חוק מעמדן של ההסתדרות הציונית העולמית ושל הסוכנות היהודית לארץ-ישראל

חוק מעמדן של ההסתדרות הציונית העולמית ושל הסוכנות היהודית לארץ-ישראל, תשי"ג-1952 (שנודע כחוק המעמד או חוק הסטאטוס) בא להסדיר את מעמדן של ההסתדרות הציונית העולמית ושל הסוכנות היהודית בעקבות הקמתה של מדינת ישראל, מדינה ששני מוסדות אלה פעלו למען הקמתה. בהצגתה של הצעת החוק בכנסת לקריאה ראשונה אמר ראש הממשלה, דוד בן-גוריון: החוק המוצע לפניכם איננו חוק רגיל, אלא אחד מחוקי הי­סוד המרכזיים, המייחדים מדינה זו כמדינה שנועדה לשמש מכשיר וסדן לגאולת ישראל. הוא כולל משום כך הוראות עקרוניות, שאין להן תוכן פורמלי של חוק שנענשים על פגיעתו או עבירתו, אלא הן ממצות משמעותה ההיסטורית המיוחדת של מדינת ­ישראל וקובעות זיקת המדינה לעם­ ישר­אל. הן גם מקנות להסתדרות הציונית העולמית זכויות ממ­לכתיות בתוך מדינת ­ישראל: הזכות לפעול במדינת ­ישראל לפיתוח הארץ ויישובה, לקליטת עולים מן התפוצות ולתיאום פעולותיהם בישראל של מוסדות ואיגודים הפועלים בתחומים אלה, שבדרך כלל הם עניינה של המדינה עצמה. החוק אושר בכנסת ב-24 בנובמבר 1952. במועד זה היו ההסתדרות הציונית והסוכנות היהודית שתי פנים של אותו גוף, כפי שנאמר בסעיף 2 לחוק: "ההסתדרות הציונית העולמית שהיא גם הסוכנות היהודית לארץ ישראל". בשנת 1975 עבר החוק רוויזיה נרחבת, בעקבות הפרדתן של ההסתדרות הציונית והסוכנות היהודית לשני גופים נפרדים (אך בעלי זיקה זה לזה). מטרת התיקון הוצגה בדברי ההסבר להצעת החוק: החוק המוצע בא עקב שינויים שבאו בהרכבה של הסוכנות היהודית מאז הוחק החוק העיקרי לפני יותר מעשרים שנה. על פי הסכם שנעשה ביום כ"ח בסיון תשל"א (21 ביוני 1971) הוקמה סוכנות יהודית מורחבת, שבה נציגי ההסתדרות הציונית הם מחציתם של העצרת וחבר הנא­מנים, ומחציתם השנייה נציגים שימנו ארגוני המגביות. מטרת ההסכם להרחבת הסוכנות היהודית היא הסדר לקיום המשפטי הנפרד של שני הגופים, תוך הנחה שה­הסתדרות הציונית תמשיך בפעילותה הציונית בשטחים המסורתיים של קידום המטרות המדיניות הציוניות, ואילו הסוכנות היהודית תעסוק בתחומים מוגדרים של העלייה, הקליטה, החינוך והרווחה הסוציאלית. בשנת 2015 נוסף לחוק סעיף 6ב, העוסק בהסדרת מעמדה של החטיבה להתיישבות בהסתדרות הציונית העולמית. תיקון זה נעשה ביוזמתו של חבר הכנסת בצלאל סמוטריץ', ונודע באמצעי התקשורת בשם "חוק החטיבה להתיישבות". התיקון מסמיך את ממשלת ישראל לאצול מסמכויותיה בתחום ההתיישבות ובתחומים נוספים לחטיבה להתיישבות של ההסתדרות הציונית העולמית, ויחד עם החלטת ממשלה שמימשה סמכות זו הפך את החטיבה להתיישבות לזרוע מבצעת של הממשלה בכל הנוגע לפיתוח ותמיכה בהתיישבות בכל רחבי ארץ ישראל, משני צדי הקו הירוק. דברי ההסבר להצעת החוק מציגים את מטרתו של תיקון זה: מוצע לעגן בחקיקה ראשית את ההתקשרות ארוכת השנים בין ממשלת ישראל לבין החטיבה להתיישבות בהסתדרות הציונית העולמית, שמכוחה החטיבה להתיישבות משמשת כזרוע ביצוע של הממשלה לפיתוח ההתיישבות בארץ ישראל. מוצע כי הממשלה תהיה רשאית להטיל על החטיבה להתיישבות ביצוע של משימות לאומיות בתחום ההתיישבות, בהתאם למדיניות שעליה תחליט, והחטיבה להתיישבות תהיה מוסמכת לעשות את הפעולות הדרושות למילוי המשימות שתטיל עליה הממשלה. בשנת 2017 תוקן החוק פעם נוספת, ונוסף לו סעיף 11א, ביוזמתם של חברי הכנסת נחמן שי ודוד ביטן. מטרת התיקון מוצגת בדברי ההסבר להצעת החוק: חוק חובת המכרזים, התשנ"ב–1992, והתקנות שהותקנו מכוחו קובעים, בין היתר, כי הממשלה, מערכת הביטחון ומוסדות להשכלה גבוהה רשאים להתקשר עם ההסתדרות הציונית העולמית או עם הסוכנות היהודית לארץ־ישראל ללא מכרז, ובלבד שההתקשרות כאמור נעשית למטרות ציבוריות. בהצעת החוק המתפרסמת בזה מוצע לקבוע מטרות ציבוריות שיהיה בהן כדי לאפשר פטור ממכרז כאמור. החוק מתחיל בהצהרה: "מדינת ישראל רואה עצמה כיצירת עם ישראל כולו, ושעריה פתוחים בהתאם לחוקיה לכל יהודי הרוצה לעלות אליה". המשכו בשלושה סעיפים המציגים את תרומתן של ההסתדרות הציונית העולמית והסוכנות היהודית להקמת המדינה ולעלייה אליה: 2. ההסתדרות הציונית העולמית מאז היווסדה לפני יובל שנים עמדה בראש תנועת העם היהודי ומאמציו להגשים חזון דורות לשוב למולדתו, ובעזרת חוגים וגופים יהודים אחרים נשאה באחריות מרכזית לכינון מדינת ישראל. 2א. הסוכנות היהודית לארץ-ישראל היא התאגדות מרצון עצמאית, מורכבת מן ההסתדרות הציונית העולמית ומארגונים וגופים אחרים; היא פועלת במדינת ישראל בתחומים שבחרה בהסכמת הממשלה. 3. ההסתדרות הציונית העולמית והסוכנות היהודית לארץ-ישראל שוקדות כמקודם על העלייה ומנצחות על מפעלי קליטה והתיישבות במדינה. הסעיפים הבאים עוסקים בסמכותן של ההסתדרות הציונית העולמית והסוכנות היהודית ובציפיותיה של המדינה מהן: 4. מדינת ישראל מכירה בהסתדרות הציונית העולמית ובסוכנות היהודית לארץ-ישראל כסוכנויות המוסמכות שיוסיפו לפעול במדינת ישראל לפיתוח הארץ ויישובה, לקליטת עולים מהתפוצות ולתיאום פעולותיהם בישראל של מוסדות ואיגודים יהודיים הפועלים בתחומים אלה. 5. ייעוד קיבוץ הגלויות העומד במרכז משימותיהן של מדינת ישראל ושל התנועה הציונית בימינו, מחייב מאמצים מתמידים של העם לתפוצותיו; ולכן מצפה מדינת ישראל להשתתפותם של כל היהודים, כיחידים וכגופים, בבנין המדינה ובעזרה לעליית המוני העם לתוכה, ורואה צורך באיחוד כל קיבוצי היהודים למטרה זו. 6. מדינת ישראל מצפה למאמצים מצד ההסתדרות הציונית העולמית להשגת איחוד זה; אם למטרה זו תחליט ההסתדרות הציונית, בהסכמת הממשלה ובאישור הכנסת, להרחיב את בסיסה, ייהנה הגוף המורחב מהמעמד שהוענק במדינת ישראל להסתדרות הציונית העולמית. 6א. הוראות סעיפים 5 ו-6 יחולו על הסוכנות היהודית לארץ-ישראל בשינויים המחויבים לפי העניין. סעיף 6ב לחוק, שנוסף לו בשנת 2015, מסמיך את ממשלת ישראל לאצול מסמכויותיה בתחום ההתיישבות ובתחומים נוספים לחטיבה להתיישבות של ההסתדרות הציונית העולמית, "ובכלל זה להקצות משאבים, לבצע פעולות תכנון ופיתוח, לפרסם מכרזים ולהתקשר עם גורמים אחרים, להפעיל מערך ליווי וייעוץ להתיישבות ולסייע בפיתוח התשתיות הקהילתיות והכלכליות בהתיישבות". סעיפים נוספים קובעים שפרטי מעמדן וצורת שיתוף הפעולה של ההסתדרות הציונית העולמית ושל הסוכנות היהודית עם הממשלה ייקבעו באמנות שייכרתו בישראל בין הממשלה ובין כל אחד משני גופים אלה. בג"ץ קעדאן: בעקבות אמנות שנחתמו בין ממשלת ישראל לבין הסוכנות היהודית לארץ-ישראל בהתאם לחוק זה, הקצתה המדינה לסוכנות היהודית, באמצעות מינהל מקרקעי ישראל, קרקעות ששימשו להקמת היישוב הקהילתי קציר. בני הזוג קעדאן ביקשו להתגורר ביישוב זה, אך נדחו משום שהם ערבים. בני הזוג קעדאן עתרו לבג"ץ נגד החלטה זו, ובבג"ץ קעדאן נפסק כי מפני שמדינת ישראל היא מדינה יהודית ודמוקרטית, עליה לקדש את ערך השוויון ומכאן שהתרת התיישבות ליהודים בלבד היא בגדר הפרה של החוק. באוגוסט 2007, למעלה מעשר שנים לאחר שהחלו במאבקם, קיבלו בני הזוג קעדאן את האישור לבנות את ביתם ביישוב קציר. פרופ' אליאב שוחטמן חלק על פסק דין זה וכתב: התפיסה שהייתה מקובלת כל השנים היא, כי במתן מעמד מיוחד ליהודים בתור שכאלה בנושאי העלייה וההתיישבות אין משום אפליה של לא־יהודים, אלא יש בכך ביטוי לעצם מהותה של מדינת ישראל כמדינת היהודים. מעולם לא העלה איש על דעתו - עד לפסיקת בג״ץ - כי על הסוכנות לטפל בהתיישבות של לא־יהודים, כשם שאיש לא העלה על דעתו כי מתפקידה של הסוכנות לטפל בעלייה של לא־יהודים. דומה גם, שמעולם לא פקפק איש בזכותם הטבעית של יהודים לקיים בארצם מסגרות קהילתיות, שבהן יוכלו לפתח ולשמר את תרבותם ואת אורחות־חייהם בלא התחככות עם בני לאומים אחרים. פסילת חבר הכנסת עזמי בשארה: לקראת הבחירות לכנסת ה-16 פסלה ועדת הבחירות המרכזית את מועמדותו של חבר הכנסת עזמי בשארה, בין השאר בעקבות הטענה שהצעת חוק שהגיש, לביטולם של חוק קרן קיימת לישראל, חוק קרן היסוד וחוק מעמדן של ההסתדרות הציונית העולמית ושל הסוכנות היהודית לארץ-ישראל, משקפת את מטרתו לשנות את אופייה של ישראל ממדינה יהודית למדינה יהודית-ערבית. החלטת הפסילה בוטלה על ידי בג"ץ. עתירה לביטול "חוק החטיבה להתיישבות": נגד תיקון מס' 2 לחוק, שהוסיף לחוק את סעיף 6ב העוסק במעמדה של החטיבה להתיישבות, הוגשו עתירות לבג"ץ בדרישה לבטל תיקון זה, בנימוק שאינו חוקתי, בהיותו מנוגד להוראות חוק יסוד: הממשלה, ונוכח פגיעתו הבלתי מידתית, לדעת העותרים, בזכויות החוקתיות לכבוד ולשוויון של האוכלוסייה הערבית בישראל, או לחלופין לבטל את החלטת הממשלה שבאה בעקבותיו, בנימוק שזו שזו חורגת ממתחם הסבירות, מהווה הסדר ראשוני המצריך חקיקה ראשית, ושנפלו פגעים מהותיים בהליך קבלתה המחייבים את ביטולה. העתירה נדחתה, אך בפסק הדין נאמר כי: בהיות החטיבה להתיישבות על פי הדין ובעולם המעשה "יצור כלאיים", הניזון מהאצלת סמכויות ממשלתית ומתקציבי ממשלה, אך אינו חלק מן המערכת הממשלתית, מוטלות חובות התנהגות מוגברות על ראשי החטיבה וחובות פיקוח מוגברות על גורמי הממשל. העומדים בראש החטיבה צריכים להישיר מבט אל הציבור כי פעולותיהם נעשות על פי דין, כך בכלל וכך בפרט בהוצאת כספים, ולהנחות את עובדיהם בהתאם בכתב ובעל-פה בהנחיות קבע והנחיות עיתיות. שומרי הסף הממשלתיים, ובראשם יועצים משפטיים וחשבים, מצווים על פיקוח שוטף והדוק, והאחריות הכוללת מוטלת על הדרג הבכיר והמיניסטריאלי המפקח. במילים פשוטות: ככל שפונקציות המסורות לממשלה מוצאות דרכן ועמן תקציבים לגורם לא ממשלתי, ובמקרה דנן חלק מן ההסתדרות הציונית, חלות במובן הפיקוחי חובות מלאות ללא פשרות. חוק מעמדן של ההסתדרות הציונית העולמית ושל הסוכנות היהודית לארץ ישראל, תשי״ג–1952, ספר החוקים הפתוח, באתר ויקיטקסט היסטוריית החקיקה של חוק מעמדן של ההסתדרות הציונית העולמית ושל הסוכנות היהודית לארץ-ישראל, במאגר החקיקה הלאומי באתר הכנסת הוראת תכ"ם: התקשרויות עם ההסתדרות הציונית או הסוכנות היהודית, באתר של משרד האוצר אלון הראל, אסף שרון, ‏הפרטה רדיקאלית, משפטים ‏מ"ז, תשע"ח הישיבה המאה ­ושלושים ­ושתים של הכנסת השנייה, דברי הכנסת, 4 בנובמבר 1952 חוק מעמד ההסתדרות הציונית העולמית - הסוכנות היהודית לארץ-ישראל, תשי"ג-1952, ס"ח 112 מ-2 בדצמבר 1952 הצעת חוק מעמד ההסתדרות הציונית העולמית - הסוכנות היהודית לארץ ישראל (תיקון), התשל"ד-1974, ה"ח 1115 מ-21 במאי 1974 חוק מעמדן של ההסתדרות הציונית העולמית ושל הסוכנות היהודית לארץ ישראל (תיקון מס' 2), התשע"ו-2015, ס"ח 2518 מ-29 בדצמבר 2015 אצילת סמכויות הממשלה בתחום ההתיישבות והסדרת מערכת היחסים שבין ממשלת ישראל לבין החטיבה להתיישבות, החלטה 1998 של ממשלת ישראל מ-9 באוקטובר 2016 צבי לביא, החטיבה להתיישבות קיבלה מעמד רשמי, באתר ynet, 24 בדצמבר 2015 הצעת חוק מעמדן של ההסתדרות הציונית העולמית ושל הסוכנות היהודית לארץ־ישראל (תיקון מס' 2) (מעמד החטיבה להתיישבות), התשע"ו–2015, ה"ח הכנסת 602 מ-26 באוקטובר 2015 חוק מעמדן של ההסתדרות הציונית העולמית ושל הסוכנות היהודית לארץ-ישראל (תיקון מס' 3), התשע"ז-2017, ס"ח 2625 מ-3 באפריל 2017 הצעת חוק מעמדן של ההסתדרות הציונית העולמית ושל הסוכנות היהודית לארץ־ישראל (תיקון מס' 3) (התקשרות למימוש מטרות ציבוריות), התשע"ז–2017, ה"ח הכנסת 704 מ-20 במרץ 2017 בג"ץ 6698/95 עאדל קעדאן נ' מינהל מקרקעי ישראל ואחרים, ניתן ב־8 במרץ 2000 אליאב שוחטמן, חוקיותה וחוקתיותה של התיישבות יהודית בארץ־ישראל, משפט וממשל ו', תשס"א א"ב 50/03 ועדת הבחירות המרכזית לכנסת השש-עשרה נגד ח"כ עזמי בשארה, ניתן ב-15 במאי 2003 בג"ץ 9518/16 פרופ' אלון הראל נ' כנסת ישראל, ניתן ב־5 בספטמבר 2017