חוק בנק ישראל

חוק בנק ישראל הוא החוק שמכוחו פועל בנק ישראל. באוגוסט 1954 אישרה הכנסת את חוק בנק ישראל, התשי"ד-1954, והחוק נכנס לתוקף ב-1 בדצמבר 1954, יום הנחשב ליום היווסדו של הבנק. ב-16 במרץ 2010 אישרה הכנסת את חוק בנק ישראל, התש"ע-2010, שמחליף את החוק הקודם, וזה נכנס לתוקף ב-1 ביוני 2010. החוק קבע את הקמתו של בנק ישראל, שתפקידיו "לנהל, להסדיר ולכוון את מערכת המטבע וכן להסדיר ולכוון את מערכת האשראי והבנקאות בישראל, בהתאם למדיניותה הכלכלית של הממשלה ולהוראות חוק זה, על מנת לקדם באמצעים מוניטאריים: (1) ייצוב ערכו של המטבע בישראל ומחוץ לישראל; (2) רמה גבוהה של ייצור, תעסוקה, הכנסה לאומית והשקעות הון בישראל." (סעיף 3 לחוק) קביעה זו מקנה לבנק סמכויות פעולה בתחום המוניטרי, אך מחייבת אותו לפעול בהתאם למדיניותה הכלכלית של הממשלה, ובכך מגבילה את עצמאותו. החוק קובע כי בראש הבנק עומד נגיד, הממונה על ידי נשיא המדינה על פי המלצתה של הממשלה לתקופה של חמש שנים, עם אפשרות להארכה. הנגיד מנהל את הבנק ומשמש יועץ לממשלה בענייני מטבע ובעניינים כלכליים אחרים. הממשלה ממנה, תוך התייעצות עם הנגיד, גם משנה לנגיד או שני משנים לנגיד. החוק קובע את התנאים להפסקת כהונתם של הנגיד והמשנה לנגיד. הממשלה תמנה ועדה מייעצת לבנק, ובה לא יותר מאחד-עשר חברים, שבראשם יושב ראש וסגנו. כן תמנה הממשלה מועצה מייעצת, שתהיה מורכבת מחברי הוועדה ועוד עשרה חברים. הוועדה והמועצה מייעצות לנגיד (אך אין להן סמכות לקבל החלטות המחייבות את הנגיד), ועל הנגיד להיות נוכח בישיבותיהן. לבנק ישראל סמכות בלעדית להנפיק מטבע, שהוא הילך חוקי בישראל, בסכום שלא יעלה על הסכום שקבע הנגיד. הבנק רשאי לרכוש, להחזיק ולהעביר זהב, מטבע חוץ וניירות ערך של ממשלות זרות. הבנק מסדיר את האשראי הבנקאי ובסמכותו לקבוע את הנזילות של בנק. עם כניסתו לתוקף של החוק, בוטלו חוקים שקדמו לו: פקודת שטרי בנק, תש"ח-1948 פקודת המטבע, תש"ח-1948, למעט הסעיפים 1 ו-2 שבה פקודת מטבעות קטנות, תש"ט-1948 במסגרת תוכנית הייצוב הכלכלית של 1985 תוקן סעיף 45 ונוסף סעיף 45א בחוק בנק ישראל. על פי התיקון (בניגוד למדיניות הנוהגת בבנקים מרכזיים אחרים בעולם כגון הפדרל ריזרב) אסור לבנק ישראל להדפיס כסף על מנת לממן את הוצאות הממשלה, לפני תיקון החוק הממשלה הייתה יוזמת ומחייבת את הבנק לעשות כן. מדובר תיקון משמעותי בהגברת עצמאותו של בנק ישראל כמתכנן המדיניות המוניטרית של ישראל. בשנות ה-90 פעלו שתי ועדות שעסקו בבחינתו של חוק בנק ישראל: ועדה ציבורית בראשות פרופ' צבי זוסמן (לשעבר המשנה לנגיד) במהלך כהונת יצחק רבין, וועדה פנימית של בנק ישראל, בראשות ד"ר דוד קליין. בדצמבר 1997 מינה ראש הממשלה, בנימין נתניהו, בעקבות יוזמה של הנגיד יעקב פרנקל, את הוועדה לבחינת חוק בנק ישראל, בראשות שופט בית המשפט העליון בדימוס, דב לוין, וחבריה היו פרופ' חיים בן-שחר מאוניברסיטת תל אביב, נגיד בנק ישראל לשעבר ארנון גפני, יו"ר המועצה המייעצת שלמה לורנץ, סגן שר האוצר לשעבר יחזקאל פלומין, פרופ' אלכס צוקרמן מאוניברסיטת תל אביב ועו"ד יעקב רובין. הוועדה הגישה את המלצותיה לממשלה בדצמבר 1998. גיבושה של הצעת חוק בנק ישראל, בהתאם להמלצותיה של הוועדה, נמשך שנים רבות. ב-15 ביולי 2009 פורסם תזכיר חוק בנק ישראל, שבגיבושו עסקו משרד האוצר ובנק ישראל בשיתוף עם משרד ראש הממשלה ומשרד המשפטים. בפברואר 2010 הניחה הממשלה על שולחן הכנסת את הצעת חוק בנק ישראל, ובה הצעה לחוק שיחליף את חוק בנק ישראל, התשי"ד-1954. דברי ההסבר להצעת החוק נימקו את הצורך בחוק החדש: חוק בנק ישראל, התשי"ד-1954 שיקף את התפישות שרווחו לפני למעלה מיובל שנים לגבי תפקידיו של בנק מרכזי, ונשען במידה רבה על החשיבה הכלכלית של אותה תקופה. בשני העשורים האחרונים נערכו במדינות רבות רפורמות חשובות ומקיפות בחקיקה הנוגעת לבנקים המרכזיים, בדגש על עצמאותם, ובעיקר אי-תלותם במערכת הפוליטית, ועל יעדיהם הרצויים. בדצמבר 1997 מונתה ועדה בראשות שופט בית המשפט העליון בדימוס דב לוין, כדי לבחון את השינויים הנדרשים בחוק בנק ישראל. לאחר בחינה מעמיקה של הנושא, לרבות לימוד השוואתי של הנהוג בעולם, המליצה הוועדה על שינויים התואמים את הנורמות הבינלאומיות. השינויים העיקריים שנעשו בעולם ואשר נכללו בהמלצות ועדת לוין, הם בשני תחומים: האחד, קביעה בחוק שהיעד העיקרי של הבנק המרכזי הוא שמירה על יציבות מחירים; והשני, חיזוק עצמאותו, מכוח חוק, של הבנק המרכזי בקביעת הכלים להגשמת יעדיו ובדרך הפעלתם. מחקרים עיוניים, מחד גיסא, והניסיון המעשי, הביאו להכרה, בארץ ובעולם, שהתחזקה במהלך השנים ובפרט החל משנות השמונים של המאה העשרים, כי יציבות מחירים הכרחית לשם השגת צמיחה בת-קיימא מאידך גיסא, ורמה גבוהה של השקעות ותעסוקה לאורך זמן. עוד התבססה ההכרה שמדיניות מוניטרית היא הכלי היעיל ביותר להשפעה על קצב האינפלציה ולשמירה על יציבות מחירים. נוסף על כך נמצא קשר חיובי וברור בין מידת עצמאותם של בנקים מרכזיים בעולם לבין מידת ההצלחה של מדינות רבות בהורדת האינפלציה ובשמירתה ברמה נמוכה ויציבה. מקובל כיום בעולם, כי לבנק מרכזי, המצויד בכלי מדיניות נאותים, שאותם הוא מוסמך להפעיל לפי שיקול דעתו הבלעדי, יש יתרון ברור בהבטחת יציבות מחירים; אך הממשלה היא הקובעת את תחום יציבות המחירים. חלוקת העבודה והאחריות היא זו: על הבנק המרכזי לפעול באמצעות הכלים שברשותו לשמירה על יציבות מחירים, ובכפוף לכך לסייע לממשלה בהשגת יעדים נוספים, במיוחד צמיחה ותעסוקה; ועל הממשלה לפעול, באמצעות המדיניות התקציבית ושינויים מבניים תומכי תחרות, לשם השגת היעדים הריאליים, ובכלל זה צמיחה, תעסוקה ואיזון סביר במאזן התשלומים. המשבר הפיננסי העולמי שפרץ בשנת 2007 וההתמודדות עם השלכותיו המחישו את תפקידם החיוני של הבנקים המרכזיים בחתירה ליציבות פיננסית ובהבטחתה. הניסיון שנצבר מאז פרוץ המשבר מוכיח כי לבנק מרכזי עצמאי, המצויד בכלי מדיניות נאותים, שאותם הוא מוסמך להפעיל לפי שיקול דעתו הבלעדי, יש יתרון ברור גם בתחום היציבות הפיננסית, והוא יכול לשמש זרוע חיונית המסייעת ותומכת במדיניות הממשלה בתחום זה. בצד קביעה ברורה כאמור בדבר מטרות הבנק המרכזי ומתן עצמאות לבנק - בין השאר, בקביעה ובהפעלה של כלי המדיניות - יש לבנות מנגנונים לבקרה ציבורית ופנימית, כדי להבטיח שעצמאות הבנק המרכזי תלווה באחריות, דיווחיות (Accountability) ושקיפות כלפי הרשות המבצעת, הרשות המחוקקת והציבור. החלפתו של חוק קיים בחוק חדש היא צעד נדיר בחקיקה בישראל, משום שהדרך המקובלת להתאמתו של חוק לשינויים נדרשים היא עריכת תיקונים בו (וכך נעשה פעמים אחדות גם בחוק בנק ישראל, התשי"ד-1954). החלפתו של החוק משקפת שינוי מהותי ונרחב בתוכנו. במהלך הדיון בוועדת הכספים הוחלף תוכנו של פרק י"ד להצעה, העוסק בשכר עובדי הבנק, בעקבות מאבק שהתנהל סביב פרק זה. מאבק שהובילה יו"ר ועד העובדים הארצי, ניצה קסיר, בתמיכה וסיוע של עופר עיני יו"ר ההסתדרות הכללית וציון שמע, מחזיק תיק הבנקים וחברות הביטוח בהסתדרות. הרקע למאבק היה ניסיון של הנהלת בנק ישראל, בסיכום עם האוצר, להכניס לחוק בנק ישראל מנגנון קביעת שכר המדיר מהתהליך את ועד העובדים וההסתדרות, הכנסת הליך בוררות חובה (שיימשך כמעט שנה) וקביעת מנגנון שימנע מהוועד לנקוט בעיצומים. דברי ההסבר להצעת החוק עוסקים בשיקולים לקביעת פרק זה: כדי שלא לפגוע למעלה מן הנדרש בעקרון עצמאות הבנק המרכזי, מחד גיסא, ולהבטיח בקרה נאותה על שכר עובדיו, מאידך גיסא, מוצע לקבוע מנגנון לקביעת שינויים בשכר עובדי הבנק ולבקרה על כך. נוסף על אישור השינויים בשכר של עובדי הבנק בידי המועצה, שהרכבה ואופן מינוי חבריה מהווים בקרה ציבורית בעניין זה, מוצע גם כי תוקם ועדה מקצועית לענייני שכר, שתחליט בנוגע לחילוקי דעות, ככל שיהיו, בין שר האוצר לבין הבנק לגבי השינויים הנדרשים בשכר או לגבי קיומן של חריגות שכר. תיקון נוסף בהצעה הוכנס ביוזמתה של ח"כ שלי יחימוביץ', והוא הוספת "צמצום פערים חברתיים" ליעדי הבנק. יעד זה נוסף חרף התנגדות הנגיד, סטנלי פישר, שטען שאין לו כלים להגשמתו. בחוק, שאושר תוך כשישה שבועות מיום הגשתו, הוגדרו מחדש מטרות הבנק: (1) לשמור על יציבות מחירים, וזאת כמטרה מרכזית. תחום יציבות המחירים נקבע על ידי הממשלה, בהתייעצות עם הנגיד. (2) לתמוך במטרות אחרות של המדיניות הכלכלית של הממשלה, במיוחד צמיחה, תעסוקה וצמצום פערים חברתיים, בתנאי שלדעת הוועדה המוניטרית של הבנק לא תהיה בכך פגיעה בהשגת יציבות המחירים לאורך זמן; לעניין זה, "יציבות מחירים לאורך זמן" – מצב שבו צופה הוועדה, על בסיס המדיניות המוניטרית שקבעה, ששיעור האינפלציה יהיה בתחום יציבות המחירים שנקבע, בתוך תקופה שלא תעלה על שנתיים; (3) לתמוך ביציבותה של המערכת הפיננסית ובפעילותה הסדירה. החוק קובע גם את תפקידיו של הבנק: (1) לנהל את המדיניות המוניטרית; (2) להחזיק את יתרות מטבע החוץ של המדינה ולנהלן; (3) לתמוך בפעילות הסדירה של שוק מטבע החוץ בישראל; (4) לשמש בנקאי של הממשלה; (5) להסדיר את מערכות התשלומים והסליקה במשק, במטרה להבטיח את יעילותן ויציבותן, לרבות בהתאם לחוק מערכות תשלומים, התשס"ח–2008; (6) להנפיק מטבע, להסדיר את מערכת המזומנים במשק ולכוונה; (7) לקיים את הפיקוח וההסדרה של מערכת הבנקאות על פי סמכויותיו לפי חוקי הבנקאות ולפי כל דין אחר. החוק מדגיש את עצמאותו של הבנק: "הבנק יהיה עצמאי בבחירת פעולותיו ובהפעלת סמכויותיו לשם השגת מטרותיו ולמילוי תפקידיו" (סעיף 5 לחוק). החוק קובע כי בראש הבנק עומד נגיד, הממונה על ידי נשיא המדינה על פי המלצתה של הממשלה לתקופה של חמש שנים, עם אפשרות להארכה לתקופה נוספת אחת בלבד. הנגיד מנהל את הבנק ומשמש יועץ לממשלה בעניינים כלכליים, לרבות לעניין צמצום פערים חברתיים וצמצום אי-שוויון בחלוקת ההכנסות בחברה. הממשלה תמנה, לפי המלצת הנגיד, גם משנה לנגיד. החוק קובע את התנאים להפסקת כהונתם של הנגיד והמשנה לנגיד. בבנק תפעל ועדה מוניטרית, שתפקידה לקבוע את המדיניות להשגת מטרות הבנק, ובכלל זה את המדיניות המוניטרית, לעקוב אחר ביצועה של המדיניות שנקבעה, ולהחליט על הפעולות לפי חוק זה שעל הבנק לנקוט כדי להשיג את מטרות הבנק (ובפרט להחליט על שיעור הריבית). הנגיד עומד בראש הוועדה, וכן חברים בה המשנה לנגיד ועובד נוסף של הבנק, ושלושה נציגי ציבור. בבנק תפעל מועצה מינהלית, שהנגיד חבר בה, ותפקידיה: (1) לפקח על ההתנהלות התקינה והיעילה של הבנק; (2) לדון בתוכנית העבודה השנתית של הבנק; (3) לאשר את התקציב השנתי לפעילות המינהלית של הבנק; (4) לאשר את הדוח הכספי השנתי של הבנק; (5) לאשר את תנאי השכר של עובדי הבנק והשינויים שיחולו בהם, לרבות התנאים הנלווים, וכן את מבנה השכר בבנק; (6) למנות לבנק מבקר פנימי, לפי הצעת ועדת הביקורת; המועצה מוסמכת להפסיק את כהונת המבקר הפנימי לפי סעיף 12(א)(3) לחוק הביקורת הפנימית; (7) לדון ולהחליט בהמלצות ועדת הביקורת בעניינים המפורטים בסעיף 24(2) ו-(3); (8) למנות צוות לתיקון ליקויים כמשמעותו בסעיף 21א (ב) לחוק מבקר המדינה; על אף הוראות הסעיף האמור, בראש הצוות לתיקון ליקויים יעמוד הנגיד; (9) למנות רואה חשבון מבקר לבנק ולסיים את העסקתו. המועצה תמנה שבעה חברים, והם הנגיד, המשנה לנגיד וחמישה נציגי ציבור. לבנק ישראל סמכות בלעדית להנפיק מטבע, שהוא הילך חוקי בישראל. הבנק רשאי לעשות עסקאות בשוקי ההון, הכספים ומטבע החוץ, לגבי ניירות ערך, מטבע, זהב או כל נכס או מכשיר אחר המקובל בשווקים אלה. הבנק מסדיר את האשראי הבנקאי ובסמכותו לקבוע את הנזילות של בנק. פרק י"ד לחוק עוסק בקביעת שכר עובדי הבנק. חוק בנק ישראל, התש"ע-2010 נכנס לתוקף ב-1 ביוני 2010, אך במועד זה טרם הוקמו שני גופים עיקריים שנקבעו בחוק החדש: הוועדה המוניטרית והמועצה המינהלית. גופים אלה הוקמו יותר משנה לאחר מכן. החל משנת 2014, מספר חודשים לאחר כניסתה של קרנית פלוג לתפקיד התפטר גם גד פרופר שכיהן כיו”ר המועצה המינהלית, ופרופ’ רפי מלניק מהוועדה המוניטרית. מאז ולאורך תקופה ארוכה תפקדו המועצה המנהלית והוועדה המוניטרית באופן חלקי (גם עקב סיום התפקיד של חברים נוספים), בשל אי מינוי של חברים לשני גופים אלו. וזאת בניגוד לנדרש לפי החוק. רק באוקטובר 2017 מונו חברי הוועדה המוניטרית, ובדצמבר 2017 ואפריל 2018 מונו חברי מועצה. חוק בנק ישראל, התש״ע–2010, ספר החוקים הפתוח, באתר ויקיטקסט היסטוריית החקיקה של חוק בנק ישראל, התש"ע-2010, במאגר החקיקה הלאומי באתר הכנסת חוק בנק ישראל, התשי"ד-1954, באתר "נבו" היסטוריית החקיקה של חוק בנק ישראל, התשי"ד-1954, במאגר החקיקה הלאומי באתר הכנסת תזכיר חוק בנק ישראל, 15 ביולי 2009 הצעת חוק בנק ישראל, התש"ע-2010, ה"ח 485 מיום 3 בפברואר 2010 גד ברזילי ודוד נחמיאס, בנק ישראל: סמכות ואחריות, המכון הישראלי לדמוקרטיה, 1998 תומר אביטל, אושר חוק בנק ישראל; שטייניץ: "זהו רגע מיוחד וחגיגי", באתר כלכליסט, 16 במרץ 2010 חוק בנק ישראל, באתר של ח"כ שלי יחימוביץ' דברי ראש הממשלה בקבלת הפנים לרגל אישור חוק בנק ישראל, באתר של משרד ראש הממשלה, 21 באפריל 2010 מיכאל שראל, הרהורים על הצעת חוק בנק ישראל, באתר Economist.co.il, ‏19 בנובמבר 2009 חוק בנק ישראל (תיקון מס' 15), התשמ"ה-1985, ס"ח 1156 מ-7 באוגוסט 1985 בנק ישראל: "אנחנו לא מדפיסים כסף", באתר וואלה, 25 בפברואר 2009 מוטי בסוק, תוכנית הייצוב במבחן התוצאות, באתר TheMarker‏, 15 ביולי 2015 מאת אורה קורן, ‏פרופר וגילרמן: הסתרת דו"ח ועדת זוסמן - פריצת נורמות ציבוריות ותעתוע בציבור, באתר גלובס, 30 במרץ 1997 זאב קליין, ‏היסטוריה של ועדות, באתר גלובס, 29 בדצמבר 1998 זאב קליין והדס מגן, ‏הערכות: רוב לתומכי עמדותיו של פרנקל בוועדה לבחינת חוק בנק ישראל, באתר גלובס, 21 בדצמבר 1997 התייחסות משרד האוצר לדו"ח הוועדה לבחינת חוק בנק ישראל, באתר של משרד האוצר, 28 בדצמבר 1998 זאב קליין, ‏ההמלצה המרכזית: ועדה מוניטרית, באתר גלובס, 21 ביולי 1999 תזכיר חוק בנק ישראל, התשס"ט-2009, הופץ ב-15 ביולי 2009 על ידי משרד האוצר צבי לביא, חוק בנק ישראל החדש עבר בכנסת פה אחד, באתר ynet, 17 במרץ 2010 אמנון אטד, הנהלת בנק ישראל תכנס אחר הצהריים פגישה דחופה עם ועד העובדים, באתר כלכליסט, 3 בפברואר 2010 שלי יחימוביץ', הנגיד לא אהב את זה, אבל שיניתי את מטרות בנק ישראל כך שיכללו צמצום הפערים והגברת התעסוקה, נאום בכנסת ב-16 במרץ 2010 מוטי בסוק, פישר מתנגד למועמד של שטייניץ בוועדת האיתור של בנק ישראל, באתר TheMarker‏, 11 ביוני 2010 אדריאן פילוט, סטלה קורין ליבר, ‏דן פרופר יתמנה ליו"ר המועצה המינהלית של בנק ישראל, באתר גלובס, 19 במאי 2011 אדריאן פילוט, ‏אריאב לא יכהן בוועדה המוניטרית של בנק ישראל, באתר גלובס, 1 ביוני 2011 הוועדה המוניטרית של בנק ישראל מתנהלת ללא הייצוג הנדרש, על פי חוק, לנציגי ציבור, התנועה למען איכות השלטון בישראל, 12 ביוני 2016 (הקישור אינו פעיל, 11 באוגוסט 2018) רפי מלניק, מינויים בניוטרל בבנק ישראל, באתר כלכליסט, 18 באוקטובר 2015 מיקי פלד, אחרי שנתיים בהרכב חסר מונו חברים בוועדה המוניטרית של בנק ישראל, באתר כלכליסט, 2 באוקטובר 2017