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Dans son rapport du 21 décembre 2016 sur la politique monétaire qu'il a établi en réponse à quatre postulats, le Conseil fédéral a décrit le mandat et la gouvernance de la Banque nationale suisse (BNS). Depuis, les avoirs en devises de la BNS ont continué d'augmenter fortement, et avec eux les bénéfices, de manière il est vrai très volatile. Ces bénéfices sont depuis quelque temps l'objet des convoitises les plus diverses et des analyses des spécialistes.

Eu égard à la portée économique considérable de la question, je prie le Conseil fédéral de bien vouloir répondre aux questions suivantes :

1. Face à l'augmentation massive des avoirs en devises, la BNS a-t-elle prévu un scénario de désengagement ? Quel est le risque d'inflation, avec et sans scénario de désengagement ?

2. Au cas où ces avoirs seraient toujours là à moyen terme : quelle serait la stratégie suivie par la BNS ou le Conseil fédéral en ce qui concerne les bénéfices ?

3. Quelle est la part des bénéfices futurs que la BNS devrait mettre de côté pour remplir le mandat qui lui est dévolu par la Constitution ou pour se protéger du risque de pertes ? Comment chiffrer cette part ?

4. La BNS envisage-t-elle de distribuer les bénéfices qui excèdent cette part ? Si non, pourquoi ?

5. Que pense le Conseil fédéral de la demande visant à distribuer séparément une partie de cet excédent (par ex. le produit des intérêts négatifs), éventuellement en les préaffectant (par ex. pour l'AVS ou la réduction de la dette) ?

6. Sur quelle base légale ou constitutionnelle se fonde aujourd'hui la possibilité de distribuer ou de ne pas distribuer les bénéfices excédant la part visée au ch. 3 ?

7. Est-il exact qu'une utilisation des bénéfices telle qu'elle est prévue au ch. 5 ne porterait pas atteinte à l'indépendance de la BNS ?

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1. La forte augmentation des avoirs en devises de la BNS et l'expansion de son bilan qui en découle sont la conséquence des achats de devises qu'elle a effectués ces dernières années pour remplir son mandat de politique monétaire (assurer la stabilité des prix en tenant compte de l'évolution de la conjoncture). Son bilan reflétant la politique monétaire qu'elle mène, la BNS n'a pas pour objectif de réduire ses avoirs en devises ou la taille de son bilan. Un scénario de désengagement n'est donc pas nécessaire. Il est essentiel que la BNS dispose d'une marge de manoeuvre illimitée dans ses placements en devises, afin qu'elle puisse les augmenter ou les réduire en fonction des exigences de la politique monétaire. Tout risque d'inflation dépend avant tout de l'évolution économique. Le niveau des avoirs en devises de la BNS est le résultat des mesures de politique monétaire qu'elle a prises pour assurer la stabilité des prix.

2./3./4. La gestion des placements de la BNS est subordonnée à la conduite de la politique monétaire, ce qui signifie que les exigences de la politique monétaire priment toujours les considérations en matière de politique de placement. La Banque nationale ne se fixe pas d'objectif en matière de bénéfices, car un objectif de ce type pourrait être incompatible avec l'accomplissement de son mandat de politique monétaire. Dans le respect de la primauté de la politique monétaire, la BNS gère ses placements en devises selon les principes d'une gestion professionnelle des placements fondée trois critères : la sécurité, la liquidité et le rendement.

Les bénéfices de la BNS ne peuvent pas être divisés en une part qui lui serait indispensable et en une part qui excéderait celle-ci et pourrait être distribuée. La part des bénéfices supérieure aux besoins en fonds propres de la BNS est intégralement distribuée à long terme, quelle que soit leur origine. Étant donné la forte fluctuation des résultats de la BNS, la loi sur la Banque nationale prévoit d'assurer, à moyen terme, une répartition constante de la part du bénéfice qui revient à la Confédération et aux cantons (art. 31, al. 2, LBN). Un instrument absorbant les fortes variations des résultats annuels est donc nécessaire pour pouvoir transformer ceux-ci en une distribution constante. La réserve pour distributions futures joue ce rôle d'amortisseur dans le contexte actuel. Elle permet à la BNS de distribuer son bénéfice à la Confédération et aux cantons même dans les années présentant des pertes. Une réserve pour distributions futures bien dotée ne représente donc pas un "bénéfice excédentaire" librement disponible, mais constitue un volant destiné à amortir les exercices présentant des pertes. Une distribution de prétendus "bénéfices excédentaires" provenant de la réserve réduirait ce volant et accroîtrait le risque que, dans les années affichant des pertes, plus aucune distribution ne puisse être effectuée à la Confédération et aux cantons, ce qui enfreindrait le critère prescrit par le législateur de la constance des versements à moyen terme.

5. Le produit des intérêts négatifs n'est pas non plus un "bénéfice excédentaire", mais fait partie du bénéfice ordinaire de la BNS, de la même manière que d'autres composants (par ex. le produit des placements de devises). Distribuer séparément le produit des intérêts négatifs, éventuellement en les préaffectant, constituerait une intervention dans l'utilisation ordinaire du bénéfice de la BNS. Cela signifierait en effet que le bénéfice futur distribué aux destinataires actuels - Confédération et cantons - serait diminué de ce montant. Une affectation spéciale des intérêts négatifs nécessiterait par conséquent une modification de la Constitution et de la loi sur la Banque nationale.

6. La répartition du bénéfice de la BNS est réglée dans la Constitution (art. 99, al. 4) et dans la loi sur la Banque nationale (art. 31, al. 1 et 2). Les principaux éléments de ces dispositions sont la clé de répartition du bénéfice (un tiers à la Confédération et deux tiers aux cantons) et la constance des versements annuels à moyen terme. Une distribution plus élevée du bénéfice ne respectant pas ces dispositions nécessiterait donc une modification du cadre juridique.

7. Comme expliqué ci-dessus, une distribution séparée des "bénéfices excédentaires" ou du produit des intérêts négatifs, telle qu'elle est mentionnée au ch. 5, n'est pas prévue dans le cadre juridique en vigueur. Toute demande de distributions supplémentaires soumettrait la BNS à une pression politique accrue et lui compliquerait la tâche de mener une politique monétaire indépendante. Si, en revanche, une demande porte sur des utilisations différentes en se limitant aux distributions du bénéfice convenues de manière régulière, elle ne nuirait pas à l'indépendance de la BNS. Que la part fédérale du bénéfice distribué annuellement par la BNS continue d'être versée au budget général de la Confédération, ou qu'elle soit utilisée pour réduire la dette ou pour financer l'AVS, la BNS n'est pas directement concernée. Il s'agit d'une question qui doit être décidée sur le plan de la politique budgétaire.

Réponse du Conseil fédéral.