בית סוהר פרטי

בית סוהר פרטי הוא בית סוהר שניהולו הועבר מידי המדינה לידי חברה פרטית. בתי סוהר פרטיים קיימים במדינות שונות בעולם, במידות שונות של הפרטה ורגולציה. התרחבות התופעה הביאה לפיתוח קומפלקס הכלא-תעשייתי. בראשיתם, היו בתי הסוהר באירופה בבעלות פרטית, ודווקא בתי הסוהר הציבוריים הם חידוש יחסי. בימי הביניים, נוהלו בתי הסוהר על ידי קבלנים פרטיים, ופעולתם מומנה בידי האסירים עצמם, שחויבו באגרת כניסה לכלא ובתשלום עבור השירותים שסופקו להם. כפועל יוצא מכך, תנאי הכליאה של בעלי הממון היו טובים משל העניים. באותה העת, בה הפיאודליזם היה השיטה המקובלת, שימשו בתי הכלא גם לגביית חובות ולפגיעה במתחרים ובמתנגדים. גם בארצות הברית רווח השימוש בבתי סוהר פרטיים, הן בעת היותה תחת שלטון בריטי והן לאחר עצמאותה. בארצות הברית נוסף אלמנט נוסף לבתי סוהר אלה - השימוש באסירים ככוח עבודה, על מנת להניב רווחים נוספים למפעילי בתי הסוהר. בבתי הסוהר בארצות הברית החלו לראשונה להפריד בין אסירים פליליים לבין אסירים אזרחיים (מי שנכלאו עקב חובות). במהלך המאה ה-19 החל תהליך של הקמת בתי הסוהר ציבוריים במקומם של בתי הסוהר הפרטיים. באנגליה הולאמו בתי הסוהר הפרטיים, וב-1877 נחקק חוק המסדיר את ניהול מערך הכליאה בידי המדינה (1877 Prisons Act). בארצות הברית הסתיים תהליך דומה בראשית המאה ה-20. באמצע שנות ה-80, החלה ארצות הברית להפריט בתי סוהר בתחומה, מתוך התפיסה האופיינית לתומכי ההפרטה, לפיה הדבר יעיל וחסכוני יותר. ההפרטה יושמה בהדרגה בכל מערכות הכליאה בארצות הברית - הפדרלית, המדינתית והמקומית. בשנת 2000, כבר שהו כ-120 אלף אסירים ב-158 בתי סוהר פרטיים ברחבי ארצות הברית, שהיוו כ-6% מכלל האסירים באותה שנה. מדינות רבות אחרות הלכו בדרכה של ארצות הברית, ובהן בריטניה, צרפת, ניו זילנד, דרום אפריקה ופרו, וכן כמה ממדינות אוסטרליה וגרמניה. בחלק מהמדינות בהן החלה מגמת הפרטה, החלה לאחר מכן מגמה של צמצום היקף ההפרטה, והטלת סייגים ומגבלות עליה. בקולורדו, למשל, נאסרה בחוק הפרטתם של בתי כלא שבהם מוחזקים אסירים מסוכנים ונקבע כי שיעור האסירים הכלואים בבתי סוהר פרטיים במדינה לא יעלה על 30%. ניו זילנד אסרה לחלוטין על הפרטת בתי סוהר, ובית הסוהר המרכזי באוקלנד חזר לניהול ציבורי. בקוסטה ריקה, אף שבית המשפט העליון במדינה דחה עתירה שכוונה נגד חוקתיות ההפרטה, נסוגה הממשלה מכוונתה להפריט בית סוהר, עקב הלחץ הציבורי. בעולם קיימים מודלים שונים של הפרטת בתי סוהר. מידת ההפרטה ניכרת בעצמאות שניתנת לגורם הפרטי לגבי פרמטרים שונים: מימון, תכנון, בנייה, הפעלה, סמכויות וכיוצא בזה. המודל שבו ההפרטה היא הרחבה ביותר הוא מודל DCFM (ראשי תיבות של Design, Construct, Finance, Manage), שבו מופרטים כל הפרמטרים, אם כי ייתכנו הבדלים במידת העצמאות של הגוף הפרטי וברמת הפיקוח של השלטון המרכזי. מודל זה מקובל בארצות הברית, בבריטניה, בדרום אפריקה, בניו זילנד ובמדינת ויקטוריה שבאוסטרליה. מודל נוסף הוא ה-DCM, שקיים במדינות קווינסלנד וניו סאות' ויילס שבאוסטרליה. לפי מודל זה, נותר רק המימון בידי המדינה, ואילו התכנון, הבניה והניהול נמסרים לגורמים פרטיים. במדינות אלה הופרט בתחילה רק הניהול, והתכנון והבנייה נוספו בשלב מאוחר יותר. מודל מקובל אחר הוא ה-BOT, שבו התכנון והבנייה מתבצעים על ידי גורמים פרטיים, ועם השלמת בנייתו של בית הסוהר, הוא עובר לניהולה של המדינה. מודל זה קיים בגרמניה ובצרפת, אם כי גם בהן, חלק מהשירותים הניתנים בבתי הסוהר מסופקים על ידי חברות פרטיות, באמצעות מיקור חוץ. מאז החל השימוש בבתי סוהר פרטיים במתכונתם הנוכחית בשנות ה-80, נמתחה עליהם ביקורת מסוגים שונים. אחת הטענות היא שכאשר מפעיל את בית הסוהר זכיין פרטי, השיקול הכלכלי הוא שעומד לנגד עיניו. השאיפה למקסם את רווחיו אינה עומדת תמיד בקנה אחד עם אלמנטים חשובים בבית סוהר - רמת האבטחה ורמת ההכשרה של הסוהרים מחד גיסא, והשמירה על זכויותיהם של האסירים ועל תנאי הכליאה שלהם מאידך גיסא. כך מונצח ניגוד עניינים תמידי בין האינטרס הציבורי שבהקמת בית הסוהר והפעלתו לבין האינטרס הפרטי של השגת רווח כלכלי מכך. כך, למשל, משיקולים כלכליים, ניידו חברות המפעילות בתי סוהר פרטיים אסירים מהוואי למינסוטה או מאלסקה לאריזונה. בעיה נלווית לכך נובעת מהשאיפה הטבעית של כל חברה עסקית להגדיל את הביקוש למוצר שהיא משווקת. במקרה של בתי הסוהר, האינטרס של החברות המנהלות אותן הוא להביא להגדלת הביקוש לבתי סוהר, בין היתר באמצעות פעילות להחמרת הענישה, כדי להגדיל בכך את מספר האסירים. חברות מסוג זה פועלות לשם כך בארצות הברית באמצעות שדלנים ועל ידי תרומות לקמפיינים של פוליטיקאים התומכים בהחמרת הענישה. מחקר שערך משרד המשפטים האמריקאי מצביע על בעיה נוספת. לפי המחקר, עיקר החיסכון הכלכלי שבהפרטת בתי סוהר מתבטא בעלויות כוח האדם, מה שעשוי להצביע על פגיעה בזכויות העובדים בבתי הסוהר הפרטיים וכן על השקעה נמוכה יותר בהכשרתם של הסוהרים. חוקרים שונים העלו גם את החשש כי הנהלות בתי הסוהר, המקבלות תשלום על פי מספר האסירים, ייטו שלא להמליץ בפני ועדות השחרורים על שחרור מוקדם ממאסר. עם זאת, טענות אלה לא גובו במחקר אמפירי. המשפטן האמריקני וורן ראטליף טוען כי הפרטת בתי סוהר לא יכולה לכלול סמכויות לקבוע כללי משמעת, מועדי שחרור, סיווג אסירים או פיקוח על עבודה. לטענתו, קביעות כאלה, שבהן זכויות אסירים תלויות באינטרסים כלכליים, מהוות פגיעה בזכות להליך הוגן, המעוגנת בתיקון החמישי לחוקת ארצות הברית. ב-2014 נגזרו 28 שנות מאסר על שופט מפנסילבניה, אשר קיבל שוחד מבתי כלא פרטיים כדי להטיל עונשי מאסר מרביים על אלפי עבריינים צעירים, פרשה שכונתה "שערוריית ילדים תמורת מזומן". טענה נוספת שמשמיעים מתנגדי ההפרטה היא כי העברת סמכויות אכיפה מידי המדינה לגופים פרטיים פוגעת בריבונותה. החשש המועלה הוא שכאשר פעולה שמזוהה עם רשויות המדינה מבוצעת על ידי אדם פרטי, ייטשטש הזיהוי של המדינה עם החוק ואכיפתו, והדבר עלול להביא לזילות החוק בעיני הציבור. במיוחד בולט הדבר כאשר מפעילי הסמכות מטעם המדינה לובשים מדים המזהים אותם עם המדינה, בעוד שמפעילי אותן סמכויות מטעם החברה הפרטית לובשים מדים המזהים אותם עם אותה חברה. השיקול המרכזי המוצהר העומד בבסיסה של הפרטת בתי סוהר הוא כלכלי. ההנחה היא שבתי סוהר פרטיים, הפועלים כגופים כלכליים, ישאפו להתייעל ועל כן יהיו חסכוניים יותר. עם זאת, מחקרים שונים שנערכו בארצות הברית ובקנדה מצאו כי אין כל הוכחה לכך שהפרטת בתי הכלא מביאה לחסכון תקציבי משמעותי למדינה. אותם מחקרים הראו כי בחלק מהמקרים הושג חיסכון כלכלי קטן מעלות הפיקוח, ובחלק מהמקרים העלויות לא השתנו באופן מובהק. בארצות הברית התנהלו מספר הליכים משפטיים, בהם נטען כי הפרטת בתי סוהר אינה חוקתית. באף אחד מהמקרים לא התקבלה טענה זו. ב-1999 פסק בית משפט פדרלי לערעורים כי אין לאסיר זכות מוקנית להיכלא בבית סוהר ציבורי. בשנת 2000 דחה בית המשפט העליון של אוקלהומה תביעה לביטולו של החוק המאפשר הפרטת בתי סוהר. התובעים, שריפים ממחוז טולסה, טענו כי המדינה אינה מוסמכת להאציל את הסמכויות הכרוכות בהפעלתם של בתי הסוהר לגורמים פרטיים. בית המשפט דחה טענה זו, וקבע כי האצילה חוקית, אם נקבעו אמות מידה נאותות ליישומה. בקוסטה ריקה, שבה הופרט בית סוהר באופן מלא (שיטת DCFM), הוגשה בשנת 2002 עתירה ובה נטען כי ההפרטה אינה חוקתית בשל פגיעה בעקרון הפרדת הרשויות ובזכות להליך הוגן, ובשל עצם העברתן סמכויות ציבוריות לגופים פרטיים. בשנת 2004 דחה בית המשפט העליון את העתירה, ברוב דעות. בפסק הדין נקבע כי מאחר שעל פי תנאי הזיכיון, הסמכויות העיקריות המחייבות הפעלת שיקול דעת שלטוני בנוגע לזכויות האסירים, ובהן אמצעי הביטחון, אמצעי המשמעת והערכת האסירים, נותרו בידי המדינה (למעט במצבי חירום), אין לראות בכך פגיעה בעקרונות חוקתיים, כפי שטענו העותרים. שופטי המיעוט סברו כי מאחר שהזכיין הפרטי הוסמך להשתמש בכוח ולקבל את ההחלטות הראשוניות באשר לאסירים (הגם שבסמכות רשויות השלטון לשנותן), יש לקבל את טענות העותרים. בסופו של דבר, אף שהעתירה נדחתה, נסוגה בה ממשלת קוסטה ריקה מהכוונה להפריט בית סוהר, בשל הלחץ הציבורי. ערך מורחב – בג"ץ הפרטת בתי הסוהר במרץ 2004 אישרה הכנסת השש עשרה את תיקון מס' 28 לפקודת בתי הסוהר, שאיפשר את הקמתו של בית סוהר פרטי. לפי החוק, הוסמך שירות בתי הסוהר, באישור השר לביטחון הפנים, להתקשר עם זכיין פרטי לשם הקמה, ניהול והפעלה של בית סוהר. כלומר, בחוק זה, אימצה ישראל את מודל ההפרטה הרחב ביותר - DCFM. מאחר שדובר בניסיון ראשון, נקבע בחוק כי יוקם בית סוהר אחד בלבד במתכונת זו (בסמוך לבאר שבע), ובו תפוסה של 800 אסירים. כן נקבעה אוכלוסיית היעד של בית הסוהר: אסירים שתקופת מאסרם אינה עולה על שנה, ושלא נקבע לגביהם, על פי פקודות שירות בתי הסוהר, כי אין להוציאם לחופשה, וכן אסירים שתקופת מאסרם (או יתרת תקופת מאסרם) אינה עולה על שלוש שנים ושניתן להוציאם לחופשה לפי פקודות שירות בתי הסוהר. עם זאת, נקבע כי במקרה והתפוסה בבית הסוהר לא תהיה מלאה, ניתן יהיה לשכן בבית הסוהר גם אסירים שתקופת מאסרם אינה עולה על שבע שנים, אם ריצו לפחות רבע מתקופת מאסרם. כחלק מאמצעי הפיקוח על הזכיין, נקבע כי תוקם ועדה מייעצת לנציב בתי הסוהר, בכל הנוגע לזכויות האסירים בבית הסוהר הפרטי, לרבות שיקומם, רווחתם ובריאותם. חברי הוועדה יהיו שופט מחוזי בדימוס, נציג הסניגוריה הציבורית, נציג לשכת עורכי הדין, נציג המועצה לקרימינולוגיה, עובד סוציאלי ונציג הרשות לשיקום האסיר. בנובמבר 2005 זכתה חברה בבעלות אפריקה ישראל ומנרב במכרז להקמתו והפעלתו של בית הסוהר במשך 25 שנים. עלות ההסכם בין המדינה לבין החברה נאמדה ב-1.4 מיליארד ש"ח, מתוכם 250 מיליון ש"ח להקמת בית הסוהר. עוד קודם לכן, במרץ 2005, הגישו חטיבת זכויות האדם של המכללה האקדמית למשפטים רמת גן וגונדר (דימ.) שלמה טויזר עתירה לבית המשפט העליון, בבקשה להורות על בטלותו של תיקון מס' 28. העותרים טענו כי החוק עומד בסתירה לסעיף 1 לחוק יסוד: הממשלה הקובע כי "הממשלה היא הרשות המבצעת של המדינה", כי זכויותיהם של האסירים ייפגעו באופן שאינו עומד במבחני פסקת ההגבלה שבחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו וכי בהליכי חקיקתו של החוק נפלו פגמים שמחייבים את פסילתו. ההרכב הדן בעתירה הורחב בתחילה לשבעה שופטים ומאוחר יותר לתשעה. ביולי 2006 דחה בג"ץ את בקשת העותרים להוציא צו ביניים המורה למדינה לעכב את הליכי בניית בית הסוהר. לאחר דחיית הבקשה להוצאת צו הביניים המשיכו פעולות הקמת בית הסוהר, וניתן היה להתחיל בהפעלתו בין אפריל ליוני 2009. בנסיבות אלו ביקשו העותרים, וקיבלו, צו ביניים האוסר על הפעלת בית הסוהר. בהחלטתה, כתבה נשיאת בית המשפט העליון דורית ביניש כי בנסיבות, בהן ניתן צו על תנאי המורה למדינה לנמק את חוקיות התיקון לפקודת בתי הסוהר שאיפשר את בניית הכלא, תהיה ההתקדמות בבנייתו "על סיכונם של הזכיין ושל המדינה". ב-19 בנובמבר 2009 פסק בג"ץ, ברוב של 8 שופטים אל מול דעת מיעוט של השופט אדמונד לוי, כי ניהול בית סוהר בידי גורמים פרטיים אינו חוקתי, באשר עצם העברת הסמכות לכלוא לידי גורם פרטי המפיק רווח מכך מהווה פגיעה בזכות החוקתית לחירות, כמו גם בזכות החוקתית לכבוד. לפיכך נקבע כי תיקון מס' 28 לפקודת בתי הסוהר בטל מיידית בית סוהר אלה הוקם בידי חברת א.ל.א. ניהול והחזקה, בבעלותן של אפריקה ישראל ומנרב, שהייתה גם אמורה להפעיל אותו כבית סוהר פרטי במשך 25 שנים. בעקבות פסיקת בית המשפט העליון, בה נקבע כי הפרטת בתי סוהר אינה חוקתית, רכש שירות בתי הסוהר את בית הסוהר מידי החברה. האגף הראשון אוכלס באמצע 2010, ועד סוף שנה אוכלסו גם יתר האגפים בבית הסוהר השייך למתחם כלא באר שבע. אתר העוסק בהפרטת בתי הסוהר, המרכז האקדמי למשפט ולעסקים, המכללה האקדמית למשפטים, רמת-גן בג"ץ 2605/05 המרכז האקדמי למשפט ולעסקים ואח', חטיבת זכויות האדם נ' שר האוצר ואח', ניתן ב־19 בנובמבר 2009 חוקתי או לא חוקתי, גיליון העוסק בחוק המתיר להקים בישראל בית סוהר פרטי, ארץ אחרת אפי מיכאלי, "הפרטת בתי הסוהר: בדרך למשטר של תאגידים", המכון הישראלי לדמוקרטיה, 6 במאי 2008 אבי בר-אלי, "ואלה המקלחות המשותפות שלנו" - ביקור מצולם בכלא הפרטי הראשון, דה מרקר, 6 במרץ 2009 תומר זרחין, בג"ץ הוציא צו הקפאה על תנאי לבית הסוהר הפרטי, באתר הארץ, 18 במרץ 2009 יואב פלד, בית סוהר פרטי איננו הפתרון, באתר "העוקץ", 6 ביולי 2009 צו מניעה כנגד הפעלת בית סוהר בניהול פרטי, לונדון וקירשנבאום, ערוץ 10 יואב ספיר, הריבון לבייב מבטיח להתייחס יפה לאסיריו, באתר הארץ, 27 בנובמבר 2005 יואב ספיר וישי שרון, כלא אינו מפעל, באתר הארץ, 28 ביוני 2009 יאיר קלדור, האסירון העליון, באתר כלכליסט, 1 בספטמבר 2016 אלון הראל, ‏על מגבלות ההפרטה (בעקבות בג"ץ 2605/05 חטיבת זכויות האדם נ' שר האוצר), משפטים על אתר ‏ב', יוני 2011, עמ' 1–23 אתר קל-כלכלן העוסק בהפרטת בתי הסוהר מ' ירושלמי וש' ירושלמי "הפרטת בתי סוהר – ניגוד אינטרסים בין הממד הכלכלי למוסרי" רודפי צדק, מחקרים בפשיעה ואכיפת חוק בישראל 295 (ל' עדן, א' שדמי, י. קים עורכים, מהדורה שנייה 2005). A.A.White, "Rule of Law and The Limits of Sovereignty: The Private Prison in Jurisprudential Perspective", 38 Am. Crim. L. Rev. 111, 123. A.A.White, "Rule of Law and The Limits of Sovereignty: The Private Prison in Jurisprudential Perspective", 38 Am. Crim. L. Rev. 111, 125. D.E.Pozen, "Managing A Correctional Marketplace: Prison Privatization in The United States and The United Kindom", 19 J.L. & Pol. 253, 257 (2003). Clifford J. Rosky, "The Privatization of Punishment, Policing and Military Force in Liberal States", 36 Connecticut Law Review 879, 903 (2004). Richard F. Culp, "The Rise and Stall of Prison Privatization: An Integration of Policy Analysis Perspectives", Volume 16 Criminal Justice Policy Review 412, 430 (2005). Richard Harding, Private Prisons and Public Accountability, Buckingham: Open University Press, 13-14 (1997). Stephan Nathan, The European Market for Privatised Correctional Services: Developments and Implications, Workshop at the EPSU Standing Committee on National and European Administration .on Prison Services, Luxembourg May (2005). A.C.Aman, "Privatization, Prisons, Democracy, and Human Rights: The Need to Extend the Province of Administrative Law", Indiana Journal of Global Legal Studies, Research Paper Series, Research Paper N. 33, 511, 542(2005). A.A.White, "Rule of Law and The Limits of Sovereignty: The Private Prison in Jurisprudential Perspective", 38 Am. Crim. L. Rev. 111, 142. יואב פלד, "הפשע משתלם: מה ניתן ללמוד מהנסיון האמריקאי בהפרטת בתי סוהר", אתר אדווה Warren L. Ratliff, "The due process failure of America’s prison privatization statutes", 21 Seton Hall Legislative Journal 371, 398 (1997). David Shichor, "Private Priosns in Perspective: Some Conceptual Issues", The Howard Journal (1) 82, 93 (1998) United States General Accounting Office, Private and Public Prisons: Studies Comparing Operational Costs and/or Quality of Service (1996).‎ Abt Associates Inc., Private Prisons in the United States: An Assessment of Current Practice (1998).‎ U.S Department of Justice, Emerging Issues on Privatized Prisons, Bureau of Justice Assistance 29 (2001).‎ Private Prisons, John Howard Society of Alberta 18 (2002).‎ Pischke v. Litscher, ect. 178 F.3d 497 (7th. Cir 1999). Tulsa County Deputy Sheriff's Fraternal Order of Police and Others v. Board of County Commissioners of Tulsa County and Tulsa County Criminal Justice Authority and Others, 2000 OK 2 (Supreme Court of Oklahoma). Sala Constitucional de la Corte Suprema de Costa Rica. Sentencia N. 2004-10492 de fecha 28 de septiembre de 2004, correspondiente al Expediente N. 02-08633-0007-CO. שרון קדמי" לב לבייב יקים בית סוהר פרטי ראשון בארץ", TheMarker,‏ 16 בנובמבר 2005. עתירת חטיבת זכויות האדם של מכללת רמת גן בג"ץ 2605/05 המרכז האקדמי למשפט ולעסקים ואח', חטיבת זכויות האדם נ' שר האוצר ואח', ניתן ב־18 במרץ 2009 בג"ץ 2605/05 המרכז האקדמי למשפט ולעסקים ואח', חטיבת זכויות האדם נ' שר האוצר ואח', ניתן ב־19 בנובמבר 2009