עקרון המדינה המועדפת

בהיסטוריה של הכלכלה הפוליטית העולמית במאה העשרים אפשר להבחין במגמה שנעה ממכסי הגנה לסחר חופשי. למרות שהמדינות לא עזבו לחלוטין את המדיניות של פרוטקציוניזם, שנועדה להגן על המשק המקומי ממתחרים זרים, הכיוון לפתיחת השווקים לסחר חופשי הוא ברור. הפרוטקציוניזם נקשר באופן היסטורי לתפיסה מרקנטיליסטית שטוענת שמדינה חייבת לייצא כמה שיותר ולהימנע מלייבא. לעומתו הגישה של סחר חופשי, שמתבססת על התאוריה של יתרון יחסי של ריקרדו, דוגלת בסחר חופשי; הטענה הבסיסית היא שלכל מדינה יש יתרון יחסי כלפי מדינה אחרת, לכן שתי מדינות יכולות להרוויח אם יסחרו ביניהן. ברוח המחשבתית הזאת נחתם בין המדינות הסכם GATT. הסכם GATT היה משטר בינלאומי שקידם הורדת מכסים בין השותפים לו כדרך להגביר את היקפי המסחר שביניהן. רק ב־1995 הצליחו לייסד את ארגון הסחר העולמי (WTO), שהוא אחד המוסדות המשפיעים ביותר לכיוון של סחר חופשי בכלכלה הבינלאומית. אחת המטרות העיקריות שלו היא לקדם ולפתח את יחסי המסחר בין המדינות שחברות בו. עקרון המדינה המועדפת (MFN) הוא מושג מפתח בליברליזציה של הסחר בכלכלה הפוליטית ועמוד השדרה ב־WTO ו־GATT. עקרון המדינה המועדפת בעצם הוא אחת השיטות העיקריות שהארגון נוקט בהן כדי להסדיר שוויון הזדמנויות מסחרי בין החברים בו. עקרון המדינה המועדפת (MFN‏ – Most Favored Nation) הוא מעמד מועדף בתנאי סחר, שמדינה מתחייבת להעניק במסגרת הסכמית למדינות השותפות, ללא הפליה ביניהן. המטרה של ההוראה הזאת היא להבטיח לכל צד בהסכם שהעניינים הכלכליים שלו במדינה השנייה לא יפלו לרעה בהשוואה ליחס שניתן לאינטרסים הכלכליים של מדינות אחרות. הוא יוצר משטר של חובות חיוביות שבו המדינות אוסרות על עצמן להפלות בין מדינות. התוצאה של סעיף המדינה המועדפת במכסים היא מיזוג של הסכמים שונים שאליהם התחייב המדינה. אם הדרגות של מיסוי בהסכמים הללו נקבעו ברמות שונות, הסעיף מייחד את כולן במפלס הנמוך ביותר שצוין באחד מהם. עקרון המדינה המועדפת מייצר שוויון הזדמנויות מסחריות בין המדינות ומנסה להקטין את עיוותי הסחר של המכסים. בשום אופן זה לא אומר שכל המדינות מקבלות את אותם רווחים ונחשפות לאותן עלויות עם הזכויות והחובות שנובעות מעקרון המדינה המועדפת. יש שתי צורות של עקרון המדינה המועדפת : מותנה ולא מותנה. אם הוא מותנה, כל צד מעניק ללא תמורה, לצדדים אחרים של ההסכם, רק את הזכויות שהוא העניק לצד שלישי בלי לקבל דבר; ומעניק זכויות, שבמקור היו חלק ממשא ומתן, רק תחת אותם תנאים או בתמורה לרווחים שווים. אם הוא לא מותנה, כל הורדת מכס שהעניק לצד שלישי חייב להעניק לכל השותפים האחרים להסכם. המהות של הצורה הזאת של עקרון המדינה המועדפת אינה רק לבסס שוויון הזדמנויות מסחרית בין מדינות אלא שמטרתו היא להוות בסיס חוזי כדי להפוך הסכמים בילטרליים לרב-צדדיים. צורת עקרון המדינה המועדפת המותנה נראית במבט ראשון הוגנת יותר; אך בפועל קשה ליישם אותה, מכיוון שקשה למדינה להעריך את הפיצוי ההולם שצריך לדרוש מצד שלישי בתמורה לוויתור שהיא ביצעה; לכן קשה לצרף מדינות להסכם. יתר על כן, אם מדינה מתחייבת מול שתי מדינות אחרות בשני הסכמים דו־צדדיים שכוללים סעיף מדינה מועדפת מותנה על אותם מוצרים, אחת המדינות יכולה להתלונן על פגיעה בערך היתרון במכס שקיבלה; לכן מגיעים למסקנה שהסכם מדינה מועדפת מותנה מביא להתמקחות ללא סוף של הסכמים. בנוסף המדינות עלולות להרים את גובה המכסים למטרות מיקוח של ההסכם. הסכם מדינה מועדפת מותנה רק מאפשר להעניק זכויות "מיוחדות", אך לעולם לא זכויות "בלעדיות". בפועל סעיף המדינה המועדפת הלא מותנה מוחק את עקרון ההדדיות; המדינות מבצעות ויתורים במכסיהם בהבנה שאלו במקביל יקבעו את תנאי הסחר שתקבל ממדינה שלישית; לכן הסכמים שכוללים סעיף מדינה מועדפת מותנה לא מותנה מביאים את המדינות להוריד את המכסים לרמה יותר נמוכה מפני שיש להן יותר תמריצים לעשות זאת. הדוגלים בסעיף מדינה מועדפת לא מותנה סבורים שהסעיף הוא הכלי המעשי ביותר כדי להשיג הורדת מכסים פרוגרסיבית. המצדדים ברעיונות פרוטקציוניסטיים מתנגדים לו ומעדיפים את סעיף המדינה המועדפת המותנה שחושף פחות את המשק המקומי. הרעיון שעומד מאחורי עקרון המדינה המועדפת הוא, שעם היווצרות השוויון ביחסים המסחריים מגיעים למצב של הגברת התחרות וכל מדינה מייצאת את המוצרים שבהם יש לה יתרון יחסי. לפי ויינר, סעיף המדינה המועדפת מונע מהמדינה לכבול את עצמה עם ספקים לא יעילים ויקרים. מדינה שמשתמשת בסעיף מדינה מועדפת מותנה בהסכם מסוים תימנע מלהשתמש בסעיף מדינה מועדפת לא מותנה מפני שזה יגבר על הראשון ויבטל אותו בפועל. במילים אחרות, כל מדינה שחלק מההסכם עם הסעיף הלא מותנה תוכל לדרוש את התנאים שהמדינה מעניקה בהסכם עם הסעיף המותנה. האזכור הראשון של סעיף המדינה המועדפת בהסכמי סחר במאות ה-12 ו-13. הערים המסחריות היריבות של הים התיכון עשו שימוש בו כדי לקבל יחס שווה מהנסיכים הערבים של צפון אפריקה. בתקופה הסעיף היה רק חד-צדדי. בתחילת המאה ה-17, כמה הסכמי סחר כללו את עקרון המדינה המועדפת. ב־1823 בריטניה חוקקה החוק "חובות הדדיות" שהיה הבסיס להסכמים דו־צדדיים עם סעיף מדינה מועדפת מותנה שחייב את שתי המדינות החתומות להסדיר טיפול זהה ביחס למכס ולשיט. החוק החליף המדיניות החד־צדדית הקודמת של בריטניה. כבר ב־1840 המדיניות הבריטית השתנתה; הורידו את המכסים מול צרפת, באופן חד צדדי, מפני שהאמינו שעדיף להם זה גם במקרה שצרפת לא תפעל בצורה זהה. האופציה ששתי המדינות תישארנה עם מכסים גבוהים הייתה הגרועה ביותר בעיני בריטניה. באירופה נעשה שימוש רב בסעיפי מדינה מועדפת מותנים, עד ההסכם שחתמו ב־1860 ריצ'רד קובדן ומישל שבלייה בין בריטניה וצרפת, שהיה לא מותנה. ההסכם נחשב לאבן דרך של הליברליזציה של המאה התשע עשרה ומסמן את השלב של סחר חופשי אירופאי. לפי Coutain עקרון המדינה המועדפת הוא הגורם שהחזיק ב־1870 את התהליך של הליברליזציה של המסחר הבינלאומית, ולא ההשפעה של בריטניה כהגמון. ועידת גנואה, באיטליה ב־1922 המליצה להכליל בהסכמי סחר סעיף מדינה מועדפת בכל פעם שזה התאפשר. המדינות העניקו את המעמד של מדינה מועדפת רק למדינות שהיו הספקיות העיקריות שלה, בניסיון להשיג ויתורי מכס הדדיים. ארצות הברית הכלילה סעיף מדינה מועדפת מותנה כבר בהסכם הסחר הראשון שלה עם צרפת ב־1778 עד שהחוק לתעריפים של 1922 סיים את הפרקטיקה. ארצות הברית בעצם יצרה את סעיף המדינה המועדפת המותנה, לכן הוא מוכר גם כ"הסעיף האמריקאי". לאורך הרבה שנים המדינה נהנתה כ־”free rider“ מהסכמים של מדינות אחרות שהכלילו סעיף המדינה המועדפת הלא המותנה. מדינות דרום אמריקה ויפן גם עשו שימוש רב בסעיף הזה. השפל הגדול של 1930 החזיר את המדיניות של הפרוטקציוניזם במסחר העולמי. עקרון ה-MFN נסוג ומערכות אמפריאליות או אזוריות התחזקו. הסכם אוטווה של 1932 של חבר העמים הבריטי הציב היררכיה למוצרים שמיובאים לאי לפי מוצאם; מייצרים בריטים קודם, אחר כך של המושבות ואחרון המייצרים הזרים. בארצות הברית החוק Smoot-Hawley העלה את תעריפי המכס שכבר אז היו גבוהים. אחרי מלחמת העולם השנייה הסכם ה־GATT העלה את החשיבות של עקרון המדינה המועדפת מחדש. אף־על־פי שעקרון המדינה המועדפת יושם בהתחלה בהקשר של המכסים שהוטלו ליבוא, הפעלתו הורחב גם לתחומים אחרים של מסחר בינלאומי, לדוגמה: יזמויות של פרטיים ממדינה אחת בשטח של מדינה אחרת; שיט במים טריטוריאליים; זכויות נדל"ן ורכוש פרטי; פטנטים; ייצוב תעשייתי; מותגים; זכויות יוצרים; רכישות ממשלתיות; ומיסוי. בשנים האחרונים המונח, בארצות הברית השתנה ל"יחסים מסחריים רגילים". עקרון המדינה המועדפת עבר תהליך של מיסוד, דרך הסעיף הראשון של הסכם ה־GATT (הסכם כללי למכס ומסחר) והפך לעמוד השדרה של ארגון הסחר העולמי (WTO) לאחר כינונו; לפיו כל זכות יתר שניתנה על ידי אחד השותפים להסכם, למוצר של שותף אחר חייב להינתן ללא תנאים למוצר דומה של כל השותפים האחרים. באמצעותו מנסים להבטיח שוויון הזדמנויות במסחר בין המדינות ללא הפליה ביניהן. סעיף המדינה המועדפת מחייב את המדינה להטיל, על המדינות השותפות להסכם, את רמת המכס הנמוכה ביותר שהיא מעניקה לייבוא של כל מדינה אחרת. הסעיף מנסה לספק לכל צד את ההבטחה שהיתרונות שקיבלו לא יצומצמו או יימחקו על ידי הסכם מאוחר יותר עם אחד השותפים או מדינה שלישית. עקרון המדינה המועדפת מיטיב עם האוכלוסייה הרחבה מפני שמאפשר השגת מוצרים במחירים נמוכים יותר. הוא גם חוסך בירוקרטיה מכיוון שאין צורך לבדוק את מדינת המקור של המוצרים המיובאים. יתר על כן הוא מנגנון יותר שקוף שמונע שחיתות. הסדרים מסוימים בארגון הסחר העולמי וב־GATT, כמו הכלל של הספק העיקרי, ממתנים את ההשפעה של "המדינות הטרמפיסטיות", שהן תופעה נלוות ל-MFN הלא מותנה. הכלל קובע שמכסי מדינה בכל מוצר צריכים להיקבע אחרי משא ומתן עם המדינות המייצאות העיקריות. הכללת הסעיף אינה מוחלטת מכיוון שיש יוצאים מן הכלל. מדינות יכולות לחתום על הסכמי סחר חופשי שיחלו רק על הצדדים החתומים בהם; או יכולות לאפשר כניסה של מוצרים ממדינות לא מפותחות במכסים מיוחדים; או יכולות להעלות מכסים נגד מוצרים שנחשבים נסחרים באופן לא הוגן ממדינות ספציפיות. בנוסף גם בשירותים, מדינות יכולות להפעיל הפליה. לעומת זאת ההסכמים רק מאפשרים את החריגים הללו במצבים מוגבלים. החריג של המדינות הלא מפותחות הוא הכרחי כדי לבטל את ההיבטים השליליים בחלוקה של הרווחים שנגזרים מעקרון המדינה המועדפת . מאמצע המאה ה־20, עקרון המדינה המועדפת מתערער עם עלייתם של ארגונים כלכליים אזוריים, כמו האיחוד האירופי ו־NAFTA, שמורידים מכסים רק בין החברים של הארגון בלבד. כפי שצוין לעיל אחד החריגים להפעלת עקרון המדינה המועדפת הוא הסכמים עם שורה ארוכה של הטבות מכס; החברים בהם לא חייבים להעניק את הטבות לכל חברי ארגון הסחר העולמי. הסכמי סחר חופשי בין מדינות מסוימות, בניגוד לעקרון המדינה המועדפת, מהווה פרוטקציוניזם כלפי מדינות אחרות. לפי Bhagwati, לעומת עקרון המדינה המועדפת, הסכמים מסחריים מועדפים הם מכשול בדרך לסחר חופשי רב־צדדי. חוקרים כמו Viner‏, Bhagwati ו־Limao הגיעו למסקנה שהסכמים הללו פחות יעילים מסעיף מדינה מועדפת ובעצם הם מעוותים את הסחר העולמי. לפי Limao, למשל, הסכמי מסחריים מועדפים של ארצות הברית אילו לא היו קיימים, המכסים על אותם מוצרים היו יותר נמוכים. התכונות המרכזיות בעקרון המדינה המועדפת הן: איסור הפליה בין מדינות, שייצר בין המדינות שוויון הזדמנויות שמנטרל את ההשפעה השלילית של עיוותי מסחר; והיותו לא מותנה, שמשך מספר רב של מדינות שהבחינו בפוטנציאל הרווחי שטמון בו. בנוסף ארגון הסחר העולמי הצליח לאזן את התופעה השלילית של מדינות טרמפיסטיות שמאפיין את סעיף המדינה המועדפת הלא מותנה. בגלל הנסיבות הללו, עקרון המדינה המועדפת הוא השיטה היעילה ביותר שדרך מיסודו בארגון הסחר העולמי, ארגון שמשתתפים בו רוב מדינות העולם, הצליחה לכוון את המסחר העולמי לליברליזציה. כמו כל עקרון, עקרון המדינה המועדפת מבוסס על רעיון יותר רחב, שבמקרה הזה הוא הורדת מכסים היא חיובית לצמיחת הכלכלית העולמית. יעילות עקרון המדינה המועדפת תלויה בהתחייבות שיפגינו המדינות כלפי הרעיון של ליברליזציה של המסחר. הורדת מכסים חושפת לתחרות סקטורים של המשק, שיכולים להפעיל לחץ לממשל כדי שיגן עליהם; לכן להיצמד לעקרון המדינה המועדפת ועם זה למדיניות של ליברליזציה תלויים בנכונות של הממשל להתנגד ללחצים הפנימיים של קבוצות אינטרס. Bryan Countain, “The Unconditional Most-Favored-Nation Clause and the Maintenance of the Liberal Trade Regime in the Postwar 1870s”, Internation Organization (1998) Jacob Viner, “The Most Favored Nation Clause in American Commercial Treaties,” Journal of Political Economy 32, no. 1 (1924). Jagdish Bhagwati, “Departures from Multilateralism: Regionalism and Aggressive Unilateralism”, The Economic Journal, Vol. 100, No. 403 (Dec., 1990). Kamal Saggi and Faruk Sengul, “On the emergence of an MFN club: equal treatment in an unequal world”, Canadian Journal of Economics, Vol 42, Issue 1. Madanmohan Ghosh, Carlo Perroni, John Whalley, “The Value of MFN Treatment”, National Bureau of Economic Research, (Cambridge, March 1998). Nuno Limão, “Preferential Trade Agreements as Stumbling Blocks for Multilateral Trade Liberalization: Evidence for the United States”, The American Economic Review, Vol. 96, No. 3 (Jun., 2006). Oliver Accominotti and Marc Flandreau, “Bilateral Treaties and the Most Favored Nation Clause, The Mith of Trade Liberalization in the Nineteenth Century”, World Politics, Vol. 60 (January 2008). Richar Snyder, “The Most Favored Nation and the Recent Trade Practice”, Political Science Quarterly, Vol. 55, No. 1 (Mar., 1940). Robert O. Keohane, “Reciprocity in International Relations”, International Organization, Vol. 40, N. 1, (Winter 1986). Stanley K. Hornbeck, “The Most Favored Nation Clause”, The American Journal of International Law, Vol. 3, N2 (april, 1909), p. 395 עקרון המדינה המועדפת, באתר אנציקלופדיה בריטניקה (באנגלית) Jacob Viner, “The Most Favored Nation Clause in American Commercial Treaties,” Journal of Political Economy 32, no. 1 (1924), p. 101 Bryan Countain, The Unconditional Most-Favored-Nation Clause and the Maintenance of the Liberal Trade Regime in the Postwar 1870s, in: Internation Organization, p. 8 Madanmohan Ghosh, Carlo Perroni, John Whalley, The Value of MFN Treatment, National Bureau of Economic Research, (Cambridge, March 1998), p. 4 Robert O. Keohane, Reciprocity in International Relations, in: International Organization, Vol. 40, N. 1, (Winter 1986), p. 18 ibid, ibid, p. 17 Jacob Viner, ibid, 110 Jacob Viner, ibid, p. 105 ibid, ibid, p. 16 Richar Snyder, The Most Favored Nation and the Recent Trade Practice, Political Science Quarterly, Vol. 55, No. 1 (Mar., 1940), p. 77 Stanley K. Hornbeck, The Most Favored Nation Clause, “The American Journal of International Law, Vol. 3, N2 (april, 1909), p. 395 ibid, ibid, p. 13 Ibid, ibid, p. 14 Oliver Accominotti and Marc Flandreau, Bilateral Treaties and the Most Favored Nation Clause, The Mith of Trade Liberalization in the Nineteenth Century, in: World Politics, Vol. 60 (January 2008), p. 149 Bryan Countain, ibid, p. 2 Jacob, Viner, ibid, p. 101 Oliver Accominotti and Marc Flandreau, ibid, p. 152 Keohane O. Robert, ibid, p. 18 Jacob Viner, ibid, p. 102 Oliver Accominotti and Marc Flandreau, ibid, p. 149 General Agreement on Trade Tariffs, Art. 24 General Agreement on Trade Tariffs, Art. 36 Kamal Saggi and Faruk Sengul, On the emergence of an MFN club: equal treatment in an unequal world, Canadian Journal of Economics, Vol 42, Issue 1, p. 267 Jagdish Bhagwati, Departures from Multilateralism: Regionalism and Aggressive Unilateralism, The Economic Journal, Vol. 100, No. 403 (Dec., 1990), p. 1305 Nuno Limão, Preferential Trade Agreements as Stumbling Blocks for Multilateral Trade Liberalization: Evidence for the United States, The American Economic Review, Vol. 96, No. 3 (Jun., 2006), p. 910