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Partie 5 – Les crédits de personnel et les emplois – Dispostions normatives 
 
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Direction du budget | Recueil des règles de comptabilité budgétaire de l’Etat | janvier 2023 
Les plafonds d’emplois sont déterminés en fonction des effets en ETPT des schémas d’emplois, des 
mesures de transfert et de périmètre (transferts entre l’État et ses opérateurs, transferts entre 
ministères, mesures de décentralisation et autres mesures de périmètre) et des corrections techniques 
(mesures d’ordre, traduisant l’affinement ou la correction des mécanismes de décompte des emplois et 
n’ayant aucun impact sur les recrutements et la masse salariale). 
D’autres périmètres qui constituent des angles d’approche différents sont également utilisés par les 
gestionnaires. Ainsi, le plafond d’emplois d’un ministère ne correspond pas au nombre des agents en 
fonction dans ce ministère. Par exemple, les emplois des agents mis à disposition d’un autre ministère, 
ou d’une autre personne morale que l’État sont inscrits sur le budget du ministère qui les rémunère, 
alors que ces agents ne participent pas directement à son activité. Le responsable de programme devra 
justifier de ses choix de gestion en la matière. Le plafond d’emplois d’un ministère ne coïncide pas non 
plus avec le nombre des agents gérés par ce ministère. D’une part, les personnels détachés ou affectés 
auprès d’une autre personne morale ou les personnels en disponibilité, ne seront pas pris en compte 
dans le plafond puisqu’ils ne sont pas rémunérés par l’État ; mais ils demeurent statutairement gérés 
par l’État. D’autre part, les ministères gèrent également les personnels qui ne sont pas en activité (par 
exemple les personnels qui perçoivent des indemnités de chômage, ou les congés de longue durée). Il 
ne s’agit pas non plus exclusivement d’agents sous contrat de droit public car certains agents de l’État 
bénéficient de contrats de droit privé, comme les maîtres ou documentalistes agréés de l’enseignement 
privé (établissements sous contrat simple avec l’État), les agents contractuels de droit privé recrutés 
sur la base de l’article 34 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 200039, les agents non-titulaires de droit local, 
les marins des phares et balises. 
Des crédits peuvent être consommés sur le titre 2 sans impact sur la consommation du plafond 
d’emplois, dès lors que les agents perçoivent une rémunération versée par l’Etat, même s’ils ne 
participent pas directement à l’activité du ministère (par exemple agents en congé de longue durée). 
V.A.3.2.Une fongibilité des emplois au sein du plafond ministériel 
Dans le volet « justification au premier euro » (JPE) des projets annuels de performances, les plafonds 
d’emplois ministériels sont déclinés, à titre indicatif, par programme et par catégorie d’emplois (article 
51 de la LOLF). C’est par le biais de décrets de transfert que peut être modifiée la répartition des crédits 
de personnel et des emplois entre programmes de ministères distincts (article 12-II de la LOLF).  
En revanche, les redéploiements d’autorisations d’emplois en cours de gestion entre programmes d’un 
même ministère sont possibles sans acte réglementaire. Néanmoins, ces redéploiements ne sont 
possibles que dans la limite de l’autorisation de crédits accordée par le Parlement. De même, les 
emplois utilisés peuvent appartenir à d’autres catégories d’emplois que celles prévues pour un 
programme donné : les emplois autorisés d’un ministère sont fongibles par nature entre eux, sans 
acte réglementaire.  
V.A.3.3. Un schéma d’emplois annuel fixé par programme 
Non prévu par la LOLF, le schéma d’emplois qui fixe, chaque année et pour chaque programme, le 
niveau des créations ou suppressions d’emplois, est sous-jacent au calcul du plafond d’emplois et des 
crédits de titre 2 en budgétisation. En complément des plafonds d’emplois, les schémas d’emplois ont 
vocation à encadrer la variation des effectifs. 
Les schémas d’emplois sont fixés en ETP, au niveau du programme et peuvent être déclinés par 
direction si nécessaire. Ils doivent préciser les catégories d’emplois et les dates d’effet des entrées et 
sorties. Ils s’apprécient comme étant le solde net des entrées et des sorties réalisées entre le 1er janvier 
et le 31 décembre inclus d’une année, et sont calculés hors impact des transferts, mesures de périmètre 
et corrections techniques.  
 
 
                                                   
39) Agents dits « berkaniens », en référence à l’arrêt « Berkani » rendu en 1996 par le Tribunal des Conflits