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Le Conseil fédéral est prié d'engager des négociations au sein des instances internationales concernées afin que le droit international intègre des dispositions allant dans le sens des principes énoncés ci-après ou qu'il précise, relativise ou amende à cette même fin des dispositions existantes.

a. La notion de "non-refoulement" doit être définie plus clairement. Cette interdiction ne doit plus s'appliquer aux criminels (au sens strict). Par ailleurs, il faut examiner la possibilité d'atténuer la portée de ce principe en période d'arrivée massive de réfugiés (on pourrait envisager, par exemple, de fixer un quota d'accueil calculé en fonction du nombre d'habitants). Enfin, il faut préciser si les réfugiés peuvent être renvoyés dans leur pays et dans quelles circonstances ils peuvent l'être lorsque l'État concerné fournit sur place une aide appropriée.

b. Il faut définir les règles à appliquer lorsque des réfugiés se présentent dans un pays après avoir transité par un pays tiers. Ces règles doivent être énoncées non seulement dans des conventions bilatérales, mais aussi dans des conventions multilatérales. La Suisse doit s'employer à faire admettre qu'aucune obligation d'accueil ne peut être imposée lorsque l'intéressé n'est pas menacé dans le pays de transit.

Le Conseil fédéral est prié, en particulier, de conclure une convention de réadmission avec l'Italie. Il faut subordonner à la conclusion de cette convention l'octroi des concessions qui seront éventuellement accordées à l'Italie dans le cadre des négociations avec l'Union européenne.

c. Il faut faire en sorte que le droit international définisse les droits que possède un pays lorsqu'arrivent sur son territoire des personnes venant d'un pays qui ferme des frontières à ses propres ressortissants. Le droit international doit également préciser si des mesures de rétorsion peuvent être prises contre les ressortissants de cet autre pays et, si oui, lesquelles.

Le Conseil fédéral est prié, en particulier, de prendre envers la Yougoslavie (Serbie et Monténégro) toutes les mesures possibles pour que Belgrade, qui refuse de laisser entrer ses propres ressortissants, abandonne une pratique qui viole le droit international. Tant que Belgrade n'aura pas changé d'attitude, il faut au moins refuser d'octroyer un visa aux ressortissants yougoslaves.

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Depuis longtemps, la communauté internationale reconnaît le caractère fondamental, pour la protection des réfugiés, de l'interdiction du refoulement. L'article 33 de la Convention du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés précise qu'aucun des États contractants n'expulsera ou ne refoulera, de quelque manière que ce soit, un réfugié sur les frontières des territoires où sa vie ou sa liberté serait menacée en raison de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques.

L'interdiction du refoulement ne peut être relativisée par des réserves. Son application n'est pas non plus fonction d'un droit de séjour, conforme à la loi, dans l'État d'accueil. Par ailleurs, comme le Conseil fédéral l'a souligné à plusieurs reprises, il faut considérer le nonrefoulement comme un principe contraignant qui relève du droit coutumier international (cf. à ce sujet le message du Conseil fédéral concernant l'initiative DS "pour une politique de l'asile raisonnable", FF 1994 111 1475 ss).

Cependant, la Convention relative au statut des réfugiés - et par analogie la loi sur l'asile (art. 45, 2e al., LA ; RS 142.31) - permet de s'écarter exceptionnellement du principe du non-refoulement. Ainsi, selon l'article 33, 2e alinéa, de ladite convention, le bénéfice d'une telle disposition ne peut être invoqué par un réfugié qu'il y a des raisons sérieuses de considérer comme un danger pour la sécurité du pays où il se trouve ou qui, ayant été l'objet d'une condamnation définitive pour un crime ou délit particulièrement grave, constitue une menace pour la communauté dudit pays. Étant donné les graves conséquences du retrait de la protection précédant un refoulement dans l'État persécuteur, il convient d'accorder, dans chaque cas, une importance particulière à la pondération des intérêts et au principe de la proportionnalité.

Enfin, même dans ces cas, il faut observer la limite absolue fixée par l'article 3 de la Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH). Cette protection découlant des droits de l'homme vaut même lorsque la protection accordée en vertu du droit des réfugiés a été abrogée et interdit le refoulement d'une personne dans un État où il est fort probable qu'elle subisse des tortures.

Considérant ce qui précède, le Conseil fédéral répond comme il suit aux questions que soulève le postulat :

Ad point a.:

L'interdiction du refoulement ainsi que les exceptions prévues dans la Convention relative au statut des réfugiés sont clairement définies. On se référera à ce sujet à l'abondante littérature et jurisprudence, à la pratique des États ainsi qu'à l'attitude constante et sans ambiguïté du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, chargé de veiller à l'application de la Convention relative au statut des réfugiés. Il en va de même des motifs mettant fin au statut de réfugié qui sont décrits à l'art. 1, let. C, de ladite convention. Par ailleurs, soulignons que le respect des obligations découlant de cette convention ne saurait dépendre d'une limite maximale de la capacité d'accueil, calculée par exemple en fonction du nombre des habitants et de celui des réfugiés admis. Une telle limitation du champ d'application de la Convention relative au statut des réfugiés, en dehors de la situation d'exception décrite à l'article 9 de la loi sur l'asile, serait fatale à la protection internationale des personnes persécutées ; c'est pourquoi il y a lieu de la rejeter.

Ad point b.:

Tant la Convention relative au statut des réfugiés que le droit national partent du principe que le réfugié persécuté n'est pas libre de choisir le pays où il souhaite recevoir protection. Bien davantage, on considère que sa fuite prend fin lorsqu'il se trouve hors de son pays d'origine, dans un État où il est soustrait durablement aux atteintes directes ou indirectes de son persécuteur. En revanche, tel n'est pas le cas s'il arrive directement d'un territoire où sa vie ou sa liberté au sens de la convention susmentionnée est menacée. Par arrivée directe au sens de l'article 31, lier alinéa, de ladite convention, on comprend, en harmonie avec la doctrine, la pratique et la jurisprudence unanimement reconnues, un mouvement de fuite ininterrompu à travers des Etais tiers. La loi suisse sur l'asile reconnaît cette condition ; aussi prévoit-elle que lorsqu'une demande est déposée à la frontière, l'entrée dans notre pays peut être autorisée dès lors qu'il est prouvé que le requérant d'asile s'est rendu sans retard à la frontière suisse.

Signé par les États membres de l'Union européenne (LIE), mais pas encore entré en vigueur, l'Accord de Dublin, dont l'objectif est de déterminer l'État responsable de l'examen d'une demande d'asile, s'inspire lui aussi de ces mêmes considérations. Il détermine clairement quel État contractant est tenu, lorsque le demandeur d'asile se déplace d'un État membre dans un autre, d'examiner la demande, de rendre une décision et de l'appliquer. N'étant pas membre de l'UE, la Suisse ne peut bénéficier de cet instrument. Toutefois, les Etais membres lui ont offert, en 1992, la possibilité de participer à l'Accord de Dublin et lui ont déjà remis un projet d'accord parallèle. Mais, cet accord ne pourra être négocié et signé que lorsque tous les États de l'UE auront ratifié l'Accord de Dublin.

L'application d'accords bilatéraux sur la réadmission des personnes en situation irrégulière pourrait également contribuer à empêcher que les migrations se poursuivent d'un pays à l'autre. À partir du moment où la fuite peut être considérée comme achevée, toute immigration éventuelle dans un État tiers doit être régie par les dispositions en vigueur dans ledit pays. En cas de violation des règles sur l'immigration, il est possible, en recourant à l'accord de réadmission, de rétablir l'état de droit prévalant avant l'acte illégal. Par le passé, le Conseil fédéral a maintes fois souligné qu'il souhaitait conclure des accords de réadmission, notamment avec l'Italie. Mais jusqu'à présent, notre voisin n'a pas manifesté

de telle volonté. Le désir, exprimé dans le postulat, d'associer les accords bilatéraux et l'UE méconnaît qu'il s'agit en ce qui concerne aussi bien les objets que les partenaires des négociations, de deux domaines distincts tant au niveau de la teneur qu'à celui des structures institutionnelles. Les négociations bilatérales engagées avec l'UE recouvrent des domaines du droit communautaire, tandis que la réglementation de, la circulation illégale des personnes de part et d'autre des frontières relève, comme toujours, de la souveraineté des différents États. Cette situation n'interdit toutefois pas aux pays de se servir, le cas échéant, des négociations pour aborder les questions qui se posent dans ce contexte.

Ad point c.:

Le Conseil fédéral estime lui aussi que le refus d'un État, vis-à-vis d'autres nations, de reprendre ses propres ressortissants est contraire au droit international et l'a fait savoir aux autorités yougoslaves. Les autorités fédérales, ainsi que d'autres États d'accueil, sont actuellement en pourparlers dans le but de rétablir une situation conforme au droit international ; elles ne négligeront aucune mesure susceptible de parvenir à cet objectif.

Le Conseil fédéral propose de rejeter le postulat.