InitialSituation

Am 5. November 1999 wurde die Volksinitiative "für eine Kapitalgewinnsteuer" in der Form eines ausgearbeiteten Entwurfs eingereicht. Die Initiative verlangt eine Ergänzung von Artikel 41 ter der alten Bundesverfassung (aBV) durch die neuen Absätze 1 ter und 5 bis (entspricht Art. 128a Abs. 1 und Abs. 2 BV). Danach erhebt der Bund "eine besondere Steuer auf realisierten Kapitalgewinnen auf beweglichem Vermögen, welche von der direkten Bundessteuer befreit sind" (Abs. 1 ter aBV). Absatz 5 bis Buchstaben a-c aBV sieht für die Erhebung dieser Kapitalgewinnsteuer im Einzelnen Folgendes vor: Kapitalgewinne sollen zu einem einheitlichen, proportionalen Satz von mindestens 20 Prozent erfasst werden (Bst. a); Kapitalverluste sollen im Steuerjahr und während höchstens zweier weiterer Jahre mit den Kapitalgewinnen verrechnet werden dürfen (Bst. b); geringfügige Gewinne soll die Gesetzgebung von der Steuer befreien (Bst. c). Die Gesetzgebung soll ausserdem vorsehen können, dass die Steuer auf Rechnung des Bundes von den Kantonen erhoben wird (Bst. c). Schliesslich soll die Gesetzgebung zur Steuersicherung eine Quellensteuer vorsehen können (Bst. c). Gleichzeitig verlangt die Volksinitiative eine Ergänzung der Übergangsbestimmungen aBV mit einem neuen Artikel 8 quater (entspricht Art. 197 Ziff. 1 BV). Danach hat der Bundesrat für den Fall, dass innert dreier Jahre nach Annahme der neuen Verfassungsbestimmungen über die Kapitalgewinnsteuer kein Ausführungsgesetz in Kraft gesetzt wird, die notwendigen Ausführungsbestimmungen auf dem Verordnungsweg zu erlassen (Art. 8 quater Abs. 1-4 aBV).

Die Initiative ist als gültig zu betrachten und Volk und Ständen zur Abstimmung zu unterbreiten. Der Bundesrat beantragt der Bundesversammlung die Ablehnung der Volksinitiative ohne Gegenentwurf. Aus verfassungs-rechtlicher Sicht hat der Bund bereits heute die Kompetenz, neben dem Einkommen aus Erwerbstätigkeit und den Vermögenserträgen auch die Gewinne auf beweglichem (und unbe-weglichem) Vermögen zu besteuern. Eine ausdrückliche Erwähnung von Gewinnen auf beweglichem Kapitalvermögen in der Verfassung, wie dies von den Initianten vorgeschlagen wird, ist deshalb entbehrlich. Die heutige Rechtslage, wonach private Kapitalgewinne sowohl für die direkte Bundessteuer wie auch für die direkten Steuern der Kantone und Gemeinden steuerfrei sind, entspricht den Anforderungen der Steuerharmonisierung. Kapitalgewinne werden schon heute steuerlich erfasst, falls sie von einer juristischen Person oder im Geschäftsvermögen einer natürlichen Person erzielt werden. Nur im Bereich des privaten beweglichen Vermögens sind Kapitalgewinne von der direkten Bundessteuer und den direkten Steuern der Kantone und Gemeinden ausgenommen. Die Initianten wollen diesen Zustand ändern. Ausgehend von den Grundsätzen der gleichmässigen Besteuerung und der Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit sollen nicht nur Arbeitseinkommen und Vemögenserträge, sondern auch effektiv realisierte Kapitalgewinne besteuert werden. Die Initianten begründen die Einführung einer Kapitalgewinnsteuer u.a. auch damit, dass die Schweiz praktisch das einzige Industrieland ohne Kapitalgewinnsteuer sei. Der internationale Vergleich einer einzigen Steuerart ist jedoch, solange er nicht in einer Gesamtsicht des Steuersystems erfolgt, nur von beschränkter Aussagekraft. So ist u.a. zu berücksichtigen, dass in der Schweiz im Unterschied zu vielen Staaten das System der wirtschaftlichen Doppelbelastung gilt. Sodann ist zu erwähnen, dass zahlreiche ausländische Staaten keine Vermögenssteuer für Privatpersonen kennen. Demgegenüber erheben alle Kantone, nicht aber der Bund, eine allgemeine Vermögenssteuer. Durchschnittlich beläuft sich die Steuerbelastung auf etwa 3 bis 5 Promille des Reinvermögens. Damit wird auch der Vermögenszuwachs berücksichtigt, der sich u.a. aus der Erhöhung der Börsenkapitalisierung ergibt. Im Jahre 1997 beliefen sich die Einnahmen aus der Vermögenssteuer gesamtschweizerisch auf über 3 Milliarden Franken. Was die so genannten einkommenssteuerfreien Vermögensmillionäre anbelangt, so handelt es sich dabei nicht um den Regelfall, sondern um gelegentlich vorkommende Phänomene, die mit dem Abzug von Verlusten, Schuldzinsen und Liegenschaftsunterhaltskosten zu tun haben. Sodann sollte nicht übersehen werden, dass trotz Reineinkommen von null Franken die Grundstückgewinnsteuer geschuldet sein kann. Schliesslich steht auch fest, dass rund zwei Drittel der Einnahmen aus der direkten Bundessteuer der natürlichen Personen von nur rund 11 Prozent aller Steuerpflichtigen aufgebracht werden. Es trifft daher nicht zu, dass die grossen Einkommen und Vermögen in der Schweiz der Besteuerung entgehen. Trotz teilweiser Kritik ist bereits nach geltendem Recht bei zahlreichen Sachverhalten mit Veräusserung von Vermögenswerten die Einkommenssteuer geschuldet (gewerbsmässiger Handel, Mantelhandel, Transponierung, direkte Teilliquidation, indirekte Teilliquidation, Verkauf der Aktien innerhalb der Sperrfrist nach Umwandlung einer Einzelunternehmung oder Personengesellschaft in eine Aktiengesellschaft). Der Bundesrat lehnt die mit der Volksinitiative geforderte Kapitalgewinnsteuer ohne Gegenvorschlag ab. Die Hauptmängel der Initiative liegen in der fehlenden Praktikabilität für Steuerpflichtige und Steuerbehörden, den entsprechenden negativen Erfahrungen in den Kantonen sowie in der vergleichsweise geringen Ergiebigkeit einer Kapitalgewinnsteuer, wie sie von den Initianten vorgeschlagen wird. Eine Kapitalgewinnsteuer würde nicht nur u.a. mit der Vermögenssteuer kollidieren, sondern wäre auch finanziell unergiebig und administrativ sehr aufwendig. Ausserdem würden die mitunter schwierigen Abgrenzungen zwischen Geschäfts- und Privatvermögen sowie zwischen Kapitalgewinn und Vermögensertrag durch eine allfällige Annahme der Initiative nicht entfallen. Der Bundesrat will an der geltenden Steuerfreiheit der privaten Kapitalgewinne im Rahmen einer gleichzeitigen Reform des Unternehmungssteuerrechts Korrekturen anbringen. Dabei ist dem über Jahrzehnte gewachsenen schweizerischen Steuersystem angemessen Rechnung zu tragen. Der Bundesrat hat im Rahmen der Umsetzung von Steuerreformen gemäss Finanzleitbild am 13. März 2000 u.a. beschlossen, die Einführung einer Beteiligungsgewinnsteuer unter Milderung der wirtschaftlichen Doppelbelastung eingehend zu prüfen. Die dazu notwendigen Abklärungen können nicht bis zur Verabschiedung der Botschaft abgeschlossen werden. Aus zeitlichen Gründen kann deshalb die Beteiligungsgewinnsteuer nicht als indirekter Gegenvorschlag zur Initiative bereits in diese Botschaft integriert werden.

Proceedings

Der Nationalrat lehnte die Volksinitiative des Gewerkschaftsbundes mit 108 zu 74 Stimmen ab. Die Mehrheit des Rates folgte den Argumenten der Kommission für Wirtschaft und Abgaben, die sich wegen des hohen Erhebungsaufwandes, der negativen Erfahrungen, die in sechs Kantonen damit gemacht worden sind, sowie der begrenzten Möglichkeiten, Kapitalverluste zu verrechnen, gegen diese Steuer ausgesprochen hatte. In den Augen der Bürgerlichen ist diese Steuer auf Grund ihrer im Vergleich zum Aufwand geringen Ergiebigkeit nicht das richtige Instrument, Steuergerechtigkeit herbeizuführen. Für viele Ratsmitglieder ist diese zusätzlich zur Vermögenssteuer erhobene Steuer mit unserem Fiskalsystem nicht vereinbar und läuft den Interessen des Schweizer Wirtschaftsstandortes entgegen. Mit 96 zu 78 Stimmen abgelehnt wurde auch der Antrag, als indirekten Gegenvorschlag eine Beteiligungsgewinnsteuer einzuführen.

Der Ständerat lehnte die Initiative aus den gleichen Gründen wie der Nationalrat mit 27 zu 5 Stimmen ab. Vor allem wurde darauf hingewiesen, dass die von den Kantonen erhobenen Vermögenssteuern mehr einbrächten als die Kapitalgewinnsteuern zahlreicher Länder.

Die Volksinitiative wurde in der Volksabstimmung vom 2. Dezember 2001 mit 65,9 Prozent Nein-Stimmen und von allen Ständen abgelehnt.