Europeiska unionens institutioner

Europeiska unionens institutioner är sju institutioner som inrättats genom unionens fördrag med syfte att främja dess värden och förverkliga dess mål. Dessa är Europaparlamentet, Europeiska rådet, Europeiska unionens råd (”rådet”), Europeiska kommissionen, EU-domstolen, Europeiska centralbanken och Europeiska revisionsrätten. Genom fördragen har de tilldelats befogenheter som tillåter dem att anta rättsakter med fördragen som rättslig grund.

Varje institution fyller vissa funktioner enligt fördragen. Europaparlamentet – som företräder unionsmedborgarna direkt på unionsnivå – och rådet – som företräder medlemsstaterna – lagstiftar och antar unionens budget på förslag av kommissionen, vars främsta uppgift är att utarbeta lagförslag som främjar unionens allmänna intressen. EU-domstolen ansvarar för att tolka denna lagstiftning och revisionsrätten för att revidera unionens räkenskaper. Europeiska rådet fyller en särskild funktion genom att fastställa allmänna politiska riktlinjer och prioriteringar. Slutligen ansvarar Europeiska centralbanken för den monetära politiken inom euroområdet.

Enligt principen om lojalt samarbete ska institutionerna samarbeta lojalt med varandra. De ska enligt fördragen utföra sitt arbete så öppet som möjligt för det civila samhället.

Historia 

De första av unionens institutioner bildades genom Parisfördraget, som upprättade Europeiska kol- och stålgemenskapen (EKSG) den 23 juli 1952. Genom Romfördraget upprättades delvis parallella institutioner för Europeiska ekonomiska gemenskapen (EEG) och Europeiska atomenergigemenskapen (Euratom). Först cirka tio år senare slogs de parallella institutionerna ihop till ett enhetligt institutionellt ramverk för Europeiska gemenskaperna genom fusionsfördraget. Sedan 1980-talet har den största institutionella förändringen bestått i den förändrade maktbalansen mellan Europaparlamentet och rådet. Kommissionens uppgift har ofta varit att balansera mellan dessa två lagstiftande institutioner. Med tiden har Europaparlamentet fått allt större inflytande i lagstiftningsprocesserna och genom Lissabonfördraget blev parlamentet helt jämbördigt rådet inom alla ordinarie lagstiftningsprocesser. Kommissionen har också blivit mer ansvarig inför parlamentet; till exempel tvingade parlamentet kommissionen Santer till att avgå 1999, och vid flera tillfällen har parlamentet krävt att en tillträdande kommission ändras i sammansättning för att den ska godkännas.

Upprättandet 
De första institutionerna bildades i början av 1950-talet i och med bildandet av kol- och stålgemenskapen, som baserade sig på Schumandeklarationen. Gemenskapens kärna bestod av ett överstatligt organ, Höga myndigheten, med långtgående befogenheter över gemenskapens medlemsstater inom kol- och stålfrågor. De beslut som Höga myndigheten antog övervakades av en domstol för att garantera att de efterlevdes.

Förhandlingarna om upprättandet av gemenskapen resulterade i ytterligare två institutioner, vars syfte var att granska Höga myndighetens befogenheter. Gemensamma församlingen, bestående av 78 ledamöter valda av de nationella parlamenten, föreslogs av Jean Monnet för att övervaka, ge demokratisk legitimitet samt verka som en motvikt till Höga myndigheten. Den andra institutionen var rådet, som var ett krav från de mindre medlemsstaterna för att stärka mellanstatligheten i gemenskapen samt för att harmonisera de nationella lagstiftningarna med de beslut som fattades av Höga myndigheten.

Förändringar 
Genom Romfördragen, som undertecknades under 1957, upprättades två liknande gemenskaper. De tre gemenskaperna delade Gemensamma församlingen och domstol, men hade däremot separata råd och höga myndigheter, som för de två nya gemenskaperna kallades kommissioner istället. Anledningen till detta var det avsevärt annorlunda förhållandet mellan rådet och kommissionen i dessa gemenskaper. Vid denna tidpunkt var den franska regeringen misstänksam mot överstatlighet och ville begränsa Höga myndighetens befogenheter i de nya gemenskaperna, och således fick de nya gemenskapernas råd större övervakande befogenheter över den verkställande makten.

De tre gemenskapernas institutioner slogs dock helt samman genom fusionsfördraget, som trädde i kraft den 1 juli 1967. Ett gemensamt råd och en gemensam kommission bildades från de redan existerande institutionerna inom Europeiska ekonomiska gemenskapen. Enligt fördragen skulle Gemensamma församlingen (som ändrade sitt eget namn först till Parlamentariska församlingen, och sedermera till Europaparlamentet) vara direktvalt. Detta fördröjdes av rådet ända till 1979, då det första valet kunde hållas. Under 1970-talet inrättades Europeiska revisionsrätten, som genom Maastrichtfördraget blev en institution. Europaparlamentet erhöll gradvis fler befogenheter och mer makt genom fördragsändringar. Lissabonfördraget, som trädde i kraft den 1 december 2009, medförde att många befogenhetsområden överfördes till medbeslutandeförfarandet (ordinarie lagstiftningsförfarande), och därmed utvidgades Europaparlamentets makt ytterligare. Samtidigt övergick rådet till omröstningsförfaranden med kvalificerad majoritet i högre grad, och Europeiska rådet och Europeiska centralbanken blev officiellt institutioner.

Sammansättning och funktionssätt 

Europeiska unionens institutioner är inrättade med artikel 13.1 i fördraget om Europeiska unionen som rättslig grund. Institutionerna är totalt sju till antalet: Europaparlamentet, Europeiska rådet, Europeiska unionens råd (”rådet”), Europeiska kommissionen, EU-domstolen, Europeiska centralbanken och Europeiska revisionsrätten. Samtliga av dem leds av någon typ av ordförande, som ansvarar för att leda institutionens arbete framåt och representera den utåt. Det är också ordföranden som normalt undertecknar de rättsakter som antas av institutionen. Till sin hjälp har varje institution ett generalsekretariat eller motsvarande organ med tjänstemän som bistår institutionen i dess dagliga arbete.

Institutionerna skiljer sig från unionens organ och byråer eftersom de i enlighet med fördragen har tilldelats exklusiva icke-rådgivande allmänna befogenheter, är oberoende av varandra och utgör fundamentet i unionen. Detta innebär att till exempel Europeiska ekonomiska och sociala kommittén, Europeiska regionkommittén eller Europeiska investeringsbanken inte är institutioner.

Val och andra utnämningsförfaranden 

Utnämningsförfarandena för de sju institutionerna regleras av fördragen och ser något olika ut för de olika institutionerna. Grunden för utnämningen av ledamöterna i de olika institutionerna är valet till Europaparlamentet samt sammansättningen av medlemsstaternas regeringar. Europeiska rådet fastställer med enhällighet på initiativ av Europaparlamentet mandatfördelningen mellan medlemsstaterna i parlamentet, utifrån de bestämmelser som finns i fördraget om Europeiska unionen. Parlamentets ledamöter väljs genom allmänna, direkta, fria och hemliga val som hålls vart femte år. Europeiska rådet består av medlemsstaternas stats- eller regeringschefer. På motsvarande sätt består Europeiska unionens råd av en företrädare på ministernivå för varje medlemsstat.

Europeiska kommissionens ledamöter utses för en period av fem år i taget av Europeiska rådet, efter godkännande av Europaparlamentet och efter samråd med Europeiska unionens råd. Kommissionen består av en unionsmedborgare från varje medlemsstat. Även EU-domstolen och Europeiska revisionsrätten består av en unionsmedborgare från varje medlemsstat. Dessa tre institutioner ska dock verka för andra ändamål än nationella intressen. En ledamot i en av dessa tre institutioner företräder således inte sin medlemsstat i fråga; särskilt får en ledamot inte ta emot instruktioner från en medlemsstats regering. Domarna utses av medlemsstaternas regeringar i samförstånd, medan revisorerna utses av Europeiska unionens råd efter samråd med Europaparlamentet. Både domarna och revisorerna utses för en period av sex år, som kan förnyas.

Europeiska centralbanken består av tre olika organ. ECB-rådet, som är centralbankens högsta beslutande organ, består av direktionens ledamöter samt centralbankscheferna för de nationella centralbankerna i de medlemsstater som har euron som valuta. Vid ECB-rådets sammanträden kan även ordföranden för Europeiska unionens råd och en ledamot av Europeiska kommissionen närvara, men de saknar rösträtt vid omröstningar. Direktionen består av en ordförande, en vice ordförande och fyra andra ledamöter. De utses av Europeiska rådet med kvalificerad majoritet på rekommendation av Europeiska unionens råd och efter samråd med Europaparlamentet och Europeiska centralbankens råd. De väljs för en period av åtta år, som inte kan förnyas.

Maktdelningsprincipen 
Fördelningen av funktioner och befogenheter mellan institutionerna baserar sig på maktdelningsprincipen. Det innebär att varje institution fyller en avgränsad funktion och är förbjuden att inkräkta på en annan institutions funktioner. Fördragen fastställer också att de olika institutionerna ska vara oberoende av medlemsstaterna och varandra, med vissa undantag. Domstolen, centralbanken och revisionsrätten är alla tre helt oberoende institutioner, som ska verka för specifika ändamål utan inverkan från medlemsstaterna eller övriga institutioner. Europeiska kommissionen är helt oberoende av medlemsstaterna, men ansvarig inför Europaparlamentet i enlighet med principen om parlamentarism. Parlamentet kan avsätta kommissionen genom en misstroendeförklaring. Europeiska rådet och Europeiska unionens råd företräder medlemsstaterna, medan Europaparlamentet företräder unionsmedborgarna.

Europaparlamentet och rådet ansvarar för att lagstifta, kommissionen för att lägga fram lagförslag, domstolen för att tolka unionsrätten, centralbanken för att föra unionens monetära politik och revisionsrätten för att revidera unionens räkenskaper. Europeiska rådet har ett övergripande ansvar för att dra upp riktlinjer och mål. Europaparlamentet granskar också all verksamhet och beviljar kommissionen ansvarsfrihet på rekommendation av Europeiska unionens råd och mot bakgrund av rapporter från Europeiska revisionsrätten.

Demokratiska principer

Representativ demokrati 
Enligt fördraget om Europeiska unionen ska unionen bygga på representativ demokrati. Det innebär å ena sidan att regelbundna allmänna, fria och hemliga val ska hållas i unionen, å andra sidan att all makt hos institutionerna på ett eller annat sätt kan härledas till dessa val. Regelbundna val förrättas både på nationell nivå i medlemsstaterna och på unionsnivå genom val till Europaparlamentet. Medlemsstaternas företrädare i Europeiska rådet och Europeiska unionens råd måste vara demokratiskt ansvariga, antingen inför sitt nationella parlament eller inför sina medborgare. Europaparlamentet utses genom direkta val vart femte år.

Övriga institutioners ledamöter utses av dessa demokratiska institutioner. Europaparlamentet har dessutom möjlighet att avsätta en sittande kommission genom en misstroendeförklaring. Möjligheten att avsätta ledamöter av domstolen, centralbanken och revisionsrätten är däremot mycket begränsad. EU-domstolen kan dock under vissa omständigheter avsätta en ledamot av Europeiska kommissionen på begäran av rådet eller kommissionen, avsätta en ledamot av Europeiska centralbankens direktion på begäran av Europeiska centralbankens råd eller direktionen, samt avsätta en revisor i Europeiska revisionsrätten på begäran av revisionsrätten.

Öppenhet och tillgång till handlingar 

För att kunna utöva sin rösträtt korrekt är det en förutsättning att unionsmedborgarna har insyn i unionens och institutionernas verksamheter. Historiskt har öppenheten och tillgången till handlingar varit begränsad, vilket har kritiserats med hänsyn till den demokratiska aspekten. När Lissabonfördraget trädde i kraft den 1 december 2009 stärktes dock öppenheten och tillgången till handlingar.

En rad undantag från principerna om öppenhet och tillgång till handlingar förekommer dock, däribland att endast Europaparlamentets sammanträden alltid är öppna, vissa handlingar är inte tillgängliga för allmänheten och möjligheten att klaga på domstolens och centralbankens beslut är begränsad.

Inslag av direktdemokrati 

Även om unionens institutionella struktur baserar sig på representativ demokrati finns det vissa inslag av direktdemokrati. Det innebär att en unionsmedborgare har möjlighet att direkt påverka institutionerna i en specifik fråga, utöver de allmänna valen. En unionsmedborgare har rätt att göra framställningar till Europaparlamentet och vända sig till unionens institutioner samt Europeiska ombudsmannen på något av Europeiska unionens officiella språk och få svar på samma språk. Genom ett europeiskt medborgarinitiativ finns också en möjlighet för minst en miljon unionsmedborgare att på motsvarande sätt uppmana kommissionen att, inom sitt befogenhetsområde, lägga fram ett lagförslag. Dessa åtgärder är dock inte bindande för institutionerna, och det saknas instrument för att anordna folkomröstningar på unionsnivå. De direktdemokratiska inslagen är således starkt begränsade i unionen.

Funktioner och befogenheter

Lagstiftningsförfarande 

Europaparlamentets och rådets centrala funktion är att lagstifta, vilket de gör genom att anta lagstiftningsakter (förordningar, direktiv och beslut) i enlighet med ett lagstiftningsförfarande. Det finns två olika typer av lagstiftningsförfaranden: det ordinarie lagstiftningsförfarandet och särskilda lagstiftningsförfaranden. Vilket lagstiftningsförfarande som ska tillämpas avgörs av lagförslagets rättsliga grund i fördragen. Utöver bestämmelserna i fördragen kan parlamentet, rådet och kommissionen ingå interinstitutionella avtal som reglerar deras arbets- och funktionssätt.

I regel har Europeiska kommissionen ensamrätt att lägga fram lagförslag. Europaparlamentet och rådet kan dock uppmana kommissionen att lägga fram ett lagförslag. Så länge rådet inte har fattat något beslut har kommissionen möjlighet att ändra sitt förslag. När rådet beslutar på förslag av kommissionen krävs enhällighet för att rådet ska kunna ändra förslaget, utom när en förlikningskommitté har sammankallats eller när budgetförfarandet tillämpas. I vissa undantagsfall kan ett lagförslag läggas fram på initiativ av en grupp medlemsstater eller Europaparlamentet, på rekommendation av Europeiska centralbanken eller på begäran av EU-domstolen eller Europeiska investeringsbanken. Inom polissamarbete och straffrättsligt samarbete kan lagstiftningsakter antas på initiativ av en fjärdedel av medlemsstaterna. Genom lagstiftningsakter kan Europaparlamentet och rådet dels delegera befogenheter till kommissionen, dels ge kommissionen genomförandebefogenheter när enhetliga villkor för genomförandet av en lagstiftningsakt krävs. Utöver kommissionen ansvarar medlemsstaterna för att lagstiftningsakterna genomförs genom att vidta alla nödvändiga nationella lagstiftningsåtgärder.

Det ordinarie lagstiftningsförfarandet består i att Europaparlamentet och rådet lagstiftar gemensamt. Detta förfarande kräver att både parlamentet och rådet godkänner ett lagförslag för att det ska antas. Båda institutionerna har också möjlighet att ändra i lagförslaget under lagstiftningsprocessen. I regel fattar Europaparlamentet beslut med enkel majoritet, medan rådet fattar beslut med kvalificerad majoritet. Lagstiftningsakter som antas i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet undertecknas av Europaparlamentets talman och rådets ordförande innan de offentliggörs i Europeiska unionens officiella tidning.

Ett särskilt lagstiftningsförfarande består i att Europaparlamentet med medverkan av rådet, eller rådet med medverkan av Europaparlamentet, lagstiftar. I regel fattar Europaparlamentet beslut med enkel majoritet, medan rådet fattar beslut med enhällighet. Det finns tre olika typer av särskilda lagstiftningsförfaranden: samrådsförfarande, godkännandeförfarande och budgetförfarande. Samrådsförfarande innebär att rådet lagstiftar efter samråd med parlamentet, medan godkännandeförfarande innebär att Europaparlamentet eller rådet lagstiftar efter godkännande av den andra lagstiftande institutionen. Lagstiftningsakter som antas i enlighet med ett särskilt lagstiftningsförfarande undertecknas av ordföranden för den institution som har antagit dem innan de offentliggörs i Europeiska unionens officiella tidning.

Andra funktioner 
Utöver lagstiftningsförfarandet, utövar institutionerna flera andra viktiga funktioner. Europeiska rådet saknar lagstiftande funktion, men ska ge unionen de impulser som behövs för dess utveckling samt bestämma riktlinjer och prioriteringar. Detta innefattar bland annat att bestämma strategiska intressen och mål för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och andra områden som rör Europeiska unionens yttre åtgärder, strategiska riktlinjer för området med frihet, säkerhet och rättvisa och riktlinjer för medlemsstaternas och unionens ekonomiska politik.

Kommissionens funktion inom unionen motsvarar de nationella regeringarnas funktioner i medlemsstaterna. Dess centrala funktion är att tillvarata unionens allmänna intresse; att söka förslag och lösningar som i första hand ligger i hela unionens intresse. Kommissionens funktion är å ena sidan att utarbeta lagförslag, å andra sidan att genomföra de lagstiftningsakter som Europaparlamentet och rådet antar. Den representerar också unionen utåt, till exempel i olika internationella organisationer. Europaparlamentet och rådet kan delegera befogenheter till kommissionen genom lagstiftningsakter. Trots sina delegerade befogenheter och genomförandebefogenheter, saknar kommissionen egna lagstiftande befogenheter.

Europeiska centralbankens funktion är att, tillsammans med de nationella centralbankerna i de medlemsstater som har euron som valuta, föra unionens monetära politik. Den ska även sträva efter att stödja den allmänna ekonomiska politiken inom unionen med hänsyn till dess mål.

Tolkning av unionsrätten 
EU-domstolen har exklusiv behörighet att tolka unionsrätten, med undantag för större delen av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Den har också vissa begränsade befogenheter i frågor som rör området med frihet, säkerhet och rättvisa då det handlar om en medlemsstats ”utövning av sitt ansvar för att upprätthålla lag och ordning och skydda den inre säkerheten”. Verkställigheten hos en rättsakt upphör inte under tiden som domstolen behandlar ett ärende, såvida inte domstolen beslutar att detta är nödvändigt.

De uppgifter som EU-domstolen ansvarar för inkluderar att granska lagenligheten av de rättsakter som unionen antar och avgöra huruvida en medlemsstat har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt unionsrätten. Det åligger också domstolen att tolka unionsrätten på begäran av de nationella domstolarna genom att meddela förhandsavgöranden.

Revision och ansvarsfrihet 
Revisionsrättens centrala funktion är att revidera unionens räkenskaper. Denna funktion innefattar att granska alla inkomster och utgifter, dels för institutionerna, dels för alla organ och byråer. Revisionsrätten avger därefter en förklaring om tillförlitligheten hos de räkenskaper som granskats till Europaparlamentet och rådet. Utöver detta granskar också revisionsrätten om de finansiella transaktionerna har varit lagliga, korrekta och ändamålsenliga. Om den upptäcker några oegentligheter kan revisionsrätten underrätta Europeiska byrån för bedrägeribekämpning. Granskningen innefattar inte bara unionens institutioner, organ och byråer, utan varje fysisk eller juridisk person som mottar medel från unionen. Granskningen i medlemsstaterna sker i samarbete med ansvariga nationella myndigheter och utförs vid behov på plats i lokalerna tillhörande den fysiska eller juridiska person som granskas. Det åligger revisionsrätten att i synnerhet granska kommissionens verksamhet, även om ungefär 80 procent av unionens medel hanteras av nationella myndigheter.

Sina slutsatser sammanfattar revisionsrätten i sin årliga rapport. Denna rapport tillsammans med förklaringen om räkenskapernas tillförlitlighet och diverse särskilda rapporter ligger till grund för Europaparlamentet när det ska bevilja kommissionen ansvarsfrihet. Om Europaparlamentet inte är tillfredsställt med vad som har framkommit i revisionsrättens rapporter, kan parlamentet utkräva förbättringar och reformer från kommissionen eller annat ansvarigt organ. I det mest långtgående fallet kan parlamentet tvinga kommissionen att avgå genom en misstroendeförklaring. Även om detta aldrig har inträffat, tvingade parlamentet i praktiken kommissionen Santer att avgå 1999 genom att neka kommissionen ansvarsfrihet.

Säte och administration 

I samband med upprättandet av Europeiska kol- och stålgemenskapen väcktes frågan om var institutionerna skulle ha sina säten. Några bestämmelser återfanns inte i fördraget, som endast föreskrev att medlemsstaternas regeringar skulle besluta om detta i samförstånd med varandra. Någon självklar stad att förlägga sätena i fanns dock inte. Flera olika städer övervägdes, men någon enighet kunde inte nås. Bryssel, Belgien, hade kunnat erhålla stöd från alla medlemsstater, men på grund av oenighet inom den instabila belgiska regeringen övergavs detta alternativ. Slutligen föreslog Luxemburgs premiärminister Joseph Bech att institutionerna skulle förläggas i Luxemburg, men endast tillfälligt till dess att ett permanent beslut om sätena hade fattats. Under 1958 väcktes frågan på nytt till liv i samband med att de två nya gemenskaperna bildades. Medlemsstaternas företrädare kom överens om ett principbeslut om att institutionernas säte skulle förläggas till en och samma stad. Dock kunde medlemsstaternas regeringar fortfarande inte enas om vilken stad. Därför sköts beslutet upp under flera år. Institutionerna själva samt Belgien, Nederländerna och Tyskland förespråkade Bryssel, medan Luxemburg förespråkade att det tillfälliga sätet skulle behållas, Frankrike förespråkade Strasbourg och Italien förespråkade Milano. En tillfällig lösning innebar att Europaparlamentet fick sitt säte i Strasbourg, domstolen förblev i Luxemburg, medan rådet och kommissionerna fick dela sina säten mellan Bryssel och Luxemburg. Den tillfälliga lösningen bekräftades i ett beslut den 8 april 1965 i samband med fusionsfördraget. Beslutet innebar att största delen av rådets och kommissionens verksamheter koncentrerades till Bryssel, istället för Luxemburg. För att kompensera Luxemburg, förblev domstolen tillsammans med vissa av parlamentets och kommissionens avdelningar i landet. Senare förlades även Europeiska revisionsrättens säte i Luxemburg.

Den 12 december 1992 antog Europeiska rådet en slutlig överenskommelse om institutionernas säten. I beslutet bestämdes även andra organs säten, däribland Europeiska centralbankens säte i Frankfurt am Main, Tyskland. Europaparlamentet ifrågasatte beslutet, eftersom det innebar en cementering av parlamentets tredelade säte och, enligt parlamentet, stred mot fördragen. Europeiska rådets överenskommelse fogades emellertid till unionens grundfördrag genom Amsterdamfördraget, som trädde i kraft den 1 maj 1997, och blev därmed en integrerad del av primärrätten.

Se även 
 Europeiska unionen
 Europeiska unionens byråer

Referenser

Externa länkar 
 Europa: EU:s institutioner och andra organ