האמנה הבין-לאומית בדבר מניעת פיצוצי טרור

האמנה הבין-לאומית בדבר מניעת פיצוצי טרור (באנגלית: International Convention for the Suppression of Terrorist Bombings) היא אמנה בין-לאומית שאומצה בשנת 1997, לפיה פיצוצים הנובעים ממניע טרוריסטי אסורים בהחלט ומהווים עבירה פלילית. פיצוצי טרור, כפי שמוגדרים באמנה, הם שימוש מכוון ובלתי חוקי בחומרי נפץ במקומות ציבוריים, במטרה להרוג, לפצוע או לגרום להרס נרחב, ובכך לאלץ ממשלות או ארגונים בין-לאומיים לבצע, או להימנע מלבצע, פעולות הנוגעות ליישום מדיניות ממשלתית. האמנה נועדה לקדם שיתוף פעולה משטרתי ומשפטי כדי למנוע, לחקור ולהעניש מבצעי פעולות הכוללות פיצוצי טרור. נכון לדצמבר 2017, כ-170 מדינות בעולם חתומות על האמנה. החל מראשית שנות ה-90, העצרת הכללית של האומות המאוחדות התחייבה למלא תפקיד מוביל במאמצים להילחם בתופעת הטרור. מחויבות האו"ם לנושא המאבק בטרור הולידה שורה של החלטות בולטות כגון החלטה 49/60, בה הוצהר על נקיטת אמצעים למיגור טרור בין-לאומי, ואף החלטה 51/210, אשר הורתה להקים וועדת אד-הוק בעניין. בוועדה נכתבו שתי טיוטות לאמנות חדשות, הראשונה לדיכוי פיצוצי טרור, והשנייה לדיכוי טרור גרעיני. שורה של פיצוצי טרור בשנים 1995-1996 בחלקים שונים בעולם, הובילו את ארגון המדינות המתועשות לקדם את ניסוח האמנה, כך שתהווה כלי רב צדדי לדיכוי מיטבי של פעולות מסוג זה, אשר הפכו לנפוצות יותר. עד אותה עת, פיצוצים לא אובחנו כאמצעי טרוריסטי באף אחת מהאמנות הבין-לאומיות אשר עסקו בדיכוי פעולות העשויות להיחשב כמעשי טרור, כגון פיגועי מיקוח, חטיפת מטוסים או פעולות נגד בטיחות אווירית או ימית. ההסכמה הרחבה בקרב מדינות בדבר הצורך לדכא את הטרור בכלל, וההבנה כי דרוש שיתוף פעולה בין-לאומי למען מיגור השימוש בחומרי נפץ ממניעים טרוריסטים בפרט, אפשרו, שלא כבדרך כלל, לאמץ את האמנה הבין-לאומית למיגורם של פיצוצי טרור במהירות רבה. בשנת 1997, בעקבות החלטה 52/653 של העצרת הכללית של האו"ם, אומצה האמנה הבין-לאומית בדבר מניעת פיצוצי טרור. האמנה נחתמה על ידי מדינת ישראל ב-29 בינואר 1999, אושררה ב-10 בפברואר 2003 ונכנסה לתוקף בדין הישראלי ב-12 במרץ 2003. במעמד האשרור, הצהירה ישראל על מספר הסתייגויות בדבר פרשנות סעיפים באמנה. האמנה, בנוסף לאמנות נוספות שתכליתן מאבק בטרור, העלתה את נכונותן של מדינות להכיר בפיצוצי טרור כתופעה בין-לאומית אשר יש למגרה גם באמצעות כלים משפטיים בדין הפנימי. כך למשל, בשנת 2000 התקבל בפרלמנט הבריטי דבר החקיקה "Terrorism Act, 2000". החוק ביטל את חקיקת החירום הבריטית מהמאה ה-20, אשר כוונה בעיקר להתמודדות עם הטרור האירי, והסדיר מחדש ובאופן מקיף את הכלים המשפטיים למאבק בטרור בבריטניה. סעיף 62 לחוק זה, מסדיר את תחולת פיצוצי הטרור. נקודת מפנה מרכזית ביחסן של מדינות לנושא הגיעה לאחר פיגועי 11 בספטמבר. בעקבות האירועים הקשים, ממשלות הגבירו חקיקה פנימית אשר נועדה למאבק בטרור בכלל ולהסדרת תחולתם של פיצוצי טרור בפרט. מתחילת המאה ה-21, ניכרת עלייה ביכולתם של ארגוני טרור לבצע שימוש בחומרי נפץ ובכך לגרום לנפגעים רבים, בפעולות מרוכזות, ללא גיוס משאבים נרחב. חקיקה בדינן הפנימי של מדינות רבות, תקשורת בינלאומית מפותחת ואמנות שונות שהתפתחו בדבר מניעת פיצוצי טרור, הובילו לכך שכיום ישנה הירתמות גלובאלית משמעותית, הכוללת שיתופי ידע, הסכמי הסגרה בין מדינות והשפעה של ארגונים בין-לאומיים לביטחון קולקטיבי. סעיף 1 – מגדיר ומפרט את היקפה ויישומה של האמנה. בסעיף זה קיימות מספר הוראות והגדרות, ביניהן ניתן למצוא את המושגים "מתקן", "מקום", "תחבורה ציבורית מערכת" ו - "מכשירי נפץ". מדינת ישראל הסתייגה בכל הנוגע לאזרחים המארגנים או מנהלים את הפעילויות הרשמיות של כוחות צבאיים של המדינה. סעיף 2 – מגדיר את מעשה הטרור כ" מעשה המכוון של שילוח, הנחה או פיצוץ של חומר נפץ או כל אמצעי קטלני אחר, במקום ציבורי, מדינה או מתקן ממשלתי, מערכת תחבורה ציבורית או תשתיות, מתוך כוונה לגרום למוות או לנזק גופני חמור או ל לגרום הרס נרחב אשר תוצאותיו עלולות להפסד כלכלי רחב היקף" (סעיף קטן 1). בנוסף, פרק זה מטיל חובות עונשיות גם על ניסיון לבצע או לארגן מעשים מסוג זה, בין אם בהשתתפות, סיוע או תרומה בכוונה לביצוע המעשים האמורים (סעיף קטן 2 ו – 3). סעיף 3 – סעיף זה מגביל את תחולת האמנה לעבירות פליליות בהן הפעילות מאופיינת כאירוע ביטחוני של גורמים עוינים למדינה, ולאו על אירועים בעלי מאפיינים של ביטחון פנים כדוגמת אירועי פשע מאורגן. סעיף 4 – קובע כי המדינות הנמנות כצד לאמנה יאמצו את הוראותיה, ככל שיידרש, במסגרת הסטטוטורית המתאימה, על מנת לקבוע מעשים אלה כעבירות פליליות, תוך הקפדה על אכיפתן. תביעה זו תואמת את הגישה ההומניסטית. סעיף 5 – קובע כי לא תהא הצדקה או לגיטימציה לביצוע פעולות מסוג זה מכל מניע, לרבות משיקולים של השקפה פוליטית, פילוסופית ואידאולוגית או על רקע גזעני, אתני ודתי. בנוסף, מנסה הסעיף להגדיר פיגוע כ"טרוריסטי" כאשר מדובר ב"מעשים פליליים יחסו תחת הגדרות האמנה, בפרט כאשר הם ייעודם או מטרתם הייתה במטרה לעורר בהלה בציבור הרחב או בקבוצת אנשים או בקרב אנשים מסוימים". הגדרה זו מסייעת להבהרת משמעות הגדרת הטרור, מושג אשר רבים מוצאים כמורכב להסדרה ברמה המשפטית בפרט. סעיף 6 – קובע כי המדינות שהן צד באמנה ינקטו אמצעים כדי לבסס, ככל שיידרש, כדי למגר מעשים פליליים אלו. בנוסף, קובע הסעיף את הסמכות השיפוטית למדינה הנפגעת, אשר משתרעים גם על מעשים שבוצעו כנגד כל כלי שיט או כלי טיס או כלי אחר: (1) הרשומים במדינה שהיא צד לאמנה; (2) כנגד מתקני מדינה או ממשלה של אותה המדינה במדינה אחרת; (3) מכוח סמכות שיפוט אוניברסלית, מקום בו נמצא העבריין במדינה שהיא צד לאמנה. סעיף 6, סעיף קטן 2(d) – מדינה שהיא צד לאמנה רשאית, מכוח סמכותה, לדרוש אף ממדינה שאינה צד לאמנה לפעול למען אכיפת האמנה. סעיף 6, סעיף קטן 3 – מדינה רשאית לקבוע, באופן וולונטרי, את גבולותיה הטריטוריאליים של סמכויות השיפוט שלה. בהתאם לסעיף זה, מדינת ישראל קבעה סמכות שיפוט על העבירות הנזכרות בסעיף 6(2) לאמנה. סעיף 8 – המדינה בה בוצעה פעילות הטרור, גם אם אינה צד לאמנה, רשאית לקבוע את סמכויות השיפוט בגבולותיה או לחלופין לבצע הסגרה למדינה שקבעה את סמכותה ביחס למעשים האמורים, בהתאם לאמנה. סעיפים 9-10 – מכילים מספר הוראות שנועדו להקל על הסגרה, לטובת הגברה ועידוד של סיוע בין מדינות שהן צדדים לאמנה. סעיף 11 – בקשות להסגרה או לסיוע בהסגרה, לא יוסרו גם במידה וייטען כי העבירה בוצעה ממניעים פוליטיים (סעיף 11). סעיף 12 – מנגד, מדינה רשאית לסרב לבקשות הסגרה שתכליתן הענשת אדם על רקע גזעו, דתו, לאומו, מוצאו האתני או דעתו הפוליטית. סעיף 14 – מבטיח לנאשם בעבירות המיוחסות שמירה על זכויותיו להליך הוגן, לרבות הנאה מכל הזכויות בהתאם לחוק המדינה בה הנאשם נוכח, וכן לפי הוראות אמנות שונות, לרבות האמנה הבינלאומית בדבר זכויות אזרחיות ומדיניות. סעיף 15- מטיל חובה פוזיטיבית על המדינות החברות לנקוט בצעדים שונים כדי למנוע ביצוע של מעשים כאלה, זאת בנוסף לעיסוקה המרכזי של האמנה. סעיף 19(2) – משמש כחוצץ, אשר מפריד בין המעשים המנויים באמנה, לאלו הנעשו בשעת מלחמה עליהם חלים דיני המלחמה של המשפט ההומניטארי הבינלאומי לרבות הפרוטוקלים הנוספים לאמנת ז'נבה מ-1977, שמדינת ישראל איננה צד להם. סעיף 20(2) – מדינת ישראל הסתייגה מסעיף זה במלואו. המלחמה העולמית בטרור משפט בינלאומי פומבי פיגוע תופת מטעני חבלה Ben Saul, Defining Terrorism in International Law, p. 74-76, Oxford University, 2006 C.F. Diaz-Paniagua, Negotiating terrorism: The negotiation dynamics of four UN counter-terrorism treaties, 1997-2005, Vol.1, City University of New York, 2008 Jan Klabbers, Rebel with a cause? Terrorists and humanitarian law, European journal of international law, 14(2) 299-312, 2003 Roberto Lavalle, The International Convention for the Suppression of the Financing of Terrorism, Heidelberg Journal of International Law, 491-510, 2000 Sami Zeidan, Desperately seeking definition: The international community's quest for identifying the specter of terrorism, Cornell International Law Journal, 36, 491, 2003 רשימת המדינות החברות באמנה בדבר מניעת פיצוצי טרור האמנה הבינלאומית בדבר מניעת פיצוצי טרור ניתוח האמנה הבינלאומית בדבר מניעת מימון טרור הוועדה השישית (לענייני משפט) בעצרת הכללית של האו"ם https://treaties.un.org/pages/ViewDetails.aspx?src=IND&mtdsg_no=XVIII-9&chapter=18&clang=_en United Nations General Assembly, A/RES/49/60, December 9th 1994 United Nations General Assembly, A/RES/51/210, December 17th 1996. נועם גיל-עד "ההתמודדות המשפטית בישראל עם תופעת מימון הטרור" המכון הישראלי לדמוקרטיה- מחקר מדיניות 79, 26-27 (2009). United Nations General Assembly, A/RES/52/653, November 25th 1997. https://www.nevo.co.il/law_html/Law09/AMANA-1402.pdf https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2000/11/section/62 https://www.idi.org.il/parliaments/5478/8550 http://library.fes.de/pdf-files/iez/06063.pdf להרחבה ראו: יפה זילברשץ "המשפט הבינלאומי במשפט החוקתי" משפט וממשל ל', 55-56 (1996).