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Im Jahre 2012 wurde die Verordnung der Eidgenössischen Finanzmarktaufsicht über die Insolvenz von Banken und Effekthändlern in Kraft gesetzt. In dieser liest man im Kapitel über die Sanierung einer Bank Erstaunliches. Während in Artikel 49 festgehalten wird, dass die Finma anordnen kann, sämtliches Fremdkapital in Eigenkapital umzuwandeln, bezieht sich Artikel 50 auf Forderungsverzichte, die die Finma den Einlegern aufbürden kann. In den Worten der Verordnung: "Neben oder anstelle der Umwandlung von Fremd- in Eigenkapital kann die Finma eine teilweise oder vollständige Forderungsreduktion anordnen." Von der Umwandlung oder vom Forderungsverzicht ausgenommen sind gewisse Einlagen wie Lohn- oder Versicherungsansprüche sowie Einlagen von bis zu 100 000 Franken. Wer höhere Einlagen bei einer Bank hat, muss damit rechnen, von der Finma bei der nächsten Bankenkrise gezwungen zu werden, die Einlagen in Aktien umzuwandeln oder sie teilweise oder ganz abzuschreiben.

Das wirft folgende Fragen auf:

a. Nach welchen Kriterien entscheidet die Finma, ob eine Bank sanierungswürdig ist?

b. Hat sie die Kompetenz, zu beurteilen, welche Banken Zukunft haben?

c. Sollen die Banken nicht eher ihr Eigenkapital erhöhen, um gegen Krisen gewappnet zu sein?

d. Sollen sich die Banken nicht eher auf das Vergeben von Krediten mit Einhaltung der Fristenkongruenz und auf die Vermögensverwaltung beschränken, um das Risiko niedrig zu halten?

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a. Eine Bank ist sanierungsfähig, wenn begründete Aussicht auf Sanierung besteht (Art. 28 Abs. 1 des Bankengesetzes, BankG). Die Sanierungsfähigkeit einer Bank bestimmt sich namentlich nach ihrer finanziellen Gesamtsituation, ihrem Geschäftsmodell sowie den Geschäftsbereichen, in denen sie aktiv ist. Die Finma wird einen Sanierungsplan genehmigen, sofern er unter anderem die Gläubiger der betroffenen Bank bei einer Sanierung voraussichtlich besserstellt im Vergleich mit dem Falle eines Konkurses und wenn er den Vorrang der Interessen der Gläubiger vor denjenigen der Eigner berücksichtigt (Art. 31 Abs. 1 BankG).

Sind die Voraussetzungen einer Sanierung nicht gegeben, wird kein Sanierungsverfahren durchgeführt. Insbesondere ist auf die Weiterführung der Bank in ihrer bisherigen Form zu verzichten, wenn absehbar ist, dass diese auch nach Durchführung eines Sanierungsverfahrens die Bewilligungsvoraussetzungen - insbesondere im Kapitalbereich - nicht dauerhaft wird einhalten können.

b. Die gesetzliche Legitimation der Finma, Bankensanierungsverfahren durchzuführen, ergibt sich aus Artikel 25 Absatz 1 Buchstabe b in Verbindung mit den Artikeln 28ff. BankG. Zudem verfügt die Finma nach Artikel 28 Absatz 2 BankG über die Kompetenz zum Erlass von Ausführungsbestimmungen in diesem Bereich. Gestützt darauf erliess sie die Bankeninsolvenzverordnung-Finma vom 30. August 2012 (BIV-Finma), in welche die bis dahin geltende Bankenkonkursverordnung integriert wurde.

Die fachliche Kompetenz der Finma ist in ihrer Funktion als Finanzmarktaufsichtsbehörde begründet. Über die jährlichen Rechnungslegungs- und Aufsichtsprüfungen (Art. 18 BankG und Art. 24 des Finanzmarktaufsichtsgesetzes, Finmag) verfügt die Finma über nicht öffentlich zugängliche Angaben zur Vermögens-, Finanz-, Ertrags- und Risikolage der von ihr beaufsichtigten Banken. Überdies sind Banken, Prüfgesellschaften und Revisionsstellen verpflichtet, der Finma alle Auskünfte zu erteilen und Unterlagen herauszugeben, welche sie zur Erfüllung ihrer Aufgaben benötigt (Art. 29 Abs. 1 Finmag). Mit den systemrelevanten Banken hat die Finma zudem sogenannte Sanierungs- und Abwicklungspläne (Recovery and Resolution Plans) entwickelt, welche zum Ziel haben, ein allfälliges Sanierungsverfahren vorzubereiten. Im Krisenfall sind so sowohl das Vorgehen als auch die infrage kommenden Instrumente bereits bekannt.

c. Die Eigenmittelvorschriften definieren, wie viel Eigenmittel Banken halten müssen, um Verlustrisiken aus ihrer Geschäftstätigkeit angemessen zu unterlegen. Eine gute Eigenmittelbasis ist für eine Bank somit unerlässlich, um gegen Krisen auf dem Finanzmarkt gewappnet zu sein. Aufgrund der Erfahrungen der letzten Jahre wurden die Eigenmittelanforderungen, die für alle Banken gelten, umfassend revidiert und an die verschärften internationalen Standards (Basel III) des Basler Ausschusses für Bankenaufsicht (Basler Ausschuss) angepasst. Besondere höhere Eigenmittelanforderungen gelten zudem für systemrelevante Banken.

Die Eigenmittelvorsorge kann trotz allem nicht jedes Verlustszenario abdecken. Folgerichtig muss die Finma über die notwendigen Kompetenzen zur Sanierung verfügen, wenn die Solvenz einer Bank trotz aller Vorkehren nicht mehr gegeben ist (z. B. bei ausserordentlich hohen Verlusten).

d. Eine wichtige volkswirtschaftliche Funktion der Banken besteht darin, kurzfristige Einlagen entgegenzunehmen, um diese in Form längerfristiger Kredite an ihre Privat- und Geschäftskunden auszugeben (Fristentransformation). Mit dieser banktypischen Vermittlung zwischen Kapitalangebot und -nachfrage sind gewisse Liquiditätsrisiken verbunden. Diesen wird mit den Anforderungen an die Liquiditätshaltung Rechnung getragen. Diese Anforderungen sollen künftig gemäss den Vorgaben des Basler Ausschusses (Basel III) noch verschärft werden.

Im Übrigen gehört es zur Privatautonomie und zur Wirtschaftsfreiheit der Banken, ihre Geschäftsbereiche im Rahmen des Gesetzes zu definieren. Eine Beschränkung der Fristentransformation würde einen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit darstellen und hätte weitreichende Konsequenzen für die Geschäftsmodelle der Banken (nicht nur der Grossbanken).

Antwort des Bundesrates.