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Die Anerkennung von Kosovo durch die Schweiz am 26. Februar 2008 ist politisch und völkerrechtlich umstritten. Deswegen frage ich den Bundesrat, ob diese Anerkennung seines Erachtens:

a. völkerrechtskonform ist;

b. mit den Grundsätzen der Neutralität unseres Landes vereinbar ist;

c. politisch opportun ist;

d. die Schweiz ethisch dazu verpflichten würde, einer allfälligen Forderung nach einem Anschluss des Gebietes der serbischen Minderheit in Kosovo an Serbien zuzustimmen.

Die Anerkennung von Kosovo durch den Bundesrat verstösst offenbar gegen mehrere Bestimmungen des Völkerrechtes. Erstens bekräftigt die Resolution Nr. 1244 des Uno-Sicherheitsrates das "Bekenntnis aller Mitgliedstaaten zur Souveränität und territorialen Unversehrtheit der Bundesrepublik Jugoslawien" (des heutigen Serbiens). Zweitens hat Kosovo laut Professor Marcelo Kohen nie den Status eines Volkes mit Selbstbestimmungsrecht erhalten. Drittens unterstreicht Pierre-Marie Dupuy, dass sich das Völkerrecht in die Richtung einer mit Bedingungen versehenen Anerkennung von Staaten entwickelt. Diesbezüglich hat der EG-Aussenministerrat am 16. Dezember 1991 eine Erklärung verabschiedet, die für eine völkerrechtliche Anerkennung der ehemaligen Teilrepubliken Jugoslawiens - Kosovo hatte nie den Status einer Republik! - folgende Bedingungen aufstellt:

1. Achtung der Bestimmungen der Uno-Charta und der Verpflichtungen aus der Schlussakte von Helsinki im Hinblick auf Rechtsstaatlichkeit, Demokratie und Menschenrechte;

2. Garantien für die Rechte von Minderheiten;

3. Achtung der Unverletzlichkeit der Grenzen, die nur in gegenseitigem Einvernehmen verändert werden dürfen. Kosovo ist weit davon entfernt, diese Bedingungen zu erfüllen!

Politisch wirft die übereilte Annahme der Unabhängigkeitserklärung von Kosovo das heikle Problem des Präzedenzfalles auf. Die übereilte Anerkennung könnte die Abspaltung von Gebieten weiterer Staaten ermutigen oder unser Land zu willkürlichen politischen Urteilen zwingen.

Obwohl die Neutralität eher ein politischer als ein rechtlicher Begriff ist, hat der Bundesrat den wesentlichen Inhalt dieses Begriffes verletzt, denn mit der Anerkennung von Kosovo hat er Partei für Frankreich, Polen und die USA gegen Spanien, Rumänien und Russland ergriffen. Das ist bedauerlich.

FederalCouncilResponseText

a. Zur Frage, ob die Anerkennung völkerrechtskonform ist:

1. Verstoss gegen Resolution Nr. 1244

Die Anerkennung eines Staates ist ein freiwilliger, einseitiger Hoheitsakt. Vorausgesetzt, dass sie die Regeln des Völkerrechtes respektiert, unterliegt sie dem freien politischen Ermessen des anerkennenden Staates. Die Schweiz ist der Auffassung, dass die Anerkennung von Kosovo völkerrechtskonform ist.

Für die Schweiz setzt eine Anerkennung voraus, dass das betreffende Gebiet über die Merkmale eines Staates im Sinne des Völkerrechtes verfügt, d. h. über ein Staatsgebiet, ein Staatsvolk und eine Staatsgewalt. Bei Kosovo trifft dies zu.

Die Resolution Nr. 1244 des Uno-Sicherheitsrates verbietet der Staatengemeinschaft nicht, Kosovo anzuerkennen. Die Resolution Nr. 1244 erwähnt zwar die territoriale Integrität und die Souveränität der Bundesrepublik Jugoslawien. Die Resolution Nr. 1244 gewährleistet die territoriale Integrität Jugoslawiens jedoch nur im Hinblick auf den politischen Prozess, der durch die Resolution zur Lösung der Kosovo-Krise eingeleitet und dessen Ausgang vom Sicherheitsrat bewusst offengelassen wurde. Dieser politische Prozess ist trotz den grossen Bemühungen aller Beteiligten gescheitert. Falls der Sicherheitsrat tatsächlich hätte verbieten wollen, ein unabhängiges Kosovo auf unabsehbare Zeit anzuerkennen, hätte er dies klar und unmissverständlich im operativen, rechtsverbindlichen Teil der Sicherheitsratsresolution Nr. 1244 regeln müssen.

2. Kosovo hat nie den Status eines Volkes mit Selbstbestimmungsrecht erhalten.

Das Selbstbestimmungsrecht der Völker bildet eines der grundlegenden Prinzipien des Völkerrechtes. Ein Volk kann sich auf dieses Recht berufen, ohne dass dazu vorweg die Anerkennung eines bestimmten Status durch die Uno oder eine andere internationale Organisation erforderlich wäre.

3. Die Schweiz sollte eine mit Bedingungen versehene Anerkennungspraxis entwickeln.

Die Praxis der Schweiz bei der Anerkennung von neuen Staaten orientiert sich an den drei Kriterien des völkerrechtlichen Staatsbegriffes und richtet sich im Wesentlichen nach dem Grundsatz der Universalität (die Schweiz unterhält möglichst zu allen Staaten Beziehungen) sowie dem Effektivitätsprinzip (effektive Souveränität des anzuerkennenden Staates). Im Falle einer Unabhängigkeitserklärung eines neuen Staates handelt die Schweiz ausserdem gewöhnlich im Einklang mit gleichgesinnten Staaten, die repräsentativ für die internationale Gemeinschaft sind.

Die Schweiz verzichtet grundsätzlich darauf, die Anerkennung eines Staates an zusätzliche Bedingungen zu knüpfen. Bei der Anerkennung der Staaten, welche Anfang der Neunzigerjahre aus dem Zerfall der ehemaligen Sozialistischen Bundesrepublik Jugoslawien hervorgegangen waren, hat der Schweizer Bundesrat jedoch den Bericht der Kommission Badinter über die Respektierung der Menschen- und Minderheitenrechte in diesen Ländern für seinen Entscheid herangezogen. Im Fall von Kosovo haben die kosovarischen Behörden ihren festen Willen bekundet, alle Verpflichtungen zu erfüllen, die sich aus dem "Umfassenden Vorschlag zur Regelung des Kosovo-Status" des Sondergesandten des Uno-Generalsekretärs, Marti Ahtisaari, ergeben. Dies schliesst den Minderheitenschutz, die Achtung der Menschenrechte sowie die Respektierung der Grundsätze der Uno-Charta sowie der zehn Prinzipien der KSZE-Schlussakte mit ein. Diese Werte sind auch in der Verfassung der Republik Kosovo festgehalten, die am 9. April 2008 vom Parlament der Republik Kosovo verabschiedet worden ist und am 15. Juni 2008 in Kraft treten wird.

b. Zur Frage, ob die Anerkennung mit den Grundsätzen der Neutralität unseres Landes vereinbar ist:

Die Frage der Staatenanerkennung hat nichts mit dem Neutralitätsrecht zu tun. Dieses regelt die militärischen Pflichten eines neutralen Staates bei einem bewaffneten Konflikt. Unter neutralitätspolitischen Aspekten ist daran zu erinnern, dass die Schweiz stets eine geradlinige, konsequente Anerkennungspraxis gepflegt hat, die sich am Völkerrecht und an der Haltung gleichgesinnter Staaten orientiert. Ausserdem richtet sie sich nach dem Grundsatz der Universalität; d. h., sie unterhält zu möglichst allen Staaten diplomatische Beziehungen.

c. Zur Frage, ob die Anerkennung politisch opportun ist:

Wie oben erwähnt, handelt die Schweiz bei einer Unabhängigkeitserklärung eines neuen Staates jeweils im Einklang mit gleichgesinnten Staaten, die repräsentativ für die internationale Gemeinschaft sind. Dazu gehören in der Regel die Mitgliedstaaten der EU und der Efta, gegebenenfalls die USA und die wichtigsten Staaten der entsprechenden Region. Die grosse Mehrheit dieser Staaten, die auch unsere wichtigsten bilateralen oder internationalen Partner sind, hat Kosovo bereits in den ersten Tagen anerkannt oder zumindest eine Anerkennung angekündigt.

Hätte die Schweiz die Anerkennung aufgeschoben oder sogar darauf verzichtet, so hätte dies ihren Interessen geschadet. Es hätte zu Unverständnis oder sogar zu Ressentiments aufseiten unserer Partner geführt, die wie wir in Kosovo sehr aktiv waren. In einem Zeitpunkt, in dem die meisten Staaten der EU den schwierigen Entscheid trafen, die kosovarischen Behörden in ihren Verpflichtungen zu unterstützen, weil sie dies für die bestmögliche Lösung für Europa hielten, hätte das Zögern der Schweiz, deren Beziehungen zu Kosovo unseren Nachbarstaaten sehr wohl bekannt sind, unsere Glaubwürdigkeit beinträchtigen können. Mit einem Entscheid, der unseren Interessen entspricht, hatten und haben wir dagegen die Möglichkeit, Einfluss zu nehmen auf die Entwicklung in Kosovo - z. B. in zentralen Bereichen wie dem Minderheitenschutz -, dies insbesondere auch durch unsere Mitwirkung in der International Steering Group, die die Umsetzung des Ahtisaari-Plans sicherstellen soll, der eine überwachte Unabhängigkeit von Kosovo vorsieht.

Angesichts der grossen kosovarischn Gemeinschaft in unserem Land hat die Schweiz ausserdem ein direktes Interesse an der Stabilität und dem Wohlergehen dieses Staates. In diesem Sinne geht es auch um Interessen der inneren Sicherheit. Eine Aufschiebung oder sogar ein Verzicht auf eine Anerkennung hätte zu Problemen in sehr wichtigen Bereichen geführt, etwa in Bezug auf die Regelung von Fragen im Zusammenhang mit den Identitäts- und Reisepapieren der in der Schweiz lebenden Kosovarinnen und Kosovaren und die Anerkennung der Papiere der in Kosovo lebenden Personen (die in diesem Fall nicht möglich wäre, was zu Schwierigkeiten bei den Visa führen würde). Zudem hätte dies vor allem die Zusammenarbeit im Bereich Rückkehr/Rückschaffung und in anderen wichtigen bilateralen Bereichen erschwert oder sogar verunmöglicht.

d. Zur Frage, ob die Schweiz ethisch dazu verpflichtet würde, einer allfälligen Forderung nach einem Anschluss des Gebietes der serbischen Minderheit in Kosovo an Serbien zuzustimmen:

Im Völkerrecht gibt es kein Recht eines Staates auf Anerkennung oder eine Pflicht, einen Staat anzuerkennen. Das Engagement der Schweiz im Westbalkan beruht insbesondere auf der Notwendigkeit der Entwicklung von demokratischen Staaten und Gemeinschaften in dieser Region, die die Menschen- und Minderheitenrechte beachten. Deshalb hat sich die Schweiz immer entschieden für einen multikulturellen und multiethnischen Kosovo ausgesprochen, in dem alle Bürgerinnen und Bürger ungeachtet der Gemeinschaft, der sie angehören, in Frieden und Sicherheit leben können. Eine Teilung von Kosovo gemäss ethnischen Kriterien würde diesem Ziel zuwiderlaufen. Die Schweiz lehnt eine solche Teilung, ob in Kosovo oder anderswo, daher entschieden ab.

Antwort des Bundesrates.