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Secondo la giurisprudenza e la prassi correnti, l'asilo è accordato alle vittime di atti di persecuzione. L'articolo 3 della legge sull'asilo (LAsi) precisa in particolare che la persona deve essere perseguitata a causa della sua razza, religione, nazionalità, appartenenza a un determinato gruppo sociale o per le sue opinioni politiche.

Il detto articolo non menziona tuttavia la natura dell'agente persecutore. Il legislatore ha infatti lasciato all'amministrazione, al momento dell'adozione della prima legge sull'asilo, il compito di definire questa nozione indeterminata. Facendo uso della libertà d'apprezzamento loro conferita, le autorità amministrative e giudiziarie hanno finora ritenuto che una persecuzione fosse determinante per il riconoscimento dello statuto di rifugiato soltanto se il suo autore era uno Stato (teoria dell'imputabilità).

La natura dei conflitti e delle violazioni dei diritti dell'uomo ha però subito un'evoluzione, cosí che la definizione classica dell'agente persecutore non corrisponde talvolta piú alle forme effettive di conflitto. L'Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i Rifugiati (ACNUR) ha quindi fatto presente nelle sue raccomandazioni che in base alla Convenzione del 1951 relativa allo statuto dei rifugiati - se essa viene interpretata letteralmente alla luce del senso e dello scopo e nell'ottica del diritto umanitario internazionale - si debba garantire protezione alle persone perseguitate indipendentemente dall'autore della persecuzione. Di essenziale importanza dev'essere il fatto che lo Stato d'origine non sia in grado o non voglia garantire alcuna protezione alle persone interessate (teoria della protezione). Questi pareri sono stati presi in considerazione dalla maggior parte dei Paesi firmatari della Convenzione del 1951, fra cui tutti i paesi dell'Europa occidentale, a eccezione della Germania e, in misura limitata, da Francia e Italia.

Adottando la teoria della protezione al posto di quella dell'imputabilità ne consegue che anche le persone che possono seriamente temere persecuzioni in patria a causa di motivi contemplati dall'articolo 3 LAsi e che rendono verosimile la loro situazione, non solo sarebbero ammesse provvisoriamente in Svizzera, ma verrebbero riconosciute come rifugiati. Questa situazione la troviamo in particolare negli Stati dove le strutture sono fatiscenti ("failed states"). Ciò nonpertanto sarà sempre possibile respingere una domanda d'asilo se lo Stato d'origine può garantire una protezione sufficiente contro terzi o se esiste sul suo territorio un'alternativa di rifugio.

Secondo l'UNHCR, non vi sono dati statistici che avvalorano la tesi in base alla quale il riconoscimento della persecuzione non statale comporterebbe un aumento del numero dei richiedenti l'asilo. Nel quadro dell'analisi effettuata dall'Ufficio federale dei rifugiati dall'estate del 2000, non sono giunte dai suoi interlocutori stranieri informazioni che invaliderebbero la conclusione dell'UNHCR. Non ci si devono pertanto attendere conseguenze finanziarie importanti, in quanto le persone interessate, secondo la prassi attuale del caso singolo esposto al concreto pericolo in patria, sono già ammesse provvisoriamente in Svizzera.

Un eventuale cambiamento della prassi, passando dalla teoria dell'imputabilità a quella della protezione, non esigerebbe nessuna modifica della legge. Nell'articolo 3 LAsi il legislatore non ha esplicitamente formulato con contorni ben definiti l'identità del persecutore. Quest'ultima è interpretata dalle autorità competenti dell'applicazione del diritto, tenendo conto in particolare dello sviluppo internazionale della giusrisprudenza relativa alla convenzione sui rifugiati. Il giubileo del 50esimo della Convenzione sui rifugiati ha offerto l'occasione di avviare una discussione sulla persecuzione non statale.

Attualmente all'Ufficio federale dei rifugiati è in corso un riesame della prassi relativa alla persecuzione non statale. Una decisione relativa a un eventuale cambiamento di prassi non è perciò ancora stata presa, tanto piú che rimangono ancora da chiarire alcune questioni. Un cambiamento di prassi avviene soltanto dopo un'analisi approfondita tra l'altro della giurisprudenza europea e con l'accordo del Dipartimento federale di giustizia e polizia.

Risposta del Consiglio federale.