שומר סף (מינהל)

במינהל הציבורי, שומר סף הוא כינוי לנושא משרה שמתוקף תפקידו מופקד על שמירת כללי מינהל תקין, ומשמש כ"שומר הסף" שעליו למנוע משחיתות, פגיעה בטוהר המידות וחריגה מכללי מינהל תקין להיכנס במפתנו של הגוף הציבורי בו הוא מכהן, ולהתריע מפניהם. אסף חמדני הגדיר שומר סף בשוק ההון כ"כל גורם שיש ביכולתו למנוע ביצוע עבֵרה מהמבצע העיקרי של העבֵרה". עם בעלי התפקידים המהווים "שומרי סף" נמנים מבקר פנים, יועץ משפטי, רואה חשבון, חשב, וכיוצא באלה. במשמעות רחבה יותר נכללים בו גם אמצעי התקשורת (המכונים גם "כלב השמירה של הדמוקרטיה"), המתריעים על חריגה ממנהל תקין, בתי המשפט (ובפרט בית המשפט הגבוה לצדק) ועוד גופים המבקרים את פעולת הרשות המבצעת. תפקידים של "שומר סף" קיימים גם בתאגידים במגזר הפרטי, כתפקידים פנים תאגידיים וכבעלי תפקיד שמחוץ לתאגיד. בנוסף לתפקידים הבסיסיים של יועץ משפטי ומבקר פנים הם כוללים גם קציני ציות, המפקחים על ציות התאגיד ועובדיו לחוקים ספציפיים, כגון ממונה למניעת הטרדה מינית, קצין ציות בבנקאות בתחום איסור הלבנת הון וקצין ציות בחברה בורסאית בתחום איסור שימוש במידע פנים. נשיאת בית המשפט העליון, דורית ביניש, ציינה בפסק דינה: "רואי החשבון המבקרים נמנים עם מערך שלם של גורמים מקצועיים חיצוניים לתאגיד המכונים "שומרי סף" (Gatekeepers) – עליו נמנים גם אנליסטים, חברות דירוג, חתמים ועוד – אשר תפקידם להבטיח את האינטרס של ציבור המשקיעים במידע אמין לגבי מצבו הפיננסי של התאגיד." פרופ' יוסף גרוס ציין: "על הדירקטוריון מוטלת אחריות של "שומר הסף" (Gatekeeper Liability). הדירקטור הופקד לפקח על ההנהלה, הוא מוסמך לפטר את ההנהלה ולהגביל את פעולותיה ולפיכך, משמש הוא כשומר סף של החברה. הטלת אחריות מחמירה לתגרום ,על דירקטור דירקטור לפקח על ההנהלה דאגה מתוך גם לאחריות המוטלת עליו." קריסתם של תאגידים גדולים, ובהם אנרון, וורלדקום (WorldCom) ופרמלט (Parmalat), שלוותה באי-סדרים או מעילות שהובילו לדיווחים כספיים מטעים, הביאה לרפורמות בדרישות החוקיות משומרי הסף, כגון חוק סרבנס-אוקסלי שנחקק בארצות הברית ואומץ גם על ידי גופי רגולציה בישראל. שומרי הסף העיקריים המפקחים על פעילותו של המגזר הציבורי הם היועץ המשפטי לממשלה (ויועצים משפטיים במשרדי הממשלה השונים) ומבקר המדינה. ברשויות המקומיות משמשים בתפקידים דומים היועצים המשפטיים ומבקרי הפנים. אלי בכר, שהיה היועץ המשפטי של שירות הביטחון הכללי, תיאר את תפקידו של יועץ משפטי למשרד ממשלתי כשומר סף: ראשית עליו לוודא כי פעולה מסוימת או פרקטיקה מסוימת של המשרד עומדת בדרישות החוק. אחריות זו מוטלת עליו ככל שהייתה אליו פנייה בנושא, אך נראה כי גם אם לא הייתה אליו פנייה כאמור מוטלת עליו חובה לוודא כי פעולות ופרקטיקות שהוא מודע אליהן במסגרת עבודתו במשרד עומדות בדרישות החוק. שנית, עליו לוודא את האכיפה של הנחיה משפטית שניתנה על ידו, ובייחוד – ככל שניתנה הנחיה האוסרת על ביצוע פעולה מסוימת משום שאינה חוקית או שאינה אפשרית על פי המצב המשפטי הנוהג – עליו לוודא כי פעולה זו אכן לא תבוצע. אם פעולותיו של היועץ המשפטי בתוך המשרד אינן מביאות להפסקת הפעולה או לעצירת הפרקטיקה שלדעתו המקצועית של היועץ המשפטי אינה עומדת בדרישות החוק, הדרישה להיות שומר סף משמעה חובה לפעול בעניין. ליועץ משפטי של משרד ממשלתי אין היתר להשלים עם נורמה או פרקטיקה שאינן עומדות לדעתו בדרישות החוק. במקרה כזה עליו לפנות ליועץ המשפטי לממשלה. גופי רגולציה המפקחים על מינהל תקין במגזר העסקי מכונים אף הם שומרי סף. עם גופים אלה נמנים המפקח על הבנקים, רשות ניירות ערך ורשות שוק ההון ביטוח וחיסכון, המפקחים על מנהל תקין בתאגידים פיננסיים. השופט אליקים רובינשטיין תיאר בוחני רכב כמי "שהציבור הפקיד בידיהם את תפקיד שומר הסף לבטיחותם של כלי רכב". לעיתים משמש הביטוי "שומר סף" במשמעות קרובה יותר למשמעותו המקורית, ומתאר גוף ממשלתי כמי שניצב בכניסה וקובע מי רשאי להיכנס. דוגמאות: נשיא בית המשפט העליון, אהרן ברק, ציין: "שר הפנים הוא 'שומר הסף' של המדינה. נמסרה לו הסמכות להעניק אשרות ורישיונות לישיבה בישראל." השופטת דורית ביניש ציינה: "המפקח על הביטוח ניצב כ'שומר סף' ועליו לבחון ולאשר את כניסתם של גורמים שונים לשוק הביטוח על מנת להגן על הצרכנים המבקשים לרכוש ביטוח." זאב סגל, חיזוק שומרי הסף, באתר הארץ, 23 בנובמבר 2009 ירון זליכה, על תפקידם של שומרי הסף, נ.צ. לדמוקרטיה 8, פברואר 2008 עידו באום, שומרי הסף של שלטון החוק, באתר TheMarker‏, 16 ביולי 2009 אסף חמדני, אחריות שומרי סף בשוק ההון, משפט ועסקים ה', 2006 משה טרי, מערך ה-Gatekeepers בשוק ההון הישראלי, באתר של רשות ניירות ערך, 15 בינואר 2004 אסף חמדני, אחריות שומרי סף בשוק ההון, משפט ועסקים ה', 2006 ע"א 3506/09 שלמה צאייג נ' קסלמן וקסלמן רואי חשבון, ניתן ב־4 באפריל 2011 יוסף גרוס, חוק החברות, הוצאת נבו, 2016, עמ' 115 אלי בכר, ייעוץ משפטי בארגון ביטחוני, המכון הישראלי לדמוקרטיה, 2013 ע"פ 4420/10 מדינת ישראל נ' יוסי פלוריס ואחרים, ניתן ב־31 בינואר 2011 בג"ץ 8093/03 סרגיי ארטמייב נ' משרד הפנים, ניתן ב־15 בדצמבר 2004 בג"ץ 7611/01 מכבי מגן אגודה שיתופית לביטוח הדדי נגד מחלות בע"מ נ' שר האוצר, ניתן ב־20 באוגוסט 2006