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Die Schweiz gehört zu den Ländern mit den weltweit höchsten flächenbezogenen Stickstoffemissionen. Diese gehen vorwiegend auf überhöhte Tierbestände in der Landwirtschaft zurück und tragen zur massiven Überschreitung der Critical Loads in naturnahen Ökosystemen bei. International und national wurden Zielwerte und Etappenziele für N-Emissionen festgelegt. Dies geschah teilweise im Rahmen internationaler Vereinbarungen, welche auch für die Schweiz verbindlich sind. Der Zielwert für Ammoniak-Stickstoff von beispielsweise maximal 25 000 Tonnen pro Jahr wird nicht annähernd erreicht. Nachdem bereits das 2002 angestrebte agrarpolitische Etappenziel von 42 000 Tonnen pro Jahr verfehlt wurde, verharren die Emissionen seither auf hohem Niveau. Die Problematik und die bisher erfolglose Politik hat der Bundesrat in der Antwort zur Interpellation 16.3192 bestätigt. Internationale Studien weisen auf enorme Folgekosten der hohen Stickstoffemissionen hin - dies vor allem im Bereich Umwelt und Gesundheit. Für Europa wurden die externen Kosten der Stickstoffbelastungen mit einem einfachen Modell ermittelt und im Buch "European Nitrogen Assessment" (ENA) dokumentiert. Für die 27 EU-Mitgliedstaaten ergeben sich externe Kosten im Bereich von 70 bis 320 Milliarden Euro pro Jahr. Leider ist die Schweiz in diesem internationalen Vergleich nicht erfasst.

Der Bundesrat wird gebeten, folgende Fragen zu beantworten:

1. Wie hoch sind die direkten und indirekten Folgekosten der Stickstoffemissionen in der Schweiz? Die Berechnung soll mit vorhandenen Daten mit vergleichbaren Ansätzen wie im ENA erfolgen.

2. Welchen Anteil daran hat die Landwirtschaft?

3. Um wie viel würden die Folgekosten reduziert, wenn auf die Futtermittelimporte, aus denen der grösste Teil des importierten Stickstoffs stammt, verzichtet würde und der landwirtschaftliche Tierbesatz der landeseigenen Futterbasis angepasst würde? Was würde das für die Produktion bedeuten?

4. Wo und in welchem Umfang werden N-Emissionen in der Schweiz direkt und/oder indirekt mit staatlichen Mitteln subventioniert bzw. mit Fehlanreizen gefördert?

5. Ist er bereit, Massnahmen zu prüfen, das technische und betriebliche Potenzial zur Emissionsminderung auszuschöpfen sowie den Tierbesatz auf ein entsprechendes Niveau zu senken, um die Stickstoffemissionen auf ein gesetzeskonformes Niveau zu reduzieren? Mit welcher Reduktion der Folgekosten wäre zu rechnen?

FederalCouncilResponseText

1. Zu den Folgekosten: Die externen Kosten für negative Auswirkungen von Stickstoffemissionen (Ammoniak, Stickoxide, Lachgas, Nitrat) liegen für die Schweiz - berechnet nach dem Ansatz des "European Nitrogen Assessment" (ENA) auf der Basis der Emissionen von 2014 - im Bereich von 860 bis 4300 Millionen Franken pro Jahr. Mit 104 bis 522 Franken pro Kopf und Jahr in der Schweiz liegen sie etwas tiefer als im Durchschnitt der EU-27-Länder (150 bis 750 Euro pro Kopf und Jahr gemäss ENA). Den weitaus grössten Teil der Kosten verursachen die Beeinträchtigungen der Gesundheit durch Luftverschmutzung. Weniger stark ins Gewicht fallen die Kosten für Klima-Effekte, Eutrophierung von aquatischen und terrestrischen Ökosystemen, Trinkwasserbelastung und Schädigung der Ozonschicht. Die grosse Bandbreite in den Kostenschätzungen ist vor allem auf grosse Unsicherheiten bei der Erhebung der Zahlungsbereitschaft für Gesundheit und Umwelt zurückzuführen.

2. Zum Anteil der Landwirtschaft an den Folgekosten: Die Stickstoffemissionen der Landwirtschaft (insbesondere Ammoniak, Lachgas und Nitrat) tragen zu rund 60 Prozent zu den berechneten externen Kosten bei. Weitere wichtige Emittenten (vor allem von Stickoxiden) sind Feuerungen und Heizungen, Verkehr und Industrie.

3. Zum Verzicht auf Futtermittelimporte: Im Jahr 2014 hat die Schweiz 51 000 Tonnen Stickstoff (N) in Form von Futtermitteln importiert, was zu einer Kalorienproduktion von brutto 24 600 Terajoule und einem Bruttoselbstversorgungsgrad von 63 Prozent beigetragen hat. Ohne Futtermittelimporte hätten 2014 bei einer statischen Betrachtungsweise noch 22 400 Terajoule (minus 9,1 Prozent) produziert werden können, was einem Nettoselbstversorgungsgrad von 56 Prozent entspricht. Müsste auf Futtermittelimporte verzichtet werden, ist davon auszugehen, dass sich die Landwirtschaft anpassen würde. Wie stark die Stickstoffemissionen und deren Folgekosten bei einem Verzicht auf Futtermittelimporte sinken würden, ist aufgrund der verschiedenen Handlungsoptionen der Bewirtschafter nicht vorhersehbar.

4. Zur Wirkung der staatlichen Politikinstrumente: Nach Artikel 104 der Bundesverfassung (SR 101) hat die Agrarpolitik dafür Sorge zu tragen, dass die Landwirtschaft mit einer nachhaltigen und auf den Markt ausgerichteten Produktion u. a. zu der sicheren Versorgung der Bevölkerung und der Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen beiträgt. Dazu stehen ihr zahlreiche Instrumente zur Verfügung. Bewusst produktionsstützend - und damit zu einem gewissen Grad auch emissionsfördernd - wirken insbesondere der Grenzschutz (etwa 2000 Millionen Franken pro Jahr) und die Milchzulagen (knapp 300 Millionen Franken pro Jahr). Dem stehen Instrumente wie die Biodiversitätsbeiträge (400 Millionen Franken pro Jahr) gegenüber, die gezielt Anreize zur Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen bereitstellen.

5. Zu den Massnahmen: Die Agrarpolitik 2014-2017 hat die Instrumente verstärkt, welche die landwirtschaftlichen Betriebe unterstützen, das technische und betriebliche Potenzial zur Reduktion der Stickstoffemissionen zu nutzen. Die wichtigsten diesbezüglichen Instrumente sind das Ressourcenprogramm (RP) und die Ressourceneffizienzbeiträge (REB). Im Rahmen des RP wurden seit Beginn des Programms im Jahr 2008 bis und mit dem Jahr 2014 rund 78 Millionen Franken des Bundes und 21 Millionen Franken der Kantone für ammoniakmindernde Massnahmen ausgegeben. Seit 2014 setzt das RP den Schwerpunkt auf die Unterstützung von Projekten mit Pilotcharakter, welche neben einem Wirkungsziel auch ein Lernziel beinhalten.

Der finanzielle Umfang der Mittel, welche in die Emissionsminderung fliessen, hängt von den Projekteingaben und der Beteiligung der Trägerschaften ab. Über die REB sind im Jahr 2014 ammoniakmindernde Massnahmen im Umfang von gut 2 Millionen Franken unterstützt worden.

Mit der Umsetzung der Agrarpolitik 2014-2017 werden keine tiergebundenen Direktzahlungen mehr ausbezahlt. Hochrechnungen schätzen, dass dies zu einem Rückgang des Tierbesatzes um 8 Prozent führen wird (Zimmermann et al. 2011). Die beschriebenen Massnahmen werden jedoch nicht ausreichen, die Umweltziele Landwirtschaft (Bafu/BLW 2008) zu erreichen. Der Bundesrat prüft im Rahmen der Weiterentwicklung der Agrarpolitik ab 2022, mit welchem Instrumentenmix die verschiedenen Ziele der Agrarpolitik gemäss Bundesverfassung optimal erreicht werden können. Zwischenzeitliche Anpassungen auf Verordnungsebene sind dabei nicht ausgeschlossen.

Antwort des Bundesrates.