InitialSituation

Das geltende Giftgesetz, das den Schutz von Mensch und Tier vor giftigen chemischen Stoffen und Erzeugnissen bezweckt, bedarf einer Anpassung an den technischen und wissenschaftlichen Fortschritt und an die internationale Rechtsentwicklung. Die Gründe hierfür liegen insbesondere in den gegenüber der EU unterschiedlichen Klassierungs- und Beurteilungskriterien, in der grundsätzlichen Zulassungspflicht für alle Stoffe und Zubereitungen nach Giftgesetz sowie in einem Mangel an gesetzlichen Grundlagen und in allzu starren Bestimmungen, die es der Schweiz in letzter Zeit erschwert oder verunmöglicht haben, internationalen Übereinkommen beizutreten oder international harmonisierte Bestimmungen umzusetzen. Nach Ablehnung des EWR-Abkommens hat der Bundesrat im Rahmen der marktwirtschaftlichen Erneuerung beschlossen, das Giftgesetz im Interesse der Wettbewerbsfähigkeit unserer Wirtschaft (ca. 10'000 Firmen und 150'000 chemische Produkte), namentlich der Exportindustrie, total zu revidieren und mit dem EG-Recht zu harmonisieren. Ziel der Revision ist es, das schweizerische Recht unter Wahrung des erreichten Schutzniveaus auf eine moderne Grundlage zu stellen, die der schweizerischen Situation als bedeutendem Chemiestandort gerecht wird. Der Bundesrat hat die Federführung für die Totalrevision des Giftgesetzes dem Eidgenössischen Departement des Innern (Bundesamt für Gesundheit) übertragen. In Zusammenarbeit mit weiteren interessierten Stellen wurde ein Vorentwurf eines Chemikaliengesetzes (ChemG) ausgearbeitet. Das Vernehmlassungsverfahren wurde im Frühling 1996 abgeschlossen. Insgesamt wurde die Vorlage von der überwiegenden Mehrheit der Vernehmlassungsteilnehmer positiv kommentiert, vor allem deren EU-kompatible Ausgestaltung. Unterschiedlich aufgenommen wurden das schutzzielorientierte Regelungskonzept (Trennung Umweltschutzgesetz - Chemikaliengesetz), der Detaillierungsgrad des Gesetzes, die Vollzugsaufteilung zwischen Bund und Kantonen sowie die Bestimmung über Wohngifte. Nach Kenntnisnahme der Vernehmlassungsergebnisse hat der Bundesrat das Eidgenössische Departement des Innern beauftragt, Botschaft und Gesetzesentwurf auszuarbeiten. Dabei sei an einem schutzzielorientierten Chemikaliengesetz festzuhalten und ein integrales Recht erst auf Verordnungsebene zu realisieren. Im Weiteren sei zu prüfen, inwiefern dem Anliegen der Kantone betreffend eine klare Vollzugsaufteilung Rechnung getragen werden könne, und schliesslich seien die bereits begonnenen Ressourcenabklärungen durch eine interdepartementale Arbeitsgruppe weiterzuführen. Auf Grund der Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrens sowie der Vorgaben des Bundesrates hat der Gesetzesentwurf gegenüber dem Vorentwurf zahlreiche kleine Anpassungen, hingegen keine grundsätzlichen Änderungen erfahren. Das heute bestehende Konzept, nach welchem der Gesundheitsschutz und der Umweltschutz in separaten Erlassen geregelt sind, wird auf Gesetzesstufe beibehalten. Die integralen Bestimmungen des EG-Rechts sollen in entsprechenden integralen Verordnungen geregelt werden. Rein umweltrelevante Aspekte sollen aber weiterhin schutzzielorientiert nach dem Umweltschutzgesetz (USG) geregelt werden, während rein gesundheitsrelevante Aspekte allein auf das ChemG abgestützt werden sollen. Das ChemG bezweckt, das Leben und die Gesundheit des Menschen vor direkten schädlichen Einwirkungen durch gefährliche chemische Stoffe und Zubereitungen (Mischungen/Formulierungen aus chemischen Stoffen) zu schützen. Mittelbar über die Umwelt wirkende Gefahren sind bereits durch das USG abgedeckt und deshalb nicht Gegenstand des Gesetzes. Der Arbeitnehmerschutz, der primär durch die Arbeits- und Unfallversicherungsgesetzgebung geregelt wird, hat im ChemG subsidiären Charakter. In erster Linie wird ihm im Zusammenhang mit dem Risikomanagement, dem Sicherheitsdatenblatt sowie mit der Einstufung und Kennzeichnung von Stoffen und Zubereitungen Rechnung getragen. Der Entwurf schafft zusammen mit dem USG die Basis für die Umsetzung des umfangreichen EG-Chemikalienrechts. Der niedrige Detaillierungsgrad des ChemG und des USG ermöglichen es, auf Verordnungsstufe rasch auf Änderungen, insbesondere auf allfällige Anpassungen an den technischen Fortschritt, reagieren zu können. Gegenüber dem heutigen Giftgesetz ist der Geltungsbereich erheblich erweitert worden, indem er neu auch Gefahren erfasst, die in den physikalisch-chemischen Eigenschaften der Stoffe und Zubereitungen begründet sind wie z. B. in ihrer leichten Entzündlichkeit oder brandfördernden Wirkung. Neu erfasst werden auch Gegenstände, die Schadstoffe in Innenräumen abgeben können sowie Mikroorganismen, soweit diese in Biozid-Produkten oder Pflanzenschutzmitteln Anwendung finden. Dem Bundesrat wird zudem die Kompetenz eingeräumt, den Geltungsbereich auf weitere Organismen und Gegenstände auszudehnen. Diese Delegation ermöglicht es, Lücken in der heutigen Chemikaliengesetzgebung zu schliessen. Von grundsätzlicher Bedeutung ist die Unterscheidung zwischen alten und neuen Stoffen. Für neue Stoffe (Stoffe, die nicht im EG-Inventar alter Stoffe aufgeführt sind) ist eine Prüf- und Anmeldepflicht festgelegt. Die weit reichenden und detaillierten EG-Vorschriften für neue Stoffe, welche in der Schweiz auf Verordnungsstufe eingeführt werden sollen, garantieren ein hohes Schutzniveau, verursachen andererseits Behörden und Industrie einen erheblichen Aufwand. Für alte Stoffe und für Zubereitungen wird die Verantwortung für die Einstufung, welche das Giftgesetz der Behörde übertragen hatte, auf die Herstellerinnen und Hersteller verlagert. Während nach geltendem Recht grundsätzlich alle Stoffe und Zubereitungen beim Bundesamt für Gesundheit anmelde- und zulassungspflichtig sind, beschränkt der vorliegende Entwurf diese Pflichten auf neue Stoffe, Biozid-Produkte und Pflanzenschutzmittel. Die Vorschriften über den Umgang mit Chemikalien werden gegenüber dem Bewilligungssystem des Giftgesetzes erheblich liberalisiert, indem insbesondere die heutigen restriktiven Abgabe- und Bezugsvorschriften für Chemikalien, deren Verwendung bei Befolgen der auf den Packungen angebrachten Schutzmassnahmen keine Gefährdung darstellt, entfallen. Der in der Vernehmlassung zum Vorentwurf teilweise umstrittene Wohngiftartikel wird beibehalten. Um eine effiziente Prävention sicherstellen zu können, wird dem Bundesrat neu auch die Kompetenz zur Festlegung verbindlicher Grenzwerte eingeräumt. Für den Vollzug des Chemikaliengesetzes ist, wie schon nach geltendem Giftgesetz, eine Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen vorgesehen. Grundsätzlich obliegt der Vollzug den Kantonen. Das Gesetz überträgt jedoch in einer abschliessenden Auflistung gewisse Aufgaben explizit dem Bund und gibt diesem die Möglichkeit, auf Verordnungsstufe im Detail einzelne Teilaufgaben aus diesen Vollzugsbereichen an die Kantone zurückzudelegieren. Diese dem Umweltschutzgesetz analoge Konstruktion bildet die Grundlage für eine optimale Vollzugsordnung innerhalb der verfassungsmässigen Schranken. Bei der Ausarbeitung der Ausführungsbestimmungen sollen insbesondere die kantonalen Vollzugsbehörden von Anfang an einbezogen werden. Insgesamt ist für die Wahrnehmung der kantonalen Vollzugsaufgaben mit keinem Mehraufwand zu rechnen. Zusätzliche Aufgaben, bedingt durch den erweiterten Geltungsbereich, die Wohngiftregelung oder die Selbstkontrolle der Herstellerinnen und Hersteller, werden durch Entlastungen im Zusammenhang mit der Liberalisierung des Giftverkehrs kompensiert. Der erweiterte Geltungsbereich sowie der Wohngiftartikel des neuen Gesetzes werden im Vergleich zur geltenden Giftgesetzgebung zu einer Erhöhung des Schutzniveaus führen. Auch die in den Ausführungsbestimmungen vorgesehene Einführung des differenzierteren EG-Einstufungs- und Kennzeichnungssystems sowie verschiedene Massnahmen zur Risikominderung (Beschränkungen des Inverkehrbringens, kindersichere Verschlüsse, tastbare Warnzeichen) werden den Konsumentenschutz beachtlich erweitern. Entfallen werden zwar die administrativen Hürden, die heute für den Bezug gewisser Gifte bestehen (z. Bsp. Beschaffen von Giftscheinen). Dafür sollen besonders gefährliche Chemikalien grundsätzlich nicht mehr an die breite Öffentlichkeit abgegeben werden dürfen. Die EU-harmonisierten Vorschriften dürften zu einer Marktöffnung führen, verbunden mit einem breiteren Produkteangebot und tieferen Preisen. Für Handels- und Industriebetriebe, die im Chemikaliensektor tätig sind, wird das neue Gesetz spürbare Auswirkungen haben. Ob nun im Einzelfall die Kosteneinsparungen den zusätzlichen Aufwand übersteigen werden, hängt vom Tätigkeitsbereich des betreffenden Betriebes ab (Produktesortiment, Herstellung, Export/Import usw.). Durch den Wegfall von spezifisch schweizerischen Vorschriften sind Kosteneinsparungen von jährlich ca. 10-15 Mio Franken zu erwarten. Andererseits werden der Industrie neue Aufgaben übertragen, insbesondere die Selbstkontrolle chemischer Zubereitungen, kostenintensive Prüfpflichten für neue Stoffe, Biozid-Produkte und Pflanzenschutzmittel. Der hierfür nötige Aufwand wird von der Industrie grösstenteils bereits heute erbracht, da solche Chemikalien auch in die EU ausgeführt werden, wo solche Bestimmungen heute schon existieren. Zwischenprodukte für chemische Produktionsprozesse - für bestimmte KMU sind diese von existenzieller Bedeutung - sollen auch unter dem ChemG von Anmeldepflichten befreit bleiben. Es ist jedoch davon auszugehen, dass bei einer allfälligen späteren Einbettung der Schweiz in die europäische Chemikalienkontrolle Zwischenprodukte denselben Prüf- und Anmeldepflichten unterstellt werden müssten, wie sie für neue Stoffe gelten. Im Zusammenhang mit der Anmeldung neuer Zwischenprodukte würden für die Industrie jährliche Kosten von ca. 3-5 Mio Franken anfallen. Im Rahmen der Ressourcenabklärungen hat die interdepartementale Arbeitsgruppe einen erheblichen personellen Mehraufwand für den Bundesvollzug des neuen Chemikalienrechts nachgewiesen. Dieser ist in erster Linie auf neue Anmelde- und Bewertungsverfahren zurückzuführen. Es ist davon auszugehen, dass die Schweiz bei der Inkraftsetzung des ChemG (noch) nicht in die gemeinschaftliche Chemikalienkontrolle der EU eingebettet sein wird. Zum Vollzug des neuen Chemikalienrechts werden unter dieser Voraussetzung auf Bundesebene insgesamt ca. 77 Stellen benötigt. Im Vergleich zum europäischen Ausland ist dieser Personalbedarf für die Schweiz als Chemienation tief angesetzt. Da bereits heute ca. 42 Stellen für den Chemikalienvollzug zur Verfügung stehen, werden ca. 35 zusätzliche Stellen benötigt. Die drei Departemente sollen in Zusammenarbeit mit dem EFD diese neuen Stellen mindestens zu fünfzig Prozent aus Einsparungen im Rahmen der Regierungs- und Verwaltungsreform (NOVE DUE) bereitstellen. Bundesrat oder Parlament entscheiden über die restlichen Stellen im Rahmen des Voranschlages rechtzeitig vor dem Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes.

Proceedings

Der Ständerat war sich einig, das bisherige Giftgesetz durch das neue Chemikaliengesetz abzulösen, das eine Angleichung an die Gesetzgebung anderer Industrieländer bedeutet. Kommissionssprecherin Christine Beerli (R, BE) führte einleitend aus, der Zweck des Gesetzes sei es, Leben und Gesundheit des Menschen vor direkten schädlichen Einwirkungen durch gefährliche Stoffe und Zubereitungen zu schützen. Zu Reden gab der Antrag der Kommission, aus der Bundesratsvorlage den Wohngiftartikel zu streichen. Demnach soll für Schadstoffe in Innenräumen das Gesetz nicht gelten. Gian-Reto Plattner (S, BS) nannte es einen "Schildbürgerstreich", die Menschen ausgerechnet dort nicht zu schützen, wo sie sich die längste Zeit ihres Leben aufhielten. Er entschärfte den Bundesratsvorschlag mit dem Antrag, Schadstoffe abgebende Gegenstände auszunehmen und die Kompetenz des Bundesrates, entsprechende Grenzwerte festzulegen, zu streichen. Trotzdem wurde der abgeänderte Wohngiftartikel mit 25 zu 13 Stimmen gestrichen. Die Kommissionssprecherin argumentierte, dass mit den Bestimmungen über Schadstoffe in Innenräumen ein Sachverhalt geregelt würde, der im EU-Recht nicht verankert ist. Die angestrebte EU-Kompatibilität des Gesetzes würde so eingeschränkt. Man wolle hier keinen Sonderzug fahren. Zudem seien problematische Baumaterialien im Bauproduktegesetz bereits geregelt. Stillschweigend lehnte es der Ständerat auf Antrag der Kommission ab, die Ausweitung des Geltungsbereichs des Gesetzes vom Parlament an den Bundesrat zu delegieren. In der Gesamtabstimmung stimmte der Rat der Vorlage mit 31 zu 0 Stimmen zu.

Auch im Nationalrat war das neue Chemikaliengesetz im Grundsatz nicht bestritten und wurde in der Gesamtabstimmung mit 146 zu 1 Stimme angenommen. Die Revision solle, so Kommissionssprecher Felix Gutzwiller (R, ZH), der Schweiz als bedeutendem Chemiestandort gerecht werden. Zu einer Auseinandersetzung zwischen der bürgerlichen Mehrheit und der rot-grünen Minderheit führte wie im Ständerat der Artikel über Innenraumgifte. Die Kommissionsmehrheit beantragte, dem Ständerat zu folgen und den Artikel zu streichen. Gutzwiller erklärte, es sei wissenschaftlich nicht geklärt, wie die Zunahme von Allergien oder Asthma zu interpretieren sei und ob dies in Verbindung zur Qualität der Innenluft stehe. Zudem fehlten standartisierte Methoden zur Erforschung und Messung von Stoffen in Innenräumen. Wenn aber nicht klar sei, wie eine solche Bestimmung umgesetzt werden soll, dann sei "in dieser Form nicht reif". Demgegenüber sah Christine Goll (S, ZH) im Namen der SP-Fraktion im Bereich der Wohngifte einen dringenden Regelungsbedarf. In öffentlichen Räumen wie Schulen, Kindergärten, Heimen oder Spitälern beispielsweise könnten sich die Betroffenen nicht selber schützen. Diesen Artikel zu streichen sei "nicht nur fahrlässig, sondern geradezu ein Freipass für unkontrollierbare Gefährdungen der Gesundheit der Bevölkerung", sagte Goll. Ruth Genner (G, ZH) erklärte, die Luft sei ein wichtiges "Lebensmittel", der Mensch verbrauche täglich 15 Kilogramm davon. Die Qualität der Innenluft sei deshalb so wichtig, weil wir uns bis zu 90 Prozent des Tages in Innenräumen aufhielten. Stephanie Baumann (S, BE) wies darauf hin, dass in der Vernehmlassung zum Chemikaliengesetz keine einzige Partei gegen den Wohngiftartikel opponiert habe. "Da muss also in der Zwischenzeit irgendeine stille Lobby sehr effizient ans Werk gegangen sein", erklärte sie sich den plötzlichen bürgerlichen Sinneswandel. Der Rat schloss sich in dieser Frage schliesslich dem Ständerat an und hiess den Streichungsantrag der Kommission mit 98 zu 67 Stimmen gut.

Angenommen wurde hingegen mit 116 zu 47 Stimmen ein zusätzlicher Artikel, der es dem Bundesrat erlaubt, über Gefahren im Wohnbereich wenigstens zu informieren.

Im Gegensatz zum Ständerat war der Nationalrat mit 81 zu 78 Stimmen einverstanden, dass dem Bundesrat die Kompetenz erteilt wird, in bestimmten Bereichen den Geltungsbereich des Gesetzes auszudehnen.

Der Ständerat war in der Differenzbereinigung mit dem zusätzlichen Artikel betreffend Information über Schadstoffe in Innenräumen einverstanden. Er hielt aber an seiner Haltung fest, dem Bundesrat keine Kompetenz zur Erweiterung des Geltungsbereiches des Gesetzes zu geben.

Der Nationalrat einigte sich im Bereich der strittigen Kompetenzregelung auf einen Vermittlungsvorschlag seiner Kommission. Demnach sollen lediglich Gegenstände, die direkt mit den Stoffen zu tun haben, die allenfalls Gesundheitsschäden hervorrufen können, der bundesrätlichen Kompetenz unterstellt werden. Andererseits wird der Bundesversammlung die Möglichkeit eingeräumt, durch Verordnung den Geltungsbereich des Gesetzes auszuweiten auf bestimmte gefährliche Organismen und den Schutz der Gesundheit von Nutz- und Haustieren.

Der Ständerat schloss sich in der Folge diskussionslos dieser Lösung an.