אמנת אמסטרדם

אמנת אמסטרדם (Treaty of Amsterdam או בשמה הרשמי Treaty of Amsterdam Amending the Treaty on European Union, the Treaties Establishing the European Communities and Certain Related Acts ) נחתמה ב-2 באוקטובר 1997 בעיר אמסטרדם ומכאן שמה, כניסתה לתוקף ב-1 במאי 1999. האמנה נועדה לנסח רפורמות חדשות כחלק מתהליך ההכללה הצפוי של מדינות מזרח אירופה לאיחוד האירופי. האמנה נמנית עם שורת האמנות וההסכמים שנוסחו כחלק מהליך האינטגרציה האירופית שהובילה לכינון האיחוד האירופי. אמנת אמסטרדם מהווה תיקון לאמנת מאסטריכט משנת 1991, שהייתה הראשונה בניסוח אמנת האיחוד האירופי (The Treaty of the European Union), והייתה לתיקון לאמנת הנציבות האירופית (EC) . האמנה הניחה יסודות חשובים לאלה שיגיעו אחריה, כאשר היא שמה דגש על לקונות משפטיות וסעיפים כפולים. יחד עם זאת, היו רבים שהביעו תסכול ממעט ההישגים שהושגו בפועל מהאמנה . בדומה לאמנות קודמות, מחולקת האמנה לארבעה נושאים עיקריים: חירות; ביטחון וצדק, האיחוד והאזרחים, מדיניות חוץ וביטחון, שינויים מוסדיים . אמנת אמסטרדם מציגה שורת רפורמות, הכוללת את הטמעת אמנת שנגן (Schengen), עיגון ערכי היסוד של האיחוד, והעברת רבים מנושאי הנדבך השלישי באמנת מאסטריכט אל הנדבך הראשון. ניסוח האמנה נבע מההצטרפות הצפויה של רבות ממדינות מזרח אירופה לאיחוד האירופי, ולכן נתבקשו שינויים במבנה המוסדי-פוליטי. הרחבת תחומי האחריות שהוצגו באמנה נגעו לתחומים הכוללים בריאות ציבורית ותאגידי מיסוי ומשקל משמעותי ניתן לנושא מדיניות ביטחון פנים וחוץ, לאור המלחמה בשטחה של יוגוסלביה-לשעבר. נושא חשוב נוסף שהוכרע באמנה זו הוא הענקת כוח נוסף לפרלמנט האירופי. אמנת אמסטרדם, בדומה לאמנת ניס, שיקפה את שני הנושאים שהעסיקו את האיחוד האירופי במחצית השנייה של שנות ה-90: התרחבות ומיזוג גמיש. ההליכה של האיחוד האירופי אל עבר סיפוח מדינות מזרח אירופה, הבהירה כי האיחוד האירופי כגוף, הוא מסורבל, מסיבי וחסר יכולת פעולה. העקרונות של אמנת מאסטריכט, שכוננה בשנת 1992, לא מאפשרים לאיחוד להתרחב מזרחה, ולכן נושא המיזוג הגמיש הוא שזכה לתשומת לב, בין היתר עקב האיחוד המוניטרי. המסקנה שעלתה היא כי הליך ההתרחבות חייב להיעשות בצורה מהירה שתמנע השהייה של ההליך. אחד מסעיפי אמנת מאסטריכט, קבע על התכנסות ועידה בין-ממשלתית שנתית עד סוף שנת 1996 כדי לבחון את יעילותה של האמנה. הקושי באשרור אמנת מאסטריכט, הוא שהוביל להכרה בצורך בשינויים, זאת לאור הליך ההתרחבות והשיח על המיזוג הגמיש שזכו להסכמה גוברת. ביוני 1994, התקיימה מועצת קורפו, בה נתבקשו ראשי המדינות החברות באיחוד האירופי לתת את דעתם על השינויים המוסדיים הנדרשים בעקבות הצגת אמנת מאסטריכט. חוות הדעת ניתנה בתחילת 1995, במסגרתה הועלה הצורך בייעול הליך קבלת ההחלטות והצורך בהגברת הלגיטימיות והשקיפות. חוות הדעת היוותה כעבודת הכנה לקראת קיומה של הועידה הבין-ממשלתית שמטרתה הייתה ניסוח האמנה המתוקנת, בעיקר בנושאים הקשורים לענייני הנדבך השני והשלישי, הכוללים את הצורך בהגברת הלגיטימיות והשקיפות. חברי הוועידה היו כ-18 במספר, ונציגותם הייתה מ-15 המדינות החברות, שני נציגים מהפרלמנט האירופי ונציג אחד מהנציבות. הוועידה הבין-ממשלתית התכנסה לראשונה ב-29 במאי 1996, אך בעקבות התפרצות מחלת הבקר, "הפרה המשוגעת" בבריטניה, נדחתה חתימתו של הנציג הבריטי ובכך נכשלה ההסכמה הכוללת של המדינות החברות. ניצחונו של טוני בלייר בבחירות לראשות ממשלת בריטניה במאי 1997, לווה בהצהרתו על נקיטת מעורבות בונה (Constructive Engagement) של הממלכה המאוחדת באיחוד האירופי. הצהרה זו הובילה לכינוס הוועידה הבין-ממשלתית מחדש, באמסטרדם, ביוני 1997. סיומה של וועידת אמסטרדם היה עם חתימה של כלל המדינות החברות על אמנת אמסטרדם באוקטובר של אותה שנה. האמנה עוסקת בארבעה נושאים עיקריים: חירות, ביטחון וצדק; האיחוד ואזרחים; מדיניות חוץ וביטחון משותפים; שינויים מוסדיים. ניסוחה של האמנה כתיקון לכלל האמנות הקודמות, ניכר באופן בו ניתנת הדעת על כפילויות ולקונות משפטיות. אמנת שנגן היא מבין החלקים החשובים באמנת אמסטרדם. הטמעתה באה לידי ביטוי בהעברתה אל המסגרת החוקית של האיחוד האירופי, תחת הנדבך הראשון במעמד של פרוטוקול רשות (כאשר אירלנד ובריטניה לא נכללו תחת הוראה זו). שינוי זה, לצד שינויים נוספים הכינו את התנאים המשפטיים ליצירת השוק המשותף עם חופש התנועה הפנימי. למעשה, אמנת אמסטרדם אחראית על העברת נושאים רבים מאמנת מאסטריכט שהיו תחת הנדבך השלישי אל הנדבך הראשון. השינוי בנדבכים השפיע על הליך קבלת ההחלטות הקהילתי, ושמו של הנדבך השלישי שונה ל"שיתוף פעולה משטרתי ומשפטי בנושאים פליליים". תחת הנדבך השני, יצרה אמנת אמסטרדם תפקיד חדש- משרת 'הנציג הגבוה', מעין שר חוץ מטעם המועצה, ומשרתו אוחדה עם תפקיד מזכ"ל המועצה. הראשון לכהן בתפקיד זה היה חאבייר סולאנה (Javier Solana) בשנת 1999, שלפני כן שימש כמזכ"ל נאט"ו. דבר חדש נוסף שיצרה האמנה, הוא מעין 'רשות מחקר לענייני חוץ', זהו גוף שתפקידו תכנון מדיניות חוץ וייעוץ לנציג העליון, ומפורטים תחומי הפעילות עליהן אחראית מדיניות החוץ והביטחון המשותפת: משימות הומניטריות, משימות הצלה ומשימות שמירת שלום. כמו כן, האמנה שאפה להשפיע על הליך קבלת ההחלטות בענייני חוץ וביטחון באמצעות כינון כלי 'ההימנעות הבונה' (Constrictive Abstention), הקובע כי קבוצות המעוניינות לפעול בשם האיחוד האירופי יכולות לעשות כן, רק בתנאי כי המדינות שאינן מעוניינות בפעולה מוכנות להימנע מהצבעה ובכך לאפשר הצבעה העוברת בהסכמה מלאה. כלי ההימנעות מאפשר למדינות להכיר בהחלטה העוברת כהחלטה מייצגת של האיחוד, אך לא לפעול על-פיה. בנוסף, אמנת אמסטרדם קבעה שינויים על אופן הליך קבלת ההחלטות באיחוד. השינויים באים לידי ביטוי בהרחבת הצבעת הרוב המיוחד ל-16 תחומי מדיניות במקום הצבעת פה אחד; הרחבת זכות היוזמה של הנציבות האירופית לענייני חוץ גם כן; הרחבת תפקיד בית-המשפט האירופי כאחראי על הגנה של זכויות האזרח האירופי; הפשטת תהליך ההחלטה המשותפת על הפרלמנט והרחבת התהליך ל-24 תחומים נוספים . האמנה לא ביצעה הכנה מוסדית להתרחבות האיחוד והכללת מדינות נוספות בתחומו, היא לא עסקה במפתח ייצוג המדינות החברות (בנציבות, בפרלמנט ובמועצה) שאמור להשתנות בעקבות ההרחבה. אי העיסוק בשינוי מפתח הייצוג, נובע מהתנגדות מדינות קטנות ומהתנגדותן של גרמניה וספרד, לגיבוש הסכמה. חוסר היכולת לגבש הסכמה, לפני ההתרחבות, הוביל להוספת פרוטוקול לאמנה, בו נקבע על כינוס ועידה בין ממשלתית כשנה טרם ההתרחבות. אמנת אמסטרדם נגעה בהרשאות משפטיות, זאת לאור הליך ההתרחבות של האיחוד האירופי ותכנון להכללה של מדינות נוספות תחתיו. האמנה העניקה הרשאות משפטיות למדינות המעוניינות בהעמקה של שיתוף-הפעולה, תחת אישור המועצה ויחד עם הצבעה של רוב, כאשר שיתוף-פעולה מסוג זה יפעל במידה וכלו כל הניסיונות לגיבוש קונצנזוס הנוגע להגברת המיזוג בקרב כלל המדינות החברות. האמנה גרמה להכללה של המדיניות החברתית ושל מדיניות התעסוקה, בעזרת שינוי סדרי הנדבכים. השינוי התאפשר בעקבות חילופי השלטון בבריטניה ועלייתו של טוני בלייר, ובכך הליך אשרור האמנה עבר ביתר קלות. יחד עם זאת כניסתה של האמנה לתוקף עוכבה עד למאי 1999 עקב תיקונים שצרפת הצטרכה לעשות בחוקה שלה, הקשורים לתוכן הנדבך השלישי באמנה. השינויים אותם אמנת אמסטרדם מציגה, אינם מהפכניים, אלא מוסיפים חידודים לשדה מדיניות החוץ ותורמים בעיצוב הקוהרנטיות של אמנת האיחוד האירופי. השינויים מציגים הוראות בנוגע למדיניות החוץ והביטחון, המאפשרות פעולה בתחומים של ניהול משברים ותהליכי כינון שלום . הגישה בנוגע למדיניות הצבאית, מציגה את המימד התפעולי אותו יספק ה'איחוד המערב-אירופי'. האמנה כוללת את כלל ההשגות הקשורות בתחום הביטחון של האיחוד, ושמה אותן תחת הכותרת של 'מדיניות הגנה'. מדיניות זו אילצה את המדינות החברות לבצע התאמות בחוקה המדינית-פרטית כדי לאמץ את הגישה הכללית של האיחוד . באמנת אמסטרדם, זכויות אדם בסיסיות וזכויות בסיסיות המגנות על חופש לא עברו שינוי משמעותי מאמנות אחרות. הזכויות החשובות שעברו שינוי, הן אלו הנוגעות להגנה על יחידים במערכת החוק האירופית; על שינויים בסטטוס החוקתי של חברי האיחוד ונציגי המדינות החברות; ועל מספר שינויים באופן פירוטם. מהחוקים שהשתנו ניתן למנות: את חוק הסטטוס קוו, שינויי האמנה, סוגיות שאינן הגיעו להכרעה; קטלוג זכויות אדם בסיסיות; השפעת הפרוטוקולים על סיפוח אמנת האיחוד לזכויות אדם; זכויות תרבותיות, חברתיות וכלכליות . ישנן סוגיות שהועלו באמנה ונכשלו. הוועידה לא הצליחה ביישום והתאמת השינויים הנדרשים לשם ההגדלה העתידית של האיחוד, אף על-פי שהייתה זו מטרה מרכזית. הכישלון התבטא בחוסר ההצלחה בהפצת המושבים של הפרלמנט האירופי והגדלת הנציבות האירופית. מתוך כך, ההצעות לשינויים בנוגע להרחבה של האיחוד נקבעו להכרעה בוועידה הבאה. מדיה וקבצים בנושא אמנת אמסטרדם בוויקישיתוף Sokolska, Ina. "The Maastricht and Amsterdam Treaties", Historical development of European Integration (Fact Sheets on the European Union: European Parliament). רייך, אריה. 2016. "משפט האיחוד האירופי: תקנות ומוסדות", סיבל, רובי; רנן, יעל (ירושלים: האוניברסיטה העברית בירושלים, המכון למחקרי חקיקה ולמשפט השוואתי על שם הארי ומיכל סאקר, מהדורה שלישית, 2016), עמ' 129-171. Sokolska, Ina. "The Maastricht and Amsterdam Treaties", Historical development of European Integration (Fact Sheets on the European Union: European Parliament). https://www.europarl.europa.eu/factsheets/en/sheet/3/the-maastricht-and-amsterdam-treaties [Seen at June 14, 2022]. קהאן-ניסר, שרה. האיחוד האירופי: היסטוריה, מוסדות ומדיניות. גלפרין, יוליה (רעננה: בית ההוצאה חאור של האוניברסיטה הפתוחה, 2016), עמ' 115. רייך, אריה. 2016. "משפט האיחוד האירופי: תקנות ומוסדות", סיבל, רובי; רנן, יעל (ירושלים: האוניברסיטה העברית בירושלים, המכון למחקרי חקיקה ולמשפט השוואתי על שם הארי ומיכל סאקר, מהדורה שלישית, 2016), עמ' 129-171 קהאן-ניסר, שרה. האיחוד האירופי: היסטוריה, מוסדות ומדיניות. גלפרין, יוליה (רעננה: בית ההוצאה חאור של האוניברסיטה הפתוחה, 2016), עמ' 114. קהאן-ניסר, שרה. האיחוד האירופי: היסטוריה, מוסדות ומדיניות. גלפרין, יוליה (רעננה: בית ההוצאה חאור של האוניברסיטה הפתוחה, 2016), עמ' 115. Griller, Stefan.; Droutsas, Dimitri P.; Falkner, Gerda; Forgo, Katrin; Nentwich, Michael. The Treaty of Amsterdam: Facts, Analysis, Prospects (New York: Springer Wien, Vol. 15, 2000), p. 75. Griller, Stefan.; Droutsas, Dimitri P.; Falkner, Gerda; Forgo, Katrin; Nentwich, Michael. The Treaty of Amsterdam: Facts, Analysis, Prospects (New York: Springer Wien, Vol. 15, 2000), p. 76. Griller, Stefan.; Droutsas, Dimitri P.; Falkner, Gerda; Forgo, Katrin; Nentwich, Michael. The Treaty of Amsterdam: Facts, Analysis, Prospects (New York: Springer Wien, Vol. 15, 2000), p. 133. Griller, Stefan.; Droutsas, Dimitri P.; Falkner, Gerda; Forgo, Katrin; Nentwich, Michael. The Treaty of Amsterdam: Facts, Analysis, Prospects (New York: Springer Wien, Vol. 15, 2000), p. 133-142. Griller, Stefan.; Droutsas, Dimitri P.; Falkner, Gerda; Forgo, Katrin; Nentwich, Michael. The Treaty of Amsterdam: Facts, Analysis, Prospects (New York: Springer Wien, Vol. 15, 2000), p. 564.