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Die Sortenorganisation "Emmentaler Schweiz" fordert eine weitere Verlängerung der Allgemeinverbindlichkeit der Mengensteuerung. Der Bundesrat hat seinerzeit die Allgemeinverbindlichkeitserklärung zu Recht an Strukturverbesserungsmassnahmen zur Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit (Käse-Abpackung in der Schweiz, Anhebung des Käse-Mindestalters, Reduktion des Milchsammelradius usw.) durch die Sorte geknüpft. Ohne diese Voraussetzungen zu erfüllen, strebt nun offensichtlich die Sortenorganisation eine in der praktischen Auswirkung unbefristete Fortsetzung dieser marktwirtschaftlich fraglichen Massnahme an.

Der Bundesrat wird deshalb gebeten, folgende Fragen zu beantworten:

1. Trifft es zu, dass die Absatzmenge an Emmentaler AOP (Appellation d'origine protégée) seit Einführung der allgemeinverbindlichen Mengensteuerung am 1. Juli 2013 bis am 30. Juni 2015 um rund 30 Prozent zurückgegangen ist und dass damit die angestrebte Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit über die stark reduzierte Auslastung der Käsereien verfehlt wurde?

2. Ist es richtig, dass von dieser verordneten Mengensteuerung in erster Linie die Grosskäsereien zulasten der kleinen handwerklichen Betriebe im voralpinen Gebiet profitiert haben?

3. Hatte dieser Absatzschwund an Emmentaler AOP negative Auswirkungen auf den Milchmarkt und namentlich auf den Milchpreis? Falls ja, welche?

4. Trifft es zu, dass mit der Mengensteuerung der Schweizer Emmentaler AOP im europäischen Detailhandel an Gewicht verloren hat und deshalb seine Positionierung als Premiumprodukt untergraben wird?

5. Wie stellt sich der Bundesrat zur weitverbreiteten Auffassung, dass mehr Wettbewerb in der Käseherstellung und Käsevermarktung der dirigistischen Massnahme einer allgemeinverbindlichen Mengensteuerung vorzuziehen ist?

FederalCouncilResponseText

Gestützt auf den Entscheid des Bundesrates vom 7. Juni 2013 war die Mengensteuerung der Sortenorganisation Emmentaler Switzerland (ES) für den Emmentaler AOP für die Dauer vom 1. Juli 2013 bis am 30. Juni 2015 auf die Nichtmitglieder der ES ausgedehnt. Seit dem 1. Juli 2015 führt die ES die Mengensteuerung privatrechtlich bei ihren Mitgliedern weiter.

Für die Nichtmitglieder ist sie aktuell nicht verbindlich. Die ES hat an ihrer ausserordentlichen Delegiertenversammlung vom 18. November 2015 beschlossen, dem Bundesrat erneut ein Begehren nach Artikel 9 des Landwirtschaftsgesetzes (LwG; SR 910.1) zu stellen, um die Mengensteuerung für zwei weitere Jahre auf die Nichtmitglieder auszudehnen. Dieses Begehren der ES wurde am 6. September 2016 im Schweizerischen Handelsamtsblatt publiziert. Mit der Veröffentlichung wurden die interessierten Kreise über das Begehren informiert und konnten bis am 7. Oktober 2016 dazu Stellung nehmen.

1./2. Im Vergleich zum Jahr 2012 sanken die hergestellten Mengen an Emmentaler AOP im Jahr 2013 um 11,6 Prozent, im Jahr 2014 um 22,6 Prozent und im Jahr 2015 um 28 Prozent. Gemäss den Zahlen der ES waren die Inlandverkäufe von Tafelware im Zeitraum von 2013 bis 2015 relativ stabil. Die in die EU exportierten Mengen an Emmentaler AOP sind hingegen ab 2014 deutlich gesunken, während die Exporte nach Übersee konstant blieben. Grund dafür ist, dass der Emmentaler AOP auf dem europäischen Markt einem grossen Konkurrenzdruck ausgesetzt ist - im Vergleich zu anderen Sorten umso mehr, als die Bezeichnung "Emmentaler" nicht schützbar und daher weniger gut differenzierbar ist. Die ES hat sich in der Krise von 2011/12 entschieden, einer Qualitätsstrategie zu folgen. Unterstützt von der erwähnten Ausdehnung der Mengensteuerung auf die Nichtmitglieder wurden die Preise für Emmentaler AOP ab Käserei erhöht, was zu einem Rückgang der Mengen geführt hat. Die Preiserhöhung auf dem EU-Markt wurde durch den Frankenschock weiter verschärft. Zudem sanken die Preise für europäischen Käse im selben Zeitraum aufgrund des Preiszerfalls auf dem Milchmarkt.

Der Bundesrat verfügt über keine detaillierten Zahlen, um Aussagen zur Auslastung der einzelnen Emmentaler-Käsereien oder zur Entwicklung der kleineren Käsereien in der Hügelzone machen zu können. Beim Mengensteuerungssystem der ES wird kein Unterschied zwischen grossen und kleinen Käsereien gemacht. Allerdings erhalten Käsehersteller mit einer sehr hohen Käsequalität einen Bonus bei den freigegebenen Mengen. Bei Käseherstellern mit einer tiefen Qualität wird die freigegebene Menge überproportional reduziert. Die Käsereien haben zudem in begründeten Fällen die Möglichkeit, untereinander Produktionsmengen zu verschieben. Entsprechend kann nicht davon ausgegangen werden, dass die grossen Käsereien überproportional profitiert hätten, sondern eher diejenigen, welche qualitativ besseren Käse herstellen.

3. Die aufgrund der Mengensteuerung nicht zu Emmentaler AOP verkäste Milchmenge fliesst hauptsächlich in den Molkereimilchkanal. In den Jahren 2013 und 2014 war diese Milch vor allem in den Sommermonaten sehr gesucht. Es ist möglich, dass ab 2015 Milch aus Emmentaler-Käsereien zu Regulierprodukten wie Butter und Magermilchpulver verwertet werden musste und sich somit negativ auf den Preis für Molkereimilch ausgewirkt hat. Da die Preise für diese Milch aus eingeschränkter Produktion tief waren, wurden einzelbetrieblich viele neue Verwertungsmethoden mit höherer Wertschöpfung gesucht. Es gilt anzumerken, dass beispielsweise auch beim Gruyère AOP in diesem Zeitraum die Produktion eingeschränkt und dadurch überschüssige Milch in den Molkereimilchkanal abgegeben wurde.

4. Aus Sicht des Bundesrates trifft es nicht zu, dass der Emmentaler AOP aufgrund der Mengensteuerung im europäischen Detailhandel an Gewicht verloren hat. So liegen dem Bundesrat keine Informationen vor, dass Kontrakte mit europäischen Detailhändlern wegen der Mengensteuerung nicht hätten erfüllt werden können. Im Weiteren zeichnet sich ein Premiumprodukt grundsätzlich durch eine Positionierung in der oberen Preislage aus, was ein Ziel der Mengensteuerung beim Emmentaler AOP ist.

5. Der Bundesrat ist grundsätzlich der Meinung, dass mehr Wettbewerb in der Milchbranche sowohl den Konsumenten wie auch den Produzenten zugutekommt. Die Konsumenten profitieren von einer grösseren Auswahl an Produkten, und die Milchproduzenten und Milchverarbeiter bleiben längerfristig konkurrenzfähig. Der Bundesrat hat mit Artikel 9 LwG vom Parlament die Kompetenz erhalten, Vorschriften zur Unterstützung von Selbsthilfemassnahmen landwirtschaftlicher Organisationen zu erlassen. Es ist nicht das Ziel von Artikel 9 LwG, den Wettbewerb auszuschalten. Voraussetzung für die Unterstützung von Selbsthilfemassnahmen ist, dass diese durch Unternehmen gefährdet werden, die sich nicht an den kollektiv beschlossenen Massnahmen beteiligen. Zudem darf der Bundesrat im Bereich der Anpassung der Produktion und des Angebotes an die Erfordernisse des Marktes ausschliesslich Vorschriften für den Fall ausserordentlicher Entwicklungen erlassen, die nicht durch strukturelle Probleme bedingt sind. Der Bundesrat wird unter Berücksichtigung der Vorgaben von Artikel 9 LwG und der eingegangenen Stellungnahmen entscheiden, ob und allenfalls wieweit er dem neuerlichen Begehren der ES um Ausdehnung der Mengensteuerung auf die Nichtmitglieder entsprechen wird.

Antwort des Bundesrates.