חוק לקידום התחרות ולצמצום הריכוזיות

חוק לקידום התחרות ולצמצום הריכוזיות, התשע"ד-2013, המוכר בשם חוק הריכוזיות, הוא חוק שמטרתו להפחית את הריכוזיות במשק הישראלי ולהגביר את התחרות ובכך להקטין את יוקר המחיה. עיקרי החוק: מניעת אחזקות צולבות בחברות פיננסיות וריאליות גם יחד ומניעת שליטה בחברה ציבורית באמצעות פירמידת שליטה. החוק אושר ב-9 בדצמבר 2013. לחוק ארבעה פרקים עיקריים: שקילת שיקולי ריכוזיות כלל–משקית ושיקולי תחרותיות ענפית בהקצאת זכויות (פרק ב'): עוסק בשיקולי ריכוזיות ותחרותיות בהקצאת רישיונות וזיכיונות לשימוש במשאבי המדינה, וקובע: "בהקצאת זכות ובקביעת התנאים באותה זכות יביא המאסדר בחשבון, נוסף על כל שיקול אחר שעליו לשקול לפי דין לעניין ההקצאה, שיקולים של קידום התחרותיות הענפית" (מאסדר הוא מי שמוענקת לו לפי דין סמכות הקצאה של זכות, לרבות שר משרי הממשלה ומי ששר אצל לו את סמכותו זו). בתוספת לחוק מופיעה רשימת הענפים והתשתיות החיוניים שבעניינם על הרגולטורים לשקול שיקולי תחרות כלל-משקית ולהיוועץ בוועדת הריכוזיות בעת הקצאת זכות לפעילות המחייבת רישיון או חוזה. בין הענפים נכללים התקשורת (שידורי תקשורת ורדיו, שירותי דואר ושירותי טלפונים נייחים וניידים), מים, חשמל, מחצבים (משאבי נפט, משאבי טבע, ים המלח), אנרגיה (דלק, גפ"מ וגז טבעי), תחבורה (שדות תעופה, רכבות, אוטובוסים, נמלים ועוד) ופיננסים. הגבלת השליטה בחברות במבנה פירמידלי (פרק ג'): הגבלת פירמידות שליטה רק לשתי שכבות ומניעת מצב שבו יש חברה-בת של חברה-בת (שלוש שכבות), המאפשר לבעל השליטה בשכבה העליונה להשתמש בחברות הבת של חברת הבת לטובתו האישית ובניגוד לאינטרסים הציבוריים. החברות קיבלו ארבע שנים, עד סוף שנת 2017, כדי לצמצם את השכבה הרביעית ואילך בפרמידות השליטה שלהן. כמו כן, ניתנו לחברות שנתיים נוספות, עד סוף 2019, כדי לצמצם את השכבה השלישית. נכון לפברואר 2020, רשימת הגורמים הריכוזיים כוללת 75 קבוצות ו-4,687 גורמים ריכוזיים. הפרדה בין תאגידים ריאליים משמעותיים ובין גופים פיננסיים משמעותיים (פרק ד'): הפרדה בין גוף פיננסי משמעותי (כגון בנק או קרן השקעות) לגוף ריאלי משמעותי (חברה מסחרית כגון חברת בנייה, רשת חנויות וכו'): המטרה למנוע ניגוד עניינים כגון מתן הלוואות בתנאים נוחים במיוחד ומחיקת חובות של חברה שבעליה הוא גם בעל הבנק. תחת סעיף זה, החוק נתן לחברות עד דצמבר 2017 כדי לבצע הפרדה בין שליטה על תאגיד ריאלי לגוף פיננסי במקרה שהפעילות הריאלית של התאגיד התרחבה. ועד דצמבר 2019, כדי לבצע הפרדה בין שליטה על תאגיד ריאלי לגוף פיננסי. נכון לפברואר 2020, רשימת התאגידים הריאליים המשמעותיים כוללת 20 קבוצות ו-2,059 תאגידים; ורשימת הגופים הפיננסיים המשמעותיים כוללת 18 קבוצות ו-517 גופים. הקמת ועדה לצמצום הריכוזיות (פרק ה') - יושב ראש הוועדה הוא הממונה על ההגבלים העסקיים, וחבריה הם המנהל הכללי של משרד האוצר או ראש אגף כלכלה במשרד האוצר, וראש המועצה הלאומית לכלכלה או אחד מסגניו. דברי ההסבר להצעת החוק מנמקים את הצורך בו: עמדת הוועדה היא כי המשק בישראל מתאפיין בריכוזיות על–ענפית יתירה בהשוואה לשווקים אחרים ברחבי העולם ריכוזיות זו מתבטאת, בין השאר, בכך שמספר מצומצם של אנשי עסקים שולט בשיעור ניכר של נכסים ריאליים ופיננסיים במשק שליטה זו מושגת בחלק ניכר מהמקרים באמצעות קבוצות עסקיות המסודרות במבנה פירמידלי. המבנה הריכוזי מעורר חשש לפגיעה באיתנות המערכת הפיננסית, לפגיעה בתחרות העסקית ואף לפגיעה בציבור החוסכים, בבעלי מניות המיעוט בחברות הציבוריות ובמחזיקי איגרות חוב בחברות איגרות חוב. המלצות הוועדה מבקשות להגביר את התחרותיות במשק הישראלי, להבטיח שוק תחרותי ויעיל, להגן על ציבור המשקיעים ולחזק את איתנותם של המתווכים הפיננסיים ואת יציבותם. המלצות הוועדה התייחסו לשלושה מישורי פעולה. מישור הפעולה הראשון נועד להסדיר את חלוקת נכסי הציבור באופן שימנע פגיעה בתחרות ויפחית את הריכוזיות הכלל–משקית. מישור הפעולה השני נגע להגבלה על פעולתן של קבוצות עסקיות מורכבות הבנויות בצורת "פירמידה". מישור הפעולה השלישי נגע לתנאים להחזקה של גוף פיננסי משמעותי וגוף ריאלי משמעותי בידי אותו בעל שליטה. המלצות הוועדה ביקשו להביא להפרדה בין מי ששולט בנכס ריאלי משמעותי לבין מי ששולט בנכס פיננסי משמעותי. אף שמדובר בשלושה מישורי פעולה, קיים ביניהם קשר הדוק. זאת מכיוון שהם מיועדים בסופו של דבר להגיע לתוצאות זהות - הגברת התחרות הענפית והפחתת הריכוזיות הכלל–משקית באמצעות פישוט המבנה של הקבוצות העסקיות הפועלות בישראל וביזור השליטה במשק. הצעת החוק הוגשה על ידי הממשלה לכנסת בעקבות המלצות הוועדה להגברת התחרותיות במשק. החוק אושר ב-9 בדצמבר 2013, בעת כהונתו של ח"כ יאיר לפיד כשר האוצר, לאחר שעבר הכנה ממושכת של חודשים בוועדת הכספים של הכנסת בראשות ח"כ ניסן סלומיאנסקי. בשנים 2016–2020 נעשום בחוק שישה תיקונים עקיפים קטנים, לשם התאמתו לשינויים בחוקים אחרים. הוועדה החלה לפעול בדצמבר 2014 וזאת מכוח סעיף 40(ב) לחוק הריכוזיות, כאשר כאמור יושב הראש שלה הוא הממונה על ההגבלים העסקיים, וחבריה הם המנהל הכללי של משרד האוצר או ראש אגף כלכלה במשרד האוצר, וראש המועצה הלאומית לכלכלה או אחד מסגניו. עיקר פעולותיה כולל: ייעוץ למשרדים ממשלתיים המבקשים להקצות נכסים ציבוריים לגורמים ריכוזיים במשק, וזאת במסגרת חובתם של האחרונים לשקול שיקולי ריכוזיות כלל-משקית בהתאם להוראות החוק. קרי, גיבוש ומסירת חוות דעת בעניין שיקולי ריכוזיות כלל-משקית הכוללת ייעוץ בעניין קביעת הוראות ותנאיים בכללים. במסגרת זאת הוועדה רשאית בחינה חוזרת של הכללים הנקבעים במסגרת הקצאה שנערכה על ידי משרד ממשלתי בלא התייעצות עם הוועדה. גיבוש ופרסום רשימות של קבוצות עסקיות בעלות היקפי פעילות משמעותיים במשק (תאגידים ריאליים משמעותיים וגופים פיננסיים משמעותיים) וגופים המחזיקים בזכויות בתשתיות חיוניות במשק או בכלי תקשורת (כולם יחד – גורמים ריכוזיים) בהתאם להוראות חוק הריכוזיות. מסירת חוות דעת לרשות החברות הממשלתיות או למועצת רשות המים בעניינים שונים כגון: הצעה לאשר החלטה שבלעדיה לא תוכל חברה ממשלתית לפעול בתחום תשתית חיונית נוסף, האפשרות להעביר שליטה או אמצעי שליטה לגורם ריכוזי והתנאים לכך, הכרזה בצו כי למדינה אינטרס חיוני, ועוד. העברת דיווח לממשלה ולוועדת הכספים של הכנסת על הליכים שהתקיימו בהתייעצות עם הוועדה ושיקולים ששקלה לשם גיבוש חוות דעתה, אחת לשנה ("הדיווח השנתי"), בהתאם לסעיף 15 לחוק. וכן חוות דעת בדבר הצורך בשינוי תחומי התשתיות החיוניות המופיעים בתוספת לחוק, וזאת אחת לשנתיים בהתאם לסעיף 16 לחוק. משנת 2015 ועד מרץ 2021 פרסמה הוועדה 32 חוות דעת, חלקן באותם תיקים. בהן, חוות דעת בעניין השתתפותן של שיכון ובינוי בע"מ מקבוצת אריסון ואלקטרה (זכיינות) בע"מ במכרז הרכבת הקלה בירושלים, בעניין הפרטת חברת דואר ישראל, בעניין מכירת אתרי הייצור של חברת החשמל, הפרטת נמל חיפה, רישיונות השידור במסגרת מיזוג רשת מדיה וערוץ עשר, הקצאת רישיון חיפוש הגז והנפט "בלוק 72" לקבוצת תשובה ועוד הוועדה פועלת על בסיס "מתודולוגיה לבחינת ריכוזיות כלל-משקית" שפורסמה על ידה במרץ 2019, ארבע שנים לאחר תחילת פעילותה. מטרת המתודולוגיה היא לשמש ככלי מנחה להפעלת שיקול דעתה של הוועדה עת היא נדרשת לייעץ למאסדר בהקצאת זכות. המסמך מבוסס על הנימוקים המפורטים בטיוטת המלצות הוועדה להגברת התחרותיות במשק, דברי ההסבר לחוק, על חוות דעת הוועדה שפורסמו עד למועד זה, על כתיבה אקדמית בתחומים רלוונטיים ועל הערות שהתקבלו לטיוטת המתודולוגיה שפורסמה לציבור בינואר 2017. הוועדה לצמצום הריכוזיות מפרסמת את רשימת הגורמים הריכוזיים ואת רשימת התאגידים הריאליים המשמעותיים. הופעת תאגיד ברשימת הגורמים הריכוזיים גורמת לכך שמתן רישיונות או זיכיונות בתשתיות חיוניות, או הפרטה של חברות ממשלתיות על-ידי המדינה, לגורמים המנויים ברשימה, מחייבים את המאסדר לשקול שיקולי ריכוזיות כלל-משקית ולהיוועץ בוועדה לצמצום הריכוזיות לגבי ההשלכות של ההקצאה על הריכוזיות הכלל-משקית. בנוסף, להימצאות ברשימות יש השלכות בהקשר של חובת ההפרדה בין תאגידים ריאליים משמעותיים ובין גופים פיננסיים משמעותיים. לפי הוועדה, חוק הריכוזיות השיג את מבוקשו כשהביא לצמצום משמעותי בריכוזיות האשראי. הצוות לבחינת חוק הריכוזיות חשש מהריכוזיות ההולכת וגוברת של הגופים המוסדיים במשק והדמיון בהשקעות בין הגופים. חוק לקידום התחרות ולצמצום הריכוזיות, התשע"ד-2013, באתר ויקיטקסט היסטוריית החקיקה של חוק לקידום התחרות ולצמצום הריכוזיות, במאגר החקיקה הלאומי באתר הכנסת הצעת חוק לקידום התחרות ולצמצום הריכוזיות, התשע”ב-2012, ה"ח הממשלה 706 מיום 9 ביולי 2012 חוק לקידום התחרות ולצמצום הריכוזיות, התשע"ד-2013, ס"ח 2420 מיום 11 בדצמבר 2013 חוק הריכוזיות אושר סופית במליאה; שר האוצר: "הבאנו לביזורו של הכוח הכלכלי במשק", הודעה לעיתונות באתר הכנסת, 9 בדצמבר 2013 עידן יוסף, חוק הריכוזיות אושר: "פירמידות יהיו רק במצרים!", באתר News1 מחלקה ראשונה, 9 בדצמבר 2013 צבי זרחיה, אורה קורן, הכנסת אישרה את חוק הריכוזיות: "מעתה פירמידות נראה רק במצרים", באתר TheMarker‏, 9 בדצמבר 2013 תומר גנון, הכנסת אישרה את חוק הריכוזיות בקריאה שנייה ושלישית; "שינוי רדיקלי של מבנה המשק", באתר כלכליסט, 9 בדצמבר 2013 עידו באום, צבי זרחיה, אורה קורן, שאלות ותשובות // מי המרוויחים ומי המפסידים? כל מה שצריך לדעת על חוק הריכוזיות, באתר TheMarker‏, 11 בדצמבר 2013 אורה קורן, צבי זרחיה, האם הכללים במשק עומדים להתהפך? המדריך המלא לחוק קידום התחרותיות, באתר TheMarker‏, 17 ביוני 2012 צבי לביא, ועדת הכספים אישרה נוסח מחמיר של חוק הריכוזיות, באתר ynet, 18 ביוני 2013 נעם בוטוש, ‏תיאור וניתוח של יישום חוק הריכוזיות והשפעותיו הכלכליות על המשק, באתר מרכז המחקר והמידע (ממ"מ) של הכנסת, 25 בפברואר 2020 גיא בן סימון, ‏חוק הריכוזיות: הושלמה ההפרדה - אלו עיקר השינויים בתאגידי הענק, באתר גלובס, 16 בפברואר 2020 הצעת חוק לקידום התחרות ולצמצום הריכוזיות, התשע”ב-2012, ה"ח הממשלה 706 מיום 9 ביולי 2012 לילך ויסמן, ‏הצעת חוק הריכוזיות אושרה בקריאה ראשונה בכנסת, באתר גלובס, 16 ביולי 2012 אריק בנדר, החוק להפחתת הריכוזיות אושרבמליאת כנסת, באתר nrg‏, 9 בדצמבר 2013 הוועדה לצמצום הריכוזיות, סדרי עבודה לפעילות הוועדה לצמצום הריכוזיות, באתר gov.il פעילות הוועדה לצמצום הריכוזיות, באתר gov.il, ‏31 ביולי 2019 הוועדה לצמצום הריכוזיות - אודות, באתר gov.il מתודולוגיה לבחינת ריכוזיות כלל-משקית אבישי גרינצייג, ‏גם אלי עזור וצחי נחמיאס בפנים: מי עוד מצטרף לרשימת הריכוזיים?, באתר גלובס, 23 באוגוסט 2021 אלמוג עזר, הצוות לבחינת חוק הריכוזיות: הריכוזיות של הגופים המוסדיים מסכנת את יציבות המשק, באתר כלכליסט, 21 בספטמבר 2022