תקופת בחירות

תקופת בחירות היא תקופה של חודשים אחדים לפני קיומן של בחירות לרשות שלטונית, כגון פרלמנט, נשיא ורשות מקומית. בתקופה זו מתקיימת מערכת הבחירות, וחלים בה כללים מיוחדים על פעילותם של הגופים העומדים לבחירה. בתקופת הבחירות מתקיימת מערכת בחירות (הנקראת גם 'מרוץ'). במערכת הבחירות מתקיימת פעילות פוליטית נמרצת שמטרתה (מבחינת כל מועמד) השגת יתרון יחסי בתוצאות הבחירות, ועיקרה מאבק פרסומי (תשדירי בחירות בטלוויזיה ברדיו ובמרשתת, שלטי חוצות, חלוקת עלוני פרסום וכדומה) רחב ואינטנסיבי על עיצוב דעת הקהל. המונח 'מרוץ' אינו סתמי, ולרוב מקבלת מערכת הבחירות מאפיינים של התמודדות מאסיבית קצרת-טווח, בה מנוצלים רוב משאבי המתמודדים, כלכליים ופוליטיים, מלווה בהתעוררות המודעות הציבורית למתרחש בפוליטיקה של המדינה בתקופת הזמן הסמוכה לה. מקובל להאמין כי התנהגות מוסדות השלטון בתקופת בחירות מגויסת לטובת המערכה על ידי גורמים שונים. אמונה מקובלת אחרת היא שהמועמדים נוהגים לתאר את עצמם באופן שאינו תואם את התנהגותם לאחר הבחירות. בבריטניה תקופת הבחירות, שנודעה בשם "Purdah", נמשכת מרגע הכרזת הבחירות (כשישה שבועות לפני מועד הבחירות) ועד שממשלה חדשה קמה לאחר קיום הבחירות. בתקופה זו על הממשלה להימנע מיוזמות חדשות או שנויות במחלוקת, שנראות כמעניקות יתרון בבחירות למועמדים או למפלגה מסוימת. הגבלות של תקופת בחירות חלות גם על בחירות לשלטון המקומי. גם באוסטרליה קובעת המוסכמה שהממשלה בתקופת בחירות לא צריכה לקבל החלטות בנושאי מדינות משמעותיים ולא צריכה למנות מינויים לתפקידים רמים. בזמן הבחירות בקנדה, פעילות הממשלה מוגבלת בענייני מדיניות, הוצאות ומינויים לעניינים שהם לפחות אחד מאלה: (1) שגרה; (2) לא שנוי במחלוקת; (3) דחוף או לטובת הציבור; (4) הפיך על ידי ממשלה חדשה ללא עלות או הפרעה מיותרת; או (5) שהסכימו על ידי מפלגות האופוזיציה לאחר התייעצות. ממשלות צריכות להגביל את פעילותן לעסקים הכרחיים ולהימנע ככל האפשר מלחייב ממשלות עתידיות. התקופה מפיזור הפרלמנט עד להקמת הממשלה (או או כאשר ברורה תוצאת הבחירות כי הממשלה המכהנת תוחזר) נקראה תקופת שמירה (caretaker period). על ממשלת ספרד בתקופת בחירות (בספרדית Gobierno en funciones, ממשלה ממלאת מקום (ספ')) מוטלת המשימה להקל על ההתפתחות התקינה של תהליך ההרכבה של הממשלה החדשה והעברת הסמכויות אליה. כמו כן, עליה להגביל את ניהולו לתפקיד הרגיל של ענייני ציבור, תוך הימנעות מלנקוט כל אמצעי אחר, למעט במקרים דחופים שהוסמכו כדין או מסיבות של אינטרס כללי. בתקופת הבחירות חלות על הממשלה הקרויה ממשלת מעבר (באנגלית נקראת caretaker government, acting government או interim government) הגבלות שונות. בהולנד, מקובל בהסכמות כי השלמות חקיקה, הצגת תקציב ומינויים לתפקידים בכירים הנחוצים לתפקוד רציף של השלטון מתקבלים בשיתוף פעולה בין-מפלגתי. בפורטוגל ההתייחסות לסמכותה של ממשלת מעבר נמצאת ברמת החוקה: סעיף 186.5 קובע שממשלת מעבר "תגביל את עצמה רק לביצוע פעולות הנחוצות להבטחת הניהול של ענייני הציבור". גם בדנמרק מתייחסת החוקה לממשלת מעבר, אך הניסוח מנוסח באופן פחות מגביל. סעיף 15 קובע שעל ממשלה כזו "לעשות כל מה שנחוץ כדי להבטיח פעילות רציפה של ענייני הציבור עד שהממשלה החדשה תיכנס לתפקיד". בשוודיה ובנורווגיה אין התייחסות חוקתית לנושא אך ממשלות מעבר תמיד נמנעו מקידום חקיקה והגבילו את עצמן לעניינים מנהליים. ממשלה המכהנת בתקופה זו נקראת לעיתים "הממשלה היוצאת". תקופת בחירות מוגדרת בחוקים אחדים, שבכל אחד מהם הגדרה משלו לתקופה זו. חוק מימון מפלגות, תשל"ג-1973 מגדיר תקופת בחירות כתקופה המסתיימת ביום הבחירות ותחילתה – כאשר הבחירות מתקיימות במועדן - היום ה-101 לפני יום הבחירות לכנסת; בבחירות המתקיימות על פי חוק התפזרות הכנסת, כאמור בסעיף 34 לחוק-יסוד: הכנסת – היום השלישי אחרי תחילת אותו חוק; בבחירות מוקדמות המתקיימות לפי הוראות סעיפים 11(ב) או 29(ו) לחוק יסוד: הממשלה, או לפי הוראות סעיף 36א לחוק יסוד: הכנסת – היום השלישי אחרי היום שבו נוצרה העילה לקיום הבחירות המוקדמות. חוק הבחירות (דרכי תעמולה), תשי"ט-1959 מגדיר תקופת בחירות – בבחירות לכנסת – תקופה שתחילתה 90 ימים לפני יום הבחירות; בבחירות לרשות מקומית ולראש רשות מקומית – תקופה שתחילתה ביום הגשת רשימות המועמדים לפי סעיף 35(ח); בבחירות מיוחדות לראש רשות מקומית – תקופה שתחילתה ביום הגשת הצעת המועמד לפי סעיפים 7(ב) ו-24א (ב) לחוק הרשויות המקומיות (בחירת ראש הרשות וסגניו וכהונתם), תשל"ה-1975. חוק מיסוי תשלומים בתקופת בחירות, ה׳תשנ״ו-1996 מגדיר תקופת בחירות – בבחירות לכנסת - תקופה של 60 ימים המסתיימת ביום ה-14 שלאחר יום הבחירות; בבחירות מקדימות - תקופה של 30 ימים המסתיימת יום לאחר היום שבו נערכות בחירות מקדימות; בבחירות למועצת רשות מקומית ולראש רשות מקומית - תקופה של 30 ימים המסתיימת שלושה ימים לאחר היום שבו נערכות בחירות. בהקשרים אחרים תקופת הבחירות ארוכה יותר. לקראת הבחירות לכנסת העשרים וחמש קבעה היועצת המשפטית לממשלה, גלי בהרב-מיארה, שתקופת הבחירות החלה ב-20 ביוני 2022, המועד שבו ראש הממשלה וראש הממשלה החלופי הודיעו על החלטתם ללכת לבחירות. תקופה זו תימשך עד ליום הבחירות, 1 בנובמבר, כלומר 134 ימים. על פי לשון חוק יסוד: הממשלה, סמכויותיה של ממשלה פוקעות רק עם כינון ממשלה חדשה: ”עם בחירת כנסת חדשה או התפטרות הממשלה ... תמשיך הממשלה היוצאת במילוי תפקידיה עד שתיכון הממשלה החדשה”. עם זאת, ברבות השנים הורו שופטי בית המשפט העליון על הגבלות החלות על ממשלה בתקופת בחירות או לאחריהן, כל עוד לא כוננה ממשלה חדשה הנהנית מאמונה של הכנסת. הוראות אלה מיושמות הלכה למעשה באמצעות הנחיות היועץ המשפטי לממשלה. בהנחיות היועץ המשפטי לממשלה הוגדרה מדיניות זו במילים הבאות: בהתאם לסעיף 30 לחוק-יסוד: הממשלה, עקרון הרציפות חל על עבודת הממשלה, והפעילות השלטונית נמשכת כסדרה אף בתקופת הבחירות. עם זאת, בפסיקה נקבע, כי הממשלה והשרים בממשלת מעבר וערב בחירות מחויבים לנהוג "באיפוק הראוי למעמד של ממשלה יוצאת" בהפעלת סמכויותיהם לגבי כל אותם עניינים שאין כורח ודחיפות לפעול בהם בתקופת המעבר, וכי מתחם הסבירות של פעילות גוף שלטוני בתקופת ממשלת מעבר נבחן בשים לב למאפייניה של הסמכות הקונקרטית המופעלת ובהתחשב באיזון הנדרש בין הצורך בעשייה לבין דרישת האיפוק כאמור. במילים אחרות: תקופת הבחירות אינה גוזרת חובה להימנע מכל פעולה שהיא, אלא צורך לבצע איזון עדין בין החובה להבטיח יציבות והמשכיות שלטונית, לבין חובת השמירה על איפוק וריסון בהפעלת סמכויות שלטוניות, בהינתן תשתית הממשל המיוחדת המאפיינת ממשלה בתקופת מעבר. דוגמאות למימוש גישה זו: בשנת 2006 הורה היועץ המשפטי לממשלה, מני מזוז שלא לכנס את ועדת סל התרופות לפני הבחירות. החשש היה שאם ועדת הסל, ובעקבותיה הממשלה, יחליטו לפני הבחירות על הרחבת סל התרופות, יהווה הדבר מעין שוחד בחירות. בג"ץ דחה עתירות שהוגשו נגד הוראה זו. לאחר התפזרותה של הכנסת התשע עשרה הורה היועץ המשפטי לממשלה שלא למנות מפכ"ל חדש בתקופת הבחירות. נגד הנחיה זו, שהשר לביטחון הפנים ציית לה, הוגשה עתירה לבג"ץ, שדן בה לאחר הבחירות (כאשר הממשלה הייתה ממשלת מעבר) ודחה את העתירה. בדצמבר 2014 החליט ראש הממשלה, בנימין נתניהו, למנות את זאב שניר למנכ"ל הוועדה לאנרגיה אטומית, אך מינוי זה הוקפא על ידי היועץ המשפטי לממשלה, יהודה וינשטיין, בנימוק שיש להימנע ממינויים בכירים בתקופת בחירות, והמינוי אושר רק לאחר הקמת ממשלה חדשה. הדחייה נשענה על החלטת קודמו של שניר להאריך את כהונתו, העובדה שהממשלה לא פעלה עוד מכוח אמון הכנסת (אלא מתוך רציפות, עד לבחירות ולהקמת ממשלה חדשה) והחשש הגובר לשיקולים פוליטיים. שר הדיגיטל הלאומי, דודי אמסלם, עתר לבג"ץ להורות על מינוי מנהל קבוע לרשות החברות הממשלתיות, אף שנציב שירות המדינה הורה להקפיא את פעילות ועדת האיתור בתקופת בחירות. ביוני 2021 עתירתו נדחתה על הסף. בסוף 2018, זמן קצר לאחר שהתפזרה הכנסת ה-20, השר לביטחון פנים האריך את כהונתו של המפכ"ל הזמני, מתוך הנחה שניתן יהיה להעביר מינוי קבע לאחר הבחירות באפריל 2019. בפועל לא הוקמה ממשלה והיו עוד שתי מערכות בחירות. בדצמבר 2019 השר פנה ליועץ המשפטי לממשלה לצורך המינוי. הוא השיב לשר כי אין מניעה משפטית למינוי מפכ"ל (ונציב שב"ס), וכי הדבר אף הכרחי לצורך תפקודם התקין של הגופים הללו. "בנסיבות הנוכחיות גובר משקלם של הטעמים המצדיקים קידום מינוי מפכ"ל ונציב שב"ס קבועים, על משקל טעמי הריסון והאיפוק בתקופת בחירות", כתב. בפועל, השר החליט לא למנות מפכ"ל. ביולי 2022, לאחר התפזרותה של הכנסת העשרים וארבע, אישרה היועצת המשפטית לממשלה לשר הביטחון להמשיך בהליך מינוי הרמטכ"ל, בנימוק ש"שנת 2023 צפויה להיות תחילתה של תקופה קריטית מבחינה אסטרטגית, הדורשת היערכות והתמודדות עם אתגרים ביטחוניים ייחודיים וחריגים". לצורך אישור המינוי, היה צורך למנות את יו"ר הוועדה למינוי בכירים לאחר מות יושב הראש הקודם. לאחר עתירה, שופטי בג"ץ קבעו כי יש למנות אותו באופן זמני בלבד לצורך אישור מינוי הרמטכ"ל, חרף התנגדות היועצת המשפטית לממשלה. לעומת זאת, מינוי גדי איזנקוט לרמטכ"ל אושר בממשלת ישראל השלושים ושלוש כשבוע לאחר שהחלה תקופת הבחירות לכנסת העשרים, אם כי רוב הליך המינוי נעשה טרם תקופת הבחירות. בהנחיות היועץ המשפטי לממשלה נקבע שאין מניעה לקיים בתקופה זו הליכים של מינויים באמצעות מכרז, משום שאלה מבוססים על אמות-מידה שוויוניות ושקופות ועל מנגנוני בחינה והערכה מקצועיים, ואסורה בהם ממילא מעורבות הדרג הפוליטי. המשך פעילות הכנסת תלוי בהסכמות פוליטיות ובראשי הוועדות. חוק יסוד: הממשלה וחוק יסוד: הכנסת אינם מפרטים מהן סמכויות הכנסת בפגרת בחירות. כל שנאמר בו הוא ש"הוראות בדבר מועדי הכנסים של הכנסת ובדבר כינוס הכנסת שלא בתקופת הכנסים ייקבעו בחוק". התוצאה היא שפעילות כנסת שהתפזרה מוכתבת באמצעות תקנון הכנסת, הסכמות, שיקול הדעת של יו"ר הכנסת וראשי הוועדות. לפי החוק, הממשלה יכולה ליזום הצעת חוק, האופוזיציה וחברי כנסת לא יכולים להעלות הצעות חוק פרטיות. אבל, גם היוזמות הממשלתיות הוכפפו בעת הזו ל"ועדת ההסכמות", ששולטת בין היתר על כינוס ועדות הכנסת שמטפלות בהכנת החוק לקריאה שנייה ושלישית. ועדת ההסכמות מורכבת מנציגי קואליציה ואופוזיציה, כאשר המטרה היא לקדם רק חוקים מוסכמים. חקיקה ביוזמת הממשלה - ללא הסכמת ועדת ההסכמות - אפשרית אם מדובר בנושאים הנוגעים לניהול שוטף של המדינה, לצורך מימוש אינטרס ציבורי מובהק, שאינו סובל דיחוי. הנוהג בכנסת הוא שאין דיונים בחקיקה חדשה ערב בחירות, במיוחד בדיני הבחירות עצמם. מבחינת המפלגות המתמודדות בבחירות, תקופת הבחירות היא תקופה של פעילות אינטנסיבית לשם שכנוע הבוחר לבחירה בהן. בתקופה זו נרקמות בין מפלגות בריתות לריצה משותפת ונחתמים הסכמי עודפים. בשלב מוקדם של תקופת הבחירות קובעות המפלגות את רשימת מועמדיהן לכנסת, בדרך של בחירות מקדימות ובדרכים אחרות להרכבת רשימה זו. חוק מימון מפלגות מעניק למפלגות מימון מיוחד להוצאותיהן בתקופת הבחירות. חשבונות המפלגות בתקופת הבחירות נתונים לביקורת של מבקר המדינה. חוק הבחירות (דרכי תעמולה) קובע הגבלות שונות החלות על המפלגות בתקופת הבחירות. חלק מההגבלות: לא יפרסם אדם מודעת בחירות בלי שהיא נושאת את שמו של האדם האחראי להזמנתה ואת הדרכים ליצירת קשר עימו. לא ייעשה שימוש בתעמולת בחירות בשמו או בדמותו של איש כוחות הביטחון שנפצע או שנהרג עקב היותו איש כוחות הביטחון, או בשמו או בדמותו של נפגע פגיעת איבה, בלא הסכמתו בכתב, ואם אינו בחיים – בלא הסכמת בן משפחתו בכתב ובלבד שבן משפחה אחר לא התנגד לכך בכתב. לא ייעשה שימוש בתעמולת בחירות בצה"ל באופן העשוי ליצור רושם כי צה"ל מזוהה עם מפלגה או עם רשימת מועמדים. בתקופת 60 הימים שלפני הבחירות אסורה תעמולת בחירות בשידורי רדיו או טלוויזיה, למעט שידורי תעמולה בזמנים שהוקצבו לכך. ועדת הבחירות המרכזית לכנסת פועלת במשך כל הקדנציה של הכנסת, אך פעילותה נעשית אינטנסיבית יותר בתקופת בחירות. בין פעולות הוועדה בתקופת בחירות: קבלת רשימות המועמדים של הרשימות השונות. דיון בבקשות לפסילת מועמדים ורשימות וקבלת החלטות בעניין זה. פיקוח על התנהלות נאותה בהתאם לחוק הבחירות (דרכי תעמולה). פיקוח על הוצאות המפלגות בתקופת הבחירות. פיקוח על ההכנות לקיום הבחירות. חוק מיסוי תשלומים בתקופת בחירות, תשנ"ו-1996 קובע כללים מיוחדים לחישוב מס הכנסה על תשלום שמקבל מי שמועסק בתקופת הבחירות בלבד מגוף הקשור בבחירות (מועמד, מפלגה, רשות הממונה על ביצוע בחירות). המוסד לביטוח לאומי פרסם הנחיות בדבר תשלום דמי ביטוח לאומי בגין תשלום כנ"ל. ממשלת מעבר חוק הבחירות (דרכי תעמולה), תשי״ט–1959, ספר החוקים הפתוח, באתר ויקיטקסט חוק מימון מפלגות, תשל"ג-1973, ספר החוקים הפתוח, באתר ויקיטקסט Isobel White, Election 'purdah' or the pre-election period - Parliament, Parliament and Constitution Centre, 20 March 2013 Neil Johnston, Pre-election period of sensitivity, House of Commons, 11 March 2022 What the 'pre-election period' means in practice, Local Government Association https://www.idi.org.il/articles/27002#_ftnref19 What you need to know about the caretaker convention | McCarthy Tétrault, www.mccarthy.ca (באנגלית) בג"ץ 1004/15 התנועה למשילות ודמוקרטיה נ' השר לבטחון פנים ואחרים, ניתן ב־1 באפריל 2015 גלי בהרב-מיארה, מינוי ראש המטה הכללי של צה"ל בתקופת בחירות, 14 ביולי 2022 מינויים בתקופת בחירות, הנחיות היועץ המשפטי לממשלה בג"ץ 2453/06 ההסתדרות הרפואית בישראל ואחרים נ' היועץ המשפטי לממשלה ואחרים, ניתן ב־21 במרץ 2006; טל רוזנר ומיטל יסעור, בג"ץ דחה העתירות: החולים יחכו לבחירות, באתר ynet, 21 במרץ 2006 עמוס הראל, נתניהו צפוי להודיע: זאב שניר יהיה המנכ"ל הבא של הוועדה לאנרגיה אטומית, באתר הארץ, 24 בדצמבר 2014 עמוס הראל, ויינשטיין הקפיא את מינוי מנכ"ל הוועדה לאנרגיה אטומית בשל תקופת הבחירות, באתר הארץ, 26 בדצמבר 2014 בג"ץ 1866/21 דוד אמסלם – חבר הכנסת ושר הדיגיטל הלאומי נ' היועץ המשפטי לממשלה ואחרים, ניתן ב־15 ביוני 2021 צוות המשרוקית של גלובס, ‏האם היועמ"ש מנע מינוי מפכ"ל קבוע למשטרה במשך שנתיים, באתר גלובס, 12 ביולי 2022 דרמה בבג"ץ: מינוי מני מזוז בוטל, אישור הרצי הלוי לרמטכ"ל יתעכב, באתר ynet, 22 בספטמבר 2022 עומרי אפרים, אטילה שומפלבי ואיתמר אייכנר, הרמטכ"ל הבא: מינוי איזנקוט אושר בממשלה, באתר ynet, 14 בדצמבר 2014 משה גורלי, משפט שדה: אסור ומותר בתקופת מעבר, באתר כלכליסט, 26 ביוני 2022 ניכוי מס מיוחד לעובדים או נותני שירות זמניים המועסקים בתקופת הבחירות לכנסת, באתר כל זכות דווח ותשלום דמי ביטוח עבור עובדים במערכת הבחירות לכנסת ה-24 בחודש מרץ 2021, המוסד לביטוח לאומי, 19 בינואר 2021