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Invito il Consiglio federale a rispondere alle domande seguenti:

1. La posizione adottata dal DFAE nel caso esposto più in avanti (cfr. motivazione) corri-sponde ai propositi del governo Bush e delle associazioni economiche statunitensi. Che cosa ha spinto il DFAE, e in particolare la Direzione del diritto internazionale pubblico, ad adottare tale posizione contro cui si ergono attualmente le principali organizzazioni internazionali di difesa dei diritti dell'uomo, le importanti organizzazioni che rappresen-tano la società civile nonché giuristi di fama internazionale specializzati nel settore dei diritti dell'uomo?

2. Il DFAE era cosciente dell'importanza strategica di tale caso? Perché le implicazioni in materia di diritti dell'uomo non sono state prese in considerazione o perché sono state sottovalutate? Chi è stato consultato? In quale modo si forma l'opinione pubblica per quanto concerne il merito e gli aspetti politici del caso? I responsabili del DFAE erano a conoscenza delle decisioni precedenti (del 1993) di un gruppo di lavoro delle Nazioni Unite e delle decisioni di un gruppo di lavoro della commissione giuridica interamericana concernente il caso Alvarez-Machain?

3. Il DFAE può formulare precisamente la sua politica e i suoi obiettivi politici per quanto concerne l'ATCA (Alien Tort Claims Act)? Chi deve essere privato della possibilità di agire in giudizio e contro chi non deve più essere possibile intentare un'azione in giusti-zia? I diritti delle vittime di violazioni dei diritti dell'uomo non dovrebbero in linea di massima prevalere sulle pretese derivanti dalla sovranità degli Stati? Se la risposta è ne-gativa, in quali casi non devono prevalere?

4. Malgrado tutte le obiezioni nei confronti dell'ATCA il presente caso non può in nessun caso essere preso quale esempio. La US-Drug Enforcement Agency (DEA) ha manife-stamente violato un trattato tra gli USA e il Messico. Il modo in cui l'attore (Alvarez-Machain) è stato trasportato negli Stati Uniti è assolutamente arbitrario e illegale. Non si capisce perché Alvarez-Machain non dovrebbe essere indennizzato per il trattamento il-legale subito. Per quale ragione il DFAE ha firmato un documento secondo il quale il ca-so Alvarez-Machain non concerne in nessun modo gli Stati Uniti? Perché il DFAE, se te-neva assolutamente a immischiarsi in questo affare, non ha seguito le orme della com-missione dell'UE? Quest'ultima ha infatti inviato un Amicus Curiae Brief in cui sottoli-neava che non intendeva esprimere un parere nel merito del caso, ma che intendeva e-sprimere un'opinione critica sull'ATCA alla luce del diritto internazionale pubblico.

5. Nell'Amicus Curiae Brief - documento firmato anche dalla Svizzera - sono citati ampi estratti dell'Amicus Curiae Brief contro le azioni giudiziarie relative all'apartheid redatta dal governo sudafricano all'attenzione della corte statunitense competente su richiesta del governo americano. Gran parte di tale documento figura in allegato. Il DFAE trova legit-timo fare riferimento a un parere del governo sudafricano che attualmente è vigorosa-mente combattuto dalle organizzazioni che difendono gli interessi della società civili in Sudafrica e che inoltre è stato scritto su richiesta del governo USA? È corretto presumere che il DFAE non si limita a pronunciarsi su una questione di diritto internazionale pub-blico, ma che prende anche posizione sulle azioni in giudizio relative all'apartheid senza doverlo dichiarare apertamente?

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Generalità

Il 23 gennaio 2004 la Svizzera ha depositato, insieme alla Gran Bretagna e all'Australia, una richiesta scritta (amicus curiae brief) presso la Corte Suprema americana. Si trattava di attirare l'attenzione del tribunale supremo statunitense sul pericolo di un'applicazione del diritto americano contraria al diritto internazionale pubblico. In concreto si tratta dell'Alien Tort Statute" (ATS), una legge sulla giurisdizione competente per le richieste di indennizzo in caso di violazione del diritto internazionale all'estero.

Per facilitare la comprensione vengono descritti gli antefatti del caso, benché questi non siano determinanti per la questione giuridica che si pone. La procedura dinanzi alla Corte Suprema risale al sequestro avvenuto in Messico di un cittadino messicano sospettato di aver torturato e ucciso un trafficante di droga americano. Il sequestratore, pure cittadino messicano, ha agito su mandato della polizia antidroga americana. Il Messicano accusato di omicidio è stato prosciolto e, avvalendosi dell'ATS, ha citato in giudizio il suo compatriota per il risarcimento dei danni. Quello che importa alla Svizzera non è tanto l'esito del caso in quanto tale, quanto piuttosto la constatazione generale fatta dinanzi l'autorità di primo grado secondo cui l'ATS costituirebbe una base legale per portare dinanzi ai tribunali civili americani qualsiasi violazione del diritto internazionale commessa ovunque nel mondo, senza che vi sia la necessità di provare l'esistenza di un legame con gli Stati Uniti. Non si tratta di un intervento politico, ma di una forma di parere giuridico usuale nella prassi giudiziaria americana. Un intervento simile è stato fatto dalla Commissione europea a nome della Comunità europea.

L'ATS, una legge del 1789, prevede che tutte le azioni civili per violazioni del diritto internazionale pubblico generale o di trattati internazionali conclusi dagli Stati Uniti sono di competenza dei tribunali federali e non dei tribunali dei vari Stati dell'Unione. La legge non descrive invece quali sono le condizioni di ricevibilità di siffatte azioni civili. Per molto tempo tale questione non ha avuto nessuna importanza pratica. È soltanto dagli anni '80 del secolo scorso che i tribunali federali americani hanno registrato un numero crescente di azioni civili che non avevano un criterio di collegamento con gli USA (nessun reato commesso nel Paese, né all'estero con coinvolgimento di un proprio cittadino). Si tratta di processi contro persone (fisiche o giuridiche) e non contro Stati.

Alcuni Stati e la Comunità europea hanno osservato questi sviluppi con grande preoccupazione. Tali sviluppi rafforzano una nota tendenza del diritto procedurale americano ad ammettere competenze extraterritoriali, ossia una prassi contraria alle regole del diritto internazionale pubblico sulle delimitazioni delle competenze giudiziarie tra gli Stati.

L'interpretazione dell'ATS sostenuta nella sentenza Sosa c/Alvarez-Machain tende a introdurre negli USA una sorta di principio di universalità nelle corrispondenti azioni civili. In tal modo, potenzialmente tutte le pretese civili del mondo, fondate su una violazione del diritto internazionale pubblico, potranno essere trattate dai tribunali americani. Tale principio di universalità esiste nel diritto penale internazionale in caso di alcuni crimini gravi (genocidio, crimini di guerra, crimini contro l'umanità, in particolare la tortura), ma non nel diritto civile. Ci si può porre la domanda se una regola di diritto civile analoga dovrebbe essere introdotta a livello internazionale. Una simile norma dovrebbe tuttavia essere discussa dall'intera comunità degli Stati e, se del caso, essere concordata, e non risultare dall'atto unilaterale di un solo Stato.

Il Consiglio federale prende posizione come segue per quanto concerne le diverse domande dell'interpellante:

Ad n. 1

La richiesta svizzera presentata alla Corte Suprema degli USA ha perseguito un unico obiettivo, ossia evitare un'interpretazione estensiva dell'ATS contraria al diritto internazionale pubblico. L'"amicus curiae brief" segue la linea costante della politica del Consiglio federale, che consiste nell'opporsi all'applicazione extraterritoriale del diritto nazionale.

Ad n. 2 e 3

Fra le migliaia di casi che ogni anno le sono sottoposti, la Corte Suprema sceglie solo quelli che le sembrano particolarmente importanti. Le possibilità che si possa pronunciare sul campo di applicazione dell'ATS sono pertanto esigue. Il DFAE ha deciso di intervenire poiché il caso specifico potrebbe rivestire un'importanza particolare per l'interpretazione dell'ATS.

La richiesta della Svizzera esprime il timore di un'applicazione giuridica extraterritoriale minacciosa e nel contempo anche l'aspettativa che il tribunale, per quanto concerne l'interpretazione dell'ATS, rispetti i limiti del diritto internazionale pubblico. Anche se le motivazioni delle organizzazioni dei diritti dell'uomo concernenti l'apertura dell'azione civile negli USA sono lodevoli, questo non può essere il mezzo adeguato per poter perseguire negli Stati Uniti violazioni dei diritti umani per mezzo di una giurisdizione extraterritoriale. Ci si può porre la domanda se in futuro una regola di diritto civile analoga dovrebbe essere introdotta in diritto internazionale pubblico, accanto al principio di universalità esistente in diritto penale. Per il chiarimento della responsabilità individuale in caso di sospetto di violazioni gravi dei diritti umani occorrerebbe fissare severi standard procedurali. Le procedure penali in cui devono essere rispettati i principi fondamentali quali la presunzione di innocenza, i diritti della difesa, il principio della legalità del diritto penale ecc. sembrano più adeguati rispetto alle procedure di diritto civile che oppongono due parti in causa. Per questo il principio dell'universalità conosciuto nel diritto penale non deve essere trasposto nel diritto civile senza esame preliminare.

Ad n. 4

La richiesta svizzera presentata alla Corte Suprema degli USA si riferisce, come già menzionato, al pericolo di un'applicazione estensiva del diritto americano contraria al diritto internazionale pubblico. La questione se esiste un diritto dell'attore al risarcimento civile dei danni nei confronti del convenuto o eventualmente se esiste il diritto di proporre un'azione di responsabilità dell'attore contro gli USA non è assolutamente oggetto dell'"amicus curiae brief". Il fatto che il DFAE si sia deciso, unitamente con la Gran Bretagna e l'Australia, a intervenire in questa procedura è dovuto alla circostanza secondo cui la Corte Suprema si è incaricata dell'interpretazione controversa dell'ATS.

Ad n. 5

La menzione delle azioni in giustizia sudafricane serve semplicemente da esempio per la problematica della giurisdizione extraterritoriale menzionata. Non è vero che l'"amicus curiae brief" cercava di pronunciarsi nel merito di tali azioni. La ragione principale della richiesta a cui ha partecipato la Svizzera è la difesa del diritto internazionale pubblico e la protezione del nostro ordinamento giuridico. Tale auspicio non è solo svizzero, ma anche europeo; esso supera ampiamente il caso concreto di applicazione.

Risposta del Consiglio federale.