InitialSituation

Le service suisse de la navigation aérienne contrôle le trafic d'approche et de décollage de l'aéroport de Zurich jusque sur une partie du territoire de l'Allemagne du sud, ce qui lui permet de coordonner ce trafic et de le contrôler efficacement. Sans cette possibilité, l'aéroport de Zurich verrait sa capacité fortement restreinte. Cela n'affecterait pas seulement le trafic en provenance de toutes les directions, drainé aujourd'hui presque exclusivement par l'espace aérien allemand vers Zurich, mais bien l'ensemble du trafic de cet aéroport.

Depuis la fin des années 70, des divergences de vues ont surgi, entre l'Allemagne et la Suisse, au sujet de ces corridors d'approche et de décollage sur territoire allemand ; malgré des efforts répétés, elles n'ont pas pu être aplanies. À la demande de l'Allemagne, des entretiens ont alors commencé à la fin de 1998, en vue d'un accord d'État. Celui-ci devait d'une part constituer la base juridique de l'exercice du contrôle de la circulation aérienne sur le territoire allemand, et d'autre part, réglementer la charge sonore imposée à ce territoire par le trafic d'approche et de décollage. Un accord dans ce sens a été signé le 18 octobre 2001.

L'accord autorise la Suisse à exercer le contrôle de la circulation aérienne sur une vaste portion de l'Allemagne du sud. Par ailleurs, il limite à moins de 100 000 par année le nombre des vols d'approche à destination de Zurich dans l'espace aérien allemand et interdit, en règle générale, l'approche entre 22 heures et 6 heures. En fin de semaine, la durée de l'interdiction s'étend de 20 heures à 9 heures. La Suisse s'est en revanche vue accorder les longs délais nécessaires pour adapter l'infrastructure à une nouvelle répartition de ces vols.

L'accord constitue, pour la liberté très importante de contrôler le trafic dans l'espace aérien allemand, une base juridique internationale. Après des décennies d'incertitude, il permet d'étayer désormais les plans de développement de l'aéroport. Par ailleurs, les dispositions relatives au droit d'accès à l'espace aérien allemand pour les vols d'approche et de décollage fixent un cadre contraignant pour la révision de la stratégie d'exploitation de l'aéroport. La révision s'impose après le renouvellement, en mai 2001, de la concession d'exploitation de l'aéroport. Dans ce contexte, l'accord influencera la répartition future des itinéraires d'approche et de décollage et, du même coup, celle du bruit et, indirectement, l'affectation des sols. Même s'il en résulte une tendance à la réduction plutôt qu'à l'accroissement des charges sonores significatives, des régions largement épargnées jusqu'ici par le bruit pourraient être touchées désormais.

En l'absence d'un accord, l'Allemagne prendrait des mesures unilatérales. Rien ne garantit que le recours aux tribunaux permettrait de faire triompher les intérêts essentiels de la Suisse, notamment pour ce qui est du droit de contrôler la circulation aérienne dans le ciel allemand. De nombreux juristes ont été consultés sans parvenir à des résultats concordants. Voilà pourquoi il faut évaluer avec prudence les chances de succès d'une action en justice, quelle qu'elle soit.

Dans le souci des relations de bon voisinage, on a donc cherché à négocier un compromis intégrant au mieux les intérêts de part et d'autre. Par ailleurs, nous avons demandé que la Commission européenne vérifie les dispositions de l'accord. Ce sera fait dès l'entrée en vigueur des accords sectoriels entre la Suisse et la CE. Si l'une ou l'autre des réglementations adoptées se révélait contraire au droit européen, les dispositions correspondantes deviendraient inapplicables.

Si l'accord n'est pas ratifié, il sera difficile pour la Suisse d'obtenir des conditions globalement aussi avantageuses que celles qui viennent d'être négociées.

Proceedings

La Commission des transports et des télécommunications du Conseil national a proposé à ce dernier par 13 voix contre 12 de ne pas entrer en matière. Porte-parole de la majorité de la commission, Duri Bezzola (R, GR) a fait valoir que l'accord était mauvais, notamment parce qu'il était fondé essentiellement sur le critère des mouvements plutôt que sur celui de la charge sonore effective. À ses yeux, l'accord était discriminatoire pour l'aéroport de Zurich dans la mesure où les mesures de protection anti-bruit qu'il prévoyait étaient plus sévères que celles auxquelles étaient soumis les aéroports allemands. En outre, il aurait pu être trouvé en matière de réglementation de la sécurité aérienne une solution n'entraînant pas de réduction de l'activité de l'aéroport. À l'inverse, la minorité de la commission a estimé qu'il valait mieux s'en tenir à l'accord concerné plutôt que de se voir soumis à une décision prise unilatéralement par l'Allemagne, qui contraindrait l'aéroport zurichois à recourir devant les tribunaux allemands, avec des chances de victoire incertaines. Elle a indiqué que le rejet de l'accord risquait non seulement d'obliger la Suisse à restituer à l'Allemagne le contrôle du trafic aérien, mais d'entraîner l'adoption unilatérale par cette dernière d'une réglementation prévoyant des restrictions plus sévères encore.

La majorité de droite a refusé par 105 voix contre 79 d'entrer en matière sur l'accord. Parmi les partisans, on peut citer les socialistes, les écologistes et le groupe évangélique et indépendant, auxquels se sont joints plusieurs députés de droite, du groupe PDC notamment. Claude Frey (R, NE) et Peter Föhn (V, SZ) avaient précédemment déposé chacun une proposition de renvoi, visant, l'une, à demander à la commission des informations complémentaires, l'autre, à charger le Conseil fédéral d'engager des négociations complémentaires : ces propositions ont toutes deux été rejetées.

Les clivages qui se sont fait jour au cours des débats reflétaient le paysage politique. Ainsi, les groupes PRD, UDC et PDC se sont opposés au texte, faisant valoir que les restrictions prévues - notamment l'extension de l'interdiction des vols de nuit et la réduction des vols du week-end - allaient limiter le développement de l'aéroport de Zurich, et que l'accord était discriminatoire pour la Suisse. D'autres députés du même camp ont fustigé le texte en indiquant qu'il privilégiait les mouvements aériens plutôt que la charge sonore, qu'il faisait bénéficier la population du sud de l'Allemagne d'un régime de faveur et qu'il risquait de créer un précédent préjudiciable à d'autres aéroports suisses limitrophes. Dernier argument avancé : renflouée à coups de milliards, la compagnie aérienne Swiss était tributaire de conditions favorables.

La gauche et les écologistes ont pour leur part accusé les opposants à l'accord de jouer avec le feu, estimant que ce dernier constituait le meilleur compromis possible et qu'imaginer qu'un recours introduit auprès d'un tribunal allemand ou une institution européenne contre une réglementation prise unilatéralement par l'Allemagne avait la moindre chance de réussir relevait de la pure spéculation.

Le conseiller fédéral Moritz Leuenberger a lui aussi rappelé que sur le plan du droit, la situation était plutôt incertaine, et qu'un recours déposé devant la justice allemande contre les mesures que l'Allemagne menaçait de prendre était loin d'être gagné d'avance. L'accord concerné, a-t-il ajouté, constitue une solution appropriée compte tenu des bonnes relations unissant les deux pays, et la solution politique en l'occurrence préférable à l'arbitrage judiciaire.

À la session d'hiver 2002, le Conseil des États a certes décidé par 29 voix contre 10 d'entrer en matière sur le projet, mais pour le renvoyer à sa Commission des transports. Cette décision visait à donner au Conseil fédéral la possibilité de renouer le dialogue avec l'Allemagne en vue d'ouvrir des négociations complémentaires. La Commission des transports a pour sa part été chargée de poursuivre l'examen du dossier et de présenter à la Chambre un rapport à la session de mars 2003.

En mars 2003, finalement, le Conseil des États s'est lui aussi opposé à la ratification de l'accord, par 30 voix contre 13. Principal argument avancé, et à plusieurs reprises : la compagnie Swiss, l'aéroport Unique et le Canton de Zurich étaient tous trois hostiles à l'accord, alors même qu'ils étaient concernés au premier chef. À quoi les partisans du oui ont répondu qu'il était difficilement imaginable de confier les destinées de l'aéroport de Zurich aux seules directions de cet aéroport et de la compagnie Swiss. Il est à noter qu'au Conseil des États, le vote a eu lieu à l'appel nominal.