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Le 28 août 2013, le Conseil fédéral a pris acte du rapport de la Chancellerie fédérale "Comparaison des systèmes électoraux proportionnels", censé apporter un peu de clarté au débat en cours sur les avantages et les inconvénients des différents systèmes électoraux. Je prie donc le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes concernant l'élection du Conseil national.

1. Le rapport fait la part belle aux distorsions dues aux tailles variées des circonscriptions électorales. Dans le canton de Schaffhouse, doté de seulement deux sièges au Conseil national, la liberté de vote est toutefois limitée plus que de raison, puisque le quorum naturel, fixé à 33 %, est particulièrement haut. Les partis gouvernementaux, même en représentant 20 % de l'électorat, n'obtiendraient aucun siège, aussi des partis bien établis à l'échelle nationale ne déposent-ils même pas de listes dans les petits cantons. Le Conseil fédéral estime-t-il que des quorums aussi élevés, qui excluent une large part de l'électorat, sont légitimes au regard de la démocratie ? N'est-il pas discutable que les élections se jouent de facto sur deux listes dans un canton, alors que dans le canton voisin de nombreuses listes ont de bonnes chances de passer la rampe ?

2. Le Conseil national ,nomen est omen, ne devrait-il pas représenter l'ensemble du pays et ses nombreux courants, puisque le Conseil d'État garantit la représentation des cantons ?

3. La présentation des inconvénients de la méthode Hagenbach-Bischoff appliquée aujourd'hui passe justement sous silence son principal défaut : elle défavorise systématiquement les petits partis. Les politologues estiment que vingt cantons paient un impôt par tête aux grands partis (cf. Daniel Boschler, "NZZ" du 9 août 2011, p. 8). Ne faudrait-il pas exposer et critiquer cette inégalité de traitement fondamentale ? Le Conseil fédéral ne trouve-t-il pas choquant que des partis soient escroqués de quelques sièges à cause d'un arrondi inique et de quorums trop élevés ?

4. La méthode Sainte-Laguë, neutre du point de vue de la taille des partis, mettrait un terme à cette discrimination. Le Conseil fédéral sait-il que celle-ci, loin de nécessiter des calculs plus complexes que la méthode Hagenbach-Bischoff (les deux sont des méthodes par diviseurs), utilise l'arrondi standard au lieu de l'arrondi vers le bas ? Pourquoi n'essaierait-on pas au moins une fois d'utiliser un arrondi neutre (Sainte-Laguë ou Hare/Niemeyer), puisque ce changement modeste mais fondamental ne nécessiterait même pas de modification de la Constitution ? Après tout, les huit cantons qui le font (Argovie, Bâle-Ville, Nidwald, Schaffhouse, Tessin, Vaud, Zurich, Zoug) ne s'en portent pas plus mal.

5. Ne pense-t-il pas que fabriquer de toutes pièces un sentiment de défiance à l'égard du système biproportionnel, à partir de quelques opinions négatives, ne sert qu'à légitimer un statu quo injuste ? Sait-il que de nombreuses autorités dans les domaines du droit public, du droit constitutionnel, des sciences politiques et des mathématiques plaident en faveur d'une réforme du système de répartition des sièges, ne serait-ce que pour mettre les partis sur un pied d'égalité ?

6. N'est-il pas pour le moins discutable que la Confédération se mêle de votations (Nidwald, Zoug) et de consultations (Schwytz) cantonales au point que le rapport en arrive à prétendre que le système biproportionnel a été nettement rejeté par ces cantons alors qu'il ne rapporte que les opinions des partis contraire au système ? Ignore-t-il que le système biproportionnel a été chaudement accepté par le peuple chaque fois que celui-ci a été appelé à se prononcer sur la question ? Est-il prêt, après les votations du 22 septembre 2013, à revoir son opinion quant à l'acceptation de systèmes électoraux avancés et conformes à la Constitution ?

7. N'est-il pas légèrement désobligeant à l'égard des parlementaires de plusieurs petits partis (Parti chrétien-social Haut-Valais, Parti chrétien-social Obwald, PEV, Lega, MCG), de laisser entendre qu'on pourrait "bloquer la voie aux petits partis"? Ne faudrait-il pas plutôt mettre l'accent sur la pluralité des partis dans un pays aussi diversifié du point de vue linguistique, culturel, religieux, géographique et historique que le nôtre ? N'est-ce pas justement pour parer une éventuelle fragmentation du Parlement que les groupes sont constitués d'au moins cinq membres d'un conseil ?

8. Le rapport se focalise essentiellement sur l'art. 136, al. 1, de la Constitution fédérale. Ne serait-il pas plus indiqué, du point de vue de l'électeur et de son droit à la liberté de vote de se fonder sur la garantie des droits fondamentaux inscrits aux articles 8 alinéa 1 et 34 de la Constitution et 25 du Pacte ONU II ?

9. Le Conseil fédéral ne pense-t-il pas que l'électricité et l'infrastructure informatique sont déjà indispensables au fonctionnement du système électoral actuel (cf. panne informatique lors des élections 2011 dans le canton de Vaud)? Un système biproportionnel sans moyens de calculs informatiques demanderait certes un travail faramineux, mais guère plus que le système actuel avec ses apparentements et sous-apparentements en cascade. Le Conseil fédéral ignore-t-il qu'il faut distinguer le calcul de la vérification postérieure ? C'est justement du point de vue de la vérifiabiité ex post que le système biproportionnel s'avère bien plus performant que l'impénétrable méthode Hagenbach-Bischoff.

10. Il n'y a pas de système électoral parfait. Le Conseil fédéral ne reconnait-il pas pour autant que certains sont meilleurs que les autres du point des vue des objectifs politiques à atteindre (par ex. élection dans les circonscriptions électorales, proportionnalité, traitement de faveur accordé à certains partis)? Ne serait-il pas grand temps que la Confédération, en tant que modèle institutionnel, accomplisse ses devoirs dans le domaine du droit électoral, alors que de nombreux cantons l'ont fait (Argovie, Berne, Bâle-Ville, Glaris, Lucerne, Nidwald, Schaffhouse, Thurgovie, Zurich, Zoug) ou sont en passe de le faire (Fribourg, Neuchâtel, Schwytz, Uri, Valais). Près de 100 ans de résultats faussés par Hagenbach-Bischoff, c'est assez ! Le Conseil fédéral est-il par conséquent prêt à proposer un système électoral plus neutre, afin de fêter dignement l'anniversaire de la proportionnelle en 2019 ?

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1.-6. Le Tribunal fédéral estime qu'une circonscription électorale doit être dotée d'au moins dix sièges pour que la proportionnalité soit assurée. Des dérogations à ce principe sont possibles pour autant que des motifs matériels suffisants, qu'ils soient historiques, fédéralistes, culturels, linguistiques, ethniques ou religieux le justifient. En vertu de la Constitution fédérale, chaque canton forme une circonscription électorale (art. 149 al. 3) et a droit à un siège au moins (art. 149 al. 4 2e phrase). Ce dispositif est le reflet de la souveraineté des cantons, du développement historique de la Confédération et de sa structure fédérale, comme nous l'avons mentionné dans notre réponse au postulat Waber 07.3884.

Un système électoral aux effets de distorsion aussi réduits que possible, tel que le Tribunal fédéral l'entend, est envisageable si on maintient le système Hagenbach-Bischoff actuel mais en regroupant des circonscriptions électorales et en les dotant chacune de dix sièges au moins ou si on instaure le système biproportionnel à arrondi standard (double Pukelsheim). Or, un regroupement de cantons pour l'élection du Conseil national n'est guère susceptible de plaire à la majorité (cf. ch. 2.6 du rapport).

Les systèmes Sainte-Laguë et double Pukelsheim utilisent tous deux l'arrondi standard. Dans le double Pukelsheim, toutefois, les sièges sont d'abord répartis à l'échelle nationale entre tous les groupements en lice, puis dans un deuxième temps entre les cantons. Chaque canton obtient toutefois le nombre de sièges que lui garantit la Constitution fédérale. Le système Sainte-Laguë ne permet pas d'éliminer les distorsions inhérentes à la taille différente des circonscriptions.

Zurich, Argovie et Schaffhouse pratiquent la répartition biproportionnelle des mandats. Zoug et Nidwald ont voté en faveur de ce système le 22 septembre 2013. Bâle-Ville applique la méthode Sainte-Laguë. Vaud et le Tessin utilisent le système Hare/Niemeyer (tableau 1 du rapport).

Nous prenons acte que deux cantons supplémentaires se sont prononcés en votation en faveur du double Pukelsheim et observons attentivement l'évolution dans les cantons. Il ne nous appartient toutefois pas de commenter des scrutins cantonaux. L'expérience des cantons qui ont adopté ce système ou qui se sont prononcés en faveur de sa mise en oeuvre peut contribuer à son acceptation à l'échelle fédérale.

L'art. 149, al. 4, de la Constitution prévoit que les sièges sont répartis entre les cantons proportionnellement à leur population. Le Conseil national représente donc la population suisse.

La jurisprudence et la doctrine se sont déjà abondamment penchées sur les avantages et les inconvénients du système actuel de répartition des mandats. Dans son rapport, la Chancellerie fédérale a présenté les inconvénients du système Hagenbach-Bischoff et montré qu'il avantage systématiquement les grands partis (cf. ch. 2.3.2 let. b, 2.4 et 3.7.2). Les apparentements et les sous-apparentements de listes permettent d'y pallier, aussi le Conseil fédéral et le Parlement ont-ils récemment rejeté l'interdiction des apparentements (motion Frehner 12.3050 et motion du groupe libéral-radical 12.3374).

Le rapport de la Chancellerie fédérale met en outre clairement en évidence que le système Sainte-Laguë exclut les distorsions dans la répartition des mandats (cf. ch. 2.4). Le passage à ce système pour la répartition des sièges entre les cantons nécessiterait une modification de la loi. Il appartient au législateur fédéral d'en décider. Cette modification ne résoudrait toutefois pas le problème de la taille des circonscriptions électorales.

7. Le pluralisme politique suisse est un atout. Il n'en demeure pas moins que l'émiettement excessif des partis empêcherait le bon fonctionnement du Parlement. Quant à savoir si l'instauration au niveau national de quorums étrangers au système serait une manière efficace et judicieuse de corriger le système biproportionnel de répartition des mandats à arrondi standard, on ne saurait l'affirmer pour l'instant. On ne peut pas assimiler un groupe parlementaire à un parti puisqu'un groupe peut être composé de plusieurs partis aux vues convergentes.

8. La Chancellerie fédérale a délibérément renoncé à dresser une liste exhaustive des bases juridiques dans son rapport. Celui-ci se fonde bien évidemment sur l'ensemble des dispositions et des obligations internationales pertinentes. Il renvoie d'ailleurs par exemple au code de conduite et aux lignes directrices de la Commission de Venise du Conseil de l'Europe (cf. ch. 2.6 et 2.7.3).

9. Il est vrai qu'aujourd'hui le déroulement d'une élection n'est pratiquement plus concevable sans support informatique, lequel permet notamment d'établir plus rapidement les résultats du scrutin. Sans outils informatiques, le calcul des résultats tant selon la méthode Hagenbach-Bischoff que selon le double Pukelsheim, exigerait un énorme investissement en ressources humaines et en temps. Le système actuel permet toutefois de calculer plus facilement les résultats à la main que le système biproportionnel. Il présente donc un avantage certain en cas de panne informatique.

10. Nous sommes conscients que tous les systèmes électoraux présentent des avantages et des inconvénients. Nous demeurons toutefois d'avis que le temps n'est pas encore venu de changer de système. Le double Pukelsheim ou d'autres systèmes biproportionnels de répartition des mandats doivent s'imposer plus largement avant qu'il soit judicieux d'entreprendre une adaptation de la loi au niveau fédéral, d'autant plus que le Conseil des États a récemment rejeté très clairement la motion Minder 12.3711, "Élection du Conseil national. Instaurer le scrutin biproportionnel", et que le Conseil national a finalement décidé de ne pas donner suite à l'initiative parlementaire Zysiadis 09.410, "Élection au Conseil national. Scrutin proportionnel".

Le système Hagenbach-Bischoff est reconnu de l'électorat et est encore largement accepté.