אמנות בין-לאומיות בנושאי זכויות אדם

אמנות בין־לאומיות בנושאי זכויות אדם הן אמנות והסכמים משפטיים בין מספר רב של מדינות העוסקים בהגנה על זכויות האדם. באמנות מפורטות הן זכויות של הפרט והן זכויות קולקטיביות, כמו הזכות להגדרה עצמית. כמו אמנות חרות, אמנות זכויות אדם מחייבות את המדינות אשר חתמו עליהן וכן אשררו אותן (או הצטרפו אליהן לאחר שהתקופה לחתימה ואשרור הסתיימה). חלק מהאמנות רלוונטיות לכלל מדינות העולם, וחלקן מוגבלות למדינות באזור מסוים של העולם. האמנה הבין־לאומית בדבר זכויות אזרחיות ופוליטיות (ICCPR) האמנה הבין־לאומית בדבר דיכוי ושפיטה של פשעי האפרטהייד (ICSPCA) האמנה הבין־לאומית לזכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות (ICESCR) אמנת זכויות הילד (CRC) האמנה נגד עינויים (CAT) האמנה בדבר ביעור כל צורות האפליה הגזעית (ICERD) האמנה לביעור כל צורות האפליה נגד נשים (CEDAW) אמנה להגנה על זכויותיהם של כל מהגרי העבודה ובני משפחותיהם (MWC) אמנה בדבר זכויותיהם של אנשים עם מוגבלויות (CRPD) האמנה הבין־לאומית להגנה על כל בני האדם מפני היעלמות כפויה אמנת עמים ושבטים ילידיים (ארגון העבודה הבין־לאומי, 1989) ישנן אמנות שעוסקות בנושאים המשיקים לדיני זכויות האדם הבין־לאומיים: אמנה בדבר מעמדם של פליטים האמנה בדבר מניעה והענשה של הפשע השמדת עם האמנה האפריקאית בדבר זכויות האדם והעמים האמנה האפריקאית בדבר זכויות הילד ורווחתו פרוטוקול מפוטו האמנה האמריקאית לזכויות אדם האמנה הבין-אמריקאית למניעת עינויים וענישתם האמנה הבין-אמריקאית להגנה מפני היעלמות בכפייה האמנה הבין-אמריקאית למניעה, ענישה ומיגור אלימות נגד נשים האמנה הבין-אמריקאית בדבר ביעור כל צורות האפליה נגד אנשים עם מוגבלויות מגילת זכויות היסוד של האיחוד האירופי אמנה בדבר פעולה למאבק בסחר בבני אדם המגילה האירופית לשפות אזוריות או שפות מיעוט (ECRML) האמנה האירופית לזכויות אדם (ECHR) האמנה האירופית למניעת עינויים, השפלה וענישה לא-אנושית (CPT) האמנה החברתית האירופית (ESC) אמנת המסגרת להגנת מיעוטים לאומיים (FCNM) קיימים מצבים לא שיגרתיים, מצבי חירום, אשר בגינם תתאפשר גריעה מזכויות האדם. חשוב להדגיש, שהגריעה תהיה באופן מידתי ועל-פי מערך עדיפויות תועלתי, אשר יצדיק את הפגיעה בזכות, לטובת קיומה של זכות עדיפה אחרת או קיומו של אינטרס חברתי. יחד עם זאת, קיימות זכויות אדם שלא ניתן להפרן, גם לטובת זכות או אינטרס חברתי אחרים. ההגדרה הבין־לאומית המוזכרת בספרה של רות גביזון, ״זכויות האדם בישראל״, מתבססת על מסמכים בין־לאומיים הדנים במצבי חירום ומאפיינים באופן צר מתי חל מצב חירום: מצב חירום חל, כאשר קיימת סכנה מסוימת על המדינה, כגון איומים פיזיים מידיים, סכנה מוחשית למלחמה או למהפכה אלימה. בנוסף, יש המנסים להכליל את האפיון כך שיכלול גם סכנות כלכליות-חברתיות או סכנות ביטחוניות כלליות, שאינן מתבטאות דווקא בחשש מידי להתפרצות אלימה. על פי ההגדרה, קיים קונצנזוס רחב של הציבור, לאפשר לגורמי הביטחון להפעיל סמכויות חירום מופרזות, תוך פגיעה בזכויות האדם במטרה, להגן על ביטחון המדינה ועל ביטחון תושביה. על פי ס' 4 לאמנה הבין־לאומית בדבר זכויות אזרחיות ומדיניות: ״רשאיות המדינות שהן צד לאמנה, בשעת חירום מוכרזת רשמית, אשר מאיימת על חיי האומה, לנקוט אמצעים הגורעים מהתחייבויותיהם שעל-פי האמנה, במידה הנדרשת מפאת חומרת המצב, ובלבד שהאמצעים אינם נוגדים התחייבויות אחרות״.דהיינו, כל מדינה שהיא צד לאמנה, במצבי חירום, רשאית לגרוע מהתחייבותה, בתנאי שהפגיעה תהיה מידתית ומינימלית. בנוסף, כל מדינה שהיא צד לאמנה ונוקטת בזכות הגריעה, מחויבת לדווח לשאר המדינות, אשר גם הן צד לאמנה, על ההוראות שמהן גרעה, ועל הטעמים שהביאו אותה למעשה הגריעה. כדי לפעול כנגד ניצול כוחה של הממשלה כנגד האזרחים, האמנות הבין־לאומיות בדבר זכויות האדם, קובעות רסנים על סמכויות החירום, שיצמצמו את החשש לפגיעה שלא כדין בזכויות. כך, ניתן להצר זכות מוגנת רק כאשר האמצעי הפוגע הוא ״במידה הנדרשת, במדוקדק ומפאת חומרת המצב״. הסעיף למעשה עומד על חשיבות עיקרון המידתיות, שיבטיח שלא יעשה שימוש באמצעי החירום הפוגעניים. מקורות הזכויות אשר לא ניתנות לגריעה גם בעתות חירום, מצויות באמנה הבין־לאומית בדבר זכויות אזרחיות ומדיניות:ס' 6 לאמנה קובע, כי לכל בן אנוש זכות טבעית לחיים. ס' 7 לאמנה קובע, כי אין להעמיד אדם בעינויים או בעונשים אכזריים (כולל ניסוי רפואי או מדעי).ס' 8 לאמנה קובע, כי לא יוחזק אדם במצב של עבדות וסחר. ס' 11 לאמנה קובע, כי אסור לאסור אדם על אי-קיום התחייבות חוזית. ס' 15 לאמנה קובע, איסור על הרשעתו של אדם בשל, מעשים ומחדלים אשר לא מהווים עבירה פלילית, עפ״י המשפט הלאומי או הבין־לאומי בשעת עשייתם. ס' 16 לאמנה קובע, כי קיימת לאדם הזכות להוקרה כאישיות בפני החוק. ס' 18 לאמנה קובע, כי לכל אדם הזכות לחופש המחשבה, המצפון והדת. הגדרתו של מצב חירום, כוללת שני מובנים. ראשית, במובן הצר של ההגדרה, מצב חירום מתקיים כאשר קיימת סכנה ביטחונית כלשהי אשר מסכנת את המדינה, כגון: איומים פיזיים מידיים, סכנה מוחשית למלחמה או למהפכה אלימה. סיכונים שכאלו, יאלצו את הממשל לנקוט אמצעים קיצוניים כדי להשתלט על הסכנה. שנית, במובן הרחב, מצב חירום הוא לא רק מצב ביטחוני מסוכן, אשר מצריך ומצדיק גריעה מזכויות אדם, אלא מצב חירום יכול להתקיים גם כאשר קיימות סכנות כלכליות-חברתיות או סכנות ביטחוניות כלליות רחוקות יותר, אשר מאיימות על קיום המדינה והתנהלותה. ההכרזה על מצב חירום במדינת ישראל היא באחריותה של הכנסת, אך במקרים שהדבר לא מתבצע, לממשלה הכוח והסמכות להכרזה מכוח סעיף 38 לחוק יסוד: הממשלה. מדינת ישראל נמצאת במצב חירום עוד מקום המדינה וזאת, בשל הסכנה הביטחונית השגרתית. לפיכך, הדבר מעניק לממשלה סמכויות רחבות ודרקוניות באופן תמידי. את ״מצב החירום המתמשך״ במדינת ישראל, נהוג לכנות ״מצב החירום המשפטי״. סעיפים אשר מעגנים את חוקיותו של מצב החירום והשלכותיו מעוגנים בחוק יסוד: הממשלה. מחד גיסא, קיימים סעיפים אשר קובעים כי יש בכוחן של תקנות שעת חירום, לגרוע מזכויות אדם. מאידך גיסא, קיימים סעיפים שלא ניתן לגרוע מהן, גם לא במצב חירום. ס' 39(ג) לחוק יסוד הממשלה קובע, יש בכוחן של תקנות שעת חירום לשנות כל חוק, זולת אם אין הוראה אחרת בחוק אחר. ס' 39(ד) לחוק יסוד הממשלה קובע, שאין בכוחן של תקנות שעת חירום להתיר פגיעה בכבוד האדם. דהיינו, מחד גיסא, בס' 39(ג) לחוק יסוד הממשלה, ניתן לראות שתקנות שעת חירום קובעות מצבי חירום, שבהם ניתן אישור לגריעה מזכויות אדם. מאידך גיסא, ע״פ ס' 39(ד) לחוק יסוד הממשלה, נראה שתקנות שעת חירום, לא יכולות להתיר פגיעה בכבוד האדם. לפיכך, המחוקק קבע, שקיימות זכויות אשר ניתנות לפגיעה על ידי תקנות שעת חירום, אולם לא כל הזכויות ניתנות להפרה בשל עצם היותן זכויות קוגנטיות. לשם הבהרת הסוגיה, ראה ס'41 לחוק יסוד הממשלה, אשר חוזר וקובע באופן מפורש, שתקנות שעת חירום, לא יפגעו בחוקי יסוד. זכותה של מדינה להסתייגות באמנה מוגדרת לפי סעיף 19 לאמנת וינה בדבר אמנות 1969, הקובעת כי מדינה יכולה להחריג את עצמה מהשפעות של הוראות מסוימות באמנה ומהשלכותיה המשפטיות. המדינה רשאית לעשות זאת בעת החתימה, האשרור או הצטרפות לאמנה על ידי הצהרה חד צדדית. למעשה, הסתייגות מאפשרת למדינה להיות חלק מהאמנה, תוך ביטול הוראה ספציפית באמנה אליה היא מתנגדת. מדינות אינן יכולות לבצע הסתייגויות לאחר שקיבלו על עצמן אמנה. ועידת אמנת וינה אינה זו שיצרה את המושג הסתייגות אלא אימצה לתוכה את הדין הבין־לאומי המנהגי הקיים ולכן גם מדינות שאינן צד לאמנת וינה נוהגות כפי שנהגו כאילו היו חלק ממנה. פרשנות של אמנות נעשית על ידי מדינות לפי איך שהן רואות לנכון והנושא אינו מוסדר באמנת וינה לכן נוצר קושי לפרשנות אחידה ומדינות נוטות לפעמים לנצל זאת לטובתן על מנת להתאים את החובות הנובעות מאמנות לטובתן. ההליכים להסתייגות מפורטים בסעיפים 19–23 לאמנת וינה. הסתייגות חייבת להיות כתובה, ויש לשלוח אותה לנפקד (דפוזיטר) האמנה, במידה והאמנה בין־לאומית (רב-צדדית), או ישירות לשאר המדינות שהן צד לאמנה. כך גם במקרה של ביטול הסתייגות. מדינה אינה רשאית להסתייג אם ההסתייגות אסורה באמנה (לדוגמה: האמנה בדבר ביטול העבדות), אם האמנה קובעת כי ניתן לקיים רק הסתייגויות מוגדרות (בדרך כלל כאשר יש פער במהלך המשא ומתן ורוצים לצרף עוד מדינות), או אם ההסתייגות אינה עולה בקנה אחד עם מטרתה של האמנה. ישנן שלוש תוצאות אפשריות כאשר מדינות מתנגדות להסתייגות בטענה שזו אינה חוקית: המדינה המסתייגת איננה עוד חלק מן האמנה, המדינה המסתייגת מחויבת לאמנה כולל החלקים מהם הסתייגה או שהמדינה המסתייגת מחויבת לאמנה למעט החלקים מהם הסתייגה (המצב המקובל ביותר). בדומה לאמנות בין־לאומיות רבות אחרות, מאפשרות למדינות החברות בהן להסתייג מהוראותיהן. עם זאת, הסתייגויות מאמנות זכויות האדם עלולות להקטין באופן משמעותי את היקף ההתחייבויות שנטלו על עצמן המדינות המסייגות ולפגוע, בתוך כך, בהגשמת מטרותיהן של האמנות. כאשר מדובר באמנות זכויות אדם ההסתייגויות אינן מתקבלות בעין יפה בקהילה העולמית. בעבר נעשו הרבה הסתייגויות לאמנות מסוג זה ועם זאת לא קמו מדינות רבות להביע את התנגדותן להסתייגויות. כאשר הן כן התנגדו, מעט מאוד מהן נקטו עמדה תקיפה בה האמנה איננה תקפה בינם לבין המדינה המסתייגת, בתקווה שיוכלו להשפיע על המדינות המסתייגות בסופו של דבר לקבל את כל סעיפי האמנה. מקור קושי נוסף טמון בכך שאמנות זכויות האדם אינן יוצרות יחסים בילטרליים או מולטילטרליים בין מדינות אלא יוצרות מערכת המגנה על זכויות אדם והמעמיסה על המדינה החברה בה, שצריכה לדאוג לזכויות עליהן חתמה והתחייבה במקום לקבל התחייבויות ממדינות אחרות בתחום שיכול להביא לרווחים ממסחר וכדומה. לאמנות זכויות אדם רבות יש גופי פיקוח, שהוקמו במיוחד לטובת פיקוח על פעילות המדינות בעזרת דו"חות, המוגשים על ידי המדינות ועל ידי ארגוני זכויות אדם עצמאיים. בנוסף, קיימים בתי-דין המוסמכים לדון בהפרות האמנות על ידי מדינות ושיכולים לייצר החלטות מחייבות. לדוגמה בית-הדין האירופי לזכויות אדם בפרשת Belilos v. Switzerland . בתיק זה החליט בית-הדין שהסתייגותה של שווייץ לא להעניק זכות שימוע לפי האמנה האירופית לזכויות אדם אינה חוקית, ושווייץ יכולה לבחור להתעלם מההחלטה של בית הדין אך היא נותרת מחויבת על ידי האמנה. לאחר ההחלטה שווייץ בחרה לא לפרוש מהאמנה למרות שהייתה לה אפשרות לכך. בשונה מגופי אכיפה מחייבים כמו בתי דין בין־לאומיים, ישנם גופי פיקוח שאינם רשאים לקבל החלטות מחייבות כמו ועדת זכויות האדם שתפקידה לנתר מידע על ידי דיווחים עצמאיים של מדינות ושל ארגונים לא ממשלתיים בנוגע לביצוע התחייבות במסגרת האמנה הבין־לאומית בדבר זכויות אדם אזרחיות ומדיניות. אולם במזכר שנתנה הוועדה נוצר הרושם שיש ביכולתה לעשות כן מאחר שאם לא התוצאות של הסתייגויות יהיו בדרך כלל שהאמנה לא תהיה תקפה כלל. בפרשת Belilos, קבעה הוועדה שהיא מוסמכת לקבל החלטות בקביעת האם הסתייגות מסוימת תואמת את מטרת האמנה. זאת בין השאר היות שלא ראוי שמדינות שהן צדדים להסתייגות יכריעו בעצמן בדבר זכויות אדם. בשל אופייה המיוחד של אמנה לזכויות אדם, יש צורך לקבוע באופן אובייקטיבי האם הסתייגויות תואמות את מטרתה ותכליתה של האמנה, בהתייחסות לעקרונות משפטיים, ותפקיד הוועדה מתאים במיוחד לביצוע משימה זו. החלטת הוועדה זכתה לביקורות מהמדינות החברות של האמנה. במהלך השנים הגישה ישראל הסתייגויות, כאשר אחת מהן הייתה כאשר ישראל חתמה על האמנה הבין־לאומית בדבר ביעור כל צורות האפליה הגזעית, 1966 והצהירה על הסתייגותה מסעיף 22 הקובע כי כל מחלוקת בדבר פרשנות ויישום האמנה, ההחלטה והפרשנות תועבר לסמכותו של בית הדין הבין־לאומי לצדק בהאג. הסתייגות דומה שהגישה ישראל הייתה גם ב האמנה הבין־לאומית נגד עינויים ונגד יחס ועונשים אכזריים, בלתי אנושיים או משפילים שגם שם ישראל לא קיבלה את הסעיף הקובע כי כל שאלה תדון בבית המשפט הבין־לאומי. בנוסף לכך ישנם שני נושאים מהותיים בהם ישראל פעלה באופן עקבי להסתייגות מאמנות שונות מצב חירום ושלילת חירות: בעת אשרור האמנה הבין־לאומית בדבר זכויות אזרחיות ומדיניות הצהירה ישראל על הסתייגות ממחויבותה לסעיף 9 לאמנה שעניינו הזכות לחירות אישית ולביטחון אישי. הסיבה להסתייגות היא שבמדינת ישראל מתקיים מצב חירום ולכן בהתאם לסעיף 4 המתיר גריעה מההתחייבות על-פי האמנה, בשעת חירום ובכפוף למגבלות הקבועות בחוק, ישראל אינה מוכנה להתחייב לשמירה על הזכויות המנויות בסעיף 9 לאמנה. עיקר ההסתייגות נובעת מנוהל המעצרים המנהליים המופעלים לעיתים קרובות על ידי ישראל מתוקף חוק סמכויות שעת-חירום (מעצרים), תשל"ט-1979, והשימוש במעצרים המנהליים לא יכול להיות בשימוש על-פי החוק ללא קיומו של מצב חירום בישראל. מקרה מפורסם ושנוי מאוד במחלוקת בו היה שימוש במעצרים המנהליים ועלתה השאלה על הסתייגות זאת בבג"ץ פלונים בו עתרו נגד החזקת אזרחים לבנונים במעצר מנהלי כ"קלפי מיקוח" בשביל עסקת שבויים עתידית. 2. כפיפות לדין הדתי: בשתי אמנות שונות הגישה ישראל הסתייגות ממניע של הכפיפות לדין הדתי בישראל. אמנה אחת היא האמנה לזכויות אזרחיות ומדיניות שבה הכריזה ישראל כי ענייני מעמד אישי כפופים בישראל לדין הדתי וכי בכל התנגשות בין הדין הדתי להתחייבויות על-פי האמנה, החוק יגבר. האמנה השנייה היא האמנה לביעור כל סוגי ההפליה נגד נשים. עניינו של הסעיף שממנו ישראל הסתייגה הוא זכותן של נשים לשוויון והזכות למלא כל תפקיד ציבורי. הבעייתיות של ישראל עם הסעיף היא בנוגע לכהונת נשים בתפקיד שיפוטי בבתי-הדין הדתיים ולפי חוקים רלוונטיים כמו חוק בתי-דין רבניים (נישואין וגירושין), תשי"ג-1953. לבסוף ישראל הסתייגה גם מסעיף 23(1)(a) של האמנה בגלל כפיפות לחוק הדתי של מדינת ישראל ומחשש להתנגשות בנוגע לנושאי אישות. יש להזכיר את אמנת ז'נבה הרביעית משנת 1949 מאחר שהיא מאוד מרכזית בתחום זכויות האדם. ישראל מכירה בדינים המנהגיים של המשפט הבין־לאומי ומכירה באמנה כמקור משפטי מחייב ובעיקר לחלק ההומניטרי של האמנה, ויחד עם זאת ישראל אינה מכירה בתחולתה הטריטוריאלית של האמנה על אזורי יהודה ושומרון ועזה . יש להדגיש שאין זאת הסתייגות רגילה מאמנה כפי שהוצג בערך זה, מאחר שההסתייגות אינה באמצעות הודעה רשמית ולא ניתן לסייג חלקים מהאמנה הזאת ובו זמנית להיות חלק מהאמנה ולכן זאת לא נחשבת להסתייגות אלא לאי הטמעת האמנה במערכת המשפטית והחוקית של מדינת ישראל. בנוסף לאמנות מחייבות, ישנן גם הצהרות אשר אינן מחייבות כשלעצמן, אם כי ייתכן שהתכנים שלהם מחייבים בהיותם משפט בין־לאומי מנהגי, מעבר להיותם מעוגנים במסמכים הפורמליים. הצהרת זכויות הילד (חבר הלאומים, 1924) ההכרזה לכל באי עולם בדבר זכויות האדם (האומות המאוחדות (האו"ם), 1948) ההכרזה האמריקאית בדבר זכויות האדם וחובותיו (ארגון מדינות אמריקה, 1948) הצהרת הזכויות של אנשים עם מוגבלויות (האו"ם, 1975) הצהרת על הזכות לפיתוח (האו"ם, 1986) הצהרת קהיר על זכויות אדם באסלאם (הארגון לשיתוף פעולה אסלאמי, 1990) הצהרת וינה ותוכנית הפעולה (הוועידה העולמית בדבר זכויות האדם, 1993) הצהרת חובות האדם ואחריותו (אונסק"ו, 1998) ההכרזה האוניברסלית על גיוון תרבותי (אונסק"ו 2001) הצהרה על זכויותיהם של עמים ילידים (האו"ם, 2007) הצהרת האו"ם בדבר נטייה מינית וזהות מגדרית (האו"ם, 2008) משפט בין־לאומי פומבי מנהג בין־לאומי בית הדין האירופי לזכויות אדם האמנה הבין־לאומית בדבר זכויות אדם אזרחיות ומדיניות המהפכה החוקתית מצב חירום אמנת ז'נבה הרביעית בן-נפתלי, א', שני, י'. (2006). המשפט הבין־לאומי בין מלחמה לשלום. תל אביב: רמות אוניברסיטת, תל אביב. Ronayne, P. (2001). Never again? The United States and the prevention and punishment of genocide since the Holocaust. Rowman & Littlefield. Goodman, Ryan (2002). Human rights treaties, invalid reservations, and state consent. American Journal of International Law, 96(3), 531-560. Ziemele, Ineta, & Liede, L. (2013). Reservations to human rights treaties: From Draft Guideline 3.1.12 to Guideline 3.1.5.6. European Journal of International Law, 24(4), 1135-1152. Redgwell, Catherine (1997). Reservations to Treaties and Human Rights Committee General Comment No. 24(52). International and Comparative Law Quarterly, 46(2), 390 412 רות גביזון (2009). הסדרה חוקתית של מצב חירום. החריג ומצב החירום-סמינר ון ליר 2006 (קבץ):(תל אביב): הקיבוץ המאוחד, תש״ע 2009, 35-54 אורן גזל-אייל, ״פגיעה בזכויות יסוד״ בחוק או ״לפי החוק״ (381), משפט וממשל| כרך ד (תשנ״ז-תשנ״ח) רות גביזון (1994). זכויות אדם בישראל. משרד הביטחון-ההוצאה לאור, 11, 136-146 האמנה בינלאומית בדבר זכויות אזרחיות ומדיניות, כתבי אמנה 1040, כרך 31. בן-נפתלי, א', שני, י'., המשפט הבינלאומי בין מלחמה לשלום., תל-אביב: רמות- אוניברסיטת תל-אביב., 2006 BELILOS v. SWITZERLAND, no. 10328/83, ECtHR (Plenary), Judgment (Merits and Just Satisfaction) of 29.04.1988, A132 דנ"פ 7048/97 פלונים נ' שר הביטחון, נד(1)72