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Pour satisfaire à leurs engagements en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre, les États signataires du Protocole de Kyoto ont la possibilité de prendre des mesures complémentaires à l'étranger, en plus de celles qu'ils prennent sur leur propre territoire. Les mécanismes flexibles (Joint Implementation (JI); Clean Development Mechanism (CDM); International Émission Trading) mettent à leur disposition divers instruments efficaces.

La loi suisse sur le CO2 (art. 2 al. 7) connaît elle aussi les mécanismes flexibles prévus par le Protocole de Kyoto. Pour autant que les conditions de participation internationales soient respectées, la Suisse peut recourir à ces mécanismes. Par des contrats à termes, on peut acquérir aujourd'hui déjà des certificats pour les futures réductions d'émissions liées à des projets JI et CDM potentiels.

Contrairement à la Suisse, l'UE mise de façon ciblée sur les mécanismes flexibles pour mettre en oeuvre le Protocole de Kyoto. C'est ainsi qu'a été décidée, en été 2003 déjà, la création d'un marché européen pour le négoce de certificats d'émission. Les transactions appliquent le modèle du "cap and trade". Chaque secteur industriel obtient un budget maximal déterminé d'émissions de CO2. Si les émissions se maintiennent à un niveau inférieur à ce maximum, les droits d'émission excédentaires peuvent être mis en vente.

Divers pays européens ont également opté pour un engagement financier dans des projets CDM et/ou JI, ce qui leur permet d'atteindre une partie de leurs objectifs en matière de réduction de CO2 ou de gaz à effet de serre par l'achat de certificats d'émission. Leur participation aux projets est soit directe soit indirecte, dans ce dernier cas par le biais de contributions à des fonds spéciaux.

Les investissements de ce type sont extrêmement efficaces : ils se portent là où les gains pour l'environnement sont les plus élevés. D'une part, ce mécanisme permet à l'investisseur d'atteindre plus facilement ses propres objectifs en matière de réduction de CO2 ; d'autre part, il favorise le transfert de technologies et de connaissances scientifiques dans le domaine de l'utilisation efficace de l'énergie, ce qui contribue au développement économique local et à l'amélioration de la qualité de l'environnement des pays partenaires.

Pourquoi la Confédération ne recourt-elle pas activement aux mécanismes flexibles du Protocole de Kyoto en investissant dans des projets JI et CDM visant à réduire les émissions de CO2 ?

Comme l'indiquent les faits, l'évolution internationale prend apparemment une autre direction que celle préconisée par la loi suisse sur le CO2. Comment le Conseil fédéral entend-il concilier la politique suisse de protection du climat avec celle de l'UE ?

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Utilisation active des mécanismes de flexibilité du Protocole de Kyoto par la Confédération

Le Conseil fédéral considère que les mécanismes de flexibilité du Protocole de Kyoto constituent un instrument utile pour compléter les efforts de réduction en Suisse. Ces mécanismes tiennent compte de la nature internationale du problème climatique, ils peuvent contribuer au développement durable du pays hôte et favoriser le transfert de technologies écologiques. Toutefois, la réalisation de projets de qualité à l'étranger n'est pas toujours moins chère que la mise en oeuvre de mesures de réduction en Suisse. C'est ce qui ressort des projets pilotes menés par le SECO dans le cadre du programme Swiss AIJ Pilot Program.

En Suisse, les mécanismes de flexibilité peuvent être utilisés par toutes les personnes physiques et morales. Dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi sur le CO2, le Conseil fédéral peut tenir compte de manière appropriée des efforts de réduction des émissions de CO2 à l'étranger (art. 2 al. 7 loi sur le CO2). La demande de certificats d'émission étrangers devrait venir principalement d'entreprises qui se sont engagées formellement envers la Confédération à limiter leurs émissions de CO2 pour être exemptées de la taxe.

Jusqu'à présent, on n'a pas proposé de moyens budgétaires pour l'utilisation des mécanismes de flexibilité par l'État. Le peuple a rejeté en 2000 une "taxe d'encouragement" qui aurait servi en partie à financer les mécanismes de flexibilité. Pour que l'État puisse utiliser les mécanismes de flexibilité sans grever le budget de la Confédération, il pourrait y affecter une partie du produit de la taxe sur le CO2. Pour ce faire, il devrait toutefois modifier la loi sur le CO2. Le Conseil fédéral peut envisager cette possibilité. Il l'a donc proposée comme variante dans le cadre de la consultation concernant le respect des objectifs de réduction des émissions de CO2.

Harmonie entre la politique climatique suisse et la politique internationale et celle de l'UE

La politique internationale va dans le même sens que la politique climatique suisse, qui est déjà largement harmonisée avec celle de l'UE : la Suisse et l'UE prévoient l'utilisation des mécanismes de flexibilité ainsi que le commerce d'émissions pour les entreprises ayant un engagement formel.

L'UE dispose depuis le 13 octobre 2003 d'une directive sur le commerce d'émissions (Directive du Parlement européen et du conseil établissant un système d'échange de quotas d'émissions de gaz à effet de serre dans la Communauté, JOCE L. 275 du 25 octobre 2003).

Cette directive concerne de nombreux secteurs industriels (énergie, métal, ciment, céramique, papier, etc.), qui représentent environ 46 % des émissions de CO2 de l'UE. Les objectifs de réduction pour les entreprises sont fixés par les États membres.

Ce système est comparable à la mise en oeuvre de la loi suisse sur le CO2 dans les milieux économiques : sur une base volontaire, les entreprises se fixent des objectifs de réduction en vue d'être exemptées de la taxe sur le CO2. Si une telle taxe est introduite, les entreprises recevront, comme avec le système de l'UE, des droits d'émission correspondant à leurs objectifs. Elles pourront échanger ces droits dans le cadre des mécanismes de flexibilité pour atteindre leurs objectifs. Contrairement au système de l'UE, qui est obligatoire pour certains secteurs, en Suisse, la participation au commerce d'émissions est facultative.

Le modèle "cap and trade" est utilisé pour l'industrie tant dans l'UE qu'en Suisse. Il est en revanche peu approprié pour les transports et les ménages. C'est pourquoi il faut recourir à d'autres instruments, tels que des taxes sur le CO2. De telles taxes sur les agents énergétiques fossiles ont été introduites dans les années nonante en Scandinavie, en Italie, en Autriche et en France. La Grande-Bretagne prélève depuis 2001 une taxe climatique permettant l'exemption des entreprises ayant un engagement formel. Dans le cadre d'une réforme fiscale écologique, l'Allemagne relève régulièrement ses taux d'imposition depuis 1999, ce qui a permis de réduire la consommation d'énergie fossile.

Pour compléter ces mesures, certains États membres de l'UE ont créé des fonds servant à l'achat de certificats issus de projets de réduction d'émissions à l'étranger. Toutefois, ces projets sont rarement directement liés au système de commerce d'émissions de l'UE, mais ils représentent des efforts supplémentaires réalisés par les gouvernements pour atteindre les objectifs du Protocole de Kyoto.

Réponse du Conseil fédéral.