אמנת שנגן

אמנת שֶנְגֶן היא הסכם שנחתם בין מדינות באירופה על הנהגת מדיניות הגירה וביקורת גבולות מתואמת. על האמנה חתומות 29 מדינות (כל מדינות האיחוד האירופי מלבד אירלנד ובולגריה בתוספת איסלנד, ליכטנשטיין, נורווגיה ושווייץ, שאינן חברות באיחוד). מבין המדינות החתומות רק 27 מיישמות את האמנה הלכה למעשה, והאחרות מתכננות להצטרף במועד מאוחר יותר. בין המדינות המיישמות את האמנה הוסרה ביקורת הגבולות והונהגה ויזה אחידה ("ויזת שנגן", התקפה לכל 27 המדינות). עם זאת, מדיניות ההגירה נשארה באחריותה של כל מדינה בנפרד. האמנה נחתמה ב-14 ביוני 1985 באונייה על נהר המוזל, בקרבת העיירה שנגן (Schengen) בלוקסמבורג, קרוב לגבול עם צרפת וגרמניה. על האמנה חתמו חמש המדינות האירופיות השכנות שהיוו כחלק מהאיחוד האירופי באותה תקופה: בלגיה, צרפת, גרמניה, לוקסמבורג והולנד. האמנה שמה קץ לביקורת הגבולות בין המדינות החותמות ("אזור שנגן"), והביאה להרמוניזציה של מעברי הגבול החיצוניים. במקור לא היה ההסכם קשור לאיחוד האירופי, אבל מאוחר יותר הפך לאחת מסמכויות האיחוד, אם כי בין המדינות החותמות גם מדינות שאינן חברות בו. עם השנים נתווספו מדינות נוספות להסכם, וכיום חתומות עליו, כאמור, 29 מדינות. לפני הסכמי שנגן היו צריכים אזרחי מערב אירופה להראות תעודת זהות או דרכון כדי לחצות את הגבול למדינות השכנות. אזרחיהן של כמה מדינות נזקקו להוציא ויזה נפרדת לכל מדינה אירופית שבה רצו לבקר. לאורך היבשת ולרוחבה הייתה פרושה רשת של מעברי גבול, שפגעה בתנועה ובסחר, מה שגרם לעיכובים ולהפסדים כלכליים בקרב עסקים ומבקרים באירופה. מאז יישום ההסכם בוטלו עמדות ביקורת הגבולות בין המדינות החברות, ולעיתים קרובות אף נהרסו וסולקו. התנועה במכוניות אינה נעצרת בגבול, ואין עוד בדיקת דרכונים או תעודות זהות במעבר בין מדינות - בין אם ביבשה, בים או באוויר. אזרחים של מדינות מחוץ לאירופה המבקרים באירופה כתיירים וזקוקים לוויזה כדי להיכנס לאזור שנגן, צריכים לקבל רק ויזה אחת ("ויזת שנגן") התקפה לכל מדינות ההסכם, שאותה עליהם לבקש משגרירות המדינה הראשונה שאליה הם מתכוונים להיכנס. ויזה זו מאפשרת להם לבקר בכל מדינות אזור שנגן ללא הפרעה. במקרים יוצאי-דופן ניתן להגביל ויזה כזו כך שתהיה תקפה רק לכמה מהמדינות באזור, אולם מקרים כאלה הם נדירים. אזרחי מדינות מחוץ לאיחוד האירופי שיש להם אישור-שהייה באחת ממדינות שנגן רשאים להיכנס לכל אחת מהמדינות האחרות ולשהות בהן עד שלושה חודשים. כדי לשהות באחת המדינות תקופה ארוכה יותר עליהם לקבל אישור-שהייה ממדינה זו. אזרחי חוץ שיש להם אישור למגורים ארוכי-טווח באחת ממדינות שנגן רשאים, בנסיבות מסוימות, להתגורר במדינות אחרות החתומות על האמנה. אמנת שנגן לא רק שמסירה את ביקורת הגבולות בין המדינות החברות, אלא קובעת גם כי על החברות לתאם את ביקורת הגבולות החיצונית שלהן (כלומר, כלפי מדינות שאינן חברות בהסכם). פרטים לגבי מערך ביקורת הגבולות, פיקוח על הגבולות והתנאים הנדרשים כדי להתיר לאדם להיכנס לאזור שנגן, מתוארים בפרטי-פרטים בתקנת האיחוד האירופי בשם "קוד גבולות שנגן". ספציפית, סעיף 7 של הקוד קובע כי כל אדם הנכנס אל אזור שנגן מן החוץ עובר בדיקה מינימלית, הכוללת את וידוא זהותו על סמך מסמך מזהה, ואילו אזרחי מדינות שלישיות חייבים לעבור בדיקה מקיפה יותר, הכוללת גם את כל הדרישות לכניסה: מסמכים, ויזה, סטטוס תעסוקתי, אמצעי מימון, שיקולים ביטחוניים וכיוצא בזה. על-פי תקנות שנגן (סעיף 45), נדרשים בתי מלון ובתי אירוח אחרים לנהל רישום של שמות האורחים, וכן אזרחות ומספר תעודת זהות או דרכון של אורחים זרים. ספטמבר 2024 החלו סדקים באמנת שנגן. גרמניה, אוסטריה, פולין וצרפת הקימו מחסומי בקורת גבולות, מחשש להגירה בלתי חוקית אל מדינותיהם, לדוגמא: מסוריה בעקבות מלחמת האזרחים בה, חלק מהמהגרים פונים בבקשה לקבל מקלט מדיני. האיחוד האירופי החל לחשוש בעיקר ממשבר הומניטרי העשוי להתפתח בעקבות ההגירה, בעיקר ממדינות המזרח התיכון. כמו כן, הועלו חששות משינויים במערכות הפוליטיות באירופה. במספר מדינות כמו שוודיה, פינלנד, אוסטריה והולנד הודחו מהשלטון מפלגות ותיקות שהמשיכו לתמוך בעיקרי אמנת שנגן ואילו מפלגות ימין אנטי-הגירה זכו לאהדה. נושאת הדגל שרת הפנים של גרמניה, ננסי פזר, אשר הצהירה על חידוש בקורת בגבולותיה לבדיקות מדגמיות, אולם הצהרתה סחפה את יתר המדינות כדוגמת אוסטריה, ופולין לחדש את בקורת הגבולות, למניעת מהגרים מגרמניה לתחומי מדינותיהם, כגון: מסתננים וגורמים שליליים לתחומי האיחוד האירופי. ישנן מדינות כדוגמת הולנד ודנמרק המקשות את תנאי הסף למבקשי מקלט ולדוגמא מונעות איחוד משפחות, מחייבות להוכיח יכולת כלכלית לממן את שהותם בתחומי מדינתם ועוד. בעיקר קיים חשש מהשלכות ארוכות טווח שעשויות לאיים על האיחוד האירופי והמשך קיומה של אמנת שנגן. ראש ממשלת הונגריה, ויקטור אורבן, אשר מצוי במסלול התנגשות עם האיחוד ומקבל קנסות למכביר, בגלל מניעת כניסת מהגרים לארצו. אורבן חוכך כפיים על סיבוב הפרסה שמובילה ממשלת גרמניה. על פי סעיפים 21–23 של קוד הגבולות רשאית מדינה חברה להפעיל מחדש ביקורת גבולות לזמן קצר, אם נקבע שהדבר חיוני לביטחונה הלאומי, אבל לשם כך עליה לעבור הליך התייעצות המוסדר בתקנות. דבר זה קרה בפורטוגל בזמן אליפות הכדורגל יורו 2004, ובצרפת במשך הטקסים לציון 60 שנה ליום הניצחון במלחמת העולם השנייה. נעשה שימוש בסעיפים אלו בצרפת פעם נוספת מעט אחר-כך, אחרי הפיגועים בתחבורה הציבורית בלונדון ב-2005. פינלנד הנהיגה מחדש ביקורת גבולות זמנית במהלך אליפות העולם באתלטיקה ב-2005; גרמניה עשתה זאת במונדיאל 2006 ופעם נוספת בעת פסגת ה-G8 ב-2007. חוקי שנגן כוללים גם תקנות לשיתוף מידע מודיעיני, כגון מידע על אנשים, מסמכים אבודים וגנובים, כלי רכב וכדומה, באמצעות ה-SIS. פירושו של דבר הוא שבני-אדם מבוקשים או כאלה הנחשבים "בעייתיים" אינם יכולים פשוט "להיעלם" באמצעות מעבר למדינת שנגן אחרת. על-פי סעיף 41 להסכם, המשטרה ממדינת שנגן אחת רשאית לחצות את הגבול למדינה השכנה כדי לרדוף אחרי אנשים חשודים עד למרחק 30 קילומטר ("מרדף חם"). על השוטרים להיות לבושים מדים או להיות ברכב המסומן כרכב משטרה, והשימוש בכלי נשק מותר רק למטרות הגנה עצמית. מדינות שנגן רבות הנהיגו הסכמים דו-צדדיים נוספים בינן לבין שכנותיהן, המאפשרים שיתוף פעולה הדוק יותר בין כוחות המשטרה במדינות אלו; הסכמים כאלה מותרים במפורש על פי הסכמי שנגן. שיתופי-פעולה כאלה כוללים, בין השאר, תדרי-רדיו משטרתיים משותפים, מרכזי בקרה משטרתיים ויחידות גישוש משותפות באזורי גבול. הוחלט שממאי 2023 כניסה למדינות שנגן תדרוש השגת אישור בתשלום. מדובר בתוכנית המכונה ETIAS (European Travel Information and Autorization System), אשר עלתה לדיונים מאז 2016 ואושרה על-ידי מועצת האיחוד האירופי, במטרה להדק את הבקרה על הגבולות של 26 מדינות החברות באמנת שנגן, בהיבט הביטחוני ובהיבט הבקרה על מהגרים. רוב המדינות החתומות על אמנת שנגן הן חברות האיחוד האירופי, שביטל את כל המכסים בין המדינות החברות בו; לפיכך אין בדיקות מכס במעבר בין מדינות האיחוד. עדיין קיימת בדיקת מכס בין מדינות שנגן השייכות לאיחוד האירופי לבין שלוש מדינות שנגן שאינן חברות בו (איסלנד, נורווגיה ושווייץ). כמו כן, קיימות גם בדיקות מכס בין האיחוד האירופי לבין האזורים הלא-אירופיים של מדינות האיחוד, שאינם חלק מ"אזור המכס והמע"מ" באיחוד האירופי: למשל, בין הלגולנד לבין גרמניה גופא. במעבר בין שתי מדינות באיחוד האירופי שאחת מהן אינה חברה באזור שנגן, מתקיימת ביקורת דרכונים/תעודות זהות, אך לא ביקורת מכס – כך למשל המצב במעבר בין אירלנד לאירופה היבשתית. כמה מהחברות באמנת שנגן שומרות על בדיקות בחיפוש אחר חומרים אסורים. לדוגמה, מדיניות הסמים ההולנדית שונה מזו הצרפתית, ואדם עלול לקנות סמים בהולנד ולמכור אותם בצרפת בשוק השחור; לכן צרפת עשויה לדרוש לבדוק בכליו של מי שנכנס אליה מארצות השפלה. כך גם שוודיה ופינלנד שמרו על בדיקת מכס שנועדה לטפל בהברחות סמים ואלכוהול. האמנה מאפשרת בדיקות כאלה, ובלבד שלא עוצרים מכוניות אלא אם קיים חשש ממשי להברחה. נורווגיה ואיסלנד, שאינן חברות באיחוד האירופי, אוכפות אותה רמה של ביקורת מכס לכל המדינות שאינן חברות "ההסכם הנורדי", כולל מדינות שנגן האחרות. להלן התאריכים בהם חתמו המדינות על ההסכמים. היישום בפועל התחיל כמה שנים לאחר תאריך החתימה; במקרה של חמש החותמות הראשונות לא הוחל ביישום עד 1995. 14 ביוני 1985 – בלגיה, צרפת, לוקסמבורג, גרמניה, הולנד 27 בנובמבר 1990 – איטליה 25 ביוני 1992 – ספרד, פורטוגל 6 בנובמבר 1992 – יוון 28 באפריל 1995 – אוסטריה 19 בדצמבר 1996 – דנמרק, פינלנד, איסלנד, נורווגיה, שוודיה 1 במאי 2004 – אסטוניה, הונגריה, לטביה, קפריסין (עדיין לא מיושם בפועל), פולין, ליטא, מלטה, סלובניה, סלובקיה, צ'כיה 16 באוקטובר 2004 – שווייץ 1 בינואר 2007 – רומניה (עדיין לא מיושם בפועל באופן מלא), בולגריה (עדיין לא מיושם בפועל באופן מלא) 28 בפברואר 2008 – ליכטנשטיין 1 בינואר 2023 – קרואטיה 26 במרץ 1995 – בלגיה, לוקסמבורג, הולנד, גרמניה, צרפת, ספרד, פורטוגל 1997 – איטליה (26 באוקטובר), אוסטריה (1 בדצמבר). יוון (8 בדצמבר) יישמה את ההסכם תאורטית אך בפועל משמר הגבול המשיך לפעול עד 2000 26 במרץ 2000 – יוון יישמה את ההסכם במלואו 25 במרץ 2001 – דנמרק, פינלנד, נורווגיה, שוודיה, איסלנד 21 בדצמבר 2007 – מלטה, צ'כיה, סלובקיה, ליטא, לטביה, אסטוניה, פולין, סלובניה, הונגריה 12 בדצמבר 2008 – שווייץ 19 בדצמבר 2011 – ליכטנשטיין – עד ליישום נוצרה בעיה בשמירת הגבול הפתוח בין ליכטנשטיין לשווייץ הסמוכה, כפי שהיה מאז 1923. כפתרון לבעיה, כל הדרכים בין המדינות הושמו תחת מעקב מצלמות אבטחה, ובנוסף מנחת המסוקים במדינה קיבל טיסות נכנסות רק ממדינות שנגן. 1 בינואר 2023 – קרואטיה 31 במרץ 2024 – בולגריה ורומניה במעבר ימי ואווירי, בשלב זה עדיין מתבצעת ביקורת במעברי הגבול היבשתיים. כלולים באמנת שנגן: כל החלקים של פורטוגל וספרד שאינם ביבשת אירופה: האיים האזוריים מדיירה סאוטה, מלייה והאיים הקנריים להלן רשימת הטריטוריות שבשליטת המדינות החברות בהן ההסכם אינו חל: הר אתוס, אזור אוטונומי ואתר דתי חשוב ביוון, קיבל פטור מיוחד מאמנת שנגן, המאפשר לו לשמור על האיסור המסורתי על כניסת נשים לתחומו. העיר ליביניו באיטליה היא שטח דיוטי-פרי (ללא מיסים) ולפיכך שומרת על בדיקות מכס ומשמר גבול. האי הלגולנד ומובלעת ביזינגן שבשליטת גרמניה כל החלקים החוץ-אירופיים של צרפת האנטילים ההולנדיים וארובה השייכות להולנד סבאלבארד השייכת לנורווגיה. גרינלנד ואיי פארו השייכות לדנמרק רשמית אינן כלולות בהסכם, אך משולבות בו: נוסעים בין מדינות אלו ואזור שנגן פטורים מביקורת דרכונים, אך אינם כלולים בחוקי האיחוד האירופי לתנועה חופשית של סחורות ואנשים. סן מרינו אינה חלק מאזור שנגן באופן רשמי, אולם יש לה גבול פתוח עם איטליה; עם זאת, מדי פעם מתנהלות בדיקות אקראיות של הקאראביניירי האיטלקים, של משטרת סן מרינו ושל "המשמר הפיננסי", כוח משטרתי-צבאי הכפוף למשרד האוצר האיטלקי. מונקו, הגובלת בצרפת ובים התיכון: היישום בפועל הוא כאילו מונקו היא חלק מצרפת, והרשויות הצרפתיות מפעילות את ביקורת הכניסה והיציאה לאזור שנגן בנמל מונקו. קריית הוותיקן הביעה את רצונה להצטרף להסכם שנגן. יש לה כבר גבול פתוח עם איטליה, אולם הנהגת ההסכם תאפשר שיתוף-פעולה קרוב יותר בגישה למאגרי המידע של מערכת המידע של שנגן (Schengen Information System). אנדורה לא הצטרפה לאזור שנגן, ומעברי הגבולות בינה לבין שתי שכנותיה, צרפת וספרד, נותרו על כנם. על פי רוב, אזרחים מחוץ לאיחוד שברשותם ויזת שנגן בתוקף, רשאים להיכנס למדינה מצרפת או מספרד, מבלי לעצור לביקורת במעבר הגבול. אירלנד והממלכה המאוחדת, (לפני הפרישה מהאיחוד האירופי), הן שתי החברות היחידות באיחוד האירופי שלא חתמו על אמנת שנגן: שתיהן קיבלו אישור לבחור שלא להצטרף לאמנה (באנגלית opt-out). בין בריטניה ואירלנד יש "אזור נסיעה משותף" ללא ביקורת גבולות; לפיכך כל עוד בריטניה לא תצטרף לאזור שנגן, אירלנד אינה יכולה להצטרף לאזור שנגן בלי לבטל את ההסכם עם בריטניה, מה שיחייב ביקורת בגבול היבשתי בינה לבין צפון אירלנד, שהיא חלק מהממלכה המאוחדת. בריטניה, מצידה, אינה מראה סימנים כי רצונה לוותר על מערכת ביקורת הגבולות הלאומית שלה. ב-1999 ביקשו הממלכה המאוחדת ואירלנד להצטרף לכמה מהתקנות הכלולות בהסכם שנגן, והבקשה אושרה ב-29 במאי 2000 על ידי מועצת האיחוד האירופי. לפיכך, שותפות בריטניה ואירלנד בהחלטות המועצה הנוגעות לשיתוף-פעולה משטרתי, אבל לא בתקנות הנוגעות למקלט מדיני, ויזות וביקורת גבולות. אי-רצונה של ממשלת בריטניה להצטרף לאמנת שנגן ספג ביקורת מצד בית הלורדים, שהאשים את הממשלה בהכשלת המאבק נגד פשיעה בינלאומית, כיוון שלבריטניה אין גישה למאגרי המידע של מערכת המידע של שנגן (Schengen Information System או SIS), הכוללת מידע על בני-אדם בעלי עבר בעייתי. באוקטובר 2007 הכריזה ממשלת בריטניה על תוכניות להקמת מערכת ביקורת גבולות אלקטרונית עד שנת 2009, מה שהוביל לשמועות על ביטול "אזור הנסיעה המשותף" עם אירלנד. בתגובה על השמועות הודיע ראש ממשלת אירלנד, "לשאלה אם זהו סופו של אזור הנסיעה המשותף והאם עלינו להצטרף לשנגן, התשובה היא 'לא'". מדיה וקבצים בנושא אמנת שנגן בוויקישיתוף רויטל בלומנפלד, 14.6.1985 / נחתמה מדיניות ההגירה באירופה, באתר הארץ, 14 ביוני 2012 סעיף 21 באמנת שנגן. אסף אוני, חזון הגבולות הפתוחים של אירופה מתערער, ורק במדינה אחת מחככים ידיים בהנאה, באתר גלובס, 03 באוקטובר 2024 מיכל רז-חיימוביץ', ‏ממאי 2023 ישראלים יידרשו לקבל אישור כניסה למדינות באירופה, באתר גלובס, 8 במאי 2022 דיווח באתר שגרירות יוון בארצות הברית, 2001. טקסט ההחלטה (אנגלית)