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Il est vrai que les ordonnances peuvent être restrictives ou extensives dans l'interprétation des lois. Pour des raisons à déterminer, mais qui peuvent tenir aussi à la surcharge de travail des conseillers fédéraux, il se développe un pouvoir administratif qui n'est pas toujours étroitement contrôlé.

Dans cette perspective s'explique, même s'il doit être corrigé par la suite, que le projet d'ordonnance sur les améliorations structurelles dans l'agriculture fixe (art. 38 al. 5 let. b) à trente ans la durée d'affectation des constructions rurales, alors que la loi sur l'agriculture (art. 102 al. 1er LAgr) fixe cette durée à vingt ans. De même, dans le commentaire à l'art. 21, al. 1er, du projet d'ordonnance, on ne voit pas sur quoi se fondent les termes suivants : "Les améliorations foncières englobant des mesures écologiques facultatives." Ces mesures ne sont prévues ni par l'article 94 LAgr ni dans l'art. 18, al. 1er, de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage (LPN) à laquelle il est fait référence. Par contre, ce n'est plus comme dans le commentaire, à l'art. 18, al. 1er, LPN, que se réfère le texte de l'ordonnance, mais bel et bien, par effet de miroir, à son propre texte qui, par coïncidence, porte aussi le chiffre 18.

Cela étant, le Conseil fédéral est prié de nous faire savoir quel est le contrôle qu'il exerce sur la conformité d'une ordonnance par rapport à une loi soit avant, soit après la mise en consultation. A défaut de ce contrôle, doit-on admettre que la consultation en tient lieu ? La LAgr n'étant citée qu'à titre d'exemple, nous attendons une réponse générale.

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1. Il incombe aux offices fédéraux compétents d'élaborer des projets d'ordonnances. Ces projets sont, dans le cadre de la consultation des offices concernés, soumis aux unités administratives de l'administration fédérale intéressées par l'objet de l'ordonnance. L'Office fédéral de la justice et d'autres unités de l'administration fédérale ayant des fonctions transversales (Administration fédérale des finances, Chancellerie fédérale) en font partie. Pendant cette consultation des offices, l'Office fédéral de la justice examine en particulier si un projet contient des dispositions qui sont contraires à la Constitution fédérale, aux lois et arrêtés fédéraux ainsi qu'aux traités internationaux dont la Suisse fait partie. En outre, la Direction du droit international public traite aussi des questions concernant la conformité avec le droit international. Ces contrôles sont en principe effectués avant que le projet soit soumis à la consultation auprès des milieux intéressés. Si le projet a été modifié d'une manière importante en fonction des prises de position des milieux intéressés, il sera une nouvelle fois mis en consultation auprès des offices concernés. Afin de trouver des solutions adéquates et juridiquement correctes, les offices compétents en la matière et les unités de l'administration fédérale ayant des fonctions transversales collaborent étroitement.

Si les offices compétents en la matière ne tiennent pas compte des observations et objections d'ordre juridique dont l'Office fédéral de la justice leur a fait part au cours de la consultation des offices, le Département fédéral de justice et police peut, dans le cadre de la procédure du corapport, les soumettre au Conseil fédéral et lui proposer les modifications correspondantes. Le département use en général de cet instrument à la suite d'une proposition de l'Office fédéral de la justice.

La contribution de l'Office fédéral de la justice en faveur d'une bonne qualité de la législation ne se limite pas à l'examen de projets législatifs. Cet office organise aussi, en collaboration avec d'autres unités de l'administration fédérale et des experts venant de l'extérieur de l'administration, des cours de formation en matière de technique législative. Toute personne qui s'occupe de la législation au sein de l'administration fédérale peut participer à ces cours qui accordent une grande importance aux problèmes de constitutionnalité et légalité de projets législatifs. En outre, l'Office fédéral de la justice a élaboré un guide de législation qui sert à la fois comme support de cours et comme important moyen d'aide dans le travail pratique d'élaboration de textes législatifs. Dans ce guide, les problèmes de constitutionnalité et légalité de projets législatifs occupent également une place prépondérante.

2. En ce qui concerne le projet d'ordonnance invoqué dans l'interpellation, il faut relever que le projet d'ordonnance sur les améliorations structurelles fait partie d'un paquet volumineux d'ordonnances destinées à la mise en oeuvre de la nouvelle loi sur l'agriculture. Afin d'éviter des retards et à cause de l'étendue considérable du paquet, exceptionnellement une partie seulement des projets d'ordonnances a pu être examinée quant à sa constitutionnalité et légalité avant que les milieux intéressés soient consultés à leur sujet. Mais l'examen a été poursuivi et approfondi pendant la procédure de consultation, en collaboration avec les unités intéressées de l'administration fédérale. Ainsi, des contradictions avec le droit de niveau supérieur ont été identifiées et éliminées avant que les projets n'aient été approuvés par le Conseil fédéral.

3. Le contrôle préventif de la constitutionnalité et de la légalité de la législation est une tâche importante de l'administration et, en particulier, de l'Office fédéral de la justice. Il doit être envisagé dans la perspective du contrôle exercé par les autorités judiciaires. Les personnes qui font l'objet d'une décision d'application peuvent recourir contre celle-ci et demander que la légalité d'une ordonnance soit examinée dans le cadre du pouvoir de cognition du Tribunal fédéral. Il est toutefois relativement rare que cela se produise. Et il est d'autant plus rare qu'une autorité de recours compétente arrive à la conclusion qu'une disposition d'ordonnance est contraire au droit de rang supérieur. Le Conseil fédéral voit là une preuve de l'efficacité du contrôle préventif.

Réponse du Conseil fédéral.