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Partie 5 – Les crédits de personnel et les emplois – Dispostions normatives 
 
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Direction du budget | Recueil des règles de comptabilité budgétaire de l’Etat | janvier 2023 
Afin de ne pas dégrader la norme de dépense34, les montants budgétés pour financer les contributions 
au CAS Pensions ne peuvent pas servir au financement de dépenses hors CAS Pensions : tout 
recyclage des crédits de titre 2 CAS vers le HCAS doit donc être évité ou gagé par des crédits sous 
norme (HT2 ou HCAS) du même programme ou d’un autre programme.  
V.A.2.2.Un plafond de crédits limitatif fixé au niveau du programme 
L’article 7 de la LOLF dispose que « II. - Les crédits sont spécialisés par programme ou par dotation. (…) 
La présentation des crédits par titre est indicative. Toutefois, les crédits ouverts sur le titre des dépenses 
de personnel de chaque programme constituent le plafond des dépenses de cette nature ». 
L’article 12-IV prévoit en outre qu’ « aucun virement ni transfert ne peut être effectué au profit du titre 
des dépenses de personnel à partir d'un autre titre ». 
Ces articles énoncent le principe de fongibilité asymétrique dès lors que les crédits de personnel de 
chaque programme ne peuvent pas être majorés par les crédits relevant d’un autre titre, mais peuvent 
néanmoins abonder les crédits des autres titres35. Le montant des crédits de personnel voté pour 
chaque programme, et qui ne peut être modifié que par des lois de finances ou des mouvements 
réglementaires, a donc la valeur normative d’un plafond, contrairement au montant des crédits des 
autres titres dont la répartition au sein du hors titre 2, lui-même plafonné, est indicative. 
Les règles de mises en œuvre et de contrôle des mouvements de fongibilité, respectivement décrites 
dans la partie 2 du recueil – « l’ouverture des autorisations budgétaires » (II.A.3.8 Le cas particulier de 
la fongibilité) et dans la partie 3 du recueil – « l’organisation de la gestion budgétaire » (III.A.5.2.6 Le 
contrôle des mouvements de fongibilité asymétrique), ont été précisées par la circulaire de la direction 
du budget n°DF-2BPSS-18-4559 du 24 juillet 2018. 
V.A.2.3.Une présentation des crédits en AE = CP 
L’article 8 de la LOLF précise que « pour les dépenses de personnel, le montant des autorisations 
d’engagement ouvertes est égal au montant des crédits de paiement ouverts ». 
Pour des raisons de simplicité, ce principe a été préféré à un suivi des conséquences pluriannuelles de 
chaque acte de gestion des ressources humaines, complexe et peu fiable compte tenu de leur nombre 
élevé et des hypothèses nécessaires à leur évaluation. 
Les dépenses de personnel sont engagées selon le principe retenu pour les engagements juridiques 
dont la durée est indéterminée : les AE ne couvrent que les paiements de l’année et sont donc identiques 
aux CP, tant en budgétisation qu’en exécution. Ainsi, les rémunérations et charges sociales de 
l’ensemble des personnels (titulaires ou non) sont budgétées et consommées en AE = CP. De la même 
façon, les autres prestations directes employeur comme certaines aides sociales (aides à la première 
installation par exemple), bien que de durée limitée, ne seront budgétées qu’à hauteur des paiements 
attendus et les AE et CP correspondants seront consommés en exécution lors du paiement.  
En exécution, les dépenses du titre 2 ne sont pas couvertes ex-ante par une consommation d’AE car 
cela nécessiterait un engagement spécifique pour chacun des agents sans réel apport pour la gestion 
de la masse salariale. Ce principe, qui s’applique à l’ensemble des dépenses de personnel, a été 
formalisé dans l’article 128 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable 
publique (GBCP) : « les dépenses de personnel sont liquidées et payées sans engagement ni 
ordonnancement préalable36 ».  
                                                   
34) Le périmètre de la norme « zéro valeur », sous-jacente à la budgétisation, exclut les contributions de l’État au 
CAS Pensions. 
35) Cf. partie n° 2 « l’ouverture des autorisations budgétaires » 
36) Sauf exception : l’article 128 précise également « Les dépenses de personnel liquidées et payées, par 
exception, avec engagement ou ordonnancement préalable sont arrêtées par le ministre chargé du budget ». En 
pratique, certaines dépenses HPSOP sont payées dans Chorus après ordonnancement, mais sans engagement 
préalable.