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Le Conseil fédéral est chargé d'abaisser de 5 % à 4,5 % le taux de chômage de l'art. 41c, al. 1, de l'ordonnance sur l'assurance-chômage (OACI), permettant à un canton ou à une partie d'un canton d'obtenir une augmentation du nombre maximum d'indemnités journalières de 400 à 520.

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Situation initiale

L'examen des travaux préparatoires montre que l'élaboration de l'art. 27, al. 5, la loi sur l'assurance-chômage (LACI), relatif à la prolongation du nombre maximum d'indemnités journalières dans les cantons ou dans des parties importantes de ceux-ci touchés par un taux de chômage élevé, a suscité d'importantes discussions au Parlement et qu'elle a été source d'une divergence entre les deux conseils (séance du 12 mars 2001 du Conseil national, BO 2001 N 1895-1902 ; séance du Conseil des États du 7 mars 2002, BO 2002 E 73s.; séance du Conseil national du 12 mars 2002, BO 2002 N 192-195 ; séance du Conseil des États du 14 mars 2002, BO 2002 E 170 ; séance du Conseil national du 19 mars 2002, BO 2002 N 314s.). Les points de désaccord portaient principalement sur la question de la participation financière des cantons à cette mesure et sur son étendue ainsi que sur son champ d'application géographique, limitée au canton ou pouvant également toucher une partie importante du canton.

Par contre, la notion de chômage élevé n'a suscité aucune discussion. Il a été admis, tout au long des débats, que l'on se référerait au taux de chômage et que celui-ci devait être supérieur à 5 %.

Le nombre de personnes actives constitue le dénominateur du taux de chômage. Il figure clairement sur les statistiques du chômage. L'importance de cette composante est donc connue.

Bien que les chiffres concernant la population active n'aient été communiqués par l'Office fédéral de la statistique (OFS) qu'en juin 2003 (cf. communiqué de presse du 6 juin 2003 de l'OFS sur le recensement de la population de l'an 2000), soit après la modification de la LACI du 22 mars 2003, une augmentation de la population active était néanmoins prévisible du fait de l'accroissement constant de la population active. L'incidence d'une telle augmentation sur le taux de chômage n'a pourtant pas été évoquée et aucune réserve n'a été émise à son propos.

Finalement, le Conseil des États a expressément retenu ce critère parmi les sept conditions à remplir pour la mise en oeuvre de l'art. 27, al. 5, LACI (séance du Conseil des États du 14 mars 2002, BO 2002 E 170).

Les résultats de la procédure de consultation relative au projet d'ordonnance sur l'assurance-chômage (OACI), qui a pris fin le 9 mars 2003, ont montré que 57 des 71 institutions consultées qui se sont exprimées sur cet article étaient d'accord ou n'avaient pas de remarques à formuler. L'élément le plus controversé a été le critère d'un taux de chômage de 5 % pendant six mois au moins. Cinq cantons, l'Union des villes suisses, tous les syndicats et l'OSEO réclamaient que ce taux soit fixé plus bas, entre 3 et 4 %. L'organisation faîtière des PME demandait un taux de 6 % au moins et même, pour certains de ses membres, de 8 %.

Il apparaît donc qu'en inscrivant le taux de chômage de 5 % à l'art. 41c, al. 1, OACI, le Conseil fédéral s'est conformé à la décision du Parlement et à l'avis majoritairement exprimé à l'occasion de la procédure de consultation.

Dans la mesure où les chiffres du chômage du mois de mai 2003 ont été publiés en juin 2003, soit au moment où le nombre de personnes actives a été rendu public, on a pu en tenir compte pour la première fois pour le calcul du taux de chômage du mois de mai 2003.

Compétence du Conseil fédéral

Si le Conseil fédéral doit se conformer aux prescriptions émises par le Parlement pour les dispositions d'exécution de l'art. 27, al. 5, LACI, il peut néanmoins s'en écarter du fait de son pouvoir réglementaire en la matière en cas de modifications des circonstances.

En l'occurrence, le Conseil fédéral estime que le motif invoqué à l'appui d'une réduction du taux de chômage de 5 à 4,5 % n'est pas pertinent et ne peut être pris en considération pour les raisons suivantes :

1. Le taux de chômage n'est pas sous-évalué : le taux de chômage est calculé sur la base du rapport entre le nombre de chômeurs et la population active conformément au principe fixé dans le cadre de l'OIT par la 13e Conférence des statisticiens du travail de 1982.

La détermination de la population active intervient tous les dix ans par le biais du recensement fédéral de la population. Le dernier recensement de la population est intervenu en l'an 2000.

Selon les résultats du recensement de la population 2000 effectué par l'OFS, le nombre de personnes actives a augmenté en Suisse de 7,9 % entre 1990 et 2000. En 1990, on dénombrait 3 621 716 personnes actives. En 2000, ce nombre s'est élevé à 3 946 988 ce qui correspond à 325 272 actifs en plus.

La méthode de calcul retenue pour la fixation du taux de chômage montre qu'en règle générale le taux de chômage est surévalué. En effet, le chiffre correspondant à la population active une fois mesuré reste fixe pour dix ans et l'expérience montre que ce chiffre a toujours été en augmentation. On peut donc observer que plus on se rapproche de la prochaine date du recensement, plus le chômage peut être surestimé. Le taux de chômage le plus fidèle par rapport au recensement 2000 aurait donc été celui qui aurait été fixé au 1er janvier 2000 ; par contre, celui fixé au 31 décembre 2009 le sera avec moins de certitude.

Certes, la fixation du taux de chômage sur la base d'un recensement décennal de la population peut ne pas refléter l'image exacte de la réalité. Seul un dénombrement mensuel du nombre des personnes actives et au chômage refléterait l'image de la réalité. Or, il n'existe pas d'estimations de la population active entre deux recensements, qui puissent remplir les exigences de détails (géographique et socioéconomique) auxquelles on puisse se référer pour la fixation du taux de chômage. Néanmoins, il ne serait pas équitable de s'y référer car on se baserait sur une population active estimée, tandis qu'on s'appuierait sur un chiffre avéré pour les chômeurs grâce au système d'information en matière de placement et de statistique du marché du travail (système Plasta). Cette solution serait beaucoup plus incertaine que la situation actuelle.

2. Impact de l'augmentation de la population active sur le taux de chômage : le fait de se référer à un taux de chômage fixe pour définir le chômage élevé plutôt qu'à un nombre de chômeurs en chiffres absolus a pour but d'établir une juste proportion entre les paramètres variables que sont la population active et le nombre de chômeurs.

La modification demandée vise à ne pas exiger pour la mise en oeuvre de l'art. 27, al. 5, LACI un nombre de chômeurs plus important en chiffres absolus que celui qui permettait de retenir l'existence d'un chômage élevé avant qu'il ne soit fait référence au recensement 2000. En d'autres termes, à ne pas tenir compte de l'augmentation de la population active.

Sachant qu'en se basant sur la population active selon le recensement 1990, un taux de chômage de 5 % signifie un nombre de 181 086 chômeurs en chiffres absolus, tandis qu'il représente 197 349 chômeurs si l'on se base sur le recensement 2000, on constate une différence de 16 263 chômeurs entre 1990 et 2000. Pour ne pas augmenter le nombre de chômeurs exigé jusque-là, le seuil du taux de chômage élevé devrait être fixé à 4,6 ou 4,5 % en chiffre rond selon l'auteur du postulat.

Cette solution ne saurait être suivie, car en ne tenant pas compte de l'augmentation de la population active, on fait totalement abstraction de l'amélioration de la situation économique qui se traduit par l'accroissement des places de travail en comparaison du nombre de chômeurs. On créerait de ce fait une distorsion de la réalité.

Toutefois, si l'augmentation de la population active n'est pas un motif pertinent d'abaisser ce taux, on peut se poser la question de savoir si ce taux est approprié dans les circonstances actuelles.

3. Pertinence du taux de chômage de 5 % : un taux de chômage national de plus de 5 % reste exceptionnel. Il a tout de même été atteint en 1997. Par ailleurs, l'Union européenne affichait au mois d'août 2003 un taux de chômage moyen de 8 % (source OCDE). En comparaison, un taux de chômage de 5 % reste bas. Il apparaît, en conséquence, que le taux de chômage de 5 % est approprié et ne doit pas être modifié.

Le Conseil fédéral propose de rejeter le postulat.