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Les discussions soulevées dans le public ou dans les médias par la fiscalité ne s'attachent souvent qu'à l'impôt sur le revenu ou sur le bénéfice des entreprises, ou encore à la quotité d'impôt. Or ces vingt dernières années, divers autres types d'impôts, touchant essentiellement le capital, ont été supprimés, réduits ou modifiés. Les revenus du travail et la consommation, par contre, ont été plus fortement taxés par le biais des charges salariales, de la taxe sur la valeur ajoutée et des émoluments.

Ce n'est pas seulement dans les cantons, mais aussi à l'échelon fédéral, que le capital a été plus particulièrement exonéré : on en veut pour exemple la suppression de l'impôt sur le capital, la division par deux de l'imposition des dividendes (taux d'imposition partielle), le traitement fiscal préférentiel accordé aux sociétés holding, aux sociétés de domicile et aux sociétés mixtes, la suppression partielle du droit de timbre et de timbre d'émission, l'exonération fiscale de la distribution de dividendes, l'exonération fiscale de certaines catégories de placements, etc. Les relevés quantitatifs de toutes ces exonérations brillent par leur absence, alors qu'ils seraient nécessaires de toute urgence pour étayer les débats politiques et les décisions de politique financière.

Dans ce contexte, je charge le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Quels sont les types d'impôts prélevés en totalité ou en partie en faveur de la Confédération qui ont été supprimés, réduits ou modifiés ces vingt dernières années ? La liste à fournir sera complète et détaillée.

2. À combien peut-on estimer que s'élèvent les montants qui échappent ainsi chaque année au fisc, ventilés par type d'impôt ? Une estimation des pertes fiscales possibles au cours du temps, sur la base d'une hypothèse plausible quant à l'évolution potentielle de la situation, sera également fournie.

3. Combien de sociétés de capitaux et combien de personnes physiques ont-elles effectivement profité des exonérations en cause, par type d'impôt, et combien n'en ont-elles pas profité ? L'évaluation qualitative et quantitative à fournir sera aussi précise que possible.

4. Quels sont les montants prévus des pertes fiscales que la réforme de l'imposition des entreprises III, actuellement planifiée, entraînera respectivement pour la Confédération, les cantons et les communes ?

FederalCouncilResponseText

Les questions posées demandent des recherches dépassant le cadre admis pour répondre à une interpellation. Il n'a donc pas été possible de procéder à toutes les analyses nécessaires avant de formuler les réponses demandées.

1. L'annexe contient une liste détaillée des révisions de la législation fiscale opérées depuis l'année 2000. En ce qui concerne la période qui précède cette date, il faut citer en particulier la première réforme de l'imposition des entreprises, entrée en vigueur en 1998. Celle-ci a notamment entraîné la suppression du barème appliqué en fonction de la rentabilité au profit d'un barème proportionnel dans le cadre de l'impôt fédéral direct des personnes morales et la suppression de l'impôt sur le capital à l'échelon fédéral. La diminution des recettes fiscales liée à la première réforme de l'imposition des entreprises avait été estimée à un total de 170 millions de francs par an, supporté pratiquement à parts égales par la Confédération (80 millions de francs) et les cantons (90 millions de francs).

2. En règle générale, l'administration n'estime les effets d'une révision de la législation fiscale sur le produit de l'impôt qu'en prévision d'une consultation et d'un message. Elle ne calcule ex post les conséquences financières pour l'année de l'entrée en vigueur de la révision et les périodes qui suivent que dans certains cas. Ainsi, il n'est réalisé aucun profil de l'évolution des recettes fiscales dans les années qui suivent une révision législative. Souvent, les données suffisamment détaillées pour ce faire ne sont pas disponibles. En outre, des problèmes de méthode se posent lorsqu'il s'agit de relever les effets d'adaptation déclenchés par la réforme et que des facteurs conjoncturels, non liés à la réforme, masquent les conséquences réelles de la réforme. S'agissant des effets d'adaptation, il faudrait par exemple déterminer si l'implantation ou le départ d'une entreprise est dû à la réforme. Ces effets peuvent en outre survenir après un certain temps. Le conjoint ou concubin réalisant un revenu secondaire pourrait par exemple augmenter son temps de travail après quelque temps pour bénéficier de la déduction pour frais de garde des enfants par des tiers. Par ailleurs, la question de la référence temporelle se pose aussi (comment les recettes auraient-elles évolué si la réforme n'avait pas eu lieu ?).

3. Il n'existe aucune évaluation du nombre des sociétés de capitaux (ou des détenteurs de parts dans ces sociétés) et des personnes physiques dont la charge fiscale a augmenté ou baissé suite aux révisions législatives de ces deux dernières décennies. Il n'en reste pas moins que le produit de l'impôt fédéral direct des personnes morales a doublé entre 2003 et 2011 pour s'établir à 8,2 milliards de francs. Le nombre des sociétés à statut fiscal spécial est passé de 20 279 en 2003 à 24 111 en 2011 et la part des recettes de l'impôt sur le bénéfice directement imputable à ces sociétés a augmenté de 39 à 50 % en 2011.

Il faut toutefois faire la distinction entre la question de savoir qui paie un impôt et celle de savoir qui supporte finalement la charge économique de l'impôt une fois tous les transferts effectués. La réponse à cette question dépend de la manière dont les acteurs concernés réagissent aux modifications de la fiscalité. Étant donné que seules des personnes physiques - en leur qualité de pourvoyeurs de capitaux, de forces de travail, de propriétaires immobiliers et de consommateurs - peuvent porter la charge économique d'un impôt, celle-ci ne concerne jamais les personnes morales, mais toujours les personnes physiques qui sont liées directement ou indirectement à la société. Il s'agit là non seulement des actionnaires, mais aussi de tous les autres acteurs concernés comme les créanciers, les employés, les fournisseurs ou les clients.

La question de savoir qui supporte en définitive la charge de l'impôt frappant les entreprises après que les transferts ont été opérés, reste un problème non résolu. En résumé, les modélisations théoriques permettent de tirer les conclusions suivantes :

- plus il est simple d'implanter des filiales ou des établissements stables à l'étranger plutôt qu'en Suisse et plus la mobilité du facteur capital est grande, moins la part de la charge de l'impôt sur le bénéfice grevant le facteur capital est élevée et plus la part grevant les facteurs de production moins mobiles, notamment le travail, est élevée ;

- lorsque la mobilité du capital n'est pas totale, une partie de la charge de l'impôt sur le bénéfice grève le facteur capital.

Malgré ces conclusions, l'incertitude demeure importante quant à savoir dans quelle mesure l'impôt sur le bénéfice est supporté par le facteur capital ou est répercuté sur d'autres facteurs, notamment le travail.

Ainsi, les analyses qui ne portent que sur des augmentations ou des diminutions de la charge fiscale des facteurs de production travail et capital sans tenir compte des transferts de charge sont insuffisantes. En outre, pour être tout à fait complètes, les analyses devraient aussi prendre en considération le lien avec le budget de l'État et pas uniquement le transfert de l'impôt. Un dégrèvement peut au final se traduire par une augmentation de la charge fiscale si des prestations étatiques octroyées au contribuable sont réduites en contrepartie.

4. La réponse à cette question se trouve dans le message du 5 juin 2015 concernant la réforme de l'imposition des entreprises III (FF 2015 4613).

Annexe

Augmentations et diminutions du produit fiscal décidées depuis 2000

(produit annuel*)

Millions de francs

En vigueur depuis

1. Taxe sur la valeur ajoutée

1.1. Augmentation du taux de 7,5 % à 7,6 % (pour mille FTP)

+280

2001

1.5. Introduction loi TVA

-240

2001

1.6. Réforme TVA partie A (inclus taux d'impôt forfaitaires)

-515

2010

1.7. Financement additionnel AI

+1100

2011

2. Impôt fédéral direct

2.3. Programme de stabilisation

+70

2001

2.4. Mesures immédiates imposition couples et familles

-650

2008

2.5. Compensation des effets de la progression à froid (passage)1

-360

2011

2.5. Principe de l'apport en capital (PAC)

-80

2011

2.6. Imposition partielle des bénéfices distribués

-56

2011

2.7. Mesures concernant les sociétés de personnes

-27

2011

2.8. Imposition de la famille (garde par des tiers, barème parental)

-300

2012

(calculs révisés ; estimation initiale -600 mio.)

2.9. Imposition des participations de collaborateur

Non quantifiable

2013

2.10. Exonération de la solde du service du feu

-40

2013

3. Impôt anticipé

3.1. Principe de l'apport en capital (PAC)2

-250

2011

3.2. Exonération des emprunts à conversion obligatoire

-21

2013

4. Droits de timbre

4.1. Loi fédérale urgente (droit de négociation)

-310

2001

4.2. Augmentation franchise droit d'émission sur cap. propre à 1 mio.

-30

2006

4.3. Introduction mesures urgentes 2001

-10

2006

4.4. Exonération du droit de négociation pour sociétés étrangères

-30

2006

4.5. Suppression droit d'émission sur capital étranger (TBTF)

-217

2012

5. Impôt sur les huiles minérales

5.1. Loi CO2 (nouvelles immatriculations)

-100

2012

6. Redevance trafic poids lourds et vignette autoroutière

6.1. Multiplication par deux redevance trafic poids lourds

+180

2000

6.2. Introduction RPLP

+350

2001

6.3. Augmentation RPLP

+475

2005

6.4. Augmentation RPLP

+50

2008

6.5. Augmentation RPLP

+80

2009

7. Impôt sur le tabac

7.1. Augmentation

+65

2001

7.2. Augmentation

+175

2003

7.3. Augmentation

+320

2004

7.4. Augmentation (pas de produit supp. car baisse attendue consom.)

0

2006

7.5. Augmentation

+30

2010

7.6. Augmentation

+10-20

2010

7.7. Augmentation

+52

2011

7.8. Augmentation

+47

2013

8. Taxe d'incitation sur les COV**

8.1. Introduction

+70

2000

9. Impôt sur les maisons de jeu

9.1. Introduction

+35

2000

10. Droits de douane

10.1. Accord sur les produits agricoles transformés d'après prot. 2

-100

2005

11. Taxe CO2 sur les combustibles***

11.1. Introduction

+230

2008

Augmentation automatique

+220

2009

Augmentation automatique

+200

2010

11.2. Augmentation

+100

2014

Remarques :

Il s'agit d'estimations ex ante, exception faite des calculs concernant le PAC et de la correction de l'estimation de la déduction pour les frais de garde des enfants par des tiers.

En général, aucune estimation ex post n'est effectuée. Après l'entrée en vigueur d'une réforme, on ne calcule pas à combien les recettes fiscales se seraient élevées sans cette réforme.

La plupart des estimations ont été faites sur une base statique, autrement dit elles ne tiennent pas compte des éventuels effets d'adaptation.

* On entend par produit annuel l'augmentation ou la diminution du produit réalisé pendant la première

année suivant l'entrée en vigueur d'une mesure. En cas d'introduction échelonnée sur plusieurs années

(par ex. accord OMC), l'augmentation ou la diminution du produit est indiquée à la fin de l'introduction.

En raison de l'évolution des recettes sur la durée, on ne peut pas simplement ajouter ou soustraire

chaque augmentation ou diminution des recettes sans conséquence.

** La taxe sur les COV n'est pas un impôt mais une taxe d'incitation dont les recettes

sont réparties parmi la population par les assureurs-maladie.

*** La taxe CO2 n'est pas un impôt mais une taxe d'incitation dont les recettes

sont réparties proportionnellement parmi la population et les milieux économiques.

Notes de bas de page :

1 Diminution unique des recettes due à la compensation de 515 mio.

2 Comptes 2011 : diminution unique des recettes d'environ 1,2 mia.

La diminution des recettes due au taux zéro appliqué, dans le cadre de l'impôt anticipé, au versement de dividendes à des entreprises associées établie en UE n'est pas quantifiable (2005).

Réponse du Conseil fédéral.