InitialSituation

Les institutions de la Confédération ont été créées, pour l'essentiel, il y a 150 ans. Depuis lors, elles ont donné satisfaction. Ces dernières années cependant, il est apparu clairement qu'il était nécessaire de leur apporter des modifications pour tenir compte de l'abondance et de la complexité des tâches gouvernementales, de l'influence croissante du contexte international et du fait que le gouvernement a de moins en moins de temps à consacrer aux décisions du collège. Ces adaptations sont regroupées sous le titre "Réforme de la direction de l'État", dont la réforme du gouvernement constitue le noyau. En s'attaquant à cette réforme, le Conseil fédéral répond à une préoccupation maintes fois manifestée par le Parlement. En 1992, le Conseil fédéral a opté pour une réforme du gouvernement en deux étapes. La première étape devait consister à réaliser ce qui était possible au niveau de la loi et dans les limites du droit constitutionnel en vigueur. Quant à la seconde étape, consacrée à des réformes plus profondes impliquant également des modifications constitutionnelles, elle ne serait entreprise qu'une fois que l'on aurait tiré de la première étape les enseignements nécessaires. Élaboré au cours de la première étape, un projet de loi fédérale sur l'organisation du gouvernement et de l'administration (LOGA), qui proposait d'instituer des secrétaires d'État, a été rejeté par le peuple en juin 1996. Sur ce, le Parlement a adopté, le 21 mars 1997, une nouvelle version de la LOGA ne comprenant plus la fonction de secrétaire d'État. Cette loi est entrée en vigueur le 1er octobre 1997. Par la suite, le Conseil fédéral a entrepris la deuxième étape de la réforme du gouvernement. En novembre 1998, il a mis en consultation deux variantes qui visaient toutes deux à renforcer l'organe gouvernemental. L'une (variante 1) consistait à revaloriser la fonction présidentielle et l'autre (variante 2) à créer un second niveau de gouvernement subordonné au Conseil fédéral et composé de ministres. À la lumière des résultats de la consultation, le Conseil fédéral a décidé, en août 1999, de poursuivre les travaux sur la base de la variante 2. Le message est le fruit de ces travaux.

La réforme préconisée ne remet pas en cause le système de gouvernement collégial, qui en demeure l'élément central et qui a fait ses preuves. Elle vise, pour l'essentiel, à renforcer la direction politique, à conférer au gouvernement une plus grande marge de manoeuvre, à permettre à celui-ci de disposer en son sein d'un plus grand nombre de spécialistes et, enfin, à limiter l'influence qu'exerce l'administration sur le politique. La direction politique doit être renforcée de telle sorte que le Conseil fédéral soit mieux en mesure d'assumer la responsabilité politique d'ensemble de la conduite de l'État. Pour ce faire, on prévoit de lui adjoindre des ministres délégués qui exerceront une coresponsabilité politique pour des secteurs d'activité bien délimités (gouvernement à deux cercles). Les ministres délégués renforceront à la fois les compétences techniques et augmenteront le nombre de membres du gouvernement. Ils pourront représenter le gouvernement sur le plan international, devant le Parlement, dans les relations Confédération-cantons et auprès du public. L'élargissement de l'organe gouvernemental aura pour effet de renforcer la conduite politique et de garantir qu'à l'avenir également, le gouvernement et non l'administration fixe les thèmes qu'il entend aborder.

Chaque département se verra attribuer un ministre délégué. Exceptionnellement, un département pourra renoncer à en être doté. Les ministres délégués seront nommés pour une législature par le Conseil fédéral, sur proposition du chef du département concerné. Leur nomination sera confirmée en bloc par le Parlement. Le mandat des ministres délégués sera lié à la personne du chef de département auquel il sera adjoint. Les ministres délégués seront membres du gouvernement et auront donc un statut politique. Ils seront compétents pour les tâches bien délimitées que le Conseil fédéral leur aura confiées, généralement pour une législature. Ils assumeront la coresponsabilité politique des affaires de leur ressort. Ce dernier élément fait que cette réforme se distingue très nettement du projet qui prévoyait l'institution des secrétaires d'État. Le Conseil fédéral continuera d'assumer la responsabilité politique globale. Lors des séances du Conseil fédéral, les ministres délégués défendront eux-mêmes les dossiers de leur ressort et pourront faire des propositions. En revanche, seuls les membres du Conseil fédéral auront le droit de vote ; les ministres délégués participeront aux séances du Gouvernement avec voix consultative. L'instauration d'un " gouvernement à deux cercles " doté de ministres délégués exige, tant du point de vue constitutionnel que du point de vue politique, des modifications de la Constitution et, partant, l'intégration du peuple et des cantons au processus de réforme. Depuis toujours, la Constitution fédérale contient des dispositions relatives aux organes de direction de l'État ainsi qu'à leurs attributions. Les ministres délégués sont des membres du gouvernement. En cette qualité, ils assument la coresponsabilité politique du secteur d'activité dont ils ont la charge. Dans les secteurs relevant de leur compétence, les ministres délégués seront les interlocuteurs du Parlement et des cantons. Il importe - ne serait-ce que par souci de transparence - d'institutionnaliser cette fonction politique au niveau de la Constitution.(Source : message additionnel du Conseil fédéral)

Proceedings

La majorité de la commission du Conseil des États a proposé un nouveau modèle (Modèle A/Ministres suppléants) prévoyant que chaque membre du Conseil fédéral se fasse remplacer par un suppléant disposant, en son absence, du droit de vote dans les séances du gouvernement. De plus, la présidence de la Confédération serait prolongée sur une période de deux ans avec possibilité de réélection. Le président de la Confédération se verrait doter d'un Service présidentiel. Une minorité I, composée de membres bourgeois et socialistes et menée par Christiane Brunner (S, GE), a proposé d'élargir le Conseil fédéral à 9 membres au lieu d'instaurer les postes de sept ministres délégués. Une minorité II a soutenu le modèle des Ministres délégués tel que présenté pour le Conseil fédéral. Une minorité III UDC a appuyé le modèle " Suppléants B ", prévoyant que les secrétaires généraux des départements ou d'autres hauts fonctionnaires puissent être déclarés suppléants des conseillers fédéraux avec droit de vote.

La conseillère fédérale Ruth Metzler a rejeté la proposition de la minorité III. Si elle a accepté le principe d'un Service présidentiel, elle s'est en revanche opposée au renforcement de la présidence. Le Conseil fédéral privilégie un gouvernement à deux niveaux, se ralliant ainsi à la majorité de la commission et à la minorité II. Accorder le droit de vote aux suppléants n'entre pas en ligne de compte, a-t-elle déclaré ; le gouvernement serait d'accord d'instaurer des postes de ministres spécialisés, mais non de nommer des suppléants. Quant au modèle " 9 membres ", il constituerait, aux yeux du Conseil fédéral, une solution de deuxième rang, meilleure en tout cas que l'absence de réforme. Dans le vote opposant la proposition de la majorité à celle de la minorité I, c'est cette dernière qui l'a emporté par 26 voix contre 8, ce qui revenait à une approbation de la proposition par laquelle le Conseil fédéral passerait à 9 membres.

Dans la discussion par article, la conseillère fédérale a plaidé contre l'extension de la durée de la présidence à deux ans afin de ne pas entraver le système de collégialité. Par 24 voix contre 6, le Conseil des États s'est prononcé en faveur d'une prolongation à deux ans mais a rejeté - suivant en cela Hansruedi Stalder (C, UR) - la proposition permettant de prolonger la présidence à une durée maximale de 4 ans. Au vote final, le projet 1 a été adopté, par 24 voix contre 2.

Le projet 2, comprenant la loi fédérale sur la réforme de l'organisation du gouvernement, a été adapté aux exigences du " Modèle à 9 " puis approuvé par le Conseil des États. Le projet 3 ne concernant pas ce dernier, le Conseil des États a décidé de ne pas entrer en matière.

Après une période préparatoire de 15 ans, aucune voix ne s'est élevée au Conseil national pour défendre les réformes proposées par le Conseil fédéral en 2001. La commission a proposé à l'unanimité de renvoyer le texte au Conseil fédéral en le chargeant de formuler de nouvelles propositions : " L'objectif est triple : renforcer la direction politique, décharger le Conseil fédéral des tâches administratives et accroître l'efficacité de l'administration ". Il ne s'agit pas, a déclaré Andreas Gross (S, ZH) au nom de la commission, de se décharger du texte, mais de le rendre au Conseil fédéral pour qu'il le réexamine soigneusement. La nécessité de réformer le système est largement prouvée par la charge des affaires à traiter qui ne cesse d'augmenter et la difficulté croissante de trouver un consensus au sein du collège gouvernemental. Le Conseil fédéral devrait réviser le texte et, dans la foulée, renforcer la conduite politique et accroître l'efficacité de l'administration. Jean-Philippe Maitre (C, GE) a plaidé contre le renvoi du projet au Conseil fédéral. C'est, selon lui, au Parlement de mettre au point de nouvelles propositions, raison pour laquelle il propose le renvoi à la commission. Une grande majorité a répliqué que c'est au Conseil fédéral d'être au clair sur ce qu'il veut. Le ministre de la justice Christoph Blocher a reconnu son manque d'enthousiasme. Le Conseil fédéral de l'époque n'aurait accepté le projet qu'à contre coeur et sous la pression de l'extérieur, a-t-il affirmé. Christoph Blocher propose une réforme de l'administration, et non du gouvernement, comme l'envisage d'ailleurs le Conseil fédéral dans son programme de législature. Tous les organes devraient être renforcés et l'efficacité de l'administration améliorée. Une proposition de renvoi de Joseph Zisyadis (-, VD) visant à faire élire le gouvernement et un premier ministre suisse par le peuple n'a pas trouvé grâce ; après avoir rejeté la proposition Zisyadis, le Conseil a préféré la proposition de la commission à celle de Jean-Philippe Maitre, par 140 voix contre 23.

La commission du Conseil des États a proposé, par 9 voix contre 3, d'adhérer à la décision du Conseil national de renvoyer le projet au Conseil fédéral. Plusieurs raisons ont motivé sa démarche, parmi lesquelles la volonté de savoir ce que pense le Conseil fédéral dans sa nouvelle composition, et la crainte de voir l'ensemble de la réforme de la direction de l'État enterré. Une minorité, menée par Christiane Brunner (S, GE), souhaitait classer l'objet par honnêteté, au vu des décisions adoptées précédemment par les Conseils, et non par opposition au principe d'une réforme du gouvernement : " Si nous ne voulons pas ce projet, cessons de se le renvoyer entre le Conseil fédéral et le Parlement et enterrons nous-même cet objet ". Finalement, le vote ayant donné raison à la majorité par 29 voix contre 8, l'objet est renvoyé au Conseil fédéral.

État de la synthèse : juillet 2004