החלטה 242 של מועצת הביטחון של האו"ם

החלטה 242 היא החלטה של מועצת הביטחון של האו"ם שנתקבלה במועצת הביטחון של האומות המאוחדות לאחר מלחמת ששת הימים, ב־22 בנובמבר 1967. ההחלטה מצהירה כי היא מושתתת על עקרונות מגילת האו"ם המחייבים יצירת שלום צודק ובר קיימא במזרח התיכון. עיקרי ההחלטה: מן הראוי ששלום זה יכלול את נסיגת כוחותיה המזוינים של ישראל משטחים שנכבשו בעימות האחרון. סיום הלחימה וכיבוד והכרה בריבונותן ובעצמאותן של מדינות האזור. הבטחת חופש השיט בנתיבים בינלאומיים. השגת פתרון צודק לבעיית כלל הפליטים שנוצרו במזרח התיכון כתוצאה ממעשי העוינות של כל הצדדים בסכסוך. הבטחת שלמותן הטריטוריאלית ועצמאותן המדינית של כלל מדינות האזור (באמצעות הקמת שטחים מפורזים). בקשה ממזכ"ל האו"ם דאז או תאנט למנות נציג מיוחד במזרח התיכון שידאג שיתקיימו מגעים בין המדינות הנוגעות בדבר, במטרה לקדם הסכמה ולסייע להשגת הסכם שלום על בסיס החלטה זו. בנוסף הדו"ח דרש גם דיווח מהיר ככל האפשר על התקדמותו של הנציג המיוחד. החלטה זו אוזכרה גם בהחלטה 338 והחלטה 339 שנתקבלו באו"ם לאחר מלחמת יום הכיפורים. החלטה 242 יחד עם החלטה 338 מוזכרות במסמכי תהליך השלום במזרח התיכון כבסיס לתהליך. החלטה 242 מעוגנת בפרק השישי למגילת האומות המאוחדות, שעניינו "יישוב סכסוכים בדרכי שלום". בהחלטה אין אזכור לפרק השביעי למגילה המקנה למועצת הביטחון סמכות לאכוף החלטה מסוג זה מכוח "פעולה בנוגע לאיומים על השלום, הפרות של השלום ומעשי תוקפנות". ההחלטה מחייבת מפני ששני הצדדים בחרו לאמץ אותה – הן מדינת ישראל והן הרשות הפלסטינית אך לא חייבה את הצדדים לתוצאה מסוימת משום מהותה – הנחיות כלליות להסדר. ההחלטה התקבלה כמעט מיד על ידי מצרים וירדן. ישראל קיבלה את ההחלטה בדצמבר 1967. עיראק התנגדה לה, וסוריה קיבלה את ההחלטה רק לאחר עלייתו לשלטון של הנשיא חאפז אל-אסד. בנובמבר 1967 ביקשה "הקהילה הערבית המאוחדת" (כפי שנקראה אז מצרים, למרות פרישתה של סוריה מהקע"מ ב-1961) לכנס בדחיפות את מועצת הביטחון של האו"ם על מנת לדון במצב השורר במזרח התיכון, לאור העובדה שישראל אינה רוצה להוציא את כוחותיה המזוינים מהשטחים שכבשה במלחמת ששת הימים. כתוצאה מדרישה זו כונסה המועצה ודנה במשבר בתאריכים: 9, 13, 15, 16, 20 ו-22 בנובמבר 1967. בתחילת הדיונים הוצגו למועצה שתי הצעות להחלטה: האחת הוגשה על ידי הודו, מאלי וניגריה, והשנייה הוגשה על ידי ארצות הברית. אולם, במהלך הדיונים גם בריטניה וברית המועצות הגישו הצעות משלהן. ההחלטה היחידה שהועמדה להצבעה היא ההצעה הבריטית, שהתקבלה פה אחד. החלטה 242 לא מציינת במפורש מי הן המדינות אליהן היא פונה אלא משתמשת בניסוח "המדינות הנוגעות בדבר" ולכן ניתן להסיק כי ההחלטה פונה לישראל, שכנותיה ושאר המדינות במזרח התיכון שטוענות שהן במצב מלחמה עם ישראל. בנוסף קיימים חילוקי דעות בשאלה האם ההחלטה צריכה לחול גם על המשא ומתן בין ישראל לפלסטינים. ישראל התנגדה לכך, כיוון שההחלטה עוסקת רק בהסדרים בין מדינות ולפלסטינים אין מדינה. הפלסטינים מצדם, ובראשם אש"ף – סירבו בהתחלה לקבל את החלטה 242, בטענה שהיא איננה מכירה בפלסטינים כעם, ומתייחסת אליהם כאל בעיית פליטים בלבד, אולם עם הזמן עמדתם השתנתה והם תמכו בהחלטה. במסגרת הסכמי אוסלו אש"ף הכיר בזכות הקיום של מדינת ישראל, ובין השאר קיבל במפורש את החלטה 242 של מועצת הביטחון של האו"ם. בנוסח האנגלי נקראה ישראל לסגת מ"שטחים שכבשה", ללא ה"א הידיעה. דגש זה סוכם סופית בין נשיא ארצות הברית וראש ממשלת ברית המועצות. בנוסח הצרפתי נכתב "השטחים" בה"א הידיעה, אך מאחר שהדיונים על החלטה 242 התקיימו באנגלית, על פי כללי הדיפלומטיה הבינלאומית זהו הנוסח התקף. מיד לאחר אישור ההחלטה, הביע ראש המשלחת הסובייטית, וסילי קוזנייצוב את הסתייגותו ממנה ”ברור שיש מרחב תמרון לפירושים שונים שיבטיחו לישראל את הזכות לקבוע גבולות חדשים ולהסיג את כוחותיה רק עד לקווים שיראו לה נוחים”. ירושלים לא הוזכרה בהחלטה. שגריר ארצות הברית באו"ם באותה עת, ארתור גולדברג, הדגיש שההשמטה הייתה מכוונת כיוון שההחלטה אינה מתייחסת לירושלים. הסעיף העוסק בנסיגת הכוחות המזוינים של ישראל משטחים שנכבשו בעימות האחרון, שנוי במחלוקת בין מדינות ערב והאיחוד האירופי לבין ישראל, בנוגע להיקף הנסיגה. לפי עמדת ישראל ההחלטה אינה קוראת לנסיגה מלאה של כל הכוחות הישראלים מכל השטחים שנכבשו בשנת 1967 והיעדר ה"א הידיעה בגרסה האנגלית אינו מקרי, משום שהוכרה זכותה ל"גבולות בטוחים ומוכרים" – גבולות בני הגנה, שאינם חופפים לקווי הסכמי שביתת הנשק בתום מלחמת העצמאות. לעומת זאת, עמדתן של מדינות ערב היא, שעל ישראל לסגת מכלל השטחים שכבשה בשנת 1967 ולחזור לגבולות שביתת הנשק של 1949. עמדה זו מבוססת על דברי המבוא להחלטה, שם נכתב ש"אין לרכוש שטחים במלחמה", כמו גם על הגרסה הצרפתית של ההחלטה, בה נכתב שהנסיגה תהיה "מהשטחים שנכבשו", בה"א הידיעה. חיזוק משמעותי לטענה הישראלית הוא עמדתו של ממשל לינדון ג'ונסון, מיד בתום מלחמת ששת הימים. הממשל הביע את דעתו כי חזרה מיָדית של ישראל למצב ששרר ב־4 ביוני 1967 בטרם פרוץ המלחמה, לא תהווה מרשם לשלום אלא לחידוש מעשי האיבה. מזכיר ההגנה האמריקני, רוברט מקנמארה, פנה לגנרל ארל ווילר, ראש מטה הכוחות המשולבים, בשאלה מהו "השטח המינימלי" שישראל תהיה אולי זכאית להותיר בידיה כדי לאפשר הגנה יעילה יותר. ווילר הגיב בתזכיר מה‐29 ביוני 1967 לפיו: "מנקודת מבט צבאית מקצועית גרידא, ישראל חייבת להשאיר בידה חלק מהשטחים הערביים הכבושים על מנת לספק גבולות בני הגנה מבחינה צבאית". בספטמבר 1968 אמר ג'ונסון: "ברור שחזרה לקווי 4 ביוני 1967 לא תביא שלום, הגבולות חייבים להיות בטוחים ומוכרים". ג'ורג' בראון, שהיה שר החוץ הבריטי בעת קבלת ההחלטה, הסביר שהשמטת הה"א כוונה בפירוש לומר שישראל לא תיסוג מכל השטחים. עמדה זו הביעו גם מייקל סטיוארט מזכיר המדינה של בריטניה, ג'וזף סיסקו, עוזר מזכיר המדינה לענייני הארגונים הבינלאומיים ופרופסור יוג'ין רוסטוב תת-מזכיר המדינה של ארצות הברית. עדותו של המשפטן רוסטוב, שהיה חבר בוועדה המנסחת את ההחלטה תומכת בעמדת ישראל. גם נביל שעת', שר ברשות הפלסטינית, הודה בצדקת טענתה של ישראל, כי החלטה 242 אינה מחייבת נסיגה לגבולות 4 ביוני 1967. הוא מצהיר, "נקבל אך ורק גבולות של ה-4 ביוני 1967. אין אנו מוכנים לקבל מדינה ללא גבולות, או על בסיס הגבולות בהחלטת האו"ם 242, שאנו מאמינים כי איננה מתאימה עוד". שגריר ארצות הברית בישראל, דייוויד פרידמן הכריז בנאום שנשא בתחילת שנת 2020: ”החלטה 242 נעשתה מקור לתביעה מישראל לסגת מכל השטחים שתפסה, אף שההחלטה נוסחה בזהירות מופלגת בדיוק כדי למנוע פרשנות שכזו – ואף על פי שיוג'ין רוסטוב, דיקן בית הספר למשפטים באוניברסיטת ייל, שהיה הנציג האמריקני שהשתתף במו"מ על ההחלטה הזו, קבע שלישראל זכות בלתי מעורערת ליישב את יהודה ושומרון.” הסעיף בהחלטה 242 שעוסק בבעיית הפליטות במזרח התיכון אינו קובע מי הגורמים שיצרו את הבעיה ואינו מגדיר את זהות הפליטים או את סוג הפתרון. הנוסח מגדיר את הפתרון הרצוי כצודק, ותו לא. בעקבות מלחמת העצמאות נמלטו או גורשו רבים מערביי ארץ ישראל לארצות ערב השכנות. הם שוכנו במדינות ערב במחנות פליטים בעלי רמת תשתיות ושירותים נמוכה, וסבלו מעוני, הזנחה וצפיפות יתר. רוב מדינות ערב, למעט ירדן, לא אפשרו הגירה של הפליטים אל מחוץ למחנות או שיקום חייהם של הפליטים אלא החריפו את הבעיה, ועם השנים נולדו דורות נוספים של פליטים פלסטינים חסרי אזרחות. כתוצאה מהחלטות הוועד הערבי והמשטרים במדינות ערב כלפי אזרחים יהודים לפני ולאחר מלחמת העצמאות, כ-800,000 יהודים נאלצו לעזוב את מקום מולדתם בארצות ערב ללא רכושם כתוצאה מאיומים, סנקציות ורדיפה. חלק מהפליטים היהודים היגרו למדינות שאינן ערביות וחלק נקלטו בישראל כעולים. מועצת הביטחון המליצה להגיע ל"פתרון צודק לשאלת הפליטים", אך לא הגדירה מה ייחשב "צודק". בדומה לכך, דה גול נשיא צרפת קרא להבטיח "עתיד מכובד וצודק לפליטים והמיעוטים במזרח התיכון במסגרת האו"ם" במכתבו לדוד בן-גוריון ב-9 בינואר 1968. במאמר של רות לפידות היא טוענת שהחלטה 242 מדברת באופן כללי על "בעיית הפליטים'", ולכן אינה מוגבלת לבעיית הפליטים הפלסטינים אלא צריכה לכלול גם הכרה בשיח הפליטות של הפליטים היהודים ממדינות ערב ופיצוי על הרכוש שנגזל. החלטה 194 של העצרת הכללית של האו"ם הווארד גריף, החלטה 242 לא ישימה ביו"ש, בתוך: נתיב - כתב עת למחשבה מדינית חברה ותרבות 12 (1999), עמ' 13–15. משה יגר, ראשיתו של שירות החוץ 1948–1967, הוצאת כרמל, 2021, עמ' 343–347. החלטה 242 של מועצת הביטחון של האו"ם, באתר אנציקלופדיה בריטניקה (באנגלית) רות לפידות, ‏עיוות משמעותה של החלטה 242 (1967), משפט וצבא 16, התשס"ג כך בין היתר בהסכמי קמפ דייוויד, במכתב ההזמנה לועידת מדריד, בהסכמי אוסלו ובחוזי השלום בין ישראל למצרים ולירדן רות לפידות, ‏עיוות משמעותה של החלטה 242 (1967), משפט וצבא 16, התשס"ג, בעמ' 796 פרופסור אייל נווה, ד"ר נעמי ורד, ד"ר דוד שחר "הלאומיות בישראל ובעמים - בונים מדינה במזרח התיכון" - הוצאת רכס פרויקטים חינוכים בע"מ - ירושלים - 2009. עמוד 239 "המערכה על ירושלים", דורי גולד, בהוצאת ידיעות אחרונות-ספרי חמד, ת"א 2008, עמוד 169 "המערכה על ירושלים", דורי גולד, בהוצאת ידיעות אחרונות-ספרי חמד, ת"א 2008, עמוד 170 "ישראל, ארצות הברית והמאבק על הקפאת הבנייה בהתנחלויות 2010-2009", עמוד 25, זכי שלום, inss המכון למחקרי ביטחון לאומי, דצמבר 2015 "גבולות בני הגנה לישראל", ד"ר דורי גולד, 2021 ברגל ימין: הסבירו בחו"ל למה לא לוותר על שטחים, באתר ynet, 21 בפברואר 2010 "המערכה על ירושלים", דורי גולד, בהוצאת ידיעות אחרונות-ספרי חמד, ת"א 2008, עמודים 298-299 דני אילון, Israel's Right in the 'Disputed' Territories, מאמר בוול סטריט ג'ורנל, 30.12.2009, ובעברית, זכותה של ישראל לשטחים שמצויים 'במחלוקת' דברי נביל שעת' באתר IMRA *נאומו של דייויד פרידמן בכנס 'הצהרת פומפאו' בירושלים (תרגום: יואב שורק), השילוח, 18, פברואר 2020 רות לפידות, ‏עיוות משמעותה של החלטה 242 (1967), משפט וצבא 16, 2002