# リスク学研究 32(2): 97-100 (2023)
Japanese Journal of Risk Analysis doi: 10.11447/jjra.L-22-015

【特集：2022年度年次春季シンポジウムレター】

# 政策立案に役立つ解決志向リスク評価*
## Solution-Focused Risk Assessment as a Useful Approach for Policy Making

\author{
永井孝志** \\ Takashi NAGAI
}

\begin{abstract}
This paper presents "solution-focused risk assessment (SFRA)" as a useful approach for policy making. The purpose of risk assessment is not just to alert, but rather to support the decision as to which risk management measures should be taken. SFRA is to show several risk management measures and evaluate their risk mitigation impact, costs, risk trade-offs, and so on. Recent examples of SFRA were shown, including measures against COVID-19 and maritime safety. In addition, the factors may limit the implementation of SFRA were discussed. One of the factors is that the governmental sides don't prefer the SFRA. Because they can transfer the responsibility to the experts for the explanation and results of the decision by explaining that "the decision was made by experts' opinions" or "the decision was made based on science".
\end{abstract}

Key Words: Risk management option, Decision making, COVID-19, Maritime safety

## 1.はじめに

リスクに関する世間の話題は次から次へと変遷し, 最近でもコロナウイルスが危険, mRNAワクチンが危険，マスクで熱中症の危険，地震が危険，船は沈没するので危険，農薬やマイクロプラスチックで生き物が死ぬので危険，などなどたくさんの警笛が鳴らされている。それぞれの対象についてリスクを評価して管理するなどの対策がとられているが，リスク評価はある問題がどれだけ悪いものかを評価し，社会に警笛を鳴らす役割を持つものと考える人もいる。ところが，リスク評価は警笛を鳴らすことが目的ではなく，あくまで 「意思決定支援」であって，どのような管理対策をとるべきか，あるいはとらなくてもよいのか， の判断根拠を提示することが目的である。すなわち, リスクを評価し，その問題がどれだけ悪いものなのかがわかっても，どんな対策をとればよい
のかという判断根拠としては不十分であることが問題となる。

実際に実行可能な管理対策の候補をいくつか列挙して，それぞれを実行した場合のリスク低減効果，コスト，リスクトレードオフなどを評価することにより，どの対策を選択したらよいかの判断根拠を提示するものが解決志向リスク評価である (Finkel，2011；永井，2013)。従来のリスク評価・管理（問題志向）が“How bad is the problem?”と問いかけるのに対し，解決志向リスク評価は “How good are the solutions we might apply?” と問いかける。すなわち, より政策立案に役立てようとするものである。また，解決志向リスク評価は 『客観的事実を扱う「評価」機能と価值選択を含む「管理」機能とを概念的にも手続き的にも明確に区別する』という近年のリスク評価・管理分離論(National Research Council, 1983)を改めようと

* 2022 年 9 月 14 日受付, 2022 年 9 月 30 日受理

** 農研機構 - 農業環境研究部門 (Institute for Agro-Environmental Sciences, NARO)

する考え方でもある。

解決志向リスク評価の特徴は選択肢を与えることであるが，これはリスクコミュニケーションにおいてもメリットがある。従来であれば，選択肢が提示されることがないため，情報を一方的に与えて納得させるための活動につながってしまう。 この場合, 独立性や透明性を高めるためにリスク評価とリスク管理（意思決定）を分離したはずなのに，何かリスク評価が押しつけがましく，個人の意思決定にまで踏み込んでいる印象がしてしまう。

本稿では, 解決志向リスク評価の事例を紹介し, さらに解決志向リスク評価の実装を阻害する要因は何かについて論じる。

## 2. 事例で考える解決志向リスク評価

永井(2013)において，いくつかの事例を紹介しながら解決志向リスク評価について解説した。取り上げた事例は，日本の食品中放射性物質のリスク管理や, 航空機の塗料剥離剤としてのジクロロメタンのリスク管理, 食品中アクリルアミドのリスク管理，魚介類中水銀のリスク管理，ミツバチに対するネオニコチノイド系殺虫剤のリスク管理である。本稿では最近の事例として新型コロナウイルス対策と船舶安全について取り上げる。

新型コロナウイルス対策においては初期段階において, 感染症の専門家から対策なしなら42万人が死亡するという計算結果が提示され，それに基づいて人と人との接触を 8 割減らすべきという対策が提示された。このような社会経済の制限の結果, 経済は大きく落ち込み税金からの補償が必要となった。政府側は経済との両立を望むが, 感染症の専門家は経済については専門外である。42 万人死亡 ・接触 8 割減という評価と対策は感染症のみの視点であるため，コロナ以外のリスクの考慮, 特に経済影響との比較ができない。通常はリスク評価の段階ではそのコスト（経済影響を含む）は考えず，その後管理対策を考える際に初女てコストや実行可能性が考慮される。また,「42 万人死亡」は実際には起こりえない「対策なしなら」という仮定の計算であり，社会に警笛を鳴らす意味が大きかった。さらに,「接触 8 割減」のメッセージとも強くつながっていたため, リスク評価が押しつけがましいという印象も与えた。このような問題を踏まえて新型コロナウイルス感染症対策専門家会議は 2020 年 6 月 24 日に「次なる波に備えた専門家助言組織のあり方について」と題した記者会見を行い, 以下のような反省点を述ベた。

----以下引用

だが，こうした活動を通じて，専門家会議の役割に対して本来の役割以上の期待と疑義の両方が生じたものと思われる。すなわち, 一部の市民や地方公共団体などからは, さらに詳細かつ具体的な判断や提案を専門家会議が示すものという期待を高めてしまったのではないかと考えている。その反面, 専門家会議が人々の生活にまで踏み込んだと受け止め, 専門家会議への警戒感を高めた人もいた。また, 要請に応じて頻回に記者会見を開催した結果, 国の政策や感染症対策は専門家会議が決めているというイメージが作られ，あるいは作ってしまった側面もあった。

---引用終わり

一方で解決志向リスク評価の考え方に立つと,

接触 8 割削減以外に, 6 割減や 7 割減などの対策オプションをいくつか用意し, それらを実行した場合の感染者数や死者数, 経済への影響などをモデルによって予測することになる。政府は，それぞれの対策のメリット・デメリットを比較しながら最終的にどの対策を実行するかを決定することになる。そして, 選択したプロセスに透明性を持たせ, 選択した根拠の説明責任を果たす。先の専門家会議による記者会見においても, 専門家助言組織のあり方として，専門家は提言を述べ政府はその提言の採否を決定しその責任を負う，という役割分担が提案された。

続いて，2022年4月 23 日に発生した知床観光船の沈没事故の事例を取り上げる。死者・行方不明者 26 人となり, 近年では類を見ない重大事故となった。これを受けて政府は「知床遊覧船事故対策検討委員会」を設置し, 小型船舶の安全対策を法的規制も含め検討し，2022年7月14日に中間とりまとめを公表した。これは基本的に再発防止を軸としたもので, 事故が起こった後の規制強化 (逆に言えば事故が起こるまではリスクが放置される）の典型例である。小型船舶について現状のリスクがどの程度であり，どのような対策をするとどのくらいリスクが下がるのか, という内容ではなかった。

一方で, Formal Safety Assessment (FSA)は船舶安全基準策定のための国際的に合意された手続きである（金湖，2007）。船舶の国際的な安全基準は大事故が発生するたびに改正が行われ, 事故直
後の状況を重視して不必要に過剩なものとなりがちであり，さらに政治的な要素が強いため合理的とは言えなかった。FSAはこのような問題意識から提案されたもので，事故が起こる前からリスク評価によって安全基準を策定するというものであり，具体的な手続きは以下の 5 つのステップから成り立つ。

1）ハザードの同定：事故に至る要因（ハザード） を特定し，発生頻度と発生した際の影響度から優先度の高いハザードを特定する

2）リスク評価：事故シナリオの解析を行い個々の事故シナリオにおけるリスクの大きさを求め, リスク許容基準 (ALARP, as low as reasonably practicableの略）と比較して判定する

3）リスクコントロールオプションの立案：複数の対策案を検討し，導入した場合のリスク低減効果を推定する

4）費用対効果の評価：費用対効果，費用便益分析から対策案の優先順位を決定

5）意思決定措置：どの対策を導入するかを選択これらのプロセスはまさに解決志向リスク評価の手法となっており，リスク評価とリスク管理を一体的に考えるものである。ただし，知床観光船沈没事故後の検討ではFSAの考元方は採用されていないようである。

## 3. 解決志向リスク評価の実装を阻害する 要因は何か?

最後に解決志向リスク評価の実装を阻害する要因は何かを考えてみたい。このヒントになりそうなのが，2022年4月28日の朝日新聞記事『尾身氏「政府が納得しない」夜の緊急招集，憤る専門家「話が違う」』である。この記事の中で，政府の新型コロナウイルス対策分科会は 4 つの選択肢を政府に示し，政府がその選択肢から選んでその責任を負うという新たなやり方を求めようとしたが，政府側はそのやり方に納得せず，これまでどおり専門家の中で見解を一つにまとめて示すよう求めた，と書かれている。専門家は選択肢を示して，どれを選択するかは政府が決める，というまさに解決志向型の手法が示されている。しかし政府側は「専門家の意見を聞いて決めました」，「科学的に決めました」という説明をする方が説明責任や結果責任を専門家・科学側に移転できるため，解決志向型のやり方を好まないということが浮かび上がった。新型コロナウイルス対策分科会第 16 回（令和 4 年4月27日）の資料3では，社会経済活動の制限をする (A)かしない $(\mathrm{B})$ か, 感染者・濃厚接触者の隔離・行動制限をする（1)）かしない (2) か，という2つの考え方の組み合わせで4通りの選択肢が提示された。たたし議事概要を見ると，数人の専門家から「Bの(2)移行すべき」などと意思決定まで踏み达んだ発言が出ていた。一方で，どの選択肢をとるかは価値観の側面が強いため専門家が判断すべきことではない，という意見もあった。解決志向型リスク評価は後者の考え方をとるべきである。

解決志向リスク評価を阻害する要因は, 選択肢とその判断根拠を提示される政府側が意思決定の説明責任と結果責任を受け入れられない，という点である。近年レギュラトリーサイエンスに係る意思決定に打いて「専門家の意見を聞いて決めました」や「科学的に決めました」ということが強調されすぎたのではないだろうか。実際にはりスク評価はファクトのみで構成されるものではなく，不確実性がある場合に安全側に判断するなどの価値判断や，連続的なリスクのどこで線引きするかなどの合意形成も含まれている。そのため，価値判断や合意形成も含むレギュラトリーサイエンスの中身をしっかり示していく必要もあるだろう。また，意思決定をする側が解決志向リスク評価を受け入れられるかどうかは組織文化やトップの意識のあり方の問題が大きく，これが変化するには時間がかかると考えられる。意識の醸成のためには専門家側が粘り強く訴えていく必要性もあるだろう。

一方で，多くの場面で解決志向リスク評価のような選択肢とその解析結果をもとに意思決定できるという前提は限界があるのでは，という考え方もある。実際に複数のシナリオからなるリスク評価の結果を示した際に，「結局どれが正しいのか」 という正解を求められることが多い。唯一の正解があるのではなく価值判断なのです，という説明をしてもなおかつ同様である。よって，例えば災害などの緊急事態においては「これが正解なのでこうしてください」と言い切ってしまうのも一つの考え方として必要という場面もある。 ただし，専門家以外はデー夕をもとにした判断ができない，ということではない。専門家以外の人であっても，日常的に様々な情報を考慮して （トレードオフなども含めて）総合的な意思決定

を行っている。例えば「今日何を食べようか」ということを考えても，何を食べたいという気持ち，価格，食品によるべネフィット，塩分やカロリーなどのリスク，などを総合的に考えて意思決定している。また，第三者に「これが正解なのでこれを食べろ」と決めてもらわずに自分で決めたいと考えているはずである。ただし，解決志向リスク評価を広げるための意識の醸成に時間がかかるということもあり，長期的な視点で訴え続けることが重要である。

## 参考文献

Finkel, A. M. (2011) "Solution-focused risk assessment": a proposal for the fusion of environmental analysis and action, Human and Ecological Risk Assessment, 17, 754-787. doi: 10.1080/10807039.2011.588142

Kaneko, F. (2007) A new rule making method of safety standard of ships by FSA procedure, Journal of Japan Society for Safety Engineering, 46(1), 2-9. (in Japanese) doi: 10.18943/safety.46.1_2

金湖富士夫 (2007) FSAによる船舶安全基準の新たな策定方法, 安全工学, 46(1), 2-9. doi: 10. 18943/safety.46.1_2

Nagai, T. (2013) Solution-focused risk assessment: repositioning of risk assessment and risk management, Japanese Journal of Risk Analysis, 23(3), 145-152. (in Japanese) doi: 10.11447/sraj.23.145

永井孝志 (2013) リスク評価とリスク管理の位置づけを再構成する解決志向リスク評価, 日本リスク研究学会誌, 23(3), 145-152. doi: 10.11447/ sraj.23.145

National Research Council (1983) Risk assessment in the federal government: managing the process. The National Academies Press. doi: 10.17226/366.