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La gestion de la fortune de la prévoyance professionnelle entraîne différents coûts et frais qui peuvent être présentés de manière transparente ou au contraire être dissimulés. Par exemple, lors de la vente d'un bien immobilier, une partie des frais peuvent tout bonnement être ajoutés au prix d'achat, de manière à ne pas apparaître comme des frais de gestion de fortune. Or, en ce qui concerne les comptes d'exploitation de la prévoyance professionnelle, les obligations de surveillance de la FINMA sont nombreuses. C'est dans ce contexte que je pose au Conseil fédéral les questions suivantes :

1. Quelles sont les exigences de publicité et de transparence s'agissant des frais de gestion de la fortune, frais administratifs compris, de la prévoyance professionnelle ?

2. La FINMA exerce-t-elle à cet égard un contrôle ? Si oui, à quelles méthodes recourt-elle pour débusquer les coûts et frais cachés ou non déclarés ? Si non, pourquoi ?

3. Comment la FINMA vérifie-t-elle et contrôle-t-elle la plausibilité des frais de gestion de la fortune, des seuls frais administratifs, des frais de courtage, etc., tant au sein des différentes fondations collectives que dans leur interaction ? Dispose-t-elle d'outils qui lui permettent d'intervenir lorsqu'elle constate des irrégularités ?

4. Les frais de gestion de la fortune communiqués par les institutions de prévoyance suisses ont triplé au cours des dix dernières années pour s'élever aujourd'hui à 5,3 milliards de francs par an, ce qui représente plus de 1000 francs par assuré. Est-ce exact ?

5. On estime que les frais de transaction non communiqués par les fonds et autres fondations de placement qui accompagnent les transactions touchant des biens immobiliers, des actions, des obligations, etc., et qui, rien que pour l'immobilier, représentent jusqu'à 3 % par transaction (et à nouveau jusqu'à 3 % en cas de cession à un tiers), coûtent aux assurés plusieurs milliards de francs par an. Pourquoi ces coûts ne sont-ils pas communiqués aux assurés ?

6. Concernant les institutions de prévoyance professionnelle, la FINMA écrit sur son site Internet que " pour faire la transparence sur ce secteur important et influencer de manière positive le comportement des entreprises privées d'assurance, la FINMA publie annuellement des informations et données sur le 2e pilier en Suisse ". Que faut-il entendre exactement par " influencer de manière positive le comportement des entreprises privées d'assurance " ? Et comment faut-il comprendre cela compte tenu que la LPP est une assurance obligatoire ?

7. Quelles bases légales faudrait-il mettre en place pour que la FINMA puisse effectivement exercer sa fonction de surveillance ?

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Conformément à l'art. 61 de la loi fédérale sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (LPP ; RS 831.40), la surveillance des institutions de prévoyance et des institutions servant à la prévoyance incombe aux autorités de surveillance cantonales. Les fondations de placement sont toutefois soumises à la surveillance directe de la Commission de haute surveillance de la prévoyance professionnelle (CHS PP) (art. 64a, al. 2, LPP). L'Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers (FINMA) est quant à elle responsable de la surveillance, d'une part, des entreprises d'assurance et de la réassurance qu'elles accordent aux institutions de prévoyance et, d'autre part, des banques, des maisons de titres, des directions de fonds et des gestionnaires de fortune collective qui administrent la fortune d'institutions de prévoyance.

1. Les institutions de prévoyance doivent établir leurs comptes annuels conformément aux principes énoncés dans la recommandation Swiss GAAP RPC 26. Leurs frais directs doivent figurer dans le compte d'exploitation. S'il n'est pas possible d'indiquer les frais de gestion de la fortune pour un placement déterminé, l'art. 48a, al. 3, de l'ordonnance sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (OPP 2 ; RS 831.441.1) prévoit que ce placement soit identifié (en particulier par le code ISIN et le nom du produit) et que le montant de la fortune qui y est investie soit indiqué. Par ailleurs, la CHS PP a édicté des directives détaillées concernant l'indication des frais de gestion de la fortune (directives 02/2013 Indication des frais de gestion de la fortune, y c. liste des ratios de frais reconnus par la CHS PP, accessible sur www.oak-bv.admin.ch > Réglementations > Directives). Ces directives ont permis aux institutions de prévoyance d'obtenir et d'indiquer les informations correspondantes de la part des gestionnaires de fortune et des prestataires externes. Les modèles d'indication des frais de gestion de la fortune ont été considérablement améliorés ces dernières années, tant du côté de la réglementation que de celui des institutions de prévoyance elles-mêmes. La statistique des caisses de pensions montre un taux de transparence en matière de frais de 99,4 %, avec une tendance constante à la hausse.

2-3. Conformément à l'art. 52c LPP, l'organe de révision de chaque institution de prévoyance vérifie si l'organisation, la gestion et les placements sont conformes aux dispositions légales et réglementaires. Il consigne les résultats de cet examen dans le rapport d'audit annuel. Les principes de l'examen sont fixés dans des directives de la CHS PP (directives 04/2013 Examen et rapport de l'organe de révision, accessible sur www.oak-bv.admin.ch > Réglementations > Directives). Le rapport d'audit constitue, avec le rapport annuel, la base de l'activité des autorités de surveillance LPP prévue par le droit de la surveillance. Cette activité a explicitement pour but de surveiller que les dispositions légales sont respectées et que la fortune de prévoyance est employée conformément à sa destination. En cas d'irrégularités ou de doutes, l'autorité de surveillance LPP peut notamment demander en tout temps des renseignements ou la remise de documents pertinents, donner des instructions dans des cas d'espèce ou ordonner des expertises.

Toutes les indications qui figurent dans le compte d'exploitation des entreprises d'assurance exerçant une activité dans le domaine de la prévoyance professionnelle au sens des art. 37 ss de la loi fédérale sur la surveillance des entreprises d'assurance (LSA ; RS 961.01) sont vérifiées par des sociétés d'audit externes conformément aux prescriptions de la FINMA. Les rapports des entreprises d'assurance aux assurés sont également contrôlés. La FINMA assure ensuite la transparence du marché suisse de l'assurance en publiant chaque année un rapport sur les données relatives à la comptabilité de la prévoyance professionnelle. À cette occasion, elle recense en détail les différents frais de gestion de la fortune et les autres types de frais (notamment les frais d'acquisition qu'une entreprise d'assurance verse aux courtiers, aux intermédiaires et à son propre service externe) et publie sur son site Internet l'ensemble des données pour chaque compagnie d'assurance. Les institutions de prévoyance peuvent en outre confier la gestion de leur fortune à des personnes externes, notamment des banques, des maisons de titres, des directions de fonds et des gestionnaires de fortune collective, qui sont également placés sous la surveillance de la FINMA. Ces prestataires de services financiers sont notamment soumis aux règles de transparence et de publicité de la loi fédérale sur les services financiers (LSFin ; RS 950.1), dont le respect est contrôlé par la FINMA. Il est également possible que la gestion de la fortune des entreprises d'assurance se fasse dans le cadre de l'assurance complète. Si des risques accrus sont identifiés chez un prestataire de services financiers, la FINMA peut également procéder à des contrôles directs, par exemple sous la forme de contrôles sur place. Des risques accrus existent notamment lorsqu'il y a des indices que les exigences légales ne sont peut-être pas respectées.

4. Les dépenses globales pour la gestion de la fortune s'élèvent à 5,7 milliards de francs pour 2021, soit 0,49 % du total du bilan. Un ratio des frais de 49 points de base semble approprié, car il inclut notamment des instruments plus coûteux dans le domaine des placements alternatifs. La longue phase de taux d'intérêt négatifs a contraint les institutions de prévoyance à intégrer de plus en plus de tels placements dans leurs portefeuilles. Si l'on répartit ce montant de manière égale entre les 4,48 millions d'assurés actifs et les 1,23 million de bénéficiaires de rentes de la prévoyance professionnelle, on obtient des frais de gestion de fortune d'environ 1000 francs par an et par personne. Ce chiffre moyen n'est toutefois pas significatif et ne saurait être interprété de manière adéquate pour de nombreux assurés, car il est nettement trop élevé pour les assurés jeunes qui disposent d'une faible fortune de prévoyance et nettement trop bas pour les assurés plus âgés qui disposent d'une fortune de prévoyance importante.

5. Les définitions modernes des ratios des frais (TER) utilisées pour assurer la transparence des frais englobent non seulement les frais facturés, mais aussi ceux qui sont imputés sur le revenu du capital. Pour les fonds de droit suisse, la législation sur les placements collectifs (loi sur les placements collectifs [LPCC ; RS 951.31] et ordonnance sur les placements collectifs [OPCC ; RS 951.311]) contient des prescriptions détaillées concernant les frais et les honoraires qui sont imputés sur la fortune du fonds ou à l'investisseur et qui doivent être publiés de manière transparente (cf. art. 20, al. 1, let. c, LPCC en relation avec les art. 34, 35a, let. j, et 37 OPCC). Les fonds suisses sont en outre tenus de publier le TER dans chaque rapport annuel et semestriel ainsi que dans le prospectus. Celui-ci indique de manière rétrospective l'ensemble des rémunérations et des frais accessoires qui sont imputés en permanence sur la fortune du fonds. La comptabilité et les comptes annuels que les fonds suisses sont tenus de publier sont également contrôlés par les sociétés d'audit soumises à la législation sur la surveillance. Ce contrôle porte notamment sur le respect des prescriptions relatives à la présentation des frais et des honoraires. Les institutions de prévoyance ne sont pas soumises à la législation sur les placements collectifs, mais elles ont besoin des données correspondantes pour justifier leurs propres frais de gestion de la fortune.

Le fait que les frais de transaction soient ajoutés aux prix d'achat et de vente et ne soient pas mentionnés séparément est correct et conforme à la pratique internationale. Le montant des frais a une influence sur la performance du placement. Comme les gestionnaires de fortune sont en concurrence les uns avec les autres et qu'il est possible de comparer la performance des classes d'actifs sur la base de benchmarks ou de produits comparables, l'investisseur peut contrôler la qualité de la gestion des différents prestataires. Du point de vue légal, les règles de l'exécution optimale des ordres des clients (art. 18 LSFin) s'appliquent ici et sont requises en termes de coûts, de rapidité et de qualité. Doivent être pris en compte sur le plan financier non seulement le prix de l'instrument financier, mais également les coûts liés à l'exécution de l'ordre et les rémunérations reçues de tiers.

6. La transparence concernant les frais dans le domaine de la prévoyance professionnelle rendue possible par la publication des rapports (voir en particulier la présentation distincte des charges d'exploitation) a notamment pour objectif d'inciter les compagnies d'assurance à une plus grande discipline en matière de frais. Comme il ressort des chiffres publiés par la FINMA, on observe au cours des dernières années une tendance à la baisse du montant des frais d'assurance par personne (assurés ou bénéficiaires de rentes). Si la prévoyance professionnelle est obligatoire, ce n'est pas le cas de la réassurance des régimes de retraite par des entreprises d'assurance (privées), qui relève de la surveillance de la FINMA. Il existe entre ces entreprises une concurrence à laquelle la transparence contribue.

7. En ce qui concerne les compétences et les activités de surveillance de la FINMA sur, d'une part, les entreprises d'assurance et la réassurance qu'elles accordent aux institutions de prévoyance et, d'autre part, les banques, les maisons de titres, les directions de fonds et les gestionnaires de fortune collective qui administrent la fortune d'institutions de prévoyance, la FINMA dispose des compétences et des instruments nécessaires pour faire respecter les exigences du droit de la surveillance. Il faut noter à ce propos que les clients des entreprises d'assurance et des services de gestion de fortune dans le cadre de la prévoyance professionnelle sont typiquement les institutions de prévoyance et que les compétences de la FINMA ne s'étendent pas à la protection directe des salariés actifs ou des bénéficiaires de rentes.

Réponse du Conseil fédéral.