Publication: Magyar Közlöny
Issue: MK-1999-18 (Year: 1999, Number: 18)
Era: 1990-2004
Section: szerepel a külföldiek beutazásáról, magyarországi tartózkodásáról és bevándorlásáról szóló 1993. évi LXXXVI. törvény
Paragraph Index: 34

1993. évi LXXXVI. tv. 64. § (4) bekezdése a pénzügyminisztert hatalmazta fel arra, hogy — az érdekelt miniszterekkel egyetértésben — rendeletben szabályozza az országba történő beutazáshoz, tartózkodáshoz és kiutazáshoz szükséges anyagi fedezet nagyságát. A pénzügyminiszter szabályozási kötelezettségének csak részben tett eleget. Az 1993. évi LXXXVI. tv. 64. § (4) bekezdésének végrehajtására kibocsátott 11/1994. (IV. 6.) PM rendelet ugyanis mindössze a beutazáshoz szükséges anyagi fedezet nagyságáról intézkedik, nem tesz azonban említést arról, hogy az országban való tartózkodáshoz milyen mértékű fedezetre van szükség. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa megállapította, hogy a szabályozás hiánya a jogállam, illetve ebből eredő jogbiztonság követelményével összefüggésben valósít meg alkotmányos visszásságot. A Pénzügyminisztérium álláspontjára reagálva, miszerint „az anyagi fedezet nagyságának meghatározása nem devizális, hanem idegenrendészeti kérdés”, az állampolgári jogok országgyűlési biztosa rámutatott arra, hogy a tárca véleménye nem mentesíti a pénzügyminisztert rendeletalkotási kötelezettsége alól. Az alkotmányos visszásság megszüntetésére az állampolgári jogok országgyűlési biztosa 1997 novemberében ajánlást tett a pénzügyminiszternek. A válaszadásra nyitva álló határidő még nem telt el (OBH 6513/1996). 3.4. A befejezett eljárások egyszerű mérlege A beszámolási időszakban 8484 panasz sorsa felől döntöttünk. Ez majdnem 10 százalékkal több, mint az előző másfél évben lezárt ügy. Az eljárások közel háromnegyed részében voltaképpen továbbra is jogi tanácsadó munkát kellett végeznünk, hiszen a panaszoknak ekkora hányadát kellett úgy elutasítanunk, hogy egyúttal a kitanítási, tájékoztatási kötelezettségünknek is eleget tettünk. Az eljárásoknak valamivel több, mint 10 százaléka fejeződött be megszüntetéssel, vagy az illetékes hatósághoz történő áttétellel. 1260 panaszt vizsgáltunk az emberi jogokat érintő alkotmányos visszásság gyanúja miatt. A panaszból alkotmányos visszásságra gyanakodtunk, de az erre irányuló vizsgálat ezt nem igazolta, ezért a panaszt elutasítottuk 529 esetben, ami az összes eljárás valamivel több, mint 6 százaléka. (Ez az arány az előző beszámolási időszakhoz képest lényegesen csökkent, hiszen akkor még az eljárások közel negyed részének ez volt a sorsa.) 1997-ben 496 olyan panaszt vizsgáltunk, amelyben alkotmányos visszásságot állapítottunk meg, és az eljárást ajánlással zártuk le. Ez a panaszok közel 6 százalékát tette ki. (Lásd a 3/6. számú táblázatot.) A 496 eljárás során 688 ajánlást, illetve kezdeményezést, indítványt tettünk, ezen belül 1999/18/II. szám 180 volt azoknak az indítványoknak a száma, amelyek jogszabály létrehozására, módosítására vagy megszüntetésére vonatkoztak. (Összehasonlításképpen, az előző beszámolóban 477 ajánlásról adtunk számot, és ebből 139 vonatkozott jogszabályi indítványra.) Az, hogy az ajánlások és az indítványok száma nem azonos a vizsgálattal befejezett eljárások számával, annak tulajdonítható, hogy voltak olyan ügyeink, amelyekben tucatnyi azonos tárgyú panaszt egyetlen vizsgálati jelentésben értékeltünk, és a vizsgálati jelentés egy átfogó jogi rendezést igénylő ajánlással fejeződött be. Volt olyan ajánlást befejező jelentés is, amelyben 44 ajánlást, illetve indítványt fogalmaztunk meg (OBH 7459/1996). Mindezekből — egyelőre az ajánlások és az indítványok lényegének átfogó elemzése nélkül — azt a következtetést lehet levonni, hogy a biztosok munkájának szám szerint jelentős része jogi, felvilágosítás, másik — kisebbik — része bonyolult vizsgálat. Ez utóbbi eljárás háromféle módon végződhet: nagyobbik hányadában megállapítjuk az alkotmányos visszásságot és — ajánlás formájában — kísérletet teszünk annak orvoslására. Kisebb hányadában azt állapítjuk meg, hogy a panasz alaptalan, az érintett hatóság „ártatlan” vagy még sincs meg a korábban vélelmezett hatáskörünk. Az elrendelt vizsgálatok harmadik típusába olyan esetek tartoznak, amelyekben észleljük a visszásságot, és megkeressük az érintett hatóságot, az pedig azonnal — az erre való felhívás nélkül — orvosolja a panaszos sérelmét. Ilyenkor is jelentést írunk, de az ajánlás vagy indítvány okafogyottá válik. Ez az elmúlt évben 235 eljárásban fordult elő (lásd a 3/6. számú táblázatot). 3/6. számú táblázat Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa és általános helyettese döntéseinek megoszlása az eljárás befejezésének módja szerint 1997-ben Az eljárás befejezésének módja % % % Összesen % Eltérés az előző beszámoló arányaihoz képest Vizsgálat nélküli elutasítás tájékoztatással 38,65 68,31 81,06 74,58 20,20 Eljárás megszüntetése 5,58 4,48 5,79 5,25 0,29 Áttétel 1,99 4,17 6,36 5,33 2,18 Elutasítás jelentéssel 11,95 10,74 2,63 6,24 —17,08 Jelentés ajánlás nélkül 11,16 4,63 0,97 2,77 0,89 Jelentés ajánlással 30,68 7,67 3,20 5,85 1,89 Összesen 100,00 100,00 100,00 100,00 Az eljárás befejezésének százalékos megoszlása 1999/18/II. szám 4. Az egyes alkotmányos jogok helyzete 4.1. Bevezetés Az 1997-es Beszámolót követően másodszor kerül arra sor, hogy az országgyűlési biztos és általános helyettese értékeli az egyes alkotmányos jogok érvényesülését. Az 1993. évi LIX. törvény 27. § (1) bekezdése értelmében hogy az országgyűlési biztos tapasztalatairól szóló beszámolónak részét képezi az alkotmányos jogok hatósági eljárásokkal kapcsolatos jogvédelem helyzetének bemutatása. Az alkotmányos jogokról szóló beszámoló érdemi kereteit maga az Alkotmány jelöli ki. Az Alkotmány 32/B. § (1) bekezdés szerint az országgyűlési biztos feladata, hogy az alkotmányos jogokkal kapcsolatos tudomására jutott visszásságokat kivizsgálja vagy kivizsgáltassa, és orvoslásuk érdekében általános vagy egyedi intézkedéseket kezdeményezzen. Ezt az általános rendelkezést konkretizálja az Obtv. hatáskört megállapító 16. §-a, amely akkor teszi lehetővé az országgyűlési biztoshoz fordulást, ha az alkotmányos jogok sérelme vagy veszélyeztetése valamely hatóság vagy közszolgáltató döntése, eljárása vagy mulasztása következtében keletkezett. Az Alkotmány és a törvény szabályainak összevetéséből adódik, hogy a beszámoló az országgyűlési biztosok feladatainak és hatáskörének megfelelően nem általában, hanem meghatározott szempontok szerint értékeli az alkotmányos jogok helyzetét. Az elemzés legfontosabb kritériuma, hogy az adott alkotmányos joggal összefüggésben feltárt alkotmányos visszásságok milyen képet mutatnak. Ennek vizsgálatához azonban elengedhetetlen magának az alkotmányos visszásságnak a definiálása, figyelemmel arra is, hogy ez a fogalom kizárólag az országgyűlési biztosokra vonatkozó szabályozásban jelenik meg. Az 1997-es beszámolóban már rámutattunk arra, hogy maga a törvény nem határozza meg az alkotmányos visszásság tartalmát, és az indokolás is kevés támpontot nyújt, amikor arra utal, hogy az alkotmányos jogok sérelme, illetve annak közvetlen veszélye tartozik a visszásság fogalomkörébe. Az Obtv. indokolása felveti, hogy a visszásság fogalmának további pontosítását a jogalkalmazás során kell kialakítani. E feladatnak igyekszünk megfelelni, amikor az egyes alkotmányos jogok vizsgálatánál a gyakorlatunkban előfordult fontosabb eseteket mutatjuk be. Néhány általános következtetésre azonban előbb is mód nyílik. Az első ezek közül az, hogy az alkotmányos visszásság fogalma tágabb az alkotmánysértésnél. Ez abból a tényből önmagában levezethető, hogy az alkotmányos jog sérelmének közvetlen veszélye is módot nyújt a visszásságok megállapítására. A közvetlen veszély értékelése ugyanakkor ismét egy olyan mérlegelést igénylő kérdés, amelyben az országgyűlési biztos hivatott dönteni. A másik fontos körülmény amelyet szem előtt kell tartani, hogy az alkotmányos jogok sérelme sem azonosítható általában a jogsérelem fogalmával. Az Alkotmány nem egyszerűen egy tételes jogi norma, amelynek esetleges megsértése első pillantásra nyilvánvaló. Ahogy erre az 1997-es beszámolóban rámutattunk, sokkal inkább egy olyan kartáról van szó, amely alkotmányelveket tartalmaz, ezeket értelmezni kell és ilyen módon érvényre juttatni. E tekintetben az országgyűlési biztosok az Alkotmánybíróság által alkalmazott módszereket követik, részben átvéve az Alkotmánybíróság megállapításait, részben kialakítva a saját értelmezésüket. Ez utóbbi természetesen nem állhat ellentétben az Alkotmánybíróság döntéseivel, figyelemmel arra a tényre, hogy azok mindenkire nézve kötelezőek. Ilyen összeütközésnek azonban eleve kicsi a valószínűsége, hiszen az országgyűlési biztosok elsősorban a jogalkalmazók tevékenységéből kiindulva állapíthatnak meg alkotmányos visszásságot. Mindez persze nem jelenti azt, hogy ha a hatóságok alkotmányos visszásságot okozó döntése, eljárása vagy mulasztása valamely jogszabály vagy állami irányítás egyéb jogi eszköze fölösleges, nem egyértelmű rendelkezése, illetve az adott kérdés jogi szabályozásának hiányosságára vezethető vissza, az országgyűlési biztos a visszásság jövőbeni elkerülése érdekében ne javasolhatná e jogszabály kiadását, hatályon kívül helyezését, illetve módosítását. Erre az Obtv. 25. §-a kifejezetten felhatalmazza az országgyűlési biztost. Ebben az összefüggésben kell értékelni az Obtv. indokolását is, mely szerint a jogsérelem fogalmát tágan kell értelmezni, ez nemcsak a jogszabályok tételes rendelkezéseinek megsértését jelenti, hanem azt is, hogy a hatályos jogszabályok nem felelnek meg az emberi jogok alkotmányos követelményeinek. Felmerülhet az a kérdés, hogy mely alkotmányos jogokra terjedhet ki az országgyűlési biztos vizsgálata. Az Alkotmány e tekintetben nem tartalmaz megszorításokat. Az Obtv. indoklása pedig azt mondja, hogy valamennyi, az Alkotmányban deklarált emberi és állampolgári jogot, továbbá a gazdasági, társadalmi és politikai rend alapelveivel kapcsolatos jogokat is, amelyek nem csak magánszemélyeket illetnek meg, ide kell sorolni. Ez a szabályozás széles körű felhatalmazást nyújt az országgyűlési biztosnak, de nem jelenti e jogok érvényesülésének parttalan vizsgálhatóságát. Az alkotmányos visszásságnak ugyanis valamely hatóság vagy közszolgáltató tevékenységéhez kell kapcsolódnia. Számos esetben tapasztaltuk, hogy a hozzánk forduló panaszosok alkotmányos jogai — így például a tulajdonhoz való joga, az élethez, emberi méltósághoz való joga — sérültek, ám ennek oka nem a hatóság tevékenységére vagy mulasztására, hanem például egy magánszemély vagy civil szervezet magatartására, működésére volt visszavezethető. Esetenként, közvetve ilyen esetben akkor állapítható meg az alkotmányos visszásság, ha valamely hatóság ellenőrzési vagy felügyeleti tevékenységének elmulasztása is közrejátszott a sérelem kialakulásában. Az országgyűlési biztos beszámolója tehát az alkotmányos jogok helyzetét a hatóságok tevékenységén keresztül, esetenként azok jogvédelmi feladatainak ellátása szempontjából értékeli. Ez utóbbinak azért kell meghatározó jelentőséget tulajdonítani, mivel a hatóságok kötelezettsége az egyes jogok védelmében, illetve tiszteletben tartásában nem egyforma mértékű. Az országgyűlési biztosoknak elsősorban azt kell szem előtt tartaniuk, hogy vajon az adott alkotmányos jog alanyi jogként vagy pedig államcélként van megfogalmazva az Alkotmányban. Az előző beszámolóban már különbséget tettünk 1999/18/II. szám 4/1. számú táblázat A visszássággal érintett alkotmányos jogok megoszlása az állampolgári jogok országgyűlési biztosa és általános helyettese eljárási gyakorlatában 1997-ben Visszássággal érintett emberi jogok 1995—96 évről áthúzódó Összesen % A korábbi beszámoló százalékos arányai

Source: https://magyarkozlony.hu/hivatalos-lapok/921b41142547d73306e92a3ce19e5e2814e9181c/dokumentumok/381dfdfdc00c0c63df14a5d66f5f783ef0600ffa/letoltes