InitialSituation

La Suisse a une longue tradition d'accueil d'organisations et de conférences internationales. La politique d'État hôte constitue un aspect important de sa politique étrangère. À l'instar des autres États, la Suisse accorde des privilèges et immunités aux représentations étrangères, ainsi qu'aux organisations et conférences internationales qu'elle accueille sur son territoire. Sa politique d'État hôte implique également l'octroi de certaines aides financières, notamment au travers de prêts octroyés à la Fondation des immeubles pour les organisations internationales (FIPOI) à Genève. Pour ce faire, le Conseil fédéral se fonde sur différents instruments, en premier lieu sur les conventions et les traités internationaux, sur un certain nombre de lois fédérales et d'arrêtés fédéraux, ainsi que sur ses compétences constitutionnelles en matière de politique étrangère.

Au vu de l'importance de la politique d'État hôte, le Conseil fédéral estime nécessaire de codifier et de consolider la pratique en la matière, et de régler dans une seule loi les outils principaux de la politique d'État hôte. Il soumet donc à l'approbation des Chambres fédérales un projet de loi sur les privilèges, les immunités et les facilités, ainsi que sur les aides financières accordés par la Suisse en tant qu'État hôte (Loi sur l'État hôte, LEH).

Ce projet de loi vise essentiellement à regrouper les différentes bases légales existantes dans le domaine de la politique d'État hôte et à asseoir sur une base légale formelle les décisions qui se fondaient directement sur les compétences constitutionnelles du Conseil fédéral. Il définit les bénéficiaires potentiels des privilèges, immunités et facilités, ainsi que d'aides financières, dans le cadre déterminé par le droit international, à commencer par la Convention de Vienne du 18 avril 1961 sur les relations diplomatiques ou les accords de siège conclus avec les organisations établies en Suisse. Il fixe ensuite les conditions auxquelles un statut particulier et des aides financières peuvent leur être accordés. Le développement des relations internationales a fait apparaître de nouveaux acteurs sur la scène internationale, dont l'art. 2 du projet de loi est le reflet. Les privilèges et immunités énumérés à l'art. 3 découlent du droit international coutumier et sont repris dans de nombreuses conventions internationales ; en outre, tout comme le droit international, le projet prévoit une pondération de la portée des privilèges et immunités accordés selon la qualité du bénéficiaire. Dans le domaine financier, il vise à permettre au Conseil fédéral de poursuivre la pratique qu'il suit en la matière depuis de nombreuses années.

Proceedings

Au Conseil national, une minorité Walter Wobmann (V, SO), appuyée par une grande majorité du groupe UDC, a proposé de ne pas entrer en matière et, subsidiairement, de renvoyer le projet au Conseil fédéral. Walter Wobmann a fait valoir que le projet visait à étendre les privilèges, immunités et autres facilités aux organisations non gouvernementales, et que la loi fédérale sur les aides financières à la FIPOI, entrée en vigueur en 2001, encadrait suffisamment la politique d'accueil de la Suisse. Les rapporteurs de la commission ont répliqué en soulignant que le projet équivalait pour l'essentiel à officialiser la pratique actuelle du Conseil fédéral, et qu'il répondait à la volonté - exprimée à plusieurs reprises - du Parlement de voir regrouper dans un texte unique les différentes dispositions relatives à l'État hôte. Si plusieurs porte-parole de groupe ont salué ce travail de codification, d'autres ont fait part de leur crainte de voir ce texte, à leurs yeux insuffisamment précis, entraîner une prolifération des prétentions. La conseillère fédérale Micheline Calmy-Rey a rappelé à cet égard que les privilèges et immunités étaient régis à ce jour par un arrêté fédéral de 1955, désormais dépassé. Indiquant que la loi avait été reprise à 95 % des Conventions de Vienne, elle a affirmé que la nouvelle loi ne conduirait nullement à étendre les privilèges et immunités. Le Conseil a voté l'entrée en matière par 121 voix contre 40, rejetant la proposition subsidiaire par 120 voix contre 32. Au cours de la discussion par article, il a du reste rejeté plusieurs autres propositions de la minorité Wobmann, dans des proportions analogues. S'opposant à ce que le Conseil fédéral soit seul habilité à déterminer les organisations qui se verraient accorder privilèges et immunités, une minorité Schlüer (V, ZH) a proposé de limiter ceux-ci aux organisations non gouvernementales reconnues par le droit international public. La conseillère fédérale Calmy-Rey a répliqué que la compétence concernée se limitait à la seule reconnaissance politique d'organisations non gouvernementales, et qu'elle n'entraînait l'octroi d'aucun privilège ou immunité. Par 107 voix contre 63, le conseil a suivi sa commission et le Conseil fédéral. Au vote sur l'ensemble, il a adopté la loi par 122 voix contre 45.

Au Conseil des États, l'entrée en matière n'a pas été contestée. Le rapporteur de la commission a souligné que le projet constituait la base légale nécessaire pour asseoir la politique d'accueil de la Suisse, et qu'il permettait d'y voir plus clair sur les avantages et autres privilèges qu'elle pouvait accorder dans ce domaine ; en outre, il donnait à la politique d'État hôte une légitimation démocratique et la soumettait au contrôle du Parlement. Au cours de la discussion par article, le conseil a suivi majoritairement les décisions du Conseil national. Une proposition de minorité Maximilian Reimann (V, AG) visant à limiter le cercle des personnes bénéficiaires de privilèges, immunités et facilités, a été rejetée par 23 voix contre 7 : le conseil s'était rallié à la majorité de la commission, qui avait rappelé que les privilèges et immunités devaient être octroyés conformément aux Conventions de Vienne. Le conseil a par ailleurs adopté sans débat une proposition de la commission excluant les organisations non gouvernementales des bénéficiaires de privilèges, immunités et facilités au sens de la loi. Il a également voté à l'unanimité une proposition Thomas Pfisterer (RL, AG) visant à ce que les cantons soient non seulement entendus, mais qu'ils soient associés à la définition de la politique d'accueil. Le conseil a finalement adopté le projet par 31 voix et sans opposition.

Le Conseil national a liquidé sans débat les deux divergences qui subsistaient.