# 【特集：東日本大震災 10 年総説論文】
## 除去土壌の最終処分のためのステークホルダー間の 協調の枠組み構築*

\author{
The Establishment of a Framework for Coordination among Stakeholders \\ for the Final Disposal of Radiocesium-contaminated Soil
}

## 上野 雄史**

Takefumi UENO

\begin{abstract}
The purpose of this paper is to examine the current status and challenges to the final disposal of radiocesium-contaminated soil and to explore a theoretical framework for building shared knowledge and collaboration among a wide range of stakeholders. It is difficult to make effective solutions about the issues only by accountability from stakeholders. It is necessary to build common goals for cooperation among stakeholders.
\end{abstract}

Key Words: the final disposal, radiocesium-contaminated soil, coordination

## 1. はじめに

福島第一原子力発電所の事故（以下，原発事故）により発生した除去土壤は，中間貯蔵施設から30年以内に搬出し，県外で最終処分することが法律により定められている。最終処分に向けては除去土㙗の減容化，再生資材化に向けた実証実験などが進められている。一方で，県外処分の方向性については未だ見えていない。環境省は県外処分の方向性の検討を今後行うとしているものの，立地選定，合意，施設建設，輸送等を考えると残された時間は少ない。最終処分の方向性を決定するためには，保高(2019), 高畑ら (2021)が指摘するように，ステークホルダー間の合意と協調の枠組みを構築する必要がある。

本論では，最終処分に向けた現状と課題を検証するとともに，ステークホルダー間の協調のための理論的な朹組みを提示する。

また，原発事故では政府・東京電力ホールディングス（以下，東京電力 HD）の社会的責任とい
う意味でのアカウンタビリティの欠如が指摘された。その反省から, 環境省は, 中間貯蔵施設情報サイトをWEB上で公開しており，施設の概要／進捗状況，除去土鎄等の輸送，安全対策／放射線等モニタリング，県外最終処分に向けた取組み／除去土壤の再生利用, 各種会議の検討状況と議事録，などの情報が提供されている。

こうした情報開示はアカウンタビリティを実効的にする一貫であり, プロセスの透明化という意味では一定の意義はある。しかしながら，それのみでは，ステークホルダー間の協調体制を構築することは困難である。そのことを本論では明らかにする。

## 2. 研究背景・先行研究

原発事故で放出された放射性物質に関する環境回復のため除染が実施され, 大量の除去土壌が発生することとなった。除去土壌が仮置き場から中間貯蔵施設へと移動され，異物除去を実施した除


** 静岡県立大学(University of Shizuoka)
去土壌の同施設への保管，合わせて除去土壤に対する減容技術，保管技術等の関連する実証実験が進められている。中間貯蔵・環境安全事業株式会社法（2014年11月17日成立）においては，除染等の措置に伴い生じた土壤等について,「中間貯蔵開始後 30 年以内に福島県外で最終処分を完了するために必要な措置を講ずる」ことが定められており，2045年3月12日までに同施設から全ての除去土壤を搬出し, 県外最終処分しなければならない。同事故で発生した除去土鎄の中間貯蔵施設への搬入は，帰還困難区域などを除き，2022 年3月末でほぼ終了した。現在では，除去土壤に対する減容技術の適用の検討が本格化し, 中間貯蔵施設内での分級処理の実用実験も進んでいる。

環境省 (2016)の中では, 除去土壤等の減容・再生利用技術開発戦略が今後の工程も含めて示されている。中間貯蔵施設から福島県外への最終処分までの流圠ついては，環境省(2014)の中で，次の8つのステップで進めていくことが示されている。ステップ1：国内外の研究・技術開発の動向の把握, ステップ2: 今後の研究・技術開発の方向性検討等, ステップ3: 研究・技術開発の推進等, ステップ 4 : 減容化・再生資源等の可能性を踏まえた最終処分の方向性の検討, そしてステップ5 以降で, 最終処分地に係る調査検討, 調査等, という形になっている。

環境省 (2016) は最終処分に向けた課題として, (1) 最終処分必要量を低減しつつ, (2) 中間貯蔵除去土壌等の減容・再生利用に関する技術開発を行い, (3) 県外への最終処分を受け入れ可能な理解醕成という 3 つ課題解決が必要になる, としている。

(1)と (2)については, 飯舘村長泥地区で農地造成に污染土を再生利用する実証事業が, 南相馬では東部仮置場内に保管されている市内小高区東部の除染で発生した土壤を用いた再生資材化実証試験及び試験盛土が, それぞれ施行されている。先行研究に扔いては, 技術的な観点での研究が進められ，その成果も明らかにされている。例えば，万福 (2019) は, 除去土鎄減容方法として考えられる熱処理がもたらす影響について検討しており，熱処理は多くの土壤タイプに適用が可能であり, 除染率 $90 \sim 99.9 \%$, 減容率 $1 \sim 10 \%$ と極めて効率が良く, クリアランスレベル以下を達成できる方法であるとしつつ, (1)コストの縮減, (2)浄化物の利用先の確保, (3)用途に応じた土木材料とし
ての品質確保などの解決しなければならない課題を明らかにしている。

こうした実証実験等の進捗状況と結果についても中間貯蔵施設情報サイトに公開されている。また，(3)の県外への最終処分に向けた動きとしては, 現在, 再生利用や最終処分に対する全国的な理解を得ることを目的として, 関係各者間での情報共有, 相互理解を進めつつ, 普及啓発活動が行われている。

県外最終処分に向けては, 基盤技術開発を進めることが必要であり, 合わせて, 再生利用や最終処分を受け入れる地域の理解を得る取組みを行っていくことが欠かせない。しかしながら，受け入れに関する理解を得ることは容易ではないことも明らかになってきている。その課題について保高 (2019)は, 環境省のコミュニケーション推進チー ムの調査の一環として2018年に実施されたWEB アンケートの結果に基づき, その内容を紹介, 分析している。その結果に基づく私見として, 幅広いステークホルダーをパートナーとして迎え入れる, 事業の意義と価値観の多様性を理解する, 文書化を含めた手続きの公平性・公正性を確保するための仕組みの構築, ステークホルダー間の共有知の構築，ステークホルダー間で対話がしやすい環境を用意する，などの必要性を上げている。

また高畑ら (2021)は, 福島県は, 除染実施区域外で発生した放射性物質含有土に土壌洗浄工法を適用した試行的プロジェクトを実施し, 減容化が可能なことを示しているにも関わらず，放射性物質含有土を生活空間で取り扱うことについては様々な議論（異論）が生じていることを明らかにしている。放射性物質含有土の移動・集積は, その濃度に関係なく, 受入地域のリスク負担が大きく, その地域が享受できる便益が必要であり, 地域性を再生資材基準へ反映できる法制度上の裁量を地域に付与し, 処理主体を跨ぐ広域的な集約処理等も選択肢として検討する必要等が示されている。

これらの先行研究からは, 幅広いステークホルダーを参入させ，プロセスを明示化するとともに, 関係者間で有している知識を共有しつつ, 対話できる環境を整備し, 受け入れ可能な便益を明示する必要性が示唆されている。

最終処分に向けては, 除去土壤の減容・再生利用に関する技術開発は進んでいる。その一方で，最終処分の具体的な方向性について, 環境省

(2019)の中では，「最終処分の対象となる土壤等の性状, 放射能濃度, 処分量等について精緻化を進め，最終処分の方式に係る検討を行うとともに，最終処分場の構造や必要面積等に係る選択肢を検討する」としつつ，具体的な提案までには踏み达んでいない。

最終処分に向けては，社会受容性評価とステー クホルダー間で合意形成フレームワークの構築は進んでいないのが現状である。

政府が主導して行っている取組みに対しては,社会的責任という意味でのアカウンタビリティが問われることが多い。現に, 污染土壌の一連のプロセスにおいても情報開示が徹底されているのはその一環である。政府はアカウンタビリティを果たすべく各種情報開示を積極的に行っているものの，合意形成のフレームワークを形成するまでに至っていないのは何故であろうか。次節では除去土壌に関連するアカウンタビリティとステークホルダーの関係性について整理する。

## 3. アカウンタビリティとステークホルダー

まずはアカウンタビリティの基本的な概念について整理する。アカウンタビリティは日本語では会計, 説明責任とも訳されるが，何らかの責任を負っている事柄について説明, 開示, 履行の義務を負っていることを意味しており，説明責任という範疇には留まらない。一方，ステークホルダー は，特定の組織，事柄，活動に関して，直接，間接的な関わりを有するグループ，個人である。

中間貯蔵施設ならびに除去土壤の最終処分に関連するアカウンタビリティとステークホルダーを整理すると，直接的にこの事項に対して主体的に行う義務を負っているアクター（行為者）は政府および関連省庁，関係機関であり，求償に対する責任を負っているのは東京電力 HDである。

Figure 1 は中間貯蔵施設のアカウンタビリティの構造を示している。法律，方針を決定しているのが政府（国）であり，その方針に従う形で，環境省が中間貯蔵施設の実質的な方針の立案管理,運営, 情報発信を行い, JESCO（中間貯蔵・環境安全事業株式会社）が，国から委託を受ける形で中間貯蔵施設の整備や管理運営, 除去土壤等の輸送を行っている。なお, JESCO の監督官庁は環境省であり, 中間貯蔵・環境安全事業株式会社法に基づき, 中間貯蔵事業と, 旧日本環境安全事業株式会社の PCB（ポリ塩化ビフェニル）廃棄物処中間貯蔵施設の管理, 運営

Figure 1 Structure of Accountability about the Interim Storage Facility

理事業を行う国の全額出資により設立された特殊会社である。一方で, 原子力損害賠償 - 廃炉等支援機構は, 官民共同出資で設立された, 原子力損害賠償 - 廃炉等支援機構法（以下, 機構法）に基づいて設立した法人であり, 同法人が東京電力 HDの $50.11 \%$ の株式を保有している。中間貯蔵施設費用相当分については, 機構法第 68 条に基づく資金交付が行われ，財源はエネルギー施策の中で追加的・安定的に確保することとなっており, 電気料金に上乗せしている電源開発促進税（電促税）から 30 年間をメドに支払う。 また機構が保有する東京電力 HDの株式を, 将来的には株式価値を向上させた時点で売却を行い， その売却益で除染費用等に充てることとなっている。費用面でのアカウンタビリティについては東京電力 HDが負い, 中間貯蔵施設の管理運営, 除去土塎の運搬, 最終処分に向けての諸手続きについては国及び関連省庁が負う，という構造である。

一方で，除去土壌に関する中間貯蔵施設および最終処分に向けた直接的なステークホルダーとして想定されているのは, 地域住民や団体, 自治体等である。最終処分に向けて，地域を跨いだ除去土壤の移動が必要になれば，受け入れ地域ごとの合意形成を得ることが必要であり，そのためにも全国的な理解を得るための取組みが欠かせない。 しかしながら，国・関係省庁（特に環境省）が啓発活動を行っているものの, 同事業の理解度はいまだに低い。

環境省が実施した除去土壤の再生利用に関する現状の関心や認知度等に関するWEBアンケート

（令和3年 2 月 2 日付公開，令和 2 年 10 月 1 日 18 日実施：以下，環境省調査2020）では，除去土の30年以内での県外での最終処分が法律で定められているということの認知度は福島県内 $50.3 \%$ であるのに対して，福島県以外では $19.2 \%$ と極めて差が大きい。さらに, 除去土壤の再生利用についての認知度は福島県においても $37.8 \%$ と低い (福島県以外ではさらに低く $13.5 \%$ 倍ある)。「除去土壌の再生利用は安全だと思いますか。」の回答に対しては，「そう思う，どちらかといえばそう思う」を合わせた回答は福島県で $20.7 \%$ ，福島県外 $12.5 \%$ とっている。さらに, 自身の地域での再生利用について,「良いと思う, どちらかといえば，良いと思う」は福島県内 $24.1 \%$ ，県外は 17.6\%となっている。再生利用を進めるための条件については,「安全性の担保」を第一に，「情報公開」「再生利用の必要性の十分な説明」を求める回答の割合が高くなっている。

県外での最終処分に向けては, 除去土壤の他の地域での受入れ，ならびに再生利用促進が必要になり，ステークホルダー（地域住民，地方自治体等）における合意形成が必要になるものの, 最終処分に関連する認知度そのものが高いとは言えず，また除去土壤の受入れ，再生利用に対して前向きな回答を得られているとは言い難い。次節では，情報発信，啓発活動を行っているにも関わらず，そもそもの理解度，認知度がなぜ深まらないのかについてアカウンタビリティの限界性の観点から明らかにしていく。

## 4. アカウンタビリティの限界性

環境省は再生利用等に関する情報発信を随時積極的に行い, 現在進めている除去土壌の実証事業についても，モニタリングのデータを適時公開している。具体的には，除去土壌の再生利用等に関する活動等の情報を発信し除去土壤の再生利用実証事業等の成果を環境省ホームページや広報誌等で発信している。また飯舘村長泥地区の実証事業等の環境再生事業の現場の状況をウェブで確認できる「福島環境再生 $360^{\circ}$ バーチャルッアー」を作成し, 情報発信している。さらに「中間貯蔵除去土壤等の減容・再生利用技術開発戦略検討会」及び同検討会の下に設置された各ワーキンググループについては, オンラインでのライブ配信を行っている。そして, こうした再生利用の理解醇成活動の一環としてのシンポジウムの実施，マス
コミを通じた情報発信，環境省（HP，広報資料，環境大臣ブログ）を通じた情報発信も行っている。

しかしながら, 環境省調査2020においても前回調査とほとんど傾向は変わっておらず，ステー クホルダー間での合意形成を行っていくためには情報発信のみでは限界があると考えられる。

アカウンタビリティ，つまり説明責任を果たすという意味合いにおいて環境省および関係各所は積極的に情報発信を行っているものの，ステークホルダーが，当事者意識が希薄で，関係すること (自分事) として捉えていない可能性がある。アカウンタビリティは必要であるものの, それだけではステークホルダーと問題意識を共有し, 合意形成に結び付けていくことは容易ではない。

除去土壤に限らず，原発事故に関連した情報については, 政府は情報提供, 透明性の確保がステークホルダーから求められている。そのことはアカウンタビリティの必要性からは正統化されうるものの, その要求は時にエスカレーションし,個人・組織に倫理的な問題が生じる。いわゆる Butler (2005)が言うところの倫理的暴力 (ethical violence)である。倫理的な暴力は, 過大に他者に正当性を要求することを通じて起こりうる。

Messer (2009)はアカウンタビリティが求められる個人・組織にとって倫理的に問題が生じる可能性があることを指摘している。Roberts (2009)は同じく「透明性の限界」について指摘し, アカウンタビリティの一環として求められる透明性の妥当性は,「自分にも他人にも完全に透明な自己という理想は不可能である」と指摘し, その限界性を認識すべきであると述べている。

またMessner（2009）は，「不可視-可視性」の関係性を明らかにしている。説明を要求する行為者は通常不可視（実態が見えない）のままであり，一方，説明をする行為者は可視化され，コントロールされていると感じられる。

このことを具体的なケースで明らかにしたのは

Frey-Heger and Barrett (2021)である。Frey-Heger and Barrett (2021)は, ルワンダの難民危機のケー ススタディとヒアリング調査に基づき, アカウンタビリティがもたらす影響を検証している。アカウンタビリティは, 当初, 他者を正当な存在であり, 支援を受ける権利があると認識する方法を提示する。被支援者が援助者に対してアカウンタビリティを長期間求め続けると，依存関係が強ま

り，従属・非従属関係に陥ることを指摘している。

特定の出来事や行動に対して誰かがアカウンタビリティを負うことは，その人物や組織を正当化し，責任を負うべきものであるという期待を抱かされることになる(Cooper and Owen, 2007)。除去土壌に関連するアカウンタビリティを政府が負っていることは言うまでもない。しかしながら，過大なアカウンタビリティはステークホルダー間との関係性構築においては,「やってもらって当たり前」という従属・非従属関係を生じさせる弊害もあることに留意する必要がある。

## 5. 合意形成フレームワークの構築に向けて アカウンタビリティを果たしていくことは必要 であるものの，それのみでは周辺地域の将来デザ イン利用に向けた社会受容性評価とステークホル ダー間で合意形成フレームワークを構築すること は難しい。その課題については保高(2019)で明ら かにされたように，幅広いステークホルダー間で の共有知の構築，対話の環境の整備であろう。

解決不可能と思われる課題に対して，ステークホルダーで協同していくことの有用性を説いたのはDesai（2018)である。共通の目標を共有し，ステークホルダー間で緊密なコラボレーションをするためには, 問題解決に関連する情報を参加者と共有する機会が提供され，透明性の高い取り決め （ルール）によって，ステークホルダーが，その事柄を積極的に観察し，その実践の正当性や適切性を評価できることが必要であり，それにより，関連情報を共有するモチベーションが高まる。 Desai（2018）は，コミュニテイポリスの活用による犯罪率の低下を事例にそのことを示している。 ただし，一部の利害関係者が組織の不適切な行為に対する責任を追及できる権限を持っていた場合や, 以前から何らかの問題行為が発生している場合, 問題解決のためのコラボレーションの力は抑制される。このことは，ステークホルダー間で対等性・公正性を担保するための仕組みが必要なことを示唆しており，特定のステークホルダーが優位な立場にいることは問題解決に向けた協同を妨げることに繋がる。

最終処分に向けた取組みに打いて全国民的な理解醕成のために情報発信, 啓発活動を継続的に行っていくことは必要であるものの, それのみでステークホルダー間で合意形成フレームワークを構築することは難しい。まず，ステークホルダー 間を強く結びつけるための共通の目標を構築することが必要である。異なる世代，地域の中で，その共通の目標をどのような形で構築していくのかが問われている。

## 謝辞

本研究はJSPS 科研費 $18 \mathrm{H} 04141$ の助成を受けたものです。

## 参考文献

Butler, J. (2005) Giving an account of oneself, Fordham University Press.

Cooper, S. M. and Owen, D. L. (2007) Corporate social reporting and stakeholder accountability: The missing link, Accounting, Organizations and Society, 32(7/8), 649-667.

Desai, V. M. (2018) Collaborative stakeholder engagement: An integration between theories of organizational legitimacy and learning, The Academy of Management Journal, 61(1), 220-244.

Frey-Heger, C. and Barrett M. (2021) Possibilities and limits of social accountability: The consequences of visibility as recognition and exposure in refugee crises, Accounting, Organizations and Society, 89, $1-13$.

Manpuku, Y. (2019) Heat treatments of the contaminated soils for volume reduction and mineralogical and chemical characteristics of the products, Bulletin of The Naro, Agro-Environmental Sciences, 40, 1-35. (in Japanese)

万福裕造 (2019) 除染土鎄減容化のための熱処理とその生成物の鉱物学的 - 化学的特性, 農研機構研究報告, 40, 1-35.

Messner, M. (2009) The limits of accountability, Accounting, Organizations and Society, 34(8), 918938.

Ministry of the Environment (2014) Response to interim storage facilities. (in Japanese)

環境省 (2014) 中間貯蔵施設等に係る対応について.

Ministry of the Environment (2016) Strategy for development of technology for volume reduction and recycling of soil removed from interim storage. (in Japanese)

環境省 (2016) 中間貯蔵除去土鎄等の減容・再生利用技術開発戦略.

Ministry of the Environment (2019) Strategy for development of technology for volume reduction and recycling of soil removed from interim storage: Review to achieve strategic goals. (in Japanese)

環境省 (2019) 中間貯蔵除去土壌等の減容・再生利用技術開発戦略：戦略目標達成に向けた見直し.

Roberts, J. (2009) No one is perfect: The limits of transparency and an ethic for 'intelligent' accountability, Accounting Organizations and Society, 34(8), 957-970.

Takahata, O. Harada, T. Yasutaka, T. Kumada, S. Ando, J. and Komine, H. (2021) Evaluation and verification of social acceptability for radionuclidecontaminated soils treated by the soil washing and wet classification method, Environmental Engineering Research G (environment), 77(1), 7-21. (in Japanese)

高畑修, 原田拓也, 保高徹生, 熊田正次郎, 安藤淳也, 小峯秀雄 (2021) 土壌洗浄処理を施した放射性物質含有土の社会的受容性評価と検証，土木学会論文集 G(環境), 77 (1), 7-21.

Yasutaka, T. (2019) Awareness and issues surrounding stakeholder consensus for limited reuse and final disposal of radiocesium-contaminated soil, Material Cycles and Waste Management Research, 30(1), 49-55. (in Japanese)

保高徹生 (2019) 除去土壤の限定再生利用 - 県外最終処分に関する認知と合意に向けた課題, 廃棄物資源循環学会誌, 30(1), 49-55.

## 参考資料

Ministry of the Environment (2021) Results of Web Survey. http://josen.env.go.jp/chukanchozou/facility/ effort/investigative_commission/pdf/promoting_ communication_210202_03.pdf (Access: 2022, April, 14) (in Japanese)

環境省 (2021) WEBアンケート結果. http://josen. env.go.jp/chukanchozou/facility/effort/investigative_ commission/pdf/promoting_communication_ 210202_03.pdf(アクセス日：2022年4月 14 日)

Ministry of the Environment (2021) Interim Storage Facility. http://josen.env.go.jp/en/storage/ (Access: 2022, December, 22) (in Japanese)

環境省(2021) 中間貯蔵施設情報サイト. http:// josen.env.go.jp/chukanchozou/(アクセス日：2022 年 12 月 22 日)