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Voici plus de cinq ans, les États-Unis et l'Union européenne (UE) prenaient des sanctions économiques contre le gouvernement syrien. Par la suite, ils n'ont fait que durcir ces sanctions. Aujourd'hui, celles-ci ont pris une telle ampleur qu'elles ne pénalisent plus uniquement le gouvernement syrien, tant s'en faut. La Suisse s'est ralliée aux mesures de l'UE le 18 mai 2011, adoptant par là un programme de sanctions qui remet en cause la tradition humanitaire et la neutralité de la Suisse.

Les sanctions punissent le peuple syrien tout entier, qui paie ainsi pour les actes de son gouvernement. Elles pourraient être à l'origine d'autant de morts, de destructions et de déplacements de populations que la violence issue du conflit armé en elle-même.

Il ressort du rapport interne "Humanitarian Impact of Syria-Related Unilateral Restrictive Measures" (Conséquences humanitaires des mesures restrictives unilatérales contre la Syrie) demandé par la Commission économique et sociale des Nations Unies pour l'Asie occidentale (CESAO) que les sanctions compliquent l'acheminement de l'aide humanitaire et entraînent des conséquences économiques désastreuses pour la population. Elles n'ont pas apporté d'amélioration pour le peuple syrien. Bien au contraire, de plus en plus d'éléments indiquent qu'elles ont grandement contribué à la dépréciation de la monnaie syrienne, au chômage, à l'effondrement du système de santé publique et donc à l'émigration de masse vers l'Europe et les pays voisins. Aussi l'utilité des sanctions économiques mérite-t-elle d'être examinée parallèlement aux effets sur la population civile.

Les questions suivantes se posent :

1. Le Conseil fédéral est-il prêt à faire peser dans la balance notre tradition humanitaire face aux objectifs visés par les sanctions ? Des deux choses, laquelle aurait le plus de poids selon lui ?

2. Si les conséquences humanitaires devaient ne pas être prises en considération, peut-il dire pourquoi ?

3. Que dirait le Conseil fédéral d'un examen périodique systématique de la politique suisse en matière de sanctions qui tienne compte des conséquences humanitaires pour la population civile syrienne, ainsi que d'une publication des résultats de cet examen ?

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1./2. Le Conseil fédéral est particulièrement soucieux d'éviter les conséquences négatives des sanctions sur le plan humanitaire. C'est la raison pour laquelle, à l'aube du millénaire, la Suisse s'est largement investie dans le processus d'Interlaken pour concevoir des sanctions plus ciblées et plus efficaces, si bien qu'aujourd'hui, seules des sanctions dites ciblées ("smart sanctions") sont prononcées en règle générale. Les sanctions de ce type frappent certaines personnes, entreprises et entités, par exemple la tête politique et militaire, ou le commerce de certains biens stratégiques. Les sanctions ciblées doivent viser le plus directement possible les personnes responsables et préserver la population civile des dommages collatéraux de ces mesures. Les sanctions ne portent en principe jamais sur les biens humanitaires, comme les denrées alimentaires et les médicaments.

La question des conséquences négatives des sanctions pour la population civile se pose toujours lors de l'ample pesée des intérêts en présence effectuée par le Conseil fédéral lorsqu'il s'agit de savoir si la Suisse va reprendre ou non, dans un cas concret, les sanctions de ses principaux partenaires commerciaux (l'UE, dans le cas de la Syrie). Cette pesée des intérêts fait intervenir notamment des critères touchant à la politique étrangère (volet humanitaire et lié à la neutralité inclus), à la politique économique extérieure et au droit.

S'agissant de la Syrie, le Conseil fédéral a édicté, le 18 mai 2011, une ordonnance instituant des mesures à l'encontre de ce pays. La Suisse s'est ainsi ralliée aux sanctions décrétées par l'UE contre Damas à la suite du déclenchement de la crise syrienne. Elle a ainsi réagi aux violations graves des droits de l'homme commises dans le pays, en particulier à la répression violente exercée contre la population civile par l'armée et les forces de sécurité syriennes.

L'ordonnance prévoit toute une série de dérogations pour préserver la population civile, afin que l'aide humanitaire puisse être acheminée avec le moins d'entraves possible. Par ailleurs, le 10 mars 2017, le Conseil fédéral a, dans le sillage de l'UE, décidé un nouvel assouplissement des sanctions, appelé à faciliter l'acheminement de l'aide humanitaire.

3. Il est un peu court d'attribuer la responsabilité de cette grave situation humanitaire principalement aux sanctions internationales. La Syrie est ravagée par la guerre civile depuis plusieurs années. Le conflit a ébranlé le pays dans ses fondements et ruiné son économie à tel point qu'il est extrêmement difficile d'apporter de l'aide à la population en détresse. Et c'est sans compter la présence de nombreux groupes armés non étatiques tels que l'organisation État islamique.

Dans ces circonstances, il est évident que les processus économiques sont aussi mis à mal. Les entreprises privées en Suisse, les banques et l'économie exportatrice par exemple, boudent généralement les affaires avec les pays frappés par des sanctions, d'autant plus lorsque le pays concerné est le théâtre d'une guerre civile. Il peut arriver que certains financements ou certaines opérations d'exportation ne se réalisent pas, alors qu'ils respectent les sanctions prononcées.

Les sanctions suisses s'inscrivent dans une constellation complexe de mesures internationales (sanctions plus dures d'autres États ou mesures visant à empêcher le financement du terrorisme, par ex.), de sorte qu'il serait non seulement difficile mais aussi peu judicieux de vouloir isoler les effets négatifs que pourraient entraîner les mesures helvétiques. Dès lors, le fait de soumettre la politique de la Suisse en matière de sanctions à un réexamen périodique sous l'angle des conséquences humanitaires risque fort d'être peu utile.

Aujourd'hui déjà, les difficultés liées à l'acheminement de l'aide humanitaire en Syrie font l'objet de discussions régulières au sein de l'administration fédérale. La Suisse occupe également une place essentielle dans le débat international sur les éventuelles incidences dommageables des mesures prises à l'encontre de Damas. Le rapport de la CESAO cité par l'auteure de l'interpellation a été financé par la Direction du développement et de la coopération et sera suivi d'autres études approfondies. En outre, les services responsables sont en contact direct avec les acteurs intéressés de l'aide humanitaire et les exportateurs de biens humanitaires (médicaments, denrées alimentaires, etc.) pour évoquer des problèmes spécifiques et trouver des solutions concrètes propres à bénéficier directement à la population civile syrienne. La Suisse tient compte des conclusions pratiques et tangibles de ces études et de ces discussions dans la politique qu'elle mène à l'égard de Damas en matière de sanctions. Le complément apporté le 10 mars 2017 à l'ordonnance pertinente en vue de faciliter l'acheminement de l'aide humanitaire en est la parfaite illustration.

Réponse du Conseil fédéral.