חוק הפרלמנט 1911

חוק הפרלמנט 1911 (באנגלית: Parliament Act 1911) הוא חוק שחוקק על ידי הפרלמנט של בריטניה. חוק זה חשוב מבחינת חוקתית ומגדיר באופן חלקי את מערכת היחסים בין בית הנבחרים לבין בית הלורדים. את החוק הזה יש לפרש יחד עם "חוק הפרלמנט 1949" ושני החוקים מצוטטים יחדיו כ"חוקי הפרלמנט של 1911 ו-1949". בעקבות דחיית אישורו של "תקציב העם" ב-1909, שאף בית הנבחרים לבסס את עליונותו כלפי בית הלורדים, שפגע במוסכמות כאשר התנגד לאישורו של התקציב. התקציב הועבר בסופו של דבר על ידי בית הלורדים, לאחר שאושר מחדש המנדט הדמוקרטי של בית הנבחרים בבחירות הכלליות שנערכו בינואר 1910. חוק הפרלמנט, שנועד למנוע הישנות מקרים כאלה של אי אישור תקציב, זכה גם הוא להתנגדות רחבה בבית הלורדים ודיון חוצה מפלגות נכשל, בעיקר בגלל שהחוק איפשר להעביר גם את הצעת החוק לשלטון בית לאירלנד. לאחר בחירות כלליות נוספות שנערכו בדצמבר, הועבר החוק בתמיכתו של המלך ג'ורג' החמישי, שאיים להעניק מספר מספיק של תוארי אצולה לאישים מהמפלגה הליברלית כדי להפיל את הרוב של המפלגה השמרנית. החוק שלל לחלוטין באופן מעשי את הזכות של בית הלורדים להטיל וטו על חוקים בעלי משמעות כספית והגביל את זכות הווטו לסוגי חוקים אחרים לתקופה מרבית של שנתיים. החוק גם הגביל את משך תקופת הכהונה של הפרלמנט משבע שנים לחמש. עד לחקיקתו של חוק זה, לא הייתה שום דרך לפתור את חילוקי הדעות בין שני בתי הפרלמנט אלא באמצעות הענקת תוארי אצולה נוספים על ידי המונרך. המלכה אן העניקה 12 תוארי אצולה לאנשי המפלגה הטורית כדי שיאושר הסכם אוטרכט ב-1713. חוק הרפורמה של 1832 עבר רק כאשר בית הלורדים הסיר את התנגדותו לאחר שויליאם הרביעי איים להעניק 80 תוארי אצולה חדשים על פי בקשתו של ראש ממשלת בריטניה, ארל גריי ובכך יצר תקדים שבית הלורדים לא יעמוד בהתנגדותו למהלך של בית הנבחרים שהציבור עומד מאחוריו. לדוגמה, חוק הכנסייה האירית 1869 (Irish Church Act 1869), שהיה סלע מחלוקת עיקרי בין שתי המפלגות הראשיות בבריטניה מאז שנות השלושים של המאה ה-19, הועבר בבית הלורדים לאחר שוויליאם גלאדסטון ניצח בבחירות, שנושא זה היה העיקרי בהן, שנה קודם לכן ובעקבות התערבותה האישית של המלכה ויקטוריה. עם זאת, באופן מעשי תקדים זה נתן לבית הלורדים את הזכות לדרוש את קיומה בפועל של התמיכה הציבורית במקרים כאלו ואת היכולת לקבוע את עיתוי הבחירות הכלליות. הדעה הרווחת הייתה שבית הלורדים לא יוכל להכניס תיקונים בחוקים בעלי משמעות כספית, מאחר שרק לבית הנבחרים הייתה את הזכות להחליט על המשאבים הכספיים שיוכלו לעמוד לרשותו של המונרך. עם זאת, למרות המחלוקת לכאורה, הדבר לא מנע מבית הלורדים לדחות חוקים כאלו על הסף. ב-1860, עם ביטול המס על הנייר, כל החוקים בעלי המשמעות הכספית גובשו לתוך חוק תקציב אחד. כך נמנעה מבית הלורדים האפשרות לדחות מרכיב מסוים של התקציב והאפשרות להצביע נגד התקציב בשלמותו הייתה בלתי מתקבלת על הדעת. אפשרות זו עמדה על הפרק רק ב-1909. עד קבלתו של חוק הפרלמנט, היו זכויות החקיקה של בית הנבחרים ובית הלורדים שוות, אך זה האחרון לא יישם את זכותו בנוגע לצעדים כספיים. מאז הפיצול במפלגה הליברלית ב-1886, היה רוב מוחלט בבית הלורדים למפלגה השמרנית. כאשר ניסתה המפלגה הליברלית לדחוף לביצוען של רפורמות חברתיות משמעותיות עם תמיכה ציבורית ראויה לציון, נראה שעקב כך יתגלעו סכסוכים בין שני בתי הפרלמנט. החל מ-1906 ועד 1909, צעדים חשובים רבים כאלה ירדו מעל הפרק או נדחו על הסף. לדוגמה: ב-1906 הגיש שר החינוך, אוגוסטין בירל, את הצעת חוק החינוך שמטרתו הייתה לענות על טענות שהועלו כלפי חוק החינוך של 1902. בית הלורדים הכניס בהצעת חוק זה שינויים כה רבים עד שזו שינתה את פניה בצורה כה משמעותית ובית הנבחרים משך אותה. מהלך זה הוביל להחלטה של בית הנבחרים שהתקבלה ביוני 1907 להכריז שיש לקצץ בסמכויותיו של בית הלורדים, על פי הצעתו של ראש הממשלה מהמפלגה הליברלית, הנרי קמפבל-באנרמן. ב-1909, מתוך תקווה לגרום לעריכתן של בחירות חדשות, דחו חברי בית הלורדים את חוק התקציב שהוגש על ידי שר האוצר דאז, דייוויד לויד ג'ורג' ברוב של 350 תומכים מול 75 מתנגדים. מבחינתו של בית הנבחרים הייתה החלטה זו "מנוגדת לחוקה והפרת זכויותיו של בית הנבחרים". בית הלורדים הציע שבית הנבחרים יצדיק את עמדתו כהצגת רצונו של העם והוא עשה זאת בינואר 1910 במערכת הבחירות שהתקיימה אז. הממשלה הליברלית נחלה תבוסה בבחירות, אך שמרה על הרוב שלה בסיועם של חברי פרלמנט לאומנים אירים וחברי הפרלמנט של מפלגת הלייבור. הלאומנים האירים ראו בכוחם המתמשך של חברי בית הלורדים כדבר שעלול להזיק להבטחת שלטון הבית בארצם. לאחר הבחירות, אישר בית הלורדים את התקציב, לאחר שזה הוגש מחדש על ידי הממשלה וב-28 באפריל, יום לאחר שאושר בבית הנבחרים, הוא עבר בבית הלורדים. כעת ניצבו חברי בית הלורדים מול הסיכוי שחוק הפרלמנט, שזכה לתמיכה משמעותית מהלאומנים האירים, יעבור. סדרה של פגישות התקיימה בין נציגי הממשלה הליברלית לבין נציגי האופוזיציה השמרנית. בין ה-16 ביוני לבין ה-10 בנובמבר התקיימו 21 פגישות כאלה. הדיונים כללו מגוון רחב של הצעות, כולל הסכם ראשוני על חוקים כספיים וקיום ישיבות משותפות של שני בתי הפרלמנט כאמצעי לכפות את עליונות בית הנבחרים בנושאים שנויים במחלוקת. מספר הלורדים הנוכחים היה אמור להיות מוגבל כך שרוב של הליברלים של 50 או יותר בבית הנבחרים יעלה על זה של הלורדים. בכל אופן, נושא שלטון הבית לאירלנד היה סוגיית המחלוקת העיקרית, כשהשמרנים ציפו להוריד חוק כזה מסדר היום של הפרלמנט על רקע היותו חוק בנושא חוקה או בנושאי נוהל. הליברלים גרסו שיש להוציא מכלל זה את החוקים הנוגעים למלוכה ולסדר הירושה הפרוטסטנטי, אך לא את חוק שלטון הבית. ב-10 בנובמבר הוכרז שהדיונים נחלו כישלון. הממשלה איימה שאם חוק הפרלמנט לא יעבור, היא תפזר שוב את הפרלמנט ועמדה על דעתה כאשר ההתנגדות בבית הלורדים לא שככה. תוצאות הבחירות שנערכו בדצמבר היו שונות רק במקצת מאלה של ינואר. הקריאה לפיזור מחדש של הפרלמנט נראתה מנוגדת לרצונו של המלך אדוארד השביעי. במאי 1910 מת המלך כשהמשבר היה עדיין בעיצומו. יורשו של אדוארד השביעי, ג'ורג' החמישי, נשאל האם הוא יהיה מוכן להעניק מספר מספיק של תוארי אצולה, במקרה שיעלה הצורך לפתור את הבעיה באופן זה. משמעות הדבר שהיה צריך להעניק יותר מ-400 תוארי אצולה חדשים לאישים ליברלים. בכל אופן, המלך דרש שיתרחש לפחות מקרה אחד של סירוב מצד בית הלורדים לפני שהוא יאלץ להתערב. שני תיקונים שנעשו על ידי בית הלורדים נדחו על ידי בית הנבחרים והאופוזיציה הראתה סימנים של אדישות. מצב זה הוביל את הרברט הנרי אסקווית' להכריז על כוונתו של המלך להכריע את הרוב בבית הלורדים על ידי יצירת מספר מספיק של תוארי אצולה חדשים. ההחלטה התקבלה בבית הלורדים ברוב של 131 תומכים, 114 מתנגדים ומספר רב של נמנעים. המבוא לחוק כלל את המילים: "הכוונה היא להחליף את בית הלורדים בבית שני שחבריו יבחרו בבחירות כלליות ולא על בסיס ירושה, אך שינוי כזה לא ייושם מידית". נוסח זה הוכנס על פי בקשתו של חבר הממשלה סר אדוארד גריי. שמו המלא של החוק היה: "חוק להתניית תנאים בנוגע לסמכויותיו של בית הלורדים ביחס לאלו של בית הנבחרים ולהגבלת אורך כהונתו של הפרלמנט". סעיף 8 לחוק הגדיר את שמו הקצר של החוק: "חוק הפרלמנט 1911". החוק היה גם ניסיון לבסס מחדש את מערכת היחסים בין שני בתי הפרלמנט. בנוסף לסוגיית החוקים בעלי המשמעות הכספית, החוק הגדיר גם כיצד יעשה בית הלורדים שימוש בסמכויותיו. יחד עם זאת החוק לא שינה את הרכב בית הלורדים. על פי החוק יכול היה בית הלורדים לעכב חוקים בעלי משמעות כספית לפרק זמן של חודש אחד בלבד, ולמעשה שם קץ ליכולתם לעשות זאת. תחת הגדרה זו נכנסו חוקים שכללו רק סעיפים שעסקו בהטלת מיסים ובביטולם, השהייתם, שינויים וויסותם. בנוסף דיבר החוק על הטלת מיסים לצורך תשלום חובות או לכל מטרה כספית אחרת ועל אופן ההחלטה על תקצוב פעולות הממשלה. כמה סוגי חוקים בעלי משמעות כספית לא כוסו על ידי החוק, כולל הטלת מיסים מקומיים. המשימה להגדיר איזה חוק יחשב כחוק בעל משמעות כספית הוטלה על יושב ראש בית הנבחרים. על חוקים שלא היו בעלי משמעות כספית לא היה בית הלורדים יכול יותר להטיל וטו, אלא רק לעכב את אישורם לתקופה מרבית של שנתיים. משמעות הדבר הייתה גם שהצעת חוק שהוגשה בשנה הרביעית או החמישית לכהונתו של הפרלמנט, יכלה להידחות עד לאחר הבחירות הבאות, אמצעי יעיל למנוע את העברתו של החוק. במילים אחרות, תקופה של שנתיים יכלה לחלוף בין הקריאה השנייה של החוק בבית הנבחרים לבין אישורו בקריאה שלישית. תפקידו של יושב ראש בית הנבחרים היה לוודא שזהו אותו חוק. חוק הפרלמנט של 1911 הבהיר שמשך תקופת הכהונה של הפרלמנט לא תוארך ללא אישור בית הלורדים. על פי חוק משנת 1715, הוגבל משך כהונת הפרלמנט לשבע שנים. תקופה זו קוצרה על פי חוק הפרלמנט של 1911. התקופה הוגבלה לחמש שנים, החל מישיבת הפרלמנט הראשונה. בפועל לא יושם סעיף זה לחוק, שכן כל הפרלמנטים שכיהנו מאז פוזרו קודם סיום תקופת כהונתם על ידי המונרך על פי בקשת ראש הממשלה. תקופת המקסימום של חמש שנים מתייחסת למשך תקופת הפרלמנט ולא למשך הזמן בין מערכות הבחירות. לדוגמה, הבחירות של שנת 2010 התקיימו חמש שנים ויום אחד לאחר הבחירות של 2005 והבחירות של 1992 התקיימו ב-9 באפריל והבחירות הבאות התקיימו ב-1 במאי 1997. קיצור משך כהונת הפרלמנט היה צעד שנועד לאזן את הסמכויות החדשות שהוענקו לבית הנבחרים. בשנים שלאחר אישור החוק המשיכו חברי בית הלורדים להציע תיקונים לחוקים בעלי משמעות כספית שלא הייתה להם זכות וטו עליהם ובמקרים מסוימים הצעות אלו התקבלו על ידי בית הנבחרים. על הצעות אלו נכללו החוק לחלוקת הפיצויים מסין של 1925 וחוק תעשיית דיג החופים של 1947. עד היום נעשה שימוש בזכות הווטו הזמני על ידי בית הלורדים כאמצעי חשוב לביקורת על החקיקה. בזכות זו נעשה שימוש בדיונים על חוק ממשלת אירלנד 1914. הפרוטסטנטים של אלסטר התנגדו לחוק זה, אך הוא מעולם לא אושר בשל פרוץ מלחמת העולם הראשונה. לחוק הפרלמנט בוצעו שני תיקונים, האחד לצורך הארכת תקופת כהונתו של הפרלמנט שנבחר ב-1910 עקב פרוץ מלחמת העולם הראשונה, והשני לצורך הארכת תקופת כהונתו של הפרלמנט שנבחר ב-1935 עקב פרוץ מלחמת העולם השנייה. היו אלו שני המקרים היחידים בהם בוצעו חריגות מהדרישה לערוך בחירות אחת לחמש שנים. "Joint Committee on House of Lords Reform First Report". parliament.co.uk. HMSO. 2002. Retrieved 25 September 2011. "HOUSE of LORDS - BRIEFING - REFORM AND PROPOSALS FOR REFORM SINCE 1900". parliament.co.uk The Parliament Act 1949, section 2(2). Digitised copy from the UK Statute Law Database. Accessed on 2 December 2011.