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Der Bundesrat trifft eine ganze Anzahl von Zusatzentscheiden im Krankenversicherungsgesetz (KVG) abschliessend; diese Beschwerdeentscheide sind gemäss Artikel 53 KVG der bundesrätlichen Zuständigkeit zugewiesen. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht steht gegen diese Entscheide - offenbar - nicht offen. Sollte es anders sein, wird der Bundesrat ersucht aufzuzeigen, inwiefern eine gerichtliche Anfechtung seiner Entscheide gemäss Artikel 53 KVG möglich ist. Soweit nun aber keine Anfechtungsmöglichkeit offensteht, stellt sich die Frage, inwiefern die in Artikel 2 Ziffern 1 und 8 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) verbrieften Rechte, insbesondere das Recht auf Überprüfung des Bundesratsentscheides (gemäss Art. 53 KVG) durch einen unabhängigen Richter, verletzt sein könnten, weil das KVG keine den Konventionsvorgaben entsprechende Rechtsweggarantie vorsieht. So scheint es, dass beispielsweise der Entscheid bezüglich der Anerkennung von Spitallisten gemäss Artikel 39 KVG in die zivilrechtlichen Eigentumsrechte im Sinne von Artikel 6 Ziffer 1 EMRK eingreift, was den konventionsmässigen Überprüfungsschutz erheischen würde.

Dem Vernehmen nach hat das Bundesamt für Justiz eingehend geprüft, welches Risiko besteht, dass die fehlende Rechtsgarantie gegen Beschwerdeentscheide im Sinne von Artikel 53 KVG einen Verstoss des Bundesgesetzgebers gegen die EMRK darstellen könnte. Der Bundesrat wird ersucht, diesen Bericht durch Aufnahme in die Beantwortung dieser Einfachen Anfrage der Öffentlichkeit zugänglich zu machen. Für die eidgenössischen Räte ist es von eminenter Bedeutung zu wissen, ob gegebenenfalls Verstösse gegen die EMRK im KVG enthalten sein könnten. Je nach Risikoeinschätzung werden sich Änderungen des KVG und allenfalls des OR gebieten, um präventiv zu vermeiden, in Strassburg gerügt zu werden.

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1. Nach Artikel 53 des Bundesgesetzes vom 18. März 1994 über die Krankenversicherung (KVG, SR 832.10) ist der Bundesrat in folgenden Bereichen zur Beurteilung von Beschwerden zuständig:

- Artikel 39 (Spital- und Pflegeheimlisten);

- Artikel 45 (Sicherung der medizinischen Versorgung);

- Artikel 46 Absatz 4 (Genehmigung von Tarifverträgen);

- Artikel 47 (Erlass von Tarifen im vertragslosen Zustand);

- Artikel 48 Absätze 1 bis 3 (Tarifverträge mit Ärzten);

- Artikel 49 Absatz 7 (Änderung von Tarifen aufgrund von Betriebsvergleichen);

- Artikel 51 (Globalbudgets für Spitäler und Pflegeheime);

- Artikel 54 (Globalbudgetierung durch Genehmigungsbehörde);

- Artikel 55 (Tarifstopp).

Die Zuständigkeit des Bundesrates im Bereich der Spital- und Pflegeheimlisten wurde erst im Rahmen der parlamentarischen Beratungen eingefügt.

2. Bereits vor dem Inkrafttreten der entsprechenden Bestimmungen des KVG am 1. Januar 1996 bzw. kurz danach haben erste Kantone ihre Spitallisten (inner- und ausserkantonal zugelassene Heilanstalten) erlassen. Diese zum Teil als provisorisch bezeichneten Spitallisten waren bezüglich der ausserkantonalen Heilanstalten durchweg restriktiv gestaltet und trugen dem Gebot des angemessenen Einbezugs privater Trägerschaften nicht genug Rechnung. Der Bundesrat hat daher auf eine Vielzahl von Beschwerden hin die ausserkantonalen Spitallisten mehrerer Kantone (AR, SH, TG, SZ, ZG, SO und GL) aufgehoben.

3. Für Spitäler, welche bisher Patienten der betreffenden Kantone behandelt hatten, hätte ein Ausschluss von deren Spitalliste - je nach der Zahl der früher behandelten Patienten - unter Umständen ernsthafte wirtschaftliche Konsequenzen.

Einige Spitäler machten mit Blick darauf geltend, sie seien in ihren zivilrechtlichen Verhältnissen betroffen und hätten daher nach Artikel 6 der Konvention vom 4. November 1950 zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK, SR 0.101) Anspruch auf richterliche Beurteilung. Träfe diese Rüge zu, so erwiese sich ein vom Bundesrat gestützt auf Artikel 53 KVG letztinstanzlich getroffener Spitallistenentscheid als konventionswidrig, weil der Bundesrat keine richterliche Behörde im Sinne der erwähnten Bestimmung ist.

4. Die Instruktionsbehörde des Bundesrates (das EJPD bzw. das Bundesamt für Justiz) hat dieser Zuständigkeitsfrage frühzeitig Beachtung geschenkt. Sie hat folgende Überlegung angestellt:

Die Annahme, dass Artikel 6 Ziffer 1 EMRK durch die Strassburger Organe auf Streitigkeiten betreffend Spitallisten anwendbar sei, hätte zur Folge, dass die von den kantonalen Spitallisten ausgeschlossenen Spitäler Gelegenheit haben müssten, ihre Rechte vor einem unabhängigen und unvoreingenommenen Gericht zu wahren.

Andererseits kann man sich aber auch auf den Standpunkt stellen, Spitallisten seien Planungsentscheide, bei denen ein beträchtlicher Ermessensspielraum bestehe und Zweckmässigkeitsüberlegungen eine grosse Rolle spielten. Ziel des KVG und der darin vorgesehenen Zulassungsordnung für Spitäler sei die Errichtung eines sozialverträglichen Krankenversicherungswesens und nicht die Sicherung von Einkommen der Leistungserbringer. Das nationale Recht garantiere diesen mithin keinen Anspruch, und bei Auseinandersetzungen um Spitallisten handle es sich mithin nicht um Streitigkeiten über ein eigentliches Recht.

5. Das Bundesamt für Justiz eröffnete deshalb mit dem Eidgenössischen Versicherungsgericht (EVG) einen Meinungsaustausch über die Zuständigkeit.

Das EVG antwortete am 23. August 1996, es sei in dieser Angelegenheit nicht zuständig, weil die Verwaltungsgerichtsbeschwerde in den hier zur Diskussion stehenden Fällen nicht offenstehe. Zur Begründung machte es im wesentlichen geltend, Spitalplanung und Spitallisten beruhten seiner Auffassung nach nicht auf Bundesrecht, sondern stellten selbständiges kantonales Recht dar; anderer Auffassung war diesbezüglich das Bundesgericht in Lausanne, das mehrere bei ihm gegen kantonale Spitallisten eingereichte staatsrechtliche Beschwerden dem Bundesrat zur Beurteilung überwies und damit wie der Bundesrat davon ausging, die Spitallisten beruhten auf Bundesrecht. Das EVG warf zudem die Frage auf, ob Spital- und Pflegeheimlisten überhaupt Verfügungen darstellten. Werde dies verneint, stelle sich die Frage einer Verletzung der EMRK gar nicht, weil die Rechtsweggarantie der Konvention für Erlasse nicht gelte.

6. Daraufhin entschied der Bundesrat, die Beschwerden der Zuständigkeitsordnung von Artikel 53 KVG folgend selbst zu beurteilen und so möglichst schnelle Entscheide zu ermöglichen. Zur Sprache kam dabei auch, ob sich wegen der dargestellten Zuständigkeitsfragen eine Gesetzesrevision (KVG oder OG) aufdränge. Diesbezügliche Entscheide hat der Bundesrat nicht getroffen.

7. In dieser Angelegenheit wurden in der Verwaltung zwar verschiedene Aktennotizen, nicht aber eigentliche Gutachten erstellt. Einen abschliessenden Bericht gibt es nicht, weshalb dem Wunsch des Fragestellers nach einer entsprechenden Dokumentation nicht entsprochen werden kann.

Antwort des Bundesrates.