אמנת מונטרה

אמנת מונטרה לגבי משטר המיצרים (בקצרה: אמנת מונטרה) היא הסכם בינלאומי המסדיר את השימוש במיצרי הבוספורוס והדרדנלים שבטורקיה. האמנה נחתמה ב-20 ביולי 1936 במונטרה שבשווייץ, ונכנסה לתוקף ב-9 בנובמבר 1936, תוך התייחסות לשאלה ארוכת השנים באשר לשליטה על המעבר האסטרטגי בין הים השחור והים התיכון. אמנת מונטרה מסדירה את התנועה הימית דרך הים השחור. היא מבטיחה "חופש מוחלט" של מעבר לכל כלי שיט אזרחי בימי שלום, ומתירה לטורקיה להגביל את תנועת כלי השיט של מדינות שאינן ממדינות הים השחור. כלי השיט הצבאיים מוגבלים בגודלם, בכלי הנשק שלהם ובמטענם, ולהם הוראות ספציפיות המגדירות את משך השהות ואופן הכניסה שלהם לים השחור. ספינות מלחמה מחויבות לעדכן את טורקיה עוד בטרם המעבר לים השחור, ועליה ליידע על כך את כל המדינות החתומות על האמנה. על אף שהאמנה תוכננה בתקופה שונה, היא נותרה ללא כל שינוי מאז קבלתה, והיא מחזיקה מעמד כ"דוגמה מוצקה לסדר בינלאומי מבוסס כללים", שכן רוב תנאיה עדיין בתוקף. עם זאת, קיימות מחלוקות בקשר ליישומה, לדוגמה בכל הקשור לתעלת איסטנבול שעשויה לספק דרך לעקוף את האמנה בכך שתאפשר מעבר ימי נוסף לים השחור. אמנת מונטרה היא אחת מסדרה של הסכמים בינלאומיים שנחתמו במאות ה-19 וה-20 שהתייחסו לסוגיית השליטה במעבר האסטרטגי בין הים השחור והים התיכון. ב-1923 נחתם הסכם לוזאן שפירז את אזור הבוספורוס והדרדנלים ופתח אותם לתנועה צבאית ואזרחית בלתי מוגבלת בפיקוח ועדת המיצרים הבינלאומית של חבר הלאומים. עד סוף שנות ה-30 השתנה המצב בים התיכון, עם עליית התנועה הפשיסטית באיטליה, ששלטה באיים הדודקאנסיים מול החוף המערבי של טורקיה, והקמת ביצורים ברודוס, לרוס וקוס. הטורקים חששו שאיטליה תבקש לנצל את הגישה שלה למיצרים כדי לחזק את כוחה באנטליה ובאזור הים השחור. במקביל, התעוררו חששות בקשר להתעצמותה של בולגריה. על רקע ההתפתחויות, טורקיה ביצרה את המיצרים בסתר. באפריל 1935 נשלח מכתב מטעם ממשלת טורקיה למדינות החתומות על הסכם לוזאן, והציעה לכנס פורום חדש לקביעת המשטר במיצרים, וביקשה מחבר הלאומים לאשר את הבנייה מחדש של מבצרי הדרדנלים. במכתב הסביר שר החוץ הטורקי, טוופיק רושטו אראס כי המצב הבינלאומי השתנה מאוד מאז 1923. המלחמה באתיופיה, יציאת גרמניה מחוזה ורסאי והחימוש מחדש הביאו לכך ש"הערבות היחידה שנועדה להגן מפני חוסר ביטחון מוחלט במיצרים נעלמה". ואכן, אראס הוסיף כי "המעצמות הנוגעות לכך מכריזות על קיומו של איום להתלקחות כללית". טורקיה הייתה מוכנה להיכנס למשא ומתן כדי להגיע להסכם חדש על המעבר במיצרים. התגובות היו חיוביות בעיקרן, וב-22 ביוני 1936 החל המשא ומתן בין המדינות שהיו חתומות על ההסכם מאוחר יותר. שתי מעצמות מרכזיות בלטו בהיעדרן: איטליה שבמדיניות ההתפשטות הטריטוריאלית שלה הביאה לכינוס הוועידה, וארצות הברית שהלכה והסתגרה בתוך הבדלנות שלה וסירבה לשלוח משקיף. טורקיה, בריטניה וברית המועצות הציעו כל אחת הצעה שמטרתה להגן על האינטרסים שלהן. הבריטים העדיפו גישה שמגבילה יחסית את תנועת כלי השיט במיצרים, הטורקים ביקשו משטר שיחזיר את השליטה שלהם על המיצרים, ואילו הסובייטים תמכו במעבר חופשי באופן מוחלט. בריטניה, בתמיכת צרפת, ביקשה להדיר את הצי הסובייטי מהים התיכון, שם הוא היה עלול לאיים על נתיבי השיט להודו, מצרים והמזרח הרחוק. בסופו של דבר, בריטניה ויתרה על חלק מדרישותיה, וברית המועצות הצליחה להבטיח שלמדינות הים השחור, לרבות ברית המועצות עצמה, יינתן פטור מההגבלות הצבאיות המוטלות על מדינות שאין להן חוף בים השחור. האמנה אושרה על ידי כל משתתפות הוועידה למעט גרמניה שלא הייתה חתומה על הסכם לוזאן ותוך הסתייגויות מצד יפן. נכונותה של בריטניה לוויתורים יוחסה לרצון למנוע מטורקיה להצטרף לתחום השפעתם של היטלר ומוסוליני. זה היה הראשון בסדרה של צעדים שמטרתם הייתה להבטיח נייטרליות של טורקיה או נטייה שלה לצד בעלות הברית בעת עימות עתידי עם הציר הגרמני–איטלקי. האמנה ביטלה את הסכם לוזאן שקדם לה ושקבע את פירוז האיים היוונים למנוס וסמותרקה יחד עם פירוז הדרדנלים והבוספורוס, ים המרמרה והאיים הטורקיים אימברוס, בוזקאדה וטבשאן. האמנה מורכבת מ-29 סעיפים, ארבעה נספחים ופרוטוקול אחד. סעיפים 2–7 באמנה עוסקים במעבר אוניות סוחר במיצרים ואילו סעיפים 8–22 עוסקים במעבר אוניות מלחמה. סעיף 1 באמנה קובע כי "הצדדים החתומים מכירים ומאשרים את עיקרון חופש המעבר והשיט דרך הים במיצרים". בסעיף 2 נכתב "בעת שלום, אוניות סוחר ייהנו מחופש מעבר וניווט מוחלט במיצרים, ביום ובלילה, תחת כל דגל ועם כל סוג של מטען". במסגרת האמנה בוטלה גם ועדת המיצרים הבינלאומית, שאפשרה את החידוש המלא של השליטה הצבאית הטורקית במיצרים וביצורם מחדש של הדרדנלים. טורקיה הוסמכה לסגור את המיצרים לכל אוניות המלחמה הזרות במהלך מלחמה או בעת איום עליה. כמו כן, טורקיה הוסמכה לסרב למעבר אוניות סוחר של מדינות הנמצאות במלחמה עמה. מספר הגבלות ספציפיות נכתבו בסעיפים 14 ו-18 וקבעו אילו סוגים של אוניות מלחמה יכולות לעבור במיצרים. מעצמות שאינן בעלות חוף בים השחור ורוצות לשלוח אליו כלי שיט מחויבות להודיע לטורקיה 15 ימים טרם המעבר, ומדינות הים השחור מחויבות לעדכן עד 8 ימים לפני המעבר. כמו כן, לא יותר מתשע אוניות מלחמה זרות, עם משקל מצרפי של 15 אלף טון רשאיות לעבור בכל עת. בנוסף, אסור לספינה שמשקלה הכולל מעל 10 אלפים טון לעבור במיצרים. המשקל המצרפי של כל ספינות המלחמה בים השחור ממדינות שאינן בעלות חוף בים השחור לא יעלה על 45 אלף טון, כשאף מדינה לא תעלה על 30 אלף בכל זמן נתון, והן מורשות לשהות בים השחור עד 21 ימים. רק מדינות הים השחור רשאיות להעביר ספינות בכל משקל בליווי של עד שתי משחתות. כל תיקון לסעיפים אלה דורש הסכמה של שלושה רבעים מהמדינות החתומות וחייב לכלול את טורקיה. לפי סעיף 12, מדינות הים השחור רשאיות להעביר דרך המיצרים צוללות בכפוף להודעה מוקדמת כל עוד הן נקנו, נבנו או נשלחו לתיקון מחוץ לים השחור. הכלל הזה נחשב למגביל פחות מבעבר ונקבע כוויתור למעשה לברית המועצות, המדינה היחידה לחופי הים השחור שהחזיקה במספר משמעותי של ספינות וצוללות. מעבר כלי הטיס האזרחיים בין הים השחור והתיכון מותר רק במסלולים שהתירה ממשלת טורקיה. תנאי האמנה שיקפו במידה רבה את המצב הבינלאומי באמצע שנות ה-30. הם שירתו את האינטרסים הטורקיים והסובייטיים בכך שאפשרו לטורקיה להחזיר את השליטה הצבאית במיצרים והבטיחו את השליטה הסובייטית בים השחור. אף שהאמנה הגבילה את יכולתם של הסובייטים לשלוח כוחות ימיים לים התיכון, דבר שנגע לחששות הבריטיים לגבי כניסת ברית המועצות למה שנחשב לתחום השפעה בריטי, היא גם הבטיחה שמעצמות חיצוניות לא יוכלו לנצל את המיצרים כדי לאיים על ברית המועצות. היו לכך השלכות משמעותיות במהלך מלחמת העולם השנייה כאשר אמנת מונטרה מנעה ממדינות הציר לשלוח כוחות ימיים דרך המיצרים כדי לתקוף את ברית המועצות. כוחות הציר הוגבלו אפוא במידה רבה ביכולת הימית במסעותיהם בים השחור. והסתמכו בעיקר על כלי שיט קטנים שהובלו ביבשה באמצעות רשת רכבות ותעלות. ספינות עזר וספינות סוחר חמושות היו בשטח אפור, והמעבר של כלי שיט כאלה דרך המיצרים הוביל לחיכוכים בין בעלות הברית לטורקיה. מחאות חוזרות ונשנות ממוסקבה ומלונדון הביאו לכך שממשלת טורקיה אסרה על תנועת ספינות ציר "חשודות" החל מיוני 1944 לאחר שמספר ספינות עזר גרמניות הורשו לעבור במיצרים. אף על פי שאמנת מונטרה מצוטטת על ידי ממשלת טורקיה כאוסרת על מעבר נושאות מטוסים, היא לא מכילה איסור מפורש על מעברן. עם זאת, נושאות מטוסים מודרניות כבדות יותר מ-15 אלף טון, דבר שלא מאפשר למעצמות שאינן מהים השחור להכניס אליו נושאות מטוסים. לפי סעיף 11, מדינות הים השחור מורשות להעביר ספינות בכל משקל דרך המיצרים, אך נספח 2 מוציא נושאות מטוסים מהגדרה זו. בשנת 1936 היה מקובל שאוניות מלחמה נשאו מטוסי תצפית. לכן, נושאות מטוסים הוגדרו כספינות ש"נועדו או הותאמו בעיקר לצורך נשיאה והפעלה של מטוסים בים". נשיאת מטוסים בכל ספינה אחרת לא הפכה אותה לנושאת מטוסים. ברית המועצות ייעדה את הספינות שלה בדרגת קייב-קלאס וקוזנצוב-קלאס כ"סיירות נושאות מטוסים" מכיוון שהספינות היו חמושים בטילי שיוט P-500 ו-P-700, המהווים גם את החימוש העיקרי של סיירות מסוג סלאבה שפיתחה. התוצאה הייתה שהצי הסובייטי יכול לשלוח את הסיירות נושאות המטוסים שלו דרך המיצרים בהתאם לאמנה, אך עם זאת, האמנה מנעה גישה לנושאות מטוסים של נאט"ו, שחרגו מהמגבלה של 15 אלף טון. טורקיה בחרה לאפשר את מעבר הסיירות נושאות המטוסים הסובייטיות, שכן כל תיקון של האמנה היה עלול להותיר אותה עם פחות שליטה על המיצרים, ואילו חוק הים כבר קבע מעבר חופשי יותר דרך מיצרים אחרים. תעלת איסטנבול שהוצגה במאה ה-21 על ידי ממשלת טורקיה עשויה לאפשר לה לעקוף את האמנה ולבסס שליטה גדולה יותר על המעבר של כלי שיט צבאיים, המוגבלים במספרם בין הים השחור והים התיכון. הפרויקט כולל חפירה של תעלה מלאכותית באורך 45 ק"מ באזור תראקיה שתחבר בין ים המרמרה והים השחור. תעלה זו תעבור כמעט במקביל לבוספורוס, אך לא תהיה כפופה לאמנה. נכון ל-2022, תנועת הספינות דרך הדרדנלים והבוספורוס עמוסה מאוד, עם זמני המתנה ארוכים ביותר. המטרה העיקרית של התעלה היא לפנות את המעבר, להגדיל את הכנסות טורקיה ולאפשר נתיב ימי חלופי. עם זאת, היכולת של התעלה לסיים כמעט מאה שנים של אמנת מונטרה נחשבת לחלק מרכזי בה. ב-2018 הודיע ראש ממשלת טורקיה ושר התחבורה לשעבר בינאלי ילדרים כי התעלה לא תהיה כפופה לאמנה. הודעה זו התקבלה באופן שלילי על ידי רוסיה ורבים חלקו על הפרשנות שלה לאמנה. ברית המועצות ערערה על האמנה שוב ושוב במלחמת העולם השנייה ובמלחמה הקרה. כבר ב-1939 ביקש סטלין לפתוח מחדש את הדיון על המיצרים והציע שליטה משותפת של טורקיה וברית המועצות. הוא התלונן כי "מדינה קטנה [טורקיה] שנתמכת על ידי בריטניה הגדולה מחזיקה מדינה גדולה בגרון ולא נותנת לה מוצא". לאחר שנחתם הסכם ריבנטרופ–מולוטוב הודיע שר החוץ הסובייטי ויאצ'סלב מולוטוב לעמיתיו הגרמנים כי בכוונת מדינתו להשתלט על המיצרים ולהקים בהם בסיס צבאי. ברית המועצות שבה לדרישותיה אחרי מלחמת העולם השנייה ב-1945 וב-1946 וביקשה לבחון מחדש את האמנה בוועידה שלא תכלול את רוב המדינות שחתמו עליה קודם לכן, לייסד נוכחות צבאית קבועה של הסובייטים במיצרים ולנהל עליהם שליטה משותפת. טורקיה פסלה את הדרישות האלה בעקשנות, על אף המתיחות הרבה עם ברית המועצות. למשך מספר שנים אחרי המלחמה ניצלו הסובייטים את ההגבלה על מספר ספינות המלחמה הזרות במיצרים כדי להבטיח שאף מדינה מלבד טורקיה לא תכלול להעביר דרכם ספינות מלחמה, זאת באמצעות נוכחות קבועה של כלי שיט צבאי בהם. הלחץ הסובייטי לתיקון אמנת מונטרה הלך וגבר, מה שהוביל למשבר המיצרים הטורקיים ב-1946 והביא את טורקיה לנטוש את מדיניות הנייטרליות שלה. ב-1947 החלה טורקיה לקבל סיוע כלכלי וצבאי מארצות הברית והצטרפה יחד עם יוון לנאט"ו ב-1952. ארצות הברית לא חתומה על האמנה אבל בדרך כלל עמדה בה. מעבר ספינות מלחמה אמריקאיות דרך המיצרים עוררו מחלוקות קשות, שכן האמנה אוסרת על מעבר של כלי שיט של מדינות שאינן מהים השחור ושעל סיפונן תותחים בקליבר הגדול מ-203 מ"מ. בשנות ה-60 שלחה ארצות הברית ספינות מלחמה נושאות טילי ASROC, דבר שעורר מחאה סובייטית. ממשלת טורקיה דחתה את התלונות הסובייטיות בכך שטענה כי טילים מונחים אינם רובים וכי מאחר שנשק כזה לא היה קיים בעת חתימת האמנה, הוא לא מוגבל. האמנה ביטלה את הסכם לוזאן שקדם לה, כולל פירוז האיים היווניים למנוס וסמותרקה. הזכות של יוון לבצר את האיים הוכרה על ידי טורקיה בהתאם למכתב ששלח ב-1936 שגריר טורקיה באתונה. ממשלת טורקיה חזרה על עמדתה זו כששר החוץ הטורקי לשעבר, טוופיק רושטו אראס, אמר בנאומו בפני האספה הלאומית הטורקית לרגל אשרור האמנה, כי זוהי זכותה החוקית של יוון לפרוס חיילים באיים וכי "ההוראות הנוגעות לאיים למנוס וסמותרקה, השייכים לארץ השכנה והידידותית יוון, ופורזו בהתאם להסכם לוזאן מ-1923, בוטלו גם הן על ידי אמנת מונטרה החדשה, דבר שגורם לנו הנאה רבה". כשהיחסים בין המדינות הידרדרו בעשורים שלאחר מכן, הכחישה טורקיה כי האמנה משפיעה על האיים ודרשה להשיב את החלק הרלוונטי לפירוזם בהסכם לוזאן. אמנת האומות המאוחדות בדבר חוק הים שנכנסה לתוקף בנובמבר 1994 גרמה לקריאות לתיקונה והתאמה של אמנת מונטרה. עם זאת, הימנעותה של טורקיה מחתימה על האמנה גרמה לכך שאמנת מונטרה נותרה ללא שינוי במשך שנים ארוכות. בשנות ה-90 עלה החשש לבטיחות כלי השיט העוברים בבוספורוס, שכן נפח התנועה גדל מ-4,500 כלי שיט ב-1934 לכ-48 אלף מדי שנה בשנים האחרונות. בנוסף לחשש הסביבתי, המיצרים חוצים את העיר איסטנבול בה מתגוררים 15 מיליון בני אדם, ותקריות ימיות מהוות סיכון משמעותי לביטחון התושבים. עם זאת, האמנה אינה קובעת דבר בכל הנוגע להסדרת מעבר הספינות ובטיחותן. בינואר 1994 אימצה ממשלת טורקיה "תקנות תעבורה ימיות למיצרי טורקיה ואזור המרמרה" כדי להנהיג הנחיות חדשות "שיבטיחו את ביטחון הניווט, החיים והרכוש ולהגן על הסביבה באזור", אך זאת ללא פגיעה בעיקרון המעבר החופשי. התקנות החדשות עוררו מחאה מצד רוסיה, יוון, קפריסין, רומניה, אוקראינה ובולגריה. עם זאת, התקנות החדשות אושרו על ידי ארגון הימאות הבין-לאומי מפני שהן לא נועדו לפגוע ב"זכויות של כל ספינה המשתמשת במיצרים לפי החוק הבינלאומי". אחרי הפלישה של רוסיה לאוקראינה ב-24 בפברואר 2022, ממשלת אוקראינה ביקשה מטורקיה להשתמש בסמכות שלה ולהגביל את תנועת אוניות המלחמה הרוסיות לים השחור. במהלך פברואר חצו את המיצרים לפחות שש ספינות קרב וצוללות רוסיות. אחרי היסוס ראשוני, בשל היחסים ההדוקים של טורקיה עם רוסיה ואוקראינה, ב-27 בפברואר הכריז שר החוץ הטורקי, מבלוט צ'בושולו כי ארצו תכיר בפלישה הרוסית כמלחמה, דבר שמאפשר להפעיל את אמנת מונטרה ביחס לכלי שיט המעורבים במלחמה. עם זאת, צ'בושולו הדגיש כי בהתאם לתנאי האמנה, טורקיה אינה יכולה למנוע מספינות מלחמה רוסיות לחזור לבסיס הרשום שלהן. ביממה שלאחר מכן עצרה טורקיה 3 מתוך 4 ספינות מלחמה רוסיות בשל העובדה כי לא היו רשומות בבסיס שלחופי הים השחור. Christos L. Rozakis, Petros N. Stagos, The Turkish Straits, הוצאת מרטינוס נייהוף, 1987, עמ' 101, ISBN 9789024734641 Christos L. Rozakis, Petros N. Stagos, The Turkish Straits, הוצאת מרטינוס נייהוף, 1987, עמ' 90, ISBN 9789024734641 From Rep. of Türkiye Ministry of Foreign Affairs, Republic of Türkiye Ministry of Foreign Affairs Montreux Convention 1936, Global Security Turkish claims regarding the demilitarization of islands in the Aegean Sea, משרד החוץ של יוון, ‏14 ביוני 2018 Militarization of Eastern Aegean Islands Contrary tp the Provisions of International Agreements, משרד החוץ של טורקיה Bosphorus, All About Istanbul Turkey to implement pact limiting Russian warships to Black Sea, רויטרס, ‏28 בפברואר 2022 Sinan Tavsan, Turkey rejects Russia's request for navy ships to pass Bosporus, Nikkei Asia, ‏2 במרץ 2022