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Après des chiffres trimestriels dans le rouge, et même dans le rouge cramoisi, personne n'a été surpris d'entendre la Banque nationale suisse (BNS) annoncer une perte de 132 milliards pour l'année 2022. Mais l'annonce qui a suivi, à savoir que, pour cette même raison, la Confédération et les cantons ne se verraient pas distribuer de bénéfices cette année, ne convainc que si l'on ne s'y attarde pas. De fait, la Confédération et de nombreux cantons ont continué à intégrer les distributions de la BNS dans leurs budgets. Pour les économistes de l'Observatoire de la BNS, il aurait été tout à fait possible que la BNS procède à une distribution de bénéfices malgré la perte enregistrée, même à une distribution de 6 milliards, soit le maximum possible, et ils critiquent la décision de la BNS de ne pas utiliser ses propres provisions - dites " provisions pour réserves monétaires " - pour couvrir ses pertes de placement, mais d'attribuer au contraire 9,6 milliards de francs à ces mêmes provisions et de faire peser l'entier des pertes sur les réserves de distribution. Dans sa réponse à l'interpellation 21.3335, le Conseil fédéral écrit à cet égard que les provisions pour réserves monétaires ont " une fonction de réserve générale " et font " office de volant de sécurité pour tous les types de risques de pertes encourus par la BNS ". Pourtant, la BNS a manifestement fait porter la totalité des risques de pertes à la Confédération et aux cantons.

C'est dans ce contexte que je prie le Conseil fédéral de bien vouloir répondre aux questions suivantes :

- Que pense-t-il de la décision prise par la BNS d'imputer l'intégralité des pertes sur les réserves de distribution exclusivement ?

- Est-il d'accord pour considérer que la politique actuellement menée par la BNS en matière de provisions se fait au détriment de la Confédération et des cantons ?

- Abordera-t-il la question de la politique en matière de provisions dans ses entretiens avec la BNS et s'attachera-t-il à tenter de la convaincre de revoir sa politique dans le sens d'une répartition des bénéfices et des pertes qui soit à la fois plus équitable et réellement pérenne ? Rappelons en effet que c'est précisément pour pérenniser les distributions de bénéfices qu'ont été constituées des réserves de distribution aussi importantes.

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Le Conseil fédéral s'est exprimé à plusieurs reprises sur les thèmes de la détermination du bénéfice et de la constitution de provisions par la Banque nationale suisse (BNS), notamment dans ses réponses à la motion Andrey (22.4139) et à l'interpellation Widmer Céline (21.3335). Le bénéfice de la BNS est déterminé et réparti conformément aux dispositions de la loi sur la Banque nationale (art. 30 et 31 LBN).

La constitution de provisions par la BNS est définie à l'art. 30, al. 1, LBN. Selon cet article, la BNS doit constituer des provisions suffisantes pour maintenir les réserves monétaires au niveau requis par la politique monétaire en se fondant sur l'évolution de l'économie suisse. Elle décide seule du montant des provisions, en tenant compte de cette exigence légale, et demande ensuite l'approbation du conseil de banque (art. 42, al. 2, let. d, LBN).

La part du résultat de l'exercice qui subsiste après l'attribution à la provision pour réserves monétaire représente le bénéfice pouvant être versé (art. 30, al. 2, LBN).

La BNS examine régulièrement sa politique en matière de provisions à la lumière de l'évolution du bilan et des risques, et l'adapte si nécessaire. La croissance du bilan enregistrée ces dernières années a induit une augmentation des risques de pertes absolus. La BNS s'emploie à disposer d'un bilan solide et de fonds propres suffisants pour pouvoir absorber des pertes éventuellement élevées, comme en 2022. Les pertes de l'année dernière ont fortement réduit ses fonds propres (capital-actions, provision pour réserves monétaires, réserve de distribution). Afin de garantir une base de fonds propres solide, la BNS a jugé nécessaire de procéder, l'année dernière également, à des attributions à la provision pour réserves monétaires. En 2022, elle a fixé ce montant à 9,6 milliards de francs, faisant passer la provision à 105,2 milliards de francs.

Le Conseil fédéral partage l'avis de la BNS selon lequel elle a besoin d'une dotation en fonds propres suffisante pour être en mesure d'absorber des pertes potentiellement élevées. Si une banque centrale affiche des fonds propres négatifs pendant une période prolongée, cela peut nuire à sa crédibilité sur les marchés. Il est donc important que la BNS dispose d'une solide dotation en fonds propres, pour qu'elle puisse continuer à long terme à accomplir pleinement son mandat de politique monétaire dans l'intérêt général du pays.

Le Conseil fédéral ne pense pas que la politique actuelle de la BNS en matière de provisions pénalise la Confédération et les cantons. L'imputation des pertes à la réserve de distribution est conforme à la loi, la constitution des provisions étant du ressort de la BNS.

Selon la situation juridique actuelle et la structure de gouvernance de la BNS, ni le Conseil fédéral ni aucun autre organe politique n'a le droit d'exercer une influence sur la constitution des provisions par la BNS. En 2023, le Département fédéral des finances abordera néanmoins différents aspects de la distribution des bénéfices dans le cadre de ses discussions régulières avec la BNS. Il prévoit notamment de parler des moyens de pérenniser au mieux les distributions et pourra profiter de ces discussions pour poser des questions sur la politique de la BNS en matière de provisions.

Réponse du Conseil fédéral.