# リスク学研究 32(4): 265-270 (2023)
Japanese Journal of Risk Analysis doi: 10.11447/jjra.T-22-028

【特集：日本リスク学会第 35 回年次大会 情報】

# 企画セッション開催報告
「環境基準等の設定に関する資料集」の
レギュラトリーサイエンス的価値を考える*
## Discussion on the Value of "Compendium of Reference Materials on the Grounds for the Establishment of Environmental Quality Standards" \\ from the Perspective of Regulatory Science

大野浩一**, 井上知也***, 早水輝好****

Koichi OHNO, Tomoya INOUE and Teruyoshi HAYAMIZU

\begin{abstract}
In the session of the 35th Annual Meeting of the Society for Risk Analysis Japan, the authors shared the significance of the Compendium of Reference Materials on the Grounds for the Establishment of the Environmental Quality Standards (EQSs), practical difficulties in publishing the compendium and measures to solve them, as well as the nature and role of EQSs. Commentators and participants of the session noted the points including 1) there is a need for information dissemination so that the general public can easily understand the meaning of exceeding the threshold such as a standard value, 2) different standards other than EQSs are expected to be included in the contents.
\end{abstract}

Key Words: Environmental Quality Standards, Target values, Pollution Control, Regulatory Science

## 1. 企画セッションの趣旨

2022 年 3 月末に国立環境研究所が「環境基準等の設定に関する資料集」(以下，資料集という。） をホームページに公表し（早水ら，2022），環境省と共にプレスリリースを行った（環境省， 2022；国立環境研究所，2022）。資料集は，環境基準やそれに準ずる指針値（以下，環境基準等という。）がどのような根拠に基づいて定められたのかに関する資料を一元的に集約したものである。1969年2月にいおう酸化物に係る大気の環境基準が定められて以降, 設定・改定が行われてき
た大気・水質・土壤・騒音の環境基準等の設定に係る経緯や根拠を一次資料等と共にまとめた初めての資料集と考えられる。

環境污染を防止するための施策の目標として設定されている環境基準等がどのような科学的根拠でどのように定められたのかを一元的に集約・整理することは, 今後のリスク学と政策決定とのあり方を考えていく上で重要であり，本資料集がその一翼を担っていくことが期待される。

本企画セッションでは, 当該資料集の作成に関わった3名を演者とし, 本資料集作成の経緯と意

義を説明した上で，環境基準の性格と役割について概観し, 最後に本資料集の企画から公開に至るまでの実務的な苦労話を紹介した。また，上記を踏まえて, 資料集が今後果たすべき役割や充実が期待されるコンテンツ，さらには環境基準のあり方等が議論された。第 35 回年次大会の 2 日目朝一番のセッションにも関わらず，現地・Web共に多数の方に参加いただいた。

## 2.「環境基準等の設定に関する資料集」作成の経緯と意義（大野浩一）

## 2.1 資料集の構成と特徵

資料集の構成としては，最初にトップページがあり，資料集の趣旨，環境基準の位置づけと性格等の環境基準に関する基本的な説明を行っている。その後，第 1 章から 4 章において，大気，水質, 土壤, 騒音に係る環境基準等の詳細と設定根拠を示している。特徴として, 各章のはじめに総説として概要と設定経緯がまとめられていること，また各項目に設定根拠に関する環境省の一次資料が収録されていることがある。さらに再配布許可が得られた場合には, 環境省以外の参考資料や解説文献も収録されている。資料集の概要説明と環境基準設定の概要を抜粋した解説は大野 （2022にに詳しく，参考にしていただければ幸いである。

## 2.2 資料集作成の経緯

以前より，環境基準等の値，特にその値を守ることだけに焦点が当てられ，基準の根拠が注目されていないこと，また，いざ根拠を探ろうとしたときになかなか情報収集ができないことを残念に感じていた。資料集作成の構想を抱いていたところ，環境省在職時に環境基準関連業務を担当していた早水が国環研に着任（2019年4月～2021 年3月に在籍）したことで，構想が実現できた。

## 2.3 資料集作成の意義について

資料集の意義の一つに「環境基準等の設定根拠」というキーワードのもと, 各項目に関する解説とともに関連する一次資料を収集できたことがある。

それぞれの環境媒体の環境基準等に対するガイドブックは数あるものの（例えば，日本水環境学会(2009)), 一次資料まで揭載しているものはないであろう。加えて，環境基準を構成している全
ての媒体（大気，水，土壌，音）に関する情報が集まっており，それぞれの特徴について比較できることも意義が大きい。今後, 環境基準等の改定や新規設定の場合には，環境省水・大気環境局の協力も得て情報を更新する予定である。これらについて，書籍ではなくインターネット上で情報提供をしている意義も大きい。

環境基準等の設定に限らず，リスク評価においては, 評価に必要な科学的知見が全てそろうことはほとんどない。その時点で利用可能な知見を限界として，不確実性に対して仮定を置きながらリスク評価や管理を行うことになる。本資料集は環境基準等の設定時における不確実性等に関する情報も明らかにし，今後の環境リスク評価・管理に関する研究の方向性を探るための一助になるのではないかと期待している。

## 3. 環境基準の性格と役割（早水輝好） 3.1 資料集作成の手順

まずは各基準の答申・告示日の整理から開始した。どの項目・值がどの答申・告示で設定・変更されたのかを全て洗い出す作業が最初の難関だった。環境基準等の設定根拠としては, 審議会の答申・報告を中心に，必要な場合には検討会等の報告や審議会での配付資料も含めて整理したが, 行政文書リストを利用しつつ, 関係課室に協力を依頼したり，国立環境研究所の図書館等も探索して収集した。

本資料集の作成にあたっては, できる限り客観的な資料にすることを心がけた。具体的には，原典を忠実に収録すること（要約ではなく抜粋），総説・総論も既存の答申や解説資料があれば活用して記載することとした。 なお, 作業が発散しないよう, 以下の情報は整理の対象外とした：

$\cdot$ 排出側の基準に関する資料（環境基準に影響するケースを除く)

$\cdot$ 最終決定に至る議論の経緯

・根拠になった知見に係る論文そのもの

## 3.2 環境基準の性格について（設定方法を含む）

環境基準は1967年制定の公害対策基本法の第9 条に盛り达まれた。同条第 1 項で環境基準は「人の健康を保護し, 及び生活環境を保全する上で維持されることが望ましい基準」と規定され, 同条第 4 項で「政府は，公害の防止に関する施策を総
合的かつ有効適切に講ずることにより，環境基準が確保されるよう努めなければならない」と規定されており，環境基準が公害の防止に関する施策を進める上での行政上の目標であることが明示されている。この規定はそのまま1993年制定の環境基本法第16条に引き継がれている。

当初は「維持すべき基準」が原案だったが, 議論の結果，「維持されることが望ましい基準」になったという裏話をどこかで読んだことがある。一見後退したように見えるが，「維持されることが望ましい基準」としたことで，かえって高い理想を揭げてそれを目標に施策を進めるという意識が明確になり，その解釈・運用も柔軟性を持つことができてよかったとの指摘が併せて示されていた。 まさしく環境基準の性格を言い得ていると思う。

「リスク評価は科学的に行うが，リスク管理は社会的合意のもとに行う」と言われる。環境基準はその性格上，本来は科学的なリスク評価のみにより設定されるべきものだが，行政目標であるので，実際には対策をある程度考慮しながら設定されることが多い。ただ，過度に対策を「忖度」して，基準の設定を見送ったり科学的でない注文をつけたりするようなことがあってはならない。

## 3.3 環境基準の役割について（検討課題を含む）

環境基準の設定は, 有害物質については, 科学的知見により有害性が懸念されるレベルで曝露の可能性があるときに，生活環境関連の項目については，一定の悪影響について段階的に目標を設定した方がよいと考えられるときに行われる。このため，悪影響がありそうな中で対策の目標として設定されるだけでなく，悪影響が起きる前に未然防止の観点からも設定される。環境基準を全国に適用することで，それまでの「後追い行政」から 「未然防止」(予防的な取組）に政策が転換され， それを徹底させるのに重要な役割を果たしてきたと言うことができよう。

他方，そのために，環境基準は「要対策基準」 として重みを持つことになり，環境基準が設定されれば，多くの場合，排出側の基準も作って規制をしようということになる。このため，基準を設定しようとする項目は比較的少数であり，その設定もかなり慎重かつ精緻に行われている。環境基準は，単に人の健康や生態系への影響が見込まれる物質・項目であれば何でも設定するような性質のものではなく, 環境基本法に打ける位置づけを見れば，その設定により当該物質・項目に関する問題の解決や（総合的な）対策・政策の進展を図ることが見込まれるものについて設定すべきものだからである。

これに対し，米国の Water Quality Criteriaは，多くの物質を対象に策定されている。まず目標となる基準を作って，必要なものがあれば対策を検討するということになる。「対策基準」の性格は弱まるが，科学的な基準設定は徹底できそうである。

## 3.4 今後の議論

これまでの環境基準の検討の中で, その予備軍として「要監視項目」や「指針値」という柔軟な仕組みが導入される一方で，過去の污染が残留している POPsのように環境基準の必要性の議論がなお残っているものもある。「環境基準の性格と役割」も, 未来永劫不変ではなく, 污染の状況や政策の変遷によって変わりうるものかもしれない。

資料集の公表を契機として，環境基準のあり方についての若い方々の議論を期待したい。

## 4. 「環境基準等の設定に関する資料集」の 編纂体験記（井上知也）

## 4.1 はじめに

今後，基準値の根拠を整理・公開しようとする同様の取り組みの参考にしていただくため, 本資料集作成に参加してから公開までの 1 年半を振り返ることとした。

## 4.2 本資料集の価値

まず，本資料集の価値は資料集自体以外にも， そこに紐づく様々な根拠資料にもあると考えている。本資料集で取り扱った文献数は，大気(90),水質(190), 土壤(20), 騒音(40)である。そのうち, 環境省内等において紙媒体で保管されていた文献として, 大気(12), 水質(34), 土壤(6), 騒音(8)(内訳はTable 1 参照) を公開することができた。まずはこれに大きな価値があると考えている。諮問・報告・答申といった現代では当たり前のように公開される資料も，昭和や平成1ケ夕台のものは，基準値の根拠であるにも関わらず，紙媒体であることがネックとなり公開されていなかったことには驚いた。これを考えると，他の分野でも，古くに設定されたため根拠資料の入手が困難なものは多数あると思われる。

Table 1 Number of documents originally stored only in paper form and made publicly available in the Compendium

 &  \\

## 4.3 編纂労力がかかった箇所について

編纂を体験した者として, 労力がかかった箇所について以下の6点を挙げたい。同様の取組みの参考にしていただければ幸いである。

1）紙文献の文字起こし

紙文献は文字起こしが必要となるが，文字起こしにおけるパンチミス（ヒューマンエラー）は必ず発生する。そのため, 指差し確認によるダブルチェック・トリプルチェックが必要である。 Adobe Acrobat等のOCRソフトは近年格段に精度が高まっているが，特に古い書類は印刷状態が悪いことが多く, 最終的には手作業での確認が必要だった。

## 2) 文献管理

本資料集では，章（大気/水質/)，節（健康項目/生活環境項目/・) ごとに文献を整理し，「資料集本文」「文献管理表」「文献ファイル」を文字列で常に紐付けることで同期をとったが，文献ファイルの追加や文献名称の変更等により,この 3つを更新・管理するのはなかなか大変な作業だった。

## 3）書きぶり修正の波及

今回の資料集が対象とした環境基準・指針値は, 資料集の節項目でカウントすると，大気 (23), 水質 (100), 土滾(11), 騒音(5)あり, 1 力所の書きぶりを修正すると，その他の物質，その他の環境媒体にまで確認・修正の対象が波及した。 そのため, 作業自体はWord 以外（例えばExcel） で行い，最終的にWordに出力するようにしたり，直接 HTMLを作るような作業手順の方が良いかもしれない。

4）改訂箇所の書き分け方法基準値は時代と共に改定されるものだが, 当初記載されていた周辺情報 (例: 用途 - 生産量, 環境中での検出状況等）については，更新が入るものと入らないもの（正確には記載がなくなるもの）が出てくる。そのため, 編纂時にはその情報の出典をこまめに残しておくことで効率的な作業が可能となった。

5）告示・通知の確認

環境基準の場合, 測定法も「告示」や「通知」 で規定されている (一部, マニュアルのものもある）。告示は官報で調べられるが，通知は官報に載らないため, 所管官庁のホームページを検索し，掲載されていなければ所管官庁に問い合わせが必要となるが, 問い合わせるには「告示名」や 「通知番号」「通知日時」を特定する必要がある。 このように，原典を辿るところで苦労があった。

6）転載許諾・再配布許諾の依頼

本資料集では, 21 団体に対して計 52 文献の転載許諾と再配布許諾を依頼した。個別送付も時間がかかるが, 転載・引用の仕方によって依頼状の微妙な変更が必要となった。

## 4.4 本資料集編纂の成功要因について

本資料集編纂の成功要因として, 以下の 3 点が大きかったと考えている。

1）目的やバウンダリの設定

資料を集めれば集めただけ，貴重な情報は出てくる。それを収載しようとして「構成を一つ変える」と「全体的に見直しが必要」という負のルー プにはまるため，今回のように成果物（資料集） の目的やバウンダリを設定し，「必要な情報」「不要な情報」の採用可否を目的に立ち返って論理
立って判断することが重要だった。

2）国立環境研究所が主体となって作成したこと

国立環境研究所が主体となって作成することで，大気，水質，土寋，騒音といった多分野の情報収集や整理を主導することができた。また, 環境省水・大気環境局の全面的な協力を受けたことで，スムーズな資料提供や内容確認依頼ができた。

3）行政担当経験者が参画したこと

環境基準に通じている人が陣頭指揮を執ることで，基準値の全体感を常に意識して作業が可能であった。また, 大気, 水質, 土壤, 騒音の章ごとに，読者の参考になる「総説」を作成できた。

## 4.5 本資料集に対する今後の期待

最後に，いち利用者として本資料集に対する今後の期待は以下の通りである。

1）データベース的な使い方を想定した機能追加

「物質 \& 基準値 \& 根拠情報」の一括出力機能や,物質名称へのCASRN $の$ 付与を行うことにより，他のデータベースとのスムーズな連携を行えるようにしてはどうか。

2）意思決定のログ情報（議事録）の収集

意思決定の過程でどのような議論がなされ，どのようなファクターが考慮されていたのかについてログを残しておけるとさらに良いのではないか。

## 5. 議論

報告の後に岸本充生 (大阪大学), 村上道夫 (大阪大学), 永井孝志 (農業・食品産業技術総合研究機構), 小野恭子 (産業技術総合研究所）の 4 氏が本セッションに対してコメントし, その後, ディスカッション及び質疑を行った。

まず，岸本氏からは自身の体験を踏まえてのコメントがあった。審議会の場等で行政官に対して基準値の根拠を確認すると，大抵の場合は該当する法令の条文を回答される場合が多く，その背景まで理解されていることは一般的には稀である。 しかし, 基準值の根拠が分からなければ, どの程度厳密な対応を取れば良いのかが分からないはずであり，仮に対策を打ったとしても十分すぎる対策にも不十分な対策にもなり得るとした。したがって，今回の資料集を足掛かりにして，その他の種々の基準值がどのように策定されたのかを明らかにすること, そして理解することが情報の出し手にとっても受け手にとっても重要とした。

村上氏からは，本資料集の意義等についてコメ
ントがあった。具体的には, (1)ウェブサイトで公表されていること, (2)それが国立環境研究所のホームページの下にあること, (3)大半の一次資料が閲覧可能になっていること, (4)化学物質だけてなく騒音の基準までを対象にしていること, (5)基準値の見直しが検討され最終的には変更がされなかったとしても，その経緯が追えるようになっていること， (6)紙資料が徹底して文字起こしされており誤字脱字のチェックも体系立てて行われていること, (7)環境基準值に関する総説が用意されていること，(8)基準値の策定に関わる専門家からレビューを受けて質を担保していること，が挙げられた。また，本資料集への今後の期待として，

$\cdot$ 環境省水・大気環境局のホームページからリンクが張られていると良い

・日本リスク学会だけでなく, 大気環境学会や日本水環境学会等の関連学会でもアピールしていただくと良い

・海外においても，このように基準值の根拠を一元的にまとめた資料集があるとありがたい。本資料集の存在を海外にも紹介してはどうか

といった点が示された。

最後に,「自然探勝」という概念から「美しい水」とは何かについての議論を期待するという指摘がなされた。これに対しては, 早水より,「沿岸透明度」の基準の導入が検討された際にある程度の議論がなされ，全国一律での設定は難しいため最終的には各地域で設定する「地域環境目標」 としたと回答した。永井氏は,「基準値の○倍を超過した」との報道によって一般市民が混乱してしまう原因は基準値の根拠が情報の出し手 ・受け手で認識できていないことを指摘し，それに対して本資料集が果たす役割についての期待を述べた。例えば， $1 \mathrm{mg} / \mathrm{L}$ という亜鉛濃度が報道された際に，それを「排水基準の 2 分の $1 」$ と表現するか「環境基準の 30 倍」 と表現するのかによって, 情報の受け手は全く異なる受け取り方をするため, 基準値の超過が一体何を意味するのかを理解しておく必要があるとした。また，基準値超過の報道のあり方として，(1)市民と目線をそろえる，(2)基準値の意味（根拠） を伝える，(3)リスク評価の結果を伝える，(4)他のリスクと比較する，(5)とるべき行動が書かれていること等が必要であるとした。資料集の今後の期待としては, 環境基準だけでなく, その周辺の基準値（例えば水質の基準値であれば，排水基準,
水道水質基準，農業用水基準等）までを含めた横断的な整理について提案がなされた。

小野氏からは，本資料集の最も大きな特徴とし

て冒頭に「環境基準の位置づけと性格」という解説が記載されていることが挙げられた。環境基準とはより積極的な行政上の目標で，維持されていることが望ましい基準であり，排出基準とは性格が異なり罰則がないことを知っている事業者は実はそう多くはなく, 環境基準を少しでも超過することに気を使っている事業者の認識を少しでも変えていくことを期待するとした。資料集の今後の期待としては，基準值には様々な性格のものがあることが一般市民に対して分かりやすく示されていると良いとの指摘があった。

会場からは, 以下のような質問やコメントがあった：

・基準値や有害性評価値の設定において, 法律によってヒト疫学データと動物試験データの扱い方が異なることについて，基準値を横並びにすると不整合が気になる

$\cdot$ 分析手法やそれによる検出下限値等について一覧化できると良い

$\cdot$ 環境法政策学会等の環境法学系の研究者ともディスカッションできると良い

・環境基準値の黎明期（1970年代）における専門家らの議論の内容を整理・公開できると良い

## 6. おわりに

本企画セッションは,「「環境基準等の設定に関する資料集」のレギュラトリーサイエンス的価値を考える」と題して, 環境基準等の設定に関する根拠情報を一元的に集約・公開することの意義について, 広く「基準値のあり方」を含めて議論した。全体として, 基準値の根拠を利用しやすい形で整理・公開するに至った今回の資料集の意義を確認・共有することができた。また, 基準値超過の意味を一般の方々が容易に理解できるような情報発信の必要性が指摘された。さらに, 環境基準以外の基準値を含めた横断的な整理などについての期待が示された。

今回の企画セッションを踏まえ，資料集をより充実させたものとするべく検討を進めていきたい。また, 環境基準のあり方についての議論が発展することを期待したい。

## 参考文献

Hayamizu, T., Inoue, T., Imaizumi, Y., Suzuki, N., and Ohno, K. (2022) Compendium of reference materials on the grounds for the establishment of environmental quality standards. https://www.nies. go.jp/eqsbasis/ (Access: 2023, January, 9) (in Japanese)

早水輝好, 井上知也, 今泉圭隆, 鈴木規之, 大野浩一 (2022) 環境基準等の設定に関する資料集. https://www.nies.go.jp/eqsbasis/（アクセス日：2023 年1月9日)

Japan Society on Water Environment (2009) Water Environment Administration in Japan, Gyosei. (in Japanese)

日本水環境学会 (2009) 日本の水環境行政, ぎょうせい.

Ministry of the Environment, Government of Japan (2022) Press release of "Compendium of reference materials on the grounds for the establishment of environmental quality standards". https://www.env. go.jp/press/110926.html (Access: 2023, January 9) (in Japanese)

環境省 (2022)「環境基準等の設定に関する資料集」 の公開について. https://www.env.go.jp/press/ 110926.html (アクセス日：2023年1月9日)

National Institute for Environmental Studies, Japan (2022) Press release of "Compendium of reference materials on the grounds for the establishment of environmental quality standards". https://www.nies. go.jp/whatsnew/20220418/20220418.html (Access: 2023, January 9) (in Japanese)

国立環境研究所 (2022)「環境基準等の設定に関する資料集」の公開について. https://www.nies. go.jp/whatsnew/20220418/20220418.html（アクセス日：2023年1月9日)

Ohno, K. (2022) Introduction to the "Compendium of reference materials on the grounds for the establishment of environmental quality standards", Environment and Measurement Technology, 49(9), 3-10. (in Japanese)

大野浩一 (2022)「環境基準等の設定に関する資料集」について，環境と測定技術，49(9), 3-10.