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Le Conseil fédéral a adopté le 6 décembre 2019 de nouvelles directives concernant l'analyse d'impact de la réglementation (AIR), destinées à accroître la transparence sur les conséquences de nouvelles réglementations de grande portée et à proposer des solutions alternatives. Or, la Suisse travaille actuellement d'arrache-pied à mettre en oeuvre le dernier dispositif réglementaire en date (dit "Bâle III final") mis sur pied par le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire. Cette réforme, menée à l'insu ou presque du public par le Groupe de travail national, aura des conséquences non seulement pour les banques, mais pour l'économie nationale tout entière. Les banques de taille petite ou moyenne essentiellement tournées vers le marché intérieur, notamment, risquent d'être confrontées à des coûts astronomiques, alors qu'elles ne tireront qu'un bénéfice limité de la réforme (voir le débat du Conseil des États du 21 mars 2019 relatif à l'interpellation Germann 19.3240). À cela s'ajoute qu'on ne sait toujours pas ce qu'il en sera de sa mise en oeuvre par d'autres pays, comme par les États-Unis. Selon plusieurs spécialistes du domaine, tout laisse ainsi à penser que les places concurrentes seront soumises à des réglementations sensiblement moins contraignantes.

Aussi prié-je le Conseil fédéral de bien vouloir répondre aux questions suivantes :

1. Utilité de la réforme : la valeur ajoutée de "Bâle III final" pour la stabilité du système suisse est remise en question par plusieurs observateurs, qui mettent en avant le coût élevé de la mise en oeuvre et l'absence d'exigences nouvelles en matière de fonds propres. Quelle est pour le Conseil fédéral l'utilité de la nouvelle réglementation sur le plan de la réduction en Suisse des risques systémiques et de marché ? D'autres réglementations ont-elles été envisagées, et si oui, lesquelles ?

2. Distorsion de concurrence : le secteur bancaire craint des coûts de mise en oeuvre élevés, notamment en matière d'octroi des hypothèques, et une inégalité de traitement croissante entre prêteurs hypothécaires. Que pense le Conseil fédéral de ces préoccupations ? Faut-il craindre que les banques suisses soient pénalisées sur le marché intérieur par rapport aux banques étrangères et aux prestataires suisses non réglementés ?

3. Analyse d'impact de la réglementation : le Conseil fédéral a adopté le 6 décembre 2019 de nouvelles directives en matière d'analyse d'impact de la réglementation (AIR), confirmant par là la nécessité d'une telle analyse. Est-il lui aussi d'avis que le dispositif "Bâle III final" est un "projet particulièrement important" nécessitant une AIR approfondie ? La mise en oeuvre de "Bâle III final" a-t-elle déjà donné lieu à une AIR ? Si oui, peut-on la consulter, et qu'a-t-elle permis de mettre en lumière s'agissant des conséquences financières pour les différentes catégories de banques ? Si non, quand cette AIR sera-t-elle menée ? Le "quick check" adopté le 6 décembre 2019 est-il appliqué ? Qui établit dans le détail les questions auxquelles il faut répondre ?

4. Mise en oeuvre à l'étranger : le Conseil fédéral sait-il quel est l'état et l'orientation de la mise en oeuvre de "Bâle III final" dans d'autres systèmes juridiques pertinents pour la Suisse ? Qu'en est-il à cet égard d'autres pays comme les États-Unis, le Royaume-Uni ou l'UE ? Le Conseil fédéral a-t-il mis en place un système de suivi de la mise en oeuvre dans d'autres pays ? Cale-t-il la mise en oeuvre par la Suisse sur celle des places concurrentes ?

5. "Swiss finish": comment le Conseil fédéral s'assure-t-il que la Suisse n'aille pas plus vite que la musique dans la mise en oeuvre de "Bâle III final" et ne choisisse une approche différant de celle des autres places financières et affaiblissant face aux acteurs étrangers la compétitivité des banques suisses, qu'elles soient tournées vers le marché intérieur ou non ?

6. Régime des petites banques : le Conseil fédéral est-il d'accord pour considérer qu'il importe tout particulièrement dans la mise en oeuvre de "Bâle III final" de veiller à une application conséquente et rigoureuse du régime judicieux des petites banques, qui prévoit des allégements réglementaires en contrepartie de fonds propres supérieurs à la moyenne et de liquidités élevées ? Prévoit-il la même chose pour les banques de taille moyenne (catégorie 3)?

7. Égalité de traitement : le Conseil fédéral voit-il le moyen, conformément au principe "même risques, mêmes règles", de soustraire les banques tournées vers le marché intérieur au champ d'application des dispositions de "Bâle III final" que le Comité de Bâle a d'abord établies à l'intention des banques actives à l'international et fortement engagées à l'étranger en vue de réduire les risques qu'elles peuvent présenter pour la stabilité des marchés internationaux ?

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1. Avec le dispositif final de Bâle III, les exigences de fonds propres se fondent encore plus qu'auparavant sur les risques effectifs auxquels chaque banque est exposée. Une dotation en fonds propres mieux adaptée aux risques, servant par exemple à couvrir les crédits hypothécaires, revêt aussi une grande importance pour les banques tournées vers le marché national, comme le montrent des exemples historiques de banques cantonales qui ont dû être sauvées par l'État ou ont fait faillite. Pour ce qui est des alternatives, toutes les options nationales prévues par les normes de Bâle seront examinées et, là où c'est judicieux, des solutions tenant compte des particularités suisses seront proposées.

2. Le Conseil fédéral ne voit actuellement aucun risque d'inégalité de traitement croissante, dans la mesure où tous les acteurs importants du marché hypothécaire sont soumis à une réglementation. Néanmoins, il prend très au sérieux le problème des coûts de mise en oeuvre, qui devront être maintenus à un niveau aussi bas que possible.

3. Les travaux sur l'analyse d'impact de la réglementation (AIR) concernant la mise en oeuvre du dispositif final de Bâle III sont en cours et s'effectuent parallèlement aux travaux de réglementation menés par le groupe de travail national. Les conclusions des travaux sur l'AIR pourront donc être constamment prises en compte. Un des objectifs est d'établir un chiffrage des coûts avec les banques concernées. Les résultats seront présentés dans le rapport explicatif accompagnant le projet de réglementation. En outre, un "quick check" des conséquences de la réglementation sera effectué conformément aux nouvelles directives du DFF concernant l'AIR. Sur cette base, et selon la pertinence pour l'économie suisse (notamment par rapport à d'autres projets), le Conseil fédéral décidera s'il faut ou non établir une AIR approfondie.

4. Tout comme de nombreux autres pays, les États-Unis, le Royaume-Uni et l'UE, notamment, sont en train d'élaborer des propositions pour la mise en oeuvre nationale du dispositif final de Bâle III. S'il s'avérait que ces pays ne mettent pas les normes en oeuvre dans les délais prévus par le Comité de Bâle, le Conseil fédéral en tiendrait compte lors de la fixation de la date d'entrée en vigueur. De même, dans les domaines importants pour la compétitivité internationale de la place financière suisse, on examinera la possibilité d'adapter le contenu de la réglementation suisse en cas de divergences.

5. Voir 4).

6. Les établissements soumis au régime des petites banques ne sont pas tenus de calculer les fonds propres nécessaires selon les dispositions de Bâle III mises en oeuvre en Suisse. Le Conseil fédéral a en effet refusé en 2019, dans le cadre du projet de modification de l'ordonnance sur les fonds propres, que les banques de la catégorie 3 soient soumises au régime des petites banques.

7. La mise en oeuvre du dispositif final de Bâle III doit répondre au principe "mêmes risques, mêmes règles". Par conséquent, le Conseil fédéral considère que les risques liés à une activité spécifique (par ex. octroi de crédits en Suisse) doivent être traités de la même manière, que la banque exerce principalement ses activités sur le marché intérieur ou à l'international. La priorité est d'assurer la protection des créanciers et la stabilité du système financier suisse, dont font partie toutes les banques. Cela renforcera la confiance des clients suisses et étrangers dans l'ensemble de la branche et garantira la compétitivité à long terme et la pérennité de la place financière suisse.

Réponse du Conseil fédéral.