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Durant les périodes de changement, les besoins auxquels doit répondre la réglementation étatique évoluent eux aussi ; la mutation numérique nous le montre à l'évidence. L'écart entre les conditions générales qu'impose la réalité d'aujourd'hui et celles qui résultent des bases légales encore en vigueur varie selon les domaines politiques, mais ne cesse de croître presque universellement - et souvent à un rythme que la politique n'arrive pas à suivre.

1. Comment le Conseil fédéral aborde-t-il cette évolution, qui concerne aussi bien la politique nationale qu'internationale ? Y voit-il un défi particulier pour la politique suisse, largement fondée sur le système de milice ?

2. L'hypothèse fréquemment avancée selon laquelle la réglementation entrave généralement l'innovation doit être rejetée, tant il est clair qu'un cadre juridique adapté aux besoins réels crée précisément aussi la sécurité nécessaire à la planification et peut garantir les mêmes règles de jeu pour chacun, encourageant donc les innovations. C'est pourquoi la question qui suit vise - au-delà de tout appel idéologique à plus ou moins d'État - moins l'étendue de la réglementation que, bien davantage, sa profondeur : comment, à l'ère de la mutation numérique, répondre au besoin de flexibilité conceptuelle et ce, dans le cadre même de la réglementation ? Dispose-t-on à l'échelon national ou international d'expériences et d'études qui attestent le besoin de cycles interactifs plus courts en matière de réglementation étatique et esquissent des solutions efficaces à cet égard ? Quelle est l'opinion du Conseil fédéral à ce sujet et quelles idées poursuit-il, étant donné que les processus décisionnels sont plutôt longs en Suisse ? Quel est en outre, à son avis, le rôle qui incombe en la matière à chacun des acteurs de la politique fédérale ?

3. D'après une étude consacrée par Wolf Linder à l'évolution de l'activité législative de la Confédération entre 1983 et 2007, ce n'est pas tant le nombre d'actes relevant du droit national, que le nombre de pages de chacun de ces actes, qui a continûment augmenté ces dernières années. Cette tendance s'est-elle poursuivie depuis 2007 ? Comment peut-elle se concilier avec le changement de plus en plus rapide des conditions générales et avec le principe d'une plus grande latitude laissée à la mise en oeuvre de la réglementation, dans le cadre fixé par la loi ?

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La révolution digitale pose des exigences au législateur, qui ne sont que partiellement différentes de celles qui accompagnent toute avancée technologique. Le défi consiste à apporter de bonnes solutions au bon moment sans entraver l'innovation. Ainsi, le Département fédéral de l'économie, de la formation et de la recherche examine actuellement, au moyen d'un sondage "test digital", dans quelle mesure la législation pertinente pour l'économie contient de possibles entraves à la digitalisation. Dans une période en pleine évolution, le danger qui guette les autorités est de légiférer dans la précipitation au risque de ne plus pouvoir assurer la prévisibilité et la continuité du droit. Il convient en outre de ne pas sous-estimer la capacité du droit en vigueur à régir de nouvelles avancées. Le législateur suisse tend en effet à privilégier dans la mesure du possible des normes technologiquement neutres et dont le contenu se limite à des règles générales. L'expérience montre dès lors que les nouvelles avancées nécessitent davantage des réformes ponctuelles qu'une refonte totale du cadre législatif.

Le Conseil fédéral peut apporter les éléments de réponse suivants :

1. La société digitale se caractérise par sa dimension internationale. Les flux de données ne s'arrêtent pas aux frontières. Il en découle un besoin d'harmonisation sur le plan international qui oblige le législateur national à s'adapter au contenu et au rythme des réformes initiées hors de ses frontières. Le nouveau Règlement européen sur la protection des données personnelles en est un bon exemple : bien qu'il ne soit pas juridiquement contraignant pour la Suisse, il a des effets indirects pour son économie ; celle-ci pourrait voir son activité entravée si notre cadre légal ne devait plus être reconnu comme équivalent à celui de l'Union européenne (voir FF 2017 6565, ch. 1.2.2 et 4.2). Il est indéniable que cette dimension internationale, de même qu'une complexité croissante et une cadence élevée des réformes représentent un défi supplémentaire, particulièrement pour les autorités de milice.

2. Le Conseil fédéral n'a pas attendu la digitalisation pour s'intéresser aux outils qui permettent d'aménager le cadre légal de manière souple ("soft law") par opposition aux mesures classiques plus contraignantes de l'arsenal législatif ("hard law"). On peut citer, entre autres, la possibilité de concrétiser les règles légales par le biais de codes de conduite élaborés par les branches (art. 10 du projet de révision de la loi sur la protection des données, FF 2017 6819), le renvoi aux bonnes pratiques et à des guides par branches d'activité (art. 76, 77 et 80 de l'ordonnance sur les denrées alimentaires et les objets usuels ; RS 817.02) ou encore la possibilité d'édicter des directives tout en autorisant les administrés à se conformer aux prescriptions d'une autre manière (art. 52a de l'ordonnance sur la prévention des accidents ; RS 832.30). De telles mesures permettent de prendre en compte des besoins qui diffèrent d'un domaine d'activité à un autre ou qui évoluent dans le temps. Au plan international, on peut citer la boîte à outils de la Commission européenne pour une meilleure réglementation. Les outils qu'elle recommande ne sont toutefois pas spécifiquement axés sur la digitalisation et sont déjà pour la plupart utilisés en Suisse : analyse d'impact de la réglementation, évaluation législative, consultation des parties prenantes, droit "mou". En Suisse, les légistes s'intéressent aussi aux mesures visant à réduire le cycle de vie des lois, comme l'introduction de clauses de caducité ("sunset clauses"), ou qui font précéder l'adoption de dispositions légales d'une phase d'essai pilote. Une approche novatrice, mise en oeuvre dans le domaine de la technologie financière dans plusieurs pays, dont le Royaume-Uni et la Suisse (modification du 5 juillet 2017 de l'ordonnance sur les banques ; RS 952.02), est le bac à sable réglementaire ("regulatory sandbox"): cet outil permet d'accorder des dispenses légales aux entreprises pour qu'elles puissent tester des applications, des produits ou des services novateurs, sans toutefois compromettre les intérêts des consommateurs et utilisateurs.

Le rôle joué par les différents acteurs de la politique fédérale est le résultat d'un équilibre subtil des pouvoirs et on voit mal comment ce rôle pourrait être modifé sans rompre cet équilibre. S'il est vrai que l'élaboration des lois prend davantage de temps en Suisse, le cycle de vie des lois a une durée plus longue que dans d'autres pays, même s'il tend à se raccourcir. Ce facteur, qui résulte des nombreuses consultations des parties prenantes tout au long du processus législatif, constitue un avantage, notamment pour les investisseurs (meilleures acceptation, prévisibilité et continuité du droit).

3. Le Conseil fédéral renvoie aux données qui figurent dans sa réponse à l'interpellation Knecht 16.3304, "Développement de la réglementation". Le nombre de pages du recueil systématique des lois fédérales a ainsi augmenté de 15 396 pages dans la période 2004 à 2015. On ne peut toutefois établir une corrélation exacte entre le nombre de pages et la latitude qui est laissée aux administrés pour mettre en oeuvre la loi. En dépit de l'évolution précitée, la densité normative en Suisse reste nettement plus faible que dans d'autres pays.

Réponse du Conseil fédéral.