InitialSituation

Am 9. Februar 2003 haben Volk und Stände den Bundesbeschluss vom 4. Oktober 2002 über die Änderung der Volksrechte deutlich angenommen. Alle Verfassungsbestimmungen dieser Reform, die nicht näherer Ausführungsnormen bedurften, wurden von den eidgenössischen Räten auf den 1. August 2003 in Kraft gesetzt. Mit den vorliegenden Erlassentwürfen werden in erster Linie die Ausführungsbestimmungen unterbreitet, mit denen das neue Volksrecht der allgemeinen Volksinitiative umgesetzt werden soll. Gegenüber der bisherigen Volksinitiative in Form der allgemeinen Anregung hat die allgemeine Volksinitiative folgende verfassungsmässigen Besonderheiten:

Die allgemeine Volksinitiative erlaubt es, nicht nur Änderungen der Bundesverfassung, sondern auch Gesetzesänderungen anzuregen. Die angemessene Rechtsstufe wird vom Parlament bestimmt.

Das Parlament kann dem Umsetzungserlass zu einer allgemeinen Volksinitiative einen Gegenentwurf gegenüberstellen. Anders als bei der formulierten Volksinitiative ist ein solcher Gegenentwurf nur möglich, wenn sich das Parlament mit der allgemeinen Volksinitiative grundsätzlich einverstanden erklärt hat. Der Gesetzgeber ist beauftragt, Bestimmungen zu erlassen, die verhindern, dass eine vom Volk angenommene allgemeine Volksinitiative infolge Uneinigkeit der Räte nicht umgesetzt werden kann.

Erachtet das Initiativkomitee die Umsetzung einer allgemeinen Volksinitiative als mangelhaft, so kann es neu das Bundesgericht anrufen.

An den bisherigen grundlegenden Regeln über Volksentscheide auf Verfassungs- und Gesetzesstufe soll sich nur wenig ändern:

- Eine Verfassungsänderung auf Grund einer allgemeinen Volksinitiative untersteht dem obligatorischen Referendum mit Volks- und Ständemehr.

- Stellt das Parlament einer Verfassungsänderung auf Grund einer allgemeinen Volksinitiative einen Gegenentwurf gegenüber, so werden die beiden Entwürfe Volk und Ständen nach dem bewährten System (Grundsatzfrage zu beiden Verfassungsentwürfen und Stichfrage) vorgelegt.

- Eine Gesetzesänderung bzw. ein neues Bundesgesetz auf Grund einer allgemeinen Volksinitiative untersteht dem fakultativen Referendum. Falls das Parlament mit dem Anliegen einverstanden ist und kein Referendum gegen den Gesetzesentwurf ergriffen wird, ist keine Volksabstimmung nötig. Neu kann das Parlament einem Umsetzungserlass auf Gesetzesstufe zu einer allgemeinen Volksinitiative einen Gegenentwurf auf Gesetzesstufe gegenüberstellen. In diesem Fall findet eine obligatorische Volksabstimmung nach dem System von Entwurf und Gegenentwurf statt, aber ohne Ständemehr.

Zahlreiche Verfahrensschritte müssen geregelt werden. Die Komplexität des Verfahrens wird namentlich durch folgende Gegebenheiten stark erhöht:

- das Zweikammerparlament: Beide Kammern müssen sich über die Art der Umsetzung oder die Ablehnung der allgemeinen Volksinitiative einigen. Es muss dafür gesorgt sein, dass es nicht zu Nullentscheiden kommt.

- die Möglichkeit der Doppelvorlage: Das Parlament kann neben dem Umsetzungserlass einen Gegenentwurf auf der gleichen Rechtsetzungsstufe ausarbeiten.

- die unterschiedlichen Mehrheitserfordernisse: In der Volksabstimmung ist je nach Rechtsstufe des Umsetzungserlasses, dem Vorliegen eines Gegenentwurfs und einem allfälligen Rückzug der allgemeinen Volksinitiative das einfache oder doppelte Mehr erforderlich.

- bundesgerichtliche Überprüfung: Diese Möglichkeit erfordert die Festlegung weiterer Verfahrensschritte.

Gleichzeitig muss die allgemeine Volksinitiative als Volksrecht einfach, überblickbar und verständlich bleiben. Deshalb verzichtet der Entwurf bei Zielkonflikten zwischen diesen verfahrensmässig gebotenen Differenzierungen und leichter Verständlichkeit der Volksrechte möglichst auf Differenzierungen, damit die allgemeine Volksinitiative einfach handhabbar wird.

Mit dem Bundesbeschluss über das vollständige Inkrafttreten der Änderung der Volksrechte vom 4. Oktober 2002 sollen alle bisher noch nicht in Kraft gesetzten Bestimmungen in Kraft treten, und zwar gleichzeitig mit der entsprechenden Ausführungsgesetzgebung. Die Inkraftsetzung wird an den Bundesrat delegiert.

Neben der Einführung der allgemeinen Volksinitiative werden weitere Änderungen des Bundesgesetzes über die politischen Rechte und des Bundesgesetzes über die politischen Rechte der Auslandschweizer unterbreitet. Diese beruhen auf Erfahrungen und Anregungen aus den Kantonen auf Grund von Volksabstimmungen und Nationalratswahlen aus jüngster Zeit. Dabei geht es:

- um die Präzisierung dessen, was beim Stimmrecht unter "Stellvertretung" zu verstehen ist;

- um die Frage, in welcher Weise nach der ersten Etappe von Pilotprojekten einschliesslich ihrer Evaluation mit der versuchsweisen elektronischen Stimmabgabe weiter zu verfahren ist;

- um einen gewissen Schutz vor Verweisen auf Links zu rechtswidrigen Seiten in amtlichen Abstimmungsinformationen;

- um die Beschränkung der Wahlanleitung der Bundeskanzlei auf das Proporzwahlsystem;

- um die Ermächtigung von Kantonen mit Majorzsystem, bei stillen Wahlen die Wahlmöglichkeiten zu limitieren.

Im Hinblick auf einen Vote électronique müssen schliesslich im Bundesgesetz über die politischen Rechte der Auslandschweizer Anpassungen vorgenommen werden.

Proceedings

Im Nationalrat beantragte Kommissionssprecher Adrian Amstutz (V, BE) namens der Mehrheit Nicheintreten auf die Vorlagen 1 und 2. Die vom Bundesrat ausgearbeitete Ausführungsgesetzgebung habe zu einem "bösen Erwachen" geführt. Die Umsetzung der neuen Verfassungsbestimmungen sei äusserst komplex und würde in eine ausweglose Sackgasse führen. Hermann Weyeneth (V, BE) erklärte, dass sich das Parlament von einem "Päckli" schnürenden Bundesrat und von Verfassungsästheten habe in die Irre führen lassen. Andreas Gross (S, ZH), Louis Schelbert (G, LU) und Bundeskanzlerin Annemarie Huber-Hotz verteidigten die Vorlage vergeblich. Der Rat beschloss mit 136 zu 13 Stimmen Nichteintreten.

Eine gute Aufnahme fand die Vorlage 3, die gemeinsam mit dem Geschäft 06.056, Pilotprojekte zum Vote électronique, beraten wurde. In der kurzen Diskussion wurde keine Kritik geäussert, und der Rat stimmte dieser Vorlage in der Gesamtabstimmung mit 97 zu 37 Stimmen zu.

Auch im Ständerat beantragte die Kommission Nichteintreten auf die Vorlagen 1 und 2. Kommissionssprecher Carlo Schmid (C, AI) sagte, die Zielsetzung, den direktdemokratischen Einfluss auf die Gesetzgebung zu verbessern, sei vor allem an der Komplexität, an der damit verbundenen Unübersichtlichkeit und an der Dauer des neuen Verfahrens gescheitert. Hansheiri Inderkum (C, UR), der mit einem Einzelantrag Eintreten verlangte, fand nur bei einer Minderheit von Ratskollegen Verständnis. Der Rat beschloss Nichteintreten mit 24 zu 13 Stimmen. Der Vorlage 3 stimmte der Rat mit 33 zu 0 Stimmen zu. Der Bericht über den Vote électronique führte zu einigen positiven und lobenden Bemerkungen. Der Rat nahm vom Bericht Kenntnis.