משרד התחבורה נגד חברת החדשות הישראלית בע"מ

עע"מ 6013/04 מדינת ישראל – משרד התחבורה נגד חברת החדשות הישראלית בע"מ הוא פסק דין שבו בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים מנהליים דן בשאלה האם דו"ח של מבקר פנימי ברשות ציבורית נכנס תחת חסותו של חוק חופש המידע ועליו להיות מוצג לציבור. חברת החדשות הייתה מעוניינת לעיין בדוחות של המבקר הפנימי של משרד התחבורה ביחס לתפקודו של מנהל התעופה האזרחי ושל מערך חקירת תאונות ותקריות אוויר. ביהמ"ש העליון פסק כי הנחת המוצא של חוק חופש המידע היא שחומר המצוי בידי רשות ציבורית – חובה על הרשות לגלותו לציבור, כך גם דו"ח ביקורת פנימית. על ידי חשיפה וגילוי, הרשות מקיימת את זכות הציבור לדעת ואת חופש הביטוי המהווה זכות חוקתית. בית המשפט הכריע כי אף שמדובר בדוח שערך מבקר הפנים של הרשות, חוק חופש המידע מחייב את פרסומו ולא ניתן לטעון כאילו מדובר בענייניה הפנימיים של הרשות. לא די בטענה כי הליקויים שפורסמו בדוח יתוקנו, אלא זכותו של הציבור לקבל את הדוח ולבקר את פעולת הרשות בעצמו. פסק הדין העניק פרשנות משמעותית לסייג העוסק ב"דיונים פנימיים" והבהיר כי גם מידע הנוגע לפעולות ביקורת בתוך הרשות, הוא לא מידע השמור לרשות עצמה אלא לציבור כולו וזאת מתוך תפיסה כי המידע שייך לציבור. כמו כן, הבהיר בית המשפט כי לא די בפיקוח של הרשויות על עצמן, אלא כי יש לאפשר לציבור לפקח באופן בלתי-אמצעי על המתרחש ברשויות השלטוניות. ערך מורחב חוק חופש המידע חוק חופש המידע נחקק בשנת 1998 ונכנס לתוקף ב-1999, החוק מאפשר לכל אזרח או תושב ישראל לפנות בבקשה לרשות ציבורית לקבל מידע אותו היא מחזיקה, בכפוף למגבלות מסוימות המפורטות בו, שנועדו לאזן בין חופש המידע לבין זכויות ואינטרסים מסוגים שונים, לדוגמה פגיעה בביטחון המדינה, שיבוש תפקוד תקין של רשות ציבורית, מידע שגילויו יפגע בפרטיותו של אדם.  מטרתו העיקרית של החוק לפי דברי ההסבר ברשומות הצעת החוק משנת 1997: הזכות לקבל מידע מרשויות ציבוריות היא אחת מזכויות היסוד במשטר דמוקרטי. היא תנאי בסיסי להגשמתו של חופש הביטוי ולמימוש זכויותיו הפוליטיות והאחרות של אדם בכל תחומי החיים. נגישות רבה יותר למידע תסייע לקידומם של ערכים חברתיים ובהם שוויון, שלטון החוק וכיבוד זכויות האדם, ותאפשר גם בקרה טובה יותר של הציבור על מעשי השלטון. — הצעת חוק חופש מידע חוק זה מהווה מרכיב של זכות הציבור לדעת ולרכוש מידע. לדעת תומכיו הוא מגשים את האינטרסים בדבר גילוי האמת והגשמה עצמית של הפרט וקידום תרבות השלטון ואמון הציבור ברשויות הציבוריות.  שכן, ללא זרימה חופשית של מידע לגבי פעולות הרשויות לא יוכלו הבוחרים להשפיע על המדינה בצורה מושכלת ולממש את ערכי הדמוקרטיה. — הצעת חוק חופש המידע ערך מורחב – ביקורת פנימית ביקורת פנימית היא פעילות המתבצעת על ידי מבקר פנימי בארגון ציבורי. פעילות זו נועדה להפנות קשב של מנהלים ועובדים בארגון לסיכונים בתפקוד הארגון ולצורך בשיפור הבקרות הניהוליות כדי לצמצם את הסיכונים הללו. ניתוח הסיכונים והצעת הבקרות הניהוליות המתאימות נועדו להבטיח קידום מועיל, יעיל ומוסרי של יעדי הארגון, ולשמור על כספו ורכושו.  הבקרות הניהוליות כוללות, בין השאר, אמצעים כמו יצירת תרבות ארגונית מתאימה, קביעת מדיניות, חלוקת אחריות וסמכויות, יצירת איזונים ובלמים, כתיבת הוראות ונהלים ועדכונם ועוד.  בישראל מעוגנת פונקציית הביקורת הפנימית בגופים ציבוריים בחוק הביקורת הפנימית. כשתפקידה של הרשות הציבורית הוא להפיק לקחים מן הדו"ח אותו מוציא המבקר הפנימי, ולתקן את הליקויים העולים מדו"ח הביקורת הפנימית. חברת החדשות של הערוץ השני התעניינה בתאונות האוויריות שקרו בישראל, וביקשה לבצע תחקיר מקיף בנושא. לאחר התחקיר הראשוני שבוצע על ידה, העותרת (חברת החדשות) רצתה לעיין בדוחות הביקורת הפנימיים השייכים למשרד התחבורה מתוך רצון לבחון אם קיימת אכיפה יעילה של חוקי הטייס ואם חקירת תאונות האוויר הן חקירות יעילות שמניבות תוצאות, שבעקבותיהן מפיקים לקחים וכמות התאונות יורדת. הדיון נסב סביב השאלה אם זכאית חברת החדשות לעיין בדוחות המבקר הפנימי של משרד התחבורה ביחס לתפקודו של מנהל התעופה האזרחי ושל מערך חקירת תאונות ותקריות אוויר. בית המשפט לעניינים מנהליים פסק לטובת חברת החדשות והורה על גילוי דו"ח חקירת תאונות אוויריות ודו"ח אגף יחסים בינלאומיים, כאשר סקר את עקרונות היסוד בחוק חופש המידע, ובהן הגשמת חופש הביטוי, מימוש עקרונות המשטר הדמוקרטי ותפיסת הרשות השלטונית כנאמן הציבור. ביהמ"ש קבע כי הכלל הוא שרשות ציבורית צריכה למסור מידע, וכי הסייגים לחוק הם היוצאים מן הכלל. לביהמ"ש סמכות לפרש את הסייגים על פי תכליתו של החוק וכן להעמיד את שיקול דעתו תחת שיקול דעתה של הרשות.  בית המשפט בחן את הוראות חוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב-1992, המסדיר את פעולות מבקר הפנים במשרדי הממשלה, אשר מטרתו היא בדיקת תקינותו של הגוף המבוקר. המדינה טענה כי סעיף 9(ה) תקף במקרה דנן. לפי הסעיף, ”בכפוף להוראות סעיף 10 חייב המבקר הפנימי לשמור בסוד כל מסמך ומידע שהגיעו אליו עקב מילוי תפקידו, זולת אם הגילוי נחוץ למילוי תפקידו כנדרש בחוק או אם הגילוי נדרש על פי כל דין”. כמו כן, בחן בית המשפט את טענות המדינה שהתנגדה לחשוף את הדוחות מתוך הטענה כי מתוקף הוראות הסעיפים 9(ב)(4) ו-9(ב)(1) לחוק חופש המידע, הקובעים כי ”רשות ציבורית אינה חייבת למסור מידע שהוא אחד מאלה: (1) מידע אשר גילויו עלול לשבש את התפקוד התקין של הרשות הציבורית או את יכולתה לבצע את תפקידיה;... (4) מידע בדבר דיונים פנימיים, תרשומות של התייעצויות פנימיות בין עובדי רשויות ציבוריות, חבריהן או יועציהן, או של דברים שנאמרו במסגרת תחקיר פנימי, וכן חוות דעת, טיוטה, עצה או המלצה, שניתנו לצורך קבלת החלטה, למעט התייעצויות הקבועות בדין.” לבסוף, ביהמ"ש הדגיש כי הביקורת הפנימית פועלת בתוך הארגון ותפקידה לאסוף נתונים, להסיק מסקנות ולהמליץ המלצות לעתיד. כך ניתן לקבל מידע אובייקטיבי, מקצועי ומהימן, המסייע לשפר את השירות ולהשיא את איכותו ורמתו של המנהל הציבורי. עוד פסק כי בהשוואה לדו"ח מבקר המדינה ודו"ח מבקר העירייה אשר מפורסמים ברבים, כך נכון הדבר גם לגבי דו"ח המבקר הפנימי של משרד התחבורה. הוא הדגיש כי דווקא משום שכוחו של המבקר הפנימי פחות מזה של מבקר המדינה, יש צורך להעצימו באמצעות פרסום דוחותיו. הדו"ח נוגע לבטיחות הציבור ולכן לציבור יש עניין בו ומשכך סע' 9(ה) לחוק הביקורת הפנימית אינו אוסר לפי דין את גילוי המידע. במשרד התחבורה טענו כי מוסד מבקר הפנים הוא כלי עזר ניהולי פנימי למנהל הגוף המבוקר, ובשל זאת הוא חלק מהגוף המבוקר שנועד לשפוט את פעולתו מתוכו ולשרת את הנהלתו; בשונה ממוסד מבקר המדינה שהוא גוף עצמאי ובלתי תלוי שאחראי על הכנסת והציבור בכללותו ומקיים ביקורת חיצונית על גופים ציבוריים ומשום כך מפרסם זאת ברבים. לכן, סבורה המדינה כי דו"ח הביקורת הפנימית צריך להימסר לממונה עליו ולשר או למנכ"ל הגוף הציבורי ולא להתפרסם ברבים. טענתם הייתה כי פרסום גורף של דו"חות ביקורת פנימיים יגרע משיתוף הפעולה של הגוף המבוקר עם המבקר, יפגע ביחסי האמון שבין המבקר לממונה, ישפיע על אופן כתיבת הדו"ח ועל הנושאים שיעמדו לביקורת, ויפחית את האפקטיביות של הליך הביקורת.  לדעת המערערת דו"חות ביקורת הפנים נופלים תחת הסייגים הקבועים בחוק חופש המידע. ס'9(ב)(1) לחוק חופש המידע קובע כי רשות יכולה שלא למסור מידע אשר גילויו עלול לשבש את התפקוד התקין של הרשות הציבורית או את יכולתה לבצע את תפקידיה. וכי יש להחיל בגדר הסעיף את "מבחן החשש הסביר לתפקוד התקין של הרשות" ולא את "מבחן הוודאות הקרובה" הבוחן קיומה של אפשרות קרובה, אם קיימת סכנה גבוהה לשיבוש חמור ורציני של הרשות, והוא מבחן דווקני יותר ממבחן החשש הסביר.  טענה נוספת שהעלתה המדינה בערעורה הוא כי המידע נופל תחת הסייג המצוי בסעיף 9(ב)(4) לחוק חופש המידע. הסעיף קובע כי רשות ציבורית רשאית שלא למסור מידע הנוגע לדיונים פנימיים, תרשומות של התייעצויות פנימיות בין עובדי רשויות ציבוריות, חבריהן או יועציהן, או של דברים שנאמרו במסגרת תחקיר פנימי, וכן חוות דעת, טיוטה, עצה או המלצה, שניתנו לצורך קבלת החלטה, למעט התייעצויות הקבועות בדין. המדינה טענה כי דו"ח המבקר הפנימי בא בגדר הסעיף בהיותו חלק מתהליך עבודת המטה וקבלת ההחלטות בתוך הארגון. ועל כן, הכלל בכל הנוגע לדו"חות של ביקורת פנימית צריך להיות מניעת גילוי, ואילו רק במקרים מיוחדים וספציפיים, שבהם יש אינטרס רב בגילוי צריך להתירו לפי סע' 17(ד) לחוק חופש המידע, דבר שאינו מתקיים בעניינו. בית המשפט העליון קבע, במסגרת פסק הדין שכתב השופט אליעזר ריבלין ואליו הצטרפו השופטים סלים ג'ובראן והשופטת אסתר חיות כי יש למסור את המידע המבוקש.  פסק הדין התמקד בשתי נקודות מרכזיות: תכלית חוק חופש המידע בכלליות ותחולתו; וחופש המידע בדוחות הביקורת הפנימית. בית המשפט קבע כי נקודת המוצא של חוק חופש המידע היא שהרשות מהווה נאמן המחזיק במידע עבור הציבור ולכן, מחובת הרשות לגלותו. עם זאת כאשר ישנה התנגשות בין זכות חוקתית לבין אינטרס ציבורי, האחרון יגבר רק כאשר קיימת הסתברות ראויה לפגיעה ממשית באותו אינטרס. ההכרעה מכניסה למסגרת תחולתו של החוק את דוח הביקורת הפנימי ומשכך, לא תהיה חובת גילוי כללית ובלתי מבוקרת או לחלופין חיסיון גורף, אלא נדרש מהרשות תמיד לבחון את "התכלית הראויה" לפי סע' 8 ו9 לחוק חופש המידע וכן, לעמוד בדרישת המידתיות לפי סע' 10 ו-11 לחוק חופש המידע. כלומר, נטל ההוכחה מוטל על הרשות לצורך עילת חיסיון, אך זו כמעט שאינה מהווה עילה כאשר כבר התפרסמה כתבה בעבר בעיתון "גלובס". לבסוף, ככל שמתאפשר לרשות לפעול לפי עקרון "העיפרון הכחול" על ידי השמטת שמות ופרסום תמצית ממצה, עליה לפעול לפיכך ולא לבחור בחיסיון מוחלט, אלא כאשר מלווה בנימוק משכנע לחיסיון. נושא פסק הדין מהווה אינטרס ציבורי בעל עניין רחב מאוד כאשר מדובר ב"בטיחות הציבור" והגילוי מהווה תועלת גדולה יותר מחיסיון בכמה מובנים של עקרונות, אינטרסים וזכויות. בעוד שתפקידה של הרשות הציבורית הוא להפיק לקחים ולתקן ליקויים העולים מדוח הביקורת הפנימית וחזקה שפועלת כך; חובת הגילוי מאפשרת לקיים את זכות הציבור לדעת וחופש הביטוי (אין הציבור מחויב לקבל כ"מובן מאליו" הצהרה שהלקחים יושמו). בנוסף, הגילוי מאפשר הגשמת אינטרסים בדבר גילוי האמת והגשמה עצמית של הפרט, מימוש עקרון שקיפות השלטון וקידום תרבות השלטון והסדר, הרחבת אמון הציבור ברשויות כאשר הפיקוח של הציבור על ידי חשיפת המידע מהווה זרז ותמריץ ליישום מסקנות המבקר. בפן דוחות הביקורת הפנימיים – ביהמ"ש אינו מקבל את טענת המדינה בדבר "אפקט מצנן" שעשוי להוביל אליו פרסום המידע וזאת כיוון שאין חשש לפגיעה ממשית ומהותית בתפקוד התקין של הרשות הציבורית או של הליך הביקורת הפנימית. ביהמ"ש מציין שלשם כך ישנם חוקים דו-כיווניים מהמשפט המנהלי המבטיחים שעבודת המבקר הפנימי לא תושפע מפרסום הדו"חות וכן, גם על המבקר הפנימי חלה החובה למלא אחר תפקידו הקבוע בחוק; לבסוף, ביהמ"ש מכיר בכך שיש בפרסום הליך של שיפור וקידום מוסד הביקורת הפנימית מצד הציבור. משכך, הסייגים אינם חלים. פסק הדין משפיע על הדין הנוהג עד היום, ויש בו שימוש נרחב לאורך השנים. חשיבותו הרבה של פסק הדין באה לידי ביטוי, בין היתר, בגבולות שהוא יוצר לשימוש בסייגים האמורים לעיל ובכך שהוא מבהיר את חשיבותו של חוק חופש המידע. ניתן לראות זאת במספר נקודות מהעתירה המבהירות את האופן שבו יש להגן על הזכות למידע, גם במפגש מול זכויות אחרות – רק מקום שבו קיימת ודאות קרובה לפגיעה בתקינות פעולתה של הרשות תקום עילה מספקת להגבלת חופש המידע מטעם זה, בכפוף לחובת הרשות אמצעים שפגיעתם בחופש המידע פחותה ; הזכות לחופש מידע היא זכות יחסית ויש לאזנה עם אינטרסים וזכויות מתנגשים, כפי שבא לידי ביטוי בחופש המידע — עעמ 2398/08 מדינת ישראל - משרד המשפטים נ' אליצור סגל , סד (3) 666 קביעות חשובות נוספות מתוך הפסק דין מתקשרות למטרות חוק חופש המידע: חופש המידע נועד להגשים כמה אינטרסים עיקריים, וביניהם חופש הביטוי וזכות הציבור לדעת, תרבות השלטון ושקיפות פעולתו והעיקרון שלפיו הרשות מחזיקה במידע כנאמן עבור הציבור — בג"ץ 10271/02 אברהם פריד נ' משטרת ישראל מחוז י-ם , סב (1) 106 בנוסף, ישנה התייחסות חיובית מתמשכת לפרסום דוח ביקורת פנימי – פרסום של דוחות ביקורת פנימיים מגשים את השיקולים העומדים ביסוד חופש המידע — דנפ 5852/10 מדינת ישראל נ' מאיר שמש , סה (2) 377 סעיף 10 לחוק הביקורת הפנימית קובע אי-קבילות של דוח הביקורת הפנימית, ואין הוא עוסק בחיסיון או בחופש המידע — בגץ 844/06 אוניברסיטת חיפה נ' פרופ' אברהם עוז , סב (4) 167. ביקורת פנימית חוק חופש המידע חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו חוק יסוד: מבקר המדינה שקיפות שלטונית דיני רשויות מקומיות, מאת השופט (בדימוס) אליהו וינוגרד, עמ' 317- פרסום תמצית דו"ח מבקר פנימי לפי התנאים שנתקבלו בפסק דין זה. ז' סגל הזכות לדעת באור חוק חופש המידע (תש"ס), עמ' 5, 199, 200-202. בלהה כהנא, אין מנוס משינוי ההלכה ב'עניין גלעד'- ההכרח בהחזרת החיסיון לוועדות הבדיקה הרפואיות הפנימיות, מאזני משפט יא 159, תשע"ז 2017- עמ' 168–169. חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, ספר החוקים הפתוח, באתר ויקיטקסט סעיף 12 לחוק יסוד: מבקר המדינה חוק הביקורת הפנימית, תשנ"ב-1992, ספר החוקים הפתוח, באתר ויקיטקסט חוק הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו, תש"ן-1990, ספר החוקים הפתוח, באתר ויקיטקסט חוק חופש המידע, תשנ"ח-1998, ספר החוקים הפתוח, באתר ויקיטקסט חוק חופש המידע הצעת חוק חופש המידע, עמוד 397 חוק הביקורת הפנימית נוהל ביקורת פנימית במשרדי ממשלה וביחידות הסמך, ס' 2