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Die offizielle Schweiz unterstützt, zusammen mit anderen Mitgliedern des Internationalen Währungsfonds (IWF) eine Statutenreform des IWF. Dieser soll mit zusätzlicher Macht als "Kontrollinstanz über die Liberalisierung des internationalen Kapitalverkehrs" ausgestattet werden ("Bilanz", Oktober 1998). Noch im April 1998 wies Bundesrat Villiger Kritik an der ordnungspolitischen Rolle des IWF zurück und sagte, dieser habe "seine Hauptaufgabe - die Förderung der Stabilität des internationalen Finanzsystems - gut erledigt". In der Zwischenzeit mehren sich die kritischen Stimmen auch in den USA, die die zunehmende Häufigkeit von Finanzmarktturbulenzen mit der vom IWF vorangetriebenen Liberalisierung und Deregulierung in Zusammenhang bringen ("Bilanz", Oktober 1998, "Cash", 18. September 1998). Trotz dieser äusserst umstrittenen Rolle des IWF war der Bundesrat im Juni 1998 bereit, den Schweizer Beitrag an die Quotenerhöhung um 1,97 Milliarden Franken aufzustocken.

Der Bundesrat wird deshalb aufgefordert, in einem Bericht unabhängiger Experten folgende Fragen zu beantworten:

1. Wie weit steht die Asienkrise in einem ursächlichen Zusammenhang mit der vorausgegangenen Liberalisierung der privaten Kapitalmärkte, in deren Folge die asiatischen Schwellenländer mit kurzfristigen Devisenanlagen überschwemmt wurden? Inwiefern muss der plötzliche Kollaps der "Tigerstaaten" auf eine fehlende Bankenaufsicht und eine Nichteinhaltung internationaler Standards - wie sie u. a. der Basler Ausschuss festgelegt hat - zurückgeführt werden?

2. Wie weit ist die Asienkrise direkt durch die rigiden Sanierungsauflagen des IWF mit der drastischen Kreditverteuerung und der anschliessenden Kapitalflucht verschärft worden?

3. Auf welche rechtlichen Grundlagen stützt der IWF seine finanziellen Interventionen in Südostasien? Teilt er die Meinung, dass der IWF auch die Aufgabe hat, die Anlagerisiken von internationalen Finanzspekulanten abzudecken?

4. Wie kann die Schweiz auf die Spielregeln des internationalen Finanzverkehrs Einfluss nehmen, und was gedenkt der Bundesrat zu tun? Welche Haltung will er zukünftig im IWF verfolgen?

5. Ist er bereit, seine Politik und sein finanzielles Engagement gegenüber dem IWF aufgrund des angeforderten Berichtes zu überprüfen?

FederalCouncilResponseText

Fragen im Zusammenhang mit der Asienkrise und der Rolle des Internationalen Währungsfonds (IWF) bei der Prävention und Lösung von Finanzkrisen sind international für viele Regierungen, Organisationen und Instituten von grösstem Interesse und werden daher rund um den Globus in zahllosen Gremien diskutiert. Entsprechende Zeitungs- und Zeitschriftenartikel, wissenschaftliche Untersuchungen und sonstige Publikationen sind insbesondere über das Internet leicht zugänglich. Ein vom Bundesrat in Auftrag gegebener Bericht unabhängiger Experten vermöchte angesichts der Vielfalt des bereits existierenden Materials wahrscheinlich nur sehr beschränkt neue Erkenntnisse aufzuzeigen. Aus diesem Grund erachtet der Bundesrat die Vergabe eines solchen Auftrages als nicht sinnvoll. Die Bundesverwaltung verfolgt hingegen die erwähnten Diskussionen über die Asienkrise intensiv und informiert den Bundesrat regelmässig über die aktuellen Entwicklungen. Dies ermöglicht dem Bundesrat, die Politik der Schweiz im IWF sowie in anderen internationalen Organisationen laufend zu überprüfen.

Obwohl vom Interpellanten nicht explizit gefordert, möchte der Bundesrat die Gelegenheit wahrnehmen, in bezug auf die aufgeworfenen Fragen seine Sicht darzulegen:

1. Neben Problemen im Bereich der Regierungsführung waren Schwächen der Finanzsysteme in den aufstrebenden Märkten einer der Hauptfaktoren, die zum Ausbruch der Asienkrise geführt haben. Die Kombination von einer schlechten Überwachung des Finanzsektors, einer unzureichenden Einschätzung der Risiken sowie einer zu langen Aufrechterhaltung von fixen Wechselkurssystemen hat Banken und Unternehmungen dazu verleitet, grosse, nicht abgesicherte Kredite im Ausland aufzunehmen. Mit diesen meist kurzfristigen Mitteln wurden anschliessend qualitativ oft schlechte Investitionen finanziert. In dem Moment, als die fixen Wechselkurse nicht mehr gehalten werden konnten, die lokalen Währungen massiv an Wert verloren und die externe Verschuldung dadurch explodierte, war die Krise unaufhaltbar. Die eigentlichen Ursachen der Asienkrise sind daher hauptsächlich in den strukturellen Schwächen der betroffenen Länder zu suchen. Sicherlich hätte es ohne die in den letzten Jahren sich permanent ausweitenden Kapitalströme keine Krise in dem beobachteten Ausmasse gegeben. Trotzdem wäre es zu einfach, die Liberalisierung der Kapitalmärkte als Ursache der Krise verantwortlich zu machen. Die südostasiatischen Volkswirtschaften haben während Jahrzehnten von Kapitalzuflüssen profitiert. Die Verluste aus der jetzigen Krise stellen nur einen Bruchteil dieser vorangegangenen Gewinne dar. Die Liberalisierung der Kapitalmärkte birgt daher weiterhin grosse Chancen, aber auch gewisse Risiken. Die Schweiz hat im IWF stets darauf hingewiesen, dass die Öffnung der Kapitalmärkte bestimmter Vorbedingungen bedarf; Vorbedingungen in Form von effizienten und adäquaten Aufsichtsorganen der Finanzsysteme, einem gesunden Bankensystem, einer stabilitätsorientierten Geld- und Fiskalpolitik sowie einer marktwirtschaftlich orientierten Wirtschaftsstruktur. Eine Liberalisierung des Kapitalverkehrs sollte deshalb schrittweise erfolgen, indem zuerst die entsprechenden langfristigen Bedingungen geschaffen werden, bevor die kurzfristigen Kapitalströme vollständig liberalisiert werden. Nur so kann ein Land von den Vorteilen des Systems profitieren, ohne sich gleichzeitig nicht vertretbaren Risiken auszusetzen. In diesem Sinne setzt sich die Schweiz weiterhin für eine schrittweise Liberalisierung des internationalen Kapitalverkehrs ein. Dies schliesst nicht aus, dass es für einzelne Länder im Einverständnis mit dem IWF möglich bleibt, zeitlich beschränkte Einschränkungen des Kapitalverkehrs vorzunehmen.

2. Im Rahmen der von ihm unterstützten Wirtschaftsprogramme hat der IWF den Krisenländern hauptsächlich auf den Gebieten Geld-, Fiskal- und Strukturpolitik Auflagen gemacht. Im Bereich der Geldpolitik hat der IWF zur Eindämmung der Kapitalabflüsse eine restriktive Strategie empfohlen. Diese Strategie ist nicht unumstritten, da sie zu einer starken Verteuerung von Krediten führt und damit das Wirtschaftswachstum abbremst. Trotzdem gibt es kaum Alternativen, um eine Flucht aus der inländischen Währung einzudämmen und damit eine Explosion der Aussenschuld - gemessen in Lokalwährung - zu verhindern. Haushaltpolitisch hat der Fonds aufgrund einer anfänglichen Unterschätzung der Krise zu Beginn eine allzu restriktive Linie empfohlen. Angesichts des unerwarteten Ausmasses und der Dauer der Krise hat der IWF diese Linie jedoch relativ rasch verlassen und spricht sich mittlerweile beispielsweise in Indonesien für eine Ausweitung des Budgetdefizits und höhere Ausgaben im Sozialbereich aus. Dem IWF kann also kaum mangelnde Flexibilität oder stures Festhalten am einmal eingeschlagenen Kurs vorgeworfen werden. In der Strukturpolitik setzt sich der Fonds vor allem für eine Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit und der Effizienz in den einzelnen Ländern ein. Dies beinhaltet insbesondere die Bekämpfung von Kartellen und Monopolen sowie von Vetternwirtschaft. Auch diese Ziele sind im breiten Publikum relativ unbestritten. Es gibt zwar einige Stimmen, die dem IWF vorwerfen, beispielsweise in Indonesien mit der Schliessung einer Anzahl von Banken den Ansturm auf andere Banken und die Währung noch verstärkt zu haben. Wir sind jedoch der Meinung, dass das wegen zu grosser Selbstsicherheit zögerliche Verhalten der Behörden der Hauptgrund für die rasche Verschlimmerung der Lage war.

3. Die IWF-unterstützten Programme in Südostasien basieren auf Artikel V der Statuten des IWF. Dieser Artikel besagt, dass der IWF einem Mitgliedstaat finanzielle und technische Mittel zur Verfügung stellen kann, sofern dies in Übereinstimmung mit den Zielen der Organisation steht. Diese Mittelvergabe kann nur auf Ersuchen des entsprechenden Staates erfolgen und geht immer mit einem von diesem Staat vorgelegten Wirtschaftsprogramm einher. Der Bundesrat ist nicht der Meinung, dass der IWF die Aufgabe habe, die Anlagerisiken bestimmter Finanzakteure zu decken. Er ist deshalb besorgt darüber, dass kurzfristige Kapitalgeber in der Asienkrise ihre Verluste unter Umständen mit Hilfe von IWF-Geldern zu begrenzen vermocht haben. Erstens ist es ethisch nicht zu verantworten, bestimmte Gläubigergruppen mit öffentlichen Mitteln abzugelten, und zweitens werden die Gläubiger dadurch dazu verleitet, auch künftig ähnlich risikoreiche Positionen einzugehen. Um eine gleichmässige Lastenverteilung zwischen dem öffentlichen und dem privaten Sektor herzustellen sowie die "Verführung zum Risiko" ("moral hazard") zu begrenzen, unterstützt die Schweiz deshalb den IWF in seinem Bestreben, neue Wege zur verstärkten Einbindung des Privatsektors in Krisenlagen zu beschreiten. Obwohl im IWF-Exekutivrat diesbezüglich Einigkeit über die Wichtigkeit ordentlicher Schuldenverhandlungen herrscht, besteht bezüglich der einzelnen Massnahmen noch kein Konsens.

4. Die Schweiz kann dort Einfluss auf die Struktur des internationalen Finanzsystems nehmen, wo sie in mit entsprechenden Kompetenzen ausgestatteten Gremien vertreten ist. Im IWF, in welchem die Schweizer Stimmrechtsgruppe ein Stimmengewicht von rund 2,7 Prozent hat, nimmt die Schweiz ihre Interessen über den Exekutivrat, den Interimsausschuss sowie die Jahresversammlung der Gouverneure wahr. Diese Interessen bestehen insbesondere in einem funktionierenden internationalen Währungs- und Finanzsystem. Die Schweiz unterstützt deshalb den IWF bei seinen Anstrengungen zugunsten stabiler Währungsverhältnisse und eines Abbaus von Restriktionen im Währungs- und Finanzsystem. Zudem tritt sie im IWF für eine solide Haushaltpolitik, eine stabilitätsorientierte Geldpolitik und eine marktwirtschaftliche Strukturpolitik der einzelnen Mitgliedstaaten ein. Die Struktur des internationalen Finanzsystems wird aber auch in anderen internationalen Gremien, bei denen die Schweiz Mitglied ist, besprochen. Zu nennen wäre etwa die Gruppe der elf grössten Industrienationen (G-10), welche ein wichtiges Forum zur Diskussion von Fragen in diesem Zusammenhang darstellt, und bei der die Schweiz seit 1983 Mitglied ist. Im Basler Ausschuss für Bankenaufsicht der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich (BIZ) ist die Schweiz durch die Schweizerische Nationalbank sowie die Eidgenössische Bankenkommission (EBK) vertreten. Die EBK ist schliesslich auch Mitglied der Internationalen Organisation der Effektenhandels-Aufsichtsbehörden sowie des Joint Forum on the Supervision of Financial Conglomerates, eines Zusammenschlusses der Banken-, Effektenhandels- und Versicherungs-Aufsichtsinstitutionen.

5. Aufgrund der in der Einleitung dargelegten Argumente sieht der Bundesrat keinen Anlass, einen Bericht unabhängiger Experten in Auftrag zu geben.

Antwort des Bundesrates.