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Depuis l'entrée en vigueur de la nouvelle législation sur l'asile, le 1er octobre 1999, la Commission suisse de recours en matière d'asile (CRA) exige systématiquement une avance de frais de procédure de 600 francs lorsque le juge saisi du dossier estime "à première vue" que le recours est dénué de chances de succès. Cette avance de frais doit être acquittée même en cas d'indigence. A défaut, le recours est radié. Dans les cas d'espèce, le sort du recours repose entièrement sur l'appréciation sommaire d'un juge unique, alors que la nouvelle loi avait voulu imposer une prise de décision en collège formé de trois juges.

1. Quel est le nombre de recours déposés, d'avances de frais exigées et de recours radiés pour avance de frais impayée depuis le 1er octobre 1999 ?

2. L'exigence de frais prohibitifs pour un requérant indigent décidée sur la base de l'appréciation "à première vue" d'un juge unique, ne revient-elle pas à contourner l'exigence de décisions prises en collège de trois juges ?

3. La radiation d'un recours pour manque de moyens financiers est-elle compatible avec l'exigence d'un droit de recours efficace instituée par l'article 13 de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH)?

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La CRA est une autorité judiciaire indépendante. La surveillance du Conseil fédéral se limite donc, pour l'essentiel, à des questions relatives à l'administration judiciaire. Le Conseil fédéral est ainsi responsable de la bonne marche administrative, et non pas de la jurisprudence de la CRA.

Conformément à la loi fédérale sur les mesures d'assainissement 1993 (RO 1994 1634), l'art. 63, al. 4, de la loi fédérale sur la procédure administrative (PA ; RS 172.021) a été révisé, introduisant une obligation générale de percevoir une avance de frais en procédure de recours administratif. L'article 46e de la loi sur l'asile du 5 octobre 1979 (LAsi ; RS 142.31), introduit par l'arrêté fédéral du 22 juin 1990 sur la procédure d'asile, et qui prévoyait expressément qu'aucune avance de frais n'était exigée pour les recours en procédure d'asile, a été abrogé simultanément. L'obligation de percevoir une avance de frais a donc aussi été réintroduite au 1er août 1994 pour les recours en procédure d'asile, alors qu'elle avait été abrogée pendant quatre ans. Cette obligation subsiste dans la loi sur l'asile du 26 juin 1998, entrée en vigueur le 1er octobre 1999 ; elle découle de l'article 6 LAsi en relation avec l'art. 63, al. 4, PA.

L'art. 63, al. 4, in fine PA stipule que l'autorité peut renoncer, pour des motifs particuliers, à percevoir une avance de frais. La CRA a édicté des lignes directrices tendant à l'uniformisation de la pratique relative à l'avance de frais et à l'allocation de dépens. Celles-ci précisent qu'aucune avance de frais ne sera notamment perçue en présence d'une demande d'assistance judiciaire répondant aux conditions légales. Tel est le cas, selon le droit général de procédure administrative, lorsque le recourant est indigent et que ses conclusions ne paraissent pas d'emblée vouées à l'échec (cf. art. 65 al. 1er PA). En outre, le juge chargé de l'instruction, usant de son pouvoir d'appréciation, peut renoncer à percevoir une avance de frais, même en l'absence d'une demande d'assistance judiciaire, lorsqu'il présume sur la base des pièces du dossier que la partie est indigente et que la procédure n'est pas d'emblée vouée à l'échec. Le juge chargé de l'instruction décide seul dans chaque cas d'espèce s'il existe un motif particulier, au sens des directives, de renoncer à la perception d'une avance de frais (cf. art. 27 al. 3 OCRA).

1. La CRA ne tient pas de statistique permettant de déterminer le nombre de recours pour lesquels une avance de frais a été perçue ou celui des décisions de non-entrée en matière concernant des cas où l'avance de frais n'a pas été payée. L'analyse effectuée par la commission sur les 1000 recours déposés dans la période du 1er octobre au 30 novembre 1999 a révélé que 178 recours (17,8 %) avaient été liquidés par une décisions de non-entrée en matière pour non-paiement de l'avance de frais. Par comparaison, il est apparu que pour la période du 1er octobre au 30 novembre 1998, sur les 1036 recours déposés, 167 (16,1 %) avaient fait l'objet d'une décision de non-entrée en matière pour la même raison.

2. Conformément à l'art. 104, al. 2, LAsi, la CRA tranche les recours, demandes de révision et autres demandes au sens de l'article 24 PA en un collège composé de trois juges. Toute décision matérielle à juge unique en matière d'asile et de renvoi est ainsi exclue. Si le juge chargé de l'instruction exige une avance de frais, le recourant a encore la possibilité de demander ultérieurement l'assistance judiciaire au sens de l'art. 65, al. 1er, PA. Si le juge accepte sa demande, le recourant est dispensé de l'avance de frais. Si le juge rejette la demande, il doit motiver sommairement les raisons pour lesquelles le recours lui paraît d'emblée voué à l'échec. Par ailleurs, la décision de non-entrée en matière sur des recours manifestement irrecevables relève de la compétence d'un juge unique (cf. art. 111 al 2 let. b LAsi). Selon la pratique, un recours est manifestement irrecevable, notamment lorsque l'avance de frais n'a pas été payée (cf. art. 63 al. 4 PA).

Il ne saurait, par conséquent, être question d'une pratique éludant les dispositions légales. Une avance de frais s'élevant à 600 francs ne peut pas non plus être qualifiée de prohibitive. Depuis l'entrée en vigueur de la nouvelle loi sur l'asile, les décisions matérielles à juge unique ont été abolies. Désormais, les décisions matérielles ne peuvent être rendues qu'en un collège composé de trois juges (cf. art. 104 al. 2 LAsi). Depuis le 1er octobre 1999, les frais de procédure ont été fixés - conformément au tarif applicable sous l'ancien droit pour les décisions prises à trois juges par voie de circulation - à 600 francs en cas de rejet du recours, et l'avance de frais perçue correspond à ce montant. Ce tarif est appliqué depuis 1995 ; il ne permet pas de couvrir les frais effectifs de la procédure.

3. L'article 13 CEDH garantit le droit à un recours effectif devant une instance nationale lorsque les droits et libertés reconnus dans la convention ont été violés. Selon la doctrine et la jurisprudence, le droit à un recours effectif n'existe que si la prétention invoquée est "défendable" sous l'angle du droit matériel, mais pas s'il s'agit d'un recours voué d'emblée à l'échec. La partie a la possibilité de déposer une demande d'assistance judiciaire, et le juge chargé de l'instruction peut user de son pouvoir d'appréciation et renoncer à percevoir une avance de frais, même en l'absence de demande d'assistance judiciaire, s'il présume que la partie est indigente et que la procédure n'est pas d'emblée vouée à l'échec. Pour ces raisons, il existe une garantie suffisante sous l'angle de l'article 13 CEDH que la partie indigente pourra, si son recours n'est pas d'emblée voué à l'échec, obtenir une décision matérielle de la CRA.

Réponse du Conseil fédéral.