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Le dossier Schengen/Dublin sera certainement au centre du débat dans le cadre de l'approbation des accords bilatéraux II. L'adhésion à Schengen aura notamment pour conséquence de supprimer le contrôle des personnes à la frontière suisse. Le Conseil fédéral et la CCDJP ont demandé un approfondissement de la variante cantons et de la variante combinée exposées dans le rapport USIS IV au titre des mesures de substitution du contrôle des personnes à la frontière. La question des rapports entre le Corps des gardes-frontière (Cgfr) et les polices cantonales, et donc de la sauvegarde de la souveraineté cantonale en matière de police, est au coeur du problème. Si la Conférence des gouvernements cantonaux est favorable à l'adhésion à Schengen, elle n'en nourrit pas moins quelques craintes quant à la mise en oeuvre de l'accord. Il faut faire toute la lumière sur ce point afin de répondre aux questions que l'opinion publique ne manquera pas de se poser.

1. Comment sont organisés les contrôles policiers selon la variante cantons et la variante combinée ? Les cantons sont-ils d'accord avec les solutions proposées ?

2. Sur quelle base légale se fondera l'éventuelle collaboration entre le Cgfr et les corps de police cantonaux ? Quelle sera la forme de cette coopération et jusqu'à quand se poursuivra-t-elle ?

3. L'adhésion à Schengen peut-elle entraîner une réduction des effectifs du Cgfr et rendre caduc l'appui fourni par la sécurité militaire ?

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1./2. En novembre 1999, le Département fédéral de justice et police (DFJP) et la Conférence des directrices et directeurs des départements cantonaux de justice et police (CCDJP) instituaient l'organisation du projet USIS (Réexamen du système de sécurité intérieure de la Suisse). Cette équipe de projet avait notamment pour mandat de concevoir le système de sécurité intérieure de la Suisse en cas d'association de notre pays à Schengen/Dublin.

Conformément aux décisions de la CCDJP du 20 février 2004 et du Conseil fédéral du 24 mars 2004, il s'agissait d'approfondir dans un nouveau rapport la variante combinée et la variante cantons, en cas d'adhésion à Schengen/Dublin. Ces variantes avaient toutes deux été proposées dans le rapport USIS IV du 30 novembre 2003 au chapitre concernant le problème central des frontières. Le DFJP a reçu mandat de présenter jusqu'à la fin juin 2004 les possibilités de mise en oeuvre de ces deux variantes et leurs répercussions aux plans juridique, organisationnel et financier ainsi qu'en termes de personnel et d'engagement. Ce rapport a été transmis le 15 juin 2004 au chef du DFJP et au président de la CCDJP.

Dans sa décision du 27 octobre 2004, le Conseil fédéral, d'entente avec les cantons, s'est exprimé en faveur d'une étroite collaboration entre le Corps des gardes-frontière (Cgfr) et les corps de police. Cette décision va dans le même sens que la prise de position de la CCDJP rédigée le 16 août 2004 à l'intention de la Conférence des gouvernements cantonaux et son interprétation du 6 octobre 2004, au sujet notamment du domaine de la conduite.

La Confédération et les cantons s'accordent à penser qu'il faut s'en tenir à une répartition des tâches qui a fait ses preuves entre le Cgfr et la police cantonale, même en cas d'adhésion à Schengen/Dublin. La souveraineté en matière de police ressortit aux cantons. Dans ses tâches initiales de contrôle exercées conformément à la loi sur les douanes et à d'autres lois fédérales, le Cgfr continuera également d'assurer les tâches policières qui lui sont confiées contractuellement par les cantons respectifs concernés. Les conventions en question doivent définir la durée et l'espace géographique de l'engagement des forces du Cgfr, mais aussi fixer l'étendue des tâches et les principes de conduite (opérations et modalités de conduite) appliqués par les cantons compétents (p. ex. discussions et rapports). Cette option tient compte du principe de la souveraineté des cantons en matière de police. Les accords conclus avec les cantons s'appuient sur les bases juridiques suivantes : l'art. 57, al. 2, de la Constitution fédérale, l'art. 97, al. 2, du projet de loi sur les douanes et l'article 7 du projet de loi sur les étrangers.

Rappelons également les précisions figurant à ce sujet dans le message relatif aux "Bilatérales II", approuvé le 1er octobre 2004 par le Conseil fédéral, et notamment ses chapitres dédiés aux mesures nationales de remplacement dans le domaine de la police visant à améliorer la sécurité intérieure (chap. 264.36) et aux mesures nationales de remplacement (chap. 268.32).

3. Les contrôles auxquels le Cgfr procède aujourd'hui se font par échantillonnage et en fonction des circonstances aux postes-frontières et dans la zone frontalière. La Convention d'application de l'accord de Schengen (CAAS) n'autorise pas les États signataires à effectuer des contrôles systématiques de personnes uniquement parce qu'il y a passage de la frontière. En revanche, le contrôle des personnes à la frontière (contrôle de sécurité et contrôle judiciaire) est possible dès que des soupçons sont suffisamment fondés. La CAAS prévoit la possibilité de réintroduire temporairement le contrôle des personnes à la frontière si la situation sécuritaire l'exige, notamment en cas de mise en danger de l'ordre public ou de la sécurité nationale. Les ressources humaines nécessaires à cet effet doivent être garanties.

À l'intérieur du pays, Schengen n'impose aucune restriction au contrôle des personnes ni à l'application de mesures de substitution nationales. Tout État membre de Schengen a toute latitude d'appliquer le type et le nombre de mesures de substitution nationales qu'il souhaite, car la souveraineté en matière de police demeure pleinement du ressort des États membres.

En cas d'adhésion à Schengen/Dublin, le contrôle des marchandises doit être maintenu, la Suisse ne formant pas une union douanière avec l'Union européenne. Une adhésion à Schengen ne changera rien non plus à l'exécution des tâches douanières. Le Cgfr pourra continuer, par ce biais, de procéder à des contrôles d'identité.

En résumé, Schengen n'entraînerait aucune réduction de personnel. Étant donné que le contrôle des personnes se déplacerait de la frontière à l'intérieur des cantons et que ceux-ci se plaignent déjà aujourd'hui de manquer d'effectifs, une réduction des effectifs du Cgfr n'entre pas en considération, d'autant moins qu'ils devront être réduits de manière tangible suite aux programmes d'austérité qui seront mis en oeuvre d'ici à 2008.

Réponse du Conseil fédéral.