# リスク学研究 32(1): 5-10 (2022)
Japanese Journal of Risk Analysis doi: 10.11447/jjra.S-22-003

【特集：東日本大震災 10 年総説論文】

# 除去土壌の県外最終処分に係る制度設計とリスク学的考察*

Legal and Risk Perspective for the Final Disposal of
Decontaminated Soil Outside of Fukushima Prefecture
}

粟谷しのぶ*****，保高 徹生***

Shinobu AWAYA and Tetsuo YASUTAKA

\begin{abstract}
The 13 million square meters of removed soil generated after the accident of the Fukushima Daiichi Nuclear Power Plant of Tokyo Electric Power Company (TEPCO) is being delivered to interim storage facilities. While progress is being made in reducing the volume and recycling the removed soil, the final disposal of the soil has only been decided to be outside of Fukushima Prefecture by 2045, and no consensus building process or final disposal site location has been decided. In this paper, the issues for the final disposal of removed soil outside of Fukushima Prefecture are re-examined from a legal perspective and from a risk study perspective.
\end{abstract}

Key Words: Decontamination, Final disposal of the decontaminated soil, legal perspective
## 1. はじめに

東京電力福島第一原子力発電所事故（以下「原発事故」という）の発生から2022年3月で11年が経過した。しかしながら，原発事故により発生した廃棄物や除去土壌の最終処分の方法及び最終処分地は未だ具体化されていない。

原発事故により環境中に放出された放射能に污染された物質については，2011年8月に「平成二十三年三月十一日に発生した東北地方太平洋沖地震に伴う原子力発電所の事故により放出された放射性物質による環境の污染への対処に関する特別措置法」(平成 23 年法律第 110 号, 以下「特措法」という）が施行され, 同法に基づく処理が行われてきた。特措法は，原発事故により原子力発電所から放出された放射性物質による環境污染が人の健康や生活環境に及ぼす影響を速やかに低減することを目的とし，放射能に污染された廃棄物
や土壌等の除染について国，自治体及び関係原子力事業者の責務を定めたものである。すなわち，特措法が第一に目指したものは，放射能に污染された生活環境の早期除染であり，他方，放射能に污染された廃棄物や除去土壤を最終的にどこでどのように処分するかについては今後の検討課題として残された。 2022年7月時点において指定廃棄物と除去土壤のいずれもその最終処分地は決まっていない。とりわけ除去土壤は, 中間貯蔵開始後 30 年以内に福島県外で最終処分を完了することが2012年に閣議決定されている（復興庁，2012）。2014年に改正された「中間貯蔵・環境安全事業株式会社法」(平成 15 年法律第 44 号, 以下「JESCO 法」 という）にも，中間貯蔵開始後 30 年以内に福島県外で最終処分を完了するために必要な措置を国が講ずることが明記されている (3 条2項)。福島

県内で発生した除去土壤の中間貯蔵施設での一時保管は2015年から始まっているため, 最終処分完了の期限は2045年ということになる。

除去土壤の総量は約 1,335 万 $\mathrm{m}^{3}$ に及ぶと言われており，まずは2045年までに福島県外で最終処分を完了することを政策目標として除去土壤の最終処分を議論していく必要がある。手続的公正のために除去土壌の最終処分への認知と合意形成が必要であることは言うまでもない（保高，2019）。他方で, 除去土壌には濃度基準がないという処分方法の課題もある。一般的な重金属等による土壤污染に対しては，土堙污染対策法や農用地の土壌の污染防止等に関する法律において濃度基準が定められており，基準以下であれば非污染の「土壤」として管理が不要となる。これに対し除去土壌は, 特措法 2 条 4 項の定義に該当する土壤であれば，法律上，その濃度によらずすべからく県外最終処分の対象となる。

本稿は, 除去土壌の県外最終処分について, 特措法その他の関連法令及びリスクの観点から整理し, 除去土壌の最終処分に係る議論の土台を提供することを目的とする。

## 2. 除去土壌の法的位置づけ

特措法は，廃棄物と土壤を区別している。まず，廃棄物は「ごみ，粗大ごみ，燃え殼，污泥， ふん尿, 廃油, 廃酸, 廃アルカリ, 動物の死体その他の污物又は不要物であって, 固形状又は液状のもの（土壤を除く）」と定義されている（2条2 項）。この定義は有用性の観点から廃棄物概念をとらえるものであり, この点では廃棄物の処理及び清掃に関する法律（昭和 45 年法律第 137 号, 以下「廃掃法」という）における廃棄物の定義と同様である。有用性の判断について, 最高裁(1999) は「『不要物』とは, 自ら利用し又は他人に有償で譲渡することができないために事業者にとって不要になったものをいい，これに該当するか否かは, その物の性状, 排出の状況, 通常の取扱い形態, 取引価値の有無及び事業者の意思等を総合的に勘案して決する」と判示し, 占有者意思と客観的事情を総合考慮する基準を示している（田村， 2011)。この最高裁判所の判決を基礎として, 2000 年の厚生省通知では「社会通念上合理的に認定しうる占有者の意思を判断する」という指針が示されている (厚生省, 2000)。さらに，2000 年の循環型社会形成推進基本法（平成 12 年法律
110 号）制定以降は，環境負荷を低減するために再利用や再資源化を推進して最終処分すべき廃棄物を可能な限り削減するという施策が明確化され，物質循環の輪からはずれたものを廃棄物ととらえるようになっている（大塚，2013）。

他方, 特措法 2 条 2 項の廃棄物の定義から「土壤」は除外されている。特措法では, 除去特別地域や除染実施区域に係る土壤等の除染等の措置に伴い生じた土壌を「除去土滾」と定義し（2 条4 項)，土壌のほか，草木，落葉，污泥といった自然物をその対象に含めている (2 条3 項)。

## 3. 除去土壌の処分方法

除去土壌の処分について論ずる前に, 原発事故により発生した廃棄物の処理についてまず整理しておく。廃棄物の処理は, その放射能濃度によって処理方法が区別される。セシウム 134 及びセシウム 137 の放射能濃度が $8,000 \mathrm{~Bq} / \mathrm{kg}$ を超えるものは, 特措法に基づき環境大臣により特別な管理が必要な廃畗物として指定され (法17条, 18 条,同規則 14 条，いわゆる「指定廃棄物」)，さらに $100,000 \mathrm{~Bq} / \mathrm{kg}$ 以下のものは管理型処分場での焼却処分, $100,000 \mathrm{~Bq} / \mathrm{kg}$ を超えるものは遮断型構造の処分場での埋立処分という処分方法が定められている (規則 25 条, 26 条)。また, 指定廃棄物は，国が処分義務を負うことが特措法上明確になっている (法19条)。最終処分については, 特措法7条に基づき 2015 年 11 月に閣議決定された基本方針により，指定廃棄物が排出された各都道府県内で最終処分することが決まっている（環境省, 2015)。

2022 年 3 月末時点での指定廃棄物は合計 397,015t となっており (環境省, 2022b), 福島県外で 2021 年 3 月末時点に現場保管又は仮置場保管されている廃棄物量は合計 $142,746 \mathrm{~m}^{3}$ である（環境省, 2021)。いずれの自治体においても最終処分場の選定は難航している（中村，倪，2016）。廃棄物の一時保管の長期化が問題となる中, 那須塩原市は 2021 年 12 月から指定廃棄物の暫定集約を開始し, 2022 年 1 月から $8,000 \mathrm{~Bq} / \mathrm{kg}$ 以下のものを指定解除して焼却処分する取組を始めている (下野新聞, 2021)。

他方, 除去土壤については, 特措法上, 除去土壤を収集, 運搬, 保管又は処分する者が, その収集, 運搬, 保管又は処分を行うこととなっている (法41 条)。除染後に発生した除去土壌は仮置場

や除染作業を行った現場に一時保管される（法 39 条）。除去土壤のうち, 福島県内で発生したものは，JESCO法に基づき，国が，中間貯蔵・環境安全事業株式会社（以下「JESCO」という）に中間貯蔵を委託し, JESCOが中間貯蔵施設に除去土壌を搬入して土壌貯蔵施設に保管する。福島県外のものは，除染を実施した都道府県や市町村の管理のもと, 最終処分場が決定するまで仮置場または現場に保管されることとなっている（法 39 条 5 項等)。このように, 除染によって発生した土壤は，除去土壤として国や自治体により保管されている全ての土壤が，法律上はその濃度によらず県外最終処分の対象となる。

環境省の公表データによれば，福島県内で発生した除去土鎄依 2022 年 3 月末日時点で約 $96 \%$ の輸送が完了し，帰還困難区域を除く約 1,193 万 $\mathrm{m}^{3}$ が中間貯蔵施設に搬入された（環境省，2022a）。他方，福島県外で発生した除去土壌は，2021年 3 月末時点で $311,572 \mathrm{~m}^{3}$ が現場保管, $17,794 \mathrm{~m}^{3}$ が仮置場保管となっている（環境省，2021）。

前述のとおり，国は，中間貯蔵施設への搬入開始後 30 年以内に福島県外で最終処分することを閣議決定している。2015 年2月 25 日に環境省,福島県，大熊町，双葉町の四者が締結した「中間貯蔵施設の周辺地域の安全確保等に関する協定書」にも，「中間貯蔵・環境安全事業株式会社法 3 条 2 項の規定に基づき, 中間貯蔵開始後 30 年以内に，福島県外で最終処分を完了するために必要な措置を講ずるものとする」と明記されている (福島県, 2016)。国は, 中間貯蔵施設の全体面積
（約 1,600 ha）のうちの約 $79 \%$ が民有地であり国による買取を選択せず，地上権の設定をした場合には，将来的にその民有地を地権者に返還しなければならないという合意がなされているものと考えられる（用地契約の正確な内容は国と地権者との契約書等を確認する必要がある)。特措法上,除去土壌の処分基準は，飛散防止措置等を講じ， 7 日に一回以上放射線量を測定，記録を管理することとなっているのみである（規則 58 条の2）。廃棄物と異なり，除去土壤の処分については，放射能濃度を区別した処分方法も決まっていない。

## 4. 除去土壌のリスクと濃度基準

ここでは，除去土噥に対してリスク学的視点から論考を進める。まず，放射性物質について現時点で定められている濃度基準を見ていく（Table 1 参照）。核原料物質，核燃料物質及び原子炉の規制に関する法律（昭和 32 年法律第 166 号）は，原子力発電所の運転等で発生する放射性廃棄物のうち，人の健康に対する影響を無視できるレべル （クリアランスレベル）を年間 0.01 ミリシーベルトとして，放射性セシウムの濃度基準を $100 \mathrm{~Bq} /$ $\mathrm{kg}$ に設定している。また，環境省は，2016年に 「再生資材化した除去土壌の安全な利用に係る基本的考え方について」を公表し，安全性評価に基づき除去土壌を用途ごとの再生資材として利用する場合には， 10～100 cm 以上の被覆等を施すことを前提として，4,000～8,000 Bq/kgの濃度基準の除去土壌を利用可能としている。これは，再生利用に係る周辺住民・施設利用者及び作業者の追

Table 1 Concentration Standards for Radioactive Cesium in Soil, etc

 &  & 原子炉等規制法 \\

加被ばく線量が年間 1 ミリシーベルトを超えないようにすること，さらに再生資材を使用した施設を供用する際にも周辺住民・施設利用者に対する追加的な被ばく線量が年間 0.01 ミリシーベルト以下になるように適切な遮へい厚を確保する等の措置を講じることで，用途ごとの再生資材として利用可能な放射能濃度を設定したものである（土壌中の放射性セシウムからの被ばくは，主に外部被ばくに起因するため，外部被ばくを低減する遮蔽が有効となる。)。

これらの濃度基準を整理すると，大きく分類して，人の健康に対する影響を無視することができ管理不要な濃度基準（クリアランスレベル）として $100 \mathrm{~Bq} / \mathrm{kg}$ が存在し, 追加被ばく線量を考慮して一定の管理下で再利用することが可能な濃度基準として $4,000 \sim 8,000 \mathrm{~Bq} / \mathrm{kg}$ が存在するといえる。

では, 現行濃度基準を前提として, 中間貯蔵施設等に保管された除去土壌のリスクと最終処分のあり方をいかに考えるべきか。中間貯蔵施設に保管される除去土壤中の放射性セシウム濃度は, 2018年 10 月末の時点において $3000 \mathrm{~Bq} / \mathrm{kg}$ 以下の割合が $50 \% を$ 超えていた（Table 2参照）。これらの土壤は 100 年 150 年後にはその半減期により $100 \mathrm{~Bq} / \mathrm{kg}$ 以下となり, 人の健康に対する影響を無視することのできる土塆と解することが可能となる。また，先に述べたととおり，現時点でも $8,000 \mathrm{~Bq} / \mathrm{kg}$ 以下の土壌は一定の被覆や遮へい厚の確保等の措置によって安全に利用可能であるとするのが環境省の基本的な考え方である。

## 5. 除去土滾の最終処分に向けて

除去土壤を2045年までに県外に最終処分するという閣議決定を文字通りに実現するためには，

Table 2 Radioactive cesium concentration in removed soil stored in intermediate storage facilities and its half-life (Ministry of the Environment, 2019)

 \\

約 1,335 万 $\mathrm{m}^{3}$ に及ぶ除去土壌を搬入する土地を福島県外に確保することが必要となる。しかし, 前述のと打り, 指定廃棄物の最終処分地も選定されていない状況下にあって, 除去土壤の最終処分地選定の議論は未だ見通しが立っていない。

他方，特措法が定める除去土壌の処分基準は, その濃度にかかわらず飛散防止措置等を講じることしか規定がなく, 濃度に応じたリスク管理の観点が不足している。また, 実際に減容化等を適用した場合に浄化土壤がクリアランスレベル以下になったとしても，その対応が明記された文書はない。除去土壌の再生利用には, 土地利用等の用途，すなわちリスクに応じた濃度基準が設定されている。除去土壌自体の多くは100～190年後までにはクリアランスレベル以下になること，さらに土地利用に応じたリスク評価体系も確立していることも踏まえ, 最終処分と当該地の利活用を含めた新たな視点を持つことも重要だと考える。

2021 年 3 月 26 日に閣議決定された福島復興再生基本方針においても，その内容は最終処分量の減量を目的とした除去土壤の減容や再生利用に主軸が置かれている。しかし，いかに減容化を図っても，（濃度基準がないために）減らすことのできない除去土壌の最終処分をどうするのか, リスク学の視点と制度設計の視点から, 約 20 年後に来る除去土壤の最終処分という課題と正面から向き合うことが必要である。そのためには, 除去土壤が土壤であるということを認識し，污染による人の健康に係る被害を防止するという土対法の基本を参考にしつつ, 土地利用に応じたリスク評価に基づく濃度基準の概念, 放射性セシウムの濃度減衰を踏まえた合理的污染対策, そして最終処分地の利活用を含めた制度の再設計が必要であろう。

なお, 本稿では, 除去土壌を福島県外で最終処分するという政策を起点とし, その政策実現のための検討を制度設計とリスクの観点から行った。 しかしながら，その起点の源流を遡り，政策そのものの正当性を問うことも本来は必要である。県外最終処分の政策は，2011年10月に環境省が公表した「東京電力福島第一原子力発電所事故に伴う放射性物質による環境污染の対処において必要な中間貯蔵施設等の基本的考え方について」に既に現れていた。しかし，その政策決定に至るまでに比例原則 (目的及び手段の正当性 - 被侵害利益の比較考量）に則った考慮が適切になされたのか

は明らかではない。2012年の第180回国会答弁でも, 当時の野田佳彦内閣総理大臣は，福島県住民への過重な負担を踏まえて総合的に判断した結果としか説明していない（衆議院，2012）。県外最終処分に対して最終処分候補地となる福島県外住民を含めた利害関係者への受容を求めるのであれば，その県外最終処分に関する政策の正当性や決定プロセスに関する説明も必要であろう。

## 謝辞

本研究の一部は, (独)環境再生保全機構の環境研究総合推進費(JPMEERF22S20930) により実施した。

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