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Le Conseil fédéral présente, jusqu'à mi-1999, un train de mesures visant à revenir d'ici 2001 aux dépenses plafonnées de 1 milliard de francs, dans le domaine de l'asile.

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Situation initiale :

Conséquence de la forte augmentation du nombre des requérants en provenance du Kosovo, le domaine de l'asile se trouve dans une situation extraordinaire qui appelle des mesures non moins extraordinaires. Ne serait-ce qu'au mois d'octobre, on a enregistré 5932 nouvelles demandes. Ce chiffre dépasse largement toutes les données mensuelles précédentes, y compris celles de 1991, année record. Cet afflux exceptionnel résulte du conflit au Kosovo. De janvier à octobre dernier, le nombre des demandes d'asile déposées est supérieur de 66 % à celui de la période correspondante de l'année précédente. Sur les demandes présentées au mois d'octobre, près de 70 % émanaient de ressortissants de la République fédérale de Yougoslavie et, dans quelque 95 % des cas, de personnes originaires de la province du Kosovo. Désormais, la Suisse n'est plus seule en Europe à faire face à cette forte recrudescence des demandes d'asile, car tous les États européens sont confrontés, massivement parfois, à ce phénomène.

Pour juger de l'évolution à venir, il faut signaler qu'indépendamment de la forte augmentation des demandes provenant du Kosovo, la Suisse fait partie, avec les Pays-Bas, des États européens d'accueil qui ont exercé, ces derniers temps, la plus forte attraction sur les requérants. Outre la politique suivie précédemment en matière de main d'oeuvre étrangère, les principales raisons de ce phénomène sont l'isolement politique de la Suisse au sein de l'Europe (elle n'est pas attachée à la Convention de Dublin) et, comme le montre la récente étude scientifique établie par le Forum suisse pour l'étude des migrations sur la comparaison des prestations et des coûts de l'asile dans l'espace européen, sur la base d'un mandat du 17 avril 1998 de la Commission des finances du Conseil national, le niveau relativement élevé de l'assistance dans notre pays.

A brève échéance, le Conseil fédéral ne s'attend pas à un renversement de tendance. On ne saurait notamment espérer un proche apaisement. Même si l'accord obtenu par Holbrook est mis en oeuvre au Kosovo, avec intensification de l'aide sur place, à laquelle la Suisse prend une large part, un retour au calme ne devrait pas intervenir avant la nouvelle année, une fois l'hiver venu. Il se peut fort bien qu'au lieu des 32 000 demandes d'asile prévues, on en ait enregistré plus de 40 000 à la fin de l'année.

En outre, que la situation continue à se dégrader au Kosovo ou reste ce qu'elle est actuellement, il faudra compter sur une nouvelle augmentation du nombre des personnes relevant du domaine de l'asile, avec les conséquences financières qu'implique leur présence en Suisse. En dépit des mesures introduites ou déjà appliquées, le Conseil fédéral ne pense pas que l'on puisse, d'ici l'an 2001, limiter les dépenses du domaine de l'asile à environ 1 milliard de francs. Dans le meilleur des cas, on peut envisager, vu l'afflux des requêtes, une stabilisation des dépenses à 1,4 milliard de francs. Très soucieux du développement des coûts dans ce domaine, le Conseil fédéral a déjà introduit ou prévu tout un train de mesures.

Mesures déjà introduites :

- entrée en vigueur de l'arrêté fédéral du 1er juillet 1998 sur les mesures d'urgence dans le domaine de l'asile ;

- adoption de la révision totale de la loi sur l'asile par les Chambres fédérales lors de la session d'été 1998 ;

- approbation, le 29 juin 1998, par la Confédération et les cantons du train de mesures proposé par le groupe de travail "Exécution des renvois";

- renforcement du Corps des gardes-frontière de 100 postes (ACF des 16 mars et 2 septembre 1998);

- augmentation des ressources en personnel des autorités fédérales chargées de l'asile (ODR et CRA) de l'ordre de 155 postes (8 juin 1998);

- création de 360 nouveaux postes cantonaux d'encadrement (1er octobre 1998);

- multiplication par deux du nombre des lits et par quatre des capacités en matière de procédure dans les centres d'enregistrement ;

- ouverture de nouveaux logements de secours à Bronschhofen, Rüti et Riggisberg, ce qui permet l'hébergement supplémentaire d'environ 500 personnes, l'Office fédéral des réfugiés disposant dès lors de quelque 2500 places ;

- recours à l'armée pour l'encadrement et l'hébergement, dans des logements de secours, d'au maximum 2000 requérants d'asile non enregistrés. Le premier engagement de l'armée a eu lieu le 5 novembre 1998 à Gurnigelbad, sans susciter de problème jusqu'ici.

Mesures à court terme :

Dans le cadre de l'ouverture de la procédure de consultation sur la révision totale de l'ordonnance 2 sur l'asile, le Conseil fédéral va proposer de diminuer à 14 francs le forfait alloué pour l'assistance des requérants d'asile et à 20 francs celui attribué pour l'assistance des réfugiés.

Une diminution des taux forfaitaires semble justifiée pour les raisons suivantes :

- Le niveau de l'assistance des requérants d'asile en Suisse est relativement élevé, bien que, selon l'étude citée, les différences soient plus marquées entre les cantons qu'entre la Suisse et l'étranger.

- Au cours des quatre dernières années, on a assisté à un changement des structures démographiques parmi les personnes relevant du domaine de l'asile. Le nombre des familles et des ménages comptant plusieurs personnes a augmenté, si bien qu'en principe, les cantons enregistrent en moyenne des frais moins élevés par personne.

- Environ 54 % des réfugiés reconnus en âge d'exercer une activité lucrative sont inactifs. Il faudrait mieux les intégrer au marché du travail. Cela vaut également pour les personnes admises à titre provisoire, lorsqu'on peut s'attendre à ce que l'exécution de leur renvoi soit suspendue encore un certain temps.

Le projet de l'ordonnance 2 sur l'asile prévoit, par ailleurs, un grand nombre de modifications. Ces mesures devraient être mises à l'oeuvre lors de l'entrée an vigueur au 1er juillet 1999 de la loi révisée sur l'asile et des ordonnances qui l'accompagnent.

Mesures à moyen terme :

Les participants à la "table ronde" ont exprimé le souhait que les dépenses consenties dans le domaine de l'asile et des réfugiés soient ramenées, d'ici à 2001, au niveau du plan financier, c'est-à-dire à 1 milliard de francs, sous réserve d'événements extraordinaires. Ce souhait implique des économies de 300 à 350 millions de francs, les dépenses supplémentaires dues à la situation épineuse de la province du Kosovo n'étant pas encore prises en compte. Or, les mesures énoncées seront loin de suffire à réaliser des économies de cet ordre. C'est pourquoi le DFJP, le DFF et les cantons vont chercher à déterminer quelles mesures plus strictes seraient susceptibles d'amener, à moyen terme, d'autres économies. Se contenter de répercuter des coûts de la Confédération sur les cantons ne constitue pas une solution sur le plan politique. Il convient, au contraire, de s'efforcer de réduire l'attrait de la Suisse comme terre d'asile par rapport aux autres pays d'Europe occidentale.

Lors du débat, le 29 octobre 1998, entre les chefs du DFJP et du DFF et des représentants de la Conférence des directeurs cantonaux des affaires sociales et de la Conférence des chefs des départements cantonaux de justice et police, il a été décidé de former un groupe de travail paritaire sur le modèle de celui intitulé "Exécution des renvois", afin de le charger d'étudier de nouveaux types d'assistance et de financement et de proposer des structures mieux à même d'inciter les intéressés à retenir un système moins coûteux. Ce groupe de travail doit remettre un rapport intermédiaire au DFJP d'ici au mois de mai 1999.

Autres mesures arrêtées :

Les décisions que le Conseil fédéral et la Conférence des chefs des départements cantonaux de justice et police ont prises sur la base du rapport final du groupe de travail "Exécution des renvois" ont des répercussions positives sur les finances. Un des deux principaux éléments réside dans la création d'une division chargée de l'exécution des renvois, qui sera responsable, d'une part, d'obtenir des documents de voyage, d'autre part, de soutenir l'exécution des mesures dans le domaine de l'asile et des étrangers. Certes, cette tâches supplémentaire assumée par la Confédération génère des coûts d'investissement, mais ces derniers devraient, à moyen terme, être plus que compensés par la réduction de 200 francs des forfaits consacrés aux frais administratifs. L'autre élément consiste dans le développement d'un système de contrôle de la procédure et de l'exécution des mesures. Cet instrument doit, en favorisant la transparence, permettre de savoir si les organes fédéraux et cantonaux remplissent correctement et dans les délais les tâches qui leur sont confiées. Il doit également fournir aux cantons des données qui permettent la comparaison. Cet instrument, qui recherche l'efficacité, permet aux organes de conduite de procéder, le cas échéant, aux corrections nécessaires. Le nouveau système de contrôle doit devenir opérationnel avec l'entrée en vigueur, le 1er juillet 1999, de la loi sur l'asile révisée.

L'engagement intensifié de la Confédération est contrebalancé, du côté des cantons, par un train de mesures d'une valeur égale, qui comprend l'augmentation des effectifs des organes cantonaux chargés de l'exécution des mesures, une adaptation des structures cantonales, le renforcement et l'institutionnalisation de la coordination intercantonale, ainsi que la professionnalisation des organes cantonaux chargés de l'exécution des mesures.

Dans la perspective du rapport qui sera remis à la Conférence des chefs des départements cantonaux de justice et police et au DFJP lors de l'assemblée qui se tiendra pendant la première partie de l'année 1999, on définit des critères portant sur les mesures énoncées ; de même, on élabore un système de contrôle de la mise en oeuvre, qui devrait permettre de surveiller l'exécution des tâches et le respect des délais.

En résumé : en respectant les obligations de droit international public de la Suisse et les principes d'une politique humanitaire à l'égard des réfugiés, le Conseil fédéral va tout mettre en oeuvre afin d'éviter une augmentation des dépenses dans le domaine de l'asile. L'objectif formulé par les auteurs de la motion, à savoir ramener ces dernières jusqu'en 2001 à 1 milliard de francs au maximum, peut-il être atteint ? Ceci dépend, en grande partie, de facteurs sur lesquels la Suisse ne peut guère influer, tels que l'évolution dans les régions à crise, notamment la République fédérale de Yougoslavie.

De plus, le Conseil fédéral fera tout son possible pour contrecarrer le référendum contre la loi sur l'asile totalement révisée et celui contre l'arrêté fédéral sur les mesures d'urgence dans le domaine de l'asile et des étrangers. Il conviendra alors d'appliquer systématiquement les mesures prises par la Confédération en collaboration avec les cantons. Concernant les réfugiés du Kosovo, il s'agira de planifier sans tarder les rapatriements possibles après l'échéance du délai de départ.

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.