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À l'occasion des 150 ans de l'État fédéral, et du 50e anniversaire de la Déclaration universelle des droits de l'homme par les Nations Unies, le Conseil fédéral est prié de décréter une amnistie en faveur des personnes ayant résidé en Suisse pendant un temps déterminé sans autorisation de séjour en règle.

Cette amnistie doit s'inspirer des principes de la politique humanitaire. Pour en fixer les critères, le Conseil fédéral constituera une commission indépendante et largement représentative qui pourra être également chargée de tâches de médiation.

Cette amnistie doit permettre de redonner leur dignité à des personnes sans papiers, donc privées de droits en raison de leur situation irrégulière, de promouvoir des sentiments de solidarité dans la population et d'éviter la marginalisation de certains éléments de notre société.

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1.Demande des auteurs de la motion

Les auteurs de la motion exigent du Conseil fédéral qu'il décrète une amnistie en faveur des personnes qui résident en Suisse depuis un temps déterminé sans autorisation de séjour valable. Une commission instituée par le Conseil fédéral serait chargée d'établir les critères requis pour y avoir droit.

Une amnistie au sens technique, dénommée également grâce collective, est une remise de peine générale prononcée par l'Assemblée fédérale. C'est une réglementation générale et abstraite, comparable à la législation, prise dans l'intérêt de l'État. Il ressort toutefois du texte de la motion et de son développement qu'une amnistie devrait être en premier lieu conférée à certains personnes, qui séjournent illégalement en Suisse, et qu'un statut réglé par le droit des étrangers leur soit accordé à l'occasion des "150 ans de l'État fédéral" et du "50e anniversaire de la déclaration des droits de l'homme par l'ONU". Or, le droit à une réglementation sous l'angle du droit des étrangers ne procède pas forcément d'une amnistie pénale. Un tel droit à la délivrance d'une autorisation de séjour ne pourrait être conféré que par une révision partielle de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers (LSEE) ou par un arrêté fédéral de durée limitée, qui sont soumis au référendum facultatif.

2.Situation actuelle

En principe, l'étranger se trouvant en Suisse ne peut se prévaloir d'aucun droit à la délivrance d'une autorisation de séjour. Par conséquent, les personnes qui séjournent clandestinement en Suisse sont renvoyées. Ni le droit suisse, ni la Convention européenne des droits de l'homme, les pactes de l'ONU sur les droits de l'homme ou la législation afférente au droit international coutumier ne confèrent un droit général à une admission. Se basent sur ce principe non seulement la Suisse mais tous les autres États.

Le Conseil fédéral a conscience que cette situation peut, dans certains cas, engendrer des cas personnels d'extrême gravité, y compris parmi les étrangers séjournant clandestinement dans notre pays. Les dispositions légales en vigueur permettent déjà aux autorités cantonales - d'entente avec l'Office fédéral des étrangers de délivrer une autorisation de séjour régulière en application de l'art. 13, let. f, de l'ordonnance limitant le nombre des étrangers (OLE). Un droit n'existe cependant pas.

Il est inexact de supposer, comme c'est le cas dans le développement, qu'un grand nombre de saisonniers, avant tout ressortissants d'ex-Yougoslavie auraient perdu leurs moyens de subsistance en raison du nouveau mode de recrutement, décidé en 1991. Les dispositions transitoires généreuses ont plutôt permis à de nombreuses personnes concernées d'obtenir une autorisation de séjour. Entre 1991 et 1996, 31'873 autorisations saisonnières de ressortissants de l'ex-Yougoslavie ont encore été transformées en autorisations de séjour à l'année, ce qui a eu pour conséquence une forte augmentation, entre 1991 et 1997, de la population résidante en provenance d'ex-Yougoslavie au bénéfice d'une autorisation de séjour ou d'établissement. Alors que 174'387 ressortissants d'ex-Yougoslavie séjournaient en Suisse, leur nombre est passé à 313'464 à fin décembre 1997 ( y compris les 8'384 personnes qui se sont vues accorder l'asile par la Suisse). Une grande partie de cette augmentation est essentiellement due au regroupement familial accordé aux résidents à l'année et aux titulaires d'une autorisation d'établissement.

En général, les aspects humanitaires sont largement pris en compte dans la politique suisse en matière d'asile et lors de la délivrance d'autorisation de séjours à des cas de rigueur. Les mêmes principes sont appliqués lorsqu'il s'agit d'admettre provisoirement des étrangers dont le retour dans le pays de provenance n'est pas raisonnablement exigible. Ainsi, en 1997, l'asile a été accordé à 2'636 personnes. 2'860 personnes ont obtenu une admission provisoire et 1'878 personnes ont bénéficié d'une autorisation de séjour relevant d'un cas de rigueur. Il est prévu de poursuivre cette pratique généreuse à l'avenir, indépendamment des "150 ans d'existence de l'État fédéral". Ces dernières années, la Suisse a d'ailleurs accordé sa protection plus fréquemment que la moyenne des pays d'accueil européens à des personnes persécutées ou victimes de la violence, en particulier dans le domaine de l'asile. Le nombre de personnes concernées par cette mesure s'élève à 136'000.

3.Évaluation de la motion

Une amnistie aurait en général pour effet de récompenser l'inobservation des dispositions relatives au droit des étrangers. Cette constatation concerne également les employeurs qui ont profité des services de clandestins et qui en ont retiré des avantages concurrentiels injustifiés.

Les expériences réalisées dans d'autres pays démontrent qu'une action unique visant à régulariser le séjour ne parviendrait pas à limiter efficacement et à longue échéance le nombre d'étrangers résidant et travaillant clandestinement en Suisse. Il existe un danger que des personnes dont le séjour est réglé soient de plus en plus remplacées par de nouveaux travailleurs au noir qui continuent d'être prêts à accepter des conditions de travail précaires.

La solution proposée aurait un "effet incitatif" envers d'autres travailleurs au noir étrangers, qui spéculeraient sur une légalisation ultérieure de leur statut, à plus ou moins long terme. Par conséquent, cette situation générerait des attentes qui pourraient déboucher sur d'autres amnisties.

Le Conseil fédéral est d'avis qu'il faut enrayer les conséquences néfastes du travail au noir en utilisant d'abord les moyens proposés par les motions Tschopp (97.3478), Eymann (97.3477) et Imhof (97.3476) du 9 octobre 1997. En l'occurrence, les partenaires sociaux et les autorités cantonales compétentes devraient s'acquitter avec davantage d'assiduité de leurs tâches de contrôle et de surveillance.

Eu égard au pourcentage plutôt élevé (env. 19 %) de la population étrangère résidante - comparativement à d'autres pays - et, dans la perspective d'une stabilisation envisagée de la population étrangère, une admission des personnes séjournant jusqu'à ce jour clandestinement en Suisse réduirait considérablement la marge de manoeuvre nécessaire à la mise en place d'une future politique migratoire. Cela concerne particulièrement les négociations avec l'UE en vue d'une libéralisation progressive et réciproque de la circulation des personnes. Il en va de même s'agissant du recrutement, nécessaire à l'économie publique, de travailleurs étrangers hautement qualifiés.

Le droit à une autorisation de séjour, découlant du droit fédéral, limiterait en outre considérablement l'actuel pouvoir de décision des cantons.

Compte tenu de ces considérations, le Conseil fédéral rejette l'idée d'une amnistie générale, décrétée par arrêté fédéral ou par loi fédérale, en faveur des personnes se trouvant dans notre pays sans autorisation de séjour valable. Dans des cas de rigueur justifiés, le droit actuellement en vigueur permet de trouver des solutions. Comme le démontrent les chiffres précités, la réglementation sur les cas de rigueur est utilisée de façon régulière et depuis des années. Certes, cette pratique constante et humanitaire est moins spectaculaire que l'amnistie requise. Vue dans son ensemble, elle doit être préférée à une amnistie générale car elle est applicable en tout temps et vise l'équité dans chaque cas. Dans cette optique, le Département fédéral de justice et police se déclare prêt, en collaboration avec tous les services concernés, à examiner la situation et à prendre les mesures nécessaires auprès des cantons en vue de garantir un examen aussi homogène que possible de telles requêtes.

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.