Euroopa Liidu õigusaktid

Euroopa Liidu õigusaktid jagatakse esmasteks ja teisesteks, samuti on allikateks rahvusvahelised lepingud ja rahvusvaheline õigus. ELi esmane õigus koosneb ELi aluseks olevatest lepingutest, liitumislepingutest ja õiguse üldtunnustatud põhimõtetest. ELi teisese õiguse moodustavad määrused, direktiivid, otsused ning ka õiguslikult mittesiduvad arvamused ja soovitused. Euroopa Liidu esmast õigust loovad liikmesriigid. Esmase õiguse ülesanne on hakata looma teisest õigust. Seda teevad Euroopa Liidu institutsioonid. Teisene õigus on riikidest ja rahvastest kõrgemalolev, seega tähtsam. Teisene õigus peab igal juhul olema kooskõlas esmase õigusega. Kui selles kaheldakse, on võimalus vaielda Euroopa Kohtus. Erinevalt teisesest õigusest saab Euroopa Kohus esmast õigust vaid tõlgendada. Esmast õigust saavad lepingute näol muuta vaid liiduga liitunud liikmesriigid. Euroopa Liidus on kehtestatud eesmärgid, mida iga liikmesriik peaks järgima. Nendeks on rahu tagamine, oma väärtuste hoidmine, oma rahvaste hüvangu edendamine, ka ambitsioon olla maailmas konkurentsivõimeline ja üks kiiremini arenevaid majanduspiirkondi. Lisaks toetab Euroopa Liit Euroopa säästvat arengut ning kvaliteetse keskkonna loomist, hoiab kaupade ja teenuste hinnad liidusiseselt stabiilsed, tugevdab turumajandust, pakub sotsiaalset õiglust ning kaitset, edendab teaduse ja tehnoloogia arengut, suurendab majanduslikku, sotsiaalset ja territoriaalset ühtekuuluvust ning liikmesriikidevahelist solidaarsust. Euroopa Liit moodustab sisepiirideta ala, ühtlasi on liidus moonutamata konkurentsiga siseturg. Euroopa Liit austab ja tagab Euroopa kultuuripärandi kaitse ning arendamise. Kõike seda tagab Euroopa Liit oma õigusaktidega. Euroopa Liidu esmane õigus on liikmesriikide vahel sõlmitud lepingute kogum, millele tugineb tänapäeva ELi õigus. Euroopa Liidu esmase õiguse moodustavad Euroopa Ühenduse aluslepingud, Euroopa Liidu leping, nende protokollid ja lisad, asutamislepingud ja Euroopa Liidu lepingut täiendavad ja muutvad lepingud ning liitumislepingud. Aluslepingud on siduvad kokkulepped ELi liikmesriikide vahel. Nendes sätestatakse eesmärgid ELi tasandil, ELi institutsioonide eeskirjad ning see, kuidas otsuseid tehakse. Samuti sätestatakse aluslepingus ELi ja tema liikmesriikide vahelised suhted. Aluslepingud ehk esmased õigusaktid on alus kogu Euroopa Liidu tegevusele. EL esmast õigust saab muuta EL aluslepingute muutvate lepingutega. Kehtivad aluslepingud on Euroopa Liidu leping (ELi leping) ja Euroopa Liidu toimimise leping (ELTL), milles määratletakse ELi seadusandliku võimu alus ja ulatus. Lisaks kehtivad Euroopa Aatomienergiaühenduse asutamisleping ning Euroopa Liidu põhiõiguste harta. Teisisõnu saavad ELi institutsioonid ja kogu EL tegutseda vaid aluslepingutes antud volituste ja seatud eesmärkide piires ning nende vastu võetud õigusaktid (nt määrus või direktiiv) peavad põhinema mõnel konkreetsel aluslepingu artiklil. Kõige esimesed lepingud, mis alustasid tänapäevase Euroopa Liidu kujundamist: ESTÜ asutamisleping 1951/1952 – eesmärk oli luua terasealane vastastikune sõltuvus, et ükski riik ei saaks enam oma relvajõude mobiliseerida, ilma et teised sellest midagi ei teaks. See vähendas Teise maailmasõja järgset umbusaldust ja pingeid. Leping kaotas kehtivuse aastal 2002, sest see oli sõlmitud 50 aastaks. EMÜ ja EURATOMi aluslepingud 1957/1958 – nende eesmärk oli laiendada Euroopa integratsiooni, et kaasata ka üldine majandustegevus. Uute vajaduste korral tuleb aluslepinguid muuta. Näiteks eesmärgiga muuta EL tõhusamaks ja läbipaistvamaks, et valmistuda uute liikmesriikide vastuvõtmiseks ning luua uusi koostöövaldkondi (nt ühisraha). Tähtsamad muudatused, mis on tehtud Euroopa Ühenduste/Liidu aluseks olevatesse nn põhilepingutesse (ESTÜ, E(M)Ü, EURATOMi, ELi (asutamis)lepingud): Ühine Euroopa Akt 1986/187 – eesmärk: reformida institutsioone, et valmistada neid ette Hispaania ja Portugali liikmesuseks ning kiirendada otsuste tegemist ühtse turu ettevalmistamisel; Maastrichti leping 1992/93 – eesmärk: teha ettevalmistused Euroopa rahaliiduks; poliitilise liidu elementide (kodakondsus, ühine välis- ja sisepoliitika) kehtestamine; Amsterdami leping 1997/99 – eesmärk: reformida ELi institutsioone, et valmistuda uute liikmesriikide vastuvõtmiseks; Euroopa Liidu põhiõiguste harta – kuulutati välja Nice'is, kuid pärast muutmist sai vahetu õigusmõju Lissaboni lepinguga. Nice'i leping 2000/03 – eesmärk: reformida ELi institutsioone, et valmistuda uute liikmesriikide vastuvõtmiseks; kuulutati välja põhiõiguste harta. Lissaboni leping 2009 – eesmärk: muuta EL demokraatlikumaks ja tõhusamaks, et globaalsete probleemidega (nt kliimamuutused) tegelemisel suudetaks olla üksmeelel. Euroopa Liit ja Euroopa Ühendus ei ole sama. Euroopa Ühendus ei ole Euroopa Liidu loomisega kuhugi kadunud, Euroopa Liit on laiem mõiste kui Euroopa Ühendus ja hõlmab mh Euroopa ühendusi. Määrused on Euroopa Liidu teisesed ehk tuletatud õigusaktid. Eesti õigusega võrreldes on määrused justkui seadused. Määruse eesmärk on tagada liidu õiguse ühetaoline kohaldamine kõigis liikmesriikides ning anda isikutele õigusi. Määrus on üldiselt kohaldatav, st kui see välja antakse, siis see kehtib avaldamisest kõikidele liikmesriikidele, eraisikutele, liidu institutsioonidele – see ei ole kellelegi konkreetselt adresseeritud. Määruse osasid ei saa eraldi kohaldada ehk määrus on tervikuna siduv. Määrused on ka vahetult ehk otsekohaldatavad, see tähendab, et selle kehtima hakkamiseks ei pea liikmesriik määrust üle võtma, vaid sellele saab vahetult tugineda. Üldjuhul kui määrus välja antakse, siis hakkab see määruses välja toodud tähtajast või 20. päeval avaldamisest kehtima kõikides liikmesriikides ja see kehtib liikmesriigi kohtutele, ametitele ja kodanikele jne (ka liidule). Euroopa Liidu määruste mittejärgimise korral on õigus pöörduda Euroopa Kohtusse, et saavutada aus tulemus konkreetses asjas. Näiteks oli uutel liikmesriikidel Euroopa Komisjoni (EÜ) nr 60/2004 määrusest tulenevalt 2004. aastal enne ELiga liitumist kohustus likvideerida kõik üleliigsed laovarud põllumajandus- ja suhkrusektoris. Üleliigsete laovarude likvideerimata jätmisel ähvardas liikmesriike trahv. Eesti jättis üleliigsed laovarud likvideerimata ja sai ELiga liitumise hetkel trahvi 45,7 miljonit eurot, mida vähendati veerandi võrra ning mille Eesti riik 2009. aastal ka tasus ja omakorda üleliigsete laovarude tekitajatelt (ettevõtetelt) Eesti kohtus sisse nõudis. Eesti kaebas Euroopa Komisjoni kohtusse, et saada osa tasutud summalt tagasi, kuid kohus jättis hagi rahuldamata. Määrusi liigitatakse selle alusel, mismoodi ja kes neid vastu võtavad. Euroopa Liidu määruseid saavad vastu võtta Euroopa Liidu juhtivorganitena Euroopa Parlament ja Euroopa Liidu Nõukogu koos või ainult Euroopa Liidu Nõukogu või ainult Euroopa Komisjon. Direktiiv üldiselt tähendab juhendit või juhtnööri, mille kõrgemal seisev organ madalamal seisvale organile annab ja millest madalamal seisev organ juhinduma peab. Direktiiv Euroopa Liidu õiguses on teisene õigusakt, mille võivad välja anda Euroopa Liidu institutsioonid. Direktiiv erineb teistest ELi õigusaktidest, sest see tuleb riigisisesesse õigusesse üle võtta (ei ole otsekohalduv). St selleks, et liikmesriigile ja selle kodanikele saaks direktiivist õiguseid ja kohustusi tekkida, peab seadusandja selle eesmärgid teatud tähtaja jooksul riigisisesesse õigusesse üle võtma, nt uue seadusega kehtestama või olemasolevas seaduses muudatusi tegema – direktiivi andmisega ei teki kohe õiguslikke tagajärgi (kaheastmeline protsess). Direktiivid võivad olla erandkorras ka otsekohaldatavad (vahetu õigusmõju). Direktiivide puhul on oluline, et liikmesriik on kohustatud üle võtma direktiivi eesmärgid ning vahendid, vormi ja meetodi, kuidas eesmärke saavutada, otsustab liikmesriik ise. Näiteks esitatakse toote valmistajale teatud olulisemad nõuded toote kavandamisel, valmistamisel, pakendamisel ja markeerimisel, see, kuidas riigis neid nõudeid täpselt kehtestatakse, on selle enda valik, peamine, et nõuded oleks täidetud. Oluline on ka asjaolu, et ajavahemikul, mil direktiiv on ELi institutsiooni poolt vastu võetud, kuid liikmesriigi poolt veel üle võtmata, on kohustus mitte käituda vastuolus direktiivi eesmärgiga. Direktiiv on alati mingile liikmesriigile adresseeritud ja selle peab üle võtma üksnes adressaat (tavaliselt on adressaadiks kõik liikmesriigid). Direktiiv tuleb üle võtta teatud kindla tähtaja jooksul, mis tuleneb tavaliselt direktiivist endast (nt kaks aastat). Selle aja jooksul peab liikmesriik enda riigi õiguse viima direktiivist tulenevate nõuetega kooskõlla. Liikmesriigid peavad rangelt tähtajast kinni pidama. Kui liikmesriik on direktiivi üle võtnud, siis peab ta Euroopa Komisjoni sellest teavitama, samuti sellest, millise õigusaktiga seda tehti (notifitseerimine). Kui liikmesriik jätab direktiivi õigel ajal ja/või õigesti üle võtmata, võib Euroopa Komisjon algatada liikmesriigi suhtes rikkumismenetluse ja kui kohus otsustab, siis peab liikmesriik näiteks trahvi tasuma. Näiteks kaebas Euroopa Komisjon Kreeka kohtusse, sest Kreeka ei olnud nõuetekohaselt üle võtnud direktiivi, mille põhieesmärk oli inimeste tervise ja keskkonna kaitse jäätmete kogumise, vedamise, töötlemise, hoidmise ja ladestamisega seotud kahjulike mõjude eest. Kohus rahuldas Euroopa Komisjoni hagi ning Kreekale määrati uued tähtajad, millest see kinni ei pidanud, ning Euroopa Komisjon kaebas Kreeka uuesti kohtusse kohtuotsuse täitamata jätmise eest. Kohus määras Kreekale 10 000 000 eurot põhisummana ja 30 000 eurot trahvi iga viivitatud päeva eest. Peale aluslepingute, määruste ja direktiivide on Euroopa Liidu õigusaktid veel otsused, soovitused ja arvamused. Euroopa Liit käsitleb oma kodulehel otsuseid, soovitusi ja arvamusi muude õigusaktidena. Muud õigusaktid: siduvad õigusaktid mittesiduvad õigusaktid Otsus on siduv juhis nende jaoks, kellele see on adresseeritud (nt ELi liikmesriik või mõni ettevõte) ning see on vahetult kohaldatav. Tavaliselt on otsused individualiseeritud ehk kindlaks määratud adressaadile/adressaatidele, kuid kohati võivad otsused olla ka üldise iseloomuga. Otsuse jõustumine sõltub adressaatidest. Kui otsusel pole kindlat adressaati, toimub jõustumine kindlaksmääratud kuupäeval või 20. päeval pärast Euroopa Liidu Teatajas avaldamist. Kui otsusel on adressaat, siis jõustub otsus alates selle adressaadile teatavaks tegemisest. Tavaliselt võtab otsuseid vastu Euroopa Komisjon, sest Euroopa Komisjon vastutab Euroopa Liidu institutsioonidest kõige enam Euroopa Liidu õiguse täitmise eest. Näiteks avaldas komisjon otsuse Euroopa Liidu osalemise kohta mitmete terrorismivastase võitlusega tegelevate organisatsioonide töös. See otsus puudutas ainult neid organisatsioone. Otsus erineb direktiivist seetõttu, et on tervikuna siduv, see tähendab, et otsust peab tervikuna kohaldama, aga direktiivi puhul peab üle võtma vaid eesmärgid. Soovitus ei ole siduv. Soovitused ei kujutagi endast tegelikult õigusakte. Nagu nimetus ütleb, on soovitus vaid soovitusliku iseloomuga ning seega pigem poliitiline juhis. Soovitus võimaldab institutsioonidel teha oma seisukohad teatavaks ja pakkuda välja eri meetmeid, ilma et kehtestataks mingeid õiguslikke kohustusi nende suhtes, kellele need on adresseeritud. Näiteks Nõukogu soovitus liikmesriikide ja ühenduse majanduspoliitika üldsuuniste kohta. Arvamus ei ole siduv. Nagu nimetus ütleb, on arvamus vaid soovitusliku iseloomuga ning seega pigem poliitiline juhis. Arvamus on vahend, mis võimaldab institutsioonidel avaldada oma arvamust mittesiduval viisil. Teisisõnu, sellega ei seata arvamuse adressaatidele mingeid õiguslikke kohustusi. Arvamuse võivad esitada peamised ELi institutsioonid (komisjon, nõukogu, Euroopa Parlament), Regioonide Komitee ning Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee. Näiteks õigusaktide koostamisel esitavad komiteed arvamusi oma konkreetsest piirkondlikust, majanduslikust või sotsiaalsest vaatenurgast lähtudes. Laffranque, J. Euroopa Liidu õigussüsteem ja Eesti koht selles. Tallinn: Juura 2006, lk 260. J. Laffranque, lk 261. J. Laffranque, lk 153. ELi aluslepingud. Kasutatud 22.02.2018 https://europa.eu/european-union/law/treaties_et Kehtivad aluslepingud. Kasutatud 22.02.2018 http://eur-lex.europa.eu/collection/eu-law/treaties/treaties-force.html?locale=et Kiisverk, K. Ametniku Euroopa Liidu käsiraamat. Tallinn: Riigikantselei 2009, lk 33. J. Laffranque, lk 155. Esimesed lepingud. Kasutatud 25.05.2018 http://www.europarl.europa.eu/ftu/pdf/et/FTU_1.1.1.pdf J. Laffranque, lk 156. Euroopa põhiõiguste harta. Kasutatud 25.02.2018 http://www.europarl.europa.eu/atyourservice/et/displayFtu.html?ftuId=FTU_4.1.2.html J. Laffranque, lk 157. ELi aluslepingud. Kasutatud 25.02.2018 https://europa.eu/european-union/law/treaties_et Euroopa Liidu õiguse allikad ja kohaldamisala. Kasutatud 25.02.2018 http://www.europarl.europa.eu/ftu/pdf/et/FTU_1.2.1.pdf Ginter, C. (2018) Euroopa Liidu õigus. Loengumaterjal. EÜKo T-157/15 Eesti Vabariik vs. Euroopa Komisjon. J. Laffranque, lk 296. Eesti Keele Instituudi seletav sõnaraamat. Kasutatud 19.02.2018. http://www.eki.ee/dict/ekss/index.cgi?Q=direktiiv&F=M J. Laffranque, lk 275. J. Laffranque, lk 280. J. Laffranque, lk 274. J. Laffranque, lk 273. J. Laffranque, lk 299. EKo C 584/14 Euroopa Komisjon vs. Kreeka Vabariik. Euroopa Liidu toimimise leping (07.06.2016). Euroopa Liidu Teataja. Kasutatud 18.02.2018 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ET/TXT/?uri=uriserv:OJ.C_.2016.202.01.0001.01.EST&toc=OJ:C:2016:202:TOC Euroopa Liidu koduleht. Kasutatud 18.02.2018. https://web.archive.org/web/20180226034050/https://europa.eu/european-union/eu-law/legal-acts_et J. Laffranque, lk 282. Euroopa Liidu osalemine erinevates koostööorganisatsioonides, mis tegelevad terrorismi ärahoidmise ja selle vastu võitlemisega (27.08.2015). Euroopa Liidu Teataja. Kasutatud 18.02.2018 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/ET/TXT/?qid=1441179536456&uri=CELEX:52015JC0032 Määrused, direktiivid ja muud õigusaktid. Kasutatud 18.02.2018 https://web.archive.org/web/20180226034050/https://europa.eu/european-union/eu-law/legal-acts_et Nõukogu soovitus, 12. juuli 2005, liikmesriikide ja ühenduse majanduspoliitika üldsuuniste kohta (2005-2008) (ELT I. 205, 06.08.2005, lk 28).