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Il 21 febbraio 1996, su domanda degli ospedali, il Consiglio di Stato del Canton Argovia fissò, in assenza di convenzione tariffale, le tasse giornaliere del reparto comune delle 4 cliniche reumatologiche e di riabilitazione (cliniche R+R) a franchi 353.- (neuroriabilitazione) e a franchi 256.- (altre riabilitazioni e cura reumatologica).

Il 26 marzo 1997, il Consiglio federale accolse parzialmente un ricorso dell'Associazione delle casse malati argoviesi (AKV) contro tale decisione. Nelle sue considerazioni, il Consiglio federale stabilì che il Consiglio di Stato avrebbe dovuto fissare separatamente per ogni clinica R+R una tassa in base ai costi fatturabili del reparto comune. L'articolo 49 capoverso 1 LAMal, in base al quale le rimunerazioni degli assicuratori in caso di cura di abitanti del Cantone in ospedali pubblici o sussidiati dall'ente pubblico possono al massimo essere del 50%, invece che del 100%, dei costi fatturabili nel reparto comune (regola del 50%), non è applicabile alle relative tasse delle cliniche R+R perché i loro costi d'investimento, secondo il diritto cantonale e comunale, non dovrebbero essere sopportati dall'ente pubblico.

Il fatto che la regola del 50% della LAMal non fosse applicabile alle quattro cliniche R+R, che a suo tempo furono sussidiate su base volontaria, ebbe come conseguenza per gli assicuratori prestazioni assicurative sensibilmente più elevate per quanto concerne le cliniche in questione. Il Consiglio di Stato mitigò tale fatto abolendo a poco a poco i sussidi. Questa nuova situazione (qualificazione delle cliniche argoviesi R+R come cliniche non sussidiate dall'ente pubblico) è il motivo dell'aumento massiccio delle tariffe forfettarie giornaliere.

In conformità della decisione del 26 marzo 1997 del Consiglio federale, le quattro cliniche R+R, l'Associazione degli ospedali argoviesi (VAKA) e l'AKV elaborarono una nuova convenzione concernente le tariffe giornaliere da applicare nel 1997 e nel 1998 nel reparto comune delle quattro cliniche (per la Clinica reumatologica e di riabilitazione di Schinznach, franchi 259.-). Il Consiglio di Stato approvò la convenzione il 13 agosto 1997. Infatti giunse alla conclusione che la tariffa era conforme alla legge e ai principi di equità e di economicità (art. 46 cpv.4 LAMal). Visto che la convenzione concerneva tutte le cliniche R+R argoviesi, il Consiglio di Stato non ebbe motivo di procedere a confronti con altri istituti di cura. Inoltre la tariffa forfettaria giornaliera concordata mediante la convenzione fu approvata da tutte le parti direttamente interessate. Che il sorvegliante dei prezzi, al quale devono essere presentate tutte le tariffe delle assicurazioni malattie, abbia rinunciato a fornire una raccomandazione, va imputato al fatto che, vista la grande mole di lavoro, deve fissare priorità e concentrarsi sulla verifica delle tariffe particolarmente contestate.

Contro l'approvazione della convenzione quattro rappresentanti di un'altra clinica presentarono ricorso presso il Consiglio federale, adducendo che la LAMal offre a chiunque la possibilità di ricorrere anche se il ricorrente non è coinvolto in misura particolare dalla decisione impugnata (ricorso popolare). Più tardi si appellarono al loro interesse in quanto assicurati, senza tuttavia far valere un coinvolgimento particolare.

Con decisione del 15 dicembre 1997, il Consiglio federale contestò ai quattro ricorrenti la legittimità a ricorrere e non entrò nel merito del ricorso. Come è consuetudine in simili casi, l'autorità istruttoria del Consiglio federale si limitò a eseguire una procedura istruttoria sulla questione dell'entrata in materia, nella quale, oltre ai ricorrenti, furono sentite anche le altre parti: il diritto di visione degli atti fu limitato al settore oggetto della decisione (entrata in materia).

Sulla questione del diritto al ricorso il Consiglio federale stabilì che la LAMal non aveva modificato nulla del diritto previgente. Pertanto le regole generali sul diritto a ricorrere rimangono valide (art. 48 lett. a della legge federale sulla procedura amministrativa). Ha diritto di ricorrere chiunque è toccato dalla decisione impugnata e ha un interesse degno di protezione all'annullamento o alla modificazione della stessa. Poiché i quattro ricorrenti non poterono far valere alcun interesse concreto degno di protezione alla conduzione del ricorso, la non entrata in materia sul ricorso non costituisce una modifica della prassi del Consiglio federale.

In quanto alla determinazione dei costi fatturabili per le tasse, il Consiglio federale fa notare che l'Associazione degli ospedali svizzeri H+ secondo l'articolo 9 dell'ordinanza del 12 aprile 1995 concernente l'entrata in vigore e l'introduzione della legge federale del 18 marzo 1994 sull'assicurazione malattie, nel dicembre 1996, presentò all'Ufficio federale delle assicurazioni sociali la sua proposta comune in merito alla contabilità analitica e alla statistica delle prestazioni. In seguito un gruppo di lavoro con rappresentanti degli ospedali, dei Cantoni, degli assicuratori e di altre organizzazioni interessate fu incaricato di elaborare un modello di contabilità analitica e di statistica delle prestazioni. Per questo motivo il Consiglio federale non ha ancora emanato le necessarie disposizioni. In considerazione di tale fatto, in occasione di vari ricorsi il Consiglo federale ha deciso che al momento attuale, vale a dire fintanto che non sarà presentato un modello di contabilità analitica e di statistica delle prestazioni, per la valutazione di tariffe non può ancora essere chiesta una prova assolutamente corrispondente alle disposizioni della nuova LAMal. L'apprezzamento della quota di copertura ammissibile dipende dal grado di trasparenza dei costi.

Avendo il 15 dicembre 1997 il Consiglio federale deciso di non entrare nel merito del ricorso di cui sopra, la tariffa impugnata è cresciuta in giudicato e pertanto il Consiglio federale si astiene da dichiarazioni concrete in merito a tale tariffa.

Risposta del Consiglio federale.