קרן הפיתוח לעיראק

קרן הפיתוח לעיראק (באנגלית: Development Fund for Iraq, בראשי-תיבות: DFI, בערבית: صندوق تنمية العراق, תעתיק מדויק: צֻנְדוּק תַנְמִיַת אַלְעִרָאק) הייתה מנגנון פיננסי שהוקם על-ידי מועצת הביטחון של האו"ם על מנת לנהל ולחלק את הכנסות הנפט והנכסים הפיננסיים של עיראק, כך שהשימוש בהם יעשה למטרות שיקום המדינה וסיוע הומניטרי. הקרן הוקמה לאחר תקופה מורכבת ומאתגרת עבור המדינה, לאור מלחמת עיראק שהחלה ב-20 במרץ 2003 ושבעקבותיה נכנסו לעיראק כוחות צבא אמריקאיים והפילו בתוך שבועות ספורים את משטרו של סדאם חוסיין. לאחר שינוי המשטר ותחילת בנייתו של משטר זמני לתקופת המעבר, עלה צורך בהקמת מנגנון פיננסי שיסייע בשימוש ראוי ושקוף באוצר המדינה ובתקציבה. ב-22 במאי 2003 הוקמה לבסוף הקרן מתוקף החלטה מספר 1483 של האו"ם. פעילות הקרן הגיעה לסיומה ב-15 בדצמבר 2010 מתוקף החלטה מספר 1965 של האו"ם, דבר שהיווה צעד משמעותי לקראת ריבונות ושליטה מלאה של עיראק על משאביה הכלכליים. קרן הפיתוח לעיראק הוקמה ב-22 במאי 2003, מתוקף החלטה מספר 1483 של האו"ם. הקרן הייתה מנגנון פיננסי שהוקם כחלק מהמאמצים שהשקיע המשל האמריקאי בשיתוף האו"ם והקהילה הבינלאומית לשיקומה של עיראק לאחר סיום השלב הראשון של המלחמה שהובילה להפלת משטרו של סדאם חוסיין ולתחילת בנייתו של משטר זמני חדש שינוהל על-ידי נציגים מקומיים. ארצות הברית והקהילה הבינלאומית החליטו על הקמת קרן הפיתוח לעיראק, שמטרתה המוצהרת הייתה סיוע בשיקום הכלכלי של המדינה ובכינונה של ממשלה נבחרת בעיראק של אחרי המלחמה. משימתה העיקרית של הקרן הייתה פיקוח על כספי המדינה, תוך דאגה שהשימוש בכספים יעשה בצורה שקופה ולטובת הציבור בעיראק. כספי המדינה העיראקית וכן התמורות שנכנסו לקרן נצברו ברובם הודות להכנסות ממאגרי הנפט במדינה, המהווים עוגן כלכלי משמעותי. כ-95% מהתמורה של כלל מכירות הנפט, הגז הטבעי ומוצריהם שיוצאו מעיראק כמו גם כספים ממקורות אחרים הופקדו לקרן. במסגרת החלטת האו"ם על הקמת הקרן, ארצות הברית קיבלה את האחריות לנהל את רווחי הנפט של עיראק, כך שאלה ישמשו לטובת שיקום המדינה בצורה שקופה. אמנם הקרן החזיקה בתמורות ממכירת הנפט לייצוא, אך מקורות המימון הנוספים היו מעודפי כספים של תוכנית "נפט תמורת מזון" של האו"ם, הכנסות מנכסים עיראקיים שהוקפאו בחו"ל וממימון משמעותי שהעבירו ממשלת ארצות הברית ותורמים נוספים לטובת קידום תוכנית השיקום. כספי הקרן הוחזקו בחשבונות ייעודיים בבנק הפדרלי של ניו-יורק בארצות הברית ובבנק המרכזי של עיראק. ההחלטה על הקמת הקרן לפיתוח עיראק נבעה מחשד כי ייעשה שימוש שאינו הגון או ראוי בהכנסותיה של עיראק ממאגרי הנפט שלה. לצורך כך נדרש מנגנון שיפקח על הכנסות אלו וידאג כי השימוש בהם יעשה בצורה שקופה, ושכספי הקרן ישמשו לטובת המטרות שהוגדרו בסעיף 14 של החלטה מספר 1483 של האו"ם: צרכים הומניטריים של תושבי עיראק. שיקום כלכלי ותיקון התשתיות בעיראק לאחר המלחמה. המשך פירוקה של עיראק מנשק להשמדה המונית שהיה מצוי בידיה, לכאורה. עלויות תפעול הממשל האזרחי בעיראק. לטובת מטרות נוספות שיועילו לתושבי עיראק. במסגרת מטרות אלה ניתן היה לראות כיצד סייעו כספי הקרן בפעילויות שיקום ותיקון של תשתיות נפט וחשמל, רכישת ציוד כיבוי אש וחלוקה של סלי מזון. בנוסף, לצורך תמיכה בתוכנית לרכישת חיטה, תוכנית להמרת המטבע, רכישת ציוד לכוחות הביטחון העיראקיים, תשלום משכורות עובדי המדינה ותיקצוב משרדי הממשל. תחילה נוהלה הקרן על-ידי ראש הרשות הזמנית של הקואליציה בעיראק, פול ברמר. הניהול נעשה תוך התייעצות עם מועצת השלטון העיראקית, שר האוצר העיראקי ונגיד הבנק המרכזי של עיראק. במקביל מונו גופי בקרה על-ידי האו"ם שפיקחו על הפעולות שנעשו במסגרת הקרן. עם פירוקה של הרשות הזמנית של הקואליציה בעיראק ב-30 ביוני 2004, בסמוך להחלטה מספר 1546 של האו"ם, הועברו סמכויותיה למועצת הממשל העיראקית, שהאצילה את הסמכות לנהל את כספי הקרן על ממשלת ארצות הברית. מי שניהל את הקרן מטעם ארצות הברית היה מחלקת ההגנה של ארצות הברית. סמכויותיה של ארצות הברית בניהול הקרן בוטלו ב-31 בדצמבר 2007. החלטת האו"ם על הקמת הקרן לפיתוח עיראק חייבו גם גופים שיערכו בקרה ופיקוח על פעולות הקרן, זאת כדי לוודא שהיא פועלת ומממשת את ייעדיה. המועצה הבינלאומית לייעוץ ופיקוח (IAMB) (אנ') הייתה אחראית מטעם האו"ם לבצע זאת. מטרת גוף זה היה קידום היעדים המפורטים בהחלטת מועצת הביטחון של האו"ם מספר 1483. בנוסף, היה בסמכות גוף זה לאשר גופים חיצוניים נוספים שמונו על-ידי הרשות הזמנית של הקואליציה בעיראק כדי לבקר ולפקח על הקרן. בהקשר זה למועצה הבינלאומית לייעוץ ופיקוח היה תפקיד דומה לגופים הנוספים. המועצה הבינלאומית לייעוץ ופיקוח הורכבה מנציגי או"ם, נציגים מהקרן הערבית לפיתוח כלכלי וחברתי, נציגים מקרן המטבע הבינלאומית ומהבנק העולמי. גוף זה המשיך לבצע את תפקידו גם לאחר פירוק הרשות הזמנית של הקואליציה בעיראק והוסיף לעבוד מול הגורמים הרלוונטיים במועצת הממשל העיראקית. לאורך השנים האריך האו"ם את המנדט של גוף זה להמשיך ולבצע את עבודתו כמבקר ומפקח על הקרן. לאחר המאמצים שקידמה המועצה הבינלאומית לייעוץ ופיקוח מול הרשות הזמנית של הקואליציה בעיראק, הוחלט באפריל 2004 על מינוי חברה חיצונית לצורך ביצוע הבקרה והפיקוח על הקרן. חברת ראיית החשבון KPMG נבחרה להיות האחראית על פיקוח וביקורת על הקרן כחברת פיקוח חיצונית ועצמאית. עבודת החברה נעשתה בכפוף לפיקוח של המועצה הבינלאומית לייעוץ ופיקוח כדי לוודא שהיא מנהלת את עבודתה בהתאם לתקני הביקורת הבינלאומיים. באוקטובר 2004, ערכו המועצה הבינלאומית לייעוץ ופיקוח ו-KPMG ביקורות שחשפו תקלות בהתנהלות ובניהול החשבונות בין הרשות הזמנית של הקואליציה בעיראק לבין הקרן, ובשל כך בוצעו פעולות שלא מימשו כראוי את ייעודה של הקרן. לאחר העברת ניהול הקרן מידי הרשות הזמנית של הקואליציה בעיראק למועצת הממשל העיראקית, היה המפקח הכללי לשיקום עיראק (SIGIR) הגוף שמונה לפקח על ענייני שיקום עיראק. בנובמבר 2009, כחלק מסדרת הביקורות שלו על קרן הפיתוח לעיראק, יזם המפקח הכללי לשיקום עיראק פרויקט שבמסגרתו בוצעו בדיקות האם השימוש בכספי הקרן נעשה כראוי. לאורך שנות פעילותיה של הקרן נמתחה עליה ביקורת שלפיה היא אינה מממשת את יעדיה, ובראשם הבטחת השימוש השקוף בכספים למטרות שנקבעו בהחלטת האו"ם. הקושי העיקרי שהצביעו עליו חברות הבקרה והפיקוח היה בהיעדר שקיפות מספקת מצד הקרן באשר למטרות שלהן יועדו הכספים. המידע העיקרי שנחשף היה אודות מצב התנועות בקרן והסכומים הכוללים המוזרמים אליה ומחוצה לה, אך הוא לא היה מספק לצורך בקרה ופיקוח מלאים. מתוקף החלטה מספר 1965 של האו"ם, הוחלט על הפסקת פעילותה של הקרן לפיתוח עיראק ב-15 בדצמבר 2010. הקרן החלה בתהליך של סיום הפעילות בצמצום העברת ההכנסות הכספיות לקופתה. ההכנסות שהועברו צומצמו לכ-5% מהכנסות הנפט העיראקי וזאת לצורך סיום ההתחייבויות הכספיות הפתוחות שנותרו לתשלום על-ידי הקרן. יד ה-30 ביוני 2011, כל ההכנסות שהועברו עד אז לקרן ממכירת הנפט, הגז הטבעי ומוצריהם שיוצו מעיראק הופסקו באופן סופי. יתרת הכספים והנכסים של הקרן הועברו לשליטת ממשלת עיראק, בצעד משמעותי שסימל מעבר לריבונות ולשליטה של עיראק על משאביה הכספיים. מזכ"ל האו"ם באותה העת באן קי-מון כינה צעד זה ''ציון דרך לעיראק''. אף גורם מטעם האו"ם לא העלה עוד צורך בהארכת המנדט של קרן הפיתוח לעיראק. יתרה מכך, ממשלת עיראק התחייבה להמשיך לעשות שימוש בהכנסות הנפט בצורה הוגנת, לטובת אזרחי עיראק, תוך אימוץ שיטות עבודה העולות קנה אחד עם הסטנדרטים הבינלאומיים של שקיפות, אחריות ויושרה. למרות המשמעות הסמלית של העברת סמכויותיה והטונים האופטימיים שנשמעו ברקע ההעברה, צריך לזכור שדוחות גופי הבקרה והיקוח על הקרן הצביעו על כשלים מהותיים בתפקודה של הקרן, אף כי לא הואשם איש משורותיה בשחיתות או בעבירות אחרות. הרשות הזמנית של הקואליציה מועצת הממשל העיראקית Development Fund for Iraq: Department of Defense Needs to Improve Financial and Management Controls (עמ' 3, 6, 16), Defense Technical Information Center, ‏27.07.10 Tarnoff, Curt, Iraq: Reconstruction Assistance (עמ' 5-6, 14), defense technical information center, ‏22.05.08 Coalition Provisional Authority Comptroller Cash Management Controls Over the Development Fund for Iraq (עמ' 4), Defense Technical Information Center, ‏28.07.04 [https://web.archive.org/web/20070206225228/http://www.iamb.info/pdf/IAMBreport.pdf#page=2 Report of the international advisory and monitoring board of the Development Fund For Iraq] (עמ' 2-3), Internet Archive [http://www.iamb.info/auditrep/r110405a.pdf#page=4 Development Fund for Iraq Statement of Cash Receipts and Payments For the period from 1 January 2005 to 30 June 2005] (עמ' 4), IAMB, ‏30.06.05 Resolution 1483 (2003) (עמ' 4), United Nations Security Council The Coalition Provisional Authority Message from the Special Inspector General for Iraq Reconstruction (עמ' 1, 4, 7), Internet Archive Development Fund for Iraq, GPF IAMB Development Fund for Iraq Statement of Cash Receipts and Payments For the period from 22 May 2003 to 31 December 2003, IAMB, ‏31.12.03 Fuelling suspicion: the coalition and Iraq’s oil billions (עמ' 7, 10), Internet Archive Ronald J. Bettauer, Introductory note to UNITED NATIONS SECURITY COUNCIL resolutions 1956-1958 on Iraq (עמ' 173-174), JSTOR, ‏15.12.10