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Sulla base delle indicazioni contenute nella sentenza del Tribunale amministrativo federale B-1687/2010 del 21 giugno 2011 si può ipotizzare che la prassi osservata presso il DDPS di eludere il contingentamento dei posti di lavoro deciso dal Consiglio federale e dal Parlamento facendo ricorso al prestito di personale esterno specializzato, possa essere diffusa anche presso altri servizi dell'amministrazione federale. Presso l'unità tecnologia dell'informazione e della comunicazione della base dell'aiuto alla condotta (BAC-TIC) del DDPS, gli specialisti ingaggiati mediante prestito di personale ("Profile") sono pienamente integrati nell'organizzazione gerarchica della BAC, esercitano la propria attività negli uffici della BAC, sottostanno alle istruzioni impartite dai superiori sulla base del diritto del lavoro e assumono anche funzioni dirigenziali. In questi ambiti sono quindi equiparati al personale assunto in base a un contratto di diritto pubblico. La remunerazione di questo personale ha luogo mediante pagamento delle ore di lavoro effettuate ai rispettivi datori di lavoro esterni. L'amministrazione del personale (gestione degli stipendi, assicurazioni sociali, rimborso spese, ecc.) viene quindi gestita all'esterno dell'amministrazione federale. La caratteristica particolare di questa modalità d'ingaggio consiste nel fatto che la BAC non ha alcun influsso sugli stipendi pagati al personale dato in prestito dai datori di lavoro esterni.

Pongo quindi al Consiglio federale le seguenti domande:

1. Quanto è diffusa, all'interno dell'amministrazione federale, la prassi osservata presso il DDPS di eludere il contingentamento dei posti di lavoro facendo ricorso al prestito di personale specializzato?

2. Come valuta, dal punto di vista della politica del personale, il Consiglio federale la prassi del DDPS che assume specialisti in prestito senza un contratto di assunzione di diritto pubblico, offre loro un posto di lavoro nei suoi uffici, colloca queste persone fra coloro che sottostanno alle istruzioni impartite dall'ufficio in base al diritto del lavoro e assegna loro compiti dirigenziali anche presso le unità operative?

3. Gli stipendi percepiti dal personale in prestito sono comparabili a quelli versati dalla Confederazione ai propri impiegati che assumono funzioni analoghe?

4. Per la Confederazione queste modalità d'assunzione del personale comportano un risparmio o un incremento di spese rispetto al personale impiegato con le modalità ordinarie?

5. Come sono state risolte nell'ambito del prestito di personale le questioni relative alla responsabilità e all'assunzione dei rischi?

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1. Il contingentamento dei posti di lavoro nell'amministrazione federale è stato soppresso già nel 2000. Con l'adozione del preventivo le Camere federali approvano di volta in volta i crediti per il personale. In base ai crediti stanziati, le unità amministrative decidono di principio autonomamente quanti posti di lavoro devono essere creati. Nel quadro del decreto federale concernente il preventivo, il Parlamento autorizza inoltre le unità amministrative, d'intesa con i dipartimenti, a effettuare trasferimenti tra il credito per la retribuzione del personale e i contributi del datore di lavoro e il credito per le spese di consulenza. Grazie a questo sistema, in caso di bisogno le unità amministrative possono decidere anche nel corso dell'anno se reclutare personale proprio o esterno per compiti di durata limitata. Il personale a prestito non serve pertanto a eludere il contingentamento dei posti di lavoro, bensì ad acquisire specialisti esterni o conoscenze di cui non si dispone. Nel DDPS, ad esempio, vengono reclutati lavoratori specializzati esterni soltanto presso la base d'aiuto alla condotta (BAC) e, in misura molto circoscritta, presso Armasuisse. Del resto, si fa capo a lavoratori specializzati esterni soltanto per compiti di breve durata e praticamente impossibili da pianificare, oppure per compiti che richiedono conoscenze specialistiche difficili da trovare sul mercato del lavoro.

2. Il DDPS è consapevole del fatto che dal punto di vista della politica del personale la prassi seguita se pur nei limiti di cui si è detto pone qualche difficoltà. Tuttavia, il ricorso a lavoratori specializzati esterni è impellentemente necessario per rispettivamente garantire il funzionamento e la reimpostazione del sistema informatico della BAC. In assenza di queste misure, i problemi informatici non potrebbero essere risolti. Questa situazione dovrebbe però essere liquidata il più presto possibile.

3. Di norma, gli "onorari" versati sono superiori alle spese salariali che occorrerebbe affrontare se si assumesse personale con un contratto di lavoro di diritto pubblico. In ogni caso, l'assunzione di specialisti nel campo dell'informatica fallisce spesso proprio a causa delle pretese salariali dei candidati.

4. Nel complesso si può ammettere che il sistema del personale a prestito sia più conveniente. Il personale a prestito consente di coprire rapidamente e in modo flessibile i picchi e le competenze mancanti senza dover assumere l'impegno di un'assunzione prolungata. Se un impegno si protrae nel tempo e ne deriva un compito duraturo, in genere un'assunzione fissa potrebbe risultare più conveniente rispetto al ricorso a personale esterno.

5. Il personale a prestito comporta un rapporto triangolare che genera incertezze riguardo alle basi applicabili alla responsabilità per i danni eventuali cagionati dal lavoratore nell'esercizio delle proprie funzioni.

Secondo l'articolo 3 capoverso 1 della legge federale del 14 marzo 1958 su la responsabilità della Confederazione, dei membri delle autorità federali e dei funzionari federali (LResp; RS 170.32), la Confederazione risponde del danno cagionato illecitamente a terzi da un funzionario nell'esercizio delle sue funzioni, senza riguardo alla colpa del funzionario.

Il concetto di impiegato o di funzionario ai sensi dell'articolo 3 capoverso 1 LResp va inteso in senso lato. La responsabilità della Confederazione può essere attivata anche da persone che non sono né magistrati né vincolate da un rapporto di lavoro. È determinante il fatto che al responsabile del danno sia direttamente commesso un compito di diritto pubblico della Confederazione (art. 1 cpv. 1 lett. f LResp). La forma giuridica adottata per la delega del compito (contratto di lavoro di diritto pubblico o privato, mandato, ecc.) non è decisiva sotto il profilo della responsabilità. Di conseguenza, il fatto che la persona "presa a prestito" non sia legata da un rapporto di lavoro con la Confederazione non esclude automaticamente la responsabilità di quest'ultima. La responsabilità della Confederazione per l'attività di terzi è comunque circoscritta ai casi in cui alla persona "presa a prestito" sono direttamente commessi compiti di diritto pubblico federali.

Se un lavoratore specializzato esterno è incorporato nella gerarchia esistente nell'amministrazione federale e sottostà alle istruzioni impartite dai suoi superiori impiegati presso la Confederazione, occorre in tal caso ritenere che gli sono direttamente commessi compiti di diritto pubblico. Eventuali questioni di responsabilità derivanti dall'attività svolta per l'amministrazione federale devono pertanto essere giudicate alla luce della legge sulla responsabilità.

Risposta del Consiglio federale.