Entscheidung:
GerichtVerfassungsgerichtshofEntscheidungsdatum07.12.1990GeschäftszahlV171/90Sammlungsnummer12574LeitsatzAufhebung der Benützungsrichtlinien für die Archivalien des Österreichischen Staatsarchivs mangels gesetzlicher Grundlage und gehöriger Kundmachung; Bescheidcharakter einer Verweigerung der Benützung bestimmter Archivalien; Verordnungscharakter der Benützungsrichtlinien aufgrund ihres normativen InhaltsRechtssatzAufhebung der vom Bundeskanzler zu GZ 123.610/3-I/2/88 erlassenen "Richtlinien für die Behandlung von Benützungsansuchen für die vom Österreichischen Staatsarchiv verwahrten Archivalien" vom 17.02.88 wegen Gesetzwidrigkeit.Es kann kein Zweifel bestehen, daß der Bundeskanzler als Verwaltungsbehörde befugt ist, Bescheide und Verordnungen zu erlassen. Ob ein - abstrakt als Behörde zu qualifizierendes - Verwaltungsorgan hoheitliche Befugnisse durch Erlassung eines Bescheides oder einer Verordnung in Anspruch genommen hat, ist, wie der Verfassungsgerichtshof mehrfach ausgesprochen hat (so fürBescheide: VfSlg. 3952/1961, 4643/1964, 5355/1966, 7436/1974; fürVerordnungen: VfSlg. 2465/1953, 4415/1963, 8350/1978, 8807/1980, 9416/1982, 11467/1987, VfGH 8.10.1988, V53/87), am Inhalt des Verwaltungsaktes zu messen und festzustellen. Mag eine Behörde bei Erlassung eines Verwaltungsaktes auch zu Unrecht ihre Befugnis zu hoheitlichem Handeln angenommen haben, so kann dieses rechtswidrige Verhalten nicht die Qualifikation des Verwaltungsaktes als Hoheitsakt, sohin als Bescheid oder als Verordnung verhindern. Dieser vom Verfassungsgerichtshof in seiner ständigen Judikatur vertretene Rechtsgedanke muß aus dem in den Art139 und Art144 B-VG umschriebenen Rechtsschutzauftrag des Verfassungsgerichtshofes abgeleitet werden: Auch wenn einer Behörde in einer bestimmten Angelegenheit die gesetzliche Ermächtigung zu hoheitlichem Handeln fehlt, so sind in dieser Angelegenheit gleichwohl erlassene Hoheitsakte, also Bescheide und Verordnungen, nicht nichtig, sondern vom Verfassungsgerichtshof gemäß den Art139 und 144 B-VG zu beheben.Die imperative Form der Benützungsrichtlinien für die vom Österreichischen Staatsarchiv verwahrten Archivalien zeigt, daß damit einseitig Rechte potentieller Benützer der Archivalien des Österreichischen Staatsarchivs geregelt werden und damit in ihre Rechtssphäre eingegriffen wird. Mag auch die Absicht des Bundeskanzlers als der die Richtlinien erlassenden Behörde lediglich darauf gerichtet gewesen sein, dem Österreichischen Staatsarchiv durch generelle Weisung vorzuschreiben, wie Benützungsansuchen zu behandeln sind, so erschöpfen sich die Richtlinien nicht in der Benennung von Bedingungen für privatrechtliche, vom Österreichischen Staatsarchiv für den Bund abzuschließende Benützungsverträge, sondern enthalten - einseitig erlassene - generelle Normen, die ihrem objektiven Gehalt nach Benützungsrechte für Archivalien teils einräumen, teils verweigern.Im Zusammenhalt mit dem Inhalt der Benützungsrichtlinien für die vom Österreichischen Staatsarchiv verwahrten Archivalien und ihrer daraus resultierenden Qualifikation als Verordnung ist auch die Entscheidung des Bundeskanzlers über die Verweigerung der Genehmigung zur Benützung bestimmter Archivalien zu sehen und zu deuten. Mit dieser Entscheidung hat der Bundeskanzler (intimiert durch das im Bereich des Bundeskanzleramtes als "Sonderverwaltung" gemäß §10 Abs2 Behörden-Überleitungsgesetz, StGBl. Nr. 94/1945, eingerichtete Österreichische Staatsarchiv) entsprechend den Benützungsrichtlinien im Interesse der auswärtigen Beziehungen über ein Benützungsansuchen negativ entschieden und damit in die - durch die Benützungsrichtlinien gestaltete - Rechtssphäre des Benützungswerbers eingegriffen. Die das Ansuchen des Benützungswerbers abschlägig behandelnde Entscheidung des Bundeskanzlers bildet sohin zwar nicht ihrer Form, wohl aber ihrem Inhalt nach einen Bescheid im Sinne des Art144 B-VG. Diese Bewertung entspricht auch dem ausdrücklich auf Erlassung eines Bescheides gerichteten Antrag des Benützungswerbers, über den keine anderweitige, etwa zurückweisende Erledigung in Bescheidform erging.Es bestand und besteht keine gesetzliche Regelung, welche die Benützung von Beständen des Österreichischen Staatsarchivs hoheitsrechtlich gestalten würde. Den Benützungsrichtlinien fehlt es sohin an der gemäß Art18 Abs2 B-VG erforderlichen gesetzlichen Grundlage.Die Benützungsrichtlinien leiden aber auch wegen fehlerhafter Kundmachung an Rechtswidrigkeit. Fehlt ihnen doch die gemäß §2 Abs1 litf BGBlG 1985, für Rechtsverordnungen erforderliche Kundmachung im Bundesgesetzblatt. Daß die Benützungsrichtlinien eine Rechtsverordnung sind, ergibt sich aber aus ihrem bereits dargestellten Inhalt: Da sie die Rechtsbeziehungen zwischen dem Österreichischen Staatsarchiv und seinen Benützern regeln, äußern sie gegenüber jedermann, der die Archivalien des Österreichischen Staatsarchivs benützen will, Rechtswirkungen.Die Benützungsrichtlinien waren sohin mangels gehöriger Kundmachung gemäß Art139 Abs3 litc B-VG zur Gänze aufzuheben.(Anlaßfall: B1876/88, E v 14.12.90 - Aufhebung des angefochtenen Bescheides wegen Entzugs des gesetzlichen Richters durch Inanspruchnahme einer gesetzlich nicht geregelten Zuständigkeit zur Erlassung eines Bescheides)

Relevante Rechtsvorschrift:
Artikel 18.
(8) In den Angelegenheiten, die nach Art. 11 und 12 der Bundesgesetzgebung vorbehalten sind, steht
dem Bund das Recht zu, die Einhaltung der von ihm erlassenen Vorschriften wahrzunehmen.
(9) Die  Länder  sind  im  Bereich  ihrer  Gesetzgebung  befugt,  die  zur  Regelung  des  Gegenstandes
erforderlichen Bestimmungen auch auf dem Gebiet des Straf- und Zivilrechtes zu treffen.
(10) In  Landesgesetzen,  durch  die  die  bestehende  Organisation  der  Behörden  der  allgemeinen
staatlichen Verwaltung in den Ländern geändert oder neu geregelt wird, kann eine sprengelübergreifende
Zusammenarbeit von Bezirksverwaltungsbehörden einschließlich der Organe der Städte mit eigenem Statut
(Art. 116 Abs. 3), insbesondere auch die Übertragung behördlicher Zuständigkeiten, vorgesehen werden.
(11) Die Sprengel der politischen Bezirke sind durch Verordnung der Landesregierung festzulegen.
(1) Bund  und  Länder  können  untereinander  Vereinbarungen  über  Angelegenheiten  ihres
jeweiligen Wirkungsbereiches schließen. Der Abschluss solcher Vereinbarungen namens des Bundes obliegt je
nach dem Gegenstand der Bundesregierung oder den Bundesministern. Vereinbarungen, die auch die Organe
der  Bundesgesetzgebung  binden  sollen,  dürfen  nur  von  der  Bundesregierung  mit  Genehmigung  des
Nationalrates abgeschlossen werden, wobei Art. 50 Abs. 3 auf solche Beschlüsse des Nationalrates sinngemäß