Entscheidung:
GerichtVerfassungsgerichtshofEntscheidungsdatum29.09.2012GeschäftszahlB54/12 uaSammlungsnummer******LeitsatzKeine Verletzung im Recht auf Datenschutz durch Anordnung der Übermittlung von Wirtschaftsdaten der beschwerdeführenden Elektrizitätsunternehmen an die E-Control zum Zweck einer Marktuntersuchung; gesetzliche Ermächtigung zur Datenerhebung im Zusammenhang mit den der E-Control als Regulierungsbehörde übertragenen Aufgaben der Überwachung und Aufsicht über den Elektrizitätsmarkt hinreichend determiniertRechtssatzVon den Daten, zu deren Übermittlung die angefochtenen Bescheide die beschwerdeführenden Gesellschaften verpflichten, sind wesentlich auch Daten über die Erlös- und Kostenstruktur der beschwerdeführenden Gesellschaften, darin eingeschlossen über die Mengen, Kosten und Verkaufserlöse von am Großhandelsmarkt beschaffter Energie, jeweils aufgeschlüsselt nach bestimmten Produkt- und Kundengruppen, umfasst. Bei diesen Daten handelt es sich um Wirtschaftsdaten der beschwerdeführenden Gesellschaften, die dem Schutzbereich des §1 Abs1 DSG 2000 unterfallen. Sie unterliegen damit grundsätzlich durch das Grundrecht auf Datenschutz einem verfassungsrechtlichen Schutz vor Ermittlung und Offenlegung, der nur nach Maßgabe des Abs2 des §1 DSG 2000 eingeschränkt werden darf. Auch im Fall zulässiger Beschränkungen darf der Eingriff in das Grundrecht jeweils nur in der gelindesten, zum Ziel führenden Art vorgenommen werden.Die mit den angefochtenen Bescheiden angeordnete Datenerhebung ist (nur) zulässig, wenn das Gesetz den Vorstand der E-Control zur Erhebung dieser Daten ermächtigt und dabei den Zweck der Datenerhebung hinreichend konkret bestimmt und ausreichend präzise regelt, unter welchen Voraussetzungen die Erhebung der Daten und ihre Verwendung für konkrete Aufgaben der E-Control zulässig ist.Der E-Control kommt neben ihren speziellen Befugnissen, wie sie insbesondere in den in §21 Abs1 E-ControlG aufgezählten Gesetzen geregelt sind, auch eine allgemeine Überwachungs- und Aufsichtsfunktion über den Elektrizitätsmarkt zu. Diese Aufsicht bezieht sich, wie §4 Z1 und Z7 E-ControlG ebenso deutlich machen, auf die Förderung eines effektiven Wettbewerbs auf den Elektrizitätsmärkten und, weil ein funktionierender Wettbewerbsmarkt nicht Selbstzweck ist, darauf, "dass die Kunden Vorteile aus dem effizienten Funktionieren des nationalen Marktes ziehen" (so ausdrücklich §4 Z7 E-ControlG).Diese Überwachungs- und Aufsichtsaufgabe ist - im Sinne des Komplementaritätsverhältnisses von allgemeinem und sektorspezifischem Wettbewerbsrecht - auf die in §21 Abs3 E-ControlG auch ausdrücklich angesprochene Zusammenarbeit der (sektorspezifischen) Regulierungsbehörde mit den allgemeinen Wettbewerbsbehörden angelegt.Untersuchungsbefugnisse, wie sie §21 Abs2 E-ControlG für die E-Control vorsieht, sollen die Regulierungsbehörde aber auch in die Lage versetzen, jene für sie unverzichtbaren Kenntnisse über die von ihr zu regulierenden und zu beaufsichtigenden Märkte zu erhalten, die Voraussetzung insbesondere auch für die Wahrnehmung der Regulierungsaufgaben im engeren Sinn sind. Die Regulierungsbehörde muss, insbesondere auch was das Wissen um die Marktvorgänge anlangt, den von ihr regulierten Unternehmen "auf gleicher Augenhöhe" begegnen können. Im Rahmen der allgemeinen Elektrizitätsmarktaufsicht führt das so erworbene spezifische Wissen der fachzuständigen Regulierungsbehörde dazu, allfällige Missbrauchspotenziale im Wettbewerbsverhalten der Unternehmen zu erkennen und dementsprechend den für die Verhängung aufsichtsrechtlicher Maßnahmen im liberalisierten Elektrizitätsmarkt zuständigen allgemeinen Wettbewerbsbehörden im Interesse der Förderung eines effektiven Wettbewerbs all jene Informationen an die Hand zu geben, die sie zur Erfüllung ihrer Aufgabe benötigen.Daher sieht §34 E-ControlG vor, dass die E-Control bei Erfüllung ihrer Aufgaben befugt ist, in alle Unterlagen ua von Marktteilnehmern Einsicht zu nehmen und über alle auf ihre Tätigkeit bezughabenden Umstände Auskunft zu verlangen. Diese Auskunftspflicht umfasst insbesondere auch die laufende Bekanntgabe von Daten zur Evidenzhaltung von Unterlagen, die der Erfüllung der Aufsichtstätigkeit dienen.Die durch §21 Abs2, Abs3 und §24 Abs1 Z2 jeweils iVm §34 E-ControlG gesetzlich festgelegten Aufgaben einschließlich zu deren Erfüllung vorgesehener Ermittlungsbefugnisse der E-Control sind eigenständig gegenüber grundsatzgesetzlich den Landesregierungen zugewiesenen Beobachtungsaufgaben nach §88 Abs1 und Abs2 ElWOG 2010.Die durch §21 Abs2, Abs3 und §24 Abs1 Z2 jeweils in Verbindung mit §34 E-ControlG gesetzlich festgelegten Aufgaben einschließlich zu deren Erfüllung vorgesehener Ermittlungsbefugnisse der E-Control sind eigenständig gegenüber grundsatzgesetzlich den Landesregierungen zugewiesenen Beobachtungsaufgaben nach §88 Abs1 und Abs2 ElWOG 2010.Mit der Aufgabenzuweisung an die Landesregierung macht der zur innerstaatlichen Umsetzung von Unionsrecht zuständige Gesetzgeber im ElWOG 2010 von der Befugnis des Art37 Abs2 Elektrizitätsbinnenmarkt-RL Gebrauch, vorzusehen, dass die in Art37 Abs1 Elektrizitätsbinnenmarkt-RL vorgesehenen Beobachtungsaufgaben auch von anderen Behörden als der Regulierungsbehörde durchgeführt werden können. §88 Abs1 und Abs2 ElWOG 2010 stellen damit sicher, dass auch die Landesregierungen als zur Vollziehung der Ausführungsgesetze zum ElWOG 2010 berufene Behörden über die für ihre Tätigkeit notwendigen Informationen verfügen.Schon aus den Regelungen des ElWOG 2010 selbst (vgl §88 Abs8) geht hervor, dass neben dem Informationsanspruch der jeweiligen Landesregierung auch ein eigenständiger Informationsanspruch der Regulierungsbehörde auf die in §88 Abs1 und Abs2 ElWOG 2010 geregelten Daten besteht. Dazu treten die der E-Control mit ihren Aufgaben gemäß §21 Abs2 iVm §24 Abs1 Z2 E-ControlG übertragenen und in §34 E-ControlG näher ausgeführten Datenerhebungsbefugnisse.Schon aus den Regelungen des ElWOG 2010 selbst vergleiche §88 Abs8) geht hervor, dass neben dem Informationsanspruch der jeweiligen Landesregierung auch ein eigenständiger Informationsanspruch der Regulierungsbehörde auf die in §88 Abs1 und Abs2 ElWOG 2010 geregelten Daten besteht. Dazu treten die der E-Control mit ihren Aufgaben gemäß §21 Abs2 in Verbindung mit §24 Abs1 Z2 E-ControlG übertragenen und in §34 E-ControlG näher ausgeführten Datenerhebungsbefugnisse.§34 E-ControlG iVm §21 Abs2 und Abs3 sowie §24 Abs1 Z2 E-ControlG genügen den Anforderungen des §1 Abs2 DSG 2000.§34 E-ControlG in Verbindung mit §21 Abs2 und Abs3 sowie §24 Abs1 Z2 E-ControlG genügen den Anforderungen des §1 Abs2 DSG 2000.Es besteht ein konkreter Zusammenhang zwischen der vom Vorstand der E-Control durchgeführten Datenerhebung und der der E-Control gesetzlich übertragenen Überwachungs- und Aufsichtsaufgabe. Diese Aufgabe ist grundsätzlich auf eine laufende Marktbeobachtung ausgerichtet. Die Datenerhebung hat darüber hinaus auch einen konkreten Anlass. Wie der Vorstand der E-Control im Verfahren insoweit unbestritten vorgebracht hat, kann aufgrund internationaler Vergleiche festgestellt werden, dass die österreichischen Endkundenpreise in einzelnen Kundensegmenten im EU-Vergleich in den letzten Jahren stärker gestiegen sind als in einer Reihe vergleichbarer Länder. Eine solche Beobachtung ist geeignet, die der E-Control nach den genannten Bestimmungen des E-ControlG zukommende Überwachungs- und Aufsichtsfunktion zu aktualisieren und nähere Untersuchungen über die Markt- und Wettbewerbsverhältnisse im Elektrizitätsmarkt auszulösen, um gegebenenfalls Maßnahmen zu ergreifen, die bewirken, dass die Kunden Vorteile aus dem effizienten Funktionieren des nationalen Marktes ziehen. Daher liegt auch keine nach der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung unzulässige "Datenerhebung auf Vorrat" vor.§34 E-ControlG regelt iVm den die konkrete Verwaltungsaufgabe der E-Control konkretisierenden Bestimmungen die Ermittlung und Verwendung der Daten in einer zur Sicherung der Verhältnismäßigkeit ausreichend präzisen Weise. Dabei darf nicht übersehen werden, dass §1 Abs2 DSG 2000 abgestufte Anforderungen an die gesetzliche Regelung von Datenerhebungen je nachdem stellt, welche Daten in Rede stehen. So gelten für ihrer Art nach besonders schutzwürdige, also sensible Daten qualifizierte Anforderungen. Wirtschaftsdaten unterliegen demgegenüber, wie auch der diesbezügliche Eingriffstatbestand in Art8 Abs2 EMRK des wirtschaftlichen Wohls des Landes zeigt, eigenen Anforderungen, die - verglichen mit sensiblen Daten - einem weitergehenden Gestaltungsspielraum für zulässige Informationseingriffe des Staates unterliegen.§34 E-ControlG regelt in Verbindung mit den die konkrete Verwaltungsaufgabe der E-Control konkretisierenden Bestimmungen die Ermittlung und Verwendung der Daten in einer zur Sicherung der Verhältnismäßigkeit ausreichend präzisen Weise. Dabei darf nicht übersehen werden, dass §1 Abs2 DSG 2000 abgestufte Anforderungen an die gesetzliche Regelung von Datenerhebungen je nachdem stellt, welche Daten in Rede stehen. So gelten für ihrer Art nach besonders schutzwürdige, also sensible Daten qualifizierte Anforderungen. Wirtschaftsdaten unterliegen demgegenüber, wie auch der diesbezügliche Eingriffstatbestand in Art8 Abs2 EMRK des wirtschaftlichen Wohls des Landes zeigt, eigenen Anforderungen, die - verglichen mit sensiblen Daten - einem weitergehenden Gestaltungsspielraum für zulässige Informationseingriffe des Staates unterliegen.Insbesondere ist es in diesem Zusammenhang nicht erforderlich, dass der Gesetzgeber die einzelnen konkreten Daten, zu deren Abfrage der Vorstand der E-Control im Rahmen der ihm gesetzlich zugewiesenen Aufgabe befugt sein soll, im Gesetz selbst im Einzelnen aufzählt. Vielmehr genügt der Gesetzgeber im vorliegenden Zusammenhang den sich aus §1 Abs2 DSG 2000 iVm Art18 B-VG ergebenden Anforderungen an die Vorherbestimmung der Informationseingriffe, zu denen die E-Control ermächtigt werden soll, wenn er einen konkreten Bezug zu ihrer Aufgabe verlangt und die Angemessenheit der jeweilige Maßnahme im Hinblick auf die zu besorgende Aufgabe festlegt. Es ist aus verfassungsrechtlicher Sicht nicht zu beanstanden, wenn der Gesetzgeber damit der Regulierungsbehörde einen gewissen Beurteilungsspielraum einräumt, welche Auskünfte die Regulierungsbehörde zur Wahrnehmung ihrer Überwachungs- und Aufsichtsbefugnisse für erforderlich hält.Insbesondere ist es in diesem Zusammenhang nicht erforderlich, dass der Gesetzgeber die einzelnen konkreten Daten, zu deren Abfrage der Vorstand der E-Control im Rahmen der ihm gesetzlich zugewiesenen Aufgabe befugt sein soll, im Gesetz selbst im Einzelnen aufzählt. Vielmehr genügt der Gesetzgeber im vorliegenden Zusammenhang den sich aus §1 Abs2 DSG 2000 in Verbindung mit Art18 B-VG ergebenden Anforderungen an die Vorherbestimmung der Informationseingriffe, zu denen die E-Control ermächtigt werden soll, wenn er einen konkreten Bezug zu ihrer Aufgabe verlangt und die Angemessenheit der jeweilige Maßnahme im Hinblick auf die zu besorgende Aufgabe festlegt. Es ist aus verfassungsrechtlicher Sicht nicht zu beanstanden, wenn der Gesetzgeber damit der Regulierungsbehörde einen gewissen Beurteilungsspielraum einräumt, welche Auskünfte die Regulierungsbehörde zur Wahrnehmung ihrer Überwachungs- und Aufsichtsbefugnisse für erforderlich hält.Dass einzelne der mit den angefochtenen Bescheiden vom Vorstand der E-Control abgefragte Daten diesen Spielraum und damit die Grenzen der Angemessenheit in einer insbesondere auch im Hinblick auf §1 Abs2 letzter Satz DSG 2000 verfassungsrechtlich relevanten Weise überschreiten, ist im Verfahren nicht hervorgekommen.Der Vorstand der E-Control ist auch zur bescheidförmigen Anordnung der Übermittlung der in Rede stehenden Daten ermächtigt.Hinweis auf §24 Abs2 E-ControlG und §88 Abs2 ElWOG 2010. Auch die Auskunftsrechte des §34 E-ControlG sind bei einer entsprechenden systematischen Interpretation dahingehend zu verstehen, dass die E-Control die ihr nach dieser Bestimmung zukommenden Aufsichtsrechte, weigern sich die Auskunftsverpflichteten, geforderte Daten bekannt zu geben, mit Bescheid durchsetzen kann. Eine andere Auslegung würde auch in Widerspruch zu der nach Art37 Abs4 Elektrizitätsbinnenmarkt-RL bestehenden Verpflichtung der Mitgliedstaaten stehen, sicherzustellen, dass die Regulierungsbehörden mit den erforderlichen Befugnissen ausgestattet werden, ihre Aufgaben effizient und schnell zu erfüllen und konkret die für die Wahrnehmung ihrer Aufgaben maßgeblichen Informationen bei den Elektrizitätsunternehmen einfordern zu können. Auch aus rechtsstaatlichen Gründen muss die Frage, ob und welche Daten die E-Control den Marktteilnehmern abverlangt, letztlich einer bescheidförmigen Erledigung zugänglich sein.Die angefochtenen Bescheide ordnen die Übermittlung von Daten in einer Weise an, die gesetzlich grundgelegt ist, mit den der E-Control als Regulierungsbehörde übertragenen Aufgaben der Überwachung und Aufsicht über den Elektrizitätsmarkt konkret in Zusammenhang stehen und für die Wahrnehmung dieser Aufgaben das Maß des Erforderlichen nicht überschreiten. Der Vorstand der E-Control hat daher mit Erlassung der angefochtenen Bescheide die beschwerdeführenden Gesellschaften nicht in ihrem Grundrecht auf Datenschutz verletzt.Da in Bezug auf die mit den angefochtenen Bescheiden bewirkten Informationseingriffe Art8 EU-Grundrechte-Charta (GRC), der ebenfalls den Schutz personenbezogener Daten verbürgt, keinen diesbezüglich über die Verfassungsbestimmung des §1 DSG 2000 hinausgehenden Schutzgehalt hat, führt eine Prüfung der wesentlich auch in Durchführung der Elektrizitätsbinnenmarkt-RL ergangenen Bescheide an diesem Grundrecht zu keinem anderen Ergebnis.Auch eine Prüfung am Maßstab der von den beschwerdeführenden Gesellschaften weiters ins Treffen geführten Grundrechte des Art8 EMRK und des Art7 GRC führt zu keinem anderen Ergebnis als diejenige am Maßstab des §1 DSG 2000 und des Art8 GRC.

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