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Artikel 3 der Bundesverfassung, der die Eigenstaatlichkeit der Kantone garantiert, ist heute weitgehend ausgehöhlt. Die Lebenskraft des Föderalismus ist am Schwinden.

Die Diskussion über den EWR-Vertrag hat jedoch gezeigt, wie wichtig uns Schweizern "Demokratie und Föderalismus" sind. Die Diskrepanz der Rechtssysteme der Schweiz und der Europäischen Gemeinschaft haben die Bedeutung unserer dezentralen Staatsordnung erneut ins Bewusstsein gebracht. Sie ist als wichtiger Faktor unserer nationalen Identität erkannt worden.

Auch innerhalb der EG gewinnt das Prinzip der Subsidiarität zusehends an Kraft. Verschiedene Zeichen deuten auf eine prozesshafte Fortentwicklung der gesamteuropäischen Ordnung hin. Das Föderativprinzip innerstaatlich autnomer Verbände wird künftig ein fester Grundstein beim Aufbau Europas bilden.

Nach dem Nein zum EWR genügt es nicht, "nur" zu deregulieren. Neben der Revitalisierung der Wirtschaft gilt es vor allem, der staatsrechtlichen Entwurzelung der Kantone entgegenzutreten und ihnen ihre politische Autonomie zurückzugeben. Parlaments- und Regierungsreform bilden erste Schritte dieses institutionellen Erneuerungsprozesses. Ebenso wichtig ist die Erkenntnis, dass dem Föderalismus und damit Kantonen und Gemeinden als Zellen des politischen Eigenlebens wieder gestalterische Bedeutung zukommen muss. Der bestehende Freiraum und die grosse Organisationsautonomie ermöglichen schöpferische Initiativen. Vieles drängt von einer uniformierenden Regelung grösserer staatlicher und internationaler Gebilde hin zu einer komplementären, vielgestaltigen Gegenordnung.

Aufgabengebiete der Kultur und Bildung, der Ökologie, des Natur- und Heimatschutzes, der Planungs- und Entwicklungspolitik eignen sich dabei besonders als Elemente einer lokal geprägten, regionalen Identität.

Entflechtung der Aufgaben im Innern, verstärkte Zusammenarbeit nach aussen sind, nebst dem besseren Schutz von Minderheiten, Wege zur Erneuerung des schweizerischen Föderalismus.

Zahlreiche parlamentarische Vorstösse der letzten Zeit, die wir unterstützen, beleuchten spezifische Aspekte des Föderalismus. In der vorliegenden Motion geht es uns um eine Gesamtbetrachtung der Problematik.

Der Bundesrat wird eingeladen, folgende Massnahmen zu treffen:

1. Aufgabenteilung

1.1 Die Verteilung der Staatsaufgaben auf Bund und Kantone ist im Sinne des Subsidiaritätsprinzips neu zu ordnen, um eine möglichst bürgernahe und dezentrale Rechts- und Staatsordnung zu schaffen. Es sind abgerundete und geschlossene Kompetenzzuweisungen vorzunehmen, die zu einer Entflechtung und Aufteilung der Verantwortungsbereiche zwischen Bund und Kantonen führen. Dabei darf das Kriterium der eigenständigen Finanzierbarkeit nicht ausschlaggebend sein.

1.2 Bereiche, die das Gesamtinteresse abdecken und einer einheitlichen Legiferierung bedürfen, sollen zur sinnvollen Koordination und Harmonisierung Gegenstand eines Rahmengesetzes des Bundes werden.

1.3 Kompetenzen, die eigentlich in den Bereich der Kantone fallen, die zeitlich und sachlich dringend sind und einer anfänglich einheitlichen Regelung bedürfen, sollen in einer befristeten Einführungsphase dem Bund zugeordnet werden.

2. Stärkung des Minoritätenschutzes

2.1 Vernehmlassungen der Kantone sind gesondert nach Sprachgruppen auszuwerten und zusammenzufassen.

2.2 Zur Förderung des Verständnisses für die Probleme der sprachlichen Minderheiten soll eine qualifizierte Mehrheit aller Abgeordneten der lateinischen Sprachgruppe, in beiden Kammern, die Möglichkeit eines suspensiven Vetos, das ein spezielles Differenzbereinigungsverfahren auslöst, erhalten.

2.3 Es ist zu erwägen, ein Behördenreferendum einzuführen, das durch qualifizierte Minderheiten in beiden Räten erhoben werden kann. Dieses führt zwingend zur Volksabstimmung mit einfachem Volksmehr.

2.4 Die Quoren für das Kantonsreferendum müssen gesenkt werden.

2.5 Einer bestimmten Anzahl von Kantonen soll die Möglichkeit eingeräumt werden, der Bundesversammlung ein Begehren mit der Wirkung einer Volksinitiative einzureichen.

3. Mitwirkung der Kantone in der Aussenpolitik des Bundes

3.1 Es ist ein Bundesgesetz über die Mitwirkung der Kantone in der Aussenpolitik zu schaffen. Dieses soll die Informationspflicht des Bundes, die Art der Mitwirkung sowie das Anhörungs- und Mitspracherecht der Kantone regeln.

3.2 Artikel 9 der Bundesverfassung ist so zu ändern, dass die Kantone in ihrem Zuständigkeitsbereich Verträge mit dem Ausland abschliessen können. Sie haben dem Bund von ihren Absichten Kenntnis zu geben. Sie handeln unter der Aufsicht des Bundes und, wenn er es für nötig erachtet, durch seine Vermittlung.

4. Institutionnelle Verstärkung des Föderalismus

4.1 Der Bundesrat wird aufgefordert, unverzüglich die Institution einer nationalen Regierungskonferenz zwischen Bundesrat und Kantonen zu schaffen. Sie soll in regelmässigen Abständen wichtige staats- und regionalpolitische Angelegenheiten behandeln.

4.2 Auf Bundesstufe ist eine interdepartementale Arbeitsgruppe oder ein Büro für Föderalismus einzusetzen.

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Der Föderalismus ist eines der tragenden Prinzipien unserer staatlichen Ordnung. Er hat nicht nur das geschichtliche Werden unseres Staates überhaupt ermöglicht und geprägt, sondern ist auch für die Zukunft unseres Landes von erstrangiger Bedeutung.

Die föderalistische Struktur berücksichtigt die sprachliche, konfessionelle, geographische und wirtschaftliche Vielfalt unseres Landes; sie verhindert übermässige Machtballungen, schafft mehr Möglichkeiten für direktdemokratische Mitwirkung, fördert die Transparenz und Bürgernähe staatlichen Handelns und erlaubt, regionalen Interessen und Problemen besser Rechnung zu tragen. Anderseits stellt die bundesstaatliche Kompetenzverteilung aber auch sicher, dass gemeinsame Anliegen mit vereinten Kräften angegangen werden können, und ermöglicht dem Bund die Wahrung der Interessen unseres Landes nach aussen.

Der Bundesrat misst deshalb der Erhaltung und der zukunftsgerichteten Weiterentwicklung des Föderalismus hohe Bedeutung zu. Er unterstützt insbesondere alle Bestrebungen, das Verhältnis zwischen Bund und Kantonen aus einer Gesamtschau neu zu würdigen und zu klären, soweit dadurch der Wille zu staatlicher Einheit und die Möglichkeit zur koordinierten Lösung gemeinsamer Probleme nicht beeinträchtigt werden. Der Bundesrat ist sich dabei bewusst, dass die föderalistische Struktur zum Teil auch mit einer gewissen Schwerfälligkeit verbunden ist; sie kann Entscheidungsprozesse erschweren und Kosten verursachen. Gerade auch aus diesem Grund erachtet er die zweckmässige und zeitgerechte Ausgestaltung des föderalistischen Zusammenwirkens und der Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen als eine Daueraufgabe, die immer wieder neu in Angriff zu nehmen ist.

Eine solche Gesamtschau und Neubeurteilung der föderalistischen Zusammenarbeit hat der Bundesrat auch im Rahmen der Phase 2 der Regierungsreform (Staatsleitungsreform) angekündigt. Im Vordergrund stehen zurzeit unter anderem Fragen im Zusammenhang mit der Mitwirkung der Kantone im Bereich der Aussenpolitik des Bundes. Dazu kommt, dass die äusserst schwierige Finanzlage auf allen drei staatlichen Ebenen Mängel bei den finanziellen Beziehungen zwischen Bund und Kantonen und damit auch bei der Aufgabenteilung deutlich machen und eine Überprüfung des Transfersystems zwischen Bund und Kantonen angezeigt erscheinen lassen.

Die Erneuerung der föderalistischen Zusammenarbeit zwischen dem Bund und den Kantonen kann zum Teil mit Partialrevisionen erfolgen. Eine umfassende Anpassung des Föderalismus erfordert jedoch eine grössere Verfassungsrevision, die im Rahmen der in Vorbereitung befindlichen Revision der Bundesverfassung sowie der Staatsleitungsreform vorgenommen werden soll.

Zu den einzelnen Punkten der Motion nehmen wir wie folgt Stellung:

1. Aufgabenteilung

1.1 Dieses Ziel wurde bereits mit der Neuverteilung der Aufgaben zwischen Bund und Kantonen angestrebt, aber nur teilweise erreicht. Es hat sich gezeigt, dass der Vollzugsföderalismus dem Bestreben entgegensteht, abgerundete Aufgabenbereiche von Bund und Kantonen zu schaffen. Die Wiederholung des Entflechtungsvorhabens dürfte deshalb nicht am Platz sein. Hingegen können in weiteren Bereichen noch Entflechtungsmassnahmen geprüft werden, nachdem das zweite Paket der Aufgabenneuverteilung zwischen Bund und Kantonen Anfang 1994 vollständig in Kraft getreten sein wird. Denkbar ist beispielsweise, dass weitere Genehmigungsvorbehalte des Bundesrechts gegenüber der kantonalen Ausführungsgesetzgebung aufgehoben werden. Ganz allgemein gesehen ist es eine Daueraufgabe, auf die Beachtung des Subsidiaritätsprinzips bei der Ausarbeitung der Bundesgesetzgebung zu achten.

Die Aufgabenteilung lässt sich nicht unabhängig vom Kriterium der Finanzierung realisieren. Im heutigen System, das eine wirksame und haushälterische Verwendung der öffentlichen Mittel zum Ziel hat, spielt das Kriterium der autonomen Finanzierbarkeit eine wichtige Rolle. Sonst entstehen kostspielige Lösungen oder ein Leistungsangebot, das den effektiven Bedarf übersteigt. Aufgrund der Ergebnisse einer vom Eidgenössischen Finanzdepartement in Auftrag gegebenen Expertise über die finanziellen Beziehungen zwischen Bund und Kantonen wird zu prüfen sein, inwieweit Verbesserungen der Fianzierungsmechanismen zwischen Bund und Kantonen angezeigt sind.

1.2 In den letzten Jahren konnten, gestützt auf ausdrückliche Verfassungsgrundlagen, in einigen Bereichen Rahmengesetze erlassen werden (z. B. Raumplanung, Steuerharmonisierung, Fuss- und Wanderwege); die Bedeutung der umfassenden (konkurrierenden) Gesetzgebung ist aber nach wie vor grösser. Es ist als sinnvoll anzusehen, wenn der Bund vermehrt das Instrument der Rahmengesetzgebung einsetzt (z. B. bei der Ausführung des zukünftigen Kulturartikels, des Sprachenartikels und bei der Schaffung eines allfälligen Bundesgesetzes über die Mitwirkungsrechte der Kantone). Dies entspricht den bestehenden Tendenzen zur Deregulierung und der gegebenen finanzpolitischen Situation von Bund und Kantonen, stellt aber die gesetzgeberische Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen nicht in Frage.

1.3 Es hat sich in der Vergangenheit namentlich bei der Neuverteilung der Aufgaben zwischen Bund und Kantonen gezeigt, dass Gesetzgebungskompetenzen, die von den Kantonen an den Bund übergingen, diesen nur schwer wieder zurückgegeben werden können. Die Idee befristeter Bundesregelungen wurde am Anfang der Neuverteilung der Aufgaben zwischen Bund und Kantonen in der Form sogenannter echter konkurrierender Kompetenzen zur Diskussion gestellt. Dabei hätten die Kantone durch genügendes kantonales Recht Bundesrecht ablösen können. Der Vorschlag stiess aber auf Widerstand und konnte nicht verwirklicht werden. Auch aus zeitlichen Gründen muss heute gefragt werden, ob dieser Ansatz praktikabel ist. Zuerst muss unter Umständen eine neue Verfassungsgrundlage geschaffen werden. Bis zum Inkrafttreten der befristeten Ausführungserlasse des Bundes können Jahre verstreichen, was nicht zweckmässig ist.

Dennoch ist der Bundesrat bereit, die Angelegenheit näher zu prüfen. Insbesondere im Bereich bestehender verfassungsmässiger Kompetenzen des Bundes könnte zudem die Idee befristeter Bundesregelungen im Sinne der Verwirklichung des Subsidiaritätsprinzips vermehrt berücksichtigt werden.

2. Stärkung des Minoritätenschutzes

2.1 Eine Auswertung der Vernehmlassungen der Kantone nach Sprachgruppen dürfte nicht zu verwirklichen sein. Wie wären mehrsprachige Kantone zu behandeln (GR, FR, VS, BE), die ihre Vernehmlassungen nicht immer in der gleichen Sprache redigieren? Hingegen kann bei der Zusammenfassung der Ergebnisse und vor allem bei ihrer Berücksichtigung auch auf die Anliegen der einzelnen Sprachgruppen eingegangen werden; dies entspricht im übrigen der bisherigen Praxis, nach der neben verschiedenen anderen Kriterien auch jenes der Sprachgruppen in Betracht gezogen wird. Dabei kann es nicht darum gehen, sprachlichen Minderheiten bei der Auswertung von Vernehmlassungen einen besonderen Schutz zukommen zu lassen; es ist hingegen angezeigt, auch die zum Reichtum der Schweiz beitragende sprachliche und kulturelle Vielfalt angemessen zu würdigen.

2.2 Dieser Vorschlag richtet sich primär an das Parlament, nicht an den Bundesrat. Er könnte allenfalls bei einer Wiederaufnahme der Arbeiten an der Parlamentsreform berücksichtigt werden. Der Bundesrat erachtet diese Form des Minderheitenschutzes allerdings als problematisch.

2.3 Der Bundesrat strebt mittelfristig unter Berücksichtigung hängiger parlamentarischer Vorstösse eine Reform der Volksrechte an. Das EJPD hat diesbezüglich ein Gutachten von Professor Jean-François Aubert eingeholt. Dessen Schlussfolgerungen werden zurzeit geprüft. Ob das Anliegen im Rahmen einer Partialrevision oder der Totalrevision der Bundesverfassung berücksichtigt werden soll, bedarf einer näheren Prüfung. Der Bundesrat ist jedoch der Auffassung, dass bei einer allfälligen Schaffung eines Behördenreferendums, das durch qualifizierte Minderheiten in beiden Räten ausgelöst werden könnte, sprachlichen und kulturellen Kriterien nicht Rechnung getragen werden sollte.

2.4 Heute besteht ein Quorum von acht Kantonen für das Kantonsreferendum. Ein solches wurde noch nie eingereicht. Eine Herabsetzung des Quorums kann im Rahmen der vorgesehenen Reform der Volksrechte geprüft werden.

2.5 Die Forderung, dass einer bestimmten Anzahl von Kantonen die Möglichkeit eingeräumt werden soll, der Bundesversammlung ein Begehren mit der Wirkung einer Volksinitiative einzureichen, lässt offen, wie viele Kantone eine Kantonsinitiative einreichen können. Zurzeit wird vom Parlament als Alternative auch geprüft, ob der bisherigen Standesinitiative die Wirkung einer parlamentarischen Initiative gegeben werden soll. Ob es sich im Sinne der Motion rechtfertigen würde, neben einer Kantonsinitiative zugunsten mehrerer Kantone das bisherige Institut der Standesinitiative ohne Quorum beizubehalten, müsste näher geprüft werden. An sich wäre es vorzuziehen, wenn den Kantonen wie bisher nur ein einziges, aber wirksames Mitwirkungsrecht zur Verfügung steht. Dies spricht dafür, die bisherige Standesinitiative, die von einem Kanton eingereicht werden kann, aufzuwerten.

3. Mitwirkung der Kantone in der Aussenpolitik des Bundes

3.1 Im Bundesbeschluss über den Europäischen Wirtschaftsraum war eine Bestimmung über die Mitwirkung der Kantone vorgesehen (Art. 21 ÜBest. BV, BBl 1992 VI 57). Dieser Bundesbeschluss wurde zwar von Volk und Ständen abgelehnt; die Frage der Mitwirkung der Kantone in der Aussenpolitik wird jedoch insbesondere im Rahmen des Kontaktgremiums Bund/Kantone im Sinne der erwähnten Bestimmung weiter diskutiert. Auch im Bericht zum Postulat Onken wird im übrigen auf diese Frage eingegangen. Eine Regelung auf Gesetzesstufe kann geprüft werden. Eine Verfassungsrevision erscheint uns nicht unbedingt erforderlich, könnte jedoch angegangen werden, falls dies die Kantone wünschen.

3.2 Die Forderung hinsichtlich der Vertragsabschlusskompetenz der Kantone unterscheidet sich nicht wesentlich vom Ist-Zustand. Die Kantone haben zwar nur eine subsidiäre, begrenzte Vertragsabschlusskompetenz; diese erstreckt sich aber in der Praxis auf alle Gebiete, für die sie nach der Kompetenzordnung der Bundesverfassung zuständig sind. Was die Vermittlung durch den Bundesrat betrifft, ist diese nur erforderlich, wenn die Kantone mit ausländischen Staaten Verträge abschliessen, nicht aber bei Verträgen mit untergeordneten Gebietskörperschaften. Es sei des weiteren auf den sich in Erarbeitung befindlichen Bericht zum Postulat Onken vom 16. Dezember 1992 über die Perspektiven der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit hingewiesen.

4. Institutionelle Verstärkung des Föderalismus

4.1 1978 wurde das Kontaktgremium Bund/Kantone geschaffen; insofern besteht bereits eine nationale Regierungskonferenz zwischen Bund und Kantonen. Die Kantone haben am 8. Oktober 1993 die Schaffung einer Konferenz der Kantonsregierungen beschlossen. Die Schaffung eines solchen Organs beruht auf der Organisationsautonomie der Kantone. Der Bundesrat hat entschieden, dass das Kontaktgremium als Instrument der vertikalen Zusammenarbeit beibehalten werden soll. Die Tätigkeiten der beiden Konferenzen sollen eng koordiniert werden. Das Anliegen des Motionärs ist somit weitgehend erfüllt. Dieser Punkt betrifft im übrigen den Kompetenzbereich des Bundesrates.

4.2 Die geforderte Einsetzung einer interdepartementalen Arbeitsgruppe oder eines Büros für Föderalismus drängt sich zurzeit nicht auf, kann aber für die Zukunft nicht ausgeschlossen werden. Die Frage wird im Zusammenhang mit der Überprüfung der weiteren Arbeiten des Kontaktgremiums und der neu gebildeten Konferenz der Kantonsregierungen zu entscheiden sein. Dieser Punkt betrifft ebenfalls den Kompetenzbereich des Bundesrates.

Der Bundesrat beantragt, die Motion in ein Postulat umzuwandeln.