabe entscheiden können.

Befürworter des Minderheitsantrages wiesen darauf hin, dass es sich hier um einen breit abgestützten Erlass handle. Diese breite Abstützung gehe jedoch verloren, wenn das Parlament nicht letztlich die Kompetenz habe, via CO2-Abgabe z.B. über den Umfang einer Erhöhung des Benzinpreises zu entscheiden. Das Parlament werde bei Nichterreichen des Reduktionsziels ja auf jeden Fall verpflichtet sein, zu handeln. Der Entscheid, wie das Ziel dereinst erreicht werden könne, sei jedoch eine hochpolitische Angelegenheit und nicht eine Vollzugsaufgabe.

Renzi Respini (C,TI) wies als Kommissionssprecher darauf hin, dass das Gesetz mit der Kompetenzzuweisung an das Parlament seine präventive Wirkung verlieren würde. Das Parlament delegiere ja an den Bundesrat nicht die Kompetenz, zu entscheiden, ob die Einführung einer CO2-Abgabe nötig sei oder nicht, sondern es delegiere die Verpflichtung, die CO2-Abgabe einzuführen, wenn die Reduktionsziele mit anderen Mitteln nicht erreicht werden. Der Minderheitsantrag wurde mit 23 zu 17 Stimmen verworfen und das Gesetz ohne Gegenstimme angenommen.

Im Unterschied zum Ständerat beschloss der Nationalrat in der Herbstsession 1998, die Einführung einer allfälligen subsidiären CO2-Abgabe dem Parlament und nicht dem Bundesrat zuzuweisen. Die Vorlage stiess in der Eintretensdebatte auf eine gewisse Skepsis. Vor allem wurde kritisiert, dass die Schweiz mit dem Gesetzgebungsprogramm einmal mehr eine Vorreiterrolle mit ungewissen Aussichten auf die Gesamtwirtschaft spielen wolle. Mit Rücksicht auf die Fülle energiepolitischer Vorstösse verlangte die SVP-Fraktion Rückweisung des Erlasses an den Bundesrat mit dem Auftrag, die Auswirkungen aller vorgesehenen Energieabgaben auf die Volkswirtschaft aufzuzeigen. Die Ratsmehrheit machte jedoch geltend, dass der politische Handlungsbedarf ausgewiesen sei. Das Gesetz baue auf Freiwilligkeit und Eigenverantwortung, bringe keinen energiepolitischen Alleingang der Schweiz, belaste die Wirtschaft nicht und sei das Ergebnis der Kooperation zwischen Behörden, Wirtschaft und Umweltkreisen. Die Staatsquotenneutralität sei gewährleistet. Marktwirtschaftliche Anreize statt Verbote und Gebote prägten das Gesetz. Der Rückweisungsantrag wurde mit 113 zu 50 Stimmen verworfen.

Stein des Anstosses bildete auch im Nationalrat die Frage, ob der Bundesrat oder das Parlament über die Einführung der subsidiären Lenkungsabgabe zu beschliessen habe. Die Kommissionsmehrheit plädierte im Gegensatz zum Ständerat für Zuweisung ans Parlament. Es gehe letztlich um eine hochpolitische Frage, wenn der Benzinpreis um 10, 20 oder 50 Rappen erhöht würde. Ein derart schwerwiegender Eingriff könne nicht dem Bundesrat überlassen werden. Darüber hinaus müsse dereinst auch die internationale Entwicklung berücksichtigt werden. Bundesrat Leuenberger stellte fest, eine Kompetenzverschiebung vom Bundesrat auf das Parlament widerspreche der Konzeption des Gesetzes. Die materielle Kompetenz liege ja beim Parlament, das diese jetzt wahrnehme. In der Folge obsiegte jedoch der Kommissionsantrag mit 95 zu 75 Stimmen. Dabei soll allerdings der allfällige Parlamentsentscheid zur definitiven Einführung der CO2-Abgabe nicht dem fakultativen Referendum unterstellt werden (110 zu 56 Stimmen). Ebenfalls gutgeheissen wurde der Kommissionsantrag, das Reduktionsziel für Treibstoffe von fünf auf acht Prozent zu erhöhen. Abgelehnt hingegen wurde der Antrag der Kommission, auch das vorab aus der Landwirtschaft stammende Treibhausgas Methan sowie das Lachgas dem Gesetz zu unterstellen. Das CO2-Gesetz wurde in der Gesamtabstimmung mit 61 zu 29 Stimmen bei 48 Enthaltungen gutgeheissen.

Der Ständerat hielt in der Wintersession 1998 mit 22 zu 14 Stimmen daran fest, die Kompetenz zur Einführung der CO2-Abgabe dem Bundesrat und nicht dem Parlament zu erteilen.

Da in der März- und in der Sommersession 1999 in der Frage der Kompetenzzuweisung beide Räte auf ihren Positionen beharrten, fand im Herbst 1999 eine Einigungskonferenz statt, deren Lösungsvorschlag von beiden Räten akzeptiert wurde. Danach kann der Bundesrat, falls das im Gesetz vorgesehene Reduktionsziel verfehlt wird, die Einführung der CO2-Abgabe beschliessen. Der jeweilige Abgabesatz muss jedoch von der Bundesversammlung genehmigt werden.