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L'agression de l'Ukraine par la Russie est le premier conflit militaire qui se déroule sur le sol d'un pays doté d'un important parc nucléaire. Cette guerre d'agression a mis en évidence de manière dramatique la vulnérabilité des installations nucléaires en cas de conflit armé. Les incidents liés à l'occupation par l'armée russe du site nucléaire de Tchernobyl, puis par les bombardements répétés sur le site de la centrale de Zaporijia, les dommages causés aux installations annexes suivis de débranchements de la centrale du réseaux électrique, en témoignent. L'inquiétude de la communauté internationale est extrême, dès lors qu'un accident aux conséquences catastrophiques semblables à celles de Fukushima en 2011 ou de Tchernobyl en 1986 ne peut être entièrement exclue.

Au-delà de l'irresponsabilité militaire de s'en prendre aux installations nucléaires et de faire courir un risque gravissime à la population civile européenne et russe, il apparait que le cadre légal international protégeant les installations nucléaires civiles en cas de conflit armé, tout particulièrement les Conventions de Genève et leurs Protocoles additionnels, est lacunaire. En effet, les Protocoles ne couvrent pas tous les types d'installations, comme d'ailleurs la protection du personnel ou les lignes d'approvisionnement des pièces de rechange.

Certaines lacunes avaient déjà été mise en lumière par le Commentaire de 1987 des Conventions de Genève. Elles ont d'ailleurs été publiquement reconnues par le Vice-Président de la Commission Européenne, Josep Borrell, qui a appelé à s'engager en faveur du renforcement de ce cadre légal. Le 26 mai 2022, à l'occasion de la rencontre à Vienne entre le chef du DFAE et le Directeur de l'AIEA, M. Rafael Grossi, à laquelle j'avais été convié, ce dernier a reconnu les faiblesses du cadre légal international et a indiqué être prêt à mettre à disposition ses experts si la Suisse s'engageait sur la voie d'un processus de renforcement du cadre légal.

Malgré l'absence d'un cadre légal suffisant, la gravité des évènements de Zaporijia ont amené le Directeur de l'AIEA a agir à son niveau. D'une part, il a exigé des belligérants la création d'une zone démilitarisée autour des installations nucléaires civiles. Toutefois, cette exigence essentielle, refusée par la Russie, a contribué à l'échec de la 10ème Conférence TNP. D'autre part, il a promu le concept des " 7 Piliers de sûreté nucléaire " que la Suisse soutient. Toutefois, ce concept reste une synthèse de recommandations non contraignantes, comme d'ailleurs toutes les résolutions de l'AIEA.

La question du renforcement de la protection juridique des installations nucléaires civiles en cas de conflit armé reste donc d'une grande actualité et nécessite qu'on s'y occupe.

Je pose les questions suivantes au Conseil fédéral

1. Le Conseil fédéral partage-t-il l'analyse quant à dimension lacunaire du cadre légal international contraignant de protection des installations nucléaires civiles évoquée dans le Commentaire de 1987 des Conventions de Genève, par divers experts et par le Vice-président de la Commission européenne ?

2. Au vu de ces lacunes, le Conseil fédéral pense-t-il pas judicieux d'assurer la protection juridique de tous les éléments d'installations nucléaires civiles non-couverts par les Protocoles des Conventions de Genève ?

3. Au vu de ce contexte, le Conseil fédéral n'estime-t-il pas opportun de prendre une initiative en sondant des États like-minded et de lancer un processus politique visant à renforcer le droit international, notamment en comblant les lacunes existantes et à améliorer la protection juridique des installations nucléaires civiles en cas de conflit armé ?

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Le DFAE a examiné la nécessité et la possibilité d'un éventuel renforcement, par le droit international, de la protection des installations nucléaires en situation de conflits armés. Un renforcement du cadre juridique international serait envisageable dans certains domaines de la sûreté et de la sécurité nucléaires, mais les obstacles auxquels se heurteraient les initiatives visant à modifier les conventions concernées seraient énormes, rendant le processus fastidieux.

C'est pourquoi le Conseil fédéral estime, eu égard à la situation actuelle, qu'il faut avant tout faire respecter par toutes les parties au conflit le cadre juridique déjà existant, le droit international humanitaire en particulier. Le Conseil fédéral va s'attacher à suivre l'évolution de la situation sur ce point et reste déterminé à favoriser un renforcement continu du cadre normatif de la sûreté et de la sécurité nucléaires. En outre, les dispositions pertinentes du droit de l'occupation protègent le fonctionnement sûr des centrales nucléaires et le personnel civil qui n'a pas la nationalité russe.

La protection des installations nucléaires est réglementée par des conventions dans le domaine de la sûreté et de la sécurité nucléaires d'une part (dans le contexte de l'Agence internationale de l'énergie atomique [AIEA] notamment), et par le droit international humanitaire d'autre part. Le droit international humanitaire protège tous les objets civils, en cela compris les installations nucléaires civiles, qui ne peuvent faire l'objet d'attaques ni de représailles. Quand bien même des parties à un conflit devraient considérer une centrale nucléaire comme un objectif militaire, le droit international humanitaire prévoit une protection particulière (art. 56 du Protocole additionnel I aux Conventions de Genève - Protocole I, RS 0.518.521).

En guise de contribution concrète à la mise en oeuvre du droit international humanitaire et au renforcement de la protection des centrales nucléaires, la Suisse soutient la création d'une zone de protection de la sûreté et de la sécurité nucléaires autour de la centrale de Zaporijjia. Dans le cadre multilatéral, la Suisse consacre en outre prioritairement des efforts au respect des sept piliers de la sûreté et de la sécurité nucléaires. Le président de la Confédération Ignazio Cassis a pris part à un événement sur ce thème avec le directeur de l'AIEA Rafael Mariano Grossi en août 2022 à New York, dans le cadre de la conférence d'examen du Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires (TNP). Les sept piliers renvoient aux mesures indispensables à la préservation de la sûreté et de la sécurité nucléaires dont le respect vise à empêcher des incidents dans des centrales nucléaires, y compris pendant des conflits armés. Indépendamment des mesures en cours, le DFAE accompagne de manière active les discussions multilatérales et se montre disposé à examiner, avec des États se réclamant des mêmes idées, la possibilité de renforcer le cadre normatif si des occasions réalistes se présentent à cet effet.

Réponse du Conseil fédéral.