Tegevusetushagi

Tegevusetushagi on hagi liik, mis võimaldab teostada kontrolli Euroopa Liidu institutsioonide, asutuste ja organite tegevusetuse seaduslikkuse üle. Euroopa Liidu (edaspidi EL) õigusnormide rikkumisega seoses näeb Euroopa Liidu õigus muuhulgas ette tegevusetushagi. Kui kohus tuvastab tegevusetuse õigusvastasuse, siis peab vastav institutsioon, organ või asutus kohtu poolt kindlaks määratud meetmeid kohaldama. Tegevusetuse all peame selles artiklis silmas õigusakti mitte vastuvõtmist juhul, kui EL institutsioonil on selle kinnitamise kohustus. Kaebuse esemeks on tegevusetus juhul, kui aluslepingud on näinud ette volituse vastava tegevuse sooritamiseks. Tegevusteks, mille tegemata jätmist vaidlustatakse, võivad olla kõikvõimalikud meetmed juhul kui nende ulatus on täpsustatud sel määral, et neid on võimalik konkretiseerida ja rakendada. See tähendab, et on võimalik nõuda Euroopa Liidu toimimise lepingu (edaspidi ELTL) artikli 266 alusel meetme vastuvõtmist. Eelnevale toetudes, saame loetleda sekundaarsed õigusaktid, mille kinnitamata jätmise üle saab esitada kaebuse: kõik EL määrused, direktiivid, seadused, raamseadused, määrused, otsused. Lisaks saab kaevata ka mittesiduvate aktide vastu võtmata jätmise puhul, v.a kui kaebaja oleks üksikisik. Viimastel ei ole õigust kaevata mittesiduvate aktide vastu võtmata jätmise peale. Näiteks, ei ole üksikisikul õigust esitada tegevusetushagi, kui kaebuse esemeks on Euroopa Komisjoni (edaspidi EK) poolt oma arvamuse mitte põhjendamine. Tegevusetushagide menetlemise pädevused jagunevad Üldkohtu ja Euroopa Kohtu alusel ELTL ja Euroopa Kohtu põhikirja alusel. Füüsiliste ja juriidiliste isikute esitatud tegevusetushagid kuuluvad eelkõige Üldkohtu pädevusse. Tegevusetushagide pädevus jaotub kohtute vahel samade kriteeriumite alusel kui tühistamishagi. Kaebuse esitajad jagunevad eesõigusega (või privilegeeritud) ja eesõiguseta (või privilegeerimata) kaebajateks. Eesõigusega kaebajate alla kuuluvad EL institutsioonid. Alates Nice'i lepingu jõustumisest lisanduvad eesõigusega kaebajate rühma ka Euroopa Parlament ja kõik EL liikmesriigid. Eesõiguseta kaebajateks on nii füüsilised kui ka juriidilised isikud (ehk üksikisikud), kes saavad tegevusetushagi esitada üksnes juhul, kui on jäänud vastu võtmata sellele konkreetsele isikule adresseeritud õigusakt. Õigusakti all mõistetakse eesõiguseta kaebajate kontekstis siduvaid õigusakte (mitte soovitusi ja arvamusi). Siinkohal vajab rõhutamist asjaolu, et õigusakt peab kõnealust üksikisikult otseselt ja isiklikult puudutama. Kohtupraktika aga näitab, et otsese ja isikliku puudutavuse nõude täitmine osutub enamasti väga keeruliseks. Tegevusetushagi esitamiseks peab olema läbitud eelmenetlus. Eelmenetlus seisneb peamiselt institutsiooni, organi või asutuse üleskutsumises toiming sooritada (inglise keeles invitation to act). Kehtivaks tegevusele üles kutsumiseks peab olema möödunud mõistlik aeg, mil institutsioon on olnud tegevusetu. See aeg määratakse eraldi iga juhtumi puhul, sest mõistliku aja suurus sõltub iga erineva kaasuse asjaoludest. Kui kõnealune institutsioon ei ole kahe kuu vältel oma seisukohta määratlenud, on lubatud järgneva kahe kuu jooksul esitada tegevusetushagi. Eelmenetluse eesmärk on anda institutsioonile teine võimalus, et lõpetada oma tegevusetus enne kohtumenetlust (st kõrvaldada oma kohustuse rikkumist). Väärib mainimist, et eelmenetlusel on ka potentsiaalset negatiivset mõju. Nimelt, võib EL institutsioon viivitada tegevusega põhjusel, et nende vastu ei saa tegevushagi esitada enne, kui neid on kutsutud üles tegutsema. Tegevusetushagi esitamisel puuduvad kindlad vorminõuded. Vaatamata sellele, esitatakse üleskutse tegutsema reeglina kirjalikult ning saadetakse kindlale EL institutsioonile. Üleskutse sisus peaks kohtupraktika kohaselt olema väljatoodud järgmine: Milline õigusabinõu jäi institutsiooni poolt tegevusetusel kasutamata; Millisel õiguslikul alusel kaebuse esitaja soovib tegevust EL institutsiooni poolt ning kuidas EL institutsioon on tegevusetusega rikkunud EL õigust; Kaebaja peab teada andma, et käesolevaga edastatakse ELTL artikli 265 alusel üleskutse tegevus sooritada ja tegevuse sooritamata jätmisel esitatakse kaebaja poolt tegevusetushagi EL kohtusse; Kaebaja peab täpsustama EL institutsioonilt taotletavat tegevust, kuna kui tegevusetushagi sisaldab rohkemate kohustuste täitmist EL poolt, siis on taoline kaebus lubamatu; Kaebaja peab tegema kindlaks, et EL institutsioonile esitatud üleskutses tegevusele on tema kaebus pandud kirja viisil, mil seda saab identselt üle kanda tegevusetushagile (kui üleskutsel tegevusele ja tegevusetushagi vahel on sisulised erinevused, siis taoline hagi on lubamatu). EL vastust kaebaja üleskutsele tegutseda nimetatakse seisukoha võtmiseks (inglise keeles definition of position). EL institutsioon võib pärast kaebuse kättesaamist: taotletud tegevuse sooritada; taotletud tegevust mitte sooritada; anda kaebajale teada kavatsusest taotletud tegevus sooritada;  anda kaebajale teada kavatsusest taotletud tegevust mitte sooritada. Siinkohal on märkimisväärne, et seisukoha võtmine ka siis, kui tegevusetushagi on juba menetlusse võetud, lõpetab menetluse. See eristab suuresti tegevusetushagi EL kohtutes siseriiklikest kaebustest avaliku võimu tegevusetuse üle. Siseriikliku õiguse valdkonnast võib näiteks tuua mh Taani ja Leedu, kus haldusorganipoolne seisukohavõtt ei välista tegevusetuse ebaseaduslikkust ega lõpeta kohtumenetlust. 1. variandi korral kukub ära kaebuse esitamise alus (tegevusetus) ning kaebus ei ole seetõttu vastuvõetav. 2. variandi korral tekib kaebajal vastava korra alusel tegevusetushagi esitamise võimalus. 3. ja 4. variandi korral kaob samuti ära kaebuse esitamise alus. Esimese alternatiivi, 3. variandi puhul on kaebuse aluse ärakukkumine kaebaja jaoks eeldatavasti rahuldav lahendus, kuna sellega kaasneb EL institutsioonilt taotletud sooritus. Juhul kui EL institutsiooni vastus kaebajale on tegevuse sooritamisest keeldumine, on esmapilgul tegemist ebahariliku olukorraga. Seda põhjusel, et langeb ära võimalus esitada tegevusetushagi ning samuti ei tegutseta vastavalt kaebusele. Kõnealust olukorda peetakse õiguskirjanduses EL kohtute pädevuses olevate tegevusetushagide üheks suurimaks murekohaks. Eelnev annab mõista, et reeglina tõlgendavad EL kohtud tegevusetust kui seisukoha mitte võtmist, mitte kui kohustuste täitmatajätmist. Antud tõlgendusest kaldus kohus kõrvale kohtuasjas Euroopa Parlamendi ja Euroopa Ülemkogu vahel. Seal võttis kohus seisukoha, et tegutsemisest keeldumine ei lõpeta tegevusetust ja seetõttu ei lange tegutsemisest keeldumisel ära võimalus tuua EL institutsiooni vastu tegevusetushagi ELTL artikli 265 alusel. EL-poolne seisukoha võtmine ei nõua kindlat vormi, kuid on enamasti kirjalik. Mitte kõik kaebajale antud vastused ei konstitueeri siiski tegevust e seisukoha võtmist. Näiteks, kui Euroopa Komisjon vastab kaebusele kirjaga, mis ei anna edasi institutsiooni lõplikku seisukohta tegutsemise või mittetegutsemise asjus, siis on kaebajal siiski hiljem õigus sellist vastust seisukoha võtmiseks mitte lugeda. Antud pretsedent aitab mõista eesõiguseta kaebajatele kehtestatud nõuet, mille kohaselt peab vastuvõtmata jäänud akt sellele isikule konkreetselt adresseeritud olema ja teda isiklikult ning otseselt puudutama. Lord Bethell, lennutranspordireformile Euroopa Majanduspiirkonnas suunatud kampaania "Freedom of the Skies Campaign" esimees, oli tegus lennundussektoris. Ta pöördus EK poole, et viimased lahendaksid reisijate lennutamisega kaasas käiva hindade fikseerimise probleemi. Olles jõudnud tegevusetushagi menetlemiseni, ütles Euroopa Kohus, et juhul, kui taotletud aktid oleks EK poolt olnud vastu võetud, siis oleksid need puudutanud ka teisi isikuid lennundussektoris. Seega polnud Lord Bethell EK tegevusetusest otseselt ja isiklikult mõjutatud ning tegevusetushagi ei võetud menetlusse. Käesolev pretsedent annab vastuse järgmisele küsimusele: “Kas kauplejatel on õigus EK vastu tegevusetushagi esitada, juhul kui EK, vaatamata nende kauplejate palvetele alustada kohtumenetlust oma kohustusi rikkunud ELi liikmesriigi suhtes, ei ole seda siiamaani alustanud?”. Belgia kauplejate (Star Fruit Company) meelest olid Prantsuse riigisisesed banaanide kauplemist reguleerivad sätted Euroopa Ühenduse (edaspidi EÜ) õigusega vastuolus. Täpsemalt aga Euroopa Majandusühenduse artikliga nr. 30 ning Love Convention artikliga nr. 2 vastuolus. EÜ Komisjon ei saanud otsust Prantsusmaa riigi suhtes teha ega algatanud kohtumenetlust ta vastu, mistõttu esitas Star Fruit Company tegevusetushagi EK vastu. EK tunnistab, et ilmusid tõsised arenguprobleemid banaanide turu lõpetamise osas. Samas, pöörab ta oma tähelepanu probleemidele, mis tekivad banaanide põllumajanduspoliitika arendamise jooksul, mis on põhjustatud liikmesriikide erimeelsusega. Kohtujurist Lenz kirjutab, et artikli 169 järgi saavad vaid EK ja liikmesriigid esitada kohtusse hagi seoses lepingu rikkumisega teise liikmesriigi poolt. Diskretsioonivõim omab siin suurt tähtsust. Tuleb järgida ka eelmenetluse reegleid, mis võimaldavad liikmesriigil rakendada oma seadusi ja praktikat ilma kohtumenetlust algatamata. Ei ole nende nõuetega kooskõlastatud luba füüsilisel või juriidilisel isikul nõuda EK-lt, et ta alustaks kohtumenetlust seoses liikmesriigi kohustuse täitmata jätmisega. EK pole kohustatud kohtumenetlust algatama, kuid tal on selles olukorras diskretsiooniõigus. EÜ Komisjoni ei saa sundida kohtumenetlust alustama või kindlat seisukohta võtma. Kohtumenetluse algatamise sätete puhul ei ole eraisikutel otsest huvi ja nad ei saa neid sätteid ka vaidlustada. Eeltoodule tuginedes ei võetud Star Fruit Company esitatud tegevusetushagi menetlusse. Artikkel 169 ei näe ette juriidilistele ja füüsilistele isikutele võimalust nõuda Euroopa Komisjonilt kohtumenetluse algatamist EL liikmesriigi vastu, kui viimase tegevusetus ei puutu temasse otseselt ja vahetult. Euroopa Liidu toimimise leping (konsolideeritud väljaanne), artikkel 265 lg 1. Jõustunud 7.06.2016. Vaadatud 6.03.2020. A. M. Ramos. Actions for Failure to Act. 6.05.2015. Vaadatud 6.03.2020. M. Cleaver. EU Judicial Review – Arts 263 and 265 TFEU. 30.08.2016. Vaadatud 06.03.2020. J. Laffranque. Euroopa Liidu õigussüsteem ja Eesti õiguse koht selles. Tallinn, Juura, 2006, lk 436-437. Euroopa Liidu Kohus. Euroopa Kohtu üldkirjeldus. Vaadatud 20.03.2020. O. Due. Legal Remedies for the Failure of European Community Institutions to Act in Conformity with EEC Treaty Provisions.- Fordham International Law Journal, 1990, nr 14, lk 351. Kohtuotsus, 06.07.1971, Holland vs. Euroopa Komisjon, C-59/70, EU:C:1971:77, punkt 19. Kohtuotsus, 26.09.2013, Pioneer Hi-Bred International Inc. vs. Euroopa Komisjon, T-164/10, EU:T:2013:503, punkt 53. K. Roemer. Kohtujuristi ettepanek. Kohtuasi C-22/60: Elz  vs. High Authority. 13.06.1961. Kohtuotsus, 27.01.2000, Branco vs. Euroopa Komisjon, T-194/97, EU:T:2000:20, punkt 55. Kohtuotsus, 10.06.1986, Usinor vs. Euroopa Komisjon, C-81/85, EU:C:1986:234, punkt 15. Kohtuotsus, 19.05.2011, Ryanair vs. Euroopa Komisjon, T-442/07, EU:T:2011:226, punkt 22. Kohtuotsus, 18.11.1999, Jogamar vs. Euroopa Komisjon, C-249/99, EU:C:1999:571, punkt 35. Kohtuotsus, 29.09.1997, Sateba vs. Euroopa Komisjon, T-83/97, EU:T:1997:140, punkt 39. Kohtuotsus, 15.01.1987, Ainsworth vs. Euroopa Komisjon, 271/83, EU:C:1987:7, punkt 41. Kohtuotsus, 23.02.1961, Steenkolemijnen vs. High Authority, 30-59, punkt 8. Kohtuotsus, 20.03.1984, Saksamaa vs. Euroopa Komisjon, 84/82, EU:C:1984:117, punkt 23. I. Daukšiené, A. Budnikas. Has the Action of Failure to Act Lost it’s Purpouse? Baltic Journal of Law & Politics, nr 2, 2014, lk 213-215. I. Daukšiené, A. Budnikas. Has the Action of Failure to Act Lost it’s Purpouse? Baltic Journal of Law & Politics, nr 2, 2014, , lk 214. Kohtuotsus, 13.12.2000, Sodima vs. Euroopa Komisjon, C-44/00 P, EU:C:2000:686, punkt 83. Daukšiené, lk 221-222 Daukšiené, lk 214-216. Daukšiené, lk 219-220 Kohtuotsus, 15.12.1988, Irish Cement vs. Euroopa Komisjon, C-166/86, EU:C:1988:549, punkt 11. Kohtuotsus, 26.09.2013, Pioneer Hi-Bred International Inc. vs. Euroopa Komisjon, T-164/10, EU:T:2013:503, supra note 8, punkt 80. A. M. Ramos. Supra note 8. Kohtuotsus, 10.06.1982, Lord Bethell vs. Euroopa Komisjon, C-246/81, EU:C:1982:224. Kohtuotsus, 14.02.1989, Star Fruit Company SA vs. Euroopa Komisjon, C-247/87, EU:C:1989:58.