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Le grand projet Terminal de Bâle Nord des groupes CFF, Rhenus Alpina et Hupac est mené à bien avec les deniers publics (jusqu'à 80 % des coûts du projet, qui s'élèvent à quelque 250 millions de francs, sont subventionnés) et crée une énorme surcapacité dans le domaine du chargement de conteneurs dans les terminaux bi- et trimodaux. Cette situation entraîne l'évincement d'entreprises privées performantes dans le port rhénan de Bâle et un monopole de fait en faveur de CFF Cargo, ce qui soulève différentes questions en matière de concurrence :

1. La Confédération a-t-elle conscience du risque que représente le projet Terminal de Bâle Nord en termes de concurrence efficace dans le domaine du chargement dans les terminaux ?

2. Comment s'assure-t-on que les subventions octroyées ne fassent pas disparaître le marché sans qu'il y ait de base légale et qu'elles ne créent pas de distorsions de marché ?

3. La Confédération va-t-elle attendre que la COMCO ait examiné le projet sous l'angle du droit des cartels avant qu'une décision soit prise en matière de subvention ?

4. Le soutien annoncé par la Confédération n'enfreint-il pas la loi sur le transport de marchandises (LTM), qui exige que la Confédération crée les conditions générales nécessaires pour garantir un accès non discriminatoire aux installations de transbordement dédiées au transport combiné ?

5. D'après l'ordonnance sur le transport de marchandises (art. 5 al. 2 OTM) et la loi sur le transfert du transport de marchandises (LTTM), les contributions d'investissement sont versées uniquement si certains critères (par ex. accès non discriminatoire) sont remplis. Comment la Confédération s'assure-t-elle que cet accès non discriminatoire est garanti ?

6. L'intégration verticale du projet en question dans les groupes CFF, Rhenus Alpina et Hupac tend à désavantager les concurrents des sociétés actionnaires du projet. Telle est la conclusion de l'étude de juin 2017 menée par le professeur Krauskopf de l'Université des sciences appliquées de Zurich, qui examine les implications de ce grand projet sous les angles de la concurrence et du droit des cartels et qui contredit clairement, sur des points essentiels comme la planification des besoins et les entraves à la concurrence, l'étude sur les grands terminaux réalisée par l'OFT en juin 2012. Le terminal de Bâle Nord ne devrait-il pas être exploité par un tiers indépendant ?

FederalCouncilResponseText

1. Le Conseil fédéral considère que le développement de la capacité des terminaux de transport combiné (TC) lié au projet Gateway Basel Nord est approprié par rapport à la croissance prévue (voir aussi la réponse à l'interpellation Rutz Gregor 17.3443, "Gateway Basel Nord"). En effet, la Suisse ne dispose pas d'un terminal moderne et performant qui permette le transbordement sur des trains d'une longueur maximale de 740 mètres. La conception relative au transport ferroviaire de marchandises, adoptée par le Conseil fédéral le 20 décembre 2017, confirme ces conclusions. Elle identifie les goulets d'étranglement déterminants pour le trafic d'importation et d'exportation dus au degré de disponibilité d'installations de transbordement du TC (ITTC) performantes. Il est nécessaire d'aménager les capacités de transbordement pour répondre à la demande croissante du marché en matière de trafic import/export. Les pénuries de capacité et les terminaux dont la production est inefficace rendent impossible une offre d'import/export attrayante.

Dans la conception précitée, le Conseil fédéral a également conclu que la structure décentralisée existante des installations de transbordement et les modèles économiques qui les sous-tendent ne sont pas durables, car les installations et les sites existants ne sont pas suffisamment attrayants et ne recèlent pas de potentiel de production à moindres frais. Pour le Conseil fédéral, il n'est donc pas certain que la situation actuelle du marché et de la concurrence pour les terminaux de TC puisse être qualifiée de fonctionnelle. Divers propriétaires et exploitants d'installations de transbordement du TC ne peuvent se maintenir sur le marché que parce que la Confédération a accepté d'attendre pendant plusieurs années le remboursement de prêts non rémunérés qu'elle leur avait accordés pour leurs projets, afin de couvrir la période allant jusqu'à la mise en service d'une nouvelle installation efficace et compétitive, le Gateway Basel Nord.

2. L'objectif du Conseil fédéral est d'augmenter les capacités des terminaux de TC en fonction de la croissance prévue du marché et d'en améliorer l'efficacité. L'élimination des goulets d'étranglement selon l'article 8 de l'ordonnance sur le transport de marchandises (OTM ; RS 742.411) est donc un critère central pour le dimensionnement de la contribution fédérale d'investissement dans les terminaux de TC (ITTC).

3. Les demandes de contribution fédérale d'investissement dans la construction d'ITTC sont liées au projet et non à l'entreprise. L'appréciation des contributions à l'investissement selon l'article 8 OTM détermine si un projet est digne de financement, pour quel montant et à quelles conditions. L'évaluation des groupements d'entreprises conformément à la loi sur les cartels (LCart ; RS 251) se fait sur la base des structures de propriété ou des secteurs d'activités prévus. Les résultats d'un contrôle antitrust de Gateway Basel Nord AG (GBN AG) peuvent donc avoir une influence sur les structures relevant du droit de propriété et sur les futurs secteurs d'activité de Gateway Basel Nord SA, future société exploitante. Ce qui est décidé en vertu de la législation sur les cartels doit être pris en compte par GBN AG, indépendamment de l'allocation de contributions à l'investissement pour le projet Basel Nord.

4./5. Selon l'art. 8, al. 5, LTM, l'allocation des contributions d'investissement de la Confédération est liée en particulier à l'obligation d'assurer un accès non discriminatoire à l'ITTC subventionnée. La garantie d'un accès non discriminatoire est une exigence centrale et donc une condition de l'allocation des contributions d'investissement. Conformément à l'article 40abis de la loi sur les chemins de fer (LCdF ; RS 742.101), la Commission d'arbitrage dans le domaine des chemins de fer (CACF) statue sur les litiges concernant l'accès aux ITTC cofinancées par la Confédération. Conformément à l'art. 14, al. 3, OTM, l'OFT récupère tout ou partie des contributions d'investissement si l'installation subventionnée n'est pas mise à disposition sur une base non discriminatoire.

6. L'OFT prévoit de subordonner l'allocation de contributions d'investissement dans le projet Gateway Basel Nord à des conditions : d'une part la séparation des fonctions au sein des organes directeurs de GBN AG et de ceux des sociétés propriétaires, et d'autre part la séparation de la gestion des données et de l'information entre GBN AG et les sociétés propriétaires. Il s'agit de veiller à ce que les sociétés propriétaires ne puissent pas tirer des avantages économiques injustifiés du projet Gateway Basel Nord. L'exécution concrète des charges relève de la responsabilité de GBN AG.

Réponse du Conseil fédéral.