Paket Kebijaksanaan Oktober 1988
Paket kebijaksaan Oktober 1988 atau Pakto 88 merupakan paket kebijakan ekonomi deregulasi perbankan di era Orde Baru. Paket tersebut adalah aturan paling liberal sepanjang sejarah perbankan Indonesia. Hanya dengan modal Rp 10 milyar (pada tahun 1988) siapapun dapat mendirikan bank baru. Paket Oktober 1988 (Pakto 88) dianggap telah banyak mengubah kehidupan perbankan nasional. Keberhasilan itu dinyatakan dalam angka-angka
absolut seperti jumlah bank, kantor cabang, jumlah dana yang dihimpun, jumlah kredit yang disalurkan, tenaga kerja yang mampu dipekerjakan, serta volume usaha dalam bentuk aset dan hasil-hasilnya.
Paket Ekonomi Oktober 1988 sendiri merupakan kelanjutan dari Paket Ekonomi Juni 1983 atau Pakjun 1983. Tepatnya pada 1 Juni, pemerintahan Orde Baru meluncurkan Paket Kebijakan Juni, yang beken dengan singkatan Pakjun 83. Pakjun 83 ini menderegulasi aturan di bidang moneter dan perbankan. Pemerintah membebaskan penyaluran kredit perbankan melalui pencabutan pagu suku bunga dan kredit, termasuk kredit-kredit khusus yang dikeluarkan Bank Indonesia.
Awalnya, tak banyak yang tahu kebijakan ini karena proses keluarnya paket ini dalam suasana rahasia dan mendesak. Perbankan tak diajak 'ngobrol' atau diskusi oleh pemerintah sebelum membuat Pakjun 83. Akan tetapi, perbankan senang dengan kebijakan ini karena sebelumnya pemerintah sangat membatasi penyaluran kredit perbankan nasional. Namun, Pakjun
83 tidak mampu mendongkrak kinerja kredit perbankan secara maksimal. Bank Indonesia mencatat, total penyaluran kredit perbankan tahun 1981/1982 Rp 8.05 triliun, kemudian naik menjadi Rp 11.27 triliun pada tahun buku 1982/1983.
Merasa pergerakan ekonomi belum maksimal, pemerintahan Soeharto melalui Gubernur BI Adrianus Mooy kemudian menelurkan beragam paket kebijakan (lihat tabel). Paket kebijakan paling fenomenal pada era Soeharto adalah paket paket kebijakan 27 Oktober 1988 atau Pakto 88. Pakto 88 membabat habis aturan yang menyulitkan pendirian bank. "Pakto angin segar bagi industri perbankan di Tanah Air dan menjadi titik balik industri perbankan nasional," ujar Pengamat Ekonomi dan Direktur "Institute for Development Economic and Finance" (INDEF) Enny Sri Hartati.
Salah satu ketentuan "fundamental" (dasar) dalam Pakto 88 adalah pendirian bank swasta nasional dipermudah. Cukup dengan modal minimum Rp 10 miliar,publik dapat mendirikan bank umum. Adapun untuk pendirian bank perkreditan rakyat (BPR), syaratnya modal minimum sebesar Rp 50 juta. Kemudahan juga diberikan untuk pembukaan kantor cabang baru hingga tingkat kecamatan, untuk semua bank maupun
BPR. Hasilnya, industri perbankan nasional pun "booming". Bank yang ada langsung memanfaatkan kebijakan ini untuk ekspansi dengan membuka kantor cabang dimana-mana. Bank-bank baru pun tumbuh seperti jamur di musim penghujan.
Bank Indonesia mencatat pada September 1988, jumlah perbankan nasional hanya 108 bank umum yang terdiri dari enam bank pemerintah, 64 bank swasta, 27 BPD, 11 bank campuran. Total kantor bank umum pada periode itu sebanyak 1359 unit. Tetapi setelah adanya Pakto 88, pada akhir tahun buku 1988/1999 jumlahnya meningkat menjadi 1525 unit. Puncak penambahan bank adalah tahun 1994, dimana jumlah bank swasta mencapai
166 unit, bank campuran 40 unit, dan BPR 9196 unit. Bank-bank milik pemerintah yang menguasai lebih dari 50% pasar perbankan pun berkembang. Penghimpunan dana masyarakat dan kredit bank pemerintah semaking meningkat.
Salah satu tujuan adanya Pakto 88 (menurut pemerintah) antara lain mengurangi modal investasi lari ke luar negeri sehingga pemerintah memberikan kelonggaran pada swasta untuk membuka bank. Hanya dengan modal Rp 10 milyar sebuah bank sudah bisa didirikan. Walau batas modal pendirian itu belakangan diketatkan menjadi Rp 50 milyar dan kemudian Rp 150 milyar, jumlah bank-bank swasta di Indonesia
kontan saja melonjak pesat. Jika sebelum Pakto ada 65 bank yang beroperasi, setelah Pakto 88 jumlah bank-bank swasta sudah melebihi angka 200 (belum termasuk bank perkreditan rakyat di pelosok yang jumlahnya ratusan).
Selain itu, Pakto 88 juga memiliki tujuan menggerakkan ekonomi non migas. "Saat itu pemerintah memang ingin menggenjot perekonomian melalui sektor perbankan, karena sumber ekonomi utama saat itu, yakni industri migas melemah," menurut Ekonom Lembaga Penjamin Simpanan (LPS), Doddy Ariefianto. Dari tahun 1970-an, hingga awal 1980-an, Indonesia sedang jaya-jayanya karena industri migas. Harga
minyak yang tinggi menjadikan penerimaan negara surplus. Akan tetapi, setelah harga minyak melemah, pemerintah harus mencari sumber perekonomian yang lain, salah satunya perbankan.
Kebijakan 88 memang berdampak positif bagi perbankan Indonesia, yang pada periode sebelumnya susah berkembang."Selain untuk memoderenkan perbankan nasional, Pakto 88 juga berhasil mendorong perekonomian nasional," terang Doddy. Catatan Bank Indonesia, pasca lahirnya Pakto 88, perekonomian nasional selalu tumbuh di atas 6.5%. Tahun 1988, ekonomi RI hanya tumbuh 5.8%, namun setelah adanya Pakto 88 tapi melesat menjadi 7.5% pada 1989, dan 7.1% pada tahun 1990, dan 6.6% tahun 1991.
Pakto 88 membawa berkah bagi sejumlah konglomerat. Beberapa konglomerat yang membuka bank antara lain Mochtar Riady yang mendirikan Bank Lippo (kini menjadi CIMB Niaga) dan William Soerjadjaja (Group Astra) dengan Bank Summa. Lalu, Mooryati Sudibyo mendirikan Bank Ratu dan Aburizal Bakrie dengan Bank Nusa Nasional. Tak ketinggalan putra putri Soeharto pun masuk ke bisnis perbankan. Bambang Trihatmojo memiliki Bank Andromeda sementara si
sulung dari trah Cendana, Siti Hardiyanti Rukmana memiliki Bank Yama. Beberapa lembaga juga melebarkan sulur bisnisnya ke perbankan. Sebut saja Asuransi Bumi Putera dengan Bank BumiPutera dan Koperasi Angkatan Bersenjata RI yang memiliki Bank Yudha Bhakti.
Deregulasi pada tahun 1980-1990-an dianggap kebijakan yang kurang matang sehingga menimbulkan permasalahan di kemudian hari, seperti krisis ekonomi 1997. "Pemerintah saat itu tergesa-gesa mengambil keputusan, sehingga kebijakan yang ada hanya menyentuh permukaan masalah dan tidak siap dengan efek negatifnya," papar Enny.
Doddy sependapat, paket-paket di era Soeharto terlihat tidak terstruktur dan tanpa arah yang jelas. "Mungkin karena saat itu, Indonesia memang sedang tahapan belajar, sehingga tahapan kebijakannya pun kurang terstruktur," papar Doddy. Namun, Doddy juga tak menyalahkan pemerintahan saat itu. Pasalnya, di negara lain pun, kebijakan di sektor perbankan juga belum sebagus saat itu.
Pada periode itu, di negara-negara lain juga berlangsung permasalahan di sektor perbankan yang menyebabkan krisis ekonomi.
Selain itu, bank-bank yang muncul di era Pakto 1988 sebagian besar dikuasai oleh para konglomerat dan dianggap sebagai salah satu penyebab banyak bank bermasalah terutama saat krisis finansial Asia 1997. Ekonom Sritua Arief dari Universitas Gadjah Mada melihat ada empat masalah yang menjadi penyebabnya. (Bisnis Indonesia, 11 Februari 1997).
Pertama, banyak bank di era Pakto 1988 yang dikuasai oleh konglomerat. Akibatnya, berkembang praktek "insider lending" atau pemberian kredit untuk kelompok usaha sendiri. Inilah yang menyebabkan ketidaksempurnaan dalam pasar kredit menjadi bertambah parah. Praktek "insider lending" sendiri adalah hal terlarang di dunia perbankan.
Kedua, bank-bank yang dikuasai konglomerat dianggap bertanggungjawab atas tingginya tingkat bunga perbankan. Karena tingkat penentuan suku bunga pinjaman dan deposito tidak lagi didasarkan atas kekuatan murni pasar sehingga terjadi distorsi dalam penentuan harga modal finansial. Kondisi ini diperparah dengan batasan alokasi kredit yang dikucurkan untuk grup bisnis sang konglomerat pemilik bank sehingga
mekanisme pasar kredit makin tidak sempurna. Inilah yang dianggap sebagai penyebab kredit macet yang menumpuk.