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Le 15 janvier 2015, la Banque nationale suisse (BNS) a annoncé l'abandon du soutien du cours de change euro/franc suisse au niveau d'au moins 1,20 et introduit simultanément le prélèvement d'intérêts négatifs accrus (passant de 0,25 à 0,75 % par an) sur les liquidités déposées auprès d'elle par les banques suisses, cela afin de limiter, voire de stopper l'appréciation dans la durée du franc suisse par rapport aux autres monnaies, en particulier à l'euro. Cette décision s'applique également pour les institutions de la prévoyance professionnelle suisse qui sont, rappelons-le, des communautés solidaires d'assurés et non des établissements financiers.

Ces dernières représentent des actifs très importants (environ 800 milliards de francs) et constituent l'un des piliers constitutionnels du système suisse de sécurité sociale. Au contraire des particuliers et des entreprises commerciales, la prévoyance professionnelle suisse présente un certain nombre de caractéristiques bien particulières :

- Il s'agit d'une activité strictement réglementée et soumise à des règles fixées dans la LPP et l'OPP 2.

- Conformément à l'article 71 LPP, les institutions de prévoyance sont tenues de rechercher des placements qui présentent un "rendement raisonnable" et de veiller à la sécurité des placements. De plus, elles sont légalement tenues de garder une partie de leur fortune sous forme de liquidités afin de couvrir les besoins prévisibles en la matière.

- L'article 55 OPP 2 stipule que les placements en devises étrangères non couvertes ne peuvent pas excéder 30 % des avoirs de l'institution de prévoyance (tableau, let. e); dans les faits, hormis les placements en actions étrangères, l'immense majorité des placements des institutions de prévoyance et notamment les placements à taux fixes (obligations et liquidités) sont effectués en francs suisses ou couvert contre francs suisses. Ce n'est pas un choix des institutions de prévoyance, mais une nécessité induite par les contraintes réglementaires.

- Conformément à l'article 65 LPP, les institutions de prévoyance doivent offrir la garantie qu'elles peuvent remplir leurs engagements. Ceci suppose qu'outre les cotisations employeur et employé, les institutions de prévoyance doivent sur le long terme atteindre pour leur portefeuille des performances de gestion qui leur permettent d'assurer la couverture de leurs engagements. De manière naturelle, la partie en investissements à taux fixes et en placements immobiliers domestiques a tendance à être importante.

- On rappellera finalement que les institutions de prévoyance publiques sont également tenues d'atteindre certains niveaux de couverture qui impliquent pour plusieurs cantons des efforts de recapitalisation considérables des caisses publiques.

Le prélèvement d'intérêts négatifs pour les avoirs en liquidités détenus par les institutions de prévoyance pourrait avoir des conséquences qui sont préjudiciables pour les intérêts publics.

Tout d'abord, vu cette décision de la BNS, les institutions de prévoyance pourraient être incitées à investir encore d'avantage dans l'immobilier suisse, ce qui pourrait concourir à la surchauffe du marché immobilier suisse. De plus, toute mesure qui péjore la capacité des institutions de prévoyance d'atteindre les objectifs que leur impose la loi comporte des conséquences dommageables pour les intérêts publics du pays à un moment où l'avenir de la prévoyance professionnelle fait l'objet de nombreuses réflexions sur le plan politique et réglementaire et ceci notamment avec le projet Prévoyance 2020. Par ailleurs, pour les cantons qui doivent financer les institutions de prévoyance, les pertes enregistrées par leurs caisses publiques peuvent se traduire dans des engagements financiers supplémentaires.

Vu ce qui précède, et même si nous connaissons l'indépendance de la BNS par rapport aux autorités fédérales, je pose les questions suivantes au Conseil fédéral :

1. Le Conseil fédéral partage-t-il les craintes émises dans la présente interpellation ou estime-t-il que la décision de la BNS ne posera aucun problème aux institutions de prévoyance ?

2. Le Conseil fédéral peut-il nous confirmer que Publica dispose auprès de la BNS d'un compte de virement non soumis au taux négatif et existe-t-il d'autres institutions publiques dans la même situation ? Si la réponse est positive, quelle est la raison de cette différence ?

3. En cas d'exemption des taux négatifs pour les institutions de prévoyance professionnelle, quelle serait l'influence sur l'efficacité de la mesure d'introduction des taux négatifs ?

4. Dans quelle mesure la BNS arrive-t-elle à faire la distinction entre les investisseurs institutionnels suisses et étrangers ?

5. La BNS peut-elle faire la distinction entre les besoins de liquidités et les placements des investisseurs institutionnels ? Si oui, le Conseil fédéral ne pense-t-il pas, qu'au minimum, les besoins de liquidités des institutions suisses de prévoyance professionnelle devraient être exonérés ?

FederalCouncilResponseText

1. Les taux d'intérêt bas qui sont actuellement pratiqués dans le monde entier sont l'expression des perspectives moroses concernant le renchérissement et la croissance ainsi que de la politique monétaire expansive menée dans ce contexte par les banques centrales en général. Une partie des avoirs des institutions de prévoyance sont concernés par cette baisse des intérêts et des rendements, les intérêts négatifs représentant une charge supplémentaire pour ces institutions. Eu égard à la situation en effet, les institutions de prévoyance doivent soit accroître leur prise de risques afin d'obtenir malgré tout des rendements positifs de leurs créances, soit supporter des intérêts négatifs. Elles sont donc particulièrement touchées par ce contexte de faibles taux d'intérêt, combinant de basses primes de risques avec des risques élevés de variation des intérêts. L'incitation à prendre des risques supplémentaires peut entraîner pour les caisses des pertes qui vont au-delà des conséquences directes qui résultent de l'application de taux d'intérêt négatifs. Il convient encore de souligner que ces derniers ne concernent que les liquidités en francs suisses et donc seulement une petite part des placements.

2. En vertu de l'art. 5, al. 4, et de l'article 11 de la loi sur la Banque nationale, la Banque nationale suisse (BNS) peut fournir des services bancaires à la Confédération. Ces services comprennent la gestion d'un compte. C'est pourquoi la BNS ne prélève pas d'intérêts négatifs sur les comptes de virement de l'administration fédérale centrale et du fonds de compensation AVS/AI/APG, ces cas constituant, abstraction faite des franchises, les seules exceptions à l'application d'un taux d'intérêt négatif. À la suite de la décision prise le 22 avril 2015 par la BNS, Publica ne représente plus une exception. La BNS observe régulièrement l'évolution des comptes de virement exonérés.

3. Le cours plancher de 1,20 franc pour 1 euro ayant été aboli, le taux d'intérêt négatif représente l'instrument central de la politique monétaire de la BNS. Le bas niveau des taux d'intérêt permet de maintenir l'écart de taux d'intérêt à court terme par rapport à l'euro. La BNS réduit ainsi l'attrait du franc par rapport à l'euro et à d'autres devises. L'objectif poursuivi par l'introduction de l'intérêt négatif est de réduire la force du franc, de lutter contre la baisse des prix et de stabiliser par là même la dynamique économique. Il importe donc que l'intérêt négatif puisse déployer intégralement ses effets. Une éventuelle exonération des institutions de prévoyance devrait donc être au préalable analysée quant à ses effets. Les conséquences de l'introduction d'intérêts négatifs et les mesures qui pourraient être prises seront analysées dans le rapport qu'il est prévu d'établir si le Parlement accepte le postulat Bischof 15.3091.

4./5. Une distinction entre les investisseurs suisses et les investisseurs étrangers paraît actuellement injustifiée. Les intérêts négatifs ne touchent en effet qu'une partie des avoirs placés sur des comptes de virement auprès de la BNS, les titulaires de ces comptes pouvant ensuite décider de leur propre chef s'ils entendent ou non répercuter une partie de ces taux négatifs sur leurs clients. Le taux négatif doit par ailleurs réduire l'attrait du franc suisse tant pour les investisseurs suisses que pour les investisseurs étrangers, car tous participent à l'afflux de capitaux vers le franc suisse.

Réponse du Conseil fédéral.