מלחמת הבננות

מלחמת הבננות הייתה מחלוקת בנושא סחר בין-לאומי, שנמשכה בין השנים 1993 - 2009. הייתה זו אחת המחלוקות הממושכות ביותר מאז היווסדו של ארגון הסחר העולמי. המחלוקת החלה כאשר האיחוד האירופי יישם תקנה כלל-אירופית לייבוא בננות, אשר נתנה עדיפות לייבוא בננות ממושבות לשעבר של אנגליה וצרפת בארצות אפריקה, הקריביים והאוקיינוס השקט, על פני בננות מאמריקה הלטינית. מהלך זה גרר אחריו גל של תלונות סחר שהוגשו לארגון הסחר העולמי מצד יצואניות מאמריקה הלטינית כגון אקוודור והונדורס, המייצרות בננות בעשירית המחיר. גם ארצות הברית, משכנן של חברות כמו "דול" ו"מותגי צ'יקיטה" הצטרפה כצד במחלוקת. המחלוקת הניבה דיונים וחיכוכים מרובים בין הצדדים המעורבים והביאה לפסיקות רבות, פאנלים לבירור מחלוקות ובוררים מיוחדים. בסופו של דבר, הסכים האיחוד האירופי לוותר על שיטת הניהול המבוססת על מכסות ולשחיקה מתמשכת במרווחי מכסות ההעדפה של קבוצת המדינות מאפריקה, הקריביים והאוקיינוס השקט (ACP). המחלוקת יושבה באמצעות הסכם מקיף עליו הודיע האיחוד האירופי בדצמבר 2009. שורשי סכסוך הבננות מצויים בשנות החמישים המאוחרות של המאה העשרים, כאשר הקהילה האירופית ייסדה לראשונה הסכמי סחר מועדפים עם מושבות אירופאיות לשעבר באזור אפריקה, הקריביים והאוקיינוס השקט (ACP). בעבר, שוק הבננות האירופי היה מורכב ביותר. היו שלושה מקורות אספקה: האיים הקנאריים ואיי מרטיניק וגוואדלופ מגדלים באפריקה והקריביים (ACP) אמריקה הלטינית. בנוסף, שיטות הייבוא הלאומיות היו מגוונות ביותר והשתנו ממדינה למדינה. שיטות אלו כללו: שוק מועדף בצרפת, אנגליה, ספרד, איטליה, פורטוגל ויוון ליצרנים מהאיחוד האירופי ו/או מארצות ACP, שוק חופשי ממכס בגרמניה ושוק עם מכס של 20% בדנמרק, אירלנד וארצות בנלוקס. דפוס אספקת הבננות באירופה היה מפוצל במידה רבה בשל ההעדפות שניתנו על בסיס יחסים אימפריאליים. על כן, לא היה אינטרס אירופי יחיד. בננות הן אחד מענפי החקלאות העיקריים בקריביים (DOM) ומספקות את מרבית ההכנסה מייצוא. החשיבות היחסית והתלות בתעשיית הבננות משתנה ממדינה למדינה, אך אין שום אלטרנטיבה אמיתית לייצור הבננות. עם זאת, הייצור איננו יעיל בשל העלויות הגבוהות יחסית, ואילו המכירות לייצוא נמשכות רק בגלל מדיניות צרפתית השומרת את מרבית השוק שלה לאספקה מאותו האזור. אמריקה הלטינית שולטת בסחר העולמי בבננות, ובשנת 1990 הגיע חלקה במסחר העולמי ל-75%. האיחוד האירופי היה השוק השני בגודלו לבננות. השחקנים העיקריים במסחר הבננות היו שלושת התאגידים האמריקאיים העל-לאומיים "יונייטד ברנדס" (צ'יקיטה), "סטנדארד פרוט" (דול) ודל מונטה, בעוד שהיצואניות הגדולות ביותר לאיחוד האירופי היו: אקוודור, קולומביה, פנמה, קוסטה ריקה והונדורס. מאחר שעלויות הייצור במדינות אלה נמוכות יחסית, הבננות אותן הן מייצרות הן התחרותיות ביותר. תחילת שנות התשעים של המאה ה-20 סימנה את ההכנות לקראת ייסודו של שוק אחד מאוחד עבור האיחוד האירופי. שוק יחיד זה הושק בשנת 1992. האיחוד האירופי קבע משטר אחיד לוויסות ייבוא הבננות בכל רחבי האיחוד, אשר נכנס לתוקף בראשון ליולי 1993. המשטר החדש העניק עדיפות לייבוא בננות משטחים וממושבות לשעבר של מדינות החברות באיחוד האירופי, והגביל ייבוא מארצות אחרות, ובכללן כמה מדינות באמריקה הלטינית. המדיניות החדשה של האיחוד האירופי פגעה באינטרסים של היצואנים מאמריקה הלטינית, ולכן קולומביה, קוסטה-ריקה, גואטמלה, ניקרגואה וונצואלה ביקשו שפאנל בגאט"ט יבחן את משטר הייבוא החדש. הפאנל פסק נגד המשטר בטענה שהגבלת ייבוא הבננות שיושמה על ידי האיחוד האירופי מפרה את תקנה 11 (בנוגע להגבלות כמות) של הסכם גאט"ט, ושהקלות המכס שהוענקו על ידי האיחוד האירופי לבננות מארצות אפריקה, הקריביים והאוקיינוס השקט מפרות את עיקרון המדינה המועדפת, ולא ניתן להצדיקן באמצעות תקנה 24 (הסכמי סחר חופשי ואיחוד מכסים) בהסכם גאט"ט. עם זאת, האיחוד האירופי לא הזדרז לעדכן את המשטר ולהתאימו לפסיקה של גאט"ט, ולכן בשנת 1996, עקב חוסר שביעות רצונן מיישום הפסיקה של גאט"ט על ידי האיחוד האירופי, הגישו אקוודור, גואטמלה, הונדורס, מקסיקו וארצות הברית תלונה חדשה במסגרת המנגנון ליישוב מחלוקות של ארגון הסחר העולמי, על הגבלה בלתי-הוגנת של כניסת בננות לאיחוד האירופי. בשנת 1997 שוב פסק ארגון הסחר העולמי שמשטר הייבוא הוא בלתי חוקי, כיוון שהמערכת של הקצאת רישיונות הפלתה נגד מגדלים וחברות שיווק בארצות שהגישו את התלונה. בעקבות זאת, קבע פאנל הבוררות של ארגון הסחר העולמי שמגיע לארצות הברית פיצוי בסך 192 מיליון דולר על אובדן מכירות בננה. האיחוד האירופי ויתר על זכות הערעור והודיע שהוא יציית להחלטה ויתאים את משטר ייבוא הבננות לחוקי ארגון הסחר העולמי. ארצות הברית מצדה הטילה מכס של מאה אחוזים על יבוא מוצרים מהאיחוד האירופי בשווי של 192 מיליון דולר, כשאף אחד ממוצרים אלו לא היה מוצר חקלאי. בשנת 2000 התיר ארגון הסחר העולמי לאקוודור לנקוט בסנקציות דומות כנגד יצוא מהאיחוד האירופי לאקוודור בסך של 201 מיליון דולר בשנה. בשנת 2001 הגיעו ארצות הברית, אקוודור והאיחוד האירופי להסכם, על פיו ישעו אקוודור וארצות הברית את הסנקציות, בתנאי שהאיחוד האירופי ישנה את משטר ייבוא הבננות משיטת המכס-לפי-מכסות הקיימת לשיטה של מכסים בלבד עד לראשון לינואר, 2006. לפי השיטה החדשה, לא יהיו מכסות לבננות אלא רק מכס אחד לכל יבוא הבננות. ההסכם הותיר על כנו את המכס המועדף עבור בננות מארצות ACP אך השמיט את המכסות שהוקצו לכל מדינה. על מנת להכניס את השיטה החדשה היה על האיחוד האירופי לנסח מחדש התחייבויות קיימות הקשורות לבננות. עם זאת ניסוח מחדש זה לקח זמן רב הרבה יותר מהמצופה. בנוסף, במהלך מרבית שנות האלפיים, ארצות הברית, מדינות אמל"ט והאיחוד האירופי המשיכו לדון במשטר תואם-ארגון הסחר העולמי שיספק פתרון משביע רצון לכל הצדדים. השיחות הגיעו למבוי סתום מספר פעמים כיוון שהמכסים שהוצעו על ידי האיחוד האירופי נחשבו גבוהים מדי על ידי היצואנים מאמריקה הלטינית, ולא ניתנה הצעה נגדית כלשהי. בשנת 2007 הנושא הועבר למזכ"ל ארגון הסחר העולמי, באן קי מון, בתוקף תפקידו, במטרה להשתמש בשירותיו הטובים על מנת להקל על מציאת פתרון, אך ללא הצלחה יתרה. הצדדים המשיכו לחפש אחר פתרון עד שיצאה הודעה על הסכם מקיף אשר נחתם ביוני 2010. במסגרת ההסכם, המאשרר את העסקה שהושגה ב-15 בדצמבר 2009, הסכים האיחוד האירופי שלא לנקוט שוב בצעדים מפלים נגד מפיצי בננות. כמו כן הסכים האיחוד לנקוט במשטר "בלתי-מפלה של מכסים בלבד" לייבוא בננות. הוסכם שהמכסים יצומצמו בהדרגה עד לרמה של 114 ליש"ט לטון בשנת 2017. ההסכם בין ארצות הברית לאיחוד האירופי משלים הסכם שהושג בין האיחוד האירופי לבין כמה מדינות אמל"ט המספקות בננות, ואשר נחתם ב-31 במאי 2009. לעיתים סכסוך הבננות לבש צורה של ויכוח, שבו הוקצנו העמדות כך שמצד אחד עמדו תומכי סחר הוגן ומצד שני תומכי סחר חופשי. תומכי הסחר ההוגן האיצו לכבד תקנות מגן. הם הביעו דאגה מהתנאים החברתיים והסביבתיים של ייצור הבננות, והסבו את תשומת לב הציבור להשפעת המסחר על היצרנים הקטנים. ארגוני סחר הוגן צידדו בתשלום גבוה יותר ליצואנים ובשיפור תנאים חברתיים וסביבתיים. "קשר בננה" (Banana Link), ארגון המבוסס באנגליה והמשתדל למען מסחר בננות הוגן ובר-קיימא, האשים את העוני של האזור, העסקת ילדים, אפליה מינית ובעיות אחרות בקיצוץ אגרסיבי של מחירים ובתחרות לא-שוויונית עם מדינות וחברות עשירות יותר. הארגון קרא תיגר על התמיכה הנאו-ליבראלית במסחר חופשי ובלתי-מוגבל כדרך האפקטיבית ביותר להבטיח יעילות מסחרית. תומכי הסחר החופשי טענו שתקנות מרובות נועדו לשרת אינטרסים ספציפיים, כמו במקרה של האינטרס הבריטי שהתמקד באיי ווינדוארד (איים אלו נכנסו לתחום של ייצור בננות בעידודה של אנגליה בשנות השישים של המאה העשרים. הייתה מעורבות ישירה גם לאינטרסים של "גיסט", חברה תעשייתית-חקלאית בריטית חשובה, המספקת שירותי ספנות ותמיכה עבור בננות ווינדוארד באנגליה.) בנוסף, צעדי מגן מונעים תחרות חופשית המאפשרת חדשנות וצמיחה, וגורמים לתלות בלתי-בריאה בתעשיית יצוא הבננות באיים הקריביים. יתר על כן, השוק החופשי מועיל לצרכן שאיננו צריך לשלם סובסידיה עבור מוצרים בלתי-תחרותיים. בנוסף, ישנם הטוענים שספק אם האיום האמריקאי להטיל סנקציות על מוצרים מהאיחוד האירופי בשנת 1997 נבע מהאינטרסים של יצואני הבננות באמריקה הלטינית, ושהסיבה לפעולה זו היא העובדה שהשוק האירופי מהווה פוטנציאל רווחים של מיליארד דולר לשנה ושאיש הבננות, איש העסקים והשתדלן האמריקאי, קארל לינדנר מחזיק ב-26% מהייצור והמסחר בבננות. התאגידים העל-לאומיים הואשמו גם בפרקטיקות נצלניות. במאי 1998 פורסם תחקיר בעיתון Cincinnati Enquirer אודות מותגי צ'יקיטה הבינלאומיים בהם, לכאורה, נוצלו עובדים, הועבדו שעות רבות ונחשפו לכימיקלים מסוכנים. התחקיר האשים את החברה בפרקטיקות עבודה נוראיות, ובמעשים בלתי-חוקיים כגון שוחד, השתמטות מתשלום מס, אלימות כלפי עובדים ואפילו הרג. Petersmann, Ernst-Ulrich and Pollack, Mark A., Transatlantic Economic Disputes: The EU, the US, and the WTO, (Oxford University Press, 2003) Clark, Hunter R., “The WTO Banana Dispute Settlement and Its Implications for Trade Relations between the United States and the European Union”, Cornell International Law Journal, Vol.35, 2002, p.292-307 Connell, John and Soutar, Lindsay, “Free trade of Free fall?: Trade Liberalization and Development in the Pacific and Caribbean”, Social and Economic Studies, Vol. 56, No.1/2, 2007, p. 41-66 Frundt, Henry J., “Toward a Hegemonic Resolution in the Banana Trade”, International Political Science Review, Vol. 26, No. 2, p. 215-237 Paul Sutton, “The Banana Regime of the EU, the Caribbean, and Latin America”, Journal of Interamerican Studies and World Affairs, Vol.39, No.2, 1997, p.5-36 Salas, Mario and Jackson, John H., “Procedural Overview of the WTO-EC Banana Dispute”, Journal of International Economic Law, 2000, p.145-166 Hanrahan, Charles E., “The US-EU Banana Dispute”, CRS Report for Congress, 11.12. 2001 Satapathy, C., “US-EU Trade War over Bananas”, Economic and Political Weekly, 26.12.1998 Shah, Anup, “The Banana Trade War”, Global Issues: Social, Political and Environmental Issues that Affect Us All, 3.1.2010 “US, EU sign deal to end long banana dispute”, EUbusiness, 8.6.2010, http://www.eubusiness.com/news-eu/us-wto-trade-farm.539 “Lamy hails accord ending long running banana dispute”, WTO: 2009 Press Releases, PRESS/591, 15.12. 2009 Geneva Agreement on Trade in Bananas, WTO, General Council, 17-18.12.2009, WT/L/784 Ernst-Ulrich Petersmann and Mark A. Pollack, Transatlantic Economic Disputes: The EU, the US, and the WTO, p. 223 Hunter R. Clark, "The WTO Banana Dispute Settlement and its Implications for Trade Relations between the United States and The European Union", p.304 Paul Sutton, “The Banana Regime of the EU, the Caribbean, and Latin America”, p. 6 "Anup Shah, “The Banana Trade War “Lamy hails accord ending long running banana dispute”, WTO: 2009 Press Releases, PRESS/591, 15.12. 2009 http://www.ustr.gov/releases/1999/01/ban1-14.pdf Charles E. Hanrahan, “The US-EU Banana Dispute”, CRS Report for Congress, 11.12. 2001 Agreement on Trade in Bananas, WTO, General Council, 17-18.12.2009, WT/L/784 “US, EU sign deal to end long banana dispute”, EUbusiness, 8.6.2010, http://www.eubusiness.com/news-eu/us-wto-trade-farm.539 Anup Shah, “The Banana Trade War”, 3.1.2010 Henry J. Frundt, “Toward a Hegemonic Resolution in the Banana Trade”, International Political Science Review, Vol. 26, No. 2, p. 216 Paul Sutton, “The Banana Regime of the EU, the Caribbean, and Latin America”, Journal of Interamerican Studies and World Affairs, Vol.39, No.2, 1997, p. 16 C Satapathy, “US-EU Trade War over Bananas”, Economic and Political Weekly, 26.12.1998 Anup Shah, “The Banana Trade War”, Global Issues: Social, Political and Environmental Issues that Affect Us All, 3.1.2010