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Aus heutiger Sicht kann man davon ausgehen, dass die Initiative für eine öffentliche Krankenkasse in der zweiten Hälfte 2014 zur Abstimmung kommt. Um zu verhindern, dass die betroffenen Versicherungen mit Blick auf eine mögliche Annahme der Initiative Vermögenswerte und Prämiengelder von der Grund- in die Zusatzversicherung verschieben oder bezüglich der Unternehmensstrukturen Anpassungen vornehmen, bitte ich den Bundesrat um die Beantwortung folgender Fragen:

1. Was kehrt er vor, um zu verhindern, dass Vermögenswerte der Grundversicherung zweckentfremdet innerhalb der Versicherungsunternehmen und Versicherungsgruppen verschoben werden?

2. Was kehrt er vor, um zu verhindern, dass im Vorfeld oder im Nachgang zur Abstimmung Anpassungen in den Unternehmensstrukturen vorgenommen werden, die sich zum Nachteil der Versicherten auswirken könnten, indem Vermögenswerte vernichtet oder zweckentfremdet werden?

3. Welche weiteren Vorkehrungen trifft er, um zu verhindern, dass Vermögenswerte und Prämiengelder vor oder nach der Abstimmung zweckentfremdet werden?

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1. Gemäss Artikel 13 Absatz 2 Buchstabe a des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung (KVG; SR 832.10) haben die Versicherer dafür zu sorgen, dass der sozialen Krankenversicherung keine Mittel entzogen werden. In Artikel 60 Absatz 2 KVG wird zudem festgehalten, dass die Finanzierung der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (OKP) selbsttragend sein muss. Die Versicherer weisen die Rückstellungen und Reserven für die OKP in der Bilanz gesondert aus. Zudem sind sie aufgrund von Artikel 60 Absatz 3 KVG verpflichtet, eine gesonderte Betriebsrechnung für die OKP zu führen. Der Gewinn, der in der OKP erwirtschaftet wird, muss somit den Reserven der OKP zugeschrieben werden. Gleiches gilt für die freiwillige Taggeldversicherung nach KVG. Gemäss der Richtlinie des Eidgenössischen Departementes des Innern (EDI) zur Rechnungslegung in der sozialen Krankenversicherung und zum aufsichtsrechtlichen Abschluss haben die Versicherer die Bilanz und die Erfolgsrechnung seit dem Rechnungsjahr 2012 nach Marktwerten zu erstellen.

Das Bundesamt für Gesundheit (BAG) prüft die Jahresrechnungen der Versicherer und achtet insbesondere darauf, dass die Gewinnverteilung korrekt erfolgt. Bei Versicherern, die sowohl die soziale Krankenversicherung als auch Zusatzversicherungen nach dem Versicherungsvertragsgesetz (VVG; SR 221.229.1) anbieten, deren Verwaltung jedoch durch die gleichen Mitarbeitenden erfolgt, kommt überdies der Kontrolle der Verteilschlüssel für die indirekten Kosten eine besondere Bedeutung zu. Seit dem Jahr 2012 erhält das BAG mit den Jahresrechnungen auch eine Übersicht über die Vermögenswerte nach Marktwerten. Stellt das BAG einen Mittelabfluss aus der OKP oder der freiwilligen Taggeldversicherung nach KVG fest, verlangt es vom Versicherer eine sofortige Korrektur.

2. Unter Anpassungen in den Unternehmensstrukturen sind Fusionen, Spaltungen, Umwandlungen und Vermögensübertragungen zu verstehen.

Bei Restrukturierungen, beispielsweise Spaltungen, vergleicht das BAG die Bilanzen vor und nach der Spaltung und prüft, ob sämtliche Werte, welche der sozialen Krankenversicherung zugerechnet werden, der neuen Gesellschaft, welche die soziale Krankenversicherung betreibt, zugeordnet wurden. Zudem sind die Versicherer verpflichtet, Übergabe- bzw. Übernahmeprotokolle einzureichen, aus denen hervorgeht, dass alle Aktiven und Passiven vom übernehmenden Versicherer per Übertragungsdatum ordnungsgemäss übernommen wurden. Die Revisionsstellen der übergebenden und der übernehmenden Versicherer reichen dem BAG zudem Berichte ein, die bestätigen, dass bei der Übertragung keine Mittel aus der sozialen Krankenversicherung abgeflossen sind und dass die Reserven und Rückstellungen für alle Versicherungsbereiche materiell und formell richtig übergeben wurden.

3. Mit den zurzeit vorhandenen Instrumenten, wie unter den Ziffern 1 und 2 aufgeführt, ist es nicht möglich, jede Zweckentfremdung von Vermögenswerten festzustellen. Um jeglichen Entzug von Vermögenswerten zu erkennen und zu verhindern, wird das Bundesgesetz betreffend die Aufsicht über die soziale Krankenversicherung (KVAG; BBl 2012 1999) benötigt. Dieses Gesetz, das sich zurzeit in parlamentarischer Beratung befindet, würde es dem Bundesrat erlauben, Vorschriften zur Überwachung gruppeninterner Vorgänge zu erlassen und somit Geldflüsse innerhalb der Gruppe zu überprüfen. Damit würde die Aufsicht ausreichende Instrumente erhalten, um zu erkennen, ob Gelder unzulässigerweise in einer Gruppe zulasten der sozialen Krankenversicherung verschoben werden. Mit dem KVAG erhielte das BAG auch die Möglichkeit, zur Überprüfung der Einhaltung der Bestimmungen des Gesetzes jederzeit Dritte beizuziehen. Damit kann die Aufsicht bei Verdacht auf Zweckentfremdung von Geldern aus der sozialen Krankenversicherung zielgerichtet und unmittelbar mit ausreichenden Ressourcen Prüfungen bei einem Versicherer vor Ort vornehmen. Zudem hätte die Aufsichtsbehörde mit dem KVAG die Möglichkeit, eine Beteiligung eines Unternehmens an einer Krankenkasse oder die Beteiligung einer Kasse an einem anderen Unternehmen zu untersagen oder an Bedingungen zu knüpfen, falls die Beteiligung die Interessen der Versicherten gefährdet.

Das KVAG enthält auch wirksamere Sanktionsmöglichkeiten gegenüber den Versicherern, wenn sie sich nicht an die rechtlichen Vorgaben halten oder einer von der Aufsichtsbehörde angeordneten Kontrolle widersetzen.

Der Bundesrat hat des Weiteren am 20. September 2013 eine Botschaft zuhanden des Parlamentes verabschiedet betreffend eine Änderung des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung (Risikoausgleich; Trennung von Grund- und Zusatzversicherung; BBl 2013 7953). Diese Vorlage verlangt unter anderem, dass die Versicherer Grund- und Zusatzversicherungen in getrennten juristischen Personen führen. Sobald alle Krankenversicherer getrennt wären, bestünde die Gefahr der Zweckentfremdung oder Verschiebung von Vermögenswerten aufgrund von Spaltungen nicht mehr.

Antwort des Bundesrates.