InitialSituation

Le rapport passe d'abord en revue les étapes de développement d'Armée 61 jusqu'à aujourd'hui. Il propose ensuite un compte rendu dans lequel sont exposés les prestations et les engagements réalisés par l'armée actuelle. Ce compte rendu met en lumière le recentrement de l'instruction sur la préparation aux engagements probables. Concernant les engagements, il souligne le fait que l'armée a rempli ses missions : la disponibilité a été assurée en permanence et les engagements ordonnés ont tous été réalisés. Le rapport aborde ensuite les lacunes constatées, telles que le manque de personnel pour l'instruction de base et l'entretien du matériel (logistique), les problèmes d'infrastructure (parc immobilier) et l'insuffisance du financement, qui ne correspond plus aux prestations que l'armée doit aujourd'hui fournir. Parallèlement, il présente les mesures déjà mises en oeuvre ou prévues à court terme pour combler ces lacunes.

En référence au rapport sur la politique de sécurité, le rapport sur l'armée expose les menaces et les dangers face auxquels des prestations de l'armée sont nécessaires. Il en déduit les conséquences pour cette dernière, à savoir le maintien et le développement de la défense comme compétence-clé, l'importance croissante de l'alerte précoce, la garantie de la capacité à durer, une planification des forces armées orientée sur les compétences, ainsi que la nécessité de collaborer avec des partenaires à l'intérieur et à l'extérieur des frontières nationales. Il en résulte un profil des prestations de l'armée.

Sur la base de ce profil, le rapport décrit un modèle de base de l'armée reposant sur les conditions-cadres fixées dans la Constitution, à savoir la neutralité, le principe de l'armée de milice et l'obligation générale de servir. Ce modèle tient également compte de l'évolution démographique et des possibilités de relève des cadres.

En ce qui concerne les prestations de l'armée, il convient de poursuivre le report des priorités de la défense vers une mission de protection globale. Il y a lieu par ailleurs d'élever le nombre et la qualité des engagements de promotion de la paix, ceci en concentrant l'effort principal sur l'engagement de moyens très performants pour lesquels il existe un réel besoin.

Le modèle de base de l'armée prévoit la réalisation aussi complète que possible du profil des prestations. En matière de défense, il convient de maintenir et de développer cette compétence-clé qui demeure la capacité centrale de l'armée. Les formations actives sont entièrement équipées et le remplacement partiel des Tiger est effectué. Les besoins accumulés en entretien pour les immeubles sont réduits dans toute la mesure du possible. Les différentes possibilités de réaliser des économies doivent permettre de stabiliser les besoins financiers de l'armée au montant actuel de 4,4 milliards de francs (plus le renchérissement) et de garantir à moyen terme un rapport adéquat entre les coûts d'exploitation et les coûts d'investissement. Cela signifie une coupe massive par rapport aux besoins effectifs actuels. Pour finir, le rapport présente les jalons du développement de l'armée. (Source : message du Conseil fédéral)

Proceedings

Au Conseil des États, Luc Recordon (G, VD) a été le seul membre de la commission à proposer de ne pas entrer en matière sur le projet, rejetant aussi bien la proposition du Conseil fédéral que celle de la majorité de la commission concernant la taille de l'armée. Dans son rapport sur l'armée, le Conseil fédéral avait prévu un effectif de 80 000 hommes et des dépenses annuelles de 4,4 milliards de francs ; la majorité de la commission demandait quant à elle une armée de 100 000 hommes et un budget de 5,1 milliards de francs. Au nom de la commission, Bruno Frick (CEg/SZ) a souligné que la sécurité avait un prix, estimant qu'avec un budget correspondant à 1,1 % du PIB, l'armée suisse était relativement bon marché. Selon lui, il est capital que le mandat de prestations, la taille, l'armement et les coûts de la future armée soient cohérents. Par 35 voix contre 4, le conseil a décidé d'entrer en matière sur l'arrêté fédéral concernant le plan de financement. Lors de la discussion par article, trois options ont été présentées : la proposition de la majorité de la commission (100 000 militaires pour un budget de 5,1 milliards de francs), celle d'une minorité I emmenée par Theo Maissen (CEg, GR) (120 000 militaires pour un budget de 5,3 milliards de francs) et celle d'une minorité II emmenée par Claude Hêche (S, JU), soutenant le projet du Conseil fédéral. La majorité et la minorité I ont en outre proposé de charger le Conseil fédéral de présenter, d'ici à la fin 2011, un message relatif à un mode de financement particulier pour l'acquisition de 22 nouveaux avions de combat (remplacement partiel des Tiger) et de matériel destiné à combler les lacunes d'équipement existantes. Par 28 voix contre 11, le conseil a suivi les propositions de la majorité concernant la taille de l'armée. S'agissant des dépenses, il a suivi par 26 voix contre 19 une proposition individuelle déposée par Philipp Stähelin (CEg, TG), qui ne voulait pas que les coûts soient fixés dans l'arrêté, arguant notamment que le DDPS devait faire davantage d'économies. Le remplacement des avions de combat Tiger a par ailleurs suscité la controverse. Bruno Frick (CEg, SZ) a fait valoir que les offres des fournisseurs des avions de combat n'étaient valables que jusqu'à la fin de l'année et qu'il fallait prendre une décision rapidement. Peter Bieri (CEg, ZG) a quant à lui relevé que le mandat confié au Conseil fédéral n'était pas suffisamment au point. Pankraz Freitag (RL, GL) doutait lui aussi que le Conseil fédéral réussisse à présenter, d'ici à la fin de l'année, un message prévoyant un mode de financement fiable. Le conseiller fédéral Ueli Maurer a expliqué que le Conseil fédéral voulait élaborer une loi, susceptible d'être acceptée lors d'un éventuel référendum et qui prévoirait des mesures d'économie sur dix ans afin de pouvoir acheter les avions de combat ; il a fait valoir que la procédure demandée par la commission impliquait d'effectuer l'achat des avions sans en avoir auparavant assuré le financement. Une proposition de Konrad Graber (CEg, LU), qui demandait que le message ne soit présenté que lors de la nouvelle législature, a été rejetée par 18 voix contre 17. Après que la minorité emmenée par Theo Maissen eut retiré sa proposition - augmenter de 200 millions de francs le budget pour le matériel destiné à combler les lacunes d'équipement - et que le Conseil fédéral eut rejeté, pour des raisons de calendrier, la proposition le chargeant de présenter un message d'ici à la fin 2011, le conseil a suivi la proposition de la majorité de la commission, par 18 voix contre 16. Au vote sur l'ensemble, l'arrêté fédéral a été adopté par 24 voix contre 10.

Au Conseil national, où l'entrée en matière sur le projet n'a donné lieu à aucune opposition, les débats se sont focalisés sur le mode de financement futur de l'armée, en particulier s'agissant de l'acquisition de nouveaux avions de combat. Le Conseil national n'a pas voulu suivre le Conseil des États, qui souhaitait un mode de financement particulier pour cette acquisition : il a adopté une proposition émanant de la majorité de sa commission, et soutenue par le camp bourgeois, qui vise à fixer un plafond de dépenses de 5 milliards de francs - autrement dit 600 millions de francs de plus que ce que prévoyait le projet du Conseil fédéral - destiné à l'ensemble des besoins de l'armée, y compris l'achat des 22 avions de combat. Par contre, le conseil a balayé des propositions émanant du camp rose-vert, qui visaient à maintenir le budget de l'armée à 4,4 milliards de francs ainsi que le demandait le Conseil fédéral, voire à le réduire à 3,5 milliards de francs. Enfin, la Chambre basse a fixé à 100 000 militaires l'effectif réglementaire de l'armée, suivant en cela l'avis de la majorité de sa commission ainsi que du Conseil des États.

Dans le cadre de la procédure d'élimination des divergences, le Conseil des États a décidé de rester fidèle à sa position selon laquelle l'acquisition des nouveaux avions de combat devrait se fonder sur un mode de financement particulier sujet au référendum. Contrairement au conseiller fédéral Ueli Maurer, la majorité du conseil a considéré que la stratégie du Conseil national était impossible à mettre en oeuvre. La Chambre haute a ramené à 4 milliards de francs le plafond de dépenses que le Conseil national avait fixé à 5 milliards de francs : de l'avis du rapporteur de la commission, Bruno Frick (CEg, SZ), ce montant était réaliste, car les offres présentées par les avionneurs se fondaient sur un cours de l'euro à 1,60 franc.

Pour sa part, le Conseil national a maintenu son intention de fixer à 5 milliards les dépenses de l'armée et de faire en sorte que l'acquisition des avions de combat soit financée par le budget ordinaire consacré à l'armement. La question de savoir si ce dernier point devait être soumis au référendum facultatif a été débattue jusqu'au dernier moment : les propositions émanant du camp rose-vert en faveur du référendum ont toutefois été rejetées par 98 voix contre 93, plus précisément par les groupes UDC, PBD et PLR ainsi que par quelques membres du groupe CEg.

Le Conseil des États s'est finalement rallié à la décision du Conseil national, qui prévoit d'octroyer à l'armée un budget de 5 milliards de francs, budget qui doit lui permettre de disposer d'un effectif de 100 000 militaires, de combler les lacunes d'équipement et d'acquérir de nouveaux avions de combat. Seule divergence qu'il a maintenue, le plafond de dépenses doit être relevé à partir de 2014 et non pas à partir de 2013. De nombreux orateurs ont toutefois souligné le manque de clarté s'agissant de la manière dont les dépenses supplémentaires allaient être compensées. Ne souhaitant pas créer de précédent, la Chambre haute a également refusé, par 24 voix contre 18, de soumettre au référendum l'acquisition de nouveaux avions de combat.

Le Conseil national a finalement approuvé tacitement de reporter à 2014 le relèvement du plafond de dépenses.