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Laut Medienberichten will das US Departement of Homeland Security ab Januar 2004 alle Ausländer, die mit Visum einreisen, an den US-Grenzen mit der neuen "US Visitor and Immigrant Status Technology" (US Visit) erfassen. Die Reisenden werden dabei fotografiert, ihre Fingerabdrücke werden abgenommen und gespeichert und die Reisedokumente eingescannt.

Alle jene Länder (wie die Schweiz), für deren Staatsangehörige bisher auf der Grundlage des so genannten "Visa Waiver Program" ein Einreisevisum in die USA keine Pflicht war, müssen nach dem Willen der gegenwärtigen US Administration ab Oktober 2004 dafür sorgen, dass in den Reisepässen ihrer Bürger deren Fingerabdrücke enthalten sind.

Sollte sich ein Land weigern, dieser Forderung nachzukommen, soll für dieses nach Absicht der US Administration wiederum die Visapflicht gelten. Dann werden Foto und zugehörige Fingerabdrücke des Reisenden bei der Einreise in die USA abgenommen.

Der neue Schweizer Pass ist bereits für das Scannen der darin enthaltenen Daten und die Aufnahme von Fingerabdrücken vorbereitet.

Den erwähnten Massnahmen sollen offenbar international nur Personen unterworfen werden, die nicht die US-Staatsangehörigkeit besitzen. Die US Administration beabsichtigt ihrerseits nicht, für US-Bürger Reisepässe auszustellen, die gescannt werden können und die die Fingerabdrücke oder andere biometrische Daten der Passinhaber enthalten. Foto und Unterschrift genügen nach wie vor als Identifikationsmittel.

Ich bitte den Bundesrat, zu folgenden Fragen Stellung zu nehmen:

1. Die Abnahme von Fingerabdrücken gilt weltweit als Beweismassnahme im Strafrecht, die nur bei erheblichem Tatverdacht eingesetzt wird. Wie stellt sich der Bundesrat national und international zur generellen Anwendung dieser Massnahme zur polizeilichen Überwachung von Schweizer Bürgerinnen und Bürgern im Touristen- und Geschäftsreiseverkehr?

2. Beteiligt sich die Schweiz national und/oder international (ausserhalb des Strafrechtes) an Vorarbeiten für eine biometrische Überwachung ihrer Staatsangehörigen, sei es über Fingerabdrücke, elektronische Gesichtserfassung oder elektronische Iriserfassung?

Wenn ja, worin bestehen diese Vorarbeiten, und auf welcher Rechtsgrundlage beruhen sie?

3. Erfolgen in öffentlichen Verwaltungen der Schweiz (ausserhalb des Strafrechtes) heute schon biometrische Überwachungen von Schweizerinnen und Schweizern?

4. Gedenkt der Bundesrat den Forderungen der gegenwärtigen US Administration bezüglich Aufnahme von Fingerabdrücken und/oder anderer biometrischer Daten (wie Gesichtserfassung oder Iriserfassung) in den Schweizer Pass nachzukommen? Besteht dafür eine Rechtsgrundlage?

5. Wenn ja, wie stellt er sicher, dass mit den in den USA elektronisch gespeicherten Daten über Schweizerinnen und Schweizer nicht deren Privatsphäre und Persönlichkeitsrechte verletzt werden? Wie stellt er insbesondere sicher, dass diese Daten von den USA ausschliesslich für den Grenzverkehr verwendet werden?

6. Wie gedenkt er ab Inkrafttreten der US-Massnahmen gegenüber Schweizer Reisenden das Gegenrecht für die Einreise von US-Bürgern in die Schweiz zu handhaben?

FederalCouncilResponseText

Das Thema, ob Reisepässe um zusätzliche Daten zur Identität einer Person zu ergänzen seien, wird nicht erst diskutiert, seitdem die USA diese Forderung gestellt haben. Die Internationale Zivilluftfahrt-Organisation (ICAO) befasst sich bereits seit 1997 mit Möglichkeiten, biometrische Daten in kodierter Form in Identitätsausweise einzufügen. In erster Linie geht es darum, physikalische Merkmale des Gesichtes, der Papillarmuster der Finger und der Iris zu vermessen und in maschinenlesbarer Form zu speichern.

Zu den Aufgaben der ICAO - einer Unterorganisation der Vereinten Nationen - gehört es, Abläufe im Zivilluftverkehr zu vereinfachen und Regelungen über einheitliche Identitätsdokumente zu erarbeiten. Die Richtlinien und Empfehlungen der ICAO gelten weltweit als Standard.

Im Mai 2003 gab die ICAO ihren Entscheid bekannt, wonach sie empfehlen werde, biometrische Daten - vor allem der Gesichtserkennung dienende - in maschinenlesbarer Form in Identitätsausweisen zu speichern. Als zusätzliche biometrische Merkmale können die Mitgliedstaaten Fingerabdrücke oder Iris-Erkennung verwenden. Diese Daten werden in einem kontaktlosen Chip (contactless integrated circuit chip) gespeichert. Bevor aber die ICAO die Empfehlungen im Detail festlegt, sind noch Einzelheiten auszuarbeiten.

Wenn Reise- und Identitätsdokumente um biometrische Daten ergänzt werden, so geht es nicht darum, Schweizer Bürgerinnen und Bürger überwachen zu können. Vielmehr bietet die Biometrie eine zusätzliche Möglichkeit, den internationalen Reiseverkehr zu vereinfachen, indem Reisepässe fälschungssicherer gestaltet werden, um so möglichst zu verhindern, dass sich jemand einen Identitätsausweis aneignet und sich widerrechtlich als jemand anders ausgibt.

Die Biometrie ist ein Mittel, das bei der Bekämpfung illegaler Migration, Menschenschmuggel und -handel eine wesentliche Rolle spielt. Biometrische Daten in einem Identitätsausweis sind nichts Neues: Ein Foto oder Angaben zur Grösse und zum Geschlecht sind auch biometrische Angaben und finden sich längst in jedem Identitätsausweis.

Jeder Staat, so auch die Schweiz, ist bestrebt, Dokumente herzustellen, anhand derer sich die Identität einer Person eindeutig feststellen lässt. Ein solches Dokument trägt nicht zuletzt zur allgemeinen Sicherheit bei und erleichtert es Menschen, sich in allen Teilen der Welt möglichst ungehindert bewegen zu können.

Der vom US-Kongress nach den Ereignissen vom 11. September 2001 verabschiedete Enhanced Border Security and Visa Entry Reform Act of 2002 sieht vor, dass in US-amerikanisches Hoheitsgebiet einreisende ausländische Staatsangehörige sich ab dem 26. Oktober 2004 mit einem Reisedokument (Visa oder Reisepass) ausweisen müssen, auf dem in kodierter Form biometrische Daten gespeichert sind. Nach den Bestimmungen dieses Gesetzes müssen Reisedokumente den Empfehlungen der ICAO entsprechen.

Für die Schweiz und EU-Mitgliedstaaten gilt das Visa Waiver Program (VWP). Im Rahmen dieses Programmes zur Aufhebung der Visumspflicht brauchen Schweizer Staatsangehörige zur Einreise in die USA - sei es als Touristen oder Geschäftsreisende - kein Visum. Nach neuer amerikanischer Gesetzgebung gilt nun, dass nach dem 26. Oktober 2004 ausgestellte Schweizer Reisepässe biometrische Daten enthalten müssen. Ist diese Anforderung nicht erfüllt, wird die Schweiz aus dem VWP ausgeschlossen, und für Personen, die in die USA einreisen möchten, wird die Visumspflicht gelten. Die biometrischen Daten dieser Personen dürften dann bei deren Einreise von den amerikanischen Behörden erhoben werden.

Vor dem Hintergrund dieser Ausführungen beantwortet der Bundesrat die Fragen des Interpellanten wie folgt.

1. Reise- und Identitätsdokumente sollen durch den von der ICAO erwogenen Grundsatz, Fingerabdrücke einzufügen, fälschungssicherer werden. Die Gesichtserkennung hat aber Vorrang, und jedem Staat bleibt es überlassen, Identitätsausweise mit Daten über Fingerabdrücke zu ergänzen.

Sollte dereinst entschieden werden, dass im Schweizer Reisepass die Fingerabdrücke derjenigen Person enthalten sein müssen, auf deren Name das Dokument ausgestellt ist, so dient diese Massnahme einem einzigen Zweck: Die Identifikation einer Person anhand der im Dokument enthaltenen Angaben über die physischen Merkmale soll vereinfacht werden. Würden entsprechende Massnahmen getroffen, so nicht um der polizeilichen Überwachung willen. Zurzeit erwägt der Bundesrat nicht, über die Empfehlungen der ICAO hinausgehende Massnahmen zu treffen und neben Daten zur Gesichtserkennung weitere biometrische Daten in den Reisepass aufzunehmen.

2. Als Mitglied der ICAO ist die Schweiz in den Sonderkommissionen und Fachausschüssen vertreten, die sich mit der Einführung künftiger Richtlinien über biometrische Daten befassen. Die Schweiz sitzt auch dem European Forum for Travel Documents als Beobachterin bei. Diese Institution koordiniert die von den EU-Mitgliedstaaten beschlossenen Massnahmen über Reisedokumente.

Die Richtlinien der ICAO sind indessen lediglich Empfehlungen. Der Entscheid, ob und welche biometrischen Daten in ein Reisedokument aufgenommen werden, bleibt den einzelnen Staaten vorbehalten. In der Schweiz wird der Gesetzgeber über die zu treffenden Massnahmen zu entscheiden haben (siehe auch Antwort 4).

3. Die öffentlichen Verwaltungen der Schweiz bedienen sich in keiner Weise biometrischer Daten, um Schweizer Staatsangehörige zu überwachen. Es sind aber biometrische Erkennungssysteme zu Personenidentifikation in Betrieb, die den Zutritt zu einigen öffentlichen Gebäuden kontrollieren, indem z. B. die Iris gescannt wird. Solche auf der Verarbeitung biometrischer Daten beruhende Sicherheitssysteme werden indessen nur in Hochsicherheitsbereichen verwendet.

4. Noch ist nicht absehbar, in welcher Weise sich die von den USA festgelegten Bestimmungen - Stichtag ist der 26. Oktober 2004 - auswirken werden. So weit der Bundesrat unterrichtet ist, herrscht denn auch bei den EU-Staaten Unklarheit darüber, was die genauen Konsequenzen dieses Datums sind. Eine Interpretation ist, dass bis zu diesem Datum Schritte eingeleitet worden sein müssen, damit Identitätsdokumente um die in Frage stehenden biometrischen Daten ergänzt werden könnten, nicht aber, dass zu diesem Zeitpunkt die von den USA geforderten Massnahmen bereits umgesetzt worden sein müssen. Es ist ausserdem auch gar nicht sicher, ob die USA bis Oktober 2004 selbst schon in der Lage sein werden, mit biometrischen Daten versehene Visa auszustellen. Auch steht bei der ICAO noch eine Reihe von Entscheiden darüber aus, wie die neuen Empfehlungen in die Praxis umgesetzt werden sollen.

Der Bundesrat verfolgt aufmerksam die Entwicklung in dieser Sache. Fest steht indessen, dass das Bundesgesetz vom 22. Juni 2001 über die Ausweise für Schweizer Staatsangehörige (AwG, SR 143.1) geändert werden müsste, sollten Schweizer Identitätsausweise um die in Frage stehenden biometrischen Daten ergänzt werden. In Artikel 2 dieses Ausweisgesetzes werden die Daten, die Identitätsausweise enthalten müssen, abschliessend aufgelistet. Diese Auflistung müsste um jene kodierten und maschinenlesbaren biometrischen Daten ergänzt werden, die in den Ausweisen enthalten sein sollen. Die Änderung dieses Artikels erforderte indessen einen Entscheid der eidgenössischen Räte.

Der Schweizer Reisepass ist nicht bereits für das Scannen der darin enthaltenen Daten und die Aufnahme von Fingerabdrücken vorbereitet. Es trifft aber zu, dass den geltenden Empfehlungen der ICAO entsprechend eine Anzahl der im Schweizer Reisepass enthaltenen Daten bereits maschinenlesbar ist (Art. 2 Abs. 2 AwG).

5. Die in Identitäts- und Reisedokumenten enthaltenen Daten dienen in erster Linie der raschen und eindeutigen, im Rahmen einer gesetzmässigen Kontrolle durchgeführten Identifikation der Person, die das Dokument rechtmässig besitzt. Ein weiterer Punkt ist, dass es vollumfänglich im Ermessen der USA liegt zu bestimmen, unter welchen Bedingungen ausländische Staatsangehörige in die USA einreisen dürfen. Zwischen der Schweiz und den USA besteht kein Abkommen, das die Einreiseformalitäten regelt. Welche Voraussetzungen erfüllt sein müssen, um in die USA einzureisen, und zu welchen Massnahmen die US-Behörden bei der Zollkontrolle befugt sind, wird allein von US-amerikanischem Gesetz bestimmt.

Der Reiseverkehr zwischen der Schweiz und den USA soll in jedem Fall so sicher und uneingeschränkt wie möglich gestaltet werden. Um Gewähr zu leisten, dass Schweizer Staatsangehörige unter den bestmöglichen Bedingungen in die USA reisen können, auch was den Schutz von persönlichen Daten betrifft, steht die Schweiz ständig in Kontakt mit den USA. Unlängst wurde bei einem Treffen zwischen schweizerischen und amerikanischen Sachverständigen die Möglichkeit zur Sprache gebracht, in Sachen Migration und Sicherheit aufgrund einer klaren Völkerrechtsgrundlage zusammenzuarbeiten. In Bezug auf Daten, die die US-Behörden bei der Einreise Schweizer Staatsangehöriger in die USA erheben, sind die USA indessen heute souverän. Der Bundesrat kann deshalb keine Garantie über die Verwendung solcher Daten geben.

6. Es lässt sich heute nicht klar bestimmen, wie sich die neuen Einreisebestimmungen der USA genau auswirken werden oder wann sie schliesslich zum Tragen kommen. Deshalb verfolgt der Bundesrat die Entwicklung aufmerksam. Im Weiteren gelten die Ausführungen unter Ziffer 5 mutatis mutandis auch für die Schweiz: Zumal zwischen der Schweiz und den USA kein entsprechendes Abkommen besteht, liegt es im freien Ermessen der Schweiz, die Bedingungen festzulegen oder auch zu ändern, unter denen US-amerikanische Staatsangehörige in unser Land einreisen dürfen.

Ein Entscheid würde vor allem dann erwogen werden, wenn US-amerikanische Reisepässe nicht den international anerkannten ICAO-Richtlinien entsprächen. Bis aber Klarheit über die unter Ziffer 4 angesprochenen Unsicherheiten besteht, will der Bundesrat diesbezüglich noch keine Entscheide treffen.

Antwort des Bundesrates.