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In der Revision des Umweltschutzgesetzes wurde im Jahre 1995 in Artikel 41a neu das Subsidiaritätsprinzip in Verbindung mit dem Kooperationsprinzip verankert. Eine ähnliche Regelung findet sich auch in Artikel 2 des Energiegesetzes. Danach arbeiten Bund und Kantone beim Vollzug dieser Gesetzgebungen mit den Organisationen der Wirtschaft zusammen. Vor dem Erlass von Ausführungsvorschriften sollen freiwillige Massnahmen der Wirtschaft geprüft werden und diese gegebenen- und notwendigenfalls anstelle hoheitlich erlassener Vorschriften ins Ausführungsrecht übernommen werden. Von breiten politischen Kreisen wurden damals grosse Hoffnungen in dieses neue Institut gesetzt. Es ist daher richtig, kurz Bilanz zu ziehen und die Auswirkungen dieser Neuregelung zu hinterfragen.

In diesem Zusammenhang ersuche ich den Bundesrat um die Beantwortung folgender Fragen:

1. In welchen konkreten Fällen gelangte dieses Prinzip beim Erlass der Ausführungsgesetzgebung im Umweltbereich bzw. im Energiesektor zur Anwendung?

2. Konnte aufgrund dieses Prinzips die Fülle der Ausführungsgesetzgebung in den genannten Bereichen seiner Meinung nach eingedämmt werden? Wenn ja, in welchen konkreten Fällen?

3. Welche praktischen Auswirkungen hat dieses Prinzip auf die Durchführung des Vernehmlassungsverfahrens, und in welcher Richtung hat dieses Prinzip das Vernehmlassungsverfahren positiv oder negativ beeinflusst?

4. Wie hat sich dieses Prinzip in der Praxis bewährt? Ist es toter Buchstabe geblieben? Wenn ja, was müsste man ändern, um eine bessere Umsetzung und Wirkung dieses Prinzips zu erreichen?

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Der Bundesrat ist der Auffassung, dass das Kooperationsprinzip einen wichtigen Bestandteil der modernen Umwelt- und Energiepolitik darstellt. Die Zusammenarbeit mit der Wirtschaft kann das polizeirechtliche und ökonomische Instrumentarium (Gebote und Verbote, Lenkungs- und Kausalabgaben) sinnvoll ergänzen. Sie hilft mit, dass auf immer mehr Ausführungsvorschriften verzichtet werden kann.

Das Kooperationsprinzip ist bereits vor Änderung des Umweltschutzgesetzes (USG, Art. 41a) und vor Inkrafttreten des Energiegesetzes (EnG, Art. 2), d. h. vor 1997 bzw. 1999, gelebt worden. Hinsichtlich des Einbezuges der Wirtschaft erinnert der Bundesrat an das Umweltschutzgesetz von 1983 und die jahrelange intensive Zusammenarbeit mit den betroffenen Kreisen im Bereich der Abfallwirtschaft, an das Aktionsprogramm "Energie 2000" oder an den Energienutzungsbeschluss.

"Energie 2000" beruht auf drei Säulen: den freiwilligen Massnahmen, den gesetzlichen Rahmenbedingungen und dem energiepolitischen Dialog. Mit den freiwilligen Massnahmen wurden vor allem in der zweiten Hälfte des Programmes ab 1995 Wirkungen erzielt, die jene der gesetzlichen Massnahmen übertrafen. Allerdings hat sich gezeigt, dass auch freiwillige Massnahmen viel Zeit brauchen, bis eine Breitenwirkung auf nationaler Ebene erzielt werden kann. Ausreichende staatliche Beiträge bei der Entwicklung von Produkten für das Marketing sowie für die Qualitätssicherung der Aktivitäten und Massnahmen sind ferner unabdingbar.

Mit dem Energienutzungsbeschluss hat der Bund die Möglichkeit erhalten, Verbrauchsvorschriften einzuführen. Allerdings sollten vorerst freiwillige Massnahmen der Wirtschaft geprüft werden. Im Gerätebereich wurden mit den betroffenen Branchen Zielwerte ausgearbeitet. Aufgrund dieser Zielwerte wurden Fortschritte in der Verbreitung energieeffizienter Geräte erreicht, die Ziele jedoch bei keiner Kategorie vollständig realisiert. Bei den Personenwagen wurde trotz langer Verhandlungen mit der Branche keine Einigung erzielt, so dass der Bundesrat Zielwerte in einer Verordnung festlegen musste. Diese dürften aufgrund der bisher erzielten Resultate jedoch kaum erreicht werden.

Das CO2-Gesetz, das am 1. Mai 2000 in Kraft trat, und das Elektrizitätsmarktgesetz wurden im engen Dialog mit der Wirtschaft erarbeitet. Ebenfalls in enger Zusammenarbeit mit der Wirtschaft und mit den Kantonen wird das Nachfolgeprogramm zu "Energie 2000" definiert.

Noch ist es zu früh, hinsichtlich der Erfahrungen mit Artikel 41a USG oder Artikel 2 EnG eine abschliessende Bilanz zu ziehen. Was Artikel 41a USG anbelangt, können aber doch schon erste Hinweise zu dessen Auswirkungen gegeben werden. Der Bundesrat nimmt deshalb zu den Fragen der Interpellation wie folgt Stellung:

1. Im Bereich der Abfallwirtschaft findet eine enge Zusammenarbeit mit der Wirtschaft sowohl beim Vollzug der Verordnung über Getränkeverpackungen (VGV) als auch beim Vollzug der Verordnung über die Rückgabe, die Rücknahme und die Entsorgung elektrischer und elektronischer Geräte (VREG) statt. In der Altlastenverordnung (AltlV) wurden die Grundsätze von Artikel 41a über die Zusammenarbeit mit der Wirtschaft in den Artikeln 23, 24 und 25 ausgeweitet und konkretisiert. Im Rahmen der Störfallverordnung (StFV) hat das Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (Buwal) in Zusammenarbeit mit den betroffenen Branchen und den Vollzugsstellen nebst Richtlinien (Handbücher I bis III, Beurteilungskriterien I für Betriebe) Rahmenberichte (Erdgashochdruckanlagen, Stehtankanlagen, Flüssiggas-Tankanlagen) und Checklisten (Sicherheit von Kunsteisbahnen) erarbeitet, welche die Funktion von Ausführungsbestimmungen übernehmen. In der Verordnung über Belastungen des Bodens (VBBo) ist das Kooperationsprinzip in Artikel 12 Absatz 2 verankert. Erste Umsetzungsbeispiele sind die drei neuen Erdbaunormen für das Bauwesen. Im Bereich der Luftreinhaltung besteht seit 1998 eine Stickoxid(NOx)-Branchenvereinbarung zwischen den Zementwerken und deren Standortkantonen. Darin haben sich die Partner über eine stufenweise Reduktion der gesamtschweizerischen NOx-Fracht der Zementbranche bis ins Jahr 2010 geeinigt. Die begleitende Kontrollkommission wird vom Buwal, das die Vereinbarung initiiert hatte, geleitet.

2. Dank der Zusammenarbeit mit der Wirtschaft konnte in der VGV auf den Erlass verpflichtender Regelungen zur Finanzierung der Verwertung von PET-Flaschen und Aludosen verzichtet werden. Die Branche finanziert die Sammlung und Verwertung der leeren Verpackungen durch freiwillige Beiträge selbst, wünscht aber eine Hilfestellung des Staates, damit die freiwilligen Massnahmen nicht durch Trittbrettfahrer gefährdet werden. Bei der VREG gelang es, auf detaillierte Vorschriften zu verzichten. Allerdings führt der knappe Verordnungstext dazu, dass die Wirtschaftskreise vereinheitlichende Richtlinien wünschen, damit die Vorschriften in den Kantonen möglichst gleich gehandhabt werden. Die Richtlinie für die Abfallverbrennung in Zementwerken, die Richtlinie über das Verwerten von Bauabfällen oder die Richtlinie über die Verwertung von Aushub- und Ausbruchmaterial hätten ohne enge Zusammenarbeit mit der Branche nicht oder nur mit grossem Aufwand erarbeitet werden können. In vielen Fällen wäre anstelle einer Richtlinie der Erlass einer eigentlichen Verordnung nötig gewesen. Im Altlastenbereich hat die Wirtschaft die Möglichkeit zur selbstständigen Schaffung von Ausführungsrecht (Richtlinien) noch kaum genutzt. Vielmehr war es das Buwal, das zusammen mit einzelnen Verbänden Modellbranchenvereinbarungen erarbeiten liess. Eine dieser Vereinbarungen (Erdölvereinigung) steht im Kanton Zürich kurz vor dem Abschluss. Die StFV ist angesichts des Regelungsbereiches (Kunsteisbahnen bis Werkareale der Chemie sowie Verkehrswege und Anlagen mit biologischen Gefahrenpotenzialen) schlank ausgefallen. Der Bodenschutz ist ein Umweltbereich, der ohnehin nicht mit zahlreichen bundesrätlichen Erlassen arbeitet, sondern allgemein akzeptierte Umsetzungshilfen in Form von Wegleitungen und Handbüchern zur Harmonisierung des Vollzuges einsetzt. Die Wirkung von Artikel 12 VBBo muss in der praktischen Umsetzung noch getestet werden. Dank der NOx-Vereinbarung mit der Zementindustrie konnte in diesem Bereich auf eine Änderung der Luftreinhalte-Verordnung (LRV) verzichtet werden.

3. Der rechtzeitige und breite Einbezug der Branche, das Berücksichtigen der Anliegen der Branche und die enge Zusammenarbeit beim Vollzug erlauben im Bereich der Abfallwirtschaft, praxisnahe, für den Vollzug geeignete Vorschriften zu erarbeiten. Die Vorschriften finden denn auch häufig schon in der Vernehmlassung eine grössere Akzeptanz. Deren Auswertung wird einfacher. Bei der AltlV hat die Konkretisierung von Artikel 41a USG in den Artikeln 23 bis 25 in Zusammenarbeit mit der Wirtschaft das Vertrauensverhältnis zwischen Wirtschaft und Behörden verbessert und dadurch bei der Überarbeitung der AltlV zu einvernehmlichen Lösungen auch in anderen Bereichen der Verordnung geführt. Die Vollzugsstellen der StFV treffen sich jährlich zweimal zum Austausch der Erfahrungen. Dieses Gremium übernimmt damit gewisse Funktionen der Vernehmlassung. Der Bodenschutz führt über die Umsetzungshilfen breite Vernehmlassungen bei den kantonalen Bodenschutzbeauftragten durch. Da es sich dabei nicht um Verordnungen handelt, erübrigen sich entsprechende Verfahren auf Stufe Bund. Bei den NOx-Emissionen wäre eine LRV-Änderung aufwändiger gewesen, da das formelle Vernehmlassungsverfahren zeitintensiver und der Vernehmlassungskreis grösser ist.

4. Im Abfallbereich hat sich das Kooperationsprinzip bewährt. Schwierigkeiten ergeben sich dort, wo einzelne Branchenvertreter die freiwilligen Massnahmen einer Branche nicht mittragen. Grenzen zeigen sich auch in Wirtschaftsbereichen, in denen eine grosse Konkurrenz besteht. In diesen Fällen wünscht die Wirtschaft häufig einen möglichst einheitlichen Vollzug der Vorschriften, was wiederum den Erlass von recht detaillierten Verordnungen oder dann aber das Erarbeiten von detaillierten Richtlinien verlangt. Im Bereich Altlasten ist der Wille zur Zusammenarbeit bei vielen Kantonen und Verbänden vorhanden, die Umsetzung ist aber aufwändig und geht deshalb langsam vor sich. Die einzelnen Mitglieder einer Branche sehen oft auch nicht die wirtschaftlichen Vorteile von Branchenvereinbarungen. Notwendig sind eine klare Auslegung von Artikel 41a USG, die Information breiter Wirtschaftskreise und das Vermitteln positiver Beispiele. Bei der StFV hat sich das Kooperationsprinzip bewährt. Die Zusammenarbeit mit den Betroffenen wird geschätzt. Im Bodenschutz wird sich das Prinzip der Branchenvereinbarungen noch bewähren müssen. In Frage kommt vor allem der physikalische Bodenschutz (Sorgfalt bei Planung und Einsatz schwerer Bodenbearbeitungsgeräte zur Vermeidung von Bodenverdichtungen). Im Bereich der Luftreinhaltung besteht der Vorteil der NOx-Vereinbarung darin, dass die Emissionsdaten für die Standortkantone transparent werden. Die Emissionsdaten der Zementwerke werden von der Kontrollkommission periodisch überprüft.

Der Umsetzung von Artikel 2 EnG wird vor allem das Nachfolgeprogramm zu "Energie 2000" dienen. Es soll Anfang 2001 lanciert werden. Dabei sollen die freiwilligen Massnahmen von "Energie 2000" durch den Einsatz von Agenturen gemäss Energiegesetz, durch Vereinbarungen mit den Grossverbrauchern gemäss CO2-Gesetz und durch ein Förderprogramm gemäss dem Förderabgabegesetz verstärkt werden. Die Zusammenarbeit mit der Energieagentur der Wirtschaft (EnAW) läuft. Ein Pilotprojekt, das die Machbarkeit von Zielvereinbarungen betreffend Energieverbrauch und CO2-Emissionen zeigen soll, wurde bereits gestartet. Bis Ende 2000 soll ein Leistungsauftrag für die EnAW formuliert sein.

Zusammenfassend hält der Bundesrat fest, dass die bisherigen Erfahrungen mit dem Kooperationsprinzip zwar unterschiedlich sind, aber durchaus optimistisch stimmen. Zahlreiche Beispiele zeigen, dass das Kooperationsprinzip greift. Allerdings braucht es dafür genügend Zeit und auch vonseiten des Bundes erhebliche finanzielle und personelle Mittel. Zu den Voraussetzungen gehört ferner, dass ein bestimmtes Problem von der Wirtschaft anerkannt und der Wille zu einer gemeinsamen Lösung vorhanden ist. Dabei müssen sich alle Mitglieder einer Branche anschliessen, damit Trittbrettfahren vermieden wird. Häufig ist es aber noch die Wirtschaft selbst, die vor Kooperationslösungen zögert bzw. detaillierte und verpflichtende Regelungen vorzieht. Der Bundesrat gibt der Hoffnung Ausdruck, dass das Kooperatiosprinzip in der Energie- und Umweltpolitik in Zukunft noch stärker zum Tragen kommen wird.

Antwort des Bundesrates.