SubmittedText

Les données conjoncturelles les plus récentes le confirment : la Suisse est en récession. Notre pays reste ainsi bien éloigné du chemin menant à la croissance. Ceux qui en pâtissent ne sont autres que les travailleurs : le nombre des chômeurs, qui est de 140 000 personnes, reste élevé. Cela fait une année que le Parti socialiste multiplie les mises en garde contre le fléchissement de la conjoncture, ayant exigé en automne 2002 un train de mesures visant à soutenir la conjoncture. L'été dernier, le Conseil fédéral a fait miroiter un redressement de la conjoncture pour la fin de l'année, rejetant toute idée de mesures destinées à la soutenir, comme il l'a fait, d'ailleurs, au cours des débats qui ont porté, durant la session de printemps 2003, sur la crise économique et sur le manque de places d'apprentissage. L'évolution actuelle lui donne malheureusement tort.

Le Conseil fédéral est prié de répondre aux questions suivantes :

1. Que pense-t-il de la situation économique actuelle et des perspectives pour les mois à venir ? Estime-t-il que les mesures de nature conjoncturelle qu'il a prises au cours des douze derniers mois sont toujours "adaptées" à la situation économique (cf. réponse du Conseil fédéral du 14 mars 2003 à l'interpellation 03.3023)?

2. S'attend-il toujours au retour à une croissance sensiblement plus forte pour 2004 ? Si tel est le cas, comment justifie-t-il son optimisme ? Si tel n'est pas le cas, est-il disposé à prendre immédiatement des mesures appropriées pour combattre la crise économique ? Comment envisage-t-il les perspectives de croissance à moyen terme pour la Suisse par rapport à celles qui se dessinent pour ses voisins ?

3. Le taux de chômage reste élevé. Faisant fi de cette réalité, le Conseil fédéral a décidé que la LACI révisée entrerait en vigueur le 1er juillet 2003. Cette révision fera passer le nombre des indemnités journalières de 520 à 400. Dès lors, combien de personnes supplémentaires ne bénéficieront-elles plus d'allocations de chômage dans les différents cantons ? Quelles mesures le Conseil fédéral conseille-t-il de prendre aux cantons et aux communes en faveur des personnes concernées ? Pour quand escompte-t-il une amélioration durable de la situation sur le front de l'emploi, et que pense-t-il faire pour contribuer à cette amélioration ?

4. À quelle évolution des dépenses de consommation de nature privée le Conseil fédéral s'attend-il ? Si l'aggravation de la situation conjoncturelle se poursuit, est-il disposé à faire en sorte que les primes des caisses-maladie n'augmentent pas au début 2004, et que les caisses de pensions n'augmentent pas sensiblement leurs cotisations ?

5. En Suisse, le volume de l'épargne est très élevé en comparaison internationale. Les scénarios pessimistes du Conseil fédéral en matière de prévoyance professionnelle ébranlent davantage la confiance de la population et renforcent l'épargne. Que pense le Conseil fédéral de leurs effets sur le comportement des particuliers en matière de consommation ?

6. À quelle évolution le Conseil fédéral s'attend-il en matière d'investissements tant publics que privés ? Si la mauvaise situation économique persiste, est-il disposé, compte tenu des effets positifs sur l'emploi des programmes d'investissement lancés dans les années nonante, à veiller, par des incitations financières de la Confédération, à ce que les cantons et les communes privilégient les investissements ? Compte tenu de la situation conjoncturelle difficile, comment peut-on justifier les coupes de 210 millions de francs prévues dans le programme d'allègement 2003 en matière d'investissements dans le secteur des constructions civiles ?

7. Les banques accordent trop peu de crédits aux PME, sans parler du fait que les marges réalisées sur ces crédits sont très élevées. Les allègements fiscaux ne sont guère profitables aux entreprises qui se constituent. Que pense faire le Conseil fédéral pour faciliter l'accès des PME aux crédits et pour stimuler les investissements de nature privée en Suisse ?

8. La Banque nationale a réagi comme il le fallait à la stagnation en assouplissant sa politique. Que pense le Conseil fédéral de la politique monétaire de la Banque nationale ? Estime-t-il que la politique qu'elle mène vis-à-vis du dollar et de l'euro est suffisante pour soutenir les exportations ?

9. Le Conseil fédéral dispose-t-il d'un système approprié de détection précoce lui permettant de suivre l'évolution économique (cf. la recommandation de la CdG-E relative à la crise Swissair)?

FederalCouncilResponseText

Après un léger mieux au premier semestre 2002, la croissance dans les pays industrialisés et émergents s'est de nouveau affaiblie durant le semestre d'hiver 2002/03. L'évolution conjoncturelle, notamment en Europe, a été fortement freinée, jusqu'à la stagnation récente.

L'économie suisse n'a pas échappé au ralentissement conjoncturel international. Après la progression spectaculaire, de 3,2 % en termes réels, qu'a connu le PIB en 2000, la croissance n'a été que de 0,9 % en 2001 et a stagné en 2002 (plus 0,1 %). Tandis que les exportations de marchandises progressaient encore légèrement durant les deux dernières années, les exportations de services, les investissements dans la construction et, surtout, dans les équipements ont diminué. En revanche, les dépenses de consommation des ménages privés - corrigées des fluctuations de prix - et la consommation des pouvoirs publics en termes réels ont continué d'augmenter, mais à un rythme plus lent. Le marché du travail a nettement marqué le coup de ce recul conjoncturel : l'emploi a chuté en 2002 (moins 0,6 % en équivalents plein temps) et le nombre des chômeurs est passé d'environ 65 100 en juillet 2000 à 141 700 en juillet 2003.

Le Conseil fédéral apporte les réponses suivantes aux questions posées :

1. Aucune inversion de tendance ne s'est manifestée durant le premier semestre de 2003. La situation reste difficile dans l'industrie, la construction et diverses branches importantes des services.

Pour l'année 2003 dans son ensemble, le groupe d'experts de la Confédération chargé des prévisions conjoncturelles prévoit de nouveau la stagnation. Il s'attend à une amélioration au plus tôt pour la fin de l'année et pour 2004, à condition qu'une reprise conjoncturelle se produise en Europe durant le second semestre et que le cours du franc ne se renforce pas.

Le Conseil fédéral continue de penser que la politique conjoncturelle pratiquée est adaptée à la situation économique. Les politiques monétaire et budgétaire sont axées sur l'expansion. Pourtant, cela ne suffira pas. Petite économie ouverte dont la propension à importer est élevée, la Suisse ne saurait susciter une reprise par ses seuls moyens. À cet égard, elle reste notamment tributaire d'un affermissement de la conjoncture dans la zone euro.

Evidemment, le Conseil fédéral a envisagé diverses options d'intervention au cas où, contre toute attente, la reprise n'interviendrait pas en 2004 et où les pays industrialisés seraient touchés par des chocs négatifs de forte amplitude. Le Conseil fédéral estime que la marge de manoeuvre pour de tels cas existe.

2. Le groupe d'experts de la Confédération chargé des prévisions conjoncturelles est d'avis que l'économie suisse reprendra en 2004 le chemin d'une croissance plus soutenue. Il fonde cette opinion sur les hypothèses et considérations ci-après :

"La fin de la guerre en Irak a quelque peu atténué les incertitudes géopolitiques et ses conséquences paralysantes sur l'économie mondiale. Le prix du pétrole, notamment, a fortement diminué. Néanmoins, divers facteurs restent un frein à une reprise rapide de la croissance, comme les engagements contractés lors de la précédente phase de surchauffe. Ainsi, de nombreux surinvestissements ne semblent pas encore absorbés, le recul du cours des actions a encore un effet inhibiteur et les secteurs public et privé ont un important besoin de consolidation. Dans ce contexte, on peut s'attendre à ce que les conditions monétaires toujours favorables et la politique budgétaire américaine expansive déploient graduellement leurs effets positifs. Dans la zone euro, la politique budgétaire devrait rester quasiment neutre. Dès que la reprise de l'activité aura gagné en vigueur aux États-Unis, des effets positifs se propageront également aux pays industrialisés et aux pays émergents vers la fin de cette année et au cours de l'année prochaine. La Suisse en profitera également."

Dans cette appréciation, on considère notamment que l'économie n'a pas subi de choc négatif comme cela avait été le cas en 2001, en 2002 et en 2003, années marquées par une série d'événements dramatiques : 11 septembre 2001, chute du cours des actions, escroqueries comptables, hausse du prix du pétrole, crise irakienne et SARS. Le caractère imprévisible de ces chocs explique dans une large mesure pourquoi les spécialistes des prévisions ont été amenés plusieurs fois à reporter la reprise économique annoncée.

Comme l'indique le rapport du DFE sur la croissance, la Suisse, ces années passées, ne faisait pas partie des pays à forte croissance. Le Conseil fédéral entend bien mettre en place des conditions-cadres permettant une croissance plus soutenue, comme il l'a exprimé sans ambages. Des mesures concrètes seront définies dans le programme de législature 2004-2007. Certaines questions revêtent à cet égard une importance particulière, à savoir : le renforcement de la concurrence, la stabilisation de la quote-part de l'État et la mise en place d'un système fiscal favorisant la croissance.

3. Le peuple suisse s'est prononcé le 24 novembre 2002 pour une révision de la loi sur l'assurance-chômage (LACI). Les modifications sont entrées en vigueur au 1er juillet 2003. Pour les chômeurs de moins de 55 ans, elles se traduisent par une réduction de la durée du droit à l'indemnité, qui passe de 520 à 400 jours dans les limites du délai-cadre en cours. Sur la base de relevés effectués peu avant la votation, le SECO prévoyait que cette réduction entraînerait un supplément de 2000 à 2500 chômeurs arrivant en fin de droit. Lors des débats qui ont eu lieu le 19 mars 2003 au Conseil national, le chef du DFE a mentionné le nombre de 2150 personnes.

Les nouvelles dispositions de la LACI ont été mises en application au cours des deux premières semaines de juillet 2003. Le tableau ci-après (Les interventions contenant un tableau ou un graphique peuvent être téléchargées sous : Travail parlementaire / Curia Vista / Interventions contenant un tableau ou un graphique) fait état des résultats obtenus le 18 août 2003 après consultation des banques de données. Les chiffres indiqués ont toutefois un caractère provisoire, car les assurés ont un délai de trois mois pour faire valoir leur droit aux prestations.

Quant aux mesures prises par les cantons face à la situation des chômeurs en fin de droit, il convient de mentionner ce qui suit : au cours des débats relatifs à la révision de la LACI, le Conseil fédéral n'a cessé de rappeler que l'assurance-chômage doit avoir pour but la réintégration rapide et durable des chômeurs au marché de l'emploi. On dispose à cet effet de plusieurs instruments qui ont été instaurés lors de la 2e révision de la LACI en 1995 et dont certains aspects ont été améliorés depuis lors.

Les offices régionaux de placement (ORP) ont la responsabilité d'assister, de conseiller et de réinsérer les personnes au chômage. Pour accomplir leur mission, ils disposent des mesures de marché du travail - programmes d'occupation, cours de perfectionnement, subsides, allocations de formation et d'initiation au travail, mesures d'encouragement à l'activité indépendante - qui doivent permettre d'améliorer l'aptitude au placement ou la réinsertion des chômeurs. La stratégie de réinsertion comporte deux phases. Pendant 18 mois, la Confédération utilise les instruments de l'assurance-chômage ; s'ils ne produisent pas le résultat escompté, il convient que les intéressés puissent avoir recours à l'assistance de leur canton. Il convient de relever que le SECO favorise la coordination entre les acteurs concernés dans ce domaine.

Enfin, selon l'art. 27, al. 5, LACI, le Conseil fédéral peut prolonger de 120 jours la durée maximum du droit à l'indemnité journalière au profit des cantons et régions particulièrement touchés par le chômage, à condition que la moyenne du taux de chômage enregistrée durant les six derniers mois soit au moins de 5 % et que le canton concerné assume 20 % des coûts de la prolongation. Deux cantons, Vaud et Genève, ont déjà fait usage de cette possibilité.

Comme déjà mentionné, le groupe d'experts de la Confédération chargé des prévisions conjoncturelles s'attend pour 2003 à une stagnation (moins 0,3 %) et à un recul de l'emploi de l'ordre de 1,5 % (équivalents plein temps). Pour 2004, il prévoit une hausse de 1,5 % du PIB en termes réels et une diminution de l'emploi de 0,2 %. Dans un premier temps, le nombre de chômeurs pourrait encore augmenter et le taux de chômage pourrait culminer à 4 %. Ce n'est que vers la fin de 2004 que des améliorations sont attendues.

La situation en matière d'emploi a tendance à suivre l'évolution conjoncturelle plutôt qu'à en être la cause. C'est pourquoi la politique du marché du travail est axée sur le long terme et ne vise pas à promouvoir l'emploi à court terme. La réduction de l'horaire de travail fait toutefois exception à cette règle puisqu'elle tend à amortir les fluctuations de la demande à court terme. Plusieurs éléments de la politique suisse de l'emploi ont en revanche pour but de maintenir le degré de flexibilité relativement élevé de notre marché du travail. Le but de cette souplesse du marché de l'emploi consiste à ce que les personnes qui ont perdu leur emploi dans une phase de faiblesse conjoncturelle ou qui en recherchent un pour la première fois puissent trouver un nouveau travail ou réintégrer leur place précédente le plus rapidement possible, mais au plus tard lors le la prochaine reprise économique.

4. Jusqu'à tout récemment, les dépenses de consommation courante des ménages privés ont augmenté. Divers facteurs ont contribué au maintien de cette croissance, notamment la hausse régulière des salaires nominaux, des taux d'intérêt hypothécaires plus faibles, la stagnation voire la diminution des transferts nets des ménages à l'État et le faible renchérissement ménageant le pouvoir d'achat des consommateurs.

Le financement de l'assurance-maladie obéit au régime compensatoire : les cotisations encaissées doivent couvrir les dépenses annuelles que l'assureur prévoit d'endosser pour les coûts de la santé. Un arrêt de la hausse des primes par décision du Conseil fédéral, comme l'exige implicitement l'interpellation, serait par conséquent incompatible avec le régime actuel de l'assurance-maladie. Pour 2004, le Conseil fédéral a toutefois épuisé la marge d'intervention dont il dispose pour limiter cette hausse. Aux termes de l'ordonnance sur l'assurance-maladie modifiée le 6 juin 2003, les réductions maximales des primes avec franchise à option sont fixées de manière à mieux répondre au principe de solidarité et la participation des assurés aux frais est partiellement adaptée à l'évolution des coûts de la santé. Ces deux mesures devraient avoir pour effet d'alléger les primes d'environ 3,2 points de pourcentage. Le Conseil fédéral est bien conscient de ce que le soutien aux ménages privés en matière de primes d'assurance-maladie continuera de jouer un rôle important à l'avenir. Raison pour laquelle, dans le cadre de la 2e révision de la LAMal, il a proposé un modèle amélioré de réduction des cotisations propre à soulager en particulier les familles à faible revenu qui ont des enfants.

Pour ce qui est des cotisations aux caisses de pension, il convient de rappeler que la loi sur la prévoyance professionnelle (LPP) du 25 juin 1982, en vigueur depuis le 1er janvier 1985, est une loi-cadre. À ce titre, elle comporte essentiellement des dispositions de principe, par opposition à des dispositions détaillées qui détermineraient un ensemble de règles précises. C'est notamment le cas en ce qui concerne le financement du 2e pilier, qui obéit au principe de la responsabilité propre de chaque institution de prévoyance et plus précisément de son organe paritaire suprême de gestion. Les dispositions légales posent pour l'essentiel les principes suivants : les institutions de prévoyance doivent offrir en tout temps la garantie qu'elles peuvent remplir leurs engagements (art. 65 al. 1er), elles règlent leur système de cotisation et leur financement de telle manière que les prestations prévues par la loi puissent être fournies dès qu'elles sont exigibles (art. 65 al. 2), et elles fixent dans leurs dispositions réglementaires les montants des cotisations de l'employeur et des salariés, la somme des cotisations de l'employeur devant être au moins égale à la somme des cotisations des salariés (art. 66 al. 1er). L'absence de dispositions plus précises, en particulier de taux de cotisations, traduit la volonté de laisser aux institutions de prévoyance la liberté d'aménager comme elles l'entendent leur financement en fonction des exigences légales et des plans de prévoyance définis en mode paritaire par les employeurs et les salariés. C'est donc la réalisation de l'objectif de la prévoyance qui détermine la hauteur des cotisations, notamment lorsque cet objectif dépasse les minima du régime obligatoire. Ce cadre général ne permet pas d'intervenir directement pour empêcher ou limiter une hausse de cotisations, faute de base légale pertinente.

Pourtant - et même si le poids économique des cotisations et contributions est loin d'être négligeable (en 2000, le volume total des cotisations des salariés et des employeurs, y compris les contributions provenant des réserves de contributions d'employeurs, a dépassé les 63 milliards de francs) - il convient de garder à l'esprit que le deuxième pilier réinjecte chaque année dans l'économie des montants importants sous la forme de prestations (pour l'année 2000, le total des prestations versées a atteint un volume global de 40,7 milliards de francs, prestations de libre passage comprises). En outre, le volume des placements effectués en Suisse par les institutions de prévoyance a dépassé les 260 milliards de francs selon le bilan global de l'exercice 2000. Il apparaît ainsi que, si le deuxième pilier a des effets notables sur le revenu disponible des ménages et des entreprises en raison des cotisations prélevées, il a simultanément une influence importante en termes de prestations versées et de placements opérés dans l'économie suisse. Il convient de relever enfin que, suite à la dégradation de la situation financière des institutions de prévoyance, le Conseil fédéral a élaboré et mis en consultation un projet de modification de loi. Le projet en question prévoit, pour les institutions de prévoyance, la faculté de prélever des cotisations et contributions supplémentaires auprès des salariés, des employeurs et des bénéficiaires de rentes lorsqu'elles sont en découvert. Ces mesures auront certes une influence à la hausse sur le volume des cotisations au deuxième pilier, mais elles resteront temporaires dans la mesure où elles ne peuvent être appliquées que jusqu'au moment où le découvert est résorbé. Les hausses de prix et de salaires ne devraient pas dépasser 1 % selon les prévisions pour 2004, et le gouvernement ne s'attend pas à ce que d'autres facteurs poussent les cotisations à la hausse. Seul le financement de la couverture de certains risques spécifiques (invalidité en particulier) pourrait conduire à des hausses de primes, mais celles-ci relèvent de la législation sur les assurances et sont soumises à l'approbation préalable de l'OFAP.

5. La fourchette dans laquelle le taux d'épargne des ménages privés a oscillé ces années passées était relativement étroite, ce qui a permis d'observer que ces ménages tendent dans une certaine mesure à épargner davantage dans les phases de recul conjoncturel. Il n'a en revanche guère été possible d'observer que des questions à long terme exercent une influence immédiate sur le comportement des consommateurs en matière d'épargne.

6. Quant à la question d'un programme d'investissement, il convient de ne pas oublier l'expérience du programme de 1997, qui n'avait pas eu les effets escomptés sur l'économie générale. Rappelons que, pour évaluer les effets conjoncturels du programme d'investissement 1997 dans son ensemble, le Centre de recherches conjoncturelles (KOF) de l'EPFZ a réalisé, au moyen de son modèle macroéconomique, une simulation dont il ressort notamment que, si les effets positifs du programme n'ont été que partiels, c'est en raison de la propension relativement forte de l'économie suisse à importer. Dans la pratique, l'expérience des programmes de

Réponse du Conseil fédéral.