Entscheidung:
GerichtVerfassungsgerichtshofEntscheidungsdatum05.03.1988GeschäftszahlB890/86Sammlungsnummer11633LeitsatzVersagung der Genehmigung des örtlichen Raumordnungsprogrammes - Beschwerdelegitimation der Gemeinde gegeben; keine Verneinung des Selbstverwaltungsrechtes; Zulässigkeit der Beschwerde gegen aufsichtsbehördlichen Bescheid wegen Anwendung einer rechtswidrigen generellen NormNÖ RaumordnungsG 1976 §1 Abs1, §14 Abs2 Z8;Raumordnungsprogramm für die Planungszone Unteres Ennstal, V der NÖ LReg LGBl. 8000/35-0; örtliches Raumordnungsprogramm Ennsdorf, V des Gemeinderates vom 3. September 1981; überörtliches Raumordnungsprogramm; finale Determinierung der Plannungsziele - besondere Bedeutung der Vorschriften über Erarbeitung der Entscheidungsgrundlagen; hinreichende gesetzliche Determinanten für (verbindliche) Festlegung von Siedlungsgrenzen in von Schadstoff- und Lärmemissionen besonders betroffenen Gebeiten; hinlängliche Begründung des überörtlichen Interesses an der Festlegung von Baulandgrenzen - keine der Gemeinde zur Besorgung im eigenen Wirkungsbereich vorbehaltene Maßnahme; keine Gesetzwidrigkeit des Verordnungserlassungsverfahrens; keine Verletzung des Selbstverwaltungsrechtes; keine Rechtsverletzung wegen Anwendung einer rechtswidrigen generellen NormRaumordnungsprogramm für die Planungszone Unteres Ennstal, römisch fünf der NÖ LReg LGBl. 8000/35-0; örtliches Raumordnungsprogramm Ennsdorf, römisch fünf des Gemeinderates vom 3. September 1981; überörtliches Raumordnungsprogramm; finale Determinierung der Plannungsziele - besondere Bedeutung der Vorschriften über Erarbeitung der Entscheidungsgrundlagen; hinreichende gesetzliche Determinanten für (verbindliche) Festlegung von Siedlungsgrenzen in von Schadstoff- und Lärmemissionen besonders betroffenen Gebeiten; hinlängliche Begründung des überörtlichen Interesses an der Festlegung von Baulandgrenzen - keine der Gemeinde zur Besorgung im eigenen Wirkungsbereich vorbehaltene Maßnahme; keine Gesetzwidrigkeit des Verordnungserlassungsverfahrens; keine Verletzung des Selbstverwaltungsrechtes; keine Rechtsverletzung wegen Anwendung einer rechtswidrigen generellen NormRechtssatzDie Gemeinde Ennsdorf macht in ihrer Beschwerde gegen den Bescheid der Nö. Landesregierung über die Versagung der Genehmigung des örtlichen Raumordnungsprogrammes die Verletzung ihres Rechtes auf Selbstverwaltung gemäß Art116 Abs1 iVm Art118 Abs4, 119 a Abs9 und 144 B-VG geltend. Da es sich bei der Genehmigungsversagung um einen letztinstanzlichen aufsichtsbehördlichen Bescheid handelt, ist die Gemeinde gemäß Art119 a Abs9 B-VG legitimiert, vor dem Verfassungsgerichtshof gemäß Art144 B-VG Beschwerde wegen Verletzung des verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechtes auf Selbstverwaltung zu führen. Die Beschwerde ist daher zulässig.Die Gemeinde Ennsdorf macht in ihrer Beschwerde gegen den Bescheid der Nö. Landesregierung über die Versagung der Genehmigung des örtlichen Raumordnungsprogrammes die Verletzung ihres Rechtes auf Selbstverwaltung gemäß Art116 Abs1 in Verbindung mit Art118 Abs4, 119 a Abs9 und 144 B-VG geltend. Da es sich bei der Genehmigungsversagung um einen letztinstanzlichen aufsichtsbehördlichen Bescheid handelt, ist die Gemeinde gemäß Art119 a Abs9 B-VG legitimiert, vor dem Verfassungsgerichtshof gemäß Art144 B-VG Beschwerde wegen Verletzung des verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechtes auf Selbstverwaltung zu führen. Die Beschwerde ist daher zulässig.Nach der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes (vgl. zB VfSlg. 7459/1974, 7568/1975, 7972/1976, 8150/1977, 9156/1981, 9943/1984, 10635/1985) liegt eine Verletzung des der Gemeinde verfassungsgesetzlich gewährleisteten Selbstverwaltungsrechtes nur dann und insoweit vor, als eine staatliche Behörde eine Maßnahme trifft, mit der das Recht der Gemeinde auf Besorgung einer bestimmten Angelegenheit im eigenen Wirkungsbereich schlechthin verneint wird. In Abkehr von der noch in VfSlg. 6857/1972 vertretenen Auffassung ist der Verfassungsgerichtshof seit VfSlg. 7459/1974 der Meinung, daß mit Rücksicht auf die verfassungsrechtliche Einschränkung des Selbstverwaltungsrechts der Gemeinde durch das dem Bund und dem Land zustehende Aufsichtsrecht (Art118 Abs4 B-VG) eine lediglich gesetzwidrige Ausübung des Aufsichtsrechtes noch keine Verletzung des verfassungsgesetzlich gewährleisteten Selbstverwaltungsrechtes bedeutet, zumal die Gemeinde gemäß Art119 a Abs9 B-VG die Möglichkeit besitzt, eine derartige Rechtswidrigkeit des aufsichtsbehördlichen Bescheides vor dem Verwaltungsgerichtshof gemäß Art131 B-VG geltend zu machen.Nach der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes vergleiche zB VfSlg. 7459/1974, 7568/1975, 7972/1976, 8150/1977, 9156/1981, 9943/1984, 10635/1985) liegt eine Verletzung des der Gemeinde verfassungsgesetzlich gewährleisteten Selbstverwaltungsrechtes nur dann und insoweit vor, als eine staatliche Behörde eine Maßnahme trifft, mit der das Recht der Gemeinde auf Besorgung einer bestimmten Angelegenheit im eigenen Wirkungsbereich schlechthin verneint wird. In Abkehr von der noch in VfSlg. 6857/1972 vertretenen Auffassung ist der Verfassungsgerichtshof seit VfSlg. 7459/1974 der Meinung, daß mit Rücksicht auf die verfassungsrechtliche Einschränkung des Selbstverwaltungsrechts der Gemeinde durch das dem Bund und dem Land zustehende Aufsichtsrecht (Art118 Abs4 B-VG) eine lediglich gesetzwidrige Ausübung des Aufsichtsrechtes noch keine Verletzung des verfassungsgesetzlich gewährleisteten Selbstverwaltungsrechtes bedeutet, zumal die Gemeinde gemäß Art119 a Abs9 B-VG die Möglichkeit besitzt, eine derartige Rechtswidrigkeit des aufsichtsbehördlichen Bescheides vor dem Verwaltungsgerichtshof gemäß Art131 B-VG geltend zu machen.Keine Verletzung im Selbstverwaltungsrecht.Die Versagung der Genehmigung des örtlichen Raumordnungsprogrammes würde das verfassungsgesetzlich gewährleistete Recht auf Selbstverwaltung nur dann verletzen, wenn der belangten Behörde der Vorwurf der Verneinung des Selbstverwaltungsrechtes gemacht werden müßte (VfSlg. 9156/1981). Dies ist jedoch nicht der Fall. Durch den angefochtenen Bescheid wird das Recht der Gemeinde Ennsdorf, ein örtliches Raumordnungsprogramm im eigenen Wirkungsbereich im Rahmen des Nö. ROG 1976 und der dazu ergangenen Verordnungen des Landes zu erlassen, nicht verneint. Daß sich die Gemeinde bei Ausübung ihres die Wahrnehmung des eigenen Wirkungsbereiches umfassenden Rechtes auf Selbstverwaltung an den "Rahmen der Gesetze und Verordnungen des Bundes und des Landes" zu halten hat, ergibt sich aus Art118 Abs4 B-VG. Auch das zonale Raumordnungsprogramm bildet eine Verordnung des Landes. Die Gemeinde Ennsdorf darf daher die ihr im eigenen Wirkungsbereich gewährleistete "örtliche Raumplanung" (Art118 Abs3 Z9 B-VG) nur im Rahmen des zonalen Raumordnungsprogrammes ausüben.Die Frage der richtigen Anwendung des Nö. RaumordnungsG 1976 und des zonalen Raumordnungsprogrammes bei Erlassung des Bescheides, mit dem die Genehmigung für das örtliche Raumordnungsprogramm verweigert wurde, ebenso wie die Frage der rechtzeitigen Erlassung dieses Bescheides hat ausschließlich der Verwaltungsgerichtshof gemäß Art131 und 132 B-VG zu prüfen. Weder die Verzögerung noch die Verweigerung der Genehmigung des örtlichen Raumordnungsprogrammes durch die Nö. Landesregierung wegen Widerspruchs zu Gesetzen und Verordnungen des Landes (VfSlg. 9533/1982, 10399/1985) verletzen das verfassungsgesetzlich gewährleistete Recht der Gemeinde Ennsdorf auf Selbstverwaltung an sich.Der in Art119 a Abs9 B-VG enthaltene Verweis auf Art144 B-VG macht deutlich, daß der Verfassungsgerichtshof aufgrund einer Beschwerde einer durch einen aufsichtsbehördlichen Bescheid betroffenen Gemeinde auch zu prüfen hat, ob die Gemeinde durch den Bescheid wegen Anwendung einer gesetzwidrigen Verordnung in ihren Rechten verletzt wurde. Anders als beim Antrag einer Gemeinde auf Überprüfung einer Verordnung gemäß Art139 Abs1 letzter Satz B-VG, dessen Unzulässigkeit mangels Eingriffs der Verordnung in das verfassungsgesetzlich gewährleistete Recht der Gemeinde auf Selbstverwaltung der Verfassungsgerichtshof angenommen hat (VfSlg. 9533/1982 und 10399/1985), geht der Verfassungsgerichtshof sohin davon aus, daß mit Rücksicht auf die den Gemeindeen in Art119a Abs9 B-VG ausdrücklich eingeräumte Beschwerdebefugnis nach Art144 B-VG auch die Beschwerde gegen einen aufsichtsbehördlichen Bescheid wegen Anwendung einer rechtswidrigen generellen Norm zulässig ist.Keine Bedenken gegen die normative Wirkung des §5 Abs8 letzter Satz des zonalen Raumordnungsprogramms, Nö. LGBl 8000/35-0.Der Verfassungsgerichtshof stimmt der Nö. Landesregierung darin zu, daß es sich jedenfalls bei dem hier fraglichen Verbot des §5 Abs8 letzter Satz des zonalen Raumordnungsprogrammes, wonach über die Siedlungsgrenzen gemäß §3 Abs8 hinaus "Flächen als Bauland nicht ausgewiesen werden (dürfen)", um keine bloßen Empfehlungen handelt. Schon die imperative Formulierung beweist, daß der Verordnungsgeber mit der Norm des §5 Abs8 letzter Satz des zonalen Raumordnungsprogrammes die Gemeinden verpflichten wollte, in ihren Flächenwidmungsplanungen über die im zonalen Raumordnungsprogramm festgelegten Siedlungsgrenzen hinaus keine Flächen als Bauland auszuweisen.An der Rechtsverbindlichkeit dieser Anordnung den betroffenen Gemeinden gegenüber vermag auch §4 Abs2 des zonalen Raumordnungsprogrammes nichts zu ändern. Zwar gelten danach Bestimmungen des zonalen Raumordnungsprogrammes lediglich "als Empfehlungen für die davon betroffenen Gemeindeen", insoweit sie Angelegenheiten des eigenen Wirkungsbereichs der Gemeinden betreffen. Doch würde eine derartige salvatorische Klausel gegen das verfassungsrechtliche Bestimmtheitsgebot verstoßen und damit auch in verfassungswidriger Weise die Rechtsschutzfunktion des Verfassungsgerichtshofes nach Art139 B-VG praktisch beeinträchtigen, sofern sie nicht nur dahin verstanden wird, daß die Deutung einer Bestimmung des zonalen Raumordnungsprogrammes als bloße Empfehlung lediglich dann geboten ist, wenn diese Deutung im Hinblick auf die Formulierung der Bestimmung zulässig erscheint (vgl. etwa die in §5 Abs1, 6 und 9 des zonalen Raumordnungsprogrammes vorgesehenen planerischen Maßnahmen der Gemeinden, die bloß ergriffen werden "sollen").An der Rechtsverbindlichkeit dieser Anordnung den betroffenen Gemeinden gegenüber vermag auch §4 Abs2 des zonalen Raumordnungsprogrammes nichts zu ändern. Zwar gelten danach Bestimmungen des zonalen Raumordnungsprogrammes lediglich "als Empfehlungen für die davon betroffenen Gemeindeen", insoweit sie Angelegenheiten des eigenen Wirkungsbereichs der Gemeinden betreffen. Doch würde eine derartige salvatorische Klausel gegen das verfassungsrechtliche Bestimmtheitsgebot verstoßen und damit auch in verfassungswidriger Weise die Rechtsschutzfunktion des Verfassungsgerichtshofes nach Art139 B-VG praktisch beeinträchtigen, sofern sie nicht nur dahin verstanden wird, daß die Deutung einer Bestimmung des zonalen Raumordnungsprogrammes als bloße Empfehlung lediglich dann geboten ist, wenn diese Deutung im Hinblick auf die Formulierung der Bestimmung zulässig erscheint vergleiche etwa die in §5 Abs1, 6 und 9 des zonalen Raumordnungsprogrammes vorgesehenen planerischen Maßnahmen der Gemeinden, die bloß ergriffen werden "sollen").Keine Bedenken gegen die rechtliche Deckung der in der Anlage 2 zum zonalen Raumordnungsprogramm, Nö. LGBl 8000/35-0, planerisch eindeutig erfolgten Festlegung von Siedlungsgrenzen iSd Art18 Abs2 B-VG.Das zonale Raumordnungsprogramm legt Ziele der Siedlungsentwicklung für die Planungszone "Untere Enns" fest (§3 Abs8) und verpflichtet die Gemeinde Ennsdorf als Maßnahme, über festgelegte Siedlungsgrenzen hinaus keine Flächen als Bauland zu widmen (§5 Abs8). Der Verfassungsgerichtshof hat bereits in VfSlg. 8280/1978 für die iSd Art18 Abs2 B-VG hinreichende gesetzliche Determinierung von Flächenwidmungsplänen festgestellt, daß bei "sogenannten Raumordnungsplänen, denen Verordnungscharakter zukommt", der "normative Inhalt weitgehend durch das Wesen eines solchen Planes vorherbestimmt" ist. Ebenso wie es für Flächenwidmungspläne nicht möglich ist, "schon auf der Gesetzesstufe im einzelnen festzulegen, für welche Gebiete die gesetzlich vorgesehenen Widmungen gelten sollen" (so VfSlg. 8280/1978), ist es auch undenkbar, die im Zuge von überörtlich Raumordnungsprogrammen flächenbezogen festzusetzenden Maßnahmen im vorhinein gesetzlich zu bestimmen. Diese Maßnahmen sind einerseits final, das heißt im Hinblick auf die aus dem Nö. ROG 1976 abgeleiteten und hier für die Planungszone "Untere Enns" konkretisierten Planungsziele, determiniert. Zusätzlich zu dieser rechtlich notwendigen Verknüpfung von Zielfestlegungen und Maßnahmen erfährt das überörtliche Raumordnungsprogramm eine weitere gesetzliche Determinierung aus seiner Aufgabenstellung:Beziehen sich die Rechtswirkungen überörtlicher Raumordnungsprogramme gemäß §6 NÖ ROG 1976 (abgesehen von den hier nicht relevanten Maßnahmen des Landes als Träger von Privatrechten gemäß §6 Abs2) auf die örtlichen Raumordnungsprogramme, die jenen nicht widersprechen dürfen und die gemäß §30 Abs1 Nö. ROG 1976 innerhalb von 2 Jahren nach Erlassung des sie betreffenden rechtswirksamen regionalen (und wohl auch zonalen) Raumordnungsprogrammes von den Gemeinden aufzustellen oder entsprechend zu ändern sind, so ist daraus zu schließen, daß die gesetzlichen Vorschriften über die örtliche Raumordnung auch den Inhalt der überörtlichen Raumordnungsprogramme prädeterminieren.Die Vermeidung von durch Schadstoff- und Lärmemissionen besonders betroffenen Gebieten im Zuge der weiteren Siedlungsentwicklung, wie sie vom §3 Abs8 des zonalen Raumordnungsprogrammes unter gleichzeitiger näherer planerischer Festlegung der betroffenen Gebiete in der Anlage 2 erfolgt, kann sich in zureichendem Maß auf die gesetzliche Definition der Raumordnung in §1 Abs1 Z1 Nö. ROG 1976 ("Sicherung der lebensbedingten Erfordernisse, insbes zur Erhaltung der physischen und psychischen Gesundheit der Bevölkerung, vor allem Schutz vor Lärm, Erschütterungen, Verunreinigungen der Luft, ..."), auf das ausdrücklich für die überörtliche und örtliche Raumordnung geltende Leitziel des §1 Abs2 Z9 litf Nö. ROG 1976 ("Schutz vor Lärmbelästigungen, Staub, Geruchsbelästigungen, Strahlungen und Erschütterungen") sowie auf die Planungsrichtlinie zur Erstellung von Flächenwidmungsplänen gemäß §14 Abs2 Z8 NÖ ROG 1976 (über die Abschirmung von Wohnbauland "gegenüber Betriebsgebieten, Industriegebieten, Durchzugsstraßen und Materialgewinnungsstätten") stützen. Auch §14 Abs3 Nö. ROG 1976 und die dazu ergangene Verordnung über die höchstzulässigen äquivalenten Dauerschallpegel bei den einzelnen Nutzungsarten des Baulandes, LGBl. 8000/4-0, bildet eine zusätzliche Rechtsgrundlage für die Festlegung von Siedlungsgrenzen im zonalen Raumordnungsprogramm. Daß der Verordnungsgeber in §5 Abs8 letzter Satz des zonalen Raumordnungsprogrammes die Gemeinde Ennsdorf verpflichtet, über die bezeichneten Siedlungsgrenzen hinaus kein Bauland zu widmen, ergibt sich als notwendige Maßnahme zur Durchführung der Ziele des überörtlichen Raumordnungsprogrammes von selbst. Die Aufsichtsbehörde wäre auch ohne §5 Abs8 letzter Satz des zonalen Raumordnungsprogrammes verpflichtet, einem örtlich Raumordnungsprogramm die Genehmigung zu versagen, das mit seiner Baulandwidmung die im überörtlich Interesse festgelegten Siedlungsgrenzen verletzt. Die Verbindlichkeit der Siedlungsgrenzen für die gemeindliche Flächenwidmungsplanung wurde sohin nur wegen der in §3 Abs2 Nö. ROG 1976 geforderten Bezeichnung der "erforderlichen Maßnahmen" im Hinblick auf die angestrebten Ziele des überörtlichen Raumordnungsprogrammes ausdrücklich festgelegt.Das Nö. ROG 1976 bietet nicht nur iS der ständigen Judikatur des Verfassungsgerichtshofes zur gesetzlichen Determinierung von Raumordnungsplänen eine hinreichende gesetzliche Grundlage zum Erlaß überörtlicher Raumordnungsprogramme, sondern es kann sich auch die konkrete Festlegung von Siedlungsgrenzen in von Schadstoff- und Lärmemissionen besonders betroffenen Gebieten im zonalen Raumordnungsprogramm "Untere Enns" auf iS dieser Judikatur hinreichende gesetzliche Determinanten stützen.Der Verfassungsgerichtshof hat bereits in VfSlg. 8280/1978 für die iSd Art18 Abs2 B-VG hinreichende gesetzliche Determinierung von Flächenwidmungsplänen festgestellt, daß bei "sogenannten Raumordnungsplänen, denen Verordnungscharakter zukommt", der "normative Inhalt weitgehend durch das Wesen eines solchen Planes vorherbestimmt" ist. Ebenso wie es für Flächenwidmungspläne nicht möglich ist, "schon auf der Gesetzesstufe im einzelnen festzulegen, für welche Gebiete die gesetzlich vorgesehenen Widmungen gelten sollen" (so VfSlg. 8280/1978), ist es auch undenkbar, die im Zuge von überörtlichen Raumordnungsprogrammen flächenbezogen festzusetzenden Maßnahmen im vorhinein gesetzlich zu bestimmen.Für die begriffliche Abgrenzung der der Gemeinde im Rahmen der "örtlichen Raumplanung" gemäß Art118 Abs3 Z9 B-VG zustehenden Befugnisse ist die allgemeine verfassungsrechtliche Umschreibung des eigenen Wirkungsbereiches in Art118 Abs2 B-VG maßgeblich. Eine Planungsmaßnahme zählt danach dann zur örtlichen Raumplanung, ist also der Gemeinde vorbehalten, wenn sie im ausschließlichen oder überwiegenden Interesse der in der Gemeinde verkörperten örtlichen Gemeinschaft gelegen und geeignet ist, durch die Gemeinschaft innerhalb ihrer örtlichen Grenzen besorgt zu werden. In ein überörtliches Raumordnungsprogramm dürfen sohin planerische Festlegungen nur unter der Voraussetzung aufgenommen werden, daß das überörtliche Interesse an diesen Festlegungen überwiegt. Die danach gebotene Interessenabwägung ist im Hinblick auf jede einzelne mögliche Planfestlegung unter Berücksichtigung der konkreten Problemlage

Relevante Rechtsvorschrift:
Artikel 18.
(8) In den Angelegenheiten, die nach Art. 11 und 12 der Bundesgesetzgebung vorbehalten sind, steht
dem Bund das Recht zu, die Einhaltung der von ihm erlassenen Vorschriften wahrzunehmen.
(9) Die  Länder  sind  im  Bereich  ihrer  Gesetzgebung  befugt,  die  zur  Regelung  des  Gegenstandes
erforderlichen Bestimmungen auch auf dem Gebiet des Straf- und Zivilrechtes zu treffen.
(10) In  Landesgesetzen,  durch  die  die  bestehende  Organisation  der  Behörden  der  allgemeinen
staatlichen Verwaltung in den Ländern geändert oder neu geregelt wird, kann eine sprengelübergreifende
Zusammenarbeit von Bezirksverwaltungsbehörden einschließlich der Organe der Städte mit eigenem Statut
(Art. 116 Abs. 3), insbesondere auch die Übertragung behördlicher Zuständigkeiten, vorgesehen werden.
(11) Die Sprengel der politischen Bezirke sind durch Verordnung der Landesregierung festzulegen.
(1) Bund  und  Länder  können  untereinander  Vereinbarungen  über  Angelegenheiten  ihres
jeweiligen Wirkungsbereiches schließen. Der Abschluss solcher Vereinbarungen namens des Bundes obliegt je
nach dem Gegenstand der Bundesregierung oder den Bundesministern. Vereinbarungen, die auch die Organe
der  Bundesgesetzgebung  binden  sollen,  dürfen  nur  von  der  Bundesregierung  mit  Genehmigung  des
Nationalrates abgeschlossen werden, wobei Art. 50 Abs. 3 auf solche Beschlüsse des Nationalrates sinngemäß