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Nous prions le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Peut-il aujourd'hui affirmer que la politique d'interdiction menée par le Gouvernement à l'égard du Parti communiste et d'autres mouvements de gauche entre 1940 et 1945 n'a pas constitué une violation de la Constitution fédérale ?

2. N'est-il pas d'avis que cette politique qui a frappé le Parti communiste et d'autres mouvements de gauche, ainsi que leurs publications, durant la Seconde Guerre mondiale devrait faire l'objet d'un examen ?

3. Est-il prêt à réhabiliter les personnes qui ont été victimes de cette politique d'interdiction et qui ont subi des représailles à ce titre, au cas où cet examen apporterait la preuve que les personnes et les organisations concernées n'ont en aucune façon exercé des activités susceptibles de mettre en danger l'État ou la démocratie ?

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L'interpellation fait référence au Parti communiste et à d'autres "mouvements de gauche". Il convient ici de faire remarquer que les mesures d'interdiction prises par les autorités durant la guerre ne touchaient pas l'ensemble des mouvements de gauche, mais le Parti communiste et les mouvements affiliés ou considérés comme proches de celui-ci, de même que les anarchistes et, à l'autre extrémité du champ politique, les mouvements de l'extrême droite. Afin de bien marquer cette distinction et de garder la terminologie utilisée à l'époque, le Conseil fédéral préfère utiliser ici l'expression "mouvements d'extrême gauche" plutôt que celle de "mouvements de gauche" utilisée dans l'interpellation.

Dans son rapport du 21 mai 1946 à l'Assemblée fédérale concernant l'activité antidémocratique exercée par des Suisses et des étrangers en relation avec la période de guerre de 1939 à 1945, le Conseil fédéral rappelle que les autorités ont entrepris de bonne heure "la lutte contre les menées de l'extrême gauche" (FF 1946 II 203ss.; 225). Ainsi, l'Assemblée fédérale avait adopté en 1922 déjà, dans le cadre d'une loi modifiant le Code pénal suisse, des dispositions particulières visant la mise en danger de l'ordre constitutionnel et de la sûreté intérieure, ainsi que les menées contre la discipline militaire. Des dispositions analogues figuraient dans une loi fédérale du 13 octobre 1933 sur la protection de l'ordre public. Les deux lois furent toutefois rejetées par le peuple. Un arrêté du Conseil fédéral du 2 décembre 1932 excluant les communistes de l'administration fédérale interdisait au personnel fédéral d'appartenir ou de participer à une organisation communiste. Cet arrêté fut complété le 16 février 1937 par un autre arrêté désignant divers groupements communistes dont les affiliés ne pouvaient exercer une fonction au service de la Confédération. Le 7 décembre 1936, le Conseil fédéral soumit aux Chambres un projet d'arrêté fédéral sur la protection de l'ordre public et de la sûreté publique qui contenait diverses dispositions dirigées contre les mouvements communistes. Le 2 juin 1937, la commission ad hoc du Conseil national décida toutefois d'ajourner sa décision jusqu'à ce que l'Assemblée fédérale et, le cas échéant, le peuple, se soient prononcés sur le nouveau Code pénal suisse. On mentionnera également les arrêtés du Conseil fédéral du 3 novembre 1936 instituant des mesures contre les menées communistes en Suisse et du 27 mai 1938 instituant des mesures contre la propagande subversive. D'autre dispositions visaient plus particulièrement les menées des extrémistes de droite, mais furent à l'occasion appliquées également aux mouvements d'extrême gauche, comme l'arrêté fédéral du 21 juin 1935 tendant à garantir la sûreté de la Confédération ou l'arrêté du Conseil fédéral du 5 décembre 1938 réprimant des actes contraires à l'ordre public et instituant des mesures pour protéger la démocratie.

Plusieurs cantons intervinrent de leur côté pour interdire le Parti communiste et ses organismes. Ces interdictions obtinrent la garantie fédérale, et les recours de droit public formés contre elles furent rejetés par le Tribunal fédéral (cf. ATF 63 I 281 et 61 I 264 ; cf. également arrêts non publiés cités dans : J.-D. Perret, "La liberté d'opinion face à l'État", Neuchâtel 1968, p. 28ss.).

Dès le début de la guerre, le Conseil fédéral intensifia son action contre les agissements des mouvements d'extrême gauche. Le 5 juillet 1940, le Conseil fédéral se fondit sur l'arrêté du 5 décembre 1938 réprimant des actes contraires à l'ordre public et instituant des mesures pour protéger la démocratie, déjà cité plus haut, pour interdire deux journaux d'obédience communiste, "Le Travail" et "Le Droit du Peuple". Le 4 décembre 1939, il édicta un arrêté interdisant dans l'armée la propagande contraire à l'ordre public, dont l'article 1er prohibait, dans l'armée et à l'égard de personnes appartenant à l'armée, la propagande communiste sous n'importe quelle forme. L'arrêté avait été pris à la demande des autorités militaires à qui l'on avait signalé divers cas de propagande communiste dans les troupes.

En 1940, le Conseil fédéral adopta plusieurs arrêtés, en vertu des pouvoirs extraordinaires, à l'encontre des agissements communistes qu'il percevait comme dangereux pour la sûreté du pays : le 6 août 1940, il adopta un arrêté instituant des mesures contre l'activité communiste ou anarchiste, arrêté qui interdisait toute activité au Parti communiste, à ses organismes auxiliaires ou connexes et aux groupements anarchistes ou affiliés à la IVe Internationale (trotzkistes). Le 26 novembre 1940, il adopta un arrêté concernant la dissolution du Parti communiste suisse, qui déclarait dissous les organismes communistes et leur interdisait toute activité. Cet arrêté disposait en outre que des communistes ne pouvaient appartenir à une autorité de la Confédération, d'un canton ou d'une commune. Un arrêté du Conseil fédéral du 17 décembre 1940 assurait, par ailleurs, l'exécution de ces prescriptions. On notera que ces deux derniers arrêtés furent approuvés par une écrasante majorité du Conseil national : trois députés seulement s'y opposèrent (cf. BO 1941 N 182).

Le 30 mars 1943, le Conseil national rejeta, par 107 voix contre 4, une pétition Léon Nicole pour la levée de l'interdiction de la "Fédération socialiste suisse" (BO 1943 N 26). L'année suivante, un postulat Zellweger qui demandait le rétablissement des libertés constitutionnelles et la révocation des interdictions de partis fut lui aussi rejeté très nettement (cf. BO 1944 N 263).

Dans son rapport du 21 mai 1946 à l'Assemblée fédérale concernant l'activité antidémocratique exercée par des Suisses et des étrangers en relation avec la période de la guerre de 1939 à 1945, le Conseil fédéral s'explique sur les mesures prises durant la guerre tant à l'égard des mouvements d'extrême droite que des mouvements d'extrême gauche. Il souligne que "la guerre fit naître de sérieux dangers pour la sûreté extérieure du pays, même pour son indépendance et son existence .... Les soldats particulièrement, mais aussi les citoyens de toutes les classes de la population, firent de grands sacrifices pour défendre la neutralité inscrite dans la constitution et conserver la paix au pays. Ce but ne pouvait être atteint que si un peuple uni était prêt à faire front contre le danger extérieur. Aussi toute agitation tendant à semer la désunion dans le peuple, quels qu'en soient l'auteur et l'objet, représentait-elle un péril non seulement pour notre sûreté intérieure, mais encore pour notre sûreté extérieure" (FF 1946 II 229). Le Conseil fédéral craignait que les communistes ne profitent de la misère et de la pauvreté, qui s'accroîtraient au fur et à mesure que la guerre se prolongerait, pour renverser l'ordre démocratique et imposer le communisme par la force et avec l'appui de l'Union soviétique. Pour le Conseil fédéral, le mouvement communiste réclamait l'attention des autorités à cause de ses tendances révolutionnaires et de ses attaches avec l'étranger : "Certains propos tenus par des Suisses de l'extrême gauche permettent en tout cas de conclure que ces gens-là tenteraient sans hésiter de renverser notre ordre constitutionnel par la violence si l'occasion favorable se présentait. Les attaches des extrémistes de gauche avec l'étranger consistent dans la dépendance idéologique, dans l'adoption d'une tactique conforme aux directives internationales et dans l'appui prêté à des intérêts étrangers, au détriment de la Suisse, par des chefs du Parti du travail. Ces accointances avec l'étranger constituent pour la sûreté de notre État un danger qu'on peut comparer à celui que nous firent courir les relations des groupements d'extrême droite avec l'étranger" (FF 1946 II 263).

Les prohibitions frappant les organismes d'extrême gauche ou d'extrême droite furent levées par un arrêté du Conseil fédéral du 27 février 1945 instituant des mesures pour protéger l'ordre constitutionnel et rapportant les interdictions de partis.

Après ce rappel historique, le Conseil fédéral répond aux trois questions posées de la manière suivante :

1. L'article 56 de la constitution garantit la liberté d'association "pourvu qu'il n'y ait dans le but de ces associations ou dans les moyens qu'elles emploient rien d'illicite ou de dangereux pour l'État". L'appréciation du caractère dangereux ou illicite d'une association est malaisée. L'illicéité ou le caractère dangereux peut se manifester dans les buts de l'association ou dans les moyens utilisés. Une association ne saurait en tout cas pas être considérée comme illicite ou dangereuse pour le seul motif qu'elle se propose de changer l'ordre établi. Est en revanche illicite une association qui préconise des moyens violents ou s'en sert pour parvenir à ses fins (G. Malinverni, "Commentaire de la constitution", ad art. 56, No 14 ; J.-F. Aubert, "Traité de droit constitutionnel suisse", Neuchâtel 1967, No 2153s.).

Le Conseil fédéral tient à rappeler que, dans le contexte troublé de l'époque, la nécessité de prendre des mesures d'interdiction à l'encontre des mouvements d'extrême gauche était reconnue par l'ensemble des autorités, comme en témoignent le fait que l'Assemblée fédérale les a approuvées à une écrasante majorité et le fait que plusieurs cantons avaient auparavant pris eux aussi de telles mesures avec l'approbation des autorités fédérales. Les arrêts rendus par le Tribunal fédéral durant cette période reconnaissent eux aussi la légitimité des mesures d'interdiction. Dans un arrêt Barraud du 3 décembre 1937 (ATF 63 I 281), le Tribunal fédéral a en particulier jugé que le caractère subversif et dangereux du Parti communiste justifiait l'interdiction prononcée par le législateur cantonal neuchâtelois à l'encontre de ce mouvement. Le Conseil fédéral est convaincu que les mesures prises à l'encontre des mouvements d'extrême gauche pendant la guerre doivent être appréciées dans leur contexte historique, et non d'un point de vue actuel emprunt d'une conception plus large des droits fondamentaux et se fondant sur une situation complètement différente en termes de menaces pesant sur notre pays.

2. L'interpellation, dans son développement, fait allusion au refus par la CIE d'examiner l'interdiction du Parti communiste et d'autres mouvements d'extrême gauche entre 1940 et 1945.

La CIE a reçu du Conseil fédéral le mandat de rechercher la vérité historique et d'établir l'étendue et le sort des valeurs patrimoniales détenues en Suisse à la suite de la domination national-socialiste. La politique d'interdiction menée par les autorités pendant la guerre mérite assurément de faire l'objet de recherches, mais le Conseil fédéral estime qu'il n'y a pas lieu de confier un mandat de l'État dans ce domaine. À la différence des fonds en déshérence, les archives concernant cet aspect de notre histoire sont accessibles. Le Conseil fédéral a autorisé la consultation des documents de la période 1938-1945 en 1973 déjà (art. 11a du règlement pour les archives fédérales, RS 432.11). Les derniers obstacles à la consultation des archives relatives à cette période tomberont avec l'entrée en vigueur de la nouvelle loi fédérale sur l'archivage. Le Conseil fédéral tient d'ailleurs à rappeler qu'à la suite de la CEP DFJP, il a fait procéder à une évaluation scientifique de la protection de l'État après 1945, qui traite de manière approfondie les mesures prises pour lutter contre les agissements de l'extrême gauche (Georg Kreis, Jean-Daniel Delley, Otto K. Kaufmann, "La protection politique de l'État en Suisse", Berne 1993, pp. 257-320).

3. La réhabilitation judiciaire est réglée en droit fédéral par les articles 77 à 81 du Code pénal suisse. Ces articles prévoient la radiation de l'inscription au casier judiciaire ou la levée des peines accessoires avec le passage du temps, lorsque le condamné a purgé sa peine et qu'il a eu une bonne conduite. La réhabilitation ne peut être prononcée que par une autorité judiciaire.

Le Conseil fédéral n'est pas compétent pour prononcer une réhabilitation au sens des articles 77ss. du Code pénal suisse. Il ne lui paraît, par ailleurs, pas indiqué de porter un jugement exhaustif sur les agissements des personnes concernées en prononçant une réhabilitation générale d'ordre politique.

Réponse du Conseil fédéral.