InitialSituation

Am 1. Juni 2002 sind die bilateralen sektoriellen Abkommen mit der EU ("Bilaterale I") in Kraft getreten. Das Freizügigkeitsabkommen (FZA) bildet das Kernstück der bilateralen Abkommen. Von ihm gehen die stärksten wirtschaftlichen Auswirkungen aus.

Die EU hat anlässlich des Rates von Kopenhagen im Jahre 2002 beschlossen, die 10 mittel- und osteuropäischen Staaten Polen, Ungarn, Tschechien, Slowenien, Slowakei, Estland, Litauen, Lettland, Zypern und Malta als neue Mitglieder aufzunehmen. Seit dem 1. Mai 2004 sind die genannten Staaten Mitglieder der EU. Die sektoriellen Abkommen zwischen der Schweiz und der EU - mit Ausnahme des FZA - wurden am 1. Mai 2004 automatisch auf die neuen Mitgliedsstaaten ausgedehnt. Das FZA ist dagegen als gemischtes Abkommen konzipiert, d.h. es wurde von der Schweiz mit der EG und ihren fünfzehn Mitgliedstaaten abgeschlossen. Zur Ausdehnung des FZA auf die zehn Beitrittsstaaten waren daher Verhandlungen zu führen. Diese Verhandlungen konnten am 19. Mai 2004 in Brüssel auf politischer Ebene erfolgreich abgeschlossen werden. Die Unterzeichnung des Protokolls zum FZA fand am 26. Oktober 2004 statt.

Die Ausdehnung des FZA liegt - insbesondere im Hinblick auf die Öffnung eines erweiterten Binnenmarktes und im Hinblick auf die künftige demographische Entwicklung in der Schweiz - im Interesse des Landes. Der Schweiz ist es ein Anliegen, die Zuwanderung nach den eigenen wirtschaftlichen und arbeitsmarktlichen Interessen auszurichten. Hierbei stehen die neuen EU-Mitgliedstaaten im Vordergrund, wobei schon im Hinblick auf einen einheitlichen Arbeitsmarkt keine Veranlassung für eine unterschiedliche Behandlung der neuen Mitgliedstaaten besteht und somit das Abkommen auch aus Schweizer Perspektive mit Übergangsfristen vollumfänglich auf die neuen EU-Mitgliedstaaten ausgedehnt werden kann. Das arbeitsmarktliche Interesse besteht in erster Linie darin, dass durch die Ausdehnung des Abkommens die Schweiz in den neuen EU-Mitgliedstaaten auf ein stark erweitertes Arbeitskräfteangebot zurückgreifen kann. Dies umfasst sowohl den Bereich hoch qualifizierter Arbeitskräfte als auch den der Hilfskräfte. Es zeigt sich immer stärker, dass auch im EU-Raum in einzelnen Branchen trotz hoher Arbeitslosigkeit Defizite auf dem Arbeitsmarkt bestehen.

Die EU wird eine Ungleichbehandlung ihrer Bürger und Bürgerinnen - über die Übergangszeit hinaus - nicht akzeptieren können. Käme es zu einer Ablehnung der Ausdehnung des FZA seitens der Schweiz, müsste daher mit einer Kündigung des FZA durch die EU gerechnet werden. Dies würde aufgrund der in den Bilateralen I enthaltenen Guillotineklausel zur Ausserkraftsetzung aller sektoriellen Abkommen führen.

Die Öffnung des Schweizerischen Arbeitsmarktes gegenüber Staatsangehörigen aus den neuen EU-Mitgliedstaaten wird schrittweise erfolgen. Referenzpunkte für die Verhandlungen waren einerseits das zwischen den 15 bisherigen EU-Mitgliedstaaten und den 10 neuen EU-Mitgliedstaaten in der Beitrittsakte festgehaltene Übergangsregime (2 Jahre; plus 3 Jahre; plus 2 Jahre; Beibehaltung bestehender arbeitsmarktlicher Beschränkungen), andererseits die im FZA zwischen der Schweiz und den 15 bisherigen EU-Mitgliedstaaten vereinbarten Übergangsfristen (2 Jahre Inländervorrang und Kontrolle der Lohn- und Arbeitsbedingungen; 5 Jahre Kontingentierung; plus 7 Jahre Schutzklausel).

Im Ergebnis ist die Schweiz bezüglich der Übergangsregelungen gegenüber den neuen EU-Mitgliedstaaten gleich gestellt wie die bisherigen EU-Mitgliedstaaten.

Proceedings

Im Ständerat war das Eintreten auf das Zusatzprotokoll und die flankierenden Massnahmen unbestritten. Alle Redner waren sich einig, dass eine Ausweitung des freien Personenverkehrs auf die neuen EU-Länder unumgehbar und für den Fortbestand der Bilateralen Abkommen von zentraler Bedeutung ist. Gewarnt wurde jedoch vor allem von bürgerlicher Seite, die flankierenden Massnahmen in einem vernünftigen Rahmen zu belassen und nur das zu regeln, was zum gegenwärtigen Zeitpunkt geregelt werden muss. Zuviel Regulation schade letztlich den Arbeitnehmern selbst und könnte dazu führen, dass in der Schweiz ein einwandfrei regulierter Arbeitsmarkt vorliege, aber ohne Arbeitsplätze.

Bundesrat Christoph Blocher bestätigte, dass nach 2011 arbeitsmarktliche Beschränkungen nicht mehr notwendig seien, denn es sei davon auszugehen, dass bis zu diesem Zeitpunkt das Lohnniveau der osteuropäischen EU-Mitglieder steigen und die Arbeitslosigkeit gleichzeitig sinken werde. Bundesrat Christoph Blocher wies aber auch darauf hin, dass nach 2011 mit oder ohne flankierende Massnahmen der Druck auf die Löhne in der Schweiz zunehmen und die Arbeitslosigkeit steigen werde. Bundespräsident Joseph Deiss widersprach dieser Aussage und verband verschiedene Vorteile mit dem Abkommen: So werde der Exportbereich von den neuen Märkten im Osten klar profitieren. Nur dank dem Vertrag über die Freizügigkeit könnten der Standort Schweiz und die Arbeitsplätze mittel- und langfristig gestützt und entwickelt werden. Ohne Freizügigkeit würden mehr Arbeitsplätze ausgelagert werden.

In der Detailberatung beantragte eine Minderheit Carlo Schmid (C, AI) für die Allgemeinverbindlichkeitserklärung des Gesamtarbeitsvertrages (GAV) das bisherige Quorum von 30 Prozent der Arbeitgeber und 30 Prozent der Arbeitnehmer zu belassen, wobei er dies vor allem mit den Interessen der KMU begründete. Die Mehrheit der Kommission beantragte dem Bundesrat zu folgen, wonach das Quorum der Arbeitgeber aufgehoben und dasjenige der Arbeitnehmer auf 50 Prozent erhöht wird. Mit 24 zu 13 Stimmen folgte der Rat der Mehrheit der Kommission. Auf Antrag der Kommission beschloss der Rat diskussionslos, dass selbstständigerwerbende ausländische Arbeitskräfte künftig ihren Status gegenüber der zuständigen Kontrollbehörde auf Verlangen nachweisen müssen. Mit 27 zu 6 Stimmen abgelehnt wurde auch ein Antrag der Kommissionsminderheit Carlo Schmid (C, AI), die flankierenden Massnahmen erst nach Aufhebung der arbeitsmarktlichen Beschränkungen in Kraft zu setzen und auf sieben Jahre zu beschränken. In der Gesamtabstimmung stimmte der Rat dem Zusatzprotokoll und den flankierenden Massnahmen einstimmig zu.

In Nationalrat beantragte eine Kommissionsminderheit Ueli Maurer (V, ZH) Rückweisung an den Bundesrat mit dem Auftrag, das Geschäft im Jahre 2009 unter Einbezug der Erfahrungen mit dem freien Personenverkehr mit den alten EU-Ländern neu vorzulegen. Die Mehrheit des Rates war sich einig, dass die Schweiz nicht anders kann, als den 10 Neuen gleiches Recht zu geben wie den 15 alten EU-Ländern. Sonst laufe die Schweiz Gefahr, dass die EU sämtliche bilateralen Verträge aufkündige. Im Zusammenhang mit den flankierenden Massnahmen warnten Wirtschaftsvertreter davor, den kleinen und mittleren Unternehmen (KMU) Arbeitsbedingungen aufzuzwingen, die sie nicht finanzieren könnten. Befürworter der Massnahmen wiesen darauf hin, dass der Schutz vor Lohndumping auch im Interesse der KMU liege. Die gewerkschaftlichen Vertreter stellten klar, dass der ausgehandelte Kompromiss das absolute Minimum sei. Vertreter der Kommissionsminderheit wiesen darauf hin, dass die Ausdehnung der Personenfreizügigkeit für die Schweiz zu tieferen Löhnen und höherer Arbeitslosigkeit führe. Bundespräsident Joseph Deiss hielt fest, dass eine Ablehnung der Ausdehnung der Personenfreizügigkeit die Beziehungen zur EU in eine tiefe Krise stürzen würden. Bundesrat Christoph Blocher wies noch einmal darauf hin, dass ein Lohndruck entstehen und tendenziell die Arbeitslosigkeit steigen wird; aber trotzdem soll die Freizügigkeit mit der erweiterten EU gewagt werden. Mit 135 zu 53 lehnte der Rat den Rückweisungsantrag ab.

Mit einem Ordnungsantrag beantragte Felix Gutzwiller (RL, ZH) das Zusatzprotokoll und die flankierenden Massnahmen in einem Genehmigungsbeschluss zusammenzufassen. Der Stimmbürger könne doch nicht über die Erweiterung der Personenfreizügigkeit auf die neuen EU-Staaten entscheiden, ohne zu wissen, mit welchen Massnahmen Lohndumping bekämpft werde, begründete Gutzwiller seinen Antrag. Mit 120 zu 46 Stimmen folgte der Rat dem Antrag.

In der Detailberatung folgte der Rat mehrheitlich den Beschlüssen des Ständerates. Eine Kommissionsminderheit Ulrich Schlüer (V, ZH), wollte die Bestimmungen über die schriftliche Informationspflicht der Arbeitgeber gegenüber dem Arbeitnehmer über Lohn oder wöchentliche Arbeitszeit streichen mit der Begründung, dass dies zu einem grossen administrativen Aufwand vor allem für Kleinunternehmer führe. Für die Vertreter der Mehrheit bringt jedoch die schriftliche Informationspflicht Rechtssicherheit für Arbeitnehmer und Arbeitgeber. Mit 111 zu 60 Stimmen folgte der Rat der Mehrheit der Kommission und damit dem Ständerat. Bei der Allgemeinverbindlichkeitserklärung der Gesamtarbeitsverträge (GAV) beantragte ebenfall eine Minderheit Ulrich Schlüer (V, ZH), ein Quorum von mindestens 30 Prozent für Arbeitgeber und 50 Prozent für Arbeitnehmer. Nur so könne verhindert werden, dass einige sehr grosse Firmen den Kleinunternehmen Gesamtsarbeitsverträge aufzwingen können. Mit 110 zu 62 folgte der Rat der Mehrheit und damit auch hier dem Beschluss des Ständerates. Mit 75 zu 57 Stimmen folgte der Nationalrat einem Antrag Gerold Bührer (RL, SH) und damit dem Bundesrat und dem Ständerat und beschränkte die Meldepflichten für die Arbeitgeber gegenüber den zuständigen Kontrollbehörden auf die Identität, die Tätigkeit und den Arbeitsort der in die Schweiz entsandten Arbeitnehmer. Die Kommission wollte auch die Löhne und die Arbeitszeiten in die Meldepflicht einbeziehen. Eine Minderheit Hans Kaufmann (V, ZH) beantragte auf die Anstellung von Inspektoren zu verzichten, die den Arbeitsmarkt kontrollieren sollen. Die Minderheit begründete die Ablehnung damit, dass die tripartiten Kommissionen die Aufgabe hätten, die Minimallöhne zu überwachen. Mit 124 zu 47 Stimmen folgte der Rat der Mehrheit und damit dem Bundesrat und dem Ständerat. In der Gesamtabstimmung stimmte der Nationalrat der Vorlage mit 129 zu 34 Stimmen zu.

Als Hauptdifferenz hatte der Ständerat die vom Nationalrat beschlossene Verknüpfung des Protokolls zum Freizügigkeitsabkommen mit den flankierenden Massnahmen zu behandeln. Eine Minderheit Hannes Germann (V, SH) beantragte festhalten an der getrennten Vorlage, da damit die Möglichkeit entfalle, frei entscheiden zu können zwischen Ausdehnung der Personenfreizügigkeit mit oder ohne flankierende Massnahmen. Für Kommissionssprecher Peter Briner (RL, SH) ist die Vereinigung der Beschlüsse ein politischer Entscheid, obwohl diese verfassungsrechtlich als problematisch bezeichnet werden könnte. Der Stimmbürger könne jedoch nicht über die Erweiterung der Personenfreizügigkeit entscheiden, ohne zu wissen, mit welchen Massnahmen Lohndumping bekämpft würde. Mit 27 zu 7 Stimmen folgte der Rat der Mehrheit und damit dem Beschluss des Nationalrates und bereinigte damit auch die verbleibenden Differenzen.

Die Vorlage wurde in der Volksabstimmung vom 25. September 2005 mit 56 Prozent Ja-Stimmen gutgeheissen.