חוק הגנת הדייר

חוק הגנת הדייר [נוסח משולב], תשל"ב-1972 איגד לקובץ יחיד אסופת חוקים ותקנות שנכתבו בין השנים 1933 עד 1971 והסדירו יחסים חוזיים בין דיירים ששוכרים דירות ובתי עסק לבין בעלי הנכסים. לאחר חקיקתו עבר החוק שינוי אחד בשנת 1983 (הוצאת 21 סוגי עסקים מהגנת החוק) ומספר שינויים מינוריים בין השנים 1980-2023. חוק הגנת הדייר מבוסס על כפייה ממשלתית של יחסים כלכלים בין בעלי נכסים לבין הדיירים ששוכרים את הנכסים שלהם (). העיוות הכלכלי שנוצר בגלל חוקי הגנת הדייר גרם לכך שכל חוזה שכירות חופשית בישראל כולל את המשפט "על חוזה זה לא יחול חוק הגנת הדייר", וזאת על אף שהחוק לא חל באף מקרה על בניינים שנבנו לאחר שנת 1968. דיירים שזכאים להגנת החוק ("דיירים מוגנים") זוכים לשלוש זכויות עיקריות: 1. דייר מוגן משלם שכר דירה שמפוקח על ידי הממשלה, ושיעורו נע בין 10-20% ממחיר שכירות חופשית. 2. דייר מוגן מקבל הגנה לא מוגבלת בזמן מפני פינוי ויכול להוריש אותה ליורשיו. 3. דייר מוגן זכאי להעביר את זכאותו לדיירים אחרים ולקבל בתמורה פיצוי כספי משמעותי מהדייר שהזכאות מועברת אליו. חוק הגנת הדייר הראשון בארץ ישראל בתקופת המנדט הבריטי נכתב כחוק עזר עירוני ופורסם על-ידי מאיר דיזנגוף, ראש עיריית תל אביב, בחודש אפריל 1933. חוק העזר הזה חל רק בתל אביב וקבע שכל חוזי השכירות של נכסים פרטיים או עסקיים יוארכו אוטומטית ושכר הדירה בהם מוקפא נומינלית. בשנת 1934 הרחיבה ממשלת המנדט את החוק והחילה אותו על דירות מגורים בכל חלקי הארץ ובשנת 1935 הוא הורחב גם לחוזי שכירות של בתי עסק. תוקף החוק המקורי היה שנה אחת אך הוא הוארך מדי שנה לשנה נוספת. במהלך מלחמת העולם השנייה נחקקו שני חוקי הגנת דייר נוספים: בשנת 1940 הוגבל שכר הדירה המרבי של דירות ובשנת 1941 הוגבל שכר הדירה של בתי עסק. חוקים אלה הקפיאו את שכר הדירה הנומינלי ואסרו על פינוי דיירים גם לאחר תום תקופת החוזה כל עוד שהדיירים המשיכו לשלם את דמי השכירות שנקבעו בחוק. בנוסף, נאסר על בעל דירה להשכיר את דירתו לפני שבית משפט מיוחד לשכירות יקבע את שכר הדירה הראוי לה. בשונה מחוקי הגנת הדייר הקודמים – החוקים שנחקקו בשנים 1940 ו-1941 לא הוגבלו בזמן. בשנת 1951, לאחר הקמת מדינת ישראל, מינה שר המשפטים ועדה ציבורית בראשות השופט שמואל רפופורט והטיל עליה להתאים את חוקי הגנת הדייר למציאות הכלכלית בארץ. על בסיס המלצות הוועדה הוחלפו החוקים שנחקקו בתקופת המנדט בשני חוקים חדשים שהתקבלו בכנסת בשנים 1954 ו-1955 אולם הם הותירו את הגנת הדייר מפני פינוי ואת הגבלת דמי השכירות. החוק שחוקק בשנת 1954 העלה בפעם הראשונה מאז שנת 1940 את גובה שכר הדירה המוגן בדירות ובעסקים אך הותיר אותם תחת פיקוח ממשלתי ותקרה מרבית. החוק שחוקק בשנת 1955 קבע הסדרים נוספים שכללו סמכויות שונות לבתי משפט. חוק זה גם הרחיב את ההגנה על בני משפחת הדייר וקבע שזכויותיו ניתנות להורשה. חוקי הגנת הדייר יצרו תמריץ שלילי לבניית דירות להשכרה, וזה גרם למצוקת דיור. לכן, בשנים 1953-1963 נחקקו תקנות וחוקים שאפשרו שכירות לא מוגנת על דירות מבניה חדשה. חוקי הגנת הדייר העבירו ערך כלכלי מידי בעלי הנכסים לשוכרים שלהם מפני שגובה השכירות מוגבל למחיר נמוך מן המחיר שהיה מתקבל בשוק חופשי. כנגזרת של כשל שוק זה התפתח מסחר בזכויות הדיירות המוגנת: דיירים מוגנים שעזבו נכסים מכרו לדיירים שרצו לשכור אותם את הזכות לשלם שכר דירה נמוך וליהנות מחסינות מפני פינוי. ערך הבעלות המוגנת, ששולם על-ידי דיירים חדשים לדיירים עוזבים, קיבל את הכינוי העממי "דמי מפתח" והכוונה היא לתשלום חד פעמי שיש לשלם כדי לקבל את המפתח לנכס המושכר. תשלום דמי מפתח עמד בסתירה למטרה החברתית המוצהרת של חוקי הגנת הדייר שהייתה הקפאת שכר הדירה. החוקים שנחקקו על-ידי ממשלת המנדט הבריטי בעת מלחמת העולם השנייה אסרו על בעל הנכס לקבל דמי מפתח אבל לא אסרו על דייר יוצא לקבל דמי מפתח. המגבלה על גובה דמי השכירות יצרה באותה תקופה שוק שחור של דמי מפתח וכן שוק שחור של שכירות משנה: דיירים ששכרו נכסים בשכר דירה מוגן ונמוך החלו להשכיר חדרים לדיירי משנה בסכומים גבוהים פי 2 עד פי 5 מדמי השכירות שהם עצמם שילמו לבעל הבית. חוקי הגנת הדייר הם בין החוקים היחידים שכופים יחסים כלכליים בין אנשים פרטיים ומטילים למעשה על אדם להעביר מהונו לאחר. מורת הרוח של בעלי נכסים מחוקים כאלה באה לידי ביטוי כבר מיומם הראשון, אולם בראשית ימי המדינה נדרשו כל האזרחים לתרום מעצמם ומהונם להתבססותה. בין שנות החמישים לשנות השבעים, כאשר הכלכלה הישראלית הונהגה בפרספקטיבה סוציאליסטית, לא הייתה היתכנות פוליטית לשנות את חוקי הגנת הדייר או להגביל אותם בזמן. קריאות ראשונות של שופטי בתי המשפט בישראל להגבלת הוראות חוק הגנת הדייר נרשמו כבר משנות ה-60, ובשנת 1975 נסקרה בהליך בע"א 99/75 "הימנותא בע"מ נ' יוסף בדיחי" מגמת הצמצום המתבקשת ונקבע ש: "...כיום לא קיים מחסור בדירות, הרי המסקנה הייתה צריכה להיות ביטול הדרגתי של חוק הגנת הדייר..." מיד לאחר "המהפך", בשנת 1977, החלו גורמים במפלגה הליברלית לנסות לשנות את החוק, ולאורך השנים היו מספר הצעות חוק ממשלתיות ופרטיות להגבלתו או אף לביטולו. ניסיונות אלה נבלמו מפני שמספר השוכרים היה גדול ממספר בעלי הנכסים. לאחר חקיקת חוק יסוד: כבוד האדם בשנת 1992 החלו בתי המשפט בישראל, בדגש על בית המשפט העליון, לבקר את חוק הגנת הדייר במשנה תוקף, למשל על ידי השופט טל בע"א 3295/94 "גיל פרמינגר, עו"ד נ' חוה מור:, שם נקבע ש:"חוק הגנת הדייר שנחקק לראשונה בתקופת המנדט, נחקק מלכתחילה כחוק סוציאלי על רקע מצוקת הדיור שהחלה בתקופת מלחמת העולם השנייה. הוא בא להעניק הגנה לשוכר דירה חסר קורת גג אחרת וחסר אמצעים להשיג כזו, נגד בעל הנכס שהשכירו לו. עם שינוי העיתים, נשתנו הצרכים המושגים והמציאות הכלכלית והחברתית. במציאות החדשה התהפכו לא פעם היוצרות, הדייר המוגן לא תמיד היה חסר כל הראוי להגנה ובעל הנכס לא תמיד היה הגביר שראוי לפגוע בקנינו לטובת הדייר. על רקע זה, הסתמנה מגמת הגבלת וצמצום תחולת החוק, הן בחקיקה - שנגסה מעת לעת בפריסתו הרחבה של החוק - והן בפסיקה." במהלך השנים ניסו מספר חברי כנסת לקדם את ביטול חוק הגנת הדייר ולכל הפחות לא להחיל אותו על בתי עסק, כך למשל בהצעת החוק של ח"כ אברהם פורז, משנת 1994, שכותרתה "קביעת דמי שכירות מינימליים", נכתב בדברי ההסבר: "במקרים רבים מאוד דמי השכירות המשולמים הם ממש מגוחכים ואינם עומדים בשום יחס למודד כלכלי כלשהו, אף אם ניקח בחשבון שהדייר שילם דמי מפתח. כדי למנוע את המצב שבו משולמים דמי מפתח מגוחכים מוצע בזה לקבוע כי לבעל הבית יש זכות לדמי שכירות מינימליים, לפחות בשיעור הארנונה המוטלת על אותו מושכר על ידי הרשות המקומית. מאחר שהארנונות המוטלות על ידי הרשות המקומית לוקחות בחשבון את מיקומו של הנכס, גודלו וערכו, הרי שמוצדק ליצור קשר בין שיעור הארנונה לבין שיעורי דמי השכירות. קבלת החוק תביא לכך שדמי שכירות במושכרים מוגנים יהיו על בסיס מינימלי צודק ונכון יותר". בהצעת החוק של ח"כ (כתוארו אז) מיקי לוי שקבעה ש"נכס שהושכר לחברה בערבון מוגבל, חוק זה לא יחול על שכירותו; נכס שהושכר לחברה בערבון מוגבל לפני התשכ"ח יוחזר לבעל הבית." בדברי ההסבר להצעת החוק נכתב: "הצעת חוק זו גובשה על רקע מגמת בית המשפט להגביל ולצמצם את תחולת חוק הגנת הדייר... והתאמת תכליתו הסוציאלית למציאות הכלכלית-חברתית... הצעה זו מבוססת על מגמת בית המשפט כאמור וכן על תיקוני חקיקה, הסדרים מקבילים בגרמניה, אנגליה וארצות הברית, וקולות מן הספרות המשפטית. מטרת הצעה זו היא לקיים את האיזון הנאות בין ההגנה על בעלי הנכסים, ובין השוכרים בדמי מפתח. בהתאם לכך, חברה בערבון מוגבל המאופיינת באיתנות ויציבות כלכלית איננה ישות ראויה להגנה מכוח חוק הגנת הדייר... חוסר ההתאמה של החוק למציאות החברתית-כלכלית כיום זכה להתייחסות מפורשת בפסיקת בית המשפט העליון... על רקע זה הסתמנה מגמה להגבלה ולצמצום של תחולת חוק הגנת הדייר וישנה הסכמה רחבה בבתי המשפט כי "אכן הדיור המוגן הוא תופעה בת זמנים עברו, והדעת נותנת כי תלך ותחלוף מן העולם" (רע"א 5727/04 בן עמי נ' ברסלב (ניתן ביום 14 באוקטובר 2004)". בספטמבר 1956 מינה שר המשפטים פנחס רוזן ועדה ציבורית שנייה לבחינת חוקי הגנת הדייר, בראשות השופט יהושע אייזנברג. במרץ 1957 המליצה הוועדה להפוך את דמי המפתח לחוקיים, וחוק דמי המפתח נכנס לתוקף בשנת 1958. ועדה ציבורית שלישית, אף היא בראשות השופט יהושע אייזנברג, מונתה על-ידי שר המשפטים פנחס רוזן בשנת 1958 ובשנת 1960 היא המליצה להאריך את תוקף חוקי הגנת הדייר תוך עדכון חד פעמי של תקרת דמי השכירות ועל שיטה חדשה לקביעת גובה דמי השכירות. במאי 1965 מינה שר השיכון יוסף אלמוגי ועדה ציבורית רביעית לבדיקת חוקי הגנת הדייר, בראשות השופט ד"ר יצחק רווה, ובעקבות המלצותיה עדכנה הממשלה את גובה דמי השכירות. באוגוסט 1972 אוחדו כל חוקי ותקנות הגנת הדייר תחת חוק הגנת הדייר (נוסח מאוחד) שתקף עד היום. החל משנת 1973 הממשלה מעלה מדי שנה את גובה שכר הדירה המוגן, אולם בתקופת האינפלציה הגבוהה של שנות ה-80 לא הדביקו העלאות אלה את קצב האינפלציה. בשנת 1977 מינה שר השיכון גדעון פת ועדה ציבורית חמישית לבחינת חוק הגנת הדייר, בראשות עו"ד ד"ר יהושוע רוטנשטרייך. ועדה זאת המליצה לבטל את תקרת שכר הדירה המוגן בבתי עסק, והמצלה זאת אומצה על-ידי ממשלת ישראל. בשנת 1978, לאחר שהממשלה פרסמה את התקנות החדשות, נערכו הפגנות אלימות של דיירים עסקים מוגנים, בהם הותקף פיזית השר גדעון פת שהגיע למקום. בנוסף, נציג סוחרי ירושלים, אברהם בירנבאום, איים שתיקון החוק יביא ל"בריחה" של 100 אלף משפחות מן המפלגה הליברלית ומהליכוד. בתגובה גנזה ממשלת ישראל את התיקון לחוק. בשנת 1982 החליטה הממשלה להקים וועדת שרים שתבחן את חוק הגנת הדייר, אולם ועדה כזאת לא הוקמה. בשנת 1990 מינה שר הבינוי והשיכון, אריאל שרון, ועדה בראשות סגנו, אברהם רביץ, ובהשתתפות עובדי המשרד כדי שתבחן את חוק הגנת הדייר. בשנת 1991 העביר סגן השר למשרד המשפטים הצעה לתיקון החוק, אולם במקביל הכין המשנה ליועץ המשפטי לממשלה הצעה אחרת לשינוי החוק והיא הייתה שונה מזו של משרד השיכון. בסוף שנת 1993 פרסם מבקר המדינה דוח שכותרתו "פעולות לשינוי חוק הגנת הדייר באשר לבניינים ולדירות המשמשים לעסקים", ונכתב בו שעד לאותה שנה משרד השיכון לא דן בהצעות לשינוי החוק ולא הגיש אותן לממשלה כדי שתקדם הליכי חקיקה. בינואר 1995 מינה שר הבינוי והשיכון בנימין בן אליעזר ועדה ציבורית שישית באותו נושא, הפעם בראשות השופט בדימוס שאול אלוני. בסוף אותה שנה המליצה הוועדה לבחון על בסיס אמות מידה כלכליות את הרחבת רשימת העסקים שהגבלת שכר הדירה לא חלה עליהם וכן להגביל בחוק את העברת הדיירות המוגנת לקרובי הדייר. בשנת 2014 הפיץ משרד השיכון מכרז שכותרתו "בחינת סוגיית הדיירות המוגנת בישראל", אולם ככל הידוע מאז שנת 1995 ועד היום לא בוצעו במשרד הבינוי והשיכון פעולות לעדכון החקיקה. חובות בעל הנכס בעל נכס חייב לשלם עבור ניקוי חדר המדרגות וניקוי חצר הבית, תאורה בחדר המדרגות וריקון בור הביוב (במקרה שבו הבית אינו מחובר למערכת הביוב העירונית). הכפיפות לתשלומים אלה מעוגנת בחוק אלא אם בחוזה השכירות שנחתם בין בעל הבית והדייר נקבע כי האחרון הוא זה שיישא בתשלומים אלה. על הדייר לשלם לבעל הבית, נוסף על דמי השכירות, תשלום חודשי קבוע עבור השירותים הללו. גובה התשלום נקבע בתקנות ומחושב לפי מספר החדרים בנכס. כשמדובר בעסק, התשלום עבור השירותים הללו משתנה בהתאם לגודל העסק ולשימוש שלו על פי התקנות. חובות הדייר המוגן על דייר מוגן להקפיד על עמידה בכל תנאי החוזה, שנחתם בתחילת השכירות. על הדייר לשלם במועד ובדרך שנקבעה על ידי בעל הבית את דמי השכירות ואת התשלום עבור השירותים אותם חייב לספק בעל הבית. אסור לדייר לנטוש את הנכס אחרת יסתכן באיבוד זכויותיו. חוק הגנת הדייר, ספר החוקים הפתוח, באתר ויקיטקסט היסטוריית החקיקה של חוק הגנת הדייר, במאגר החקיקה הלאומי באתר הכנסת מבקר המדינה, פעולות לשינוי חוק הגנת הדייר באשר לבניינים ולדירות המשמשים לעסקים. חוק הגנת הדייר [נוסח משולב], תשל"ב-1972, באתר "נבו" שי עקרבי, חוק הגנת הדייר – זכויותיו של דייר מוגן, באתר דין – עורכי דין ומידע משפטי בישראל. ‏2019 אהוד מנירב, חוק הגנת הדייר בישראל, מחקרי מדיניות המכון ללימודים אסטרטגיים ופוליטיים, 1999 ד"ר בועז ברזילי, הגנת הדייר, מקרקעין א/2, 2002 עו"ד עמירם חרל"ף, דיני הגנת הדייר, ניהול נדל"ן, 1996, עמ' 211