Riigiabi COVID-19 pandeemia ajal

Riigiabi pandeemia ajal on igasugune eelis, mida on avaliku võimu organid andnud koroonapandeemia ajal ettevõtjatele riigi vahenditest. Euroopa Liidu toimimise lepingu (ELTL) artiklites 107-109 on käsitletud riigiabi andmist, kuid konkreetne definitsioon mõistele puudub. Euroopa Komisjon on riigiabi tunnustena lahti seletanud järgnevad ELTL artikli 107 lõikest 1 tuletatud kriteeriumid: riiklik päritolu (meede on riigile omistatav ning abi tuleneb riigi ressurssidest), eelis (abiga antakse teatud ettevõtetele eelis), valikulisus (meetmed ei ole üldiselt kohaldatavad. Neid võimaldatakse teatud ettevõtetele, nende kategooriatele või majandussektoritele), kaubanduse ja konkurentsi mõjutamine (riik moonutab eelise andmisega konkurentsi). Riigiabi saab Eesti anda vaid Euroopa Komisjoni loa alusel. Ilma loata saab Eesti välja töötada üldiseid meetmeid, toetada ettevõtteid vähese tähtsusega abiga ning füüsilisi isikuid otse. Komisjon võimaldas liikmesriikidele pandeemia ajal vastuvõetud ajutise raamistiku raames paindlikumaid meetmeid kasutusele võtta. Raamistiku alusel kiitis komisjon heaks Eesti taotluse toetada pandeemiaga seoses majandust. Seda tehti kahe toetuskavaga, mille maht oli kokku 1,75 miljardit eurot ning nende rakendajateks ja haldajateks olid sihtasutus (SA) KredEx ning Maaelu Edendamise Sihtasutus. 2020. aastal toimus Eestis märkimisväärne riigiabi andmine. Kokku andsid erinevad asutused 831,0 miljonit eurot (2019. aastal anti riigiabi 375 miljonit eurot). 467,9 miljon eurot kogusummast moodustas COVID-19 riigiabi. Suurim panustaja oli SA KredEx 306,9 miljoni euroga. Koroonapandeemia valguses on liikmesriikide poolt rakendatud liikumispiirangud mõjutanud otseselt inimeste nõudlust ja ettevõtete pakkumust. Kuna sellest tulenevalt sattus suur hulk ettevõtteid tavatult raskesse kriisi, siis otsustati riigiabi andmine muuta paindlikumaks ning Euroopa Komisjon võttis vastu riigiabi ajutise raamistiku. Komisjoni teatises oli selgitatud, et viirusest tuleneva hädaolukorra tõttu on kiire tegutsemine majanduse päästmise jaoks äärmiselt oluline. Küsimus puudutab tervet Euroopa Liitu, sest kõikides liikmesriikides esineb nakkust. Ajutise raamistiku vastuvõtmine oli tähtis, sest COVID-19 puhang on majanduselu mõttes ebatavaline nähtus. Kuna taoline kahju oli ettenägematu, siis sellega seoses tekkis turul olukord, mille läbi polnud ettevõtetel võimalik tavapärasel viisil edasi tegutseda. Koroonapandeemia soodustab tõsise majanduslanguse teket, mille tagajärjel kahjustuks Euroopa Liidu majandus terviklikult. Et majandustegevus saaks võimalikult stabiilselt jätkuda, on vaja avaliku sektori poolset toetust, kes kaalutletud viisil ettevõtteid toetaks. Arvestades antud juhul avaliku sektori rolli täitva Euroopa Liidu eelarve mahtu, poleks viimasel võimalik kõikide liikmesriikide ettevõtteid rahuldaval viisil toetada. Sellest tulenevalt toimub rahastamine valdavalt läbi liikmesriikide eelarvete. Riigiabi ajutise raamistiku raames võivad riigid võimaldada otsetoetusi, kaitsemeetmeid pankadele, maksusoodustusi, anda laenudele riigigarantiid ja ettevõtetele laene. Algne ajutine raamistik jõustus 19. märtsil 2020 ning sellele järgnesid kuus raamistiku muudatust. Muudatuste abil võimaldati kiirendada oluliste toodete tootmist, anda mõjutatud ettevõtjatele ligipääs likviidsusele, toetada väikefirmasid ning käibekaotusega ettevõtjaid ja pikendada mitu korda raamistiku kehtivusaega. Riigid saavad anda Euroopa Komisjoni loa alusel riigiabi ajutise raamlepingu või ELTL artikkel 107(2)(b) järgi. Samuti võib riik taotleda luba majandusraskustes ettevõtjatele mõeldud päästmisabi andmiseks. Toetusmeetmeid saavad rakendada ja hallata erinevad asutused. COVID-19 riigiabi on andnud Eestis erinevatel eesmärkidel näiteks KredEx, Ettevõtluse Arendamise Sihtasutus (EAS), PRIA ja Tallinna linn. Riigiabi ajutise raamistiku alusel on Euroopa Komisjon teinud Eesti kriisiabi meetmete kohta otsuse 26 korda vahemikus 30.03.2020–21.12.2021. Lisaks on üks otsus tehtud ELTL artikkel 107(2)(b) alusel. Majandusraskustes ettevõtjatele on võimalik anda laenu, kuid Eestis pole hetkel selle jaoks abikava. Euroopa Liidu kohtupraktikas tuleb COVID-19 pandeemia ajal eriti esile lennuliinidele antud riigiabi. Aastal 2021 on Euroopa Liidu Kohus Ryanair DAC-i ja Euroopa Komisjoni vaheliste õigusvaidluste tulemusena teinud 5 riigiabiga seonduvat otsust (T-238/20, T-259/20, T-378/20, T-379/20, T-388/20). Kohtuasjas T-238/20 väitis Ryanair, et Rootsi Kuningriigi poolt osutatav riigiabi lennutranspordi säilitamiseks pandeemia ajal diskrimineerib riikkondsuse alusel. Rootsi Kuningriik sätestas riigigarantii andmisel nõude, et lennuettevõtjal peab olema 2020. aasta alguse seisuga olemas Rootsi lennutegevusluba (ehk nende põhiline tegevuskoht peab olema Rootsis). Euroopa Liidu Kohus leidis, et Rootsi Kuningriik ei ole süüdi riikkondsuse alusel diskrimineerimises, sest liikmesriikidel on õigus nõuda, et riigigarantii saanud lennuettevõtjad asuvad liikmesriigis püsivalt. Vastasel juhul on keeruline kontrollida abiraha õiget kasutamist. Sellega seonduvalt tõi kohus välja liikmesriikide õiguse veenduda, et lennufirmad alluksid riigiabi andnud liikmesriigi finantsjärelevalve ja ametivõimude kontrolli alla. Lisaks märkis kohus, et liikmesriikide antav riigiabi ei ole piiramatu mahuga ning peab seega olema laiali jagatud mõistlikult ja prioriteetidest lähtuvalt. Kohtu hinnangul on liikmesriikidel alust riigiabi andmisel eelistada just riigisiseseid lende teenindavaid lennufirmasid isegi siis, kui need on väiksemad ja ei suuda nii palju reisijaid vedada kui suuremad firmad. Selliste ettevõtete säilimine pandeemia ajal on riigisisese elu vaatepunktist tähtsam. Kohtuasjas T-259/20 vaidlustas Ryanair Prantsuse Vabariigi riigiabi meetme, mis seisnes Prantsuse lennutegevusloaga lennufirmade tsiviillennundusmaksude tasumise ajutises peatamises. Hagiavalduse põhjuseks tõi Ryanair välja, et toimunud on kodakondsuse põhjal diskrimineerimine, komisjonipoolne diskretsiooniviga proportsionaalsuse analüüsimisel, põhjendamiskohustuse ning menetlusõiguste rikkumine. Kohus tõi esile, et Prantsuse Vabariigi pakutava riigiabi eesmärgiks on vähendada lennuettevõtjate finantsilisi raskusi, mis tulenevad koroonapandeemia tõkestamiseks seatud reisipiirangutest. Euroopa Komisjon rõhutas, et Prantsuse Vabariik oli õigustatud pakkuma riigiabi ainult nendele lennufirmadele, kelle põhitegevuskoht on nende riigis, sest määratud transpordipiirangud mõjutasid kõige rohkem riigisiseseid lende. Euroopa Liidu Kohus nõustus eelmainitud väitega ning tõi lisaks välja asjaolu, et kõikidest Ryanairi lendudest moodustasid Prantsusmaal algavad või lõppevad lennud vaid 8,3%, samas kui riigiabi saanud lennufirmadel ulatus see määr 90–100%-ni. Hageja polnud seega meetmetest saanud liigset kahju ning teised ettevõtted vajasid suuremat abi. Euroopa Liidu Kohus möönis, et põhitegevuskoha nõue riigiabi taotlemisel loob olukorra, kus liikmesriikide poolt koheldakse lennuettevõtjaid erinevalt ainult põhilise tegevuskoha alusel. Siiski tõi kohus kahes lahendis esile, et lennuettevõtjatel on riigiabi saamiseks võimalik asutada iseseisvaid juriidilisi isikuid mitmes erinevas liikmesriigis ning seeläbi omada põhitegevuskohta mitmes liikmesriigis. Kohtulahendites T‑378/20 ja T-379/20 leidis Ryanair, et ettearvamatud juhtumid (nagu koroonapandeemia) mõjutavad tervet transpordisektorit tervikuna, seega peaks riigiabi andmine olema tagatud kõigile negatiivselt mõjutatud ettevõtjatele, mitte kõigest osadele neist. Kohus tõi välja, et liikmesriigid ei pea ELTL sätete järgi andma riigiabi kogu kahju katmiseks. Sellest on tuletatav põhimõte, et liikmesriigid ei ole pandeemia ajal üldse kohustatud andma abi kahju saanud ettevõtjatele, see on nende vaba valik. Kohtulahendis T-388/20 väitis Ryanair, et Soome Vabariigi poolt Finnairile antud riigiabi ei ole kohane viis riigi majanduse parandamiseks. Euroopa Komisjon vaidles väitele vastu ning tõi välja kaks peamist argumenti. Esiteks on Finnair Soomele toimiva logistika jaoks oluline ettevõte, mille majanduslik olukord puudutab kogu riiki. Teiseks, on Finnair üks tähtsamaid tööandjaid Soomes. Kohus nõustus komisjoni öelduga ning lükkas Ryanairi väite tagasi. Kaebaja MJproductionestonia OÜ esitas vastustajale Kultuuriministeeriumile taotluse, et saada toetust kultuuriministri määruse alusel („COVID-19 puhangust tingitud erakorraline abi kultuuri- ja spordivaldkonnale“). Toetuse tingimus oli, et taotleja oleks põhitegevusena antud valdkondades vähemalt kaks aastat tegutsenud. Kuna kaebaja selle alla ei kvalifitseerunud, siis jäeti taotlus rahuldamata. Kaebaja arvates ei olnud otsus võrdsuspõhimõttega kooskõlas, kuna koroonapiirangute tõttu on saanud kannatada ja vajavad abi kõik antud valdkondade ettevõtted olenemata tegutsemisperioodist. Kultuuriministeerium põhjendas, et nõue vähemalt 2 aastat püsivalt tegutseda on seatud, sest see näitab ettevõtte tahet samas valdkonnas pikema aja jooksul edasi tegutseda ning muusikaellu panustada. Otsuses lähtuti Euroopa riigiabi nõuetest ning nagu selgitas ka Euroopa Liidu Kohus lahendis T-238/20, peab riik ressursside piiratuse tõttu tegema valiku, milliseid ettevõtteid aidata. Tallinna Halduskohus nõustus vastustajaga ja lisas, et Riigikohus on leidnud, et ministritel on selliste valikute puhul laialdane kaalutlusõigus. Kaebus jäi rahuldamata. Kaebajad APL Fresh Food OÜ ja APL Restoranid Ülemiste OÜ esitasid taotlused vastustajale Ettevõtluse Arendamise Sihtasutusele (EAS) rendimaksete toetuse saamiseks rahandusministri määruse alusel („COVID-19 haigust põhjustava koroonaviiruse puhangust negatiivselt mõjutatud kaubandus- ja teenindusettevõtjate rendimaksete toetus“). Antud määruse alusel abi taotlemiseks ei tohiks kaebajad olla raskustes ettevõtted Euroopa Komisjoni määruse nr 651/2014 ja Euroopa Liidu aluslepingu artiklite 107 ja 108 järgi. Äriregistri järgi leidis EAS, et taotlejad on negatiivse omakapitali tõttu raskustes ning ei saa sellest tulenevalt määruse alusel toetust nõuda. Taotlused jäid rahuldamata, sest tingimustele mittevastavatele ettevõtetele riigiabi andmine oleks ebaseaduslik. Euroopa Komisjoni õigusaktidest kinnipidamine on liikmesriikidele kohustuslik. Tallinna Halduskohus leidis, et vastustaja käitus taotlust rahuldamata jättes õiguspäraselt ning kaebajatega pole käitutud ebaõiglaselt, mistõttu jäeti kaebused rahuldamata. Riigiabi [Rahandusministeerium. Riigiabi. Arvutivõrgus saadaval: https://www.rahandusministeerium.ee/et/riigiabi] Euroopa Komisjoni teave „Komisjoni teatis riigiabi mõiste kohta ELi toimimise lepingu artikli 107 lõike 1 tähenduses“ (C/2016/2946, 19.07.2016), p-d 3-6 Rahandusministeerium. Riigiabi materjalid. COVID-19 abi andmise võimalused ja otsused (27.12.2021). Arvutivõrgus saadaval: https://www.rahandusministeerium.ee/et/riigiabi. Ptk I Euroopa Komisjoni pressiteade „Riigiabi: komisjon kiidab heaks Eesti kavad toetada majandust koroonaviiruse puhangu tingimustes 1,75 miljardi euroga“ (IP/20/559, 30.03.2020) Rahandusministeerium. Riigiabi. Rahandusministeerium. Riigiabi materjalid. Euroopa Liidus 2019. aastal antud riigiabi. (27.10.2021). Arvutivõrgus saadaval: https://www.rahandusministeerium.ee/et/riigiabi Rahandusministeerium. Riigiabi materjalid. Ülevaade 2020. aastal Eestis antud riigiabist ja vähese tähtsusega abist (02.12.2021). Arvutivõrgus saadaval: https://www.rahandusministeerium.ee/et/riigiabi. Lk 41 Soyres, F., Santacreu, A. M., Young, H. Demand–supply imbalance during the Covid-19 pandemic: The role of fiscal policy. – VOX, 01.03.2022. Arvutivõrgus saadaval: https://voxeu.org/article/demand-supply-imbalance-during-covid-19-pandemic Euroopa Komisjon. Riigiabi pandeemia ajal. Arvutivõrgus saadaval: https://ec.europa.eu/competition-policy/consumers/state-aid-time-coronavirus-pandemic_et Euroopa Komisjoni teatis „Riigiabi ajutine raamistik majanduse toetamiseks praeguse COVID-19 puhangu kontekstis“ (C/2020/1863, 20.03.2020), p 1 Ibid., p-d 8-9 Ibid., p 9 Euroopa Komisjoni pressiteade (IP/20/559, 30.03.2020) Rahandusministeerium. Riigiabi materjalid. COVID-19 abi andmise võimalused ja otsused (27.12.2021). Ptk II p 1 Euroopa Komisjoni teatis „Praeguse COVID-19 puhangu kontekstis majanduse toetamiseks võetud riigiabi meetmete ajutise raamistiku kuues muudatus ja dokumendi „Komisjoni teatis liikmesriikidele Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklite 107 ja 108 kohaldamise kohta lühiajalise ekspordikrediidikindlustuse suhtes“ lisa muutmine“ (C/2021/8442, 24.11.2021), p 1 Rahandusministeerium. Riigiabi materjalid. COVID-19 abi andmise võimalused ja otsused (27.12.2021). Ptk II p-d 1-2 Rahandusministeerium. Riigiabi materjalid. Olemasolev riigiabi (27.12.2021). Arvutivõrgus saadaval: https://www.rahandusministeerium.ee/et/riigiabi Rahandusministeerium. Riigiabi materjalid. COVID-19 abi andmise võimalused ja otsused (27.12.2021). Ptk II p 3 EÜKo 17.02.2021, T-238/20, Ryanair vs. komisjon, p-d 24-25 Ibid., p 58 Ibid., p 40 Ibid., p 43 Ibid., p 50 EÜKo 17.02.2021, T-259/20, Ryanair vs. komisjon, p 28 Ibid., p 21 Ibid., p 33 Ibid., p-d 43-44 Ibid., p 31 Ibid., p 29; T-238/20 p 26 EÜKo 14.04.2021, T-378/20, Ryanair vs. komisjon, p 16; EÜKo 14.04.2021, T-379/20, Ryanair vs. komisjon, p 17 T-378/20, p 24 EÜKo 14.04.2021, T-388/20, Ryanair vs. komisjon, p 28 Ibid., p 48 Ibid., p-d 63-64 TlnHKo 11.05.2021, 3-20-2491, p 1 Ibid., p 2 Ibid., p 18 TlnHKo 21.01.2021, 3-20-1902, p 1 Ibid., p 6.1 Ibid., p 6.4 Ibid., p-d 8 ja 12 Euroopa Liidu Kohtu lahendite otsinguvorm Euroopa Liidu toimimise lepingu eestikeelne ja konsolideeritud versioon Eesti kohtulahendite otsing