בירוקרטיה

בִּירוֹקְרַטְיָה (בעברית: מִשׂרָדָנוּת, מילולית: שלטון מנהלים; נגזרת מהמילה היוונית κράτος, קרטוס, שלטון, ומהמילה הצרפתית bureau, "בִּירוֹ", משרד) היא צורת ניהול משאבי אנוש היוצרת תאום (השואף להיות רציונלי) במערכת. צורה זו מסודרת ומאורגנת בחוקים ברורים רשמיים ומוחלטים וקיים בה פיקוח רצוף על ביצועיה שלה ושל החברים בה. כנגזרת לכך, בירוקרטיה היא גם כלל עבודת הניירת או העבודה המשרדית בארגון, ולרוב מתארת עודף מטריד של עבודה מסוג זה. ככינוי גנאי לעודף פנקסנות וטופסולוגיה, היא מייחסת מצב קפקאי של שתלטנות פקידים המופנית כלפי הציבור שהם אמורים לשרת. המילונאי ראובן אלקלעי הציע במילוניו את חידושו שָׂרֶרֶת תחת "בירוקרטיה", אולם חידושו זה לא נקלט. סוציולוגים רבים התייחסו לבירוקרטיה (קרל מרקס, הגל, ג'ון סטיוארט מיל ועוד), אך הראשון שבחר בה כשיטת הניהול התאורטית הטובה ביותר עבור החברה נחשב לסוציולוג הרציונליסטי מקס ובר. ובר ניסח את עקרונות הבירוקרטיה באופן תאורטי, בעזרת המודל הטהור של הבירוקרטיה. לצד הגדרותיו, ובר התריע כי בירוקרטיה מקצועית עלולה לדאוג לאינטרס האישי שלה על חשבון האינטרס הציבורי וכן התריע כי "שלטון הפקידים" עלול לחתור תחת השלטון הריבוני. לצד זאת, וובר גם ביקר את הבירוקרטיה מתוך טענה שהיא עלולה להוביל לאובדן יחס אנושי, ופעולה מתמדת המתמקדת אך ורק במטרה מבלי לקחת בחשבון גם את הדרך. על פי תפישת הבירוקרטיה של ובר, מודל זה שבבסיסו חתירה של כל פרט לקידום האינטרס הפרטי שלו (הנגזר ממעמדו ומתפקידו במערכת) ומערכת הרותמת אינטרסים אלו על מנת לקדם את האינטרס המערכתי, מאפשר יכולות פיקוח וניהול של כוח עבודה, ועל כן נעשה בו שימוש רב במסגרות שונות ורבות, בייחוד מוסדות ממשלתיים וכלכליים גדולים. למודל זה מצטרפים מאפיינים נוספים של ההתנהלות הבירוקרטית, כגון תקשורת מנותבת – מערכת כללים פורמלית להעברת מידע והוראות בין חלקי המערכת, על בסיס חלוקת העבודה והאחריות בה (לדוגמה: האיסור על עקיפת סמכות). התוצאה של המודל הבירוקרטי היא יצירתם של מוסדות בעלי שוק עבודה פנימי, בו מערכת עצמאית של יחסי העסקה הפועלת לטווחי זמן ארוכים מבחינת העובד (המועסק לרוב לתקופות זמן ארוכות ביותר). מערכות בירוקרטיות הופכות עם הזמן למורכבות יותר ויותר, ומכילות בדרך כלל תת-מערכות שונות של התנהלות בתוך עצמן. במערכת זו מתרחבים הכללים ומגדירים תחומים הולכים וגדלים של הפעילות האנושית. כך נוצרים נהלים שונים המגדירים פעילויות רבות באופן פורמלי ומדויק, הופכים להיות יותר ויותר עצמאיים ובלתי-תלויים באנשים המפעילים אותם. בתהליך זה, המכונה הצרנה (פורמליזציה) נעשים הכללים לקוד התנהגות עליון ובלתי ניתן לערעור. הפורמליזציה שואפת ליצור התנהגות שאינה תלויה בתודעתו ורגשותיו של האדם. מלבד התכונות הבסיסיות של הבירוקרטיה, ההופכות אותה למערכת יציבה וקבועה באופן יחסי, מבנה הקידום במערכות אלו לרוב מהווה גורם משמר בתוכן. מצב זה נוצר משום שקיימות אפשרויות קידום רבות (שכן ישנם שלבים רבים בהיררכיה), בטוחות (שכן נאמנות וצייתנות, שאינן תלויות בכישרון או במזל, הן הקריטריונים העיקריים לקידום), ושונות (שכן קיימים תחומי התעסקות רבים ושונים), משום שערכו של תואר כלשהו במערכת בירוקרטית נמוך יותר מחוץ למערכת המסוימת בה הוא נרכש, ומשום ששיטת התגמול הופכת לחיובית יותר עם ההתקדמות (פרסים במקום ענישה). מכיוון שמערכת בירוקרטית מכילה עולם פנימי יציב וקבוע באופן יחסי, הן מבחינת החוקיות שלו והן מבחינת הרכבו האנושי, קיימת נטייה ליצור 'משפחתיות' ותחושת נאמנות בקרב העובדים (לדוגמה, באמצעות שימוש בעיתונות פנימית). אפיון נוסף של מערכת בירוקרטית הוא בהיותה סגורה יחסית לזרימת מידע, דבר היוצר מעטה של סודיות סביב פעולותיה. הגדרה נוספת של אנתוני דאונס, מונה 4 מאפיינים לבירוקרטיה: ארגון גדול (הבכירים מכירים פחות מחצי משאר הסגל), רוב העובדים במשרה מלאה ותלויים במשכורת, מינוי וקידום עובדים מתבסס על הצלחה בתפקיד ולא על תכונות אחרות (מין, מוצא, קשרים), ותפוקת הארגון לא נמדדת בכסף. למרות שיסוד השיטה הבירוקרטית הוא היעילות, מקובל להאמין כי היא מובילה במקרים רבים לחוסר יעילות רב ("דיספונקציונליות"), מכמה בחינות כמו: מבחינה מבנית- קיימות טענות רבות על-פיהן המבנה הבירוקרטי אינו מסוגל להתמודד עם המציאות באופן הטוב ביותר, כלומר, מבנה זה נתפש פעמים רבות כמסורבל, איטי, ורחב מדי מכדי להיות יעיל. כמו כן, חוסר ביצירתיות ביכולת ההתאמה הנדרשת למצבים משתנים נחשב לחיסרון בולט של הבירוקרטיה אל מול שיטות ניהול אחרות. דוגמאות לטענות כאלו הן: העיקרון הפיטרי המודל של סלזניק מבחינת תפקוד בעלי התפקידים במציאות, נהוג לטעון כי אופיים האנושי סותר לעיתים את הדרישות הנוקשות של המערכת הפורמלית, ועל כן מתעוררות בעיות תפקודיות. הטענה המרכזית בתחום זה היא שצמצום העובד לתחום הצר המוגדר על ידי תפקידו ויצירת עולם פורמלי של כללים נוקשים סביבו מונע ממנו להשיג את מטרות המערכת כולה (איתה אין הוא מזדהה) ביעילות, והוא לרוב מפתח אדישות כלפיהן הפוגעת בתפקודו. דוגמאות לטיעונים כאלו הן: חוק פרקינסון המודל של מרטון המודל של גולדנר מכיוון שהבירוקרטיה מתבססת על אינטרסים פרטיים של כל החברים בה, לעיתים אינטרסים אלו מביאים את בעלי התפקידים השונים לקדם את המטרות שלהם גם באופן הפוגע במטרות המערכת. מלבד חוסר היעילות, קיימות טענות ערכיות רבות כלפי טיבה הפורמלי של הבירוקרטיה. לרוב נטען כי הבירוקרטיה שוללת את אנושיותם של עובדיה ואת מחשבתם העצמית בזכות אופייה המקבע. דוגמה לטעונים כאלו הם טיעוני המרקסיזם, כחלק מרעיון ביטול העבודה. בנוסף, ניתן למצוא טיעונים נגד הבירוקרטיה בתאוריה של יהודה שנהב הרואה בה אידאולוגיה שרירותית הפועלת נגד טובתם של רבים. טעון נוסף הוא שמכיוון שאין חשיבה ערכית אקטיבית של המוסדות הבירוקרטיים, ניתן להשתמש בהם למטרות מזיקות (כדוגמה נהוג לציין את הביקורת כלפי השימוש בבירוקרטיה ברייך השלישי). כמו כן, קיימת הטענה כי ההתנהלות הבירוקרטית אינה דמוקרטית מטיבה, ועל כן פוגעת בדמוקרטיה ובדפוסי החשיבה הדמוקרטיים (כדוגמת כלל הברזל של האוליגרכיה). הביקורת כלפי הבירוקרטיה הפכה לנפוצה ביותר, עד הפיכת המונח למלת גנאי. תהליך ביקורת הבירוקרטיה מחוזק בזכות המגע המתמיד של אוכלוסיות רחבות בארגונים בירוקרטים, ובזכות תיאורים שליליים להם זוכה הבירוקרטיה ביצירות אמנות רבות (מהמפורסמות שבהן: יצירותיו של פרנץ קפקא וניקולאי גוגול). מבנה ארגוני - מונחים בירוקרטיה, באתר אנציקלופדיה בריטניקה (באנגלית) ביורוקרטיה, דף שער בספרייה הלאומית בִּירוֹקְרַטְיָה/בְּיוּרוֹקְרַטְיָה, באתר snopi.com יסודות המנהל הציבורי, יחידות 3–4, עמוד 14, האוניברסיטה הפתוחה ראובן אלקלעי, מלון עברי שלם, כרך 3, הוצאת גליל, 1994 עו"ד אביטל בן־שלמה ועו"ד אריאל ארליך, "האינטרס הציבורי או האינטרס הפקידותי" השילוח גיליון 13 עמודים 31 - 35, פברואר 2019 (לא נכלל במהדורה המקוונת)