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Da künftig die aus allgemeinen Steuern finanzierten Bundesbeiträge wegfallen, haben z. B. der Kanton Bern und der Kanton Appenzell Ausserrhoden im Sinne einer Spezialfinanzierung kantonale Abfall- und Abwasserfonds geschaffen. Weitere Kantone planen eine Einführung derartiger Fonds. Diese werden mittels Abwasser- und Abfallabgaben finanziert. Die letztlich von den Bürgern zu entrichtenden Abgaben werden mit einem Mehrwertsteuersatz von 6,5 Prozent belastet. Erhalten die Abfall- und Abwasseranlagen aus diesen kantonalen Fonds Zuwendungen, so stuft die Eidgenössische Steuerverwaltung diese Zuwendungen gleich ein wie die aus allgemeinen Steuermitteln finanzierten Subventionen, d. h., sie lässt für diese Ausgleichszahlungen, die aus mehrwertsteuerbelasteten Gebühren finanziert werden, keinen Vorsteuerabzug zu. Das hat zur Folge, dass der Bund bei diesen kantonalen Fonds für Spezialfinanzierungen im Abfall- und Abwasserbereich eine Einphasensteuer von 6,5 Prozent erhebt.

Aus diesem Sachverhalt ergeben sich folgende Fragen an den Bundesrat:

1. Mit der Revision des Gewässerschutzgesetzes zieht sich der Bund weitgehend aus der Subventionierung von Abfall- und Abwasseranlagen zurück und überlässt die künftige Regelung den Kantonen. Sieht nicht auch der Bundesrat ein Problem darin, dass Kantonen, welche im Sinne der Aufgabenneuverteilung derartige Fonds schaffen, steuerrechtlich eine Taxe occulte belastet wird?

2. Was gedenkt der Bundesrat zu tun, damit der Vorsteuerabzug für Beiträge aus diesen Fonds gewährt werden kann?

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Bei den vom Interpellanten zu den kantonalen Abfall- und Abwasserfonds aufgeworfenen Fragen sind hinsichtlich des Sachverhalts zwei verschiedene Leistungsverhältnisse auseinanderzuhalten. Einerseits erheben die Kantone bei den Betreibern von Abwasser- und Abfallentsorgungsanlagen öffentlich-rechtliche Abgaben. Damit werden Kantonsbeiträge insbesondere an Investitionsprojekte finanziert. In einigen Kantonen wurden zu diesem Zweck entsprechende Fonds geschaffen. Die Abgaben zur Finanzierung für die u. a. auch vom Kanton Bern geschaffenen Fonds werden z. B. für den Abwasserfonds bei den Betreibern von Abwasserreinigungsanlagen selbst oder in gewissen Fällen bei den Gemeinden erhoben (vgl. Art. 121 Abs. 3 des bernischen Gesetzes über die Nutzung des Wassers). Die Höhe dieser pro Jahr erhobenen Abgabe bemisst sich nach der Anzahl Einwohner im Einzugsgebiet eines Betreibers solcher Anlagen (vgl. Art. 121 Abs. 4 des erwähnten Gesetzes). Andererseits stellen die Betreiber von Abwasser- und Abfallentsorgungsanlagen ihren Kunden Rechnung für die ihnen erbrachten Entsorgungsleistungen. Diese Rechnungen enthalten unter anderem auch - offen ausgewiesen oder bloss als Kostenfaktor - die von den Kantonen bei den Betreibern dieser Anlagen erhobenen öffentlich-rechtlichen Abgaben. Da Entsorgungsleistungen nicht unter die von der Mehrwertsteuer ausgenommenen Dienstleistungen fallen, ist das volle hierfür in Rechnung gestellte Entgelt (Abfall- oder Abwassergebühr und Abgabe an Fonds) zum Satz von 6,5 Prozent steuerbar. Denn wie aus Artikel 26 Absatz 5 der Verordnung über die Mehrwertsteuer (MWStV) hervorgeht, gehören öffentlich-rechtliche Abgaben, die überwälzt werden, ebenfalls zum steuerbaren Entgelt.

Das geltende Mehrwertsteuerrecht sieht im weiteren vor, dass Subventionen und andere Beiträge der öffentlichen Hand bei den steuerpflichtigen Empfängern eine verhältnismässige Kürzung des Vorsteuerabzuges bewirken. Die Herkunft der finanziellen Mittel, aus denen Subventionen oder Beiträge der öffentlichen Hand gewährt werden, ist hierbei völlig unerheblich (vgl. Art. 30 Abs. 6 MWStV). Somit führen auch solche von Gemeinwesen ausgerichteten Beiträge zu entsprechenden Kürzungen des Vorsteuerabzuges, die aus öffentlich-rechtlichen Abgaben stammen, auf welchen Mehrwertsteuern erhoben wurden.

Aus dem bernischen Dekret über die Fondsbeiträge an die Abwasser- und Abfallentsorgung sowie die Wasserversorgung (AWD) geht ferner hervor, dass zwischen den geleisteten Abgaben und den erhaltenen Beiträgen eines Betreibers von solchen Anlagen in der Regel beträchtliche Unterschiede bestehen dürften. In der Tat sieht Artikel 3 Buchstabe e des erwähnten Dekrets vor, dass Beitragsgesuche schlechthin abgelehnt werden können. Artikel 6 AWD hält sodann fest, dass sich die Beitragssätze nach den Vorschriften über den indirekten Finanzausgleich bemessen. Ebenso sind unter bestimmten Voraussetzungen auch Zuschläge zum ordentlichen Beitragssatz möglich. Schliesslich sieht Artikel 8 des fraglichen Dekrets vor, dass eine Prioritätenordnung zu erstellen ist, nach der die Gesuche zu behandeln sind, wenn die Beitragsgesuche die verfügbaren Mittel übersteigen. Unter diesen Voraussetzungen ist anzunehmen, dass die Betreiber von Abfall- und Abwasserreinigungsanlagen im Verhältnis zu den an diese Fonds bezahlten Abgaben in der Regel sehr unterschiedliche Kantonsbeiträge z. B. an ihre Bauvorhaben erhalten.

Aufgrund dieser Feststellungen können die vom Interpellanten gestellten Fragen wie folgt beantwortet werden:

1. Zunächst ist festzuhalten, dass die vom Interpellanten angesprochene Taxe occulte nicht den Kantonen, sondern den Betreibern von Abfall- und Abwasserreinigungsanlagen "belastet" wird. Alsdann muss darauf hingewiesen werden, dass es nicht die Schaffung derartiger Fonds ist, die eine Taxe occulte verursacht. Wie bereits ausgeführt, ist der Vorsteuerabzug des Steuerpflichtigen nach Artikel 30 Absatz 6 MWStV verhältnismässig zu kürzen, wenn dieser Subventionen oder andere Beiträge der öffentlichen Hand erhält. Dabei spielt die Herkunft solcher Beiträge keine Rolle. Der Vorsteuerabzug ist somit auch dann entsprechend zu kürzen, wenn das Gemeinwesen Beiträge aus einem Fonds, wie z. B. einem Abfall- oder Abwasserfonds, ausrichtet, welcher durch zweckgebundene Abgaben geäufnet wird. In der Tat wäre es nicht sachgerecht, Subventionen oder andere Beiträge der öffentlichen Hand mehrwertsteuerlich nur deshalb anders zu behandeln, weil sie aus einem gesetzlich geregelten Spezialfonds und nicht einfach aus allgemeinen Steuermitteln des Gemeinwesens stammen. Die Kommission für Wirtschaft und Abgaben des Nationalrates (WAK-N), welche mit Bericht vom 28. August 1996 ihren Entwurf eines Bundesgesetzes über die Mehrwertsteuer dem Plenum des Nationalrates unterbreitet und dem Bundesrat zur Stellungnahme überwiesen hatte (BBl 1996 V 713ff.), hat an dieser Regelung ausdrücklich festgehalten, und zwar ohne dass sie für irgendeinen Bereich der Wirtschaft eine Ausnahme vorgesehen hätte (vgl. Art. 36 Abs. 7 des Gesetzentwurfes). Der Bundesrat hat in seiner Stellungnahme vom 15. Januar 1997 die fragliche Bestimmung der WAK-N insofern bekräftigt, als er ihr stillschweigend zugestimmt hat.

2. Aus der Beantwortung der Frage 1 ergibt sich, dass der Bundesrat aufgrund des geltenden Mehrwertsteuerrechts keine Massnahmen vorsehen kann, damit sich Beiträge der öffentlichen Hand aus solchen Fonds hinsichtlich des Vorsteuerabzuges anders auswirken, als wenn diese über irgendwelche andere Auszahlungsstellen ausgerichtet werden. Ein solches Vorgehen würde Ungleichbehandlungen nach sich ziehen, die sachlich kaum begründbar wären. Es bestünde zudem aber auch die Gefahr, dass mit Hilfe derartiger Fonds letztlich Ziel und Zweck von Artikel 30 Absatz 6 MWStV, d. h. die verhältnismässige Kürzung des Vorsteuerabzuges bei Erhalt von Subventionen, weitgehend unterlaufen würde. Dennoch ist sich der Bundesrat bewusst, dass die Art und Weise der Besteuerung, wie sie sich im Zusammenhang mit kantonalen Abfall- und Abwasserfonds aufgrund der heute geltenden MWStV ergibt, als unbefriedigend zu bezeichnen ist. Er wird deshalb für den vorliegenden besonderen Fall die sich am besten eignende Lösung suchen und gegebenenfalls die MWStV entsprechend anpassen. Diese Lösung verlangt aber noch vertiefte Abklärungen, weshalb sich der Bundesrat jetzt noch nicht in der Lage sieht, sie im einzelnen darzulegen.

Antwort des Bundesrates.