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Der Bundesrat wird um die Beantwortung folgender Fragen gebeten:

1. Hat die gemeinsame Projektorganisation von Bundesrat, Zürcher Regierungsrat und Zürcher Stadtrat bereits Massnahmen vorgeschlagen? Wenn ja, welche? Wenn nein, auf wann werden Vorschläge erwartet?

2. Der Bundesrat gedenkt die Versuche zur kontrollierten Drogenabgabe auszuweiten. Wann werden diese zusätzlichen Plätze effektiv zur Verfügung stehen? Was wird unternommen, um möglichst rasch mit einem erweiterten Programm beginnen zu können?

3. Sollte es wirklich gelingen, dem organisierten Verbrechen das Geschäft mit den Drogen zu verderben, so ist zu erwarten, dass sich die kriminellen Banden nach neuen Tätigkeitsgebieten umsehen. Denkbar sind z. B. Glücksspiel, die "Schuldeneintreibung" im kriminellen Milieu, Schutzgelderpressung, organisierte Hehlerei und massenhafte Verschiebung von Diebesgut. Gedenkt der Bundesrat - in Zusammenarbeit mit Kantonen und Städten - Vorkehren für diesen Fall zu treffen, oder will er wieder zuwarten, bis ein städtisches Problem zum nationalen Notstand wird?

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Die Drogenpolitik des Bundes hat ihre Grundlage im Betäubungsmittelgesetz, welches sich seinerseits auf die in den internationalen Übereinkommen festgelegten Grundsätze stützt. Sie beruht auf den vier folgenden strategischen Elementen:

- Prävention (Verhinderung des Einstiegs in den unerlaubten Konsum);

- Überlebenshilfe (Überlebenshilfe für Abhängige);

- Therapie (Behandlung und Reintegration der Drogenabhängigen);

- Repression (strafrechtliche Verfolgung der unbefugten Produktion, des unbefugten Verkehrs und des unbefugten Konsums der dem Gesetze unterstellten Stoffe).

Zwischen diesen vier Strategien kann es Zielkonflikte geben. Für eine wirkungsvolle Drogenpolitik müssen deshalb die vier Elemente ausgewogen aufeinander abgestimmt werden.

Der Bundesrat anerkennt, dass trotz grosser und in den vergangenen Jahren intensivierter Anstrengungen von allen Seiten nicht hat verhindert werden können, dass die Zahl der schwerstabhängigen Drogenkonsumenten gestiegen ist und dass deren Situation sich verschlechtert hat. Es ist immerhin festzuhalten, dass der Anteil von Drogenkonsumenten in der Altersgruppe von 15 bis 45 Jahren nur 1 bis 3 Prozent ausmacht und dass dieser Anteil in den letzten zehn Jahren nicht wesentlich zugenommen hat. Unter dem Eindruck dieser Situation beschloss der Bundesrat im Februar 1991 mit dem "Massnahmenpaket zur Verminderung der Drogenprobleme" sein Engagement zur Drogenprävention, Therapie und sozialen Reintegration Abhängiger erheblich zu verstärken. Bei seinem Beschluss ging er von der realistischen Einschätzung aus, dass das Ideal einer suchtfreien Gesellschaft eine Utopie ist. Es ist aber auch eine Erfahrung, dass Drogensucht im Einzelfall häufig heilbar ist.

Der Bundesrat ist überzeugt von der Notwendigkeit einer verstärkten Prävention. Besondere Beachtung verdienen zurzeit Programme der Frühintervention, sei es in der Schule, in Berufsschulen, Erziehungsheimen, Sport- und Jugendverbänden sowie Jugendgerichten. Bei all diesen Projekten ist eine intensive Zusammenarbeit mit den verantwortlichen Stellen der Kantone und mit privaten Organisationen weiterzuführen. Das vom Bundesamt für Gesundheitswesen in enger Zusammenarbeit mit der Schweizerischen Erziehungsdirektorenkonferenz entwickelte Projekt "Santé jeunesse" zeigt beispielhaft einen kooperativen Weg im schulischen Bereich auf. Die Aus- und Weiterbildung des Lehrkörpers aller Stufen in Präventionsbelangen sollte ebenfalls massiv ausgebaut werden. Mehr als die Hälfte der vom Bund unterstützten Präventionsprojekte zielen bereits auf Personenkreise mit erhöhtem Risiko oder auf Neueinsteigende (Sekundärprävention). Ein ganz besonders wichtiges Feld ist jenes der Erziehungsheime. Ein erheblicher Anteil der dort Betreuten ist schon mit Drogen in Kontakt gekommen. Ein von Jugendgerichten und Sozialdiensten gemeinsam entwickelter Aktionsplan für Betreuungsmassnahmen ist im Entstehen begriffen.

Als Überlebenshilfe für Drogenabhängige in ihrer Suchtphase müssen in zahlreichen Regionen die Anstrengungen zur Verbesserung ihrer Wohn- und Arbeitssituation sowie zur HIV-Prävention (z. B. Spritzenaustausch, Gassenzimmer) verstärkt werden. Die Aufgabe des Bunde in diesen Bereichen besteht insbesondere in der Gewährung von Starthilfen, der Ermöglichung des Erfahrungsaustausches und der Evaluation.

Dies gilt auch im Bereich Entzugsplätze, Therapie und Wiedereingliederung, wo in der Schweiz einerseits wesentliche Lücken bestehen, anderseits das bestehende Angebot suboptimal ausgenutzt wird. Der Bundesrat hat deshalb an seiner Sitzung vom 3. Oktober 1994 ein Programm beschlossen, welches den Ausbau des Angebotes an stationären, abstinenzorientierten Therapieplätzen fördert. Dies als Folge der vom BAG mandatierten und 1993 durchgeführten Lückenanalyse "Reha 2000". Starthilfebeiträge für neue Therapieangebote sollten innerhalb der nächsten fünf Jahre rund 25 Prozent mehr Entzugs- und Therapieplätze schaffen helfen. Die Erweiterung und Finanzierung des Angebotes an Entzugs- und Therapiemöglichkeiten fällt nach wie vor und in erster Linie in die Zuständigkeit der Kantone. Die Schaffung einer nationalen Koordinationsstelle zur Lenkung des Angebotes im stationären Therapiebereich wird in Zusammenarbeit mit der Schweizerischen Fürsorgedirektorenkonferenz vorbereitet. Ihr Ziel ist die Verbesserung einer kohärenten und nationalen Planung in diesem Bereich, das Überwachen vereinbarter Qualitätsstandards sowie das Verbreiten adäquater Informationen zu diesem Themenbereich. Die Bundesämter für Gesundheitswesen und Sozialversicherung werden zudem damit beauftragt, unter Einbezug von Invalidenversicherung und Krankenkassen eine adäquate Anpassung der Finanzierungsmodelle im stationären Therapiebereich zu verwirklichen.

Die ärztliche Verschreibung von Betäubungsmitteln ist als eine unter mehreren Therapieformen zu sehen. Die Zahl der oralen Methadonprogramme liegt derzeit bei 10 000, somit etwa bei einem Drittel aller Personen mit regelmässigem Opiatkonsum. Die Zahl von Methadonprogrammen ist in allen Kantonen deutlich gestiegen, die Verschreibungsmodalitäten sind sehr diversifiziert. 1989 gab es rund 6500 Methadonprogramme.

Seit Anfang 1994 werden zudem auf drei Jahre begrenzte Versuche mit der ärztlichen Verschreibung von injizierbarem (oder rauchbarem) Heroin, Morphin und Methadon durchgeführt. Der Bundesrat hat am 3. Oktober 1994 nach Kenntnisnahme der ersten Ergebnisse dieser Versuche beschlossen, einer Anpassung und Erweiterung der Versuchsverordnung zuzustimmen, wobei folgende Rahmenbedingungen gelten:

- Die Ausdehnung muss im Rahmen wissenschaftlicher Versuche bleiben.

- Die ärztliche Abgabe hat weiterhin in einer medizinisch-therapeutischen Einbettung zu erfolgen.

- Die Zahl der Probanden von Heroinverschreibungen muss, um der Anforderung des Betäubungsmittelgesetzes ("beschränkte medizinische Anwendung") zu genügen, limitiert sein.

- Für die Heroinbeschaffung ist die Zustimmung der Betäubungsmittelkontrollbehörde der Uno (International Narcotics Control Board, INCB) erforderlich.

- Die erweitere Versuchsanlage muss den Richtlinien der Schweizerischen Akademie der medizinischen Wissenschaften für Forschungsuntersuchungen am Menschen entsprechen.

- Der Finanzierungsschlüssel zwischen dem Bund und den lokalen Projektträgern bleibt unverändert. Der Bund kommt lediglich für einen Teil der Betreuungskosten und für die Kosten der wissenschaftlichen Begleitforschung auf.

Die Gründe, die den Bundesrat zu diesem Entscheid veranlasst haben, sind im wesentlichen die folgenden:

1. Bei einigen der im Rahmen der Versuche zu beantwortenden Fragestellungen liegen schon nach kurzer Versuchsdauer ausreichende Kenntnisse vor und können - abgesehen von einer Wiederholung zur wissenschaftlichen Absicherung - vor dem vorgesehenen Ende (1996) beantwortet werden. Dies trifft insbesondere für die therapeutische Verwendbarkeit von intravenösem Morphin zu.

2. Der Versuchsplan soll flexibler gestaltet werden können in bezug auf die Zahl der Probanden pro Versuch. Kleinere und grössere Zahlen pro Versuchsgruppe sind notwendig zur Beantwortung gewisser Fragestellungen wie z. B. der Dosisabhängigkeit von Nebenwirkungen.

3. Ein flexibler gestalteter Versuchsplan mit einer grösseren Patientenzahl lässt es zu, Fragen wie die folgenden anzugehen:

- Ist die kombinierte Verschreibung von intravenösem Heroin mit oralem Methadon möglich?

- Unter welchen Umständen und in welchen Zeitabläufen ist ein Übergang von einer Heroinverschreibung in die sozial weniger beeinträchtigende Verschreibung von oralem Methadon möglich?

- Können Patienten durch ein dezentrales Angebot der Verschreibungsprogramme in der Nähe ihrer Wohnorte besser für eine Therapie motiviert werden?

- Wie verträgt sich die Integration von Heroinverschreibungsprogrammen mit anderen Therapieprogrammen und ihren Patientengruppen?

Konkret sind in zeitlicher und quantitativer Hinsicht folgende Anpassungen des Gesamtversuchsplanes vorgesehen:

- Kurzfristige Umwandlung der 250 Morphinplätze in Heroinplätze;

- Schaffung von zusätzlichen 100 bis 150 Heroinplätzen in Zürich;

- Integration von Heroinverschreibungen in Programme mit der Abgabe von oralem Methadon oder in andere bestehende Therapieprogramme (Zeitbedarf: wenige Monate) sowie Aufbau neuer Projekte mit Teilnahme weiterer, bisher nicht beteiligter, am Versuchsprogramm interessierter Kantone und Städte (Zeitbedarf: innerhalb eines Jahres); etwa 300 zusätzliche Heroinplätze.

Der Bundesrat ist nicht der Auffassung, dass zur Lösung der aktuellen Drogenprobleme Sofortmassnahmen mit dringlichen Bundesbeschlüssen notwendig sind, wie dies von verschiedener Seite gefordert wurde. Eine Ausweitung der Versuche mit der Verschreibung von Betäubungsmitteln ist auf dem Verordnungsweg realisierbar. Weitere Forderungen, wie Änderungen bezüglich des fürsorgerischen Freiheitsentzuges (FFE) oder die Aufhebung der Strafbarkeit des Konsums sind zuwenig ausgereift und/oder konsensfähig, um erfolgreich mit Dringlichkeitsrecht umgesetzt werden zu können. Hingegen ist auch der Bundesrat der Meinung, dass die Revision des Betäubungsmittelgesetzes durch Einsetzen einer Expertengruppe rasch an die Hand genommen werden sollte. Der Bundesrat anerkennt damit, dass zur Bewältigung der aktuellen Drogenprobleme in gewissen Bereichen neue Instrumentarien mit den entsprechenden Rechtsgrundlagen geprüft werden müssen (z. B. FFE, ärztliche Verschreibung von Betäubungsmitteln, Strafbarkeit im Konsumbereich). Das EDI setzt im Einvernehmen mit dem EJPD in den nächsten Tagen eine kompetente Expertengruppe ein, welche Vorschläge für Änderungen des BetmG erarbeiten soll. Der Entwurf mit den kurzfristig zu realisierenden Änderungen soll zeitlich so vorangetrieben werden, dass er zusammen mit der Botschaft des Bundesrates zur Volksinitiative "Jugend ohne Drogen" im Sommer 1995 dem Parlament vorgelegt werden könnte. Längerfristig sollen die Schnittstellen zur künftigen Regelung im Heilmittelbereich sowie Abklärungen über die Notwendigkeit eines Rahmengesetzes zur Suchtprävention bearbeitet werden.

Was die aus fürsorgerischen Gründen erforderlichen Zwangsmassnahmen gegenüber Drogenabhängigen anbelangt, hält es der Bundesrat für angezeigt, die Expertengruppe mit der Prüfung der Frage zu beauftragen, ob und allenfalls welche Gesetzesgrundlagen für die Rückführung von Drogenabhängigen und den Zwangsaufenthalt von sozial nicht integrierten Personen zum Zwecke von Entzug und Therapie nötig sind. Die Grundlagen für die Rückführung müssten allerdings auf einem kohärenten fürsorgerischen und medizinischen Konzept beruhen. Formell wäre es vorstellbar, diese neuen Vorschriften wegen des Sachzusammenhangs in das Betäubungsmittelgesetz zu integrieren. Soweit der Freiheitsentzug zum Zweck der Motivierung für eine Therapie in Frage steht, so ist diese bereits nach dem geltenden Recht (Art. 397a ff. ZGB) unter bestimmten Voraussetzungen möglich, wenn und solange die betreffende Person ihre Selbstbestimmungsfähigkeit verloren hat, ein geeigneter Therapieplatz vorhanden ist und die Massnahme Aussicht auf Erfolg bietet. Auch diese Vorschriften verdienen indes, im Lichte der Bedürfnisse der Praxis überdacht zu werden.

Ohne entschlossenes, repressives Handeln geht es nicht. Wohl genügen repressive Massnahmen allein nicht zur Beseitigung der heute an einigen Orten unhaltbar gewordenen Zustände, aber ohne sie ist an eine Wiederherstellung menschenwürdiger und rechtsstaatlicher Verhältnisse nicht zu denken. Es darf mit Befriedigung festgestellt werden, dass über die Notwendigkeit repressiver Massnahmen gegen den Handel mit Drogen weitestgehend Einigkeit herrscht.

Die rechtlichen Vorgaben in der repressiven Drogenpolitik werden wohl vom Bund gesetzt, deren Durchsetzung ist aber Sache der Kantone und Gemeinden. Dies folgt aus der verfassungsmässigen Aufgabenteilung zwischen dem Bund und den Kantonen.

Die vom Bund zur Verfügung gestellten polizeilichen Instrumente sind, auch unter den derzeitigen Gegebenheiten, als tauglich zu betrachten, um den auftretenden Schwierigkeiten zu begegnen. In einigen Bereichen ist allerdings die Prüfung weiter gehender, der derzeitigen Lage besser angepasster Massnahmen angezeigt. Zu überlegen ist insbesondere, inwieweit der Bund den Kantonen für die ihnen obliegende Durchsetzung des einschlägigen Bundesrechts Hilfen anbieten muss. Denn es ist in hohem Masse die Verwirklichung des bestehenden Rechts, die, namentlich wegen der quantitativen Ausdehnung des Drogenmissbrauchs, in der Praxis Schwierigkeiten bereitet.

Was im besonderen den illegalen Handel mit Drogen anbelangt, so verfügt der Bund über eine effiziente und moderne Massnahmenpalette, die zudem laufend erweitert wird. Diese reicht von den Bestimmungen des Betäubungsmittelgesetzes über die Geldwäschereistrafnormen bis zu jenen über das organisierte Verbrechen. Zur Durchsetzung der einschlägigen Vorschriften unterstützt der Bund die primär zuständigen Kantone durch seine erst kürzlich personell aufgestockten Zentralstellendienste, welche in interkantonal und international gelagerten Fällen auch eigene Ermittlungen anstellen können. Hinzu kommt die seit kurzem im Versuchsbetrieb stehende Drogendatenbank Dosis, welche im Vollausbau die Kantone mit den nötigen Informationen versorgen wird. Vor allem in der Bekämpfung des Drogenhandels werden die unlängst beschlossenen Polizeiverbindungsleute im Ausland tätig sein; die ersten Beamten werden baldmöglichst nach Lyon und Washington entsandt werden.

Dass der Drogenhandel ein bevorzugtes Tätigkeitsgebiet des organisierten Verbrechens ist, welches die so erzielten Erlöse wiederum reinzuwaschen pflegt, ist bekannt. Auch für die Bekämpfung dieser besonders wichtigen und besonders gefährlichen Ausformungen modernen Verbrechens ist unser Land inzwischen gut gerüstet. Bereits mit den 1990 eingeführten Strafvorschriften gegen Geldwäscherei hat die Schweiz rasch internationales Ansehen gewonnen. Ein verwaltungsrechtliches Geldwäschereigesetz, das bestimmte Sorgfaltspflichten für die gesamte Finanzbranche vorsieht, ist in Vorbereitung. Mit einem am 1. August dieses Jahres in Kraft getretenen zweiten Massnahmenpaket konnten aufgetretene Lücken im Dispositiv geschlossen werden (Strafbarkeit der Beteiligung an einer kriminellen Organisation, Verschärfung der Einziehungsvorschriften, Melderecht des Financiers). Zur Unterstützung der Kantone bei der Durchsetzung dieser Vorschriften schafft der Bund eine Zentralstelle zur Bekämpfung des organisierten Verbrechens; eine entsprechende Vorlage dürfte von den eidgenössischen Räten noch diese Session verabschiedet werden. Die neue Zentralstelle wird namentlich die Informationsbeschaffung sicherstellen sowie koordinierend wirken; über die Zusammenarbeit mit dem Staatsschutz wird im Rahmen des Bundesgesetzes über die innere Sicherheit zu entscheiden sein. Auf Bundesnotrecht gründende, weiter gehende Massnahmen erscheinen in diesem Bereich weder nötig noch sinnvoll.

Da freilich das organisierte Verbrechen auch in anderen Bereichen als dem Drogenhandel tätig ist, trifft der Bund Vorkehren, damit ein erfolgreicher Kampf im Drogenbereich nicht eine Verlagerung des Problems auf andere Gebiete nach sich zieht. So wird etwa beim gegenwärtig durch eine Expertenkommission ausgearbeiteten Spielbankengesetz grösster Wert auf strikte Kontrollmassnahmen gelegt, um Verbrechensorganisationen den Zugriff auf die Spielbanken zu verwehren. Auch das derzeit in Vorbereitung stehende Waffengesetz soll einen wichtigen Beitrag gegen die zunehmende Gewaltbereitschaft in unserer Gesellschaft leisten und Gewaltdelikte vermeiden helfen. Im Interesse einer effizienteren Verbrechensbekämpfung prüft ausserdem eine Expertenkommission die Möglichkeiten einer Vereinheitlichung des Strafprozessrechts. Es soll generell verhindert werden, dass sich das organisierte Verbrechen ins Wirtschaftsleben infiltriert.

Die schwerwiegendsten Defizite haben sich in letzter Zeit beim Vollzug der Bundesvorschriften manifestiert. So hat namentlich das Fehlen von Gefängnisplätzen zu teilweise stossenden und rechtsstaatlich bedenklichen Situationen geführt. Der Bund unterstützt aufgrund seiner Gesetzgebung die Errichtung neuer Gefängnisse substantiell. Davon konnte und kann gerade auch der besonders stark betroffene Kanton Zürich profitieren. Der Bund hat darüber hinaus die Absicht, die im Zusammenhang mit den neuen Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht erforderlichen Plätze für die Vorbereitungs- und Ausschaffungshaft in einer ersten Phase vollständig zu finanzieren und auch, über seine Regiebetriebe, bei der Suche nach geeigneten Standorten oder Liegenschaften zu helfen.

Um dem Missbrauch des Asylrechts zu begegnen, wurden bekanntlich besondere Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht beschlossen, über welche im kommenden Dezember eine Volksabstimmung stattfinden wird. Mit diesen Regelungen wird die Höchstdauer der Ausschaffungshaft von heute 30 Tagen auf drei, falls sich die Wegweisung wegen fehlender Papiere nicht rechtzeitig vollziehen lässt, maximal neun Monate verlängert. Zudem kann Ausländern unter Strafandrohung verboten werden, ein bestimmtes Gebiet zu verlassen oder zu betreten. Diese Massnahme ist namentlich für eine wirksame Bekämpfung des illegalen Betäubungsmittelhandels vorgesehen. Nach jüngster Bundesgerichtspraxis besteht schon heute die Möglichkeit, Ausländer ohne Anwesenheitsbewilligung, die mehrmals im Drogenmilieu aufgegriffen wurden, zu internieren. Die künftig längere Dauer der Ausschaffungshaft kann allerdings nur greifen, wenn auch entsprechende Plätze in geeigneten Einrichtungen zur Verfügung stehen, wofür der Bund sich, wie erwähnt, sehr massgeblich engagiert.

Insgesamt lässt sich feststellen, dass die Palette der repressiven Massnahmen, die der Bund bereits anbietet oder neu zu schaffen erwägt, die praktischen Bedürfnisse sehr weit gehend abdeckt. Der Bund erweist sich auch als flexibel in der unmittelbaren Unterstützung der Kantone bei der Erfüllung der diesen obliegenden Aufgaben. Der Bund kann indessen alle repressiven Instrumente nur anbieten; anwenden müssen sie die hierfür zuständigen Kantone und Gemeinden.

Der Bundesrat hat sich auch mit der schwierigen Situation in Zürich und insbesondere am Letten auseinandergesetzt. Er begrüsst die inzwischen angelaufene enge Zusammenarbeit zwischen Stadt und Kanton Zürich sowie den Bundesbehörden. Die Zusammenarbeit ist in der vereinbarten Projektorganisation "Aktuelle Drogenprobleme" gut angelaufen. Die Drogendelegation von Stadt und Kanton Zürich hat dem Bund Mitte September eine acht Punkte enthaltende Liste von Begehren unterbreitet. Die Antwort auf die Wünsche aus Zürich ist vom Bundesrat an seiner Sitzung vom 3. Oktober 1994 verabschiedet worden. Der Bundesrat hat in allen Bereichen, in denen er eine Möglichkeit der Bundesunterstützung sah, seine Hilfe angeboten. Zur Verstärkung repressiver Massnahmen gegen den Drogenhandel werden neben Finanzmitteln zur Schaffung zusätzlicher Gefängnisplätze, einer möglichst raschen Inkraftsetzung der Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht auch Hilfestellungen von seiten des Festungswachtkorps der Armee angeboten. Eine Erleichterung auf Seite der Drogenabhängigen dürften auch die am 3. Oktober 1994 vom Bundesrat beschlossenen Unterstützungsmassnahmen im Therapiebereich und die bewilligte Ausweitung der Versuche mit der ärztlichen Verschreibung von Betäubungsmitteln bringen, auch wenn diese Massnahmen nicht spezifisch auf die Zürcher Situation hin beschlossen wurden.

Die Projektorganisation "Aktuelle Drogenprobleme" hat sich unter anderem zum Ziel gesetzt, die offene Drogenszene in Zürich aufzulösen. Dies soll mit einem politisch breit getragenen System vernetzter Massnahmen der Repression, der Prävention, der Überlebenshilfe und der Rehabilitation in Zusammenarbeit mit dem Bund, anderen Kantonen und den Gemeinden erreicht werden. Die Federführung und Verantwortung für Massnahmen und Zeitplan liegt bei den Behörden von Stadt und Kanton Zürich. Diese sind unter Beizug von Bundesvertretern daran, einen konkreten Vorgehensplan auszuarbeiten.