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Me fondant sur l'article 21bis de la loi sur les rapports entre les conseils et l'article 30 du règlement du Conseil national, je dépose l'initiative suivante sous la forme d'une demande conçue en termes généraux :

1. Chaque enfant donne droit à une allocation pour enfant d'au moins 200 francs. Ce montant est fixé en fonction du montant maximum actuel des allocations cantonales pour enfant et devra être adapté régulièrement selon l'indice des prix à la consommation. La mise en oeuvre d'une telle solution fédérale doit être confiée aux caisses de compensation des cantons, des associations professionnelles et de la Confédération, la péréquation des charges devant s'effectuer à l'échelon national.

2. Les familles dont les enfants sont à un âge où il faut s'occuper d'eux, plus particulièrement les familles monoparentales, ont droit, en cas de besoin, à des prestations analogues aux prestations complémentaires.

InitialSituation

Le 13 mars 1991, la conseillère nationale Angeline Fankhauser (S, BL) a déposé une initiative parlementaire sous la forme d'une proposition conçue en termes généraux dont le texte est le suivant :

"Chaque enfant donne droit à une allocation pour enfant d'au moins 200 francs. Ce montant est fixé en fonction du montant maximum actuel des allocations cantonales pour enfant et devra être adapté régulièrement selon l'indice des prix à la consommation. La mise en oeuvre d'une telle solution fédérale doit être confiée aux caisses de compensation des cantons, des associations professionnelles et de la Confédération, la péréquation des charges devant s'effectuer à l'échelon national.

Les familles dont les enfants sont en âge où il faut s'occuper d'eux, plus particulièrement les familles monoparentales, ont droit, en cas de besoin, à des prestations analogues aux prestations complémentaires."

Le 2 mars 1992 déjà, le Conseil national donnait suite à l'initiative parlementaire. Le 18 novembre 1998, la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique, chargée de mettre au point un projet de texte, a approuvé, à l'intention du Conseil national, un projet de loi dont la portée se limitait aux objectifs du premier alinéa de l'initiative. Comme l'examen de l'objet a été ajourné jusqu'à l'été 2001 à la suite de la "Table ronde" sur l'assainissement des finances, la commission a décidé de réviser son projet initial à la lumière des nouveaux développements en matière de politique familiale. Le projet actuel de loi fédérale sur les allocations familiales est basé sur le premier projet datant du 18 novembre 1998.

Le projet de la commission se fonde sur le postulat "un enfant - une allocation", comme c'est le cas dans la plupart des pays européens. Deux points sont abandonnés : l'activité lucrative n'est plus une condition donnant droit à une allocation et le montant de l'allocation n'est plus fonction du degré d'occupation. Ont droit à l'allocation tous les parents, qu'ils soient salariés, indépendants ou sans activité lucrative. Concernant ces derniers toutefois, les cantons sont habilités à fixer des limites de revenus. Le montant minimum de l'allocation s'élève pour chaque enfant à 200 francs et pour chaque enfant en formation 250 francs. Les allocations versées par la Confédération aux bénéficiaires du secteur agricole sont maintenues. Des adaptations du système sont toutefois nécessaires concernant les catégories et les montants minimaux des allocations, les définitions, l'interdiction de la double perception et le concours de droits. Quant au régime particulier prévu pour le personnel de la Confédération, il est aboli. Les cantons restent compétents en matière d'exécution et sont tenus de mettre en place des caisses de compensation pour les personnes n'exerçant pas d'activité lucrative. Tous les employeurs et tous les indépendants ont l'obligation de s'affilier à une caisse. Les dérogations qui existaient jusqu'ici sont abolies. Le nombre de caisses diminuera du fait que la loi fixe comme condition de leur reconnaissance un nombre minimum d'employeurs ou de salariés affiliés. Le principe d'une péréquation des charges à l'intérieur des caisses s'en trouvera ainsi mieux pris en compte. Le financement continue d'être du ressort des cantons. La loi se limite à fixer les différents modes de financement pour les prestations. Les coûts supplémentaires imposés ainsi aux cantons résultent du fait que les personnes sans activité lucrative ont dorénavant droit à des allocations familiales également. La Confédération voit ses charges augmenter dans le secteur de l'agriculture ; mais comme, d'un autre côté, le nouveau système engendre aussi des recettes supplémentaires, le projet peut être mis en oeuvre au niveau fédéral sans incidences sur le coût.

Avis complémentaire du Conseil fédéral

Pour le Conseil fédéral, le système suisse des allocations familiales, comme exposé dans le rapport complémentaire de la commission, est très disparate et insuffisamment coordonné. À ce jour, la Confédération n'a édicté de normes en la matière que pour l'agriculture. Les réglementations relatives aux allocations familiales présentent encore d'importantes lacunes. C'est ainsi que, dans la plupart des cantons, les indépendants et les personnes sans activité lucrative n'y ont pas droit, même si leur revenu est modeste. Le montant des prestations sur lesquelles la famille peut compter varie fortement d'un canton à l'autre. Pour le Conseil fédéral également, les allocations familiales constituent un élément essentiel de la politique familiale, qui facilite aux parents la décision d'avoir des enfants et apporte aux familles le soutien nécessaire. Elles ne doivent cependant pas être considérées isolément mais dans le contexte général des cantons et en combinaison avec d'autres mesures favorables aux familles dans le domaine de la politique fiscale, de la politique de l'éducation et de la politique sociale.

Dans son avis du 28 juin 2000 sur l'initiative parlementaire Fankhauser, le Conseil fédéral a donné son accord de principe à une réglementation fédérale sur les allocations familiales. Il a confirmé cette position dans son message sur l'initiative populaire " Pour de plus justes allocations pour enfants " (04.016).

Il a néanmoins conclu au rejet de cette dernière, principalement parce qu'il estime que le montant minimal qui y est exigé pour les prestations n'est pas supportable pour l'économie. Il n'a toutefois pas présenté de contre-projet car il jugeait que le projet de la commission tel qu'il se présentait alors constituait une base adéquate pour l'élaboration d'une solution consensuelle. Il est du même avis en ce qui concerne le projet de loi modifié, lequel - maintenant que les indépendants ont été intégrés à la réglementation prévue pour les salariés - est encore plus proche de l'initiative populaire que le projet de 1998. Le Conseil fédéral l'approuve donc dans cet esprit, sous réserve du montant minimal et du mode d'adaptation des allocations.

Proceedings

Lors des délibérations sur cet objet, les députés socialistes, Verts et démocrates-chrétiens se sont posés en défenseurs d'une politique familiale cohérente. En face, démocrates du centre, radicaux et libéraux se sont opposés au projet pour montrer leur objection à des dépenses supplémentaires et à un interventionnisme accru de l'État. Le coût de l'enfant, le risque de précarité des familles, la disparité et les injustices du régime en vigueur ont été invoqués d'un côté alors que de l'autre a été dénoncée l'instauration d'un système étatisé, centralisé, bureaucratique, fiscalisé et coûteux. Cet affrontement idéologique en deux camps de force presque semblable explique la constance d'arguments maintes fois répétés de même que les résultats, souvent très serrés, des votes.

À la session de printemps 1992, le Conseil national a suivi la majorité de sa commission de la sécurité sociale et de la santé et a donné suite à l'initiative par 97 voix contre 89. Alors que les députés socialistes et PDC, partisans de l'initiative, mettaient l'accent sur l'inégalité de traitement engendrée par le système en vigueur, les opposants à la loi fédérale invoquaient les coûts de l'initiative et la nécessité de préserver la souveraineté cantonale pour rejeter le projet.

À la session de mars 2005, le projet de loi issu du traitement de l'initiative parlementaire Fankhauser, présenté comme contre-projet indirect à l'initiative populaire " Pour de plus justes allocations pour enfants " (04.016), a été adopté.

Dans ce débat, la gauche rose-verte et les députés démocrates-chrétiens ont réuni, sur chaque point important, une courte majorité pour faire passer leurs revendications minimales. Les députés UDC et radicaux-libéraux, après s'être vainement opposés à l'entrée en matière, finalement adoptée par 99 voix contre 80, se sont mobilisés, sans succès, pour laisser les cantons fixer les allocations selon leurs critères et priorités.

À l'article 5, qui détermine les montants des allocations, plusieurs propositions de minorité ont été déposées, fixant des montants entre 150 et 450 francs. Elles ont toutes été rejetées. Mais c'est d'extrême justesse que l'harmonisation matérielle, soutenue par la majorité de la commission, a été acceptée. La proposition de minorité Hans Rudolf Gysin (RL, BL), qui souhaitait laisser une compétence totale aux cantons, sans fixer de montants minimaux, ayant finalement été rejetée par 95 voix contre 93.

Le financement des allocations à l'article 17 a également donné lieu à de vives discussions. Les propositions de minorité ont toutefois toutes été repoussées, notamment la proposition de minorité Marcel Scherer (V, ZG), qui souhaitait assurer le financement grâce aux cotisations paritaires des employeurs et des salariés, proposition rejetée par 95 voix contre 91. Une proposition de Ruedi Lustenberger (C, LU) qui permet, lorsque les besoins financiers dépassent 1,5 % du revenu déterminant, d'assurer les besoins supplémentaires par des cotisations paritaires des employeurs et des salariés, a été acceptée par 99 voix contre 88 (art. 17, 1bis).

Avant le vote sur l'ensemble, Marcel Scherer (V, ZG) et Pierre Triponez (RL, BE) ont annoncé que leurs groupes respectifs refuseraient la nouvelle loi, et c'est par 100 voix contre 79 que le projet de loi a été adopté.

Au Conseil des États, l'entrée en matière a été acceptée avec une seule voix de différence (22 contre 21). Plusieurs orateurs UDC et radicaux-libéraux se sont élevés contre le " principe de l'arrosoir " et les limites posées à la souveraineté cantonale par le projet de loi.

Les sénateurs ont créé un certain nombre de divergences avec le Conseil national sur des points majeurs de l'avant-projet. Tandis qu'ils approuvaient le principe de l'harmonisation formelle, ils ont en revanche refusé celui de l'harmonisation matérielle. C'est ainsi qu'à l'article 5, la proposition de minorité emmenée par This Jenny (V, GL) de laisser aux cantons la compétence de fixer le montant des allocations et la manière d'adapter les taux, proposition soutenue par le Conseil fédéral, l'a emporté par 22 voix contre 21. La Chambre haute a biffé le principe " une enfant, une allocation " et, suivant sa commission préparatoire, a exclu les indépendants du système. Les conseillers aux États ont, grâce à la voix prépondérante de leur président, conservé les personnes sans activité lucrative dans le système (art. 20 à 23) en rejetant des propositions de minorité de la commission préparatoire qui voulaient les exclure. Ils ont, en revanche, suivi la majorité de leur commission et relevé les critères d'exigences qui permettent à ces personnes de bénéficier des allocations. Contre l'avis d'une minorité de la commission et du Conseil fédéral, la Chambre haute a décidé, par 23 voix contre 17, que le montant des allocations serait déterminé par le lieu où est établi le siège principal de l'entreprise (art. 12), alors que le Conseil national avait opté pour le siège de la succursale. À l'art. 17, ils ont décidé qu'il appartiendrait aux cantons de régler le financement des allocations familiales et des frais d'administration.

Au vote sur l'ensemble, c'est avec la voix prépondérante du président que le projet a été adopté.

À la session d'hiver, le Conseil national a maintenu ses décisions sur les points importants. Il a confirmé la fixation du montant des allocations dans la loi par 97 voix contre 86. L'inclusion des indépendants n'a elle été conservée qu'à une voix près (93 contre 92). La solution du Conseil des États concernant les finances (art. 17) n'a pas non plus trouvé grâce aux yeux des députés.

Au Conseil des États, la fixation du montant des allocations dans la loi, proposition défendue par une minorité de la commission, a finalement été décidée par 23 voix contre 19. Les arguments de la majorité de la commission, charges accrues pour les entreprises, interférence dans l'autonomie cantonale, n'ont pas été entendus. Orchestrées par le groupe démocrate-chrétien, les absences de certains sénateurs ont pesé lourd dans ce verdict. La Chambre haute s'est en revanche montrée ferme sur la question des indépendants et a une nouvelle fois refusé, sans discussion, de les inclure dans le système. De même, elle a maintenu sa position concernant le financement des allocations et des frais d'administration (art. 17). Le Conseil des États a d'autre part accepté d'adapter les allocations familiales des paysans au revenu modeste aux taux minimaux exigés par la loi. Le financement, assuré par la Confédération, nécessitait toutefois l'adhésion de la majorité qualifiée, soit 24 voix. Or ce quorum, à une voix près, n'a pas été atteint.

Le Conseil national s'est rallié à la plupart des décisions du Conseil des États. Il a toutefois maintenu une divergence avec la Chambre haute sur la question des allocations destinées aux petits paysans. Par 129 voix contre 41, les députés ont levé le frein aux dépenses, démarche suivie par le Conseil des États.

Au Conseil national, la votation finale a été précédée de plusieurs déclarations. Alors que la gauche et le groupe démocrate-chrétien saluaient ce projet de loi, les groupes radical-libéral et de l'UDC invitaient à rejeter cette nouvelle assurance sociale, synonyme de nouvelles dépenses. Pierre Triponez (RL, BE), directeur de l'Union suisse des arts et métiers (USAM) a annoncé le lancement d'un référendum. Les deux Chambres ont finalement adopté la loi, mais sur un score plutôt serré.

Le projet a été accepté en votation populaire le 26 novembre 2006 par 68,0 % des votants.