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Die Dublin-III-Verordnung steht kurz davor, vollständig in unser Landesrecht übernommen zu werden, insbesondere ins Ausländergesetz und ins Asylgesetz. Allerdings bleiben in Bezug auf die Bedeutung von dessen zentralen Bestimmungen für das schweizerische Recht weiterhin ein paar grundlegende Fragen offen. Artikel 9 dieser Verordnung ist im Schweizer Recht alles andere als einfach umzusetzen, insbesondere wenn nicht klar ist, ob die vorläufig Aufgenommenen auch unter den Begriff "internationaler Schutz" fallen oder nicht. Diese Bestimmung ist eine der wichtigsten materiellen Änderungen von Dublin III. Sie sieht vor, dass Familienangehörige nicht nur in einem Mitgliedstaat zusammengeführt werden, wenn der Antragsteller oder die Antragstellerin im Sinn der Genfer Konvention als Flüchtling anerkannt ist, sondern auch wenn er Begünstigter oder sie Begünstigte internationalen Schutzes ist.

Darum stellen wir dem Bundesrat folgende Fragen:

1. Warum könnte der "internationale Schutz" nach Artikel 9 der Dublin-III-Verordnung nicht alle vorläufig Aufgenommenen umfassen? Welche Unterscheidungen will der Bundesrat bei den vorläufig Aufgenommenen machen, um Artikel 9 der Dublin-III-Verordnung anzuwenden?

2. Wenn man bedenkt, dass die Anerkennungsrichtlinie (Richtlinie 2011/95/EU) für die Schweiz nicht explizit bindend ist, und wenn Artikel 9 der Dublin-III-Verordnung wirklich restriktiv ausgelegt wird, könnte man dann sagen, dass die in der Schweiz gewährten Rechte unter dem in den EU-Ländern geltenden EU-Mindeststandard liegen werden?

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Der Begriff des internationalen Schutzes gemäss Artikel 9 der Dublin-III-Verordnung umfasst einerseits anerkannte Flüchtlinge und andererseits Personen, denen sogenannter subsidiärer Schutz im Sinne der Richtlinie 2011/95/EU ("Anerkennungsrichtlinie") gewährt wurde. Die Voraussetzungen des subsidiären Schutzstatus erfüllen Personen, welche über die Flüchtlingseigenschaft nicht verfügen, denen aber bei einer Rückführung ein ernsthafter Schaden droht wie beispielsweise Verhängung oder Vollstreckung der Todesstrafe, Folter oder ernsthafte individuelle Bedrohung von Leib und Leben infolge eines bewaffneten Konflikts.

1. Die neue Dublin-III-Verordnung weitet den Anwendungsbereich der Dublin-Regeln auf diejenigen Personen aus, die internationalen Schutz beantragt haben. Durch diese Ausweitung des Anwendungsbereichs kann die Verwandtschaft mit Personen mit subsidiärem Schutz (wie bereits bis anhin die Verwandtschaft mit anerkannten Flüchtlingen) neu ein Zuständigkeitskriterium sein. Dies wirkt sich insbesondere auf die Zusammenführung von Familienangehörigen aus.

Nach schweizerischem Recht ist zu unterscheiden zwischen Flüchtlingen mit Asyl und Personen, die als Flüchtling vorläufig aufgenommen wurden, sowie vorläufig aufgenommenen Ausländerinnen und Ausländern. Damit unterscheidet sich die schweizerische Systematik von dem in der EU herrschenden Asyl-Acquis. Der subsidiäre Schutz ist mit dem schweizerischen Rechtsstatus der vorläufigen Aufnahme nicht deckungsgleich. Ausländische Personen werden in der Schweiz nicht nur vorläufig aufgenommen, wenn ihnen bei der Rückführung ein ernsthafter Schaden droht, sondern auch dann, wenn der Vollzug der Wegweisung unmöglich, unzulässig oder aufgrund beispielsweise einer Situation allgemeiner Gewalt und medizinischer Notlage im Heimat- oder Herkunftsstaat konkret gefährdet und damit unzumutbar ist. Auch erhalten Personen eine vorläufige Aufnahme, welche in der Schweiz unter Berufung auf Artikel 8 EMRK nicht weggewiesen werden dürfen. Dies gilt auch dann, wenn das Kindeswohl nach Artikel 3 des Uno-Übereinkommens über die Rechte des Kindes (KRK) dem Vollzug der Wegweisung entgegensteht. Diese aufgeführten Gründe für die Anordnung der vorläufigen Aufnahme werden vom sog. "subsidiären Schutz" nicht erfasst. Die vorläufige Aufnahme nach schweizerischer Ausprägung geht somit in diesem Punkt weiter als der subsidiäre Schutz gemäss EU-Acquis. Die Ausweitung des Anwendungsbereichs in der Dublin-III-Verordnung ist für die Schweiz beschränkt. Sie greift insbesondere dann nicht, wenn der Familienangehörige des Antragstellers zwar vorläufig in der Schweiz aufgenommen ist, jedoch die Kriterien der Anerkennungsrichtlinie für die Anerkennung des subsidiären Schutzes (Drohung eines ernsthaften Schadens bei der Rückführung) nicht erfüllt sind.

2. Mit der Ausweitung des Anwendungsbereichs der Dublin-Regeln auf diejenigen Personen, die internationalen Schutz beantragt haben, soll aus europäischer Perspektive die Kohärenz mit der Anerkennungsrichtlinie gewährleistet werden. Diese und auch die übrigen Richtlinien des EU-Asyl-Acquis sind jedoch nicht Bestandteil des Dublin-Besitzstands und somit für die Schweiz nicht verbindlich. Dennoch trägt die Schweiz dem Inhalt der EU-Richtlinien bei der Anwendung der Dublin-III-Verordnung Rechnung und wird z. B. in Bezug auf die Haft bei Dublin-Verfahren die gleichen Standards anwenden. Der durch die Schweiz garantierte Schutz vor Verfolgung ist somit nicht geringer als die Standards des europäischen Asyl-Acquis. Um insbesondere im Rahmen des Familiennachzugs im Sinne von Artikel 9 der Dublin-III-Verordnung eine Ungleichbehandlung der ausländischen Angehörigen von in der Schweiz vorläufig Aufgenommenen zu vermeiden, wird jedes Gesuch um Familiennachzug individuell geprüft. Der besagte Artikel ist in der Praxis von eher untergeordneter Bedeutung; so wurde er seit dem 1. Januar 2014 (Datum der partiellen vorläufigen Anwendung der Dublin-III-Verordnung in der Schweiz) erst bei 17 Personen angewendet.

Der Bundesrat hat die Notwendigkeit einer Überprüfung des Status der vorläufigen Aufnahme erkannt. In Erfüllung von drei Postulaten mit diesem Anliegen ist ein Bericht dazu in Vorbereitung (Postulat Hodgers 11.3954, Postulat Romano 13.3844, Postulat der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates 14.3008). Dabei wird auch abgeklärt, ob und in welchem Rahmen eine Annäherung an den in der EU bestehenden Status des subsidiären Schutzes möglich und sinnvoll ist.

Antwort des Bundesrates.