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Consécutivement à l'entrée en vigueur de la loi sur l'organisation des autorités pénales, le 1er janvier 2011, la loi sur le personnel de la Confédération a été complétée par une disposition obligeant les employés de la Confédération à dénoncer aux autorités de poursuite pénale, à leurs supérieurs ou au Contrôle fédéral des finances (CDF) les cas de corruption, notamment tous les crimes et délits poursuivis d'office dont ils ont eu connaissance ou qu'ils constatent dans l'exercice de leurs fonctions. Les employés ont le droit de signaler au CDF les autres irrégularités dont ils ont eu connaissance ou qui leur ont été signalées dans l'exercice de leurs fonctions. Le cas échéant, le CDF doit établir les faits et prendre les mesures nécessaires. Il doit en principe préserver l'anonymat du dénonciateur dans ce genre de procédure.

1. Combien de dénonciations a-t-on enregistrées depuis la mise en place de ce régime de dénonciation ?

2. Combien de dénonciations sont-elles d'origine extérieure à l'administration fédérale ?

3. Combien de dénonciations ont-elles donné lieu à des poursuites pour corruption ou à l'application d'autres mesures ?

4. Combien de dénonciations ont-elles visé :

a. des conseillers fédéraux,

b. des juges fédéraux,

c. des parlementaires et

d. des personnes proches de la BNS ?

5. Le Conseil fédéral pense-t-il que ce régime de dénonciation est suffisamment connu du public et des employés de la Confédération ?

6. Pense-t-il que ce régime est également valable pour les personnes citées à la question 4 ? Dans la négative, quelle autorité est compétente pour enregistrer les dénonciations concernant ces personnes ?

7. Qui contrôle les activités de l'autorité qui réceptionne les dénonciations ?

8. Le Conseil fédéral est-il de l'avis que cette autorité dispose de moyens et d'un personnel qualifié suffisants ?

9. Quelles mesures cette autorité a-t-elle mises en oeuvre pour garantir une protection aussi étendue que possible des dénonciateurs ?

10. La Suisse applique-t-elle dans tous les domaines et de façon adéquate la Convention de l'ONU contre la corruption, qu'elle a ratifiée ?

11. La loi réprime-t-elle tous les actes procurant un avantage indu qui, à titre de contrepartie, sont exécutés ou omis dans le cadre d'une charge officielle ? Jusqu'où va l'influence légalement tolérée, qui peut être considérée comme conforme aux usages sociaux ?

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Le Conseil fédéral répond comme suit aux questions posées.

1. Combien de dénonciations a-t-on enregistrées depuis la mise en place de ce régime de dénonciation ?

Les dénonciations fondées sur l'art. 22a, al. 1, de la loi sur le personnel de la Confédération (LPers ; RS 172.220.1) doivent être adressées aux autorités de poursuite pénale, aux responsables hiérarchiques ou au Contrôle fédéral des finances (CDF). Étant donné que le CDF n'est pas une autorité de poursuite pénale et ne poursuit donc pas d'office les délits, les dénonciations de ce genre sont extrêmement rares.

En revanche, le CDF a mis en place il y a plusieurs années déjà un dispositif auquel les employés peuvent recourir pour signaler les irrégularités (whistleblowing hotline). L'art. 22a, al. 4, LPers précise que les employés de la Confédération doivent pouvoir signaler en tout temps les irrégularités au CDF.

Le nombre de dénonciations n'a pas sensiblement varié depuis le 1er janvier 2011. A part une brève augmentation constatée au moment où l'Office fédéral du personnel a informé les employés de la Confédération et le public sur le nouvel article 22a LPers. Entre 50 et 60 dénonciations sérieuses ont été enregistrées par an, dont une douzaine concerne des faits graves.

2. Combien de dénonciations sont-elles d'origine extérieure à l'administration fédérale ?

Il est impossible de citer des chiffres. Une grande partie des cas sont signalés au CDF de manière anonyme et sans indication de l'expéditeur. Mais il ne fait aucun doute que les dénonciations peuvent aussi être extérieures à l'administration fédérale. Quant aux dénonciations provenant de l'étranger, elles concernent surtout le secteur bancaire et relèvent de la compétence de la FINMA.

3. Combien de dénonciations ont-elles donné lieu à des poursuites pour corruption ou à l'application d'autres mesures ?

Les poursuites proprement dites ne relèvent pas du CDF. Si une dénonciation à l'autorité de poursuite pénale s'avère nécessaire, elle est généralement faite par l'office concerné ou par le département. Ceux-ci ont également compétence pour prendre d'éventuelles mesures disciplinaires.

4. Combien de dénonciations ont-elles visé : a. des conseillers fédéraux ; b. des juges fédéraux ; c. des parlementaires et d. des personnes proches de la BNS ?

a. aucune ;

b. aucune ;

c. une dénonciation (plus précisément une question);

d. aucune.

5. Le Conseil fédéral pense-t-il que ce régime de dénonciation est suffisamment connu du public et des employés de la Confédération ?

Oui. En février 2011, tous les employés de l'administration fédérale soumis à la LPers ainsi que les employés des Services du Parlement, des tribunaux fédéraux et du Ministère public de la Confédération ont reçu, avec leur décompte de salaire, une information de la directrice de l'OFPER sur le nouvel article 22a et le dispositif mis en place pour en assurer l'application. Tous les employés ont également reçu une brochure intitulée "Prévention de la corruption et dénonciation", où figurent les coordonnées du CDF. Cette brochure est d'ailleurs remise aux nouveaux employés de l'administration fédérale.

6. Pense-t-il que ce régime est également valable pour les personnes citées à la question 4 ? Dans la négative, quelle autorité est compétente pour enregistrer les dénonciations concernant ces personnes ?

Le dispositif prévu par l'article 22a LPers est valable uniquement pour les employés soumis à la LPers. Les personnes citées à la question 4 ne sont pas soumises à la LPers. L'organe de surveillance des conseillers fédéraux et des juges fédéraux est l'Assemblée fédérale.

7. Qui contrôle les activités de l'autorité qui réceptionne les dénonciations ?

Les institutions supérieures de contrôle des finances publiques (souvent appelées Cour des comptes à l'étranger) ne font pas l'objet d'une surveillance directe, mais se soumettent à des évaluations mutuelles (peer reviews). Un certain contrôle sur le CDF est également exercé par l'Assemblée fédérale, en particulier par la Délégation des finances des Chambres fédérales. Le CDF rend compte de ses activités dans un rapport annuel remis au Conseil fédéral et à l'Assemblée fédérale. Ce rapport est publié (compte rendu concernant le dispositif de dénonciation dans le rapport annuel 2009 du CDF, p. 38, dans le rapport annuel 2010, p. 40ss., et dans le rapport annuel 2011, p. 26ss.).

8. Le Conseil fédéral est-il de l'avis que cette autorité dispose de moyens et d'un personnel qualifié suffisants ?

Le CDF a le statut d'une unité administrative mais n'est pas organisé de la même manière que les autres unités administratives en raison de son obligation d'indépendance dans de nombreux domaines (voir la loi sur le contrôle des finances, LCF, RS 614.0). Le Conseil fédéral n'a par exemple aucune influence sur l'effectif du personnel du CDF (art. 2 al. 4 LCF). L'Assemblée fédérale décide seule du budget du CDF et, dans ce cadre, fixe également l'effectif du personnel du CDF.

9. Quelles mesures cette autorité a-t-elle mises en oeuvre pour garantir une protection aussi étendue que possible des dénonciateurs ?

Le choix du CDF en tant qu'organe de réception des dénonciations garantit en soi le principe de la protection des informateurs. Au cours de ses activités quotidiennes, le CDF se forge un jugement indépendant sur les faits et possède une profonde connaissance de l'administration fédérale. Il effectue régulièrement des contrôles sur place et jouit d'une grande influence dans ce domaine.

Un tri des dénonciations reçues est d'abord effectué par une petite équipe au sein du CDF. Ensuite, seuls les faits et les éventuelles mesures de protection sont communiqués aux collaborateurs du CDF, mais pas le nom de la personne concernée. Le plus souvent, la plausibilité et la véracité des faits signalés sont vérifiées au cours de contrôles ordinaires du CDF, d'où l'impossibilité de reconnaître qu'il s'agit de vérifier des soupçons. De même, les recommandations du CDF ne permettent plus d'identifier la dénonciation initiale et, par conséquent, la personne concernée.

10. La Suisse applique-t-elle dans tous les domaines et de façon adéquate la Convention de l'ONU contre la corruption, qu'elle a ratifiée ?

Dans son message du 21 septembre 2007 concernant la Convention des Nations Unies contre la corruption (07.078), le Conseil fédéral concluait déjà que le droit suisse en vigueur répondait aux exigences posées par la convention. Cet avis a été confirmé par des experts indépendants dans le cadre de l'examen de la Suisse effectué conformément à la Convention des Nations Unies. Cet examen, qui s'est achevé en juin 2012, atteste que la Suisse a atteint un haut niveau de conformité aux exigences de la convention. (http ://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/WorkingGroups/ImplementationReview Group/18-22June2012/V1254189f.pdf)

11. La loi réprime-t-elle tous les actes procurant un avantage indu qui, à titre de contrepartie, sont exécutés ou omis dans le cadre d'une charge officielle ? Jusqu'où va l'influence légalement tolérée, qui peut être considérée comme conforme aux usages sociaux ?

Les articles 322ter à 322octies du Code pénal (CP) punissent les différentes formes de corruption d'agents publics. Ces dispositions peuvent être jugées suffisantes, même en comparaison internationale. Outre les articles concernant l'octroi et l'acceptation d'un avantage, nous renvoyons plus particulièrement à l'article 322octies chiffre 2 CP, selon lequel les avantages ne sont pas considérés comme indus s'ils sont autorisés par le règlement de service ou s'ils sont de faible importance et conformes aux usages sociaux.

Il est impossible de dire jusqu'où va l'"influence légalement tolérée". Dans chaque cas, il faut considérer les faits à la lumière des devoirs légaux des employés pour juger s'il y a ou non trafic d'influence.

Les employés de la Confédération ont un devoir de fidélité qui est décrit dans l'article 20 LPers. Selon cet article, les employés sont tenus d'exécuter avec soin le travail qui leur est confié et de défendre les intérêts légitimes de la Confédération et de leur employeur. Il s'agit ici d'une double obligation de loyauté car, contrairement à ce qui se passe sous un régime de droit privé, les employés ont un devoir de fidélité non seulement envers leur employeur, mais aussi envers la collectivité publique (statut spécial). Afin de préciser cette obligation, le Conseil fédéral a édicté des dispositions d'exécution dans l'ordonnance sur le personnel de la Confédération ainsi qu'un code de comportement. Les deux documents ont été complétés le 15 août 2012 par le Conseil fédéral. Les départements et les unités administratives sont tenus de préciser encore ces règles de comportement dans les domaines sensibles.

Réponse du Conseil fédéral.