רגולציה של סיכונים

רגולציה של סיכונים הוא מונח מתחום מדעי החברה בכלל ומדיניות ציבורית בפרט העוסק ביישום כלים רגולטוריים לשם עיצוב משטרי סיכון והערכתם. רגולציה של סיכונים נעשית הן על ידי המדינה והן על ידי שחקנים עסקיים ואזרחיים. ישנן שיטות שונות לניהול סיכונים או להקצות את הסיכון ברמת המדינה. מניעת הסיכון במקור: מדיניות רגולטורית אשר אינה מאפשרת פעילות אנושית או עסקית כלשהי כגון מכירת מוצר שאינו מאושר. לרוב מדיניות זו תוסדר על ידי רישוי פעילות כלכלית או אזרחית כלשהי. דוגמאות מתאימות הן איסור מכירת ונשיאת נשק במדינות מסוימות, איסור שימוש בסמים, איסור על שימוש בחומרים מסוכנים כגון אזבסט. מדיניות מניעת הסיכון עשויה להינקט מראש או לאחר הוכחה של מעשה או מוצר כמסוכן מדי. Precaution Principal – עקרון הזהירות המונעת, עיקרון זה מנחה כי הגוף אשר בידו הסמכות לתת היתר/ רישוי, אינו מאשר מוצר או טכנולוגיה חדשה לפני שהוכח שהוא לא מסוכן. גישה זו היא הפוכה לגישה בה מוצר או טכנולוגיה מאושרים לשימוש עד שהוכח כי הם הסיכון בהם גבוה מדי. צמצום הסיכון: מדיניות רגולטורית השואפת להקטין את רמת הסיכון, לרוב על ידי קביעת סף למוצר או עיסוק מסוים. למשל, חיוב לעמידה בתו תקן של חומרים מסוימים, חיוב לחגירת חגורת בטיחות. פיזור הסיכון: צעד אשר לרוב מתבצע באמצעות ביטוח צד כלכלי כלשהו כנגד הסיכון. חברת הביטוח מהווה מנגנון אשר ביכולתו להתמודד עם העלויות הכלכליות במקרה של התממשות הסיכון באופן סביר מבחינה סטטיסטית. במקרים קיצוניים וחריגים מבחינה סטטיסטית ניתן לפזר את הסיכון בדרג שני לקבוצה רחבה יותר של שותפים על ידי ביטוח של הביטוח. העברת הסיכון: מדיניות רגולטורית אשר קובעת במפורש כי הסיכון אשר נשא צד כלכלי א' ערב המדיניות יועבר לצד כלכלי ב'. לרוב לצד ב' ישנה השפעה מהותית בפעילותו על מידת הסיכון הקיים ויכולתו לבטח עצמו או להקטין את הסיכון במקור. ישנו היגיון רב במדיניות רגולטורים, להצמיד את הסיכון לצד אשר יכול להשפיע עליו בצורה הטובה ביותר. אחריות לאחר התממשות: גישה זו אינה מנסה לשלוט ברמת הסיכון באופן ישיר אלא מטילה אחריות חוקית על אחד הצדדים. אם הסיכון מתממש, כלומר התרחש מפגע כגון תאונה או כישלון כלשהו, הצד הנפגע רשאי לתבוע פיצויים מן הצד האחראי. בריאות: בהקשר סיכון הבריאות פועלת הרגולציה בשני מישורים עיקריים: רגולציה להפחתת הסיכון של כשל בטיפול או ייצור תרופה כלשהי. המדינה שומרת לעצמה את הסמכות לאשר ולהגביל ייצור והפצה של תרופות וטיפולים. רגולציה המסדירה את מידת הסיכון הבריאותי להם חשופים אזרחים. למשל מתן אפשרות להצטרף לביטוח בריאות, סבסוד ביטוח הבריאות או חיוב לביטוח בריאות. עבודה: רגולציה בהקשר יחסי עובדים ומעסיקים מסדירה את מידת הסיכון לו עובדים חשופים בתוך עבודתם, למשל על ידי חיוב המעסיק לרכוש ביטוח תאונות או כתיבת כללי בטיחות מחייבים בתעשייה. תחום אחר נוגע לסיכון של איבוד מקום העבודה. הרגולציה בנושא זה לרוב קשורה בהסדרת פרטי ביטוח האבטלה ברמה הלאומית. פיננסים: רגולציה של מכשירים פיננסים בשל יצירת סיכונים גדולים למשקיעים או גופים אחרים אשר אינם מבינים את מידת הסיכון לה הם חשופים או שהסמכות לקבל את החלטת הסיכון אינה בידי מי שצפוי לחוות את המפגע. מוצרים/צרכנות: רגולציה בתחום הצרכנות קשורה בעיקר להפחתת הסיכון למפגעים אפשריים לבריאות או לרכוש כתוצאה מחומרים או הרכבה לא איכותית. שווקים עיקריים הם: מוצרי מזון, משחקי ילדים, מוצרים חשמליים, מוצרים כימיים לבנייה, ייצור או ניקיון ועוד. סביבה: רגולציה המופנית לסיכונים סביבתיים אשר קשורים בדרך כלל למפגעים סביבתיים כגון זיהום מקורות מים, זיהום אוויר, הצפות, שריפות ועוד. לרוב מנסה רגולציה זו להגביל את מידת ההשפעה של פסולת מוצרי צריכה או תהליכים תעשייתיים. בכל שיטת רגולציה מתחייב שיהיה קיים גורם מנטר אשר מפקח על הצד האמור לשנות ממנהגיו בעקבות המדיניות. בהקשר של רגולציית הסיכון הדבר עשוי להיות הממשלה עצמה או אחת מיחידותיה, או אחד מן הצדדים הכלכליים המעורבים כגון מעסיקים, התעשייה והצרכנים. מדיניות רגולטורית לגבי סיכון נחלקת לשלושה שלבים עיקריים: הערכת הסיכון, ניהול סיכונים והסברת הסיכון (Risk Communication). הערכת הסיכון היא תהליך טכני בעיקרו אשר נעשה על ידי מומחים, פעמים רבות גם למומחים קשה להעריך בצורה נכונה את הסיכונים הקיימים במציאות. שלב ניהול הסיכונים הוא שלב בו נבחרת ומנוהלת המדיניות בהתאם לממצאי הערכת הסיכונים, העדפות חברתיות ופוליטיות ולחצים מצד אינטרסים שונים. מדיניות ניהול הסיכונים הוא לב רגולציית הסיכון וקיימות שיטות שונות כמפורט ליישומה. השלב השלישי הוא ההסברה לציבור או לצדדים המושפעים מן הכללים הרגולטורים שנקבעו. קיימת בעייתיות דמוקרטית בהקשר זה מאחר שנושאים של סיכון: הערכת סיכון ומדיניות ניהול הסיכון לרוב מסובכים ומצריכים ידע סטטיסטי וידע מתקדם אחר. לכן, פעמים רבות הציבור הרחב אינו מבין את הסיבות, ההחלטות וההשפעות הקשורות ברגולציית הסיכון. משמעויות כלכליות לצמצום הסיכון ולמניעתו ישנן עלויות גבוהות מצד אזרחים או המדינה. עלויות עלו עשויות להיות: עלויות פיקוח ישיר, עלויות אלטרנטיביות אשר נוצרות בשל ירידה בפעילות כלכלית בשל ההגבלות, עלויות ישירות על יצרני מוצרים או יבואנים אשר נוצרות בשל חיוב שימוש בחומרים או תהליכים יקרים יותר - עלויות אלו מגולגלות חלקן או רובן לצרכן בהתאם לגמישות הביקוש של המוצר. מבחינה נורמטיבית כלכלית יש להתחשב באלוקציה נכונה של הסיכון בין יחידות כלכליות שונות בשוק נתון. לכל יחידה כלכלית יש העדפה שונה לסיכון. מעבר לכך, להתממשות הסיכון תיתכן השפעה כלכלית שונה על כל גוף כלכלי ועל כן ניתן לומר כי יש להסדיר את רמת הסיכון שחווים האזרחים או גוף כלכלי בהתאם לרמת הסיכון האופטימאלית עבורם (להבדיל מרמת הסיכון המרבית). קיימת תחלופה בין פיזור סיכון ובין מפגע מוסרי. לרוב, מנגנוני פיזור סיכון מאופיינים בא-סימטריה במידע בין הצדדים המוערבים. בנוסף, לצדדים השונים המעורבים במנגנון פיזור סיכון (כגון ביטוח) יש אינטרס להתנהג בצורה מסוכנת יותר מכיוון שהסיכון שלהם מפוזר בין יחידות כלכליות רבות ולכן כמעט לא קיימת התאמה בין התנהגותם ובין ההשפעה על מידת הסיכון לה הם נתונים. להבדיל מהפרספקטיבה הנורמטיבית, ניתן לטעון כי מבחינה חברתית על המדינה לנקוט במדיניות רגולטיבית אשר מקצה את הסיכון בין האזרחים והגופים הכלכליים באופן שונה מן האופטימום הכלכלי אלא בהתאם להעדפות חברתיות ותרבותיות. הקשר בין סיכון וצמיחה: הקטנת סיכונים היא מדיניות אשר עשויה להגביל את הצמיחה הכלכלית של מדינה. זאת לאור התפיסה כי צמיחה כלכלית מונעת מיזמות אשר זו האחרונה מושפעת מרמת הסיכון לה צפויים היזמים. משמעויות חברתיות ניתן להשוות את מדיניות רגולציית הסיכון בהקשר החברתי אל מול מדיניות רווחה או מדיניות קפיטליסטית. מדיניות רווחה עוסקת בעיקר בהשפעת מדיניות על רווחתם הכלכלית הבריאותית וכדומה של האזרחים ומדיניות קפיטליסטית עוסקת במידת הצמיחה הכלכלית והזדמנויות עסקיות, שתיהן קשורות בהקצאת משאבים, והקצאת זכויות והזדמנויות. מדיניות רגולציית הסיכון עוסקת בדרכים השונות בהן ניתן לשלוט על הקצאת הסיכונים ועל השפעות הקצאת סיכונים אלו על החברה והכלכלה. סיכון מרכזי בתחום הרגולציה הוא עודף רגולציה, מצב בו עלות הרגולציה עולה על תועלתה. במצב קיצוני עודף רגולציה עשוי לגרום להפסקת פעילות כלכלית ואף לקיפאון של המשק אם המגזר הלא פעיל הכרחי לפעילויות כלכליות נוספות (למשל - עודף רגולציה במגזר פיננסי). הטענה הרווחת בישראל היא שיש עודף רגולציה בתחומים רבים במשק. במדינות שאינן טוטאליטריות, ישנה חשיבות להצדקת התערבות המדינה בחיי האזרחים ובשווקים השונים, כגון שוק העבודה, שוקי מוצרי צריכה ושווקים פיננסים. לצד הכוונה להיטיב, בכל התערבות רגולטיבית ישנה פגיעה כלשהי בזכויות אחד מן הצדדים המעורבים ועל כן מבחינה דמוקרטית ופוליטית נעשה שימוש בסוגים שונים של הצדקות. הצדקות כלכליות: אחת ההצדקות האפשריות היא הטענה לתיקון כשל שוק בשל חוסר במידע. למשל, בשוק מוצרי הצריכה, לצרכנים חסר מידע על איכות המוצר והשפעותיו השליליות. הצדקה נוספת מן התחום הכלכלי נוגעת ליעילות כלכלית, על ידי רגולציה שונות כגון חיוב עריכת ביטוח, המדינה מעודדת שוק חדש של ביטוח אשר קיים לו ביקוש והוא מאפשר לפזר את הסיכון הפרטים באופן שרווחת הכלל גדלה. הצדקות קוגניטיביות: בנוסף לחוסר במידע הצרכנים סובלים מהטיית אופטימיות יתר, כלומר הם אינם רציונליים לגמרי ועל כן, ללא רגולציה מתאימה, הצרכנים יצרכו מוצרים מסוכנים מדי. הצדקות פוליטיות: הצדקות אלו קשורות בהנחת היסוד כי החלטות המדיניות המתקבלות בדרג הפוליטי או הביורוקרטי מושפעות מיחסי כוחות ואינטרסים אשר יצרו את הסטטוס קוו הנוכחי ובו האינטרסים הללו הרחיקו מעצמם את השלכות הסיכון. מאחר שישנם אינטרסים אשר נהנים מן הסטטוס קוו באופן שאינו לגיטימי או דמוקרטי יש לתקן מצב זה באמצעות רגולציה אשר תיקח מהם את זכויות היתר, תטיל עליהם אחריות משפטית או תעניק הגנה או סיוע מצד המדינה לנפגעים מן הסיכונים. פעמים רבות ייתכן כי הסטטוס קוו נוצר בשל כוח פוליטי היסטורי של אחת הקבוצות באוכלוסייה אשר השתנה במהלך השנים. סיבה אחרת לסטטוס קוו הנוכחי עשוי להיות כוחות כלכליים אשר מייצרים לובי אשר מצליח להרחיק מעצמו את הסיכון. הצדקות חברתיות/ תרבותיות: הצדקות אלו עשויות להישען על פילוסופיות שונות החל מתפיסות ליברליות הנוגעות לשוויון הזדמנויות, ועד לתפיסות סוציאליסטיות הנוגעות לסולידריות ושוויון בפועל. הצדקות אלו רואות במדינה כאחראי לקידום מטרות חברתיות כגון הגנה על העובדים מפני סכנת העוני באמצעות ביטוח אבטלה. הצדקות אלו ייצגו לרוב קהל רחב בציבור. הצדקות מוסדיות: הצדקות אלו קשורות בשאיפה של מקבלי ההחלטות להימנע מכשלים ואסונות. קיימים סיכונים מסוימים אשר אם יתממשו תהיה להן השפעה סיסטמטית גדולה על יציבות המערכת הפוליטית או הכלכלית. למשל סיכון המינוף בשוק הבנקים למשכנתאות אשר גרמו למשבר כלכלי נרחב. רגולציה מתוך הצדקות אלו תהיה לרוב תשאף להקטין את מידת הסיכון הקיים מתוך שאיפה להגדיל את יציבות המוסדות הפרטיים והמדינתיים הקיימים. לרוב הצדקות אלו יקודמו על ידי קבוצה מצומצמת של אנשים, קרי רצונם של פוליטיקאים ופקידים בכירים להימנע מאשמה או מתוך תפיסה מקצועית של הפקידים האמונים על הנושא כי זהו הדבר הנכון לעשות. ככלל, יש לצפות כי עבור רגולציית סיכון מסוימת ייתכנו מספר הצדקות שונות מעורבות. לעיתים ייתכן כי דווקא אינטרסים כלכליים אשר מרוויחים מן המצב הנוכחי עשויים להשתמש בהצדקות חברתיות, כמו כן, פקידים ופוליטיקאים המונעים מתוך הצדקות מוסדיות עשויים להשתמש בהצדקות כלכליות או חברתיות. חוקר המדיניות, פרופסור דויד מוס, מחלק את התפתחות מדיניות ניהול הסיכון בארצות הברית לשלושה שלבים היסטוריים. תקופה I (עד 1900): יצירת סביבה בטוחה לעסקים. בתקופה זו הונהגו חוקי רכוש, ביטוח פיקדונות, חבות מוגבלת (חברה בערבון מוגבל), חוקי פשיטת רגל, שער חליפין קבוע ועוד. אחת הדוגמאות למדיניות בתקופה זו היא הנהגה של חבות בעירבון מוגבל (Limited liability) אשר הונהגה לראשונה במדינת ניו-יורק ב-1811. זהו הסדר חוקי משפטי אשר העביר את הסיכון מבעלי המניות של החברה לנושיה ואפשר לחברה לנקוט במדיניות מסוכנת יותר. ייתכן והסדר משפטי זה טרם באופן משמעותי להתפתחות התעשייתית המואצת במאה ה-19. תקופה II (בשנים 1900-1960): יצירת סביבה בטוחה לעובדים. בתקופה זו הונהגה רגולציית בטיחות בעבודה, מנגנון פיצוי עובדים, ביטוח זקנה, ביטוח אבטלה, ביטוח נכות ועוד. תקופה III (לאחר 1960): יצירת סביבה בטוחה לכלל האזרחים. מדיניות עיקרית: הרחבה משמעותית בחילוץ פדרלי לנפגעי אסונות, רגולציה נרחבת בתחומי הבריאות, הבטיחות והסביבה, ביטוח פדרלי, ביטחונות פיננסים ברמה הפדרלית, תוכניות רווחה שונות לעניים, חוקי אחריות מוצר, אחריות סביבתית. בכל אחת מן התקופות הונהגה מדיניות ורגולציית סיכון מתחומים אחרים אך הדגש והחידוש בכל תקופה הוא אחר. בנוסף, ישנם מקרים בהם שינוי הקצאת הסיכון אינו נובע בפירוש מרגולציה של המדינה אלא התבצע באמצעות תקדים משפטי. דוגמה לכך היא מתן האפשרות לצרכנים לתבוע יצרנים או יבואנים על תאונה שנגרמה מכשל במוצר גם ללא חוזה ישיר בין השניים (במאה ה-19). זוהי אחת השיטות המרכזיות לניהול סיכונים ופעמים רבות, לאחר תקדים משפטי הגיעה חקיקה בנושא. "חברת הסיכון" הוא מושג יסוד שטבע אולריך בק, המתייחס לאופן שבו החברה המודרנית מתארגנת על מנת להתמודד עם הסכנות וחוסר הביטחון שנגרמים על ידי תהליכי המודרניזציה. לטענתו של בק, החברה העכשווית מתאפיינת בכך שהסיכונים איתם היא נאלצת להתמודד הם במידה רבה תוצרים של פעולותיה שלה עצמה, ולא ניתן ליחסם לגורמים חיצוניים כמו הטבע או אלוהים. שינוי זה מחייב בחינה מחודשת של המבנים החברתיים והפוליטיים שאופייניים למודרניות וגורם להופעתה של "מודרניות שנייה" או "מודרניזציה רפלקסיבית". המושג הפך לפופולרי ושגור במדעי החברה בשנות התשעים, לאחר תרגום הספר "חברת הסיכון" לאנגלית ועל רקע העלייה בחשיבות של תנועות סביבתיות. ISO 31000 מדד החופש הכלכלי: ישראל מדורגת במקום ה-83 מתוך 141 מדינות, באתר כלכליסט, 20 בספטמבר 2011 רותם סלע, גפני: עודף הרגולציה אינו מתקבל על הדעת, באתר nrg‏, 5 בספטמבר 2012 משה גורלי, גד סואן: "עודף הרגולציה משתק את החברות הציבוריות", באתר כלכליסט, 27 ביוני 2011 שמואל האוזר, מה בין רגולציה לבין עודף רגולציה?, באתר News1 מחלקה ראשונה, 14 בספטמבר 2011 משה בן חורין, עודף רגולציה פוגע בציבור המשקיעים, באתר כלכליסט, 14 במרץ 2012 רותם סלע, ראש הממשלה: "יש עודף רגולציה. הגענו למצב שבו רגולטור אחד נלחם בשני", באתר nrg‏, 14 באוגוסט 2012 מכון המחקר לסיכון ורגולציה האם הגיעה השעה לדה רגולציה בשוק ההון בישראל? מאת יואב מר, עו"ד ד"ר צבי גרא, פורסם ב"תאגידים" ט/2 מאי 2012 עירית אבישר, ‏כצמן: "עודף הרגולוציה זורע את המשבר הבא בבורסה", באתר גלובס, 1 במרץ 2012 משרד ראש הממשלה, מדריך לניהול סיכונים ברגולציה ובמדיניות ציבורית (עורך: גיא מור, יוני 2018). Moss, David A. When all else fails: government as the ultimate risk manager. Harvard University Press, 2004. Chap' 10 Gaynor, Martin, and Paul Gertler. "Moral hazard and risk spreading in partnerships." The RAND Journal of Economics (1995): 591-613 Moss, David A. When all else fails: government as the ultimate risk manager. Harvard .University Press, 2004. Moss, David A. When all else fails: government as the ultimate risk manager. Harvard .University Press, 2004. p. 294 Moss, David A. When all else fails: government as the ultimate risk manager. Harvard University Press, 2004.