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Le Conseil fédéral est chargé d'élaborer une norme légale autorisant la Confédération à édicter des instructions contraignantes à l'adresse des autorités d'instruction pénale des cantons, dans le but de coordonner au mieux les instructions pénales supra-cantonales. Des critères clairement établis définiront le cadre matériel et temporel dans lequel la Confédération pourra édicter de telles instructions.

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Ces dernières années, la criminalité sur Internet a entraîné une transformation profonde de la typologie des crimes et délits. Il s'avère manifestement plus difficile de mettre au jour les infractions commises par le biais d'un réseau et de coordonner les mesures relatives à la poursuite pénale. Les avancées spectaculaires des technologies de l'information et de la communication, conjuguées au fait que de plus en plus de personnes ont accès à ces technologies et au risque d'abus qui en découle, placent les autorités répressives suisses face à des défis nouveaux. Le Conseil fédéral entend soutenir activement les instances qui doivent relever ces défis.

Le problème de la pornographie enfantine a focalisé l'attention du public et du monde politique ces derniers mois. C'est l'opération Genesis, à laquelle ont participé presque tous les corps de police suisses et l'Office fédéral de la police, qui est principalement à l'origine de cette situation. Le nombre considérable d'enquêtes qu'il a fallu ouvrir dans le même temps un peu partout en Suisse a placé les autorités d'enquête suisses devant une situation sans précédent. La présente motion doit être traitée à la lumière des expériences tirées de cette opération.

La Police judiciaire fédérale (PJF) a reçu d'Interpol 3600 blocs de données brutes concernant la société "Landslide" sur un CD-ROM. Les premières exploitations de ce matériel ont montré qu'il s'agissait d'une affaire d'une ampleur sans précédent. La PJF a pris en main la coordination des opérations à l'échelle nationale. Toutes les autorités concernées ont été convoquées à Berne à une première séance de coordination, qui a marqué le lancement de l'opération Genesis. Entre cette réunion et le 9 octobre 2002, 844 perquisitions domiciliaires ont été menées dans l'ensemble du pays et des milliers de supports électroniques saisis. Pour sa part, la Confédération a donné, à titre de soutien, cinq cours intensifs et dispensé des formations à 85 enquêteurs de polices cantonales et municipales sur la saisie et l'exploitation du matériel. Les représentants de tous les concordats de police et de la Confédération ont dressé un premier bilan lors de la conférence de presse du 10 octobre 2002. L'opération s'est bien déroulée dans l'ensemble, mais elle a révélé des difficultés d'ordre pratique, juridique et logistique qui sont propres aux opérations de cette ampleur.

Les investigations concernant les titulaires de cartes de crédit, effectuées à partir des numéros de carte, ont été le premier obstacle sur lequel la coordination des procédures a buté. Pour pouvoir obtenir les informations nécessaires auprès des entreprises de cartes de crédit, il a fallu commencer par ouvrir des enquêtes cantonales. Il s'en est suivi un retard considérable, qui a compromis le maintien du secret nécessaire à la sauvegarde des preuves. Les 25 offices des juges d'instruction ont dû opérer en se fondant sur 25 codes de procédure pénale différents. La Confédération a tenté, par la voie de la négociation mais aussi par des mesures de soutien et de coordination, de fixer un délai au terme duquel un état consolidé de la procédure devait être atteint dans tous les cantons. Or, l'information communiquée prématurément aux médias par des autorités associées à l'opération a compromis la sauvegarde des preuves dans les cantons. Il est apparu que, dans ce type d'affaire, les moyens coordonnateurs actuels souffrent d'insuffisances patentes.

L'opération Genesis donne lieu au réexamen des conditions générales qui ont prévalu en termes d'organisation, de personnel et de droit. À l'échelon fédéral, la cheffe du DFJP a confié plusieurs mandats à cet effet.

Relevons d'abord qu'une jonction de la procédure au sens de l'article 18 PPF était exclue pour les raisons suivantes : l'art. 57, al. 2, de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 dispose que la Confédération et les cantons coordonnent leurs efforts en matière de sécurité intérieure. Or, en l'occurrence, l'élément constitutif de l'infraction de pornographie, défini à l'article 197 du Code pénal suisse (CP) de 1937, est soumis à la compétence cantonale en matière d'enquête. Tant qu'il n'existe aucun élément concret qui permettrait d'invoquer une compétence d'enquête fédérale dans le domaine du crime organisé (p. ex. si les suspects étaient membres d'un réseau), il n'est pas possible d'ouvrir une enquête de police judiciaire en matière pénale ressortissant à la juridiction fédérale (art. 100ss. de la loi fédérale sur la procédure pénale (PPF), en relation avec les art. 340 et 340bis CP).

Au niveau fédéral, les premiers résultats du réexamen des conditions générales qui ont prévalu en termes d'organisation, de personnel et de droit ont mis en lumière les besoins suivants :

- Il est nécessaire de pouvoir fixer de manière contraignante un calendrier coordonné pour toutes les procédures.

- Il est impératif de pouvoir garantir un relevé uniforme des preuves, parfois identiques.

- Il est indispensable de confier le relevé, techniquement complexe, des moyens de preuve aux unités d'enquête équipées en conséquence.

- Il convient de réglementer la mise à disposition des moyens financiers et leur intégration dans les frais de procédures.

- Il y a lieu d'élaborer des scénarios et des bases qui permettent d'assumer des fonctions de direction pour toutes les procédures.

- Il s'agit d'examiner et, au besoin, d'adapter la marge de manoeuvre disponible en matière de procédure pénale.

Cette première analyse révèle aujourd'hui déjà les points où il est nécessaire d'agir. Le Conseil fédéral juge indispensable, sur les plans objectif et politique, la collaboration entre la Confédération et les cantons pour dresser une analyse et une appréciation approfondies. Aussi, le DFJP a-t-il invité les cantons à prendre part aux travaux.

La motion préconise d'attribuer à la Confédération la compétence d'édicter des directives contraignantes à l'intention des autorités cantonales chargées de l'instruction pénale, dans le but de coordonner au mieux les instructions pénales touchant plusieurs cantons. La proposition mérite d'être approfondie. Le Conseil fédéral entend en faire une analyse approfondie dans le cadre du large éventail des améliorations possibles évoquées ci-dessus. Cela dit, il faut avoir conscience qu'attribuer à la Confédération la compétence d'édicter des directives dans le domaine des compétences cantonales touche, selon le type d'aménagement, aux limites du système fédéraliste, sans parler de la nécessité d'examiner la constitutionnalité d'un tel empiètement. Un tel instrument juridique contraignant n'a jamais été utilisé jusqu'ici dans le cadre de la coordination de procédures pénales cantonales et constituerait une nouveauté majeure. S'il venait à être introduit, il gommerait la délimitation des compétences et, par voie de conséquence, celle de la responsabilité de la poursuite pénale.

Il s'agit de se pencher, avec toutes les instances impliquées (la Confédération et les cantons, les autorités judiciaires et policières), en particulier sur les possibilités de droit organisationnel que permet la constitution et sur la marge de manoeuvre relevant du droit de procédure qu'offrent la procédure pénale fédérale et les codes de procédure pénale cantonaux. Pour pouvoir examiner, à tous les niveaux et de manière approfondie, les bases juridiques actuelles et les possibilités de les élargir, le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat. Cette solution a l'avantage de garantir la collaboration de tous les participants qui concourent au succès d'une entreprise dans le système fédéraliste.

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.