# "Discussion Summary" is not "Minutes"
## 松岡 資明 MATSUOKA Tadaaki

\begin{abstract}
抄録：新型コロナウイルス感染症（COVID-19）の拡大防止に関する国の対応が、公文書管理法に基づき初の「歴史的緊急事態」 に指定された（2020 年 3 月 10 日）。記録の作成・保存が義務づけられたが、医学的見地から政府に助言などを行う感染症対策専門家会議の議事録は作られていなかった。東日本大震災に関連して政府が主催した主要な会議で議事録が作られなかった事態の改善策として 2012 年 6 月、公文書管理ガイドラインを改正したことがそもそもの始まりだ。だが、その後に起きた政権交代、第二次安倍政権による特定秘密保護法制定など様々な政治的要因が作用した結果、発言者や発言内容を具体的に記した議事録ではなく議事概要にとどめる運用が横行することになった。

Abstract: The government's response to the prevention of the spread of the new coronavirus infection (COVID-19) was designated as a "Historic Emergency" for the first time under the Public Records Management Act (March 10, 2020). Although the creation and preservation of records was mandated, the minutes of the Expert Committee on Infectious Disease Control, which advised the government from a medical point of view, were not produced. This revision of the Public Management Act Guidelines was introduced all in June 2012 as a remedy for the failure to keep minutes of major government-sponsored meetings related to the Great East Japan Earthquake. However, the subsequent change of administration and the enactment of the Special Secrets Protection Law by the second Abe administration, among other political factors, led to the widespread use of discussion summaries rather than minutes which specifically should have described the speakers and content of their comments.
\end{abstract}

キーワード : 東日本大震災、公文書管理ガイドライン改正、政権交代、閣議、特定秘密保護法、議事概要

Keywords: Great East Japan Earthquake, revision of the Public Management Act Guidelines, change of administration, cabinet meeting, Special Secrets Protection Law, discussion summary

## 1. はじめに

世界全体で感染者数が累計 3000 万人を超し、死者も 100 万人近く（いずれも 2020 年 9 月 20 日現在）に達した新型コロナウイルス (COVID-19)。日本では感染者約 8 万人・死者 1500 人強 (同) と比較的少なく、今のところ落ち着いているようにみえるが、政府のコロナウイルス対策には、常に不透明さが漂う。どこを目指して政策が展開しているのか、皆目見当のつかない「方向性」のなさ。国民に対する情報開示を頑なに拒む姿勢が䫝える。それを象徵するのが、感染症専門家会議の議事録が作られなかった事実である。

## 2. 議事録問題の発端は東日本大震災 2.1 重要会議で議事録末作成

東日本大震災から 10 か月後の 2012 年 1 月、政府が主宰する大震災関連の 10 の会議で議事録が作られていなかった事実が発覚した。首相が本部長を務める緊急災害対策本部と原子力災害対策本部、防災相が率いる被災者生活支援チームの会議の3 会議では議事概要
も作られていなかった。公文書管理法の施行直前に大地震が起きたとはい宇、事態を重視した民主党政権は岡田克也副総理の主導で調査を進め、第三者機関である公文書管理委員会の議論を経て同年 6 月、公文書管理ガイドラインを改正、「歴史的緊急事態に対応する会議等における記録の作成の確保」が追加となった。

個別の事態が歷史的緊急事態に該当するか否かについては、公文書管理を担当する大臣が閣議等の場で了解を得て判断することとし、会議を（1）政策の決定又は了解を行う会議等 (2) 政策の決定又は了解を行わない会議等、の二つに分けた。前者に該当する会議では「開催日時」、開催場所」「出席者」「議題」「発言者及び発言内容を記録した議事録または議事概要」、「決定又は了解を記録した文書、配布資料」などを作成すべき資料としたが、後者に該当する会議では個別の発言などには及ばないとした。

その後、政権は議事録作成を閣議などにも広げることを構想、岡田氏をトップに政府高官・学識経験者による閣議議事録等作成・公開制度検討チームができ

た。内閣制度が発足した 1885 年（明治 18 年）以来、閣議の議事録は 130 年近く作られてこなかったとされる。閣議は行政権を担う内閣の最高かつ最終の意思決定の場だが、議事録作成に関して憲法上の規程はなく、時の内閣の自主性に任されてきた。

チームによる検討の結果、閣議と閣僚懇談会を対象に議事録、ないし議事概要を作成し、 10 年経過後に公文書館に移管・公開するとの案がまとまった。しかし、その年暮れの総選挙で民主党は敗退、そのままとなった。

## 2.2 政権交代で議事録作成の意味合い変わる

復活した自公政権の一翼を担う公明党の山口那津男代表は 2013 年 10 月 18 日、参議院本会議の代表質問に立った。行政の透明化が必要であり、公文書管理法を改正して閣議、閣僚剆談会の議事録作成を義務付け、 30 年の保存期間を経て国立公文書館に移管した後、一般の利用に供する考えはないか、と安倍首相に質した[1]。

安倍首相は山口氏に応じ、「明治以来、議事録を作成してこなかった我が国の閣議の在り方ともかかわる問題であるため、政府部内で必要な調整、検討を行った上で提出することとしたい」と答弁。翌 2014 年 3 月の参院予算委員会では「改めて政府部内で真摰に検討を重ねた結果、現在の閣議の在り方を前提とすれば、法律改正により三十年後に国立公文書館に移管するよりも現行法の下で速やかに公表することとした方が、閣議に関する透明性の向上や情報公開、国民への説明責任という観点でより望ましいのではないかという結論に至った」[2]として、閣議の議事録を作成、公表することを閣議決定することで対応したいと答弁。そして4月から閣議、閣僚银談会の記録作成、公表を開始した。

閣議の 3 週間後に、議事録をホームページで公表する現在の手法がこうして始まった。代表質問から翌年 4月まで半年の間に、何があったのか。実は山口氏の代表質問には前段があった。前日の 10 月 17 日、公明党は常任役員会で特定秘密保護法案を了承する決定をしていた。国民の「知る権利」や「報道の自由」など取材活動を罰則の例外とする規定の明記などにより主張が受け入れられたと判断したためだ。代表質問から 4 日後の 22 日、特定秘密保護法案は閣議決定され、 11 月 7 日に国会審議入り。1 カ月に満たないうちに成立した。

民主党政権下で公文書管理法改正の案件として検討されたはずの議事録問題が、自公連立政権下になって「特定秘密保護法案の政局で、公文書管理法改正はその法案 (特定秘密保護法案) 成立のための取引材料として利用され、あげくの果てに閣議決定で決着された』[3] と青山英幸は指摘した。閣議の議事録作成を公明党が持ち出したのは、「野党になった民主党が推進していた政策を自民党に飲ませたという結果が欲しかった」[4]のかもしれないが、毎週発表される、わずか2、3ページしかないない「閣議の議事録」を見れば明らかな通り、透明性が高まったとはとても言えない。

## 2.3 公文書管理委員が示した懸念

一方、内閣府は、公文書管理法で設置を規定する公文書管理委員会に対して、2014年 5 月 29 日の第 36 回委員会で行った説明で、「議事の記録」という新たな用語の採用を提示した。公文書管理ガイドラインで 「議事録」、議事概要」など様々に表現される「議事に関する記録」を統一し、「議事の記録」という表現に変えたいとした。「用語の統一といいますか、整理ということで、これまで『議事概要』『議事録』という言葉を使っておりましたが、今回、閣議の方にならって『議事の記録』とさせていただきたいと思っております」と笹川武公文書管理課長は説明した。さり気ない「閣議の方にならって」が曲者だ。

加藤陽子委員 (東大教授) は「閣議・閣僚䬶という、非常に特殊な形式的な会議を例として、その実際の公開された議事録なども想定した上で議論が進みますと、『議事の記録』という言葉に統一しても、余り違和感を覚えないのですけれども、議事録や議事概要という今までの概念から考えたときに、『議事の記録』といったようにトーンダウンさせてしまって大丈夫か、と私は感じる」[5] と指摘した。察するに、閣議という形式的で特殊な会議を例に引き、議事録や議事概要という従来の概念を破棄し、「議事の記録」という新しい概念に「再構成」すると、他の多くの会議もそれに倣って「低きに流れてしまう」のではないかと懸念したのだ。

また三宅弘委員 (并護士) は、(閣議には出席しない)内閣総務官が、記録作成の責任者で閣議にも出席している官房長官や、事務方の官房副長官に話を聞き、「作成補助者」として閣議記録の原案を作成、官房長官ないし副長官による確認を経て内容を確定するとした時、内閣総務官が作成する記録は「個人メモ」に当たるのかと質した。

これに対して、内閣府の箕浦参事官は「はい」と一言答えたのみ。加藤委員の疑問に対する笹川公文書管理課長の説明は「たとえ『議事録』と言おうと『議事概要』と言おうと『会議の記録』と言おうと、6 項目

(開催日時、開催場所、出席者、議題、発言者、発言内容）を盛り込んで、かつ、公文書管理法第一条、第四条の趣旨を踏まえて、後々、意思決定の過程なり、事務事業の実績を跡付け検証できるようなものを作っていただく。そういう意味では決して後退ということではなくて、むしろマストのミニマムというか、厳しいルールといいますか、共通の基準をはっきり設けたという趣旨でございます」というものであった。

公文書管理法第一条は、公文書が健全な民主主義の根幹を支える「国民共有の知的資源」であり、主権者である国民が主体的に利用し得ることを謳う。また第四条は文書作成を規定した条文で、行政機関の意思決定過程を跡付け・検証できるように作成しなければならないとする。

公文書管理委員は容易には疑念を拭えなかった。6 月 26 日開催の第 37 回公文書管理委員会では、三宅委員が「議事録」「議事概要」をひとまとめにして「議事の記録」という表現に変えることの危惧を改めて指摘した。江上節子委員（武蔵大学教授）は「公文書をアーカイブにするということで、閣僚会議というものに国民が後々、どのような観点で検討された上で結論に至ったのかということを知る権利、そしてそれがやはり歴史を建設的なステージに繋げていくことであります。(中略）この公文書管理委員会で十分に『議事の記録』の在り様をフォローアップするということを責務として是非御検討いただきたい。（中略）議論の過程を追えるように作ること、追跡できる『議事の記録』このことが重要な定義を（課長が）今おっしゃったと思いますが、それを是非今日の議事録に明記していただきたい」と発言した。

また御厨貴委員長 (東大名誉教授) は「多分これからの委員会の席上でされていくというふうに私も期待したいと思いますので、今、大臣が言われたこと、それから江上委員が言われたことを含めて、そういうことを我々としては議論したということを今日明記して、次の委員会に送りたい」と言葉を結んだ。御厨委員長、江上委員はこの回限りで退任し、8月 1 日開催の第 38 回公文書管理委員会には二人に代わる新メンバーの姿があった。議題も特定秘密保護法に関するガイドライン改正などに移り、御厨氏、江上氏が期待した、「次の委員会」で議事録に関するフォローアップがなされることはなかった。

## 3. 捻じ曲がる「公文書」管理

## 3.1 情報開示に後ろ向きの政府

議事録という「公文書」がどのような経緯で現状の
ような扱いに至ったかをみてきた。しかし、議事録に限らず、公文書はこれまで、政治的要因に絡んで、負う責務もないツケを支払わされるような仕打ちを幾度となく受けてきた、と言えるのではないか。ある時は政権が何としても成立させたい法案の取引材料にされ、またある時は都合の悪い事情に蓋をするために隠蔽、もしくは改竄されたりしてきた。コロナ対策で言えば、政治は科学とどのように役割分担するかを明確にしなかったため、社会に不安や混乱の夕ネをまき散らす結果を招いた。政治と科学がどのように連携したかが、「藪のなか」に隠され、国民は実態を知り得なかったからだ。「専門家会議は、初期には海外からのウイルス流入を防ぐ水際対策、4月には国民に『8 割の接触制限』を提言する一方、政府は、提言を取り入れることもあれば、 3 月に実施した全国一斉休校のように専門家会議に相談せずに決めたこともあった」[6] という記事は、政府のなかで、専門家会議の位置付けがいかに曖昧であったかを言い表している。

同様のことは 2011 年の東日本大震災の際の原発事故でも起きた。住民に対する避難勧告、土地の除染、農産物の出荷制限など様々な場面で科学の知見をどのように活用するかをめぐって混乱が起きたのである。主要な原因は、政府が情報公開に消極的であったことや情報伝達の悪さにあった。

## 3.2 大事なことは「透明性」

「一般的に、緊急時には情報が混乱し、事態を正確に把握するのは、専門家といえども困難である。したがって、国は事実を伝え、専門家や県・市町村と対応を協議する必要がある。残念ながら、福島第一原発の事故では、様々な情報が混線する中で、国は把握した情報を十分伝えなかったばかりでなく、いきなり対策を発表して被災地に混乱を招き、信頼を失っていった」[7]。

安倍前首相が専門家会議に相談しないで全国一斉休校を実施したり、国民に評判の良くないアべノマスクを配布したりしたことと重なる。信頼の喪失感が安倍氏退陣の一因になったかどうかは知れないが、原発事故の場合は、科学技術振興機構 (JST) が震災の翌年、英米などを参考に科学的助言のあり方を「原則試案」 としてまとめた。そこには「政府は科学的知見を尊重し、科学的助言者は科学的知見が政府の意思決定の唯一の判断根拠ではないことを理解する」「政府は科学的助言者に政治的介入を加えてはならない」「政府は政策形成への信頼感を高めるため、助言のプロセスの透明性を確保する」「政策決定に助言がどう考慮され

たかを説明する」などの文言が並んでいる。しかし、 そうした教訓は継承されなかった。

それにしても、ガイドラインには整合性に欠ける部分がある。専門家会議は政策決定や了解をする会議ではないから、個別の発言までは不要とする。しかし、菅前官房長官（現首相）は専門家会議を、「剆談会等」 であると認めている。ガイドラインの「留意事項」には「審議会等や䬶談会等については、法第 1 条の目的の達成に資するため、当該行政機関における経緯も含めた意思決定に至る過程並びに当該行政機関の事務及び事業の実績を合理的に跡付け、又は検証することができるよう、開催日時、開催場所、出席者、議題、発言者及び発言内容を記載した議事の記録を作成するものとする」とある。平常時には個別発言を記録に残すのに、緊急時は不要ということか。どこかおかしくないか。

## 3.3 「自由・率直な議論ができない」の常套句

また政府は、会議を非公開にしたり、議事概要にとどめたりする理由として、「自由かつ率直な議論が妨げられることがないように」を常套句のように使う。 しかし、専門家会議のメンバーから、発言者の記載がある議事録の作成を求める声があがっていた。6月 24 日に記者会見し、「あたかも専門家会議が政策を決定しているような印象を与えた」との見解を発表したのは、感染症に対する危機感が国民に十分に伝わらず前のめりになったことを反省する姿勢を示すと同時に、政府のなかでの位置づけを明確にする必要を訴えたかったからではないか。しかし、会見の最中に西村康稔経済再生担当相は専門家会議を廃止し、有識者会議と分科会の設置を発表した。 12 人のうち 8 人は専門家会議から分科会に移行したが、組織改編について丁寧な説明はなかった。だが、それにも増して問題なのは、COVID-19に関する多種多様な会議が重層的に設定され、分かりにくくなっていることである。

新型コロナウイルス対策に関連する会議と言っても、内閣官房が事務局を務める会議は、分科会に移行した専門家会議以外に3つある。「新型コロナウイル又感染症対策本部」「連絡会議」「基本的対処方針等諮問委員会」である。「対策本部」は内閣総理大臣を本部長とし、官房長官、厚生労働大臣、新型インフルエンザ対策特別措置法に関する事務を担当する国務大臣が副本部長を務める。本部長、副本部長以外のすべての国務大臣で本部員を構成している。

基本的対処方針等諮問委員会は、全閣僚でつくる新型インフルエンザ等対策閣僚会議の下部組織、新型イ
ンフルエンザ等対策有識者会議に属する下部組織で、感染症研究者、経済学者、法律家、医療関係者など 19 人で構成、専門家会議の副座長を務めた尾身茂氏が会長を務める。3月26日に第 1 回の会議を開催、 13 人が出席し、全国知事会会長、経営者代表、労組代表がオブザーバーとして参加した。議事録も作成されており、「80\%の接触制限」がなぜ必要かを強く主張した委員がいたことも分かる。

しかし、政策決定で最も重要な役割を果たしているとみられる「連絡会議」についてはほとんど情報が明らかになっていない。安倍前首相、菅前官房長官、加藤前厚労相（現官房長官）はじめ関係閣僚が参加してほぼ每日開かれてきた。毎日新聞の報道によると「今年 1 3月の 40 回分の記録を毎日新聞が分析したところ、議事内容の記載は平均で 10 行しかなく、首相ら高官の発言の記載は一切なかった。(中略) 首相らの発言を残さない手法が定着していることが明確になった $]^{[8]}$ 。

公文書の隠蔽、改竄など民主国家の枠を逸脱する行為をためらいもなく実行した安倍政権だが、世界的な脅威 COVID-19 から本当に国民を守れるか否かの瀬戸際で、先頭に立つはずの政治指導者が、自らの口を閉ざしたに等しい。安倍政権を継承し、「国民の期待に応える」と強調する菅新首相が国民に対する情報開示に関し、どのような施策を打ち出すのか、大いに注目したい。

## 4. 終わりに

制度を作り、運用するのは人間である。いくら優れた制度を整えても、それを運用する人間の資質が大きく影響する。その意味で、行政を監視する議会 (立法) の役割に改めて関心を向ける必要がある。

もう一つ重要なのは、技術的側面からの検討だ。なかでも、公文書管理のデジタル化は是が非でも達成する必要がある。2026 年度までに、公文書の原本をデジタルとすることが決まっているうえ、「国家公務員を含めた公務員数は先進国で最低水準にある ${ }^{[9]}$ なかで、記録（公文書）を残すための負担が公務員に大きくのしかかっているからだ。

2012 年に発覚した議事録未作成問題の際の原因分析では、時間や人材が限られるなかでの震災対応業務は多忙を極め、記録作成が物理的に困難だったことに加光、事後作成する場合、作成期限のルールがなく、事後作成した記録の確認体制が欠如していた一などが分かった。しかし今、IT 技術は飛躍的に進歩し、音声認識、人工知能などの技術を使った議事録作成シス

テムも既に数多く実用化されている。積極的にこれらの技術を取り入れていく必要がある。

## 註・参考文献

[1] 山口那津男. 第185回国会参議院本会議. 2013年10月18日. https://kokkai.ndl.go.jp/\#/detail?minId=118515254X0032013101 8\&spkNum=2\&single (参照 2020-09-11).

[2] 安倍晋三. 第186国会参議院予算委員会. 2014年 3 月 4 日.

[3] 青山英幸. 覚書公文書管理法における「行政文書」について.アーカイブズ学研究. 2015, no. 22, p.23-46.
[4] 瀬畑源. 源清流清－瀬畑源ブログー https://h-sebata.blog.ss-blog.jp/ (参照 2020-09-26).

[5] 加藤陽子. 第36回公文書管理委員会議事録. 2014年 5 月29日.

[6] 朝日新聞. 2020年 7 月 2 日.

[7] 城山英明. 福島原発事故と複合リスク・ガバメント.大震災に学ぶ社会科学第 3 巻. p. 123.

[8] 毎日新聞. 2020年9月10日. http://mainichi.jp/articles/20200911/ddm/041/010/119000c (参照 2020-09-26).

[9] 前田健太郎.「小さな政府」と公文書管理. 現代思想. 2018, vol. 46, no. 10, p.62-67.