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Le Conseil fédéral a révisé le 1er novembre 2023 l’ordonnance sur les émoluments perçus par l’autorité fédérale de surveillance des fondations (OEmol-ASF), dont la nouvelle mouture entrera en vigueur le 1er janvier 2024. L’élément central de ce texte est une nouvelle augmentation des émoluments, qui aura des conséquences financières massives pour les fondations concernées. Ce qui m’amène à poser les questions suivantes :
- Pourquoi n’est-il pas possible de passer d’un contrôle annuel de comptes annuels déjà révisés à un rythme pluriannuel assorti de contrôles approfondis en cas de suspicion, ce qui permettrait de réduire les dépenses de l’Autorité fédérale de surveillance des fondations (ASF) et par voie de conséquence la charge administrative et financière des fondations ?
- Le Conseil fédéral serait-il prêt à réserver un traitement à part aux fondations d’utilité publique dont le total du bilan est faible (< 5 millions de CHF) et à prévoir pour elles une catégorie d’émoluments distincte et plus avantageuse assortie d’un rythme de révision plus lent (par ex. tous les 3 à 5 ans) ?

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La forme juridique de la fondation ne connaît ni propriétaires ni membres. En instituant la surveillance des fondations, le législateur a créé une instance de contrôle qui pallie l’absence de propriétaires veillant à leurs intérêts et exerçant un contrôle. L’Autorité fédérale de surveillance des fondations (ASF) a donc pour tâche prioritaire de veiller à ce que les 5200 fondations qui lui sont assujetties utilisent leur fortune, qui représente au total un peu plus de 70 milliards de francs, conformément à la définition du but figurant dans leurs statuts. L’ASF est l’autorité de surveillance des fondations classiques exerçant leurs activités à l’échelle nationale ou à l’étranger. Les autorités cantonales de surveillance des fondations quant à elles sont compétentes pour les quelque 9000 autres fondations classiques actives à un échelon régional ou cantonal.

Tout comme les autorités de surveillance cantonales, l’ASF remplit sa tâche en examinant chaque année les rapports annuels des fondations qui lui sont soumises. À cet effet, les fondations lui remettent trois documents : premièrement, leur rapport annuel, qui décrit leur activité, mentionne les événements d’importance survenus au cours de l’année et auquel est jointe la liste complète des bénéficiaires ou des projets soutenus ; deuxièmement, le procès-verbal complet et dûment signé du conseil de fondation concernant l’approbation des comptes annuels révisés et du rapport annuel ; troisièmement, un formulaire dans lequel la fondation fournit certaines informations de manière structurée, comme pour une déclaration d’impôts. Simultanément, l’organe de révision de la fondation remet les comptes annuels révisés et son attestation. L’examen de l’ASF qui s’ensuit est complémentaire à celui de l’organe de révision. Il est nécessaire que les fondations remettent chaque année leur rapport annuel, si l’on veut que l’ASF puisse saisir au moins une fois par année l’état de leurs activités. La remise d’un rapport tous les 3 à 5 ans seulement ne permettrait plus d’assumer correctement cette surveillance. Dans certains cas, un seul contrôle annuel annuel s’avère même trop tardif. Quoi qu’il en soit, le rythme annuel a fait ses preuves dans la pratique de l’ASF et des autorités cantonales de surveillance. Par ailleurs, ce feedback annuel de l’autorité de surveillance profite aux fondations. Le contrôle effectué par l’ASF est toutefois de plus en plus axé sur les risques.

Pour son activité, l’ASF perçoit des émoluments calculés conformément à l’ordonnance du 1er novembre 2023 sur les émoluments perçus par l’Autorité fédérale de surveillance des fondations (OEmol-ASF ; RS 172.041.18) et propres à couvrir ses dépenses, selon le principe de la couverture des coûts. Depuis l’entrée en vigueur de cette ordonnance, le 1er janvier 2024, l’ASF fixe l’émolument en tenant compte de la complexité du rapport annuel. Le total du bilan de chaque fondation joue également un rôle, en interaction avec d’autres critères tels que les antécédents, la complexité et les risques liés aux activités de la fondation, ainsi que le rapport de l’organe de révision ou la quantité de documents remis.

Parallèlement, le nombre de fondations soumises à la surveillance de l’ASF ne cesse d’augmenter. Et pour pouvoir s’acquitter sérieusement de ses tâches, l’ASF doit renforcer ses effectifs et ses ressources opérationnelles. Le Contrôle fédéral des finances (CDF) était arrivé à la même conclusion dans son rapport sur la réorganisation de l’ASF du 16 mai 2022 (numéro d’audit : 21 267). De fait, le nombre de cas gérés par collaborateur juridique (ratio) reste nettement plus élevé à l’ASF que dans les autorités cantonales de surveillance. L’augmentation des émoluments dont parle l’auteur de l’interpellation, qui entraînera un surcoût de 200 francs par an en moyenne pour chaque fondation soumise à la surveillance de l’ASF, permettra de financer les besoins supplémentaires sans incidence sur le budget. Le préposé à la surveillance des prix a par ailleurs convenu avec l’ASF d’examiner les effets de l’augmentation des émoluments au cours du second semestre 2024 dans le cadre d’un monitoring. Au reste, le Conseil fédéral ne voit actuellement aucune nécessité d’agir.