עע"מ 7744/10 המוסד לביטוח לאומי נ' עו"ד יפית מנגל

עע"מ 7744/10 המוסד לביטוח לאומי נ' עו"ד יפית מנגל הוא פסק דין של בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מנהליים משנת 2012, שבו התקבל חלקית ערעורו של המוסד לביטוח לאומי על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים בת"א, שקיבל באופן חלקי את עתירתה של עו"ד מנגל בנוגע לקבלת מסמכים מהמוסד לביטוח לאומי לפי חוק חופש המידע. בפסק הדין קבע בית המשפט העליון הלכה שלפיה גם כאשר יש לעותר מסוים המבקש מידע מרשות אינטרס כלכלי-מסחרי בחומר המבוקש, בהיעדר הגבלה או איסור בחוק, על הרשות לחשוף את המידע, כך שהאינטרס הפרטי של המבקש לא יכול לשמש כשיקול באי מסירת המידע על ידי הרשות, ואין היא יכולה להסתפק בתקיפת המניע האישי לבקשה של אותו עותר. בפסק הדין התקבל באופן חלקי ערעורו של המוסד לביטוח לאומי על הקביעה שבפנייה למעסיקים לצורך קבלת אישור מסירת פרטיהם לא יצוין שמה של עו"ד מנגל, מפני שהדבר עומד בניגוד לתכלית חוק חופש המידע, ובכך ישמר האינטרס הציבורי מפני שעו"ד מנגל לא תזכה ליתרון כלשהו על פני עורכי דין אחרים. עם זאת, פרט לכך החלטתו של בית המשפט המחוזי לגבי מסירת המסמכים לעו"ד מנגל נותרה בעינה ועו"ד מנגל אף זכתה בהוצאות משפט על סך 15 אלף ש"ח. יפית מנגל היא עורכת דין פרטית ובעלת משרד עו"ד המתמחה בנושאי מיסוי שכר, עבודה ומיצוי זכויות המעסיקים מול המוסד לביטוח לאומי. במהלך שנת 2009 הגישה מנגל למוסד לביטוח לאומי בקשה מכוח חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998, לקבלת מסמכים המצויים בחזקתו שעניינם דמי ביטוח לאומי ששולמו ביתר על ידי מעסיקים. המסמכים המבוקשים עוסקים בהשבת דמי ביטוח לאומי ששילמו בתשלום יתר מעסיקים שונים אשר פעלו מכוחה של תקנה 22 לתקנות הביטוח הלאומי (ביטוח מפני פגיעת עבודה), התשי"ד-1954. בין מסמכים אלו ביקשה מנגל לקבל רשימה הכוללת פרטים מזהים של אלפי מעסיקים ששילמו למוסד לביטוח לאומי דמי ביטוח גבוהים יותר ממה שהיו אמורים לשלם, ועל כן הם זכאים להשבת הכספים העודפים. בתשובה לבקשתה העביר הממונה על חופש המידע במוסד לביטוח לאומי מסמכים חלקיים בלבד, שלא כללו את רשימת המעסיקים, ומכאן עתירתה לבית המשפט לעניינים מנהליים. בעתירה המנהלית שהוגשה לבית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו, בשבתו כבית המשפט לעניינים מנהליים מכוח חוק חופש המידע, הכריעה השופטת רות רונן שאין לקבל את בקשתה של מנגל בנוגע למסירת רשימת המעסיקים, מהטעם שמסירת פרטיהם תפגע בפרטיותם וכן שהיא אינה נדרשת על מנת להפעיל ביקורת על פעילות המוסד לביטוח לאומי כפי שנקבע בפסק דין בעניין רשות המיסים. על פי חוק חופש המידע, המידע שאותו ביקשה מנגל אינו מידע אסור לפרסום, אולם שיקול הדעת מצוי בידיו של המוסד לביטוח לאומי בנוגע לאיזון בין האינטרס הפרטי לאינטרס הציבורי במקרה זה. במקרה זה קבעה השופטת רונן שאין חשיבות לפרסום רשימת המעסיקים כדי לאפשר ביקורת על פעולת הרשות, ולכן האינטרס הפרטי גובר על האינטרס הציבורי. לצד זאת הוחלט על ידי בית המשפט שיהיה ניתן להעביר לידי מנגל את הרשימה באמצעות מנגנון לפיו תישא מנגל בעלויות הדיוור של הפנייה בכתב אל המעסיקים, המיידעת אותם לגבי מסירת פרטיהם ביחס לזכויותיהם שנפגעו. המעסיקים יוכלו להתנגד להעברת המידע ואילו פרטיהם של אלו שלא יתנגדו יועברו למנגל. בהתאם למנגנון שקבע בית המשפט, התבקש המוסד לביטוח לאומי להעביר למנגל רשימה של כ-2,500 מעסיקים אשר לא התנגדו להעברת פרטיהם. מעבר לכך, קבעה השופטת רונן שבנוגע למסמכים אחרים שהתבקשו על ידי מנגל, נדרש הביטוח הלאומי למוסרם לעותרת. בעקבות החלטה זו, החליט המוסד לביטוח לאומי להגיש ערעור על פסק דינו של בית המשפט המחוזי לבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים בעניינים מנהליים. את הבקשה מטעם המוסד לביטוח לאומי הגישו עו"ד עומר דקל, מומחה לעניינים מנהליים, ועו"ד רולן ספז, סגן בכיר ראשון ליועץ המשפטי של המוסד לביטוח לאומי. לטענת המוסד לביטוח לאומי, פסק הדין של בית המשפט המחוזי הוא בעל סתירה פנימית, מכיוון שהוא קובע שהמידע המבוקש ברשימת המעסיקים אינו דרוש לשם הפעלת ביקורת על הרשות, אך בסופו של יום הורה להעביר את פרטיהם של כ-2,500 מעסיקים שהסכימו למסירת הפרטים. לטענתו, הסכנה הטמונה בהחלטת בית המשפט לעניינים מנהליים היא שמבקשים בעלי אינטרס כלכלי-מסחרי יוכלו מעתה לדרוש מידע יקר ערך מהרשויות, שישרת את צורכיהם המסחריים. תוצאה זו עלולה להקשות על תפקוד הרשות, שתצטרך לתת מענה לבקשות מידע רבות הנובעות ממניעים כלכליים ושאינן קשורות לביקורת על הרשות. המוסד לביטוח לאומי טען כי בקשת המידע של עורכת הדין מנגל אינה מקיימת את תכליתו של חוק חופש המידע, פוגעת בפרטיותם של המעסיקים ומכבידה על תפקודו של המוסד לביטוח לאומי. לטענת עורכת הדין מנגל, על פי החלטת בית המשפט לעניינים מנהליים, יש למסור לידיה את רשימת המעסיקים מהטעם של השמירה על האינטרס הציבורי, משום שפעולתה מסייעת להפסקת הליקויים של המוסד לביטוח לאומי ואינה נובעת ממניעים כלכליים. עוד טוענת מנגל שהמנגנון שהוצג על ידי בית המשפט לעניינים מנהליים מבצע איזון ראוי בין האינטרס הציבורי לבין הפגיעה בפרטיותם של המעסיקים ולכן יש לדחות את הערעור על הסף. השופט ניל הנדל קיבל את ערעור המוסד לביטוח לאומי באופן חלקי. הנדל טען כי בכוחו של החוק להתמודד עם ההשלכות הפוטנציאליות הטמונות בחשיפת מידע של גוף ציבורי, כאשר מבנה החוק מעניק שיקול דעת לרשות האם למסור או לא למסור את המידע המבוקש במצבים שונים. לטענת המוסד לביטוח לאומי לפי סעיף 8(1) לחוק חופש המידע, התשנ"ח-1998 כי מסירת המידע תביא להקצאה בלתי סבירה של משאבים מצידה קבע הנדל כי לא הונחה תשתית עובדתית שמלמדת על כך, שכן הטכנולוגיה הדיגיטלית המתפתחת במוסדות הציבוריים אמורה להקל מאוד על אחסון חומר והעברתו ומכאן שלא מדובר בהקצאת משאבים בלתי סבירה. אולם, לטענת המוסד לביטוח לאומי על פי הסייג המוזכר בסעיף 9(א)(3) לחוק חופש המידע, לפיו "אין למסור מידע שגילויו מהווה פגיעה בפרטיות כמשמעותה בחוק הגנת הפרטיות, השתמ"א-1981", קיבל הנדל את בקשת המוסד לביטוח לאומי לשינוי המנגנון למסירת רשימת המעסיקים המבוקשת, כך שהפנייה לא תכלול את שם עו"ד מנגל. מטרת השינוי במנגנון הוא למתן את ההשלכות האפשריות של חשיפת מידע שאין בו תרומה ממשית לאינטרס הציבורי ולצמצם את היתרון של מנגל על פני עורכי דין אחרים. פרט לשינוי זה פסק הדין של ביהמ"ש קמא נותר בעינו. השופטת מרים נאור הסכימה עם פסק דינו של הנדל. לדבריה, קיים אינטרס ציבורי בחשיפת המידע, גם אם הוא משולב באינטרס פרטי, שכן אין פסול בעשיית רווח במקביל לניסיון לקדם את האינטרס הציבורי. יחד עם זאת, הביעה נאור חשש מפני מדרון חלקלק שעלול להיווצר כתוצאה משינוי המנגנון למסירת הרשימה, שכן ייתכן שהפעלת מנגנון שכזה תוביל להכבדה בלתי סבירה על רשויות השלטון על ידי גופים שירצו לקדם את רווחיהם בטענה "לדאגת האינטרס הציבורי". הנדל בדעת יחיד התייחס לשימוש בשיטת ה-Opt-out המאפיינת את המנגנון שקבע בית המשפט קמא. לפי מנגנון זה, אין צורך בהסכמה ישירה של הצד השלישי, אלא די בכך שלא יתנגד במסגרת הזמן הקצוב לו למסירת פרטיו האישיים וכך מתקיימת בעצם ההגנה על צד שלישי. לפיכך, על בית המשפט לפעול במסגרת אמות המידה של חוק חופש המידע, תוך פתיחות ורגישות להתפתחות השימוש בו. השופט יצחק עמית טען שמסירת מידע למטרות מסחריות כלכליות לא עומדת בתכלית של חוק חופש המידע. לטענת עמית, יש להבדיל בין סוגי מידע שונים ולצמצם עתירות לפי חוק חופש המידע שהוגשו על ידי גורמים שיש להם אינטרס מסחרי כלכלי במידע הנמצא בידי הרשות המנהלית. בית המשפט העליון קיבל חלקית את הערעור שהוגש ברוב דעות ופסק שעל המוסד לביטוח לאומי להעביר לעו"ד יפית מנגל את רשימת המעסיקים, משום שלא מדובר בהקצאת משאבים בלתי סבירה. עם זאת, בית המשפט העליון בחר לקבל את עמדת המוסד לביטוח לאומי לפיה אין לכלול את שמה של עו"ד מנגל בפנייה למעסיקים וזאת במטרה למתן את ההשלכות האפשריות של חשיפת מידע שאין בו תרומה ממשית לאינטרס הציבורי העומד במסגרת בקשת המידע. בעקבות התוצאה שנקבעה בפסק דין מנגל, בו קיבלה עו"ד מנגל את המידע בו חפצה, פנו מבקשים נוספים בעלי אינטרס כלכלי-מסחרי לרשויות השונות לקבלת מידע והחלו לעתור לבית המשפט במטרה להגיע למנגנון דומה, שיאפשר להם לקבל מידע פרטי לגבי צדדים שלישיים לצורך קידום אינטרס מסחרי שלהם. בנוסף, לאור המנגנון שנקבע, בו פונה הרשות אל צדדים שלישיים שעלולים להיפגע כתוצאה ממסירת המידע למבקש, התגשם חששה של השופטת נאור בפסק הדין שריבוי הפנויות לאישור המסירה על ידי הרשות עלול להוביל להטרדה של אזרחים בדומה לדואר זבל. כתוצאה מכך נקבע במספר פסקי דין שבאו לאחר מכן כי אם אכן תימשך ותתרחב מגמה זו יהיה על הרשויות ועל בתי המשפט לשקול ולאזן גם את ההשלכות של הפנייה לפרטים במסגרת הפעלת חוק חופש המידע. זאת ועוד, בפסק הדין נקבעה הלכה פסוקה בנוגע מבחן ההכבדה הממשית, המחייב את הרשות המנהלית המבקשת לדחות בקשה למתן מידע להראות הכבדה ממשית על פעילותה השוטפת וחשש לשיבוש קשה של עבודתה. המגמה הנלמדת מפסיקת בית המשפט העליון לאחר פסק דין מנגל, היא צמצום בפרשנות סעיף 8(1) לחוק חופש המידע, המאפשר לרשות להתחמק ממסירת מידע בטענת חוסר הסבירות בהקצאת משאבים ומשמש לדחייתן של בקשות רבות, ובכך חלה התפתחות נוספת בשימושו של חוק חופש המידע כחלק מזכות היסוד החוקתית של האזרח לקבלת מידע. זאב סגל, "הזכות לפרטיות למול הזכות", עיוני משפט, כרך ט (תשמ"ג-תשמ"ד) 175 יהושע ויסמן, "שמירת נכסים", מחקרי משפט, כרך טז (תשס"א) 277 הלל סומר, "חוק חופש המידע: הדין", המשפט, כרך ח (תשס"ג) 435 אביטל טוביאנה-אורן, "השימוש בחוק חופש המידע על ידי גופים מסחריים" ,הארת הדין, כרך ט (תשע"ה) 63 * עע"ם 7744/10 המוסד לביטוח לאומי ואחרים נ' עו"ד יפית מנגל, ניתן ב־15 בנובמבר 2012 ראה עת"מ 58235-11-16 ראה עע"מ 2820/13