ועדת חקירה ממלכתית (ישראל)

בישראל, ועדת חקירה ממלכתית היא ועדה ציבורית שהוקמה על פי החלטה של ממשלת ישראל או בהחלטה של הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת, ומונתה על ידי נשיא בית המשפט העליון, לשם בירורו המעמיק של נושא הנמצא במרכז סדר היום הציבורי. הממשלה יכולה להורות על מינוי ועדת חקירה ממלכתית בכל עת. הוועדה לענייני ביקורת המדינה יכולה להורות על מינוי כזה רק בעקבות דיון בדוח של מבקר המדינה. ועדות חקירה מוקמות בדרך-כלל בעקבות לחץ ציבורי. לעיתים הממשלה מעדיפה להקים ועדת חקירה ממלכתית כדי שלא תואשם ב"טיוח" של מחדלים. על פי פסק דין של בג"ץ, הממשלה חייבת לדון בהמלצות ועדת החקירה הממלכתית בצורה מעמיקה וממצה. למרות שאינה חייבת לקבל את ההמלצות קיימת ציפייה שהן יקוימו. למרות שלעיתים קיימת התנגדות בממשלה להמלצות של ועדת חקירה ממלכתית, נכון לתחילת 2021, אף ממשלה לא התעלמה מהמלצותיה גם אם לא תמיד קוימו במלואן. ועדת חקירה ממלכתית היא עצמאית ובלתי תלויה. יש ברשותה כלים רחבים כמו יכולת לכפות המצאת מסמכים, ויכולת לחייב התייצבות עדים. ערך מורחב – חוק ועדות חקירה ועדת חקירה ממלכתית מתמנה ופועלת בהתאם להוראותיו של חוק ועדות חקירה. קודם לחקיקתו של חוק זה פעלו ועדות חקירה, (כגון ועדת פרומקין בראשות השופט גד פרומקין שהוקמה בשנת 1950 כדי לבחון את נושא החינוך האחיד) לפי פקודת ועדות חקירה. על-פי החוק, ישנם שני מסלולים להקמת ועדת חקירה ממלכתית: חוק ועדות חקירה, המסמיך את הממשלה להחליט על הקמת ועדת חקירה ממלכתית, ועל ניסוח כתב מינוי לוועדה. בכתב המינוי של הוועדה נקבעים תחומי פעולתה, כלומר העניינים שיהיו נושאי החקירה. מרגע שהתקבלה ההחלטה בממשלה ונוסח כתב המינוי, הממשלה אינה רשאית עוד להתערב בהרכב הוועדה או בסדרי עבודתה. חוק מבקר המדינה, תשי"ח-1958, מסמיך את הוועדה לביקורת המדינה להחליט על הקמת ועדת חקירה ממלכתית, בעקבות הגשת דו"ח של מבקר המדינה. החלטה זו מתקבלת על פי הצעת המבקר או מיוזמתה של הוועדה. מבחינת הממשלה המכהנת מסלול זה עדיף פחות, מכיוון שאז הוועדה לביקורת המדינה מנסחת את כתב ההסמכה של ועדת החקירה ולא היא. בתחילה היה זה מסלול משני ופחות מקובל, ועד שנת 2008 הוקמה ועדה אחת בלבד במסלול זה – ועדת בייסקי לבדיקת ויסות מניות הבנקים (1985). אולם שלוש הוועדות שהוקמו מתחילת 2008: ועדת החקירה הממלכתית בנושא הסיוע לניצולי השואה, בראשות השופטת בדימוס דליה דורנר, ועדת החקירה הממלכתית בנושא ניהול משק המים בישראל, בראשות השופט דן ביין, וועדת החקירה הממלכתית בנושא טיפולן של הרשויות המוסמכות במפוני גוש קטיף וצפון השומרון (ועדת מצא), הוקמו על בסיס חוק מבקר המדינה. בשני המקרים הסמכות להחליט על הרכב הוועדה היא בידי נשיא בית המשפט העליון. ועדת חקירה ממלכתית פועלת כמעין בית משפט בהרכב מורחב. לפיכך יש בה לפחות שלושה חברים, או מספר אי-זוגי גדול יותר של חברים (כדי שתמיד ייווצר רוב במקרה של חילוקי דעות). יו"ר הוועדה הוא שופט של בית המשפט העליון או שופט של בית משפט מחוזי או שופט כאמור שיצא לגמלאות או שפרש. הוועדה מוסמכת לזמן עדים ולכפות עליהם להשיב לשאלותיה. עדים שמסרבים חשופים לעונשים דומים לעדים בבית משפט המסרבים להעיד. היא רשאית לכפות על רשויות המדינה ועל אזרחים למסור לה חומר שעשוי לסייע לה בחקירה, גם חומר חסוי. עם זאת, הוועדה אינה חייבת לנהוג לפי סדרי הדין ודיני הראיות הנהוגים בבתי המשפט בישראל. בנוסף אין אפשרות להשתמש בחומר הנאסף על ידי הוועדה כראיה במשפט פלילי. מטרת ההגבלה הזו היא למקד את עבודתן של ועדות חקירה בהיבטים הציבוריים ולאו דווקא הפליליים של האירועים הנחקרים, וכדי להסיר חשש מחברי ממשלה שמחליטים על הקמת הוועדה, או מאזרחים המעידים בפניה, כי הם עלולים לעמוד לדין פלילי בעקבות החקירה. כאשר הוועדה מוצאת שאדם עלול להיפגע מתוצאות חקירתה, היא מזהירה אותו על כך, ומעמידה לרשותו את חומר הראיות שנאסף בעניינו. כמו כן ניתנת לו אפשרות למסור את גרסתו לוועדה ולחקור עדים מטעמו. הוא רשאי להיעזר בעורך דין מטעמו לשם ניסוח גרסתו ולשם חקירת העדים. בגמר דיוניה עליה להגיש דוח הכולל ממצאים והמלצות, והיא רשאית לפרסם עוד קודם לכן דוח ביניים על תוצאות חקירתה. דוח הוועדה מפורסם לאחר הגשתו לממשלה, אך ניתן לקבוע שהדוח או חלקים ממנו יישמרו בסוד "למניעת פגיעה של ממש בביטחון המדינה, על יחסי החוץ של המדינה, על עניין כלכלי חיוני של המדינה על שלומו או פרטיותו של אדם, או על דרכי הפעולה החסויות של רשות או גוף שיש להם סמכות חקירה על פי דין" (סעיף 20 לחוק ועדות חקירה). לממשלה נתונה הסמכות להקים ועדה שעצם קיומה וכל דיוניה יישמרו בסוד, כאשר נושא החקירה מחייב זאת. ועדות חקירה אמורות לחקור נושא שנמצא תחת פיקוחה ואחריותה של הממשלה בפני הכנסת. חוק ועדות חקירה מציין שאם ראתה הממשלה שקיים עניין בעל חשיבות ציבורית חיונית באותה שעה, היא רשאית לבחון אותו באמצעות ועדה שתגיש לה דין וחשבון. ההחלטה לגבי קיום האינטרס הציבורי נתונה בידי הממשלה והיא זו שתצטרך לגבש דעה בנושא כשיוגשו המסקנות. במחקרו המקיף של עו"ד ד"ר אביגדור קלגסבלד על ועדות חקירה ממלכתיות, הוא הדגיש כי "אחת ממטרותיה העיקריות של החקירה הממלכתית היא השבת האמון הציבורי ברשות המבצעת". משמעות העניין היא, כפי שמוסבר בהרחבה בעבודת הדוקטורט של נדב מולצ'דסקי, שוועדות חקירה חותרות לגבש נראטיב לאומי על מושא החקירה שלהן. הוועדות לוקחות אפוא חלק חשוב ומרכזי, לעיתים ראשוני, במאבק על עיצוב העבר הלאומי. ההיסטוריה של ועדות החקירה הממלכתיות מלמדת שרבות מהן למעשה לא הצליחו להשיב את אמון הציבור ברשות המבצעת. ועדת חקירה גם עוזרת בטיהור האווירה הציבורית, אף על פי שייתכן שאת הנושא שבטיפול הוועדה ניתן היה לחקור באמצעים אחרים, ואולי אף יותר יעילים, כגון צעדים משמעתיים, בירור פנימי או חקירה של מבקר המדינה. עקרון פומביות הדיון הוא עיקרון מרכזי בעבודת ועדות חקירה. על פי החוק, מרבית הדיונים של הוועדה צריכים להיות פומביים, וזאת מתוך תפיסה כי אחת המטרות המרכזיות שהוועדה מקדמת היא שיקום אמון הציבור ברשויות המדינה שכשלו במשימה מסוימת, בין השאר על ידי מתן אפשרות לציבור לראות כיצד מתנהלת החקירה, ולוודא שלא מעלימים ממנו דבר. קיימת בחוק גם אפשרות לקיים חלק מהדיונים בנושאים רגישים בדלתיים סגורות, אך זהו היוצא מן הכלל. לדוגמה, לאחר מלחמת לבנון השנייה הוקמה ועדת וינוגרד כוועדת בדיקה ממשלתית והיא לא הייתה שקופה כלל - דיוניה התקיימו בדלתיים סגורות, והפרוטוקולים שלה פורסמו רק לאחר שהוגשה עתירה לבג"ץ בנושא זה. ועדות חקירה נבדלות מבית המשפט בכך שהן אינן מסתפקות בחומר המוגש להן על ידי צדדים לסכסוך אלא גם חוקרות באופן אקטיבי. בנוסף, ועדות חקירה לרוב כוללות חברים בעלי ידע מקצועי בנושא הנחקר. במהלך השנים התפתח נוהג שוועדות חקירה מצרפות מסקנות והמלצות בדו"ח הסופי שלהן. המצדדים בעמדה זו טוענים שזהו חלק מתפקידן הציבורי וזו הציפייה הציבורית מהן. אם הוועדה לא תצביע על האשמים ולא תמליץ על סנקציות בהתאם, ייתכן שהציבור לא ימצא טעם בהקמתה, ודו"ח הוועדה ייראה כניסיון טיוח של הממשלה, דבר העלול להעצים את תחושת חוסר האמון של הציבור במערכת השלטונית. ועדת חקירה נתפסת כממלאת תפקיד מוסרי ציבורי ממדרגה ראשונה וכיוצרת אמות מידה אתיות בתרבות הפוליטית. המתנגדים להגשת מסקנות והמלצות בדוח הסופי של הוועדות טוענים כי תפקידה של הוועדה הוא ביסודו בירור עובדתי בלבד של נושא החקירה. הוועדה היא גוף מקצועי וההמלצות שייכות לתחום הפוליטי וראוי שגוף פוליטי יכריע בהן. קביעת ההמלצות עלולה לפגוע בזווית הראייה הנייטרלית והמקצועית של הוועדה. בצרפה המלצות עלולה הוועדה לנכר חלק מהציבור. דעות שונות הושמעו בשאלה האם הממשלה חייבת לבצע המלצות של ועדת חקירה ממלכתית. פרופ' יצחק זמיר טען שבהחליטה להקים ועדת חקירה, מסכימה הממשלה מראש למלא אחר מסקנותיה ועל כן הממשלה מחויבת לשקול את ההמלצות לגופן, ורק מקרים נדירים וטעמים יוצאים מן הכלל עשויים להצדיק דחיית ההמלצה. לעומת זאת, אביגדור קלגסבלד טען שהממשלה אינה מחויבת להמלצות של ועדת חקירה כשם שהיא אינה חייבת להקים ועדת חקירה מלכתחילה וכי לוועדת חקירה אין כל עדיפות במומחיות ובמעמד על פני הממשלה בהסקת מסקנות ושלא ראוי שהממשלה תישא באחריות משותפת להחלטות ולפעולות הנכפות עליה. מאז נחקק חוק ועדות חקירה בשנת 1968, הוקמו על פיו 16 ועדות חקירה ממלכתיות מכוח החלטת ממשלה, ו-4 ועדות הוקמו על פי חוק מבקר המדינה מכוח החלטת הוועדה לביקורת המדינה של הכנסת (מסומנות בכוכבית). משנת 1969 עד שנת 2009 התקיימו בכל עשור 5–3 ועדות חקירה ממלכתיות. בתקופת כהונתו של בנימין נתניהו כראש הממשלה לא הוקמה אף ועדת חקירה. בשנת 2010 מנע נתניהו הקמת ועדת חקירה ממלכתית לאסון הכרמל, ובשנת 2011 ביטל את ועדת השרים לענייני ביקורת המדינה האחראית על הטיפול בדו"חות ביקורת ממשלתיים, והעביר את הטיפול בדו"חות אלו לאחריות משרד ראש הממשלה, שבפועל בחר שלא ליישם אף הצעה לוועדת חקירה ממלכתית. בתקופת כהונת ממשלת בנט–לפיד הוקמו שתי ועדות חקירה ממלכתיות, לראשונה מאז 2009. הטבלה הבאה מציגה את ועדות החקירה הממלכתיות שהוקמו בישראל. לאחר מתקפת הפתע על ישראל נשמעו קריאות רבות בציבור להקמת ועדת חקירה ממלכתית. בין השאר, מכתב ההתפטרות של ראש אמ"ן, אלוף אהרון חליוה, כלל קריאה להקמת ועדת כזו. פרופ' רענן סוליציאנו קינן, מומחה למדיניות ציבורית מהאוניברסיטה העברית בירושלים, פרסם באפריל 2024 מסמך ובו ציין כי "מתקפת 7 באוקטובר עונה על הקריטריונים המצדיקים הקמת ועדת חקירה, בשל משבר האמון שיצרה ביחס לתפקידה היסודי ביותר של המדינה – ההגנה על חיי אזרחיה. כיוון שהאחראים הפוטנציאליים לכישלון שאפשר את המתקפה כוללים את כל ההנהגה המדינית והביטחונית, דרושה חקירה עצמאית מבחינה מוסדית באמצעות ועדת חקירה ממלכתית". ב-27 ביוני 2024 הגישו משפחות שכולות, משפחות מפונות וקרובי חטופים עתירה לבג"ץ בדרישה להוצאת צו על תנאי שיורה על הקמת ועדת חקירה ממלכתית לאירועי שבעה באוקטובר, שתחקור את הדרג המדיני, את כוחות הביטחון, את השירות הציבורי ואת כל מי שהייתה להם נגיעה כלשהי לתהליכים ולהחלטות שהובילו למחדל. בג"ץ הורה למדינה להשיב בתוך חודש לעתירה. ב-11 ביולי קרא שר הביטחון יואב גלנט להקים ועדת חקירה ממלכתית לאירועי שבעה באוקטובר. ביולי 2024 הקימו מספר ארגוני ציבור את ועדת החקירה האזרחית לאסון ה-7.10, התארגנות אזרחית בראשות גדעון גינת שתחל באיסוף מידע והסקת מסקנות עד להקמת ועדת חקירה ממלכתית. ועדת חקירה פרלמנטרית ועדת בדיקה ממשלתית ועדת בירור אביגדור קלגסבלד, ועדות חקירה ממלכתיות, הוצאת נבו, 2001 אביגדור קלגסבלד, מדריך לוועדות חקירה, אוניברסיטת רייכמן וכנרת, זמורה, דביר, 2024 אמנון רובינשטיין וברק מדינה, המשפט החוקתי של מדינת ישראל, הוצאת שוקן, מהדורה שישית, 2005, כרך ב: רשויות השלטון ואזרחות, פרק 19 - ועדות חקירה ידידיה צ' שטרן וחיים זיכרמן, ועדה חוקרת, ועדה מתקנת, ועדה משקמת, ספר אליהו מצא (2015) חוק ועדות חקירה, תשכ"ט–1968, ספר החוקים הפתוח, באתר ויקיטקסט בין ועדת חקירה ממלכתית לוועדת בדיקה, באתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, 1 בינואר 2000 המלצותיה של ועדת החקירה, פרלמנט ‏53, 8 במרץ 2007 יהודית גלילי, ועדות חקירה ממלכתיות: סקירה השוואתית, באתר הכנסת ועדות חקירה, פרלמנט ‏53, 8 במרץ 2007 גד ברזילי, מדינת כל ועדות חקירותיה, באתר ynet, 10 באוגוסט 2010 דנה בלאנדר, ועדת חקירה ממלכתית: עריפת ראשים או הפקת לקחים, באתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, 12 בדצמבר 2010 דנה בלאנדר, ועדת חקירה ממלכתית - דחיקת הקץ או רגע האמת?, באתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, 3 במאי 2021 הפודקאסט "240 זום אין" עם מורן מישל - ובפרק השלישי מתארחת עו"ד שרה חביב, 2024-05-24, נבדק ב-2024-05-25 יצחק גל נור, ועדות חקירה כאמצעי לקבלת החלטות בידי הממשלה, נתיבי ארגון ומנהל, אפריל 1973, עמ' 323–332 אביגדור קלגסבלד, ועדות חקירה ממלכתיות (נבו, 2001), עמ' 22 Nadav G. Molchadsky (2015), History in the Public Courtroom: Commissions of Inquiry and Struggles over the History and Memory of Israeli Traumas (Ph.D. Dissertation, University of California, Los Angeles)) נדב מולצ'דסקי, ועדות לחוד וציפיות לחוד, העין השביעית, 11 מאי, 2021 וכן שעתה היפה ביותר?, באתר העין השביעית, 26 יולי 2022 שש אחרי המלחמה, באתר התנועה לחופש המידע, ‏13 בנובמבר 2023 בג"ץ 9223/10 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ראש הממשלה, ניתן ב־19 בנובמבר 2012, סעיף 22 רוני סופר, נתניהו נפגש עם ח"כים וסיכל ועדת חקירה, באתר ynet, 13 בדצמבר 2010 תומר אביטל, ועדת חקירה אחרי משבר הקורונה? תשכחו מזה, באתר "שקוף", 11 באפריל 2020 רוני סופר, נתניהו נפגש עם ח"כים וסיכל ועדת חקירה, באתר ynet, 13 בדצמבר 2010 מורן אזולאי, טובה צימוקי, קובי נחשוני, אחרי 52 ימים: הוקמה ועדת חקירה ממלכתית לאסון במירון, באתר ynet, 20 ביוני 2021 רותם שטרקמן, כל עוד נתניהו בשלטון - הוא לא יאפשר הקמת ועדת חקירה ממלכתית, באתר TheMarker‏, 17 באוקטובר 2023 יובל אליצור, אליהו סלפטר, עלילות נפט סיפור פריצת מצור הדלק על ישראל, עמ' 147–149, הוצאת זמורה ביתן, 1999 דו"ח ועדת החקירה הממלכתית בנושא ניהול משק המים בישראל - הקמת צוות בינמשרדי | מספר החלטה 1789, באתר GOV.IL עמוס הראל, האופטימיות סביב עסקת חטופים גוברת, אך בסרט הזה כבר היינו, באתר הארץ, 28 באפריל 2024 גלעד מורג, בג"ץ: על המדינה להשיב תוך חודש לעתירה בעניין הקמת ועדת חקירה ממלכתית ל-7/10, באתר ynet, 28 ביוני 2024 לילך שובל, רונית זילברשטיין, שירית אביטן כהן, כשנתניהו לצידו: גלנט הכריז כי יש להקים "ועדת חקירה ממלכתית לאירועי 7.10", באתר ישראל היום, 11 ביולי 2024 רועי רובינשטיין, "גם בימי מלחמה - הדין אותו דין": פעילים הקימו "ועדת חקירה אזרחית" ל-7/10, באתר ynet, 18 ביולי 2024