בג"ץ גרבי נגד שרת החינוך

בג"ץ 11075/04 דוד גרבי נגד שרת החינוך התרבות והספורט – יו"ר המועצה להשכלה גבוהה, הוא החלטה שניתנה ב-2007 בעתירות שהוגשו על ידי דוד ג'רבי ואחרים, שהיו תלמידים במוסדות אקדמיים שאינם מקבלים מימון מהמדינה. בקשת העותרים הייתה לקבל תשלום "מענק מאזן", כך ששכר הלימוד שלהם יושווה למעשה לזה אותו משלמים סטודנטים במוסדות להשכלה גבוהה אשר המדינה משתתפת בתקציבם באמצעות תקצוב על ידי המועצה להשכלה גבוהה. בית המשפט העליון דחה את העתירות וקבע שלא נפל פגם באופן בו בחרה הממשלה להקצות את משאביה לתמיכה במוסדות ההשכלה הגבוהה. הזכות לחינוך הוכרה זה מכבר כאחת מזכויותיו הבסיסיות של האדם. הזכות מעוגנת בהכרזה לכל באי עולם בדבר זכויות האדם מ-1948, אשר קובעת בסעיף 26 כי לכל אדם עומדת הזכות לחינוך, וכי החינוך יינתן חינם לפחות בשלבים הראשונים והיסודיים. האמנה הבין-לאומית בדבר זכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות משנת 1966, שאותה אשררה מדינת ישראל בשנת 1991, מצהירה בסעיף 13 שהחינוך מיועד לפיתוחן המלא של אישיות האדם ותחושת כבודו ולחיזוק כיבוד זכויות האדם וחירויות היסוד, וקובעת כי חינוך היסוד יהיה חובה וזמין לכול חינם. הזכות לחינוך מעוגנת גם בסעיפים 28 ו-29 לאמנה בדבר זכויות הילד משנת 1989, שאושררה אף היא על ידי ישראל בשנת 1991. בישראל, הזכות לחינוך אינה נהנית ממעמד של זכות יסוד חוקתית, אולם יש לה מעמד משפטי מועדף מתוקף היותה נזכרת במגילת העצמאות, המסמך המכונן המשקף את ערכי היסוד של המשטר בישראל. אף שהזכות לקבל חינוך היא הקשה ביותר לביסוס (מבין הזכויות האחרות בשדה החינוך) בהיעדר הכרה מפורשת בטקסט החוקתי, הסיבה לכך היא אופייה החברתי המטיל על המדינה חובות עשה כבדות. לדעתנו, חרף היעדר ההכרה המפורשת בחוקי היסוד של ישראל, ניתן לבסס את הזכות לקבל חינוך בהסתמך על שתי אפשרויות פרשניות נפרדות: (א) הזכות החוקתית לקבל חינוך מכוח ההכרזה על הקמת המדינה. (ב)הזכות החוקתית לקבל חינוך מכוח פרשנות הזכויות שבחוק־יסוד: כבוד האדם וחירותו נקודת המוצא להמשך הדיון היא הטענה שחוק־יסוד: כבוד האדם וחירותו מכיל זכויות אשר אינן מנויות בו במפורש, היינו, "אין באי־אזכורה המפורש של זכות מסוימת בחוק־יסוד: כבוד האדם וחירותו, כדי להצביע על היעדר קיומה של זכות יסוד." (אהרן ברק). כמו כן זכתה הזכות לחינוך להכרה הצהרתית בפסיקת בית המשפט העליון וזאת בהסתמך על מגילת העצמאות ועל מעמדה הפרשני של האמנה הבין-לאומית לזכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות, עליה ישראל חתומה. שונה המצב באשר לזכות להשכלה הגבוהה. בעניין זה, המטרה המוגדרת באמנה הבין-לאומית היא יצירת מערכת השכלה גבוהה נגישה לכל, על בסיס יכולת. בעשור האחרון חלה התרחבות ניכרת של מערכת ההשכלה הגבוהה בישראל: הוקמו מכללות ציבוריות ופרטיות ומספר הסטודנטים הוכפל כמעט פי שלושה. עם זאת, אין הסכמה בישראל לגבי היעד של חתירה למערך השכלה גבוהה חינם. מדינת ישראל מקצה מדי שנה נתח מתקציב המדינה להשכלה גבוהה. הסכום המיועד למטרה זו נקבע מדי שנה על ידי הכנסת בחוק התקציב. מערכת ההשכלה הגבוהה בישראל כוללת מוסדות המוכרים על ידי המל"ג (המועצה להשכלה גבוהה) שהסמיכה אותם להעניק תארים המוכרים על ידה. מוסדות מוכרים אלה מתחלקים לשניים: מוסדות מתוקצבים – מוסדות הנהנים מן התקציב הממשלתי אותו מחלקת המל"ג מדי שנה ומוסדות חוץ תקציביים – מוסדות המוסמכים להעניק תארים המוכרים על ידי המל"ג, אך אינם נהנים מנתח בתקציב המחולק על ידה. מוסדות ההשכלה הגבוהה אשר זוכים לקבלת תקציב מטעם המדינה כפופים לדרישות בהן הם מחויבים לעמוד כתנאי לקבלת התקציב, כאשר ההגבלות אינן בתחום האקדמי בלבד. כדי להבהיר: הן המוסדות המתוקצבים והן אלה שאינם מקבלים תקציב מטעם המל"ג אך מהווים "מוסד מוכר" כלשון סעיף 9 לחוק, חייבים בהיתר מטעם המל"ג לפעול כמוסד הרשאי להעניק תארים בישראל. תנאי להיותו של מוסד להשכלה גבוהה מוסד אשר תאריו מוכרים על ידי המל"ג, המל"ג היא תאגיד סטטוטורי אשר הוקם בחוק המועצה להשכלה גבוהה, התשי"ח–1958, ס"ח 191 (להלן: חוק המל"ג או החוק). המל"ג אחראית על פי החוק לפתיחת מוסדות להשכלה גבוהה וקיומם, הכרה במוסדות כאלה, הסמכת מוסד מוכר להעניק תארים אקדמיים, פיקוח על הענקת תארים, הצעת הצעות בדבר ביסוס, הרחבה ושכלול של המוסדות להשכלה גבוהה המוכרים בישראל, הצעת הצעות בדבר קידום המחקר המדעי והקמת מוסדות נוספים להשכלה גבוהה וכן הצעת הצעות בדבר השתתפות המדינה בתקציבי המוסדות המוכרים בהתאם לאמות המידה לתקצוב שיקבעו על ידה או על ידי ועדה מוועדותיה שהוסמכה לכך הוא עמידה בדרישות של רמה מדעית מסוימת במקצועות אותם ניתן ללמוד באותו מוסד, וכן דרישות נוספות אותן מוסמכת המל"ג לקבוע. הות"ת (הוועדה לתכנון ולתקצוב) הוקמה בהחלטת הממשלה כוועדת משנה של המל"ג, תפקידיה של הות"ת, ביניהם לחלק בלעדית בין המוסדות להשכלה גבוהה את התקציב הרגיל ותקציב הפיתוח. הות"ת מורכבת מ-7 חברים כולל יושב הראש. 5 מהם בעלי מעמד אקדמי בכיר בהשכלה הגבוהה בתחומים שונים, והשניים הנוספים נציגי ציבור מחוגי המשק והכלכלה. חברי הות"ת מתמנים על ידי שר החינוך. העותרים טוענים, שמקור סמכותה של הוועדה לתכנון ולתקצוב לפי סעיפי החוק השונים מהם מבקשת המדינה ללמוד על היקף סמכויותיה של הות"ת – אינם מצביעים על כך שניתנה לות"ת הסמכות להורות על חלוקת התקציב. סעיף 17 לחוק המל"ג שכותרתו "תקציב המוסדות", קובע: "המועצה רשאית להציע הצעות בדבר השתתפות המדינה בתקציבי המוסדות המוכרים." הסמכות המוענקת למל"ג בענייני תקציב בחוק המל"ג היא סמכות ייעוץ גרידא, כך שלמעשה לא היה ביכולתה להאציל לוועדה שהוקמה מטעמה סמכות שמלכתחילה לא הוענקה לה בחוק. המל"ג לא הותירה בידה כל סמכות פיקוח על חלוקת התקציב כאשר ככלל על הגוף המאציל להחזיק בידיו שליטה מסוימת בסמכות גם לאחר האצילה. טענתם הנוספת היא כי חלוקת תקציב ההשכלה הגבוהה קובעת למעשה הסדרים ראשוניים ועל כן מן הראוי שתעשה על ידי הרשות המחוקקת. העותרים טוענים לחוסר בייצוג הולם של המכללות הלא מתוקצבות ובכך נוצר מצב של ניגוד עניינים. הות"ת מורכבת מ-4 חברי אוניברסיטאות ותיקות, איש סגל מהמכללות המתוקצבות ושני אנשי כלכלה. החוק בנושא זה תוקן במהלך השנים, באשר להרכב המל"ג נקבע בתיקון לסעיף 4א, אך לא נעשה תיקון דומה לגבי הרכב הות"ת, וכך קופחו זכויותיהם של המוסדות הלא מתוקצבים. אין גם בות"ת ייצוג לסטודנטים (בניגוד להרכב המועצה שבו נכלל גם נציג מטעם הסטודנטים). לטענתם, הנציגים הנוכחיים נגועים בניגוד עניינים. הנציגים הם מחלקי התקציב וגם מקבליו כך שהאינטרס הצר של המוסד המקבל את התקציב, יכול שלא לעלות בקנה אחד עם האינטרסים הכלכליים של ההשכלה הגבוהה בישראל. הפתרון הוא על ידי ייצוג הולם בוועדה לכל המגזרים, למוסדות הלא מתוקצבים ולסטודנטים. בקשתם של העותרים היא למעשה ששכר הלימוד המשולם מטעמם למוסדות החוץ תקציביים יושווה אל זה המשולם על ידי סטודנטים הלומדים במוסדות המתוקצבים. העותרים מבקשים למעשה כי תקציב ההשכלה הגבוהה יוותר על כנו, כאשר השינוי יהיה במתן חלק מסכום התקציב לצורך "תשלום מאזן" שיועבר ישירות אל חשבונות הבנק הפרטיים של הסטודנטים במוסדות החוץ תקציביים, באופן שהחלק היוצא מכיסו הפרטי של התלמיד לצורך שכר לימוד, יהא זהה בין כל הלומדים לתואר ראשון ללא תלות במוסד בו הם לומדים. המצב כרגע, כך לטענת העותרים, הוא שהמדינה מסבסדת דווקא את החתך הגבוה באוכלוסייה, ובכך היא נוקטת במדיניות מפלה. טענות נוספות בעניין מדיניות, טענת העותרים להפלייתם של מגזרים שלמים, הנמנים עם שכבות המצוקה, וגורמת לכך שהסבסוד מגיע דווקא לשכבות המבוססות והחזקות שאינן זקוקות לו. נתוני פתיחה טובים (ציוני בגרות ופסיכומטרי גבוהים) מאפיינים את בעלי החתך הסוציו-אקונומי הגבוהה ומותירים את בני שכבות המצוקה בחוץ. הפועל היוצא הוא כי אלה האחרונים נאלצים לשלם את שכר הלימוד במכללות הגבוה פי שלושה מזה הנדרש באוניברסיטאות. הדגש הוא על כך שקבלת העתירה אינה מחייבת הגדלת התקציב אלא חלוקתו בדרך אחרת. לטענתה, לא קיים פגם לעניין האצלת הסמכויות. סעיף 17 קובע כי "המועצה רשאית להציע הצעות בדבר השתתפות המדינה בתקציבי המוסדות המוכרים." אין בכך כדי לומר כי היא אינה רשאית ליטול חלק פעיל בחלוקת התקציב. לא נוסח הסעיף, ולעניין זה אף לא מיקומו, אינו מצביע על כך שכוונת המחוקק הייתה לאסור על המל"ג להרחיב את פעילותה גם מעבר לייעוץ. לכל היותר ניתן לומר כי סעיף 17 אינו יכול להוות מקור נורמטיבי עצמאי לקניית הסמכות, בהבדל מקביעה כי הוא שולל את אפשרותה של הוועדה לעסוק בפועל בחלוקה. כיוון שכך, לא ניתן לקבל גם את הטענה כי ההחלטה עומדת בניגוד לסעיף 17. ההחלטה היא החלטת ממשלה (בהבדל מהחלטת המל"ג) שתוחמת את סמכויותיה של הות"ת כוועדת משנה של המל"ג, כאשר בין סמכויותיה: "לחלק בלעדית בין המוסדות להשכלה גבוהה את התקציב הרגיל והפיתוח הכוללים והמאושרים." הות"ת הוקמה כגוף א-פוליטי, כדי למנוע התנגשות בין הדרג הפוליטי לבין מוסדות ההשכלה הגבוהה. כיוון שכך, "אין מקום לפיקוח של הממשלה כגוף פוליטי על האופן המקצועי בו בוחרת הות"ת לחלק את התקציבים בין המוסדות השונים". באשר לפעילותה של הות"ת הטענה היא כי בפועל פועלת הות"ת על-פי קריטריונים שוויוניים ומוסדרים וכי קריטריונים אלה הועברו למשרד המשפטים לאישורם. דינה של הטענה בדבר הרכבה של הות"ת כפוסל את החלטותיה – להידחות. אין קשר בין עתירתם של העותרים להרכב הות"ת, הסעד אותו מבקשים העותרים הוא להורות על חלוקת "החלק בתקציב המדינה המיועד לסבסוד שכר הלימוד במוסדות ההשכלה הגבוהה באופן שווה בין כל הסטודנטים הלומדים במוסדות השונים להשכלה גבוהה בישראל". קבלת החלטה מעין זו – יש בה משום שינוי מדיניות יסודי שאינו בתחום סמכויותיה האופרטיביות של הות"ת, יהא הרכבה אשר יהא. המל"ג יכולה לקבל החלטה מעין זו ולהוציאה אל הפועל אם יעמוד לרשותה התקציב המתאים, אלא שלא הרכב המל"ג עומד כרגע על הפרק, אלא הרכב הות"ת. המל"ג היא שהחליטה על הקמת המוסדות הלא מתוקצבים תוך הקפאת גידול האוניברסיטאות, מהלך שאינו משרת בהכרח את האינטרס הצר של אוניברסיטה זו או אחרת והוכיחה בכך בפועל כי היא אכן מתפקדת כגוף ממלכתי. טענת המדינה בשם המל"ג בעניין דחיית העתירה על הסף בשל אי צירוף האוניברסיטאות כמו גם המוסדות הלא מתוקצבים כצדדים לעתירה. לאלה כמו לאלה יש נגיעה ישירה לעתירה ולתוצאותיה ומן הראוי היה לצרפם. השופטת פסלה את טענותיהם של העותרים לעניין האצלת הסמכויות לות"ת, חוק המל"ג ומאוחר יותר כאשר תוקן החוק בהוספת סעיף 17א קבע אמות מידה לתקצוב. לטענתה, לא נראה שנפל פגם בעצם האצלת הסמכויות, היקפן, חריגתן מסמכויות הגוף המאציל או גלישתן לתחום ההסדרים הראשוניים שצריכים להיות מוסדרים על ידי המחוקק. השופטת אכן הסכימה כי יש לבחון טענה בדבר חלוקת כספים פסולה של הות"ת בשל העדר קריטריונים ברורים לחלוקת התקציב, ואי שקיפות דיוני הות"ת. ראוי שהקריטריונים לפיהם מחלקת הות"ת את התקציבים למוסדות השונים יובאו לידיעת הציבור ויפורסמו. השופטת אינה סבורה שיש לקבל את הטענה בדבר לאי פרסומם כדי לפסול רטרואקטיבית את פעולותיה והחלטותיה של הות"ת. טענה זו לוקה בשיהוי כבד, שהרי ההחלטה שהסדירה את פעולת הות"ת התקבלה ב-6 ביוני 1977 והות"ת פועלת לאורך כל הדרך על פיה. השופטת סבורה כי יש לכלול בהרכב נציג של המוסדות הלא מתוקצבים, זאת בהתחשב בתפקיד הייעוץ שיש לות"ת באשר לתוכניות פיתוח של ההשכלה הגבוהה והקמתם של מוסדות חדשים. השופטת דחתה את טענת העותרים בנושא חוסר השוויון המתבטא בתשלום שכר לימוד העולה פי שלשה על זה של עמיתיהם באוניברסיטאות. מדינת ישראל אינה יכולה לממן חינוך גבוה חינם לכל סטודנט, הרי ההיבטים שבהם נבדלות האוניברסיטאות מהמוסדות הלא מתוקצבים כמו השכר המשולם למרצים וכמות הסטודנטים המתקבלים לתארים גבוהים – מצדיקים את אי השתתפות המדינה בשכר הלימוד של העותרים וחבריהם. השופט לוי הוסיף כי בכל הקצאה תקציבית ממשלתית באשר היא, קשור במוגבלותם של משאבי המדינה, המחייבת קביעתו של סדר עדיפויות. מעיקרו, משמיע הדבר פגיעה בשוויון. תנאי לכך שפגיעה זו תוכשר הוא הצבעה על שוני רלוונטי בין המצויים במדרגות השונות של סדר הקדימויות שנקבע. שוני זה משית את הבסיס לקידומו של השוויון מבחינה מהותית, ושולל חשש לשרירות לב ולפעולה נטולת טעם ראוי. מושכלות יסוד הן אלו במשפט המנהלי. בית המשפט העליון פסק כי דין העתירות להידחות וכי אין פסול בכך שתלמידי מוסדות לא-מתוקצבים אינם זכאים ל"מענק מאזן". הממשלה מכוח סמכותה קיבלה את ההחלטה ללא פגם באופן בו בחרה להקצות את משאביה לתמיכה במוסדות ההשכלה הגבוהה, ומכאן ואילך זהו הבסיס לפעילותה של הות"ת. החלטת בג"ץ השפיעה על הסטודנטים המבקשים סיוע בשכר הלימוד במוסדות הלא מתוקצבים, אולם ראינו כי נימוקי ההחלטה נובעים משיקולים מדיניים המצריכים העדפה של אינטרס אחד על פני האחר במקום בו לא קיימים למדינה משאבים כלכליים רבים. המדינה אינה חייבת לדאוג להשכלתם הגבוהה של אזרחיה. אין מקור חוקי (בדומה לחוק לימוד חובה, תש"ט–1949) המטיל עליה חובה שכזו. קידום ההשכלה הגבוהה הוא אכן אינטרס מובהק של המדינה. המשאב האנושי חשוב למדינה, ככל שהמשאב האנושי משתבח באמצעות ההשכלה שרכש, כך גדלים סיכוייה ואפשרויותיה של המדינה להגיע להישגים בכל תחום שהוא: כלכלה, בריאות, ביטחון, רווחה חברתית, צמצום פערים וכיוצא בזה. אולם – כיוון שאין מדובר בחובת המדינה לספק לימודים גבוהים לאזרחיה, מידת התערבותם של בתי המשפט תהא פחותה. חוק לימוד חובה חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו חוק יסוד: חופש העיסוק ועדת וינוגרד השכלה גבוהה בישראל יורם רבין, "הזכות לחינוך" (תשס"ב), הזכויות לחינוך כזכויות חוקתיות על־חוקיות, פרק 19, 353 (2002).(הקישור אינו פעיל) שמעון שטרית, "המנהג במשפט הציבורי", ספר קלינגהופר על המשפט הציבורי, (1993) 375 עו"ד נוגה דגן בוזגלו, "הזכות להשכלה גבוהה בישראל", מרכז אדוה ינואר 2007. בגץ 1554/95 עמותת "שוחרי גיל"ת" באמצעות מנהלת התוכנית, גברת שלומית נ' שר החינוך, התרבות והספורט פ"ד נ(3)2. התאחדות הסטודנטים והסטודנטיות בישראל מחלקת המחקר, "השכלה גבוהה בישראל ובמדינות ה-OECD: מבט השוואתי", 2016(הקישור אינו פעיל) יורם רבין, הזכות לחינוך, נבו, 2002 כתבי אמנה -1037 כרך 31- אמנה בינלאומית בדבר זכויות כלכליות, חברתיות ותרבותיות, 1991. מודל התקצוב של מערכת ההשכלה הגבוהה בישראל, הוועדה לתכנון ולתקצוב, ירושלים 2012 חוק המועצה להשכלה גבוהה, תשי"ח–1958