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Artikel 10f Absatz 1 der Covid-19-Verordnung 2 besagt: "Sofern keine schwerere strafbare Handlung nach dem Strafgesetzbuch vorliegt, wird mit Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder Geldstrafe bestraft, wer sich vorsätzlich Massnahmen nach Artikel 6 widersetzt."

Der Strafrechtsprofessor Marcel Alexander Niggli kritisiert in der NZZ vom 16. April 2020 Artikel 10f Absatz 1 der Covid-19-Verordnung 2 als verfassungswidrig. Im Epidemiengesetz (EpG) gäbe es keine hinreichende Grundlage, welche den Bundesrat dazu ermächtigen würde, Strafandrohungen zu Geld- und Freiheitsstrafen in einer Verordnung zu erlassen. So würden weder Artikel 7 EpG noch Artikel 185 Absatz 3 BV den Bundesrat zum Erlass von Strafandrohungen im Rahmen eines Vergehens, wie in dieser Verordnung vorliegend, ermächtigen. Zahlreiche namhafte Staats- und Strafrechtsgelehrte stützen diese These.

Ebenso ermächtigt das EpG den Bundesrat mit keinem Wort zum Erlass solcher Strafen. Wäre dies beabsichtigt gewesen, hätte der Gesetzgeber eine entsprechende Kompetenz dem Gesetz hinzugefügt.

Weiter fordert Artikel 1 StGB, dass eine Strafe in einem Gesetz geregelt sein müsse, womit ein Gesetz im formellen Sinn gemeint ist. Gerade hinsichtlich der Androhung der Freiheitsstrafe müsste gemäss Artikel 36 Absatz 1 BV ein Gesetz im formellen Sinne diesem schwerwiegenden Grundrechtseingriff zugrunde liegen. Folglich erfüllt die fragliche Verordnung die Voraussetzung der genügenden Normstufe nicht, was diesfalls einer Verletzung des Legalitätsprinzips gleichkommt. Diesen Mangel mag auch die ausserordentliche Lage nicht ansatzweise beheben.

Aus diesen Gründen bitte ich den Bundesrat, zu folgenden Fragen Stellung zu beziehen:

1. Basierend auf welcher Grundlage rechtfertigt der Bundesrat den Erlass von Strafnormen in Artikel 10f Absatz 1 Covid-19-Verordnung 2?

2. Hält der Bundesrat diese Grundlage für ausreichend, um etwa weitgehende Freiheitsstrafen zu verhängen?

3. Hat der Bundesrat mit dem Erlass dieser Strafandrohungen seine Kompetenzen überschritten und die Gewaltenteilung verletzt?

4. Müsste für künftige ausserordentliche Lagen eine klarere Kompetenzen- und Zuständigkeitsordnung gelten?

FederalCouncilResponseText

Artikel 10f der Verordnung 2 vom 13. März 2020 über Massnahmen zur Bekämpfung des Coronavirus (COVID-19-Verordnung 2, SR 818.101.24) wurde vom Bundesrat mit Änderung vom 16. März 2020 (AS 2020 783) erlassen, trat am 17. März in Kraft und wurde per 7. Juni wieder aufgehoben. Diese Bestimmung sah die Möglichkeit von Geldstrafen oder Freiheitsstrafen bis zu drei Jahren vor. Absatz 1 (Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder Geldstrafe) kam nur in schweren Fällen zum Tragen. Die Absätze 2 und 3 (Busse) bezogen sich auf leichtere Fälle. Fälle nach Absatz 3 konnten im Ordnungsbussenverfahren erledigt werden.

Zu den Fragen 1, 2 und 3: Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts stellen Freiheitsstrafen schwere Grundrechtseingriffe dar, die nach Artikel 36 Absatz 1 Satz 2 Bundesverfassung (BV; SR 101) grundsätzlich einer Basis in einem formellen Gesetz bedürfen (BGE 124 IV 23, 25). Dies wird auch explizit in Art. 31 Abs. 1 BV festgehalten. Ausnahmsweise kann der Bund bei Freiheitsstrafen auf eine formell-gesetzliche Grundlage verzichten, wenn sie sich auf Artikel 185 Absatz 3 BV stützen. Nach dieser Bestimmung kann der Bundesrat sogenannte Polizeinotverordnungen erlassen, "um eingetretenen oder unmittelbar drohenden schweren Störungen der öffentlichen Ordnung oder der inneren oder äusseren Sicherheit zu begegnen". Das Bundesgericht hat in Anwendung der Vorgängernorm von Artikel 185 Absatz 3 BV in der alten Bundesverfassung sowie ausgehend vom damals geltenden allgemeinen Teil des Strafrechts, welcher für Gefängnisstrafen grundsätzlich eine Höchstdauer von drei Jahren vorsah, entschieden, der Bundesrat könne "in solchen Verordnungen, die (vorübergehend) an die Stelle von formellen Gesetzen treten, diejenigen Strafen androhen, welche dem Unwert angemessen sind, der in der Missachtung der von ihm erlassenen Anordnungen und Verbote liegt, nötigenfalls also auch Gefängnisstrafen" (BGE 123 IV 29, 38 zur "Verordnung über den Erwerb und das Tragen von Schusswaffen durch jugoslawische Staatsangehörige"). Artikel 185 Absatz 3 BV kann als Ausprägung der sogenannten Polizeilichen Generalklausel verstanden werden, die gemäss Artikel 36 Absatz 1 Satz 3 BV auch ohne formelle gesetzliche Grundlage schwere Grundrechtsbeschränkungen erlaubt, wenn sie zur Gefahrenabwehr notwendig sind und verhältnismässig ausfallen.

Die COVID-19-Verordnung 2 stützte sich auf Artikel 7 des Epidemiengesetzes (EpG) vom 28. September 2012 (SR 818.101). Dieser Artikel gibt dem Bundesrat die Kompetenz, für das ganze Land oder einzelne Landesteile die "notwendigen Massnahmen" anzuordnen, wenn es eine "ausserordentliche Lage erfordert". Nach der Botschaft des Bundesrates zum EpG ist diese Bestimmung "deklaratorischer Natur". Sie wiederholt auf Gesetzesstufe die verfassungsmässige Kompetenz des Bundesrates gemäss Artikel 185 Absatz 3 BV, in ausserordentlichen Situationen ohne Grundlage in einem Bundesgesetz Polizeinotverordnungsrecht zu erlassen (BBl 2011 311, 365). Wenn sich der Bundesrat beim Erlass einer Verordnung auf Artikel 7 EpG stützt, kommen ihm - sofern es um die Bekämpfung von Epidemien geht - die gleichen Kompetenzen zu wie nach Artikel 185 Absatz 3 BV. Dies gilt auch für den Erlass von Strafbestimmungen.

Die Strafnormen der COVID-19-Verordnung 2 respektierten auch den völkerrechtlichen Grundsatz "Keine Strafe ohne Gesetz" (Art. 7 der Europäischen Menschenrechtskonvention EMRK, SR 0.101; Art. 15 des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte UNO-Pakt-II, SR 0.103.2). Nach der einschlägigen Rechtsprechung verlangen weder Artikel 7 EMRK noch Artikel 15 UNO-Pakt-II ein Gesetz im formellen Sinn. Massgebend ist vielmehr, dass die Betroffenen die strafrechtlichen Folgen ihres Verhaltens mit hinreichender Genauigkeit vorhersehen können. Gegen Strafen, die gestützt auf Artikel 10f der COVID-19 Verordnung 2 verhängt wurden, kann der ordentliche Rechtsweg beschritten werden.

Zu Frage 4: Der Bundesrat ist der Ansicht, dass sich die geltende Kompetenzordnung auch in der ausserordentlichen Lage, die durch die Corona-Epidemie ausgelöst wurde, bewährt hat.

Antwort des Bundesrates.