חוק להגנה על השקעות הציבור בישראל בנכסים פיננסיים

חוק להגנה על השקעות הציבור בישראל בנכסים פיננסיים, תשמ"ד-1984 אושר בכנסת ב-2 ביולי 1984, ובא לצמצם את החשש של ציבור המשקיעים מפגיעה רטרואקטיבית בתנאים שניתנו להשקעות פיננסיות, באמצעות הגבלת כוחה של הממשלה לערוך שינויים כאלה. תהליך החקיקה של החוק היה מהיר ביותר: הממשלה הגישה אותו לכנסת ב-2 ביולי 1984, ובו ביום הוא עבר קריאה ראשונה, דיון בוועדת הכספים ואישור בקריאה שנייה ושלישית. בדברי ההסבר להצעת החוק הוצגה מטרתו: מטרת החוק המוצע להעניק הגנה נוספת ומיוחדת לנכסים הפיננסיים של הציבור בישראל. באמצעות הגנה זו יוגבר אמון הציבור במכשירי החסכון ויינתן עידוד להמשיך ולהחזיק בהשקעות הקיימות וליצור חסכונות חדשים. בהמשך דברי ההסבר מוצג אופן מתן ההגנה: לגבי השקעות קיימות, ההגנה הניתנת מתייחסת לתנאיהן כפי שהם קיימים ביום תחילת החוק. לגבי השקעות שייעשו בעתיד, ההגנה מתייחסת לתנאים כפי שיהיו בתוקף במועד שבו ייעשו. לפי המצב המשפטי הקיים רשאית הממשלה מפעם לפעם לקבוע תנאים להשקעות, בהתאם למדיניותה הכלכלית, אולם אין לשנות לרעה באופן רטרואקטיבי תנאים שנקבעו להשקעות אלא בדרך של חקיקה, וחקיקה כזו לא נעשתה בעבר. החוק המוצע בא להבטיח כי לא יתקבל חוק המשנה לרעה תנאים של השקעה לעומת התנאים שהיו קיימים בעת שההשקעה בוצעה, אלא ברוב של חברי הכנסת, דהיינו בקולותיהם של 61 חברי כנסת לפחות. בעת הדיון בחוק בקריאה ראשונה הסתייג חבר הכנסת אמנון רובינשטיין מהשריון הלא שגרתי של החוק: היה ויכוח בכנסות קודמות, האם הכנסת יכולה כלל לשריין חוקים כנגד שינויים ברוב רגיל. ונתקבלה, פחות או יותר, הדעה – וגם היא עדיין שנויה במחלוקת – שכאשר מדובר בתפקידה של הכנסת כרשות מכוננת – דהיינו, כאשר היא פועלת כנותנת חוקה, כאשר היא מחוקקת פרק מהחוקה – היא יכולה לקבוע מעמד עליון לחוק מסוים. אם יתקבל, למשל, חוק זכויות האדם... אזי בחוק כזה, שהוא חוק יסודי בחוקה, יש מקום לומר: החוקה עומדת מעל לחוקים. זה מוכר על–ידי משפטנים, זה הוכר באורח עקיף על–ידי בית המשפט העליון. אבל, הייתכן שחוק פיננסי רגיל של הכנסת יקבל מעמד כזה? הכיצד אפשר לקבוע שחוק פיננסי של הכנסת יעמוד מעל לחקיקה הרגילה של כנסות לעתיד לבוא? בעת הצגת החוק לקריאה שנייה ושלישית התייחס שר האוצר יגאל כהן-אורגד לסוגיית השריון של החוק: חבר הכנסת רובינשטיין העלה גם שאלה קונסטיטוציונית מעניינת: האם ראוי שחוק בעל אופי פיסקלי יהיה חוק משוריין המחייב רוב של 61 חברי הכנסת כדי לשנותו? כאשר נוצר מצב – ולצערי מצב כזה אכן נוצר – שבו מעמידים סימני שאלה באשר לנושא החיסכון, שהוא כל כך מרכזי בחיינו, חייבים לתת את הביטוי הציבורי למלוא משקלו של החוק ולחשיבותה של ההתחייבות הציבורית. ובמובן זה, הצורך ברוב של 61 חברי הכנסת הוא ביטוי ציבורי לחיוניות ולחשיבות של ההתחייבות הזאת. סעיף 2 לחוק מפרט את ההגנה שהוא מעניק: (א) הממשלה לא תפקיע השקעות ציבור שנוצרו לפני תחילתו של חוק זה ולא תשנה לרעה את התנאים שנקבעו להן לפני תחילתו. (ב) הממשלה לא תפקיע השקעות ציבור שייווצרו לאחר תחילתו של חוק זה ולא תשנה לרעה את התנאים שיהיו קבועים להן בעת שייווצרו, בין שיהיו זהים לתנאים הקבועים להשקעות ציבור מאותו סוג ערב תחילתו של חוק זה ובין שיהיו שוגים. (ג) בסעיף זה, "תנאים" ­ (1) סכום הפרעון או הפדיון; (2) מועד הפרעון או הפדיון; (3) שיעור הריבית ומועד תשלומה; (4) בסיס ההצמדה ושיעורה; (5) שיעור המס החל; הכל לפי העניין. התוספת לחוק מפרטת את ההשקעות המוגנות: 1. פקדון שחל עליו צו לפי סעיף 5(א)(2) לחוק עידוד החסכון, הנחות ממס הכנסה וערבות למילוות, תשט"ז-1956 (להלן – חוק עידוד החסכון); 2. איגרות חוב סחירות שאינן ניתנות להמרה במניות, שחל עליהן צו לפי סעיף 5(א)(3) לחוק עידוד החסכון; 3. איגרות חוב או תעודות מילווה של המדינה, שהוצאו על פי חוק; 4. ניירות ערך שחלה עליהם הודעה בדבר הסדרים לרכישת ניירות ערך בנקאיים; 5. פקדון תושב או פקדון תושב (פיצויים) כמשמעותם בהיתר הפיקוח על המטבע, תשל"ח-1978; 6. זכויות עמית בקופת גמל כהגדרתה בחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל), התשס"ה-2005; 7. פוליסת ביטוח חיים שהוצאה בישראל. שינוי בחוק וגריעה מהתוספת ייעשה רק ברוב של חברי הכנסת (כלומר לפחות 61 חברי הכנסת). זהו חוק יחיד שאינו חוק יסוד שזוכה לשריון. הוספת השקעה לתוספת היא בסמכות שר האוצר, באישור ועדת הכספים של הכנסת. בבג"ץ שגיא עתרו חבר הכנסת גדעון שגיא ואחרים נגד החלטתה של ממשלת ישראל מ-29 במרץ 1995, להרע את התנאים הניתנים לעמיתים חדשים בקרנות הפנסיה, ולהחיל הרעה זו גם על עמיתים חדשים שהצטרפו לקרנות מתחילת השנה. בנימוקי העותרים נכללה הטענה שהחלטה זו מנוגדת לחוק להגנה על השקעות הציבור בישראל בנכסים פיננסיים. העתירה התקבלה, ונפסק "כי ההחלטה לתת לתנאי התוכנית תחולה למפרע מתבטלת. פירושו של דבר, שהעמיתים החדשים, אשר הצטרפו לקרנות פנסיה מיום 1.1.1995 ועד יום החלטת הממשלה ביום 29.3.1995, יורשו להישאר כעמיתים בקרנות הפנסיה שאליהן הצטרפו, בתנאים שחלו עליהם שעה שהצטרפו כעמיתים בקרן." עתירה נוספת לבג"ץ עסקה בביטולו של הסכם רציפות, שעסק בתנאי הפנסיה של עובדים שהיו מבוטחים בקרן פנסיה ועברו להיות מבוטחים בפנסיה תקציבית, בעקבות תיקונו של חוק הפיקוח על הביטוח בשנת 2003 והתקנתו של התקנון האחיד מכוחו. פסק הדין, שביטל צעד זה וחייב להמשיך במימושו של הסכם הרציפות, הסתמך גם על החוק להגנה על השקעות הציבור בישראל בנכסים פיננסיים: כאן המקום להזכיר כי החוק להגנה על השקעות הציבור אוסר על הממשלה להפקיע השקעות ציבור – ובכלל זה גם: זכויות עמית בקופת גמל – ולשנות לרעה את התנאים שנקבעו להן בעת יצירתן, לרבות סכום הפירעון, או הפדיון. איסור זה, כשלעצמו, מעיד גם הוא, לטעמי, על היותן של זכויות הפנסיה הנצברות בקופת גמל לקצבה – זכויות בעלות מאפיינים קנייניים. מכאן, שהוראה בתקנון האחיד, שהותקן על ידי אורגן של הממשלה (אשר איננה מעוגנת בחוק המסמיך, כאמור), שתוצאתה היא פגיעה בסכום הפירעון, או הפדיון, של עמית בקרן פנסיה – מנוגדת להוראות החוק להגנה על השקעות הציבור. חוק להגנה על השקעות הציבור בישראל בנכסים פיננסיים, התשמ"ד–1984, ספר החוקים הפתוח, באתר ויקיטקסט היסטוריית החקיקה של חוק להגנה על השקעות הציבור בישראל בנכסים פיננסיים, במאגר החקיקה הלאומי באתר הכנסת חוק להגנה על השקעות הציבור בישראל בנכסים פיננסיים, התשמ"ד­-1984, ס"ח 1691 מ-26 ביוני 1984 הישיבה השלוש–מאות–ותשע–עשרה של הכנסת העשירית, ב' בתמוז התשמ"ד (2 ביולי 1984), דברי הכנסת שחר אילן, שריון חוקים רגילים ייפסל כנראה בבג"ץ, באתר הארץ, 18 ביולי 2001 בג"ץ 7691/95 ח"כ שגיא ואחרים נגד ממשלת ישראל ואחרים, ניתן ב-22 בדצמבר 1998 בג"ץ 2944/10 אברהם קוריצקי ואחרים נ' בית הדין הארצי לעבודה ואחרים, ניתן ב־13 באוקטובר 2015