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Der Bundesrat wird beauftragt, die Vorbereitungen aufzunehmen, damit die Schweiz unverzüglich das Protokoll Nr. 12 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) zur Verhinderung von Diskriminierungen unterzeichnen kann.

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Anlässlich des 50. Jahrestages der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) haben sich am 3. und 4. November 2000 in Rom die Vertreter der damals 41 Europaratsstaaten mit der Zukunft des Schutzes der Menschenrechte in Europa beschäftigt. Am Rande der Römer Konferenz wurde u. a. das Zusatzprotokoll Nr. 12 zur EMRK, welches vom Ministerkomitee des Europarates am 27. Juni 2000 verabschiedet worden war, zur Unterzeichnung aufgelegt. Das Zusatzprotokoll enthält in Artikel 1 ein allgemeines Diskriminierungsverbot, das auf allen Gebieten des öffentlichen und privaten Lebens Anwendung finden könnte, unabhängig vom Motiv der Diskriminierung. Einmal in Kraft, wird eine Verletzung des Verbotes wie jede andere Rechtsverletzung bezüglich der EMRK und ihrer Zusatzprotokolle vor den nationalen Gerichten und gegebenenfalls vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte gerügt werden können. Das Zusatzprotokoll wird in Kraft treten, sobald es von zehn Mitgliedstaaten ratifiziert worden ist.

Selbstverständlich ist auch unser Land den Prinzipien der Gleichheit und der Nichtdiskriminierung verpflichtet. Das allgemeine Diskriminierungsverbot von Artikel 8 der Bundesverfassung ist deutlicher Ausdruck dieser Verpflichtung. Auf internationaler Ebene ist bereits heute Artikel 14 EMRK für die Schweiz verbindlich. Von Bedeutung auf universeller Ebene sind sodann die in den beiden Uno-Pakten von 1966 niedergelegten übergreifenden Diskriminierungsverbote: Sowohl der Internationale Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (Pakt I; SR 0.103.1) als auch jener über bürgerliche und politische Rechte (Pakt II; SR 0.103.2; beide sind für die Schweiz am 18. September 1992 in Kraft getreten) verpflichten die Staaten, eine Ausübung der in den Pakten niedergelegten Rechte ohne Diskriminierung zu gewährleisten (Art. 2 Abs. 2 Pakt I; Art. 2 Abs. 1 und Art. 26 Pakt II; BBl 1991 I 1189ff.). Darüber hinaus ist die Schweiz Vertragsstaat einer ganzen Reihe internationaler Übereinkommen, die sich besonderen Erscheinungsformen von Diskriminierungen widmen: Zu nennen sind etwa das Internationale Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung (SR 0.104; für die Schweiz am 29. Dezember 1994 in Kraft getreten) oder das Internationale Übereinkommen zur Beseitigung jeder Diskriminierung der Frau von 1979 (SR 0.108; für die Schweiz am 26. April 1997 in Kraft getreten). Weitere für die Schweiz verbindliche Konventionen, etwa das Rahmenübereinkommen des Europarates zum Schutz nationaler Minderheiten (STE 157; für die Schweiz am 1. Februar 1999 in Kraft getreten) mit seinem Artikel 4, das Übereinkommen über die Rechte des Kindes von 1989 (SR 0.107; für die Schweiz am 26. März 1997 in Kraft getreten) mit seinem Artikel 2 und die Genfer Abkommen von 1949 mit ihrem gemeinsamen Artikel 3, verbieten ebenfalls Diskriminierungen.

Im Jahresbericht des Bundesrates über die Tätigkeit der Schweiz im Europarat im Jahre 2000 unterstreicht der Bundesrat die Bedeutung des Zusatzprotokolls Nr. 12 für die Förderung der Gleichstellung von Frau und Mann. Der Bundesrat ist zudem nach wie vor der Ansicht, dass die Einrichtung von wirksamen Kontrollinstrumenten ein wichtiges Mittel zur Förderung der Durchsetzung der Menschenrechte darstellt. Eine Ratifizierung des Zusatzprotokolls entspräche zudem der bisherigen, auch dem Ausland gegenüber vertretenen Gleichstellungspolitik der Schweiz, insbesondere der Überzeugung, die Rechte von Frauen als unveräusserlichen, integralen und unabtrennbaren Bestandteil der allgemeinen Menschenrechte zu fördern, welche auch im Aktionsplan der Schweiz "Gleichstellung von Frau und Mann" festgehalten werden. Darüber hinaus ist auch an die Europäische Sozialcharta zu erinnern, die gegenwärtig in Diskussion ist und ein umfassendes Diskriminierungsverbot enthält, dessen Auswirkungen die Schweiz noch zu prüfen hat. Schliesslich ist zu erwähnen, dass sich derzeit eine Botschaft betreffend die Anerkennung des in Artikel 14 des erwähnten Übereinkommens zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung vorgesehenen Individualbeschwerdeverfahrens in Ausarbeitung befindet. Diese Bestimmung erlaubt es Einzelpersonen oder Personengruppen, nach Durchlaufen des nationalen Instanzenzuges, mit einer Individualbeschwerde wegen Verletzung des Übereinkommens an den zuständigen Uno-Ausschuss zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung (CERD) zu gelangen. Die Schweiz bekräftigt damit ihre bereits an der Europäischen Konferenz gegen Rassismus vom Oktober 2000 in Strassburg geäusserte Absicht, aktiv im Kampf gegen jede Form von Rassismus und Intoleranz vorzugehen. Diese Haltung wird die Schweiz auch an der Uno-Weltkonferenz gegen Rassismus, die im September 2001 in Südafrika stattfindet, konsequent vertreten.

Nach der langjährigen Praxis unternimmt die Schweiz grundsätzlich keine Schritte zur Unterzeichnung eines Internationalen Übereinkommens, solange nicht sicher ist, dieses in der Folge auch tatsächlich ratifizieren zu können. Im gegenwärtigen Zeitpunkt sind die Tragweite des 12. Zusatzprotokolls zur EMRK und die Folgen seiner Umsetzung für die schweizerische Rechtsordnung noch schwer abzuschätzen.

Das bisherige, auch für die Schweiz massgebende Diskriminierungsverbot von Artikel 14 EMRK verbietet die Diskriminierung in der Ausübung der Rechte der EMRK. Die Bestimmung schreibt namentlich vor, dass die Beanspruchung der in der Konvention anerkannten Rechte ohne jeglichen Unterschied, insbesondere in Bezug auf die Sprache, die Konfession oder die Zugehörigkeit zu einer nationalen Minderheit, sichergestellt sein muss. Das Diskriminierungsverbot ist nicht selbstständig und kann nur in Verbindung mit Rechten und Freiheiten, die in der EMRK (und ihren Zusatzprotokollen) garantiert sind, angerufen werden. Man spricht daher auch von einem akzessorischen Diskriminierungsverbot. Das 12. Zusatzprotokoll zur EMRK enthält nun hingegen ein selbstständiges Rechtsgleichheitsgebot, welches den Anwendungsbereich von Artikel 14 EMRK in allgemeiner Weise ausdehnen würde. Wie die meisten internationalen Diskriminierungsverbote enthält es jedoch keine Definition der Diskriminierung, sondern setzt den Begriff voraus. Die Tragweite von Diskriminierungsverboten und ihre enge Verknüpfung mit dem Gebot der Rechtsgleichheit sind in ihrem Kern weitgehend unbestritten. Auch Artikel 8 Absatz 2 der Bundesverfassung gewährleistet ein selbstständiges Diskriminierungsverbot, doch muss das Verhältnis dieser neuen Verfassungsbestimmung zum Zusatzprotokoll vertieft geprüft werden. Das sehr allgemein und offen formulierte Zusatzprotokoll gibt aber gerade mit Blick auf den sehr weiten Anwendungsbereich zu verschiedenen Fragen Anlass, auf die es heute noch keine befriedigende Antworten gibt.

Zunächst ist unklar, in welchem Umfang das Zusatzprotokoll auf das Verhältnis unter Privaten Anwendung finden wird (Drittwirkung): Es stellt sich die Frage, ob aus dem Diskriminierungsverbot Verpflichtungen zu positiven Massnahmen entstehen. Welchen Spielraum lässt das Zusatzprotokoll den Mitgliedstaaten bei der Abgrenzung der zulässigen Unterscheidung von der nicht mehr zulässigen Diskriminierung? Müssen die Mitgliedstaaten zwingend gesetzgeberisch tätig werden, wenn das nationale Recht Lücken im Schutz gegen Diskriminierungen aufweist? Sind die neuen Regelungen mit dem in den meisten Staaten stark national geprägten Steuerrecht oder dem Recht der sozialen Sicherheit vereinbar?

Je nachdem, wie die Antworten auf solche Fragen in der Praxis des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte ausfallen, kann das neue Protokoll einschneidende Auswirkungen für die Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten der EMRK haben. Es folgen daraus auch weit reichende Konsequenzen für die Kompatibilität des Zusatzprotokolls mit der Rechtsordnung des Bundes und der Kantone. Namentlich die Frage, wie stark die Kantone durch eine Ratifikation des Zusatzprotokolls betroffen werden, hängt davon ab, welche Wirkung man dem Zusatzprotokoll beimisst. Der Bundesrat anerkennt das Zusatzprotokoll zur EMRK als ein bedeutendes Übereinkommen auf europäischer Ebene, hält es aber dennoch für notwendig, die Kompatibilität des Zusatzprotokolls mit unserer Rechtsordnung genau zu analysieren, bevor er es unterzeichnet. Unter anderem kann die künftige Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte für diese Prüfung bedeutsam sein. Der Bundesrat wird im Hinblick auf die Unterzeichnung und Ratifikation des Protokolls zudem eine genaue Analyse der nationalen Gesetzgebung vornehmen und bei den Kantonen eine Vernehmlassung durchführen. Die Schweiz wird auch bei anderen internationalen Rechtsintrumenten mit verschiedenen Aspekten der Nichtdiskriminierung konfrontiert - wie z. B. dem Zusatzprotokoll Nr. 1 zur EMRK, der Europäischen Sozialcharta, dem Rahmenübereinkommen zum Schutz nationaler Minderheiten, dem Artikel 14 des Übereinkommens zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung, dem Zusatzprotokoll zum Uno-Übereinkommen zur Beseitigung jeder Diskriminierung der Frau. Die Untersuchungen, die gegenwärtig über diese internationale Rechtsintrumente durchgeführt werden, bilden eine Grundlage, auf die sich die Prüfung des Protokolls Nr. 12 zur EMRK stützen wird. Diese wird - nach Vorliegen der genannten Untersuchungen - unverzüglich eingeleitet. Eine Gesamtschau dieser Untersuchungen im Verhältnis zum Zusatzprotokoll Nr. 12 soll zur Identifikation von möglichen Diskriminierungen in der schweizerischen Rechtsordnung beitragen. Die genannte Prüfung wird voraussichtlich Ende 2002 erfolgen können.

Der Bundesrat beantragt, die Motion in ein Postulat umzuwandeln.