נציבות הביקורת על מערך התביעה ומייצגי המדינה בערכאות

נציבות הביקורת על מערך התביעה ומייצגי המדינה בערכאות, ("נבת"ם"), הייתה יחידת ביקורת ייחודית למדינת ישראל, שכפופה למשרד המשפטים, שהוקמה בשנת 2013, והחלה לפעול ב-1 באפריל 2014, ותפקידה לבצע ביקורת מערכתית יזומה, ולברר תלונות על פרקליטות המדינה, מערך התביעה המשטרתית ועורכי הדין שקיבלו מהיועץ המשפטי לממשלה ייפוי כוח לצורך ייצוג. עם הקמתה עמדה בראש הנציבות השופטת בדימוס הילה גרסטל. ב-18 באפריל 2016 הודיעה גרסטל על התפטרותה מהתפקיד, והתפטרותה נכנסה לתוקף בתחילת יולי 2016. ב-26 ביולי 2016 המליצה הוועדה לאיתור נציב הביקורת על הפרקליטות לשרת המשפטים, איילת שקד, למנות את השופט ישעיהו שנלר לתפקיד, אך שנלר משך את מועמדותו מפאת ניגוד עניינים. באוגוסט 2016 חוקקה הכנסת את חוק נציבות תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות, התשע"ו-2016, שמסדיר את פעילותה של נציבות תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות, שמחליפה את נציבות הביקורת על מערך התביעה ומייצגי המדינה בערכאות, והשופט דוד רוזן נבחר לעמוד בראש נציבות זו. במקביל לביקורת מצד גורמים שונים על התנהלות מערך התביעה המשטרתית והפרקליטות, בין היתר ביחס להפגנות וחופש הביטוי של הימין, החל הפורום המשפטי למען ישראל לפעול להקמת גוף אשר יבקר את הפרקליטות. הצעת החוק הוגשה על ידי חברי הכנסת אורי אריאל וגדעון עזרא. כעבור חודשים ספורים, הוגשה הצעה דומה על ידי חבר הכנסת מיכאל בן ארי, ובהמשך ההצעות אוחדו. בפברואר 2012 הודיע היועץ המשפטי לממשלה, יהודה וינשטיין, על הכוונה להקים גוף רשמי שיפקח על הפרקליטות, שיפעל כיחידה עצמאית במשרד המשפטים, וכך נדחתה ההצעה שהיחידה תהיה תחת משרד מבקר המדינה. כעבור כחודשיים הציג וינשטיין את המתווה להקמת הנציבות. הזיכוי של אהוד אולמרט ממרבית האישומים נגדו ביולי 2012 (במרץ 2015 הורשע בפרשת מעטפות הכסף ממנה זוכה תחילה), הגביר את הלחץ לזרז את הקמת הגוף המבקר. הנציבות הוקמה מכוח מסמך עקרונות שנחתם ב-16 ביוני 2013 על ידי שרת המשפטים ציפי לבני והיועץ המשפטי לממשלה, יהודה וינשטיין. ב-22 בדצמבר 2013 אישרה הממשלה את מינויה של השופטת הילה גרסטל לתפקיד הנציבה הראשונה, לפי חוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט-1959, לאחר שועדת איתור המליצה למנותה לתפקיד. הנציבות החלה לפעול ב-1 באפריל 2014. ב-8 במאי נחנכה הנציבות בטקס שנערך במשכנה הזמני שבמגדל שלום בתל אביב. הנציבה גרסטל אמרה בטקס כי "לנציבות אין אח ורע ברחבי העולם – מה שהופך את הקמתה למורכבת בהרבה". ארגון פרקליטי המדינה הודיע כי כל עוד לא תוסדר פעילותו של הגוף, לא ישתף פעולה עם הנציבות החדשה, ובחודש ספטמבר 2014 הכריז על סכסוך עבודה בקשר להקמת הנציבות. המחלוקת בין ארגון פרקליטי המדינה לבין הנהלת משרד המשפטים על עצם קיומו של גוף הביקורת, נבעה מכך שבחודש יולי 2012 הגיש צוות מקצועי של 8 משפטנים את מסקנותיו ביחס לאפשרות הקמת נציבות ביקורת על הפרקליטות. הצוות המליץ שלא להקים גוף ביקורת ייעודי, עקב קיומם של כ-10 גופי ביקורת קיימים על הפרקליטות והוסיף כי "האמירה הנשמעת בהקשר זה, כאילו גופי התביעה ובראשם הפרקליטות אינם נתונים לביקורת אינה משקפת את המציאות". עם זאת, הצוות המליץ להתמקד בביקורת מערכתית על מדיניות הפרקליטות, באמצעות חיזוק מנגנוני הביקורת הקיימים - בייחוד במשרד מבקר המדינה. בנוסף, בדיון בחודש פברואר 2012 בוועדה לביקורת המדינה של הכנסת, נאמר מפי יו"ר הוועדה כי ”אנחנו לא אחרי ענייני המיקרו של קבלת החלטה של פרקליט כזה או אחר”. לאחר שהוקם גוף הביקורת, בניגוד לאותן המלצות, תוך מתן סמכות לעסוק בתלונות אישיות נגד פרקליטים, הודיע ארגון פרקליטי המדינה שלא ישתף פעולה עם נציבות הביקורת. בחודש ספטמבר 2014 הוכרז סכסוך עבודה באישור ההסתדרות והחל משא ומתן בין הנהלת משרד המשפטים לבין הארגון. בחודש פברואר 2015 הודיע הארגון כי הפרקליטים לא יגישו מסמכים לבתי המשפט בלי שאלו יחתמו על ידי מנהליהם, וזאת כדי לאפשר ביקורת בזמן אמת של המנהלים. הארגון דרש כי תבוטל האפשרות לעסוק בתלונות אישיות כנגד פרקליטים. בתחילת חודש יוני 2015 הגיעה שרת המשפטים איילת שקד, שנכנסה לתפקידה, להסכמה על הקפאת הביקורת הפרטנית שמבוצעת על ידי הנציבות, ועל מינוי ועדה בראשות השופט בדימוס אליעזר גולדברג שתבחן את פעילות הנציבות ואת הצורך בביקורת פרטנית. עקב כך הקפיא ארגון פרקליטי המדינה את צעדיו והחל לשתף פעולה עם הביקורת המערכתית שמבצעת הנציבות. בחודש אוקטובר 2015 פרסם גולדברג את מסקנותיו, ובהן נאמר כי "מנסחיו של מסמך העקרונות שביקשו לשלב יחד את שני סוגי הביקורת, יצרו 'ייצור כלאיים', בלתי מוכר בעולם הביקורת", אך כי יש להקים בחקיקה נציב לתלונות ציבור על פרקליטים, על מנת לאפשר לציבור להגיש תלונות, שתיבדקנה במקרים מסוימים בעלי חשיבות ציבורית ולאחר שיוענקו הגנות שונות שיש להעניק למבוקרים כנהוג בסוגי ביקורת אחרים (כדוגמת סודיות ההליך). כמו כן הוסיף גולדברג כי ניתן יהיה להגיש תלונות גם על היועץ המשפטי לממשלה, וכי הביקורת המערכתית על הפרקליטות תבוצע במסגרת גוף אחר שיפעל במסגרת חוק הביקורת הפנימית. בדצמבר 2015 העלתה הנציבה גרסטל טענות קשות כלפי פרקליט המדינה שי ניצן בהקשר להתנהלותו בקשר למינויה לתפקיד במכון הלאומי לרפואה משפטית של ד"ר מאיה פורמן, שנמתחה ביקורת על תפקודה על ידי שופטי בית המשפט המחוזי בפרשת רצח תאיר ראדה, ביקורת שלימים בית המשפט העליון לא הסכים עמה. לאחר מכן פנו בכירים בפרקליטות ליועץ המשפטי לממשלה, יהודה וינשטיין, וטענו כי הם רואים קושי ממשי להמשיך ולשתף פעולה עם גרסטל. שי ניצן ביקש מהיועץ המשפטי לממשלה, שיתערב בהתנהלותה של גרסטל, שלטענתו בחנה את שיקול הדעת המקצועי ואת פעולות הפרקליטות שנעשו בהנחיית היועץ - ובכך חרגה מסמכותה. במרץ 2016 עתרו 11 פרקליטים בשירות המדינה לבג"ץ בדרישה למנוע פרסום דו"ח שבוחן את פעולותיהם מול המכון לרפואה משפטית. במקביל החליטו בפרקליטות לנקוט בעיצומים במחאה על הצעת חוק, לפיה בתוך שנה לא תחול ביקורת על התביעה המשטרתית, שעורכי הדין מטעמה מגישים כ-90% מכתבי האישום, בנימוק שמדובר באפלייתם לרעה של הפרקליטים. הנציבות הורכבה מ-24 תקנים, מספר גבוה בהרבה מגופי ביקורת ייעודיים אחרים כדוגמת מבת"ן המבקר את שירות הביטחון הכללי, או המחלקה לחקירות שוטרים. להשוואה, מספר דומה של תקנים קיים בגוף ביקורת במשרד המשפטים האמריקאי - שם אין מוסד של מבקר המדינה או נציב תלונות הציבור וגם לא מבקר פנים. לגוף המקביל בארצות הברית ישנם כ-13,000 מבוקרים, בהשוואה לכ-2,300 מבוקרים לנציבות בישראל. תפקידה של הנציבות היה לעסוק בהיבטים של ניהול תקין, אחידות ביישום נהלים ומדיניות, שקיפות תהליכי עבודה, אתיקה מקצועית ויעילות, תוך כדי שמירה על עצמאות שיקול הדעת של הגופים המבוקרים בקבלת החלטותיהם, ולדון בתלונות נגד הגופים המבוקרים. הגופים המבוקרים הם כל הפרקליטויות, כל בעלי הסמכה מהיועץ המשפטי לממשלה, וכל מיופי הכוח של היועץ המשפטי לממשלה. נקבע שבתום 6 חודשים מיום ההקמה ולא יאוחר מ-12 חודשים מיום ההקמה, יוחל בהחלת הביקורת גם על התביעה המשטרתית. לא התקבלה הצעתם של שרי המשפטים לשעבר, חיים רמון ודניאל פרידמן, שגם היועץ המשפטי לממשלה ופרקליט המדינה יהיו כפופים לביקורת. הנציבות כללה שני אגפים עיקריים: אגף ביקורת, שתפקידו לבצע ביקורת מערכתית, יזומה ושיטתית על התנהלות הגופים המבוקרים, תוך איתור כשלים וצווארי בקבוק מערכתיים ותוך הצעת תהליכי שיפור ופיתוח הן ברמות היחידתית והמערכתית. אגף תלונות פרטניות, שתפקידו לברר תלונות פרטניות שהוגשו אליו לגבי הגופים המבוקרים. האגף יטפל בתלונות ופניות שביוזמת הנציבות, שר המשפטים או היועץ המשפטי לממשלה, או תלונה של כל אדם הרואה עצמו נפגע בשל התנהגותו של פרקליט או תובע. ניתן להגיש תלונה בכתב לנציבות נגד הגופים והאנשים המבוקרים. לא ניתן להגיש תלונה בעילום שם, או תלונה בעניין שמצוי בחקירת משטרה או בעניין תלוי ועומד בדיון בבית משפט או בית דין. בעקבות הגשת תלונה תפתח היחידה לפניות פרטניות בנציבות בבירורה, תפנה לגורמים הרלוונטיים ותאסוף חומר. הנציבות מוסמכת לברר תלונות בדרך שתבחר והיא אינה כפופה להוראות שבסדר דין או בדיני הראיות. היא רשאית לקיים בירור עם כל אדם, אם סבורה שיש בכך תועלת ואף לדרוש מכל אדם למסור לה כל מסמך ולהשיב על שאלותיה, אם יש בכך כדי לסייע בבירור התלונה. בתום הבירור תודיע הנציבות על החלטתה, והיא רשאית לצרף להחלטתה המלצה אופרטיבית. בפברואר 2015 פרסמה הנציבות את דוח הביקורת הראשון שלה על פרקליטות המדינה. מהדוח עולה כי ב-9 החודשים הראשונים לפעילות הנציבות, התקבלו 210 תלונות. הטיפול הושלם ב-151 תלונות, ורק 3 תלונות נמצאו מוצדקות, מה שמוכיח, לטענת מתנגדי הקמתו של גוף ייחודי, את חוסר נחיצותו. באפריל 2015 פרסמה הנציבות דוח פעילות ראשון, והנציבה גרסטל אמרה כי יש צורך בחקיקת חוק שיסדיר את פעילות הנציבות, ובכלל זה את סוגיית מתן חיסיון לשמות הנילונים. באוגוסט 2020, פורסם הדו"ח הנציבות עבור שנת 2019, בה נמצאו 96 תלונות מוצדקות מתוך 633 תלונות שהוגשו (כ-13%). באוגוסט 2016 אישרה הכנסת את חוק נציבות תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות, התשע"ו–2016, שמפצל את פעילותה של נציבות הביקורת על מערך התביעה ומייצגי המדינה בערכאות בין שני גופים: החוק מסדיר את פעילותה של נציבות תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות, שמחליפה את נציבות הביקורת על מערך התביעה ומייצגי המדינה בערכאות באחד משני אגפיה, אגף תלונות פרטניות. החוק מורה על הקמת צוות במשרד מבקר המדינה, שיבצע ביקורת על מערך מייצגי המדינה בערכאות. נציבות תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות נציבות תלונות הציבור על שופטים נציבות הביקורת על מערך התביעה ומייצגי המדינה בערכאות, באתר משרד המשפטים מבקר עצמאי לתביעה הפלילית של מדינת ישראל, באתר פורום קהלת וועדת האתיקה של לשכת עורכי הדין, באתר לשכת עורכי הדין עידו באום, משבר בפרקליטות: האקטיביזם של הילה גרסטל קורע את משרד המשפטים, באתר TheMarker‏, 4 באפריל 2015 מרדכי גילת ועוזי דיין, ביקורת אחת יותר מדי?, באתר ישראל היום, 17 באפריל 2015 שלמה פיוטרקובסקי, נציב הביקורת על התביעה - השופט שנלר, באתר ערוץ 7, 26 ביולי 2016 אפרת נוימן, אחרי שנבחר לנציב ביקורת הפרקליטות - השופט שנלר משך את מועמדותו, באתר TheMarker‏, 27 ביולי 2016 מרכז המחקר והמידע של הכנסת, הצעות חוק מבקר הפרקליטות גלעד גרוסמן‏, וינשטיין הודיע על הקמת גוף רשמי שיפקח על הפרקליטות, באתר וואלה, 13 בפברואר 2012 גלעד גרוסמן‏, וינשטיין הציג את מתווה הקמת הגוף שיבקר הפרקליטות, באתר וואלה, 23 באפריל 2012 תומר זרחין, הזיכוי הגביר את הלחץ, והקמת הגוף לביקורת הפרקליטות תזורז, באתר הארץ, 12 ביולי 2012 מסמך העקרונות להקמת נציבות הביקורת יובל יועז, ‏הממשלה אישרה את מינוי גרסטל לנציבת הביקורת על הפרקליטות, באתר גלובס, 22 בדצמבר 2013 משה גורלי, השופטת הילה גרסטל נבחרה למבקרת הראשונה של הפרקליטות, באתר כלכליסט, 25 בנובמבר 2013 גלי גינת‏, נחנכה נציבות הביקורת על הפרקליטות: "לא מעל החוק", באתר וואלה, 8 במאי 2014 יובל יועז, ‏גרסטל: "לנציבת הביקורת על הפרקליטות אין אח ורע בעולם", באתר גלובס, 8 במאי 2014 דו"ח הצוות לבחינת אפשרות הקמת נציבות ביקורת על הפרקליטות פרוטוקול הועדה לביקורת המדינה (ארכיון) לימור פלד, ‏חשש מתלונות וביקורת יוביל לפרקליטות הססנית, חלשה וביורוקרטית, באתר גלובס, 16 באפריל 2015 חוות הדעת של השופט בדימוס גולדברג בעניין גוף ביקורת רויטל חובל, דו"ח שהוכן עבור שרת המשפטים ממליץ לאפשר ביקורת על הפרקליטות – ואף על היועמ"ש, באתר הארץ, 8 באוקטובר 2015 עידו באום, המסקנה מדו"ח גולדברג: נציבות הביקורת על הפרקליטות תיאלץ להתפצל, באתר הארץ, 8 באוקטובר 2015 מור שמעוני, ‏בכירי הפרקליטות ליועמ"ש: בטל את נציבות הביקורת על הפרקליטות, באתר מעריב אונליין, 22 בדצמבר 2015 שרון פולבר, פרקליט המדינה לווינשטיין: התערב בהתנהלות נציבת הביקורת, היא חורגת מסמכותה, באתר הארץ, 29 בנובמבר 2015 משה גורלי, הפרקליטים עתרו למנוע פרסום הדו"ח על הקשר עם המכון הפתולוגי, באתר כלכליסט, 31 במרץ 2016 גלי גינת‏, הוצאת השוטרים מגוף הביקורת: הפרקליטים ישבתו במחאה, באתר וואלה, 29 במרץ 2016 משה גורלי, חיים רמון ודניאל פרידמן דורשים: ביקורת גם על היועמ"ש ופרקליט המדינה, באתר כלכליסט, 25 ביולי 2012 גלי גינת‏, דוח ראשון על הפרקליטות: "יועצת משפטית שיקרה לנתבע", באתר וואלה, 2 בפברואר 2015 חן מענית, ‏דוח ביקורת ראשון על הפרקליטות: 210 תלונות, רק 3 נמצאו מוצדקות, באתר גלובס, 2 בפברואר 2015 ריאיון עם הנציבה גרסטל באתר משרד המשפטים חן מענית, ‏זינוק במספר התלונות נגד פרקליטים ותובעים אחרים שנמצאו מוצדקות, באתר גלובס, 17 באוגוסט 2020 גלי גינת וטל שלו‏, אושר חוק נציבות הביקורת על הפרקליטות: "אין איש מעל החוק", באתר וואלה, 3 באוגוסט 2016 הצעת חוק נציבות תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות, התשע"ו–2016, באתר הכנסת