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Des projets visant une harmonisation du droit d'asile au sein de l'UE sont actuellement en cours. À ce sujet, il y a notamment lieu d'évoquer la Convention de Dublin, le projet de directive du Conseil sur les normes minimales applicables aux procédures des États membres concernant la reconnaissance du statut de réfugié et le Fonds européen pour les réfugiés. La directive sur une définition commune du terme de "réfugié" et celle sur des garanties minimales dans la procédure d'asile font encore l'objet de discussions à l'heure actuelle.

Un droit d'asile européen harmonisé sur le plan formel et matériel serait dans l'intérêt de la Suisse. C'est une des raisons pour lesquelles le Conseil fédéral souhaite adhérer à la Convention de Dublin sur le pays de premier asile. Ce n'est qu'ainsi que les charges liées à la procédure d'asile seront réparties équitablement et qu'on pourra garantir des conditions égales et équitables à toutes les personnes demandant l'asile en Europe. C'est pourquoi le Conseil fédéral doit s'engager (en collaboration avec l'UE) en faveur d'un droit d'asile européen harmonisé sur le plan formel et matériel, qui soit conforme aux principes de la Convention de Genève relative au statut des réfugiés et à ceux de la CEDH.

Je pose les questions suivantes au Conseil fédéral :

1. Partage-t-il l'avis selon lequel une harmonisation formelle et matérielle du droit d'asile européen serait dans l'intérêt de la Suisse et que ce droit uniformisé doit être conforme aux principes de la Convention de Genève relative au statut des réfugiés et à ceux de la CEDH ?

2. De quelle manière et dans quelle mesure peut-il soutenir ces projets qui se développent dans le cadre de l'UE ?

3. Quelles sont les réglementations de l'UE en matière d'asile que la Suisse a déjà transposées dans son droit interne, et quelles sont celles que le Conseil fédéral prévoit de reprendre ?

4. Le Conseil fédéral pense-t-il qu'un droit d'asile européen harmonisé pourrait également être élaboré dans un cadre autre que celui de l'UE (p. ex. au sein du Conseil de l'Europe)?

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Remarque introductive

Le Traité d'Amsterdam, entré en vigueur le 1er mai 1999, prévoit la création d'un espace de liberté, de sécurité et de justice, au sein duquel est assurée la libre circulation des personnes, et non seulement des biens, des services et des capitaux. L'Union européenne entend à ce titre former un espace unique au regard des réfugiés et des demandeurs d'asile, afin d'éviter les migrations secondaires à l'intérieur de l'Europe, en développant une politique commune d'asile et d'immigration. Le Traité d'Amsterdam contient donc une série de mesures qui devaient être mises en oeuvre le 1er mai 2004. Tant que la politique en matière d'asile ne sera pas unifiée, elle restera cependant une affaire nationale.

Une de ces mesures est le règlement dit "Dublin II" qui, le 1er septembre 2003, a remplacé la Convention de Dublin de 1990. Il arrête les modalités permettant de déterminer quel État a la compétence d'examiner une demande d'asile déposée dans un État membre de la CE, et concourt donc à la coopération nécessaire dans l'espace de liberté, de sécurité et de justice.

Dublin II ne suffit cependant pas à assurer une politique commune en matière d'asile. Afin que le système de Dublin puisse fonctionner, il est nécessaire d'édicter des règles uniformes que les États membres sont tenus de respecter, en particulier en ce qui concerne la procédure d'asile, la reconnaissance des réfugiés et aussi l'accueil des demandeurs d'asile et les droits minimaux liés au statut qui leur est accordé. La CE a édicté ou va édicter des normes minimales dans tous ces domaines (voir réponse à la question 3).

Ces normes minimales doivent encore être transposées dans le droit national des États membres de l'Union européenne dans les délais prévus par les directives. Par essence, elles n'empêchent pas les États de légiférer de manière plus favorable aux personnes concernées. Il subsistera donc après l'adoption de la politique commune en matière d'asile des différences entre les législations des États de l'Union européenne. Toutefois, il ne sera plus possible de tomber au-dessous de ce standard minimum. On espère ainsi freiner la néfaste course au durcissement du droit d'asile entre les États. Cependant, il faut attendre que les normes minimales soient mises en oeuvre dans les États membres et qu'il existe une jurisprudence pour avoir une idée claire de la situation.

La Commission européenne a publié, le 5 mai 2004, le premier rapport annuel donnant une évaluation du fonctionnement d'Eurodac, la banque de données européenne prévue par les Accords de Dublin, contenant les empreintes digitales des requérants d'asile et des immigrants clandestins. Il semble que le lancement d'Eurodac soit réussi. La proportion de secondes demandes détectées s'est établie à 7 %, ce qui correspond aux estimations, et devrait augmenter, au moins provisoirement. La commission pense toutefois que la tendance s'inversera dès qu'il sera de notoriété générale qu'il est inutile de déposer des demandes multiples dans l'espace couvert par Dublin. En contrepoint, on remarque que le nombre de personnes enregistrées est bien moins important que prévu, surtout pour ce qui est des immigrants clandestins.

1. La Suisse reçoit un grand nombre de demandes d'asile infondées ou abusives. On peut partir de l'idée qu'une partie de ces demandes émane de personnes qui en ont déjà déposé une dans un autre pays européen. Les États membres de l'Union européenne connaissent le même phénomène. La coopération prévue par les Accords de Dublin a pour objectif d'endiguer les migrations secondaires et les demandes multiples au sein de l'espace européen.

La Suisse a un intérêt à réduire le nombre de demandes d'asile et s'efforce donc de participer au système, qui règle la question de la compétence de l'examen des demandes d'asile au sein de l'Union européenne (plus la Norvège et l'Islande). Une harmonisation au sein de l'Union européenne ne résoudra certes pas le problème, mais elle freinera la course au durcissement du droit d'asile que se livrent les États européens. Il est encore difficile d'évaluer les conséquences pour la Suisse.

Le droit en matière d'asile au sein de l'Union européenne se fonde, comme le droit suisse, sur les règles internationales (p. ex. la Convention de Genève sur les réfugiés, la CEDH, le Pacte II de l'ONU, le CAT).

2. En tant que non-membre de l'Union européenne, la Suisse ne participe pas aux délibérations de cette dernière sur l'élaboration de normes minimales et d'actes juridiques dans le domaine de l'asile, sur laquelle elle n'est pas non plus consultée. En revanche, elle n'est pas tenue de s'y conformer. Toutefois, elle mène un intense échange de réflexions notamment avec les États limitrophes membres de l'UE.

3. Outre les règles de Dublin concernant la compétence en matière d'examen des demandes d'asile et les prescriptions concernant la banque de données Eurodac sur les empreintes digitales, les instances européennes ont adopté à ce jour les actes normatifs suivants :

- décision 2000/596/CE du Conseil, du 28 septembre 2000, portant création d'un Fonds européen pour les réfugiés : ce fonds a pour objectif de soutenir les États membres qui fournissent des prestations liées à l'accueil de réfugiés et de personnes déplacées ;

- directive 2001/55/CE du Conseil, du 20 juillet 2001, relative à des normes minimales pour l'octroi d'une protection temporaire en cas d'afflux massif de personnes déplacées et à des mesures tendant à assurer un équilibre entre les efforts consentis par les États membres pour accueillir ces personnes et supporter les conséquences de cet accueil ;

- directive 2003/9/CE du Conseil, du 27 janvier 2003, relative à des normes minimales pour l'accueil des demandeurs d'asile dans les États membres ;

- fin avril 2004, le Conseil "Justice et Affaires intérieures" a adopté la directive concernant les normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers et les apatrides pour pouvoir prétendre au statut de réfugié ou de personne qui, pour d'autres raisons, a besoin d'une protection internationale, et relatives au contenu de ces statuts.

Une proposition n'est pas encore formellement adoptée : la directive relative à des normes minimales concernant la procédure.

Les dispositions suisses sont aujourd'hui largement compatibles avec les normes minimales adoptées ou prévues par l'Union européenne, bien qu'il n'y ait pas eu de reprise autonome du droit européen dans ce domaine. En cas d'association à Dublin, la Suisse ne serait d'ailleurs pas contrainte de reprendre ces normes minimales, car les directives citées ne font pas partie de l'acquis de Dublin.

Par contre, il faudrait reprendre Dublin II, le règlement concernant la création du système Eurodac, les deux règlements d'application et quelques dispositions de la CE sur la protection des données. Les modifications de loi nécessaires seront présentées au Parlement en même temps que le message portant approbation de l'accord d'association.

4. La Suisse est active dans plusieurs institutions internationales en relation avec le domaine de l'asile. Aucune de ces instances n'a cependant pour objectif l'unification du droit de l'asile en Europe.

La Suisse peut plus particulièrement agir au Conseil de l'Europe, qui émet régulièrement des recommandations, y compris dans le domaine de l'asile. Toutefois, il faut régulièrement examiner dans quelle mesure ces recommandations doivent être mises en oeuvre.

L'"Agenda for Protection" adopté par les États membres du comité exécutif du Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR), programme d'action visant à améliorer la protection des réfugiés, est un instrument de portée mondiale. La Suisse y a considérablement contribué. Les membres de l'Union européenne sont tenus de conformer leur politique de l'asile et leur pratique en la matière à ce programme et aux directives émises par le HCR.

Réponse du Conseil fédéral.