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Fin dalle origini dello Stato federale svizzero, il nostro ordinamento giuridico poggia sulla concezione monista del diritto. Nella dottrina del diritto interno pubblico, questo principio è subordinato al diritto costituzionale non scritto (D. Thürer, Bundesverfassung und Völkerrecht, in: Kommentar BV, marg. 9). Nel sistema monista, il diritto nazionale e il diritto internazionale pubblico costituzionale sono applicabili senza dover ricorrere a un particolare atto di trasformazione per trasporle nel diritto nazionale. Per quanto attiene al diritto consuetudinario internazionale - segnatamente alle norme cogenti di diritto internazionale - e alle norme generali di diritto, l'applicazione diretta nel diritto interne è evidente. A partire dall'entrata in vigore, un trattato internazionale, in quanto fonte primaria di diritto internazionale, diventa parte integrante del nostro ordinamento giuridico. Di conseguenza, tutti gli organi dello Stato sono tenuti ad osservare e ad applicare le norme di diritto internazionale fintanto che siano vigenti per la Svizzera (cfr. Messaggio SEE, FF 1992, IV 55; dichiarazione comune dell'Ufficio federale di giustizia e della Direzione del diritto internazionale pubblico sul rapporto tra il diritto internazionale e quello nazionale nel quadro dell'ordinamento giuridico svizzero, in GAAC 53/1989, n. 54, pag. 403). Anche il Tribunale federale da sempre propende per un ordinamento giuridico interno di carattere monista (cfr. già DTF 7 782 e le più redenti 122 II 237, 120 lb 366). Inoltre, la dottrina non ha mai contestato il compito fondamentale del monismo nella regolamentazione del rapporto tra diritto internazionale e diritto nazionale (cfr. D. Thürer, marg. 9). In questo contesto occorre inoltre rilevare che secondo prassi del Consiglio federale - la quale ha dato buone prove -, trattati di diritto internazionale pubblico sono conclusi generalmente soltanto previo adeguamento della legislazione svizzera.

Mentre la maggior parte dei Paesi europei ed extraeuropei, USA compresi, optano per una concezione giuridica monista, il Regno Unito e i Paesi scandinavi in particolare si riconoscono in un sistema dualista (D. Schindler, Die Schweiz und das Völkerrecht, in: Neues Handbuch der schweizerischen Aussenpolitik, Berna/Stoccarda/Vienna 1992, p. 111). Secondo la concezione giuridica dualista, diritto internazionale e diritto nazionale sono due ordinamenti giuridici ben distinti. Per integrare una norma di diritto internazionale in diritto nazionale è quindi necessario un atto speciale (sistema di trasformazione). La trasposizione di una norma internazionale in dirotto interno conferisce a tale norma grado di legge. Anche nei paesi di tradizione dualista, tuttavia, data la diffusione di norme internazionali, insita nell'intensificarsi delle relazioni internazionali, si assiste a un progressivo distacco dalla rigida osservanza dell'obbligo di trasformazione. I Paesi scandinavi, ad es. hanno integrato di recente la Convenzione europea dei diritti dell'uomo (CEDU) nel loro diritto interno. In tal modo, le competenti istanze giudiziarie nazionali hanno la possibilità di applicare e di interpretare le CEDU, prima che il singolo possa adire gli organi internazionali. Questo sistema permette di rispettare gli obblighi derivanti dal principio della sussidiarietà del controllo internazionale. Questo modo di procedere corrisponde, in ultima analisi, al sistema monista.

Un particolare sistema di trasformazione è attuato in Germania, dove un trattato internazionale acquista efficacia in diritto interno in base a una legge d'approvazione. Questo tipo di legge ha una duplice funzione: da un canto autorizza l'Esecutivo a ratificare il trattato, dall'altro conferisce al suo contenuto validità in diritto interno. Con l'entrata in vigore, il trattato diventa applicabile direttamente anche in diritto interno e il singolo può invocare il testo del trattato stesso nella misura in cui questo sia direttamente applicabile (self-executing). Si ottiene in tal modo un risultato paragonabile a quello del sistema monista.

Tenuto conto che l'indirizzo monista dell'ordinamento giuridico svizzero si integra nel diritto costituzionale materiale, occorrerebbe sancire anche il nuovo sistema nel diritto costituzionale. Inoltre sarebbe necessario esaminare quali possibilità esistono di adattare al sistema dualista gli articoli 113 capoverso 1 numero 3, 113 capoverso 3 e 114bis capoverso 3 della Costituzione federale. La prima di queste disposizioni conferisce ai singoli un diritto di ricorso per violazione di trattati, mentre le altre due stabiliscono il carattere direttamente vincolante dei trattati internazionali per il Tribunale federale (D. Schindler, p. 111).

Il Consiglio federale ritiene che l'indirizzo monista dell'ordinamento giuridico svizzero abbia dato buone prove. Il passaggio a un dualismo effettivo significherebbe, fondamentalmente, dover ricorrere alla procedura legislativa ordinaria risulterebbe notevolmente sollecitata. Inoltre non si può mai escludere un determinato rischio che tra legge di trasformazione e trattato internazionale si creino contraddizioni le quali potrebbero comportare la responsabilità internazionale pubblica della Svizzera. Teoricamente, si potrebbe ipotizzare come soluzione intermedia una procedura d'approvazione simile a quella attuata in Germania. Secondo questo sistema, la legge d'approvazione conferirebbe validità interna a un trattato internazionale. Il singolo potrebbe in seguito invocare il testo del trattato stesso, nella misura in cui quest'ultimo fosse direttamente applicabile (self-executing), con risultato paragonabile a quello dell'attuale ordinamento giuridico monista. Occorre tuttavia rilevare un'importante differenza esistente fra l'ordinamento giuridico svizzero e quello tedesco: nel nostro Paese tutte le leggi federali sottostanno invero al referendum facoltativo, ma - in virtù dell'articolo 89 capoversi 3-5 della Costituzione federale - lo stesso non vale per tutti i trattati internazionali. Volendo introdurre il sistema dualista in Svizzera, si dovrebbero quindi sottoporre a referendum tutti i trattati internazionali ratificati dall'Assemblea federale.

Secondo il mozionante è soprattutto il referendum in materia di trattati internazionali, tuttora insufficiente, che induce a rivedere il principio monista. Anche il Consiglio federale riconosce un bisogno di riforma in tal senso. Nell'ambito del pacchetto di riforme riguardante i diritti popolari, presentato unitamente al messaggio concernente la riforma della Costituzione, propone un'estensione del referendum facoltativo in materia di trattati internazionali. In tal modo si terrebbe conto del crescente significato del diritto internazionale, perfezionando inoltre in modo mirato le possibilità di collaborazione proprie di una democrazia diretta.

Infine, il passaggio dal monismo al dualismo potrebbe dare agli altri Stati l'impressione che in futuro la Svizzera, sul piano nazionale, si riservi facoltà di non attenersi agli obblighi di diritto internazionale pubblico sottoscritti. Da un canto, questo potrebbe essere interpretato come un ulteriore segnale del crescente isolamento del nostro Paese in ambito internazionale, tanto più che in generale - segnatamente negli Stati scandinavi - si può constatare tendenza piuttosto opposta in direzione del sistema monista. D'altro canto, proprio i piccoli Paesi come la Svizzera hanno interesse massimo a fugare qualsiasi dubbio circa la volontà di osservare gli obblighi internazionali. Proprio il diritto internazionale, infatti, fra tutti gli strumenti di cui dispongono, è quello che di gran lunga meglio permette di tutelare i propri interessi nei confronti di Paesi politicamente ed economicamente più influenti.

Per questi motivi il Consiglio federale si oppone all'introduzione del sistema dualista nell'ambito della trasposizione del diritto internazionale pubblico.

Dichiarazione del Consiglio federale

Il Consiglio federale propone di respingere la mozione.

Il Consiglio federale propone di respingere la mozione.