InitialSituation

Le Conseil fédéral entend introduire les nouvelles règles d'imposition prévues par le projet conjoint de l'OCDE et du G20 sur l'imposition des grands groupes d'entreprises afin que les recettes fiscales supplémentaires soient perçues en Suisse et non à l'étranger. Ce projet vise à préserver la compétitivité de la Suisse et à créer les conditions nécessaires pour maintenir les emplois et les recettes fiscales sur son territoire. Le Conseil fédéral a transmis son message relatif à cet objet aux Chambres fédérales le 22 juin 2022 pour approbation, et le Parlement l'a adopté le 16 décembre 2022. La mise en oeuvre de ce projet nécessitant une modification de la Constitution, elle fait l'objet d'un référendum obligatoire et il sera soumis au vote du peuple suisse et des cantons qui se prononceront sur la question le 18 juin 2023.

Contexte

Le cadre fiscal a joué un rôle important dans l'implantation de nombreuses entreprises actives au niveau international en Suisse. Celles-ci ont généré de nombreux emplois directs, et indirects chez leurs fournisseurs, tout en assurant des recettes fiscales importantes. Afin de préserver cette compétitivité face à la concurrence internationale, des réformes doivent régulièrement être menées. Après la loi fédérale relative à la réforme fiscale et au financement de l'AVS (RFFA), votée par le Parlement et entrée en vigueur en 2020, le Conseil fédéral considère que le nouveau projet de l'OCDE et du G20 nécessite d'adapter à nouveau le droit fiscal. Ce projet repose sur deux piliers :

1. Imposition par l'État du marché : Ce pilier vise à accroître la participation des États du marché aux bénéfices imposables des grands groupes d'entreprises très rentables. En contrepartie, les mesures unilatérales d'imposition des services numériques devront être abandonnées. Toutefois, il est à noter que les travaux relatifs à ce pilier ont pris du retard au sein de l'OCDE et du G20. Ce pilier n'est donc pas concerné par la votation.

2. Imposition minimale : Il est prévu que la Suisse garantisse l'imposition minimale des groupes d'entreprises concernés à l'aide d'un impôt complémentaire. Elle pourra recourir à cet impôt lorsqu'un groupe d'entreprises actif sur son territoire n'atteint pas l'imposition minimale en Suisse ou à l'étranger. De cette façon, les recettes fiscales supplémentaires reviendront à la Suisse et les entreprises qui y sont établies seront à l'abri de procédures fiscales supplémentaires à l'étranger. Le dispositif mis en place par la Suisse doit impérativement correspondre aux modèles de l'OCDE et du G20. Dans le cas contraire, les entreprises seront soumises à une double imposition, en Suisse et à l'étranger. Le champ d'application de cet impôt, qui prendra la forme d'un impôt direct, se limite aux groupes réalisant un chiffre d'affaires mondial d'au moins 750 millions d'euros et dont l'imposition est inférieure au taux minimal de 15 %. Sa mise en oeuvre incombera aux cantons. L'actuel impôt sur le bénéfice sera maintenu tel quel pour toutes les entreprises.

Il est prévu que 75 % de cet impôt complémentaire soit reversé aux cantons qui devront tenir compte des communes de manière appropriée. Les 25 % restant seront utilisés par la Confédération pour promouvoir la place économique suisse. Les cantons seront ainsi incités à proposer une fiscalité compétitive. Les recettes fiscales supplémentaires des cantons seront prises en compte dans le cadre de la péréquation financière et de la compensation des charges.

S'il n'est pas possible d'estimer précisément à l'heure actuelle les retombées financières de la réforme, la Confédération et les cantons espèrent une augmentation des recettes annuelles de l'ordre de 1 à 2,5 milliards de francs, et ce malgré la diminution de l'attrait fiscal de la place économique suisse qu'entraînera la réforme.

Sources : Message du 22 juin 2022 concernant l'arrêté fédéral sur une imposition particulière des grands groupes d'entreprises (Mise en oeuvre du projet conjoint de l'OCDE et du G20 sur l'imposition de l'économie numérique, FF 2022 1700

Proceedings

En tant que conseil prioritaire, le Conseil des États s'est penché pour la première fois sur le projet lors de la session d'automne 2022. Lors du débat d'entrée en matière, Alex Kuprecht (V, SZ), au nom de la Commission de l'économie et des redevances (CER-E), a recommandé l'entrée en matière sur ce projet. Il a également expliqué qu'au sein de la commission, il est ressorti que les cantons les plus touchés seront ceux qui ont des taux d'impositions bas, tels que Zoug, Bâle-Ville Schwyz et éventuellement Zurich, et que le montant du substrat fiscal était encore incertain et tournera autour d'1 milliard et 2,5 milliards. L'entrée en matière n'a pas fait le moindre doute parmi les membres du Conseil. En particulier, il a été souligné par Pirmin Bischof (M-E, SO) que même si la Suisse ne veut pas de ce projet, il s'imposera à elle puisqu'émanant d'une organisation internationale. Ne pas entrer en matière reviendrait à renoncer au substrat fiscal qui irait alors à d'autres pays. En l'absence d'opposition, l'entrée en matière est décidée sans mise au vote.

Lors de la discussion par article, c'est sur la clé de répartition, à savoir, l'article 197, chiffre 15 alinéa 6, que se détache la seule minorité dans la mise en oeuvre de cet impôt complémentaire. En effet, la CER-E avait pris connaissance de la lettre de la Conférence des directeurs cantonaux des finances qui propose une répartition à raison de 75 % pour les cantons et de 25 % en faveur de la Confédération. La commission s'est mise d'accord sur le fait que les recettes supplémentaires devront être affectées au maintien de l'attrait de la place fiscale, ainsi que pour la péréquation financière intercantonale.

La seule minorité proposée est celle de Roberto Zanetti (S, SO) et Paul Rechsteiner (S, SG) qui s'opposent à la répartition proposée. Selon ce dernier, celle-ci aurait pour conséquence que les recettes supplémentaires ne seraient versées qu'aux cantons à faible fiscalité et non pas à ceux qui en auraient besoin. Cet impôt complémentaire étant un impôt fédéral, il considère qu'il serait logique de répartir les recettes selon le modèle de l'impôt fédéral direct, à savoir, 21,2 % pour les cantons, et 78,8 % pour la Confédération, de manière à ce que les recettes profitent à l'ensemble de la population et pas uniquement à une minorité de cantons. Quant aux partisans de la majorité, à l'image de Erich Ettlin (M-E, OW), ils considèrent que cet impôt est généré par les cantons qui mènent une politique fiscale attirant les grands groupes d'entreprises. Eva Herzog (S, BS), ajoute que plus la part des cantons est grande, plus ils verseront à la péréquation financière, et donc que les cantons à faible potentiel de ressource en profiteront également.

Malgré plusieurs députés évoquant la possibilité d'une clé de répartition qui ne soit ni celle proposée dans le projet, ni celle proposé par la minorité Rechsteiner, aucune autre proposition n'a été faite. La proposition de minorité Rechsteiner a été rejetée par 30 voix contre 8 et 5 abstentions. La seule différence avec le projet initial du Conseil fédéral est une modification de l'Art. 197 permettant la déductibilité de cet impôt complémentaire à titre de charge pour les impôts sur le bénéfice de la Confédération et des cantons. Cela permet d'octroyer au Conseil fédéral une plus grande flexibilité pour suivre l'évolution de la situation et prendre une décision appropriée lorsqu'il y aura plus de clarté ou si l'OCDE venait à adapter davantage son cadre réglementaire à l'avenir.

Au vote sur l'ensemble, le Conseil d'État a adopté le projet par 44 voix pour et une abstention.

Lors de la session d'hiver 2022, le Conseil national,en tant que deuxième conseil a, à son tour, examiné le projet. La Commission de l'économie et des redevances du Conseil national (CER-N), chargée de l'examen préalable, avait auparavant décidé de l'entrée en matière à l'unanimité. Lors du débat d'entrée en matière, les rapporteurs de la CER-N Sophie Michaud Gigon (G, VD) et Martin Landolt (M-E, GL) ont recommandé l'entrée en matière sur l'objet. A nouveau, celle-ci est décidée sans opposition par le Conseil. L'argument principal a une nouvelle fois été le fait que cette imposition allait être mise en oeuvre quoiqu'il arrive au niveau de l'OCDE et du G20, et donc ne pas suivre le mouvement pour la Suisse reviendrait à laisser partir le substrat fiscal à l'étranger.

En ce qui concerne la discussion par articles, le Conseil a traité les propositions de minorité en deux blocs. Le premier bloc était constitué de quatre minorités souhaitant modifier les Art. 128 et 197, ch. 16 ainsi que l'Art. 129a Cst. Dans ce premier bloc a également été discuté une proposition individuelle de Leo Müller (M-E, LU) visant à modifier le titre de l'objet, en remplaçant " de l'économie numérique " par " des grands groupes d'entreprises ". Thomas Aeschi (V, ZG) et Olivier Feller (RL, VD) se sont exprimés au nom des quatre minorités du bloc 1. Celles-ci souhaitaient notamment ajouter la mention " multinationales " aux grandes entreprises dans le titre du projet, et dans le projet lui-même, réduire l'impôt sur le revenu des personnes physiques à l'art. 128 et l'art. 127 ch. 16, clarifier la focalisation sur les personnes morales dans l'art. 129a al. 3 let. b, ou encore empêcher le Conseil fédéral d'avoir la possibilité de percevoir l'impôt à la place des cantons. Les quatre propositions ont été rejetées. La proposition individuelle Müller a été adoptée.

C'est au sein du bloc 2 que les divergences ont été nombreuses, et c'est là que s'est concentré le coeur du débat. Ces minorités concernaient exclusivement l'Art. 197, ch. 15 Cst., et dans leur grande majorité, la répartition et l'affectation du substrat fiscal qui découlerait de l'adoption du projet. Le Conseil a ainsi traité 6 propositions de minorité sur le sujet, en plus de la proposition de la majorité, qui était d'un partage de 25 % pour la Confédération et de 75 % pour les cantons. Ainsi, les propositions allaient de 1,0 % à la Confédération (minorité Glättli) à 1,0 % pour les cantons (minorité Martullo). Finalement, c'est la proposition de minorité de Olivier Feller proposant un partage de 50 % pour la Confédération et 50 % pour les cantons qui s'est imposée. La minorité Müller souhaitait imposer des objectifs aux cantons quant à la redistribution aux communes et a également été adoptée. La minorité Birrer-Heimo souhaitait déléguer la répartition à l'Administration fédérale des contributions (AFC) et a été refusée. Enfin, la minorité Aeschi voulait, quant à elle, qu'une adaptation de la loi fédérale sur la péréquation financière ainsi qu'une compensation des charges soit soumise au Parlement en même temps que cet objet. Cette proposition a été refusée, le Conseil préférant suivre la proposition de la majorité de la CER-N sur ce même article 197, ch. 15 al. 7bis, de limiter à six ans le délai avant lequel le Conseil fédéral devra proposer les dispositions légales qui remplaceront l'ordonnance.

À la suite de cela, un débat a également eu lieu sur l'affectation des ressources supplémentaires. Le Conseil national s'est finalement rallié à la majorité du Conseil des États et à la proposition du Conseil fédéral d'attribuer ce substrat fiscal à la promotion de la place économique suisse. Ce faisant, il a rejeté deux propositions de minorité émanant de Jacqueline Badran (S, ZH) et de Franziska Ryser (G, SG). Celles-ci souhaitaient que l'argent finance l'accueil extra-familial des enfants, soutienne la main-d'oeuvre indigène et permette de compenser le passage à l'imposition individuelle.

Au vote sur l'ensemble, le Conseil national a adopté le projet par 127 voix contre 43 avec 18 absentions. Les groupes Socialistes, Verts, Libéraux-radicaux, le Centre ainsi que les Vert'libéraux ont voté en faveur tandis que le groupe UDC s'y est opposé.

La procédure d'élimination des divergences a également eu lieu durant la session d'hiver 2022. En deuxième lecture, le Conseil des États a examiné les 4 divergences le 5 décembre 2022. Alex Kuprecht (V, SZ) a expliqué que ces divergences portaient sur le titre du projet, sur la clé de répartition, sur le fait de savoir s'il était nécessaire de fixer des directives pour la redistribution aux communes, et sur le délai dans lequel la transposition dans la législation définitive doit être effectuée.

En premier lieu, le changement de titre est adopté par le Conseil des États sans opposition. L'essentiel du débat a de nouveau tourné autour de la répartition du substrat entre Confédération et cantons. Sur ce sujet, Paul Rechsteiner (S, SG) considère toujours qu'il serait plus correct de reprendre la répartition de l'impôt fédéral direct, mais propose une solution de compromis avec un partage 50/50, qui était celui proposé par le Conseil national. Il rappelle ainsi que la responsabilité de l'implantation incombera à la Confédération, et que dans l'optique d'une votation populaire d'un objet qui doit être adopté, il faudrait veiller à une répartition qui ne profite pas essentiellement à deux cantons (Zoug et Bâle-Ville). À l'inverse, Peter Hegglin (M-E, ZG) rétorque qu'une plus grande part à la Confédération entraînerait plus de centralisation. En outre, il incombera, selon lui, aux cantons de sauvegarder les places de travail sur leur territoire. La majorité du Conseil reste sur sa position, par 31 voix contre 11 avec une abstention. Les Conseillers aux États décident également de rejeter les objectifs de redistribution aux communes proposés par le Conseil national. Enfin, le Conseil se rallie à la proposition du Conseil national d'ajouter un alinéa 7bis limitant la durée de l'ordonnance, et chargeant le Conseil fédéral de présenter un projet de législation définitive dans les six ans suivant l'entrée en vigueur de l'ordonnance.

Le lendemain, le Conseil national a examiné les divergences restantes en deuxième lecture. La CER-N a proposé de se rallier à la décision du Conseil des États concernant la répartition du substrat fiscal, mais de maintenir sa position quant aux directives à donner aux communes. Le Conseil a décidé de suivre sa commission sur ces deux points.

Le 8 décembre, en troisième lecture, le Conseil des États a maintenu sa décision de laisser les cantons régler la redistribution aux communes de manière autonome.

Le 13 décembre, le Conseil national suit la décision de sa commission et se rallie à l'avis du Conseil des États en votant par 104 voix contre 72 avec une abstention la suppression des directives données aux cantons.

Au vote final, le Conseil national et le Conseil des États ont adopté le projet d'arrêté fédéral, respectivement par 127 voix contre 59 (10 abstentions) et par 38 voix contre 2 (4 abstentions). Au Conseil national, les groupes UDC, libéraux-radicaux, Vert'libéraux et le Centre ont voté en faveur du projet, alors que les groupes socialistes et verts s'y sont opposés.

En cas d'acceptation en votation populaire, des dispositions transitoires habiliteront le Conseil fédéral à mettre en oeuvre temporairement l'imposition minimale par voie d'ordonnance pour une entrée en vigueur au 1er janvier 2024. Dans un second temps, cette ordonnance sera abrogée par une loi fédérale, dont le législateur aura la possibilité de réexaminer les détails dans le cadre de la procédure législative. Il pourra alors tenir compte des premières expériences, et procéder aux éventuelles corrections.

Sources : Bulletin officiel / Message du 22 juin 2022 concernant l'arrêté fédéral sur une imposition particulière des grands groupes d'entreprises (Mise en oeuvre du projet conjoint de l'OCDE et du G20 sur l'imposition de l'économie numérique), FF 2022 1700 / Communiqués de presse des commissions / Keystone-ATS / Articles de presse / Ànnée politique suisse Lien

Le projet a été accepté par le peuple le 18 juin 2023 par 78,4 % des voix.