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Am 24. Mai 2016 gab die Finma öffentlich bekannt, dass sie gegen die Bank BSI in Lugano ein Verfahren eröffnet hatte. Sie kündigte an, dass die Bank innerhalb eines Jahres aufgelöst werden müsse, und sie teilte mit, dass sie gegen die Bankenchefs Berufsverbote verhänge. Der Zeitpunkt für diese Mitteilung war völlig unpassend, denn die Bank selbst hatte gerade eine 30-tägige Frist zur Stellungnahme eingeräumt bekommen, und das, was man ihr zur Last legte, waren noch keine gesicherten Fakten. Die Mitteilung der Finma stürzte die Bank in grosse Schwierigkeiten: Es kam zu einem massiven Abfluss von Kundengeldern, und die BSI konnte bei vielen Partnerinstituten die Kreditlinien für Interbankenkredite nicht mehr in Anspruch nehmen, dies zum grossen Schaden der Angestellten, Kundinnen und Kunden sowie Aktionärinnen und Aktionäre der Bank. Was noch schwerer wiegt: Die Mitteilung der Finma hat auch dem gesamten Finanzplatz Tessin einen beträchtlichen und ungerechtfertigten Schaden zugefügt.

Am 27. Mai 2016 bestätigte die Finma, dass gegen weitere sechs Banken Verfahren laufen, nannte jedoch weder die Namen dieser Banken noch die betroffenen Manager. Gleichzeitig erklärte die Finma, sie habe im Fall der BSI ein deutliches Signal an den Markt senden wollen.

Unabhängig davon, welche Ergebnisse das laufende Verfahren bringen wird, und unabhängig auch von der Frage, in welchem Umfang die BSI und ihre Führungskräfte schuldig sind, muss man sich mit der Informationspolitik der Finma auseinandersetzen, da die Behörde mit zwei verschiedenen Ellen misst und den Grundsatz des "name and shame" nur selektiv anwendet.

Ich bitte den Bundesrat daher, die folgenden generellen Fragen zu beantworten:

1. Muss die Finma - wie jede andere Behörde - in ihrer Kommunikation das Grundrecht der Unschuldsvermutung (Art. 74 Abs. 3 der Strafprozessordnung) achten, oder gilt dies für sie nicht?

2. Muss die Finma den Grundsatz der Verhältnismässigkeit (Art. 36 Abs. 3 der Bundesverfassung) beachten und somit erst dann öffentlich informieren, wenn dies der einzige Weg ist, um die konkreten Interessen der Bankkundinnen und -kunden zu schützen, oder gilt dies für die Finma nicht?

3. Müsste die Finma diese Art von Mitteilungen nicht zumindest mit den betroffenen Banken aushandeln, wie es die Praxis vieler Staatsanwaltschaften in der Schweiz ist?

4. Müsste die Finma, im Einklang mit Artikel 29 Absatz 2 der Bundesverfassung, nicht die betroffenen Personen anhören, bevor sie nach Artikel 3 Absatz 2 Buchstabe c des Bankengesetzes ein Berufsverbot ausspricht?

5. Wann beabsichtigt die Finma ihre Praxis an das Bundesgerichtsurteil vom 25. Mai 2016 anzupassen, in dem das Gericht das Berufsverbot gegen einen Chef der Zürcher Bank Frey aufgehoben hat?

6. Ist es zulässig, dass die Finma zu Ungleichbehandlungen greift, um Signale an den Markt zu senden, indem sie ein einzelnes Institut herausgreift und andere nicht?

Ausserdem bitte ich den Bundesrat, dem Parlament die folgenden spezifischen Fragen zu beantworten, die die Finma-Mitteilung vom 24. Mai 2016 über die gegenüber der BSI getroffenen Massnahmen betreffen:

7. Warum hat die Finma ihre beiden disziplinarischen Massnahmen Einziehung und Berufsverbot entgegen Artikel 34 Absatz 1 des Finanzmarktaufsichtsgesetzes (Finmag) bekanntgegeben, bevor die beiden Massnahmen rechtskräftig wurden, und auch entgegen Artikel 34 Absatz 2 Finmag, bevor die Anordnung der Veröffentlichung ihrerseits als weitere disziplinarische Massnahme rechtskräftig wurde?

8. Warum hat die Finma die Verfügung über das Berufsverbot für gewisse BSI-Chefs veröffentlicht, bevor diese angehört wurden?

9. Kann man davon ausgehen, dass die Finma in ihrer Kommunikation den Persönlichkeitsrechten der betroffenen Personen nach Artikel 22 Absatz 4 Finmag Rechnung getragen hat?

10. Warum hat die Finma in ihrer Mitteilung vom 24. Mai 2016 nicht die beiden Berichte von Ernst & Young zitiert, die bestätigen, dass sich die BSI in Bezug auf den malaysischen Staatsfonds 1MDB rechtmässig verhalten hat, wodurch die Persönlichkeitsrechte der betroffenen Personen im Einklang mit Artikel 22 Absatz 4 Finmag respektiert worden wären?

11. Warum hat die Finma ihre Mitteilung vom 24. Mai 2016 betreffend den malaysischen Staatsfonds 1MDB publiziert, wo doch der Verwaltungsrat der BSI bereits im Januar 2015 beschlossen hatte, die betreffenden Konten aufzulösen, und die Bank seit mehr als einem Jahr keine Beziehungen mehr zum Staatsfonds hatte?

FederalCouncilResponseText

1./2. Die Aufsichtstätigkeit der Finma ist verwaltungs- und nicht strafrechtlicher Natur. Da die Finma keine Strafbehörde ist, unterliegt sie dem Strafprozessrecht nicht. Die massgeblichen Rechtsgrundlagen sind namentlich das Finanzmarktaufsichtsgesetz (Finmag; SR 956.1), die übrigen Finanzmarktgesetze sowie das Verwaltungsverfahrensrecht.

Die Finma hat bei ihrer Tätigkeit den verfassungsrechtlich garantierten Anspruch der Betroffenen auf rechtsgleiches und willkürfreies Handeln zu respektieren und die allgemeinen Verfahrensgarantien (Art. 29 BV) einzuhalten; in Grundrechte eingreifen darf sie nur, wenn die Voraussetzungen nach Artikel 36 BV (gesetzliche Grundlage, öffentliches Interesse und Verhältnismässigkeit) gegeben sind.

Zur Information der Öffentlichkeit findet sich die massgebliche Regelung in Artikel 22 Finmag. Danach ist eine Information über einzelne Verfahren nur dann zulässig, wenn ein besonderes aufsichtsrechtliches Bedürfnis besteht. Ein solches Bedürfnis kann im Schutz der Marktteilnehmerinnen und Marktteilnehmer oder der Beaufsichtigten, in der Berichtigung falscher oder irreführender Informationen oder in der Wahrung des Ansehens des Finanzplatzes Schweiz bestehen (Art. 22 Abs. 2 Finmag). Zudem hat die Finma bei ihrer Informationstätigkeit den Persönlichkeitsrechten der betroffenen Personen Rechnung zu tragen (Art. 22 Abs. 4 Finmag) sowie das Verhältnismässigkeitsprinzip zu achten (siehe dazu das Urteil des Bundesverwaltungsgerichtes vom 14. Oktober 2014, B-5579/2013, E. 3.4.3).

3. Führt die Finma ein Verfahren gegen einen Beaufsichtigten, steht sie mit diesem jeweils in engem Kontakt. In diesem Zusammenhang gibt es auch regelmässig einen Austausch zum Inhalt einer allfälligen Information der Öffentlichkeit.

4. Gemäss Medienmitteilung der Finma vom 24. Mai 2016 wurden im Fall der BSI von der Finma keine Berufsverbote ausgesprochen, sondern Enforcementverfahren gegen zwei ehemalige Funktionsträger der BSI eröffnet, um deren individuelle Verantwortlichkeit abzuklären.

5. Im vom Interpellanten angesprochenen Urteil hat das Bundesgericht den Entscheid des Bundesverwaltungsgerichtes aufgehoben und zur Sachverhaltsergänzung und zu neuem Entscheid an dieses zurückgewiesen. Mit Blick auf das Berufsverbot ist in diesem Fall der Ausgang des Verfahrens somit noch offen.

6. Ob die Finma in einem konkreten Fall das verfassungsrechtliche Gleichbehandlungsgebot verletzt hat und eine (ungerechtfertigte) Ungleichbehandlung vorliegt, kann dem Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung vorgelegt werden. Im vorliegenden Fall hat die BSI von diesem Recht Gebrauch gemacht.

7. Die Information im Fall der BSI erfolgte im Rahmen von Artikel 22 Finmag (vgl. Antwort auf die Fragen 1 und 2) und ist zu unterscheiden von der Veröffentlichung der rechtskräftigen Endverfügung unter Angabe von Personendaten durch die Finma nach Artikel 34 Finmag. Zu dieser ist die Finma befugt bei einer schweren Verletzung aufsichtsrechtlicher Bestimmungen. Die Veröffentlichung einer Verfügung gemäss Artikel 34 Finmag ist eine individuelle repressive verwaltungsrechtliche Sanktion, aber auch eine präventive Massnahme zum Schutz des Publikums.

8./9. Bei der Information nach Artikel 22 Finmag ist die Finma an die gesetzlichen Vorgaben gebunden (vgl. Antwort auf die Fragen 1 und 2). Sie hat insbesondere den Persönlichkeitsrechten der Betroffenen Rechnung zu tragen und deren Interessen gegenüber dem aufsichtsrechtlichen Bedürfnis an einer Information sorgfältig abzuwägen. Die vom vorliegenden Verfahren Betroffenen wurden von der Finma nicht namentlich genannt und können aus der Kommunikation der Finma nicht eruiert werden. Zu Frage 8 vgl. auch Antwort auf Frage 4.

10./11. Welche Informationen gemäss Artikel 22 Finmag im Einzelfall veröffentlicht werden, entscheidet die Finma aufgrund einer Interessenabwägung.

Antwort des Bundesrates.