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La décision du Conseil fédéral d'autoriser la livraison de matériel de guerre vers l'Arabie saoudite et d'autres États membres de la coalition militaire intervenant au Yémen soulève des questions fondamentales concernant l'application du droit.

1. S'agissant de la passation de marchés et de la conclusion de contrats avec l'étranger, à partir de quand un pays de destination est-il considéré comme étant "impliqué dans un conflit armé interne ou international" au sens de l'art. 5, al. 2, de l'ordonnance sur le matériel de guerre ? Dans sa décision controversée du 20 avril 2016, par laquelle le Conseil fédéral autorise les exportations de matériel de guerre vers l'Arabie saoudite et les pays partenaires de la coalition militaire qu'elle dirige, est-il réellement parti du principe qu'un pays ne pouvait être "impliqué dans un conflit armé" que sur son propre territoire, c'est-à-dire dans le cas du Yémen, que seul le Yémen serait impliqué, et non pas également l'Arabie saoudite ou un autre pays de la coalition ? Comment le Conseil fédéral peut-il écrire dans sa réponse à l'interpellation 16.3102 que "l'Arabie saoudite occupe un rôle de leader dans la coalition militaire des pays arabes sunnites intervenant au Yémen et met à disposition une grande partie des ressources militaires" avant d'affirmer qu'elle n'est pas impliquée dans un conflit militaire ?

2. Comment justifie-t-il sa décision incompréhensible du 20 avril 2016 au regard des Conventions de Genève ? Si le Conseil fédéral arrivait à la conclusion qu'en intervenant militairement au Yémen, l'Arabie saoudite et les autres pays membres de la coalition ne sont pas impliqués dans un conflit armé, cela signifierait-il que l'Arabie saoudite et ses partenaires militaires ne sont pas liés par les Conventions de Genève dans le cadre de leur action armée au Yémen ?

3. Comment interpréter l'intervention du conseiller fédéral Schneider-Ammann, qui, le 6 mars 2016, déclarait devant le Conseil national au sujet de la motion 13.3662 qu'il était exclu d'autoriser des livraisons vers des pays de destination prenant part à un conflit interne dans un autre pays en l'absence d'un mandat de l'ONU ou du consentement de l'État concerné et que, même dans le cas où un mandat de l'ONU ou un consentement aurait été donné, les autres critères devaient également être remplis pour bénéficier d'une autorisation ?

4. Lorsque les États-Unis, l'Allemagne ou la France interviennent militairement dans un autre pays, sont-ils alors "impliqués dans un conflit armé"?

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Comme le Conseil fédéral l'a indiqué dans sa réponse à la motion 16.3203, il est toujours préoccupé par la situation humanitaire catastrophique au Yémen et il continue de suivre attentivement la situation locale et celle de la péninsule arabique. La stabilité régionale, la situation humanitaire, le respect du droit international humanitaire et des droits de l'homme, les dangers du terrorisme et la prolifération des armes, en particulier, retiennent son attention. C'est avec inquiétude qu'il a pris connaissance de la fin du cessez-le-feu entré en vigueur le 10 avril et de la suspension des discussions sur le Yémen menées sous l'égide de l'ONU. Le Conseil fédéral appelle les parties au conflit à respecter le droit humanitaire international et à trouver une solution politique au conflit. Il continue d'examiner les demandes d'exportation au cas par cas en se fondant sur les dispositions de la législation sur le matériel de guerre et du Traité sur le commerce des armes (TCA).

1. Le terme "conflit armé international" désigne un affrontement qui oppose deux ou plusieurs États et qui entraîne une intervention des forces armées. Plusieurs États sont certes impliqués dans le conflit au Yémen, mais l'affrontement oppose un groupe rebelle originaire du Yémen (les Houthis) au gouvernement du président Abd Rabbo Mansour Hadi, légitimé par le Conseil de sécurité de l'ONU. Dans sa résolution no 2201 du 15 février 2015, ce dernier a fermement condamné les actes de violences perpétrés par les rebelles houthis au Yémen et, dans sa résolution 2216 du 14 avril 2015, il exige entre autres que ces derniers se retirent immédiatement des zones qu'ils occupent. Le 24 mars 2015, le président Hadi a prié le Conseil de coopération des États arabes du Golfe (Arabie saoudite, Bahreïn, Émirats arabes unis, Koweït, Oman et Qatar) de le soutenir dans son combat contre les rebelles houthis, entraînant l'intervention militaire d'une coalition dirigée par l'Arabie saoudite au Yémen. L'intervention militaire répondant à la demande du président Hadi, il ne s'agit pas d'un conflit interétatique (international).

Au Yémen, le conflit armé oppose le groupe rebelle susmentionné au gouvernement yéménite et aux États membres de la coalition intervenant au Yémen sous la direction de l'Arabie saoudite. L'intensité des affrontements et le degré d'organisation des différentes parties en font un conflit armé interne. Le Yémen est donc impliqué dans un conflit armé interne au sens de l'art. 5, al. 2, let. a, de l'ordonnance sur le matériel de guerre (OMG ; RS 514.511). Depuis août 2016, les bombardements - avec des moyens d'infanterie ou d'artillerie - sur le territoire de l'Arabie saoudite se sont intensifiés (pas moins de dix événements ont été observés). Comme le Conseil fédéral l'a déjà souligné dans plusieurs de ses réponses à des interventions parlementaires, c'est le pays de destination qui doit être "impliqué" dans un conflit armé interne pour que l'autorisation de livrer du matériel de guerre ne soit pas accordée.

L'art. 5, al. 2, let. a, OMG n'exclut donc pas la livraison de matériel de guerre à un État qui apporte son soutien à un État tiers dans son combat contre des rebelles sur le territoire de ce dernier et avec son accord, ce qui est notamment le cas de l'Arabie saoudite. Dans ce type de situation, il convient de déterminer au cas par cas, en se fondant sur l'art. 5, al. 1, let. a, OMG (maintien de la paix, de la sécurité internationale et de la stabilité régionale), si l'autorisation doit être refusée ou si elle peut être accordée. Il faut en particulier tenir compte de l'utilisateur final et du type de matériel de guerre à exporter pour évaluer les risques que l'autorisation représente pour la paix, la sécurité internationale et la stabilité régionale. Conformément aux articles 6 et 7 TCA, il faut également tenir compte du risque que les armes puissent être utilisées pour violer le droit humanitaire international et les droits de l'homme. En vertu de l'article 6 paragraphe 3 TCA, l'interdiction des exportations est totale lorsque des informations fiables laissent penser que les biens ou les armes en question vont être utilisées pour perpétrer des crimes de guerre. Dans sa décision du 20 avril 2016 concernant les exportations de matériel de guerre, le Conseil fédéral a tenu compte de ces risques. Dans le contexte de l'intervention militaire au Yémen, il a autorisé uniquement l'exportation de matériel de guerre pour lequel il n'y avait aucune raison de penser qu'il puisse être utilisé au Yémen, de par ses caractéristiques et son destinataire final.

Par décision du Conseil fédéral du 27 août 2008, l'implication dans un conflit armé interne ou international est devenu l'un des critères de rejet de l'art. 5, al. 2, OMG. Le Conseil fédéral a suivi la recommandation de la Commission de gestion du Conseil national, qui préconisait de préciser les critères de rejet de l'article 5 OMG.

2. Les articles 2 et 3 des Conventions de Genève et la jurisprudence internationale permettent de déterminer l'existence d'un conflit armé interne ou international au sens du droit international humanitaire. Si conflit armé il y a, toutes les parties au conflit sont liées par le droit international humanitaire.

Le droit international humanitaire parle de conflit armé non international (ou interne) lorsqu'un conflit armé oppose les forces gouvernementales à des groupes armés non gouvernementaux (ou des groupes armés entre eux), lorsque les hostilités atteignent une certaine intensité et lorsque les groupes armés font preuve d'un minimum d'organisation pour être considérés comme une partie belligérante. Lorsque les forces armées d'un État tiers soutiennent le gouvernement de l'État concerné dans son combat contre des groupes armés avec l'accord de ce dernier, le droit humanitaire parle également de conflit armé non international entre l'État concerné et l'État tiers, d'une part, et les groupes armés, d'autre part.

Est considéré comme partie à un conflit armé non international tout État directement impliqué dans les hostilités ou qui intervient indirectement dans un conflit existant en soutenant activement une partie au conflit dans la conduite des hostilités, influant ainsi sur la capacité de l'adversaire (commun) de mener des opérations de combat.

Les critères de l'art. 5, al. 2, let. a, OMG ne sont donc pas les mêmes que ceux du droit international humanitaire. Lorsque ce dernier s'applique, les importations ne sont pas nécessairement interdites comme elles le sont au sens de l'art. 5, al. 2, let. a,. Le droit humanitaire international n'interdit pas de manière générale la livraison d'armes à des parties à un conflit, mais l'interdit dans certains cas très spécifiques (en vertu de l'art. 1 commun aux Conventions de Genève). Un État est donc tenu de mettre un terme à toute exportation de matériel de guerre qui est utilisé intentionnellement pour violer le droit humanitaire international. Son respect - et celui du TCA - n'implique donc pas l'interdiction générale des exportations d'armes vers des zones de conflits militaires. À l'inverse, le respect de la loi fédérale sur le matériel de guerre (LFMG) et de l'OMG ne signifie pas que les parties à un conflit ne sont pas liées par le droit international humanitaire, qui s'applique sans restriction. Pour ce qui est du conflit au Yémen, le Conseil fédéral considère que c'est le droit international humanitaire qui est applicable et exige de toutes les parties impliquées qu'elles le respectent.

3. La déclaration du président de la Confédération Schneider-Ammann mentionnée à la question 3 renvoie à la pratique en matière d'autorisation à l'égard des pays de destination du matériel de guerre suisse qui prennent part à un conflit armé dans un autre pays avec des moyens militaires et en l'absence d'un mandat de l'ONU ou du consentement de l'État concerné.

Dans le cas de l'Arabie saoudite, le président de la République du Yémen, Monsieur Abd Rabbo Mansour Hadi, a prié le Conseil de coopération des États arabes du Golfe de le soutenir dans son combat contre les Houthis (groupe d'opposition armé) et donné son accord à l'intervention militaire sur territoire yéménite de la coalition dirigée par l'Arabie saoudite. La condition mentionnée par le président de la Confédération Schneider-Ammann, soit le consentement de l'État concerné, est donc remplie. Cette condition a du reste déjà été débattue dans la réponse du Conseil fédéral à la question Lang 08.1094.

4. La question de savoir si un État qui intervient militairement dans un autre État est impliqué dans un conflit armé au sens de l'art. 5, al. 2, let. a, OMG ne peut être évaluée de manière abstraite, mais suppose une analyse au cas par cas. Plusieurs questions se posent en pareille situation, dont les suivantes : s'agit-il d'un conflit armé interne ou international ? L'État est-il intervenu en l'absence d'un mandat de l'ONU ou du consentement de l'État concerné ? L'État se trouve-t-il lui-même en proie à un conflit armé interne ? L'article 22 LFMG et tous les critères énoncés à l'article 5 OMG sont applicables dans le cadre de l'examen au cas par cas.

Réponse du Conseil fédéral.