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Se fondant sur l'art. 160, al. 1, de la Constitution fédérale (Cst.), le canton de Nidwald soumet à l'Assemblée fédérale l'initiative suivante :

I. Exposé des faits

Tâche commune de la Confédération et des cantons

Conçues comme des prestations sous condition de ressources, les prestations complémentaires (PC) à l'AVS et à l'AI sont une aide financière octroyée lorsque les rentes et le revenu des ayants droit ne permettent pas de couvrir les besoins vitaux. Avec l'AVS et l'AI, elles font partie des fondements du système social suisse. Les PC ont été introduites en 1966. À cette époque, on pensait qu'il s'agissait d'une solution transitoire et que le montant des rentes serait un jour suffisamment élevé pour assurer le minimum vital. Cette projection s'étant toutefois révélée irréaliste, le versement de PC a été inscrit dans la Constitution fédérale (Cst.) comme tâche commune à long terme de la Confédération et des cantons (art. 112a Cst.) dans le cadre de la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT).

Les PC ne sont pas financées par la perception de contributions (primes), mais par les recettes fiscales générales de la Confédération (30 %) et des cantons (70 %).

Évolution financière

Ces dernières années, les dépenses au titre des PC ont fortement augmenté : de 3,2 milliards de francs en 2007, elles sont passées à 4,5 milliards de francs en 2013, soit une hausse de 40 %. Le nombre de bénéficiaires de PC a, lui aussi, enregistré une croissance marquée, passant de près de 256 000 en 2007 à quelque 300 000 en 2013, soit une hausse de 20 % environ.

Pour le seul canton de Nidwald, les coûts sont passés de 8,9 millions de francs en 2008 à 13,3 millions de francs en 2014, soit près de 45 % d'augmentation. Le tableau ci-dessous présente les chiffres détaillés :

Ànnée

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

PC AVS (en francs)

4 767 950

4 831 357

5 332 955

6 243 478

6 576 889

7 016 394

7 735 977

PC AI (en francs)

4 126 209

4 337 567

4 829 100

5 320 307

5 517 489

5 806 297

5 581 878

Total PC (en francs)

8 894 159

9 168 924

10 162 055

11 563 785

12 094 378

12 822 691

13 317 855

De multiples facteurs expliquent cette évolution, en particulier les modifications des bases légales (telles que les révisions de l'AI qui ont entraîné des reports de coûts vers les PC) et le nouveau régime de financement des soins. En outre, le système présente certaines incitations pernicieuses qu'il s'agit de supprimer, ce qui permettra aussi une meilleure gestion de la part des cantons.

Mesures mises en oeuvre à l'échelon cantonal

Les cantons ne disposent que d'une marge de manoeuvre restreinte pour réglementer les PC, la Confédération ayant défini les conditions d'octroi et les prestations de manière largement exhaustive. Les cantons peuvent prendre des dispositions uniquement au sujet des éléments suivants :

- Taxes imputables par les homes : les cantons peuvent fixer les taxes journalières facturées aux personnes vivant dans un home ou dans un hôpital.

- Montant des dépenses personnelles : les cantons fixent le montant à la disposition des personnes vivant dans un home ou dans un hôpital pour leurs dépenses personnelles.

- Imputation de la fortune : les cantons définissent la part de fortune qui peut être imputée au titre du séjour en home ou en hôpital, compte tenu du taux plafond et de la franchise fixés par le droit fédéral.

Dans le cadre de son programme d'équilibre budgétaire, le canton de Nidwald a examiné ces éléments et a procédé à toutes les adaptations possibles.

En outre, chaque canton peut influer, dans une certaine mesure, sur les frais de maladie donnant lieu au versement de PC, en agissant principalement sur le volume des prestations. À cet égard, le Conseil d'État du canton de Nidwald a procédé à la dernière modification de l'ordonnance d'application pertinente en 2013, dans le cadre de son programme d'équilibre budgétaire, en y apportant des précisions et en redéfinissant le volume des prestations (ordonnance cantonale sur les prestations complémentaires, NG 741.31).

D'éventuelles adaptations supplémentaires - visant en particulier à supprimer les incitations pernicieuses dans le domaine des PC - ne peuvent être effectuées que dans le droit fédéral.

II. Propositions de modification de la LPC

Eu égard à ce qui précède, le canton de Nidwald considère que la Confédération doit prendre des mesures dans les domaines suivants :

1. Capital de prévoyance

Proposition :

Les bases légales régissant les PC doivent prévoir que, en cas de retrait du capital de prévoyance LPP, il soit en tous les cas tenu compte de manière appropriée des capitaux n'ayant pas été affectés conformément à leur but premier (la prévoyance), indépendamment du fait que la personne concernée soit responsable ou non de la situation.

Développement :

Le capital LPP doit être conservé pour être affecté à son objectif premier, à savoir la prévoyance. Si la création d'une entreprise ou un retrait en capital à la place de la rente entraîne une perte totale ou substantielle de ce capital, il est nécessaire que le droit aux prestations complémentaires soit modifié en conséquence. Les mesures ad hoc seront prises au niveau du droit fédéral.

2. Dessaisissement de fortune

Proposition :

Les dispositions légales régissant la prise en compte d'un dessaisissement de fortune (donations, avances d'hoirie, etc.) doivent être durcies et modifiées. La notion de dessaisissement de fortune sera clairement explicitée et la manière de tenir compte de la responsabilité de la personne concernée sera précisée.

Développement :

Des enquêtes menées par la Caisse de compensation du canton de Nidwald ont révélé que près d'un tiers des demandes de PC émanaient de personnes qui s'étaient dessaisies de tout ou partie de leur fortune (donations, partage successoral pas effectué dans le respect des dispositions légales, etc.). Lors du calcul des PC, un requérant ayant cédé des biens immobiliers ou des capitaux reste certes considéré comme leur détenteur, mais le montant pris en compte diminue d'année en année. Il y a lieu de reconsidérer cette pratique et, le cas échéant, de durcir la réglementation, notamment eu égard au fait que les pays voisins de la Suisse, en particulier, n'octroient généralement de prestations similaires aux PC qu'aux personnes ne disposant pratiquement plus d'aucune fortune.

En outre, afin d'améliorer la sécurité juridique et de garantir l'homogénéité des décisions prises par les tribunaux, les dispositions de la LPC portant sur la prise en compte d'un dessaisissement de fortune doivent être clarifiées.

3. Revenu moyen

Proposition :

Associées aux rentes AVS et AI, les PC visent la couverture des besoins vitaux. Il y a lieu de garantir que ces revenus de remplacement ne soient pas plus élevés que le revenu éventuel d'une activité lucrative exercée avant la survenance de l'événement ayant donné lieu à l'obtention des prestations d'assurance ou qu'un éventuel revenu de référence déterminé.

Développement :

Combinées aux rentes AI ou AVS, les PC garantissent aux ayants droit de disposer des moyens d'existence requis. Toutefois, certains bénéficiaires - en particulier les familles - reçoivent parfois des contributions dont le montant est nettement plus élevé que celui du revenu issu de leur activité lucrative antérieure. Il s'agit d'apporter les corrections qui s'imposent, notamment eu égard au fait que les personnes assurées peuvent encore demander, pour toute leur famille, le remboursement des frais médicaux (par ex. traitements orthodontiques). En outre, ces personnes bénéficient d'autres avantages (par ex. réductions pour les transports publics) et les PC ne sont pas imposables.

4. Incitation au travail

Proposition :

Il y a lieu d'harmoniser les critères inscrits dans la LPC avec ceux prévus par l'assurance-invalidité (AI) pour ce qui est de l'activité exigible de la part des gens ayant une capacité de travail partielle et, par conséquent, pour ce qui est de la prise en compte d'un revenu hypothétique ou effectif. Il faudrait ainsi faire abstraction des spécificités objectives et subjectives comme l'âge ou les connaissances linguistiques.

Il faut aussi déterminer quand et dans quelle mesure les revenus hypothétiques des conjoints des bénéficiaires de PC doivent être pris en compte. Dans ce cas également, les critères de l'AI pour ce qui est de l'activité qui peut être exigée doivent être repris.

Développement :

Les gens doivent être davantage incités à exercer un travail. Jusqu'ici, tous les critères objectifs et subjectifs (âge, état de santé, connaissances linguistiques, formation et situation sur le marché du travail, notamment) sont pris en compte lors de l'examen de la capacité de travail partielle des bénéficiaires de PC. En pareils cas, les PC se substituent, dans un certain sens, aux prestations de l'assurance-chômage. Sont ainsi applicables d'autres règles que, par exemple, dans l'assurance-invalidité, laquelle ne tient pas compte des facteurs non inhérents à l'invalidité (âge, par ex.). Grâce à des prescriptions plus strictes, les intéressés doivent être contraints à mieux exploiter leur capacité de travail partielle, avec éventuellement des sanctions pour les récalcitrants.

Il faut aussi suivre le principe selon lequel un revenu hypothétique réalisé par une personne partiellement invalide et par son conjoint puisse être pris en compte selon les règles fixées par l'AI. En effet, les PC doivent couvrir les risques liés à la vieillesse et à l'invalidité, mais, en pareils cas, elles constituent un complément aux prestations d'assistance et d'assurance-chômage (cf. législation et jurisprudence actuelles) et elles couvrent les besoins vitaux de personnes qui ne sont pas invalides.

5. Dissociation de la réduction des primes d'assurance-maladie et des prestations complémentaires

Proposition :

Les cantons doivent pouvoir définir la prime moyenne de référence pour les réductions de primes de l'assurance obligatoire des soins pour les bénéficiaires de PC sur la base des mêmes critères et règles que ceux applicables aux autres groupes de bénéficiaires, compte tenu des objectifs sociaux définis dans le droit fédéral.

Développement :

La réduction individuelle des primes d'assurance-maladie (RIP) doit être dissociée des PC. Actuellement, la prime cantonale moyenne de l'assurance obligatoire des soins (LAMal) est remboursée aux bénéficiaires de PC à titre de prestation minimale dès que les dépenses reconnues dépassent les revenus déterminants. En l'espèce, la prime moyenne cantonale n'est pas fixée par le canton - comme c'est le cas pour les autres bénéficiaires de la RIP -, mais par la Confédération. Elle peut être nettement supérieure à la prime de référence calculée par le canton, ce qui avantage les bénéficiaires de PC par rapport aux personnes de condition économique modeste qui ne perçoivent "que" la RIP.

Cette situation choquante est source de surcoûts (qui pourraient être évités) et d'incitations pernicieuses. Il s'agit donc de permettre aux cantons de déterminer le montant de la prime LAMal sur laquelle se fonder pour calculer les PC, en tenant compte de la situation effective propre à chaque canton en la matière. L'objectif est de garantir aux bénéficiaires de PC l'accès aux prestations obligatoires de la LAMal tout en fixant une limite afin que les aides soient octroyées uniquement aux personnes qui en ont réellement besoin.