Publication: Magyar Közlöny
Issue: MK-1998-38 (Year: 1998, Number: 38)
Era: 1990-2004
Section: többször módosított 1992. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: Áht.) 84. §-a szerinti eljárási rendnek megfelelően
Paragraph Index: 370

2. Az Alkotmány nem rendelkezik a társadalombiztosítási önkormányzatról. Nincs az államnak az Alkotmányból folyó kötelezettsége a társadalombiztosítási önkormányzat létrehozására. Az államnak Alkotmányból származó kötelezettsége ugyan a társadalombiztosítási rendszer szabályozása és ezáltal működtetése, de annak önkormányzatiságára vonatkozóan az Alkotmány nem határoz meg követelményeket. Az Országgyűlés szabad mérlegelési körébe tartozik, hogy — figyelemmel társadalmi, gazdasági, szervezeti és egyéb célszerűségekre — meghatározza a társadalombiztosítás irányítási, igazgatási rendszerét. Az Országgyűlés mérlegelési szabadsága azonban nem korlátlan, a társadalombiztosítás szervezetének kialakítása során úgy kell eljárnia, hogy ne sértse meg az Alkotmány rendelkezéseit. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. A 2. § (2) bekezdése alapján pedig a Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja. Csak a választópolgárok ilyen hatalomgyakorlása tekinthető a közhatalom demokratikus forrásának, illetve megnyilvánulásának. Az Alkotmányban megerősített népfelség elvéből és abból, hogy a társadalombiztosítási önkormányzatok közhatalmi jogokkal is rendelkeznek, még nem következik a vizsgált önkormányzati képviselők közvetlen választásának kötelezettsége. Az Alkotmány 70. § (1) bekezdése szerint: „A Magyar Köztársaság területén élő minden nagykorú magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy az országgyűlési és a helyi önkormányzati, továbbá a kisebbségi önkormányzati választásokon választható és — ha a választás, illetőleg népszavazás napján az ország területén tartózkodik — választó legyen, valamint országos vagy helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben részt vegyen.” Az Alkotmány 71. §-a úgy rendelkezik, hogy „az országgyűlési képviselőket, valamint a helyi önkormányzati képviselő-testület tagjait, továbbá a polgármestert és a fővárosi főpolgármestert a választópolgárok általános és egyenlő választójog alapján, közvetlen és titkos szavazással választják”. Az Országgyűlés az Alkotmány keretei között szabadon állapíthatja meg a társadalombiztosítási önkormányzatok közgyűlésének létrehozási rendjére vonatkozó szabályokat. A közhatalom gyakorlásának azonban alkotmányos feltétele, hogy arra demokratikus legitimáció alapján kerüljön sor. Az Alkotmánybíróság a bírói hatalom forrását elemezve már állást foglalt a demokratikus legitimáció kérdésében. Eszerint a népszuverenitásra épülő rendszerben a hatalmi ágak lehetnek önlegitimálók, ha közvetlen választáson alapulnak. A másik út a közhatalom elnyerése valamely más hatalmi ág közreműködésével; a hatalomnak azonban ekkor is, ezen a láncolaton keresztül visszavezethetőnek kell lennie a szuverén néphez. [38/1993. (VI. 11.) AB hat. ABH 1993, 256. 262.] A demokratikus legitimáció elsődlegesen valósul meg akkor, ha a közhatalmat gyakorló testületet a választópolgárok közvetlenül választják. Demokratikus a legitimáció akkor is, ha a közvetlenül választott szervezet által választott vagy kinevezett szervek, személyek gyakorolnak közhatalmat. Amíg a választások, kinevezések láncolata a választópolgároktól a közhatalmat gyakorló szervig, személyig folyamatos, a demokratikus legitimáció nem vitatható. Ezért tekinthető demokratikusan legitimáltnak a Kormány és az államigazgatási szervezet is. A társadalombiztosítási önkormányzat esetén a demokratikus legitimáció megvalósulhat úgy is, ha a közhatalmat gyakorló szerv vagy személy felhatalmazását azoktól kapja, akiket az önkormányzatot létrehozó törvény az önkormányzat alanyainak nyilvánít. Az Alkotmánybíróság már a 1998/38. szám közhatalmat gyakorló köztestületekre vonatkozó korábbi határozatában elvi éllel megállapította, hogy ha az ilyen köztestület „jogosítványai a közigazgatás egyszerű adminisztrációs kisegítésén túllépnek, akkor a normák címzettjei összességének a döntéshozó szervek választói között kell lennie”. Ez a határozat a köztestületet a választójogosult köztestületi tagok közösségeként fogja fel. [38/1997. (VII. 1.) AB hat. ABH 1997. 257.] Az Öit. 1. § (2) bekezdése szerint a biztosítási önkormányzat a biztosítási ellátásokra jogosultak és a járulékfizető munkáltatók képviselőiből (a továbbiakban: biztosítási képviselő) alakult testület. Az önkormányzat alanyainak így — a munkáltatók mellett — az ellátásra jogosultak összességét kell tekinteni. Az Öit. 7. § (1) bekezdése a „biztosítási ellátásra jogosultakat képviselő 24 biztosítási képviselő” közül 4 helyet közvetlenül a nyugdíjasok képviseletére rendel, a (3) bekezdés viszont az összes többi (azaz nem nyugdíjas) biztosítási ellátásra jogosult képviseletére a munkavállalók országos érdekképviseleti szervezetei delegáltjait jelöli ki. Ezek szerint a nem-nyugdíjas „választójogosultak” köre a biztosítási ellátásra jogosultakról a munkavállalókra, s ezen belül is az érdekképviseleti szervezetek tagjaira szűkül. Kérdés, hogy ez a korlátozás nem zárja-e ki az ezen a szűkebb bázison létrehozott képviselet legitimációját. A társadalombiztosítás esetén is az önkormányzat alanyainak kell ugyanis biztosítani azt a lehetőséget, hogy meghatározzák az önkormányzat feladat- és hatáskörét gyakorló és az igazgatási szervezetet irányító szerv személyi összetételét, vagyis az őket képviselő önkormányzati képviselők személyét. Az ilyen értelemben vett „választójogosultak” körének az önkormányzat alanyaihoz képest szűkebb volta önmagában nem zárja ki az önkormányzat legitimációját. A legitimáció megléte vagy hiánya attól függ, hogy milyen indokai vannak a szűkítésnek, s az milyen arányú, s végül attól is, hogy a képviselet választáson vagy delegáláson alapul-e. Az országgyűlési és a helyi önkormányzati képviselők választásánál például a jogszabályok címzettjeihez képest a választásra jogosultak körét a nagykorúságon kívül más szempontok szerint is korlátozzák az Alkotmány és a törvények (állampolgárság, tartós letelepedés, állandó lakhely, a választások időpontjában az ország területén való tartózkodás). A korlátozás hatásának megítélésénél a képviseleti szerv legitimációjára döntő súllyal esik latba az illető önkormányzat közhatalmat igénylő feladata. Például az Alkotmánybíróság által korábban e szempontból is vizsgált köztestületeknél, a gazdasági és szakmai kamaráknál a tagok, azaz az önkormányzati alanyok és a választójogosultak egybeesése a szóban forgó kamarák természeténél fogva lehetséges és szükségszerű volt. A társadalombiztosítási önkormányzat esetében az önkormányzat alanyainak — az ellátásra jogosultaknak — járó szolgáltatásokat jogszabályok határozzák meg. Erre nézve azok a jogosultak, akik választópolgárok is, az országgyűlési képviselők választásakor élhetnek azzal a jogukkal, hogy a képviselő választásán keresztül a jövendő szolgáltatásokat befolyásolják. A társadalombiztosítási önkormányzat azonban elsősorban e szolgáltatások megszervezésével és igazgatásával foglalkozik, beleértve a jogosultak pénzügyi hozzájárulásának igazgatását is. Az Öit. preambuluma ezzel összhangban „az érdekeltek hozzájárulására alapozott és az állam által garantált társadalombiztosítási ellátások megszervezéséről és igazgatásáról” beszél, mint a törvény céljáról, amely az „érdekeltek” beleszólását és érdekérvényesítését önkormányzati formában biztosítja. Az önkormányzatnak a törvény 9. §-ában meghatározott hatásköreit is figyelembe véve nem ésszerűtlen, hogy az önkormányzat „választójogosultjainak” körét az Öit. a „hozzájárulást teljesítő érdekeltekre”, azaz a biztosítási teherviselőkre korlátozza. A társadalombiztosítási önkormányzat legitimitásához elegendő tehát, ha a képviselők hatalmukat a biztosítási teherviselőktől nyerik; a törvénynek ez a megoldása önmagában alkotmányosan nem kifogásolható. Azonban a biztosítási teherviselők számottevő részének kizárása az önkormányzati képviselők személyének meghatározásából a legitimáció hiányát eredményezi. Emellett az önkormányzati képviselők személye meghatározására vonatkozó lehetőség aránytalan korlátozása esetén sem lehet demokratikus legitimációról beszélni. Az, hogy a biztosítási teherviselők egészének vagy meghatározott hányadának kell-e biztosítani meghatározó beleszólást az önkormányzati képviselők kiválasztásába, attól függően különböző, hogy a biztosítási képviselőt választják, vagy delegálják-e.

Source: https://magyarkozlony.hu/hivatalos-lapok/15689c4e21f30ac67932d9b910bfcf8613d7c7d8/dokumentumok/79d8d885e4c266c7db1516e033ad9cc3c6c74d38/letoltes