הרשות הזמנית של הקואליציה

הרשות הזמנית של הקואליציה (בערבית: سلطة الائتلاف المؤقتة – בתעתיק מדויק: סֻלְטַת אל-אִאְ'תִלָאף אל-מֻאַ'קַתַה; באנגלית: Coalition Provisional Authority, בראשי תיבות CPA) הייתה ממשלת מעבר עיראקית אשר הוקמה על ידי ארצות הברית לאחר הפלתו של משטר הבעת' (אנ') של נשיא עיראק, סדאם חוסיין בעקבות פלישת הקואליציה בהובלת ארצות הברית לעיראק במלחמת עיראק במרץ 2003. הרשות הזמנית של הקואליציה קיבלה על עצמה את כל הסמכויות השלטוניות הרלוונטיות לצורך ניהולה השוטף של עיראק, מתאריך הקמתה ב-21 באפריל 2003 ועד פיזורה ב-28 ביוני 2004 (ובסך הכל תקופה של 14 חודשים ושבוע). הרשות הזמנית פעלה ליצירת תנאים של ביטחון ויציבות בעיראק, באופן שיאפשר למנגנון המדינה החדש לכונן בחירות שיאפשרו לציבור העיראקי לעצב באופן דמוקרטי את עתידו. הרשות הזמנית ספגה ביקורת רבה על הניהול הלוקה של כספים שהוקצו לה לצורך שיקום עיראק. המפקח המיוחד של ארצות הברית לשיקום עיראק, סטיוארט בואן, מעריך את הכספים שאבדו על-ידי הרשות הזמנית בכ-8 מיליארד דולר. אחת התגליות המרעישות של בואן התרחשה ב-2010 כאשר מזומן שנגנב מהקרן לפיתוח עיראק בסכום של מעל מיליארד דולר התגלה מוחבא בבונקר בלבנון. בינואר 2003, חודשיים לפני פלישת הקואליציה לעיראק, הוקם המשרד לשיקום וסיוע המוניטרי על-ידי ממשלת ארצות הברית. המשרד לשיקום היה הגוף המקורי שהוקם על ידי ממשלת ארצות הברית לצורך שיקום עיראק של אחרי פלישת הקואליציה למדינה. ג'יי גרנר, גנרל אמריקאי בדימוס, מונה כמנכ"ל המשרד לשיקום, לצד שלושה סגנים. לאחר פיזור המשרד לשיקום והורשת סמכויותיו לרשות הזמנית, מונה גרנר כמנכ"ל הרשות הזמנית. הסיבות לבחירה בגרנר היו ניסיונו הצבאי בעיראק במהלך מלחמת המפרץ (1991) וקשריו האישיים עם מזכיר ההגנה האמריקני דונלד רמספלד. עם זאת, כהונתו ארכה רק כחודש, וב-11 במאי 2003 מונה במקומו פול ברמר. במקביל לכניסתו לתפקיד מנכ"ל הרשות הזמנית, התמנה ברמר גם כשליחו המיוחד של נשיא ארצות הברית לעיראק. ברמר כונה בפי כלי תקשורת שונים ובמסמכים רשמיים של הבית הלבן בתואר שגריר, מכיוון שזה היה התפקיד הממשלתי הבכיר ביותר שהגיע אליו (שגריר בהולנד). עם זאת, ברמר לא היה שגריר ארצות הברית בעיראק כיוון שארצות הברית לא החזיקה באותה תקופה נציגות דיפלומטית רשמית בעיראק. עם כניסתו לתפקיד, החל ברמר ביצירת מנגנון למניעת שחיתויות בכסף שהעבירה ארצות הברית לעיראק. תקציבה של הרשות הזמנית הגיע ישירות ממשרד ההגנה האמריקני שהרשות הוקמה כמחלקה שלו. כראש הרשות, ברמר דיווח ישירות לשר ההגנה. על אף שלאחר כיבושה, נכחו בעיראק גם כוחות מקרב צבאות אחרים בקואליציה, פיקוד מרכז של הצבא האמריקני (USCENTCOM) הופקד באופן כמעט בלעדי על אספקת תמיכה צבאית לרשות הזמנית. בימים שלאחר הפלישה האמריקנית והפלת משטרו של סדאם חוסיין, הסתערו המוני עיראקים על ארמונותיו המפוארים ובזזו אותם, אולם מרבית המבנים עצמם נשארו שלמים וללא פגע. הרשות הזמנית התמקמה בתוך הארמונות הללו, שהיו מפוזרים בכל רחבי המדינה, ופעלה מהם. כמה מהארמונות הללו נותרו בחזקתו של הממשל האמריקני אף לאחר החזרת הסמכויות לניהול המדינה לריבון העיראקי ב-2004. המרכז המנהלי הראשי של הרשות הזמנית מוקם במתחם מבני השלטון במרכז שנודע בשם האזור הירוק בבגדאד ושהפך עד מהרה לאזור מוקף חומה ומאובטח היטב. הרשות הזמנית הייתה אחראית גם על ניהול הקרן לפיתוח עיראק בשנה שלאחר פלישת כוחות הקואליציה למדינה. קרן זו החליפה את תוכנית נפט תמורת מזון של האו"ם ומימנה תוכניות שונות לחיזוק הכלכלה העיראקית בתחומי המזון, החשמל, והנפט, וכן הבטיחה את תשלום משכורותיהם של עובדי המדינה ואת פעילותם השוטפת של משרדי הממשלה השונים. הצעד הראשון של הרשות הזמנית תחת הנהגתו של ברמר היה פרסום צו מספר 1, מתאריך 16 באפריל 2003, שהורה על פירוק מפלגת הבעת' ועל החלתם של צעדי דה-בעת'יפיקציה בעיראק. צעד זה היה הכרחי לצורך שימור היציבות בעיראק לאור הדאגה הרבה שרווחה בציבור העיראקי מפני אפשרות תקומתה של מפלגתו של סדאם חוסיין והמשך שליטת המפלגה ואנשיה במוקדי השלטון בעיראק. מטרת מדיניות הדה-בעת'יפיקציה הייתה קידום הקמתה של מערכת פוליטית דמוקרטית בעיראק והרשות פרסמה מאה צווים לאורך פעילותה על מנת לממש מדיניות זו. מבקריה של מדיניות הדה-בעת'יפיקציה טענו כי המדיניות הייתה לא דמוקרטית, הדירה את האוכלוסייה הסונית במדינה מתעסוקה במגזר הציבורי, ותרמה משמעותית להידרדרות המצב הביטחוני בעיראק (בעיקר בעקבות פירוק כוחות הביטחון העיראקיים). צו מספר 2 של הרשות הזמנית, שפורסם ב-23 במאי באותה שנה, פיזר את הצבא העיראקי לצד מנגנוני שלטון אחרים של משטר הבעת' על עובדיהם והוביל עקב כך לאבטלה של יותר מ-500,000 אזרחים עיראקים. העובדה שאנשי מפלגת הבעת' בצבא ובמוסדות השלטון היו בעיקר סונים גרמה להיווצרות תחושת תסכול ומרמור בקרבם ולהחרפת השסע הסוני-שיעי במדינה. ב-22 ביולי 2003, הקימה הרשות הזמנית את מועצת הממשל העיראקית ומינתה את חבריה, שהיו ברובם עיראקים גולים שיצאו לגלות במהלך שנות שלטונו של סדאם ומתנגדי משטר שנרדפו על-ידי המשטר הקודם. מועצת הממשל העיראקית הייתה כפופה באופן רשמי לרשות הזמנית, אך עם זאת ניתנו בידיה מספר סמכויות מפתח: מינוי נציגים לאו"ם, מינוי שרים זמניים, וניסוח חוקה זמנית שנודעה בתקופת המעבר השלטונית בשם המשפט האדמיניסטרטיבי. חוקה זו נועדה לסייע בניהול עיראק בתקופה זו ועד אשר חוקה קבועה תיכתב ותאושר על ידי ציבור האזרחים. ב-14 בדצמבר 2003, כינסה הרשות הזמנית מסיבת עיתונאים כדי לבשר על לכידתו של סדאם חוסיין ולקיחתו למעצר על ידי הצבא האמריקני. במסיבת העיתונאים נכחו הגנרל ריקרדו סנצ'ז מצבא ארצות הברית, ראש הרשות הזמנית ברמר, ומספר חברים ממועצת הממשל העיראקית, וכן אנשי תקשורת מכל רחבי העולם. על מנת להימנע מפעולות טרור מתוכננות ותחת לחץ שהפעיל הנשיא בוש, שרצה לסיים את הכיבוש לפני הבחירות הנשיאותיות של 2004, הרשות הזמנית העבירה את סמכויות השלטון לממשלה העיראקית הזמנית החדשה ב-28 ביוני 2004. העברת השלטון תוכננה במקור ל-30 ביוני 2004 אך בגלל החשש שהאירוע יזמן פעולות טרור הטקס נערך יומיים לפני המועד המתוכנן, ללא הודעה מוקדמת. העברת הסמכויות התרחשה מאחורי דלתיים סגורות וללא אירועים או טקסים פומביים מיוחדים. עם פירוקה של הרשות הזמנית, עזב ברמר את עיראק עוד באותו יום. הרשות הזמנית התחלקה לארבעה מחוזות גאוגרפיים. מטה המחוז הצפוני (CPA North) ישב בעיר ארביל; מטה המחוז המרכזי (CPA Central) ישב בארמון הרפובליקני בבירה בגדאד; מטה מחוז מרכז-דרום (CPA South Central) היה בעיר אל-חלה, הסמוכה להריסות העיר העתיקה בבל; והמחוז הדרומי (CPA South) היה ממוקם בעיר בצרה. כל מחוז פעל בצורה אוטונומית למחצה אך כולם חלקו את אותן המטרות שעיקרן ייצובה ושיקומה של עיראק. המצב הביטחוני ורמת התסיסה האזרחית בעיראק השתנו תכופות לפי המחוזות השונים, ועל כן היו רמות שונות של הצלחה לתוכניות הרשות הזמנית במחוזות השונים בהן פעלה. הדירקטוריון של הרשות הזמנית הורכב מ-11 חברים, 10 מהם אמריקאים, בריטים, או אוסטרלים שהיו בכירים ברשות הזמנית, וחבר אחד ממועצת הממשל העיראקית. יו"ר הדירקטוריון היה גם יועץ בכיר לשר האוצר העיראקי מטעם הרשות הזמנית. בין השאר, היה הדירקטוריון אחראי על מתן המלצות להנהלת הרשות הזמנית בעניין מכרזים ועל פיקוח על טוהר התהליכים. כדי להבטיח שקיפות, נקבע כי כלל הדיונים החשובים בעניין יתרונות וחסרונות של התוכניות שעלו לדיון יהיו גלויים לציבור על-ידי חשיפת הפרוטוקולים לציבור. עם זאת, מרבית מהמפגשים הללו לא תועדו כראוי. בנוסף, ראש הרשות היה אמור לקבל החלטות בעניין מכרזים רק לאחר קבלת המלצות מהדירקטוריון. עם זאת, דיוני הדירקטוריון לא התקיימו על פי כללי השקיפות ההכרחיים. לראייה, מתוך 43 דיונים שהתקיימו ב-2003, החבר היחיד מטעם מועצת הממשל העיראקית נכח רק בשני דיונים. לפני הכיבוש האמריקני, הייתה הכלכלה העיראקית מתוכננת וריכוזית. מאפייניה המרכזיים היו איסור על בעלות זרה על עסקים, התעשיות הגדולות היו בבעלות המדינה והוטלו מכסים גבוהים כדי למנוע כניסת סחורות זרות למדינה. לאחר הפלישה לעיראק, פעלה הרשות הזמנית להפרטת הכלכלה העיראקית ופתיחתה להשקעות זרות באמצעות צווים שונים שפרסמה. צו מספר 39, תחת הכותרת "השקעות זרות", הכיר בכך שהשקעות זרות יסייעו בפיתוח תשתיות בעיראק, יטפחו צמיחת עסקים עיראקים, ייצרו מקומות עבודה, יביאו להחדרת טכנולוגיה חדשה לעיראק, ויקדמו העברת ידע ומיומנויות לחברה העיראקית. הצו הורה כי "משקיע זר יהיה רשאי לבצע השקעות זרות בעיראק בתנאים נוחים לא פחות מאלה החלים על משקיע עיראקי", וכי "סכום ההשתתפות הזרה בישויות עסקיות חדשות שנוצרו או הקיימות בעיראק לא יוגבל..." בנוסף, המשקיע הזר "יהיה מורשה... להעביר לחו"ל ללא דיחוי את כל הכספים הקשורים להשקעותיו, לרבות מניות או רווחים ודיבידנדים...". מבקרים שונים של פעולת הרשות טענו כי היא שינתה באופן קיצוני את כלכלת עיראק. היא אפשרה השקעות זרות ללא הגבלה ולא הטילה מגבלות על הוצאת רווחים מחוץ למדינה. עם זאת, מדיניות זו תאמה את הסטנדרטים הבינלאומיים העכשוויים להשקעות זרות ישירות שעליהם נשען רוב העולם המפותח. הצו הוסיף כי "כאשר הסכם בינלאומי שעיראק חתומה עליו מעניק תנאים נוחים יותר עבור משקיעים זרים המקיימים פעילות השקעות בעיראק, יחולו התנאים הנוחים יותר תחת ההסכם הבינלאומי". לפי המבקרים, הצו נוסח באופן שאמור היא לייצר סביבה נוחה ככל האפשר למשקיעים זרים, ובכך לאפשר לתאגידים אמריקניים ורב-לאומיים לשלוט בכלכלת עיראק. אחרים טוענים שהרשות הזמנית ראתה ברפורמות השוק החופשי כלי חיוני במטרה לאפשר לעושר הנפט של עיראק לייצר צמיחה ופיתוח בני-קיימא, במקום להשאיר את עיראק במלכודת משאבים על-ידי הותרת חוקים ותקנות שניסח המשטר הטוטליטרי המודח. צו מספר 17 של הרשות הזמנית העניק לכל הקבלנים הזרים שפעלו בעיראק חסינות מכל הליך משפטי מקומי בעיראק ולמעשה העניק חסינות משפטית מכל סוג של תביעה, אזרחית או פלילית, בגין פעולות שביצעו קבלנים אלה בתוך עיראק. צו מספר 49 דאג להפחתת מס לתאגידים הפועלים בתוך עיראק. הוא הפחית את תעריף המס המקסימלי מ-40% ל-15% מההכנסות. מבקרי הרשות הזמנית טוענים כי מדיניותה הכלכלית השנויה במחלוקת הייתה אנטי-דמוקרטית ביסודה, או אף בלתי חוקית על פי החוק הבינלאומי, משום שרפורמה כלכלית דרסטית כמו זו שהועברה על-ידי הרשות הזמנית היא לגיטימית רק אם הועברה תחילה על-ידי ממשלה עיראקית נבחרת שלא נמצאת תחת שליטה זרה, וכי לכוח כובש אסור לשכתב את חוקי המדינה הכבושה. מדיה וקבצים בנושא הרשות הזמנית של הקואליציה בוויקישיתוף Wayback Machine, web.archive.org, ‏23 בפברואר 2004 Ackerman, Spencer. "Over $8B of the Money You Spent Rebuilding Iraq Was Wasted Outright". Wired (באנגלית אמריקאית). ISSN 1059-1028. נבדק ב-2022-09-26. Billions set aside for post-Saddam Iraq turned up in Lebanese bunker, the Guardian, ‏12 באוקטובר 2014 (באנגלית) Nora Bensahel, After Saddam: Prewar Planning and the Occupation of Iraq, RAND Cooperation, 2008, עמ' 53 CPA Iraq, govinfo.library.unt.edu Dave Whyte, The Crimes of Neo-Liberal Rule in Occupied Iraq, The British Journal of Criminology, 2007, עמ' 177–195 Aaron Mate, Pillage is Forbidden, The Guardian, ‏7 בנובמבר 2003 Iraq: Responsibilities of the occupying powers, Amnesty International (באנגלית)