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1. L'attuazione della procedura di estradizione è compito, in linea di principio, dello Stato richiesto. Secondo la legge federale del 20.3.1981 sull'assistenza internazionale in materia penale (AIMP), la trattazione di casi di estradizione compete di massima all'Ufficio federale di polizia (UFP). Le decisioni rese dall'UFP nell'ambito di una domanda di estradizione straniera possono essere impugnate presso il Tribunale federale svizzero. Qualora autorità federali o cantonali preposte al perseguimento penale o all'esecuzione delle pene inoltrino domande di ricerca internazionale o di estradizione presso un altro Stato, la loro esecuzione spetta all'UFP. Un'eventuale reiezione di una siffatta domanda, evento comunque estremamente raro all'atto pratico, potrebbe ugualmente essere impugnata da un'autorità cantonale dinanzi al Tribunale federale. Benché non sia espressamente previsto dalla legge, l'UFP presta opera di consulenza all'autorità che inoltra la domanda, mediante regolari convegni informativi, per il tramite di promemoria e, nel caso concreto, fornendo delucidazioni in merito alle misure da adottare e all'allestimento della documentazione a sostegno della domanda all'estero. La domanda inoltrata è esaminata dall'UFP, sulla base dell'AIMP, soltanto dal profilo formale. Della correttezza dei contenuti e, in particolare, della validità delle accuse formulate sono responsabili unicamente le autorità all'origine della domanda. L'inoltro vero e proprio della domanda è effettuato, a seconda del Paese, direttamente dall'UFP o per via diplomatica.

Nella procedura di estradizione svizzera, lo Stato richiedente non ha diritti di partecipazione di nessun genere. Singole procedure di estradizione straniere prevedono tuttavia limitati diritti di partecipazione dello Stato richiedente. Ciononostante, già il diritto svizzero in materia di estradizione si oppone a un eventuale esercizio di tali diritti. Non è infatti permesso presentare all'estero domande che la Svizzera non potrebbe da parte sua accogliere. Inoltre, di norma una simile partecipazione non sarebbe affatto ragionevole.

Nel caso d'estradizione concernente Werner K. Rey, le autorità federali hanno svolto tutti i compiti di loro spettanza, i quali appaiono ragionevoli. Su richiesta delle autorità del Canton Berna, l'UFP ha in particolare avviato una ricerca internazionale. Dopo che il ricercato è stato rintracciato alle Bahamas, l'UFP, unitamente alle autorità cantonali, ha fatto tutto il possibile per assecondare gli sforzi di tale Stato volti allo sfratto di Werner K. Rey. Infatti, sulla base degli elementi in possesso delle autorità inquirenti e della situazione probatoria, l'inoltro di una domanda formale di estradizione non sarebbe allora stato possibile. Non avendo avuto luogo lo sfratto, l'UFP ha continuato a svolgere la sua funzione di consulente e, talvolta, ha addirittura dettato il modus operandi in vista dell'inoltro della domanda formale d'estradizione. Una volta presa la decisione di principio di presentare una domanda, le autorità bernesi allestirono la documentazione necessaria in collaborazione con un esperto di estradizione di nazionalità britannica. Sulla base del trattato d'estradizione anglo-svizzero, l'UFP ha poi inoltrato domanda formale d'estradizione, per la quale si è reso necessario seguire la via diplomatica, ragione per cui la domanda è stata presentata mediante una nota dell'ambasciata svizzera di Ottawa. La procedura d'estradizione è stata in seguito condotta alle Bahamas, sotto la direzione della procuratrice generale nonché ministro degli esteri. In particolare a causa di prevedibili difficoltà, fu accolta una richiesta delle autorità bernesi, appoggiata dall'UFP, e designato un rappresentante speciale della domanda svizzera dinanzi alle autorità giudiziarie delle Bahamas. Si trattava dell'avvocato inglese Clive Nicholls, QC. Pratica usuale nell'ambito di procedure di estradizione anglosassoni e compatibile con il trattato di estradizione applicabile, la rappresentanza della domanda svizzera è stata così affidata dalle autorità delle Bahamas a un privato specialista in materia di estradizione. Come già al momento di allestire la documentazione a sostegno della domanda di estradizione (ordini d'arresto, esposto dei fatti, prove, qualificazione giuridica secondo il diritto svizzero), anche in tale fase il compito di produrre in seguito eventuali altri documenti permaneva di spettanza dei rappresentanti delle autorità cantonali. Anche in tal caso l'UFP ha provveduto a trasmettere tali elementi in modo corretto dal punto di vista formale. L'UFP ha infine partecipato anche all'esecuzione dell'estradizione, in particolare producendo un'autorizzazione di transito degli Stati Uniti.

Non è perciò corretta l'impressione ingenerata dai media, secondo cui le autorità bernesi avrebbero rappresentato la domanda svizzera di estradizione nel caso Rey. In qualità di rappresentante è stato assunto - come detto - il signor Clive Nicholls, QC. La presenza di un rappresentante delle autorità inquirenti bernesi va piuttosto interpretata alla luce del fatto che unicamente queste ultime sono in condizione di descrivere l'esatta situazione probatoria e di rispondere ai quesiti giuridici che si pongono in tale contesto. È stato così fornito un prezioso aiuto al rappresentante ufficiale della domanda svizzera, il quale, dal canto suo, è a conoscenza delle peculiarità del diritto penale e probatorio straniero. Quanto a questo, tale modo di procedere si è rivelato efficace - come dimostrato dall'esito del caso d'estradizione.

Da tutte queste riflessioni emerge che non sarebbe né possibile né ragionevole incaricare un funzionario federale di rappresentare domande di estradizione svizzere all'estero, poiché egli non può disporre né di conoscenze sufficientemente precise del singolo caso penale, né delle particolarità del diritto di tutti gli Stati.

2. I rapporti con l'estero in materia di estradizione e di assistenza giudiziaria si svolgono sulla base di trattati di diritto internazionale pubblico che, di norma, prevedono un determinato obbligo di collaborazione oppure sulla base del diritto nazionale pertinente. Nuovi trattati possono essere conclusi soltanto se gli Stati stranieri sono disposti a disciplinare su base bilaterale estradizione e assistenza giudiziaria. Spesso tale disponibilità dipende ampiamente dalla corrispondenza tra il trattato da concludere e il diritto nazionale vigente. Benché la rete dei trattati bilaterali della Svizzera si sviluppi costantemente, i negoziati, spesso di lunga durata, evidenziano tuttavia come in molti Paesi i rapporti in materia di estradizione e di assistenza giudiziaria costituiscano settori delicati della collaborazione internazionale. Per potere negoziare una normativa più valida, divergente da insoddisfacenti sistemi in vigore, sarebbero necessari stimoli sufficienti in tal senso o pressioni internazionali corrispondenti.

I problemi principali in materia di assistenza giudiziaria internazionale si presentano nei rapporti con Stati di tradizione giuridica anglosassone (common law). Da un lato vi sono considerevoli differenze dal profilo del diritto materiale, dall'altro possono avere ripercussioni negative anche norme di competenza e condizioni di concessione dell'assistenza totalmente differenti. In materia di estradizione, uno degli ostacoli principali è costituito - come dimostrato anche dal caso Rey - dalla necessità di produrre un cosiddetto dossier probatorio, il quale in tali Stati costituisce la premessa per l'estradizione di persone non ancora condannate. Tale dossier deve contenere prove tali da consentire a un giudice locale di emanare, secondo il diritto nazionale, un ordine di arresto. Una siffatta assunzione delle prove (prima facie evidence) appartiene piuttosto, nella procedura penale svizzera, alla fase del rinvio di un caso penale al tribunale giudicante. Soprattutto nel caso di reati economici complessi, possono di conseguenza scaturire notevoli difficoltà d'ordine pratico prima ancora di poter inoltrare una domanda che possa avere prospettive di successo. Proprio a causa di tali difficoltà, la Svizzera rinuncia regolarmente a concludere con tali Stati nuovi trattati d'estradizione qualora non si possa prescindere dall'esigenza di dossier probatori o quantomeno non siano concesse agevolazioni considerevoli in materia di assunzione delle prove. Conformemente a tale tendenza, negli ultimi dieci anni la Svizzera ha concluso nuovi trattati di estradizione con Australia, Canada, Filippine e Stati Uniti, registrando progressi notevoli. Nel caso delle Bahamas, non è tuttavia lecito attendersi che sia possibile derogare ai principi sanciti soltanto nel 1994 dalla legge sull'estradizione delle Bahamas, i quali esigono segnatamente un dossier probatorio.

3. Il Consiglio federale è persuaso che la regolamentazione delle competenze nell'ambito dell'assistenza giudiziaria internazionale risponda alle esigenze della prassi. Anche in altri casi, l'attuale ripartizione dei compiti ha del resto implicato spese particolari in materia di rappresentanza della domanda dinanzi alle autorità estere. Detta ripartizione non ha sinora mai dato luogo a contestazioni e lascia spazio sufficiente a soluzioni adeguate al caso concreto. Che l'esistente regolamentazione sia valida, è stato di recente dimostrato con evidenza da vari importanti casi anche in materia di estradizione (ad es. i casi concernenti Raphael Huber, estradizione dall'Italia, Jürg Heer, estradizione dalla Tailandia, e numerose altre estradizioni connesse con la rapina alla Posta della Fraumünster). In ultima analisi, anche il caso Rey costituisce un esempio di efficace ripartizione dei compiti. Non sussiste perciò la necessità di modificare la legge sull'assistenza giudiziaria, la cui revisione ha avuto luogo soltanto all'inizio del 1997.

4. La partecipazione della Confederazione alle spese connesse con l'estradizione non trova alcun fondamento all'interno dell'AIMP, determinante a tale proposito. Ai sensi di tale legge, dette spese, come pure le altre spese del procedimento penale, vanno sostenute dalle autorità cantonali. Il Consiglio federale ha pertanto respinto una domanda in tal senso del Canton Berna.

Risposta del Consiglio federale.