בג"ץ עמותת פר"ח נגד שר המשפטים

בג"ץ 5304/92 פר"ח 1992 סיוע לנפגעי חוקים ותקנות למען ישראל אחרת (עמותה) נ' שר המשפטים, פ"ד מ"ז (4) 715, עוסק בעתירה שהוגשה לבג"ץ על ידי עמותת פר"ח נגד הליך מאסר החייבים, שעד אז בוצע ללא חקירה הבודקת את היכולת הכלכלית של החייב לפרוע את החוב וללא אפשרות של החייב לשטוח את טענותיו בפני רשם הוצאה לפועל, בטרם האחרון יוציא נגדו פקודת מאסר. בעקבות הבג"ץ תוקן חוק ההוצאה לפועל (תיקון מס' 15) ונקבעו סטנדרטים חדשים בכל הנוגע לטיפול בחייבי הוצאה לפעול, תוך שינוי עמדות בסיסיות שהיו נהוגות מזה שנים רבות במגמה למצוא איזון בין האינטרסים השונים של הזוכים והחייבים. בין היתר, נקבע כי לא יינתן צו מאסר, אלא לאחר שהחייב הופיע בפני רשם ההוצאה לפועל וניתנה לו ההזדמנות לטעון טענותיו. בעקבות העתירה העניקה האגודה לזכויות האזרח את אות זכויות האדם ע"ש אמיל גרינצוויג לעו"ד אייל שמחוני, שייצג את עמותת פר"ח בהליכים. העותרת, עמותת פר"ח, היא עמותה שהוקמה למען שמירת זכויותיה של חבריה, אשר הם פושטי רגל וחייבים, ושל ציבור החייבים בכלל. לב עניינה של העתירה שהגישה עמותת פר"ח היא הבעייתיות בהליך מאסר החייבים וזאת לאור חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. הטענה המרכזית שעלתה בבג"ץ זה היא כי מאסר, אשר נעשה מבלי שנבחנת קודם לכן יכולתו הכלכלית של החייב ונסיבותיו האישיות, שלו ושל החוב, פוגע בצורה בלתי מידתית, שלא לתכלית ראויה, ובדרך שאינה הולמת את ערכיה של מדינת ישראל, באחת הזכויות הבסיסיות של הפרט – הזכות לחירות. על פי סעיף 6 לחוק ההוצאה לפועל, על זוכה אשר זכה בדינו ומבקש שפסק דינו יבוצע על ידי לשכת ההוצאה לפועל, להגיש בקשה לצו ביצוע פסק דין. משהוגשה הבקשה לביצוע פסק הדין, על המוציא לפועל להמציא לחייב אזהרה ובו נדרש החייב למלא אחר פסק הדין תוך התקופה שנקבעה באזהרה. משחלפה התקופה הקבועה באזהרה, והחייב לא עשה דבר לפירעון חובו וכן לא עשה כל מעשה שיהיה בו כדי להוביל למסקנה שאין ביכולתו לפרוע את החוב, רשאי הזוכה לבקש כי יינקטו כנגד החייב הליכים לביצוע פסק הדין ושתוצא נגדו פקודת מאסר. סמכותו של ראש ההוצאה לפועל להורות על מאסר חייב בשל אי תשלום חוב קבועה בסעיף 70(א) לחוק ההוצאה לפועל, אשר לשונו: "נתברר לראש ההוצאה לפועל כי... אין דרך אחרת לאלץ את החייב לבצע את פסק הדין. רשאי הוא לתת צו מאסר נגדו לתקופה שלא תעלה על 21 יום". תקנה 114 לתקנות ההוצאה לפועל, העומדת במוקד הדיון בבג"ץ קובעת כי משהגיש הזוכה בקשה כאמור להוצאת פקודת מאסר נגד החייב, והחייב לא עשה כל מעשה שיש בו כדי להוכיח שהוא חסר יכולת כלכלית, נענה ראש ההוצאה לפועל לבקשה כעניין שבשגרה ומוציא את פקודת המאסר מבלי שהחייב מתבקש להופיע ולטעון לפניו. כאמור, תקנה 114 אשר עומדת במוקד הדיון בבג"ץ זה, קובעת את סמכותו של רשם ההוצאה לפועל להוציא צו מאסר כנגד חייב לפי סעיף 70(א) לחוק. הצדדים הסכימו כי בטרם רשאי ומוסמך ראש ההוצאה לפועל להורות על מאסרו של חייב, עליו לבחון אם החייב הוא בעל אמצעים וביכולתו לשלם את החוב, ובנוסף אם אין דרך אחרת לאלצו לבצע את פסק הדין. אולם המחלוקת בין הצדדים נגעה לאופן בו תתבררנה עובדות אלו לראש ההוצאה לפועל. עמותת פר"ח טענה כי תקנה 114 לוקה בחוסר סבירות וחורגת מסמכות סעיף 70(א) ועל כן יש לבטלה. זאת משום שהיא מאפשרת לראש ההוצאה לפועל להוציא צו מאסר מבלי שהחייב הובא בפניו וניתנה לו ההזדמנות להתרשם ולבחון אם ביכולת החייב לשלם את החוב ואם אין דרך אחרת לאלצו לבצע את פסק הדין. בכך, לטענת עמותת פר"ח, התקנה גורמת למצב משפטי שגוי ולפגיעה חמורה בכבוד האדם וחירותם של חייבים שאין ביכולתם לשלם את החוב. כמו כן, לטענת העמותה, יש לפרש את המונח " נתברר" כך שכוונת הסעיף היא שראש ההוצאה לפועל יברר עובדות אלה לאחר שהחייב הוזמן להופיע בפניו ולאחר שניתנה לו ההזדמנות לשטוח את טענותיו בפניו. שר המשפטים והמפקח הכללי של משטרת ישראל טענו כי אין לבטל את תקנה 114, שכן ראש ההוצאה לפועל רשאי להוציא פקודת מאסר אף מבלי שהחייב יובא לפניו, וזאת כל עוד שהחייב לא עשה מעשה שיעיד על כך שהוא חסר יכולת. כמו כן לעניין פירוש סעיף 70 (א), טענו המשיבים כי יש לפרש את המונח "נתברר" כך שראש ההוצאה לפועל אינו חייב להתרשם במו עיניו מהחייב, על מנת לברר אם ביכולת החייב לשלם את החוב ואם אין דרך אחרת לאלצו לבצע את פסק הדין. בית המשפט סקר באופן נרחב את הנוהג המצוי והקיים בעניין מאסר חייבים וקבע כי נוהג זה, אשר מעוגן בתקנה 114 ומאפשר מאסרם של חייבים ללא שניתנת להם האפשרות לטעון טענותיהם בפני ראש ההוצאה לפועל, גורם למציאות עובדתית עגומה, חמורה וקשה שיש בה משום שלילת חירותו של החייב ופגיעה חמורה בכבודו כאדם. כמו כן, קבע בית המשפט כי על אף שהדרישה להבאת החייב לפני ראש ההוצאה לפועל כתנאי להוצאת פקודת מאסר תפגע ביעילות מערכת ההוצאה לפועל, מדובר בפגיעה מועטת אל מול הפגיעה המהותית והעקרונית הנגרמת לחייב, לחירותו ולכבודו עקב כך שפקודת המאסר נגדו מוצאת שלא בפניו, ומבלי שמתאפשר לו לטעון את טענותיו בטרם תישלל חירותו על ידי ראש ההוצאה לפועל. בית המשפט הדגיש את חשיבותה של זכות האדם לחירות אישית וקבע כי כאשר קיימת מחלוקת לעניין אופן פרשנותו של סעיף מסוים, יש להעדיף את הפירוש המצמצם את הפגיעה בזכות יסוד, ואם אכן קיימת פגיעה, אזי יש לבחון אם הפגיעה עומדת בתנאי פסקת ההגבלה. בית המשפט ניתח את הסוגיה לפי פסקת ההגבלה וקבע כי לפי סעיפים 5 ו-8 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, חוק הפוגע בחירותו של אדם ומאפשר מאסרו של חייב ללא שניתנה לו הזכות לטעון טענותיו בפני ראש ההוצאה לפועל בטרם מאסרו, נדרש למלא אחר שלושה תנאים: שהדבר הולם את ערכי מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית. בית המשפט סקר את עקרונות המשפט העברי והמשפט ההשוואתי וקבע כי אכן אמצעי המאסר הוא בהתאם לערכי מדינת ישראל כמדינה יהודית ודמוקרטית. שהחוק נועד לתכלית ראויה – בית המשפט קבע כי ברור שהתכלית שלשמה ננקט המאסר היא תכלית ראויה – שכן התכלית היא ביצוע פסק דין של בית משפט ותשלום חוב. שהפגיעה בזכות לחירות היא במידה שאינה עולה על הנדרש – בית המשפט קבע כי אמצעי המאסר אינו פוגע בזכות לחירות במידה שעולה על הנדרש, אלא להפך – יש בו משום מידה הדרושה כדי להתגבר על עורמתו של חייב אשר ביכולתו לפרוע את חובו, אך בוחר שלא לעשות כן ובכך מסרב למלא אחר פסק דינו של בית המשפט. בית המשפט קבע פה אחד, בפסק דינו המפורט של השופט מנחם אלון יחד עם השופטים אהרון ברק ואליהו מצא, לקבל את העתירה של עמותת פר"ח וקבע כי דינה של תקנה 114 להתבטל באופן מיידי, שכן הותקנה בחוסר סמכות ועומדת בניגוד גמור להוראותיו של חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. משמעות ההחלטה היא כי יש לפרש את סעיף 70(א) לחוק ההוצאה לפועל כך שהפגיעה בזכות לחירות תהיה מינימלית, ועל כן בית המשפט קבע כי לא יינתן צו מאסר, אלא לאחר שהחייב הופיע בפני ראש ההוצאה לפועל וניתנה לו האפשרות לשטוח את טענותיו בפניו. על הזוכה המבקש להוציא פקודת מאסר נגד החייב, להגיש ראשית בקשה מתאימה לראש ההוצאה לפועל, כאשר האחרון יקבע מועד לדיון בבקשה בנוכחות הצדדים. רק לאחר שיתברר לראש ההוצאה לפועל שהחייב הוא בעל יכולת ואין דרך אחרת לאלצו לבצע את פסק הדין, רשאי ראש ההוצאה לפועל, לפי שיקול דעתו, להוציא צו מאסר נגד החייב. בעקבות הבג"ץ תוקן חוק ההוצאה לפועל (תיקון מס' 15). התיקון התמקד בדרכי ההמצאה של אזהרות מטעם ההוצאה לפועל ונקבע כי לא יינתן צו מאסר, אלא לאחר שהחייב הופיע בפני ראש ההוצאה לפועל. כמו כן, נקבע כי נקודת המוצא היא שביכולתו של חייב לשלם את חובו, אלא אם הוכיח כי אין באפשרותו לעשות כן באמצעות מסמכים או מידע המצוי בידיו בדבר יכולתו הכלכלית. עם זאת, נקבע בתיקון שההוראות המגבילות את השימוש במאסר חייבים לא יחולו על חוב מזונות. עם השנים חלו שינויים נוספים בחוק ההוצאה לפועל אשר מטרתם צמצום הפגיעה בזכות לחירות של האדם, כגון תיקון 29 לחוק ההוצאה לפועל שנכנס לתוקף בשנת 2011, ובמסגרתו הוענקו לזוכה בתיק ההוצאה לפועל כלי אכיפה יעילים יותר לצורכי גביית חובו. במקביל, תיקון מספר 29 צמצם במידה נכרת את האפשרות להטלת מאסר על חייב המשתמט מתשלום חובותיו ונקבע כי לא ייעשה שימוש במאסר כנגד חייבים שאינם מסוגלים לפרוע את חובם או כנגד חייבים שבתום לב אינם משתפים פעולה עם ההליכים לחקירת יכולתם. גם תיקון זה נקבע על בסיס ההנחה הקובעת כי עדיף לפגוע בנכסיו וקניינו של החייב, לרבות, הטלת צו עיכוב יציאה מהארץ, שלילת רישיון הנהיגה וכדומה, מאשר לפגוע בחירותו של האדם בדרך של מאסר. במאי 2014, אושרה הצעת חוק ביוזמתה של ח"כ מרב מיכאלי, המבטלת באופן מוחלט את האפשרות לאסור חייבים כאמצעי לגביית חובות, אולם החלטה זו הוקפאה בכנסת הקודמת וטרם נכנסה לתוקף. חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו חירות האדם כבוד האדם וחירותו בדרכי ההוצאה לפועל הוצאה לפועל (ישראל) מנחם אלון כבוד האדם וחירות בדרכי ההוצאה לפועל הוצאת מאגנס, 1999. דוד בר-אופיר הוצאה לפועל – הליכים והלכות הוצאת פרלשטיין גינוסר, מהדורה שישית, 2006. דוד בר-אופיר "בג"ץ פר"ח ומה שאחריו" כבוד האדם וחירותו בדרכי ההוצאה לפועל (פרופ' מ' אלון עורך, הוצאת י"ל מאגנס, תש"ס). דוד בר-אופיר "חוק יסוד: כבוד-האדם וחירותו ודיני ההוצאה לפועל" המשפט ג (תשנ"ו). רון חריס, "נפילתו ועלייתו של מאסר החייבים", עיוני משפט כ(2) (1996). רון חריס, "ממאסר להפטר: הצעת סדר-יום חדש לחקיקת דינים לאכיפת חיובים" עיוני משפט כ"ג 641 (2000). חוק ההוצאה לפועל, תשכ"ז-1967, באתר ויקיטקסט. מדריך לזוכה בהוצאה לפועל, באתר רשות האכיפה והגבייה. עו"ד ירון אונגר מאסר חייבים בהוצאה לפועל- רקע תאורטי וסקירה משווה (סקירה משפטית, הלשכה המשפטית, תחום חקיקה ומחקר משפטי, 21.12.13). ריאיון עם כב' השופט (בדימוס), דוד בר-אופיר "השלכות תיקון 29 לחוק ההוצאה לפועל ועוד" עת סיוע- ביטאון האגף לסיוע משפטי (16.07.12) מרדכי האן-מרקוביץ, ביטול מאסר חייבים - מה המשמעות?, באתר TheMarker‏, 8 ביוני 2014 עו"ד ארז יצחקי, הרצאה בנושא "הוצאה לפועל הלכה למעשה" (18.04.07) חוק ההוצאה לפועל (תיקון מס' 15), התשנ"ד–1994, ס"ח 284 סעיף 70(ג) לחוק ההוצאה לפועל חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, התשנ"ב–1992, ס"ח 1454 חוק ההוצאה לפועל, התשכ"ז–1967, ס"ח 116 סעיף 7 לחוק ההוצאה לפועל תקנות ההוצאה לפועל, תש"מ ,1979. סעיף 7ג לחוק ההוצאה לפועל סעיף 74(ב) לחוק ההוצאה לפועל חוק ההוצאה לפועל (תיקון מס' 29), תשס"ט–2008 הצעת חוק ההוצאה לפועל (תיקון – ביטול מאסר חייבים), התשע"ד–2014