אשרור

אִשְׁרוּר (באנגלית: Ratification) הוא אישור של אישיות משפטית או גוף שלטוני (ממשלה או פרלמנט) על מעשה של נציגו (בדרך כלל חתימה על הסכם או אמנה) המחייב אותו מבחינה משפטית. האקדמיה ללשון העברית מגדירה "אשרור" כמתן תוקף רִשמי לדבר בשם סמכות גבוהה אחרי אישור בסמכות נמוכה יותר (בלועזית: רָטִיפִיקַצְיָה). המונח חל על דיני חוזים פרטיים, אמנות בינלאומיות וחוקות במדינות פדרליות כמו ארצות הברית וקנדה. המונח משמש גם בהליך הפרלמנטרי באסיפות דיוניות (אנ'). במשפט הבינלאומי הפומבי אשרור הוא הפעולה הבינלאומית שבה מדינה מציינת את הסכמתה להיות מחויבת לאמנה, אם הצדדים הגדירו את הסכמתם במעשה זה. במקרה של אמנות דו-צדדיות, האשרור מתבצע בדרך כלל על-ידי החלפת ההסכמים החתומים, ובמקרה של אמנות רב-צדדיות, הנוהל המקובל הוא שהגוף האחראי לאמנה אוסף את האישורים של כל המדינות, תוך עדכון רציף של כל הצדדים על המצב, עד לקבלת אשרור מסף של מספר מדינות שנקבע באמנה. כך לדוגמה האמנה לפיקוח על סחר בנשק נכנסה לתוקף באוקטובר 2014, כאשר המדינה ה-50 אשררה אותה, מהלך שהעביר את סף הכניסה שלה לתוקף, כפי שנקבע באמנה. הליך האשרור שהוסכם באמנה, קובע את מסגרת הזמן הדרושה כדי לבקש את האישור הנדרש לאמנה במישור המקומי, ולחקיקת החקיקה הדרושה כדי לתת לה תוקף מקומי בכל מדינה. בדיני החוזים הצורך באשרור יכול להתעורר בשני אופנים: אם הנציג ינסה לחייב את האישיות המשפטית אותה הוא מייצג להסכם, למרות היעדר הסמכות שלו לכך; לדוגמה עובד שאינו אחראי בדרך כלל לרכישת אספקה מתקשר עם ספק מטעם המעסיק. למעסיק יש אפשרות, בעת גילוי החוזה, לאשררו או לבטלו. אם האישיות המשפטית מאשרת לנציג לערוך הסכם, אך שומרת לעצמו את הזכות לאשר אותו. מצב הנפוץ בהסכמים קיבוציים של איגודי עובדים. האיגוד מסמיך אדם אחד או יותר לנהל משא ומתן ולחתום על הסכם מול ההארגון המעסיק. הסכם הקיבוצי לא יכול להפוך למחייב משפטית עד שחברי האיגוד יאשררו את ההסכם. אם חברי האיגוד לא מאשרים זאת, ההסכם בטל, והמשא ומתן מתחדש. אשרורן של אמנות בינלאומיות מתבצע תמיד על ידי הגשת מסמכי אשרור כקבוע באמנה. ברוב המדינות הדמוקרטיות, הרשות המחוקקת מסמיכה את הממשלה לאשרר אמנות באמצעות הליכי חקיקה סטנדרטיים על ידי העברת הצעת חוק. אם כי הליכי האשרור משתנים במידת מה בין מדינה למדינה, לדוגמה: באוסטרליה, הסמכות להתקשר באמנות היא סמכות מבצעת במסגרת סעיף 61 של החוקה האוסטרלית, כך שממשלת אוסטרליה רשאית להתקשר באמנה מחייבת מבלי לבקש אישור פרלמנטרי. עם זאת, רוב האמנות מובאות לדיון בפרלמנט למשך בין 15 ל-20 ימי ישיבה, לבחינה של הוועדה המתמדת המשותפת לאמנות, ואם יישום האמנות מצריך חקיקה על ידי הפרלמנט האוסטרלי, הדבר חייב לעבור בשני בתי הפרלמנט לפני אשרורם. באירלנד הליך אשרור אמנות בינלאומיות קובע שהממשלה מניחה את האמנה בפני הפרלמנט להליך אשרור ואם הפרלמנט לא מתנגד לאמנה באופן אקטיבי, האמנה מאושררת, כלומר הליך של הסכמה שבשתיקה. חתימה ואשרור אמנות בינלאומיות בארצות הברית הוא מאמץ מתואם בין הרשות המבצעת לסנאט. הנשיא רשאי לנהל משא ומתן על אמנות, אך יש להודיע על האמנה ולהסכים לה בהצבעה של שני שלישים בסנאט. רק לאחר שהסנאט יאשר את האמנה, הנשיא יכול לאשרר אותה. לאחר שאמנה מאושרת, היא הופכת למחייבת את כל מדינות ארצות הברית, במסגרת סעיף העליונות. בעוד שבית הנבחרים אינו מצביע על כך כלל, דרישת הרוב העל לייעוץ והסכמת הסנאט לאשרור מקשה במידה ניכרת על גיוס מספיק תמיכה פוליטית לאמנות בינלאומיות. כמו כן, אם יישום האמנה מחייב הוצאת כספים, ייתכן שבית הנבחרים יוכל לחסום או לפחות לעכב יישום כזה על ידי סירוב להצביע בעד הקצאת הכספים הדרושים. הנשיא בדרך כלל מגיש אמנה לוועדת החוץ של הסנאט, יחד עם החלטה נלווית של אשרור או הצטרפות. אם האמנה וההחלטה מקבלים אישור של הוועדה (הצבעה בעד אשרור או הצטרפות), האמנה מועברת לסנאט להצבעה. האמנה או החקיקה אינם חלים עד אשר יאושרו. הסכם רב צדדי עשוי לקבוע כי הוא ייכנס לתוקף עם אשרורו על ידי פחות מכל החותמים. למרות שאמנה כזו נכנסת לתוקף, היא אינה חלה על חותמים שלא אשררו אותה. להצטרפות יש אותה השפעה משפטית כמו לאשרור, עבור אמנות שכבר ניהלו משא ומתן ונחתמו על ידי מדינות אחרות. דוגמה לאמנה שהסנאט לא הסכים לאשרורה היא חוזה ורסאי, שלא הצליח לגייס תמיכה בגלל אמנת חבר הלאומים. ארצות הברית יכולה גם להתקשר בהסכמים בינלאומיים בדרך של הסכמי ביצוע. הם אינם מבוצעים במסגרת סעיף האמנה ואינם דורשים אישור של שני שלישים מהסנאט. הסכמי קונגרס ביצועיים מועברים ברוב של שני בתי הקונגרס כחוק רגיל. אם ההסכם נמצא לחלוטין בסמכויותיו החוקתיות של הנשיא, הוא יכול להיעשות על ידי הנשיא לבדו ללא אישור הקונגרס, אך יהיה לו תוקף של צו ביצוע וניתן לבטלו באופן חד צדדי על ידי נשיא עתידי. כך לדוגמה ביטל הנשיא דונלד טראמפ את השתתפות ארצות הברית בהסכם הסחר של השותפות הטראנס-פסיפית, ואיים על ביטול הסכם הסחר החופשי של צפון אמריקה. בהודו הליך האישור מבוצע באופן הבא: הנשיא כורת אמנה תוך שימוש בסמכותו המבצעת, בסיוע ובעצת מועצת השרים בראשות ראש הממשלה, ואף בית משפט בהודו אינו רשאי לפקפק בתקפותה. עם זאת, שום הסכם או אמנה שנחתם על ידי הנשיא אינם ניתנים לאכיפה על ידי בתי המשפט, דבר שאינו תואם את החוקה וחוק הלאומי ההודי, שכן הודו פועלת לפי התאוריה הדואליסטית ליישום חוקים בינלאומיים. אם הפרלמנט מעוניין ליישם את ההסכם שנחתם על ידי הרשות המבצעת, הוא רשאי לעשות זאת לפי סעיף 253 של החוקה. בהולנד, כמו באירלנד, הליך אשרור אמנות בינלאומיות קובע שהממשלה מניחה את האמנה בפני הפרלמנט להליך אשרור ואם הפרלמנט לא מתנגד לאמנה באופן אקטיבי, האמנה מאושררת, כלומר הליך של הסכמה שבשתיקה. בממלכה המאוחדת אשרור אמנות הוא זכות מלכותית, המופעלת על ידי המלוכה הבריטית ב"עצת הממשלה" (בפועל ממשלת בריטניה היא היוזמת והחותמת על האמנה). על פי נוהג בשם "חוק פונסונבי", אמנות הונחו בדרך כלל בפני הפרלמנט למשך 21 יום לפני אישורם, אך לפרלמנט אין סמכות להטיל וטו או לאשרר אותן. בעקבות חוק הרפורמה והממשל החוקתי משנת 2010, הנוהג הפך לחוק מחייב. עם זאת לממשלת בריטניה, יש כוח רב, מאחר שאין בבריטניה חוקה כתובה, לעקוף את הפרלמנט. כך ניסה ראש ממשלת בריטניה, בוריס ג'ונסון לעשות בסוף 2019, כאשר השבית את הפרלמנט כדי למנוע ממחוקקים להתנגד להסכם הברקזיט. בית המשפט העליון של הממלכה המאוחדת (שהוקם רק בשנת 2009) קבע כי השעיית הפרלמנט הייתה בלתי חוקית ופסל אותה. וההסכם הובא להצבעה בפרלמנט. ביפן, עקרונית שני בתי הפרלמנט (הדיאטה הלאומית) חייבים לאשר את האמנה כדי להביא לאשרורה. אם בית היועצים של יפן ידחה אמנה שאושרה על ידי בית הנבחרים, ועדה משותפת של שני הבתים לא יכולה להגיע להסכמה על תיקונים לנוסח המקורי של האמנה, או שבית היועצים לא יצליח להחליט על אמנה במשך יותר משלושים יום, בית הנבחרים ייחשב כהצבעה של הדיאטה הלאומית המאשרת את האישור. לאחר מכן, האמנה המאושרת תוכרז בחוק על ידי הקיסר. למדינת ישראל אין חוקה כתובה ואין נוהל מוגדר לאשרור אמנות, אך נוצר הסדר מיוחד הדורש את אישור הכנסת לאמנות חשובות. לאמנות אחרות הנוהג הוא שהממשלה יכולה לבדה לכרות אמנות ולאשררן. כך לדוגמה אושר הסכם השלום בין ישראל למצרים תחילה בממשלה, ב-14 במרץ 1979, ושבוע אחר כך הובא לאישור הכנסת. גם "הסכם אוסלו" הובא לאישור הכנסת לאחר שנחתם. לעומת זאת, אף על פי שמדינת ישראל הצביעה בעד האמנה לפיקוח על סחר בנשק, ב-2 באפריל 2013 בעצרת הכללית של האומות המאוחדות, היא לא אושררה מאחר ששר הביטחון, משה יעלון, התנגד לה והפעיל את סמכות הממשלה, מבלי להביא את הדבר לדיון בכנסת. הסכמים ואמנות בינלאומית רבות נחתמו על ידי ממשלות ישראל במהלך השנים, ללא הליך אשרור של הכנסת, בין השאר: הסכם לקביעת הגבול הימי בין ירדן וישראל בים-סוף ב-1996; תיקונים בהסכם השלום עם מצרים להם הסכים ראש הממשלה בנימין נתניהו ב-2011, במסגרתם הכניס צבא מצרים כוחות גדולים יותר לאזור סיני, בניגוד להסכם המקורי; והסכם גז עם יוון וקפריסין ב-2020. פדרציות בדרך כלל דורשות את תמיכת הממשל הפדרלי וגם של אחוז מסוים מהממשלות המרכיבות את הפדרציה, כדי שתיקונים לחוקה הפדרלית ייכנסו לתוקף. לא כל התיקונים החוקתיים בהודו דורשים אשרור על ידי המדינות והטריטוריות של הודו. רק תיקונים חוקתיים המבקשים לעשות כל שינוי בכל אחת מההוראות המוזכרות בהסתייגות לסעיף 368 של חוקת הודו, חייבים להיות מאושרים על ידי בתי המחוקקים של לא פחות ממחצית המדינות. הוראות אלה מתייחסות לעניינים מסוימים הנוגעים למבנה הפדרלי או לעניין משותף הן לאיחוד והן למדינות, כלומר בחירת הנשיא (סעיפים 54 ו-55); היקף הכוח הביצועי של האיחוד והמדינות (סעיפים 73 ו-162); בתי המשפט הגבוהים לשטחי האיחוד (סעיף 241); מערכת המשפט של האיחוד ובתי המשפט הגבוהים במדינות (פרק IV של חלק V ופרק V של חלק VI); חלוקת סמכויות החקיקה בין האיחוד והמדינות (פרק א' של חלק י"א והתוספת השביעית); ייצוג המדינות בפרלמנט; וההוראה לתיקון החוקה הקבועה בסעיף 368. האשרור נעשה על ידי החלטה שהתקבלה על ידי בתי המחוקקים של המדינה. אין מגבלת זמן ספציפית לאשרור הצעת חוק תיקון על ידי בתי המחוקקים של המדינה. עם זאת, ההחלטות המאשרות את התיקון המוצע צריכות להתקבל לפני הגשת הצעת החוק המתוקנת לנשיא להסכמתו. סעיף VII של חוקת ארצות הברית מתאר את התהליך שבו היא הייתה אמורה להיכנס לתוקף. הסעיף דרש כי תשע מתוך שלוש עשרה המדינות המקוריות של ארצות הברית יאשררו את החוקה. אם פחות משלוש עשרה מדינות יאשררו את המסמך, הוא ייכנס לתוקף רק בקרב המדינות המאשררות אותו. ניו המפשייר הייתה המדינה התשיעית שאשררה את החוקה, ב-21 ביוני 1788, אך, כעניין מעשי, הוחלט לעכב את יישומה עד שניתן יהיה לשכנע את ניו יורק ווירג'יניה לאשרר אותה. הקונגרס התכוון שהעיר ניו יורק תהיה הבירה הראשונה, ושג'ורג' וושינגטון ממאונט ורנון, וירג'יניה, יהיה הנשיא הראשון, ושני הדברים האלה לא היו אפשריים אם ניו יורק או וירג'יניה לא היו חלק מהאיחוד שאשרר את החוקה. אשרור על ידי מדינות אלה הושג בווירג'יניה ב-25 ביוני ובניו יורק ב-26 ביולי - והממשלה החדשה החלה לפעול על פי החוקה ב-4 במרץ 1789. לתיקונים הבאים, סעיף V מתאר את התהליך של אימוץ תיקון פוטנציאלי. ניתן להגיש הצעות לאמץ תיקון בהצבעה של שני שלישים על ידי שני בתי הקונגרס או על ידי ועידה לאומית כתוצאה מהחלטות שהתקבלו על ידי שני שלישים (כיום לפחות 34 מתוך 50) מבתי המחוקקים של המדינות. כדי שתיקון מוצע יאושר, שלושה רבעים מהמדינות (כיום לפחות 38 מתוך 50) צריכות לאשר את התיקון או בהצבעת אישור בבית המחוקקים של כל מדינה או על ידי אמנות המדינה המאשרת. הקונגרס רשאי לציין באיזו שיטה יש להשתמש כדי לאשרר את התיקון. הקונגרס עשוי גם לקבוע מועד שבו יש לעמוד ברף לאימוץ התיקון. אמנה אִשְׁרוּר, באתר האקדמיה ללשון העברית Robert, Henry M. (2011). Robert's Rules of Order Newly Revised, 11th ed., p. 124-125 עידן יצחקי, האמנה לפיקוח על סחר בנשק אושרה ב-50 מדינות. לא בישראל, באתר "שיחה מקומית", 8 באוקטובר 2014 "United Nations Treaty Collection". un.org. Australia’s treaty-making process יהודית גלילי, ‏תפקיד הפרלמנט באישור אמנות והסכמים בינלאומיים, סקירה השוואתית, באתר מרכז המחקר והמידע (ממ"מ) של הכנסת, 15 במאי 2002, עמ' 8 "הארץ" ורויטרס, טראמפ חתם על צו המוציא את ארה"ב מהסכם הסחר הגדול בהיסטוריה, באתר הארץ, 23 בינואר 2017 ניו יורק טיימס, האם דונלד טראמפ יפרק את הסכם הסחר של צפון אמריקה בפטיש או בפינצטה?, באתר TheMarker‏, 7 בפברואר 2017 ניו יורק טיימס, רויטרס והארץ, ג'ונסון ישבית את הפרלמנט כדי למנוע ממחוקקים להתנגד לברקזיט ללא הסכם, באתר הארץ, 28 באוגוסט 2019 ענת שקולניקוב, בית המשפט הבריטי הגיע לרמה של אקטיביזם שיפוטי שטרם דרך בה, באתר הארץ, 29 בספטמבר 2019 הגרדיאן, שעת מבחן לבריטניה: הצבעה גורלית בפרלמנט על הסכם הברקזיט של ג'ונסון, באתר הארץ, 19 באוקטובר 2019 יהודית גלילי, תפקיד הפרלמנט באישור אמנות והסכמים בינלאומיים, מרכז המחקר והמידע של הכנסת, 15 במאי 2002, עמ' 4 דניאל בלוך, הממשלה מתכנסת לאישור הסכם השלום עם מצרים, דבר, 14 במרץ 1979 יהושע ביצור, הודעה מדינית של בגין תפתח היום הדיון בכנסת, מעריב, 20 במרץ 1979 אורן כהן, הילה טוב, הכנסת אישרה ברוב של 61 מול 50 את ההסכם עם אש״ף, חדשות, 24 בספטמבר 1993 גילי כהן, יעלון מסרב להחיל אמנה לפיקוח על סחר נשק מחשש שתפגע בצה"ל, באתר הארץ, 28 במאי 2014 יוסי ורטר, הסכם הגז כנראה מנע מלחמה, אבל לפיד הבקיע גול עצמי, באתר הארץ, 14 באוקטובר 2022 ניר יהב‏, "ישראל הסכימה לתיקונים בהסכם השלום עם מצרים", באתר וואלה, 24 באוגוסט 2011 אבי יששכרוף, מצרים הכריזה על מבצע צבאי לחיסול הטרור בצפון סיני, באתר הארץ, 7 באפריל 2012 נעה לנדאו, עוד שלב בהסכמי הגז: נתניהו ימריא מחר לאתונה לטקס חתימה עם יוון וקפריסין, באתר הארץ, 1 בינואר 2020