Publication: Magyar Közlöny
Issue: MK-2000-88 (Year: 2000, Number: 88)
Era: 1990-2004
Section: jogokat minden esetben a hatóságok jogalkalmazó tevékenységével összefüggésben vizsgálják. Ez következik az országgyűlési biztosnak az Alkotmányban és a 1993. évi LIX. törvényben meghatározott hatásköréből. Bár az Alkotmány
Paragraph Index: 25

jogokat minden esetben a hatóságok jogalkalmazó tevékenységével összefüggésben vizsgálják. Ez következik az országgyűlési biztosnak az Alkotmányban és a 1993. évi LIX. törvényben meghatározott hatásköréből. Bár az Alkotmány 32/B. §-a az országgyűlési biztos feladatával összefüggésben csupán az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságok kifejezést tartalmazza, az országgyűlési biztosokról szóló törvény 16. §-a ezt jelentősen szűkíti, amikor előírja, hogy a biztoshoz az fordulhat, akit megítélése szerint valamely hatóság, illetve közszolgáltatást végző szerv eljárása, ennek során hozott határozata, intézkedése, illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében ér alkotmányos jogaival összefüggésben sérelem vagy áll fenn ennek közvetlen veszélye. Ugyanezek a korlátok a hivatalból indított vizsgálatok esetén is fennállnak. Az országgyűlési biztosnak joga van beadvány vagy erre irányuló kezdeményezés nélkül is eljárni, de a 16. § (2) bekezdése esetén is figyelembe kell vennie az első bekezdésben foglalt korlátokat, azaz vizsgálata a hatóságok és közszolgáltatók eljárására vonatkozhat. Mindebből következik, hogy az országgyűlési biztos éves jelentése az alkotmányos alanyi jogok érvényesüléséről igen fontos információkat szolgáltat, de csak egy meghatározott szempont szerint. Nyilvánvaló ugyanis, hogy az alkotmányos jogok nem csupán a hatósági jogalkalmazói tevékenységen keresztül érvényesülnek, hanem a társadalmi létezés valamennyi szintjén. Ez a kör az általunk vizsgálható viszonyoknál lényegesen bővebb. Az alkotmányos jogok az egyén és az államot képviselő hatóság között húzódó jogviszonyokban realizálódnak nap mint nap, és e jogviszonyokban sérülhetnek is. Éppen a hatóság-egyén kapcsolatban megmutatkozó óriási erőkülönbség indokolja olyan külső ellenőrző intézmény működését, mint amilyen az országgyűlési biztos. Az országgyűlési biztos tehát nem vállalhat olyan általános állami jogvédelmi feladatot, amely egyébként az Alkotmány szerint a saját területén minden állami szervnek kötelessége. Alkotmányos funkciója az, hogy kivizsgálja és a maga eszközeivel megpróbálja orvosolni azokat a visszásságokat, amelyek ezen általános jogvédelmi feladat megsértéséből vagy elmulasztásából adódnak. Az országgyűlési biztos viszont nem tekinthető szuper ellenőrző intézménynek sem. Nemcsak azért, mert döntései nem kötelező jellegűek, hanem azért, mert nem általában vizsgálja egy-egy hatóság tevékenységét, hanem kizárólag a polgárok egyéni vagy kollektív jogviszonyaiban jelentkező alkotmányos alanyi jogokkal összefüggő problémákkal foglalkozik. Mindez nem jelenti azt, hogy az országgyűlési biztos éves beszámolója alkalmatlan az alkotmányos jogok helyzetének általános bemutatására. A hatósági tevékenységen keresztül ugyanis bár sokszor közvetve — a különböző életviszonyokban valamennyi alkotmányos alapjog értékelhető. Ennélfogva a jelentés nem egyszerűen a hatóságok Alkotmányt követő tevékenységét elemzi, hanem képet ad arról is, hogy magának az alkotmányos jognak e speciális szűrőn keresztül vetítve milyen az érvényesítése a Magyar Köztársaságban. Magának a hatósági jogvédelemnek az értékelése több tényezőtől függ. Mindenekelőtt azonban az érintett alkotmányos jog jellegétől és kikényszerűsíthetőségétől. A korábbi beszámolókban többször rámutattunk arra, hogy az országgyűlési biztosok megkülönböztetik az alkotmányos alapjogokat aszerint, hogy első, második vagy harmadik generációs jogról van-e szó. E megkülönböztetés elvi indoka éppen az, hogy a biztos nem általában az alkotmányos alapjogok érvényesülését vizsgálja, hanem ezek hatósági jogvédelmi helyzetét. Általános vizsgálódásokban ugyanis ilyen megkülönböztetésnek nem lenne helye. Abban az esetben a szociális biztonsághoz vagy az egészséges környezethez való jog szöveg szerinti megvalósulását kellene számon kérni ugyanúgy, mint ahogyan ezt teszi például az élethez és az emberi méltósághoz való jog tekintetében is. Más a helyzet azonban a hatósági jogvédelem vizsgálatánál. Itt figyelemmel kell lenni arra, hogy e jogvédelem milyen kötelezettségeket ró az államra, és ehhez képest lehet visszásnak tekinteni az egyes hatósági tevékenységeket. Ehhez az elemzéshez nyújt nélkülözhetetlen segítséget az Alkotmánybíróság. A jogszabályok alkotmányosságát eldöntő Alkotmánybírósági határozatok — miután kötelezőek — kijelölik a jogalkalmazás meghatározó irányait. De az alkotmányosnak minősített norma alkalmazása nem feltétlenül felel meg az alkotmányos követelményeknek. Az Alkotmánybírósági határozat közvetve ad tehát eligazítást a jogalkalmazás alkotmányosságának értelmezése során. E tekintetben nem egyszerűen az Alkotmánybírósági határozatok rendelkező részét vesszük figyelembe, hanem az adott norma alkalmazását összevetjük az Alkotmánybírósági határozat indokolásával is. Az Alkot- 2000/88/II. szám mánybírósági határozatokra támaszkodhatunk a jogszabályokkal kapcsolatos indítványok előkészítésében is. Az országgyűlési biztos az Obtv. 25. §-a alapján, amennyiben az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság valamely jogszabály vagy az állami irányítás egyéb jogi eszköze fölösleges, nem egyértelmű rendelkezésére, illetve az adott kérdés jogi szabályozás hiányára vezethető vissza, javasolhatja a jogalkotásra jogosult szervnél a jogszabály módosítását, hatályon kívül helyezését, kiadását. Nyilvánvaló, hogy az Alkotmánybíróság által az Alkotmánnyal összhangban állónak nyilvánított jogszabályt az országgyűlési biztos sem minősíthet visszásnak, azaz közvetve az alkotmányos jogokat sértőnek vagy veszélyeztetőnek. A jogalkalmazás alkotmányossága egyébként sem téveszthető össze a jogszabály alkotmányosságával. Az alkotmánysértő norma alkalmazása értelemszerűen sértheti az érintett alanyi alkotmányos jogokat is. Fordítottan azonban a tétel nem igaz. Az alkotmányos norma alkalmazása esetén ugyanis a visszásság megállapítható. Erre sor kerülhet akkor, ha a jogalkalmazó nem sérti az egyébként alkotmánnyal összhangban álló normát, maga a hatósági eljárás törvényesnek minősíthető, de valójában sérti vagy veszélyezteti az alanyi alkotmányos jogokat. Ez a helyzet áll elő abban az esetben, ha a hatóság mérlegelési vagy értelmezési jogkörében hoz olyan döntést, amelyről az országgyűlési biztos azt állapítja meg, hogy visszás. Ilyenkor sem feltétlenül szükséges magának a jogszabálynak a megváltoztatása, de felmerülhet az a törvényben szabályozott eset, amikor az adott jogszabály nem egyértelmű rendelkezése miatt fel kell lépnie az országgyűlési biztosnak. Ez azonban csak végső eszköz, akkor alkalmazható, ha a jogalkalmazás alkotmányossága más módszerekkel nem állítható helyre. Az országgyűlési biztos jogalkotásra vonatkozó tevékenysége semmilyen módon nem téveszthető össze az Alkotmánybíróság jogszabályokra irányuló alkotmányossági vizsgálataival. Az országgyűlési biztos hangsúlyozottan nem végez absztrakt normakontrollt, nem általában értelmezi az adott jogszabály viszonyát az egyes alkotmányos jogokhoz. Minden esetben a hatóság által történt jogalkalmazásnak kell olyan sérelmet vagy e sérelemnek közvetlen veszélyét előidéznie, amely alkotmányos jogokkal összefüggésbe hozható és amely a jogszabály egyes rendelkezéseire visszavezethető. Ez tehát alapvetően különbözteti meg az országgyűlési biztos jogszabály-értelmező tevékenységét az Alkotmánybíróságétól. További fontos momentum, hogy a biztos csak abban az esetben tehet indítványt a jogszabály megváltoztatására, ha az adott visszásság kifejezetten a jogszabály fölöslegességére, nem egyértelmű rendelkezésére, illetve hiányára vagy hiányosságára vezethető vissza. Külön figyelmet érdemel a jogszabály hiánya vagy hiányossága. Ebben az esetben az országgyűlési biztos a hatósági jogalkalmazás vizsgálata során olyan megállapítást is tehet, hogy egy egész jogszabály hiányzik az adott alkotmányos jog megfelelő hatósági érvényesítéséhez. Ilyen jogszabálynak minősült az országgyűlési biztos gyakorlatában az áldozatvédelemről szóló törvény. A beszámolóban az egyes alkotmányos jogok értékelését — a korábbi évek gyakorlatának megfelelően — végezzük el. Alkotmányos jogonként válogattuk össze azokat a jelentéskivonatokat, amelyek keresztmetszetét adják az 1999. évben tapasztalt jelenségeknek. Valamennyi vizsgálati jelentésnek terjedelmi okokból ebben az évben sem tudtunk helyet adni. Igyekeztünk olyan összeállítást közölni, amelyben bemutathatók a jellegzetes hatósági magatartások, illetve nagyobb elvi jelentőségű elvi megállapításokkal törekedtünk a cél elérésére. A tavalyi év kedvező tapasztalatait hasznosítva a beszámolóban lerövidített jelentések továbbra is két részből állnak. Megtalálható bennük vastagon szedve az országgyűlési biztos döntése az adott hatóságnak az alkotmányos joggal összefüggő tevékenységéről, illetve a döntés indokolása. Több alkotmányos jogot érintő vizsgálati jelentés esetén a döntési rész megtalálható valamennyi alkotmányos jog kifejtésénél, az indokolás azonban csak az egyik címszó alatt. Továbbra is azt reméljük, hogy a ratio decidendi és az obiter dictum ilyen módon történő elválasztása nagyobb segítséget nyújt a jogalkalmazó hatóságoknak az országgyűlési biztos véleményének megismeréséhez és megértéséhez. A válogatás nem csak olyan jelentéseket tartalmaz, amelyekben a visszásságot megállapítottuk. A statisztikából kitűnően az országgyűlési biztos által vizsgált ügyek jelentős részében a hatóság eljárása megfelelt az alkotmányos követelményeknek és előírásoknak. Ez a vizsgált ügyeknek mintegy 44 százalékát tette ki. A válogatás ennél jóval kevesebb ilyen típusú jelentést foglal magában, ennek azonban elvi jellegű indoka van. A vizsgálat után történt elutasítások ritkábban tartalmaznak olyan megállapításokat, amelyek a hatóságok számára a jövőre nézve útmutatót jelenthetnek. Az ilyen jelentések jó része a beszerzett adatok alapján rögzíti a hatóság helyes eljárásának tényét és ennélfogva a visszásság hiányát. Ezzel szemben azok a jelentések, amelyekben a visszásság kimutatható, a tényszerű adatokon túl többször tartalmaznak mélyebb elemzéseket, a jogalkalmazást, a jogértelmezést, a mérlegelési jogkör gyakorlását elősegítő logikai levezetéseket. Mindazonáltal, az összeállítás áttekintést ad a tipikus elutasítást tartalmazó jelentésekről és hiánytalanul közli azokat az ügyeket, amelyet bár elutasítottunk, de mind a hatóság, mind pedig az állampolgár számára fontos elvi megállapításokat tartalmaznak. Valamennyi eddigi beszámolónkban hangsúlyoztuk a visszásság fogalmi definíciójának fontosságát. Rámutattunk arra, hogy az országgyűlési biztosokról szóló törvény nem tartalmazza a visszásság meghatározását. Ezt az országgyűlési biztosok gyakorlatára bízza. Már az 1997. évi beszámolóban törekedtünk egy általános definíció megalkotására, hiszen ennek alapján válik az országgyűlési biztosok gyakorlata kiszámíthatóvá. Ennek megfelelően az országgyűlési biztosok az Alkotmányt nem egyszerűen konkrét szabályok katalógusának, hanem olyan elvek chartájának tekinti, amelyet 2000/88/II. szám egységes rendszerben kell értelmezni és érvényre juttatni. Következésképpen nem egyszerűen az egyes alkotmányos alapjogok Alkotmányban szereplő szabályainak betű szerinti vizsgálata és az ezzel ellentétes döntés, eljárás vagy mulasztás alapozza meg az alkotmányos joggal összefüggő visszásságot, hanem az alkotmányos alapjogból származtatott elv megsértése is. 1998-ban a tárgyévi gyakorlat tapasztalatait felhasználva tovább finomítottuk a visszásság meghatározását. Kifejtettük, hogy ez a kategória tágabb az alkotmánysértésnél, figyelemmel arra, hogy az alkotmányos jog sérelmének közvetlen veszélye is módot nyújt megállapítására. A közvetlen veszély értékelése ugyanakkor olyan mérlegelést igénylő kérdés, amelyben az országgyűlési biztos hivatott dönteni. Értelmeztük ugyanakkor magát az alkotmányos jog fogalmát. Egyértelművé tettük, hogy bár a törvény kifejezetten az alkotmányos jogokhoz köti a visszásság megállapítását, ez nem jelenti azt, hogy más emberi jogi dokumentumban, illetve nemzetközi konvencióban szereplő előírás ne lehetne viszonyítási alap. Éppen ellenkezőleg, az országgyűlési biztosok mindig nagy súlyt fektettek a nemzetközi szabályokra. Ezek között is elsősorban az Emberi Jogok Európai Konvenciójára és az ezzel összefüggő bírósági gyakorlatra. Maga az Alkotmány teremt erre lehetőséget a 7. § (1) bekezdésében, amikor rögzíti, hogy a Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosítja továbbá a nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját. Az 1999. évi beszámoló a hatóságok mérlegelési jogkörének értelmezésében hozott újdonságot. Nem vitásan könnyebb ugyanis meghatározni, hogy egy hatóság vagy közszolgáltató eljárása formálisan jogszerű vagy jogszerűtlen-e, és ez utóbbi esetben a formális jogszerűtlenség jár-e az Alkotmányhoz kapcsolódó alanyi jog sérelmével vagy közvetlen veszélyeztetésével. Az első pillanattól kezdve bonyolultabb volt annak eldöntése, hogy a formálisan jogkövető hatósági eljárás okoz-e alkotmányos joggal összefüggő visszásságot. Ez abban az esetben lehetséges, amikor a hatóság mérlegelési jogkörében megvalósított eljátrás látszólag szabályszerű, de mégis az Alkotmánnyal össze nem egyeztethető eredményre vezet. A hatóságok által gyakorolt diszkrecionális jogkör alkotmányos korlátainak megvonása rendkívül nehéz feladat. A 1998. évről szóló beszámoló a következő elvekben adott iránymutatást:

Source: https://magyarkozlony.hu/hivatalos-lapok/ccb9149694730fb9cea2398857baf0f4c8377972/dokumentumok/b11f5030a9b4ffbf85134ebfb0dee2e9b33aff38/letoltes