InitialSituation

Le 19 août 2009, le Conseil fédéral a conclu avec les États-Unis l'accord concernant la demande de renseignements de l'Internal Revenue Service relative à UBS SA, aux termes duquel la Suisse s'engageait à traiter une demande d'entraide administrative des États-Unis portant sur quelque 4450 clients d'UBS. Cet accord vise à résoudre un conflit de souveraineté et une dissension entre les ordres juridiques de la Suisse et des États-Unis, apparus dans le contexte des poursuites civiles et pénales lancées par les États-Unis à l'encontre d'UBS SA.

Les critères que définit l'accord pour identifier les cas dans lesquels la Suisse peut accorder l'entraide administrative aux États-Unis dans l'affaire UBS SA concrétisent les dispositions de la convention en vue d'éviter les doubles impositions en vigueur entre les deux pays (CDI-USA) pour les cas de fraude fiscale, d'une part, mais aussi en cas de soustraction continue de montants importants d'impôt, d'autre part. Dans son arrêt du 21 janvier 2010, le Tribunal administratif fédéral a qualifié l'accord du 19 août 2009 d'arrangement amiable et décidé que la Suisse ne saurait, en se fondant sur les dispositions de celui-ci, fournir une entraide administrative aux États-Unis dans les cas de soustraction continue de montants importants d'impôt.

Un protocole modifiant l'accord a été signé le 31 mars 2010. Il introduit diverses adaptations d'ordre formel qui permettent de spécifier la nature juridique de l'accord modifié : il s'agit d'un traité international primant la CDI-USA, son protocole et l'accord mutuel de 2003.

L'accord modifié est appliqué à titre provisoire depuis le 31 mars 2010 pour permettre à la Suisse de respecter les engagements internationaux qu'elle a pris le 19 août 2009. Les données des clients d'UBS pour qui l'entraide administrative peut être accordée ne seront communiquées aux États-Unis qu'une fois que le Parlement aura approuvé le texte. (Source : message du Conseil fédéral)

Proceedings

Le Conseil des États a décidé sans opposition d'entrer en matière sur le projet. Une minorité hétérogène a déposé deux propositions, que le conseil a rejetées respectivement par 32 voix contre 10 et 27 voix contre 13. La première visait à ce que les dispositions de l'accord ne soient appliquées qu'une fois l'arrêté fédéral entré en vigueur ; quant à la seconde, elle voulait soumettre l'accord avec les États-Unis au référendum facultatif. Au vote sur l'ensemble, le conseil a adopté le projet sans le modifier, par 31 voix contre 12.

Au Conseil national, Caspar Baader (V, BL) a déposé une motion d'ordre, dans laquelle il demandait au conseil de procéder à l'examen des motions 09.4089 Limitation du montant déductible des bonus versés par millions et 10.3351 Traitement fiscal des bonus, avant d'entamer son examen de l'accord avec les États-Unis. Ces deux motions, déposées respectivement par la conseillère aux États Anita Fetz (S, BS) et par la Commission de l'économie et des redevances du Conseil des États, avaient été adoptées par la Chambre haute. Par 125 voix contre 58, le conseil a rejeté la motion d'ordre soutenue en bloc par le groupe UDC.

L'entrée en matière a été décidée sans opposition. Une minorité verte de la commission a proposé de renvoyer le projet au Conseil fédéral, en le chargeant d'élaborer un projet de loi qui abolisse la distinction entre fraude fiscale et évasion fiscale dans le cadre de l'entraide administrative tant internationale qu'intercantonale et qui oblige les banques à n'accepter dorénavant que les valeurs patrimoniales munies d'une attestation fiscale. Par 131 voix contre 32, le conseil a refusé cette proposition. Lors de la discussion par article, il a rejeté toutes les propositions déposées par la gauche. Par 97 voix contre 78, la Chambre basse a suivi sa commission, qui avait décidé, par 12 voix contre 12 et 2 abstentions, et avec la voix prépondérante du président, que l'accord serait sujet au référendum facultatif. Une minorité bourgeoise de la commission proposait quant à elle de se rallier à l'avis du Conseil des États.

Par 104 voix contre 76, le conseil a rejeté le projet au vote sur l'ensemble, ce qui équivaut, selon l'art. 74 de la loi sur le Parlement, à une non-entrée en matière. Les groupes UDC et socialiste ainsi que le groupe des Verts se sont opposés au projet, à la quasi-unanimité.

Ainsi, le projet est retourné au Conseil des États. Les divergences entre les deux conseils portant sur l'objet dans son entier, la Chambre haute a dû, une nouvelle fois, débattre de l'entrée en matière, qu'elle a acceptée sans opposition. Plusieurs propositions formulées par le camp rose-vert n'ont trouvé aucun écho. Par 31 voix contre 9, le conseil a adopté la version du Conseil fédéral sans y apporter de modification.

Un second refus d'entrer en matière de la part du Conseil national aurait signifié le rejet définitif du projet ; sans avoir mené de nouvelle discussion de fond, la Commission de l'économie et des redevances du Conseil national lui a proposé, par 14 voix contre 12, de ne pas entrer en matière. Le conseil s'est toutefois rallié, avec 132 voix contre 15, à une minorité de la commission, composée essentiellement de membres des groupes CEg et RL, qui lui proposait d'entrer en matière. Une majorité des membres du groupe UDC s'est abstenue, alors que les autres groupes ont soutenu la minorité.

Au cours de la discussion par article, le Conseil national a apporté quelques changements à la version du Conseil fédéral, se ralliant ainsi aux propositions de sa commission. Il a notamment décidé que le projet devrait être sujet au référendum, décision soutenue par les groupes socialiste et UDC, ainsi que par une large majorité du groupe des Verts. Au vote sur l'ensemble, la Chambre basse a adopté la version modifiée par 81 voix contre 61 et 53 abstentions (émanant presque toutes des membres du groupe UDC).

La Commission de politique extérieure du Conseil des États a proposé à son conseil de maintenir sa décision, ce qu'il a fait sans en débattre.

Le Conseil national a également décidé de camper sur ses positions. Une minorité composée de membres des partis bourgeois avait proposé d'adopter le projet du Conseil des États. Par 94 voix contre 77, la Chambre basse a toutefois suivi la majorité de sa commission.

Le texte a donc été soumis à la conférence de conciliation, qui a décidé que le projet ne serait pas sujet au référendum facultatif s'appliquant aux traités internationaux. Susanne Leutenegger-Oberholzer (S, BL) s'était opposée à cette proposition. Par 81 voix contre 63 et 47 abstentions, le Conseil national a adopté la proposition formulée par la conférence de conciliation. A noter que ce sont surtout les membres du groupe UDC qui se sont abstenus. Quant au Conseil des États, il a suivi cette décision sans en débattre.