# 【特集：新型コロナ感染症関連レター】
# IRGCレポート「COVID-19: a risk governance perspective」が 示唆したリスクガバナンス設計に必要な俯瞰力*

An Introduction of "COVID-19: A Risk Governance Perspective" by IRGC and a
Recommendation of Comprehensive Risk Governance
}

小野 恭子**, 藤井 健吉***, 大沼 進****

Kyoko ONO, Kenkichi FUJII and Susumu OHNUMA

\begin{abstract}
The committee of Society for Risk Analysis, Japan translated a report "COVID-19 a risk governance perspective" into Japanese, which was published by International Risk Governance Center (IRGC). This article introduces the Japanese translation of the report to share the state-of-art of risk governance methodology for Japanese readers. IRGC risk governance framework, which can be used as a structured method for examining the steps of solving various risk problems, was customized to COVID-19. IRGC proposed the five stages of the framework as follows: scientific assessment, perception, evaluation, management and communication. IRGC reorganized procedures which were used for cope with COVID-19 problems on these 5 stages and listed remaining challenges for each stage. Finally, IRGC listed 10 lessons (might be) learned for the immediate future.
\end{abstract}

Key Words: COVID-19, infectious diseases, IRGC, risk governance framework, risk management

日本リスク学会理事会では，国際リスクガバナ ンスセンター (International Risk Governance Center; IRGC)の “COVID-19: A risk governance perspective" (Collins, 2020 ；以下，本レポート）の日本語訳を 作成し, 学会の新型コロナウイルス感染症リスク 特設サイトにて2020年 5 月に公開した（日本リス ク学会理事会コロナウイルス対策検討チーム, 2020)。IRGCは，2003年に設立された非営利国際機関で，スイス連邦工科大学ローザンヌ校に事務局を置く。新興システミックリスクの理解・管理・ガバナンスの刷新を目的とし, ヒト健康, 環境，経済，社会のリスク諸課題について，意思決定者らへの「リスクガバナンスポリシーの助言」
に取り組む。

本レポートは, IRGCのリスクガバナンスフ レームワーク（図1）を用いて，COVID-19パン デミック危機の進展段階を説明し, 近い将来にど のような教訓が得られるかを検証したものであ る。日本リスク学会理事会では，コロナ禍におけ る様々な政策決定, 意思決定に関わるリスク管理者らに，本レポートの知見が有用と考え，翻訳公開を進めた。経緯としては，学会誌編集委員長を 務めていた大沼はIRGCのメールニュースで読ん でいたが，本学会のCOVID-19対策チームや学会 で用意したメーリングリストでは誰も言及してい なかったのを気にして，まずはリスク学会の会員


図1 “COVID-19: a risk governance perspective”にて提示されたリスクガバナンスの枠組み (Collins (2020)より筆者作成)

からこれを知る必要があるのではないかと思った ことに端を発する。既に岸本氏らがリスクトレー ドオフやカウンターリスクに言及していたもの の，全体としては本レポートを読み解く鍵である “俯瞰力”に長けた発言は少数だったとの印象が あった。幸いなことに，IRGCに日本語訳の許可 を得ようとしたところ，二つ返事で著作権等の文書は不要とのことだったので，迅速に着手でき た。

本レポートの著者である Aengus Collins 氏は欧州 の政治・経済リスクの分析を実施するほか，幅広 くリスクについて発言している公共経済学者であ る。世界経済フォーラム(World Economic Forum; WEF)において2018，2019年のグローバルリスク 報告書を執筆した。2019年 5 月にIRGCに移籍 し，感染症リスクだけでなく“Covid-19 contact tracing: efficacy and privacy", "Low-carbon transition risk”も著している。

感染症は, ある種昔から知られているリスクで ある。本レポートでも「感染爆発は, 予測不能で も予期せぬものでもな」く, 「多くの組織は, 感染症の蔓延に対して脆弱であることについて警告 していた」としている。確かに, WEFのグロー バルリスク報告書 2020 (WEF，2020)のリストに は, 社会的リスクの一つとして「迅速で甚大な感染症の広がり Rapid and massive spread of infectious diseases」が挙げられていた（なお，優先順位は 「極端気象」などの環境リスクに比べて低かっ た)。ただ，COVID-19による影響がここまでグ ローバルに広がり, かつ, 医療・健康と経済との バランスをはじめとした多面的なトレードオフ問題に世界中がこれほどまでに悩ませられるとは想像できなかっただ万う。その意味では, 感染症は 古くからあるが今日的な問題でもあるといえる。

本レポートは，COVID-19対処のためにIRGC のリスクガバナンスの枠組みを適用することの意義をまず述べ，2020年4月までに起こった感染爆発の実態を踏まえつつ, その枠組みへの適用につ いて解説し, 得られた 10 の教訓, で締めくくら れている。以下, 本レポートの内容を概説する。

著者のCollins氏は「COVID-19は,（中略）政策立案者に，高いストレスの下，限られた時間と いう条件下で, 政策決定にまつわるリスクガバナ ンスのさまざまなプロセスを経験させる」として いる。その新しく不確実性の高いリスクへの対処 に, IRGCのリスクガバナンスの朹組みをあては めて考えることを提案している。この枠組みは政策立案者やリスク管理者などが効果的なリスク対応を具体化するためのツールとして設計されたも ので，COVID-19の場合でも，これをカスタマイ ズすることによってリスク管理戦略を素早く策定 し, 展開させ, スケールアップするときに取られ てきた, 主要なステップを検討するための構造化 された方法として使用できる，としている。 COVID-19の場合, 枠組みの要素は, 科学的評価 (Scientific Assessment。カッコ内は原文の 表現), 認識(Perception), 評価(Evaluation), 管理 (Management), およびコミュニケーション (Communication)である（図1）。元のIRGCの枠組 み（岸本，2019）に示されている要素とは若干用語が異なっている。

Collins氏は次に，これらの枠組みを現実に適用 した場合について解説し, 見えてきた現実との ギャップについて述べている。

「科学的評価」では,「SARS-CoV-2の場合, 科学的評価はゼロから開始するのではなく, 以前の コロナウイルスに関連する多数の証拠と解析に基 づいて」いたことが指摘された。ウイルスの完全 な遺伝子配列が $\mathrm{WHO}$ の最初の警告からわずか 10 日で，世界中で利用可能になったことから，これ が科学的評価に貢献したと述べている。一方で課題としては, 人-人感染の可能性や免疫獲得に関 する不確実性の大きさが指摘されている。

「認識」は, 本レポートでは「個人および社会 の意見, 懸念, 好みを考慮することにより, 科学的評価を補完するもの」とされている。具体的に は,「(感染が) 指数関数的増加という直感的にと

らえづらい事象」であり「2003年の SARS の経験 も，態度や心構えに影響を与えている」と指摘し ている。感染の強さなどのファクトはある程度世界共通かもしれない一方で，人々の反応や行動は 経験の有無によって差があり，その点を踏まえて 評価，管理につなげるのが有効であると示唆し た，興味深い指摘である。

「評価」「管理」の記述は, 感染爆発にいかに対処したか（またはできなかったか）の記録に近 い。たとえば「大多数の国では，厳格なリスク低減措置を課すと同時に，市民の自由を完全に，あ るいは長すぎる期間，制限するのではなく，かな りのリスクが残留することを容認している。」,「政策立案者は，複雑に絡み合ったシステム（医療，経済，社会，世界規模の輸送など）に迅速か つ強力に介入する以外にほとんど選択の余地がな かった。」、「感染爆発を緩和するためにとられた措置によって引き起こされる潜在的な経済的損害 を軽減するために，莫大な財政的な投入が行われ た。」という記述から, 政策立案者が事実上管理 オプションを選択できなかった, という難しさが 伝わってくる。

「コミュニケーション」は，前に挙げた $4 つ の$要素すべてと関連し，「効果的なりスクガバナン スのために最も重要である」とされている。た だ，ここで列挙された課題は解決の難易度が高 く，たとえば「パニックや絶望を引き起こさずに 緊急性を伝える方法」「管理戦略の変更が必要と なった場合に信頼を維持する方法」という, 不確実性の高い情報を迅速に，かつ多様な聞き手にわ かりやすく伝えるときに直面するものであった。

本レポートの最後には, COVID-19感染爆発の 最初の数ヶ月間から得られた 10 の教訓がまとめ られた（表1）。
## 表 1 得られた 10 の教訓

## (1)似たリスクには発生源で対処する。
- 人獣共通感染の機会を減らす必要がある。

(2)警告に対処する。

・現在COVID-19に費やされている合計額をみると，事前予測に対する防護措置を軽視することの潜在的なコストの高さが浮き彫りになる。

## (3)重要なシステムのレジリエンスを強化する。

$\cdot$病院収容能力，医療機器サプライチェーンなど，組織の効率性を上げた結果，レジリエンスが不足し，グローバル分断時の脆弱性がある。

(4)科学と政策のつながりを強化する。

・国ごとにCOVID-19の経験に照らして，科学と政策を統合する現在のモデルの有効性を再検討する必要がある。国際的なボトルネックも要評価。

(5)最後の戦争をしてはいけない。

・パンデミックへの準備強化に極端なリソースを集中させたくなるが，次のショックは他の方向から来るだろう。この分野の主要な不備を修正しつつ，他のリスクの警告にも備えなければならない。

## (6)国家の能力を構築する。

・グローバルなシステミック（全体的）リスクへの対処は, 周期的に訪れる緊急対応機能ではなく，通常の政府の継続的な部分と考える必要がある。

## (7)複雑なシステムを理解する。

$\cdot$COVID-19の感染爆発は, 複雑な適応的システムの非線形ダイナミクスを強力に示している。小さな初期の変化（初のヒト感染）から，世界的な景気後退と世界人口の3分の1がある種の隔離下に置かれるまでに影響が及ぶ。

## 8リリクとリスクのトレードオフに注意を払う。

$\cdot$COVID-19のリスク軽減のためどのような措置をとっても予期しない結果が生じるだろう。現在，いちかげちかの決定が迅速かつ不確実な状況で行われているため，トレードオフの影響を見落とす危険性がある。副次的影響の評価，判断，および管理戦略もまた意思決定に組み込むべき。

## (9)テクノロジーの役割を検討する。

$\cdot$ 今回は初の「スマホパンデミック」。プライバシーを守りつつ，スマホはどうやって接触追跡に使えるのか？パンデミックの評価，準備，対応のためのツールとして機械学習を活用するために，さらに何ができるか？

(10信頼を築き，オープンにコミュニケーションをとる。

$\cdot$COVID-19危機はぺースが速く，国民と慎重に対話する時間がないまま，管理戦略を選択し実行することが必要だった。民主主義社会では，信頼が構築されていることが必要。「権力者は国民の信頼を維持しなければならない。そのための方法は，何もゆがめず，平静なふりをしないで，誰も操万うとしないことである。(ジョン・バリー，1918)」

これらの詳細な説明はレポート本文を参照されたいが，「複雑なシステムを理解」し，「リスクのトレードオフに注意を払」うことや「テクノロジーの役割を検討」して情報通信機器をうまく使うことは，まさにCOVID-19への対処から出てきた指摘であろう。

本レポートでは，現在進行形の事象を扱っているだけに，結論めいたことは述べられていない。 しかし, 迅速な意思決定が求められ, ロックダウンとそれがもたらす経済的損害というリスクトレードオフへの対処を迫られる中で向き合ってきた課題，たとえば，残留リスクをどこまで許容するか, 科学と政策をつなげるモデルの再検討の必要性, 国際的なボトルネックを洗い出すことの重要性, などについても指摘されている。リスクへの対処方法を構造的にまとめる事例としても興味深く, 網羅的に列挙された課題からわれわれが学ぶものは多い。

最後に, COVID-19への対処という点からは離れるものの, 翻訳者の感想として, 俯瞰的なリスクランキングの必要性について述べたい。本レポートが公表された2020年 4 月の段階でここまで整理できたのは, 著者Collins氏の視野の広さもさることながら, グローバルリスク報告書の執筆という経験から，過去に起きた感染爆発についても情報収集を行っており，ご自身の相場観が形成されていたことも大きいと推察される。「予め備える」ことは言うほど簡単ではなく, また, 予測は外れることがほとんどである。それを百も承知で述べるが，このようなリスクを俯瞰する取り組みが，日本ではまだ不足しているのではないか。特に複雑なシステムのもとでリスクのトレードオフを考慮すべき時代においては, 平常時に, 様々なリスク事象について（精度は粗くとも）優先順位をつけ，対策オプションなどもわかりやすく説明する訓練が必要だ。これがリスクガバナンスのセンス醇成につながり，災害時に活きるはずだ。

## 付記

「COVID-19: リスクガバナンスの観点」は，日本リスク学会新型コロナウイルス感染症リスク特設サイト（https://www.sra-japan.jp/2019-ncov/group. php?gid=10025）より入手が可能である。

## 謝辞

「COVID-19: リスクガバナンスの観点」翻訳にあたり岸本充生氏より貴重なコメントをいただいた。この場をお借りしてお礼申し上げます。

## 参考文献

Collins, A. (2020) COVID-19: A risk governance perspective, Spotlight on Risk, IRGC. https://www. epfl.ch/research/domains/irgc/spotlight-on-risk/ (Access: 2020, Nov, 18)

Kishimoto, A. (2019) Concepts and frameworks of risk governance, Society for Risk Analysis, Japan (ed.), The encyclopedia of Risk Research, Maruzen Publishing, 132-135. (in Japanese)

岸本充生 (2019) リスクガバナンスの概念と枠組み, 日本リスク研究学会 (編) リスク学事典,丸善出版, 132-135.

Task force on countermeasure review for COVID-19 control, The committee of Society for Risk Analysis, Japan (2020) IRGC: "COVID-19 A risk governance perspective” Japanese translation, https://www.sra-japan.jp/2019-ncov/index.php?mod ule=blog\&eid=10829\&aid=10831 (Access: 2020, Nov, 26) (in Japanese)

日本リスク学会理事会コロナウイルス対策検討チーム (2020) IRGCレポート「COVID-19: リスクガバナンスの観点」日本語版. https://www. sra-japan.jp/2019-ncov/index.php?module=blog\&ei $\mathrm{d}=10829$ \&aid=10831 (Access: 2020 , Nov, 26)

World Economic Forum (WEF) (2020) The Global Risks Report 2020 15th Edition, https://www. weforum.org/reports/the-global-risks-report-2020 (Access: 2020, Nov, 18)