אמנה בדבר מעמדם של פליטים

אמנה בדבר מעמדם של פליטים (באנגלית: Convention Relating to the Status of Refugees) היא אמנה בין-לאומית, אשר נחתמה בישיבה מיוחדת של האומות המאוחדות בז'נבה ב-28 ביולי 1951, ונכנסה לתוקף ב-22 באפריל 1954. בזמן הכינוס הראשון של העצרת הכללית של האומות המאוחדות, ב-10 בינואר 1946, עלה הצורך לטפל בבעיית הפליטים שיצרה מלחמת העולם השנייה. החלטה 8 של העצרת הכללית ציינה כי הארגון מכיר בדחיפות הטיפול בבעיה, ובצורך להבחין בין קרבנות המלחמה לבין פושעי מלחמה, משתפי פעולה ובוגדים שנמלטו מארצותיהם בסופה. העצרת הכללית העבירה את הנושא לטיפולה של המועצה הכלכלית-חברתית של האומות המאוחדות, והטילה על המועצה להכין דו"ח בעניין לקראת חלקו השני של הכינוס בסוף 1946, שיניח את היסודות להקמת גוף בין-לאומי לטיפול בפליטים. בדצמבר 1946 קיבלה העצרת הכללית של האו"ם את החלטה 62, שהכריזה על הקמתו של ארגון הפליטים הבין-לאומי. מטרתו המרכזית של הארגון הייתה לסייע בשילוב הפליטים כאזרחים בארצות שאליהן ברחו, בארצות הולדתם, או במדינה שלישית. הארגון אמור היה לסיים את פעילותו עד יוני 1950. עד מהרה התברר שהכמות הגדולה של פליטים מונעת דבר זה. בשנת 1948 ביקשה המועצה הכלכלית-חברתית ממזכ"ל האו"ם לערוך, בשיתוף פעולה עם סוכנויות וארגונים העוסקים בנושא, מחקר מקיף בנושא בעיית הפליטים והחקיקה הרלוונטית לנושא, הן ברמה הלאומית והן ברמה הבין-לאומית. בעקבות ממצאי המחקר והמלצת המזכ"ל על ניסוח אמנה בין-לאומית בנושא הפליטים הכריזה המועצה הכלכלית-חברתית של האו"ם על הקמת ועדת אד-הוק בעניין. הוועדה הורכבה מנציגיהן של 13 מדינות חברות באו"ם, כולל מדינת ישראל, שיוצגה על ידי עורך הדין יעקב רובינסון. רובינסון ביסס סביבו חוג של מומחים שהיו שותפים לניסוח האמנה ופעלו להרחיב ככל הניתן את ההגנות שסיפקה לפליטים. מומחים אלה כללו משפטנים, דיפלומטים ונציגי ארגונים שונים שהצטרפו לוועדה כמשקיפים. גלעד בן נון, היסטוריון מטעם האיחוד האירופי באוניברסיטת ורונה, שמחקרו עסק בנושא, טוען כי: "יהודים, ובראשם נציג מדינת ישראל לאמנה, ד"ר יעקב רובניסון, היו אלה שנשפו חיים לתוך האמנה וגרמו לה להתקבל – שלולא הקרבות הדיפלומטיים הקשים שלהם, לא הייתה האמנה רואה אור יום – בוודאי לא במתכונתה הנוכחית של הגנה משמעותית על פליטים באשר הם". בנוסף תרמו לאמנה הנציג האמריקאי לאמנה, המשפטן היהודי לואיס הנקין, נציג אגודת ישראל למוסדות האו"ם בניו יורק, הרב יצחק לוין, וההסתדרות הציונית העולמית. ב-28 ביולי 1951 אימצה ועדה מיוחדת של האומות המאוחדות את אמנת הפליטים. ב-4 בדצמבר 1952 הייתה דנמרק המדינה הראשונה שאשררה את האמנה. ב-1953 אשררו את אמנה נורווגיה, בלגיה, לוקסמבורג וגרמניה. בשנת 1954 אשררו את האמנה אוסטריה, צרפת, איטליה, מונקו, שוודיה, בריטניה וישראל. האמנה אושרה בעיר ז'נבה ולפיכך יש המכנים אותה בשם "אמנת ז'נבה", אף על פי שאיננה אחת מאמנות ז'נבה העוסקות בדיני מלחמה. ב-4 באוקטובר 1967 נכנס לתוקפו פרוטוקול בדבר מעמדם של פליטים (Protocol Relating to the Status of Refugees) המרחיב את הוראות האמנה. האמנה החילה את הוראותיה רק על פליטים שנקלעו למצבם עקב אירועים שאירעו עד 1 בינואר 1951, והעניקה למדינות החתומות עליה את הזכות לפרש את הוראות האמנה כאירועים שאירעו באירופה או אירועים שאירעו באירופה ובמקומות אחרים. הפרוטוקול הסיר את מגבלות הזמן והמקום מהגדרת ה"פליט" אולם התיר למדינות שחתמו על האמנה ואשר הגבילו את תחולתה הגאוגרפית, להמשיך ולהחזיק בהגבלה זו. נכון לשנת 2010 - 147 מדינות בעולם חתמו על האמנה או על הפרוטוקול (או על שניהם). בהתאם לתחילת סעיף א(2) בסימן א׳ לאמנה, כפי שתוקן בפרוטוקול משנת 1967, פליט הוא אדם: ”הנמצא מחוץ לארץ אזרחותו [...] בגלל פחד מבוסס להיות נרדף מטעמי גזע, דת, אזרחות, השתייכות לקיבוץ חברתי מסוים או להשקפה מדינית מסוימת ואיננו יכול להיזקק להגנתה של אותה ארץ או אינו רוצה בכך בגלל הפחד האמור; או הנמצא עקב המאורעות האמורים מחוץ לארץ שבה היה קודם לכן מקום מגוריו הקבוע, והוא חסר אזרחות, ואינו יכול לחזור לאותה ארץ או אינו רוצה בכך בגלל הפחד האמור;” האמנה מטילה על המדינות החתומות מספר חובות אשר נועדו להגנתם של הפליטים, על פי הגדרת האמנה, הנמצאים בתחומן. החובות הבולטות הן: שיתוף פעולה עם נציבות האו"ם לפליטים: בהתאם להוראות סעיף 35 לאמנה וסעיף II לפרוטוקול, המדינות מסכימות לשתף פעולה עם נציבות האו"ם לפליטים במסגרת ביצוע חובותיהן, ולסייע לנציבות לפקח על יישום הוראות האמנה. העברת מידע בדבר תחיקה ארצית: בהתאם לסעיף 36 לאמנה, המדינות החברות חייבות לדווח למזכיר הכללי של האו"ם על חוקים ותקנות שחוקקו על מנת להבטיח את יישום האמנה בתחומן. פטור מעקרון ההדדיות: במדינה שבה קיים תנאי של עקרון הדדיות המקנה זכות לאזרח זר אך ורק אם מדינת המוצא של האזרח מקנה זכויות דומות לאזרחי המדינה המארחת, תנאי זה לא יחול על פליטים. זאת מכיוון שפליטים לא זוכים להגנת מדינת הלאום שלהם. איסור על גירוש או החזרה: הזכות העיקרית שמקנה האמנה למי שמוכר כפליט היא הזכות שלא להיות מוחזר בכוח למדינת המוצא. סעיף 33 לאמנה קובע: ”שום מדינה החברה באמנה לא תגרש ולא תחזיר פליט, בשום צורה שהיא, אל גבולות הארצות שבהן יהיו חייו או חירותו בסכנה מטעמי גזעו, דתו, אזרחותו, השתייכותו לקיבוץ חברתי או להשקפה מדינית.” זוהי הנחה מקובלת בתחום המשפט הבין-לאומי הנוהג כי אין לגרש בכוח פליט, ומכאן שגם מדינות שאינן חתומות על האמנה חייבות לכבד כלל זה. הגנת סעיף 33 חלה גם על מבקש מקלט שנכנס לטריטוריית המדינה באופן בלתי חוקי. מבקש מקלט שבקשת המקלט שלו נדחתה הוא מי שבקשתו נדחתה על ידי המדינה על בסיס סעיף 1 לאמנה, אולם לגישת המדינות החברות במועצת אירופה, הרחקתו תישקל רק לאחר שמוצו כל ההליכים שמכוחם הוא עשוי לקבל מעמד פליט. סעיף 31 (1) לאמנת הפליטים קובע שמבקש מקלט הנכנס לטריטוריית המדינה באופן בלתי חוקי זכאי לחסינות מפני העמדה לדין בגין עבירת ההסתננות, אם הוא מגיע ישירות מהטריטוריה בה הוא מצוי בסכנה. סעיף 32(1) לאמנת הפליטים קובע את חובת אי-הגירוש: "המדינות בעלות האמנה לא יוציאו מתחומן ("expel") פליט השוהה בארצן בהיתר אלא מטעמי ביטחון לאומי וסדר ציבורי". סעיף 32 נחקק על רקע מאורעות מלחמת העולם השנייה במטרה לאפשר לפליט להיטמע במדינת המקלט. המטרה היא שהפליט לא יהיה מצוי תחת חשש מתמיד פן יורחק, אלא שיוכל להסתמך על רישיון הישבה שהוענק לו, ולהשקיע את מירב מרצו בהיטמעות במדינה. לפליט זכות שינהגו בו ללא אפליה מטעמי דת, גזע, או ארץ מוצא (סעיף 3). לפליטים זכות לעבוד במדינה בה מצאו מקלט באותו אופן שבו המדינה המארחת מעניקה רשות עבודה לאזרחים זרים (סעיף 17). האמנה מעניקה לבעלי מעמד פליט אף את הזכות לחופש תנועה בתחומי המדינה שבה מצאו מקלט (סעיף 26), לפליט הזכות לחינוך אם במדינה בה מצא מקלט קיים חוק חינוך חובה והזכות להכרה בתעודות על חינוך שרכש (סעיף 22). לפליט זכות ליהנות משרותיי רווחה אם הוא שוהה במדינה שבה שירותים אלה ניתנים בחוק לאזרחי המדינה (סעיף 23). מדינות בהן מעוגנות זכויות עובדים וזכויות לביטחון סוציאלי בחקיקה, יתנו לפליטים בתחומן ליהנות מזכויות אלה (סעיף 24). על פי המידע באתר נציבות הפליטים של האומות המאוחדות, מדינת ישראל אשררה את האמנה ב-1 באוקטובר 1954 ואת הפרוטוקול ב-14 ביוני 1968. על פי המידע שפורסם באתר משרד המשפטים, ישראל אשררה את הפרוטוקול עם הסתייגויות ולא הצטרפה לאמנה. על פי מסמך שהוציאה הכנסת ב-2013, ישראל כן חתומה על האמנה. בכנסת השבע עשרה הגיש חבר הכנסת מיכאל מלכיאור הצעה לעגן את סעיפי האמנה בחוק בהתאם לאמור בה בסעיף 36, ובכנסות העוקבות הוגשו הצעות חוק דומות, אך אף אחת מהן לא התקבלה. נציבות האו"ם לפליטים, אשר פועלת בישראל משנות ה-70, ניהלה את ההליכים הכרוכים בהגשת בקשות לקבלת מקלט מדיני בישראל, עד שנת 2009, כשאז הועבר הטיפול במבקשי מקלט בישראל ליחידת RSD‏ (Refugee Status Determination) של משרד הפנים. בראשית 2011 הונהג "נוהל הטיפול במבקשי מקלט מדיני בישראל", למימוש מחויבותה של ישראל על פי האמנה. הנוהל מסדיר את עבודתה של "הוועדה המייעצת לענייני פליטים לשר הפנים" כגוף מייעץ לשר הפנים, למנכ"ל רשות האוכלוסין וההגירה ולראש צוות ביחידת ה-RSD. כמו כן, קובע הנוהל כי יושב ראש הוועדה המייעצת יהיה "שופט בדימוס או מי שכשיר להיות שופט בית משפט מחוזי, שאינו עובד מדינה, ואשר ימונה על ידי שר הפנים בהתייעצות עם שר המשפטים", וכי בוועדה יהיו 3 חברים נוספים: נציגי משרד המשפטים; משרד החוץ; ומשרד הפנים. עד שנת 2010 כיהן אורי שטרוזמן בראש הוועדה המייעצת. בשנת 2010 נכנס לתפקיד עו"ד אבי חימי שפרש בשנת 2015, ובשנת 2016 נכנס לתפקיד עו"ד ציון אמיר. בשנת 2016 שב עו"ד חימי לכהן בראש ועדה נוספת כך שמכהנים שני יו"ר במקביל. אמנות בין-לאומיות בנושאי זכויות אדם מדיה וקבצים בנושא אמנה בדבר מעמדם של פליטים בוויקישיתוף נוסח מלא של האמנה והפרוטוקול באתר נציבות האו"ם לפליטים (באנגלית) נוסח עברי: אמנה ופרוטוקול בדבר מעמדם של פליטים, גרסה מאורכבת בתאריך 24 באפריל 2024, בארכיון האינטרנט רשימת המדינות החתומות על האמנה או הפרוטוקול, באתר נציבות האו"ם לפליטים (באנגלית) כתבי אמנה, כרך 3, עמוד 5, מספר כתב אמנה: 65. Resolutions adopted on the reports of the third committee Question of RefugeesQuestion of Refugees A/RES/8(I), By General Assembly, 12 February 1946, unhcr על מעורבותה של ישראל בניסוח אמנת הפליטים של האו"ם, "המשרוקית", גלובס, 16 בינואר 2018 צדדים לאמנה בדבר מעמדם של פליטים, באתר נציבות האו"ם לפליטים כתבי אמנה רב-צדדיים , באתר משרד המשפטים של מדינת ישראל הליכי קבלת מעמד פליט בישראל שלבי החקיקה של הצעת חוק הסדרת מעמד הפליטים בישראל, התשס"ז-2007, במאגר החקיקה הלאומי באתר הכנסת שלבי החקיקה של הצעת חוק אמנת הפליט להסדרת מעמד מבקשי מקלט ופליטים בישראל, התש"ע-2009, במאגר החקיקה הלאומי באתר הכנסת שלבי החקיקה של הצעת חוק אמנת הפליט להסדרת מעמד מבקשי מקלט ופליטים בישראל, התשע"ג-2013, במאגר החקיקה הלאומי באתר הכנסת שלבי החקיקה של הצעת חוק אמנת הפליט להסדרת מעמד מבקשי מקלט ופליטים בישראל, התשע"ה-2015, במאגר החקיקה הלאומי באתר הכנסת שלבי החקיקה של הצעת חוק אמנת הפליט להסדרת מעמד מבקשי מקלט ופליטים בישראל, התשע"ט-2019, במאגר החקיקה הלאומי באתר הכנסת שלבי החקיקה של הצעת חוק אמנת הפליט להסדרת מעמד מבקשי מקלט ופליטים בישראל, התש"ף-2019, במאגר החקיקה הלאומי באתר הכנסת שלבי החקיקה של הצעת חוק אמנת הפליט להסדרת מעמד מבקשי מקלט ופליטים בישראל, התש"ף-2020, במאגר החקיקה הלאומי באתר הכנסת בג"ץ 3736/16 משרד תומר ורשה - עורכי דין נ' שר הפנים ועו"ד ציון אמיר, ניתן ב־22 בפברואר 2017