תקופת צינון

תקופת צינון היא תקופת ההמתנה הנדרשת מנושא משרה מסוימת המבקש לעבור לתפקיד אחר. בתקופה זו עובד שסיים לעבוד בעיסוק מסוים או לשאת במשרה מסוימת מוגבל מתחילת עבודה בעיסוק הרצוי, וזאת עקב ניגוד עניינים שעלול להיווצר. תקופת הצינון מבטאת מתח בין הפגיעה בחופש העיסוק, כלומר, זכותו החוקתית של אדם לעסוק בכל מקצוע או משלח יד שיבחר, לבין מניעת ניגוד עניינים בהקשרים שונים. הדרישה בחוק הישראלי, המונעת מאנשים מסוימים להתמודד בבחירות לכנסת, מתנגשת עם זכות ההתמודדות האלמנטרית, אך מגנה על ערכים ואינטרסים כמו מניעת פוליטיזציה בצה"ל. בישראל ישנם שני סוגי תקופות צינון: תקופת צינון לאחר פרישה משירות המדינה, ותקופת צינון בטרם היבחרות לכנסת. תקופת צינון זו נועדה לחצוץ בין משרה בשירות המדינה, לבין משרה תחת מעסיק שנתון לפיקוח אותו גורם מדיני. בסיס תקופת הצינון מצוי בניסיון לשמור על טוהר המידות. הפעילות המרכזית של גופי המדינה היא התוויה, יישום ואכיפה של רגולציה (אסדרה). מידת האפקטיביות של רגולציה תלויה, בין השאר, במערך התמריצים של הרגולטור. מבנה התמריצים של רגולטורים עשוי להיות מושפע מגורמים רבים, בין היתר שיקולי קריירה. מסיבה זו, רגולטור אשר צובר התמחות בתחום מסוים, יהיה מעוניין פעמים רבות להיות מועסק בעתיד על ידי אחד מהגופים שעליו הוא מפקח בהווה. מנגד, מעברים תכופים בין מפקחים למפוקחים, אשר מכונים כתופעת "הדלתות המסתובבות" עלולים לפגוע באפקטיביות של האסדרה. תקופת הצינון לאחר פרישה משירות המדינה נובעת משני חששות עיקריים: חשש מפני ניגוד עניינים, וחשש מפני פגיעה באמון הציבור במנהל הציבורי. בנוגע לניגוד עניינים, ישנו חשש כי רגולטור ינצל את מעמדו וסמכויותיו על מנת להיטיב עם מקום העבודה הבא שלו. לדוגמה, על ידי הענקת זכות עודפת לארגון או פגיעה במתחריו במסגרת תפקידו כרגולטור. כמו כן, קיים חשש כי רגולטור לשעבר ינצל את הקשרים החבריים והעסקיים שרכש בעבר במשרדי המדינה, לצורך הטבת מצבו של מקום העבודה הנוכחי שלו. כך, הוא עלול להימצא במצב של אינטרסים נוגדים: מצד אחד הוא אמור לפעול כרגולטור אשר מפקח על השוק ומיטיב עם הציבור בכללותו, באופן שאמור לבוא על חשבונו של הגוף המפוקח, ומנגד הוא מעוניין להיטיב עם הגוף המפוקח. חששות אלו הם למעשה ביטוי של תאוריית הבחירה הציבורית, אשר מתייחסת בספקנות אל היכולת של המדינה לספק מדיניות נבונה, עקב כניעה של הפקידים לקבוצות לחץ. באופן ספציפי, מצב זה מכונה "שבי רגולטורי", בו הרגולטור פועל על פי האינטרסים של הגוף עליו הוא נדרש לפקח, ולא לטובת הציבור. כמו כן, גם אם בעת מעבר של רגולטור אל הגוף המפוקח הוא ינהג בהגינות מלאה, ולא ינצל את מעמדו לצורך הענקת זכות שלא כדין, מתעורר חשש של מראית עין שלילית. כלומר, מכיוון שהציבור בדרך כלל לא יכול לדעת האם הרגולטור אכן ניצל את כוחו לרעה או לא, יפגע האמון שלו במנהל הציבורי התקין, ובטוהר המידות השורר בה. במרבית ממדינות העולם לא מוגדרת בחוק תקופת צינון בין מילוי תפקיד בכוחות הביטחון או שירות המדינה לבין בחירה לתפקיד בפרלמנט או בממשלה. המגבלה היחידה על המשרתים בכוחות הביטחון היא שעליהם לפרוש בטרם יתמודדו על משרה ציבורית בכירה אחרת. בצבא צרפת, קצינים שהם מפקדי אזורים בדרגת אלוף אינם יכולים להיבחר לפרלמנט, אלא אם עברה לפחות חצי שנה מיום פרישתם מהצבא. בארצות הברית לא מוגדרת בחוק תקופת צינון בין שירות בכוחות הביטחון לבין התמודדות בבחירות לקונגרס, למעט התמנות לתפקיד מזכיר ההגנה, שבתחום סמכותו מינוי אנשי צבא. תקופת צינון בין מילוי תפקיד בכוחות הביטחון לבין מילוי תפקיד מזכיר ההגנה עומד על 10 שנים. החוק האמריקני לא מגדיר תקופת צינון בגלל תהליך הבחירה הארוך והצורך בהשגת מימון, שייאלץ ממילא את המעוניין להתמודד לתפקיד מסוים לפרוש מתפקידו זמן רב לפני שייבחר או יתמנה לתפקיד. עם זאת, הסנאט רשאי לפטור מועמד לתפקיד מזכיר ההגנה מתקופת צינון, לבקשת הנשיא. החוק מתייחס גם למשרתים פעילים בכוחות הביטחון. לפי החוק, אדם בשירות פעיל בכוחות הביטחון אינו רשאי להעמיד עצמו לבחירה לבית מחוקקים מדיני או פדרלי בטרם פרש משירות פעיל. בשנת 2003 הציע נשיא ארצות הברית לשעבר, ביל קלינטון, לתקן את חוקת ארצות הברית כך שנשיא שכיהן שתי קדנציות יוכל להיבחר שוב לאחר תקופת צינון. חוק שירות הציבור (הגבלות לאחר הפרישה), המוכר בכינוי "חוק הצינון", מסדיר את תקופות הצינון לעובדי המדינה ו החוק מטיל הגבלות, שחלקן תחומות בזמן, על עובד ציבור שפרש מתפקידו. כאמור, להגבלות המוטלות שתי מטרות עיקריות: למנוע מעובד ציבור לנצל בתקופת עבודתו את מעמדו וכוחו לטובת קידום ענייניו האישיים של מקום עבודה או גורם אליו הוא מעוניין לעבור לאחר פרישתו. מניעת ניצול קשרים שיצר העובד במוסד שממנו פרש עם עמיתיו לעבודה או עם גורמים חיצוניים שאותם שירת במהלך עבודתו. סעיף 4 הוא הסעיף המרכזי בחוק, אשר אוסר על מי שפורש משירות המדינה לקבל טובת הנאה, הכוללת גם הצעת עבודה, ממי שהיה מוסמך להעניק לו זכות. סעיף 8 לחוק קובע כי הפרת הוראות החוק מהווה עבירה פלילית, שעונשה קנס או שישה חודשי מאסר. הוראת סעיף 3 (איסור ייצוג מול כפיפים לשעבר) לחוק חלה רק על מי שבשירותו היה ב-5 הדרגות העליונות של הדירוג האחיד (המנהלי) בשירות המדינה, אך הוראות סעיף 2 (איסור ייצוג בעניין שבו טיפל הפורש) וסעיף 4 (איסור קבלת זכות ממי שהוענקה לו זכות) חלות על כל מי שפרש משירות המדינה. במסגרת חוק הצינון, ישנה אפשרות להגיש בקשה מיוחדת לקיצור תקופת הצינון. לשם כך, העובד הפורש צריך להגיש בקשה לוועדת ההיתרים, ובה הוא מפרט את הנסיבות בגינן הוא מבקש את קיצור התקופה. הוועדה מנהלת הליך מעין שיפוטי בו נציבות שירות המדינה מופיעה בפניה ופורשת את עמדתה בשאלה האם ראוי לאפשר למבקש את הקיצור, וועדת ההיתרים מקבלת החלטה בעניין. הוועדה מונה שלושה חברים: שופט בית משפט מחוזי, נציג השירות הציבורי, ונציג הציבור. סעיף 14 לחוק הצינון מנחה את הוועדה אילו שיקולים לשקול. השיקול המכריע הוא מניעת פגיעה בטוהר המידות. שיקולים נוספים כוללים את נסיבות הפרישה: לדוגמה, האם הרגולטורית פורשת כי מיצתה את אפשרויות הקידום או הגיעה לגיל פנסיה, או שמא היא עוזבת את תפקידה כי קיבלה הצעת עבודה מפתה בסקטור הפרטי בעודה בתפקיד? האם החברה אליה הרגולטורית מבקש לעבור היא פרטית או ממשלתית? וכך הלאה. כלומר, ככל שישנו קשר הדוק בין נסיבות עזיבת בעל התפקיד לקבלת הצעת העבודה, תכליות חוק הצינון יצדיקו השארה של התקופה על כנה. כמו כן, ככל שהעובד המבקש בכיר יותר, קיצור צינון צריך להינתן במשורה. על אף הוראותיו המפורטות של חוק הצינון, והסנקציה החמורה הקבועה בו, נמתחת ביקורת ציבורית לפיה ועדת ההיתרים מאפשרת לעקוף למעשה את תקופת הצינון. ממחקר שערך רועי שפירא, עולה כי בין השנים 1997–2018 ועדת ההיתרים אישרה 96% מהבקשות אשר הובאו בפניה. לטענתו, הוועדה מעניקה משקל רב לנסיבות האישיות של העובד מבקש הבקשה, על חשבון פגיעה בתכליות החוק. מעבר בכירים אל גופים מפוקחים, ובייחוד גופים מונופוליסטיים, או גופים מוסדיים בעלי השפעה דרמטית על המשק, ללא תקופת צינון ראויה, פוגע באינטרס הציבורי באופן ממשי. ביקורת זו הובילה את ארגון לובי 99 לעסוק ישירות בנושא תקופות הצינון ולקדם הצעות חוק להארכת תקופות הצינון של רגולטורים שונים וכן לפעול כנגד בקשות ספציפיות לקיצור הצינון שהעלו קשיים, כמו המקרה של אלון בכר, שכיהן כראש הרשות להגנת הפרטיות, והיה אמור להתמנות לתפקיד מנכ"ל איגוד הבנקים לאחר תקופת צינון של חודש בלבד, וכן המקרה של אריאל יוצר, בה בקשת הצינון שהגיש לוועדה נדחתה. בספטמבר 2020 עדכן היועץ המשפטי לממשלה את הנחיותיו בנושא גיבוש עמדת המדינה לגבי תקופת הצינון הראויה לפורשים משירות הציבור. בתוך כך, הוטלו מגבלות משמעותיות על הכרה בתקופת ה"צינון הפנימי", אשר שימשה פעמים רבות לצורך ביטול של תקופה הצינון כנדרש בחוק. "צינון פנימי" הוא הסכם ניגוד עניינים פנימי לפיו העובד מנוע מלעסוק בנושאים הקשורים למקום העבודה בו הוא מתעתד לעבור. בהתאם להנחיות החדשות, לא ניתן להכיר בתקופת הצינון הפנימית בדיעבד, אלא על ידי אישור מראש מהיועץ המשפטי למשרד או היועמ"ש, לפי הנסיבות. כמו כן, במקרה שתקופת צינון פנימית תפגע ביכולתו של המבקש לעבוד באופן אפקטיבי בתקופה זו, בדרך כלל עקב בכירותו, היא לא תאושר. לעמדת ארגון לובי 99, יש להאריך את תקופת הצינון ככל שמדובר במעבר לתאגיד בעל מונופולין, או בעל כוח שוק משמעותי, מכיוון שכוח השוק של מונופולים וההשפעה של הרגולציה שתוטל עליהן גדולה. בנוסף, כוחם קשור פעמים רבות בקשרים עם הממשל וביכולתם להשפיע על הרגולציה הרלוונטית להם ולשוק בו הם פועלים. לכן, החשש שמתעורר שמא אותו הרגולטור הושפע מעצם שאיפתו לעבור לעבוד במונופול שעליו פיקח, ופעל באופן מוטה עוד במסגרת תפקידו, הוא חמור במיוחד. לפי נוסחו המקורי של חוק הבחירות לכנסת, לא יתמודדו לכנסת: קציני צבא בכל דרגה שהיא בשירות קבע בצה"ל, שוטר במשטרת ישראל וסוהר בשירות בתי הסוהר, אלא אם חדלו מלמלא תפקידם לפני היום הקובע. היום הקובע לגבי ממלאי התפקידים: ראש השב"כ, ראש המוסד, קצין צבא בדרגת אלוף ומעלה, קצין משטרה בדרגת ניצב ומעלה, ונציב בתי הסוהר נקבע לשלוש שנים לפני יום הבחירות היום הקובע לגבי עובדי מדינה, קציני צה"ל, שוטרים וסוהרים שדרגתם נמוכה מדרגת ממלאי התפקידים שנזכרו קודם הוא מאה ימים לפני יום הבחירות. עובדי מדינה פרט למורה, חייל בשירות סדיר וחייל בשירות קבע ששמם נכלל באחת מרשימות המועמדים, יחדלו מלמלא תפקידם מיום הגשת רשימת המועמדים ועד ליום הבחירות, ואם נבחרו לכנסת, גם משך כל תקופת כהונתם כחברי הכנסת. חוק הממשלה קבע כי לא ימונה בכיר במערכת הביטחון לשר בטרם חלפו שישה חודשים מתום תקופת כהונתו. החוק נכנס לתוקפו רק ביום הבחירות לכנסת ה-16, כלומר ב-2003, והדבר איפשר לשאול מופז להתמנות לתפקיד שר הביטחון בשנת 2002, פחות מחצי שנה לאחר שפרש מתפקיד הרמטכ"ל. עם זאת, חוק הבחירות לכנסת מנע את התמודדתו בבחירות לכנסת. בהחלטתו כתב יו"ר ועדת הבחירות המרכזית, השופט מישאל חשין: ”מר מופז נעדר כשירות להציג מועמדותו בבחירות לכנסת המיועדות להיערך ביום כ"ה בשבט תשס"ג, 28 בינואר 2003, ויש למחוק את שמו מרשימת המועמדים.” ב-2007 תוקנו חוק הבחירות לכנסת וחוק הממשלה, והוגדלה תקופת הצינון הקבועה בהם לבכירי מערכת הביטחון מחצי שנה לשלוש שנים מיום תום כהונתם ועד יום הבחירות בהן הם מבקשים להתמודד או עד יום המינוי לתפקיד שר. עוד קובע החוק כי אם תמה כהונת הכנסת שנבחרה בבחירות בהן נפסלו המועמדים מלהתמודד בגלל תקופת הצינון, יורשו אותם בכירים להתמודד בבחירות לכנסת הבאה גם אם עדיין לא חלפו שלוש שנים מיום תום כהונתם. ב-2007 בית המשפט המחוזי בירושלים קבע כי חמישה חודשים וחצי הם תקופת צינון מספיקה לקצין בכיר שעסק בצבא בהובלה מיום פרישתו ועד לכניסתו לתפקיד בכיר בחברה בענף ההובלה. בית המשפט פסק כי הקצין בדרגת סגן-אלוף רשאי לקצר את תקופת הצינון ובלבד ש"לא יהיה רשאי לייצג את החברה מול בעלי תפקידים בצה"ל ובמרכז הובלה, שהיו כפופים לו". ב-2011 נדחתה בוועדת השרים יוזמת חקיקה של חברי הכנסת יואל חסון ואיתן כבל לקיצור תקופת הצינון ל-18 חודשים. ב-2005 החליטה מועצת הרשות השנייה לטלוויזיה ולרדיו לחייב עיתונאים המעוניינים במעבר לפוליטיקה בתקופת צינון בת שלושה חודשים, וזאת במטרה לשמור על נייטרליות ועצמאות התקשורת המשודרת בישראל. בין 2010 ל-2012 נדונו הצעות חוק בעניין קביעת תקופת הצינון של חצי שנה לאנשי תקשורת (הצעות חוק שכונו "חוק לפיד"). הדיון בהצעות הוקפא עקב הריצה של יאיר לפיד לפוליטיקה. חוק שירות הציבור (הגבלות לאחר פרישה), תשכ״ט–1969, ספר החוקים הפתוח, באתר ויקיטקסט מוטי אשכנזי, צריך תקופת צינון, באתר ynet, 8 בפברואר 2001 דרור כהנר, 1968 - תהליך חקיקת "חוק הצינון", "שורשים במשפט", באתר משרד המשפטים, 15 באפריל 2019 הנחיית היועץ המשפטי לממשלה מס' 1.1711 "גיבוש עמדת המדינה לגבי תקופת הצינון הראויה לפורשים משירות הציבור" יצחק זמיר, הסמכות המינהלית, כרך א' עמ 665 [מהדורה שנייה]. רולניק גיא, שפירא רועי. דינמיקה של שבי רגולטורי –חקר המקרה הישראלי חיפה, ישראל, מוסד שמואל נאמן, 2019. https://www.neaman.org.il/Regulatory-Capture-Dynamics-the-Israeli-Case-Study יצחק זמיר, שם. חוק שירות הציבור (הגבלות לאחר פרישה) התשכ"ט-1969, ספר החוקים הפתוח, באתר ויקיטקסט סעיף 11–12 לחוק שירות הציבור, שם. סטלה קורין ליבר, ‏חוק הצינון - לא ממש בריא, סטלה קורין-ליבר, באתר גלובס, 23 ביולי 2017 רועי שפירא, דלתות מסתובבות ומידת האפקטיביות של תקופות צינון הצעת חוק לתיקון פקודת הבנקאות (תקופת צינון למפקח על הבנקים), התש"ף-2020. זמין כאן: https://main.knesset.gov.il/Activity/Legislation/Laws/Pages/LawBill.aspx?t=lawsuggestionssearch&lawitemid=2085782 פניית ארגון לובי 99 אל ועדת ההיתרים, https://lobby99.org.il/wp-content/uploads/2019/01/98o67u56u56u.pdf אפרת נוימן, אלון בכר השעה עצמו מתפקיד מנכ"ל איגוד הבנקים – בעקבות השאלות על קיצור הצינון שקיבל, באתר TheMarker‏, 19 בפברואר 2019 ישראל פישר, הצינון לא קוצר: אריאל יוצר יוכל להתמנות למנכ"ל ישראמקו רק במאי, באתר TheMarker‏, 18 בנובמבר 2020 מכתב פניה של לובי 99 בנושא בקשה לעדכון הנחיות היועץ המשפטי לממשלה: https://lobby99.org.il/wp-content/uploads/2019/12/מכתב-לייעוץ-וחקיקה-בקשה-לתיקון-הנחיית-היועמש.pdf תיקון שהתקבל ב-2007 מאריך את תקופת הצינון לשלוש שנים. החלטת השופט חשין בעניין התמודדות שאול מופז בבחירות לכנסת ה-16, 25 בדצמבר 2002 חוק תקופת צינון למשרתים בכוחות הביטחון (תיקוני חקיקה), התשס”ז-2007, ס"ח 2087 מ-22 במרץ 2007 גדעון אלון, הכנסת אישרה תקופת צינון של 3 שנים לבכירים בכוחות הביטחון, באתר הארץ, 12 במרץ 2007 קצינים יעברו בלי תקופת צינון, nfc נועם שרביט, נדחתה הצעת חוק אשכנזי: תקופת הצינון לא תקוצר, באתר nrg‏, 10 בינואר 2011 ענבל אביב, תקופת צינון בין עיתונות לפוליטיקה, nfc מורן אזולאי, לפיד רץ, הקואליציה מקפיאה את "חוק הצינון", באתר ynet, 10 בינואר 2012