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Le Conseil fédéral est chargé, en rapport avec les interdictions frappant les vols d'approche en direction de l'aéroport de Zurich-Kloten décrétées unilatéralement par l'Allemagne, d'examiner et de prendre immédiatement les mesures suivantes :

1. Il portera l'affaire devant le Conseil de l'OACI. Au cas où ce dernier prendrait une décision contre la Suisse, il portera le différend devant un tribunal d'arbitrage ou la Cour internationale de justice de La Haye (Convention de Chicago, art. 84/86). Dans une telle requête, il contestera toutes les étapes des interdictions de vol décrétées par l'Allemagne, y compris celles qui sont entrées en vigueur le 19 octobre 2001.

2. Il saisira directement la Commission européenne, comme le prévoit l'article 8 paragraphe 3 du Règlement CEE No 2408/92, en invoquant une violation de ce règlement, étant donné que, dans ce domaine particulier, la Suisse doit être considérée comme un État membre de l'UE. Il demandera en outre une procédure de conciliation conformément à ce règlement. Dans une telle requête, il contestera toutes les étapes des interdictions de vol décrétées par l'Allemagne, y compris celles qui sont entrées en vigueur le 19 octobre 2001.

3. Il fera en sorte (de façon informelle) que la Commission européenne saisisse la Cour de justice européenne pour cause de violation de l'Accord Suisse-UE sur le transport aérien et du Règlement CEE No 2408/92 par l'Allemagne (art. 226 Traité CE).

4. Il saisira le Comité mixte selon l'article 21 de l'Accord Suisse-UE sur le transport aérien pour cause de violation dudit accord. Dans une telle requête, il contestera toutes les étapes des interdictions de vol décrétées par l'Allemagne, y compris celles qui sont entrées en vigueur le 19 octobre 2001. En outre, il examinera et prendra des mesures de protection temporaires adéquates au sens dudit accord si une entente à l'amiable dans le cadre du Comité mixte n'était pas possible.

5. Il saisira la Cour internationale de justice de La Haye (au sens de la Convention européenne du 29 avril 1957 pour le règlement pacifique des différends, par laquelle les parties contractantes s'engagent à soumettre à la Cour tous les différends juridiques relevant du droit international qui s'élèveraient entre elles). Dans une telle requête, il contestera toutes les étapes des interdictions de vol décrétées par l'Allemagne, y compris celles qui sont entrées en vigueur le 19 octobre 2001.

6. Il soutiendra la société Flughafen AG, Swiss et d'autres acteurs suisses dans les procédures pendantes ou futures devant les tribunaux allemands ayant pour objet la contestation des interdictions de vol décrétées par l'Allemagne.

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Introduction

Après l'échec de l'accord aérien avec l'Allemagne devant le Parlement, le 18 mars 2003, la République fédérale d'Allemagne a immédiatement pris des mesures unilatérales particulièrement restrictives, dont l'extension de la période de repos nocturne de 21 heures à 7 heures. En outre, les hauteurs minimales de vol en vigueur durant la nuit et les week-ends au-dessus du territoire du sud de l'Allemagne ont été relevées. Quant au régime des dérogations, il a été renforcé à partir du 10 juillet. Alors que la prolongation de la durée de repos nocturne, la nouvelle réglementation des vols durant le week-end et les nouvelles hauteurs de vol n'étaient pas sans poser problèmes, mais restaient tout de même gérables, le renforcement du régime des dérogations menaçait clairement l'existence de Swiss et de l'aéroport. À partir du 10 juillet 2003, de nombreux vols auraient dû être annulés si cette mesure était entrée en vigueur.

Selon le Conseil fédéral, les restrictions imposées par l'Allemagne portaient atteinte de manière disproportionnée au trafic aérien à destination et en provenance de l'aéroport de Zurich et, par conséquent, violent l'accord bilatéral sur le transport aérien (ATA). C'est pourquoi, le 10 juin 2003, il a déposé une plainte auprès de la Commission européenne contre l'ordonnance allemande réglant le survol du sud de l'Allemagne. Afin d'éviter que des dommages graves et irréparables puissent en résulter, la Suisse a également demandé à la Commission européenne de prendre des mesures provisoires.

Le 26 juin 2003, le ministre allemand des transports et le conseiller fédéral Moritz Leuenberger ont ainsi adopté une déclaration commune, en vertu de laquelle l'Allemagne renonçait à renforcer le régime des dérogations, la Suisse avait la possibilité d'introduire les procédures d'atterrissage par le sud à partir du 30 octobre 2003 et s'attelait progressivement à l'amélioration des procédures d'approche (p. ex. l'installation d'un système d'atterrissage aux instruments ILS).

Ladite déclaration réserve clairement l'issue des procédures juridiques en cours à Mannheim et à Bruxelles. Ainsi, tout a été mis en oeuvre pour garantir qu'indépendamment du contenu de la déclaration, l'ordonnance d'exécution allemande, notamment ses répercussions sur Unique, Swiss et la population, fassent l'objet d'une évaluation juridique exhaustive par les instances précitées.

1. Par décision du 25 mars 2003, le Conseil fédéral avait déjà jugé inopportun de contester devant le Conseil de l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI) les mesures allemandes prises unilatéralement ; en effet, cette organisation est un organe politique dont on ne saurait attendre qu'il se prononce rapidement. Au contraire, l'OACI aurait plutôt transmis le dossier à la Suisse et à la République fédérale allemande afin que les deux pays négocient une solution.

Concernant la situation juridique, des interrogations d'envergure subsistent.

Dans sa décision du 26 janvier 2003, le tribunal administratif de Mannheim a considéré que les droits de transit reconnus par la Convention du 7 décembre 1944 relative à l'aviation civile internationale (RS 0.748.0) et par l'Accord du 7 décembre 1944 relatif au transit des services aériens internationaux (RS 0.748.111.2) n'étaient pas concernés. Les avis juridiques émis jusqu'à présent à ce sujet divergent. Des experts mondialement reconnus doutent que le droit aérien international puisse apporter une réponse.

Aussi longtemps que d'autres procédures sont en cours, il serait inopportun de solliciter l'OACI ; en effet, dans l'attente de sa décision, les différents tribunaux appelés à statuer pourraient, le cas échéant, suspendre les procédures. En outre, la procédure de règlement des différends de l'OACI ne prévoit rien en ce qui concerne les mesures préventives à prendre pour la durée de la procédure.

Pour le moment, on ne peut toutefois pas encore se prononcer sur l'utilité d'un éventuel recours à la procédure de règlement des différends de l'OACI en cas de décision défavorable pour la Suisse.

2. Dans la plainte déposée le 10 juin 2003, le Conseil fédéral a contesté tous les règlements allemands interdisant ou entravant les procédures d'atterrissage et de décollage impliquant le survol du territoire allemand et concernant l'aéroport de Zurich. Pour ce faire, la Suisse se réfère au règlement CEE 2408/92 et invoque le fait que les droits qui lui sont accordés en vertu de l'Accord sur le transport aérien s'en trouveraient restreints. On ne peut donner d'échéance quant à une décision de la Commission européenne.

3. En intervenant devant la Commission européenne, il n'est pas nécessaire de porter en plus une plainte fondée sur la restriction d'accès au marché, dans le but d'inciter cette même commission à ouvrir une procédure pour manquement aux obligations découlant du traité CE. A vrai dire, il n'y a pas lieu de penser que la Commission européenne lance une telle procédure, étant donné que le règlement CEE 2408/92 concernant l'accès aux liaisons communautaires prévoit une procédure spéciale.

4. Le Conseil fédéral a examiné la possibilité d'une éventuelle procédure auprès du Comité mixte. Le Comité mixte comprend des représentants des parties contractantes et il se prononce à l'unanimité. La Communauté européenne y est représentée par la commission, elle-même secondée par des représentants des États membres. Le Conseil de l'UE arrête la position communautaire sur proposition de la commission et à majorité qualifiée. Il apparaît peu probable que l'Allemagne soit mise en minorité au sein du Conseil. Dès lors, le Conseil fédéral a jugé préférable de déposer une plainte auprès de la Commission européenne, ce qu'il a fait le 10 juin 2003. Parallèlement, la Suisse inscrira ce point à l'ordre du jour en vue d'en débattre lors de la prochaine séance du Comité mixte le 3 décembre 2003.

5. La Convention européenne du 29 avril 1957 pour le règlement pacifique des différends (RS 0.193.231) n'entre pas en ligne de compte, puisqu'en vertu de l'art. 28, al. 1er, ses dispositions ne s'appliquent pas aux différends que les parties conviendraient de soumettre à une autre procédure de règlement pacifique. Dans le cas présent, ce sont les dispositions de l'accord CH-UE sur le transport aérien et celles de la procédure de règlement des différends de l'OACI qui priment.

6. Dans les limites de ses moyens et pour autant que cela se justifie, le Conseil fédéral assiste aussi Swiss et Unique dans les procédures engagées devant les tribunaux allemands. Cependant, il n'estime pas opportun que la Confédération intervienne elle-même à ce niveau, ceci pour deux raisons : d'une part, il est douteux que la Confédération soit légitimée à agir en l'occurrence, de l'autre, la Commission européenne risquerait de ne pas entrer en matière sur la plainte si la Confédération défend déjà ses intérêts devant les tribunaux allemands. En outre, une plainte suisse devant les tribunaux allemands restreindrait plus les possibilités de négocier que le dépôt d'une plainte à Bruxelles. Dès lors, la répartition des tâches arrêtée avec l'accord de tous les intéressés - la Confédération dépose une plainte à Bruxelles et les entreprises intentent une action à Mannheim, les deux interventions étant étroitement concertées - est apparue comme étant la solution la mieux appropriée.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.