חטיבת התביעות

חטיבת התביעות היא יחידת התביעות של משטרת ישראל המהווה אחת משתי סמכויות התביעה העיקריות בבתי המשפט בישראל: פרקליטות המדינה, והתביעה המשטרתית. מקורה של מערכת התביעה הפלילית בישראל וחלוקת הסמכויות בה הוא במודל המנדטורי, ולא חלו בו שינויים מבניים ומוסדיים משמעותיים מאז הקמת המדינה. הבסיס החוקי לפעולת יחידת התביעות של המשטרה הוא סעיף 3 לפקודת המשטרה, הקובע כי: "משטרת ישראל תעסוק במניעת עבירות ובגילוין, בתפיסת עבריינים ובתביעתם לדין". סעיף 12(א)(2) לחוק סדר הדין הפלילי קובע כי שוטרים, אשר מונו לכך על ידי המפקח הכללי של משטרת ישראל, מוסמכים לנהל משפט פלילי כתובעים מטעם המדינה. חלוקת תיקי החקירה המוגשים לבתי המשפט, בין הפרקליטות ובין התביעה המשטרתית, מתבצעת על פי חומרת העבירה בכפוף לחוק סדר הדין הפלילי. הפרקליטות מטפלת בכ-10% מהתיקים, רובם בעבירות חמורות, ויחידות התביעה במשטרה מטפלות בכ-90% מהתיקים, רובם בעבירות סדר ציבורי ואיכות החיים. יחידות התביעה מרוכזות תחת "חטיבת התביעות", שהיא חטיבה אופרטיבית הכפופה למפכ"ל המשטרה. חטיבת התביעות קובעת את ניהול כוח האדם ומכתיבה מדיניות אכיפה אחידה ליחידות התביעה. מדורי היחידה אחראים על הנחיה מקצועית, פיקוח, בקרה, ייעוץ, חקיקה, טיפול בנושאים בעלי רגישות ציבורית וייצוג משטרת ישראל בוועדות הכנסת. תובעי החטיבה מייצגים את המשטרה ב-37 בתי משפט השלום והנוער ברחבי הארץ ובשישה בתי משפט מחוזיים בדיוני ערר על החלטות מעצר ושחרור. בחטיבה כ-550 תובעים ואנשי מנהלה וב-1 ביולי 2019 הצטרפו אליה עוד כמאתיים שוטרי תביעות התעבורה, תובעים ואנשי מנהלה, שהיו כפופים קודם לכן ליחידות אגף התנועה. יחידות החטיבה: מחלקת תביעות מדור בקרה וחקיקה יחידת הסדר מותנה תביעות ירושלים תביעות תל אביב תביעות מרכז תביעות צפון תביעות חוף תביעות דרום תביעות ש"י תביעות להב 433 מאז הקמת החטיבה בוצעו מהלכים לביסוסה המקצועי והפיכתה לגוף עצמאי ובעל יכולת אכיפה, בדגש על מדיניות ארצית אחידה בנושאי התביעה. נכון לשנת 2019 עומד בראש חטיבת התביעות תנ"צ עו"ד דדו זמיר. מראשית ימי המנדט עד 1924 היו בתוקף סדרי הדין העות'מאנים. משנת 1924 הוחלו סדרי דין חדשים לפיהם עסקה המשטרה בניהול הליכים פליליים. פקודת הפרוצדורה הפלילית העניקה סמכות להגשת אישום בפשעים חמורים לבית משפט מחוזי ליועץ המשפטי או בשמו. האחראי לייצוג הממשלה בבתי המשפט היה יועץ הכתר שהיה כפוף ליועץ המשפטי. בהליכים פליליים שנוהלו בבתי משפט שלום או עירוניים, יכול היה לנהל את ההליך כל שוטר, ולא רק היועץ המשפטי או בא כוחו. משנות העשרים ניהלה המשטרה את רוב ההליכים הפליליים בבתי משפט השלום ואפילו המחוזיים. שלטונות המנדט הכירו בבעייתיות בכך שהשוטרים חוקרים וגם מנהלים את התיקים הפליליים בבתי משפט מחוזיים, אך למרות הבעייתיות היה מובן ליועץ המשפטי שבתביעות פשוטות אפילו בבתי משפט מחוזיים, יש צורך בכוח אדם משטרתי עקב מחסור בכוח אדם איכותי במשרדי התביעה של הכתר. גם מפקדי המשטרה הלינו על מחסור בכוח אדם איכותי במשטרה ועל הצורך להפנות כוח אדם איכותי לתביעות. שוטרים בריטים עברו הכשרה בחוק ומשפט בבית הספר של המשטרה, חלק מהם המשיכו ללמוד משפטים מחוץ למשטרה ומשנת 1940 הופעלה תוכנית במסגרתה עברו שוטרים הכשרה במשרדי התביעה של הכתר, אך כאשר תובעים אלה קודמו לדרגת קצונה הם הועברו לתפקיד אחר. התובעים הבריטיים לא הפכו לצוות קבוע של תובעים משטרתיים, אך התובעים המשטרתיים היהודים והערבים הפכו לסגל קבוע בבתי משפט השלום והדיונים התנהלו בעברית או בערבית. שיקול הדעת שניתן לתובעי המשטרה היה צר. הם לא הפעילו שיקול דעת אם לנהל את התיקים אלא הגישו לבית המשפט את כל התיקים שהועברו אליהם ממפקדות המשטרה. ועדת המצב שעסקה בתכנון מנגנוני המדינה שבדרך עוד לפני הקמת המדינה, נגעה גם בסמכויות התביעה של המשטרה והיה ברור כי תהיה מחלקת תביעות במשטרה שתקום. ב"הצעה להקמת משטרה במדינה העברית", אשר נוסחה לקראת סוף 1947, תוכנן שבענף הפלילי של המחלקה לחקירת פשעים יהיה אגף לפקוח, תביעות וחקירות מיוחדות, אשר יהיו בו עורכי דין שיעסקו בתביעות. ההצעה הוצגה על ידי יחזקאל סחרוב ב-23 בדצמבר 1947 בישיבה של ועדת משנה ב' של ועדת המצב ואושרה ב-20 בינואר 1948 בוועדת המשנה בה נטל חלק דוד בן-גוריון. גם בהצעה שניסחו חיים (הרמן) כהן ושבתאי רוזן במאי 1948 להקמת "המחלקה המשפטית של ממשלת ישראל" (משרד המשפטים), הובהר שבראש התביעה הכללית יעמוד "התובע הכללי" במשרד המשפטים, אבל התביעה בעבירות קלות תישאר בידי המשטרה. אחרי קום המדינה מונה פנחס רוזן לתפקיד שר המשפטים. הוא וראשי התביעה הכללית, פרקליט המדינה חיים כהן, והיועץ המשפטי לממשלה יעקב שמשון שפירא, החליטו להקים גוף אחד של תביעה כללית ריכוזית כלל ארצית ולא מפוצלת. ב-27 ביוני 1948 העביר שר המשפטים לשר המשטרה בכור-שלום שטרית "אי-אלה הערות ביחס לארגון התביעה הכללית", אולם שטרית התנגד לעמדה הריכוזית של שר המשפטים ורצה לשמור בידי המשטרה את כל סמכויותיה ובאוקטובר 1948 הוחלט להביא את המחלוקת בפני הממשלה. בשלושת השבועות הראשונים של נובמבר גובש בין שר המשפטים לבין שר המשטרה, הסדר הנשמר בעיקרו עד היום ובא לידי ביטוי בהוראות חלוקת עבודה בין המשטרה לבין פרקליטות המדינה, והופץ במכתב מיום 22 בנובמבר 1948 שכותרתו "הסדר התביעה הכללית", על ידי עוזר המפכ"ל באגף לחקירת פשעים וכשבועיים אחר כך על ידי פרקליט המדינה בין פרקליטי המחוזות. ההנחיה הייתה שמחלקות חקירות פשעים תפעלנה בתיאום, בפיקוח ובהכוונה של פרקליטי המחוז, תעמודנה בקשר תמידי עם פרקליט המחוז, תתייעצנה איתו בכל הבעיות המשפטיות שתתעוררנה בחקירות פשעים, ותפעלנה בהתאם להוראותיו. הובהר שרק פרקליטים יופיעו בבתי משפט מחוזיים ותובעי המשטרה יופיעו בפני בתי משפט השלום. פרקליט המדינה הוציא חוזר לפיו על פרקליטי המחוז להנחות את המשטרה ותובעיה, אף על פי שתובעי המשטרה המשיכו לפעול בנפרד מפרקליטות המדינה. ב-31 בדצמבר 1948 סיכם מנכ"ל משרד המשטרה את המחלוקת וההסדר: "התפתח ויכוח יסודי ומעמיק מאד בין שר המשפטים לבין שר המשטרה והמשא ומתן עדיין נמשך. הובאו הצעות מסוימות לשנויים בחוק הקיים, אך עד אשר ייעשו תקונים בחוק הוסכם שהחקירה המקצועית והתביעה בפני בתי משפט השלום תהיינה נתונות בידי המשטרה והתביעה בפני כל בתי המשפט הגבוהים תהיה נתונה בידי פרקליט המדינה ועוזריו". בפברואר 1949 העביר שר המשטרה את הסיכום הזה לראש הממשלה וההסדר שנוסח כפשרה זמנית – הפך לקבוע. בשנת 1992 מתח נשיא בית המשפט העליון מאיר שמגר ביקורת על כך שהסמכת תובעים להופיע בבתי המשפט איננה סמכותו הבלעדית של היועץ המשפטי לממשלה ועל כך שלא מתקיימת ההפרדה המתבקשת בין הגוף החוקר לבין הגוף התובע, אלא שניהם כפופים למרות המשטרה. על כפל רשויות התביעה נמתחה ביקורת בשנת 2001 על ידי מבקר המדינה, שבדק את סדרי העבודה של שני גופים אלה, וכתב: "השינויים, שהשפיעו על המשימות המוטלות על התביעה הפלילית, מעוררים את הצורך לבחון מחדש ומהיסוד את המבנה הקיים, את עצם ההצדקה לקיומם של שני גופי תביעה נפרדים". בגוף דו"ח הביקורת מסביר המבקר את היתרונות שבהפרדת מערך התביעות מהמשטרה ובאיחוד גופי התביעה תחת כנפי הפרקליטות. המשטרה צידדה במהלך כזה כבר בשנת 1997, אך פרקליטות המדינה דחתה זאת. בסיכום כותב המבקר: "לדעת משרד מבקר המדינה, יש מקום לשקול איחוד התביעה המשטרתית והפרקליטות במסגרת ארגונית אחת - הפרקליטות. גוף תביעה מאוחד כזה יוכל להבטיח את עצמאותן של כל יחידות התביעה הפלילית, להבטיח מדיניות תביעה אחידה, להתמודד טוב יותר עם בעיית העומס, ולהשתמש באופן יעיל יותר במשאבים הקיימים...". בעקבות דו"ח ביקורת זה התקבלה החלטת ממשלה לאחד את גופי התביעה, אולם בפועל לא אוחדו הגופים האלה. עם זאת, הוקמה במשטרת ישראל חטיבת התביעות, כדי לנהל באופן אחיד את כל יחידות התביעה מקצועית ואופרטיבית ולהפסיק את תלות יחידות התביעה ביחידות השטח של המשטרה. כן נחקקה הוראת שעה מיוחדת, המסדירה את יחסי העבודה בין פרקליטות המדינה ובין מערך התביעות המשטרתי. המבקר שב ומתח ביקורת על שהחלטת הממשלה משנת 2001 לא מולאה וגופי התביעה לא אוחדו בדו"ח שנתי 69ב בשנת 2019. גיא לוריא, ""משטרה בשביל הנייטיב'ס": ההיסטוריה של הקמת התביעה המשטרתית", בתוך: נעמי לבנקרון (עורכת), "משטרה והיסטוריה - כתב עת לתולדות השיטור בארץ ישראל", הוצאת בית מורשת משטרת ישראל, גיליון 1, מרץ 2019, עמודים 119–149 גיא לוריא ומרדכי קרמניצר, איחוד התביעה המשטרתית עם פרקליטות המדינה, באתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2014 סעיף 12 לחוק סדר הדין הפלילי קובע מי המוסמכים לתבוע בבתי משפט. סעיף 12(א)(1)(ב) לחוק קובע בנוסף כי לעניינים מסוימים אפשר להסמיך תובעים נוספים מעבר לאנשי פרקליטות המדינה ולמשטרה, וכך מנוהלות תביעות מטעם המדינה בנושאים כגון מסחר ותעשייה, חקלאות, הגנת הסביבה וכדומה בידי תובעים אחרים שמונו לצורך כך מערך התביעה המשטרתית - שיוכו הארגוני ועצמאותו, דו"ח מבקר המדינה 69ב' מיום 6 במאי 2019 באתר מבקר המדינה חטיבת התביעות באתר משטרת ישראל פרק זה מבוסס על מאמרו של גיא לוריא, ""משטרה בשביל הנייטיב'ס": ההיסטוריה של הקמת התביעה המשטרתית", בתוך: נעמי לבנקרון (עורכת), "משטרה והיסטוריה - כתב עת לתולדות השיטור בארץ ישראל", הוצאת בית מורשת משטרת ישראל, גיליון 1, מרץ 2019, עמודים 119–149 "הצעה להקמת משטרה במדינה העברית" בארכיון המדינה, ג-115/8, "הקמת המשטרה" פרוטוקול ישיבת ועדת המשנה, ארכיון המדינה, ג 115/6, "ענייני המשטרה" מכתב שר המשפטים לשר המשטרה (27.6.1948), ארכיון המדינה, ג-5655/9, "ארגון עבודה במשרד" מכתב ר. לוסטיג עוזר המפכ"ל לתחנות המשטרה (22.11.1948) שהועבר לפרקליטי המחוז על ידי פרקליט המדינה (5.12.1948), ארכיון המדינה, ג-5666/2, "חוזרים למחלקת היועץ מאת פרקליט המדינה" פרקליט המדינה, "חוזר פנימי מס. 13: חוות דעת ועצות משפטיות" (12.5.1949), ארכיון המדינה, ג-5666/2, "חוזרים למחלקת היועץ מאת פרקליט המדינה" "תזכיר שהוגש לבאי-כוח העיתונות היומית בעת הפגישה עם המנהל הכללי של משרד המשטרה" (31.12.1948), עמ' 5, ארכיון המדינה, ג-3015/6, "משרד המשטרה – תזכיר על מבנה, תפקידים, פעולות" בשולי פסה"ד בבג"ץ 2631/91 בנימין זיגל ואח' נ' שר המשטרה רוני מילוא, פ"ד מו(3) 546 מבקר המדינה, דו"ח שנתי 51ב לשנת 2000 ולחשבונות שנת הכספים 1999, סעיף 3, עמודים 363–390, מיום 29 באפריל 2001 החלטה 123 (תמ/10) של הממשלה ה-29 "התביעה הפלילית בפרקליטות ובמשטרה - דו"ח מס' 51ב' של מבקר המדינה" מיום 3 באפריל 2001 חוק סדר הדין הפלילי (תיקון מס' 62 - הוראת שעה), התשע"א-2010