Entscheidung:
GerichtVerfassungsgerichtshofEntscheidungsdatum07.10.1972GeschäftszahlB197/71Sammlungsnummer6857RechtssatzDer Bebauungsplan einer Gemeinde ist nach der ständigen Rechtsprechung der Gerichtshöfe des öffentlichen Rechtes ein genereller auf der Stufe einer Verordnung stehender Akt der Vollziehung (vgl. z. B. Slg. 2584/1953, 3064/1956, 3569/1957, 4079/1961,  4498/1963, 5794/1968) . Diese Qualifikation kommt dem Plan in seiner Gesamtheit zu, also sowohl den zeichnerisch dargestellten Teilen, als auch den in Worten gefaßten Teilen. Auch eine Abänderung des Planes ist eine als Verordnung zu qualifizierende Norm  (vgl. z. B. Slg. 4254/1962, 5607/1967, 5794/1968) . Ein solcher Bebauungsplan, dessen Wesen in der planmäßigen und vorausschauenden Gestaltung eines bestimmten Gebietes in bezug auf seine Bebauung besteht (vgl. Slg. 2674/1954) , ist eine Angelegenheit  der örtlichen Baupolizei bzw. der örtlichen Raumplanung i. S. des {Bundes-Verfassungsgesetz Art 118, Art. 118 Abs. 3 Z 9 B-VG} und daher von der Gemeinde im eigenen Wirkungsbereich zu erlassen.Der Bebauungsplan einer Gemeinde ist nach der ständigen Rechtsprechung der Gerichtshöfe des öffentlichen Rechtes ein genereller auf der Stufe einer Verordnung stehender Akt der Vollziehung vergleiche z. B. Slg. 2584/1953, 3064/1956, 3569/1957, 4079/1961,  4498/1963, 5794/1968) . Diese Qualifikation kommt dem Plan in seiner Gesamtheit zu, also sowohl den zeichnerisch dargestellten Teilen, als auch den in Worten gefaßten Teilen. Auch eine Abänderung des Planes ist eine als Verordnung zu qualifizierende Norm  vergleiche z. B. Slg. 4254/1962, 5607/1967, 5794/1968) . Ein solcher Bebauungsplan, dessen Wesen in der planmäßigen und vorausschauenden Gestaltung eines bestimmten Gebietes in bezug auf seine Bebauung besteht vergleiche Slg. 2674/1954) , ist eine Angelegenheit  der örtlichen Baupolizei bzw. der örtlichen Raumplanung i. Sitzung des {Bundes-Verfassungsgesetz Artikel 118,, Artikel 118, Absatz 3, Ziffer 9, B-VG} und daher von der Gemeinde im eigenen Wirkungsbereich zu erlassen.Der VfGH hat mit Erk. Slg. 4498/1963 einem Antrag der Tiroler Landesregierung folgend die in dem Bebauungsplan der Gemeinde Telfs enthaltenen Worte : "Für nicht als Baugebiet ausgewiesene Gemeindeflächen besteht Bauverbot" nicht als gesetzwidrig  aufgehoben. Der VfGH war der Auffassung, daß sich aus der in § 7 der Tir. Landesbauordnung enthaltenen Ermächtigung an die Gemeinden, Verbauungspläne zu erlassen, auch ergebe, daß es zulässig sei, in diesen Verbauungsplänen auch Bauverbote vorzusehen,  weil es dem Begriff eines Verbauungsplanes innewohne, die Verbauung auch durch Erlassung von für eine planmäßige Verbauung notwendigen Bauverboten zu regeln. Der VfGH führte aus, daß derartige Verbauungspläne auch Bauverbote für Gemeindeflächen außerhalb  des eigentlichen Verbauungsgebietes enthalten könnten. Der VfGH sieht sich nicht veranlaßt, von dieser Rechtsauffassung im vorliegenden Fall abzugehen.Der VfGH hat mit Erk. Slg. 4498/1963 einem Antrag der Tiroler Landesregierung folgend die in dem Bebauungsplan der Gemeinde Telfs enthaltenen Worte : "Für nicht als Baugebiet ausgewiesene Gemeindeflächen besteht Bauverbot" nicht als gesetzwidrig  aufgehoben. Der VfGH war der Auffassung, daß sich aus der in Paragraph 7, der Tir. Landesbauordnung enthaltenen Ermächtigung an die Gemeinden, Verbauungspläne zu erlassen, auch ergebe, daß es zulässig sei, in diesen Verbauungsplänen auch Bauverbote vorzusehen,  weil es dem Begriff eines Verbauungsplanes innewohne, die Verbauung auch durch Erlassung von für eine planmäßige Verbauung notwendigen Bauverboten zu regeln. Der VfGH führte aus, daß derartige Verbauungspläne auch Bauverbote für Gemeindeflächen außerhalb  des eigentlichen Verbauungsgebietes enthalten könnten. Der VfGH sieht sich nicht veranlaßt, von dieser Rechtsauffassung im vorliegenden Fall abzugehen.Der Beschluß des Gemeinderates der Gemeinde Natters vom 13. November 1970 bezieht sich auf die landwirtschaftliche und forstwirtschaftliche Nutzfläche außerhalb des als Bauland ausgewiesenen Teiles des Gemeindegebietes, für die schon auf Grund des  Beschlusses vom 10. Juli 1953 grundsätzlich ein Bauverbot für Bauten aller Art besteht. Mit dem genannten Beschluß vom 13. November 1970 wurde an die Stelle der generellen Ausnehmung bestimmter landwirtschaftlicher und forstwirtschaftlicher  Betriebsbauten aus dem ansonsten bestehenden generellen Bauverbot die Bestimmung gesetzt, daß alle Bauführungen (also welcher Art immer) einer von Fall zu Fall individuell erteilten Ausnahmegenehmigung bedürfen. Damit wird aber nicht die Zulässigkeit von  Bauführungen an die Erlassung einer den Bebauungsplan abändernden, mit diesem auf gleicher Rechtsstufe stehenden Verordnung, sondern an die Erlassung eines individuellen Verwaltungsaktes, nämlich eines Bescheides, geknüpft. Für eine Regelung, die  individuelle Ausnahmen von einer generellen Norm vorsieht, bedarf es jedoch einer gesetzlichen Grundlage. Der Beschluß des Gemeinderates der Gemeinde Natters vom 13. November 1970 vermag sich nicht auf eine gesetzliche Grundlage zu stützen; insbesondere  ist eine solche nicht im § 7 Tiroler Landesbauordnung gegeben. Es trifft also zu - wie der angefochtene Bescheid ausführt -, daß die Abänderung der Legende zum Verbauungsplan der Gemeinde Natters durch die einschlägigen Vorschriften der Tir. LandesBauO  nicht gedeckt war.Der Beschluß des Gemeinderates der Gemeinde Natters vom 13. November 1970 bezieht sich auf die landwirtschaftliche und forstwirtschaftliche Nutzfläche außerhalb des als Bauland ausgewiesenen Teiles des Gemeindegebietes, für die schon auf Grund des  Beschlusses vom 10. Juli 1953 grundsätzlich ein Bauverbot für Bauten aller Art besteht. Mit dem genannten Beschluß vom 13. November 1970 wurde an die Stelle der generellen Ausnehmung bestimmter landwirtschaftlicher und forstwirtschaftlicher  Betriebsbauten aus dem ansonsten bestehenden generellen Bauverbot die Bestimmung gesetzt, daß alle Bauführungen (also welcher Art immer) einer von Fall zu Fall individuell erteilten Ausnahmegenehmigung bedürfen. Damit wird aber nicht die Zulässigkeit von  Bauführungen an die Erlassung einer den Bebauungsplan abändernden, mit diesem auf gleicher Rechtsstufe stehenden Verordnung, sondern an die Erlassung eines individuellen Verwaltungsaktes, nämlich eines Bescheides, geknüpft. Für eine Regelung, die  individuelle Ausnahmen von einer generellen Norm vorsieht, bedarf es jedoch einer gesetzlichen Grundlage. Der Beschluß des Gemeinderates der Gemeinde Natters vom 13. November 1970 vermag sich nicht auf eine gesetzliche Grundlage zu stützen; insbesondere  ist eine solche nicht im Paragraph 7, Tiroler Landesbauordnung gegeben. Es trifft also zu - wie der angefochtene Bescheid ausführt -, daß die Abänderung der Legende zum Verbauungsplan der Gemeinde Natters durch die einschlägigen Vorschriften der Tir. LandesBauO  nicht gedeckt war.Ein Verbauungsplan, dessen Wesen in der planmäßigen und vorausschauenden Gestaltung eines bestimmten Gebietes in bezug auf seine Bebauung besteht (vgl. Slg. 2674/1954) , ist eine Angelegenheit der örtlichen Baupolizei bzw. der örtlichen Raumplanung i. S.  des {Bundes-Verfassungsgesetz Art 118, Art. 118 Abs. 3 Z 9 B-VG} und daher von der Gemeinde im eigenen Wirkungsbereich zu erlassen. Mit dem rechtlichen Charakter der für einen solchen Verbauungsplan vorgesehenen Genehmigung seitens der Aufsichtsbehörde hat sich der VfGH schon wiederholt  befaßt. Der VfGH hat die Auffassung vertreten, die Genehmigung sei ein unselbständiger Teilakt in dem Verwaltungsgeschehen, das die Erlassung des Bebauungsplanes zum Gegenstand hat; sie sei ein interner Verwaltungsakt, der eine Voraussetzung für die  Rechtswirksamkeit des Bebauungsplanes bildet, also ein Verwaltungsakt im Rahmen des Verfahrens zur Erlassung einer Verordnung; solche Genehmigungsakte seien keine individuellen, an eine außerhalb der behördlichen Sphäre stehende Person gerichteten  normativen Verwaltungsakte und somit keine vor dem VfGH bekämpfbaren Bescheide (vgl. z. B. Slg. 3788/1960, 5607/1967) . In diesen Feststellungen ist jedoch keine Aussage darüber enthalten, in welcher rechtlichen Qualifikation sich der  aufsichtsbehördliche Genehmigungsakt gegenüber der den Bebauungsplan erlassenden Gemeinde darstellt. Die verfassungsrechtliche Grundlage für eine solche Genehmigung findet sich in Art. 119 a Abs. 8 B-VG, der bestimmt, daß die zur Regelung des  Aufsichtsrechtes zuständige Gesetzgebung einzelne von der Gemeinde im eigenen Wirkungsbereich zu treffende Maßnahmen, durch die auch überörtliche Interessen in besonderem Maß berührt werden, insbesondere solche von besonderer finanzieller Bedeutung, an  eine Genehmigung der Aufsichtsbehörde gebunden werden können. Die im Erk. Slg. 6510/1971 enthaltene Aussage, daß ein Flächenwidmungsplan als Ganzheit überörtliche Interessen in besonderem Maß berührt, gilt auch für einen Bebauungsplan. Der  Genehmigungsakt selbst stellt seinem Wesen nach keine Verordnung dar. Es hat auch der Verfassungsgesetzgeber nicht derartiges normiert; er hat lediglich für die Aufhebung einer gesetzwidrigen Verordnung einer Gemeinde die Rechtsfigur der Verordnung  vorgesehen (Art. 119 a Abs. 6 B-VG) und diesbezüglich der Gemeinde den Rechtsschutz in Form eines Antragsrechtes im Verordnungsprüfungsverfahren nach {Bundes-Verfassungsgesetz Art 139, Art. 139 Abs. 1 letzter Satzteil B-VG} gewährt. In allen anderen Fällen ist der Gemeinde der Rechtsschutz  gegenüber der Aufsichtsbehörde gemäß Art. 119 a Abs. 9 B-VG dadurch gewährt, daß die Gemeinde im aufsichtsbehördlichen Verfahren Parteistellung hat und berechtigt ist, gegen die Aufsichtsbehörde vor dem VwGH (Art. 131 und 132 B-VG) sowie vor dem VfGH  ({Bundes-Verfassungsgesetz Art 144, Art. 144 B-VG}) Beschwerde zu führen. Der in dieser Regelung enthaltene Hinweis auf die Art. 131, 132 und 144 B-VG erweist, daß der Verfassungsgesetzgeber die Regelung auf individuelle aufsichtsbehördliche Verwaltungsakte bezieht; würde nun der  Genehmigungsakt hinsichtlich einer von der Gemeinde erlassenen Verordnung der Gemeinde gegenüber nicht als ein solcher individueller Verwaltungsakt in Erscheinung treten, dann wäre der Gemeinde gegenüber einem solchen Akt jeder Rechtsschutz genommen.  Nichts zwingt zu einer solchen Auslegung der Bestimmungen des Art. 119 a B-VG. Wohl aber sprechen die dargelegten Gründe dafür, in dem Genehmigungsakt der Aufsichtsbehörde gegenüber der Gemeinde einen Bescheid zu sehen, der von dieser auch bekämpft  werden kann.Ein Verbauungsplan, dessen Wesen in der planmäßigen und vorausschauenden Gestaltung eines bestimmten Gebietes in bezug auf seine Bebauung besteht vergleiche Slg. 2674/1954) , ist eine Angelegenheit der örtlichen Baupolizei bzw. der örtlichen Raumplanung i. Sitzung  des {Bundes-Verfassungsgesetz Artikel 118,, Artikel 118, Absatz 3, Ziffer 9, B-VG} und daher von der Gemeinde im eigenen Wirkungsbereich zu erlassen. Mit dem rechtlichen Charakter der für einen solchen Verbauungsplan vorgesehenen Genehmigung seitens der Aufsichtsbehörde hat sich der VfGH schon wiederholt  befaßt. Der VfGH hat die Auffassung vertreten, die Genehmigung sei ein unselbständiger Teilakt in dem Verwaltungsgeschehen, das die Erlassung des Bebauungsplanes zum Gegenstand hat; sie sei ein interner Verwaltungsakt, der eine Voraussetzung für die  Rechtswirksamkeit des Bebauungsplanes bildet, also ein Verwaltungsakt im Rahmen des Verfahrens zur Erlassung einer Verordnung; solche Genehmigungsakte seien keine individuellen, an eine außerhalb der behördlichen Sphäre stehende Person gerichteten  normativen Verwaltungsakte und somit keine vor dem VfGH bekämpfbaren Bescheide vergleiche z. B. Slg. 3788/1960, 5607/1967) . In diesen Feststellungen ist jedoch keine Aussage darüber enthalten, in welcher rechtlichen Qualifikation sich der  aufsichtsbehördliche Genehmigungsakt gegenüber der den Bebauungsplan erlassenden Gemeinde darstellt. Die verfassungsrechtliche Grundlage für eine solche Genehmigung findet sich in Artikel 119, a Absatz 8, B-VG, der bestimmt, daß die zur Regelung des  Aufsichtsrechtes zuständige Gesetzgebung einzelne von der Gemeinde im eigenen Wirkungsbereich zu treffende Maßnahmen, durch die auch überörtliche Interessen in besonderem Maß berührt werden, insbesondere solche von besonderer finanzieller Bedeutung, an  eine Genehmigung der Aufsichtsbehörde gebunden werden können. Die im Erk. Slg. 6510/1971 enthaltene Aussage, daß ein Flächenwidmungsplan als Ganzheit überörtliche Interessen in besonderem Maß berührt, gilt auch für einen Bebauungsplan. Der  Genehmigungsakt selbst stellt seinem Wesen nach keine Verordnung dar. Es hat auch der Verfassungsgesetzgeber nicht derartiges normiert; er hat lediglich für die Aufhebung einer gesetzwidrigen Verordnung einer Gemeinde die Rechtsfigur der Verordnung  vorgesehen (Artikel 119, a Absatz 6, B-VG) und diesbezüglich der Gemeinde den Rechtsschutz in Form eines Antragsrechtes im Verordnungsprüfungsverfahren nach {Bundes-Verfassungsgesetz Artikel 139,, Artikel 139, Absatz eins, letzter Satzteil B-VG} gewährt. In allen anderen Fällen ist der Gemeinde der Rechtsschutz  gegenüber der Aufsichtsbehörde gemäß Artikel 119, a Absatz 9, B-VG dadurch gewährt, daß die Gemeinde im aufsichtsbehördlichen Verfahren Parteistellung hat und berechtigt ist, gegen die Aufsichtsbehörde vor dem VwGH (Artikel 131 und 132 B-VG) sowie vor dem VfGH  ({Bundes-Verfassungsgesetz Artikel 144,, Artikel 144, B-VG}) Beschwerde zu führen. Der in dieser Regelung enthaltene Hinweis auf die Artikel 131,, 132 und 144 B-VG erweist, daß der Verfassungsgesetzgeber die Regelung auf individuelle aufsichtsbehördliche Verwaltungsakte bezieht; würde nun der  Genehmigungsakt hinsichtlich einer von der Gemeinde erlassenen Verordnung der Gemeinde gegenüber nicht als ein solcher individueller Verwaltungsakt in Erscheinung treten, dann wäre der Gemeinde gegenüber einem solchen Akt jeder Rechtsschutz genommen.  Nichts zwingt zu einer solchen Auslegung der Bestimmungen des Artikel 119, a B-VG. Wohl aber sprechen die dargelegten Gründe dafür, in dem Genehmigungsakt der Aufsichtsbehörde gegenüber der Gemeinde einen Bescheid zu sehen, der von dieser auch bekämpft  werden kann.Wird ein aufsichtsbehördlicher Bescheid, mit dem die Genehmigung einer von der Gemeinde im eigenen Wirkungsbereich getroffenen Maßnahme versagt wird, ohne gesetzliche Grundlage oder auf Grund eines verfassungswidrigen Gesetzes oder einer gesetzwidrigen  Verordnung oder wird er gesetzwidrigerweise erlassen, dann wird dadurch das Recht der Gemeinde auf Selbstverwaltung (Art. 116 Abs. 1, {Bundes-Verfassungsgesetz Art 118, Art. 118 Abs. 4 B-VG}) verletzt. Da dieses Recht nicht unter einem Gesetzesvorbehalt gewährleistet ist, wird es schon  durch jede gesetzwidrige Beschränkung und nicht bloß durch eine einer Gesetzlosigkeit gleichkommende denkunmögliche Anwendung eines Gesetzes verletzt (vgl. Slg. 6510/1961) .Wird ein aufsichtsbehördlicher Bescheid, mit dem die Genehmigung einer von der Gemeinde im eigenen Wirkungsbereich getroffenen Maßnahme versagt wird, ohne gesetzliche Grundlage oder auf Grund eines verfassungswidrigen Gesetzes oder einer gesetzwidrigen  Verordnung oder wird er gesetzwidrigerweise erlassen, dann wird dadurch das Recht der Gemeinde auf Selbstverwaltung (Artikel 116, Absatz eins,, {Bundes-Verfassungsgesetz Artikel 118,, Artikel 118, Absatz 4, B-VG}) verletzt. Da dieses Recht nicht unter einem Gesetzesvorbehalt gewährleistet ist, wird es schon  durch jede gesetzwidrige Beschränkung und nicht bloß durch eine einer Gesetzlosigkeit gleichkommende denkunmögliche Anwendung eines Gesetzes verletzt vergleiche Slg. 6510/1961) .Für eine Regelung, die individuelle Ausnahmen von einer generellen Norm (Bebauungsplan) vorsieht, bedarf es einer gesetzlichen Grundlage. Ein Bescheid, mit dem eine aufsichtsbehördliche Genehmigung des Bebauungsplanes aus diesem Grund versagt wird,  enthält keine gesetzwidrige Beschränkung des Rechtes der Gemeinde auf Selbstverwaltung.European Case Law IdentifierECLI:AT:VFGH:1972:B197.1972

Relevante Rechtsvorschrift:
Artikel 118.
Gemeinden zu bestehen hat, und ein Verbandsobmann vorzusehen sind. Für Gemeindeverbände, die durch
Vereinbarung gebildet worden sind, sind weiters Bestimmungen über den Beitritt und Austritt von Gemeinden
sowie über die Auflösung des Gemeindeverbandes zu treffen.
(5) Die Zuständigkeit zur Regelung der von den Gemeindeverbänden zu besorgenden Angelegenheiten
bestimmt sich nach den allgemeinen Vorschriften dieses Bundesverfassungsgesetzes.
(6) Ein  Zusammenschluss  von  Gemeinden  verschiedener  Länder  zu  Gemeindeverbänden  ist  nach
Maßgabe einer Vereinbarung zwischen den betreffenden Ländern gemäß Art. 15a zulässig, in die insbesondere
Regelungen über die Genehmigung der Bildung der Gemeindeverbände und die Wahrnehmung der Aufsicht
aufzunehmen sind.
Artikel 116b. Gemeinden  eines  Landes  können  untereinander  Vereinbarungen  über  ihren  jeweiligen
Wirkungsbereich  abschließen,  wenn  die  Landesgesetzgebung  dies  vorsieht.  Die  Landesgesetzgebung  hat
dabei auch Regelungen über die Kundmachung derartiger Vereinbarungen sowie über die Entscheidung von
Meinungsverschiedenheiten zu treffen. Für Vereinbarungen von Gemeinden verschiedener Länder gilt Art. 116a
Abs. 6 sinngemäß.