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Les Émirats arabes unis ont livré des grenades à main suisses à la Syrie par l'intermédiaire de la Jordanie, ont offert des obusiers blindés suisses au Maroc, et le Qatar a livré des munitions de la RUAG aux rebelles libyens : des États du Golfe ont, en d'autres termes, livré à trois reprises des biens d'équipement militaires suisses à des régions en guerre pour lesquelles le Conseil fédéral n'accorderait jamais d'autorisation d'exporter. Il y a consensus quant au fait que le "vieux" système des déclarations de non-réexportation n'a pas tenu ses promesses. Au motif qu'il s'agissait de cas anciens, le Conseil fédéral s'est contenté, le 10 octobre 2012, d'inscrire dans l'ordonnance sur le matériel de guerre les pratiques actuelles et les dispositions des déclarations de non-réexportation qu'il avait arrêtées en 2006. En même temps, il a adopté une prise de position - non publique - à l'attention de la Commission de gestion du Conseil national.

Ces décisions sont insatisfaites du point de vue des sanctions susceptibles d'être prises en cas d'infraction aux déclarations de non-réexportation. A titre de contre-modèle attrayant, mentionnons les sanctions que le Conseil fédéral a décidées en 2008 contre le gouvernement tchadien, après que celui-ci eut utilisé, lors d'opérations de combat (c'est-à-dire à des fins contraires à l'usage prévu, soit l'entraînement de pilotes), des avions de type PC-9 livrés par la Suisse et eut menti plusieurs fois aux autorités suisses. Les sanctions suivantes avaient été annoncées :

a. pas de nouvelles livraisons d'avions Pilatus, interruption des travaux d'entretien ;

b. pas de visas pour des représentants gouvernementaux (seule exception : pour des conférences internationales);

c. pas de soutien à des candidatures internationales du Tchad ;

d. suppression d'une somme de 600 000 francs destinée à des projets de coopération au développement au Tchad.

Je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Les menaces de sanctions à l'encontre du gouvernement tchadien ont-elles porté leurs fruits ?

2. Quelle menace de sanctions a-t-elle été la plus efficace ?

3. Quelles sanctions ciblées ("smart sanctions") couronnées de succès d'autres États prennent-ils dans de tels cas ?

4. A quels départements la mise en oeuvre de telles sanctions incombe-t-elle ?

5. Quels départements peuvent-ils, en vertu des bases légales en vigueur, menacer d'une sanction et exécuter celle-ci au cas où une nouvelle infraction aux déclarations de non-réexportation de matériel de guerre était commise ?

6. Quelles bases légales faudrait-il adapter pour donner au Conseil fédéral la compétence de décider de sanctions en cas d'infraction à des déclarations de non-réexportation de matériel de guerre ?

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Avant de répondre aux différentes questions de l'auteure de l'interpellation, il importe de préciser que la violation de la déclaration d'utilisation finale par le Tchad n'est pas totalement comparable avec le non-respect de la déclaration de non-réexportation par les Émirats arabes unis (EAU) et le Qatar, ne serait-ce, déjà, que pour des raisons formelles : alors que, dans le premier cas, la loi sur le contrôle des biens était applicable, les autres cas relevaient de la loi fédérale sur le matériel de guerre. Mais le plus important, c'est que le Tchad, contrairement aux EAU en 2012 et au Qatar en 2011, se soit montré récalcitrant à clarifier les faits et ait contesté jusqu'au bout avoir commis une violation.

En outre, il convient de souligner, eu égard aux EAU, que le Conseil fédéral ne s'est pas contenté, le 10 octobre 2012, d'inscrire dans l'ordonnance sur le matériel de guerre la pratique actuelle et sa décision de 2006. Il a également précisé que les EAU ne pourraient dorénavant recevoir de matériel de guerre de la Suisse qu'à la condition d'autoriser celle-ci, dans chaque cas d'espèce, à effectuer des inspections ultérieures sur place. La donne étant différente de celle du Tchad, il n'y avait pas nécessité, pour le Conseil fédéral, de prendre des sanctions supplémentaires. Par ailleurs, le Conseil fédéral a chargé le DEFR d'effectuer toute une série de contrôles de ce type dans différents pays.

Depuis l'introduction par le Conseil fédéral, en 2006, de la nouvelle pratique en matière de déclaration de non-réexportation, la seule violation constatée a été celle du transfert illicite de munitions suisses par le Qatar en 2011. Plus de 2500 autorisations d'exportation de matériel de guerre étant délivrées chaque année, on ne saurait parler de défaillance du système des déclarations de non-réexportation.

S'agissant des différentes questions :

1./2. On ne peut pas dire de but en blanc si les sanctions à l'encontre du Tchad ont porté ou non leurs fruits. Comme l'a déjà indiqué à l'époque le Conseil fédéral dans son rapport aux commissions de gestion, l'objectif premier est en effet d'envoyer un signal politique. Quoi qu'il en soit, il convient de relever que, depuis, aucune nouvelle utilisation abusive de l'avion d'entraînement livré par la Suisse n'a été recensée. La mesure la plus efficace pour empêcher des violations futures des déclarations de non-réexportation reste sans conteste la cessation des livraisons. Or, comme de nombreuses marchandises peuvent aussi être achetées dans d'autres pays, l'industrie suisse risque d'être la première touchée si cette option était choisie.

3. En Allemagne, en cas de violation d'une déclaration de non-réexportation, les autorités en matière d'autorisation vérifient, pour les futures demandes d'exportation vers le même destinataire, si ce dernier peut encore être considéré comme fiable malgré la violation commise ou si l'autorisation doit lui être refusée. Les mesures allant au-delà, à savoir celles qui ont un impact politique, n'ont encore jamais été prises car elles sont jugées inappropriées. L'approche retenue par d'autres pays européens est similaire, mais n'est pas suffisamment connue.

4./5./6. Si un État contrevient à une déclaration de non-réexportation vis-à-vis de la Suisse, le Conseil fédéral, qui est chargé des affaires étrangères en vertu de l'art. 184, al. 1, de la Constitution, a compétence pour prendre des sanctions à l'encontre de cet État et pour les lever. Dans ce cas, le Conseil fédéral doit peser les différents intérêts en présence et les coordonner. En règle générale, des mesures de ce type sont demandées par le DEFR ou le DFAE.

Si les sanctions ordonnées par le Conseil fédéral à l'encontre d'un autre État exigent des mesures d'exécution en Suisse, ces dernières sont alors déployées dans le cadre des bases légales applicables. La compétence et les critères d'une éventuelle suspension ou révocation d'autorisations d'exportation précédemment délivrées relèvent de la loi fédérale sur le matériel de guerre. Pour ce qui est de l'octroi ou du refus d'autorisations d'entrée à des membres de gouvernement d'autres États, la loi fédérale sur les étrangers et l'ordonnance du Conseil fédéral correspondante s'appliquent. Dans le premier cas, la compétence échoit, sur proposition du DEFR, au Conseil fédéral, dans le deuxième cas au DFAE.

En cas de soupçon de violation d'une déclaration de non-réexportation, le DEFR s'est toujours adressé jusqu'ici au Conseil fédéral pour discuter des sanctions possibles et, le cas échéant, charger les départements compétents de les élaborer. Il en ira de même à l'avenir compte tenu de la situation juridique. Dès lors, une adaptation des bases légales ne s'impose pas.

Réponse du Conseil fédéral.