בג"ץ עדאלה נגד עיריית תל אביב-יפו

פסק הדין שניתן בשנת 2002 בבג"ץ 4112/99 עדאלה והאגודה לזכויות האזרח בישראל נגד העיריות והיועץ המשפטי לממשלה על ידי נשיא בית המשפט העליון השופט אהרן ברק, השופט מישאל חשין והשופטת דליה דורנר הכריע בסוגיית השילוט בשפה הערבית מבלי לקבוע מסמרות בעניין מעמדה כשפה רשמית. הסוגיה שנידונה בפני בית המשפט הייתה האם עיריות אשר בתחום שיפוטן חי מיעוט ערבי מחויבות ברישום בשפה הערבית על השילוט העירוני. בית המשפט קבע כי במקומות העונים לתנאים מסוימים נדרש שהשילוט העירוני יהיה כתוב בשלוש שפות, עברית, ערבית ואנגלית, ויאפשר נגישות לאוכלוסיות שונות. החוק היחיד שמגדיר באופן מפורש את השפות הרשמיות במדינת ישראל הוא סעיף מספר 82 בדבר המלך במועצה על ארץ ישראל שנחקק על ידי ממשלת בריטניה בראשית ימי המנדט הבריטי. חוק זה עדיין תקף בכפוף לתיקונים שנעשו בו עם קום המדינה, אולם במשך השנים נוספו עליו תקנות, חוקים וכללים שלא תמיד עולים בקנה אחד עם הנוסח המקורי שלו. בסופו של דבר נדרשו עתירות לבג"ץ כדי להבהיר את המצב המשפטי בעניין זה. מכלל החוקים ומפסיקת בג"ץ עולה כי לישראל שתי שפות רשמיות עיקריות: עברית וערבית. השפות הרשמיות אינן שוות-מעמד – השפה העברית היא השפה העיקרית שבה נעשית רוב עבודת הרשויות, ויש לה עדיפות על-פני הערבית. תרגום לערבית מצורף לחלק מההודעות הרשמיות, בעיקר אלה המיועדות לציבור הערבי. ארגון עדאלה מייצג במקרים רבים ערבים ישראלים ופלסטינים. עדאלה יחד עם האגודה לזכויות האזרח בישראל הגישו עתירה לבית משפט העליון נגד עיריות אשר בתחומן מתגורר מיעוט ערבי ואינן משתמשות בשפה הערבית בכיתוב על השילוט העירוני לצד השפה העברית והאנגלית. עיריות אשר בתחומן מתגורר מיעוט ערבי אינן משתמשות בשפה הערבית בכיתוב על השילוט העירוני לצד השפה העברית והאנגלית, למרות הגדרת השפה הערבית כשפה רשמית במדינת ישראל. מרבית השילוט העירוני המצוי בתחום שיפוטן של עיריות אשר חלק מתושביהן ערבים כולל כיתוב בשפה העברית ובשפה האנגלית, אך אינו כולל כיתוב בשפה הערבית. היות שהשפה הערבית היא שפה רשמית במדינת ישראל, חלה חובת השימוש בשפה הערבית לצד השפה העברית בכל שלטי ההכוונה, ההדרכה, האזהרה והמודיעין באותן ערים, חובה זו נגזרת מהמשפט הבין-לאומי ומהזכות לשוויון וכבוד האדם. גישה נאותה לשירותים הציבוריים היא חלק מהאינטרס הציבורי אשר מקדם ושומר על הסדר הציבורי. אמות המידה שקבע היועץ המשפטי לממשלה בהצבת השילוט בתוספת כיתוב בשפה הערבית יהא רק בתוך השכונות בהם מתגוררים אזרחים ערבים, פוגעת מעל הנדרש בזכויותיהם של האזרחים הערביים, משדרת עלבון ופוגעת בתחושת השייכות של אוכלוסייה זו, יתרה מזו קיים קושי מהותי ביישום אמות המידה של היועץ המשפטי בבחינה בין צירים ראשיים לבין כבישים צדדיים ומאידך אין נתון קבוע באילו אזורים יש אוכלוסייה גדולה דוברת ערבית או ריכוז ניכר של ערבים, וזאת על רקע מעבר בין השכונות בעיר. כדוגמה בנצרת עילית אין כלל שכונות ערביות ובכל זאת מתגוררים ערבים בכל רחבי העיר, אותם ערבים זכאים ליחס של כבוד לשפתם ולגישה נאותה לכלל השירותים הציבוריים. סמכותן של העיריות בהצבת שלטי הכוונה ושמות רחובות בתחום שיפוטן נגזרות מסעיפים 249, 234(4) לפקודת העיריות ומתקנה 18 לתקנות התעבורה, לפיה העיריות משמשות כ"רשת תמרור מקומית". בהוראות אלה אין קביעה מפורשת באשר לשפתן. סימן 82 לדבר המלך במועצה לעניין השלטון המקומי, קובע כי כל המודעות הרשמיות של הרשויות המקומיות באזורים שייקבעו על פי צו הנציב העליון יתפרסמו בערבית ובעברית, אך צווים כאלו לא פורסמו ולכן במצב דברים אלה אין בהוראות סימן 82 כדי להטיל חובה על הרשויות המקומיות לפרסם שלטים עירוניים בשפה הערבית. למרות האמור ומתוך התחשבות בתושבים הערביים באותן ערים חלק מהערים הסכימו לתוספת כיתוב בשפה הערבית בשלטים העירוניים, בצירי תחבורה מרכזיים, בשמות רחובות ובמוסדות עירוניים המשרתים את כלל התושבים כגון בית העירייה, הספרייה העירונית ועוד, כל זאת תוך חמש שנים או במכרזים להחלפת שילוט בלאי והצבת שילוט חדש ובלבד שלא יהא כרוך בהוצאות כספיות. דעת הרוב השופט אהרן ברק, נשיא בית המשפט העליון: מקור סמכותה של העירייה בהצבתם של שלטי הכוונה בתחום העירייה היא מכוח פקודת העיריות ומתקנות התעבורה, אין בלשונן של ההוראות הללו קביעה מפורשת באשר לשפתן. קביעה באשר לשפתן של ההוראות יכולה לבוא משני מקורות, האחד, מקור חיצוני, קובע כי המודעות הרשמיות של הרשויות המקומיות שייקבעו על פי צו הנציב העליון לפי סימן 82 לדבר המלך במועצה על ארץ ישראל יפורסמו בשפה הערבית והעברית, אך צווים כאלה לא פורסמו, במצב דברים זה, אין להטיל חובה על הרשויות המקומיות והעיריות לפרסם שלטים עירוניים בשפות הרשמיות כל עוד לא נקבעו האזורים שבהם תחול חובת הפרסום. חשיבות הוראות סימן 82 היא בקביעת מעמדה של השפה הערבית כשפה רשמית, ממעמד זה נובעות במישרין זכויות וחובות כלפי השלטון המרכזי, המקור השני הוא המקור הפנימי שנגזר מתכלית הוראות סימן 82 לדבר המלך במועצה על ארץ ישראל במסגרת פרשנותה של הסמכות השלטונית על פי תכליתה, תכלית השילוט, בסמכותה של הרשות להפעיל שיקול דעת. בהיעדר מקור חיצוני שנובעת ממנו חובה לכיתוב בערבית בשלטים העירוניים, נבדוק את המקור הפנימי אשר בסמכותה של הרשות להפעיל שיקול דעת, שיקול הדעת של הרשות אינו מוחלט, שיקול הדעת של הרשות הוא מוגבל על ידי התכלית המיוחדת המונחת ביסוד החקיקה המסמיכה, הוא מוגבל על ידי ערכי היסוד ועקרונות היסוד של המשפט הישראלי. ביסוד הסמכות להציב שילוט עירוני עומד הצורך להגשים את האינטרס הציבורי במתן שירות ראוי ובטוח, מכאן ניתן להסיק כי באותם חלקים בעיר בהם יש ריכוז של מיעוט ערבי יש להבטיח כי בצד הכיתוב בעברית יבוא כיתוב בערבית, באותה מסקנה ניתן לבסס גם כי באזורים שמחוץ לשכונות האלו המצויים בשימוש כלל תושבי העיר כגון צירים מרכזיים הכיתוב בשפה הערבית לצד השפה העברית חיוני ומתבקש וכך למעשה ניתן לאפשר שילוט ברור ונהיר לכולם תכלית כללית בפירושן של ההוראות שלעיל מגולמת באלה: הגנה על זכותו של אדם לשפתו, הלשון היא המכשיר שבאמצעותו אנו יוצרים קשר עם עצמנו, את ייחודנו ואת זהותנו החברתית, השפה מקבלת חשיבות מיוחדת שמדבר בשפה של מיעוט שאכן משקפת תרבות ומסורת, הכרזת העצמאות קבעה כי מדינת ישראל תבטיח חופש דת, מצפון, לשון, חינוך ותרבות, לפרט ניתן חופש להתבטא בלשון הרצויה לו, חופש זה נגזר הן מהזכות החוקתית לחופש הביטוי והן מהזכות לכבוד האדם. הבטחת השוויון, מונח ביסוד הקיום החברתי ומעמודי התווך של המשטר הדמוקרטי, פגיעה בשוויון עלולה להביא להפשלה ולפגיעה בכבוד האדם, עקרון השוויון חל על כל פעולות השלטון, משמעות העניין כי הרשות חייבת להבטיח שוויון בכל פעילותיה ושירותיה, מקום בו הציבור אינו יכול להבין את השילוט נפגעת זכותו ליהנות באופן שוויוני משירותיה. מעמדה של השפה הערבית, מדינת ישראל היא מדינה יהודית ודמוקרטית, אחד הביטויים החשובים של אופייה זה הוא בהיות שפתה העיקרית עברית, כל פעולה של השלטון לפגוע בשפה העברית פוגעת באחד מערכי היסוד של המדינה ונוגדת את תכליתו של החוק המעניק סמכות לשלטון המקומי לבצע פעולה. השפה כמרכיב בלכידות הלאומית ובהגדרתה כמדינה ריבונית, היא הבסיס המקשר את הפרטים להיות בני חברה אחת, הלשון העברית היא נכס של האומה כולה, חשיבות השפה העברית בהשפעתה בתקשורת בין בני האדם בישראל כמו שהצרפתית היא שפתם המקשרת של הצרפתיים, וכמו שאנגלית היא שפתם של האנגלים, ועל כן אחידות ולכידות חברתית כוללת גם מניעת מצב שבו יקום מגדל בבל של שפות שאין איש מבין את רעהו. מתן שירות ראוי ובטוח, במסגרת השירות שהעירייה נותנת יש לאפשר לתושב הערבי להתמצא גם בחלקי העיר שבהם הוא לא גר, מעמדה של השפה העברית, כשפה עיקרית, לא נפגע פגיעה של ממש לעומת התכלית הכללית שעניינה הגנה על זכותו של אדם לשפתו והצורך להבטיח שוויון וסובלנות. הייחוד של השפה הערבית הוא כפול: ראשית הערבית היא שפתו של המיעוט הגדול בישראל, החי בישראל מימים ימימה, שפה הקשורה למאפיינים חברתיים, היסטוריים ודתיים של קבוצת המיעוט הערבית בישראל, אשר מבקשים לחיות בישראל כאזרחים נאמנים ושווי זכויות תוך כיבוד לשונם ותרבותם, הרצון להבטיח דו קיום מצדיק הכרה בשפה הערבית בשילוט העירוני. שנית הערבית הנה שפה רשמית בישראל, רבות הן השפות שהישראלים דוברים, אך רק הערבית לצד העברית היא השפה הרשמית במדינת ישראל. השופטת דליה דורנר: מעמדה של השפה הערבית כלשון רשמית במדינת ישראל ניתן בדיני החינוך, התקשורת והבחירות, כלי התקשורת מחויבים בשידור בשפה הערבית לפי חוק רשות השידור כמו שבחוקי הבחירות נקבעו הסדרים המבטאים את בכורת השפה הערבית, מכאן נגזר החופש של הפרט להתבטא בלשון הרצויה לו, מעמדה של השפה הערבית כשפת דיבור, שפת תרבות ושפת דת למיעוט שמתגורר במדינת ישראל ולא רק ברשמיותה של השפה הערבית בשימושים המפורטים בסימן 82, עיקר ההוראות בסעיף זה באות לקבוע שמעמדה של השפה הערבית הוא כלשון רשמית של מדינת ישראל, עקרון השוויון בין יהודים לערבים חל על זכויות אישיות ובהם ההכרה בשפה הערבית כלשון רשמית שנייה לצד השפה העברית, תכלית זו מתחייבת מערך השוויון שהוא ממהותה ומאופיה של מדינת ישראל, מימוש חופש השפה מחייב את הרשויות לתת אפשרות למיעוט הערבי לחיות את חייו במדינת ישראל בשפתו, ההנחה היא כי אזרחים ערבים בישראל עשויים לדעת ערבית בלבד. מעמדה של השפה הערבית כשפה רשמית אינו מתיישב עם צמצום השילוט לאזורים מסוימים בתחומי הרשויות המקומיות, יתר על כן צמצום זה יש בו אף קונוטציה פוגעת. דעת המיעוט השופט מישאל חשין: חולק על דעתו של השופט אהרן ברק וסבור כי המשפט הישראלי אינו מכיר בזכויות קולקטיביות, זכות לטיפוח זהותה ותרבותה של קבוצת מיעוט אינה מטילה חובת עשה על הרשות, סימן 82 אף מסדיר את מעמדה של השפה הערבית. לדעתו של השופט חשין אין נורמה בדין הקיים המבטיחה חופש לשון ומאידך אינה מטילה חובת עשה על הרשות המקומית, במצב דברים אלו אין מקום להתערבותו של בית המשפט ומכאן שילוט בתחומה של עירייה כמוהו כשאר שירותים שעירייה מספקת לתושביה, צורכי היומיום הם אלה המצויים באחריותה ובסמכותה של הרשות המקומית וזו תעשה כחוכמתה ועל פי שיקול דעתה. ייעודו של השילוט הוא לשרת את צורכי היומיום של התושבים, שילוט לא נועד לשרת לא מטרה כלל מדינית ולא תכלית כלל לאומית, ההנחה היא שהתושב הערבי מנהל את חייו בעיר מגוריו, ומכאן חובת השילוט בערבית מוטלת על הערים שבקרבן שוכנת אוכלוסייה ערבית בשיעור שאינו זניח, הנחה זו מוטעית מאחר שההבחנה בין הערים בהן מתגורר מיעוט ערבי לבין מקומות היישוב שבסביבותיהן הבחנה מלאכותית, בית המשפט יתקשה לייחד את חובת הדו-לשונית רק לערים בהן יש ריכוז של תושבים ערבים. שילוט העירייה בתחומיה חייב להיעשות בצורה הנהירה לתושבים, שלטי חוצות אינם ממלאים את ייעודם כהלכה אם עוברים ושבים אינם מבינים את הכתוב עליהם, אך מצד שני לא הובאו בפני בית המשפט ולו טענה על כך שאבדה דרכו של תושב ערבי בשל כך שחסר להם הכיתוב בערבית בשמותיהם של רחובות צדדיים בשכונות היהודיות. התביעה אינה מתייחסת לסכסוך ספציפי של פלוני או אלמוני המצריכה פתרון, התביעה מציגה תאוריות כלליות וסתמיות על אודות תושבים ערבים המתגוררים בתחומי העיריות הנתבעות והמתקשים לקורא שילוטי רחוב, הזכויות המוכרות במשפט הישראלי הן זכויות שנושאן הוא היחיד, הזכויות ככלל, אינן ניתנות אלא ליחיד, בית המשפט הכיר בצורך לאזן בין זכויות היחיד לבין צורכי החברה וטובת הכלל, זכותו של כל יחיד, בכפוף לחריגים, לעסוק בפעילות תרבותית כחפצו ואולם אין חובה המוטלת על המדינה לסייע למיעוט לשמר את לשונו ותרבותו ולפתחן. עדאלה והאגודה לזכויות האזרח בישראל מבקשות מבית המשפט לנקוט צעד פוליטי מובהק, לא פחות, ויקבע כי הערבים בישראל הם מיעוט לאומי ותרבותי שעל המדינה לסייע לו בשימורה וקידומה של זהותו העצמאית, הכרעה זו יש לתת לרשויות הפוליטיות ולא לבית המשפט, אין בסמכותו של בית המשפט ליצור זכות קולקטיבית כללית של האוכלוסייה הערבית כקבוצת מיעוט לטיפוחה ולשימורה של זהותה הלאומית והתרבותית בטרם יאמר המחוקק דברו ובטרם ייערך דיון ציבורי מעמיק. הכרעת הרוב הייתה כי יש להורות על הוספתו של כיתוב בשפה הערבית בכל השלטים העירוניים של אותן ערים בהן מתגורר מיעוט ערבי. נקבע לוח זמנים מדורג לשינויים השונים: לגבי שילוט חדש או שילוט ישן שהתבלה והמוחלף ממילא נקבעה חובה להוסיף כיתוב בערבית החל מיום מתן פסק הדין. לשינוי הכיתוב בשילוט העירוני שלא במסגרת שילוט חדש או החלפת שילוט בלוי הוקצו שנתיים. לשינוי הכיתוב העירוני ביתר השלטים העירוניים הוקצו שנתיים נוספות, דהיינו ארבע שנים מיום מתן פסק הדין. עד למתן פסק הדין רוב השילוט העירוני היה כתוב בעברית ובאנגלית וללא כיתוב בערבית. בעקבות פסק הדין חלה הרחבה בהכרת השפה הערבית כשפה רשמית במדינת ישראל וכיום כל השילוט העירוני נכתב בערבית לצד העברית. השימוש בכיתוב בערבית התרחב לכלי התקשורת והעיתונות כגון פרסום אירועי תרבות פתוחים הנוגעים לציבור הרחב חויב בפרסום גם בערבית. למעשה לאחר פסק הדין ובמשך השנים התחזק מעמדה של הערבית כשפה רשמית ובשנת 2012 הוכנס הכיתוב בערבית גם לתעודות אזרח ותיק, לצד הכיתוב בעברית ובאנגלית. מדיניות לשונית בישראל ערבית יעקב בן שמש, ‏שפה מקומית, שפה לאומית: בג"ץ עדאלה על שילוט עירוני, תיאוריה וביקורת 22, אביב 2003, עמ' 199–204 א' מלחי, תולדות המשפט בארץ ישראל (מהדורה2, תשי"ב-תשי"ג). אהרון ברק, פרשנות במשפט, כרך ב, פרשנות חוקתית (תשנ"ג). אהרון ברק, פרשנות במשפט, כרך ג, פרשנות חוקתית (תשנ"ד). יצחק זמיר, הסמכות המנהלית, כרך א, (תשנ"ו). בג"ץ 4112/99 עדאלה והאגודה לזכויות האזרח נ' עיריית תל אביב-יפו ואחרים, ניתן ב־25 ביולי 2002 פקודת העיריות (נוסח חדש) סעיפים 235 (4)(א), 249 דבר המלך במועצה על ארץ ישראל (תקון), 1939 חוק הפרשנות, תשמ"א–1980, סעיף 46(ב) בג"ץ: עיריית חיפה תפרסם את כל ההודעות הרשמיות מטעמה גם בערבית, באתר "עדאלה", 1 בדצמבר 2004 סעיף 249, 235 (4)(א) לפקודת העיריות (נוסח חדש). תקנה 18 לתקנות התעבורה תשכ"א 1961. סימן 82 לדבר המלך במועצה 1922. בג"ץ 241/60 כרדוש נ' רשם החברות (3) טו, 1151 . ע"א 294/91 חברה קדישא גחש"א "קהילת ירושלים" נ' קסטנבאום (9), עמ' 520, מו (2) 464. בג"ץ 4541/94 מילר נ שר הביטחון (11), עמ 132, מט (4) 094. בעקבות פניית תושב טייבה: כיתוב בערבית יתווסף לתעודות אזרח ותיק, באתר הארץ, 14 בספטמבר 2012