שלטון החוק

שלטון החוק הוא עיקרון משטרי ומשפטי, המכפיף את כולם לחוק. המובן הבסיסי של העיקרון הוא שלילי: אין אדם שהוא מעל החוק, לא השליטים, שפעולותיהם כפופות לחוק, ולא השופטים, שפסיקותיהם כפופות לחוק. השלטון במדינה הוא שלטון על ידי החוק ולא על ידי אדם. המובנים הנוספים של עיקרון זה שנויים במחלוקת בין חוקרי הפילוסופיה של המשפט. עקרון שלטון החוק מצמצם את שיקול הדעת של השלטון, כך שהאזרח מוגן מפני שיקול דעת ויישום שרירותיים. אולם, החוק עצמו עשוי להיות שרירותי לפי חלק מהמובנים, כך שבמדינה בה החוק עצמו שרירותי אך מיושם בלי שרירותיות מתקיים שלטון החוק בחלק ממובניו. העיקרון דומה ואולי אף זהה לפי מובנים מסוימים לעקרון החוקיות, שכן משמעותו מתן סמכות לרשות מדינית לפעול רק לפי החוק. העיקרון מיושם במשפט הקונטיננטלי בדמות ה־Rechtsstaat ("מדינת הצדק" או "מדינת החוק"). המובן הבסיסי של שלטון החוק הוא פורמלי – על האזרחים וכן על הממשל לציית לחוק, ואין מישהו שיכול להציב עצמו מעל החוק. קיימת מחלוקת לגבי מוסריות החובה לציית לחוק. כלומר האם מעבר לתוכן החיובי של החוק, יש משמעות בעלת משקל מוסרי לעצם הציות לחוק. במערכת המשפט הישראלית, היטיב לתאר זאת שופט בית המשפט העליון, אלכס שטיין: ”כולנו מרכינים את ראשינו בפני הדין, ואילו הדין אינו מרכין את ראשו בפני איש”. בדיאלוג קריטון עומד סוקרטס על חובתו לציית לחוק, ולהישאר בכלא עד הוצאתו להורג, ונותן לכך מספר צידוקים: חובת הכרת הטוב כלפי החוק, חובה לכבד הסכם בלתי כתוב בינו לבין מדינת אתונה, שהוא יציית לחוקיה, וכן אחריות לכך שהפרת החוק עלולה להוביל לאנרכיה. צידוקים אלה זכו לביקורות רבות, בטענה שהם לא נכונים עובדתית או שהם אינם רצויים. הצדקה רווחת ומקובלת יותר כיום לחובת הציות לחוק היא של ה.ל.א. הארט, לפיה ההגינות כלפי אלה שמצייתים לחוק ומאפשרים את קיומו יוצרת חובה מוסרית לציית לחוק. יצחק זמיר טוען שאחד מהמובנים של שלטון החוק הוא המובן המוסדי. הליך קבלת החוק צריך להיות על־ידי מוסד הנבחר בבחירות דמוקרטיות, הקובע כללים גם לשלטון עצמו. המובן המוסדי לא קובע דבר לגבי מוסריות החוק, וחוק לא צודק, עושק או מדכא עשוי להתאים למובן המוסדי של שלטון החוק. לפי יוסף רז, שלטון החוק הוא עיקרון שאינו קשור להליך קבלתו של החוק או לתוכנו, אלא למערכת החוק עצמה. מטרת החוק היא להכווין התנהגות, וככל שהחוק מתאים יותר לעקרון שלטון החוק הוא מצליח למלא ייעוד זה בצורה מיטבית. המאפיינים של חוק שמתאים לעקרון שלטון החוק הם שהוא כללי, יציב באופן יחסי, וכן נמנע מתחולה רטרואקטיבית. מערכת חוק שתואמת את עקרון שלטון החוק נדרשת לאפשר עצמאות לרשות השופטת, כדי להקל עליה להשליט את החוק על הכל. לפי מובן זה שלטון החוק אינו בעל תוכן חיובי או מוסרי כשלעצמו, אלא רק מאפשר לחוק להכווין התנהגות בצורה מיטבית ובמקביל להעניק לאזרחים המצייתים לחוק ודאות, חירות וכבוד. רז מדמה את היחס בין התאמת החוק לעקרון שלטון ליחס בין סכין לחדות שלה. כשם שסכין יכולה לשמש למטרות רעות, כך גם התאמה כזאת. זה לא אומר שהחדות אינה יתרון, שכן חדות הסכין היא תכונה אינהרנטית של סכינים. וסכין טובה, היא בראש ובראשונה סכין חדה. באופן דומה, התאמה לשלטון החוק היא ערך אינהרנטי של חוקים, וכן הערך החשוב ביותר שלהם. מובן זה, לפי רז, הוא המשמעות הבלעדית של עקרון שלטון החוק. אהרון ברק מתייחס גם הוא למובן זה ומכנה אותו ההיבט היוריספרודנטלי (אנ'). לפי המובנים הבסיסיים יותר שלטון החוק מחייב שהדברים יפעלו לפי חוק (המובן הפורמלי), שהחוקים יתקבלו בהליך חוקי (המובן המוסדי) ושהמערכת תפעל בצורה יעילה ומיטבית (המובן האינסטרומנטלי), אך אין שום הגבלה לתוכן של החוקים. הבנה זאת עוררה אי־נוחות בקרב מלומדים רבים שרצו לראות בשלטון החוק עיקרון בעל משמעות מוסרית: גם ממשלות טוטליטריות נוהגות על־פי חוקי מדינותיהן, הלוא הם החוקים שהן בעצמן חוקקו למטרותיהן וכפי מתכונתן־שלהן. משל לנאצים שעלו לשלטון על־פי החוק ושפשעו את רוב פשעיהם בתוקף הסמכות חוקיות מפורשות שנטלו להם לשם כך: איש לא יאמר שבגרמניה הנאצית שרר ״שלטון המשפט״, ואיש לא יחלוק ששרר שם שלטון הפשע. — חיים כהן, המשפט, מוסד ביאליק, תשנ״ב לפי מובן זה, שלטון החוק מבטא ערכים ידועים, הוגנים וחופשיים, המאפיינים דמוקרטיות ליברליות. נקודת המוצא של שלטון החוק במובן המהותי היא שהחוק צריך להגן על הזכויות והאינטרסים של האזרחים. לגישה זאת שותפים משפטנים רבים כמו יצחק זמיר ואהרן ברק. את המובן המהותי של שלטון החוק מכנה יוסף רז שלטון החוק הטוב. לדעתו מדובר בטעות, כיוון ששלטון החוק הוא עיקרון שרק מאפשר לכלי של מערכת משפט לפעול בצורה טובה יותר. הבלבול בין "שלטון החוק" לבין "שלטון החוק הטוב" מטשטש את היתרונות הגלומים בעיקרון הבסיסי: אם שלטון החוק הוא שלטון החוק הטוב אז כדי להסביר את טבעו יש להציע פילוסופיה חברתית שלמה. אבל אם כך אז המושג חסר כל תפקיד שימושי. אין לנו צורך להחליף לשלטון החוק כדי לגלות שלהאמין בו זה להאמין שהטוב יכול לנצח. — יוסף רז, "שלטון החוק ומעלתו" ליאון שלף טוען כי המושג "שלטון החוק" עונה רק על המובן הפורמלי של מושג המקור האנגלי "Rule of law", את המושג "מרות המשפט" המדגיש את שלטון החוק המהותי. לון פולר (אנ') מנה שמונה מאפיינים לחוק, שבלעדי כל אחד מהם לא יהיה מוסרי (ובלי חלקם אף בלתי אפשרי) לדרוש ציות לחוק: כלליות – תחולת החוק על האזרחים כולם וללא אפליה בין אזרחים שונים. פומביות – החובה לפרסם את החוק. אם החוק לא ידוע אז אי אפשר לתבוע עליו שוויון. פרוספקטיביות – צריך לצפות לעתיד, בניגוד לרטרואקטיביות. כלומר, לא להטיל סנקציה בגין פעולה שנאסרה רק לאחר ביצועה. בהירות – על החוק להיות מנוסח היטב, ברור בהוראותיו ובאופן חד־משמעי. היעדר סתירות – אל לחוק לסתור עצמו. ישִׂימוּת – החוק לא יכול לדרוש את הבלתי־אפשרי. עקביות/קביעות – הימנעות משינוי חוקים בתדירות גבוהה. התאמה בין הכלל המוצהר בחוק לפעילות הרשויות. בנוסף לכך נדרשת עצמאות הרשות השופטת. למשל, אם הפרט רוצה לתבוע את המדינה, חייבת הרשות השופטת שלא להיות תלויה ברשויות האחרות, כדי שתוכל לבקר את המדינה ללא משוא פנים. עם זאת, חובה על הרשות השופטת לנהוג בצניעות שיפוטית בבואה לפרש את לשון החוק ולפסוק לפיו (שלטון החוק, ולא שלטון השופט). השופט משה זילברג טבע את הביטוי "שלטון החוק במחוקק", שמדגיש את הכפיפות של יוצרי החוק בעצמם לחוקים. עיקרון זה מעוגן, לפי זילברג, במעשה התלמודי תנורו של עכנאי: במסגרת מחלוקת בין רבי אליעזר לחכמים יצאה בת קול והכריזה שהלכה כרבי אליעזר. אמנם, חכמים לא קיבלו הכרעה שמימית זאת, כיוון שההכרעה בשאלות הלכתיות מסורה על פי התורה להכרעת הרוב, ואפילו לאלוהים בעצמו אין סמכות לשנות את הכללים, וכלשונו של רבי יהושע: ”לא בשמים היא”. מכאן נובע שגם המחוקק בעצמו כפוף להוראות החוק, ואף לפירוש שניתן להם בידי מי שמוסמכים לכך – בית המשפט. פרק זה לוקה בחסר. אנא תרמו לוויקיפדיה והשלימו אותו. ייתכן שתמצאו פירוט בדף השיחה. בתרבות הפופולרית מקובל להשתמש במטבע הלשון "שלטון הצחוק" להתבדחות על כשלים במערכת החוק והמשפט בישראל. בשיח הפוליטי של ישראל מקובל להשתמש במושג שלטון החוק כדי לתאר את מערכת המשפט הישראלית, או כדי לבקר את פעולות היריבים הפוליטיים כאשר היא לכאורה מפרה את החוק. דמוקרטיה ליברלית עקרון החוקיות "אי ידיעת החוק אינה פוטרת" (בלטינית: Ignorantia juris non excusat) שלטון הרוב אמנון רובינשטיין וברק מדינה, המשפט החוקתי של מדינת ישראל, הוצאת שוקן, מהדורה שישית, 2005, כרך א: עקרונות יסוד, פרק 5 – שלטון החוק נחום רקובר, שלטון החוק בישראל, ספריית המשפט העברי, 1989. יצחק זמיר, בית המשפט העליון, הוצאת שוקן, 2022, הפרק "שלטון החוק", עמ' 39–43. ליאון שלף, מ"שלטון החוק" ל"מרות המשפט": הרהורים וערעורים על מושג־יסוד, עיוני משפט טז (3), 1991, עמ' 559–578 ברק מדינה, ארבעים שנה להלכת ירדור: שלטון החוק, משפט הטבע וגבולות השיח הלגיטימי במדינה יהודית ודמוקרטית, מחקרי משפט כב, 2006, עמ' 327–383 דורין לוסטיג, קאדי בירושלים – דמוקרטיה בעידן של ממשל גלובלי: רגולציה של מימון טרור בישראל, מחקרי משפט 31, 2018, עמ' 881–924 יצחק ינוביצקי, גבריאל וימן, קווים ב"נקודה": יחס המתנחלים לדמוקרטיה ולשלטון החוק בישראל בראי עיתון המתנחלים "נקודה", מגמות לט, 1998, עמ' 191–215 רמי ערב, חוק וסדר במאה הי' לפנה"ס: בית צידה כמקרה מבחן, ארץ־ישראל: מחקרים בידיעת הארץ ועתיקותיה לג, 2018, עמ' 186–194 יצחק זמיר, ‏שלטון החוק במדינת ישראל, ביטחון סוציאלי 29, נובמבר 1986, עמ' 5–16 עמיר פוקס, שלטון החוק והניסיונות לחתור תחתיו בישראל, באתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2 בספטמבר 2019 זיו מאור, כשהכנסת אומרת לא – למה היא מתכוונת?, באתר מידה, 29 ביוני 2022 שופטים בשר ודם, פרק 1: "שלטון החוק בשלטון", סרטון בערוץ "כאן 11", באתר יוטיוב שלטון החוק, באתר אנציקלופדיה בריטניקה (באנגלית) Member's Room | Thomas Jefferson Building | Virtual Views | Visiting the Library | Library of Congress, Library of Congress, Washington, D.C. 20540 USA דו"ח 2017–2018 של ה־World Justice Project (אנ') ע"א 421/61 מדינת ישראל נ' ש. פ. האז: "החוק קיים לא לאזרח בלבד. הוא קיים גם בשביל השלטונות. יתירה מזאת, כל שלטון שמחובתו לעמוד על מילוי החוק על־ידי האזרח, צריך קודם כל לשמש דוגמה למילוי החוק על־ידי עצמו. החוק נוצר על־ידי המחוקק כדי שלפיו תנהג המדינה ואין השלטון יכול לדרוש לעצמו מעמד מיוחד כאילו הוא הינו מעל החוק. זהו אחד העקרונות היסודיים של 'שלטון החוק'." יצחק זמיר, ‏שלטון החוק במדינת ישראל, ביטחון סוציאלי 29, נובמבר 1986, עמ' 6 בג"ץ 8948/22 שיינפלד נ' הכנסת; בג"ץ 8949/22 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' הכנסת; בג"ץ 8982/22 התנועה לטוהר המידות נ' נתניהו (עמ' 86) חיים גנז, ‏ביסוסי חובת הציות לחוק, משפטים ‏יז, תשמ"ח אהרון ברק, שלטון החוק ועליונות החוקה, משפט וממשל ה', תש"ס יצחק זמיר, ‏שלטון החוק במדינת ישראל, ביטחון סוציאלי 29, נובמבר 1986, עמ' 5–16 ליאון שלף, מ"שלטון החוק" ל"מרות המשפט": הרהורים וערעורים על מושג־יסוד, עיוני משפט טז (3), 1991, עמ' 559–578 אסף פורת, סוציולוגיה שיפוטית ממוקדת – ליאון שלף בפסיקת העליון: השתקפות של חלוץ רב־תרבותי בנוף הפסיקה, סוציולוגיה ישראלית ה, 2003, עמ' 307 Lon L. Fuller, The Morality that Makes Law Possible, The Morality of Law, Yale University press, 1969, עמ' 33–94