הסכם שיתוף פעולה מובנה וקבוע (PESCO)

הסכם שיתוף פעולה מובנה וקבוע (באנגלית:Permanent Structured Cooperation) הידוע גם בראשי התיבות - PESCO (פֵסְקוֹ) אמון על האינטגרציה הצבאית של 26 מתוך 27 מדינות החברות באיחוד האירופי (כולן למעט מלטה) במסגרת מדיניות הביטחון וההגנה הכללית (אנ') של האיחוד. ההסכם נכנס לתוקף בתאריך 11 בדצמבר 2017 במטרה להעמיק את שיתוף הפעולה הצבאי בין מדינות האיחוד אשר חפצות בכך ולקדם פיתוח משותף של העוצמה הצבאית של האיחוד. טיבו של ההסכם שונה מהסכמים קודמים של האיחוד האירופי בכך שהליך קבלת ההחלטות הראשוני לא נסמך על הצבעת פה אחד אלא על אימוץ חלקי של תוכניות שונות במסגרת ההסכם. בניגוד להסכמים אחרים באיחוד, ההחלטות שנקבעו באמצעות מנגנון פסקו מוגדרות כמחייבות ולא כהמלצות. התרחבות האיחוד האירופי עם חתימת אמנת מאסטריכט יצרה מתחים חדשים בין חברות האיחוד וחוסר קוהרנטיות מנהלית של הארגון. הצורך בהמשך אינטגרציה בתחומים שונים ומשברים דוגמת התפרצות מחלת הפרה המשוגעת בבריטניה (אנ') וגל התרחבות חדש ב-2003/4 זירזו קריאות בתוך האיחוד לאימוץ של מערכת חקיקתית גמישה (אנ') יותר אשר עד עכשיו הסתמכה על הצבעות פה אחד לרוב תפקודה. ב-1997 אומצה לאיחוד אמנת אמסטרדם (1997) אשר הכניסה לאמנת מאסטריכט סעיף (סעיף מספר 31) אשר התיר למספר מדינות מצומצם (עד שליש מחברות האיחוד אשר מייצגות עד שליש מהאוכלוסייה האירופית (אנ')) לקבל פטור מחוק. במישור הצבאי, אמנת מאסטריכט התחייבה על הקמה עתידית של מדיניות חוץ וביטחון, בדגש על הישענות על נאט״ו והאיחוד המערב-אירופי כגורמים העיקריים אשר יבטיחו את הביטחון באירופה. כתוצאה מכך, האמנה לא טרחה להגדיר תקציב משותף או גוף מאוחד במסגרת מדיניות החוץ והביטחון החדשה (אנ'). המבנה הגמיש של האיחוד הכלכלי והמוניטרי של האיחוד האירופי (אנ') אשר נכלל באמנה כלל סעיפים לפיהם השתתפות בארגון לא חויבה בעמידה במדדים של השקעה כלכלית ופוליטית אלה בחקיקה ועמידה בחוקי הארגון. מבנה אינקלוסיבי מסוג זה הוסב במסגרת אמנת ליסבון לתחום הצבאי עם הסכם פסקו. אמנת אמסטרדם (1997) יחד עם אמנת ניס (2001), הרחיבה את הפרמטרים של אמנת מאסטריכט לגבי שיתוף פעולה צבאי מוגבר. האמנות אפשרו שיתוף פעולה לאחר הצבעה עם רוב מיוחד של 51% והגדירו כי שיתוף פעולה זה יופעל רק כאפשרות אחרונה ומבלי לחייב את המדינות אשר לא הצביעו בעד מלהשתתף. אמנה נוספת אשר לא אומצה לבסוף המשיכה לחייב החלטת פה אחד בנוסף להמלצה כללית לשימוש מוגבר בעתיד בהענקת פטורים, קידום תיאום ושיתוף פעולה הדדי בתחום הצבאי, הקמת סוכנות שלימים תהפוך לסוכנות ההגנה האירופית, קידום פיתוח משותף של אמצעי לחימה והתאמה של מנגנון שיתוף הפעולה לקונספט קבוצות הלחימה האירופיות. אמנת ליסבון איגדה את רוב המנגנונים מהאמנות השונות ומהחוקה האירופית תחת סעיפים 42.6 ו-46. לאחר אימוץ האמנה החלה תקופת המתנה עקב משבר החוב האירופי וחוסר קשב כללי באיחוד בה לא נעשתה פעולה רצינית להפעלת המנגנון. משברים שונים דוגמת פלישת רוסיה לחצי האי קרים ב-2014, גלי הגירה לאיחוד עקב מלחמת האזרחים בסוריה, חוסר יציבות כללי של המזרח התיכון במסגרת האביב הערבי, שורה של אירועי טרור על אדמת אירופה, פרישת בריטניה מהאיחוד האירופי ובחירת דונלד טראמפ לנשיאות ארצות הברית הדגישו את הצורך האירופי החמור במערכת סדורה של תיאום ושיתוף פעולה צבאי אשר תהיה עצמאית ממנגנוני הביטחון של נאט״ו. לאחר החלטה של המועצה האירופית, המנגנון הופעל רשמית ב-11 בדצמבר 2017. ההחלטה כללה את בקשת ההצטרפות של כלל החברות באיחוד מלבד הממלכה המאוחדת, דנמרק (שתצטרף ב-2023) ומלטה בנוסף לקביעה של סמכויות על פרויקטים, ערכי הארגון, סמכות הביקורת על תוכניות הפיתוח השונות, מערכת היחסים עם גופים שונים במסגרת מדיניות הביטחון וההגנה הכללית האירופית (אנ'), מימון הפרויקטים ושיתוף פעולה עם צד שלישי. העיגון החוקתי של מנגנון פסקו מעוגן בסעיפים 42.6, 44 ו-46 של האמנה לאיחוד אירופי (אנ'), פרוטוקול מספר 10 של האמנה על תפקודו של האיחוד האירופי (אנ') ובתיקונים שנעשו לאמנות על ידי אמנת ליסבון (סעיף 28). פסקו עובד על פי עקרון המיזוג הגמיש (אנ') לפיו מדינה אשר בוחרת שלא להשתתף בארגון אינה מחויבת בהשלכות הכלכליות או החוקיות של ארגון זה אך אין לה זכות הצבעה על מדיניותו. במידה ומדינה מעוניינת להשתתף, עליה להודיע למועצת החוץ (אנ') של מועצת האיחוד האירופי, לנציג העליון של האיחוד לענייני חוץ ומדיניות ביטחון ושבקשתה תעבור שם הצבעה של רוב מיוחד. אותו הליך קיים גם כאשר ישנן קריאות לסלק מדינה מהארגון. אימוץ או ביטול של חוק כזה או אחר במסגרת הארגון תידרש להצבעה בפה אחד. קבוצות קטנות של מדינות מתוך פסקו רשאיות להתאגד למען מטרה מסוימת אשר הוגדרה על ידי המועצה האירופית. המועצה אחראית על הליך קבלת ההחלטות של פסקו, קבלה או גירוש של מדינה מפסקו, תיעדוף פרויקטים, מימון ואישור של פרויקטים חדשים ובקרה על פרויקטים קיימים. המזכירות הכללית של פסקו מורכבת מגורמים אשר הושאלו משירות החוץ האירופי, המטה הצבאי של האיחוד האירופי (אנ') ושל סוכנות ההגנה האירופית. המזכירות אמונה על תקשורת בין האיחוד האירופי וכלל גורמי פסקו. אוסטריה אוסטריה איטליה איטליה אירלנד אירלנד אסטוניה אסטוניה בולגריה בולגריה בלגיה בלגיה גרמניה גרמניה דנמרק דנמרק הולנד הולנד הונגריה הונגריה יוון יוון לוקסמבורג לוקסמבורג לטביה לטביה ליטא ליטא סלובניה סלובניה סלובקיה סלובקיה ספרד ספרד פולין פולין פורטוגל פורטוגל פינלנד פינלנד צ'כיה צ'כיה צרפת צרפת קפריסין קפריסין קרואטיה קרואטיה רומניה רומניה שוודיה שוודיה דנמרק דנמרק - במסגרת הגמשת מערכת החקיקה האירופית (אנ'), דנמרק בחרה שלא לקחת חלק במדיניות הביטחון וההגנה הכללית (אנ'). בשנת 2023, שינתה דנמרק את החלטתה והצטרפה ל-CSDP ופסקו. הממלכה המאוחדת הממלכה המאוחדת - עקב פרישת הממלכה המאוחדת מהאיחוד האירופי, הממלכה הפסיקה להיכנס לארגונים אירופים חדשים. מלטה מלטה ארצות הברית ארצות הברית - ב-6 במאי 2021, ארצות הברית הצטרפה לפרויקט המוביליות הצבאית כחברת צד שלישי. הממלכה המאוחדת הממלכה המאוחדת - ב-14 בנובמבר 2022, בריטניה הצטרפה לפרויקט המוביליות הצבאית כחברת צד שלישי. נורווגיה נורווגיה - ב-6 במאי 2021, נורווגיה הצטרפה לפרויקט המוביליות הצבאית כחברת צד שלישי. קנדה קנדה - ב-6 במאי 2021, קנדה הצטרפה לפרויקט המוביליות הצבאית וב-21 בפברואר 2023 הצטרפה לפרויקט הלוגיסטי NetLogHubs. נאט"ו נאט"ו הארגון לחימוש משותף (אנ') - תוכנית פיתוח בין גרמניה לצרפת פוטנציה לפרויקטים אחרים במסגרת פסקו [https://www.eeas.europa.eu/eeas/permanent-structured-cooperation-pesco_en :A Security and Defence policy fit for the future Permanent Structured Cooperation (PESCO)], European Union External Action, ‏18/9/2021 (באנגלית) (ארכיון) Fiott, Daniel, Chapter 1: PeSco: Where From and What for?, Permanent structured cooperation: what's in a name?, כרך No 142 (November 2017), Paris: European Union Institute for Security Studies, 2017, Chaillot papers, עמ' 21-22, ISBN 978-92-9198-635-4. (באנגלית) European Union, Treaty on European Union (Consolidated Version), Treaty of Maastricht, Journal of the European Communities C 325/5, 7/2/1992, עמ' Article 31 (ex Article 23 TEU( (באנגלית) European Union, TREATY OF NICE, Official Journal of the European Communities (2001/C 80/01), 2001, עמ' Article 17 (באנגלית) Eduardo Zamarripa, The Permanent Structured Cooperation in the European Union. Its Real Potential Value, Cham: Springer International Publishing, 2020, עמ' 87–95, ISBN 978-3-030-12292-8. (באנגלית) Council of the EU: Press release, EU defence cooperation: Council welcomes Denmark into PESCO and launches the 5th wave of new PESCO projects, Council of the EU, ‏23/5/2023 (באנגלית) (ארכיון) Council of the European Union, COUNCIL DECISION (CFSP) 2017/2315 | establishing permanent structured cooperation (PESCO) and determining the list of participating Member States, Official Journal of the European Union, 2017 (באנגלית) (אורכב 20.04.2023 בארכיון Wayback Machine) Official Journal of the European Union, C 306, 17 December 2007 | Treaty of Lisbon, Eur-Lex, ‏17/12/2007 (ארכיון) Luigi Lonardo, Chapter 5: Common Security and Defence Policy in Action, EU Common Foreign and Security Policy After Lisbon: Between Law and Geopolitics, Cham: Springer, 2023, עמ' 104-107, ISBN 978-3-031-19130-5. (באנגלית) שרה קאהן-ניסר, פרק 4: מיצוי (הופעת רעיון המיזוג הגמיש), האיחוד האירופי: היסטוריה, מוסדות ומדיניות, רעננה: האוניברסיטה הפתוחה, התשע״ז - 2016, עמ' 112-113, מסת"ב 978-965-06-1509-3. (בעברית) לפירוט על שיטת ההצבעה במועצת האיחוד האירופי ראה: מבנה הצבעות במועצת האיחוד האירופי (אנ') [https://www.eeas.europa.eu/sites/default/files/documents/2023/PESCO-Deepening-defence-cooperarion.pdf PERMANENT STRUCTURED COOPERATION - PESCO: DEEPENING DEFENCE COOPERATION AMONG EU MEMBER STATES], The Diplomatic Service of the European Union, ‏May, 2023 (באנגלית) (ארכיון) PESCO | Member States Driven (באנגלית) (ארכיון) Military Mobility (MM) | PESCO (באנגלית אמריקאית) Council Decision (CFSP) 2023/385 of 20 February 2023 on the participation of Canada in the PESCO project Network of Logistic Hubs in Europe and Support to Operations, EUR-Lex, ‏21/3/23 (באנגלית) (ארכיון) Peace, security and defence cooperation in Post-Brexit Europe: risks and opportunities, Cham: Springer, 2019, ISBN 978-3-030-12417-5 Indirect Fire Support Capability (EuroArtillery) [CLOSED | PESCO] (באנגלית אמריקאית) EU Test and Evaluation Centres (EUTEC) [CLOSED | PESCO] (באנגלית אמריקאית) Co-basing [CLOSED | PESCO] (באנגלית אמריקאית)