החלטה 1373 של מועצת הביטחון של האו"ם

החלטה 1373 של מועצת הביטחון של האו"ם היא החלטה של מועצת הביטחון של האו"ם שהתקבלה במועצת הביטחון של האומות המאוחדות בתאריך 28 בספטמבר 2001 לאחר פיגועי 11 בספטמבר (אסון התאומים) בארצות הברית. ההחלטה קוראת למדינות החברות באומות המאוחדות לשתף פעולה במלחמה הבין-לאומית בטרור, המטילה אימה על הביטחון הבין-לאומי והשלום העולמי ומתייחסת למימון טרור והקפאת נכסי טרור. זו החלטת מועצת הביטחון הראשונה שהיא בעלת מעמד מחייב כלפי כלל חברות האו"ם ותוכנה הוא נורמות כלליות ולא טיפול בעניין ספציפי. לאור ריבוי אירועי הטרור בעולם במהלך שנות ה-90 של המאה ה-20, החלה להתגבש ההבנה כי על הקהילה הבין-לאומית לפעול לשם מתן מענה ברמה הבין-לאומית לאיום הטרור על הביטחון הבין-לאומי, מענה זה כלל ניסיון לאמץ חקיקה וכלים משותפים שיסייעו במאבק הקהילה בטרור, בדגש על מימונו. בדצמבר 1999 הוחלט לראשונה באומות המאוחדות על יצירת האמנה בדבר מימון טרור, באמנה זו הוגדר מהי עבירת מימון טרור ונקבעו כלים אקטיביים לשימוש המדינות החתומות על האמנה לשם גילוי וסיכול מימון הטרור. כמו כן, הועברו במועצת הביטחון של האומות המאוחדות שורת החלטות הנוגעות להקפאת נכסים ומקורות פיננסיים של גופי טרור לדוגמת החלטה 1267 (1999) והחלטה 1333 (2000). הצורך בשיתוף פעולה בין-לאומי בכל הנוגע למאבק בטרור לצד ההבנה כי הטרור מהווה סכנה ממשית לביטחון הבין-לאומי והשלום העולמי התעצם בעקבות פיגועי 11 בספטמבר 2001 – אירוע הטרור הגדול והקטלני ביותר שידע העולם עד אז. כשבועיים לאחר הפיגועים, ב-28 בספטמבר 2001, התכנסה מועצת הביטחון של האומות המאוחדות והעבירה את החלטה 1373 שקראה לשיתוף פעולה בין-לאומי ארוך תווך ללא קשר תלות במקום או בזמן. החלטה 1373 אומצה תחת פרק VII של מגילת האו"ם, העוסק באכיפת השלום והביטחון הבין-לאומיים. החלטה תחת פרק זה מחייבת את כלל המדינות החברות באומות המאוחדות, כולל הקניית יכולות אכיפה אם החלטה זו לא תמומש. החלטה 1373 קוראת למדינות החברות באומות המאוחדות (כלל מדינות העולם הרשמיות) לשתף פעולה במלחמה הבין-לאומית בטרור תוך התייחסות למימון טרור והקפאת נכסי טרור. ייחודה בכך שהיא עוסקת במאבק הבינלאומי בטרור בכללותו ולא מתייחסת למצב ספציפי, כך שאינה מוגבלת בזמן ובמקום. ההחלטה קובעת כי על כל המדינות: למנוע מימון טרור ולהיאבק בו להגדיר בחוק כי העברת/גיוס כספים, במישרין או בעקיפין, לביצוע מעשי טרור הם עבירה פלילית ולהבהיר כי החקיקה תיאכף. להקפיא באופן מידי מקורות ומשאבים מכל סוג שהוא שנועדו למימון טרור, בין אם אלו שייכים לטרוריסט המבצע, למארגן הפיגוע או למי מסייעניו, ללא תלות במקור המשאבים. לוודא כי כל מעורב במימון, תכנון, ביצוע או תמיכה בטרור יועמד לדין בגין עבירה פלילית חמורה. למנוע ממי מהמעורבים בפעילות טרור, במישרין או בעקיפין, לפעול משטח מדינתן לשם מימוש מטרות הטרור. לסייע ככל האפשר ולשתף פעולה עם מדינות אחרות בהליכים פליליים הנוגעים למימון טרור, לרבות סיוע בקבלת ראיות רלוונטיות. הגברת האכיפה האפקטיבית במעברי גבולות ושימוש באמצעים למניעת זיוף תעודות זהות ומסמכי נסיעה במטרה למנוע את תנועתם של טרוריסטים. לצורך יישום ואכיפת ההחלטה, מוגדר בהחלטה על הקמת וועדה ייעודית שתורכב מנציגי כל חברות מועצת הביטחון (5 המדינות הקבועות + 10 המדינות המתחלפות) שתפקח על יישום ההחלטה במדינות העולם. כמו כן, ההחלטה קוראת לכלל המדינות להצטרף לאמנות הבין-לאומיות הנוגעות לטרור, בדגש על האמנה בדבר מימון טרור (1999). הוועדה לסיכול טרור, ה-(CTC (Counter Terrorism Committee, הוקמה מתוקף סעיף 6 בהחלטה 1373. ההחלטה קובעת כי הוועדה תורכב מנציגים מכל המדינות החברות במועצת הביטחון של האומות המאוחדות ומומחים חיצוניים, אלו יפקחו על יישום ההחלטה במדינות. על-מנת לעשות כן, נקבע בהחלטה כי המדינות החברות באומות המאוחדות מחויבות בדיווח תקופתי לוועדה (לפי לוח זמנים שפורסם בהמשך להחלטה) בו מפורטת התקדמותן ביישום ההחלטה, החל מהרובד המדיני וחקיקת חוקים פנים מדינתיים ועד הצעדים הטקטיים שבוצעו בתקופת זמן הדיווח לשם אכיפתה. בנוסף להיות הוועדה גוף מפקח, היא גם מספקת כלי עזר וסיוע למדינות שרוצות עזרה במימוש והחלת ההחלטה בצורה טובה יותר. בין כלים אלה ניתן לראות מאגר מידע שיתופי המכיל מידע רלוונטי שהגיע ממדינות רבות וארגונים בין-לאומיים (לדוגמת האינטרפול, ה-ICAO וה-FATF), מסמכים, דו״חות, החלטות ועוד באתר אינטרנט ייעודי של הוועדה. במשך הזמן הסתבר במועצת הביטחון כי הוועדה חסרת סמכות מספקת לביצוע עבודתה כראוי ובשנת 2004 התקבלה החלטה 1535 שהרחיבה את סמכויות הוועדה, דבר שאפשר פיקוח אפקטיבי יותר על מימוש החלטה 1373 במדינות החברות באומות המאוחדות. גם לאחר הרחבת סמכויות הוועדה למניעת וסיכול טרור, הוועדה אינה מטילה סנקציות. ביכולתה להגיב על דוחות המדינות ולהגיע אליהן פיזית, אך הערותיה אינן מתפרסמות. כמו כן, היא רשאית לדרוש הבהרות או מידע נוסף, אך האחריות ליישום ההחלטה היא לא של הוועדה אלא על כל מדינה ומדינה. פרט להחלטה 1535 שמרחיבה את סמכויות הוועדה למניעת וסיכול הטרור, העבירה מועצת הביטחון החלטות נוספות הנוגעות לפעולות טרור בכללותן והן למימונן, כשרובן נשענות על החלטה 1373 ומיושמות על ידי הוועדה למניעת וסיכול טרור. בין ההחלטות המרחיבות את החלטה 1373 ניתן למנות את: אמנת האומות המאוחדות בדבר מימון טרור (1999) – האמנה אמנם הועברה באומות המאוחדות בטרם החלטה 1373 של מועצת הביטחון, אך מעט מדינות חתמו עליה בטרם ההחלטה ולכן זו לא נכנסה לתוקף. לאחר החלטה 1373 וקריאתה להצטרפות לאמנה, אכן נרשמה הצטרפות נרחבת לאמנה וזו נכנסה לתוקף. החלטה 1456 (2003) – החלטה המתקפת את החלטה 1373 לפי התייחסות לשיקולי זכויות אדם והדין הבין-לאומי. החלטה 1566 (2004) – החלטה המגדירה את הטרור בכללותו ומרחיבה את האכיפה. החלטה 1634 (2005) – ההחלטה לגינוי טרור ושימוש בכל האמצעים הדרושים לשם מאבק בטרור. כמו כן מפיצה הוועדה, בשם מועצת הביטחון, תיקוף להנחיות הנוגעות לסיכול טרור ומימונו על בסיס החלטה 1373 והחלטות המעטפת הנוספות, התיקוף האחרון פורסם באוגוסט 2017. מדינת ישראל חברה באומות המאוחדות, ומחויבת בהחלטה 1373 . במסגרת חובת הדיווח לוועדה למניעת וסיכול טרור, הגישה ישראל כחמישה דו"חות. בדיווחיה עדכנה ישראל על הליכי חקיקת חוק איסור מימון הטרור, התשס״ה-2005 ואישורו הסופי וכן על צעדים נוספים שנקטה כחלק מהמאמץ לסיכול מימון הטרור באמצעים משפטיים ולא-משפטיים כאחד. חוק איסור מימון הטרור מסדיר את החקיקה הקיימת בישראל בנוגע לטרור ומימונו ומגדיר שלל הגדרות פורמליות הנוגעות לטרור בכללותו ומתקף את הענישה לכל אחת מהעבירות הנוגעות למימון טרור. בין ההגדרות: מיהו פעיל טרור, מהו ארגון טרור, מהו מעשה טרור, מהי פעילות הנחשבת כפעילות המממנת טרור ומהו תהליך מימון הטרור. במרוצת השנים החוק עודכן מספר פעמים עד שלבסוף בוטל על ידי חקיקת חוק המאבק בטרור, התשע״ו-2016. המלחמה העולמית בטרור מלחמה בטרור מדינות המממנות טרור טרור טרור אסלאמי גרילה פרשת קאדי אשד, ג׳. (2010). המאבק בטרור בזירת המימון. משפט ועסקים, יג׳, 253-290. אוחזר מתוך http://portal.idc.ac.il/he/lawreview/volumes/volume13/documents/eshed.pdf בוסטן, י׳ ולוין א׳. (2008). שבע שנים ראשונות, המלחמה העולמית בטרור: תמונת מצב. סיקור ממוקד, לקראת דוקטרינה חדשה. אוחזר מתוך http://sikurmemukad.com/sevenyearsin/. נועם, ג׳. (2009). ההתמודדות המשפטית בישראל עם תופעת מימון הטרור. מחקר מדיניות, 79, 36-45. המכון הישראלי לדמוקרטיה.https://www.idi.org.il/media/4515/pp_79.pdf שני, י׳, כהן, ע׳ ומימרן ט׳. (2013). בית הדין האירופי לצדק הכריע בערעור שהוגש על ידי בריטניה והנציבות האירופית בפרשת קאדי. טרור ודמוקרטיה, 12. המכון הישראלי לדמוקרטיה. Happold, M. (2003). Security Council resolution 1373 and the constitution of the United Nations. Leiden Journal of International Law, 16(3), 593-610. Olivier, C. (2004). Human Rights Law and the International Fight Against Terrorism: How do Security Council Resolutions Impact on States' Obligations Under International Human Rights Law?(Revisiting Security Council Resolution 1373). Nordic Journal of International Law, 73(4), 399-419. Rosand, E. (2003). Security council resolution 1373, the counter-terrorism committee, and the fight against terrorism. American Journal of International Law, 97(2), 333-341. Rasand, E. (2004). The Security Council as Global Legislator: Ultra Vires or Ultra Innovative. Fordham Int'l LJ, 28, 542. ארגון ה-CIA והמלחמה בטרור, באתר ה-CIA. אתר הוועדה למניעת וסיכול טרור, באתר הוועדה. שאלות נפוצות על המלחמה בטרור, באתר הבית הלבן. תיקוף הנחיות לסיכול הטרור על בסיס החלטה 1373, באתר הוועדה. חוק המאבק בטרור אושר סופית במליאה (2016), באתר הכנסת. UNSC Res 1267(1999), 15 October 1999, UN Doc S/RES/1267(1999) ☂ UNSC Res 1333(2000), 19 December 2000, UN Doc S/RES/1333(2000) UNSC Res 1535(2004), 26 March 2004, UN Doc S/RES/1535(2004) הודיה קין ודפנה בן-פורת, הסדרי חקיקה שמטרתם מאבק במימון טרור - משפט משווה -, באתר הכנסת - מרכז מחקר ומידע, ‏2000 שי לוי, תופת, אש ודם: פיגועי הטרור הגדולים בהיסטוריה, באתר http://www.mako.co.il, ‏08/09/2013 Jane E. Stromseth, The Security Council's Counter-Terrorism Role: Continuity and Innovation. In Proceedings of the Annual Meeting (American Society of International Law), The American Society of International Law, 2003, עמ' 41-45 גיל-עד נועם, ההתמודדות המשפטית בישראל עם תופעת מימון הטרור., מחקר מדיניות 79, המכון הישראלי לדמוקרטיה, עמ' 36-45 האמנה הבינלאומית למניעת מימון טרור, כ״א 50, (1401) (נפתחה לחתימה ב-1999) (נכנסה לתוקף ב-2003), באתר https://www.nevo.co.il/law_html/Law09/AMANA-1401.pdf Walter Gehr, The Counter-Terrorism Committee and Security Council Resolution 1373 (2001), UM ON CRIME AND SOCIETY, 4 1, 2000, עמ' 101 UN Doc, UNSC Res 1535(2004), undocs.org, ‏26 March 2004 (באנגלית) UN Doc, UNSC Res 1456 (2003), undocs.org, ‏20 January 2003 (באנגלית) UN Doc, UNSC Res 1566(2004), undocs.org, ‏8 October 2004 (באנגלית) UN Doc, UNSC Res 1624(2005), undocs.org, ‏14 September 2005 (באנגלית) חוק איסור מימון הטרור, התשס״ה-2005, באתר הכנסת חוק המאבק בטרור, התשע״ו-2016, באתר הכנסת