​立法會十八題：特區政府重視打擊販運人口的工作
9.1.2019

以下是今日（一月九日）在立法會會議上郭榮鏗議員的提問和保安局局長李家超的書面答覆： 問題： 聯合國轄下多個委員會在審議香港特別行政區（香港特區）透過中央人民政府根據各項國際人權條約提交的定期報告後，一貫地指出及批評香港特區政府打擊販運人口不力，並建議香港特區政府加強這方面的工作。與此同時，美國國務院發表的《販運人口報告》斷定香港未完全符合消除販運人口的最低標準，並自二○一六年起連續三年將香港特區列入「第二級觀察名單」。《二○一八年度販運人口報告》察悉，香港特區政府沒有表現出較上一報告年度更大的努力。由於香港特區政府頒布了《香港打擊販運人口及加強保障外籍家庭傭工行動計劃》（《行動計劃》），而根據《二○一八年度販運人口報告》所述，若《行動計劃》得以落實，便等同為達到消除販運人口的最低標準而作出重大努力，因此香港特區獲得豁免；若非如此，香港特區已自動被降至第三級。就此，政府可否告知本會： （一）為落實下列聯合國委員會提出的每項建議（如下表所載）而採取或計劃採取的行動： （i）經濟、社會和文化權利委員會就中華人民共和國（包括香港和澳門）根據《經濟、社會及文化權利國際公約》提交的報告作出並於二○○五年獲該委員會通過的結論性意見第85及97段； （ii）兒童權利委員會就中國（包括香港特區和澳門特別行政區）根據《兒童權利公約》提交的報告作出並於二○○五年獲該委員會通過的結論性意見第88段； （iii）人權事務委員會就中國香港透過中華人民共和國根據《公民權利和政治權利國際公約》提交的第三次定期報告作出並於二○一三年獲該委員會通過的結論性意見第20段； （iv）兒童權利委員會就中國根據《兒童權利公約》提交的第三和第四次合併定期報告作出並於二○一三年獲該委員會通過的結論性意見第45及46段； （v）消除對婦女歧視委員會就中國根據《消除對婦女一切形式歧視公約》提交的第七和第八次合併定期報告作出並於二○一四年獲該委員會通過的結論性意見第56及57段； （vi）禁止酷刑委員會就中國根據《禁止酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰公約》提交關於中國香港的第五次定期報告作出並於二○一六年獲該委員會通過的結論性意見第20及21段；及 （vii）消除種族歧視委員會就中國（包括中國香港和中國澳門）根據《消除一切形式種族歧視國際公約》提交的第十四至第十七次合併定期報告作出並於二○一八年獲該委員會通過的結論性意見第48及49段； 聯合國委員會的建議 已採取／計劃採取的行動 （i） （ii） （iii） （iv） （v） （vi） （vii） （二）政府透過《行動計劃》中哪些具體措施落實《販運人口報告》對香港特區所作建議，以及政府是否已推行該等措施；若否，會否及何時推行該等措施； （三）《行動計劃》中有否任何措施須在有關政府部門獲提供額外財政及人力資源的情況下才能落實；若有，所需資源的詳情為何，以及該等部門是否已申請並取得有關資源；若否，何時及會向誰作出申請； （四）《行動計劃》中每項措施預計可達到的效果為何； （五）有否制訂準則以評估或評核《行動計劃》措施的成效；若有，詳情為何，以及有否作出有關評估或評核；若有，結果為何；若否，會否及何時作出有關評估或評核；及 （六）有否其他措施以落實《販運人口報告》對香港特區所作建議；若有，是否已推行該等措施；若否，會否及何時推行該等措施？ 回覆: 主席: 販運人口是嚴重的犯罪行為，香港絕不姑息。特區政府一直十分重視打擊販運人口的工作，我們於二○一八年三月成立由政務司司長出任主席的高層次跨局／部門督導委員會，由保安局局長和勞工及福利局（勞福局）局長擔任副主席，並包括香港警務處、入境事務處（入境處）、香港海關、勞工處和社會福利署（社署）的部門首長，以及律政司的刑事檢控專員，就打擊販運人口及加強保障外籍家庭傭工（外傭）的整體策略和措施提供高層次的政策指導。同時，政府頒布《香港打擊販運人口及加強保障外籍家庭傭工行動計劃》（《行動計劃》），提出一套多元化、全面且具策略性和針對性的措施，涵蓋識別受害人、調查、執法、檢控、保護和支援受害人、預防工作和與各持份者建立伙伴合作關係等多個範疇。 就郭議員的提問，經諮詢勞福局及其他相關政策局和部門後，現綜合回覆如下： （一）適用於香港的聯合國人權公約共有15條，其中訂明要求提交定期報告的公約有七條。特區政府按要求定期擬備報告，闡述香港在有關方面的最新情況，回應相關聯合國委員會在之前提出的建議，讓委員會掌握香港的實際情況和各方面的進展和面對的挑戰。 就問題第（一）部（i）至（vii）項所列的結論性意見內，各相關委員會就打擊販運人口方面的建議，主要涉及以下幾個方面。 ＊加強識別受害人的工作：過去幾年，特區政府不斷加強和完善有關機制。入境處於二○一五年首先推出販運人口受害人識別機制。於二○一六及二○一七年，機制陸續擴展至警務處部分警區，以及海關的部分科系。《行動計劃》提出，警務處將機制進一步擴展至全部24個警區及相關單位。有關工作已於二○一八年七月落實。同時，海關亦已在部門全面推行。根據機制，警務處、入境處及海關的人員會對被捕或向當局報稱為受害人的容易受剝削的人士進行審核（例如非法入境者、性工作者、非法勞工、外傭和輸入勞工等，以及其他懷疑可能為受害人的個案）。勞工處亦計劃在二○一九年下半年於其勞資關係科的分區辦事處推行受害人初步識別機制，以便在外傭向勞工處提出僱傭申索時，及早識別潛在受剝削或虐待的外傭，並將可能面臨較大威脅（例如身體受虐）的外傭個案盡早轉交相關執法機關調查。 隨着識別機制逐步擴展至各執法部門，在機制下接受識別的人數，亦從二○一六年的2 515人，增加百分之八十七至二○一七年的4 710人。在二○一八年的首十一個月，已有 6 778人在機制下接受識別，比二○一七年同期再增加百分之五十七。 ＊加強調查和檢控：特區政府不斷加強有關方面的工作。按《行動計劃》提出，警務處已經委派專責隊伍處理販運人口及剝削外傭個案。其餘相關部門亦已計劃在二○一九年成立專責隊伍。警務處、入境處、海關和勞工處組成的「跨部門聯合調查隊」繼續定期舉行會議，討論販運人口活動的最新趨勢及打擊販運人口罪案的執法措施、交換情報，進行聯合調查行動。「跨部門聯合調查隊」亦制訂一套跨部門聯合調查的機制處理有關案件，令聯合調查更有效。 檢控方面，於二○一三年，律政司經參考適用的國際標準及做法後，於該年出版的《檢控守則》中加入以「剝削他人案件」為題的新段落，列出識別及處理個案的大原則；並於二○一七年出版的《檢控手冊》中加入「剝削他人」的章節為檢控官提供相關指引。 ＊加強對受害人的保障和支援：特區政府一直為販運人口受害者提供全面和人道的保護、支援及協助。因應個別案件的情況，特區政府為販運人口受害者所提供的保護和支援包括： （i）保護證人計劃； （ii）臨時住宿、醫療服務、心理支援、輔導及經濟援助等； （iii）在訊問、調查和法律訴訟中（包括勞資審裁處的訴訟），提供公費傳譯服務； （iv）為居住在外地的受害人提供經濟援助，協助他們回港出任證人作供（支付包括住宿、來回機票、生活補貼及簽證申請費用等開支）； （v）要求海外的執法機關為處於家鄉的受害人及其家人提供協助； （vi）受害人如須留港為警務處、入境處或勞工處等部門提出的法律程序擔任控方證人，准予其延期逗留及豁免簽證費用； （vii）如有證據顯示外傭受僱主剝削或虐待，會特別批准其留港轉換僱主；及 （viii）視乎個案的事實和情況，如符合前設條件，如受害人因被販運或剝削導致犯罪，律政司會在有需要時就該等罪行豁免起訴該受害人。 ＊加強人員培訓：特區政府一直為執法機關、勞工處和社署的人員，以及律政司的檢控人員提供相關培訓，受訓人數逐年增加。在二○一八年的首十一個月，已有超過2 000名來自包括保安局、執法機關、律政司、勞工處、社署、醫院管理局及芷若園（註一）的人員接受本地或海外有關販運人口相關的培訓。其中，醫院管理局及芷若園均是首度參與有關培訓。同時，執法機關亦繼續積極參與國際或地區會議和工作坊，從而找出打撃販運人口問題的最佳辦法。另外，特區政府亦與其他持份者建立更緊密伙伴合作關係。去年，特區政府積極參與由民間團體及社會界別籌辦與販運人口有關的活動，包括《初步識別及協助人口販運受害人手冊》發布會、「打擊販運人口國際會議二○一八」等。 ＊有關禁止「販運人口」訂立全面的法律的建議：我們一直向聯合國相關委員會解釋，香港已經有充足的法律，超過50條法律條文打擊販運人口，包括禁止身體虐待、非法禁錮、刑事恐嚇、非法管有個人財物、拐帶兒童、兒童色情及虐兒、非法僱用員工等，部分罪行最高刑期達終身監禁，對有關的罪行提供了一套全面的法律條文（有關罪行載列於附件）。在現行的法律框架下，執法機構可以因應個別案件的情況和證據，運用不同法例所授予的權力及所訂明的罪行進行調查、執法和檢控，讓他們擁有更多的工具和策略，這比依靠單一販運人口法例去處理有關案件更靈活。我們會繼續就這方面的情況，多向社會及其他伙伴作介紹。 ＊有關《巴勒莫議定書》（註二）的建議：我們一直向聯合國相關委員會解釋，即使《巴勒莫議定書》不適用於香港，上述的法律框架已涵蓋了該議定書內所界定屬於「販運人口」的行為。此外，香港的情況獨特，地少人多，人口密度極高，簽證制度開放，經濟蓬勃，對外運輸四通八達。如《巴勒莫議定書》全面應用於香港（尤其當中有關容許販運人口受害者留港的條文），包括可能出現如免遣返聲請者和其他非法入境者和逾期逗留者等長期滯留的情況，造成種種社會及治安問題。而現有的情況，亦反映這方面的政策和措施是有效和適合的。因此，我們必須平衡兩方面的需要。 ＊加強對外傭的保障及職業介紹所的監管：特區政府一直致力保障外傭的僱傭權益和加強對他們的支援，絶不容忍任何苛待外傭的行為。勞工處透過一系列宣傳及教育工作，加強外傭對其權益及求助渠道的認識，例如通過非政府機構在香港機場向抵港的外傭派發宣傳包、在外傭於休息日經常聚集的地方設立資訊站、編製宣傳刊物及製作宣傳短片等。勞工處亦和外傭來源地的政府及其駐港總領事館緊密合作，定期參與外傭主要來源地領事館舉辦的迎新簡介會，以加深初次來港的外傭對其法定權益及求助渠道的認識。在監管職業介紹所方面，《二○一八年僱傭（修訂）條例》已於二○一八年二月生效，大幅提高職業介紹所濫收求職者佣金或無牌經營罪行的刑罰，並把濫收佣金罪行的涵蓋範圍擴闊至持牌人以外的管理層及受僱於職業介紹所的人員，為求職者（包括外傭）提供更佳保障。勞工處會繼續加強向外傭宣傳其僱傭權益，並加強對不良職業介紹所的執法及檢控。 （二）及（六）特區政府留意到美國國務院發表的年度《販運人口報告》。過去數年，《販運人口報告》對香港的批評不正確，亦不公允，特區政府不同意有關報告對香港的評論和級別。我們已經向美方表達反對，美國國務院一直漠視香港特區政府在打擊販運人口方面的決心和努力，並未能客觀和持平地評價香港打擊販運人口及保障外傭免受剝削的工作。近年的《販運人口報告》中更包含沒理據的指控，批評有偏頗的地方。 如上文所述，受害人識別機制逐步擴展至各執法部門，接受識別的人士數目亦大幅增加。不過，在二○一八年首十一個月，所有接受識別的人當中，只有約百分之零點二（15人）被識別為受害人。這個結果印證了販運人口問題在香港並不普遍的事實。美國國務院卻將受害人數偏低，說成特區政府識別工作不力，這分析不合邏輯。 特區政府一直以來在這方面所做的一切工作，是我們認為在打擊販運人口方面應該做和有效的，不是針對任何國家的評級。雖然我們在這方面不斷努力的工作，獲不到公正評價，但特區政府會繼續落實行動計劃，一如既往，致力打擊這方面的罪行。 （三）為持續推行《行動計劃》內的各項措施，相關部門已按現行機制調撥所需資源，並會加強整體策略和各方面的具體工作，包括識別受害人、調查、執法、檢控、保護和支援受害人、公眾教育以及與不同持份者建立合作伙伴關係等。 （四）至（五）自頒布《行動計劃》以來，各相關政策局和部門已開展推動落實《行動計劃》的措施。 除上文第（一）部所述有關加強對外傭的保障的政策措施外，勞工處亦設立了為外傭提供支援的專設24小時電話熱線服務。熱線已於二○一八年十二月十九日起開始運作，提供七種語言（即他加祿語、印尼語、泰語、尼泊爾語、印度語、旁遮普語及烏爾都語）的傳譯服務。此外，勞工處亦於其外傭專題網站（ www.fdh.labour.gov.hk ）上設有專屬電子郵箱（ fdh@labour.gov.hk ）及網上表格，以便外傭查詢其在香港工作的僱傭事宜或作出投訴。 特區政府亦會繼續與其他持份者建立更緊密伙伴合作關係，積極參與由民間團體及社會界別籌辦與販運人口有關的活動，與多個非政府機構會面，就打擊販運人口工作交流意見。另外，為執法機關、勞工處和社署的人員，以及律政司的檢控人員提供的相關培訓亦會繼續進行，以確保政府人員對販運人口的認知及警覺性。 督導委員會透過分析有關的統計資料、各政策局及部門前線的運作經驗，以及參考民間團體的回饋等，定期檢討《行動計劃》的實施情況及成效，以確保當中的策略性措施有效針對香港的情況。 註一：芷若園是一項危機介入及支援服務，由非政府機構營運，主要為性暴力受害人、面對家庭暴力或其他家庭危機的個人或家庭，提供全面的援助，包括24小時熱線、外展服務和短期住宿服務。芷若園亦是指定處理販運人口受害人個案的危機介入及支援中心之一，有關服務由社會福利署全數資助。 註二：即《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約關於預防、禁止和懲治販運人口特別是婦女和兒童行為的補充議定書》。