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1. Situazione attuale

Come parzialmente rilevato nella presente mozione, la procedura ricorsuale dinanzi al Consiglio federale in materia di LAMal è sottoposta a prescrizioni formali derivanti principalmente dalla Costituzione federale (Cost.), dalla LPA e dalla LAMal. Poiché il legislatore ha deciso di sottoporre i ricorsi LAMal, in casi ben definiti, a una giurisdizione unica e di dichiarare applicabile la LPA (art. 53 cpv. 1 e 2 LAMal), il Consiglio federale è tenuto non soltanto a rispettare le relative disposizioni legali, ma deve anche tener conto del fatto che decide come prima istanza di ricorso e che le sue decisioni non potranno essere impugnate presso un'autorità di ricorso superiore. Riassumendo, il Consiglio federale è un'istanza di ricorso unica le cui decisioni sono definitive, perlomeno a livello nazionale. Di conseguenza, nella sua funzione di autorità di ricorso, il Consiglio federale deve decidere con pieno potere di cognizione, in fatto e in diritto, al fine di rispettare le disposizioni costituzionali relative alle garanzie procedurali generali, come ad esempio il diritto di essere sentito (art. 29 cpv. 2 Cost. e art. 29 LPA). Il Consiglio federale ha quindi l'obbligo di stabilire i fatti nei casi in cui deve decidere in modo riformativo: per quel che concerne in particolare i casi concernenti la fissazione di tariffe, a cui è legata una produzione di dati sempre più cospicua, ne consegue un relativo allungamento della procedura. Infatti, come rileva a giusto titolo la mozione, la LPA prevede in particolare atti istruttori (art. 12, 50, 52 e seg., 57 LPA), la cui durata minima corrisponde, giorno più giorno meno, al termine di quattro mesi istituito dall'articolo 53 capoverso 3 LAMal e di cui dispone il Consiglio federale per decidere definitivamente. Una procedura, una volta istruita, sfocia nella redazione di un progetto di decisione, sottoposto in seguito a tutti i dipartimenti. Il progetto definitivo deve poi essere messo in agenda in una delle sedute del Consiglio federale: tenuto conto di ciò, nella maggior parte dei casi i termini imposti dalla LAMal non possono essere rispettati. Questa situazione conferma i timori espressi dal Consiglio federale in occasione dei dibattiti parlamentari relativi all'articolo 53 LAMal, nel senso che il rispetto del termine massimo previsto da tale disposizione si rivela illusorio nella pratica (cfr. Boll. Uff. CS 1993 1079 seg. e Boll. Uff. CN 1993 1864). Inoltre le stesse parti si appellano sovente al diritto di essere sentite al fine di prorogare i termini: malgrado il più grande ritegno, tali proroghe sono difficili da rifiutare, tenuto conto della complessità della materia e della necessità di proporre al Consiglio federale progetti di decisione fondati su dossier il più completi possibile.

2. Misure giuridiche possibili

2.1. Legge federale sulla procedura amministrativa

La LPA costituisce una legislazione generale, contenente regole procedurali che vanno applicate da ogni autorità federale incaricata di decidere sulla base del diritto amministrativo. Oltre alle regole generali di procedura, nel suo capo terzo la LPA contiene le disposizioni inerenti più particolarmente alla procedura di ricorso, inoltrato non soltanto al Consiglio federale, ma anche alle molteplici Commissioni federali di ricorso. Di conseguenza risulterebbe particolarmente delicato optare per una modifica legislativa riguardante unicamente i ricorsi al Consiglio federale in materia di LAMal: a seconda delle misure intraprese, un simile modo di procedere renderebbe infatti necessaria la modifica di varie disposizioni, con la creazione di complesse eccezioni applicabili unicamente al Consiglio federale. In tal modo il legislatore non farebbe che complicare una legge che deve rimanere semplice e di applicazione generale, considerando che funge da base all'attività amministrativa di numerose autorità. Sarebbe invece auspicabile creare, sul modello delle disposizioni di procedura civile, una sezione che istituisca una procedura di ricorso "sommaria" o "semplificata", ad esempio con la compressione dei termini di ricorso, la limitazione del numero di scambi di scritti e delle proroghe di termine. Una tale soluzione avrebbe il vantaggio di essere applicabile, grazie a un rimando a siffatta sezione, non soltanto al Consiglio federale, ma anche a ogni altra autorità di ricorso i cui tempi di trattamento delle procedure devono essere ridotti. Una simile soluzione avrebbe tuttavia come inconveniente il fatto che la qualità delle decisioni emanate ne risentirebbe.

2.2. Legge federale sull'assicurazione malattie

L'introduzione di norme procedurali nella LAMal sembra la soluzione più adeguata per ridurre la durata dei casi portati dinanzi al Consiglio federale. In tal senso è immaginabile l'introduzione di una procedura semplificata che seguirebbe gli articoli 85 e seguenti LAMal, con le misure descritte al punto 2.1 per le misure proposte nel quadro della LPA. La procedura particolare istituita dalla Commissione svizzera di ricorso in materia d'asilo può fungere da modello (cfr. art. 104 segg. LAsi). Come per le altre procedure di ricorso in materia di LAMal, sarebbe altrettanto auspicabile trasferire il potere decisionale secondo l'articolo 53 capoverso 1 LAMal ai Cantoni, che deciderebbero in prima istanza, con possibilità di ricorso al Consiglio federale. Tale modo di procedere presenterebbe il vantaggio di limitare il potere cognitivo del Consiglio federale, che dovrebbe unicamente pronunciarsi sul diritto, senza istruzione complementare dei fatti. L'istituzione di un'istanza intermedia avrebbe tuttavia come conseguenza un ulteriore prolungamento della procedura.

3. Conclusione

Le seguenti modifiche della LPA o della LAMal potrebbero essere oggetto di un esame, al fine di realizzare gli obiettivi perseguiti dalla mozione:

- riduzione del termine di ricorso;

- limitazione dello scambio di scritti;

- restrizione della consultazione di altre autorità nell'ambito della procedura (in particolare UFAS, Sorveglianza dei prezzi, UST);

- limitazione del numero di proroghe di termine per parte;

- limitazione del potere cognitivo del Consiglio federale in materia di LAMal.

Queste misure implicano tuttavia un esame approfondito della compatibilità delle decisioni definitive su ricorso con la Costituzione, con l'insieme del diritto interno e con la Convenzione europea dei diritti dell'uomo. L'esame di tali restrizioni deve tuttavia essere effettuato anche in considerazione del ruolo affidato dal legislatore al Consiglio federale in occasione della promulgazione della LAMal. Essendo stato designato quale istanza di ricorso unica e definitiva, il Consiglio federale non svolge infatti soltanto una funzione di coordinazione nell'applicazione della legge, ma garantisce anche il controllo e la sorveglianza dell'attuazione della LAMal. Una modifica di tali funzioni potrebbe indebolire l'autorità di ricorso nel ruolo attribuitole dal Parlamento e dal popolo.

Le modifiche procedurali dovranno inoltre essere effettuate senza intaccare la qualità delle decisioni del Consiglio federale nel quadro della sua attività di autorità di ricorso in materia di LAMal. Occorre infatti evitare di pregiudicare la certezza giuridica creata sulla base delle decisioni di tale autorità. A tal proposito va rilevato che, grazie alla prassi costante e coerente del Consiglio federale, si è giunti a metodi di calcolo standardizzati in materia di tariffe, e a criteri unitari per la pianificazione cantonale per quel che riguarda gli elenchi degli ospedali. Considerando l'evoluzione del numero di casi in quest'ultimo ambito (64 casi nel 1999 e 10 casi nel 2000), risulta che le decisioni emanate nel corso degli anni hanno manifestamente permesso di ridurre considerevolmente il numero di ricorsi.

Occorre infine rilevare che a partire dal 2007 si prevede di trasferire l'insieme delle competenze del Consiglio federale in materia di LAMal al futuro Tribunale amministrativo federale. Tenendo conto di tale prospettiva e in considerazione degli emendamenti legislativi che saranno affettuati nell'ambito di tale trasferimento, ci si può chiedere se sia opportuno modificare già oggi in profondità la procedura di ricorso in questione. Va sottolineato anche il fatto che dall'entrata in vigore della Lamal nel 1996 (quindi quasi 8 anni fa), più del 90 per cento delle cause sono state liquidate. Vi è da aggiungere infine che le nuove regole di procedura avranno effetti soltanto a medio e lungo termine, e che eventuali modifiche legislative non potrebbero quindi essere applicate ai ricorsi attualmente pendenti dinanzi al Consiglio federale.

Il Consiglio federale propone di trasformare la mozione in postulato.