InitialSituation

Le nombre de bénéficiaires de rentes AI augmente depuis plusieurs années et ce phénomène entraîne des difficultés sociales et financières. Sociales, parce qu'un nombre de plus en plus élevé de personnes, toujours plus jeunes, se retrouvent définitivement exclues de la vie active. Financières, en raison de l'écart croissant entre les recettes et les dépenses ainsi que de l'augmentation vertigineuse de la dette de l'AI et de ses intérêts. En 2004, cette assurance sociale a accusé un déficit de plus de 1,5 milliard de francs et son endettement a atteint 6 milliards de francs. Si rien n'est entrepris pour diminuer l'augmentation des rentes AI et pour donner de nouvelles recettes à cette assurance, c'est l'AVS que l'on mettra également en péril. Le Fonds de compensation de l'AVS/AI plongera en effet dans les chiffres rouges dès 2010, car une grande partie de son avoir sera désormais constituée de créances envers l'AI. Il faut donc, de toute urgence, réformer l'AI en profondeur et trouver de nouvelles ressources.

La 5e révision de l'AI vise ainsi à diminuer les dépenses de l'AI en réduisant le nombre de nouvelles rentes de 20 % (sur la base de 2003), à éliminer les incitations négatives à la réadaptation et, au moyen de mesures d'économies, à apporter une contribution substantielle à l'assainissement des finances en réduisant les déficits annuels de l'AI. Pour atteindre ces objectifs, le Conseil fédéral prévoit notamment les mesures suivantes :

-Frein à l'accroissement du nombre de nouvelles rentes

Pour endiguer la multiplication du nombre de rentes, un système de détection et d'intervention précoces sera mis en place, des mesures de réinsertion préparant à la réadaptation professionnelle (mesures de réinsertion) seront introduites et les mesures de réadaptation d'ordre professionnel seront étendues. Ces instruments auront pour but d'assurer suffisamment tôt le suivi des personnes concernées et de leur permettre de conserver leur emploi, afin d'éviter autant que possible de devoir leur octroyer une rente. L'obligation pour l'assuré de collaborer sera également renforcée. En contrepartie de l'extension des mesures de réadaptation, l'accès à la rente AI sera restreint par une adaptation de la notion d'invalidité et du droit à la rente.

- Correction des incitations négatives

Le système actuel de l'AI, en soi ou en liaison avec d'autres volets de la sécurité sociale, conduit parfois à des situations paradoxales où les personnes concernées se trouvent dans une situation financière plus favorable après la survenance de l'invalidité ; il arrive aussi que ces personnes n'aient aucun intérêt pécuniaire à utiliser leur capacité de gain résiduelle, sous peine d'une réduction de leur rente. Il s'agit, en adaptant le système d'indemnités journalières de l'AI, et en prévenant les éventuelles pertes de revenu en cas d'augmentation de l'activité lucrative, d'inciter les personnes concernées à s'intéresser à la réinsertion ou à ne pas y renoncer.

- Mesures d'économies

Les mesures d'économies prévues par la 5e révision de l'AI comprennent la suppression du supplément de carrière, le transfert des mesures médicales de réadaptation professionnelle - à l'exception de celles liées à une infirmité congénitale - à l'assurance-maladie, et la suppression des rentes complémentaires en cours. Ces mesures sont nécessaires dans l'objectif d'assainissement des finances de l'AI et restent socialement supportables.

- Harmonisation de la pratique

Les compétences de surveillance de la Confédération doivent être renforcées en vue d'assurer une application unifiée de la législation sur l'AI dans toute la Suisse. Le renforcement de la surveillance exercée par la Confédération doit aller de pair avec une implication accrue des partenaires sociaux dans la surveillance de l'application de l'AI.

- Relèvement du taux de cotisation AI

Le relèvement de 0,1 % des cotisations salariales, faisant passer le taux de 1,4 % à 1,5 %, a valeur de contrepartie à l'allégement dans la prévoyance professionnelle du fait des économies réalisées grâce à la réduction attendue de 20 % du nombre de nouvelles rentes. De surcroît, le relèvement proposé permettra de se rapprocher de l'objectif fixé à l'origine, soit un financement assuré dans une proportion comparable par les partenaires sociaux et les pouvoirs publics.

- Réduction de la contribution de la Confédération

Les coûts des mesures visant à freiner l'accroissement du nombre de nouvelles rentes alourdissent la charge financière de la Confédération. A titre de compensation, le Conseil fédéral a décidé que la contribution fédérale à l'AI devra être réduite. Sa décision s'inscrit dans le programme d'allégement budgétaire 2004. Sur la base de l'estimation de ce surcoût, la contribution fédérale doit passer de 37,5 à 36,9 % des dépenses de l'AI pour les années 2008 à 2012. Cette réduction est soumise à deux conditions : les cotisations salariales à l'AI doivent être - dans le cadre du message - relevées de 0,1 point et, parallèlement, les taux de la TVA augmentés de 0,8 point, sans part pour la Confédération.

Avec ces propositions, le Conseil fédéral veut franchir une nouvelle étape dans la consolidation à long terme de l'assurance-invalidité et replacer cet important acquis de la sécurité sociale sur une base financière plus saine. Les mesures présentées conduiront à une amélioration du compte d'exploitation de l'AI, en moyenne annuelle jusqu'en 2025, de l'ordre de 596 millions de francs. Cependant, les mesures proposées dans la 5e révision de l'AI ne suffisent pas à elles seules à assainir l'AI. Il ne serait toutefois ni politiquement possible, ni socialement supportable d'introduire encore d'autres mesures d'économie et d'allégement. C'est pourquoi le Conseil fédéral propose, en parallèle au projet de 5e révision de l'AI, le relèvement linéaire de la TVA de 0,8 point, sans part pour la Confédération, dont l'entrée en vigueur est prévue un an après celle de la 5e révision de l'AI.

Grâce aux mesures proposées dans le message ainsi que dans le message concernant le financement additionnel (05.053), l'assurance-invalidité ne devrait plus être déficitaire à partir de 2009 et le compte de capital de l'AI indiquera un solde positif à partir de 2024.

Proceedings

Projet 1

Après quatorze heures de débat réparties sur trois jours, le Conseil national a adopté la 5e révision de l'assurance-invalidité par 113 voix contre 59, malgré les menaces de référendum exprimées par les députés de gauche et les Verts. Les députés ont décidé d'aborder ultérieurement la question du financement de l'assurance-invalidité, via une hausse des cotisations et de la TVA.

La proposition de Marianne Huguenin (-, VD), de ne pas entrer en matière ou de renvoyer le projet au Conseil fédéral, n'a guère pesé lourd face à la nécessité, reconnue par tous les orateurs, de réformer l'assurance-invalidité. L'entrée en matière a été acceptée par 167 voix contre 3. Unis sur le principe d'une réforme, particulièrement sur l'accent à mettre sur la réinsertion, les députés se sont montrés, en revanche, nettement plus divisés sur les moyens. Mais, dans la plupart des cas, le Conseil national n'a apporté que quelques retouches au projet du gouvernement.

À l'art. 3b, concernant la détection précoce, les députés ont soutenu le principe selon lequel il ne doit pas y avoir d'obligation d'annoncer un cas. Les deux propositions d'amendements concernant ce point ont été rejetées. L'une exigeait le consentement de la personne susceptible de mesures de réadaptation avant la communication de son cas à l'assurance et l'autre souhaitait rendre la communication du cas obligatoire. À l'art. 3c al. 4, le Conseil national a, comme le recommandait la majorité de sa commission, biffé, par 102 voix contre 76, une disposition du Conseil fédéral autorisant le médecin de l'assurance invalidité à obtenir des renseignements auprès du médecin traitant sans l'accord de l'assuré.

À l'art. 7a, la proposition d'une minorité d'exiger de l'employeur qu'il entreprenne tout ce qu'il peut pour adapter la place de travail à la situation de l'assuré a été rejetée par 111 voix contre 62, après de vives discussions.

À l'art. 12, les députés se sont distanciés du Conseil fédéral concernant les mesures médicales nécessaires à la réadaptation. Avec 106 voix contre 71, ils ont estimé, comme la majorité de la commission, que l'assurance-invalidité devait continuer de les prendre à sa charge jusqu'à l'âge de 20 ans. Les députés radicaux-libéraux se sont divisés sur la question, la moitié d'entre eux soutenant le Conseil fédéral.

Le Conseil national a cherché à renforcer la collaboration avec les entreprises et souligné l'objectif prioritaire des mesures de réinsertion, soit le maintien de l'employé au sein de l'entreprise. (art. 14a, al. 5). Afin d'encourager la réinsertion des personnes invalides, le Conseil national a préféré des incitations financières aux mesures contraignantes. C'est ainsi qu'à l'art. 18, sur proposition de sa commission, il a introduit un dédommagement en faveur des employeurs au cas où l'assuré retomberait en incapacité de travail durant les deux ans consécutifs à son engagement. En revanche, il a renoncé par 109 voix contre 63 à obliger l'employeur à engager un certain quota d'invalides (art. 71a). Une majorité de la commission aurait voulu introduire tout de même des quotas dans les dispositions transitoires pour le cas où, quatre ans après l'adoption de la révision le taux d'invalidité dépasserait toujours 4,5 %. Mais les députés ont aussi rejeté cette proposition, par 92 voix contre 78, de même qu'ils ont refusé toute obligation de quota pour la Confédération, en tant qu'employeur (art. 18c).

L'art. 28 et particulièrement son interprétation ont engendré un débat nourri. Pour la majorité de la commission, cet article traduit la volonté de donner à l'assurance-invalidité une fonction plus forte d'institution favorisant la réadaptation et la réinsertion dans la vie active. Pour les députés de gauche et les Verts, l'article vise au contraire à exclure de l'assurance-invalidité un certain nombre de personnes, notamment celles dont la maladie n'est pas encore stabilisée. Afin d'écarter les doutes relatifs aux intentions de cet article, les députés, malgré l'opposition des Verts et des socialistes, ont accepté, par 110 voix contre 62, la nouvelle formulation proposée par la majorité de la commission.

Une proposition de minorité emmenée par Marcel Scherer (V, ZG) de réduire les rentes pour enfants (art. 38, al. 1) a suscité de vives réactions. Malgré son grand potentiel d'économie, la majorité de la commission a proposé de rejeter cette disposition, par crainte de réactions susceptibles de provoquer un référendum. Elle a été suivie par 109 voix contre 49.

Une minorité emmenée par Reto Wehrli (C, SZ) a proposé d'indexer les rentes versées à l'étranger sur le pouvoir d'achat (art. 46a). Contre l'avis du Conseil fédéral et de la majorité de la commission, le Conseil national, grâce au soutien des députés démocrates-chrétiens, a accepté cette disposition par 89 voix contre 82. Outre l'atteinte au droit et un potentiel d'économie non prouvé, les opposants ont dénoncé le côté tape-à-l'oeil de la proposition alors qu'il ne s'agit que d'un problème marginal de la révision.

Au Conseil des États, les orateurs ont également reconnu la nécessité d'une révision de l'assurance-invalidité, même s'ils ont parfois exprimé des réserves sur les moyens. L'entrée en matière a été décidée sans opposition.

Sur les principes, les sénateurs ne se sont guère distanciés du Conseil national. Ils ont ainsi, comme le Conseil national, adopté l'abandon des rentes complémentaires versées aux conjoints de bénéficiaires, actuels ou futurs, de l'assurance-invalidité par 23 voix contre 11 (let. E des dispositions finales) et biffé le supplément de carrière par 21 voix contre 7 (art. 36, al. 3).

La Chambre haute a toutefois créé quelques divergences majeures avec le Conseil prioritaire. Dans un nouvel article proposé par leur commission (art. 7b), les sénateurs ont précisé que l'employeur devait " coopérer activement avec l'office AI et contribuer à la mise en oeuvre d'une solution appropriée ". À l'art. 14a, al. 5, ils ont adopté, par 20 voix contre 15, une proposition de minorité et introduit la possibilité de récompenser les entreprises qui gardent un salarié limité dans sa capacité de travail en leur versant une contribution. Les adversaires de cette mesure, parmi lesquels le conseiller fédéral Pascal Couchepin, ont, sans succès, évoqué ses possibles effets pervers, soit le maintien artificiel de la place de travail et non pas la réinsertion par des mesures de réadaptation. L'aide en capital introduite par le Conseil national et acceptée sans discussion a été supprimée (art. 8 al. 3 let. c, art. 18b).

D'autre part, concernant l'adaptation des rentes versées à l'étranger au pouvoir d'achat local, le Conseil des États a pris le contre-pied du Conseil national et refusé cette mesure, jugée impraticable.

Le Conseil national a maintenu quelques divergences avec le Conseil des États. Il a conservé l'aide en capital, supprimée par le Conseil des États, par 121 voix contre 57, et rejeté ainsi une proposition de minorité issue des rangs UDC qui souhaitait suivre la Chambre haute (art. 8 al. 3 let. c, art. 18b). Par 96 voix contre 73, les députés ont refusé la possibilité, introduite par le Conseil des États, de récompenser les entreprises qui gardent un salarié limité dans sa capacité de travail depuis plusieurs mois en leur versant une contribution (art. 14a al. 5).

D'autre part, le camp rose-vert voulait revenir sur la question du financement avec une motion d'ordre de Hans-Jürg Fehr (S, SH). Toutefois, l'appel de la gauche à mettre en vigueur simultanément les deux volets de la révision - actions destinées à réduire le nombre de nouvelles rentes et mesures financières - a été vain. Le Conseil national a refusé de reporter le vote sur le volet des mesures destinées à réduire le nombre de nouvelles rentes. Pour les porte-parole de la commission, les modifications proposées renforcent la philosophie de l'AI et recentrent son action sur ses objectifs premiers. Il serait dès lors irresponsable de se priver de mesures très importantes pour la détection précoce des cas d'invalidité potentielle et pour la réintégration professionnelle des intéressés. Par conséquent, cette partie de la révision doit entrer en vigueur le plus rapidement possible.

Le Conseil des États s'est rallié à la plupart des décisions du Conseil national. Il a notamment accepté l'aide en capital. À l'art. 14a al. 5, autre sujet de divergence, les sénateurs ont fait un pas en direction du Conseil national. Tout en gardant l'esprit de l'article, ils en ont modifié les termes et précisé la portée en limitant la durée du soutien dans le temps. Comme l'aide prévue ne peut être donnée que dans le cadre des mesures de réinsertion et limitée à cette période, le Conseil fédéral s'est déclaré prêt à soutenir cette mesure.

Le Conseil national s'est rallié aux décisions du Conseil des États.

Avant la votation finale au Conseil national, le camp rose-vert, opposé à la décision de repousser la question du financement, a réaffirmé son refus d'une loi considérée comme un véritable programme de démantèlement social. Il a rejeté le projet de loi à l'unanimité.

Au vote final, la loi a été adoptée par 118 voix contre 63 au Conseil national et par 35 voix contre 7 au Conseil des États.

Le projet a été accepté en votation populaire le 17 juin 2007 par 59,1 % des votants.

Projet 2

Les débats sur le projet 2 se sont déroulés après la discussion par article concernant le relèvement de la TVA (voir objet 05.053). Les députés UDC ont persisté dans leur politique d'abstention jusqu'au vote sur l'ensemble. Le débat a opposé les partisans d'une seule augmentation de la TVA aux adeptes d'un financement complémentaire mixte. Au nom de la minorité de la commission, Paul Rechsteiner (S, SG) a plaidé pour un relèvement des cotisations salariales. La structure du financement serait ainsi respectée et la répartition sociale des coûts plus équitable. La majorité de la commission s'est opposée à cette solution, au motif que le renchérissement du coût du travail ainsi induit mettrait en danger la croissance économique et la capacité concurrentielle de la Suisse. Finalement, la proposition de minorité qui souhaitait augmenter le taux de cotisation de 1,4 à 2 % jusqu'en 2015 (art. 85b) a été rejetée par 83 voix contre 61 et 46 abstentions (dont 44 UDC). À l'art. 3, al. 1, 1bis, la proposition de la minorité de suivre le Conseil fédéral et d'augmenter les cotisations de 1,4 à 1,5 % a été elle aussi rejetée par 74 voix contre 72 et 44 abstentions (dont 43 UDC). La prise en charge temporaire des intérêts de la dette de l'AI par la Confédération (art. 85a) proposée par la majorité de la commission a été acceptée.

Après avoir repoussé une motion d'ordre de Meinrado Robbiani (C, TI) de reporter le vote sur l'ensemble, les députés ont rejeté la loi par 93 non contre 85 oui et 6 abstentions. Ils venaient auparavant de refuser la loi sur le financement additionnel de l'AI par la TVA.