בעיית הנציג

בעיית הנציג (באנגלית: Principal-Agent Problem; בכלכלה נפוץ גם הכינוי בעיית הסוכן), מתייחסת למצב בו נציג הנדרש לייצג בפעולותיו אדם או גורם כלשהו, ישתמש בסמכויותיו כדי לקדם אינטרסים שונים מהאינטרסים של האדם או הגורם אותו הוא מייצג. בעיה זו מופיעה במצבים בהם מתקיים מידע א-סימטרי בין המנהל המאציל סמכות כלשהי לבין הנציג אשר מקבל את אותה סמכות. במונחים כלכליים הבעיה מהווה סוג מסוים של כשל שוק, כלומר היא גורמת לחוסר יעילות בהתנהלות הכלכלית במשק. בדיני תאגידים קיימת התייחסות לבעיה הבעיה במשל היא של מנהל וסוכן המכירות. בעוד המנהל מעוניין למקסם את הרווח, הסוכן שנמדד על המכירות שלו, מעוניין במיקסום המכירות. הבעיה של המנהל היא כיצד למנוע מהסוכן להוריד מחירים כדי להגדיל את המכירות כאשר הורדה זו פוגעת ברווח. יש כאן בעיית מידע לא סימטרי. הסוכן יודע יותר טוב מהמנהל את גמישות הביקוש של הלקוחות והוא יציג אותה למנהל כגמישה מאוד ולכן לא כדאי להעלות מחירים. אף על פי שייתכן והביקוש הוא קשיח יותר והעלאת המחירים תקטין מעט את המכירות אבל תגדיל את הרווח. הבנק המרכזי האירופי (European Central Bank) הוא הבנק המרכזי של המדינות החברות באיחוד המוניטרי האירופי, הוא אחראי על המדיניות המוניטרית, האירו, ושער הריבית באיחוד המוניטרי. הבנק משרת 17 מדינות החברות באיחוד המוניטרי ופועל באופן עצמאי ומנותק מהדרג הפוליטי שלהן. בדומה לצורה בה עובד בנק ישראל בארץ מאז נחקק חוק בנק ישראל, ובדומה לשיטה האנגלו-סקסית הנהוגה בבריטניה, ארצות הברית וקנדה. בשנת 2002 החוקר רוברט אלג'י (Robert Elgi) טען כי עצמאות הבנק המרכזי האירופי כפי שנקבע באמנת מאסטריכט (Treaty of Maastricht) בשנת 1992, ולאחר מכן הורחבה ובוססה באמנת אמסטרדם (Treaty of Amsterdam) בשנת 1999, היא סוג של בעיית נציג המתקיימת בין הבנק המרכזי לבין המדינות באיחוד. לפי אלג'י, הנציג הוא הבנק המרכזי הנשלח עלי די הבנקים המרכזים של המדינות והמדינות עצמן כדי לנהל את המדיניות המוניטרית של האיחוד. עבור ניהול זה נתנו המדינות בידי הבנק סמכויות וחובות המופרטות באמנות השונות. המנהל במקרה שלנו הוא המדינות כמובן. עקרון היסוד מאחורי הקמת הבנק היה עצמאות הבנק המרכזי וחוסר ההתערבות של מדינות האיחוד והממשלות המקומיות בהתנהלותו של הבנק. עקב כך נוצר מצב בו הבנק המרכזי יכול לפעול לפי שיקול דעתו, ואף למען האינטרסים שלו, בניגוד מוחלט לאינטרסים של המדינות שיצרו אותו עבורן. אלג'י מביא מספר דוגמאות שלדעתו מוכיחות שהבנק פעל בצורה שכזאת. לפי אמנת מאסטריכט, מטרת העל של הבנק המרכזי האירופי היא שמירה על יציבות מחירים במדינות האיחוד. בנוסף לאותה מטרה ישנן מטרות משניות שהאמנה קבעה שעל הבנק למלא ולעמוד בהן. המטרות מגיעות בעיקר בתחום של מחקר כלכלי, ותמיכה בקידום החלטות כלכליות של מוסדות האיחוד המוניטרי. בפועל הבנק המרכזי בחר להתעלם מהמחויבויות הנוספות שדרשה ממנו האמנה. אלג'י טוען שהבנק בחר לפרש את האמנה על באופן שיתאים לאינטרסים שלו, ולכן התמקד בעיקר בסוגיית יציבות המחירים. יתרה מכך, נשיא הבנק המרכזי הראשון ווים דויזנברג (Wim Duisenberg) הכריז מספר רב של פעמים כי אינו רואה חשיבות או מחויבות של הבנק המרכזי לעמוד בשאר היעדים שנקבעו לו, מעבר ליעד של יציבות המחירים. אלג'י מרחיב את הרעיון של בעיית הנציג אותה הדגים על הבנק המרכזי האירופי וטוען, שאפשר לומר שסוגיית הגירעון הדמוקרטי (Democratic Deficit) באיחוד האירופי היא מקרה מורחב של בעיית הנציג. זאת מכיוון שברוב המקרים, מוסדות האיחוד האירופי לא נבחרו על ידי האזרחים עצמם, אלא על ידי שליחים של שליחים. בנוסף, ברוב המקרים הם פועלים עבור מטרות של האיחוד האירופי ולטובת האיחוד האירופי, שהוא הנציג, ולא לטובת המדינות או האזרחים שהוא המנהל, ובכך פוגעים במטרה לשמה נועדו בצורה מובהקת. ארגונים בין ממשלתיים הם תופעה שקיימת מאות שנים, לאורך כל ההיסטוריה הקימו מדינות ארגונים בהן היו חברים נציגים של הממשלות במטרה לקדם אינטרסים ברמה הבינלאומית. למרות זאת במאה האחרונה ובייחוד מאז סוף מלחמת העולם השנייה התרחבה התופעה באופן אדיר. הגידול בכמות הארגונים הבין ממשלתיים בשנים האחרונות צמח לגידול כמעט מעריכי. ארגונים בין ממשלתיים הם זרוע של המדינות שהקימו אותם, שבהם יושבים נציגים של המדינות, ובניגוד לארגונים על-ממשלתיים סמכותם אינה מעל למדינות. למרות כל זאת ישנם חוקרים שטוענים שהמבנה, המרחב והצורה בה פועלים ארגונים בין ממשלתיים גורמים להם לסטות מהתפקיד המקורי עבורו נוצרו ולפעול לטובת האינטרסים שלהם, בדיוק כמו בבעיית הנציג, כאשר הארגונים בתפקיד הנציג והמדינות בתפקיד המנהל. בשנת 2006 טען החוקר רולאנד ואיובל (Roland Vaubel) שבארגונים בין ממשלתיים ובעיקר בגופים שהוקמו במסגרת משטר ברטון-וודס, קיימת בעיית הנציג. לטענת ואיובל המדינות מודעות לבעיה אך אינן מסוגלות לפתור אותה. ואיובל טוען שמכיוון שנציגי המדינות בארגונים, ועובדי הקבע בארגונים אינם נבחרי ציבור אלא ממונים על ידי הממשלות, הם אינם מרגישים מחויבות כלשהי לאזרחי המדינות ששלחו אותם. יתרה מזאת, חלק גדול הם עובדי קבע המתמנים על ידי הארגון עצמו (לדוגמה עובדי הבנק העולמי) ולא על ידי המדינות מהן הגיעו, כאשר עובדים אלו כלל לא מרגישים במחויבות אל המדינות עצמן אלא אך ורק לארגון הבין ממשלתי בו הם עובדים. אפשר לשים לב שהטענה של ואיובל דומה מאוד לטענה של אלג'י בנוגע לגרעון הדמוקרטי באיחוד האירופי. ואיובל מוסיף וטוען שארגונים בין ממשלתיים גם כמעט ולא עומדים למבחן וביקורת של הציבור. הוא מסביר זאת בגלל שילוב של מספר גורמים: שוני בשפה המדוברת בארגון מאשר במדינות, התעניינות מועטה של התקשורת המקומית בארגונים שכאלו, המרחק הרב בין מקום הקבע של הארגון לבין המדינות והנושאים הטכניים והמורכבים בהם עוסקים ארגונים שכאלו. מורכבות שיוצרת קושי לביקורת ללא רקע חזק בתחום. כל הגורמים האלו יחדיו יוצרים מצב בו הארגונים פועלים באופן כמעט חף מביקורת ומבצעים אך ורק את מה שהם מרגישים לנכון. סוגיה נוספת אליה מתייחס ואיובל במחקרו היא סוגיית ההישרדות של ארגונים. ואיובל טוען שאחת הסיבות שארגונים בין ממשלתיים פועלים בניגוד לכתב האמנה אותו קיבלו, נובעת מיצר ההישרדות שלהם. זאת מכיוון שלאחר שהוקם ארגון מסוים, הוא הופך לישות קיימת וחיה. הוא מעסיק עובדים רבים ומקבל זהות ונוצר מצב בו עובדיו והאנשים הנהנים ממנו עושים הכול כדי לשמר אותו בחיים. אחת הדרכים לעשות זאת היא לעכב ביצוע של החלטות, במטרה למשוך זמן חיים לארגון או להרחיב את תחומי הפעילות כדי שהארגון לא ייתפס על ידי שולחיו כלא רלוונטי. בכך מצטרף ואיובל לחוקר נוסף בשם רוברט מקאלה (Robert McCalla) שניסה להסביר בשנת 1996 מדוע נאט"ו (NATO) ממשיכה להתקיים למרות שברית המועצות התפרקה מזמן, והאיום על אירופה כביכול הוסר. אחת מהמסקנות אליהן הגיע מקאלה היא שבנאט"ו, כמו בארגונים רבים אחרים, ישנו ייצר הישרדות מובנה. יצר ההישרדות גורם לארגון להמציא עצמו מחדש, ולחפש תחומי אחריות וסמכויות חדשים בכל פעם שהוא מרגיש בסכנה או לא רלוונטי. את הרחבת הסמכויות הוא עושה בהסכמת המדינות שהקימו אותו או אפילו בלעדיה. במחקר מאוחר יותר שעשה ואיובל, הפעם יחד עם שני חוקרים נוספים, דרהר (Axel Dreher) ואורלוסוילו (U'urluSoylu), מצא ואיובל חיזוק לטענותיו. המחקר המורחב מצא שבעוד קצב גידול המדינות בארגונים בין ממשלתיים הוא כ-2 אחוז בשנה, קצב הגידול בתקציבי הארגונים הוא כ-3 אחוז בשנה. זהו גם גידול רחב הרבה יותר מאשר הגידול הממוצע בתקציבי ארגונים פנים מדינתיים. את הפער בין קצב גידול הארגונים לתקציבם, ובין גידול הארגונים הבין ממשלתיים לפנים ממשלתיים מסבירים החוקרים על ידי מודל הנציג. לטענתם, הארגונים הבין ממשלתיים פועלים באופן עצמאי בצורה רחבה הרבה יותר מארגונים פנים מדינתיים, ולכן יכולים לדרוש ולהגדיל את תקציבם בקלות רבה הרבה יותר, גם אם הדבר מנוגד לאינטרסים של המדינות ששלחו אותם. כאשר ואיובל מנסה להסביר מדוע המדינות אינן פותרות את בעיית הנציג בעזרת אותם פתרונות שמציע מדע הכלכלה, הוא מגלה שהיכולות של מדינות לשנות ארגונים היא חלשה ביותר. לטענתו ברגע שארגון נוצר הוא מקבל חיים משלו. כדי לשנות אותו או לכפות עליו את דעת המדינות יש צורך בהחלטה משותפת של כל המדינות החברות בארגון, או לפחות רוב יחסי גדול. השגת תמיכה ורוב כה גדול בקרב המדינות הוא מצב מסובך עד חסר סיכוי. זאת בגלל אתגר הפעולה הקולקטיבית. כך קורה שגם אותן ממשלות עצמן שמפעילות את הארגון אינן יכולות לפתור את בעיית הנציג, מה שהופך את הבעיה בארגונים בין ממשלתיים לבעיה קיצונית במיוחד. אפשר לומר שקל הרבה יותר ליצור ארגון חדש מאשר לשנות ארגון קיים וזו, אולי, גם הסיבה לכך שאנו רואים תופעה שכזאת מדי פעם. מעבר לשימוש שנעשה באקדמיה ובמחקר כדי לנתח פעולות של גופים ופירמות באמצעות בעיית הנציג, ישנם גופים רבים המשתמשים במודל כדי לזהות, לנתח ולפתור בעיות עתידיות שאיתן הם מנסים להתמודד. דוגמאות כאלו ניתן לראות גם בישראל וגם ברחבי העולם. אגף החשב הכללי במשרד האוצר הזמין בשנת 2006 מחקר שינתח באמצעות בעיית הנציג את כל הגופים הנתמכים על ידי ממשלת ישראל באמצעות משרד האוצר. זאת על מנת לבדוק באילו מאותם גופים הנתמכים ישנו סיכוי להיווצרות בעיית הנציג העלולה לגרום לבזבוז כספים מיותר ולניגוד עניינים בין משרד האוצר (המתפקד כמנהל) והגוף הנתמך (המתפקד כנציג). הבעיה נחקרה רבות בעיקר בהקשר של אופן ניהולן של חברות ציבוריות על ידי מנהלים שכירים ונמצאו לקיומה אישושים רבים בממצאים אמפיריים. כך למשל, הונאת הבקדייטינג אשר הייתה נפוצה בחברות ציבוריות בשנות ה-90 של המאה ה-20, היא דוגמה לדפוס התנהגות של מנהלים הנוגד את אינטרס בעלי המניות. דוגמה קונקרטית לבעיה היא מנהל המתוגמל לפי רווחיות החברה. המנהל מתומרץ לקחת סיכונים מיותרים, משום שבמצב של הצלחה הוא יתוגמל בתגמול גבוה, אך אם פעולותיו תהיינה כושלות הנפגעים העיקריים יהיו בעלי המניות. סוגיה נוספת מוכרת בשם דחיסת הדירוגים. ישנן חברות רבות המשתמשות בהערכת ביצועים סובייקטיבית בשל חוסר במדדי ביצועים. במקרים אלו, מנהלים מדרגים את ביצועיהם של עובדיהם. עובדה מבוססת היא שהמנהלים מעריכים את עובדיהם בצורה טובה מידי (הטיית סלחנות) ושהערכה זו משתנה לעיתים נדירות (הטיית יציבות). שתי הטיות קרובות - אלו תועדו (לאנדי ופאר בשנת 1980, מרפי וקליבלנד בשנת 1991). הטיית הסלחנות של המנהלים נובעת מכך שהם חוששים להציג הבדלים מהותיים בין העובדים (מחשש לשבור את רוח הצוות) כאשר הטיית היציבות נובעת מהתנגדות מנהלים לתת דירוגים נמוכים לכפופים להם, במיוחד במקומות שדרוג זה קובע שכר ועלול ליצור דה-מוטיבציה לעבודה יותר מאשר מוטיבציה להשתפר. למרות שבעיית דחיסת הדירוגים נובעת מן הצד הניהולי, תסמינים דומים חלים כאשר עובדים מנסים להשפיע בצורה נמרצת על השבחים שהמנהלים נותנים, אם במתן מידע למנהלים על ביצועים: עבודה על כמה משימות בו זמנית, עבודה מאומצת כדי להציג את טיב העובד וליצור רושם טוב, או על ידי השפעת עיבוד (מילגרום ורוברטס 1988) או על ידי מתן שוחד (ז'אן טירול 1992). המשפט מנסה להתמודד עם הבעיה בעיקר במסגרת דיני התאגידים והיא ידועה יותר כ"בעיית הנציג". נהוג להתייחס לשלושה סוגים של בעיות נציג, המתארים שלושה מצבים של ניגודי אינטרסים המתעוררים במהלך חיי החברה: בעיות נציג בין בעלי המניות להנהלת החברה - בעוד שבעלי המניות מעוניינים שכספי החברה יושקעו כך שהם יניבו עבורם רווחים, המנהלים (אשר מנהלים בפועל את תקציב החברה) נוטים לא פעם להשתמש בכסף לשם קבלת טובות הנאה (מכונית גדולה, מטוס מנהלים) על פני השקעות עסקיות. בעיה במישור זה יכולה להתעורר גם כאשר המנהלים מעדיפים להימנע מנטילת סיכונים (בשל חששם למקום עבודתם), על אף שלבעלי המניות אינטרס בנטילת סיכונים (בשל אחריותם המוגבלת). הפתרונות לבעיית נציג זו הם תקנון החברה (אשר מגדיר את מרחב שיקול הדעת ועצמאות המנהלים), הדירקטוריון וועדת הביקורת (כגופים מפקחים) וחובתם של בעלי התפקידים בחברה לפעול לקידום טובתה. בעיות נציג בין בעלי מניות רוב לבעלי מניות מיעוט - בעלי מניות הרוב עשויים לקבל החלטות שמטיבות עימם, על חשבון בעלי מניות המיעוט. דוגמה לכך היא בעל השליטה בחברה שעשוי לקדם עסקה בינו לבין החברה, אשר משרתת אותו אך פוגעת בחברה (מכירת נכס במחיר יקר בצורה קיצונית ממחיר השוק). כך, בעוד שבעל השליטה הרוויח מן העסקה, בעלי מניות המיעוט נפגעו כיוון שהחברה בה הם מחזיקים עשתה עסקה לא כדאית והפסידה כסף. הפתרונות לכך הם חובת האמונים של בעלי השליטה בחברה והליכי אישור מיוחדים לעסקאות עם בעלי השליטה. בעיות נציג בין בעלי המניות לנושים של החברה - בעלי המניות מעוניינים שהחברה תיקח סיכונים עסקיים שעשויים להשיא רווחים גדולים, כיוון שהם לא חשופים לסיכונים אם החברה תפורק. מנגד, הנושים (בעלי החוב) מעוניינים בניהול שמרני שיבטיח החזרת ההלוואות שניתנו לחברה. כדי להבטיח הגנה נאותה לנושי החברה קיימים מנגנונים כמו הרמת מסך (המאפשרת תביעה אישית של בעל מניות בגין חובות החברה) וכללי שמירת ההון (המבטיחים שחלק מהון החברה לא יחולק כדיבידנד, ויישמר להחזרת חוב). הבעיה קיימת גם עם נציגים לא אנושים כמו למשל מבחנים. מקימים מבחן כדי לבדוק התאמה. כמו למשל מבחן בגרות או פסיכומטרי כהתאמה ללימודים אקדמאים. אבל מהר מאוד אנשים לומדים רק איך לעבור את המבחן, ואז המבחן בודק מי למד טוב למבחן ולא בהכרח מי מתאים. אמנם ייתכן ויש מתאם בין השנים, אבל בשולים ייתכנו אנשים לא מתאימים שלמדו הרבה למבחן ויתקבלו לאקדמיה, ומצד שני אנשים מתאימים ללימודים אקדמאים שלא למדו למבחן לא יתקבלו. ניהול סיכונים קבלת החלטות דיני תאגידים ממשל תאגידי ז' גושן, "בעיית הנציג כתאוריה מאחדת לדיני התאגידים", ספר זיכרון לגואלטירו פרוקצ'יה - חיבורי משפט (בעריכת ברק, ליפשיץ, פרוקצ'יה וראבילו, תשנ"ז) 239. אהוד שושן, "ניתוח בעיית הנציג בפעילות הממשלה," (משרד האוצר החשב הכללי פרסומים: 2006). Jensen, M.C., & W.H. Meckling, “Theory of the firm: managerial behavior, agency costs and ownership structure”, Journal of Financial Economics, Vol 3, No. 4 (1976). S.A. Ross," The economic theory of agency: The principals problems", American Economic Review LXII (1973). Robert B. McCalla, “NATO's Persistence after the Cold War,” International Organization Vol. 50, No. 3 (Summer, 1996) 445-475. Robert Elgie, “The politics of the European Central Bank: principal-agent theory and the democratic deficit,” Journal of European Public Policy Vol 9 (2) (2002), 186-200 Roland Vaubel, “Principal-agent problems in international organizations,” The Review of International Organizations vol 1, issue 2 (2006) 125-138 Roland Vaubel, Axel Dreher and UǧurluSoylu, “Staff Growth in International Organizations: A Principal-Agent Problem? An Empirical Analysis,” Public Choice Vol. 133, (December 2007), 275-295 Elgie, “The politics of the European Central Bank: principal-agent theory and the democratic deficit", pp. 189-191 ווים דוישנברג היה כלכלן, איש אקדמיה ופוליטיקאי הולנדי שבין תפקידיו הוא היה שר האוצר של הולנד, נגיד הבנק המרכזי ההולנדי ותפקידו האחרון לפני מותו היה הנשיא הראשון של הבנק המרכזי האירופי Elgie, “The politics of the European Central Bank: principal-agent theory and the democratic deficit", pp. 192-195 Elgie, “The politics of the European Central Bank: principal-agent theory and the democratic deficit", pp. 195-198 Elgie, “The politics of the European Central Bank: principal-agent theory and the democratic deficit", pp. 195-198 Vaubel, “Principal-agent problems in international organizations", pp. 128-129 Vaubel, “Principal-agent problems in international organizations", pp. 129-131 Vaubel, “Principal-agent problems in international organizations", pp. 127 McCalla, “NATO's Persistence after the Cold War”, pp. 456-461 Vaubel, et al., “Staff Growth in International Organizations: A Principal-Agent Problem? An Empirical Analysis", pp. 275-295 Vaubel, “Principal-agent problems in international organizations", pp. 131-136 גוף נתמך הוא תאגיד שהממשלה משתתפת בתקציבו במישרין או בעקיפין. הוא אינו חייב להיות ממשלתי וזאת בשונה מגוף מתוקצב שהוא משרדי ממשלה ורשויות מקומיות. שושן, "ניתוח בעיית הסוכן בפעילות הממשלה"