שיטת ההעדפות הכללית

שיטת ההעדפות הכללית (באנגלית: The Generalized System of Preferences;‏ GSP) מעניקה הקלות ופטור ממס על מוצרים מיובאים ממדינות מתפתחות. מטרתה העיקרית של תוכנית זו, שאומצה על ידי ארצות הברית והמדינות המתועשות, והוחלה בשנות ה-70 של המאה ה-20, הייתה לקדם צמיחה כלכלית ופיתוח במדינות אלה על ידי המרצת הייצוא שלהן. למרות זאת, עדיין ישנם גורמים רבים אשר מגבילים את מימוש הפוטנציאל של תוכנית זו. כל מדינה אשר בחרה ליישם את שיטת ה-GSP ביססה דרכים שונות לקבוע את המדינות שיזכו ל"יחס מועדף" ואת המוצרים שיזכו להטבות מכסיות על פי שיטת ה-GSP. ישנן 13 יחידות מדיניות אשר מאמצות את שיטת ה-GSP: מדינות האיחוד האירופי (אוסטריה, איטליה, אירלנד, בלגיה, גרמניה, דנמרק, הולנד, הונגריה, יוון, לוקסמבורג, הממלכה המאוחדת, סלובקיה, ספרד, פולין, פורטוגל, פינלנד, צ'כיה, צרפת ושוודיה), ארצות הברית, אוסטרליה, אסטוניה, בלארוס, בולגריה, טורקיה, יפן, נורווגיה, ניו זילנד, קנדה, רוסיה ושווייץ. כבר משנת 1940 זעקו מדינות מתפתחות לשינוי במערכת הכלכלית הבינלאומית, כדי לקדם את האינטרסים שלהן, למצוא אלטרנטיבה יעילה לעוני ששרר בהן ולקדם תהליך סוציו-אקונומי רחב. בשנות השבעים הוקם המנגנון ליצירת סדר כלכלי עולמי חדש (New International Economic Order,‏ NIEO) באותה התקופה, אשר נועד להחליף את שיטת ברטון-וודס (Bretton Woods), שעוצבה על ידי ארצות הברית, שזכתה לתואר "מערכת כלכלית גלובלית עצמאית". אף על פי שאין עדויות לפרסום מסמכים רשמיים מצד ה-NIEO עד לשנת 1974, ידוע כי הקהילה הבינלאומית עשתה מאמצים לסייע בפיתוח של המדינות שלא זכו להיות עשירות במשאבי טבע או בידע. אחת המטרות הייתה לבצע שיפורים בתנאי הסחר של מדינות לא מפותחות. מסחר בינלאומית היה ונותר רכיב חיוני בפיתוח אסטרטגי של מדינות בלתי-מפותחות (Less Developed Countries,‏ LDCs). הרעיון בהענקת הטבות מכסיות על ידי המדינות המתועשות למדינות הלא מפותחות הוצג לראשונה בשנת 1964 על ידי ראול פרבריש (Raúl Prebisch), המזכיר הראשון של ועידת האו"ם לסחר ופיתוח (United Nations Conference on Trade and Development,‏ UNCTAD), בשם "Generalized System of Prefersnces"‏ (GSP). השיטה אומצה בשנת 1968 ב-UNCTAD II. תחת שיטה זו, המטרה הייתה להביא ל"אפס מכסי" (Zero Tariff) במוצרים מסוימים למדינות המתפתחות. הטבה זו נועדה לבוא במקום הרעיון ה-Most Favored Nation‏ (MFN), אשר אומץ באותה תקופה על ידי ארגון הסחר העולמי. רעיון ה-MFN, הוא אחד המרכיבים ליצירת חוסר אפליה על פי עקרונות ארגון הסחר העולמי. לכן, אם כך, ה-GSP סותר את ה-MFN, בהציעו "יחס מועדף" ל-LDCs ולא דירוג המדינות על פי רעיון ה-MFN. לדוגמה: מדינה חברה א' יכולה לקבוע מכס של 2% על ייבוא תה למדינה חברה ב' על פי שיטת ה-GSP, במקום 5% שנקבעו על פי דירוג המדינות וזכאותן על פי רעיון ה-MFN; ה-GSP למעשה "קורא" למדינות להפר את התחייבויותיהן לארגון הסחר העולמי בנוגע לחוסר האפליה. בשנת 1971, החתימה על הסכם ה-General Agreement on Tariffs and Trade‏ (GATT) אישרה בעצם את הוויתור על שיטת ה-MFN, כדי לאשר את שיטת ה-GSP. כשמונה שנים לאחר מכן, אושר ההסדר המשפטי, שהוא בעצם אישור קבוע המאפשר למדינות לתת "יחס מועדף" למדינות שהוגדרו כ-LDCs. כל מדינה אשר בחרה ליישם את שיטת ה-GSP ביססה דרכים שונות לקבוע את המדינות שיזכו ל"יחס מועדף" ואת המוצרים שיזכו להטבות מכסיות על פי שיטת ה-GSP. ארצות הברית ומדינות מפותחות אחרות (מדינות האיחוד האירופי ו-13 מדינות נוספות (אוסטרליה, אסטוניה, בלארוס, בולגריה, טורקיה, יפן, נורווגיה, ניו זילנד, קנדה, ברית המועצות–רוסיה ושווייץ – לכולן תוכנית GSP) ייסדו את ה-GSP כבר בשנות ה-70 המוקדמות, במטרה לקדם פיתוח כלכלי במדינות מתפתחות באמצעות הגדלת הסחר. תוכנית זו מעניקה יחס מכסים מועדף – מכס נמוך ואף אפסי לייצוא מוצרים למדינות המתפתחות (או שמא ה"הנהנות"), עניין הגורם לתחרות בשוקי המדינות המתועשות. עניין זה הוא חד צדדי באופן כזה, שמדינות מתפתחות אינן מחויבות להוריד את מכסיהן בתמורה. אף על פי כן, מדינות אלה חייבות בתנאים מחייבים. התוכנית מתעתדת להעניק מכס מועדף למדינות מתפתחות עד שרמת הייצוא שלהן תוכל להתמודד ואף להתחרות עם השוק העולמי ללא מכסים מופחתים וללא הקלה במכסים. טבע ההעדפה והחד צדדיות בשיטת ה-GSP נובע בעצם מנטישת העקרונות אשר התוו את המערכת הכלכלית העולמית לאחר מלחמת העולם השנייה בעקבות הסכם ה-GATT. הסכם ה-GATT תבע שהמסחר יודרך על ידי חוסר אפליה או על ידי עקרון המדינה המועדפת ביותר (ה-MFN). ארגון הסחר העולמי, שהחליף את הסכמי ה-GATT, ובעצם מכתיב את כללי הסחר החל משנת 1995 ועד לימינו אנו, חייב "למתוח" את רעיון ההטבה המכסית לכל השותפים המסחריים. הורדת מכסים על פי הסכם ה-GATT מבוססת גם על הדדיות, שלה משקל רב ביותר. ה"ויתור" על מכסים מצד כל מדינה חברה משתמע בעצם כ"גמול טובה" למדינה האחרת, וכך נוצרת ההדדיות. התוכנית הוסמכה ויושמה מחדש החל מ-31 בדצמבר 2006 על ידי הקונגרס האמריקני ה-107, בסעיף 4101 בנוגע לפעילות מסחרית משנת 2002 (P.L, 107-210); המושב השני של הקונגרס ה-109 עתיד לשקול לאשר מחדש תוכנית זו לפני שמועד פעילותה יתפוגג. החוק האמריקני מתיר לנשיא המדינה המכהן להעניק הקלות מס ומכסים למדינות מתפתחות על מוצרים מוגדרים. המדינות שלהן מגיעות הטבות אלה, מוגדרים בחוק. כיום ישנם יותר מ-4,600 מוצרים שנהנים מהטבות מס ומהקלות מכסיות בהתאם ל-GSP האמריקני, למוצרים שיובאו על ידי ארצות הברית ממדינות העונות לקריטריונים האמריקניים. סך הייבוא האמריקני ממדינות אלה בשנת 2005 עמד על 24.5 מיליארד דולר, בהתאם לשיטה. מוצרי נפט, תכשיטים, ריהוט וחלקי רכב היו בין המוצרים המוטבים. חברות אמריקניות וצרכנים אשר נהנים מפירות השיטה ומהטבותיה הם תומכים נלהבים של החקיקה מחדש של ה-GSP. במדינות הנהנות מהטבות אלה, הנשיא האמריקאי לוקח בחשבון את רמת ההתפתחות הכלכלית של אותה המדינה ומחויבותו היא למדיניות סחר ליברלית בהיקף, תוך כדי שמירה מרבית על הקניין הרוחני של אופי הסחורות והעובדים הנוגעים בדבר. החוק האמריקני אוסר בכל תוקף כל סוג של התפשטות או הארכה של שיטת ה–GSP אל מול מדינות קומוניסטיות או מדינות שמפקיעות או מחרימות סחורה אמריקנית. בנוסף, קיים איסור על יישום השיטה מול מדינות אשר עלולות לעשות שימוש לרעה במוצרים. החוק האמריקני אף מערים קשיים על הנשיא לגבי שיקול דעת בעניין ההטבות על פי ה-GSP האמריקאי. החוק אף קובע כי ישנם מוצרים ייחודיים כגון טקסטיל מיוחד, מוצרי ביגוד, שעונים ומוצרי אלקטרוניקה, אשר לא יזכו להטבה מכסית. בנוסף, מתיר החוק השהיה של יבוא מוצרים על פי ה-GSP כאשר מדינה כלשהי מייצאת לארצות הברית מוצר ומגיעה לסף מסוים שנקבע או לערך של 50% מהייבוא האמריקני של אותו מוצר ממדינה אחת. שיטת ההעדפות הכללית של האיחוד האירופי היא הסדר סחר שעל פיו מעניק האיחוד האירופי לכ-176 מדינות מתפתחות עדיפות לגישה לשווקים האירופיים. עניין העדיפות מתבטא בעיקר בהורדת מכסי מגן (Tariffs) בחדירת מדינות מתפתחות אלה לשוק האירופי. עניין מרכזי וברור מאוד מצד האירופים הוא, שאין ציפייה או דרישה שהסדר זה "יגמול להם טובה". היישום של הסדר זה מתבצע על ידי מועצה מפקחת (Regulation Council), אשר מתחלפת בכל 3 שנים. ה-GSP מכסה שלושה תחומים עיקריים: ה-GSP הסטנדרטי – נותן עדיפות ל-176 מדינות ולטריטוריות מתפתחות על ידי מתן של יותר מ-6,200 סוגי הקלות מכס; ה-GSP+ – הסדר העידוד המיוחד, שנועד לצורך פיתוח "בר קיימא" ולקיום שלטון תקין. הסדר זה מעניק הורדת מכסים נוספת למדינות מתפתחות חלשות ופגיעות יותר, על ידי אשרור ויישום בתוך אמנות בינלאומיות באזורים אלה; ה-Everything But Arms‏ (EBA) – הסדר המאפשר פטור ממכס (לכמות מוגבלת) לכלל המוצרים ל-49 המדינות הפחות מפותחות Least Developed Countries‏ (LDCs). השפעותיה של תוכנית ה-GSP נוגעות הן למדינות המתועשות והן למדינות המתפתחות. האפקט על שתי קבוצות מדינות אלה, למרות זאת, אינו גדול. התומכים בתוכנית ה-GSP ממשיכים להאמין ששיטה זו היא אכן אפקטיבית; עלות נמוכה משמעה עזרה כלכלית למדינות המתפתחות. מנגד, יש הטוענים כי אימוץ הסחר על ידי חברות פרטיות ממריץ את הפיתוח הכלכלי בצורה אפקטיבית הרבה יותר מאשר עזרה של ממשלה לממשלה או צורות עזרה אחרות. השפעתה של שיטת ה-GSP מוגבלת מבחינת כמה מרכיבים בשיטה. בשנת 2005, למשל, רק כ-9.6% מהייבוא האמריקני ממדינות מתפתחות הנהנות מן השיטה, היה תחת היישום של תוכנית ה-GSP; מוצרים רבים שהוגדרו ב"מוטבים" על פי שיטת ה-GSP, למעשה נמנעה כניסתם, או לא קיבלו את ההטבה אותה היו אמורים לקבל על המוצרים – לרוב בגלל הגבלים משפטיים. להלן טבלה המדגימה את סידור המוצרים הנסחרים על פי קטגוריות והקידוד על פי כל משפחה של מוצרים מיובאים ממדינות שנהנות מה-GSP לאיחוד האירופי (Most valuable ACP group exports to the EU) משנת 1995: "About GSP." 2002. United Nations Conference on Trade and Development, 30 Nov 2008. Jane Kennan and Christopher Stevens, From Lomé to the GSP: Implications for the ACP of Losing Lomé Trade Preferences, p. 22. Josephine Nguyen, The Generelaized System of Preferences, G.W Univesity, December 2008. Looney, Robert. "New International Economic Order", 30 Nov 2008. William. H. Cooper, CRS Report For Congress, March 2006. generalised-system-of-preferences http://www.eicindia.org/eic/certificates/genralized-bg.htm (אורכב 03.03.2011 בארכיון Wayback Machine) https://web.archive.org/web/20101008130117/http://www.ustr.gov/trade-topics/trade-development/preference-programs/generalized-system-preference-gsp William. H. Cooper, CRS Report For Congress, March 2006. שם. Josephine Nguyen, The Generelaized System of Preferences, G.W Univesity. December 2008. p. 3. שם, עמ' 2. בסה"כ ישנן 29 מדינות שמיישמות שיטה זו; מדינות האיחוד האירופי יחשבו ליחידה אחת. "About GSP." 2002. United Nations Conference on Trade and Development, 30 Nov 2008. Looney, Robert. "New International Economic Order", 30 Nov 2008: "At a 1974 special session, the United Nations General Assembly adopted the “Declaration and Program of Action of the New International Order.” A distinction must be placed between “less developed countries” and “least developed countries.” The latter is a specific group of state formally recognized by the UN and is a subset of the more general term “less developed countries,” while the former is used to describe the materially poor countries of the world. "About GSP", 2002. United Nations Conference on Trade and Development. 30 Nov 2008. שם. William. H. Cooper, CRS Report For Congress, March 2006, p. 1. שם. William. H. Cooper, CRS Report For Congress, March 2006, p. 2. שם, עמ' 5. שם. שם. שם. שם. שם. generalised-system-of-preferences. שם. William. H. Cooper, CRS Report For Congress, March 2006, In 2002, of $33.6 billion in imports that were eligible for GSP, $17.7 billion actually entered duty free. Some other U.S. imports from developing countries entered duty free under other preferential tariff programs, such as the Caribbean Basin Initiative, the Andean Trade Preference Act, and the African Growth and Opportunity Act, or because the MFN tariff rate is zero.