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Il Consiglio federale è invitato a rispondere alle domande seguenti:

1. A suo parere, che cosa occorre intraprendere affinché - come auspicato e annunciato dal Consiglio federale - l'articolo 121a della Costituzione possa essere attuato, se necessario con una clausola unilaterale di salvaguardia, anche senza una denuncia dell'Accordo sulla libera circolazione delle persone (ALC)?

2. Come giudica la limitazione della capacità di agire politica del Parlamento e del Consiglio federale dovuta alla progressiva restrizione, nel corso degli anni, della prassi Schubert da parte del Tribunale federale?

3. A suo parere, che cosa occorre intraprendere affinché la prassi Schubert resti applicabile in relazione all'ALC?

4. Che cosa occorre intraprendere affinché Consiglio federale e Parlamento possano derogare a un trattato internazionale senza prima denunciarlo, se ritengono (in via eccezionale) opportuna una tale deroga?

5. Se una legge federale prevede espressamente la priorità rispetto all'ALC (cosicché la disposizione legale interessata è determinante in virtù dell'art. 190 della Costituzione), in caso di conflitto prevale la legge o il trattato?

6. A suo avviso, che cosa occorre intraprendere per mantenere la prassi Schubert e impedire un'erosione causata da un numero sempre maggiore di eccezioni?

7. Condivide l'opinione secondo cui nel rapporto tra diritto nazionale e internazionale la priorità della "lex posterior" (come alla base della prassi Schubert) costituisce una regola adeguata in caso di conflitto?

8. Se il Parlamento volesse mantenere la prassi Schubert, ma eliminare la priorità dell'ALC nei confronti di una legge federale, tramite quali basi e prescrizioni legali (se necessario costituzionali) andrebbe sancita tale prassi?

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A titolo preliminare va osservato che la Svizzera non conclude trattati internazionali contrari al diritto nazionale. Se l'attuazione di un trattato internazionale richiede modifiche del diritto interno, l'Assemblea federale può includere nel decreto di approvazione sottoposto al referendum le modifiche costituzionali necessarie (art. 141a della Costituzione). Se possibile e necessario, la Svizzera può inoltre, quale Parte contraente, formulare riserve al fine di escludere o modificare l'effetto giuridico di determinate disposizioni del trattato. La procedura di conclusione di trattati internazionali prevede pertanto svariati strumenti e garanzie che permettono di evitare l'insorgere di un conflitto tra il diritto internazionale e quello nazionale. Questo modo di procedere corrisponde a una prassi efficace applicata da lunga data dalle autorità federali.

In sede di applicazione del diritto, spesso un conflitto normativo può essere evitato interpretando il diritto interno in maniera conforme al diritto internazionale. Nei (rari) casi in cui ciò non è tuttavia possibile e una legge federale contraddice un trattato internazionale stipulato precedentemente, si applica la giurisprudenza Schubert, sviluppata dal Tribunale federale: la legge federale contraria al diritto internazionale prevale se il Parlamento aveva consapevolmente derogato al trattato. Poiché la Svizzera si attende che anche i suoi partner ottemperino ai loro impegni, questo tipo di violazione dovrebbe tuttavia restare l'ultima ratio (in merito alla responsabilità di diritto internazionale e alle sue conseguenze concrete cfr. il rapporto del Consiglio federale del 5 marzo 2010, FF 2010 2015 segg., 2039 segg.).

1./5. Per attuare l'articolo 121a della Costituzione il Consiglio federale intende regolare l'immigrazione delle persone sottostanti all'Accordo di libera circolazione delle persone (ALC) con l'Unione europea (UE) tramite una clausola di salvaguardia. Esso mira a trovare una soluzione consensuale con l'UE al fine di preservare gli accordi bilaterali. In ragione delle scadenze previste per l'attuazione dell'articolo 121a della Costituzione, il disegno di legge sottoposto al Parlamento il 4 marzo 2016 contiene anche una clausola di salvaguardia unilaterale. Se dovesse essere attivata, creerebbe una contraddizione con le disposizioni d'ammissione dell'ALC. Nella sentenza 2C_716/2014 del 26 novembre 2015 il Tribunale federale si è basato sul presupposto che in caso di conflitto tra le disposizioni d'attuazione dell'articolo 121a della Costituzione e l'ALC sarebbe quest'ultimo a prevalere. In base a tali premesse, la clausola di salvaguardia unilaterale potrebbe essere applicata soltanto se la Svizzera denunciasse l'ALC (messaggio del Consiglio federale del 4 marzo 2016).

2. È normale che nel corso del tempo il Tribunale federale precisi, integri o relativizzi la sua giurisprudenza, per esempio la giurisprudenza Schubert o la "giurisprudenza PKK". La capacità di agire politica degli altri poteri in occasione della stipula di trattati internazionali resta tuttavia intatta. L'impostazione attuale della giurisprudenza Schubert non limita questa capacità di agire nemmeno se nel corso del tempo matura la convinzione che un contenuto concreto del trattato non risponde più agli interessi della Svizzera. Le parti contraenti possono modificare di comune intesa il trattato in questione secondo le consuete procedure previste. Anche la denuncia di un trattato è un'espressione diretta della capacità di agire politica.

3./6.-8. La giurisprudenza Schubert costituisce una regola di diritto interno che, in caso di conflitto, può comportare la prevalenza della legge federale e quindi la non applicazione della norma internazionale. Restano tuttavia validi due principi fondamentali del diritto consuetudinario internazionale, sanciti esplicitamente nella Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati (RS 0.111), il cui articolo 26 stabilisce che ogni trattato in vigore vincola le parti e queste devono eseguirlo in buona fede (principio pacta sunt servanda). Secondo l'articolo 27, una parte non può invocare le disposizioni della propria legislazione interna (Costituzione, leggi o ordinanze) per giustificare il mancato adempimento di un obbligo internazionale.

Di conseguenza, un conflitto normativo tra un trattato internazionale e una nuova norma nazionale può essere risolto soltanto intervenendo sul trattato (modifica o denuncia) o sul diritto interno (modifica o abrogazione). È vero che, in applicazione della giurisprudenza Schubert, non è escluso che la legge federale contraria al diritto internazionale sia applicata provvisoriamente se si è disposti ad assumersi le conseguenze. Questa applicazione provvisoria è tuttavia soltanto una soluzione d'emergenza per situazioni in cui il conflitto normativo non ha potuto essere evitato nonostante tutti gli sforzi profusi.

Nel 2010 il Parlamento, seguendo la proposta del Consiglio federale, si è espressamente opposto alla codificazione della giurisprudenza Schubert, ed ha respinto la corrispondente mozione 08.3249 (in merito ai motivi che depongono contro una codificazione della giurisprudenza Schubert nella Costituzione o in una legge cfr. anche il rapporto del Consiglio federale del 5 marzo 2010, FF 2010 2015 segg., 2074 seg. nonché il rapporto complementare del Consiglio federale del 30 marzo 2011, FF 2011 3299 segg., 3344 seg.). Sempre nel 2010 il Consiglio nazionale non ha dato seguito all'iniziativa parlamentare 09.414, che perseguiva il medesimo obiettivo.

4. Alla luce delle considerazioni di cui sopra, per il Consiglio federale sono ipotizzabili solo pochi casi concreti in cui sarebbe opportuno derogare volutamente a un trattato internazionale in vigore senza vagliarne una denuncia (o modifica). A suo parere, inoltre, spetta al legislatore creare un ordinamento giuridico coerente.

Risposta del Consiglio federale.