בנקים אזוריים לפיתוח

בנקים אזוריים לפיתוח (באנגלית: Regional Development Banks; בראשי תיבות: RDBs) הם מוסדות פיננסים ייחודיים, המשתמשים בכלים בנקאיים אך אופן פעולתם שונה מהמקובל בעולם הבנקאות המסורתי. שלא כמו בנקים מסחריים, מטרתם של הבנקים לפיתוח איננה מקסום שורת הרווח בלבד. ייעודם הוא להביא לשגשוג כלכלי במדינות מתפתחות. זאת ועוד, מניות הבנקים לפיתוח נמצאות בבעלותן של ממשלות וארגונים מולטילטרליים, והם היחידים שרשאים להחזיק בהן. הבנקים לפיתוח נוסדו במטרה לספק הלוואות וכלי מימון אחרים, יחד עם סיוע טכני, במדינות מתפתחות אליהן לא זורם הון בשל כשלי שוק שמרחיקים משקיעים פרטיים. כשלי שוק אלו נובעים מאי-ודאות מובנית בנוגע להחזר ההשקעה, צורך בהשקעות בהיקף גבוה, יציבות פוליטית נמוכה בהשוואה למדינות מפותחות ועוד. הבנקים לפיתוח מנהלים קשרים הדוקים עם ממשלות, ארגונים בינלאומיים, קובעי מדיניות וסוכנויות תכנון שונות, במטרה לעודד צמיחה בת-קיימא, כאשר ביצועיהם נמדדים בעיקר במונחי התועלת החברתית שהם מייצרים. צוות החשיבה של המרכז לפיתוח גלובלי (Center for Global Development) מביא ארבע דוגמאות לבנקים אזוריים לפיתוח. הרעיון להקמה של בנקים לפיתוח נהגה בשלהי מלחמת העולם השנייה, בוועידת ברטון-וודס (Bretton Woods, New Hampshire) שהתקיימה בעיירה קארול (Carroll, New Hampshire), ניו המפשייר, ארצות-הברית. הוועידה התקיימה בתאריכים 1–22 ביולי 1944, ובמהלכה התכנסו 730 נציגים של 44 מדינות במלון "הר וושינגטון" (Mount Washington Hotel). מטרת הוועידה הוגדרה כ"ויסות הסדר העולמי המוניטרי והפיננסי לאחר סיום מלחמת העולם". משנתו של הכלכלן האמריקאי ג'ון מיינרד קיינס היוותה השראה להסכמה כי בעתות משבר יש להגדיל את המעורבות הציבורית בכלכלה המקומית, ובהתאם הוחלט על הקמת שני מוסדות בינלאומיים למטרה זו: קרן המטבע הבינלאומית, שתפקידה לשמור על יציבות מוניטרית עולמית, והבנק העולמי, שייעודו המקורי היה שיקום ופיתוח מדינות אירופה לאחר המלחמה. הבנקים לפיתוח מהווים שחקני מפתח בקידום השגשוג הכלכלי העולמי בשבעת העשורים האחרונים, במהלכם העולם חווה פיחות עצום בשיעורי העוני והרעב. בכוחם לספק מימון בסדר גודל משמעותי, ובכך לעצב את מפת ההשקעות במדינות מתפתחות, בצורה שתעודד צמיחה וייצור מקומות עבודה אשר יביאו לשגשוג כלכלי. יתרונם של הבנקים לפיתוח מתבטא ביכולת לתמוך ולקדם רפורמות מבניות, לספק מימון לסיוע טכני, לנייד ולמנף הון פרטי ולייצר רצף קבוע של מגה-פרויקטים. ממשלות רבות משקיעות זמן ומשאבים בביסוס השפעתן בתוך גופי קבלת ההחלטות והשדרה המקצועית של הבנקים לפיתוח, מתוך רצון להגדיל את מעורבות מדינתן בתוך פעילות הבנק. כיום הבנקים מחפשים דרכים למקסם את ההשפעה של השקעותיהם. הבנק העולמי אפיין את בעיית המהגרים כבעיה עולמית מרכזית, והוא השקיע בשנת 2018 כ-2 מיליארד דולר במדינות אפריקאיות אשר קולטות מהגרים. באוגנדה, המדינה האפריקאית בעלת מספר המהגרים הגבוה ביותר, הושקעו מעל 500 מיליון דולר להקמת מערכות מים, לבנייה ושדרוג של תשתיות קיימות במחוזות אשר קולטים אליהם מהגרים. הבנק האירופאי לשיקום ולפיתוח (EBRD) מאפיין סקטורים בעלי פוטנציאל גבוה להשפיע על הצמיחה ומנסה לחזק אותם. לדוגמה בתחום האנרגיה, בשנת 2016 ה-EBRD השקיע כ-22 מיליון דולר בבניית טחנת הרוח הראשונה בגאורגיה (ובאזור הקווקז כולו). בנוסף, ה-EBRD השקיע כ-320 מיליון דולר בשדרוג מערכות הגז הטבעי בקזחסטן. בנייר המדיניות של צוות החשיבה האמריקאי, המרכז לפיתוח גלובלי, מובאות המלצות לשינוי מדיניות ופעילות הבנקים לפיתוח במאה ה-21. המסמך קובע כי לאחר יותר מ-70 שנה, ניתן לקבוע כי הבנקים לפיתוח הם מסיפורי ההצלחה הגדולים בקהילייה הבינלאומית של העידן שאחרי מלחמת העולם השנייה. ההון והידע הטכני, סייעו רבות לפיתוח ושיקום אזורים שמתאוששים מעימות ונטלו חלק מרכזי במאמץ לעידוד הצמיחה והפחתת עוני במדינות מתפתחות. עם זאת, במסמך מצוין כי מאז הקמתו של הבנק העולמי הנוף הגאו-כלכלי השתנה עד לבלתי היכר, ויחד איתו גם צורכי העולם המתפתח. מדינות מתפתחות מהוות כיום כמחצית מאוכלוסיית העולם, הכשל בשוק ההון שהוביל להקמת הבנקים לפיתוח חמור פחות. מדינות מתפתחות רבות מצליחות לגייס משאבים והשקעות באופן עצמאי באמצעות השוק הפרטי. גם בתחום הפיתוח, המומחיות של הבנקים לפיתוח כבר אינה בגדר מונופול, ובנקים לאומיים לפיתוח וארגונים לא-ממשלתיים, רכשו ניסיון רב בתחום. לדברי כותבי המחקר, על אף הביקוש הרב לשירותי המימון שלהם, הבנקים לפיתוח הגדולים והמובילים בעולם, מתקשים לעשות את ההתאמות הנחוצות. פערים בין המציאות החדשה, לבין מודל קבלת ההחלטות של הבנק יוצרים מתחים ברמת הדירקטוריון, האמון על קביעת אסטרטגית הפעילות של הבנקים. המדינות הלוות דורשות יותר השפעה על עיצוב המדיניות ויישומה, ומנגד התורמות הגדולות, שבאופן מסורתי קבעו את סדר היום, מעוניינות לשמר את כוחן. ישראל חברה בארבעה בנקים לפיתוח: הבנק העולמי, הבנק האירופאי לשיקום ולפיתוח, הבנק הבין-אמריקאי לפיתוח, והבנק האסייני להשקעות בתשתיות. ישראל והבנק העולמי: ישראל חברה בבנק משנת 1954 והייתה זכאית לקבל הלוואות עד שנת 1979. בין הפרויקטים של הבנק העולמי בישראל ניתן למצוא את הקמת נמל אשדוד בשנת 1967 בסך 5.27 מיליון דולר, הרחבה ושיפוץ פרויקטים של חקלאות, תשתיות ביוב ומימון. סך של נתיבי איילון באותה שנה בעלות של 22 מיליון דולר, ההשקעות שבוצעו בישראל מסתכם במעל 250 מיליון דולר. כיום מדינת ישראל היא חלק ממשפחת המדינות התורמות ופעילותה מול הבנק כוללת בין השאר קידום עשייה משותפת של חברות ישראליות בפרויקטים של הבנק. בין הפרויקטים העדכניים בהם ייקחו חלק חברות ישראליות, ניתן למצוא את פרויקט ניקוי הגנגס בהודו, פרויקט שהחל בשנת 2012 וצפוי להימשך 20–25 שנים, עלותו הכוללת מוערכת ב-20 מיליארד דולר. גם בתחום הסייבר פעילות הבנק העולמי משולבת בחברות ישראליות, כאשר המיומנות של הסקטור הישראלי בתחום מובילה לקיומם של כנסים ותוכניות לימוד שמעבירות החברות הישראליות למדינות מתפתחות. ישראל והבנק האמריקאי לפיתוח (IDB): ישראל חברה בבנק משנת 1976, ועד כה חברות ומומחים מישראל השתתפו ב-36 פרויקטים בעלות כוללת של כ-80 מיליון דולר (לצורך השוואה, בחמש שנים האחרונות הבנק ביצע בממוצע מעל 420 פרויקטים בעלות של כ-10 מיליארד דולר בשנה). בתרשים להלן,[דרוש מקור] ניתן לראות כי הסקטור המוביל מבחינת גובה ההשקעה הוא סקטור התחבורה עם 51% מכלל ההשקעות. מבחינת כמות פרויקטים, סקטור החקלאות הוא המוביל, עם 17 פרויקטים לאורך השנים. כמו כן ניתן לראות כי הפרויקט הגדול ביותר היה בשנת 1988. מדובר בפרויקט לסלילת כביש בגואטמלה שבוצע על ידי חברת סולל בונה בעלות של 31 מיליון דולר. ישראל כחברה מייסדת של הבנק האירופאי לשיקום ולפיתוח (EBRD): בבנק חברות 71 מדינות (החל מאוקטובר 2021) יחד עם האיחוד האירופי ובנק ההשקעות האירופי (EIB). ישראל הצטרפה ל-EBRD כחברה מייסדת בשנת 1991, וכיום היא מחזיקה ב-66% ממניות הבנק. מדינות בעלות משקל הצבעה נמוך יחסית חוברות יחד לקבוצה אשר מצביעה יחדיו בדירקטוריון הבנק, וב-EBRD ישראל מיוצגת בקבוצה יחד עם אוסטריה, קפריסין, קזחסטן, מלטה ובוסניה והרצגובינה. נכון לינואר 2017, לחברות ישראליות השקעות משותפות עם EBRD בגובה של למעלה ממיליארד אירו, מתוכם חלקה של ישראל עומד על כ-290 מיליון אירו. 43% מהפעילות המשותפת הושקעו ברומניה, 31% בפולין ו-25% בקזחסטן. בחלוקה לסקטורים, 58% מההשקעות המשותפות בוצעו במוסדות פיננסיים, 25% בתעשייה, מסחר ואגריביזנס (Agribusiness), ו-17% באנרגיה. בין השנים 2012–2016, חברות ישראליות זכו במכרזים של הבנק בשווי של 61 מיליון אירו, המהווה כ-7% מהסכום הכולל של תשלומים לחברות שזכו במרכזים בשנים אלו, העומד על כ-8 מיליארד אירו. בדומה למדינות מובילות רבות ב-EBRD ,ישראל השיקה בשנת 2018 תוכנית מתמחים ל-EBRD. במסגרת התוכנית, צפויים להישלח בשנים 2018–2019, כ-12 מתמחים ישראלים לתפקידים שונים ביחידות שזוהו כבעלות ההשפעה הגדולה ביותר על פעילות הבנק, לתקופה שבין שנה לשנתיים. מטרת התוכנית היא להדק את שיתוף הפעולה בין ממשלת ישראל וחברות ישראליות לבין הבנק, תוך הפריה הדדית וייבוא הידע המקיף אשר ברשות הבנק למשק הישראלי ולממשלה. ישראל והבנק האסייני לפיתוח (AIIB): הבנק האסיאני להשקעות בתשתיות נוסד בתחילת שנת 2016 ביוזמת ממשלת סין, שהצהירה על החשיבות בקידום פיתוחה של יבשת אסיה, וביקשה להעמיד אפשרויות נוספות למימון לטווח ארוך לפיתוח תשתיות באזור. קיימת הסכמה כי המסחר הוא אחד ממנועי הצמיחה החשובים באסיה (כיום מהווה 41% מהתמ"ג באזור), אולם הפוטנציאל אינו ממומש בשל תשתיות התחבורה הירודות. מכאן המשמעות הרחבה של פעילות הבנק במתן תמיכה פיננסית לפיתוח תשתיות וחיבוריות ברחבי אסיה, כאמצעי לקדם את המסחר והצמיחה הכלכלית. בבנק חברות 87 מדינות כאשר 57 מדינות ומדינת ישראל בתוכן מוגדרות כמדינות מייסדות. מניע נוסף להקמת הבנק הוא הפער ההולך וגדל בין עוצמתה הכלכלית של סין לבין ייצוגה והשפעתה במוסדות פיתוח שפעלו באסיה, דוגמת הבנק העולמי והבנק האסיאני לפיתוח. הבנק מהווה יוזמה מולטילטרלית גדולה ראשונה מחוץ לקונצנזוס וושינגטון, במסגרתו פועלים הבנק העולמי ושאר הבנקים האזוריים הגדולים, בהם בעלת השליטה המרכזית היא ה-BRICS (ברזיל, רוסיה, הודו, סין ודרום אפריקה), ו"יוזמת החגורה והדרך" לחיזוק התשתיות בדרך המערבית מסין למרכז אסיה ובנתיב הימי הדרומי מסין לדרום-מזרח אסיה ומשם לדרום אסיה, אפריקה ואירופה. חוקרים רבים מעלים שאלות על מהותם של הבנקים האזוריים לפיתוח. כך למשל: מה תרומתם של בנקים אזוריים לפתוח המערכת הכלכלית או המערכת הפיננסית העולמית? היכן מתבטא השוני בין התפקידים שנטלו על עצמם ובין התפקידים של הבנק העולמי ושל גופים בינלאומיים אחרים? מה מערכת היחסים בין הגופים האלה לבין RDB? האם ישנה חלוקת תפקידים ברורה? לשאלה האחרונה קיימת טענה שחוזרת ונשנית, והיא, שתמיד תהיה חפיפה בין מוסדות בינלאומיים לבנקים אזוריים לפיתוח, מכיוון שנושאים גלובליים ומקומיים משתלבים זה בזה. ביקורות נוספות שעולות, נוגעות לנהלים אדמיניסטרטיביים, דוגמת החשש שהפרויקטים שייבחרו יהיו על בסיס פוליטי ולא על בסיס כלכלי. כמו כן קיימת בעיית אכיפה קשה בנוגע לביצוע הפרויקטים ועמידתם בזמנים ובהתחייבויות, מכיוון שבמדינות מתפתחות המוסדות הפוליטיים אינם חזקים מספיק. כפי שהוזכר לעיל, לבנקים ניהול אדמיניסטרטיבי משותף, קיים חשש שמינוי לתפקידים מקצועיים של המדינות לבנקים אזוריים לפיתוח יעשה על פי תנאים פוליטיים ולא מקצועיים. עם זאת בבנק הפיתוח של אמריקה הלטינית (Development Bank of Latin America) לדוגמה, מדינות ויתרו על המכסה של אנשי צוות והחליטו שקבלה לתפקידים ייעשו רק לפי מקצוענות. בעיה נוספת שעלולה להופיע היא התנגדות בקרב קבוצות לאומיות לפרויקטים משותפים הנוגעים למדינות האזור עקב נטיות לאומניות חזקות שעדיין נמצאות באזורים אפריקאיים ואסיאתיים רבים. לאור ההיסטוריה הקולוניאלית, עולות טענות שהשתתפות מרבית של מדינות מפותחות בבנקים אזוריים אלה תומכת בהמשך המדיניות הקולוניאליסטית, שנועדה לשרת את הצרכים של המדינות המפותחות. התנגדות נוספת מגיעה ממבקרי הגישה הרגיונלית. כך לטענתם בנקים אזוריים לפיתוח מטרתם לייצר אינטגרציה אזורית אשר לא בהכרח תתרום לתהליכי גלובליזציה עולמית. חסידי גישה זו מביאים כדוגמה הסכמים פיננסיים וכלכליים של הבנק האירופאי שקם כדי לתמוך באינטגרציה אירופאית, ויצירת גושי סחר אזוריים עלולה לייצר מתיחויות בין הגושים ולאו דווקא יצירת תחרות משוכללת עולמית. הסכם ברטון-וודס מוסדות פיננסיים בינלאומיים משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה, מדריך לחברות וליועצים ישראליים על עבודה עם המוסדות הפיננסיים הבין לאומיים: קבוצת הבנק העולמי וה-EBRD.http://www.moital.gov.il/NR/rdonlyres/72FD5508-8AD2-43F1-8798-048678DBEE67/0/financial_guideinternet2.pdf (אורכב 12.05.2012 בארכיון Wayback Machine) Fan, M. and Zhang, X. “Infrastructure in Latin America: Recent Development in Rural China“, China Economic Review, Vol. 15, No.2. 2004. Global Environment Facility, GEF/C.13/3 April 1999. "Expanded opportunities for executing agencies: revent efforts and current proposals to expand opportunities for regional development banks" (accessed: 15 באפריל 2010) Stephany Griffith-Jones with David Griffith-Jones and Dagmar Hertova, “Enhancing the Role of Regional Development Banks”, Paper prepared for G 24, No. 50, July 2008. (accessed: 20 באפריל 2010) Hinds, M. ‘‘What is the role of the regional development banks in rebuilding the international financial architectur“, Prepeared for a Conference on Financing for Development: Regional Challenges and Regional Development Banks. 2002. http://www.iie.com/publications/papers/hinds0202.pdf (אורכב 06.01.2011 בארכיון Wayback Machine) (accessed: 20 באפריל 2010) Ocampo, J.A. “Regional Financial Cooperation: Experiences and Challenges”, in Ocampo, J.A., Regional Financial Cooperation, 2006, Brookings Institution Pres: Baltimore, MD.2006. Sagasti,F. and Prada, F. “”Regional Development Banks: A Comparative Perspective”, in Ocampo, J.A., Regional Financial Cooperation, 2006, Brookings Institution Pres: Baltimore, MD. 2006. Wyplosz, C. “Regional Exchange Rate Arrangements: The European Experience”, in Ocampo, J.A., Regional Financial Cooperation, 2006, Brookings Institution Pres: Baltimore, MD.2006. Jenny Ottenhoff, Regional Development Banks (ABCs of the IFIs Brief), cgdev.org, September 23, 2011 Ibid.,6 Ibid.,31 Ocampo, “Regional Financial Cooperation: Experiences and Challenges”, in Ocampo, J.A., Regional Financial Cooperation, (Brookings Institution Pres: Baltimore, MD, 2006).