# 【資料論文】
## 地域対話の実態を把握するための公開記録の活用について*

## Utilization of Public Records to Grasp the Actual Situation of Regional Dialogue

## 竹田 宜人**

\author{
Yoshihito TAKEDA
}

\begin{abstract}
This paper first defines the community dialogues that are held under the name of resident briefings, etc., and sorts out their characteristics. In addition, the current state of the records and related information released by the organizers etc. is described, and the possibility of analyzing the structure of regional dialogue using them is examined. Although there are restrictions on the information that can be made public due to ethical issues, we were able to read the explanations and the diverse opinions of the participants from the content that was made public. This indicates the possibility of developing common knowledge, such as restructuring the venue and examining more appropriate ways of proceeding, through examination of public materials.
\end{abstract}

Key Words: Regional dialogues, Risk Communication, Ethical issues

## 1. はじめに

わが国では，地域に係る課題対応における住民参加の一形態として「住民説明会」や「地域対話」「対話の場」等の名称で，地域住民と行政や事業者等との対話（以下，総称として「地域対話」という）が数多く行われており，社会のリスク管理の枠組みの一つとして機能している。それらの活動のより適切な運用には, 社会の経験知としてのノウハウの蓄積や共有を目的とした実態把握が必要であるが，具体的な地域の課題を扱い， プライバシーに係わる情報等も含むため，その調查には多くの配慮や工夫が必要と考えられる。本稿は，地域対話の実態把握を目的とした公開記録の活用を提案し，その理由と配慮すべき課題について，試行的に論ずるものである。

## 2. 地域対話の現状

本章では，本論で扱う地域対話について，その現状について論ずる。

## 2.1 定義

地域対話の企画や運営の主体は行政や事業者であり，住民の生活に何らかのリスクが考えられる，あるいは影響が認められた場合で，公的に住民に向けて説明が必要となる際に行われている。 そのうち，「住民説明会」は実施主体を“行政側” として「何らかの事業や施策に対して，住民に直接説明をし，また住民からの意見を受ける会議」 と定義づけられている（財団法人地方自治研究機構，2013）。記述から双方向性であることが伺え，地域対話も同じ機能を持つと考えられることから，本稿では，実施主体を限らず地域対話の定義として位置づけることとする。

地域対話は，定義から明らかなように，意思決定の権限が付与されることはなく，合意形成を目的とすることが明示される，あるいは，そこでの

議論が行政施策や意思決定（議会の議決や首長の判断）への反映が約束されているわけではなく, あくまでも住民から意見を受ける場である。また，住民とは，課題によっては利害関係のない市民や国民への拡大が議論されることもあるが，直接影響を受ける地域の居住者や勤務者と解釈することが妥当である。

## 2.2 地域対話実施の根拠

なぜ地域対話は行われるのか？ 本節ではその実施根拠について述べる。地域対話にはその実施が法や制度に定められている事例がある。

例えば，環境影響評価法の方法書等の説明や新規開発, 建築時の紛争の予防を目的とした条例などに基づき「住民説明会」の名称で義務付けられているものや化学物質管理促進法における化学物質管理指針のように条文を根拠とした下位規定において定められているもの，土壌污染対策法における「事業者が行う土壌污染リスクコミュニケー ションのためのガイドライン（公益財団法人日本環境協会, 2017)」のように行政が作成したガイドラインでその実施が推奨されているものなどである。

一方で, 北海道新幹線工事や原発再稼働のような公共的な事業や日本化学工業協会 (JRCC)のレスポンシブルケア活動において事業者が自主的に行う，法や制度に基づかない地域対話もある。これは，人々の価値観の多様性等を背景に，その対象も含め, 拡大, 一般化する傾向がある。

これらの活動は，関連する法制度や事業によって, 様々な名称（住民説明会, 環境コミユニケー ション, リスクコミュニケーション, 対話の場,地域対話, オープンハウス, 勉強会等）で呼ばれているが，コミュニケーション，対話といった言葉を含む場合, 主催者が双方向性を目的に含む時に使用されることが多い。例えば，前述のレスポンシブルケア地域対話では, 事業者が近隣の自治会を対象に, 自らの環境対策に関する情報提供と質疑応答に加元，懇親的な対話の時間を含めている（川崎市役所， 2021）。なお，実施根拠や扱うテーマが類似している事例として，行政が施策を立案する際に公開で意見を求めるパブリックコメントや政策提言を目的としたミニ・パブリックス，コンセンサス会議，市民討論会，熟議民主主義を背景にした討論型世論調査や住民協議会, 科学技術に関する知識の理解醇成を目的とした科学技術コミュニケーション等があるが, これらは,後述するようにステークホルダーの範囲が広く,具体的な地域や事業へのかかわり方が浅いゆえに生ずる参加動機の違いから, 本論においては地域対話に含めないこととする。

## 2.3 地域対話が扱う課題

地域対話が扱う課題は, NIMBY (Not In My Backyard(我が家の裏庭には置かないで)）施設と呼ばれる原子力関連施設や廃棄物処理施設, 軍事基地, 工場, 事業所などの立地や稼働, 福島第一原子力発電所の事故に伴う ALPS 処理水の放流などの事故対応, 大規模な公共工事（道路や鉄道等）など，それらの活動に伴い地域社会に何らかのリスクが想定される問題である。本節では, 地域対話の対象の拡大と一般化の理由について, 環境問題と東日本大震災に着目して論ずる。

明治維新以降, 産業振興や開発は行政や事業者の主導で行われ, 経済優先の手法は各地で様々な公害を引き起こした（宇井, 2006）。1970年代になり, 公害対策が法制度化されると地域的かつ激甚な健康影響を伴う公害は減少していくが, 2000 年前後から, 環境問題として, 将来のリスクが想定される迷惑施設（例えば， ダイオキシン問題を端緒とした廃棄物処分施設）の立地や大型土木工事に対する反対運動が活発化する（例えば，西日本新聞, 2019)。これらの社会現象は人々の価値観の多様化とステークホルダーの拡張, メディアの多様化を背景として複雑化が進んでいくが, 近年は, リスク管理における対話の重要性への理解も進んでいる。例えば，土壌污染対策における GR (Green remediation:グリーンレメディエー ション) やSR(Sustainable remediation:サスティナブルレメディエーション）のように，環境面と社会や経済的側面への配慮に加えて関係者間のコミュニケーションを当初から組み达んだ対策の提案などである。(例えば，東京都庁，2022）さらに, 持続可能な開発目標(Sustainable Development Goals：SDGs)においては，地域コミュニティとの係わりを記述した目標が含まれ，事業活動を行うものにとって, 地域社会への配慮や対話は不可欠なものになっている（環境省，2020）。

加えて, 2011 年の東日本大震災に伴う福島第一原子力発電所の事故では, 数多くの対話が, 原因者が明確な放射能污染による強制的な避難と住
民の健康影響への不安や懸念といった構造に加之，日々の営みが突然奪われることの理不尽さ，原子力行政を含む政府への不信など，様々な人々の思いの中で開催された（例えば，双葉町役場， 2015）。多くの行政担当者や研究者がその活動に係り，新たな試みが数多く行われ，対話活動の重要性が改めて気づかされることになったが，その活動を評価し，次に繋げていく活動は未だ十分とは言えない状況である。そのような中でも，住民の健康や環境影響などへの関心の拡大と相まって対象となる事業は拡大し, 北海道新幹線やリニア新幹線工事のように，公共性の高い事業であっても意見の対立によって計画の変更や工事の遅延に発展する事例も見られるようになった（例えば，日経クロステック，2022;静岡新聞，2019）。加えて, 従来その機能から迷惑施設と扱われることが少なかった学校などの教育施設や公園, 病院, 福祉施設などもその対象に含まれるようになっている（例えば，福祉新聞，2020）。

このような地域対話の多様化と一般化に対して, リスクガバナンスの視点からの適切な振り返りとフィードバックの重要性は増大しており, 先に述べた通り，より民主的な地域対話の実践には, 社会の経験知としてのノウハウの蓄積や共有を目的とした実態把握が必要である。次章においては, 研究対象としての実際の場の取り扱い方やそこから得られる社会が必要とする知見とは何か, 適切な知見の共有と実践への応用とは何か, まず，研究者が取り組むべき課題について，地域対話の実態を把握する際の公開記録の活用に着目して，事例を取り上げて論ずる。

## 3. 地域対話の公開記録活用の提案 3.1 公開記録活用の理由

地域対話では，場の開催そのものへの否定的な参加者の存在や運用ルールの合意が得られていないような状況下で行われること（例えば，北海道新聞，2021a）や人権上の配慮のため匿名性や非公開性の確保が求められることもある。そのため, 研究者が実験的に行う取り組みと比較して,倫理上の配慮が不可欠であり，研究者の介入や公開, 撮影, 録画, 録音, アンケートやインタビュー の実施には制約がある。よって，企画者や参加者の合意のもとデータが収集された場合（例えば，井元，2014）を除き，地域対話を研究の対象にすることにおいては様々な配慮が必要になり，学術研究で求められるクオリティを確保した記録や調査は困難であることも多い。そのため，地域対話における経験は公的な議事録や関係者の記憶にとどまり，そのノウハウが対外的に共有されることも少なかったものと考えられる。結果として, 地域対話の適切な準備や運営方法, 場で提供されるべき情報等の関係者における共有は十分とは言えない状況である。

しかし, 昨今の意思決定における手続きの透明性への要求から, 情報公開への工夫が見られる事例も増えつつある。

最も公開性の高いものとして, YouTubeなどの動画配信サイトを使用した動画公開や対話を逐一文字起こしした議事録（例えば，原子力規制委員会，2019）がある。公開に制約があったとしても, 当日の作業記録 (付せんや模造紙), Figure 1 に示す第三者が対話のやり取りを絵で表現したグラフィックレコード（例えば，環境省，2022）などの公開も一般化している。また, それらの情報を䌂めてのサイトの公開も行われている（例えば，札幌市役所， 2021 ; 原子力発電環境整備機構, 2023)。

今後の地域対話の研究においては,これらの主催者が作成し公開している対話そのものの情報を利用し実践的な手法による地域対話の検討とより良い方法の提案が求められるのではないだろうか。

Figure 1 Graphic record (Ministry of the Environment Government of Japan, 2022)

## 3.2 公開されている記録から読み解けるもの

本節では，一例として，北海道新幹線工事に係る発生土処分場立地に関する地域対話の公開記録を取り上げ，その内容から読み解けるものについて述べる。

北海道新幹線の新青森〜新函館北斗間は, 2016 (平成28）年3月26日に開業しており，新函館北斗〜札幌間については, 2030 (令和12）年度末の完成を目指している。しかし，トンネル工事等に伴い発生する, 自然由来の重金属が環境基準を超える対策土の受入地の確保の難航等の要因から，予定から 2 年半ほど工事に遅れがあると言われている（日経クロステック，2022）。対策土の受入地の選定については，札幌市が市有地など市内 3 か所を受入候補地として選定し, 令和元年 7 月以降, 候補地周辺の住民向けに説明会やオープンハウスを開催している。説明会は教室形式で住民限定，オープンハウスは一般公開で参加者がそれぞれの展示パネルの説明者と対話する形式で行われている。(朝日新聞, 2021; 北海道新聞, 2021b)

対話の記録として，住民説明会の質疑応答及びオープンハウス（第 1 回（令和 2 年 11 月）, 第 2 回 （令和 2 年 12 月））の会場で参加者が付せんに記載した意見や質問とそれに対する回答, 配布資料,説明パネルがウェブページで公開されている（札幌市役所，2021）。

オープンハウスの付せん記録は，意見が9項目 (北海道新幹線事業, 計画ルート, トンネル発生土, 対策土の受入候補, 対策方法, 粉じん, 工事後の管理, 跡地利用, オープンハウス・住民説明会）に分類されており，詳細な記録から，参加した住民の多様な関心事を知ることが可能で，議論の構造を推定するうえで貴重な情報といえる。 Figure 2 は9項目のうち，5.対策方法についてと， 6. 粉じんについての抜粋である。

Figure 2 Opinions and answers

## 4. まとめ

本稿は，地域対話の現状を整理したうえで，実態把握のための公開記録の活用を提案し, その理由と注意すべき課題について, 整理したものである。地域対話はその運営形態や参加者の人権及び倫理的な配慮の必要性等の理由により, 進め方やその記録において研究者の介在には制限がある。 しかし，3章で示したように詳細な関連資料や記録が公開されており, それらを組み合わせることで場を再構築し, より適切な進め方に必要な知見の検討及び共有の可能性がある。

一方で, ステークホルダー合意のもと, 主催者側が公開しているコンテンツの多くは, 学術的に適切とされるインタビューや質問紙の設計に基づいたアウトプットではなく, 作成目的の観点から扱いに注意が必要なもの（例えば, Figure 1 に示したグラフィックレコードは概要を伝えることが目的であり, 正確性において議事録としての利用を想定されていない。）もあり, その利用には多くの実践的な検討が必要である。

よって，今後はこれらのコンテンツ（議事録,質疑応答の記録, 動画, 写真, 付せん, 模造紙, グラフィックレコード等）を活用した地域対話の構造の再構築などの事例解析の方法の検討を積み重ね、よりよい対話構築のための課題抽出や汎用的に応用可能な知見の導出を行っていく予定である。これらの地域対話はリスクに係わる課題を扱うため，そのノウハウはリスクコミュニケーションの実践に生かすことができるものと考えている。

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