InitialSituation

Mit der beantragten Zustimmung zu den beiden Vorlagen wird die Rechtssicherheit geschaffen, welche für Investitionen und damit für die Versorgungssicherheit im Elektrizitätsbereich erforderlich ist.

Seit der Ablehnung des Elektrizitätsmarktgesetzes (EMG, BBl 1999 7370 ff.) am 22. September 2002 durch das Volk haben sich die Rahmenbedingungen für die Elektrizitätsversorgung in der Schweiz verändert: Erstens hat das Bundesgericht mit Urteil vom 17. Juni 2003 (BGE 129 II 497) das Recht auf Netzzugang durch Dritte gestützt auf das Kartellgesetz anerkannt. Nach Ablehnung des EMG existiert keine spezialgesetzliche Regelung, welche die Anwendung des allgemein geltenden Kartellgesetzes auf die Elektrizitätswirtschaft verdrängen würde. Zweitens nimmt die Bedeutung des grenzüberschreitenden Stromhandels zu. Der Stromausfall in Italien im September 2003 hat gezeigt, dass die bestehende Marktordnung im Interesse der Versorgungssicherheit vor diesem Hintergrund überprüft werden muss. Drittens wurde die Einrichtung eines EU-Strombinnenmarkts konkretisiert und beschleunigt. Bis 2007 können alle Endverbraucher in der EU ihren Stromlieferanten frei wählen. Die Schweiz als europäische Stromdrehscheibe kann sich dieser Entwicklung nicht vollständig verschliessen.

Das Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) hat nach dem Nein zum EMG eine politisch breit abgestützte Expertenkommission beauftragt, Eckwerte für eine neue Elektrizitätswirtschaftsordnung zu erarbeiten. Aufgrund der Eckwerte wurde der Entwurf für ein Stromversorgungsgesetz (StromVG) ausgearbeitet. Der Markt soll schrittweise geöffnet werden. Während einer fünf Jahre dauernden Teilöffnung des Marktes können Erfahrungen gesammelt werden. Im Unterschied zum Vernehmlassungsentwurf mit einer Trennlinie bei 100 Megawattstunden Jahresverbrauch ist im vorliegenden Entwurf der Netzzugang während der Teilmarktöffnung für alle Nicht-Haushalts-Endverbraucher vorgesehen. Nach fünf Jahren können auch die Haushalte wählen, ob sie den Lieferanten wechseln wollen. Sie können aber im Rahmen des Wahlmodells Abgesicherte Stromversorgung (WAS) den Strom auch weiterhin vom bisherigen Versorgungsunternehmen beziehen. Im Unterschied zum EMG soll der Übergang zur vollen Marktöffnung nicht automatisch, sondern durch einen Beschluss der Bundesversammlung erfolgen, der dem fakultativen Referendum unterliegt.

Neben dem StromVG schlägt der Bundesrat (gleichzeitig) mittels Änderung des Elektrizitätsgesetzes eine vorgezogene, bis zur Inkraftsetzung des StromVG befristete Regelung des grenzüberschreitenden Stromhandels vor. Dieses Vorgehen ermöglicht eine schrittweise Marktöffnung. Die Regelung des grenzüberschreitenden Handels hat angesichts der Entwicklungen in der EU (Inkraftsetzung der EU-Verordnung 1228/2003 per 1. Juli 2004) hohe Priorität. Am 30. Juni 2004 hat der Bundesrat die beiden Entwürfe bis am 30. September 2004 in die Vernehmlassung gegeben. Aufgrund der eingegangenen Stellungnahmen wurden beide Vorlagen auf die wichtigsten Grundsätze reduziert.

Proceedings

Die Frage, wie schnell der Strommarkt geöffnet werden soll, stand im Zentrum der nationalrätlichen Eintretensdebatte. Linke und Grüne stellten sich beim Öffnungstempo hinter den Bundesrat, welcher eine Liberalisierung in zwei Schritten vorgeschlagen hatte. Das Volk habe drei Jahre zuvor die Öffnung des Strommarktes an der Urne abgelehnt. Es sei unerklärlich, weshalb die Bürgerlichen nun eine möglichst schnelle Liberalisierung in einem Schritt durchsetzen wollten. Die bürgerliche Ratsseite verlangte eine schnelle Liberalisierung für Unternehmen und Private. Verglichen mit der EU, wo nach den Unternehmen ab 2007 auch die privaten Haushalte ihren Stromanbieter selber aussuchen könnten, drohe die Schweiz arg in Verzug zu geraten.

Eine Minderheit der nationalrätlichen Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie (UREK) wollte das Stromversorgungsgesetz an den Bundesrat zurückweisen. Damit verbunden war der Auftrag, im Gesetzesentwurf eine schrittweise Öffnung, zwingende Massnahmen für Energieeinsparungen und erneuerbare Energien, sowie einen selbständigen schweizerischen Übertragungsnetzbetreiber mit öffentlich-rechtlichem Status vorzusehen. Eintreten auf die beiden Vorlagen wurde ohne Gegenantrag beschlossen. Der Rückweisungsantrag wurde mit 127 zu 33 Stimmen abgelehnt.

In der Detailberatung wurde zuerst die Revision des Elektrizitätsgesetzes in Angriff genommen. Umstritten war vor allem der Status des Übertragungsnetzbetreibers. Der Nationalrat folgte mit 107 zu 73 Stimmen der Kommissionsmehrheit und sprach sich für eine unabhängige, privatrechtliche Aktiengesellschaft mit Sitz in der Schweiz aus (Art. 18a Abs. 2). Es lagen zwei Minderheitsanträge von grüner und linker Seite vor. Beide verlangten als Übertragungsnetzbetreiber eine öffentlich-rechtliche Anstalt.

Beim Stromversorgungsgesetz war das Marktöffnungstempo ein Schwerpunkt der Diskussion (Art. 6, 13 und 30). Die Kommission hatte eine sofortige Öffnung des Schweizer Strommarktes für alle Verteilwerke und Endverbraucher vorgeschlagen. Der Nationalrat entschied sich jedoch knapp für eine schrittweise Öffnung. Mit diesem Beschluss erhalten während einer Übergangsfrist von fünf Jahren nur Grossbezüger mit mehr als 100 000 Kilowattstunden Jahresverbrauch Zutritt zum Markt. Nach der fünfjährigen Übergangsfrist kann das Parlament in einer zweiten Etappe den Marktzutritt auch kleineren Verbrauchern und Haushalten gewähren (Art. 30). Eine vorwiegend linke Kommissionsminderheit wollte mit dem Bundesrat die zweite Stufe der Marktöffnung dem fakultativen Referendum unterstellen. Die Ratsmehrheit folgte jedoch einem Minderheitsantrag von Martin Bäumle (-, ZH). Gegen den zweiten Liberalisierungsschritt sollte kein Referendum mehr ergriffen werden können.

Mit der Änderung des Energiegesetzes setzte der Nationalrat neue Rahmenbedingungen zur Förderung der Stromproduktion aus erneuerbaren Energieträgern. Konkret soll die Jahreserzeugung von Elektrizität aus erneuerbaren Energien bis zum Jahr 2030 um mindestens 5400 Gigawattstunden erhöht werden (Art. 7a Abs. 1). Netzbetreiber werden verpflichtet, allen Strom, der mit Solarkraft, Windenergie, Biomasse oder Erdwärme in neuen Anlagen erzeugt wird, zu kostendeckenden Preisen zu übernehmen (Art. 7c). Diese Subventionen sollen aus einem Zuschlag von maximal 0,3 Rappen pro Kilowattstunde finanziert werden, der den Stromkunden auf allen Bezügen belastet wird. Insgesamt sollen dadurch jährlich rund 165 Millionen Franken zur Förderung umweltschonender Stromproduktion zur Verfügung stehen. In der Gesamtabstimmung wurde das geänderte Energiegesetz mit 124 zu 24 Stimmen und 25 Enthaltungen angenommen. Gegen die subventionierte Förderung der Stromproduktion aus erneuerbaren Energien sprachen sich eine knappe Mehrheit der SVP-Fraktion sowie vier Mitglieder der CVP-Fraktion aus. Die Enthaltungen stammten aus den Reihen der bürgerlichen Parteien.

Anders als der Nationalrat beschloss der Ständerat, das Hochspannungsnetz an eine nationale Netzgesellschaft zu übertragen (Art. 18). Das Übertragungsnetz auf gesamtschweizerischer Ebene soll von einer privatrechtlichen Aktiengesellschaft mit Sitz in der Schweiz betrieben werden. Die Netzgesellschaft muss Eigentümerin des von ihr betriebenen Netzes sein. Damit sorgte die Kleine Kammer dafür, dass Produzenten oder Händler, denen das Netz heute gehört, den Netzbetrieb nicht beeinflussen und damit den künftigen Markt nicht verfälschen können. Zudem sollen Vorkaufsrechte der Kantone, der Gemeinden und der schweizerisch beherrschten Elektrizitäts-versorgungsunternehmen verhindern, dass das Hochspannungsnetz an ausländische Stromfirmen verkauft wird.

Wie der Nationalrat beschloss auch der Ständerat, den Strommarkt in zwei Stufen zu öffnen. Nach einer Übergangsfrist von fünf Jahren, in denen nur Verteilwerke und Betriebe mit mehr als 100 Megawattstunden (MWh) Stromverbrauch pro Jahr ihre Lieferanten frei wählen können, sollen auch alle übrigen Endverbraucher Zutritt zum Markt erhalten. Im Unterschied zum Nationalrat beschloss die Kleine Kammer jedoch, diesen zweiten Schritt dem fakultativen Referendum zu unterstellen (Art. 30 Abs. 2 Bst. c). Marianne Slongo (C, NW) wollte mit einem Einzelantrag - dem Bundesrat folgend - den Markt sofort auch für mittlere und kleine Firmen öffnen. Sie sprach von einer "sachlich ungerechtfertigten Ungleichbehandlung", die zu Wettbewerbsverzerrungen führe. Der Ständerat lehnte ihren Antrag mit 29 zu 7 Stimmen ab.

Die Änderungen des Energiegesetzes (EnG) und damit die Förderung der erneuerbaren Energien wurden neu im Anhang zum Stromversorgungsgesetz (StromVG) platziert.

Als Differenz zum Nationalrat fixierte der Ständerat ein Sparziel. So soll der Endenergieverbrauch der privaten Haushalte bis zum Jahr 2030 auf dem bei Inkrafttreten des Gesetzes bestehenden Niveau stabilisiert werden (Art. 1 Abs. 5 EnG). Anita Fetz (S, BS) stellte den Antrag, den Haushalt-Stromverbrauch bis 2030 um 15 Prozent zu senken. Der Rat lehnte dies mit 27 zu 6 Stimmen ab. Ein weiterer Antrag von Theo Maissen, den Endenergieverbrauch bis 2030 im Verhältnis zum Bruttosozialprodukt mindestens auf dem Niveau des Jahres 2000 zu stabilisieren, wurde mit 27 zu 10 Stimmen ebenfalls abgelehnt.

Um die Produktion von Strom aus erneuerbaren Energien zu erhöhen, werden die Netzbetreiber verpflichtet, in ihrem Netzgebiet die "gesamte Elektrizität, die aus Neuanlagen durch die Nutzung von Sonnenenergie, Geothermie, Windenergie, Wasserkraft bis zu 10 Megawatt (MW) sowie Biomasse und Abfällen aus Biomasse gewonnen wird", abzunehmen und zu vergüten (Art. 7a Abs. 1). Die langfristige Wirtschaftlichkeit der Technologie wurde zudem vorausgesetzt. Mit dem Nationalrat war sich der Ständerat einig, die Mehrkosten für den Ökostrom über die Netztarife auf die Strompreise aller Konsumenten zu überwälzen. Punkto Umfang und Verteilung der Fördergelder folgte der Ständerat den Beschlüssen der Grossen Kammer aber nicht. Er beschloss, die indirekte Förderabgabe von 0,3 Rappen pro Kilowattstunde (gemäss Nationalrat) auf maximal 0,5 Rappen pro Kilowattstunde zu erhöhen. Damit stünden pro Jahr rund 270 Millionen Franken zur Verfügung. Gleichzeitig begrenzte er die maximale Vergütung pro eingespeiste Kilowattstunde Strom aus Neuanlagen mit Nutzung von Sonnenenergie, Geothermie, Windenergie, Wasserkraft bis zu 10 MW und Biomasse. Die Vergütung darf das Fünffache des Marktpreises während der ersten fünf Jahre nicht übersteigen. Während weiteren fünf Jahren darf sie das Vierfache und ab dem elften Jahr das Dreifache des Marktpreises nicht übersteigen (Art. 7a Abs. 2). Bei einem Marktpreis von rund 8 Rappen pro Kilowattstunde Strom könnten so während der ersten fünf Jahre maximal 40 Rappen pro Kilowattstunde Strom aus erneuerbaren Energien vergütet werden. Die Mehrheit des Ständerats wollte mit den Fördergeldern hauptsächlich Strom aus Wasserkraftwasserkraftwerken begünstigen (Art. 7a Abs. 5). Damit lasse sich pro Förderrappen am meisten Strom erzeugen. Die Förderer der Fotovoltaik monierten, mit der Begrenzung der maximalen Einspeisevergütung werde eine innovative einheimische Technologie abgewürgt, welche langfristig viel zur Deckung des Strombedarfs beitragen könnte. So wies Simonetta Sommaruga (S, BE) unter anderem darauf hin, dass die Fotovoltaik mit ihren High-Tech-Eigenschaften und mit ihrem hohen Wertschöpfungspotenzial richtiggehend auf den Schweizer Entwicklungs- und Produktionsstandort zugeschnitten sei. Mit Minderheitsanträgen wollten Simonetta Sommaruga und Hansheiri Inderkum (C, UR) eine höhere Einspeisevergütung für Strom aus Fotovoltaik erreichen. Sie hatten damit keinen Erfolg. Der Minderheitsantrag von Simonetta Sommaruga, unterstützt von Simon Epiney (C, VS) und Rolf Escher (C, VS), wurde knapp mit 23 zu 22 Stimmen (mit Stichentscheid des Ratspräsidenten) abgelehnt. Nach ausführlicher Debatte über die prozentuale Zuteilung der Fördergelder stimmte der Rat schliesslich mit 25 zu 18 Stimmen einem Kompromissantrag von Simon Epiney (C, VS) mit folgender Aufschlüsselung zu (Art. 7a Abs. 5): Bis zu maximal 50 Prozent der pro Jahr zur Verfügung stehenden 270 Millionen Franken dürfen demnach zur Förderung von Strom aus neuen Wasserkraftwerken mit höchstens 10 Megawatt Leistung verwendet werden. 15 Prozent der Fördergelder sollen für Technologien zur Verfügung stehen, deren Gestehungskosten den Marktpreis um das Fünffache (in den ersten fünf Jahren), um das Vierfache (während weiteren fünf Jahren) und um das Dreifache (ab dem 11. Jahr) übersteigen. Mit je maximal 30 Prozent sollen alle anderen Technologien zur Produktion von Ökostrom gefördert werden können.

Beim Marktöffnungstempo beschloss der Nationalrat anders als bei der ersten Beratung des Stromversorgungsgesetzes und als gewichtige Differenz zum Ständerat, dass kleinere Unternehmen, die sich zusammenschliessen und gemeinsam pro Jahr mindestens 100 Megawattstunden Strom verbrauchen, den Grossabnehmern gleichgestellt werden. Das Plenum folgte damit einem bürgerlichen Minderheitsantrag. Namens dieser Minderheit argumentierte Hans Rutschmann (V, ZH) unter anderem, dass es für viele kleine Unternehmer, Handwerker und auch Landwirte wichtig sei, bezüglich Stromkosten gleich lange Spiesse wie grössere Unternehmen zu erhalten. Für die SP-Fraktion wies Paul Rechsteiner (S, SG) andererseits darauf hin, dass die Bündelungslösung faktisch eine volle Marktöffnung mit den entsprechenden Folgen mit sich bringen werde. Er warnte davor, den Kompromiss, welcher in der Frage des Marktöffnungstempos zwischen den beiden Räten bereits erzielt worden war, wieder auszuhebeln. Für die Öffentlichkeit bedeute das Versorgungsmonopol der öffentlichen Hand Versorgungssicherheit sowie stabile und sichere Preise. Die weitere sofortige Öffnung des Strommarktes durch diese Bündelungslösung hätte bei einem Referendum beim Volk wenig bis keine Chancen. Das Plenum sprach sich jedoch mit 91 zu 86 Stimmen für die Bündelungslösung aus.

Bei der zweiten gewichtigen Differenz ging es um den Status des schweizerischen Übertragungsnetzbetreibers (Art. 18). Der Nationalrat beschloss, dem Ständerat zu folgen. Damit wird das Übertragungsnetz auf gesamtschweizerischer Ebene von einer privatrechtlichen Aktiengesellschaft mit Sitz in der Schweiz (nationale Netzgesellschaft) betrieben. Ihr Kapital und die damit verbundenen Stimmrechte müssen direkt oder indirekt mehrheitlich den Kantonen und Gemeinden gehören. Namens einer Kommissionsminderheit sprach sich Robert Keller (V, ZH) gegen die nationale Netzgesellschaft aus. Die Eigentumsfreiheit als wesentlicher Bestandteil der Wirtschaftsfreiheit und das Prinzip der Gewerbefreiheit werde unnötigerweise stark tangiert. Das Funktionieren eines offenen Strommarktes hänge keineswegs von einem solchen massiven Eingriff in die Eigentumsrechte der bisherigen Besitzer ab. Rolf Hegetschweiler (RL, ZH) entgegnete, es gehe hier darum, wie ein Monopol transparent gemacht und kontrolliert werde und wie der Konsument am Schluss den grössten Nutzen von diesem Monopol habe. Das Ziel sei eine schweizerische Netzgesellschaft, in der alle Hochspannungsleitungen integriert werden und bei der die bisherigen Besitzer Aktionäre werden. Ruedi Lustenberger (C, LU) empfahl als Kommissionssprecher, der Mehrheit und somit dem Ständerat zu folgen "und - zugegebenermassen - eine ordnungspolitische Sünde zugunsten der Versorgungssicherheit zu begehen", die in diesem Falle Priorität habe. Das Plenum folgte dieser Empfehlung und befürwortete die nationale Netzgesellschaft mit 134 zu 45 Stimmen.

Dritte grössere Differenz zwischen den Räten war die vom Ständerat einstimmig befürwortete Möglichkeit, vor dem zweiten Strommarkt-Öffnungsschritt das Referendum zu ergreifen. Die Linke bezeichnete diese Referendumsmöglichkeit als Kernelement des Gesetzes. Mit 92 zu 79 Stimmen beschloss der Nationalrat, von seinem früheren Entscheid abzurücken. Er sprach sich nun mit dem Bundesrat und dem Ständerat für die Referendumsmöglichkeit aus. Dagegen votierten fast ausschliesslich Mitglieder der Freisinnig-demokratischen und der SVP-Fraktion.

Eine bürgerliche Kommissionsminderheit bestehend aus Mitgliedern der Freisinnig-demokratischen und der SVP-Fraktion wollte auf die vom Ständerat verlangte Stabilisierung des privaten Energieverbrauches bis 2030 verzichten. Die Mehrheit des Nationalrats folgte jedoch mit 90 zu 76 Stimmen dem Ständerat.

Zur Förderung der erneuerbaren Energien beschloss die Grosse Kammer mit 114 zu 62 Stimmen, den vom Ständerat befürworteten Zuschlag von 0,5 Rappen pro Kilowattstunde Strom auf 0,6 Rappen zu erhöhen. Mit diesem Beschluss stünden 320 Millionen Franken für Förderzwecke zur Verfügung. Gleichzeitig baute der Nationalrat eine nach Herstellungspreis gestaffelte, bessere Förderung der Fotovoltaik ein.

In der Frühjahrssession 2007 waren neben einigen kleineren Differenzen zwischen den Räten noch zwei wesentliche Fragen umstritten. Der Ständerat hatte in einer früheren Runde knapp entschieden, die Förderung auf Strom aus erneuerbaren Energien zu beschränken, dessen Kosten den Marktpreis maximal um das Fünffache überschreitet. So wäre bei einem Marktpreis von 8 Rappen pro Kilowattstunde die Vergütung auf 40 Rappen beschränkt gewesen. Solaranlagen mit wesentlich höheren Gestehungskosten wären damit von einer Förderung ausgeschlossen worden. Nun folgte die Kleine Kammer mit 29 zu 13 Stimmen dem Modell des Nationalrats. Damit wird der Solarstrom aus Fotovoltaik-Anlagen besser gefördert (Art. 7a Absatz 5 Bst. b des Energiegesetzes). Von den 320 Millionen Franken, die voraussichtlich für die Förderung von Strom aus erneuerbaren Energien zur Verfügung stehen werden, sind fünf Prozent für die Förderung von Solarstrom vorgesehen, solange dessen Kosten 50 Rappen pro Kilowattstunde überschreiten. Wenn die Kosten dank technischem Fortschritt sinken, kann Solarstrom mit maximal 20 Prozent der zur Verfügung stehenden 320 Millionen Franken gefördert werden. Die Gegner dieser Variante monierten, dass bei der Vergütung von teurem Solarstrom für relativ viel Geld nur wenig Stromertrag resultieren würde. Die Befürworter der Nationalratslösung wiesen ihrerseits auf das beträchtliche Entwicklungspotenzial der Fotovoltaik hin.

Die zweite - weiterhin umstrittene - bedeutende Differenz war die Frage der Marktöffnung. Der Ständerat lehnte das Ansinnen des Nationalrats einhellig ab, auch kleineren Unternehmen, die sich zum Zwecke der Elektrizitätsbeschaffung zusammenschliessen und gemeinsam pro Jahr mindestens 100 Megawattstunden Strom verbrauchen, den Markt zu öffnen (Art. 6 Abs. 5 des Stromversorgungsgesetzes). Da bei dieser und weiteren strittigen Fragen beide Räte an ihrer Position festhielten, musste eine Einigungskonferenz einberufen werden. Es ergab sich folgender Kompromiss: Bei der Marktöffnung entsprach der Vorschlag der Einigungskonferenz an das Plenum der ständerätlichen Version. So sollen vorerst nur Grossbezüger mit mehr als 100 000 Kilowattstunden Jahresverbrauch Zutritt zum Markt erhalten. Als Gegenleistung wurde bei zwei anderen Differenzen die nationalrätliche Version in den Einigungsvorschlag aufgenommen, unter anderem ein Programm für mehr Energieeffizienz.

Beide Räte akzeptierten den Einigungsvorschlag, der Nationalrat mit 123 zu 31 Stimmen. In der Schlussabstimmung wurde die Vorlage im Ständerat einstimmig und im Nationalrat mit 166 zu 27 Stimmen angenommen. Gegen die Vorlage stimmten knapp die Hälfte der SVP-Fraktion sowie einige Ratsmitglieder der äussersten Linken.

Das Strommarktgesetz und die darin enthaltene Änderung des Energiegesetzes wurden als Vorlage 2 des Geschäftes in der Frühjahrssession 2007 verabschiedet. Danach war noch die Änderung des Bundesgesetzes betreffend die elektrischen Schwach- und Starkstromanlagen (Elektrizitätsgesetz, EleG) als Vorlage 1 des Geschäftes hängig. Mit dieser Änderung des Elektrizitätsgesetzes hätte ursprünglich der grenzüberschreitende Stromhandel bis zum Inkrafttreten des neuen Stromversorgungsgesetzes geregelt werden sollen. Gegen das am 23.03.2007 angenommene Stromversorgungsgesetz wurde kein Referendum ergriffen und der Bundesrat beschloss am 28.11.2007, das Stromversorgungsgesetz in weiten Teilen auf den 1. Januar 2008 in Kraft zu setzen. Damit wurde die Änderung des Elektrizitätsgesetzes obsolet. Ständerat und Nationalrat beschlossen deshalb Nichteintreten auf das EleG.