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Il y a sans cesse des associations et des partis qui paient des personnes pour récolter chaque signature à l'appui d'une initiative populaire ou d'une demande de référendum. Depuis un certain temps, la récolte de signatures est même proposée et effectuée à titre professionnel. Cette mercantilisation des instruments de la démocratie directe est un affront pour les milliers de bénévoles qui s'engagent, année après année, par conviction personnelle et à titre gratuit (ou dans le cadre d'un emploi fixe dans un parti ou une association politique), pour récolter des signatures à l'appui d'initiatives populaires ou de demandes de référendum. À l'heure actuelle, on peut mentionner une initiative du PLR pour laquelle ce dernier doit recourir, selon ses propres dires, à des professionnels de la récolte de signatures. Qui plus est, cette mercantilisation présente des risques élevés d'abus et de corruption. Enfin, elle nuit à la crédibilité de la démocratie politique. C'est pourquoi je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Dispose-t-il d'informations sur la fréquence à laquelle les associations et les partis recourent aux deux pratiques susmentionnées, sur les personnes qui s'y adonnent et sur l'étendue desdites pratiques ?

2. Que pense-t-il de la situation juridique en rapport avec le paiement d'un montant par signature et avec la récolte de signatures à titre professionnel à l'appui d'initiatives populaires ou de demandes de référendum ? Suivant les circonstances, les articles 281 et 282 du Code pénal, qui sont mentionnés sur chaque liste de signatures, sont-ils concernés ? Que se passe-t-il par exemple quand une personne payée pour récolter des signatures signe elle-même un texte ? Suivant les circonstances, l'article 281 du Code pénal, en particulier, est-il applicable aux mandants ?

3. Le Conseil fédéral estime-t-il que la crédibilité des institutions démocratiques est menacée par la récolte de signatures à titre professionnel et par le fait de payer ou d'être payé pour la récolte de chaque signature ?

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On fait un usage accru des droits populaires depuis quelques décennies. L'initiative populaire sert parfois aux partis à dicter l'agenda politique. Une initiative représente pour le comité une charge non négligeable en termes de temps et d'argent. On sait par expérience que la récolte de signatures coûte environ 250 000 francs pour un référendum et quelque 500 000 francs pour une initiative, sans compter les 7000 à 8000 personnes-heures requises à cet effet. Une personne entraînée récolte entre 20 et 40 signatures par heure (cf. rapport de la CIP-E du 2 avril 2001 : FF 2001 4604 s.). En dépit des nouveaux canaux de communication, la récolte de signatures n'est en aucun cas devenue plus facile. Qui plus est, le nombre d'initiatives - 21 ont été lancées en 2011 - intensifie la concurrence lors des récoltes de signatures. Cette situation explique notamment pourquoi il y a de plus en plus d'initiatives qui se soldent par un échec. Depuis 1980, il y a en moyenne une dizaine d'initiatives populaires par législature qui n'aboutissent pas.

Mener des enquêtes sur la meilleure manière de récolter des signatures est l'affaire des comités. Le Conseil fédéral se fonde uniquement sur les déclarations des comités pour savoir quels moyens ils ont mis en oeuvre pour récolter les signatures. A en croire les médias, la plupart des partis ont déjà eu recours à des personnes qu'ils paient pour récolter des signatures (cf. article dans le "Tagesanzeiger" du 25 septembre 2011). Cette situation n'est pas nouvelle (cf. Wilfried Schaumann : Soll unsere Gesetzgebung käuflich werden ? In : Schweizerische Juristen-Zeitung 53, 1957, 245-249, spécialement 246).

Aux termes des articles 281 et 282 du Code pénal (CP ; RS 311.0), la corruption électorale et la fraude électorale lors de la récolte de signatures à l'appui d'un référendum ou d'une initiative populaire sont punissables. À cet égard, la distribution de cigares gratuits à 350 000 syndicalistes par un comité d'action dans le cadre de la campagne entourant le contingentement du tabac aurait été pénalement répréhensible suivant les circonstances (cf. Schaumann, 246). Par contre, c'est à dessein que le législateur pénal n'a pas rendu punissable le fait de payer des personnes pour récolter des signatures, pour autant que ces personnes ne fassent que récolter des signatures et non pas payer les gens pour qu'ils donnent leur signature. Par conséquent, la récolte de signatures à titre professionnel à l'appui de demandes de référendum ou d'initiatives populaires n'est pas pénalement répréhensible.

Le Conseil fédéral et le Parlement se sont penchés à plusieurs reprises sur cette question. Dans son rapport du 21 avril 2004 (http ://www.ejpd.admin.ch/content/ejpd/fr/home/dokumentation/mi/2004/2004-05-03.html, spécialement p. 4 et p. 7), rédigé à la demande de la CIP-E (postulat 01.3210), le Conseil fédéral a estimé qu'il n'était pas indiqué de rendre punissable la rémunération de la récolte de signatures. Dans les années 30 déjà, lors de la crise économique, le recours à des chômeurs que l'on avait payés pour récolter des signatures à l'appui de plusieurs initiatives populaires lancées par divers milieux avait favorisé la falsification d'un nombre non négligeable de signatures. Dans son message du 5 novembre 1935 concernant une revision de la procédure en matière d'initiative et de referendum (FF 1935 II 489 à 497, 492 s.), le Conseil fédéral a pourtant rejeté délibérément l'idée d'interdire la récolte rétribuée de signatures. Aujourd'hui, le Conseil fédéral reste d'avis qu'il ne serait pas judicieux d'interdire la rémunération de la récolte de signatures, car cette interdiction ne porterait que sur une partie de l'influence qu'exerce le pouvoir financier sur le processus politique. Aujourd'hui, il existe d'autres façons de procéder, qui ne seraient pas touchées par une telle interdiction, ou qui ne le seraient que difficilement, notamment l'envoi aux citoyens de listes de signatures, les frais de port pour leur renvoi étant pris en charge par des groupements disposant d'importants moyens financiers. Qui plus est, l'interdiction de la rémunération des récoltes de signatures soulèverait de délicates questions de délimitation surtout en rapport avec les activités politiques des secrétariats de partis, de syndicats ou d'associations. En effet, ces secrétariats récoltent souvent des signatures pendant le temps de travail rémunéré. L'interprétation actuelle de la loi permet d'appliquer les dispositions pertinentes et notamment d'éviter que les activités que le secrétariat d'un parti, d'un syndicat ou d'une association mène en rapport avec la récolte de signatures soient sanctionnées.