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Was versteht der Bundesrat unter dem Begriff "Soft Law"?

Lange wurde über den Migrationspakt und seinen Status als Soft Law diskutiert. Für die einen ist der Pakt eine Reihe von Erklärungen allgemeiner, rechtlich nicht verbindlicher Grundsätze. Die anderen befürchten dagegen, sich in diesem Netz aus Prinzipien zu verfangen und eines Tages dazu verpflichtet zu werden, die erklärten Grundsätze in materielles Recht umzuwandeln.

Wäre es möglich, die Entwicklung des internationalen Rechts in Form von konzentrischen Kreisen auf drei Ebenen - eventuell mit der Möglichkeit, sich auf jeder dieser drei Ebenen zurückzuziehen - zu konzipieren?

Zunächst würden sich mehrere Länder auf eine Reihe von Leitprinzipien (Soft Law) einigen. Je nach Situation und gemachten Erfahrungen dieser Länder würden diese Grundsätze danach in das positive Recht dieser jeweiligen Länder umgesetzt werden. Es ist zu hoffen, dass die Ergebnisse, zu denen die meisten dieser Länder in Berücksichtigung der gemeinsam aufgestellten Grundsätze kommen würden, nicht zu weit voneinander abweichen. Dies könnte dann eine nützliche Grundlage darstellen, um in einem dritten Schritt internationale Verträge mit zwingendem Rechtscharakter unterzeichnen und anschliessend ratifizieren zu können. Es ginge also darum, schrittweise vorzugehen und so zu einer einvernehmlichen Lösung zu gelangen.

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Die in der Interpellation aufgeworfene Definitionsfrage ist Teil der laufenden Diskussion zu Soft Law. In den letzten Jahren hat das Soft Law als Instrument zur Gestaltung der internationalen Beziehungen an Bedeutung gewonnen. Dem Bundesrat ist die Wichtigkeit dieser Thematik bewusst; er hat daher beantragt, das Kommissionspostulat der APK-S 18.4104 zur Konsultation und Mitwirkung des Parlamentes im Bereich von Soft Law anzunehmen. Im entsprechenden Bericht wird insbesondere auf die Definition von Soft Law eingegangen und erläutert, wie es rechtlich und politisch eingeordnet werden kann. Zudem wird erörtert, inwiefern das Parlament in diesem Bereich unter Wahrung der verfassungsmässigen Kompetenzordnung in geeigneter Form mitwirken und gleichzeitig die aussenpolitische Handlungsfähigkeit der Schweiz gewahrt werden kann. All diese Fragen bedürfen einer vertieften Abklärung. Angesichts der laufenden Ausarbeitung des Postulatsberichtes erachtet es der Bundesrat als verfrüht, bereits zum jetzigen Zeitpunkt eine abschliessende Haltung zur Definition und zu möglichen Weiterentwicklungen von Soft Law einzunehmen, die der Interpellant vorschlägt.

Antwort des Bundesrates.
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Qu'entend le Conseil fédéral par "soft law"?

De longs débats ont eu lieu au sujet du Pacte migratoire et de son statut de "soft law". Les uns y voient une série de déclarations de principes généraux sans caractère contraignant. D'autres craignent en revanche de mettre le doigt dans un engrenage qui les obligerait un jour à traduire les principes énoncés en loi à caractère normatif.

Serait-il envisageable d'imaginer une évolution du droit international par cercles concentriques en trois étapes (avec éventuellement la possibilité de se mettre en retrait du processus à chacune de ces étapes)? Dans un premier temps, plusieurs pays se mettraient d'accord sur un ensemble de principes indicatifs de type "soft law". En fonction du contexte et des expériences propres à chaque pays, ces principes seraient ensuite traduits dans le droit positif des État respectifs. On peut espérer que, compte tenu des principes mutuellement acceptés, les résultats auxquels aboutiraient la plupart des pays ne seraient pas trop éloignés les uns des autres. Cela pourrait servir de base utile en vue d'aboutir, dans un troisième temps, à la signature, puis à la ratification de traités internationaux à caractère normatif. Il s'agirait ainsi de progresser par étapes vers une solution consensuelle.

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La question de la définition du droit souple abordée par l'auteur de la motion fait partie des thèmes soulevés dans le cadre de la discussion en cours sur le droit souple. Ces dernières années, le droit souple a gagné en importance en tant qu'instrument permettant d'organiser les relations internationales. Le Conseil fédéral est conscient de l'importance de cette thématique et a par conséquent proposé d'accepter le postulat 18.4104, déposé par la Commission de politique extérieure du Conseil des États, lequel porte sur la consultation et la participation du Parlement dans le domaine du droit souple. Le rapport qui sera présenté en réponse à ce postulat abordera la définition du droit souple et déterminera la manière dont celui-ci doit être qualifié juridiquement et politiquement. En outre, il tentera de répondre à la question de savoir dans quelle mesure le Parlement peut être impliqué de manière appropriée dans ce domaine, dans le respect de la répartition des compétences prévue par la Constitution, et de manière à ce que la capacité d'action de la Suisse en matière de politique extérieure soit préservée. Toutes ces questions doivent être étudiées de manière approfondie. Étant donné que la rédaction de ce rapport est en cours, le Conseil fédéral estime qu'il est encore trop tôt pour se prononcer définitivement sur la définition du droit souple et sur les évolutions possibles dans ce domaine, comme le propose l'auteur de l'interpellation.

Réponse du Conseil fédéral.
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Che cosa intende il Consiglio federale per "soft law"?

Lunghe discussioni hanno avuto luogo in merito al Patto mondiale per la migrazione e al suo statuto di "soft law". Alcuni vi vedono una serie di dichiarazioni in merito a principi generali senza carattere vincolante. Altri, al contrario, temono di ritrovarsi presi in un ingranaggio che li obbligherà in seguito a tradurre i principi enunciati in leggi a carattere normativo.

Sarebbe possibile immaginare un'evoluzione del diritto internazionale per cerchi concentrici e in tre tappe, con eventualmente la possibilità di fare un passo indietro uscendo dal processo in occasione di ciascuna tappa? In un primo tempo vari Paesi potrebbero mettersi d'accordo su un certo numero di principi indicativi del genere "soft law". A seconda del contesto e delle esperienze di ciascun Paese questi principi potrebbero poi essere tradotti nel diritto positivo dei rispettivi Stati. Si può presumere che, partendo da principi accettati da tutte le parti, i risultati a cui arriverebbe la maggior parte dei Paesi coinvolti non sarebbero tanto lontani gli uni dagli altri. Ciò potrebbe fungere da base per giungere, in una terza fase, alla firma e infine alla ratifica di trattati internazionali a carattere normativo. Si tratterebbe così di progredire per varie tappe verso una soluzione consensuale.

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La problematica evidenziata nella mozione è riconducibile alla discussione in corso sulla "soft law". Negli ultimi anni questo strumento, utilizzato per l'organizzazione delle relazioni internazionali, ha acquisito un'importanza sempre maggiore. Il Consiglio federale è consapevole dell'importanza di questo tema e ha quindi chiesto di accogliere il postulato della CPE-S 18.4104 sulla consultazione e il coinvolgimento del Parlamento nel settore della "soft law". Il relativo rapporto si concentrerà in particolare sulla definizione di "soft law" e determinerà come questo strumento deve essere qualificato giuridicamente e politicamente. Nel testo si discute inoltre in merito al coinvolgimento del Parlamento in questo settore, nel rispetto della ripartizione costituzionale delle competenze e salvaguardando, nello stesso tempo, il margine di manovra della Svizzera in materia di politica estera. Tutte queste domande richiedono un chiarimento approfondito. Poiché il rapporto è ancora in fase di elaborazione, il Consiglio federale ritiene prematuro prendere una posizione definitiva in merito alla definizione di "soft law" e ai suoi possibili sviluppi, come richiesto dall'autore dell'interpellanza.

Risposta del Consiglio federale.
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Der Bundesrat wird beauftragt, einen Bericht auszuarbeiten, der die Situation betreffend Tageslichtzufuhr in Schweizer Wohngebäuden aufzeigt. Ferner sollen Handlungsfelder dargestellt werden, welche konkreten anreizsteigernden Massnahmen und Regelungen zur Förderung der Tageslichtzufuhr in Wohngebäuden erlassen werden können. Dabei sollen insbesondere die Aspekte der Gesundheitsvorsorge, des Wohnkomforts und der Wohnqualität sowie der Nutzung von Energiesparpotenzialen berücksichtigt werden.

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Der Bundesrat ist sich der Bedeutung einer zureichenden Tageslichtzufuhr in Wohn- und Arbeitsräumen bewusst. Gestützt auf den Rechtsetzungsauftrag gemäss Artikel 6 Absatz 4 sowie Artikel 40 des Arbeitsgesetzes (ArG; SR 822.11) hat er in der Verordnung 3 zum Arbeitsgesetz (ArGV 3; SR 822.113) und in der Verordnung 4 zum Arbeitsgesetz (ArGV 4; SR 822.114) Mindestvorschriften betreffend die natürliche Beleuchtung von Arbeitsräumen durch Tageslicht festgelegt.

Anders als im Bereich des Arbeitnehmerinnen- und Arbeitnehmerschutzes, der aufgrund von Artikel 110 der Bundesverfassung (BV; SR 101) in den Regelungsbereich des Bundes fällt, besteht auf dem Gebiet der allgemeinen Bauvorschriften jedoch keine eidgenössische Zuständigkeit. Mithin fehlt es dem Bund an der Rechtsetzungskompetenz für Zielvorgaben im Bereich der Tageslichtzufuhr in Wohngebäuden.

Entgegen den Ausführungen in der Begründung des Vorstosses besteht deswegen jedoch keine Ungleichbehandlung von Wohnräumen. Die jeweils geltenden Bauordnungen sehen für Wohnbauten vergleichbare Mindestvorschriften vor, wie eine zufällig getroffene Auswahl zeigt: Die Kantone Bern, Freiburg, Nidwalden und Zürich legen einheitlich fest, dass die Fensterfläche mindestens einen Zehntel der Bodenfläche betragen muss.

Vor diesem Hintergrund erscheint ein Bericht betreffend Tageslichtzufuhr in Schweizer Wohngebäuden nicht zielführend. Es kommt hinzu, dass grössere Fensterflächen auch Nachteile wie Blendung oder Hitze bedeuten können und nicht zwingend zu einer Verminderung des Energieverbrauchs führen. Wie es sich mit solchen Aspekten genau verhält, kann jedoch nicht durch einen allgemeinen Bericht geklärt werden, sondern ist stets Gegenstand der Planung, die für jedes einzelne Bauprojekt individuell vorzunehmen ist.

Der Bundesrat beantragt die Ablehnung des Postulates.
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Le Conseil fédéral est chargé de produire un rapport sur la situation concernant l'éclairage naturel dans les bâtiments d'habitation en Suisse. Il proposera des champs d'action qui pourraient permettre, sous forme de mesures incitatives et de réglementations, de renforcer l'éclairage naturel. Il portera une attention particulière à la protection de la santé, au confort, à la qualité de vie et au potentiel d'économie d'énergie.

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Le Conseil fédéral est conscient de l'importance d'un éclairage naturel suffisant dans les locaux de travail et d'habitation. Pour cette raison, se fondant sur le mandat conféré par l'art. 6, al. 4, et l'article 40 de la loi sur le travail (LTr ; RS 822.11), il a édicté des prescriptions minimales concernant l'éclairage naturel des locaux de travail dans les ordonnances 3 et 4 relatives à la loi sur le travail (OLT3 ; RS 822.113, et OLT 4 ; RS 822.114). Toutefois, si la protection des travailleurs relève de la compétence des autorités fédérales conformément à l'article 110 de la Constitution (RS 101), la Confédération ne dispose d'aucune compétence législative pour définir des prescriptions en matière de construction et fixer, en particulier, des objectifs à respecter en matière d'éclairage naturel dans les bâtiments d'habitation.

Dès lors, et contrairement à ce qui est affirmé dans le développement de l'intervention, il n'y a pas d'inégalité de traitement en ce qui concerne les locaux d'habitation. Les divers règlements de construction en vigueur prévoient eux aussi des prescriptions minimales comparables pour les logements, comme le démontre une comparaison établie au hasard : c'est ainsi que les cantons de Berne, de Fribourg, de Nidwald et de Zurich disposent tous que la surface des fenêtres doit représenter au moins un dixième de celle du plancher.

Étant donné ce qui précède, un rapport concernant l'éclairage naturel dans les immeubles d'habitation en Suisse ne semble pas indiqué. De plus, l'augmentation de la surface des fenêtres peut également comporter des inconvénients (éblouissement, chaleur excessive) et n'entraîne pas obligatoirement une diminution de la consommation d'énergie. Un rapport d'ordre général ne pourrait pas clarifier précisément une question à résoudre dans le cadre de la planification entreprise pour chaque projet de construction.

Le Conseil fédéral propose de rejeter le postulat.
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Il Consiglio federale è incaricato di redigere un rapporto sulla situazione dell'apporto di luce diurna nelle abitazioni svizzere. Bisognerà inoltre identificare i campi d'intervento che consentono di adottare misure e regole concrete di incentivazione per promuovere l'apporto di luce diurna in questi edifici. In particolare, si terrà conto di aspetti come la prevenzione sanitaria, il comfort abitativo e la qualità di vita, nonché lo sfruttamento dei potenziali di risparmio energetico.

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Il Consiglio federale è consapevole dell'importanza di un apporto sufficiente di luce diurna negli ambienti abitativi e professionali. In virtù del mandato normativo ai sensi dell'articolo 6 capoverso 4 e dell'articolo 40 della legge sul lavoro (LL; RS 822.11), nell'ordinanza 3 concernente la legge sul lavoro (OLL 3; RS 822.113) e nell'ordinanza 4 concernente la legge sul lavoro (OLL 4; RS 822.114) ha stabilito dei requisiti minimi riguardanti l'illuminazione naturale con luce diurna nei locali di lavoro.

Diversamente da quanto avviene nell'ambito della protezione dei lavoratori, che in virtù dell'articolo 110 della Costituzione federale (Cost; RS 101) ricade nel settore di competenza della Confederazione, in materia di prescrizioni edili di carattere generale non sussiste alcuna competenza federale. Di conseguenza la Confederazione non possiede la competenza normativa per definire obiettivi sull'apporto di luce diurna nelle abitazioni.

Tuttavia, contrariamente a quanto indicato nella motivazione, non vi è alcuna disparità di trattamento per quanto riguarda le abitazioni. I regolamenti edilizi applicabili prevedono requisiti minimi comparabili per le abitazioni, come dimostra una ricerca a campione: i Cantoni di Berna, Friburgo, Nidvaldo e Zurigo hanno stabilito in modo unitario che la superficie delle finestre deve essere almeno un decimo della superficie del pavimento.

In questo contesto, non sembra opportuno stilare un rapporto sull'apporto di luce naturale negli edifici residenziali svizzeri. Inoltre, le superfici vetrate più grandi possono anche comportare svantaggi come l'abbagliamento o il surriscaldamento del locale e non portano necessariamente a una riduzione del consumo energetico. L'esatta natura di tali aspetti, tuttavia, non può essere chiarita da un rapporto generale, ma è sempre oggetto della pianificazione individuale per ogni progetto di costruzione.

Il Consiglio federale propone di respingere il postulato.
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Der Bundesrat wird beauftragt, bei Freihandelsabkommen (FHA) zwischen den Efta-Staaten oder der Schweiz und Drittländern für mehr Transparenz zu sorgen. Insbesondere müssen die APK-Mitglieder über den Stand der Verhandlungen informiert und die Möglichkeit gewährt werden, die Verhandlungsmandate einzusehen.

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Der Bundesrat anerkennt die Bedeutung einer aktiven Kommunikation zu den Vorteilen und Herausforderungen einer offenen Handelspolitik. Er sieht denn auch vor, den Dialog mit dem Parlament über die laufenden Freihandelsverhandlungen im Rahmen des Möglichen zu intensivieren. Er wird die Aussenpolitischen Kommissionen systematischer über den Stand der einzelnen Prozesse informieren, dabei aber vermeiden, dass die Verhandlungsposition der Schweiz geschwächt wird.

Der Bundesrat beantragt die Annahme der Motion.
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Le Conseil fédéral est chargé de veiller à ce que les négociations portant sur les accords de libre-échange entre l'AELE ou la Suisse et des États tiers soient plus transparentes. Il doit en particulier veiller à ce que les membres des Commissions de politique extérieure soient informés sur les négociations menées et à ce qu'ils puissent prendre connaissance des mandats de négociation.

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Le Conseil fédéral reconnaît l'importance de communiquer activement au sujet des avantages et des défis que présente une politique commerciale libérale. Aussi prévoit-il d'intensifier, dans la mesure du possible, le dialogue avec le Parlement sur les négociations de libre-échange en cours. Il informera les Commissions de politique extérieure de manière plus systématique sur l'état de chaque processus tout en évitant d'affaiblir la position de négociation de la Suisse.

Le Conseil fédéral propose d'accepter la motion.
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Il Consiglio federale è incaricato di adoperarsi a favore di una maggior trasparenza negli accordi di libero scambio (ALS) tra gli Stati dell'AELS o la Svizzera e i Paesi terzi. In particolare, i membri delle Commissioni di politica estera (CPE) devono essere informati dello stadio cui sono giunti i negoziati e avere la possibilità di prendere visione dei mandati negoziali.

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Il Consiglio federale riconosce l'importanza di una comunicazione attiva sui vantaggi e sulle sfide di una politica commerciale aperta. Prevede inoltre di intensificare il più possibile il dialogo con il Parlamento sui negoziati di libero scambio in corso. Informerà più sistematicamente le Commissioni di politica estera sullo stato dei singoli processi, evitando di indebolire la posizione negoziale della Svizzera.

Il Consiglio federale propone di accogliere la mozione.
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Privatpersonen können heute in der Schweiz neben anderen Zahlungsmitteln in der Regel mit Bargeld bezahlen. Der Bundesrat wird beauftragt, in einem Bericht aufzuzeigen, wie die breite Akzeptanz von Bargeld auch in Zukunft sichergestellt werden kann. Er prüft dabei insbesondere die Möglichkeit, die Annahme von Bargeld gemäss Artikel 3 des Bundesgesetzes über die Währung und die Zahlungsmittel (WZG, SR 941.10) von dispositivem Recht in zwingendes Recht umzuwandeln, und zeigt dabei auf, welche Ausnahmen, Beschränkungen (z. B. aufgrund der Bestimmungen des Geldwäschereigesetzes, beim Online-Shopping usw.) oder begleitenden Massnahmen er bei einer Annahmepflicht von Bargeld als sinnvoll erachten würde.

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In seiner Stellungnahme zur Interpellation 18.3961 hat der Bundesrat dargelegt, dass sowohl die Nachfrage als auch das Angebot an Bargeld in der Schweiz hoch sind und es keine Anzeichen gibt, dass das Bargeld in naher Zukunft bedeutungslos wird. Zu diesem Ergebnis kommen auch der Bericht der interdepartementalen Koordinationsgruppe zur Bekämpfung der Geldwäscherei und der Terrorismusfinanzierung über die Bargeldverwendung und deren Missbrauchsrisiken in der Schweiz (Oktober 2018) sowie die Zahlungsmittelumfrage 2017 der Schweizerischen Nationalbank (SNB).

Bezüglich der Wahl der Zahlungsmittel, ob Bargeld, Kartenzahlungen oder andere Zahlungsmittel, hat der Bundesrat keine Präferenzen. Die Wahl der Zahlungsmittel liegt in der freien Entscheidung der privaten Haushalte und Unternehmen. Dies erachtet der Bundesrat als zweckmässig und ökonomisch effizient. Entsprechend ist auch der gesetzliche Auftrag an die SNB formuliert. Gemäss Artikel 5 des Nationalbankgesetzes (NBG, SR 951.11) hat die SNB die Aufgabe, sowohl die Bargeldversorgung zu gewährleisten als auch das Funktionieren bargeldloser Zahlungssysteme zu erleichtern und zu sichern. Massgebend für die Aufträge sind einzig die Zahlungsgewohnheiten der Bevölkerung und der Wirtschaft. Für das Bargeld (Münzen und Banknoten) besteht eine Annahmepflicht (Art. 3 WZG). Dabei handelt es sich jedoch um dispositives Recht, d. h., bei Einverständnis beider Vertragsparteien kann von dieser Regelung abgewichen werden und z. B. Kartenzahlung vereinbart werden. Der Bundesrat ist der Ansicht, dass es keinen Grund gibt, diese Vertragsfreiheit einzuschränken.

Vor diesem Hintergrund sowie angesichts des Umstands, dass sich in der Schweiz in keiner Weise eine schwindende Bedeutung der Bargeldverwendung abzeichnet, sieht der Bundesrat keinen Bedarf für den geforderten Bericht zur Sicherstellung der Akzeptanz von Bargeld.

Der Bundesrat beantragt die Ablehnung des Postulates.
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En règle générale, en Suisse, les particuliers ont le choix entre un paiement en espèces ou par d'autres moyens. Le Conseil fédéral est chargé d'élaborer un rapport établissant de quelle manière une large acceptation de l'argent liquide peut être garantie à long terme. Il étudiera en particulier la possibilité de transformer la règle de droit dispositif concernant l'acceptation des paiements en espèces (art. 3 de la loi fédérale sur l'unité monétaire et les moyens de paiement ; RS 941.10) en une règle du droit impératif. Il déterminera également les dérogations et les restrictions (découlant par exemple des dispositions sur le blanchiment d'argent, les achats en ligne, etc.) ainsi que les mesures d'accompagnement qu'il jugera nécessaires.

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Dans sa réponse à l'interpellation 18.3961, le Conseil fédéral a indiqué qu'aussi bien l'offre que la demande d'argent liquide étaient fortes en Suisse et que rien ne laissait penser que ce moyen de paiement allait disparaître dans un avenir proche. Telle est également la conclusion du rapport sur l'utilisation du numéraire et les risques d'abus en Suisse, publié par le groupe interdépartemental de coordination sur la lutte contre le blanchiment d'argent et le financement du terrorisme en octobre 2018, et de l'enquête sur les moyens de paiement menée par la Banque nationale suisse (BNS) en 2017.

La Conseil fédéral n'a aucune préférence quant au choix des moyens de paiement, qu'il s'agisse d'argent liquide, de cartes ou d'autres moyens de paiement. Les ménages et les entreprises ont toute liberté de choix en la matière, ce que le Conseil fédéral juge pertinent et efficace sur le plan économique. La formulation du mandat légal de la BNS va d'ailleurs dans le même sens. En vertu de l'article 5 de la loi sur la Banque nationale (LBN ; RS 951.11), la BNS est chargée non seulement d'assurer l'approvisionnement en numéraire, mais également de faciliter et d'assurer le bon fonctionnement des systèmes de paiement sans numéraire. Seules les habitudes de paiement de la population et des entreprises sont déterminantes pour ce mandat légal. Par ailleurs, l'article 3 LUMMP prévoit l'obligation d'accepter en paiement les pièces et les billets de banque suisses. Il s'agit toutefois d'une règle de droit dispositif, à laquelle les deux parties contractantes peuvent déroger en convenant par exemple d'un paiement par carte. Le Conseil fédéral estime qu'il n'y a aucune raison de limiter cette liberté contractuelle.

Compte tenu de ce qui précède et du fait que l'on n'observe en Suisse aucun recul de l'utilisation de l'argent liquide, le Conseil fédéral ne voit pas la nécessité de rédiger le rapport demandé pour garantir l'acceptation de ce moyen de paiement.

Le Conseil fédéral propose de rejeter le postulat.