הסכם התאגדות האיחוד האירופי–ישראל

הסכם התאגדות האיחוד האירופי–ישראל המכונה "הסכם האסוציאציה" הוא המסגרת המשפטית ליחסים בין ישראל לבין האיחוד האירופי. ההסכם נחתם ב-20 בנובמבר 1995 ונכנס לתוקף ב-1 ביוני 2000. הוא יוצר משטר מקיף וכוללני ביחס לרוב תחומי הסחר הבינלאומי ואף ביחס לתחומים מדיניים, חברתיים ותרבותיים. הקהילה האירופית היוותה למן הקמתה ב-1958 שותף הסחר הראשון בחשיבותו של מדינת ישראל. ישראל החלה לכונן מערכת יחסים דיפלומטית עם הקהילה הכלכלית האירופית החל משנת 1959, וכן מערכת יחסים כלכלית-הסכמית מ-1964. בתחילת המאה ה-21 הייתה ישראל אחת משותפות הסחר המובילות של האיחוד האירופי באזור הים-התיכון, ודורגה כשותפת הסחר ה-25 בגודלה של האיחוד האירופי בכל העולם. בשנת 1964 נחתם בין ישראל לבין שש המדינות שהקימו את הקהילה הסכם סחר ראשון. תוקף ההסכם ארך שלוש שנים, והיה בעל אפשרות הארכה. ההסכם היה מצומצם בהיקפו, והתמקד בעיקר בהפחתת מכסים והגבלות על הסחר במוצרים מסוימים כגון מוצרים תעשייתיים ותוצרת חקלאית. בשנת 1967 החלו שיחות במטרה להאריך את תוקפו של ההסכם ולהרחיב את תחולתו, אשר הובילו ל'הסכם העדפה' בין הצדדים בשנת 1970, לתקופה של חמש שנים. בהסכם זה הורחב היקף הפחתת המכסים וחסמי הסחר על הסחר בטובין, אף על פי שההסכם לא הקיף עדיין כשליש מהיצוא התעשייתי הישראלי, ורק מעט מהמוצרים החקלאים הנכללים בו. בעקבות הרחבת הקהילה האירופית, ובהתאם ליישום "תוכנית הגלובלית למדינות הים התיכון" של הקהילה, נחתם הסכם להקמת אזור סחר חופשי (אס"ח) משנת 1975, שהיה הסכם הסחר החופשי הראשון של ישראל. הסכם זה יצר מסגרת מהותית כוללת להסדרת יחסי הסחר, ופועלו העיקרי של הסכם זה היה הביטול ההדרגתי של כל המכסים על הסחר בסחורות תעשייתיות בין שני הצדדים. ההסכם הביא להגברת תנועת הסחר בין המדינות, ויצר מנגנון ראשוני להסרת מחסומי סחר באמצעות משא ומתן, ללא הגעה לסכסוך. בנוסף, ההסכם אף הביא לקירוב הצדדים ויצירת מוכנות לעליית מדרגה בהידוק היחסים. ביטול המכסים נגע רק במוצרי תעשייה, ואילו בתחום החקלאות לא בוטלו המכסים ואף מחסומי סחר אחרים, כגון מכסות וסובסידיות, המשיכו לחול בתחום זה. ההסכם לקה בחסר גם ביחס להסדרת מחסומי הסחר הלא מכסיים, על אף איסור כולל על הטלת דמי מכס חדשים כלשהם או מס שווה ערך חדש וכל הגבלה כמותית או אמצעים שווי ערך (Measures of Equivalent Effect) להגבלות כמותיות.איסור זה חל רק על הגבלות על היבוא, ואילו בהגבלות על היצוא, ההסדר היה מצומצם יותר ולא חל על הגבלות כמותיות או אמצעים שווי ערך. ואכן, על יסוד הבחנה זו הפעילה בריטניה, למשל, איסור מוחלט על יצוא נפט לישראל, ולא ניתן היה לתקוף אותו על בסיס ההסכם. גם הפרוטוקול בדבר כללי המקור (Rules of origin) שחלו ביחס להסכם טמנו בחובם מוקשים נסתרים, אשר הם למעשה מחסומי סחר מסווים. מטרתם הייתה למנוע מצב שמדינות שלישיות "יתפסו טרמפ" על הסכם האס"ח בין ישראל והקהילה על ידי ייצוא מוצרים לקהילה דרך ישראל, או להפך. חלק מכללים אלו העמידו דרישות מחמירות, אשר הגנו על התעשייה האירופית המקומית, באופן שמוצרים רבים מישראל לא קיבלו את הפטור ממכס אשר נקבע בהסכם. ההסכם היה מוגבל גם בהיבט המוסדי, מכיוון שהיה למעשה חסר כל מנגנון משפטי ליישוב סכסוכים בין הצדדים. אומנם ההסכם הקים 'ועדה מעורבת' (שאחר כך הוסבה ל'ועדת שיתוף פעולה') שתפקידה היה לנהל את ההסכם ולשקוד על ביצועה התקין, אך זוהי ועדה המורכבת ממספר שווה של נציגים בין הצדדים והחלטותיה מתקבלות רק בהסכמה הדדית. על כן, לא הייתה דרך להגיע להכרעה בעת סכסוך או מחלוקת ביחס להסכם, למעט אימוץ פשרה דיפלומטית. גישה לא-משפטית זו לפתרון סכסוכים הייתה נפוצה באותה תקופה ברוב הסכמי הסחר. צד שסבור שהצד האחר מפר את ההסכם יכול היה להביא את תלונתו בצינורות הדיפלומטיים לפני הוועדה, ולנסות לשכנע את הצד שכנגד בצדקת עמדתו, יחד עם איומים בנקיטת צעדי נגד חד-צדדיים. כל מה שההסכם דרש היה שלפני נקיטת צעדים שכאלה תימסר הודעה לוועדה המעורבת, כדי לנסות לפתור את הסכסוך בדרכי נועם. במשך שנים רבות ביקשה ממשלת ישראל לשנות את הסכם הסחר מ-1975, אולם בקשות אלו לא נענו, בשל היחסים הפוליטיים הקפואים עם הקהילה האירופית. רק לאחר האצת תהליך השלום במזרח התיכון חלה התחממות ביחסים עם הקהילה, וניכרה נכונות מצידה לא רק לעדכן את ההסכם, אלא ליצור הסכם חדש לחלוטין. בדצמבר 1993 אישרה מועצת האיחוד האירופי את התחלת המשא ומתן. שנה מאוחר יותר, בדצמבר 1994 הכריז האיחוד האירופי ב-אסן, גרמניה, על רצונו לבסס "מערכת יחסים מיוחדת עם ישראל". ב-7 ביוני 1995, ממשלת ישראל אישרה את טיוטת הסכם ההתאגדות, וב-20 בנובמבר 1995 נחתם בבריסל באופן רשמי הסכם התאגדות בין ישראל לאיחוד האירופי, אשר נקרא גם "הסכם האסוציאציה" ("Association Agreements"). הסכם ההתאגדות הווה חלק מ"תהליך ברצלונה", שהוא למעשה מתווה המדיניות "שותפות אירופית - ים תיכונית" של האיחוד האירופי (European Mediterranean Policy). מטרת השותפות היא קידום היחסים הכלכליים, המדינתיים והחברתיים בין האיחוד האירופי והמדינות החברות בו מצד אחד, לבין שתים עשרה מדינות הים התיכון שלא היו באותה עת חברות באיחוד האירופי, מהצד האחר. חמש שנים ארך תהליך אשרור ההסכם באיחוד האירופי, בין השאר עקב התדרדרות המצב המדיני במזרח התיכון ואי הרצון הפוליטי להתקדם כתוצאה מכך. הסכם ההתאגדות אושרר על ידי הפרלמנטים של 15 המדינות שהיו חברות באותה עת באיחוד, הפרלמנט האירופי ועל ידי הכנסת, ונכנס לתוקף ב-1 ביוני 2000. אף 13 המדינות שהצטרפו לאחר מכן לאיחוד אשררו את ההסכם. ההסכם יוצר משטר מקיף וכוללני ביחס לרוב תחומי הסחר הבינלאומי ואף ביחס לתחומים החורגים מתחומי הסחר כגון מדיניות חוץ וזכויות אדם. הוא מסוג ההסכמים שבא ליצור יחס קרוב מאוד בין האיחוד לבין מדיניות שלישיות, יחס העולה על זה הקיים מכוח סתם הסכם סחר, אך הוא נופל מחברות מלאה באיחוד. הוא בא קודם כל לחזק את אזור הסחר החופשי בין הצדדים, שהוקם ב-1975. ניתן לחלק את הוראות ההסכם ל-3 קבוצות עיקריות: 1. הוראות ראשוניות- מבטיחות את המשך המצב שנוצר בין הצדדים כתוצאה מן ההסכם ב-1975. ביניהן ניתן למנות, למשל: ביטול הדדי של מכסים (סעיף 8); איסור על היטלים שווי ערך למכס (סעיפים 16–19) ועוד. 2. הוראות חדשות, המהוות ביטוי לשדרוג היחסים וניתנות לביצוע מתוך עצמן (self executing)- די בלשון ההסכם כדי שניתן יהיה לבצען, דהיינו: ביצוען אינו מצריך אקטים נוספים כגון משא ומתן או כריתת הסכמים מפורטים. בין הוראות אלו נכללות, למשל, האיסור על הגבלות כמותיות על הייצוא וכל אמצעי שווה ערך (סעיף 17), הקמת ועדת האסוציאציה ומועצת האסוציאציה (סעיפים 67–75). 3. הוראות שיש למלאן תוכן- הוראות מסגרת, אשר קובעות כי בנושא מסוים תיבחן בעתיד אפשרות לשיתוף פעולה, או יושגו הסכמות פרטניות בנוגע לשדרוג היחסים. הוראות אלה מגלמות בתוכן למעשה את עתיד ההסכם, או את פוטנציאל הפיתוח שלו. הוראות אלו הן הבסיס לעבודת המשלחת לאיחוד האירופי, האמונה על הידוק היחסים בין ישראל לאיחוד האירופי. הוראות מסוג זה קיימות הן במישור המדיני והן במישור הכלכלי. נושאים אשר מקודמים על ידי משרדי ממשלה שאינם מיוצגים במשלחת לאיחוד האירופי מרוכזים בידי אנשי משרד החוץ, המתאמים את המגעים בין נציגי המשרדים הרלוונטיים למקביליהם במוסדות האיחוד האירופי. בין הוראות אלו: הסרת מגבלות הדדית על תנועות הון (סעיפים 31–34); הסרת הגבלות לתחרות (סעיפים (36–38); הענקת הגנה נאותה לזכויות קניין רוחני (סעיף 39); הגברת שיתוף הפעולה במדע וטכנולוגיה (סעיף 40) ועוד. 1. מבוא- כמקובל בהסכמים בינלאומיים, ההסכם נפתח במבוא שמהווה הצהרת עקרונות הבסיס לכריתת ההסכם. מבוא זה יכול להעיד על כוונת הצדדים בעת כריתתו ולשמש ככלי בפירוש הוראותיו. העקרונות הנמנים במבוא להסכם האסוציאציה (סעיפים 1 ו-2) הם: חשיבות הקשרים המסורתיים בין הצדדים והערכים המשותפים שהם חולקים; הידוק הקשרים בין הצדדים על בסיס הדדיות ושותפות, והמשך קידום שילובה של כלכלת ישראל לתוך הכלכלה האירופית; הצורך בשילוב מאמצים לחיזוק היציבות הפוליטית והפיתוח הכלכלי באמצעות עידוד שיתוף הפעולה האזורי; הרצון לפתח דיאלוג מדיני סדיר בנושאים בילטרליים ובינלאומיים; מחויבות הצדדים לסחר חופשי ולעקרונות הסכם גאט"ס (חופש תנועה של הון וחוקי תחרות); תקווה כי ההסכם ייצור אווירה חדשה ביחסים הכלכליים בין הצדדים, ובעיקר בפיתוח הסחר, ההשקעות ושיתוף הפעולה הכלכלי והטכנולוגי; חשיבות החופש הכלכלי ועקרונות מגילת האו"ם, בעיקר השמירה על זכויות אדם ודמוקרטיה. 2. פרק I- עוסק בקיום דיאלוג מדיני רציף בין ישראל והאיחוד האירופי (סעיפים 3–5). 3. פרקים II עד VII- עוסקים בשינוע חופשי של סחורות על ידי חיזוק אזור הסחר החופשי בין המדינות, ובשיתוף פעולה כלכלי ותרבותי (סעיפים 6–66). ההיתר מכללא שהיה קיים בהסכם מ-1975 להטיל מגבלות כמותיות על הייצוא בוטל בהסכם ההתאגדות החדש, ונאסרה כל מגבלה כמותית או אמצעי בעל השפעה שוות ערך הן על יבוא והן על יצוא (סעיפים 16–18). מאידך, אזור הסחר החופשי לא הורחב עדיין למוצרי חקלאות (סעיפים 10–15). עם זאת, הסכימו הצדדים להנהיג בהדרגה ליברליזציה רבה יותר בסחר ביניהם במוצרים חקלאיים (סעיף 11). בשנת 2003, כשלוש שנים לאחר אשרור הסכם ההתאגדות, הצדדים כרתו הסכם ליברליזציה לסחר הדדי של מרבית המוצרים החקלאיים. מעת לעת נחתם בין ישראל והאיחוד האירופי פרוטוקול חקלאי, המשפר את תנאי הכניסה לשוק של מוצרים חקלאיים באופן הדדי. הפרוטוקול החקלאי האחרון נחתם בשנת 2010. הסכם ההתאגדות כולל גם הוראות באשר למחסומי סחר לא מכסיים בסוגיות כגון: יבוא בהיצף (סעיף 22); הרחבת הגישה לשוקי רכש ממשלתי מעבר להסכם הרכישות הממשלתי של ה-WTO – ארגון הסחר העולמי (סעיף 35) במקביל לחתימת הסכם ההתאגדות נחתמו בין הצדדים גם שני הסכמים ספציפיים בנושא רכישות ממשלתיות, אחד ביחס לרכישות של מפעילי תקשורת והשני ביחס לרכישות של מפעילי תחבורה יבשתית (נוגע בעיקר לרכבות); הרמוניזציה בתקינה (סעיף 47); סובסידיות ודיני תחרות (סעיפים 36–38) נוסף על כך, ישנה התפשטות לעבר תחומים החורגים מתחום הסחר המסורתי. כך למשל יש בהסכם הרחבת היקף ההסכם לכיסוי זכות כינון (right of establishment) של פירמות של צד אחד בשטח הצד השני. מדובר בהרחבת ההסכם לליברליזציה של אספקת שירותים על ידי פירמות של צד אחד בשטח הצד האחר, מעבר לאמור בהסכם גאט"ס (GATS)(סעיף 29). ואולם, לשם כך מועצת ההתאגדות הייתה אמורה לגבש את ההמלצות הנחוצות ליישום יעד זה (ס' 29(ב)) והיא עדיין לא עשתה זאת. ישנן הוראות הבאות להסיר מגבלות הדדית על תנועות הון (סעיפים 31–34), וכן הגנה על קניין רוחני (סעיף 39). ישנה גם הגברת שיתוף הפעולה במדע וטכנולוגיה (סעיף 40). ההסכם מכיל גם הוראות ביחס לשיתוף פעולה בין הצדדים בתחומים נרחבים. תחומים אלו כוללים: תעשייה (סעיף 45), חקלאות (סעיף 46), איכות הסביבה (סעיף 50), אנרגיה (סעיף 51), תשתיות מידע ובזק (סעיף 52), תחבורה (סעיף 53), תיירות (סעיף 54), קירוב דינים (סעיף 55), המלחמה בסמים ובהלבנת כספים (סעיף 56), מדיניות הגירה (סעיף 57) ותרבות (פרק VII). 4. פרק VIII- הוראות ביחס לעניינים סוציאליים, כגון הבטחת זכויותיהם של עובדים העובדים במדינה האחרת ועוד (סעיפים 63–66). 5. פרק IX - מנגנון הפיקוח ויישוב סכסוכים - מדובר בהוראות המוסדיות של ההסכם. ההסכם מקים את "מועצת האסוציאציה", אשר תפקידה להתכנס בדרג של שרים לפחות פעם בשנה (סעיף 40). על מנת לאפשר טיפול שוטף יותר ויעיל בעניינים הרבים הנידונים בהסכם, מוקמת גם "ועדת האסוציאציה" הפועלת בדרג של פקידים (סעיפים 70–71). סמכויות הוועדה הן לקבל החלטות לניהול ההסכם, וכן בתחומים בהם מועצת האסוציאציה אצלה לה מסמכויותיה. שני גופים אלו מקבלים החלטות בהסכמה בין שני הצדדים בלבד. אולם, משהתקבלו החלטות בהסכמה, הן מחייבות את הצדדים, והם חייבים לנקוט באמצעים הדרושים ליישמן. ההסכם החדש מאפשר הפניית מחלוקת הקשורה להסכם לבוררות (סעיף 75), כאשר מועצת האסוציאציה לא יישבה מחלוקת בהסכמה. החלטות הבוררות מחייבות. במקרה של חוסר הסכמה, על כל צד להודיע לצד האחר על מינוי בורר, ואז הצד האחר חייב למנות בורר שני תוך חודשיים. מועצת האסוציאציה ממנה בורר שלישי. בהליך זה יש פגם עיקרי - היעדר הוראה בדבר סמכות ייחודית ועליונה - שכן צד נתבע יכול להשהות את הסכמתו למינוי בורר שלישי או לסרב לכל מועמד מוצע, ובכך לחסום את ההליכים, שהרי החלטת מועצת האסוציאציה צריכה להתקבל פה אחד. על כן ישנה הצהרה מפורשת על פיה "הצדדים ישתדלו להבטיח שמועצת האסוציאציה תמנה בורר שלישי בתוך חודשיים ממינוי הבורר השני" (סעיף 75(4)). מלשון הסכם ההתאגדות משתמע כי הפניית סכסוך למועצת האסוציאציה היא זכות, ולא חובה, ואין בהסכם הוראה האוסרת על נקיטת צעדים חד צדדיים ללא הסכמה של הבוררים. מנגנון הבוררות לא הופעל מעולם. במחלוקת שהייתה בין ישראל לבין האיחוד האירופי בנושא הייצוא משטחי יהודה ושומרון וחבל עזה ורמת הגולן, נשקלה האפשרות לקחת את הסכסוך להליך של בוררות, אך לבסוף לא נעשה כן מחשש להשלכות הפוליטיות של הפסד בבוררות כזו. במקום זה, החליט שר התמ"ת, אהוד אולמרט, להתפשר עם האיחוד האירופי, ולהסכים לכך שהמוצרים מהשטחים יחויבו במכסים בייבואם לאיחוד האירופי. במסגרת הסכמי הסחר בין ישראל לבין האיחוד האירופי, ביקשו האירופאים לסמן מוצרים המיוצרים בהתנחלויות. בשנת 2004 הוסכם על הסדר טכני לפיו היצרנים הישראלים יציינו רק את מקום הייצור של המוצרים הנשלחים לאירופה, ובפועל לא בוצעה כל הבחנה בין מוצרי ההתנחלויות למוצרים אחרים. מדיניות זו השתנתה ב-16 במאי 2023. הנציבות האירופית, האחראית על הסחר הבינלאומי, פרסמה תקנה לסימון ברור של מוצרי ההתנחלויות. מוצרים המיובאים לאירופה שיוצרו בגבולות הקו הירוק יסומנו בקוד "Y864" ויזכו לשיעורי מכס מופחתים, בניגוד לסחורה מההתנחלויות ומרמת הגולן. Countries and regions - Israel, באתר האיחוד האירופי (באנגלית) הסכם ההתאגדות ראו פרסום הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה: http://www.cbs.gov.il/www/fr_trade/td2.htm. כמו כן, Sharon Pardo, "Approaches and Principles for an Israeli Grand Strategy towards the European Union,"European Foreign Affairs Review, Vol. 11, 2006: 17, 19-20. אתר המחלקה ללימודי האיחוד האירופי באוניברסיטת בן-גוריון בנגב: http://bgeu.org/category/7 אריה רייך "מדיפלומטיה למשפט: תהליך היורידיזציה של יחסי הסחר הבינלאומיים במסגרת הסכמי גאט"ט והסכמי הסחר החופשי" עיוני משפט כב 351, 384-385 (1999). (להלן: רייך) כתבי אמנה 822, כרך 24, עמ' 1. נלי מונין משפט האיחוד האירופי אחרי אמנת ליסבון (2012), 214 סעיף 3 להסכם משנת 1975, לעיל הערה 5. סעיף 4 להסכם משנת 1975 אוסר רק מכסים והיטלים שווי ערך על הייצוא, אך לא הגבלות. ראו לעניין זה פסק הדין של בית הדין האירופי לצדק משנת 1986, Case 174/84 Bulk Oil (Zug) AG v Sun International Limited and Sun Oil Trading Company, שאישר שאין איסור בהסכם על הגבלות ייצוא, בהקשר לאמברגו הנפט של בריטניה כלפי ישראל. רייך, לעיל הערה 4, בעמ' 386-390. גיא הרפז "מדיניות השכנות האירופית של האיחוד האירופי והשפעותיה על תבנית הנוף המשפטית, הכלכלית, החברתית והפוליטית של מדינת ישראל" משפט ועסקים ד' 431, 442-443 (2006) Sharon Pardo & Joel Peters, Documents on EU-Israeli Relations 1959-2009, Lanham, MD: Lexington Books, 2010, 199-200. ראו גם כתב אמנה 1304, כרך 44. רייך, לעיל הערה 4, בעמ' 398. Pardo & Peters, supra note 12, p. 228 רייך, לעיל הערה 4, 398-399 נלי מונין האיחוד האירופי וישראל: תמונת מצב (2003), 196-198 נלי מונין האיחוד האירופי וישראל: תמונת מצב (2003), 195-196 הסכם הליברליזציה Proposal for a Council Decision concerning the conclusion of two Agreements between the European Community and the State of Israel on procurement by government and telecommunications operators, Brussels, 10/4/1996 (COM(96))148 final רייך, לעיל הערה 4, 401-403 להרחבה, ראו נלי מונין, משפט האיחוד האירופי אחרי אמנת ליסבון (2012) עמ' 225–228 EU to impose import labeling for products from Israeli settlements, לה מונד, ‏23 ביוני 2023 (באנגלית).