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Der jüngste Flugzeugabsturz der Crossair in Bassersdorf hat in der Öffentlichkeit Fragen nach der Flugsicherheit in der Schweiz im Allgemeinen und bei der neuen Airline aufgeworfen. Es werden die unterschiedlichen Sicherheitskulturen der beiden Gesellschaften Crossair und Swissair zentral zur Diskussion gestellt. Für die Sicherheit der Fluggäste und der Bevölkerung, aber auch für ein erfolgreiches Überleben der neuen Airline wird es zentral sein, dass die Flugsicherheit optimal organisiert ist und in der Öffentlichkeit keinerlei Zweifel offen lässt.

Der Bundesrat wird eingeladen, in Bezug auf die Flugsicherheit der Schweiz folgende Fragen zu beantworten:

1. Neue Airline: Teilt er die Ansicht, dass im Hinblick auf die langfristige Überlebensfähigkeit der neuen Airline die Flugsicherheit auf höchstmöglichem Niveau gewährleistet sein muss? Wie wird sichergestellt, dass das bei der Swissair aufgebaute Safety-Know-how der neuen Airline erhalten bleibt? Welchen Stellenwert hat dabei das Aircraft Data Acquisition System der Swissair? Wie wird bei der neuen Airline die Aufsicht über die Flugsicherheit organisiert?

2. Flughäfen: Wie schätzt er die Sicherheit der flugtechnischen Einrichtung und der An-/Abflugverfahren auf allen schweizerischen Landes- und Regionalflughäfen im Einzelnen ein? Inwieweit erachtet er bei der Piste 28 des Flughafens Unique technische Änderungen wie die Einrichtung des ILS als notwendig, und welche Hindernisse stehen dem allenfalls entgegen? Sind Änderungen angezeigt, und wenn ja, bei welchen Flughäfen und in welcher Hinsicht?

3. Wie sind die Überflugrisiken für die schweizerische Bevölkerung zu beurteilen, dies insbesondere im Hinblick auf dichtbesiedelte Regionen, Chemieanlagen, Atomkraftwerke?

4. Wie ist die Qualität der Pilotenausbildung und -selektion in der Schweiz nach der Abschaffung der Schweizerischen Luftverkehrsschule zu beurteilen? Wie wird die Weiterbildung und das ständige Training gewährleistet?

5. Welche sicherheitstechnischen Auflagen müssen die Flugzeuge vor ihrer Zulassung in der Schweiz erfüllen? Wie werden diese überprüft?

6. Welche Institutionen sind für die Aufsicht über die Sicherheit der zivilen und militärischen Luftfahrt in der Schweiz zuständig? Erachtet der Bundesrat zur Gewährleistung einer optimalen Sicherheit eine Änderung in der Aufsicht über die Luftfahrt als notwendig? Wie beurteilt der Bundesrat den Stand der Flugsicherheit in der Schweiz im internationalen Vergleich?

7. Welche Schlussfolgerungen zieht er aus den drei Flugzeugabstürzen in den letzten drei Jahren mit Flugzeugen der Swissair und der Crossair in Bezug auf die Flugsicherheit?

8. Wann liegt der Bericht zum Crossair-Absturz in Nassenwil vor?

9. Welche Konsequenzen wurden aus dem Audit über die Betriebsorganisation des Bundesamtes für Zivilluftfahrt und des Büros für Fluguntersuchungen durch ein St. Galler Anwaltsbüro aus dem Jahre 1997 gezogen?

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1. Der Bundesrat teilt die Ansicht, dass die Flugsicherheit auf höchstmöglichem Niveau gewährleistet sein muss. Die Erreichung dieser Zielsetzung ist denn auch die Hauptaufgabe der "Joint Aviation Authorities" (JAA), des Zusammenschlusses von 33 europäischen nationalen Zivilluftfahrtbehörden, welchen die Schweiz seit Anbeginn angehört. Die JAA erarbeiten zur Erfüllung dieser Aufgabe standardisierte Vorschriften zu allen verschiedenen sicherheitsrelevanten Aspekten der Zivilluftfahrt ("Joint Aviation Requirements" JAR). Die JAA-Mitgliedstaaten sind verpflichtet, diese Standards in die jeweilige nationale Gesetzgebung zu überführen, wodurch europaweit ein vergleichbar hohes Sicherheitsniveau erreicht wird.

In Bezug auf die neue Schweizer Fluggesellschaft kann folgendes präzisiert werden: Jede europäische Luftverkehrsgesellschaft hat den gleichen Qualitätsanforderungen gemäss JAA-Normen zu entsprechen - wie ehedem die Swissair, so auch die neue Schweizer Airline. Die Einhaltung dieser Normen wird sowohl in regelmässigen als auch in unangemeldeten Kontrollen und Audits durch Inspektoren des Bundesamtes für Zivilluftfahrt (Bazl) überprüft und - wenn nötig - durch die Anordnung von Korrekturmassnahmen sichergestellt. Der bisherige Quality Manager Swissair wird in der neuen Airline als Verantwortlicher für die Qualitätssicherung direkt dem Direktionspräsidenten André Dosé unterstellt sein. Zum Qualitätsteam der neuen Gesellschaft zählen über fünfzehn Auditoren.

Das Flugsicherheitskonzept der neuen Schweizer Gesellschaft besteht im Wesentlichen aus drei Hauptelementen: Ein hochentwickeltes Meldesystem stellt die Erfassung und Weiterbearbeitung der Schwachpunkte sicher, welche u. a. durch so genannte "Aircraft Data Acquisition Systems (ADAS)" (heute: "Flight Data Monitoring Systems") aufgezeichnet werden; die Crossair-Flugzeuge werden so bald als möglich auf den dazu notwendigen technischen Stand nachgerüstet. In einem zweiten Schritt werden die identifizierten Schwachpunkte analysiert und systematisch ausgewertet. Drittens ordnet der Flugsicherheitsverantwortliche die zu ergreifenden Korrekturmassnahmen an.

Auch der Verantwortliche für das "Crew Training" der neuen Airline kommt von der Swissair; er war dort bislang für den gleichen Bereich verantwortlich. Zusammen mit den Chefpiloten ist er für die Einhaltung der Leistungsstandards des Cockpit- und Kabinenpersonals verantwortlich.

Die Flugsicherheitsaufsicht innerhalb der Fluggesellschaft entspricht ebenfalls den JAA-Anforderungen und ist detailliert reglementiert. Das Qualitätssystem beaufsichtigt mit Audits und einem aufwendigen "Recurrent Training and Checking"-Programm die korrekte Durchführung der beschriebenen Prozessabläufe in allen sicherheitsrelevanten Bereichen. Diese internen Audits werden wiederum durch periodische und verbindlich vorgeschriebene externe Audits, Inspektionen und Sicherheitschecks ergänzt, für die das Bazl zuständig ist. Das Bazl selber wird durch die Internationale Zivilluftfahrtorganisation (ICAO) und die JAA auf die Einhaltung der Aufsichtstätigkeit gemäss den internationalen Normen überprüft.

2. Die technischen Einrichtungen der Flugsicherungsdienste werden durch die Firma Skyguide beschafft, betrieben und unterhalten. Sie ist verpflichtet, dies aufgrund der internationalen Normen und der Empfehlungen der ICAO und der Eurocontrol sowie weiterer Grundlagen zu tun. Die Tätigkeit der Skyguide ist in einem Leistungsauftrag umschrieben und wird vom Bazl beaufsichtigt.

Die An- und Abflugverfahren werden durch die Flughafenhalter bestimmt und durch das Bazl genehmigt. Auch hier werden die einschlägigen Normen und Empfehlungen der ICAO angewendet. Sowohl installierte technische Navigationshilfen als auch die An- und Abflugverfahren werden vorschriftsgemäss periodisch überprüft.

Die technischen Einrichtungen für An- und Abflugverfahren auf schweizerischen Flughäfen und Flugplätzen stehen allesamt im Einklang mit den jeweiligen internationalen Vorschriften. Die Ausrüstung einer Piste mit einem hochpräzisen Instrumentenlandesystem (ILS) ist aber nicht in jedem Fall möglich, sondern von topographischen Rahmenbedingungen und lokalen Gegebenheiten (Gebäude, Installationen usw.) abhängig.

Auf den Hauptlandepisten grosser Flughäfen ist heute die Installation eines ILS meist der Normalfall. In der Schweiz sind ILS-Verfahren auf den Flughäfen Zürich, Genf, Basel, Bern, Lugano, St. Gallen und La Chaux-de-Fonds eingerichtet. Wenn die Piste 28 in Zürich zu einer der Hauptlandepisten werden sollte, wäre deshalb die Installation eines ILS zweckmässig. Zurzeit wird dafür eine Machbarkeitsstudie erarbeitet, deren Ergebnisse bis im Frühling 2002 vorliegen dürften.

3. Risiken aus Überflügen werden im Vergleich mit anderen Risiken industrialisierter Gesellschaften international übereinstimmend als sehr viel kleiner beurteilt. Grundsätzlich ist der Aufschlagsort bei einem Flugzeugabsturz sehr zufälliger Natur, also nur schwer voraussagbar. Es ist deshalb praktisch unmöglich, in der kleinräumigen Schweiz Vorkehrungen zur weiteren Minimierung dieses ohnehin bereits kleinen Risikos vorzunehmen, ohne die Luftfahrt selbst massiv zu behindern.

4. Die Bewerber für eine Pilotenlizenz haben die erforderliche theoretische und praktische Ausbildung in Übereinstimmung mit dem vorgeschriebenen Lehrplan gemäss JAR-FCL-1 in einem aufgrund von JAA-Standards behördlich zertifizierten Ausbildungsbetrieb (FTO, Flight Training Organisation) oder in einer anerkannten Ausbildungseinrichtung (RF, Registered Facility) nachzuweisen.

Für jede Stufe einer Pilotenlizenz bestehen definierte und europaweit vereinheitlichte Voraussetzungen, welche die Bewerber erfüllen müssen, um mit der Ausbildung beginnen zu können (vgl. die Verordnung vom 14. April 1999 über die JAR-FCL-Lizenzen zum Führen von Flugzeugen und Hubschraubern [VJAR-FCL]; SR 748.222.2). Diese Voraussetzungen beziehen sich, je nach Ausbildungsstufe, auf Mindestalter, flugmedizinische Tauglichkeit (physische und psychische Eignung), Flugerfahrung, Eintrittsprüfung usw.

Die Bewerber für eine Pilotenlizenz müssen nach der jeweiligen Ausbildung an einer amtlichen Theorieprüfung die erforderlichen Kenntnisse nachweisen. Nach bestandener Theorieprüfung folgt die praktische Prüfung, bei welcher die Fähigkeit nachgewiesen werden muss, die Verfahren gemäss JAR-FCL so durchzuführen, wie es die Rechte und Pflichten der jeweiligen Lizenz erfordern. Diese Prüfungen werden von dazu berechtigten Sachverständigen abgenommen.

Nach dem Erhalt einer Pilotenlizenz ist jeder Pilot verpflichtet, die vorgeschriebenen jährlichen bzw. zweijährlichen Befähigungsprüfungen mit einem dazu berechtigten Sachverständigen zu absolvieren, die nötige Flugerfahrung und -Praxis im Flugbuch nachzuweisen und die erforderlichen medizinischen Untersuchungen bei einem behördlich anerkannten Vertrauensarzt nachzuweisen. Die Vorschriften von JAR-FCL-1 und -3 regeln die spezifischen Einzelheiten.

In gewerbsmässig operierenden Betrieben kommen noch weitere periodische Überprüfungen hinzu. So muss der in einem kommerziellen Luftverkehrsbetrieb tätige Pilot zusätzlich noch einen jährlich stattfindenden so genannten "Line Check" (Überprüfung seines Könnens auf einem Streckenflug) und alle sechs (statt zwölf) Monate einen zusätzlichen "Proficiency Check" bestehen. Dazu kommen noch jährliche Wiederholungskurse (Systemkenntnis der jeweiligen Flugzeugtypen). Der grösste Unterschied zur privaten Aviatik betrifft die Schulung und Überprüfung im Gebiet des "Crew Resource Managements". Die Tatsache, dass ein grosser Teil der Flugunfälle durch menschliches Versagen verursacht wird, unterstreicht die Bedeutung der Aus- und Weiterbildung in diesem Bereich.

Die Voraussetzungen für die Registrierung und Zertifizierung einer Ausbildungseinrichtung sind in den JAA-Vorschriften ebenfalls definiert. Die Ausbildungsbetriebe werden zudem regelmässig vom Bazl überwacht und auditiert. Neben der betrieblichen Organisation müssen auch die angebotenen Lehrgänge den JAA-Lehrplänen entsprechen und vom Bazl genehmigt sein. Zurzeit sind in der Schweiz zwölf Ausbildungsbetriebe (FTOs) und 44 Ausbildungseinrichtungen (RFs).

5. Die Verfahren für die Zulassung eines Luftfahrzeuges richten sich nach der "Verordnung vom 18. September 1995 über die Lufttüchtigkeit von Luftfahrzeugen (VLL; SR 748.215.1)".

Luftfahrzeuge müssen grundsätzlich den aktuellen Lufttüchtigkeits-Anforderungen entsprechen. Die Erfüllung der Lufttüchtigkeits-Anforderungen wird von der Behörde des Herstellerstaates mit der Ausstellung des Baumusterzeugnisses bescheinigt. Das Bazl anerkennt ausländische Baumusterzeugnisse, sofern diese nach JAR-25 oder FAR-25 ausgestellt worden sind.

Bei der Einfuhr eines Luftfahrzeuges hat die Behörde des Herstellerstaates, bei gebrauchten Luftfahrzeugen die Behörde des Exportstaates, die Konformität mit den Baumusterunterlagen durch die Ausstellung des Export-Lufttüchtigkeitszeugnisses zu bescheinigen. Dieses Zertifikat bescheinigt ausserdem den ordnungsgemässen bisherigen Unterhalt bei gebrauchten Luftfahrzeugen. Das Vorliegen eines gültigen Export-Lufttüchtigkeitszeugnisses oder eines gleichwertigen Dokumentes ist Voraussetzung für die Eintragung eines Luftfahrzeuges im schweizerischen Luftfahrzeugregister.

Alle Luftfahrzeuge werden bei der Einfuhr in die Schweiz einer Erstprüfung gemäss der "Prüfordnung vom 15. April 1970 für Luftfahrzeuge (SR 748.215.2)" unterzogen. Luftfahrzeugzustand, Lufttüchtigkeitsnachweise und Erfüllung der zusätzlichen schweizerischen Anforderungen über die Ausrüstung der Luftfahrzeuge werden stichprobenweise überprüft. Die Anzahl der Stichproben richtet sich nach Alter, Herkunft und Lebenslauf des Luftfahrzeuges. Die zu prüfenden Punkte sind in prozessspezifischen Audit-Programmen und Checklisten festgelegt. Der Zeitaufwand für eine Erstprüfung ist abhängig von der Anzahl der Stichproben, beträgt aber minimal acht Arbeitsstunden. Das Bundesamt bestätigt die Erfüllung der Anforderungen mit der Ausstellung des Lufttüchtigkeitszeugnisses und dem Anhang zum Lufttüchtigkeitszeugnis.

6. In der Schweiz existiert keine departements- oder bundesamtsübergreifende Aufsichtsbehörde für die zivile und die militärische Luftfahrt. Die Aufsicht über die Sicherheit obliegt für den zivilen Bereich dem Bazl, für den militärischen Teil der Luftwaffe. Das Bazl und die Luftwaffe halten eine Änderung dieser Zuständigkeiten weder für notwendig noch sinnvoll. Im Gegenteil: Mit einer veränderten Regelung der Zuständigkeiten würde die äusserst sinnvolle Integration in das europäische Netzwerk der JAA in Frage gestellt.

Soweit Zahlen über militärische Flugunfälle im Ausland verfügbar sind, kann gesagt werden, dass sich die jährlichen Unfallquoten der Schweizer Luftwaffe im internationalen Mittelfeld bewegen. Die Werte beruhen auf dem Vergleich der Anzahl Unfälle (Flugzeugverluste) pro 10 000 Flugstunden.

Danach beträgt die durchschnittliche Unfallquote einiger im "Air Force Flight Safety Committee (Europe)" vertretenen Luftwaffen in den Jahren 1999 und 2000 0,49. Im Vergleich dazu beträgt die Quote der Schweizer Luftwaffe von 1996 bis 2000 0,26 bzw. für das Jahr 2001 (mit zwei schweren Helikopterunfällen der Luftwaffe) 0,53.

Ein entsprechender Vergleich lässt sich für die zivile Luftfahrt nicht in der gleichen Art erstellen, weil die Flugstunden - insbesondere jene der Privataviatik - von der Aufsichtsbehörde nicht erfasst werden.

7. Schlüsse können erst gezogen werden, wenn die Schlussberichte zu den drei Unfällen vorliegen. Die für die Unfalluntersuchung des Swissair-Fluges 111 vom 2. September 1998 bei Halifax zuständige kanadische Flugunfalluntersuchungsbehörde, das "Transportation Safety Board (TSB)", hat für die Publikation des Schlussberichtes kein verbindliches Datum genannt. Im Zusammenhang mit den Untersuchungen der beiden Crossair-Unfälle verweisen wir auf die folgenden Ausführungen.

8. Der Zeitplan der Unfalluntersuchung des Crossair-Fluges 498 vom 10. Januar 2000 musste bisher dreimal angepasst werden. Ein erstes Mal, Anfang Juli 2001, ein zweites Mal am 9. Oktober 2001 und ein drittes Mal nach dem Unfall des Crossair-Fluges 3597 am 24. November 2001.

Gegen Ende des Jahres 2000 war die Untersuchung so weit gediehen, dass eine Abschätzung des Zeitbedarfes bis zum Abschluss der Arbeit möglich wurde. Das Büro für Flugunfalluntersuchungen (BFU) ging von einer Phase der Datenerhebung bis Ende Mai 2001 aus. Der Monat Juni wurde als Reserve und zur Fertigstellung der Fachgruppenberichte vorgesehen. Für Anfang Juli setzte das BFU eine Klausurwoche fest, bei der ein erster Entwurf des Untersuchungsberichtes verfasst werden sollte. Für Korrektur und Übersetzung rechnete man mit zwei Monaten, sodass Ende August der Bericht als Entwurf den betroffenen Parteien hätte zugestellt werden können. Dieses Vernehmlassungsverfahren benötigt erfahrungsgemäss etwa zwei Monate, was den Versand des definitiven Untersuchungsberichtes im November 2001 möglich gemacht hätte. Sofern kein Weiterzug zur Prüfung durch die Eidgenössische Flugunfallkommission verlangt worden wäre, hätte der Schlussbericht Ende 2001 publiziert werden können. Mit der Medienmitteilung vom 10. Januar 2001 wurde dieser Zeitplan auch gegen aussen kommuniziert.

Im Juni 2001 wurde klar, dass zwei wichtige Gutachten (Analyse der "Non volatile memories" sowie ein toxikologisches Gutachten) länger als vorgesehen auf sich warten liessen. Trotzdem hielt das BFU an seiner Klausur Anfang Juli 2001 fest und erstellte eine erste, noch unvollständige Version des Untersuchungsberichtes. Gleichzeitig wurde der Zeitplan ein erstes Mal angepasst und sah nun vor, dass der Entwurf des Untersuchungsberichtes Ende 2001 an die betroffenen Personen versandt werden könnte. Leider trafen die benötigten Gutachten nicht wie versprochen im September ein, wurden aber definitiv und glaubhaft bis Ende November in Aussicht gestellt. Deshalb konnte anlässlich der Sitzung der Untersuchungsbehörde vom 9. Oktober 2001 eine zweite Anpassung des Zeitplanes vorgenommen werden. Dieser sah nun vor, dass der Entwurf des Untersuchungsberichtes Ende März 2002 zum Versand an die Parteien bereit sein würde.

Der Grund für die Verspätung der beiden Gutachten lag darin, dass für das Auslesen des Speicherchips zuerst verschiedene neue Verfahren evaluiert werden mussten. Nachdem man den geeignetsten Vorgang gefunden hatte, erlitt das eingesetzte Spezialwerkzeug eine schwere Beschädigung und musste in einem aufwendigen und zeitraubenden Vorgang neu angefertigt werden. Für das toxikologische Gutachten waren Referenzsubstanzen notwendig, die nicht einfach zu beschaffen waren. Die eigentlichen Analysen mussten im Ausland in einem Speziallabor durchgeführt werden. Anschliessend gestaltete sich die Bewertung der Messresultate schwieriger als erwartet und erforderte den Beizug externer Spezialisten. Diese Umstände führten schliesslich dazu, dass die beiden Gutachten erst am 31. Oktober 2001 und am 6. November 2001 im BFU eintrafen.

Nach dem Crossair-Unfall vom 24. November 2001 bei Bassersdorf musste das BFU eine dritte Anpassung des Zeitplanes für die Abfassung des Untersuchungsberichtes zum Crossair-Unfall vom 10. Januar 2000 vornehmen. Diese Planung sieht nun vor, dass der Entwurf des Untersuchungsberichtes im Mai 2002, statt wie vorgesehen Ende März 2002 den betroffenen Personen zur Stellungnahme vorgelegt werden kann.

9. Der St. Galler Anwalt Dr. Niklaus Oberholzer hatte vom Chef des damaligen EVED den Auftrag abzuklären, ob im Bazl und im BFU Unregelmässigkeiten in der Amtsführung oder bei der Erfüllung der Aufgaben festgestellt werden können und ob die Bediensteten dieser Amtsstellen in den Genuss von Vergünstigungen gelangten. Oberholzer hat bei der Abklärung Mängel festgestellt, die aber nicht auf Fehlverhalten, sondern auf nicht mehr zeitgemässe Vorschriften zurückzuführen waren. Das EVED hat in der Folge der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates den Bericht übergeben und mitgeteilt, welche Konsequenzen gezogen werden sollten.

Konkret erliess der Vorsteher des Eidgenössischen Departementes für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) am 18. Dezember 1998 eine Weisung über die Tätigkeit von Bediensteten des Bazl und des BFU in Luftfahrtunternehmen. Diese Weisung trat auf den 1. Januar 1999 in Kraft. Sie regelt die Bedingungen, unter welchen Mitarbeitende der beiden Amtsstellen in Flugbetriebsunternehmen tätig sein können. Dies ist nur für Mitarbeitende gegeben, welche die für die Aufgabenerfüllung notwendigen praktischen Erfahrungen nicht im Flugdienst des Bazl und des BFU erwerben und aufrecht erhalten können.

Zur Vermeidung von Interessenkonflikten sind u. a. folgende Einzelheiten festgelegt:

- Bazl- und BFU-Bedienstete dürfen keine Nebenbeschäftigungen in Flugbetriebsunternehmen, Flugschulen, Entwicklungs-, Hersteller oder Unterhaltsbetrieben ausüben, welche sie in der Erfüllung ihrer dienstlichen Aufgaben beeinträchtigen oder die sich mit dem Amt nicht vertragen.

- Die Tätigkeit in diesen Unternehmen wird zwischen dem Unternehmen und der betroffenen Bundesstelle vertraglich geregelt und gilt als dienstliche Verrichtung, für welche die Bediensteten vom Unternehmen ausser den üblichen Spesen keine Entschädigungen entgegen nehmen dürfen.

- Der Umfang dieser Tätigkeiten wird in den Pflichtenheften der Bediensteten den dienstlichen Bedürfnissen entsprechend festgelegt. Die Flugunternehmen richten lediglich die üblichen Spesen aus, die Entlöhnung erfolgt durch die jeweilige Bundesstelle.

Das BFU hat durch die Anstellung zweier aktiver Miliz-Militärpiloten als hauptamtliche Untersuchungsleiter im Jahre 1999 das Problem der Verflechtung mit den Luftfahrtunternehmen weiter entschärft. Die Luftwaffe operiert in mancher Hinsicht nach den gleichen Grundsätzen wie die zivilen Luftfahrtunternehmen. Damit entsteht ein idealer Transfer von Fachwissen, ohne dass ungünstige Verflechtungen in Kauf genommen werden müssen.

Eine weitere Massnahme bestand darin, unentgeltliche Dienstreisen und vergünstigte Privatreisen für die Bediensteten des Bazl und des BFU nicht mehr zu tolerieren, was mit der Anpassung der Konzessionen bzw. mit einem Bundesratsbeschluss 1998 realisiert worden ist.

Antwort des Bundesrates.