רכש ממשלתי

רכש ממשלתי מתייחס לכלל רכישות המוצרים, השירותים והעבודה שמבצעת ממשלה בשוק הפרטי. ממשלות נחשבות לקניינים הגדולים ביותר המבצעים רכש בשוק הפרטי. לרכש הממשלתי נתח משמעותי מכלל ההוצאה הציבורית ולתורת הרכש הממשלתית השפעה על התנהגות השוק. רכש ממשלתי מתבצע על ידי כלל גופי הממשלה ולרוב הוא מתוכלל על ידי גופי רכש מרכזיים. הרכש הממשלתי המרכזי מאפשר לממשלה למקסם את יתרון הגודל שלה ולהוזיל עלויות. ממשלות שונות מיישמות מדיניות באמצעות הרכש הממשלתי (התקשרות עם חברות שלהן ערכים התואמים את מדיניות הממשלה). גופי רכש מרכזיים הם גופים הרוכשים מוצרים, שירותים ועבודה מהשוק הפרטי עבור הממשלה המרכזית, ובמדינות מסוימות עבור הממשלות או הרשויות המקומיות. מאז מפנה המאה ה-20 קיימים גופי רכש מרכזיים בכל מדינות ה-OECD וברוב מדינות העולם. רכש ממשלתי מרכזי עשוי להוזיל עלויות תוך ניצול יתרון הגודל של הממשלה, ניצול כוח-המיקוח הממשלתי והגברת התחרותיות במשק. לפיכך, גופי רכש מרכזיים נתפסים כמנופים אפקטיביים לייעול ההוצאה הציבורית. בנוסף, הרכש המרכזי מפחית חשש מכפילויות ברכש הממשלתי, מונע בזבוז משאבים ציבוריים הכרוכים בהוצאת מכרזים ממשלתיים לרכישת אותם הטובין עבור גופים שונים בממשלה, מוזיל עלויות שינוע ואספקה, מגביר וודאות, תורם לפישוט ולהאחדת תהליכי הרכש תוך מתן האפשרות להתמקד במדיניות וביישום האסדרה הממשלתית. יתרון נוסף של הרכש המרכזי – הוא האפשרות לקדם מדיניות באמצעות הרכש. מקובל לחלק את תפקידי גוף הרכש המרכזי לשלושה. [א] גופי הרכש המרכזיים מרכזים את כלל עבודת הרכש הממשלתית, בכמה מישורים. גופי הרכש המרכזיים כורתים הסכמים לרכישה מרכזית בפועל, עורכים הסכמים הקובעים את תנאי הרכש, תוך מתן האפשרות לכל רשות ומשרד ממשלתי לרכוש את המוצרים בהתאם לצרכיהם, וכורתים הסכמי מסגרת שיאפשרו התקשרויות עם רשויות ומשרדי ממשלה אשר מתוכם יגזרו חוזי-רכש פרטניים ללא מעורבות גוף הרכש המרכזי. [ב] גופי הרכש המרכזיים אמונים על הכשרת כוח האדם הממונה על רכש בכלל משרדי הממשלה. [ג] תפקיד אחר הוא גיבוש כלל מדיניות הרכש הממשלתית. רכש מרכזי עלול לפתח שוק ריכוזי בעל מבנה מונופוליסטי. ריכוז הרכש עלול לייצר העדפות לספקים גדולים תוך דחיקת ספקים קטנים וחדשים. הדבר עלול לפגוע בתחרותיות במשק, לפגיעה במקורות אספקה חליפיים. סיכון אחר, מגולם בחשש שגוף הרכש המרכזי ירכוש מוצרים ההולמים את המכנה המשותף של כלל הצרכנים הסופיים במשרדי הממשלה, אולם לא יהלום באופן מדויק את הצרכים הספציפיים של כל משרד ומשרד. סיכון מסחרי נוסף עלול לקרות כשגוף הרכש המרכזי יבקש להיפטר מהעודפים שצבר, וימכור אותם במחיר שוק נמוך ובכך יגרום לנזק כלכלי-מסחרי. סיכון אחר כרוך בתחולת הסכמי המסגרת שעורך גוף הרכש המרכזי, לתקופה ארוכה יחסית. התחייבות לשלם את עלות הרכש בעת רכישתו לתקופה ארוכה, מהווה הימור על עלותו בתום התקופה. היבט אחרון בהקשר זה כרוך בחסרון בהאחדת הרכש הכלל ממשלתי. רכש מרכזי מבטל את יתרון הקרבה הגאוגרפית של רשויות מסוימות למפעל הספק ולהזדהות החברתית של הספק עם ערכי המשרד-הצרכן. סטנדרטיזציה של רכש לכלל הממשלה עלולה להתגלות ככושלת שכן הסיכונים הטמונים בכל רכש מסוג שהוא, אינם מבוזרים. יש התולים את כישלון תפקוד הרכש המרכזי בבריטניה בכל הקשור להתמודדות מערכת הבריאות הבריטית עם משבר קורונה (covid-19), בבעיות האינהרנטיות שנובעות מריכוז הרכש הממשלתי. פרופ' אלברט סנשז-גראלס (Prof. Albert Sanchez-Graells), מבית הספר למשפטים באוניברסיטת בריסטול באנגליה, סבור שהסתמכות המדינה על ספק אחד, בשל שיקולי מחיר ותנאים שנכרתו מראש, מבלי לצפות משבר עקב מגפה, הביאו לאי-תפקוד מערכת הבריאות במשבר קורונה בשנת 2020. לאחרונה, הולך וגובר השימוש ברכש הממשלתי כמכשיר לקידום מדיניות הממשלה במובנה הרחב. מטרות אלה הן מסדר גודל משני (Secondary Objectives), אך עם זאת הדיון התאורטי והמעשי בהן הולך וגובר. בין יתר המטרות ניתן למנות העדפת רכישת מוצרים המקדמים חדשנות והגברת הנתח של ה'רכש הירוק' מכלל הרכש הממשלתי, העדפת תוצרת מקומית והעדפת התקשרויות עם חברות המעודדות קידום שכבות חלשות באוכלוסייה לרבות קידום נשים. עידוד התקשרויות עם חברות בעלות התנהלות אתית מוכחת, המועילה לכלכלה, לסביבה ולחברה. הסטנדרטים הבינלאומיים ל-RBC, הכוללים הקפדה על זכויות אדם, שמירה על איכות הסביבה, והקפדה על זכויות העובדים, נוסחו ב'הצהרה בדבר השקעות בינלאומיות ומיזמים רב-לאומים' (25.5.2011), עליה חתמו כל מדינות OECD ומדינות נוספות. רכש ציבורי ירוק - Green Public Procurement, הוא רכש מוצרים על ידי גוף ציבורי שלפחות אחד ממאפייניהם בעל תרומה חיובית לסביבה. המועצה האירופית מגדירה רכש-ירוק, כתהליך-רכש מוצר המאופיין בפגיעה סביבתית מופחתת לאורך מחזור חייו בהשוואה למוצרים מקבילים. מדיניות רכש ירוק מכוונת לשיפור הביצועים הסביבתיים בהיבט הסביבתי, החברתי והכלכלי. רכש ירוק נכלל ב-'SDG 12', כחלק מהתוכנית הסביבתית של האו"ם (UNEP), ומכונה רכש-בר-קיימא (Sustainable Procurement). מדיניות רכש המעודדת מציעים קטנים ובינוניים, להתמודד במכרזים ממשלתיים נועדה להרחיב את מאגר המציעים הפוטנציאלים הממשלתי ולעודד תחרות. מדיניות תמיכה ב-SME מהווה קריטריון עצמאי, אחד מתוך שישה, להערכת הרכש הממשלתי בהתאם למדד InCise הנערך בבית-ספר בלווטניק לממשל באוניברסיטת אוקספורד, אנגליה (Blavatnik School of Government Oxford). נכון לשנת 2020 לרוב מדינות OECD גופי רכש מרכזיים. ריכוז ותכלול המידע באשר לגופי הרכש המרכזיים נעשה באמצעות פורום משותף המכונה – Working Party of the Leading Practitioners on Public Procurement (LPP). פורום זה הוא במה להחלפת רעיונות בתחום הרכש הממשלתי בין שחקנים שונים בתחום הרכש: ארגוני רכש ממשלתיים, קובעי מדיניות בתחום הרכש ומומחים לרכש. הפורום אחראי לניסוח סטנדרטים בינלאומיים למסגרות רכש ציבורי וממשלתי לרבות קידום מדיניות באמצעות הרכש הממשלתי. פורום מצומצם ולא-פורמלי הפועל במסגרת OECD- מכונה G6. בפורום חברות שש מדינות מובילות בתחום הרכש המרכזי: בריטניה, ארצות הברית, קוריאה, קנדה, צ'ילה ואיטליה. הפורום מתכנס מדי כמה שנים (באופן לא סדיר). הכינוס האחרון נערך ב־10-11.10.2018 8 בוונקובר, קנדה. בישראל, גוף הרכש הממשלתי המרכזי הוא מינהל הרכש הממשלתי במשרד האוצר, המנהל התקשרויות בסך כ-30 מיליארד ש"ח בשנה[דרושה הבהרה] לרכישת מוצרים, שירותים ועבודה לכלל משרדי הממשלה ויחידות הסמך, למעט משרד הביטחון וצה"ל. מינהל הרכש הממשלתי אחראי להתוות וליישם את מדיניות הרכש (האזרחי) הממשלתית, לתאם, ליעל ולפקח את כלל תהליכי הרכש בממשלה, לסייע לגופים הממשלתיים לבצע רכש, בין היתר, בהתאם לחוק חובת מכרזים, ולהקים תשתיות דיגיטליות לביצוע תהליכי רכש וקדם-רכש. מינהל הרכש הממשלתי מפרסם מכרזים מרכזיים ומכרזי מסגרת, אשר מכוחם נרכשים מוצרים ושירותים, לכלל משרדי הממשלה, בנוסף, מנהל הרכש מתכלל את כלל המכרזים של משרדי הממשלה. מינהל הרכש הממשלתי הוקם בשנת 2004 במסגרת רה-ארגון ביוזמת החשב הכללי, ד"ר ירון זליכה. מינהל הרכש הממשלתי חבר במפגשי פורום מובילי הרכש הממשלתי (LPP), של גופי הרכש המרכזיים במדינות ה-OECD. עד היום פורסמו שני דוחות ציבוריים של נתוני הרכש הממשלתי מהם עולה כי הרכש הממשלתי האזרחי בשנת 2018 היה בסך 34 מיליארד ש"ח, והרכש הממשלתי האזרחי בשנת 2019 היה בסך כ-27 מיליארד ש"ח. הרכש הממשלתי בישראל מנוהל באמצעות מערכת מחשב (ERP), המכונה 'מרכב"ה'. המערכת משמשת את יחידות הרכש והכספים בכל משרדי הממשלה ויחידות הסמך. הרכש הממשלתי בישראל, כפוף לחוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992, ולתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993. בנוסף, מפרסם החשב הכללי הוראות תקנון כספים ומשק, המכונות 'הוראות תכ"ם', ובהן הנחיות אופרטיביות, מקצועיות המתעדכנות מעת לעת, ומחייבות את כלל משרדי הממשלה ויחידות הסמך. מינהל הרכש הממשלתי הוא יחידה אחת מתוך 4 היחידות הכפופות לחטיבת נכסים, רכש ולוגיסטיקה, אחת מעשר החטיבות באגף החשב הכללי. חטיבת נכסים, רכש ולוגיסטיקה כוללת בתוכה גם את מינהל הדיור הממשלתי, מינהל הבינוי הממשלתי ומינהל הרכב הממשלתי. במינהל הרכש הממשלתי ארבע מחלקות: מדיניות וכלכלה, חדשנות ודיגיטל, ניהול התקשרויות ומחלקת מכרזים. בראש מינהל הרכש הממשלתי עומד מנהל. כיום, מנהל מינהל הרכש הממשלתי – מר גל אמיר. בחודשים אוגוסט 2017 – פברואר 2018 ערך משרד מבקר המדינה ביקורת למינהל הרכש הממשלתי. ממצאי הדו"ח מבקרים את העובדה שמינהל הרכש הממשלתי לא פיקח ולא איחד את כלל פעילות הרכש בממשלה. בין הליקויים העיקריים הוצבע על היעדר חזון ותוכנית אסטרטגית רב-שנתית, ליקויים במבנה הארגוני ובאיוש משרות בתקן, ליקויים בתהליך הכנת המכרזים המרכזיים, אי-בחינת התאמת הרכש להחלטות הממשלה, אי-ביצוע ראוי של תהליכי פיקוח, בקרה והפקת לקחים במכרזים המרכזיים, אי-ליווי המשרדים הממשלתיים והיעדר שיתוף פעולה עימם וריבוי בקשות פטור מחובת מכרז. בעקבות פרסום הדו"ח הקים מינהל הרכש הממשלתי תוכנית הכשרה לעובדי הרכש במשרדי הממשלה ופרסם דוחות שנתיים בדבר הרכש הממשלתי. מדיה וקבצים בנושא רכש ממשלתי בוויקישיתוף OECD/SIGMA, CENTRALISED PURCHASING SYSTEMS IN THE EUROPEAN UNION, A SIGMA STUDY OF CENTRAL PURCHASING BODIES IN SELECTED EU MEMBER STATES AWARDING AND MANAGING FRAMEWORK AGREEMENTS, SIGMA PAPER No. 47 (29.4.2011), p. 16. OECD, GOVERNMENT AT A GLANCE (2019), pp 134. OECD, GOVERNMENT AT A GLANCE (2017), pp 178. OECD/SIGMA, CENTRALISED PURCHASING SYSTEMS IN THE EUROPEAN UNION, A SIGMA STUDY OF CENTRAL PURCHASING BODIES IN SELECTED EU MEMBER STATES AWARDING AND MANAGING FRAMEWORK AGREEMENTS, SIGMA PAPER No. 47 (29.4.2011), p. 17-19. Nicola Dimitri, Gustavo Piga and Giancarlo Spagnolo, Handbook of Procurement, United Kingdom: Cambridge University Press, 2006, עמ' 64 OECD, GOVERNMENT AT A GLANCE (2015), pp 142. OECD/SIGMA, CENTRALISED PURCHASING SYSTEMS IN THE EUROPEAN UNION, p. 20-21. Nicola Dimitri, Gustavo Piga and Giancarlo Spagnolo, Handbook of Procurement, United Kingdom: Cambridge University Press, 2006, עמ' 57 Albert Sanchez-Graells, "Public Procurement by Central Purchasing Bodies, Competition and SMEs: towards a more dynamic model?" (*) To be published in M Comba & C Risvig Hamer (eds), Central Purchasing Bodies, vol 11 European Procurement Law Series (Edward Elgar forthcoming), (Posted: 26.5.2020). OECD, GOVERNMENT AT A GLANCE (2019), p. 134. OECD, Integrating Responsible Business Conduct in Public Procurement (2020). "The OECD Guidelines for Multinational Enterprises (MNE Guidelines) are the most comprehensive international standard on RBC" (Integrating Responsible Business Conduct in Public Procurement (2020), p. 17). סה"כ 42 מדינות, לרבות מצרים, ארגנטינה, ברזיל, לטביה, ליטא, מרוקו, פרו ורומניה. OECD Guidelines for Multinational Enterprises 2011 Edition. תרגום לא רשמי של ההצהרה בדבר השקעות בינלאומיות ומיזמים רב-לאומיים, באתר משרד הכלכלה OECD (2019), Government at a Glance 2019, OECD Publishing, Paris. רכש ירוק באתר המשרד להגנת הסביבה UN Environment Programme, Sustainable Public Procurement OECD, GOVERNMENT AT A GLANCE (2019), p. 134, p. 138. מדד InCise OECD, GOVERNMENT AT A GLANCE (2019), p. 134, 138. Nicola Dimitri, Gustavo Piga and Giancarlo Spagnolo, Handbook of Procurement, United Kingdom: Cambridge University Press, 2006, עמ' 49 "Mandate: The Working Party of the Leading Practitioners on Public Procurement (LPP) is assisting the OECD Public Governance Committee in developing policy guidance for public procurement and shaping the policy dialogue with the G20 and the private sector." שירות הרכש המרכזי באנגליה סוכנות הרכש המרכזית האמריקנית שירות הרכש המרכזי הקוריאני Nicola Dimitri, Gustavo Piga and Giancarlo Spagnolo, Handbook of Procurement, United Kingdom: Cambridge University Press, 2006, עמ' 50 שירות הרכש המרכזי קנדה שירות הרכש המרכזי הצ'יליאני שירות הרכש המרכזי באיטליה דו"ח מבקר המדינה, 69א (2018), עמוד 108. "מינהל הרכש הממשלתי הוא גוף מטה בחטיבת נכסים, רכש ולוגיסטיקה באגף החשב הכללי. תפקידיו המרכזיים הם להתוות את מדיניות הרכש הממשלתית, ליצור התקשרויות מרכזיות עבור משרדי הממשלה ויחידות הסמך, להקים תשתיות דיגיטליות לביצוע תהליכי רכש וקדם רכש, וכן לסייע לגופים הממשלתיים בביצוע ויישום מדיניות הרכש במשרדם" מכרז מסגרת מוגדר באתר מנהל הרכש הממשלתי: "הסכם לרכישת טובין, עבודה או שירותים, שנכרת עם ספק מכרז מסגרת בנושא מסוים ולתקופה מוגדרת, כאשר פירוט טובין, העבודה או השירותים שיסופקו במסגרתו, כמותם או היקפם, אינו ידוע במועד כריתת ההסכם, והוא נקבע בידי המזמין, בדרך של ביצוע הזמנות מפעם לפעם, בתקופת ההסכם." רכש משרדי באתר מינהל הרכש הממשלתי ירון זליכה, הגווארדיה השחורה, כנרת זמורה ביתן, 2008, עמ' 112 דו"ח נתוני הרכש הממשלתי לשנת 2018 דו"ח מבקר המדינה 69א (2018), עמוד 104. דו"ח נתוני הרכש הממשלתי לשנת 2019 מערכת מרכבה אתר מינהל הרכש הממשלתי - רגולציה רלוונטית הוראות התכ"ם מבנה ארגוני של אגף החשב הכללי אוריאנה אלמסי, התקשרויות בהליך של פטור ממכרז ושקיפות הנתונים על התקשרויות אלה, מרכז המידע של הכנסת (15.8.2016).