InitialSituation

Au cours de ces dernières années, la surcharge de travail du Tribunal fédéral et du Tribunal fédéral des assurances a encore augmenté, au risque d'entraver le bon fonctionnement de la juridiction suprême. De l'avis des commissions de gestion et des tribunaux fédéraux, il n'est pas possible d'attendre la mise en oeuvre de la révision totale de l'organisation judiciaire. Cette dernière, qui permettra de décharger durablement les tribunaux fédéraux, n'entrera en effet probablement pas en vigueur avant 2004. Il est donc urgent de prendre des mesures.

Le présent projet de révision partielle de l'organisation judiciaire prévoit l'introduction de modifications ponctuelles, politiquement incontestées. Elles peuvent être mises en oeuvre rapidement afin d'assurer le bon fonctionnement de l'autorité judiciaire suprême d'ici à l'entrée en vigueur du projet de révision totale. Pour décharger partiellement les tribunaux fédéraux, le présent projet prévoit le transfert devant les juridictions cantonales d'une bonne partie des procès directs en matière civile, une légère limitation de la qualité pour se pourvoir en nullité en matière pénale, la création d'une instance judiciaire inférieure (commission de recours) pour les litiges en matière de responsabilité de la Confédération, la mise en place d'un cadre légal permettant d'augmenter le nombre de juges auprès du Tribunal fédéral des assurances, la limitation du pouvoir d'examen du Tribunal fédéral des assurances aux questions de droit, la simplification de la procédure par voie de circulation, ainsi que d'autres allégements de nature administrative et procédurale.

La révision totale de l'organisation judiciaire ne sera nullement concurrencée, retardée ou entravée de quelque manière que ce soit par la mise en oeuvre des modifications proposées. La nécessité d'une réforme totale n'est pas remise en cause. Les travaux de révision peuvent être poursuivis indépendamment de la présente révision partielle.

Avis du Conseil fédéral : s'il approuve dans les grandes lignes les propositions des commissions de gestion quant à une révision partielle de l'organisation judiciaire (OJ), le Conseil fédéral préférerait que les questions, d'une part, du transfert devant les juridictions cantonales des procès directs en droit civil, et, d'autre part, de la création d'une instance judiciaire précédant le Tribunal fédéral en matière de responsabilité étatique, soient traitées dans le cadre de la révision totale. Par ailleurs, le Conseil fédéral estime à l'heure actuelle qu'il n'est guère souhaitable d'abandonner l'exigence de l'unanimité pour la procédure par voie de circulation (modification de l'art. 36bOJ).

Proceedings

Au Conseil des États, le projet s'est heurté à l'opposition de la gauche. Parlant d'une confusion entre réforme de la justice et organisation judiciaire, Christiane Brunner (S, GE) a proposé de ne pas entrer en matière sur le projet, proposition qui a été rejetée par 34 voix contre 4. Lors de la discussion par article, le Conseil a fait siennes les considérations du Conseil fédéral concernant l'article 36b OJ (cf.ci-dessus). Seul l'article 132, qui prévoit une modification des dispositions procédurales relatives au recours de droit administratif, a donné matière à controverse. Aux yeux des commissions de gestion, il y aurait lieu en l'espèce d'adapter les pouvoir et devoir d'examen du Tribunal fédéral des assurances à ceux du Tribunal fédéral. La proposition de Christiane Brunner (S, GE) visant à biffer cet article a été rejetée par 32 voix contre 5.

Le Conseil national a lui aussi approuvé le projet, exception faite de l'article 132, qui a été fortement contesté par ailleurs. Marc Suter (R, BE) et Jost Gross (S, TG) ont jugé inacceptable de limiter la protection juridique apportée par le Tribunal fédéral des assurances, une telle décision revenant à désavantager précisément les personnes socialement faibles, à savoir les handicapés, les victimes d'accidents et les chômeurs. Faisant état de différences notoires dans les jugements rendus par les tribunaux cantonaux en matière d'assurances sociales, Guido Zäch (C, AG) a lui aussi estimé indispensable de maintenir la compétence du TFA d'examiner les décisions sur le fond.

La Commission des affaires juridiques (CAJ) du Conseil national défend le même point de vue que les détracteurs de l'article 132, qui sont soutenus par les milieux syndicaux. Dans son co-rapport sur le projet des commissions de gestion, la CAJ s'était en effet prononcée quasiment à l'unanimité contre la limitation de la cognition du TFA à des questions juridiques. Président de la CAJ, J. Alexander Baumann (V, TG) a relevé que, l'année dernière, presqu'un septième de toutes les affaires jugées dans le domaine des assurances sociales avaient été renvoyées en première instance pour cause de constatation des faits incomplète. Il a par ailleurs déclaré qu'il n'était pas opportun de précipiter les choses, le Parlement ayant garanti, lors du débat sur la réforme de la justice, qu'il n'était actuellement prévu aucune limitation de la protection juridique individuelle.

Dans ce bras de fer entre commissions, Ruth Metzler, ministre de la justice, a apporté son soutien aux commissions de gestion, rappelant que le Conseil fédéral réfléchissait depuis une quinzaine d'années déjà à l'idée d'ajuster le pouvoir d'examen du Tribunal fédéral des assurances à celui du Tribunal fédéral. Elle a précisé qu'elle ne voyait aucun argument sérieux justifiant le maintien, pour les affaires ayant trait aux assurances sociales, d'un régime d'exception auprès de l'instance judiciaire suprême.

L'argument de la protection juridique des justiciables socialement défavorisés a néanmoins fait pencher la balance (117 voix contre 47) en faveur de la suppression de l'article litigieux du projet. Ruth Metzler a déclaré que la question serait remise sur le tapis dans le cadre de la révision totale de l'OJ.

Lors du réexamen de l'article 132, unique point de divergence entre les deux Conseils, le Conseil des États a, par 29 voix contre 9, maintenu sa position.

Le Conseil national, sur proposition de sa Commission de gestion a maintenu sa décision antérieure.

Le Conseil des États s'est finalement rallié à cette décision.