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Ich ersuche den Bundesrat um die Beantwortung folgender Fragen:

- Wie beurteilt er die in der nachfolgenden Begründung skizzierte Entwicklungstendenz in der Sozialversicherung?

- Ist er der Ansicht, dass der fakultative oder überobligatorische Bereich der sozialen Sicherheit, der massgeblich zum Schutz der Bevölkerung beiträgt, gänzlich den Gesetzen des Marktes überlassen werden darf?

- Ist er bereit, die Gesetzgebung so weit anzupassen, dass der fakultative oder überobligatorische Bereich der sozialen Sicherheit wenigstens teilweise sozialversicherungsrechtlichen Grundsätzen folgt?

- Ist er nicht der Ansicht, dass angesichts der Kursänderung seitens der Privatversicherer die Schaffung öffentlich-rechtlicher Körperschaften (oder die Übertragung von mehr Kompetenzen an bereits vorhandene) geprüft werden sollte, damit die Grundsätze der Solidarität zum Schutz der Versicherten besser gewahrt werden?

- Was gedenkt er zu tun, um wenigstens zu verhindern, dass Unternehmen mit besonders risikoreichen Berufskategorien von der Möglichkeit ausgeschlossen werden, eine Versicherung abzuschliessen?

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1. Allgemeines

Die AHV und die berufliche Vorsorge bilden nebst der Krankenversicherung die wichtigsten Sozialversicherungszweige. Die nach dem Umlageverfahren finanzierte erste Säule der Altersvorsorge, die AHV, hat zum Ziel, die Sicherung des Existenzminimums zu gewährleisten. Neben der Alterssicherung verfolgt sie explizit verschiedene Solidaritätsziele. Die zweite Säule, die berufliche Vorsorge, soll zusammen mit der ersten Säule die gewohnte Lebenshaltung sicherstellen. Sie wird nach dem Kapitaldeckungsverfahren finanziert und verfolgt keine expliziten Verteilungsziele. Im Kapitaldeckungsverfahren spielt bekanntlich der Zinsertrag eine zentrale Rolle bei der Ersparnisbildung. Je grösser die erwirtschafteten Zinsen sind, desto höher sind das resultierende Altersguthaben und folglich die Altersrenten der Versicherten. Die kalkulierten Zinserträge widerspiegeln indessen die zukünftige Wirtschaftsentwicklung und sind daher nicht mit Sicherheit voraussehbar. Unabhängig vom Finanzierungsverfahren hängt daher die Tragfähigkeit von Vorsorgesystemen immer auch von der wirtschaftlichen Entwicklung ab.

2. Berufliche Vorsorge

Mit der Einführung des BVG wurde die berufliche Vorsorge in einen obligatorischen, sozialversicherungsrechtlich geprägten und einen überobligatorischen, privatrechtlich ausgerichteten Bereich aufgeteilt. Im obligatorischen Bereich gewährleisten Mindestvorschriften die Rechte der Versicherten; im überobligatorischen Bereich hingegen sind Arbeitgeber und Arbeitnehmer bei der Ausgestaltung der Vertragsbestimmungen grundsätzlich frei. Der Arbeitgeber soll selbst entscheiden können, welche Vorsorgepläne er seinem Personal anbieten und mit den Vorsorgeeinrichtungen aushandeln will. Diese Freiheit bedingt aber auch, dass die Parameter so fixiert werden können, dass sie das finanzielle Gleichgewicht gewährleisten und nicht auf lange Frist eine Reduktion der vereinbarten überobligatorischen Leistungen erfordern oder Prämien, welche die Leistungsfähigkeit der Arbeitgeber und der Arbeitnehmer übersteigen.

Dies hat Auswirkungen auf die Prämienkalkulation, aber auch auf die Mindestzins- und Umwandlungssätze. Dennoch ist die Freiheit nicht absolut. Artikel 49 Absatz 2 BVG führt verschiedene Bestimmungen an, welche auch für den überobligatorischen Bereich gelten. Diese Liste wurde im Rahmen der 1. BVG-Revision kürzlich sogar erweitert (vgl. BBl 2003 6653). Diese Bestimmungen gewährleisten die Anwendung gewisser sozialversicherungsrechtlicher Grundsätze zum Schutze der Versicherten auch im Überobligatorium.

a. Die Tendenz zu einer kosten- und risikogerechten Tarifierung ist eine Entwicklung, die nicht nur bei den privaten Lebensversicherern zu beobachten ist. Auch autonome und teilautonome Vorsorgeeinrichtungen stehen unter Kostendruck und müssen bemüht sein, die Prozesse für die Risikoleistungen, für die Verwaltungskosten und die Anlagen kostendeckend zu gestalten.

Dementsprechend beobachtet man in der beruflichen Vorsorge eine allgemeine Tendenz zur vermehrten Anwendung des Beitragsprimats, der das Äquivalenzprinzip zwischen den Beiträgen des Versicherten und den Leistungen des Versicherers sicherstellt, während der Leistungsprimat, der eine vorbestimmte Versicherungsleistung unabhängig von den eingezahlten Beiträgen in Aussicht stellt, im Rückgang begriffen ist. Ebenso beobachtet man bei den Risikoversicherungen (Invalidität und Todesfall) eine deutliche Entwicklung hin zu risikogerechten Prämien, besonders bei den Sammelstiftungen.

Aus Sicht des Bundesrates ist gegen risikogerechte Prämien nichts einzuwenden. Es ist Aufgabe des Bundesamtes für Privatversicherungen, die Kriterien für die Prämienkalkulation festzulegen und sicherzustellen, dass dabei die versicherungstechnischen Grundsätze der Solidarität beachtet werden.

b. Zurzeit besteht hinsichtlich Mindestzinssatz und Umwandlungssatz eine Divergenz zwischen dem obligatorischen und dem überobligatorischen Bereich der beruflichen Vorsorge, weil die Parameter im überobligatorischen Bereich schneller den Veränderungen im finanziellen und demographischen Umfeld angepasst worden sind als im obligatorischen Bereich. Die Berücksichtigung dieser Veränderungen stellt jedoch keine neue, von den privaten Versicherungsunternehmen bewusst herbeigeführte Entwicklung dar, sondern gehörte schon immer zu den Kernaufgaben der Privatassekuranz.

Die Verminderung der Anlagerendite und die Erhöhung der Lebenserwartung sind Bestandteil einer Realität, die nicht ausser Acht gelassen werden darf. Sie gehören zu den Grundparametern des Systems, die mit den wirtschaftlichen und demographischen Realitäten in Einklang stehen müssen, wenn die zweite Säule im Gleichgewicht bleiben soll.

Die Tatsache, dass die Versicherungseinrichtungen freiwillig während Jahren im Überobligatorium den gleichen Zinssatz gewährten wie beim Obligatorium, erklärt sich aus der überaus guten Ertragslage an den Finanzmärkten vergangener Jahre und nicht aus der Einhaltung einer zwingenden BVG-Vorschrift.

Der Bundesrat sieht zurzeit keine Veranlassung, durch gesetzgeberische Massnahmen im überobligatorischen Bereich allgemein oder teilweise sozialversicherungsrechtliche Grundsätze einzuführen. Er ist der Ansicht, dass sich das System bis jetzt bewährt hat und dass die Anpassungen im Überobligatorium sowohl bei den autonomen Pensionskassen wie auch bei den Versicherungseinrichtungen - einerseits zur Solvenzsicherung, andererseits zur Verhinderung unerwünschter Quersubventionierungen zwischen den Generationen - aufgrund der wirtschaftlichen und demographischen Entwicklung notwendig waren und so gesehen auch zum Schutze der Versicherten erfolgt sind.

Gerade das Beispiel Umwandlungssatz zeigt, welch schwerwiegende Folgen ein Verkennen der erwähnten Zusammenhänge hat. Der heutige Umwandlungssatz entspricht nicht mehr den gegebenen versicherungstechnischen und ökonomischen Grundlagen; er ist zu hoch, was zu Verzerrungen im System der beruflichen Vorsorge führt. Die Folgen der höheren Risikoprämien tragen auch die kleinen und mittleren Unternehmen.

Der Bundesrat hat sich wiederholt in Beantwortung parlamentarischer Vorstösse dazu geäussert (vgl. Antwort zu den Fragen 3 und 4 zur Interpellation Rechsteiner-Basel 03.3088, Stabilisierung der beruflichen Vorsorge. Massnahmen, vom 19. März 2003). Die Bildung von begrenzten Solidargemeinschaften und eine risikoorientierte Prämienkalkulation sind Grundlagen für funktionierende Versicherungsmärkte. Selektionsprozesse führen indessen dazu, dass gewisse Versichertengruppen sich nicht mehr versichern können und dadurch keinen Versicherungsschutz vom Markt erhalten. Hier sind die Systemträger gefordert.

c. Die Sozialpartner haben mit Artikel 60 BVG den Auftrag erhalten, die Auffangeinrichtung zu errichten, damit alle Unternehmen ihre Belegschaft in der beruflichen Vorsorge versichern und so ihrem gesetzlichen Auftrag nachkommen können. Die Auffangeinrichtung hat die Funktion eines Auffangnetzes und bezweckt u. a., Arbeitgeber, welche sich keiner Vorsorgeeinrichtung anschliessen, einem Zwangsanschluss zu unterziehen. Eine weitere Pflicht ist die Aufnahme von Versicherungsnehmern, welche keinen Versicherer finden. Dadurch ist gewährleistet, dass alle Arbeitgeber bei Bedarf im Rahmen des Obligatoriums eine Anschlussmöglichkeit finden oder dass sie zwangsweise angeschlossen werden können.

Die Schaffung analoger Möglichkeiten im überobligatorischen Bereich, beispielsweise durch Einräumung eines Rechtes auf Abschluss eines Vertrages im Überobligatorium für Unternehmen mit besonders risikoreichen Berufskategorien, würde die Einführung eines Kontrahierungszwanges im privaten Versicherungsrecht bedeuten. Ein Kontrahierungszwang widerspricht dem Grundsatz der Privatautonomie. Selbst in Bereichen, in denen kraft spezialgesetzlicher Vorschriften ein Versicherungsobligatorium besteht, sind die Vertragspartner in ihrem Entscheid frei, ob und mit wem und zu welchem Preis sie einen entsprechenden Versicherungsvertrag abschliessen wollen.

d. Nicht ohne Grund und entsprechend dem Grundgedanken des Dreisäulenprinzips hat der Gesetzgeber den fakultativen oder überobligatorischen Bereich der beruflichen Vorsorge den Gesetzen des Marktes überlassen. Der Bundesrat erachtet dies als richtig. Er betrachtet gesetzgeberische Interventionen zur Festsetzung der vertraglichen Prämientarife oder des Umwandlungssatzes im überobligatorischen Bereich der beruflichen Vorsorge nicht nur als nicht opportun, sondern als kontraproduktiv. Er ist der Ansicht, dass der Markt nicht gegen, sondern für die Versicherten arbeitet. Je effizienter die Kapitalanlage erfolgt, desto besser können die angestrebten Leistungsziele der Sozialversicherungen erreicht werden. Es ist daher zentral, dass die regulatorischen Rahmenbedingungen die Voraussetzungen für einen funktionierenden Kapitalmarkt schaffen. Die Systemparameter müssen realistisch eingesetzt werden, wenn die Vorsorgesysteme nachhaltig finanziert und stabil sein sollen. Dies sichert letztlich auch das Vertrauen in das System der sozialen Sicherung.

3. Krankenversicherung

Mit dem Inkrafttreten des geltenden Krankenversicherungsgesetzes (KVG) am 1. Januar 1996 wurden die Krankenzusatzversicherungen gemäss Artikel 12 Absatz 2 KVG dem Versicherungsvertragsgesetz (VVG) unterstellt. Damit hat der Gesetzgeber bewusst analog wie in der beruflichen Vorsorge eine klare Trennung zwischen der obligatorischen, sozialversicherungsrechtlich ausgestalteten Krankenversicherung einerseits und der fakultativen, nach privatrechtlichen Grundsätzen ausgestalteten Zusatzversicherung andererseits vorgenommen. Durch diese Aufteilung sollten nicht zuletzt Kostenwahrheit und Kostentransparenz z. B. dadurch geschaffen werden, dass die Zusatzversicherungen selbsttragend und ohne staatliche Subventionen finanziert werden müssen und dass in der Zusatzversicherung nach Risikogruppen bzw. Risikoursachen differenzierte Tarife berechnet werden.

Ziel der Revision war, einerseits die steigenden Gesundheitskosten zu stabilisieren, andererseits der gesamten Bevölkerung eine erschwingliche soziale Grundversicherung zur Verfügung zu stellen, welche die Grundbedürfnisse deckt. Das vom Gesetzgeber gewählte System entspricht unserer Rechts- und Gesellschaftsordnung. Wer über die Grundbedürfnisse hinaus Versicherungsschutz wünscht, soll dies über eine Zusatzversicherung tun können, hat dafür aber die vollen Kosten zu tragen.

a. Die Angebote der Versicherer im Bereich der Zusatzversicherung decken ein weites Spektrum von überwiegend nichtmedizinischen Zusatzwünschen ab, die zwar mit entsprechenden Kosten verbunden sind, jedoch je nach individueller Ausgestaltung des Angebotes breiten Bevölkerungsschichten zugänglich sind. Es ist Sache der Versicherer, die Angebote so attraktiv auszugestalten, dass sie auch Absatz finden. Das Bundesamt für Privatversicherungen wacht darüber, dass die Angebote auch im Hinblick auf das fortschreitende Alter noch bezahlbar bleiben.

Es besteht deshalb nach Auffassung des Bundesrates keine Notwendigkeit, die Krankenzusatzversicherungsangebote einem dem Sozialversicherungsrecht angeglichenen Schutz zu unterstellen.

b. Es trifft zu, dass im Taggeldbereich, namentlich in der kollektiven Lohnausfallversicherung, seit 1997 eine Abwanderung aus der Taggeldversicherung nach KVG in die Taggeldversicherung nach VVG stattgefunden hat. Einerseits ist es den Krankenkassen selbst gestattet, Taggeldversicherungen nach den Regeln des VVG anzubieten, und andererseits haben die meisten Krankenkassen das Zusatz- und damit auch das Taggeldversicherungsgeschäft nach VVG auf private Versicherungseinrichtungen ausgelagert. Dies hatte zur Folge, dass der Abschluss von Taggeldversicherungen nach KVG und damit insoweit auch der Sozialversicherungsschutz abgenommen haben.

Der Bundesrat ist der Auffassung, dass diese Entwicklung und ihre Auswirkungen zwar genau zu beobachten sind, dass zurzeit aber kein Handlungsbedarf auf Gesetzgebungsebene in dem Sinne besteht, die Lohnausfallversicherung bei Krankheit generell dem Sozialversicherungsrecht zu unterstellen oder ihm anzugleichen. Es gibt heute noch viele gut funktionierende Lohnausfallversicherungen, die nach Privatversicherungsrecht abgewickelt werden, und es liegt vordergründig an den Sozialpartnern, für eine sozialverträgliche Versicherungslösung oder andere Abgeltung des Lohnausfalles bei krankheitsbedingter Arbeitsunfähigkeit besorgt zu sein.

4. Verstaatlichung?

Eine Verstaatlichung oder die Schaffung öffentlich-rechtlicher Körperschaften steht nicht in Einklang mit unserem Rechtssystem. Vielmehr könnten verbesserte Anreizstrukturen zu einer erhöhten Funktionsfähigkeit der Systeme und der Märkte beitragen und die Versicherten entlasten. Eine Ausweitung staatlicher Aktivitäten würde diesem Ziel entgegenlaufen und die Entscheidungsräume der Individuen noch weiter einschränken. (vgl. auch die Antwort des Bundesrates auf das Postulat Rechsteiner-Basel 03.3379, Einheitskasse nach Suva-Modell für die BVG-Risikoversicherung, vom 19. Juni 2003).

Mit dem KVG wurde eine soziale Krankenversicherung geschaffen, die insbesondere aufgrund des umfassenden Leistungskataloges und des allgemeinen Versicherungsobligatoriums sicherstellt, dass die gesamte Bevölkerung medizinisch gut versorgt ist. Der vom KVG getrennte Zusatzversicherungsbereich hingegen dient nicht zur Verfolgung dieses sozialen Zieles.

Aus diesem Grund beabsichtigt der Bundesrat keine staatlichen Interventionen und erachtet diese auch nicht als notwendig.

Im Breich der beruflichen Vorsorge sind zurzeit zwei Expertenkommissionen ("Rechtsformen der Vorsorgeeinrichtungen" und "Optimierung der Aufsicht in der beruflichen Vorsorge") mit der Prüfung der Frage beauftragt, wie das System der beruflichen Vorsorge verbessert werden könnte (vgl. dazu auch die Antwort des Bundesrates auf die Motion der Kommission für Wirtschaft und Abgaben SR 03.035, vom 15. August 2003; 03.3430, Berufliche Vorsorge. Einheitliche Bundesaufsicht über sämtliche Einrichtungen). Bevor in diesem Bereich weitere Entscheide in Aussicht genommen werden, sollten die Ergebnisse dieser Expertenkommissionen abgewartet werden.

5. Aus den dargelegten Gründen sieht der Bundesrat derzeit keinen Handlungsbedarf.

Antwort des Bundesrates.