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Si deux États sont en guerre, le droit de la neutralité interdit à la Suisse d'influencer le déroulement du conflit en livrant des armes aux parties, sauf si celles-ci sont traitées de la même manière. Chaque fois que la Suisse veut autoriser une livraison d'armes à une partie belligérante, qu'elles soient exportées de Suisse ou d'un État tiers, le Conseil fédéral doit respecter le droit de la neutralité. L'article 18 LFMG prévoit que le Conseil fédéral doit accorder une autorisation pour toute réexportation. Le droit de la neutralité lui interdit toutefois de le faire pour les exportations vers des pays en guerre. Si l'article 18 LFMG devait ne plus s'appliquer aux contrats existants, ni aux futurs contrats, le Conseil fédéral n'aurait plus à prendre position en cas de réexportation. Le droit de la neutralité n'en serait pas affecté. En outre, l'article 22a LFMG prévoit déjà, pour toute exportation de matériel de guerre suisse, un devoir de diligence particulièrement strict, afin de garantir le respect du droit international humanitaire. En outre, des armes ne peuvent être livrées qu'à des pays qui s'engagent eux aussi à respecter le droit international. L'article 18 LFMG est dès lors déjà obsolète.

Le Conseil fédéral est prié de répondre aux questions suivantes :

1. Estime-t-il que les critères d'autorisation pour les affaires avec l'étranger de l'article 22a de la loi fédérale sur le matériel de guerre (LFMG) permettent de garantir que les livraisons d'armes suisses ne contreviennent pas aux obligations humanitaires du droit international ?

2. La Suisse est-elle responsable, selon le droit international, si un pays acheteur enfreint le droit international en réexportant des armes suisses ?

3. De quelles voies de recours ou sanctions efficaces la Suisse peut-elle user si un pays acheteur ne respecte pas la déclaration de non-réexportation de l'article 18 LFMG ?

4. Le droit de la neutralité serait-il toujours respecté dans le domaine de la réexportation d'armes si l'article 18 LFMG était abrogé sans aucune condition, ou éventuellement en inscrivant un délai de précaution dans la loi, et si le Conseil fédéral n'était plus tenu de prendre position en cas de réexportation ?

FederalCouncilResponseText

Ad 1.

Par les critères d'autorisation fixés aux art. 22 et 22a de la loi fédérale sur le matériel de guerre (LFMG ; RS 514.51), le législateur a précisé le cadre défini à l'art. 1 LFMG pour les exportations de matériel de guerre (droit international et principes de politique étrangère).

Ces critères visent à assurer que le matériel de guerre provenant de Suisse n'est exporté que dans les pays où il n'y a pas de risque accru qu'il soit utilisé à des fins indésirables, et à éviter qu'il soit transféré à des pays qui ne pourraient pas se procurer ce matériel directement auprès de la Suisse. Les autorités compétentes examinent individuellement chaque demande d'exportation et autorisent une exportation si celle-ci ne contrevient pas au droit international et n'est contraire ni aux principes de la politique étrangère de la Suisse, ni à ses obligations internationales (art. 22 LFMG), ni aux critères d'autorisation fixés à l'art. 22a LFMG. Elles veillent ainsi notamment à la conformité des exportations de matériel de guerre avec les prescriptions du Traité sur le commerce des armes (TCA ; RS 0.518.61).

Ad 2.

Selon le droit international, la Suisse est coresponsable de violations dudit droit par d'autres pays uniquement si elle y contribue intentionnellement. La déclaration de non-réexportation est un instrument largement répandu par lequel les États s'engagent à ne pas transférer du matériel de guerre à des tiers sans l'accord du pays de provenance. Si un pays qui a importé du matériel de guerre provenant de Suisse, ne respecte pas cette déclaration et contrevient aux dispositions de droit international dans le cadre d'une réexportation, la Suisse n'est pas considérée comme responsable au regard du droit international.

Ad 3.

En cas de violation d'une déclaration de non-réexportation, plusieurs mesures sont envisageables, qui vont d'un contrôle régulier sur place du matériel de guerre encore en possession de l'importateur à une interdiction totale d'exporter du matériel de guerre dans le pays concerné. Les exportations de matériel de guerre à destination du Ghana ont ainsi été stoppées en 2016, car le pays avait contrevenu à la déclaration de non-réexportation en transmettant du matériel de guerre provenant de Suisse à des tiers sans accord préalable de la Suisse. Des mesures diplomatiques sont également dans l'ordre du possible ; elles peuvent se traduire, par exemple, par le fait de ne pas soutenir des candidatures visant à intégrer des organisations internationales ou à obtenir des fonctions au sein de ces dernières.

Ad 4.

Le droit de la neutralité ne règle pas de manière explicite la question de la réexportation d'armes. Il prévoit uniquement que le matériel de guerre ne peut pas être livré à des États tiers dans l'intention de le réexporter à une partie belligérante. Le lien avec le droit de la neutralité se concrétise dès lors que la Suisse exerce un contrôle sur la réexportation d'armes à des parties belligérantes par le biais d'une déclaration de non-réexportation, cas dans lequel le principe d'égalité de traitement découlant du droit de la neutralité s'applique. C'est d'ailleurs ce qu'a retenu le Conseil fédéral dans sa réponse à la motion 23.3005 de la Commission de la politique de sécurité du 22 février 2023. La Suisse n'enfreindrait donc pas le droit international si elle venait à abroger l'art. 18 LFMG. Il faudrait cependant convenir avec le pays importateur d'un délai minimal de conservation du matériel de guerre afin d'éviter des livraisons directes à une partie belligérante par l'intermédiaire d'un État tiers. A défaut, on courrait à nouveau le risque d'une atteinte au droit de la neutralité.

Réponse du Conseil fédéral.