InitialSituation

Der Bundesrat will den Standort Schweiz für den Fremdkapitalmarkt und für Konzernfinanzierungsaktivitäten zugunsten der Real- und Finanzwirtschaft stärken. Dies wird erreicht, indem die Verrechnungssteuer auf Zinsen weitgehend abgeschafft wird. Zusätzlich werden Anpassungen bei der Umsatzabgabe vorgenommen.

Die Botschaft zum Geschäft wurde am 14. April 2021 vom Bundesrat mit dem Antrag auf Zustimmung an die eidgenössischen Räte überwiesen.

National- und Ständerat stimmten dieser Reform der Verrechnungssteuer in der Schlussabstimmung am 17. Dezember 2021 zu.

Ein überparteiliches linkes Komitee aus SP, Grünen und Gewerkschaften ergriff am 13. Januar 2022 das Referendum gegen die Abschaffung der Verrechnungssteuer auf Zinsen aus inländischen Obligationen. Das Referendum ist am 27. April 2022 formell mit 59 954 gültigen Stimmen zustande gekommen und die Schweizer Stimmbevölkerung wird am 25. September 2022 darüber abstimmen.

Ausgangslage

Im Fremdkapitalmarkt führt das geltende Steuersystem zu unbefriedigenden Ergebnissen für den Wirtschaftsstandort und den Fiskus. Zinszahlungen auf inländischen Obligationen unterliegen einer Verrechnungssteuer von 35 Prozent. Schweizer Obligationen sind deshalb für die meisten Anlegerinnen und Anleger unattraktiv, selbst wenn diese Anspruch auf vollständige Rückerstattung der Steuer haben. Schweizer Konzerne weichen der Verrechnungssteuer aus, indem sie ihre Obligationen über eine ausländische Gesellschaft emittieren.

Des Weiteren belastet die Umsatzabgabe den Handel mit Obligationen. Gerade bei Obligationen mit kurzer Restlaufzeit stellt sie ein Hindernis dar und macht den Handel über Schweizer Effektenhändler unattraktiv.

In den vergangenen Jahren wurden bereits mehrere Anläufe zu einer Reform der Verrechnungssteuer unternommen. Auch das Parlament (z. B. 17.494 pa. iv. "Aufhebung der Verrechnungssteuer auf inländischen Obligationen und Geldmarktpapieren") sowie Expertinnen und Experten von Bund, Kantonen und Wirtschaft bekräftigten den Handlungsbedarf. Der Bundesrat hat daher vom 3. April bis zum 10. Juli 2020 eine Vernehmlassung zur Reform der Verrechnungssteuer durchgeführt. Er hat dem Ergebnis der Vernehmlassung Rechnung getragen, womit die Reform im Wesentlichen noch folgende Elemente beinhaltet:

- Stärkung des Fremdkapitalmarkts: Mit dieser Vorlage soll die Verrechnungssteuer auf Zinserträgen weitgehend abgeschafft werden. Dies erleichtert es Unternehmen, ihre Obligationen aus der Schweiz zu emittieren. Davon könnten nicht nur inländische, sondern auch ausländische Konzerne Gebrauch machen. Es besteht zudem die Chance, dass konzerninterne Finanzierungsaktivitäten vermehrt in der Schweiz betrieben werden.

- Belebung des Wertschriften- und Vermögensverwaltungsgeschäfts: Als Begleitmassnahme zu den Reformelementen bei der Verrechnungssteuer wird die Umsatzabgabe auf inländischen Obligationen aufgehoben. Damit wird es für Anlegerinnen und Anleger attraktiver, inländische Obligationen über einen inländischen Effektenhändler zu handeln, da die Umsatzabgabe entfällt.

Bezüglich sämtlicher Komponenten der erwarteten finanziellen Auswirkungen dieser Reform bestehen Unsicherheiten (Abhängigkeit vom Zinsniveau, Auswirkungen der Covid-19-Krise, kritische Annahmen aufgrund mangelnder Daten, Verhaltensanpassungen). Die unter diesen Unsicherheiten geschätzten finanziellen Auswirkungen präsentieren sich wie folgt:

- Einmalige kurzfristige Effekte aufgrund der Zeitspanne zwischen Erhebung und Rückerstattung der Verrechnungssteuer: Diese belaufen sich auf etwas mehr als 1 Milliarde Franken. Der davon auf den Bund entfallende Anteil (90 %) ist durch in der Vergangenheit gebildete Rückstellungen gedeckt und damit nicht budgetwirksam. Bei den Kantonen (10 %) hängt die Budgetwirksamkeit von etwaigen kantonalen Rückstellungen ab.

- Wiederkehrende statische Effekte: Diese belaufen sich beim aktuellen Zinsniveau auf 170 Millionen Franken bei der Verrechnungssteuer (90 Prozent Bund, 10 Prozent Kantone). Steigt das Zinsniveau, so steigen auch die Mindereinnahmen. Bei der Umsatzabgabe belaufen sich die Mindereinnahmen auf 25 Millionen Franken (100 Prozent Bund).

- Längerfristige dynamische Effekte: Die Reform weist ein attraktives Kosten-Nutzen-Verhältnis auf. Für den Bund, bei dem nahezu sämtliche wiederkehrenden statischen Mindereinnahmen anfallen, könnte die Reform nach etwa fünf Jahren zum Ausgleich dieser Mindereinnahmen führen. Für die Kantone und Gemeinden, bei denen die wiederkehrenden statischen Mindereinnahmen sehr viel geringer ausfallen, dürften die Wertschöpfungs- und Beschäftigungsimpulse bereits innerhalb kürzerer Frist zu Mehreinnahmen führen.

Generell wird die Verrechnungssteuer für inländische Anlegerinnen und Anleger nicht unmittelbar zwecks Generierung von Staatseinnahmen erhoben, sondern um die auf diesen Vermögenswerten anfallenden Einkommens- und Vermögenssteuern zu sichern. Die Vorlage führt nun zu einer Schwächung des Sicherungszwecks im Inland, da inländische Obligationszinsen nicht mehr der Verrechnungssteuer unterliegen, obwohl sie einkommens- und vermögenssteuerpflichtig sind. Diese Schwächung gilt es jedoch zu relativieren, da bereits im heutigen System nur bestimmte Zinserträge besichert sind.

Proceedings

In der Herbstsession 2021 befasste sich der Nationalrat zum ersten Mal mit der Vorlage zum Verrechnungssteuergesetz. Zuvor waren in der Kommission für Wirtschaft und Abgaben des Nationalrates (WAK-N), die für die Vorberatung der Vorlage zuständig war, in der Eintretensdebatte im August 2021 drei Minderheitsanträge eingereicht worden: ein Nichteintretensantrag (Minderheit Wermuth) und zwei Rückweisungsanträge (Minderheit Ryser und Minderheit Badran). Nationalratspräsident Andreas Aebi (V, BE) informierte den Rat aber zu Beginn der Sitzung vom 28. September, dass der Antrag der Minderheit Wermuth auf Nichteintreten zurückgezogen wurde.

Im Namen der Kommission sprachen sich Céline Amaudruz (V, GE) und Leo Müller (M-E, LU) in der Eintretensdebatte für Eintreten auf diese Vorlage und gegen die beiden Rückweisungsanträge (Minderheit Ryser und Minderheit Badran) aus. Die Schweiz habe im Moment einen relativ unterentwickelten Fremdkapitalmarkt, da auf den Zinszahlungen jeweils 35 Prozent Verrechnungssteuer abgeführt und deklariert werden müssen. Mit dieser geplanten Revision könne man aber den Fremdkapitalmarkt stärken und in der Schweiz neue Arbeitsplätze schaffen. Insgesamt habe diese Revision auch ein sehr gutes Kosten-Nutzen-Verhältnis. Die eingeplanten Mindereinnahmen der Reform könnten auf Bundesebene nach bereits etwa fünf Jahren kompensiert werden, da die Reform mittelfristig zu Mehreinnahmen führen sollte.

Franziska Ryser (G, SG) als Sprecherin der ersten Kommissionsminderheit, welche Rückweisung an den Bundesrat beantragte, warf dem Bundesrat vor, er habe bei der Revision der Verrechnungssteuer das Ziel aus den Augen verloren. Statt die Steuersicherung zu verbessern und den Bund vor ungerechtfertigten Steuerhinterziehungen zu schützen, wolle der Bundesrat auf Biegen und Brechen einen weiteren Steuerabbau für Unternehmen und ausländische Anlegerinnen und Anleger durchdrücken. Um diese Vorlage noch zu retten, brauche es einen Neustart. Sie beantragte deshalb Rückweisung an den Bundesrat mit dem Auftrag, zur Stärkung des Sicherungszwecks für natürliche inländische Personen die Verrechnungssteuerpflicht auf Zinsen, Renten und sonstigen Erträgen von in- wie ausländischen Emittenten im Direktbesitz beizubehalten respektive noch auszuweiten. Dafür soll ein vereinfachtes Zahlstellensystem vorgesehen werden, welches erlaubt, die steuerpflichtige Person von der Verrechnungssteuer zu befreien, sofern diese für ein Meldeverfahren optiert.

Jacqueline Badran (S, ZH) als Sprecherin der zweiten Kommissionsminderheit beantragte ebenfalls Rückweisung der Vorlage an den Bundesrat. Die Verrechnungssteuer auf Obligationen solle zwar abgeschafft, aber durch eine neue obligatorische Meldepflicht ersetzt werden. Denn keine Meldepflicht bedeute nichts anderes als eine Rampe für Steuerhinterziehung; Steuerehrliche hätten nichts von dieser Vorlage.

Die Fraktionssprecher und -sprecherinnen der Mitte-, der FDP-Liberalen- und der SVP-Fraktion sprachen sich geschlossen für Eintreten auf die Vorlage und gegen die beiden Rückweisungsanträge aus dem linken Lager aus. Es handle sich um die zentrale Vorlage für den Steuer- und Unternehmensstandort Schweiz, sagte Daniela Schneeberger (RL, BL). Mit der Revision könnten ins Ausland abgewanderte Geschäfte wieder in die Schweiz zurückgeholt werden.

"Wir müssen nach der Corona-Krise alles beseitigen, was die Entwicklung des Finanzplatzes hemmt", hielt Thomas Matter (V, ZH) fest. Die Verrechnungssteuer und die Umsatzabgabe gehörten dazu. Diese wirkten sich heute hemmend auf den schweizerischen Fremdkapitalmarkt aus.

Auch die Grünliberale Fraktion unterstützte laut Fraktionssprecherin Kathrin Bertschy (GL, BE) grundsätzlich diese Vorlage. Ein Teil der Fraktion befürworte aber auch den Antrag der Minderheit Badran auf Rückweisung und Einführung eines Meldeverfahrens.

Da der Nichteintretensantrag Wermuth bereits zu Beginn der Sitzung zurückgezogen wurde, wurde Eintreten auf die Vorlage ohne Abstimmung beschlossen.

Weil sich die beiden Anträge auf Rückweisung ausschlossen, wurden sie in der Abstimmung zuerst einander gegenübergestellt. Hier setzte sich die Minderheit Ryser mit 127 zu 52 Stimmen bei 8 Enthaltungen gegen die Minderheit Badran durch. In der zweiten Abstimmung behielten die bürgerlichen Fraktionen dann die Oberhand und lehnten den Rückweisungsantrag der Minderheit Ryser mit 120 zu 66 Stimmen ab.

Die Detailberatung wurde in zwei Blöcke aufgeteilt. In Block 1 ging es um Änderungen im Bundesgesetz über die Verrechnungssteuer. Hier waren drei Mehrheits- bzw. Minderheitsanträge sowie ein Einzelantrag zu beurteilen. In Block 2 ging es um Änderungen anderer Erlasse (insbesondere um das Bundesgesetz über die Stempelabgaben). Hier diskutierte der Nationalrat über drei Mehrheits- bzw. Minderheitsanträge.

Insgesamt folgte der Nationalrat bei der Detailberatung den Anträgen der Kommissionsmehrheit der WAK-N und nahm verschiedene Änderungen gegenüber der Fassung des Bundesrats vor. So soll auch die Verrechnungssteuer auf den Zinsen von indirekt über einen Schweizer Anlagefonds gehaltenen Obligationen abgeschafft werden, sofern diese Zinserträge separat ausgewiesen werden. Was die Umsatzabgabe anbelangt, so beschloss der Nationalrat, diese nicht nur auf Schweizer Obligationen, sondern auch auf ausländischen Obligationen mit einer Restlaufzeit von nicht mehr als zwölf Monaten abzuschaffen. So soll der Markt für diese Art von Wertschriften in die Schweiz verlegt werden.

Die Sozialdemokratische und die Grüne Fraktion kämpften gemeinsam mit dem Bundesrat erfolglos mit verschiedenen Minderheitsanträgen gegen die Ausweitung der Vorlage. Und die Grünliberale Fraktion scheiterte mit ihrem Einzelantrag, die Abschaffung der Verrechnungssteuer nur auf Zinsen von neu emittierten Obligationen zu beschränken.

In der Gesamtabstimmung nahm der Nationalrat die Vorlage mit 122 zu 68 Stimmen bei einer Enthaltung an. Für die Annahme der Vorlage stimmten die SVP-Fraktion, die FDP-Liberale Fraktion, die Mitte-Fraktion sowie die Grünliberale Fraktion. Gegen die Annahme der Vorlage stimmten die Sozialdemokratische und die Grüne Fraktion.

Gleichzeitig schrieb der Nationalrat vier ähnliche Vorlagen ab: Jeweils der Entwurf 2 der Geschäfte 09.503, 11.047 und 15.049 sowie das Geschäft 17.494.

In der Wintersession 2021 beschäftigte sich der Ständerat mit dieser Vorlage. In der Eintretensdebatte am 30. Oktober 2021 beantragte die vorberatende Kommission (WAK-S) ihrem Rat, auf die Vorlage einzutreten. Zwei Minderheitsanträge standen zur Diskussion: ein Nichteintretensantrag (Minderheit Rechsteiner) und ein Rückweisungsantrag an den Bundesrat mit dem Auftrag, zur Stärkung des Sicherungszwecks für natürliche inländische Personen ein vereinfachtes Zahlstellensystem einzuführen (Minderheit Herzog).

Mit der Reform soll gezielt der Fremdkapitalmarkt gestärkt werden, sagte Kommissionssprecher Erich Ettlin (M-E, OW) zu Beginn der Debatte. Denn die geltenden Regeln hätten Nachteile für den hiesigen Wirtschaftsstandort und den Schweizer Fiskus. Er gab zudem zu Protokoll, dass das Emissionsvolumen am Schweizer Fremdkapitalmarkt im Jahr 2016 nur noch 55,4 Milliarden Franken betrug und damit 44 Prozent unter dem Volumen des Jahres 2009 lag.

Anders sahen dies linke Ständerätinnen und Ständeräte. Die Verrechnungssteuer gehöre zu den ergiebigsten Steuern des Bundes, sagte Paul Rechsteiner (S, SG) als Sprecher der Minderheit, die nicht auf die Vorlage eintreten wollte. Ausgerechnet diese "bewährte Steuer" solle jetzt weitgehend abgeschafft werden. Das sei eine "finanzpolitische Dummheit, erst recht mit Blick auf die anspruchsvollen Herausforderungen der Covid-Krise für den Staatshaushalt".

Auch Eva Herzog (S, BS) setzte sich dem Geschäft entgegen. Sie beantragte, die Vorlage an den Bundesrat zurückzuweisen, damit dieser eine neue Vorlage ausarbeite unter Einschluss eines Meldeverfahrens. Für Firmen und Privatpersonen mit Sitz in der Schweiz habe die Verrechnungssteuer lediglich einen Sicherungszweck: Es gehe also um Steuerehrlichkeit. Dass der Sicherungszweck der Verrechnungssteuer im vorliegenden Bereich aufgegeben werde und man sich damit unter dem Titel des Schutzes der Privatsphäre für die Interessen von Steuerunehrlichen einsetze, erstaune sie. Was mit dem automatischen Informationsaustausch mit dem Ausland Normalität geworden ist, sollte endlich auch im Inland eingeführt werden, dies zugunsten all derer, die jeden Franken ihres Einkommens und ihres Bankbüchleins normal versteuern.

Der Ständerat stimmte zuerst über den Nichteintretensantrag der Minderheit Rechsteiner ab und lehnte diesen mit 32 zu 13 Stimmen ab. Und auch der Rückweisungsantrag der Minderheit Herzog wurde danach mit identischem Stimmverhältnis abgelehnt.

Am 2. Dezember 2021 behandelte die kleine Kammer bei der Detailberatung den Erlassentwurf artikel- oder abschnittweise. Die ursprüngliche Vorlage des Bundesrats sah vor, dass die Verrechnungssteuer auch auf Ersatzzahlungen - also Zahlungen, bei denen verrechnungssteuerpflichtige Erträge nachgebildet oder weitergeleitet werden - geregelt werden soll. Nach Ansicht des Nationalrates sollen nur Erträge aus Ersatzzahlungen, die von inländischen Anlegerinnen und Anlegern geleistet wurden, Gegenstand der Verrechnungssteuer sein. Der Ständerat wollte sich hier aber nicht auf diesen Personenkreis begrenzen, folgte dem Bundesrat und schuf damit eine Differenz zum Nationalrat.

Einig waren sich die Räte aber darin, dass die Erträge aus Obligationen und Serienschuldbriefen bei kollektiven Kapitalanlagen von der Verrechnungssteuer ausgenommen werden sollen. Der Ständerat war zudem mit der Änderung des Nationalrates einverstanden, dass alleine aufgrund von Formmängeln keine Verrechnungssteuerforderung erhoben wird. Der Entscheid fiel mit Stichentscheid des Ständeratspräsidenten Thomas Hefti (RL, GL).

Der Ständerat folgte schliesslich seiner vorberatenden Kommission und fügte neu eine Übergangsbestimmung ein, die dazu führt, dass noch laufende Anleihen nicht von der Verrechnungssteuer befreit werden. Dadurch reduziere sich der Steuerausfall, ohne dass das Hauptziel der Vorlage infrage gestellt werde, sagte Kommissionssprecher Erich Ettlin (M-E, OW).

In Block 2 zur Änderung anderer Erlasse schuf der Ständerat ebenfalls verschiedene kleinere Differenzen zum Nationalrat. Diese waren aber häufig vor allem textlicher, eher formaler Natur. So unterstützte der Ständerat knapp - mit 24 zu 20 Stimmen - im Grundsatz auch die vom Nationalrat zusätzlich in die Vorlage aufgenommene Aufhebung der Umsatzabgabe der Stempelsteuer bei der Vermittlung von Transaktionen im Konzernbereich. Er ergänzte jedoch, dass nicht nur die Vermittlung von Beteiligungen, sondern auch deren Kauf und Verkauf von der Umsatzabgabe befreit sein sollten. Der Ständerat verzichtete ausserdem auf eine zeitliche Rückwirkung.

Schliesslich folgte der Ständerat dem Bundesrat und lehnte die vom Nationalrat vorgesehene Beschränkung nach Artikel 77 des Finanzmarktinfrastrukturgesetzes ab. Behörden wie die Eidgenössische Steuerverwaltung sollen folglich weiterhin Einsicht in das Transaktionsregister erhalten. Die Mehrheit im Nationalrat hatte ursprünglich noch die Befürchtung geäussert, dass dadurch das Bankkundengeheimnis verletzt werden könnte, und hatte die Einsichtsmöglichkeit eingeschränkt.

In der Gesamtabstimmung nahm der Ständerat schliesslich die Vorlage mit 32 zu 12 Stimmen an. Für die Annahme der Vorlage stimmten die SVP-Fraktion, die FDP-Liberale Fraktion und die Mitte-Fraktion. Gegen die Annahme der Vorlage stimmten die Sozialdemokratische und die Grüne Fraktion.

Der Nationalrat beschäftigte sich am 6. Dezember 2021 wieder mit der Reform der Verrechnungssteuer. Kommissionssprecherin Céline Amaudruz (V, GE) und Kommissionssprecher Leo Müller (M-E, LU) fassten zusammen, dass noch fünf kleinere Differenzen gegenüber der Vorlage des Ständerates zu bereinigen sind. Die vorberatende Kommission (WAK-N) beantragte ihrem Rat bei den meisten Differenzen, der Version des Ständerates zu folgen und auch die beiden noch offenen Minderheiten Ryser (Obligationen mit Restlaufzeiten von unter zwölf Monaten sollen nicht von der Stempelabgabe ausgenommen werden) und Badran (die Stempelabgabe im konzerninternen Verhältnis soll nicht abgeschafft werden) abzulehnen.

Die beiden Sprecherinnen der zwei Minderheiten, Franziska Ryser (G, SG) und Jacqueline Badran (S, ZH), kritisierten noch einmal generell die "Schleifung" der Verrechnungssteuer ganz ohne Not. Es gehe doch einfach nicht an, dass die bürgerliche Mehrheit ständig "Bestellungen der Kapitaleigentümer durchwinkt". Die Revision sei schon längst aus dem Ruder gelaufen und mit Sachen ergänzt worden, die nichts mit dem ursprünglichen Ziel der Vorlage zu tun haben.

Der Nationalrat folgte schliesslich inhaltlich in allen fünf Differenzen der vorberatenden Kommission sowie der kleinen Kammer und lehnte somit auch die beiden Minderheitsanträge aus den Reihen der Grünen und der Sozialdemokratischen Fraktion ab. Einig waren sich die Räte darin, dass nur ab 2023 neu herausgegebene Obligationen von der Verrechnungssteuer befreit werden, was zu einer Minderung der ursprünglich berechneten Steuerausfälle führen sollte. Zudem sollen Anteile von ausländischen Geldmarktfonds von der Stempelabgabe befreit werden. Offen blieb lediglich noch eine Präzisierung bezüglich des Inkrafttretens der Vorlage, falls es aufgrund eines Referendums gegen die Revision zu einer Volksabstimmung kommt. Der Nationalrat wollte, dass das Gesetz bei einer Annahme durch das Volk sicher auf Anfang 2023 in Kraft tritt. Der Ständerat wollte die Wahl des Termins dem Bundesrat überlassen.

Am Tag darauf behandelte der Ständerat die letzte Differenz zum Nationalrat. Dabei schloss sich der Ständerat oppositionslos der Haltung des Nationalrates an, wonach bei einem allfälligen Referendum und einer Annahme dieser Reform durch die Schweizer Stimmbevölkerung das Gesetz sicher ab Anfang 2023 gelten soll.

In der Schlussabstimmung nahmen der Nationalrat mit 125 zu 70 Stimmen und der Ständerat mit 31 zu 12Stimmen den Erlassentwurf zur Reform der Verrechnungssteuer an. Für die Annahme der Vorlage stimmten die SVP-Fraktion, die FDP-Liberale Fraktion, die Mitte-Fraktion sowie die Grünliberale Fraktion (im Nationalrat). Gegen die Annahme der Vorlage stimmten die Sozialdemokratische und die Grüne Fraktion.

Ein überparteiliches Komitee aus SP Schweiz, Grüne Schweiz und Gewerkschaften lancierte am 13. Januar 2022 das Referendum gegen die Abschaffung der Verrechnungssteuer auf Zinsen aus inländischen Obligationen. Es bemängelt insbesondere, dass die Abschaffung der Verrechnungssteuer ein Freipass zur Steuerkriminalität für Vermögende aus dem In- und Ausland auf Kosten der Allgemeinheit sei und dass dem Bund mit der Vorlage grosse Verluste entstehen würden.

Am 5. April 2022 hat das Referendumskomitee 66 478 Unterschriften gegen die Änderung des Bundesgesetzes über die Verrechnungssteuer vom 17. Dezember 2021 eingereicht. Die Überprüfung durch die Bundeskanzlei der 60 210 mit Stimmrechtsbescheinigung eingereichten Unterschriften hat ergeben, dass 59 954 davon gültig sind. Somit ist das Referendum formell zustande gekommen.

Der Bundesrat hat an seiner Sitzung vom 18. Mai 2022 entschieden, diese Vorlage am 25. September 2022 zur Abstimmung zu bringen.

Quellen: Amtliches Bulletin / Botschaft vom 14. April 2021 zu einer Änderung des Verrechnungssteuergesetzes (Stärkung des Fremdkapitalmarkts) BBl 2021 976 / Medienmitteilungen der Kommissionen / Keystone-SDA / Presseartikel

Die Vorlage wurde in der Volksabstimmung vom 25. September 2022 mit 52 %Nein-Stimmen abgelehnt.