עקומת לאפר

עקומת לאפר הוא מושג במקרו-כלכלה המסביר תאורטית שישנה נקודה בה המדינה תקבל את ההכנסה הגבוהה ביותר ממיסים ביחס לאחוז הגבוה ביותר של המס שהיא יכולה להטיל על האזרחים בלי לפגוע במוטיבציה לעבוד. עקרונות היסוד של העקומה הן שגם ב-0% מס וגם ב-100% מס תקבולי הממשלה יעמדו על אפס. צורתה של עקומת לאפר שנויה במחלוקת תמידית. העקומה קיבלה את שמה ב-1974 על ידי ג'וד ואניסקי, כתב הוול סטריט ג'ורנל, לאחר מפגש ארוחת צהריים שבה השתתפו הוא, ארתור לאפר (אנ'), דיק צ'ייני דונלד רמספלד ומרי ארנט. בפגישה ביקר לאפר את העלאת המס של ג'רלד פורד, ולפי הסיפורים צייר את העקומה על מפית כדי להעביר את הרעיון. צ'ייני לא השתכנע מיידית, אך הרעיון נשאר במחשבתם של הנוכחים. פרופסור לאפר אמר מאוחר יותר: "בהיעדר מישהו שיקשיב לי, השתמשתי ב'עקומת לאפר' כפי שהיא מכונה בכל הכיתות בהן הרציתי." לאפר ציין שהוא לא היה הראשון שהגה את הרעיון וכי התבסס על עבודות של קודמים, ביניהם ג'ון מיינארד קיינס ואבן ח'לדון. לאפר מסביר את התופעה כשילוב בין שתי השפעות של המס: "השפעה אריתמטית" ו"השפעה כלכלית". ההשפעה האריתמטית היא שתקבולי המס הם מכפלת שיעור המס בבסיס המס. ב-0% מס, המודל מניח שלא יהיו כל תקבולים מהמס. "ההשפעה הכלכלית" קובעת כי לשיעור המס יש השפעה על בסיס המס, כלומר על הכמות של המוצר או השירותים הנמכרים. במקרה הקיצון בו הממשלה לוקחת 100% מס, תקבוליה הם אפס, שכן לאנשים אין מניע לעבוד אלא אם כן הם מוצאים דרך להימנע מתשלום המס. בדרך כלל מציגים את העקומה כפרבולה שנקודת המקסימום שלה היא ב-50%, אבל חשוב לדעת שנקודת המס האופטימלית יכולה להיות בכל מקום על העקומה, ושצורתה לא חייבת להיות פרבולה. ארתור לאפר הראה שתקבולי הממשלה ממיסים משתנים עם שינוי אחוזי המס בצורת עקומה ולא בקו ישר כפי שניתן לחשוב אינטואטיבית. כיוון שגרף התקבולים עולה מאפס וחוזר לאפס, חייבת להיות לפחות נקודת מקסימום אחת שבה תקבולי הממשלה יהיו מקסימליים. משמעות הדבר היא שמנקודה מסוימת העלאת שיעורי המס מורידה את תקבולי הממשלה מהמס. היפותטית ניתן להעריך את נקודת המקסימום עבור כל כלכלה אולם בכלכלה ישנם עוד פרמטרים משפיעים שיכולים לשנות את התוצאה. לאפר טען שלא יהיו מניעים לעבוד כאשר הממשלה תיקח מיסים של 100% שכן אין תמריץ כלכלי לעבודה. מחקרים הוכיחו שהעקומה יכולה לעלות הדרגתית עד ל-100%.[דרוש מקור] העקומה גם מניחה שהמס לא חוזר אל האזרחים בצורה של שירותים המוצעים בזול לציבור, הנחה שגם היא אינה מתקיימת במציאות. העקומה מופשטת מדי, מאחר שהיא מניחה שיש שיעור מס אחד, והיצע עבודה יחיד. המציאות הפיננסית מורכבת יותר. ישנו ספק גדול ברלוונטיות ההשפעה של שיעור מס שולי יחיד. בנוסף יכול להיות שלפונקציה יש כמה נקודות מקסימום, ולכן הגברת המס או הורדתו בכמות מספקת יכולים להשאיר את המשק ללא שינוי. עקומת לאפר שימשה רבים[דרוש מקור] כטיעון להורדת מיסים, אולם שאלה נוספת היא האם המדינה כגוף שנולד כדי לעזור לאזרחיו צריך להביט עליהם כגוף כלכלי המנסה למקסם את הכנסותיו בכל מחיר. כמו כן, במידה ובאמת נמצא נקודה בה התקבולים ממיסים יהיו הגבוהים ביותר, האם צריך להשתמש בנקודה זו. חשוב לזכור שלמרות הצורך במיסים בניהול מדינה עדיין מדובר פה בלקיחה בכוח, בחסות החוק, חלק מהכנסה כספית של אדם עובד. ניתן להדגים את עקומת לאפר בשימושים נוספים מעבר למקרו-כלכלה: כך, לדוגמה, סוחר קובע את מחיר המוצר למקסימום האפשרי בו הוא ירוויח בין אם המחיר הוא זול ואז יקבל רווח מועט על הרבה עסקאות או יקר ובו יקבל המוכר רווח רב על מעט עסקאות. דוגמה נוספת היא מאפיונר הגובה דמי חסות - המאפיונר יודע שאם יסחט יותר מדי, הנסחט יפשוט את הרגל ולא יקבל יותר את דמי החסות. לעומת זאת, חבל לבקש מעט מדי אם אפשר לבקש ולקבל אחוז גבוה יותר. בנקודת התפר בין שתי גישות אלו עוסקת עקומת לאפר. בין השנים 1979-2002 40 מדינות בהן שוודיה, דנמרק, צרפת, בלגיה, נורווגיה, גרמניה, פינלנד בריטניה וישראל הורידו את שיעורי מס ההכנסה שלהן. אלן ריינולדס (אנ') טען שדמוקרטיות שהורידו את המס השולי שלהן אולי הושפעו מהרעיונות של כלכלות צד ההיצע. אבל הכוח העצום של דוגמה יכול להיות משכנע יותר. אולי הסמכויות הפוליטיות ראו שכלכלות אחרות מסתדרות טוב יותר עם כלכלה צומחת (ומס נמוך) מאשר עם כלכלה קפואה (ומס גבוה). סיבה אחרת יכולה להיות שמס גבוה יכול לעודד התחמקות ממס ובריחה למקלטי מס, או שהסמכויות הפוליטיות מושפעות מלוביסטים ואילי הון שלוחצים עליהן להוריד את המיסים. קיימים תקדימים היסטוריים נוספים לרעיון, שלאפר לא ציין. ב-1924, לדוגמה, כתב שר האוצר אנדרו מלון: "יש המתקשים להבין ששיעורי מס גבוהים לא יוצרים בהכרח תקבולים גדולים יותר לממשלה ושתקבולים גדולים יותר יכולים להתקבל משיעור מס נמוך יותר". במימוש התובנה שלו כי "73% מכלום זה כלום", הוא חתר להפחתת המס על העשירון העליון מ-73% להרבה פחות מזה, לבסוף ל-24%. תקבולי המס עלו מ-719 מיליון דולר למיליארד דולר בין 1921 ל-1929, עלייה ממוצעת של 3.1% לשנה במשך שמונה שנים. מאורע היסטורי זה תומך בדעת התומכים בקיצוץ מיסים. תקדימים היסטוריים נוספים ניתן למצוא אצל דייוויד יום, שתיאר טיעון דומה במאמרו "על המס" מ-1756, כמו גם אצל עמיתו הסקוטי אדם סמית עשרים שנה מאוחר יותר. המפלגה הדמוקרטית השתמשה בטיעון דומה ב-1880 כאשר מכס שהוטל על ייבוא בזמן מלחמת האזרחים האמריקנית (1861-1864) הביא לעודף ממשלתי. המפלגה הרפובליקנית שאז נקשרה עם תעשיינים צפון-מזרחיים טענו שקיצוץ בגובה המכס יוריד את תקבולי הממשלה. הדמוקרטים טענו שאולי המכס עבור כל יחידה יקטן, אך מאחר שהכמות המיובאת תגדל, גם התקבולים יגדלו. טיעון דומה טען עלי בן אבי טאלב, החליף הרביעי של האימפריה המוסלמית, והאימאם השיעי הראשון במכתבו למושל מצרים, מאליק על-אשתר. בחינה מדוקדקת של הציטוט שלהלן תגלה שהוא לא מציין נקודת מקסימום לתקבולי השלטון מהמס, ואפילו מציין שהקטנת מס תקטין לטווח הקצר את רווחי השלטון, ולכן הוא מחמיץ את העיקרון המהותי בעקומת לאפר. הוא כותב: "אם משלמי המיסים מתלוננים בפניך רבות על השכיחות הרבה של המס, על אסונות, תאונות, גחמות של המונסונים, על משבר באמצעים להשקיה, הצפות או הרס גידולים בשל ירידה רבה מדי של גשם ותלונותיהם נכונות – הורד את המס. הפחתת תקבולי המדינה לא צריכה לצער אותך, מאחר שההשקעה הטובה ביותר של שליט היא בנתיניו ובהקלה על מכאוביהם. הקלה במס תיתן להם הזדמנות להקל את מצבם ולשפר אותו ולהקל על הבעיות שלהם. הם ההון האמיתי של המדינה, וכל השקעה בהם, אפילו בצורת הפחתת מס, תוחזר למדינה בדמות ערים עשירות יותר ועושר כללי רב יותר. ובעודך מפקד עליהם ודואג לביטחונם, אהבתם אלייך, השבחים והכבוד שיחלקו לך, ילוו אותך יחד עם התקבולים". ג'וד ואניסקי ציין שכאשר גובה המס הוא 100%, שיטת המטבע תתחלף לסחר חליפין כבעבר. הוא גם ציין שלמשך פרק זמן מוגבל ובמקרים חריגים, כלכלה יכולה להחזיק גם במצב של 100% מס (לדוגמה במלחמה). רבים ניסו לכמת את היחס הזה שבין שיעור המס לתקבוליו. אף על פי שיש קונצנזוס רחב על ההשפעה של שיעור המס על התקבולים ממנו, אין הסכמה כלל על הכימות המדויק של השפעה זו. מעשית, ניתן רק לשער את צורתה של עקומת לאפר עבור כל כלכלה. יש וריאציות רבות של העקומה, שכן בכל כלכלה היחס בין שיעורי המס לתקבולים ממנו שונה, ותלוי בגמישות היצע העבודה וגורמים אחרים. אפילו בתוך כלכלה נתונה העקומה יכולה להשתנות עם הזמן. מורכבויות כגון המניעים של קבוצות שונות להיכנס לשוק העבודה וההשפעה של פרוגרסיביות המס מקשות עוד יותר הערכה מדויקת של העקומה. שינוי במדיניות הממשלתית גם הוא משפיע מאוד על העקומה. לדוגמה, עם היווצרות של פרצה בחוקי מס, או של מקום נטול ממס שנוצרו בשל שינוי בחקיקה, נקודת המס המקסימלית (שמס מעבר אליה יקטין את הפדיון) תהפוך נמוכה יותר. לאפר הציג את העקומה ככלי פדגוגי להציג שבמקרים מסוימים הורדה במיסים יכולה להביא לגידול בתקבולי הממשלה מהמס, ובמצבים כאלה לא נדרשת הגדלה של הגירעון, או קיצוצים בהוצאות. כדי שזה יהיה המצב, צריך שהמס יהיה גבוה מנקודת המקסימום שלו. ב-2007 טען לאפר שאין להשתמש בעקומה כטיעון להוריד או להעלות מיסים. מילון פלגרייב הכלכלי החדש מדווח מתוך מחקר אקדמי שהמס האופטימלי הממוצע הוא 70%. הכלכלן פאול פקורינו הציג ב-1995 מודל כלכלי שחוזה ששיעור המס האופטימלי יהיה באזור 65%. ב-1996 נערך מחקר על כלכלת ארצות הברית בין השנים 1959 - 1991 ומצא ששיעור המס האופטימלי נמצא בין 32.67% ל-35.21%. ב-1981 פרסם הג'ורנל לכלכלה פוליטית מאמר ששילב מידע אמפירי שהראה שבשוודיה שיעור המס האופטימלי הוא 70%. ב-2005 פרסם המשרד לתקציב הקונגרס בארצות הברית מאמר בשם "ניתוח של ההשלכות התקציביות והכלכליות של קיצוץ של 10% במס הכנסה". המאמר הזה קדם לקיצוץ של 10% שנעשה במס ההכנסה בארצות הברית (לדוגמה, אם המס היה 25% אז לאחר ההפחתה הוא היה 22.5%). שלא כמו מחקרים קודמים, מחקר זה התיימר לבדוק עד כמה ההפחתה במס תשפיע על הצמיחה הכלכלית, ובהתאם לכך כמה היא תשפיע על תקבולי המס, ובסופו של דבר את השפעתה הסופית על התקציב. כותב המודל מתבסס על מספר הנחות (יכולתם של פרטים לחזות את שעתיד לקרות, ניידות ההון, והדרכים שבהן הממשלה תפצה על פדיון נמוך יותר). בתרחיש הצמיחה האופטימי ביותר במאמר, רק 28% מההפסד בפדיון יוחזר תוך תקופה של 10 שנים במידה ויעשו קיצוץ מס של 10%. המאמר מציין שסביר להניח שכתוצאה מהירידה בפדיון הממשלה תלווה כספים ומעריך ש-200 מיליארד דולר ישולמו על ידי הממשלה כריבית על הלוואות אלו. לאפר הציג כתמיכה בעקומת לאפר את רוסיה ואת המדינות הבלטיות, כדוגמאות למדינות שהחלו לצמוח מיד לאחר שיושם בהן מס שטוח של 35%. הוא התייחס גם לקיצוץ המס קמפ-רוט, קיצוצי המס של קנדי, קיצוצי המס ב-1920 ולשינוי שארצות הברית עשתה במבנה מס ההון שלה ב-1997 כדוגמאות לעקומת לאפר. יש שקישרו גם את חוק האוזר, שטוען שפדיון הממשלה מהמס בארצות הברית תמיד היה בקרוב 19.5% מהתוצר הגולמי, בלי קשר לגודל המס השולי. אחרים עם זאת טוענים שחוק האוזר מטעה ושהייתה לשינויים בגובה המס השפעה רבה על הפדיון. מחקר שנערך ב-2007 על ידי ה-AEI מצא שמס החברות האופטימלי הוא 26% לעומת 34% בשנות השמונים. מכון אדם סמית פרסם ב-2010 מאמר לפיו "ב-1997 חתכו באירלנד את מס רווחי ההון שמומש בחצי, מ-40% ל-20%. שר האוצר דאז צ'ארלי מקרווי קיבל ביקורות חריפות על הצעד, בטענה שזה יוריד את הפדיון הממשלתי. הוא מנגד טען שפדיון הממשלה יעלה דרמטית. תקבולי הממשלה לא רק עלו, אלא עקפו בעלייתם את כל התחזיות". מחקר שעשו טצר ויונג מהמכון בהתבסס על נתונים מהרפובליקה האירית, הציע שמס רווחי ההון האידיאלי הוא 20%, אך הנתון הזה מתבסס לפחות בחלקו על משלמי מיסים מנוסים ששמרו על נכסים בידיעה שהמס ירד בקרוב. עקומת לאפר השפיעה רבות על הרייגניזם, ועודדה את קיצוץ המס של 1981. מצדדי כלכלת צד ההיצע טענו באותה תקופה שהורדת המס תעלה את רווחי הממשלה שכן המס דאז היה ממוקם מימין לנקודת המקסימום. רייגן עצמו היה חשוף למס של 90% בתקופת מלחמת העולם השנייה כשהיה שחקן. בתקופת נשיאותו של רייגן, המס ירד מ-70% ל-31% בעוד התקבולים על המס רק הוסיפו לעלות. לפי CBO מס ההכנסה כאחוז מהתוצר הלאומי הגולמי ירד מ-9.4% ב-1981 לבין 7.8% ל-8.4% ב-1989. דייוויד סטוקמן, מנהל התקציב של רונלד רייגן בתקופת הנשיאות הראשונה שלו ואחד מנביאי כלכלות צד ההיצע, דאג שמא ההנהלה לא עוסקת דיה בקיצוצים בהוצאות הממשלה. הוא ציין שאין לקחת את עקומת לאפר פשוטה כמשמעה – לפחות לא בתנאים הכלכליים של 1980 בארצות הברית. בספרו "ניצחון הפוליטיקה" הוא כתב: "חבורת קליפורניה לקחה את עקומת לאפר בדרך מילולית מדי (ופרימיטיבית מדי). הם ציפו שברגע שיהיו קיצוצים במס הרווחים יתחילו ליפול כמו מן מהשמיים. מינואר אני מסביר שעקומת לאפר אינה פשוטה כמשמעה". עוד הוא הוסיף: "לאפר לא טעה, הוא פשוט לא הלך רחוק מספיק" (הוא לא חשב גם על הוצאות ממשלתיות). יש שביקרו את הרייגניזם על בסיס אי-יושר. לדוגמה, הכלכלן ג'ון קנת גלבריית טען שהרייגניזם השתמש בעקומת לאפר כצידוק "להוריד מס לעשירים". ביקורות אחרות טענו שתקבולי הממשלה ממס היו בעלייה גם בתקופות אחרות ורוב הזמן הם בעלייה, ושבתקופתו של רייגן, בשל הקיצוצים העלייה הייתה קטנה יותר אך נמשכה. הביקורות גם טוענות שהפחתות המס של רייגן לא הגדילו את ההכנסה של כלל האוכלוסייה. טענה זו מבוססת על הנתון שהעלייה בהכנסה של 1% רק הכפילה את עצמה בתקופת הנשיאות של רייגן, בעוד ההכנסה של רוב המעמדות גדלה בשוליים, הכנסת המעמד התחתון ירדה בתקופה זו. הכלכלן פול קרוגמן טען שחסידי כלכלות צד ההיצע לא באמת מאמינים שמס ההכנסה נמצא "בצד היורד של העקומה" אלא שהם רוצים לקצץ במס כדי לעודד חסכונות אישיים והשקעה. חתן פרס נובל לכלכלה רוברט שילר קרא לתיאוריה על העקומה ״סיפור״ טוב שאין לו שום גיבוי של ממש בנתונים. כלכלת צד-היצע היא אסכולה בחשיבה המקרו-כלכלית הגורסת שהדרך לצמיחה כלכלית היא הסרת המחסומים המונעים ייצור מוצרים ושירותים (אסכולה המתמקדת בהיצע). אם מחסומים אלה יוסרו, לפי האסכולה, ייהנו הצרכנים ממוצרים ומשירותים רבים יותר, ובזול יותר. מדיניות קלאסית של כלכלת צד ההיצע מצדדת בהפחתת מס הכנסה ומס רווחי הון להגדלת היצע העובדים וההון, ממשלה קטנה ורגולציה מינימלית, כדי להקטין את העלויות הביורוקרטיות הכרוכות בייצור. אף על פי שבדרך כלל כלכלת צד היצע מוזכרת בנוגע למס, היא מצדדת בעידוד ההיצע בדרכים נוספות, ולא עוסקת רק במס. ואניסקי ולאפר היו שניהם מצדדים גדולים של כלכלת צד ההיצע, ולכן הרעיון של עקומת לאפר משויך לא פעם לכלכלת צד היצע. מצדדי כלכלת צד ההיצע טענו לא רק שקיצוץ במיסים ישפר את ההיצע, אלא כתוצאה מעקומת לאפר הם אף הוסיפו שהקיצוץ יכול שלא לפגוע בפדיון הממשלה. אולם מטרת האסכולה היא להגדיל את ההיצע ככל שניתן, ולכן יש תמיד להוריד את המס. עקומת לאפר בניגוד לזה גורסת שרק בנקודות מסוימות על העקומה הורדה במס תוסיף לתקבולי הממשלה, לא בכל נקודה. מס הכנסה מס חברות חוק האוזר מדיה וקבצים בנושא עקומת לאפר בוויקישיתוף אבי טמקין, ‏עקומת לאפר והשאלה הישראלית, באתר גלובס, 9 במרץ 2003 עקומת לאפר המילון הכלכלי - מעות אבי קליין, ‏מיסים, שוק שחור וגרעון, באתר דבר העובדים בארץ ישראל, 8 בינואר 2017 גיא רולניק, המטבע קורס, הבורסה נופלת: מה קורה כשמיליארדרים ממנים ראש ממשלה, באתר TheMarker‏, 7 באוקטובר 2022