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Es ist unbestritten, dass Kriegsmaterial nur exportiert werden darf, wenn dies dem Völkerrecht, den internationalen Verpflichtungen und den Grundsätzen der schweizerischen Aussenpolitik nicht widerspricht. Zur Aussenpolitik gehören auch die humanitäre Tradition und die Neutralität, die im Ausland zu Recht einen guten Ruf geniessen. Dem müssen wir Sorge tragen. Waffenexporte in Bürgerkriegsländer lassen sich damit nicht vereinbaren. Der Bundesrat wird daher gebeten, folgende Fragen zu beantworten:

1. Wie vereinbart er das Legislaturziel, sich als Verfechterin des humanitären Völkerrechts und neutrale Mediatorin zwischen Konfliktparteien und für die Friedenserhaltung sowie Stabilität in der Welt einsetzen zu wollen, mit der Absicht, Kriegsmaterial auch an Staaten zu liefern, die in einem internen bewaffneten Konflikt stehen?

2. Der Bundesrat macht wirtschaftliche Gründe für die Lockerung der Kriegsmaterialverordnung (KMV) geltend. Wie erklärt er dies in Anbetracht, dass das BIP letztes Quartal zum fünften Mal in Folge überdurchschnittlich (plus 0,7 Prozent) expandierte und die Warenexporte dementsprechend wuchsen? Auch die Kriegsmaterialexporte bewegen sich im Vergleich zu früheren Jahren auf einem hohen Niveau und sind gemäss Seco-Zahlen seit den 1990er Jahren insgesamt gestiegen.

3. Wie will er sicherstellen, dass Waffen in Bürgerkriegsländern nicht für völkerrechtswidrige Einsätze - und sei es subsidiär - eingesetzt werden?

4. Wie will er konkret verhindern, dass Kriegsmaterial in die Hände von Drittstaaten oder Terroristen gelangt?

5. Wie will er konkret Kontrollen in Ländern durchführen, in denen bewaffnete Konflikte herrschen?

6. Der Bundesrat möchte, dass der Aufrechterhaltung einer auf die Bedürfnisse der Landesverteidigung ausgerichteten industriellen Kapazität auch bei der Beurteilung von konkreten Geschäften Rechnung getragen wird. Wie will er das erreichen, wenn nicht indem er bezüglich der Beurteilung der Risiken eines Geschäfts Abstriche macht und damit Missbräuche in Kauf nimmt?

FederalCouncilResponseText

1. WBF, EDA und VBS haben die vorgesehene Verordnungsanpassung im Lichte des zitierten Legislaturziels geprüft und sind zum Schluss gekommen, dass die Revision damit vereinbar ist.

Die Legislaturziele sehen gleichzeitig vor, dass die Schweiz die Sicherheit ihrer Bevölkerung gewährleisten kann - namentlich muss auch auf unvorhersehbare Ereignisse reagiert werden können. Der in diesem Zusammenhang verabschiedete Sicherheitspolitische Bericht 2016 hält explizit fest, dass die Schweiz "so viel wie realistisch möglich" selbst für die eigene Sicherheit sorgt und dass sie dafür über eigene Mittel und Fähigkeiten verfügen muss - auch im Bereich der Armee. Ihre Versorgungssicherheit hängt im Ernstfall nicht zuletzt von der sicherheitsrelevanten Schweizer Technologie- und Industriebasis (Stib) sowie der Kooperation dieser Stib mit ausländischen Forschungsinstitutionen und Rüstungsunternehmen ab. Ohne Exporte ist diese Industriebasis, deren Aufrechterhaltung im Zweckartikel des Kriegsmaterialgesetzes (SR 514.51) vorgegeben wird, jedoch nicht überlebensfähig.

Mittlerweile ist wehrtechnische Autarkie für fast alle Staaten unerreichbar geworden. Aber auch ohne Autarkie anzustreben, stärkt eine einheimische Rüstungsindustrie die nationale Sicherheit. Erstens sinkt mit dem Ausmass an Selbstversorgung der Grad, zu dem die Schweiz im Krisenfall auf andere Staaten und ausländische Unternehmen angewiesen wäre. Zweitens stärkt eine einheimische wehrtechnische Industrie die Handlungsfreiheit der Schweiz dadurch, dass sie zu einem gewissen Grad eine einseitige Abhängigkeit durch gegenseitige Abhängigkeiten ersetzt. Diese Überlegungen stehen hinter dem Passus in Artikel 1 KMG, wonach die Schweiz eine an die Bedürfnisse ihrer Landesverteidigung angepasste industrielle Kapazität aufrechterhalten können soll, soweit die internationalen Verpflichtungen der Schweiz erfüllt und ihre aussenpolitischen Grundsätze gewahrt sind. Eine einheimische wehrtechnische Industrie ist zudem auch für normale, nicht auf Krisen bezogene Zwecke nützlich. Vertiefte rüstungstechnische Kenntnisse und Fähigkeiten in der Schweiz tragen dazu bei, Bedeutung und Nutzen neuer Technologien für die Sicherheitsbedürfnisse unseres Landes zu beurteilen. Zudem wird so Systemwissen im Inland erhalten. Dieses Wissen wird in der Betreuungsphase benötigt, die während der in unserem Land besonders langen Nutzungszeit besteht und im Rahmen der Entwicklung von Kampfwerterhaltungs- und Kampfwertsteigerungsprogrammen der Waffensysteme zum Tragen kommt. Der Verlust von sicherheitstechnischem Know-how würde sich auch bei der Abwicklung von Beschaffungsvorhaben, bei der Ausbildung, der Bereitstellung und beim Unterhalt von Rüstungsmaterial bemerkbar machen, und es müssten dazu vermehrt ausländische Spezialisten beigezogen werden.

Weil eine völlige Unabhängigkeit vom Ausland für die Schweiz kein realistisches Ziel ist, steht die Beherrschung ausgewählter Technologien im Vordergrund, die für die nationale Sicherheit zentral sind. Ebenso müssen in der Schweiz zur Unterstützung einer einsatzfähigen Armee industrielle Kernfähigkeiten und Kapazitäten vorhanden sein, damit die Industrie wesentliche Leistungen in Form von Betrieb, Instandhaltung, Werterhalt und Wertsteigerung für die Einsatz- und Durchhaltefähigkeit der Armeesysteme erbringen kann.

2. Der Bundesrat macht vor allem auch sicherheitspolitische Bedenken geltend. Der Absatz der Schweizer Rüstungsindustrie (Inland und Ausland) ist gering und tendenziell abnehmend. Aus Sicht der Industrie sind die rechtlichen Rahmenbedingungen für den Export unsicher und wurden in den letzten zehn Jahren im Ergebnis, insbesondere durch die Einführung von Ausschlusskriterien, verschärft. Diverse Unternehmen haben als Folge Kapazitätsverlagerungen ins nahe Ausland umgesetzt oder planen solche. Dies schwächt die sicherheitspolitisch notwendige Industriebasis.

Die genannte Seco-Statistik bildet die einzelnen Jahre zu laufenden Preisen ab und ist deshalb nicht inflationsbereinigt. Seit den 1990er Jahren beträgt diese rund 30 Prozent. Inflationsbereinigt entsprechen die Kriegsmaterialausfuhren im Jahre 2017 ziemlich genau denjenigen von 1990. Die Wirtschaftsleistung der Schweiz (BIP) ist im selben Zeitraum inflationsbereinigt aber zirka um den Faktor 1,5 gewachsen.

3.-5. Für eine Vielzahl der Staaten, die in einen internationalen bewaffneten Konflikt verwickelt sind, bestehen Rüstungsembargos. Ausfuhren an solche Länder sind aufgrund der Embargogesetzgebung, welche als Spezialgesetz dem Kriegsmaterialgesetz vorgeht, ausgeschlossen (bspw. Jemen oder Syrien). Daran ändert auch die vorgesehene Anpassung der KMV nichts.

Das Risiko, dass Schweizer Kriegsmaterial in einem bewaffneten Konflikt zum Einsatz kommen könnte, wird im Rahmen der Einzelfallprüfung von Ausfuhrgesuchen durch das Seco und das EDA beurteilt. Die Botschaft vor Ort, Kooperationsbüros und weitere Dienststellen wie der Nachrichtendienst des Bundes (NDB) können bei Bedarf in die Beurteilung involviert werden. Je nach Ergebnis dieser Beurteilung wird ein Ausfuhrgesuch abgelehnt.

Die Einhaltung des Völkerrechts durch das Bestimmungsland ist bereits heute Bestandteil der Gesuchsprüfung. Ebenso muss ein Ausfuhrgesuch zwingend abgelehnt werden, wenn ein hohes Risiko besteht, dass das auszuführende Kriegsmaterial an einen unerwünschten Endempfänger weitergegeben wird. Diese Bewilligungskriterien werden von der vom Bundesrat vorgesehenen Verordnungsanpassung nicht tangiert. An die Seite einer sorgfältigen Gesuchsprüfung treten im Falle einer Bewilligung schliesslich Nichtwiederausfuhr-Erklärungen und Kontrollen vor Ort (Post-shipment Verification, PSV).

Das Seco hat bereits PSV in Ländern, die in interne bewaffnete Konflikte verwickelt sind, durchgeführt (z. B. Thailand und Pakistan). Nach Ländern mit Konflikten wie derzeit in Syrien und Jemen könnten auch mit der vom Bundesrat vorgesehenen Verordnungsanpassung keine Kriegsmaterialausfuhren bewilligt werden. Entsprechend müssen dort auch keine PSV durchgeführt werden.

6. Die Ausfuhr von Kriegsmaterial wird auch nach der geplanten Verordnungsrevision einem restriktiven Bewilligungsregime unterstehen.

Für eine Vielzahl der Staaten, die in einen internationalen bewaffneten Konflikt verwickelt sind, bestehen Rüstungsembargos. Ausfuhren an solche Länder sind aufgrund der Embargogesetzgebung, welche als Spezialgesetz dem Kriegsmaterialgesetz vorgeht, ausgeschlossen (bspw. Jemen oder Syrien).

Mit Bezug auf das neu zu berücksichtigende Bewilligungskriterium kommt eine Bewilligung nur dann infrage, wenn auch alle übrigen Bewilligungsvoraussetzungen gemäss KMG und KMV erfüllt sind. So ist bei jedem Ausfuhrgesuch zu prüfen, welche Konsequenzen dieses auf die Aufrechterhaltung des Friedens, die internationale Sicherheit und die regionale Stabilität hat. Weiter sind die Situation im Innern des Bestimmungslandes - namentlich die Respektierung der Menschenrechte und der Verzicht auf Kindersoldaten -, die Bestrebungen der Schweiz im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit, das Verhalten des Bestimmungslandes gegenüber der Staatengemeinschaft, insbesondere hinsichtlich der Einhaltung des Völkerrechts, und die Haltung der Länder, die sich zusammen mit der Schweiz an internationalen Exportkontrollregimes beteiligen, zu berücksichtigen.

Ausfuhrbewilligungen sind ausgeschlossen, wenn das Bestimmungsland in einen internen oder internationalen bewaffneten Konflikt verwickelt ist. Sie können grundsätzlich nicht erteilt werden, wenn das Bestimmungsland Menschenrechte systematisch und schwerwiegend verletzt. Das Gleiche gilt, falls im Bestimmungsland ein hohes Risiko besteht, dass das auszuführende Kriegsmaterial gegen die Zivilbevölkerung eingesetzt oder an einen unerwünschten Endempfänger weitergegeben wird.

Vor diesem Hintergrund soll die Aufrechterhaltung einer auf die Bedürfnisse der Landesverteidigung ausgerichteten industriellen Kapazität wie alle anderen Bewilligungskriterien Einfluss in die Beurteilung von konkreten Geschäften finden. Die hierzu erforderliche Gesamtwürdigung im Lichte der Bewilligungskriterien wird im Einvernehmen mit dem EDA und in gewissen Fällen auch unter Einbezug weiterer Stellen erfolgen.

Antwort des Bundesrates.