Schengenområdet

Schengenområdet, även känt som Schengenland, Schengenländerna eller Schengenzonen, utgörs av 23 medlemsstater inom Europeiska unionen samt ytterligare fyra associerade länder som genom Schengensamarbetet har avskaffat gränskontrollerna vid sina gemensamma gränser, de så kallade inre gränserna. Inom Schengenområdet får de inre gränserna passeras överallt utan att någon in- eller utresekontroll genomförs, oavsett personens nationalitet. Dock kan tullkontroller och tillfälliga inre gränskontroller förekomma.

Inom Europeiska unionen har följande medlemsstater avskaffat sina gränskontroller vid de inre gränserna: Belgien, Danmark, Estland, Finland, Frankrike, Grekland, Italien, Kroatien, Lettland, Litauen, Luxemburg, Malta, Nederländerna, Polen, Portugal, Slovakien, Slovenien, Spanien, Sverige, Tjeckien, Tyskland, Ungern och Österrike. Därutöver ingår Island, Liechtenstein, Norge och Schweiz i Schengenområdet genom särskilda associeringsavtal. Även de europeiska mikrostaterna Monaco, San Marino och Vatikanstaten samt de danska självstyrande områdena Färöarna och Grönland har öppna gränser gentemot Schengenområdet.

Fyra medlemsstater inom Europeiska unionen har fortfarande kvar fullständiga gränskontroller och ingår därmed ännu inte i Schengenområdet: Bulgarien, Cypern, Irland och Rumänien. Bortsett från Irland har dessa medlemsstater förbundit sig att avskaffa sina gränskontroller vid de inre gränserna när de väl uppfyller vissa tekniska kriterier.

Utbredning 

Schengenområdet utgörs av 27 länder. Det utgörs dels av de 23 medlemsstater inom Europeiska unionen som genom Schengensamarbetet har avskaffat sina gränskontroller vid de inre gränserna. Dessa medlemsstater är Belgien, Danmark, Estland, Finland, Frankrike, Grekland, Italien, Kroatien, Lettland, Litauen, Luxemburg, Malta, Nederländerna, Polen, Portugal, Slovakien, Slovenien, Spanien, Sverige, Tjeckien, Tyskland, Ungern och Österrike. Därutöver ingår även Island, Liechtenstein, Norge och Schweiz genom särskilda associeringsavtal. Således bor det cirka 420 miljoner människor i Schengenområdet, och varje år företas ungefär 1,25 miljarder resor över de inre gränserna. Samtidigt passeras de yttre gränserna legalt av över 700 miljoner människor årligen, varav drygt hälften av passagerna sker med flyg. Totalt omfattar Schengenområdets yttre gräns 7 721 km landgräns och 42 673 km sjögräns.

Genom att avskaffa sina gränskontroller vid de inre gränserna och ansluta sig till Schengenområdet deltar dessa medlemsstater fullt ut i Schengensamarbetet. De har därmed överfört sina befogenheter över gränskontrollpolitiken till europeisk nivå. Rättsakter som utvecklar Schengenregelverket är bindande som unionsrätt för hela Schengenområdet, utom Danmark samt Island, Liechtenstein, Norge och Schweiz. Danmark deltar, trots sitt medlemskap i unionen, på mellanstatlig basis vad gäller de delar av Schengenregelverket som rör området med frihet, säkerhet och rättvisa och omfattas då av Schengenregelverket som internationell rätt istället för som unionsrätt i enlighet med en särskild undantagsklausul. Genom särskilda associeringsavtal deltar även Island, Liechtenstein, Norge och Schweiz i Schengensamarbetet på mellanstatlig basis. Detta innebär att nya rättsakter som utvecklar Schengenregelverket är bindande för dessa länder utan att de har rösträtt i lagstiftningsprocessen. De kan dock välja att säga upp sina associeringsavtal om de inte skulle vilja kvarstå i samarbetet.

Vid undertecknandet av Schengenavtalet den 14 juni 1985 ingick Belgien, Frankrike, Luxemburg, Nederländerna och Tyskland i gränskontrollsamarbetet. Den 26 mars 1995 upphörde dessa medlemsstater samt Portugal och Spanien med sina gränskontroller vid de inre gränserna. Sedan dess har även Italien och Österrike (1997), Grekland (1999), Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige (2001), Estland, Lettland, Litauen, Malta, Polen, Slovakien, Slovenien, Tjeckien och Ungern (2007), Schweiz (2008), Liechtenstein (2011) och Kroatien (2023) upphört med sina gränskontroller.

Utomeuropeiska områden 

Utöver det europeiska territoriet av Schengenområdet ingår även de yttersta randområdena Azorerna, Madeira och Kanarieöarna. Däremot står de franska yttersta randområdena Franska Guyana, Guadeloupe, Martinique, Mayotte och Réunion samt Saint-Martin liksom alla utomeuropeiska länder och territorier utanför Schengensamarbetet. Även den danska självstyrande ögruppen Färöarna och den norska ögruppen Svalbard står utanför samarbetet. Dock ingår Färöarna i den nordiska passunionen och har, i likhet med Grönland, en öppen gräns mot Schengenområdet. Däremot står Svalbard utanför både Schengensamarbetet och den nordiska passunionen eftersom området har egna inreseregler, och gränskontroller genomförs vid in- och utresa.

De spanska exklaverna Ceuta och Melilla i Afrika ingår officiellt i både Europeiska unionen och Schengenområdet. Till exempel omfattas de av den gemensamma viseringspolitiken. Trots detta utförs gränskontroller mellan Ceuta och Melilla, å ena sidan, och övriga Schengenområdet, å andra sidan, i enlighet med det spanska anslutningsavtalet till Schengensamarbetet, beroende på att marockaner bosatta i provinserna Tétouan och Nador inte behöver något visum för att resa in i Ceuta och Melilla.

Europeiska mikrostater 
De tre europeiska mikrostaterna Monaco, San Marino och Vatikanstaten har alla öppna gränser gentemot Schengenområdet, något de redan hade innan Schengensamarbetet inleddes. De utfärdar inga egna visum, utan det är Schengenvisum som krävs för tredjelandsmedborgare. Ingen av dem har heller någon flygplats, men Monaco har däremot hamn, helikopterterminal och järnvägsförbindelser. Monacos yttre gränser sköts av Frankrike i enlighet med Schengenregelverket. För San Marino och Vatikanstaten gäller att helikoptrar bara får ankomma från platser inom Schengenområdet eftersom det saknas infrastruktur för att genomföra gränskontroller.

Liechtenstein är en del av Schengenområdet genom ett särskilt associeringsavtal. Trots detta utfärdar Liechtenstein inga Schengenvisum och det finns inga gränsövergångsställen mot tredjeland, inte heller för helikoptrar.

Till skillnad från de övriga mikrostaterna finns det gränskontroller mellan Andorra, å ena sidan, och Frankrike och Spanien, å andra sidan. Schengenvisum krävs för att resa in till Andorra, som dock saknar internationell flygplats och andra gränsövergångsställen mot tredjeland.

Utvidgning 
Alla Europeiska unionens medlemsstater, utom Irland, har förbundit sig att avskaffa sina gränskontroller vid de inre gränserna när de väl uppfyller vissa tekniska kriterier. Irland står utanför Schengenområdet i enlighet med en särskild undantagsklausul, dock med möjligheten att begära att få delta i hela eller delar av Schengenregelverket. För övriga medlemsstater som inte har avskaffat sina gränskontroller vid de inre gränserna utvärderar Europeiska kommissionen regelbundet deras fullgörande av de tekniska kriterierna. Det finns dock inget som tvingar en medlemsstat till att uppfylla de tekniska kriterierna, till exempel har Cypern under lång tid inte kunnat uppfylla kriterierna på grund av Cypernfrågan.

De tekniska kriterierna berör bland annat gränsövervakningen av de yttre gränserna, återvändandet av tredjelandsmedborgare som vistas olagligen i Schengenområdet, behandlingen av personuppgifter och utfärdandet av visumhandlingar samt det förstärkta polissamarbetet och straffrättslig samarbetet och användandet av Schengens informationssystem. En anslutande medlemsstat måste anpassa sin infrastruktur, framför allt hamnar och flygplatser, till avskaffandet av de inre gränskontrollerna. Till exempel måste passagerare som reser inom Schengenområdet separeras från passagerare som reser till eller från områden utanför Schengenområdet.

Mot bakgrund av kommissionens utvärderingar beslutar Europeiska unionens råd med enhällighet bland Schengenområdets medlemsstater och den anslutande medlemsstaten och efter samråd med Europaparlamentet om en medlemsstat ska avskaffa sina gränskontroller. I praktiken kan även politiska faktorer spela en viktig roll, till exempel blockerades Bulgariens och Rumäniens anslutning till Schengenområdet under lång tid av vissa medlemsstater med hänvisning till att länderna omfattades av mekanismen för samarbete och kontroll, trots att detta aldrig var ett formellt krav för att få bli en del av Schengenområdet.

Cypern 
Cypern anslöt sig till Europeiska unionen den 1 maj 2004 och har därmed förbundit sig att avskaffa sina gränskontroller vid de inre gränserna när de tekniska kriterierna väl uppfylls. Ett cypriotiskt deltagande i Schengenområdet skulle dock troligen innebära att Cypern måste upprätta fullständiga gränskontroller gentemot Nordcypern, som står utanför den cypriotiska regeringens kontroll. Cyperns anslutning till Schengenområdet har därför försenats i väntan på en återförening av ön.

I september 2019 begärde dock den cypriotiska regeringen att Europeiska kommissionen utvärderar Cyperns fullgörande av de tekniska kriterierna. Förutom avskaffandet av de inre gränskontrollerna skulle en anslutning till Schengenområdet ge Cypern tillgång till Schengens informationssystem, vilket till exempel skulle underlätta internationell brottsbekämpning. För att underlätta anslutningen till Schengenområdet beslutade den cypriotiska regeringen i november 2019 att avskaffa möjligheten för utlänningar att köpa cypriotiska medborgarskap. I slutet av november 2019 påbörjade kommissionen utvärderingen av Cyperns fullgörande av de tekniska kriterierna, däribland behandlingen av personuppgifter, gränsövervakningen av de yttre gränserna och hanteringen av visum och utvisningar. I juli 2020 konstaterade kommissionen att Cypern uppfyller kraven om behandlingen av personuppgifter. I februari 2021 utfördes utvärderingen av polissamarbete och gränskontrollerna vid de yttre gränserna. I augusti 2021 föreslog kommissionen att Cypern ges viss tillgång till Schengens informationssystem. Förslaget godkändes av Europaparlamentet i början av maj 2022, men måste även godkännas av Europeiska unionens råd innan det kan träda i kraft.

Bulgarien och Rumänien 
Bulgarien och Rumänien anslöt sig till Europeiska unionen den 1 januari 2007 och har därmed förbundit sig att avskaffa sina gränskontroller vid de inre gränserna när de tekniska kriterierna väl uppfylls. Anslutningen till Schengenområdet har varit en prioriterad fråga för både den bulgariska och den rumänska regeringen, men har blockerats av vissa medlemsstater inom Schengenområdet.

Rådet utarbetade den 29 september 2010 ett första utkast till beslut om fullständig tillämpning av bestämmelserna i Schengenregelverket i Bulgarien och Rumänien. Europeiska kommissionen konstaterade 2011 att både Bulgarien och Rumänien uppfyller de tekniska kriterierna för att få ansluta sig till Schengenområdet. Rådet påbörjade således antagandet av sitt beslut och konstaterade vid ett sammanträde den 9–10 juni 2011, i enlighet med kommissionens utvärdering, att Bulgarien och Rumänien uppfyller de tekniska kriterierna för att ansluta sig till Schengenområdet och att utvärderingsmekanismen därmed kan avslutas. Samma månad godkände Europaparlamentet utkastet till beslut med smärre ändringar. En justerad version av utkastet till beslut utarbetades av rådet den 8 juli 2011.

När rådet väl skulle anta utkastet till beslut vid sitt sammanträde den 22–23 september 2011 stöddes det dock inte av samtliga medlemsstater inom Schengenområdet. Eftersom enhällighet krävdes kunde beslutet därför inte antas. Framför allt regeringarna i Finland, Nederländerna, Tyskland och Österrike motsatte sig utvidgningen med motiveringen att Bulgarien och Rumänien först måste vidta kraftfulla åtgärder mot korruption och organiserad brottslighet i enlighet med mekanismen för samarbete och kontroll. Den 7 december 2011 utarbetade rådet ett helt nytt utkast till beslut som skulle innebära en tvåstegsutvidgning, där luft- och sjögränserna mot Bulgarien och Rumänien skulle upphävas i ett första steg och landgränserna först vid ett senare tillfälle, men inte heller detta beslut nådde enhälligt stöd i rådet. Därför har utvidgningsprocessen i praktiken skrinlagts.

Trots detta har Bulgarien och Rumänien under 2017 och 2018 fått tillgång till Informationssystemet för viseringar (VIS) och Schengens informationssystem (SIS). Ett fullt deltagande i Schengensamarbetet blockeras dock fortfarande av vissa medlemsstater, främst av den nederländska regeringen som har uttryckt oro för att den utbredda korruptionen i Bulgarien skulle underminera bevakningen av den yttre gränsen. Dessutom har flyktingkrisen 2015 orsakat ytterligare tveksamhet om utvidgningen av Schengenområdet. Europaparlamentet och kommissionen har däremot stått fast vid att Bulgarien och Rumänien uppfyller de tekniska kriterierna och att anslutningen till Schengenområdet inte bör kopplas ihop med mekanismen för samarbete och kontroll. Parlamentet antog en resolution i december 2018 som uppmanade rådet att återuppta utvidgningsprocessen för Bulgarien och Rumänien. I mars 2022 åtog sig Bulgariens och Rumäniens regeringar att frivilligt underställa sig en ny Schengenutvärdering för att visa att respektive land fortfarande uppfyller alla tekniska kriterier för att få ansluta sig till Schengenområdet, detta trots att de redan hade genomgått och avklarat en sådan utvärdering tidigare. Detta åtagande samt ambitionen att ansluta sig till Schengenområdet innan slutet av 2022 upprepades i augusti 2022. I slutet av augusti 2022 uttalade Tysklands förbundskansler Olaf Scholz sitt stöd för de båda ländernas anslutning till Schengenområdet. Europaparlamentet uttalade i mitten av oktober 2022 återigen sitt stöd för Bulgariens och Rumäniens anslutning till Schengenområdet och uppmanade medlemsstaterna att omgående fatta beslut om detta. Nederländernas premiärminister Mark Rutte, som tidigare varit den främsta motståndaren till en utvidgning, meddelade i oktober 2022 att den nederländska regeringen ”i princip inte är emot” en utvidgning, men att Bulgarien och Rumänien först måste uppfylla alla krav, inklusive vad gäller rättsstatens principer. Den 20 oktober 2022 röstade en majoritet i Nederländernas parlament nej till Bulgariens och Rumäniens anslutning till Schengenområdet med hänvisning till att ländernas uppfyllande av rättsstatens principer först behöver granskas noggrannare.

I slutet av oktober 2022 visade en ny utredning av Europeiska kommissionen att både Bulgarien och Rumänien uppfyller samtliga tekniska krav för att ansluta sig till Schengenområdet. Bulgariens och Rumäniens regeringar upprepade samtidigt sina ambitioner om att få ett beslut om anslutning till Schengenområdet innan slutet av 2022. I början av november 2022 återupprepade kommissionens vice ordförande Margaritis Schinas sitt stöd för utvidgningen. Samtidigt uppmanade Bulgariens president Rumen Radev övriga medlemsstater, särskilt Nederländerna, att respektera kommissionens utvärdering av de båda ländernas fullgörande av Schengenregelverket. I mitten av november 2022 återupprepade kommissionen att Bulgarien och Rumänien uppfyller samtliga kriterier för att bli en del av Schengenområdet. Kommissionen uppmanade samtidigt rådet att utan dröjsmål fatta det slutgiltiga beslutet om utvidgning. I november skickade den nederländska regeringen en utvärderingsgrupp till Rumänien för att undersöka landets uppfyllande av Schengenregelverket. Samtidigt kom signaler om att den nederländska regeringen skulle kunna tänka sig att stödja Rumäniens anslutning till Schengenområdet, men inte Bulgariens. I november 2022 indikerade dock även den österrikiska inrikesministern att han tänkte blockera en utvidgning av Schengenområdet med hänvisning till det stora antalet migranter som hade tagit sig till Österrike under 2022. Denna hållning nyanserades dock av Österrikes förbundskansler medan Österrikes vice förbundskansler tillhörandes det mindre regeringspartiet De gröna motsatte sig en blockering helt och hållet. Den 23 november 2022 presenterades resultaten av ytterligare en frivillig utvärdering som Bulgarien och Rumänien hade bjudit in till, särskilt för att bemöta kritik från Nederländerna och Sverige. Utvärderingen visade återigen att båda länderna uppfyllde alla krav för att ansluta sig till Schengenområdet. I slutet av november 2022 ändrade sig de svenska Socialdemokraterna från att motsätta sig till att stödja en utvidgning, vilket därmed gav en majoritet för utvidgning i Sveriges riksdag. I början av december 2022 stod det klart att Nederländerna stödde Rumäniens anslutning, men inte Bulgariens, medan Österrike motsatte sig båda ländernas anslutning. Den bulgariska regeringen hotade till följd av detta med motåtgärder mot Nederländerna och Österrike ifall länderna skulle blockera Bulgariens anslutning till Schengenområdet. Vid sammanträdet för rådet för rättsliga och inrikes frågor den 8 december 2022 blockerade Österrike, med stöd av Nederländerna i Bulgariens fall, både Bulgariens och Rumäniens anslutning till Schengenområdet. Blockeringen kritiserades skarpt av Bulgariens och Rumäniens regeringar, och ledde till en omfattande bojkott av österrikiska banker och företag i Rumänien. Vid Europeiska rådets sammanträde den 15–16 december 2022 uttryckte Bulgariens president Rumen Radev sin förhoppning om en anslutning till Schengenområdet under 2023. I slutet av december 2022 sade den österrikiska EU-ministern Karoline Edtstadler att Bulgarien och Rumänien kommer att tillåtas ansluta sig till Schengenområdet först efter att en uppgörelse om en ny asylpolitik har antagits inom Europeiska unionen. I december 2022 återkallade Rumänien sin ambassadör från Österrike, men i januari 2023 skickades ambassadören tillbaka.

En opinionsmätning som presenterades i november 2022 visade på ett allt lägre stöd för en anslutning till Schengenområdet i Bulgarien. I maj 2023 uttryckte Europeiska kommissionen ännu en gång sitt stöd till Bulgariens och Rumäniens anslutning till Schengenområdet. Samtidigt meddelade Nederländernas premiärminister Mark Rutte att landet i princip inte var emot Bulgariens anslutning, men att en ny utvärdering från kommissionen om uppfyllandet av alla kriterier behövdes innan den nederländska regeringen skulle kunna stödja anslutningen. I juni 2023 bjöd den bulgariska regeringen in tullexperter från Nederländerna och Österrike för att utvärdera landets gränskontroller mot bland annat Turkiet. Det spanska ordförandeskapet i Europeiska unionens råd har som ambition att ett beslut om Schengenområdets utvidgning ska kunna fattas vid ett sammanträde i rådet för rättsliga och inrikes frågor i oktober 2023. I början av juli 2023 stod det klart att kommissionen avser att upphäva mekanismen för samarbete och kontroll för både Bulgarien och Rumänien. Även om mekanismen formellt saknar koppling till Schengenregelverket har särskilt Nederländerna krävt att mekanismen upphävs innan de två länderna tillåts ansluta sig till Schengenområdet. Den 12 juli 2023 antog Europaparlamentet ännu en resolution som uppmanade rådet att omgående fatta ett beslut om utvidgningen av Schengenområdet. Den 15 september 2023 upphävdes mekanismen formellt av kommissionen. I september 2023 hotade den rumänska regeringen med att väcka talan om fördragsbrott mot Österrike vid EU-domstolen om landet fortsätter att blockera Rumäniens anslutning till Schengenområdet.

Irland 
Irland erhöll, tillsammans med Storbritannien, särskilda bestämmelser om Schengensamarbetet i samband med ratificeringen av Amsterdamfördraget, då Schengensamarbetet införlivades inom Europeiska unionens ramar. Anledningen var att den brittiska regeringen var angelägen om att bibehålla sina gränskontroller mot övriga unionen. På grund av den gemensamma resezonen mellan Irland och Storbritannien stannade även Irland utanför Schengenområdet. Storbritannien lämnade Europeiska unionen den 1 februari 2020, men de särskilda bestämmelserna ger fortfarande Irland möjlighet att delta i enbart vissa delar av Schengensamarbetet. Irland tillåts samtidigt att utföra kontroller av alla personer, inklusive unionsmedborgare, som passerar landets gränser. De andra medlemsstaterna tillåts av samma anledning utföra kontroller av alla personer som reser in från Irland. Dessa särskilda bestämmelser får Irland tillämpa så länge den gemensamma resezonen med Storbritannien upprätthålls.

Irland begärde i början av 2000-talet att få delta i vissa delar av Schengensamarbetet. Europeiska unionens råd antog ett beslut den 28 februari 2002 om Irlands deltagande i vissa bestämmelser i Schengenregelverket, som därmed blev bindande för landet. Det dröjde dock till 2020 innan rådet antog ett beslut om tillämpningen av dessa bestämmelser i Irland. Enligt besluten deltar Irland i vissa delar som rör bland annat polissamarbete och straffrättsligt samarbete, men däremot inte i avskaffandet av gränskontrollerna vid de inre gränserna. Den irländska regeringen har dock möjlighet att när som helst begära att Irland ska få delta i övriga delar av Schengensamarbetet. I så fall börjar de normala bestämmelserna i fördragen att gälla efter ett enhälligt beslut i rådet bland Schengenländerna och Irlands företrädare.

Gibraltar 
Till följd av Storbritanniens utträde ur Europeiska unionen den 31 januari 2020 inleddes förhandlingar mellan Spanien och Storbritannien om Gibraltars framtida relation med unionen. I december 2020 enades Spanien och Storbritannien om att Gibraltar ska bli en del av Schengenområdet och att fri rörlighet för varor ska säkerställas över gränsen mellan Spanien och Gibraltar. Bestämmelserna kommer att inkluderas i ett internationellt avtal. Den preliminära överenskommelsen innebär att Spanien och Gibraltar kommer att gemensamt ansvara för gränskontrollerna vid Gibraltars flygplats och hamn. Spanien kommer, tillsammans med Frontex under de första åren, att ansvara för att Schengenregelverket tillämpas korrekt i Gibraltar och för utfärdandet av visum till tredjelandsmedborgare som reser in i Schengenområdet via Gibraltar. Till dess att ett avtal har trätt i kraft befinner sig Gibraltar sedan den 1 januari 2021 utanför unionsrättens tillämpningsområde och gränsen till Spanien är att betrakta som en yttre gräns med fullständiga gränskontroller enligt Schengenregelverket.

I juli 2021 lade Europeiska kommissionen fram ett förslag till förhandlingsmandat inför förhandlingar med Storbritannien om ett internationellt avtal gällande Gibraltars status. Enligt förslaget ska Spanien överta kontrollen av Gibraltars gränser liksom utfärdandet av visum för resa till Gibraltar. Förslaget möttes dock av kritik från den brittiska regeringen, som menade att det skulle underminera Gibraltars suveränitet. I augusti 2022 uttryckte Gibraltars turistminister sin förhoppning om att ett avtal skulle komma på plats innan 2023. I början av 2023 verkade dock förhandlingarna ha kört fast på frågan om vem som ska bemanna gränskontrollerna vid Gibraltars flygplats och hamn. Den spanska regeringen vill att spanska myndigheter ska bemanna dessa, medan den brittiska regeringen vill att Frontex ska göra det. I maj 2023 uttalade Spaniens utrikesminister José Manuel Albares att det är upp till Storbritannien att godkänna en överenskommelse.

Tidslinje

Se även 
 Euroområdet
 Schengensamarbetet

Referenser 

Schengensamarbetet