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Le Conseil fédéral est chargé de proposer une modification du régime financier de manière à ce que les programmes d'investissement prévoyant l'acquisition de matériel d'armement soient approuvés par le Parlement pour une législature et à ce que la réalisation de ces programmes soit confiée à l'exécutif.

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Selon l'article 25 de la loi fédérale sur les finances de la Confédération, des crédits d'engagement doivent être sollicités lorsque les engagements financiers s'étendent au delà de l'année budgétaire courante. Des crédits d'engagement sont notamment nécessaires pour les projets d'acquisition. La mise à contribution probable d'engagements doit figurer au budget annuel.

Le Conseil fédéral est d'avis que les buts que vise la motion peuvent être atteints même sans modification de la loi fédérale sur les finances de la Confédération. La loi ne règle pas la périodicité de la présentation des crédits d'engagement à l'Assemblée fédérale. Il serait donc possible de ne le faire qu'une seule fois par législature. Ce faisant, il y a lieu d'éviter une restriction des prérogatives budgétaires du Parlement ; l'Assemblée fédérale devrait se prononcer, à l'occasion de l'examen du budget, sur les rubriques particulières, même si l'on introduisait des programmes d'investissement pluriannuels en matière l'acquisition d'armement.

Il y a quelques années, le DMF a d'ailleurs procédé à un examen approfondi de la question d'un passage de programmes d'armement annuels à des programmes d'investissement pluriannuels en matière d'acquisition d'armements, comme le demande la motion.

Des comparaisons avec d'autres procédures d'autorisation s'imposent :

Les CFF organisent leurs acquisitions de matériel au moyen d'une planification des investissements sur un moyen terme de cinq ans. Les capacités financières nécessaires à un investissement particulier font l'objet de tranches annuelles figurant au budget, qui sont à chaque fois soumises à l'autorisation du Conseil fédéral et du Parlement. La loi fédérale sur les chemins de fer ne prévoit de demande de crédits d'engagement que pour la construction de nouvelles lignes (Rail 2000, NLFA).

La marge de manoeuvre est encore plus grande en matière de constructions routières. Aux fines de diriger la construction du réseau décidé en 1960, l'Office fédéral des routes établit un programme de construction pour quatre ans, qui doit être accepté par le Conseil fédéral. Les crédits nécessaires figurent chaque année au budget.

Un tour d'horizon des pratiques en vigueur au-delà de nos frontières nous indique que, dans aucun autre pays, les crédits destinés à l'acquisition de matériel d'armement ne font l'objet de propositions particulières soumises au parlement selon une procédure à caractère législatif ; partout, les crédits sont accordés dans le cadre de l'autorisation de l'ensemble du budget, et le gouvernement décide de leur utilisation (dans certains pays, avec la participation partielle de commissions parlementaires). Lors de projets d'armement d'une certaine importance, des discussions politiques ont lieu à l'étranger aussi (chasseur 90 en Allemagne, nouveau char de combat en Suède, etc.).

A première vue, les buts que vise la motion entraîneraient un certain nombre d'avantages pour nos propres acquisitions d'armements : le Parlement aurait la possibilité, au début de chaque législature, de mener une discussion de fond sur l'état et le développement de l'armée, sur les volets principaux de l'instruction et sur la répartition des ressources entre les différents systèmes. Il aurait en outre toujours la possibilité d'intervenir sur un plan financier dans le cadre des débats annuels sur le budget. Le Conseil fédéral et le DMF en retireraient une marge de manoeuvre accrue dans les négociations avec les fournisseurs potentiels de matériel d'armement, ce qui représenterait sans aucun doute une source d'économies de temps et de coûts.

Selon l'avis du Conseil fédéral, ces avantages seraient cependant contrebalancés par des désavantages non négligeables :

Le Parlement verrait ses compétences diminuer. Il devrait, en tout cas, mettre en place de nouveaux instruments de suivi et de contrôle ultérieur. La légitimation politique et la co-responsabilité parlementaire liées aux projets d'armement particuliers en seraient affectées et le danger d'une critique formulée après coup et de demandes de comptes (personnelles) n'en serait que plus grand.

Des discussions portant sur les acquisitions pourraient avoir lieu de manière accrue dans le cadre de l'examen annuel du budget, avant tout dans le cas de projets contestés. Le risque que les crédits de payement annuels soient réduits bien que le crédit-cadre ait été accepté se représenterait chaque année. Il faut aussi prendre en considération qu'il ne serait peut-être pas plus simple, mais par contre plus difficile, de faire adopter un crédit-cadre de plus de 7 milliards de francs tous les quatre ans qu'un crédit de 1,6 à 1,8 milliard de francs chaque année.

Si, dans le cadre de la révision de la constitution, le référendum en matière financière devait introduit, la probabilité du lancement d'un référendum contre des crédits-cadre de cette importance augmenterait certainement. Il en résulterait, au lieu de l'économie de temps souhaitée, des retards peu souhaitables.

Enfin, la planification de l'armement ne pourrait plus être menée de manière aussi souple qu'aujourd'hui. Des projets importants et des systèmes de grande envergure devraient, une fois portés à la connaissance du public, être entièrement acquis dans les limites du crédit-cadre.

En conclusion, le Conseil fédéral estime que les acquisitions d'armement par des programmes d'investissement pluriannuels demandés par la motion se révèlent bien moins avantageuses qu'il n'y paraît. Il est cependant disposé à revenir sur la question et à accepter la motion sous la forme d'un postulat.

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.