הרפורמות בחוקי הקרקעות באימפריה העות'מאנית 1858–1914

האימפריה העות'מאנית עברה במאה ה-19 שינויים מקיפים ומרחיקי לכת בתחומי הממשל, המשפט והכלכלה. המכנה המשותף ביניהם היה הגברת הריכוזיות (ריכוז השליטה במדינה בידי השלטון המרכזי באיסטנבול). המאות הקודמות התאפיינו בגידול המערך הביורוקרטי והצבאי דבר שהביא ללחץ כלכלי וזה לצד יריבות בינלאומית. אלו התעצמו משמעותית במאה זו והכבידו על קופת המדינה. בעקבות מאבקים צבאיים דרש הצבא יותר כספים, והמדינה נגררה לחובות עקב הצורך לממן את הצבא והביורוקרטיה. הידוק השליטה על ההכנסות מקרקע וחקלאות, שהיו מקור הכנסה מרכזי עבור כלכלת האימפריה, היה הכרחי כדי להתמודד עם יחסי הכוחות הפוליטיים העולמיים שהשתנו גם הם. בהקשר הכלכלי מדובר בשינוי של תפיסות עושר מדינתי (ופרטי) ומיסוי. עד המאה ה-19 מדינה נחשבה עשירה אם היא השתרעה על שטח נרחב ונהנתה מפירות הקרקע בשטחיה ומכספי המיסים עליהם. מהמאה ה-19, הדגש היה על הכנסות המדינה ממלאכה, תעשייה ומסחר ומיסוי הפעילות הכלכלית בתחומים אלה, בנוסף להכנסות מקרקע. בהקשר של הקרקעות, הדגש עבר מפירות הקרקע (תוצרת חקלאית ומיסוי עליה) לקרקע עצמה. חוקי קניין אפשרו גביית מיסים על פעולות כרישום בטאבו, או מכירה שהיו קשורות בקרקע ולא בתוצרת שהניבה, כך שהקרקעות עצמן הפכו למוצר-צריכה. המיסוי הקפדני והפרטני הפך, בנוסף לאמצעי להכנסה, לביטוי של ריבונות; רגולציה שמטרתה להגביר את הפרודוקטיביות שבתורה תגדיל את ההכנסות שניתן למסות. דגש זה הצריך הידוק של הפיקוח על אותה פעילות כלכלית אחת הדרכים להידוק השליטה בקרקעות הייתה באמצעות שינויי חקיקה, ובמקרה העות'מאני שינוי זה התבטא בחוק הקרקעות שנחקק ב-1858. דרך שינוי הגדרות משפטיות כזכויות קניין, הגדרות בעלות וסיווג אדמה, הגבירה האימפריה העות'מאנית את שליטתה בקרקעות ולמעשה בכלכלה. החוק החדש, שהתבסס על סקרי קרקע ומיפוי הבנה מחדש את מושג הבעלות על הקרקע. חוק הקרקעות התבסס על חוקים קודמים ובעיקר על הקאנון (החוק הסולטאני) שנטען במשמעויות חדשות. הקטגוריות של אדמה פרטית (מוּלְכּ) ואדמת מדינה (מירי) שהתקיימו לפני 1858 כמושגים גמישים הפכו לביטויים של בעלות אינדיבידואלית בלבד. בעלות זו הפכה ליחסים החוקיים היחידים בין האדמה לנתיני האימפריה ולא השאירה מקום לזכויות להכנסה ממסים, זכויות עיבוד וחזקה שבעבר לא נקשרו בהכרח עם בעלות על הקרקע. עד המאה ה-19 הכיר המשפט העות'מאני בסוגים שונים של קשר לקרקע; תואר בעלות, זכות להכנסה ממסים, וזכות עיבוד וישיבה. ברוב המקרים זכויות אלה ניתנו לגורמים שונים גם על אותה פיסת קרקע. מולכ, שהפכה להגדרה לבעלות פרטית, סימנה עד המאה ה-19 את הזכות ליהנות מהכנסות המיסים על הקרקע ולא בהכרח בעלות כפי שהיא מובנת כיום. הזכויות על הקרקע ביטאו יחסי כוחות חברתיים והתגבשו כתוצאה ממשא ומתן בין קבוצות חברתיות ובין השלטון ומהתמודדות עם נסיבות מקומיות ייחודיות למחוזות השונים. חוק הקרקעות 1858 נחקק כדי לשנות את המצב הזה ונועד לחול באופן שווה על כל מחוזות האימפריה ועל כל אזרחיה. מטרות החוק היו: לתקף את עקרונות בעלות המדינה על קרקע חקלאית (אדמות מירי), להגן על המעבדים, להבהיר סוגיות בעלות ולזהות את החייבים במס כדי לייעל את גביית המיסים. החוק הגדיר מחדש סוגים שונים של קרקעות ואת הזכויות שכל סיווג מקנה על הקרקע. בנוסף לקרקעות המולכ והמירי שנזכרו לעיל, החוק הגדיר אדמות לצורכי ציבור (מֶתְרוּכּה), אדמות הקדש או ווקף (מֶווקוּפה) ואדמות מתות (כלומר לא מעובדות), נטושות ומרוחקות מכל יישוב (מוואת). סוגי הקרקעות היו מוכרים גם לפני המאה ה-19, אך חוק הקרקעות איגד אותם בקוד משפטי וכאמור ניסח את החוק כדי לאפשר גביית מיסים רבים יותר על הקרקע, הפעילות הכלכלית בה (קנייה, מכירה, השכרה) ותוצרתה. זאת כדי להגדיל את התמורה למדינה, הן באמצעות הסדרת המיסוי והן על ידי הרחבת שטחי העיבוד החקלאי שבתורה תאפשר גביית מיסים רבים יותר על התוצרת. קרקעות בעלות חשיבות מיוחדת בהקשר של הרחבת שטחי העיבוד החקלאי היו הקרקעות המתות (מוואת), כיוון שאותן ניתן היו "להחיות" כלומר לעבד ולשנות את הסיווג שלהן. זה המקום לציין, שהחוק התיר לשנות את סיווגן של קרקעות מסוימות. כך למשל, אדמת מוואת שעובדה במשך עשר שנים, גם ללא אישור רשמי לכך מהשלטונות, הייתה יכולה להפוך לרכוש המעבד. מצד שני, החוק קבע הגבלה על מצב בו נותרת אדמה שאינה מעובדת ברשותו של המעבד. לפי סעיף 68, זכות הבעלות על אדמה שנותרה לא-מעובדת במשך שלוש שנים רצופות מתבטלת ועוברת למדינה. הסיבה לגמישות בסיווג מחד ולקשיחות בנוגע לאדמה לא-מעובדת מאידך הייתה מטרת-העל של החוק: הרחבת עיבוד הקרקעות ורישומן כדין על ידי המדינה כדי לזכות במירב ההכנסות ממסים. ביטוי נוסף לפרגמטיות השלטונית העות'מאנית נמצא באופן יישום החוק ברחבי האימפריה. על אף שחוק הקרקעות יועד לכל מחוזות האימפריה, ללא הבחנה בין אזורים גאוגרפיים או קבוצות אתניות, יישומו היה מורכב מעט יותר. בדומה לעבר, נדרשה האימפריה העות'מאנית גם אחרי יישומו של חוק הקרקעות לאזן בין הרצון להסדיר חוקים אחידים לבין נסיבות פרטניות. למרות מגמת הריכוזיות התחשב השלטון באיסטנבול באוכלוסיות ייחודיות ביחסן לקרקע, וביניהן קבוצות נוודיות, שלעיתים הורשו לנהל את סוגיות הקרקע שלהן בהתאם לנוהג המקומי ולאו דווקא בהתאם לחוק המדינתי. בנוסף להתחשבות באוכלוסיות יוצאות-דופן נתן חוק הקרקעות מקום גם להסדרים בלתי-פורמליים כמו האפשרות לרשום קרקע מדינה (מירי) על שם המעבד אותה לאחר עשר שנות עיבוד, ללא אישור השלטונות לעיבוד מראש. גם בשטחים שהיו כפופים לחוק המדינתי, רישום הקרקעות לא הושלם במלואו במהלך המאה ה-19 ותחילת המאה ה-20. לחוסר הצלחת הרישום אבות רבים: בעלים של אדמות שמסרו מידע כוזב לרשויות כדי להימנע מתשלום מיסים וגיוס לצבא, מחסור במסמכים כתובים בסביבה אנאלפביתית, ונסיבות היסטוריות סוערות. חוק הקרקעות העות'מאני המשיך ללוות חלק משטחי האימפריה-לשעבר גם לאחר נפילתה. במדינת ישראל, למשל, הוויכוח על פרשנות חוק הקרקעות ויישומו עדיין מתנהל ויש לו השלכות מעשיות על עתיד הבדואים החיים בכפרים לא מוכרים בנגב. מדינת ישראל לא הכירה באוטונומיה המסוימת שניתנה לבדואים תחת השלטון העות'מאני והמנדטורי ופרשנותה לחוק העות'מאני נחשבת בעיני חלק מהעוסקים בנושא כמחמירה. עיקר המחלוקת בין מדינת ישראל לבדואים נסוב סביב הפרשנות באשר לאדמות מוואת והאפשרות להחייאתן. כפי שנכתב לעיל, חוק הקרקעות העות'מאני אפשר באופן ברור, תחת תנאים מוגדרים, "החייאה" של אדמות מוואת ותביעת בעלות על אדמות ש"הוחיו". החייאה התבטאה בעיבוד (ובתוך זה, זריעה, נטיעה, חריש), השקיה וגידור והקנתה למעבד בעלות על הקרקע. החייאה שלא באישור השלטונות התקבלה, אבל המעבד נדרש לשלם את ערך הקרקע בטאבו על-מנת להפוך לבעליה. לעומת הבהירות היחסית באפשרות להחיות אדמות מוואת, הגדרת המונח "מוואת" עצמה בחוק העות'מאני לא הייתה אחידה. חוק הקרקעות הגדיר אדמות מוואת באופן הבא: קרקע נטושה שאינה שייכת או מוקצה לאיש, המרוחקת מרחק בו לא ניתן לשמוע קריאת אדם מקצה מקום היישוב הקרוב ביותר, מרחק של כ-1.5 מיל או כחצי שעה. החוק מביא שלושה מדדים אפשריים למרחק בו יכולה להימצא אדמה מסוג מוואת אך לא מציין סדר עדיפויות או מדרג מסוג כלשהו לגבי אותם מדדים. קריאת אדם יכולה להישמע או לא להישמע כתוצאה מנסיבות משתנות כתנאי השטח, קולו של האדם הצועק וטיב שמיעתו של האדם המודד. לא מצוין אם המרחק של חצי שעה הוא מרחק של חצי שעה בהליכה, רכיבה או נסיעה בכלי רכב. ייתכן שבאימפריה העות'מאנית העמימות הזו לא הייתה קריטית בגלל האידאולוגיה השלטונית העות'מאנית והרצון שעמד בבסיס הרפורמה הקרקעות, להביא לעיבוד באישור המדינה של כמה שיותר אדמות. עבור מערכת המשפט הישראלית, יותר ממאה שנים מאוחר יותר, המצב היה שונה. מדינת ישראל שללה את אפשרות החייאת הקרקעות הבלתי-מעובדות בטענות פרוצדורליות שונות, שעיקרן חוסר העמידה של התובעים בנהלים החוקיים הדרושים. מערכת המשפט הישראלית בחרה במדד מרחק אחד מהיישוב הקרוב ביותר לאדמת מוואת, מרחק של 1.5 מיל, למרות שעל-פי החוק העות'מאני הוא לא עדיף על מדדים אחרים. ייתכן שבחירה זו נעשתה כיוון שקל יותר למדוד 1.5 מייל בלא שהמדידה תהיה כפופה לנסיבות משתנות. בנוסף, מערכת המשפט הישראלית קבעה דרישות שנוגעות לאופי היישוב ממנו נמדד המרחק לאדמת המוואת ומשך קיומו של אותו יישוב על הקרקע. במקרה זה, השינוי באידאולוגיה של הרשות המדינית בולט לעין. בעוד האימפריה העות'מאנית עודדה עיבוד אדמות, גם על-חשבון היצמדות לנהלים, ובלבד שכמה שיותר אדמות יעובדו, מדינת ישראל דווקא הדגישה את הפעולה לפי הנהלים כדי להצדיק את התנגדותה לתובעים. למרות הכיוונים המנוגדים, המטרה הראשונית שעמדה נגד עיני מחוקקי האימפריה העות'מאנית במאה ה-19, היא אותה מטרה במידה רבה של הרשויות הישראליות: ביסוס שליטה מדינתית איתנה על השטחים שברשות המדינה תוך רישום מדויק כדין. דוגמה להיצמדות לחוקים הוגנים ואובייקטיביים ניתן למצוא בחוק לתיקון דיני הקרקעות שמגדיר גם את סמכות שר המשפטים להמיר שטחים מסוג מתרוכה לקרקע מסוג אחר. המרה כזו תוכל להיעשות רק אם הובטחו זכויות או טובות הנאה ראויות. כפי שעולה מדיוני הכנסת התנאים הללו להמרה עולים בקנה אחד גם עם הנדרש תחת המשפט העברי. טנזימאט Huri Islamoğlu, "Property as a Contested Domain: A Reevaluation of the Ottoman Land Code of 1858", in New Perspectives on Property and Land in the Middle East, ed. Roger Owen (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 200), 5-7 ; E. Attila Aytekin, "Agrarian Relations, Property and Law: An Analysis of the Land Code of 1858 in the Ottoman Empire", Middle Eastern Studies 45, no. 6 (2009): 938 Islamoğlu, "Property as a Contested Domain", 10, 24-25, 27 ; אורן יפתחאל, סנדי קדר ואחמד אמארה, "עיון מחודש בהלכת 'הנגב המת': זכויות קניין במרחב הבדווי", משפט וממשל, יד' (תשע"ב), 34. Aytekin, "Agrarian Relations, Property and Law", 937 ; Islamoğlu, "Property as a Contested Domain", 16-18. Aytekin, "Agrarian Relations, Property and Law", 938 ; יפתחאל, קדר ואמארה, "עיון מחודש בהלכת 'הנגב המת'", 25-26, 30, 32. יפתחאל, קדר ואמארה, "עיון מחודש בהלכת 'הנגב המת'", 42 ; Kedar, Sandy. "Majority Time, Minority Time: Land, Nation, and the Law of Adverse Possession in Israel." Tel Aviv UL Rev. 21 (1997): 669-670 פתחאל, קדר ואמארה, "עיון מחודש בהלכת 'הנגב המת'", 31 ; טורקיה, מג’לה, או מג’לת אחכאם עלעדליה : קבץ-דיני-המשפט, תרגום: גד פרומקין (ירושלים: דפוס עזריאל, תש"ב), 178, סעיפים 1273, 1275; Aytekin, "Agrarian Relations, Property and Law", 945; F. Ongley trans., The Ottoman Land Code (London: William Clowes and Sons, 1892), 155, article 161 https://archive.org/stream/ottomanlandcode00turkuoft#page/6/mode/2up (accessed 15.1.2015) יפתחאל, קדר ואמארה, "עיון מחודש בהלכת 'הנגב המת'", 29 ; The Ottoman Land Code, 6, article 6 יפתחאל, קדר ואמארה, "עיון מחודש בהלכת 'הנגב המת'", 54-55 נחום רקובר "המשפט העברי בחקיקת הכנסת – המקורות היהודיים בשילובם בדיוני הכנסת ובחוקי מדינת ישראל", בהוצאת ספרית המשפט העברי, משרד המשפטים ומורשת המשפט בישראל (תשמ"ט-1988), כרך ראשון עמ'  232-233: חוק לתיקון דיני הקרקעות, באתר דעת.