立法會：財經事務及庫務局局長動議恢復二讀辯論《2018年財務匯報局（修訂）條例草案》發言全文（只有中文）
30.1.2019

以下是財經事務及庫務局局長劉怡翔今日（一月三十日）在立法會會議上動議恢復二讀辯論《2018年財務匯報局（修訂）條例草案》的發言全文： 代主席： 政府在二○一八年一月向立法會提交《2018年財務匯報局（修訂）條例草案》（《條例草案》）後，法案委員會共舉行了七次會議，當中包括一次公聽會，詳細討論《條例草案》的政策目的和條文。在此，我要衷心感謝法案委員會主席黃定光議員，領導委員會順利完成審議的工作，亦感謝各位委員及法案委員會秘書處和法律顧問的參與和努力，以及曾經向法案委員會表達寶貴意見的團體及人士。 剛才，我亦小心聆聽法案委員會主席及各位議員的發言，我想指出各位面前的條例建議，是平衡了各界的意見，包括國際機構的要求，以確保香港作為一個國際金融中心，具有一個符合國際標準及本港實際情況的公眾利益實體核數師的規管制度。 目前，香港就上市實體核數師的監管職能，大部分均由相關的專業團體，即香港會計師公會負責履行。此一自律規管的制度，未能符合相關的國際標準和做法，即上市實體核數師的監管必須獨立於審計業，並受代表公眾利益的獨立監察機構監察。二○一四年，國際貨幣基金組織評估香港的證券市場時，曾審視上市實體核數師的規管制度。基金組織注意到現行香港會計師公會紀律委員會的管治，指出「未能確保處分機制充分獨立於業界，也無助於累積處理有關個案的專門知識及先例，而且處分方式有限」。基金組織因而建議賦予獨立監察機構「強大紀律處分權力」。 《條例草案》的政策目標，正正是改革上市實體核數師的監管制度，進一步提高其獨立性，從而加強對投資者的保障，並確保制度符合國際標準和做法。改革的目標及方向，獲法案委員會及出席公聽會的代表團體和人士一致支持。我們深信，上市實體核數師規管制度的改革工作，可有效回應國際貨幣基金組織的疑慮，並讓香港符合資格成為獨立審計監管機構國際論壇（IFIAR）的成員，從而推動本地審計業的進一步發展和鞏固香港作為國際金融中心和資本市場的地位。 在《條例草案》的審議過程中，因應委員及持份者的意見，政府提出了若干修正案。這些修正案旨在處理在提交《條例草案》予立法會後，持份者就新核數師規管制度下，海外核數師的規管，和核數師徵費的計算基準方面遇到或提出的一些問題。有關修正案獲法案委員會同意，我會在稍後的全體委員會審議階段動議這些修正案。經修訂後的《條例草案》既符合改革的目標，亦令個別條文更為完善。 在新的制度下，財務匯報局會成為全面而獨立監管機構，履行各項關於公眾利益實體核數師的法定職能。而公眾利益實體，是指有已發行股份或股額在香港上市的法團，或有權益在香港上市的集體投資計劃。自二○○七年成立以來，財務匯報局已負責就這些公眾利益實體在審計和匯報方面可能存在的不當行為進行獨立調查，並在有關的規管工作上累積了豐富的經驗。 《條例草案》建議財務匯報局除現時已獲賦權的調查職能外，將進一步負責履行公眾利益實體核數師的查察和紀律處分職能。這兩項新職能將由香港會計師公會轉移至財務匯報局。與此同時，會計師公會將繼續履行為本地公眾利益實體核數師進行註冊、制訂專業進修規定、制訂專業道德標準及審計和核證準則的法定職能。然而，在新制度下，公會在這些方面的職能，將在財務匯報局的監察下履行。而財務匯報局亦會負責認可海外核數師成為新制度下公眾利益實體核數師的工作。 鑑於國際貨幣基金組織對紀律處分權力的意見，並為了向投資者提供更佳保障，《條例草案》建議賦權財務匯報局可施加多項紀律處分，包括撤銷或暫時吊銷涉及不當行為的核數師的註冊、譴責有關核數師、禁止有關核數師在一段時間內註冊；以及命令有關核數師繳付最多1,000萬元或相等於其獲取的利潤金額或避免的損失金額三倍，以金額較大者為準的罰款等。 我們注意到在法案委員會的審議過程中，不少委員及持份者對紀律處分權力表達意見，當中包括關注權力會否被濫用及罰款額上限是否過高。事實上，一如香港其他金融監管制度的做法，《條例草案》會訂明適當的程序保障措施，確保財務匯報局在行使紀律處分權力時遵從公平及相稱的原則，當中包括有關核數師在紀律程序的各個階段皆有充分的陳詞機會。此外，財務匯報局會成立審計專家小組，成員為獨立於該局的人士。如紀律個案涉及審計準則的應用，須由一名小組成員提供專家意見。《條例草案》亦將設立獨立於財務匯報局的覆核審裁處，讓有關核數師就紀律處分決定尋求覆核。如經覆核後，有關核數師仍不滿裁決，可向上訴法庭申請上訴。 至於1,000萬元最高罰款上限這一方面，我們注意到梁繼昌議員就此提出了修正案。我想強調的是，如要有效回應國際貨幣基金組織對現行紀律處分制度的批評，以及公眾人士對加強保障投資者的訴求，法定的罰款額上限必須定於適當水平。政府認為《條例草案》中1,000萬元的上限乃是合適合理的。《條例草案》亦規定財務匯報局必須發出指引，說明如何行使罰款權力，以保障受規管人士。鑑於法案委員會對指引的關注，財務匯報局早前已向法案委員會提交文件，闡述在制訂指引時會遵從的原則。政府會確保財務匯報局根據這些原則訂定指引。我會在稍後詳細回應梁議員的修正案。 剛才，葉太亦問到有關CEO(Chief Executive Officer)的問題，財務匯報局將會有一個制度，即所謂Chinese Wall，確保負責個案調查或查察的人員，包括CEO，不會作出紀律個案的處分決定。 在法案委員會的審議過程中，不少委員及持份者亦關注改革後的財務匯報局的管治架構。《條例草案》為配合財務匯報局成為全面而獨立的公眾利益實體核數師監察機構，該局的管治架構將有所調整。財務匯報局將由一名主席、一名行政總裁及不少於七名董事組成。我們在考慮各方面的意見後，提出修正案，以訂明財務匯報局成員「須全部為非執業人士」。另一方面，為確保財匯局管治機構具備足夠的專業知識，我們建議作出相應修訂，令具備「公眾利益實體項目的知識及經驗」的成員人數須佔總成員人數「至少三分之一」。就此，政府必定會委任適當數目的具有豐富上市實體核數經驗並符合非執業人士資格的成員。 改革工作另一個受關注的議題是日後財務匯報局的財政機制。就此，我們的考慮因素，包括必須確保財務匯報局的經費來源穩定，符合「用者自付」原則，以及獨立核數師監察機構須在運作及財政上獨立於政府。因此，我們建議在新制度下，財務匯報局的經費應來自三項分別向證券交易、公眾利益實體，及公眾利益實體核數師收取的徵費。考慮到審計業界關注新制度對他們，尤其是中小型會計師事務所的財政影響，我們建議，來自證券交易、公眾利益實體及公眾利益實體核數師的徵費，按佔財務匯報局經費比率為50：25：25而釐訂。整體而言，我們認為這個財政機制持平合理。 鑑於財務匯報局在改革後的工作範疇會較現時增加三倍以上，我們預計，在新制度實施時，已改革的財務匯報局的年度經常開支預算約為現時開支的三倍，即9,900萬元，以二○一九年價格計算。我們已向法案委員會提交預算營運費用的資料。我們明白部分持份者對財務匯報局在新制度下的開支預算有所關注。在新制度下，財務匯報局的年度預算須提交財政司司長審批，該局並須向立法會提交每個財政年度的帳目報表。 此外，經考慮法案委員會委員和其他持份者的意見後，行政長官在二○一八年《施政報告》提出，政府會在《條例草案》獲通過成為法例後，向財務匯報局提供不少於三億元的種子資金，協助該局從現有規管制度順利過渡至新制度。我們會適時訂出種子資金的運用準則。因應法案委員會委員和其他持份者的建議，包括剛才有議員在此提出的建議。我們亦會考慮使用部分種子資金，紓緩實施新制度對繳付徵費人士的負擔。 主席，核數師在確保上市實體財務報告內容完整及準確方面，擔當着重要的把關角色。香港金融市場屬外向型，我們務須維持國際和本地投資者對香港資本市場整體金融監管制度的信心。因此，確保核數師監管制度符合國際標準和做法，尤其重要。 這次改革的籌備工作已進行了多年，政府一直與各持份者緊密溝通，《條例草案》的條文及政府的修正案已回應了各界對新監管制度在法律問題上的各項關注。我們感謝黃定光主席、葉劉淑儀議員及李慧琼議員向我們反映，中小型會計師事務所對財務匯報局在新監管制度下如何行使罰款權力，仍有一些疑慮。就此，我們承諾，將會在財務匯報局就如何行使罰款權力公布清晰的指引後，才實施新監管制度，並在制訂指引的過程中，與業界包括香港會計師公會及各大、中、小型事務所，保持溝通，讓他們發表意見。 我懇請議員支持及予以通過《條例草案》及各項稍後提出的政府修正案，進一步完善監管制度，保障投資大眾和公眾利益。主席，我謹此陳辭。