איחוד התשלומים האירופי

איחוד התשלומים האירופי (באנגלית: European Payments Union, בראשי תיבות: EPU) הוא ארגון שהוקם בשנת 1950 במטרה לסייע בהסדרת מאזני התשלומים בין מדינות אירופה, שהשתתפו בשעתו בתוכנית מרשל. האיחוד נועד להיות שיטה זמנית שתספק לאירופה מטבע בר-המרה בתקופה שלאחר מלחמת העולם השנייה. איחוד התשלומים שימש מסלקה לזיכויים וחיובים של המדינות החברות וכן נתן אשראי לכל חברה שהיה לה גירעון במאזן התשלומים עם מדינה חברה אחרת. לכל מדינה חברה הייתה מכסה המבוססת על הסחר שלה עם המדינות החברות במשך שנת 1949, והיא הייתה יכולה לקבל אשראי אוטומטית בשווי של עד עשרים אחוזים מהמכסָה שלה במקרה של גירעון (מעבר לגירעון זה היה צורך לשלם בזהב או בדולר אמריקאי). האיחוד התפרק בסוף 1958, ובמקומו בא ההסכם המוניטרי האירופי. בשנת 1949 הביעו האמריקאים את רצונם להקים איחוד תשלומים אירופי שיכלול את צרפת, איטליה, גרמניה, בריטניה, בלגיה, הולנד ולוקסמבורג. הם היו מוכנים להקצות לאיחוד 350 מיליון דולר במסגרת תוכנית מרשל למטרה זו. על מנת שהתוכנית תמצא חן בעיני האירופים החליט פול הופמן, המנהל הבכיר של תוכנית מרשל, לבטל תוכניות אמריקאיות קודמות בנוגע ליצירת "ארצות הברית של אירופה", שהאמריקאים הבינו שהיו שאפתניות מדי, ושהמשא ומתן עליהן רק הרחיק את המדינות המועמדות. הבריטים סירבו לאינטגרציה עד שהבינו שסירובם יעלה להם ביוקר, ויפגע ברצונה הטוב של ארצות הברית לתת סיוע, ואילו הצרפתים שהתנגדו לכל דבר שהגרמנים כלולים בו סירבו גם כן, עד שהבינו שיתר המדינות מוכנות להתקדם בתוכנית בלעדיהם. ביולי 1950 החליט הארגון לשיתוף פעולה כלכלי אירופי (באנגלית: OEEC, Organization for European Economic Co-operation) להחליף הסכמי תשלומים בילטרליים, שנחתמו עם סיום מלחמת העולם השנייה במטרה לחדש את הסחר הבינלאומי, בשיטה מולטילטראלית חדשה שתחייה את הכלכלה האירופית. בעקבות כך נוצר ב-19 בספטמבר 1950 "איחוד התשלומים האירופי" על ידי שמונה עשר המדינות החברות ב-OEEC: אוסטריה, בלגיה, דנמרק, צרפת, יוון, איסלנד, אירלנד, איטליה, לוקסמבורג, הולנד, נורווגיה, פורטוגל, שוודיה, שווייץ, טורקיה, בריטניה ומערב גרמניה. הניסיון של אירופה עם ה-EPU נתן השראה למספר הצעות להסדר דומה לאחר נפילת חומת ברלין והתמוטטות האיחוד הסובייטי. הצעות שכאלה לא משאירות ספק שניסיונה של אירופה עם ה-EPU עדיין נזכר לטובה. ה-EPU חיב את הקמתו, כמו מוסדות לשיתוף פעולה כלכליים אחרים שקמו לאחר המלחמה, לתוכנית מרשל. ארצות הברית ראתה בתוכנית מרשל כלי לטיפוח האינטגרציה האירופית, שבתמורה לסיוע דרשה להסיר מגבלות בסחר הפנים-אירופי, ותיאום של תוכניות להתאוששות לאומית, וגם הסכמה מצד המקבלות על כיצד הן ינצלו את הסיוע. הדרך שבה היה ניתן להשיג מטרות אלה הייתה דרך הארגון לשיתוף פעולה כלכלי אירופי (OEEC, שהתפתח ל-OECD המוכר לנו היום). למרות שארצות הברית השתתפה כחברה ב-OEEC, ה-EPU וה-OEEC היו במהותם מוסדות אירופים. בכל חודש האיחוד אסף את כל העודפים והגירעונות הבילטראליים של כל אחת מהחברות. אם, לדוגמה, במהלך חודש יולי 1950 לבלגיה היה עודף בילטרלי מול בריטניה, הוא נחשב לעודף מול האיחוד לטובת בלגיה, ולגירעון מול האיחוד לחובת בריטניה. סך כל העודפים הבילטראליים של בלגיה מול חברות אחרות ביולי 1950 פחות כל הגירעונות הבילטראליים שלה, נרשם על ידי הבנק להסדרי סליקה בינלאומיים (Bank for International Settlements, BIS) כמאזן הנטו (net-position) של בלגיה לאותו החודש, ואותו הדבר נעשה מול החברות האחרות. מאזני הנטו החודשיים של כל מדינה מאז אמצע 1950 נצברו ונרשמו על ידי ה-BIS כך שבכל חודש לכל חברה היה מאזן נטו מצטבר מול האיחוד. מאחר שבחישוב המאזן המצטבר של כל חברה, כל גירעונותיה הבילטראליים החודשיים באותו הזמן הנתון עמדו מול העודפים החודשיים שלה, יצא שכל הגירעונות ההדדיים (והעודפים) בין החברות פשוט נמחקו. ה-EPU סיפק מנגנון להסכמים רב צדדיים מלאים ובתחומים שונים בין חברותיה, ונתן לשיתוף הפעולה ביניהן תמריצים, וכך למדינות החברות היה עדיף, לייצא או לייבא, למשל, מהמדינות החברות במנגנון. התשלומים בין החברה לאיחוד או מהאיחוד לחברה נעשו בזהב, דולרים אמריקאים או באשראי. האשראי היה בעצם שטרות חוב הנקובים במטבע של המדינה הלווה, שהמלווה הבטיחה לצבור עד למכסה מסוימת. את האשראי של ה-EPU אפשר להגדיר כ"שירותי צבירה". כשהאיחוד העניק אשראי לחברה, הוא צבר שטרות חוב בהתאם למטבע המדינה החברה, וכאשר מדינה חברה העניקה אשראי לאיחוד היא צברה שטרות חוב בהתאם ל"יחידת החישוב" של האיחוד. יחידת החישוב הזו הייתה במידה מסוימת מטבע בינלאומי חדש (שערכו נקבע בגרמים של זהב בהתבסס על ערך הזהב של הדולר), אך כזה שלא יכול להיות מועבר מחברה אחת לשנייה. הערך של שטרות החוב של האיחוד לחברה המחזיקה בהם, היה אך ורק אמצעי לקיזוז עם האיחוד לחודשים הבאים, ואמצעי לתביעת נכסי האיחוד לכשיתפרק. את החובות המצטברים יכלו המדינות לממן תחילה באמצעות אשראי, אך בסופו של דבר הן היו חייבות להתקזז בדולרים ובזהב. כל מדינה קיבלה מכסה השווה ל-15% מסך הסחר שלה עם המדינות החברות במשך שנת 1949. במקרה שלמדינה היה חוב של עד 20% מהמכסה שלה, היא יכלה לשלם אותו באשראי. כאשר החוב חרג מ-20% מהמכסה, 20 אחוזים ממנו היו צריכים להיות משולמים בזהב. חובות של 40, 60 ו-80 אחוזים מהמכסה, שולמו ב-40, 60 או 80 אחוזים זהב או דולרים, אולם בנסיבות יוצאות דופן הוועדה המנהלת של ה-EPU העניקה אשראי נוסף. גם עודפים מצטברים יושבו באופן דומה, אך באחוזים שונים. כך הסחר הפך לרב צדדי והוא קיבל עידוד מהזמינות של האשראי מה-EPU. מאחר שה-EPU כלל את כל המדינות שהשתתפו בתוכנית מרשל, היה קל יותר ליישם את הביטול המולטי-לטראלי של אי- איזונים בילטרליים מאשר בתקופה בה היו מגבלות גאוגרפיות. מאחר שה-EPU מומן מכספי הסיוע של תוכנית מרשל, הוא סיפק כמות משמעותית של אשראי לכיסוי גירעונות זמניים ולסיוע למדינות שנתקלות בקשיים במהלך תקופת המעבר. יחד עם זאת הונהגו מנגנונים שהבטיחו למדינות המלוות שהן יקבלו את כספן בחזרה. כאשר חברה כילתה את המכסה שלה, מועצת המנהלים של התוכנית, בה היו חברים מומחים עצמאיים שדיווחו למועצת ה-OEEC, התכנסה כדי לייעץ למועצה והמליצה על תיקונים. מועצת המנהלים גם יכלה לאשר אשראי נוסף בנסיבות מיוחדות, וכל עוד המדינה המקבלת אימצה את כל המלצות ותיקוני המועצה. מאחר שהתוכנית מומנה מכספי תוכנית מרשל, המדינות ידעו שעליהן להתייחס אליה ברצינות אם הן לא רוצות לאבד את ההטבות מארצות הברית. האיחוד היה אטרקטיבי עבור מדינות בעלות עודפים משום שהאיחוד היה קשור לקוד הליברליזציה של ה-OEEC, שחייב את החברות לבטל צעדים מפלים נגד משתתפות אחרות. ההתחייבות הזו הועילה למדינות יציבות שהרגישו את כובד האפליה והיססו להרחיב את האשראי לשותפותיהן המולטילטראליות. ה-EPU הקל את ההמרה של המטבעות האירופים על ידי קביעת שערי חליפין, שהעריכו כי הם משקפים את המצב הכלכלי בכל מדינה. האיחוד נהג כמסלקה בינלאומית, שסייעה בהסדרת החשבונות של כל מדינה אירופית עם החשבונות של שכנותיה. בפועל כל חברה ב-EPU השוותה בין המטבע שלה ליחידה שערכה נקבע בגרמים של זהב בהתבסס על ערך הזהב של הדולר- אותה "יחידת החישוב", וכמו כן קבעה שער חליפין אחד. הודות למערכת הזו, הבנקים הלאומיים המרכזיים גם כן הפכו את הכסף שלהן לזמין לשותפים שלהן, בעוד שהבנק להסדרי סליקה בינלאומיים בבזל תפעל את שיטת הסליקה הזו. בכל חודש ה-EPU חישב את נקודות הזכות או החובה של כל מדינה ביחס למדינות האחרות באיחוד. על פי היסטוריונים של הכלכלה ה-EPU היה לאבן הפינה של ההתאוששות של מערב אירופה אחרי המלחמה. במנגנון ה-EPU היו שותפות, כאמור, המדינות החברות ב-OEEC, ודרכו הן היו יכולות ליישב את העודפים והגירעונות בתשלומיהן אחת עם השנייה על בסיס רב-צדדי, מבלי להזדקק להסכמים דו-צדדיים מגבילים. ישנה הסכמה בספרות כי יצירת ה-EPU ב-1950 בשילוב הליברליזציה בסחר בתוך אירופה דרך ה-OEEC הביאו להתאוששות ביחסי המסחר בקרב הכלכלות המערב אירופיות. הדבר גם תרם לפריחה הכלכלית של שנות החמישים והשישים של המאה העשרים, וסייע להנחת היסודות ליצירת השוק המשותף ב-1958. בתקופה שאחרי המלחמה ה-EPU סייע להבטחת יציבות בשערי החליפין ולקדם סחר חופשי בקרב המדינות החברות. בסוף דרכו, איחוד התשלומים, שעודד את החזרה ליכולת המרת מטבעות מלאה באירופה, הגיע לקיצו ב-27 בדצמבר 1958- אחת הסיבות לכך הייתה החשש שיתחרה בקרן המטבע הבינלאומית (International Monetary Fund, IMF). הארגון הוחלף באותו היום בהסכם מוניטארי אירופי (European Monetary Agreement, EMA). ב-1949 החליט ה- OEEC להנהיג ליברליזציה בסחר בין המדינות החברות בארגון כך שעד סוף השנה כל מדינה תסיר את המגבלות הכמותיות על חמישים אחוזים מהסחר שלה. ספציפית דובר על מוצרי מזון, חמרי גלם וסחורות מיוצרות. ככל שהמדינות הפגינו עמידה בליברליזציה כך עלה אחוז המסחר עליו הוסרו המכסות הכמותיות, עד שבסוף שנות החמישים הן הוסרו לחלוטין. את הצלחת הליברליזציה ניתן לייחס לקיום ה-EPU ולהסדרים המולטי-לטראליים שהנהיג. כתוצאה ממדיניות זו, היקף עסקאות הסחר קפץ ותפס תאוצה מ-1951. את הקפיצות המשמעותיות בסחר עשו אוסטריה (עם קפיצה של 89.1% בין -1950 ל-1952) וגרמניה (עם קפיצה של 87.4% באותן השנים). בגרמניה דבר כזה לא היה מתאפשר אלמלא ה-EPU. עם ההסרה של מחצית מהמגבלות על המכסות של גרמניה ב-1949 צרכנים יכלו סוף סוף לרכוש סחורה מיובאת, כשהפיחות, היחסית קטן, בדויטשמארק ב-1949 לא הרתיע אותם. פריצת מלחמת קוריאה ב-1950 גרמה לחששות מפני תקיפה סובייטית על מערב אירופה. הדבר הוביל ל"קניות בהלה", שהביאו לעלייה בהיקף ההזמנות מהתעשייה הגרמנית, שעטתה מחדש את גלימת היצרנית האירופית המובילה. אך היה פער בין דרישת גרמניה לתשומה מיובאת (לחומרי גלם המיובאים לצורך הייצור) לבין ייצור הייצוא שלה. ומכיוון שהייצוא של גרמניה התחיל מנקודה נמוכה יותר מאשר הייבוא שלה, אפילו עם שני המרכיבים של מאזן סחר החוץ שהתחזקו מאוד, הגרעון בחשבון השוטף המשיך להתרחב. כאשר החשבון השוטף של גרמניה צלל לגרעון, וכאשר גרמניה ניצלה את מכסת האשראי שלה ב-EPU, דנמרק, הולנד ואיטליה שהיו תלויות בייצוא הגרמני, חששו ממשבר אם גרמניה תחזור להטיל פיקוח על הייבוא. אם הדנים, ההולנדים והאיטלקים היו נאלצים לנקוט באותו האופן, רמת הסחר הפנים אירופי הייתה קורסת. ה-EPU שיגר במהירות שליחים לגרמניה, שהסיקו כי הבעיות של גרמניה יכולות להיפתר מבלי לנקוט בפיקוח אם רק יתנו זמן לכלכלה. המועצה המנהלת של ה-EPU החליטה להעניק לגרמניה אשראי נוסף בהיקף של 120 מיליון דולר שהותנו בנקיטת צעדים שיביאו לאיזון החשבונות החיצוניים שלה. הרשויות בגרמניה הסכימו לשמור על שערי החליפין הקיימים, להימנע מהלוואות ממשלתיות, ולהעלות מיסים. ואכן, כעבור מספר חודשים החשבונות החיצוניים של גרמניה הגיעו לעודף. הגירעון בסחר באותה השנה ירד לשלושים מיליון דולר, מ-700 מיליון ב-1950. עד כדי כך שגרמניה יכולה הייתה להחזיר הלוואות של ה-EPU חמישה חודשים לפני המתוכנן. את כל השיפורים הללו לא ניתן לייחס לגמרי למדיניות המקרו-כלכלית, גרמניה התקדמה יפה בעצמה כמו שחזו המומחים, אך ללא כספי ה-EPU גרמניה הייתה צריכה להטיל מגבלות חמורות על הייבוא, מה שהיה מוביל לכך שגם מדינות אחרות ינהגו בצורה דומה, או שהיה צורך לפחת את הדויטש מארק, דבר שגם כן היה משפיע באופן דומה על מדינות אחרות. ה-EPU הבטיח לחברות ולאזרחים כי לא יהיה פיחות, זה מנע את בהלת הקניות של מוצרים מיובאים והעלאת מחירם כתוצאה מכך, וגם שמר על יציבות בהשקעות. הלקוחות והספקים הזרים של גרמניה שדחו את ביצוע התשלומים שלהם, ואשר דרשו תשלום מראש על רכישותיה של גרמניה, חזרו למסלול הרגיל, ובכך הקלו את הלחץ על החשבונות הבינלאומיים של גרמניה. הולנד, שסבלה ממשבר דומה, גם כתוצאה מהפיקוח והמגבלות המקרו-כלכליות שגרמניה נקטה, נשאה ונתנה על חבילת סיוע דומה. בתמורה להעלאת מכסת האשראי שלה הממשלה ההולנדית נקטה בשורה של צעדים כלכליים מגבילים. עד סוף 1951, עם התאוששות הכלכלה בגרמניה, גם הולנד הפכה למלווה קבועה ב-EPU. פרץ הסחר האירופי חפף את כניסת ה-EPU לתפקיד. הסחר הפנים אירופי התרחב באופן נמרץ תחת ה-EPU, מ-10 מיליארד דולר ב-1950 ל-23 מיליארד דולר ב-1959. הייבוא מאמריקה הצפונית גדל בקצב איטי יותר, מ-4 מיליארד דולר ל-6 מיליארד. כל זה מראה שהאפקט הליבראלי של ה-EPU היה ניכר. למרות ההתרחבות האיטית, יחסית, של הסחר עם ארצות הברית, מאזן הדולרים של אירופה הכפיל עצמו בין סוף 1949 ל-1956. כאשר הדולר הפך לפחות נדיר היה פחות צורך להפלות את הסחר נגד ארצות הברית. כבר בתחילת הדרך, בשנים 1950 ו-1951 היה ברור שה-EPU פועל טוב בפתירת בעיות התיאום אשר מנעו ממדינות אירופה להתקדם לעבר ליברליזציה בסחר. הגדילה המשמעותית בייצוא לא הייתה מתאפשרת בלעדיו. יחד עם זאת, המנגנון שאפשר להשיג כל זאת, ועדה על לאומית של טכנוקרטים של כלכלה שבמקום לדווח לממשלות הלאום דיווחו ל-OEEC, בישר על תחילת תפקיד האינטגרציה האזורית בהמשך צמיחת הכלכלה. המדינות ה"תורמות" הסכימו להצטרף ל-EPU משיקולים של הסדרת גירעונות עתידיים, ושל קבלת חלק מנכסי האיחוד במקרה שהיא תפרוש ממנו או במקרה שהוא יתפרק. משום שה- EPU רצה בחברותן, הוא היה מאוד נדיב עם מדינות אלה בתנאי ההתפרקות בהסכם הראשוני של הארגון, כדי להבטיח את הישארותן בו. יחד עם זאת הוא לא העיק מידי על המדינות הלוות עם תנאים קשים מדי, על מנת שלא להרתיע אותן מלהצטרף. על פי תנאי ההתפרקות הראשוניים, הובטח למדינות התורמות שיקבלו מהאיחוד תשלום בזהב ודולרים, ואילו למדינות החייבות ניתנה האפשרות לשלם את חובן גם במטבעות הזרים שברשותן, במקום בדולרים, וניתנה להן גם האפשרות לפרוש את התשלומים לתקופה ארוכה. לניקוי החובות כמובן שסייע מענק על סך 350 מיליון דולרים מה-ECA (המנהל לשיתוף פעולה כלכלי, Economic Cooperation Agency). התנאים הראשוניים האלה כמעט ולא שונו עד דצמבר 1958 (שאז 12 החברות התקדמו כבר ליכולת המרת מטבע גבוהה יותר), כשה-EPU הוחלף ב-EMA. 167 מיליון הדולרים שנותרו בקופת ה-EPU חולקו בין המדינות התורמות, באופן פרופורציונלי למאזן הסופי שלהן. (גרמניה קיבלה את המנה הגדולה ביותר על סך 130 מיליון דולר, בלגיה קיבלה 20 מיליון, הולנד 15 מיליון ואיטליה, אוסטריה ושוודיה קיבלו שני מיליון דולרים כל אחת). בנוגע לחובות וליתרות של המדינות, הם חזרו להיות חובות ויתרות בילטרליים- כל מדינה מול מדינה אחרת, והמאזן ביניהן. איתן אבניאון, "איחוד תשלומים אירופי", בתוך לקסיקון לכלכלה, בעריכת ד"ר אשר הלפרין, (הוצאת לאור, תל אביב: 2004) עמ' 21. Deschamps, Etienne. "The European Payments Union." European Navigator (online). http://www.ena.lu/european_payments_union-020102182.html Eichengreen, Barry. The European Economy Since 1945: Coordinating Capitalism and Beyond (New Jersey: Princeton University Press, 2007). Eichengreen, Barry and Jorge Braga de Macedo. "The European Payments Union: History and Implications for theEvolution of the International Financial Architecture," (march 2001). http://www.jbmacedo.com/oecd/triffin.html Geiger, Till and Richard Toye. "Britain, America and the Origins of the European Payments Union: A Reassessment." The Exeter Research and institutional Content Archive (2008). http://hdl.handle.net/10036/31032 "Organization for European Economic Co-operation." The OECD Website. http://www.oecd.org/document/53/0,3746,en_2649_201185_1876912_1_1_1_1,00.html Tew, Brian. International Monetary Cooperation 1945-67 (London: Hutchinson & Co, 1967). אבניאון, "איחוד תשלומים אירופי", עמ' 21 Eichengreen, "The European Economy Since 1945", pp. 79-80 http://www.ena.lu/european_payments_union-020102182.html http://www.oecd.org/document/53/0,3746,en_2649_201185_1876912_1_1_1_1,00.html http://www.jbmacedo.com/oecd/triffin.html http://www.jbmacedo.com/oecd/triffin.html Tew, "International Monetary Cooperation 1945-67", pp. 109-110 Tew, "International Monetary Cooperation 1945-67", p. 110 Tew, "International Monetary Cooperation 1945-67", pp. 110-111 http://www.jbmacedo.com/oecd/triffin.html Eichengreen, "The European Economy Since 1945", pp. 80-81 http://www.ena.lu/european_payments_union-020102182.html http://hdl.handle.net/10036/31032 http://www.ena.lu/european_payments_union-020102182.html Tew, "International Monetary Cooperation 1945-67", pp. 118-119 Eichengreen, "The European Economy Since 1945", pp. 81 Eichengreen, "The European Economy Since 1945", pp. 81-82 Eichengreen, "The European Economy Since 1945", pp. 83-84 Eichengreen, "The European Economy Since 1945", p. 84 Eichengreen, "The European Economy Since 1945", p. 84 http://www.jbmacedo.com/oecd/triffin.html Eichengreen, "The European Economy Since 1945", pp. 84-85 Tew, "International Monetary Cooperation 1945-67", p. 119 Tew, "International Monetary Cooperation 1945-67", p. 120 Tew, "International Monetary Cooperation 1945-67", pp. 120-121