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Une personne provenant d'un pays membre de l'UE, élevant seule ses deux enfants, s'est engagée à travailler 22 heures par semaine pour une société de nettoyage dont le siège se trouve en Suisse, ce qui lui rapporte 2000 francs par mois environ. Or selon les normes CSIAS (Conférence suisse des institutions d'action sociale), pour un ménage de trois personnes dans l'agglomération de Zurich, elle a droit à des prestations d'assistance de quelque 4350 francs. Comme le minimum vital défini par la législation suisse sur l'aide sociale excède le revenu de son activité lucrative, cette personne dépend partiellement de l'aide sociale de Regensdorf, sa commune de domicile, la différence entre les montants précités étant prise en charge par le contribuable.

Apparemment, les tribunaux suisses ont repris la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne qui veut que la qualité de salarié au sens de l'accord sur la libre circulation des personnes ne dépende fondamentalement pas du taux d'activité ni du montant du salaire.

- La Confédération n'a-t-elle pas exclu du droit à la libre circulation le fait d'immigrer dans un pays pour accéder aux caisses sociales ?

- Comment s'y est-elle prise et où trouve-t-on la base légale correspondante ?

- Une activité lucrative permettant de subvenir aux besoins du ménage ne joue-t-elle pas de rôle pour faire valoir son droit d'immigrer ?

- Lorsqu'on est ressortissant d'un État signataire de l'accord sur la libre circulation des personnes, peut-on avoir accès au marché suisse du travail alors qu'on est employé à temps partiel ou qu'on touche un bas salaire (salaire inférieur au montant des prestations d'aide sociale déterminantes)?

- Dans un tel cas, (voir l'exemple cité en introduction), a-t-on le droit d'immigrer ?

- Dans ce cas de figure, peut-on prétendre à l'aide sociale dès le premier jour ?

- Autorise-t-on le regroupement familial si un ressortissant de l'Union européenne avec un bas revenu risque de demander une aide sociale partielle du fait que son ménage s'est agrandi ?

- Ces cinq dernières années, combien de personnes sont entrées en Suisse avec un contrat de travail en poche, alors que le salaire qui y figure est inférieur au minimum vital prévu par l'aide sociale ?

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Pour évaluer si un ressortissant d'un pays membre de l'UE ou de l'AELE possède la qualité de travailleur et a donc le droit de séjourner en Suisse à ce titre en vertu de l'accord sur la libre circulation des personnes (ALCP), l'autorité cantonale compétente est tenue de vérifier au cas par cas l'ampleur de l'activité exercée.

Selon la jurisprudence pertinente, le travailleur est une personne qui accomplit, pendant un certain temps, en faveur d'une autre personne et sous sa direction, des prestations de travail en contrepartie desquelles elle touche une rémunération. La prestation de travail doit porter sur des activités réelles et effectives, à l'exclusion d'activités tellement réduites qu'elles se présentent comme purement marginales et accessoires. La qualité de travailleur ne saurait toutefois faire défaut du seul fait que l'intéressé affiche un faible volume de travail ou un revenu inférieur au minimum vital.

En cas de travail à temps partiel, l'activité ne doit donc pas, compte tenu de l'ensemble des circonstances, être à ce point minime qu'elle semble totalement secondaire et insignifiante. Si tel est le cas, l'intéressé ne peut se voir accorder le statut de travailleur en vertu de l'ALCP. Si les autorités lui demandent d'augmenter son volume de travail et qu'il n'obtempère pas, il peut faire l'objet de mesures mettant un terme à son séjour.

Du point de vue du Tribunal fédéral, pour savoir si une activité peut être considérée comme complètement secondaire ou insignifiante, l'appréciation dépend essentiellement de la réponse à la question suivante : le travailleur a-t-il seulement fourni un nombre très limité d'heures de travail ou bien a-t-il perçu une faible rémunération (ATF 2C_813/2016 du 27 mars 2017 ; ATF 2C_1137/2014 du 6 août 2015 ; concernant les principes généraux, voir également ATF 131 II 339, p. 345 ss)?

En vertu de l'ALCP, les travailleurs ressortissants des États membres de l'UE ou de l'AELE ainsi que les membres de leur famille ont le même droit à l'aide sociale que les citoyens suisses se trouvant dans la même situation (art. 9 par. 2 annexe I, ALCP). Pour ce qui est du regroupement familial, peu importe qu'il aggrave ou améliore la situation économique de la famille. Le droit au regroupement familial est acquis sous réserve que les personnes qui exercent une activité lucrative disposent d'un logement considéré comme normal pour y accueillir les membres de leur famille (art. 3 par. 1 annexe I, ALCP).

Par ailleurs, des mesures destinées à améliorer l'application de l'ALCP sont entrées en vigueur le 1er juillet 2018. Désormais, les demandeurs d'emploi sont forcément exclus de l'aide sociale (art. 29a LEtr). La fin du droit de séjour des ressortissants des États membres de l'UE ou de l'AELE qui, en tant que travailleurs relevant de l'ALCP, perdent involontairement leur emploi a en outre été précisée dans le cadre du statut de travailleur (art. 61a LEtr).

Enfin, le Conseil fédéral ne possède pas de données sur la proportion des personnes qui ont immigré en Suisse à la faveur de l'ALCP et qui y ont perçu dès le début des prestations de l'aide sociale en complément de leur revenu. Dans l'ensemble, la proportion des personnes exerçant une activité lucrative qui se voient admettre un droit de séjour en vertu de l'ALCP tout en bénéficiant de l'aide sociale est très faible : en 2016, seulement 1 % de ces personnes, travaillant à temps complet ou partiel, dépendaient de l'aide sociale. Une comparaison rétrospective montre que cette proportion est restée constante au cours des dernières années (source : 14e rapport de l'Observatoire sur la libre circulation des personnes entre la Suisse et l'UE, SECO/SEM/OFS/OFAS).

Réponse du Conseil fédéral.