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Der Bundesrat wird beauftragt zu prüfen, wie sich die folgenden Vorschläge umsetzen lassen. Bei einer Umsetzung soll er, soweit nötig und so gut wie möglich, international tätig werden und vorzugsweise auf eine Ergänzung der Eigenmittelvereinbarungen von Basel hinwirken.

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Als Erstes weist der Bundesrat darauf hin, dass bereits zahlreiche Überprüfungen im Gange sind. Er wird nachfolgend im Einzelnen darauf eingehen.

Prüfung von formell- und materiellrechtlichen Bestimmungen:

1. Das Postulat verlangt ein Rahmengesetz, welches die Voraussetzungen für die Rettung von angeschlagenen Unternehmen sowie das Vorgehen der Bundesbehörden regelt. Der Bundesrat lehnt die Schaffung eines solchen Gesetzes ab, da jede Krise anders verläuft und deren Verlauf nie vorhersehbar ist. Die Formulierung von allgemeingültigen Grundsätzen ist deshalb unmöglich. Zudem würde ein solches Gesetz den Handlungsspielraum des Bundes unnötig einengen und verhindern, dass situativ und massgeschneidert auf eine Krise reagiert werden kann. Schliesslich kann ein solches Gesetz risikoreiches Verhalten von Unternehmen fördern, welche darauf vertrauen, dass ihnen gestützt auf dieses Gesetz notfalls geholfen wird (moral hazard).

2. Der Bundesrat ist der Meinung, dass die Rolle der Finanzmarktaufsicht in der Finanzkrise aufgearbeitet werden muss. Aus diesem Grunde hat er beantragt, das Postulat von Ständerat Eugen David, mit welchem die Klärung des Verhaltens der Finanzmarktaufsicht in der Finanzkrise verlangt wird (08.4039), anzunehmen. Der Ständerat hat das Postulat am 17. März 2009 überwiesen. Solange die Resultate der Überprüfung der Finma nicht vorliegen, ist der Bundesrat nicht in der Lage, zu beurteilen, ob die Gesetzgebung geändert werden muss oder nicht. Allenfalls sind nur Anpassungen auf Stufe Vollzug notwendig.

3. Der Bundesrat ist nicht der Meinung, dass die Beschränkung des Geschäftsvolumens eine zielführende Lösung sein kann. Vielmehr ist eine vorausschauende Regulierung anzustreben. Die Finma wird die bereits eingeleiteten oder sich bei internationalen Standard Setters abzeichnenden regulatorischen Vorhaben rasch und effizient umsetzen. Diese Vorhaben beinhalten u. a. die massive Erhöhung der Eigenmittelanforderungen für systemrelevante Banken, wobei die Schweiz hier bereits Pionierarbeit leistete. Daneben werden strengere Anforderungen an das Liquiditätsmanagement der Beaufsichtigten gestellt. Hinsichtlich Rechnungslegungsvorschriften soll der jetzt prozyklischen Wirkung entgegengewirkt werden. Schliesslich wird die Finma als Reaktion auf die Exzesse in der jüngsten Vergangenheit und basierend auf den Empfehlungen des Financial Stability Forum (neu: Financial Stability Board) im Mai 2009 ein Rundschreiben zu den Vergütungssystemen im Schweizer Finanzsektor in die Anhörung geben. Das Rundschreiben soll im Herbst 2009 von der Finma verabschiedet werden.

4. Wie bereits in den Antworten auf verschiedene parlamentarische Vorstösse zum Ausdruck gebracht, bietet für den Bundesrat eine Trennung von Investmentbanken und Geschäftsbanken keinen Schutz vor Risiken, die aus dem Investmentbanking entstehen. Aufgrund möglicher Übertragungseffekte auf das Vermögensverwaltungsgeschäft würden abgetrennte Investmentsparten innerhalb eines Konzerns nicht zu einer erhöhten Stabilität des Finanzsystems führen, da Durchgriffe innerhalb eines Konzerns möglich sind. In der aktuellen Krise sind zudem auch international tätige Geschäftsbanken ohne Investmentsparte nicht von existenzbedrohenden Übertragungseffekten aus dem Investmentbanking verschont geblieben.

Die USA haben 1999 den aus dem Jahre 1933 stammenden Glass-Steagall Act, der die Trennung von Investmentbanken und Geschäftsbanken vorsah, aufgehoben. Ein Trennbankensystem besteht damit auf keinem Finanzplatz mehr, welcher mit dem schweizerischen Finanzplatz im direkten Wettbewerb steht. Der schweizerische Finanzplatz würde daher im Vergleich zu den ihn direkt konkurrierenden Finanzplätzen einen Sonderfall darstellen.

Eine diversifizierte Geschäftstätigkeit fördert grundsätzlich die Risikodiversifikation und damit die Krisenresistenz einer Bank. Es ist davon auszugehen, dass sich künftige Krisen anders als die aktuelle Finanzkrise entwickeln werden. Somit kann festgehalten werden, dass die vorgeschlagene Regulierung keinen zusätzlichen Schutz vor künftigen Finanzkrisen bietet.

5. Die Verminderung der prozyklischen Elemente ist Gegenstand intensiver Diskussionen auf internationaler Ebene. Das Financial Stability Board, in welchem die Schweiz aktiv an den Diskussionen teilnimmt, hat in seinem Bericht vom 2. April 2009 dieses Thema im Detail analysiert und entsprechende Empfehlungen ausgearbeitet.

Im Bereich der Eigenmittelanforderungen spricht sich das Postulat richtigerweise für eine Fortführung von Basel I und Basel II aus. Basel II ist risikosensitiv ausgestaltet, damit geht bewusst eine gewisse Zyklizität einher, bei der im konjunkturellen Abschwung die Risiken steigen. Gegenwärtig werden spezifisch prozyklische Elemente im Rahmen des Basler Regelwerkes vom Basler Ausschuss für Bankenaufsicht kritisch überprüft. Im Konzept von Basel II sind erwartete Verluste aus der Kreditvergabe in der Risikoprämie enthalten. Mit Eigenmitteln zu unterlegen sind nur unerwartete Verluste (die Kosten für die Eigenmittelunterlegung fliessen ebenfalls in die Risikoprämie ein). Dies ist konzeptionell richtig und sollte nicht geändert werden.

Eine andere Frage ist diejenige der Rückstellungen für Kreditverluste. Hier darf nicht ausser Acht gelassen werden, dass prozyklische Effekte auch von Buchungs- und Bilanzregeln ausgehen. Nach den internationalen Rechnungslegungsstandards können nur für eingetretene Verluste Rückstellungen gebildet werden. Dieser Ansatz berücksichtigt nicht, dass erwartete und tatsächliche Verluste von Jahr zu Jahr schwanken können. Der Ansatz führt zu einer Volatilität der Erträge über den Zyklus. Der Basler Ausschuss prüft daher, wie Anreize für die Bildung von Pauschalwertberichtigungen auf erwarteten Verlusten gesetzt werden könnten.

6. Das kurzfristige Denken wird nicht durch den Zeitplan der Publikation von Resultaten beeinflusst. Vielmehr gilt es, die richtigen Anreize für langfristig orientiertes Handeln (beispielsweise Vergütungssysteme) zu setzen. Zudem haben börsenkotierte Unternehmen gegenüber den Anlegerinnen und Anlegern Informationspflichten zu erfüllen, um Transparenz zu schaffen.

7. Im Verlaufe der Finanzkrise gerieten Kreditrisikotransferprodukte und wegen des Konkurs von Lehman strukturierte Anlageprodukte für Privatanlegerinnen und -anleger in Verruf. Die meisten strukturierten Anlageprodukte weisen ein geringeres Risikoprofil auf als eine Anlage in einen Basiswert wie z. B. eine Aktie. Die SIX Swiss Exchange bietet als Reaktion auf den Fall Lehman den Emittenten an, pfandbesicherte Zertifikate auszugeben. Die Anlegerinnen und Anleger tragen diesfalls nur noch das Marktrisiko. Weitere Regulierungen sind daher abzulehnen.

8. Der Basler Ausschuss für Bankenaufsicht hat überdies auf die Problematik bei Wiederverbriefungen mit hohem Abstraktionsgrad reagiert. In seinem Konsultativpapier "Proposed Enhancements to the Basel II Framework" schlägt er vor, die bestehenden Risikogewichte für Wiederverbriefungen unter Basel II deutlich zu erhöhen. Zudem müssen neu gewisse operationelle Kriterien im Rahmen der Kreditanalyse von Verbriefungsstrukturen eingehalten werden. Damit soll sichergestellt werden, dass die Banken eine eigene Due Diligence durchführen und nicht einfach auf das Kreditrating einer Ratingagentur abstellen. Unabhängig davon, ob die Papiere im Handels- oder Bankenbuch gehalten werden, gilt der gleiche Eigenmittelunterlegungssatz. Diese Massnahme erachtet der Bundesrat als ausreichend.

Die Preisbildung für Grundnahrungsmittel erfolgt an den Warenterminbörsen. Strukturierte Produkte, die beispielsweise einen Agrarindex (passive Anlage) als Basiswert haben, beeinflussen die Preisbildung nicht. Was allfällige Massnahmen in der Schweiz angeht, würden sie nur in einem begrenzten Ausmass auf die international vernetzten und ausserhalb der Schweiz angesiedelten Terminbörsen einwirken.

9. Es existiert bereits eine Bestimmung (Art. 11 BEHG), wonach Effektenhändlerinnen und -händler ihre Kunden "insbesondere auf die mit einer bestimmten Geschäftsart verbundenen Risiken" hinzuweisen haben. Es besteht daher kein Bedarf für die Formulierung von zusätzlichen Gesetzesbestimmungen.

10. Verschiedene Aufsichtsbehörden und die EU-Kommission üben starken Druck auf die Marktteilnehmerinnen und -teilnehmer aus, damit der Kreditderivatemarkt transparenter wird. Am 7. April 2009 wurde das ISDA Credit Derivatives Determinations Committees and Auction Settlement CDS Protocol ("Big Bang" Protocol) abgeschlossen. Banken und Investmentfirmen geben sich darin feste Regeln für die Verrechnung und Abwicklung von Credit Default Swaps (CDS). Zudem betreiben verschiedene Börsen in den USA und in Europa als zentrale Gegenparteien Clearingstellen für OTC-CDS. Das Gegenparteienrisiko wird damit verringert und idealerweise auch die Marktliquidität erhöht.

11. Der Bundesrat lehnt eine derart umfassende Produktekontrolle durch die Finma ab. Die Finma ist in erster Linie der prudentiellen Aufsicht verpflichtet. Diese zielt auf die Sicherung der Solvenz, genügende Risikokontrolle und die Gewähr einer sorgfältigen Geschäftsführung der beaufsichtigten Institute ab. Der Begriff dient als Zusammenfassung für eine Aufsicht, die insbesondere die Ziele des Gläubiger- und Versichertenschutzes, der Transparenz und Gleichbehandlung der Anlegerinnen und Anleger, des Funktionsschutzes und des Schutzes des guten Rufs des Finanzplatzes zu erreichen versucht. Die prudentielle Aufsicht zielt somit auf die beaufsichtigten Institute, nicht aber auf die Produktekontrolle ab. Für Produktekontrolle zuständig ist die Finma lediglich bei den kollektiven Kapitalanlagen sowie in den sozial sensiblen Bereichen des BVG-Geschäftes von Lebensversicherungsgesellschaften und den Krankenzusatzversicherungen.

Eine umfassende Produktekontrolle wäre sehr aufwendig und würde für die Kundinnen und Kunden nur eine Scheinsicherheit bieten, da mit einer Produktekontrolle die mit Finanzprodukten verbundenen Risiken nicht eliminiert werden können.

12. Das Parlament hat in der Wintersession 2008 unter anderem beschlossen, den gesicherten Betrag der Einlagen von 30 000 auf 100 000 Franken zu erhöhen. Die dazu nötige Gesetzesänderung ist dringlich erklärt worden und unmittelbar nach ihrer Verabschiedung am 20. Dezember 2008 in Kraft getreten. In einem zweiten Schritt soll das heutige Einlagensicherungssystem einer grundsätzlichen Revision unterzogen werden. Entsprechende Vorschläge sollen voraussichtlich im Sommer 2009 in die Vernehmlassung gegeben werden.

13. Die Eigenmittelvorschriften von Basel I und II sind ins schweizerische Recht übernommen worden. Verstösse gegen die gesetzlichen Bestimmungen werden aufsichtsrechtlich sanktioniert. Die dauerhafte Nichteinhaltung der Eigenmittelvorschriften führt zum Bewilligungsentzug.

14. Massnahmen betreffend risikogerechte Vergütungssysteme standen früh im Fokus nicht nur der Aufsichtsbehörden, sondern auch der Öffentlichkeit. Die Finma wird zu den risikogerechten Vergütungssystemen im Herbst 2009 ein Rundschreiben erlassen (siehe auch Punkt 3). Dieses Rundschreiben wird sich nicht nur auf Banken beschränken, sondern einen weiter gehenden Adressatenkreis umfassen und etwa auch auf Versicherungsunternehmen, Fondsleitungen und Effektenhändlerinnen und -händler anwendbar sein. Das Regulierungsvorhaben der Finma ist international koordiniert. Die künftigen Mindeststandards werden auf den Empfehlungen des Financial Stability Board basieren; diese werden präzisiert, und in einigen Bereichen soll über diese Standards hinausgegangen werden.

Die Vergütungspolitik wird inskünftig keine Anreize setzen dürfen, inadäquate Risiken einzugehen. Jedoch werden adäquate Risiken bei der Bemessung der Vergütungen ausdrücklich zu berücksichtigen sein. Risikoreiches Verhalten soll, unabhängig ob adäquat oder nicht, die Vergütung von Mitarbeitenden negativ beeinflussen. Alle Mitarbeitenden sollen den Anreiz haben, die Risiken ihres Handelns jederzeit in ihren Entscheidungen zu berücksichtigen.

Die Finma wird verlangen, dass die Vergütungssysteme in allen massgeblichen Bereichen einer Unternehmung korrekt angewendet werden. Sie wird hierfür Anforderungen an Governance- und Kontrollprozesse stellen, welche eine umfassende und seriöse Umsetzung der Vergütungsreglemente in der gesamten Organisation garantieren sollen. Ausserdem wird erwartet, dass die Beaufsichtigten gewisse Elemente ihrer Vergütungspolitik offenlegen.

Prüfung weiterer Massnahmen:

1./2. Sowohl Bund wie auch UBS haben die rasche Gesundung der Grossbank zum gemeinsamen Ziel. Dies umfasst u. a. die Identifizierung zukunftsträchtiger Geschäftsbereiche und die Verbesserung der Corporate Governance. Wie im Rahmen des Massnahmenpakets für die UBS vereinbart, führt die SNB zu diesem Zweck ein Risikomonitoring und der Bund regelmässige Investorengespräche durch, in welchen solche Themen diskutiert werden. Der Bunderat hat sich bei dieser Gelegenheit versichern können, dass die UBS die Probleme generell erkannt und, wo angezeigt, Massnahmen eingeleitet hat. Weitere Massnahmen sind nicht notwendig.

3. Gestützt auf das Finanzmarktaufsichtsgesetz verfügt die Finma über die funktionellen, institutionellen und finanziellen Voraussetzungen, um ihre Aufsichtstätigkeit und ihre Ressourcen effizient auf ihre Aufsichtsaufgaben auszurichten. Die Finma befindet sich derzeit in der Aufbauphase und ergänzt in allen Aufsichtsfunktionen im vorgesehenen Rahmen die Fachkräfte.

4. Der Bundesrat erachtet die wissenschaftliche Auseinandersetzung mit diesen Themen als äusserst wichtig. Der Wohlstand der Schweiz hängt von einem gut funktionierenden Finanzmarkt ab. In der internationalen Diskussion um strukturierte Produkte und um Klumpenrisiken leistet die Schweiz denn auch bereits heute einen wesentlichen Beitrag in verschiedenen Gremien wie dem Internationalen Währungsfonds oder dem Financial Stability Board. Aufgrund der internationalen Dimension der Entwicklungen auf den Finanzmärkten ist diese internationale Einbindung der Schweiz sinnvoll und vermutlich effizienter als ein nationales Projekt. Verschiedene Schweizer Hochschulen sind ebenfalls in diesem Themenkomplex sehr aktiv.

In Bereichen mit spezifisch schweizerischen Eigenheiten, wie das Thema der Gross-banken, ist zusätzlich zur internationalen Diskussion eine vertiefte nationale Auseinan-dersetzung notwendig. Aus diesem Grund unterstützt der Bundesrat die von der Motion der SVP-Fraktion geforderte Erstellung eines Expertenberichts zur Reduktion von Risiken von Grossunternehmen für die Schweizer Wirtschaft (08.3649).

5. Die Nationalbank führt als unabhängige Zentralbank die Geld- und Währungspolitik im Gesamtinteresse des Landes. Sie gewährleistet Preisstabilität und trägt dabei der konjunkturellen Entwicklung Rechnung. Ihrem gesetzlichen Auftrag folgend hat die Nationalbank seit Oktober 2008 verschiedene Massnahmen ergriffen, um zur Stabilisierung der Finanz- und Kreditmärkte beizutragen sowie dem konjunkturellen Abschwung und damit auch allfälligen deflationären Tendenzen entgegenzuwirken. Die expansiven geldpolitischen Massnahmen haben die Liquidität am Markt markant ansteigen lassen. Die Nationalbank wird alles daransetzen, diesen Liquiditätsüberhang rechtzeitig abzubauen. Dies wird dann der Fall sein, wenn sich die Anspannungen an den Geld- und Kapitalmärkten gelegt haben und im Zuge einer nachhaltig einsetzenden Konjunkturbelebung die mittelfristigen Inflationsrisiken zunehmen. Da die Zukunft immer mit Unsicherheit behaftet ist und sich entsprechend nicht mit Modellen abbilden lässt, stellt die Bestimmung des richtigen Zeitpunktes, um Gegensteuer zu geben, eine grosse geldpolitische Herausforderung dar. Der Bundesrat ist jedoch überzeugt, dass die Nationalbank dank ihres vorausschauenden und bedachten Handelns auch diese Aufgabe meistern wird.

Zusammenfassend hält der Bundesrat fest, dass bereits zahlreiche Überprüfungen im Gange sind. Die Prüfung der im Postulat zusätzlich gemachten Vorschläge lehnt er allerdings ab.

Der Bundesrat beantragt die Ablehnung des Postulates.