InitialSituation

Au titre du deuxième train de mesures pour la relance économique, le Conseil fédéral avait chargé le DETEC de rédiger un rapport sur les possibilités d'ouverture du marché des énergies de réseau. Un premier groupe de travail, réunissant des représentants de l'administration fédérale, de l'industrie de l'électricité et des gros consommateurs industriels avait alors présenté le rapport "Ouverture du marché de l'électricité". Un second groupe, élargi aux cantons, aux petits consommateurs et aux organisations écologistes, a ensuite rédigé "Ouverture du marché dans le domaine de l'électricité". Le Conseil fédéral a pris acte de ces rapports le 22 décembre 1995 et le 25 juin 1997 et il a chargé le DETEC d'élaborer un projet de loi sur le marché de l'électricité. Le DETEC a mis en consultation l'avant-projet de loi, assorti d'un rapport explicatif, du 18 février au 15 mai 1998. La quasi totalité des réactions recueillies est favorable à l'ouverture du marché de l'électricité en Suisse, à l'instar de ce qui se fait ailleurs. Un large consensus s'est manifesté aussi pour l'idée d'une ouverture intégrale au terme d'un délai de transition. Par contre, l'appréciation du projet dans sa totalité est loin d'être unanime. La création d'une société nationale pour l'exploitation du réseau, la compensation des investissements non amortissables et le rythme d'ouverture du marché (droit d'accès des entreprises distributrices dès le début de l'ouverture) ont été particulièrement contestés. Le 16 septembre 1998, le Conseil fédéral a pris acte des résultats de la consultation et publié son rapport. Le DETEC a été chargé de conduire, avec les principales forces politiques, des entretiens bilatéraux sur les points controversés. Au cours de l'automne 1998, le gouvernement a ensuite confirmé son intention de voir se créer une société nationale pour l'exploitation du réseau, abandonnant en revanche l'idée de compenser les investissements non amortissables des centrales nucléaires. La mise en place d'une société suisse pour l'exploitation du réseau est nécessaire à la réalisation d'un véritable marché dans le domaine de l'électricité et à l'accès non discriminatoire au réseau. En outre, au début de 1999, le Conseil fédéral a décidé de soutenir l'introduction d'une taxe temporaire sur l'énergie (dont le produit se situerait entre 300 et 450 millions de francs par an). Enfin, au mois de mars 1999, il s'est prononcé en faveur d'une compensation limitée à certains cas spécifiques des investissements non amortissables des centrales hydrauliques. Le présent projet est celui d'une loi-cadre fondée sur les principes de la subsidiarité et de la coopération. L'intention est d'ouvrir le marché de l'électricité (dans la version proposée par le Conseil fédéral au Parlement) en prévoyant l'accès réglementé au réseau ("Regulated Third Party Access") sur la base d'un accord. Les exploitants de réseaux auront donc l'obligation de prendre en charge sans discrimination et sur une base contractuelle le courant des clients éligibles. Ils recevront pour cela un dédommagement calculé en fonction du coût d'exploitation. À l'entrée en vigueur de la loi, les consommateurs dont la demande annuelle dépasse 20 GWh, soit quelque 110 entreprises suisses seront considérés éligibles. Auront également accès au marché à ce moment-là les entreprises de distribution, à hauteur des quantités d'électricité acquises pour les clients éligibles, plus 10 % de leurs ventes annuelles à des clients captifs. Ainsi le marché sera ouvert à 21 % pour commencer ; l'UE exige de ses membres un degré d'ouverture de 29 % en 2001 (année où la LME entrera probablement en vigueur). Après trois ans, le seuil devrait s'abaisser en Suisse à 10 kWh et la proportion accordée aux entreprises de distribution passer à 20 %, portant l'ouverture du marché aux alentours de 34 %. Six ans après l'entrée en vigueur de la LME, tant les entreprises de distribution que les consommateurs auront accès au marché sans restrictions. Celui-ci sera alors intégralement ouvert. Le projet prévoit la création d'une société suisse pour l'exploitation du réseau de transport. C'est un impératif de la politique de concurrence. Les exploitants actuels auront trois ans pour choisir une solution à leur convenance. Par rapport à l'avant-projet, le texte est plus simple. On a renoncé à diverses mesures connexes du fait du projet de taxe énergétique (État : 07.06.1999) dont le Parlement débat présentement. La loi ne règle pas la compensation des investissements non amortissables. Le dédommagement limité des centrales hydrauliques sera fixé dans la législation d'exécution relative aux taxes sur l'énergie. (Les redevances incitatives sur l'énergie ont été rejetées en votation populaire le 24 septembre 2000). Abstraction faite du rythme d'ouverture du marché, le projet est compatible avec la directive CE 96/92 du 19 décembre 1996 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité. Au cours des trois années qui suivront l'entrée en vigueur de la loi, l'ouverture en Suisse sera quelque peu inférieure au degré prévu par la directive, puis elle atteindra le même niveau. Dès 2006, la situation se renversera. À la différence de la directive CE, la loi sur le marché de l'électricité fixe d'ores et déjà l'ouverture complète après six ans. Dans l'optique actuelle, les conséquences financières pour la Confédération de la loi seront plutôt modestes. Elle ne comporte aucune disposition qui donnerait lieu à des contributions fédérales. Sa mise en oeuvre implique la création de onze à quatorze emplois dans l'administration. La loi aura des conséquences financières indirectes sur les cantons et les communes. Outre les pertes subies par les cantons de montagne, les redevances de concession et les cessions de bénéfices dont bénéficient les communes et les villes du Plateau pourraient être menacées. (Version selon le message du Conseil fédéral au Parlement du 07.06.1999).

Proceedings

Au Conseil national, l'entrée en matière n'était que peu contestée. Une proposition de non entrée en matière et une autre de renvoi, émises par les partis de gauche, ont été rejetées respectivement par 146 voix contre 2 et 139 voix contre 19. Les propositions de modifications et de complément étaient nombreuses ; la majorité de la commission chargée de l'examen préalable a proposé, quant à elle, plus de douze modifications ; des minorités tant au sein de la commission que du plénum ont déposé 53 propositions d'amendement.

Au cours de l'examen par articles, le Conseil national a d'abord rejeté toutes les propositions des minorités qui visaient à ce que les énergies renouvelables soient privilégiées dans le domaine du transport de l'électricité. Ensuite, la Chambre du peuple a tranché sur la question de savoir si une société nationale de réseau devait être créée et, le cas échéant, sur sa forme. Après plusieurs votes, c'est la proposition du Conseil fédéral et de la majorité de la commission qui l'a emporté contre une minorité bourgeoise par 104 voix contre 46. Selon ce texte, le réseau de transmission dont la longueur est de 5000 km (le réseau de haute tension) doit être exploité par une société nationale de droit privé. Le National a rejeté par la même occasion toutes les propositions d'étatisation dans ce secteur.

Un élément majeur de la discussion était aussi la rapidité avec laquelle le marché doit s'ouvrir : la majorité s'est prononcée en faveur de l'échéancier suggéré par le Conseil fédéral et la majorité de la commission.

Dès l'entrée en vigueur de la loi sur le marché de l'électricité, les 110 plus gros consommateurs auront accès au marché de l'électricité. Au même moment, les centrales de distribution pourront acheter 10 % de leur électricité sur le marché. Trois années plus tard, 140 autres gros consommateurs pourront choisir librement leurs fournisseurs de courant électrique et les centrales de distribution se fournir sur le marché à concurrence de 20 %. Après six années, le marché sera ouvert à tous les clients, donc également aux ménages et à la grande majorité des petites et moyennes entreprises.

Diverses propositions de minorité visaient à accélérer ou à freiner l'ouverture du marché : toutes ont été rejetées. Une partie du National a demandé que le marché libre soit accessible au cours des trois prochaines années déjà ; une autre minorité a demandé que dans la phase de transition le quota soit plus élevé pour les entreprises de distribution, une mesure qui déboucherait également sur un bénéfice plus rapide pour les petits consommateurs. La minorité des parlementaires en faveur d'un ralentissement, composée essentiellement de députés romands, a demandé que l'ouverture du marché soit limitée tout d'abord aux grands consommateurs. C'est ensuite six ou sept ans après l'entrée en vigueur de la loi que le Conseil fédéral aurait à nouveau à se déterminer sur une ouverture plus poussée.

Une compensation des investissements non amortissables des centrales hydro-électriques et nucléaires a été abandonnée. La demande avait émané surtout des rangs radicaux et agrariens, qui voulaient que cette compensation soit inscrite dans la loi quant au principe. La proposition a cependant été rejetée massivement. De même, la proposition de compromis d'Yves Christen (R, VD) visant à instituer une compensation pour les centrales hydrauliques seulement, a été rejetée. Deux raisons ont amené le Conseil fédéral et la majorité de la commission à recommander la renonciation à toute forme de compensation d'investissements non amortissables : d'une part l'ouverture relativement lente du marché permettra aux entreprises d'électricité de poursuivre l'assainissement de leurs centrales trop chères pendant que règnent les conditions de monopole. D'autre part, l'arrêté sur la taxe énergétique prévoit qu'une partie du produit de la taxe puisse être utilisée pour soutenir, par voie d'emprunt, des centrales hydro-électriques non rentables (la taxe énergétique a été rejetée en votation populaire le 24 septembre 2000, soit six mois plus tard).

Ce couplage effectué quant à la matière entre la loi sur le marché de l'électricité et les textes instituant une taxe sur l'énergie a été renforcé encore par la disposition selon laquelle la loi sur le marché de l'électricité ne peut être mise en vigueur qu'en même temps que la taxe sur l'énergie. Le Conseil national a privilégié ce couplage par 93 voix contre 88. C'est une coalition de parlementaires de gauche, d'écologistes et de députés bourgeois des cantons de montagne qui a fait pencher la balance.

Dans la votation sur l'ensemble, la loi sur le marché de l'électricité a été acceptée par 104 voix contre 24 et 51 abstentions.

Au Conseil des États, Simon Epiney (C, VS) a proposé que l'examen du texte soit ajourné jusqu'à la votation populaire sur la taxe énergétique, soit après le 24 septembre 2000. Ce report a été combattu surtout par les opposants à la taxe énergétique, qui ont qualifié le couplage décidé par le Conseil national de mesure de chantage et de pression. De son côté, Simon Epiney a souligné qu'un examen sérieux de la loi n'est possible qu'une fois connue la réponse du peuple - positive ou négative - sur la taxe énergétique.

Le Conseil des États a approuvé la proposition d'ajournement par 23 voix contre 21 : l'ont votée tous les membres des groupes socialiste et démocrate-chrétien ainsi que deux représentants des radicaux et deux de l'UDC.

Le peuple ayant rejeté le 24 septembre 2000 l'introduction de la taxe précitée, destinée à soutenir les centrales hydroélectriques suisses dans le contexte d'un marché de l'électricité libéralisé, le Conseil desÉtats a repris l'examen de la loi, se ralliant pour l'essentiel au projet du Conseil fédéral et aux décisions du Conseil national.

En ce qui concerne les étapes de l'ouverture du marché, et contrairement au Conseil national, la Chambre haute a accordé aux entreprises d'approvisionnement en électricité des parts de marché deux fois plus importantes : elles pourront ainsi acquérir librement sur le marché 20 % de leur électricité à partir de l'entrée en vigueur de la loi, puis 40 % trois ans plus tard. Comme le Conseil national, en revanche, et par 26 voix contre 9, il a approuvé la création d'une société privée suisse unique pour l'exploitation du réseau, en précisant que celle-ci devrait "comporter une majorité suisse". Concernant l'acheminement en électricité, il a voté sans opposition une disposition en faveur des régions périphériques, prévoyant que le Conseil fédéral puisse prendre les mesures nécessaires, y compris en créant un fonds de compensation, pour éviter des différences de coût d'acheminement excessives entre les cantons.

Afin de pallier le rejet de la taxe énergétique par le peuple, les représentants des cantons de montagne ont tenté de faire voter des mesures de protection en faveur des centrales hydrauliques : Theo Maissen (C, GR) a ainsi proposé de faire bénéficier d'une "rétribution couvrant les coûts" de production des centrales non rentables, qui aurait été financée au final par le biais du prix de l'électricité, mais cet amendement a été rejeté par 18 voix contre 8. S'opposant en cela au Conseil fédéral, le Conseil des États a cependant adopté sans opposition une proposition selon laquelle la Confédération peut, pendant dix ans et "dans des cas exceptionnels", accorder des prêts aux exploitants de centrales hydroélectriques que l'ouverture du marché empêche de procéder aux amortissements nécessaires. Enfin, il a rejeté deux propositions déposées par Simon Epiney (C, VS) et Theo Maissen (C, GR) visant à prélever sur l'électricité d'origine nucléaire une taxe destinée à couvrir les coûts liés à ces centrales et aux déchets qu'elles produisent.

S'agissant des divergences restantes, le Conseil national s'est rallié pour l'essentiel aux décisions du Conseil des États. Il a ainsi décidé que l'ouverture du marché se ferait plus rapidement que ne l'avait proposé le Conseil fédéral. Il a cependant créé une nouvelle divergence en se prononçant en faveur d'un élargissement des mesures d'accompagnement destinées à assurer la modernisation des centrales hydrauliques.

Cet élargissement a été rejeté par le Conseil des États, de même que la décision du Conseil national d'accorder la gratuité à l'acheminement d'électricité produite à partir d'énergie renouvelable.

La procédure d'élimination des divergences s'étant soldée par un échec, une Conférence de conciliation a été convoquée. Elle a abouti à l'adoption par les Chambres de deux mesures d'accompagnement. D'une part, l'aide à la modernisation des centrales hydrauliques a été approuvée dans la version du Conseil des États. Des prêts à prix coûtant seront versés aux centrales qui feront la preuve de leur viabilité et de leur conformité avec le droit de l'environnement. Par un arrêté non soumis au référendum, le Parlement pourra prolonger le délai de ces prêts de dix nouvelles années. D'autre part, la gratuité de la distribution d'électricité renouvelable provenant de petites centrales a été acceptée pour dix ans ; elle s'appliquera aux centrales hydrauliques de 500 kW au plus, et aux autres types de centrales fonctionnant au moyen d'énergies renouvelables (énergie solaire, énergie éolienne, bois, biomasse) de moins de 1 MW.

Au vote final, la loi a été adoptée par le Conseil national par 160 voix contre 24, et par le Conseil des États, par 36 voix contre 2.

Le projet a été rejetée en votation populaire le 22 septembre 2002 par 52,6 % des votants.