שימוש לרעה בסמכות המכוננת

שימוש לרעה בסמכות המכוננת היא הגדרה המשמשת בבג"ץ כעילה לפסילתו של חוק יסוד או תיקון לחוק יסוד. בשנת 2009 נחקק, כהוראת שעה, חוק יסוד: תקציב המדינה לשנים 2009 ו-2010 (הוראות מיוחדות) (הוראת שעה), שנועד לאפשר חקיקת תקציב דו-שנתי, בניגוד לחוק יסוד: משק המדינה, שבו נקבע "התקציב יהיה לשנה אחת". בשנת 2010 הוארך תוקפה של הוראת שעה זו בשנתיים נוספות. נגד שיטה זו, של שינוי חוק יסוד בהוראת שעה, הוגשה עתירה לבג"ץ. העתירה נדחתה, אך הנשיאה דורית ביניש ציינה בפסק דינה: "מוטב יהיה אם בעתיד תימנע הכנסת מלעשות שימוש בהוראות שעה לתיקון הוראות חוקתיות. מכל מקום, כל עוד לא נקבע המתווה לחקיקה, לתיקון ולשינוי של חוקי יסוד, יש להותיר הליך חקיקה מסוג זה למקרים חריגים, קיצוניים וייחודיים, וזאת משום מעמדם של חוקי היסוד". חרף הסתייגות זו, גם לשנים 2013–2014 נקבע תקציב דו-שנתי, וכך גם לשנים 2015–2016 ואחריהן לשנים 2017–2018. בשנת 2016 הוגשה עתירה נוספת, המבקשת לבטל את הוראת השעה לשנים 2017 ו-2018 משום שהתקבלה בחוסר סמכות. העתירה לביטול הוראת השעה התקבלה באופן חלקי, כך שהוצאה התראת בטלות מובהקת, לפיה "אין עוד מקום לתקן את חוק היסוד ולכונן תקציב שאינו חד-שנתי על דרך הוראת שעה; וככל שכך ייעשה, צפוי הוא לביטול על פי התראה זו." בשנת 2020, במהלך משבר הקורונה ובעקבות קשיים קואליציוניים, התקשתה ממשלת ישראל ה-35 להעביר תקציב בזמן הקבוע בחוק והתעוררה מחלוקת בין מפלגות בממשלה. באוגוסט 2020 המחלוקת הגיעה לשיאה כאשר המועד האחרון לאישור התקציב הלך והתקרב. בעקבות המחלוקת הציע חבר הכנסת צבי האוזר פשרה במסגרתה יתקנו בהוראת שעה את סעיף 36א לחוק-יסוד: הכנסת כך שחלון הזמן לקבלת חוק התקציב לשנת 2020 יוארך עד ל-3 בדצמבר 2020 (כ-3 חודשים). ב-24 באוגוסט 2020 אושרה הצעת החוק בכנסת. התיקונים בפשרת האוזר כללו גם הקצאת 11 מיליארד שקל לשימוש הממשלה נוסף על התקציב ההמשכי, וזאת בין היתר לצורך חלוקת כספים קואליציוניים. כנגד התיקון לחוק היסוד הוגשו עתירות שונות המבקשות לראות בו שימוש לרעה בסמכות המכוננת. במאי 2021, ברוב של 6 נגד 3 שופטים, קיבל בג"ץ את העתירות וקבע התראת בטלות לתיקון אחד הסעיפים בחוק היסוד, בגין שימוש לרעה בסמכות המכוננת: שנת 2020 – השנה שבה הכה בעולם ובנו נגיף הקורונה וגבה מחיר יקר בחיי אדם ובכלכלה – לא האירה פנים גם למשפט החוקתי בישראל. מדינת ישראל הייתה – ועודנה – שרויה במשבר פוליטי חסר תקדים, ונראה כי חוקי היסוד, כמו גם תקציב המדינה, הפכו לכלי משחק במשבר זה. — פסקה 67 לפסק הדין של נשיאת בית המשפט העליון אסתר חיות, בג"ץ שפיר בחוות דעתה קבעה הנשיאה אסתר חיות מבחן דו-שלבי: בשלב הראשון (שלב הזיהוי) בוחן בית המשפט אם חוק היסוד נושא מאפיינים צורניים וסימני היכר של נורמות חוקתיות. הנשיאה חיות מציעה 3 מבחנים לשלב הזיהוי: יציבות – האם מדובר בחוק יציב (ולא הוראת שעה); כלליות – האם מדובר בחוק כללי (ולא פרסונלי); ו"התאמה למארג החוקתי הקיים" – האם מדובר בתיקון שעוסק בתכנים חוקתיים המשתלבים בתשתית הקיימת של חוקי היסוד. אם בשלב הראשון נמצא שהחוק הנדון לא נושא סימני היכר של נורמה חוקתית – ממשיכים לשלב השני (שלב הצידוק), בו בוחן בית המשפט אם קיימת הצדקה לחריגה זו. השופטת דפנה ברק-ארז הסכימה עם הנשיאה חיות על מבחן הזיהוי, אך סברה שאין צורך במבחן הצידוק. לשיטתה, אם חוק יסוד לא נושא את סימני ההיכר שבשלב הזיהוי, דינו פסילה. בנוסף, היא מציעה מבחן חלופי במקום מבחן ה"התאמה למארג": מבחן ה"מובחנות" – האם הכנסת חרגה מתפקידה כרשות מכוננת ובתיקון זה היא בעצם נכנסת לתחומה של אחת משלושת הרשויות. בדעת המיעוט החזיקו השופטים נעם סולברג, דוד מינץ ויוסף אלרון. לשיטתם, נושא העתירה הפך לתאורטי ולא ראוי שבית המשפט יפעיל ביקורת על הכנסת בכובעה כרשות מכוננת: אם נשיג את גבולה של ההרשות המכוננת, ונקיים – ללא הסמכה מפורשת – ביקורת שיפוטית על החלטותיה, הדבר עשוי להתפרש כשימוש שלא לטובה בסמכות הביקורת השיפוטית, אשר כל קיומה, בהסמכה המשתמעת שהעניק לנו המכונן-המחוקק בגדרי חוקי-היסוד. שומה עלינו להבטיח הפרדת רשויות, למנוע עירוב תחומין. כל רשות וגדרי תפקידה, כל פקיד וסמכויותיו-הוא, "איש איש על עבודתו, ואֶל משׂאו" (ספר במדבר, פרק ד', פסוק י"ט). אלמלא הפרדת רשויות זו, איש את רעהו – סמכותו בּלעוֹ. — פסקה 28 לפסק הדין של השופט נעם סולברג, בג"ץ שפיר ערך מורחב – בג"ץ שיינפלד נגד הכנסת לאחר הבחירות לכנסת העשרים וחמש, יומיים לפני השבעת ממשלת ישראל השלושים ושבע, אישרה הכנסת את תיקון מספר 11 לחוק יסוד: הממשלה. בתיקון נקבע בין השאר כי תקופת הצינון בשל קלון הנדרשת עבור מינוי לשר אדם שהורשע בעבירה ונידון לעונש מאסר – חלה רק על מי שנגזר עליו עונש מאסר בפועל. מטרת התיקון הייתה לאפשר את מינוי של אריה דרעי לשר הפנים ושר הבריאות. כנגד התיקון הוגשה עתירה לבג"ץ בטענה שמדובר בשימוש לרעה בסמכות המכוננת של הכנסת. בפסק הדין, בו נפסל מינויו של דרעי בשל השתק וחוסר סבירות קיצונית, נמנעו השופטים מהכרעה לגבי חוקתיותו של התיקון. אמנם, בהערת אגב התייחסו חלקם לטענות הנוגעות לסוגיה. חלקם דנו בתחולת התיקון, חלקם סברו שלא מדובר במקרה קיצוני המצדיק ביקורת שיפוטית על חוק יסוד, וחלקם הסתייגו מעצם הדיון על תוקפו של חוק יסוד. ערך מורחב – בג"ץ חוק הנבצרות במרץ 2023 חוקקה הכנסת תיקון לחוק יסוד: הממשלה לפיו נבצרות ראש ממשלה למלא את תפקידו תהיה רק בשל אי-מסוגלות פיזית או נפשית, ורק בהודעת ראש הממשלה שאושרה ברוב מיוחד בוועדת הכנסת, או בהחלטת רוב מיוחד של הממשלה שתקבל אישור רוב מיוחד בוועדת הכנסת בהתבסס על חוות דעת רפואית ולאחר מכן תאושר במליאת הכנסת. נגד התיקון הוגשו עתירות לבג"ץ. היועצת המשפטית לממשלה סירבה להגן על החוק וכתבה בתגובה לבג"ץ כי לשיטתה יש לפסול את התיקון מפני שמדובר בשימוש לרעה בסמכות המכוננת של הכנסת. ביום 6 באוגוסט 2023 הוציא בית המשפט העליון צו על תנאי וקבע כי על המשיבים ליתן טעם מדוע לא ייקבע שתחולתו של התיקון לא תהיה מידית, וכן כי הדיון בעתירה יישמע בפני הרכב מורחב של 11 שופטים. ב-3 בינואר 2024 קבע בג"ץ ברוב של 6 שופטים מול 5 כי התיקון לחוק יחול רק מהכנסת הבאה. ערך מורחב – בג"ץ עילת הסבירות ביולי 2023 אושר בכנסת תיקון מס' 3 לחוק יסוד: השפיטה כחלק מהרפורמה המשפטית, לפיו בית המשפט לא ידון בסבירות החלטותיהם של הממשלה, ראש הממשלה והשרים. בעקבות צמצום זה של עילת הסבירות הוגשו מספר עתירות לבג"ץ, בטענה שעל בית המשפט לפסול את התיקון מכמה עילות, בתוכן שימוש לרעה בסמכות המכוננת. נשיאת בית המשפט העליון אסתר חיות קבעה כי הדיון בעתירות ייערך בהרכב מלא של 15 שופטי בית המשפט העליון. ב-1 בינואר 2024 נפסק בדעת רוב (12 מתוך 15 שופטים) שלבג"ץ נתונה הסמכות לקיים ביקורת שיפוטית על חוקי יסוד ולהתערב במקרים חריגים וקיצוניים שבהם הכנסת חרגה מסמכותה המכוננת. בית המשפט העליון הוסיף ופסק בדעת רוב (8 מתוך 15 שופטים) כי יש להכריז על בטלותו של תיקון מס' 3 לחוק-יסוד: השפיטה. תיקון חוקה שאינו חוקתי ביקורת שיפוטית שחר בן מאיר, שימוש לרעה בסמכות מכוננת – הצעה לסעד חוקתי אחר פרופ' יובל שני, ‏פס"ד פשרת האוזר: הפיכה שלטונית או רמיסת החוקה הישראלית?, באתר גלובס, 29 במאי 2021 ד"ר אביעד בקשי, ‏לבג"ץ אין סמכות לפסול חוקי יסוד – גם כשהם לא ראויים, באתר ‏מאקו‏, 25 במאי 2021 פרופ' יניב רוזנאי, ‏ליצנות חוקתית: בג"ץ מנע את הפיכת חוקי היסוד לקרקס, באתר גלובס, 3 ביוני 2021 נעם סולברג, ערכים, אידיאלים ופורמליזם במשפט הישראלי, באתר הפורום הישראלי למשפט וחירות, ‏13 בנובמבר 2022 פרופ' ברק מדינה, תוקפו של "תיקון דרעי" בדבר כשירות לכהן בתפקיד שר, עיוני משפט, 3 בינואר 2023 אביגדור קלגסבלד, חוק יסוד סותר (הוראת שעה): תקציב דו־שנתי, שימוש לרעה בסמכות הכינון ושני רעיונות חדשים, משפט ועסקים כו, 2022 נדב דישון, שימוש לרעה בשריון פורמלי של חוק יסוד, משפט ועסקים 2024 חוק יסוד: תקציב המדינה לשנים 2009 ו-2010 (הוראות מיוחדות) (הוראת שעה), ס"ח 2196 מיום 7 באפריל 2009 חוק יסוד: תקציב המדינה לשנים 2009 ו-2010 (הוראות מיוחדות) (הוראת שעה) (תיקון), ס"ח 2196 מיום 30 ביוני 2010 בג"ץ 4908/10 ח"כ רוני בר-און ומפלגת קדימה נ' כנסת ישראל ואחרים, ניתן ב-7 באפריל 2011 חוק-יסוד: תקציב המדינה לשנים 2009 עד 2014 (הוראות מיוחדות) (הוראת שעה) (תיקון מס' 4), ס"ח 2494 מ-9 ביולי 2015 חוק-יסוד: תקציב המדינה לשנים 2017 ו-2018 (הוראות מיוחדות) (הוראת שעה), ס"ח 2576 מ-11 באוגוסט 2016 בג"ץ 8260/16 המרכז האקדמי למשפט ולעסקים נ' כנסת ישראל וממשלת ישראל, ניתן ב-6 בספטמבר 2017 שר האוצר לשעבר כ"ץ: "בגלל נתניהו וגנץ אין תקציב" צבי זרחיה, האקדח המעשן של גנץ: תקציב 2021 כבר היה מוכן, באתר כלכליסט, 20 בדצמבר 2020 ניצן שפיר, ‏"שימוש לרעה בסמכות": בג"ץ מבקר בחריפות את השינויים בחוק התקציב, באתר גלובס, 23 במאי 2021 פסק-דין בתיק בג"ץ 5969/20 תיקון מס' 11 לחוק יסוד: הממשלה חוק דרעי-סמוטריץ' אושר סופית במליאת הכנסת, באתר ynet, 27 בדצמבר 2022 דיוןן בבימ"ש העליון בעתירות שעניינן תיקון חוק יסוד: הממשלה ומינויו של ח"כ אריה דרעי לשר בממשלה ה-37, סרטון בערוץ "דוברות הרשות השופטת", באתר יוטיוב (אורך: 05:47:36) פסקה 50 לפסק הדין של השופטת דפנה ברק ארז: "[...] דומה שזהו אחד מאותם מקרים שאמורים לשמש חריג לקביעה כי אין פסול בתחולה מיידית של חוק יסוד. הייחוד של המקרה הוא השפעתה של התחולה המיידית על תוצאות מגובשות של הליך פלילי מסוים. כשלעצמי, אוסיף כי נקודת מבט נוספת ממנה ניתן להשקיף על הדברים נעוצה באמת המידה של "מובחנות", שבה צידדתי אני בעניין שפיר (שם, בפסקה 23 לפסק דיני). לשיטתי, החלתו של התיקון לחוק היסוד כך שזה יתפוס ברשתו את עניינו של דרעי עשויה להיחשב "חדירה" או אף "הסגת גבול" של הרשות המכוננת אל תחומיה הברורים של הרשות השופטת, מאחר שנועדה להשפיע על תוצאותיו של הליך פלילי קונקרטי". גלעד מורג, ההרשעות והשקרים: הסיבות לפסילת דרעי וההכרעה המלאה, באתר ynet, 18 בינואר 2023 בג"ץ 8948/22 אילן שיינפלד ואחרים נ' הכנסת ואחרים, ניתן ב־18 בינואר 2023 חוק–יסוד: הממשלה (תיקון מס' 12), ס"ח 3031 מ-27 במרץ 2023 תגובה מטעם היועצת המשפטית לממשלה בג"ץ 2412/23 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' הכנסת ואחרים, ניתן ב־6 באוגוסט 2023 גלעד מורג, בג"ץ קבע: החוק שמונע הוצאת ראש ממשלה לנבצרות לא יחול בכנסת הנוכחית, באתר ynet, 3 בינואר 2024 שלבי החקיקה של חוק-יסוד: השפיטה (תיקון מס' 3), במאגר החקיקה הלאומי באתר הכנסת אברהם בלוך, ‏בהרכב מלא: 15 שופטי העליון ידונו בעתירות לביטול החוק לצמצום עילת הסבירות, באתר מעריב אונליין, 31 ביולי 2023