הסכם קהיר (1969)

הסכם קהיר (בערבית: اتفاق القاهرة) הוא הסכם חשאי שנחתם בקהיר, ב-2 בנובמבר 1969, בין אש"ף לבין ממשלת לבנון. ההסכם העניק לאש"ף את הזכות לפעול מאדמת לבנון. לבנון יוצגה בהסכם באמצעות משלחת ששלח נשיא לבנון שארל חילו ובראשה עמד הגנרל אמיל בוסתאני (אנ'). מטעם אש"ף חתם על ההסכם יאסר ערפאת. שרי ההגנה והחוץ המצריים מוחמד פאוזי ומחמוד ריאד שימשו כמשקיפים מטעמו של נשיא מצרים, גמאל עבד אל נאצר. נוסח ההסכם הסודי הודלף בידי עיתון א-נהאר ופורסם על ידו באופן לא רשמי ב-20 באפריל 1970, כחמישה חודשים לאחר שנחתם. לאחר מלחמת העצמאות הגיעו ללבנון פליטים פלסטינים רבים. בשנות ה-60, ובמיוחד לאחר מלחמת ששת הימים החלו מיליציות פלסטיניות להתבסס בדרום לבנון, ולפעול מתוך לבנון נגד ישראל. פעילות זו היוותה בעיה עבור השלטון בלבנון, בין השאר משום שהיא הביאה לתגובה מצד ישראל, כגון הפשיטה על שדה התעופה הבין-לאומי בביירות במסגרת מבצע תשורה. ישראל הזהירה את ממשלת לבנון שהמשך פעילות המיליציות יביא לתגובות ישראליות נוספות, ונוצרו עימותים בין צבא לבנון לבין המיליציות. בחודשים מאי–אוקטובר 1969 התקיימו שורה של עימותים אלימים בין הצדדים, והכוחות של אש"ף הצליחו לבסס שליטה רחבה במחנות הפליטים. הניסיון של לבנון לרסן את הפעילות הפלסטינית נתקל בדעת קהל מעורבת בלבנון עצמה ועוינת ברובה מחוץ ללבנון. בתוך לבנון, צבא לבנון והקולות השמרניים יותר התנגדו לנוכחות ולפעילות הפלסטינית וראו בה איום על הריבונות של לבנון, אך רבים אחרים תמכו במאבק הפלסטיני מתוך לבנון. לאחר מבצע תשורה התפתחה בביירות תנועת מחאה של סטודנטים, שכונתה "מהפכת הסטודנטים" והתנגדה לפעולות של צבא לבנון נגד המיליציות הפלסטיניות. במאי 1969, התפטר ראש הממשלה כראמי, שהיה תלוי במידה רבה בקולות הסונים שהתנגדו ליד נחרצת כלפי הפלסטינים, והסכים לעמוד בראש ממשלה זמנית. צבא לבנון ניצל את חוסר הוודאות הפוליטית והחמיר את הפעולות נגד הפלסטינים, למורת רוחם של הפלגים הרדיקליים שהונהגו על ידי כמאל ג'ונבלאט. ביולי 1969 החליטה ממשלת מצרים על הסלמת הלחימה בישראל במסגרת מלחמת ההתשה. כחלק מאסטרטגיה זו העדיפו המצרים להתנגד לניסיון לרסן בכוח את המיליציות הפלסטיניות. במפגש של שרי החוץ של הליגה הערבית באוגוסט 1969 הציע שר החוץ המצרי מחמוד ריאד להעניק חופש פעולה מלא לפלסטינים. לבנון הייתה המדינה היחידה שהסתייגה ממדיניות זו. גם סוריה תמכה בפעילות הפלסטינית בלבנון, על אף שלרוב היא מנעה פעילות של מיליציות פלסטיניות בשטחה. הבידוד של לבנון בזירה הערבית, לצד חילוקי הדעות בתוך לבנון לגבי אופן ההתייחסות למיליציות הפלסטיניות, הובילו את ראש הממשלה רשיד כראמי לבקש מהמצרים שיסייעו בתיווך פשרה בין לבנון לבין אש"ף. בזכרונותיו כתב נשיא לבנון שארל חילו, "הייתי משוכנע שאפילו אם היה זה רצוי, אפילו אם היינו מבקשים זאת, לא היינו יכולים לקבל תמיכה אפקטיבית מאף אחד מידידינו הזרים". עם זאת, חילו ניהל מגעים עם הממשל בארצות הברית בניסיון להפחית את הלחץ על לבנון לקבל את הנוכחות הפלסטינית החמושה במדינה. בין השאר, חילו ביקש להקים כוח לשמירה על השלום של האו"ם בגבול עם ישראל, על מנת למנוע פעולות פלסטיניות שהיו עלולות לדרדר את המצב, אך ישראל התנגדה להצעה זו. בנוסף, הוא ביקש מממשל ניקסון סיוע בריסון הפעולות הישראליות בלבנון וסיוע בגיוס תמיכה ממדינות החברות בליגה הערבית, כגון ערב הסעודית ואיראן. ב-26 במאי 1969 העביר שגריר ארצות הברית בלבנון לחילו מסר ברור לפיו גורל המדינה נמצא בידיו ואל לו לצפות לסיוע משמעותי מארצות הברית. חילו פנה גם באמצעים אחרים (כנראה הוותיקן) לשר החוץ הישראלי אבא אבן, בבקשה שיופסקו הפעולות הישראליות. פנייה זו הובילה להפחתה בתדירות הפעולות הישראליות בגבול בסוף ספטמבר 1969. עם זאת, גורמים ישראלים טענו בפני מחלקת המדינה של ארצות הברית שגורמים אחרים מלבנון פנו לישראל וציינו שהם מעוניינים בהתקפות ישראליות נגד בסיסי הפדאיון בלבנון. מחלקת המדינה בארצות הברית הגיעה למסקנה שהדרך היחידה שבה ניתן לעזור ללבנון היא על ידי יצירת הסכמים בין ישראל למדינות ערב במסגרת תוכנית רוג'רס. היכולת של לבנון להיעזר בהשפעתה של ברית המועצות נפגעה בספטמבר 1969, בעקבות תקרית דיפלומטית בין המדינות. המצרים ביקשו מלבנון שתעביר אליהם את אחד ממטוסי המיראז' 3 שצרפת מכרה לה, וזאת במטרה להעבירם לברית המועצות. לבנון סירבה, והק.ג.ב. ניסה לגנוב את המטוסים. המזימה התגלתה והממשלה הלבנונית הזועמת החליטה לפרסם את האירוע ברבים ולעצור שני סוכני ק.ג.ב. כתוצאה מכך נפגעו היחסים של לבנון עם ברית המועצות ועם מצרים, וזאת בשעה שהם היו צריכים את עזרתם בהסדרת היחסים עם הכוחות הפלסטיניים. המשבר באוקטובר הביא להחמרת המצב הדיפלומטי של לבנון: סוריה סגרה את הגבול עם לבנון, לוב ניתקה את היחסים הדיפלומטיים ועיראק ביקשה מאזרחיה להתפנות מלבנון. הסיוע העיקרי שארצות הברית יכולה הייתה להעניק לממשלת לבנון הוא קו תקשורת עם ממשלת ישראל, שהבטיחה ב-27 באוקטובר לא לפעול בשטח לבנון, על מנת לאפשר לצבא הלבנוני להסיט כוחות מהגבול לאזורי חיכוך עם הפלסטינים. בהיעדר סיוע בין-לאומי פנתה לבנון לנשיא מצרים בבקשה שיסייע בהשגת הסכם עם הכוחות הפלסטיניים. בסוף החודש ארצות הברית החלה לשקול אופציות של התערבות צבאית או אספקה של נשק לפלגים הנוצריים במדינה, ואף הסיטה כוחות של הצי השישי למרחק 400 מייל מלבנון, בתקווה שהרמז ייקלט במדינות ערב ובברית המועצות. עם זאת, מרגע שהחלו המגעים בקהיר, הן לנשיא לבנון והן לגורמים האמריקאיים הייתה מעט מאוד השפעה על תוצאתם. המגעים בין נציגי הפלסטינים לנציגים הלבנונים החלו בקהיר ב-24 באוקטובר 1969. בראש המשלחת הצבאית הלבנונית עמד הגנרל אמיל בוסתאני, ובראש המשלחת הפלסטינית עמד יאסר ערפאת, שנבחר בפברואר אותה שנה לעמוד בראש הוועד הפועל של אש"ף. את נשיא מצרים גמאל עבד אל נאצר ייצגו שר החוץ מחמוד ריאד ושר ההגנה מוחמד פאוזי. ההסכם שנחתם העניק תוקף חוקי לנוכחות הפלסטינית בלבנון ולפעולותיה על אדמתה. כמו כן ניתן לאש"ף חופש פעולה מדיני וצבאי, ואישור להוציא לפועל פעולות נגד ישראל מתוך לבנון. ההסכם העניק לפלסטינים הגנה מפני ניסיונות לפרקם מנשקם. ישראל ראתה בהסכם זה הפרה של הסכם הפסקת האש שלה עם לבנון משנת 1949. למרות זאת זכה ההסכם לאשרור של המנהיגות הלבנונית, ולהגברת הפעילות הפלסטינית בלבנון במהלך שנות השבעים. נוסח ההסכם לא פורסם באופן רשמי, אך העתק שלו הגיע למערכת העיתון הלבנוני א-נהאר, שפרסמה אותו ב-20 באפריל 1970. על פי הנוסח שפורסם, אלו הם סעיפי ההסכם המרכזיים: הנוכחות הפלסטינית בלבנון יובטחו הזכויות של פלסטינים שחיים בלבנון לעבוד, לגור ולנוע בשטח המדינה; יוקמו מועצות מקומיות של פלסטינים במחנות הפליטים, וזאת על מנת להבטיח את האינטרסים של התושבים הפלסטינים ואת שיתוף הפעולה עם הרשויות בלבנון; יוקמו בתוך המחנות עמדות של הפיקוד של ההתנגדות החמושה הפלסטינית, וזאת על מנת להבטיח שיתוף פעולה עם הרשויות בלבנון. לרשויות אלה תהיה הסמכות להסדיר את הנוכחות של נשק בתוך המחנות, בתוך המסגרת של האינטרסים הביטחוניים הלבנוניים ואלה של ההתנגדות הפלסטינית; פלסטינים החיים בלבנון יורשו להשתתף במהפכה הפלסטינית בדרך של מאבק חמוש, וזאת בהתאם לעקרונות של הריבונות והביטחון בלבנון. סיוע לפעילות צבאית פלסטינית באמצעים הבאים תובטח האפשרות של אנשי קומנדו ויוגדרו נקודות למעבר ולתצפית באזור הגבול; תובטח הדרך לאזור ערקוב (שמכונה בישראל פתחלנד); ההתנגדות הפלסטינית תשלוט בפעילות אנשיה ולא תפריע לעניינים הפנימיים בלבנון; יוקם פיקוד משותף לצבא לבנון ולהתנגדות הפלסטינית; סיום בפרופגנדה משני הצדדים; יתקיים מפקד אוכלוסין; יוצבו אנשים מההתנגדות הפלסטינית במפקדות של צבא לבנון על מנת לפתור מצבי חירום; יילמדו נקודות הריכוז האפשריות באזורי הגבול, ואלה יסוכמו עם הפיקוד של צבא לבנון; יתקיימו פיקוח ורגולציה של כניסה ויציאה של אנשי ההתנגדות הפלסטינית; סגירה של בסיס ג'ירון (قاعدة جيرون); צבא לבנון יסייע בפעילות מרכזים רפואיים, מוקדים לפינוי ומרכזי אספקה לצורך הפעילות; ישוחררו אנשים שנעצרו ונשק שהוחרם; הכרה בכך שהרשויות האזרחיות והצבאיות בלבנון ימשיכו להיות בעלות הסמכות בכל לבנון ובכל הנסיבות; שני הצדדים מכירים בכך שההתנגדות הצבאית הפלסטינית היא האינטרס של לבנון, של המהפכה הפלסטינית ושל כל אומה הערבית; ההסכם יישאר סודי ברמה הגבוהה ביותר ויהיה לעיניהם של אנשי הפיקוד בלבד. ההסכם איפשר את המשך ההתבססות של אש"ף בלבנון. השילוב של ההסכם עם אירועי ספטמבר השחור בשנים 1970–1971 הוביל להעברה של מרכז התנועה הפלסטינית ללבנון, ובהדרגה איבד צבא לבנון את היכולת לשלוט בפעילים הפלסטינים. מצרים המשיכה את תפקידה כמשקיפה, ולבנון סמכה על השפעתה לצורך אכיפת תנאי ההסכם על הפלסטינים. בטווח הקצר, ההסכם איפשר לממשלה הלבנונית לפתור את המשבר הפוליטי, ובדצמבר 1969 כראמי הופיע בפני הפרלמנט עם ממשלה חדשה. עם זאת, מרבית הנוצרים בלבנון התנגדו להסכם, שאותו הם ראו ככניעה למוסלמים, ואחריו החלה מגמה של התחזקות המיליציות הנוצריות-מרוניות, הפלנגות. מגמה זו התחזקה בעקבות הפעילות הישראלית בדרום לבנון, שהובילה להגירה של מוסלמים פלסטינים צפונה ובכך ליבתה את חששות הנוצרים. המתיחות בתוך לבנון הגיעה לשיא ב-1973 ולובתה בעקבות מבצע אביב נעורים, שבו הרגו כוחות צה"ל שלושה בכירי פת"ח ועשרות פעילים אחרים. במאי 1973 פרצו בלבנון עימותים חריפים בין צבא לבנון לפלסטינים, שכללו הפעלה של טנקים ושל חיל האוויר הלבנוני, וכן פלישה של בריגדת הירמוך של צבא השחרור הפלסטיני מסוריה לדרום לבנון. העימותים הובילו למאות הרוגים ולמשבר פוליטי, ובעקבותיהם החל משא ומתן מחודש על תנאי הסכם קהיר. ב-17 במאי 1973 נחתם "פרוטוקול מלקרט" (על שם מלון מלקרט בביירות, שבו התקיימו המגעים בין הצדדים). הפרוטוקול אישר מחדש את הסכם קהיר, לצד מספר שינויים והבהרות. בין השאר הוגדרו בו אזורים ספציפיים בדרום לבנון שבהם יותר לכוחות הפלסטיניים להתרכז. בסיכומו של דבר, למרות מפגן הכוח של צבא לבנון, הארגונים הפלסטיניים יצאו מחוזקים מהעימותים ומההבנות בין הצדדים. מלחמת יום כיפור הובילה לרגיעה זמנית ביחסים בין הפלסטינים ללבנון, אך העימותים בין הצדדים נמשכו והיו סיבה מרכזית לפרוץ מלחמת האזרחים בלבנון בשנת 1975. לצד זאת, ההסכם שיחק תפקיד חשוב בהשגת הפסקות אש בין פרק לחימה אחד למשנהו. נשיא לבנון אליאס סרכיס ומרבית מדינות ערב התייחסו להסכם כתקף, ודרישתם המרכזית כלפי הכוחות הפלסטינים הייתה יישום ההסכם כלשונו והסגת אנשיהם למקומות המוסכמים במסגרת הסכם זה ובמסגרת פרוטוקול מלקרט. מנגד, החזית הלבנונית, קואליציית ימין נוצרית, ראתה את ההסכם כבטל וציפתה לפינוי הכוחות החמושים הפלסטיניים בכללם מלבנון. בינואר 1976 התבטא מנהיג הפלנגות פייר ג'ומאייל באופן פומבי כנגד ההסכם. הסורים התערבו באותה שנה במלחמה לצד הנוצרים-מרונים וכנגד אש"ף, והתערבות זו סימנה את סיום התמיכה הסורית בהסכם. בשנת 1977 נחתם הסכם שתורא, שבין השאר קבע מסגרת זמנים ליישום הסכם קהיר תוך הטלת מגבלות שונות על הפלסטינים, הרחקתם מהגבול עם ישראל ואיסור על פעולות נגד ישראל. בעוד שהנוצרים בלבנון התנגדו להסכם מאז חתימתו, מוסלמים לבנונים החלו להתנגד לו בהדרגה מאז פרוץ מלחמת לבנון הראשונה בשנת 1982 וביתר שאת, החל מ-1985, לאחר העימותים בין אמל לפלסטינים במסגרת מלחמת המחנות. באפריל 1987, המועצה הלאומית הפלסטינית שהתכנסה באלג'יר אישרה מחדש את הסכם קהיר, אך כעבור פחות מחודש, ב-21 במאי 1987, הפרלמנט הלבנוני הצביע פה אחד בעד חוק שביטל את ההסכם. יחסי הרשות הפלסטינית–לבנון התבססות ארגוני טרור פלסטיניים בדרום לבנון מלחמת האזרחים בלבנון הסכם טאיף Rex Brynen, Sanctuary And Survival: The PLO In Lebanon (Westreview Press: 1990; Routledge: 2019) John K. Colley, "The Palestinians", in Lebanon in Crisis: Participants and Issues, edited by M. Graeme Bannerman, (Syracuse University Press: 1979), Chapter 2: pp. 21-54 James R. Stocker, "Chapter 2: Compromise in Cairo, The Nixon Administration", in Spheres of Intervention: US Foreign Policy and the Collapse of Lebanon, 1967–1976, (Cornell University Press: 2016) נוסח ההסכם (באנגלית) K. Christie, "The Cairo Agreement, Explained", The961, January 9, 2021 Karol R. Sorby and, "Lebanon and the 1969 Cairo Agreement", Oriental Archive 80 (2012), p. 72 Whalid Khalidi, Conflict and Violence in Lebanon: Confrontation in the Middle East (Center for International Affairs, Harvard University: 1979), p. 41 Karol R. Sorby and, "Lebanon and the 1969 Cairo Agreement", Oriental Archive 80 (2012), p. 75 James R. Stocker, Spheres of Intervention: US Foreign Policy and the Collapse of Lebanon, 1967–1976, (Cornell University Press: 2016), pp. 44-45 James R. Stocker, Spheres of Intervention: US Foreign Policy and the Collapse of Lebanon, 1967–1976, (Cornell University Press: 2016), pp. 47 James R. Stocker, Spheres of Intervention: US Foreign Policy and the Collapse of Lebanon, 1967–1976, (Cornell University Press: 2016), pp. 53 James R. Stocker, Spheres of Intervention: US Foreign Policy and the Collapse of Lebanon, 1967–1976, (Cornell University Press: 2016), pp. 57-59 James R. Stocker, Spheres of Intervention: US Foreign Policy and the Collapse of Lebanon, 1967–1976, (Cornell University Press: 2016), p. 59 Dario Leone, "The day KGB tried and failed to steal a Lebanese Mirage", The Aviation Geek Club, June 6 2020 James R. Stocker, Spheres of Intervention: US Foreign Policy and the Collapse of Lebanon, 1967–1976, (Cornell University Press: 2016), p. 61 James R. Stocker, Spheres of Intervention: US Foreign Policy and the Collapse of Lebanon, 1967–1976, (Cornell University Press: 2016), p. 63-65 Karol R. Sorby and, "Lebanon and the 1969 Cairo Agreement", Oriental Archive 80 (2012), p. 78 Rex Brynen, Sanctuary and Survival: The PLO in Lebanon, (Westview Press: 1990) Sami Hermez, War Is Coming, Appendix 1 Encyclopedia of Modern Ethnic Conflicts, 2nd Edition, p. 359 Karol R. Sorby and, "Lebanon and the 1969 Cairo Agreement", Oriental Archive 80 (2012), p. 80 Whalid Khalidi, Conflict and Violence in Lebanon: Confrontation in the Middle East (Center for International Affairs, Harvard University: 1979), p. 41, 69 הערכה בירושלים: המהלומות של צח"ל גרמו לעימות בין צבא לבנון את והמחבלים, מעריב, 14 במאי 1973 Time Magazine, "Middle East: Another Battle of Beirut", May 14 1973 צבא לבנון מבער "בסיסים חשאיים" של המחבלים בדרום, על המשמר, 14 במאי 1973 לבנון דורשת שינויים בהסכמי קאהיר ופיקוח על מחנות - המחבלים מסרבים, על המשמר, 13 במאי 1973 Rami Siklawi, "The Palestinian Resistance Movement In Lebanon 1967–82: Survival, Challenges, and Opportunities", Arab Studies Quarterly 39(3) (2017), pp. 927-928 Whalid Khalidi, Conflict and Violence in Lebanon: Confrontation in the Middle East (Center for International Affairs, Harvard University: 1979), pp. 63-64, 113 Edgar O'Ballance, Civil War in Lebanon, 1975-92 (Palgrave McMillan: 1998), p. 42 Whalid Khalidi, Conflict and Violence in Lebanon: Confrontation in the Middle East (Center for International Affairs, Harvard University: 1979), p. 119 Edgar O'Ballance, Civil War in Lebanon, 1975-92 (Palgrave McMillan: 1998), p. 177 Nora Boustany, "Lebanon Annuls PLO Agreement", The Washington Post, May 21 1987 Ihsan A. Hijazi, "Lebanese Scrap P.L.O. Accord, Barring Bases", New York Times, May 21 1987