Schengenregelverket

Schengenregelverket är ett regelverk inom unionsrätten som reglerar Schengensamarbetet. Det skapades ursprungligen i form av Schengenavtalet, Schengenkonventionen och ett antal andra mellanstatliga protokoll och avtal, men införlivades genom Amsterdamfördraget inom Europeiska unionens ramar och är sedan den 1 maj 1999 en integrerad del av unionens regelverk. Stora delar av det införlivade Schengenregelverket har sedan dess ersatts eller utvecklats genom rättsakter, såsom förordningar och direktiv.

Schengenregelverket reglerar alltifrån avskaffandet av de inre gränskontrollerna och förstärkandet av de yttre gränskontrollerna till villkoren för tredjelandsmedborgares rörelsefrihet inom Schengenområdet och det förstärkta polissamarbetet och straffrättsliga samarbetet. Sedan regelverket blev en del av unionsrätten måste varje bestämmelse, i enlighet med principen om tilldelade befogenheter, ha en rättslig grund i unionens fördrag.

Schengenregelverket är fullt bindande för alla Europeiska unionens medlemsstater, utom Irland, som åtnjuter en särskild undantagsklausul gällande Schengensamarbetet och endast omfattas av vissa delar av regelverket. Därutöver omfattas även Island, Liechtenstein, Norge och Schweiz av regelverket genom särskilda associeringsavtal. Varje ny medlemsstat som ansluter sig till unionen måste godta regelverket fullt ut; delar av regelverket, däribland bestämmelserna om avskaffandet av gränskontrollerna vid de inre gränserna, blir dock tillämpliga först efter att vissa tekniska kriterier har uppfyllts. Bulgarien, Cypern och Rumänien väntar fortfarande på beslut av Europeiska unionens råd om fullständig tillämpning av bestämmelserna i Schengenregelverket för att kunna ansluta sig till Schengenområdet. I övriga deltagande medlemsstater är regelverket redan fullt tillämpligt. Tillämpningen av regelverket kontrolleras genom en särskild utvärderings- och övervakningsmekanism.

Historia 

Schengenregelverket skapades ursprungligen genom Schengenavtalet, som undertecknades den 14 juni 1985 av företrädare för Belgien, Frankrike, Luxemburg, Nederländerna och Västtyskland på fartyget Princess Marie-Astrid på floden Mosel i närheten av orten Schengen i Luxemburg. Syftet med avtalet var att gradvis förenkla och till slut avskaffa gränskontrollerna vid de gemensamma gränserna. Eftersom framför allt Storbritannien motsatte sig ett sådant samarbete inom ramen för Europeiska gemenskaperna genomfördes det istället genom ett separat mellanstatligt avtal.

Schengenavtalet följdes den 19 juni 1990 av Schengenkonventionen, som innehöll mer detaljerade bestämmelser om avskaffandet av gränskontrollerna vid de inre gränserna och diverse kompensatoriska åtgärder för att förhindra negativa effekter, såsom gränsöverskridande brottslighet, till följd av de avskaffade gränskontrollerna. Flera andra medlemsstater i Europeiska gemenskaperna och sedermera Europeiska unionen anslöt sig till Schengenavtalet och Schengenkonventionen under 1990-talet genom protokoll och avtal om anslutning; Italien den 27 november 1990, Portugal och Spanien den 26 juni 1991, Grekland den 6 november 1992, Österrike den 28 april 1995, samt Danmark, Finland och Sverige den 19 december 1996. Genom ett beslut av Verkställande kommittén blev Schengenkonventionen fullt tillämplig i de ursprungliga medlemsstaterna samt Portugal och Spanien den 26 mars 1995. Därmed avskaffades de inre gränskontrollerna mellan dessa länder och Schengenområdet upprättades. Övriga länder anslöt sig till Schengenområdet de påföljande åren fram till den 25 mars 2001, då Schengenkonventionen slutligen blev fullt tillämplig för de nordiska länderna.

Genom Amsterdamfördraget, som trädde i kraft den 1 maj 1999, införlivades Schengenregelverket inom Europeiska unionens ramar och blev en integrerad del av unionens regelverk. Irland och Storbritannien, som tidigare hade motsatt sig ett sådant samarbete inom unionen, tilläts att stå utanför hela eller delar av Schengensamarbetet genom särskilda undantagsklausuler. Som en del av unionsrätten kunde övriga medlemsstater använda sig av unionens institutionella ramverk för att fortsätta utveckla samarbetet. Stora delar av det införlivade Schengenregelverket har sedan dess ersatts eller utvecklats genom rättsakter, såsom förordningar och direktiv.

Rättslig grund 
Schengenregelverket skapades ursprungligen som ett mellanstatligt regelverk och var bindande för Schengenländerna som internationell rätt. Genom införlivandet inom Europeiska unionens ramar blev regelverket en del av unionsrätten och istället bindande för Schengenländerna genom unionens fördrag. Införlivandet reglerades genom ett särskilt protokoll – Schengenprotokollet – som fogades till Amsterdamfördraget och som trädde i kraft den 1 maj 1999. Enligt protokollet skulle Europeiska unionens råd, i enlighet med principen om tilldelade befogenheter, fastställa den rättsliga grunden för varje del av det införlivade Schengenregelverket i unionens fördrag. Införlivandet komplicerades av den dåvarande pelarstrukturen eftersom Schengenregelverket grundade sig på bestämmelser både i den överstatliga första pelaren, Europeiska gemenskaperna, och i den mellanstatliga tredje pelaren, polissamarbete och straffrättsligt samarbete. Fastställandet av den rättsliga grunden för varje del av regelverket var avgörande för att bestämma vilka rättsliga bestämmelser som skulle gälla, i synnerhet vad gällde EG-domstolens befogenheter. Rådet fastställde det införlivade Schengenregelverket och dess rättsliga grund den 20 maj 1999; fram till dess hade alla införlivade akter sin rättsliga grund i den tredje pelaren. Hela det införlivade Schengenregelverket, utom vissa delar som inte längre ansågs relevanta efter införlivandet samt vissa bestämmelser som klassificerats som konfidentiella, offentliggjordes i Europeiska gemenskapernas officiella tidning den 22 september 2000.

Sedan införlivandet har Schengenregelverket till stora delar ersatts eller utvecklats genom rättsakter, såsom förordningar och direktiv. Dessa antas i enlighet med de bestämmelser som finns i unionens fördrag. Genom Lissabonfördraget avskaffades pelarstrukturen. Den rättsliga grunden för rättsakter som utvecklar Schengenregelverket varierar beroende på akternas innehåll. För rättsakter som rör gränskontroller och inresevillkor utgör artikel 77 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt den huvudsakliga rättsliga grunden:

Även artikel 79 om den gemensamma invandringspolitiken ligger till grund för vissa rättsakter inom Schengenregelverket, såsom återvändandedirektivet. Vissa delar av Schengenregelverket, till exempel delar av Schengens informationssystem, grundar sig istället på bestämmelserna om polissamarbete och straffrättsligt samarbete i fördragen. Schengenregelverkets bestämmelser om vapen och narkotika utgör däremot en del av harmoniseringslagstiftningen för den inre marknaden.

Beståndsdelar 
Schengenregelverket består av historiska skäl av två delar. Den första delen utgörs av de mellanstatliga avtal som antogs innan Schengenregelverket införlivades inom Europeiska unionens ramar den 1 maj 1999. Detta innefattar bland annat Schengenavtalet och Schengenkonventionen. Den andra delen utgörs av de rättsakter som antagits av unionens institutioner sedan införlivandet och som ersätter eller utvecklar det införlivade regelverket.

Införlivade Schengenregelverket 
Det införlivade Schengenregelverket är den del av Schengenregelverket som ursprungligen antogs i form av mellanstatliga avtal, men som införlivades inom Europeiska unionens ramar genom Amsterdamfördraget den 1 maj 1999. Denna del av regelverket innefattar
 Schengenavtalet
 Schengenkonventionen
 Protokoll och avtal om anslutning till Schengenavtalet och Schengenkonventionen för Italien, Portugal och Spanien, Grekland, Österrike, samt Danmark, Finland och Sverige
 Beslut och förklaringar antagna av Verkställande kommittén före den 1 maj 1999
 Beslut antagna av Centralgruppen före den 1 maj 1999

Schengenavtalet 

Schengenavtalet undertecknades av företrädare för Belgien, Frankrike, Luxemburg, Nederländerna och Västtyskland den 14 juni 1985. Avtalet började tillämpas interimistiskt från och med den 15 juni 1985 och trädde i kraft den 2 mars 1986, trettio dagar efter att det sista ratifikationsinstrumentet hade deponerats hos Luxemburgs regering.

Syftet med avtalet var att fastställa övergripande åtgärder som Schengenländerna skulle vidta på kort respektive lång sikt för att slutligen kunna avskaffa sina gränskontroller vid de inre gränserna. På kort sikt skulle medlemsstaterna bland annat förenkla och lätta på sina gränskontroller vid de inre gränserna, påbörja harmoniseringen av sin viseringspolitik samt stärka samarbetet mellan sina tull- och polismyndigheter. Regelbundna sammanträden mellan de ansvariga myndigheterna inleddes. Från och med den 1 juli 1985 skulle medlemsstaterna upphöra med vissa typer av kontroller vid de gemensamma gränserna; kontroller av körtid och viloperioder för yrkesmässig trafik, kontroller av vikten och dimensionerna hos yrkesfordon samt kontroller av fordons tekniska skick. De föreskrivna åtgärderna på kort sikt skulle börja tillämpas senast den 1 januari 1986.

På längre sikt skulle medlemsstaterna söka att avskaffa sina gränskontroller vid de inre gränserna och överföra dessa till de yttre gränserna. För att uppnå detta skulle medlemsstaterna harmonisera sin viseringspolitik samt annan lagstiftning vad gällde förbud och begränsningar som låg till grund för kontrollerna. Detta gällde framför allt lagstiftning kring narkotika, skjutvapen och sprängämnen samt den anmälan som utlänningar måste göra vid hotell. De föreskrivna åtgärderna på lång sikt var från början tänkta att börja tillämpas senast den 1 januari 1990, men försenades i flera omgångar. Genom Schengenkonventionen lades grunden för tillämpningen av Schengenavtalet. Efter att konventionen blev fullt tillämplig den 26 mars 1995 spelade Schengenavtalet i stort sett ut sin roll, men avtalet är fortfarande i kraft och fastställer det övergripande syftet med Schengensamarbetet.

Schengenkonventionen 
För att förverkliga avskaffandet av gränskontrollerna vid de inre gränserna och genomföra de övergripande bestämmelserna i Schengenavtalet undertecknades Schengenkonventionen den 19 juni 1990. Konventionen var från början tänkt att träda i kraft den 1 januari 1993, men detta försenades till den 1 september 1993. Den fullständiga tillämpningen av konventionen och det slutliga avskaffandet av gränskontrollerna vid de inre gränserna försenades till följd av problem med driftstarten av Schengens informationssystem, som sågs som en nödvändighet för ett område utan inre gränser. I december 1994 fattade Verkställande kommittén slutligen beslutet om att konventionen skulle bli fullt tillämplig den 26 mars 1995, vilket innebar att Schengenområdet förverkligades.

Schengenkonventionen innehöll ursprungligen en mängd olika bestämmelser för att möjliggöra avskaffandet av gränskontrollerna vid de inre gränserna, däribland bestämmelser om inresevillkor vid de yttre gränserna, viseringspolitik, villkor för utlänningars rörelsefrihet, ansvarighet i samband med behandling av asylansökan, polissamarbete och straffrättsligt samarbete, narkotika, skjutvapen och ammunition samt inrättandet av Schengens informationssystem. Dessutom inrättades Verkställande kommittén som ett gemensamt organ för att anta ytterligare bestämmelser för tillämpningen av Schengenkonventionen.

Redan innan införlivandet av Schengenregelverket inom Europeiska unionens ramar ersattes Schengenkonventionens bestämmelser om ansvarighet i samband med behandling av asylansökan av Dublinkonventionen, som trädde i kraft den 1 september 1997. Sedan införlivandet har större delen av de resterande delarna av Schengenkonventionen ändrats eller ersatts av rättsakter. Schengenkodexen innehåller till exempel numera bestämmelserna om passage av de inre och yttre gränserna för personer. På samma sätt har bestämmelserna om den gemensamma viseringspolitiken samlats i olika rättsakter, framför allt viseringskodexen, och bestämmelserna om återvändande ersatts av återvändandedirektivet.

Schengenkonventionen reglerar dock fortfarande bland annat villkoren för tredjelandsmedborgares rörelsefrihet inom Schengenområdet (dessa föreslogs ersättas av ett direktiv under 2001, men förslaget antogs aldrig), transportöransvar samt delar av det förstärkta polissamarbetet och straffrättsliga samarbetet.

Protokoll och avtal om anslutning 
Enligt Schengenkonventionen kunde varje medlemsstat inom Europeiska gemenskaperna bli part i konventionen. Avtal om anslutning till Schengenkonventionen samt protokoll om anslutning till Schengenavtalet ingicks med Italien den 27 november 1990, Portugal och Spanien den 25 juni 1991, Grekland den 6 november 1992, Österrike den 28 april 1995, samt Danmark, Finland och Sverige den 19 december 1996. Därmed hade alla medlemsstater inom gemenskaperna, utom Irland och Storbritannien, tillträtt Schengenregelverket vid tidpunkten då det införlivades inom Europeiska unionens ramar den 1 maj 1999.

Genom beslut av Verkställande kommittén blev Schengenkonventionen fullt tillämplig i de ursprungliga Schengenländerna samt Portugal och Spanien den 26 mars 1995, Italien den 26 oktober 1997 och Österrike den 1 december 1997. Övriga medlemsstater anslöt sig till Schengenområdet efter Schengenregelverkets införlivande inom unionens ramar.

Beslut av Verkställande kommittén och Centralgruppen 
Utöver de mellanstatliga avtalen ingick även 99 beslut och 37 icke-bindande förklaringar av Verkställande kommittén samt 5 beslut av Centralgruppen i Schengenregelverket vid dess införlivande inom Europeiska unionens ramar. Av dessa ansågs 40 beslut och 33 förklaringar av Verkställande kommittén samt 3 beslut av Centralgruppen vara överflödiga vid tidpunkten för införlivandet och därför inte kräva någon rättslig grund i unionens fördrag. Verkställande kommitténs uppgifter övertogs av Europeiska unionens råd vid införlivandet av Schengenregelverket inom unionens ramar. En del av Verkställande kommitténs beslut har senare ersatts genom rättsakter, såsom förordningar och direktiv.

Rättsakter som utvecklat Schengenregelverket 
Sedan Schengenregelverket införlivades inom Europeiska unionens ramar har en mängd rättsakter, såsom förordningar och direktiv, som ersätter eller utvecklar delar av regelverket antagits. Även dessa rättsakter utgör en integrerad del av Schengenregelverket. Beroende på en rättsakts rättsliga grund kan förfarandet för dess antagande variera, men normalt antas lagstiftningsakter som utvecklar Schengenregelverket av Europaparlamentet och Europeiska unionens råd på förslag av Europeiska kommissionen i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet.

Beslut om anslutning och associering 
Europeiska unionens råd har sedan införlivandet av Schengenregelverket inom unionens ramar fattat ett antal beslut om tillämpningen av regelverket i de medlemsstaterna som vid tidpunkten för införlivandet fortfarande inte ingick i Schengenområdet. I enlighet med beslut av rådet blev Schengenregelverket fullt tillämpligt i Grekland den 1 januari 2000, och i de nordiska länderna den 25 mars 2001. Inför tillämpningen av Schengenregelverket i Island och Norge ingick rådet ett särskilt associeringsavtal med dessa länder. Rådet har även fattat ett beslut om tillämpningen av Schengenregelverket i Estland, Lettland, Litauen, Malta, Polen, Slovakien, Slovenien, Tjeckien och Ungern, samt i Kroatien. Rådet har fattat liknande beslut om Irlands och Storbritanniens deltagande i vissa delar av Schengensamarbetet, samt Bulgariens, Cyperns och Rumäniens tillämpning av vissa delar av regelverket. Rådet har även fattat beslut om tillämpningen av Schengenregelverket i Schweiz och Liechtenstein, med vilka särskilda associeringsavtal också har ingåtts.

Schengenkodexen 
Schengenkodexen är en europeisk förordning som reglerar passage av de inre och yttre gränserna för personer. Vid sitt ikraftträdande ersatte Schengenkodexen betydande delar av Schengenkonventionen och utgör sedan dess en central del av Schengenregelverket. Den utfärdades ursprungligen av Europaparlamentet och Europeiska unionens råd den 15 mars 2006 och trädde i kraft den 13 oktober 2006. En kodifiering av Schengenkodexen antogs under 2016. Därutöver har Schengenkodexen ändrats flera gånger, bland annat med hänsyn till reformer av Frontex samt inrättandet av in- och utresesystemet och Europeiska systemet för reseuppgifter och resetillstånd.

Schengenkodexen fastställer en rad bestämmelser om avskaffandet av alla gränskontroller vid de inre gränserna, förstärkandet av gränskontrollerna vid de yttre gränserna samt möjligheten för medlemsstaterna att införa tillfälliga inre gränskontroller. Förordningen påverkar inte den fria rörligheten för personer; genomförandet av denna rättighet regleras istället av rörlighetsdirektivet, som inte utgör en del av Schengenregelverket.

Viseringskodexen och andra rättsakter rörande den gemensamma viseringspolitiken 

Den gemensamma viseringspolitiken, som utgör en viktig del av Schengensamarbetet, regleras genom ett antal olika rättsakter. Viseringskodexen fastställer bland annat förfaranden och villkor för utfärdande av visum. Därutöver finns två europeiska förordningar som reglerar dels utformningen av visumhandlingar, dels vilka tredjelandsmedborgare som omfattas av visumkrav respektive visumfrihet vid resa till Schengenområdet. Dessa två förordningar grundar sig på bestämmelser som antogs innan Schengenregelverkets införlivande inom Europeiska unionens ramar, men är rättsakter som har samband med Schengenregelverket.

Rättsakter rörande Schengens informationssystem 

Även Schengens informationssystem (SIS) regleras av ett antal olika förordningar. På grund av de olika rättsliga grunderna för de olika delarna av SIS regleras användningen av SIS på områdena in- och utresekontroller, polissamarbete och straffrättsligt samarbete respektive återvändande av tre olika förordningar.

Andra rättsakter 
Schengenregelverket inkluderar även andra rättsakter, däribland en förordning som reglerar en särskild utvärderings- och övervakningsmekanism för regelverket. Till skillnad från större delen av övriga delar av Schengenregelverket är denna förordning antagen av enbart Europeiska unionens råd och grundar sig på ett särskilt förfarande enligt artikel 70 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.

Schengenregelverket innefattar även ett antal rättsakter som förvisso antogs inom Europeiska unionen innan införlivandet av Schengenregelverket, men som har samband med Schengenregelverket på grund av att de reglerar frågor som faller inom Schengenregelverkets materiella tillämpningsområde. Till exempel ersatte vapendirektivet större delen av Schengenregelverkets bestämmelser om lagstiftning kring skjutvapen och räknas därför som en rättsakt med samband till Schengenregelverket. På liknande sätt har vissa rättsakter rörande visumkrav och visumfrihet, visumhandlingar och uppehållstillstånd för tredjelandsmedborgare ansetts vara rättsakter som har samband med Schengenregelverket, trots att de antagits eller utvecklar rättsakter som antagits innan Schengenregelverket införlivande inom Europeiska unionen. Vissa andra rättsakter – till exempel Dublinkonventionen och rambeslutet om europeiska arresteringsordern – har förvisso ersatt delar av Schengenkonventionen, men har trots det inte ansetts utgöra rättsakter med samband till Schengenregelverket då de har innehållit helt nya materiella beståndsdelar.

Territoriellt tillämpningsområde 

Som en del av unionsrätten är Schengenregelverket som huvudregel fullt bindande för alla Europeiska unionens medlemsstater. Varje ny medlemsstat som ansluter sig till unionen måste godta regelverket fullt ut; delar av regelverket, däribland bestämmelserna om avskaffandet av gränskontrollerna vid de inre gränserna, blir dock tillämpliga först efter att vissa tekniska kriterier har uppfyllts. Bulgarien, Cypern och Rumänien väntar fortfarande på beslut av Europeiska unionens råd om fullständig tillämpning av bestämmelserna i Schengenregelverket för att kunna ansluta sig till Schengenområdet. I övriga deltagande medlemsstater är regelverket redan fullt tillämpligt. Därutöver omfattas även Island, Liechtenstein, Norge och Schweiz av regelverket genom särskilda associeringsavtal.

Som en avvikelse från ovannämnda huvudregel omfattas Danmark och Irland av särskilda undantagsklausuler gällande Schengensamarbetet. Danmark omfattas förvisso av Schengensamarbetet, men inte som unionsrätt, utan som internationell rätt vad gäller de delar av Schengenregelverket som rör området med frihet, säkerhet och rättvisa. Danmark måste därför varje gång en ny rättsakt antas inom Schengensamarbetet och som rör området med frihet, säkerhet och rättvisa meddela övriga medlemsstater inom sex månader om akten kommer att bli tillämplig i Danmark. I så fall blir den bindande som internationell rätt, och inte som unionsrätt. Om den danska regeringen inte skulle godta en ny rättsakt, måste Danmark och övriga Schengenområdet ”överväga vilka lämpliga åtgärder som ska vidtas”. Denna undantagsklausul gäller dock inte vissa delar av den gemensamma viseringspolitiken (den enhetliga utformningen av visumhandlingar och den gemensamma förteckningen över tredjeländer vars medborgare behöver visum vid kortare vistelse i unionen), som är bindande för Danmark som unionsrätt. Den danska regeringen deltar inte i antagandet av rättsakter som utvecklar Schengenregelverket och som inte är bindande för eller tillämpliga på Danmark som unionsrätt.

Irland står helt utanför Schengenområdet och den irländska regeringen deltar inte i antagandet av rättsakter som utvecklar Schengenregelverket och som inte är bindande för eller tillämpliga på Irland. Anledningen är att Irland ingår i den gemensamma resezonen tillsammans med Storbritannien. Enligt Schengenprotokollet har landet dock möjlighet att begära att få tillämpa hela eller delar av Schengenregelverket. För att värna regelverkets integritet och enhetlighet måste en ansökan om deltagande i delar av Schengenregelverket godkännas av Europeiska unionens råd med enhällighet bland de medlemsstater som är bundna av regelverket. Irland begärde i början av 2000-talet att få delta i vissa delar av Schengensamarbetet. Rådet antog ett beslut den 28 februari 2002 om Irlands deltagande i vissa bestämmelser i Schengenregelverket, som därmed blev bindande för landet. Det dröjde dock till 2020 innan rådet antog ett beslut om tillämpningen av dessa bestämmelser i Irland. Enligt besluten deltar Irland i vissa delar som rör bland annat polissamarbete och straffrättsligt samarbete, men däremot inte i avskaffandet av gränskontrollerna vid de inre gränserna. Irland står därför fortsatt utanför Schengenområdet. Den irländska regeringen har dock möjlighet att när som helst begära att Irland ska få delta i övriga delar av Schengensamarbetet. I så fall börjar de normala bestämmelserna i fördragen att gälla efter ett enhälligt beslut i rådet bland Schengenländerna och Irlands företrädare.

Tillämpligheten för olika delar av Schengenregelverket per medlemsstat 
Nedan visas tillämpligheten för de olika delarna av Schengenregelverket för Schengenområdet respektive de medlemsstater som inte tillämpar Schengenregelverket fullt ut. Endast grundakter anges. Följande rättsakter finns inte angivna:
 Ändringsakter, delegerade akter och genomförandeakter; sådana rättsakter har i regel samma tillämplighetsområde som de respektive underliggande grundakterna.
 Beslut som endast rör tillämplighet eller upphävande av en annan rättsakt.
 Internationella avtal mellan Europeiska unionen och tredjeländer i frågor som rör Schengenregelverket samt beslut av rådet i frågor som rör sådana internationella avtal, däribland beslut om bemyndigande att inleda förhandlingar om ett avtal, beslut om undertecknande och om provisorisk tillämpning av ett avtal samt beslut om ingående av ett avtal.
 Beslut av Verkställande kommittén och Centralgruppen som vid tidpunkten för Schengenregelverkets införlivande inom Europeiska unionens ramar ansågs vara överflödiga av Europeiska unionens råd, till exempel för att de hade ersatts av andra rättsakter inom unionsrätten.
 Icke-bindande rättsakter, till exempel rekommendationer och förklaringar.

Rättsakter som endast har samband med Schengenregelverket eller som utvecklar en bestämmelse som endast har samband med Schengenregelverket anges i kursivt.

Utvärderings- och övervakningsmekanism 

Som en del av unionsrätten ansvarar Europeiska kommissionen för att övervaka att Schengenregelverket genomförs och tillämpas korrekt av medlemsstaterna. Kommissionen kan inleda samma typ av överträdelseförfarande som för övriga delar av unionsrätten, med möjlighet att ytterst väcka talan om fördragsbrott vid EU-domstolen mot medlemsstater som inte anses uppfylla sina skyldigheter enligt unionsrätten.

Därutöver finns en särskild utvärderings- och övervakningsmekanism för att kontrollera effektiviteten i den praktiska tillämpningen av Schengenregelverket. Denna mekanism inrättades 2013 av Europeiska unionens råd, och förstärktes ytterligare under 2022, men grundar sig ursprungligen på ett mellanstatligt system för inbördes granskning mellan medlemsstaterna som infördes redan 1998 innan Schengenregelverket införlivades inom unionens ramar. Utvärderings- och övervakningsmekanismen omfattar alla delar av Schengensamarbetet och syftar dels till att kontrollera tillämpningen av Schengenregelverket i de medlemsstater som redan ingår i Schengenområdet, dels till att kontrollera att de nödvändiga villkoren för att få ansluta sig till Schengenområdet uppfylls av de medlemsstater som ännu inte tillämpar alla delar av Schengenregelverket.

Medlemsstaterna och kommissionen ansvarar gemensamt för genomförandet av utvärderings- och övervakningsmekanismen. En övergripande plan för hur utvärderingen och övervakningen av Schengenregelverket ska genomföras tas fram av kommissionen i form av ett flerårigt utvärderingsprogram, som sträcker sig över sju år i taget (tidigare fem år). Alla medlemsstater utvärderas minst en gång under denna period. Utifrån det fleråriga utvärderingsprogrammet antar kommissionen senast den 15 november varje år ett mer specifikt årligt utvärderingsprogram, som preciserar hur utvärderingarna ska gå till. Utvärderingarna kan bestå av dels standardiserade frågeformulär som skickas till de nationella myndigheterna, dels föranmälda eller oanmälda besök av expertgrupper på plats vid till exempel de inre eller yttre gränserna. Medlemsstaterna utser nationella experter till att delta i dessa expertgrupper tillsammans med företrädare för kommissionen; de nationella experterna får dock inte delta i utvärderingar av den medlemsstat som de själva är verksamma i.

Mot bakgrund av svaren på de standardiserade frågeformulären, resultaten av utvärderingsverksamheten och annan information som framkommit under en utvärdering utarbetar den ansvariga expertgruppen en utvärderingsrapport. Kommissionen översänder utkastet till utvärderingsrapport, inklusive utkast till rekommendationer, till den berörda medlemsstaten inom fyra veckor efter att utvärderingsverksamheten har avslutats. Medlemsstaten i fråga har därefter två veckor på sig att komma med synpunkter innan kommissionen antar utvärderingsrapporten senast fyra månader efter att utvärderingsverksamheten har avslutats. Om en medlemsstat invänder mot innehållet i ett utkast till utvärderingsrapport måste kommissionen dock översända utkastet till rådet, som då istället antar utvärderingsrapporten. Inom två månader från antagandet av en utvärderingsrapport måste den berörda medlemsstaten överlämna en handlingsplan till kommissionen och rådet för genomförandet av alla rekommendationer. Om allvarliga brister har påvisats i en utvärderingsrapport har medlemsstaten dock endast en månad på sig att ta fram en handlingsplan. Medlemsstaterna är skyldiga att regelbundet rapportera till kommissionen och rådet om genomförandet av sina handlingsplaner, vanligtvis minst en gång var sjätte månad, till dess att kommissionen anser att en handlingsplan är helt genomförd.

Om allvarliga brister i gränskontrollerna vid de yttre gränserna påvisas i en utvärderingsrapport kan kommissionen rekommendera att den berörda medlemsstaten vidtar vissa specifika åtgärder, såsom utplacering av europeiska gränskontrollenheter genom Frontex. Om en medlemsstat allvarligt försummar sina skyldigheter kan kommissionen även inleda förfarandet för införandet av tillfälliga inre gränskontroller.

I november 2020 avslutades det första fleråriga utvärderingsprogrammet, som sträckte sig över en period av fem år. Mellan 2015 och 2019 hade över 200 utvärderingsbesök genomförts, både i Schengenområdet och i 27 olika tredjeländer (för att utvärdera den gemensamma viseringspolitiken). Kommissionen antog under samma period 198 utvärderingsrapporter och rådet utfärdade mer än 4 500 rekommendationer till medlemsstaterna. Mot bakgrund av sina slutsatser för den första femårsperioden beslutade kommissionen att se över utvärderings- och övervakningsmekanismen med syfte att göra den mer effektiv. Ett förslag till ny förordning presenterades den 2 juni 2021. I maj 2022 presenterade kommissionen sin första årliga rapport om Schengenläget och ett förslag till en ny årlig Schengencykel för att identifiera och åtgärda uppkomna problem inom Schengensamarbetet. För att stärka samordningen och styrningen inom Schengensamarbetet började årliga ”Schengen-forum” mellan ledamöter av Europaparlamentet och medlemsstaternas inrikesministrar att anordnas 2020 under kommissionens ledning. I mars 2022 började även regelbundna ”Schengen-råd” att anordnas i anslutningen till sammanträdena i rådet för rättsliga och inrikes frågor i syfte att diskutera Schengenfrågor på ministernivå mellan Schengenländerna. Den 1 oktober 2022 trädde den nya förordningen om utvärderings- och övervakningsmekanismen i kraft, vilket bland annat gav kommissionen mer långtgående övervakande befogenheter.

Se även 
 Dublinförordningen
 Europeisk unionsrätt
 Området med frihet, säkerhet och rättvisa
 Schengensamarbetet
 Unionens regelverk

Referenser