Publication: Magyar Közlöny
Issue: MK-2003-92 (Year: 2003, Number: 92)
Era: 1990-2004
Section: 21 Azt a követelményt az Alkotmánybíróság a 24/1999. (VI. 30.) AB határozatban fogalmazta meg.
Paragraph Index: 1223

2. Az országos önkormányzati helyeket arányosan (például a képviselõk, testületek, a leadott szavazatok vagy a kisebbségi névjegyzékbe felvettek száma alapján) felosztanák a megyék vagy a régiók között.32 A közgyûlés tagjainak választását minden megyében külön tartanák. Az aktív és a passzív választójog a helyi kisebbségi önkormányzatok tagjait, a helyi önkormányzati kisebbségi képviselõket, valamint a szószólókat illetné meg. Miután a megszerezhetõ mandátumok elosztása arányosan történne, így biztosított volna, hogy az ország különbözõ területein élõ közösségek mindegyike képviselethez jusson a közgyûlésben. Elviekben kiküszöbölhetõek lennének azok a feszültségek, amelyek azért jelentkeznek, mert egyes megyék nem tartják megfelelõnek reprezentációjukat az országos önkormányzatban.33 3. Egy be nem váltott í géret: a kisebbségi önkormányzati autonómia 3.1. A kisebbségi jogok érvényesülésének vizsgálata az önkormányzatiság tükrében A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyûlési biztosa az elmúlt években a kisebbségi önkormányzatokkal, a kisebbségi közösségek közjogi alanyisággal felruházott szerveivel mindig kiemelten foglalkozott. 2002-ben a kisebbségi önkormányzatok tevékenységével és mûködési nehézségeivel kapcsolatban érkezett panaszügyek vizsgálata mellett a kisebbségi jogok érvényesülésérõl – a kisebbségi önkormányzatok mûködési tapasztalatai alapján – átfogó vizsgálatot indítottunk. Ennek szükségességét és aktualitását a 2002. évi kisebbségi önkormányzati választás adta, illetõleg az a cél vezérelt bennünket, hogy feltárjuk: a nyolc éve megalakult kisebbségi önkormányzatok mennyiben alkalmasak a kisebbségi közösségek érdekeinek érvényesítésére, megfelelõ hatékonysággal gyakorolhatják-e a kisebbségi önkormányzásból fakadó jogaikat. Az új helyi és országos kisebbségi önkormányzatok megalakulásával egyidejûleg 31 A kisebbségi névjegyzék kérdéseivel a helyi kisebbségi önkormányzati választásokat értékelõ alfejezet foglalkozik. 32 Ezt a jól mûködõ rendszert a gyakorlatban több kisebbség (német, horvát, szlovák) jogszabályi felhatalmazás nélkül is eredményesen alkalmazza. 33 Erre a legszemléletesebb példa, hogy az Országos Horvát Önkormányzat megválasztása után a baranyai elektorok tiltakozásul elhagyták az ülést, mert tizennyolc jelöltjük helyett csak tizenhatot választottak a közgyûlés tagjává. szerettünk volna objektív értékelést adni a kisebbségi önkormányzatok mûködésének legfontosabb problémáiról, hiányosságairól. A szociológiai kutatáson alapuló vizsgálatunkban tehát azt kívántuk elemezni, hogy a kisebbségek kulturális autonómiájának megteremtése céljából létrehozott kisebbségi önkormányzatok mûködésükkel, tevékenységükkel mennyire tudják elõsegíteni a Nektv.-ben rögzített kisebbségi jogok érvényesülését. Meggyõzõdésünk, hogy a feltárt nehézségek és konfliktusok elõsegíthetik a jogi szabályozásban lévõ hiányok, ellentmondások felismerését. Észrevételeinkkel és javaslatainkkal a felmerült problémák megoldásához és a kisebbségi önkormányzatok hatékonyabb mûködéséhez kívántunk hozzájárulni. A vizsgálat, amelynek lebonyolításában a Magyar Tudományos Akadémia Regionális Kutatások Központja Térségfejlesztési Kutatások Osztálya (a továbbiakban: MTA RKK Térségfejlesztési Kutatások Osztálya) kutatói vettek részt, három szakaszból állt. A vizsgálat elsõ, legfontosabb része egy kérdõíves felmérés volt. A korlátozott anyagi feltételek és a szoros idõbeli keretek nem tették lehetõvé, hogy az országban mûködõ összes kisebbségi önkormányzatot bevonjuk a vizsgálatba, ezért Baranya és Szabolcs-Szatmár-Bereg megyét választottuk terepként. Baranya megyére sokszínû nemzetiségi múltja és jelene okán esett a választás; Szabolcs-Szatmár-Bereg megyére viszont azért, mert az akkor mûködõ kisebbségi önkormányzatokat, hat kivételével, a cigány kisebbség alakította. Baranya és Szabolcs-Szatmár-Bereg megye kiválasztása mellett tehát az a meggyõzõdésünk szólt, hogy e két megye kisebbségi összetételére figyelemmel a vizsgálat fel tudja tárni a magyarországi kisebbségi önkormányzatok mûködésével összefüggõ fõbb problémaköröket és tendenciákat, amelyek tipikusnak nevezhetõk. A kérdõív a Nektv.-ben rögzített jogok megvalósulására, mindennapi alkalmazásának problémáira, a kisebbségi és a települési önkormányzatok közötti együttmûködésre kérdezett rá. A kisebbségi önkormányzatok mellett azon települési önkormányzatok is kézhez kapták a kérdõívet, ahol egy vagy több kisebbségi önkormányzat mûködött. Így mód nyílt arra, hogy mindkét fél szemszögébõl megismerjük a kisebbségi önkormányzatok mûködésével kapcsolatos eredményeket, kudarcokat, problémákat. Összességében a megkeresett kisebbségi önkormányzatok 38, a települési önkormányzatok 59 százaléka töltötte ki és juttatta vissza a kérdõívet. A visszaérkezett kérdõívek adatai képezték a kutatási eredmények bázisát. A vizsgálat második részében, június elsõ felében, a két megyeközpontban, Pécsett és Nyíregyházán a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok biztosa fórumot szervezett. E fórumokra meghívást kaptak a kisebbségi önkormányzatok elnökei, a polgármesterek, a megyék országgyûlési képviselõi, valamint a közigazgatási hivatalok vezetõi és kisebbségi referensei. A fórumon a megyék kisebbségi és települési politikusai tájékozódhattak a kutatásról és egyúttal észrevételeiket, javaslataikat, panaszaikat is megfogalmazhatták. 2002 júliusában, a vizsgálat harmadik szakaszában, az MTA RKK Térségfejlesztési Kutatások Osztálya munkatársai strukturált interjúkat készítettek Baranya és Szabolcs-Szatmár-Bereg megyében kisebbségi elnökökkel, polgármesterekkel, jegyzõkkel, kisebbségi referensekkel. Baranya megyében 20 településen 51, Szabolcs-Szatmár- Bereg megyében 22 településen 49 interjú készült el. A jelentés, amely a beszámoló függelékében34 teljes terjedelmében olvasható, a MTA RKK Térségfejlesztési Kutatások Osztálya zárótanulmányára épült. A jelentés 10 fejezetben mutatja be a kutatás tapasztalatait. Az egyes részekhez fûzött összegzõ észrevételeink, javaslataink a Nektv. és a kapcsolódó jogszabályok módosításának elõkészítéséhez nyújthatnak segítséget, ezért a jelentést eljutattuk a Miniszterelnöki Hivatalt vezetõ miniszterhez, mint a nemzeti és etnikai kisebbségekkel kapcsolatos kormányzati feladatok fõ felelõséhez. A kisebbségi jogok érvényesülésével összefüggésben vizsgáltuk a kisebbségi önkormányzatok: • megalakulását, a képviselõik választásával összefüggõ problémákat; • mûködési feltételeit; • gazdálkodását, azok finanszírozási rendszerét, hátterét; • együttmûködését a települési önkormányzatokkal, az ezzel kapcsolatos nehézségeket, ellentmondásokat; • megkeresési, kezdeményezési és az egyetértési jogainak az érvényesülését; vizsgáltuk továbbá: • a kisebbségi oktatással összefüggõ problémákat; • az anyanyelv használatát; • a hátrányos megkülönböztetés elõfordulásával kapcsolatos kisebbségi önkormányzati tapasztalatokat; • a kisebbségi és települési önkormányzati képviselõk képzését. 34 Lásd a Függelék 1. számú mellékletét. A vizsgálat alapján összességében az állapítható meg, hogy egyetlen olyan terület sincs, ahol a kisebbségi jogok érvényesülése maradéktalanul megvalósulna. A kutatás a kisebbségi önkormányzatok mûködési feltételeivel kapcsolatban több olyan problémára is rámutatott, amelyek a kisebbségeket érintõ jogszabályok folyamatos megsértését, alkotmányos visszásságok fennállását jelzik.35 Néhányat ezek közül példaként bemutatunk: • A kutatási adatok szerint az önkormányzati rendszer mûködésének nyolcadik évében a kisebbségi önkormányzatok legfontosabb mûködési feltételét jelentõ helyiséghasználat még közel 14%-ban megoldatlan. • A válaszadó kisebbségi önkormányzatok közel 10% még mindig panaszkodott arra, hogy a törvényi kötelezettség ellenére a jegyzõ és a polgármesteri hivatal nem nyújtott megfelelõ szakmai támogatást részükre. • A kisebbségi önkormányzatoknak csak 68%-a válaszolt úgy, hogy a két önkormányzat a költségvetés tervezése során mindig egyeztet, és az egyeztetés alapján egyetértésre is jutnak. A többi esetben a települési önkormányzatok, az elõírt együttmûködési megállapodás hiányában, törvénysértõ módon fogadták el a költségvetést. • A válaszadó kisebbségi önkormányzatok 22–22% jelezte, hogy a rendeletalkotás során a települési önkormányzat nem minden esetben, illetve egyszer sem tette lehetõvé, hogy a kisebbségi önkormányzat éljen egyetértési jogával. • A kisebbségi oktatás kiegészítõ normatíváját a válaszadó kisebbségi önkormányzatok 20%-a szerint nem a kisebbségi oktatásra fordítják. A kisebbségi önkormányzatok – a felhasználási kötöttség megszûnése miatt – nem tudják ellenõrizni, hogy a normatívát a kisebbségi oktatás, nevelés céljaira használják-e fel. A másik típusú probléma, amely a kisebbségi jogok érvényesülését gátolja, amikor a kisebbségek a jogszabályokban biztosított lehetõségeikkel nem tudnak élni, és/vagy megfelelõ jogosítványok, fontos hatáskörök és feladatok hiányát jelzik. Példaként két témát emelnénk ki: • A vizsgálat megerõsítette azt a tapasztalatunkat, hogy bár a Nektv. szerint a kisebbségi önkormányzatok saját hatáskörükben – a rendelkezésre álló keretek között – intézményt alapíthatnak és tarthatnak fenn, ezekkel a jogokkal többnyire nem tudnak élni. A törvényben megállapított jogok ugyanis csak elviekben biztosítanak lehetõséget intézménylétesítésre és -átvételre, az intézményfenntartás és -mûködtetés finanszírozási háttere mind ez ideig nem megoldott. A vizsgálatunkból az is egyértelmûen kiderült, hogy a települési önkormányzatok sem túlzottan nyitottak az intézményátadásra, mindössze hárman nyilatkoztak úgy, hogy hajlandóak lennének erre. A jogszabályi háttér és az anyagi garanciák hiánya mellett megkérdõjelezik az átadás szükségességét és a kisebbségi lakosság ilyen irányú igényét is. • A Nektv. fontos nyelvhasználatra vonatkozó jogokat deklarál, ezek azonban a kutatás adatai szerint a gyakorlatban alig érvényesülnek, például a hivatalos eljárás során csak a kisebbségi önkormányzatok 23%-a válaszolt úgy, hogy van lehetõség és igény az anyanyelv használatára, a települési önkormányzatoknak pedig 13%-a nyilatkozott hasonlóképpen. A kisebbségi nyelv használatának többnyire jelentõsebb szerepe van az informális, személyes kapcsolatokban, mint a formális, hivatalos helyzetekben. A több évtizedes asszimilációs folyamat eredményeként azonban a nyelvvesztés jelei a helyi közösségekben is egyre erõteljesebben mutatkoznak. A felvetett problémák a kisebbségi közösségek jelene és jövõje szempontjából kiemelkedõ fontosságúak. Az intézményfenntartás a kisebbségi autonómia megteremtésének leglényegesebb feltétele, az anyanyelv használata pedig a kisebbségi kultúra megõrzéséhez, az asszimilációs folyamat megakadályozásához elengedhetetlenül szükséges. Meggyõzõdésünk szerint a kisebbségi jogrendszer továbbfejlesztése során meg kell teremteni a konkrét jogszabályi feltételeit, illetve finanszírozási formáit annak, hogy a kisebbségi önkormányzatok – különösen a helyi közoktatás, a helyi írott és elektronikus média, a hagyományápolás és a közmûvelõdés területén – intézmények tényleges fenntartóivá válhassanak. Az államnak a nyelvhasználat jogszabályi lehetõségeinek biztosítása mellett a kisebbségi nyelvek megõrzését és átörökítését a kisebbségi oktatás továbbfejlesztésével, és más célzott támogatási formák megteremtésével is segítenie kell. 35 Ezekkel a problémákkal az elmúlt években szinte kivétel nélkül találkoztunk és foglalkoztunk már. Még azt is elmondhatjuk, hogy az ilyen típusú egyedi panaszügyekben a kisebbségi biztos kezdeményezéseivel, ajánlásaival többnyire elérte a sérelmek orvoslását. A kutatás megállapításai alapján azonban azt is látnunk kell, hogy még mindig elõfordul, hogy a kisebbségi önkormányzatok – félelembõl, a helyi konfliktusok kiélezõdésétõl tartva, vagy megfelelõ információ hiányában – nem lépnek fel, illetve nem fordulnak külsõ szervhez az õket ért jogsértések megszüntetése érdekében. Ezen csak a Nektv. és a kapcsolódó jogszabályok garanciákat, jogsérelem esetén megfelelõ eszközöket és szankciókat is biztosító módosítása segíthet. A vizsgálatunk egyik sajátos tanulsága, hogy a kisebbségi önkormányzati rendszernek és a kisebbségi jogok érvényesülésének problémáit a települési és a kisebbségi önkormányzatok eltérõen ítélik meg. A települési önkormányzatok szinte minden tekintetben jóval kedvezõbb színben tüntették fel magukat, mint ahogyan róluk a kisebbségi önkormányzatok nyilatkoztak. Másrészt, amíg a települési önkormányzatok többsége kifejezetten elégedett a kisebbségi önkormányzati rendszer jelenlegi szabályozásával, addig a kérdésben nyilatkozó kisebbségi önkormányzatok mindössze 40 százaléka volt elégedett a törvény adta lehetõségekkel, 48 százalékuk szerint szükség van a kisebbségi önkormányzatok feladat- és hatáskörének bõvítésére, az autonómiájuk és a települési önkormányzattól való függetlenségük erõsítésére. A kisebbségi törvénnyel és a kisebbségi önkormányzati rendszerrel a „kis” lélekszámú kisebbségek mutatkoznak a legelégedettebbnek, a törvény nyújtotta kereteknél és jogosítványoknál nem is kívánnak többet maguknak. Közöttük találkoztunk a legkevésbé azzal a törekvéssel, hogy a kisebbségi érdekek hatékony képviseletét a települési önkormányzatban való teljes jogú tagsággal biztosítsák. Politikamentesnek maradni és a kisebbség számára biztosított jelenlegi lehetõségekkel élni, ez a fõ stratégiájuk. A „nagy” nemzeti kisebbségek – elsõsorban a németek és mellettük a horvátok – önkormányzatai (s ez vonatkozhat a szlovákságra is, amely azonban vizsgálatunkba csupán egy nagyvárosi közösség önkormányzatával került be) számára ma már szûkösek a kisebbségi érdekképviselet keretei. Több feladatot, a települési képviselõkkel azonos státust, olyan valódi, megfelelõ feltételekkel és garanciákkal alátámasztott, nem pusztán feltételes módban megfogalmazott jogokat kívánnak maguknak, elsõsorban az intézményfenntartás területén, amelyek a kulturális autonómia megteremtése felé mutatnak. Vizsgálatunk megerõsítette azt a közhelynek számító alaptételt, hogy a kisebbségi önkormányzati rendszer nem ugyanazt jelenti, s nem ugyanazokat a feltételeket biztosítja a nemzeti kisebbségek és a cigány kisebbség számára. A kutatás adatai szerint szinte minden vonatkozásban eltérés mutatkozik a nemzeti, illetve a cigány kisebbségek és kisebbségi politikusok lehetõségei között. A roma kisebbségi politikusok kisebb eséllyel kerülnek be a települési önkormányzatokba, a települési önkormányzatok sem tekintik egyenrangú partnernek õket, a cigány kisebbségi önkormányzatok gazdasági autonómiája a leginkább korlátozott, és velük szemben olyan elvárások fogalmazódnak meg a roma lakosság körében, amelyek teljesítéséhez sem jogi, sem anyagi eszközökkel nem rendelkeznek. Tevékenységüket nehezíti, hogy rendszeresen kénytelenek szembenézni a hátrányos megkülönböztetés nyílt és kevésbé nyílt formáival. Probléma továbbá, hogy a cigány kisebbségi önkormányzatok esetében az etnikai kisebbségi helyzetbõl fakadó jogok és a szegénységbõl eredõ elosztási jogosultságok nem válnak szét egymástól. Ezért gyakran hangzik el az a megállapítás, hogy a szegénységben és kirekesztettségben élõ romák súlyos problémáinak kezelésére nem alkalmas a kisebbségi önkormányzati rendszer. Megítélésünk szerint, a kisebbségi önkormányzati rendszer a romák társadalmi integrációjának csak az egyik, ráadásul ellentmondásokkal teli, felemás eszköze. A Miniszterelnöki Hivatalt vezetõ miniszterhez eljuttatott jogalkotási javaslatunkban azt is kértük, hogy kisebbségi joganyag módosítása során az elõkészítés terjedjen ki többek között annak a koncepcionális alapkérdésnek a megvitatására is, hogy a szabályozás a tizenhárom kisebbségre azonos módon vonatkozzon-e vagy az ismertetett súlyos problémák miatt, a cigány kisebbség társadalmi integrációjának elõsegítése érdekében a kisebbségi törvény egyes rendelkezéseinek hatálya csak a roma közösségre terjedjen ki. Azt egyértelmûen le kell szögezni, hogy a szociális és foglalkoztatási problémák megoldása túllép a kisebbségi törvény keretein. A romákat sújtó hátrányos megkülönböztetés ma olyan súlyú társadalmi gond, amelynek orvoslására – a jogalkotás oldaláról – csak egy önálló antidiszkriminációs törvény jelenthet megoldást. Annak ellenére, hogy a vizsgálatban közremûködõ kisebbségi képviselõk részérõl a jelenlegi szabályozást számos kritika érte, egyöntetûen az a véleményük, hogy a felmerült problémákat csak a kisebbségi önkormányzati rendszer további fejlesztésével lehet megoldani és nem annak felszámolásával. A vizsgálat megerõsítette azt a meggyõzõdésünket, hogy a kisebbségi önkormányzati rendszer alkalmassá tehetõ a hazai kisebbségi közösségek kulturális autonómiájának megteremtésére. A Nektv.-ben biztosított jogok érvényesülésének intézményi garanciája a kisebbségi önkormányzati rendszer fenntartása, továbbfejlesztése.36 36 A mûködõ kisebbségi önkormányzati rendszer legitimitását is megkérdõjelezheti azonban a jelenlegi választójogi szabályozás, amely lehetõvé teszi, hogy a kisebbségi képviselõk megválasztásában nemcsak a kisebbségi közösségek tagjai vehetnek részt, illetve olyan képviselõk kerülhetnek a testületekbe, akiknek nincs személyes kötõdésük az adott kisebbség kultúrájához. Sokkal nagyobb esély nyílna a kulturális autonómia erõsítése érdekében igényelt feladat- és hatáskörök bõvítésére, a finanszírozási rendszer szükségszerû átalakítására, ha meg lehetne határozni az érintett kisebbség arányát. Az alkotmányos követelményekkel összhangban, önkéntes bejelentkezés alapján kialakított kisebbségi névjegyzék a kisebbségek önkormányzáshoz való jogának hatékonyabb érvényesülését segítné elõ. 3.2. A kisebbségi önkormányzatok mûködési feltételeinek hiányosságai, megoldási javaslatok A korábbi évekhez hasonlóan ezúttal sem maradhat el azoknak az ügyeknek a bemutatása, amelyek a kisebbségi önkormányzat mûködésével, szorosabb értelemben véve a mûködéséhez szükséges feltételek biztosításával függnek össze. Az írásban benyújtott panaszok mellett megnövekedett a személyesen vagy telefonon tájékoztatást, útmutatást kérõk száma. Ez egyrészt betudható annak, hogy az újonnan alakult kisebbségi önkormányzatok és sok esetben a kisebbségi önkormányzatok munkáját segíteni hivatott jegyzõk még nem rendelkeznek elegendõ ismerettel, információval. Másrészt azonban ez a probléma a már az elõzõ ciklusban is mûködõ kisebbségi önkormányzatok tevékenységéhez szükséges feltételek biztosításával kapcsolatban is felmerült. Mindenekelõtt tekintsük át a jogszabályi hátteret, amely a kérdéskört rendezi. A Nektv. 28. §-a kimondja, hogy a „polgármesteri hivatal köteles – szervezeti és mûködési szabályzatában meghatározott módon – a helyi kisebbségi önkormányzatok munkáját segíteni”. A kisebbségi önkormányzatok költségvetésének, gazdálkodásának, vagyonjuttatásának egyes kérdéseirõl szóló

Source: https://magyarkozlony.hu/hivatalos-lapok/65a41dad02f55b8c03fff3c479bac98d97187359/dokumentumok/4b3ba9c7bb7f8aa6944eb513813c808c4e9ec974/letoltes