SubmittedText

Der Bundesrat wird ersucht die Härtefallklausel, mithin Artikel 13 Buchstabe f BVO, auf Verordnungsstufe zu konkretisieren und dabei für die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung insbesondere folgende Voraussetzungen festzulegen:

- Gesuch innert einem Jahr ab Inkrafttreten der neuen Verordnung;

- Aufenthaltsdauer von vier Jahren (Familien) bzw. seit fünf Jahren (Einzelpersonen) in der Schweiz;

- allfällige schwere Krankheit;

- Nachweis einer regulären Arbeit;

- Integrationswilligkeit;

- Ausschluss der Härtefallklausel bei Personen, die strafrechtlich verurteilt oder rechtskräftig aus der Schweiz weggewiesen wurden

FederalCouncilResponseText

In den Stellungnahmen zur Motion Fankhauser 97.3577, "Amnestie für Papierlose", vom 9. Dezember 1997, zur Interpellation Hubmann 00.3370, "Regularisierung der 'sans-papiers'", vom 23. Juni 2000, und zur Motion Zisyadis 01.3149, "Aufenthaltsbewilligung für Papierlose in der Schweiz", vom 22. März 2001 legte der Bundesrat seine Haltung hinsichtlich der "sans-papiers" ausführlich dar. Er wies insbesondere darauf hin, dass in begründeten Härtefällen im Rahmen des geltenden Rechtes bereits heute Lösungen angeboten werden können.

Die schweizerische Asyl- und Ausländerpolitik trägt humanitären Anliegen auch im Vergleich mit anderen europäischen Ländern in hohem Mass Rechnung. Allein im Zeitraum vom Januar 1999 bis Ende August 2001 wurden beispielsweise an 10 449 Personen aus humanitären Gründen Aufenthaltsbewilligungen erteilt, obwohl sie die ordentlichen Zulassungsvoraussetzungen nicht erfüllten. In seiner Stellungnahme anlässlich der Fragestunde vom 1. Oktober 2001 hat der Bundesrat seine Haltung zu den "sans-papiers" bekräftigt.

Anlässlich der Konferenz der Justiz- und Polizeidirektoren (KKJPD) vom 8. bis 9. November 2001 sprachen sich die Vertreter der Kantonsregierungen ebenfalls einstimmig gegen eine allgemeine Amnestie und gegen besondere Kontingente für illegal anwesende Ausländerinnen und Ausländer aus. Darüber hinaus wurden die Schaffung eines "runden Tisches" und ein Moratorium beim Vollzug von Wegweisungen abgelehnt.

Mit der vorliegenden Motion soll der Bundesrat den schwerwiegenden persönlichen Härtefall im Sinne von Artikel 13 Buchstabe f BVO anhand von bestimmten Kriterien konkretisieren. Bei der Bewilligungserteilung aus humanitären Gründen besteht bereits eine umfangreiche und langjährige Praxis des Bundesamtes für Ausländerfragen. Das Bundesgericht hat den Begriff des schwerwiegenden persönlichen Härtefalls zudem in zahlreichen Leitentscheiden konkretisiert.

Nach dem Willen der Motionärin würde dieser Härtefallbegriff zeitlich befristet neu ausgelegt. Dies würde eine grosse Rechtsunsicherheit schaffen. Im Rahmen einer rechtsgleichen Behandlung müssten sich auch die legal anwesenden Personen auf den neuen, vorübergehenden Härtefallbegriff berufen können (z. B. auch Asylsuchende, Studenten und andere Personen mit vorübergehendem Aufenthalt). Im Interesse der Rechtssicherheit und der Rechtsgleichheit ist der Begriff des schwerwiegenden persönlichen Härtefalls jedoch immer gleich auszulegen.

Es wäre zudem nicht nachvollziehbar, warum eine bestimmte Lebenssituation während einer definierten Frist als Härtefall betrachtet wird, danach jedoch nicht mehr. Eine einmal angewandte grosszügigere Regelung schafft so eine Erwartungshaltung auf eine Wiederholung in der Zukunft.

Für die Beurteilung des Einzelfalls sind insbesondere folgende Kriterien massgebend: die Dauer des Aufenthaltes, die soziale und berufliche Integration, die familiäre und gesundheitliche Situation sowie die näheren Umstände, die zum illegalen Aufenthalt geführt haben. Liegen erhebliche strafrechtliche Verurteilungen vor, wird die Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung bereits durch die kantonalen Behörden abgelehnt. Damit werden schon im heutigen Zeitpunkt die von der Motionärin aufgeführten Kriterien bei der Beurteilung eines Härtefalls mitberücksichtigt. Die zuständigen Bundesämter (Bundesamt für Ausländerfragen und Bundesamt für Flüchtlinge) haben diese Praxis in einem Schreiben näher erläutert, das den Kantonsregierungen zur Stellungnahme unterbreitet wurde. Ziel dieses Rundschreibens ist es, bei den kantonalen Behörden, aber auch bei den betroffenen Personen Transparenz zu schaffen. Dieses Vorgehen wurde anlässlich der bereits erwähnten Konferenz der KKJPD ausdrücklich begrüsst.

Im Vordergrund muss eine umfassende Würdigung sämtlicher Umstände des Einzelfalles stehen. Das Bundesgericht hat zu Recht festgehalten, dass eine schematische Beurteilung der Gesuche nicht möglich ist; jeder Fall muss individuell geprüft werden. Zudem wird die Durchführung einer wissenschaftlichen Studie geprüft, die genauere Aussagen über Situation und die Zahl von rechtswidrig anwesenden Ausländerinnen und Ausländern in der Schweiz erlaubt.

Die Motionärin regt an, die Verordnungsbestimmung derart zu formulieren, dass die Gesuche innert einem Jahr ab Inkrafttreten der neuen Verordnung einzureichen sind. Faktisch kommt dies einer Amnestie nahe, da damit die Voraussetzungen für die Anerkennung eines Härtefalls zeitlich begrenzt, nämlich für die Dauer eines Jahres, herabgesetzt werden.

Der Bundesrat hat sich bereits mehrfach gegen eine solche Lösung ausgesprochen und hält insbesondere aus folgenden Gründen an dieser Auffassung fest:

Amnestien für illegal anwesende Ausländerinnen und Ausländern wurden bisher nur von wenigen europäischen Staaten durchgeführt und haben jeweils wieder neue hervorgerufen. In jeder Volkswirtschaft besteht offenbar eine gewisse Nachfrage nach Arbeitskräften, die bereit sind, auf die üblichen und vorgeschriebenen Lohn- und Arbeitsbedingungen zu verzichten bzw. die Sozialabgaben zu umgehen. Wie die Erfahrungen in anderen Ländern zeigen, kann jedoch mit einer einmaligen Aktion zur Regelung des Aufenthaltes die Zahl der illegal anwesenden und arbeitenden Ausländer längerfristig nicht wirksam eingedämmt werden. Es besteht die Tendenz, dass Personen mit geregeltem Aufenthalt zunehmend durch neue Schwarzarbeiter ersetzt werden, die weiterhin bereit sind, teilweise auch schlechte Arbeitsbedingungen zu akzeptieren.

Anlässlich der Migrationstagung der EU-Präsidentschaft vom 16. Oktober 2001 in Brüssel, an der die Schweiz ebenfalls teilnehmen konnte, wurde auch das Problem der rechtswidrig anwesenden Ausländerinnen und Ausländer erörtert. Die zuständigen Fachminister der EU-Mitgliedstaaten haben dabei betont, dass Amnestien keine Lösung für das Problem der illegalen Migration darstellen. Diese Meinung wurde auch von Vertretern jener Staaten geäussert, die bereits solche Amnestien durchgeführt haben.

Die Situation der Personen, deren Anwesenheit letztes Jahr aufgrund der "Humanitären Aktion 2000" (Humak 2000) geregelt wurde, lässt sich nicht mit derjenigen der "sans-papiers" vergleichen. Bei der Humak 2000 ging es darum, die Anwesenheit von Personen, deren Asyl- oder Wegweisungsverfahren ohne ihr Verschulden seit Jahren pendent war, zu regeln. Im Gegensatz zum grossen Teil der "sans-papiers" hielten sich die Personen, die von der Humak 2000 profitierten, legal in unserem Land auf. Zudem stand bei der Humak 2000 zum Vornherein fest, wie viele Personen die festgelegten Voraussetzungen grundsätzlich erfüllten. Bei den "sans papiers" lässt sich diesbezüglich keine verlässliche Prognose machen. Den Bundesstellen sind nur jene Fälle bekannt, die ihnen zur Zustimmung unterbreitet werden.

Die Motionärin weist darauf hin, dass die schweizerische Asylrekurskommission (ARK) in einem Grundsatzentscheid vom 28. August 2001 die Nichtanwendung der Härtefallklausel nach Artikel 44 Absatz 3 AsylG bei rechtskräftigem Wegweisungsentscheid beschlossen habe. Die heutige Ausgestaltung der Härtefallklausel sei damit nur noch restriktiver und stelle kein geeignetes und realistisches Instrument dar. Dazu ist zu bemerken, dass dieser Entscheid die gesetzliche Regelung wiedergibt, wonach die Prüfung einer schwerwiegenden persönlichen Notlage voraussetzt, dass vier Jahre nach Einreichung des Asylgesuches noch kein rechtskräftiger Asyl- und Wegweisungsentscheid ergangen ist. Hingegen interpretiert die ARK in ihrem Grundsatzentscheid den Begriff der Rechtskraft enger als bisher. In der Folge rechnet das Bundesamt für Flüchtlinge deshalb sogar mit einer Zunahme der Prüfung der schwerwiegenden persönlichen Notlage.

Gemäss dem Motionstext soll eine Härtefallregelung ausgeschlossen werden, wenn die Person bereits rechtskräftig aus der Schweiz weggewiesen wurde. Dies bedeutet, dass sämtliche ehemaligen Asylsuchenden sowie alle anderen Personen mit einem abgelehnten Gesuch um eine Aufenthaltsbewilligung (z. B. Familiennachzug, Verbleib nach einer Scheidung, Erwerbstätigkeit) nicht von der vorgeschlagenen Härtefallklausel profitieren können. Diese Personen sollen aber einen erheblichen Teil der "sans-papiers" bilden. Bei der geltenden Praxis zum schwerwiegenden persönlichen Härtefall wird das Kriterium mitberücksichtigt, ob ein rechtskräftiger Wegweisungsentscheid vorliegt. Dieses Kriterium stellt indessen keinen absoluten Ausschlussgrund für das Vorliegen eines Härtefalles dar. In diesem Punkt ist die derzeitige Praxis zur Auslegung des Härtefallbegriffes weniger streng als die Forderung der Motionärin.

Der Bundesrat erachtet es nicht als den richtigen Weg, die Voraussetzungen für den Härtefallbegriff anhand von bestimmten, in einer Verordnung aufzunehmenden Kriterien festzulegen. Ein derartiges Vorgehen könnte bei den zu beurteilenden Einzelfällen vielmehr zu stossenden Resultaten führen und würde den Ermessensspielraum der beurteilenden Behörden unnötig einengen.

Aus diesen Überlegungen lehnt der Bundesrat die Forderung der Motionärin grundsätzlich ab. Von der allgemeinen Möglichkeit der Regelung von Härtefällen wird seit Jahren regelmässig Gebrauch gemacht. Diese ständige humanitäre Praxis garantiert Nachhaltigkeit und Einzelfallgerechtigkeit. Im Rahmen der parlamentarischen Behandlung des neuen Ausländergesetzes wird allenfalls zu diskutieren sein, ob und inwieweit der Härtefallbegriff im Gesetz aufzunehmen bzw. zu konkretisieren ist. Insoweit ist der Bundesrat bereit, die Motion als Postulat entgegenzunehmen.

Im Übrigen sei darauf hingewiesen, dass mit der vorliegenden Motion in den Kompetenzbereich des Bundesrates eingegriffen wird, da es um die Auslegung gesetzlicher Bestimmungen auf Verordnungsstufe geht. Mit einer Motion kann vom Bundesrat verlangt werden, dass er ein Gesetz oder einen Bundesbeschluss ausarbeitet.

Der Bundesrat beantragt, die Motion in ein Postulat umzuwandeln.