האמנה הבין-לאומית בדבר זכויות אזרחיות ומדיניות

האמנה הבין־לאומית בדבר זכויות אזרחיות ומדיניות (באנגלית: International Covenant on Civil and Political Rights, בקיצור: ICCPR) היא אמנה רב-צדדית שאומצה על ידי העצרת הכללית של האומות המאוחדות ב-16 בדצמבר 1966, ונכנסה לתוקף בתאריך 23 במרץ 1976. היא מחייבת את המדינות החברות באמנה לכבד את הזכויות האזרחיות והמדיניות של בני אדם, ביניהן הזכות לחיים ולביטחון אישי, זכות לחירות גופנית, חופש תנועה, חופש מצפון, חופש דת, חופש הביטוי, חופש ההתארגנות, הזכות להשתתף בבחירות והזכות להליך הוגן ומשפט הוגן. נכון לספטמבר 2017, חברות באמנה 169 מדינות. ישראל הצטרפה לאמנה ב-1991 והאמנה נכנסה לתוקף לגביה בתחילת 1992. הפיקוח על יישום האמנה נעשה על ידי הוועדה לזכויות אדם (שיש להבחין בינה לבין מועצת האומות המאוחדות לזכויות אדם), אשר סוקרת דיווחים של מדינות החתומות על האמנה על אופן יישום הזכויות, וכן דנה בתלונות המוגשות על ידי אנשים פרטיים בנוגע לפגיעות בזכויותיהם על ידי מדינות חברות. המדינות החברות באמנה חייבות לדווח בתחילה שנה לאחר ההצטרפות לאמנה ולאחר מכן אחת לארבע שנים. הוועדה מתכנסת בז'נבה ובניו יורק ומקיימת לרוב 3 מפגשים בשנה. שורשיה של האמנה החלו באותו תהליך שהוביל להכרזה לכל באי עולם בדבר זכויות האדם. ההצעה ל"הצהרה על הזכויות הבסיסיות של האדם", עלתה בוועידת סן פרנסיסקו בשנת 1945 (אשר הובילה להקמת ארגון האומות המאוחדות), והמשימה על ניסוח ההצהרה בדבר הזכויות הוטלה על המועצה הכלכלית-חברתית של האומות המאוחדות. בתחילת התהליך, המסמך פוצל להצהרה המפרטת עקרונות כלליים של זכויות אדם, ואמנה עם התחייבויות ליישום. המסמך התפתח להכרזה לכל באי עולם בדבר זכויות האדם ואומץ ב-10 בדצמבר 1948. המדינות שהן צד לאמנה זו, יקדמו את מימושה של הזכות להגדרה עצמית, ויכבדו זכות זו, בהתאם להוראותיה של מגילת האומות המאוחדות. המשא ומתן על ניסוח אמנה נמשך, אך נותרו הבדלים משמעותיים בין חברות האו"ם על החשיבות היחסית של זכויות אזרחיות ומדיניות שליליות לעומת זכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות חיוביות. בסופו של דבר הושגה פשרה לפיה נוסחו שתי אמנות נפרדות, אחת בנושא זכויות אזרחיות ומדיניות והאחרת בדבר זכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות. שתי האמנות הכילו הוראות דומות ככל האפשר, ונפתחו לחתימה במקביל. כל אחת מהן מכילה גם סעיף בנוגע לזכות העמים להגדרה עצמית. טיוטות האמנות הוצגו באספה הכללית של האו"ם ב-1954 ואומצו ב-1966. האמנה מיישמת את מבנה הכרזה לכל באי עולם בדבר זכויות האדם והאמנה הבין־לאומית בדבר זכויות כלכליות, חברתיות והתרבותיות, עם 53 סעיפים, המחולקים ל-6 חלקים. חלק 1 (סעיף 1) מכיר בזכותם של כל העמים להגדרה עצמית, כולל הזכות לקבוע באופן חופשי את מצבם הפוליטי, להשיג את היעדים הכלכליים, חברתיים ותרבותיים שלהם, ולנהל את המשאבים שלהם. הוא מכיר בזכות השלילית של עמים שלא ישללו מהם אמצעי מחייה, ומטיל חובה על הצדדים שמחזקים עדיין בשטחי שלטון (קולוניה), לעודד ולכבד את הזכות להגדרה העצמית. חלק 2 (סעיפים 2–5) מחייבים את הצדדים לחוקק חוקים במידת הצורך כדי להגן על הזכויות המוזכרות באמנה, ולספק סעד משפטי למי שנפגע מהפרת הזכויות. בנוסף על הזכויות להיות מוכרות "ללא אפליה מכל סוג, כגון גזע, צבע, מין, שפה, דת, השקפות פוליטיות, מוצא אתני או לאום, נכסים ועוד", ולהבטיח כי יש שוויון זכויות מלא לנשים. הזכויות יכולות להיות מוגבלות רק "בזמן מצב חירום אשר מאיים על חיי האומה", וגם אז אין לגרוע מהזכות לחיים, החופש מעינויים ועבדות, החופש מחקיקה למפרע, הזכות לאישיות, חירות המחשבה וחופש הדת. חלק 3 (סעיפים 6–27) מונה את הזכויות עצמן (ראו פירוט להלן). בחלק זה נכללות הזכויות ל: שלמות הגוף, בצורה של הזכות לחיים וחופש מעינויים ועבדות (סעיפים 6–8). החירות והביטחון של האדם, בצורה של חופש ממעצרים שרירותיים והזכות להביאס קורפוס (סעיפים 9–11). הגינות בחוק, בצורה של הזכות להליך הוגן, הזכות למשפט הוגן, הזכות למשפט מהיר, הנחת חזקת החפות מפשע והכרה כאישיות בפני החוק (סעיפים 14–16). חירות אישית, בצורה של חופש התנועה, המחשבה, מצפון ודת, דיבור, התאגדות ואספה, זכויות משפחה, הזכות לאזרחות, והזכות לפרטיות (סעיפים 12, 13, 17–24). איסור של כל תעמולה למלחמה וכן כל הטפה לשנאה לאומית או דתית שמהווה שידול לאפליה, עוינות או אלימות על פי חוק (סעיף 20). השתתפות פוליטית, לרבות זכות בחירה (סעיף 25). אי אפליה, זכויות מיעוטים והזכות לשוויון בפני החוק (סעיפים 26–27). מרבית זכויות אלה כוללות פעולות מפורטות אשר מחויבים לנקוט על מנת לשמר אותן. חלק 4 (סעיפים 28–45) מסדיר את ההקמה וההפעלה של ועדת האו"ם לזכויות אדם ודרכי הבקרה והפיקוח על האמנה. הוא גם מאפשר לצדדים להכיר בסמכותה של הוועדה כדי לפתור את המחלוקות בין צדדים על יישום האמנה. חלק 5 (סעיפים 46–47) מבהיר כי האמנה לא תתפרש כהתערבות בפעולה של האו"ם או "הזכות הבסיסית של כל העמים ליהנות ולנצל באופן מלא וחופשי את העושר הטבעי והמשאבים שלהם". חלק 6 (סעיפים 48–53) מסדיר את האשרור, כניסתו לתוקף, ותיקון לאמנה. סעיף 6 סעיף 6 לאמנה מכיר ב"זכות הטבעית לחיים" (inherent right to life) של הפרט ומחייב שזכות זו תהייה מוגנת בחוק. זוהי "זכות עליונה" שאין לגרוע ממנה ויש לפרש אותה בהרחבה. לפיכך הזכות מחייבת את הצדדים לנקוט באמצעים להפחתת תמותת תינוקות ולהגדלת תוחלת החיים, וכן לאסור הרג שרירותי על ידי כוחות הביטחון. סעיף 6 אינו אוסר על עונש מוות אך הוא מגביל את תחולתו ל"פשעים החמורים ביותר" ואוסר להשתמש בו על ילדים ונשים בהריון או באופן המנוגד לאמנה בדבר מניעתו וענישתו של הפשע השמדת עם. ועדת האו"ם לזכויות אדם מפרשת את סעיף 6 כ"מרמז בחום על ביטול רצוי של עונש המוות" ורואה כל התקדמות לקראת ביטולו כמקדמת את הזכות הטבעית לחיים. בנוסף קיים לצד האמנה הפרוטוקול האופציונלי השני המחייב את חותמיו לבטל את עונש המוות בגבולותיהם (ראו להלן). סעיף 7 סעיף 7 לאמנה אוסר על עינויים, ענישה אכזרית, לא אנושית או משפילה וניסויים רפואיים או מדעיים ללא הסכמה ולא ניתן לגרוע מהסעיף בשום פנים ואופן. משמעות הסעיף היא שהוא מטיל חובות דומות לאלו הנדרשות על פי אמנת האומות המאוחדות נגד עינויים, לרבות איסור עינויים, מניעת השימוש בעינויים ומימוש עקרון האי-החזרה שנועד למנוע החזרת בני אדם למקום המסוכן להם ממנו נמלטו. כלקח מהניסויים הנאציים שנערכו בבני אדם במהלך מלחמת העולם השנייה כולל סעיף 7 איסור מפורש על ניסויים רפואיים ומדעיים בבני אדם ללא הסכמתם. סעיף 8 סעיף 8 לאמנה אוסר על עבדות ושעבוד כפוי בכל מצב כשהסעיף אוסר גם על עבודת כפייה (למעט חריגים כמו ענישה פלילית, שירות צבאי וחובות אזרחיות). סעיף 9 סעיף 9 מכיר בזכויות לחירות ולביטחון של האדם. הוא אוסר על מעצר (detention) ועל מעצר שרירותי (arbitrary arrest) ומחייב שכל שלילת חירות תהיה על פי חוק וכן שמי שנשללה חירותם יוכלו לערער על מאסרם באמצעות בתי המשפט. הוראות אלה חלות לא רק על כלואים במסגרת ההליך הפלילי, אלא גם על מי שנכלאו עקב מחלת נפש, התמכרות לסמים, למטרות חינוך או בשל הגירה. תתי סעיפים 9.3 ו-9.4 (תחת סעיף 9) מגינים על עצורים ומחייבים את העוצרים למסור לעצורים מיידית מידע על האישומים נגדם ולהביאם לאלתר בפני שופט. תתי סעיפים אלו מגבילים גם את השימוש במעצר לפני משפט ומחייבים שזו לא תהיה הפרקטיקה הנפוצה. סעיף 10 סעיף 10 באמנה מחייב שכל אדם שנשללה ממנו חירותו, יקבל יחס של כבוד ואנושיות. סעיף זה חל לא רק על אסירים רגילים אלא גם על כאלו שנכלאו בשל עבירות הגירה או לצורך טיפול פסיכיאטרי. הזכות אליה מתייחס סעיף 10 משלימה את האיסור בסעיף 7 על עינויים ויחס אכזרי, בלתי אנושי או משפיל. הסעיף מתייחס גם לזכויות ספציפיות בנוגע למשפט הפלילי ומצביע על זכות אסירים במעצר לפני משפט להיות מופרדים מאסירים מורשעים וזכות ילדים להיות מופרדים ממבוגרים. כמו כן מחייב סעיף 10 את בתי הכלא להיות ממוקדים ברפורמה ושיקום במקום בענישה. סעיף 11 סעיף 11 באמנה אוסר על שימוש במאסר כעונש על הפרת חוזה. סעיף 14 סעיף 14 באמנה מכיר ומגן על הזכות לצדק ולהליך הוגן כשתת סעיף 14.1 קובע את כללי היסוד: כולם חייבים להיות שווים בפני בתי המשפט כל דיון חייב להתקיים בבית משפט פתוח בפני בית דין מוסמך, בלתי תלוי וחסר פניות כל פסק דין יפורסם. דיונים סגורים מותרים רק מטעמי פרטיות, צדק או ביטחון לאומי ניתן לעצור או לבטל פסקי דין רק במקרים של גירושין או כדי להגן על האינטרסים של ילדים. חובות אלו חלות הן על דיונים פליליים והן על דיונים אזרחיים, ועל כל בתי המשפט והערכאות. סעיף 14.3 קובע כי יש ליידע את המתדיינים באופן מיידי ומפורט בשפה שהם מבינים. יתר חלקיו של סעיף 14 מטילים חובות ספציפיים ומפורטים בהקשר של התהליכים המשפטיים הפליליים על מנת להגן על זכויות הנאשם והזכות להליך הוגן: הוא קובע את חזקת החפות מפשע ואוסר על סיכון כפול הוא מחייב לאפשר למורשעים בפשע לערער לבית דין גבוה יותר. הוא מחייב תשלום של פיצויים לקורבנות של עיוות דין. הוא קובע זכויות למשפט מהיר, לזכות לקבל ייעוץ משפטי נגד הפללה עצמית ולזכותו של נאשם להיות נוכח במשפטו ולקרוא ולחקור עדים. סעיף 15 סעיף 15 באמנה אוסר על העמדה לדין על פי חקיקה למפרע, הטלת עונשים פליליים שלא על פי חוק(אנ') ומחייב הטלת העונש הקל יותר כאשר העונשים הפליליים השתנו בין העבירה להרשעה. חריג אחד הוא הליכים פליליים שנערכים בגין הפרות של נורמות מחייבות (jus cogens) על פי המשפט הבינלאומי המנהגי(אנ') כגון רצח עם, עבדות, עינויים וצעדים תוקפניים שאינם מלחמת הגנה. סעיף 16 סעיף 16 באמנה מחייב מדינות להכיר בכך שכולם בני אדם בפני החוק. סעיף 12 סעיף 12 באמנה מבטיח את חופש התנועה, לרבות זכותם של אנשים לבחור את מקום מגוריהם, לעזוב את ארצם ולחזור אליה. זכויות אלו מוקנות הן ללתושבים זרים והן לאזרחי מדינה וניתן להגביל אותן רק במידת הצורך כדי להגן על הביטחון הלאומי, הסדר הציבורי או הבריאות, ועל זכויות וחירויות של אחרים. הסעיף מכיר גם בזכותם של אנשים להיכנס למדינה משלהם: זכות השיבה(אנ'). הוועדה לזכויות אדם מפרשת זכות זו באופן רחב כחלה לא רק על אזרחים, אלא גם על אלו שנשללה מהם זכות הלאום וכי "יש מעט נסיבות, אם בכלל, לפיהן ניתן לשלול מאדם את הזכות להיכנס למדינה שלו". סעיף 13 סעיף 13 לאמנה אוסר על גירוש שרירותי של מהגרים ומחייב שניתן יהיה לערער ולעיין בהחלטות כאלו. סעיף 17 סעיף 17 לאמנה מעגן את הזכות לפרטיות כשתת סעיף 17.1 מגן על פעילות מינית פרטית בהסכמה של מבוגרים ובכך מבטל את האיסורים על התנהגות הומוסקסואלית. אולם על אף הסכמה זו אין בכך היתר להרחיב את סעיף 23 לאמנה (הזכות לנישואין) גם לנישואין חד מיניים. סעיף 17 מגן גם על אנשים מפני פגיעות בלתי חוקיות בכבודם ובמוניטין שלהם וכן מעניק לאנשים את חסות החוק מפני התקפות כאלה. סעיף 18 סעיף 18 לאמנה מעגן כזכות חופש דת או אמונה. סעיף 19 סעיף 19 לאמנה מעגן כזכות את חופש הביטוי. סעיף 20 סעיף 20 לאמנה קובע הטלת סנקציות נגד הסתה למלחמה ושנאה. סעיפים 21 ו-22 סעיפים 21 ו-22 לאמנה מחייבים את חופש האספה ואת חופש ההתאגדות. הוראות אלו מבטיחות את הזכות לחופש ההתאגדות, את הזכות לאיגודים מקצועיים וכן מגדירות את ארגון העבודה הבין-לאומי. סעיף 23 סעיף 23 לאמנה מגדיר את זכות הנישואין ואינו מחייב או אוסר נישואים חד מיניים. סעיף 24 סעיף 24 לאמנה מתייחס לזכויות הילדים ומחייב לספק להם הגנה מיוחדת ולהעניק להם את הזכות לשם ואת הזכות ללאום. סעיף 27 סעיף 27 לאמנה מגדיר את זכויותיהם של מיעוטים אתניים, דתיים ולשוניים ליהנות מתרבותם, לבטא את דתם ולהשתמש בשפתם. סעיף 25 סעיף 25 לאמנה מעגן את זכות האדם להשפיע על חייו באמצעות מעורבות פוליטית ואת זכות הבחירה. סעיף 26 סעיף 26 לאמנה מספק שוויון זכויות פוליטיות אוטונומי ואי הפליה ללא תלות בסעיפים אחרים של האמנה. לאמנה נוסף פרוטוקול אשר קובע מנגנון תלונות פרטני, ומאפשר לאנשים להתלונן לוועדה לזכויות אדם על הפרות של האמנה. עד אוקטובר 2017, 116 מדינות הצטרפו לפרוטוקול. ישראל אינה צד לפרוטוקול. לאמנה נוסף פרוטוקול אשר קובע איסור על עונש מוות למעט בגין הפשעים החמורים ביותר בעלי אופי צבאי, שבוצעו במהלך המלחמה. עד אוקטובר 2017, 85 מדינות הצטרפו לפרוטוקול זה. ישראל אינה צד לפרוטוקול. אמנות בין־לאומיות בנושאי זכויות אדם נוסח האמנה (אנגלית) נוסח האמנה (עברית) רשימת המדינות החברות באמנה "UN Treaty Collection: International Covenant on Civil and Political Rights". United Nations. 6 במרץ 2012. נבדק ב-2012-03-06. {{cite web}}: (עזרה) כתבי אמנה 31 עמ' 269. Sieghart, Paul (1983). The International Law of Human Rights. Oxford University Press. p. 25. United Nations General Assembly Resolution 2200, 16 December 1966. The following section summarises the text of the Covenant. ICCPR, Article 1.2. ICCPR, Article 2.2, 2.3. ICCPR, Article 2.1. ICCPR, Article 3. ICCPR, Article 4.1. ICCPR, Article 4.2. ICCPR, Article 47. OP1-ICCPR, Article 1. "UN Treaty Collection: Optional Protocol to the International Covenant on Civil and Political Rights". United Nations. נבדק ב-2017-10-10. OP2-ICCPR, Article 2.1 "UN Treaty Collection: Second Optional Protocol to the International Covenant on Civil and Political Rights, aiming at the abolition of the death penalty". United Nations. נבדק ב-2017-10-10.