עירייה (ישראל)

עירייה היא יחידת שלטון מקומי, שתפקידה לדאוג לרווחת התושבים בעיר נתונה. את ראש העירייה וחברי מועצת העירייה, בוחרים תושבי העיר אחת לחמש שנים. בישראל, נהוג שהמפלגות השונות, החברות גם ברשות המחוקקת וברשות המבצעת, מעמידות מועמדים מטעמן לראשי ערים ורשימות למועצת העיר, בשאיפה שאלה יקדמו את ענייניהן בעיר. עם הכיבוש הבריטי במלחמת העולם הראשונה (1917), הושארו בתוקפם כל החוקים העות'מאניים. בשל כך המשיך להתקיים חוק העיריות העות'מאני אשר היה בתוקף משנת 1877. לפי חוק זה, היו קיימות בגבולות ארץ ישראל המנדטורית 22 עיריות: באר שבע, בית ג'אלא, בית לחם, בית שאן, ג'נין, חאן יונס, חברון, חיפה, טבריה, טול כרם, יפו, ירושלים, לוד, מג'דל, נצרת, עזה, עכו, צפת, רמאללה, רמלה, שכם ושפרעם. המנדט הבריטי אשר עודד שלטון עצמי מקומי, פרסם בשנת 1921 את פקודת המועצות המקומיות, אשר על פיה נוסדו המועצות המקומיות הראשונות וביניהן תל אביב. בשנת 1934, משנוצר הצורך לקבוע הוראות מפורשות ומפורטות ביחס לשלטון המקומי בערים, פורסמה פקודת העיריות, אשר תקפה עד היום. צורך זה נוצר עוד הרבה לפני פרסום פקודת העיריות, אולם היה קושי בחקיקת חוק אחיד שיתאים לערים עבריות וערביות וערים מפותחות ונחשלות. פקודת העיריות הכירה עם פרסומה בכל 22 העיריות הוותיקות המוזכרות לעיל. כמו כן, הקנתה סטטוס של עירייה ליישוב נוסף שקודם לכן לא היה לו מעמד עירוני - תל אביב. בתקופת המנדט הוקמה עירייה אחת בלבד, עיריית פתח תקווה. מאז הקמת המדינה ועד היום, הוקמו עוד 53 עיריות חדשות וכיום קיימות במדינת ישראל 82 עיריות. במרץ 2007 אושרה בקריאה ראשונה הצעת חוק העיריות אשר נועדה להחליף את פקודת העיריות, אולם מאז לא התקדם חוק זה וכאמור פקודת העיריות היא זו שבתוקף. אישור עירייה חדשה נתון בידי השלטון המרכזי. כיום שר הפנים ובעבר הנציב העליון. אם נראה לשר כי בשל גידול מספר התושבים ביישוב, רצון של רוב האוכלוסייה ביישוב מסוים או מכל סיבה אחרת רצוי שתושבי אותו יישוב יהוו עירייה, רשאי השר למנות ועדה שתקיים מעין חקירה באזור המדובר, אשר תתחקה על רצון התושבים ותגיש דו"ח לשר. על סמך ממצאי החקירה ולפי שיקול דעתו, מוסמך השר להכריז כי תושבי אותו אזור יהוו עירייה. בסמכות השר להתחשב ברצון התושבים אך אינו חייב לעשות כן וכמו כן אין הוא מחויב להוציא לפועל את ממצאי הוועדה. דומה להקמת עירייה חדשה. אף כאן נתונה הסמכות לשלטון המרכזי באמצעות שר הפנים. לשם כך על השר לנהוג בפרוצדורה דומה והיא מינוי ועדה. אף כאן יכול אך לא חייב להתחשב במסקנותיה או ברצונותיהם של תושבי המקום. אם החליט השר על ביטול העירייה, יהא עליו לתת הוראות בדבר הקניית הנכסים העירוניים לגוף אחר אשר יירש את מקום העירייה המבוטלת. בשנת 1950, בוטלה עיריית יפו ומרבית שטחיה ונכסיה עברו לעיריית תל אביב ומכאן שמה עיריית תל אביב - יפו עד היום. הבחירות לעירייה ולראשות העירייה נערכות באותו יום, בשתי מעטפות הצבעה נפרדות. פתקים לבנים למועצת העירייה ופתקים צהובים לראשות העירייה. בעבר, תושבי הרשות המקומית היו בוחרים ברשימות שהתמודדו על מושבים במועצת העירייה, וחברי המועצה שנבחרו הם שבחרו בראש הרשות. הבחירות נערכות לפי החוק בכל חמש שנים, ביום ג' השלישי של חודש חשוון, למעט בשנים שבהן השנה שלפני שנת הבחירות היא שנה מעוברת, שאז הבחירות נערכות ביום ג' הראשון של חודש חשוון. בעבר היו מתקיימות הבחירות אחת לארבע שנים. מועצת העירייה היא המוסד העליון של העירייה, ומרוכזות בה רוב סמכויות העירייה. תפקידיה – חקיקת חוקי עזר, קביעת תקציב, התווית דרכי מדיניות, הטלת מיסים, אישור חוזים, מתן רישיונות ועוד. המועצה נבחרת על ידי התושבים בבחירות חשאיות, באותו יום בחירות כמו לראשות העירייה, ובפתקים ומעטפות נפרדות. חברי מועצת עירייה אינם מקבלים שכר. מספר חברי המועצה נגזר ממספר תושבי העיר לפי הפירוט להלן: עד 5,000 תושבים - 9 חברים. בין 5,000 ל-25,000 תושבים - עד 15 חברים. בין 25,000 ל-100,000 תושבים - עד 21 חברים. 100,000 תושבים ומעלה - 21 עד 31 חברים. עם זאת קובע החוק, כי במקרה ורשימת המועמדים בראשה עומד ראש העירייה הנבחר אינה זוכה למושב במועצת העירייה, מתווסף באופן אוטומטי מושבו של ראש העירייה במועצת העירייה לסך הקבוע של המושבים אותם קבע שר הפנים. ההנהלה היא ועדה המייעצת לראש העיר בכל הנוגע לביצוע תפקידו. כמו כן משמשת ההנהלה ועדה לכל עניין שאינו בסמכות ועדה אחרת. בכל מקרה כל החלטותיה של ההנהלה יובאו לאישורה של מועצת העירייה. החוק אינו מחייב להקים הנהלה. לרוב חברי ההנהלה הם חברי מועצה מסיעות הקואליציה. הרכב חברי ההנהלה: ראש העיר אשר משמש גם יושב ראש מועצת העירייה. לצידו מכהנים סגניו. החוק מחייב סגן אחד לפחות ואיננו מגביל את מספר הסגנים. מבין הסגנים נבחר ממלא מקום ראש העיר ונוספים להם חברי מועצה נוספים. כמו כן מקובל שראש העיר ממנה מנכ"ל, שתפקידו לדאוג לניהול השוטף של הרשות המקומית ולביצוע המדיניות שהתוו ראש העיר והמועצה. משרת המנכ"ל היא משרת אמון של ראש הרשות, והיא דרג ביניים המתווך בין הדרג הנבחר לדרג המקצועי ברשות המקומית. מועצת העירייה חייבת למנות ועדות בתחומים שונים, אשר תהיינה אחראיות על הטיפול בנושא ותמלצנה בפני המועצה בגין נושאים אלו. החוק מחייב למנות 24 ועדות והם: ועדת משנה לתכנון ובנייה ועדת כספים ועדת מכרזים ועדת משק לשעת חירום ועדת ביטחון ועדה לענייני ביקורת ועדת הנחות ועדה לקליטת עליה ועדה לבטיחות בדרכים ועדה לקידום מעמד הילד ועדה להנצחת זכרם של נרצחי טרור ועדה לחריגי מים ועדה מקצועית לתמיכות ועדה לשימור אתרים ועדת רכש ובלאי ועדת פיטורין ועדת מכרזים לבחירת עובדים בכירים ועדת ערר לארנונה ועדת הקצאות ועדת חינוך ועדה לאיכות הסביבה ועדה למאבק בנגע הסמים המסוכנים ועדה לאישור הוצאות מימון משפט לנבחרים ולעובדים ברשויות (לפי הנוהל הקודם) ועדה מייעצת לאישור הוצאות מימון משפט לנבחרים ועובדים ברשויות (לפי הנוהל החדש) העיריות יכולות למנות ועדות נוספות בתחומים העולים על דעתם אשר דורשים טיפול. לדוגמה ועדת מקלטים, ועדת ספורט, ועדת צעירים, ועדת תנועה וכדומה. מאחר שמועצת העירייה אינה יכולה להעביר את סמכויותיה לאחרים ואף לא לוועדותיה, מרביתן של הוועדות הן ועדות מייעצות הטעונות אישור המועצה. יוצאים מן הכלל, מקרים בהם החוק קבע במפורש כי לוועדות מסוימות תהיה סמכות החלטה. לדוגמה ועדת מל"ח, שבסמכותה לקבוע הוראות בדבר הכנתו והפעלתו של המשק לשעת חירום. וועדת ההנחות, שבסמכותה לקבוע את הקריטריונים למתן הנחות. ערך מורחב – חוק עזר עירוני חוק העזר הוא אמצעי עיקרי שבאמצעותו ניתן להסדיר חובות וזכויות בתחום פעולות העירייה, ולגבות תשלומים למימון פעולת הרשות. חוק העזר מתקבל לאחר דיון מוקדם במחלקות העירייה השונות ואז מובא למועצת העירייה אשר מתקינה את חוק העזר. לאחר שהמועצה התקינה את התקנה החוק מובא לאישורו של שר הפנים ולפרסום ברשומות. ניתן להבחין בשלושה סוגים של חוקי עזר: חוקי עזר פיסקאליים – אשר מטרתם להרבות את הכנסות העירייה כגון: היטל ביוב, הצמדה למדד, תעודת אישור וכדומה. חוקי עזר השומרים על הסדר – אשר מטרתם להבטיח את ביטחון הציבור, בריאות התושבים, מניעת מטרדים וכדומה, לדוגמה: בניית ביבים, סגירת עסקים ופתיחתם, רוכלים, שימור מבנים ורחובות, הוצאת אשפה, מניעת מפגעים וכדומה. חוקי עזר המשלבים מרכיב פיסקאלי ומרכיב שמירה על הסדר – כגון מודעות ושלטים, מצד אחד הבטחת מראה נאה וסדר בעיר ומצד שני הכנסה לקופת העירייה מאגרות פרסום ושלטים. דוגמה נוספת היא סלילת כבישים - מצד אחד עבודה ציבורית המשרתת את הציבור מצד שני הכנסה לקופת העירייה מאגרות המשולמות על ידי הנהנים מהכביש. יחד עם זאת, חוק העזר מהווה חקיקת משנה, וכשכזה צריך לשאוב את סמכויותיו מחוק מסוים, לכן אסור לחוק העזר לחרוג מהסמכות של החוק. ערך מורחב – הפרטה המצוקה הכספית של הרשויות המקומיות בארץ ובעולם המערבי, הביאה לאימוץ גישה עסקית בניהול העירייה. המנהל בשירות הציבורי נדרש לעמוד בנורמות גבוהות המקובלות במגזר העסקי: יזמות, רמת שירות גבוהה, תפיסה שיווקית, מימון נכון, הגדלת הכנסות ועוד. עם זאת, העירייה איננה יכולה להתנהל כעסק לכל דבר וזאת בשל אופייה הציבורי. לפיכך, העירייה נדרשת למצוא את שביל ביניים אשר יאפשר לה למלא משימותיה על הצד הטוב ביותר. שיטת ההפרטה העיקרית המתקיימת כיום ברוב העיריות היא מיקור חוץ – Outsourcing, חתימה על חוזה עם ארגון פרטי לאספקת שירות או חלק משירות. בשיטה זו מפרידה העירייה בין הדאגה לכך שהשירותים יינתנו לבין יצור השירותים. המעבר מניהול מסורתי המבוסס על מדיניות רווחה, לניהול המבוסס על כלכלת שוק מביא עמו קיצוץ בהוצאות הציבוריות, והחלפת צורות ארגוניות ריכוזיות ובירוקרטיות בגופים גמישים ומבוזרים הקשובים לרצונות האזרח. אידאולוגיה חדשה זו הביאה להסדרים שונים בין העיריות לבין המגזר העסקי. נכון להיום, העיריות מוציאות חלק קטן משירותיה לגופים חיצוניים ועדיין העירייה היא זו שמספקת את מירב השירותים. עובדה זו נובעת מחשש לפגיעה באיכות השירות, הסרת האחריות של העירייה כלפי האזרח ומהתנגדויות של קבוצות שונות המתנגדות לתהליכי ההפרטה. ביולי 2001 אושר בכנסת חוק תאגידי המים והביוב. החוק נחקק על-רקע גירעון ענק של 2 מיליארד ₪, בהשקעה בתשתיות מים וביוב ברשויות המקומיות, שיעור גבוה של פחת מים ושיעורי גבייה ירודים. משרד הפנים היה היוזם העיקרי לחקיקת החוק, אשר ראה צורך להפריד את משק המים ברשויות המקומיות משאר הפעילויות של הרשויות המקומיות. מטרותיו של חוק זה הן: להבטיח רמת שירות, איכות ואמינות נאותים, במחירים סבירים ובלא הפליה, בתחום שירותי המים והביוב; להבטיח ייעוד של ההכנסות ממתן שירותי אספקת מים וביוב לצורך השקעות במערכות המים והביוב, הפעלתן ומתן השירותים; לאפשר גיוס הון להשקעות במשק המים והביוב, ושיתוף משקיעים פרטיים בבעלות ובחלוקת הרווחים; להביא לניהול עסקי, מקצועי ויעיל של מערכות המים והביוב ברשויות המקומיות; לעודד חיסכון במים ובמשאבים אחרים, שמירה על מקורות המים, בריאות הציבור, איכות הסביבה וערכי טבע ונוף ומניעת זיהום הים והנחלים, ככל שהדברים נובעים ממשק המים והביוב; לעודד תחרות במתן שירותים הקשורים במשק המים והביוב. לשם השגת מטרות החוק על הרשויות להקים, חברות שתפקידן העיקרי יהיה לתת שירותי מים וביוב בתחומיהן על כל היבטיו (שירות, איכות וגביה). מפברואר 2008 החוק אוסר על הרשויות המקומיות לטפל במים והביוב שברשותן והעביר את האחריות לכך לידי תאגיד נפרד. בד בבד, הנחה ראש הממשלה את שר הפנים לגבש קריטריונים שלפיהם יוענק פטור מטעמים מיוחדים לרשויות מסוימות. פקודת העיריות [נוסח חדש]. חיים קלכהיים, עיריית ירושלים ומשרדי הממשלה: פרק ביחסי גומלין בין השלטון המרכזי לבין השלטון המקומי, 1976. צבי זילביגר, העירייה והחוק לקט הרצאות, תשכ"ו 1965. גילה אוריאל, העירייה והציבור, המחלקה ליעול והדרכה עיריית תל אביב יפו, תשל"ג. פרד לזין, רשויות עירוניות בישראל והשפעתן על מדיניות רווחה לאומית, 1988. חוק תאגידי מים וביוב תשס"א – 2001. ד"ר דויד שוורץ, תאגידי המים בישראל: בין תאגוד להפרטה, 2009. יסודות השלטון המקומי, מגמות בשלטון המקומי בראשית המאה ה-21, עמ' 21-28. ערן אלדר, הניסיון להקים עיריית גג בגוש דן בשנות השישים והשבעים, עיונים בתקומת ישראל 25 (2015), עמ' 436-413 רשימת כל העיריות והרשויות המקומיות, באתר של החברה לאוטומציה. פקודת העיריות (נוסח חדש) חוק תאגידי המים והביוב ד"ר דויד שוורץ, תאגידי המים בישראל : בין תאגוד להפרטה, 2009. אתר עיריית ירושלים אתר עיריית תל אביב - יפו צבי זילביגר, העירייה והחוק, עמ' 8 נתוני משרד הפנים פקודת העיריות,כינון עירייה צבי זילביגר,העיריה והחוק, עמ' 12 אתר עיריית באר שבע, ועדות העירייה, חיים קלכהיים,יחסי גומלין בין השלטון המקומי למרכזי,מבוא יסודות השלטון המקומי, מגמות בשלטון המקומי בראשית המאה ה-21, עמ' 25. חוק תאגידי מים וביוב, תשס"א 2001, מטרות החוק