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1. La Visana ha inoltrato la documentazione sui nuovi premi entro i termini prescritti. Allo stesso tempo ha comunicato all'Ufficio federale delle assicurazioni sociali (UFAS) la propria intenzione di ritirarsi dagli 8 Cantoni per i quali ha inoltrato una tariffa dei premi applicabile nel caso che l'istanza di ritiro fosse respinta. La tabella seguente mette i premi Visana 1999 a confronto con la media dei premi per lo stesso anno (premi per adulti nella regione più cara del Cantone):

Visana 1999(Durchschnitt) cantonale 1999

AI343.90132.03

AR246.90147.46

GE971.40305.86

GL219.90156.52

GR382.50168.69

JU433.10228.77

NE570.80254.34

TG401.50175.42

2. La richiesta in questione è pervenuta all'UFAS il 31 luglio 1998.

3. L'estate scorsa l'UFAS ha avuto colloqui vertenti più che altro sulla situazione finanziaria della cassa con i responsabili della Visana. La questione della strategia della cassa nei Cantoni, per contro, è stata toccata soltanto marginalmente. Le diverse possibilità prese in considerazione sono state vagliate nell'intento di salvaguardare l'interesse degli assicurati.

4. L'assicurazione malattie sociale è messa in pratica da assicuratori-malattie di diritto privato gestite secondo i principi dell'economia di mercato ed in concorrenza tra di loro. All'atto di introdurre la nuova LAMal il legislatore ha inteso evocare la competizione affinché gli assicurati potessero fare uso del loro nuovo diritto di libero passaggio e scegliersi così l'assicuratore meglio confacente alle loro esigenze. Il Consiglio federale non ritiene perciò necessario riformare tutto il sistema dell'assicurazione malattie sociale a nemmeno tre anni dall'entrata in vigore della LAMal soltanto perché un assicuratore si è parzialmente ritirato dal mercato. I provvedimenti proposti nella revisione parziale della LAMal (messaggio del 21 settembre 1998, 98.058) non hanno quindi niente a che vedere con il ritiro della Visana. Il 28 settembre 1998 il Consiglio federale ha per altro aggiunto all'ordinanza sull'assicurazione malattie un art. 19a, giusta il quale il Dipartimento federale dell'interno (DFI) è legittimato, ove ve ne sia bisogno, ad affidare all'istituzione comune LAMal la ridistribuzione di riserve tra gli assicuratori-malattie. Secondo l'esito dei due ricorsi contro la decisione del DFI del 16 settembre 1998 pendenti presso il Tribunale federale delle assicurazioni (TFA) si dovranno eventualmente prendere in esame ulteriori adeguamenti del diritto federale. Inoltre, con la sua proposta di revisione parziale della LAMal, il Consiglio federale vuole creare una base giuridica per gli interessi di mora nel quadro dei pagamenti al fondo per la compensazione dei rischi. La compensazione dei rischi tra le casse viene così ottimizzata.

5. Con la lettera del 26 agosto 1998 l'UFAS ha dato agli assicuratori la possibilità di ricalcolare i premi in vista del travaso di assicurati. La procedura di autorizzazione dei premi si è tuttavia conclusa, entro i termini, alla fine di settembre per tutti gli assicuratori e per tutti i Cantoni. Il relativo comunicato stampa è stato reso noto il 2 ottobre 1998.

6. La nuova LAMal garantisce agli assicurati la piena libertà di passaggio, vale a dire la libera scelta di un assicuratore. In caso di cambiamento ordinario (volontario) di assicuratore non si travasa nessuna riserva. Se gli assicurati fanno uso del loro diritto di scelta l'assicuratore che se li assume deve creare egli stesso le riserve legali. Al contrario di altre assicurazioni, che vengono finanziate con capitali di copertura, nell'assicurazione malattie sociale non esistono riserve individuali per ogni assicurato. Nel presente caso si trattava tuttavia soprattutto di non svantaggiare gli assicuratori tenuti ad affiliare gli ex assicurati della Visana. Si doveva dunque trovare una soluzione per il trasferimento dei mezzi in questione. Gli assicuratori che hanno accolto ex assicurati della Visana si vedranno assegnare riserve complessive pari al 15% dei premi dovuti per il 1998.

Per il resto gli assicuratori possono adeguare i loro premi in qualsiasi momento (art. 92 OAMal), salve restando le disposizioni di diritto federale sulle scadenze dell'inoltro dei premi, della comunicazione agli assicurati, dei termini di disdetta ecc. Riallacciandosi alla decisione del DFI del 16 settembre 1998 l'UFAS ha concesso agli assicuratori di correggere verso l'alto i loro premi se necessario. Di questa possibilità non si è praticamente fatto uso, probabilmente anche perché all'atto di stabilire i premi si deve sempre prendere in considerazione la possibilità di una forte crescita.

7. Non si può fare una stima dei costi amministrativi imputabili al travaso di assicurati. Le spese vanno assunte sia dalla cassa d'origine che da quella d'arrivo.

8. All'atto di autorizzarne il ritiro, alla Visana è stata posta tutta una serie di condizioni volte a garantire, in particolare, i diritti degli assicurati (informazione, libera scelta dell'assicuratore, limiti dei conteggi di prestazioni, copertura assicurativa priva di lacune). Contro queste condizioni è stato inoltrato ricorso presso il TFA, che dovrà ora giudicare della loro legalità ed adeguatezza.

9.

a) Le riserve saranno calcolate sulla base dei dati disponibili al 31 dicembre 1998 e trasferite il 15 gennaio 1999.

b) Il cambio di assicuratore può avvenire soltanto per il 30 giugno o per il 31 dicembre. Per gli assicurati che avessero lasciato la Visana per il 30 giugno 1998 o prima - come per qualsiasi normale cambiamento - non verranno assegnate riserve.

c) Contro la decisione del DFI può essere interposto ricorso di diritto amministrativo presso il TFA. Conformemente all'art. 111 della legge federale sull'organizzazione giudiziaria (OG) il ricorso di diritto amministrativo ha effetto sospensivo quando è diretto contro una decisione che impone una prestazione finanziaria. La condizione riguardante il trasferimento di riserve obbliga la Visana a destinare un importo, quindi una prestazione in denaro ai sensi dell'art. 111 OG, all'istituzione comune LAMal. Contro la decisione del 16 settembre 1998 è stato nel frattempo interposto ricorso.

d) Gli assicuratori devono garantire l'equilibrio tra entrate ed uscite per ogni periodo di finanziamento di due anni. Devono disporre costantemente di una riserva di sicurezza ed inoltre di una riserva di fluttuazione (art. 78 cpv. 1 OAMal).

L'assunzione degli ex assicurati della Visana ha conseguenze maggiori sulle riserve di un assicuratore con un numero esiguo di affiliati che su quelle di un grande assicuratore. Si prevede pertanto di equilibrare la distribuzione dei mezzi in questione per attutire quanto meno in parte queste conseguenze.

10. Il 16 settembre 1998 l'UFAS ha vietato alla Visana di offrire o rendere accessibile in altra maniera ai suoi assicurati, direttamente o in collaborazione con la Visana assicurazioni SA, il prodotto assicurativo "Limit". Motivi: l'assicurazione malattie sociale va applicata secondo il principio della reciprocità e gli assicurati devono essere trattati tutti alla stessa maniera. I programmi della Visana infrangerebbero entrambi i principi in quanto nel pacchetto assicurativo "Limit" le persone malate o cagionevoli di salute si troverebbero a pagare per la stessa copertura assicurativa premi più alti rispetto alle persone sane. Se offerte tipo "Limit" si dovessero imporre, il processo di desolidarizzazione tra sani e malati e tra giovani e anziani messosi in moto all'ombra del vecchio diritto ed aborrito dalla LAMal tornerebbe a manifestarsi.

Anche il Consiglio federale ha riconosciuto il pericolo ed ha proposto nel messaggio sulla revisione parziale della LAMal di proibire espressamente l'assicurazione della partecipazione ai costi sia alle casse malati che alle compagnie d'assicurazione private. Allo stesso modo deve essere proibita ad associazioni, fondazioni od altre istituzioni l'assunzione di simili costi (art. 93 lett. d nuovo). Il Consiglio federale mostra così di tener conto del fatto che, come risulta da una perizia dell'Ufficio federale di giustizia, stando al diritto in vigore per le assicurazioni private e per le assicurazioni sociali, al momento non è possibile vietare un prodotto assicurativo come "Limit". Nella fattispecie l'Ufficio federale delle assicurazioni private (UFAP) ritiene inoltre che non si tratti di un'"offerta dumping", in quanto una "tariffa dumping" non potrebbe nemmeno essere autorizzata. La tariffazione di "Limit" si atterrebbe alla procedura d'esame dei rischi e dei costi in uso nell'assicurazione malattie complementare.

11. La Visana assicurazioni SA ha ricevuto dall'UFAP l'autorizzazione per "Limit" soltanto l'11 agosto 1998. Prima di questa data non era stata rilasciata nessuna autorizzazione, né alla cassa malati Visana né alla Visana assicurazioni SA. La cassa malati Visana aveva inoltrato le sue tariffe all'UFAP una prima volta l'11 settembre 1997. Successivamente l'UFAS ha proibito alla cassa malati Visana solamente di pubblicizzare il prodotto "Limit", dal momento che non era stato ancora autorizzato. Infine, la Visana assicurazioni SA ha sottoposto all'UFAP una versione modificata di "Limit". Un approfondito esame materiale e giuridico nel quadro dei criteri di ammissibilità e di rifiuto secondo la legge sulla sorveglianza degli assicuratori ha accertato che non vi era più ragione alcuna di negare l'autorizzazione.

12. Il prodotto "Limit" rappresenta una tariffa assicurativa complementare giusta la legge sul contratto d'assicurazione (LCA) che secondo l'art. 21 cpv. 3 LAMal soggiace alla legislazione concernente gli istituti d'assicurazione privati. Ciò significa che assicurazioni malattie complementari secondo la LCA devono essere autorizzate dall'UFAP prima di essere applicate. Un parere legale dell'Ufficio federale di giustizia ha constatato che al momento non esistono basi giuridiche che permettano di vietare l'assicurazione delle franchigie.

13. Nell'elaborazione della nuova LAMal la concorrenza era uno dei punti d'interesse del legislatore. In un'assicurazione obbligatoria le cui prestazioni sono regolamentate imperativamente può trattarsi tutt'al più di una concorrenza limitata al prezzo, al servizio (dunque all'amministrazione) ed eventualmente all'assicurazione complementare. Sono le decisioni aziendali ed un comportamento conforme alle necessità dell'economia di mercato a dover determinare la misura in cui gli assicurati fanno uso del diritto di libero passaggio e scelgono l'assicuratore la cui offerta li soddisfi al meglio. La pubblicazione dei dati dei singoli assicuratori conformemente all'art. 31 cpv. 2 OAMal (entrate, uscite, riserve, spese amministrative ecc.) avenuta per la prima volta il 12 novembre 1998 contribuirà certamente ad informare gli assicurati sul comportamento delle compagnie sulla piazza.

Risposta del Consiglio federale.