גירעון תקציבי

גֵּרָעוֹן תקציבי (באנגלית: Deficit spending, או Budget deficit) הוא מונח המציין כי התחייבויות או הוצאות, שנעשו בסעיפי תקציב שונים עולות על הסכומים שהוקצו להן באותו תקציב. בתקציב המדינה הפער נוצר כאשר ההכנסות המתוכננות של הממשלה נופלות מהוצאותיה. זה קורה כאשר ההכנסות ממסים, מאיגרות וממכירת שירותים נמוכות מההוצאות. גירעון בתקציב פירושו חיסכון שלילי של הממשלה. הגירעון ממומן על ידי מלוות מהבנק המרכזי (לדוגמה בישראל: בנק ישראל), מבנקים מסחריים או מהציבור הרוכש איגרות חוב ממשלתיות, או מגיוס הון זר מחוץ למדינה (לדוגמה הנפקות ציבוריות או פרטיות של איגרות חוב על ידי מדינת ישראל). כאשר ההכנסות עולות על ההוצאות יש "עודף תקציבי" במאזן הכספי הממשלתי. משמעות הגירעון היא הזרמת כספים נוספים למשק והגדלת אמצעי התשלום. אם הגירעון ממומן על ידי הזרמת כספים לאורך זמן, תיווצר אינפלציה התואמת את שיעור ההזרמה. גירעון כזה יכול להיווצר משתי סיבות אפשריות: או בשל אי-יכולתה של הממשלה להשתלט על הוצאותיה (ואז הוא נוצר מאונס), או מרצון (במסגרת מדיניות אנטי-מחזורית שבה הממשלה קובעת מראש תקציב גירעוני כדי שישמש מייצב פיסקלי). הממשלה יוצרת במקרה האחרון בכוונה גירעון על ידי הקטנת המיסים, או על ידי הגדלה של הוצאותיה מעל להכנסותיה באמצעות עבודות יזומות, הרחבת שירותים וכו'. בכך היא מגדילה את ההכנסה הפנויה של היחידים כדי שייווצר ביקוש מצרפי שיפעיל גורמי ייצור מובטלים. ניסיון להפעיל את המשק באמצעות הגדלת מִסים במקרה כזה גורמת לירידה בביקוש ולכן אינה יכולה להוות שיטה להפעלת גורמי הייצור המובטלים. לממשלות כלים שונים, בהם קביעת יעד גירעון, לצמצום הגירעון. המאזן הכספי הממשלתי הוא אחד משלושה מאזנים סקטוריאליים מרכזים בכלכלה הלאומית, כאשר האחרים הם המגזר הזר והמגזר הפרטי. סכום העודפים או הגירעונות בכל שלושת המגזרים הללו חייב להיות אפס בהגדרה. לדוגמה, אם יש עודף פיננסי זר (או עודף הון) מכיוון שיובא הון (נטו) למימון הגירעון המסחרי במאזן תשלומים, ויש גם עודף פיננסי של המגזר הפרטי בגלל חסכון של משקי הבית העולה על השקעות העסקיות, אז בהגדרה, שם חייבים להתקיים גירעון בתקציב הממשלתי, כך ששלושתם יתאזנו לאפס. לדוגמה, הגירעון התקציבי הממשלתי הכולל של ארצות הברית (פדרלי, מדינתי ושלטון מקומי) בשנת 2011 היה כ-10% ממהתוצר, שהתאזן עם עודף הון זר של 4% בתוצר ועודף פיננסי של המגזר הפרטי של 6% תוצר. העיתונאי הפיננסי מרטין וולף טען כי המעבר הפתאומי במגזר הפרטי מגירעון לעודף הכריח להביא את המאזן הממשלתי לגירעון, והביא כדוגמה את ארצות הברית:”"המאזן הכספי של המגזר הפרטי עבר לעודף פיננסי בסך מצטבר של 11.2% מהתוצר המקומי הגולמי בין הרבעון השלישי של 2007 לרבעון השני של 2009, שהיה הרגע בו הגירעון הכספי של ממשלת ארה"ב (ברמה הפדרלית של המדינות) הגיע לשיאו...שינויים במדיניות הפיסקלית לא מסבירים את קריסת הגירעון הפיסקלי המסיבי בין 2007 ו-2009, מכיוון שלא היה שום חשיבות לכך. ההתמוטטות מוסברת על ידי המעבר המסיבי של המגזר הפרטי מגירעון פיננסי לעודף, או במילים אחרות, מפריחה חסרת תקדים בהוצאות משקי הבית לצמצום וחסכון (בעקבות המשבר הכלכלי העולמי)”. הכלכלן פול קרוגמן הסביר בדצמבר 2011 את הגורמים למעבר המשמעותי מגירעון פרטי לעודף:”"המעבר העצום הזה לעודף משקף את סיום בועת הדיור, עלייה חדה בחיסכון במשק הבית, ושפל בהשקעה עסקית בגלל חוסר לקוחות".” תוצר המקומי הגולמי הוא ערך כל המוצרים והשירותים המיוצרים במדינה במהלך שנה אחת. התוצר יכול לבוא לידי ביטוי באופן שווה במונחים של ייצור או סוגים של מוצרים חדשים המיוצרים לאחרונה שנרכשו, בהתאם ליחסי החשבונאות הלאומית בין ההוצאות הכוללות וההכנסה: המאזן הממשלתי הראשוני (Primary balance) הוא, על פי הגדרת הארגון לשיתוף פעולה ולפיתוח כלכלי, הגירעון/עודף של הממשלה המבטא את ההפרש בין סך הוצאותיה - למעט פירעון קרן - לבין הכנסותיה – למעט גיוס הון. המשמעות של "גירעון תקציבי ממשלתי" שונה מזו של "חוב ממשלתי" שהוא צבירת גירעונות שנתיים. גירעונות מתרחשים כאשר ההוצאות של הממשלה עולות על ההכנסות שהיא גובה. ניתן למדוד את הגירעון עם או בלי לכלול את תשלומי הריבית על החוב כהוצאות. הגירעון הראשוני (Primary deficit) מוגדר כהבדל בין ההוצאות הממשלתיות השוטפות על סחורות ושירותים וסך ההכנסות השוטפות מכל סוגי המסים בניכוי תשלומי העברה. הגירעון הכולל (Total deficit) (המכונה לעיתים קרובות הגירעון הפיסקלי או רק הגירעון) הוא הגירעון העיקרי בתוספת תשלומי ריבית על החוב. פעילות הממשלה במתן הלוואות וגביית ההחזרים אינה חלק מהגירעון הראשוני (פעילות זו נקראת "קבלת אשראי נטו"). לכן, אם t מתייחס לשנה שרירותית, G הוא הוצאות ממשלתיות ו-T הוא הכנסות ממסים לשנה המתאימה, לכן: Primary deficit = G t − T t . {\displaystyle {\text{Primary deficit}}=G_{t}-T_{t}.\,} אם D t − 1 {\displaystyle D_{t-1}} הוא החוב של השנה שעברה (החוב שהצטבר עד וכולל בשנה שעברה), ו-r הוא הריבית המצורפת לחוב, אז הגירעון הכולל לשנה t הוא: Total deficit t = r ⋅ D t − 1 + G t − T t {\displaystyle {\text{Total deficit}}_{t}=r\cdot D_{t-1}+G_{t}-T_{t}\,} (כאשר המונח הראשון בצד ימין הוא תשלומי ריבית על החוב שהצטבר) לבסוף, ניתן לחשב את החוב השנה מחובות השנה שעברה ואת הגירעון הכולל של השנה, תוך שימוש באילוץ התקציב הממשלתי (government budget constraint): D t = ( 1 + r ) D t − 1 + G t − T t . {\displaystyle {D_{t}}=(1+r)D_{t-1}+G_{t}-T_{t}.\,} כלומר, החוב לאחר הפעילות הממשלתית השנה שווה למה שהיה בשנה הקודמת בתוספת הגירעון הכולל של השנה, מכיוון שהגירעון הנוכחי צריך להיות ממומן על ידי הלוואה באמצעות הנפקת איגרות חוב חדשות. מגמות כלכליות יכולות להשפיע על צמיחתם או התכווצותם של הגירעונות הפיסקלים בכמה אופנים. עלייה ברמות הפעילות הכלכלית מביאה בדרך כלל להכנסות ממיסים גבוהות יותר, בעוד שהוצאות הממשלה לרוב גדלות במהלך הירידות הכלכליות בגלל ההוצאות הגבוהות יותר לתוכניות ביטוח סוציאלי כמו דמי אבטלה. שינויים בשיעורי המס, מדיניות אכיפת המס, רמות התנאים הסוציאליים והחלטות מדיניות ממשלתיות אחרות יכולות להשפיע בעיקר על החוב הציבורי. עבור מדינות מסוימות, כמו נורווגיה, רוסיה, וחברי ארגון המדינות לייצוא נפט (OPEC), תקבולי נפט וגז ממלאים תפקיד מרכזי במימון הציבור. אינפלציה מורידה את הערך האמיתי של החוב שנצבר. אם המשקיעים צופים אינפלציה עתידית, לעומת זאת, הם ידרשו ריביות גבוהות יותר על החוב הממשלתי, מה שייקר את ההלוואות הציבוריות. ניתן לחשוב על גירעון ממשלתי כמורכב משני אלמנטים, מבניים ומחזוריים. בנקודה הנמוכה ביותר במחזור העסקים, קיימת רמת אבטלה גבוהה. המשמעות היא שההכנסות ממסים נמוכות וההוצאות (למשל על ביטוח לאומי) גבוהות. לעומת זאת, בשיא המחזור, האבטלה נמוכה, מה שמגדיל את הכנסות המס ומקטין את ההוצאות לביטוח לאומי. ההלוואות הנוספות הנדרשות בנקודת השפל של המחזור היא הגירעון המחזורי. בהגדרה, הגירעון המחזורי יוחזר כולו על ידי עודף מחזורי בשיא המחזור. הגירעון המבני הוא הגירעון שנשאר לאורך מחזור העסקים, מכיוון שהרמה הכללית של ההוצאות הממשלתיות עולה על רמות המס השוררות. הגירעון הכולל שנצפה בתקציב שווה לסכום הגירעון המבני עם הגירעון או העודף המחזורי. מספר כלכלנים מתחו ביקורת על ההבחנה בין גירעונות מחזוריים ומבניים, וטוענים כי מחזור העסקים קשה מדי למדידה כדי שהניתוח המחזורי יהיה כדאי. הלפי עקרונות התאוריה המוניטרית המודרנית, מדינות המנפיקות מטבע משלהן אינן מוגבלות בידי גירעונות תקציביים. זאת בשל שליטתן המוחלטת והמונופולית במטבע שלהן, שהן יכולות להנפיקו כרצונן. בשל כך לא ייתכן שיימצאו עצמן במחסור בו. הכלכלנית סטפני קלטון טוענת שאין שום בעיה שהמדינה תדפיס לעצמה כסף לצורך ביצוע פרויקטים ממשלתיים, כל עוד ההדפסה לא תגרום לאינפלציה. אם הממשלה מוכנה להשקיע לדוגמה בתחום התשתיות, ואם יש במדינה די מהנדסים, ארכיטקטים ובנאים מובטלים והפרויקט המדובר הוא לטווח ארוך, אז לא תתפתח אינפלציה. הפער הפיסקלי, הוא מדד שהציעו הכלכלנים אלן אוירבך ולורנס קוטליקוף, המודד את ההבדל בין ההוצאות הממשלתיות להכנסות לטווח הארוך מאוד, בדרך כלל כאחוז מהתוצר המקומי הגולמי. ניתן לפרש את הפער הכספי כאחוז הגידול בהכנסות או הפחתת ההוצאות הנחוצות כדי לאזן בין ההוצאות וההכנסות בטווח הרחוק. לדוגמה, ניתן לבטל פער פיסקלי של 5% על ידי עלייה מידית וקבועה של 5% במיסים או קיצוץ בהוצאות או שילוב כלשהו של שניהם. מדיניות פיסקלית מאזן תשלומים כללים פיסקליים התאוריה המוניטרית המודרנית Kelton, Stephanie, The Deficit Myth: Modern Monetary Theory and the Birth of the People's Economy, June 2020; ISBN 9781541736184 אריה כספי, להגדיל גירעון. דווקא עכשיו, באתר הארץ, 20 בנובמבר 2001 איציק ספורטא, איך נהיה פה גירעון ומה עושים איתו, באתר "העוקץ", 13 במאי 2013 יונתן קירשנבאום, ‏מחקר חדש: בזמן משבר כלכלי כדאי דווקא להגביר את ההשקעה הציבורית, באתר דבר העובדים בארץ ישראל, 29 באוגוסט 2017 ד"ר מחמוד קעדאן, ‏גירעון הממשלה: הטוב, הרע והמכוער, באתר גלובס, 5 באוגוסט 2019 פרופ' נסים בן דוד, ‏להפסיק עם ההפחדות מהגדלת ההוצאה הממשלתית, באתר גלובס, 11 באוגוסט 2020 גד ליאור, הנמוך מאז ימי אולמרט: איך התכווץ הגירעון ומה צריך לעשות עם הכסף?, באתר ynet, 10 באפריל 2022 מספר דוגמאות: אבי וקסמן, כסף בחינם: הממשלה גייסה 250 מיליון יורו בריבית 0.05% בלבד, באתר TheMarker‏, 23 ביולי 2018 עמירם ברקת, ‏בעיצומו של משבר הקורונה: הושלם גיוס האג"ח הגדול ביותר אי-פעם, באתר גלובס, 1 באפריל 2020 TheMarker, ההנפקה הגדולה בתולדות ישראל: 5 מיליארד דולר, מהם מיליארד לטווח של 100 שנה, באתר TheMarker‏, 31 במרץ 2020 Financial Times-Martin Wolf-The Balance Sheet Recession in the U.S. – July 2012 NYT-Paul Krugman-The Problem-December 2011 "OECD Glossary of Statistical Terms: Primary Balance". stats.oecd.org. נבדק ב-14 באוגוסט 2011. {{cite web}}: (עזרה) Michael Burda and Charles Wyplosz (1995), European Macroeconomics, 2nd ed., Ch. 3.5.1, p. 56. Oxford University Press, ISBN 0-19-877468-0 אלי ציפורי, ‏אל תאמינו לכלכלנים: הגיע הזמן לחשוב על המיתוסים הכלכליים שמוכרים לנו נתניהו ופלוג, באתר גלובס, 24 בספטמבר 2014 Kitty S Jones, The Great Debt Lie and the Myth of the Structural Deficit, ‏JUN 2013 יאיר קלדור, "תמיד אפשר להדפיס עוד כסף", באתר כלכליסט, 10 באוגוסט 2017 AARP article on the fiscal gap