התניה של קרן המטבע הבין-לאומית

התניה (באנגלית: conditionality) היא הקשר שבין מימון מקרן המטבע הבין-לאומית לבין יישום מדיניות כלכלית על ידי מדינות שנעזרות במימון מהקרן. התניה דורשת מהמדינה הלווה לנקוט במדיניות מאקרו-כלכלית מסוימת, שבמצב אחר היא לא הייתה נוקטת בה, כשהיא לווה כספים מקרן המטבע. מטרת ההתניה היא לוודא שמשאבי הקרן המסופקים למדינות ישמשו בהתאם למטרות הקרן ולהבטיח שהמדינה תוכל להחזיר את הכסף שלוותה. זהו מרכיב יסודי בכל הלוואות הקרן. מדיניות זו מתמקדת בעיקר בייצוב הכלכלה, ביטול מדיניות סחר פרוטקציוניסטית והטמעת מדיניות שוק פתוח במדינה הלווה. כאשר הקרן והמדינה חותמות על הסכם, הן מסכימות על התנאים להלוואה. תנאים אלה כוללים בדרך כלל מגבלות על הרחבת האשראי, רפורמות במערכת הפיננסית, וטיפול ברזרבות מטבע חוץ וגירעון תקציבי. קרן המטבע הבין-לאומית הוקמה בשנת 1944 (לאחר מלחמת העולם השנייה) במסגרת הסכם ברטון-וודס והחלה לפעול הלכה למעשה בשנת 1946. מטרת הקמת הקרן הייתה לקדם יציבות ושגשוג במערכת המוניטרית והפיננסית הבין-לאומית, בעיקר על ידי מתן הלוואות למדינות העומדות בפני מחסור במטבע זר. הסיוע הכלכלי של הקרן מעניק למדינות מרחב נשימה, בזמן שהן מתאימות את המדיניות הכלכלית שלהן כדי לפתור את הקושי במאזן התשלומים. מדיניות ההתניה של הקרן הוצגה לראשונה בשנת 1952 כאמצעי לשיקום מאזן התשלומים של המדינות החברות בקרן, לוודא שמשאבי הקרן לא יתבזבזו ושהקרן תקבל את הלוואותיה בחזרה ובשנת 1969 הוכנסה באופן רשמי למסמכי הייסוד של הקרן. עד 1979 התמקדה ההתניה במדיניות המוניטרית והפיסקלית ובשער החליפין של המדינות החברות. החל משנות ה-80 ובמיוחד לאחר 2002, עברה מדיניות ההתניה שינויים משמעותיים והתרחבה גם לתחומים אחרים בהתנהלות הכלכלית של המדינות כמו מסחר, תמחור, מדיניות שוק, המגזר הציבורי, המגזר החקלאי, המגזר הפיננסי ומגזר אנרגיה. עם התחזקותן של הגישות הכלכליות של מרגרט תאצ'ר ורונלד רייגן במהלך שנות ה-80, החלה ההתניה של הקרן לקבל היבט מבני יותר: הפחתת מדיניות הסובסידיות, פתיחת שווקים, הפרטה, פירוק מונופולים וחיסול תוכניות הלוואה ורכש ממשלתיות. אולם, במהלך שנות ה-80 ושנות ה-90, בעוד שההתניה הלכה והתרחבה, הציות לה מצד המדינות החברות הלך ופחת, ובקרן הבינו שיש לבצע רפורמה נוספת, שנכנסה לתוקפה בשנת 2002. ההתניה משמשת כלי מחויבות שכופה על המדינה לבצע את הרפורמות הנדרשות כדי לצאת מהמשבר ולהיות מסוגלת להחזיר את ההלוואה שלקחה. ההתניה משמשת ליצירת אמינות של המערכת הכלכלית של המדינה בעיני משקיעים פוטנציאליים. ההתניה כובלת את המדינה למדיניות מסוימת ומונעת בעדה לשנות אותה, וכך משקיעים יכולים להיות בטוחים שהמדיניות לא תשתנה ויכולים לכלכל את צעדיהם והשקעותיהם במדינה בהתאם. ההתניה משמשת כלי בידי הקרן לגרום למדינות לנקוט במדיניות שמתאימה לגישה הכלכלית שהיא או מדינות מרכזיות בה (למשל ארצות הברית) מנסות לקדם. ההתניה מוודאת שרק מדינות שבאמת צריכות את ההלוואות יבקשו אותן מהקרן. ההתניה מאפשרת לקרן לשלוט גם באופן שבו יחולקו ויושקעו המשאבים שהיא מעניקה למדינה. אלה הקווים שהגדירה הקרן ברפורמה של 2002: בעלות מדינה על תוכניות בתמיכת הקרן פקידי המדינה הם האחראים לתוכנית הרפורמה הכלכלית, מתוך הבנה בין המדינה לקרן כי הרפורמה היא לטובת המדינה. דרישה זו באה לתת לגיטימציה להתניה בעיני המדינה החברה והקהילה הבין-לאומית לדרישת הקרן לרפורמות מבניות בכלכלה המקומית, בכך שהמדינה והקרן מסכימות שהעניין שלהן הוא אחד – טובת המדינה. דרישה "חיצונית" זו על המדינה מסייעת גם למשטרים חלשים להעביר את הרפורמות הכלכליות הנדרשות בתוך המערכת הפנימית של המדינה היות שהיא נתפסת כמשהו בלתי תלוי שחייבים לעשות. הקרן אף מספקת סיוע טכני למדינות שהיכולת הניהולית שלהן חלשה מכדי להטמיע את הרפורמה בעצמה. מצד שני, ניתן לתהות עד כמה באמת המדינה היא בעלת התוכנית אם התנאים לקבלת המימון מוכתבים לה מבחוץ. אולי כדאי שאנשי הקרן ישמשו כיועצים לקובעי המדיניות במדינה הלווה ולא ככופים, וכך אולי תגבר רמת שיתוף הפעולה וההיענות מצדם. אף אחד לא אוהב שמכתיבים לו תנאים מלמעלה. בהירות וחסכנות ביישום התנאים הקשורים לתוכנית הכוונה בחסכנות (parsimony) היא שהתנאים בתוכנית הסיוע של הקרן צריכים להיות מוגבלים למינימום ההכרחי (שנקבע על ידי הקרן בעצמה) להשגת מטרות התוכנית, למעקב אחר יישומה או לקידום מטרות הקרן וצריכים להיות ממוקדים באופן בהיר על מטרות אלה. מטרות התוכניות הן פתרון בעיות במאזן התשלומים של המדינה ותמיכה בצמיחה כלכלית בת קיימא. יש להימנע מתנאים שלא הכרחיים להשגת מטרות אלה מתוך הבנה שככל שיש יותר תנאים, כך קטן הסיכוי שכולם ימולאו או אפילו שהממשלה תרגיש מחויבות למלאם. תנאים הקשורים לתוכנית הסיוע צריכים להיות מובדלים באופן בהיר מרפורמות אחרות המתרחשות במדינה כדי לא לבלבל ביניהם. התאמת התוכנית למצב המדינה המסוימת משברים כלכליים בכל מדינה נובעים מסיבות שונות ולכל מדינה צרכים שונים, ועל כן יש להתאים לכל מדינה תוכנית סיוע ספציפית, בהתחשב במטרות החברתיות, פוליטיות וכלכליות שלה וגם בניסיון העבר שלה ביישום רפורמות כלכליות. שיתוף פעולה יעיל בין הקרן למוסדות רב־לאומיים אחרים כדי למנוע כפילויות במימון, התניות ותוכניות בין הקרן לגופים אחרים (בעיקר הבנק העולמי) הקרן מקפידה על בניית אסטרטגיה משותפת וחלוקת אחריות ברורה ליעילות מקסימלית. בקשת מדינה לשימוש במשאבי הקרן מאושרת רק אם הקרן מוודאת שהתוכנית שהוצעה תואמת את מדיניותה ושהמדינה מספיק מחויבת כדי ליישם אותה. התנאים שמציבה הקרן יכולים להיות מבוססי תוצאה (המדינה משיגה תוצאה או יעד מסוימים) או מבוססי פעולה (המדינה מבצעת או נמנעת מלבצע פעולות מסוימות). הקרן רשאית להציב גם תנאים מקדימים שעל המדינה לאמץ בטרם אישור תוכנית הסיוע. במרץ 2009 נבחנה שוב הרפורמה במדיניות ההתניה והושם דגש מחודש על קיום הקווים המנחים להתניות (מ־2002) בהלוואות הקרן. את מדיניות ההתניה של קרן המטבע ניתן לראות כפולשנית ומגבילה. היא לא מתייחסת להשפעות שיש לה על החברה ועל חלוקת הכנסה, ולא בטוח שהיא הכרחית להצלחה בפועל של תוכנית המימון. עוד נטען כי הקרן מנצלת משברים כלכליים במדינות שפנו אליה לסיוע כדי לכפות עליהן רפורמות מבניות מרחיקות לכת, אך לא לוקחת אחריות על ההשפעה של הרפורמה בתוך המדינה. ביקורת נוספת ניתן להעלות על כך שההתניה מושפעת פעמים רבות ממניעים פוליטיים של מדינות משפיעות בקרן ולאו דווקא מחישובי החזר ההלוואה בלבד. קרן המטבע הבין-לאומית לא יוזמת פניות למדינות ולא כופה עליהן את תנאיה. ההתניה של הלוואות הקרן מופנית רק למדינות אשר בוחרות באופן חופשי לפנות אל הקרן ולבקש את עזרתה, ונשמע הגיוני שהקרן, שמלווה את הכסף, תעמיד דרישות או תנאים להלוואה זו. מצד שני, חשוב לזכור שמדינות שמגיעות למצב שבו הן מבקשות את סיוע הקרן, לא עושות זאת כדי להתעשר, אלא פונות אליה במצבים של משבר כלכלי עמוק ולעיתים הקרן היא תקוותן היחידה לצאת ממנו. השאלה ”האם ראוי שהקרן תנצל את חולשתה של המדינה כדי להשליט עליה מדיניות כלכלית שמקדמת את מטרות הקרן, אך לאו דווקא מתאימה למדינה“ נשאלת רבות. מאידך גיסא, ניתן לטעון שמניעים נורמטיביים, של "מה ראוי", אין מקומם בעולם הכלכלי הקפיטליסטי המערבי שמה שמניע אותו הם החישובים הקרים של עלות־תועלת ושל צמיחה כלכלית. Buira, Ariel. United Nations Conference on Trade And Development (UNCTAD). G-24 Discussion Paper Series. An Analysis of IMF Conditionality. August 2003. Dreher, Axel. Independent Evaluation Office (IEO). IMF. IMF Conditionality: Theory and Evidence. April 2006. Weiss, Martin A. Congressional Research Service Report for Congress. The Library of Congress. New IMF Conditionality Guidelines. November 19, 2002. Legal and Policy Development and Review Departments. International Monetary Fund. [accessed: june 1, 2010. Guidelines on Conditionality]. September 25, 2002. International Monetary Fund. Factsheet. IMF Conditionality. April 9, 2010.