行政長官記者會開場發言
31.7.2020

行政長官林鄭月娥今日（七月三十一日）下午舉行記者會，宣布因疫情嚴峻而須押後二○二○年立法會換屆選舉。律政司司長鄭若驊資深大律師、食物及衞生局局長陳肇始教授、政制及內地事務局局長曾國衞和政制及內地事務局常任秘書長鄧忍光亦有出席。以下是林鄭月娥的開場發言： 各位傳媒朋友、各位香港市民： 自今年一月起，我們已經共同抗疫足足七個月。這次疫情對於香港的經濟和民生造成非常大的打擊，特區政府一直都不敢鬆懈；儘管有一段時間疫情是平穩，我們都從沒有掉以輕心，一直以來都是按着我於一月所說的三個原則，即任何時候都應該「嚴陣以待」；當發生變化時需要「迅速應變」；亦希望透過各位傳媒的報道能夠做到「公開透明」。今日這個抗疫記者會已經是由我親自主持的抗疫記者會的第十四次；當然在這段期間內，由食物及衞生局局長以及衞生防護中心主持的記者會超過100場，原因都是希望能夠讓市民掌握最新的疫情。 我們現時面臨一個疫情非常嚴峻的局面。幾日前，我留意到世界衞生組織總幹事譚德塞先生在一個新聞發布會裏，他其中一個說法是這樣──「今次要阻止病毒蔓延最基本的要素之一是決心，同時願意做出一些艱難的抉擇(hard choices)，以確保每一個人的健康安全。」這七個月以來，我時常都要作一些艱難的決定，但今日向各位公布的是我七個月以來最艱難的決定──押後四年一度的立法會換屆選舉是非常非常艱難的決定，但為了遏止疫情，為了公共安全和為了保障市民健康，並同時能夠確保選舉是在公開、公平的情況下進行，這個決定是必須的。 其實過去這大半個月，社會上已經有很多聲音質疑我們是否仍然能夠安全地於九月六日舉辦一個選舉，以及當提名期結束後，那些候選人如何可以安全地進行競選活動。事實上，兩日前甚至有人寫給我，指如果我不押後這個選舉，可能要採取一些司法行動。同時社會亦有不同的聲音，亦有一些人抱有懷疑的態度，但他們都疑中留情，說「如果真的要押後，特首、行政長官，你是需要清楚地解釋你的理據和法律基礎」。所以今日我會花一點時間向大家解釋我們做這個這麼艱難的決定時所考慮過的一系列因素。 這個介紹將會包括以下八方面：（一）今次疫情有多嚴峻；（二）疫情對選舉的影響；（三）海外押後選舉的經驗；（四）押後立法會換屆選舉的理據；（五）相關的法律分析；（六）援引《緊急情況規例條例》以押後選舉；（七）有關規例裏的主要內容，當然稍後律政司司長會詳細介紹；最後，（八）我們這次工作得到中央人民政府的支持。 疫情有多嚴峻，我想每一日有出席或有看四點半衞生防護中心和醫院管理局的新聞發布會的人都應該掌握。2019冠狀病毒病現時仍然肆虐全球，大流行正在繼續加速，確診個案於過去六個星期增加了一倍，截至昨天為止，達到1 680萬宗──其實今日我再查過，應該超越了1 700萬宗──而其中有66萬宗是死亡個案。第二點要講的是有效疫苗仍然在研發中。這個病毒感染是難以完全消失，因為一直要等到有效疫苗出現，而且廣泛地生產及在地區應用，我們才能夠說是安全。在這個情況下，各地或各個政府都要採取一些有效措施不要令疫情失控。不少專家曾經忠告各地政府或人民：當大家都依循這些防控措施時，感染個案就會減少；但如果鬆懈時，這些感染個案便會上升，因為目前來說是沒有能力可以完全消滅這些病毒。 香港的防疫策略，有出席我們過去這麼多記者招待會的傳媒朋友都會掌握，我很簡單地說說。我們由始至終是「雙管齊下」，一方面壓縮跨境人士，另一方要大家保持社交距離；我們亦採取「張弛有度」的手法，即是說要適時調整管制措施，反映最新的公共衞生情況、經濟需要和社會的接受程度，或者我曾經用一個圖畫表達的「三人拔河」。如果大家都記得，我說過在「三人拔河」的考慮中，並不是完全科學，亦涉及一定的判斷，因為我們要看看究竟今日社會去到這個地步對於這一系列緊的措施會有甚麼反應。 第三個工作，我們不斷加強追蹤緊密接觸者，但可惜到目前為止，我們仍然有很多個案源頭未明。第四，是加強病毒檢測，無論在醫管局、衞生署衞生防護中心、診所，以至現時已經延伸至社區較高危群組和一些多出現確診個案的地區，我們都正加強病毒的檢測，希望盡早找出感染人士，盡早隔離、盡早治療。在確診個案增加的情況下，我們需要更多設施，沿用的策略是希望能夠增設這些檢疫、隔離和治療設施。最後，希望透過廣泛的公眾宣傳和教育，令每一位市民都注重個人衞生。 工作成效方面，大家可以看到，我們在壓縮跨境人流方面的力度是非常大。今年一月時，當時每日平均透過海、陸、空口岸入境的人次是325 000。這個月截至昨日為止，已經下跌至2 016人次，絕大部分是香港人──可能各位身邊朋友的一些子女從海外要回來，又可能是一些涉及我們抗疫工作中採購方面的人士需要入境。至於出境方面，一樣也是受到控制，因為在早期，大家看到香港人出境，特別是經過陸路口岸回內地，沒多久又要回來；在這情況下，我們也要壓縮出境人流，由今年一月份每日平均的324 000壓縮至最近這個月的3 218人次。你可以看到，其實再壓縮的空間已經有限，除非我們說，儘管香港居民在《基本法》下享有出入境自由和權利，我們也不容許他們回來或離境，但這是相當嚴厲的措施，亦會引來一些司法挑戰。 在保持社交距離方面，都是不斷地「張弛有度」，有時收緊、有時放鬆，包括在群組聚集的人數上限、停課、要求家居工作、關閉一些公共設施和商業處所、管制食肆的營運、強制佩戴口罩和禁止到醫院和老人院的探訪，避免出現感染情況。但自七月初，大概是由七月八日開始，我們看到再爆發的疫情是極為嚴重，從七月八日到七月三十日這段時間裏，新增的確診個案高達1 852宗，比過去半年，即六個月內累計的1 300宗多了百分之140，在昨天（七月三十日）更錄得單日新高──149宗的確診個案，而百分之90都是本地感染個案。而且如我剛才所說，有接近一半的確診個案到目前也是源頭未明。我們會繼續去追蹤這些確診者，希望找到其密切接觸者，還有他們是如何受感染。這次的爆發令人擔憂的是，它涉及不同組別、不同工作環境、不同地區，到現時可以說是差不多所有的職業群組也出現了感染個案。我們最擔心的是安老院出現的感染個案，在上半年，我們每天也很害怕老人院會感染，一直也守得住，直至最近，我們有數間護理安老院出現了確診的個案。 從這個圖表，大家可以看到這次疫情的嚴峻，而且是以本地個案為主，到今日也未有放緩或下降的跡象。大家可以看到，如果我們說一開始時是第一波，中間由輸入個案帶動的疫情是第二波，直到今天以本地個案為主的是第三波，大家可以看到從四月到七月，我們有一段相對穩定的時間，令各行各業都可以開始恢復營運、有些生意可做；我們亦在這段時間進行了復課，中學文憑試成功地舉行。這就是在「張弛有度」策略下，社會可以繼續運作。 這是七月的情況，大家可以更明顯地看到，由大概七月八日開始，這些本地個案不斷地飆升，當然每日有上有落，但已經進入了第十天每天確診個案超過一百宗，情況是非常嚴峻的。這個地圖是告訴大家，現時確診個案已經分布在港九各地，從最初集中在九龍東──當然九龍東現時仍然佔所有確診個案大概三成──已經擴散到港九其他地區。 綜合評估，現時香港的疫情可以說是正處於二○二○年一月以來最嚴峻的情況，而社區的擴散是會繼續蔓延，大爆發的風險與日俱增。加強病毒檢測將會令我們識別更多的感染個案；事實上，如果大家記得，在衞生防護中心每日的記者招待會，各位提問得到的答案都知道有些個案是如何識別出來，就是在一些高危群組裏，如一些的士司機、一些安老院的員工，我們主動為他們做病毒檢測時，發現原來是感染但沒有病徵的人士，可以說是一個隱性的患者。今日香港社會還有多少隱性患者是需要我們很認真處理，亦是一個很大的挑戰。 第四個更加令很多人擔心的，便是我們的公營醫療系統。醫院管理局的醫院已經不勝負荷，亦因此導致有些確診人士未能夠即時入院，我們表示非常抱歉，亦會盡我們最大的努力加快程序，讓他們可以入院隔離和獲得治療。如果這個情況長期持續下去，恐怕將會危及香港的公立醫療系統，所以簡單而言，本港疫情已經為香港市民構成極大的公眾危機。 我進入第二部分，是這個疫情對於選舉的影響。香港的選舉有其獨特性，這次是立法會四年一度的換屆選舉，可以說是香港各種選舉中規模最大的。我們今日登記的選民高達440萬名，即是說他們每一位都可以出來投票；涉及的議席是70個，所以競爭都會相當激烈。在當日要成立615個投票站，分布港、九、新界，我們需要招募34 000名選舉工作人員，除了在投票站工作，這些選舉工作人員亦會分派到特設的中央點票站和媒體中心，涉及大量的人群聚集、人際互動，構成極大的感染風險。 第二方面，亦是香港比較特殊的是我們有不少的登記選民，他們有些居住在內地，每日回來，因為在粵港澳大灣區其實要回香港是很容易；有些亦可能是他的家人在香港，但他需要在內地工作，每隔一段時間亦回來香港，而每次投票這些朋友也樂意回來，因為他們仍然很關心香港的情況；亦有一些是滯留的，大家記得早期我們特別要安排專機接回一些滯留在湖北省、滯留在巴基斯坦、滯留在印度的香港居民，我相信仍然有不少滯留在海外和內地的，但由於剛才我讓大家看到的壓縮人流、邊境限制，看來他們是沒有辦法可以在九月六日回港行使他們的投票權。 第三是我們的群組聚集已進入最緊的水平，就是不能夠多於兩人，所以將會令選舉集會和其他很多慣常的選舉活動無辦法舉行，例如一些探訪或者一些街站，也無法進行。 第四是香港選舉有一點比較獨特，就是我們有一個中央點票站，即是將屬功能組別的區議會（第二）的選票，集齊以點票。據我所知，中央點票站的點票人員可能有一萬人，亦有媒體中心讓大家工作，原本的安排均將這兩個設施放在亞洲國際博覽館，但大家每日都問醫院管理局何時可以將亞博轉型成為一個臨時社區治療中心，所以我們無法按原定計劃在亞博館成立中央點票站和媒體中心，需要另覓地方。在這麼短的時間要另覓地方、要安排和培訓，是一個非常大的挑戰。第五點是今次疫情對老人家的影響最大，無論是感染的風險、病發的風險以至死亡率，長者都比非長者高很多，但在我們的登記選民冊內足足有60萬名71歲及以上的長者，相信由於病毒的原因，他們會面臨額外的風險，他們不會樂於，或他們的家人亦不會願意讓他們當日出來投票。 另外一點香港比較獨特的，是受制於我們現行法例，我們沒有辦法如有些其他仍然繼續選舉的地方可以做到的選舉安排，例如如果不能夠舉行選舉集會，可否在電視或電台廣播做競選宣傳呢？有些地方可以，我們不可以，因為我們的廣播發牌根本不容許有政治宣傳成分。我們目前法例亦不容許我們將九月六日一日的投票分開幾日舉行，亦不容許我們讓海內外選民進行境外投票，更沒有電子投票或郵遞投票等安排。 這些(情況)是大家見過的，包括在去年區議會選舉和二〇一六年立法會選舉。這種人群聚集和人際接觸是無可避免──當有300多萬人在同一日要出來的時候，相信是無可避免。 第三部分向大家說說海外押後選舉的經驗，因為最近聽到很多反對押後的人說很多地方都能夠繼續舉行選舉，為甚麼香港不能。根據兩個國際組織的統計──一個是國際選舉制度基金會──截至七月十五日，有62個國家和八個屬地因為疫情關係而押後原定的選舉；根據另一個國際組織International （Institute for） Democracy and Electoral Assistance，它替我們作比較，由二月二十一日到七月二十六日，全球至少有68個國家和地區因疫情而押後選舉，而能夠如期選舉的有49個，可以說更多國家或地區押後選舉，而不是繼續如期舉行。特別我想舉一個例子，因為大家對英國也很熟悉，英國在三月二十五日通過了一條緊急法案──《二〇二〇年冠狀病毒法案》──它處理的問題非常廣泛，但其中有一節是處理延後選舉，將原本於二〇二〇年五月七日在英格蘭118個地區議會舉行的選舉及都會市長選舉，包括倫敦市市長──而倫敦市和我們的人口差不多，七、八百萬左右──押後一年至二〇二一年五月六日舉行。另一個大家也很熟悉的地方是澳洲，澳洲新南威爾斯州(New South Wales)本來亦於九月有州內所有地區議會的選舉，同樣押後一年至明年九月才進行。 第四部分就是考慮了我們獨特的情況，看了海外的經驗，今次香港特區押後立法會換屆選舉的理據如下：第一，我們有300萬名選民──假設投票率有七成，可能更加高──他們會在同一日到全港615個投票站投票。如果大家記得，這些投票站都不是很大，投票站外亦不一定有很寬敞的環境，所以人流聚集的情況將會產生非常高的交叉感染風險。 接着我想與大家分享的是選舉管理委員會如何看這次選舉。我在此強調，我們的決定並沒有與選管會討論，你看到日子，主席馮驊法官也是在三日前，即七月二十八日寫信給我。我為何不與他討論呢？因為我覺得這決定是一個政府的決定，政府決定要繼續辦，選管會便會努力地執行；而因為種種原因、因為公共衞生的考慮而不舉辦，這應該是一個政府的決定。十分感謝馮驊法官，我相信他們與同事考慮周詳後，就寫了一封信給我，詳列了他們認為在九月六日如期舉行這次換屆選舉會帶來的公共衞生風險。以下的內容是馮官信中的內容。 第一，他考慮到預計有高投票率，所以很多票站沒有辦法按照衞生防護中心的要求，實施至少1米──已經不是1.5米，是1米──的社交距離都很困難。選舉事務處更估計大約有30.9%的票站需要服務4 000至8 000名選民，另外有四成多的票站更需要在當天服務多於8 000名甚至是15 000名選民。在這個情形下，便會出現我剛才所說很大的交叉感染風險。 第二，大家也知道，在任何時候都有數以千計的人士正接受家居檢疫，選管會認為他們亦難以安全地安排接受家居檢疫的選民可以在特定時間投票，而不會出現交叉感染──即是說在某個時段，其他選民不能進入投票站，甚至之後要消毒之類，實際上是非常困難才可滿足這要求。 另外便是我剛才說的中央點票站。大家都去過投票站，會有幾位同事坐在一起發票，所以無論是在投票站還是中央點票站，要選舉工作人員保持1米距離是極為困難。 另外一點我們看到及考慮到的就是長者的問題。選管會亦看到長者感染病毒的風險比一般人多幾倍，所以如果長者選民當日仍然願意出來投票，將會為他們帶來額外的健康風險。 選管會給我的信的結論是認為300萬名選民投票將會帶來幾何級的感染風險（exponentially larger infection risk）──這是信中的說法──並因此認為政府應該從公共衞生的角度考慮，九月六日的選舉是否仍然能夠安全地進行。 當然除了上述原因外，還有其他剛才已簡述過的原因。由於禁止二人以上的群組聚集，所以候選人將不能進行任何有意義的集會活動。在此想特別指出，在英國決定押後選舉的時候，這亦是一個考慮的因素。英國同樣有一個選管會，英國選管會致函英國政府建議押後選舉時，曾經說候選人和政黨如果因為疫情而未能夠向全體選民爭取支持，是押後的其中一個因素。 另一點是，大量選民在內地生活、工作和學習，還有不少滯留海內外的選民將因為邊境管制而沒有辦法回港投票。大家很重視投票權，數以十萬計的人將無法在這一次選舉投票。長者選民亦有特別高的風險，所以如果他們投票將承受額外的風險；如果他們不去投票，亦無法行使其選舉權。 綜合上述因素，我們認為如果選舉如期於九月六日舉行，將難以符合公平、公開的要求，亦會危及選民、候選人、候選人支持者、投票站及點票站內大量工作人員的安全。 接着要處理的是如果選舉要押後的話，要押後多久。按照上述提及的兩個國際組織經整合的資料，各地押後選舉的時間不一，有些押後幾個月，有些押後一年，甚至有一些是無限期押後，即是說不出甚麼時候才可以恢復選舉。行政會議顧及香港的情況後，認為選舉應該押後一年。考慮的主要原因是公共衞生，新一波的疫情很可能持續數星期，甚至更長的時間，相信大家已聽過專家的意見。就算以四月及五月的經驗，即使疫情穩定下來，社會仍需要約數星期才可以恢復正常運作。專家亦提及除非及時研發及供應疫苗，否則到年底極有可能出現冬季的爆發。我留意到剛才四點半衞生防護中心的新聞發布會，亦有一位傳媒朋友問張竹君醫生有關冬季爆發的準備。 第二點是立法會是一個很重要的機關，它有憲制的責任及實質的權力，於立法、修例、撥款、審批收支及通過年度《財政預算案》，而這些都是年度周期工作，按時間進行指定工作，尤其是有關預算案。大家可以想像如果立法會於二月至四、五月期間未能通過《財政預算案》，將影響政府及受政府資助的機構的運作，所以不能因為換屆選舉不確定而造成立法會長期「停擺」或者出現立法會「真空期」。 香港的選舉同樣亦有周期，如果我們於九月六日未能舉行選舉，重新啟動至少要三至四個月籌備，而且為公平起見，在下一次選舉前應該再進行一次選民登記工作，讓剛滿18歲或以前未曾登記的人士都有機會登記成為選民，這將會令時間更長，於是又重返至所謂一個周年，即年度的周期，才能夠處理。 第五部分是相關的法律分析。近日已有法律界人士或非法律界人士檢視了香港的現行法律後，告訴我們哪些法律可以用、哪些法律不可以用。香港法律中，與立法會最有關的當然是《立法會條例》（第542章）。《立法會條例》的現有條文，經我們詳細分析後，是沒有辦法將立法會選舉押後一年，更沒有辦法讓立法會在選舉押後一年期間可以按正常年度周期運作，直至下屆換屆選舉。我們的分析是這樣的──《立法會條例》第44（1）條是授權行政長官可以在換屆選舉舉行前，認為如果這項選舉是相當可能受騷亂或公開暴力或任何危害公眾健康或安全的事故妨礙、干擾、破壞或嚴重影響，我是可以指示將這項選舉押後；但這條條例第44（4）條同時規定，如果行政長官押後了原定的選舉，新的選舉日期是不能遲於原定選舉日期的14天。如果九月六日不選，便要在九月二十日前選，這似乎並非今日我們疫情之下可以滿足到的。當然有人說，你可以多用幾次，不斷以14日的方式延續下去，但如果行政長官這樣做，我覺得社會上一定有人會認為行政長官是濫權，而且一定會引起一些法律挑戰。 有人提過一併運用數條條款是否可以做到這個效果，譬如行政長官是否可以利用條例的第4（2）條，將第七屆立法會任期的開始不定於今年，而是定於明年十月一日──其實我們還未就此刊憲，第七屆立法會任期於哪一日開始是未刊憲的──有人說你可以將它定於二○二一年才開始第七屆立法會；同時間又將九月六日的選舉，即我早前按第6（2）條定於九月六日的選舉取消；然後又再利用《立法會條例》第11條的（1）和（2）條在第六屆立法會任期完結後，即今年九月三十日之後，便要求第六屆立法會的主席召開一個緊急會議，而在第11（2）條說，如果召開了緊急會議，第六屆全體立法會議員可以被視為是立法會議員（They shall be deemed to be Members of the Legislative Council），可以繼續議事。大家都可以看到，這種做法肯定不是適當地行使這幾條條文的原意，亦會引起法律挑戰。 大家亦很熟悉一條條例──第599章；在抗疫期間，行政長官會同行政會議曾經多次根據這條《預防及控制疾病條例》(第599章)訂立了多項保障公眾健康的規例，但經研究後，押後今次選舉的主要目的亦包括要確保選舉是公開、公平，並不是單單處理公共衞生，所以第599章亦未必適用。 在這種情況下，鑑於這個疫情是屬於危害公眾安全的緊急情況，我們決定援引《緊急情況規例條例》──即是大家一般所說的緊急法──第241章。它是唯一可行的方案，具體的理據是這樣的：為甚麼能滿足到「危害公共安全」（的條件），是一個緊急的情況？我們現時見到新增個案和死亡個案都是不斷上升，如果這些選舉活動和投票日的大量人群聚集和人際接觸令公眾衞生情況惡化，這將會構成非常嚴重的公共安全危機，剛才已經向大家介紹過。 而事實上，隨着提名期今日結束，選舉活動一定會展開，所以這些選舉活動將會有增無減。大家可以想像在這一刻，很多人都有一個問題，無論是數以百計的參選人、四百多萬選民、或是滯留海內外的選民，包括那位寫信說如果繼續選的話，他因為滯留在內地，可能要提出司法挑戰的人。這麼大群的人士，他們都要知道究竟九月六日香港有沒有立法會的換屆選舉，這個確定性是非常重要。 押後選舉是可以減低感染病毒的風險，從而紓緩我們公營醫院系統的壓力，這是完全符合公眾利益。而將選舉押後一年，就可以避免妨礙立法會年度的議事周期和選舉周期，亦可以避免不適當地使用其他法律條文而引致司法挑戰，造成更大的不確定性，甚至影響到特區政府的管治。 用緊急法是否有足夠的理據，大家亦可以參考上訴法庭在今年四月就着《緊急情況規例條例》的裁決，那個裁決是針對我們去年援引緊急法來訂立反蒙面規例。上訴庭的裁決是清楚地確定了這條條例是合憲，而且它說明條例的存在是讓行政長官會同行政會議可以迅速、有效地立法，來應付對香港和市民構成嚴重和持續威脅的所有各種緊急情況和公共危險。我們現時正正就是在我剛才所說的那種緊急情況。 這條條例的內容，我很簡單地在這裏說，但稍後我相信司長和局長都會說說。這個《緊急情況（換屆選舉日期）（第七屆立法會）規例》的主要內容，會指明新選舉日期為明年的九月五日，是星期日；會撤銷所有有關今年九月六日換屆選舉的公告；選舉程序亦會隨着刊憲生效而終結。我們應該今日刊憲，會在明日（八月一日）凌晨零時零分生效。選舉主任和候選人仍然有一些責任需要履行，我們亦要處理選舉開支、選舉捐贈等各方面事宜。稍後我請司長或局長可以就此作補充。但這並不代表已經做完這件事，仍然有一個非常困難的問題，是與《基本法》有關。《基本法》第六十九條訂明立法會除了第一屆任期是兩年外，每一屆都是任期四年，所以第六屆立法會的任期將會到今年九月三十日，整整四年，便要結束。即使我們用緊急規例是合憲、合法，我都只能夠將第七屆的立法會選舉日推遲一年，但未能夠處理立法會在未來一年將出現「真空期」的問題。因為如果我用緊急法去處理這一年，讓立法會仍然運作，便可能與第六十九條中的立法會一屆四年的規定會有一些衝突，多了一年。為了令我們的工作更加穩妥，我已經向中央人民政府呈交了一個緊急報告，尋求中央人民政府的支持和指示。國務院已經回覆，回覆的內容是這樣的：國務院支持行政長官會同行政會議基於公眾利益和香港的實際情況，依法作出香港特別行政區第七屆立法會選舉推遲一年的決定。對於香港特別行政區第七屆立法會推遲情況下如何處理立法機關空缺的問題，中央人民政府將依法提請全國人民代表大會常務委員會作出決定。國務院亦要求香港特區政府應該依法做好第七屆立法會選舉推遲而涉及的相關工作。 這是今日我要向大家介紹的。我現在請律政司司長補充有關今日制定的規例內容，稍後曾局長會和大家說一些後續的工作。請司長。 完 2020年7月31日（星期五） 香港時間22時45分