InitialSituation

Der Bundesrat will Familien mit Kindern steuerlich entlasten. Ziel der Reform ist die Verbesserung der Steuergerechtigkeit zwischen Personen mit und solchen ohne Kinder. Ausserdem sollen Familien mit fremdbetreuten Kindern und solche, bei denen ein Elternteil die Kinder betreut, steuerlich möglichst gleichbehandelt werden. Erreicht werden soll dies durch die Einführung eines Elterntarifs und eines Abzuges für die Fremdbetreuung von Kindern. Im Weiteren soll die kantonale Tarifhoheit bei der Besteuerung der Alleinerziehenden gemäss ihrer wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit wiederhergestellt werden. Die Massnahmen der Vorlage werden bei der direkten Bundessteuer zu Mindereinnahmen von rund 600 Millionen Franken führen. Die Änderungen sollen auf den 1. Januar 2011 in Kraft treten.

Der Entscheid über die zukünftige Ausgestaltung der Ehegattenbesteuerung hat in der Vernehmlassung zum Systementscheid zu keinem klaren Ergebnis geführt. Eine breit abgestützte Lösung und damit eine grundsätzliche Änderung des heutigen Systems sind daher zurzeit nicht zu erreichen. Aus diesen Gründen soll vorläufig auf einen Systementscheid verzichtet werden.

Die steuerliche Entlastung von Familien ist aus volkswirtschaftlicher und familienpolitischer Sicht jedoch nach wie vor von grosser Wichtigkeit. Der Bundesrat hat daher am 12. November 2008 beschlossen, anstelle von zeitraubenden Reformprojekten rasch umzusetzende Verbesserungen bei der Berücksichtigung der Kinderkosten im Steuerrecht vorzuschlagen.

Ziel der Reform ist die Verbesserung der horizontalen Steuergerechtigkeit. Steuerpflichtige mit gleicher wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit sollen steuerlich gleichbehandelt werden. Im Vordergrund steht dabei einerseits die Verbesserung der horizontalen Steuergerechtigkeit zwischen Steuerpflichtigen mit Kindern und solchen ohne Kinder. Andererseits sollen auch erwerbstätige Eltern, welche ihre Kinder fremdbetreuen lassen, und Haushalte, bei denen ein Elternteil die Kinder selbst betreut, steuerlich nach Massgabe ihrer wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit möglichst gleichbehandelt werden.

In der am 11. Februar 2009 eröffneten Vernehmlassung wurden zwei Lösungsmöglichkeiten - die Kombinationslösung und der Elterntarif - zur Diskussion gestellt.

Die Kombinationslösung beinhaltet einerseits die Erhöhung des Kinderabzuges und andererseits die Einführung eines Abzuges für die Fremdbetreuung der Kinder.

Beim Elterntarif wird anstelle der Erhöhung des Kinderabzuges die Einführung eines dritten Tarifs für Ehepaare mit Kindern und alleinerziehende Steuerpflichtige vorgeschlagen. Zusätzlich soll auch ein Abzug für die Drittbetreuung der Kinder gewährt werden.

Die Auswertung der im Rahmen der Vernehmlassung eingegangenen Stellungnahmen hat aufgezeigt, dass die Zielsetzung der Vorlage, Familien mit Kindern steuerlich zu entlasten, grossmehrheitlich begrüsst wird. Bei der Frage, wie diese Entlastung erfolgen soll, sind die Meinungen kontrovers. Praktisch alle Kantone, die Finanzdirektorenkonferenz, fünf Parteien sowie sieben Organisationen sprechen sich für die Erhöhung des Kinderabzuges aus. Für den Elterntarif votieren drei Parteien, die Sozialdirektorenkonferenz sowie die Mehrheit der Organisationen. Die Einführung eines Kinderbetreuungsabzuges wird mehrheitlich befürwortet. Die Vorschläge des Bundesrates zur Besteuerung der Alleinerziehenden und der getrennt lebenden Eltern werden unterschiedlich beurteilt. Nach Abwägung der Vor- und Nachteile der beiden in der Vernehmlassung vorgeschlagenen Lösungsmöglichkeiten spricht sich der Bundesrat für die Einführung des Elterntarifs aus. Nach Ansicht des Bundesrates trägt diese Massnahme den beiden Stossrichtungen der Reform am besten Rechnung. Zudem führt sie aufgrund der gesetzten Kriterien zielgerichtet zur steuerlichen Entlastung von Familien mit Kindern.

Insbesondere werden Familien mit mittleren Einkommen stärker entlastet als bei der Kombinationslösung.

Der Elterntarif soll Ehepaaren und alleinerziehenden Personen gewährt werden, die mit Kindern oder unterstützungsbedürftigen Personen im gleichen Haushalt zusammenleben. Der Tarif geht vom heute geltenden Verheiratetentarif aus, der dabei errechnete Steuerbetrag wird aber zusätzlich um 170 Franken pro Kind reduziert.

Die heute bereits bestehenden kinderrelevanten Abzüge (Kinderabzug: 6100 Franken; Kinderversicherungsabzug: 700 Franken) sollen unverändert bleiben. Zudem soll ein Abzug für die von den Familien getragenen Kosten der Fremdbetreuung von Kindern, jedoch maximal 12 000 Franken, bei der direkten Bundessteuer eingeführt werden. Die Kantone sollen verpflichtet werden, einen entsprechenden Abzug auch im kantonalen Recht einzuführen. Die Obergrenze können sie jedoch frei festlegen.

Diese Massnahmen führen zu Mindererträgen von insgesamt rund 600 Millionen Franken. Davon fallen rund 500 Millionen Franken (83 %) auf den Bund. Die Kantone haben rund 100 Millionen Franken (17 %) zu tragen. Zusammen mit den seit 2008 in Kraft stehenden Sofortmassnahmen zur Milderung der "Heiratsstrafe" werden die Familien um über 1 Milliarde Franken entlastet. Neben diesen Steuerreformen verfolgt der Bundesrat noch weitere Reformprojekte mit beträchtlichen finanziellen Folgen für den Bundeshaushalt. Der Bundesrat wird zu gegebener Zeit prüfen, in welcher Form die finanziellen Auswirkungen der Reformen aufgefangen werden können, sodass die Vorgaben der Schuldenbremse auch mittelfristig eingehalten werden können.

Neben der steuerlichen Entlastung von Familien mit Kindern soll die Tarifautonomie der Kantone bei der Besteuerung der Alleinerziehenden nach deren wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit wiederhergestellt werden. Ausserdem sollen Eltern, die nicht gemeinsam besteuert werden und das gemeinsame Sorgerecht haben, unter bestimmten Voraussetzungen je die Hälfte des Kinderabzuges geltend machen können. (Quelle: Botschaft des Bundesrates)

Proceedings

Der Ständerat beschloss einstimmig Eintreten ohne Gegenantrag. Die Eintretensdebatte wurde dennoch animiert geführt. Kritisiert wurde, dass mit der Vorlage auch die Abschreibung verschiedener hängiger Vorstösse verhandelt wurde, die allesamt darauf hinzielten, einen Systementscheid (Individualbesteuerung oder gemeinsame Veranlagung) in Sachen Ehepaar- und Familienbesteuerung zu erwirken. Es wurde moniert, dass mit dem Fremdbetreuungsabzug Familien, welche sich bewusst für die Eigenbetreuung entschlossen hätten, benachteiligt würden. In sozialpolitischer Hinsicht würden also jene Familien entlastet, welche es nicht nötig hätten, wohingegen jene Familien, die es nötig hätten, leer ausgehen würden. Auch wurde darauf hingewiesen, dass sich die Konferenz der kantonalen Finanzdirektoren insgesamt kritisch zur Vorlage geäussert hatte: In administrativer Hinsicht, weil die Termine der Umsetzung sehr knapp bemessen waren; in finanzpolitischer Hinsicht, weil das Modell, das Bundesrat und Kommissionsmehrheit favorisierten, nicht dasjenige ihrer Wahl war und in staatspolitischer Hinsicht, da die vorgeschlagene Variante des Elterntarifs, die von der direkten Bundessteuer befreiten Haushalte auf knapp 30 Prozent erhöhen würde.

Der Einzelantrag von Maximilian Reimann (V, AG), die Vorlage an den Bundesrat zurückzuweisen, wurde mit 34 zu 6 Stimmen abgelehnt. In seinen Ausführungen machte der Aargauer Standesvertreter klar, dass er grundsätzlich für die steuerliche Entlastung von Familien sei. Mit dieser Vorlage würden aber all jene Familien benachteiligt, welche ihre Kinder vollumfänglich selbst betreuen würden. Darin sah er eine Benachteiligung des traditionellen Familienbildes.

In der Detailberatung gab die Ziffer1 des Artikels 212 Absatz 2bis zu reden. Darin wurde der maximal abzugsfähige Betrag für den Kinderbetreuungsabzug festgeschrieben. Der Bundesrat sah 12 000 Franken vor. Die Kommissionsmehrheit folgte diesem Vorschlag. Eine die politischen Lager übergreifende Minderheit wollte diesen jedoch auf 8 500 Franken jährlich begrenzen. Für den Minderheitsantrag, so Werner Luginbühl (BD, BE), spreche, dass die effektiven Betreuungskosten heute durchschnittlich zwischen 5 000 und 6 000 Franken betragen würden, und dass mit der vom Bundesrat vorgeschlagenen Obergrenze folglich vor allem die oberen Einkommen entlastet würden. Rund 170 Millionen der 420 Millionen Franken Mindereinnahmen würden so an Eltern mit einem steuerbaren Einkommen von mindestens 150 000 Franken gelangen. Der zweite Grund für den Minderheitsantrag war der, dass nicht wenige Kantone einen wesentlichen tieferen Betrag für den Abzug vorsahen. Drittens verwies er auch darauf, dass für den Kinderabzug "nur" 185 Millionen Franken vorgesehen seien. Der Vergleich der beiden Beträge (185 Mio für den Kinderabzug gegenüber 420 Mio für die Kinderbetreuung) könne tatsächlich den Eindruck entstehen lassen, dass Frauen, die ihre Kinder selbst betreuen, benachteiligt würden. Zuletzt merkte er an, dass mit dem Minderheitsantrag ca. 100 Millionen Franken eingespart würden. Der Rat liess sich jedoch von den Argumenten der Minderheit nicht überzeugen: Mit 25 zu 15 Stimmen übernahm er die von der Kommissionsmehrheit unterstützte Fassung des Bundesrates.

Was die Frage der Inkraftsetzung des Gesetzes anbelangte, sprach sich die Kommissionsmehrheit im Unterschied zum Bundesrat und einer Kommissionsminderheit für eine rückwirkende Inkraftsetzung per 1. Januar 2010 aus. Der Entwurf des Bundesrates sah den 1. Januar 2011 vor. Die rückwirkende Inkraftsetzung, so der Bundesrat, sei zwar rechtlich möglich, vollzugstechnisch jedoch faktisch ausgeschlossen. Und dies vor allem wegen der grossen Anzahl an ausländischen Arbeitskräften, welche quellenbesteuert werden und der echten Gegenwartsbemessung unterliegen. Die entsprechenden Steuertarife müssten somit bereits im Januar 2010 aufliegen. Bundesrat Hans-Rudolf Merz appellierte auch an die finanzpolitische Vernunft der Räte. Dass die Aussichten für den Bundeshaushalt mehr als düster seien, darauf hatte er bereits hingewiesen. Verschiedene Räte merkten auch an, dass die Kantone bereits materiell unterlegen seien und dass man ihnen nun in der Frage der Umsetzung, zumal sie explizit darum gebeten hatten, durchaus entgegenkommen könnte. Der Rat folgte denn auch nicht seiner Kommissionsmehrheit und votierte mit 22 zu 19 Stimmen für den Minderheitsantrag. In der Gesamtabstimmung wurde die Vorlage mit 36 zu 2 Stimmen bei 2 Enthaltungen angenommen.

Im Nationalrat lagen ein Antrag auf Nichteintreten seitens der grünen Fraktion und zwei Minderheitsanträge vor, welche die Vorlage an den Bundesrat zurückweisen wollten. Alle drei Anträge stammten von der links-grünen Ratsseite. Alle drei wurden deutlich abgelehnt. Louis Schelbert (G, LU), Sprecher der grünen Fraktion, welche Antrag auf Nichteintreten gestellt hatte, hob in seiner Rede hervor, dass seine Fraktion den Kinderabzug begrüsse, den Kinderbetreuungsabzug jedoch nicht gutheisse. Dieser stiess nur auf wenig Anklang, weil vor allem die "Bestverdienenden", so Schelbert, vom Abzug profitieren würden. Er wies auch darauf hin, dass die hier geplanten Steuerausfälle anderswo wieder eingespart werden müssten. Mit diesen Argumenten begründete er den von links-grünen Ratsmitgliedern gestellten Antrag auf Rückweisung mit dem Auftrag der Überarbeitung an den Bundesrat. Der Bundesrat sollte beauftragt werden, klar darzulegen, wie die Einnahmenausfälle als Folge der Krise und als Folge der Parlamentsbeschlüsse zu den drei Steuervorlagen (Familienbesteuerung, kalte Progression (09.032) und Mehrwertsteuer (08.053)) bewältigt werden sollten. Paul Rechsteiner (S, SG) war Sprecher der dritten links-grünen Minderheit. Diese Minderheit wollte den Bundesrat in die Pflicht nehmen; er sollte aufzeigen, wie sich Steuerausfälle und Sparmassnahmen sozialpolitisch auswirken würden. Daneben sollte die Vorlage eine Verschärfung der Progression vorsehen, damit die im Rahmen der Familienbesteuerung zu beschliessenden Mindereinnahmen für den Fiskus durch die hohen und höchsten Einkommensklassen gleich selber kompensiert würden. Alle drei Vorlagen fanden im Rat keine Mehrheit und wurden relativ deutlich abgelehnt. Die Minderheiten stiessen auch innerhalb der sozialdemokratischen Fraktion nicht durchwegs auf Wohlwollen.

Mit der Vorlage stand auch Artikel 14 des Bundesgesetzes über die direkte Bundessteuer, welcher die Besteuerung nach dem Aufwand regelt, zur Disposition. Eine linke Minderheit wollte diese Gelegenheit nutzen, um die Besteuerung nach dem Aufwand generell zu streichen. Die Aufwandsbesteuerung verletze "ganz krass den Grundsatz der Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit", argumentierte Susanne Leutenegger Oberholzer (S, BL). Gegen diese Ungerechtigkeit rege sich ein grosser Widerstand in der Bevölkerung, so die Minderheitssprecherin weiter. Bundesrat Hans-Rudolf Merz warnte vor einen Schnellschuss und davor, einen internationalen Wettbewerbsvorteil allzu schnell preiszugeben. Verschiedene bürgerliche Ratsmitglieder wiesen darauf hin, dass man den Kantonen in der Frage der Pauschalbesteuerung von Ausländern noch mehr Zeit einräumen sollte. Dass aber der Minderheitsantrag gar nicht in die Steuerautonomie der Kantone eingriff - er beschränkte sich auf die direkte Bundessteuer -, wurde von der Minderheitssprecherin herausgestrichen. Der Rat befürchtete jedoch eine falsche Signalwirkung, die von der Abschaffung der Aufwandsbesteuerung auf Bundesebene ausgehen könnte. Der Antrag wurde mit 113 zu 41 Stimmen abgelehnt. Die grüne Fraktion hatte sich der Stimme enthalten.

Am heftigsten debattierte der Rat über die Frage des Kinderbetreuungsabzugs. Insbesondere die SVP-Fraktion stiess sich an dem vom Ständerat beschlossenen Steuerabzug für die Drittbetreuung der Kinder. Caspar Baader (V, BL) betonte, dass die steuerliche Entlastung von Familien mit Kindern ein zentrales Anliegen seiner Fraktion sei, dass aber der Betreuungsabzug von bis zu 12 000 CHF lediglich denjenigen Eltern zukomme, die ihre Kinder durch Dritte betreuen lassen würden, und deshalb eine Diskriminierung derjenigen Familien sei, die sich entschliessen würden, ihre Kinder ohne Drittbetreuung aufzuziehen. Damit, so Caspar Baader weiter, schaffe man einen falschen Anreiz, hin zu einer Gesellschaft nach dem vergangenen sozialistischen Modell in den ehemaligen Ostblockstaaten. Jasmin Hutter-Hutter (V, SG) wies darauf hin, dass die eigenverantwortlichen Familien, also Familien, die auf Fremdbetreuung verzichten, durch die geplanten Massnahmen gleich dreifach betrogen würden: Sie würden mit ihren Steuern die Krippen der andern finanzieren; sie hätten einen gewichtigen Lohnausfall zu gewärtigen und dürften jetzt keine zusätzlichen Steuerabzüge machen. Im Einklang mit dem schriftlich begründeten Antrag von Christian Wasserfallen (RL, BE) forderte Sylvia Flückiger-Bäni (V, AG), "dass für jedes Kind ein Abzug für die Betreuung vorgenommen werden kann, unabhängig davon, ob ein Elternteil oder ein Dritter das Kind betreut."

Bundesrat Hans-Rudolf Merz und der Kommissionssprecher Hansjörg Hassler (BD, GR) strichen dagegen die eher finanzpolitische Seite der debattierten Steuerreform heraus. Würde man allen Familien einen Abzug von 12 000 CHF pro Kind zugestehen, hätte dies Steuerausfälle von ca. 1 Milliarde Franken zur Folge. Hingegen koste die von der Kommissionsmehrheit unterstützte Version, der der Ständerat bereits zugestimmt hatte, 600 Millionen CHF. Dieser Betrag wäre in der Finanzplanung bereits vorgesehen, die Milliarde hingegen nicht. Die Anliegen der SVP-Fraktion blieben im Rat chancenlos.

Mehr Erfolg war dem Vorschlag von Lucrezia Meier-Schatz (CEg, SG) beschieden. In Ihren Anträgen forderte Sie, dass der maximale Kinderbetreuungsabzug auf 10 000 CHF festgesetzt würde. Damit senkte sie diesen gegenüber der ständerätlichen Version um 2 000 CHF. Im Gegenzug sollte der ermittelte Steuerbetrag um 250 CHF pro Kind ermässigt werden. Bundesrat und Ständerat hatten sich für einen Abzug von 170 CHF pro Kind entschieden. Mit dem Vorschlag von Lucrezia Meier-Schatz (CEg, SG) sollte die Steuerreform stärker auf die tieferen Einkommensschichten ausgerichtet werden. Von den 600 Millionen CHF würden so 300 Millionen CHF an Familien mit einem steuerbaren Einkommen unter 80 000 CHF gehen. Familien mit einem steuerbaren Einkommen von über 120 000 CHF würden mit 120 Millionen Franken entlastet. Diese sozialpolitische Justierung wurde auch von anderen Minderheitsanträgen, die von der Ratslinken eingebracht worden waren, gefordert. Im Rat setzte sich das Modell von Lucrezia Meier-Schatz durch und schuf damit eine Differenzen zum Ständerat.

Wie der Ständerat beschloss auch der Nationalrat eine Änderung des Steuerharmonisierungsgesetzes. Den Kantonen wurde durch diese Änderung erlaubt, Alleinerziehende und unverheiratete Ehepaare künftig nicht mehr nach dem milderen Verheiratetentarif zu besteuern. Die Kommissionsmehrheit wollte dem Ständerat darin nicht folgen; der Rat entschied sich jedoch für den Minderheitsantrag Peter Spuhler (V, TG), der sich im Plenum für die Lösung des Ständerats eingesetzt hatte. Die Kommissionsmehrheit wollte Artikel 11 Abs. 1 unverändert lassen. Mit 85 zu 83 Stimmen übernahm der Rat die Position des Ständerates. Die RL-Fraktion und die SVP-Fraktion stimmten geschlossen für den Minderheitsantrag. Unterstützt wurden sie durch die BDP-Fraktion und von einzelnen Mitgliedern der CEg-Fraktion. In der Gesamtabstimmung stimmten 135 Räte für und 21 gegen die Vorlage.

Damit ging die Vorlage zurück in den Ständerat zur Differenzbereinigung. Der Nationalrat hatte zwei materielle Veränderungen gegenüber dem erstbehandelnden Ständerat vorgenommen: Er hatte den maximalen Kinderbetreuungsabzug auf 10 000 CHF gesenkt und im Gegenzug den Abzug auf dem Steuerbetrag pro Kind neu auf 250 CHF statt 170 CHF gehoben. Die Kommission hatte sich mit 8 zu 5 Stimmen dafür ausgesprochen, auf die Linie des Nationalrates zu schwenken, was der Rat denn auch mit 26 zu 5 Stimmen tat.

Bei der zweiten materiellen Differenz, der Frage des Inkrafttretens, hielt der Rat am Datum des 1. Januar 2011 fest.

Damit ging die Vorlage zur Differenzbereinigung nochmals zurück in den Nationalrat. Mit 93 zu 84 Stimmen folgte der Rat nun seiner Kommissionsmehrheit und übernahm den 1. Januar 2011 als Datum des Inkrafttretens. Die Ratslinke, die CEg-Fraktion sowie die BD-Fraktion hatten geschlossen für die Mehrheit gestimmt. Damit eliminierte der Nationalrat die letzte verbliebene Differenz.

In der Schlussabstimmung wurde das Bundesgesetz im Ständerat mit 37 zu 0 und im Nationalrat mit 156 zu 28 Stimmen angenommen.