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Der Entwurf zum neuen Finanzausgleich zwischen Bund und Kantonen sieht grundsätzlich vor, dass die Kantone die Aufgaben übernehmen, die auf ihr Kantonsgebiet begrenzt sind oder die sich besonders gut lokal ausführen lassen. Dies wäre der Fall insbesondere bei den Anstalten für den Straf- und Massnahmenvollzug.

In diesem Zusammenhang bitte ich den Bundesrat um die Beantwortung folgender Fragen:

1. Müssen sich die Vollzugsbedingungen bei Massnahmen gegenüber Minderjährigen nicht von denjenigen unterscheiden, die für Erwachsene gelten, damit ihre Chancen für eine Wiedereingliederung grösser sind?

2. Wie wird man sicherstellen, dass der Vollzug, insbesondere bei Minderjährigen, überall in der Schweiz die gleiche Qualität aufweist?

3. Wie will man die (unerlässliche) Zusammenarbeit zwischen den Kantonen durchsetzen, wenn der Bund gerade in diesem Bereich auf die Kompetenzen verzichten sollte, die er gegenwärtig ausübt?

4. Sollten beim angestrebten finanziellen Ziel nicht auch die sozialen Kosten berücksichtigt werden, die bei einer schlechten Umsetzung der Massnahmen für Minderjährige entstehen können?

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Der neue Finanzausgleich fusst nicht nur auf einem funktionierenden interkantonalen Lasten-, sondern auch auf einem Ressourcenausgleich, der die finanzschwachen Kantone in die Lage versetzen soll, ihre Aufgaben - auch die neuen - eigenverantwortlich zu finanzieren. Der Ressourcenausgleich ist damit Voraussetzung für eine Umsetzung des Subsidiaritätsprinzips. Die Kantone erhalten mehr Kompetenzen und Verantwortung - und die zur Aufgabenerfüllung nötigen Gelder.

Das neue Modell des Finanzausgleiches geht auch von einer optimalen Zusammenarbeit zwischen den Kantonen aus, wobei entsprechende Instrumente wie der Kontraktzwang für die Erreichung dieser Zusammenarbeit vorgesehen sind. Was den Straf- und Massnahmenvollzug für Erwachsene anbelangt, ist es dem einzelnen Kanton nicht möglich, sämtliche im Strafgesetzbuch (StGB) vorgesehenen Vollzugseinrichtungen alleine zur Verfügung zu stellen. Das StGB sieht deshalb in Artikel 382 vor, dass die Kantone über die gemeinsame Errichtung Vereinbarungen treffen können. Dies geschieht im Erwachsenenbereich zum Teil im Rahmen der Strafvollzugskonkordate. Im Jugendbereich fehlt jedoch ein ähnliches Organ.

Zu Frage 1:

Die Eigenart der heranwachsenden Menschen verlangt eine besondere strafrechtliche Behandlung. Im Jugendstrafrecht steht deshalb der Täter im Vordergrund und nicht die Tat, wie dies im Erwachsenenstrafrecht der Fall ist. Der Erziehungs- und Fürsorgegedanke steht im Zentrum. Bei der Begehung eines Deliktes durch einen Minderjährigen wird abgeklärt, ob er erziehungsbedürftig ist oder ob eine Strafe als Reaktion auf sein deliktisches Verhalten angemessen ist.

Auf diesen Erkenntnissen fusst auch unser Jugendstrafrecht. Dem Jugendrichter stellt das Jugendstrafrecht vielfältige Massnahmen von unterschiedlicher Intensität zur Verfügung, um den erzieherischen Bedürfnissen des Jugendlichen gerecht zu werden. Für den Vollzug stationärer Erziehungsmassnahmen sind dies spezialisierte, nur dem Jugendmassnahmenvollzug reservierte Einrichtungen, die zum grössten Teil auch vom Bund anerkannt und finanziell unterstützt werden. Eine Subventionierung durch den Bund setzt jedoch die Erfüllung gewisser Voraussetzungen voraus, u.a. ein schriftlich ausformuliertes pädagogisch-therapeutisches Konzept, qualitativ gut ausgebildetes und in genügendem Ausmass vorhandenes Personal für die Bereiche der Erziehung, Schule und beruflichen Ausbildung sowie therapeutische Interventionen. Dabei geht es nicht darum, dass alle vom Bund anerkannten Erziehungseinrichtungen das gleiche, sondern ein auf die jeweilige Klientel abgestimmtes pädagogisch-therapeutisches Konzept anbieten. Mit der Subventionierung der Betriebe von Erziehungsheimen nimmt der Bund einen grösseren Einfluss auf den Vollzugsalltag wahr als dies im Erwachsenenbereich möglich ist, wo sich der Bund auf die Baubeiträge beschränkt.

Zu Frage 2:

Gemäss Artikel 64bis BV ist der Straf- und Massnahmenvollzug Sache der Kantone. Diese sind wie oben bereits ausgeführt verpflichtet, die für den Vollzug notwendigen Anstalten bereitzustellen. Der Bund ist nach Artikel 64bis Absatz 3 BV aber befugt, den Kantonen zur Errichtung von Vollzugseinrichtungen Beiträge zu gewähren und sich an Einrichtungen zum Schutze verwahrlosten Kinder zu beteiligen.

Gestützt auf einen Bundesratsbeschluss vom 10. Juli 1945 richtete der Bund Baubeiträge und Beiträge an den Betrieb von Erziehungsanstalten für Kinder und Jugendliche aus. Ab 1966 erfolgten diese Zahlungen gestützt auf das Bundesgesetz über Bundesbeiträge an Strafvollzugs- und Erziehungsanstalten. Seit dem 1. Januar 1987 finden sich die entsprechenden Rechtsgrundlagen im Bundesgesetz über die Leistungen des Bundes für den Straf- und Massnahmenvollzug. Solche Beiträge wurden unter der Bedingung gesprochen, dass die entsprechenden Einrichtungen den Anforderungen in Bezug auf die Einhaltung gewisser elementarer vollzugsrechtlicher und konzeptioneller Standards entsprechen. Dank diesen Anforderungen des Bundes konnte landesweit ein - auch im internationalen Vergleich - beachtlicher Qualitätsstandard erreicht werden. Zudem verlangt der Bund, dass der Bedarf für die anzuerkennende Einrichtung in einer kantonalen oder interkantonalen Planung ausgewiesen ist. Damit hat er eine vom Parlament im Rahmen des ersten Paketes der Aufgabenteilung aus den frühen 80-er Jahren geforderte Steuerungs- und Koordinationsaufgabe übernommen.

Bei einem Wegfall der Bundessubventionen müsste ein interkantonales Organ geschaffen werden, weiches die Planungsaufgaben wahrnehmen sowie eine Qualitätssicherung gewährleisten würde. Ein solches Organ fehlt im Jugendvollzug vollständig. Anders verhält es sich im Erwachsenenvollzug, in welchem die drei Strafvollzugskonkordate zumindest für die Planung entsprechende Empfehlungen verabschieden, den einzelnen Kantonen allerdings freie Hand bezüglich der Realisierung dieser Empfehlungen sowie der Vollzugskonzepte lassen. Bislang basierte die interkantonale Zusammenarbeit im Jugendvollzug lediglich auf der 1987 in Kraft getretenen "Interkantonalen Heimvereinbarung". Diese regelt aber nur die Zahlungsmodalitäten für ausserkantonal plazierte Kinder und Jugendliche. Zur Zeit soll die Heimvereinbarung revidiert werden; aufgrund der angespannten finanziellen Situation in den einzelnen Kantonen entsteht jedoch Widerstand gegen weitergehende verpflichtende Vereinbarungen. Es ist deshalb ungewisse ob die Revision zu einem Abschluss gebracht werden kann. Zudem ist eine Erweiterung des Aufgabenkataloges, wie Qualitätssicherung, für die Heimvereinbarung nicht vorgesehen.

Die Vertiefungsarbeiten am neuen Finanzausgleich werden auch im Bereich des Straf- und Massnahmenvollzuges generell aufzeigen müssen, ob es machbar ist, eine interkantonale Zusammenarbeit mit Lastenausgleich so auszugestalten, dass dem Postulat nach einem funktionierenden und rechtsstaatlich einwandfreien Vollzug entsprochen werden kann. Ohne die Vertiefungsarbeiten vorwegnehmen zu können, wäre denkbar, dass bei einer allfälligen Kantonalisierung im Bereich des Straf- und Massnahmenvollzuges der Bund hinsichtlich Planung und Qualitätssicherung Leitplanken setzt.

Zu Frage 3:

Die Schweiz ist auf internationaler Ebene in Sachen Strafvollzug verschiedene Verpflichtungen eingegangen, so z. B. mit der Europäische Menschenrechtskonvention, dem Europäischen Uebereinkommen zur Verhütung von Folter und unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe und den entsprechenden Konventionen der UNO, dem internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte. Zudem steht die Ratifizierung der Konvention für die Rechte des Kindes bevor. Diese Uebereinkommen ändern zwar nichts an der innerstaatlichen Kompetenzverteilung. Doch ist der Bund gegenüber den Vertragsparteien für die Einhaltung und Durchsetzung der Konventionen verantwortlich. Die Kantone wären nach neuem Modell gezwungen, Rechenschaftsberichte (wie z.B. für die Antifolterkommission) zuhanden des Bundesrates für die Genehmigung und Weiterleitung an die internationalen Gremien zu erarbeiten. Dies setzt nicht nur den Aufbau der entsprechenden rechtsstaatlichen Organisationsstruktur, sondern auch ein kompetentes Vollzugsorgan voraus. Der Bund muss daher im Hinblick auf die Durchsetzung dieser Verträge eine Steuerungsfunktion übernehmen. Ebenso muss dafür gesorgt werden, dass landesweit grundlegende Vollzugsstandards, die von den genannten Konventionen, aber auch von der nationalen Gesetzgebung oder der bundesgerichtlichen Rechtsprechung verlangt werden, auch wirklich durchgesetzt werden. Bis anhin erfolgte die Steuerung über Auflagen bei der Subventionierung von Bau- und Betriebsbeiträgen mittels Auflagen. Die Neuordnung des Finanzausgleichs sieht vor, dass diese Steuerung durch die Kantone wahrgenommen wird, die sich für diese Aufgabe in einem Konkordat zusammenschliessen sollen. Ob ein solches normsetzendes Konkordat je zustande kommt - in einzelnen Kantonen müsste das Volk darüber entscheiden - ist indes ungewiss.

Zu Frage 4:

Das Modell der Neuordnung des Finanzausgleichs geht davon aus, dass durch Synergieeffekte Einsparungen erzielt werden sollen. Bei einem Rückzug des Bundes aus dem Bereich des Straf- und Massnahmenvollzuges wird es Aufgabe der Kantone sein, eine Ersatzlösung zu finden. Bis jetzt ist der Bund immer davon ausgegangen, dass durch eine hohe Qualität bei der Betreuung von Kindern und Jugendlichen, die mit dem Strafgesetzbuch in Konflikt geraten oder in ihrem Sozialverhalten erheblich gestört sind, in rund 70 Prozent der Fälle sichergestellt werden kann, dass später keine Folgekosten entstehen werden. Diese in die Gesellschaft integrierten Minderjährigen werden später die volkswirtschaftliche Rechnung nicht durch Aufenthalte in Straf- und Massnahmevollzugsanstalten oder psychiatrischen Kiniken belasten. Mit Blick darauf sind die zum Teil hohen finanziellen Aufwendungen im Jugendalter gerechtfertigt.

Die Vertiefungarbeiten am neuen Finanzausgleichsmodell werden sich selbstredend auch der Frage annehmen, ob und inwieweit ein Rückzug des Bundes negative Auswirkungen im Bereich der Resozialisierung jugendlicher Straftäter haben könnte.

Antwort des Bundesrates.