Tillfälliga inre gränskontroller inom Schengenområdet

Tillfälliga inre gränskontroller inom Schengenområdet kan införas vid en inre gräns – en gräns mellan två Schengenländer – om det föreligger ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i en medlemsstat inom Schengenområdet. Möjligheten för Schengenländerna att tillfälligt återinföra gränskontroller vid en inre gräns regleras av Schengenkodexen. Enligt kodexen får inre gränskontroller endast införas som en sista utväg, och de får kvarstå endast så länge som det är absolut nödvändigt för att bemöta det allvarliga hotet.

Fram till 2015 var de vanligaste orsakerna till inre gränskontroller olika evenemang som krävde höjd säkerhet, till exempel politiska toppmöten och stora sportevenemang. Sedan dess har de flesta inre gränskontroller istället införts till följd av flyktingkrisen 2015 och covid-19-pandemin. I det senare fallet införde de flesta medlemsstater för första gången även omfattande reserestriktioner med hänsyn till folkhälsa, i enlighet med särskilda bestämmelser i Schengenregelverket och rörlighetsdirektivet.

Historia 

Möjligheten att tillfälligt återinföra gränskontroller vid de inre gränserna inom Schengenområdet skapades redan genom Schengenkonventionen, som undertecknades den 19 juni 1990 och blev fullt tillämplig den 26 mars 1995. Medan konventionen föreskrev som huvudregel att alla gränskontroller vid de inre gränserna skulle avskaffas tillät den medlemsstaterna att i undantagsfall återinföra gränskontroller tillfälligt om den allmänna ordningen eller den nationella säkerheten krävde det. Den 20 december 1995 antog Verkställande kommittén mer detaljerade bestämmelser om olika förfaranden för att införa inre gränskontroller: ett för planerat införande och ett annat för omedelbart införande. I inget av fallen fastställdes dock några tidsgränser eller specifika beskrivningar av de tillåtna omständigheterna för att medlemsstaterna skulle få använda sig av förfarandena, vilket i praktiken lämnade stort utrymme åt medlemsstaterna själva att tolka bestämmelserna. Till exempel använde Frankrike bestämmelserna under slutet av 1990-talet för att återinföra gränskontroller vid landgränserna mot Belgien och Luxemburg med hänvisning till Nederländernas liberala narkotikapolitik, som den franska regeringen ansåg äventyrade den inre säkerheten. Under 2001 enades Europeiska unionens råd om att politiska toppmöten, till exempel Europeiska rådets sammanträden, och terroristattacker skulle anses vara giltiga skäl för att införa inre gränskontroller, men medlemsstaterna hade fortfarande möjlighet att själva definiera andra giltiga skäl.

Genom Schengenkodexen, som antogs av Europaparlamentet och rådet den 15 mars 2006 och trädde i kraft den 13 oktober 2006, ersattes de tidigare bestämmelserna om inre gränskontroller. De nya bestämmelserna var mer detaljerade än tidigare och satte för första gången upp vissa tidsramar för de inre gränskontrollernas tillåtna längd. De lämnade dock fortfarande visst utrymme för medlemsstaterna själva att tolka de giltiga skälen för att få införa gränskontroller. I april 2011 stoppade Frankrike ett tåg med nordafrikanska migranter som hade fått visum i Italien efter ankomst där över Medelhavet. Detta ledde till en dispyt mellan Frankrike och Italien om tolkningen av Schengenregelverket, och krav på Europeiska kommissionen att föreslå ändringar av Schengenkodexen för att ge medlemsstaterna ökad möjlighet att införa inre gränskontroller. Mot bakgrund av detta presenterade kommissionen ett lagförslag om förbättrad förvaltning av Schengensamarbetet, dels genom införandet av en ny utvärderings- och övervakningsmekanism, dels genom nya bestämmelser om inre gränskontroller. I motsats till vad Frankrikes och Italiens regeringar hade förespråkat innebar det nya lagförslaget dock att regelverket om införande av inre gränskontroller stramades upp ytterligare. Lagförslaget trädde i kraft 2013 efter att ha godkänts av Europaparlamentet och rådet, och innefattade även ett tredje förfarande för införande av inre gränskontroller vid hot mot Schengenområdets funktionssätt. De nya bestämmelserna kodifierades i Schengenkodexen under 2016, utan några större innehållsmässiga ändringar.

Flyktingkrisen och covid-19-pandemin 

I samband med flyktingkrisen 2015 drabbades Schengenområdet av sin dittills största kris. Dessförinnan hade inre gränskontroller införts mestadels i samband med enskilda politiska toppmöten och stora sportevenemang. Flyktingkrisen ledde till att ett antal medlemsstater återinförde gränskontroller vid sina inre gränser; Tyskland, Österrike och Slovenien i mitten av september 2015, Ungern i oktober 2015, Sverige och Norge i november 2015 och Danmark i januari 2016. Till följd av terrordåden i Paris i november 2015 införde även Frankrike inre gränskontroller. Medan Slovenien och Ungern avskaffade sina gränskontroller senare under 2015 behöll Danmark, Norge, Sverige, Tyskland och Österrike sina. I maj 2016 antog Europeiska unionens råd ett beslut om att tillåta dessa medlemsstater att förlänga sina inre gränskontroller i ytterligare ett halvår, vilket senare förlängdes i tre omgångar till totalt ett och ett halvt år i enlighet med Schengenkodexens förfarande vid hot mot Schengenområdets funktionssätt. Under 2017 rekommenderade Europeiska kommissionen alla medlemsstater att stärka det gränsöverskridande polissamarbetet och poliskontrollerna vid framför allt stora transportleder, även vid gränsområdena, för att slutligen möjliggöra ett avskaffande av de inre gränskontrollerna. De berörda medlemsstaterna fortsatte dock med sina inre gränskontroller och kringgick Schengenkodexens tidsgränser genom att i formell mening förnya kontrollerna var sjätte månad som om de vore helt nya kontroller. I september 2017 föreslog kommissionen ett nytt förfarande för att tillåta medlemsstaterna att vid terrorhot införa inre gränskontroller under en längre period, ett förslag som dock blockerades av Europaparlamentet, som istället ville begränsa möjligheten för medlemsstaterna att införa inre gränskontroller.

I mars 2020 drabbades Schengenområdet av sin nästa stora kris, denna gång till följd av covid-19-pandemin. Detta ledde till att nästan alla medlemsstater tillfälligt återinförde gränskontroller vid sina inre gränser, i vissa fall även med olika typer av reserestriktioner. I juli 2020 hade de flesta medlemsstater upphävt de inre gränskontrollerna och återgått till öppna gränser inom Schengenområdet, dock i många fall fortfarande med särskilda krav på karantän och testning vid gränsöverskridande resor. Under början av 2021 införde flera medlemsstater inre gränskontroller på nytt till följd av ökad smittspridning, men i mitten av 2021 hade de flesta av dessa åter tagits bort. I slutet av 2022 hade samtliga medlemsstater avskaffat sina reserestriktioner och Europeiska unionens råd upphävde formellt alla rekommenderade reserestriktionerna på europeisk nivå den 13 december 2022.

I december 2021 föreslog kommissionen en ändring av Schengenkodexen med syfte att förstärka samordningen inom Schengenområdet vid hot mot folkhälsan och att göra regelverket för tillfälligt införande av inre gränskontroller mer flexibelt för medlemsstaterna. Förslaget måste godkännas av både Europaparlamentet och Europeiska unionens råd för att träda i kraft. I september 2023 godkände Europaparlamentets utskott för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor förslaget med vissa ändringar och inledde därmed förhandlingar med rådet om det slutliga antagandet av rättsakten.

Förfaranden vid tillfälligt återinförande av gränskontroller vid de inre gränserna 

Enligt Schengenkodexen kan en medlemsstat inom Schengenområdet tillfälligt återinföra gränskontroller vid alla eller delar av sina inre gränser om det föreligger ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten. Det får dock endast ske som en sista utväg, och gränskontrollerna får kvarstå endast så länge som det är absolut nödvändigt för att bemöta det allvarliga hotet. Vid införande av inre gränskontroller får vissa delar av Schengenkodexens bestämmelser för de yttre gränserna tillämpas. Inre gränser med tillfälliga gränskontroller är dock inte att betrakta som yttre gränser, till exempel får vissa bestämmelser för de yttre gränserna, såsom stämpling av pass, inte tillämpas.

Ett införande av inre gränskontroller får endast ske enligt de kriterier och förfaranden som finns uppställda i Schengenkodexen. Det är möjligt för en medlemsstat att förlänga sina inre gränskontroller, men även detta måste ske i enlighet med kodexens bestämmelser. Vid både införande och förlängning av inre gränskontroller måste medlemsstaten i fråga bedöma i vilken utsträckning gränskontrollerna bidrar till att faktiskt avhjälpa det allvarliga hotet och om åtgärden står i proportion till hotets omfattning. Nyttan av gränskontrollerna måste även vägas mot de negativa effekter som de kan få på den fria rörligheten för personer inom Schengenområdet.

Beroende på omständigheterna kan medlemsstaterna använda sig av tre olika förfaranden för att införa inre gränskontroller. Varje förfarande är förknippat med vissa villkor för hur införandet ska gå till, hur gränskontrollerna kan förlängas och hur länge de får pågå som längst.

Europeiska kommissionen och medlemsstaterna ska informera Europaparlamentet och Europeiska unionens råd om alla skäl som kan utlösa inre gränskontroller. Inom fyra veckor från att inre gränskontroller har upphävts måste den berörda medlemsstaten översända en rapport till Europaparlamentet, rådet och kommissionen om genomförandet av kontrollerna. Kommissionen måste även minst en gång om året översända en rapport till Europaparlamentet och rådet om Schengenområdets funktionssätt, som även ska inkludera en förteckning över alla beslut om inre gränskontroller som fattats av medlemsstaterna under det gångna året. Kommissionen ansvarar tillsammans med respektive medlemsstat för att även hålla allmänheten informerad om införandet av inre gränskontroller.

Förfarande vid planerat införande av inre gränskontroller 
I situationer då ett allvarligt hot kan förutses, till exempel vid politiska toppmöten och stora sportevenemang, kan inre gränskontroller införas under en period av upp till 30 dagar eller så länge som det allvarliga hotet väntas kvarstå, om det överstiger 30 dagar. Om det allvarliga hotet kvarstår efter denna period kan de inre gränskontrollerna förlängas i perioder av högst 30 dagar i taget i upp till totalt sex månader.

En medlemsstat måste som regel informera övriga medlemsstater och kommissionen minst fyra veckor innan ett planerat införande av inre gränskontroller. Endast i undantagsfall, om skälen till införandet blir kända med kortare varsel, kan denna tidsgräns frångås, och övriga medlemsstater och kommissionen informeras med kortare framförhållning. Medlemsstaten i fråga måste lämna utförliga uppgifter om bland annat de bakomliggande skälen för gränskontrollerna, omfattningen av dem och namnen på de godkända gränsövergångsställena vid de berörda gränsavsnitten. Kommissionen och de andra medlemsstaterna har möjlighet att avge yttranden om de planerade gränskontrollerna. Därefter sker ett samråd mellan medlemsstaterna och kommissionen minst tio dagar innan gränskontrollerna införs med syfte att bland annat planera möjliga samarbeten för det praktiska genomförandet.

Förfarande vid omedelbart införande av inre gränskontroller 
I situationer då det krävs ett omedelbart införande av inre gränskontroller, till exempel vid en terroristattack, kan inre gränskontroller införas under en period av högst tio dagar, utan att övriga medlemsstater eller kommissionen informeras i förväg. Den berörda medlemsstaten måste i en sådan situation informera övriga medlemsstater och kommissionen omedelbart efter att de inre gränskontrollerna har införts. Om det allvarliga hotet mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten kvarstår efter den första tiodagarsperioden, kan den berörda medlemsstaten förlänga de inre gränskontrollerna i perioder av högst 20 dagar i taget i upp till totalt två månader.

Särskilt förfarande vid hot mot Schengenområdets funktionssätt 
Vid exceptionella omständigheter som riskerar det övergripande funktionssättet för Schengenområdet till följd av ihållande allvarliga brister i kontrollen av de yttre gränserna kan Europeiska unionens råd på förslag av kommissionen anta en rekommendation om att en eller flera medlemsstater ska införa inre gränskontroller under en period av högst sex månader. Om de exceptionella omständigheterna kvarstår kan rådet anta ytterligare upp till tre rekommendationer som förlänger gränskontrollerna med högst sex månader i taget i upp till totalt två år. När rådet antar dessa rekommendationer måste det göra en bedömning som även tar hänsyn till bland annat gränskontrollernas ändamålsenlighet och hur de påverkar den fria rörligheten för personer. Förfarandet får endast användas som en sista utväg när alla andra möjligheter har uttömts, inklusive möjligheten att placera ut europeiska gränskontrollenheter genom Frontex. Det är i slutändan upp till varje berörd medlemsstat att fatta beslut om att införa inre gränskontroller mot bakgrund av rådets rekommendationer.

Hittills har detta förfarande använts endast vid ett tillfälle, nämligen i samband med flyktingkrisen 2015, då Danmark, Norge, Sverige, Tyskland och Österrike rekommenderades av rådet att införa gränskontroller i totalt ett och ett halvt år till följd av brister i kontrollen av de yttre gränserna i Grekland.

Pågående och tidigare inre gränskontroller 

Nedan återfinns alla inre gränskontroller som anmälts av de nationella regeringarna till Europeiska unionens råd och/eller Europeiska kommissionen sedan Amsterdamfördraget trädde i kraft den 1 maj 1999. I många fall sker de inre gränskontrollerna endast partiellt i form av stickprov eller under kortare perioder än de som anmälts. Medlemsstaterna ska enligt Schengenkodexen utföra gränskontrollerna på ett så begränsat sätt som möjligt.

Totalt elva medlemsstater har för tillfället inre gränskontroller. Fem medlemsstater – Danmark, Norge, Sverige, Tyskland och Österrike – har inre gränskontroller sedan flyktingkrisen 2015, huvudsakligen motiverat utifrån terrorhot och situationen vid de yttre gränserna. Även Frankrike har inre gränskontroller sedan terrordåden i Paris i november 2015, huvudsakligen motiverat utifrån terrorhot men även bland annat situationen vid de yttre gränserna. Dessa länder har i de flesta fall infört inre gränskontroller endast vid delar av sina inre gränser. Polen, Tjeckien och Österrike införde i början av oktober 2023 tillfälliga gränskontroller mot Slovakien, som i sin tur införde tillfälliga gränskontroller mot Ungern. Senare i oktober 2023 införde även Tyskland gränskontroll mot Polen, Schweiz och Tjeckien, och Österrike gränskontroll mot Tjeckien på grund av sekundära förflyttningar av tredjelandsmedborgare. Även Italien införde gränskontroll med Slovenien och Slovenien gränskontroll mot Kroatien och Ungern samma månad, bland annat till följd av ökad risk för terrorism i spåren av Hamas attack mot Israel i oktober 2023.

Flera medlemsstater har undvikit de tidsgränser som anges i Schengenkodexen genom att förnya de inre gränskontrollerna var sjätte månad som om de vore helt nya kontroller. Det var fram till april 2022 oklart om detta tillvägagångssätt var förenligt med Schengenkodexen. Europeiska kommissionen hade möjlighet att pröva lagenligheten av sådana kontroller genom att väcka talan om fördragsbrott vid EU-domstolen, men kommissionen avstod från att få frågan prövad. I en icke-bindande resolution från den 30 maj 2018 förklarade däremot Europaparlamentet dessa gränskontroller oförenliga med Schengenregelverket. Parlamentet upprepade denna hållning i en resolution den 8 juli 2021. I oktober 2020 begärde en österrikisk domstol ett förhandsavgörande av EU-domstolen om just huruvida det är förenligt med Schengenkodexen att en medlemsstat upprepade gånger förlänger sina inre gränskontroller så att den totala längden överskrider de uttryckligen tillåtna tidsgränserna. Den 26 april 2022 konstaterade EU-domstolen att en återupprepad förlängning av inre gränskontroller, så att de överskrider de uttryckligen tillåtna tidsgränserna, är oförenligt med Schengenkodexen, såvida det inte handlar om ett helt nytt hot som uppstår i anslutning till det ursprungliga hotet. Trots detta förlängde de berörda medlemsstaterna sina gränskontroller i maj 2022 för ytterligare en sexmånadersperiod, vilket kritiserades av bland annat företrädare för Slovenien som ansåg att de österrikiska gränskontrollerna mot Slovenien var omotiverade. I mitten av maj 2022 lämnade regeringarna i Danmark och Österrike över kompletterande meddelanden till Europeiska unionens råd och Europeiska kommissionen där de lade till nya skäl för sina gränskontroller i syfte att få gränskontrollerna förenliga med EU-domstolens dom. I oktober 2022 beslutade Danmark, Frankrike, Norge, Sverige, Tyskland och Österrike att fortsätta förlänga sina inre gränskontroller, men nu med kompletterande motiveringar i syfte att följa EU-domstolens dom. Den slovenska regeringen kritiserade återigen de österrikiska inre gränskontrollerna för att sakna tillräcklig grund och strida mot Schengenkodexen. I april 2023 beslutade samma medlemsstater att ännu en gång förlänga sina gränskontroller, vissa med helt nya skäl som motivering.

I sin årliga rapport om Schengenläget uppmanade Europeiska kommissionen i maj 2023 medlemsstaterna som hade haft långvariga inre gränskontroller att upphöra med dessa och istället övergå till förstärkta poliskontroller i gränsnära områden som verktyg för att bekämpa internationell brottslighet. Kommissionen klargjorde även att den kan komma att vidta rättsliga åtgärder mot medlemsstater som inte följer Schengenkodexens bestämmelser, inklusive talan om fördragsbrott vid EU-domstolen. Samtidigt hotade Sloveniens president Nataša Pirc Musar med motåtgärder mot Österrike för de inre gränskontrollerna mot Slovenien, som landet ansåg vara olagliga. I augusti 2023 inledde kommissionen en granskning av de tillfälliga inre gränskontrollerna i vissa av medlemsstaterna.

Tidslinje

Se även 
 Lista över gränsövergångsställen vid Schengenområdets yttre gränser
 Schengensamarbetet

Referenser 

Schengensamarbetet