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Les frais administratifs des institutions relevant de la LPP (deuxième pilier) se sont montés en 1998, selon une statistique de l'Office fédéral des assurances sociales, à 2306 millions de francs (compte non tenu des marges d'intérêt et des frais de courtage des établissements financiers). Il en résulte que, sur les montants versés par les employeurs et les travailleurs, 1 franc sur onze, et, sur les prestations des caisses de pensions, 1 franc sur sept, ont servi à payer les frais administratifs des caisses de pensions et des gestionnaires de portefeuille (Sécurité sociale, 1/2000).

1. Comment le Conseil fédéral juge-t-il cette gestion inefficace des caisses de pensions ?

2. Quelles mesures peut prendre le législateur pour rendre la gestion des caisses plus efficace ?

3. Que compte faire le Conseil fédéral pour réduire les frais d'administration et promouvoir le regroupement des petites caisses ?

4. Est-il prêt à prescrire, par voie d'ordonnance, que les administrations des caisses de pensions fassent connaître les modalités du vote lors des assemblées d'actionnaires et les principes qui régissent leur bonne gouvernance d'entreprise ?

5. À combien le Conseil fédéral estime-t-il les pertes comptables de tous les établissements LPP dues à l'évolution des cours des actions depuis le début de 2001 ?

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1. La prévoyance professionnelle, contrairement aux autres assurances sociales, se fonde sur le système de capitalisation, que ce soit dans le domaine obligatoire ou surobligatoire. Le financement des institutions de prévoyance doit être aménagé de telle sorte qu'un capital suffisant couvre les droits et les créances des assurés. Or, si, d'un côté, ce capital produit des bénéfices, il engendre, de l'autre, des frais administratifs. On ne doit donc pas, dans une analyse portant sur l'efficacité du système, comparer les frais administratifs uniquement aux cotisations et aux rentes. Il faudrait établir le rapport entre la part de frais administratifs qui relève de la gestion de fortune et la fortune gérée. D'après l'article cité (Sécurité sociale, 1/2001, p. 6ss.), l'augmentation massive des frais administratifs apparaissant dans la statistique provient de la prise en compte, à partir de 1988, des frais administratifs inhérents à la gestion de fortune, ceux-ci étant même généralement plus élevés que les autres coûts administratifs.

Selon la statistique des caisses de pensions de 1998, éditée par l'Office fédéral de la statistique en 2000, les actifs des institutions de prévoyance atteignaient en 1998 un total de 428 251 millions de francs. Les coûts imputables à la gestion de fortune estimés à 1335 millions de francs pour l'année 1998 (statistique des assurances sociales 2001, p. 121) correspondent à 0,31 % de cette somme. Si l'on ne tient pas compte des dépenses liées à la gestion de fortune, la statistique fait état d'environ 1 milliard de francs de frais de gestion, soit 3,7 % des recettes sur cotisations. Le Conseil fédéral est d'avis que ces chiffres ne permettent pas de conclure que le système de gestion des caisses de pensions est généralement inefficace.

Ces chiffres n'englobent pas les frais d'administration des fondations collectives mises en place par les assurances. Ces dernières délèguent généralement l'administration de l'institution de prévoyance qu'elles gèrent à la société d'assurance-vie en aval de la fondation. De ce fait, les frais d'administration n'apparaissent souvent pas dans leurs comptes annuels ou seuls apparaissent ceux qui incombent directement à la fondation. Dans les fondations collectives auxquelles sont affiliées de nombreuses petites et très petites caisses (l'effectif moyen des institutions de prévoyance affiliées à des fondations collectives est de 6,5 assurés), les dépenses relatives à la gestion sont nettement plus élevées que dans une institution de prévoyance autonome en raison du système appliqué.

2. Actuellement, la jurisprudence a déjà un effet stabilisateur sur la règle en vigueur selon laquelle l'autorité de surveillance peut exiger de l'organe suprême de l'institution de prévoyance qu'il justifie des frais qui paraissent excessifs et, le cas échéant, qu'il les réduise. Cette information est nécessaire pour permettre à l'organe en question de remplir son mandat.

Le Conseil fédéral est convaincu qu'une transparence accrue des coûts administratifs aura un effet régulateur sur ces derniers et, de ce fait, améliorera l'efficacité de la gestion. À cet égard, la sous-commission LPP de la CSSS-N a examiné cette question dans le cadre de la première révision de la LPP, et elle a fait des propositions. Elle préconise notamment de définir la notion de frais administratifs. Elle propose également de faire apparaître les frais effectifs de manière détaillée et de faciliter l'accès à l'information relative à ces frais. Le Conseil fédéral peut se rallier à ces propositions.

3. Les dernières années, comme le montrent les chiffres disponibles, le nombre d'institutions de prévoyance tend à diminuer, car les petites institutions disparaissent peu à peu. Alors que l'on comptait encore 3323 institutions participant à la prévoyance professionnelle obligatoire en 1994, leur nombre est tombé à 3075 en 1996 et à 2823 en 1998 (statistique des caisses de pensions 1998, p. 23). Le nombre d'institutions de prévoyance a donc diminué de près d'un sixième. Bien que l'on ne dispose pas de statistique des caisses de pensions après 1998, on peut présumer que cette tendance persiste. Une meilleure transparence en matière de coûts administratifs peut, le cas échéant, amener des regroupements supplémentaires. Le Conseil fédéral juge plus adéquat d'attendre les résultats de la première révision de la LPP, notamment en ce qui concerne les propositions de la sous-commission, avant de donner son avis sur les mesures à envisager.

4. La problématique de la gouvernance d'entreprise, qui a déjà été soulevée par le M. Reimann Maximilian, conseiller aux États, dans son interpellation 00.3314, du 21 juin 2000, a fait l'objet, en mai 2001, d'un rapport approfondi de la sous-commission questions de placements de la Commission fédérale de la prévoyance professionnelle intitulé "Position dominante des institutions de prévoyance sur le marché des actions". Le 14 novembre, sur la base de ce rapport, le Conseil fédéral a complété l'Ordonnance sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité (OPP 2) en insérant un nouvel alinéa 2 à l'article 49a. Cette modification entrera en vigueur le 1er janvier 2002. Elle fait obligation aux institutions de prévoyance d'établir des règles dans leurs statuts ou leurs réglements qui seront applicables lors de l'exercice de leurs droits d'actionnaires.

5, En l'état, il est difficile d'apporter à cette question une réponse définitive. Certaines institutions de prévoyance subiront des pertes importantes, alors que d'autres pourront faire appel aux réserves pour fluctuation de titres. En tout état de cause, il y a lieu d'attendre les bilans des institutions, qui ne se font qu'après la clôture de l'exercice.

Les institutions de prévoyance appliquent des stratégies très différentes en matière de placements, stratégies qui ont encore changé depuis la dernière statistique des caisses de pensions. De ce fait, les estimations concernant les pertes comptables des caisses de pensions - qui sont fondées sur des statistiques antérieures concernant la part de la fortune des caisses de pensions placée en actions et l'évolution moyenne de la bourse - ne sont guère parlantes. Le Conseil fédéral suit cependant l'évolution dans ce domaine avec une grande attention. Les autorités de surveillance examineront elles aussi avec beaucoup de soin l'évolution de la fortune et notamment celle du degré de couverture des institutions de prévoyance qui leur sont soumises. L'Office fédéral des assurances sociales, la Conférence des autorités cantonales de surveillance et le Fonds de garantie ont tenu séance et décidé de demander aux institutions de prévoyance un bilan détaillé de l'exercice 2001. Sur cette base, étayée par les rapports des organes de contrôle, les autorités de surveillance seront en mesure, à partir de juin 2002, d'évaluer la situation financière de toutes les institutions de prévoyance.

Réponse du Conseil fédéral.