​立法会十八题：特区政府重视打击贩运人口的工作
9.1.2019

以下是今日（一月九日）在立法会会议上郭荣铿议员的提问和保安局局长李家超的书面答复： 问题： 联合国辖下多个委员会在审议香港特别行政区（香港特区）透过中央人民政府根据各项国际人权条约提交的定期报告后，一贯地指出及批评香港特区政府打击贩运人口不力，并建议香港特区政府加强这方面的工作。与此同时，美国国务院发表的《贩运人口报告》断定香港未完全符合消除贩运人口的最低标准，并自二○一六年起连续三年将香港特区列入「第二级观察名单」。《二○一八年度贩运人口报告》察悉，香港特区政府没有表现出较上一报告年度更大的努力。由于香港特区政府颁布了《香港打击贩运人口及加强保障外籍家庭佣工行动计划》（《行动计划》），而根据《二○一八年度贩运人口报告》所述，若《行动计划》得以落实，便等同为达到消除贩运人口的最低标准而作出重大努力，因此香港特区获得豁免；若非如此，香港特区已自动被降至第三级。就此，政府可否告知本会： （一）为落实下列联合国委员会提出的每项建议（如下表所载）而采取或计划采取的行动： （i）经济、社会和文化权利委员会就中华人民共和国（包括香港和澳门）根据《经济、社会及文化权利国际公约》提交的报告作出并于二○○五年获该委员会通过的结论性意见第85及97段； （ii）儿童权利委员会就中国（包括香港特区和澳门特别行政区）根据《儿童权利公约》提交的报告作出并于二○○五年获该委员会通过的结论性意见第88段； （iii）人权事务委员会就中国香港透过中华人民共和国根据《公民权利和政治权利国际公约》提交的第三次定期报告作出并于二○一三年获该委员会通过的结论性意见第20段； （iv）儿童权利委员会就中国根据《儿童权利公约》提交的第三和第四次合并定期报告作出并于二○一三年获该委员会通过的结论性意见第45及46段； （v）消除对妇女歧视委员会就中国根据《消除对妇女一切形式歧视公约》提交的第七和第八次合并定期报告作出并于二○一四年获该委员会通过的结论性意见第56及57段； （vi）禁止酷刑委员会就中国根据《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》提交关于中国香港的第五次定期报告作出并于二○一六年获该委员会通过的结论性意见第20及21段；及 （vii）消除种族歧视委员会就中国（包括中国香港和中国澳门）根据《消除一切形式种族歧视国际公约》提交的第十四至第十七次合并定期报告作出并于二○一八年获该委员会通过的结论性意见第48及49段； 联合国委员会的建议 已采取／计划采取的行动 （i） （ii） （iii） （iv） （v） （vi） （vii） （二）政府透过《行动计划》中哪些具体措施落实《贩运人口报告》对香港特区所作建议，以及政府是否已推行该等措施；若否，会否及何时推行该等措施； （三）《行动计划》中有否任何措施须在有关政府部门获提供额外财政及人力资源的情况下才能落实；若有，所需资源的详情为何，以及该等部门是否已申请并取得有关资源；若否，何时及会向谁作出申请； （四）《行动计划》中每项措施预计可达到的效果为何； （五）有否制订准则以评估或评核《行动计划》措施的成效；若有，详情为何，以及有否作出有关评估或评核；若有，结果为何；若否，会否及何时作出有关评估或评核；及 （六）有否其他措施以落实《贩运人口报告》对香港特区所作建议；若有，是否已推行该等措施；若否，会否及何时推行该等措施？ 回复: 主席: 贩运人口是严重的犯罪行为，香港绝不姑息。特区政府一直十分重视打击贩运人口的工作，我们于二○一八年三月成立由政务司司长出任主席的高层次跨局／部门督导委员会，由保安局局长和劳工及福利局（劳福局）局长担任副主席，并包括香港警务处、入境事务处（入境处）、香港海关、劳工处和社会福利署（社署）的部门首长，以及律政司的刑事检控专员，就打击贩运人口及加强保障外籍家庭佣工（外佣）的整体策略和措施提供高层次的政策指导。同时，政府颁布《香港打击贩运人口及加强保障外籍家庭佣工行动计划》（《行动计划》），提出一套多元化、全面且具策略性和针对性的措施，涵盖识别受害人、调查、执法、检控、保护和支援受害人、预防工作和与各持份者建立伙伴合作关系等多个范畴。 就郭议员的提问，经谘询劳福局及其他相关政策局和部门后，现综合回复如下： （一）适用于香港的联合国人权公约共有15条，其中订明要求提交定期报告的公约有七条。特区政府按要求定期拟备报告，阐述香港在有关方面的最新情况，回应相关联合国委员会在之前提出的建议，让委员会掌握香港的实际情况和各方面的进展和面对的挑战。 就问题第（一）部（i）至（vii）项所列的结论性意见内，各相关委员会就打击贩运人口方面的建议，主要涉及以下几个方面。 ＊加强识别受害人的工作：过去几年，特区政府不断加强和完善有关机制。入境处于二○一五年首先推出贩运人口受害人识别机制。于二○一六及二○一七年，机制陆续扩展至警务处部分警区，以及海关的部分科系。《行动计划》提出，警务处将机制进一步扩展至全部24个警区及相关单位。有关工作已于二○一八年七月落实。同时，海关亦已在部门全面推行。根据机制，警务处、入境处及海关的人员会对被捕或向当局报称为受害人的容易受剥削的人士进行审核（例如非法入境者、性工作者、非法劳工、外佣和输入劳工等，以及其他怀疑可能为受害人的个案）。劳工处亦计划在二○一九年下半年于其劳资关系科的分区办事处推行受害人初步识别机制，以便在外佣向劳工处提出雇佣申索时，及早识别潜在受剥削或虐待的外佣，并将可能面临较大威胁（例如身体受虐）的外佣个案尽早转交相关执法机关调查。 随着识别机制逐步扩展至各执法部门，在机制下接受识别的人数，亦从二○一六年的2 515人，增加百分之八十七至二○一七年的4 710人。在二○一八年的首十一个月，已有 6 778人在机制下接受识别，比二○一七年同期再增加百分之五十七。 ＊加强调查和检控：特区政府不断加强有关方面的工作。按《行动计划》提出，警务处已经委派专责队伍处理贩运人口及剥削外佣个案。其余相关部门亦已计划在二○一九年成立专责队伍。警务处、入境处、海关和劳工处组成的「跨部门联合调查队」继续定期举行会议，讨论贩运人口活动的最新趋势及打击贩运人口罪案的执法措施、交换情报，进行联合调查行动。「跨部门联合调查队」亦制订一套跨部门联合调查的机制处理有关案件，令联合调查更有效。 检控方面，于二○一三年，律政司经参考适用的国际标准及做法后，于该年出版的《检控守则》中加入以「剥削他人案件」为题的新段落，列出识别及处理个案的大原则；并于二○一七年出版的《检控手册》中加入「剥削他人」的章节为检控官提供相关指引。 ＊加强对受害人的保障和支援：特区政府一直为贩运人口受害者提供全面和人道的保护、支援及协助。因应个别案件的情况，特区政府为贩运人口受害者所提供的保护和支援包括： （i）保护证人计划； （ii）临时住宿、医疗服务、心理支援、辅导及经济援助等； （iii）在讯问、调查和法律诉讼中（包括劳资审裁处的诉讼），提供公费传译服务； （iv）为居住在外地的受害人提供经济援助，协助他们回港出任证人作供（支付包括住宿、来回机票、生活补贴及签证申请费用等开支）； （v）要求海外的执法机关为处于家乡的受害人及其家人提供协助； （vi）受害人如须留港为警务处、入境处或劳工处等部门提出的法律程序担任控方证人，准予其延期逗留及豁免签证费用； （vii）如有证据显示外佣受雇主剥削或虐待，会特别批准其留港转换雇主；及 （viii）视乎个案的事实和情况，如符合前设条件，如受害人因被贩运或剥削导致犯罪，律政司会在有需要时就该等罪行豁免起诉该受害人。 ＊加强人员培训：特区政府一直为执法机关、劳工处和社署的人员，以及律政司的检控人员提供相关培训，受训人数逐年增加。在二○一八年的首十一个月，已有超过2 000名来自包括保安局、执法机关、律政司、劳工处、社署、医院管理局及芷若园（注一）的人员接受本地或海外有关贩运人口相关的培训。其中，医院管理局及芷若园均是首度参与有关培训。同时，执法机关亦继续积极参与国际或地区会议和工作坊，从而找出打撃贩运人口问题的最佳办法。另外，特区政府亦与其他持份者建立更紧密伙伴合作关系。去年，特区政府积极参与由民间团体及社会界别筹办与贩运人口有关的活动，包括《初步识别及协助人口贩运受害人手册》发布会、「打击贩运人口国际会议二○一八」等。 ＊有关禁止「贩运人口」订立全面的法律的建议：我们一直向联合国相关委员会解释，香港已经有充足的法律，超过50条法律条文打击贩运人口，包括禁止身体虐待、非法禁锢、刑事恐吓、非法管有个人财物、拐带儿童、儿童色情及虐儿、非法雇用员工等，部分罪行最高刑期达终身监禁，对有关的罪行提供了一套全面的法律条文（有关罪行载列于附件）。在现行的法律框架下，执法机构可以因应个别案件的情况和证据，运用不同法例所授予的权力及所订明的罪行进行调查、执法和检控，让他们拥有更多的工具和策略，这比依靠单一贩运人口法例去处理有关案件更灵活。我们会继续就这方面的情况，多向社会及其他伙伴作介绍。 ＊有关《巴勒莫议定书》（注二）的建议：我们一直向联合国相关委员会解释，即使《巴勒莫议定书》不适用于香港，上述的法律框架已涵盖了该议定书内所界定属于「贩运人口」的行为。此外，香港的情况独特，地少人多，人口密度极高，签证制度开放，经济蓬勃，对外运输四通八达。如《巴勒莫议定书》全面应用于香港（尤其当中有关容许贩运人口受害者留港的条文），包括可能出现如免遣返声请者和其他非法入境者和逾期逗留者等长期滞留的情况，造成种种社会及治安问题。而现有的情况，亦反映这方面的政策和措施是有效和适合的。因此，我们必须平衡两方面的需要。 ＊加强对外佣的保障及职业介绍所的监管：特区政府一直致力保障外佣的雇佣权益和加强对他们的支援，绝不容忍任何苛待外佣的行为。劳工处透过一系列宣传及教育工作，加强外佣对其权益及求助渠道的认识，例如通过非政府机构在香港机场向抵港的外佣派发宣传包、在外佣于休息日经常聚集的地方设立资讯站、编制宣传刊物及制作宣传短片等。劳工处亦和外佣来源地的政府及其驻港总领事馆紧密合作，定期参与外佣主要来源地领事馆举办的迎新简介会，以加深初次来港的外佣对其法定权益及求助渠道的认识。在监管职业介绍所方面，《二○一八年雇佣（修订）条例》已于二○一八年二月生效，大幅提高职业介绍所滥收求职者佣金或无牌经营罪行的刑罚，并把滥收佣金罪行的涵盖范围扩阔至持牌人以外的管理层及受雇于职业介绍所的人员，为求职者（包括外佣）提供更佳保障。劳工处会继续加强向外佣宣传其雇佣权益，并加强对不良职业介绍所的执法及检控。 （二）及（六）特区政府留意到美国国务院发表的年度《贩运人口报告》。过去数年，《贩运人口报告》对香港的批评不正确，亦不公允，特区政府不同意有关报告对香港的评论和级别。我们已经向美方表达反对，美国国务院一直漠视香港特区政府在打击贩运人口方面的决心和努力，并未能客观和持平地评价香港打击贩运人口及保障外佣免受剥削的工作。近年的《贩运人口报告》中更包含没理据的指控，批评有偏颇的地方。 如上文所述，受害人识别机制逐步扩展至各执法部门，接受识别的人士数目亦大幅增加。不过，在二○一八年首十一个月，所有接受识别的人当中，只有约百分之零点二（15人）被识别为受害人。这个结果印证了贩运人口问题在香港并不普遍的事实。美国国务院却将受害人数偏低，说成特区政府识别工作不力，这分析不合逻辑。 特区政府一直以来在这方面所做的一切工作，是我们认为在打击贩运人口方面应该做和有效的，不是针对任何国家的评级。虽然我们在这方面不断努力的工作，获不到公正评价，但特区政府会继续落实行动计划，一如既往，致力打击这方面的罪行。 （三）为持续推行《行动计划》内的各项措施，相关部门已按现行机制调拨所需资源，并会加强整体策略和各方面的具体工作，包括识别受害人、调查、执法、检控、保护和支援受害人、公众教育以及与不同持份者建立合作伙伴关系等。 （四）至（五）自颁布《行动计划》以来，各相关政策局和部门已开展推动落实《行动计划》的措施。 除上文第（一）部所述有关加强对外佣的保障的政策措施外，劳工处亦设立了为外佣提供支援的专设24小时电话热线服务。热线已于二○一八年十二月十九日起开始运作，提供七种语言（即他加禄语、印尼语、泰语、尼泊尔语、印度语、旁遮普语及乌尔都语）的传译服务。此外，劳工处亦于其外佣专题网站（ www.fdh.labour.gov.hk ）上设有专属电子邮箱（ fdh@labour.gov.hk ）及网上表格，以便外佣查询其在香港工作的雇佣事宜或作出投诉。 特区政府亦会继续与其他持份者建立更紧密伙伴合作关系，积极参与由民间团体及社会界别筹办与贩运人口有关的活动，与多个非政府机构会面，就打击贩运人口工作交流意见。另外，为执法机关、劳工处和社署的人员，以及律政司的检控人员提供的相关培训亦会继续进行，以确保政府人员对贩运人口的认知及警觉性。 督导委员会透过分析有关的统计资料、各政策局及部门前线的运作经验，以及参考民间团体的回馈等，定期检讨《行动计划》的实施情况及成效，以确保当中的策略性措施有效针对香港的情况。 注一：芷若园是一项危机介入及支援服务，由非政府机构营运，主要为性暴力受害人、面对家庭暴力或其他家庭危机的个人或家庭，提供全面的援助，包括24小时热线、外展服务和短期住宿服务。芷若园亦是指定处理贩运人口受害人个案的危机介入及支援中心之一，有关服务由社会福利署全数资助。 注二：即《联合国打击跨国有组织犯罪公约关于预防、禁止和惩治贩运人口特别是妇女和儿童行为的补充议定书》。