大阪都構想

Question: 大阪に特別区はある？

大阪都構想（おおさかとこうそう）は、大阪で検討されている統治機構改革の構想。「大阪府」と「大阪市」（または大阪市と堺市）の統治機構（行政制度）を、現在の東京都が採用している「都区制度」というものに変更するという構想である。
すなわち、大阪都構想とは、
大阪市（または大阪市と堺市）を廃止し、
複数の「特別区」に分割すると同時に、
それまで大阪市（または大阪市と堺市）が所持していた種々の財源・行政権を大阪府に譲渡し、
残された財源・行政権を複数の「特別区」に分割する、
ということが記載された「特別区設置協議書」に沿った統治機構（行政制度）改革である。ただし、東京市の改革の結果できた自治体は東京23区と呼ばれるようになったが、同構想の結果できる自治体は、現在の法制度下では「大阪都」になることはなく、大阪府のままである。また「大阪府と大阪市を統合する」という枠組みという点から、「大阪府・大阪市合併」または「府市統合」ということもある。
2018年秋に都構想の是非を問う住民投票で再び都構想が否決すれば、大阪市を残したまま市内24区を8区に再編して区長権限を強化する総合区を導入する考えを大阪府市長は示している[1][2][3]。
概要
大阪府と大阪市によってそれぞれ行われてきた広域行政を一本化するとともに、「住民から遠い市役所から、『権限・責任』を住民に身近な区役所に移し、公選区・区議会のもと、地域のことを決定できるようにする」ことを実現させる為に掲げる構想である[4]。モデルとされたのは東京都[5][6]、グレーター・ロンドン[7]など。2010年に橋下徹が立ち上げた地域政党「大阪維新の会」は、この構想を党是ともいうべき最重要政策として掲げ、推進した。大阪維新の会がとりまとめた同構想の最終案では、大阪市を分割して5つの特別区を設置するとされている。
この構想の目的は、政令指定都市の大阪市を廃止して、公選制の区長を置く特別区を設置し、旧市の行政機能・財源のうち、広域行政に関わる部分を大阪府に、地域行政に関わる部分を「特別区」に、それぞれ移譲・統合することである。これにより、
従来から議論となっていた「大阪府と大阪市の二重行政」の解消
大阪都市圏というより広範な地域を対象とした行政ニーズへの対応
より小規模な自治体である特別区による、地域の実情に応じた小回りの利く地域サービスの実現
を達成しようというものである。
大阪維新の会の最終案では、大阪市に代わって設置される特別区の区議会議員の数は、大阪市議会議員の議員の数と同数とされ、議員の増員はされない。区議の報酬は市議の報酬額から3割減額する、とされていた[8]。なお、最終案では大阪市地域にはそれぞれ区議会が設置されるが、大阪府議会では、定数削減後の88議席中27議席が配分されることとなり府議会全体の約31%を占めることとなる。
大都市地域特別区設置法に基づき法定協議会が設置され、2014年7月23日に同構想の設計書に当たる協定書が作成されたが、2014年10月27日に、自民党・公明党・民主党・共産党の反対により、協定書は大阪府議会・大阪市議会にてにそれぞれ否決された。
しかし、その後、公明党が「住民投票を行うことについては賛成する」として議会での承認について賛成に転じた。2015年1月13日、改めて開かれた法定協議会にて協定書が承認された[9]。そして、大阪市議会で3月13日に制度案を可決、大阪府議会でも3月17日、賛成多数で可決・承認された[10]。
協定書が大阪市議会と大阪府議会で承認されたため、大阪市選挙管理委員会は、住民投票を2015年4月27日告示、5月17日投票の日程で行うことを決めた[11]。住民投票の対象者は、該当区の住民基本台帳に記録されている日本国民で、20歳以上であり、平成27年（2015年）1月2日までに大阪市内へ転入し、その届出をした人[12]。
5月17日の住民投票で同構想は、即日開票の結果、僅差であるが反対多数で否決され、廃案となった。
大阪都構想の変遷
初期構想
同構想は20世紀の頃から議論が開始されたが、その最初は、1953年（昭和28年）12月の大阪府議会「大阪産業都建設に関する決議」で、大阪府・市を廃止して大阪都を設置し、市内に都市区を設置するとされた。これは1947年から大阪市側が展開していた特別市運動に対する大阪府側の対案とされた[13]（特別市制度は実施されることなく、1956年に政令指定都市制度が施行された際に廃止）。
また、1967年（昭和42年）10月に左藤義詮大阪府知事（当時）が「大阪府を20区にする、現在の大阪の22区を9区にする、衛星都市を11区にして20区にする、そして区長は公選にする。そして20区になりました場合には、名称は大阪都となるかどうかわかりませんが、そこから選出したところの議員をもって、区選出の議員をもって区政の参議会というものをつくる」とする構想を持っていたことについて新聞で報道された[14]。これについて政令市・大阪市の拡張を主張して「最終的には現在の府下全部を最終的に大阪市域にするのが好ましい」という考えを持っていた中馬馨大阪市長（当時）が反発し、対立した。
また、2000年（平成12年）頃に、太田房江大阪府知事（当時）が大阪府と大阪市の統合を掲げた大阪新都構想を唱え、2001年の「大阪府行財政計画」に「大阪都」という言葉が表現されている。この発言に対して磯村隆文大阪市長（当時）が大阪府をはじめとする都道府県から独立した「スーパー指定都市」、「特別市」を主張し対立した経緯があった[15]。
しかし、これらの構想はいずれも具体化まで進展することなく消滅した。
2011年大阪市長・大阪知事ダブル選挙まで
大阪20都区構想

2010年3月に、橋下知事（当時）を代表とする「大阪維新の会」が発表した行政構想で、大阪府全域を「大阪都」とし、大阪市・堺市の政令指定都市を解消させ大阪府と一体化させるというもので、2015年までの実現を目指すものとされた。
特別区については、東京都23区をモデルとしつつ、東京23区よりも独立性が高く、一般市よりも権限範囲の広い中核市レベルの自治体を想定し、20区内の水道・消防・公営交通などの大規模事業は、区内の固定資産税・法人税の税金などを収入を財源として都が行い、住民サービスやその他の事業は20区の独自性に任せるとされていた[16]。
20区の内訳は、現在の大阪市24の行政区を合併し8都区、堺市は7つの行政区を3都区に再編し周辺9市を特別区として大阪都20区に設置する。
大阪都20区の首長は区長を設置し、区議会議員による区議会を設置。区長と区議会議員は選挙で選出する方式とする[17]。

大阪市長・大阪府知事ダブル選挙
2010年4月に設置された「大阪府自治制度研究会」[18]や2011年7月に設置された「大阪府域における新たな大都市制度検討協議会」[19]によって、同構想の議論が具体化していくなか、平松邦夫大阪市長（当時）の任期満了（1期目）に伴い、大阪市長選挙が実施されることとなった。
このとき、当時3か月の任期を残していた大阪府知事の橋下徹が、同構想などを争点とするために、知事を辞職して大阪市長選挙に鞍替え出馬をすることを表明したため、1971年以来40年ぶりに大阪市長選・大阪知事選が同日に行われるダブル選挙となった。
大阪市長選は、「大阪都構想」の推進および「教育基本条例案」「職員基本条例案」の制定を主張する橋下と、これに反対する現職の平松邦夫（自民党支持、民主党・共産党支援）の一騎討ちとなった。また、大阪知事選には、大阪維新の会幹事長の松井一郎、元池田市長の倉田薫（自民党支持・民主党支援）ら7人が立候補し、やはり同構想推進派の松井と反対派の倉田という構図となった。
両選挙は2011年11月27日に投開票され、大阪市長選は橋下徹が現職の平松邦夫に22万票以上の差をつける75万票を獲得し当選、大阪知事選は松井一郎が2位の倉田薫に約80万票の差をつける200万票を獲得し当選した。
法定協の設置と協定書の作成
国会での法改正と法定協の設置
2012年8月29日、大都市地域における特別区の設置に関する法律（大都市地域特別区設置法）[20]が、民主党・自民党・生活・公明党・みんなの党など与野党7会派が共同提出する議員立法で可決され、同年9月5日に平成24年法律第80号として公布された。
大都市地域特別区設置法は、「総務大臣は、この法律の定めるところにより、道府県の区域内において、特別区の設置を行うことができる」と定めるものであり、従前、地方自治法において特別区の設置を都（東京都）に限定していたものを（地方自治法第281条第1項は「都の区はこれを特別区という」と規定していた）、他の道府県にも開いたものである。

大阪府と大阪市は、2012年4月より「大阪にふさわしい大都市制度推進協議会」を発足させていたが、同評議会を引き継ぐ形で大都市地域特別区設置法の成立に伴い大阪府・大阪市特別区設置協議会（法定協）が設置され、同構想の設計書である協定書の作成が進められることとなった[21][22]。

大阪市再編案
2012年11月14日、市の公募区長プロジェクトチームが、大阪24行政区を再編し5区と7区の特別区にまとめる素案を、橋下市長へ提示し公表した[23]。素案では、夜間人口30万人規模の7区案と、45万人規模の5区案を軸とし、税収上位2区である北区と中央区をそれぞれ分離もしく合体はする計4案となっている。
2013年2月27日、第1回大阪府・大阪市特別区設置協議会が開催され、区割り案における25年後（2035年）の推計人口や鉄道網体系などが示された[24]。更に第14回大阪府・大阪市特別区設置協議会（2014年7月3日）に橋下委員（大阪市長）から5区・分離案を修正する案（福島区を湾岸区から北区に変更、住之江区（咲洲・南港除く。）を湾岸区から南区に変更）が提出された[25]。
2014年7月23日に決定された法定協議会協定書では、この修正された「5区・分離案」が採用された。

2013年堺市長選での維新の会の敗北
同構想は、大阪市のみならず堺市ほかの大阪市周辺の市域をも対象とするものとして構想され、さらには、より広い関西州の形成（いわゆる道州制）をも念頭において構想されたものであった。
しかし、2013年9月29日に実施された堺市長選挙において、堺市を分割する構想に反対する竹山修身が、大阪維新の会の候補者を19万8千票対14万票で破り再選を果たした事から、堺市が特別区に再編される事は事実上なくなった。なお竹山は、橋下徹大阪府知事（当時）の全面的な支援を受けて2009年9月27日の市長選挙で堺市長に当選したが、2010年末頃から大阪都構想をめぐり橋下と対立するようになり、2011年2月16日、政令市の区長権限の強化はするが公選制の導入は考えないとの意向を表明し、大阪都構想に伴う堺市の分割には反対するようになった。
法定協での対立と橋下市長の辞任
2013年2月より、大都市地域特別区設置法に基づき設置された特別区設置協議会にて、都構想に関する区割案や財政調整制度など、都構想の本格的議論が開始されたが、区割り案の絞り込みについて大阪維新の会と他会派との間で議論が紛糾した。
このとき、自民党委員から「法定協議会を開催すればするほど、都構想の必要がないことが明らかになってきている」、民主・みらい委員から「大阪市の解体・廃止はしない。すべきではない」、共産党委員から「都構想は百害あって一利なしだということがはっきりした」という、都構想そのものに対する反対論が述べられた[26]。
大阪維新の会は法定協議会で議決に必要な過半数を占めていなかったため、公明党の協力を得ることが必要であった。しかし、上記の2014年1月31日の法定協議会にて、公明党が維新の会の提案に対して反対に回ったことから、維新の会は法定協議会での決議を得ることができなかった。このような法定協議会での意見対立は、橋下市長らが目指す2015年4月の制度実現を困難にするものであり、大阪都構想の事実上の頓挫を意味するものであった[27]。
2014年2月3日、橋下徹大阪市長は「大阪都構想の設計図づくりがストップさせられた」「民意の後押しを受けなければならない」として、市長職を辞任し、出直し市長選を行うと発表した[28]。これに対して、自民・民主・公明・共産の各党は、市長選に対する対立候補を見送るとの方針を明らかにした[29]。
橋下市長再選と協定書の作成

2014年3月23日に行われた大阪市長選挙で、橋下徹は37万7472票（得票率87.51%）を得て当選したが、他方で投票率は23.59%と過去最低を更新するものとなった。
維新の会は、2014年6月27日と7月3日に、過半数を占める大阪府議会の議会運営委員会で、府議会から選出されている自民党・民主党・公明党の法定協委員を維新の会の議員に差し替えて、法定協の過半数を確保した[30][31]。そして、2014年7月3日に第14回法定協が実施され、市議会から選出された委員が全員欠席するなか、全会一致で維新の会の主張する「5区・分離案」（上記のとおり福島区、住之江区を修正したもの）が承認され、同月23日の第17回法定協により協定書が決定された[30]。
翌24日に大阪都構想協定書は国に提出され[32][33]、同年9月1日に、総務大臣より「特段の意見はありません」との意見書が浅田均法定協会長に交付された。なお、この際に、与野党の対立で府・市両議会が混乱していることについて、「関係者の間で真摯な議論を」と求める新藤総務相名の助言書も交付された[34]。
住民投票へ



協定書は、2014年10月1日に、松井知事と橋下市長により、それぞれ大阪府議会・大阪市議会に提出されたが[35]、2014年10月27日に、自民党・公明党・民主党・共産党の反対により、協定書は大阪府議会・大阪市議会にてにそれぞれ否決された。
しかし、その後、公明党が「住民投票を行うことについては賛成する」として議会での承認について賛成に転じた。2015年1月13日、改めて開かれた法定協議会にて協定書が承認されたことから、同年3月の議会での承認を経て、実現の是非を問う見通しとなった[36]。
2015年2月23日に大阪府議会、2月24日に大阪市議会に制度案（協定書）が再提案された[37]。
2014年10月に否決された内容とほぼ同じだが、今回は公明党が都構想の賛否を問う大阪市民対象の住民投票の実施を了承し[37]、協定書を2015年3月13日の大阪市議会で可決、大阪府議会も3月17日に可決した[38]。
大阪市選挙管理委員会は2015年3月20日、住民投票の日程を2015年4月27日告示、5月17日投開票と決めた[39]。3年前に成立した「大都市地域における特別区の設置に関する法律」に基づいて、政令指定都市の廃止を問う全国初の住民投票となった。
住民投票の対象は特別区の設置エリアである大阪市内で、4月2日時点の有権者は約211万人。大都市地域特別区設置法に基づき、投票率に関係なく結果は法的拘束力を持つ[40]。賛否の呼びかけには公職選挙法が準用されるが、活動費用やビラ、ポスターの種類や枚数などには制限がなく、街頭運動も投開票の当日まで可能という異例のものだった[41]。
4月27日、京都大学大学院教授藤井聡は、同構想（「特別区設置協定書」に基づく大阪市の廃止と五分割）について市民が正しく理解する必要性（インフォームドコンセント）から、幅広く全国の学者に呼びかけ所見を求めた。1週間で行政学、政治学、法律学、社会学、地方財政学、都市経済学、都市計画学等、様々な学術領域の研究者108人から、同構想の危険性を指摘する所見が集まり、5月5日に学者18人による緊急記者会見が行われた。記者会見では、同構想が大阪市民の暮らしや大都市大阪そのものに及ぼす危険性の具体的内容が示され、危険性の存在が宣言された。
2015年5月1日、大阪維新の会の支持者から大阪市選挙管理委員会に対して、世論調査を装った不審な電話が大阪市内で相次いでいる、という指摘がなされた。それによると、女性の声による自動音声で「今回、投票に行かない場合は自動的に賛成になるのはご存じですか」など「都構想に関するアンケート」として、電話で質問をしてきた、というのである。この指摘を受け、大阪市長橋下徹は激怒した。大阪市選管は、こうした電話があったことが事実だとすると、それは公職選挙法に抵触する可能性があるため、大阪府警への相談を検討している、とされた[42]。
一方で、投票用紙についても物議があった。投票用紙の記載は
「大阪市における特別区の設置についての投票
特別区の設置について賛成の人は賛成と書き、反対の人は反対と書くこと。」

となっていたため、「大阪市を廃止して」が隠蔽され、多くの有権者が「大阪市が存続したまま特別区が設置されると勘違いする」可能性が指摘された。
住民投票での否決、廃案
2015年5月17日に行われた住民投票の結果、反対705,585票が賛成694,844票を上回り、わずか0.8ポイントの僅差で否決となった。[43]
今回の結果を受けて、橋下は松井と共に記者会見し、ことし12月までの任期は全うするものの、次の市長選挙には立候補せず、政界を引退する意向を表明[44]。また、この結果を受けて、大阪維新の会の関連団体である維新の党代表・江田憲司は18日未明、「責任を痛感している」などとして党代表を辞任する意向を表明[45][46][47]。その後、維新の党は19日午後に開いた両院議員総会で、江田の代表辞任を了承し、新代表に前幹事長の松野頼久を選出した[48]。
一方、反対派各党の大阪支部の幹部のコメントは以下の通り[44]。
自民党大阪市議団の柳本顕幹事長：「大阪市を守らなければいけないという思いで活動してきたが、複雑な思いのなかで反対票を投じてくれた有権者に心から感謝したい。一方で、今の現状の大阪市を何とか変えたいという橋下氏を中心としたメッセージが、市民の心を揺さぶったのも事実であり、現状を見定めて、しっかりとした地に足の着いた大阪市政を取り戻すべく、今後、全力を尽くしたい」
公明党大阪府本部の佐藤茂樹代表：「きっ抗した数字の結果として大阪市民の中に、大阪市をさらに今よりも改革してほしいという意思表示もあるということは明らかだ。私どもは表示された意思を尊重しながら、しっかりと先頭をきって役割を果たせるように頑張って参りたい」
共産党大阪府委員会の山口勝利委員長：「同構想は、大阪市を潰すことや暮らしを壊すことになり、1人の指揮官のやりたい放題になると問題を明らかにしてきた。私たちの訴えを受け止めてくれた市民、有権者に感謝を申し上げたいし、敬意を表したい」
民主党大阪府連の尾立源幸代表：「大阪市を解体するのではなく、市の権限や財源などを強化することで改革を進めていくという、自分たちの主張が認められて感謝している。一方で、大阪市や大阪府の今の在り方ではだめだという意識を持っている人が多いのも事実だ。今後は、さまざまな場面で対立をあおるのではなく、合意形成を丁寧に図りながら、さらに改革を進めていかなければならない」
法定協議会の廃止
特別区設置についての住民投票での否決の結果を受けて、大阪府・大阪市特別区設置協議会の廃止の議案を、大阪市長橋下徹が2015年5月29日、大阪市会に、大阪府知事松井一郎が2015年6月2日、大阪府議会にそれぞれ提出し、大阪市会は2015年6月10日に可決、大阪府議会は2015年6月11日に可決し、最後の議決の日である2015年6月11日限りで、正式に大阪府・大阪市特別区設置協議会が廃止された。
大阪都構想を巡るその後の動き
同構想の対案として、自民党などの野党会派が提案した「大阪戦略調整会議」（略称：大阪会議）が設けられ、3度にわたって会合が開かれたが、大阪会議では各会派が自分達の主張を繰り返すばかりで、実質的な協議には入れず、事実上破綻した。
そうした中で、11月22日の大阪ダブル選挙を迎え、共に大阪維新の会のメンバーで大阪府知事選挙に立候補した松井一郎と大阪市長選挙に立候補した吉村洋文が揃って対立候補に大差をつけて当選した。両者は、副首都大阪の確立、経済成長戦略などの5つの行政目的の実現と「それら5つを実現するための統治機構改革」という第6番目に掲げた公約[3]を根拠に、2015年に「ラストチャンス」と訴えた住民投票の結果、廃案になった同構想の是非を再度浮上させ、住民投票で問うことを進めている。
2017年5月26日、大阪市議会において第2次法定協である大都市制度（特別区設置）協議会の設置議案を大阪維新の会、公明党などの賛成多数で可決した[49]。6月9日には大阪府議会においても賛成多数で可決、同日で発効した。2017年6月27日に第2次法定協が開かれた。法定協議会会長には今井豊府議が選出された。今井豊は部落解放同盟やティグレとの関係が深く、都構想の理念との整合性を問う声もある。今後、再び法定協の場において都構想の議論と総合区の議論が行われ、大阪都構想を復活させるのか、あるいは総合区などの案で検討するのかを決めることになる[50]。
2018年
2月15日、大阪維新の会は、市議団や市内選出の府議の意見をまとめ、大阪府・市が作成した上記の内、「4区B案」を支持する方針を決めた[51][52][53]。

また公明党が推進する、大阪市を残したままで、現在の24行政区を合区して8総合区とする対案が示されている[54][55]。

大阪市解体で、4つの特別区は「東西区」「南区」「北区」「中央区」の名称が決まった[56]。しかし「東西区」を巡って相応しくないため、維新が実施した地元の住民の対象をしたアンケートでは、「淀川区」に変更した[57]。「南区」についても、8月に実施した地元住民約3700人を対象にしたアンケートで、7割近くが「天王寺区」が良いと回答したことから、大阪維新の会は8月24日、「南区」から「天王寺区」に変更するよう提案した[58]。
大阪都構想の長所・短所
本項では、大阪維新の会が中心となって進める大阪市域への特別区設置について、長所と短所、およびそれぞれに関わる論争点を記載する。
長所
区長の公選
大阪市における区長権限の予算は平成24年度から合計約50億円→220億円（780億円）[59]→270億円（820億）[60]と年々増加してきた（括弧内は義務的経費を含めた数値）。
大阪府市議会の主な会派（維新・公明・自民・共産）は、大阪市内の住民自治を強化する必要性を認めているが、意見は分かれている。自民は、区長権限の強化。共産党は、市民の声を反映する仕組みづくりを提示している[61]。
広域行政の一体性向上
同構想が実現すると、広域行政が大阪府一つに統合される（広域行政の一元化）[62]。
推進派はこれにより、
大阪全体の成長・発展に向けた統一的戦略に基づく政策を、迅速に実行出来るようになる。また、それにより経済が活性化する（財政試算には含まれない効果）。
広域政策を260万規模の大阪市ではなく880万規模の大阪都で行うことによって住民一人当たりの負担額の削減。
大規模災害に備えた防災体制の強化など、大阪全体の安心・安全の確保に一体的に取り組める。
などの効果を挙げている。
近年、国際的な都市間競争が激化する中、大阪の経済は低迷してきた[63]（ただし、それほど低迷していないとする分析もある[64]）。
低迷には様々な要因があるとされるが、
大阪維新の会は、有効な対策を講じられなかった「府市の関係」に問題があったと分析している[65]。
橋下は、大阪における都市の集積（人口、事業所数など）が市域外まで広がっている事実[66]を挙げ、都市の集積と広がりにあわせた広域行政の一元化の必要性を訴えた[67][68]。府市の自民党は、同構想と大阪の経済には何の因果関係も無く、現行制度の下で良い政策を進めることが重要である、と主張している[69]。
同構想に反対の立場の間でも、広域行政の一体性をどう捉えるかについて、様々な考え方がある[70]。
例えば、府市の自民党は、首長と議会が参画する「広域戦略協議会」を設置することで、府市の連携協議を進め、広域行政における一体性を高めることを提案している。
民主党は、広域行政の一体化はせず、府市それぞれの政策エンジンのパワーで、多様なニーズに対応する、としている。
共産党は、行政機能を広域と基礎に区分けする考え方に反対しており、戦略的な集中投資などでは「ゼネコン政治」の失敗を繰り返すだけだ、と批判している[71]。
行政効率の向上
同構想が実現すると、広域行政を大阪府、基礎行政を特別区が担うことになる[72]。推進派はこれにより、
府と市の非効率な重複施策・事業[73]が解消され、今後も生じなくなる（二重行政の解消）。
基礎自治体が最小効率規模[74]に近づく（特別区）[75]。
などの効果が期待されると主張している。
大阪府と大阪市による非効率な二重行政の実態は、従来から指摘されてきた[76]。
府市議会の過半数の会派（維新・公明・自民）は、非効率な二重行政を解消する必要性を認めている[77]。一方、共産党は、行政機能を広域と基礎に区分けする考え方に賛同しておらず、二重行政という言葉はレッテル貼りに過ぎないと主張している[78][79]。また、個々の事例が「非効率な」二重行政に当たるかどうかについては意見が分かれる[80]。「二重行政解消」というイメージは「協定書」の解釈の一つに過ぎず、「協定書」が実現すれば、必ず「二重行政解消」が実現すると約束されるものではない。大学、病院など複数あることによる多様性が失われると、文化度が低下するという意見も多い。
2011年、松井一郎大阪府知事と橋下徹大阪市長が誕生してからは、知事・市長が同じ方針を決定して連携施策がとられているが[81]、現行制度には、知事と市長の合意できなかった場合の調整制度が存在していない。橋下が知事であったときに大阪市との意見が食い違うことがたびたび起こったため、橋下は「大阪市の金と権限を奪い取る」と公言していた。橋下は、現行制度を維持する限り、利害が対立するような問題に対する合意形成は困難で、再び二重行政が生じる可能性が高いと主張している[82]。一方、今後も府市の連携協議を一段と押し進めることで二重行政を解消出来る、との声も大きく[83]、対立を深めている。地方の任意である現行制度に代わり、2016年より、安倍内閣によって改正された地方自治法に基づく、総務大臣による裁定の仕組みのある「指定都市都道府県調整会議」がスタートする[84]。

その他の利点

大阪市24区が再編され、各区に設置され区域間で重複していた施設等の統廃合が可能になる。
また、府市が一体化されれば、大量の役人が不要になる。とりわけ大阪市役所は全国有数の「役人天国」として知られ、現業部門の給料が特に高い。例を挙げるとかつて大阪市交通局が運営していた市バスの運転手の平均年収は、民間の2倍近い800万円弱（2009年）。過去には大阪市環境局で下水道の維持管理などに従事する職員の3割が年収1000万円を超えていたことも批判された。その原因となった大阪市労連、自治労の支援を谷畑孝は受けていた[85]。
広域行政の一元化の実現例となり、道州制へ向けた、地方分権へのステップとなる。
短所

行政効率の低下
従来、大阪市という一つの組織で行っていた基礎的行政サービスを（大阪市内では）5分割するため、効率が低下する。また、水道事業や児童自立支援施設、保護施設、市立病院、斎場など分割できない行政サービスについては一部事務組合という協同組織をつくり運営することになるが、この一部事務組合が担当する業務は100以上にのぼることになる。
現行で二重行政と言われているものは、選挙で選ばれた知事と市長が協調せず独自に動く事で起きているが、同構想下でも知事と区長の間で同様の事が起こる可能性がある。さらに現行では府市間の調整で済むものが、同構想下では各区選出の区長間の調整が新たに必要となり、党派や方針の違いがある場合はより調整が困難になる。
一方、推進派は、
大阪都構想が実現すると、公選区長と議会を置いた特別区に、中核市並みの権限と財源が移譲される[86]。これにより、推進派は
住民に身近な行政サービスを提供出来るようになる。
地域の実情に応じて特色ある施策・事業の展開が図れるようになる。
特別区同士が切磋琢磨することで、行政改革が進む。
などの効果が期待されると主張している。
橋下徹大阪市長は、大阪市の行政における課題として、住民自治の不足（民政赤字）を挙げた[87]。同構想が実現した場合、充当事業は、大阪府：特別区＝50：50　の比率とするとし、「今やるサービス分の財源はきちんと確保できることは間違いありません。」と語った[88][89]。
2014年、安倍内閣は地方自治法を改正（2016年施行）し、政令指定都市の都市内分権を進め、住民自治を強化する「総合区」制度を創設した。自民・公明・民主の市議会各会派はこの制度の導入に前向きである[90]。
再編コスト
特別区設置による財政効果額は、大阪維新の会は年間4000億円と主張していたが、大阪府市大都市局の試算ではマイナスになることが明らかになっている。平成29年度から45年度までの17年間の累計で2630億円、経営形態の見直しを検討する事業（A項目）及び府市で類似・重複している行政サービス（B項目）1849億円と市政改革プラン357億円を除くと、17年間でコストは424億円削減できるが、再編コスト650億円を差し引くと－226億円となる。つまり、同構想が実現すると、17年間で226億円のコスト増となる（第17回特別区設置法定協議会資料の長期財政推計より）。
一方、特別区設置5年間の収支不足の総額は858億円。地下鉄・バス・一般廃棄物収集輸送の民営化が実現されない場合は1071億円の収支不足に陥る。（民営化と同構想には因果関係はない。2017年時点では、地下鉄・バス事業のみ民営化が可決され、その他の事業は市議会で反対されている。）
当初財政効果を謳っていた橋下はこれらの試算が明らかになった後、「僕の価値観は（都構想の）財政効果に置いていない」と述べ、同構想による財政効果への期待感を否定した。2014年7月3日定例記者会
 また、「二重行政」の解消のうち政令市から特別区に移行しなければ解決できないものは、法律上政令市に設置義務がある精神保健福祉センターのみで、それ以外は制度を変えなくても効率化は可能である。

大阪市の財源の流失
政令市は市内から発生する事業所税、固定資産税、都市計画税、特別土地保有税、法人市町村民税、個人市町村民税、軽自動車税、市町村たばこ税が自主財源で、大阪市は6353億円の税収がある。これに地方交付税などを加え、平成23年度の予算は8438億円だった。特別区では個人市民税、軽自動車税、市たばこ税のみが自主財源で、5区合計では1593億円。財政調整交付金や目的税交付金を受けて6350億円となる。現行の8438億円との差額約2000億円は大阪府の財源になり、自治体間の貧富の格差を埋めるために「所得の再分配」を行うという都道府県の財政運営の「法的常識」から鑑みると、旧大阪市民の税金が市外に流出する。つまり、この約2000億円は、大阪府に移管された行政サービスの費用に全額が使用されるとは限らない。（大阪府市大都市局の試算）
大阪市の大都市機能の弱体化
同構想が実現すると、今まで大阪市が担ってきた「都市計画の権限」はすべて大阪府に移る。大阪市には大都市の都市計画のノウハウ、技術力、経験が蓄積されているが、大阪府はそれらをほとんど持ち合わせていない。また、5つの特別区域（旧大阪市）に投入するインフラ整備予算も大幅に減少するため、大都市としての社会基盤、引いては大都市機能が衰えると、反対派は主張する。
行政サービス水準の差異発生
保有財産や税収、歳出規模の異なる複数の特別区が誕生する[91]ことにより、5つの特別区で行政サービスの差異が発生する。
評価
産経新聞
大阪市を廃止・再編し、特別区を設置する「区割り」は、区ごとの予算編成も可能となる。地方自治の選択肢が広がる意義はある。割りの組み合わせ次第では税収の多い特別区と少ない特別区が生まれ、税収の多い特別区から少ない特別区へと回す財政調整の仕組みも簡単に導入できるかどうか分からない部分がある[92] [93] 。
公明党
創価学会関西幹部との会談において、創価学会は公明党の反対運動を牽制。反対集会への出席を控えることを要求した[94]。
批判
自民党大阪による批判
自民党大阪府連は、「橋下が“大阪は、道州制で関西州が誕生しても、入らない可能性もある”と発言したこと」などを理由に反対。「（都構想の実現によって）道州制という統治機構改革の根底が崩されてしまうことになりかねません。」「大阪だけが勝手を言っては議論も進みません。」と批判している[95]。
自民党大阪市議は、 「既存の自治体を複数の特別区に分割することは、基礎自治体の財政力・行政能力向上を目的とした平成の大合併に逆行する。府下の基礎自治体数が43から50程度に増加することで、府内全体で行政効率が悪くなり、施策の整合性も取りにくくなる」との懸念する[96][97]。
2014年1月17日、第12回特別区設置協議会（法定協）にて、自民党大阪府議議員団・大阪市議議員団から、「法定協を開催すればするほど都構想の必要性がないことが明らかになってきている」としたうえで、大阪市を解体せずそのまま残す「1区案」（広域的な行政サービスを大阪府に一元化し、大阪市は、中核市に格下げして自治体として存続させるというもの。）が提出されている[98]。
自民党大阪府連からは、「都構想が成立すると大阪市議会議員の職がなくなる。」との悲鳴が漏れた。しかし、自民党本部は、自民党大阪府連と一定の距離を置いた[99]。
再編コスト
特別区設置には大きな再編コスト（イニシャルコストとランニングコスト）が伴う。これにより、
財政に深刻なダメージを受け、行政サービスの質の低下を招く。
住所変更など住民や企業に余分な負担が生じ、経済に打撃を与える（財政試算には含まれないコスト）[100]。
などの悪影響が懸念される（反対派の意見）。
対策として、広域事業の民営化を含む財政効果額の利用と、土地売却などの財源対策による補てんが検討されている。
基礎行政のサービス
大阪市が行ってきたユニバーサルな住民サービスが失われ、内容や規模が変わってしまう[101]。
2010年度の案では固定資産税・都市計画税・事業所税などの収入を都の財源とするため[102]、都による財源の再配分のあり方によっては特別区の財源が不足し、地域によっては住民生活に密接した行政サービスが低下する可能性がある[103][104]。
効率化について
都構想が実現しても、大阪都と特別区の間で協議等による時間と労力の無駄遣いが生じる、特別区設置により自治体の数が増えることで、現状以上に合意形成が難しくなる、と主張している[105]。
民主党による批判
都構想が実現すると、大阪市が行ってきた基礎行政を規模の小さな特別区が担うことになる。これにより、
専門職が不足し、児童虐待など専門性の高いケースへの対応力が低下する[106]。
スケールメリットが失われ、ワン・ストップ・サービスなどの高度な行政サービスが機能しなくなり、幾つかの役所や窓口をたらい回しにされてしまうリスクが生じる[107][108]。
多種多様な事務を担う一部事務組合の設置には前例がなく、大阪市の本庁機能を残すことにも繋がるため、ニア・イズ・ベターに反するという指摘がある[109][110][111]。
共産党による批判
共産党は、これらの是正措置が大がかり過ぎるため、理解を得られない可能性があるとの懸念を表明している[112]。
大阪府・大阪市特別区設置協議会において橋下徹委員は、現状でも大阪市によって行政区間の大きな格差が是正されており、住民に見える形にすることは住民自治に資する、との考えを述べている[113]。
[† 1]民主法律協会が、橋下市長が市職員に対して「公務員という肩書で職場内での個人的な見解の表明」や「権限を有さない立場での無責任な発言」を慎むようにと発言し、この橋下発言に留意を促す文書が、各職場の管理職に宛てに配布されているとし、橋下市長の「箝口令」を批判している[114]。

批判後
これらの批判を受け、大都市局は2014年7月、一部事業（地下鉄・バス事業とゴミの収集・輸送）の民営化を再編効果に加えない前提での粗い試算も公表した[115]。
しかし、この試算は実際には野党の試算と大きくかけ離れたものだった。
再編コスト
この試算においても、再編コストは財源対策により対応が可能であり、平成45年度までに累計約1600億円の財源活用可能額が得られると、おおさか維新側は主張しているが、野党側はそれはウソで大きな赤字になると主張し、ここでも数字が大きくかけ離れている。
行政事務
対策として、現区役所を支所として利用すること[116]、特別区による一部事務組合などを利用した水平連携[117]、などが検討されている。
財政
反対派から「都構想の実現により、特別区間の財政調整の仕組み調整できず、格差が広がる」との批判が2013年にあった。
大都市局の試算によると、公共施設などの普通財産承継による特別区間の格差は最大で約25倍になると見積もられている[118]。
これに対して、大阪市で「処分検討地」に指定されている財産を一部事務組合により特別区全体で共同処理するという対策が検討されている。
大都市局は、この対策を実行することにより、区の格差は約1.4倍にまで是正される[119]と試算している。これにも野党側は大きな誤りだと指摘している。
税収
大都市局の試算により、歳入（税収）の差が、最大で2.8倍になると見積もられている。
これについても、大都市局は、財政調整によって1.2倍まで是正されると試算している[120]。
大阪維新の会は、特別区設置の後、専門性の確保やサービスの公平性・効率性の確保が特に求められる事務[121]（全体の約6％[122]）について、一部事務組合による水平連携で実施することを検討している。
特別区設置の手続

大都市地域における特別区の設置に関する法律[123]の成立により、以下の手続きが整備された。
特別区設置協議会（法定協）での協定書の作成
特別区設置を目指す関係道府県および関係市町村の間で、特別区の設置に関する協定書の作成その他特別区の設置に関する協議を行う協議会（特別区設置協議会、法定協）を設置し（第4条第1項）、協定書を作成する（第5条第1項）。
関係道府県および関係市町村の議会の承認
法定協の作成された協定書は、知事および関係市町村の長を経由して、関係道府県および関係市町村の議会に付され、承認を得る必要がある（第6条第1項）。
関係市町村の住民投票での賛成
上記の各議会の承認を得た場合、特別区の設置案は、関係市町村の住民投票に付され、有効投票の過半数の賛成を得なければならない（第7条第1項、第8条第1項）。
総務大臣の設置の処分
住民投票での過半数の賛成を得た場合、関係道府県および関係市町村は、総務大臣に対して、特別区の設置の申請をすることができ、総務大臣が認可をすることで、当該道府県に特別区が設置される（第8条第1項、第9条第1項）。なお、特別区設置後区長と区議会議員は選挙で選出される。
人口要件
大都市地域における特別区の設置に関する法律は特別区の設置ができる場合を、「人口200万人以上の政令指定都市」または「政令指定都市とその政令指定都市に隣接し同一道府県内にある隣接市町村の人口の合計が200万人以上である場合」に限定しており、この法律で東京都以外で特別区を新設し人口要件を満し、かつ設置可能な道府県は、北海道（札幌市とその隣接市町村）・埼玉県（さいたま市とその隣接市町村）・千葉県（千葉市とその隣接市町村）・神奈川県（横浜市単独、もしくは横浜市と川崎市、もしくは横浜市と川崎市とその隣接市町村）・愛知県（名古屋市単独、もしくは名古屋市とその隣接市町村）・京都府（京都市とその隣接市町村）・大阪府（大阪市単独、もしくは大阪市と堺市、もしくは大阪市と堺市とその隣接市町村）・兵庫県（神戸市とその隣接市町村）の8道府県のみとなっている。
福岡県では、福岡市単独では法定人口約146万人で、隣接市町村を含めても人口200万人には届かず、今のところこの要件を満たしていない。ただし、推計人口では福岡市と隣接市町村の合計は200万人を越えているから、近い将来、法定人口上でもこの要件を充たす可能性は高い。
特別区を設置した道府県の名称
大都市地域特別区設置法は第10条で「特別区を包括する道府県は、地方自治法その他の法令の規定の適用は、法律又はこれに基づく政令に特別の定めがあるものを除くほか、都とみなされる」と定めており、特別区が設置された道府県は法制度上は「都」として扱われる。ただし、同法は、道府県の名称を「都」に変更する効力は有していないため、名称は従来どおりとなる（地方自治法第3条第2項により都道府県の名称の変更には、別途法改正が必要）。なお、「都」に名称変更されない事について、橋下市長は「大阪府の名前のままでは、何がどう変わったのか実感してもらえない。法改正が必要なら迫る必要がある」「都がダメなら州ぐらいでもいい」と述べている[124]。
大阪都構想に対する見解
各人物の肩書はいずれも見解を述べた当時のものである。

都構想以外の改革案
大阪府市については、大阪都構想のほかにも、以下のような種々の改革案が唱えられている。
特別自治市（仮称）
2010年5月に相模原市内のホテルで開催された指定都市市長会において政令指定都市制度に代わる新たな大都市制度として、国に提案すると合意された大都市制度[279]。大都市が地域特性や実情にあわせ、広域自治体や周辺自治体と多様な連携を行いながら、創意工夫と責任に基づく自立的な都市経営を行うために、広域自治体である都道府県と基礎自治体である市町村の二層制の自治構造を廃し、広域自治体と特別自治市を同格とする新たな大都市制度。
特別市運動（第265条特別市）
特別市とは、大都市市域における大都市と府県の二重行政、大都市に対する国と府県の二重監督の弊害を除去するため大阪・名古屋・京都・神戸・横浜の五大都市を特別市として府県から独立させる制度。この五大都市は、東京を加えた六大都市として、明治時代から運動を進めていた長い歴史を持っている（東京市は東京府と合体し、昭和18年の東京都制施行により東京都となる[280]）。1947年制定の地方自治法には、「特別市」の規定（第265条特別市）が盛り込まれ、特別市は都道府県及び市に属する事務を処理し、都道府県の区域外とされ、市内に設けられる行政区の区長は公選とし有権者の解職請求の対象にもなるなど、一定の住民自治が機能する制度となっていた。特別市（第265条特別市）について、五大都市が推進派、関係府県が反対派となって激しく対立したため、政府は1956年に地方自治法を改正し、第265条特別市の条項を削除の上、替わる制度として、行政区分の階層性を残したまま事務の再配分をする「指定都市」制度（いわゆる政令指定都市制度）を導入した。
大都市圏州構想
橋下知事（当時）の大阪都構想に対して、大阪市の平松市長（当時）が先行して打ち出していた大都市構想[281][282]。大阪市等の大都市を中心にネットワーク型の構造になっている都市と、その衛星都市郡（都市圏）を道州制の中で道州から独立した自治体である大都市圏州とし、行政単位として扱う構想である。
大阪市分割構想
現行の大阪市を、特別区ではなく8〜9の普通市に分割する構想[283][284][285]。大阪維新の会が2010年8月30日に開いたタウンミーティングで、橋下知事（当時）が新たに提示した。二重行政の解消には特別区とほぼ同様の効果があり、かつ法改正の必要がないため、従来からの大阪都（特別区）構想と併せて検討するとしている。これに対し大阪市の平松市長（当時）は、24区毎に税収面で大きな格差があることを理由に、大阪市消滅には一貫して反対の立場をとっている[286]。しかし2010年10月9日に大阪維新の会は市分割後の財政格差や市民感情に配慮し、分割構想案を撤回することを発表した[287]。
大阪広域戦略協議会
大阪府と大阪市・堺市の2政令指定都市に広域課題を協議するため「大阪広域戦略協議会」を条例で設置し、道州制実現に取り組むという、自民党大阪府連が打ち出している構想[288]。大阪広域戦略協議会は大阪都や大都市圏州のような新たな都市制度ではないが、これまで広域での連携の仕組みが制度として存在しなかった大阪府と大阪市・堺市の間に条例をもって協議の仕組みを制度として確立し、広域の行政政策の統一や大阪府と大阪市・堺市の間の行政サービスの重複の解消を行おうという構想である。
大阪以外での統治機構改革の動き
中京都構想
中京都構想を参照。
新潟州構想
新潟州構想を参照。
静岡型県都構想
静岡市を廃止して、行政区の区割りに沿って葵、駿河、清水の3特別区を設置し、静岡県を「静岡都」と改める構想。県と市の広域行政を一体化することを狙っている。静岡県知事の川勝平太が大阪での住民投票の直後から提唱している。ただし、静岡市は隣接している市町と合わせても現行の大都市法に基づく人口要件を満たしていないため、法改正が必要となる。しかし改正の見通しは現時点で立っていない。また、静岡市長の田辺信宏はこの構想に反対している。[289]
関連項目
橋下徹
大阪維新の会
みんなの党
自共共闘
2011年大阪府知事選挙
2011年大阪市長選挙
2015年大阪府知事選挙
2015年大阪市長選挙
大都市地域における特別区の設置に関する法律
大阪市特別区設置住民投票
大阪都立大学構想
中京都構想
新潟州構想
副首都構想

都市州
直轄市
特別市
特別自治市
総合区
道州制
地方分権
広域市 - 大韓民国における地方行政地区のひとつ
セレッソ大阪 - 大阪都構想実現により、チーム消滅を余儀なくされるサッカーチーム
脚注等

注釈

出典

外部リンク
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