InitialSituation

Die Bundesversammlung verabschiedete am 25. September 2020 das Bundesgesetz über die gesetzlichen Grundlagen für Verordnungen des Bundesrates zur Bewältigung der Covid-19-Epidemie (Covid-19-Gesetz) und ergänzte es am 18. Dezember 2020 ein erstes Mal. Dieses Gesetz bildet die Grundlage für gesundheitspolizeiliche Massnahmen im Zusammenhang mit Covid-19 und für Massnahmen zur Abfederung der negativen Folgen für Wirtschaft und Gesellschaft. Aufgrund der Entwicklung der Epidemie und der im Dezember 2020 getroffenen Massnahmen gegen die Ausbreitung des Coronavirus unterbreitete der Bundesrat dem Parlament am 17. Februar 2021 einen Entwurf zur Anpassung des Covid-19-Gesetzes. Die Räte berieten und ergänzten diesen Entwurf in der Frühlingssession und verabschiedeten die Gesetzesänderung am 19. März 2021. Die Gesetzesänderung trat am Folgetag in Kraft. Da gegen die Änderung das Referendum ergriffen wurde, wird sie dem Volk am 28. November 2021 zur Abstimmung unterbreitet.

Der Bundesrat beantragt dem Parlament mit seinem Entwurf vom 17. Februar 2021 eine Anpassung der kantonalen Härtefallprogramme, Änderungen im Bereich der Arbeitslosenversicherung, Änderungen bei den Beiträgen an Institutionen der familienergänzenden Kinderbetreuung und Anpassungen bei den Ausfallentschädigungen an Kulturschaffende.

Im bisher geltenden Gesetz sind für die Härtehilfen drei Tranchen in Höhe von insgesamt 1,75 Milliarden Franken vorgesehen, an denen sich der Bund zu durchschnittlich rund zwei Dritteln beteiligt. Zusätzlich sieht das bisherige Gesetz eine "Bundesratsreserve" in der Höhe von maximal 750 Millionen Franken vor, die der Bund vollständig trägt und die für Zusatzbeiträge an besonders betroffene Kantone eingesetzt werden kann.

Der Bundesrat will nun die Mittel für die kantonalen Härtefallprogramme (Bund und Kantone) um 7,5 Milliarden Franken auf insgesamt 10 Milliarden Franken aufstocken. Schätzungen haben ergeben, dass die Mittel für die vorgesehenen Härtefallmassnahmen nicht ausreichen.

Zudem sollen die im Gesetz vorgesehenen drei Finanzierungstranchen auf Wunsch der Kantone zusammengeführt werden. Neu sollen noch zwei Tranchen vorgesehen sein:

- Mit einer ersten Tranche von 6 Milliarden Franken unterstützen die Kantone Unternehmen mit Jahresumsätzen bis 5 Millionen Franken; an diesen Massnahmen beteiligt sich der Bund zu 70 Prozent.

- Eine zweite Tranche im Umfang von 4 Milliarden Franken wird ausschliesslich vom Bund finanziert.

Die zweite Tranche dient zwei Zielen: Erstens soll der Bund die Kosten der kantonalen Massnahmen zugunsten von Unternehmen mit Jahresumsätzen von mehr als 5 Millionen Franken übernehmen. Dazu gehören auch grössere Unternehmen, die mit Zweigniederlassungen in verschiedenen Kantonen tätig sind. Deshalb wird festgehalten, dass der Kanton, in dem ein Unternehmen am 1. Oktober 2020 seinen Sitz hatte, für das Verfahren zuständig sein soll. Indem der Bund die Beiträge an grössere Unternehmen vollständig finanziert, wird deren meist kantonsübergreifender wirtschaftlicher Bedeutung Rechnung getragen. Zudem werden durch die Anknüpfung an den Unternehmenssitz ("Sitzprinzip") überproportionale Belastungen einzelner Kantone weitestgehend vermieden. Für diesen Zweck sind rund 3 Milliarden Franken der neuen "Bundestranche" vorgesehen. Zweitens soll rund 1 Milliarde Franken dieser zweiten Tranche eingesetzt werden, um ex post besondere Belastungen der Kantone (z. B. Tourismuskantone) auszugleichen. Mit dieser Erhöhung der Mittel für Härtefälle können die betroffenen Unternehmen bis zum Ende der Epidemie unterstützt werden.

Neu soll der Gesamtbetrag für Beiträge an kantonale Härtefallmassnahmen nicht mehr im Gesetz geregelt werden. Stattdessen soll das Parlament den Gesamtbetrag des Bundesanteils über einen Verpflichtungskredit steuern.

Im Bereich der Arbeitslosenversicherung (ALV) soll eine Erhöhung der Anzahl Taggelder für versicherte Personen um drei Monate (66 Taggelder) dazu beitragen, dass arbeitslose Personen aufgrund der schwierigen Lage auf dem Schweizer Arbeitsmarkt nicht bei der Stellensuche benachteiligt werden. Bei der Kurzarbeit soll die Voranmeldefrist aufgehoben werden. Für die von den behördlichen Massnahmen seit dem 18. Dezember 2020 betroffenen Betriebe beginnt die Kurzarbeit auf Gesuch hin rückwirkend auf das Inkrafttreten der entsprechenden Massnahmen. Weiter sollen Kurzarbeitsbewilligungen bis zum 31. Dezember 2021 statt für drei Monate für bis zu sechs Monate gültig sein. Zudem soll dem Bundesrat die Möglichkeit gegeben werden, die Höchstbezugsdauer für Kurzarbeitsentschädigungen auf maximal 24 Abrechnungsperioden (Monate) zu verlängern, sollte sich die wirtschaftliche Lage bis in den Sommer 2021 nicht verbessern.

In Umsetzung der Motion 20.3917 soll der Bund die Kantone nachträglich auch bei den Beiträgen an durch die öffentliche Hand geführte Institutionen der familienergänzenden Kinderbetreuung unterstützen. Bisher hatte der Bund lediglich Beiträge an kantonale Finanzhilfen für private Institutionen der familienergänzenden Kinderbetreuung geleistet.

Für die Ausrichtung von Ausfallentschädigungen an Kulturschaffende beantragt der Bundesrat eine Rückwirkung. Damit soll eine Unterstützung auch für den Zeitraum vom 1. November 2020 bis zum 18. Dezember 2020 ermöglicht werden. Das Instrument der Ausfallentschädigung an Kulturschaffende wurde vom Parlament am 18. Dezember 2020 in Artikel 11 Absatz 2 des Covid-19-Gesetzes aufgenommen. Diese Änderung trat am 19. Dezember 2020 in Kraft. Eine Rückwirkung der Ausfallentschädigung an Kulturschaffende war im bis dahin geltenden Covid-19-Gesetz nicht enthalten. Für den Zeitraum vor dem 19. Dezember 2020 gibt es damit keine Rechtsgrundlage zur Ausrichtung von Ausfallentschädigungen an Kulturschaffende. Das soll mit der vom Bundesrat beantragten Gesetzesänderung nachgeholt werden.

Proceedings

Die Räte berieten den Entwurf des Bundesrates in der Frühjahrssession 2021. Erstrat ist der Ständerat. Die Räte änderten die Vorlage des Bundesrates in zahlreichen Punkten ab. Da die beiden Kammern sich auch nach drei Beratungen nicht einigen konnten, wurde eine Einigungskonferenz eingesetzt. Diese unterbreitete den Räten einen Einigungsantrag, der alle verbleibenden Differenzen bereinigt. Beide Kammern stimmen diesem am 18. März zu und verabschiedeten die Änderung des Covid-19-Gesetzes am 19. März 2021.

Die Räte änderten das Gesetz unter anderem wie folgt ab:

- Grundsätze: Die Räte beschlossen, im Gesetz weitere Grundsätze zu verankern, welche der Bundesrat bei seiner Coronapolitik zu beachten hat. So hat der Bundesrat seine zukünftige Strategie auf die mildest- und kürzestmögliche Einschränkung des wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Lebens auszurichten und muss nebst der epidemiologischen Lage auch die wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Konsequenzen berücksichtigen. Künftig muss der Bundesrat ausserdem die Kantonsregierungen in die Erarbeitung der Massnahmen miteinbeziehen und nicht nur, wie bis anhin, die Gesundheitsdirektorinnen und -direktoren. Kantonen, die eine stabile oder rückläufige epidemiologische Lage aufweisen und eine Covid-19-Teststrategie oder andere geeignete Massnahmen zur Bewältigung der Epidemie anwenden, hat er Erleichterungen zu gewähren.

- Volksrechte: Bei den politischen Rechten geben die Räte dem Bundesrat neu das Recht, vorzusehen, dass auch die Unterschriftenlisten für Volksinitiativen ohne Stimmrechtsbescheinigung innerhalb der Initiativfrist bei der Bundeskanzlei eingereicht werden können.

- Inlandproduktion von medizinischen Gütern: Um die ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit wichtigen medizinischen Gütern zu gewährleisten, halten die Räte im Gesetz neu fest, dass der Bundesrat wichtige medizinische Güter selber herstellen lassen kann.

- Covid-19-Tests: Der Bund hat, so der Wille der Räte, die Durchführung von Covid-19-Tests zu fördern und die ungedeckten Kosten zu tragen.

- Quarantäne: Im Gesetz wird zudem neu festgehalten, dass Personen, die sich gegen Covid-19 geimpft haben, von allfälligen Quarantänemassnahmen befreit werden; der Bundesrat kann Ausnahmen vorsehen.

- Verpflegung und Sanitäreinrichtungen für Berufstätige: Die Räte beauftragen den Bundesrat, sicherzustellen, dass Berufsleute aus dem Landwirtschaftssektor und dem Bausektor sowie Handwerkerinnen und Handwerker und Berufstätige auf Montage trotz der behördlichen Schliessung von Gastrobetrieben die Möglichkeit haben, sich in Gastrobetrieben zu verpflegen. LKW-Fahrerinnen und LKW-Fahrern müssen trotz der behördlichen Schliessung von Gastrobetrieben genügend Sanitäreinrichtungen zur Verfügung stehen und dass auch sie müssen sich in Gastrobetrieben verpflegen können.

- Berufseinstieg: Das vom Parlament verabschiedete Gesetz sieht ausserdem neu vor, dass der Bundesrat Massnahmen der Kantone fördern kann, die darauf abzielen, Schulabgängerinnen und Schulabgängern den Berufseinstieg, der durch die Covid-19-Epidemie erschwert ist, zu erleichtern.

- Zertifikat: Die Räte schaffen im Gesetz die rechtliche Grundlage für die Ausstellung eines Impf-, Test- oder Genesungsnachweises. Der Nachweis soll persönlich, fälschungssicher und unter Einhaltung des Datenschutzes überprüfbar sein. Zudem soll er so ausgestaltet sein, dass nur eine dezentrale oder lokale Überprüfung der Authentizität und Gültigkeit von Nachweisen möglich ist sowie dass er für die Ein- und Ausreise in andere Länder verwendet werden kann.

- Kultur: Die Räte streichen die Obergrenze für Beiträge an Kultur und Kulturschaffende. Zudem sollen, so der Wille des Gesetzgebers, auch freischaffende Künstler Ausfallentschädigungen erhalten können.

- Publikumsanlässe: Festivals, Messen und weitere Publikumsanlässe können zusätzlich unterstützt werden. Die Veranstalter können mit einem Gesuch beim Bund die Abgeltung ungedeckter Kosten für Veranstaltungen verlangen, die zwischen dem 1. Juni 2021 und dem 30. April 2022 hätten stattfinden sollen. Der Bund entschädigt jedoch nur Veranstaltungen "von überkantonaler Bedeutung", sofern die Kantone die Hälfte des Ausfalls übernehmen. Die Unterstützung von regionalen und lokalen Veranstaltungen ist Sache der Kantone.

- Härtefalle: Das Härtefallprogramm wird auf 10 Milliarden Franken aufgestockt. Wie vom Bundesrat beantragt, wird der Gesamtbetrag für Beiträge an kantonale Härtefallmassnahmen aber nicht mehr im Gesetz selbst geregelt, sondern werden die Bundesmittel von insgesamt 8,2 Milliarden Franken vom Parlament mittels eines separaten Bundesbeschlusses bewilligt. Im Gesetz werden dem Antrag des Bundesrates folgend nur noch zwei Finanzierungstranchen vorgesehen. Wie heute gilt ein Unternehmen als Härtefall, wenn es einen Umsatzeinbruch von mindestens 40 Prozent verzeichnet oder während mehr als 40 Tagen behördlich geschlossen wurde. Das Parlament verschiebt aber die Frist für die Unterstützung von Neugründungen von März auf den Oktober 2020. Die unterstützten Unternehmen dürfen neu auch während den drei Folgejahre keine Dividenden ausschütten. Zudem müssen Grossunternehmen, die im Jahr der Ausrichtung des Härtefallgeldes einen Gewinn erzielen, die Gelder zurückzahlen.

- Sport: Profisportklubs müssen nicht mehr zwingend Lohnkürzungen vornehmen, um an A-fonds-perdu-Beiträge zu kommen. Wer die Regeln für Lohnkürzungen nicht einhält, erhält aber maximal die Hälfte der Ausfälle der Ticketeinnahmen zurückerstattet. Generell darf bei unterstützten Klubs die Gesamtlohnsumme während fünf Jahren höchstens im Umfang der Erhöhung des Landesindexes der Konsumentenpreise steigen. Für Klubs, die in eine höhere Liga aufsteigen, kann der Bundesrat Ausnahmen vorsehen.

- Medien: Der Bund kann auch private Radio- und Fernsehunternehmen mit Mitteln aus der Abgabe für Radio und Fernsehen unterstützen.

- Selbstständige: Die Räte weiten den Erwerbsersatz für Selbstständigerwerbende aus. Demnach gelten künftig Personen als massgeblich eingeschränkt, die in ihrer Unternehmung eine Umsatzeinbusse von mindestens 30 Prozent im Vergleich zum durchschnittlichen Umsatz in den Jahren 2015 bis 2019 haben. Bisher war eine Umsatzeinbusse von mindestens 40 Prozent massgebend.

- Kurzarbeit: Personen mit tiefen Löhnen erhalten bei Kurzarbeit neu bis Ende Juni 2021 den vollen Lohn entschädigt. Zudem wird, wie vom Bundesrat beantragt, die Anzahl Taggelder für versicherte Personen für die Monate März bis Mai 2021 um 66 Taggelder erhöht. Dies gilt für alle jene, die am 1. März noch anspruchsberechtigt sind. Ferner wird auch die Voranmeldefrist aufgehoben.

- Kitas: Wie vom Bundesrat in Umsetzung einer Motion beantragt, wird der Bund die Kantone nachträglich auch für Beiträge an durch die öffentliche Hand geführte Institutionen der familienergänzenden Kinderbetreuung unterstützen. Bisher hat der Bund lediglich Beiträge an kantonale Finanzhilfen für private Institutionen der familienergänzenden Kinderbetreuung geleistet.

In den Räten wurden unter anderem Anträge abgelehnt, die

- den parlamentarischen Kommissionen ein Mitspracherecht bzw. ein Vetorecht gegen einschneidende Massnahmen geben wollten,

- die Kommunikation der Swiss National COVID-19 Science Task Force regulieren wollten,

- im Gesetz ein Datum für weitere Öffnungsschritte festschreiben oder

- im Gesetz ein Diskriminierungsverbot für Ungeimpfte festhalten wollten.

Uneinig waren sich die Räte bis zur Einsetzung der Einigungskonferenz insbesondere

- bei der Definition der Härtefälle: Der Ständerat wollte bei der bisherigen Definition bleiben, wonach ein Unternehmen als Härtefall gilt, das einen Umsatzeinbruch von mindestens 40 Prozent verzeichnet. Der Nationalrat wollte hingegen, in nicht näher definierten Ausnahmefällen, auch Unternehmen mit einem Umsatzminus von 25 Prozent berücksichtigen. In diesem Punkt setzte sich schliesslich der Ständerat durch;

- in Bezug auf die Frage, ob Mieterinnen oder Mietern, die mit dem Mietzins und den Nebenkosten im Verzug sind, Erleichterungen gewährt werden sollten. Der Nationalrat wollte die Zahlungsfrist für Betroffene ausdehnen, der Ständerat war dagegen. Auch in dieser Frage setzt sich der Ständerat durch;

- bei der Unterstützung von Publikumsanlässen: Der Ständerat wollte nur Veranstaltungen "von besonderer gesamtschweizerischer Bedeutung" entschädigen. Der Nationalrat wollte auch Publikumsanlässe "von regionaler Bedeutung" berücksichtigen. Die Räte einigen sich auf Veranstaltungen "von überkantonaler Bedeutung";

- bei der Kurzarbeitsentschädigung: Die grosse Kammer wollte, dass Personen mit tiefen Löhnen bei Kurzarbeit bis Ende 2021 den vollen Lohn entschädigt erhalten. (Im bisherigen Gesetz wäre die Massnahme Ende März ausgelaufen.) Der Ständerat wollte dies nur bis Ende Juni 2021 ausweiten. Auch in diesem Punkt setzte sich schliesslich die kleine Kammer durch.

Das Gesetz wurde in der Schlussabstimmung im Ständerat einstimmig und im Nationalrat mit 169 zu 13 Stimmen angenommen. Gegen die Gesetzesänderung stimmen im Nationalrat Mitglieder der SVP-Fraktion.

(Quellen: Botschaft des Bundesrates und SDA)

Die Vorlage wurde in der Volksabstimmung vom 28. November 2021 mit 62 Ja-Stimmen gutgeheissen.