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Nach einer Studie, die die Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates (GPK-N) in Auftrag gegeben hat, sollen zwischen 2011 und 2014 in der Schweiz rund 200 Minderjährige infolge eines negativen Asylentscheids in Administrativhaft genommen worden sein. Unter ihnen sollen auch Kinder von unter 15 Jahren sein. Die genauen Zahlen sind allerdings nicht bekannt und können nur geschätzt werden: Die Vollzugskompetenz liegt bei den Kantonen, und diese übermitteln die Anzahl inhaftierter Minderjähriger nicht systematisch. Nach einem Bericht von Terre des Hommes (TdH) von November 2018 sind die Zahlen des Staatssekretariats für Migration bis zu viermal höher als die Daten der Kantone, die überhaupt Daten veröffentlichen. Der Website humanrights.ch zufolge nimmt die Mehrheit der Kantone keine Minderjährigen von unter 15 Jahren in Administrativhaft; 89 Prozent der Fälle von inhaftierten Minderjährigen im gesetzlichen Mindestalter (15 Jahre) sollen den Kanton Bern betreffen. Die Administrativhaft für Minderjährige ohne Aufenthaltsbewilligung soll den Vollzug der Wegweisung sicherstellen und kann unter der Voraussetzung angeordnet werden, dass die Wegweisung innert absehbarer Frist durchführbar ist. Der Bericht der GPK-N stellt einen solchen Kausalzusammenhang in der Praxis für viele Fälle infrage und weist darauf hin, dass die Rückführungsquote nach Administrativhaft bei den Minderjährigen tiefer liegt als bei den Erwachsenen. Bei inhaftierten Minderjährigen wird das Rückführungsziel anscheinend in vielen Fällen nicht erreicht, was zeigt, dass die zur Diskussion stehenden Vorkehrungen nur teilweise zweckmässig sind. Ausserdem entsprechen laut dem Uno-Ausschuss gegen Folter und laut TdH die Haftbedingungen nicht immer dem Völkerrecht, insbesondere was die Pflicht betrifft, Minderjährige strikt von Erwachsenen getrennt unterzubringen und ihnen Freizeitbeschäftigungen zu garantieren. Während einige Kantone sich an die Empfehlung halten, Jugendliche nicht zu inhaftieren, sind in anderen Kantonen Jugendliche anscheinend zusammen mit Erwachsenen inhaftiert, zu denen sie in keinem Verwandtschaftsverhältnis stehen und die teilweise aus kriminellen Kreisen kommen. In einigen Kantonen sollen die Minderjährigen gar in Einrichtungen des Strafvollzugs inhaftiert sein. Laut TdH ist nur die Hafteinrichtung am Flughafen Zürich-Kloten so gestaltet, dass sie die strikte Trennung von Minderjährigen und Erwachsenen garantieren kann.

Vor diesem Hintergrund stelle ich dem Bundesrat die folgenden Fragen:

1. Sind ihm die oben beschriebenen Umstände bekannt?

2. Wie beurteilt er die Situation insgesamt?

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Der Bundesrat weist einleitend darauf hin, dass er sich in seiner Stellungnahme vom 28. September 2018 zum Bericht der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates zur Administrativhaft im Asylbereich vom 26. Juni 2018 bereits ausführlich zur ausländerrechtlichen Inhaftierung von minderjährigen Personen geäussert hat (BBl 2018 7601). Dabei wurden auch die beiden Fragen des Interpellanten im Wesentlichen bereits beantwortet.

Zusammenfassend betont der Bundesrat, dass gemäss Artikel 80 Absatz 4 sowie Artikel 80a Absatz 5 des Ausländer- und Integrationsgesetzes (AIG; SR 142.20) die Anordnung ausländerrechtlicher Administrativhaft gegenüber Minderjährigen unter 15 Jahren ausgeschlossen ist. Dies betrifft auch deren kurzfristige Unterbringung in einer Administrativhaftanstalt gemeinsam mit ihren Eltern. Das Staatssekretariat für Migration (SEM) hat die Kantone deshalb im November 2018 angehalten, keine minderjährigen Personen unter 15 Jahren in Administrativhaftanstalten unterzubringen und stattdessen für den Vollzug der Wegweisungen in diesen Fällen alternative Möglichkeiten zu prüfen. Im Weiteren weist der Bundesrat darauf hin, dass die Kantone auch bei minderjährigen Personen über 15 Jahre in der Regel auf die Anordnung von Administrativhaft verzichten und den Vollzug der Wegweisung ab der Unterkunft durchführen. Als Alternativen zur Administrativhaft werden in der kantonalen Praxis für den Vollzug von Wegweisungen bei Familien und Minderjährigen vor allem Meldepflichten auferlegt und Eingrenzungen angeordnet. In den wenigen Fällen, in denen die Kantone bei Minderjährigen über 15 Jahre Administrativhaft anordnen, ist gemäss Artikel 81 Absatz 3 AIG den Bedürfnissen von unbegleiteten Minderjährigen und Familien mit Minderjährigen bei der Ausgestaltung der Haft Rechnung zu tragen. Das bedeutet konkret, dass Familien und unbegleitete Minderjährige in Haft eine gesonderte Unterbringung erhalten, womit insbesondere ein angemessenes Mass an Privatsphäre gewährleistet und eine räumliche Trennung von Straftäterinnen und Straftätern sichergestellt wird. Für die Unterbringung der betreffenden Personen im Einzelfall sind die Kantone zuständig. Im Rahmen der Haftüberprüfung gemäss den Artikeln 80 und 80a AIG berücksichtigen die dafür zuständigen richterlichen Behörden auch die Umstände des Haftvollzugs. Der Bundesrat ist in seiner Stellungnahme vom 28. September 2018 zur Ansicht gelangt, dass die Garantien der Kinderrechtskonvention im Bereich der Zwangsmassnahmen beachtet werden.

Was die Datenerhebung im Bereich der Zwangsmassnahmen nach Artikel 15a der Verordnung über den Vollzug der Weg- und Ausweisung sowie der Landesverweisung von ausländischen Personen (VVWAL; SR 142.281) betrifft, liegt es auch im Interesse des Bundes, über zuverlässiges statistisches Zahlenmaterial betreffend die ausländerrechtliche Administrativhaft zu verfügen. Das SEM ist deshalb mit den Kantonen laufend im Austausch, um diese entsprechend zu sensibilisieren. Durch diesen Austausch und weitere Massnahmen des SEM (Weisungen, Newsletter usw.) konnte die Datenqualität in den letzten Jahren massgeblich verbessert werden, sodass zum heutigen Zeitpunkt davon auszugehen ist, dass alle Kantone die Daten über die Administrativhaft systematisch im Zentralen Migrationsinformationssystem (Zemis) erfassen. Gemäss Zemis ordneten die Kantone von 2016 bis 2018 in insgesamt 54 Fällen ausländerrechtliche Administrativhaft gegenüber minderjährigen Personen über 15 Jahre an.

Die durchschnittliche Haftdauer betrug dabei 21 Tage. Die Rückführungsquote ab der Administrativhaft betrug bei minderjährigen Personen in der betreffenden Zeitperiode 71 Prozent; d. h., in mehr als zwei Dritteln der Fälle konnte der Wegweisungsvollzug durch die Administrativhaft sichergestellt werden.

Antwort des Bundesrates.