הקבינט המדיני-ביטחוני

ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי, המכונה באמצעי התקשורת וידועה בציבור כ"הקבינט המדיני-ביטחוני" ובקיצור "הקבינט", היא ועדת שרים מיוחדת, האמונה על גיבוש מדיניות הממשלה, הובלתה ויישומה בנושאי יחסים בינלאומיים וביטחון לאומי. בראש הוועדה עומד ראש ממשלת ישראל, וחברים בה כדרך קבע שר החוץ, שר הביטחון, השר לביטחון לאומי, שר האוצר ושר המשפטים, כששאר שרי הוועדה נבחרים על ידי ראש הממשלה. תפקידה העיקרי של הוועדה בימי שגרה הוא לתאם את המשא ומתן המדיני, ובשעת חירום (בעתות משבר כגון מלחמה) – לקבל החלטות בנושאי ביטחון. תיקון 6 לחוק-יסוד: הממשלה משנת 2018 אף הרחיב את סמכותה של הוועדה וקבע שהממשלה רשאית להאציל מסמכותה להכריז על מלחמת או לנקוט בפעולה צבאית רק לידי ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי. על חברי הוועדה יש חובה מוגברת להבין את הנושאים שנידונים בוועדה ואת משמעות ההצבעה אודותיהם. ב-13 באפריל 2021 הגיש היועץ המשפטי לממשלה חוות דעת למזכיר הממשלה לפיה הקבינט המדיני-ביטחוני איננו מוסמך לקבל החלטות עד למינוי שר משפטים קבוע, אלא אם מדובר במקרים דחופים, מפאת היותו אחד מחברי הוועדה שחברותם נקבעה בחוק. לעיתים מפאת מספרם הרב של שרי הוועדה והצורך לקיים דיונים בהרכב מצומצם יותר, נוצר פורום נוסף בלתי רשמי שמכונה "המטבח" או "המטבחון", ומקור שמו בתקופת כהונתה של גולדה מאיר כראש הממשלה, אז נהגו השרים הבכירים להיפגש לעיתים ולדון על ענייני המדינה במטבח ביתה. יודגש כי על אף הביטוי "קבינט", קבוצה זו נבדלת מקבינט הממשלה הכללי (כאמור, זוהי אך ועדת שרים). עוד במהלך מלחמת העצמאות עלה הרעיון שתוקם ועדת שרים שתפקח על ניהול המלחמה, אך ראש הממשלה ושר הביטחון דאז, דוד בן-גוריון התנגד נחרצות להקמתה משום שלא רצה לחלוק את מעמדו בניהול המלחמה עם גורמים פוליטיים אחרים ובפרט עם אנשי "אחדות העבודה". החל משנות ה-50 פעלה בממשלת ישראל ועדת השרים לענייני חוץ וביטחון, שבהמשך שונה שמה לוועדת השרים לענייני ביטחון. כינוסיה היו ספוראדיים והיא התנהלה ללא סדרי עבודה ודיון ברורים. לעיתים התכנסה הממשלה כולה תחת הכותרת ועדת השרים לענייני ביטחון, כדי להבטיח את סודיות הדיון. במהלך כהונתו של בן-גוריון כראש הממשלה הוועדה לא החזיקה במעמד וכוח רב, כפי שניתן ללמוד מהאופן שבו התעלמו מקיומה עובר [דרושה הבהרה] ליציאה למבצע קדש. כחלק מתהליך הרכבת ממשלת ישראל העשירית הסכים לוי אשכול (שקיבל את המנדט להקים ממשלה בראשותו של בן-גוריון) לדרישת ישראל גלילי ואנשי "אחדות העבודה" לכינון ועדת שרים לענייני ביטחון (עובדה המעידה על כך שבשלהי שנות ה-50 בפועל חדלה הוועדה מלהתכנס), "בראשותו של שר הביטחון - הרכבה יהיה כמתכונת הממשלה". כניסת אשכול ללשכת ראש הממשלה בשנת 1963 רוממה את מעמד הפורום שהחל להתכנס לעיתים תכופות יותר ובאופן ממוסד. ההיסטוריון אדם רז ציין שהקמת ועדת השרים לענייני ביטחון בשנת 1961 הייתה נדבך חשוב במאבק הפנימי בצמרת הפוליטית בישראל בדבר פרויקט הגרעין הישראלי והדרישה שיוסדר פיקוח על הפרויקט, שהתנהל עד אז תוך מידור מוחלט של המערכת הפוליטית על ידי בן-גוריון ושמעון פרס. בתקופת ההמתנה שקדמה למלחמת ששת הימים הדרג הצבאי בישראל תבע יציאה מהירה למלחמה והדרג המדיני נקט בעמדה מתונה יותר. ב-2 ביוני התכנסה ועדת השרים המורחבת לענייני ביטחון (ראש הממשלה, עשרה שרים וסגן שר אחד) לפגישה עם פורום המטכ"ל, ובהזדמנות זו באו לידי ביטוי העמדות השונות. ישיבה זו זכתה לכינוי "מרד הגנרלים", בשל הביקורת מהדרג הצבאי (בראשות האלופים אריק שרון ומתי פלד) על הממשלה והאשמתה בהססנות, עקב הימנעותה (באותו שלב) מיציאה למכה מקדימה. בסיום ההתכנסות דחה ראש הממשלה, לוי אשכול, את דרישת הרמטכ"ל, יצחק רבין, לכינוס מיידי של הממשלה וקבלת החלטה של יציאה למלחמה – אשכול הודיע שהממשלה תתכנס במועד הקבוע הרגיל, ביום ראשון, 4 ביוני. בעקבות המלחמה החליטה ועדת השרים לענייני ביטחון על הדפסת מפת ישראל בקווי הפסקת האש של המלחמה תוך מחיקת "הקו הירוק", אך עקב התנגדותו של השר ישראל ברזילי הובאה ההחלטה להכרעת הממשלה, וזו התכנסה כוועדת השרים לענייני ביטחון ואישרה את ההחלטה. בתחילתה של מלחמת ההתשה נמנעה ישראל מהפצצות בעומק מצרים במטרה למנוע הסלמה בלחימה ומחשש לתגובת ארצות הברית. שגריר ישראל החדש בארצות הברית, יצחק רבין, ראה את הדברים אחרת ושיגר מברק ב-19 בספטמבר 1969 ובו העריך שהממשל האמריקאי אוהד את ישראל ואת פעולותיה הצבאיות במידה כזו שהאמריקאים עצמם היו מעוניינים בהחרפת הפעולות הצבאיות כנגד מצרים. בעקבות זאת הציע מטכ"ל צה"ל באמצע דצמבר שחיל האוויר יתקוף בעומק מצרים. לאחר דיונים אחדים בוועדת השרים לענייני ביטחון, שהסתיימו בתחילת ינואר, אושרו שתי התקיפות הראשונות, שהתחילו את מבצעי פריחה - סדרה של מבצעים של חיל האוויר שבמסגרתם הופצצו מטרות איכות בעומק מצרים. בימי מלחמת יום הכיפורים התגבשה באופן מאולתר קבוצת שרים, שנטלה על עצמה קבלת החלטות עקרוניות חשובות במהלך המלחמה. בקבוצה היו חברים ראש הממשלה גולדה מאיר, שר הביטחון משה דיין, סגן ראש הממשלה יגאל אלון והשר ישראל גלילי. קבוצה זו זכתה באותם ימים בשם "קבינט המלחמה", ולימים דבק בה הכינוי המוכר "המטבחון של גולדה". קבינט המלחמה קיבל בעת החירום החלטות באופן עצמאי, והממשלה עצמה אישרה את ההחלטות רק בדיעבד. על רקע זה, התעוררה כבר אז שאלת נחיצותו ותפקידיו של אותו קבינט. מן הצד האחד היו שטענו כי אסור לראש הממשלה ולחברי הקבינט לקבל החלטות לבדם. מצד שני היו שטענו כי על חברי הקבינט לנהל את המלחמה כראות עיניהם - מבלי להזדקק לאישורו של איש. ועדת אגרנט, שהוקמה לאחר מלחמת יום הכיפורים, המליצה לראשונה על הקמת "ועדת שרים לענייני ביטחון" (קבינט), ולהסמיך צוות שרים מצומצם (עד 5 שרים) בראשות ראש הממשלה לקבל החלטות בעת מלחמה כשאי אפשר לזמן את הקבינט או את הממשלה. רעיון הקמתו של הקבינט המדיני ביטחוני בישראל שב והועלה במצעה של מפלגת המרכז בראשותו של יצחק מרדכי בבחירות 1999. מפלגת המרכז הציעה תוכנית מדינית ביטחונית חדשה, במסגרתה יוקם קבינט מדיני ביטחוני למען יישום יעיל של מדיניות השלום והביטחון. על פי המצע, תוקם גם מועצה לתכנון וייעוץ מדיני שיושב ראש שלה ימונה על ידי ראש הממשלה, ולצדו יפעלו צוותים מקצועיים ומצומצמים בתחומי ההתמחות הרלוונטיים. הוצע כי בישיבות הקבינט עצמן יטלו חלק באופן קבוע ראש הממשלה, ממלא מקום ראש הממשלה, המשנה לראש הממשלה, מנכ"לי משרד הביטחון, החוץ והאוצר, הרמטכ"ל, ראש השב"כ, המזכיר הצבאי של ראש הממשלה, מנהלי המשא ומתן המדיני וגורמים ממלכתיים בהתאם לצורך. רעיון הקבינט המדיני ביטחוני נוצר במטרה לספק גוף מייעץ מיוחד, מקצועי ואובייקטיבי לממשלה. על החברים בקבינט להעריך מצבים, להציע חלופות, לקבוע עמדות ולבחון את דרכי הממשלה והצבא. בפועל, הקמת גוף זה נסמכת על סעיף 6 לחוק הממשלה, התשס"א-2001 הקובע כי ”בממשלה תפעל ועדת השרים לביטחון לאומי שהרכבה: ראש הממשלה – יושב ראש, ממלא מקום ראש הממשלה אם מונה, שר הביטחון, שר המשפטים, שר החוץ, השר לביטחון פנים ושר האוצר”. עוד קובע החוק כי: ”הממשלה רשאית, לפי הצעת ראש הממשלה, להוסיף חברים לוועדה, ובלבד שמספר חבריה לא יעלה על מחצית מספרם של חברי הממשלה”. בנוגע לנושאים בו תעסוק הוועדה לביטחון לאומי נקבע בהחלטות הממשלה: (א) הנושאים המדיניים הביטחוניים וההתיישבותיים ידונו בוועדה. (ב) סדר היום של הוועדה והגורמים שיוזמנו לישיבותיה יקבעו על ידי ראש הממשלה לאחר התייעצות עם השר המייצג. (ג) השר המייצג יהיה רשאי, טרם החלטה, לדרוש שההחלטה בנושא כלשהו הנדון בוועדה, ידון ויוכרע במליאת הממשלה. האמור לעיל לא יחול במקום שראש הממשלה יהיה סבור, לאחר התייעצות עם השר המייצג, כי בנסיבות העניין נדרשת החלטה מידית או שקיימות נסיבות אחרות המצדיקות הכרעה בוועדה. בימי מלחמת לבנון השנייה, תפקיד הוועדה היה לקבוע ולהוביל את מדיניותה של ישראל במלחמה. גוף זה, שמנה בו אז שנים-עשר חברים, ספג ביקורת קשה בדו"ח הביניים של ועדת וינוגרד והואשם בחוסר תפקוד בשעת חירום. בישיבת הממשלה ב-12 ביולי 2006 הוחלט על הקמת "פורום השבעה", המורכב מחברי הקבינט עצמו, שתפקידו יהיה לקבל החלטות נקודתיות בנוגע למלחמה. "פורום השבעה", המתכונת המצומצמת של הקבינט, כלל בימי מלחמת לבנון השנייה את ראש הממשלה אהוד אולמרט, ממלאת מקומו ושרת החוץ ציפי לבני, שר הביטחון עמיר פרץ, המשנה לראש הממשלה והשר לפתוח הנגב והגליל שמעון פרס, סגן ראש הממשלה ושר התחבורה שאול מופז, סגן ראש הממשלה ושר התמ"ת אלי ישי, והשר לביטחון פנים אבי דיכטר. הסמכות שהוגדרה לפורום עם הקמתו היא לקבל החלטות אופרטיביות-מבצעיות, בעוד שהחלטות מדיניות נותרו במסגרת הקבינט המורחב. חברי הקבינט בזמן מלחמת לבנון השנייה נתבקשו להעיד בפני ועדת וינוגרד, שהוקמה כדי לחקור את אירועי המלחמה, על מנת לבחון את הכישלון בהליך קבלת ההחלטות בגוף זה. אחת התובנות הבולטות בדו"ח הביניים שפרסמה הוועדה היא כי הקבינט המדיני-ביטחוני בכלל, והפורום המצומצם שלו – "פורום השבעה", שתפקידם הוא לקבוע את מדיניות ישראל בזמן המלחמה, היו למעשה גופים מיותרים לחלוטין, שתרומתם בהליך קבלת ההחלטות היה חסר משמעות ואף שולי. עוד הוטח בגופים הללו כי התנהלותם בעת חירום אף פגעה ועיכבה תהליכים חשובים. מתוך הדו"ח: הפורום המדיני האינטימי הזה לא שימש בפועל בתפקיד שהוא יכול היה למלא: פורום מצומצם ודיסקרטי, שכלל את בכירי הדרג המדיני-ביטחוני ואנשים בעלי נסיון רב בתחומים אלה, שייצגו מרכיבים רבים של הקואליציה - שבו יכלו להתקיים דיונים של ממש, במטרה להעריך את המצב ולגבש מחשבות לגבי מתווה המשך הפעילות, על סמך חומר מלא יותר ותוך דיון דינמי עם בכירי מערכת הביטחון. התוצאה הייתה כי במהלך התקופה הקריטית ביותר של היציאה למערכה, איננו מוצאים בדרג המדיני ולו פורום אחד שבו נהנו ראש הממשלה ושריו הבכירים מן החרות לבחון יחד, בשיחה גלויה ומפוכחת, את הנתונים והחלופות, ולהחליט על הדרך הטובה ביותר לפעולה. פורום כזה היה חיוני לניהול נכון של המערכה מבחינת הדרג המדיני. טוב נעשה שגוף בעל פוטנציאל כזה הוקם בהחלטת הממשלה ב-12 ביולי. למעשה הפוטנציאל הזה לא מומש, ופורום השבעה לא התפתח לכלל גוף משמעותי. רע מאוד שלא נעשה בו שימוש שיטתי ונכון יותר. במצב שנוצר - לא ניתן להעריך את דרך פעולתו. — ועדת וינוגרד, דין וחשבון חלקי, אפריל 2007, פרק שביעי, מסקנות, עמ. 126, סעיפים 76–78 טענה מרכזית העולה מהביקורת על הקבינט המדיני-ביטחוני היא כי גם אם תחומי האחריות ודפוסי העבודה של גוף זה אינם מוגדרים בחוק במדינת ישראל, לא יהיה זה מרחיק לכת לומר כי החברים בקבינט, גוף בכיר ברשות המבצעת בעת משבר, לא עמדו בתפקיד החשוב, ולא היוו קבוצת חשיבה יצירתית ואקטיבית, שתאתגר את ראש הממשלה בהליך קבלת ההחלטות הנוגעות לניהול המערכה הלבנון. עוד נטען, כי בניגוד למצופה בעת חירום, חברי הקבינט לא נטרלו את האינטרסים הפוליטיים, הארגוניים והאישיים שלהם בקבלת ההחלטות. מכך עולה, כי הקבינט שימש יותר כ"חותמת גומי" עבור ראש הממשלה, ולא היה הבקרה העליונה להחלטותיו. נטען כי התנהלותו הקלוקלת של הקבינט אפשרה לחברי הפורום המצומצם שניהל את המלחמה בפועל - ראש הממשלה, שר הביטחון והרמטכ"ל, לנהל את המלחמה כראות עיניהם. פרק זה לוקה בחסר. אנא תרמו לוויקיפדיה והשלימו אותו. ייתכן שתמצאו פירוט בדף השיחה. מספר אירועים ביטחוניים (בתוכם, פעולת ההשתלטות על המרמרה) עוררו ביקורת על דרך קבלת ההחלטות שנעשתה במנותק מהקבינט בעוד ההשלכות חרגו מהתחום הביטחוני. דו"ח מבקר המדינה בעניין מבצע צוק איתן נגע בנושא אופן קבלת ההחלטות, עדכון ותדרוך הקבינט המדיני-ביטחוני בעת המבצע. ביוני 2016, בעקבות משבר פוליטי בין ראש הממשלה נתניהו והשר נפתלי בנט שדרש מינוי מזכיר צבאי לקבינט, מונתה ועדה בה היו חברים יעקב עמידרור, יוחנן לוקר ויוסף צ'חנובר. הוועדה עסקה בעניין העברת מידע לקבינט וסמכויותיו במפקדות צה"ל ועסקה באירועים ביטחוניים שונים. במאי 2017 הקבינט אימץ את המלצות הוועדה. ב-30 באפריל 2018 אושר תיקון לחוק יסוד: הממשלה לפיו הקבינט הוסמך להכריז מלחמה ולהחליט על פעולה ש"עשויה בסבירות גבוהה להובילך למלחמה" (סמכות שהייתה קודם לכן של ממשלת ישראל. כן נקבע כי החלטה על הכרזת מלחמה תוכל להתקבל על ידי ראש הממשלה ושר הביטחון בלבד, במקרה שלא ניתן לכנס את הקבינט. התיקון האחרון בוטל ב-17 ביולי 2018 ונקבע כי בשביל להכריז מלחמה ולהחליט על פעולה ש"עשויה בסבירות גבוהה להובילך למלחמה" נדרש לבצע הצבעה בה ישתתפו מספר "רב ככל האפשר" של חברי הקבינט. במלחמת חרבות ברזל הסמיכה הממשלה את הקבינט להקים קבינט ניהול מלחמה ולקבוע את הרכבו ותפקידיו. חברי קבינט המלחמה, בהתאם להחלטת הקבינט, הם ראש הממשלה נתניהו, שר הביטחון גלנט, השר גנץ ו-2 משקיפים, השרים דרמר ואייזנקוט. עיסוק בענייני הביטחון הלאומי של מדינת ישראל. קבלת החלטה על מלחמה או על נקיטת פעולה צבאית משמעותית שעלולה להוביל ברמת הסתברות קרובה לוודאי למלחמה. (ועדת השרים תפעיל את סמכותה רק אם מצא ראש הממשלה כי הפעלת הסמכות בידי הקבינט, במקום הממשלה, נדרשת, בנסיבות העניין, בשל טעמים של ביטחון המדינה או יחסי החוץ שלה, לרבות טעמי סודיות הכרוכים בהם). יחסי החוץ של ישראל ומדיניות החוץ שלה. אישור תוכניות פיתוח והצטיידות של מערכת הביטחון וגופי המודיעין. נושאים הנוגעים למערכת הביטחון ולמדיניותה, לרבות מבנה צה"ל, היערכותו, כוננותו והצטיידותו, מחקר ופיתוח במערכת הביטחון, קבלת הערכת המודיעין הלאומית השנתית ומעקב אחר התפתחויות בתחומים אלה. קבלת מידע בנושאי מודיעין, נושאים מדיניים, מבצעים צבאיים וביטחוניים. תיאום פעולות הממשלה באזורי יהודה, שומרון ועזה. כל נושא אחר שראש הממשלה קבע שנסיבותיו מצדיקות שיידון בוועדת שרים זו. אין אפשרות להגיש ערר על החלטות הקבינט בפני הממשלה ותוקפן מחייב כתוקף החלטת ממשלה. ועדת וינוגרד המטבחון הקבינט החברתי-כלכלי ועדת השרים להצטיידות ישראל טל, ביטחון לאומי – מעטים מול רבים, הוצאת דביר, 1996. ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי (הקבינט המדיני-ביטחוני), באתר משרד ראש הממשלה ארכיון ישיבות ועדת השרים לענייני ביטחון באתר ארכיון המדינה. האתר של ועדת וינוגרד (אורכב 08.07.2011 בארכיון Wayback Machine) דו"ח ביניים של הוועדה(הקישור אינו פעיל, 21.1.2020), הנוסח הבלתי מסווג, באתר הוועדה דין וחשבון סופי (אורכב 18.09.2017 בארכיון Wayback Machine), באתר הוועדה הסכם קואליציוני בין הליכוד לבין ישראל אחת, באתר הכנסת. גילי כהן , 20 שרים סביב השולחן - הקבינט הפך לפרס ניחומים פוליטי, באתר כאן – תאגיד השידור הישראלי, 21 במאי 2020. ברק רביד, "נתניהו וגנץ סיכמו: פורום מצומצם לדיונים מדיניים רגישים", באתר חדשות 13, 6 ביוני 2020 דיוני קבינט בממשלת גולדה מאיר, באתר המרכז למלחמת יום הכיפורים, ‏4 בנובמבר 2021 ירון אברהם אלעד שמחיוף, ‏"אחד ביום": הקבינט המדיני-ביטחוני, באתר ‏מאקו‏, 23 בינואר 2024 בצל דרישת בן גביר להעלות לדיון כל הקלה לעזה: הקבינט יתכנס הערב בקריה, באתר ynet, 16 באוקטובר 2023 סעיף 6(א) לחוק הממשלה, תשס"א-2001. סעיף 40(א1) לחוק-יסוד: הממשלה; סעיף 6(ב) לחוק הממשלה, תשס"א-2001. חוות דעת היועץ המשפטי לממשלה מיום 13.4.2021 "כינוס ועדות שרים סטטוטוריות בהן חבר שר המשפטים". בתוך ישיבות הקבינט ישיבות ועדת השרים לענייני ביטחון, בארכיון המדינה. ההסכם הקואליציוני מצוי בעזבון ישראל גלילי, חטיבה 15, מכל 22, תיק 2, ארכיון יד טבנקין אדם רז, משטר היד הקשה, הוצאת כרמל, 2019, עמ' 238. ישיבת ועדת השרים לביטחון עם פורום מטכ"ל, 2 ביוני 1967, באתר ארכיון המדינה מתי נפלה ההחלטה לפתוח במלחמת ששת הימים, ולמה נקבע יום ה-"ע" ל-5 ביוני? ישיבת ועדת השרים לענייני ביטחון, 18 באוקטובר 1967, באתר ארכיון המדינה ישיבה מורחבת של ועדת השרים לענייני ביטחון, 12 בנובמבר 1967, באתר ארכיון המדינה יואב גלבר, התשה - המלחמה שנשכחה, הוצאת דביר, 2017, עמ' 419–421 ועדת השרים לענייני ביטחון 1973, בארכיון המדינה ישראל טל, ביטחון לאומי - מעטים מול רבים, הוצאת דביר, 1996. מצע מפלגת המרכז בבחירות 1999. ועדת וינוגרד, דין וחשבון חלקי, אפריל 2007. יוחאי עופר ואסף גולן, דו"ח המבקר: צה"ל לא עדכן - הקבינט לא שאל, באתר nrg‏, 28 בפברואר 2017 איתמר אייכנר ומורן אזולאי, ועדה המליצה: המל"ל יעדכן באופן שוטף את השרים בקבינט, באתר ynet, 19 בדצמבר 2016 הקבינט אימץ את המלצות ועדת עמידרור: יוקם גוף לעדכון שרי הקבינט, באתר ynet, 28 במאי 2017 יהונתן ליס, הכנסת אישרה: ראש הממשלה יוכל להכריז מלחמה בהתייעצות עם שר הביטחון בלבד, באתר הארץ, 30 באפריל 2018 חוק-יסוד: הממשלה (תיקון מס' 6), ס"ח 2715 מ-2 במאי 2018 חוק־יסוד: הממשלה (תיקון מס' 7), ס"ח 2744 מ-26 ביולי 2018 החלטת הממשלה על הקמת קבינט המלחמה