כתב המנדט

כתב המנדט (באנגלית: The Mandate for Palestine) הוא אמנה בינלאומית, שאושרה על ידי מועצת חבר הלאומים ב-24 ביולי 1922, הקובעת את מעמדה של הממלכה המאוחדת כמעצמה השלטת בשטחי ארץ ישראל, לשם "ביצוע ההכרזה שניתנה במקור בשני לנובמבר 1917 על-ידי ממשלת הוד-מעלתו הבריטי, ואושררה על ידי יתר מעצמות הברית לצורך הקמת בית לאומי לעם היהודי בפלשתינה" - הצהרת בלפור. האמנה שימשה כמסמך הבסיסי הקובע את סדרי החיים והשלטון בארץ ישראל, הן מבחינה בינלאומית, והן מבחינת המשפט הפנימי בארץ, במהלך תקופת המנדט הבריטי. 'כתב המנדט' נזכר במגילת העצמאות כמסמך "אשר נתן במיוחד תוקף בינלאומי לקשר ההיסטורי שבין העם היהודי לבין ארץ ישראל ולזכות העם היהודי להקים מחדש את ביתו הלאומי". לאחר כיבוש ארץ ישראל על ידי בריטניה במהלך מלחמת העולם הראשונה, הייתה הארץ תחת שלטון ממשל צבאי בריטי, מבלי שמעמדה המשפטי והבינלאומי יהיה מוסדר. על אף שהחלטת ממשלת בריטניה כפי שמצאה ביטוייה בהצהרת בלפור ייעדה את הארץ כבית לאומי לעם היהודי, ולמרות דרישות סותרות של הערבים, וביניהם המלך פייסל שראה בעצמו "נאמן" על שטחים אלו, הוחלט כי יש צורך במעצמה שתפעל כנאמן בשטחי הפקדון - ארץ ישראל, תוך ייעוץ וסיוע, לקראת הבשלתה של ישות לאומית יהודית ברוח החלטת ממשלת בריטניה המסוגלת לשלטון עצמי, וזאת בהתאם לסעיף 22 באמנת חבר הלאומים. ב-3 בפברואר 1919 הניח ועד המשלחות היהודיות את התביעה היהודית בפני ועידת השלום בפריז (1919) "להכיר בזכותו ההיסטורית של העם היהודי על ארץ-ישראל ובזכות היהודים לכונן מחדש בארץ-ישראל את ביתם הלאומי" תחת מנדט חבר הלאומים והנאמן בריטניה. ב-24 באפריל 1920 החליטה ועידת סן רמו כי שטחי ארץ ישראל יימסרו למנדט בריטי. ב-9 ביולי 1920 פרסם הנציב העליון אגרת בשמו של ג'ורג' החמישי, מלך הממלכה המאוחדת לתושבי ארץ ישראל בה נכתב: "ידוע לכלכם למדי כי מעצמות ההסכמה יחד עם הממשלות בעלות בריתן החליטה לאחוז באמצעים שיבטיחו את בניינו ההדרגתי בארץ ישראל של בית לאומי לעם היהודי". הוסיף וכתב הנציב העליון בצמוד לאגרת, שהאמצעים אשר מטרתם לעזור ליסוד הבית הלאומי ליהודים יסייעו הרבה להתפתחות הכלכלית של הארץ. האגרת פורסמה גם בנוסח ערבי, ובסעיף המציין את בנייתו של "בית לאומי" לעם היהודי בארץ ישראל, הודיע הנוסח הערבי על "ייסוד הדרגתי של מולדת לאומית ליהודים בפלסטין", תוך שימוש בצירוף שתי המילים הערביות (וַטַן קַוְמי, "מולדת לאומית") שביטאו את רעיונות הלאומיות בקרב הערבים עצמם. ב-10 באוגוסט 1920 נחתם הסכם סוור בו אושר כי שטחי ארץ ישראל יהיו בעתיד למדינה עצמאית. ניסוח כתב המנדט נמשך כשנתיים, וב-24 ביולי 1922 קיבלה מועצת חבר הלאומים את נוסח כתב המנדט, שהפך למסמך בינלאומי מחייב. כתב המנדט משרטט את מבנה השלטון הבריטי בארץ ישראל, את הרשויות השונות הפועלות מטעמו, ואת מטרותיו. הוא קובע את סמכויות השלטון בארץ בידי מלך בריטניה, מזכירי הממשלה שלו והנציב העליון מטעמו. סעיף 2 לכתב המנדט קובע כי אחת ממטרות המנדט היא יצירת התנאים להקמת הבית הלאומי לעם היהודי, תוך שמירת הזכויות האזרחיות והדתיות של כל תושבי הארץ. סעיף 4 לכתב המנדט מכיר ב"סוכנות יהודית" שתוקם. זאת, כדי לממש את הבטחות הצהרת בלפור בעניין הקמת בית לאומי לעם היהודי. משנת 1920 ועד 1929 מילאה ההנהלה הציונית את התפקידים שיועדו לאותה סוכנות יהודית. כגוף מייעץ לשלטונות המנדט.סעיף 5 קובע כי המנדט יהיה אחראי לדאוג לכך ששום שטח פלסטין לא יועבר או יושכר לממשלת מעצמה זרה, או בכל דרך שהיא תהיה תחת שליטתה. סעיף 6 קובע כי ממשלת המנדט תקל על הגירה יהודית לארץ ישראל ותעודד התיישבות צפופה של יהודים על הקרקע, לרבות אדמות מדינה, תוך שמירת זכויותיהם של שאר חלקי האוכלוסייה בארץ. סעיף 7 (סעיף חוק ההתאזרחות) קובע כי ממשלת ארץ ישראל תהיה אחראית על קביעת חוק ההתאזרחות. בחוק זה יבואו סעיפים המכוונים להקל על היהודים המתיישבים ישיבת קבע בארץ את רכישת האזרחות הארץ-ישראלית והוא העיקרון העומד בבסיס חוק השבות. המנהג המקובל בקיסרות העות'מאנית לשעבר, יבוטל בארץ ישראל. כל עוד הממשלות, שנתיניהן מהזכויות והחסינויות הנ"ל בראשון לאוגוסט 1914, לא תוותרנה למפרע על זכותן לחדשן, או כל עוד לא תסכמנה לבטלן לזמן מסוים, יתחדשו הזכויות והחסינויות הללו מיד אחרי גמר תוקף המנדט, בשלמותם או בשינויים - לפי הסכמת הממשלות המעונינות. סעיפים נוספים בכתב המנדט הסדירו את סמכויות בעל המנדט - בהנהלת השטח, ביחסי החוץ שלו, בשמירה על המקומות הקדושים, ובהסדרת המשפט והמנהל. סעיף 15 לכתב המנדט הבטיח לתושבי הארץ את חופש הדת והמצפון. סעיף 8 לכתב המנדט ביטל את הזכויות המיוחדות של האזרחים הזרים (קפיטולציות) שהיו נהוגות בתקופת האימפריה העות'מאנית. סעיף 22 לכתב המנדט קבע כי אנגלית, עברית וערבית יהיו השפות הרשמיות בשטחי המנדט. סעיף 25 בכתב המנדט סייג את כתב המנדט כך שבריטניה הייתה רשאית להוציא את עבר הירדן המזרחי מתחום הבית הלאומי היהודי, וזאת מכיוון שהשטח נועד לפי תוכניתה להימסר לאמיר עבדאללה. הפרשנות אשר למונח 'withhold or postpone' המופיע בסעיף שנויה במחלוקת. מחד, יש המבינים את המונח כ'לדחות או לעכב', כלומר, הנאמן, בריטניה, על הפיקדון, המנדט, רשאי לפנות למועצת חבר הלאומים ולבקש עכוב או דחייה במימוש הגשמתן של תקנות מסוימות, אלו הנוגעות לתביעה הציונית, בעבר הירדן המזרחי. על פי הפרשנות הזו מהלך החרגתו של עבר הירדן המזרחי מתחום הבית הלאומי היהודי שלא לפרק זמן קצוב סתר את האמור בסעיף 25. מאידך, יש המבינים את המונח כ'לעכב או להימנע', כלומר, רשאי הנאמן בכפוף להסכמת מועצת חבר הלאומים, שלא להגשים התקנות להלן כלל. המבוא לכתב המנדט מציין כי המנדט הוענק לבריטניה "כדי לממש את סעיף 22 לאמנת חבר הלאומים". בסעיף 22 זה נאמר כי "קהילות שבעבר נשלטו בידי האימפריה הטורקית הגיעו לשלב התפתחות בו ניתן להכיר באופן זמני בקיומן כאומות עצמאיות, וזאת בכפוף למתן סיוע וייעוץ מנהלי על ידי המעצמה המנדטורית עד לרגע בו יוכלו לעמוד על רגליהן". במשך כל תקופת המנדט הסתמכו המנהיגים הפלסטינים על סעיף זה לביסוס טענתם כי בריטניה מחויבת לסייע ולעודד הקמתה של מדינה ערבית בפלשתינה (א"י). על בסיס כתב המנדט חוקקו הבריטים בשנת 1922 את דבר המלך במועצה על ארץ ישראל, מסמך ששימש כחוקה בשטחי המנדט, ועל בסיס מסמך זה חוקקו במהלך תקופת המנדט פקודות שהסדירו את החיים בארץ, וחלקן בתוקף עד היום. בתחילת שלטון המנדט היו בתי המשפט בארץ ישראל מוכנים להכיר בכתב המנדט כמסמך מחייב הגובר על הוראות דבר המלך במועצה, ומכוחו ביטלו חקיקה של המחוקק המנדטורי. בין השאר, ביטל בית המשפט המחוזי ביפו חוק של עיריית תל אביב שקיבל את אישור הנציב העליון, שהטיל קנס על פתיחת חנויות בשבת, בטענה שהחוק סותר את סעיף ט"ו של כתב המנדט הקובע חופש דת. אך במהלך הזמן נשחק מעמד כתב המנדט, והשלטונות מצאו דרכים להתגבר על הוראותיו, ככל שהדבר היה נוח להם. כך למשל, לאחר חקיקת תקנות העברת קרקעות, שמנעו מיהודים רכישת אדמות בחלקים נרחבים משטח המנדט, ובניגוד מוחלט להוראות כתב המנדט, עתר יהודי בשם רוזנבלט לבית המשפט וטען כי התקנות מנוגדות לכתב המנדט ולכן הן בטלות. בית המשפט מצא כי תקנות אלו נחקקו בהוראה מיוחדת שנוספה לדבר המלך במועצה בשנת 1939 ולכן אינה כפופה להוראה הכללית בדבר המלך המכפיפה את המחוקק המנדטורי להוראות כתב המנדט. אם אכן סותרות התקנות את הוראות כתב המנדט, כתב בית המשפט בפסק הדין, הרי שהסעד לכך אינו במישור המשפט הפנימי, אלא במישור המשפט הבינלאומי. למרות כתב המנדט, הבריטים ראו בארץ ישראל חלק מהאימפריה הבריטית. כבר בשנת 1922 בלפור הזכיר שקבלת המנדט הייתה מגבלה וולונטרית שהבריטים לקחו על ריבונותם. בהתאם לכך פקידים בריטים ראו זאת כזכותם לקבוע בכל מקרה אם ועד כמה להתחשב בכתב המנדט. למשל, הבריטים השתדלו למסור פרויקטים גדולים בארץ ישראל לחברות בריטיות, בהעדפה שנגדה את כתב המנדט. סעיף 80 פרק 12 למגילת האומות המאוחדות שנוסח ב-1945 ונכנס לתוקפו ב-18 באפריל 1946 ודא, שבהכנס האומות המאוחדות בנעלי חבר הלאומים, לא יגרע מזכויותיהם הקיימות של מדינות ועמים מכוח שיטת המנדטים של חבר הלאומים או לחלופין משיטת משטר נאמנות של האומות המאוחדות שתחליף את שיטת המנדטים. בפברואר 1947 החזירה בריטניה את המנדט לאו"ם, יורשו של חבר הלאומים ומחויבויותיו, ובקשה את עצתו "כיצד לעשות את המנדט בר ביצוע" או לחלופין "כיצד לתקנו". האו"ם מינה את ועדת אונסקופ שבמסקנותיה הציגה את התוכנית להקמת מדינה דו-לאומית פדרלית, שנדחתה, ואת התוכנית לחלוקת ארץ ישראל המערבית למדינה יהודית ומדינה ערבית, תוכנית שזכתה להמלצתה של העצרת הכללית של האו"ם וידועה כהחלטה 181. מדינת ישראל רואה בכתב המנדט מסמך היסטורי, המהווה אבן דרך חשובה בהכרה הבינלאומית שהביאה להקמת הבית הלאומי בארץ ישראל, בהסדרת סמכויות השלטון במדינה העברית שבתחומי החלטת החלוקה ובהסדרת סמכותה המשפטית על חבלי הארץ שנכבשו במלחמת העצמאות, מעבר לגבולות החלטת החלוקה. עם סיום המנדט הבריטי והקמת מדינת ישראל נחקקה פקודת סדרי השלטון והמשפט אשר העבירה את כל סמכויות השלטון, לידי הממשלה הזמנית שהוקמה. על פי סעיף 11 לפקודה נותר על כנו "המשפט שהיה קיים בארץ ישראל ביום ה' באייר תש"ח", וזאת פרט ל"שינויים הנובעים מתוך הקמת המדינה ורשויותיה". סעיף 1 לפקודת שטח השיפוט והסמכויות תש"ח-1948, שהוא המסד שהניחה מדינת ישראל להסדרת סמכותה המשפטית בחבלי הארץ שבשליטתה לאחר הקמתה, אף הוא שואב את תקפותו המשפטית מהגדרת גבולות המנדט כפי שבאו לידי ביטוי בכתב המנדט. גם הלגיטימיות של ההתיישבות היהודית ביהודה ושומרון נסמכת לדעת המדינה על כתב המנדט. מצדדי דוקטרינת ה-uti possidetis juris טוענים שהגבולות הפנימיים של המנדט, ארץ ישראל המערבית מהירדן לים, הם המגדירים את היקף התביעה הטריטוריאלית הלגיטימית של מדינת ישראל לגבולות ריבוניים ומכאן, שהחלטת החלוקה נטולת תוקף חוקי ובבחינת אות מתה. יש משפטנים הרואים בהוראות כתב המנדט משום הצדקה מבחינת המשפט הבינלאומי לסיפוח שטחי יהודה והשומרון וחבל עזה, וזאת כיוון שכתב המנדט הכיר בזכויותיהם של היהודים בארץ ישראל מן הירדן לים, ואמור היה לדאוג להקל על התאזרחות יהודים בארץ, אך באשר לערבים לא דובר על זכויותיהם הלאומיות אלא רק על זכויותיהם האזרחיות והדתיות. המשפטן פרופ' אליאב שוחטמן מביא את דעתו של דאגלס פיית', פקיד בכיר לשעבר בממשל האמריקאי, הסבור כי "כתב המנדט לא הבחין בין זכויות היהודים לבית לאומי בכל השטח שממערב לירדן ... הטיעון, שליהודים אין זכויות משפטיות על יהודה ושומרון עלול להיות קטלני באשר לזכויות כלשהן שיש ליהודים לריבונות על ישראל שלפני שנת 1967". אחרים מחשיבים אותו כמסמך חוקי להבנת הרקע ההיסטורי לפרשנות הוראות חוק מסוימות. כך למשל, פנתה השופטת דליה דורנר להוראות כתב המנדט לרקעו ומטרתו בדיון בעתירה לבג"ץ של ארגון עדאלה אשר עתר לכך ששלטי הכוונה עירוניים בערים בהן אוכלוסייה ערבית גדולה ייכתבו גם בשפה הערבית, כדי להבין את משמעות המונח "שפה רשמית" בחוק הישראלי. בתאריך 19 ביולי 2024 קבל בית הדין לצדק בהאג את ההחלטה הבאה המתנגשת חזיתית ומתעלמת מזכויות שנתנו למדינת ישראל כמיצגת של העם היהודי בכתב המנדט בכלל, ובסעיף 5 בפרט כזכות חלוטה ובלתי נתנת לשינוי: בית הדין בהאג קרא לישראל "לסיים את פעילות ההתנחלויות, לעצור כל הקמת התנחלות חדשה ולפצות את הפלסטינים על נזקים שנגרמו להם כתוצאה מהכיבוש". לקביעת בית הדין, "מדיניות ההתנחלויות מאפשרת אלימות של מתנחלים כלפי הפלסטינים. ישראל נכשלת באופן מערכתי למנוע את האלימות או לאכוף את החוק". "מדיניות ההתנחלויות של ישראל מנוגדת לאמנת ז'נבה ולחוק הבין-לאומי", הוסיף בית הדין. "לגוף הכובש אסור להעביר אוכלוסייה לשטחים הכבושים". בית הדין דחה את הטענה שאין לו סמכות שיפוט: "יש לראות את כל שטחי הגדה המערבית, מזרח ירושלים ורצועת עזה כיחידת שטח אחת ויש להתייחס אליה ככזו". כתב המנדט, קטע בעברית, בתוך: ח' מרחביה (עורך), דוד בן-גוריון, הקדמה, הציונות, אוצר תעודות פוליטיות, ירושלים: הוצאת אחיאסף, 1943, עמ' 203. דב יוסף, השלטון הבריטי בארץ ישראל - פרשת כישלונו של משטר, ירושלים: הוצאת מוסד ביאליק, תש"ח. יגאל עילם, היסטוריה מדינית 1918–1922, בתוך: משה ליסק (עורך), תולדות היישוב היהודי בארץ-ישראל מאז העלייה הראשונה, תקופת המנדט הבריטי, חלק ראשון, ירושלים: הוצאת האקדמיה הלאומית הישראלית למדעים ומוסד ביאליק, תשנ"ד-1994, עמ' 139–222. נוסח כתב המנדט, אתר משרד החוץ (באנגלית) מועצת חבר הלאומים ב-24 ביולי 1922 מתוך המבוא לכתב המנדט אגרת המלך ג'ורג' החמישי לתושבי ארץ ישראל באתר הספרייה הלאומית חגי ארליך, המזרח התיכון בין מלחמות העולם, האוניברסיטה הפתוחה, ספר ב, יחידה 4, עמ' 312. זאב ז'בוטינסקי, עבר-הירדן ותוכנית העשור, בסער, ירושלים: ערי ז'בוטינסקי (הוצאת ספרים), תשי"ג, עמוד 236. משפט מחלל שבת בתל־אביב, הצפירה, 14 בפברואר 1928 אסף לחובסקי, "בין 'מנדט' ל'מדינה', על חלוקת ההיסטוריה של המשפט הישראלי לתקופות", משפטים, כ"ט תשנ"ט, עמ' 689 - 721 Lawrence Davidson, America's Palestine, University Press of Florida, 2001, pages 80-81 דו"ח אדמונד לוי מציין את סעיף 80 פרק 12 למגילת האומות המאוחדות כקובע את "העיקרון של ההכרה בהמשך תוקפן של זכויות קיימות של מדינות ועמים שנרכשו מכוח המנדטים למיניהם, כולל אותן הזכויות של היהודים מכוח המסמכים המפורטים לעיל (הצהרת בלפור, ועידת סן רמו וכתב המנדט) להתיישב בשטחי ארץ ישראל" ראו: הוארד גריף, זכויותיו המשפטיות וריבונותו של העם היהודי על ארץ-ישראל על-פי המשפט הבינלאומי, אתר NFC. "כל חוק החל על מדינת ישראל ייראה כחל על כל השטח הכולל גם את מדינת ישראל כולה וגם כל חלק מארץ-ישראל אשר שר הביטחון הגדיר אותו בצו כמוחזק על ידי צבא-הגנה לישראל", מתוך, עיתון רשמי, תש"ח, תוספת א', עמ' 61 Israeli Settlements and International Law, באתר משרד החוץ, נובמבר 2021. טליה איינהורן, ארץ-ישראל ויישובה במשפט הבינלאומי, באתר News1 מחלקה ראשונה. פרופ' אליאב שוחטמן, התנתקות מהחוק, מתוך מאמר מאפריל 2004 ב"מקור ראשון" בג"ץ 4112/99 עדאלה המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל נ' עיריית תל אביב יפו פ"ד נו (5) 393