Europeiska unionens lagstiftningsförfarande

Europeiska unionens lagstiftningsförfarande är ett förfarande inom Europeiska unionen som de lagstiftande institutionerna Europaparlamentet och Europeiska unionens råd måste följa när de antar lagstiftningsakter. Förfarandet inleds vanligtvis på initiativ av Europeiska kommissionen, som i regel har ensamrätt att lägga fram lagförslag. Varje lagförslag måste ha en giltig rättslig grund i unionens fördrag eller i en rättsakt som har sin rättsliga grund i fördragen.

Beroende på dess rättsliga grund antas ett lagförslag antingen i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet eller i enlighet med ett särskilt lagstiftningsförfarande. Vanligtvis används det ordinarie lagstiftningsförfarandet som innebär att parlamentet och rådet lagstiftar gemensamt. Ett särskilt lagstiftningsförfarande innebär att rådet lagstiftar ensamt med medverkan av Europaparlamentet eller, i vissa undantagsfall, vice versa. Europaparlamentet och rådet har således olika stort inflytande beroende på vilket lagstiftningsförfarande som tillämpas. I regel fattar Europaparlamentet beslut med enkel majoritet, medan rådet fattar beslut med kvalificerad majoritet när det ordinarie lagstiftningsförfarandet tillämpas och med enhällighet när ett särskilt lagstiftningsförfarande tillämpas. Alla lagstiftningsakter måste offentliggöras i Europeiska unionens officiella tidning.

Utarbetande av lagförslag 

Varje lagstiftningsförfarande inleds med att ett lagförslag läggs fram. I regel har Europeiska kommissionen ensamrätt att lägga fram lagförslag. I vissa undantagsfall kan ett lagförslag läggas fram på initiativ av en grupp medlemsstater eller Europaparlamentet, på rekommendation av Europeiska centralbanken eller på begäran av EU-domstolen eller Europeiska investeringsbanken. Inom polissamarbete och straffrättsligt samarbete kan lagstiftningsakter antas på initiativ av en fjärdedel av medlemsstaterna. Inom ett fåtal politikområden som direkt berör Europaparlamentet kan lagstiftningsakter antas på initiativ av parlamentet, medan lagstiftningsakter som ändrar stadgorna för EU-domstolen, Europeiska centralbanken och Europeiska investeringsbanken kan antas på rekommendation respektive begäran av dem själva. Även lagstiftningsakter som inrättar specialdomstolar kan antas på begäran av domstolen. I de fall då Europaparlamentet och rådet inte kan lägga fram egna lagförslag, kan de dock uppmana kommissionen att lägga fram ett lagförslag. Europaparlamentet gör detta med absolut majoritet.

Kommissionens process med att ta fram ett lagförslag inleds ofta med en grönbok. Grönboken är ett samrådsdokument som syftar till att väcka debatt inom ett specifikt politikområde. Denna ligger till grund för en vidare diskussion mellan kommissionen och olika parter som berörs. Det är mot bakgrund av den information kommissionen får från dessa parter, som den därefter utarbetar en handlingsplan och lagförslag. Grönboken följs vanligen av en vitbok, som innehåller förslag på åtgärder som unionen bör vidta inom ett visst politikområde.

Subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna 

Oavsett vem som lägger fram ett lagförslag, måste det ha en giltig rättslig grund i unionens fördrag. Lagförslaget måste också vara förenligt med subsidiaritetsprincipen om det antas inom ett befogenhetsområde där unionen inte har exklusiv befogenhet. Det innebär att unionen endast kan vidta åtgärder om de planerade åtgärderna inte kan uppnås i tillräcklig utsträckning av medlemsstaterna själva och om åtgärderna därför lämpar sig bättre på unionsnivå.

Det finns tre olika typer av lagstiftningsakter som kan antas av Europaparlamentet och rådet: förordningar, direktiv och beslut. Varje sådan rättsakt har en egen rättslig form, till exempel vad gäller allmän giltighet, direkt tillämplighet och direkt effekt. I vissa fall föreskrivs det i unionens fördrag vilken typ av lagstiftningsakt som ska föreslås; i annat fall ska proportionalitetsprincipen tillämpas. Denna princip innebär att institutionerna ska välja den typ av lagstiftningsakt som lämpar sig bäst för ändamålet och att de inte ska vidta åtgärder utöver vad som är nödvändigt för att nå målen i fördragen.

Nationella parlamenten och subsidiaritetsprövning 

Genom Lissabonfördraget, som trädde i kraft den 1 december 2009, stärktes de nationella parlamentens inflytande i unionens lagstiftningsförfaranden. Europeiska kommissionen måste översända alla sina samrådsdokument (grönböcker, vitböcker och meddelanden) samt andra dokument som ligger till grund för lagstiftningsarbetet till de nationella parlamenten. Detta innefattar att kommissionen också måste översända sina lagförslag samtidigt som den översänder dessa till Europaparlamentet och rådet. På motsvarande sätt måste Europaparlamentet översända sina lagförslag, medan rådet ansvarar för att översända lagförslag från en grupp medlemsstater, EU-domstolen, Europeiska centralbanken och Europeiska investeringsbanken.

De nationella parlamenten har åtta veckor på sig att behandla lagförslaget. De kan inom denna tidsfrist avge ett motiverat yttrande, som särskilt behandlar huruvida lagförslaget är förenligt med subsidiaritetsprincipen. Varje parlament har två röster; för ett tvåkammarparlament har respektive kammare en röst. Om minst en tredjedel (endast en fjärdedel inom polissamarbete och straffrättsligt samarbete) av det totala antalet röster som tilldelats de nationella parlamenten anser att ett lagförslag står i strid med subsidiaritetsprincipen, måste det omprövas. Omprövningen hindrar dock inte den som föreslagit lagförslaget från att stå fast vid sitt förslag, men om så sker måste detta beslut motiveras.

Kommissionens arbetsprogram 
I samband med utnämningen av en ny ordförande för kommissionen presenterar han eller hon ett politiskt program för Europaparlamentet. Sedan 2010 håller kommissionsordföranden ett årligt ”tal om tillståndet i unionen” inför Europaparlamentet i september månad. I oktober månad antar kommissionen sitt arbetsprogram för nästföljande år som innehåller övergripande mål och en detaljerad sammanställning av vilka lagförslag som kommer att läggas fram mot bakgrund av ordförandens politiska program och tal om tillståndet i unionen. I december månad håller Europaparlamentet en debatt om arbetsprogrammet.

Lagstiftningsbehandling 
Efter att ett lagförslag har lagts fram övertar Europaparlamentet och Europeiska unionens råd lagstiftningsförfarandet. Beroende på den rättsliga grunden för förslaget tillämpas antingen det ordinarie lagstiftningsförfarandet eller ett särskilt lagstiftningsförfarande. Båda institutionerna är alltid involverade på något sätt i lagstiftningsbehandlingen oavsett förfarande, men deras inflytande och funktion varierar beroende på val av förfarande. Så länge rådet inte har fattat något beslut har kommissionen möjlighet att ändra sitt förslag. När rådet beslutar på förslag av kommissionen krävs enhällighet för att rådet ska kunna ändra förslaget, utom när en förlikningskommitté har sammankallats eller när budgetförfarandet tillämpas. Utöver bestämmelserna i fördragen kan parlamentet, rådet och kommissionen i samförstånd sluta bindande interinstitutionella avtal för att reglera formerna för sitt samarbete.

Ordinarie lagstiftningsförfarande 

Det ordinarie lagstiftningsförfarandet infördes genom Lissabonfördraget, som trädde i kraft den 1 december 2009, men var i praktiken endast ett namnbyte av det tidigare medbeslutandeförfarandet som infördes den 1 november 1993 genom Maastrichtfördraget. Sedan Lissabonfördraget trädde i kraft tillämpas det ordinarie lagstiftningsförfarandet på större delen av all lagstiftning som antas av Europeiska unionen inom dess befogenhetsområden.

Det ordinarie lagstiftningsförfarandet består i att Europaparlamentet och Europeiska unionens råd lagstiftar gemensamt, normalt på förslag av Europeiska kommissionen. Förfarandet innefattar en iterativ process där parlamentet och rådet turvis i upp till tre omgångar behandlar lagförslaget till dess att det antingen antas av båda de lagstiftande institutionerna eller förkastas. Både parlamentet och rådet har möjlighet att göra ändringar i lagförslaget under processens gång. För att antas behöver ett lagförslag i regel godkännas av parlamentet med enkel majoritet och av rådet med kvalificerad majoritet. Till skillnad från särskilda lagstiftningsförfaranden, där rådet vanligtvis lagstiftar ensamt, har parlamentet och rådet likvärdiga roller i det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Enskilda medlemsstater saknar också möjlighet att blockera lagstiftningsprocessen eftersom enhällighet inte krävs för att godkänna lagförslagen i rådet.

För att öka möjligheterna att nå en kompromiss mellan parlamentet och rådet i ett så tidigt skede som möjligt pågår normalt förhandlingar parallellt med det formella lagstiftningsförfarandet. Dessa inkluderar även kommissionen genom så kallade trilogmöten. Användandet av trilogmöten har ökat kraftigt över tiden, särskilt efter Lissabonfördragets ikraftträdande, och sedan 2014 antas cirka 99 procent av alla lagförslag i den första behandlingen eller i ett tidigt skede av den andra behandlingen. På så sätt kan de lagstiftande institutionerna undvika det mer komplicerade förfarandet med förlikningskommittéer och en tredje behandling.

Särskilda lagstiftningsförfaranden 
Inom vissa politikområden tillämpas istället särskilda lagstiftningsförfaranden. Ett särskilt lagstiftningsförfarande innebär att Europaparlamentet med medverkan av rådet, eller rådet med medverkan av Europaparlamentet, lagstiftar. Det finns tre olika typer av särskilda lagstiftningsförfaranden: samrådsförfarande, godkännandeförfarande och budgetförfarande.

Samrådsförfarande 
Samrådsförfarande innebär att rådet lagstiftar efter samråd med parlamentet. Detta innebär att rådet måste höra Europaparlamentet innan det antar en lagstiftningsakt. Parlamentet utfärdar en lagstiftningsresolution, som översänds till rådet. Europaparlamentet fattar alltid beslut med enkel majoritet, medan rådet fattar beslut med enhällighet. Lagstiftningsresolutionen uppmanar rådet att antingen godkänna eller förkasta lagförslaget, men den kan också innehålla förslag till ändringar av lagförslaget. Rådet är dock inte rättsligt bundet av lagstiftningsresolutionen, men måste enligt EU-domstolens rättspraxis invänta den. I Europaparlamentet fungerar samrådsförfarandet som den första behandlingen vid det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Det ansvariga utskottet, med föredragande, utarbetar ett betänkande som parlamentet tar ställning till. Från början var samrådsförfarandet det dominerande lagstiftningsförfarandet inom det europeiska samarbetet, men det har gradvis ersatts av andra lagstiftningsförfaranden och sedan Lissabonfördraget trädde i kraft tillämpas det endast inom ett fåtal politikområden, däribland vid viss lagstiftning av skattekaraktär, unionsmedborgares rösträtt och valbarhet vid val till Europaparlamentet och kommunala val samt vissa delar inom polissamarbetet. Samrådsförfarandet tillämpas även som ett icke-lagstiftningsförfarande inom konkurrenspolitiken och vid undantag från den inre marknaden. Det tillämpas även när internationella avtal inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken ska godkännas.

Godkännandeförfarande 

Godkännandeförfarande innebär att Europaparlamentet eller rådet lagstiftar efter godkännande av den andra lagstiftande institutionen. Vanligast är att rådet lagstiftar efter godkännande av parlamentet. Parlamentet har således vetorätt, men saknar möjlighet att ändra i lagförslaget. Parlamentet utfärdar en lagstiftningsresolution, som översänds till rådet. Parlamentet fattar alltid beslut med enkel majoritet, utom vid lagstiftning kring den fleråriga budgetramen, då parlamentet beslutar med absolut majoritet. Rådet fattar beslut med enhällighet. Lagstiftningsresolutionen fastställer endast att parlamentet godkänner eller förkastar lagförslaget. Parlamentet fattar sitt beslut på rekommendation av det ansvariga utskottet. Godkännandeförfarandet infördes genom europeiska enhetsakten, och har sedan dess utvidgats till allt fler politikområden. Det tillämpas vid lagstiftning kring den fleråriga budgetramen, bekämpning av diskriminering på annan grund än nationalitet, och när åtgärder vidtas på allmän rättslig grund för att uppnå fördragens mål. Det tillämpas även som ett icke-lagstiftningsförfarande vid ratificering av vissa internationella avtal, och när medlemsstater ska ansluta sig till eller utträda ur unionen. Godkännandeförfarandet används också vid bemyndigande av ett fördjupat samarbete, och vid icke-lagstiftningsförfarande som rör den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken.

Godkännandeförfarandet tillämpas även i de fåtal fall när Europaparlamentet är ensam lagstiftare. Godkännande krävs då av rådet, som fattar beslut med kvalificerad majoritet, utom gällande beskattningen av Europaparlamentariker, då rådet beslutar med enhällighet. Europaparlamentet beslutar alltid med enkel majoritet. Europaparlamentet är ensam lagstiftare vid lagstiftning som rör undersökningsrätten och Europeiska ombudsmannens ämbetsutövning.

Budgetförfarande 
Utöver lagstiftning fastställer Europaparlamentet och rådet också unionens budget i enlighet med ett särskilt lagstiftningsförfarande. Budgeten måste vara förenlig med de årliga utgiftsbegränsningar som är satta i den fleråriga budgetramen. Europeiska kommissionen lägger fram ett förslag till budget baserat på institutionernas prognostiserade utgifter. Rådet behandlar budgeten först och antar sin ståndpunkt, som översänds till Europaparlamentet. Om Europaparlamentet inom 42 dagar godkänner rådets ståndpunkt eller avstår från att fatta något beslut, är budgeten antagen. I annat fall ska Europaparlamentet, efter beslut med absolut majoritet, översända sin ståndpunkt till rådet. I så fall ska en förlikningskommitté bestående av företrädare för parlamentet och rådet sammankallas för att nå en överenskommelse. Om en överenskommelse inte kan nås måste kommissionen lägga fram ett nytt förslag till budget. Budgetförfarandet avslutas med att Europaparlamentets talman förklarar budgeten antagen. Kontinuerliga sammanträden äger rum mellan Europaparlamentets talman och rådets och kommissionens ordförande kring budgetförfarandet.

Ikraftträdande 
Efter att ett lagförslag har antagits i enlighet med bestämmelserna i fördragen, kvarstår ikraftträdandet av lagstiftningsakten genom undertecknande, offentliggörande samt genomförande.

Undertecknande 
Lagstiftningsakter som antas i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet undertecknas av Europaparlamentets talman och rådets ordförande innan de offentliggörs i Europeiska unionens officiella tidning, medan lagstiftningsakter som antas i enlighet med ett särskilt lagstiftningsförfarande undertecknas av ordföranden för den institution som har antagit dem innan de offentliggörs i Europeiska unionens officiella tidning.

Offentliggörande 

Alla lagstiftningsakter måste offentliggöras i Europeiska unionens officiella tidning. De träder därefter i kraft antingen tjugo dagar efter offentliggörandet eller på den dag som anges i lagstiftningsakten, om sådana bestämmelser existerar. Offentliggörandet i den officiella tidningen är därmed det allra sista steget i lagstiftningsförfarandet. Genom offentliggörandet anses alla unionsmedborgare och andra fysiska och juridiska personer, inklusive unionens institutioner, organ och byråer, ha fått vetskap om en rättsakt. Från offentliggörandets tidpunkt har fysiska eller juridiska personer som är direkt och personligen berörda av en bindande rättsakt två månader på sig att väcka talan om ogiltigförklaring vid EU-domstolen.

Genomförande 
De flesta lagstiftningsakterna kräver genomförandeåtgärder på unionsnivå eller nationell nivå för att kunna tillämpas. Vilka genomförandeåtgärder som behöver vidtas, och vem som ansvarar för att vidta dem, är beroende av vilken typ av lagstiftningsakt det handlar om samt vad som föreskrivs i själva lagstiftningsakten. Europeiska kommissionen ansvarar för att vidta genomförandeåtgärder på unionsnivå, medan medlemsstaterna ansvarar för att vidta genomförandeåtgärder på nationell nivå. En förordning är å ena sidan till alla delar bindande och direkt tillämplig i alla medlemsstater. Den kräver inga genomförandeåtgärder på nationell nivå för att kunna tillämpas. Ett direktiv kräver å andra sidan att medlemsstaterna genomför dess bestämmelser genom den nationella lagstiftningen. Genom lagstiftningsakter kan Europaparlamentet och rådet dels delegera befogenheter till kommissionen, dels ge kommissionen genomförandebefogenheter när enhetliga villkor för genomförandet av en lagstiftningsakt krävs. Utöver kommissionen ansvarar medlemsstaterna för att lagstiftningsakterna genomförs genom att vidta alla nödvändiga nationella lagstiftningsåtgärder.

Övergångsklausuler och hänskjutning 

Europeiska unionens råd kan hänskjuta en fråga av känslig karaktär till Europeiska rådet vid lagstiftning inom den sociala trygghetens område, straffrättsligt samarbete, inrättandet av en europeisk åklagarmyndighet, och polissamarbete. När ett lagstiftningsärende hänskjuts till Europeiska rådet avbryts lagstiftningsförfarandet och Europeiska rådet har normalt fyra månader på sig att lösa frågan. Europeiska rådet kan därefter välja att återsända förslaget så att Europeiska unionens råd kan återuppta lagstiftningsförfarandet.

Europeiska rådet kan också med enhällighet, efter godkännande av Europaparlamentet med absolut majoritet, ändra omröstningsförfarandet i Europeiska unionens råd från enhällighet till kvalificerad majoritet, utom för beslut om upptagande av nya medlemsstater och beslut med militära eller försvarsmässiga konsekvenser. På samma sätt kan Europeiska rådet ersätta ett särskilt lagstiftningsförfarande med rådet som ensam lagstiftare inom ett visst politikområde med det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Dessa bestämmelser får dock inte tillämpas på artikel 7-förfaranden, systemet för egna medel, fleråriga budgetramen eller den allmänna rättsliga grunden i artikel 352 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Europeiska rådets beslut måste översändas till de nationella parlamenten, och kan inte träda i kraft om ett nationellt parlament invänder mot beslutet inom sex månader. Inom den fleråriga budgetramen kan dock Europeiska rådet besluta att rådet ska ersätta enhällighet med kvalificerad majoritet utan att varken behöva godkännande av Europaparlamentet eller översända detta beslut till de nationella parlamenten.

Europeiska unionens råd kan med enhällighet också självt besluta att ersätta ett särskilt lagstiftningsförfarande med det ordinarie lagstiftningsförfarandet vid lagstiftning rörande det civilrättsliga samarbetet kring familjerätt, socialpolitik eller miljörätt. Ett sådant beslut antas på förslag av kommissionen och efter samråd med Europaparlamentet. Beslutet kring det civilrättsliga samarbetet kring familjerätt måste översändas till de nationella parlamenten och kan inte träda i kraft om ett nationellt parlament invänder mot det. Även inom fördjupade samarbeten kan rådet med enhällighet ersätta enhällighet med kvalificerad majoritet, utom för beslut med militära eller försvarsmässiga konsekvenser, och, efter samråd med Europaparlamentet, ersätta ett särskilt lagstiftningsförfarande med det ordinarie lagstiftningsförfarandet.

Översikt av lagstiftningsförfaranden

Se även 
 Europeisk unionsrätt
 Europeiska unionens institutioner
 Europaparlamentet
 Europeiska unionens råd

Referenser