facts: 가. 피고는 2011. 10.경 원고에게 B산업단지 조성사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)에 대하여 구역지정, 개발계획 및 실시설계용역(이하 ‘이 사건 용역’이라 한다) 관련 견적서 제출을 요청했다. 나. 원고는 2011. 10. 14.경 피고에게 합계 1,532,000,000원(부가가치세 별도)의 견적서를, 2011. 10. 31.경 아래 표에 기재된 내용의 실시계획 인가 용역 견적 등 확인서(이하 ‘이 사건 확인서’라 한다)를 각 작성하여 제출하였다. 이 사건 확인서에는 수기로 ‘접수일자 2011. 10. 31. 처리과 투자정책과 -11842’가 기재되어 있고, 피고의 부군수전결로 결재가 이루어졌다.   다. 원고는 피고의 지시에 따라 실시계획 승인 서류작성, 각종 회의참석 등 이 사건 용역을 수행하였고, 피고는 2012. 5.경 전라남도지사에게 이 사건 사업의 실시계획 승인을 신청하고, 2012. 5. 23. 이 사건 사업 산업단지 계획 및 제영향평가(환경, 재해) 공람 및 합동주민 설명회 개최공고를 실시하고, 2012. 6. 1.경 D사무소회의실에서 주민 설명회를 개최하였다. 이후에도 원고는 피고의 지시에 따라 이 사건 사업의 실시계획 승인을 위한 각종 서류작성, 회의참석 등의 업무를 수행하였다. 라. 원고는 2013. 3. 11.경 피고에게 품명을 일부 추가하여 합계금액 1,900,800,000원(부가가치세 포함)이 기재된 견적서를 제출하였다. 마. 전라남도지사는 피고의 B산업단지계획을 승인하고 2013. 7. 12. 이 사건 사업에 대한 내용을 전라남도 고시 E로 고시하였다. 바. 원고는 2013. 11. 29. 피고에게 이 사건 용역의 최종 결과물을 제출하고 용역비 지급을 청구하였으나 피고는 회신하지 않았고 원고는 2014. 10. 2. 다시 피고에게 용역비 지급을 구하였으나 피고는 2014. 10. 10.경 이 사건 사업의 시공사 및 실수요 기업 유치에 최선의 노력을 다하고 있다는 취지의 회신을 보냈다. 원고는 2016. 8.경 피고에게 용역비 지급 청구를 하였고 피고는 2016. 9. 6.경 ‘산단 조성을 위한 특수목적법인이 설립되어(2015. 11. 11.) 시공업체 선정을 위한 협의가 진행 중에 있으며 우리군 또한 조속한 사업 추진을 위해 최선의 노력을 다하고 있다’는 내용으로 회신하였다. 사. 주식회사 F(이하 ‘F’라 한다)는 2015. 11. 11. 설립되었다. F는 2018. 6. 5. 이 사건 청구금액 1,900,800,000원 중 1,800,000,000원의 한도내에서 중첩적으로 채무를 인수한다는 취지의 협의약정서(이하 ‘이 사건 협의약정서’라 한다)를 작성하였고, F의 대표이사 G은 같은 날 이 사건 협의약정서에 F의 원고에 대한 채무를 보증한다는 취지로 기재하고 서명하였다.