InitialSituation

Der Bundesrat hat als Antwort auf die weltwirtschaftlichen Entwicklungen des letzten Jahrzehnts, auf der Grundlage parlamentarischer Vorstösse, in Reaktion auf die veränderten Bedürfnisse der schweizerischen Exportwirtschaft sowie im Hinblick auf die weitere Modernisierung der Verwaltungsführung beschlossen, eine Totalrevision des aus dem Jahr 1958 stammenden Bundesgesetzes über die Exportrisikogarantie (SR 946.11) einzuleiten.

Die Exportrisikogarantie (ERG) ist eine 1934 geschaffene Organisation des Bundes zur Sicherung von Arbeitsplätzen und zur Förderung des Exports Schweizer Unternehmen. Schweizer Exporteuren wird durch die ERG mittels Versicherung der entsprechenden Risiken die Übernahme von Auslandaufträgen erleichtert, bei denen auf Grund politisch und wirtschaftlich unsicherer Verhältnisse eine Gefährdung des Zahlungseingangs befürchtet werden muss, die im privaten Absicherungsmarkt nicht versicherbar ist.

Die Veränderungen der weltwirtschaftlichen Rahmenbedingungen beeinträchtigen die Wirksamkeit der ERG erheblich: Privatisierungen in den Importländern reduzieren den staatlichen Wirtschaftssektor. Ehemalige staatliche Bereiche und Betriebe haben heute private Träger. Dadurch erhöht sich der Anteil der privaten Besteller und Risiken. Die Globalisierung erhöht die geografische Mobilität der Produktion und damit die Lieferoptionen international tätiger Unternehmen und macht dadurch standortgebundene Unternehmen, namentlich KMU, vermehrt von international wettbewerbsfähigen nationalen Rahmenbedingungen und Unterstützungsinstrumenten abhängig.

Vor diesem Hintergrund spitzt sich heute eine für die schweizerische Exportwirtschaft schmerzhafte Lücke in der Versicherungsdeckung der ERG zu. Die ERG kann als einzige Exportrisikoversicherung Geschäfte mit privaten Bestellern, so genannt private Käuferrisiken (PKR), nicht oder nur sehr eingeschränkt versichern. Es besteht ausserhalb des engeren OECD-Raums und für längere Zahlungsfristen auch kein konsolidiertes Versicherungsangebot des Privatmarkts. Exportgeschäfte aus Schweizer Produktion finden so keine Absicherung, die Wettbewerbsfähigkeit der Schweizer Exporteure auf den Weltmärkten wird stark beeinträchtigt und Industriesektoren, welche überwiegend private Käufer beliefern, werden benachteiligt. Aus diesem Grund soll die Versicherung von PKR ermöglicht werden. Dies erhöht die professionellen Anforderungen an den Betrieb der ERG und entsprechend den Aufwand und den Ressourcenbedarf, weil Informationsbeschaffung, Bonitätsabklärung und Schadensminderungsmassnahmen wesentlich komplexer werden als im Rahmen der bisherigen Versicherung von Geschäften mit staatlichen Käufern oder privaten Käufern mit Bankgarantien. Die Verselbständigung der ERG soll die verlangte Professionalität und Kooperationen erleichtern.

Schliesslich wurde mit Blick auf das bald 50 Jahre alte ERG-Gesetz (ERGG) auch die Anpassung der Steuerung sowie der Aufgaben- und Kompetenzverteilung zwischen Bund und ERG gemäss neuen Erkenntnissen der modernen Verwaltungsführung erwogen. Die Rechtsform, eine zweckmässige Kompetenzverteilung und angemessene Informations- und Steuerungsmechanismen sollen es dem Bund ermöglichen, die ERG auch in Zukunft im dynamischen Exportversicherungsgeschäft adäquat zu steuern.

Aus diesen Gründen soll die Organisation der heutigen ERG neu ausgestaltet werden.

Der bestehende unselbständige Fonds wird in ein selbständiges öffentliches Unternehmen (öffentlich-rechtliche Anstalt) mit dem Namen Schweizerische Exportrisikoversicherung (SERV) umgewandelt.

Die Revision in den beiden Hauptpunkten wurde zum Anlass genommen, die gesetzlichen Bestimmungen in ihrer Gesamtheit den heutigen Gegebenheiten und Erfordernissen anzupassen. Der Bundesrat wird die Vorgaben für die künftige Exportrisikoversicherung durch Verordnungs-bestimmungen sowie durch strategische Ziele ergänzen.

Proceedings

Im Nationalrat beantragte eine Minderheit Remo Gysin (S, BS) Nichteintreten. Die Minderheit war nicht gegen die Exportrisikoversicherung im staatlichen Bereich, sondern gegen die Ausweitung auf private Käuferrisiken. Es gehe darum, Arbeitsplätze zu sichern und insbesondere der Exportindustrie - im Vergleich zum Ausland - endlich gleich lange Spiesse zu verschaffen, hiess es im Verlauf der Eintretensdebatte vorab auf der bürgerlichen Seite. Bundesrat Joseph Deiss erklärte, die Schweiz sei das einzige Industrieland, das bis anhin nur staatliche Risiken versichert habe. Mit den zunehmenden Privatisierungen von Staatsbetrieben nehme die Zahl der staatlichen Kunden ab. Damit verschärfe sich die Benachteiligung der Schweizer Exportwirtschaft. Mit 126 zu 16 Stimmen stimmte der Rat für Eintreten. Der grösste Teil der Sozialdemokraten und Grünen hatte im Interesse der Exportindustrie auch für Eintreten gestimmt, verlangte jedoch, dass die Kriterien strenger formuliert werden müssten, wenn die Exportrisikogarantie auf riskante Geschäfte mit privaten Käufern ausgedehnt werden solle. So beantragte eine Minderheit Hildegard Fässler (S, SG), dass bei der Versicherung von Projekten nicht nur allgemein die Grundzüge der schweizerischen Aussenpolitik berücksichtigt werden müssten, sondern dass Projekte, die eine Staatsgarantie erhielten, ebenso den Prinzipien der Entwicklungszusammenarbeit, der Menschenrechte, Friedenspolitik und Umweltpolitik gerecht werden müssten. Die Rechte entgegnete, dass es darum gehen muss das legitime nationale Wirtschaftsinteresse zu vertreten und nicht wieder Schranken aufzuerlegen. Bundesrat Joseph Deiss fügte bei, dass die OECD die entsprechenden Richtlinien zu Umweltschutz, Antikorruption oder Friedenspolitik festgeschrieben habe, an die sich die Schweiz halten müsse. Mit 90 zu 57 Stimmen wurde der Antrag der Kommissionsminderheit abgelehnt. Auch ein Antrag der Minderheit Hansjürg Fehr (S, SH), der die Lieferung von Waffen und anderen Rüstungsgütern explizit von einer Versicherungsdeckung ausnehmen wollte, wurde mit 83 zu 66 Stimmen abgelehnt. Eine Minderheit Ruth Genner (G, ZH) beantragte, im Verwaltungsrat der verselbständigten Versicherung müssten auch die NGO vertreten sein. Anliegen wie Entwicklung, Umweltschutz und Menschenrechte müssten gerade dann einfliessen, wenn auch private Exportrisiken versichert würden. Vertreter der Mehrheit entgegneten, das Gesetz diene der Exportförderung. NGO hätten sich mehrmals als Exportverhinderer profiliert und gehörten darum nicht ins Aufsichtsgremium. Mit 92 zu 67 lehnte der Rat den Antrag der Minderheit Genner ab. Eine Minderheit Hansjürg Fehr (S, SH) wollte eine gewisse Mitsprache der NGO wenigstens in der Form eines Beirates sichern, jedoch wurde auch dieser Antrag mit 98 zu 58 Stimmen abgelehnt. Gleich erging es dem Bundesrat, der eine Kann-Formulierung für einen Beirat beantragte. Der Antrag wurde mit 94 zu 64 Stimmen abgelehnt. Eine Minderheit Margret Kiener Nellen (S, BE) beantragte den Geschäftsbericht und die Jahresrechnung der Versicherung dem Parlament zu unterbreiten. Bundesrat Joseph Deiss hielt die Kontrollmechanismen wie sie die Gesetzesvorlage vorsieht für genügend. Mit 88 zu 58 Stimmen lehnte der Nationalrat den Minderheitsantrag ab. In der Gesamtabstimmung wurde die Vorlage mit 131 zu 15 Stimmen angenommen.

Im Ständerat war Eintreten auf die Vorlage unbestritten. Die Ausdehnung der Versicherungstätigkeit auf private Käuferrisiken war im Rat unbestritten. Im Unterschied zum Nationalrat verzichtete die Kleine Kammer auf die Bestimmung, dass die neue Exportrisikoversicherung die Risiken für private und staatliche Schuldner getrennt bewirtschaften muss. Ins Gesetz schrieb der Rat aber, dass die Exportrisikoversicherung risikogerechte Prämien erbeben muss. Eine Minderheit Alain Berset (S, FR) beantragte, dass Versicherungen nur abgeschlossen werden dürfen, wenn dem Ansehen der Schweiz kein Schaden zugefügt werde. Mit 25 zu 9 Stimmen wurde der Antrag jedoch abgelehnt. Bei der Frage der Versicherungsdeckung übernahm der Ständerat diskussionslos die vom Nationalrat vorgeschlagene Lösung: Der maximale Deckungsgrad soll sowohl für staatliche wie auch für private Schuldner 95 Prozent des versicherten Betrages betragen. Konkreter als der Bundesrat formulierte der Ständerat, wer im Verwaltungsrat sitzen soll. Er verlangte die Aufnahme von Fachexperten aus den Bereichen Versicherung, Exportindustrie und Entwicklungspolitik. Der Nationalrat hatte dagegen eine angemessene Vertretung der Sozialpartner gewünscht.

In der Differenzbereinigung hielt der Nationalrat daran fest, dass zwei unterschiedliche Versicherungen nebeneinander geführt werden müssen, und zwar eine für staatliche Schuldner und eine für private Schuldner. Bei der Wahl des Verwaltungsrates hatte der Nationalrat bei der ersten Lesung entschieden, dass der Bundesrat auf einen angemessene Vertretung beider Geschlechter achten muss. Der Ständerat hatte diesen Zusatz abgelehnt. In der Differenzbereinigung folgte der Rat mit 91 zu 61 Stimmen der Kommissionsmehrheit, welche Festhalten beantragte, eine Kommissionsminderheit Hans Kaufmann (V, ZH) wollte dem Ständerat zustimmen. Ebenfalls Festhalten beantragte die Kommissionsmehrheit bei der Zusammensetzung des Verwaltungsrates, ursprünglich hatte der Rat eine angemessne Vertretung der Sozialpartner beschlossen. Eine Kommissionsminderheit Ruth Genner (G, ZH) wollte die angemessene Vertretung von Fachexperten gemäss Beschluss des Ständerates und der Sozialpartner. Mit 92 zu 59 Stimmen beschloss der Rat am Beschluss festzuhalten.

Der Ständerat hielt an seinem Beschluss nur eine Versicherung zu führen fest. Auch bei der Frage der angemessenen Vertretung beider Geschlechter im Verwaltungsrat beschloss der Rat diskussionslos festhalten und einen solchen Zusatz nicht in das Gesetz aufzunehmen. Bei der Zusammensetzung des Verwaltungsrates beantragte die Kommissionsmehrheit am Beschluss einer angemessenen Vertretung von Fachexperten festzuhalten. Eine Kommissionsminderheit Hannes Germann (V, SH) beantragte die angemessenen Vertretung von Fachexperten und gemäss Nationalrat die angemessene Vertretung der Sozialpartner. Carlo Schmid (C, AI) beantragte gemäss ursprünglichem Antrag des Bundesrates es diesem zu überlassen, wie der Verwaltungsrat zusammengesetzt werden soll. Mit 22 zu 18 Stimmen folgte der Rat dem Antrag von Carlo Schmid, womit die Differenz zum Nationalrat bestehen blieb.

Diskussionslos beschloss der Nationalrat wie der Ständerat, dass es nur einen Versicherungsträger geben darf, jedoch mit Risikogemeinschaften für staatliche Risiken und Risikogemeinschaften für private Risiken, aber ohne gegenseitigen Risikoausgleich. Bei der Bestimmung betreffend die angemessene Vertretung der Frauen im Verwaltungsrat folgte der Rat mit 89 zu 59 Stimmen der Mehrheit der Kommission und damit dem Beschluss des Ständerates, der diesen Zusatz nicht in das Gesetz aufnehmen wollte. Bei der Zusammensetzung des Verwaltungsrates folgte der Rat mit 96 zu 54 Stimmen der Kommissionsmehrheit und hielt damit an seinem Beschluss fest, dass die Sozialpartner im Verwaltungsrat angemessen vertreten sein sollen.

Der Ständerat wollte keine Aufteilung in zwei Risikogemeinschaften, sondern war der Meinung, dass für die Exportrisikoversicherung ein einheitliches Risiko vorliegt. Einstimmig beschloss der Rat an seinem Beschluss festzuhalten. Bei der zweiten Differenz beantragte eine Kommissionsminderheit Alain Berset (S, FR) dem Nationalrat zu folgen und damit bei der Besetzung des Verwaltungsrates die Sozialpartner angemessen zu berücksichtigen. Die Kommissionsmehrheit beantragte am Beschluss festzuhalten. Mit 19 zu 17 Stimmen folgte der Rat dem Antrag der Minderheit und damit dem Beschluss des Nationalrates.

Die Einigungskonferenz unterbreitete den Räten für die verbleibende Differenz einen Kompromissvorschlag. Dieser sah vor, dass die Versicherung für staatliche und private Risiken eigenwirtschaftlich arbeitet, die Risiken für staatliche und private Schuldner werden getrennt mittels Spartenrechnung bewirtschaftet und der Risikoausgleich kann vorübergehend zwischen den Sparten stattfinden. Beide Räte stimmten dem Vorschlag einstimmig zu.