פסק דין קסיס דה דיז'ון

פסק הדין קסיס דה דיז'ון (Cassis De Dijon) שניתן ב-20 בפברואר 1979 בבית הדין של האיחוד האירופי הכריע כי החלטתה של גרמניה להגביל ייבוא של משקה אלכוהולי מצרפת, קסיס דה דיז'ון, על בסיס אי עמידתו בסף מינימום לאחוזי אלכוהול, עומדת בניגוד לאמנת רומא, ובפרט למעבר חופשי של סחורות. חשיבותו של פסק הדין הזה, שדומים לו ניתנו לפניו, הוא בהשפעתו וחדירתו לזירות הציבורית והפוליטית ובהיותו זרז למדיניות הנציבות ביישום עיקרון "ההכרה ההדדית". פסק הדין קסיס היווה בסיס לעשרות מחקרים ודיונים אקדמיים על תרומתו לתהליך האינטגרציה האירופית מחד גיסא, ולביקורת על יישומו הפוליטי שחרג מהפסיקה המשפטית מאידך גיסא. בשנת 1957 חתמו שש המדינות שהיו חברות בקהילת הפחם והפלדה (איטליה, בלגיה, מערב גרמניה, הולנד, לוקסמבורג וצרפת) על אמנת רומא, אמנה לייסוד קהילה אירופית כלכלית (The EEC Treaty), שלימים תיקרא "אמנת ייסוד הקהילה האירופית" (The EC Treaty). אמנה זו שמה לה למטרה לייסד שוק אירופי משותף שבו תתקיימנה ארבע החירויות הבסיסיות של שוק משותף: מעבר סחורות, מעבר עובדים, מעבר שירותים ומעבר הון. משקל רב ניתן ליישום של מעבר סחורות, ובין היתר נקבע כי יוסרו חסמי סחר בין המדינות החברות. סעיף 30 באמנה (סעיף 28 במספור המחודש) אוסר על מגבלות סחר כמותיות או אמצעים בעלי השפעה זהה. סעיף 36 לעומתו, (סעיף 30 במספור המחודש), קובע כי ניתן להגביל מעבר סחורות, בין היתר על בסיס של ביטחון הציבור, בריאות הציבור, הגנת הצרכן והגנה על נכסי מדינה. הסתירה לכאורה שקיימת בין סעיפים 30 ו-36 קיבלה משנה חשיבות כאשר נמצאו סתירות בין חוקים קיימים של מדינות שונות שהגבילו סחר ובין אמנת רומא החדשה. הכלל, ולצדו היוצא מן הכלל, הובילו לפרשנויות שונות וסותרות באשר להמשך החלה או ביטול חוקים לאומיים ותיקים. שתי דוגמאות הדומות למקרה קסיס דה דיז'ון נדונו במוסדות הקהילה האירופית לפני 1979: דאסונוויל (Dassonville, case 8/74) - חוקי הממלכה הבלגית משנת 1934 הגבילו ייבוא מוצרים אלכוהוליים ממדינה שאינה מדינת הייצור המקורית שלהם. בשנת 1974 ביקשו סוחרים לייבא מצרפת לבלגיה משקה ויסקי שמיוצר בסקוטלנד והרשויות הבלגיות אסרו זאת. בית הדין האירופי קבע כי התקנות הבלגיות עומדות בסתירה לאמנת רומא, והן משמשות כאמצעים שווי ערך למגבלות סחר כמותיות. אניסט (Annisette) - על פי החוק הגרמני משנת 1958 רשאית המדינה להגביל ייבוא מוצרי אלכוהול שאינם עומדים בסף אלכוהול מינימלי, ובפרט ליקרים שמתחת ל-25% אלכוהול. בשנת 1974 הובא לידי הנציבות מקרה "אניסט", ליקר צרפתי שאינו עומד בסף הגרמני הנדרש ונאסר לייבוא ולשיווק בגרמניה. לאחר דיון מתמשך הגיעה הנציבות לפשרה פוליטית עם גרמניה והליקר הורשה לשיווק, אולם החוק עצמו לא בוטל. חברה גרמנית, REWE-Zentral AG שמקום מושבה בקלן, הגישה ב-14 בספטמבר 1976 בקשה לרשות הפדרלית הגרמנית למוצרי אלכוהול (Bundesmonopolverwaltung Fur Branntwein), להתיר לה לייבא את ליקר הענבים הצרפתי קסיס דה דיז'ון. כעבור שלושה ימים היא קיבלה תשובה שלילית מהרשות מנומקת כי המשקה המדובר מכיל אלכוהול באחוזים הנעים בין 15-20, ואילו על פי התקנות הגרמניות המינימום הנקבע לליקר הוא 25%. החברה עתרה לבית המשפט הגרמני בטענה כי רף המינימום לייבוא מוצרי אלכוהול לגרמניה עומד בסתירה לסעיף 30 באמנת רומא, והוא בבחינת "אמצעי השווה ערך למגבלה כמותית" (measures having an effect equivalentto quantitativerestrictions). לאחר שבית המשפט הגרמני לא הצליח להכריע בין החוק הגרמני לחוק האירופי, הוא פנה לבית הדין האירופי באפריל 1978. הרשויות הגרמניות הצדיקו את החוק בשלושה נימוקים: בריאות הציבור - קביעת רף של אחוזי אלכוהול גבוהים נועדה למנוע התמכרויות של הציבור לאלכוהול. לדעת גרמניה, משקאות המכילים אחוזי אלכוהול גבוהים מקשים על פיתוח סבילות אליהם ואי לכך מקשים על התמכרויות. הגנת הצרכן - הורדת רף האלכוהול המינימלי תפגע בתחרותיות במשק ובמוצר אותו מקבל הצרכן. המרכיב היקר ביותר במשקה הוא האלכוהול, ועליו גם משולמים רוב המיסים, הורדת הרף תעניק יתרון תחרותי למשקאות שאינם עתירי האלכוהול, ואילו הצרכן יצרך מוצרים דלילים באלכוהול מבלי להיות ער לכך. עריצות של מדינות - על פי ההיגיון של העותרים, אפשר שמוצר של מדינה מסוימת אחת יכתיב את רף האלכוהול שצריך להיות נהוג בכל הקהילה מבלי שייקבע סטנדרט מראש. בריאות הציבור - הצרכן יכול לרכוש בשוק הגרמני מגוון רחב של מוצרי אלכוהול בעלי אחוזים נמוכים או מתונים (שאינם עונים להגדרה של ליקר). יתר על כך, מרבית האלכוהול הנצרך בגרמניה אינו בעל אחוזים גבוהים, ועל כן ההגבלה דווקא על קסיס דה דיז'ון אין בה כדי לסייע לבריאות הציבור. הגנת הצרכן - אין בקביעת רף מינימום לאלכוהול כדי להגן על הצרכן. תחרות הוגנת בין הפירמות והגינות כלפי הצרכן תתאפשר על ידי אינפורמציה גלויה ותוויות יצרן שיעידו על אחוזי האלכוהול וארצות המוצא של הסחורה. סטנדרט אלכוהול - הוגשה הצעה לרגולציה על מוצרי אלכוהול על ידי הנציבות בדצמבר 1976 שעדיין לא אושרה על ידי מועצת השרים בזמן עריכת המשפט. קביעת הצורך ברגולציה למוצרי אלכוהול היא תחת סמכותן של המדינות החברות וכל עוד לא קיים חוק בנושא בית הדין יוצא מנקודת הנחה שאין צורך ברגולציה. אי לכך, השופטים קבעו כי החוק הגרמני הוא בבחינת אמצעי השווה ערך לחסם סחר כמותי ועל כך יש לבטלו. אין בו כדי לתרום לבריאות הציבור או להגנת הציבור והוא סותר את סעיף 30 באמנת רומא ובמקרה הזה יש להתיר את שיווק קסיס דה דיז'ון. השופטים אף הוסיפו פסקת סיום המדגישה את דבריהם ומגבשת אותם לידי כלל אחיד וקובעת שאם מוצר אלכוהול יוצר ומשווק על פי החוק באחת ממדינות הקהילה, וכן לא קיימת סיבה הנראית לעין, אסור לשלול את הפצתו בשאר מדינות הקהילה. פסקה זו, שלכאורה חוזרת על קביעת השופטים ועל נימוקיהם, היא למעשה הפתח לפרשנויות המשפטיות והפוליטית הנרחבות של פסק הדין בשל אופייה המכליל שנתפס כמוחלט. פסק דין קסיס הוא אחד מפסקי הדין המוכרים ביותר באיחוד האירופי, וככזה ששמו נקשר לקידום האינטגרציה ולהכלת העיקרון הכלכלי של "הכרה הדדית". קדמו לפסק הדין קסיס הכרעות דומות מהן היה ניתן להסיק את העיקרון, ובוודאי שקדמו לו הכרעות אחרות בעלות חשיבות משפטית, ובכל זאת, לפסק הדין זה מעמד שונה, כמעט הרואי. העיתוי לפסיקתו, זהות הנציב לענייני שוק פנימי ופעילותו הנמרצת, הם שהוציאו אותו מחוץ לכתבים המשפטיים אל הזירות הפוליטית, הכלכלית והציבורית. את משמעותיות והשלכות פסק הדין ניתן לקשור לשלוש זירות: המישור הכלכלי-פוליטי, מעמד בית הדין האירופי ותהליך האינטגרציה. בסוף שנות השבעים תהליך האינטגרציה היה שרוי בתקופת ה"אירוסקלרוזיס", תקופה שאופיינה בספקנות כלפי תהליך האינטגרציה ובאי קידומו. אימוץ עיקרון ההכרה ההדדית, הקובע כי סחורות תוכלנה להיסחר באופן חופשי וללא חסמים בין מדינות, עלה בקנה אחד עם תהליכי הליברליזציה ופיתוח השוק המשותף שתומכי האינטגרציה ביקשו להחיל. את חשיבותו הפוליטית קנה לו פסק הדין בעזרתו של הנציב דאז לענייני שוק פנימי אטיין דויניון (Etienne Davignon) שנאם בפני הפרלמנט האירופי בסתיו 1979 וקבע של בסיס פסק הדין קסיס הוא מעלה "גישה חדשה להרמוניזציה". מספר חודשים לאחר מכן הוא פרסם ברבים את משנתו שהתבססה על עיקרון ההכרה ההדדית וציטט את פסקת הסיום המכלילה בפסק הדין, וזאת למרות שצמד המילים "הכרה הדדית" לא נכלל בפסק הדין. דויניון קבע כללי פעולה ליישום ההכרה ההדדית, דרש מהמדינות לוותר על נקודת המבט הלאומית ולשים לנגד עיניהן גם אינטרסים של חברות אחרות בבואן לנסח או ליישם מדיניות כלכלית. בנוסף הוא קבע כי חוקים לאומיים שהפכו בלתי קבילים,על בסיס פסק הדין קסיס, יאותרו, יסומנו ויטופלו ב"הליך הפרה" שהנציב יתקין. פסק דין קסיס חיזק את מעמדו של בית הדין האירופי. במישור המשפטי בית הדין עמד במבחן של שמירה ומימוש אמנת הקהילה למרות ההתנגדות העמוקה של גרמניה, הן למקרה הספציפי והן לעיקרון ההכרה ההדדית. בפעולתו זו הוא ביקש לשלול באופן מוחלט מיני פשרות והתאמות שגרמניה השיגה בעבר בעידוד הנציבות ללא צורך לשנות את חוקיה ונקט עמדה ברורה כנגד פשרות עתידיות כאלו. קבלת פסק הדין על ידי מדינה חזקה כגרמניה חיזקה את מעמדו של בית הדין בקהילה האירופית ביכולתו לשמור על חוקי הקהילה. במישור הפוליטי,זו הייתה הפעם הראשונה שנציב ניסה לחלץ מדיניות מהחלטת בית משפט, ועוד מדינת התומכת באינטגרציה. בין אם מדיניות הנציב נגזרה ישירות מפסק הדין, ובין אם הוא היה רק זרז עבורה, מבחינה תודעתית נתפס בית הדין בקרב הציבור ונבחריו כבעל השפעה פוליטית וכבעל אמירה כלפי פרויקט האינטגרציה. אחת המחלוקות הלא מוכרעות בנוגע לפסק הדין קסיס היא מידת השפעתו בפועל על קידום תהליך האינטגרציה. מן העבר האחד קיימים חוקרים הגורסים כי פסק הדין היה האחראי הישיר לאימוץ "גישה חדשה להרמוניזציה" שהציג דויניון והוא למעשה "החלטת מדיניות פרי ידי שופט". אם מקבלים עמדה זו וממשיכים עמה הלאה, אותם חוקרים יאמרו שפסק הדין הוביל להתקדמות הליברליזציה האירופית ולניסוח פרקים מסוימים ב- Single European Act שנחתמה ב-1986 וסימלה את ההתנעה המחודשת של תהליך האינטגרציה. מן העבר השני יש שיאמרו כי פסק הדין שימש רק זרז לתומכי האינטגרציה ולמדיניות שהותוותה כבר קודם. על פי הגישה זו פסק הדין היה רק "נקודת מוקד" (focal point) ובית הדין פסק כפי שפסק מתוך ידיעה שקיימת תמיכה עקרונית מוקדמת של הנציב ושל חלק מהמדינות החברות. קבלת עיקרון ההכרה ההדדית הגיע גם כן מתוך תמיכה מוקדמת ולא מתוך יישום של החלטה תקדימית. בין אם מקבלים את הסברה כי בית הדין כונן את תחילתו של עידן הרמוניזציה חדש, ובין אם לאו, לא ניתן להתעלם מהשימוש בפסק הדין, גם אם הרטורי, וקשירתו לקידום תהליך האינטגרציה. בפסק הדין קסיס לא אוזכרו צמד המילים שכל כך מקושרות לו, "הכרה הדדית", ויש שיאמרו שלא בכדי. לאחר פרסום המדיניות החדשה של הנציב דויניון צצו ועלו קולות של משפטנים שערערו על פירוש פסק הדין ועל הצגתו כמעניק הכשר לעיקרון ההכרה ההדדית. אמנם בית הדין האירופי החליט לנסח פסקה החורגת מהדיון הפרטני גרידא, אך בית הדין גם הוסיף בתוך הפסקה הזו את "כלל הסיבה" (rule of reason). בית הדין פתח ואמר כי "אם אין בנמצא סיבה נראית לעין", דהיינו, לדעת משפטנים רבים, הוא הותיר פתח ובו, במידה שתימצא הסיבה, מדינה תוכל למנוע מעבר סחורות. אם כן, לדעת השופטים קיימים מקרים בהם ההכרה ההדדית לא מתקיימת. בנוסף, הפתח הזה עולה בקנה אחד עם סעיף 36 לאמנה שמתיר הגבלות על סחורות במקרים של טובת הציבור, בריאות וכדומה. בניגוד לסייג בפסק הדין ובניגוד לסעיף 36, עיקרון ההכרה ההדדית, לפחות כפי שהוצג בצורתו הפוליטית, הוכרז כגורף ומוחלט וככזה המתיר מעבר של כל סחורה באשר היא, כל עוד יוצרה כחוק. Alter, Karen J. and Meunier-Aitsahalia, Sophie. "Judicial Politics in the European Community: European Integration and the Pathbreaking Cassis de Dijon", Decision Comparative Political Studies, 26, January 1994, pp. 535-561. Garrett, Geoffrey. "The Politics of Legal Integration in the European Union", International Organization, 49, 1, winter 1995, pp. 171-181. Mattli Walter, and Slaughter, Anne-Marie. "Law and Politics in the European Union: a Reply to Garrett", International organization, 49, 1, winter 1995, pp. 183-90. Nugent, Neill. “The Creation of the European Community”,The Government and Politics of the European Union, 6th ed. London: Palgrave-Macmillan, 2006. The Treaty Establishing the European community (consolidates version, 1993). http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2006:321E:0001:0331:EN:PDF Judgment of the Court of Justice, Dassonville, Case 8/74 (11 July 1974). http://www.ena.lu/judgment_court_justice_dassonville_case_8_74_11_july_1974-3-6413 Judgment of the Court of 20 February 1979. - Rewe-Zentral AG v Bundesmonopolverwaltung für Branntwein. - Reference for a preliminary ruling: Hessisches Finanzgericht – Germany. Case 120/78. http://ec.europa.eu/enterprise/policies/single-market-goods/files/goods/docs/mutrec/cassisdijon_en.pdf Neill Nugent, pp. 42-44 The Treaty Establishing the European community (consolidates version, 1993). Article 28, article 30. Judgment of the Court of Justice, Dassonville Judgment of the Court of 20 February 1979 Karen J. Alter and Sophie Meunier-Aitsahalia,p. 538 Judgment of the Court of 20 February 1979 p. 651 of the Court of 20 February 1979 p 663 Karen J. Alter and Sophie Meunier-Aitsahalia, p. 537 Karen J. Alter and Sophie Meunier-Aitsahalia, p. 541 Walter Mattli and Anne-Marie Slaughter, p.188 Geoffrey Garrett, p. 178 Karen J. Alter and Sophie Meunier-Aitsahalia, p. 541 Jacot Guillarmod at Karen J. Alter and Sophie Meunier-Aitsahalia, p. 545 Karen J. Alter and Sophie Meunier-Aitsahalia, p. 537 Garret & Weingast at Karen J. Alter and Sophie Meunier-Aitsahalia, p. 550 Karen J. Alter and Sophie Meunier-Aitsahalia, p. 539, p.543