שירות החוץ הישראלי

שירות החוץ הישראלי הוא מכלול המורכב מכלל הדיפלומטים המועסקים על ידי המדינה בנציגויות ישראל בעולם ובמטה משרד החוץ בירושלים, בתפקידים מדיניים, מינהליים וקונסולריים. התפיסה המונחת בבסיסו היא של שירות חוץ מקצועי ולא פוליטי, המשמש זרוע ביצועית של מדינת ישראל ומופקד על יישום מדיניות החוץ, כפי שמתווה ממשלת ישראל הנבחרת. משרד החוץ אחראי לקליטתם והכשרתם המקצועית של אנשי שירות החוץ, להנחייתם במהלך השירות ולהענקת תנאי שירות מתאימים להם ולבני המשפחה הנלווים אליהם בשליחויות לחו"ל. שירות החוץ של מדינת ישראל נבנה על יסוד הנציגויות שהקימה המחלקה המדינית של הסוכנות היהודית ברחבי העולם. מרבית נציגיה הראשונים של מדינת ישראל לאחר הכרזת העצמאות היו לפיכך נציגי הסוכנות, ששימשו כנציגי המדינה החדשה עוד לפני שזו זכתה להכרה דיפלומטית רשמית. לאלה התווספו בוגרי מוסד להשתלמות של המחלקה המדינית (שנקרא גם "בית הספר לדיפלומטים"), שנוסד בנובמבר 1946 במטרה להכשיר דיפלומטים מקצועיים עבור שירות החוץ העתידי. עם הקמת משרד החוץ ב-14 במאי 1948 נעשה מאמץ לגייס ולהכשיר במהירות עובדים מתאימים לשירות החוץ. שר החוץ, משה שרת, גייס עובדים מקרב אישי ציבור מוכרים וידועים בארץ או מבין פעילים ציוניים בקהילות יהודיות בחו"ל. שרת הקפיד על רמתם הגבוהה של עובדי משרד החדש ועל התאמתם למילוי תפקידים דיפלומטיים. בנוסף, דרש שרת מעובדי שירות החוץ לעברת את שמותיהם הלועזיים. ביולי 1948 העסיק משרד החוץ 104 עובדים, ואילו באוגוסט 1949 עלה מספרם ל-219, מהם 40% נשים, כאשר כ-100 מהם שירתו בנציגויות ישראל בחו"ל ולצדם כ-165 עובדי נציגות מקומיים. תנאי השירות נקבעו כשווים לאלו של שאר משרדי הממשלה, אך המשרתים בחו"ל קיבלו תוספת מיוחדת בהתחשב עם הוצאותיהם ורמת החיים במקום השירות, וכן תוספת חופשה כדי לאפשר להם לבקר בארץ. לאורך השנים נעשו ניסיונות שונים להבטיח, כי קליטת עובדים לשירות החוץ והכשרתם תתבסס על נורמות מקצועיות בלבד. בינואר 1969 נפתח קורס צוערים ראשון במתכונת חדשה, כאשר הקבלה אליו הותנתה בעמידה בתנאי מכרז פומבי ובתהליך מיון מוסדר. הקורס, שמתקיים במתכונת דומה עד היום, מכשיר את הצוערים הנכנסים לשירות החוץ במקצועות הדיפלומטיה השונים, כולל קורסי ניהול, שפות, היסטוריה ופוליטיקה בינלאומית, יהדות, ציונות ואטיקט דיפלומטי. בשנת 1993, בתקופת כהונתו של שמעון פרס כשר החוץ, הוחלט לבצע רפורמה שבמסגרתה ייקבעו תנאי שירות ייחודיים לאנשי שירות החוץ, כדי להבטיח שמירה על רמתם הגבוהה ואת ייצוגה הנאות של ישראל בזירה הבינלאומית. הצורך ברפורמה הוסבר בכך שאין מדובר במקום עבודה רגיל, אלא באורח חיים המעמיד את העובדים בפני אתגרים מורכבים, וכן בשל הדרישות הגבוהות בהן הם צריכים לעמוד: ”איכות אישית ורמה אינטלקטואלית גבוהה, השכלה אקדמאית, ידע ומיומנות בתחומים רבים, שליטה בשפות, עמידה במבחני אישיות, יכולת תפקוד בצורה עצמאית ובתנאי לחץ, נכונות להשקיע מאמץ רצוף, למידה מתמדת, עמידה בסיווג בטחוני גבוה ביותר, עבודה בשעות רבות ובלתי מקובלות, עקירה מן הסביבה הטבעית בארץ ומאמץ הסתגלות בסביבה זרה, עבודה במקומות קשי-שירות בתנאי אקלים ובריאות קשים ובדידות חברתית, התמודדות מתמדת של העובד ומשפחתו בקשיים הנובעים מהמעברים התכופים בין הארץ למקום השירות, ביצוע משימות בתנאי חשיפה הגוררת סיכון בטחוני גבוה, אשר למרבה הכאב, תבע קורבנות בנפש.” במסגרת הרפורמה נחתם הסכם קיבוצי מיוחד, שעוגן בתקנון שירות החוץ, ובו נקבע דירוג שכר ייחודי לעובדי שירות החוץ, המבדיל אותם מיתר עובדי המדינה. בעשורים האחרונים התייצב גודלו של שירות החוץ הישראלי על כ-900 עובדים, מהם כ-350 בנציגויות בעולם והשאר בתפקידי מטה בארץ. הנהלים וההוראות הנוגעים לשירות החוץ מאוגדים בתקנון שירות החוץ, המתפרסם על ידי הנהלת משרד החוץ. התקנון הנוכחי נכנס לתוקף ב-1 במרץ 2004 והוא מתעדכן מעת לעת. התקנון נפתח בקוד האתי של משרד החוץ, המפרט את הערכים והנורמות המצופים מאנשי שירות החוץ. בסעיף ב' מתייחס הקוד האתי לערך ה"ממלכתיות": ”הדיפלומט/ית הישראלי ישרת את המדינה בנאמנות מתוך גישה מקצועית, נטולת כל שיקול פוליטי, כראוי ל-Civil Servant המייצג את מדיניות הממשלה. עובד שירות החוץ יהיה תמיד מודע לכך, שהוא פועל בשם הממשלה ומטעמה, ויימנע מפעילות פוליטית וממתיחת ביקורת בפומבי ובמגעים רשמיים על הממשלה והכנסת.” ערכים נוספים הכלולים בקוד האתי הם: העבודה כשליחות לאומית, מקצועיות, ייצוגיות, טוהר מידות, מצוינות, עבודת צוות, אמינות, אחריות, משמעת, סולידריות וגאוות יחידה. שירות החוץ הישראלי נחלק לשניים: שירות החוץ המדיני - אמון על ניהול המגעים המדיניים עם נציגי ממשלות זרות וארגונים בינלאומיים, פעילות בתחום ההסברה והדיפלומטיה הציבורית, סיכול מדיני, דיפלומטיה כלכלית, קשרים בין-דתות ועם היהודים בתפוצות ועוד. שירות החוץ המינהלי - אמון על ניהול ההיבטים האדמיניסטרטיביים בעבודת משרד החוץ וכן על השירות הקונסולרי. עובדים במשרד החוץ השייכים לדירוג האחיד בשירות המדינה (השירות המינהלי) או המועסקים בחוזי העסקה אחרים אינם נחשבים לחלק משירות החוץ. ערך מורחב – דרג דיפלומטי מערכת הדרגים בשירות החוץ הישראלי מתבססת על שיטת הדרגים המקובלת במרבית מדינות המערב. בקום המדינה נקבע, כי הדרגה הגבוהה ביותר בשירות החוץ החדש תהיה ציר ממונה על צירות ולא שגריר, וזאת מטעמי צניעות. ואולם עם התפתחות יחסי החוץ של ישראל, הועלו מרבית המשלחות הדיפלומטיות של ישראל לדרג שגרירות, ובהתאם הוחל גם להעניק דרגי שגריר לדיפלומטים הבכירים. הדרגים בשירות החוץ הישראלי הם: שגריר, ציר, ציר-יועץ, יועץ, מזכיר ראשון, מזכיר שני, צוער (מתמחה). בשנת 2014 הוחלט על הכנסתו של דרג חדש בין דרגי שגריר וציר, בשם "ציר בכיר". על פי תקנון שירות החוץ, קליטה לשירות החוץ נעשית באמצעות קורס הצוערים. נציבות שירות המדינה מודיעה בתקשורת על פתיחת קורס צוערים ועל תנאי הסף לקבלה לקורס. מיון המועמדים נעשה בתאום בין הנציבות והמשרד. ההכשרה נמשכת חמש שנים וכוללת לימודים במשך כחצי שנה, שאחריהן עוברים הצוערים התמחות הכרוכה בעבודה ביחידות המשרד בארץ ובנציגויות בחו"ל. לאורך השנים איפשרה הנהלת משרד החוץ קליטה לשירות החוץ של עובדי משרד ותיקים, גם שלא דרך קורס הצוערים. בעקבות ביקורת מצד מבקר המדינה, נכנס לתוקף באפריל 2008 נוהל הקובע כללים למעבר של עובדי המשרד לשירות החוץ, על בסיס קריטריונים מקצועיים, ונקבעו תנאי סף להגשת מועמדות למשרות בחו"ל. במקרים שבהם לא עולה בידי משרד החוץ לאייש משרות פנויות בנציגויות בעובדיו הכשירים לשרת בחו"ל, ניתן לאיישן באמצעות מכרז בין-משרדי או באמצעות מכרז פומבי המופנה לכלל הציבור, בהתאם להוראות תקנון שירות המדינה. לפי מבקר המדינה, בנובמבר 2014 למעלה מ-13% מכלל עובדי שירות החוץ לא היו כשירים לאייש משרות בדירוג שירות החוץ בנציגויות בחו"ל. באותה עת הנציגויות היו מצויות בתת-איוש של 32 משרות, שהן למעלה מ-8% מ-382 המשרות המיועדות לעובדי שירות החוץ בחו"ל. נוסף על כך, 15 עובדים ללא הכשרה מדינית איישו משרות שמוגדרות בתקן "משולבות מדיני" - משרות שתיאורן כולל שלושה תפקידים - תפקיד מדיני (לרבות ממלא מקום השגריר בהיעדרו), קצין מינהלה וקונסול קונסולרי. תקנון שירות החוץ מגביל את משך כהונתם של כל השליחים בחו"ל לתקופה של 3 עד 6 שנים, מסיבות מקצועיות, משפחתיות ומנהלתיות (בניגוד לתפקידים בארץ, בהם אין לרוב קצובת כהונה). כתוצאה, נדרש שירות החוץ לקיים סבבי מינויים באופן תדיר הרבה יותר מהמקובל בשירות המדינה, על בסיס רוטציה קבועה של עובדים בין הארץ לחו"ל. בפועל, מרבית אנשי שירות החוץ משרתים כשליש ממשך הקריירה שלהם בתפקידים בחו"ל ובשאר הזמן הם ממלאים תפקידי מטה בארץ, אך יש גם כאלה שמרבית שירותם הוא בחו"ל. מינוי עובדים לתפקידים השונים בשירות החוץ, לרבות בנציגויות, נעשה על ידי ועדות מינויים פנימיות של המשרד, הפועלות על יסוד הוראות ייחודיות לשירות החוץ. ועדת המינויים העליונה מחליטה על מינויים לראשי נציגויות (בכפוף לאישור הממשלה), סמנכ"לים וראשי אגפים. ועדת המינויים השנייה מחליטה על מינויים בדרגות נמוכות יותר וכן על קידום עובדים בדרג. המינויים לתפקידים בחו"ל נעשים בדרך כלל כמה חודשים לפני מועד החילופים עם העובד המכהן, שמתרחשים לרוב בחודשי הקיץ. בפרק הזמן שעד לחילופים מחויב העובד ללמוד את תחומי עיסוקו העתידי ולעבור מסלול הכשרה הכולל סמינרים, ימי עיון, קורסים, סיורים לימודיים ותרגילים מעשיים. בנוסף, עובד היוצא לתפקיד בחו"ל (חוץ מראש נציגות) זכאי לפני כניסתו לתפקיד לנסוע למדינת השירות המיועדת, לצורך התארגנות מוקדמת הכוללת מציאת דיור, רישום ילדים למוסדות חינוך ואוריינטציה כללית, ולשם ביצוע חפיפה עם השליח שיחליף. תקנון משרד החוץ מקנה זכויות מסוימות לבני משפחותיהם של אנשי שירות החוץ הנלווים אליהם לשליחויות בחו"ל. אלו כוללות, בין היתר, השתתפות בהוצאות הנובעות מאורח החיים הנכפה עליהם על ידי השליחות, כגון הוצאות חינוך ולימודי שפה, סדנאות הכנה ביציאה לשליחות ובחזרה ממנה, סיוע ותמיכה בילדי שליחים הנשארים בארץ וכדומה. עם זאת, בניגוד למקובל בשירותי חוץ של מדינות אחרות, אין בישראל הכרה רשמית במעמדם של בני/בנות הזוג ובאחריות מלאה כלפיהם מצד המדינה. על אף ששירות החוץ הישראלי הוא שירות מקצועי לא-פוליטי, לאורך כל שנות המדינה התקיים נוהג, לפיו שר החוץ יכול למנות מספר מסוים של אנשים שאינם חלק מהסגל המקצועי של שירות החוץ לכהן כראשי נציגויות דיפלומטיות בחו"ל. תקנות שירות המדינה מגבילות כיום מספר זה ל-11 מינויים, "אם מצא לנכון שיחסיה המדיניים של ישראל עם אותה מדינה מצדיקים זאת". המינויים פטורים ממכרז פומבי אך מותנים בחוות דעת נוספת של ועדת המינויים בנציבות שירות המדינה. לאורך השנים נמתחה ביקורת רבה על המינויים הפוליטיים בשירות החוץ. מבקר המדינה טען, כי "הסדר המינויים החיצוניים הפטורים ממכרז נוצל לעיתים למתן הטבות למקורבים לשרים שלא היו ראויים לתפקיד". טענה נוספת היא, כי חלק מהאנשים שמונו בהסדר זה לא עמדו בסטנדרטים הנדרשים מנציג רשמי של המדינה בחו"ל, יצרו תקריות דיפלומטיות וגרמו נזק ליחסי החוץ של ישראל. ערך מורחב – הנופלים בשירות החוץ לאורך השנים, וביתר שאת מאז שנות ה-70 של המאה ה-20, החלו הדיפלומטים הישראלים להיות חשופים לאיומים גוברים והולכים על חייהם. ארגוני טרור שונים -שזכו לעיתים לתמיכה וסיוע מצד מדינות עוינות לישראל - שמו לעצמם מטרה לפגוע בנציגים הישראלים ברחבי העולם, המסמלים את הריבונות הישראלית ואת הלגיטימציה הבינ"ל שלה. פיגועים שבוצעו כנגד נציגויות ישראליות ברחבי העולם וכן התנקשויות ומעשי רצח שונים, גבו משירות החוץ קורבנות בנפש. שמותיהם של שישה עשר מאנשי שירות החוץ הישראלי, שנהרגו או נרצחו בעת מילוי תפקידם, מונצחים על קיר הזיכרון לנופלים בשירות החוץ, הנמצא ברחבת הטקסים במשרד החוץ בירושלים. טקס הזיכרון לנופלים בשירות החוץ מתקיים בכל שנה בערב יום הזיכרון לחללי מערכות ישראל, במעמד שר החוץ, משפחות הנופלים, עובדי משרד החוץ ונציגי הסגל הדיפלומטי המוצבים בישראל. למרות היותו שירות מקצועי הנהנה מיוקרה רבה, התקשה שירות החוץ מאז קום המדינה לבסס את מעמדו כגורם רב השפעה במערכי הממשל בארץ וכקובע בענייני מדיניות חוץ. זאת, בין היתר, בשל הדומיננטיות של משרד ראש הממשלה ושל מערכת הביטחון בזירה הציבורית בישראל. בנוסף, שירות החוץ סבל לא אחת מתדמית שלילית בקרב הציבור, הנובעת בין היתר ממאפייני אורח החיים הדיפלומטי, היוצרים מראית עין של חיי פאר. סוגיית תדמיתו ומעמדו של שירות החוץ עולה באופן תדיר במאבקיהם של אנשי שירות החוץ על תנאי העסקתם. בכנס ראשי הנציגויות שקיים משרד החוץ בינואר 2016 התייחס נשיא המדינה, ראובן ריבלין, לסוגיית מעמדו של שירות החוץ: "ישראל של היום היא מדינה חזקה. צבא ההגנה לישראל וכוחות הביטחון יודעים ומכירים היטב את שדה המערכה, אך האתגרים גדלים ונעשים מורכבים, והזירה הבינלאומית שבתוכה אתם פועלים היום כנציגיה של מדינת ישראל מורכבת מאי פעם. שירות החוץ הישראלי כולו ואתם הניצבים בחוד החנית שלו, מהווים מרכיב מהותי, מרכזי וחיוני בשמירה על חוסנה הלאומי של מדינת ישראל." — הנשיא ראובן ריבלין בכנס ראשי נציגויות ישראל, 31 בינואר 2016 בניגוד למצב במרבית המדינות המפותחות, אין בישראל חוק המעגן את מעמדו ומבנהו של שירות החוץ ואת הכללים הנוגעים להתנהלותו. במהלך השנים הועלו כמה הצעות חוק בנושא, בהן: הצעת חוק שירות החוץ מ-1959 - הובאה לממשלה על ידי גולדה מאיר - במטרה להפריד את שירות החוץ מחוק שירות המדינה (מינויים) בשל אופיו המיוחד. ההצעה מתייחסת לחלוקת השירות החוץ לדירוגים שונים וקביעת דרגות שכר מתאימות לכל תפקיד. הצעת חוק שירות החוץ מ-2002 - הוגשה לכנסת על ידי חברות הכנסת קולט אביטל, זהבה גלאון ויעל דיין - ההצעה מבקשת להגדיר מהו שירות החוץ, להסדיר את מעמדו של ראש הנציגות ואת דירוג עובדי שירות החוץ, לאסור שביתה של עובדי שירות החוץ בעודם בתפקיד ולהעניק מעמד חוקי למוסד לבוררות מוסכמת. הצעת חוק מערך החוץ וההסברה מ-2015 - הוגשה לכנסת על ידי חברי הכנסת עפר שלח, יעקב פרי, מיכאל אורן, איתן כבל ואביגדור ליברמן - החוק מגדיר את משרד החוץ כגוף הממשלתי המרכזי האמון על גיבוש ועיצוב מדיניות החוץ, מעגן את מעמדו של ראש הנציגות, וכן את תפקיד ראש האגף להסברה ודיפלומטיה ציבורית. הצעה לחוק שירות החוץ שהכין השגריר משה הראל - כוללת התייחסות מפורטת להגדרת שירות החוץ, מבנה משרד החוץ ותפקידיו, זכויותיהם וחובותיהם של אנשי שירות החוץ, קליטת עובדים, מינויים ופרישה. חוק מערך חוץ הוא אמצעי שיכול לסייע בעצירת ההידרדרות במעמד משרד החוץ, ובהפיכתו לגוף לאומי מוביל; חולשת מערך החוץ אינה תופעה ייחודית רק לישראל, אם כי התנאים בארץ מחמירים אותה בצורה קיצונית. מרבית המדינות המתקדמות בעולם בחרו להתמודד עם התופעה באמצעות חקיקה שתסדיר את מעמד משרד החוץ, וזאת בהתאם לבעיות ולצרכים של כל מדינה ומדינה. בארצות הברית, למשל, חוקק בשנת 1980 חוק שירות החוץ. גם בארץ חוקקו חוקים שהסדירו את מעמדם של גופים מרכזיים בתחומי הביטחון הלאומי, למשל חוק השב"כ (2002) וחוק המל"ל (2008). מומחים סבורים כי חוק מערך החוץ צריך להתמקד רק בדברים החשובים ביותר, בדומה לגישה שננקטה בזמנו לגבי נוסח חוק השב"כ (2002). על-פי גישה זאת, חוק מערך החוץ צריך להגדיר את ייעוד מערך החוץ, להבהיר מהן סמכויותיו ומהם תפקידיו, ולעגן את מעמדו בתהליכי קבלת ההחלטות בישראל. החוק צריך לקבוע שמשרד החוץ הוא הגורם שאחראי על התוויית ותיאום מדיניות החוץ של ישראל, ושאנשיו צריכים להיות שותפים לתהליכי קבלת החלטות, ולא רק להעריך ולדווח. זאת ועוד, חשוב להדגיש בחוק את החשיבות שבמינוי שר חוץ במשרה מלאה, ולהגדיר את היחסים בין משרד החוץ לבין משרדי ממשלה אחרים. מעצם הווייתו, משרד החוץ עוסק בנושאים שקשורים לתחומי האחריות של כמה משרדי ממשלה אחרים, ועל כן יש צורך להגדיר באילו תחומים יש למשרד החוץ סמכות בלעדית, ובאילו תחומים יש לו תפקיד של ייעוץ ועדכון מול המשרדים האחרים. הדבר יסייע לבטל משרדי ממשלה מיותרים, שמבזבזים את כספי משלם המיסים ופוגעים ביעילות העבודה הדיפלומטית של משרד החוץ. משרד החוץ דיפלומטיה נציגויות דיפלומטיות של ישראל בעולם הנופלים בשירות החוץ הקוד האתי של משרד החוץ משה יגר, הערות על שירות החוץ של ישראל, מרכז אריאל למחקרי מדיניות מתן וילנאי, להציל את שירות החוץ, באתר nrg משה יגר, הערות על שירות החוץ של ישראל, מרכז אריאל למחקרי מדיניות שנתון הממשלה לשנת תש"י, עמ' 96, בארכיון המדינה משרד החוץ, דו"ח פעילות משרד החוץ, מוגש על ידי שמעון פרס, יוני 1994 הסכם קיבוצי מיוחד לשירות החוץ, 29 בנובמבר 1993 הקוד האתי של משרד החוץ באתר משרד החוץ ההחלטה התבססה על המלצות המסמך "קווים למבנה שירות החוץ של המדינה היהודית", שהכינו חניכי המוסד להשתלמות בעבר הדרג הזוטר ביותר נקרא לשכן. מבקר המדינה, משרד החוץ - מינויים וקידום עובדים, דוח שנתי 59ב לשנת 2008 מבקר המדינה, התכנון והניהול של משאבי האנוש במשרד החוץ, דוח שנתי 65ג לשנת 2014 מבקר המדינה, דו"ח ביקורת על היבטים בפעילות משרד החוץ 2006 שוריק דריישפיץ, ‏מינויים פוליטיים בישראל ובמבט השוואתי, פרלמנט ‏69, 27 ביוני 2011 ברק רביד, מבקר משרד החוץ הפורש מדבר על המינויים הפוליטיים השערורייתיים, באתר הארץ, 9 ביולי 2011 ראו למשל כאן וגם כאן ג. מאיר הגישה חוק שירות החוץ, דבר, 4 במאי 1959 הצעת חוק שירות החוץ, התשס”ב-2002 הצעת חוק מערך החוץ וההסברה, התשע"ה–2015 משה הראל, הצעה לחוק שירות החוץ, בתוך: משה יגר, יוסף גוברין, אריה עודד (עורכים), משרד החוץ - 50 השנים הראשונות, כתר הוצאה לאור, 2002, כרך ב', עמ' 1113-1121 מכון מתווים והאגודה הישראלית לדיפלומטיה, סיכום סדנת מומחים - חוק שירות החוץ, באתר מכון מתווים, ‏29 ביולי 2015