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1. Listanza della mozione

La mozione chiede al Consiglio federale di decretare un'amnistia per persone che si trovano da un certo tempo in Svizzera senza regolare titolo di soggiorno. I criteri da adempire per beneficiare di tale amnistia saranno stabiliti da una commissione indipendente e ampiamente rappresentativa istituita dal Consiglio federale.

Un'amnistia in senso tecnico - detta anche grazia collettiva - corrisponde ad un condono generale della pena da parte dell'Assemblea federale ed è un disciplinamento astratto (generale) paragonabile alla legislazione e applicato nell'interesse dello Stato. Dal testo della mozione e dalla motivazione emerge tuttavia che con una siffatta amnistia si intende in prima linea conferire uno statuto regolare dal punto di vista della politica in materia di stranieri a determinate persone che soggiornano illecitamente in Svizzera. Il tutto nel contesto del 150esimo anniversario dello Stato federale e del 50esimo della Dichiarazione dei diritti delluomo. Unamnistia penale non è obbligatamente legata al diritto a un regolamento del soggiorno dal punto di vista della legislazione in materia di stranieri. Il diritto al rilascio di un permesso di dimora potrebbe essere decretato esclusivamente mediante una revisione parziale della legge federale concernente la dimora e il domicilio degli stranieri (LDDS) o un pertinente decreto federale sottoposti a referendum facoltativo.

2. Situazione attuale

Per principio non esiste un diritto al rilascio di un permesso di dimora per gli stranieri in Svizzera. Le persone che dimorano illegalmente nel nostro Paese sono dunque allontanate. Né il diritto elvetico né la Convenzione sui diritti delluomo né i pacchetti dellONU sui diritti delluomo né ancora il diritto consuetudinario internazionale conferiscono un diritto generale allammissione. Non solo la Svizzera, bensì tutti gli altri Stati si appellano a tale principio.

Il Consiglio federale è conscio del fatto che le persone residenti in Svizzera senza un permesso di polizia degli stranieri possono, in casi singoli e in determinate circostanze, incorrere in situazioni particolarmente rigorose. In simili casi, le disposizioni di legge vigenti offrono tuttora la possibilità alle autorità cantonali dintesa con lUfficio federale degli stranieri - di rilasciare un permesso di dimora ordinario in virtù dellarticolo 13 lettera f dellOrdinanza che limita leffettivo degli stranieri (OLS). Non esiste invece un diritto in tal senso.

L'ipotesi, contenuta nella motivazione della mozione, secondo la quale la nuova prassi in materia di reclutamento decisa nel 1991 dal Consiglio federale avrebbe fatto perdere il lavoro a un importante numero di stagionali (in particolare a quelli provenienti dalla ex Jugoslavia), nella forma in cui è presentata non corrisponde al vero. Infatti la magnanima e lunga regolamentazione transitoria ha piuttosto permesso alla maggior parte delle persone coinvolte di ottenere un permesso di dimora. A titolo di esempio, fra il 1991 e il 1996, 31'873 permessi stagionali di persone provenienti dalla ex Jugoslavia sono stati trasformati in permessi di dimora annuali. Fra il 1991 e il 1997, nella popolazione totale residente in Svizzera, la proporzione di cittadini stranieri provenienti dalla ex Jugoslavia e titolari di un permesso di dimora o di domicilio è pressoché raddoppiata: infatti alla fine del dicembre 1991 erano 174'387 mentre a fine dicembre 1997 313'464, comprese le persone cui la Svizzera aveva accordato l'asilo (8'384). Tale incremento è dovuto in gran parte al ricongiungimento familiare ottenuto per i propri figli da dimoranti annuali e domiciliati.

In generale, la Svizzera attua una politica generosa per quanto concerne il riconoscimento all'asilo di rifugiati politici e il rilascio di permessi di dimora in casi personali di rigore. Ciò vale parimenti per l'ammissione provvisoria quando il rimpatrio nello Stato d'origine non è possibile, non è ammissibile o non è ragionevolmente esigibile. Nel 1997, 2'636 persone hanno beneficiato dell'asilo, 2'860 dell'ammissione provvisoria e 1'878 di un permesso di dimora per casi personali di rigore. Tale prassi dovrebbe essere perseguita anche in avvenire, indipendentemente dal 150esimo anniversario dello Stato federale. Inoltre, negli ultimi anni, la Svizzera ha offerto protezione a più persone perseguitate nonché sfollati di guerra segnatamente nellambito dellasilo che non altri Stati europei. Tale fatto si riflette nelle cifre (effettivo di 136'000 unità).

3. Valutazione della mozione

Unamnistia avrebbe, in generale, quale conseguenza di favorire chi infrange le disposizioni del diritto in materia di stranieri. Lo stesso vale per i datori di lavoro che impiegano illegalmente lavoratori stranieri, procurandosi così guadagni illeciti.

Come lo dimostrano esperienze fatte in altri Paesi, un regolamento ordinario del soggiorno degli stranieri che risiedono illegalmente in Svizzera non basterebbe a limitare il numero di lavoratori stranieri impiegati clandestinamente. Vi è infatti il pericolo che gli stranieri ora legalmente presenti siano rimpiazzati da nuovi lavoratori in nero disposti ad accettare condizioni di lavoro pessime. A una tale legalizzazione sarebbe inevitabilmente collegato un pernicioso effetto di emulazione, perché i nuovi lavoratori in nero potrebbero sperare che anche la loro situazione dopo un certo tempo venga legalizzata. Insomma, con una tale procedura si creerebbe una non auspicata aspettativa che renderebbe necessarie nuove amnistie.

Il Consiglio federale ritiene che contro le conseguenze nefaste del lavoro in nero si debba procedere soprattutto con gli strumenti proposti nelle mozioni Tschopp (97.3478), Eymann (97.3477) e Imhof (97.3476), del 9 ottobre 1997. In particolare i partner sociali e le competenti autorità cantonali dovrebbero fornire un contributo al fine di meglio assumersi la propria responsabilità, segnatamente in materia di controlli e di sorveglianza.

Tenuto conto della percentuale della popolazione straniera residente in Svizzera, che rispetto all'estero è piuttosto elevata (circa il 19 per cento), e dell'obiettivo di stabilizzare l'effettivo degli stranieri, una tale ammissione di stranieri dimoranti illegalmente in Svizzera avrebbe per effetto di ridurre alquanto il campo dazione della futura politica migratoria. Ciò vale in particolare per la progressiva e reciproca liberalizzazione della circolazione delle persone con gli Stati dellUE e per il reclutamento della mano d'opera straniera qualificata di cui l'economia ha urgente necessità.

Il diritto al rilascio di un permesso di dimora richiesto dalla mozione ridurrebbe inoltre ampiamente la competenza dei Cantoni per quanto attiene alle decisioni.

Per questi motivi, il Consiglio federale rifiuta di decretare unamnistia generale sia essa disciplinata da un decreto federale o da una legge federale per stranieri dimoranti in Svizzera senza un valido regolamento del soggiorno. In casi personali di rigore motivati è tuttora possibile, sulla base del diritto vigente, trovare soluzioni individuali. Come emerge dalle cifre summenzionate, da anni si usufruisce regolarmente delle possibilità di regolare i casi personali di rigore. Tale costante prassi umanitaria è invero meno spettacolare che non lauspicata amnistia. Essa va comunque preferita a questultima in ragione del suo carattere durevole e consono alla soluzione di casi individuali. In tal senso, il Dipartimento federale di giustizia e polizia è disposto ad esaminare la situazione in collaborazione con tutti i servizi interessati in vista di attuare i provvedimenti che simpongono per garantire un trattamento il più possibile unitario di tali casi nei vari Cantoni.

Il Consiglio federale propone di trasformare la mozione in postulato.