Liu Yan
為因應各地暴動，皇族劉焉上奏朝廷強化各州刺史權限，稱之為「牧」，於是劉焉被任命為益州牧，同是皇族的劉虞則為幽州牧。中平五年（188年），劉焉提案於各州設牧；設置西園八校尉，袁紹、曹操受封校尉；皇甫嵩、董卓討伐王國；公孫瓚打敗張純。漢靈帝採納劉焉建議，讓刺史擁有地方軍政權力，加強控制各郡。並且将部分刺史升为州牧，由劉姓宗室或重臣擔任，以劉表為荊州，贾琮 (汉朝)為冀州。這個措施使州正式成为一级行政区，有利于鎮壓各地叛亂。然而當朝廷的威信減弱時，掌握地方實權的州牧及刺史就會割據一方，不受朝廷指揮。後來劉虞被袁紹利用，差點當上皇帝，而劉焉也在四川做皇帝夢。劉焉為割據巴蜀，藉由五斗米道首領張魯佔領漢中，切斷與朝廷的溝通。為了穩定國家而制定的州牧制度，反而將東漢推往群雄割據局面。