InitialSituation

Am 7. Juni 1998 haben Volk und Stände dem Bundesbeschluss über Massnahmen zum Haushaltausgleich ("Haushaltziel 2001") mit deutlicher Mehrheit zugestimmt. Der neue Artikel 24 der Übergangsbestimmungen zur Bundesverfassung bezweckt einen weitgehenden Ausgleich der Finanzrechnung bis ins Jahr 2001.

Ohne den im neuen Verfassungsartikel vorgesehenen Sparautomatismus auszulösen, beinhaltet das Stabilisierungsprogramm 1998 die nötigen Massnahmenvorschläge, um die Zielvorgabe im Jahr 2001 zu erreichen. Damit nimmt es die vom Verfassungsartikel verlangten Korrekturmassnahmen gewissermassen vorweg. Ohne zusätzliche Massnahmen auf Gesetzesebene nehmen die Defizite zwar kontinuierlich ab, bewegen sich aber zwischen 5,3 (1998) und 1,8 Milliarden Franken (2002) nach wie vor auf einem inakzeptablen Niveau. Auch eine dauernde und solide wirtschaftliche Erholung wird die Defizite nicht völlig eliminieren können. Die Beseitigung der strukturellen Ausgabenüberschüsse erfordert jedoch zielgerichtete Massnahmen auf Gesetzesstufe. Ziel des Stabilisierungsprogramms ist es daher, einen Beitrag zur Beseitigung des strukturellen Budgetdefizits zu leisten, damit der Bundeshaushalt wieder in ein dauerhaftes Gleichgewicht gebracht werden kann.

Um das "Haushaltziel 2001" auf einem ausgewogenen und fairen Weg zu erreichen, hat der Finanzausschuss des Bundesrates in diesem Frühjahr die Kantone sowie die wichtigsten politischen Kräfte der Schweiz zu Konsensgesprächen eingeladen. Ziel dieser Rundtischgespräche war es, ein Massnahmenpaket zu erarbeiten, das von den Kantonen, Bundesratsparteien und Sozialpartnern mitgetragen wird. Im Rahmen dieser Konsensgespräche wurde eine gemeinsame Formel gefunden, die auf die wichtigsten Anliegen der verschiedenen Parteien Rücksicht nimmt und das Haushaltziel auf wirtschafts- und sozialverträgliche Art umsetzt.

Das Stabilisierungsprogramm sieht im wesentlichen Entlastungen bei den Sozialversicherungen (AHV, IV, ALV), den Transfers an die Kantone ("Sparbeitrag der Kantone") sowie den Militärausgaben vor. Daneben enthält es eine Sparvorgabe an die SBB, eine Kreditsperre mit stark erweitertem Ausnahmenkatalog sowie Massnahmen im Einnahmenbereich. Zu letzteren gehören, neben Vorkehrungen zur Sicherung des heutigen Steuersubstrats, Massnahmen zur Förderung der Steuergerechtigkeit. Zu diesem Zweck sollen einerseits die Steuerkontrolle verstärkt und andererseits ungerechtfertigte Steuerlücken geschlossen werden. Das Schwergewicht der Massnahmen für den Bundeshaushalt liegt dabei eindeutig auf den Einsparungen. In Übereinstimmung mit der bisherigen Politik des Bundesrates sollen eigentliche Einnahmenbeschaffungen für die Konsolidierung der Sozialwerke und die Finanzierung der Eisenbahn-Grossprojekte reserviert bleiben. Der Bundesrat beantragt entsprechende Finanzierungsmassnahmen für die Arbeitslosenversicherung (befristete Weiterführung des dritten Lohnprozentes, Anhebung des Beitragsplafonds für ein zweites Lohnprozent kombiniert mit Entlastungen auf der Leistungsseite der Versicherung).

Die einzelnen Teile des Stabilisierungsprogramms sind miteinander rechtlich verbindlich verknüpft. Damit beinhaltet das vorliegende Bundesgesetz über das Stabilisierungsprogramm 1998 (Vorlage A) sämtliche ausgaben- und einnahmenseitigen Elemente des Massnahmenpakets. Beim Bundesgesetz über das Stabilisierungsprogramm handelt es sich um einen referendumspflichtigen Mantelerlass, der die Änderung gleichstufiger Rechtserlasse aus verschiedenen Aufgabengebieten unter einem Sammeltitel zusammenfasst und zusätzlich einen Sparauftrag an den Bundesrat beinhaltet.

Zusätzlich zum Bundesgesetz über das Stabilisierungsprogramm 1998 wird ein dringlicher Bundesbeschluss über die Finanzierung der Arbeitslosenversicherung (Vorlage B) unterbreitet, dessen einziger Zweck darin besteht, im Falle einer Verzögerung der Inkraftsetzung des Stabilisierungsprogramms die ununterbrochene Erhebung des dritten Lohnprozentes sicherzustellen.

Der Bundesbeschluss zum "Haushaltziel 2001" sieht vor, dass die Haushaltdefizite des Bundes so lange auf höchstens 2 Prozent der Einnahmen zu begrenzen sind, bis die befristete Übergangsbestimmung durch einen definitiven Verfassungsartikel abgelöst wird.

Proceedings

In der Eintretensdebatte im Nationalrat wurde Kritik an der demokratischen Legitimation des "runden Tisches" geübt, an welchem mit ausgewählten Interessenvertretern ein Konsens gefunden und das Stabilisierungsprogramm ausgearbeitet wurde. Bundesrat Kaspar Villiger wies diese Kritik zurück. Die übliche Vernehmlassung evaluiere bloss Meinungen; am "runden Tisch" habe man dagegen mit den wichtigsten Kräften im Land - Wirtschaftsverbänden, Gewerkschaften, Parteien und Kantonen - ausfindig gemacht, wo konkret gespart werden könne. Das Parlament könne dank dem "runden Tisch" nun zu einer Vorlage Stellung nehmen, die konsensfähig sei. Das Programm biete die historische Chance, eines der grössten Probleme im Staat zu lösen.

Tatsächlich scheiterten im Rat ein Nichteintretens- und drei Rückweisungsanträge von Mitgliedern der Sozialdemokratischen- und der LdU/EVP-Fraktion sowie von der Grünen Fraktion. Vergeblich wurde gefordert, die Einführung einer Kapitalgewinnsteuer zu prüfen, die Steuerschlupflöcher doch noch zu schliessen und damit die versprochenen 150 Millionen Franken hereinzuholen sowie auch der Landwirtschaft 100 Millionen Franken abzufordern. Der Rat folgte auf der ganzen Linie der Kommission, welche den Kompromiss überarbeitet hatte. Sämtliche der rund zwanzig Einzelanträge von linker und grüner Seite wurden in der als "Kurzdebatte" geführten Detailberatung abgelehnt. Mit diesen Anträgen wurde versucht, Sparmassnahmen beim öffentlichen Verkehr, bei der Bildung und bei der Arbeitslosenversicherung zu streichen oder sie auf die Landwirtschaft, den Strassenbau oder das Militär zu verschieben. Keine Chance hatten auch die Anträge, welche die von der Kommission zurückgenommenen Massnahmen zur Schliessung der Steuerschlupflöcher - die Steuerprivilegien für die private Vorsorge - wieder verschärfen wollten. Im Gegenzug liess der Rat die Absicht fallen, die im Jahre 2001 fällige Anpassung der AHV-Renten um ein Jahr hinauszuschieben und den Anpassungsrhythmus zu verlangsamen. Hingegen wurden Einsparungen von 406 Millionen Franken im Asylbereich verlangt. Auch Bundesrat Kaspar Villiger warnte, dass diese Entlastung ein ungedeckter Scheck sei. Das Stabilisierungsprogramm (Vorlage A) wurde in der Gesamtabstimmung mit 124 zu 26 Stimmen bei 14 Enthaltungen angenommen, der Bundesbeschluss über die Finanzierung der Arbeitslosenversicherung (Vorlage B) mit 164 zu 0 Stimmen bei 5 Enthaltungen.

Der Rat stimmte auch einem Anschlussprogramm zu, das von der Kommission mit vier Motionen vorgelegt wurde. Danach muss der Bundesrat die Ausgaben im Asylwesen bis zum Jahr 2001 auf eine Milliarde Franken drücken (98.3523), die Anpassung der AHV-Renten unter Berücksichtigung der finanziellen Lage der AHV regeln (98.3524), bis im nächsten Winter aufzeigen, wie er die Arbeitslosenversicherung reformieren und finanziell sichern kann (98.3525), und die eingeleiteten Arbeiten zur Reduktion der Verwaltungskosten so beschleunigen, dass Einsparungen bereits während der Dauer des Stabilisierungsprogramms eintreten (98.3526).

Die Beratung im Ständerat konzentrierte sich vor allem auf die Frage, wieweit die Anträge im Fiskalbereich tatsächlich Steuerlücken schliessen oder aber bloss dem Fiskus Mehreinnahmen verschaffen. Der Rat nahm punktuelle Modifikationen in den Bereichen AHV, IV und BVG vor und beschloss einen Kriterienkatalog, mit dem definiert werden kann, wann der Handel mit Vermögen, Wertschriften und Liegenschaften gewerbsmässig und damit steuerpflichtig wird. Das Stabilisierungsprogramm wurde mit 33 zu 0 Stimmen, der Bundesbeschluss über die Finanzierung der Arbeitslosenversicherung mit 30 zu 0 Stimmen angenommen. Zustimmung fand auch das nationalrätliche Anschlussprogramm mit den vier Motionen.

In der Differenzbereinigung hielt der Nationalrat daran fest, dass privater Handel nur dann steuerpflichtig wird, wenn er häufig, nach kurzer Besitzdauer und mit dem Einsatz erheblicher Fremdmittel getätigt wird. Der Kriterienkatalog des Ständerates ging den Bürgerlichen zu weit; Christoph Blocher (V, ZH) sprach von einer verkappten Einführung der Kapitalgewinnsteuer. Bundesrat Kaspar Villiger fand dies eine unhaltbare Unterschiebung; es gehe einzig darum, die Rechtsprechung des Bundesgerichtes zu kodifizieren. Dies nicht zu tun, wäre ein Rückschritt, der neue Möglichkeiten für Steuerschlupflöcher schüfe. Weil keine unbestrittene Formulierung gefunden werden konnte, beliessen es die Räte schliesslich beim Quasi-Handel mit Vermögen, Wertschriften und Liegenschaften beim geltenden Recht und unterliessen den Versuch, die Bundesgerichtspraxis zu kodifizieren. Im übrigen folgte der Nationalrat den Beschlüssen des Ständerates.

Die mit dem Stabilisierungsprogramm beschlossenen Gesetzesänderungen entlasten den Bundeshaushalt mit Ausgabenbeschränkungen und Mehreinnahmen bis ins Jahr 2001 um 2 Milliarden Franken. Die Beibehaltung des dritten Lohnprozentes bei der Arbeitslosenversicherung bis ins Jahr 2003 bringt ausserdem Mehreinnahmen von einer Milliarde Franken.