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Seit dem Inkrafttreten des Abkommens Schengen/Dublin am 1. März 2008 hat sich insbesondere die sicherheitspolitische Lage in Europa grundlegend geändert. Die Schengen-Staaten reagieren auf die Herausforderungen "Terror", "Massenzuwanderung" und "Flüchtlingsströme" verstärkt mit eigenständigen Massnahmen ohne Rücksicht auf Schengen/Dublin. Der Bundesrat wird deshalb gebeten, die folgenden Fragen zu beantworten:

1. Teilt er die Ansicht, dass sich seit 2008 die sicherheitspolitische Lage in Europa grundlegend geändert hat?

2. Wo sieht er die grössten Veränderungen für die Schweiz als Zentrumsland im Schengen-Raum mit Blick auf die Sicherheit?

3. Die Direktion für europäische Angelegenheiten weist mit Stand 15. Januar 2016 174 Weiterentwicklungen des Schengen-Besitzstandes und drei Weiterentwicklungen des Dublin/Eurodac-Besitzstandes aus. Wie beurteilt er die Auswirkungen dieser Rechtsübernahme auf die Souveränität der Schweiz und auf die direkte Demokratie (Katalogisierung nach Relevanz)?

4. Mit welchen Weiterentwicklungen - qualitativ und quantitativ - ist zu rechnen?

5. Nach welchen Handlungsrichtlinien bringt sich die Schweiz in den gemischten Schengen-Ausschüssen ein?

6. Spielen die Souveränität und die Neutralität der Schweiz als entscheidende Elemente der schweizerischen Aussenpolitik eine Rolle?

7. Hat er die Absicht, die schweizerischen Mittel (Personal, Material, Geld) für Frontex-Einsätze zu kürzen?

8. Wie viele Rückführungen in Erstasylländer werden effektiv seit dem 1. Januar 2015 im Rahmen des Dublin-Abkommens durchgeführt?

9. Prüft er die Option, das Schengen-/Dublin-Abkommen neu auszuhandeln mit dem Ziel, die polizeiliche Zusammenarbeit weiterzuführen im Rahmen einer "Schengen light"-Mitgliedschaft analog zu Dänemark bzw. Grossbritannien?

10. Welche Massnahmen zur Aufrechterhaltung der polizeilichen Zusammenarbeit würde er bei einer Kündigung des Abkommens Schengen/Dublin ergreifen?

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1./2. Die sicherheitspolitische Lage ist stets Veränderungen ausgesetzt, weshalb der Bundesrat regelmässig im Rahmen des sicherheitspolitischen Berichtes eine Einschätzung der Lage vornimmt. Der Entwurf des neuen sicherheitspolitischen Berichtes vom 25. Oktober 2015 unterstreicht, dass in den letzten fünf Jahren markante Entwicklungen zu verzeichnen waren, die für die Sicherheit der Schweiz wesentlich sind. Im Vordergrund stehen das Verhältnis zwischen West und Ost in Europa (Ukraine-Konflikt), die Bedrohung durch den dschihadistisch motivierten Terrorismus und die Risiken im Cyberraum. Die sicherheitspolitischen Herausforderungen in anderen Bereichen, etwa auf dem Gebiet der allgemeinen Kriminalität, bleiben indes im Wesentlichen unverändert und können nur in enger Zusammenarbeit mit ausländischen Partnern effektiv angegangen werden.

3. Die Frage wurde bereits im Bericht des Bundesrates in Erfüllung des Postulates Fehr Hans 10.3857, "Konsequenzen des Schengen-Anpassungszwangs", vom 1. Oktober 2010 untersucht. Aus diesem Bericht geht hervor, dass die Übernahme der Entwicklungen des Schengen- und Dublin-/Eurodac-Besitzstandes weder die Souveränität der Schweiz, die Institutionen der direkten Demokratie (Initiative und Referendum) noch den Föderalismus infrage stellt. Diese Analyse bzw. die daraus gezogene Schlussfolgerung hat auch heute noch Gültigkeit.

4. Im Durchschnitt werden der Schweiz pro Jahr 17 Weiterentwicklungen des Schengen-Besitzstandes notifiziert. Der Grossteil dieser Rechtsakte ist technischer Natur. Unter den zukünftigen Weiterentwicklungen, welche derzeit diskutiert werden und deren Inhalt eine gewisse Bedeutung hat, sind die Änderung des Schengener Grenzkodex (Aussengrenzenkontrollen von Personen, die das Recht auf freien Personenverkehr geniessen), die Änderung der Waffenrichtlinie, die Neufassung des Visakodex und die Einführung eines Rundreise-Visums, die Einführung einer europäischen Grenz- und Küstenschutzwache, das Projekt "Smart borders" und die Revision des Datenschutzrechtes zu nennen. Weiter werden derzeit zwei Weiterentwicklungen des Dublin-/Eurodac-Besitzstandes diskutiert. Die eine betrifft minderjährige unbegleitete Asylbewerber, die andere den Umsiedlungsmechanismus für Krisensituationen. Die Europäische Kommission sollte die neuen Entwürfe, welche den Dublin-Besitzstand betreffen, im Frühling 2016 vorlegen.

5./6. Seit der Unterzeichnung des Schengen-Assoziierungsabkommens vom 26. Oktober 2004 nehmen Schweizer Experten an den Sitzungen der Arbeitsgruppen des Rates der Europäischen Union und der Europäischen Kommission teil und arbeiten aktiv an der Ausarbeitung von Rechtsvorschriften im Bereich der Schengen-Kooperation mit. Die Schweiz setzt sich dabei für pragmatische Lösungen ein, die den schweizerischen Interessen entsprechen und den Staaten wo nötig auch die erforderlichen Handlungsspielräume belassen. Die Souveränität der Schweiz bleibt zudem gewahrt, da sie Schengener Weiterentwicklungen im Rahmen des normalen Staatsvertragsabschlussverfahrens übernimmt. Die Schengener Zusammenarbeit berührt schliesslich nicht die schweizerische Neutralitätspolitk, da sie keinen Einfluss auf internationale bewaffnete Konflikte hat.

7. Der Bundesrat hat nicht die Absicht, die Beiträge und Mittel für Frontex zu kürzen. Der Jahresbeitrag der Schweiz an Frontex betrug für das Jahr 2015 rund 4,8 Millionen Franken. Im Jahr 2015 entsandte die Schweiz zudem 52 Grenzschutzbeamte (48 Angehörige des Grenzwachtkorps und 4 Angehörige der Kantonspolizei Zürich) an Luft-, Land- und Seeoperationen von Frontex für insgesamt 1588 Einsatztage. Die Schweiz stellte bisher kein Material für die Agentur zur Verfügung. Frontex und in Zukunft auch die neue Agentur für die europäische Grenz- und Küstenwache leisten gerade in der aktuellen Migrationskrise einen wertvollen Beitrag zum Schutz der Schengen-Aussengrenzen, wovon auch die Schweiz profitiert. Eine Reduktion des Jahresbeitrags der Schweiz an Frontex widerspräche zudem ihren staatsvertraglichen Verpflichtungen.

8. Im Rahmen des Dublin-Verfahrens sind im Jahr 2015 2461 Personen in andere europäische Staaten überstellt worden. Seit Anfang 2016 sind es 1112 Personen (Stand 31. März 2016).

9. Der Bundesrat beurteilt eine teilweise Neuaushandlung der Schengen- und Dublin-Assoziierungsabkommen als nicht wünschenswert. Die Schweizer Landesgrenze würde wieder zu einer Aussengrenze des Schengen-Raums mit den entsprechend negativen Auswirkungen auf die Mobilität und den Verkehrsfluss an den Grenzübergängen. Zudem hätte eine solche Neuaushandlung kaum eine Erfolgschance. Die Situation ist für die Schweiz als Nichtmitgliedstaat der EU sehr unterschiedlich von der Situation, welche für Grossbritannien, Irland oder Dänemark massgebend ist. Wie der Bundesrat bereits mehrmals erklärt hat (z. B. in den Antworten zu den Interpellationen 10.3964 und 11.3056), ist der Umstand, dass z. B. Grossbritannien oder Irland ein selektives Teilnahmerecht erhalten haben, vor allem auf historische Gründe zurückzuführen (Zustimmung zum Amsterdamer Vertrag).

10. Die Einbindung der Schweiz in die polizeiliche Schengen-Zusammenarbeit ist unentbehrlich. Insbesondere das Schengener Informationssystem (SIS II) sorgt dafür, dass die Schweiz am europäischen Fahndungsraum teilnehmen kann. Eine Kündigung des Schengen-Assoziierungsabkommens würde die sicherheitspolitische Zusammenarbeit für die Schweiz erheblich erschweren. Weder der Abschluss zusätzlicher bilateraler Polizeiverträge noch die Intensivierung der Interpol- oder Europol-Zusammenarbeit könnten den Wegfall der Schengener Instrumente vollständig wettmachen. Somit stehen keine gleichwertigen Alternativen zur polizeilichen Schengen-Zusammenarbeit zur Verfügung.

Antwort des Bundesrates.