InitialSituation

La loi fédérale du 20 mars 1981 sur l'entraide internationale en matière pénale (EIMP) est entrée en vigueur le 1er janvier 1983. Cette loi a été élaborée suite à la loi fédérale du 3 octobre 1975 relative au traité conclu avec les États-Unis d'Amérique sur l'entraide judiciaire en matière pénale (LTEJUS). Basées sur des conceptions identiques, tirées des conventions européennes d'extradition et d'entraide judiciaire en matière pénale, ces deux lois ont fait leur preuve, bien qu'elles comportent de nombreuses faiblesses sur le plan de l'exécution des demandes d'entraide, notamment en ce qui concerne la durée de la procédure d'exécution qui, dans certains cas particulièrement retentissants (Pemex, Marcos), s'est révélée excessive. Cette durée excessive, qui a surtout trait à l'EIMP, est notamment imputable à la multiplicité des voies de recours que prévoit cette loi et qui est due à la structure fédéraliste de la Suisse et au fait, dès lors, que le déroulement d'une procédure peut être très différent d'un canton à l'autre. L'utilisation abusive des voies de droit à des fins dilatoires par des personnes se présentant souvent à tort comme des ayants droit constitue un facteur de ralentissement supplémentaire.

Ces faiblesses ont incité le Conseil fédéral et le DFJP à examiner, depuis plusieurs années déjà, les moyens de simplifier et d'accélérer la procédure. Plusieurs mesures ponctuelles ont été prises depuis l'entrée en vigueur des deux lois, soit par la voie d'ordonnances du Conseil fédéral, soit par le biais d'interventions de l'Office fédéral de la police (OFP) auprès du Tribunal fédéral notamment, afin d'obtenir une jurisprudence qui améliore leur application. Ces mesures se sont révélées encore insuffisantes. Cette situation, comme aussi le postulat no 2 de la Commission d'enquête parlementaire sur les événements survenus au DFJP (CEP 1), de même que les postulats Dormann (1992) et Fischer-Hägglingen (1993), ont conduit le Conseil fédéral à mettre en oeuvre une révision plus complète et plus étendue des deux lois en question. Cette révision se justifie d'autant plus que l'évolution actuelle de la criminalité internationale montre qu'une lutte efficace contre celle-ci passe plus que jamais par un renforcement de la collaboration internationale entre autorités de poursuite pénale.

Le Conseil fédéral propose donc une modification des lois, dont le but principal est la simplification et l'accélération de la procédure d'entraide. L'essentiel des modifications proposées touche la partie générale ainsi que la 3e partie de l'EIMP, consacrée à l'entraide accessoire. Les parties de cette loi consacrées à l'extradition (2e partie), à la délégation de la poursuite pénale (4e partie) et à l'exécution des décisions (5e partie) ne subissent que peu de modifications, la mise en oeuvre de la loi dans ces trois domaines donnant très largement satisfaction.

Les modifications de la LTEJUS s'inspirent de celles de l'EIMP tout en respectant les obligations de la Suisse contenues dans le Traité d'entraide judiciaire conclu le 25 mai 1973 avec les États-Unis d'Amérique.

L'amélioration principale de la 3e partie de l'EIMP porte sur la limitation des voies de recours possibles, notamment sur la suppression de l'opposition, et sur un déroulement uniforme de la procédure d'exécution de la demande pour toute la Suisse, avec possibilité de procéder à une exécution simplifiée. Le projet prévoit également d'accorder la qualité pour agir aux seules personnes directement et personnellement touchées par une mesure d'entraide et de limiter l'obligation de notifier une décision à la personne domiciliée en Suisse ou à celle qui élit domicile en Suisse. Les intérêts des ayants droit pouvant subir un préjudice immédiat et irréparable demeurent toutefois réservés. Les droits fondamentaux de la personne sont dès lors entièrement respectés.

Les compétences de l'office fédéral ont également été renforcées, notamment lorsque des mesures provisoires doivent être prises et lorsqu'une demande d'entraide touche plusieurs cantons. Il est également prévu d'accorder un rôle plus important à l'office fédéral lorsque des informations complémentaires permettant de faciliter l'octroi de l'entraide doivent être demandées à l'État étranger ou que la Suisse doit subordonner l'octroi de celle-ci à des conditions. Des mesures particulières sont aussi suggérées lorsque l'autorité d'exécution ne traite pas la demande dans un délai raisonnable.

Les difficultés relatives à la restitution d'objets et de valeurs saisis en Suisse ont nécessité la mise en place d'une réglementation claire et différenciée. Le projet distingue la remise de moyens de preuve à l'État requérant de la remise d'objets ou de valeurs en vue de leur confiscation ou de leur restitution à l'ayant droit dans l'État requérant, et il fixe la procédure à suivre.

Un pas décisif dans la lutte contre la criminalité transfrontalière, à l'image de la réglementation déjà en vigueur dans la Convention du Conseil de l'Europe relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation du produit du crime, est franchi dans le projet par la possibilité prévue de donner à l'autorité de poursuite pénale suisse la compétence de transmettre spontanément à une autorité pénale étrangère des informations voire des moyens de preuve à certaines conditions.

Quelques améliorations sensibles ont également été apportées à l'extradition : l'obligation d'indemnisation de la Suisse en cas de détention à des fins d'extradition sera désormais limitée, comme d'ailleurs aussi l'obligation de la Suisse d'extrader en cas de jugement par défaut ou de risque de condamnation à mort dans l'État requérant. L'extradé pourra aussi renoncer à la règle de la spécialité.

Enfin, la modification de l'article 67 EIMP rend indispensable un amendement de la réserve de la Suisse concernant l'article 2 de la Convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénale.

Proceedings

Au Conseil national, l'entrée en matière sur la révision de la loi sur l'entraide pénale internationale n'a pas été combattue. La discussion de l'article 3, al. 3 EIMP a fait apparaître une première divergence majeure. La proposition de minorité Rechsteiner (S, SG), selon laquelle l'entraide judiciaire devrait également être accordée en cas d'infraction fiscale d'ordre administratif ou de violation de mesures de politique monétaire, commerciale ou économique a été rejetée par 100 voix contre 62.

Contre l'avis du Conseil fédéral, le Conseil national a décidé, à l'article 17a, que les autorités compétentes devaient traiter les demandes non seulement "avec célérité", mais "en règle générale dans un délai de neuf mois". À l'article 67a, il a approuvé le principe de la transmission spontanée à une autorité étrangère de moyens de preuve et d'informations.

Aux articles 80 et suivants, section "Traitement de la demande", deux modèles se sont opposés. Le Conseil fédéral et la minorité de la commission étaient partisans du "modèle genevois", selon lequel le recours ne peut être interjeté qu'à la fin de la procédure. Les critiques à l'encontre de ce modèle ont porté sur la perte de temps, car la procédure de recours commence seulement après que tous les documents pour l'entraide pénale ont été rassemblés. De plus, le Conseil fédéral prévoyait également la possibilité de faire recours contre des décision incidentes antérieures "en cas de préjudice immédiat et irréparable". La majorité de la commission soutenait le "modèle zurichois", selon lequel le recours doit être interjeté dès la décision d'entrée en matière. Le danger de ce modèle, c'est le recours automatique à titre préventif. Par 98 voix contre 49, le Conseil national s'est prononcé pour le "modèle zurichois".

Le Conseil national a par ailleurs approuvé sans discussion et sans opposition les projets B et C, à savoir, d'une part, la modification de la loi fédérale relative au traité conclu avec les États-Unis d'Amérique sur l'entraide judiciaire en matière pénale, et d'autre part, l'arrêté fédéral concernant une réserve relative à la convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénale.

Le Conseil des États a également décidé d'entrer en matière sans opposition. Lors de la discussion par article, il a, en grande partie, suivi les décisions du National. Concernant les articles 80a et suivants, le Conseil des États s'est décidé, avec la voix prépondérante du président, en faveur du "modèle genevois", selon lequel le recours ne peut être interjeté qu'à la fin de la procédure. Une minorité conduite par Dick Marty (R, TI) a proposé que le Tribunal fédéral devienne l'unique instance de recours contre les décisions d'instances cantonales. Cette procédure, qui ignorerait les instances juridiques cantonales irait, selon le conseiller fédéral Arnold Koller, à l'encontre des efforts actuels visant à décharger le Tribunal fédéral et n'accélérerait pas pour autant la procédure d'entraide juridique.

Une longue discussion a été consacrée à la question de la remise d'objets confisqués et de biens (art. 74a). Le Conseil a approuvé, par 21 voix contre 14, la proposition de Hans Danioth (C, UR), selon laquelle la remise doit être, en règle générale, effectuée en vertu d'une décision légale et exécutoire de l'État concerné. Les projets B et C ont été approuvés sans discussion.

Au Conseil national, une divergence a suscité une discussion. La majorité de la Commission des affaires juridiques avait repris la proposition de Dick Marty (R, TI), rejetée de justesse au Conseil des États, selon laquelle le Tribunal fédéral devenait l'instance unique de recours contre les décisions d'instance cantonale. Par 89 voix contre 57, cette proposition a néanmoins été rejetée. À cette occasion, il a été précisé qu'une accélération de la procédure ne justifiait pas une restriction des droits des personnes concernées.

Dans la procédure d'élimination de divergences trois différends mineurs ont été réglés.