שלום הציבור

שלום הציבור הוא מושג שסתום משפטי שמקורו במשפט המקובל ומשקף את זכותו של הציבור להתנהל בלי שתופרע שלוות חייו על ידי הפרה של הסדר הציבורי. המושג מופיע ברבים מחוקי מדינת ישראל ומשמש להצדקת הגבלות שמטיל השלטון על זכויות שונות, כגון חופש הביטוי וחופש ההפגנה, כמיועדות לשמירה על שלום הציבור. גוף שלטוני מרכזי שייעודו הוא שמירה על שלום הציבור הוא המשטרה. במשפט המקובל קרוי המושג king's peace (בלטינית: pax regis) או queen's peace. ראשיתו של המושג "שלום המלך" (king's peace) במשפט האנגלו-סקסי (Anglo-Saxon law), שבו כוונתו הייתה שמירה על רכושם של מלכי אנגליה. במאה העשירית ובמאה ה-11 התרחב המושג להגנה של המלך בזמנים מיוחדים (כגון חגים) במקומות מיוחדים (כגון כנסיות) ולאנשים מיוחדים (כגון נושאי משרה רשמית). בזמן הכיבוש הנורמני של אנגליה המושג הפך לכללי יותר, במשמעות של שמירת הסדר הציבורי. בתקופה המודרנית שמירת שלום הציבור היא ממשימותיה של המשטרה הבריטית, יחד עם המשימה של אכיפת החוק. בהרצאה בשנת 2011 ציין השופט איגור ג'אדג' (אנ'): "המושג 'שלום המלכה', כמשמעותו כיום, בקשר הדוק עם המשפט המקובל, הוא המוערך ביותר מכל הרעיונות שמקורם בימי הביניים, שעדיין מהדהד בעולמו המודרני." לחוק הישראלי הגיע המושג "שלום הציבור" מהמחוקק המנדטורי, למשל בפקודת העיתונות (שבוטלה בשנת 2017), והוא מופיע בעשרות חוקים. דוגמה בולטת מהוות תקנות ההגנה (שעת חירום), שהותקנו בשנת 1945 על ידי השלטון המנדטורי, במהלך מלחמתו במחתרות העבריות. עם הקמת מדינת ישראל נשארו התקנות בתוקף, כמו כל חוקי המנדט שלא בוטלו בחקיקה. במסגרת תקנות אלה קובע סעיף 63, בנוסחן הנוכחי: ”לא ישתמש שום אדם בהתחפשות כל־שהיא בנסיבות כל־שהן, שבהן עלול השימוש בהתחפשות לפגוע, או להיעשות פוגע, בשלום הציבור או בהגנתה של ישראל או בקיום הסדר הציבורי”, וסעיף 64 קובע: ”לא יעזור שום אדם ולא יתן מקלט לכל אדם אחר, העוסק, או שהיה עוסק, בכל פעולה, הפוגעת בשלום הציבור, בהגנתה של ישראל או בקיום הסדר הציבורי”. סעיפים נוספים מקנים סמכויות לממשל לשם הבטחת שלום הציבור. על גישתו של המחוקק המנדטורי העיר פרופ' יצחק זמיר: ”המחוקק המנדטורי, שלא הייתה לו יומרה של מחוקק דימוקרטי, ראה לנכון לקצץ בזכויות־האדם ביד רמה וקשה. מטרתו העיקרית היתה, כמטרתו של שלטון זר בדרך־כלל, לשמור על הביטחון, הסדר הציבורי והיציבות המדינית. משום כך ראה בזכויות־האזרח איום וסכנה.” סעיף 159 לחוק העונשין קובע: ”המפרסם או משעתק אמרה, שמועה או ידיעה העלולות לעורר פחד ובהלה בציבור או להפריע את שלומו, והוא יודע, או יש לו יסוד להניח, שהן כוזבות, דינו - מאסר שלוש שנים”. במתן גזר הדין בעבירה כלשהי, לאחר קביעת מתחם עונש הולם למעשה העבירה, רשאי בית המשפט לחרוג ממתחם העונש, כאשר ”מצא כי יש חשש ממשי שהנאשם יחזור ויבצע עבירות, וכי החמרה בעונשו והרחקתו מהציבור נדרשות כדי להגן על שלום הציבור”. בחוקים שונים העוסקים במינויו של אדם לתפקיד מסוים, נתונה למשטרת ישראל הסמכות להתנגד למינוי מטעמים של שלום הציבור. חוק השבות קובע כי "אשרת עולה תינתן לכל יהודי שהביע את רצונו להשתקע בישראל", אך מסמיך את שר הפנים שלא להעניק אשרה לאדם, אם נוכח שהוא "בעל עבר פלילי העלול לסכן את שלום הציבור". בחוק סמכויות לשם שמירה על ביטחון הציבור נקבע שחיפוש על גופו של אדם הכרוך במגע גופני ייערך על ידי בן מינו, אלא אם דחיית החיפוש עלולה לסכן את שלום הציבור. עוד נקבע שאין לדרוש מאדם לחשוף בפרהסיה חלקי גוף שבדרך כלל הם מוסתרים אלא כדי למנוע סכנה קרובה לוודאי לשלום הציבור. התייחסות לשלום הציבור מופיעה באלפי פסקי דין של בית המשפט העליון וברבבות פסקי דין של ערכאות נמוכות יותר. ההתייחסות נפוצה בהקשר של פגיעה בחופש הביטוי או בחירות האישית (במעצר) משיקולים של שלום הציבור. להלן שלוש דוגמאות. ערך מורחב – בג"ץ קול העם בעקבות ידיעה שגויה שפורסמה בעיתון "הארץ", ותגובות שהסתמכו עליה בעיתונים "קול העם" ו"אל-איתיחאד", ביטאוניה של המפלגה הקומוניסטית הישראלית (מק"י) בעברית ובערבית, הורה שר הפנים, ישראל רוקח, לסגור את "קול העם" לעשרה ימים ואת "אל-איתיחאד" ל-15 ימים, בהתאם לסמכותו לפי סעיף 19(2)(א) לפקודת העיתונות, להוציא צו המורה להפסיק פרסום של עיתון לתקופה שימצא לנכון, "אם מתפרסם בעיתון דבר שיש בו לדעתו של שר הפנים כדי לסכן את שלום הצבור". שני העיתונים עתרו לבג"ץ בטענה שנפגע חופש הביטוי. השופט שמעון אגרנט קיבל את עתירת העיתונים, וקבע הלכה: השימוש בסמכות, האמורה בסעיף 19(2)(א) הנ"ל, מצריך, מצד שר-הפנים, את שקילת האינטרסים הכרוכים בשלום הציבור מזה ובחופש העתונות מזה, ואת העדפת האינטרס הראשון רק לאחר שימת לב ראויה לערכו הציבורי הגבוה של האינטרס השני. העקרון המדריך צריך להיות תמיד: האם, עקב הפרסום, נוצרה אפשרות של סכנה לשלום הציבור, שהיא "קרובה לוודאי"; הגילוי של נטיה סתם בכיוון זה, בתוך דברי הפרסום, לא יספיק כדי מילוי דרישה זו. כמו כן, שומה עליו, על שר-הפנים, להעריך את השפעת דברי הפרסום על שלום הציבור רק לפי מידה של המתקבל על הדעת לאור המסיבות שאפפו אותם; ובהערכה זו עשוי אורך הזמן, העלול לעבור בין הפרסום לאירוע התוצאה המהווה פגיעה בשלום הציבור, להיות גורם חשוב, אך לאו דוקא גורם מכריע. ולבסוף, אפילו השתכנע השר, שהסכנה שנגרמה על-ידי הפרסום "קרובה לוודאי", רצוי הדבר, כי ישקול היטב אם היא רצינית במידה המצדיקה את השימוש בכוח הדרסטי של הפסקת העתון, שהכיל את הדברים הפסולים, או אם אינה קיימת שהות מספקת המאשרת לעשות פעולה אפקטיבית לשם ביטול ההשפעה הנפסדת העולה מהם, בדרכים פחות חריפות, כגון על ידי בירור, הכחשה והסבר נגדי. ערך מורחב – בג"ץ שניצר נגד הצנזור הצבאי הראשי בשנת 1988 פסל הצנזור הצבאי הראשי, בהתאם לסמכות שהוקנתה לו בתקנות ההגנה (שעת חירום), כתבה שהוגשה לאישורו על ידי המקומון "העיר" ועסקה בתפקודו של ראש "המוסד", נחום אדמוני. בנוסח מתוקן של הכתבה פסל הצנזור פרטים רבים, ועל כך הגיש המקומון עתירה לבג"ץ. בית המשפט ציין שיש וערכי יסוד מתנגשים זה בזה: הערכים בדבר ביטחון המדינה, שלום הציבור והסדר הציבורי עשויים להתנגש בערכים בדבר חופש התנועה, חופש הביטוי וכבוד האדם. בכל אחד מהמקרים הללו על בית המשפט לאזן בין הערכים המתנגשים. בית המשפט קבע שההסתברות המצדיקה הגבלה על חופש הביטוי היא זו של "הקרוב לוודאי". בית המשפט לא השתכנע מטיעוניו של הצנזור הצבאי הראשי לפיהם בפרסום ביקורות על אודות תפקודו של ראש המוסד ועיתוי החלפתו יש ודאות קרובה לפגיעה ממשית בביטחון המדינה, המצדיקה הגבלות על חופש הביטוי, ולכן קיבל את העתירה. ערך מורחב – בג"ץ שגיא צמח בג"ץ שגיא צמח עסק בשאלת החוקיות של הוראה בסעיף 237א לחוק השיפוט הצבאי, שהתירה מעצר של חייל למשך 96 שעות בטרם הבאתו בפני שופט. בפסק הדין ציין בית המשפט כי "מעצר של חשוד בביצוע עבירה מוכר ומקובל בכל העולם כאמצעי הכרחי, במקרים מסוימים, לצורך הגנה על שלום הציבור. שלום הציבור הוא אחד מערכי היסוד של המדינה, וההגנה על שלום הציבור היא תכלית ראויה." עם זאת נפסק שהוראת החוק, הקובעת תקופת מעצר מרבית של 96 שעות, סותרת את חוק-יסוד: כבוד האדם וחירותו, בהיותה פוגעת בחירות האישית, כפי שנקבעה בסעיף 5 לחוק-היסוד, במידה העולה על הנדרש ממהותו ומאופיו של השירות הצבאי, ולפיכך היא בטלה. גלעד נתן, ‏תפקידי המשטרה והיקף כוח האדם המועסק בה - סקירה משווה, באתר מרכז המחקר והמידע (ממ"מ) של הכנסת, 21 במרץ 2007 R Card, Police Accountability and Control Over the Police, Bramshill Journal, Volume: 1 Issue: 1, Autumn 1979 Police Foundation's John Harris Memorial Lecture, Drapers Hall, London, 7 July 2011 יצחק זמיר, ‏זכויות האדם ובטחון המדינה, משפטים ‏י"ט, תשמ"ט 40ה לחוק העונשין דוגמאות מינוי מפקח, סעיף 47 לחוק הגז הפחמימני המעובה, תשפ"א-2020 מינוי מנהל אירוע ספורט, לפי סעיף 4 לחוק איסור אלימות בספורט, תשס"ח-2008 מינוי מפקח, לפי סעיף 11יד לחוק איסור הלבנת הון, תש"ס-2000. "קול העם" נסגר לעשרה ימים, הַבֹּקֶר, 22 במרץ 1953. י. רוקח סגר את "אל-איתיחאד", על המשמר, 16 באפריל 1953. בג"ץ 73/53 חברת קול העם נ' שר הפנים, הנוסח המלא של פסק הדין, באתר "נבו"