facts: 가. 원고는 서울 영등포구 B 일대(이하 ‘A재정비촉진구역'이라 한다)에서 주택재개발사업을 시행하기 위하여 도시 및 주거환경정비법에 따라 서울특별시 영등포구청장(이하 ‘영등포구청장'이라 한다)으로부터 조합설립인가를 받은 주택재개발정비사업조합이다.
  나. 서울특별시장은 2006. 10. 19. 구 도시재정비 촉진을 위한 특별법(2009. 12. 29. 법률 제9876호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘도시재정비법'이라 한다)에 따라 서울 영등포구 C 일대 1,469,910㎡(이하 ‘D재정비촉진지구'라고 한다)를 주택재개발사업 또는 주택재건축사업을 위한 재정비촉진지구로 지정․고시하였다. 이후 서울특별시장은 2007. 11. 29. 서울특별시 고시 E로 도시재정비법에 따라 D재정비촉진지구를 16개 촉진구역으로 세분화하는 내용 등의 재정비촉진계획결정 및 지형도면작성을 고시하였고, 위 고시에는 영등포구청이 2007. 11.경 수립한 D재정비촉진지구 재정비촉진계획 결정도서(이하 ‘이 사건 결정도서'라고 한다)가 첨부되어 있었다.
  다. 위 2007. 11. 29.자 고시 및 이 사건 결정도서에는 주택재개발사업구역으로 지정된 A재정비촉진구역 94,526㎡ 중 10,000㎡가 신설 중학교 부지로 확보되고, 그 중 58%에 해당하는 5,800㎡는 원고로부터 무상취득(기부채납)하며, 42%에 해당하는 4,200㎡만 원고로부터 유상취득(매수)을 한다는 기반시설 분담계획(이하 ‘이 사건 분담계획'이라 한다)이 포함되어 있다.
  라. 한편 영등포구청장은 2006. 9. 15. 서울특별시남부교육청(이하 ‘남부교육청'이라 한다) 교육장에게 D재정비촉진지구에 대한 재정비촉진계획과 관련하여 학교용지 추가 확보 등에 대한 의견을 제출하여 달라는 공문을 보냈고, 이에 남부교육청 교육장은 2016. 9. 21. 영등포구청장에게 D재정비촉진지구의 뉴타운지정 및 지속적인 개발로 학생 수 증가가 예상된다는 이유로 중학교 부지의 확보가 필요하다는 의견이 담긴 공문을 회신하였다.
  마. 이후 영등포구청장은 2007. 3. 12. 남부교육청 교육장에게 ‘사업구역 내 학교부지의 필요 여부, 최소면적 기준, 부지확보 지역, 학교부지 필요시 예산계획(부지매입 계획) 등에 대하여 통보하여 주기 바랍니다'라는 취지의 공문을 보냈고, 남부교육청 교육장은 2007. 3. 26. 영등포구청장에게 ‘D재정비촉진지구 중심부에 약 8,500㎡ 이상의 중학교 학교용지가 확보되어야 하고, 학교용지의 설치비용에 대하여는 도시재정비법 제26조(비용부담의 원칙)에 의거 사업시행자가 부담하여야 할 것으로 판단됩니다'라는 내용의 공문을 회신하였다. 이에 대하여 영등포구청장은 2007. 3. 27. 남부교육청 교육장에게 ‘약 9,967㎡의 중학교시설 면적 확보를 계획하고 있습니다. 학교용지 설치비용과 관련하여 귀 청에서는 도시재정비법 제26조에 의거 사업시행자가 부담하여야 하는 것으로 요청하고 있으나 제26조 제1항에 의거하여 제25조에 따라 귀 청에서는 매수계획을 수립하여야 할 것으로 사료됩니다. 학교용지 부담은 공공성 기여와 기반시설 부담률을 고려하여 총 9,967.4㎡(100%) 중 사업시행자가 5,783.7㎡(58%) 분담, 교육청이 4,183.7㎡(42%) 분담하는 것으로 분담계획을 수립할 예정입니다'라는 내용의 공문을 보냈고, 남부교육청과 피고는 영등포구청장의 위와 같은 학교용지 확보비용 분담계획을 수용하였으며, 이에 따라 이 사건 결정도면에 이 사건 분담계획이 포함되게 되었다. 바. 서울특별시장은 2009. 9. 10. 도시재정비법에 따라 서울특별시 고시 F로 A재정비촉진구역 내 기존에 확보된 학교용지 면적 10,000㎡를 9,999.2㎡로 변경하는 내용 등을 고시하였다.
  사. 원고는 2009. 12. 31. 영등포구청장으로부터 A재정비촉진구역의 주택재개발사업에 관하여 사업시행인가를 받았는데, 사업시행인가서에는 ‘원고가 학교부지 58%를 기부채납하고, 48%의 토지는 교육청이 유상매수한다'고 기재되어 있다(이하 ‘이 사건 사업시행인가'라고 한다).
  아. 이후 서울특별시장의 각 고시, 이 사건 사업시행인가 등에 따라 중학교 학교용지로 확보된 서울 영등포구 G 학교용지 9,999.2㎡(이하 ‘이 사건 학교용지'라고 한다) 중 피고가 무상으로 취득하기로 되어 있는 5,799.5㎡(이하 ‘이 사건 토지'라고 한다)의 면적에 상응하는 9,999.2분의 5,799.5 지분에 관하여 2018. 6. 14. 피고(소관청 : 교육감) 명의로 소유권보존등기가 마쳐졌다. 또한 원고와 피고는 2018. 12. 24. 피고가 원고로부터 이 사건 학교용지 중 42%에 해당하는 4,199.7㎡를 17,942,008,400원(= 학교용지비 18,814,656,000원 – 부지조성비 872,674,600원)에 매수하는 내용의 학교용지 매매계약을 체결하였고, 피고는 같은 날 이 사건 학교용지 중 매수면적에 상응하는 9,999.2분의 4,199.7 지분에 관하여 소유권이전등기를 마침으로써 이 사건 학교용지를 전부 소유하게 되었다.