SubmittedText

Am 7. Dezember 2018 hat der Bundesrat entschieden, die Resultate der fünfjährigen Verhandlungen mit der EU über ein Rahmenabkommen zur Kenntnis zu nehmen und einer breiten Vernehmlassung zu unterstellen. Dieses Vorgehen wird zwar von verschiedener Seite als mutlos gerügt, kann aber dazu beitragen, dass in Bezug auf die zukünftige Gestaltung der Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU in den kommenden Monaten eine konsolidierte und von allen wichtigen Akteuren unterstützte Haltung erreicht wird. Ein solcher Ansatz ist dem Scheitern des Rahmenabkommens im Parlament oder bei einer allfälligen Volksabstimmung vorzuziehen.

Der Abschluss eines Rahmenabkommens ist eine Voraussetzung für die erfolgreiche Weiterführung und Stärkung des bilateralen Weges, der für die Schweiz eine Erfolgsgeschichte darstellt. Namentlich für den Innovations- und Forschungsstandort und für die Exportindustrie sind stabile vertragliche Verhältnisse mit der EU von essenzieller Bedeutung. Vor dem Hintergrund der bevorstehenden Vernehmlassung ist es deswegen wichtig, nicht nur die Auswirkungen des Rahmenabkommens zu analysieren, sondern auch den politischen und wirtschaftlichen Preis der möglichen Alternativszenarien aufzuzeigen. Für die Entscheidungsfindung und die Überzeugungsarbeit bei der Bevölkerung sind sachliche Informationen zu den möglichen Kosten und langfristigen Risiken bei einem Verzicht auf ein Rahmenabkommen zentral. Aufgrund der dynamischen Weiterentwicklung des europäischen Binnenmarktes, namentlich im digitalen Bereich (vgl. Bericht zum Postulat 16.3080), dürfte ein Scheitern des Rahmenabkommens zwangsläufig eine schleichende Erosion des bilateralen Erfolgsweges nach sich ziehen. Dass damit auch wirtschaftliche Einbussen verbunden wären, liegt nach den Erfahrungen der letzten Jahre auf der Hand.

Aufgrund der in der Wirtschaft und Forschung verbreiteten Befürchtungen ersuche ich den Bundesrat, folgende Fragen zu beantworten:

1. Teilt er die Befürchtungen der Wirtschaft, dass bei einer zu langen Verzögerung des Abschlusses des Rahmenabkommens bzw. bei seinem Scheitern aufgrund der zunehmenden Rechtsunsicherheit und allfälliger Retorsionsmassnahmen wirtschaftliche Einbussen zu erwarten sind? Welche Bereiche erachtet er als besonders sensibel bzw. gefährdet?

2. Ist er bereit, zur gegebenen Zeit die möglichen volkswirtschaftlichen Kosten detailliert zu analysieren und bekanntzugeben?

3. Wie beurteilt er die Auswirkungen eines unsicheren Rechtsverhältnisses mit der EU auf die Teilnahme der Schweiz an der europäischen Forschungskooperation (Horizon Europe) und das Innovationspotenzial?

4. Ist er der Auffassung, dass eine Verzögerung bzw. ein Scheitern des Rahmenabkommens eine schrittweise Erosion des bilateralen Erfolgsweges der Schweiz zur Folge hätte? Wie stellt er sich zu einem solchen Szenario?

FederalCouncilResponseText

1. Ein Scheitern des institutionellen Abkommens hätte den Abbruch laufender Verhandlungen in sektoriellen Dossiers wie Strom, öffentliche Gesundheit, Lebensmittelsicherheit sowie Kabotage-Rechte im Luftverkehr zur Folge - alles Dossiers, welche die EU mit den institutionellen Fragen verknüpft. Ohne Abschluss eines institutionellen Abkommens ist die EU generell nicht bereit, weitere Marktzugangsabkommen mit der Schweiz abzuschliessen. Eine weitere Folge wäre die fehlende Bereitschaft zur Erneuerung der Anerkennung der Gleichwertigkeit der Schweizer Börsenregulierung gemäss Artikel 23 Mifir. Die EU hatte diese Äquivalenzanerkennung im Dezember 2018 um vorläufig sechs Monate bis Ende Juni 2019 verlängert. An der Medienkonferenz vom 17. Dezember 2018 kündigte EU-Kommissar Johannes Hahn zudem an, dass die EU ohne institutionelle Lösungen künftig auch nicht mehr zur Anpassung der bestehenden Marktzugangsabkommen bereit sei. Ohne regelmässige Aktualisierung dieser Verträge (bspw. des Abkommens über den Abbau technischer Handelshemmnisse) entstehen Rechtsunsicherheiten und neue Marktzugangshürden, was zu einer Erosion des Marktzugangs führen würde. Zudem besteht das Risiko, dass kein Abkommen über die Teilnahme der Schweiz als assoziierter Staat am nächsten EU-Rahmenprogramm für Forschung und Innovation ab 2021 abgeschlossen werden kann (siehe Antwort 3). Weitere Dossiers könnten beeinträchtigt werden, und zwar in folgenden Bereichen: Beteiligung der Schweiz an der Europäischen Eisenbahnagentur (EU Agency for Railways, ERA), Beteiligung am öffentlich regulierten Dienst (Public Regulated Service, PRS) sowie an der Agentur des europäischen globalen Navigationssatellitensystems GNSS (Global Satellite Navigation System Agency, GSA, Galileo), Media bzw. Kulturelles Europa sowie am Nachfolgeprogramm zu Erasmus plus.

2. Die volkswirtschaftlichen Auswirkungen eines Scheiterns des institutionellen Abkommens bzw. einer Erosion des Marktzugangs lassen sich im Voraus nicht beziffern. Sie hängen in erster Linie von der Reaktion der EU ab. Die unmittelbarste Auswirkung wäre die Unsicherheit über die künftigen Bedingungen des EU-Marktzugangs für Schweizer Unternehmen. Rechtssicherheit und Planbarkeit sind entscheidende Standortfaktoren und gehören zu den Gründen, die den Bundesrat zur Aufnahme von Verhandlungen über ein institutionelles Abkommen geführt haben. Zur volkswirtschaftlichen Bedeutung der bilateralen Abkommen wurden verschiedene Untersuchungen durchgeführt. Studien von Ecoplan und BAK Basel haben 2015 gezeigt, dass ein Wegfall der Bilateralen I einschneidende Veränderungen der Rahmenbedingungen für den Standort Schweiz und damit bedeutende negative Auswirkungen auf die Schweizer Wirtschaft hätte: In weniger als 20 Jahren würde der Wegfall die Schweiz kumuliert ungefähr ein "Jahreseinkommen" (BIP) der Schweizer Volkswirtschaft kosten (460 bis 630 Milliarden Schweizerfranken).

3. Es besteht das Risiko, dass kein Abkommen über die Teilnahme der Schweiz als assoziierter Staat am nächsten EU-Rahmenprogramm für Forschung und Innovation ab 2021 (Horizon Europe, 2021-2027) abgeschlossen werden kann. Dies hätte negative Konsequenzen. Das aktuelle 8. Forschungsrahmenprogramm der EU (Horizon 2020, 2014-2020) ist das weltweit bedeutendste Förderprogramm im Bereich Forschung und Innovation, und das Folgeprogramm Horizon Europe wird noch umfangreicher sein. Die Vollassoziierung an die EU-Forschungsrahmenprogramme ermöglicht Forschungs- und Innovationsakteuren in der Schweiz den Einbezug in internationale Netzwerke und die Teilnahme am europäischen Wettbewerb um Fördermittel. Dies ist für die Attraktivität des Schweizer Wirtschafts-, Bildungs- und Forschungsstandorts entscheidend. Mit den Folgen einer fehlenden Vollassoziierung an die EU-Forschungsrahmenprogramme hat die Schweiz bereits Erfahrung. Wegen der Annahme der Initiative "gegen Masseneinwanderung" und der Nichtunterzeichnung des Protokolls III des Freizügigkeitsabkommens im Frühjahr 2014 hat die EU eine Vollassoziierung der Schweiz an Horizon 2020 bis Ende 2016 verhindert. Während der Phase der beschränkten und nicht gleichberechtigten Beteiligung (anfänglich Nicht- und ab Herbst 2014 Teilassoziierung) erhielten Schweizer Partner in europäischen Projekten in den meisten Bereichen keine Forschungsgelder aus der EU und mussten ersatzweise vom Bund direkt finanziert werden. Gewisse Förderinstrumente blieben Schweizer Teilnehmenden gänzlich verschlossen. Die mit diesem Status verbundenen Unsicherheiten haben sich negativ auf die Forschungszusammenarbeit der Schweiz mit Europa niedergeschlagen: Die letzte Zwischenbilanz zur Schweizer Beteiligung an Horizon 2020 zeigte im Vergleich zum vorangehenden 7. Rahmenprogramm (2007-2013) einen signifikanten Rückgang der Schweizer Projektbeteiligungen während der ersten Jahre des Programms (Teilassoziierungsjahre), der finanziellen Beiträge der Europäischen Kommission für Schweizer Projekte sowie namentlich des Anteils an Schweizer Koordinationen, wobei sich die Indikatoren seit 2017 wieder erholen.

4. Die Europäische Kommission hat angekündigt, im Fall eines Scheiterns des institutionellen Abkommens keine neuen sektoriellen Marktzugangsabkommen mehr abzuschliessen und bestehende Marktzugangsabkommen nicht mehr zu aktualisieren. Dies würde tatsächlich eine Erosion des EU-Marktzugangs sowie des bilateralen Wegs insgesamt bedeuten. Auf der Grundlage der bilateralen Verträge Schweiz-EU findet heute ein Warenaustausch im Umfang von täglich einer Milliarde Franken statt. Jeden dritten Franken verdient die Schweiz im Rahmen ihrer Beziehungen zur EU. Angesichts dieser Bedeutung des Verhältnisses Schweiz-EU würde die Erosion des bilateralen Wegs den Interessen der Schweiz schaden.

Antwort des Bundesrates.