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Se fondant sur les art. 160, al. 1, de la Constitution et 107 de la loi sur le Parlement, la Commission de la science, de l'éducation et de la culture du Conseil national dépose l'initiative parlementaire suivante :

Il convient de remplacer le financement de départ - limité dans le temps et prolongé à plusieurs reprises - prévu dans la loi fédérale sur les aides financières à l'accueil extra-familial pour enfants, par un soutien durable visant à réduire considérablement les contributions versées par les parents et à améliorer l'éducation de la petite enfance, de manière à augmenter les chances de développement des enfants et à améliorer l'équilibre entre vie familiale et vie professionnelle. La nouvelle réglementation respectera le principe de subsidiarité et tiendra compte de tous les modèles familiaux.

InitialSituation

Communiqué de presse de la commission de la science, de l'éducation et de la culture du Conseil national du 08.12.2022

La Commission de la science, de l'éducation et de la culture du Conseil national (CSEC-N) a terminé l'examen du projet de mise en oeuvre de l'initiative parlementaire 21.403 " Remplacer le financement de départ par une solution adaptée aux réalités actuelles ". L'objectif du projet est d'encourager la conciliation entre la vie familiale et la vie professionnelle ou la formation, ainsi que d'améliorer l'égalité des chances pour les enfants en âge préscolaire. Il s'agit d'une part d'alléger la charge financière des parents qui recourent à la garde institutionnelle - la commission estime que les coûts des mesures correspondantes se monteront à 710 millions de francs par an - et, d'autre part, de soutenir les cantons, à hauteur de 60 millions de francs par an, dans la mise en place de mesures visant à développer leurs politiques d'encouragement de la petite enfance.

Contexte

À l'échelle internationale, la Suisse obtient des résultats médiocres s'agissant de l'accessibilité, de la qualité et du caractère abordable des offres d'accueil extrafamilial des enfants d'âge préscolaire (cf. une étude de l'UNICEF de 2021, dans laquelle la Suisse se classe 38e sur 41 pays).
À l'échelle nationale, il existe actuellement deux instruments visant à soutenir financièrement l'accueil extrafamilial pour enfants : un programme d'impulsion pour la création de places d'accueil et des aides financières octroyées aux cantons pour réduire les coûts de la prise en charge. Différentes évaluations montrent que ces deux instruments ont été utilisés avec succès. Plus de 65 000 places ont pu être créées grâce à ces aides financières.
Ces deux instruments sont limités dans le temps ; c'est la raison pour laquelle la CSEC-N a estimé, il y a déjà presque deux ans, qu'il fallait agir en la matière, et a déposé l'initiative parlementaire 21.403, dont l'objectif est de repenser en profondeur le rôle de la Confédération dans le financement de l'accueil extrafamilial des enfants et d'étudier l'option du passage à un financement permanent. Il s'agit de soutenir toutes les familles et tous les cantons en matière d'encouragement de la petite enfance.
La commission a désormais achevé ses travaux de mise en oeuvre de l'initiative.

Deux domaines principaux

(1) Réduire les frais de garde à la charge des parents : le projet de loi prévoit l'octroi de contributions fédérales aux frais assumés par les parents pour l'accueil extrafamilial des enfants. Coûts : 710 millions de francs environ par an.
(2) Combler les lacunes en matière d'offres d'accueil extrafamilial / Mieux adapter l'offre d'accueil aux besoins des parents / Améliorer la qualité des offres : la Confédération peut allouer aux cantons des aides financières globales sur la base de conventions-programmes. Coûts : 60 millions de francs par an pour une période de quatre ans. La durée du programme est limitée à 12 ans.

Consultation : 275 avis

Une grande majorité des milieux ayant participé à la consultation ont soutenu le projet.
Il s'agit notamment de la plupart des cantons, de la CDAS, de la majorité des partis politiques, des associations économiques et des autres organisations intéressées (cf. rapport sur les résultats de la consultation).

Modifications sur la base des résultats de la consultation

(1) Réduire les frais de garde à la charge des parents : le projet mis en consultation prévoyait d'allouer aux parents une contribution à hauteur de 10 % des coûts moyens d'une place d'accueil extrafamilial (=contribution de base). En sus de cette contribution de base, les parents dont l'enfant vit dans un canton qui, comparativement, contribue davantage que d'autres à la réduction des frais à la charge des parents devaient recevoir 5 ou 10 % supplémentaires (=contribution complémentaire). Sur la base des résultats de la consultation, la commission est revenue sur ce principe : a priori, les parents recevront 20 %. Après quatre ans, le montant de la contribution fédérale sera réévalué en fonction de la participation financière des cantons aux frais d'accueil extrafamilial et, selon les cas, sera réduit jusqu'à 10 %.
(2) Combler les lacunes en matière d'offres d'accueil extrafamilial / Mieux adapter l'offre d'accueil aux besoins des parents / Améliorer la qualité des offres : le projet mis en consultation prévoyait de soutenir les cantons à hauteur de 160 millions de francs pour une période de programme de quatre ans (40 millions de francs par an). La consultation a montré que les moyens supplémentaires devaient être affectés au développement de la qualité, raison pour laquelle la commission a augmenté le montant à 240 millions de francs.
Résultat du vote sur l'ensemble : 17 voix contre 7 et 1 abstention.

Principales minorités

Une minorité rejette le projet dans son ensemble (décision d'entrée en matière : par 17 voix contre 8). Elle estime que ces domaines d'encouragement sont du ressort des cantons et des communes et, partant, qu'il n'y a pas lieu de prévoir un soutien par la Confédération. Une autre minorité souhaite renvoyer le projet de loi à la commission en la chargeant d'élaborer un nouveau projet afin que tous les parents qui paient pour l'accueil extrafamilial des enfants puissent bénéficier du soutien financier de l'État (décision prise par 18 voix contre 7).
Une minorité souhaite limiter le projet au domaine de la réduction des coûts et propose de renoncer aux conventions-programmes avec les cantons (décision prise par 15 voix contre 9). Une autre minorité rejette toutes les dispositions légales relatives à l'encouragement de la politique de la petite enfance (décision prise par 15 voix contre 9 et 1 abstention).
Une minorité souhaite fixer le taux entre 10 % et 0 % dans le modèle de la majorité (le modèle de la majorité a été adopté par 17 voix contre 8). Une autre minorité soutient le système d'incitation du projet mis en consultation (contribution de base de 10 % et contribution complémentaire de 10 % au maximum), mais souhaite introduire une augmentation linéaire de la contribution de base à la contribution complémentaire (le modèle de la majorité a été adopté par 11 voix contre 6 et 7 abstentions). Deux autres minorités souhaitent s'écarter du système d'incitation et prévoient un soutien de 10 % ou de 15 %.
Une minorité souhaite limiter le soutien à la fin du niveau primaire (le modèle de la majorité, soit jusqu'à la fin de l'école obligatoire, a été adopté par 15 voix contre 10) ; une autre minorité propose de limiter ce soutien aux enfants en âge préscolaire (le modèle jusqu'à la fin du niveau primaire a été adopté par 17 voix contre 8).

Communiqué de presse du Conseil fédéral du 15.02.2023

Le Conseil fédéral entend améliorer la conciliation entre vie professionnelle et vie familiale. Toutefois, il rejette par principe l'introduction d'une contribution fédérale pour faire diminuer les frais des parents liés à l'accueil extrafamilial pour enfants. D'une part, l'accueil extrafamilial pour enfants relève de la compétence des cantons ainsi que de la responsabilité des employeurs, et d'autre part, la situation financière tendue de la Confédération ne permet pas un engagement supplémentaire. De plus, cette contribution fédérale conduirait à devoir faire des économies dans d'autres tâches importantes de la Confédération. Si le Parlement entre en matière sur le projet, certaines conditions doivent être remplies selon le Conseil fédéral, en particulier une participation financière plus importante de la part des cantons. Le Conseil fédéral rejette clairement la proposition d'aides financières de la Confédération aux cantons pour le développement de l'accueil extrafamilial pour enfants et de l'encouragement de la petite enfance. La commission compétente du Conseil national avait élaboré un projet de loi qui contenait ces instruments d'encouragement, sur lequel le Conseil fédéral a donné sa position lors de sa séance du 15 février 2023. La nouvelle loi doit remplacer le programme d'impulsion pour l'encouragement de l'accueil extrafamilial pour enfants qui arrivera à échéance fin 2024 après environ 22 ans d'application.

L'initiative parlementaire " Remplacer le financement de départ par une solution adaptée aux réalités actuelles " (21.403) de la Commission de la science, de l'éducation et de la culture du Conseil national (CSEC-N) demande que le programme d'impulsion de la Confédération pour l'encouragement de l'accueil extrafamilial pour enfants soit remplacé par une forme nouvelle et durable de soutien. La CSEC-N a adopté le projet de loi en décembre 2022.

Proposition de la commission pour l'accueil extrafamilial pour enfants et l'encouragement de la petite enfance

Le but du projet est d'encourager la conciliation entre vie familiale et activité professionnelle ou formation et d'améliorer l'égalité des chances pour les enfants en âge préscolaire. Selon le projet de la commission, la Confédération doit participer durablement aux frais que les parents supportent pour l'accueil extrafamilial de leurs enfants dans un cadre institutionnel. Chaque enfant accueilli dans une institution donnera droit à une contribution fédérale, de sa naissance jusqu'à la fin de sa scolarité obligatoire. Pendant les quatre premières années qui suivront l'entrée en vigueur de la loi, la contribution fédérale couvrira 20 % des coûts moyens d'une place d'accueil extrafamilial. Par la suite, le Conseil fédéral fixera le montant de la contribution fédérale en fonction des contributions de chaque canton à l'accueil extrafamilial pour enfants. Selon le projet, les coûts de la Confédération se chiffreraient à environ 710 millions de francs la première année suivant l'entrée en vigueur de la loi. Sur la base de conventions-programmes, la Confédération pourrait en outre allouer aux cantons, également à titre de mesure d'encouragement, des aides financières globales visant le développement de l'accueil extrafamilial ainsi que de leur politique d'encouragement de la petite enfance. La CSEC-N demande un crédit d'engagement d'un montant de 224 millions de francs pour la première période contractuelle de quatre ans.

Pour un système simplifié, réduit et moins coûteux

Le Conseil fédéral estime que l'accueil extrafamilial pour enfants doit être encouragé et que les pouvoirs publics doivent alléger davantage la charge financière des parents. Toutefois, il rejette par principe l'introduction une contribution fédérale pour faire diminuer les frais des parents liés à l'accueil extrafamilial pour enfants. D'une part, l'accueil extrafamilial pour enfants relève de la compétence des cantons ainsi que de la responsabilité des employeurs, et d'autre part, la situation financière tendue de la Confédération ne permet pas un engagement supplémentaire. De plus, cette contribution fédérale conduirait à devoir faire des économies dans d'autres tâches importantes de la Confédération. Si le Parlement entre en matière sur le projet, certaines conditions doivent être remplies selon le Conseil fédéral, en particulier une participation financière plus importante de la part des cantons.

Dans ce cas, le Conseil fédéral serait favorable à une contribution fédérale équivalant à 10 % au maximum au lieu de 20 % des coûts moyens d'une place d'accueil extrafamilial pour enfants. Une contribution de la Confédération à hauteur de 10 % des coûts moyens d'une place d'accueil extrafamilial engendrerait des coûts d'environ 360 millions de francs pour la première année suivant l'entrée en vigueur de la loi. Étant donné que la compétence en matière d'accueil extrafamilial relève en premier lieu des cantons et des communes, le Conseil fédéral estime qu'une importante participation financière des cantons est indiquée. Il propose un contre-financement réalisé au moyen d'une diminution de la part cantonale à l'impôt fédéral direct de 0.7 point de pourcentage. Cette diminution générerait des recettes supplémentaires de la Confédération de près de 200 millions de francs par an, ce qui porterait la charge nette de la Confédération encore à 160 millions de francs pour la première année. Si la charge financière nette de la Confédération augmente pour passer à plus de 200 millions, le contre-financement par les cantons doit être adapté au moyen d'une nouvelle et unique diminution de la part cantonale. De l'avis du Conseil fédéral, cette forme de contre-financement se justifie également par le fait que les cantons qui proposent une offre d'accueil extrafamilial adaptée aux besoins bénéficient d'avantages locaux.

Le Conseil fédéral approuve un pourcentage fixe et une contribution fédérale uniforme dans toute la Suisse pour garantir à tous les parents une égalité de traitement indépendamment de leur canton de résidence. Il émet toutefois des doutes quant à l'efficacité du système d'incitation prévu pour les cantons. De plus, le Conseil fédéral est d'avis que la contribution de la Confédération ne doit être accordée qu'aux parents qui exercent une activité lucrative ou suivent une formation et qui, pour ces raisons, ne peuvent pas garder eux-mêmes leurs enfants. Cette condition d'octroi est conforme à l'objectif du projet de loi qui doit contribuer à améliorer la conciliation entre vie familiale et vie professionnelle et à lutter contre le manque de main-d'oeuvre qualifiée. Finalement, le Conseil fédéral propose d'octroyer une contribution fédérale seulement jusqu'à la fin du degré primaire (8P Harmos) pour que les parents soient soutenus de manière ciblée dans la phase où ils supportent des frais de garde élevés.

Contre les conventions-programmes

Le Conseil fédéral rappelle que les cantons et les communes sont en premier lieu responsables de l'accueil extrafamilial pour enfants et l'encouragement de la petite enfance. C'est pourquoi il rejette la proposition de conventions-programmes de la CSEC-N selon laquelle la Confédération participerait à la moitié des coûts cantonaux pour le développement de l'accueil extrafamilial pour enfants et de l'encouragement de la petite enfance. Il invite les cantons et les communes à prendre également leurs responsabilités et à mettre à disposition aussi vite que possible une offre de garde appropriée.

Au cours des dernières décennies, la Confédération a soutenu les cantons grâce au programme d'impulsion pour l'encouragement de l'accueil extrafamilial pour enfants et aux contributions pour des programmes cantonaux visant à constituer et à développer la politique de l'enfance et de la jeunesse. Le programme d'impulsion de 2003 se terminera fin 2024.

Proceedings

Dépêche ATS

Délibérations au Conseil national, 01.03.2023

Les parents devraient voir leurs factures pour la crèche s'alléger

Les parents devraient bénéficier d'une aide pour chaque enfant gardé par des tiers, de leur naissance à la fin du primaire. Le National a approuvé mercredi par 107 voix contre 79 un projet visant à pérenniser le soutien fédéral à l'accueil extrafamilial.

La Confédération soutient actuellement déjà la création de places en crèches ou dans d'autres structures d'accueil. Par l'intermédiaire des cantons, elle soulage également le portefeuille des parents faisant appel à ces solutions de garde.

Égalité des chances

"Plus de 72'000 places d'accueil ont été créées grâce à ces instruments", a rappelé Valérie Piller Carrard (PS/FR) pour la commission. Les aides fédérales sont toutefois limitées jusqu'à fin 2024. Un projet de commission entend les pérenniser.

Une partie du camp bourgeois s'y est opposée, jugeant que la prise en charge des enfants est une compétence cantonale et communale. La situation financière de la Confédération est par ailleurs difficile, arguent-ils. Leurs arguments n'ont toutefois pas fait le poids.

Augmenter les places de crèches permettrait aux parents de mieux concilier vies familiale et professionnelle, de lutter en partie contre la pénurie de main-d'oeuvre qualifiée et d'améliorer l'égalité des chances pour les enfants, ont jugé de nombreux orateurs, de gauche comme de droite.

Jusqu'à la fin du primaire

Le principal point d'achoppement a résidé dans les coûts des mesures. Dans la version initiale du projet, ils s'élevaient à 710 millions de francs par an pour le soutien aux parents et à 56 millions par an pour la création de places d'accueil.

Face aux critiques du Conseil fédéral, la commission a toutefois revu à la baisse son projet. Les parents obtiendront une aide pour leurs enfants, de leur naissance jusqu'à la fin du degré primaire et non plus jusqu'à la fin de la scolarité obligatoire. C'est aussi l'option qui a été privilégiée par le plénum par 117 voix contre 75.

Députés de gauche et de droite se sont affrontés sur ce point. Les premiers souhaitaient revenir à la version originale du texte afin de soutenir les parents dans une période-charnière pour les enfants, où les inégalités s'accentuent. Les seconds voulaient restreindre le soutien jusqu'au début de la scolarité obligatoire pour éviter un subventionnement "arrosoir". Aucune minorité n'est passée.

"Ovni juridique" rejeté

L'aide fédérale se montera à 20 % des coûts d'une place d'accueil, au grand dam de la droite. Les députés ont pris cette décision par 105 voix contre 90. Un mécanisme est en outre introduit pour éviter que les cantons ne baissent leur participation. Après quatre ans, ces derniers recevront moins d'argent fédéral si la somme des contributions n'atteint pas un certain montant.

La droite s'est opposée à ce système de malus, "lourd à mettre en oeuvre". Pour Simone de Montmollin (PLR/GE), il sera difficile de déterminer les cantons vertueux. Un modèle plus sobre est préférable. La droite aurait voulu abaisser l'aide à 15 %, voire 10 % au maximum, des coûts. Elle n'a pas eu gain de cause.

Pour le financement, la commission proposait d'aller piocher dans les recettes de l'impôt issu de la reprise de la réforme de l'OCDE. La droite est une nouvelle fois montée au front contre cet "ovni juridique", qui n'a même pas encore été approuvé par le peuple. Elle a été suivie par 106 voix contre 90.

La droite n'a en revanche par réussi à réduire la part cantonale à l'impôt fédéral direct de 0,7 point de pourcentage au titre de contre-financement, comme l'a proposé le Conseil fédéral. "Ce serait un affront envers les cantons, qui n'ont pas été consultés", a opposé Simon Stadler (C/UR), également rapporteur de commission.

Encourager les nouvelles places

Le deuxième volet du projet, à savoir le soutien aux cantons pour la création ou l'amélioration de places d'accueil, a aussi été controversé. "C'est clairement une tâche des cantons et des communes", a critiqué Simone de Montmollin. "Mais surtout les finances de la Confédération ne s'y prêtent pas."

Face au manque criant de places, les députés l'ont toutefois accepté par 104 voix contre 84. Un crédit d'engagement de 224 millions des francs a été débloqué pour quatre ans. Une proposition de droite, visant à le couper en deux, a été rejetée.

Renseignements

Marcello Fontana, secrétaire de commission,

058 322 97 35,

wbk.csec@parl.admin.ch

Commission de la science, de l'éducation et de la culture (CSEC)