InitialSituation

Die von der Schweizer Demokraten (SD) lancierte Volksinitiative "für eine vernünftige Asylpolitik" will den Flüchtlingsbegriff in Abweichung zum geltenden Völkerrecht und zum Asylgesetz einschränken und die Asylgewährung zu einem freiwilligen staatlichen Akt erklären. Das Hauptanliegen der Initianten bildet jedoch die Bekämpfung der illegalen Einwanderung: Illegal eingereiste Asylbewerber sollen umgehend ausgeschafft werden, ohne dass vorgängig geprüft wird, ob sie dadurch einer Verfolgung oder Folter ausgesetzt werden. Jedes Asylverfahren soll künftig innert sechs Monaten rechtskräftig abgeschlossen und die Zuständigkeit für den Vollzug von Wegweisungen dem Bund übertragen werden. Die Gemeinden sollen nicht mehr zur Aufnahme von Asylsuchenden verpflichtet werden können. Weil die Bestimmungen über die Einschränkung des Flüchtlingsbegriffs und die umgehende Ausschaffung illegal eingereister Asylbewerber nicht mit den von der Schweiz ratifizierten völkerrechtlichen Verträgen vereinbar sind, sollen diese laut Initiative umgehend gekündigt werden und für die Schweiz ein Jahr nach der Annahme der Initiative ihre Verbindlichkeit verlieren. Als Ausgleichsmassnahme zur restriktiven Regelung des Asylverfahrens sieht die Initiative vor, dass die Schweiz bedrohten Menschen in Zusammenarbeit mit andern Staaten in ihren Heimatregionen Hilfe leistet und Bestrebungen unterstützt, die auf die Schaffung verfolgungsfreier Zonen in den Herkunftsstaaten der Asylbewerber abzielen.

Die von der Schweizerischen Volkspartei (SVP) eingereichte Volksinitiative "gegen die illegale Einwanderung" will den im Asylgesetz enthaltenen Flüchtlingsbegriff in unveränderter Form in der Verfassung verankern, sieht aber verschiedene Massnahmen zur Verhinderung illegaler Einreisen und den Missbrauchs des Asylrechts vor. Die Ziele sollen erreicht werden, indem Asylbewerbern während der Dauer des Asylverfahrens kein Recht auf Einreise gewährt wird und auf Gesuche illegal Eingereister nicht eingetreten wird. Nichteintretensentscheide und negative Asylentscheide sollen eine Ausweisung aus der Schweiz zur Folge haben. Weiter sieht die Initiative eine Einschränkung der Beschwerdemöglichkeit gegen erstinstanzliche Asylentscheide vor. Die Frage, ob dem Vollzug der Wegweisung eines Asylsuchenden das Non-refoulement-Prinzip, d. h. die Gefahr einer asylrelevanten Verfolgung oder der Folter entgegensteht, soll im Rahmen des Rechtsmittelverfahrens umfassend geprüft werden. Die Einhaltung dieses Rückschiebeverbotes wird bei allen genannten Massnahmen vorbehalten, womit der Initiativtext ausdrücklich die Einhaltung der völkerrechtlichen Verpflichtungen unseres Landes vorsieht. Weitere Bestimmungen der Volksinitiative "gegen die illegale Einwanderung" halten fest, dass Asylbewerber keinen Anspruch auf freie Niederlassung in der Schweiz und grundsätzlich auch kein Recht auf Ausübung einer Erwerbstätigkeit haben. Soweit ihnen diese gestattet wird, soll das erzielte Einkommen vom Bund verwaltet und zur Deckung der Lebenskosten des Asylbewerbers verwendet werden. Ein allfälliger Überschuss würde erst bei einer Asylgewährung oder beim Verlassen der Schweiz ausbezahlt.

Die beiden Initiativen sind sich in ihren Zielsetzungen sehr ähnlich und werden deshalb im Rahmen einer Botschaft behandelt. Die Volksbegehren sind vor dem Hintergrund der Lageentwicklung im Asylbereich zu sehen. Sie wurden zu Zeitpunkten lanciert, in welchen in der Schweiz Höchstzahlen von neuen Asylgesuchen zu verzeichnen waren. Inzwischen hat sich die Situation auf deutlich tieferem Niveau stabilisiert. Mit dem dringlichen Bundesbeschluss vom 22. Juni 1990 über das Asylverfahren (AVB) schuf der Gesetzgeber die Voraussetzungen für eine drastische Beschleunigung der Asylverfahren. Zusammen mit Massnahmen, die im Hinblick auf eine Reduktion des Fürsorgestandards für Asylbewerber und eine Verminderung der Attraktivität des Asylverfahrens für Arbeitssuchende getroffen wurden, hatten die neue Gesetzgebung und eine Personalaufstockung im Asylbereich einen deutlichen Rückgang der Zahl neu eingereichter Asylgesuche zur Folge. Zudem verabschiedete das Parlament in der Frühjahrssession 1994 mit dem Bundesgesetz über Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht ein wirksames Instrument zur Sicherstellung des Vollzugs asyl- und ausländerrechtlicher Wegweisungen und gegen Missbräuche im Asylverfahren.

Mit einer Annahme des Volksbegehrens "für eine vernünftige Asylpolitik" würden die Kerngehalte der bedeutendsten multilateralen Verträge auf den Gebieten des Flüchtlingsrechts und der Menschenrechte verletzt, indem illegal eingereiste Gesuchsteller umgehend und ohne Beschwerdemöglichkeit aus der Schweiz weggewiesen würden, ohne dass in den betreffenden Fällen Non-refoulement-Prüfungen stattfinden könnten. Durch eine Kündigung der Genfer Flüchtlingskonvention, der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) und der Uno-Folterkonvention könnte zwar ein formeller Widerspruch zu diesen völkerrechtlichen Verträgen verhindert werden, nicht aber die Verletzung von zwingendem Völkerrecht und die damit verbundene Gefährdung elementarster Grundrechte wie das Recht auf Leben. Der Bundesrat teilt die Überzeugung der Staatengemeinschaft und der neueren Lehre, dass solche Normen in einem Rechtsstaat als materielle Schranken der Verfassungsrevision angesehen werden müssen. Er ist deshalb der Auffassung, dass die Initiative "für ein vernünftige Asylpolitik" ungültig zu erklären sei.

Im Gegensatz dazu ist die Volksinitiative "gegen die illegale Einwanderung" zwar völkerrechtskonfom auslegbar, verfehlt aber ihre Ziele. Zudem führt die Auslegung der einzelnen Initiativbestimmungen zu einander widersprechenden Ergebnissen. Der explizite Vorbehalt des Non-refoulement-Gebots ist einerseits dafür verantwortlich, dass eine völkerrechtskonforme Auslegung möglich ist, dass die Absichten der Initianten aber andererseits nicht zum Tragen kommen und gegenüber dem geltenden Recht letztlich kaum eine Verfahrensbeschleunigung oder eine Schlechterstellung illegal Eingereister erzielt würde. Die vorgesehene Zwangsverwaltung des Erwerbseinkommens von Asylbewerbern durch den Bund liesse sich nur so verwirklichen, dass die Arbeitsaufnahme entweder unattraktiv würde - was entsprechende Auswirkungen auf die vom Bund zu tragenden Fürsorgekosten hätte - oder sich gegenüber dem heutigen Lohnabzug von 7 Prozent keine substantiellen Veränderungen ergeben würden. Die übrigen Forderungen der Initiative entsprechen dem heute auf Gesetzesstufe verankerten Recht. Gesamthaft ist die Initiative aus inhaltlichen Gründen abzulehnen.

Der Bundesrat beantragt, die Volksinitiative "für eine vernünftige Asylpolitik" sei ungültig zu erklären und die Volksinitiative "gegen die illegale Einwanderung" sei Volk und Ständen ohne Gegenvorschlag mit Antrag auf Verwerfung zu unterbreiten.

Proceedings

Die Vorlage führte im Ständerat zu einer dreistündigen, grundsätzlichen Debatte, in welcher die Frage der materiellen Schranken der Verfassungsrevision im Zentrum stand. Im Falle der Volksinitiative "für eine vernünftige Asylpolitik" stellte eine aus Schmid Carlo (C, AI) bestehende Minderheit den Antrag, die Initiative Volk und Ständen vorzulegen. Schmid begründete seinen Antrag mit seinem Respekt vor der Demokratie. Auch wenn er die Initiative in ihrem materiellen Gehalt für unannehmbar halte, müssten Volk und Stände das letzte Wort haben; es dürfe keine ungeschriebenen materiellen Schranken der Verfassungsrevision geben. Eine Ungültigkeitserklärung könnte nur aufgrund formeller, in der Verfassung verankerter Schranken wie beispielsweise dem Gebot der Einheit der Materie, erfolgen. Der Ständerat folgte jedoch den Argumenten, die für eine Respektierung der Normen des zwingenden Völkerrechts sprachen, und lehnte den Antrag Schmid mit 32 zu 2 Stimmen ab.

Bei der von der Schweizerischen Volkspartei eingereichten Volksinitiative, die sich völkerrechtskonform auslegen und vollziehen lässt, folgte der Rat den Anträgen des Bundesrates. Ein Antrag Uhlmann (V, TG), Volk und Ständen die Annahme zu empfehlen, wurde mit 28 zu 6 Stimmen abgelehnt.

Der Nationalrat folgte bei der Beratung der Initiative der Schweizer Demokraten den Ueberlegungen von Bundesrat und Ständerat und erklärte das Volksbegehren mit 133 zu 33 Stimmen ungültig. Damit wurde zum ersten Mal eine Initiative aus völkerrechtlichen Ueberlegungen ungültig erklärt. In der Debatte wehrten sich die drei SD-Nationalräte mit Anträgen vergeblich gegen den Antrag der Kommissionsmehrheit. Chancenlos waren aber auch Vorstösse aus dem linken und grünen Lager, aus demokratischen Ueberlegungen nur die völkerrechtswidrigen Teile der Initiative ungültig zu erklären. Die Ansicht von Bundesrat Koller, eine solche Teilungültigkeitserklärung wäre juristisch und sachlich problematisch, setzte sich im Rat mit 116 zu 62 Stimmen durch. Für die Gültigkeit sprachen sich Teile der SVP- und der LdU/EVP-Fraktion aus, dies nicht aus inhaltlichen, sondern aus demokratischen Gründen.

Juristisch unbestritten war die Initiative der SVP. Ein Antrag von Fehr Hans (V, ZH), Volk und Ständen die Annahme zu empfehlen, wurde aber mit 136 zu 37 Stimmen abgelehnt. Der Rat folgte der Kommissionsmehrheit, die der Auffassung war, dass die Initiative keine Verbesserungen, sondern wegen der staatlichen Lohnverwaltung nur einen unverhältnismässigen Aufwand bringe. Dem Bundesbeschluss wurde mit 140 zu 36 Stimmen zugestimmt.

Die Initiative wurde in der Volksabstimmung vom 1. Dezember 1996 mit 53,7 Prozent Nein-Stimmen abgelehnt.