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En vertu de l'article 52 LPP, les personnes chargées de l'administration, de la gestion ou du contrôle de l'institution de prévoyance ne répondent que du dommage qu'elles lui causent intentionnellement ou par négligence (responsabilité subjective).

L'autorité de surveillance répond en vertu des législations cantonales en matière de responsabilité qui reconnaissent différents principes, allant de la responsabilité subjective, limitée au dommage causé intentionnellement ou par négligence grave, à la responsabilité causale. En raison de la multiplication des cas de responsabilité civile relevant du droit, il convient d'unifier les dispositions applicables aux personnes chargées de la gestion, du contrôle et de la surveillance.

Le Conseil fédéral est donc chargé de modifier l'article 52 LPP en intégrant les points suivants :

1. Responsabilité subjective "objectivée" des personnes chargées de la gestion et du contrôle couvrant la responsabilité de l'organisation tout en tenant compte des compétences différentes des personnes notamment des salariés qui siègent au conseil de fondation ;

2. responsabilité solidaire des personnes chargées de la gestion et du contrôle ;

3. responsabilité causale ou organisationnelle de l'autorité de surveillance, pour autant que la législation cantonale ne prévoie pas une responsabilité civile plus étendue ;

4. l'autorité de surveillance ne pourra se disculper en invoquant la faute des organes de fondation dont il ne sera tenu compte que lors de l'évaluation des actions récursoires.

5. fixation d'un délai de prescription unique d'au moins cinq ans, par analogie à l'article 756ss. CO pour les bénéficiaires et les créanciers.

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Le contenu de cette motion peut être examiné dans le cadre de la révision totale du droit de la responsabilité civile. Des propositions de révision semblables sont d'ailleurs déjà à l'étude en rapport avec l'initiative parlementaire 85.227, Partie générale du droit des assurances sociales. Nous renvoyons également à la motion no 5 du rapport de la CEP (p. 315) ainsi qu'à l'avis du Conseil fédéral du 13 novembre 1996 (p. 22). Le Conseil fédéral reconnaît l'importance du problème soulevé par le motionnaire et considère qu'il mérite fondamentalement d'être examiné. Au vu des travaux de révision en cours dans d'autres domaines que la LPP, ce sujet devrait plutôt être examiné dans un cadre plus étendu. Par conséquent, le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.

Avis du Conseil fédéral concernant les divers points soulevés dans la motion :

1. Conformément à l'article 52 LPP, toutes les personnes chargées de l'administration, de la gestion et du contrôle de l'institution de prévoyance répondent du dommage qu'elles lui causent intentionnellement ou par négligence. Les personnes concernées par cet article sont celles qui composent les conseils de fondation (pour les institutions collectives et communes, les conseils de fondation et les commissions paritaires d'administration), la direction, les commissions ayant des tâches définies (p.ex. les commissions de placements), l'organe de contrôle ainsi que l'expert de la prévoyance professionnelle. Toutefois, toutes ces personnes ne disposent pas des mêmes connaissances spécifiques. Ainsi, les spécialistes en placements p. ex. sont avantagés par rapport aux représentants des employés et à ceux des employeurs lorsqu'il s'agit de prendre des décisions dans le domaine des placements. Fort de cette constatation, le Conseil fédéral se déclare prêt à examiner dans quelle mesure une nouvelle réglementation ou une responsabilité différenciée de ces personnes s'impose. La question de la responsabilité individuelle limitée à sa propre faute dans un cas de responsabilité solidaire est à l'étude dans le cadre de la révision totale du droit de la responsabilité civile. Dans ce contexte, c'est la généralisation de la solution réglée à l'article 759 du code des obligations qui est proposée (Rapport de la commission d'étude pour la révision totale du droit de la responsabilité civile, 1991, p. 102 ss, thèse 59-2). Il faut toutefois préciser que le projet de loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA) proposé dans l'initiative parlementaire 85.227, Partie générale du droit des assurances sociales, contient une disposition spéciale en matière de responsabilité (art. 86). Si l'on suit la proposition du rapport détaillé du Conseil fédéral de soumettre la LPP à la LPGA (FF 1994 V 905 ss), il faudrait examiner le problème de la responsabilité dans le cadre de cette législation. En outre, le Conseil fédéral rappelle que le nouvel article 49a OPP 2 précisant que l'organe paritaire doit obligatoirement assumer pleinement sa tâche de gestion et que la responsabilité lui en incombe en premier lieu est entré en vigueur le 1 er juillet 1996. Une nouvelle réglementation de la responsabilité devra par conséquent tenir compte de cette norme.

2. Le principe de base du droit de la responsabilité civile est celui de la responsabilité solidaire des personnes concernées. À l'heure actuelle, il n'existe toutefois aucune jurisprudence du Tribunal fédéral traitant de la responsabilité solidaire des organes de gestion et de contrôle. La motion tend donc visiblement à une extension de la responsabilité de l'organe de contrôle. Par conséquent, le Conseil fédéral consent à examiner la question de manière plus approfondie (cf. introduction). Au vu des arguments ci-dessous, il considère par ailleurs qu'une responsabilité solidaire des organes de gestion et de contrôle est opportune : a) Les organes de contrôle des petites institutions de prévoyance (organe de contrôle et expert de la prévoyance professionnelle) sont parfois beaucoup plus compétents que les organes de gestion. Cette configuration justifie une responsabilité solidaire des organes de contrôle pour la totalité du dommage, en cas de comportement fautif. b) Lors du contrôle de la légalité, les organes de contrôle des grandes institutions collectives et communes risquent d'être influencés par l'importance économique du mandat qui peut d'ailleurs être résilié en tout temps. La prescription légale d'une responsabilité solidaire pour la totalité du dommage pourrait réduire ce risque.

3. Des dispositions fixant la responsabilité minimale des États sont à l'étude dans le cadre de la révision totale du droit de la responsabilité civile. Une des propositions va dans le sens d'une responsabilité objective de l'État prévue par le droit cantonal. (Rapport de la commission d'étude pour la révision totale du droit de la responsabilité civile, 1991, p. 81 ss, thèse 54-3).

4. Le modèle d'organisation de la prévoyance professionnelle relève de l'économie privée. Ce sont avant tout des fondations qui en assurent le fonctionnement et exécutent les tâches correspondantes sous leur propre responsabilité. En principe, ces fondations sont exploitées par des entreprises, des associations, des banques et des assurances. Le contrôle (organe de contrôle et expert de la prévoyance professionnelle), quant à lui, fonctionne aussi selon les principes de l'économie privée. Cette organisation très libérale de la prévoyance professionnelle est d'ailleurs rappelée à chaque intervention de l'autorité de surveillance. Le Conseil fédéral est par conséquent d'avis que le corollaire de cette liberté de gestion qui caractérise la prévoyance professionnelle est bien une responsabilité primaire de ces institutions de droit privé. Cette responsabilité primaire est d'ailleurs mise en exergue à l'article 49a OPP 2 (cf. chiffre 1). Il semble par conséquent opportun d'exiger d'une institution de prévoyance d'endosser la responsabilité des fautes commises par ses organes, dans la mesure où elle exige des dommages et intérêts de I'autorité de surveillance. Les autres personnes (destinataires, autres créanciers) qui demanderaient des dommages et intérêts à l'autorité de surveillance ne sauraient en principe avoir de lege lata la qualité pour agir en justice (cf. chiffre 5). Si, malgré l'avis du Conseil fédéral, ces personnes devaient être légitimées à agir, l'autorité de surveillance ne pourrait se disculper que si l'on pouvait reprocher un faute lourde, unique cause du dommage, aux organes de l'institution de prévoyance, en application du principe général du droit de la responsabilité civile.

5. Le Conseil fédéral estime que ce problème mérite d'une manière générale d'être étudié même en dehors de la LPP. Une prolongation des délais de prescription a été proposée dans le cadre de la révision totale du droit de la responsabilité civile. Pour que les délais soient applicables aux autorités de surveillance cantonales, il est toutefois nécessaire de créer une norme fédérale spéciale de responsabilité. La substitution du droit fédéral au droit cantonal est une pratique déjà largement appliquée dans certains domaines (p. ex. état civil, art. 42 CC); il s'agira de déterminer si un tel procédé est nécessaire ici aussi. Le Conseil fédéral approuve également l'examen de la qualité d'agir en justice des destinataires et des créanciers. Il attire cependant l'attention sur l'importance du nombre d'assurés (près 3 millions) qui pourrait entraîner une augmentation des procès en responsabilité intentés contre les autorités de surveillance, ce qui entraînerait une augmentation considérable de leur travail. C'est justement ce genre de considérations qui, à l'époque, avaient incité le Conseil fédéral, dans le message sur la LPP, à s'opposer à la légitimation active des assurés : En effet, celle-ci leur aurait permis, en vertu de l'article 52 LPP, d'intenter une action en responsabilité contre les organes des institutions de prévoyance et les organes de contrôle pour les dommages que ceux-ci auraient indirectement causé (cf. FF 1976 I 226). Le législateur avait suivi le Conseil fédéral sur ce point.

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.