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Le Conseil fédéral est invité à tirer les conséquences de l'accident intervenu par le retrait de Visana, qui porte préjudice à environ 10 % des assurés de cette caisse. Trois mesures sont proposées :

1. Instauration d'un audit sur toute la problématique des réserves et établissement d'un rapport par un groupe d'experts qui contienne des indications concernant les points suivants :

- l'envergure des réserves et leur attribution aux différentes formes d'assurance ;

- leur calibrage en fonction des groupes de risques ;

- les principes de gestion de ces réserves, qui devraient s'inspirer des principes éprouvés du 2e pilier ;

- le libre passage des quotes-parts de réserves attribuables aux assurés lorsqu'ils changent de caisse ;

- le problème des liens juridiques, économiques et actuariels entre assurances de base et assurances complémentaires, qui doit être clarifié.

2. Transformation de l'institution commune (art. 18 LAMal) en un organe de contrôle et d'audit, dont les membres seraient nommés par le Conseil fédéral, qui serait chargé de :

- fixer le mode et la hauteur de la compensation des risques (ce qui est son rôle actuel unique);

- contrôler la conformité de la politique d'affaires des caisses-maladie avec la loi ;

- s'assurer de leur solvabilité, assurer la surveillance de la gestion des réserves et leur éventuel transfert à d'autres organismes assureurs lorsqu'il y a changement de caisse.

3. Sur la base de ces travaux, dont on souligne l'urgence, le Conseil fédéral est appelé à proposer au Parlement une révision de la loi et/ou à procéder aux modifications des règlements et directives qui sont de sa compétence.

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1. Le Conseil fédéral a donné des éléments de réponse dans son rapport écrit du 29 septembre 1997 sur la motion Jaquet (97.3373), en particulier sur les modifications apportées à la procédure de contrôle des primes et sur le développement de la collaboration avec les cantons.

Dans le domaine des réserves, il aimerait tout d'abord souligner que le contrôle des réserves définies par la législation sur l'assurance-maladie est une des tâches de l'organe de révision externe et indépendant que doit désigner, selon l'article 86 OAMal, chaque assureur-maladie. Pour assumer l'ensemble des tâches définies à l'article 87 OAMal, les assureurs sont tenus de choisir, comme sont tenues de le faire les sociétés anonymes, des réviseurs qui possèdent des qualifications professionnelles particulières au sens de l'article 727b CO et de ses dispositions d'application. L'Office fédéral des assurances sociales (OFAS) vérifie si ces exigences sont remplies. Pour être complet, il convient d'ajouter que l'organe de révision doit suivre les directives en usage dans la profession et que sa responsabilité est soumise aux dispositions applicables aux sociétés coopératives d'assurance concessionnaires (art. 920 CO). Il s'agit donc là d'un contrôle qui répond aux normes en vigueur dans le monde économique.

Le système de calcul du montant des réserves à constituer par chaque assureur a été réexaminé à l'occasion de la révision de la LAMal. Les experts ont conseillé de maintenir le système qui a fait ses preuves et qui s'impose par respect du principe fondamental de la mutualité.

Le système de l'assurance-maladie n'est donc pas un système de capitalisation, mais de répartition des frais. Les recettes d'une année doivent couvrir les frais occasionnés pendant cette même année. Lors de la détermination des recettes (primes, intérêts, etc.), les assureurs ne peuvent procéder, comme tout entrepreneur, qu'à des estimations des coûts futurs. Afin d'équilibrer une éventuelle perte, ils sont légalement tenus de constituer des réserves "non individuelles" destinées à garantir leur propre solvabilité à long terme. Les assureurs-maladie doivent tenir une comptabilité double, dans laquelle les réserves figurent au passif, qui est couvert par les actifs. Seuls les actifs peuvent bien entendu produire des intérêts qui entrent alors comme recette dans le compte d'exploitation. Contrairement à l'avis du motionnaire, il n'y a pas de différence sur le plan de la "gestion des réserves" entre l'assurance-maladie et le 2e pilier.

Normalement, le système en vigueur ne permet pas, en cas de changement d'assureur, que l'assuré "emporte avec lui" une part de réserve. Mais un transfert de ce genre a été mis comme condition à l'acceptation du retrait de Visana des huit cantons parce qu'il s'agissait d'une opération qui s'apparente, d'un point de vue économique, à une liquidation partielle. Ainsi les autorités fédérales ont-elles pu sauvegarder les intérêts des assurés et des autres assureurs-maladie exerçant dans ces cantons.

La séparation demandée par le motionnaire entre l'assurance-maladie obligatoire et l'assurance complémentaire est réalisée dans la LAMal. Elle est tout à fait apparente et contrôlée au niveau des réserves constituées pour ces deux types d'assurances. Ces deux genres d'assurances sont soumises à une législation différente et les autorités de surveillance sont distinctes. L'OFAS, qui fait partie du Département fédéral de l'intérieur, surveille la pratique de l'assurance obligatoire et c'est l'Office fédéral des assurances privées (OFAP), dépendant du Département fédéral de justice et police, qui est chargé de la surveillance de l'assurance-maladie complémentaire.

Les réponses apportées ci-dessus permettent au Conseil fédéral de penser que l'OFAS est en mesure de prendre les dispositions nécessaires, que la collaboration avec l'OFAP fonctionne et qu'ainsi un audit supplémentaire sur ces points n'est pas nécessaire.

2./3. Le Conseil fédéral estime qu'il n'est pas judicieux de transférer à une seule institution les tâches réparties actuellement entre l'institution commune, l'organe de révision externe et l'OFAS. Ce système équilibré permet un contrôle efficace. En outre, ces différents organes, dont le Conseil fédéral a du reste nommé les dirigeants, accomplissent leurs tâches avec sérieux. Il tient à souligner qu'il a prévu, dans la révision partielle de la LAMal, indépendamment du retrait de Visana, de donner plus de compétences d'intervention à l'OFAS. Cet office a prévu, d'autre part, la création d'une première unité d'audit qui sera opérationnelle dès le début de l'année 1999. Elle aura pour tâche essentielle d'intervenir de manière plus rapide pour effectuer des vérifications et des contrôles auprès des assureurs-maladie, permettant ainsi d'exercer une surveillance qui ne sera plus uniquement limitée à un contrôle financier rétrospectif.

Le Conseil fédéral est donc d'avis que l'on peut considérer comme suffisantes ces mesures visant à renforcer la surveillance. Mais il est prêt à réexaminer les instruments de surveillance dans l'hypothèse où de nouveaux incidents se produiraient. Si cet examen devait néanmoins démontrer le manque d'efficacité de ces instruments, il proposera les mesures nécessaires au Parlement.

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.