InitialSituation

Im Rahmen seiner Aussprache "Panorama der Sozialversicherungen; Standortbestimmung, Perspektiven und künftige Massnahmen" hat der Bundesrat am 30. Juni 2004 beschlossen, dem Parlament unverzüglich eine Reform des Verfahrens in der Invalidenversicherung zu unterbreiten. Die Vorlage sollte im Sonderverfahren beraten werden und per 1. Januar 2006 in Kraft treten. Mit folgenden drei Massnahmen sollte das IV-Verfahren gestrafft werden:

- Ersetzung des Einspracheverfahrens durch das Vorbescheidverfahren (Wiederherstellung des Zustandes vor der Einführung des Bundesgesetzes über den allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts [ATSG]).

- Einführung der Kostenpflicht für das Verfahren vor dem kantonalen Versicherungsgericht und vor dem Eidgenössischen Versicherungsgericht (EVG).

- Einschränkung der Kognition für das EVG.

Am 24. September 2004 gab der Bundesrat eine entsprechende Vorlage in die Vernehmlassung. Diese dauerte bis 1. November 2004. Zur Stellungnahme eingeladen waren die Kantone, die Eidgenössischen Gerichte, die Parteien, die Spitzenverbände der Wirtschaft und weitere interessierte Organisationen. Zusätzlich wurde am 22. Oktober 2004 eine konferenzielle Vernehmlassung mit den Behindertenverbänden durchgeführt. Insgesamt sind 66 Stellungnahmen eingegangen.

Aus den Antworten geht im Wesentlichen Folgendes hervor:

- Befürwortung des Reformkonzeptes: Die Mehrheit der Vernehmlassungsteilnehmer stimmt dem Gesamtkonzept des Entwurfes zu. Die Gegner sprechen sich insbesondere gegen den Umstand aus, dass für das IV-Verfahren eine eigenständige Regelung gelten soll. Sie streiten ausserdem den Dringlichkeitscharakter ab, bedauern die Überschneidung mit der Justizreform und äussern Zweifel an der Zweckmässigkeit der Massnahmen.

- Vorbescheidverfahren anstelle des Einspracheverfahrens: Die Wiedereinführung des Vorbescheidverfahrens anstelle des Einspracheverfahrens ist gut aufgenommen worden. Einige Vernehmlassungsteilnehmer führten allerdings an, dass noch nicht abgeschätzt werden könne, welche Auswirkungen das Einspracheverfahren zahlenmässig auf die Einsprachen gegen die Verfügungen der IV-Stellen habe.

- Kostenpflicht für die Parteien bei Beschwerdeverfahren vor dem kantonalen und dem eidgenössischen Versicherungsgericht: Die Einführung einer Kostenpflicht für Beschwerdefälle vor den kantonalen Versicherungsgerichten hat weitgehend ein positives Echo gefunden. Die Kantone regen mehrheitlich an, einen Kostenrahmen festzulegen. Dennoch kritisierten mehrere Teilnehmer die Kostenpflicht für das Verfahren vor dem kantonalen Versicherungsgericht, weil sie befürchten, dass dadurch die Gesuche um unentgeltliche Prozessführung zunehmen würden und folglich noch höhere Kosten resultierten. Die Kantone haben sich mehrheitlich dafür ausgesprochen, den Vorschlag der Kostenpflichtigkeit des Verfahrens vor EVG mit der Justizreform abzugleichen.

- Beschränkung der Prüfbefugnis des Eidgenössischen Versicherungsgerichtes auf die Verletzung von Bundesrecht einschliesslich Ermessensüberschreitung und -missachtung: Nur wenige Vernehmlassungsteilnehmer haben sich zu dieser Massnahme geäussert. Angesichts der Ergebnisse der parlamentarischen Debatten im Zusammenhang mit der Justizreform fielen einige Stellungnahmen eher skeptisch aus. Während des Vernehmlassungsverfahrens dieser Vorlage hielt der Nationalrat im Rahmen der Beratung der Justizreform an der uneingeschränkten Kognition des EVG bei IV-Leistungen fest.

Aufgrund der Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrens und zwecks Harmonisierung der vorliegenden Vorlage mit der laufenden Totalrevision der Bundesrechtspflege werden nun drei Massnahmen zur Straffung des IV-Verfahrens vorgeschlagen:

- Ersetzung des Einspracheverfahrens durch das Vorbescheidverfahren (Wiederherstellung des Zustandes vor der Einführung des Bundesgesetzes über den allgemeinen Teil der Sozialversicherungsrechts [ATSG]).

- Einführung der Kostenpflicht für das Verfahren vor dem kantonalen Versicherungsgericht.

- Aufhebung des Fristenstillstandes für das Verwaltungsverfahren und das Verfahren vor dem kantonalen Versicherungsgericht.

Die drei Massnahmen sollen in ihrem Zusammenwirken die Streitigkeiten über Leistungen der IV straffen und beschleunigen. Im Interesse der versicherten Person muss vor allem das Verwaltungsverfahren zügig ablaufen. Das Vorbescheidverfahren bietet besser als das Einspracheverfahren Gewähr dafür, dass die versicherte Person frühzeitig ins Verfahren einbezogen und der Sachverhalt richtig erhoben wird.

Die Einführung der Kostenpflicht des Verfahrens vor dem kantonalen Versicherungsgericht wird dazu führen, dass die Rechtsuchenden die Gründe für und gegen eine Beschwerdeerhebung sorgfältig gegeneinander abwägen. Auf unnütze Beschwerden wird unter diesen Umständen eher verzichtet, als wenn der Gang vor das kantonale Versicherungsgericht gratis ist.

Proceedings

Im Nationalrat beantragte eine starke Kommissionsminderheit Nichteintreten. Diese Minderheit erachtete die Vorlage als nicht sachdienlich, weil sie ihrer Meinung nach formelle und materielle Mängel aufweist. So fehlten quantitative Daten sowie eine zuverlässige qualitative Evaluation der Vor- und Nachteile des geltenden Verfahrens zwei Jahre nach dessen Einführung. Ausserdem sei es nicht sinnvoll, gewisse Aspekte eines Verfahrens zu ändern, das im Rahmen der nächsten, bald anstehenden IV-Revision mit Sicherheit überdacht werde. In materieller Hinsicht entferne sich die Vorlage von der mit dem ATSG mühsam errungenen Vereinheitlichung der Verfahren. Vom Einspracheverfahren würde zum Vorbescheidverfahren zurückgekehrt, Gerichtskosten würden eingeführt und der Fristenstillstand würde aufgehoben. Die Befürworterinnen und Befürworter der Revision betonten, dass das Verwaltungsverfahren im Interesse der Versicherten und der Anspruchsberechtigten schnell abgewickelt werden müsse. Da die Entscheidfristen für die effektive berufliche Wiedereingliederung von grosser Bedeutung seien, soll mit den vorgeschlagenen Massnahmen das Verfahren bei Streitigkeiten im Zusammenhang mit IV-Leistungen gestrafft und beschleunigt werden. Der Nationalrat trat mit 111 zu 63 Stimmen auf die Vorlage, die von den Christdemokraten, den Freisinnigen und der SVP-Fraktion unterstützt wurde, ein.

In den Artikeln 57 a Absatz 1 und 2 und 69 Absatz 1 folgte der Nationalrat dem Antrag der Kommissionsmehrheit und führte mit 105 zu 64 Stimmen bzw. 107 zu 63 Stimmen das Vorbescheidverfahren wieder ein. Nach Meinung der Ratsmehrheit führte die Einführung des Einspracheverfahrens nicht dazu, dass Entscheide über IV-Leistungen seltener angefochten werden, ganz im Gegenteil. Die Vielzahl der Einsprachen und Beschwerden in diesem Bereich erfordere sofortige Korrekturmassnahmen. Die sozialdemokratische Fraktion und die Grünen lehnten diese Sicht der Dinge entschieden ab, fanden aber kein Gehör.

Mit 88 zu 88 Stimmen und Stichentscheid der Präsidentin sprach sich der Nationalrat gegen die Aufhebung des Fristenstillstands während der Gerichtsferien (zwei Wochen an Ostern, ein Monat im Sommer, zwei Wochen an Weihnachten) aus.

Bei Artikel 69 Absatz 1ter setzten sich die Fraktionen der SP und der Grünen vergeblich gegen die Einführung einer in ihren Augen unsozialen Kostenpflicht für die Parteien bei Beschwerdeverfahren ein. Die grosse Kammer folgte in dieser Frage mit 108 zu 70 Stimmen dem Antrag ihrer Kommission, die der Meinung war, dass mit der Einführung einer moderaten Kostenpflicht die Gründe, die für oder gegen eine Beschwerdeerhebung sprechen, sorgfältiger gegeneinander abgewogen werden dürften. Ausserdem hätten Personen, die nicht über die erforderlichen Mittel verfügen, Anspruch auf unentgeltliche Rechtspflege.

Zudem folgte der Nationalrat mit 93 zu 85 Stimmen einem Antrag der Kommissionsmehrheit und schränkte die Kognition des Eidgenössischen Versicherungsgerichts bei IV-Leistungen ein. Er hielt diese Massnahme für ein effizientes und wirksames Mittel, um die Kosten einzudämmen. Eine Kommissionsminderheit war hingegen wie die Kommission für Rechtsfragen der Ansicht, dass dieser Beschluss im Widerspruch zu den Artikeln 97 und 105 des am 17. Juni 2005 vom Parlament verabschiedeten Bundesgesetzes über das Bundesgericht stehe.

In der Gesamtabstimmung wurde die Vorlage mit 92 zu 65 Stimmen gegen den Willen des rot-grünen Lagers angenommen.

Der Ständerat lehnte einen Nichteintretensantrag von Gisèle Ory (S, NE) mit 35 zu 4 Stimmen ab. Auch die Minderheitsanträge zu den Artikeln 57 a Absatz 1 und 2 und 69 Absatz 1 betreffend das Vorbescheidverfahren und die Kognition des EVG (Ziff. IIbis, Änderung bisherigen Rechts) fanden keine Mehrheit: Die Ständerätinnen und Ständeräte folgten jeweils dem Beschluss des Nationalrates.