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Les États parties à la convention de Vienne sur le droit des traités se sont engagés à donner au droit international la primauté sur le droit national et à l'exécuter de bonne foi. La manière de le concrétiser au plan national est laissée au libre choix de chacun de ces États.

La Suisse suit le principe du monisme, selon lequel le droit international et le droit national forment une entité. D'autres États, appliquant le principe du dualisme, en font deux régimes juridiques séparés, c'est-à-dire qu'ils transposent toute nouvelle règle de droit international dans le droit national.

Or, il est arrivé que l'application directe de normes internationales ait des conséquences inattendues, suscitant des discussions et des incertitudes concernant des réserves lors de la conclusion de traités. De plus, ces normes échappent pour le moment au référendum en matière de traités internationaux. Il est donc indispensable de réexaminer le principe du monisme.

En conséquence, le Conseil fédéral est chargé de présenter un rapport sur l'adoption immédiate d'un système dualiste d'application du droit international et d'en faire la proposition.

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Dès les débuts de l'État fédéral, notre ordre juridique s'est fondé sur une conception moniste. Selon la doctrine, ce principe fait partie du droit constitutionnel non écrit (D. Thürer, Constitution fédérale et droit international, in : Commentaire de la Constitution fédérale, n 9). Dans un système moniste, le droit national et le droit international constituent un ordre juridique unique. Les normes de droit international déploient leurs effets dans l'ordre juridique interne, sans qu'il soit nécessaire de les introduire dans le droit national par un acte spécial de transformation. Dans le cas du droit international coutumier, notamment du droit international impératif, et des principes généraux de droit, cette validité directe en droit interne va de soi. Un traité international, en tant que principale source du droit international, fait partie intégrante de notre ordre juridique dès son entrée en vigueur pour la Suisse. À partir de ce moment et aussi longtemps que les normes internationales sont en vigueur pour la Suisse, tous les organes de l'État doivent le respecter et l'appliquer (voir par ex. Message EEE, FF 1992 IV 82 ; publication commune de l'Office fédéral de la justice et de la Direction du droit international public sur les rapports entre le droit international et le droit interne au sein de l'ordre juridique suisse, JAAC 1989, N 54, p. 446). Le Tribunal fédéral considère également depuis toujours que l'ordre juridique suisse est moniste (voir par ex. ATF 7 782 et, plus récemment, ATF 122 II 237, 120 lb 366). Le monisme, en tant que fondement des rapports entre le droit international et le droit interne, n'a jamais été contesté par la doctrine dominante (voir D. Thürer, n 9). Il convient aussi de relever que, selon une pratique éprouvée du Conseil fédéral, les traités internationaux ne sont, en règle générale, conclus qu'après l'adaptation de la législation suisse.

La plupart des pays en Europe et dans le monde, y compris les États-Unis, ont un ordre juridique fondé sur le système moniste, alors que le Royaume-Uni et les États scandinaves, notamment, connaissent le système dualiste (D. Schindler, Die Schweiz und das Völkerrecht, in : Neues Handbuch der schweizerischen Aussenpolitik, Bern/Stuttgart/Wien 1992, p. 111). Selon la conception dualiste, le droit international et le droit interne représentent deux ordres juridiques distincts. Ainsi, l'introduction d'une règle internationale dans l'ordre juridique interne exige un acte spécial (théorie de la transformation). La transformation de la règle internationale en droit interne a pour effet de mettre la règle au rang d'une loi. Cependant, en raison du développement croissant des relations internationales, les normes de droit international sont de plus en plus nombreuses, ce qui entraîne, même dans les pays à tradition dualiste, une application moins stricte de l'obligation de transformation. Les pays scandinaves par exemple ont intégré récemment la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH) dans leur droit national. Cette intégration permet ainsi aux juridictions nationales compétentes d'appliquer et d'interpréter la CEDH, avant que le particulier ne puisse saisir les organes internationaux. Ce système permet ainsi de répondre aux exigences découlant du principe de la subsidiarité du contrôle international. Ainsi, concernant la CEDH, les pays scandinaves sont monistes.

L'Allemagne connaît un système de transformation particulier selon lequel l'applicabilité sur le plan interne d'un traité international dépend d'une loi d'approbation. Cette loi d'approbation a une double fonction : d'une part elle donne la compétence au pouvoir exécutif de conclure le traité et, d'autre part, elle confère au contenu du traité sa validité sur le plan interne. Dès son entrée en vigueur le traité est applicable sur le plan interne et, pour autant qu'il soit directement applicable (self-executing), le particulier peut se prévaloir directement du texte du traité. Cette conception est, en fait, très proche du monisme.

Comme la conception moniste de l'ordre juridique suisse fait partie du droit constitutionnel matériel, il serait indiquée de donner une base constitutionnelle à un changement de système. De plus, il faudrait examiner dans quelle mesure ce changement entraînerait une modification des articles 113 1er alinéa chiffre 3, 113 3e alinéa, et 114bis 3e alinéa, de la constitution fédérale. La première de ces dispositions prévoit un droit de recours pour les particuliers en cas de violation de traités alors que les deux autres obligent le Tribunal fédéral à appliquer les traités approuvés par l'Assemblée fédérale (voir D. Schindler, p. 111).

De l'avis du Conseil fédéral, le système moniste de l'ordre juridique suisse a fait ses preuves. Adopter un système dualiste signifierait que les traités internationaux contenant des règles générales et abstraites devraient en principe être transposées en droit interne selon la procédure législative ordinaire qui s'en trouverait ainsi considérablement alourdie. On ne pourrait par ailleurs pas exclure le risque de voir apparaître des contradictions involontaires entre la loi de transposition et le traité international, ce qui pourrait entraîner la responsabilité internationale de la Suisse. La procédure d'approbation telle qu'elle existe en Allemagne pourrait théoriquement constituer une solution intermédiaire. Selon ce système, la loi d'approbation conférerait à un traité international sa validité sur le plan interne. le particulier pourrait, pour autant que le traité soit directement applicable (self-executing), se prévaloir directement du texte du traité, ce qui équivaudrait à une situation comparable à celle prévalant actuellement dans un ordre juridique moniste. Si l'on voulait introduire un tel système en Suisse, la grande différence par rapport au système allemand serait que toutes les lois fédérales sont soumises au référendum facultatif, ce qui n'est pas le cas de tous les traités internationaux en vertu de l'article 89, alinéas 3 à 5, de la constitution fédérale. La reprise de ce système aurait ainsi pour effet que tous les traités internationaux approuvés par l'Assemblée fédérale devraient être soumis au référendum.

De l'avis du motionnaire, il est nécessaire de revoir le principe du monisme notamment en raison de la situation peu satisfaisante prévalant en matière de référendum sur les traités internationaux. Cela permettrait de prendre en considération l'importance croissante du droit international et de renforcer les possibilités de participation offertes par le démocratie directe.

Un passage du monisme au dualisme pourrait, enfin, donner l'impression que la Suisse se réserverait la possibilité de ne pas respecter, sur le plan interne, les obligations découlant du droit international. Cela pourrait, d'une part, être considéré comme un pas supplémentaire en direction de l'isolement croissant de la Suisse sur la scène internationale, cela d'autant plus que l'on constate de façon générale, notamment dans les États scandinaves, une tendance à se rapprocher au contraire du monisme. D'autre part, les petits États comme la Suisse ont tout intérêt à ne laisser apparaître aucun doute quant à leur volonté de respecter leurs obligations internationales. En effet, le droit international es le meilleur garant de la protection de leurs intérêts face à leurs partenaires politiquement et économiquement plus puissants.

Pour ces raisons, le Conseil fédérale est opposé à l'introduction du système dualiste pour la reprise du droit international.

Déclaration du Conseil fédéral

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.