עקרון האי-החזרה

עקרון האי-החזרה (באנגלית: Non-refoulement) נועד להבטיח כי אדם הנמלט מרודפיו בארץ מוצאו, לא יוחזר בעל כורחו לידיהם. חשיבותו המעשית של העיקרון אינה מוגבלת רק לאיסור על גירוש אקטיבי מתחום המדינה למקום סכנה, ונגזרות ממנו תוצאות משפטיות נוספות. בין היתר נובעים ממנו האיסור לדחות פליטים המגיעים לגבולה של מדינה, והחובה לבחון כיאות את הבקשות למקלט, כולל קיום של הליכים נאותים לבחינת בקשות אלו. זאת, תוך אפשרות לשהות במדינה עד לסיום הבירור לגבי בקשת המקלט. המקור הקדום ביותר לעקרון האי-החזרה נמצא בתורה. בספר דברים נאמר: "לֹא תַסְגִּיר עֶבֶד אֶל אֲדֹנָיו אֲשֶׁר יִנָּצֵל אֵלֶיךָ מֵעִם אֲדֹנָיו". דוגמה היסטורית, המדגימה עד כמה מתן כניסה ומתן הגנה בסיסית הם חיוניים, היא סיפורה של האונייה "סנט לואיס", שהפליגה מנמל המבורג שבגרמניה במאי 1939, ועל סיפונה 930 נוסעים יהודים. לאחר שאשרות הכניסה של הנוסעים לקובה בוטלו, ארצות הברית סירבה להתיר את כניסתם אליה, והאונייה נאלצה לבסוף לשוב על עקבותיה לאירופה. מספר מדינות הסכימו לפתוח את שעריהן לפליטים באופן זמני. רוב נוסעי האונייה נספו לבסוף בשואה. איסור הגירוש או ההחזרה קיבל הכרה רק בשנת 1951, לאחר מלחמת העולם השנייה והשואה. בתקופה זו נוצרה בעיית פליטים בהיקף חסר תקדים. מצב זה, והאחריות שחשו המדינות בעקבות אירועי השואה, יצרו את הבסיס התפיסתי להבנת תפקידה של הקהילה הבינלאומית כלפי פליטים. ההכרה בעקרון האי-החזרה היא אבן הפינה להגנה על פליטים בקהילה הבינלאומית. עיקרון זה מעוגן בסעיף 33 לאמנה בדבר מעמדם של פליטים והפך ברבות הימים לעיקרון מחייב של המשפט הבינלאומי הפומבי המנהגי. משמעות הדבר כי גם מדינות שאינן צד לאמנה חייבות לכבד את העיקרון. עקרון האי-החזרה קובע כי אסור להחזיר אדם למקום בו הוא צפוי לסבול מרדיפה. סעיף 33 לאמנה בדבר מעמדם של פליטים קובע כדלקמן: סעיף 33(1) אוסר על מדינה החברה באמנה לגרש או לחזיר פליט בכל צורה שהיא, אל גבולות הארץ שבה יהיו חייו או חירותו בסכנה מטעמים שונים כגון: גזעו, דתו, אזרחותו, השתייכותו לקבוצה חברתית או להשקפתו המדינית. סעיף 33(2) קובע כי פליט לא יוכל ליהנות מהזכות המנויה בסעיף 33(1) אם יש סיבות לראות בו סכנה לביטחון המדינה בה הוא נמצא, או אם נקבע פסק דין סופי בעניינו בשל ביצוע פשע חמור במיוחד ולכן יחשב כמי שמהווה סכנה לציבור. איסור ההחזרה אינו מוגבל רק להחזרה למדינת המוצא, אלא חל גם במקרה שאדם מגורש למדינה שלישית. מפאת חשיבותו של העיקרון, קיימים במשפט הבינלאומי סטנדרטים מחייבים החלים כאשר מדינה מבקשת להעביר אנשים הזכאים להגנה בינלאומית למדינה שאינה מדינת המוצא. בעבר, דן בית המשפט העליון בפרשה שעניינה היה העברת אנשים מישראל אל מדינה שלישית. בפסיקתו נקבע שלא ניתן לערוך הסכמים כאלה אלא בהתאם "לסטנדרטים המקובלים במשפט הבינלאומי ותוך מתן ערובות מתאימות שיבטיחו במידת ודאות גבוהה את שלומם של המוחזרים". על פי המשפט הבינלאומי, בעת שמדינה אחת מעבירה אנשים הזכאים לכאורה להגנה בינלאומית - מעבר לאמנת הפליטים - למדינה אחרת, עליה להבטיח: א. כיבוד עקרון האי-החזרה על ידי מדינת היעד, ובכלל זה כי לא יגורשו ממדינת היעד למקום סכנה. ב. נגישות להליכים המאפשרים קבלת הגנה בינלאומית במדינת היעד וקבלת מעמד מתאים באותה מדינה, בין היתר על מנת למנוע מצבים המכונים "Orbit in Refugee" – מצבים בהם מועברים אנשים שוב ושוב ממדינה למדינה ללא יכולת למצוא הגנה. ג. כיבוד זכויות אדם בסיסיות במדינת היעד, בין היתר כדי למנוע מצב בו אדם יהיה אנוס לשוב למקום סכנה בשל העדר יכולת קיום בסיסית במדינה אליה נשלח. עניין זה עולה בקנה אחד גם עם דיני זכויות האדם הבינלאומיים והישראלים. על-מנת להבטיח את כל אלה, נקבעו סטנדרטים בינלאומיים להסכמי העברה המחייבים בראש ובראשונה קבלת בטוחות ממדינת היעד ויצירת מנגנון פיקוח על קיומן ביד המדינה השולחת. תנאי הכרחי נוסף הוא שקיפות ההסכם, כך שמי שכפוף לו יוכל לדעת את הצפוי לו במדינת היעד, להשיג על גירושו, ולהביא את הכוונה לגרשו בפני ביקורת שיפוטית. בנוסף לכך נועד התנאי הקובע שקיפות להבטיח ביקורת ציבורית על ההסכם ופיקוח של גורמים בינלאומיים, והוא מהווה כשלעצמו מעין בטוחה לקיום חובות מדינת היעד. לא רק המדינה מחויבת לכבד את קיום העיקרון אלא כל שלוחיה הפועלים מטעמה חייבים לכבדו. החובה מוטלת על המדינה בכל מקום בו היא פועלת. כך כאשר חייליה או שוטריה פועלים בגבול, או כאשר בקרי הגבולות פועלים בתחנות הגבול והכניסה לישראל, ואפילו אם יפעלו מחוץ לגבולות המדינה. כך גם בשטחים הנתונים לשליטתה האפקטיבית, או כלפי אנשים שבשליטתה האפקטיבית. העיגון המשפטי הישיר והמובהק ביותר לכלל של איסור ההחזרה, מצוי בסעיף 33 לאמנת הפליטים שפורט לעיל. עם זאת, קיימות הוראות משפטיות נוספות, המרחיבות את תחולתו ביחס לכל אדם, גם מי שאינו פליט או זכאי למעמד פליט. הוראות אלה אינן מתמקדות בפליטים דווקא, אלא אוסרות הרחקה או גירוש או הסגרה של כל אדם, למקום בו הוא יהיה חשוף לעינויים או ליחס ולעונשים בלתי אנושיים או משפילים. ההוראה המרכזית לעניין זה מצויה בסעיף 3 לאמנה נגד עינויים ונגד יחס ועונשים אכזריים, בלתי אנושיים או משפילים, אשר גם בה חברה ישראל. הסעיף קובע כי: "No State Party shall expel, return ("refouler") or extradite a person to another State where there are substantial grounds for believing that he would be in danger of being subjected to torture". הוראת סעיף זה אינה מסויגת. מכך נובע כי חל איסור מוחלט להחזיר אדם למקום בו קיים חשש כי ייחשף לעינויים. הוראה נוספת היא סעיף 6 באמנה הבינלאומית בדבר זכויות אזרחיות ומדיניות, האוסר על שלילת חיים באופן שרירותי. חשיבותו של העיקרון חרגה זה מכבר מן המשפט שמבוסס על הסכמת המדינות וכיום מקובל כי העיקרון הוא חלק מן המשפט הבינלאומי המנהגי. יש לכך מספר סימנים: המספר הרב של אמנות בינלאומיות בנושאי זכויות אדם המעגנות את העיקרון, למעלה מ-169 מדינות חתומות על אמנות המעגנות בנוסח זה או אחר את העיקרון, כ-80 מדינות הכניסו את העיקרון אל תוך מערכת המשפט הפנימית ומפרשנות נציבות האו"ם לפליטים ומהחלטות שאושרו שוב ושוב במליאת מועצת האומות המאוחדות לזכויות אדם. עקרון איסור הגירוש חל ומחייב בישראל הן מכוח הצטרפותה לאמנה בדבר מעמדם של פליטים והאמנה נגד עינויים שנזכרו לעיל, הן מכוח המשפט הבינלאומי המנהגי, והן מכוח זכות היסוד לחיים, המעוגנת בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. בבג"ץ אל טאיי, שעסק במעצרם בישראל של אזרחי עיראק מכוח החוק למניעת הסתננות, קבע בג"ץ בראשות הנשיא דאז אהרון ברק שעקרון האי-החזרה הוא "עיקרון כללי, שאינו מוגבל אך לפליטים והוא חל על כל סמכות שלטונית שעניינה גירוש אדם מישראל". על פי ברק, זהו עיקרון בסיסי של אי-ההחזרה, לפיו אין לגרש אדם למקום שבו יועמדו חייו או חירותו בסכנה. הוא מהווה חלק מהחקיקה הפנימית של מדינות רבות, הקולטות את הוראות האמנה, או המסדירות את הדבר בנפרד. הסתננות מאפריקה לישראל אמנה בדבר מעמדם של מחוסרי אזרחות זכויות האדם מבקשי מקלט החזרה בגבול מומרס כריסטיאן, "בין החזרה מרצון להחזרה קונסטרוקטיבית" לוינסקי פינת אסמרה: היבטים חברתיים ומשפטיים של מדיניות המקלט בישראל (טלי קריצמן-אמיר עורכת, 2015). Guy S. Goodwin-Gill; The Right to Seek Asylum: Interception at Sea and the Principle of Non-Refoulement, International Journal of Refugee Law, Volume 23, Issue 3, 1 October 2011, Pages 443–457. הפורום לזכויות פליטים נציבות האו"ם לפליטים המוקד לפליטים ומהגרים בג"ץ 7302/07 מוקד סיוע לעובדים זרים ואחרים נ' שר הביטחון ואחרים, ניתן ב־7 ביולי 2011 בג"ץ 6582/12 עמותת "אנו פליטים" נ' מדינת ישראל-שר הביטחון ואחרים, ניתן ב־9 בספטמבר 2012 איתמר מן, מפתח: כתב-עת לקסיקלי למחשבה פוליטית: 147-178, 2010 ספר דברים, פרק כ"ג, פסוק ט"ז. 'סנט לואיס', מרכז המידע אודות השואה, באתר יד ושם UNHCR. (1951). Text of the 1951 Convention. United Nations High Commissioner for Refugees בג"ץ 7302/07 מוקד סיוע לעובדים זרים ואחרים נ' שר הביטחון ואחרים, ניתן ב־7 ביולי 2011, פסקה 12. UNHR, Guidance Note on bilateral and/or multilateral transfer arrangements of asylum-seekers, May 2013 אלעד כהנא, ענת בן-דור, הודעת דוברות רשות ההגירה בדבר תחילת "מהלך יזום" ליציאת "מסתננים" השוהים במרכז השהייה חולות למדינה שלישית, התוכנית לזכויות פליטים, אוניברסיטת תל אביב, 1 אפריל 2015 UNHR, Convention against Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment, United Nations Treaty Collection, 10 December 1984 בג"ץ 4702/94 אל טאי ואח' נגד שר הפנים ואח', פ"ד מט (3) 843, 849.