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Im Zusammenhang mit der von den Bundesbehörden kürzlich zur Diskussion gestellten Änderung der Direktzahlungsverordnung stelle ich dem Bundesrat folgende Fragen:

1. Welches wären die wirtschaftlichen Auswirkungen der ursprünglichen Vorschläge auf die Betriebe in den verschiedenen Regionen und nach Produktionsausrichtung gewesen?

2. Wie beurteilt er die Auswirkungen der Agrarreform auf die Umwelt, und welche Fortschritte sind mit der Agrarreform erzielt worden?

3. Wo ortet er im Verhältnis Landwirtschaft und Umwelt zusätzlichen Handlungsbedarf?

4. Wie will er für den Fall, dass er zusätzlichen Handlungsbedarf sieht, die entstehenden wirtschaftlichen Probleme für die betroffenen Betriebe lösen?

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Die aktuelle für den ökologischen Leistungsnachweis (ÖLN) verwendete Nährstoffbilanz basiert auf den Grundlagen der Düngung im Acker- und Futterbau (Grudaf) von 1994. Die Revision der Grudaf wurde notwendig aufgrund der Zuchtfortschritte und der Veränderungen bei den Fütterungstechniken. So sanken z. B. die Ausscheidungswerte eines Mastschweineplatzes beim Phosphor (P) um 15 Prozent. Gleichzeitig erhöhte sich der Bedarf des Silomaises um 20 Kilogramm Phosphat pro Hektare. Dadurch entsteht ein Aufstockungspotenzial an Nutztieren. Aus ökologischer Sicht sind die neuen Richtwerte positiv, sofern das rechnerische Aufstockungspotenzial an Nutztieren auf tierstarken Betrieben nicht ausgeschöpft wird.

1. Die vom Bundesamt für Landwirtschaft (BLW) vorgeschlagenen Änderungen der Direktzahlungsverordnung bezweckten, eine weitere Überversorgung der Böden mit P zu verhindern und die Versorgung überversorgter Böden langsam abzubauen, wie dies die Umweltschutzgesetzgebung verlangt.

Diese Vorschläge waren auf Betriebe ausgerichtet, deren Nutztierbesatz die Richtwerte der zonenspezifischen Belastung mit Düngergrossvieheinheiten (DGVE-Richtwerte) überschreitet. Die Landwirtschaftsdirektorenkonferenz hat im Jahr 1995 diese Werte zum Vollzug des Gewässerschutzgesetzes verabschiedet. Es wurde davon ausgegangen, dass die Böden zahlreicher Betriebe, welche die DGVE-Richtwerte überschreiten, mit P überversorgt sind.

Gesamtschweizerisch hätte der Vorschlag des BLW rund 13 Prozent der Betriebe betroffen. Es bestehen jedoch grosse regionale Unterschiede. In den Kantonen Appenzell Innerrhoden wären 65 Prozent, Appenzell Ausserrhoden 27 Prozent, Luzern 33 Prozent, Nidwalden 32 Prozent, Obwalden 25 Prozent und Uri 26 Prozent der Betriebe betroffen gewesen. Vor allem Betriebe mit einer Aufstockung durch Schweinehaltung hätten ihren Nutztierbestand abbauen oder neue Hofdüngerverträge abschliessen müssen. Eine exakte Analyse der wirtschaftlichen Auswirkungen auf die betroffenen Betriebe ist jedoch nicht möglich. Aufgrund von Schätzungen kann jedoch davon ausgegangen werden, dass rund 7500 Betriebe und im äussersten Fall 53 000 DGVE betroffen gewesen wären. Pro DGVE wird mit einem Anfall von 15 Kilogramm P und 105 Kilogramm Stickstoff (N) gerechnet, total also mit rund 800 000 Kilogramm P und 5 565 000 Kilogramm N. Im Einzugsgebiet des Sempachersees wird beim Abbau von Nutztierbeständen über freiwillige Massnahmen gemäss Artikel 62a des Gewässerschutzgesetzes mit einem Entschädigungsansatz von 15 Franken pro Kilogramm nicht ausgebrachtes Phosphat (Umrechnungsfaktor 2,294) gerechnet. Aufgrund dieser Berechnungen könnten die wirtschaftlichen Auswirkungen auf die betroffenen Betriebe auf rund 27,5 Millionen Franken geschätzt werden. Die Einkommenseinbussen durch die Reduktion des Schweinebestandes wären möglicherweise durch eine bessere Situation auf den Märkten oder durch eine Ausweitung der Programme gemäss Artikel 62a des Gewässerschutzgesetzes teilweise kompensiert worden.

2. Die P-Zufuhr in die schweizerische Landwirtschaft umfasst die P-Frachten in den importierten Futtermitteln, den Mineral- und Abfalldüngern, dem importierten Saatgut und den Depositionen aus der Luft. Die Wegfuhr setzt sich zusammen aus den pflanzlichen und tierischen Nahrungsmitteln sowie anderen Produkten, welche die Landwirtschaft verlassen. Der gesamte P-Input in die Schweizer Landwirtschaft hat von 1990-1992 bis 1997/98 um knapp 10 000 Tonnen P abgenommen. Dies ist vor allem der starken Abnahme der Verwendung von P-Mineraldüngern sowie den bedeutend tieferen Futtermittelimporten zu verdanken. Der P-Output in Form von tierischen und pflanzlichen Produkten hat in der gleichen Periode um über 800 t P zugenommen. Die P-Bilanz der Schweizer Landwirtschaft ist damit deutlich besser geworden, der Überschuss hat um über 10 000 t P abgenommen. Allerdings weist die P-Bilanz immer noch einen Überschuss aus. Die P-Vorräte im Boden nehmen immer noch zu, obwohl die Versorgung vieler Böden, vor allem in viehbelasteten Regionen, deutlich überhöht ist.

Rund 85 Prozent der P-Düngung der landwirtschaftlichen Kulturen stammt aus den Hofdüngern. Die Entwicklung des Nutztierbestandes ist deshalb ein wichtiger Indikator für die Entwicklung der Nährstoffzufuhr. Die Anzahl tierhaltender Betriebe, welche die zum Vollzug des Gewässerschutzgesetzes festgelegten DGVE-Richtwerte überschreiten, hat zwischen den Jahren 1990 und 1999 stark abgenommen. Es gibt jedoch in allen Zonen Betriebe, welche diese Grenze überschreiten. Eine Überschreitung bedeutet nicht, dass ein Verstoss gegen das Gewässerschutzgesetz vorliegt. Im Rahmen des Gewässerschutzgesetzes besteht die Möglichkeit, mit anderen Betrieben Hofdüngerverträge abzuschliessen. Etliche Betriebe nutzen allerdings systematisch die im Rahmen des ÖLN gewährte Fehlertoleranz von 10 Prozent aus. Damit besteht die Gefahr, dass die Bodenvorräte weiter erhöht werden.

Im Rahmen der Evaluation der Ökomassnahmen untersuchte die Eidgenössische Forschungsanstalt für Agrarökologie und Landbau Zürich-Reckenholz (FAL) in zwei Untersuchungsgebieten die P-Belastung der Oberflächengewässer durch Abschwemmung bzw. durch Bodenerosion. Die daraus resultierenden Modellrechnungen ergaben, dass in den untersuchten Gebieten die Befolgung der ÖLN-Vorschriften (vor allem ausgeglichene Düngerbilanz und Bodenschutzindex) eine Reduktion der P-Belastung durch Abschwemmung um 13 Prozent und durch Erosion um 22 Prozent erwarten lässt. Diese theoretischen Werte können in der Praxis allerdings deutlich über- oder unterschritten werden, da der P-Eintrag in die Gewässer sehr stark von der jährlich oft stark variierenden Niederschlagsmenge und -verteilung abhängt.

Die Schweizer Seen werden heute viel weniger mit P belastet als noch vor 10 oder 20 Jahren. Dies ist jedoch in erster Linie auf das P-Verbot in Waschmitteln von 1986 und auf den kostenintensiven Ausbau und Betrieb der Kläranlagen zurückzuführen. Wie die Evaluationsresultate zeigen, entfalten die agrarpolitischen Massnahmen erst mittelfristig ihre volle Wirkung. Politisch wäre es unklug, wenn die Landwirtschaft diesen grossen Erfolg des Umweltschutzes aufgrund der Revision der Grudaf abschwächen oder gar kompensieren würde.

3. Die Anreizstrategie mit den ökologischen Direktzahlungen und die Anstrengungen im Bereich Bildung, Forschung und Beratung zeigten Wirkung. Die ökologischen Leistungen der Landwirtschaft haben stark zugenommen, und der Einsatz der potenziell umweltbelastenden Stoffe ist zurückgegangen. Das agrarpolitische Instrumentarium im ökologischen Bereich ist heute ausreichend ausgebaut. Die Abgeltung der gemeinwirtschaftlichen und ökologischen Leistungen mit Direktzahlungen, die an einen ökologischen Leistungsnachweis gebunden sind, hat sich bewährt. Für die Betroffenen erlauben sie eine ökonomisch tragbare Umsetzung umweltbezogener Anforderungen. Zusätzlich kann in Problemgebieten mit den regional ausgerichteten Massnahmen nach Artikel 62a des Gewässerschutzgesetzes eine standortangepasste Bodenbewirtschaftung zum Schutz der Gewässer gefördert werden. Die Strategie ist in den nächsten Jahren ohne wesentliche Änderungen weiterzuführen.

Spezifische Probleme bestehen jedoch noch in Gebieten, die hohe Anteile von Böden mit einer hohen P-Versorgung aufweisen. Über Jahrzehnte angehäufte P-Vorräte im Boden können wieder mobilisiert werden. Ein Abbau der Vorräte ist nur möglich, wenn weniger Nährstoffe ausgebracht werden als die Kulturen benötigen und dabei ein Teil des Nährstoffbedarfs aus dem Bodenvorrat gedeckt wird. Bei Regen können durch Abschwemmung, Auswaschung oder Bodenerosion P-Frachten direkt über den Oberflächenabfluss oder aber über Risse und Drainageleitungen in die Oberflächengewässer gelangen. Erhöhte P-Gehalte können in Fliessgewässern die Verkrautung fördern, sie sind aber vor allem für die Seen oder Meere problematisch.

Die Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen gehört zum Verfassungsauftrag an die Landwirtschaft. Für eine ökologisch nachhaltige Entwicklung muss eine weitere P-Anreicherung in den Böden verhindert werden und der Gehalt von überversorgten Böden mittelfristig auf ein normales Niveau gesenkt werden. Damit kann die Landwirtschaft das Belastungspotenzial der Gewässer senken.

Der Abbau von P-Bodenvorräten ist über freiwillige Massnahmen, verbunden mit Abgeltungen gemäss Artikel 62a des Gewässerschutzgesetzes, zu erreichen. Zur Verhinderung einer weiteren P-Anreicherung in den Böden sind die Grundlagen in der Landwirtschaftsgesetzgebung vorhanden. Sie müssen konsequent umgesetzt werden.

4. Das BLW hat seinen Vorschlag zur Änderung der Direktzahlungsverordnung aufgrund der Konsultation zurückgezogen. Es hat eine Arbeitsgruppe eingesetzt, welche Begleitmassnahmen mit folgender Zielsetzung vorschlagen soll:

a. Aufstockungen bei den bestehenden tierstarken Betrieben gegenüber dem Jahr 2001 (Düngerbilanz im Überschuss) verunmöglichen;

b. bei Neu- und Umbauten Aufstockungen über einen zu definierenden maximalen Nährstoffanfall pro Hektare landwirtschaftliche Nutzfläche hinaus verhindern; und

c. mit ökonomischen Massnahmen (z. B. Sanktionsschema) darauf hinwirken, dass Betriebe mit einer Eigenversorgung an Nährstoffen von über 100 Prozent sich dem Zielwert von 100 Prozent annähern.

Zu den Vorschlägen soll anschliessend eine Konsultation bei allen interessierten Kreisen durchgeführt werden. Die Umsetzung ist im Rahmen einer Revision der Direktzahlungsverordnung auf das Jahr 2002 hin geplant.

Antwort des Bundesrates.