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Riforme proposte dal Segretario generale

Il Segretario generale dell'ONU Kofi Annan ha incentrato il primo anno del suo mandato sulle riforme. I due pacchetti di misure presentati il 17 marzo e il 16 luglio 1997, che costituiscono probabilmente il tentativo più completo di riformare l'ONU dalla sua fondazione, si iscrivono negli sforzi che aveva già intrapreso prima di assumere la carica di Segretario generale e riprendono numerose proposte discusse nel corso degli ultimi anni sia all'interno che all'esterno dell'Organizzazione. L'efficacia delle misure proposte risiede nel fatto che stabiliscono un legame fra tali iniziative e instaurano una relazione fra riforma del Segretariato (funzionamento del Segretariato generale dell'ONU), riforma dell'Organizzazione (funzionamento dell'ONU nella sua globalità) e riforma del sistema (ripartizione delle competenze fra l'Organizzazione centrale e i differenti istituti specializzati che fanno parte del sistema dell'ONU.

Presentato nel marzo 1997, il primo pacchetto concerneva le misure e le proposte che rientravano essenzialmente nell'ambito di competenza del Segretario generale. Si proponeva in particolare di:

- istituire una struttura di coordinamento subordinata al Segretario generale e concentrare le attività dell'Organizzazione sui punti seguenti: pace e sicurezza, questioni economiche e sociali, sviluppo, questioni umanitarie, tenendo conto che le questioni relative ai diritti dell'uomo sono considerate una priorità per ognuno di questi punti;

- riunire in un unico dipartimento tre dipartimenti del settore economico e sociale;

- riunire le istituzioni operative nel settore della cooperazione allo sviluppo in un "gruppo per lo sviluppo" e rafforzare l'integrazione delle attività dell'ONU sul piano nazionale (coordinamento di tutti gli attori dell'ONU presenti in un Paese, possibilmente impiegando infrastrutture comuni);

- ridurre le spese amministrative a favore delle spese di programma, in particolare consolidando i servizi amministrativi, finanziari e logistici e separandoli dai sevizi competenti dal profilo materiale.

Presentato nel luglio 1997, il secondo pacchetto sviluppava e precisava tali misure e le completava con proposte che necessitano dell'approvazione dell'Assemblea generale o competono direttamente agli Stati membri. Si proponeva in particolare di:

- istituire un posto di Segretario generale aggiunto;

- formare un vero e proprio gabinetto sotto la direzione del Segretario generale ("senior management group");

- costituire un'unità di pianificazione strategica assegnata all'Ufficio del Segretario generale;

- istituire a New York un nuovo dipartimento per il disarmo ed esaminare i mandati assegnati ai diversi organi intergovernativi che si occupano delle questioni relative al disarmo;

- migliorare la capacità di reazione dell'ONU in situazioni di crisi;

- riorganizzare il coordinamento dell'aiuto umanitario, in particolare completando l'ECOSOC con un segmento umanitario;

- consolidare le attività legate ai diritti dell'uomo nell'Ufficio dell'Alto Commissariato per i diritti dell'uomo;

- adattare misure volte a rafforzare la collaborazione dei consigli di amministrazione del PNUS/UNFPA e dell'UNICEF e mettere a punto un nuovo sistema di finanziamento per lo sviluppo;

- elaborare proposte per la 53° Assemblea generale nel 1998, volte a rafforzare e a ristrutturare il Programma delle Nazioni Unite per l'ambiente (PNUA) e il Centro delle Nazioni Unite sugli insediamenti umani (Habitat);

- razionalizzare gli organi sussidiari dell'ECOSOC nonché esaminare il funzionamento dell'ECOSOC nella sua globalità e il mandato delle commissioni economiche regionali;

- potenziare i segretariati nell'ambito della lotta contro la droga e il crimine, con sede a Vienna;

- razionalizzare le attività amministrative e trasferire i risparmi su un conto per lo sviluppo (che deve essere aperto);

- istituire un "revolving credit fund" destinato a permettere all'Organizzazione di far fronte alle difficoltà di tesoreria;

- modificare gradualmente il processo di approvazione del bilancio basandolo sui risultati.

Posizione del Consiglio federale

Sin dall'inizio, il Consiglio federale ha accordato grande importanza alle proposte volte a riformare l'ONU. Pur non essendone membro, la Svizzera è tuttavia molto interessata a rafforzare il suo ruolo in seno all'Organizzazione a causa del suo impegno di lunga data in settori attorno ai quali ruotano le attività dell'ONU (codificazione del diritto internazionale, tutela dei diritti dell'uomo, sviluppo e aiuto umanitario, diplomazia preventiva e mantenimento della pace), ma anche in qualità di membro di molti istituti specializzati, di contribuente importante del sistema delle Nazioni Unite e di sede principale dell'ONU in Europa.

Considerati gli interessi in gioco, negli scorsi anni la Svizzera ha effettuato un attento esame delle riforme proposte e ha partecipato attivamente alle discussioni che ne sono scaturite:

- In giugno, la Svizzera ha consegnato al gruppo incaricato dal Segretario generale di preparare le riforme un documento che precisava la sua posizione e i suoi interessi.

- In occasione della visita del Segretario generale in Svizzera all'inizio di settembre, diversi consiglieri federali hanno colto l'occasione per discutere con lui delle riforme previste. Il capo del Dipartimento federale degli affari esteri gli ha consegnato un documento nel quale si precisa in maniera dettagliata la posizione della Svizzera riguardo alle riforme previste in ambito umanitario.

- Il Segretario di Stato Kellenberger, in occasione della visita effettuata a New York dal 22 al 25 settembre, ha avuto un colloquio con il Segretario generale e con i responsabili incaricati di preparare le riforme e, a livello bilaterale, ha incontrato i rappresentanti di alcuni Paesi membri, ciò che gli ha consentito di precisare gli interessi della Svizzera.

- Su domanda della Svizzera, il nostro Paese è stato autorizzato a intervenire durante i dibattiti del plenum dell'Assemblea generale relativi alle riforme: fra ottobre e dicembre i rappresentanti svizzeri si sono espressi più volte in merito ai diversi aspetti di tali riforme.

La posizione della Svizzera si fonda in particolare sulle considerazioni seguenti:

Il Consiglio federale accoglie favorevolmente l'iniziativa del Segretario generale e appoggia l'orientamento dato alle riforme, poiché è nell'interesse della Svizzera che l'ONU si concentri in futuro sulle sue missioni principali e razionalizzi il suo operato sfruttando vantaggi comparativi e sinergie e migliorando il coordinamento delle sue attività. Tali misure permetterebbero infatti di aumentare l'efficacia dell'Organizzazione, realizzare risparmi e rafforzare la credibilità dell'ONU. Anche il Consiglio federale ritiene importante razionalizzare l'ambito amministrativo al fine di ampliare le attività di sviluppo grazie ai risparmi conseguiti, tuttavia sottolinea che la razionalizzazione non deve essere fine a sé stessa bensì un mezzo per identificare le priorità. Del resto, la Svizzera sostiene gli sforzi destinati a migliorare la coerenza nel settore economico al fine di utilizzare al meglio gli effetti di sinergia.

Per quanto riguarda il disarmo, la Svizzera appoggia gli sforzi intrapresi allo scopo di accrescere la portata politica delle questioni legate al disarmo multilaterale e, in questo contesto, è favorevole all'istituzione, a New York, di un dipartimento incaricato del disarmo. La dinamizzazione del processo di disarmo nel suo insieme dipende essenzialmente da una buona collaborazione dei servizi di Ginevra e di New York.

La Svizzera prende atto della riforma strutturale avviata in ambito umanitario. Essa ha sempre lottato contro qualsiasi forma di politicizzazione dell'aiuto umanitario, promuovendo invece un migliore coordinamento fra i servizi incaricati delle attività umanitarie operative e i servizi di New York, più attivi sul piano politico. Parallelamente, il nostro Paese si batte senza ambiguità a favore della concentrazione a Ginevra delle attività operative. Il Consiglio federale approva le soluzioni proposte in questo ambito.

Il rafforzamento della collaborazione fra i consigli di amministrazione del PNUS/UNFPA e dell'UNICEF costituisce un notevole miglioramento del lavoro svolto dall'ONU in materia di cooperazione allo sviluppo; il Consiglio federale ritiene tuttavia eccessivo procedere a una fusione completa di tali organi di vigilanza, poiché essa minaccerebbe la specificità di tali istituzioni. Appoggia invece pienamente il rafforzamento del coordinamento dell'ONU a livello dei singoli Paesi e l'elaborazione di nuove modalità di finanziamento destinate a consolidare a lungo termine l'attività operativa dell'ONU.

La Svizzera approva infine il potenziamento del settore dei diritti dell'uomo grazie alla fusione delle attività dell'Alto Commissario per i diritti dell'uomo e del Centro per i diritti dell'uomo nonché grazie alla concentrazione del primo sulle attività intersettoriali.

Nel settore dell'ambiente e dello sviluppo sostenibile, la Svizzera approva l'intenzione del Segretario generale di presentare, entro la 53° Assemblea generale, proposte concrete volte a consolidare il PNUA. Essa si impegna affinché sia ridotta nella misura del possibile l'atomizzazione istituzionale del sistema delle Nazioni Unite in ambito ambientale. Questo obiettivo potrebbe essere raggiunto potenziando l'organizzazione del PNUA, in modo da rafforzare la funzione di coordinamento di tutte le attività legate all'ambiente nel sistema dell'ONU. Sarebbe incluso anche il coordinamento dei segretariati delle convenzioni globali sull'ambiente. La Svizzera sfrutterà innanzitutto la sua posizione di forza in seno al consiglio di amministrazione del PNUA per esporre le proprie idee. Inoltre, in occasione delle consultazioni relative al settore dell'ambiente e dello sviluppo sostenibile, essa ribadirà l'importanza di Ginevra quale centro internazionale per lo sviluppo sostenibile.

Dibattiti in seno all'Assemblea generale

Le proposte di riforma del Segretario generale sono state accolte favorevolmente dall'Assemblea generale nel corso del dibattito al quale hanno preso parte numerosi capi di Stato, capi di Governo e ministri degli affari esteri. Ogni riforma globale suscita ovviamente anche contraddizioni, per la sua stessa natura ma anche per la diversità delle prospettive regionali e della posizione dei Paesi interessati. Il fatto che ogni Paese voglia esprimere il proprio punto di vista sulle riforme proposte fa parte del processo democratico e testimonia della vitalità dell'Organizzazione.

I problemi principali risiedono nel legame - reale, supposto o stabilito in via informale - esistente fra le riforme e altri affari di portata politica. Si pone l'accento, in particolare, su due problemi:

- il legame politico fra le riforme avviate dal Segretario generale e la questione della riforma dell'aliquota di contribuzione, anch'essa vincolata al rimborso del debito americano;

- il legame politico fra la riforma del Consiglio di sicurezza, in particolare fra il suo funzionamento e la sua composizione, che deve essere riadeguato al nuovo contesto internazionale.

Evidentemente, di fronte al rifiuto degli Stati Uniti di rimborsare completamente il loro debito, senza condizioni ed entro i termini previsti, come esplicitamente chiedono tutti gli altri Paesi membri, numerosi Paesi del Sud interpretano le riforme proposte come un diktat americano che mira a togliere all'ONU la sua essenza multilaterale. Per questo motivo, hanno rifiutato a lungo di partecipare a un dibattito su riforme che consideravano ampiamente suggerite dagli Stati Uniti. Grazie agli sforzi del Segretario generale e di numerosi Paesi membri, segnatamente dell'Unione europea e del presidente del gruppo dei 77 (Tanzania), è stato finalmente possibile garantire globalmente la cooperazione di tutti i Paesi del Sud.

Finora le riforme proposte sono state attuate a diversi livelli, a seconda della loro portata. Il 14 novembre e il 19 dicembre 1997, l'Assemblea generale ha adottato due risoluzioni che approvano i principali aspetti della riforma del Segretariato avviata dal Segretario generale e le conseguenze che esse comportano dal punto di vista finanziario e del personale. Fra le misure più importanti citiamo l'istituzione di un posto di Segretario generale aggiunto, l'istituzione di un dipartimento per il disarmo, l'apertura di un conto per lo sviluppo, la costituzione di un'unità di pianificazione strategica nonché la riorganizzazione del settore umanitario, della cooperazione allo sviluppo e della lotta contro la droga e il crimine. Del resto, le riforme stanno già dando i loro frutti. La collaborazione fra i diversi servizi e dipartimenti sulla base di priorità chiaramente definite è infatti visibilmente migliorata; solo in questi ultimi mesi l'adeguamento delle previsioni del budget ha consentito di risparmiare 13 milioni di dollari, che sono stati trasferiti su un conto per lo sviluppo.

I dibattiti politici proseguiranno nel 1998, conformemente alla massima del Segretario generale, più volte pronunciata: "La riforma non è un evento bensì un processo". Tenuto conto della situazione descritta in precedenza, è tuttavia soddisfacente che in un anno sia stato possibile avanzare a così grandi passi sulla strada delle riforme e porre già le basi per ulteriori misure.

Le prossime tappe della riforma secondo il Consiglio federale

Il Consiglio federale è conscio che l'evoluzione delle riforme dipenderà da quanto è possibile intraprendere sul piano politico. Tenuto conto che il proseguimento delle riforme dovrà, giuridicamente e politicamente, raccogliere il consenso dei 185 Paesi membri, è comprensibile che ciò richiederà molto tempo. È tuttavia possibile menzionare alcuni settori ai quali il Consiglio federale continuerà anche in futuro ad accordare la propria attenzione in funzione degli interessi particolari della Svizzera. Fra l'altro:

- il miglioramento della capacità dell'ONU di reagire in situazioni di complesse crisi e in particolare il miglioramento del coordinamento umanitario;

- il coordinamento più efficace delle attività legate al settore umanitario, allo sviluppo e alla diplomazia preventiva;

- il migliore coordinamento degli sforzi in materia di sviluppo e la loro armonizzazione, in particolare, con altri attori multilaterali quali la Banca mondiale e il FMI;

- per il Consiglio federale sono importanti tutti i settori che, interessati dalle riforme, concernono gli istituti specializzati; si tratta di coordinare le iniziative di questi ultimi in materia di riforme con quelle del Segretario generale dell'ONU;

- il Consiglio federale continuerà a interessarsi, in particolare, delle riforme che concernono gli istituti specializzati con sede a Ginevra. È infatti nell'interesse di Ginevra e della Svizzera che gli istituti con sede nel nostro Paese siano considerati efficaci, utili e ben gestiti;

- le esperienze effettuate in passato hanno dimostrato che l'impiego razionale dei mezzi costituisce spesso un forte impulso per le riforme di ampia portata. Ciò presuppone tuttavia che il risparmio razionale sia legato alla disponibilità di sostenere attività nuove e dinamiche. Il Consiglio federale perseguirà dunque anche in futuro il principio della "crescita reale zero applicata in modo dinamico", come ha già fatto negli anni scorsi.

È evidente che, non essendo membro dell'ONU, la Svizzera dispone di possibilità limitate di influire sulle riforme riguardanti tale Organizzazione, contrariamente a quanto avviene per gli istituti specializzati di cui fa parte, nei quali svolge un ruolo attivo.

Risposta del Consiglio federale.