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Im Hinblick auf die Debatte in den eidgenössischen Räten über die Ratifizierung des Luftverkehrsabkommens zwischen der Schweiz und Deutschland bitten wir den Bundesrat um die Antwort auf folgende Fragen:

1. Das Abkommen führt zu einer Umverteilung der Land- und Startrouten von "Unique Zurich Airport". Wie wirkt sich das auf die Sicherheit und auf die Raumplanung aus?

2. Die zeitlichen Beschränkungen sowie die Überflugbeschränkungen beeinträchtigen den Zugang zum Markt. Wie will der Bundesrat dieses Dilemma lösen?

3. Zum Schutz der Anwohnerinnen und Anwohner regelt das Abkommen die Anzahl Flugbewegungen. In der Schweiz hatte man diese Vorschrift seinerzeit mit Lärmemissionsgrenzwerten ersetzt. Ist der Bundesrat bereit, von der Revisionsklausel Gebrauch zu machen und diese Vorschrift zu einem späteren Zeitpunkt zugunsten von Lärmgrenzwerten zu revidieren?

4. Ist das Abkommen mit dem internationalen Luftfahrtrecht (Übereinkommen von Chicago von 1944 über die internationale Zivilluftfahrt und Vereinbarung über den Transit internationaler Luftverkehrslinien) und mit dem Luftfahrtübereinkommen der Schweiz mit der Europäischen Gemeinschaft voll kompatibel?

5. Welche Szenarien fasst man ins Auge im Falle einer Ratifizierung und im Falle einer Nichtratifizierung?

Namentlich im Falle einer Nichtratifizierung:

a. Welche Massnahmen könnte Deutschland ergreifen (einseitige Verordnung)?

b. Welches Recht würde gelten?

c. Welche Verfahren stünden noch offen?

d. Welche praktischen Auswirkungen müsste die Schweiz gewärtigen?

6. Ist der Bundesrat bereit, die Unterzeichnung so lange hinauszuschieben, bis diese hängigen Fragen geklärt sind?

FederalCouncilResponseText

1. Auf die Sicherheit wirken sich Umverteilungen des An- und Abflugverkehrs nicht aus. Es werden nur sichere Verfahren nach internationalen Standards genehmigt. Eine Unterscheidung zwischen "sicheren" und "noch sichereren" Flugvarianten gibt es nicht.

Die Luftfahrtpolitik des Bundes in Bezug auf den Flughafen Zürich ist in den Grundzügen im Konzeptteil des SIL (verabschiedet vom Bundesrat am 18. Oktober 2000) formuliert. Daran ändert der am 18. Oktober 2001 unterzeichnete Staatsvertrag nichts.

Die kommunalen und kantonalen Planungen um den Flughafen haben sich bisher an der Lärmverteilung orientiert, wie sie das heutige Flugbetriebskonzept mit sich brachte. Dieses ist das Ergebnis langjähriger Teilentwicklungen. Die Notwendigkeit und auch die Chance, eine Gesamtbetrachtung aller Optionen vorzunehmen, ergibt sich heute. Ausgangspunkt ist dabei nicht, wie oft vermutet, der Staatsvertrag mit Deutschland, sondern viel mehr die Verordnung über die Infrastruktur der Luftfahrt, welche verlangt, dass im Rahmen der Konzessionserneuerung im Jahre 2001 eine gesamthafte Überprüfung aller betrieblichen Aspekte zu erfolgen hat. Die Wichtigkeit dieser Überprüfung hat auch das Bundesgericht im Entscheid zur Baukonzession Dock Midfield vom 8. Dezember 2000 festgehalten. Dabei spielt der Staatsvertrag eine wichtige Rolle, indem er die Auswahl des besten Flugbetriebskonzeptes zwar nicht entscheidet, wohl aber beeinflusst.

Der SIL-Koordinationsprozess für die Entwicklung eines neuen Betriebskonzeptes hat in diesem Herbst begonnen. Involviert sind der Flughafen, der Standortkanton, die Gemeinden und alle weiteren Kantone, die vom Flugbetrieb betroffen sein könnten, sowie verschiedene Bundesstellen. Sie evaluieren gemeinsam eine in der Summe aller Aspekte optimierte Betriebsvariante, die dann auf lange Sicht verbindliche Planungsvorgaben für alle Beteiligten schafft.

2. Auswirkungen des Vertrages: Die Entwicklung des Flughafens gemäss SIL wird durch die Vorgaben des Staatsvertrages nicht behindert. Weder die zeitlichen Beschränkungen der An- und Abflüge über Deutschland noch die Bewegungszahlbeschränkung für Anflüge über Deutschland beeinträchtigen den Zugang zum Flughafen Zürich. Für die Schweiz war es in den Verhandlungen entscheidend, dass kein einziger Flug von oder zum Flughafen Zürich verhindert wird.

Mittlerweile liegen für den Koordinationsprozess erste Abklärungen über mögliche Betriebsvarianten vor. Sie zeigen, dass der Betrieb des Flughafens auch nach den Vorgaben des Staatsvertrages vollumfänglich möglich ist. Es bestehen mehrere alternative Flugbetriebskonzepte. Für gewisse Varianten ergeben sich sogar geringere Kosten und eine geringere Anzahl von Personen, die einer Lärmbelastung über den Grenzwerten ausgesetzt wären.

3. Es gibt keine völkerrechtliche Grundlage, welche es der Schweiz erlauben würde, zu verlangen, dass Beschränkungen des Flugbetriebes nur gestützt auf Lärmgrenzwerte erfolgen dürfen. In den Verhandlungen mit Deutschland wurde jedoch immer wieder versucht, eine Lärmbegrenzung statt einer Bewegungszahlgrenze zu vereinbaren.

Deutschland lehnte ein Lärmkontingent ab, weil es befürchtete, die Schweiz würde versuchen, darin so viele Flugbewegungen wie möglich unterzubringen. Deutschland wollte den Flugverkehr des Flughafens Zürich auf klare und zählbare Weise auf den Luftraum der beiden Länder verteilen. Deshalb war es nicht bereit, auf andere Beschränkungskriterien als die Bewegungszahlen einzugehen.

Schliesslich trifft es nicht zu, dass Lärmkontingente, wenn sie nur den Anflugbereich betreffen, die Flugzeugkonstrukteure zum Bau leiseren Flugmaterials veranlassen. Die Anstrengungen der Flugzeughersteller haben nämlich praktisch nur Auswirkungen im Abflugbereich, wo die Triebwerke hohe Leistung abgeben. Im Anflugbereich rührt der Lärm vorwiegend vom Luftwiderstand her. Dies lässt sich kaum vermeiden, weil moderne und aerodynamisch optimierte Flugzeuge beim Absinken mit Luftwiderständen gebremst werden müssen, die unvermeidbar lärmig sind.

Die Bereitschaft, von der Revisionsklausel Gebrauch zu machen und die Vorschrift über die Bewegungszahlbeschränkung zu einem späteren Zeitpunkt zugunsten einer Bestimmung über die Einhaltung eines Grenzwertes zu revidieren, besteht daher, soweit dafür eine Notwendigkeit besteht bzw. Vorteile resultieren und auch die rechtlichen Möglichkeiten gegeben sind. Das Einverständnis von Deutschland wäre aber auf jeden Fall Voraussetzung.

4. Ob die Schweiz aus dem Abkommen vom 7. Dezember 1944 über die internationale Zivilluftfahrt (Chicago Abkommen) bzw. der Vereinbarung vom 7. Dezember 1944 über den Transit internationaler Luftverkehrslinien (Transitabkommen; SR 7.748.111.2) einen Anspruch ableiten kann, den süddeutschen Luftraum für An- und Abflüge in von ihr definierter Form zu benützen, ist zumindest sehr fragwürdig. Drei der grössten Luftrechtsinstitute der Welt (McGill in Montreal, Leiden, Köln) sind der Meinung, dass das Transitabkommen von 1944 die An- und Abflugverfahren nicht deckt. Die Kompatibilität der Abkommen ist gegeben. Hingegen ergeben sich aus dem Chicago Abkommen gute Gründe für Deutschland, dass es den An- und den Abflugverkehr in seinem Luftraum unter Berücksichtigung einiger Prinzipien grundsätzlich frei regeln kann.

Auch bezüglich Anwendbarkeit von EG-Recht gibt es verschiedene gutachterliche Beurteilungen. Diese werden im Rahmen der Botschaft zum Staatsvertrag im Einzelnen dargelegt. Dabei besteht im Wesentlichen Einigkeit darüber, welche rechtlichen Gesichtspunkte eine Rolle spielen dürften. Unterschiedlich sind in erster Linie die Annahmen der Gutachter über den zugrunde liegenden Sachverhalt (Auswirkungen der Bewegungszahlbeschränkung auf den Betrieb des Flughafens), was zu den unterschiedlichen Beurteilungen führt. Dies ist auch ein wesentlicher Grund, weshalb die von der Swissair und vom Flughafen veranlassten Gutachten die Position der Schweizer Delegation nur beschränkt zu stärken vermochten. Ausserdem können sie auch keine Antworten auf die Frage geben, was passiert, wenn Deutschland die Flugsicherung selbst ausübt.

Im Gegensatz zu den Annahmen, welche in den von der Swissair und vom Flughafen veranlassten Gutachten getroffen wurden, geht der Bundesrat davon aus, dass der Zugang zum Flughafen Zürich nicht eingeschränkt ist. Auch die Kapazität des Flughafens bleibt sich mit dem Vertrag gleich. Deshalb kann auch nicht von einer Diskriminierung von Fluggesellschaften gesprochen werden. Zu behaupten, der Flughafen Zürich werde gegenüber deutschen Flughäfen diskriminiert, entbehrt ebenfalls einer Rechtsgrundlage. Das internationale Recht kennt weder ein generelles Gleichbehandlungsgebot von Rechtssubjekten noch in Bezug auf Flughäfen. Es gibt daher auch keine Gleichbehandlungspflicht von deutschen und schweizerischen Flughafenanwohnern.

Die Schweiz hat die Europäische Kommission bereits gebeten, die Kompatibilität des Staatsvertrages mit dem europäisch-schweizerischen Luftverkehrsabkommen bzw. mit dem anwendbaren EG-Recht zu prüfen. Die Kommission hat erklärt, sie werde diese Überprüfung nach Inkrafttreten der bilateralen Abkommen vornehmen. Dabei spiele es keine Rolle, ob ein deutsch-schweizerischer Vertrag oder eine einseitige Verordnung Deutschlands zu prüfen sei. Somit steht fest, dass sich die Rechtsposition der Schweiz durch die Vertragsunterzeichnung nicht verschlechtern hat.

5.a Deutschland hat verschiedentlich klar gemacht, dass es - sollte keine Einigung auf dem Verhandlungsweg zustande kommen - Vorschriften für die An- und Abflugverfahren aufstellen werde, wie dies auch bei deutschen Flughäfen der Fall sei.

Es ist damit zu rechnen, dass Deutschland bei einer Nichtratifizierung die Rückübertragung der Befugnis zur Durchführung der Flugsicherung im süddeutschen Raum von der schweizerischen Skyguide an die deutsche Flugsicherung durchsetzen wird. Die schweizerische Flugsicherungsgesellschaft hätte dadurch erhebliche Nachteile bei der Durchführung der Flugsicherung.

Die grössten Nachteile träfen aber den Flughafen Zürich, denn wer die Flugsicherung macht, beeinflusst stark die Kapazität eines Flughafens. Selbst wenn Deutschland die Flugsicherung gemäss dem heutigen Betriebskonzept ausüben würde, könnte die Schweiz gegen daraus resultierende Nachteile nichts unternehmen. Ein Anflugregime von Norden, wie es heute von Skyguide praktiziert wird, d. h. unter Ausschöpfung aller Möglichkeiten für möglichst kurze Anflugintervalle und unter geschickter Koordination des Abflugverkehrs mit dem Anflugverkehr, gäbe es nicht mehr. Selbst andere An- und Abflugkonzepte, bei denen kaum mehr durch deutschen Luftraum auf die Pisten 14 und 16 angeflogen würde, wären stark behindert. Die im SIL vorgesehene Entwicklung des Flughafens wäre unter diesen Umständen infrage gestellt.

Nicht auszuschliessen ist ferner, dass Deutschland ein Flugbeschränkungsgebiet (Flughöhen) aus militärischen oder touristischen Gründen errichten würde. Selbst die Genehmigung eines Flugplatzes mit einer Kontrollzone im nördlichen Anflugbereich auf den Flughafen Zürich ist vorstellbar.

5.b Rechtlich stellt sich die Frage, inwieweit Völkerrecht auf den Sachverhalt Anwendung findet. Finden sich im Völkerrecht keine Grundlagen, welche Deutschland verpflichten, die Vorstellungen der Schweiz zu übernehmen, kann Deutschland selbst darüber bestimmen, inwieweit es Anflüge in seinem Luftraum toleriert, vorausgesetzt, es hält die innerstaatlichen rechtlichen Anforderungen ein.

Völkerrechtlich im Vordergrund stehen EG-Recht und internationales Luftrecht, allenfalls Umweltvölkerrecht. Es ist auf die Ausführungen zu Frage 4 zu verweisen.

5.c Falls Deutschland bei der Nichtratifikation des Vertrages durch die Schweiz seine Anliegen durchsetzt, indem es eine Verordnung erlässt, so wären folgende Verfahren zu prüfen:

- Klage durch betroffene Unternehmen (z. B. Swissair, Unique) bei einem deutschen Gericht;

- Anrufung der Organe der internationalen Zivilluftfahrtsorganisation (ICAO);

- Schiedsgericht (nur im Einvernehmen mit Deutschland);

- Anrufung der Europäischen Kommission;

- gegen Entscheide der Europäischen Kommission kann die Schweiz, ein Mitgliedstaat oder ein betroffenes Rechtssubjekt aus diesen Ländern den Europäischen Gerichtshof anrufen.

Ein Rechtsstreit vor irgendeiner Instanz dürfte auf jeden Fall mehrere Jahre in Anspruch nehmen. Welches Anflugregime in der Zwischenzeit gelten würde, ist offen. Diese Rechtsunsicherheit würde die Planbarkeit des Flugbetriebes enorm erschweren. Ob ausserdem die entscheidenden Fragen in einem solchen Verfahren überhaupt gelöst würden oder ob nicht trotzdem die Ausgestaltung einer Regelung den Staaten überlassen bliebe, ist ebenfalls offen.

5.d Wie bereits dargelegt, muss im Falle der Nichtratifizierung des Staatsvertrages mit einseitigen Massnahmen Deutschlands gerechnet werden.

Es darf nicht vergessen werden, dass der vorliegende Staatsvertrag auch innerhalb Deutschlands einen Kompromiss darstellt, den die deutsche Regierung entgegen den noch weiter gehenden Anliegen ihrer eigenen Bevölkerung eingegangen ist. So haben die deutschen Gemeinden im Sommer unter Protest die Delegation verlassen. Die vom Anflugverkehr betroffenen süddeutschen Landkreise und die baden-württembergische Regierung kritisieren heute den Vertrag und raten von einer Ratifizierung ab. Dennoch hat die deutsche Regierung am Verhandlungsergebnis festgehalten. Die deutsche Regierung würde insofern durch eine schweizerische Nichtratifizierung brüskiert. Die unausweichliche Folge wäre, dass die Kräfte, welche einen Kompromiss gegenüber der Schweiz ablehnen, Auftrieb erhielten und die Regierung nicht umhin käme, eine härtere Linie als bisher zu verfolgen.

Aber weit über Fragen der Luftraumbenützung hinaus wäre das Ablehnen des Vertrages mit Deutschland den guten Beziehungen mit diesem wichtigsten Handelspartner, der auch auf europäischer Ebene der besonderen Stellung der Schweiz viel Verständnis entgegen bringt, abträglich.

6. Der Staatsvertrag ist mittlerweile unterzeichnet. Der Bundesrat hat sich zur Unterzeichnung entschlossen, um die im Staatsvertrag vereinbarten Rechte möglichst rasch abzusichern. Die Verhandlungsbereitschaft Deutschlands war erschöpft. Versuche, die Unterzeichnung aufzuschieben, wären für die Schweiz nachteilig gewesen.

Gesamtwürdigung

Der Bundesrat ist überzeugt, dass die Frage der Anflüge über Deutschland unbedingt auf politischer Ebene gelöst werden muss. Der Vertrag stellt einen Kompromiss dar, der auf die Beziehungen mit Deutschland Rücksicht nimmt, der aber auch garantiert, dass die Schweiz die Flugsicherung im süddeutschen Raum weiterhin ausüben kann, dass die Entwicklung des Flughafens Zürich nicht behindert wird und dass die Priorität des schweizerisch-europäischen Luftverkehrsabkommens und des damit anwendbaren EG-Rechtes auch in seinen künftigen Entwicklungen sichergestellt ist.

Rechtliche Schritte haben nach Einschätzung des Bundesrates wenig Aussicht auf Erfolg und selbst dann könnte die Rückübertragung der Flugsicherung an Deutschland nicht verhindert werden, was auch einen - unwahrscheinlichen - rechtlichen Erfolg weitgehend nutzlos machen würde. Der politische Schaden hingegen dürfte gross sein, wenn die Schweiz zu einer Vertragslösung nicht Hand bietet.

Antwort des Bundesrates.