InitialSituation

Le frein à l'endettement est un mécanisme institutionnel destiné à gérer les finances fédérales et à contenir l'évolution de la dette. Il est censé prévenir les déséquilibres structurels des finances et empêcher ainsi que les dettes de la Confédération ne croissent comme par le passé. Au niveau constitutionnel, ce nouvel instrument remplacera la disposition transitoire sur l'objectif budgétaire 2001. Le frein à l'endettement soumis par le présent message propose une règle concrète pour l'évolution admissible des dépenses dans le compte financier. Il confirme ainsi le fait qu'au niveau fédéral, le compte financier reste l'instrument principal de gestion. La règle proposée admet les oscillations du solde en fonction de la conjoncture, tout en assurant l'équilibre des finances sur la durée moyenne d'un cycle conjoncturel. La règle des dépenses proposée par le Conseil fédéral peut être résumée en une simple formule : le plafond des dépenses est lié au montant des recettes, corrigé d'un facteur qui tient compte de la situation conjoncturelle. Pour l'évaluation des recettes, la cohérence avec la budgétisation et la planification financière impose de recourir aux estimations du moment. Ainsi, selon la situation économique, soit on exige des excédents, soit on admet des déficits, ce qui est le principe même d'une politique budgétaire anticyclique, dans le cadre de laquelle les stabilisateurs automatiques peuvent produire pleinement leurs effets. La formule choisie a une portée générale. Elle s'applique aussi bien lors de relèvements d'impôts destinés à financer par exemple les coûts supplémentaires des assurances sociales liés à l'évolution démographique, que lors d'allégements fiscaux ayant pour but de réduire la quote-part de l'État. Pour ne pas modifier indûment les voies institutionnelles d'élaboration du budget, ni les compétences correspondantes, une règle fondamentale est adoptée, qui lie en principe le Conseil fédéral et les Chambres. Cette contrainte doit permettre d'atteindre l'objectif fixé. La souveraineté du Parlement en matière de budget est intégralement garantie dans le cadre du plafond de dépenses défini par la règle proposée. Les règles du frein à l'endettement concernent le budget et les suppléments au budget. Comme il n'est pas possible de prévoir à l'avance des directives adéquates concernant les dépenses résultant de toutes les éventualités imprévisibles - récessions graves, conflits, catastrophes naturelles ou autres événements particuliers (dans le domaine de l'asile p. ex.) -, le Conseil fédéral propose de réserver une exception autorisant le dépassement du plafond des dépenses. Mais pour que la règle fondamentale du frein à l'endettement ne puisse être violée en sous-main, cette exception nécessitera la majorité qualifiée des deux Chambres. Le Conseil fédéral demande en outre que le caractère extraordinaire de certaines dépenses ne soit pas seulement limité matériellement, mais soit aussi justifié par un volume minimum au sein du budget fédéral. Même dans le cas où le budget adopté serait conforme à la règle et qu'une forte retenue est exercée en matière de compléments, il n'est pas exclu que les dépenses effectives du compte d'État, qui sont conformes au frein à l'endettement, dépassent le budget approuvé par les Chambres fédérales. De telles dérogations à la règle doivent être portées à la charge d'un compte de compensation tenu hors du compte d'État. Ce compte de compensation doit aussi permettre de prendre en considération, sous forme de charges ou de bonifications, les erreurs d'estimation des recettes lorsque de telles erreurs ont conduit à fixer des plafonds de dépenses soit trop élevés soit trop bas. Les excédents et découverts figurant dans ce compte ne seront pas immédiatement éliminés, mais réduits dans les années suivantes. Cet instrument vise à améliorer la fiabilité de la politique budgétaire et à consolider durablement ce domaine essentiel de la politique économique. Le recours au nouvel instrument devrait avoir aussi des effets favorables sur la croissance économique à moyen terme de la Suisse.

Proceedings

Le Conseil des États a suivi sa commission et a adopté le projet du Conseil fédéral par 30 voix contre 4. Toutefois, tant du côté de la droite que de la gauche des réserves ont été formulées contre un projet " qui cherche à résoudre des problèmes politiques par des formules mathématiques ". Mais la majorité a considéré que sans mécanisme contraignant, la Confédération ne parviendrait pas à sortir de la spirale des dettes. Plusieurs parlementaires ont souligné que ce mécanisme permettait une certaine flexibilité, puisqu'en cas de situation exceptionnelle (catastrophe naturelle, récession grave ou afflux massif de réfugiés), les Chambres pourraient augmenter les dépenses par une décision prise à la majorité qualifiée. Les dépenses dépassant le budget seraient comptabilisées sur un compte de compensation. Les sénateurs n'ont pas voulu, par contre, que les excédents de recettes soient comptabilisés sur ce compte. Ces excédents devront être utilisés pour résorber la dette. Mais tout découvert devra être compensé au cours des trois prochains exercices comptables. Une minorité appuyée par la Commission des institutions politiques s'en est prise à la possibilité accordée par la loi de laisser au Conseil fédéral le pouvoir de fixer le montant des économies nécessaires. Il s'agit d'une entorse à la séparation des pouvoirs. Le Conseil a toutefois maintenu cet article par 22 voix contre 15.

Au Conseil national, on a assisté à un affrontement gauche-droite. Alors que la droite a défendu le projet en arguant du manque de discipline du Parlement dans les années 90 qui a conduit au doublement de la dette, la gauche a dénoncé un mécanisme anti-social. De plus, a-t-elle argué, le Parlement se prive, avec cet instrument, de ses compétences en matière budgétaire. Les propositions de la gauche et des verts pour fixer un plafond des dépenses budgétaires en fonction non seulement des recettes estimées, mais aussi de la situation conjoncturelle ou celle visant à réaliser l'équilibre également à travers une obligation de rechercher des recettes nouvelles ont échoué, de même que celle de supprimer le délai de remboursement de trois ans prévu lorsque le plafond des dépenses est dépassé de plus de 6 % par rapport au total des dépenses. Au vote sur l'ensemble, le projet a été adopté par 92 voix contre 38 voix et 3 abstentions.

Le projet a été accepté en votation populaire le 2 décembre 2001 par 84,7 % des votants.