בג"ץ ית"ד

בג"ץ 2599/00 יתד – עמותת הורים לילדי תסמונת דאון נ' משרד החינוך שניתן ב-14 באוגוסט 2002 והמוכר כבג"ץ יתד הוא עתירה שהוגשה על ידי עמותה של הורים לילדים עם תסמונת דאון בנוגע להקצאת תקציב לילדי החינוך המיוחד המשולבים בבתי ספר רגילים. בית המשפט בהרכב של השופטת דליה דורנר, השופט אדמונד לוי והשופט תיאודור אור קיבל את העתירה ברוב דעות וקבע כי הזכות לחינוך חינם והזכות לשוויון בחינוך הוכרו כזכויות יסוד במשפט הישראלי והבין-לאומי כאשר הזכות לחינוך מיוחד היא חלק אינטגרלי של הזכות לחינוך וכוללת בתוכה גם את אוכלוסיית בעלי הצרכים המיוחדים. חשיבותו של פסק הדין היה במתן הוראה מפורשת למדינה ולמשרד החינוך להקצות משאבים כספיים לצורך השמת ילדי החינוך המיוחד בבתי ספר רגילים. לאחר מתן פסק הדין תוקן החוק במסגרתו נוסף פרק ד1 שכותרתו "שילוב ילדים בעל צרכים מיוחדים בחינוך הרגיל" שהסדיר סוגיה זו. אף שעתירה זו התקבלה כבר בחודש אוגוסט 2002 והחוק תוקן, העדר יישומו ברוח פסק הדין והחוק הביא להגשת עתירות נוספות ולהגברת המודעות הציבורית שסללה הקמת מספר ועדות ציבוריות. הוועדות הוקמו במטרה לבדוק את היקף יישום החוק במערכת החינוך המיוחד וכן את ביצוע העברת התקציבים בפועל כפי שהורה בית משפט וכפי שנקבע בחוק המתוקן. חינוך מיוחד הוא חינוך הניתן על ידי המדינה מתוקף אחריותה לחינוך ילדים במערכת החינוך ובמיוחד בעלי צרכים מיוחדים ולקויות הפוגעות בתפקודם באופן משמעותי. תפקיד המדינה לקדם ולפתח את כישוריהם, להקנות להם ידע ומיומנות, זאת כדי לשלבם ככל האפשר בחברה ובקהילה ובעולם העבודה. הוראות חוק חינוך מיוחד שהתקבל בכנסת בשנת 1988 (והמרחיבות את הוראות חוק לימוד חובהמשנת 1949 למגזר תלמידי החינוך המיוחד) קובעות בין היתר כי השמתו של ילד בעל צרכים מיוחדים בגילאים 3–21 יכולה להתבצע לאחר שאובחן על ידי ועדת השמה של החינוך המיוחד בשני סוגי מוסדות חינוך: במוסד לחינוך מיוחד או במוסד לחינוך רגיל הקולט בתוכו תלמידים בעלי צרכים מיוחדים ומספק להם את הסיוע וההדרכה הדרושים להשתלבותם התקינה. החוק קובע עוד כי ועדת ההשמה תעניק קדימות להשמת ילד עם צרכים מיוחדים במוסד חינוך רגיל וזאת כדי שיפיק את התועלת המקסימלית מבחינה לימודית וחברתית. עם זאת, הקביעה באשר לגורם המממן את החינוך בבית ספר רגיל נוגע לשיקול דעתה של ועדת ההשמה והמלצותיה. לאחר כניסת חוק חינוך מיוחד לתוקף מינה שר החינוך יוסי שריד ועדה ציבורית – ועדת מרגלית. מטרת הוועדה הייתה בחינת דרכי מימושו של החוק במערכת החינוך וביצועו בפועל. עמותת יתד הוקמה על ידי קבוצת הורים לילדי תסמונת דאון בתחילת שנות ה-80 במטרה לפעול לקידום זכויות ילדים ובוגרים הלוקים בתסמונת דאון בכל תחומי החיים. אחת ממטרותיה העיקריות של העמותה היא שילדים ומתבגרים עם תסמונת דאון יוכלו להשתלב בחיי הקהילה והחברה כאחד האדם. הקשיים הכלכליים של הורים אלו לממן חינוך ילדיהם בעלי הצרכים המיוחדים במסגרת החינוך הרגיל לא הותירו בפניהם ברירה אלא להשאירם בבתי ספר לחינוך מיוחד. מצב זה הוביל ליצירת פערים והבדלים בתוך אוכלוסיית הלוקים בתסמונת ובכך נסללה הדרך להגשת עתירה זו. תכליתו ופרשנותו של חוק לחינוך מיוחד מחייבים הטלת חובה ואחריות מלאה של המדינה לממן, לתקצב ולספק חינוך חינם לילדים בעלי צרכים מיוחדים ללא קשר לסוג וזהות המוסד החינוכי בו הם לומדים. חובה זו של המדינה חלה על כל המשפחות שיש להם ילדים בחינוך המיוחד ללא קשר למצבם ויכולתם הכלכלית מבית. מדינת ישראל באמצעות משרד החינוך פוגעת בזכות היסוד לחינוך ואף פוגעת בזכות היסוד לשוויון בחינוך בכך שהיא מפלה בין הורים אשר ילדיהם לומדים בבתי ספר לחינוך מיוחד להורים אשר ילדיהם משולבים בבתי ספר רגילים. הפרת זכות השוויון פוגעת בתלמידים שיכולים להשתלב במערכת החינוך הרגילה ובסיכוי וההזדמנות השווה להתקדם ולפתח כישוריהם בחברה. קיימת חשיבות רבה לשילוב ילדים בעלי צרכים מיוחדים במוסדות חינוך רגילים. עם זאת הוראות החוק ופרשנותו מאפשרות מתן חינוך מיוחד חינם רק במסגרת בתי ספר לחינוך מיוחד. שילוב ילדים במסגרת מערכת בתי הספר הרגילים הוא בסמכות ועדת ההשמה אשר תפקידה הוא להמליץ ולקבוע מי מהתלמידים ישולב בבתי ספר רגילים ומה הוא גובה והיקף מימונם במסגרת זו. הקצאת מימון לחינוך הילדים המשולבים בבתי ספר רגילים כפוף למגבלות התקציב של המדינה ולמשאבים הקיימים המוגבלים. לפיכך אין להתערב בהחלטה זו שהיא בסמכות משרד החינוך והמדינה. בית המשפט קבע כי לילדים בעלי צרכים מיוחדים זכות יסוד לחינוך חינם וזכות לשוויון מהותי בחינוך בכל גוף חינוכי בו הם מתחנכים. שוני והבחנה בהיקף השירותים והכספים הניתנים לילדים בעלי צרכים על פי זהות המוסד בו הם מתחנכים עשויים להתפרש כאפליה והשפלה. כמו כן הורה בית המשפט העליון למדינה להיערך להעברת מימון כספי ומשאבים ונוספים לילדי החינוך המיוחד המשולבים וזאת כבר בשנת הלימודים הקרובה (לאחר מתן פסק הדין) ובהדרגה בשנים הבאות. זכות היסוד לחינוך היא זכות עצמאית השואבת כוחה מהחוק והמשפט הישראליים. הזכות לחינוך מיוחד נגזרת מן הזכות לחינוך. זכות זו תואמת את נורמות המשפט הבין-לאומי והאמנות הבין-לאומיות שישראל מחויבת להן מתוקף חברותה בהן. זכות זו לחינוך מושרשת גם בערכי היהדות. הענקת חינוך חינם לכל הילדים בעלי צרכים מיוחדים מבטא את הזכות לשוויון מהותי וזאת ללא הבדל מה הוא זהות המוסד החינוכי בו הם מתחנכים או יכולתם הכלכלית מבית. אפליה במתן חינוך חינם לקבוצות שונות על רקע השתייכות קבוצתית נפרדת ושלילת הזדמנות למיצוי הפוטנציאל מקבוצה אחת עשויה להוות פגיעה בשוויון ואף השפלה כמובנו בחוק היסוד לכבוד האדם וחירותו. עם זאת פגיעה בשוויון בין שתי קבוצות מסיבות שונות כגון סיבות תקציביות לא תהווה בהכרח השפלה ופגיעה בזכות החוקתית לכבוד האדם. השאלה האם הזכות לחינוך כזכות חוקתית כלולה בזכות לכבוד בהתאם לחוק-יסוד כבוד האדם וחירותו טרם הוכרעה בפסיקה בישראל ושאלה זו נשארה פתוחה לדיון בעתיד, עת יונח מקרה מתאים בפני בית המשפט. בבואו של בית המשפט לפרש סעיפי חוק עם חסר ולאקונה הוא יבצע זאת בהתאם לערכי השיטה בישראל, זכויות השוויון, החינוך, הנורמות והאמנות הבין-לאומיות. פרשנות ראויה לחוק חינוך מיוחד מטילה חובה מלאה על המדינה לממן חינוכם של ילדים בעלי צרכים מיוחדים ששובצו בבתי ספר רגילים וזאת בשל עקרונות הזכויות לחינוך ושוויון. קיום החוק בצורה שוויונית מחייבת הכנסת שינויים בתקציב המדינה והקצאת כספים ייחודיים לטובת ילדי החינוך המיוחד המשולבים בבתי ספר רגילים. בביצוע שינויים תקציביים אלו מוטל הכרח על המדינה להיערך מערכתית הן בטווח הקצר והן בטווח הרחוק. פסק דין זה הוביל לתיקון חוק החינוך המיוחד במסגרתו נוסף פרק ד1 שכותרתו "שילוב ילד בעל צרכים מיוחדים בחינוך הרגיל". התיקון חייב את המדינה לממן את חינוכם של הילדים בעלי הצרכים המיוחדים שנמצאו מתאימים לשילוב. עוד נקבע בסעיף 20 ג לחוק כי שר החינוך בהסכמת שר האוצר, יקבע תוכנית לשילוב ילדים בעלי צרכים מיוחדים במוסדות חינוך רגילים; אשר גם תכלול את אופן הקצאת המשאבים למוסדות החינוך הרגילים. התיקון קבע כי התוקף יוחל משנת הלימודים תשס"ד (בתאריך 31 אוגוסט 2003). למרות תיקון החקיקה, נדרש בית משפט לדון בנושא זה מספר פעמים בשל הגשת עתירות נוספות שטענו כי המדינה ומשרד החינוך לא מקיימים את החוק. לאחר הגשת העתירות מינתה שרת החינוך, יולי תמיר, ועדה ציבורית לבחינת מדיניות משרד החינוך בתחומי החינוך המיוחד והשילוב, וכן ההשלכות על תקציב משרד החינוך והמדינה. השופטת (בדימוס) דליה דורנר מונתה יושבת ראש הוועדה. בינואר 2009 פרסמה ועדת דורנר את המלצותיה המנחות את משרד החינוך לבצע שינויים מהותיים במתכונת שבה הוא מספק שירותי חינוך לילדים בעלי הצרכים המיוחדים בישראל. כמו כן קבעה הוועדה כי הקצאה תקציבית לכל ילד תוענק על בסיס הערכת תפקודו ולא רק על רקע הלקות ממנה הוא סובל. לאחר פרסום ההמלצות, מינה שר החינוך, גדעון סער, ועדה נוספת לבחינת ישימותן של המלצות דו"ח דורנר בראשות המנכ"לית היוצאת של משרד החינוך, שלומית עמיחי. לצד פעילות המדינה המשיכו הארגונים החברתיים העוסקים בנושא זה בפעילותם להגברת המודעות לסוגיית חינוך הילדים בעלי הצרכים המיוחדים. פעילותם הופנתה גם למישור הפרלמנטרי. ועדת ביקורת המדינה שדנה בעניין זה המליצה למשרד החינוך להתחיל להתניע מהלך מיידי של שיתוף פעולה עם הארגונים החברתיים ליישום דו"ח דורנר. לאחר דיון זה הציג משרד החינוך את לוחות הזמנים המשוער לפיו פריסה ארצית וביצוע מלא של דו"ח דורנר הושלם בשנת 2018 (תשע"ח) ויחיל את בתי הספר היסודיים וחטיבות הביניים. סוגיה זו הגיעה גם לשולחנו של מבקר המדינה שהקדיש בדו"ח לשנת 2012 פרק מיוחד לנושא אי יישום דו"ח דורנר ואופן שילוב תלמידים בעלי צרכים מיוחדים במוסדות החינוך הרגיל. המבקר קבע כי המאמץ שנעשה החל משנת 2002 לערך השילוב בחינוך הן בחוק והן בפסיקה לא באו לידי ביטוי בהגדלת שיעור המשאבים שהקצה משרד החינוך לשילוב תלמידים בעלי צרכים מיוחדים בחינוך הרגיל, וכי החלק היחסי מסך התקציב לחינוך מיוחד שהקצה המשרד לצורכי השילוב בשנת 2011 נותר כפי שהיה עשור קודם לכן. הדו"ח קובע עוד כי הנטל הכספי של השילוב מוסיף, כפי שהיה בעבר, להיות על כתפי משפחות הילדים בעלי הצרכים המיוחדים. במסקנתו מציין המבקר כי התופעה שעליה הצביע בג"ץ באשר לחוסר שוויון בהקצאת המשאבים בין התלמידים במסגרות החינוך המיוחד לתלמידים המשולבים בחינוך הרגיל – שרירה וקיימת. אף שחלף זמן רב מאז תוקן חוק החינוך המיוחד ומאז אמר בית המשפט את דברו, ומונו מספר ועדות ציבוריות לבחינת נושא זה לרבות בדיקת מבקר המדינה, עדיין לא מומש בשלמותו העיקרון לשילוב ילד בעל צרכים מיוחדים בחינוך הרגיל, וזאת בדגש על הקצאת משאבים וכספים מספיקים להגשמת מדיניות זה בפועל. עם זאת פסק הדין מהווה זרקור להפניית תשומת לבו של המחוקק לחשיבות שילובם של בעלי הצרכים המיוחדים במערכת החינוך הרגילה גם אם לשילוב זה השלכות תקציביות. פסק דין זה גרם לשינוי חקיקה והיווה צוהר להנעת תהליך (אשר עודנו בהתהוות נכון לשנת 2015) [דרושה הבהרה] הצפוי לסלול שינוי במבנה מערכת החינוך בכללותה ובחינוך המיוחד בפרט בכל הנוגע להעברת תקציבים ויישום שילוב במערכת החינוך הכללית בישראל. הוראה מתקנת חינוך בישראל חוק זכויות התלמיד לקות למידה הפרעת קשב, ריכוז והיפראקטיביות כיתה קטנה יורם רבין הזכות לחינוך (הוצאת נבו, 2002). גרשון גונטובניק, "המשפט החוקתי: כיווני התפתחות שלאחר המהפכה החוקתית", עיוני משפט כב (תשנ"ט) 129, בע' 132–147. יורם רבין "הזכות לקבל חינוך – מעמדה והיקפה בישראל" זכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות בישראל 618-567 (יורם רבין ויובל שני עורכים, 2004) סביונה רוטלוי. "אחריות המדינה בקידום זכויות ילדים", מתוך זכויות הילד והמשפט הישראלי 63 - 80 (תמר מורג, עורכת), הוצאת רמות – אוניברסיטת תל אביב תש"ע – 2010. רונן, יאיר וצבי גילת, ישראל, "האמנם שיח הזכויות בישראל עושה צדק עם הילדים ומשפחותיהם?", מתוך זכויות הילד והמשפט הישראלי 335 - 346 (תמר מורג, עורכת), הוצאת רמות, אוניברסיטת תל אביב תש"ע – 2010. שולמית אלמוג, אריאל בנדור, "טובת ילדים, זכויות האדם", ספר יצחק זמיר: על משפט, ממשל וחברה, המכון למחקרי חקיקה ולמשפט השוואתי ע"ש הרי ומיכאל סאקר, הפקולטה למשפטים, האוניברסיטה העברית, תשס"ה-2005, עמודים 93 – 117. לטם פרי -חזן. הזכות לחינוך: קווים לדמותה בעידן של מהפכה חוקתית. משפט ועסקים טז תשע"ד דצמבר 2013 עמודים 151–233 אורית קמיר, מדוע עדיף (שוויון) כבוד האדם על שוויון החירות?, המשפט 23, מרץ 2007. יורם רבין וקרן מיידר, "בית המשפט תוקע יתד: על הזכות לחינוך והזכות לשוויון בשדה החינוך המיוחד - בעקבות בג"ץ 2599/00 עמותת הורים לילדי תסמונת דאון נ' משרד החינוך" המשפט ח' 541 (2003). חוזר מנכ"ל משרד החינוך – מספר 1.2-42 ליישום חוק חינוך מיוחד אתר הכנסת-מרכז המחקר והמידע. יישום חוק השילוב בשנת לימודים תש"ע. מוגש לוועדת החינוך התרבות והספורט אלן מילשטיין, דורי ריבקין. שילוב ילדים עם צרכים מיוחדים בבתי-ספר רגילים: קידום השילוב ויצירת תרבות בית-ספרית משלבת. ירושלים: מכון מאיירס-ג'וינט-ברוקדייל (2013). אלן מילשטיין, דניז נאון, מירב מרום. שילוב ילדים עם צרכים מיוחדים בבתי ספר יסודיים: מעקב אחר יישום "פרק השילוב" בחוק חינוך מיוחד. ירושלים: מכון מאיירס-ג'וינט-ברוקדייל (2013). ד"ר מלי דנינו, לא רק אבחון: מהן זכויותיו של ילד לקוי למידה?, באתר ynet, 11 במרץ 2012 ד"ר מלי דנינו, לקויות למידה: עדיף בי"ס רגיל או חינוך מיוחד?, באתר ynet, 1 במאי 2012 מיכל רשף‏, לא בבית ספרנו: שילוב ילדים מיוחדים - רחוק מתמיד, באתר וואלה, 10 בינואר 2014 בג"ץ 2599/00 יתד - עמותת הורים לילדי תסמונת דאון ואחרים נ' משרד החינוך ואחר, ניתן ב־14 באוגוסט 2002. פ"ד כרך נ"ו, חלק חמישי, עמ' 834 פסק הדין מזכיר אמנות בין-לאומיות בהם ישראל חברה ומחויבת מתוקף חברותה וכן מספר חוקות מהעולם. הצעת חוק חינוך מיוחד שהסדיר סוגיה זו(תיקון – שילוב ילדים בעלי צרכים מיוחדים במסגרות רגילות), התשס"ב–2002 - הצעת חוק מס' פ/1839; הועברה לוועדה ביום ט' בכסלו התשס"א (6 בדצמבר 2000).אתר הכנסת חוק חינוך מיוחד (תיקון מס' 7), התשס"ג-2002 www.knesset.gov.il/privatelaw/data/15/3/5262_3_1.rtf למשל בג"ץ 6973/03 מרציאנו נ' שר האוצר, פ"ד נח(2) 270, 276 (2003); בג"ץ 7443/03 ית"ד - עמותת הורים לילדי תסמונת דאון ,פלונים, בזכות, המרכז לזכויות ואח'... נגד משרד החינוך, לימור ליבנת - שרת החינוך, אליקים רובינשטיין, היועץ ואח'....דינים עליון 2004 (31) 1079 ; בג"ץ 5989/07. אלו"ט - האגודה הלאומית לילדים אוטיסטים ,"בזכות" - המרכז לזכויות אדם ואח'... נגד שרת החינוך, שר האוצר, מנכ"ל משרד החינוך, מנהלת ואח'.... דינים עליון 2011 (30) 764 מפורט בפרק בעקבות פסק הדין אתר יתד-ילדי תסמונת דאון חוק חינוך מיוחד, ס"ח 1256, התשמ"ח (21 ביולי 1988) עמ' 114 חוק לימוד חובה, ס"ח 26, התש"ט עמ' 287 על אופי פעילות ועדת השמה והרכבה אתר מקום אחר http://makom-m.cet.ac.il/pages/item.asp?s=1&id=218&defid=-1&page=1&item=182 על ועדת מרגלית http://info.smkb.ac.il/home/home.exe/2148/12285 בג"ץ 4541/94 מילר נ' שר הביטחון, פ"ד מט(4) 94, בע' 131–132 הכרת החינוך כזכות חוקתית השואבת כוחה מחוק יסוד כבוד האדם הוכרעה בבג"ץ 7426/08 טבקה משפט וצדק לעולי אתיופיה נ' שרת החינוך פרופ' יולי תמיר, ניתן ב־31 באוגוסט 2010 בית משפט לא יטה להתערב בנושא הקצאת משאבים ותקציבים אלא בסוגיות הנוגעות לזכויות יסוד והפרתן. בג"ץ 1113/99 עדאלה - המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל נ' השר לענייני דתות, פ"ד נד(2) 164; מופנה לעמדת השופט אור בבג"ץ 1554/95, 7715 עמותת "שוחרי גיל"ת" נ' שר החינוך והתרבות, פ"ד נ(3) 2 עמוד 153 אתר אתגר השילוב. הדו"ח הסופי של ועדת דורנר http://www.2all.co.il/Web/Sites1/SHILLUVCHILDREN/PAGE12.asp על ועדת עמיחי http://cms.education.gov.il/EducationCMS/Units/Dovrut/special/dochdorner.htm. אתר הכנסת השמונה-עשרה מושב רביעי פרוטוקול מס' 250 מישיבת הוועדה לענייני ביקורת המדינה יום שלישי, ט' באייר התשע"ב (01 במאי 2012), בנושא: אי יישום מסקנות ועדת דורנר לעניין החינוך המיוחד. http://main.knesset.gov.il/Activity/committees/Pages/default.aspx אתר מבקר המדינה. דוח מבקר המדינה שנת 2012 על משרד החינוך מספר 63ג שילוב תלמידים בעלי צורכי מיוחדים במוסדות רגילים עמודים 1011–1035. דוח זה הוא המשכו של דו"ח מבקר המדינה מס' 52ב לשנת 2001 http://www.mevaker.gov.il/he/Reports/Report_114/a2ef9622-04ff-42b0-96a7-2fb083d6d5e8/7960.pdf