הבטחת הכנסה

הבטחת הכנסה היא קצבה המשולמת למי שהכנסתו אינה מאפשרת רכישה של צורכי קיום בסיסיים לו ולמשפחתו. כאשר לבית אב אין בקביעות או באופן זמני הכנסות, משלמת לו המדינה הבטחת הכנסה - שמטרתה לאפשר למקבל רמת חיים מינימלית. כאשר למשפחה יש הכנסה הנמוכה מסף השכר, משלמת לה המדינה סכום המהווה השלמה להכנסה זו (ולפיכך קרוי השלמת הכנסה). בישראל פועל מנגנון זה בשני מסלולים: הבטחת הכנסה המיועדת לכלל הציבור דרך המוסד לביטוח לאומי, והבטחת הכנסה על ידי משרד החינוך המיועדת ללומדים בישיבות (אדם הלומד בישיבה אינו עומד בתנאי הזכאות להבטחת הכנסה מהמוסד לביטוח לאומי). במדינת ישראל פועל מנגנון הבטחת ההכנסה מתוקף חוק הבטחת הכנסה, התשמ"א-1980, שבהפעלתו עוסק המוסד לביטוח לאומי. גובה הסכום שמשפחה זכאית לו כהבטחת הכנסה נקבע לפי גודל המשפחה והרכבה, על פי המפתח המפורט בטבלה הבאה. הגמלה להבטחת הכנסה נקבעה בשלוש רמות: גמלה בשיעור רגיל ל"שוהים במערכת" בשנתיים הראשונות, גמלה מוגדלת לאלו ששוהים בה למעלה משנתיים וגמלה מוגדלת יותר למשפחות חד-הוריות, בהתאם לחוק משפחות חד-הוריות משנת 1992. הזכאות לגמלת הבטחת הכנסה מזכה, נוסף על תשלומים ישירים מהביטוח הלאומי, בהנחות בארנונה, באגרת טלוויזיה, בנסיעה בתחבורה ציבורית, בשירותי בריאות ובשכר דירה. גמלת הבטחת הכנסה חייבת במס הכנסה. הדירוג לגמלה רגילה בשנתיים הראשונות וגמלה מוגדלת אחר כך בוצע כדי להקטין את התמריץ להישאר במערכת מקבלי הגמלה, אף כי מחקרים שונים (אחדות, 1976; גל ודורון, 2000) מורים כי לשוהים במערכת יש תמריץ חזק לאור פוטנציאל ההשתכרות הנמוך יחסית של מקבלי הגמלה וכי הגדלת התשלום ככל שמתארכת תקופת השהות במערכת מהווה תמריץ הישארות נוסף. עד שנות השבעים, סיוע סוציאלי לאזרחים חסרי הכנסות אחרות התבצע דרך לשכות הסעד, והותנה בקבלת סיוע פסיכו-סוציאלי מעובדי הלשכות. התפיסה שעמדה בבסיס גישה זו הייתה כי מקורו של היעדר האמצעים הכלכליים הוא בקשיים - פסיכולוגיים או אחרים - של הפרט, ועל מנת לסייע לו יש לספק לו משאבים כלכליים מחד, וסיוע פסיכו-סוציאלי מאידך. על כן, את הסיוע הסוציאלי בלשכות סיפקו עובדים סוציאליים, וקבלת סיוע כספי הייתה מותנית בקבלת טיפול מעובד סוציאלי מאז שנות ה-60 ספגה מערכת זו ביקורת חריפה, מכמה סיבות. ראשית, חוקרים וקובעי מדיניות החלו להצביע על כך שלעוני ולאבטלה סיבות מבניות. העובדה שאדם נותר חסר הכנסה אינה, ברוב המקרים, בתחום יכולת ההשפעה שלו, והיא נובעת פעמים רבות מתנאים השוררים בכלל המשק - כגון מיתון, עלייה באבטלה או פערי שכר גדלים. במציאות כזו, אין סיבה להתנות את הסיוע הכספי בסיוע פסיכו-סוציאלי, שכן הוא אינו עני בגלל תפקודו האישי הלקוי, ושיפור של תפקוד זה לא יביא להיחלצותו מהעוני. ביקורת נוספת על שיטה זו התמקדה בסטיגמטיזציה הכפולה שהיא יוצרת - הן סטיגמטיזציה של העניים והן סטיגמטיזציה של מקבלי הטיפול בלשכות לשירותים חברתיים. מחד, העובדה שקבלת סיוע מותנית בקבלת טיפול פסיכולוגי, מסמנת את העניים כבעלי בעיות נפשיות, וגורמת לנזקקים לסיוע להימנע מהסתמכות על הלשכות. מאידך, העובדה שהסיוע ניתן בלשכות גרמה לכך שאלו נתפסו כאתר המיועד לטיפול בעניים בלבד, דבר שגרם ללקוחות אחרים להימנע מגישה ללשכות, ולכן מנע מאוכלוסיות אלו טיפול לו נזקקו. מנקודת המבט של העובדים הסוציאליים, השילוב של מערך הסיוע הכספי בלשכות יצר עומס אדיר על הלשכות, שנאלצו להתמודד עם פונים רבים מיכולת הקליטה שלהם. במקביל, הענקת סיוע כספי הקשתה על העובדים להתמודד עם העבודה העיקרית שלהם, מתן סיוע פסיכו-סוציאלי, שכן היא אילצה אותם להתמודד עם רבים שלא ביקשו טיפול כזה, ועשו כל שביכולתם כדי להימנע מלקבלו, והגיעו ללשכות רק על מנת לזכות בסיוע הכלכלי. לבסוף, צורת חלוקת משאבים זו יצרה חוסר שוויון קשה. סכומי הסיוע היו נתונים לשיקול דעתם של העובדים הסוציאליים, והסכומים שניתנו בכל אחת מהלשכות היו שונים באופן מהותי. גם חלוקת הכספים בין הלשכות לא תאמה תמיד את מספר הנזקקים בכל לשכה, ולכן נוצר אי-שוויון משמעותי על בסיס מרחבי. במקביל לתהליך זה, חלה גם שחיקה בגובה הקצבאות, שבצירוף עם העלייה ברמת החיים במהלך שנות ה-60 הביאה להתמרמרות גוברת והולכת על גובהן הנמוך של הקצבאות, ועל רמת החיים המינימלית שהן מאפשרות. קשיים אלו הביאו להכרה בצורך לאמץ שיטה חדשה לחלוקת קצבאות קיום, ואכן - בראשית שנות ה-70 החל מהלך של פיצול קצבאות הקיום מהסיוע הפסיכו-סוציאלי. לשכות הסעד שכרו עובדים חדשים, שתפקידם היה לחלק את הקצבאות על בסיס שאינו תלוי בקבלת סיוע פסיכו-סוציאלי, וכך נוצרה בתוך הלשכות הפרדה בין העובדים הסוציאליים לבין הגורמים האמונים על חלוקת הקצבאות. שינוי זה פתר את מקצת הבעיות, אך לא נתן פתרון מקיף לכולן. אי לכך, נחקק בשנת 1980 חוק הבטחת הכנסה, התשמ"א-1980, שהעביר את האחריות על תשלום דמי הבטחת הכנסה מלשכות הרווחה למוסד לביטוח לאומי. לשינוי זה, שנכנס לתוקף ב-1 בינואר 1982, היו מספר השלכות חשובות, בנוסף למתן מענה לחסרונות שפורטו לעיל: החוק קבע שורה של כללים אחידים הקבועים בחוק לקבלת סיוע זה, במקום הסתמכות על חוות דעת של עובדים סוציאליים ואנשי ארגון, ובכך הקל על מקבלי הגמלה ומנע החלטות שרירותיות. החוק העביר את האחריות לתשלום דמי הבטחת הכנסה מהרשויות המקומיות לממשל המרכזי, ובכך מנע אי-שוויון בין הזכאים לקצבאות ברשויות הסובלות ממחסור תקציבי לאלו מרשויות מבוססות. החוק קבע קצבה בגובה המוגדר כאחוז קבוע מהשכר הממוצע במשק (21% ליחיד), לו זכאי מי שאין לו הכנסות כלל. כמו כן, מוגדר דיסריגרד מסוים, המאפשר למקבלי שכר נמוך לקבל חלק מהקצבה בנוסף להכנסתם. קבלת קצבת הכנסה מותנית בשלושה מבחנים, שרק העמידה בשלושתם מזכה בקצבה: מבחן תושבות: על המבקש להיות תושב ישראל ב-12 החודשים שקדמו לבקשתו (כאשר חוקק החוק, התקופה עמדה על 24 חודשים, וקוצרה לאחר מכן) מבחן הכנסה: למבקש אין הכנסה מכל המקורות (שכר, הון, רכוש, וחלק מקצבאות הביטוח הלאומי), או שהכנסתו מהמקורות הללו אינה עולה על הסכום המזכה בקצבה. מבחן תעסוקה: המבקש ממצה את יכולתו להשתכר בשוק התעסוקה. במהלך שנות התשעים חל גידול משמעותי במספר המשפחות המקבלות הבטחת הכנסה, מ-32 אלף משפחות בשנת 1990 ל-151 אלף משפחות בשנת 2002. אחוז המקבלים הבטחת הכנסה מכלל האוכלוסייה בגילאי עבודה גדל משיעור של 2.0 אחוז בשנת 1991 ל-4.6 אחוז בשנת 1999. מספר הנפשות הממוצע למשפחה נתמכת קטן לאורך השנים מ-3.25 נפשות למשפחה ל-2.66 נפשות למשפחה. מקורות הגידול העיקריים היו תחילת זכאות של עולים לתשלומי הבטחת הכנסה החל משנת 1992 וחוק משפחות חד-הוריות מאותה שנה. אוכלוסיית העולים מהווה החל משנה זו, באופן יציב, כשליש מכלל מקבלי הבטחת הכנסה. שיעור הנשים המקבלות הבטחת הכנסה מכלל הנשים בגילאי עבודה זינק מ-2.4 אחוז ל-6.2 אחוז. יתר על כן, שיעור הגידול הושפע רק באופן חלקי ממגמות בשיעורי האבטלה ונטה לעלות גם כאשר במקביל צנחו שיעורי האבטלה. עיון במגמות בקרב מקבלי גמלה להבטחת הכנסה מעלה כי משך השהות הממוצעת של משפחה גדל בחמישים אחוז, חל גידול באחוז משפחות חד-הוריות מכלל מקבלי הגמלה מ-28.8 אחוז ל-35.4 אחוז ובאחוז המשפחות המקבלות גמלה בשיעור חד-הוריות מ-51.6 ל-77.5, וכן חל גידול דרמטי באחוז "בלתי ניתנים להשמה" (מובטלים כרוניים) מ-17.4 ל-33.7. החל משנת 2002 החל משרד האוצר, בראשות השר בנימין נתניהו, לחתור לצמצום מספר מקבלי הבטחת הכנסה ותשלומים אחרים, באמצעות החמרת הקריטריונים לקבלת הבטחת הכנסה (ודמי אבטלה). גובה הגמלה, כאחוז מהשכר הממוצע, לא שונה כלל באף אחד מהקריטריונים. צעדים אלו עוררו מחאות רבות, שהבולטת שבהן הייתה הצעדה לירושלים ושביתת-השבת בה של ויקי קנפו, אם במשפחה חד-הורית. החמרת הקריטריונים הובילה לקיטון במספר הכולל של מקבלי הבטחת הכנסה משיא של 161 אלף בתחילת 2003 ל-144 אלף בסוף שנת 2004. מספר המשפחות החד-הוריות, שעלה מכ-8 אלף בשנת 1990 ל-53 אלף ביוני 2003 צנח בעקבות החמרת התקנות בחודש זה ל-41 אלף בסוף שנת 2004. במספר היחידים, הקטינים והמשפחות לא חל כמעט שינוי בתקופה זו, כך שניתן להסיק כי הירידה במספר מקבלי הבטחת הכנסה באה כמעט במלואה מקרב משפחות חד-הוריות. במקביל, חלה ירידה בשיעור האבטלה, מקרוב ל-11 אחוז למעט פחות מ-10 אחוז בתחילת שנת 2005. ביום 2.8.2012 פורסם תיקון לחוק הבטחת הכנסה, אשר הקל את התנאים בהם אדם יכול לקבל קצבה על פי החוק למרות שהוא משתמש ברכב כמנהג בעלים. במאי 2018, קבע בית הדין הארצי לעבודה כי אין לשלול גמלת הבטחת הכנסה ממי שמקבל סיוע כספי מבני משפחתו או עמותות סעד. פסק דין קבע שהמדינה לא הוכיחה שניתן להתקיים בכבוד אנושי בסיסי מגמלת הבטחת הכנסה, ופסל את נוהלי המוסד לביטוח לאומי שמאפשרים לשלול את הגמלה ממי שמקבל סיוע כספי מבני משפחתו או עמותות סעד. פסק הדין ניתן בעקבות חמישה ערעורים שנגעו לחוקיות הנוהל של המוסד לביטוח לאומי לשלול גמלת הבטחת הכנסה ממי שמקבל עזרה כספית קבועה מבני משפחתו או מעמותות. עד אז מקבלי הבטחת הכנסה, נמצאו בסכנה שגמלתם תישלל בשל סיוע שהם מקבלים מארגוני צדקה ומקרובים, כיוון שהגמלה אינה מספיקה למחיה. בנוסף להבטחת ההכנסה באמצעות המוסד לביטוח לאומי, הייתה קיימת הבטחת הכנסה של משרד החינוך (עד 2004 של משרד הדתות) המיועדת עבור לומדים במוסדות תורניים העומדים בקריטריונים שונים. קצבה זו מיועדת לתמיכה בלומדים במעמד תורתו אומנותו. סעיף בספר התקציב המיועד עבור קצבה זו היה קיים החל משנת 1982, בעקבות הסכם קואליציוני שביקש להחיל על אברכים את קצבת הבטחת ההכנסה הרגילה שנכנסה לתוקף באותה שנה. סכום הקצבה משתנה בכל שנה בהתאם לסך התקציב המיועד למטרה זו המתחלק למספר הזכאים. על מנת לקבל קצבה זו נדרשו האברכים למלא מספר תנאים. תנאים אלו אינם נקבעים עקב חוק כל שהוא, אלא על פי קריטריונים שנקבעו במשרד הדתות ובמשרד החינוך. עד 2005 היו אלו קריטריונים פנימיים, ולאחר שנה זו נקבעו הקריטריונים על ידי ועדה. התנאים העיקריים לקבלת קצבה זו הם: לימוד של יום שלם במוסדות תורניים מוכרים, ומעמד של תורתו אומנותו. הכנסה של עד כ־1200 שקלים בחודש למשפחה (לא כולל מלגת לימודים מהמוסד התורני, ללא תלות בגודלה וכן ללא קצבאות ילדים). בני זוג עם לפחות 3 ילדים. אי החזקה בנכסים משמעותיים (למעט דירת מגורים). אי קבלת הבטחת הכנסה, דמי אבטלה או קצבת נכות מהמוסד לביטוח לאומי. סך התקציב שיועד עבור קצבה זו ב־2009 עמד על כ־121 מיליוני שקלים. בשנת 2010 קיבלו את הקצבה כ־10,000 אברכים, כ־20% מכלל ציבור האברכים, רובם המוחלט חרדים. בשנת 2000 הוגשה עתירה לבג"ץ על ידי ארנן יקותיאלי, שהיה אז חבר מועצת עיריית ירושלים, כנגד משרד הדתות, בטענה שקצבה זו מנוגדת לשוויוניות, היות שהיא מיועדת רק עבור אברכים, ולא עבור נשים וסטודנטים, לדוגמה. העתירה נדונה במשך כ־10 שנים, ורק ביוני 2010 פסק בג"ץ בהרכב של 7 שופטים (ברוב של שישה מול אחד) כי הסעיף המקצה את הכספים בעבור תשלום קצבה זו אינו יכול להימצא בספר התקציב החל מתחילת שנת 2011, היות שהוא מנוגד לשוויוניות, שהיא אחת מעקרונות התקציב. בעקבות זאת, הקימה הממשלה ועדה בין משרדית עליה הוטל לגבש המלצות בנושא. בדצמבר 2010 קיבלה הממשלה את המלצות הוועדה, והחליטה להמשיך ולשלם קצבה זו תחת השם "מלגת לימודים ועידוד השתלבות בתעסוקה", בהגבלות מסוימות, כך שבפועל האברכים המשיכו לקבל את הקצבה. הסכום שהוקצה לקצבה זו עמד על 110 מיליון שקל לשנת 2011 ו-109 מיליון שקל לשנת 2012. בשנת 2013 קיבלו את הקצבה כ-9,400 אברכים, וסך הסכומים שהועברו היה כ-120 מיליוני שקלים. בשנת 2011 הוגשה עתירה נוספת לבג"ץ על ידי התאחדות הסטודנטים, עמותת חדו"ש ועוד, בטענה כי ההסדר מפלה כלפי נשים, בני דתות אחרות, זרמים אחרים ביהדות וסטודנטים, שמהם נשללת קצבת הבטחת הכנסה בזמן לימודיהם, וכי ההסדר מפלה כלפי כל מקבלי הבטחת הכנסה על-פי חוק הבטחת הכנסה, בכך שמאברכים המקבלים קצבה לא נדרש להראות מיצוי כושר השתכרות לצורך קבלת הקצבאות. העתירה נדונה במשך כ-3 שנים, ובמאי 2014 פסק בג"ץ שקצבה זו נוגדת את עקרון השוויון, ואינה מעודדת את השתלבות האברכים בשוק העבודה בסיומה של התקופה, ולכן יש לבטלה. בעקבות כך הודיע משרד החינוך על ביטול תשלום מלגת הלימודים לאברכים, החל מינואר 2015. מלכודת הרווחה מס הכנסה שלילי הכנסה בסיסית לכול בג"ץ מחויבות לשלום וצדק חברתי ד"ר עינת אלבין, "דיני הבטחת הכנסה והשלכתם על זכותן של נשים עניות לשוויון בשוק העבודה", עבודה, חברה ומשפט, 11: 155-185, 2005 קרנית פלוג, ניצה (קלינר) קסיר ואירנה מידן, "חוק משפחות חד -הוריות, היצע עבודה ועוני", רבעון לכלכלה שנה 56, מספר 3 (ספטמבר), עמ' 516-463, 2006. מאמר הדן בהשפעת הבטחת הכנסה על התעסוקה והעוני בקרב חד הוריות. ברנדר עדי, פלד-לוי אוסנת וניצה (קלינר) קסיר, "מדיניות הממשלה ושיעור ההשתתפות בכוח העבודה של האוכלוסייה בגילי העבודה העיקריים – ישראל ומדינות ה-OECD בשנות התשעים", סקר בנק ישראל 74, אוגוסט 2002, עמ' 61-7, 2002. מאמר זה בחן את הקשר שבין נדיבות מערכת הבטחת הכנסה להשתתפות בכוח העבודה. ברנדה מורגנשטיין, נירה שמאי ותמר הרון, "חוק הבטחת הכנסה בישראל: רקע וחקיקה בעתיד", ספר מנחם גולדברג, הוצאת סדן, 2001. חוק הבטחת הכנסה, התשמ"א-1980, באתר ויקיטקסט הבטחת הכנסה, באתר המוסד לביטוח לאומי גמלת הבטחת הכנסה (השלמת הכנסה), באתר כל זכות מידע לתובע הבטחת הכנסה, באתר שירות התעסוקה הבטחת הכנסה לאברכים, באתר משרד החינוך גל, ג'וני (2005). ביטחון סוציאלי בישראל. ירושלים: מאגנס עידית וייס, ‏השלכות חוק הבטחת הכנסה על תפקוד המחלקות לשירותים חברתיים: האם התממשו הציפיות?, ביטחון סוציאלי 58, נובמבר 2000, עמ' 79–96 אברהם דורון ואורי ינאי, ‏הבטחת הכנסה – שינוי המדיניות ודרכי הביצוע, ביטחון סוציאלי 31, פברואר 1988, עמ' 74–87 (ר' כאן) מראה מקום: ס"ח 2375, התשע"ב, 2.8.2012, עמ' 610. בעקבות החוק הותקנו גם תקנות: ק"ת 7165, התשע"ג, 24.9.2012, עמ' 5 ו- 8 טל כרמון, ‏מבטיחים את הגמלה, באתר דבר העובדים בארץ ישראל, 21 במאי 2018 יוסי דהאן, פסק הדין הזה נועד לשיעורי אזרחות, באתר "העוקץ", 24 במאי 2018 בג"ץ 4124/00 ארנן יקותיאלי ז"ל ואחרים נ' השר לענייני דתות ואחרים, ניתן ב־14 ביוני 2010. פ"ד כרך ס"ד, חלק ראשון, עמ' 142–214 מלגת לימודים ועידוד השתלבות אברכי כוללים בתעסוקה, החלטת הממשלה 2614 בג"ץ 616/11 התאחדות הסטודנטים בישראל ואחרים נ' ממשלת ישראל ואחרים, ניתן ב־25 במאי 2014