חוות הדעת בעניין בתי הספר של המיעוט באלבניה

חוות הדעת המייעצת בעניין בתי הספר של המיעוט באלבניה (Minority Schools in Albania Advisory Opinion) ניתנה ב-6 באפריל 1935 על ידי בית הדין הקבוע לצדק (Permanent Court of International Justice). חוות הדעת דנה בהסדרת זכויותיהן של אוכלוסיות מיעוט בתוך מדינות לאום בתקופה שלאחר מלחמת העולם הראשונה. בית הדין נדרש לתת מענה למתח המובנה בין הסדרת זכויות אדם במשפט הפנים מדינתי למשפט הבינלאומי וכיצד ניתן מענה למחויבויות שלקחה על עצמה מדינה על רקע הצטרפותה לחבר הלאומים. ב-15 בדצמבר 1920 חבר הלאומים דרש ממספר מדינות ובהן אלבניה, כתנאי כניסה מקדים לחברות בחבר הלאומים ליישם את העקרונות והאמנות בענייני זכויות מיעוטים בתוך מדינתם כפי שנקבעו בסיום מלחמת העולם הראשונה בין מדינות אירופה. בדצמבר 1920, אלבניה נהפכה לחברה רשמית בחבר הלאומים. במצב הדמוגרפי באלבניה הוא בעל רוב מוסלמי ומיעוטים יווניים-אורתודוקסיים (נוצרים) שחיו בטריטוריה זו טרם התפוררות האימפריה העותמאנית. מזכירות חבר הלאומים בשיתוף פעולה משולב עם ממשלת אלבניה וממשלת יוון גיבשו מסמך הבנות בעניין ההגנה על המיעוטים היווניים שבשטח אלבניה. גיבוש ההבנות בעניין זכויות המיעוטים (יווניים אורתודוקסיים) באלבניה כלל בין היתר: חופש מימוש הדת הנוצרית, אי התערבות במימוש החופש מצד הרשויות האלבניים, שימור השימוש בשפתם של בני המיעוטים ושמירה על מקומות פולחן נוצריים. ממשלת אלבניה הפיקה מסמך שהוסכם על כלל הצדדים שהיווה את מסמך ההצהרה להצטרפות לחבר הלאומים (1921) ובתוכו באופן אינהרנטי עיגנה את ההתחייבות המשפטית להגנה על אוכלוסיות בני המיעוטים בשטחה (Article 5). ביולי 1922 שלח שר החוץ האלבני למזכ"ל חבר הלאומים מכתב בו הוא מציין שלמיעוטים באלבניה ישנן זכויות מלאות בהקמת בית הספר שילמדו בשפת בני המיעוט. בשנת 1923, החלה להתעורר בקרב ההנהגה האלבנית עניין בביטול הזכות לקיומם והקמתם של מוסדות לימוד פרטיים במדינה. עניין זה לא הובא לידי ביטוי בקרב המחוקק האלבני עד לשנת 1928 בגיבושה של חוקה חדשה למדינה. בשנת 1930 נעשו צעדים נוספים על מנת להחיל תהליכי חילון על מערכת החינוך האלבנית ובשנת 1933 הוכנס תיקון לחוקה האלבנית של החוקה החדשה (משנת 1928) שבה חוקק סעיף האוסר על קיומם של מוסדות לימוד פרטיים לצד הזכאות לחינוך חובה יסודי לכל תושבי אלבניה. בעקבות זאת הוגשו עתירות על ידי קבוצות בני המיעוטים באלבניה לחבר הלאומים. העניין הובא בפני ועדה של חבר הלאומים שבחנה את ההתחייבות האלבנית להגנת בני המיעוטים בשטחה (שכאמור היוותה תנאי מקדים להצטרפותה לחבר הלאומים). בינואר 1935 הוועדה פנתה לPermanent Court of International Justice - PCIJ ע"מ שהנ"ל יעניק חוות דעת משפטית מייעצת בנושא. טענת ממשלת אלבניה הייתה שההצהרה מ-2 באוקטובר 1921 לא הטילה עליה חובה אחרת, בענייני חינוך, מאשר להעניק לאזרחיה השייכים למיעוטים גזעיים, דתיים או לשוניים, זכות השווה לזו שיש בידי אזרחים אלבנים אחרים. מסקנה זו הייתה, לפי ממשלת אלבניה – בהתאמה מוחלטת למשמעות ורוח האמנות להגנת מיעוטים אשר המאפיין המהותי בהן הוא שוויון מלא של כל אזרחי המדינה, בין אם הם שייכים לרוב ובין אם למיעוט. מנגד, טענה, כל פרשנות שתאלץ את אלבניה לכבד את בתי הספר למיעוט תיצור פריבילגיה לטובת המיעוט. לטענת ממשלת יוון, הרעיון הבסיסי של ההכרזה היה, נהפוך הוא: להבטיח חופש חינוך למיעוטים על ידי מתן הזכות לשמור על בתי הספר הקיימים ולהקים בנוסף אחרים; "שוויון הטיפול", טענה ממשלת יוון, היא רק תוספת לזכות זו, ולא יכלה להכשיל את המטרה להבטיח חירות מלאה ואפקטיבית בענייני חינוך. ממשלת יוון טענה כי החלת אותו משטר על רוב כמו על מיעוט, שצרכיו היו שונים למדי, תיצור שוויון לכאורה, ואילו ההצהרה, באופן עקבי עם חוק המיעוט הרגיל, נועדה להבטיח שוויון אמיתי ויעיל ולא רק שוויון רשמי. עוד טענה ממשלת יוון, כי כל ההבדלים בין ההצהרה האלבנית לבין ההתחייבויות האחרות מאותו סוג נועדו בדיוק להבטיח את המשך האוטונומיה הדתית והחינוכית בה נהנו הקהילות היווניות באלבניה. על דעת הרוב היו חתומים השופטים: Baron Rolin-Jaequemyns, Fromageot, Altamira, Anzilotti, Urrutia, Schücking, Jhr. Van Eysinga. הרעיון העומד בבסיס האמנות להגנת מיעוטים הוא להבטיח עבור גורמים מסוימים המאוגדים במדינה, שהאוכלוסייה שלהם שונה מהם בגזע, בשפה או בדת, אפשרות לחיות בשלום לצד אותה אוכלוסייה ולשתף פעולה איתה. בו זמנית, שמירה על המאפיינים המבדילים אותם מהרוב וסיפוק הצרכים המיוחדים של המיעוט. במטרה זו, קובעות האמנות במיוחד את שני העקרונות הבאים: שוויון מושלם בין אזרחים השייכים למיעוט לבין אזרחים אחרים; הענקת מיעוטים לאמצעים מתאימים לשמירה על ייחודיותם הגזעית, מסורותיהם ומאפייניהם. שני העקרונות הללו קשורים זה בזה, שכן לא יהיה שוויון אמיתי בין רוב למיעוט, אם האחרונים היו נשללים ממוסדותיהם ובעקבות זאת הם נאלצים לוותר על הדבר המהווה את עצם היותם כמיעוט. בית המשפט ממשיך ואומר כי הכרזת אלבניה בהחלט נשלטת על ידי העקרונות שלה. המאמרים הראשונים של ההצהרה קובעים משטר של שוויון משפטי לכל אזרחי אלבניה; לא מצוין שום סטנדרט של השוואה, אך נקבעו הזכויות שיש ליהנות באותה מידה שווה. באשר לפסקה הראשונה בסעיף 5 – המוזכרת במפורש בשאלה עליה נשאלת חוות דעתו של ביהמ"ש - היא קובעת הוראות מיוחדות עבור אזרחי אלבניה השייכים למיעוט. זה נותן להם "אותו יחס וביטחון בחוק" כמו אזרחים אחרים. לדעת ביהמ"ש, יש לראות בכך פירוש של מושג שוויון שהוא ייחודי ליחסי הרוב והמיעוט, והמאפיין אותו הוא "שוויון למעשה". "שוויון למעשה" משלים שוויון בחוק; זה לא כולל שוויון רשמי בלבד. בעוד ששוויון בחוק הוא מונע אפליה מכל סוג שהוא, שוויון למעשה עשוי להיות הכרחי בטיפול על מנת להגיע לתוצאה שמבססת מחדש שיווי משקל בין מצבים שונים. קל לדמיין מקרים בהם שוויון הטיפול יביא לאי-שוויון למעשה, אך השוויון שנקבע חייב להיות שוויון אמיתי ויעיל. הפסקה הראשונה בסעיף 5 קובעת כי לבני המיעוט באלבניה תהיה "זכות שווה במיוחד לשמור, לנהל ולשלוט.. או לבסס בעתיד.. בתי ספר.." כך שטבעי להסיק שהוא צופה הדגמה חשובה במיוחד של "יישום 352 של עקרון הטיפול הזהה בחוק ובעצם". ביטול בתי ספר אלה, אשר לבדם יכולים לספק את הדרישות המיוחדות של קבוצות המיעוט, והחלפתם במוסדות ממשלתיים, יהרסו את שוויון הטיפול הזה, שכן השפעתו תהיה לשלול את המוסדות המתאימים לצרכיו של המיעוט, ואילו הרוב ימשיך לספק להם מוסדות שהוקמו על ידי המדינה. בהתאם לכך, הרחק מלייצר פריבילגיה לטובת המיעוט, תניה זו מבטיחה כי לא תינתן לרוב עמדה מיוחסת בהשוואה למיעוט. על דעת המיעוט היו חתומים השופטים: Sir Cecil Hurst, Count Rostworowski and M. Negulesco. ראשית, דעת המיעוט טענה שלא נמצאה סיבה מספקת לקבוע שהדיכוי שבוצע בבתי ספר פרטיים של המיעוט באלבניה מכוח סעיפים 206 ו-207 לחוקת ארצות הברית משנת 1993 אינו תואם את הצהרת אלבניה ואינו מהווה סיבה מספקת להתעלם מהמשמעות הטבעית המפורטת בסעיף 5 להצהרה מה-2.10.1921. דעת המיעוט חיזקה את טענתה לאור העובדה כי בחלקו הראשון של המשפט בסעיף 5 להצהרת אלבניה נקבע: כי הטיפול והביטחון זהים בין קבוצת המיעוט לאזרחי הרוב באלבניה. בעוד שבחלקו השני של המשפט נקבע: שרק בסיטואציות שהוגדרו מראש, תהיה לקבוצת המיעוט זכות שווה. שנית, טענו שחוות דעתו של ביהמ"ש התבססה על התכלית הכללית של אמנות מיעוטים בינלאומיות ולא ייחסו חשיבות לסעיף 5 בהצהרת אלבניה כפי שלדעתם נדרש. לטענתם, מטרתו של סעיף 5 הוא להדגיש את העיקרון לפיו קבוצת המיעוט ייהנו מאותו יחס ואותו ביטחון בחוק כמו שאר אזרחי אלבניה. ולכן יש להתייחס אל אותם מיעוטים באותה הדרך שבה מתייחסים לכלל האזרחים ולתת להם הזדמנות שווה להוציא לפועל את זכויותיהם ולכבדם. שלישית, דעת המיעוט בחרו להתייחס להיסטוריית הניסוח של ההצהרה האלבנית תוך ביצוע השוואה לנוסח אמנת המיעוט הפולני מה-28 ביוני 1919. הם הגיעו למסקנה שסעיף 5 להצהרת אלבניה תואם לסעיף 8 באמנה הפולנית, והדגישו שבשני ההצהרות לא מתכוונים להעניק זכויות ללא תנאי למיעוט במדינה לקיים מוסדות ובתי ספר. מכאן העלו שאלה נוספת- האם נוסח ההצהרה האלבנית מעניק בסעיף 5 תמיכה לקיום זכויות המיעוט ללא תנאי? או שהכוונה היא שזכויות המיעוט הן שוות לזכויות המוענקות לשאר אזרחי אלבניה? בנוגע לשאלה זו, דעת המיעוט הגיעה להבנה כי סעיף 5 משמש כסעיף משווה ולכן הטיפול או הביטחון שהאזרחים זכאים לו צריך להיות באופן זהה בין אם מדובר בקבוצת המיעוט או אזרחי הרוב באלבניה. בין 1935–1936 ניסחה אלבניה באמצעות נציגיה לחבר הלאומים מסמך רגולטורי המאגד בתוכו את הסדרת זכויות המיעוטים באלבניה. במהלך הישיבות בוצעו תיקונים ושיפורים שיתאימו להלך הרוח של דקלרציית ההצטרפות לחבר הלאומים משנת 1921. כך נוצרה מסגרת חוקית רלוונטית המאגדת את ההגנה על זכויות המיעוטים באלבניה לשימור אמונותיהם ומנהגיהם. ניתן להבחין כי עמדת בית הדין בעניין זכויות המיעוט מהווה תפיסה מוקדמת יותר אשר מהווה בסיס לדוקטרינות העדפה מתקנת הנפוצים בקרב מדינות דמוקרטיות בעולם. בית הדין הנחיל עקרון דואלי של הגנת מיעוטים המבוסס על אי אפליה בקרב הרוב לצד זכות שימור ומימוש עצמי של הזהות הקולקטיבית בקרב המיעוט. בנוסף, קביעת בית הדין בעניין שמירת אופיים, שפתם, מסורותיהם ואמונותיהם של קבוצות אתניות במדינות לאום הכפופות להסכמים בינלאומיים היווה מסגרת משפטית מנחה של קובעי מדיניות במהלך שנות ה-90. ניתן להבחין באמנת פריז (1990) (אנ') של הארגון לביטחון ולשיתוף פעולה באירופה המעגן את עמדת בית הדין בעניין מימוש זכויותיהם של מיעוטים במדינות הלאום האירופיות. מיעוטים בית הדין הקבוע לצדק https://alfreddezayas.com/Chapbooks/AMSTERDAM.shtml https://legal.un.org/PCIJsummaries/documents/english/PCIJ_FinalText.pdf http://www.worldcourts.com/pcij/eng/decisions/1935.04.06_albania.htm https://papers-ssrn-com.ezprimo1.idc.ac.il/sol3/papers.cfm?abstract_id=2151838 Summaries of Judgments, Advisory opinions and orders of the Permanent Court of international Justice, MINORITY SCHOOLS IN ALBANIA Advisory Opinion of 6 April 1935 (Series A/B, No. 64) Eleventh Annual Report of the Permanent Court of International Justice (15 June 1934—15 June 1935), Series E, No. 11, pp. 136–143, p. 348-349 Summaries of Judgments, Advisory opinions and orders of the Permanent Court of international Justice, MINORITY SCHOOLS IN ALBANIA Advisory Opinion of 6 April 1935 (Series A/B, No. 64) Eleventh Annual Report of the Permanent Court of International Justice (15 June 1934—15 June 1935), Series E, No. 11, pp. 136–143, p. 350 Summaries of Judgments, Advisory opinions and orders of the Permanent Court of international Justice, MINORITY SCHOOLS IN ALBANIA Advisory Opinion of 6 April 1935 (Series A/B, No. 64) Eleventh Annual Report of the Permanent Court of International Justice (15 June 1934—15 June 1935), Series E, No. 11, pp. 136–143, p. 351 PCIJ, PERMANENT COURT OF INTERNATIONAL JUSTICE, Thirty Fourth (Ordinary) Session, Minority Schools in Albania, Advisory Opinion., WorldCourts Catherine Brölmann, The Permanent Court of International Justice and the International Rights of Groups and Individuals, Amsterdam Law School Research Paper No. 2012-92, עמ' 133-135 Istvan Pogany, Minority Rights and the Roma of Central and Eastern Europe, Human Rights Law Review 6:1, עמ' 13