פרלמנט

פרלמנט (נגזר מהמילה הצרפתית: parler, קרי: פַּארְלֶה, "לדבר") או בית נבחרים, הוא מוסד פוליטי המורכב מנציגיהם של אזרחי המדינה, ומשמש כרשות המחוקקת במדינות שהן דמוקרטיות יצוגיות. בדמוקרטיה, השלטון על המדינה וקביעת חוקיה נתונים בידי העם. בדמוקרטיה ישירה, "אספת עם" המורכבת מכלל האזרחים בעלי זכות הבחירה, היא הגוף באמצעותו מתקבלות ההחלטות, וזאת באמצעות דיונים, הצבעה וקבלת דעת הרוב. בדמוקרטיה ייצוגית לעומת זאת, כלל האזרחים בעלי זכות הבחירה בוחרים במספר מצומצם של נציגים לפרלמנט, אשר מתפקד במקום אספת העם ובאותו האופן. בחירת הנציגים על ידי העם היא שאמורה ליצור פרלמנט המשקף את רצון העם, כך שההחלטות המתקבלות בו יתאמו עד כמה שניתן את ההחלטות שהיו מתקבלות באספת עם. יסודותיהם ההיסטוריים המוקדמים של מוסדות הייצוג הפרלמנטריים מן העת העתיקה ועד ימי הביניים. הפרלמנט המודרני אשר מהווה את הגוף המחוקק שעומד בבסיס הדמוקרטיה הייצוגית חב את התפתחותו למגוון מסורות מתרבויות שונות. ההיסטוריונית סופיה מנשה טוענת כי על מנת להתחקות אחר שורשיהם של המשטרים התחוקתיים אשר צמחו במערב יש להיצמד לשני צירים מרכזיים בתהליך התפתחותם: שלטון המושתת על חוקה כתובה (constitution). מערכת משפטית אשר מבוססת על הסכמה רחבה (consensus), ומבטאת הסכמה זו. בעולם העתיק היו קיימות מספר דוגמאות אשר עונות על הגדרות אלה במידה מסוימת, אשר מגיעות עד לשלבים הקדומים ביותר של ההיסטוריה האנושית במסופוטמיה העתיקה. עם זאת, לא לכולן יש קשר ברור להתפתחותם של מוסדות הייצוג המערביים. לעומת זאת, המשטרים אשר מורשתם מהדהדת במובהק עד לימינו, הם מן העת הקלאסית. אתונה לא הייתה עיר המדינה (פוליס) בעלת המשטר הדמוקרטי היחידה ביוון העתיקה, אך עם זאת מעמדה הדומיננטי והמידע הרב והמפורט יחסית ששרד לגביה שמים אותה בעמדה מועדפת למחקר. את צעדיה הראשונים לעבר הדמוקרטיה עשתה אתונה עם המעבר ההדרגתי ממונרכיה לשלטון האצולה (אריסטוקרטיה) שהחל בערך במאה ה-8 לפנה"ס. אמנם ישנן עדויות חצי היסטוריות (כגון יצירותיו האפיות של הומרוס – ה"איליאדה" וה"אודיסאה") ועדויות ארכאולוגיות על קיומן של אספות עם שנקראו אגורה (agora), אך לא היה להן שום כוח פוליטי ממשי, והנוהג המקובל אף קבע שאין זה מכובד שאדם ממעמד נמוך יביע דעה בעת הדיון. בשנת 594 לפנה"ס לערך, הוציא לפועל המחוקק והארכון האתונאי סולון שורה של רפורמות במשטר האתונאי האריסטוקרטי, וכונן מועצה בת 400 נציגי שבטים בשם "בולה", שתפקידה היה להכין את סדר היום של אספת העם, בה כל האזרחים החופשיים, גברים שמעל גיל 20, היו רשאים להשתתף בצורה מלאה. עם זאת, נקבע רף של הכנסה שנתית שרק מי שהכנסתו השנתית עמדה בו היה רשאי לכהן במשרה בכירה בפוליס. מאוחר יותר, בשנת 462 לפנה"ס, הועברו חלק מן הסמכויות החשובות במסגרת השיפוט והחקיקה ממועצת הארכונטים, שהורכבה מנושאי המשרות הבכירים בני המעמדות העליונים, אל אספת העם ואל הבולה שבינתיים הורחבה ל-500 נציגים. חמש שנים לאחר מכן נפתחו משרות הארכנוטים בפני כל האזרחים למעט השכבה הענייה ביותר שכללה ברובה שכירי-יום. החידושים של המשטר האתונאי היו מרחיקי לכת. כוחו של העם, באמצעות האספה, גבר בהתמדה עד למצב שכל ההחלטות המכריעות של המדינה היו באחריותו, והחלטותיו בנוגע לחקיקה היו מחייבות. באספה היה נהוג עקרון ה"איסגוניה", זכות הדיבור השווה לכל, לפיה כל אזרח היה רשאי להביע את דעתו על העניינים שעל סדר היום ולהציע הצעות. אף על פי ששיטה זו מכונה כיום "דמוקרטיה ישירה", המסורות של מוסדות הייצוג היווניים – דוגמת מועצת ה-500 ש"דמתה במידה מה לוועדת חוק, חוקה ומשפט של הכנסת", והייתה מתוקף כך גוף נבחר בעל כוח פוליטי משמעותי – השאירו חותם במחשבה הפוליטית של המערב, ופרצו לתודעה מחדש בימי הביניים בזכות כתבים של הוגים כגון אריסטו שעסקו בהרחבה בפוליטיקה האתונאית בכתביהם. כמו אתונה, גם רומא בתחילת דרכה הייתה מונארכיה. הדעות חלוקות בין החוקרים בנוגע לשאלת המעבר לשיטת הרפובליקה: המסורת הרומאית, אשר נתמכת על ידי היסטוריונים מסוימים, מספרת שבשנת 509 הודח על ידי הרומאים אחרון המלכים האטרוסקיים ששלטו ברומא. מאידך, חלק מהחוקרים טוענים שהמעבר נעשה בצורה הדרגתית כאשר משרות רמות כגון הקונסולים אוישו במקביל לשלטונו של מלך שהלך ונחלש עד לשינוי החוקה. תחילה החזיק המעמד האציל (הפטריקים) בזכויות יתר על פני ה"פלבאים" הנחותים מהם במעמד, אך לאחר מכן התמרדו האחרונים וכתוצאה מכך במהלך המחצית הראשונה של המאה ה-5 לפנה"ס הוקמה "אספת הפלבאים" (concilium plebis) לצד אספת העם של הקנטוריות (comitia centuriata), שבה היה רוב לפטריקים. דומה היה שהאקט בתחילתו היה רק חותמת גומי לשלטון הפטריקים, שכן סמכויות החקיקה העליונות עדיין נותרו אצל הסנאט ורק האצילים הורשו להיבחר למשרות הרמות. אך כפי שעליית האריסטוקרטיה באתונה בישרה על שוויון מעמדי מורחב בטווח הארוך, כך הוא גם הדבר אצל הרומאים. היטיב לנסח תיאודור מומסן: "אמנם בני אותו הדור יכלו לחשוב ברובם כי המהפכה של הפלבאים הביאה רק לשלטון עריצים קשה יותר, אבל אנו בני הדורות המאוחרים, רואים כבר בשלטון עריצים זה את ניצניה של החירות המאוחרת." ניצחונם הגדול של הפלבאים הגיע בשנת 287 לפנה"ס כאשר נקבע כי החלטותיה של אספת הפלבאים יקבלו מעמד של חוק לכל דבר ועניין אשר יחול על כל העם הרומאי. מפנה זה משקף את אחד מהערכים התאורטיים החשובים ביותר שהורישו הרומאים לתרבות המערב – עיקרון המכונה בקיצור "מה שנוגע לכלל" (quod omnes tangit), ומשמעותו המלאה היא – "מה שנוגע לכלל כפי [שהוא נוגע] ליחיד, חייב לקבל את הסכמת הכלל". סופיה מנשה מציינת כי "ברבות הימים היה העיקרון של quod omnes tangit למקור ההצדקה העיקרי למוסדותיה הייצוגיים של אירופה, כפי שצמחו והתפתחו במהלך ימי הביניים." אותו צורך עתיק בקבלת ההסכמה, עבר בירושה אל מרכזי הכוח של ימי הביניים דרך החוק הרומי (corpus iuris civilis) וקיבל מעמד קאנוני במשפט הימי-ביניימי. בנוסף, גם השפעתו של המבנה הפרלמנטרי הרומאי אשר הורכב מבית תחתון ובית עליון ניכרת גם היום כאשר הרשויות המחוקקות ברבות ממדינות המערב פועלות בשיטה דומה. ההיסטוריון הרומאי בן המאה הראשונה לספירה, קורניליוס טאקיטוס, מספק לנו מסמך היסטורי-אתנוגרפי נדיר אשר מתאר את תרבותם ומנהיגיהם של השבטים הגרמאנים בני התקופה: בדברים הקלים מחליטים נגידיהם, בכבדים – הכול; אך אף הדברים הנדונים להכרעת העם, נידונים תחילה לפני נגידיו... כשטוב הדבר בעיני ההמון יושבים הם במקומותיהם חגורי נשקם. אז קם המלך, או הנגיד, וכפי שנות ייחוסו, כפי תהילתו במלחמה, כפי כושר דיבורו, נשמעים דבריו... אם אין דעתו ישרה בעיניהם, דוחים הם אותה בקול המולה; אם ישרה היא בעיניהם משיקים הם בכידוניהם, ואין צורת הסכמה נכבדת מזה השבח ביד הנשק. לפני אספה זו מותר להביא גם דיני האשמה וגם תביעה בדיני נפשות. צורה זו של אספה משקפת תקופה שבטית בעיקרה של העמים הגרמאנים יושבי אירופה, שבה יחידת הכוח הפוליטית הייתה הקלאן וההחלטות התקבלו באספות עם בדומה לתיאורו של טאקיטוס או לעיתים באספות של זקני השבט. אך במרוצת הזמן, ככל שהשבטים החלו לעבור להתיישבויות קבע ברחבי שטחי אירופה שהיו תחת שליטה רומית, נוצרו פערים סוציו-אקונומיים משמעותיים בין המלך לבין לוחמיו, וסגנונן העממי של ההתכנסויות הפך לרשמי יותר וכלל יותר אצילים ומקורבים למלך שביניהם שררה היררכיה ברורה יותר. אך עם זאת, האספה עדיין סימלה מסורת שוויונית ביחסים שבין המלך לנתיניו. ביטוי לכך אפשר לקבל מסיפור אשר מופיע בכרוניקה של גרגוריוס בישוף טור. הוא מתאר כיצד במהלך מלחמתו של כלוביס מלך הפרנקים בשלטון רומי בגאליה התבקש על ידי ארכיבישוף ריימס להשיב לו אגרטל בעל ערך שהיה שייך לו ונלקח כביזה במהלך אחד הקרבות. כלוביס רצה להיעתר לבקשתו אך כאשר הגיע לאספת הלוחמים שהתכנסה לשם חלוקת השלל חייל אחד מאנשיו התנגד לבקשתו ואף ניפץ את האגרטל. כלוביס לא פגע בו באותו רגע מפאת הכבוד למעמד, אלא הרג אותו שנה לאחר מכן בעוון עבירה פעוטה. סיפור זה ממחיש את מידת המחויבות של המלך הפרנקי למסורת אבותיו. אף על פי שוויון זה ולמרות מערכת השיפוט על ידי האספה, החוק היה מורכב בעיקר ממסורת אבות ולכן היה גמיש. ראוי לציון הוא האלת'ינגי [איסלנדית: Alþingi] האיסלנדי, שאף שצמח בניתוק מסוים משאר אירופה ולכן השפעתו נתונה בספק, מקימיו חלקו מוצא אתני משותף עם הגרמאנים מיבשת האם של אירופה. אספה זו פעלה משנת 930 לערך ועד למאה ה-13 בצורה עצמאית כגוף ייצוגי אשר הפיק חוקים ופרוצדורות מנהליות, והיה בעל סמכות שיפוט וענישה. האלת'ינגי התכנס אחת לכל קיץ באותו מקום תחת הנהגתו של דובר-חוק נבחר, שתפקידו היה לשנן ולדקלם את החוקים באוזני האספה מתחילתם ועד סופם. בין היתר האלת'ינגי חילק את הארץ המיושבת למחוזות ומינה להם שופטים אזוריים. החוקרת שולמית שחר מעלה השערה בספרה "מורשת ימי הביניים", בדבר קשר ישיר בין מבנה השיטה הפיאודלית ויחסי הגומלין שבה לבין התפתחות מוסדות השלטון הפרלמנטריים. לטענתה, המשפחתיות השבטית שהייתה טבועה בתרבותם של בני העמים הגרמאנים ויחסי התלות ההדדית של הווסלים כחוליות בשרשרת; כאשר מעליהם הסניור, ומתחתיהם האיכר או לחלופין ווסל כפוף, אשר אושרו בטקס רשמי ועברו (בתקופות מסוימות) מדור לדור, יצרו שותפות גורל אשר הצריכה שותפות בנטל ההחלטות. במישור החובות הפיאודליות, הווסל היה מחויב מתוקף שבועתו לעקרון הקונסיליום – העצה והאספה. משמעות הדבר הוא שבעת שהוא חפץ בכך יכול הסניור לזמן את הווסל שלו לטקס לו עצה או לחלופין לכנס אספה לצורך חריצת דין. משמעות המנהג הוא הכרה מושכלת בכך שעל מנהיג טוב לבקש את עצת נאמניו מתוך אינטרס משותף. בבחינת "ראשון בין שווים"(primus inter pares). רוברטו לופז ב"לידתה של אירופה" מתייחס ללוקליזם, אדמיניסטרציה המבוססת על יחידות מקומיות קטנות כגון עיירות, מועצות מקומיות, בתי משפט אזוריים ומוסדות כנסייתיים כפלטפורמות מועילות לקידום תודעה של ממשל עצמי שהיו קיימות באותה תקופה, ומסיבה זו עלה בידם להתאגד יותר בקלות לצורך מטרות משותפות כאשר נוצר מצב שבו צריך להתמודד אל מול המלך או הרשויות. יש מדינות, כמו ישראל בהן הפרלמנט (במקרה של ישראל זו הכנסת) מורכב מבית מחוקקים חד-ביתי בלבד. במדינות אחרות הפרלמנט מורכב משני "בתים", המכונים בית תחתון ובית עליון, המתחלקים ביניהם בסמכויות הפרלמנט. הבית התחתון נבחר לרוב בבחירות כלליות על ידי העם, וכשהוא נבחר במחוזות הוא נותן ייצוג פרופורציונלי למספר התושבים בכל מחוז. הבית העליון מתמנה בדרכים שונות בהתאם לאופי המדינה ולאו דווקא מייצג באופן ישיר את האזרחים. בארצות הברית, הבית העליון, הסנאט, מייצג את מדינות ארצות הברית, כאשר לכל מדינה יש שני נציגים בסנאט ללא קשר למספר האזרחים הגרים בה. חברי הבית העליון בממלכה המאוחדת, בית הלורדים, אינם נבחרים, אלא מתמנים. בהולנד, חברי הבית העליון של הפרלמנט, הנקרא הבית הראשון (בניגוד לבית השני = הבית התחתון), נבחרים על ידי בתי הנבחרים המקומיים של שנים עשר המחוזות של הולנד. לרוב, כאשר הנציגים בבית העליון נבחרים, הם נבחרים לתקופות ארוכות יותר מאשר חברי הבית התחתון. למשל, בהודו, יפן וארצות הברית חברי הבית העליון נבחרים לשש שנים, בניגוד לחברי הבית התחתון הנבחרים לחמש שנים, ארבע שנים ולשנתיים, בהתאמה. במדינות רבות, הנציגים בבית העליון אינם מתחלפים בעת ובעונה אחת, אלא בכל פעם מתחלפים רק חלק מהנציגים, דבר שמעניק יותר יציבות למערכת הפוליטית. מספר חברי הבית התחתון של הפרלמנט נע לרוב בין 100–700 נציגים בהתאם לגודל המדינה ולמאפיינים אחרים. בישראל יש 120 נציגים בכנסת, בהולנד יש 150 חברים בבית התחתון, בגרמניה יש מעל 600 נציגים (המספר אינו קבוע), ובשוודיה יש מעל 300 נציגים. בארצות הברית יש בבית הנבחרים 435 חברים ובדומה הרוסית יש 450 חברים. ביפן, יש 480 חברים בבית התחתון ובהודו 545 חברים. בבית העליון יש לרוב פחות נציגים מאשר בבית התחתון. ביפן יש בבית העליון 242 נציגים, בהודו 250, ברוסיה 178, בהולנד 75, ובסנאט של ארצות הברית 100. קיימות שיטות רבות לבחירת הנציגים לפרלמנט. השיטות נועדו להבטיח עד כמה שניתן שהפרלמנט ייצג את רצון העם שהוא הריבון על המדינה. אולם יש גם שיקולים אחרים בהחלטה על שיטת הבחירות לפרלמנט, למשל רצון ליציבות שלטונית ומניעת כניסת גורמים קיצוניים לפרלמנט. שיטות הבחירות לפרלמנט כוללות: נציגות אזורית, בה נבחרים הנציגים לפי אזורים גאוגרפיים, לכל אזור יש נציג אחד בלבד המייצג את אותו אזור. שיטה זו נהוגה בממלכה המאוחדת ובארצות הברית, למשל. שיטה יחסית, בה מתמודדות רשימות כלל-ארציות, הנקראות מפלגות, על הכוח היחסי בפרלמנט. שיטה זו נהוגה בישראל ובהולנד, למשל. שיטה מחוזית, בה המדינה מחולקת למחוזות, כשלכל מחוז יש מספר נציגים, לרוב בהתאם לגודל המחוז. שיטה זאת נהוגה בין השאר בפורטוגל (20 מחוזות), פינלנד (16 מחוזות) ושוודיה (29 מחוזות, ומספר מועט של נציגים ארציים). שיטה מעורבת בה חלק מהנציגים נבחרים בשיטה אזורית או מחוזית וחלק אחר נבחרים בשיטה ארצית. שיטה מעין זאת נהוגה בגרמניה, ניו זילנד וטאיוואן. שיטה מעורבת בה חלק מהנציגים נבחרים באזורים וחלק אחר במחוזות. שיטה כזאת נהוגה ביפן. במקרים מעטים שיטת הבחירות סבוכה יותר, בלבנון למשל שיטת הבחירות היא עדתית-אזורית, כלומר חברי הפרלמנט נבחרים על פי עדתם ועל פי אזור המגורים שלהם. במדינות בהן הפרלמנט חזק, הוא מתפקד כרשות המחוקקת של המדינה. כמו כן עוסק הפרלמנט בפיקוח על פעולותיה של הממשלה (הרשות המבצעת). חלוקה זו היא בהתאם לתורת "הפרדת הרשויות" של מונטסקיה. ערך מורחב – בתי מחוקקים לפי מדינה הכנסת – הפרלמנט הישראלי הקונגרס של ארצות הברית – בית המחוקקים האמריקאי האספה הפדרלית– הפרלמנט הרוסי הפרלמנט האירופי – הגוף הפרלמנטרי של האיחוד האירופי הפרלמנט של בריטניה – הרשות המחוקקת של בריטניה הסיים – הפרלמנט הפולני בונדסטאג – הפרלמנט הגרמני הפרלמנט של דרום אפריקה – הפרלמנט של דרום אפריקה הפרלמנט האוסטרלי – הפרלמנט האוסטרלי אלת'ינגי – הפרלמנט האיסלנדי (נחשב לפרלמנט הוותיק ביותר בעולם)) הפרלמנט ההודי – הפרלמנט ההודי הפרלמנט הפיני – הפרלמנט הפיני הפרלמנט הפדרלי של בלגיה – הרשות המחוקקת של בלגיה הפרלמנט האוסטרי – הרשות המחוקקת של אוסטריה הפרלמנט של אתיופיה – הרשות המחוקקת של אתיופיה הפרלמנט של גאורגיה – הרשות המחוקקת של גאורגיה הפרלמנט הלבנוני – הרשות המחוקקת של לבנון הפרלמנט הסקוטי – הרשות המחוקקת של סקוטלנד הפרלמנט הקנדי – הרשות המחוקקת של קנדה הפרלמנט הפלסטיני – הרשות המחוקקת של הרשות הפלסטינית האספה הלאומית הגדולה של טורקיה – הפרלמנט של טורקיה אתר הכנסת מבני הפרלמנטים, באתר המכון הישראלי לדמוקרטיה סופיה מנשה, ‏התהוותם של פרלמנטים בימי הביניים, באתר גוגל ספרים מתן שרקנסקי, משך החיים של פרלמנטים, באתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, 23 במרץ 2010 בתי מחוקקים, דף שער בספרייה הלאומית קיימים גופים דומים גם במדינות שאינן דמוקרטיות, כמו המג'לס באיראן או האספה העממית הלאומית ברפובליקה העממית של סין ובבריטניה רק לבית התחתון מתקיימות בחירות ולבית העליון נבחרים הלורדים בדרכים אחרות. סופיה מנשה, התהוותם של פרלמנטים בימי הביניים, רעננה: האוניברסיטה הפתוחה, 2006, עמ' 11. Thorkild Jacobsen, 1943 “Primitive Democracy in Ancient Mesopotamia”, Journal of Near Eastern Studies 2 (3), University of Chicago Press, p. 163,165. רחל צלניק, הדמוקרטיה האתונאית העתיקה, רעננה: האוניברסיטה הפתוחה, 2014.עמ' 128–130. שם, 7. שם, 16. שם, 13–14. שם, 36. שם, 33. שם, 58. שם, 88. שם, 85. האנציקלופדיה העברית, כרך ל', ערך: רומא, תל אביב: הוצאת ספריית הפועלים, 1988, עמ' 712. תיאודור מומסן, דברי ימי רומא: כרך א', מגרמנית: צ, ויסלבסקי, ד. קלעי וצ. רודי, תל אביב: מסדה תשכ"א, עמ' 53. רומא, אנציקלופדיה, עמ' 11–12. מומסן, דברי ימי רומא, עמ' 56. רומא, אנציקלופדיה, עמ' 15. סופיה מנשה, התהוותם של פרלמנטים, עמ' 58. שם. טאקיטוס, קורניליוס, דברי הימים – גרמניה, מלטינית: שרה דבורצקי, ירושלים: מוסד ביאליק, 2010, עמ' 256–257. סופיה מנשה, התהוותם של פרלמנטים, עמ' 20–21. Laws of Early Iceland: Gragas, the Codex Regius of Gragas, with Material from Other Manuscripts, Translated by: A. Dennis, P. Foote, R. Perkins, Canada: Univ. of Manitoba Press, 1989, pp 1–3. רוברט לופז, לידתה של אירופה, ערך: צבי רז, תל אביב: דביר, 1990. עמ' 270, 364. שולמית שחר, מורשת ימי הביניים, תל אביב: האוניברסיטה המשודרת, 1985, עמ' 18–19. שם, 21. לופז, לידתה של אירופה, עמ' 365–366.