תקציב האיחוד האירופי

תקציב האיחוד האירופי נועד לממן פעילויות ופרויקטים בתחומי מדיניות עליהם המדינות החברות מסכימות כי יש לפעול ברמת האיחוד האירופי. התקציב נועד להביא לצמיחה יציבה של כלכלת אירופה על ידי הגברת התחרות, הענקת תמריצים וסבסודים וקביעת סדרי עדיפויות כלל אירופיים. נציבות האיחוד האירופי היא בעלת הסמכות ליישום התקציב, אולם למעשה המדינות מנהלות ומיישמות כ-76% מהוצאות התקציב כחלק מעיקרון 'ניהול משותף'. התקציב מבוסס ומחולק ל 6 קטגוריות רחבות של תחומי הוצאה ו 31 תת-קטגוריות של תחומי מדיניות הכוללים פירוט הוצאות לפי פעילויות. התקציב השנתי של האיחוד האירופי לשנת 2011 הוא 149.1 מיליארד אירו המהווה 13.1% מהתוצר הלאומי הגולמי הכולל של 28 המדינות החברות. ב-1965 חתמו המדינות החברות ב-EEC (European Economic Community) על 'אמנת מיזוג' שקבעה בין היתר כי יש לקבוע תקציב אחיד לפעילות הקהילה. ב-1970 נחתם הסכם נוסף בנושא התקציב, אשר מימש יעד שנקבע עוד באמנת רומא ב-1957, לפיו תקציב האיחוד האירופי ישאב מ'מקורות עצמאיים' של האיחוד. העצמאות הגוברת וגדילתו של תקציב האיחוד האירופי, הביאו למעורבות פוליטית רבה ביותר בענייני מימון ויישום התקציב, וב-1975 אמנה תקציבית נוספת נחתמה והיא העניקה סמכות רבה יותר לפרלמנט האיחוד האירופי ולמועצת האיחוד האירופי (מועצת השרים). מאמצע שנות ה-70, נעשו צעדים מצד מוסדות האיחוד להסדיר את אופן שיתוף הפעולה והעבודה בין המוסדות בהליכי קביעת התקציב. הסכמים והצהרות אלו נאגדו ועודכנו תחת 'ההסכם הבין-מוסדי' (Inter-institutional Agreement) אשר התקבל לראשונה ב-1988. כחלק מהסכם זה, נקבע כי על מוסדות האיחוד לתכנן את התקציב במסגרת רב-שנתית של 5-6 שנים בהתאם להערכות הפיתוח הכלכלי של האיחוד והמדינות, זיהוי עיקרי תחומי ההשקעה העתידיים וקביעת יעדי התקציב. עיקרון זה נודע כפרספקטיבה כלכלית (Financial Perspective) אותה הציג ז'אק דלור (Jacques Delors) כנשיא הנציבות האירופית. הסכם זה נועד גם לקבוע תקרת הוצאות מקסימלית לקטגוריות התקציב השונות. הרפורמות שהתקבלו באיחוד האירופי בשנת 1988, החילו עיקרון של 'מקורות עצמיים' (Own Resources) בתקציב האיחוד. על-פי עיקרון זה, הכספים למימון התקציב של האיחוד האירופי שייכים לאיחוד האירופי ובאחריותן של המדינות החברות לגבות ולהעביר כספים אלו עבור האיחוד האירופי. משקלם היחסי של מקורות המימון בתקציב השתנה לאורך השנים כך שכיום מקור ההכנסה המרכזי הוא מס הנגבה מההכנסה הלאומית הגולמית של כל מדינה חברה, בעוד שבעבר עיקר ההכנסות היו ממכסי ומיסי ייבוא ולאחר מכן ממס על המע"מ. ישנם ארבעה מקורות מימון לתקציב האיחוד: מקורות עצמיים מסורתיים (Traditional Own Resources) - הרווחים ממכסים וממיסי ייבוא ממדינות שאינן חברות באיחוד האירופי (בעיקר מיסים על מוצרי חקלאות כגון סוכר). הכנסות אלו היוו את עיקר מימון תקציב האיחוד האירופי עד אמצע שנות ה–70 אך עם הצמצום במכסי מגן ורפורמות אחרות, מקור זה הפך לפחות מרכזי עם השנים הן בחלקו היחסי במימון התקציב והן ברווחים האבסולוטיים שהוא מניב. כיום, ההכנסות ממקור זה מהוות כ-12% ממימון תקציב האיחוד האירופי. מס ערך מוסף (VAT) - מוחל אחוז אחיד על רווחים ממס הערך המוסף של כל מדינה חברה. על אף שמקור זה היווה את עיקר ההכנסות של האיחוד מ 1979 ועד סוף שנות ה-90, כיום ההכנסות ממקור זה מהוות רק כ 11% ממימון תקציב האיחוד האירופי וישנם קולות הקוראים לביטול מקור הכנסה זה. אחוז המס על המע"מ נקבע תחילה על 1% אך עם השנים אחוז זה קטן כאשר ב 2002 עמד על 0.75% מרווחי המע"מ וכיום עומד על 0.3%. אמנם הצמיחה הכלכלית של המדינות החברות הביאה לעלייה ברווחים המוחלטים ממקור זה, אך מקומו היחסי של מקור זה בתקציב מצטמצם. צמצום זה והצורך בפיצוי על פערים בין המדינות בתשלום מס זה, הביא לכך שישנם קולות באיחוד הקוראים לבטל מקור זה ולשלבו בתוך מקור התמ"ג. הכנסה לאומית גולמית (GNI) - מוחל אחוז אחיד על ההכנסה הלאומית הגולמית של כל מדינה חברה. למרות שמקור זה נועד ככלי לאיזון בין המדינות העשירות לעניות יותר, מקור זה מהווה כיום 76% מהכנסות האיחוד למימון התקציב כך שמקור זה הוא חלק הארי של מימון תקציב האיחוד האירופי. כיום נקבע כי האחוז הגבוה ביותר שניתן לגבות מהתל"ג של כל מדינה חברה הוא 1.23%. מאז 1988, אחוז זה נשאר באופן די יציב על כ-1%, אך החלק היחסי בתקציב והרווח האבסולוטי ממקור זה גדל מאוד עם השנים מה שהביא למעורבות פוליטית רבה יותר מצד המדינות החברות בתהליכי קביעת תקציב האיחוד האירופי. הכנסות אחרות - כ-1% מכלל הכנסות התקציב מגיע ממקורות המוגדרים 'הכנסות אחרות'. בין מקורות אלו הם מיסים על משכורות עובדי האיחוד האירופי, תרומות של מדינות שלא חברות באיחוד, וקנסות של חברות על הפרת רגולציות משפטיות כגון עבירה על חוקי תחרות חופשית. מטרתו הכללית של התקציב היא להביא לצמיחה יציבה של הכלכלה האירופאית על ידי עידוד תחרות ופיתוח, חיזוק מושג האזרחות האירופאית והחירויות הבאות מכך על ידי חיזוק התרבות והמורשת המשותפת וכן חיזוק אירופה כשחקן בזירה הבינלאומית על ידי תוכניות סיוע ושיתוף בינלאומיים. עם זאת, התקציב הוא אמצעי ליישום מדיניות שהתקבלה ברמת האיחוד האירופי ועל כן הוא מבטא את סדרי העדיפויות של האיחוד והמדינות החברות בה בזמן נתון. כפי שהוזכר, התקציב נקבע על-פי מסגרת פיננסית רב שנתית המחולק ל 6 קטגוריות הוצאות כלליות בעלות משקל יחסי שונה ומשתנה. קביעת התקציב כוללת הגדרות הוצאה מקסימליות לכל קטגוריה בהתאם ליעדים שנקבעו, שכן נקבע כי האיחוד אינו יכול להיכנס לגירעון תקציבי כך שניתן לקבוע תקציב רק על-פי ההכנסות הריאליות ממקורות המימון. יחד עם זאת, ישנם 'מנגנוני גמישות' שנועדו לאפשר תמרון רב יותר בהוצאות התקציב. מנגנונים אלו כוללים כ-700 מיליון אירו אשר מוקצים להוצאות אשר לא יכלו להכלל בתקציב ולתיקון עיוותים בשוק הנגרמים כתוצאה מתהליכי גלובליזציה ושינויים מבניים בכלכלה. כמו כן, מנגנונים אלו כוללים את 'קרן סולידריות האיחוד האירופי' העומדת על כמיליארד אירו בשנה ונועדה לאפשר להתמודד עם אסונות טבע באחת מהמדינות החברות ואת 'קרן סיוע החירום' של האיחוד העומדת על 221 מיליון אירו בשנה ונועדה לסייע למדינות שאינן חברות באיחוד האירופי. 6 הקטגוריות הכלליות כפי שהוגדרו במסגרת הפיננסית של 2007-2013: גידול כלכלי יציב – מהווה כיום את קטגוריית ההוצאה הגדולה ביותר-44.6% מהתקציב. הוחלט כי המדיניות להשיג מטרה זו היא קידום ועידוד התחרות הפנימית של השוק האירופאי תוך קידום כוחה התחרותי של הכלכלה האירופית בזירה הבינלאומית. מכאן, היעדים הם פיתוח מחקר טכנולוגי וחדשני, חינוך והכשרה לתעסוקה, פיתוח רשתות תקשורת טראנס-אירופאיות וביסוס מדיניות חברתית כלל אירופאית. כמו כן, מטרה נוספת בקטגוריה תקציבית זו היא זירוז הטמעת המדינות החברות החדשות לתוך הכלכלה האירופית על ידי חיזוק ושיפור כלכלותיהן. שימור וניהול מקורות טבעיים – מהווה כיום 42.5% מהוצאות התקציב. קטגוריה זו מתייחסת בעיקר למדיניות החקלאית המשותפת (CAP) שנועדה לקדם ולפתח את התוצר החקלאי באירופה. קטגוריה זו כוללת, כמו כן, השקעות בתחומי המדיניות בדיג, פיתוח הפריפריה ושימור איכות הסביבה. אזרחות, חירות, ביטחון וצדק – מהווה כיום 1.3% מהתקציב. היעדים בקטגוריה זו הם התמודדות עם הגירה ושמירה על הגבולות, פיתוח מערכות משפט מקומיות, פיתוח מנגנוני שמירה על הצרכנים, קידום תחום בריאות הציבור וכן קידום תרבות וסובלנות באירופה. מדיניות חוץ – מהווה כיום 5.7% מהתקציב. חלק זה בתקציב נועד לממן את כל הפעילויות בתחום מדיניות החוץ של אירופה כגון סיוע בינלאומי העומד על כ 22 מיליארד אירו במסגרת הפיננסית של 2007-2013. אדמיניסטרציה – מהווה 5.8% מהתקציב ונועד לממן את התפעול השוטפים של מוסדות האיחוד כגון תשלומי שכר והטבות עובדי האיחוד האירופי ותחזוקה פיזית של משרדי המוסדות. פיצויים – מהווה 0.1% מהתקציב ונועד לשם פיצוי מדינות כגון המכניזם לפיצוי מדינות ופיצויים אחרים שנדרשים בעקבות הרחבת האיחוד האירופי. לנציבות, למועצת השרים ולפרלמנט של האיחוד האירופי תפקידים שונים בהליך אשרור התקציב המבטיחים הליך דמוקרטי של קביעת התקציב. בשלב הראשון, לפני שניתן לאשר את התקציב השנתי, על הפרלמנט והמועצה לאמץ ברוב קולות את המסגרת הפיננסית הרב-שנתית המוצעת על ידי הנציבות ואשר מגדירה את תקרת ההוצאות בקטגוריות השונים (כיום האיחוד פועל במסגרת הרב שנתית של 2007-2013). הליך אשרור התקציב השנתי, כפי שנקבע באמנת ליסבון, נמשך מ-1 בספטמבר עד 31 בדצמבר של אותה השנה. כל מוסדות האיחוד נדרשים להגיש את הערכותיהם הפיננסיים לפעילותיהם בשנה הקרובה לנציבות האירופאית לפני 1 ביולי, כדי שזו תוכל להכין את טיוטת התקציב. טיוטת התקציב של נציבות האיחוד האירופי - הנציבות מאגדת את הערכות התקציביות של מוסדות האיחוד לכדי טיוטת תקציב אחת ומגישה אותו למועצת האיחוד האירופי (מועצת השרים) ולפרלמנט האירופי לאשרור. בפועל, הנציבות מנסה להציג טיוטה של התקציב עוד בסוף אפריל. קריאה של מועצת האיחוד האירופי – המועצה קובעת את עמדתה ומעבירה את טיוטת התקציב עם הצעות לתיקון, אם יש, לפרלמנט האירופי לא יאוחר מ-1 באוקטובר. על המועצה לפרט את הסיבות שהובילו לעמדותיה ביחס לטיוטת התקציב. קריאה של פרלמנט האיחוד האירופי - לפרלמנט יש מסגרת זמן של 42 יום לאמץ את טיוטת התקציב בקריאתה הראשונה או להעביר אותה חזרה למועצת האיחוד עם הצעות לתיקון. למועצת האיחוד 10 ימים לאמץ את התיקונים, ובכך לאשרר את טיוטת התקציב. אם מועצת השרים לא מקבלת את הצעות הפרלמנט, מוקמת ועדת פשרה המורכבת ממספר שווה של נציגים ממועצת השרים ומהפרלמנט. משימת הוועדה היא להוציא טקסט מוסכם בתוך 21 ימים, המגשר על נקודות המחלוקת בטיוטת התקציב. אם הוועדה מצליחה, למועצת השרים ולפרלמנט מסגרת זמן של 14 יום לאשר את הטקסט ובכך לאמץ ולאשרר את התקציב על תיקוניו. אם הנציבות והפרלמנט לא מצליחים להחליט, טיוטת התקציב שהוגשה על ידי הנציבות מתקבלת. ישנם שלושה מקרים בהם על הנציבות להכין טיוטת תקציב חדשה: אם הנציבות והפרלמנט לא מקבלים את טיוטת התקציב. במידה והוועדה נכשלת להוציא טקסט מוסכם תוך 21 יום. במקרה והפרלמנט לא מקבל את הטקסט המוצע לתקציב של ועדת הפשרה. יחד עם זאת, אם הטקסט אושר על ידי הפרלמנט אך לא על ידי מועצת השרים, הטקסט מתקבל וטיוטת התקציב מאומצת. דהיינו, נראה כי לפרלמנט משקל רב יותר מאשר למועצת השרים בהליך קביעת ואשרור התקציב – עובדה המעידה על משקלן הנמוך יותר של המדינות בהליך קביעת התקציב. במידה ולא נתקבל התקציב השנתי עד ה 31 בדצמבר, מותר לאיחוד להוציא כל חודש 1/12 מתקציב השנה הקודמת. בנוסף, במידה ולאחר אימוץ התקציב מוגשים הצעות לתיקון אשר נובעים מאילוצים שלא היה ניתן לצפותם לפני הליך אשרור התקציב, יש לאשררם באותו התהליך של אימוץ התקציב. ישנם מספר מנגנוני פיקוח אשר נועדו להבטיח את יישום התקציב כפי שהוסכם וכדי למנוע מצבים של כשלים ושחיתויות בתוך המערכת. ראשית, בכל חודש על הנציבות ליידע את מועצת השרים והפרלמנט מה היו ההכנסות וההוצאות של אותו החודש. שנית, על הנציבות להוציא דוחות שנתיים הכוללים את פירוט התנועות הפיננסיים בחשבונות האיחוד וניתוח כללי של כלכלת האיחוד ותוצאות הפעילות הפיננסית, וכן דוחות המפרטים את יישום התקציב לכל קטגוריות ההוצאות והפעילויות השונים. בנוסף לכך, ישנם גופים פנימיים בנציבות המבטיחים את יישום התקציב בצורה תקינה. הדירקורייט ג'נרל לתקציב (Directorate General for Budget) הוא גוף המורכב מראשי המחלקות של נציבות האיחוד (כגון הדירטורט ג'נרל למיסוי) אשר אחראיים על יישום התקציב בתחומם ועל כן הם פועלים בשיתוף רב עם נציגי המדינות החברות כדי לוודא יישום נאות של התקציב. ישנם גם כן שני גופים חיצוניים לנציבות המבקרים את פעילות הנציבות ביישום התקציב. ראשית, ב 1975 הוקם בית המשפט האירופי לפיקוח כלכלי (Court of Auditors). זהו גוף עצמאי משאר מוסדות האיחוד המורכב משופט מכל אחת מהמדינות החברות באיחוד. באחריותם גוף חיצוני זה לבחון את יישום התקציב על ידי הנציבות והמדינות החברות ולהגיש לפרלמנט ולמועצת השרים הצהרת ערבות (Letter of Assurance) המפרטת את ממצאיהם ועמדותיהם בנוגע לעמידה בחוקים ובתקנונים ובניהול התקין של התקציב. שנית, לאחר הגשת ממצאי בית המשפט האירופי לפיקוח כלכלי, הפרלמנט מקבל המלצות מצד מועצת השרים המאשרת סופית שניהול התקציב על ידי הנציבות נעשה בצורה תקינה ובהתאם לחוקים ומעניקה לנציבות 'פטור' (Discharge) המאשר סופית את פעילותה לאותה השנה. דהיינו, הפרלמנט מהווה אמצעי פיקוח שני החיצוני לנציבות האיחוד. האיחוד האירופי אינו מטיל מיסים ישירים על תושבי אירופה ומקורות המימון של התקציב מגיעים ממקורות לאומיים. עם זאת, עם הרחבת האיחוד ושאלות העמקת האינטגרציה נשמעים יותר קולות הקוראים להחלת מס ישיר באירופה כדי להגדיל בצורה משמעותית את תקציב האיחוד. המצדדים באפשרות זו טוענים כי הגדלת התקציב ממקור של מס ישיר תביא להגברת האינטגרציה האירופית בכך שתחזק את מוסדות האיחוד ויביא למעורבות רבה יותר של אזרחי אירופה בתהליכי קבלת ההחלטות של האיחוד. כמו כן, מבחינה טכנית מס ישיר הוא אפשרות ריאלית וניתן כבר להחיל מיסים ישירים מסוימים כגון מס על אנרגיה, מיסים על העברות כספיות ומיסים על הכנסות תאגידים. אולם, רוב מדינות האיחוד ואזרחיהן מתנגדים להחלת מס ישיר באירופה וטוענים כי אין להפריז ביתרונות של הכנסות מצד מיסים ישירים. ראשית, אין ביכולתו של מס כזה לפתור את בעיית האיזון בין תרומת המדינות לאיחוד לבין הרווח שהן מקבלות. יתרה מזאת, ייתכן והיא אף תחריף אותה שכן מיסים ישירים יגבו בעיקר מהאוכלוסייה העשירה ויינתנו לחזק את האוכלוסיות הנחשלות יותר. שנית, המתנגדים למס ישיר טוענים כי מבחינה פוליטית אין לאיחוד האירופי סמכות לגיטימית לגבות מס ישיר וכי החלת מס כזה תפגע בתהליך האינטגרציה ובחיזוק מוסדות האיחוד שכן היא תגרור אנטגוניזם והתנגדות רבה מצד אזרחי אירופה. Begg, Iain, An EU Tax Overdue Reform or Federalist Fantasy? (Berlin: Friedrich-Ebert-Stiftung International Policy Analysis, 2011) Cini, Michelle (ed.), European Union Politics, 2nd edition. (NY: Oxford University Press, 2007) European Commission, The European Union Budget at a Glance (Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2010) European Commission, Investing in our common future The budget of the European Union (Brussels: Directorate-General for Communication Publications, 2007) ec.europa.eu/publications. Šimović, Hrvoj, “The European Union Budget”, in Financial Theory and Practice, 29 (3), 2005, p. 245-262 Stevens, Anne and Handley, Brussels Bureaucrats? The Administration of the European Union (NY: Palgrave, 2001) European Commission Official web site on the Budget - http://ec.europa.eu/budget/explained/index_en.cfm Europa – Summaries of EU legislation - http://europa.eu/legislation_summaries/budget/l34020_en.htm מדיה וקבצים בנושא תקציב האיחוד האירופי בוויקישיתוף European Commission, The European Union Budget at a Glance, p. 2 Ibid http://ec.europa.eu/budget/explained/faq/faq_en.cfm#2011 Stevens, Brussels Bureaucrats? The Administration of the European Union, pp. 10-13 http://europa.eu/legislation_summaries/budget/l34020_en.htm Šimović, Hrvoj, “The European Union Budget”, p. 249 http://ec.europa.eu/budget/explained/budg_system/legal_bases/legal_en.cfm#aii European Commission, The European Union Budget at a Glance, p. 6 Begg, An EU Tax Overdue Reform or Federalist Fantasy? p. 4 Ibid, p. 3 European Commission, The European Union Budget at a Glance, p. 6 Ibid Šimović, Hrvoj, “The European Union Budget”, pp. 247-248 European Commission, The European Union Budget at a Glance, p. 6 Stevens, Brussels Bureaucrats? The Administration of the European Union, pp. 13-14 http://ec.europa.eu/budget/explained/budg_system/financing/fin_en.cfm European Commission, Investing in our common future: The budget of the European Union, pp. 3-11 http://ec.europa.eu/budget/explained/budg_system/fin_fwk0713/fin_fwk0713_en.cfm http://ec.europa.eu/budget/explained/budg_system/flex/flex_en.cfm#urgence http://ec.europa.eu/budget/explained/budg_system/fin_fwk0713/fin_fwk0713_en.cfm http://ec.europa.eu/budget/explained/budg_system/fin_fwk0713/fin_fwk0713_en.cfm http://ec.europa.eu/budget/explained/budg_system/fin_fwk0713/fin_fwk0713_en.cfm European Commission, The European Union Budget at a Glance, p. 5 http://ec.europa.eu/budget/explained/budg_system/fin_fwk0713/fin_fwk0713_en.cfm http://ec.europa.eu/budget/explained/budg_system/fin_fwk0713/fin_fwk0713_en.cfm European Commission, The European Union Budget at a Glance, p. 8 http://ec.europa.eu/budget/explained/management/deciding/deciding_detail/decide_detail_en.cfm European Commission, The European Union Budget at a Glance, p. 8 Ibid http://ec.europa.eu/budget/explained/management/deciding/deciding_detail/decide_detail_en.cfm http://ec.europa.eu/budget/explained/management/deciding/deciding_detail/decide_detail_en.cfm http://ec.europa.eu/budget/explained/management/deciding/deciding_detail/decide_detail_en.cfm http://ec.europa.eu/budget/explained/reports_control/index_en.cfm http://ec.europa.eu/dgs/budget/index_en.htm Begg, An EU Tax Overdue Reform or Federalist Fantasy? pp. 10-14 Ibid, 12-18