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Das neue Kartellgesetz (KG) ist nun seit dem 1. Juli 1996 in Kraft, und die Wettbewerbskommission (Weko) ist seit dreissig Monaten in Funktion.

Ich frage den Bundesrat, ob er bereit ist, die bisherige Wirkungsweise und die Entscheidschwäche der Wettbewerbsbehörde zu überprüfen und/oder auch gesetzliche Änderungen ins Auge zu fassen.

Insbesondere bitte ich den Bundesrat, zu folgenden Tatbeständen Auskunft zu erteilen:

1. Innert zweieinhalb Jahren hat die Weko nur wenige Untersuchungen und bloss zwei Entscheide mit einer Verfügung erlassen (nämlich betreffend Musiknoten und Swisscom). Wie beurteilt er diese schwache Entscheidpräsenz?

2. Das Durchsetzungsvermögen und das Prestige der Weko sind vor allem bei der Fusionskontrolle schwer angeschlagen. Obschon nach KG Artikel 10 Unternehmenszusammenschlüsse verhindert werden müssten, wenn der wirksame Wettbewerb beseitigt werden kann, hat sich die Weko bisher noch bei keinem Fusionsfall durchsetzen können. Ist sich der Bundesrat bewusst, dass das Prestige der Weko - etwa im Vergleich zur EU-Kommission oder zur US-Kartellbehörde - wegen des mangelnden Durchsetzungsvermögens auf dem Tiefpunkt ist? Was sind die Gründe für diese schwache Leistung?

3. Die UBS hat im Fall der Fusionsauflagen (Veräusserung von 25 Filialen) die Weko mehrmals irregeführt und regelrecht über den Tisch gezogen. Auf welche Mängel führt der Bundesrat diese Durchsetzungsschwäche zurück? Ist das Instrument von Fusionsauflagen, die erst nachträglich erfüllt sein müssen, überhaupt wirksam anwendbar?

4. Für den Vollzug der verfügten Auflagen an die UBS (Veräusserung von 25 Filialen im Retailgeschäft) beauftragte die Weko laut Presseberichten ausgerechnet eine Treuhandgesellschaft, welche für die UBS das gut bezahlte internationale Revisorat ausführt. Was sagt der Bundesrat zu dieser Doppelfunktion einer Revisionsfirma und zur Kollusionsfrage? Trifft es zu, dass die Weko diese Firma auf Vorschlag der UBS selber mit der Überwachung ihrer Auflagen beauftragte?

5. Im Falle von Fusionen können mit der heutigen Gesetzgebung ausschliesslich wettbewerbspolitische Auflagen, nicht aber sozial- oder wirtschaftspolitische Bedingungen verfügt werden. Zudem kann der Bundesrat das öffentliche Interesse gar nicht echt überprüfen, weil nur gerade die fusionierenden Parteien, nicht aber betroffene Verbände beschwerdeberechtigt sind. Hält er eine Revision des Gesetzes zur Korrektur dieser Fehlkonstruktion nach allen bisherigen Erfahrungen (insbesondere mit der UBS) nicht für angezeigt?

6. Der Präsident der Weko hat sich in öffentlichen Kraftäusserungen gegen die Buchpreisbindung eingeschossen, obschon die Kommission für Wirtschaft und Abgaben des Nationalrates seinerzeit in den Beratungen eine Buchpreisbindung zur Erhaltung der kulturellen Vielfalt befürwortete. Eine Aufhebung dieser Bindung würde vor allem zwei grosse deutsche Verlagsimperien (nämlich die Bertelsmann-Gruppe und den Holtzbrink-Konzern), die zusammen bereits 70 Prozent Anteil am schweizerischen Büchermarkt halten, bevorzugen. Ist der Bundesrat bereit, bei einem Wettbewerbsentscheid die kulturelle Vielfalt und die mögliche Marktbeherrschung durch zwei Grosskonzerne in die Abwägung des öffentlichen Interesses nach KG Artikel 8 einzubeziehen?

7. Die Weko hat 15 Mitglieder, wovon acht liberale Professoren, die trotz ihres Glaubensbekenntnisses zum Wettbewerb kaum Durchsetzungsfähigkeit bewiesen haben. Der Präsident musste zudem in wichtigsten Verfahren in Ausstand treten, weil er in Verwaltungsräten Einsitz hat. Die Kommission tagt dem Vernehmen nach nur zwei Halbtage pro Monat. Hält der Bundesrat eine so grosse Kommission und eine derart gestaltete Milizorganisation für funktionsfähig? Oder müsste die Weko nicht verkleinert und professioneller organisiert werden? Wäre eine Weko mit Mitgliedern ohne Firmeninteressenbindung (Verwaltungsräte) denkbar?

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1. Die Effizienz der Wettbewerbskommission misst sich nicht in erster Linie anhand der Anzahl ihrer Verfügungen. Entscheidend ist vielmehr die Wirkung, welche sie mit der Gesamtheit der ihr zur Verfügung stehenden Mittel erzielt. So können bereits Anregungen oder die Androhung eines Verfahrens bewirken, dass ein kartellrechtlich unzulässiges Verhalten geändert oder eine Wettbewerbsabrede von den Betroffenen gehoben wird (z. B. Privattarif der Ärztegesellschaft des Kantons Bern, RPW 1997/4, 481ff., Devisierungs-, Kalkulations- und Regietarifprogramme von SBV und CRB, RPW 1998/3, 369ff.). Auch hat die Wettbewerbskommission nach Einschätzung des Bundesrates mit ihren allgemeinen Bekanntmachungen zu Homologation und Sponsoring bei Sportartikeln (RPW 1998/1, 154ff.) sowie zu den Kalkulationshilfen (RPW 1998/2, 351ff.) eine viel breitere Wirkung erzielt, als sie es mit Verfügungen gegen einzelne Marktteilnehmer hätte erreichen können. Die Wettbewerbskommission hat zudem zu einer grossen Zahl Bundeserlassen Empfehlungen abgegeben und damit massgeblich zu einer wettbewerbsfreundlicheren Ausgestaltung der Rahmenbedingungen in der Schweiz beigetragen.

Im übrigen hat die Wettbewerbskommission nicht bloss zwei Verfügungen, sondern - auf der Grundlage der bisher veröffentlichten Berichte - deren 21 erlassen. Davon ergingen sieben im Rahmen von Untersuchungen von Wettbewerbsbeschränkungen und drei im Zusammenhang mit der Prüfung von Unternehmenszusammenschlüssen. In fünf Fällen wurden vorsorgliche Massnahmen verfügt (oder abgewiesen) und in vier Fällen Sanktionen ausgesprochen. Die anderen Verfügungen betrafen Verfahrensfragen. Weitere Verfügungen wie jene, in denen die Wettbewerbskommission über Gesuche um vorzeitigen Vollzug von Unternehmenszusammenschlüssen entschied, wurden nicht veröffentlicht.

Einen umfassenden Überblick über die Tätigkeiten der Wettbewerbsbehörden liefert einerseits das bereits erwähnte Publikationsorgan "RPW, Recht und Politik des Wettbewerbs" und andererseits die kürzlich eingerichtete Homepage http://www.wettbewerbskommission.ch/site/g/praxis/rpw.html.

Bezüglich der Dauer für Untersuchungsverfahren ist zu bemerken, dass eine solche von zweieinhalb Jahren nicht ausserordentlich lang ist. Dies ergibt auch ein Vergleich mit der Dauer bei Kartellverfahren der EU-Behörden. Berücksichtigt werden muss, dass dem Streben nach einer möglichst raschen Durchführung der Verfahren rechtsstaatliche Grenzen gesetzt sind. Im Mittelpunkt steht dabei das Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, welches einerseits den Betroffenen zahlreiche Parteirechte einräumt und andererseits die Wettbewerbsbehörden zu einer sorgfältigen Ermittlung des rechtserheblichen Sachverhalts verpflichtet. Der Bundesrat ist überzeugt, dass die Wettbewerbskommission das Mögliche vorkehrt, um die Verfahrensdauer auf ein erträgliches Mass zu beschränken. Dies beweist die Tatsache, dass die Verfahren in der Regel bereits nach Ablauf der Jahresfrist abgeschlossen sind.

2. Es ist richtig, dass Zusammenschlüsse zu untersagen sind oder mit geeigneten Bedingungen und Auflagen zugelassen werden können, wenn die Gefahr besteht, dass der wirksame Wettbewerb beseitigt wird. Diese Regel hat die Wettbewerbskommission denn auch bislang in sämtlichen Fällen, in denen eine solche Gefahr bestand, beachtet und durchgesetzt. So hat sie im Fall Publicitas/Gasser/Tschudi eine Verringerung des Einflusses der Publicitas auf die "Glarner Nachrichten" erwirkt, so dass weiterhin wirksamer Wettbewerb gewährleistet ist (RPW 1997/2, 179ff.). Der Zusammenschluss der SBG mit dem SBV zur UBS wurde nur mit den bekannten Auflagen zugelassen (RPW 1998/2, 278ff.). Die Übernahme der SEG Poulets AG durch die Bell AG wurde nur unter der Bedingung zugelassen, dass die Bell AG eine Unternehmenseinheit verkauft. Die BTM ("Berner Zeitung") hat ihr Vorhaben, das "Thuner Tagblatt" zu übernehmen, aufgegeben, nachdem die Wettbewerbskommission die Untersagung eines solchen Zusammenschlusses angedroht hatte. In allen anderen Fällen bestand keine Gefahr der Beseitigung des wirksamen Wettbewerbs oder war der Zusammenschluss nicht Ursache für die Beseitigung des wirksamen Wettbewerbs ("Le Temps", RPW 1998/1, 40ff.), so dass kein Anlass für die Wettbewerbskommission bestand, korrigierend einzugreifen.

Aus den vorstehenden Ausführungen geht hervor, dass die Wettbewerbskommission über das erforderliche Durchsetzungsvermögen verfügt.

3. Die Wettbewerbskommission hat zu entscheiden, welche Auflagen und/oder Bedingungen geeignet und erforderlich sind, um der Gefahr der Beseitigung wirksamen Wettbewerbs vorzubeugen. Die im Entscheid UBS verfügten Auflagen, welche u. a. die Veräusserung von 25 Filialen zum Gegenstand haben, entsprechen den umschriebenen Anforderungen. Es ist nun die Pflicht der UBS, die Auflagen entscheidgetreu umzusetzen. Ob angesichts der in der Presse erwähnten Schwierigkeiten beim Verkauf der Filialen besser die Form der Bedingung, d. h. Erfüllung vor dem Vollzug des Zusammenschlusses, gewählt worden wäre, kann der Bundesrat nicht entscheiden.

4. Die Auswahl der mit dem Verkauf der Filialen betraute Revisionsgesellschaft erfolgte durch die Wettbewerbskommission. Sie war das Resultat einer sorgfältig durchgeführten Evaluation. Im Zentrum dieser Evaluation stand die Aufgabe, eine Gesellschaft zu finden, welche über das für die Durchführung einer derartigen Transaktion erforderliche Know-how verfügt. Solche Gesellschaften gibt es in der Schweiz freilich nur wenige. Zwecks Vermeidung von Interessenkonflikten, die sich aus einer Doppelfunktion ergeben können, werden die verschiedenen Aufgaben von unterschiedlichen Teams bearbeitet. Dabei wird sichergestellt, dass zwischen den Teams keine Durchlässigkeiten bestehen (sogenannte "Chinese Walls"). Der im Anschluss an die Auswahl zwischen UBS und Revisionsgesellschaft abgeschlossene Mandatsvertrag musste der Wettbewerbskommission zur Genehmigung unterbreitet werden. Des weiteren ist die beauftragte Gesellschaft verpflichtet, die Wettbewerbskommission in regelmässigen Abständen in Form eines Reporting zu informieren. Dieses Instrument ermöglicht der Wettbewerbskommission die Kontrolle und Überwachung des Auflagenvollzugs. Aufgrund des Gesagten besteht für den Bundesrat kein Anlass, die Auswahl durch die Wettbewerbskommission und die Doppelfunktion der Revisionsgesellschaft zu beanstanden.

5. In seiner Botschaft zum geltenden Kartellgesetz hielt der Bundesrat fest, dass interventionistische Motive keine Grundlage bieten können, um einer Fusion die Genehmigung zu verweigern. Unternehmenszusammenschlüsse können nicht aus anderen als wettbewerblichen Gründen untersagt werden (BBl 1995 I 521). Daran hält der Bundesrat fest und lehnt folglich eine entsprechende Revision des Kartellgesetzes ab. Über die Beschwerdelegitimation haben die Gerichte im übrigen noch nicht entschieden.

6. Die Buchpreisbindung ist zurzeit Gegenstand einer Untersuchung der Wettbewerbskommission. Ein Entscheid steht noch aus. Sollte die Wettbewerbskommission aber entscheiden, dass die Buchpreisbindung eine unzulässige Wettbewerbsbeschränkung ist, und sollte eine ausnahmsweise Zulassung beim Bundesrat beantragt werden, wird dieser unter Berücksichtigung sämtlicher Vorbringen prüfen, ob eine ausnahmsweise Zulassung aus überwiegenden öffentlichen Interessen gerechtfertigt ist.

In diesem Zusammenhang richtig ist zwar, dass die WAK-N einen Vorbehalt zugunsten der Buchpreisbindung befürwortete. Der Nationalrat lehnte einen solchen Vorbehalt jedoch ab. Weder dem Entscheid der WAK-N noch demjenigen des Nationalrates kommt für den durch die Wettbewerbskommission zu treffenden Entscheid präjudizielle Wirkung zu.

7. Wie die vorstehenden Ausführungen zeigen, hat die Wettbewerbskommission bewiesen, dass sie funktionsfähig ist. Sie ist im übrigen Entscheidbehörde; Untersuchungsbehörde ist das ihr beigegebene Sekretariat. Diese Struktur erlaubt rasche Untersuchungsresultate und dennoch breit abgestützte Entscheide.

Der Bundesrat hält es zurzeit nicht für notwendig, Grösse und Zusammensetzung der Wettbewerbskommission zu überprüfen. Er behält sich dies im Fall einer späteren Revision des Kartellgesetzes aber vor.

Antwort des Bundesrates.