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En 1997, le Conseil fédéral a attiré l'attention, au début de son message concernant la loi fédérale sur l'archivage (97.017), sur la signification très importante, au niveau de la politique nationale, de l'archivage des documents établis à la demande du Conseil fédéral : "La possibilité de vérifier après coup l'action de l'État dans son ensemble, c'est-à-dire en la replaçant dans son contexte, constitue un aspect important du contrôle du gouvernement et de l'administration. Dans un État de droit démocratique, il est nécessaire que cette possibilité soit accordée, du moins après un certain délai de protection, non seulement aux organes de contrôle de l'administration ou du Parlement, mais aussi à tous les citoyens et aux médias." Les Archives fédérales peuvent remplir leur fonction de politique nationale uniquement lorsque tous les documents, également ceux qui sont classés et qui ne sont plus utilisés régulièrement, leur sont proposés, comme cela est prévu à l'article 6 de la loi fédérale sur l'archivage.

Aujourd'hui, il s'avère que cette obligation de proposer les documents aux Archives fédérales n'existe que sur le papier et qu'il n'y a aucun instrument pour l'appliquer efficacement. La Délégation des Commissions de gestion, dans son rapport du 18 août 2003, a certes attiré l'attention sur les insuffisances graves constatées dans l'archivage des documents du Service de renseignement. Cependant, rien ne s'est passé bien que le dernier chef du Groupe des renseignements ait défendu de manière explicite, face à la Délégation des Commissions de gestion, la destruction illicite de documents dans son service : "La protection des sources impliquait que le matériel en provenance de services de renseignement partenaires dût être détruit après utilisation et qu'il ne saurait être remis aux Archives fédérales." (section 8.2 ; c'est seulement entre parenthèse que je fais remarquer que cette affirmation est contredite par les dossiers soigneusement répertoriés et archivés en Afrique du Sud.)

Cette fâcheuse découverte m'amène à poser les questions suivantes :

1. Pourquoi le Conseil fédéral, en tant que lésé, a-t-il renoncé à déposer, comme le prévoit l'art. 120, al. 4, de la loi sur la procédure pénale, un recours contre la décision de non-lieu rendue dans la procédure pénale contre inconnu à propos de la destruction supposée de documents (voir également la question 07.1084)?

2. Quelles mesures supplémentaires le Conseil fédéral a-t-il prises afin de faire appliquer l'obligation de proposer les documents aux Archives fédérales, conformément à l'article 6 de la loi fédérale sur l'archivage, et de prévenir les actions futures de destruction de documents ?

3. Comment le statut et le rôle des Archives fédérales suisses, presque similaires à ceux du Contrôle fédéral des finances, peuvent-ils être renforcés de manière telle que tous les documents de la Confédération, importants d'un point de vue de l'histoire, des sciences sociales et de la politique nationale, soient protégés ?

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Le Conseil fédéral maintient son évaluation de l'importance de l'archivage, au niveau de la politique nationale, et, en amont, de celle d'une gestion soigneuse des affaires et des dossiers, pour vérifier l'action de l'État conformément à l'ordonnance sur l'organisation du gouvernement et de l'administration (RS 172.010.1). C'est pour cette raison que les dispositions civiles et militaires en matière de protection de l'information prévoient elles aussi l'archivage de documents, indépendamment de leur éventuelle classification. Les intérêts publics peuvent toujours, le cas échéant, être réglés de manière appropriée par le biais de dispositions particulières relatives à l'accès.

Le Conseil fédéral répond aux questions comme suit :

1. S'agissant de la destruction de documents du Service de renseignement stratégique (SRS), le Ministère public de la Confédération a suspendu la procédure, car ni le nombre de documents détruits, ni l'importance de ceux-ci, ni l'auteur des destructions n'ont pu être déterminés de manière à fonder une présomption de culpabilité suffisante contre une personne et à dresser un acte d'accusation conformément aux articles 125 et 126 de la loi fédérale sur la procédure pénale (PPF ; RS 312.0); (cf. à ce propos les réponses aux questions Lang 07.1014 et Müller Geri 07.1036).

Il est vrai que le rapport final du 16 décembre 2002 sur les relations entre le SRS et l'Afrique du Sud, rédigé à la suite de l'enquête administrative menée au Département fédéral de la défense, de la protection de la population et du sport, contient des allusions aux documents élaborés au SRS (et qui auraient été détruits). Mais dans les affaires relevant de la juridiction fédérale, le procureur général de la Confédération dirige seul la poursuite pénale, il soutient l'accusation devant les tribunaux selon sa propre conviction et il représente exclusivement la Confédération, en particulier si celle-ci est lésée. Le Conseil fédéral ne peut donc pas lui donner des instructions sur la manière d'exercer l'action publique ni recourir contre une décision de non-lieu prise en vertu de l'art. 120, al. 4, PPF.

2. En tant que services administratifs de la Confédération, les Services de renseignement suisses sont soumis à l'obligation d'archiver conformément à la loi sur l'archivage (LAr ; RS 152.1). Aux termes de l'article 6 LAr, ils doivent proposer leurs documents aux Archives fédérales suisses (AFS). Ce principe est repris dans l'ordonnance du 4 juillet 2007 concernant la protection des informations de la Confédération (RS 510.411) qui assujettit par ailleurs expressément les informations classifiées de la Confédération aux dispositions de la législation relative aux archives.

Le Conseil fédéral a du reste pris connaissance du rapport du Département fédéral de l'intérieur concernant la gestion des dossiers, données et documents électroniques le 23 janvier 2008 et approuvé un train de mesures allant dans ce sens. Il souligne le rôle des AFS dans la gestion des affaires de la Confédération (conseil et formation des services qui gèrent des dossiers, évaluation prospective des documents) et en attend des répercussions positives sur la formation de la transmission ainsi que pour éviter des risques juridiques ou des risques de réputation. La mise en oeuvre des dispositions reste du ressort des directions des offices.

3. Le problème majeur des documents manquants aux AFS n'est pas au premier chef un problème de sécurité ; il relève de la gestion administrative et de la gestion des affaires et des documents écrits (Records Management). Autrement dit, il faut garantir que les services de l'administration fédérale produisent les documents sous une forme qui puisse ensuite être archivée et utilisée ultérieurement.

S'agissant du Records Management, il existe des exigences bien définies en matière de qualité ; elle doit par exemple répondre à la norme ISO 15489. C'est également de cette norme que doivent notamment s'inspirer les activités d'audit pratiquées dans les pays anglo-saxons. Aux termes de la LAr, les Archives fédérales ne sont pas seulement chargées de soutenir les services de l'administration fédérale mais aussi d'inspecter leurs services d'enregistrement. Rien, sur le plan juridique ou méthodologique, ne s'oppose donc à un contrôle plus strict des services administratifs. Compte tenu des ressources dont disposent actuellement les AFS, le Conseil fédéral ne pense toutefois pas qu'il y ait un urgent besoin de renforcer la fonction d'audit de celles-ci dans le domaine du Records Management au détriment des autres activités.

Réponse du Conseil fédéral.