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Die WTO hat in ihrer Mitteilung vom 12. Dezember 2008 die Unvereinbarkeit der Regalrechte der Schweizer Kantone und insbesondere des Salzmonopols mit dem WTO-Recht beanstandet.

Die Salzregale und das kantonale Salzmonopol müssen vor allem hinsichtlich des Wettbewerbs bundesrechtskonform sein.

Die Kantone sehen im Rahmen ihres Salzmonopols und auf der Grundlage der interkantonalen Vereinbarung über den Salzverkauf in der Schweiz ein Preiskartell vor; für Salz sowie Salzgemische mit einem Gehalt von weniger als 30 Prozent an Natriumchlorid lassen sie den freien Wettbewerb zu.

In der Praxis sind die Rheinsalinen und die Salinen von Bex jedoch ermächtigt, die Bewilligung zur Einfuhr von ausländischem Salz in die Schweiz zu erteilen. Sie selbst bestimmen, welcher Schweizer Importeur ihnen durch den Import von ausländischem Salz Konkurrenz machen darf.

Fragen:

1. Artikel 48 Absatz 3 der Bundesverfassung lautet: "Verträge zwischen Kantonen dürfen dem Recht und den Interessen des Bundes sowie den Rechten anderer Kantone nicht zuwiderlaufen." Ist die interkantonale Vereinbarung über den Salzverkauf mit dieser Bestimmung vereinbar?

2. Nach Artikel 94 Absatz 4 der Bundesverfassung sind Abweichungen vom Grundsatz des Wettbewerbs zwar möglich, doch kann das Preiskartell noch durch ein überwiegendes öffentliches Interesse gerechtfertigt werden?

3. Es kommt häufig vor, dass die Rheinsalinen und die Salinen von Bex die Einfuhrbewilligung für Salz ausländischer Herkunft verweigern. Dies ist eine Art des Boykotts bestimmter Salze ausländischer Herkunft. Ist dieser Boykott mit dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit vereinbar?

4. Welche Massnahmen, die sich gegen den Wettbewerb richten, sind letztendlich nach Verfassungs- und Bundesrecht zulässig?

5. Hält der Bundesrat es heute noch für hinnehmbar, dass Privatunternehmen wie die Rheinsalinen und die Salinen von Bex bei der Erteilung von Einfuhrbewilligungen für ausländisches Salz als Richter in eigener Sache entscheiden können?

6. Ist es gerechtfertigt, dass die Unternehmen ihre Konkurrenten selbst auswählen können?

7. Ist es nach Bundesrecht zulässig, dass ein Privatunternehmen wie die Rheinsalinen einem Schweizer Importeur nach eigenem Gutdünken die Einfuhrbewilligung für ausländisches Salz nach mehreren Jahren entziehen kann und sich durch die Übernahme des Vertrags des Importeurs mit dem ausländischen Produzenten die Marketinginvestitionen dieses Importeurs zunutze macht?

FederalCouncilResponseText

Die Schweizer Rheinsalinen AG übt für alle Kantone ausser den Kanton Waadt das Salzregal auf dem Gebiet dieser Kantone aus. Die Saline de Bex SA tut dasselbe für das Gebiet des Kantons Waadt. Die beiden Unternehmen stehen nicht in einem Konkurrenzverhältnis, sondern jedes hat seinen Exklusivitätsbereich.

1./4. Nach Artikel 48 Absatz 3 der Bundesverfassung dürfen Verträge zwischen den Kantonen dem Recht und den Interessen des Bundes sowie den Rechten anderer Kantone nicht zuwiderlaufen. Zum Bundesrecht gehören die Bundesverfassung, die gesamte Bundesgesetzgebung sowie das Staatsvertragsrecht. Ob sämtliche Bestimmungen der interkantonalen Vereinbarung vom 22. November 1973 über den Salzverkauf in der Schweiz mit sämtlichen Bestimmungen des Bundesrechts vereinbar sind, kann daher nicht pauschal beantwortet werden. Drei Aspekte seien jedoch in sehr knapper Form hervorgehoben:

Vor Artikel 94 der Bundesverfassung (Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit) hält das Salzmonopol der Kantone stand, weil Absatz 4 dieser Bestimmung es den Kantonen ausdrücklich erlaubt, gestützt auf ihre Regalrechte vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit abzuweichen.

Entsprechend ist das Bestehen kantonaler Regale keine Frage des Wettbewerbsrechts; dieses verbietet es den Gemeinwesen nicht, ihre zulässigen Monopole auszuüben.

Nach dem Recht der WTO ist es der Schweiz grundsätzlich nicht verwehrt, ein Gut wie etwa das Salz unter ein Monopol zu stellen. Dem Bundesrat sind keine Stellungnahmen der WTO bekannt, wonach dem nicht so sei; in der letzten Länderüberprüfungsrunde 2008 wurden bloss Fragen zum Salzregal gestellt und von der Schweiz beantwortet (Dokument Trade Policy Review, 15 and 17 December 2008, Report by the Secretariat, Answers to advanced written questions, verfügbar auf www.wto.org). Nach Artikel XVII GATT 1947 (General Agreement on Tariffs and Trade, SR 0.632.21) sind bei der Ausübung des Monopols jedoch bestimmte Regeln zu beachten. In diesem Zusammenhang ist offenbar von gewissen Wirtschaftsakteuren die Kritik geäussert worden, die Schweizer Rheinsalinen AG und die Saline de Bex SA verletzten den Grundsatz der Nichtdiskriminierung. Im Rahmen der Beantwortung einer Interpellation können die diesbezüglichen Kontroversen nicht vertieft werden. Der Bundesrat weist allerdings darauf hin, dass primär die Kantone verpflichtet sind, für eine rechtskonforme Handhabung des Monopols durch ihre Unternehmen zu sorgen.

2./3. Der Bundesrat hat bereits in seiner Antwort auf die Interpellation Ineichen 05.3033, "Salzregal. Abweichung vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit", Ziffern 1 und 5, die Haltung vertreten, das Salzmonopol sei heute nicht mehr gerechtfertigt. Es ist allerdings darauf hinzuweisen, dass die besondere Rechtsposition der Schweizer Rheinsalinen AG und der Saline de Bex SA nicht auf einem (privaten) Kartell beruht, sondern auf einem staatlichen, durch Rechtssatz begründeten Monopol der Kantone und im Fall der Rheinsalinen auf der genannten interkantonalen Vereinbarung. Zu Artikel 94 Absatz 4 BV siehe die Antwort auf die Fragen 1 und 4.

5./6. Die Schweizer Rheinsalinen AG ist nicht einfach ein privates Unternehmen, auch wenn sie als Aktiengesellschaft nach Obligationenrecht organisiert ist. Sie kommt in ihrer Funktion und Rechtsstellung vielmehr einem interkantonalen Organ gleich, das die Kantone zur Ausübung ihres Salzmonopols führen. Ähnlich verhält es sich mit der Saline de Bex SA im Kanton Waadt. Nichtsdestoweniger hält der Bundesrat es heute nicht mehr für nötig, dass ein - privates oder staatliches - Unternehmen den Salzhandel kontrollieren kann und dass überhaupt Bewilligungen für den Import notwendig sind.

7. Der Bundesrat verurteilt jegliches Verhalten staatlicher oder quasistaatlicher Unternehmen, das gegen Treu und Glauben verstösst. Er äussert sich jedoch nicht zu einem vom Interpellanten offenbar implizit angesprochenen Einzelfall.

Antwort des Bundesrates.