InitialSituation

L'initiative populaire "Pour une politique d'asile raisonnable", lancée par les Démocrates suisses (DS), veut restreindre la notion de réfugié ; elle déroge au droit international public et à la loi sur l'asile. Si elle était acceptée, l'octroi de l'asile deviendrait un acte discrétionnaire de l'État. En fait, l'un des principaux objectifs des auteurs de l'initiative est de combattre l'immigration clandestine. Les requérants d'asile entrés clandestinement en Suisse seraient expulsés immédiatement, sans que les autorités examinent s'ils seraient exposés de ce fait à la persécution ou à la torture. Chaque procédure devrait être conclue par une décision définitive dans un délai de six mois, la compétence d'exécuter les renvois étant déférés à la Confédération. Les communes ne seraient plus obligées d'accueillir les requérants d'asile. Étant donné que les dispositions qui restreignent la notion de réfugié et qui prévoient l'expulsion immédiate des requérants d'asile entrés clandestinement en Suisse ne sont pas compatibles avec les conventions internationales ratifiées par la Suisse, celles-ci devraient être dénoncées immédiatement et perdraient leur caractère contraignant pour la Suisse un an après l'acceptation de l'initiative. Pour compenser la réglementation restrictive de la procédure d'asile, l'initiative prévoit que la Suisse collaborerait avec d'autres États pour apporter une aide in situ aux personnes menacées et qu'elle soutiendrait les efforts consentis en vue de créer des zones exemptes de persécution dans les pays de provenance des requérants d'asile.

L'initiative populaire "Contre l'immigration clandestine", déposée par l'Union démocratique du Centre (UDC), veut introduire telle quelle dans la Constitution la notion de réfugié qui figure dans la loi sur l'asile, mais prévoit diverses mesures visant à prévenir les entrées illégales et l'abus du droit d'asile. Pour atteindre ces objectifs, il est prévu que le requérant d'asile n'aurait pas le droit d'entrer en Suisse pendant la durée de la procédure d'asile et qu'il ne serait pas entré en matière sur les demandes des étrangers entrés clandestinement en Suisse. Une décision de non-entrée en matière ou un refus d'asile entraîneraient le renvoi hors de Suisse. En outre, l'initiative restreint les voies de recours contre les décisions de première instance en matière d'asile. Quant à savoir si le principe de non-refoulement, c'est-à-dire le risque de persécutions donnant droit à l'asile ou de tortures, s'oppose au renvoi d'un requérant d'asile, la question devrait être examinée dans le cadre de la procédure de recours. Pour toutes ces mesures, le respect de l'interdiction du refoulement est réservé, le texte de l'initiative prévoyant expressément le respect par notre pays de ses engagements internationaux. D'autres dispositions de l'initiative "Contre l'immigration clandestine" précisent que le requérant d'asile ne bénéficie pas de la liberté d'établissement en Suisse et n'a en principe pas le droit d'exercer une activité lucrative. Dans la mesure où il serait autorisé à le faire, son revenu serait confié à la gestion de la Confédération et utilisé pour couvrir son entretien. Le cas échéant, le solde ne lui serait versé que si l'asile lui était accordé ou s'il quittait la Suisse.

De par leurs objectifs, ces deux initiatives sont très proches et font de ce fait l'objet d'un seul message. Elles sont à examiner dans le contexte de la situation en matière d'asile. Elles ont été lancées à une époque où les nouvelles demandes d'asile battaient des records en Suisse. Depuis lors, la situation s'est nettement détendue. Avec l'arrêté fédéral urgent du 22 juin 1990 sur la procédure d'asile (APA), le législateur a jeté les bases d'une accélération marquée de la procédure. Etayée par des mesures prises en vue de réduire les prestations d'assistance fournies aux requérants et de diminuer l'attrait exercé par la procédure d'asile sur les étrangers en quête de travail, la nouvelle législation a fait largement baisser le nombre des nouvelles demandes ; le renforcement des effectifs a également contribué à ce résultat. En outre, en adoptant, lors de sa session de printemps 1994, la loi fédérale concernant les mesures de contrainte en matière de droit des étrangers, le Parlement a créé un instrument efficace pour assurer l'exécution des mesures de renvoi prises en vertu de la loi sur l'asile ou de la loi sur le séjour et l'établissement des étrangers et pour prévenir les abus dans la procédure de demande d'asile.

Si elle était acceptée, l'initiative populaire "Pour une politique d'asile raisonnable" violerait la substance même des principaux traités multilatéraux dans les domaines du droit des réfugiés et des droits de l'homme. En effet, si les requérants entrés clandestinement en Suisse étaient refoulés sur-le-champ sans avoir la possibilité de recourir, il ne serait plus possible d'examiner leur cas sous l'angle du principe du non-refoulement. Certes, on éliminerait une contradiction formelle entre la législation suisse et le droit international conventionnel en dénonçant la Convention relative au statut des réfugiés, la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et la Convention des Nations Unies contre la torture. Mais il n'en subsisterait pas moins une violation du droit international public contraignant ; dès lors, des droits fondamentaux aussi élémentaires que le droit à la vie seraient menacés. Aussi le Conseil fédéral partage-t-il la conviction de la communauté des États et de la nouvelle doctrine ; selon celle-ci, il n'est pas possible, dans un État fondé sur le droit, de porter atteinte à ces droits fondamentaux par une révision de la Constitution. C'est pourquoi le Conseil fédéral estime que l'initiative "Pour une politique d'asile raisonnable" doit être déclarée nulle.

Par contre, l'initiative populaire "Contre l'immigration clandestine" peut, il est vrai, être interprétée d'une manière conforme au droit international public, mais elle manque son but. En outre, l'interprétation des diverses dispositions de l'initiative conduit à des résultats contradictoires. La réserve explicite du principe de non-refoulement fait que d'une part l'initiative peut être interprétée d'une manière conforme au droit international public, mais que d'autre part les intentions des auteurs de l'initiative ne sont pas réalisables et que finalement, par rapport au droit actuel, on ne parviendrait guère à accélérer la procédure ou à mettre l'étranger qui est entré clandestinement en Suisse dans une situation plus défavorable. S'il était introduit, le séquestre prévu du revenu du travail par la Confédération aurait pour effet soit que l'acceptation d'un travail perdrait tout intérêt - ce qui aurait des conséquences sur les frais d'aide sociale supportés par la Confédération - soit qu'il n'y aurait pas de changement substantiel par rapport à la déduction actuelle de 7 % du salaire. Les autres demandes de l'initiative correspondent au droit qui figure aujourd'hui dans la loi. Globalement, cette initiative doit être rejetée pour des raisons touchant au fond.

Proceedings

Au Conseil des États, l'objet a donné lieu à un débat fondamental de trois heures au centre duquel se trouvait la question des limites matérielles de la révision constitutionnelle. Dans le cas de l'initiative populaire "Pour une politique d'asile raisonnable", une minorité Carlo Schmid (C, AI) a proposé de soumettre l'initiative au peuple et aux cantons, par respect pour la démocratie. Même si le député considère que l'initiative n'est pas acceptable quant à son contenu matériel, il estime que le peuple et les cantons doivent avoir le dernier mot et qu'il ne doit pas y avoir de limites matérielles non écrites pour la révision de la Constitution. Il pense qu'une initiative ne peut être déclarée nulle que sur la base de limites formelles inscrites dans la Constitution, comme le principe de l'unité de la matière. Le Conseil des États a toutefois suivi les arguments plaidant en faveur du respect des normes de droit international contraignant et rejeté la proposition Schmid par 32 voix contre 2.

Quant à l'initiative déposée par l'Union démocratique du Centre, qui peut être interprétée et exécutée dans un sens conforme au droit international, le Conseil a suivi les propositions du Conseil fédéral. Une proposition Uhlmann (V, TG), demandant que l'on recommande au peuple et aux cantons d'accepter l'initiative, a été repoussée par 28 voix contre 6.

Lors des délibérations sur l'initiative des Démocrates suisses, le Conseil national s'est rallié aux réflexions du Conseil fédéral et du Conseil des États et a déclaré nulle, par 133 voix contre 33, cette initiative populaire. Pour la première fois, une initiative a été rejetée pour des raisons de droit international. Lors des débats, les trois conseillers nationaux des Démocrates suisses ont essayé en vain de s'opposer à la proposition de la majorité de la commission en déposant des propositions. Les interventions de la gauche et des verts visant à ne déclarer irrecevables que les passages de l'initiative enfreignant le droit international n'ont eu aucune chance. L'avis du conseiller fédéral Arnold Koller, selon lequel il n'aurait pas été correct sur le plan juridique de procéder à une approbation partielle de l'initiative s'est imposé par 116 voix contre 62. Une partie de l'UDC et du groupe AdI/PEV s'est prononcée en faveur de l'initiative pour des raisons démocratiques et non de fond.

Sur le plan juridique, l'initiative de l'UDC n'a pas été remise en question. Une proposition de Hans Fehr (V, ZH) recommandant au peuple et aux cantons d'approuver l'initiative a été rejetée par 136 voix contre 37. Le Conseil national s'est rallié à la majorité de la commission qui était d'avis que l'initiative n'apportait aucune amélioration, mais qu'elle entraînait plutôt un surcroît de travail en raison de la gestion des salaires par l'État. L'arrêté fédéral a été approuvé par 140 voix contre 36.

L'initiative populaire a été rejetée le 1er décembre 1996 avec 53,7 % des votants.