בג"ץ סבח נגד הכנסת

בג"ץ 2311/11 אורי סבח נגד הכנסת הוא פסק דין של בג"ץ, שדחה עתירה נגד תיקון מספר 8 לפקודת האגודות השיתופיות (שכונה חוק ועדות הקבלה). פסק הדין עוסק במשפט חוקתי, בזכות לשוויון ובעילת הבשלות. ערך מורחב – אגודה שיתופית פקודת האגודות השיתופיות נחקקה על ידי המנדט הבריטי בשנת 1933, כדי להסדיר את דיני האגודות השיתופיות, שהן תאגידים שבמסגרתם קיימת פעילות כלכלית לצד היבטים אישיים ושיתופיים. אגודה שיתופית מבוססת על ניהול עצמי בדרך דמוקרטית, לרווחת החברים. חברי האגודה הם גם הבעלים של האגודה ונכסיה. ערך מורחב – ועדת קבלה מתחילת ימי היישוב החדש, פעלו ועדות קבלה ליישובים שנועדו לבחון מועמדים המבקשים להתגורר ביישוב מסוים, ולהחליט האם הם רשאים להתגורר במקום. בסוף המאה ה-20 התחילה להיווצר ביקורת על עצם קיומן של ועדות הקבלה, בטענה שמדובר במנגנון שמאפשר אפליה, בעיקר כנגד ערביי ישראל. במקביל, גיבש מינהל מקרקעי ישראל קריטריונים על פיהם ועדות הקבלה צריכות להחליט אם לקבל או לדחות את המועמדים. כנגד קריטריונים אלו הוגשו עתירות המבקשות לערער את החוקיות שלהן. העתירות הוקפאו כיוון שהמדינה הבטיחה שייבחנו החלטות המינהל והן יאוזנו ויעוגנו בחקיקה ראשית. בשנת תשע"א (2011) חוקקה הכנסת את תיקון מספר 8 לפקודת האגודות השיתופיות, שנודע בשמו התקשורתי "חוק ועדות הקבלה". התיקון עיגן בחקיקה את סמכותן של ועדות הקבלה ליישובים קהילתיים, שמספר בתי האב בהם אינו עולה על 400. על פי סעיף 6ב לחוק, מכירה או השכרה של מקרקעין ביישוב קהילתי דרושה אישור של ועדת קבלה. המשמעות היא שלא ניתן להתגורר ביישוב קהילתי ללא אישור של וועדת הקבלה, שמגיע בדרך כלל לאחר ראיון. ועדת הקבלה הרשמית כוללת שנים או שלושה נציגים של היישוב הקהילתי, נציג של המועצה האזורית ונציג של הסוכנות היהודית, או ההסתדרות הציונית העולמית. בסעיף 6ג לפקודה, מפורטים הנימוקים שבגינם רשאית וועדת הקבלה לסרב לקבל תושב: המועמד הוא קטין. המועמד נעדר יכולת כלכלית להקים בית ביישוב הקהילתי בתוך פרק זמן הקבוע בהסכם הקצאת המקרקעין. אין למועמד כוונה לקבוע את מרכז חייו ביישוב הקהילתי. המועמד אינו מתאים לחיי חברה בקהילה. פסילה לפי נימוק זה צריכה להיות על סמך חוות דעת מקצועית. חוסר התאמה של המועמד למרקם החברתי–תרבותי של היישוב הקהילתי, שיש יסוד להניח כי יהיה בו כדי לפגוע במרקם זה. מאפיינים ייחודיים של היישוב הקהילתי או תנאי קבלה הקבועים בתקנות האגודה, אם ישנם כאלה, ובלבד שקיבלו את אישור הרושם. בשל החשש לאפליה פסולה, נקבע בחוק במפורש ש”ועדת הקבלה לא תסרב לקבל מועמד מטעמי גזע, דת, מין, לאום, מוגבלות, מעמד אישי, גיל, הורות, נטייה מינית, ארץ מוצא, השקפה או השתייכות מפלגתית–פוליטית”. יושב ראש ועדת החוקה, חוק ומשפט, חבר הכנסת דוד רותם, שהיה מיוזמי התיקון, נימק את הצורך בתיקון: הזכות שלי כאזרח... היא לעבור לגור במקום שאני רוצה עם אנשים שדומים לי [...] הזכות שלי לבחור את מקום המגורים נכונה לי וחבריי שרוצים לגור במסגרת סגורה. אני לא מוכן לקבל שאפשר לכפות עלי מי יהיו השכנים שלי, כי זו כפיה שלא מסתדרת עם הנהלים והחיים שלי — חבר הכנסת דודו רותם, ישיבה מספר 207 של ועדת החוקה, חוק ומשפט, 8 ביוני 2010 כנגד התיקון עלו טענות שמטרתו לפגוע באפשרות של ערביי ישראל ושל קבוצות מיעוט נוספות להתקבל ליישובים קהילתיים. חבר הכנסת אורי אורבך התמודד עם טענות אלו: ודאי שאזרחים ערבים או חרדים או כל אחד שחי בישוב קהילתי, שהתקבל, שהקים, ודאי שמגיעות לו כל הזכויות מתוקף היותו חבר בישוב קהילתי, אבל כשאתה מקים ישוב קהילתי וכשאתה בוחר אנשים, יש לך זכות לבחור את אופיו של היישוב עד גודל מסוים [...] אבל לשמוע את הטענות מאוכלוסיות מיעוט, שכאילו מקפחים אותם, זה נכון גם לגבי ערבים אבל זה נכון גם לגבי חרדים בהקשרים אחרים - יש בזה הרבה צביעות, כי גם חרדים וגם ערבים, לישובים שלהם קשה להתקבל לא כי יש חוק, אלא משום שסגנון החיים והיחס שהם נותנים למי שזר מקבוצת הרוב שבאה לגור בישוב שלהם הוא בלתי אפשרי. זה לא מעשי. — חבר הכנסת אורי אורבך, ישיבה מספר 207 של ועדת החוקה, חוק ומשפט, 10 בפברואר 2010 כנגד החוק הוגשו עתירות שונות, שטענתן העיקרית הייתה שהוא מקבע מדיניות של אפליה, כיוון שהוא מעניק שיקול דעת רחב לוועדות הקבלה שמאפשר להם לפסול התאכלסות של מועמדים בנימוקים עמומים. המדינה טענה מנגד שאין חשש למדיניות מפלה, כיוון שהחוק אוסר במפורש לפסול מועמדות מטעמים מפלים. את הנימוק העיקרי לדעת הרוב כתב נשיא בית המשפט העליון אשר גרוניס. לעמדתו הצטרפו השופטים מרים נאור, אליקים רובינשטיין, אסתר חיות וחנן מלצר. שופטי הרוב דחו את העתירה בעילת סף של חוסר בשלות. משמעות העילה היא שבית המשפט לא דן בסוגיא משפטית כשאין תשתית עובדתית מספקת. במקרה של תיקון מספר 8 לפקודת האגודות השיתופיות, טרם נמצא יישום שיוצר אפליה בחסות החוק, ולפיכך סברו שופטי הרוב שהעניין לא נדרש להכרעה שיפוטית. את הנימוק העיקרי של דעת המיעוט כתב השופט סלים ג'ובראן, ואל דעתו הצטרפו השופטים עדנה ארבל, ניל הנדל ויורם דנציגר. שופטי המיעוט התעמתו בתחילה עם עילת הסף של חוסר הבשלות של העתירה, ולאחר מכן דנו לגופו של התיקון והסיקו שהוא אינו חוקתי ולכן דינו להיפסל. כנגד עילת חוסר הבשלות כתב השופט ג'ובראן כי הפגיעה שעלולה להיגרם לפרט אם לא תבורר העתירה היא גדולה, ואין הליך חלופי לבירור יעיל יותר של הטענות. כפי שנפסק בתקדים של בג"ץ חוק הגיוס, הזכות לשוויון היא בעלת מעמד חוקתי ונגזרת מהזכות לכבוד שבחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. על מנת לפסול את תיקון מספר 8 נדרש להוכיח כי הוא פוגע בזכות לשוויון, ואינו עומד בתנאים של פסקת ההגבלה. למרות שתיקון מספר 8 אינו פוגע כשלעצמו בזכויות, קבע השופט ג'ובראן כי הוא יוצר מנגנון משפטי אשר מייצר אפליה סמויה בקבלה ליישובים קהילתיים. סעיף 6ג אמנם אוסר במפורש על אפליה פסולה, אך למעשה הוא מאפשר לדחות מועמד על בסיס נימוקים עמומים, כגון ”המועמד אינו מתאים לחיי חברה בקהילה”, או ”חוסר התאמה של המועמד למרקם החברתי–תרבותי של היישוב הקהילתי”: נראה, אם כן, כי תכליתם של סעיפים קטנים 6ג(א)(4) ו-6ג(א)(5) לפקודה אינה לאפשר סינון על בסיס קריטריונים קבועים וברורים, אלא לאפשר את דחייתם של מועמדים מבלי להצביע על קריטריון ברור של אי-התאמה — פסקה 33 לפסק דינו של השופט סלים ג'ובראן לאחר שהוכחה, לשיטתו של ג'ובראן, הפגיעה של התיקון בזכות לשוויון, הוא בחן את עמידתו בתנאי פסקת ההגבלה: אין ספק שמדובר בחוק, וג'ובראן הניח לצורך העניין שהחוק אכן הולם את ערכי מדינת ישראל ומיועד לתכלית ראויה. עיקר הבחינה התמקדה בתנאי האחרון - המידתיות. המסקנה של ג'ובראן היא כי שני הנימוקים העמומים אינם עומדים במבחן "האמצעי שפגיעתו פחותה", והנימוק של ”חוסר התאמה של המועמד למרקם החברתי–תרבותי של היישוב הקהילתי” אינו עומד גם במבחן "הקשר הרציונלי". העתירה נדחתה על הסף בדעת רוב של חמישה כנגד ארבעה שופטים, ותיקון מספר 8 לפקודת האגודות השיתופיות לא נפסל. פסק הדין הרחיב את עילת הבשלות כעילת סף עבור עתירות שקובלות על פגם עקרוני שאינו מוביל בהכרח לפגיעה קונקרטית בעקרונות יסוד: דוקטרינת הבשלות נועדה לשימוש במיוחד, אך לא רק, במצב שבו החוק הנבחן "על פניו" אינו מעורר פגיעה חוקתית, ולא ניתן לקבוע, מבלי שהחוק יֶיוּשם, אם יש בו כדי לפגוע בזכות חוקתית — פסקה 12 לפסק דינו של נשיא בית המשפט העליון אשר גרוניס לפי ד"ר שי שטרן, בג"ץ לא קידם בפסק דין זה דיון כולל בשאלה כיצד נכון להתייחס לתופעת הקהילות בישראל וועדות הקבלה אליהן: חרף ההתדיינות המשפטית הרחבה סביב חוקיותם של מנגנוני הדרה אלה (תנאי קבלה לקהילה), כמו גם על ההגבלות שראוי להטיל על יכולתן של קהילות מגורים להפעילם, כשל המשפט הישראלי בהנחת תשתית מקיפה דייה להתמודדות עם סוגיה זו. נסיונם של בתי-המשפט להכריע בסוגיות אלה על בסיס רציונלים שונים – וביניהם הזכות לשוויון, הזכות לתרבות והאינטרס הציבורי בקיומה של התיישבות מתבדלת – הוביל להכרעות אד-הוקיות, נטולות כללים ברורים וראויים — שי שטרן, "כניסה, משטר ויציאה: קהילות מגורים במשפט הישראלי", משפט וממשל יח, מאי 2017 על פי שטרן, הדרך הנכונה להתייחס לתופעה של קהילות מתבדלות צריכה לכלול 4 שלבים: זיהוי תפיסת טוב משותפת של חברי הקהילה, כגון קהילה עם תפיסה דתית משותפת. זיהוי סוג שיתוף הפעולה הנדרש על מנת ליישם את תפיסת הטוב המשותפת: יישוב שמיועד לצמחונים יכול לסייע לתושביו לשמור על אורח חייהם בנוחות מקסימלית. בקיבוץ, לעומת זאת, עצם החיים יחד מכוננים את הרעיון הקיבוצי. קיים גם מצב ביניים, של שיתוף פעולה שיש בו ערך מוסף ולא רק סיוע חיצוני, כמו קהילות אקולוגיות שתפיסת עולמם מתממשת בצורה שלמה יותר כשהיא מיושמת על יישוב שלם. לאחר אפיון השיתוף הפעולה הנדרש - ניתן לבחון עד כמה ההדרה של תושבים שאינם חלק מהקהילה אכן נדרשת כדי לשמור על תפיסת הטוב המשותפת שלהם. לבסוף, יש להביא בחשבון את כוחה הכלכלי והפוליטי של הקהילה, ולקבוע לפיה עד כמה המדינה צריכה להתערב כדי להגן על צביונה של הקהילה. פסק הדין בבג"ץ סבח, באתר הרשות השופטת רויטל חובל, ברוב דחוק: בג"ץ אישר לקיים ועדות קבלה ביישובים קהילתיים, באתר הארץ, 17 בספטמבר 2014 סעיף 6ב לפקודת האגודות השיתופיות, ספר החוקים הפתוח, באתר ויקיטקסט סעיף 6ג(א) לפקודת האגודות השיתופיות, ספר החוקים הפתוח, באתר ויקיטקסט סעיף 6ג(ג) לפקודת האגודות השיתופיות, ספר החוקים הפתוח, באתר ויקיטקסט סעיף 6ג(א)(4) לפקודת האגודות השיתופיות, ספר החוקים הפתוח, באתר ויקיטקסט סעיף 6ג(א)(5) לפקודת האגודות השיתופיות, ספר החוקים הפתוח, באתר ויקיטקסט שי שטרן, כניסה, משטר ויציאה: קהילות מגורים במשפט הישראלי, משפט וממשל יח