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L'adozione di un nuovo regolamento d'esercizio o di qualsiasi ulteriore modifica di questo regolamento sottostà a un'ampia procedura di consultazione ed è oggetto di una decisione impugnabile.

Indipendentemente da questa procedura, il Tribunale federale ammette due procedure eventualmente in concorrenza tra loro: una di espropriazione formale dei diritti derivanti dai rapporti di vicinato, basata sulle emissioni eccessive di rumore, l'altra di indennizzo per espropriazione materiale, fondata sulle restrizioni di proprietà imposte da un piano di zone di rumore (ATF 110 Ib 368/379).

La prima domanda mira a garantire ai proprietari toccati dai rumori provenienti da un aeroporto l'apertura automatica di una procedura d'espropriazione mirante all'ottenimento delle indennità per espropriazione formale dei diritti di vicinato.

Quando le emissioni normali e inevitabili provenienti dall'esercizio di un'impresa di interesse pubblico non consentono di esercitare i diritti di difesa di cui all'articolo 684 CC, il proprietario toccato, che deve tollerare le emissioni eccessive, è di fatto sottomesso a una servitù (ATF 116 Ib 11). Una procedura può essere avviata anche se non è stata aperta alcuna procedura di espropriazione e anche se i piani non sono stati depositati (ATF 110 Ib 368).

Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale(ATF 121 II 317 e 350; ATF 122 II 349 e ATF 124 II 543, BGE 123 II 481), i proprietari confinanti che sollecitano delle indennità per l'espropriazione formale dei diritti di vicinato devono soddisfare le seguenti condizioni: il danno deve essere speciale, grave e imprevedibile all'epoca in cui la proprietà è stata acquistata. Per quanto riguarda la prescrizione, il Tribunale federale ha ammesso la possibilità per l'esercente di invocarla una volta trascorsi cinque anni dall'insorgere del diritto all'indennità (ATF 124 Ib 543).

L'articolo 37h della legge sulla navigazione aerea (LNA; RS 748.0) non è applicabile a procedure di questo genere. Esso presuppone un'approvazione dei piani che implichi un'espropriazione in sento stretto, vale a dire una procedura al termine della quale l'espropriato sia indennizzato per la perdita del suo bene immobile.

Il Consiglio federale constata che quando si sono verificate le condizioni fissate dalla giurisprudenza, hanno potuto essere stipulati in via amichevole degli accordi fra l'esercente dell'aeroporto e i proprietari lesi. In assenza di accordi del genere, la legislazione consente l'avvio di procedure di espropriazione formale dei diritti di vicinato al termine delle quali i proprietari sono indennizzati in conformità con le garanzie fissate nella LEspr.

Il Consiglio federale stima che la legislazione attuale garantisca in misura sufficiente i diritti dei proprietari i cui immobili risultano deprezzati a causa del rumore proveniente da un aeroporto.

La seconda domanda riguarda l'espropriazione materiale.

Attualmente, secondo gli articoli 42 e seguenti della LNA, il Consiglio federale può prescrivere che entro un raggio determinato intorno agli aerodromi pubblici l'impiego degli edifici esistenti e l'erezione di nuovi edifici siano permessi soltanto in quanto la loro esecuzione e destinazione si concilino con gli inconvenienti provocati dal rumore degli aeromobili (zone di rumore). La restrizione della proprietà fondiaria mediante un piano di zona dà diritto a indennizzo se, negli effetti, essa equivale a un'espropriazione (artt. 42 e 44 LNA).

Dal 1984 al 1995, la materia è stata regolata dalle disposizioni di esecuzione della legge relative alle zone di rumore (RU 1994 3050, art. 40 e seguenti). Nel luglio 1995, il Tribunale federale, nel quadro di una sentenza riguardante l'Aeroporto di Ginevra, ha stabilito che, grazie al progresso tecnico, le restrizioni derivanti dal piano delle zone di rumore NNI A e B, entrato in vigore nel 1987, non erano più giustificate.

L'obbligo di riesame dei piani derivante dalla sentenza del Tribunale federale emessa nel 1995, nonché la prospettiva che i valori limite d'esposizione al rumore degli aeroporti nazionali siano inseriti nell'allegato 5 dell'Ordinanza contro l'inquinamento fonico (OIF; RS 814.41) hanno spinto il Consiglio federale a abrogare gli articoli dell'Ordinanza sull'infrastruttura aeronautica (OSIA; RS 748.131.1; RU 2000 1388) relativi alle zone di rumore.

L'8 dicembre 2000, il Tribunale federale ha precisato che in assenza di deposito pubblico dei piani e della possibilità di opporvisi, le restrizioni del diritto di proprietà derivanti dal catasto d'esposizione al rumore ai sensi dell'articolo 37 dell'OIF non possono essere fatte valere (ATF 126 II 522).

Prendendo atto di questa decisione del Tribunale federale, il Consiglio federale deve definire uno strumento atto a incentivare lo sviluppo dell'edilizia abitativa nelle zone meno esposte al rumore. In tal modo si potranno ridurre i conflitti tra confinanti ed esercenti degli aerodromi. Questo strumento si baserà verosimilmente sulle curve di rumore tratte dai "rapporti sull'impatto ambientale" che sono stati o saranno utilizzati come base per l'elaborazione dei regolamenti d'esercizio degli aeroporti di Ginevra e Zurigo.

Non si intende tuttavia accogliere la proposta dell'autore secondo la quale, nel quadro di una procedura coordinata, sarebbe necessario esaminare non solo il piano relativo alle infrastrutture aeroportuali, ma anche ogni modifica del regolamento d'esercizio che avesse ripercussioni considerevoli sull'ambiente nell'ottica della LEspr. Una procedura di questo genere solleverebbe questioni preliminari insolubili e paralizzerebbe l'attività dell'autorità unica incaricata dell'approvazione dei piani. In effetti, questa opzione aprirebbe la procedura di espropriazione a un gran numero di persone, prima ancora che sia possibile determinare gli effetti su terzi di una nuova costruzione o di una modifica del regolamenti di gestione.

Questo modo di procedere sarebbe inoltre contrario allo spirito del legislatore: "Sempre in vista del coordinamento procedurale, la LNA raggruppa le procedure di approvazione dei piani e di espropriazione. In realtà, tale modifica della legge ha una portata limitata poiché nella pratica non viene mai avviata alcuna procedura d'espropriazione." (cfr. Messaggio del 25 febbraio 1998 concernente la legge federale sul coordinamento e la semplificazione delle procedure d'approvazione dei piani (FF 1998 2029 ch. 213.1). Questo estratto del messaggio conferma che il legislatore si riferiva unicamente alla procedura di approvazione dei piani, al termine della quale l'espropriato riceve un indennizzo che compensa la perdita della proprietà; il legislatore non si riferiva in alcun modo all'emanazione o alla modifica di un regolamento d'esercizio.

Il Consiglio federale è dell'avviso che non vi sia motivo di modificare la LNA a questo riguardo.

Risposta del Consiglio federale.