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Laut Botschaft 98.070 (Förderung von Bildung, Forschung und Technologie in den Jahren 2000-2003) sowie dem "Statistischen Jahrbuch der Schweiz" von 1999 verfügen die kantonalen Universitäten mit vergleichsweise bloss etwa 160 Prozent des ETH-Budgets bei fast fünfmal mehr Studierenden insgesamt über etwa dreimal weniger Geld pro Kopf und Jahr als der ETH-Bereich (Universitäten 32 000 Franken, ETH-Bereich 97 000 Franken).

Zusätzlich bevorzugt die - in der Sache willkommene - neue Interkantonale Universitätsvereinbarung (IUV) die ETH zusätzlich, denn ein Nichthochschulkanton fährt gemäss IUV 23 000 Franken pro Kopf und Jahr günstiger, wenn sich seine Studierenden der Naturwissenschaften für die ETH anstelle einer Universität entscheiden. Diese Konstruktion droht die naturwissenschaftlichen Fakultäten der Universitäten aufgrund der ungünstigen Konkurrenzsituation bezüglich Anwerbung von Studierenden - einem der neuen Kriterien für die Beitragsgewährung durch den Bund! - längerfristig auszubluten.

Ich frage den Bundesrat:

1. welches Gewicht und welche Rolle er den Universitäten in der Hochschullandschaft Schweiz zumisst;

2. ob er die genannten Zahlen betreffend Hochschulfinanzierung in ihren Grössenordnungen bestätigen kann;

3. welche detaillierten Zahlen er aufgrund der ihm zur Verfügung stehenden Informationen für sachgerecht und aussagekräftig erachtet;

4. ob er aufgrund dieser Zahlen bestätigte Ungleichgewichte der Schweizer Hochschulfinanzierung mit Blick auf seine Vorstellungen über Gewicht und Rolle der Universitäten für vertretbar hält;

5. wie er den durch die neue IUV gegebenen Konkurrenznachteil der Universitäten bezüglich Anwerbung von Studierenden beurteilt;

6. welche sofort wirkenden Korrekturmassnahmen seines Erachtens angezeigt sind;

7. wie er die strukturellen Finanzierungsungleichgewichte längerfristig beheben will;

8. wie er im Sinne seiner Antworten den geplanten Verfassungsartikel für eine erweiterte Kompetenz des Bundes im Hochschulbereich auszugestalten gedenkt.

FederalCouncilResponseText

Der Interpellant analysiert die aktuelle Geldmittelverteilung und die Mechanismen der Interkantonalen Universitätsvereinbarung (IUV) und stellt dabei ein "schwerwiegendes Ungleichgewicht" fest, das die kantonalen Universitäten im Vergleich zu den Hochschulen des Bundes, d. h. dem ETH-Bereich, benachteiligen soll. Er regt deshalb Korrekturmassnahmen durch den Bund an. In der Stellungnahme auf die Fragen des Interpellanten möchte der Bundesrat seine mittelfristige Unterstützungspolitik für die Hochschulen präzisieren. Seine Stellungnahme stützt sich namentlich auf die BFT-Botschaft vom 25. November 1998, die kurzfristige Massnahmen vorsieht.

Die Konkurrenzfähigkeit immer zahlreicherer Unternehmen und die individuelle soziale Integration hängen zunehmend vom Wissen und von den Kenntnissen ab, welche die Hochschulen schaffen und verbreiten. Das gesammelte Wissen wird zum primären Produktionsfaktor. Die Schaffung von Arbeitsplätzen und von neuen Berufen hängt direkt von der Vitalität und der Kreativität der Hochschulen ab; das wirtschaftliche Wachstum und der daraus hervorgehende Wohlstand sollen eine Stärkung der sozialen Wohlfahrt ermöglichen. Deshalb räumt der Bundesrat dem Bereich Forschung und Ausbildung höchste Priorität ein. Er will, wie er in der Botschaft präzisiert, "reformieren und investieren"; er gedenkt die Kapazität der Hochschulen auszubauen, um ihre nationale und internationale Wettbewerbsfähigkeit zu verbessern und ihre Zusammenarbeit zu verstärken. Er möchte also Bedingungen für Chancengleichheit schaffen, um den Hochschulen zu ermöglichen, sich in einer gesunden Konkurrenzsituation zu entwickeln. Die Mechanismen der Geldmittelvergabe an die Hochschulen stellen ein geeignetes Instrument dar, um für die Hochschulen den Anreiz zu schaffen, ein konkurrenzfähiges und gleichzeitig kooperatives Verhalten zu entwickeln.

Der Interpellant vergleicht die aufgewendeten Mittel für die universitären Hochschulen auf der Basis der Kosten pro Studierenden. Die benutzten Zahlen berücksichtigen aber nur ungenügend die Tatsache, dass die Hochschulen verschiedene Aufgaben zu erfüllen haben und verschiedene Ausbildungen anbieten, bei denen die Kosten pro Studierenden sehr unterschiedlich sind. Der Interpellant weist im übrigen selbst darauf hin, dass die Zahlen mit Vorsicht zu interpretieren sind. Man kann genauere Zahlen herbeiziehen, welche die aufgezeigten Unterschiede vermindern. Wenn man beispielsweise die Analyse allein auf die Naturwissenschaften fokussiert, zeigt der Vergleich eine ausgeglichenere Situation zwischen den kantonalen Universitäten und den beiden ETH. Werden zudem die nationalen Aufgaben berücksichtigt, welche der ETH-Bereich übernommen hat (z. B. das Lausanner Centre de recherches en physique des plasmas oder das Centro svizzero di calcolo scientifico) und welche bedeutende Geldmittel benötigen, sind die Unterschiede noch geringer. Doch obschon die Zahlen das kritisierte massive Ungleichgewicht nicht vollständig bestätigen, so kann auch nicht aufgezeigt werden, dass die aktuelle Verteilung ausgeglichen ist.

Der Bundesrat betont, dass die mutmassliche Ungleichgewichtssituation nicht dem Willen des Bundes entspringt, die eigenen Hochschulen zu privilegieren, und auch nicht auf das Verhalten des ETH-Bereiches zurückzuführen ist, sondern eine historische Entwicklung darstellt, welche auf verschiedene Finanzierungsmechanismen, kantonale Besonderheiten und mehr oder weniger starke finanzielle Schwierigkeiten der Universitätskantone zurückzuführen ist. Im Bereich der höheren Bildung und der Forschung hat der Bund im aktuellen verfassungsmässigen Rahmen (Art. 63 Abs. 2 der neuen Bundesverfassung) nicht den Auftrag, eine gleichmässige Verteilung der gesamten Geldmittel zu garantieren. Die Bundessubventionen werden ausgeschüttet, um subsidiär die Anstrengungen der Universitätskantone zu unterstützen.

Die Chancengleichheit in der Entwicklung der verschiedenen Hochschulen hängt in erster Linie von drei Faktoren ab. Zuerst von der Bereitstellung genügender Geldmittel zur Finanzierung der Betriebskosten, auf deren Basis jede Hochschule im Rahmen eines fairen Wettbewerbes auf nationaler und internationaler Ebene zusätzliche Geldmittel beschaffen kann; dann vom Vorhandensein finanzieller Anreizmechanismen, welche den Wettbewerb fördern und es ermöglichen, dass die Geldmittel des SNF, der KTI, der europäischen Programme und besonders die Bundessubventionen leistungsbezogen an die Hochschulen vergeben werden; schliesslich von der autonomen Führung der Hochschulen, die es ihnen erlaubt, sich so frei wie möglich zu organisieren, um gegen eine immer stärkere Konkurrenz zu bestehen und um ihre Geldmittel dank ihren Leistungen zu ergänzen. Die Realisierung dieser drei Faktoren, die zu den Rahmenbedingungen für die Entwicklung des Tertiärbereiches gehören, sollte nach und nach die Einheit des Bereiches der Forschung und der höheren Bildung verstärken und ein grösseres Gleichgewicht - bei gleichzeitiger Förderung einer gesunden Konkurrenz - in der Geldmittelvergabe schaffen. Daneben muss die Konkurrenz an Anreize gekoppelt sein, damit über die Netzwerke zusammengearbeitet wird und damit es den Hochschulen möglich ist, eine vernünftige kritische Masse zu erreichen. Auf dieser Mischung von Konkurrenz und Kooperation gründet die Politik des Bundesrates.

Der Bundesrat hat im Rahmen der BFT-Botschaft die Option gewählt, in Etappen günstige Rahmenbedingungen für die Entwicklung der höheren Bildung, der Forschung und der Technologie zu schaffen.

Die erste Etappe wird durch die BFT-Botschaft für die Jahre 2000-2003 eingeleitet; die zweite wird ab dem Jahr 2004 durch die entsprechende Botschaft umgesetzt werden.

Diese erste Etappe umfasst - auf der momentanen Verfassungsbasis - vier komplementäre Massnahmen:

1. allgemeine Erhöhung der Mittel, insbesondere der Subventionen, für die kantonalen Universitäten und den SNF sowie für die europäischen Programme: 10,2 Prozent oder 6,2 Prozent, je nach Wirtschaftslage;

2. Stabilisierung der allgemeinen Mittel im ETH-Bereich - in Absprache mit dem ETH-Rat;

3. schrittweise Einführung einer Verteilung der Bundessubventionen in Abhängigkeit von Forschungs- und Unterrichtsqualität; höheren Leistungen sollen in Zukunft höhere Geldmittel entsprechen; die Resultate werden zum wichtigsten Kriterium der Geldmittelverteilung;

4. grössere Autonomie des ETH-Bereiches im Rahmen eines strategischen Leistungsauftrages, der einerseits den Handlungsspielraum des Bereiches erhöht und andererseits eine verstärkte politische Kontrolle durch den Bundesrat und das Parlament ermöglicht.

Es muss betont werden, dass diese grössere Unabhängigkeit, die ein sinnvolles Beispiel für alle Hochschulen darstellen könnte, Einsparungen erlaubt, die in gemeinsame Projekte der Hochschulen reinvestiert werden sollten. Insgesamt sollte also die Reinvestition der "Autonomiedividende" des ETH-Bereiches nicht nur die allgemeine Stabilisierung der Geldmittel, sondern sogar ihren Abbau zugunsten von Projekten erlauben, von denen die kantonalen Universitäten profitieren sollten.

Diese vier komplementären Massnahmen sollten zum Funktionieren der Hochschulnetze mittels Kooperation und Konkurrenz beitragen.

Die zweite Etappe, die schon in der BFT-Botschaft skizziert ist, soll auf der Grundlage der Erfahrungen der ersten Etappe angegangen werden; diese zweite Etappe sollte es dem Bund erlauben, im Rahmen eines neuen Verfassungsartikels seine Rolle umfassend wahrzunehmen.

Der Bundesrat sieht die Prüfung folgender Massnahmen vor:

1. Weitere Erhöhung der Mittel, wenn die Finanzlage des Bundes es erlaubt, um die höhere Zahl von Studierenden und die verschärfte Konkurrenz mit den ausländischen Hochschulen zu berücksichtigen. Diese Erhöhung ist im Rahmen einer allgemeinen Entwicklung in den Industrieländern (und sogar in den Entwicklungsländern) zu sehen, wonach die Forschung mehr und mehr die Rolle als treibende Wachstumskraft übernommen hat.

2. Verfeinerung des Verteilungsmodus für die Grundbeiträge: Er soll aufgrund eines Standardpreises pro Studierenden und pro Disziplin errechnet werden, der sich nach der Kostenwahrheit und nach den Forschungsresultaten richtet. In dieser Logik ginge es nicht mehr darum - wie das heute der Fall ist -, einen fixen Betrag aufgrund der Anzahl Studierender und der Forschungsqualität aufzuteilen, sondern die Mittel, nach oben und nach unten, den Leistungen der Hochschulen anzupassen.

Die hier angetönten Perspektiven werden mit den Kantonen und den Hochschulen parallel zur Umsetzung der Massnahmen für die erste Etappe diskutiert werden. Sie könnten am 1. Januar 2004 in Kraft treten. Diese Pläne implizieren eine Veränderung der Rolle des Bundes, was die Annahme eines neuen Verfassungsartikels erfordert, wie er im übrigen auch vom Parlament gefordert wird (Motion 99.3153 der WBK-S vom 23. März 1999) und wie er im Rahmen des neuen Finanzausgleichs vorgesehen ist.

Antworten auf die einzelnen Fragen:

1. Alle Hochschulen (kantonale Universitäten, ETH- und Fachhochschulen) müssen die gleichen Entwicklungschancen haben. Die oben dargestellten Perspektiven gehen direkt auf diese Forderung ein.

Die Schweiz muss in einer zunehmend akzentuierten Konkurrenzsituation auf alle ihre Forschungs- und Bildungskapazitäten zählen können. Es geht darum, nach und nach Bedingungen zu schaffen, dass alle Hochschulen dieselben Entwicklungschancen haben. In dieser Perspektive sollten sich die Beziehungen zwischen den kantonalen Universitäten und den ETH in Zukunft mehr auf die Grundsätze der Komplementarität, der Kooperation und der Konkurrenz stützen. Diese drei Prinzipien bilden zusammen ein Ganzes; die nationale und internationale Konkurrenz soll, im Hinblick auf die Qualität, die Zusammenarbeit fördern und die Komplementarität der Institutionen verstärken.

2. Gemäss der vom BFS erhaltenen Zahlen (1997) betragen die globalen Mittel, über welche die kantonalen Universitäten und die ETH verfügen, im Schnitt aller Disziplinen 41 000 Franken pro Jahr und Studierenden für die kantonalen Universitäten, gegenüber 86 000 Franken pro Jahr und Studierenden für die beiden ETH (ohne die Forschungsanstalten), was die Grössenordnung der vom Interpellanten genannten Zahlen bestätigt.

Aber dieser Vergleich ist nicht stichhaltig. Wenn man die Analyse verfeinert und auf die Naturwissenschaften fokussiert (die sowohl an den kantonalen Universitäten wie an den beiden ETH praktiziert werden), präsentiert sich die finanzielle Situation im Durchschnitt der jährlichen Ausgaben pro Studierenden wesentlich ausgeglichener, nämlich bei 67 000 Franken an den kantonalen Universitäten und 71 000 Franken an den beiden ETH.

In diesen Zahlen sind im übrigen die nationalen Aufgaben nicht berücksichtigt, welche nur die ETH (und die Institutionen des ETH-Bereiches) sicherstellen, aufgrund des Prinzips der Komplementarität und Kooperation. Diese Institutionen liefern den kantonalen Universitäten Unterrichts- und Forschungsleistungen, und erfüllen - wie beispielsweise das Paul-Scherrer-Institut - nationale Aufgaben, für welche die kantonalen Universitäten nicht die nötige kritische Masse erreichen.

3. Die zur Verfügung stehenden Zahlen erlauben keine definitive Aussage über die möglichen Ungleichgewichte, auf die sich der Interpellant bezieht. Die Zahlen zeigen jedoch die Schwächen unseres Informationssystems, die keinen seriösen Vergleich der Geldmittelvergabe ermöglichen und vor allem keine Verbindung zwischen ausgerichteten Beiträgen und erreichten Resultaten herstellen lassen.

Der Bundesrat hält die Entwicklung eines echten Informationssystems für dringlich, welches die Kostenwahrheit für alle Hochschulen ermöglicht und die Produktivität und Effizienz jeder Hochschule sowie des gesamten Systems transparent macht. Massnahmen in diesem Sinne sind für die Jahre 2000-2003 geplant.

Ein Berechnungssystem für die Fachhochschulen wird ab diesem Jahr in Kraft gesetzt.

4. Der Bundesrat beabsichtigt, eventuelle Ungleichgewichte zu identifizieren und sie in den oben beschriebenen zwei Etappen zu eliminieren.

5. Die Eidgenossenschaft hat die IVU, in die der ETH-Bereich nicht eingeschlossen ist, nicht mitunterzeichnet. Der Bundesrat stellt fest, dass diese Vereinbarung einen ersten wichtigen und positiven Schritt zu einer verstärkten finanziellen Beteiligung und grösseren Solidarität der Nichthochschulkantone gegenüber den Hochschulen darstellt. Sie erlaubt auch eine Aufschlüsselung der Kosten pro Studierenden und bereitet so den Weg zur gewünschten Entwicklung in Richtung Standardkosten pro Studierenden und pro Disziplin sowie die Herstellung von Kostenwahrheit. Aber es stimmt, dass die Erhöhung und Differenzierung der Kosten pro Studierenden dem zu bezahlenden Preis ein erhöhtes Gewicht beimisst, für das die Kantone, welche mit Budgetproblemen kämpfen, immer sensibler werden. Dies könnte mit der Zeit in der Tat zu einer Wettbewerbsverzerrung zugunsten der ETH führen. Die Kantone können jedoch die Wahl des Studienortes durch die Studierenden nicht beeinflussen.

Wenn es sich bewahrheiten sollte, dass die Vereinbarung eine übertrieben hohe Anzahl Studierender aus nichtuniversitären Kantonen an die ETH treibt, müssten die Kantone eine Überprüfung der Situation für die Jahre 2004-2007 vornehmen; dies ist im übrigen im Plan für den neuen Finanzausgleich vorgesehen.

6. In der BFT-Botschaft 2000-2003 sind vier komplementäre Massnahmen vorgesehen:

- Erhöhung der Mittel zugunsten der kantonalen Universitäten: Grundbeiträge und projektgebundene Beiträge;

- Einführung von Anreizmechanismen bei der Vergabe der Bundessubventionen;

- Stabilisierung der Mittel im ETH-Bereich (auf Vorschlag des ETH-Rates), im Rahmen der für den Bereich geplanten grösseren Autonomie;

- Reinvestition der "Autonomiedividende" der ETH in Zusammenarbeitsprojekte mit kantonalen Universitäten.

Mit diesen Massnahmen soll die Chancengleichheit im Hinblick auf ein wettbewerbsfähigeres und kooperativeres System verstärkt werden.

7. Mittelfristig ist vorgesehen, die Chancengleichheit einerseits durch die differenzierte Erhöhung der Geldmittel, d. h. durch ein gerechteres Finanzierungssystem, zu verstärken, welches sich mehr auf die Kostenwahrheit - pro Studierenden und pro Disziplin - stützt, sowie andererseits durch die Entwicklung eines für alle Hochschulen gleichen Autonomiegrades (siehe oben).

8. Der Verfassungsartikel soll dem Bund die Möglichkeit geben, eine gerechte Verteilung der Basismittel für die Hochschulen zu garantieren und daneben zusätzliche Mittel auf der Grundlage einer gesunden Konkurrenz zu vergeben. Dazu soll mit dieser neuen Verfassungsbestimmung die Autonomie aller Hochschulen verstärkt werden; erst ein Autonomierahmen, der sowohl dem ETH-Bereich wie auch den Universitäten gewährt wird, ermöglicht faire Konkurrenzbedingungen.

Der Verfassungsartikel soll auch eine verstärkte Zusammenarbeit zwischen den Kantonen ermöglichen und dem Bund die Möglichkeit geben, seine Führungsrolle im Rahmen des kooperativen Föderalismus wahrzunehmen.

Antwort des Bundesrates.