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Die Europäische Union (EU) wird im Jahre 2004 voraussichtlich acht zentral- und osteuropäische Länder sowie Malta und Zypern als Mitgliedstaaten aufnehmen. Diese Erweiterung der EU ist im Zusammenhang mit der Sicherheit und der Stabilität auf dem europäischen Kontinent auch für die Schweiz von grosser Bedeutung. Auch in wirtschaftlicher Hinsicht könnte die EU-Erweiterung längerfristig Chancen bieten, weisen die zukünftigen Mitgliedstaaten doch ein Wirtschaftswachstum auf, das zurzeit nahezu doppelt so hoch ist wie dasjenige der Schweiz (75 Millionen neue - und immer wohlhabendere - Konsumenten, gute Rekrutierungsmärkte für Facharbeiter und Facharbeiterinnen usw.).

Nebst diesen positiven Aspekten müssen jedoch auch gewisse Risiken evaluiert werden: Seit Juni 2002 sind zwischen der Schweiz und der EU sieben bilaterale Abkommen in Kraft, u. a. dasjenige zum freien Personenverkehr. Es ist davon auszugehen, dass die Schweiz bereits im ersten Quartal des Jahres 2003 mit der EU-Kommission über die Ausdehnung des Personenfreizügigkeitsabkommens auf die neuen Mitgliedstaaten verhandeln muss, da gemäss EU-Fahrplan der "acte d'adhésion" Mitte April 2003 verabschiedet werden soll. Die Schweiz sieht sich daher mit sensiblen Fragen - insbesondere arbeitsmarktlicher, migrations- und sozialpolitischer Natur - konfrontiert.

Ich lade den Bundesrat ein, folgende Fragen zu beantworten:

1. Wie lautet die bundesrätliche Lagebeurteilung aufgrund der neuen aussenpolitischen Ausgangslage nach einer Aufnahme der zehn neuen Mitgliedstaaten in der EU?

2. Welche Chancen könnten sich durch die EU-Erweiterung - insbesondere in wirtschaftlicher Hinsicht - für die Schweiz längerfristig eröffnen?

3. Mit welchen Auswirkungen rechnet der Bundesrat bezüglich des bilateralen Abkommens zum freien Personenverkehr sowohl in arbeitsmarktlicher als auch in migrations- und sozialpolitischer Hinsicht?

4. Wie sieht die zentrale politische Stossrichtung des Bundesrates aus, falls es bereits im ersten Quartal 2003 zu Verhandlungen über die Ausdehnung des Personenfreizügigkeitsabkommens auf die neuen EU-Mitglieder kommen sollte? Welche Forderungen gedenkt der Bundesrat bezüglich der Übergangsfristen und allfälliger flankierender Massnahmen gegenüber der EU-Kommission geltend zu machen?

5. Gibt es aus Sicht des Bundesrates weitere sensible Themenbereiche, welche im Zusammenhang mit der EU-Erweiterung für die Schweiz gewisse Risiken mit sich bringen könnten?

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1. Die Integration von acht zentral- und osteuropäischen Ländern sowie Malta und Zypern als Mitgliedstaaten in die EU ist ein historischer Schritt zur definitiven Überwindung der Teilung Europas und ein entscheidender Beitrag zur Förderung von Frieden, Stabilität und Wohlstand in ganz Europa. Dies ist auch für die Schweiz von grosser Bedeutung. Bei den Verträgen der EU mit der Schweiz, welche von der EU in eigener Kompetenz abgeschlossen werden, bleiben die Vertragsparteien bei der Erweiterung der EU nominell die gleichen (die Schweiz und die EU); es kommt zu keiner Veränderung der vertraglichen Verpflichtungen.

Anders verhält es sich beim Freizügigkeitsabkommen von 1999, welches von der EU als auch von den einzelnen Mitgliedstaaten abgeschlossen worden ist. Das Freizügigkeitsabkommen muss daher, wie von den Interpellanten angesprochen, an die vergrösserte EU angepasst werden. Verhandlungen über angemessene Übergangsfristen und Kontingente sind dafür notwendig. Die Ausdehnung des Freizügigkeitsabkommens auf neue EU-Mitgliedstaaten untersteht dem fakultativen Referendum (s. Antwort 4).

2. Mit der Erweiterung erhält die Schweiz über das entsprechend erweiterte Freihandelsabkommen von 1972 und die sieben sektoriellen Abkommen von 1999 Zugang zu einem neuen und dynamischen Markt. Die rasch zunehmende Kaufkraft macht die neuen Mitgliedstaaten zu interessanten Zukunftsmärkten für hochwertige Industrieprodukte und Dienstleistungen, den traditionellen Exportgütern der Schweizer Wirtschaft. Ausserdem wird der noch während längerer Zeit bestehende Aufholbedarf bei Investitionsgütern für gute Absatzchancen der schweizerischen Maschinenindustrie sorgen - umso mehr, als die EU den Aufbau wettbewerbsfähiger Strukturen in den neuen Mitgliedstaaten mittels umfangreicher Unterstützungsmassnahmen massiv fördern wird.

Seit Beginn des Transformationsprozesses hat der Wirtschaftsverkehr zwischen der Schweiz und Ostmitteleuropa stark zugenommen: Der durchschnittliche jährliche Exportzuwachs zwischen 1990 und 2000 betrug 11 Prozent, wobei die Schweiz einen dauerhaften, substanziellen Aussenhandelsüberschuss erzielte (im Jahre 2001 beispielweise 1,4 Milliarden Franken gegenüber den Kandidatenländern). Das hat zur Schaffung von Arbeitsplätzen, Einkommen und Steuereinnahmen in der Schweiz beigetragen.

Die EU-Mitgliedschaft, die mittelfristig zur Teilnahme an der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion verpflichtet, wird den Handelsverkehr zwischen der Schweiz und den neuen Mitgliedstaaten weiter begünstigen. Dank einer teilweise gut funktionierenden Infrastruktur, einem relativ hohen Qualifikationsniveau der Arbeitskräfte, einem im Vergleich zu Westeuropa geringeren Lohnniveau und der geographischen Nähe zu bedeutenden wirtschaftlichen Zentren in der EU bieten sich bestimmte Regionen Ostmitteleuropas als interessante Produktionsstandorte für Schweizer Unternehmen verschiedener Branchen an. Durch die Integration in den Binnenmarkt werden diese Gebiete noch attraktiver für Direktinvestitionen. Die mit dem EU-Beitritt verbundene Übernahme des gesamten Rechtsbestandes der EU schafft mehr Rechtssicherheit und Chancengleichheit für Schweizer Investoren dank einheitlichen, supranational überwachten und gerichtlich durchsetzbaren Regeln bezüglich Wettbewerb, Transparenz, Aufsicht usw.

Studien der EU-Kommission gehen von einem klar positiven Wachstumseffekt der Erweiterung auf die alten Mitgliedländer aus. Ähnlich günstige Auswirkungen sind, infolge der Ähnlichkeit der Wirtschaftsstrukturen der Schweiz mit anderen EU-Staaten, auch für unser Land zu erwarten. Bei vorsichtiger Schätzung dürfte die Wirtschaftsleistung in unserem Land als Folge der EU-Erweiterung im Zeitraum 2005-2010 dauerhaft um einen Viertel- bis einen halben BIP-Prozentpunkt - bzw. um 1 bis 2 Milliarden Franken pro Jahr - zunehmen.

3. In arbeitsmarktlicher Hinsicht wird durch eine Ausdehnung des Freizügigkeitsabkommens auf die zehn neuen Mitgliedstaaten das Rekrutierungspotenzial der Schweizer Wirtschaft insbesondere für qualifizierte Arbeitskräfte erhöht. Im Übrigen wird sich auch der Bedarf an Arbeitskräften, wie er in der Schweiz in Landwirtschaft, Krankenpflege und Tourismus besteht, leichter als bisher decken lassen.

Migrationspolitisch rechnet der Bundesrat nur mit geringen Wanderungsbewegungen infolge der anstehenden Erweiterung der EU um zehn neue Staaten. Eine Studie, welche die Frage für die Schweiz gesondert beantworten würde, liegt zwar zurzeit nicht vor; aus den vorliegenden Studien für den gesamten EU-Raum lassen sich aber durchaus Rückschlüsse ziehen, welche auch für die Schweiz gültig sind. Das langfristige Wanderungspotenzial (inklusive Familiennachzug) aus den zehn Kandidatenstaaten wird für den gesamten EU-Raum auf etwa 1 Prozent der heutigen EU-Bevölkerung geschätzt (also rund 4 Millionen Personen). Die erwarteten Wanderungseffekte werden sich sodann auf den grenznahen Bereich konzentrieren, somit in erster Linie auf Deutschland (zwei Drittel) und Österreich (ein Zehntel).

Zu den sozialpolitischen Auswirkungen kann das Folgende festgehalten werden: Die flankierenden Massnahmen (Bundesgesetz über die minimalen Arbeits- und Lohnbedingungen für in die Schweiz entsandte Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer und flankierende Massnahmen vom 8. Oktober 1999 und die darin enthaltenen Änderungen des Obligationenrechtes und des Bundesgesetzes über die Allgemeinverbindlicherklärung von Gesamtarbeitsverträgen) werden gegenüber jedermann - erga omnes - gelten.

Im Falle der Ausdehnung des Freizügigkeitsabkommens wird dies daher bedeuten, dass die flankierenden Massnahmen des Schweizer Rechtes auch auf die Arbeitsverhältnisse von Staatsangehörigen aus den Kandidatenstaaten anzuwenden sein werden. Sodann enthält das Freizügigkeitsabkommen auch Vorkehrungen gegen eine übermässige Beanspruchung oder den Missbrauch der Schweizer Sozialversicherungen: So gibt es z. B. für Arbeitslose keine Personenfreizügigkeit; Personen, welche ihre Stelle aufgeben, um freiwillig arbeitslos zu werden, kann der Anspruch auf Unterstützung entzogen werden.

4. Die innerhalb der EU ab Datum der Erweiterung geltende Übergangsregelung präsentiert sich wie folgt: Die fünfzehn EU-Mitgliedstaaten dürfen gegenüber den Staatsangehörigen der acht mittel- und osteuropäischen Kandidatenstaaten (also nicht im Verhältnis zu Malta und Zypern) zeitlich begrenzt Restriktionen zur Anwendung bringen. Im Vergleich zur heutigen Situation darf die Zulassung zum Arbeitsmarkt aber nicht zusätzlich erschwert werden. Was die Arbeitnehmer betrifft, so dürfen die fünfzehn EU-Mitgliedstaaten während der ersten zwei Jahre nach erfolgter Erweiterung die Zulassung nach ihren heute geltenden Bestimmungen gestalten. Nach Ablauf dieser Frist erfolgt eine Standortbestimmung, wobei es allerdings den Staaten freisteht, ihre nationalen Bestimmungen noch während weiterer dreier Jahre aufrechtzuerhalten. Nach Ablauf dieser insgesamt fünf Jahre sind grundsätzlich alle fünfzehn EU-Mitgliedstaaten gehalten, ihren Arbeitsmarkt vollständig zu öffnen. Bei schwerwiegenden Störungen des Arbeitsmarktes, oder bei Gefahr solch schwerwiegender Störungen, dürfen die Staaten die Anwendung ihrer nationalen Beschränkungen nochmals um weitere zwei Jahre verlängern. Den fünfzehn EU-Mitgliedstaaten ist es somit möglich, nach erfolgter EU-Erweiterung noch während maximal sieben Jahren ihre nationalen Beschränkungen aufrechtzuerhalten.

Für Selbstständigerwerbende sind keine Restriktionen vorgesehen. Ebenso sind im Bereich der persönlichen grenzüberschreitenden Dienstleistungserbringung grundsätzlich keine Restriktionen der fünfzehn EU-Mitgliedstaaten gegenüber den Kandidatenstaaten vorgesehen. Deutschland und Österreich dürfen allerdings - sofern und so lange sie die nationalen Beschränkungen gegenüber den Arbeitnehmern zur Anwendung bringen - in spezifisch gefährdeten Bereichen die persönliche grenzüberschreitende Dienstleistungserbringung einschränken. Diese Bereiche sind für Deutschland der Bausektor, der Industriereinigungssektor sowie der Innenausbau, für Österreich der Bausektor, der Industriereinigungssektor, die Sozialarbeit und häusliche Pflege sowie die Sicherheitsdienste.

Infolge der Ausdehnung des Freizügigkeitsabkommens auf die neuen Mitgliedstaaten wird die Schweiz mit der EU Lösungen in den drei Bereichen "Personenfreizügigkeit", "Koordinierung der Systeme der Sozialen Sicherheit" und "Gegenseitige Anerkennung beruflicher Qualifikationen" finden müssen.

Während es bei den letztgenannten Bereichen lediglich um technische Anpassungen geht, handelt es sich bei der Personenfreizügigkeit darum, ein möglichst optimales Übergangsregime zu erreichen. Referenzpunkte werden hier zum einen die oben beschriebene Übergangsregelung im EU-Raum, zum anderen die im Freizügigkeitsabkommen zwischen der Schweiz und den heutigen EU-Mitgliedstaaten vereinbarten Übergangsfristen (zwei Jahre Inländervorrang, fünf Jahre Kontingentierung, sieben Jahre Schutzklausel) sein. Die Elemente "Inländervorrang" und "Kontingentierung" sind dabei ein wichtiges Instrument für die Regelung der Einwanderungszahlen. Bei künftigen Verhandlungen wird hier, wie bei der Dauer der Übergangsperioden und Beschränkungen im persönlichen grenzüberschreitenden Dienstleistungsbereich, ein Resultat anzustreben sein, das den Interessen der Schweiz am besten Rechnung trägt.

5. Durch die EU-Erweiterung bieten sich der Schweiz wichtige Chancen. Im wirtschaftlichen Bereich ist es vor allem der Zugang zum vergrösserten Binnenmarkt, die höhere Rechtssicherheit für schweizerische Direktinvestitionen sowie die Rekrutierung von Arbeitskräften aus den Kandidatenländern. Zudem trägt die Erweiterung zu Frieden und Stabilität für den gesamten europäischen Kontinent bei.

Wo Chancen sind, sind allerdings immer auch Risiken. Die Schweiz hat ihr Dispositiv bereits getroffen, um unerwünschte Effekte möglichst gering zu halten, beispielsweise in Form der flankierenden Massnahmen gegen ein allfälliges Sozialdumping. Das Parlament wird über die Weiterführung des Freizügigkeitsabkommens mit einem Beschluss entscheiden, der dem fakultativen Referendum unterstehen wird. Erhöhte Mobilität bedeutet auch ein erhöhtes Sicherheitsrisiko (z. B. in Form grenzüberschreitender Kriminalität). Daher ist der Bundesrat bestrebt, mittels einer Assoziation zum Schengener Durchführungsübereinkommen die polizeiliche Zusammenarbeit mit unseren europäischen Partnern zu stärken, um diesen Gefahren wirksamer zu begegnen. Die EU steht ihrerseits durch die EU-Erweiterung vor finanziellen Herausforderungen. In diesem Zusammenhang könnten auch an die Schweiz entsprechende Forderungen gerichtet werden.

Schwerer als die Absicherung gegen diese Risiken wiegt allerdings der Umstand, dass es immer schwieriger wird, unsere Anliegen gegenüber der EU bilateral anzubringen. Eine EU mit neu 25 Mitgliedern, die ihre Beschlüsse nach aufwendigen internen Kommunikations- und Koordinationsverfahren trifft, dürfte den Anliegen Drittstaaten gegenüber weniger aufgeschlossen sein.

Die Bedeutung der bilateralen Beziehungen zu den neuen EU-Mitgliedsländern nimmt weiter ab, besonders da diese wichtige Kompetenzen (z. B. den Aussenhandel) an die Europäische Gemeinschaft abtreten werden. Die Stimme dieser Länder in wichtigen internationalen Organisationen (WTO, OECD u. a.), in denen auch die Schweiz vertreten ist, wird nun gemeinsam in der EU gefasst. Dies schränkt unsere aussenpolitischen und aussenwirtschaftlichen Gestaltungsmöglichkeiten weiter ein. Diese Entwicklung wird zudem noch akzentuiert, weil die EU dabei ist, sich institutionell enger zusammenzuschliessen. Die diesbezügliche Erarbeitung von Vorschlägen im Europäischen Konvent ist in vollem Gange.

Antwort des Bundesrates.