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Der Vergleich zwischen der UBS und dem US-Justizministerium wirft folgende Fragen auf:

1. Warum hat der Bundesrat Ende Juli 2008, als er wusste, dass die USA in fast 300 Fällen Amtshilfe verlangt hatten, mit den zuständigen Ämtern und dem Präsidenten des Bundesverwaltungsgerichtes nicht eine klare Lageanalyse und einen Terminplan gemacht, um sicherzustellen, dass die Amtshilfe- inklusive Beschwerdeentscheide des Bundesverwaltungsgerichtes rechtzeitig vor Ablauf des Ultimatums der USA vorliegen?

2. Welche Massnahmen hat er damals innerhalb der Verwaltung und bezüglich der Zusammenarbeit mit dem Bundesverwaltungsgericht konkret getroffen, und wie sah der Zeitplan aus?

3. Warum nahm er die Rechtsverletzung in Kauf und billigte die Herausgabe der Daten, bevor das Bundesverwaltungsgericht darüber urteilen konnte?

4. Stellte die Herausgabe dieser Kundendaten nicht ein Offizialdelikt dar, das von Amtes wegen zu verfolgen ist? Was unternimmt der Bundesrat, damit dies geschieht?

5. Auf welchen der in den Artikeln 25f. BankG genannten Gründe hat sich der Bundesrat bzw. die Finma berufen?

a. Hatte die UBS am 18. Februar 2009 einen schwerwiegenden Liquiditätsengpass, sodass ihre Existenz gefährdet war?

b. War die Erteilung einer Weisung an eine Bank (Art. 26 Bst. a) als Schutzmassnahme zulässig, nachdem der Inhalt der Weisung dem BankG (Art. 47) widerspricht?

c. Warum hat die Finma der Zahlung von 780 Millionen Dollar und zusätzlichen Auflagen an die UBS zugestimmt?

6. Wieso liess sich der Bundesrat von den USA erpressen? Wieso kommunizierte er das Ultimatum der USA nicht der Öffentlichkeit?

7. Welches ist seine kurzfristige Strategie, um aus dem aktuellen Druck heraus sicherzustellen, dass die in unseren Gesetzen verankerte Differenzierung zwischen Steuerbetrug (als Verbrechen) und Steuerhinterziehung (als Vergehen) sowie das Erfordernis der doppelten Strafbarkeit für die Gewährung der Amts- und Rechtshilfe beibehalten werden?

8. Ist er nach wie vor der Ansicht, dass der Schengen-Vertrag, wie in der Abstimmung versprochen, das Bankkundengeheimnis völkerrechtlich absichert und gegenüber der EU unangreifbar macht?

9. Ergeben sich durch die Herausgabe der Daten zivilrechtliche Haftungsansprüche der betroffenen Kunden gegenüber dem Bund bzw. gegenüber der Finma? Mit welcher Grössenordnung rechnet er?

FederalCouncilResponseText

1./2. Im Zeitpunkt, in dem die amerikanischen Steuerbehörden das Amtshilfegesuch vom 16. Juli 2008 an die Schweiz richteten, war von einem Ultimatum der USA nicht die Rede. Das Amtshilfeverfahren wurde von der hierfür zuständigen Eidgenössischen Steuerverwaltung (ESTV) unverzüglich an die Hand genommen. Bereits am 29. Juli 2008 wurde die UBS von der ESTV telefonisch - und auf Begehren der UBS am 7. August 2008 schriftlich mittels Zwischenverfügung - aufgefordert, ihr die Kundendossiers in den Fällen, in denen die im Amtshilfegesuch umschriebenen Tatbestandselemente erfüllt wurden, zukommen zu lassen. Diese Unterlagen sind der ESTV etappenweise bis Jahresende zugestellt worden. Aufgrund der quantitativen Dimension des Amtshilfegesuchs sind insgesamt 40 intern und extern rekrutierte Mitarbeitende mit der Beurteilung der Dossiers, die im Einzelfall einen Umfang von zwischen 300 und 2000 Seiten aufweisen, beschäftigt. Die ESTV hat rasch mit dem Bundesverwaltungsgericht Kontakt aufgenommen, um es darauf hinzuweisen, dass mit einer grossen Zahl von Beschwerden gerechnet werden müsse und dass diese Beschwerden möglichst rasch beurteilt werden sollten. Aufgrund der Gewaltenteilung steht es indessen weder dem Bundesrat noch der Verwaltung zu, den Gerichtsbehörden Zeitpläne vorzuschreiben. Im Weiteren stand die ESTV in regelmässigem Kontakt mit den amerikanischen Steuerbehörden und unterrichtete sie über den jeweiligen Stand der Behandlung des Amtshilfegesuchs. Diesen war das Verfahren ebenso bekannt wie der Umstand, dass nach schweizerischer Rechtsordnung gegen die Schlussverfügung eine Beschwerdemöglichkeit besteht.

Das U.S. Department of Justice (DoJ) drohte ab Frühjahr 2008 wiederholt gegenüber der Bank und gegenüber den Schweizer Behörden mit dem Erlass einer Subpoena gegenüber der UBS AG, um an Kundendaten heranzukommen. Nachdem sich die Kommunikation zwischen den USA und den Schweizer Behörden verschärft hatte und das DoJ erneut mit einer Subpoena drohte, reiste am 19./20. Juni 2008 eine Delegation mit Vertretern der ESTV, des Bundesamtes für Justiz, des EDA und der EBK nach Washington. Ziel war es, die Amerikaner davon zu überzeugen, den Amtshilfeweg zu nutzen. Auch nach Einreichung des Amtshilfegesuches am 16. Juli 2008 wurde der Druck durch laufend neue Aktionen der Amerikaner (zunächst Festhalten von Martin Liechti über vier Monate, Anklage Raoul Weil usw.) aufrechterhalten. Er kulminierte gegen Ende Jahr, als das DoJ damit drohte, die Bank anzuklagen, wenn nicht Kundendaten umgehend übergeben würden.

3. Gemäss eigenen Angaben hat die Finma ihre Verfügung, mit welcher sie die sofortige Übergabe von Kundendaten im Zusammenhang mit 255 Konten an das DoJ anordnet, im Sinne einer Schutzmassnahme gegen die UBS gestützt auf die Artikel 25 und 26 des Bankengesetzes im Interesse der Stabilität sowohl des schweizerischen wie auch des globalen Finanzsystems erlassen. Der Bundesrat hat diesen Entscheid zur Kenntnis genommen. Er hat festgestellt, dass die Finma ihre Verantwortung als Aufsichtsbehörde wahrnimmt und dass die Aufsicht über den Finanzsektor funktioniert.

4. Eine allfällige strafrechtliche Verfolgung und Beurteilung dieses Sachverhalts fällt in die Kompetenz der zuständigen Strafverfolgungsbehörden. Das Gewaltenteilungsprinzip lässt eine Einflussnahme des Bundesrates auf Strafverfahren nicht zu.

5.a Die Finma ordnete die Herausgabe bestimmter Kundendaten als Schutzmassnahme gestützt auf die Artikel 25 und 26 des Bankengesetzes an, weil die US-Strafbehörden andernfalls mit der sofortigen Einleitung einer Anklage gegen die UBS drohten. Nach diesen Gesetzesbestimmungen kann die Finma "bei begründeter Besorgnis" über ernsthafte Liquiditätsprobleme Schutzmassnahmen anordnen, welche im Gesetz nicht abschliessend genannt sind. Ohne die grundsätzliche Bereitschaft zur Übergabe einer beschränkten Anzahl Kundendaten hätte die UBS nach den Informationen der Finma keine Vereinbarung mit den US-Strafbehörden erreichen, ja nicht einmal darüber verhandeln können. Nach Einschätzung der Finma war die Anklagedrohung real und wäre eine solche Anklage für die UBS existenzgefährdend gewesen. Die obersten Führungsorgane hätten sofort suspendiert werden müssen. Die US-Aufsichtsbehörden (insbesondere das NY Fed und die U.S. SEC) hätten der UBS mit hoher Wahrscheinlichkeit die Lizenz entzogen bzw. entziehen müssen. Diese Umstände kombiniert mit der allgemeinen wirtschaftlichen Unsicherheit hätten zu einer rapiden Verschlechterung der Refinanzierungsmöglichkeiten, insbesondere auf dem Geldmarkt, führen und substanzielle Rückzüge von Einlagen bewirken können. Die professionellen Marktteilnehmer wären von einer Existenzgefährdung ausgegangen und hätten sie nach Einschätzung der Finma wahrscheinlich sofort und massiv reagiert, was die Liquiditätssituation und die Stabilität der Bank rasch und in gefährlicher Weise beeinträchtigt hätte.

5.b Die Rechtmässigkeit der Verfügung der Finma vom 18. Februar 2009 wird allenfalls von den Gerichten beurteilt werden.

5.c Die UBS musste sich zur Zahlung von 780 Millionen US-Dollar bereit erklären, um den Aufschub des Strafverfahrens zu erlangen. Die Finma hatte dies nicht zu genehmigen. Ein Verbot der Zahlungen (welche gestaffelt nach einem vereinbarten Zahlungsplan zu erfolgen haben) durch die Finma könnte zu einer Verletzung der Vereinbarung und damit wieder zu einer Anklage führen.

6. Die Finma sah sich zur Anordnung der Herausgabe bestimmter Kundendaten veranlasst, weil die US-Strafbehörden mit der sofortigen Einleitung einer Anklage gegen die UBS AG drohten. Eine solche Anklage wäre für die Bank existenzgefährdend gewesen (vgl. Antwort zu Frage 5a). Der Bundesrat hat den Entscheid der Finma zur Kenntnis genommen. Er hat festgestellt, dass die Finma ihre Verantwortung als Aufsichtsbehörde wahrnimmt und dass die Aufsicht über den Finanzsektor funktioniert.

7. Für die Bearbeitung von Fragen zur Optimierung der Zusammenarbeit bei Steuerdelikten hat der Bundesrat eine Expertengruppe eingesetzt. Die Frage der Differenzierung zwischen Steuerhinterziehung und Steuerbetrug sowie diejenige der doppelten Strafbarkeit sind Gegenstand der Arbeiten dieser Expertengruppe.

8. Ja. Das Schengen-Assoziierungsabkommen verbessert die Justiz-Zusammenarbeit in Strafverfahren, namentlich durch die Erleichterung der Rechtshilfe. Im Fiskalbereich leistet die Schweiz nur Rechtshilfe, wenn das dem Gesuch zugrunde liegende Delikt einen Abgabebetrug darstellt, jedoch nicht, wenn es sich um Steuerhinterziehung handelt. Dies ändert sich im Bereich der direkten Steuern auch unter Schengen nicht. Durch den aktuellen Schengener Rechtsbestand erwachsen der Schweiz im Bereich direkter Steuern keine weiter gehenden Rechtshilfeverpflichtungen; das Bankgeheimnis ist gesichert. Für den Fall, dass durch eine Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands im Bereich der direkten Steuern für die Schweiz faktisch auch bei Hinterziehungsdelikten eine Rechtshilfeverpflichtung entstehen sollte, hat die Schweiz eine unbefristete Ausnahme ausgehandelt (Opt-out): Soweit strafbare, aber nach schweizerischem Recht nicht mit Freiheitsstrafe bedrohte Handlungen betroffen sind, kann die Schweiz auf die Übernahme dieser Weiterentwicklung verzichten, ohne dass dadurch ihre Schengen-Assoziierung infrage gestellt würde. Dadurch ist das Bankgeheimnis auf Dauer vertraglich gegenüber der EU gesichert. Zudem garantiert das Spezialitätsprinzip, dass die im Rahmen eines Rechtshilfegesuchs ausgetauschten Daten nicht für Hinterziehungsverfahren der direkten Steuern verwendet werden.

9. Ob sich durch die Herausgabe der Daten zivilrechtliche Haftungsansprüche gegenüber dem Bund bzw. der Finma ergeben, wird allenfalls von den Gerichten zu beurteilen sein.

Antwort des Bundesrates.