Twenty-One Demands
アメリカ合衆国は日露戦争以降、中国東北部およびロシアシベリア権益について日本と対立と協調を繰り返してきたが、日本は満州善後条約や満州協約、北京議定書・日清追加通商航海条約、対華21カ条要求における2条約13交換公文などを根拠に「宣戦布告せず交戦する技術」を進化させてきたのに対し、アメリカが採用した「宣戦布告せず経済制裁する技術」が対日経済封鎖である。アメリカは日本と開戦しておらず、国際連盟が対日経済制裁を決定する（1938年9月30日）以前には公然と経済制裁によって対中協力をおこなうことはできない。また国際連盟に参加していないため国際連盟と協調行動をとり対日経済制裁に参加する国際法上の、あるいはアメリカ国内法上の根拠がない、とくに日米はともに不戦条約締約国でありアメリカ側からの対日宣戦と受け取られかねない国家実行はアメリカ上院の許容するところではなかった（宣戦布告はアメリカ上院の権限）。欧州で大戦が勃発（1939年9月3日英仏対独宣戦布告）した後も、アメリカは外交上中立を維持し9月5日に中立宣言を発布していた。