대통령제

대통령제(大統領制, 영어: presidential system)는 공화제의 정부 형태 중 하나로, 국가원수인 대통령이 입법부와 독립된 행정적 실권을 가지는 체제이다. 의회가 내각을 해산시킬 수 있는 의원내각제와 달리 정부의 성립과 존속이 의회의 신임 여부와 무관하다. 따라서 정부가 의회에 대하여 책임을 지지 않는 제도이다. 국민에 의해 선출되나, 중대한 법 위반으로 인한 탄핵이 일어나지 않는 한 국민으로부터의 신임을 잃어도 정부는 유지된다. 일반적으로 행정부가 해산되지 않으므로 국정이 일관적·안정적이고 정부수반의 행정적 지도력이 강하게 발휘되나, 군주제와 같이 1명의 개인에게 국가원수의 권한과 정부수반의 권한이 모두 주어지며 임기가 보장되어 있어 과도한 권력 집중이나 독재의 위험성도 있다. 단순히 대통령을 국가원수로 두는 체제를 통틀어 가리키는 공화제와는 분리되어 사용되어야 한다. 대통령제의 직접적 기원은 미국으로, 미국 헌법의 모태가 된 1787년 필라델피아 헌법회의의 구성원들이 영국 헌정의 부정적 측면에 대한 반성을 바탕으로 발전시킨 정부 형태다. 샤를 루이 드 세콩다 몽테스키외의 권력분립 사상을 충실히 수용하여 탄생하였다. 미국 외에서는 19세기가 되면서, 1819년 그란콜롬비아의 성립을 시작으로 남미 국가에서 대통령제가 시행되었고, 이후 아프리카와 아시아 일부 국가를 중심으로 받아들여졌다. 이 대통령이 국가 원수의 권한과 행정부 수반의 권한을 모두 가진다. 반면 내각제는 국가 원수의 권한은 대통령(공화제) 또는 군주(군주제)가 가지고, 행정부 수반의 권한은 총리가 가진다. 대통령제는 정부의 임기(대통령의 임기)가 보장됨이 원칙이다. 따라서 대통령이 무능하거나 국민으로부터 신임을 잃었더라도 대통령을 해임할 방법이 없다. 국가에 따라 대통령에 대한 탄핵제도가 있지만, 보통 중대한 법 위반 행위가 있는 경우 등으로 사유가 제한되어 있다. 반면 내각제는 의회에 내각불신임권이 있어 총리를 언제든지 해임할 수 있다. 그러므로 총리가 설령 중대한 법 위반 행위를 저지르지 않았더라도, 무능하거나 국민으로부터 신임을 잃은 경우에는 의회에 의해 즉각 해임될 수 있다. 대통령제는 의원의 임기도 보장된다. 의회해산권이 인정되지 않기 때문이다. 대통령제는 대선에서의 1등(승자)이 모든 행정 권력을 독식하는 승자독식 구조다. 반면 내각제는 과반 의석을 차지한 정당이 없는 이상, 둘 이상의 정당이 연합하여 연립정부를 구성한다. 대통령제는 입법부와 행정부의 영역이 엄격히 분리되어 있으므로, 정부의 법률안발의권, 각료의 의회 출석권, 각료의 의회에서의 발언권이 인정되지 않는 것이 원칙이다. 내각제는 선거를 통해 국민들로부터 국민의 대표(의원)로 선출된 자만이 내각의 각료(총리 및 각 부 장관)가 될 수 있다. 이는 권력 행사의 민주적 정당성을 위한 것이다. 그리고 각료로 임명되더라도 의원직을 사퇴할 필요는 없다. 반면 대통령제는 대통령을 제외한 각 부 장관은 국민들로부터 선출된 자가 아니어도 된다. 국민들로부터 선출된 자, 즉 의원 중에서 임명할 수도 있지만, 그 경우에는 의원직을 사퇴해야 한다. 내각제에서는 국민에 의한 선거로 구성되는 기관이 의회 뿐이므로 민주적 정당성이 일원화되어 있다. 반면 대통령제는 국민에 의한 선거로 구성되는 기관이 의회와 대통령이므로 민주적 정당성이 이원화되어 있다. 다만 여기서 주의해야 할 것은 대통령제에서의 대통령이 반드시 국민의 직접 선거에 의해서 선출되는 것은 아니라는 점이다. 미국 등에서는 대통령제에서 대통령이 국민의 간접 선거에 의해서 선출되기도 한다. 대통령제는 여대야소, 여소야대 어느 경우도 발생할 수 있는데, 대통령제에서 여소야대인 상황을 분점정부라고 한다. 만약 분점정부가 되면 대통령의 국정 수행이 여의치 않은 상황에 처한다. 즉, 대통령이 추진하는 정책에 대한 입법적 뒷받침이나 예산안에 대한 통과가 원하는 대로 되지 않고, 야당의 반대에 의해 좌초되기 십상이다. 특히 야당이 악의적으로 국정 발목잡기를 하면 대통령의 국정 운영은 더욱 힘들어진다. 반면 내각제는 과반 의석을 차지한 세력이 집권하므로 여대야소일 수 밖에 없고, 따라서 야당의 악의적인 국정 방해는 사실상 불가능하다. 대한민국에선 1988년에 치러진 총선이후 여소야대 상황이 자주 발생했으며, 미국도 이러한 일들이 종종 발생했다. 이러한 분점정부는 한편으로는 타협 정치를 구현하고 독재 정치를 막을 수 있지만, 야당이 사사건건 대통령의 정책에 반대하며 국정 발목잡기를 할 경우, 대통령의 국정 운영이 매우 힘들어 진다. 이 때문에 대한민국에서는 여소야대 상황에서 대통령이 인위적으로 정계를 개편하곤 했다. 노태우 정부는 3당 합당을 하여 사상 첫 분점정부였던 4당 체제를 무너뜨린 바 있고, 김영삼 정부 역시 야당 의원 및 무소속 의원 영입으로 원내 과반 의석을 확보했다. 김대중 정부 역시 야당 의원 빼가기를 했었다. 엄격한 삼권분립에 입각한 고전적인 대통령제의 형태다. 각 부 장관은 오로지 대통령에게만 책임을 지고, 내각은 대통령의 자문기관에 불과하고, 부서(副署) 제도는 존재하지 않는다. 대통령 및 각 부 장관은 의원직을 겸할 수 없고, 대통령은 입법에 관여할 수 없으나, 법률안 거부권은 갖는다. 한편 미국식 대통령제는 의회의 집행부 통제력의 강약에 따라, 의회에 대한 집행부 우위의 해밀턴(Hamilton)형, 집행부에 대한 의회 우위의 매디슨(Madison)형, 양자가 대등한 지위를 가지는 제퍼슨(Jefferson)형으로 분류된다. 반(半)대통령제 또는 이원집정부제라 함은 대통령제에 내각책임제적 요소를 도입한 형태를 가리킨다. 제왕적 대통령제 또는 신대통령제(hyper-presidentialism)는 대통령이 의회나 사법부에 대하여 절대적 우월한 지위에 있고, 전제군주제에서의 국가원수(제왕)의 권한에 버금가는 권력을 가진 경우의 대통령제를 가리키는 분류로, 정부 구조에서부터 구분되는 명확한 개념은 아니다. 역사적으로 나세르(Nasser)의 이집트 헌법, 마르코스(Marcos)의 필리핀 헌법, 유신헌법에서 그 특징이 확실히 드러난다. 관점에 따라 현대의 대한민국 역시 제왕적 대통령제의 특성이 잔존한다고 평가된다. 대통령 대통령궁 목록 내각책임제 이원집정부제 신태훈, 《비교정부론》, 학림, 202p 신태훈, 《비교정부론》, 학림, 204p 간혹 대통령중심제 국가에서 대통령에게 의회해산권이 부여된 경우도 있는데, 그것은 내각제적 요소를 도입한 것이다. 황만희, 《대통령중심제와 내각제》, 사회과학논총, 41p 과반 의석을 차지한 정당이 없는데도, 연정 합의에 실패하여 한 정당(보통 원내 제1당)이 다른 정당의 동의를 얻어 단독으로 정부(소수 정부)를 구성하기도 하는데, 극히 예외적인 경우다. 황만희, 《대통령중심제와 내각제》, 사회과학논총, p81-83 김호영, 《정부형태 비교》, 법학연구, 89p 경우에 따라선 과반 의석을 차지하지 못한 세력이 정부를 구성하기도 하고, 이를 소수정부라고 하는데, 극히 드물다. 신태훈, 《비교정부론》, 학림, 211p-212p 어느 한 정당이 과반의석을 차지하지 못한 이상, 내각제에서 연정은 필수적이다. 다만 소선거구제로 선거를 치르는 영국 같은 곳은 거대 양당(노동당, 보수당) 중에서 한 정당이 과반 의석을 차지하는게 보편적이라 연정이 자주 나타나진 않는다. 반면 비례대표제 또는 연동형 비례대표제로 선거를 치르는 여타 유럽 국가들에서는 어느 한 정당이 과반의석을 차지하는 경우는 흔치 않아 연정이 일상적으로 나타난다. 황만희, 《대통령중심제와 내각제》, 사회과학논총, 64p 극히 드문 일이지만, 내각제에서 과반 의석을 차지하지 않은 정당이 정부를 구성하기도 하는데, 이 경우의 정부를 소수정부라고 부른다. 가령 어느 정당도 과반의석을 차지 하지 못한 상황에서, 정당들 간에 연립 정부 구성 합의에 실패한 경우, 과반 의석을 차지 하지 못한 원내 제1당이 단독으로 정부를 구성하기도 하는데, 이 경우엔 내각제에서도 여소야대가 된다.