Euroopa Liidu õiguse kasuliku mõju põhimõte

Kasuliku mõju põhimõte ehk effet utile on üks Euroopa Liidu õiguse keskseid põhimõtteid. Eestist sai Euroopa Liidu liige 2004. aasta kevadel. Seoses EL-i astumisega tuli Eesti kohtutel hakata kohaldama ka EL-i õigust. Juhul, kui EL-i õiguse sätet saab tõlgendada mitut moodi, tuleb Euroopa Liidu Kohtu (edaspidi ELK) praktika kohaselt eelistada tõlgendust, mis tagab selle sätte kasuliku mõju. Seega, tõlgendades õigusakti, peaks tõlgendus olema selline, mis on õigusakti eesmärke toetav mitte vastupidi. Ühtlasi on effet utile’i üheks peamiseks eesmärgiks soodustada EL-i aluspõhimõtete kinnistumist ja laienemist liikmesriikides, inimõiguste kaitset ning ELK otsuste ülimuslikkust ja mõju. Kasuliku mõju põhimõttest lähtuvalt tuleb EL-i õigust käsitleda ülimuslikuna siseriiklike normide suhtes siis, kui ELi õigus tagab parema kaitse kodanike põhiõigustele ja -vabadustele. Põhimõtte tegelik kasutamine võib varieeruda. Üheks võimaluseks on nii-öelda “piiratud lähenemisviis”, millest lähtuvalt on eesmärgiks tagada, et EL õiguse säte ei kaotaks tähendust. Sellest mõnevõrra ambitsioonikam on aga kasutusviis, mille eesmärgiks on tõlgendada sätet laiemasse konteksti. Kriitilisemalt vaadates on “kasulikku mõju” määratletud kui retoorilist vahendit, mida ELK kasutab eesmärgiga veenda liikmesriike aktsepteerima EL-i õiguse autoriteeti. Nagu enamikul rahvusvahelistest õiguskordadest, pole ka EL-i õiguskorral tsentraliseeritud jõustamismehhanismi. Seega saab see efektiivselt rakenduda vaid läbi liikmesriikide ametivõimude. Eeldatakse, et selle raames toimivad kohtukonstruktsioonid ja -valemid nagu ettekirjutused, mis käivitavad riikliku vastavuse. ELK-l oleks märksa keerulisem seada liikmesriikide kohtuid fakti ette, et liidu õigus on nende omast üle pelgalt seetõttu, et aluskokkulepped näevad nii ette. See riivaks tugevalt liikmesriikide huvi säilitada oma väljakujunenud kohtupraktika ning eristuv siseriiklik õiguskord. Seega põhjendab ELK liidu õiguse ülimuslikkust läbi liidu aluspõhimõtete kaitse ja effet utile'i, näidates, kuidas liidu õigus suudab nende aluspõhimõtete järgimist teatud juhtudel paremini tagada. Selline põhjendamine viitab muuhulgas sellele, et liikmesriiki suhtutakse austusega ning selle õiguskorra suhtes ei tehta meelevaldseid otsuseid. Seega võimaldab effet utile kui kindel põhimõte säilitada liidu õiguse rakendamise süstemaatilisust ja järjepidevust. Otsesema praktilise näitena effet utile olulisusest saab tuua olukordi, kus tööandja proovib piirata tööliste õigusi tõlgendades sõnasõnaliselt tegelikult tööliste õigusi kaitsvat direktiivi. Tänu sellele, et tegelikult tuleb direktiivi tõlgendada kasuliku mõju põhimõttest lähtuvalt on tihti tööliste õigused paremini kaitstud. EL-i õiguse ülimuslikkuse aluseks peetakse Euroopa Kohtu otsust Costa vs. ENEL, mis pärineb aastast 1964. Antud põhimõtte alusel on EL-i õigus Eesti riigi suhtes ülimuslik, ehk juhul, kui liikmesriigi otsus on vastuolus EL-i õigusega, tuleb rakendada viimast. EL-i õigus on ülimuslik ka liikmesriikide põhiseaduste suhtes. Siiski on olukordi, kus õiguse tõlgendamisel tuleb lähtuda siseriiklikust õigusest ning EL-i õigusnormi tuleks selle tõlle tõlgendamisel kasutada abivahendina. Olukorras, kus mõne liikmesriigi õigus on vastuolus EL-i õigusega, tuleb liikmesriigi õigus konkreetses situatsioonis kohaldamata jätta. Kohtuasi Costa vs. ENEL andis Euroopa Kohtule võimaluse oma positsiooni kehtestada. Kaasuse asjaolud olid järgmised: 1962. aastal riigistas Itaalia elektritootmise ja -turustamise ning andis elektrijaamade tootmisseadmed üle riiklikule energeetikaettevõttele (ENEL). Härra Costa aktsiaselts Edison Volta (ühe riigistatud ettevõtte) osanikuna arvas, et riigistamise tõttu oli ta ilma jäänud talle kuuluvatest dividendidest ja keeldus seega tasumast oma elektriarvet, mille suurus oli 1926 Itaalia liiri. Milano rahukohtus kaitses Costa oma käitumist argumendiga, et energeetikaettevõtete riigistamise seadus rikub mitut EMÜ asutamislepingu sätet. Costa seisukoha hindamiseks palus Milano rahukohus Euroopa Kohtult EMÜ asutamislepingu sätete tõlgendamise kohta täiendavaid selgitusi. Euroopa Kohus sõnas selles kohtuotsuses Euroopa Majandusühenduse juriidilise olemuse kohta järgmist: erinevalt tavalistest rahvusvahelistest lepingutest lõi EMÜ asutamisleping enda õigussüsteemi, mis on muutunud liikmesriikide õigussüsteemide lahutamatuks osaks ja  mida nad on kohustatud rakendama. Luues tähtajatu ühenduse, millel on oma institutsioonid, juriidilise isiku staatus, õigusvõime ja esindusvõime rahvusvahelisel tasandil ning veelgi täpsemalt, tegelik pädevus, mis tuleneb riikliku iseseisvuse piiramisest või volituste ülekandmisest ühendusele, on liikmesriigid piiranud oma suveräänseid õiguseid. Seega on loodud õigus, mis on siduv nii liikmesriikidele kui ka nende kodanikele.   Euroopa Kohus jõudis lõpuks järeldusele, et EMÜ asutamislepingut kui iseseisvast õigusallikast pärinevat õigust pole võimalik selle erilisuse ja originaalse loomu poolest ümber lükata riiklike sätetega, ilma et see kaotaks oma olemuse ühenduse õigusena ja et ühenduse õiguslik alus ei muutuks küsitavaks. Kui liikmesriigid annavad asutamislepingust tulenevad õigused ja kohustused oma siseriiklikust õiguskorrast üle EMÜ-le, siis tähendab see nende suveräänsete õiguste püsivat piiramist, mida ei saa ühepoolsete abinõudega, mis ühenduse mõistega kokku ei sobi, tagasi pöörata. “Liikmesriigi kohtusüsteemi kujundamine ja menetlusreeglite, sh põhiseaduslikkuse järelevalvemehhanismi kehtestamine on EL-i liikmesriikide pädevuses. Riigisiseste menetlusreeglite järgi lahendatakse ka EL-i õigusest tulenevad vaidlused. Järgima peab siiski ELK praktikast tuletatud võrdse kohtlemise ja EL õiguse tõhusa mõjulepääsu (effet utile – tõlgitud ka “kasulik mõju”) põhimõtteid.” Riigikohus on kasulikule mõjule viidanud näiteks määruses 3-14-436/103 (punktis 20), millega küsiti ELK-lt eelotsust küsimuses, kas aastatel 2010-2011 Tallinnas kehtinud müügimaks on vastuolus Euroopa Nõukogu direktiivi (EÜ) 2006/112 artikliga 401. Müügimaksu näol oli tegu käibemaksu sarnase maksuga, mida kohaldati üldiselt ja mis määrati proportsionaalselt kauba hinnaga nii, et lõplik maksukoormus lasus tarbijal, seega leidis Riigikohus, et see võib kahjustada EL-i ühise lisandväärtusmaksu süsteemi toimimist ja moonutada konkurentsi, pidades tarvilikuks antud probleemi osas ELK seisukohta küsida. Effet utile’i põhimõttele on viidatud ka Tallinna Ringkonnakohtu kohtuotsuses haldusasjas 3-09-1347 (endine 3-08-764). Vaidlus tekkis seoses Lõuna Regionaalse Maanteeameti (vastustaja) korraldatud avatud hankemenetlusega riigihanke tulemustega, nendest teavitamisega ja hankemenetlusest kõrvaldamisega. Apellatsioonkaebuses taotleb AS KPK Teedeehitus Tallinna halduskohtu otsuse, millega jäeti apellandi kaebus Riigihangete Ameti juures asuva vaidlustuskomisjoni otsuse peale rahuldamata, tühistamist ja kaebuse rahuldamist. AS KPK Teedeehitus on seisukohal, et Tallinna Halduskohtu otsus ei ole õiguspärane, sest muu hulgas jäeti kohaldamata Euroopa Liidu Nõukogu 21. detsembri 1989. aasta direktiivi riiklike tarne- ja ehitustöölepingute sõlmimise läbivaatamise korra kohaldamisega seotud õigus- ja haldusnormide kooskõlastamise kohta (88/665/EMÜ) artikkel 21 lõige 2 ning ühtlasi ei arvestatud sama direktiivi artikliga 2c siseriikliku õiguse tõlgendamisel. Apellant kasutas oma seisukohti põhjendades effet utile’i põhimõtet järgmiselt: “Tulenevalt nn effet utile’i põhimõttest, pidi halduskohus tõlgendama RHS § 54 lg-t 1 ühenduse õigusega konformselt ja tuvastama hankija kohustuse kaebuse esitajale saadetud teadet vähemalt lakooniliselt põhjendada, et võimaldada õiguste rikkumist hinnata. Samale tulemusele viib RHS § 54 lg 1 põhiseaduskonformne tõlgendamine. Effet utile’i põhimõttest tulenevalt pidi halduskohus kohaldama RHS § 54 lg 1 asemel direktiivi 89/665/EMÜ asjakohast regulatsiooni, kui oleks tuvastanud, et tõlgendamisega ei saa vastuolusid ületada.” Väljalõige kohtujuristi ettepanekust kohtuasjas C-536/11, mis käsitleb Austria siseriiklikus konkurentsiõiguses kehtivat keeldu kolmandatele isikutele tutvuda konkurentsialase halduskohtumenetluse (käesoleval juhul kartellikokkuleppega seotud menetlus) materjalidega ilma kõikide kohtumenetluse poolte nõusolekuta. Küsimus on selles, kas kohtuliku pädevuse puudumine osas, mis võimaldaks kaaluda asjakohastel juhtudel keelu kergendamist, sealhulgas leebema kohtlemise menetluses kogutud tõendite kaitset, on kooskõlas EL-i õiguse kasuliku mõju põhimõttega: 50. “(...) siseriikliku kohtu ülesanne on veenduda, et isik, kes soovib esitada kahjuhüvitushagi EL riigivastutust reguleeriva õiguse alusel, saab tugineda erandkorrale, mis lubab tõendamist tunnistajate ütluste põhjal, ja kui see ei õnnestu, peab ta saama esitada oma kahju kohta muid, eelkõige dokumentaalseid tõendeid. Muidu muudaksid tõendusnormid EL õigusnormidega antud õiguste teostamise isiku jaoks eeskätt praktiliselt võimatuks või siis ülemäära raskeks. Teisisõnu, „hageja väidete osas kriitiliselt olulised” tõendamispiirangud on vastuolus kasuliku mõju põhimõttega. (...)” 51. “Olen arvamusel, et halduskohtumenetluse toimikutega tutvumise võimaluse sõltuvusse seadmine konkurentsieeskirjade rikkuja nõusolekust pärsib EL konkurentsiõiguse rikkumise eest tsiviilkorras kahjuhüvitise nõudmise õiguse teostamist olulisel määral (...).” Euroopa Kohtu otsuses liidetud kohtuasjades C‑402/07 ja C‑432/07 käsitleti samuti kasuliku mõju põhimõtet. Kohtuasjade ese oli EÜ artikli 234 alusel Bundesgerichtshofi (Saksamaa) ja Handelsgericht Wieni (Austria) 17. juuli ja 26. juuni 2007. aasta otsustega esitatud eelotsusetaotlused. Kohtuasja menetlusosalised olid perekond Sturgeon versus Condor Flugdienst GmbH (C-402/07) ja S. Böck, C. Lepuschitz versus Air France SA (C-432/07). Eelotsusetaotlused käsitlesid Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. veebruari 2004. aasta määruse (EÜ) nr 261/2004, millega kehtestatakse ühiseeskirjad reisijatele lennureisist mahajätmise korral ning lendude tühistamise või pikaajalise hilinemise eest antava hüvitise ja abi kohta ning tunnistatakse kehtetuks määrus (EMÜ) nr 295/91 (ELT L 46, lk 1; ELT eriväljaanne 07/08, lk 10), artikli 2 punkti l ja artiklite 5, 6 ja 7 tõlgendamist. Need eelotsusetaotlused esitati seoses eelnevalt mainitud lennuettevõtjate keeldumisega maksta hüvitist reisijatele, kes saadeti sihtlennujaama vastavalt 25‑ ja 22‑tunnise hilinemisega võrreldes ettenähtud saabumisajaga. Kohtuotsuses mainitakse kasulikkuse põhimõtet järgmises punktis: 47. Edasi tuleb märkida, et tõlgendamise üldpõhimõtte kohaselt tuleb ühenduse õigusnormi tõlgendada võimaluste piires viisil, mis ei sea selle kehtivust kahtluse alla (vt selle kohta 4. oktoobri 2001. aasta otsus kohtuasjas C‑403/99: Itaalia vs. komisjon, EKL 2001, lk I‑6883, punkt 37). Samuti tuleb juhul, kui ühenduse õiguse sätet saab tõlgendada mitut moodi, eelistada tõlgendust, mis tagab selle sätte kasuliku mõju (vt 22. septembri 1988. aasta otsus kohtuasjas 187/87: Land de Sarre jt, EKL 1988, lk 5013, punkt 19, ja 24. veebruari 2000. aasta otsus kohtuasjas C‑434/97: komisjon vs. Prantsusmaa, EKL 2000, lk I‑1129, punkt 21). Välisministeerium. Eesti Euroopa Liidus. Laienemine. Saadaval arvutivõrgus: https://vm.ee/et/eesti-euroopa-liidus#Laienemine (Viimati vaadatud 23.02.2020) Euroopa Liit. ELi tutvustus. Ajalugu. [1] (Viimati vaadatud 23.02.2020) U. Šadl. The Role of Effet Utile in Preserving the Continuity and Authority of European Union Law: Evidence from the Citation Web of the Pre-accession Case Law of the Court of Justice of the EU. 2015. [2][alaline kõdulink]  (Viimati vaadatud 23.02.2020) L. Kanger. Euroopa Liidu õiguse kohaldamine Eesti halduskohtute praktikas: põllumajandustoetuste ja üleliigse laovaru tasu kaasuste näitel. Lk 6. Saadaval arvutivõrgus: https://www.riigikohus.ee/sites/default/files/elfinder/analyysid/2007/analyys_el_oiguse_kohaldamine_hk_praktikas_l_kanger.pdf  (Viimati vaadatud 23.02.2020) Eesti Vabariigi põhiseaduse täiendamise seadus - RT I 2003, 64, 429 K.-D. Borchardt. Euroopa Liidu õiguse ABC. 2016. Lk 44-45. Saadaval arvutivõrgus: [3]  (Viimati vaadatud 23.02.2020) Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. Punkt 21 (Viimati vaadatud 23.02.2020) RKHKm 01.08.2017, 3-14-436/103, punkt 20. TlnRnKo. 21.06.2010. 3-09-1347/71. Saadaval arvutivõrgus: [4] EUR-Lex. [5] (Viimati vaadatud 23.02.2020) C-402/07 ja C-432/07 [6] (Viimati vaadatud 23.02.2020)