רפורמת מקשרי

רפורמת מקשרי (MacSharry) היא אחת מהרפורמות המשמעותיות ביותר שנעשו במסגרת מדיניות החקלאות המשותפת (CAP-Common Agricultural Policy) של האיחוד האירופי. מדיניות החקלאות המשותפת היא מערכת סובסידיות חקלאיות של האיחוד האירופי הניתנות במטרה לטפח/לעבד יבולים ואדמות בעזרת תמיכת האיחוד האירופי במחיר, כולל הבטחת מחיר מינימלי, מכסי יבוא ומכסות על סחורות מסוימות המגיעות מחוץ למדינות האיחוד האירופי. רפורמת מקשרי הוצעה על ידי ריי מקשרי (Ray MacSharry), נציב החקלאות האירופית בשנת 1991, ונקראה על שמו. רפורמה זו נועדה להגביל את הייצור החקלאי ובו בזמן ליצור מדיניות חקלאית שתתמודד עם תנאים של שוק חופשי. רפורמה זו הייתה הצעד הראשון בתהליך ארוך, המתרחש עד היום, לשינוי שיטת התמריצים של האיחוד האירופי. הרפורמה קבעה שעל הקהילה האירופית להקטין בצורה משמעותית את ההתערבות שלה במחירי השוק (באנגלית: Intervention Price) תוך שלוש שנים, מעורבות שבאה לידי ביטוי בעיקר במתן סובסידיות. רפורמה זו הוחלה על מספר גידולים שונים כמו זרעי שמן, חלבונים, בשר בקר ומוצרי חלב, אולם בראש ובראשונה שאפה הרפורמה להקטין את ההתערבות בשוק הדגנים. בגלל העובדה שהקיצוץ במתן הסובסידיות פגע בהכנסת החקלאים המגדלים ענפי חקלאות אלו, נקבע שהחקלאים יקבלו פיצויים. גובה הפיצוי נקבע לפי הפער בין ההכנסה של כל חקלאי לפני הקיצוץ במתן הסובסידיות, לבין ההכנסה של כל חקלאי לאחר הקיצוץ. נקבעו גם מדרגות פיצויים: בעבור 300 הדונמים הראשונים, יקבל החקלאי פיצוי מלא (100%), בעבור 500 הדונמים הבאים, יקבל החקלאי פיצוי בגובה 75%, ובעבור כל שטח נוסף, פיצוי בגובה של 65%. רפורמה זו חייבה את החקלאים אשר בבעלותם קרקע נרחבת להפריש שטח המניב כ- 15% מהתפוקה הכללית ובכך עשתה הרפורמה הבחנה בין חקלאים "גדולים" לבין חקלאים "קטנים". לא רק שהחקלאים ה"קטנים" לא היו צריכים להפריש שטח, הרי שגם נקבע שהם יקבלו סובסידיות מהקהילה האירופית על מנת להגדיל את ההכנסה שלהם. כך רפורמת מקשרי הביאה לצמצום פערי ההכנסות בין החקלאים ה"גדולים" לבין החקלאים ה"קטנים". ברפורמה זו ניתן דגש על המעבר מהתמיכה בחקלאים על ידי שמירה על מחירי השוק ותמיכה בייצור (Price Support System), לתמיכה ישירה בהכנסות החקלאים על ידי תשלום עבור פעילות חקלאית המועילה לציבור ולסביבה (Direct Income Support). ברפורמה זו ננקטו צעדים על מנת לעודד חקלאים ותיקים לפרוש. הרפורמה כללה תוכנית פרישה מוקדמת הכוללת תשלום חד פעמי בנוסף לתשלום שנתי לחקלאים שמלאו להם 55 שנים. הרפורמה שאפה לעודד החלפה של חקלאים ותיקים בחקלאים צעירים המסוגלים לשפר את החיוניות של הקרקעות, או לשנות את יעודן לשימושים שאינם חקלאיים - תחת תנאים מחמירים של שמירה על הסביבה והנוף הכפרי. רפורמה זו שאפה ליער מחדש קרקעות חקלאיות, על מנת להוציא קרקעות חקלאיות ממעגל הייצור החקלאי לפחות ל-20 שנים (Permanent set aside) ולהקדיש אותן לייעור. השימוש הגובר בטכנולוגיות מתקדמות בחקלאות והמעורבות הגבוהה של הקהילה האירופית בשוק גרמו לכך שנוצרו עודפים רבים במוצרי אוכל רבים. מעורבות זו הביאה לנטל כלכלי עצום על הקהילה האירופאית שכן בין 60% ל-70% מהוצאות הקהילה האירופית בסוף שנות ה-70 בוזבזו בעיקר על סבסוד מוצרים חקלאיים. הבעיה הוחרפה בעשור שלאחר מכן: בין 1980 לבין 1986 ההוצאות של הקהילה האירופית הוכפלו, בעיקר בגלל עלייה בתשלומי הסובסידיות לענפי החקלאות השונים. בשנת 1991, המעורבות בחקלאות לבדה חרגה מעל לתקציב הקהילה האירופית ובניגוד למדיניות ההוצאות של הקהילה. אגרא-אירופה (Agra-Europe), מגזין המסקר את המתרחש במדיניות החקלאות האירופאית המשותפת, דיווח שהתמוטטות של שוק הדגנים העולמי בתחילת 1991 חייב את הקהילה האירופית להחזרים כספיים בשווי של בין 5-6 מיליארד דולר. הסובסידיות שניתנו על ייצוא מוצרי חלב עלו גם הם בצורה משמעותית יחד עם עלייה בהתערבות במחירי בשר הבקר. כך כבר בתחילת 1991 היה ברור שתקציב ה-32 מיליארד אירו שנקבע לאותה שנה יחצה, ואכן נרשמה חריגה של 800 מיליון אירו, עלייה של כ-25% בהשוואה לתקציב של 1990. מפה, שאפה הרפורמה לצמצם את עודפי הייצור בשווקים ואת ההתערבות שלה בשוק החקלאי, התערבות שהביאה למשבר כלכלי חמור. בדיון שנערך על ידי הנציבות האירופאית בדצמבר 1990 בעקבות הקשיים התקציביים נטען שישנה בעיה מבנית בחקלאות האירופאית והיא שהקהילה משלמת המון על מנת לסבסד בין 20% ל-25% מהחקלאים האירופאים אשר מייצרים יותר מ-80% מהתפוקה, ובו בזמן לא תומכת בהכנסות של רוב החקלאים ה"קטנים", כאשר במקור, מדיניות החקלאות המשותפת נועדה בראש ובראשונה כדי לסייע להם. תמיכה בחקלאים ה"קטנים" תבטיח שמירה על הצמיחה החקלאית בכפרים למניעת עלייה בשיעורי האבטלה שם. לצד הבטחת ההכנסה היציבה לחקלאים, סיבה מבנית נוספת הייתה להקטין את מספר החקלאים. תוכנן שעד שנת 2005, אוכלוסיית עובדים זו תקטן ב-30%. בנוסף, היה רצון גדול להתאים את שוק החקלאות האירופאי למדיניות של שוק חופשי שכן ההתערבות בשוק זוהתה כסיבה העיקרית לאי יעילות ולמשבר הכלכלי. כך רפורמת מקשרי נועדה על מנת להביא ליישור קו עם המחירים בשוק העולמי ולהפיכתם של התוצרת החקלאית האירופאית לתחרותית יותר בשווקים הבינלאומיים. לדוגמה: ענף המקנה הפך ליותר תחרותי בשוק הבינלאומי עקב הירידה במחירי הדגנים לצרכן אשר משמשים כמקור מזון לבקר ולצאן. העודפים הרבים, בעיקר בשוק הדגנים, גרמו למתחים רבים בין המדינות שכן המדינות ניסו להיפטר מהעודפים שלהם. כך שאפה רפורמה זו להפחית את הייצור החקלאי על מנת להפחית את המתח בין המדינות. רפורמה זו נועדה להתאים את השוק החקלאי האירופאי לדרישות הבינלאומיות הקיימות בסחר התוצרת החקלאית (בהתאם להסכמים עם ארגון הסחר העולמי) . המועצה (The Council), הגוף שנדרש לאשר את רפורמת מקשרי, כלל בדיונים בנידון את כל שרי החקלאות של המדינות החברות באותה תקופה. בגלל העובדה שבמוסד זה באים האינטרסים הפרטיקולאריים של המדינות לידי ביטוי, ההתייחסות לרפורמה הייתה די שלילית. שלוש מדינות שעד אז תמכו על פי רוב ברפורמות חקלאיות- בריטניה, הולנד ודנמרק, התנגדו לרפורמה. התנגדות זו הייתה בשל המבנה החקלאי שלהן המורכב ממספר רב של חוות גדולות ויעילות, בעוד שהרפורמה תומכת בעיקר בחוות הקטנות והבינוניות. גם אירלנד לא אהבה את הרפורמה בגלל שגם בה היו מספר רב של חקלאים שלא היו אמורים לקבל את הפיצוי. התגובה הגרמנית והצרפתית לרפורמה הייתה אילמת, כנראה בגלל אינטרסים מנוגדים: לגרמניה יש מספר רב של חוות קטנות במערב המדינה שהוטב להם בעקבות הרפורמה אך גם מספר רב של חוות גדולות במזרח המדינה שלא קיבלו שום הטבה. החקלאים ה"קטנים" בצרפת הזדקקו לפיצוי זה, אך הרפורמה רמזה להפחתת הייצוא החקלאי, צעד שלא היה רצוי על הממשלה בפריז, שנשענה באופן משמעותי על רווחי היצוא החקלאי לשם שמירה על מאזן התשלומים (Balance of payment). המדיניות של המדינות הדרומיות הייתה לשבת על הגדר, בגלל שלרפורמה זו היו השפעות מועטות על הסחורות העיקריות שהם מייצרות. עקב העובדה שהרפורמה נתקלה בהתנגדות רבה במועצה, היא אושרה רק ב-21 במאי 1992, יותר משנה לאחר שהוצעה, וזאת רק לאחר שבוצעו בה השינויים הבאים: הוחלט שכל החקלאים, ולא רק החקלאים ה"קטנים", יקבלו פיצוי מלא. כך הובטחה תמיכתם של בריטניה, הולנד ודנמרק שהייתה הכרחית בגלל מבנה קבלת ההחלטות במועצה באותו זמן, שחייבה הסכמה פה אחד. בנוסף הוחלט שהקיצוץ במעורבות הקהילה האירופית בשוק החקלאות יעמוד רק על 29% ולא על 35% כשם שתוכנן בהתחלה. הסכמה מינימלית בין שרי המדינות במועצת השרים הושגה רק לאחר שבוצעו שינויים אלו. רוב שרי המדינות חששו שאחת המדינות תטיל וטו וכך תטרפד את הרפורמה ולכן לא התנגדו נחרצות לשינויים אלו. החתימה על אמנת מאסטריכט שלושה חודשים קודם לכן תרמה לאישור הרפורמה במועצה בגלל שעלייה לא מבוקרת בהוצאות על חקלאות יכלו להביא את תקציב הקהילה למצב שבו הקהילה לא תצליח להעביר למדינות העניות את העזרה הכספית הנחוצה על מנת שמדינות אלו יכנסו לאיחוד המוניטארי. כך אפשר לטעון שהחתימה על מאסטריכט תרמה לאישור הרפורמה. סיבה נוספת לאישור רפורמה זו היא הצורך בהסכם סחר חקלאי שיהווה הבסיס לסיבוב סחר מוצלח (סיבוב אורוגוואי) של הגאט"ט (GATT - General Agreement on Tariffs and Trade). מסיבה זו נוצר לחץ רב על השרים במועצה שתרם גם הוא לאישור הרפורמה. עקב מערך הפיצויים הרחב שניתן כחלק מרפורמה זו, ההשלכות הכלכליות של רפורמה זו על מדיניות החקלאות האירופאית נראו אך לא באופן מיידי. כצפוי, השינוי המהותי ביותר נעשה בענף הדגנים, שם נרשמה ירידה של כ- 29% בייצור הדגנים ומחירי הדגנים התקרבו לקו שיווי המשקל. נרשמו ירידות משמעותיות נוספות בייצור ענפי חקלאות נוספים: 15% בבשר בקר, 9% במוצרי החמאה, ו 7.5% במוצרי החלב. כן בין השנים 1992-2005 נרשמה ירידה בכמויות הייצור גם בענפי החיטה, הסלק סוכר, זרעי השמן, החזירים והעופות. מאז הרפורמה ישנה שקיפות רבה יותר בכל מה שנוגע לתמיכה הניתנת במוצרי החקלאות. ברפורמה נעשתה לראשונה ההפרדה בין התמיכה בהכנסה לבין התמיכה בייצור, הפרדה שנהפכה לחלק אינטגראלי ממדיניות החקלאית האירופית המשותפת. הורדת מחירי השוק של התוצרת החקלאית גרמה לצמצום תהליכי האינטנסיפיקציה של החקלאות (מכיוון שחקלאות אינטנסיבית דורשת השקעה כספית גדולה). בנוסף, התשלומים הישירים שניתנו לחקלאים הגדולים על בסיס הגבלת כמויות הייצור, תרמו גם הם לצמצום תהליכי האינטנסיפיקציה בחוות חקלאיות גדולות. גם הגבלת כמויות הייצור על ידי עזיבה של קרקעות חקלאיות (Set-aside Schemes) והגבלת הצפיפות במקנה הבקר היו בבחינת השלכות חיוביות על הסביבה. במטרה להפחית את ההוצאות על סובסידיות לחקלאות, התכנסו חברות ארגון הגאט"ט בספטמבר 1986 על מנת להגיע להסכם רב צדדי בעניין זה. הם יזמו את סיבוב אורוגוואי שם נוהל משא ומתן על מנת להסדיר את הסחר בין המדינות החברות. לשיחות אלו הגיעו ארצות הברית והקהילה האירופית עם מדיניות שונה לגמרי: ארצות הברית דרשה להפסיק את ההתערבות בשוק וזאת על ידי ביטול מתן הסובסידיות וחסמי סחר אחרים, בעוד שהקהילה האירופית התעקשה על שינוי מינימלי בלבד במדיניות ההתערבות בשוק על מנת לשמור על העדפות השוק האירופי המשותף. בשל פערים אלו הוקפאו בדצמבר 1990 השיחות בין הצדדים. הנציבות האירופית לא הייתה מוכנה לתת לשיחות אלו להיכשל סופית ולכן הוצעה רפורמת פשרה, רפורמת מקשרי, שהביאה לחידוש סבב השיחות. ואכן, השיחות חודשו באביב 1991, חודשיים לאחר שרפורמת מקשרי הוצעה בנציבות. כך היא הביאה לחידוש המשא ומתן מצד אחד, אולם מצד שני היא גם פגעה במטרה הסופית של סבב השיחות, בכך שתגובת הציבור לרפורמה הייתה שלילית- בעיקר בצרפת, דבר שהקשה על הקהילה האירופית לאשר הסכם גאט"ט סופי. אישורה של רפורמת מקשרי הביאה לתגובה מיידית ועוינת מצד חלק מהחקלאים האירופאים. המצב היה חמור בעיקר בצרפת כאשר אלפי חקלאים צרפתים ניסו ללא הצלחה למנוע יציאה וכניסה מפריז. חוסר שביעות הרצון בצרפת נמשך גם לאחר ניסיון כושל זה, דבר שבא לידי ביטוי במשאל העם שנערך בצרפת לגבי אמנת מאסטריכט בו החקלאים הצרפתים בחרו לדחות אותו. העם הצרפתי הרגיש ניכור כלפי יוזמות הקהילה עקב אישור רפורמת מקשרי. כך נחלשה התמיכה בממשלתו של פרנסואה מיטראן אשר מצידה חיפשה כל דרך כדי להטיב עם החקלאים הצרפתיים, ערב הבחירות בצרפת במרץ 1993. למרות שהממשלה הצרפתית המשיכה לתמוך באמנה, ההתקדמות שלה אל עבר האיחוד הכלכלי והפוליטי שהיה מהותו של אמנת מאסטריכט הואטה. כך רפורמת מקשרי פגעה בלגיטימציה של אמנת מאסטריכט בצרפת, אולם בסופו של דבר אושרה האמנה ברוב זעום של 51.05%. גם בדנמרק (מתנגדת נוספת לרפורמה) נדחתה אמנת מאסטריכט המקורית, אולם במאי 1992 היא אושרה שם במשאל עם בדרך לאשרור האמנה על ידי כל מדינות הקהילה האירופית וכניסתה לתוקף בנובמבר 1993. סקוטלסקי, אורית. רפורמות במדיניות הסבסוד החקלאי באירופה: תוכניות לעידוד חקלאות משמרת סביבה. (תל אביב: אוניברסיטת תל אביב) 2006. Polmer, C. et al., "The Common Agricultural Policy beyond the MacSharry Reform", (Netherlands, 1995) Gardner, Brian, "European Agriculture, policies, production and trade" (London, 1998). Moyer, Wayne, H., "EC Decisionmaking, the MacSharry Reforms of the CAP, Maastricht, and the GATT Uruguay Round" (Grinnell: Grinnell College 1993) Moyer, "EC Decisionmaking", pp. 6-8 Gardner, "European Agriculture, policies, production and trade" סקוטלסקי, "רפורמות במדיניות הסבסוד החקלאי באירופה", עמ' 25-28 Polmer, "The Common Agricultural Policy beyond the MacSharry Reform", pp. 16-17 סקוטלסקי, "רפורמות במדיניות הסבסוד החקלאי באירופה", עמ' 26 שם Moyer, "EC Decisionmaking", pp. 6-8 סקוטלסקי, "רפורמות במדיניות הסבסוד החקלאי באירופה", עמ' 26 Moyer, "EC Decisionmaking", p. 15 שם Polmer, "The Common Agricultural Policy beyond the MacSharry Reform" Moyer, "EC Decisionmaking", p. 7 שם, עמ'17