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Der Bundesrat wird ersucht, der Bundesversammlung den Entwurf für eine neue Bestimmung im Schweizerischen Strafgesetzbuch zu unterbreiten, welche die Steuerhinterziehung zum Vergehen erklärt, sofern der Betrag des nicht deklarierten Einkommens oder des nicht deklarierten Gewinns 10 000 Franken übersteigt.

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1. Mit dem Bundesgesetz vom 9. Juni 1977 über Massnahmen gegen die Steuerhinterziehung, das am 1. Januar 1978 in Kraft trat, wurde u. a. der neue Artikel 130bis BdBSt eingefügt. Absatz 1 dieses Artikels bedrohte neu den als Steuerbetrug bezeichneten Gebrauch gefälschter, verfälschter oder inhaltlich unwahrer Urkunden zum Zwecke der Steuerhinterziehung mit Gefängnis oder Busse bis 30 000 Franken, wobei diese Strafe durch den ordentlichen Strafrichter auszufällen war. Die Bestrafung wegen Steuerhinterziehung wurde ausdrücklich vorbehalten; die Strafe wegen Steuerhinterziehung wurde von der kantonalen Steuerverwaltung festgesetzt und konnte den vierfachen Betrag der hinterzogenen Steuer erreichen (Art. 129 Abs. 1 BdBSt).

Diese Regelung findet sich mit einigen Abweichungen auch im Bundesgesetz vom 14. Dezember 1990 über die direkte Bundessteuer, welches auf den 1. Januar 1995 in Kraft gesetzt worden ist. Somit wird ein Steuerpflichtiger, welcher zur Hinterziehung seiner Steuern falsche Urkunden verwendet, zweimal bestraft, einmal wegen Steuerhinterziehung und dann noch wegen Steuerbetruges. Die beiden Strafen werden von verschiedenen Behörden ausgesprochen, die Strafe wegen Hinterziehung durch die Steuerbehörden und die Strafe wegen Steuerbetruges durch die ordentlichen Strafverfolgungsbehörden. Bis jetzt wurde bei dieser Regelung das Vorliegen eines Verstosses gegen das Verbot der doppelten Bestrafung im Sinne von Artikel 4 Absatz 1 des Protokolles Nr. 7 vom 22. November 1984 zur EMRK verneint, weil die Steuerbehörde die Hinterziehung ahnde und die Strafverfolgungsbehörde den Gebrauch falscher Urkunden.

2a. Gegenwärtig wird die Steuerhinterziehung als Übertretung mit Busse geahndet. Schon heute handelt es sich bei der Hinterziehung somit um eine strafbare Handlung. Die Motion bezweckt, eine vollständigere Besteuerung von Einkommen und Gewinn mittels verschärften Strafbestimmungen sicherzustellen. So wird verlangt, dass eine Bestimmung in das Strafgesetzbuch aufzunehmen sei, wonach die Hinterziehung von mehr als 10 000 Franken an Einkommen oder Gewinn als Vergehen zu verfolgen und zu bestrafen sei. Dies würde bedeuten, dass eine solche Hinterziehung mit Gefängnis bis zu drei Jahren bestraft werden könnte (Art. 36 StGB).

2b. Mit der Einfügung und Anwendung einer Bestimmung im Sinne der Motion würden die Steuerbehörden die Hinterziehung mit einer solchen Steuerbusse ahnden, und der Strafrichter könnte deswegen auch noch eine Freiheitsstrafe ausfällen. Denn die Motion und deren Begründung sprechen sich nicht darüber aus, ob die bisher schon im Gesetz enthaltene Möglichkeit der Bestrafung mit einer Steuerbusse bis zum Dreifachen des hinterzogenen Steuerbetrages weiterhin beizubehalten wäre. Sollte dies der Fall sein, dürfte ein klarer Verstoss gegen das Verbot der doppelten Bestrafung vorliegen. Dieses Verbot ist namentlich in Artikel 4 Absatz 1 des Protokolles Nr. 7 zur EMRK verankert. Danach darf niemand wegen einer strafbaren Handlung, deretwegen er bereits nach dem Gesetz und dem Strafverfahren eines Staates rechtskräftig verurteilt oder freigesprochen worden ist, in einem Strafverfahren desselben Staates erneut vor Gericht gestellt oder bestraft werden.

2c. Nach dem Wortlaut der Motion soll die verschärfte Strafbarkeit von der Höhe des hinterzogenen Einkommens oder Gewinnes abhängen. Die Grenze zur verschärften Strafbarkeit soll bei einer Hinterziehung von mehr als 10 000 Franken überschritten sein. Eine derartige Umschreibung des Straftatbestandes birgt gewisse Tücken in sich. Zuerst müsste im immer noch vorherrschenden System der zweijährigen Veranlagung im Gesetz festgehalten werden, ob der Betrag von 10 000 Franken in einem der Bemessungsjahre oder in beiden Bemessungsjahren zusammen hinterzogen worden sein muss. Weil die Steuer eine periodisch immer wieder erhobene Abgabe ist, müsste im Gesetz festgelegt werden, in welchem Zeitraum dieses Einkommen nicht deklariert worden sein muss. Auch stellt sich die Frage, ob die Höhe des hinterzogenen Einkommens oder Ertrages wirklich ein taugliches Kriterium darstellt. So stellt das geltende Steuerstrafrecht regelmässig auf die hinterzogenen Steuern ab und nicht auf die Höhe des verheimlichten Einkommens oder Ertrages. Trotz einem verheimlichten Einkommen von 10 000 Franken kann nämlich die hinterzogene Steuer vergleichsweise niedrig ausfallen, nämlich bei Steuerpflichtigen mit tiefem steuerbaren Einkommen. Zudem wäre davon auszugehen, dass aufgrund der vorgeschlagenen Grenze für die verstärkte Strafbarkeit die zuständigen Strafbehörden überlastet würden und sich dadurch der Verfahrensablauf verzögern würde. Die in der Motion vorgeschlagene Umschreibung des Straftatbestandes erweist sich somit nicht als unproblematisch.

3. Die Motion zielt im weiteren darauf ab, durch das Einfügen des Straftatbestandes der Steuerhinterziehung in das Strafgesetzbuch die internationale Rechtshilfe auch für dieses Delikt zu ermöglichen. Nach geltendem Recht ist die Rechtshilfe nur beim Vorliegen eines Abgabebetruges im Sinne von Artikel 14 Absatz 2 VStrR möglich. Die Politik der Schweiz auf dem Gebiet der Rechtshilfe in Steuersachen war aber schon immer durch eine gewisse Zurückhaltung geprägt. So wurde den Mitgliedern des Europarates am 17. März 1978 das Zusatzprotokoll Nr. 99 zum Europäischen Übereinkommen über die Rechtshilfe in Strafsachen zur Unterzeichnung vorgelegt. Nach diesem Zusatzprotokoll sollte das Übereinkommen auf fiskalische Delikte angewendet werden, und ausserdem sollten bei der Vollstreckung von Strafen und Massnahmen Rechtshilfe geleistet sowie Auskünfte aus den Strafregistern erteilt werden. Die Schweiz unterzeichnete am 17. November 1981 das Zusatzprotokoll mit dem Vorbehalt, den Titel I betreffend die Fiskaldelikte nur beim Vorliegen eines Abgabebetruges anzuwenden. Das Zusatzprotokoll ist nach der Ratifikation durch fünf Staaten am 12. April 1984 in Kraft getreten. Der Bundesrat schlug den eidgenössischen Räten in einer Botschaft vom 31. August 1983 vor, das Zusatzprotokoll mit dem bereits erwähnten Vorbehalt zu ratifizieren. Die eidgenössischen Räte wollten jedoch einer Ratifikation nur unter dem gänzlichen Ausschluss des Bereiches der Rechtshilfe in Fiskalstrafsachen zustimmen, weshalb der Bundesrat dann auf die Ratifikation verzichtete. Das EJPD wurde beauftragt, zu gegebener Zeit eine neue Botschaft zur Ratifikation auszuarbeiten. 31 Mitgliedstaaten des Europarates haben das Zusatzprotokoll mittlerweile unterzeichnet (darunter auch Luxemburg, jedoch mit einem Vorbehalt), und 24 haben es ratifiziert. Schon das Schicksal dieses Zusatzprotokolles Nr. 99 erhellt, dass die Rechtshilfe in Fiskalstrafsachen in der Schweiz auf erhebliche Zurückhaltung stösst. Deshalb sollte auch aus diesem Grunde auf die Aufnahme der mit der Motion beantragten Vorschrift ins Strafgesetzbuch verzichtet werden.

4. Den kantonalen Steuerbehörden, welche Steuerhinterziehungen im Bereich der direkten Steuern verfolgen, stehen keine strafprozessualen Untersuchungsmittel (Hausdurchsuchung, Zeugeneinvernahme, Aktenherausgabe u. a.) zur Verfügung. Umgekehrt sind dem Angeschuldigten sämtliche Garantien des Strafverfahrens einzuräumen. Anders verhält es sich nach dem Verwaltungsstrafrecht des Bundes. Bei den auf dieser Grundlage zu verfolgenden Steuerdelikten (im Bereich der Mehrwertsteuer, Verrechnungssteuer und Stempelabgaben) stehen den Behörden strafprozessuale Untersuchungsmittel zur Verfügung.

Aufgrund dieser Ausgangslage empfiehlt der im Juli 1998 veröffentlichte Bericht der Expertenkommission zur Prüfung des Systems der direkten Steuern auf Lücken (Expertenkommission Behnisch) zu prüfen, ob nicht gewisse strafprozessuale Zwangsmassnahmen auch zur Verfolgung von Steuerhinterziehern im Bereich der direkten Steuern eingeführt werden sollten. Der Bundesrat wird deshalb ohnehin abzuklären haben, ob und inwieweit dieser Empfehlung zu folgen ist, und könnte bei dieser Gelegenheit auch die Kompetenzaufteilung zwischen Steuerbehörden und Strafbehörden im Bereich des Steuerstrafrechtes überdenken. Schon heute steht aber fest, dass die Steuerbehörden die Steuerhinterziehung besser bekämpfen können, wenn sie die dazu notwendigen Untersuchungskompetenzen besitzen und - wie der Bundesrat schon wiederholt zum Ausdruck gebracht hat - auf allen staatlichen Stufen über das erforderliche Personal verfügen.

Der Bundesrat beantragt, die Motion in ein Postulat umzuwandeln.