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Vor einigen Tagen liess die EU-Kommission verlauten, dass auch die assoziierten Dublin-Staaten Schweiz, Island, Norwegen und Liechtenstein ohne Ausnahmen das Dublin-Recht und seine Weiterentwicklung akzeptieren müssen. Dies betrifft etwa den neuen permanenten Verteilschlüssel für EU-Asylbewerber.

Lehne ein assoziierter Staat diese Weiterentwicklung ab, so werde das entsprechende Abkommen beendet.

1. Seit dem 9. Februar 2014 musste die Schweiz schon einige Kröten aus Brüssel schlucken, so etwa:

- die Sistierung der Schweizer Assoziierung an das Forschungsprogramm Horizon 2020 und das Austauschprogramm Erasmus plus;

- die Ablehnung von Verhandlungen zur Anpassung der Personenfreizügigkeit;

- die Forderung eines institutionellen Rahmenabkommens inklusive Gerichtsbarkeit des Europäischen Gerichtshofs;

- die Forderung weiterer Kohäsionszahlungen, etwa an Kroatien;

- das per Telefonanruf abgebrochene provisorische Stromabkommen;

- der Abbruch der Verhandlungen zur Chemikaliensicherheit (Reach).

Wie gedenkt nun der Bundesrat auf dieses neuerliche brüske Diktat aus Brüssel zu reagieren?

2. Sieht das Dublin-Abkommen ein Verfahren zur Änderung oder Weiterentwicklung desselben vor? Ist das Abkommen mit anderen Verträgen verknüpft, welche beim Dahinfallen ebenfalls gekündigt werden müssten?

3. Wie beurteilt er eine etwaige Schweizer Partizipation am vorgesehenen permanenten EU-Verteilschlüssel? Stellt die Schweiz gewisse Bedingungen, etwa hinsichtlich der Berechnungsformel?

4. Welchen Anteil an allen in der Schweiz ansässigen Asylbewerbern würden die durch den EU-Verteilschlüssel zugewiesenen Flüchtlinge wohl etwa ausmachen? Wäre letztlich die Konsequenz dieses neuen Systems nicht, dass dereinst alle Flüchtlinge, die Europa aufsuchen, über diesen Mechanismus auf die partizipierenden Staaten - und somit auch auf die Schweiz - verteilt werden?

5. Ist nun damit zu rechnen, dass (wie bereits bei der Dublin-III-Verordnung) aus Zeitgründen die Weiterentwicklung des Dublin-Abkommens und somit auch die Verteilung der via EU aufgenommenen Flüchtlinge via bundesrätliche Verordnung ("Dublin-IV-Verordnung") erfolgen? Wie wird gewährleistet, dass sich das Parlament sowie Volk und Stände dazu äussern können? Kommt diesem Paradigmenwechsel nicht sogar materieller Verfassungsrang zu, womit er dem obligatorischen Staatsvertragsreferendum unterstellt werden müsste?

6. Nach Artikel 121a Absatz 1 der Bundesverfassung "steuert die Schweiz die Zuwanderung von Ausländerinnen und Ausländern eigenständig", während Absatz 2 verlangt, dass "die Zahl der Bewilligungen für den Aufenthalt von Ausländerinnen und Ausländern in der Schweiz durch jährliche Höchstzahlen und Kontingente begrenzt wird", wobei diese "Höchstzahlen für sämtliche Bewilligungen des Ausländerrechts unter Einbezug des Asylwesens" gelten. Und Absatz 4 schliesslich verlangt, dass "keine völkerrechtlichen Verträge abgeschlossen werden dürfen, die gegen diesen Artikel verstossen". Widerspricht somit ein durch die EU an die Schweiz zugeteiltes Flüchtlingskontingent bzw. eine entsprechende Dublin-Weiterentwicklung nicht Artikel 121a der Bundesverfassung?

7. Falls der Bundesrat keinen Widerspruch zu Artikel 121a der Bundesverfassung erkennen sollte, wie gedenkt er sicherzustellen, dass die EU-Flüchtlingskontingente den erforderlichen "Höchstzahlen ... unter Einbezug des Asylwesens" genügen?

8. Die vier assoziierten Dublin-Staaten Schweiz, Island, Norwegen und Liechtenstein entsprechen der Efta. Gedenkt der Bundesrat, mit dieser Organisation oder diesen Staaten Kontakt aufzunehmen aufgrund ihrer ähnlichen Interessenlage?

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Die europäischen Justiz- und Innenminister haben im September zwei Programme beschlossen, welche die Umsiedelung von insgesamt 160 000 schutzbedürftigen Personen innerhalb Europas vorsehen. Damit werden die Entlastung einzelner Staaten von Asylverfahren sowie eine solidarische Verteilung von schutzbedürftigen Personen innerhalb Europas bezweckt. Die Europäische Kommission hat zwar einen Gesetzgebungsvorschlag zur Aufnahme eines permanenten Verteilschlüssels von Asylbewerbern für Krisensituationen verabschiedet. Die zuständigen Organe der EU haben jedoch bisher diesen weder beschlossen noch beraten. Insofern kann sich der Bundesrat auch nicht zu Fragen zu dessen etwaiger Ausgestaltung äussern.

1./3. Der Bundesrat erkennt in den europäischen Beschlüssen zur Umsiedelung von schutzbedürftigen Personen kein Diktat. Die Schweiz setzt sich seit mehreren Jahren für eine solidarischere Verteilung von schutzbedürftigen Personen innerhalb Europas ein. Die beiden nun beschlossenen Umsiedelungsprogramme erachtet der Bundesrat als wichtigen Schritt in diese Richtung. Der Bundesrat hat deshalb entschieden, dass sich die Schweiz an diesen beiden Programmen freiwillig beteiligen soll. Bedingung für die Teilnahme der Schweiz ist, dass die Registrierung der Schutzsuchenden in Italien und Griechenland korrekt funktioniert. Diese Programme tragen zur Stärkung des Dublin-Systems bei, indem die von der aktuellen Flüchtlingssituation besonders betroffenen Länder Italien und Griechenland entlastet und die Schutzsuchenden gleichmässiger verteilt werden. Die beiden Länder werden zusätzlich durch EU-Agenturen (z. B. Frontex und Easo) bei der Registrierung der Migranten an der Schengen-Aussengrenze unterstützt, was auch im Interesse der Schweiz ist.

2. Als an Dublin assoziierter Staat hat sich die Schweiz verpflichtet, die künftigen Weiterentwicklungen im Geltungsbereich der Dublin-Zusammenarbeit grundsätzlich zu übernehmen (Art. 1 Abs. 3 und 4 DAA). Sie kann eine solche Übernahme dennoch ablehnen, müsste aber die Beendigung des Dublin- und damit auch des Schengen-Assoziierungsabkommens in Kauf nehmen.

4. Für die beiden Umsiedelungsprogramme schlug die Kommission einen Verteilschlüssel vor, welcher schlussendlich vom Rat nicht angenommen wurde. Auch der neue Vorschlag zur Einführung eines permanenten Umverteilungsmechanismus für Krisensituationen stützt sich auf denselben Schlüssel, welcher die Kriterien Bevölkerungszahl (40 Prozent), BIP (40 Prozent), durchschnittliche Zahl der bisherigen Asylanträge (10 Prozent) sowie Arbeitslosenquote (10 Prozent) berücksichtigt. Aus Sicht der Schweiz berücksichtigt dieser Verteilschlüssel grundsätzlich die relevanten Elemente, um eine faire Verteilung der Asylsuchenden vorzunehmen.

5. Entgegen den Äusserungen des Interpellanten erfolgte die Genehmigung des Notenaustausches betreffend die Übernahme der Verordnung (EU) Nr. 604/2013 (Dublin-III-Verordnung) durch das Parlament. Der entsprechende Bundesbeschluss unterstand dem fakultativen Staatsvertragsreferendum (Art. 141 Abs. 1 Bst. d Ziff. 3 der Bundesverfassung). Zu den Gesetzes- und Verordnungsänderungen wurde eine Vernehmlassung bzw. Anhörung durchgeführt. Die zuständige parlamentarische Kommission stimmte zudem einer teilweisen vorläufigen Anwendung der Dublin-III-Verordnung zu, um die notwendige Zusammenarbeit mit den anderen Dublin-Staaten ohne Unterbrechung zu gewährleisten.

Der Bundesrat und das Parlament haben u. a. im Rahmen der Bilateralen II geprüft, ob den Schengen- und Dublin-Assoziierungsabkommen (SAA/DAA) allenfalls Verfassungsrang zukommt. Dies wurde jedoch verneint, weil damit keine tiefgreifende Änderung des Staatswesens verbunden sei (BBl 2004 6288). Entsprechend unterlagen die Assoziierungsabkommen nicht dem obligatorischen Referendum.

Sollte dieser permanente Umverteilungsmechanismus dereinst von der EU verabschiedet werden, würde im Rahmen des Dublin-Assoziierungsabkommens auch die Übernahme des vorerwähnten Notfallverteilmechanismus den Abschluss eines Notenaustausches erfordern, dessen Genehmigung und Umsetzung ins Schweizer Recht im Rahmen des normalen Staatsvertragsabschluss- und Rechtsetzungsverfahrens zu erfolgen hätte.

6./7. Gemäss Vernehmlassungsentwurf des Bundesrates zur Umsetzung von Artikel 121a der Bundesverfassung fallen Asylsuchende während des Asylverfahrens nicht in den Anwendungsbereich von Artikel 121a der Bundesverfassung und unterstehen daher nicht den Höchstzahlen und Kontingenten. Letzteres ist erst dann der Fall, wenn diese Personen als Flüchtlinge anerkannt oder vorläufig aufgenommen werden. Somit stände die Übernahme der Asylsuchenden aus anderen Dublin-Staaten gemäss vorgeschlagenem Verteilschlüssel nicht im Widerspruch zu Artikel 121a der Bundesverfassung.

8. Die Schweiz pflegt regelmässigen Kontakt zu den anderen assoziierten Staaten Island, Norwegen und Liechtenstein. Sollte es spezifische Fragen geben, in welchen eine Abstimmung des Standpunktes mit diesen Staaten angebracht wäre, wird die Schweiz eine solche vornehmen.

Antwort des Bundesrates.