InitialSituation

Medienmitteilung des Bundesrates vom 03.02.2021

Bundesrat verabschiedet Botschaft zum UNO-Migrationspakt

An seiner Sitzung vom 3. Februar 2021 hat der Bundesrat die Botschaft zum UNO-Migrationspakt verabschiedet. Er bekräftigt in der Botschaft seine Position vom Herbst 2018, wonach die Zustimmung zum UNO-Migrationspakt im Interesse der Schweiz ist. Die Zielsetzungen des Migrationspakts stimmen mit den Schwerpunkten der Schweizer Migrationspolitik überein. Durch die Zustimmung zum UNO-Migrationspakt würden für die Schweiz weder ein innenpolitischer Handlungsbedarf noch neue finanzielle Verpflichtungen oder Aufgaben entstehen. Mit der Botschaft erhält das Parlament die Grundlage, um sich vertieft mit dem UNO-Migrationspakt zu befassen, welcher 2018 von den UNO Mitgliedstaaten verabschiedet wurde.

Mit dem UNO-Migrationspakt, den die UNO-Generalversammlung im Dezember 2018 verabschiedet hat, wurde ein umfassender Handlungsrahmen zur besseren internationalen Zusammenarbeit im Bereich grenzüberschreitender Migration erarbeitet. Ziel des UNO-Migrationspaktes ist es, mittels gemeinsam getragener Prinzipien und Zielsetzungen die weltweite Migration künftig sicherer und geordneter zu steuern und irreguläre Migration zu verringern.

In der Wintersession 2018 beauftragte das Parlament den Bundesrat, ihm den Antrag auf Zustimmung zum UNO-Migrationspakt in Form eines einfachen Bundesbeschlusses zu unterbreiten. Der Bundesrat hat den Migrationspakt daraufhin nochmals einer eingehenden inhaltlichen und rechtlichen Analyse unterzogen. Mit der vorliegenden Botschaft zum einfachen Bundesbeschluss entspricht er dem Auftrag des Parlaments und legt diesem eine Diskussionsgrundlage vor.

Nationale Souveränität in der Migrationspolitik bekräftigt

Die Botschaft zum einfachen Bundesbeschluss stützt sich auf die Position des Bundesrates vom 10. Oktober 2018. In der Vorlage werden die Grundzüge des UNO-Migrationspaktes dargelegt. Die Analyse des UNO-Migrationspakts zeigt, dass dieser mit der geltenden Schweizer Rechtsordnung und Praxis kompatibel ist. Durch die Zustimmung zum UNO-Migrationspakt entstehen für die Schweiz keine politischen oder finanziellen Verpflichtungen oder Aufgaben. Die nationale Souveränität der Staaten in der Migrationspolitik wird im Migrationspakt ausdrücklich bekräftigt.

Der Nutzen des Migrationspaktes für die Schweiz liegt vor allem in dessen Umsetzung durch Länder mit weniger robusten Migrationssystemen. Eine Vielzahl der aktuellen migrationspolitischen Herausforderungen der Schweiz, z.B. im Rückkehrbereich, rühren von inadäquaten Systemen und nicht vorhandenen Kapazitäten auf der Seite der Herkunftsländer her. Es ist demnach im Interesse der Schweiz, mittels Stärkung der Migrationspolitik anderer Länder durch Unterstützung und Zusammenarbeit, die eigene souveräne Steuerung der Migration besser wahrnehmen zu können, sowohl als Zielland von Migrantinnen und Migranten als auch zu Gunsten der Schweizerinnen und Schweizer im Ausland. Die bisher gemachten Erfahrungen der europäischen Staaten, die dem UNO-Migrationspakt zugestimmt haben, zeigen, dass er als effektives Instrument dient, um die bilaterale und multilaterale Zusammenarbeit im Migrationsbereich zu stärken.

Der UNO-Migrationspakt befasst sich im Gegensatz zum UNO-Flüchtlingspakt nicht mit den spezifischen Herausforderungen im Flüchtlingsbereich und trägt somit der Trennung der beiden Kategorien Rechnung. Die im UNO-Migrationspakt enthaltenen Zielsetzungen stimmen mit den Schwerpunkten der Schweizer Migrationspolitik überein: sichere Grenzen, Verminderung der Ursachen von irregulärer Migration und Flucht, Bekämpfung von Menschenhandel, Hilfe und Schutz vor Ort, Rückkehr und Reintegration, Integration sowie Schutz der Menschenrechte. Sichere, geordnete und reguläre Migration trägt zur Erreichung der UNO-Nachhaltigkeitsziele bei. Die Zustimmung zum Migrationspakt ermöglicht zudem eine Teilnahme an Diskussionen zu Migration im Rahmen der UNO und somit eine Einflussnahme darauf.

Rechtlich nicht verbindlich

Als Soft-Law-Instrument ist der UNO-Migrationspakt rechtlich nicht verbindlich. Er ist eine Verhaltensvorgabe, mit der die Staatengemeinschaft ihre Bereitschaft zum Ausdruck bringt, mit grenzüberschreitender Migration nach gemeinsamen Grundsätzen umzugehen. Es besteht keine Grundlage dafür, dass der UNO-Migrationspakt durch die Schaffung von Völkergewohnheitsrecht Teil des Völkerrechts werden kann.

Die Botschaft zum UNO-Migrationspakt wurde heute ans Parlament überwiesen. Nach Abschluss der parlamentarischen Beratung wird der Bundesrat gemäss den verfassungsrechtlichen Vorgaben abschliessend über die Zustimmung entscheiden.

Proceedings

SDA-Meldung

Debatte im Ständerat, 08.06.2021

Ständerat will Beratung zum Uno-Migrationspakt sistieren

Der Ständerat hat am Dienstag diskussionslos beschlossen, die Beratung des Uno-Migrationspaktes zu sistieren - wohl für mehr als ein Jahr. Er will die Ergebnisse der Subkommission "Soft Law" abwarten, bevor er einen Entscheid fällt.

Die Aussenpolitische Kommission des Ständerats (APK-S) empfehle dem Rat einstimmig, die Botschaft zum Uno-Migrationspakt zu sistieren, sagte Ständerat Marco Chiesa (SVP/TI) für die Kommission. Die Sistierung solle so lange dauern, bis die Subkommission "Soft Law" ihre Arbeiten abgeschlossen habe.

Nur dank der Überweisung von drei Motionen habe das Parlament seine Mitsprache beim Uno-Migrationspakt durchsetzen können, ergänzte Ständerat Thomas Minder (parteilos/SH). Mit diesem Geschäft müsse nun gewartet werden, bis die Subkommission ihre Ergebnisse präsentieren könne. Der Uno-Migrationspakt habe die Arbeiten der Subkommission erst ausgelöst, ein Präjustiz sei nun nicht angebracht.

Der Pakt sei mit der Botschaft im Februar nochmals geprüft worden, sagte Aussenminister Ignazio Cassis. Diese Abklärungen hätten ergeben, dass es im Interesse der Schweiz sei, den Pakt zu unterzeichnen.

Weil kein anderer Antrag als derjenige der Kommission gestellt wurde, wurde die Sistierung schliesslich ohne Abstimmung beschlossen. Da sich die Arbeiten der Subkommission hinziehen dürften, wird nach dem Willen des Ständerats das Geschäft mehr als ein Jahr blockiert. Als nächstes entscheidet der Nationalrat über die Sistierung.

Seit 2018 auf der Agenda des Bundesrats

Im Uno-Migrationspakt werden Massnahmen festgehalten, um die Migration erstmals grenzüberschreitend zu ordnen. Zu den Massnahmen zählen etwa die Stärkung der Hilfe vor Ort, die Verwirklichung der Menschenrechte von Migrantinnen und Migranten sowie die Sicherung der Grenzen. Nicht betroffen von dem Abkommen sind Personen, die aufgrund der Genfer Flüchtlingskonvention den Flüchtlingsstatus haben.

Unterzeichnen wollte der Bundesrat den Pakt eigentlich schon 2018. An der Unterzeichnungszeremonie in Marrakesch in Marokko fehlte die Schweiz dann aber. Der Bundesrat musste die Reise absagen, nachdem von allen Seiten kritisiert worden war, der Bundesrat könne solch einen Pakt nicht ohne die Zustimmung des Parlaments beschliessen. Und dies, obwohl es beim Pakt um sogenanntes "Soft Law" geht, und der Bundesrat die Berechtigung zur Unterschrift laut Gesetz hat.

"Soft Law" bezeichnet internationale nicht bindende Abkommen. Dabei handelt es sich um Abkommen, die ohne rechtsverbindlichen Charakter konzipiert wurden und wo Verstösse entsprechend auch nicht sanktioniert werden können. Aufgrund des Vertrauensschutzes kommt diesem "Recht" jedoch politisch eine gewisse normative Bedeutung zu.

In der Diskussion um den Beitritt zum Uno-Migrationspakt beharrte das Parlament auf einem Grundsatz, der im Parlamentsgesetz verankert ist: "Die Bundesversammlung wirkt bei der Willensbildung über wichtige aussenpolitische Grundsatzfragen und Entscheide mit."

Angst vor dem Demokratiedefizit

National- und Ständerat vertraten in der Folge die Haltung, dass das Parlament in Zukunft bei internationalen Vereinbarungen auch dann konsultiert werden soll, wenn es sich bei den Verträgen um "Soft Law" handelt und nicht um zwingendes Völkerrecht.

Zudem hielt der Bundesrat 2019 in einem Bericht fest, das Parlament künftig früher über solche Vorhaben zu informieren und die Mitsprache des Parlaments auszubauen. Eine Gesetzesänderung erachtete der Bundesrat jedoch als nicht notwendig.

Anderer Meinung war das Parlament. Die Aussenpolitischen Kommissionen von National- und Ständerat (APK-N und APK-S) setzten eine Subkommission ein. Die Subkommission "Soft Law" hat den Auftrag zu prüfen, wie die parlamentarischen Mitwirkungsrechte in diesem Bereich gestärkt werden könnten, damit kein "Demokratiedefizit" entsteht.

Anfang Februar dieses Jahres teilte das Aussendepartement (EDA) schliesslich mit, es wolle den Uno-Migrationspakt dem Parlament vorlegen.

SDA-Meldung

Debatte im Nationalrat, 14.09.2021

Uno-Migrationspakt bleibt mindestens ein weiteres Jahr blockiert

Das Parlament verzichtet vorerst darauf, den Uno-Migrationspakt zu beraten. Der Nationalrat ist am Dienstag dem Entscheid des Ständerats gefolgt und hat beschlossen, die Beratung auszusetzen - gegen den Willen von SP, Grünen und Grünliberalen.

Zuerst sollten die Ergebnisse der Subkommission "Soft Law" abgewartet werden, sagte Mitte-Nationalrat Marco Romano (TI) für die vorberatende Kommission des Nationalrats. Die Subkommission prüft unter anderem, ob die Mitwirkungspflichten des Parlaments im Bereich "Soft Law" ausgeweitet werden sollen.

Es müsse geprüft werden, ob "Soft Law" in den gesetzgeberischen Prozess aufgenommen werden sollte, ergänzte FDP-Nationalrat Kurt Fluri (SO) ebenfalls namens der Kommission. Bei dem Migrationspakt könnte es sich eben genau um solches "Soft Law" handeln, das eine Mitarbeit des Parlaments erfordere, damit kein Demokratiedefizit entstehe, meinte Fluri.

"Warten auf den Sankt-Nimmerleinstag"

Gegen die Sistierung der Beratung waren die Grünen, SP und die Grünliberalen. Balthasar Glättli (Grüne/ZH) argumentierte für eine materielle Beratung des Geschäfts. Gerichtet an die SVP-Fraktion erklärte er: "Die Gleichen, die eine Abstimmung über den Beitritt verlangt haben, wollen diese Vorlage nun auf die lange Bank schieben. Wenn sie keine Gründe für eine Ablehnung haben, dann können sie das Geschäft verschieben bis zum Sankt-Nimmmerleinstag."

Aussenminister Ignazio Cassis erklärte, dass der Bundesrat mit seiner Botschaft an das Parlament 2021 den Vertrag erneut einer Analyse unterzogen haben. Diese Analyse sei zum Schluss gekommen, dass der Pakt mit den Positionen der Schweiz übereinstimme und der Pakt ein "Soft Law"-Instrument sei, das nicht den zukünftigen Umgang mit Soft Law "präjudiziert".

Schliesslich stimmte der Nationalrat mit 105 zu 77 Stimmen dem Antrag zu, die Beratung auszusetzen.

Seit 2018 auf der Agenda des Bundesrats

Im Uno-Migrationspakt werden Massnahmen festgehalten, um die Migration erstmals grenzüberschreitend zu ordnen. Zu den Massnahmen zählen etwa die Stärkung der Hilfe vor Ort, die Verwirklichung der Menschenrechte von Migrantinnen und Migranten sowie die Sicherung der Grenzen. Nicht betroffen vom Abkommen sind Personen, die aufgrund der Genfer Flüchtlingskonvention den Flüchtlingsstatus haben.

Unterzeichnen wollte der Bundesrat den Pakt eigentlich schon 2018. An der Unterzeichnungszeremonie in Marrakesch in Marokko fehlte die Schweiz dann aber. Der Bundesrat musste die Reise absagen, nachdem von allen Seiten kritisiert worden war, der Bundesrat könne solch einen Pakt nicht ohne die Zustimmung des Parlaments beschliessen. Und dies, obwohl es beim Pakt um sogenanntes "Soft Law" geht, und der Bundesrat die Berechtigung zur Unterschrift laut Gesetz hat.

"Soft Law" bezeichnet internationale nicht bindende Abkommen. Dabei handelt es sich um Abkommen, die ohne rechtsverbindlichen Charakter konzipiert wurden und wo Verstösse entsprechend auch nicht sanktioniert werden können. Aufgrund des Vertrauensschutzes kommt diesem "Recht" jedoch politisch eine gewisse normative Bedeutung zu.

In der Diskussion um den Beitritt zum Uno-Migrationspakt beharrte das Parlament auf einem Grundsatz, der im Parlamentsgesetz verankert ist: "Die Bundesversammlung wirkt bei der Willensbildung über wichtige aussenpolitische Grundsatzfragen und Entscheide mit."

Angst vor dem Demokratiedefizit

National- und Ständerat vertraten in der Folge die Haltung, dass das Parlament in Zukunft bei internationalen Vereinbarungen auch dann konsultiert werden soll, wenn es sich bei den Verträgen um "Soft Law" handelt und nicht um zwingendes Völkerrecht.

Zudem hielt der Bundesrat 2019 in einem Bericht fest, das Parlament künftig früher über solche Vorhaben zu informieren und die Mitsprache des Parlaments auszubauen. Eine Gesetzesänderung erachtete der Bundesrat jedoch als nicht notwendig.

Anderer Meinung war das Parlament. Die Aussenpolitischen Kommissionen von National- und Ständerat (APK-N und APK-S) setzten eine Subkommission "Soft Law" ein.

Anfang Februar dieses Jahres teilte das Aussendepartement (EDA) schliesslich mit, es wolle den Uno-Migrationspakt dem Parlament vorlegen.

Medienmitteilung der Aussenpolitischen Kommission des Ständerates vom 16.01.2024

Die APK-S hat die Beratung des UNO-Migrationspaktes (21.018) fortgesetzt. Sie ist mit 11 zu 2 Stimmen auf den entsprechenden Bundesbeschluss eingetreten. Mit 11 zu 2 Stimmen hat sie sich gegen die Rückweisung der Vorlage an den Bundesrat ausgesprochen. An einer ihrer nächsten Sitzungen wird die Kommission die Detailberatung durchführen.

Auskünfte

Anne Benoit, Kommissionssekretärin,

058 322 97 76,

spk.cip@parl.admin.ch

Staatspolitische Kommission (SPK)