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Der Bundesrat wird beauftragt, der Bundesversammlung den Entwurf einer gesetzlichen Regelung zu unterbreiten, welche den Rechtsschutz gegen unmittelbar auf die Bundesverfassung (Art. 184 Abs. 3 und Art. 185 Abs. 3 der Bundesverfassung) gestützte Verordnungen und Verfügungen des Bundesrates und entsprechende Verordnungen oder einfache Bundesbeschlüsse der Bundesversammlung (Art. 173 Abs. 1 Bst. c der Bundesverfassung) gewährleistet.

Eine Minderheit (Joder, Baettig, Fehr Hans, Geissbühler, Perrin, Rutschmann, Schibli, Wobmann) beantragt, die Motion abzulehnen.

FederalCouncilResponseText

Der Bundesrat erachtet die heutige, mit der Justizreform vom 12. März 2000 und den Bundesgesetzen vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (BGG; SR 173.110) und über das Bundesverwaltungsgericht (VGG; SR 173.32) geschaffene Rechtsschutzregelung auch hinsichtlich der Massnahmen nach den Artikeln 184 Absatz 3, 185 Absatz 3 und 173 Absatz 1 Buchstabe c der Bundesverfassung als genügend.

Die Artikel 29a der Bundesverfassung sowie 6 und 13 EMRK geben keinen absoluten Anspruch darauf, dass staatliche Verfügungen bei einem Gericht angefochten werden können. Artikel 6 EMRK statuiert ein solches Recht nur für zivilrechtliche Ansprüche, wobei der Begriff "zivilrechtlich" allerdings weit verstanden wird. Artikel 13 EMRK verlangt eine wirksame Beschwerde gegen Konventionsverletzungen bei einer innerstaatlichen Instanz; die Beschwerdeinstanz muss kein Gericht sein. Und Artikel 29a der Bundesverfassung erlaubt für Ausnahmefälle gesetzliche Abweichungen vom Anspruch auf gerichtliche Beurteilung von Rechtsstreitigkeiten. Der Verfassunggeber dachte in erster Linie an Ausnahmen für Entscheide mit überwiegend politischem Charakter in den Bereichen der äusseren oder inneren Sicherheit und der auswärtigen Angelegenheiten (vgl. BBl 1997 I 524).

Gesetzgebung und Rechtsprechung haben diese verfassungs- und völkerrechtlichen Vorgaben wie folgt konkretisiert:

1. Die Kompetenz des Bundesrates, Verfügungen zu treffen, geht von Gesetzes wegen auf das in der Sache zuständige Departement über, soweit nach dem VGG die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht zulässig ist (Art. 47 Abs. 6 des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997; SR 172.010). Unzulässig ist die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht (und letztinstanzlich an das Bundesgericht) gegen Verfügungen auf dem Gebiet der inneren und äusseren Sicherheit des Landes, der Neutralität, des diplomatischen Schutzes und der übrigen auswärtigen Angelegenheiten nur dann, wenn der Verfügungsinhalt vorwiegend durch politische Überlegungen bestimmt ist und wenn das Völkerrecht (insbesondere Art. 6 EMRK) keinen Anspruch auf gerichtliche Beurteilung einräumt (Art. 32 Abs. 1 Bst. a VGG; Art. 83 Bst. a BGG; BGE 132 II 342 E. 1). Verfügt der Bundesrat aus politischen Gründen dennoch selber Eingriffe in zivilrechtliche Ansprüche im Sinne von Artikel 6 EMRK, so muss das Bundesverwaltungsgericht trotz Fehlens einer gesetzlichen Grundlage im innerstaatlichen Recht auf die Beschwerde einer betroffenen Person eintreten (die Praxis gemäss BGE 130 I 312 E. 1.1 wäre heute vom Bundesverwaltungsgericht anzuwenden).

2. In Fällen, in denen zwar kein zivilrechtlicher Anspruch nach Artikel 6 EMRK vorliegt, in denen aber eine materielle Konventionsverletzung und damit das Vorhandensein eines Anspruches auf eine wirksame Beschwerde nach Artikel 13 EMRK nicht klarerweise zu verneinen ist, obliegt es dem Bundesrat, auf die Ausübung der ihm verfassungsunmittelbar eingeräumten Verfügungskompetenz zu verzichten und den erstinstanzlichen Entscheid dem von der Sache her zuständigen Departement zu überlassen (BGE 129 II 193 E. 4.2.2). Die Departementsverfügung kann nach Massgabe der Gesetzgebung über die Bundesrechtspflege entweder beim Bundesrat oder beim Bundesverwaltungsgericht/Bundesgericht angefochten werden.

3. Verordnungen sind von den rechtsanwendenden Behörden im konkreten Einzelfall auf ihre Vereinbarkeit mit dem übergeordneten Recht zu prüfen. Wirkt eine Verordnung wie eine Verfügung, d. h., greift sie unmittelbar in die Rechte konkreter Personen ein, so können die Betroffenen Rechtsschutz verlangen, ohne dass noch ein Anwendungsakt abgewartet werden müsste (VPB 2007.6 E. II 4; BGE 133 II 450 E. 2.1).

4. Betreffend einfache Bundesbeschlüsse nach Artikel 173 Absatz 1 Buchstabe c der Bundesverfassung gibt es keine Rechtsprechung. Die Gefahr, dass die Bundesversammlung einen Beschluss fasst, der nach Artikel 6 oder Artikel 13 EMRK anfechtbar sein müsste, schätzt der Bundesrat als eher gering ein. Gegebenenfalls müsste das Bundesgericht oder das Bundesverwaltungsgericht lückenfüllend auf eine Beschwerde eintreten (in Analogie zu BGE 125 II 417 E. 4a, d).

Eine gesetzliche Ausdehnung des gerichtlichen Rechtsschutzes auf alle unmittelbar gestützt auf die Verfassung erlassenen Verordnungen und Verfügungen des Bundesrates und der Bundesversammlung ist nicht erforderlich. Ausserdem würde sie den Besonderheiten der "ausserordentlichen Lagen" nicht gerecht und in Bezug auf Verordnungen eine abstrakte Normenkontrolle einführen, die es für bundesrechtliche Erlasse sonst nicht gibt.

Der Bundesrat beantragt die Ablehnung der Motion.