Daerah istimewa
Negara Kesatuan Republik Indonesia dibagi atas daerah-daerah provinsi dan daerah provinsi itu dibagi atas kabupaten dan kota. Negara mengakui dan menghormati satuan-satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus atau bersifat istimewa yang diatur dengan undang-undang. Dalam sejarah ketatanegaraan Republik Indonesia terdapat perkembangan definisi mengenai daerah istimewa mulai dari BPUPKI
(1945) sampai dengan pengaturan dan pengakuan keistimewaan Aceh (2006) dan Yogyakarta (2012). Perkembangan definisi inilah yang menyebabkan perbedaan penafsiran mengenai pengertian dan isi keistimewaan suatu daerah, yang pada akhirnya menyebabkan pembentukan, penghapusan, dan pengakuan kembali suatu daerah istimewa
Konsep dasar daerah istimewa adalah konsep-konsep yang muncul dalam persidangan pendiri bangsa dalam BPUPKI dan PPKI, UUD 1945 asli, Konstitusi RIS 1949, UUD Sementara 1950, dan UUD 1945 setelah amendemen.
Perdebatan mengenai apa itu daerah istimewa sebenarnya diawali dari voting bentuk negara Indonesia dalam sidang BPUPKI. Keadaan tersebut berlanjut dalam diskusi para bapak pendiri bangsa mengenai bentuk negara. Akhirnya dicari jalan tengah untuk kedudukan daerah yang berstatus zelfbesturende landschappen dalam lingkungan negara Indonesia dengan memunculkan ide daerah istimewa.
Namun dalam sidang BPUPKI ada penyamaan antara zelfbesturende landschappen dan volksgemeenschappen. Dengan demikian tidak hanya kesultanan maupun kerajaan, namun juga daerah mempunyai susunan asli, seperti desa di Jawa dan Bali, negeri di Minangkabau, dusun dan marga di Palembang dan sebagainya yang dapat ditetapkan sebagai daerah yang bersifat istimewa. Negara menghormati dan
memperhatikan susunan asli daerah tersebut. Namun belum ada bentuk jelas bagaimana daerah istimewa tersebut.
Dalam sidang PPKI konsepnya tidak jauh berbeda. Zelfbesturende landschappen ditegaskan hanya sebagai daerah bukan sebagai negara. Kesitimewaannyapun dikaitkan dengan susunan asli dari daerah tersebut. Demikian pula susunan asli zelfstandige gemeenschappen/Inheemsche Rechtsgemeenschappen seperti negeri di Minangkabau dihormati susunan aslinya. Panitia kecil yang dibentuk PPKI tidak
memajukan usul apapun mengenai daerah istimewa. PPKI memutuskan kedudukan daerah istimewa (Kooti- bahasa waktu itu) untuk sementara ditetapkan tidak ada perubahan dan penyelesaian selanjutnya diserahkan pada presiden. Di luar sidang PPKI, Presiden Indonesia menetapkan empat piagam kedudukan untuk empat penguasa Jawa.
Daerah istimewa dalam UUD 1945 asli diatur dalam bab VII pasal 18 mengenai pemerintahan daerah. Tidak banyak yang diberikan keterangan dalam pasal tersebut selain persyaratan "hak asal usul" dan istilah "daerah yang bersifat istimewa". Jika ditilik dari peristilahan maka daerah istimewa pada waktu itu dekat dengan istilah daerah otonomi khusus saat ini. Hanya saja pemberian
otonomi khusus tersebut diberikan untuk daerah-daerah yang berstatus "zelfbesturende landschappen dan volksgemeenschappen" pada zaman Hindia Belanda. Sayang tidak ada penjelasan lebih lanjut mengenai daerah-daerah mana saja yang berstatus khusus tersebut.
Istilah daerah istimewa hanya muncul sekali dalam konstitusi RIS. Itupun hanya menyangkut satu daerah yang berstatus sebagai "Satuan Kenegaraan Yang Tegak Sendiri". Dalam konstitusi ini muncul istilah Daerah Swapraja sebagai ganti istilah Zelfbesturende landschappen. Ada empat pasal yang mengatur daerah swapraja pada konstitusi tersebut, mulai dari pasal 64-67. Dalam konstitusi tersebut ditegaskan
Negara mengakui semua swapraja yang ada. Kedudukan swapraja sangat kuat. Pengaturan daerah swapraja diserahkan pada daerah bagian yang memiliki daerah swapraja tersebut dengan perjanjian politik, bukan dengan Undang-undang daerah bagian. Pengurangan maupun penghapusan wilayah atau kekuasaan daerah swapraja memerlukan kuasa Undang-undang Federal RIS. Semua pejabat Indonesia yang bertugas di daerah swapraja diganti oleh pejabat daerah
swapraja yang bersangkutan. Segala perselisihan yang terjadi antara daerah bagian dan daerah swapraja diputus oleh Mahkamah Agung Federal.
Sama seperti Konstitusi RIS, dalam UUD Sementara hanya muncul istilah daerah swapraja. Namun pengaturannya yang berbeda dengan Konstitusi RIS. Dalam UUD ini daerah swapraja diatur dalam pasal 132-133. Kedudukan daerah swapraja diatur dengan Undang-undang, dengan pengertian keinginan daerah swapraja akan dipertimbangkan oleh pemerintah. Pemerintahan di daerah swapraja harus berdasarkan otonomi, permusyawaratan, dan
perwakilan rakyat dalam kerangka negara kesatuan. Daerah swapraja dapat dihapus atas perintah Undang-undang. Perselisihan yang terjadi antara pemerintah mengenai undang-undang yang mengatur daerah swapraja dan peraturan pelaksanaannya diadili oleh pengadilan perdata. Semua pejabat daerah bagian RIS diganti dengan pejabat Indonesia.
Pada tahun 2000, melalui Perubahan Kedua UUD, pasal 18 asli diamendemen menjadi pasal 18, 18 A, dan 18B. Pengaturan daerah istimewa ditempatkan dalam pasal 18B ayat (1). Istilah yang digunakan juga berbeda menjadi "satuan pemerintahan daerah yang bersifat istimewa". Pengaturannya didasarkan pada undang-undang, tanpa merinci syarat suatu daerah istimewa. Selain itu dalam pasal ini
dibedakan antara "satuan pemerintahan daerah yang bersifat istimewa" dan "satuan pemerintahan daerah yang bersifat khusus".
Konsep pelaksanaan daerah istimewa adalah konsep-konsep yang muncul dalam undang-undang yang mengatur pemerintahan daerah secara umum sebagai pelaksanaan pasal (atau pasal-pasal) mengenai pemerintahan daerah dalam konstitusi. Konsep ini disusun secara kronologis, meliputi UU 22/1948 (UUD 1945 asli), UU 1/1957 (UUD Sementara 1950), UU 18/1965, UU 5/1974, UU 22/1999 (ketiganya UUD 1945 asli), dan UU 32/2004 (UUD 1945 amendemen).
Undang-undang yang mengatur daerah istimewa pertama kali adalah UU 22/1948 mengenai Pemerintahan Daerah. Dalam undang-undang ini, syarat utama daerah istimewa adalah daerah yang telah memiliki pemerintahan sendiri sebelum adanya Republik Indonesia (zelfbestuur). Sedangkan bentuk keistimewaannya adalah terletak pada kepala daerahnya. Kepala daerah istimewa merupakan penguasa monarki.
Selain itu dalam daerah istimewa yang terdiri atas gabungan dua zelfbestuur diangkat wakil kepala daerah. Selain itu daerah istimewa memiliki tingkatan daerah istimewa setingkat provinsi, setingkat kabupaten, dan setingkat desa.
Undang-undang 1/1957 mengenai pokok-pokok pemerintahan daerah merupakan undang-undang yang disusun sebagai pelaksanaan pasal 131 dan 132 UUD Sementara 1950. Dalam undang-undang ini, syarat utama daerah istimewa adalah daerah yang berkedudukan sebagai daerah swapraja dan dengan mengingat pentingnya posisi daerah tersebut dalam kepentingan nasional dan perkembangan masyarakat. Keistimewaannya
tetap berada pada kepala daerahnya. Selain itu dapat pula diangkat wakil kepala daerah. Penetapan daerah swapraja menjadi daerah istimewa sebenarnya pemberian bentuk baru kepada swapraja tersebut sekaligus merupakan penghapusan pemerintahan swapraja itu.
Berbeda dengan dua undang-undang pemerintahan daerah sebelumnya, Undang-undang 18/1965 mengenai pokok-pokok pemerintahan daerah, merupakan titik balik bagi daerah istimewa. Semua daerah swaparaja yang masih ada dihapus. Hanya Aceh dan Yogyakarta yang diakui sebagai daerah istimewa, itupun hanya sampai waktu tertentu. Daerah istimewa tidak diatur dalam bab khusus namun
hanya ditempatkan pada aturan peralihan. Pemerintah mendesain untuk menghapuskan daerah istimewa secara pelan namun pasti. Dengan demikian akhirnya semua daerah di Indonesia sama kedudukannya dan hanya ada satu daerah khusus, Jakarta.