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Der IWF-Interimsausschuss strebt seit zwei Jahren eine Änderung des IWF-Übereinkommens an, mit dem Ziel, die Förderung der globalen Kapitalverkehrsliberalisierung zu einer Aufgabe des IWF zu erklären und den IWF-Organen entsprechende supranationale Zuständigkeiten für den Kapitalverkehr zuzusprechen.

Die Mexiko-Krise (1995) und die asiatische Krise (1997/98) bewiesen eindrücklich die Anfälligkeit der IWF-Mitgliedsländer für plötzliche Umschwünge der Marktstimmung, die zu grossen und unvorhersagbaren Kapitalabflüssen führen und bei der betroffenen Bevölkerung existenzbedrohende Vermögens- und Einkommensverluste verursachen.

Die angestrebten IWF-Kompetenzen zur globalen Kapitalverkehrsliberalisierung erscheinen nach diesen Krisen in einem neuen Licht.

Ich ersuche den Bundesrat, die Position der Schweiz zur globalen Kapitalverkehrsliberalisierung auf IWF-Ebene zu erläutern.

1. Wie ist nach der Mexiko-Krise und nach der asiatischen Krise aus schweizerischer Sicht die globale Kapitalverkehrsliberalisierungs-Politik der IWF zu beurteilen?

2. Inwieweit beteiligt sich die Schweiz im IWF am Aufbau effizienter Aufsichtsregeln und -strukturen für Kapitalströme, um den gravierenden Folgen kurzfristiger Kapitalabflüsse für die Bevölkerung der betroffenen Länder präventiv zu begegnen?

3. Teilt er die Ansicht, dass insbesondere den Entwicklungs- und Schwellenländern die Kompetenz belassen werden muss, auf nationaler Ebene den hohen und unvorhersehbaren Risiken der internationalen Kapitalströme durch angemessene Kontrollmassnahmen zu begegnen?

4. Wird sich die Schweiz für eine entsprechende Regelung in der IWF-Charta einsetzen?

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In den letzten zehn Jahren haben die globalen Kapitalströme massiv zugenommen. Heute haben weitaus mehr Schwellenländer als noch in den Achtzigerjahren die Möglichkeit, sich über den internationalen Finanzmarkt zu finanzieren. Einerseits erlaubt dies den aufstrebenden Volkswirtschaften, ihren erhöhten Kapitalbedarf für Investitionsvorhaben, für welche die eigene Sparleistung nicht ausreicht, mit ausländischen Mitteln zu decken. Andererseits erreichen Anleger in Industrieländern durch eine ausgewogene Portfoliodifferenzierung eine höhere Rendite des eingesetzten Kapitals bei gleichzeitig besser gestreutem und dadurch niedrigerem Risiko. Die wachsende Freiheit im internationalen Kapitalverkehr hat im letzten Jahrzehnt wesentlich zur Steigerung des Wohlstandes weltweit beigetragen. Insbesondere haben diejenigen Industrie- und Entwicklungsländer am meisten davon profitiert, welche die strukturellen Anpassungen an die Erfordernisse der Globalisierung am entschlossensten vorangetrieben haben.

Die Finanzkrisen der Neunzigerjahre in Mexiko, Südostasien und Brasilien haben verdeutlicht, dass freie Kapitalflüsse neben Chancen auch Risiken bergen. Grossen Kapitalzuflüssen in guten Jahren können plötzliche und drastische Kapitalabflüsse in schlechteren Jahren gegenüberstehen. Dabei kommt der Psychologie der Märkte eine wichtige Rolle zu, da ein abrupter Vertrauensverlust Auslöser einer Krise werden kann. Die Krisenprävention hat darum stark an Bedeutung gewonnen.

Der IWF strebt seit jeher eine Liberalisierung der Leistungsbilanz an und damit verbunden die Liberalisierung von Zahlungen für Handelstransaktionen. Für diese Aufgabe besitzt der IWF ein in seinen Statuten verankertes Mandat. Hingegen besitzt der IWF kein Mandat für die Liberalisierung des Kapitalverkehrs. Erst durch eine Änderung der Statuten, welche ein qualifiziertes Mehr der Stimmen der Mitgliedsländer benötigt, könnte die Liberalisierung des Kapitalverkehrs zum offiziellen Zweck des IWF werden. Bereits heute jedoch ist der IWF mit den wirtschaftspolitischen Folgen der erhöhten Kapitalflüsse seiner Mitgliedstaaten konfrontiert. Sei dies nun beispielsweise bei der Beratung von Ländern im Rahmen der wirtschaftspolitischen Überwachung und der technischen Hilfe oder im Rahmen des neulancierten Pilotprojektes zur Überprüfung der Finanzsektoren in den einzelnen Mitgliedstaaten. Durch die erhöhten Kapitalflüsse und die wachsende Verfügbarkeit von privatem Kapital hat sich auch das Umfeld der IWF-Kreditvergabe nachhaltig verändert. Nach Meinung der Schweiz erscheint es daher sinnvoll, eine Anpassung der Statuten und damit eine Legitimierung der Tätigkeit des IWF im Bereich der Kapitalverkehrsliberalisierung anzustreben. Dies ist unseres Erachtens wichtig, weil die internationalen Kapitalströme in einer zunehmend globalisierten Welt weiter an Bedeutung gewinnen werden.

Die Krisen der Neunzigerjahre sind in Ländern entstanden, die ihren Kapitalverkehr teilweise sehr schnell und radikal liberalisiert haben. Ihre Finanz- und Wirtschaftssysteme waren jedoch kaum gerüstet, um der Globalisierungswelle standzuhalten. Die Liberalisierung des Kapitalverkehrs bedarf einer sorgfältigen Vorbereitung und eines zeitlich abgestimmten Ablaufes der einzelnen Reformschritte. Insbesondere muss auf das Vorhandensein eines starken Bankensystems mit zweckmässiger Regulierung und Überwachung geachtet werden. Die Wahl des Wechselkurssystems ist für einen reibungslosen Übergang zu liberalisierten Kapitalflüssen ebenfalls massgebend. Ein real stark überbewerteter fester Wechselkurs kann zum Ziel einer spekulativen Attacke werden und in einer dramatischen Wechselkurskrise enden. Ein Übergang zu einem flexibleren Wechselkurssystem im Zuge der Kapitalverkehrsliberalisierung ist deshalb nach Ansicht des IWF ratsam, falls eine Währung zur Überbewertung neigt.

Die Schweiz hat bereits vor den jüngsten Finanzkrisen darauf hingewiesen, dass Schwellenländer vorsichtig und geordnet in die Finanzmärkte integriert werden müssen. Für die Schweiz ist eine Liberalisierung der Finanzsysteme, welche ordentlich und schrittweise vollzogen wird, unabdingbar. Die Liberalisierung - wobei hier vor allem Entwicklungs- und Transitionsländer betroffen sind - darf nach Meinung der Schweiz weder erzwungen werden, noch sollte sie Gegenstand der Konditionalität des IWF bei der Kreditvergabe sein. Vielmehr sollte die Liberalisierung auf freiwilliger Basis und auf Initiative der einzelnen Länder hin geschehen. Die Kapitalverkehrsliberalisierung ist eine wichtige Massnahme zur Förderung der privaten Kapitalflüsse in Richtung ärmere Länder und zur Unterstützung eines starken und nachhaltigen Wirtschaftswachstums. In diesem Sinne unterstützt die Schweiz die Tätigkeiten von IWF und Weltbank zur Stärkung der Finanzsysteme der Länder und eine Erweiterung des Mandats des IWF auf die Kapitalverkehrsbilanz.

Nachdem sich der Internationale Währungs- und Finanzausschuss, ehemals Interimsausschuss genannt, in den letzten Jahren mehrmals mit dem Thema beschäftigte, ist die Diskussion mittlerweile erlahmt. Die Mandatserweiterung scheiterte bisher am Widerstand wichtiger Mitglieder.

Daneben begrüsst die Schweiz die Fortschritte des IWF bei der Reform der internationalen Finanzarchitektur einschliesslich der Krisenprävention. Eine Reihe von Massnahmen trägt dazu bei, die Informationen über den Grad und die Struktur der Verschuldung zu erhöhen sowie grössere Transparenz betreffend Risiko, Überwachung und das rechtliche Rahmenwerk der einzelnen Volkswirtschaften zu schaffen. Die verbesserten öffentlichen Informationen tragen dazu bei, dass die Anleger ihre Erwartungen stetig anpassen können und sprunghafte Kapitalabzüge möglichst ausbleiben. So unternimmt der IWF seit Mitte 1998 Anstrengungen, einen Standard bei der Bereitstellung und Verbreitung von Länderdaten und -informationen für Finanzmarktakteure zu setzen. Er hat zudem verschiedene Massnahmen zur Verbesserung der Transparenz getroffen, beispielsweise die Publikation der Berichte zu den Artikel-IV-Konsultationen, welche das Ergebnis der jährlich durchgeführten wirtschaftspolitischen Überwachung der Mitgliedländer durch den IWF sind. Die Schweiz tritt dafür ein, dass auch die Programmdokumente des IWF öffentlich zugänglich gemacht werden.

Um die Risiken des freien Kapitalverkehrs einzudämmen, hat der IWF jüngst ein Pilotprojekt zur Überprüfung der Finanzsektoren in den einzelnen Mitgliedstaaten gestartet. Hierbei geht es darum, den Finanzsektor einer gründlichen Prüfung zu unterziehen und allfällige Schwachstellen auszubessern. Der IWF berät die Mitgliedstaaten vermehrt beim Schuldenmanagement und achtet vor allem darauf, dass kurzfristige Schulden nicht in gefährlichem Masse anwachsen. Die wirtschaftspolitische Überwachung wurde im Übrigen weiter ausgedehnt und umfasst nun ebenso eine Einschätzung der Verletzlichkeit der Finanzsektoren in Bezug auf Finanz- und Währungskrisen. Erfreulich aus Sicht der Schweiz sind auch die Arbeiten des IWF zur Entwicklung eines Frühwarnsystems. Mit einem solchen System - wenn es einmal ausgereift ist - könnten Zahlungsbilanzkrisen in der Zukunft vielleicht einfacher vorausgesehen werden.

In Bezug auf Kapitalverkehrskontrollen anerkennt die Schweiz, dass Kontrollen der Kapitalzuflüsse als vorübergehende Massnahme bei der ordentlichen, schrittweisen Liberalisierung oder bei Krisen eingesetzt werden können. Kapitalverkehrskontrollen dürfen jedoch niemals Ersatz für eine gesunde und ausgewogene Wirtschaftspolitik sein. Allerdings müssen derartige Kapitalverkehrskontrollen transparent, marktnah und mit dem Ziel durchgeführt werden, Zeit zur Durchführung von Wirtschaftsreformen zu gewinnen. Da ihre Wirkung relativ schnell abnimmt, sollten Kontrollen zeitlich stark beschränkt aufrechterhalten werden. In Bezug auf Kontrollen der Kapitalabflüsse ist die Schweiz der Meinung, dass diese nur im extremen Fall eines Zahlungsausstandes ins Auge gefasst werden sollten, da die damit verbundenen Risiken als zu unberechenbar erscheinen. Vor allem erschüttern Kontrollen der Kapitalabflüsse das Vertrauen ausländischer Direktinvestoren und sind zumeist schwierig durchzusetzen. Es gilt auch anzumerken, dass kurzfristige Kapitalabflüsse oftmals eher Indikatoren denn Ursache wirtschaftspolitischer Probleme sind. Gegen die "Boten schlechter Nachrichten" vorzugehen erscheint daher wenig sinnvoll. Grundsätzlich ist die Schweiz überzeugt, dass eine sorgfältige und geordnete Liberalisierung des Kapitalverkehrs möglich und wünschenswert ist, ohne dass kurz- oder mittelfristig Kapitalverkehrskontrollen (wieder) eingeführt werden müssen.

Antwort des Bundesrates.