立法会：劳工及福利局局长就「支援失业及就业不足人士」议案总结发言（只有中文）
18.3.2021

以下是劳工及福利局局长罗致光博士今日（三月十八日）在立法会会议上，就「支援失业及就业不足人士」议案的总结发言全文： 代主席： 我再次感谢提出原议案的陈克勤议员，以及提出修正案的梁美芬议员、陆颂雄议员及邵家辉议员。另外，亦有多位议员就相关议题发言。事实上，支援失业及就业不足人士涉及多个政策范畴。现在，请容许我代表政府作综合回应。 香港现有的失业援助制度 有不少评论认为香港缺乏一个失业援助制度，这与事实不符，在概念上亦有所混淆。 香港自从一九七一年政府成立公共援助计划（Public Assistance Scheme）以来，已为有经济需要--包括失业--的家庭提供现金援助。在一九七四年，在《雇佣条例》中加入遣散费，再于一九八六年加入长期服务金。政府在一九九二年成立雇员再培训局，为需要转业的员工提供培训，期间亦提供培训津贴。经过历年的调整及改善，织成今天香港的三层失业援助制度。 第一层是遣散费／长期服务金，第二层是于再培训或在职培训过程中提供津贴，第三层便是在现时综合社会保障援助（综援）计划所提供的安全网，为因失业而令收入不足以应付基本生活水平的家庭提供经济援助。 立法会秘书处资料研究组为人力事务委员会辖下研究在港设立失业援助制度小组委员会，提交了「选定地方的失业保险制度」资料摘要的报告（立法会秘书处研究报告）。我高度推介给各位议员，希望大家细心阅读；若没有时间，都请大家阅读其相关的简报。 当中引述国际劳工组织二○一九年研究指出，在已发展国家的遣散费中位数不足月薪的10%，而香港则是月薪的三分之二，即是这些国家遣散费中位数的六倍半以上。这资料告诉我们两个明显的事实：一是不少已发展国家既有失业保险亦有遣散费的制度，香港只有遣散费／长期服务金的制度；二是香港遣散费／长期服务金的水平远远高过其他国家。若大家再仔细分析不同国家的制度，就会发现香港遣散费／长期服务金的水平，比不少既有失业保险亦有遣散费的已发展国家的总水平还要高，所以认为香港的失业援助比这些国家差，是与事实不符。 当然，香港作为一个低税区，社会保障的制度比上不足，比下有余，劳工及福利局（劳福局）亦会不断努力作出改善。相对二○一七至一八年度实际经常开支，二○二一至二二年度的社会福利经常开支预算增加了61.7%，总额超过千亿元，占众政策经常开支的首位。这亦反映了我们在过往几年的努力。 政府应对失业上升的整体策略 在今次辩论开始时的发言，我已指出，政府应对失业率上升的整体策略亦有三个层面。第一是创造就业机会，提供前后超过60 000个临时职位，再加2 000个名额的「大湾区青年就业计划」；第二是增加再培训及在职培训名额及训练津贴；第三是有时限地放寛综援申领条件。再加上有时限地调低在职家庭津贴（职津）申领所需每月工作时数，以及财政司司长提出为失业人士而设的「百分百担保个人特惠贷款计划」。 就成立紧急／临时失业援助金建议 就成立紧急或临时失业援助金建议，在立法会内早于二○一九年下半年已有议员提出。最初有意见提出的是每月5,000元，最多三个月。随后，有意见加至6,000、7,000、8,000、9,000、15,000、16,000元，最高「升」至17,500元，最多六个月。 不过，在这个讨论中，有一点是明显的概念混淆，就是何谓「临时」失业援助金的临时时限，是指每一个领取的人所获得的援助是有时限，抑或是指这个基金设有时限？若基金设有时限六个月，领取援助的人士便不一定可领取最多六个月。例如一个失业人士在基金成立后第六个月才领取，他便只可以最多领取一个月援助。上述的问题亦充分显示，设立所谓有时限的「临时」失业援助金不切实际，在政策上完全不合理。为什么第一个月失业的最多可以领取六个月援助，而迟两、三个月失业所领取的最高月数便要减少？最难向公众解释的是，为什么第七个月才失业的人士得不到与早几个月失业的人士获得的援助？设立一个有时限的「临时失业援助基金」，是否想鼓励大家失业要趁早，否则不会领取到援助金？若所谓「临时」是指每一个领取失业援助的人只可领取最多六个月，这便是一个「永续」的临时失业援助基金。 第二类的「临时」建议，是当失业率下降至某一个水平，失业援助便可结束。当然，我们没有水晶球预测未来失业率的走势，但我们可以参考过往的经验。二○○三年沙士（严重急性呼吸系统综合症），三个月经季节调整的失业率最高升至8.5%，即是二○○三年四至六月的数字，这数字要至二○○六年三至五月才回落至4.9%，即低于5%，花了两年十一个月；要至二○○七年九至十一月才跌破4%，即3.7%，花了四年五个月；到二○○八年的金融海啸，失业率也未回落至理论上「全民就业」的3%，而失业率升至二○○九年六至八月的5.5%；要达至这所谓「全民就业」的3%失业率，要到二○一七年九至十一月，前后一共花了十四年五个月。这些都是过往的事实，以今次疫情长时间对全球的影响而言，终点仍未在望。香港能否可以如沙士之后，在三年之内看见失业率降至低于5%，我们难以乐观。 第三类意见是就开支「封顶」，譬如150亿元。这建议所面对的问题与基金设一时限大致相同，我不重复了。 不少意见指由于疫情影响，导致失业率上升，所以政府应特事特办，就如其他不少国家皆由于疫情而就其失业援助制度作出调整，以面对这个非常时期。 如果大家有阅读上述我提到的立法会秘书处研究报告，便知道这些国家在疫情下所提供的临时措施，都是建基于现有的失业援助制度。这些国家采用的措施，主要有时限地放寛申领失业保险的条件、可申领失业保险的最长月数或周数，或最高可领取的失业保险金水平。 香港特别行政区政府所采取的策略与其他国家无分别，都是建基于现有失业援助制度，就如在再培训局的「特别・爱增值」计划中，放寛参加的资格至包括拥有学士甚至博士学位的人士、将训练津贴延伸至兼读课程，以及调高每月最高津贴金额；在综缓制度中，有时限地放寛健全人士申领的资产上限，以及豁免计算保险现金价值作为资产的一部分；及调低职津计划的基本津贴及中额津贴的工作时数要求，让因要放取部分无薪假的低收入人士仍可符合申领职津的资格。 此外，亦有意见指，为什么「保就业」计划可以做六个月便叫停，而不可以做六个月的「临时失业援助金」？为什么失业援助金不能够「临时」，我已经在上述详细解释，在此不重复了；而为什么「保就业」计划做六个月便要停，我在昨日（三月十七日）的口头质询中第一题亦已清楚回应，亦不再重复。 国际经验的其他啓示 我希望大家看看国际经验的其他啓示。由二○一九年开始，当有立法会议员建议政府成立失业援助金，我已不断指出，据我所知，世界上并没有一个国家会设立一个无须供款及无须经济审查的公共失业援助制度，立法会秘书处研究报告亦印证这一点。我们要留意的，并非没有国家做这件事这一事实，而是要明白为何没有一个国家做这件事。 立法会秘书处研究报告也引述一些研究显示，美国三成失业个案是由于失业保险金所致。大家若有留意美国在疫情中失业率的变化，便会注意到美国在二○二○年四月的失业率由三月的4.4%，一个月便急升至14.7%。若留意有关新闻，大家或会留意到，当时不少失业的美国员工，花了个多月都未能接触到有关部门申领失业保险。这是由于失业人士急增，故此工作量不胜负荷。美国的制度是供款式的失业保险制度，在有供款的制度下，道德风险也是一个很受关注的问题。大家可以想像，一个无须供款及无须经济审查的制度，它的道德风险会有多高。若我们今天有一个如此的制度，从国际研究的结果推算，我们最新的失业率便不会是7.2%，大有可能是超过双位数。 在国际有关失业保险制度讨论的关注点，就如立法会秘书处研究报告所指，是防诈骗的行政开支甚高。劳福局及劳工处曾作内部讨论，若失业援助金是每月3,000元，行政费便要约1,000元。有美国研究估算，若失业保险金增加10%，裁员便增加18%。大家可以想像，若失业援助金是9,000元甚至17,500元，裁员的情况会是如何，相关防骗的行政费会是多少。 为什么上述劳福局及劳工处的内部分析是每月3,000元？这是现时英国的失业保险金水平，这只是大约相等于香港综援个人标准金额。亦是由于如此基本的水平，这个英国称之为Jobseeker's Allowance的失业保险金的道德风险十分低。除要供款外，领取的人士仍要定期见福利官，确保有寻找工作及不会无理拒绝新工作。我手上没有这制度的行政成本资料，但仍可想像其所费不菲。如果我们借用这一套制度，可以想像如要处理每月20万宗个案，每位个案管理人员可以处理100宗个案，我们便要聘用2 000人，租用6 000平方米的办公室。当然，这更似是一个创造就业的项目。我相信以同样的资源，在公营及私营机构创造更多有建设性的职位，成本及社会经济效益会更高。 我非常欢迎议员和政党提出的政策建议，不过，我亦希望大家可以参考外国经验的利弊，如何在香港设立适合香港情况及有利香港长远社会经济发展的制度。 就陈克勤议员原议案的其他部分 就优化职津计划的建议，我们将会向立法会财务委员会提出建议，有时限地大幅度调低工时要求，以协助开工不足的在职家庭。就创造更多临时职位，财政司司长已作出回应，建议再增加30 000个名额。就「保就业」计划的意见，我已在昨日的口头质询第一题作出回应，在此我不再重复了。 就尽快实施粤港澳健康码互认制度，政府会努力，创新及科技局亦已作好有关系统的准备。只要香港的疫情受控及疫苗接种成功推广，与粤、澳商讨便能水到渠成。 就陈克勤议员的议案中提及发展「职位共享」半职文化的建议，我在昨日口头质询第一题的回应中，已指出香港的劳工巿场灵活，饱受到劳工界批评的无薪假安排正是「职位共享」的文化。大家可以想想，一间企业要求员工每星期放一天或两天无薪假，假设是一星期五天工作，这个安排正是五人分享四个职位或五人分享三个职位，否则这企业便要裁减两成或四成员工。政府没有计划推广「职位共享」的文化。 就梁美芬议员的其他建议 就协助失业人士转行、转型为自雇或创业，这都是现时再培训局的工作，大家看看再培训局的网页便知一二。就有关再培训局的其他建议，如扩大「先聘用、后培训」计划，正是再培训局现时努力中的重点之一。劳工处亦已提高各个相关就业计划下雇主可获发放的在职培训津贴金额上限，在此我不再详细讲有关项目了，这些计划亦均以试点方式提供额外留任津贴。 大家不要误会再培训局只提供基层工作的训练，再培训局亦有不少创科的课程，譬如区块链的课程。 就为雇主提供雇员薪金津贴，以鼓励雇主聘用准备投考专业资格的青年，这正是透过职业训练局与香港工程师学会合作，为工程学毕业生所提供的「工科毕业生训练计划」。发展局也在「防疫抗疫基金」下为年轻建筑师、测量师等提供同类计划。若其他专业有具体的计划，大家可以向相关政策局提出，联络劳福局或公务员事务局亦可，我们十分欢迎。 就支援本地居民到大湾区就业和创业的建议，正与政府在大湾区的工作计划完全一致，最近推出的「大湾区青年就业计划」便是其中一个例子。粤港澳大湾区建设领导小组亦已在二○一九年的两次全体会议中推出共24项政策措施，便利香港居民到大湾区内地城市发展、就业和居住，并加强大湾区内人流、物流等方面的便捷流通，其中包括支持专业界别到大湾区发展的措施，涵盖的专业包括律师、建筑业等。 就建议失业人士可独立申请综援计划，我在过往的回应已指出，这是万万不能的。这个先例不但可能动摇所有香港的福利制度，包括社会保障、教育、医疗及公共房屋政策，更有可能动摇香港社会家庭成员互相扶持的家庭功能。这项社会政策方向，可能会对未来香港社会基础建构的家庭系统，造成不可逆转的破坏。我们不可不三思。 就陆颂雄议员的其他建议 陆颂雄议员建议将职津的高额工时要求由192小时降低至72小时，政府无法接受这个建议。职津的基本设计是多劳多得，每月192小时，平均计算为每星期约44小时。将高额工时要求调低至72小时，将破坏职津计划的基本设计原意。 就建议检讨《雇佣条例》有关4-18连续性合约（连续受雇同一雇主四星期或以上而每星期最少工作18小时）的规定，虽然几年前劳工顾问委员会曾作出讨论但未能获得共识，劳工处现正进行调查研究工作，在完成后会再提出讨论。 就将再培训局的再培训津贴法定上限提升至每月9,000元的建议，我想指出有关津贴的目的是帮补学员为参加再培训局课程时所花费的交通及膳食开支，以鼓励他们接受再培训。将津贴提升至9,000元只是变相「派钱」，偏离了再培训政策的原意，亦可致再培训政策变质，政府决定不会采纳。 就邵家辉议员的建议 就邵家辉议员提出运用关爱基金的资源协助失业及就业不足人士，一是关爱基金同时会面对前述所讲的所谓临时失业援助金的同样问题，与（刚才所说）政府的考虑一样；二是关爱基金可动用资金少于80亿元，不足以满足各党派（建议）中最低的失业基金水平。 总结 2019冠状病毒病疫情为香港的经济和市民的生计带来前所未有的挑战。政府会加倍努力严控疫情，重振经济，继续循开创就业机会、增加培训及再培训机会和提供适切的财政支援等多方面支援基层市民。本人谨此陈辞。