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Aufgrund eines Auftrages, den ihr das Seco im November 1996 erteilt hatte, untersuchte die Atag die statistischen Daten, die für den Zeitraum vom Juni 1997 bis zum Februar 1998 in den Informatiksystemen der regionalen Arbeitsvermittlungszentren (RAV) und der Arbeitslosenversicherungskassen (Avam und Asal) zur Verfügung standen. Analysiert wurden Daten über die mittlere Dauer der Arbeitslosigkeit, die Zahl der Zuweisungen, die Zahl der Vermittlungen, die Zahl der Sanktionen usw.

Daraufhin erarbeitete die Atag ein Modell, das exogene, RAV-fremde Faktoren berücksichtigte, die mit dem wirtschaftlichen, geografischen und konjunkturellen Umfeld einer Region zusammenhängen und von den Mitarbeitern nicht beeinflusst werden können (Arbeitslosenquote, Stadt/Land, Anzahl Ausländer, Anzahl schwer vermittelbarer Stellensuchender usw.).

Eine detaillierte Analyse der 1998 in neun RAV vorhandenen Prozessstrukturen ermöglichte es der Atag, die endogenen Faktoren zu bestimmen, die für den Erfolg eines RAV massgebend sind.

Die Ergebnisse dieser Untersuchung wurden vom Seco im April 1999 veröffentlicht. Die Atag empfahl unter anderem, klare Ziele zu definieren, die bis hinunter zum Personalberater direkt vermittel- und umsetzbar sind. Finanzielle Anreize sollten alle Mitarbeiter dazu anspornen, ihr Bestes zu geben.

Das Seco hat beschlossen, diese Lösung zu übernehmen und sie mit gewissen Modifikationen in den Leistungsauftrag 2000 sowie in die Vereinbarung, zu deren Unterzeichnung die Kantonsregierungen bis Ende 1999 eingeladen waren, aufzunehmen.

Das Projekt sorgte bei den Kantonen für einige Aufregung und Proteste: Das System sei ungerecht und wenig transparent. In der Tat bedeutete das ökonometrische Modell für jedermann eine kaum erschliessbare Blackbox. Daher wurde beschlossen, das Modell von zwei Wirtschaftsspezialisten evaluieren zu lassen: von Professor Sheldon der Universität Basel und seinem Genfer Fachkollegen Professor Flückiger.

Während Professor Sheldon dem Modell im Oktober 1999 fast vorbehaltlos zustimmte, meldete Professor Flückiger einige Zweifel an: Sie bezogen sich auf die Vertrauenswürdigkeit des Modells sowie auf dessen Eignung, die Mitarbeiter zu motivieren.

In der Folge unterzog die Atag sämtliche RAV für den Beobachtungszeitraum vom April 1998 bis zum März 1999 einer weiteren vollständigen ökonometrischen Analyse. Die Ergebnisse, die im November 1999 vorgestellt worden sind, stützen sich nun auf vier neue Kriterien.

Kriterien für die Evaluation der RAV

Die vier massgebenden Faktoren zur Bestimmung der Wirkung eines RAV sind nun die folgenden:

- durchschnittliche Anzahl der Bezugstage der abgemeldeten Bezüger von Arbeitslosenentschädigungen in der laufenden Rahmenfrist (Gewichtung: 0.5);

- Zugänge zur Langzeitstellensuche im Verhältnis zum Gesamtbestand der Leistungsbezüger (Gewichtung: 0.2);

- Aussteuerungen im Verhältnis zum Gesamtbestand der Leistungsbezüger (Gewichtung: 0.2);

- Anzahl Wiederanmeldungen (innerhalb von vier Monaten nach der Abmeldung) im Verhältnis zum Gesamtbestand der Leistungsbezüger (Gewichtung: 0.1).

Aus all dem wird deutlich, dass das Seco die RAV dazu anhalten will, möglichst rasch eine möglichst grosse Zahl von Arbeitslosen zu vermitteln. Diese Absicht ist an und für sich löblich. Nur hat sie leider eine falsche Wirkung. Mit der Vergabe von finanziellen Bonus- und Malus-Punkten sowie durch die Einstufung der schweizerischen RAV nach ihrer Leistung riskiert man, dass die Mitarbeiter der RAV bei mangelhafter Anwendung der Gewichtung dazu veranlasst werden, für leicht vermittelbare Arbeitslose (junge Leute mit beruflicher Ausbildung usw.) rasch eine Stelle zu finden, hingegen schwer vermittelbare Fälle (ältere Leute, Personen ohne berufliche Ausbildung usw.) links liegen zu lassen. Es liegt auf der Hand, dass diese zweite Kategorie den RAV-Mitarbeiter zeitlich enorm beansprucht und dass dieser, wenn er für die Wiedereingliederung eines schwierigen Falles enorme Arbeit leistet, nichts als Malus-Punkte erntet.

Diese Methode, die Arbeit der RAV-Mitarbeiter zu bewerten, verleitet diese folglich dazu, sich nur mit den leichten Fällen zu befassen, d. h. mit Personen, die zur Not imstande sind, aus eigener Kraft eine Lösung zu finden, und dem betreffenden RAV Bonus-Punkte einbringen.

Ist der Bundesrat nicht der Ansicht, dass sich diese Zielsetzung verhängnisvoll auswirkt und dass man dieses System zur Einstufung der RAV entweder aufgeben oder dahingehend verbessern sollte, dass die von den RAV-Mitarbeitern für die Wiedereingliederung schlecht vermittelbarer Arbeitsloser aufgewendete Zeit für die Vergabe zusätzlicher Bonus-Punkte berücksichtigt wird?

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Nach zweijähriger Tätigkeit der regionalen Arbeitsvermittlungszentren (RAV) hat der Bundesrat beschlossen, ihre Effizienz zu messen. Eine Evaluationsstudie über die RAV wurde 1998 begonnen und hat folgende Feststellungen gebracht:

- unterschiedliche Effizienzgrade zwischen den RAV. Die Leistungsbezüger der effizientesten RAV bezogen im Durchschnitt 90 Taggelder weniger als diejenigen der RAV mit der geringsten Effizienz (Datenerhebung von April 1998 bis März 1999);

- ein Sparpotenzial von mehreren hundert Millionen Franken, realisierbar wenn alle RAV das Niveau der effizientesten erreichen würden.

Angesichts dieser Ergebnisse und gestützt auf den Willen des Gesetzgebers, haben Kantone und Bund beschlossen, die Ergebnisse der Vollzugsorgane des Bundesgesetzes über die obligatorische Arbeitslosenversicherung und die Insolvenzentschädigung (RAV, Logistikstellen für arbeitsmarktliche Massnahmen, kantonale Amtsstelle) im Bereich der raschen und nachhaltigen Wiedereingliederung der Stellensuchenden auf dem Arbeitsmarkt zu verbessern. Nach einem Jahr intensiver Arbeit wurde zwischen den kantonalen Amtsstellen und dem Bund kürzlich eine in ihrer Art einmalige Vereinbarung abgeschlossen.

Vereinbarung 2000: eine rasche und nachhaltige Wiedereingliederung der schwer vermittelbaren Stellensuchenden

Die Vereinbarung legt die vier, von den Kantonen anzustrebenden Ziele fest und bestimmt die Indikatoren, welche den Grad der Erfüllung dieser Ziele messen. Die kantonalen Amtsstellen haben sich diesen Zielen und den Indikatoren einhellig angeschlossen, welche nun dank ihrer Klarheit die Arbeit der Kantone, der RAV und der Personalberater spürbar erleichtern. Am Rande sei noch erwähnt, dass andere Elemente der Vereinbarung (beispielsweise das ökonometrische Modell, das Bonus-Malus-System) noch Gegenstand von Diskussionen bilden.

- Ziele:

1. rasche Wiedereingliederung;

2. Verminderung der Langzeitarbeitslosigkeit;

3. Verminderung der Anzahl Ausgesteuerter;

4. Verminderung der Wiederanmeldungen zu Arbeitslosigkeit.

- Indikatoren zur Erreichung der Ziele:

1. durchschnittliche Anzahl der Bezugstage der abgemeldeten Bezüger von Arbeitslosenentschädigungen in der laufenden Rahmenfrist;

2. Zugänge zur Langzeitstellensuche im Verhältnis zum Gesamtbestand der Leistungsbezüger;

3. Aussteuerungen im Verhältnis zum Gesamtbestand der Leistungsbezüger;

4. Anzahl Wiederanmeldungen (innerhalb von vier Monaten nach der Abmeldung) im Verhältnis zum Gesamtbestand der Leistungsbezüger.

Nach dem Verfasser der Interpellation bilden diese Ziele und Indikatoren einen Anreiz für die Personalberater, sich nicht für die schwer vermittelbaren Arbeitslosen zu interessieren, sondern sich auf die Stellensuchenden zu konzentrieren, welche keine besonderen Probleme aufgeben. Diese Interpretation ist unrichtig, und zwar aus den folgenden Gründen:

1. Dank diesen vier vorgegebenen Zielen bildet die Vereinbarung für die Personalberater einen Anreiz, sich auf die schwer vermittelbaren oder dieses Risiko aufweisenden Stellensuchenden zu konzentrieren. Denn gelingt es dem Personalberater, eine versicherte Person mit verminderten Chancen auf dem Arbeitsmarkt umgehend zu vermitteln, trägt er dadurch erheblich zur Verminderung der an seine Klienten ausgerichteten Taggelder bei. Umgekehrt erhöht derjenige Personalberater, welcher sich nur auf die leicht zu vermittelnden Fälle konzentriert, die Zugänge seiner Klienten zur Langzeitarbeitslosigkeit und die Zahl der Ausgesteuerten. Die Anzahl der an seine Klienten ausgerichteten Taggelder erhöht sich somit im Durchschnitt, was den Zielen der Vereinbarung entgegensteht.

2. Die Vereinbarung 2000 setzt sich für eine rasche und nachhaltige Wiedereingliederung ein. Der Personalberater, welcher sich auf die gleichzeitig rasche und nachhaltige Wiedereingliederung der Stellensuchenden konzentriert, trägt nicht nur zur Senkung der Anzahl der ausgerichteten Taggelder bei, sondern auch zur Senkung der Anzahl Wiederanmeldungen. Eine auf Qualität und auf Dauer ausgerichtete Vermittlung wird damit positiv bewertet.

3. Die Vereinbarung 2000 hat Auswirkungen, welche über die Arbeitslosenversicherung hinausgehen. Die intensive Betreuung der schwer vermittelbaren Stellensuchenden erlaubt die Verminderung der Ausgesteuerten zulasten der anderen Zweige der Sozialversicherung und der Fürsorgeämter der Gemeinden.

Das ökonometrische Modell: unumgänglich, um die Leistungen der RAV zu vergleichen

Die Vereinbarung 2000 ermuntert die RAV, ihre Ergebnisse zu verbessern. Dazu liefert sie ihnen Anhaltspunkte im Leistungsvergleich. Dieser Vergleich ist möglich dank dem ökonometrischen Modell, welches gewissermassen die Einflüsse der regionalen Besonderheiten wie beispielsweise die Wirtschaftslage und die Zusammensetzung der Bevölkerung der Stellensuchenden (Altersstruktur, Nationalität, Ausbildung der Stellensuchenden usw.) aufhebt. Von daher ist dieses ökonometrische Modell die Triebfeder zur Steigerung der Effizienz der RAV. Es wurde einer Begutachtung durch zwei anerkannte Fachleute in Arbeitsmarktfragen unterzogen; der eine Fachmann ist Professor G. Sheldon (Universität Basel), der andere Professor Y. Flückiger (Universität Genf). Das Modell wurde zudem Ende 1999 durch die Firma Ernst & Young Consulting anhand der neuesten Zahlen (April 1998 bis März 1999) überprüft und bestätigt. Die Ergebnisse waren konstant und unterstrichen die Stabilität des Modells. Festzuhalten bleibt dabei, dass ein Modell ein vereinfachtes Spiegelbild der Wirklichkeit ist.

Die Vereinbarung optimieren

Der Bundesrat ist sich bewusst, dass Bund und Kantone mit dieser Vereinbarung Neuland betreten, was natürlich zu zahlreichen Fragen Anlass gibt, gleichzeitig aber neue vielversprechende Horizonte eröffnet. Die Direktion für Arbeit des Seco und die Kantone setzen ferner während dieses Jahres den Akzent gemeinsam auf die Optimierung dieser Vereinbarung und die Bereinigung der noch hängigen Punkte. Es wurde mit den Kantonen auch ein Projekt in Angriff genommen, um folgende Themen zu behandeln: Grundsatzfragen, ökonometrisches Modell, Globalbudget, Organisationsentwicklung und Reporting. Die Ergebnisse dieser Arbeiten werden den Kantonen Anfang September 2000 in Form eines Berichtes mitgeteilt. Dieser und die ersten diesbezüglichen Erfahrungen werden es den Beteiligten ermöglichen, allfällige Verbesserungen anzubringen.

Antwort des Bundesrates.