Auftrag Ivo Frei, Ilanz, und Mitunterzeichner, betreffend Teilrevision des Baugesetzes zur Einführung einer Baukommission

(Mitunterzeichner: Remo Bearth, Sevgein; Julian Bertogg, Castrisch; Bruno Caderas, Ladir; Anita Caduff-Giger, Ilanz; Christian Caduff, Ilanz; Ursin Cajochen, Ruschein; Marcus Camenisch, Pitasch; Daniel Candinas, Rueun; Sarina Casanova, Ilanz; Tarcisi Cavigelli, Siat; Annette Cola, Ruschein; Jeannette Dalbert-Caviezel, Luven; Mathilde Derungs Carisch, Ilanz; Rita Duff-Cavegn, Ilanz; Flavio Elvedi, Ilanz; Gierina Gabriel, Ilanz; Manuel Montalta, Ilanz; Claudio Quinter, Ilanz; Thomas Zinsli, Riein)

Eingegangen an der Parlamentssitzung vom 19. Februar 2025.

Auftrag (Originaltext)

Die Vorberatungskommission zur Totalrevision der Gemeindeverfassung beauftragt den Gemeindevorstand, dem Gemeindeparlament anlässlich der kommenden Sitzung eine Abänderung des Baugesetzes zur Einführung einer Baukommission vorzuschlagen, einschliesslich gegebenenfalls erforderlich werdender Fremdänderungen. Hierbei sind die folgenden Eckwerte zu berücksichtigen:

die Baukommission soll aus fünf Mitgliedern bestehen,

ihr gehört das dem Ressort Bauwesen vorstehende Vorstandsmitglied an,

die weiteren Mitglieder werden durch den Gemeindevorstand gewählt,

mindestens zwei Mitglieder müssen sich durch Fachkenntnis auszeichnen; hiervon muss ein Mitglied den Wohnsitz in der Gemeinde Ilanz/Glion haben (Art. 25 Abs. 3 GG),

die weiteren zwei Mitglieder sind Stimmberechtigte der Gemeinde Ilanz/Glion,

der Leiter Planung und Bau nimmt mit beratender Stimme Einsitz.

Begründung (Originaltext)

Die Initiative zur Totalrevision der Gemeindeverfassung fordert, es sei insbesondere (auch) die Einsetzung einer Baukommission zu prüfen. Eingeführt werden kann eine Baukommission, indem das Baugesetz teilrevidiert wird. Die Vorberatungskommission zur Verfassungsrevision ist zur Auffassung gelangt, dass dieses Anliegen der Initiative bereits vorab und in einem gesonderten Prozess umzusetzen ist. Indem die Frage der Einsetzung einer Baukommission im Rahmen einer Teilrevision des Baugesetzes geklärt wird, kann zudem die thematisch sehr reich befrachtete Vorlage der Verfassungsrevision um einen Punkt reduziert werden.

Fest steht, dass die Baubehörde und das Bauamt der Gemeinde wiederholt in der Kritik standen. Ob diese im Einzelnen begründet ist oder nicht, braucht an dieser Stelle nicht beantwortet zu werden. Erinnert sei auch an die im November 2021 eingereichte Petition. In der Wahrnehmung der Vorberatungskommission ist die Kritik an Baubehörde und Bauamt seitdem nicht abgebrochen und dominiert zuweilen die politischen Gespräche. Dies sowie die von der Stimmbevölkerung mit Annahme der Initiative klar und deutlich aufgeworfene Frage nach der Einsetzung einer Baukommission ist ernst zu nehmen. In diesem Sinne wird der Gemeindevorstand beauftragt, dem Gemeindeparlament schnellstmöglich, also bereits In der kommenden Sitzung, Bericht und Antrag zum vorliegenden Auftrag zu erstatten.

Antwort des Gemeindevorstands

Der Gemeindevorstand geht mit den Unterzeichnenden des Auftrags einig, dass aufgrund der Diskussionen die Einführung einer Baukommission geprüft werden soll. Die Schaffung der gesetzlichen Bestimmungen für eine Baukommission kann unabhängig von der Totalrevision der Gemeindeverfassung angegangen werden.

Zusammensetzung der Baukommission gemäss Auftrag

Fünf Mitglieder mit Stimmrecht:

Vorstandsmitglied Ressort Bauwesen	Wahl: Urnengemeinde / Gemeindevorstand

zwei Personen mit Fachkenntnissen	Wahl: Gemeindevorstand

(davon eine Person mit Wohnsitz in Ilanz/Glion)

zwei stimmberechtigte Personen	Wahl: Gemeindevorstand

Beratende Stimme:

Leiter/-in Planung und Bau

Zuständigkeit der Baukommission

Im Auftrag wird nicht beschrieben, welche Aufgaben der Baukommission zukommen sollen. Denkbar sind folgende Modelle:

Der Baukommission kommt ausschliesslich beratende Funktion zu (nachstehend Ziff. 2.1).

Die Baukommission entscheidet über Geschäfte von untergeordneter Tragweite und berät den Gemeindevorstand in allen übrigen Geschäften von grösserer Tragweite (nachstehend Ziff. 2.2).

Die Baukommission entscheidet über alle Baugesuche in erster Instanz. Ihre Entscheide können mit einer gemeindeinternen Beschwerde an den Gemeindevorstand weitergezogen werden (nachstehend Ziff. 2.3).

Die Baukommission entscheidet abschliessend über alle Baugesuche. Dem Gemeindevorstand kommt im Baubewilligungsverfahren keine Funktion zu (nachstehend Ziff. 2.4).

Hinweis: Falls der Baukommission nicht ausschliesslich beratende Funktion zukommt, so müssen gemäss Rechtauffassung des Amtes für Gemeinden Graubünden sämtliche Mitglieder in der Gemeinde stimmberechtigt sein (Art. 25 GG).

Baukommission mit ausschliesslich beratender Funktion.

In der Mehrheit der Bündner Gemeinden – welche über eine Baukommission verfügen – kommt dieser eine ausschliesslich beratende Funktion zu. Diese Lösung erscheint vor allem in kleinen Gemeinden ohne professionelles Bauamt sinnvoll, weil diesfalls mit der Baukommission – namentlich, wenn diese mit Baufachleuten bestückt wird – das verwaltungsintern fehlende Fachwissen teilweise kompensiert werden kann. Das Konzept dieses Modells ist mithin also Folgendes:

Die «politische Komponente» im Baubewilligungsverfahren wird durch den Gemeindevorstand als Baubehörde sichergestellt.

Die (mit Baufachleuten bestückte) Baukommission prüft Baugesuche nicht politisch, sondern ausschliesslich fachtechnisch.

Überlegungen zu diesem Modell:

Die Gemeinde Ilanz/Glion verfügt über ein professionelles Bauamt, welches die fachtechnische Beratung der Baubehörde sicherstellt.

Eine zusätzliche fachtechnische Prüfung durch eine Baukommission verlängert das Baubewilligungsverfahren zeitlich um mehrere Wochen, weil Baukommissionen normalerweise höchstens alle zwei bis drei Wochen tagen.

Der Gemeindevorstand entscheidet über die Baugesuche, was tendenziell wiederum zu einer Verlängerung des Baubewilligungsverfahrens führt, weil auch dieser nicht wöchentlich zusammenkommt.

Die Baukommission entscheidet über Geschäfte von untergeordneter Tragweite und berät den Gemeindevorstand in allen übrigen Geschäften von grösserer Tragweite.

In verschiedenen Gemeinden entscheidet die Baukommission über Geschäfte von untergeordneter Tragweite und berät den Gemeindevorstand in allen übrigen Geschäften von grösserer Tragweite. Diese Lösung bezweckt,

dass der Gemeindevorstand von der grossen Anzahl untergeordneter und unstrittiger Baugesuche entlastet wird, und

dass der Gemeindevorstand bei den Geschäften mit grösserer Tragweite (fachtechnisch) beraten wird.

Überlegungen zu diesem Modell:

Entlastung Gemeindevorstand: Es ist sinnvoll, den Vorstand von der grossen Anzahl untergeordneter Baugesuche zu entlasten. Die Erledigung dieser untergeordneten Baugesuche wird tendenziell ebenfalls zeitlich verzögert, weil die Baukommission normalerweise nicht wöchentlich tagt.

Fachtechnische Beratung: Eine ergänzende fachtechnische Beurteilung durch eine Baukommission wäre unter dem Titel Qualitätskontrolle durchaus sinnvoll.

Die Baukommission entscheidet über alle Baugesuche in erster Instanz; ihre Entscheide können mit einer gemeindeinternen Beschwerde an den Gemeindevorstand weitergezogen werden.

Diese Lösung wird in einigen wenigen Gemeinden praktiziert. Die Baukommission entscheidet erstinstanzlich über die eingegangenen Baugesuche. Die Gesuchsteller können den Entscheid der Baukommission an den Gemeindevorstand zur Neubeurteilung weiterziehen.

Überlegungen zu diesem Modell:

Zeitliche Verzögerung: Wird ein gemeindeinternes Rechtsmittel – also ein Weiterzug des Entscheids der Baukommission an den Gemeindevorstand – vorgesehen, so findet im Beschwerdeverfahren regelmässig ein sogenannt doppelter Schriftenwechsel statt (je zwei Rechtsschriften von Bauherrschaft und Einsprechenden). Dieser zusätzliche doppelte Schriftenwechsel vor Beschwerdeinstanz verursacht – mit entsprechenden Fristerstreckungsgesuchen – eine Verzögerung von rund 3 Monaten (4 x 20 Tage plus Fristerstreckungen). Anschliessend muss die Gemeinde die Argumente in den Rechtsschriften prüfen, es wird – in der Regel zusammen mit dem Gemeindeanwalt – ein Entwurf für den Beschwerdeentscheid erarbeitet, und schliesslich muss der Gemeindevorstand über den Entwurf des Beschwerdeentscheids definitiv entscheiden.

Mehrkosten: Die Gemeinde muss bei solchen Verfahren in der Regel sowohl vor Baukommission als auch vor Gemeindevorstand die Hilfe des Gemeindeanwalts beanspruchen. Aufgrund bundesrechtlicher Vorgaben betreffend Vorbefassung dürfen sich jedoch der Gemeindevorstand und die Baukommission nicht vom gleichen Gemeindeanwalt beraten lassen. Die Gemeinde müsste also zwei Anwälte beiziehen, welche sich zweimal umfassend in den Fall einarbeiten müssen, was für die Bauherrschaft regelmässig mit entsprechend hohen (Mehr-)Kosten verbunden ist.

Die Baukommission entscheidet abschliessend über alle Baugesuche; dem Gemeindevorstand kommt im Baubewilligungsverfahren keine Funktion zu.

Auch dieses Modell ist rein rechtlich gesehen möglich. Die Baukommission entscheidet als Baubehörde statt des Gemeindevorstands/der Geschäftsleitung abschliessend über Baugesuche.

Überlegungen zu diesem Modell:

Andere Gemeinden: Dem Gemeindevorstand ist nicht bekannt, dass irgendeine Bündner Gemeinde dieses Modell praktiziert.

Musterbaugesetz für Bündner Gemeinden: Im Musterbaugesetz für Bündner Gemeinden wird für die Baukommission das vorstehend in Ziff. 2.2 beschriebene Modell vorgeschlagen.

Im Bündner Musterbaugesetz wird die Variante, dass die Baukommission als Baubehörde abschliessend über Baugesuche entscheidet, gar nicht erwähnt.

Allgemeine Überlegungen zum Auftrag der vorberatenden parlamentarischen Verfassungskommission

Am 31. Mai 2022 wurde die Initiative zur Totalrevision der Gemeindeverfassung eingereicht. Diese verlangt eine radikale Neuorganisation der Gemeindestrukturen. Es stellt sich deshalb die Frage, ob es Sinn macht, das geltende Baugesetz zu revidieren, obwohl noch nicht feststeht, wie das künftige Gemeindeführungsmodell aussieht (Geschäftsleitungsmodell/Departementales Führungsmodell).

Schlanke Verwaltungsstruktur: Die Schaffung einer komplett neuen Behörde steht im Widerspruch zur Forderung nach einer schlanken Verwaltungs- und Behördenstruktur. Die Schaffung einer fünfköpfigen Baukommission erscheint dem Gemeindevorstand übertrieben. Sofern eine Baukommission geschaffen werden sollte, beantragt der Gemeindevorstand, dass diese aus höchsten drei Mitgliedern bestehen soll.

Bau- und Einspracheverfahren ist ein Verwaltungsjustizverfahren: Zwecks Vermeidung von Missverständnissen ist klarzustellen, dass die Baubehörde ihren Entscheid nicht als politische Behörde, sondern – vergleichbar mit einem Gericht – als Verwaltungsjustizbehörde fällen muss. Die Baubehörde darf im Baubewilligungsverfahren mit anderen Worten keinen politischen (Ermessens-)Entscheid fällen, sondern sie hat gestützt auf die massgeblichen gesetzlichen Vorgaben zu entscheiden (was vom Obergericht auf Beschwerde hin überprüft wird). Politischer Spielraum besteht nur bei wenigen baugesetzlichen Bestimmungen, namentlich bei Ästhetikfragen. Allerdings wird auch in Ästhetikfragen der Handlungsspielraum durch das übergeordnete Recht oft eingeschränkt, nämlich in all jenen Fällen, in welchen das übergeordnete Recht zwingend die Begutachtung durch eine externe Gestaltungsberatung vorschreibt.

Qualität und Erfahrung/Know-how:
Die Qualität der Bau- und Einspracheentscheide hängt massgeblich vom Know-how sowie der Erfahrung der zuständigen Behörde ab. Ohne genügend hohe Geschäftslast kann das erforderliche Know-how und die erforderliche Erfahrung nicht aufgebaut werden.

Früher musste im Baubewilligungsverfahren im Wesentlichen die Einhaltung der Regelbauweise gemäss Baugesetz kontrolliert werden. Heute müssen oft komplizierte materielle Fragen aus dem übergeordneten kantonalen und eidgenössischen Recht geprüft werden, namentlich betreffend Zweitwohnungsgesetzgebung, Energiegesetzgebung, Behindertengleichstellungsgesetz, Umweltrecht (Lärm, etc.), Gewässerschutzrecht, Verkehrssicherheit, usw. Darüber hinaus müssen strenge verfahrensrechtliche Vorgaben des Bundesgerichts eingehalten werden (umfassendes Akteneinsichtsrecht und Replikrecht der Einsprechenden, Unbefangenheit und Unparteilichkeit der Baubehörde, Grundsatz der «Waffengleichheit» bzw. Verbot der rechtsungleichen Behandlung im Verfahren, etc.). Die Baubehörde kann sich all den vorerwähnten neuen Vorgaben nicht entziehen.

Eine Behörde kann die vorstehend beschriebenen, komplexen materiellen und verfahrensrechtlichen Fragen nur dann qualitativ gut und zeitlich rasch bearbeiten, wenn sie über entsprechende Erfahrung und Know-how verfügt.

Die im Auftrag vorgeschlagene Baukommission würde sich mehrheitlich aus Personen zusammensetzen, welche über keine Erfahrung und kein Know-how in Verwaltungsangelegenheiten verfügen. Daran ändert auch die Anforderung betreffend zwei Mitglieder mit «Fachkenntnissen» nichts. Denn gemeint sind damit regelmässig Architekten, Ingenieure, Bauleiter, etc., welche in Teilaspekten des Baubewilligungsverfahrens – nämlich den rein bautechnischen Fragen – über Fachkenntnisse verfügen, nicht aber in den übrigen vorerwähnten Fragestellungen.

Zu geringe Geschäftslast, Aufbau von Know-how, Tagungsrhythmus:
Im Jahr 2024 hat die Gemeinde im ordentlichen Baubewilligungsverfahren (Art. 41 ff. KRVO) insgesamt 172 Baugesuche behandelt. Davon entfallen 31 Verfahren auf BAB-Bewilligungen, also Bewilligungen, bei welchen die materielle Beurteilung im Wesentlichen beim Kanton liegt. Von den übrigen 141 ordentlichen Baubewilligungsverfahren innerhalb der Bauzone handelt es sich bei mindestens der Hälfte um Bagatellfälle, wie z.B. Solaranlagen an der Fassade, kleinere Anbauten wie Carports und dergleichen, Umgebungsgestaltungen, kleinere bauliche Änderungen am Gebäudeäussern wie neue/geänderte Balkone, zusätzliche/grössere Fenster, neue Kamine etc. Demnach ist pro Jahr mit höchstens rund 70 ordentlichen Baubewilligungen mit einem anspruchsvolleren Inhalt zu rechnen.

Aufgrund der geringen Geschäftslast von höchstens rund 70 ordentlichen (grösseren) Baugesuchen pro Jahr bzw. durchschnittlich rund 1.35 solchen Baugesuchen pro Woche wird die Baukommission realistischerweise höchstens alle zwei bis drei Wochen tagen. Die Behandlung der Baugesuche würde dadurch zeitlich verzögert.

Qualität von Quartier- und Arealplänen (Know-how-Verlust): Der Erlass von Quartier- und Arealplänen kann kraft KRG nicht vom Gemeindevorstand auf die Baukommission übertragen werden. Indem der Gemeindevorstand heute als Baubehörde regelmässig über strittige und heikle Baugesuche entscheidet, weiss er, welche materiellen Regelungen im Baubewilligungsverfahren zu welchen Schwierigkeiten führen. Dementsprechend kann er diese Erfahrung aus den Baubewilligungsverfahren in die Quartier- und Arealplanungen einfliessen lassen. Wird dem Gemeindevorstand (mit der vorliegend diskutierten Baukommission) die ganze Erfahrung und das ganze Know-how aus den Baubewilligungsverfahren entzogen, so wird dieses fehlende Know-how unweigerlich die Qualität der vom Gemeindevorstand zu erlassenden Quartier- und Arealpläne negativ beeinflussen.

Aus Sicht des Gemeindevorstands prüfenswerte Variante

Baubehörde in Ilanz/Glion ist grundsätzlich die Geschäftsleitung und ausnahmsweise – bei fehlender Einstimmigkeit in der Geschäftsleitung – der Gemeindevorstand (Art. 6 BauG; Art. 48 Abs. 4 Gemeindeverfassung). In der Geschäftsleitung ist mit dem Gemeindepräsidenten nur eine vom Volk gewählte Person vertreten, weshalb verschiedentlich deren nur geringe politische Legitimation kritisiert wird.

Es ist eine rein politische Frage, ob man die politische Legitimation von Bauentscheiden stärker gewichten möchte. Falls das Gemeindeparlament eine stärkere Gewichtung der politischen Legitimation wünscht – namentlich bei Baugesuchen, welche die Geschäftsleitung einstimmig ablehnen möchte –, so könnte das Modell der Gemeinde Scuol übernommen werden. Dieses Modell sieht im ordentlichen Baubewilligungsverfahren im Wesentlichen folgende Aufgabenteilung zwischen Gemeindevorstand und Geschäftsleitung vor:

Die Geschäftsleitung entscheidet (zwecks Entlastung des Gemeindevorstands) im ordentlichen Baubewilligungsverfahren bloss über Baugesuche, wenn kumulativ:

keine Einsprachen gegen das Baugesuch erhoben worden sind, und

die Geschäftsleitung das Baugesuch (einstimmig) gutheisst.

Der Gemeindevorstand entscheidet über alle übrigen Baugesuche, also namentlich

immer bei Einsprachen, und

immer wenn die GL ein Baugesuch nicht (einstimmig) gutheissen will.

Fazit: Im ordentlichen Baubewilligungsverfahren kann beim Modell der Gemeinde Scuol die Geschäftsleitung Baugesuche ausschliesslich gutheissen. Immer wenn die Geschäftsleitung ein Baugesuch ablehnen will (und immer wenn gegen ein Baugesuch Einsprachen erhoben wurden), ist automatisch der politisch «höher» legitimierte Gemeindevorstand zuständig. Anders als heute würden damit alle strittigen Fälle immer durch den Gemeindevorstand entschieden.

Gestützt auf die vorangegangenen Ausführungen zu den verschiedenen Modellen wünscht der Gemeindevorstand eine Diskussion, welche die Richtung für die Ausarbeitung der Teilrevision des Baugesetzes der Gemeinde Ilanz/Glion vorgibt. Allenfalls kann die vorberatende Kommission für die Totalrevision der Gemeindeverfassung, welche vom Parlament eingesetzt wurde, in die weitere Bearbeitung des Auftrags einbezogen werden.

Antrag

Aufgrund der gemachten Ausführungen und gestützt auf Art. 31 und 32 der Parlamentsordnung beantragt der Gemeindevorstand, den Auftrag Frei betreffend Teilrevision des Baugesetzes zur Einführung einer Baukommission zu überweisen.

Ilanz/Glion, den 25. März 2025	Gemeindevorstand Ilanz/Glion

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