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Seit 1987 verurteilt der Bundesrat die Tatsache, dass Belgien die Rechte von Schweizer Rentnern verletzt: Warum aber reicht er beim Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte nicht eine Staatenbeschwerde (Art. 33 der Europäischen Menschenrechtskonvention, EMRK) ein, in der er einerseits rügt, dass Belgien mit der Anwendung seiner Gesetze von 1960 und 1963 gegen die Bestimmungen der EMRK verstösst, und mit der er andererseits die Wiederherstellung aller Rechte der Schweizer Rentner verlangt?

Rund tausend Schweizer mussten, als sie im ehemaligen Belgisch-Kongo arbeiteten, erhebliche Beiträge in die Caisse coloniale de pensions, eine Pensionskasse der zweiten Säule, einzahlen.

Als Belgisch-Kongo 1960 unabhängig wurde, bemächtigte sich der belgische Staat der Kasse und ihres Vermögens. Er wandelte die Kasse in ein Institut belgischen Rechtes um, das fortan belgischen Rentnern indexgebundene Renten auszahlte. Gleichzeitig aber verweigerte er den Schweizer Rentnern die Indexierung, ungeachtet der belgisch-schweizerischen Abkommen von 1952 und 1975, die die Gleichbehandlung garantieren. Aufgrund der erheblichen Inflation, die der belgische Franc in der Siebzigerjahren erlebt hat, beträgt eine Rente, die einem Schweizer Bürger heute ausbezahlt wird, lediglich noch 10 Prozent dessen, was ein belgischer Rentner erhält, obschon beide einstmals die gleichen Beiträge einbezahlt haben.

Die rund 500 betroffenen Schweizer, die noch am Leben sind, stellen nicht bloss eine statistische Grösse dar: Es sind Bürger, die tagtäglich unter der Zumutung leiden, dass ihnen Belgien eine ihnen zustehende Rente nicht auszahlt. Da ist z. B. Frau H. G., Witwe eines Schweizer Rentners: Sie bekommt, seit ihr Mann vor fünfundzwanzig Jahren verstorben ist, eine monatliche Rente von 30 Schweizerfranken. Wäre sie Belgierin, bekäme sie monatlich 960 Schweizerfranken. Der Vermögensschaden beläuft sich für Frau G. mittlerweile auf 300 000 Schweizerfranken.

Zwischen 1960 und 1980 nahm die Bundesverwaltung fälschlicherweise an, der zairische Staat sei für dieses Unrecht verantwortlich. 1987 hat der Bundesrat dann endlich die Verantwortlichkeit Belgiens erkannt und das Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA) beauftragt, alle ihm zur Verfügung stehenden Mittel dafür einzusetzen, dass die Gleichbehandlung der Schweizer Rentner mit den belgischen wieder hergestellt werde.

1990 hat der Bund einem Teil der Geschädigten eine reduzierte Entschädigung angeboten. Doch erlaubte es diese Geste der nationalen Solidarität nicht, alle Versicherten zu entschädigen, geschweige denn, die ausstehenden Beträge voll zu ersetzen. Zudem ist das für diese Entschädigung eingesetzte Geld mittlerweile aufgebraucht. Man kann sich auch die Frage stellen, ob es richtig ist, dass die Schweizer Steuerzahler etwas berappen müssen, für das von Rechtes wegen eigentlich die belgischen Steuerzahler aufzukommen hätten.

Trotz der Verhandlungen, die das EDA in der Sache mit Belgien bisher geführt hat, hat es seinen Auftrag von 1987 noch nicht erfüllt. An der Schwelle zum Jahr 2000, vierzig Jahre nach der Beraubung der Schweizer Rentner durch den belgischen Staat und dreizehn Jahre nach dem Auftrag des Bundes, ist noch immer kein einziger der noch lebenden Schweizer Rentner in den Genuss eines konkreten Resultates aus den Verhandlungen gelangt, die das EDA angeblich mit Belgien führt. Die betroffenen Personen sind heute in einem so hohen Alter, dass konkrete Resultate in allernächster Zeit erzielt werden sollten.

Das EDA und die übrigen Schweizer Behörden verfügen mit Artikel 33 EMRK über ein Rechtsmittel, mit dem sie erreichen könnten, dass der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte die Unvereinbarkeit der belgischen Gesetze von 1960 und 1963 mit der EMRK und ihrem Verbot jeglicher Diskriminierung aufgrund der Nationalität feststellt. Das Instrument der Staatenbeschwerde, das die EMRK bietet, greift schnell und umfassend: Die Staatenbeschwerde muss nicht die Hürden der individuellen Beschwerden nehmen und kann alle Schweizer Opfer des durch Belgien zugefügten Unrechtes einbeziehen.

Das EDA ergreift dieses Rechtsmittel nicht. Es setzt damit das Unrecht fort, das den Schweizer Bürgern widerfahren ist. Es toleriert, dass Völkerrecht verletzt wird.

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Der Bundesrat anerkennt seit Jahren die Ungerechtigkeit der Lage, in welcher sich die Schweizerinnen und Schweizer befinden, die im ehemals belgischen Kongo gearbeitet und Beiträge an das koloniale Sozialversicherungssystem einbezahlt haben. Belgien hat die Versicherungskasse, in welche diese Zahlungen geflossen sind, übernommen und gewährt den Schweizer Rentnerinnen und Rentnern seit Beginn der Sechzigerjahre nichtindexierte Renten, während die belgischen Staatsangehörigen indexierte Renten erhalten. Auch den Bürgerinnen und Bürgern der anderen Mitgliedstaaten der Europäischen Union und von anderen Staaten, mit welchen Belgien eine Gegenrechtsvereinbarung abgeschlossen hat, werden indexierte Renten ausbezahlt.

Die Bundesversammlung selber hat diese Situation ebenfalls berücksichtigt. Mit den Bundesbeschlüssen von 1990 und 1995 hat sie ausnahmsweise Ausgleichszahlungen ermöglicht, welche den Begünstigten in der Höhe von insgesamt 20,5 Millionen Franken zugekommen sind.

Einige der geschädigten Schweizer Staatsangehörigen haben in langjährigen Verfahren alle belgischen Rechtsmittelwege ausgeschöpft. Das letztinstanzliche belgische Urteil wurde im Herbst 1999 gefällt. Daraufhin haben die Betroffenen beim Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte Individualbeschwerden gegen Belgien eingereicht. Die infrage stehende Rechtsverletzung ist somit bereits vor dem Gerichtshof hängig.

Zur Frage, warum die Schweiz nicht ihrerseits eine Staatenbeschwerde gegen Belgien einreicht, gilt es zu unterstreichen, dass sich dieses Verfahren in der Praxis zu einem Instrument entwickelt hat, das in aussergewöhnlichen Fällen zur Anwendung gelangt. Die Vertragsstaaten der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) haben solche Beschwerden nur in sehr seltenen Fällen und in ganz bestimmten Situationen eingereicht. Mehreren Tausend Individualbeschwerden stehen denn auch lediglich zwanzig Staatenbeschwerden im Zusammenhang mit sieben verschiedenen Situationen gegenüber. Diese seltenen Fälle betrafen spezifische politische Auseinandersetzungen, namentlich die Invasion Zyperns durch die Türkei, den Militärputsch in Griechenland und die Behandlung von Angehörigen der IRA (Irish Republican Army) in nordirischer Gefangenschaft. Darüber hinaus sei erwähnt, dass lediglich eine dieser Staatenbeschwerden vor den Gerichtshof selber gelangt ist (Urteil vom 18. Januar 1978, Irland gegen Vereinigtes Königreich), während die anderen Verfahren entweder vor der Europäischen Menschenrechtskommission oder vor dem Ministerrat des Europarates ihr Ende fanden. Aus der Staatenpraxis ergibt sich somit, dass das Instrument der Staatenbeschwerde für die Beilegung von Streitigkeiten wie der vorliegenden, in welcher sich Schweizer Staatsangehörige und Belgien gegenüberstehen, nicht als geeignet betrachtet wird.

Im Übrigen stellt sich die Frage, ob der Gerichtshof überhaupt auf eine Staatenbeschwerde eintritt, wenn sie von einem Staat eingereicht wird, welcher geltend macht, dass ein anderer Staat eine Bestimmung verletzt, die er selber nicht ratifiziert hat. Diese Frage ist von der Rechtsprechung noch nicht geklärt worden. Im vorliegenden Fall müsste die Schweiz die Verletzung des ersten Zusatzprotokolles zur EMRK rügen, welchem sie noch nicht beigetreten ist. Auch gibt es keine Gründe anzunehmen, dass eine Staatenbeschwerde schneller als Individualbeschwerden behandelt würde. Die sehr limitierte Praxis des Gerichtshofes zeigt sogar das Gegenteil. Der einzige zwischenstaatliche Fall, der, zu einer Zeit als es noch eine Kommission gab, vor den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte gelangt ist, hat die Strassburger Organe während mehr als sechs Jahren beschäftigt. Schliesslich sei noch auf einen weiteren Punkt hingewiesen: Es ist zwar richtig, dass Individualbeschwerden, welche gutgeheissen werden, nur ihre Urheber begünstigen. Indirekt aber profitieren natürlich auch alle anderen Personen, welche sich in einer vergleichbaren Lage befinden. Der Staat, der für eine Verletzung der Konvention verantwortlich ist, kann eine Praxis, welche vom Gerichtshof als diskriminierend verurteilt wurde, nicht gegenüber anderen Personen weiterführen.

Aus all diesen Gründen und unter Berücksichtigung der Tatsache, dass der Gerichtshof bereits von Personen angerufen wurde, deren Lage eine beschleunigte Behandlung ihrer Beschwerde nur rechtfertigen kann, besteht kein Anlass zur Einreichung einer Staatenbeschwerde.

Mit dem Inkrafttreten des Abkommens vom 21. Juni 1999 über die Freizügigkeit zwischen der Schweiz, der Europäischen Gemeinschaft und jedem ihrer Mitgliedstaaten müssen die belgischen Sozialversicherungsbehörden insbesondere die Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 auf Schweizer Staatsangehörige mit Wohnsitz in der Schweiz gleich wie auf Gemeinschaftsbürger mit Wohnsitz in einem Mitgliedstaat der Europäischen Union anwenden. Das bedeutet, dass die Renten der belgischen Sozialversicherungen den Schweizerinnen und Schweizern, die ihren Wohnsitz in der Schweiz haben, grundsätzlich zu den gleichen Bedingungen und im gleichen Umfang zustehen wie belgischen Staatsangehörigen in Belgien. Aufgrund der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes, welche von den Vertragsparteien des genannten Abkommens berücksichtigt werden muss, darf davon ausgegangen werden, dass auch die Renten des belgischen Amtes für soziale Sicherheit in Übersee (Ossom), welche die Schweizer Bürgerinnen und Bürger erhalten, der gleichen Regelung unterstehen.

Die Grundsätze der Gleichbehandlung und der Auslandzahlung der Renten gelten ab dem Inkrafttreten des Abkommens über die Freizügigkeit. Aufgrund der Übergangsbestimmungen der Verordnung (EWG) Nr. 1408/71, welche vom Abkommen für anwendbar erklärt werden, können die Personen, deren Anrecht auf eine Rente der belgischen Sozialversicherung vor dem Inkrafttreten des Abkommens geprüft worden ist, anlässlich des Inkrafttretens eine neuerliche Überprüfung ihrer Rechte verlangen. Daraus folgt allerdings nicht, dass die betroffenen Personen ein Recht auf Anpassung oder auf Auszahlung von Renten oder von Rententeilen für die Zeit vor dem Inkrafttreten des Abkommens hätten.

Seit dem Abschluss der sektoriellen Abkommen haben die Schweizer Behörden immer auf einen schnellen Abschluss der Genehmigungsverfahren der Parteien gedrängt, damit die Abkommen am 1. Januar 2001 in Kraft treten können. Was das Abkommen über die Freizügigkeit anbelangt, so sind auf der Seite der Europäischen Union 16 Vertragspartner zu zählen. Die innerstaatlichen Verfahren sind zurzeit im Gange. In Belgien müssen dabei sieben verschiedene parlamentarische Organe Stellung nehmen: auf der Ebene des Bundes das Repräsentatenhaus und der Senat; auf der Ebene der Gemeinschaften das Parlament der Französischen Gemeinschaft Belgiens, das Parlament der Flämischen Gemeinschaft (auch zuständig für die flämische "Region") und der Rat der Deutschsprachigen Gemeinschaft Belgiens; schliesslich auf der Ebene der Regionen die Parlamente der Wallonischen Region und der Brüsseler Region. Auch wenn es sich dabei um eine wenig wahrscheinliche Hypothese handelt, so sei in diesem Zusammenhang dennoch erwähnt, dass die Ablehnung des Abkommens über die Freizügigkeit durch nur eine dieser Institutionen (oder durch einen einzigen anderen EU-Mitgliedstaat) das Inkrafttreten der Gesamtheit der sektoriellen Abkommen verhindern würde.

Der Bundesrat ist sich bewusst, dass das Inkrafttreten des Abkommens über die Freizügigkeit lediglich die Frage der ab diesem Zeitpunkt geschuldeten Leistungen lösen wird. Es hat, wie die übrigen sechs sektoriellen Abkommen vom 21. Juni 1999, keine rückwirkende Kraft.

Aus diesem Grund wird der Bundesrat dafür besorgt sein, dass die zahlreichen Kontakte weitergeführt werden, welche in den letzten Monaten zwischen der Schweiz und Belgien, sowohl auf Regierungsebene wie auch zwischen den Verwaltungen, stattgefunden haben. Die Änderung der Regierung in Belgien bot seit Sommer 1999 die Gelegenheit zu Entwicklungen, welche im gegenwärtigen Zeitpunkt als ermutigend zu beurteilen sind. Der Bundesrat ist der Ansicht, dass es nun höchste Zeit ist, dieser nicht zu rechtfertigenden Diskriminierung ein Ende zu setzen.

Antwort des Bundesrates.