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Auch wenn die rechtlichen Grundlagen für die Tätigkeit schweizerischer Konferenzen kantonaler Direktoren - namentlich die EDK, SDK und KdK - auf den ersten Blick zu genügen vermögen, stellen sich in der Praxis doch Probleme grundsätzlicher Art.

In diesem Zusammenhang bitte ich den Bundesrat, folgende Fragen zu beantworten:

1. Die EDK und die SDK arbeiten "Empfehlungen" zuhanden der angeschlossenen Konkordatskantone aus. Wie verbindlich sind solche "Empfehlungen"? Und wie wird deren Umsetzung gewährleistet und kontrolliert?

2. Aufgrund der Statuten der SDK sowie der EDK fassen die Versammlungen der Konferenzen Beschlüsse mit einfachem Mehr auch unter Abwesenheit einzelner Kantonsvertretungen. Welche Auswirkungen hat die Nichtumsetzung eines Beschlusses durch einen einzelnen Kanton?

3. Inwiefern besteht die Gefahr der Aushöhlung der demokratischen Einflussnahme durch Volk und kantonale Parlamente bei Entscheidungen auf interkantonaler Ebene?

4. Das Bundesgesetz über die Mitwirkung der Kantone an der Aussenpolitik des Bundes führt zu einer Erweiterung der Kompetenzen der Kantone. Wie beurteilt der Bundesrat den Stellenwert des Ständerates gegenüber den Kantonen bei Verabschiedung des neuen Bundesgesetzes?

5. Die Tragweite der Entscheidungen interkantonaler Konferenzen ist oft vergleichbar mit derjenigen des schweizerischen Parlamentes. Im Gegensatz zum Parlament sind die Verhandlungen der Konferenzen jedoch nicht öffentlich. Wie beurteilt der Bundesrat die Möglichkeit der Verbesserung der Transparenz von Verhandlungen interkantonaler Konferenzen, insbesondere durch das Öffentlichkeitsprinzip?

6. In Artikel 2 Absatz 5 der Statuten der EDK ist die Rede davon, dass die EDK "im Einvernehmen mit dem Bund das schweizerische Bildungssystem nach aussen" vertritt. Wie gestaltet sich diese Vertretung nach aussen konkret aus? Was ist mit "im Einvernehmen mit dem Bund" konkret gemeint?

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Die interkantonale Zusammenarbeit ist heute für die Kantone, von denen einige ein kleines Gebiet oder begrenzte Mittel haben, unerlässlich. Dies gilt sowohl für den Vollzug der Bundespolitiken als auch für die Erfüllung ihrer eigenen Aufgaben. Bund und Kantone haben grosses Interesse an der Entwicklung dieser interkantonalen Zusammenarbeit, weil dadurch Synergien ausgeschöpft werden können und eine Zentralisierung vermieden werden kann. In diesem Zusammenhang spielen die kantonalen Direktorenkonferenzen eine wichtige Rolle. Diese interkantonale Zusammenarbeit, in der die Kantonsregierungen die treibende Kraft sind, wirft aber tatsächlich auch Fragen hinsichtlich ihrer demokratischen Kontrolle auf, insbesondere wegen ihrer zunehmenden Bedeutung. Es sollte deshalb geprüft werden, wie die kantonalen Parlamente und die Bürgerinnen und Bürger besser in die Entwicklung dieser Form der Partnerschaft eingebunden werden könnten.

Die meisten Fragen des Interpellanten - vor allem die Fragen 1, 2, 3 und 5 - betreffen Probleme des kantonalen oder interkantonalen Rechtes und fallen in die Organisationskompetenz der Kantone. Unter Berücksichtigung dieser Klarstellung beantwortet der Bundesrat die gestellten Fragen wie folgt:

1. "Empfehlungen", die von einem interkantonalen Organ, einem Kanton oder vom Bund ergehen, sind rechtlich nicht verbindlich. Hingegen besteht eine gewisse politische Verbindlichkeit. Die Kontrolle ihrer Umsetzung geschieht demnach im Wesentlichen auf politischem Wege. Eine politische Verbindlichkeit von "Empfehlungen" kantonaler Direktionskonferenzen besteht aus der Sicht des Bundesrates insbesondere dann, wenn sie gestützt auf Beratungen mit dem Bund ergangen sind und den Vollzug von Bundespolitiken betreffen.

2. Im Allgemeinen verpflichten die Beschlüsse der Konferenzen weder ihre Mitglieder noch die Kantone. Diese Beschlüsse haben lediglich die Verbindlichkeit einer "Empfehlung".

3. Hier gilt es zwischen der Delegation von Verwaltungskompetenzen und der Delegation von Rechtsetzungskompetenzen an ein interkantonales Organ zu unterscheiden. Im ersten, heute sicher häufigsten Fall werden die demokratischen Rechte des Volkes und der kantonalen Parlamente praktisch nicht berührt, vorbehältlich der Kompetenzen der Parlamente im Bereich der Geschäftsprüfungs- und Finanzkontrolle. Im zweiten Fall ist die Situation heikler. Die Sorgen des Interpellanten sind demnach nicht unbegründet.

In seiner Stellungnahme vom 26. Mai 1999 zur Motion Theiler (99.3108, Interkantonale Zusammenarbeit) hatte der Bundesrat bereits Gelegenheit zu präzisieren, dass Artikel 48 der neuen Bundesverfassung (Art. 7 alte BV) den Kantonen einen sehr weiten Handlungsspielraum für den Abschluss von Verträgen untereinander gibt. Die einzigen Schranken bilden die in den Artikeln 47 und 53 der neuen Bundesverfassung enthaltenen Garantien betreffend die Eigenständigkeit der Kantone sowie deren Bestand und Gebiet. Zudem dürfen interkantonale Verträge dem Recht und den Interessen des Bundes sowie den Rechten anderer Kantone nicht zuwiderlaufen (Art. 48 Abs. 3 neue BV). Die interkantonalen Verträge dürfen nicht so weit gehen, die Substanz eines Kantones völlig auszuhöhlen. Eine umfassende Delegation von Rechtsetzungskompetenzen an ein interkantonales Organ würde die Grenzen des Zulässigen sprengen. Die Delegation gewisser Befugnisse ist allerdings nicht ausgeschlossen, solange das kantonale Recht respektiert wird. Artikel 51 Absatz 1 der neuen Bundesverfassung verpflichtet die Kantone im Übrigen, sich eine demokratische Verfassung zu geben. Solange diese bundesverfassungsrechtlichen Bestimmungen berücksichtigt werden, fällt das vom Interpellanten vorgebrachte Problem im Wesentlichen in die Zuständigkeit der Kantone.

In diesem Zusammenhang ist daran zu erinnern, dass im Rahmen der gemeinsam von Bund und Kantonen getragenen Projektorganisation für einen neuen Finanzausgleich eine Ergänzung von Artikel 48 der neuen Bundesverfassung vorgeschlagen wird. Danach bedarf die Delegation von Rechtsetzungskompetenzen an interkantonale Organe auf kantonaler Ebene einer rechtlichen Grundlage nach demselben Verfahren wie für Gesetze. Damit wird der Sorge um die demokratische Legitimation von Entscheiden interkantonaler Organe Rechnung getragen. Der Schlussbericht zum neuen Finanzausgleich ist mit Frist bis Ende November 1999 zur Vernehmlassung unterbreitet worden.

Hinsichtlich der regionalen Zusammenarbeit ist daran zu erinnern, dass seit 1978 eine interparlamentarische Konferenz der Nordwestschweiz (BE, SO, BS, BL, AG) besteht, welche die gegenseitige Information der Parlamente verbessern soll und die rechtzeitige Vorbereitung der parlamentarischen Behandlung von Fragen und Vorlagen, die einen Bezug zur Region haben, zum Ziel hat. Dieselbe Sorge, ein Demokratiedefizit zu vermeiden, hat auch einige Kantonsparlamente der Westschweiz dazu geführt, sich 1996 im interparlamentarischen Forum romand zusammenzuschliessen. Auch in der Ostschweiz ist vorgesehen, ein solches interparlamentarisches Forum zu schaffen. Die Kantone sind sich heute dieses Problems, das dem horizontalen, kooperativen Föderalismus entspringt, bewusst. Es ist deshalb davon auszugehen, dass sie in den kommenden Jahren aktiv nach neuen Instrumenten und Formen der Zusammenarbeit zwischen den intergouvernementalen Konferenzen und den kantonalen Parlamenten suchen werden. Im Vordergrund der Überlegungen steht dabei insbesondere der Ausbau der Information und der Konsultation.

4. Das Bundesgesetz über die Mitwirkung der Kantone an der Aussenpolitik des Bundes führt zu keiner Änderung der Kompetenzen des Bundes und der Kantone im Bereich der Aussenpolitik. Dieses Gesetz festigt und systematisiert die geltende Praxis, die aufgrund der wachsenden Internationalisierung der öffentlichen Aufgaben im Verlaufe des letzten Jahrzehntes eine wichtige Entwicklung erfahren hat. Die Verstärkung der Mitwirkung der Kantone an der Aussenpolitik des Bundes soll vor allem den Verlust im Bereich der kantonalen Kompetenzen kompensieren, der durch die wachsenden internationalen Verpflichtungen der Schweiz entstehen kann. Es ist nicht Sache des Bundesrates, die Haltung des Ständerates bei der Verabschiedung dieses Gesetzes zu beurteilen.

5. Zumindest heute ist es übertrieben zu sagen, dass "die Tragweite der Entscheidungen interkantonaler Konferenzen oft vergleichbar mit derjenigen des schweizerischen Parlamentes" sei. Die Verbesserung der Transparenz von Verhandlungen der Konferenzen kantonaler Direktoren liegt im Ermessens- und Handlungsspielraum der Kantone. Der Bundesrat weist jedoch darauf hin, dass die Sitzungen der Regierungen, egal welcher Stufe, in der Regel nicht öffentlich sind. In diesem Zusammenhang sollte deshalb eher über die Information betreffend die getroffenen Entscheidungen diskutiert werden.

6. Dieses Einvernehmen kann verschiedene Formen aufweisen. Im Allgemeinen wird darunter die Teilnahme kantonaler Erziehungsdirektoren an internationalen Konferenzen auf Ministerstufe verstanden. Die Schweizer Delegation, der zudem andere Vertreterinnen und Vertreter des Bundes und der Kantone sowie Expertinnen und Experten angehören können, kann von einer Regierungsrätin oder einem Regierungsrat anstelle eines Mitgliedes des Bundesrates geleitet werden. Auf Anfrage des EDA schlagen die Kantone oder die EDK eine Vertreterin oder einen Vertreter der Kantone vor. Dieser Vorschlag wird anschliessend dem Bundesrat unterbreitet, dem die Genehmigung der Zusammensetzung der Delegation obliegt.

Antwort des Bundesrates.