InitialSituation

Der Bundesrat lehnt die Steuergerechtigkeits-Initiative ohne Gegenvorschlag ab. Dies insbesondere deswegen, weil die Initiative die kantonale Souveränität in Steuerfragen und den daraus resultierenden Steuerwettbewerb in Frage stellt. Damit schadet sie nicht nur den Niedrigsteuerkantonen, sondern auch der ganzen Schweiz, deren Standortattraktivität geschmälert wird.

Am 6. Mai 2008 wurde die Volksinitiative "Für faire Steuern. Stopp dem Missbrauch beim Steuerwettbewerb (Steuergerechtigkeits-Initiative)" in der Form eines ausgearbeiteten Entwurfs eingereicht. Die Initiative verlangt eine Ergänzung der Artikel 129 und 197 der Bundesverfassung (BV). Für die Steuertarife und Steuersätze der natürlichen Personen sollen folgende Grundsätze gelten: "Für alleinstehende Personen beträgt der Grenzsteuersatz der kantonalen und kommunalen Einkommenssteuern zusammen mindestens 22 Prozent auf dem Teil des steuerbaren Einkommens, der 250 000 Franken übersteigt." (Art. 129 Abs. 2bis Bst. a BV). Auch für die Vermögensbesteuerung ist ein Mindestgrenzsteuersatz ab einem bestimmten steuerbaren Vermögen vorgesehen: "Für alleinstehende Personen beträgt der Grenzsteuersatz der kantonalen und kommunalen Vermögenssteuern zusammen mindestens 5 Promille auf dem Teil des steuerbaren Vermögens, der 2 Millionen Franken übersteigt." (Art. 129 Abs. 2bis Bst. b BV). Für gemeinsam veranlagte Paare und alleinstehende Personen mit Kindern können diese Beträge erhöht werden (Bst. c). Buchstabe d verbietet degressive Steuersätze: "Der durchschnittliche Steuersatz jeder der vom Bund, von den Kantonen oder den Gemeinden erhobenen direkten Steuern darf weder mit steigendem steuerbarem Einkommen noch mit steigendem steuerbarem Vermögen abnehmen." Gleichzeitig verlangt die Volksinitiative eine Ergänzung der Übergangsbestimmungen der Bundesverfassung. Danach hat der Bund innert drei Jahren nach Annahme der Initiative die Ausführungsgesetzgebung zu erlassen (Art. 197 Ziff. 8 Abs. 1 BV). Kantone, die ihre Steuertarife und Steuersätze aufgrund von Artikel 129 Absatz 2bis BV anpassen mussten, werden verpflichtet, während einer durch das Bundesgesetz festzulegenden Dauer zusätzliche Beiträge an den Finanzausgleich zu leisten (Art. 197 Ziff. 9 BV).

Die Initiative ist gültig. Sie muss Volk und Ständen zur Abstimmung unterbreitet werden. Der Bundesrat beantragt der Bundesversammlung die Ablehnung der Volksinitiative ohne Gegenentwurf.

Gemäss Statistik der direkten Bundessteuer der Eidgenössischen Steuerverwaltung (ESTV) verfügten in der Steuerperiode 2005 24 452 Steuerpflichtige (0,6 Prozent aller Steuerpflichtigen) über ein steuerbares Einkommen, das über der von der Initiative vorgegebenen Einkommensgrenze lag. Diese Steuerpflichtigen deklarierten über 8,2 Prozent aller steuerbaren Einkommen und bezahlten 29 Prozent der direkten Bundessteuer.

Im Bereich der Vermögenssteuer lagen 72 874 Steuerpflichtige (1,6 Prozent aller Steuerpflichtigen) über der von der Initiative vorgegebenen Vermögensgrenze. Diese verfügten über 43 Prozent des gesamten Reinvermögens. Für Alleinstehende mit einem steuerbaren Einkommen von 250 000 Franken und mehr liegt die Grenzbesteuerung in den Kantonen SZ, OW, NW, ZG, AR und AI heute vollständig und in den Kann tonen LU, BS, SH, SG und GR teilweise (d.h. in einzelnen Gemeinden) unterhalb der von der Initiative geforderten Mindestbesteuerung. Für verheiratete Steuerpflichtige mit einem steuerbaren Einkommen von 420 000 Franken und mehr liegen die Kantone SZ, OW, NW, ZG, AR und AI voll und die Kantone LU, UR, BS, SH und GR teilweise unter der von der Initiative geforderten Mindestbesteuerung. In den übrigen Kantonen liegen alle Gemeinden über der von der Initiative für die jeweiligen Einkommensgrenzen vorgesehenen Mindestbesteuerung. Bei der Vermögensbesteuerung von Alleinstehenden mit einem steuerbaren Vermögen von 2 Millionen Franken und mehr sind die Grenzsteuersätze in insgesamt 14 Kantonen ganz oder teilweise tiefer als die von der Initiative zugelassenen 5 Promille. Dabei handelt es sich um die Kantone ZH, SZ, OW, NW, GL, ZG, SO, AI und TG (voll betroffen) sowie LU, AR, SG, GR und AG (teilweise betroffen). Bei der Besteuerung von Verheirateten mit einem steuerbaren Vermögen von 4 Millionen Franken liegen insgesamt 13 Kantone ganz (SZ, OW, NW, GL, ZG, SO, AI, TG) oder teilweise (LU, AR, SG, GR, AG) unter den Vorgaben der Initiative.

Der Bundesrat lehnt die mit der Volksinitiative geforderte Einschränkung der Steuerautonomie der Kantone und Gemeinden ohne Gegenvorschlag ab. Die Initiative betrifft nicht nur diejenigen Kantone, die heute unterhalb der geforderten Mindestbesteuerung liegen, und nicht nur diejenigen Steuerpflichtigen oberhalb der Einkommensgrenzen. Je nach gesetzlicher Umsetzung der Initiative wären auch tiefe und mittlere Einkommen direkt von der Initiative betroffen. Im Zuge der Umsetzung könnte ausserdem ein Druck für eine Harmonisierung im Bereich der Sozialabzüge entstehen, was den Handlungsspielraum aller Kantone einschränken würde. Die Einschränkung der internationalen Standortattraktivität der heutigen Niedrigsteuerkantone sowie die zu erwartenden negativen Auswirkungen auf das Wirtschaftswachstum betreffen die ganze Schweiz. Darüber hinaus führt die Einschränkung der Dynamik des Steuerwettbewerbs zu Einbussen bei dessen Vorteilen (Berücksichtigung unterschiedlicher Präferenzen, relativ effizienter und schlanker Staat, Innovation, Chancen für Randgebiete). Es besteht auch die Gefahr, dass der Steuerwettbewerb durch einen Angebotswettbewerb (z.B. durch vermehrtes Anbieten von Subventionen) ersetzt wird, der punkto Effizienz und Transparenz negative Auswirkungen auf die Schweizer Volkswirtschaft hätte.

Der Bundesrat befürwortet die Steuerautonomie der Kantone und Gemeinden und den sich daraus ergebenden Steuerwettbewerb. Ihm ist bewusst, dass der Steuerwettbewerb nur durch geeignete Schranken seine wohlfahrtssteigernde Wirkung voll entfalten kann. Durch die von Volk und Ständen im November 2004 breit akzeptierte Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) steht ein Instrument zur Verfügung, das negative Auswirkungen des Steuerwettbewerbs mildert. Die NFA, die stark progressive direkte Bundessteuer, die formelle Steuerharmonisierung, die Besteuerungsprinzipien der Bundesverfassung (Grundsätze der Allgemeinheit, der Gleichmässigkeit und der Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit) sowie die Entscheide des Bundesgerichts (z.B. betreffend degressive Besteuerung im Kanton Obwalden) bestimmen die Leitplanken eines regulierten Steuerwettbewerbs in der Schweiz und machen die von der Initiative geforderte teilweise materielle Steuerharmonisierung unnötig. (Quelle: Botschaft des Bundesrates)

Proceedings

Im Ständerat eröffnete Bruno Frick (CEg, SZ) den Reigen der Voten. Die Kommission hatte die Initiative mit 9 zu 2 Stimmen ohne Gegenvorschlag zur Ablehnung empfohlen und zwar mit den gleichen Argumenten, wie sie der Bundesrat in seiner Botschaft auch zur Ablehnung empfohlen hatte. Der aktuelle Finanzausgleich (NFA), die formelle Steuerharmonisierung, die progressive Besteuerung bei der direkten Bundessteuer, die in der Bundesverfassung verankerten Vorschriften für eine gerechte Besteuerung und nicht zuletzt auch ein Bundesgericht, das den Entscheid des Kantons Obwalden auf Einführung von degressiven Steuertarifen als nicht rechtens deklarierte, seien genug Garantie für einen "fairen" Steuerwettbewerb, so der Tenor der Votanten aus den bürgerlichen Reihen und der Kommissionsmehrheit. Kritisiert wurde, dass die Initiative schlussendlich auf eine materielle Steuerharmonisierung hinauslaufe und so in die Steuerautonomie der Gemeinden und Kantone greife. Bruno Frick wies auch darauf hin, dass sich der von der Initiative geforderte minimale Grenzsteuersatz auf Einkommen mitnichten nur auf die von Didier Berberat (S, NE) erwähnten 0,6 Prozent der Steuerzahler beschränken würde; eine sinnvolle Ausgestaltung der Progression würde es mit sich bringen, dass die Steuersätze bereits in den tieferen Progressions-Stufen - beim Mittelstand - auch angehoben werden müssten.

Simonetta Sommaruga (S, BE) sprach für die Kommissionsminderheit, welche die Initiative dem Volk zur Annahme empfehlen wollte. Sie stellte sich auf den Standpunkt, dass die Gemeindeautonomie bewahrt bleiben würde, denn wie Kantone und Gemeinden die geforderten Steuerbelastungen einfordern würden, das wäre weiterhin ihnen überlassen. Sie konterte die Befürchtungen, dass Steuererhöhungen in diesen hohen Progressionsstufen zur Abwanderung von reichen Personen führen würde. Die Schweiz wäre selbst bei der Annahme der Initiative immer noch auf einem internationalen Spitzenplatz in Sachen Besteuerung natürlicher Personen. Und überhaupt würde die Mobilität der Reichen tendenziell überschätzt. Anita Fetz (S, BS), die auch die Meinung der Minderheit vertrat, fügte hinzu, dass es Kantone gäbe, die sich gerade Dank des NFA das Steuerdumping auf Kosten der Geberkantone leisten würden. So besehen sei der NFA nicht eine Schranke des Steuerwettbewerbs, sondern eher eine Bedingung.

Mit 30 zu 9 Stimmen folgte der Rat der Kommissionsmehrheit und empfahl dem Volk die Initiative zur Ablehnung.

Philipp Müller (RL, AG) sprach für die Kommission im Nationalrat. Die Kommissionsmehrheit empfahl seinem Rat, dem Bundesrat und dem Ständerat zu folgen und die Initiative ohne Gegenentwurf dem Volke zur Ablehnung zu empfehlen. Dies aus fünf Gründen: 1. Die Initiative führe zu einer Einschränkung in der Steuerautonomie der Kantone und Gemeinden; 2. Sie hätte Auswirkungen auf die Steuerordnungen fast aller Kantone; 3. Aufgrund der Progression wären auch die mittleren Einkommensschichten betroffen; 4. Die Einschränkung des Steuerwettbewerbs hätte negative volkswirtschaftliche Konsequenzen; und 5. Der Finanzausgleich schaffe bereits einen Ausgleich dieses Wettbewerbs. Die Kommission hatte auch den von grünen Kommissionsmitgliedern eingebrachten Minderheitsantrag auf Rückweisung an den Bundesrat mit Auftrag, einen direkten Gegenvorschlag auszuarbeiten, der sich ans Modell Zehnder orientierte, seinem Rat zur Ablehnung empfohlen. Ebenso abgelehnt wurde der Einzelantrag von Maja Ingold (CEg, ZH), die den Bundesrat beauftragen wollte, griffige Instrumente zur Begrenzung des Steuerwettbewerbs zwischen den Kantonen zu finden, ohne sich dabei bloss auf das Modell Zehnder abzustützen.

Louis Schelbert (G, LU) begründete den Minderheitsantrag der Grünen Fraktion. Die Kluft zwischen Niedrigsteuer- und Hochsteuer-Kantonen werde immer grösser. Im dritten Jahr seit der Inkraftsetzung des Neuen Finanzausgleichs (NFA) seien die Ausgleichswirkungen weitgehend verschwunden, er bringe also keine wirksame Umverteilung im Sinne einer Steuerharmonisierung, wie es der Bundesrat behaupte. Und um den aus dem Steuerwettbewerb resultierenden Steuertourismus wirksam zu begrenzen, sei das Modell Zehnder wohl das Beste. Dieses sah vor, das die unteren Einkommen von der Gemeinde, die mittleren vom Kanton und die hohen durch den Bund besteuert würden.

Maja Ingold (CEg, ZH) begründete ihren Einzelantrag mit der Befürchtung, dass die Initiative angenommen würde. Das Schweizervolk sei für Gerechtigkeit. Wenn man das Volk in diesem Kontext befrage, was es darunter verstehe, dann sei die Antwort, dass gerecht sei, wenn die Steuerlast gleichmässig verteilt würde. Es sei also unverantwortlich, dass man gerade in der heutigen Zeit nicht versuchen würde, die Steuerfairness zu verbessern; die Initiative sei aber zu wettbewerbsfeindlich, weshalb sie den Bundesrat beauftragen wollte, den Status Quo zu verbessern.

Hans-Jürg Fehr (S, SH) sah in der Initiative ein moderates und zielgerichtetes Mittel, um gegen den "steuerpolitischen Megatrend" der letzten zehn Jahre, der die hohen Einkommen und die grossen Vermögen entlastet hatte, Gegensteuer zu geben. Alec von Graffenried (G, BE) empfahl die Initiative zur Annahme, weil durch den kantonalen Steuerwettbewerb die Gerechtigkeit verloren gehe. Hildegard Fässler-Osterwalder (S, SG) wies darauf hin, dass der Steuerwettbewerb in Tat und Wahrheit einer "Abmagerungskur für den Service public" gleichkomme, die zumeist die Städte treffe.

Die bürgerlichen Voten gingen mit Bundesrat, Ständerat und Kommission einer Meinung und zwar aus denselben Gründen, die Philipp Müller (V, AG) als Kommissionssprecher zu Beginn der Eintretensdebatte dem Rate mitgeteilt hatte. Mit 128 zu 64 Stimmen folgte der Rat in der Schlussabstimmung seiner Kommission und empfahl die Initiative zur Ablehnung. Die Linke hatte geschlossen gegen die Kommissionsmehrheit, die bürgerliche geschlossen für diese gestimmt.

In der Schlussabstimmung wurde der Bundesbeschluss im Ständerat mit 29 zu 11 und im Nationalrat mit 128 zu 64 Stimmen angenommen.

Die Volksinitiative wurde in der Volksabstimmung vom 28. November 2010 mit 54,2 Prozent Nein-Stimmen und von 17 Kantonen und 5 Halbkantonen abgelehnt.