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Les institutions de prévoyance, notamment celles qui gèrent le 2e pilier, occupent une place de plus en plus importante sur le marché des actions grâce à leurs ressources financières alimentées par les cotisations des assurés et par leurs investissements en actions. Elles exercent, en effet, par le biais des voix dont elles disposent, une influence croissante sur les décisions prises lors des assemblées générales des entreprises. Or, on constate lors de ces assemblées que la stratégie industrielle a tendance à être supplantée par une vision à court terme, axée sur le profit immédiat. Un exemple inquiétant nous a été récemment donné par le groupe Feldschlösschen-Hürlimann dont le démantèlement et la mise en vente partielle n'a pu être obtenu que grâce au vote décisif de certaines caisses de retraite détenant un grand nombre de voix.

Je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Le Conseil fédéral est-il également préoccupé par l'importance croissante acquise par les caisses de retraite sur le marché des actions grâce aux prélèvements obligatoires qu'elles encaissent sachant que le législateur n'avait pas voulu une telle évolution et que ce phénomène pourrait prendre des dimensions indésirables dans notre économie ?

2. Est-il admissible, à son avis, que les gérants des caisses ou des gestionnaires externes à qui on a confié la gestion des fonds de prévoyance puisse faire usage comme bon leur semble des voix attribuées ? Ne devrait-on pas limiter la représentation des voix des institutions de prévoyance aux assemblées générales ou du moins, lors de votes importants, obliger les représentants de l'institution à voter selon les instructions des organes paritaires ?

3. Qu'en est-il des institutions de prévoyance de la Confédération ? Les gestionnaires s'occupant du fonds de compensation de l'AVS et de la Caisse fédérale de pensions sont-ils libres de voter comme bon leur semble lors des assemblées générales des sociétés dont ils ont acquis des titres de participation ?

4. Le Conseil fédéral pense-t-il qu'il y a lieu de légiférer en la matière ? Il est à craindre, en effet, que la stratégie à courte vue des gestionnaires de certaines caisses de retraite, axée uniquement sur la performance, qui investissent des fonds ne leur appartenant pas ne nuise un jour aux fondements de la prospérité de notre place économique.

FederalCouncilResponseText

1. Concernant le nombre d'institutions de prévoyance, on constate une tendance à la concentration : le nombre total d'institutions de prévoyance s'élevait à 15 179 en 1987, à 12 851 en 1994 et à 10 380 seulement en 1998. La part des 62 institutions de prévoyance les plus importantes à la somme du bilan de toutes les institutions de prévoyance était de 57 % en 1998. La part des 489 institutions de prévoyance les plus importantes se montait à 85 % environ. S'agissant de la fortune, on note une concentration nette sur les grandes institutions de prévoyance.

Les participations des institutions de prévoyance dans des sociétés ayant leur siège social en Suisse (actions et bons de participation, y compris les placements collectifs correspondants) ont passé de 21 milliards en 1992 à un peu plus de 63 milliards de francs en 1998. A première vue, cette hausse paraît très importante en chiffres absolus. Mais, en la comparant à l'évolution de la capitalisation boursière du Swiss Performance Index (SPI), on constate que la part des placements en actions des institutions de prévoyance dans la capitalisation boursière du SPI a diminué, en passant de 7,7 en 1992 à 6,7 % en 1998. Il faut cependant tenir compte du fait que toutes les institutions de prévoyance n'évaluent pas les actions selon leur valeur de marché. Selon une enquête (publication commune de Robeco/"Bilanz"/"Bilan"/Prévoyance professionnelle suisse, concernant les placements des caisses de pensions de 1998 à 2000, Genève, avril 2000), environ 72 % des institutions de prévoyance qui ont répondu évaluent les actions selon leur valeur de marché. Ces chiffres indiquent que les institutions de prévoyance dans leur ensemble occupent certes une position importante sur le marché des actions, mais on ne saurait qualifier leur pouvoir d'excessif, d'autant plus que chaque institution de prévoyance prend ses propres décisions en matière de placement.

2. Selon le droit suisse (art. 71 de la loi fédérale sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité, LPP), les institutions de prévoyance administrent leur fortune de manière à garantir la sécurité des placements, un rendement raisonnable, une répartition appropriée des risques et la couverture des besoins prévisibles de liquidités. Dans les limites des prescriptions en vigueur en matière de placement, les différentes institutions de prévoyance décident elles-mêmes du placement de leur fortune en assumant leurs responsabilités. C'est toujours l'organe paritaire qui est compétent et responsable dans ce domaine (art. 49a de l'ordonnance sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité, OPP 2). Cet organe est composé pour moitié de salariés (art. 51, al. 1, LPP). S'il est constitué selon les règles et agit conformément à la loi, les intérêts des assurés sont sauvegardés. Les institutions de prévoyance fixent les objectifs et les principes à observer en matière d'exécution et de contrôle du placement de la fortune de façon à ce que l'organe paritaire puisse assumer pleinement sa tâche de gestion. L'exercice des droits des actionnaires lors des assemblées générales fait aussi partie des tâches de gestion. Les gérants de caisses de pensions et les gestionnaires de fonds ne sont donc pas autorisés à exercer les droits d'actionnaires de l'institution de prévoyance sans délégation de l'organe paritaire. Il appartient à ce dernier de déterminer la manière de procéder dans l'intérêt des assurés. Ce principe doit tout particulièrement être respecté lorsqu'il s'agit de prendre des décisions importantes. Toutefois, un grand nombre d'institutions de prévoyance considèrent leurs participations comme des placements purement financiers. Ainsi, selon l'enquête précitée, 56 % des institutions de prévoyance qui ont répondu n'exercent jamais leur droit de vote. Les institutions de prévoyance pourraient être incitées à assumer davantage leur responsabilité en matière de politique sociale et économique dans le domaine du placement de la fortune si elles étaient obligées à définir dans le règlement de placement la manière d'exercer leurs droits de vote. Il est prévu de discuter de cette question au sein de la Commission fédérale de la prévoyance professionnelle. Le Conseil fédéral considère cependant la limitation du droit de vote des institutions de prévoyance comme une mesure qui ne serait pas compatible avec notre système juridique et désavantagerait clairement un groupe d'actionnaires par rapport aux autres.

3. Les gestionnaires de portefeuilles mandatés par le fonds de compensation de l'AVS ne sont ni autorisés à représenter, lors des assemblées générales ordinaires ou extraordinaires, les actions contenues dans les portefeuilles, d'autres papiers valeurs ou droits liés à des valeurs, ni à exercer des droits de vote ou des droits semblables liés à des titres. Les droits des actionnaires sont exercés par la direction, en accord avec le président du conseil d'administration du fonds. Une certaine réserve dans l'exercice des droits de vote a été de mise jusqu'à présent. La priorité revient aux activités de placement qui ont, un effet, immédiat sur la performance de la fortune du fonds.

La responsabilité de l'application de la nouvelle stratégie de placement de la Caisse fédérale de pensions (CFP) incombe, dans sa phase de mise en place, à l'Administration fédérale des finances (AFF). Conformément à l'art. 6, al. 4, du règlement de placement de la CFP, l'AFF suit, dans l'exercice de son droit de vote, les recommandations du conseil d'administration de la SA concernée ou du représentant juridique désigné par ce dernier. Si l'on déroge à ce principe, le groupe de travail sur la stratégie de placement doit être consulté. S'agissant de la CFP, les gestionnaires externes de fonds ne sont donc pas autorisés à exercer les droits de vote.

4. L'organe paritaire est responsable des placements de l'institution de prévoyance. Il doit veiller en premier lieu à garantir la réalisation des buts de prévoyance (art. 50 OPP 2). Il doit en outre tendre à obtenir un rendement correspondant aux revenus réalisables sur le marché de l'argent, des capitaux et des immeubles. La représentation de l'institution de prévoyance aux assemblées générales des sociétés auxquelles elle participe peut, le cas échéant, revêtir une grande importance. Du point de vue économique, il peut être tout à fait judicieux que les détenteurs de grands portefeuilles d'actions demandent aux responsables de ces sociétés de rendre compte de la gestion des affaires ou participent activement à la définition de la stratégie de la société. Cette manière de procéder, que l'on appelle aussi "gouvernement des entreprises" ("corporate governance"), fait l'objet, de plus en plus, d'un débat en Suisse.

Le Conseil fédéral estime que la gestion paritaire des institutions de prévoyance constitue une forme d'organisation optimale permettant de tenir compte aussi bien des intérêts financiers que de ceux de l'économie publique. Quant à savoir si le législateur doit agir dans ce domaine, il convient d'attendre les résultats de la discussion de la Commission fédérale de la prévoyance professionnelle (voir la réponse à la 2e question).

Réponse du Conseil fédéral.