חוק יסוד: חופש העיסוק

חוק יסוד: חופש העיסוק הוא חוק יסוד שנועד להגן על חופש העיסוק, כלומר על זכותו של אדם לעסוק בכל עיסוק, מקצוע או משלח יד. על פי פרשנות בית המשפט והפרוטוקולים של ועדת החוקה, חוק ומשפט בהם נדונה הצעת חוק זה וחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו העניקה הכנסת לחוקי היסוד האמורים מעמד על-חוקי, ולפיכך סמכות לבתי המשפט להכריז על בטלותו של חוק הפוגע בזכויות המוגנות על פיהם. זכותו של אדם לחופש העיסוק נקבעה בראשית ימי המדינה בפסק דין של בג"ץ – בג"ץ בז'רנו, שבו נאמר: כלל גדול הוא, כי לכל אדם קנויה זכות טבעית לעסוק בעבודה או במשלח־יד, אשר יבחר לעצמו, כל זמן שההתעסקות בעבודה או במשלח-יד אינה אסורה מטעם החוק. — השופט שניאור זלמן חשין בג"ץ 1/49 בז'רנו נגד שר המשטרה החוק נחקק בגרסה ראשונה בשלהי ימי הכנסת השתים עשרה, 3 במרץ 1992. החוק עבר ברוב של 23 בעד, ללא מתנגדים וללא נמנעים. יו"ר ועדת החוקה, חוק ומשפט, אוריאל לין, אמר, בהביאו את חוק היסוד לאישור בקריאה שנייה ושלישית: חוק-יסוד: חופש העיסוק, קובע נורמה חקיקתית חשובה במדינה, והיא אומרת בצורה ברורה שלכל אדם יש זכות יסוד לעסוק במקצוע, במשלח-יד או בעסק כלשהו על-פי בחירתו. אי-אפשר להגביל זכות יסוד זו אלא בחוק, ורק לתכלית ראויה, או מטעמים של טובת הכלל. בכל מקרה, מגבלות חייבות להיות נעוצות בגופו של חוק כלשהו, אבל לא בחקיקת משנה. והן עומדות בסתירה להוראותיו, יעמדו בתקפן עד תום שנתיים מיום תחילתו של חוק ­יסוד זה; החוק המקורי קבע תקופה של שמירת דינים של שנתיים, שבהן לא תתבטל חקיקה העומדת בסתירה לחוק יסוד: חופש העיסוק. לאחר חלוף כשנה מחקיקת החוק הביע שר החקלאות, יעקב צור, בפני שר המשפטים, דוד ליבאי, דאגה שהסדרים רבים של פיקוח והסדרה אינם עומדים בדרישות חוק היסוד ועל כן, ב-21 במרץ 1993, מינה ליבאי צוות של משפטנים ממשרד המשפטים, שכלל את שלמה גוברמן, יהודית קרפ, נילי ארד, עוזי פוגלמן ושלום ברלנד, לבדוק איך להיערך לקראת ביטול תוקפה של החקיקה הקיימת. ב-19 בספטמבר 1993 הגיש הצוות את מסקנותיו, שבהן המליצו לאפשר הגבלות על חופש העיסוק גם בחקיקת משנה, על בסיס הסמכה מפורשת בחוק, ולהרחיב את התנאים המאפשרים הגבלת חופש העיסוק, שכן רבים מדברי החקיקה לא עמדו בקריטריונים של חוק-יסוד: חופש העיסוק בנוסחו הראשון. בעקבות המלצות הוועדה גובשה הצעה לתיקון חוק היסוד שתסיר את הדרישה שההגבלה על חופש העיסוק תהיה "לטובת הכלל", אך תוסיף את הדרישה שהיא תהיה "במידה שאינה עולה על הנדרש". שינוי הנוסח נומק בדברי ההסבר להצעת החוק בכך שהוא מביא לאחידות עם הנוסח של חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו. כמו כן, ההצעה הסירה סעיף שעסק בעיסוקים המותנים בקבלת רישיון. ב-22 באוקטובר 1993 פסק בג"ץ שההסדר שמנע יבוא בשר לא כשר אינו עומד במגבלות חוק היסוד. פסק הדין עורר משבר פוליטי, ודרישה מצידה של מפלגת ש"ס להשיב את הסטטוס קוו בנושא על כנו. כדי למנוע את המשבר יעץ המשנה לנשיא בית המשפט העליון, אהרן ברק, להוסיף לחוק היסוד פסקת התגברות. הממשלה אימצה את הצעתו. במרץ 1994 חוקקה הכנסת גרסה חדשה של חוק יסוד: חופש העיסוק וביטלה את החוק הקודם. מבנהו של החוק החדש וניסוחי ההוראות בו הותאמו למבנה ולניסוחים בחוק יסוד כבוד האדם וחירותו. לשני החוקים נוסף בתחילתם סעיף הצהרתי תחת הכותרת "עקרונות יסוד" והתייחסות לפגיעה בזכויות, המעוגנות בחוקי היסוד, באמצעות ̟חקיקת משנה. לחוק יסוד חופש העיסוק נוספה גם 'פסקת ההתגברות' – סעיף 8 המאפשר לכנסת לחוקק חוק שעומד בסתירה לחוק היסוד, לזמן מוגבל, כל עוד הוא התקבל ברוב של חברי הכנסת: ”הוראת חוק הפוגעת בחופש העיסוק תהיה תקפה אף כשאינה בהתאם לסעיף 4, אם נכללה בחוק שנתקבל ברוב של חברי הכנסת ונאמר בו במפורש, שהוא תקף על אף האמור בחוק-יסוד זה; תוקפו של חוק כאמור יפקע בתום ארבע שנים מיום תחילתו, זולת אם נקבע בו מועד מוקדם יותר”. כמודל לסעיף זה שימשה הוראה דומה בכתב הזכויות והחירויות הקנדי. בהמשך 1994 נחקק חוק יבוא בשר קפוא, התשנ"ד–1994, שבסוף אותה שנה שונה שמו לחוק בשר ומוצריו, התשנ"ד–1994, הקובע שאין לייבא בשר לישראל, אלא אם ניתנה לו תעודת הכשר. סעיף 5 לחוק קובע במפורש "תוקפו של חוק זה הוא על אף האמור בחוק-יסוד: חופש העיסוק", כפי שנדרש בסעיף 8 לחוק יסוד: חופש העיסוק. בשנת 1996 הוארכה תקופת שמירת הדינים משנתיים לארבע. בשנת 1998 לקראת פקיעת תקופת שמירת הדינים, תוקן חוק היסוד באופן שהאריך את הפטור לחריגות ממנו, שהיו תקפות טרם חקיקתו, עד שנת 2002. פטור זה לא הוארך יותר. בנוסף, כדי למנוע את פקיעת תוקפו של חוק הבשר בתום ארבע שנים, נוסף סעיף שקבע, שחוק שחוקק בשנה הראשונה לאחר כניסת חוק היסוד לתוקפו לא יפקע. בנוסח החוק ישנם מספר ביטויים שפורשו על ידי בית המשפט, במסגרת המהפכה החוקתית כמעניקים לו, מעמד על-חוקי. סעיף 4 לחוק קובע: "אין פוגעים בחופש העיסוק אלא בחוק ההולם את ערכיה של מדינת ישראל, שנועד לתכלית ראויה, ובמידה שאינה עולה על הנדרש, או לפי חוק כאמור מכוח הסמכה מפורשת בו". סעיף זה זכה לכינוי "פסקת ההגבלה", שכן הוא מגביל וקובע סייגים לכנסת בבואה לחוקק חוק שעומד בסתירה לחוק. סעיף 6 לחוק קובע: "אין בכוחן של תקנות שעת חירום לשנות חוק-יסוד זה, להפקיע זמנית את תוקפו או לקבוע בו תנאים". לחוק הוענק שריון, הדורש רוב של 61 חברי כנסת לצורך שינויו. כן נקבע בסעיף 7: "אין לשנות חוק-יסוד זה אלא בחוק-יסוד שנתקבל ברוב של חברי הכנסת". סעיף 8(א) לחוק קובע: "הוראת חוק הפוגעת בחופש העיסוק תהיה תקפה אף כשאינה בהתאם לסעיף 4, אם נכללה בחוק שנתקבל ברוב של חברי הכנסת ונאמר בו במפורש, שהוא תקף על אף האמור בחוק-יסוד זה; תוקפו של חוק כאמור יפקע בתום ארבע שנים מיום תחילתו, זולת אם נקבע בו מועד מוקדם יותר." סעיף זה זכה לכינוי "פסקת ההתגברות" ותכליתו לאפשר לרשות המחוקקת "להתגבר" על ההגבלה שבסעיף 4 באמצעות חקיקה שמתייחסת לכך במפורש, אך עם זאת מגביל בזמן של 4 שנים את תוקפה של חקיקה כזו. ההגנה הניתנת בחוק יסוד: חופש העיסוק מופיעה בסעיף 3 לחוק: "כל אזרח או תושב של המדינה זכאי לעסוק בכל עיסוק, מקצוע או משלח יד". בית המשפט העליון קבע שחופש העיסוק כולל גם את החופש לפעול בגדרו של העיסוק שנבחר ללא איסורים או הגבלות. כך למשל נפסק שמדיניות של אי־קבלת תוצר העיסוק מנטולי הכשרה מסוימת היא פגיעה בחופש העיסוק, הגם שאינה מטילה איסור על עצם העיסוק. לגישת השופטת טובה שטרסברג-כהן, הכפפת עיסוק כלשהו לצורך בקבלת רישיון מהווה הגבלת חופש העיסוק. גם כאשר רשות מעניקה סובסידיה רק לחלק מן העוסקים בתחום מסוים ושוללת אותה מאחרים היא פוגעת בחופש העיסוק. החוק קובע את התנאים המאפשרים בכל זאת להגביל את חופש העיסוק: ההגבלה צריכה להעשות בחוק של הכנסת ההגבלה צריכה להיות לתכלית ראויה ההגבלה צריכה להיות במידה שאינה עולה על הנדרש חוקים רבים פוגעים בחופש העיסוק, תוך שהם נחשבים לעומדים בתנאיו של סעיף 4. דוגמה לכך הם חוקים המתנים עיסוק במקצוע מסוים בקבלת רישיון לכך. פעמים אחדות נדרשה הכנסת לחוקק חוק המעניק תוקף לפגיעה קיימת בחופש העיסוק, כדי שהגבלת חופש העיסוק תעמוד בדרישה הראשונה: שתעשה על פי חוק של הכנסת. דוגמה לכך היא חוק איסור פתיחת בתי עינוגים בתשעה באב (הסמכה מיוחדת), תשנ"ח–1997, שנחקק לאחר שנפסק כי חוקי עזר עירוניים האוסרים פתיחת בתי עינוגים בתשעה באב סותרים את חוק יסוד: חופש העיסוק. פונים רבים לבתי המשפט העלו את הנימוק של פגיעה בחוק יסוד: חופש העיסוק, אם כטענה עיקרית ואם כאחת משלל טענות. קבוצה ראשונה של פונים בשם חופש העיסוק הם המלינים על הוראות רישוי שאינם לוקחים בחשבון את אלו שכבר עוסקים במקצוע או החלו בצעדים להיכנס למקצוע לפני השינוי בהוראות המעבר. במקרה פסק דין הנדלמן ביטל בית המשפט דבר חקיקה של הכנסת, מחמת חוק יסוד: חופש העיסוק, וקבע שהאיסור על אדם שעבד במשך שנים כיועץ מס להמשיך להציג עצמו כיועץ מס אינו מידתי ועל כן בטל. בעוד מקרים דרש בית המשפט כי יינתנו הוראות מעבר מתאימות המאפשרות לאנשים להמשיך להתפרנס ממשלח ידם ללא עמידה בדרישות רישוי חדשות. במקרים אלו, העותרים לא העלו לדיון את הוראות הרישוי עצמם, ובחלק מהמקרים אף תמכו בהם, כך שבית המשפט לא נדרש לדון בהסדרים עצמם. כך למשל, בעתירה נגד הוראות המעבר ברישוי רוקחים, הביעו העותרים תמיכה בהוראות הרישוי החדשות, אך בקשו לעצמם פטור מהם. קבוצה שונה של פונים הם המלינים על איסור לעסוק בייבוא סחורה כלשהי. זה היה המקרה כאשר בית המשפט העליון קבע שחוק יסוד: חופש העיסוק אינו מאפשר למנוע ייבוא בשר טרף. מקרה נוסף היה כאשר בית המשפט קבע שהאיסור על ייבוא סיגריה אלקטרונית נעשה ללא הסמכה בחוק. חוק יסוד חופש העיסוק שימש כנימוק להוראות שונות שניתנו לגופים ציבוריים בפסקי דין, גם במקרים צדדיים שהשפעתם על חופש העיסוק מוגבלת יחסית. פסקי דין אלו כוללים: הוראה לבית חולים לאפשר פרסום של שירותי חברה לביצוע טקסי ברית מילה שלא על ידי מוהלים שאושרו על ידי הוועדה הבין-משרדית להסמכה ולפיקוח על מוהלים. לעומת זאת, הטענה שאיסור על רופא עובד מדינה לתת חוות דעת רפואית בתביעה נגד המדינה פוגע בחופש העיסוק נדחתה על ידי בג"ץ. טלי פרידמן, שמואל ליימן-ווילציג, חופש הביטוי של רבני הציונות הדתית: בין הלכה, משפט ותקשורת בדמוקרטיה הישראלית, ניב, 2024 אורי זילברשייד, שוויון חברתי? לא בחוקתנו, הוצאת שוקן, 2015, עמ' 305–320 אוריאל לין, לידתה של מהפכה, ידיעות ספרים, 2017 חוק-יסוד: חופש העיסוק, ספר החוקים הפתוח, באתר ויקיטקסט חוק יסוד: חופש העיסוק, באתר הכנסת היסטוריית החקיקה של חוק יסוד: חופש העיסוק, במאגר החקיקה הלאומי באתר הכנסת – גרסה שאינה בתוקף היסטוריית החקיקה של חוק יסוד: חופש העיסוק, במאגר החקיקה הלאומי באתר הכנסת יצחק אליאסוף, חוק־יסוד: חופש העיסוק, משפט וממשל ב/1, תשנ"ד אהרן ברק, חוק־יסוד: חופש העיסוק, משפט וממשל ב/1, תשנ"ד מנחם גולדברג, חופש העיסוק: מזכות יסוד לחוק יסוד, הפרקליט מ"א/3, מרץ 1994, עמ' 291–345 אהרן ברק, על התיקונים בחוק־יסוד: חופש העיסוק, משפט וממשל ב/2, תשנ"ה מרדכי קרמניצר, עמרי בן-שחר ושחר גולדמן, חופש העיסוק: מתי על המדינה לקבוע בחוק תנאי כניסה לעיסוק מקצועי?, באתר המכון הישראלי לדמוקרטיה, מחקר מדיניות 11, 1998 גרשון גונטובניק, המשפט החוקתי: כיווני התפתחות שלאחר המהפכה החוקתית, עיוני משפט כ"ב, חוברת 1, פברואר 1999, עמ' 129–174, בעמ' 157–170 אמנון רובינשטיין, סיפורם של חוקי-היסוד, משפט ועסקים י"ד, 2012, עמ' 79–109 אוריאל לין ושלומי לויה, כיצד הצליחה ועדת החוקה בכנסת השתים-עשרה במקום שבו נכשלו אחרים: דגשים והרהורים לגבי העתיד, משפט ועסקים י"ד, 2012, עמ' 261–290 חופש העיסוק, באתר חילן ברוך קרא‏, הפרוטוקולים מ-92' מוכיחים: הסיפור של יריב לוין על "המהפכה החוקתית" הוא שקר, באתר וואלה, 23 בפברואר 2023 חוק יסוד: חופש העיסוק, ס"ח 1387 מ-12 במרץ 1992 דברי השר ליבאי בישיבת הכנסת, 15 בפברואר 1994 פרוטוקול ישיבה השלוש-מאות-ותשעים-ושתיים של הכנסת השתים-עשרה, כ"ח באדר א' התשנ"ב (3 במרס 1992) הצעת חוק־יסוד: חופש העיסוק (תיקון), ה"ח 2227 מ-13 בדצמבר 1993 בג"ץ 3872/93 מיטראל בע"מ נ' ראש הממשלה ושר הדתות, מר יצחק רבין ואחרים, ניתן ב-22 באוקטובר 1993. פ"ד כרך מ"ז, חלק חמישי, עמ' 485–515 גדעון ספיר, המהפכה החוקתית - עבר, הווה ועתיד, ידיעות ספרים, עמ' 121, הערה 229, המסתמך בין היתר על דברי ברק אצל: אריאל בנדור וזאב סגל, עושה הכובעים – דין ודברים עם אהרן ברק, 2009, עמ' 57. הצעת חוק־יסוד: חופש העיסוק (תיקון), ה"ח 2227 מ-13 בדצמבר 1993 – הצעת החוק לתיקון חוק יסוד: חופש העיסוק; אהרן ברק, על התיקונים בחוק־יסוד: חופש העיסוק, משפט וממשל ב/2, תשנ"ה – הערותיו של השופט אהרן ברק להצעת החוק; הצעת חוק־יסוד: חופש העיסוק (תיקון)(נוסח חלופי), ה"ח 2250 מ-14 בפברואר 1994 – נוסח מתוקן של הצעת החוק, לאחר הערותיו של אהרן ברק; חוק יסוד: חופש העיסוק, ס"ח 1454 מ-10 במרץ 1994 – החוק כפי שאושר בכנסת חוק יסוד: חופש העיסוק, (סעיף 8(א)), ס"ח 1454 מ-10 במרץ 1994 אהרן ברק, פרשנות במשפט – פרשנות חוקתית, תשנ"ד, עמ' 634 חוק-יסוד: חופש העיסוק (תיקון), ס"ח 1602 מ-7 בנובמבר 1996 חוק-יסוד: חופש העיסוק (תיקון מס' 2), ס"ח 1662 מ-19 במרץ 1998 בג"ץ 5936/97 ד"ר אורן לם ואחרים נ' בן ציון דל, מנכ"ל משרד החינוך, התרבות והספורט ואחר, ניתן ב־2 בספטמבר 1999. פ"ד כרך נ"ג, חלק רביעי, עמ' 673–694, בעמ' 681 מול אות שוליים ה בג"ץ 6300/93 המכון להכשרת טוענות בית דין נ' השר לענייני דתות, כבוד ראש הממשלה מר יצחק רבין ואחר, ניתן ב-10 באוגוסט 1994. פ"ד כרך מ"ח, חלק רביעי, עמ' 441–462, בעמ' 460 מול אות שוליים ז בג"ץ 726/94 כלל חברה לביטוח בע"מ נ' שר האוצר ואחרים, ניתן ב-19 באוקטובר 1994. פ"ד כרך מ"ח, חלק חמישי, 441–488, בעמ' 471 מול אותיות שוליים ה– ו בג"ץ 4550/13 מתן בהט ואחרים נ' שרת הבריאות ואחר, ניתן ב־6 באוקטובר 2013 בג"ץ 6665/12 אי.סיג בע"מ נ' המנהל הכללי של משרד הבריאות ואחר, ניתן ב־3 בדצמבר 2014 בג"ץ 2618/00 חברת פארות בע"מ נ' שר הבריאות ואחרים, ניתן ב־9 ביולי 2001 בג"ץ 9198/02 ההסתדרות הרפואית בישראל ואחרים נ' היועץ המשפטי לממשלה ואחרים, ניתן ב־2 באוקטובר 2008