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Das Odihr, Büro der OSZE für demokratische Institutionen und Menschenrechte, leistet eine sehr professionelle Arbeit bei der Überwachung von Wahlverfahren in OSZE-Mitgliedstaaten. Es steht ausser Zweifel, dass die technische Arbeit des Odihr hervorragend ist. Die Methodik wurde im Lauf der Jahre von Wahl zu Wahl immer weiter verfeinert, begleitet von der Einführung leistungsfähiger Technologien (z. B. des elektronischen Stifts), was eine rasche Konsolidierung der Daten aus dem Feld erlaubte.

Das Odihr hat auch gute Kenntnis über das Funktionieren der Länder, in denen es tätig ist. Auch wenn sich die Wahlbeobachtung des Odihr vor Ort hauptsächlich auf die formalen Aspekte bezieht, so können Beobachterinnen und Beobachter zuweilen doch auch auf verstörende und noch an sowjetische Zeiten erinnernde Reflexe und Relikte stossen: beispielsweise Stimmenkauf, Druck auf die Wahlberechtigten oder Einschüchterung. Solches insbesondere konnte ich in Armenien feststellen.

Das Odihr nimmt diese Dinge wahr und weist die betroffenen Behörden auch seit Jahren darauf hin. Die Frage ist nun aber, was diese Behörden damit machen, wieweit sie diese Hinweise berücksichtigen und sich um Fortschritte bemühen. Man kann sich deshalb fragen, wie lange das Odihr noch "beobachten" wird und dabei akzeptieren wird, dass seine Empfehlungen nicht vermehrt ernst genommen werden.

Könnte der Bundesrat die OSZE nicht dazu anregen, dass das Odihr mit den Regierungen der betroffenen Länder über eine Roadmap verhandelt, mit welcher bestimmte Verbesserungen vereinbart werden, damit diese Länder sich diesbezüglich in einem etwas zügigeren Rhythmus zu tatsächlichen Demokratien wandeln. Damit verbunden müsste das Odihr auch das Recht haben, sich aus bestimmten Ländern zurückzuziehen, wenn die vereinbarten Fortschritte nicht erzielt werden. Warum nicht einen Rückzug vorsehen - zumindest vorübergehend, wie dies das IKRK im äussersten Fall tut -, wenn die Mindestanforderungen nicht erfüllt sind? Selbstverständlich geht es nicht darum, eine solche Massnahme missbräuchlich einzusetzen. Sie soll nur getroffen werden, wenn alle anderen Druckmittel versagt haben. Aber würde dies aufgrund der internationalen öffentlichen Meinung nicht diejenigen unter Druck setzen, die bisher zögern und keine Schritte hin zu ausreichenden grundlegenden Reformen unternehmen?

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Zu den Aufgaben des OSZE-Büros für demokratische Institutionen und Menschenrechte (Odihr) gehört unter anderem die Förderung demokratischer Wahlen. Zu diesem Zweck beobachtet das Odihr im gesamten OSZE-Gebiet Wahlen. Bevor die OSZE/Odihr eine Wahlbeobachtung durchführt, beurteilt sie anhand einer Abklärungsmission, ob die Minimalkriterien für eine effiziente, glaubwürdige und professionelle Wahlbeobachtung erfüllt sind. Nach der Wahlbeobachtung veröffentlicht die OSZE einen Schlussbericht, in welchem sie den Wahlprozess unter Berücksichtigung internationaler Standards und der Gesetzgebung des Landes beurteilt. Falls nötig formuliert sie konkrete Empfehlungen zur Verbesserung des Wahlprozesses. Die Empfehlungen stellen eine einzigartige Quelle von Informationen dar, nicht nur über den beobachteten Wahlprozess, sondern auch über die Lage der Menschenrechte und der Demokratie in einem bestimmten Land. Für die Umsetzung der Empfehlungen sind die beobachteten Staaten verantwortlich.

Die Übertragung eines neuen Mandats an das Odihr, wie etwa die Festlegung einer Roadmap, die Ziele für Verbesserungen in bestimmten Bereichen festlegt, würde zum einen die Zustimmung aller Teilnehmerstaaten gemäss dem Konsensentscheidverfahren der OSZE erfordern. Zum andern müssten für ein neues Mandat entweder zusätzliche Mittel zur Verfügung gestellt oder andere Aufgaben zurückgestellt werden. Angesichts des aktuellen Klimas, das durch ein fehlendes Einvernehmen der Teilnehmerstaaten sowohl in der Frage der Erhöhung der Mittelausstattung als auch in der Frage der Ausweitung des Mandats und der operativen Instrumente des Odihr geprägt ist, vertritt der Bundesrat die Auffassung, dass man sich auf die bestehenden Instrumente konzentrieren sollte.

Abgesehen von der hervorragenden Methodik, die im Laufe der Jahre erarbeitet wurde, beruhen die Glaubwürdigkeit des Engagements des Odihr im Bereich der Wahlbeobachtung und die Legitimität der abgegebenen Empfehlungen auf einem Mandat, das von sämtlichen OSZE-Teilnehmerstaaten getragen wird. Nach Ansicht des Bundesrates würde ein Rückzug der Wahlbeobachtung des Odihr aus dem einen oder anderen Land den Mechanismus als Ganzes schwächen. Der Bundesrat ist sich der Unterschiede zwischen einzelnen OSZE-Teilnehmerstaaten in Bezug auf die Achtung der demokratischen Grundsätze bei Wahlen (über welche die Wahlbeobachtungsmissionen des Odihr berichten) bewusst. Er ist jedoch der Ansicht, dass der Dialog ein wirksameres Instrument ist als die Androhung des Rückzugs, um die Umsetzung der Verpflichtungen der OSZE-Teilnehmerstaaten in diesem Bereich zu verbessern.

Vor diesem Hintergrund beabsichtigt die Schweiz, in ihrem politischen Dialog mit den Teilnehmerstaaten weiterhin den Referenzrahmen zu nutzen, den die Empfehlungen des Odihr bieten, um deren Umsetzung zu fördern. Die Empfehlungen des Odihr bieten - gerade in den besonders problematischen Fällen - einen nützlichen Anknüpfungspunkt, der es der Schweiz erlaubt, die in den betroffenen Ländern festgestellten Probleme im Bereich der Achtung der Menschenrechte und der demokratischen Grundsätze auf bilateraler Ebene anzusprechen.

Ausserdem unterstützt die Schweiz die Weiterentwicklung der "voluntary reporting"-Praxis, die durch die Schweiz 2011 in der OSZE eingeführt wurde und als Forum für den Austausch von Erfahrungen und Praktiken bei der Umsetzung von OSZE-Empfehlungen dient. Das meistgewählte Thema dieser freiwilligen Berichte ist die Bearbeitung der Empfehlungen nach Wahlbeobachtungen. Durch dieses "voluntary reporting" hat eine Verbesserung des systematischen Follow-up stattgefunden.

Antwort des Bundesrates.