InitialSituation

Am 13. September 2003 hat die Schweizerische Volkspartei (SVP) im Anschluss an den Beschluss ihrer Delegiertenversammlung die eidgenössische Volksinitiative "für demokratische Einbürgerungen" lanciert. Die Volksinitiative beinhaltet in der Form eines ausgearbeiteten Entwurfs folgende Forderungen:

- Die Gemeinden sollen autonom entscheiden können, welches Organ das Gemeindebürgerrecht erteilen darf.

- Ein erfolgter Einbürgerungsentscheid dieses zuständigen Organs soll endgültig sein, das heisst, nicht mehr durch eine weitere Instanz überprüft werden können.

Zu diesem Zweck verlangt die Volksinitiative, dass der geltende Artikel 38 der Bundesverfassung durch einen vierten Absatz ergänzt wird. Mit ihrem Anliegen wollen die Urheber des Volksbegehrens die Rechtslage, die durch zwei Urteile des Bundesgerichts vom 9. Juli 2003 entstanden ist, rückgängig machen. Ausgehend von der Annahme, dass ein Einbürgerungsentscheid nicht rein politischer Natur, sondern auch ein Akt der Rechtsanwendung ist, hatte das Bundesgericht in einem ersten Urteil einen als diskriminierend eingestuften Einbürgerungsentscheid einer Gemeinde kassiert; mit dem zweiten Urteil hatte es Urnenabstimmungen bei Einbürgerungsentscheiden für verfassungswidrig erklärt. Durch die neue bundesgerichtliche Praxis wurde der verfahrensmässige Spielraum bei Einbürgerungen grundsätzlich eingeengt, und es sind in der Folge in der Schweiz keine Einbürgerungen mehr auf dem Weg der Urnenabstimmung vorgenommen worden. Im Nachgang zur bundesgerichtlichen Rechtsprechung vom 9. Juli 2003 befassten sich mehrere parlamentarische Vorstösse mit den neu aufgeworfenen Fragen zum Thema der Einbürgerung. So reichte am 3. Oktober 2003 Ständerat Thomas Pfisterer (RL, AG) eine parlamentarische Initiative zum Bürgerrechtsgesetz (siehe 03.454) in Form einer allgemeinen Anregung ein. Mit Blick auf die Volksinitiative kam die Staatspolitische Kommission des Ständerates (SPK-S) zum Schluss, dass möglichst rasch ein konkreter Vorschlag auszuarbeiten sei, welcher im Sinne eines indirekten Gegenentwurfs der Volksinitiative gegenübergestellt werden könne. Am 27. Oktober 2005 hat die SPK-S ihren Erlass- und Berichtsentwurf zuhanden des Ständerates verabschiedet. In seiner Stellungnahme vom 2. Dezember 2005 stimmte der Bundesrat dieser Vorlage der SPK-S zu. Mit seiner Stellungnahme brachte der Bundesrat zum Ausdruck, dass er wie das Bundesgericht die Einbürgerung nicht als politischen Akt, sondern als einen Rechtsanwendungsakt versteht. Diese Haltung entspricht der neuen Rechtsauffassung, die den bundesgerichtlichen Entscheiden vom 9. Juli 2003 zugrunde liegt. Zuvor hatte in Lehre und Praxis mehrheitlich die Auffassung vorgeherrscht, die Einbürgerung sei ein politischer Akt, der keiner weiteren Begründung bedürfe und mangels eines Rechtsanspruchs auch nicht gerichtlich anfechtbar sei. Daher konnten zu dieser Zeit die Gemeinden - je nach Ausgestaltung des kantonalen Rechts - weitgehend selbständig über die Erteilung ihrer Bürgerrechte befinden. Mit seiner Praxisänderung von 2003 und der seither wiederholt bestätigten Praxis qualifizierte das Bundesgericht die Einbürgerungen als Rechtsanwendungsakte und erklärte namentlich die Urnenabstimmung über Einbürgerungsgesuche mit den mit dem neuen Rechtsverständnis verbundenen rechtsstaatlichen Vorgaben für unvereinbar. Die Vorlage der SPK-S hatte bezüglich der Frage der Rechtsnatur von Einbürgerungen demgegenüber eine Mittelstellung eingenommen, indem im Einbürgerungsakt eine Mischform gesehen wurde, welche sowohl Anteile eines politischen Aktes wie auch eines Rechtsanwendungsaktes enthält. Dementsprechend wurde auch die Urnenabstimmung über Einbürgerungsgesuche unter gewissen Voraussetzungen für zulässig angesehen.

Nach Ansicht des Bundesrates hat der Gesetzesentwurf der SPK-S vom 27. Oktober 2005 in inhaltlicher Hinsicht den Vorteil, dass er auf der Linie der bundesgerichtlichen Rechtsprechung und damit der bestehenden Verfassung liegt. Zudem sind die Vorschläge zur Gesetzesrevision in den wesentlichen Punkten anlässlich des bei den Kantonen, den politischen Parteien und weiteren interessierten Organisationen durchgeführten Vernehmlassungsverfahrens auf grosse Zustimmung gestossen.

Demgegenüber stellen sich die Urheber und Urheberinnen der Volksinitiative auf den Standpunkt, dass politisch umstrittene Rechtsfragen nicht allein durch eine Verfassungsauslegung des Bundesgerichts, sondern durch den Verfassungsgeber selbst geklärt werden müssen. Durch die angestrebte Verfassungsreform sollen die Gemeinden ermächtigt werden, auf kommunaler Ebene das Verfahren und die für die Einbürgerung zuständigen Organe festzulegen. Allerdings vermag die vorliegende Verfassungsvorlage das offen zutage getretene Spannungsverhältnis zwischen der Einbürgerungsdemokratie und den zeitgemässen Anforderungen an einen Rechtsstaat nicht zu überwinden. Für den Fall einer Annahme der Volksinitiative wären die eingespielten Verfahrensabläufe zahlreicher Kantone obsolet. Schliesslich könnten mit der angestrebten Aufhebung rechtsstaatlicher Regelungen bei der Erteilung des Gemeindebürgerrechts zusätzliche Konflikte mit dem internationalen Recht entstehen.

Da die Volksinitiative "für demokratische Einbürgerungen" bezweckt, mit den rechtsstaatlichen Vorgaben zu brechen und die kantonalen Zuständigkeiten durch eine Verabsolutierung der Gemeindeautonomie zu beschneiden, empfiehlt der Bundesrat, diese abzulehnen. Sofern die eidgenössischen Räte die ständerätliche Gesetzesvorlage zur parlamentarischen Initiative (03.454) der Volksinitiative als indirekten Gegenentwurf auf der Ebene des Gesetzes gegenüberstellen, wird der Bundesrat ein solches Vorgehen unterstützen.

Proceedings

Im Nationalrat war die Eintretensdebatte zu dieser Volksinitiative und zur parlamentarischen Initiative Thomas Pfisterer (RL, AG) (03.454) geprägt vom Bundesgerichtsentscheid von 2003, in welchem Einbürgerungen via Urnenabstimmung als nicht rechtsstaatkonform erklärt worden waren. Diskutiert wurde hauptsächlich über die Rechtsnatur von Einbürgerungen. Für die SVP-Fraktion ist die Einbürgerung ein politischer Entscheid und demzufolge nicht begründungspflichtig oder anfechtbar. Das links-grüne Lager sowie die Mehrheit der FDP- und der CVP-Fraktion verwiesen dagegen auf den Vorrang des Rechtsstaates und der Grundrechte gegenüber der Volkssouveränität, was Willkür und Diskriminierung ausschliesst. Laut Hans-Jürg Fehr (S, SH) muss der einzelne Bürger sich gegen den Staat wehren und deshalb einen Entscheid anfechten können.

Luc Recordon (G, VD) hielt fest, dass die Initiative - sollte sie denn angenommen werden - nicht umgesetzt werden kann, ohne gegen wichtige internationale Verpflichtungen zu verstossen. Deshalb sei die Initiative unzulässig. Ein Minderheitsantrag Louis Schelbert (G, LU), wonach die Initiative für ungültig erklärt werden sollte, wurde mit 132 (davon 21 Sozialdemokraten) zu 49 Stimmen abgelehnt.

Der Nationalrat folgte dem Bundesrat und einer Kommissionsminderheit und empfahl Volk und Ständen gegen den Willen der Kommissionsmehrheit mit 117 zu 63 Stimmen, die Initiative abzulehnen.

In der Folge sprach sich die von Bundesrat Christoph Blocher unterstützte Ratsmehrheit für Eintreten auf die parlamentarische Initiative Thomas Pfisterer aus und wies die Initiative mit 103 zu 74 Stimmen für die Detailberatung an die Kommission zurück.

Auch im Ständerat sprach sich die Mehrheit der Kommission dafür aus, dem Nationalrat zu folgen und die Initiative zur Ablehnung zu empfehlen. Einzig Maximilian Reimann (V, AG) - als Kommissionsminderheit - wollte am Charakter des politischen Aktes bei Einbürgerungen festhalten und nicht den Verwaltungsakt ins Zentrum rücken lassen. Hansheiri Inderkum (C, UR) hingegen betonte die Doppelnatur, also demokratischer Entscheid und Verwaltungsakt, da es um die "Rechtstellung der betroffenen Person" gehe. Er wies zudem darauf hin, dass bei der parlamentarischen Initiative Thomas Pfisterer ergänzt werden müsse, dass kein Anspruch auf Einbürgerung bestehe.

Mit 28 zu 7 Stimmen wurde die Initiative zur Ablehnung empfohlen.

Der Bundesbeschluss wurde im Nationalrat mit 127 zu 67, im Ständerat mit 34 zu 7 Stimmen angenommen.

Die Volksinitiative wurde in der Volksabstimmung vom 1. Juni 2008 mit 63,8 Prozent Nein-Stimmen und von 19 Kantonen und 6 Halbkantonen abgelehnt.