תקנות שעת חירום

תקנות שעת חירום הן תקנות (כלומר חקיקת משנה שאינה מצריכה את אישור הכנסת), שבהתאם לחוק יסוד: הממשלה רשאית ממשלת ישראל להתקינן במצב חירום, כדי להגן על המדינה, על ביטחון הציבור ועל קיום האספקה והשירותים החיוניים. במידה ולא ניתן לכנס את הממשלה, החוק מתיר לראש הממשלה להתקין תקנות לשעת חירום. תוקפן של תקנות שעת חירום הוא כפי שנקבע בהן ולא יעלה על שלושה חודשים. היכולת להתקין תקנות שעת חירום התבססה קודם הקמת המדינה על תקנות ההגנה (שעת חירום), 1945, שנועדו לתת בידה של ממשלת המנדט כלי למלחמה במחתרות העבריות. לאחר קום המדינה הוקנתה לממשלת ישראל יכולת דומה באמצעות פקודת סדרי השלטון והמשפט, ועם חקיקתו של חוק יסוד: הממשלה נקבעה בו הסמכות להתקין תקנות לשעת חירום. ההכרזה של מועצת העם על מצב חירום במדינת ישראל ניתנה זמן קצר לאחר הקמת המדינה. השימוש העיקרי של תקנות שעת חירום הוא בזמן מלחמה כוללת, למצבים בהם נדרשת הפעלת סמכות שאינה קיימת בחקיקה של הכנסת וכאשר מצב החירום אינו מאפשר להמתין עד להשלמת תהליך החקיקה. בפועל, כחלק מהיערכות המדינה למצב חירום, נכתבות "תקנות מגירה" אשר נחתמות בשעת חירום בהתאם לצורך על ידי השר הרלוונטי. עם זאת, השימוש בתקנות שעת חירום לצורכי ביטחון היה נפוץ בעיקר בעשורים הראשונים של ישראל, בוועד שבמלחמות ובמבצעים הצבאיים מאז מלחמת המפרץ לא הותקנו כלל תקנות שעת חירום. שימוש נרחב בתקנות היה דווקא לצורך כלכלי, לטובת רגולציה כלכלית שוטפת בשנים 1974–1985, ובמסגרת תוכנית הייצוב הכלכלית. שימוש נוסף בתקנות המבוצע עד היום הוא הוצאת צווי ריתוק לעובדים שובתים בשירות הציבורי. כך, למשל, הותקנו בסוף 1989, בעת שביתה שנערכה בקריה למחקר גרעיני – נגב, תקנות שעת חירום שאיפשרו למנהל הקריה לחייב עובדים מסוימים להתייצב לעבודתם. ובשנים 2010 ו-2017 הותקנו תקנות שעת חירום שנועדו למנוע שביתה בוועדה לאנרגיה אטומית ובמתקניה. לאחר התפרצות נגיף הקורונה בישראל בשנת 2020 התקינה הממשלה קבצים רבים של תקנות שעת חירום במטרה לצמצם את הפעילות במדינה כדי למנוע את התפשטות המגפה. לאורך שלושה חודשים, החל מ־15 במרץ 2020 ועד 21 ביוני 2020 ,התקינה הממשלה 38 תקנות שעת חירום ותיקנה אותן 64 פעמים. כמות זו נחשבה להגבוהה ביותר שנקבעה בשנה אחת בהיסטוריה של מדינת ישראל. על אף פגיעתן בזכויות אדם כגון חופש התנועה, פרטיות וחופש העיסוק, ובעקרון הפרדת הרשויות - שכן אלו נחקקות באופן ריכוזי ברשות המבצעת תוך פיקוח מועט של רשויות אחרות במדינה - הן התאפיינו בשקיפות ונגישות ציבורית מוגברת, והופצו במגוון פלטפורמות ואמצעי תקשורת, כולל ברשתות חברתיות ותוך שימוש נרחב בכלים שביכולתם לפשט ולהבהיר את הנורמות המשפטיות, המשתנות לעיתים תכופות בשעת חירום, כגון סרטונים ואינפוגרפיקה. השימוש בתקנות שעת חירום נפסק לאחר חקיקתו של חוק סמכויות מיוחדות להתמודדות עם נגיף הקורונה החדש (הוראת שעה) (הגבלת פעילות), התש"ף-2020 (להלן: חוק הקורונה). חוק הקורונה צמצם את סמכויות הממשלה לרשימה סגורה של נושאים ששיקפה בפועל את מרב האמצעים שהופעלו באמצעות תקנות שעת חירום, אך הקנה לממשלה גם סמכויות חדשות ונרחבות. קיים שוני מהותי בין תקנות רגילות ובין תקנות לשעת חירום: תקנות רגילות מותקנות מכוחו של חוק מסוים, הקובע במדויק את מטרתן של התקנות ואת גבולות סמכותו של השר המוסמך להתקינן. בפרט, אין בכוחן של תקנות לסתור חוק, ותקנות הסותרות חוק - בטלות. ביחס לתקנות שעת חירום, לעומת זאת, נקבע בסעיף 39 לחוק יסוד: הממשלה כי "תקנות שעת חירום כוחן יפה לשנות כל חוק, להפקיע זמנית את תוקפו או לקבוע בו תנאים, וכן להטיל או להגדיל מסים או תשלומי חובה אחרים, והכל זולת אם אין הוראה אחרת בחוק". הוראה זו מקנה לממשלה כח שניתן לנצל למטרות בלתי דמוקרטיות: הן מקנות לממשלה יכולת להשהות כל חוק שחוקקה הכנסת. הסעיף מסייג וקובע כי אין בכוחן של תקנות שעת חירום למנוע פניה לערכאות, לקבוע ענישה למפרע או להתיר פגיעה בכבוד האדם. הבדל נוסף בין תקנות רגילות לתקנות לשעת חירום הוא שתוקפן של תקנות שעת חירום מוגבל לשלושה חודשים לכל היותר, אם תוקפן לא מוארך על ידי חוק רגיל של הכנסת. בנוסף, מספר חוקי יסוד, בהם חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, חוק יסוד: חופש העיסוק וחוק יסוד: הכנסת, קובעים במפורש כי אין בכוחן של תקנות שעת חירום לשנותם, להפקיע זמנית את תוקפם או לקבוע בהם תנאים. בפרשת פריצקי דן בית המשפט העליון בעתירה נגד חוקיותן של תקנות שעת חירום שנועדו לקבוע הוראות בדבר אמצעי זיהוי בבחירות לרשויות המקומיות, שהיו עתידות להיערך ימים ספורים לאחר מכן. הממשלה התקינה את התקנות מאחר ששביתה במשרד הפנים מנעה מאזרחים רבים לעדכן את פרטיהם, והיה חשש כי לא יוכלו לממש את זכותם להצביע. בית המשפט דחה את העתירה ברוב דעות, בטענה שאם יבוטלו על ידו לא יישאר זמן לתיקון החקיקה ולכן אזרחים רבים לא יוכלו להצביע בבחירות, אך קבע כי בהתקנת תקנות שעת חירום יש משום פגיעה בעקרון הפרדת הרשויות ובשלטון החוק, ולפיכך על הממשלה למעט בשימוש בכלי זה ולעשות זאת באופן מידתי. השופט מישאל חשין קבע בדעת מיעוט, כי מאחר שהממשלה יכולה הייתה לפנות לכנסת ולהסדיר את הנושא בחקיקה, לא הייתה סיבה להשתמש בתקנות שעת חירום. במרץ 2020 הותקנו תקנות שעת חירום, המתירות איכון סלולרי, ללא צו בית משפט, של חולים במחלת נגיף קורונה 2019, של מי ששהה בקרבת חולה ושל מי שנדרש לשהות בבידוד בית, כל זאת לשם מאבק בהתפרצות נגיף הקורונה בישראל. נגד התקנות הוגשו עתירות לבג"ץ, בטענה שהן מהוות פגיעה קשה בזכויות האדם. בדיון הראשוני בעתירות ציין בג"ץ שהן מעלות את השאלות העקרוניות הבאות: (א) האם ההכרזה על מצב חירום לפי סעיף 38 לחוק יסוד: הממשלה, נוגעת גם למצבי חירום שאינם נובעים מסיבות ביטחוניות? (ב) האם מתוקף סעיף 7(ב)(6) לחוק שירות הביטחון הכללי, התשס"ב-2002 ניתן להקנות לשירות הביטחון הכללי סמכויות לפעול בתחום שאינו נוגע לביטחון המדינה? (ג) האם סעיף 39(ד) לחוק יסוד: הממשלה אשר קובע כי "אין בכוחן של תקנות שעת חירום [...] להתיר פגיעה בכבוד האדם" מטיל מגבלה מוחלטת על הפגיעה בזכות לכבוד האדם או שמא פגיעה זו כפופה לתנאים הקבועים בסעיף 12 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו? בדיון ראשוני בעתירות התיר בג"ץ את הפעלת התקנות המאפשרות איתור של מי ששהו בסביבת חולים במחלת נגיף קורונה 2019 והעברת המידע למשרד הבריאות להמשך טיפול, אך התנה זאת בהקמת ועדה של הכנסת שתפקח עליהן. תקנות ההגנה (שעת חירום) חוק-יסוד: הממשלה, באתר ויקיטקסט תקנות ההגנה (שעת חרום), באתר ויקיטקסט יובל יועז, מצב חירום. 57 שנים. ולא רואים את הסוף, באתר הארץ, 19 ביוני 2005 ניר קוסטי ויואב מחוזאי, השימוש בתקנות שעת חירום בישראל בתקופת הקורונה ובמבט היסטורי, 1948–2020, מחקרי רגולציה ה, 2022, עמ' 211-245 יואב מחוזאי, רגולציה כלכלית באמצעות סמכויות חירום: ישראל, 1974-1985, מסדירים רגולציה: משפט ומדיניות (בעריכת ישי בלנק, דוד לוי-פאור ורועי קרייטנר), 2016, עמ' 397-422 מרדכי מירוני, צווי ריתוק ככלי להתערבות הממשלה בסכסוכי־עבודה בשירותים החיוניים, משפטים טו, 1986, עמ' 350 תקנות שעת חירום (שירות עבודה חיוני בקריה למחקר גרעיני – נגב), התש"ן-1989, קובץ התקנות 5231, 1 בדצמבר 1989, עמ' 102 תקנות שעת חירום (שירותי עבודה חיוניים בוועדה לאנרגיה אטומית), התש"ע-2010, ובשנת 2017 תקנות שעת חירום (שירותי עבודה חיוניים בוועדה לאנרגיה אטומית), התשע"ז-2017 תקנות, צווים, החלטות, הוראות והודעות הקורונה, באתר "נבו הוצאה לאור" שחר אילן, הממשלה הזמנית שברה את שיאי תקנות החירום, באתר כלכליסט, 27 באפריל 2020 ניר קוסטי, תקנות שעת חירום: מבט עכשווי והיסטורי, באתר ICON-S-IL Blog, ‏07/07/2020 שרון ידין, הפרדוקס הדמוקרטי של תקנות הקורונה, משפט וממשל כד, 2021 ניר קוסטי ואייל גרוס, פרדוקס חוק הקורונה "חירום בתוך חירום": סימפוזיון על חוק הקורונה, שלטון החוק וזכויות האדם, באתר ICON-S-IL Blog, ‏12/01/2021 בג"ץ 6971/98 יוסף י' פריצקי, עו"ד ואחר נ' ממשלת ישראל ואחר, ניתן ב־18 במרץ 1999 איתמר אייכנר, יואב זיתון וטל שחף, אושרו תקנות המעקב הסלולרי. שב"כ: "שימוש חריג, הרגישות ברורה", באתר ynet, 17 במרץ 2020 תקנות שעת חירום (נתוני מיקום), התש"ף-2020, קובץ התקנות 8390, 16 במרץ 2020, עמ' 772 תקנות שעת חירום (הסמכת שירות הביטחון הכללי לסייע במאמץ הלאומי לצמצום התפשטות נגיף הקורונה החדש), התש"ף-2020, קובץ התקנות 8393, 17 במרץ 2020, עמ' 782 בג"ץ 2109/20 עו"ד שחר בן מאיר ואחרים נ' ראש הממשלה ואחרים, ניתן ב־19 במרץ 2020 יעל פרידסון, בג"ץ הקורונה: מותר לאתר בטכנולוגיית שב"כ, למשטרה אסור לאכוף בינתיים, באתר ynet, 19 במרץ 2020