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Lors de l'élaboration du plan directeur cantonal en 1995, le Grand Conseil zurichois a qualifié plusieurs communes du Tösstal et les régions du Zimmerberg/Hornberg de zones typiques d'habitat dispersé. Dans ces régions que menace l'exode rural, il serait désormais possible, à certaines conditions, d'exploiter à des fins commerciales les bâtiments qui ne sont plus utilisés à des fins agricoles.

Nous avons été surpris de constater que le Conseil fédéral, malgré l'approbation du Grand Conseil zurichois et des communes concernées, avait rejeté entièrement les zones d'habitat dispersé dans la région du haut Zimmerberg/Hornberg et ne les avait que partiellement approuvées en ce qui concerne le Tösstal.

Je prie donc le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Comment justifie-t-il cette décision, qui est contraire à la volonté du Grand Conseil zurichois et des communes concernées ?

2. La révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire, qui ne prévoit qu'un élargissement très limité de la zone agricole, n'améliorerait guère la situation des régions d'habitat dispersé approuvées par le Grand Conseil. Le Conseil fédéral serait-il disposé à revenir sur sa décision ? Si non, comment pense-t-il maintenir la viabilité des régions concernées et empêcher l'exode rural qu'elles connaissent ? Comment utiliser les bâtiments agricoles désaffectés en raison de l'évolution des structures dans l'agriculture ?

FederalCouncilResponseText

ad. 1. On sait que la construction hors des zones à bâtir fait partie des thèmes que le législateur fédéral doit régler essentiellement lui-même, indépendamment du fait que seule une compétence d'édicter des principes par la voie législative lui incombe dans le domaine de l'aménagement du territoire. L'obligation de droit constitutionnel de séparer les zones à bâtir de celles qui ne le sont pas commande une application stricte des dispositions y relatives. Comme le droit fédéral prime sur le droit cantonal, le Conseil fédéral n'est pas lié à des décisions cantonales prises en application du droit fédéral lorsque celles-ci ne respectent pas le cadre de droit fédéral .

La décision du Conseil fédéral se justifie pour l'essentiel à l'appui des arguments : la délimitation de régions traditionnelles d'habitat dispersé dans le plan directeur doit permettre le maintien de paysages cultivés spécifiques et garantir les besoins vitaux de la population résidante. Si on interprète en tenant compte des conditions actuelles l'art. 24, 1er al., de l'ordonnance du 2 octobre 1989 sur l'aménagement du territoire (OAT), les conditions d'une délimitation de régions d'habitat dispersé sont remplies si :

- des équipements et structures d'approvisionnement pour la population résidante existent hors des centres locaux,

- l'exploitation de tels équipements est menacée des suites d'une occupation insuffisante (population de base insuffisante),

- le maintien de tels équipements et structures d'approvisionnement est une composante d'objectifs de développement territoriaux.

Ces exigences sont remplies par les communes du programme de développement "Pro Zürcher Berggebiet". Il est toutefois clair qu'elles ne sont pas applicables aux régions que le Conseil fédéral n'a pas approuvées.

ad. 2. La révision mentionnée de la loi sur l'aménagement du territoire prévoit d'assouplir la zone agricole à I'échelle du pays en l'ouvrant - modérément toutefois compte tenu de l'espace disponible et du paysage - à des affectations non agricoles. Cette révision de la loi ne vise cependant pas à renforcer spécialement les régions à habitat dispersé. Quant à la possibilité d'opérer des changements d'affectation de bâtiments existants, l'art. 24 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire continue de s'appliquer uniquement dans des régions qualifiées et dans la mesure où certaines contraintes en matière d'aménagement sont respectées. La révision partielle de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire entrée en vigueur le 1er juillet 1996 concernait également l'art. 24 OAT : elle ne prévoit néanmoins pas de modification matérielle de la disposition et se contente de préciser le droit en vigueur jusqu'ici. On a par exemple renoncé au critère de l'exode comme l'ont à nouveau réclamé les cantons ; des conditions générales modifiées (recul des régions d'exode à proprement parler) rendraient nécessaire une nouvelle interprétation en faveur de critères structurels dans l'esprit susmentionné.

Il faut préciser ce qui suit s'agissant des possibilités de changer l'affectation future de bâtiments non occupés implantés dans ces régions : I'évolution des structures dans l'agriculture a en réalité pour effet que de nombreuses constructions sises en zone agricole perdent leur but originel. Mais vu l'existence du principe de séparation et compte tenu des conditions-cadres juridiques, les possibilités d'opérer un changement d'affectation sont très limitées. La question de savoir dans quelle mesure il sera admis à l'avenir de changer l'affectation de bâtiments existants hors des zones à bâtir fera l'objet des débats parlementaires concernant la révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire, dossier que le Conseil fédéral a transmis au parlement par arrêté du 22 mai 1996.