立法會：保安局局長就恢復二讀辯論《維護國家安全條例草案》發言全文（只有中文）
19.3.2024

以下是保安局局長鄧炳強今日（三月十九日）在立法會會議上就恢復二讀辯論《維護國家安全條例草案》的發言全文： 多謝主席，首先我要多謝全體所有議員，因為你們在發言時毫無保留地支持《維護國家安全條例草案》。 自特區政府於今年一月底就《基本法》第二十三條立法展開公眾諮詢以來，在過去接近兩個月的日子裏，經過立法會和特區政府以至廣大市民和各界的努力下，今日終於迎來《維護國家安全條例草案》（《條例草案》）恢復二讀。特區政府今次立法的目標是全面落實《基本法》第二十三條、《全國人民代表大會關於建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定》，即《528決定》，以及《香港國安法》所規定的憲制責任，是香港特區全面準確貫徹「一國兩制」實踐一個重要的里程碑。 在此，請先容許我感謝《維護國家安全條例草案》委員會（法案委員會）主席廖長江議員，以及各位委員、立法會秘書處及法律顧問在這段時間的不懈努力和辛勞付出，讓法案委員會可以在一星期內進行了22次、共44小時的密集式會議，連同較早前內務委員會就《基本法》第二十三條立法事宜成立的小組委員會的討論，審議時間合共近50小時，高效順利完成了對這項涉及181條條文，包括對28條法例中67條條文的相關修訂的《條例草案》的審議工作，並於三月十五日向內務委員會報告，支持恢復《條例草案》的二讀辯論。 《條例草案》既是香港社會各界的共同努力的成果，亦是特區政府一直致力推展《基本法》第二十三條立法的相關工作所交出的功課：自《香港國安法》實施以來，特區政府除了根據《香港國安法》和激活現行法例，積極防範、制止和懲治危害國家安全的行為和活動外，亦一直推展《基本法》第二十三條立法的相關工作，並接連不斷地全力研究有效和務實的立法方案。除了要有效應對過去和現在的國家安全風險及威脅外，立法方案亦需具有足夠前瞻性，以應對將來可能出現的風險。最後，經考慮《香港國安法》及其他維護國家安全相關法律的內容、實施經驗、法庭裁決、我國及其他國家的相關法律及實踐經驗，以及香港特區近年的實際情況，特區政府制定了《基本法》第二十三條立法方案，並於今年一月三十日至二月二十八日進行公眾諮詢。 公眾諮詢期間，我聯同律政司司長以及相關官員，一共舉行了近30場為社會各界解說的宣講會，並接受了多個傳媒訪問和派發了超過25 000本諮詢文件及宣傳小冊子，加上其他宣傳和資訊的發放，包括向傳媒發放資訊，讓市民大眾了解建議的內容及鼓勵公眾人士發表意見。最後，諮詢期間我們共收到超過13 000份意見書，當中98.6%屬支持及提出正面意見，顯示立法實實在在有很強大民意基礎，以及公眾深度理解這項維護國家安全工程的重要性。 諮詢期間及諮詢期屆滿後，保安局與律政司的同事均馬不停蹄全速工作，分析及考慮公眾諮詢期間收集的意見，完成草擬《條例草案》，並於三月八日刊憲及提交立法會審議。這部包含達180多項條文的《條例草案》，不但是建立一套準確完整地落實《基本法》第二十三條、《528決定》及《香港國安法》的規定的條例，更是一部能夠有效應對香港特區現在及未來可能面對的情況，及回應市民大眾對維護國家安全的訴求的法律。《條例草案》若獲通過並訂立後，將與《香港國安法》緊密銜接、兼容和互補，在特區形成一個完整的維護國家安全法律體系；特區的維護國家安全法律體制和執行機制在香港回歸超過26年後，終於得到一次全面的檢視和完善。 特區政府完全理解，市民一方面希望國家安全得到維護，另一方面亦會關注有關法律是否會對他們的權利或自由有所影響。《條例草案》已經充分顧及市民的關注： 首先，《條例草案》的弁言強調必須保障特區居民和在特區的其他人的合法權益，確保特區內的財產和投資受法律保障，而《條例草案》的導言部分訂明條例的原則，當中特別重申尊重和保障人權，依法保護根據《基本法》、《公民權利和政治權利國際公約》、《經濟、社會與文化權利的國際公約》適用於香港特區的有關規定享有的權利和自由；及應按法治原則防範、制止、懲治危害國家安全的行為和活動，令市民安心。 再者，《條例草案》沿用香港普通法制度下一貫常用的法律草擬方式，就一些較為關鍵和重要的特別用語和概念作出詳細定義，清楚界定各項罪行元素，包括所需的犯罪行為和犯罪意圖，例如意圖、認知或罔顧等，而且訂有適當的例外情況和免責辯護，確保精準針對危害國家安全的行為和活動，奉公守法的市民絕對不會誤墮法網。再者，值得留意的是，《條例草案》中很多罪行只是以現有罪行作為基礎，並作細化及完善，包括將部分現有危害國家安全罪行的罰則提高，以提高阻嚇力。 除了訂明罪行外，《條例草案》中亦就執法權力、訴訟程序及其他維護國家安全的法律制度和執行機制的措施制訂條文。所有權力、程序及措施均是經過審慎考慮而制訂的，列明要運用措施所須符合的條件、相關的限制和給予批准的機關。施加限制的理由必須與維護國家安全有合理關係，而有關限制的程度亦不可多於為維護國家安全所需要的。至於與訴訟程序相關的規定，主要目的是在維持公平審訊的大前提下，令相關案件可以盡快排期審理，符合《香港國安法》第四十二條有關公正及時辦理國安案件的規定，也更好保障了被告人根據《基本法》第八十七條享有盡早接受司法機關公正審判的權利。 此外，我們於提交《條例草案》時特別擬備了一份關於維護國家安全和保障人權兩者之間的關係的文件，載於立法會參考資料摘要，以闡述《條例草案》中建議的罪行、各種權力、程序及措施均完全符合《基本法》對人權的保障。 維護國家安全立法只是針對極少部分的危害國家安全的組織和個人。有效防範、制止和懲治危害國家安全的違法行為，正是為了更好地保障個人基本權利和自由，並確保香港特區內的財產和投資受法律保障。國家安全得以維護，並為香港經營的商戶提供更好的營商環境。 在公眾諮詢期間收到的意見，當中98.6%表示支持及提出正面意見，可見立法建議獲大部分市民支持。在法案審議期間，社會各界和市民大眾均支持《條例草案》，不同界別的團體和組織，包括各大商會、法律界、新聞界、青年界別和其他專業界別、政黨等，紛紛發聲支持立法會盡快通過《條例草案》，反映《基本法》第二十三條立法在社會有很強大的共識，亦是民心所向。 我必須再次指出，制訂維護國家安全的法律，是全球各國的基本治國方略。西方國家如美國、英國、加拿大、澳洲及新西蘭都制定了維護國家安全的法律，並建立了相關決策和執行機構。有關國家在維護國家安全方面相關的法律，我們已在諮詢文件中詳述有關資料，市民亦漸漸了解和掌握有關事實。而是次草擬《條例草案》的過程中，我們亦參考了其他普通法司法區維護國家安全的相關法律條文，確保我們的《條例草案》與各國維護國家安全的通行做法基本一致。當然，我們絕不是搬字過紙，而是審慎詳細考慮香港實際情況，吸收外國經驗，建議制訂最適合香港的法律。 至於《條例草案》的內容方面，我們建議訂立一條全新的《維護國家安全條例》。考慮到《香港國安法》已就分裂國家和顛覆國家政權這兩項行為訂立罪行，我們未有就分裂國家罪及顛覆國家政權罪重複立法。至於第二十三條所禁止的其他行為──即叛國、煽動叛亂及竊取國家機密，禁止外國的政治性組織或團體在香港特區進行政治性活動，禁止香港特區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫──則在《條例草案》中有所涵蓋。與此同時，《條例草案》亦按特區的實際需要，經參考其他司法管轄區的經驗後，亦涵蓋一些新罪行，例如危害國家安全的破壞活動罪、就電腦或電子系統作出危害國家安全的作為罪、危害國家安全的境外干預罪等，以更好應對香港特區在維護國家安全方面的實際需要。 在此我想重新講講幾項比較受市民關注的條文。就「煽動意圖」相關罪行，正如我多次強調，反中亂港分子透過各種手段，激起對國家根本制度、中央和香港特區政權機關的仇恨；又藉扭曲的法律觀點美化暴力，潛移默化地削弱市民的法治觀念和守法意識，為港版「顏色革命」提供了萌芽的土壤。這些具煽動意圖的作為、文字及刊物，雖然未必每一次都涉及直接煽動使用暴力或煽動他人擾亂公共秩序，但放任這些煽動行為不理，日積月累的後果會令社會上暴力及違法行為氾濫，令社會經歷長時間的動盪和不穩。因此，特區政府的立場是，就「煽動意圖」相關的罪行，無需額外證明有關人士意圖煽惑他人使用暴力。 就有關「國家秘密」的相關罪行，《條例草案》建議的罪行精準針對危害國家安全的行為，清楚訂明構成有關罪行的元素和罰則。控方亦有責任在毫無合理疑點下證明被告人有相關的犯罪行為和犯罪意圖，被告人才會被法庭定罪。正常營商及依照監管機構正常要求提供專業服務的機構，是不會誤墮法網。就與「國家秘密」相關的罪行，某些資料只有在屬於訂明的七個涵蓋範圍其中之一，並同時符合「沒有合法權限下予以披露，便相當可能會危害國家安全」的情況下，才屬於「國家秘密」。證明某人是否犯罪時，再需要證明有關人士知情或者有危害國家安全的犯罪意圖。假若某人不知道他披露的資料屬「國家秘密」，亦沒有危害國家安全的犯罪意圖，是不會誤墮法網的。 有關「危害國家安全的境外干預」罪方面，若某人配合境外勢力，透過不當手段影響特區行政、立法、司法機關執行職能或干預選舉，會損害國家的主權和政治獨立，進而危害國家安全。這些行為，與符合國際法下主權平等和互不干涉原則而進行的正常國際交流，包括商業、學術、文化等方面的交流，有明顯分別。為突出「境外干預」罪的危害國家安全性質，經檢視後，我們建議把有關罪行的罪名改稱為「危害國家安全的境外干預」罪，罪行元素維持不變。 某組織符合「境外勢力」的定義，本身並不會導致該組織觸犯立法建議的任何罪行，也不會禁止與該組織任何形式的聯繫，因此不會影響本地個人或組織與其他國家地區的正常交流。「危害國家安全的境外干預」罪只有在同時滿足以下三個條件之下，達到所謂「三連中」，才會有機會違法：第一個條件，是要配合境外勢力；第二個條件，是要使用不當手段，例如作出關鍵失實陳述、使用暴力、威脅使任何人的財產或名譽受損；第三個條件，是要意圖帶來干預效果，例如影響立法會或法院履行職能，以及干預香港特區的選舉等。 除上述有關罪行的部分外，為在第二十三條立法的同時，特區能同時履行落實《528決定》和《香港國安法》所規定的責任、職責和義務，完善香港特區維護國家安全的法律制度和執行機制，以有效維護國家安全，在《條例草案》中亦涵蓋與維護國家安全相關的執法權力及訴訟程序有關的條文，以完善法律制度和執行機制目前的不足和「短板」。 針對與維護國家安全相關的執法權力及訴訟程序方面，《條例草案》引入的項目包括：為調查危害國家安全罪行可向法院申請延長羈留期、因應危害國家安全情況可向法院申請就諮詢律師施加適當限制、為防範或調查危害國家安全罪行可向法院申請就獲保釋人施加適當限制；優化危害國家安全的罪行相關的案件的刑事訴訟程序；以及為應對打擊、阻嚇、防止潛逃行為，以及促使潛逃的人回國接受執法和司法程序的措施。當中，就「禁止與不動產相關的某些活動」及「與涉及有關潛逃者的合資企業或合夥相關的禁止」兩項條文，有議員認為，如果有無辜第三方在潛逃者被指明為潛逃者前已經向有關潛逃者租入物業，或因與有關潛逃者在其成為有關潛逃者之前產生的合約、協定或義務，當保安局局長宣布這些人成為潛逃者時，該第三方便會無辜地立即違法。在充分考慮議員所述的情況後，我將動議修正案，在兩項條文中均加入例外條款，保障第三方不會僅因作出根據在有關潛逃者成為潛逃者當日之前產生的合約、協定或義務的作為，而被視為違法。 就維護國家安全機制方面，《條例草案》涵蓋有關賦權行政長官向特區政府的公務人員發布行政指令；規定公務人員須為維護國家安全的工作，提供一切所需的協助；為使《香港國安法》第四十七條的行政長官證明書制度在實踐上能更有效運作，訂明行政長官在不論是否已有法律程序展開的情況下，就是否涉及國家安全或國家秘密的認定問題，可發出證明書。此外，有議員在審議《條例草案》時認為，《條例草案》亦應參照其他條例，賦予行政長官會同行政會議可訂立維護國家安全附屬法例的權力，以就維護國家安全相關法律，即《香港國安法》及其相關解釋，以及通過後的《維護國家安全條例》的具體實施事宜作出進一步規定，及應對未來未能預視的情況。亦有議員認為，訂立一條全新的《維護國家安全條例》的其中一個目的，是全面落實《528決定》及《香港國安法》所規定的憲制責任。加上全國人民代表大會常務委員會於二○二二年十二月三十日就《香港國安法》第十四條和第四十七條作出解釋，但相關解釋未曾在本地法例中全面體現。因此，應明確地將有關要求納入到《條例草案》中，以確保凡香港特區的法律賦予某人任何職能，任何人在作出執行該職能上的任何決定時，須尊重並依法──即必須按照《基本法》、《香港國安法》和其他在香港實行的法律去執行國安委（香港特別行政區維護國家安全委員會）的判斷和決定。經檢視後，我們認為議員的兩項建議均合適及可取，我將會在提出的修正案中，加入相關條文。 就賦權行政長官會同行政會議訂立維護國家安全附屬法例的修正案，引起了社會一些討論，也有人惡意炒作，指控特區政府將來可以憑這項權力任意立法，所以我必須就此作出澄清及反駁。事實上，立法機關授權行政機關為更有效地實施主體法例的規定而制訂附屬法例，是普通法制度下行之已久的做法，英美等普通法司法區亦有相關做法。全面的維護國家安全的措施需要賦予行政機關訂立執行細則和行政事宜的權力，另外，國家安全風險可能突如其來且現時無法預計，授權行政長官會同行政會議訂立附屬法例，就《香港國安法》、《香港國安法》的解釋及《維護國家安全條例》的規定訂立具體落實細節，才能更有效實施維護國家安全的機制，及時防範和化解國家安全風險。附屬法例必須按照主體條例的規定而訂立，其內容不得超越主體法例所規管事宜的範圍。同時，附屬法例亦會交由立法會按照以「先訂立、後審議」的程序審議。立法會可通過決議，修訂甚至廢除有關附屬法例。 就有關國家安全教育方面，《香港國安法》第十條訂明香港特區應當開展國家安全教育，提高香港特區居民的國家安全意識和守法意識。因應議員在審議《條例草案》時認為，為確保更好實施《香港國安法》中有關推行國家安全教育的要求，應在《條例草案》中賦權身為憲法和基本法推廣督導委員會主席的政務司司長，就國家安全的宣傳、指導、監督和管理等，向其認為適當的人發出指示，我們於稍後動議的修正案會包含相關內容。 除了罪行、執法權力、程序及措施外，議員非常關注與國家安全相關的人員被「起底」的問題。有議員認為某些情況下，非國安案件的人員亦有被「起底」的可能，理由是即使有關案件並非國安案件，但涉案一方可能是國家安全案件的被告人。議員提出政府有必要為對將來可能需要處理涉及國安案件被告人牽涉的其他非國安案件的人員提供更大保障。就此，我將會動議修正案，就《條例草案》第111條擬容許公務人員、大律師或律師以其所代表的部門、機關或律師行的名義簽署就涉及國家安全的案件之法律文件，擴闊適用範圍，以涵蓋案件其中一方為涉及危害國家安全罪行的被告人。此外，我會動議新增一項「指明法院可應申請採取身分保密措施」及一項「違反身分披露禁令的罪行」，詳情已列於修正案中。 從我上述列舉的例子，大家應可以感受到法案委員會在審議工作的認真。事實上，法案委員會以加班加點的方式審議《條例草案》，委員合共提出超過1 000條問題，當中更有個別（條文）審議超過一小時，絕對非常仔細用心，議員就每項條文的政策原意、罪行元素、定義、人權保障、執行細節等事宜都進行了深入的討論，表達了不少寶貴的意見；除上述的提述外，亦有其他不少的建議值得採納。我稍後會在全體委員會審議階段提出合共91項修正案，決定修訂《條例草案》的部分內容。稍後我會再作詳細解釋及介紹。《條例草案》的各項修訂及修正案已獲得法案委員會的支持。 我在此再次感謝議員和社會各界對《基本法》第二十三條立法的關注及支持。香港自行訂立一套包含罪行、執法權力、程序及措施的完整維護國家安全法例，將為全面準確貫徹「一國兩制」、「港人治港」、高度自治的方針提供堅實的保障，使「一國兩制」的實踐行穩致遠，不但能鞏固特區法治基礎，更有助維護國家安全和香港繁榮穩定。有了健全的維護國家安全法律制度和執行機制，政府便可以集中精力與社會各界一同致力發展經濟、改善民生，達致安居樂業、長治久安。 主席，我動議恢復二讀《維護國家安全條例草案》，希望議員支持並通過二讀《條例草案》及我稍後動議的修正案，以最大力度支持訂立《維護國家安全條例》，盡快將維護國家安全立法工作完成。 我謹此陳辭，多謝主席。