InitialSituation

Aux termes de l'art. 5 de la loi du 5 octobre 1990 sur les subventions le Conseil fédéral est tenu d'examiner périodiquement si les actes normatifs régissant les subventions sont conformes aux principes de la loi sur les subventions.

Un premier examen portant sur l'ensemble des subventions a été réalisé en deux étapes en 1997 et 1999. Sur 359 subventions examinées, 221 nécessitaient des mesures. Quelque 400 mesures individuelles ont permis de remédier aux carences constatées. Ce premier examen portant sur les subventions s'est achevé en 2002, lors de la publication du cinquième et dernier rapport de l'Administration fédérale des finances au Conseil fédéral. À cette date, 89 % des mesures étaient soit appliquées soit en cours de réalisation.

À l'instar du premier rapport, le présent rapport sur l'examen des subventions se fonde sur une banque de données contenant des informations sur près de 400 subventions. Toutes les subventions saisies dans la banque de données ne font toutefois pas l'objet d'une évaluation détaillée. On a renoncé en particulier à l'examen lorsque :

a. la suppression de la subvention est imminente ;

b. la subvention vient d'être examinée dans le cadre d'une réorganisation et que le recul n'est pas suffisant pour que l'on puisse identifier les mesures à prendre ;

c. la Confédération ne dispose pas de marge de manoeuvre en ce qui concerne la forme et les possibilités de gérer la subvention.

Compte tenu de ces critères d'exclusion, 228 subventions sur les 361 versées en 2006 ont été examinées. Parmi elles, 70 subventions nécessitaient des mesures.

Celles-ci peuvent se subdiviser en deux catégories. D'une part, l'on a constaté dans certains domaines de tâches un besoin de réforme radical ou du moins la nécessité de procéder à une analyse systématique de l'utilité, de la conception et de la gestion de la subvention ainsi que de son montant. D'autre part, la possibilité de supprimer diverses subventions, mineures pour la plupart, a été identifiée soit parce que le but poursuivi n'a plus lieu d'être, soit parce que les moyens peuvent être utilisés plus efficacement.

Le Conseil fédéral estime qu'il est nécessaire de réformer en profondeur les domaines de la formation (mise en oeuvre du nouvel article constitutionnel sur la formation, pilotage des hautes écoles), des transports publics (réorganisation du financement des infrastructures, renforcement de la concurrence dans le transport régional des voyageurs) et de l'agriculture (ouverture du marché dans le cadre de l'OMC ou accord de libre-échange avec l'UE). Le Conseil fédéral a également ordonné un examen fondamental du domaine de la promotion de la santé (amélioration du pilotage et concentration sur l'organisation). Le potentiel d'économies de ces réformes ne peut pas être chiffré pour l'instant, mais on peut néanmoins penser qu'elles atteindront plusieurs centaines de millions.

En outre, il est possible de supprimer 32 mesures, mineures pour la plupart. Le Conseil fédéral s'est déjà prononcé pour une suppression ou une réduction des subventions dans le tiers des cas. Des mandats d'examen ont été attribués dans les autres cas. Le potentiel d'économies à moyen terme s'élève à quelque 100 millions par an. Les répercussion/s financières du deuxième rapport sur les subventions peuvent être comparées aux résultats du premier rapport : en 1997, le potentiel d'économies n'a pas été chiffré et en 1999, le potentiel d'économies à long terme a été évalué à 100 millions.

Par ailleurs, le présent rapport examine également dans quelle mesure les clauses de caducité peuvent être appliquées en matière de subventions. La législation temporaire est un instrument servant à fixer un calendrier politique. Cette législation revêt des formes très diverses. Le rapport sur les subventions pose la question de la limitation systématique des lois dans le temps. La suppression automatique de lois caduques générée par la législation temporaire devrait se traduire par un allégement de la législation et par la limitation des interventions étatiques à l'indispensable. Par ailleurs, la législation temporaire garantit que les actes sont examinés périodiquement et adaptés. Toutefois, ces avantages ne sont pas toujours conciliables avec la réalité politique. La législation temporaire est synonyme de charge administrative et risque de renforcer l'État par l'examen périodique des mesures concrètes et de leurs bases légales. Pour ces raisons, il n'est pas indiqué d'appliquer systématiquement la législation temporaire au domaine des subventions.

Par contre, son application ciblée est conforme à l'actuelle loi sur les subventions, en vertu de laquelle les aides financières doivent autant que possible être prévues sous la forme d'aides de démarrage, de réaménagement ou de relais, limitées dans le temps. Elle peut au surplus favoriser l'utilisation optimale des ressources, car les mesures d'encouragement économiques, culturelles et sociales, notamment, risquent de figer les structures et de fausser la concurrence, si elles sont maintenues telles quelles à long terme. La loi limitera donc dans le temps les aides financières. Celles-ci seront si possible liées à un aménagement dégressif des contributions et couplées dans tous les cas à une évaluation fondée sur des critères de coût-utilité clairs. En revanche, la limitation dans le temps des indemnités n'a guère de sens. Dans ce cas, il convient d'appliquer d'autres stratégies, notamment l'examen périodique du catalogue des tâches.

Comme jusqu'ici, le Département fédéral des finances rendra périodiquement compte de l'avancement de l'examen des subventions. En revanche, la procédure des futurs examens sera revue. Afin d'éviter les chevauchements et d'assurer l'utilisation plus rationnelle des ressources de l'administration, les subventions seront examinées à l'avenir selon deux modes différents :

a. subventions dont le financement est périodiquement demandé au Parlement par un message spécial et subventions dont la base légale a été créée ou modifiée pendant la période d'examen : examen intégré dans le message.

b. autres subventions : examen dans le cadre d'une procédure globale et résultats publiés dans un rapport d'examen des subventions séparé, comme jusqu'ici. La Confédération peut octroyer des subventions en agissant sur les dépenses (paiements à des tiers) ou sur les recettes (en renonçant à un impôt ou en accordant un allégement fiscal). La loi sur les subventions donne la priorité aux dépenses, étant donné que les allégements fiscaux dérogent au principe de l'imposition selon la capacité économique et qu'ils sont difficilement contrôlables. Les pertes de recettes qu'ils entraînent sont en outre difficiles à quantifier et peu transparentes. Pourtant le nombre de subventions affectant les recettes a pratiquement doublé depuis le rapport de 1997 sur les subventions et 92 cas d'allégements fiscaux ont été recensés.

L'augmentation est en partie due à de nouveaux allégements fiscaux mais également à l'application plus rigoureuse de l'allégement fiscal. Les pertes de recettes n'ont pu être estimées en raison de l'absence des données statistiques nécessaires.

Sur un plan général, on retiendra que les nombreux projets de réforme et l'invitation à utiliser les fonds publics de manière plus rationnelle ont permis d'optimiser les subventions. Le nombre de mesures nécessitant une intervention a diminué par rapport au dernier examen. L'examen périodique des subventions continue cependant à se justifier car il garantit la recherche de solutions optimales en matière d'aides financières et d'indemnités. (Source : message du Conseil fédéral)

Proceedings

Le rapporteur de la commission, Philipp Stähelin (CEg, TG), a présenté au Conseil des États un résumé des principales conclusions du rapport ainsi qu'une synthèse des délibérations de la Commission des finances. Il a commencé par évoquer le chapitre portant sur les allégements fiscaux, élément qui peut paraître singulier dans un rapport sur les subventions : il a précisé que, au vu notamment du conflit fiscal opposant la Suisse à l'UE, la commission n'avait pas vu d'un très bon oeil que des allégements fiscaux soient assimilés à des subventions. Il a ensuite présenté les principes de législation temporaire et de clauses de caducité : il s'agit en l'espèce de clauses assujetties aux financements initiaux visant à planifier dès le départ la diminution graduelle de ces derniers. Contrairement au Conseil fédéral, la commission a considéré qu'il s'agissait là d'instruments appropriés. Au nom de la commission, M. Stähelin s'est notamment félicité de la transparence obtenue grâce à ce rapport dans le domaine des subventions ; il a cependant souligné que des mesures devaient être prises pour mettre en oeuvre les mesures préconisées par ledit rapport. À la suite de l'exposé de M. Stähelin, peu de députés ont demandé la parole ; après quelques mots du conseiller fédéral Hans-Rudolf Merz, le Conseil des États a pris acte du rapport.

La législation temporaire et les clauses de caducité ont également été débattues au Conseil national. À l'instar du Conseil des États, les orateurs se sont, pour la plupart, montrés favorables à ces instruments. Certains députés se sont cependant opposés à ce que ce rapport serve de base à un nouvel examen des tâches de la Confédération, voire à de nouveaux programmes d'économie ; Daniel Vischer (G, ZH) n'a d'ailleurs pas manqué de relever que la diversité sociale - gage de qualité de vie - dépendait du soutien des pouvoirs publics.

Cependant, nombre d'orateurs entendaient justement instrumentaliser ce rapport, tel Markus Hutter (RL, ZH), qui jugeait possible un réexamen des tâches à l'aune de ce document. Au moment de conclure, le conseiller fédéral Hans-Rudolf Merz a répondu à toutes les critiques qui ont été soulevées au cours du débat : il a notamment annoncé qu'un rapport relatif au contrôle de la mise en oeuvre serait rédigé, et que la procédure d'examen serait remaniée ; ainsi, la Chancellerie fédérale sera chargée de compléter l'aide-mémoire relatif aux messages du Conseil fédéral par une rubrique consacrée aux subventions, de sorte que, à l'avenir, tous les motifs de subventions possibles puissent être mentionnés dans les messages. Le Conseil national a ensuite pris acte du rapport.