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Le Conseil fédéral est chargé d'enquêter sur les expériences faites par les offices régionaux de placement (ORP) en matière d'application du principe du travail dit "convenable". But de l'opération : savoir comment ce principe a été appliqué.

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1. Rappel historique

Le message du Conseil fédéral du 29 novembre 1993 à l'appui de la deuxième révision de la loi sur l'assurance-chômage (LACI) rappelait que "la notion de 'travail convenable' constitue l'une des pierres angulaires de notre loi sur l'assurance-chômage. Jusqu'à présent, un travail n'était réputé convenable que s'il répondait à une série de critères. Désormais, cette définition est inversée : tout travail est en principe réputé convenable ; les exceptions sont réglées de manière exhaustive" par l'art. 16, al. 2, LACI.

2. La notion de "travail convenable"

La LACI énumère les exceptions à la notion de "travail convenable". Ces exceptions peuvent être divisées en deux groupes distincts :

- les lettres a, e, g et h de l'art. 16, al. 2, LACI déterminent les emplois qui ne sont pas réputés convenables en eux-mêmes et qui, à ce titre, sont exclus de l'obligation d'être acceptés

- les lettres b, c, d, f, et i de ce même art. 16, al. 2, LACI déterminent les emplois qui ne sont pas réputés convenables pour un demandeur d'emploi donné. La lettre i de cet article est liée à l'article 24 LACI. Cet article se veut un encouragement à la reprise d'emploi et un moyen donné à chaque assuré de diminuer effectivement le dommage causé à l'assurance-chômage. Cet instrument est plus connu sous le nom de gain intermédiaire.

3. La mise en application de la notion de travail convenable

La traduction de la notion de travail convenable dans la pratique et des lettres b, c, f, et i en particulier n'est pas chose aisée. Les conseillers ORP ont en leur possession des instruments qui leur permettent de déterminer si un travail peut être réputé convenable en lui-même ou non. Ils ont notamment à leur disposition les conventions collectives de travail. Leurs connaissances des branches et des secteurs économiques dans un bassin d'emploi, leurs capacités à évaluer les compétences d'un demandeur d'emploi, sa valeur sur le marché du travail ainsi que sa situation sociale et personnelle leur permettent de décider si un poste de travail donné est convenable pour un demandeur d'emploi donné. Les conseillers en personnel peuvent également recourir pour ce faire aux arrêts des tribunaux administratifs cantonaux ainsi qu'à la jurisprudence du Tribunal fédéral.

Deux données statistiques permettent de mesurer la mise en application des dispositions visées à l'art. 16, al. 2, LACI. Il s'agit de deux indicateurs du "controlling quantitatif" qui sont relevés mensuellement, à savoir le nombre de places vacantes et le nombre d'assignations. 12 970 nouvelles places vacantes ont été ainsi enregistrées dans Plasta au 30 septembre 1998 et, durant ce même mois, 34 453 demandeurs d'emploi ont été assignés à une place vacante inscrite dans Plasta. 199 869 personnes étaient inscrites dans un ORP en tant que demandeur d'emploi dont 117 544 chômeurs à cette même date. Le nombre de sanctions prononcées chaque mois n'est par contre pas un indicateur du refus par les demandeurs d'emploi d'un poste donné. Une sanction peut en effet être prise pour plusieurs fautes commises.

Les résultats de l'enquête relative à la qualité des prestations des ORP indiquent que 23,3 % des personnes interrogées avaient déjà refusé un emploi proposé par un conseiller en personnel (prise de l'information du 25.11.97 au 28.01.98). Un salaire inadéquat n'est qu'au cinquième rang des raisons invoquées. Les raisons principales sont : "l'emploi ne correspondait pas ce que je recherchais" (33,9 %); "la distance entre le poste proposé et mon domicile était trop grande" (21,5 %); "les horaires de travail étaient incompatibles" (15 %); et les problèmes de santé (12 %).

Ces résultats bien que reposant sur des affirmations de demandeurs d'emploi nous donnent cependant des points de repère quant à l'application par les conseillers ORP des dispositions de l'art. 16, al. 2, LACI et des lettres b, c, f et g en particulier. Il a pu être observé de fortes différences entre les catégories de demandeurs d'emploi et entre les cantons tant au niveau du pourcentage d'emplois refusés qu'au niveau des raisons invoquées.

De meilleures connaissances de l'offre et de la demande d'emplois tant du point de vue quantitatif que qualitatif permettent aux conseillers en personnel de proposer aux assurés des places vacantes mieux adaptées à leur profil tout en correspondant à l'offre sur le marché du travail. Elles permettent également d'éviter le recours à l'assignation forcée de demandeurs d'emploi à des places vacantes qui débouche généralement sur une détérioration de la crédibilité des ORP et génère de forts mécontentements chez leurs partenaires employeurs. Les ré-sultats de l'enquête mentionnée plus haut montrent que la principale raison invoquée par une entreprise au refus d'engager un demandeur d'emploi proposé par un ORP est le choix peu judicieux des candidats présélectionnés (prise de l'information du 29.1 au 18.2.98). Assigner un demandeur d'emploi à un poste de travail dont le profil ne correspond pas vraiment aux attentes de l'employeur ou sans le consentement de l'assuré engendre des critiques des deux parties.

La formation continue des conseillers en personnel constitue dès lors l'un des moyens auxquels le Conseil fédéral a demandé aux cantons de recourir en priorité pour répondre au besoin de connaissance de l'offre et de la demande d'emploi exprimé aussi bien par les conseillers en personnel ORP que par les entreprises. La création par le canton de Vaud en 1997 et par plusieurs autres cantons romands en 1998 d'un observatoire du marché du travail est un instrument pour répondre également à ce besoin. Un observatoire du marché du travail a pour objectif non seulement de recueillir de précieuses données quant à l'offre et à la demande d'emplois et mais encore quant aux conditions d'engagement et de travail liés aux postes offerts. Les expériences réalisées par l'Observatoire du marché du travail vaudois ont permis de récolter des données très précieuses qui servent de base à la formation continue des conseillers en personnel ORP.

4. Opportunité d'une évaluation des pratiques développées par les cantons

Une évaluation de la mise en application par les ORP de la notion de "travail convenable" ne semble pas judicieuse au Conseil fédéral à ce stade de mise en pratique de la LACI. Une évaluation de ce type s'avérerait en effet extrêmement coûteuse et compliquée du point de vue méthodologique car elle reposerait principalement sur une compilation de décisions individuelles. Ses résultats peu fiables ne pourraient de plus servir de base à l'élaboration de mesures correctrices. La notion de travail convenable doit être appliquée par les conseillers ORP dans un environnement très changeant. Les résultats d'une telle évaluation ne peuvent ainsi se comprendre que comme une photographie.

Le Conseil fédéral a déjà demandé plusieurs évaluations des prestations des ORP ainsi que de l'efficience avec laquelle ils accomplissent leurs missions. Les résultats de la première étude confiée à l'entreprise Atag seront disponibles au début de l'année prochaine. Une autre étude porte sur l'évaluation du gain intermédiaire et sur la traduction dans les faits de cette disposition par les ORP en particulier. Cette étude a été confiée à l'institut Bass de Berne qui se penchera de manière spéciale sur l'interprétation, par les cantons, de la notion de "travail convenable" appliquée au gain intermédiaire. Les décisions d'attribution de gains intermédiaires de plusieurs ORP de Suisse représentatifs seront ainsi analysées. Les résultats de cette recherche seront disponibles à la fin de l'année prochaine.

L'OFDE est doté depuis plusieurs années d'un inspectorat chargé de contrôler la qualité et la quantité des décisions rendues par les caisses de chômage. Cet organe accomplira une mission similaire au sein des ORP dès l'année prochaine. Cette mission comprendra notamment l'application par les ORP de la notion de travail convenable.

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.