נציבות פניות ילדים ונוער בהשמה חוץ ביתית

נציבות פניות ילדים ונוער בהשמה חוץ ביתית היא יחידה עצמאית במשרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים, שנועדה לאפשר בירור תלונות של ילדים שאינם גרים בבית המשפחה, אלא במסגרות חוץ ביתיות כגון פנימיות או משפחות אומנה וזקוקים לכתובת לבדיקת מצוקתם. מאז הקמת הנציבות באוקטובר 2017 עומדת בראשה עו"ס סימונה שטיינמץ. הנציבות מהווה כתובת לפנייה בכל שאלה על בירור זכויות וכן להגשת תלונות, תוך מיצוב הילד, טובתו וזכויותיו במרכז. ב-2016 קבעה הכנסת בחוק האומנה לילדים את חובת הקמת מנגנון בירור תלונות של ילדים הגרים במשפחות אומנה או בפנימיות, מתוך ההבנה כי קיים צורך בהגנה שונה ומשמעותית יותר על זכויותיהם. ילדים אלה מתאפיינים בפגיעות מוגברת לאור חוויות קשות שלעיתים עברו, עורף משפחתי מוחלש והקושי הקיים בפיקוח על שלומם בשל מאפייני ההשמה. לאור כל זאת ולאור החלטת המדינה להוציאם מהבית לחלופה ביתית, למדינה אחריות מוגברת לשמור על זכויותיהם ולהגן עליהם. נציבויות דומות קיימות ביותר מ-45 מדינות ברחבי העולם. הן חלק מהתנועה לזכויות אדם ופועלות בהתאם לאמנת האו"ם בדבר זכויות הילד. החקיקה מחייבת כי בנציבות יהיה מנגנון בירור שיאפשר לילדים ובני נוער המצויים במשפחות אומנה או בפנימיות או במסגרות חוץ ביתיות אחרות, להתלונן באופן עצמאי, פרטי וחופשי, בלא כל חשש מפגיעה בעקבות הגשת התלונה. ילדים ובני נוער יכולים לפנות לנציבות במגוון אמצעים כגון טלפון, רשתות חברתיות, הודעות כתובות או קוליות בוואטסאפ, מייל, בדואר או הגעה למשרדי הנציבות. האפשרות להתלונן מונגשת עבור כל ילד/ה או נער/ה בהשמה חוץ ביתית בהתחשב בגילם, בגרותם, יכולת הביטוי וכישורי השפה שלהם וכן בהתחשב במוגבלויות שונות אם ישנן. כמו כן, ילדים ובני נוער בהשמה חוץ ביתית יכולים לפנות לנציבות למטרת התייעצות ושאלות על בירור זכויות הנוגעות לחיי היומיום שלהם בחלופה הביתית. סמכויות הנציבות דומות לסמכויות מבקר המדינה והחלטותיו (בסעיפים 41, 43 ו-45 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958), בשינויים המחויבים ובהתאמות הנדרשות לשמירה על פרטיות הילד ומניעת פגיעה בו. על כן, לאחר קבלת תלונה עורכת הנציבות בירור מקיף ורשאית לדרוש מכל אדם או גוף להעביר כל ידיעה, דו"ח או מסמך העשויים לסייע בבירור התלונה, לערוך ביקור במסגרת החוץ ביתית בה שוהה הילד, לראיין גורמים רלוונטיים וכדומה. בין השאר רשאית הנציבות להמליץ למנכ"ל המשרד, למנהלי מסגרות חוץ ביתיות ולגורמי פיקוח, לנקוט אמצעים למניעת פגיעה בילד או בילדים אחרים, או לתיקון הליקויים שעלו מבירור התלונה. מדי שנה, הנציבות מפרסמת דו"ח המכיל נתונים סטטיסטיים ותובנות העולות מכלל הפניות ומדווחת לוועדת העבודה והרווחה בכנסת על פעילותה. רשאי להגיש תלונה מי שטרם מלאו לו 18 שנים או שטרם מלאו לו 20 שנים והוא לומד במוסד חינוכי כהגדרתו בסעיף 252(ג1) לחוק הביטוח הלאומי, בתוכנית לימודים בהיקף של 20 שעות לפחות ושולב במשפחה אומנת או בכל מסגרת חוץ ביתית אחרת כגון פנימייה או הוסטל. כמו כן, ילד עם מוגבלות עד גיל 21 ששולב במשפחה אומנת או בכל מסגרת חוץ-ביתית אחרת, או מי שטרם מלאו לו 21 שנים והוא שוהה באומנה לאחר אשפוז או כתחליף לאשפוז או זקוק לטיפול תרופתי מיוחד או למעקב רפואי מיוחד, רשאי להגיש תלונה. את התלונה יכול להגיש גם ידיד המכיר את הילד, האפוטרופוס לדין של הילד, או עורך דין שמונה לילד על ידי בית המשפט, אך לא הורה או אפוטרופוס (שאינו אפוטרופוס לדין) של הילד. לכל פונה, בין אם מדובר בילד עצמו או באחד מהגורמים הפונים למענו, עומדת הזכות כי זהותו תישאר חסויה בתהליך הבירור ולאחריו אם יבחר בכך. הפרעה לילד להגיש תלונה, למנוע את הגשתה או לגרום לביטולה היא עבירה פלילית שבצידה עונש מאסר. בשנת 1991 אשררה ישראל את האמנה בדבר זכויות הילד כאמנה בינלאומית השואפת לקבוע את זכויותיהם הפוליטיות האזרחיות, הכלכליות והתרבותיות של ילדים ובני נוער. בשנת 2003 הוגשו מסקנותיה של ועדת המשנה בנושא השמה חוץ ביתית (ועדת רוטלוי) שהוקמה על מנת לבחון מחדש את מכלול החקיקה בישראל המסדירה את התייחסות החברה ורשויות המדינה לילדים באופן התואם את אמנת זכויות הילד הבינלאומית. חברי הוועדה זיהו בעיות במימוש זכויותיהם ובמתן מענים לצורכיהם של הילדים שנמצאים במסגרות השמה חוץ ביתית. חברי ועדת המשנה ראו בקבוצת ילדים זו כזקוקה להגנה מיוחדת על זכויותיה, כיוון שהכירו בסבירות המיוחדת הקיימת לפגיעה בזכויות מפאת ניתוק הילדים מביתם ומהוריהם על כלל השלכותיו . בעקבות אישור חוק האומנה לילדים, בשנת 2016, ועל פי סעיף 56 לחוק, הוקמה באוקטובר 2017 נציבות פניות ילדים ונוער בהשמה חוץ ביתית כאומבודסמן תחומי. במרץ 2019 נכנסו לתוקף תקנות אומנה לילדים (מנגנון תלונה לילדים במסגרת השמה חוץ-ביתית) המפרטות אודות זכות הפנייה לנציבות פניות ילדים ונוער, חובת פרסום פרטי הממונה על התלונות במסגרות חוץ ביתיות, דרך הגשת התלונה, אופן הבירור, אופן ההודעה על ממצאים ועוד. נציבויות פניות ילדים החלו להתפתח בשנות השבעים של המאה העשרים ופועלות באופנים שונים ביותר מ-45 מדינות ברחבי העולם. עוד בשנות השבעים של המאה העשרים, הוקם בשוודיה לראשונה מוסד האומבודסמן לילדים הראשון על ידי ארגון חוץ ממשלתי ( NGO ), אולם נציבות פניות הילדים הראשונה שהוקמה בחקיקה הייתה בנורווגיה בשנת 1981. בעקבות המדינות הסקנדינביות, ועדת האו"ם לזכויות הילד החלה לקדם הקמה של מוסדות מסוג זה, והחל מ-1990, האיחוד האירופי דחף גם הוא לפיתוח הקמתם של מוסדות עצמאיים לזכויות הילדים, ובכללם נציבויות לפניות ילדים . נציבויות פניות וזכויות ילדים נפוצות בעיקר באירופה, ורבים מהמוסדות שייכים לרשת אירופאית של נציבות פניות הילדים. בנוסף, ישנן גם רשתות תת-אזוריות של נציבויות, אשר הוקמו על מנת לספק רשת תמיכה לנציבויות שפועלות בצורה עצמאית בכל מדינה, לעודד שיתופי פעולה ולשתף מידע ואסטרטגיות בין מוסדות עצמאיים לזכויות ילדים, נציבות לילדים או מוקדי זכויות לילדים . על אף שבמדינות רבות קיימות נציבויות, ישנם הבדלים במבניהן ובאופן פעולתן. הדרך ליצירתו של כל מוסד היא ייחודית ונתונה בתוך ההקשר החברתי, הפוליטי, הכלכלי והמוסדי של המדינה שבה הוא הוקם. כך, למשל, ישנם גופים שהוקמו בתגובה לכישלונות טראגיים להגן על ילדים מפני התעללות. אחרים צמחו במסגרת רפורמה ממשלתית רחבה יותר, בתקופה של מעבר פוליטי או בעקבות תהפוכות חברתיות. בארצות מזרח אירופה, לדוגמה, המעבר משלטון קומוניסטי לדמוקרטי האיץ פיתוח של מוסדות לזכויות אדם, ובכללם מוסדות לזכויות ילדים. החל מאמצע שנות ה-2000 החלו גם מדינות באפריקה ובאסיה להקים נציבויות במסגרת המאמצים לעמוד בסטנדרטים הבינלאומיים. אלה הוקמו, בדרך כלל, במסגרת ועדות זכויות אדם ומשרדי נציב תלונות הציבור ולא כגופים עצמאיים. במדינות פדרליות כמו אוסטרליה, אוסטריה, קנדה, הודו, ואיטליה הוקמו המוסדות לעיתים קרובות בכמה מדינות או מחוזות, ורק לאחר מכן אומצו באופן פרוגרסיבי על ידי הישויות המאוחדות. כמו כן, במדינות רבות הוקמו הנציבויות על ידי גורמים פרטיים (כגון עמותות העוסקות בזכויות ילדים) ורק לאחר מכן על ידי גורמים ממשלתיים . חוק אומנה לילדים אמנת זכויות הילד נציב קבילות הציבור המועצה הלאומית לשלום הילד פלד, אמיר ובנבנישתי רמי. (2010). זכות התלונה של ילדים בהשמה חוץ- ביתית- רציונל ומתווה של מנגנון למימושה. זכויות הילד והמשפט הישראלי: הוצאת רמות, אוניברסיטת תל אביב. 245. "מוסד האומבודסמן כאמצעי להגנה על זכויות האדם של ילדים ובני נוער" (2006), המועצה לשלום הילד בשיתוף עם האוניברסיטה העברית בירושלים וקבוצת המחקר במדיניות חברתית. אתר הנציבות תקנות נציבות פניות ילדים ונוער בהשמה חוץ ביתית נציבות פניות ילדים ונוער, ברשת החברתית פייסבוק נציבות פניות ילדים ונוער, ברשת החברתית אינסטגרם פינצ'ובר, ש. ועטר שוורץ, ש., חוויית ילדים לאחר הוצאתם לטיפול במסגרת חוץ-ביתית: סקירת ספרות., ירושלים: משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים, 2018 דו"ח נציבות פניות ילדים לשנת 2018 דו"ח ועדת המשנה בנושא השמה חוץ ביתית (פברואר 2003) Miljeteig, P, Children's Ombudsman: Save the Children Norway's Experiences with Supporting and Cooperation with Independent Institutions Protecting Children's Rights:, Vol. 1. Oslo: Save the Children Norway Reif, L. C, The ombudsman, good governance, and the international human rights system European Network of Ombudspersons for Children - ENOC Hodgkin, R., & Newell, P. (2008). Child Participation and Children’s Ombudsman Institutions within the European Union: Preliminary Report. Strasbourg: European Network of Ombudspersons for Children (ENOC). Musinguzi, P, You have to talk to those who were there…” Promoting children’s participation: a case of expert meetings and groups within the ombudsman in Norway, 2015 Sedletzki, V., & UNICEF. (2013). Championing Children's Rights: A global study of independent human rights institutions for children. UNICEF Office of Research-Innocentin. Melton, G. B. (1991). Lessons from Norway: The children's ombudsman as a voice for children. Case W. Res. J. Int'l L., 23, 197-254.