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Im Nachgang zu den Beschlüssen des Nationalrates in Sachen Steuerpaket 2001 und mit Blick auf die ausstehenden Beratungen des Steuerpaketes 2001 im Ständerat ersuche ich den Bundesrat um die Beantwortung der folgenden Fragen:

1. Welche berechenbaren bzw. schätzbaren finanziellen, administrativen und rechtlichen Folgen haben die einzelnen Beschlüsse des Nationalrates in Sachen Steuerpaket 2001 auf die Gesamtheit der Kantone?

2. Welche berechenbaren bzw. schätzbaren finanziellen, administrativen und rechtlichen Folgen haben die einzelnen Beschlüsse des Nationalrates in Sachen Steuerpaket 2001 auf die einzelnen Kantone?

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1. Folgen der Beschlüsse des Nationalrates zur Reform der Ehepaar- und Familienbesteuerung

Das Konzept und die Vorschläge des Bundesrates wurden vom Nationalrat im Wesentlichen gutgeheissen. Es besteht in der Einführung des so genannten Teilsplittingmodells für Ehepaare bei der direkten Bundessteuer sowie in der Neugestaltung der familienrelevanten Abzüge.

1.1 Finanzielle Folgen

Die vorgeschlagene Reform der Ehepaar- und Familienbesteuerung wird gestützt auf die Anträge des Bundesrates bei der direkten Bundessteuer Mindereinnahmen von rund 1,30 Milliarden Franken verursachen. Diese Mindererträge wurden auf der Grundlage des geschätzten jährlichen Aufkommens (inklusive Kantonsanteil) der direkten Bundessteuer der natürlichen Personen in den Jahren 2000/01 von 6,3 Milliarden Franken berechnet.

Entsprechend der Aufteilung des Steueraufkommens der direkten Bundessteuer zwischen Bund und Kantonen im Verhältnis von 70 zu 30 Prozent resultieren aufgrund der Anträge des Bundesrates für die Kantone - ebenfalls bezogen auf die Jahre 2000/01 - Mindereinnahmen von rund 400 Millionen Franken.

Die Beschlüsse des Nationalrates im Bereich der Ehepaar- und Familienbesteuerung (höherer Kinderabzug und Kinderbetreuungskostenabzug, aber tieferer allgemeiner Abzug) führen zu zusätzlichen Mindereinnahmen von 30 Millionen Franken, d. h. für die Kantone insgesamt zu zusätzlichen Mindereinnahmen von 10 Millionen Franken.

Wie sich die Mindereinnahmen bei der direkten Bundessteuer gestützt auf die bundesrätlichen Anträge auf die einzelnen Kantone verteilen (in absoluten Zahlen und auch pro Kopf) folgt aus der Tabelle im Anhang I (Bezug bei der Dokumentationszentrale, Parlamentsgebäude, 3003 Bern). Die Beschlüsse des Nationalrates im Bereich der Ehepaar- und Familienbesteuerung ändern daran kaum etwas.

Was die finanziellen Auswirkungen auf die kantonalen Einkommenssteuern betrifft, ist vorab festzuhalten, dass seit dem Bundesgerichtsentscheid in Sache Hegetschweiler die Kantone in den letzten zehn Jahren die gebotenen Korrektive für eine angemessene steuerliche Entlastung der Ehepaare gegenüber den Konkubinatspaaren in ihren Steuergesetzen bereits verankert haben. Die auf Bundesebene notwendige Reform der Ehepaar- und Familienbesteuerung und die damit verbundene Verbesserung der Belastungsrelationen zwischen den verschiedenen Kategorien von Steuerpflichtigen wurde somit in den Kantonen bereits zu einem grossen Teil durchgeführt. Es kann daher grundsätzlich davon ausgegangen werden, dass das heutige Steuersubstrat der Kantone durch die Reform der Ehepaar- und Familienbesteuerung nicht wesentlich verändert wird.

Die Kantone sind von Verfassungs wegen bei der Festlegung der Steuertarife, Steuersätze sowie Steuerfreibeträge autonom (vgl. Art. 129 Abs. 2 BV). Steuereinnahmen und Steuermindererträge hängen mithin bei jedem einzelnen Kanton von der konkreten Ausgestaltung der genannten Elemente ab. Zahlenmässige Auswirkungen des Voll- oder Teilsplittingmodells und der übrigen Massnahmen im Rahmen der Reform der Ehepaar- und Familienbesteuerung lassen sich daher für die Kantonssteuer nicht zum Voraus ermitteln. Von den 26 Kantonen kennen erst ein paar (AG, FR, NE, NW, SG, SZ, VD) ein nicht limitiertes Voll- oder Teilsplittingsystem. Die übrigen Kantone müssen ein solches nach Verabschiedung des Steuerpaketes 2001 noch einführen.

Je nachdem, wie der Tarif ausgestaltet wird, und die Abzüge festgelegt werden, sind für die Kantone Mehr- oder Minderbelastungen möglich, aber auch Aufkommensneutralität. Bei jeder Tarifänderung gibt es unter den Steuerpflichtigen Gewinner und Verlierer, wenn der Kanton diese aufkommensneutral durchführen will. Sollen aber keine Kategorien von Steuerpflichtigen stärker belastet werden, so ist es der Kanton, der Mindereinnahmen in Kauf nehmen muss.

1.2 Rechtliche Folgen

1.2.1 Einführung des Splittingmodells

Das Splittingmodell, das auf der Zusammenveranlagung beruht, lehnt sich in seinen Grundzügen eng an das geltende Recht an. Das Grundsystem dieses Modells muss daher nicht neu verankert werden, da die gemeinschaftliche Besteuerung der Ehegatten den Kantonen im Bundesgesetz über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden (StHG) bereits heute vorgeschrieben wird (Art. 3 Abs. 3 StHG).

Im StHG soll jedoch verankert werden, dass das steuerbare Gesamteinkommen der in rechtlich und tatsächlich ungetrennter Ehe lebenden Ehegatten zu einem Steuersatz besteuert wird, der einem festen Bruchteil dieses Einkommens entspricht.

Den Kantonen steht somit die Möglichkeit offen, einen anderen Divisor als denjenigen des Bundesgesetzes über die direkte Bundessteuer (DBG) vorzusehen bzw. anstelle eines Teilsplittings ein Vollsplitting einzuführen. Ein Doppeltarifsystem, wie es heute in einigen Kantonen vorgesehen ist, bleibt den Kantonen hingegen aufgrund des vorgesehenen Gesetzeswortlautes verwehrt.

1.2.2 Einführung eines Wahlrechtes für Konsensualpaare

Im Unterschied zum Bundesrat soll nach dem Willen des Nationalrates den Konkubinatspaaren ein Wahlrecht eingeräumt werden. Unverheiratete Paare, die mit minderjährigen Kindern oder mit Kindern in Ausbildung bis zum 25. Altersjahr in einem gemeinsamen Haushalt leben, sollen beantragen können, wie die in rechtlich und tatsächlich ungetrennter Ehe lebenden Ehegatten besteuert zu werden und somit auch vom Splittingverfahren profitieren zu können.

Die Einführung eines Wahlrechtes würde zu einem erhöhten Informationsbedürfnis bei den Konkubinatspaaren führen, um die für sie im Einzelfall vorteilhaftere Variante ermitteln zu können. Im Sinne einer heute erwarteten Dienstleistung müssten daher die kantonalen Steuerbehörden, denen die Veranlagung der direkten Steuern obliegt, wohl regelmässig die Varianten berechnen, ehe sich die Steuerpflichtigen für die Ausübung des Wahlrechts entscheiden würden.

Hinzu kommt, dass die gemeinsame Veranlagung u. a. zur solidarischen Haftung für die Gesamtsteuer führt. Wenn die Konkubinatspaare auf die Ausübung des Wahlrechtes verzichten und somit nicht gemeinsam veranlagt werden, haftet jeder Partner nur für die eigene Steuerschuld. Ehepaare hingegen haben keine Wahlmöglichkeit und haften stets solidarisch für die Gesamtsteuer, es sei denn, einer der beiden Gatten ist zahlungsunfähig. So gesehen wären Ehepaare gegenüber Konkubinatspaaren benachteiligt.

Eine weitere Benachteiligung der Ehepaare kann sich beim Teilsplitting je nach Einkommensverteilung auch in Bezug auf die Steuerbelastung ergeben. Zwar ist bei ungleichen Einkommen der beiden Partner (was den Regelfall bildet) die Zusammenveranlagung mit Teilsplitting vorteilhaft, bei gleichen Einkommen (50 zu 50) ist aber die getrennte Veranlagung steuerlich meistens günstiger.

1.2.3 Erhöhung der Abzüge

Da die Kantone aufgrund ihrer verfassungsmässigen Tarifautonomie in der Festlegung der Steuerfreibeträge autonom sind, hat der Entscheid des Nationalrates, den Kinderabzug sowie den Kinderbetreuungsabzug im DBG heraufzusetzen, keinen direkten Einfluss auf die kantonale Gesetzgebung. Dies gilt auch für die anderen infrage kommenden Abzüge. Allerdings befürchten einige Kantone, dass der Druck auf eine Erhöhung der Abzüge auch kantonsintern zunehmen wird.

1.2.4 Existenzminimum

Der Nationalrat hat beschlossen, den kantonalen Gesetzgeber ausdrücklich zu verpflichten, das Existenzminimum freizustellen; dies allerdings nur im Sinne einer Zielnorm. Der Begriff Existenzminimum lässt den Kantonen jedoch einen gewissen Spielraum. Es ist deshalb zu erwarten, dass das Existenzminimum nicht in allen Kantonen genau gleich ermittelt wird, zumal auch die bereits bestehenden Freistellungen und Freibeträge berücksichtigt werden können.

1.3 Administrative Folgen

Bei einem Splittingmodell mit Wahlrecht für Konkubinatspaare mit Kindern wird es im Vergleich zum geltenden Recht tendenziell etwas weniger Steuererklärungen zu bearbeiten geben, weil für bisher getrennt veranlagte Konkubinatspaare ein Anreiz geschaffen wird, sich wie ein Ehepaar gemeinsam veranlagen zu lassen. Das Wahlrecht als solches aber würde, wie dargetan, infolge des Abklärungsbedarfes beim Vollzug zu einem beträchtlichen administrativen Mehraufwand führen.

2. Folgen der Beschlüsse des Nationalrates zur Unternehmensbesteuerung

Im Bundesgesetz zur Ehepaar- und Familienbesteuerung hat der Nationalrat beschlossen, den Gewinnsteuersatz für die Kapitalgesellschaften und Genossenschaften bei der direkten Bundessteuer von 8,5 auf 8 Prozent herabzusetzen. Damit sind vom Bundesrat nicht vorgesehene zusätzliche Mindereinnahmen bei der direkten Bundessteuer von insgesamt 300 Millionen Franken, davon 90 Millionen Franken allein für die Kantone aufgrund des verminderten Kantonsanteils (Anhang I hier nicht anwendbar).

Aufgrund ihrer verfassungsmässigen Tarifautonomie sind die Kantone frei, ihre Gewinnsteuersätze unverändert zu belassen, so dass mit keinen zusätzlichen Ausfällen für die Kantone zu rechnen ist.

3. Folgen der Beschlüsse des Nationalrates zum Systemwechsel bei der Besteuerung des Wohneigentums

Der vom Bundesrat vorgeschlagene Systemwechsel bei der Eigenmietwertbesteuerung verursacht (auf der Grundlage des Aufkommens der direkten Bundessteuer der natürlichen Personen in den Jahren 1997/98) Mindereinnahmen von rund 90 Millionen Franken, der Bausparabzug solche von rund 30 Millionen Franken. Entsprechend der Aufteilung des Steueraufkommens bei der direkten Bundessteuer zwischen Bund und Kantonen im Verhältnis von 70 zu 30 Prozent entfallen von diesen jährlich total 120 Millionen Franken (100 Prozent) 35 Millionen Franken (30 Prozent) auf die Kantone.

Der vom Nationalrat vorgeschlagene Systemwechsel bei der Eigenmietwertbesteuerung verursacht bei der direkten Bundessteuer Steuerausfälle von rund 280 Millionen Franken, der Bausparabzug von rund 50 Millionen Franken. Von diesen Mindereinnahmen von jährlich total rund 330 Millionen Franken resultiert für die Kantone ein Steuerausfall von 100 Millionen Franken. Die vom Nationalrat beschlossenen zusätzlichen Mindereinnahmen im Bereich des Wohneigentums betragen somit für die Kantone 65 Millionen Franken (vgl. Übersicht über die finanziellen Auswirkungen des Steuerpaketes 2001).

Zahlen über die Mindererträge bei den Staats- und Gemeindesteuern liegen im heutigen Zeitpunkt keine vor. Es können daher keine zuverlässigen Angaben gemacht werden. Die Eidgenössische Steuerverwaltung hat jedoch mit einigen Kantonen Kontakt aufgenommen, um auch hier eine Übersicht gewinnen zu können. Zum heutigen Zeitpunkt kann lediglich gesagt werden, dass die Ausfälle erheblich sein dürften.

4. Folgen der Beschlüsse des Nationalrates zu den Stempelabgaben

Die Kantone sind am Ertrag der Stempelabgaben nicht beteiligt. Mindereinnahmen bei den Stempelabgaben haben daher für die Kantone keine direkten finanziellen Auswirkungen.

Änderungen des Stempelgesetzes tangieren die Kantone auch im administrativen Bereich nicht, weil sie am Vollzug des Stempelgesetzes nicht mitwirken (s. Ziff. 7.1.3.2 und 7.2.3.2 der Botschaft vom 28. Februar 2001 zum Steuerpaket 2001).

5. Zusammenfassung

Das Steuerpaket 2001 bedeutet allein bezüglich des Kantonsanteils aus der direkten Bundessteuer aufgrund der Anträge des Bundesrates für die Kantone Mindereinnahmen von 425 Millionen Franken, aufgrund der Beschlüsse des Nationalrates von 590 Millionen Franken. Die Beschlüsse des Nationalrates bewirken damit für die Gesamtheit der Kantone zusätzliche Mindereinnahmen aus der direkten Bundessteuer von 165 Millionen Franken pro Jahr.

Eine Aufschlüsselung der finanziellen Folgen der Beschlüsse des Nationalrates in Sachen Steuerpaket 2001 auf die einzelnen Kantone ist nur teilweise möglich. Wie sich die Mindereinnahmen bei der direkten Bundessteuer gestützt auf die bundesrätlichen Anträge auf die einzelnen Kantone verteilen (in absoluten Zahlen und auch pro Kopf) folgt aus der Tabelle im Anhang I. Die Beschlüsse des Nationalrates im Bereich der Ehepaar- und Familienbesteuerung ändern daran kaum etwas.

Die Mindererträge bei den Staats- und Gemeindesteuern im Bereich des Wohneigentums dürften erheblich sein. Zurzeit können diese aber weder für die Gesamtheit der Kantone noch für die einzelnen Kantone quantifiziert werden.

Die Mindererträge in den Ziffern 1 und 2 dürften sowohl bei der direkten Bundessteuer als auch bei den Staats- und Gemeindesteuern ab dem auf das Inkrafttreten der jeweiligen Massnahme folgenden Jahr wirksam werden, die Mindererträge bei den Stempelabgaben (Ziff. 4) noch rascher. Lediglich bei der Besteuerung des Wohneigentums (Ziff. 3) sind mehrjährige Übergangsfristen vorgesehen.

Was die administrativen und rechtlichen Folgen betrifft, so treffen die Aussagen, wie sie für die Gesamtheit der Kantone gemacht wurden, im Wesentlichen auch auf die einzelnen Kantone zu.

Die vom Nationalrat beschlossenen Steuersenkungen weisen ein ungünstiges Kosten-Nutzen-Verhältnis auf. So sind weder die Erleichterungen beim Wohneigentum noch jene beim Gewinnsteuersatz der direkten Bundessteuer besonders geeignet, den Wirtschaftsstandort weiter zu stärken. Der Bundesrat ist jedenfalls überzeugt, dass weitere fiskalische Erleichterungen gezielt im Bereich des investierenden Unternehmens vorzunehmen sind. Er hat daher das EFD im Herbst 2001 beauftragt, eine Vernehmlassungsvorlage für eine weitere Unternehmenssteuerreform zu erarbeiten. Im Übrigen eröffnen auch die budgetären Perspektiven von Bund und Kantonen nicht die Möglichkeit, Mindereinnahmen zu verkraften, wie sie der Nationalrat in seinen Beratungen zum Steuerpaket 2001 vorsieht.

Antwort des Bundesrates.