内閣総理大臣の異議

内閣総理大臣の異議（ないかくそうりだいじんのいぎ）とは、行政訴訟のうち取消訴訟において、内閣総理大臣が裁判所に対し執行停止の申立てについて異議を述べること。諸外国に無い制度であり、行政事件訴訟法27条にその規定がある。 この制度は、もとは行政事件訴訟特例法10条に定められたものであり、当初は立法に否定的だったGHQが、平野事件を契機として、否定を覆し導入を指示したとされる。GHQがそれほどまでに「平野事件」に過剰な反応を示した背景としては、いわゆる「ニューディーラー」で構成されていたGHQのリーガルセクションが司法権に対して強い不信を抱いていたことが指摘されている。すなわち、「ニューディールの最大の妨害者であった」アメリカ連邦最高裁判所のように、日本の裁判所が来るべき社会改革を妨害することが危惧されたために、司法権の暴走を防ぐ手立てが必要とされたのである。行政事件訴訟特例法の下では米内山事件の最高裁決定により実務上は執行停止決定前に述べることで決着がついたが、執行停止決定後に述べる場合については、理論上の問題が残り、概ね司法側と行政側および学会の通説でその解釈が分かれていた。2004年の法改正において廃止が検討されたが、省庁の猛烈な反対によって今後の検討課題として見送られ、未だに現行の行政事件訴訟法27条に引き継がれている。 制度自体の合憲性を正面から争う裁判において合憲を認めた判例があるが、この判決に対して全く認容できないとする論評もある。合憲性に争いが残されたまま、最後の行使からほぼ半世紀が経っているが、近年においてもその行使が検討されたことはあるので、本制度を定める行政事件訴訟法27条の条文が完全に死文化したとは言えないのかも知れない。 内閣総理大臣は、取消訴訟における処分の執行停止について、裁判所に対し、異議を述べることができる（第27条第1項）。これに対し、裁判所は形式的審査権を有するが、実質的審査権は持たないものと解される。しかしながら、理由の付記を欠いても異議が不適法にならないとする説もある。 裁判所は異議を受けた場合、執行停止をすることができず、すでに執行停止の決定をしているときは、これを取り消さなければならない（同条第4項）。この条項は行特法10条には無かった規定であり、執行停止決定後に述べられた場合についての立法的解決である。すなわち、決定の前に異議が適法に述べられた場合、執行停止の申立ては却下され、決定の後に異議が適法に述べられた場合、執行停止の申立ては取り消され、始めから無かったものとされる。 また、この制度は内閣総理大臣の権限が大きいので、理由を付さねばならないのはもちろんのこと（第2項）、理由には処分の効力を存続し、処分を執行し、又は手続を続行しなければ公共の福祉に重大な影響を及ぼすおそれのある事情を示さねばならず（第3項）、やむを得ない場合でなければ異議を述べてはならず（第6項前段）、異議を述べた場合は次の常会で国会に報告しなければならない（同項後段）。 仮の義務付け及び仮の差止めにも準用されている（第37条の5 4項）。 また、無効等確認の訴えの仮の救済手続にも準用されている（第38条３項）。 行特法時代に計18件、行訴法制定から現在までに計9件ある。 佐藤内閣総理大臣の異議の乱発は、最初の内こそ国会での野党から、あるいはマスコミから大いに批判されたが、行政側と市民側との根競べのような状況において、最後には市民側が折れてしまい、次第に異議が通ることが当たり前のように受け取られるようになるにつれ、注目や関心を余り集め無くなっていった。 集団示威運動に関する事件での執行停止とそれに対する異議申立てによる決定については、一刻を争う事案処理を求められる上で、ほとんど毎度にわたり困難な対処を迫られた。 内閣総理大臣の異議の制度についてはその憲法適合性に関する争いがある。合憲説の主力であった兼子説・田中説は支持を失い、現在のところ少なくとも理論上は違憲説が主流である。国民の権利救済を犠牲にしてもなお内閣の政治判断を優先させるべき事案は厳格に限定されるべきであり、従って一般的・包括的に異議を可能とする現行制度を一旦廃止した上で、事項毎にその必要性を厳格に吟味した上で異議制度を再構築すべきであろう。 国家作用の「本質」に照らせば、制度は合憲である。緊急事態のような迅速な執行を要する事案については、異議制度を存置して、国民に対してより直接に責任を負う内閣に判断を委ねる方が望ましいという批判があり得る。 「司法の優位」は「国政に対して積極的且（かつ）」能動的な作用をもつものではなく、むしろ消極的且受動的なものである」などと司法権の特質を兼子一は強調する。彼によれば、終局判決をする権限は司法権に属するが、執行停止は「行政処分の効力を一時停止させる処分であって、本案の終局判決をする権限に当然付随する権限に基づくものとは観念できない」。したがって内閣総理大臣の異議により裁判所の執行停止の権限を消滅させることは「本来の司法権の侵奪とみるのは当たらない」。 「執行停止を命ずる決定はむしろ司法権に託された一種の行政処分的性質をもった作用」であるから、意義制度は合憲である、と田中二郎は主張する。 合憲説のいう「司法」理解に果たして十分な論拠があるかが疑問である。そもそも、国家作用の「本質」に依拠する立論自体が問題を孕んでいる。「先験的（英: transcendental）な行政概念から演繹的に解釈論を導く発想」は過去の遺物に過ぎないから、「裁判を受ける権利」の観点から、内閣総理大臣と裁判所のいずれが執行停止の機能を担うのが適切であるか、という点を端的に検討すべきである。緊急事態における公益に関する裁判官の判断能力は過小評価すべきでない。 米内山事件を審理した真野毅の反対意見。執行停止が「司法権に属する司法的処置」である以上、内閣総理大臣の異議は「司法権の領域を侵犯」するものであり、三権分立の原則に違反する。 訴訟において当事者は対等でなければならない、という訴訟制度の「基本的性格」から、当事者の一方である内閣総理大臣に異議権を認めることは許されない。 裁判官に対する「不信」は、裁判官に違憲法令審査権を認め、司法裁判所に行政事件訴訟の管轄権を認める憲法の趣旨に基本的に矛盾する。 ドイツ公法由来の機能的権力分立論は「機能法的考察」に基づく権力分立理論であって、日本でも支持を広げつつある。それによれば、執行停止は裁判所に委ねるのが「機関適正」の原則に適っている。 ^ 以下「行特法」とあればこれを指す。 ^ a b (稲葉 et al. 2018), p. 293 ^ (高橋 2014), p.588、一次文献は(佐藤 1961), p. 265。 ^ (朝日新聞 1953) ^ (行政訴訟検討会 2004) ^ (東京地裁 警察関係 1969) ^ (東条), p. 98 ^ (高橋 2014), p. 595、一次文献は(行政訴訟検討会 2003a);(行政訴訟検討会 2003b)。 ^ (高橋 2014), p.594. ^ (高橋 2014), p.593. ^ (高橋 2014), p. 594。 ^ 異議の遡及効により ^ (高橋 2014), p. 594。 ^ 3項、6項前段は訓示規定であって、すなわち法的拘束力はない(東京地裁 警察関係 1969)。 ^ この条項は職権乱用を統制する趣旨で設けられたものであるが、その機能を果たしていないとの批判も有る(高橋 2014), p. 595。 ^ (高橋 2014), p. 595、一次文献は(最高裁 1972), p. 37, 253。 ^ (最高裁大法廷 1953) ^ 異議申述が執行停止決定前の場合も有り得るが、これらの実例はすべて決定後であった。すなわちすべて取消決定の年月日である。 ^ 常会以外の質問のあったものを含む。 ^ (東京地裁 1967a) ^ (衆議院事務局 1967a) ^ (参議院事務局 1967a) ^ a b (東京地裁 1967b) ^ (参議院事務局 1967b) ^ (東京地裁 1968) ^ (衆議院事務局 1968a) ^ (衆議院事務局 1968b) ^ (東京地裁 1969a) ^ (衆議院事務局 1969) ^ (東京地裁 1969c) ^ (広島地裁 1971) ^ (衆議院事務局 1971) ^ (参議院事務局 1971) ^ それらの幾つかは本質的に執行停止の権限が行政作用、司法作用のいずれに属するかという問いに帰趨する。 ^ (高橋 2014), p. 590. ^ (高橋 2014), p. 593. ^ a b (高橋 2014), p. p. 591 - 593. ^ (高橋 2014), p. 591、一次文献は(兼子 1947), p. 236. ^ (高橋 2014), p. 592、一次文献は(兼子 1954a);(兼子 1954b) ^ (高橋 2014), p. 592、一次文献は(田中 1954), p. 200 - ^ (最高裁大法廷 1953), p. 9(裁判所ウェブサイト). ^ (高橋 2014), p. 591、一次文献は(今村成和 1965)。 ^ (高橋 2014), p. 591、一次文献は(杉村敏正 1970)。 ^ (高橋 2014), p. 592、一次文献は例えば(村西 2011) 最高裁 著、最高裁判所事務総局 編『続行政事件訴訟十年史』 自昭和三十三年至昭和四十二年、法曹会、東京、1972(昭和47)-05。  高橋, 信行 著「内閣総理大臣の異議」、南, 博方、高橋, 滋; 市村, 陽典 ほか 編『条解行政事件訴訟法』（第4）弘文堂、東京、2014(平成26)-12-15、587 - 595頁。ISBN 978-4-335-35603-2。  稲葉, 馨、人見, 剛、村上, 裕章、前田, 雅子『行政法』（第4版）有斐閣、東京、2018年。ISBN 978-4-641-17940-0。  朝日新聞 (1953(昭和28)-01-15). “"事後"で解釈対立　内閣総理大臣の意義” (東京朝刊 ed.). p. 3  和田, 英夫 (1968(昭和43)-02-04). “「行政権優位」の乱用　国会周辺デモの首相異議”. 朝日新聞: p. 14  東條, 武治. “処分の執行停止と内閣総理大臣の異議”. 法学論叢 (京都大学法学会) 85 (5): 94. "本件判決は、執行停止の権限は本来司法権の範囲に属さない行政作用としているが、その見解は、一九世紀のドイツ的な〈行政裁判は、行政組織の一部であって、司法の一部ではない〉(Ule 1950, p. 13ff)という、いわゆる行政国家思想の下で妥当性が認められても、現行憲法の下で妥当性が認められるかどうかは甚だ問題である。 けだし、執行停止の権限が、行政権に属するという固定した概念が存するとは思われないからである。"  最高裁大法廷 (1953(昭和28)-01-16), 除名処分執行停止申立事件の決定に対する特別抗告事件（除名処分執行停止申立事件についてなした決定に対する抗告）, 決定, https://www.courts.go.jp/app/hanrei_jp/detail2?id=57364, "行政事件訴訟特例法10条2項但書の内閣総理大臣の異議は、同項本文による裁判所の執行停止前に述べられることを要し、その後に述べられた異議は、不適法である。（少数意見および補足意見がある。）" , 民集 7 (1): 12. , 行集 4 (1): 146. , “行政事件訴訟特例法第10條第2項本文による裁判所の行政処分執行停止決定後、内閣総理大臣が同項但書によって述べた異議の適否”. 判タ (28): 44. , “判決特報：地方議会の除名議決の執行停止事件に関する最高裁判所の判決”. 判タ (26): 64.  東京地裁 (1967(昭和42)-06-10・同11), 行政処分執行停止申立事件, 昭42(行ク)24号 , 決定 , 行集 18 (5・6): 737. , 判タ (207): 215. , 判時 (483): 3.  東京地裁 (1967(昭和42)-07-10・同11), 行政処分執行停止申立事件, 昭42(行ク)28号 , 決定 , 行集 18 (7): 855. , 判時 (487): 18.  東京地裁 (1968(昭和43)-02-02), 行政処分執行停止申立事件, 昭43(行ク)6号 , 決定 , 行集 19 (1・2): 141.  東京地裁 (1969(昭和44)-02-26), 執行停止申立事件, 昭44(行ク)10号 , 決定 , 判時 (553): 32.  東京地裁 警察関係 (1969(昭和44)-09-26), 損害賠償請求事件 , 判決, https://www.courts.go.jp/app/hanrei_jp/detail5?id=18437, "行政処分の効力または執行を停止することを裁判所の権限としたのは、本来的な行政作用の司法作用への委譲であり、その権限委譲に当たり、どのような態様で委譲し、どのように司法機関に行わせるかは立法政策の問題であるから、行政事件訴訟法第27条第1項、第4項の規定は憲法第76条第1項に違反するとはいえない。行政事件訴訟法第27条第4項の規定は憲法第76条第3項に違反するとはいえない。行政事件訴訟法第27条に基づく内閣総理大臣の異議申述は憲法第32条に違反するとはいえない。行政事件訴訟法第27条第3項、第6項前段は、いずれも裁判所に対する関係においてはいわゆる訓示規定であり、これに対する適合性の有無は、適法、違法、の問題として裁判所で審判の対象となるものではない。" , 訟月 15 (10): 1161. , 行集 20 (8・9): 1141. , “特報（２）「一、行政処分の執行停止の性質／二、執行停止に対する内閣総理大臣の異議の合憲性」／三、内閣総理大臣の異議の適否を別訴で争うことの能否”. 判タ (239): 118. , 判時 (568): 14.  東京地裁 (1969(昭和44)-11-16), 執行停止事件, 昭44(行ク)75号 , 決定 , 行集 22 (4): 516. , 判タ (241): 150. , 判時 (578): 22. "内閣総理大臣の異議については、当初はそれが伝家の宝刀であることを理由に、多くの批判があったがデモ行進の不許可―効力停止―異議といういわば司法と行政の衝突、行政判断の優位の方式が続いたためか、あるいは市街戦を思わせる学生暴力のためか、今回はこれについての批判があまり聞かれず、好ましいことではないが緊急の場合における内閣総理大臣の行政的判断の優位が定着したかにみえる。"  広島地裁 (1971(昭和46)-04-16), 行政処分執行停止申立事件, 昭46(行ク)6号 , 決定 , 行集 22 (4): 516. , 判時 (628): 32.  衆議院事務局『第55回国会衆議院本会議議事録』25号、1967(昭和42)-06-13。https://kokkai.ndl.go.jp/#/detail?minId=105505254X02519670613&current=25。  参議院事務局『第55回国会参議院本会議議事録』16号、1967(昭和42)-06-14。https://kokkai.ndl.go.jp/#/detail?minId=105515254X01619670614&current=24。  参議院事務局『第55回国会参議院法務委員会議事録』13号、1967(昭和42)-07-11。https://kokkai.ndl.go.jp/#/detail?minId=105515206X01319670711&current=19。  衆議院事務局『第58回国会衆議院予算委員会議事録』10号、1968(昭和43)-03-01。https://kokkai.ndl.go.jp/#/detail?minId=105805261X01019680301&current=17。  衆議院事務局『第58回国会衆議院地方行政委員会議事録』7号、1968(昭和43)-03-12。https://kokkai.ndl.go.jp/#/detail?minId=105804720X00719680312&current=16。  衆議院事務局『第61回国会衆議院決算委員会議事録』6号、1969(昭和44)-03-17。https://kokkai.ndl.go.jp/#/detail?minId=106104103X00619690317&current=14。  衆議院事務局『第67回国会衆議院法務委員会議事録』3号、1971(昭和46)-11-17。https://kokkai.ndl.go.jp/#/detail?minId=106705206X00319711117&current=11。  参議院事務局『第67回国会参議院内閣委員会議事録』4号、1971(昭和46)-12-07。https://kokkai.ndl.go.jp/#/detail?minId=106714889X00419711207&current=10。  行政訴訟検討会 (2003(平成15)-07-24). “行政訴訟検討会（第20回）議事録”. 首相官邸. 2022年6月28日閲覧。 行政訴訟検討会 (2003(平成15)-07-24). “行政訴訟検討会（第20回）資料2 各行政官庁等からの意見等: 財務省”. 首相官邸. p. 6. 2022年6月28日閲覧。 “、内閣総理大臣の異議の制度を廃止した場合、例えば、その間に、納税に誠意を有しない者が差押えの対象となる財産を隠匿したり、資産凍結の対象となった経済制裁国等への海外送金の停止処分について訴えの提起により送金が行われてしまうというように、公平な課税や国際協調等、公共の福祉が損なわれるおそれがある。…内閣総理大臣の異議の制度は、事後的な国会報告とも一体となった制度と考えられ、これを廃止する場合、公共の福祉に重大な影響を及ぼすおそれのある執行停止はできないことを実効的に担保する制度がなくなってしまうのではないか。” 行政訴訟検討会 (2003(平成15)-07-25). “行政訴訟検討会（第21回）議事録”. 首相官邸. 2022年6月9日閲覧。 行政訴訟検討会 (2003(平成15)-07-25). “行政訴訟検討会（第21回）資料2 各行政官庁等からの意見等: 警察庁”. 首相官邸. p. 6. 2022年6月9日閲覧。 “現在においても異議の制度が公共の安全と秩序を維持する上で極めて重要な機能を果たしていることは明らかである。したがって、本制度は、現行のまま維持されることが望ましく、本制度の見直しについては極めて慎重な議論が必要である。また、仮に、本制度を見直す場合であっても以上の趣旨を踏まえれば、その廃止を結論とすべきではなく、例えば、現行の異議を申し立てることができる要件を更に限定して「公共の福祉に著しく重大な影響を及ぼすおそれがある」場合とする、あるいは、異議陳述の場面を執行停止に関する決定がなされた以降に限定することにより、裁判所の判断をより尊重した取扱いがなされるよう配慮するなどの観点からの見直しを検討すべきと考える。” 行政訴訟検討会 (2004(平成16)-01-06). “行政訴訟制度の見直しのための考え方”. 首相官邸. 2022年5月28日閲覧。 “内閣総理大臣の異議の制度（行政事件訴訟法第27条）を含む執行停止に関する不服申立てに関しては、国民の重大な利益に影響を及ぼす緊急事態等への対応の在り方や三権分立との関係も十分に考慮しながら、制度の在り方について、引き続き検討する必要がある。” 兼子, 一 著「司法制度」、国家学会 編『新憲法の研究』有斐閣、1947(昭和22)。  Ule, Carl Hermann (1950) (ドイツ語). 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