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Giusta l'articolo 121 della Costituzione federale la legislazione sulla concessione dell'asilo compete alla Confederazione. Se il competente Ufficio federale dei rifugiati respinge una domanda d'asilo o non entra nel merito, conformemente all'articolo 44 della legge sull'asilo (LAsi), esso pronuncia, di norma, l'allontanamento dalla Svizzera e ne ordina l'esecuzione. I Cantoni sono obbligati a eseguire le decisioni di allontanamento (articolo 46 LAsi). In linea di principio essi sono anche competenti per la struttura giuridica dell'esecuzione dell'allontanamento. Questa ripartizione dei compiti è conforme al sistema costituzionale e federalista della Svizzera. Il 13 giugno 1999 Popolo e Cantoni hanno approvato suddetta ripartizione dei compiti nel quadro del referendum sulla legge sull'asilo sottoposta a revisione totale il 26 giugno 1998.

Nell'ambito dell'esecuzione dell'allontanamento alla Confederazione incombono comunque compiti rilevanti. Questi ultimi sono stati illustrati esaustivamente dal Consiglio federale nella sua risposta alla mozione Eberhard (99.3494; Rimpatrio di richiedenti l'asilo respinti. Istituzione di un'organizzazione nazionale indipendente). Si tratta di servizi nell'ambito dell'organizzazione, del perfezionamento e del coordinamento (cfr. Ordinanza dell'11 agosto 1999 concernente l'esecuzione dell'allontanamento e dell'espulsione di stranieri). Le competenze della Confederazione di emanare direttive si limitano a suddetti ambiti. Per quanto concerne le competenze di polizia, segnatamente rappresentate dall'impiego di mezzi coercitivi in occasione dell'esecuzione dell'allontanamento, alla Confederazione non incombe invece alcuna competenza di questo genere, in quanto l'autorità in materia di polizia spetta ai Cantoni.

L'esecuzione dell'allontanamento può essere suddivisa in tre fasi: la prima fase comprende l'accompagnamento della persona da rinviare dal suo luogo di dimora alla frontiera. Se il rimpatrio avviene per via aerea, tale fase si estende fino al momento dell'imbarco. L'impiego di mezzi coercitivi durante questa fase si fonda in primo luogo sulle leggi e sulle prescrizioni di servizio cantonali in materia di polizia. Nel corso di questa fase vigono - nel rispetto del diritto federale (p. es. nell'ambito dei diritti fondamentali sanciti dalla Costituzione) - le rispettive prescrizioni cantonali.

La seconda fase è costituita dalla durata del volo. Durante questa fase l'impiego di mezzi coercitivi si fonda sul diritto del Paese nello spazio aereo del quale si trova l'aereo (articolo 1 della Convenzione del 7 dicembre 1944 relativa all'aviazione civile internazionale; Convenzione ICAO; RS 0.748.0). In misura sussidiaria fa stato il diritto dello Stato d'immatricolazione dell'aereo (principio di bandiera). Conseguentemente durante un rimpatrio di regola il personale di scorta svizzero soggiace all'ordinamento giuridico del Paese nel quale o sopra il quale l'aereo si trova.

Qualora le circostanze necessitassero un intervento immediato durante il volo, il personale di scorta nonché le persone da rimpatriare - come d'altronde ogni passeggero - soggiacciono all'autorità del comandante (cfr. art. 11 dell'ordinanza su i diritti e i doveri del comandante d'aeromobile; RS 748.225.1). Il principio dell'autorità del comandante è internazionalmente riconosciuto e si fonda sulla Convenzione del 14 settembre 1963 concernente le infrazioni e taluni altri atti commessi a bordo degli aeromobili (Convenzione di Tokio; RS 0.748.710.1). Per garantire la sicurezza dell'aeromobile, delle persone a bordo e dell'equipaggio il comandante può prendere contro una persona renitente tutti i provvedimenti adeguati, compresi quelli coercitivi, necessari.

Il gruppo di lavoro paritetico "Esecuzione dell'allontanamento", costituito da rappresentanti della Confederazione e dei Cantoni, ha incaricato il gruppo di lavoro "Passeggeri" di elaborare un progetto perché l'accompagnamento di sicurezza in occasione degli allontanamenti per via aerea sia fatto in modo piú professionale. Tale progetto dovrà essere presentato alla Conferenza dei capi dei dipartimenti di giustizia e polizia. Nell'ambito dei suoi lavori il gruppo di progetto ha rilevato la problematica dello statuto giuridico degli agenti di scorta e dell'impiego di mezzi coercitivi. Esso ha suggerito due precise proposte di soluzione poiché vi è interesse a una procedura unitaria in caso di rimpatrio per via aerea e per la certezza giuridica degli agenti di scorta nella medesima occasione.

La terza fase è costituita dal trasporto di transito sotto scorta di polizia attraverso un determinato Paese nonché dal lasso di tempo che trascorre dall'arrivo all'aeroporto di destinazione fino alla consegna alle autorità locali della persona tenuta a lasciare il nostro Paese. In questa fase fa esclusivamente stato la competenza e il diritto del rispettivo Stato di transito o di destinazione. Da poco il Consiglio federale disciplina esaustivamente tale fase del rimpatrio sotto scorta mediante accordi con Paesi europei (cfr. p. es. l'accordo del 28 ottobre 1998 tra Svizzera e Francia sulla riaccettazione e il transito delle persone residenti illegalmente in Svizzera, articolo 10 segg.) mediante disposizioni speciali sul trasporto in transito sotto scorta, incluso lo statuto giuridico del personale di scorta nell'ambito degli accordi sulla riammissione e il transito, fondandosi sull'articolo 25b capoverso 1bis LDDS.

L'autore della mozione chiede in un ulteriore punto di istituzionalizzare un'organizzazione indipendente per il controllo dell'esecuzione degli allontanamenti. La questione della legittimità dell'allontanamento è oggetto della procedura ordinaria o della procedura di tutela giuridica. Su questo punto è esclusa un'ulteriore sorveglianza da parte di un'organizzazione indipendente. È invece di competenza cantonale il disciplinamento - rispettoso delle norme internazionali e costituzionali - dei mezzi coercitivi di polizia da impiegare in casi di esecuzione forzata dell'allontanamento.

L'impiego di mezzi coercitivi di polizia richiede inoltre l'immediatezza. Nel caso d'impiego di mezzi coercitivi le autorità soggiacciono, come d'altronde nel caso di ogni azione sovrana, ai principi dello Stato di diritto della conformità alla legge, dell'opportunità e della proporzionalità. Se tali autorità violano detti principi è possibile fare ricorso alle normali vie in materia di tutela dei diritti. Inoltre ogni azione dello Stato, dunque anche l'esecuzione dell'allontanamento, soggiace alla vigilanza della competente autorità politica (sorveglianza del Parlamento).

Riepilogando va osservato quanto segue: durante la prima fase dell'esecuzione dell'allontanamento a livello federale non esiste alcuna competenza in materia di disciplinamento. Per ovviare ai problemi giuridici messi in rilievo nella seconda e terza fase esistono effettivamente soluzioni praticabili. Tali soluzioni necessitano di un esame approfondito inerente all'ampliamento del mandato di progetti esistenti. La proposta dell'autore della mozione si concentra invece esclusivamente su un disciplinamento giuridico a livello federale. Tale limitazione tiene conto delle problematiche soltanto in modo insufficiente e va dunque respinta. Infine il Consiglio federale respinge l'istituzionalizzazione di un'organizzazione indipendente preposta al controllo dell'esecuzione degli allontanamenti.

Il Consiglio federale propone di trasformare la mozione in postulato.