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1 Modo di procedere

Dopo che per circa cinque anni la rendita delle obbligazioni di Stato era rimasta prevalentemente al di sotto del 4 per cento, nel giugno del 2002 il corso di quasi tutte le azioni quotate in borsa ha subito un ulteriore marcato peggioramento, in un momento in cui le riserve di valutazione di molti istituti di previdenza si trovavano ad un livello relativamente basso. La fine della corsa al ribasso non era e non è in vista. Lo sviluppo negativo si è mantenuto anche durante i mesi di luglio e agosto non lasciando alcuna possibilità per un aumento entro breve dei tassi d'interesse del mercato dei capitali. Il Consiglio federale è quindi del parere che per molti istituti di previdenza sia diventato difficile garantire una rendita netta del 4 per cento sui fondi di previdenza. Se il tasso d'interesse minimo ai sensi dell'OPP2 si situasse per molto tempo al di sopra delle possibilità d'investimento offerte dai mercati finanziari, la stabilità del sistema della previdenza professionale ne verrebbe minacciata. Il Consiglio federale ha dunque ritenuto necessario reagire rapidamente ai sensi dell'articolo 15 capoverso 2 LPP. In vista della decisione definitiva, il Consiglio federale ha incaricato il DFI di elaborare, insieme al DFGP, al DFE e al DFF, basi decisionali dettagliate da presentare dopo le vacanze estive. Tra queste basi figura anche un rapporto della commissione LPP in cui sono rappresentati, tra l'altro, i datori di lavoro e i salariati, vale a dire le parti sociali.

2 Sicurezza delle rendite

a) Sulla base della situazione di fine luglio 2002, la copertura degli averi di vecchiaia LPP e delle rendite in corso mediante i fondi di garanzia degli assicuratori sulla vita non corre alcun pericolo. La quota azionaria media nei fondi di garanzia, attualmente attorno al 12 per cento (nel 2000 aveva raggiunto un massimo del 29 per cento), è tale che un eventuale ulteriore indebolimento dei corsi azionari potrà avere solo ripercussioni limitate.

b) Al 31 luglio 2002, 3 assicuratori sulla vita sui 25 posti sotto vigilanza registravano un grado di copertura tra il 97,5 e il 99,1 per cento mentre 8 di essi risultavano coperti tra il 100 e il 101 per cento. Una delle società è attualmente impegnata nell'esecuzione di nuovi calcoli. Il grado di copertura delle altre società è superiore al 101 per cento. Le società assicurative che non avevano raggiunto il grado di copertura completa hanno inoltrato proposte di correzione il cui esame è in parte ancora in corso.

c) Attualmente l'UFAS è impegnato a raccogliere i dati delle autorità di vigilanza sul grado di copertura degli istituti di previdenza autonomi al 31 dicembre 2001. Il rapporto dell'ufficio sarà pronto a fine autunno. A prescindere da quest'indagine, l'UFAS si è premurato di ottenere i risultati di un sondaggio eseguito dall'AWP Soziale Sicherheit e dalla Complementa SA. Il sondaggio, condotto su base volontaria, presenta alcune distorsioni, poiché la partecipazione di grandi casse pensioni con alta quota azionaria, casse a primato di prestazioni e casse di diritto pubblico (cui è consentito non avere una copertura totale) è stata nettamente superiore alla media. I dati sulla situazione della copertura vanno quindi relativizzati.

Lo studio di Complementa indica che alla fine del dicembre 2001 l'11 per cento degli istituti di previdenza che avevano partecipato all'inchiesta non erano completamente coperti. Questi raggiungevano già alla fine del mese di giugno 2002 il 26 per cento. La situazione è pertanto da ritenersi seria.

È anche importante ricordare che circa la metà degli istituti di previdenza (il 48 per cento alla fine di dicembre 2001 e il 44 per cento stimato alla fine di giugno 2002) presentano sì una copertura superiore al 100 per cento, ma considerano insufficienti le loro riserve di fluttuazione. Alla fine del mese di giugno 2002 solo il 30 per cento degli istituti di previdenza interpellati presentavano una copertura superiore al 100 per cento ed un livello di riserve sufficiente (alla fine del mese di dicembre 2001 erano il 41 per cento).

d) La situazione è tesa. Bisogna fissare in modo opportuno i parametri determinanti per la previdenza professionale. Il tasso d'interesse minimo in vigore non è più l'espressione del quadro economico attuale. Insistere su un reddito patrimoniale economicamente non realizzabile mette in pericolo la stabilità del sistema della previdenza professionale per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità. Tra l'altro bisogna far notare che anche un altro parametro chiave, il tasso di conversione, non corrisponde più alla situazione biometrica. Un adeguamento alle basi attuariali aggiornate verrà intrapreso nel quadro della prima revisione LPP.

3 Interazioni tra tasso d'interesse minimo e rincaro

Un abbassamento o un aumento del tasso d'interesse minimo provoca, nel quadro del primato dei contributi, un abbassamento o un aumento nominali del capitale di vecchiaia. Se nei certificati di prestazioni ci si attiene al computo del valore nominale delle future prestazioni, la variazione di 3/4 di punto del tasso d'interesse minimo per un 25enne può implicare, in proiezione, una variazione del capitale di vecchiaia dell'11 per cento, mentre per chi è più in là con gli anni le ripercussioni sono molto più contenute. Dato che, grazie alla flessibilità del tasso d'interesse minimo, questa variazione dovrebbe essere di durata limitata, le ripercussioni che peraltro ne deriveranno sono presentate, pur tenendo conto dei valori nominali, in modo assolutamente esagerato. Ripensare al modo di emettere certificati d'assicurazione sarebbe quindi senz'altro opportuno, ma è di competenza dei singoli istituti di previdenza.

Comunque ciò che è decisivo non sono i valori nominali. Le ripercussioni effettive viste in un'ottica a lungo termine si manifestano in rapporto al rincaro e all'evoluzione dei salari.

In rapporto al rincaro si può ad esempio constatare che:

se il rincaro diminuisse di 3/4 di punto (ad esempio dal 2,25 all'1,5 per cento), se si mantiene invariato il tasso d'interesse nominale, il valore reale del capitale di vecchiaia aumenterebbe, per una durata contributiva completa, dell'11 per cento.

Se il tasso d'interesse nominale venisse ridotto di 3/4 di punto e se il tasso di rincaro diminuisse della stessa percentuale, entrambi gli effetti si compenserebbero, senza provocare perdite per gli assicurati, anche se l'avere di vecchiaia dovesse ridursi nominalmente dell'11 per cento.

In relazione al tasso di sostituzione all'età pensionabile, passa in primo piano il confronto con il tasso di crescita dei salari (che tiene conto non solo del rincaro, ma anche dello sviluppo reale dei salari).

Per tasso di sostituzione all'età pensionabile s'intende il rapporto tra la rendita di vecchiaia e l'ultimo salario percepito prima del pensionamento. La LPP mira per principio ad una prestazione del 36 per cento dopo un periodo di assicurazione completo di 40 anni, anche se va considerato che a causa della deduzione di coordinamento il salario coordinato è minore rispetto al salario effettivo. Per un salario compreso tra i 24 720 e i 74 160 franchi, il tasso di sostituzione globale (compresa l'AVS) all'età pensionabile si attesta attorno al 60 per cento.

Secondo il modello, l'obiettivo di prestazione del 36 per cento viene raggiunto se è rispettata la "regola aurea" data dall'equivalenza del tasso d'interesse e del tasso di crescita del salario. Questo succede indipendentemente dal livello di entrambi i valori (p. es. al 4 o al 3 per cento). Se invece il tasso d'interesse minimo LPP superasse dell'1 per cento il tasso di crescita del salario per 40 anni, gli assicurati potrebbero contare su una prestazione del 42 per cento. Nel caso contrario (tasso di crescita del salario che supera dell'1 per cento il tasso d'interesse), le prestazioni si abbasserebbero al 31 per cento. Se le differenze nei confronti della regola aurea sono di durata limitata, la distanza dall'obiettivo di prestazione si riduce.

Dal 1985 al 2001, quindi ad introduzione dell'obbligatorietà avvenuta, il tasso annuale di crescita dei salari è stato del 2,69 per cento. Il tasso d'interesse minimo del 4 per cento, in vigore durante questo periodo, ha dunque portato agli assicurati un miglioramento reale delle prestazioni loro spettanti. Quindi, chi andrà in pensione nel 2002 (dato che l'obbligatorietà della LPP è in vigore dal 1985, apparteniamo ancora alla fase della generazione d'entrata) otterrà una rendita del 23,9 per cento mentre dal modello, ammessa la validità della regola aurea, risulterebbe solo una rendita del 20,5 per cento. Sulla base di queste considerazioni è possibile concludere che l'abbassamento proposto del tasso d'interesse minimo dal 4 al 3,25 per cento, in un periodo di basso rincaro e di crescita dei salari moderata, non comprometterà in alcun modo l'obiettivo di prestazione previsto in caso di durata contributiva completa. Tanto più che l'abbassamento del tasso di conversione previsto nella revisione LPP dovrà essere compensato da misure d'appoggio.

4 Eventuale ritiro degli assicuratori sulla vita dal mercato delle fondazioni collettive

L'avere di vecchiaia della previdenza professionale e il capitale di copertura delle rendite in corso sono garantiti.

Non tutti gli assicuratori sulla vita sono però impegnati in proporzioni uguali nella gestione dei fondi LPP mediante le rispettive fondazioni collettive. È quindi improbabile che tutti gli assicuratori sulla vita si ritirino contemporaneamente dalle fondazioni collettive. In caso di ritiro, i termini legali di disdetta previsti nei contratti collettivi vigenti devono essere rispettati. Un eventuale ritiro totale si realizzerebbe per fasi e si protrarrebbe da 3 a 5 anni.

Se singoli assicuratori dovessero decidere di compiere un tale passo, gli istituti di previdenza fino ad allora affiliati dovrebbero cercare di affiliarsi alla fondazione collettiva di un altro assicuratore o provare ad accedere ad un'altra fondazione di previdenza. Se questo non fosse possibile, l'istituto collettore LPP sarebbe obbligato (art. 54 e artt. 60-64 LPP) ad affiliare i datori di lavoro interessati che ne facessero richiesta. Per coprire tutti i rischi, l'istituto collettore ha fatto riferimento ad un pool di assicurazioni cui aderiscono la maggior parte delle assicurazioni sulla vita svizzere. Se i datori di lavoro dovessero cercare in gran numero l'adesione all'istituto collettore, ci si domanda in che misura il pool degli assicuratori sulla vita sarebbe in grado di assumersi i rischi supplementari.

5 Valutazione dell'attività dell'UFAS e dell'UFAP

L'attività di vigilanza dell'UFAP ha sempre garantito il mantenimento della copertura dei fondi di garanzia e dei margini di solvenza.

La Consigliera federale a capo del DFGP ha commissionato due perizie esterne per valutare l'attività di vigilanza dell'UFAP. La prima perizia analizza i compiti e le competenze dell'UFAP secondo il diritto vigente valutando in che misura siano stati effettivamente assunti. Il 16 settembre 2002 è stato pubblicato un rapporto intermedio; quello finale dovrebbe essere pronto entro la fine del prossimo mese di ottobre.

La seconda perizia dovrà esprimersi sulle informazioni e sulle cifre che l'UFAP avrebbe dovuto raccogliere in passato in modo da ottemperare all'obbligo di vigilanza ai sensi del diritto vigente e su quali siano state effettivamente raccolte. Il rapporto finale è atteso al più tardi per metà novembre 2002; quello intermedio relativo alle assicurazioni sulla vita è stato pubblicato il 19 settembre 2002.

Sia l'UFAS (alta vigilanza e vigilanza) sia le autorità di vigilanza cantonali erano a conoscenza dell'abbassamento del grado di copertura delle casse pensioni autonome. È stato quindi deciso nell'autunno 2001 di comunicare attivamente come le casse devono comportarsi per fronteggiare una situazione di mancata copertura. Le autorità di vigilanza l'hanno fatto nelle riviste specializzate. L'UFAS vi ha inoltre fatto riferimento nelle sue "Comunicazioni sulla previdenza professionale" (d/f) del 30 gennaio 2002 (numero 60) indirizzate alle casse ad esso subordinate così come ad altre cerchie interessate. In esse si chiede, in particolare, agli istituti di previdenza non coperti d'integrare perlomeno i seguenti punti supplementari nell'allegato del conto annuale:

dimensioni dello scoperto;

cause dello scoperto: è dovuto a motivi di natura attuariale (p.es. ad un sottofinanziamento sistematico) oppure bisogna ricondurlo esclusivamente allo sviluppo dei mercati finanziari?

esposizione comprensibile dei documenti decisionali alla base delle misure intraprese, compresa la pianificazione del calendario;

eventi finanziariamente rilevanti avvenuti dopo la chiusura del bilancio.

Gli istituti di previdenza scoperti sono stati invitati a dimostrare, con l'assistenza del perito della previdenza professionale e dell'organo di controllo, che l'adempimento dello scopo di previdenza ai sensi dell'articolo 50 capoverso 2 OPP2, dopo valutazione di tutti gli attivi e passivi risultanti dall'effettiva situazione finanziaria dell'istituto di previdenza, può essere garantito nonostante lo scoperto e a disporre gli accertamenti necessari.

6 Utilizzazione del reddito di capitale

a) La somma dei premi versati viene gestita secondo un'unica suddivisione tra assicurazione individuale e assicurazione collettiva, senza che all'interno di quest'ultima avvenga un'ulteriore selezione in base alle fondazioni collettive.

b) Gli assicuratori sulla vita gestiscono gli investimenti di capitale in modo globale. Questo significa che il reddito scaturito dai fondi LPP non viene differenziato; in particolare, non viene definita alcuna quota rilevante dalle singole fondazioni collettive. Il reddito di capitale complessivo è assegnato ai singoli ambiti d'attività in base ai capitali fruttiferi (ovvero agli accantonamenti tecnici che vanno coperti in modo equivalente attraverso gli investimenti di capitale) e a riflessioni di politica aziendale.

c) e d) Stando ai dati disponibili si può affermare che per il periodo tra il 1985 e il 2001, conformemente ad un calcolo standard, al settore delle assicurazioni collettive va attribuito un reddito di capitale di 64,3 miliardi di franchi. Inoltre, nel periodo in questione le assicurazioni collettive hanno ricevuto, dedotti gli interessi minimi garantiti, un'eccedenza effettiva di 18,5 miliardi di franchi, di cui 9,1 miliardi di franchi destinati alle fondazioni collettive.

Il reddito di capitale fa parte del conto economico, nel quale vengono messi a confronto i costi ed altri ricavi. Di conseguenza i costi amministrativi generali, le prestazioni a titolo di garanzia e gli importi attribuiti al fondo eccedenze non sono finanziati unicamente attraverso il reddito di capitale, bensì p. es. anche attraverso il regolare incasso dei premi.

e) Le eccedenze vanno direttamente alle fondazioni collettive dei diversi assicuratori, che le suddividono tra gli istituti di previdenza affiliati. L'istituto di previdenza deve definire nel suo regolamento come utilizzare le eccedenze attribuitegli.

f) La fondazione collettiva è semplicemente il soggetto di diritto preposto alle società d'assicurazione sulla vita per quanto riguarda l'applicazione della LPP. Essa dispone di un consiglio di fondazione in cui siedono prevalentemente collaboratori delle società d'assicurazione sulla vita. Di regola la fondazione non impiega collaboratori. Le attività di tipo operativo (gestione amministrativa e tecnica, amministrazione di patrimoni) sono interamente garantite dai collaboratori della società d'assicurazione sulla vita. A copertura di questi costi la società d'assicurazione riscuote premi presso la fondazione collettiva, la quale però non li fattura separatamente agli istituti di previdenza affiliati. Gli elementi qualitativi e quantitativi delle tariffe vengono esaminati e approvati dall'UFAP.

g) I dati necessari finora raccolti non si basano sul solo criterio delle fondazioni collettive. Un ulteriore problema è dato dai contratti con prestazioni sovraobbligatorie che coprono implicitamente quelle obbligatorie, rendendone praticamente impossibile la distinzione; a questo va aggiunto che in entrambi i regimi viene sovente applicato lo stesso saggio d'interesse.

Nella previdenza professionale, per quanto riguarda la composizione del capitale di copertura alla fine del 2001, è comunque possibile fornire in generale i dati seguenti:

gli accantonamenti tecnici per i fondi LPP ammontano complessivamente a 94,3 miliardi di franchi e si suddividono in: avere di vecchiaia 66 miliardi di franchi (di cui 36,2 miliardi di franchi quali avere di vecchiaia minimo secondo i calcoli paralleli LPP); capitale di copertura per rendite di vecchiaia in corso 8,5 miliardi di franchi; capitale di copertura per rendite d'invalidità e per superstiti in corso 11,1 miliardi di franchi; riserve per la partecipazione futura alle eccedenze 0,9 miliardi di franchi; altri accantonamenti tecnici (p.es. accantonamenti per la fluttuazione dei rischi, rafforzamento forfettario, ovvero rafforzamento del capitale non ripartito su base contrattuale volto a coprire l'aumento della speranza di vita) 4,2 miliardi di franchi.

Prendendo in considerazione tutti gli istituti di previdenza e basandosi sui dati statistici delle casse pensioni è dunque possibile determinare, secondo i calcoli paralleli del regime obbligatorio, l'ammontare dell'avere di vecchiaia accumulatosi dal 1985. Questo avere è composto dai conti a favore degli assicurati attivi gestiti dagli istituti di previdenza registrati oppure dalla società d'assicurazione quali conti di vecchiaia obbligatori. Alla fine del 2000 l'avere di vecchiaia attestato era di circa 106 miliardi di franchi; attualmente dovrebbe corrispondere a circa 120 miliardi di franchi.

Il capitale di copertura rimanente (senza riserve di fluttuazione e riserve sui contributi versati dal datore di lavoro di 420 miliardi di franchi alla fine del 2000) non può essere suddiviso con precisione nelle altre categorie - ovvero capitale di copertura per gli assicurati attivi nel regime preobbligatorio e sovraobbligatorio, capitale di copertura per rendite in corso nel regime obbligatorio e sovraobbligatorio, accantonamenti di previdenza e capitale libero - dato che tale suddivisione non è richiesta dalla statistica delle casse pensioni. È chiaro che il capitale di copertura per gli assicurati attivi nel regime preobbligatorio e sovvraobbligatorio (qui di una certa importanza in relazione al tasso d'interesse minimo) supera in modo evidente l'avere di vecchiaia del regime obbligatorio. Non va però dimenticato che molto spesso il capitale di copertura delle persone che oggi superano i 42 anni comprende anche versamenti avvenuti prima del 1985.

Il tasso d'interesse minimo, prescritto dall'articolo 15 LPP e dall'articolo 12 OPP2, si applica unicamente alla previdenza professionale obbligatoria. Esso si riferisce inoltre solamente alla formazione dell'avere di vecchiaia durante il periodo lavorativo. L'interesse passivo del capitale di copertura delle rendite in corso è oggetto del tasso d'interesse tecnico a lungo termine, che attualmente si situa tra il 3,5 e il 4,5 per cento, conformemente all'articolo 8 dell'ordinanza sul libero passaggio OLP.

Mancano rilevazioni statistiche che mostrino in che misura il tasso d'interesse minimo sia garantito anche alla quota sovraobbligatoria del capitale di copertura degli affiliati attivi. Per ragioni pratiche nella previdenza sovraobbligatoria non si adotta quasi mai un altro tasso d'interesse. In occasione dell'audizione degli assicuratori avvenuta il 4 settembre 2002, anche i loro rappresentanti hanno confermato che le quattro maggiori società assicurative, nelle cui mani si concentra il 70 per cento del mercato, hanno concesso il tasso d'interesse minimo in via generale e non solo per le quote obbligatorie. Questo non sarà più garantito in futuro. Anche le autorità di vigilanza cantonali sono ad esempio a conoscenza dell'intenzione di singoli istituti di previdenza di avere due tassi d'interesse distinti. Con l'abbassamento del tasso d'interesse minimo si potrebbe contrastare tale proposito.

Risposta del Consiglio federale.