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L'initiative populaire "Pour une caisse publique d'assurance-maladie" devrait être soumise au vote au deuxième semestre 2014. Pour parer aux conséquences d'une acceptation de l'initiative, des caisses-maladie pourraient être tentées de transférer des avoirs ou des primes de l'assurance de base dans l'assurance complémentaire ou de modifier leur structure d'entreprise. Je prie dès lors le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Que fait-il pour empêcher que des avoirs de l'assurance de base soient utilisés à d'autres fins au sein des entreprises et des groupes d'assurance ?

2. Que fait-il pour empêcher que les caisses-maladie ne modifient leur structure d'entreprise au détriment des assurés, avant ou après la votation relative à l'initiative sur la caisse unique, en faisant fondre les avoirs de la caisse ou en les utilisant à d'autres fins que pour l'assurance de base ?

3. Quelles autres mesures prend-il pour empêcher que les avoirs et les primes soient utilisés, avant ou après la votation, à d'autres fins que pour l'assurance de base ?

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1. Conformément à l'art. 13, al. 2, let. a, de la loi fédérale sur l'assurance-maladie (LAMal, RS 832.10), les assureurs doivent veiller à ce que les ressources provenant de l'assurance-maladie ne soient affectées qu'à des buts d'assurance sociale. L'art. 60, al. 2, LAMal précise en outre que le financement de l'assurance obligatoire des soins (AOS) doit être autonome et que les assureurs doivent présenter séparément au bilan les provisions et les réserves qui lui sont destinées. Enfin, en vertu de l'art. 60, al. 3, LAMal, ils doivent tenir un compte d'exploitation distinct pour l'AOS et ainsi verser aux réserves de celle-ci le bénéfice qu'elle dégage. Les mêmes dispositions s'appliquent à l'assurance facultative d'indemnités journalières régie par la LAMal. En vertu de la directive du Département fédéral de l'intérieur (DFI) concernant la présentation des comptes de l'assurance-maladie sociale et les comptes annuels relevant des nouvelles dispositions légales sur la surveillance, les assureurs doivent, à partir de l'exercice 2012, établir le bilan et le compte de résultat en évaluant les avoirs à leur valeur marchande.

L'Office fédéral de la santé publique (OFSP) examine les comptes annuels des assureurs, en veillant notamment à une répartition correcte du bénéfice. Il attache aussi une importance particulière au contrôle de la clé de répartition appliquée aux coûts indirects lorsque l'assureur pratique, en plus de l'assurance-maladie sociale, des assurances complémentaires régies par la loi sur le contrat d'assurance (LCA, RS 221.229.1) et en confie la gestion aux mêmes employés. Depuis 2012, l'OFSP reçoit, avec les comptes annuels, un aperçu des avoirs évalués à leur valeur marchande. S'il constate un détournement des ressources depuis l'AOS ou l'assurance facultative d'indemnités journalières régie par la LAMal, il exige de l'assureur une correction immédiate.

2. Par modification des structures d'entreprise, on entend des fusions, des scissions, des transformations et des transferts de patrimoine.

Lors d'une restructuration (scission par ex.), l'OFSP compare les bilans avant et après l'opération et s'assure que tous les avoirs revenant à l'assurance-maladie sociale ont été attribués à la nouvelle société qui pratique cette assurance. Les assureurs sont par ailleurs tenus de présenter des procès-verbaux de transfert et de reprise indiquant que l'assureur reprenant a repris l'ensemble de l'actif et du passif en bonne et due forme à la date du transfert. De surcroît, les organes de révision de l'assureur transférant et de l'assureur reprenant présentent à l'OFSP des rapports confirmant qu'aucune ressource de l'assurance-maladie sociale n'a été détournée à l'occasion du transfert et que le transfert des réserves et des provisions de tous les secteurs d'assurance a satisfait aux exigences de forme et de fond.

3. Les instruments actuellement disponibles, présentés aux points 1 et 2 ci-dessus, ne permettent pas toujours de déterminer si les avoirs de l'assurance-maladie de base ont été utilisés à d'autres fins. Pour détecter et prévenir tout détournement d'avoirs, il faudrait recourir à la loi fédérale sur la surveillance de l'assurance-maladie sociale (loi sur la surveillance de l'assurance-maladie, LSAMal ; FF 2012 1779). Actuellement examinée par le Parlement, cette loi permettrait au Conseil fédéral d'édicter des dispositions sur la surveillance des opérations internes des groupes d'assurance et, par conséquent, de contrôler les flux monétaires au sein de ces groupes. L'autorité de surveillance disposerait ainsi d'instruments adéquats pour identifier, au sein d'un groupe, toute opération par laquelle des avoirs seraient utilisés à d'autres fins que l'assurance-maladie sociale. La LSAMal permettrait aussi à l'OFSP de faire appel à des tiers à tout moment pour vérifier que les dispositions applicables ont été respectées. Si elle soupçonnait que des avoirs ont été utilisés à d'autres fins que l'assurance-maladie sociale, l'autorité de surveillance pourrait ainsi mobiliser suffisamment de moyens pour procéder à un contrôle immédiat au siège de l'assureur. Elle pourrait de plus interdire la participation d'une entreprise dans une caisse-maladie ou la participation d'une caisse-maladie dans une entreprise ou la soumettre à des conditions lorsque cette participation risquerait de porter atteinte aux intérêts des assurés.

La LSAMal prévoit en outre des sanctions plus efficaces contre les assureurs qui ne se conforment pas aux prescriptions légales ou qui s'opposent à un contrôle ordonné par l'autorité de surveillance.

Par ailleurs, le Conseil fédéral a approuvé le 20 septembre 2013 un message à l'intention du Parlement concernant la modification de la loi fédérale sur l'assurance-maladie (Compensation des risques. Séparation de l'assurance de base et des assurances complémentaires ; FF 2013 7135). Ce projet exige notamment que l'assurance de base et les assurances complémentaires soient pratiquées par des sociétés distinctes. Si tous les assureurs-maladie étaient des entités distinctes, le risque de détournement ou de transfert illicite d'avoirs disparaîtrait en cas de scission.

Réponse du Conseil fédéral.