InitialSituation

Le frein à l'endettement est un instrument qui permet de juguler efficacement la croissance de la dette liée aux déficits budgétaires ordinaires. Néanmoins, le budget extraordinaire continue de receler une source d'endettement possible.

Conformément à la législation concernant le frein à l'endettement, les recettes et dépenses extraordinaires ne sont pas inscrites au budget ordinaire. Les transactions uniques ou imprévisibles n'entraînent ainsi pas de variations importantes dans les dépenses ordinaires et ne compromettent pas la continuité de l'action étatique. Une telle réglementation s'avère nécessaire pour permettre l'application à long terme d'un mécanisme de régulation des dépenses, qui ne peut tout prévoir. Le traitement du budget extraordinaire sous la forme actuelle du frein à l'endettement peut toutefois entraîner une hausse de la dette fédérale en termes nominaux, alors même que la politique budgétaire est conforme aux exigences du frein à l'endettement. La présente révision de la loi sur les finances ne touche pas à la soupape de sécurité que représente le budget extraordinaire pour l'application du frein à l'endettement. Cependant, en complétant le mécanisme du frein à l'endettement, elle empêche toute augmentation rampante de la dette.

Le principe de la règle complétant le frein à l'endettement (règle complémentaire) consiste à compenser à moyen terme les déficits du budget extraordinaire par le biais du budget ordinaire. Un nouveau "compte d'amortissement" servira d'instrument de gestion. Ce compte englobera les recettes et les dépenses extraordinaires.

S'il présente un découvert (si les dépenses extraordinaires dépassent les recettes extraordinaires), ce dernier devra être compensé durant les six exercices comptables suivants au moyen d'excédents du budget ordinaire.

La règle complémentaire répond à toutes les exigences requises. Premièrement, elle est conforme à la Constitution, puisqu'elle vise à équilibrer à terme les dépenses et les recettes (art. 126, al. 1, Cst.). Les dispositions constitutionnelles concernant le frein à l'endettement traitent cependant explicitement des besoins financiers exceptionnels.

La règle complémentaire respecte le traitement "privilégié" des dépenses extraordinaires, car celles-ci ne peuvent être amorties tant que le compte de compensation présente un découvert devant être éliminé par le biais du budget ordinaire. L'assainissement du budget extraordinaire passe donc après l'assainissement du budget ordinaire. Deuxièmement, la règle complémentaire est souple, puisqu'elle ne prescrit pas au Conseil fédéral et au Parlement une répartition précise du montant sur la période d'amortissement (six ans). On peut ainsi tenir compte des contraintes budgétaires à court terme et de la situation économique générale. Troisièmement, du fait de sa souplesse et de la priorité qu'elle accorde à l'assainissement du budget ordinaire, la règle complémentaire garantit la prise en considération de la situation conjoncturelle.

La règle complémentaire permet d'empêcher à moyen terme une augmentation de la dette fédérale résultant de dépenses extraordinaires. Tout comme le frein à l'endettement, elle n'oblige pas à réduire la dette. L'objectif premier est de stabiliser la dette en termes nominaux, et donc le rapport entre la dette et la valeur créée par l'économie (ratio d'endettement). Comme le frein à l'endettement, la règle complémentaire fixe seulement un objectif minimal. Le Conseil fédéral et le Parlement peuvent à tout moment viser un objectif plus ambitieux (réduire la dette en termes nominaux) dans le cadre de l'établissement du budget et de la planification financière. Enfin, notons que la dette brute de la Confédération diminuera de plus de dix milliards quand les prêts accordés par la trésorerie au fonds de l'assurance-chômage et les avances versées au fonds pour les grands projets ferroviaires seront remboursés comme le prévoit la législation.

Le principe de la règle complétant le frein à l'endettement a été largement approuvé au cours de la procédure de consultation. (Source : message du Conseil fédéral)

Proceedings

Au Conseil des États, le rapporteur de la commission, Philipp Stähelin (CEg, TG), a décrit la règle complémentaire comme un instrument souple et conforme à la Constitution, apte à équilibrer à moyen terme le budget extraordinaire de la Confédération. Deux aspects de la question avaient particulièrement retenu l'attention de la commission avant le débat en assemblée plénière : en premier lieu, les limites que la règle complémentaire pourrait imposer à la souveraineté du Parlement en matière de budget et, en second lieu, les enseignements à tirer de la recapitalisation d'UBS SA (08.077) par le biais du budget extraordinaire. Sur la question de la souveraineté budgétaire, la commission avait souligné la souplesse de la règle complémentaire, qui prévoit que les découverts du budget extraordinaire soient compensés par des excédents du budget ordinaire dans les six exercices suivants. Résumant le résultat des débats de la commission, le conseiller aux États Stähelin a conclu que le Parlement conserverait de vastes compétences budgétaires même après l'adoption de cette règle. Il a ajouté que même dans le cas de la recapitalisation d'UBS SA, la règle complémentaire aurait été adéquate, si elle avait déjà été applicable, puisqu'elle prévoit un amortissement des découverts sur une durée de six ans. En outre, le conseiller fédéral Hans-Rudolf Merz a précisé sur ce point que les six milliards de francs attribués à UBS SÀ l'avaient été à titre d'emprunt à conversion obligatoire et qu'il était hautement improbable que l'intégralité de cette somme doive être amortie. La majorité de la commission se prononçait en faveur de l'entrée en matière, une minorité de gauche proposant au contraire de ne pas entrer en matière.

Anita Fetz (S, BS) a présenté trois raisons pour lesquelles la minorité de la commission proposait la non-entrée en matière. Premièrement, la minorité jugeait le moment mal choisi pour introduire un tel instrument, puisque les effets de la crise financière et de la récession commençaient seulement à se faire sentir. Deuxièmement, l'expérience relative au frein à l'endettement déjà mis en place lui semblait insuffisante : celui-ci n'ayant pas encore été appliqué pendant un cycle conjoncturel complet, la preuve de son efficacité n'était pas faite. Enfin, troisièmement, la minorité s'opposait à une nouvelle réduction des compétences du Parlement en matière budgétaire. Sa porte-parole a jugé que les députés qui plaidaient en faveur de l'entrée en matière et de l'adoption de la règle complémentaire avouaient ainsi implicitement qu'ils ne voulaient pas assumer eux-mêmes la responsabilité de la politique financière de la Confédération. Le conseil a cependant voté l'entrée en matière par 27 voix contre 8, avant d'entreprendre la discussion par article.

La discussion par article n'a pas donné lieu à d'aussi grands débats. Aucune proposition de minorité n'ayant été déposée, tous les orateurs se sont limités à commenter brièvement les légères modifications apportées par la commission au projet de révision de la loi sur les finances de la Confédération. Au vote sur l'ensemble, le projet a été adopté par 26 voix contre 7.

Au Conseil national également, une minorité de députés de la gauche et des Verts a proposé la non-entrée en matière. Les arguments présentés contre l'entrée en matière étaient semblables à ceux déjà avancés au Conseil des États. Cette minorité a ainsi fait valoir que l'efficacité du frein à l'endettement n'était pas démontrée, que ce mécanisme n'avait pas encore été appliqué pendant un cycle conjoncturel complet et que la combinaison des cadeaux fiscaux, de la récession, du frein à l'endettement et de la règle complémentaire risquait d'assécher inutilement les finances fédérales. La même minorité a également jugé que la règle complémentaire était superflue, puisqu'au cours des dernières années l'endettement de la Confédération avait pu être ramené de 130 à 120 milliards de francs. Enfin, elle a estimé que la règle complémentaire empêcherait la Confédération de mener une politique conjoncturelle active. Les représentants des partis bourgeois et le conseiller fédéral Hans-Rudolf Merz ont défendu le point de vue opposé. Selon eux, l'efficacité du frein à l'endettement est démontrée et ce mécanisme, de même que la règle complémentaire en question, est parfaitement compatible avec la politique conjoncturelle. Certains intervenants des partis bourgeois ont même demandé la mise en place d'un mécanisme analogue contre l'endettement dans le domaine des dépenses sociales. Le conseil a voté l'entrée en matière par 117 voix contre 60, la gauche se prononçant en bloc pour la non-entrée en matière.

Lors de la discussion par article, le Conseil national a dû se prononcer sur trois propositions de minorité, qui ont toutes été rejetées. La première d'entre elles concernait la question de savoir quelles recettes ou dépenses extraordinaires devaient être inscrites dans le compte d'amortissement ; les deux autres portaient sur le délai imparti pour compenser par les recettes ordinaires un éventuel découvert du compte d'amortissement. Une minorité issue des rangs de la gauche et des Verts proposait d'étendre ce délai à dix ans, tandis que le groupe UDC demandait qu'il soit ramené à quatre ans ; la majorité de la commission proposait de conserver le délai de six ans retenu par le Conseil fédéral et le Conseil des États, proposition à laquelle le conseil s'est rallié.

Le projet est alors retourné au Conseil des États, qui a dû se prononcer sur quelques divergences mineures qu'il a éliminées après quelques mots d'explication du rapporteur de la commission.

Au vote final, la Chambre haute a adopté le projet par 33 voix contre 9, le Conseil national par 129 voix contre 61. Comme lors du débat d'entrée en matière, la gauche et les Verts ont voté en bloc contre la révision, tandis que les représentants des partis bourgeois se sont unanimement prononcés en sa faveur.