הקרנות המבניות של האיחוד האירופי

הקרנות המבניות (באנגלית: The European Structural and Investment Funds, בקיצור: ESI Funds או ESIFs) הן חלק מהכלים הפיננסיים של האיחוד האירופי. קיימות חמש קרנות ולכל קרן מאפיינים משלה. המשותף לקרנות הוא תפקידן כנותנות סיוע כלכלי לשם השגת המטרות שנקבעו על ידי האיחוד האירופי במדיניות הלכידות. מטרת מדיניות הלכידות של האיחוד האירופי היא לקדם לכידות כלכלית וחברתית ברחבי אירופה על ידי הפחתת הבדלים בין אזורים ומדינות. כדי להוציא לפועל את שאיפות הלכידות החברתית והכלכלית, הנציבות האירופית יצרה את הקרנות שעוזרות במימון פעולות אזוריות ואופקיות במדינות החברות. הצורך בסיוע מסוג זה נוצר בשל שונות ברמת הפיתוח הכלכלי בין המדינות החברות, לדוגמה - התמ"ג לנפש של פורטוגל הוא פי שניים מזה של יוון. הבדלים ברמות הפיתוח מהווים מכשול בפני קידום פעולות כלכליות של האיחוד האירופי כמו המעבר לשוק האירופי האחיד. הדאגה המרכזית שנוצרה בקידום התוכניות הכלכליות של השוק החופשי היא שפוטנציאל הרווח בשוק החופשי יהיה נמוך יותר למדינות העניות יותר. על ידי קידום הלכידות, האיחוד מקדם התפתחות הרמונית, מאוזנת וברת קיום, יצירת תעסוקה, תרומה לשמירת הסביבה כמו גם קידום השוויון בין גברים לנשים. קיימות חמש קרנות מבניות באיחוד האירופי באמצעותן מוענק סיוע כלכלי. הקרנות נקראות מבניות בשל מטרתן לפתרון בעיות כלכליות וחברתיות מבניות. במסגרת מדיניות הלכידות (אנ') (EU-regional policy of the European Union): הקרן האירופית לפיתוח אזורי (אנ') (ERDF-European Regional Development Fund) - מטרה העיקרית היא לקדם לכידות חברתית וכלכלית בתוך האיחוד האירופי, באמצעות הפחתת חוסר האיזון בין אזורים או קבוצות חברתיות. קרן הלכידות (אנ') (CF-Cohesion Fund) - מספקת תמיכה למדינות חברות עם הכנסה לאומית גולמית (BNI) לנפש מתחת ל-90% הממוצע, כדי לחזק את הלכידות הכלכלית, החברתית והטריטוריאלית של האיחוד האירופי. הקרן החברתית האירופית פלוס (אנ') (ESF+-European Social Fund Plus) - הכלי הפיננסי העיקרי המאפשר לאיחוד לשפר את הלכידות החברתית והרווחה הכלכלית בכל אזורי האיחוד. במסגרת המדיניות החקלאית המשותפת (אנ') (CAP-Common Agricultural Policy): הקרן החקלאית האירופית לפיתוח הכפר (אנ') (EAFRD-European Agricultural Fund for Rural Development) - אשר תורמת לרפורמה המבנית של מגזר החקלאות ולפיתוח האזורים הכפריים. במסגרת מדיניות הדיג המשותפת (אנ') (CFP-Common Fisheries Policy): הקרן האירופית לים, דיג וחקלאות ימית (אנ') (EMFAF-European Maritime, Fisheries and Aquaculture Fund) - קרן לרפורמה מבנית בענף הדגה. ניתן למצוא את שורשי מדיניות הלכידות כבר באמנת רומא מ-1957, שהביאה למיסוד שתי קרנות מבניות מתוך החמש, ה-EAGGF וה-ESF. ההרחבה ב-1973 תרמה לחיזוק המדיניות האזורית והביאה להכרה שמדיניות אזורית יכולה לעזור לאזן את חוסר האיזון התקציבי. למרות זאת רק ב-1975 הוקמה הקרן האירופית לפיתוח אזורי ה-ERDF לאחר שנתיים של דיונים, קרן זו היא הקרן המרכזית עד היום. עם הקמת ה-ERDF גם המדינות העשירות קיבלו מימון מהקרן לצורך התמודדות עם בעיות אזוריות שלהן. בנוסף לכך, המכניזם הפיננסי של הקרן היה בידי המדינות החברות, כלומר מימון ה-ERDF היה למען פרויקטים שהוגשו על ידי המדינות החברות. מיסוד מדיניות הלכידות האירופית קיבל דחיפה בשנות ה-80 עם הרחבות שצירפו מדינות עניות יותר לאיחוד האירופי: יוון ב-1981, ספרד ופורטוגל ב-1986. זאת יחד עם הדחף השאפתני לאמץ את השוק האחיד. חוק אירופה אחת, גם הוא הכיר בחשיבות הלכידות החברתית כלכלית להשלמת השוק האחיד והרפורמה שהתרחשה כתוצאה ממנה הביאה לייסוד הקרן הרביעית FIFG ב-1993. כדי לייצר קונצנזוס סביב יצירת השוק האחיד העלו את המדיניות המבנית במונחי סולידריות, שוויון ולכידות, בעיקר בקרב המדינות החלשות יותר באיחוד שיצאו נפסדות בשוק תחרותי. הקרנות המבניות עברו מספר רפורמות במהלך השנים כאשר המרכזית היא הרפורמה ב-1988. עד 1988 הקרן המרכזית ה-ERDF סיפקה מימון למדינות החברות על בסיס לאומי ולנציבות האירופית לא הייתה הרבה השפעה על שימוש הכספים, כלומר הקרן נשלטה על ידי המדינות החברות. רפורמות 1979 ו-1984 הביאו לשינויים מינוריים והגדילו את התקציב אך רפורמת 1988 עיצבה מחדש את מסגרת הסיוע האזורי. חתימת הסכם אירופה אחת ב-1987 השפיע על רפורמות בקרנות המבניות ב-1988. ההסכם הביא להכרה כי רעיון השוק האחיד מרחיב את הפער בין המדינות העניות לאלו העשירות יותר באירופה. עקב כך נוצר הצורך לאזן פער זה על ידי מדיניויות המכוונות למטרות הפוליטיות של לכידות חברתית וכלכלית. זאת על ידי רפורמות בכלים המרכזיים של הקהילה האירופית למדיניות אזורית תוך התמקדות באזורים בעלי צרכים גדולים יותר. ברפורמה זו נקבעו ארבעה עקרונות מרכזיים: תכנות (Programming), ריכוזיות (Concentration), תוספתיות (Additionality) ושותפות (Partnership). עקרונות אלו לא השתנו רבות עם הרפורמות הנוספות, אך נוסף עקרון היעילות (efficiency) לאחר הרפורמה של 1999. רפורמה זו היא המשמעותית ביותר שהביא לעיצוב קווים מרכזיים לפרוצדורות ויישום הקרנות המבניות הרלוונטיים עד היום. הרפורמה כיוונה להפוך את המדיניות המבנית לכלי בעל משמעות כלכלית אמיתית תוך אימוץ גישה רב שנתית לתכנון מהלכים ויישום שותפות בין החברות. אחד האלמנטים המרכזיים של הרפורמה הייתה עיקרון השותפות. עיקרון זה אפשר צמיחה של מדיניות מלמטה כצעד לעבר שיתוף של שחקנים שונים מהמישור הציבורי והמישור הפרטי. שינוי מהותי נוסף היה העברת המיקוד שהיה קודם בפרויקטים אינדיבידואליים למימון תוכניות. כמו כן, הרפורמה הכפילה את תקציב הקרנות ופעולות הקרנות המבניות גדלו בהיקף, מידה ועוצמה.רפורמה זו גם הציגה אמצעי פיקוח ובקרה. כנגד כל מסגרת תמיכה קהילתית (CSF-Community Support Framework) ותוכנית פעולה נדרשה הקמת ועידת ניטור המורכבת מנציגים של מסגרת לאומיות, אזוריות והנציבות האירופית. הרפורמה הציגה חמש מטרות לקרנות המבניות. מטרות 1, 2 ו-b5 מטרות אזוריות ומטרות 3, 4 ו-a5 הן מטרות אופקיות יותר: מטרה 1 - פיתוח והתאמה מבנית של אזורים שהפיתוח בהם מפגר מאחור. מטרה 2 - לשנות אזורים או חלקי אזורים שנפגעו מהצטמצמות התעשייה. מטרה 3 - להילחם באבטלה לטווח ארוך בקרב בני 25 ומעלה שמובטלים מעל ל-12 חודשים. מטרה 4 - למצוא דרכים לעזור לשילוב צעירים בשוק העבודה, אנשים מתחת לגיל 25. מטרה a5 - לזרז את ההתאקלמות המבנית החקלאית. מטרה b5 - לפתח אזורים כפריים. ברפורמת 1993 הודגשה אחריות הנציבות האירופית והמדינות החברות להערכה ואומדן בדרך האפקטיבית ביותר. הרגולציות החדשות מחזקות את פרוצדורות הפיקוח והערכה ואת מעורבות הפרלמנט האירופי. הפרלמנט האירופי נדרש לקבל הודעה על יוזמות חדשות לפני שהן מאומצות ולקבל עדכונים רציפים על יישום הקרנות. יישומי התוכניות נהיו מהירים, גמישים ושקופים יותר בהעברת הכספים ונוצרה אחריות גדולה יותר על ידי שיפור מערכות הבקרה והערכה. כתוצאה מכל זאת התוכניות יעילות יותר ומתוחכמות יותר. למרות זאת, הגבלת טווח הפעולה של הקרנות העלה את מורכבות פעולתן בעוד שהכיסוי המרחבי של הקרנות גדל מ-43% ל-51% מאוכלוסיית האיחוד. ברפורמה זו גם נוסדה הקרן הרביעית, ה-FIFG, ואזורים נוספים נהיו זכאים לסיוע. בנוסף לכך, הוקמה קרן הלכידות שהיא משלימה לקרנות המבניות ומכוונת לסיוע למדינות החברות בעלות התל"ג לנפש הנמוך ב-90% מהממוצע של האיחוד. ברפורמת 1993 מטרות הקרנות המבניות עברו מספר שינויים קלים. מטרה 1 ו-2 נשארו כפי שהיו נוספה מטרה 6. המטרת החדשות: מטרה 3 - להיאבק באבטלה ארוכת טווח וסיוע באינטגרציה בחיי העבודה לצעירים ולמודרים משוק העבודה כמו נכים ומיעוטים. מטרה 4 - לסייע בהתאמה של עובדים, ללא קשר למגדר, לשינויים בתעשייה ובמערכת הייצור. מטרה 5a - פיתוח אזורים כפריים על ידי קידום מהיר של ההתאמה המבנית של חקלאות במסגרת הרפורמה של מדיניות חקלאית. מטרה 5b - קידום פיתוח האזורים הכפריים על ידי פיתוח והתאמה מבנית של אזורים אלו. מטרה 6 - קידום פיתוח והתאמה מבנית של אזורים עם אוכלוסייה קטנה במיוחד. ב-1999 מדיניות הלכידות של האיחוד האירופי עברה רפורמה נוספת כחלק מדיוני אג'נדה 2000 על תקציב ועדיפויות מדיניות. אג'נדה 2000 היא תוכנית פעולה שמטרתה המרכזית היא חיזוק מדיניות הקהילה ולתת לאיחוד האירופי מסגרת פיננסית חדשה במהלך 2000–2006. אחת ממטרות האג'נדה היא העלאת יעילות הקרנות המבניות וקרן הלכידות על ידי התמקדות תמטית וגאוגרפית של פרויקטים במטרות ספציפיות ואזורים גאוגרפיים וכך לשפר את הניהול. כדי לשפר את אפקטיביות הצעדים המבניים רגולציה מספר 1260/1999 מפחיתה את מספר היעדים משבעה בתקופת 1994–1999 לשלושה בתקופת 2000–2006: מטרה 1: לקדם את הפיתוח וההתאמה המבנית של אזורים שפיתוחם מפגר מאחור. לקטגוריה זו נכנסים האזורים בהם התמ"ג לנפש פחות ב-75% מהממוצע באיחוד האירופי. שני שלישים מפעולת הקרנות המבניות מתמקדות במטרה 1. מטרה 2: לקדם התאמה כלכלית וחברתית של אזורים בקשיים מבניים. מטרה זו מאחדת את המטרות 2 ו (b)5 ומכסה אזורים שעוברים שינוי כלכלי, אזורים כפריים מצטמצמים, אזורים מדוכאים הנסמכים על דיג ואזורים עירוניים בקשיים. מטרה 3: מאגדת את הצעדים לפיתוח משאבים אנושיים מחוץ לאזורים המתאימים למטרה 1. מטרה זו מחליף את המטרות 3 ו-4 הקודמות. ב-2004–2006 מערכת ההקצאה עברה רפורמה פעם נוספת לתקופת 2007–2013. רפורמה זו כוונה להמשיך את תהליך ליסבון שקבע במרץ 2000 מטרה לאיחוד האירופי להפוך לשוק התחרותי ביותר ולכלכלה מבוססת הידע הדינמית ביותר בעולם. אסטרטגיה זו נועדה להתמודד עם הקיפאון בצמיחה הכלכלית של אירופה. באסטרטגיה חוזקה האמונה כי רפורמה במדיניות הלכידות תתרום להמשך תהליך ליסבון ותעזור להשגת מטרותיו, תייצר צמיחה כלכלית באירופה ותגדיל את מספר המשרות והלכידות החברתית באירופה. בעקבות ההרחבה ב-2004 אוכלוסיית האיחוד האירופי גדלה ב-20% ושטחה ברבע, אך התמ"ג גדל רק ב-5%. מכך כי הבדלים בין אזורים באיחוד הוכפלו. היחס בין האוכלוסייה באזורים המפגרים בהתפתחותם גדל מ-20% ל-25%. בנוסף לכך האזורים הנזקקים לסיוע לפני ההרחבה נותרו בעינם. רפורמה זו שינתה את המטרות לשלוש מטרות חדשות: התכנסות כלכלית, תחרות אזורית ותעסוקה (regional competitiveness and Employment) ושיתוף פעולה טריטוריאלי (territorial co-operation). האזורים המתאימים לקרנות המבניות תחת ההתכנסות (לשעבר מטרה 1) אותרו על בסיס התמ"ג לנפש שנמוך ב-75% מהממוצע של האיחוד (25 מדינות). לגבי תחרות אזורית ותעסוקה (לשעבר מטרה 2 ו 3) לא נקבע אזור יעד ברמת האיחוד, זיהוי האזורים המתאימים לקרנות המבניות למטרה זו הועבר לידי המדינות. מטרת ההתכנסות תתמוך בצמיחה ויצירת תעסוקה באזורים בהם הפיתוח מפגר יחסית לאזורי האיחוד האירופי. מתייחס למדינות NUTS II בהן ממוצע התמ"ג לנפש נמוך ב-75% ממוצע האיחוד האירופי (25). מטרה זו תקבל 78% מהתקציב של המדיניות האזורית עד 2013. מאחר שממוצע התמ"ג של 25 מדינות האיחוד ירד מממוצע 15 מדינות האיחוד לפני ההרחבה אזורים שקיבלו בעבר את הסיוע כבר לא יהיו זכאים לו. ה-ERDF יממן בחלקו את המודרניזציה של התשתיות הבסיסיים כמו תחבורה ואנרגיה. ה-ESF ירחיב את תפקידו לכלי הפיננסי המרכזי של אסטרטגיית התעסוקה האירופית (אנ') (EES-European Employment Strategy) שעוזרת למדינות החברות לעשות רפורמה בשוק העבודה. תחרותיות אזורית ותעסוקה - מטרה זו תעזור להפוך את מבנה הכלכלה לדינמית יותר בהתאם לאסטרטגיית ליסבון ומטרות ניס. על יד תמיכת ה-ERDF יתמקדו באזורים שנכנסו בעבר תחת מטרה 1 ויפסיקו להיות כאלו והאזורים שלא נכנסים תחת מטרת ההתכנסות. תוכניות לאומיות ישפרו את יישומי ה-EES. על ידי סיוע מה-ESF יתמקדו בשלוש מטרות: התאמת האוכלוסייה העובדת לשינוי העבודה, לקדם תעסוקה ולהיאבק ביציאה מוקדמת משוק העבודה. המטרה האחרונה היא אימוץ מגזרים בקושי כמו נכים ומיעוטים. מטרה זו מקבלת 18% מהתקציב הכול שמחולק שווה בשווה בין שתי הקרנות שנידונו. שיתוף פעולה טריטוריאלי - מקדם את הפיתוח המאוזן של הטריטוריה. על סמך הניסיון של יוזמה INTERRG III הנציבות הציעה מטרה חוצת גבולות. למטרה זו מועבר 4% מתקציב המדיניות האזורית. כל אזורי NUTS III יהיו מסוגלים לשתף פעולה עם שכנותיהם בעיקר בנושאי הליבה שהועלו באסטרטגיית ליסבון ואמנת גוטנבורג. הנציבות האירופית אימצה טיוטת חבילת חקיקה שקבעה את מדיניות הלכידות לשנים 2014–2020. ההצעות החדשות נועדו לחזק את המימד האסטרטגי של המדיניות ולהבטיח שההשקעה באיחוד האירופי ממוקדת ליעדים ארוכי הטווח של אירופה לצמיחה ולתעסוקה ("אירופה 2020 (אנ')"). באמצעות חוזי שותפות שסוכמו עם הנציבות, המדינות החברות התחייבו להתמקד בפחות סדרי עדיפויות השקעה בהתאם ליעדים אלה. החבילה גם מייצרת הרמוניה בין הכללים הקשורים לקרנות שונות, כולל פיתוח כפרי, ימי ודיג, כדי להגביר את קוהרנטיות הפעולה של האיחוד האירופי. במסגרת החקיקה של מדיניות הלכידות באיחוד האירופי, מערכת ההקצאה עברה רפורמה פעם נוספת לתקופת 2021–2027 והיא נכנסה לתוקף ב-1 ביולי 2021. ההקצאות הלאומיות הראשוניות יתורגמו לתוכניות השקעה מפורטות באמצעות פורמליזציה של הסכמי שותפות לאומיים ותוכניות לאומיות ואזוריות מפורטות. עקרונות הבסיס של הקרנות המבניות: תוכניות (Programming): סיוע יינתן לפי תוכנית. אחד העקרונות המרכזיים מרפורמת 1988 ו-1993 ועד היום של הקרנות המבניות הוא ההתמקדות בתוכניות. עיקרון זה כולל הכנה של תוכניות פיתוח רב שנתיות שמיושמת על ידי קבלת החלטות ומבוססות שותפות במספר שלבים עד שנלקחים הצעדים על ידי גופים ציבוריים או פרטיים להם ניתנה האחריות להוציא אותם לפועל. שותפות: כמה שיותר צדדים צריכים להיות מעורבים. מרחיבים את השותפות כדי לכלול את הרשויות האזוריות ומקומיות, שותפים כלכליים וחברתיים וגופים רלוונטיים אחרים ועל ידי עירובם בכל השלבים כבר עם אישור תוכנית הפיתוח. תוספתיות (Additionality): סיוע מהקהילה לא יחליף קרנות לאומיות. עיקרון זה דורש שסיוע מהאיחוד יהיה בנוסף לסיוע לאומי ולא במקומו. על כל מדינה לשמר לפחות את כמות הסיוע הלאומי שלה בתקופה שקדמה לסיוע הקרנות המבניות. יעילות - ניהול, ניטור והערכה: הוצאות הקרנות צריכות להיות מנוהלות כראוי, לפקח ולהעריך את הוצאותיהן. יש צורך בפיקוח על התשלומים. על המדינות החברות למנות רשות מנהלת לכל תוכנית. מטרת הרשות לכסות את יישומי התוכנית, ניהול נכון ויעילות התוכנית. ועידות ניטור מוקמות באחריות המדינות החברות. הוועדות מפקחות על יעילות ואיכות יישום הצעדים המבניים. בנוסף לכך קיימות שלוש דרכי הערכה: לפני ביצוע התוכנית- ex ante, בזמן יישום התוכנית-mid term ולאחר סיום התוכנית- ex post. תשלומים ושליטה פיננסית- המדינות החברות והנציבות עורכים חוזה פיננסי בו הנציבות מתחייבת להעביר הקצאות שנתיות על בסיס מסמכי תוכניות שאומצו. לאחר מכן כל מדינה חברה ממנה רשות תשלומים כדי שזו תוכל לפעול כמתווך בין הנציבות למוטבים. רשת התשלומים יחד עם הרשות המנהלת מפקחים על הוצאות המוטבים. מעבר הכספים מהאיחוד למדינות מועבר למעשה כאשר הנציבות מפצה על ההוצאות, שאושרו על ידי רשויות התשלומים, על ידי המוטבים הסופיים. תקציב האיחוד האירופי מועצת האיחוד האירופי בנק ההשקעות האירופי הפרלמנט האירופי ועדת האזורים האירופית (אנ') (CoR) הוועדה הכלכלית והחברתית האירופית (אנ') (EESC) המדיניות האזורית של האיחוד האירופי (אנ') אתר האינטרנט הרשמי של הקרנות המבניות של האיחוד האירופי אתר האינטרנט הרשמי של הנציבות האירופית (באנגלית) אתר האינטרנט הרשמי של הקרנות המבניות, באתר הנציבות האירופית (באנגלית) Evans, "The European Union Structural Funds", p. 1 Bachtler, “Who Governs EU Policy? Deconstructing the Reforms of the Structural Fund", p.537 General provisions on the Structural Funds General provisions on the Structural Funds Harrop, "Structural Funding and Employment in the European Union", p.94. Harrop, "Structural Funding and Employment in the European Union", p.95 Harrop, "Structural Funding and Employment in the European Union", p.95 Bachtler, “Who Governs EU Policy? Deconstructing the Reforms of the Structural Fund", p.837 Bachtler, “Reforming the Structural Funds: Challenges for EU Regional Policy", p.646-647 Bailey, “The 1988 Reform of the European Structural Funds: entitlement or empower", p.410 Bailey, “The 1988 Reform of the European Structural Funds: entitlement or empower", p.408 Bachtler, “Reforming the Structural Funds: Challenges for EU Regional Policy”, p.646 Bailey, “The 1988 Reform of the European Structural Funds: entitlement or empower", p.409 Bailey, “The 1988 Reform of the European Structural Funds: entitlement or empower", p.423 Bachtler, “Reforming the Structural Funds: Challenges for EU Regional Policy”, p.646 Bailey, “The 1988 Reform of the European Structural Funds: entitlement or empower", p.408 Bachtler, “Reforming the Structural Funds: Challenges for EU Regional Policy”, p.646 , "Structural Funding and Employment in the European Union", p.99 , "Structural Funding and Employment in the European Union", p.99 Harrop, "Structural Funding and Employment in the European Union", p.99 Harrop, "Structural Funding and Employment in the European Union", p.100 Harrop, "Structural Funding and Employment in the European Union", p.100 Harrop, "Structural Funding and Employment in the European Union", p.100 Harrop, "Structural Funding and Employment in the European Union", p.107 Bachtler, “Reforming the Structural Funds: Challenges for EU Regional Policy”, p.647 Harrop, "Structural Funding and Employment in the European Union", p.107. Evans, "The European Union Structural Funds", p.3 Evans, "The European Union Structural Funds", p.3 Evans, "The European Union Structural Funds", p.3 Evans, "The European Union Structural Funds", p.2 Evans, "The European Union Structural Funds", p.2 Bachtler, “Who Governs EU Policy? Deconstructing the Reforms of the Structural Fund", p.542 General provisions on the Structural Funds Third Report on economic and social cohesion: proposals for regional policy after 2006 Bachtler, “Who Governs EU Policy? Deconstructing the Reforms of the Structural Fund", p.544. 2014-2020 ESIF OVERVIEW General provisions on the Structural Funds