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L'initiative populaire "Pour des jeux d'argent au service du bien commun", financée à coups de millions par la Société du Sport-Toto, a été déposée en 2008.

1. Est-il admissible que des cantons, ou des sociétés contrôlées par des cantons, lancent une initiative populaire visant à la révision partielle de la Constitution et qu'ils la financent, de la récolte des signatures au débat parlementaire ?

2. Cette initiative est-elle bien compatible (notamment le risque d'un impôt confiscatoire) avec la garantie de la propriété et la liberté économique inscrites dans la Constitution ?

3. Est-elle bien compatible avec les accords bilatéraux conclus avec l'UE et avec le droit européen ?

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1. Selon les informations de la Conférence spécialisée des membres de gouvernements concernés par la loi sur les loteries et le marché des loteries, la Société du Sport-Toto met à disposition de l'association de soutien un montant maximum de quatre millions de francs ; ce montant provient de réserves constituées par la Société du Sport-Toto.

La doctrine n'est pas unanime sur la question de savoir si dans le cadre d'une votation fédérale l'intervention directe et/ou indirecte d'un canton est admissible. Certains auteurs sont d'avis que l'intervention d'un canton dans le cadre d'une votation fédérale n'est jamais admissible ; d'autres auteurs admettent à titre exceptionnel une intervention de ce type dans la mesure où le canton est directement et particulièrement touché par l'acte soumis au vote. En règle générale, plus on s'approche du jour de la votation, plus le caractère problématique d'une intervention cantonale augmente ; l'influence exercée pendant la récolte des signatures à propos d'une initiative populaire fédérale pose moins de problèmes. En résumé, on peut dire que l'intervention d'un canton lors d'une votation fédérale doit toujours respecter la libre formation de l'opinion des citoyens et contribuer à une meilleure information. La façon dont le canton a exercé son influence n'est bien entendu pas dénuée d'importance. Pour autant que l'on puisse parler d'intervention cantonale dans le cas d'espèce, cette intervention aurait eu lieu à un stade très précoce, ce qui ne paraît pas encore très problématique.

Lorsqu'une initiative populaire a abouti, sa validité est examinée par l'assemblée fédérale. En vertu des dispositions constitutionnelles et légales applicables (art. 139 al. 2, nouveau, Cst.; art. 75 al. 2 et 3 de la loi fédérale du 17 décembre 1976 sur les droits politiques, RS 161.1 ; art. 98 al. 1 de la loi fédérale du 13 décembre 2002 sur l'assemblée fédérale, RS 171.10), le soutien politique ou financier (direct ou indirect) apporté par un canton à une initiative populaire n'est pas un critère à prendre en compte lors de l'examen de sa validité.

C'est en premier lieu aux autorités cantonales d'examiner, dans le cadre de la surveillance sur l'utilisation des bénéfices provenant des loteries et paris, si le financement de l'initiative populaire concorde avec la loi fédérale du 8 juin 1923 sur les loteries et paris professionnels (LLP ; RS 935.51) et/ou à la convention intercantonale du 7 janvier 2005 sur la surveillance, l'autorisation et la répartition du bénéfice des loteries et paris exploités sur le plan intercantonal ou sur l'ensemble de la Suisse (concordat). La commission des loteries et paris s'est penchée sur la question et est arrivée à la conclusion que l'utilisation de ces fonds est conforme à la loi sur les loteries et paris. Le Conseil fédéral ne voit actuellement pas la nécessité d'arriver à une autre appréciation.

2. Si l'initiative devait être acceptée, le texte de l'initiative, la liberté économique et la garantie de la propriété se trouveraient au même niveau de la hiérarchie des normes, celui de la Constitution ; on ne pourrait dès lors pas parler de violation de la liberté économique ou de la garantie de la propriété. Par contre, le Conseil fédéral et l'Assemblée fédérale auront pour tâche de recommander au peuple et aux cantons l'acceptation ou le rejet de l'initiative populaire. Ce faisant, ils prendront en considération les divers intérêts touchés par l'initiative, parmi lesquels on peut aussi compter, outre des intérêts de police et des intérêts de politique sociale, différents intérêts d'ordre économique.

3. L'initiative populaire n'a pas de rapport direct avec les accords bilatéraux conclus par la Suisse et la CE. En ce qui concerne le droit communautaire, la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) a constaté en substance que l'offre de jeux de hasard est en principe protégée par la liberté d'établissement et la libre prestation des services. Toutefois, la CJCE est d'avis que la législation nationale peut prévoir des restrictions à la liberté d'établissement et à la libre prestation des services ; il doit s'agir de motifs d'intérêt général, tels que la lutte contre la dépendance au jeu et contre la criminalité (v. CJCE, arrêt du 6 mars 2007 en la cause C-338/04 "Placanica").

Réponse du Conseil fédéral.