InitialSituation

La protection du climat est l'une des principales tâches globales incombant à la politique environnementale. L'objectif visé est de stabiliser puis de réduire les émissions de dioxyde de carbone (CO2) et des autres gaz responsables de l'effet de serre.

En 1993, la Suisse a ratifié la Convention sur les changements climatiques. Par cet acte, notre pays s'engageait à participer à une stratégie internationale visant à prévenir une dangereuse perturbation, d'origine anthropique, du système climatique.

En 1994, le Conseil fédéral a mené la procédure de consultation relative à la taxe sur le CO2. Cette consultation a débouché sur une nouvelle stratégie en matière de politique climatique. Le Conseil fédéral a alors chargé le Département fédéral de l'intérieur d'élaborer une loi fédérale sur la réduction des émissions de CO2. La présente loi concrétise les différents éléments de la stratégie, à savoir :

- objectifs de réduction des émissions de CO2

La loi fixe des objectifs chiffrés de réduction des émissions pour 2010 par rapport à 1990.

Réduction totale : -10 %

Combustibles : -15 %

Carburants : -5 %

- prise en considération des mesures décidées ou prévues par la Confédération pour réduire les émissions de CO2

Pour atteindre ces objectifs, on tient compte des mesures déjà décidées et des mesures prévues par la Confédération en vue de réduire les émissions de CO2. Il s'agit de la redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations, de la taxe sur le transit alpin, de la loi sur l'énergie et du programme "Énergie 2000".

- prise en considération des mesures librement consenties

Les mesures librement consenties par les intéressés sont également prises en considération.

- taxe sur le CO2 à caractère subsidiaire

La taxe ne sera pas introduite d'office. Des mesures telles que la redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations auront la priorité sur la taxe sur le CO2. La loi prescrit clairement les modalités de l'introduction de la taxe. L'évolution des émissions de CO2 sera régulièrement évaluée. La taxe sur le CO2 ne sera introduite que s'il est prévisible que les autres mesures ne permettront pas d'atteindre les objectifs visés. Quoi qu'il en soit, elle ne sera pas introduite avant 2004. La taxation sera fixée différemment pour les combustibles et les carburants, en fonction du degré de réalisation des objectifs.

- exemption de la taxe sur le CO2 sur engagement formel

Les entreprises qui s'engagent à limiter de manière appropriée leurs émissions seront exemptées de la taxe sur le CO2.

La stratégie proposée par la loi sur le CO2 est en harmonie avec l'évolution internationale. Actuellement, des efforts sont consentis sur le plan international en vue de fixer des objectifs chiffrés de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Le caractère subsidiaire de la taxe sur le CO2 permettra d'harmoniser de manière optimale la taxe d'incitation avec les projets fiscaux et les autres mesures de la Confédération. En donnant la possibilité aux entreprises suisses d'être exemptées de la taxe, on évite que leur compétitivité soit entravée au niveau international. Des modèles de calcul montrent même que la réduction visée n'aura pas de répercussions négatives sur notre économie.

La loi n'exercera pas d'effets directs sur les finances de la Confédération. Les recettes provenant de la taxe sur le CO2 seront restituées à la population et aux milieux économiques après déduction des frais d'exécution. Au moins trois nouveaux postes seraient nécessaires pour contrôler les mesures librement consenties avant l'introduction de la taxe sur le CO2. L'introduction de la taxe impliquerait la nécessité de confier une grande partie des tâches d'exécution (engagements/exemption de la taxe) à des organisations privées. Au niveau fédéral, une dizaine de nouveaux postes au moins, financés par le produit de la taxe, devraient être créés pour la perception de la taxe, l'approbation et le contrôle des engagements.

Proceedings

Le Conseil des États en tant que conseil prioritaire a adopté sans voix contraire la loi sur le CO2. Cependant, la question est de savoir si le Conseil fédéral ou le Parlement peuvent décider de l'introduction d'une taxe sur les émissions de CO2, dans l'hypothèse où l'objectif visant à réduire ces émissions ne pourrait être atteint par des mesures politiques et des efforts volontaires d'entente avec l'État et le secteur privé. Au nom d'une minorité de la commission, Jean Cavadini (L, NE) a demandé que, en lieu et place du Conseil fédéral, ce soit le Parlement qui puisse décider du moment de l'introduction de la taxe et de son montant. Les partisans de la proposition ont fait remarquer qu'il s'agissait d'un texte législatif largement soutenu et que ce soutien serait perdu si le Parlement n'avait pas en fin de compte la compétence, au moyen de la taxe sur les émissions de CO2, de décider du montant de l'augmentation du prix de l'essence. En tout état de cause, le Parlement sera obligé d'agir dans l'hypothèse où l'objectif de réduction ne serait pas atteint. La décision concernant la manière dont l'objectif pourrait être atteint est en fin de compte une question hautement politique et non une tâche d'exécution.

Renzo Respini (C, TI), rapporteur de la commission, a précisé qu'en attribuant la compétence au Parlement, la loi perdrait de son caractère préventif. Le Parlement ne délègue certes pas la compétence au Conseil fédéral de décider si l'introduction d'une taxe sur le CO2 à titre subsidiaire est nécessaire ou non, mais il délègue l'obligation d'introduire une telle taxe si les objectifs de réduction ne peuvent être atteints par d'autres moyens. La proposition de la minorité a été rejetée par 23 voix contre 17 et la loi a été adoptée sans voix contraire.

Examinant la loi sur le CO2, le Conseil national a décidé, contrairement au Conseil des États, de confier au Parlement et non au Conseil fédéral la compétence d'introduire, le cas échéant, une taxe sur le CO2 à titre subsidiaire. Sa décision devra tenir compte de la situation internationale.

Lors du débat d'entrée en matière, le projet a suscité un certain scepticisme. Certains ont émis des critiques à l'endroit de ce processus législatif, arguant que la Suisse cherchait une fois de plus à jouer les pionniers en la matière, sans se préoccuper des conséquences que cette démarche aurait sur l'ensemble de l'économie. Ce sujet a déclenché une telle quantité d'interventions sur la politique énergétique que le groupe UDC a demandé le renvoi de la loi au Conseil fédéral, avec mandat de préciser les conséquences sur l'économie de toutes les taxes énergétiques prévues. La majorité de la Chambre a néanmoins été d'avis qu'il fallait maintenant passer aux actes sur cette question. La loi est fondée sur la bonne volonté et la responsabilité individuelle, ont relevé les députés ; elle n'amène pas la Suisse à faire cavalier seul, n'entrave pas l'économie et est le fruit d'une collaboration entre autorités, économie et défenseurs de l'environnement. Elle n'aura pas d'incidence sur la quote-part de l'État. Des incitations conformes aux lois du marché prennent le relais des prescriptions et interdictions. Le Conseil national a rejeté la proposition de renvoi par 113 voix contre 50.

Dans la discussion par article, c'est la question de l'attribution de la compétence d'introduire la taxe à titre subsidiaire au Parlement ou au Conseil fédéral qui a constitué la pierre d'achoppement. Contrairement au Conseil des États, la majorité de la commission a plaidé en faveur d'une compétence parlementaire. La question de savoir si le prix de l'essence doit augmenter de 10, 20 ou 50 centimes est finalement une question hautement politique. Une intervention aussi lourde de conséquences ne peut être laissée au Conseil fédéral, ont estimé les députés. En outre, il convient de tenir compte de l'évolution internationale. D'autres ont argumenté, à l'inverse, dans le sens qu'un transfert de compétences du Conseil fédéral au Parlement était contraire à l'esprit de la loi. Pour le conseiller fédéral Moritz Leuenberger, cette compétence est matériellement du ressort du Parlement. La proposition de la commission l'a ensuite emporté par 95 voix contre 75. La décision éventuelle du Parlement d'introduire définitivement la taxe sur le CO2 ne sera pas soumise au référendum facultatif (110 voix contre 56). La Chambre a également approuvé la proposition de la commission de porter l'objectif de réduction pour les carburants de 5 à 8 %. Elle a en revanche rejeté la proposition de la commission de soumettre à la loi les gaz à effet de serre, le méthane produits surtout par l'agriculture et le gaz hilarant. Au vote sur l'ensemble, les députés ont approuvé la loi sur le CO2 par 61 voix contre 29, et 48 abstentions.

Lors de la session d'hiver 1998, le Conseil des États a maintenu par 22 voix contre 14 sa décision de confier au Conseil fédéral, et non au Parlement, la compétence d'introduire la taxe sur le CO2.

Comme lors des sessions de mars et de juin 1999 les deux Conseils n'ont pas cédé sur la question de l'attribution de compétences, une conférence de conciliation a dû être fixée et les nouvelles solutions proposées ont trouvé grâce devant les deux Chambres. Le Conseil fédéral peut, en vertu de ce texte, décider l'introduction de la taxe CO2 si la réduction visée n'est pas atteinte. Le taux de la taxe doit cependant receuillir l'approbation de l'Assemblée fédérale.