Entscheidung:
GerichtVerfassungsgerichtshofEntscheidungsdatum16.12.1977GeschäftszahlG46/77; G78/77; V35/77Sammlungsnummer8209RechtssatzDem Antrag des VwGH auf Aufhebung des § 1 Abs. 1 OÖ Naturschutzgesetz 1964 wird keine Folge gegeben.Dem Antrag des VwGH auf Aufhebung des Paragraph eins, Absatz eins, OÖ Naturschutzgesetz 1964 wird keine Folge gegeben.Sowohl Verordnungen als auch Bescheide i. S. des {Nachtschwerarbeitsgesetz § 1, § 1 Abs. 1 NSchG} sind durch diese Gesetzesbestimmung inhaltlich in der Weise vorausbestimmt, daß das Organ der Vollziehung bei Erlassung dieser Rechtsakte die umschriebene Abwägung zwischen den  öffentlichen Interessen an der Erhaltung des Landschaftsbildes und allen anderen ( dagegenstehenden) Interessen vorzunehmen hat (VfSlg. 6879/1972) .Sowohl Verordnungen als auch Bescheide i. Sitzung des {Nachtschwerarbeitsgesetz Paragraph eins,, Paragraph eins, Absatz eins, NSchG} sind durch diese Gesetzesbestimmung inhaltlich in der Weise vorausbestimmt, daß das Organ der Vollziehung bei Erlassung dieser Rechtsakte die umschriebene Abwägung zwischen den  öffentlichen Interessen an der Erhaltung des Landschaftsbildes und allen anderen ( dagegenstehenden) Interessen vorzunehmen hat (VfSlg. 6879/1972) .Dies ergibt sich klar aus dem Wortlaut des - wenngleich sprachlich nicht ganz geglückten - ersten Satzes des § 1 Abs. 1 NSchG. Der Gesetzgeber hat sich im § 1 Abs. 1 erster Satz leg. cit. unbestimmter Rechtsbegriffe bedient. Ob das Verhalten der  Vollziehungsorgane bei Verwendung derartiger Begriffe ausreichend i. S. des {Bundes-Verfassungsgesetz Art 18, Art. 18 B-VG} vorausbestimmt wird, hängt davon ab, ob - unter Bedachtnahme auf den Umstand, daß ein solcher Begriff dem Vollziehungsorgan stets einen gewissen Spielraum einräumt -  das Gesetz das verwaltungsbehördliche Handeln in einem solchen Maße determiniert, daß der VwGH und der VfGH in der Lage sind, die Übereinstimmung der verwaltungsbehördlichen Rechtsakte mit dem Gesetz zu überprüfen. Die verwendeten Begriffe müssen so  bestimmt sein, daß sie einen der Vollziehung zugänglichen Inhalt umschreiben (vgl. z. B. VfSlg. 7163/1973) . Dies ist hier der Fall: Der Begriff "Eingriffe, die das Landschaftsbild stören" wird durch die folgende Wendung "Erhaltung des Landschaftsbildes"  ergänzt. Der Gesetzgeber hat zwar nicht ein für allemal bestimmt, um welche konkreten Interessen, die gegeneinander abzuwägen sind, es sich handelt; ebensowenig hat er festgelegt, welche konkreten Interessen den Vorrang vor welchen anderen konkreten  Interessen haben sollen. Er hat vielmehr der Vollziehung einen Beurteilungsspielraum gelassen, diese Interessen - den jeweiligen örtlichen und zeitlichen Gegebenheiten entsprechend - festzustellen. Obgleich der der Verwaltung eingeräumte  Beurteilungsspielraum weit ist, wird durch die erwähnte Gesetzesbestimmung das Verhalten der Verwaltung doch in ausreichender Weise determiniert. Der VwGH und der VfGH sind in der Lage, aus dem Zusammenhalt mit den übrigen Gesetzesbestimmungen,  insbesondere aus dem sich daraus ergebenden Zweck des Gesetzes, den Begriff "Eingriffe, die das Landschaftsbild stören" , aber auch den Begriff "andere Interessen" auszulegen und zu beurteilen, ob bei Erlassung der auf § 1 Abs. 1 NSchG gestützten  Verwaltungsakte die Interessenabwägung vollständig in der vom Gesetzgeber gewollten Art und Weise vorgenommen worden ist. Daß dies möglich ist, beweist die zu dieser Gesetzesstelle ergangene Judikatur des VwGH (z. B. Slg. 6199 A/1964 und vom 14. Mai  1976, Z 254/76) und des VfGH (Slg. 7922/1976) . Den beiden Gerichtshöfen war es auch - wie die besonders reichhaltige Judikatur beweist - möglich, den Abs. 2 des § 1 NSchG auszulegen und die darauf gestützten Bescheide auf ihre Übereinstimmung mit dem  Gesetz zu überprüfen; obgleich nämlich das in Abs. 2 ausgesprochene Verbot anders als das im Abs. 1 vorgesehene konstruiert ist, schreibt doch auch Abs. 2 eine Interessenabwägung mit den gleichen Worten wie der Abs. 1 vor (vgl. aus jüngster Zeit VwGH 9.  April 1976, Z 1900/75; 28. Juni 1976, Z 246/76; 28. Mai 1976, Z 475/76; 2. Juli 1976, Z 651/76; 26. November 1976, Z 1808/76; VfGH Slg. 7656/1975, 7749/1976) . Daß die erwähnten, im {Nachtschwerarbeitsgesetz § 1, § 1 Abs. 1 NSchG} enthaltenen Begriffe den Organen der Vollziehung  einen Beurteilungsspielraum einräumen und sich demgemäß gerade bei der Entscheidung von Grenzfällen Zweifelsfragen ergeben können, fällt bei dieser Betrachtung unter dem Gesichtswinkel der rechtsstaatlichen Anforderungen an den Gesetzgeber nicht ins  Gewicht (vgl. VfSlg. 7163/1973) .Dies ergibt sich klar aus dem Wortlaut des - wenngleich sprachlich nicht ganz geglückten - ersten Satzes des Paragraph eins, Absatz eins, NSchG. Der Gesetzgeber hat sich im Paragraph eins, Absatz eins, erster Satz leg. cit. unbestimmter Rechtsbegriffe bedient. Ob das Verhalten der  Vollziehungsorgane bei Verwendung derartiger Begriffe ausreichend i. Sitzung des {Bundes-Verfassungsgesetz Artikel 18,, Artikel 18, B-VG} vorausbestimmt wird, hängt davon ab, ob - unter Bedachtnahme auf den Umstand, daß ein solcher Begriff dem Vollziehungsorgan stets einen gewissen Spielraum einräumt -  das Gesetz das verwaltungsbehördliche Handeln in einem solchen Maße determiniert, daß der VwGH und der VfGH in der Lage sind, die Übereinstimmung der verwaltungsbehördlichen Rechtsakte mit dem Gesetz zu überprüfen. Die verwendeten Begriffe müssen so  bestimmt sein, daß sie einen der Vollziehung zugänglichen Inhalt umschreiben vergleiche z. B. VfSlg. 7163/1973) . Dies ist hier der Fall: Der Begriff "Eingriffe, die das Landschaftsbild stören" wird durch die folgende Wendung "Erhaltung des Landschaftsbildes"  ergänzt. Der Gesetzgeber hat zwar nicht ein für allemal bestimmt, um welche konkreten Interessen, die gegeneinander abzuwägen sind, es sich handelt; ebensowenig hat er festgelegt, welche konkreten Interessen den Vorrang vor welchen anderen konkreten  Interessen haben sollen. Er hat vielmehr der Vollziehung einen Beurteilungsspielraum gelassen, diese Interessen - den jeweiligen örtlichen und zeitlichen Gegebenheiten entsprechend - festzustellen. Obgleich der der Verwaltung eingeräumte  Beurteilungsspielraum weit ist, wird durch die erwähnte Gesetzesbestimmung das Verhalten der Verwaltung doch in ausreichender Weise determiniert. Der VwGH und der VfGH sind in der Lage, aus dem Zusammenhalt mit den übrigen Gesetzesbestimmungen,  insbesondere aus dem sich daraus ergebenden Zweck des Gesetzes, den Begriff "Eingriffe, die das Landschaftsbild stören" , aber auch den Begriff "andere Interessen" auszulegen und zu beurteilen, ob bei Erlassung der auf Paragraph eins, Absatz eins, NSchG gestützten  Verwaltungsakte die Interessenabwägung vollständig in der vom Gesetzgeber gewollten Art und Weise vorgenommen worden ist. Daß dies möglich ist, beweist die zu dieser Gesetzesstelle ergangene Judikatur des VwGH (z. B. Slg. 6199 A/1964 und vom 14. Mai  1976, Ziffer 254 /, 76,) und des VfGH (Slg. 7922/1976) . Den beiden Gerichtshöfen war es auch - wie die besonders reichhaltige Judikatur beweist - möglich, den Absatz 2, des Paragraph eins, NSchG auszulegen und die darauf gestützten Bescheide auf ihre Übereinstimmung mit dem  Gesetz zu überprüfen; obgleich nämlich das in Absatz 2, ausgesprochene Verbot anders als das im Absatz eins, vorgesehene konstruiert ist, schreibt doch auch Absatz 2, eine Interessenabwägung mit den gleichen Worten wie der Absatz eins, vor vergleiche aus jüngster Zeit VwGH 9.  April 1976, Ziffer 1900 /, 75 ;, 28. Juni 1976, Ziffer 246 /, 76 ;, 28. Mai 1976, Ziffer 475 /, 76 ;, 2. Juli 1976, Ziffer 651 /, 76 ;, 26. November 1976, Ziffer 1808 /, 76 ;, VfGH Slg. 7656/1975, 7749/1976) . Daß die erwähnten, im {Nachtschwerarbeitsgesetz Paragraph eins,, Paragraph eins, Absatz eins, NSchG} enthaltenen Begriffe den Organen der Vollziehung  einen Beurteilungsspielraum einräumen und sich demgemäß gerade bei der Entscheidung von Grenzfällen Zweifelsfragen ergeben können, fällt bei dieser Betrachtung unter dem Gesichtswinkel der rechtsstaatlichen Anforderungen an den Gesetzgeber nicht ins  Gewicht vergleiche VfSlg. 7163/1973) .Aus dem zweiten Satz des § 1 Abs. 1 NSchG ergibt sich, daß zur Aktualisierung des im ersten Satz enthaltenen Verbotes sowohl die Verordnung als auch der Feststellungsbescheid als zulässige Rechtssatzformen vorgesehen sind. Die Meinung des VwGH, allein  die Verordnung, nicht aber auch ein Bescheid sei im Hinblick auf den in Frage kommenden (nach Ansicht des VwGH nicht individuell abgrenzbaren) Adressatenkreis die verfassungsrechtlich (einzig) zulässige Rechtssatzform, ist unzutreffend. Es gibt  einerseits Fälle, in denen die Verordnung die adäquate Rechtskonkretisierungsform ist, dann nämlich, wenn sich das zu aktualisierende Verbot seinem Inhalt nach an die Allgemeinheit überhaupt oder an bestimmte Gruppen der Bevölkerung, die nicht  individuell, sondern nach Gattungsmerkmalen zu bezeichnen sind, zu richten hat; andererseits sind aber durchaus auch Fälle denkbar, in denen ein Bescheid als Rechtskonkretisierungsform geeignet ist, dann nämlich, wenn als Normadressat eine bestimmte  Person (oder mehrere bestimmte Personen) in Frage kommt (kommen) . Der Gesetzgeber hat es der Landesregierung überlassen, ob sie von ihrem Verordnungsrecht Gebrauch macht, oder ob ein allenfalls in Betracht kommendes Verbot durch Feststellungsbescheid  aktualisiert wird. Die Frage, welche Rechtssatztype zur Vollziehung eines Gesetzes angewendet wird, darf das Gesetz - verfassungskonform - den Verwaltungsbehörden überlassen. Auf Grund der gewählten Rechtssatztype aber ergibt sich aus § 1 Abs. 1 zweiter  Satz NSchG eindeutig die zuständige Behörde. Zur Erlassung eines das Verbot nach dem ersten Satz aktualisierenden Verordnung ist die Landesregierung berufen. Die örtlich zuständige Bezirksverwaltungsbehörde ist zur Erlassung eines das Verbot  aktualisierenden Feststellungsbescheides in jenen Fällen zuständig, die nicht von einer Verordnung der Landesregierung erfaßt sind (vgl. VfSlg. 6879/1972) . Da die Bezirksverwaltungsbehörde mit der Landesregierung im Instanzenzug und im Wege des  Weisungsrechtes verbunden sind, können sich aus dieser Art der Regelung auch keine derartigen praktischen Schwierigkeiten ergeben, daß die Gesetzesbestimmung unvollziehbar würde.Aus dem zweiten Satz des Paragraph eins, Absatz eins, NSchG ergibt sich, daß zur Aktualisierung des im ersten Satz enthaltenen Verbotes sowohl die Verordnung als auch der Feststellungsbescheid als zulässige Rechtssatzformen vorgesehen sind. Die Meinung des VwGH, allein  die Verordnung, nicht aber auch ein Bescheid sei im Hinblick auf den in Frage kommenden (nach Ansicht des VwGH nicht individuell abgrenzbaren) Adressatenkreis die verfassungsrechtlich (einzig) zulässige Rechtssatzform, ist unzutreffend. Es gibt  einerseits Fälle, in denen die Verordnung die adäquate Rechtskonkretisierungsform ist, dann nämlich, wenn sich das zu aktualisierende Verbot seinem Inhalt nach an die Allgemeinheit überhaupt oder an bestimmte Gruppen der Bevölkerung, die nicht  individuell, sondern nach Gattungsmerkmalen zu bezeichnen sind, zu richten hat; andererseits sind aber durchaus auch Fälle denkbar, in denen ein Bescheid als Rechtskonkretisierungsform geeignet ist, dann nämlich, wenn als Normadressat eine bestimmte  Person (oder mehrere bestimmte Personen) in Frage kommt (kommen) . Der Gesetzgeber hat es der Landesregierung überlassen, ob sie von ihrem Verordnungsrecht Gebrauch macht, oder ob ein allenfalls in Betracht kommendes Verbot durch Feststellungsbescheid  aktualisiert wird. Die Frage, welche Rechtssatztype zur Vollziehung eines Gesetzes angewendet wird, darf das Gesetz - verfassungskonform - den Verwaltungsbehörden überlassen. Auf Grund der gewählten Rechtssatztype aber ergibt sich aus Paragraph eins, Absatz eins, zweiter  Satz NSchG eindeutig die zuständige Behörde. Zur Erlassung eines das Verbot nach dem ersten Satz aktualisierenden Verordnung ist die Landesregierung berufen. Die örtlich zuständige Bezirksverwaltungsbehörde ist zur Erlassung eines das Verbot  aktualisierenden Feststellungsbescheides in jenen Fällen zuständig, die nicht von einer Verordnung der Landesregierung erfaßt sind vergleiche VfSlg. 6879/1972) . Da die Bezirksverwaltungsbehörde mit der Landesregierung im Instanzenzug und im Wege des  Weisungsrechtes verbunden sind, können sich aus dieser Art der Regelung auch keine derartigen praktischen Schwierigkeiten ergeben, daß die Gesetzesbestimmung unvollziehbar würde.Dem Antrag des VwGH auf Aufhebung der Worte "sowie die Ablagerung von Unrat und Abfallstoffen aller Art auf fremden Grundstücken" in § 1 Abs. 2 lit. d OÖ Naturschutzverordnung 1965 wird keine Folge gegeben.Dem Antrag des VwGH auf Aufhebung der Worte "sowie die Ablagerung von Unrat und Abfallstoffen aller Art auf fremden Grundstücken" in Paragraph eins, Absatz 2, Litera d, OÖ Naturschutzverordnung 1965 wird keine Folge gegeben.Die Bedenken des VwGH gehen dahin, daß der Verordnungsgeber bei Vornahme der Interessenabwägung unsachlich differenziert, also den Gleichheitsgrundsatz verletzt habe. Dies trifft nicht zu: In der Regel erfolgt die Ablagerung von Unrat und Abfallstoffen  auf fremden Grundstücken in der Absicht, sich des Unrates auf Dauer zu entledigen. Hiebei wird - wie die Lebenserfahrung zeigt - auf das Landschaftsbild keine Rücksicht genommen. In solchen Fällen ist das Interesse des Ablagerers, sich des Unrates zu  entledigen, geringer zu werten als das Interesse an der Erhaltung des Landschaftsbildes.Anders verhält es sich in der Regel bei der Ablagerung von Unrat und Abfallstoffen auf eigenen Grundstücken. Wohl kann auch in derartigen Fällen das Landschaftsbild gestört werden; die Ablagerung erfolgt jedoch meist nur kurzfristig und ist vielfach nur  schwer vermeidbar, so beispielsweise - wie die OÖ Landesregierung in ihrer im Verordnungsprüfungsverfahren erstatteten Äußerung zutreffend ausführt - bei Umbauarbeiten an Wohnhäusern oder aus Anlaß von Erntemaßnahmen und Pflegemaßnahmen. Bei Ablagerung  von Unrat auf eigenem Grund muß daher die im § 1 Abs. 1 NSchG vorgeschriebene Interessenabwägung häufig dazu führen, eine derartige Ablagerung (vorübergehend) hinzunehmen. Sollte in Einzelfällen diese Interessenabwägung für das Verbot der Ablagerung von  Unrat auch auf eigenem Grund sprechen, so steht der Behörde das gleichfalls im {Nachtschwerarbeitsgesetz § 1, § 1 Abs. 1 NSchG} vorgesehene Instrument des Feststellungsbescheides zur Verfügung. Die getroffene Regelung ist bei einer - verfassungsrechtlich zulässigen (vgl. z. B. VfSlg.  6401/1971) - Durchschnittsbetrachtung durch solche Unterschiede im Tatsächlichen begründet, die mit den differenzierenden Rechtsfolgen (die sich aus der Aktualisierung des Verbotes einmal durch Verordnung, einmal durch Bescheid ergeben) in sachlichem  Zusammenhang stehen. Es ist nämlich sachlich durchaus gerechtfertigt, wenn die bekämpfte Verordnungsbestimmung nur die bei der gebotenen Interessenabwägung nicht in Kauf zu nehmenden Unratsablagerungen - nämlich solche auf fremden Grundstücken - erfaßt,  nicht aber auch Fälle - nämlich Unratsablagerungen auf eigenen Grundstücken - bei denen diese Interessenabwägung häufig zu einem anderen Ergebnis führt.Anders verhält es sich in der Regel bei der Ablagerung von Unrat und Abfallstoffen auf eigenen Grundstücken. Wohl kann auch in derartigen Fällen das Landschaftsbild gestört werden; die Ablagerung erfolgt jedoch meist nur kurzfristig und ist vielfach nur  schwer vermeidbar, so beispielsweise - wie die OÖ Landesregierung in ihrer im Verordnungsprüfungsverfahren erstatteten Äußerung zutreffend ausführt - bei Umbauarbeiten an Wohnhäusern oder aus Anlaß von Erntemaßnahmen und Pflegemaßnahmen. Bei Ablagerung  von Unrat auf eigenem Grund muß daher die im Paragraph eins, Absatz eins, NSchG vorgeschriebene Interessenabwägung häufig dazu führen, eine derartige Ablagerung (vorübergehend) hinzunehmen. Sollte in Einzelfällen diese Interessenabwägung für das Verbot der Ablagerung von  Unrat auch auf eigenem Grund sprechen, so steht der Behörde das gleichfalls im {Nachtschwerarbeitsgesetz Paragraph eins,, Paragraph eins, Absatz eins, NSchG} vorgesehene Instrument des Feststellungsbescheides zur Verfügung. Die getroffene Regelung ist bei einer - verfassungsrechtlich zulässigen vergleiche z. B. VfSlg.  6401/1971) - Durchschnittsbetrachtung durch solche Unterschiede im Tatsächlichen begründet, die mit den differenzierenden Rechtsfolgen (die sich aus der Aktualisierung des Verbotes einmal durch Verordnung, einmal durch Bescheid ergeben) in sachlichem  Zusammenhang stehen. Es ist nämlich sachlich durchaus gerechtfertigt, wenn die bekämpfte Verordnungsbestimmung nur die bei der gebotenen Interessenabwägung nicht in Kauf zu nehmenden Unratsablagerungen - nämlich solche auf fremden Grundstücken - erfaßt,  nicht aber auch Fälle - nämlich Unratsablagerungen auf eigenen Grundstücken - bei denen diese Interessenabwägung häufig zu einem anderen Ergebnis führt.Es ist auch sachlich gerechtfertigt, Bauwerke, die in der Regel für Dauer errichtet werden, anders zu behandeln als Unrat und Abfälle, die möglicherweise nur vorübergehend gelagert werden und meist leichter wieder entfernbar sind.European Case Law IdentifierECLI:AT:VFGH:1977:G46.1977

Relevante Rechtsvorschrift:
Artikel 18.
(8) In den Angelegenheiten, die nach Art. 11 und 12 der Bundesgesetzgebung vorbehalten sind, steht
dem Bund das Recht zu, die Einhaltung der von ihm erlassenen Vorschriften wahrzunehmen.
(9) Die  Länder  sind  im  Bereich  ihrer  Gesetzgebung  befugt,  die  zur  Regelung  des  Gegenstandes
erforderlichen Bestimmungen auch auf dem Gebiet des Straf- und Zivilrechtes zu treffen.
(10) In  Landesgesetzen,  durch  die  die  bestehende  Organisation  der  Behörden  der  allgemeinen
staatlichen Verwaltung in den Ländern geändert oder neu geregelt wird, kann eine sprengelübergreifende
Zusammenarbeit von Bezirksverwaltungsbehörden einschließlich der Organe der Städte mit eigenem Statut
(Art. 116 Abs. 3), insbesondere auch die Übertragung behördlicher Zuständigkeiten, vorgesehen werden.
(11) Die Sprengel der politischen Bezirke sind durch Verordnung der Landesregierung festzulegen.
(1) Bund  und  Länder  können  untereinander  Vereinbarungen  über  Angelegenheiten  ihres
jeweiligen Wirkungsbereiches schließen. Der Abschluss solcher Vereinbarungen namens des Bundes obliegt je
nach dem Gegenstand der Bundesregierung oder den Bundesministern. Vereinbarungen, die auch die Organe
der  Bundesgesetzgebung  binden  sollen,  dürfen  nur  von  der  Bundesregierung  mit  Genehmigung  des
Nationalrates abgeschlossen werden, wobei Art. 50 Abs. 3 auf solche Beschlüsse des Nationalrates sinngemäß