行政长官记者会开场发言
31.7.2020

行政长官林郑月娥今日（七月三十一日）下午举行记者会，宣布因疫情严峻而须押后二○二○年立法会换届选举。律政司司长郑若骅资深大律师、食物及卫生局局长陈肇始教授、政制及内地事务局局长曾国卫和政制及内地事务局常任秘书长邓忍光亦有出席。以下是林郑月娥的开场发言： 各位传媒朋友、各位香港市民： 自今年一月起，我们已经共同抗疫足足七个月。这次疫情对于香港的经济和民生造成非常大的打击，特区政府一直都不敢松懈；尽管有一段时间疫情是平稳，我们都从没有掉以轻心，一直以来都是按着我于一月所说的三个原则，即任何时候都应该「严阵以待」；当发生变化时需要「迅速应变」；亦希望透过各位传媒的报道能够做到「公开透明」。今日这个抗疫记者会已经是由我亲自主持的抗疫记者会的第十四次；当然在这段期间内，由食物及卫生局局长以及卫生防护中心主持的记者会超过100场，原因都是希望能够让市民掌握最新的疫情。 我们现时面临一个疫情非常严峻的局面。几日前，我留意到世界卫生组织总干事谭德塞先生在一个新闻发布会里，他其中一个说法是这样──「今次要阻止病毒蔓延最基本的要素之一是决心，同时愿意做出一些艰难的抉择(hard choices)，以确保每一个人的健康安全。」这七个月以来，我时常都要作一些艰难的决定，但今日向各位公布的是我七个月以来最艰难的决定──押后四年一度的立法会换届选举是非常非常艰难的决定，但为了遏止疫情，为了公共安全和为了保障市民健康，并同时能够确保选举是在公开、公平的情况下进行，这个决定是必须的。 其实过去这大半个月，社会上已经有很多声音质疑我们是否仍然能够安全地于九月六日举办一个选举，以及当提名期结束后，那些候选人如何可以安全地进行竞选活动。事实上，两日前甚至有人写给我，指如果我不押后这个选举，可能要采取一些司法行动。同时社会亦有不同的声音，亦有一些人抱有怀疑的态度，但他们都疑中留情，说「如果真的要押后，特首、行政长官，你是需要清楚地解释你的理据和法律基础」。所以今日我会花一点时间向大家解释我们做这个这么艰难的决定时所考虑过的一系列因素。 这个介绍将会包括以下八方面：（一）今次疫情有多严峻；（二）疫情对选举的影响；（三）海外押后选举的经验；（四）押后立法会换届选举的理据；（五）相关的法律分析；（六）援引《紧急情况规例条例》以押后选举；（七）有关规例里的主要内容，当然稍后律政司司长会详细介绍；最后，（八）我们这次工作得到中央人民政府的支持。 疫情有多严峻，我想每一日有出席或有看四点半卫生防护中心和医院管理局的新闻发布会的人都应该掌握。2019冠状病毒病现时仍然肆虐全球，大流行正在继续加速，确诊个案于过去六个星期增加了一倍，截至昨天为止，达到1 680万宗──其实今日我再查过，应该超越了1 700万宗──而其中有66万宗是死亡个案。第二点要讲的是有效疫苗仍然在研发中。这个病毒感染是难以完全消失，因为一直要等到有效疫苗出现，而且广泛地生产及在地区应用，我们才能够说是安全。在这个情况下，各地或各个政府都要采取一些有效措施不要令疫情失控。不少专家曾经忠告各地政府或人民：当大家都依循这些防控措施时，感染个案就会减少；但如果松懈时，这些感染个案便会上升，因为目前来说是没有能力可以完全消灭这些病毒。 香港的防疫策略，有出席我们过去这么多记者招待会的传媒朋友都会掌握，我很简单地说说。我们由始至终是「双管齐下」，一方面压缩跨境人士，另一方要大家保持社交距离；我们亦采取「张弛有度」的手法，即是说要适时调整管制措施，反映最新的公共卫生情况、经济需要和社会的接受程度，或者我曾经用一个图画表达的「三人拔河」。如果大家都记得，我说过在「三人拔河」的考虑中，并不是完全科学，亦涉及一定的判断，因为我们要看看究竟今日社会去到这个地步对于这一系列紧的措施会有什么反应。 第三个工作，我们不断加强追踪紧密接触者，但可惜到目前为止，我们仍然有很多个案源头未明。第四，是加强病毒检测，无论在医管局、卫生署卫生防护中心、诊所，以至现时已经延伸至社区较高危群组和一些多出现确诊个案的地区，我们都正加强病毒的检测，希望尽早找出感染人士，尽早隔离、尽早治疗。在确诊个案增加的情况下，我们需要更多设施，沿用的策略是希望能够增设这些检疫、隔离和治疗设施。最后，希望透过广泛的公众宣传和教育，令每一位市民都注重个人卫生。 工作成效方面，大家可以看到，我们在压缩跨境人流方面的力度是非常大。今年一月时，当时每日平均透过海、陆、空口岸入境的人次是325 000。这个月截至昨日为止，已经下跌至2 016人次，绝大部分是香港人──可能各位身边朋友的一些子女从海外要回来，又可能是一些涉及我们抗疫工作中采购方面的人士需要入境。至于出境方面，一样也是受到控制，因为在早期，大家看到香港人出境，特别是经过陆路口岸回内地，没多久又要回来；在这情况下，我们也要压缩出境人流，由今年一月份每日平均的324 000压缩至最近这个月的3 218人次。你可以看到，其实再压缩的空间已经有限，除非我们说，尽管香港居民在《基本法》下享有出入境自由和权利，我们也不容许他们回来或离境，但这是相当严厉的措施，亦会引来一些司法挑战。 在保持社交距离方面，都是不断地「张弛有度」，有时收紧、有时放松，包括在群组聚集的人数上限、停课、要求家居工作、关闭一些公共设施和商业处所、管制食肆的营运、强制佩戴口罩和禁止到医院和老人院的探访，避免出现感染情况。但自七月初，大概是由七月八日开始，我们看到再爆发的疫情是极为严重，从七月八日到七月三十日这段时间里，新增的确诊个案高达1 852宗，比过去半年，即六个月内累计的1 300宗多了百分之140，在昨天（七月三十日）更录得单日新高──149宗的确诊个案，而百分之90都是本地感染个案。而且如我刚才所说，有接近一半的确诊个案到目前也是源头未明。我们会继续去追踪这些确诊者，希望找到其密切接触者，还有他们是如何受感染。这次的爆发令人担忧的是，它涉及不同组别、不同工作环境、不同地区，到现时可以说是差不多所有的职业群组也出现了感染个案。我们最担心的是安老院出现的感染个案，在上半年，我们每天也很害怕老人院会感染，一直也守得住，直至最近，我们有数间护理安老院出现了确诊的个案。 从这个图表，大家可以看到这次疫情的严峻，而且是以本地个案为主，到今日也未有放缓或下降的迹象。大家可以看到，如果我们说一开始时是第一波，中间由输入个案带动的疫情是第二波，直到今天以本地个案为主的是第三波，大家可以看到从四月到七月，我们有一段相对稳定的时间，令各行各业都可以开始恢复营运、有些生意可做；我们亦在这段时间进行了复课，中学文凭试成功地举行。这就是在「张弛有度」策略下，社会可以继续运作。 这是七月的情况，大家可以更明显地看到，由大概七月八日开始，这些本地个案不断地飙升，当然每日有上有落，但已经进入了第十天每天确诊个案超过一百宗，情况是非常严峻的。这个地图是告诉大家，现时确诊个案已经分布在港九各地，从最初集中在九龙东──当然九龙东现时仍然占所有确诊个案大概三成──已经扩散到港九其他地区。 综合评估，现时香港的疫情可以说是正处于二○二○年一月以来最严峻的情况，而社区的扩散是会继续蔓延，大爆发的风险与日俱增。加强病毒检测将会令我们识别更多的感染个案；事实上，如果大家记得，在卫生防护中心每日的记者招待会，各位提问得到的答案都知道有些个案是如何识别出来，就是在一些高危群组里，如一些的士司机、一些安老院的员工，我们主动为他们做病毒检测时，发现原来是感染但没有病征的人士，可以说是一个隐性的患者。今日香港社会还有多少隐性患者是需要我们很认真处理，亦是一个很大的挑战。 第四个更加令很多人担心的，便是我们的公营医疗系统。医院管理局的医院已经不胜负荷，亦因此导致有些确诊人士未能够即时入院，我们表示非常抱歉，亦会尽我们最大的努力加快程序，让他们可以入院隔离和获得治疗。如果这个情况长期持续下去，恐怕将会危及香港的公立医疗系统，所以简单而言，本港疫情已经为香港市民构成极大的公众危机。 我进入第二部分，是这个疫情对于选举的影响。香港的选举有其独特性，这次是立法会四年一度的换届选举，可以说是香港各种选举中规模最大的。我们今日登记的选民高达440万名，即是说他们每一位都可以出来投票；涉及的议席是70个，所以竞争都会相当激烈。在当日要成立615个投票站，分布港、九、新界，我们需要招募34 000名选举工作人员，除了在投票站工作，这些选举工作人员亦会分派到特设的中央点票站和媒体中心，涉及大量的人群聚集、人际互动，构成极大的感染风险。 第二方面，亦是香港比较特殊的是我们有不少的登记选民，他们有些居住在内地，每日回来，因为在粤港澳大湾区其实要回香港是很容易；有些亦可能是他的家人在香港，但他需要在内地工作，每隔一段时间亦回来香港，而每次投票这些朋友也乐意回来，因为他们仍然很关心香港的情况；亦有一些是滞留的，大家记得早期我们特别要安排专机接回一些滞留在湖北省、滞留在巴基斯坦、滞留在印度的香港居民，我相信仍然有不少滞留在海外和内地的，但由于刚才我让大家看到的压缩人流、边境限制，看来他们是没有办法可以在九月六日回港行使他们的投票权。 第三是我们的群组聚集已进入最紧的水平，就是不能够多于两人，所以将会令选举集会和其他很多惯常的选举活动无办法举行，例如一些探访或者一些街站，也无法进行。 第四是香港选举有一点比较独特，就是我们有一个中央点票站，即是将属功能组别的区议会（第二）的选票，集齐以点票。据我所知，中央点票站的点票人员可能有一万人，亦有媒体中心让大家工作，原本的安排均将这两个设施放在亚洲国际博览馆，但大家每日都问医院管理局何时可以将亚博转型成为一个临时社区治疗中心，所以我们无法按原定计划在亚博馆成立中央点票站和媒体中心，需要另觅地方。在这么短的时间要另觅地方、要安排和培训，是一个非常大的挑战。第五点是今次疫情对老人家的影响最大，无论是感染的风险、病发的风险以至死亡率，长者都比非长者高很多，但在我们的登记选民册内足足有60万名71岁及以上的长者，相信由于病毒的原因，他们会面临额外的风险，他们不会乐于，或他们的家人亦不会愿意让他们当日出来投票。 另外一点香港比较独特的，是受制于我们现行法例，我们没有办法如有些其他仍然继续选举的地方可以做到的选举安排，例如如果不能够举行选举集会，可否在电视或电台广播做竞选宣传呢？有些地方可以，我们不可以，因为我们的广播发牌根本不容许有政治宣传成分。我们目前法例亦不容许我们将九月六日一日的投票分开几日举行，亦不容许我们让海内外选民进行境外投票，更没有电子投票或邮递投票等安排。 这些(情况)是大家见过的，包括在去年区议会选举和二〇一六年立法会选举。这种人群聚集和人际接触是无可避免──当有300多万人在同一日要出来的时候，相信是无可避免。 第三部分向大家说说海外押后选举的经验，因为最近听到很多反对押后的人说很多地方都能够继续举行选举，为什么香港不能。根据两个国际组织的统计──一个是国际选举制度基金会──截至七月十五日，有62个国家和八个属地因为疫情关系而押后原定的选举；根据另一个国际组织International （Institute for） Democracy and Electoral Assistance，它替我们作比较，由二月二十一日到七月二十六日，全球至少有68个国家和地区因疫情而押后选举，而能够如期选举的有49个，可以说更多国家或地区押后选举，而不是继续如期举行。特别我想举一个例子，因为大家对英国也很熟悉，英国在三月二十五日通过了一条紧急法案──《二〇二〇年冠状病毒法案》──它处理的问题非常广泛，但其中有一节是处理延后选举，将原本于二〇二〇年五月七日在英格兰118个地区议会举行的选举及都会市长选举，包括伦敦市市长──而伦敦市和我们的人口差不多，七、八百万左右──押后一年至二〇二一年五月六日举行。另一个大家也很熟悉的地方是澳洲，澳洲新南威尔斯州(New South Wales)本来亦于九月有州内所有地区议会的选举，同样押后一年至明年九月才进行。 第四部分就是考虑了我们独特的情况，看了海外的经验，今次香港特区押后立法会换届选举的理据如下：第一，我们有300万名选民──假设投票率有七成，可能更加高──他们会在同一日到全港615个投票站投票。如果大家记得，这些投票站都不是很大，投票站外亦不一定有很宽敞的环境，所以人流聚集的情况将会产生非常高的交叉感染风险。 接着我想与大家分享的是选举管理委员会如何看这次选举。我在此强调，我们的决定并没有与选管会讨论，你看到日子，主席冯骅法官也是在三日前，即七月二十八日写信给我。我为何不与他讨论呢？因为我觉得这决定是一个政府的决定，政府决定要继续办，选管会便会努力地执行；而因为种种原因、因为公共卫生的考虑而不举办，这应该是一个政府的决定。十分感谢冯骅法官，我相信他们与同事考虑周详后，就写了一封信给我，详列了他们认为在九月六日如期举行这次换届选举会带来的公共卫生风险。以下的内容是冯官信中的内容。 第一，他考虑到预计有高投票率，所以很多票站没有办法按照卫生防护中心的要求，实施至少1米──已经不是1.5米，是1米──的社交距离都很困难。选举事务处更估计大约有30.9%的票站需要服务4 000至8 000名选民，另外有四成多的票站更需要在当天服务多于8 000名甚至是15 000名选民。在这个情形下，便会出现我刚才所说很大的交叉感染风险。 第二，大家也知道，在任何时候都有数以千计的人士正接受家居检疫，选管会认为他们亦难以安全地安排接受家居检疫的选民可以在特定时间投票，而不会出现交叉感染──即是说在某个时段，其他选民不能进入投票站，甚至之后要消毒之类，实际上是非常困难才可满足这要求。 另外便是我刚才说的中央点票站。大家都去过投票站，会有几位同事坐在一起发票，所以无论是在投票站还是中央点票站，要选举工作人员保持1米距离是极为困难。 另外一点我们看到及考虑到的就是长者的问题。选管会亦看到长者感染病毒的风险比一般人多几倍，所以如果长者选民当日仍然愿意出来投票，将会为他们带来额外的健康风险。 选管会给我的信的结论是认为300万名选民投票将会带来几何级的感染风险（exponentially larger infection risk）──这是信中的说法──并因此认为政府应该从公共卫生的角度考虑，九月六日的选举是否仍然能够安全地进行。 当然除了上述原因外，还有其他刚才已简述过的原因。由于禁止二人以上的群组聚集，所以候选人将不能进行任何有意义的集会活动。在此想特别指出，在英国决定押后选举的时候，这亦是一个考虑的因素。英国同样有一个选管会，英国选管会致函英国政府建议押后选举时，曾经说候选人和政党如果因为疫情而未能够向全体选民争取支持，是押后的其中一个因素。 另一点是，大量选民在内地生活、工作和学习，还有不少滞留海内外的选民将因为边境管制而没有办法回港投票。大家很重视投票权，数以十万计的人将无法在这一次选举投票。长者选民亦有特别高的风险，所以如果他们投票将承受额外的风险；如果他们不去投票，亦无法行使其选举权。 综合上述因素，我们认为如果选举如期于九月六日举行，将难以符合公平、公开的要求，亦会危及选民、候选人、候选人支持者、投票站及点票站内大量工作人员的安全。 接着要处理的是如果选举要押后的话，要押后多久。按照上述提及的两个国际组织经整合的资料，各地押后选举的时间不一，有些押后几个月，有些押后一年，甚至有一些是无限期押后，即是说不出什么时候才可以恢复选举。行政会议顾及香港的情况后，认为选举应该押后一年。考虑的主要原因是公共卫生，新一波的疫情很可能持续数星期，甚至更长的时间，相信大家已听过专家的意见。就算以四月及五月的经验，即使疫情稳定下来，社会仍需要约数星期才可以恢复正常运作。专家亦提及除非及时研发及供应疫苗，否则到年底极有可能出现冬季的爆发。我留意到刚才四点半卫生防护中心的新闻发布会，亦有一位传媒朋友问张竹君医生有关冬季爆发的准备。 第二点是立法会是一个很重要的机关，它有宪制的责任及实质的权力，于立法、修例、拨款、审批收支及通过年度《财政预算案》，而这些都是年度周期工作，按时间进行指定工作，尤其是有关预算案。大家可以想像如果立法会于二月至四、五月期间未能通过《财政预算案》，将影响政府及受政府资助的机构的运作，所以不能因为换届选举不确定而造成立法会长期「停摆」或者出现立法会「真空期」。 香港的选举同样亦有周期，如果我们于九月六日未能举行选举，重新启动至少要三至四个月筹备，而且为公平起见，在下一次选举前应该再进行一次选民登记工作，让刚满18岁或以前未曾登记的人士都有机会登记成为选民，这将会令时间更长，于是又重返至所谓一个周年，即年度的周期，才能够处理。 第五部分是相关的法律分析。近日已有法律界人士或非法律界人士检视了香港的现行法律后，告诉我们哪些法律可以用、哪些法律不可以用。香港法律中，与立法会最有关的当然是《立法会条例》（第542章）。《立法会条例》的现有条文，经我们详细分析后，是没有办法将立法会选举押后一年，更没有办法让立法会在选举押后一年期间可以按正常年度周期运作，直至下届换届选举。我们的分析是这样的──《立法会条例》第44（1）条是授权行政长官可以在换届选举举行前，认为如果这项选举是相当可能受骚乱或公开暴力或任何危害公众健康或安全的事故妨碍、干扰、破坏或严重影响，我是可以指示将这项选举押后；但这条条例第44（4）条同时规定，如果行政长官押后了原定的选举，新的选举日期是不能迟于原定选举日期的14天。如果九月六日不选，便要在九月二十日前选，这似乎并非今日我们疫情之下可以满足到的。当然有人说，你可以多用几次，不断以14日的方式延续下去，但如果行政长官这样做，我觉得社会上一定有人会认为行政长官是滥权，而且一定会引起一些法律挑战。 有人提过一并运用数条条款是否可以做到这个效果，譬如行政长官是否可以利用条例的第4（2）条，将第七届立法会任期的开始不定于今年，而是定于明年十月一日──其实我们还未就此刊宪，第七届立法会任期于哪一日开始是未刊宪的──有人说你可以将它定于二○二一年才开始第七届立法会；同时间又将九月六日的选举，即我早前按第6（2）条定于九月六日的选举取消；然后又再利用《立法会条例》第11条的（1）和（2）条在第六届立法会任期完结后，即今年九月三十日之后，便要求第六届立法会的主席召开一个紧急会议，而在第11（2）条说，如果召开了紧急会议，第六届全体立法会议员可以被视为是立法会议员（They shall be deemed to be Members of the Legislative Council），可以继续议事。大家都可以看到，这种做法肯定不是适当地行使这几条条文的原意，亦会引起法律挑战。 大家亦很熟悉一条条例──第599章；在抗疫期间，行政长官会同行政会议曾经多次根据这条《预防及控制疾病条例》(第599章)订立了多项保障公众健康的规例，但经研究后，押后今次选举的主要目的亦包括要确保选举是公开、公平，并不是单单处理公共卫生，所以第599章亦未必适用。 在这种情况下，鉴于这个疫情是属于危害公众安全的紧急情况，我们决定援引《紧急情况规例条例》──即是大家一般所说的紧急法──第241章。它是唯一可行的方案，具体的理据是这样的：为什么能满足到「危害公共安全」（的条件），是一个紧急的情况？我们现时见到新增个案和死亡个案都是不断上升，如果这些选举活动和投票日的大量人群聚集和人际接触令公众卫生情况恶化，这将会构成非常严重的公共安全危机，刚才已经向大家介绍过。 而事实上，随着提名期今日结束，选举活动一定会展开，所以这些选举活动将会有增无减。大家可以想像在这一刻，很多人都有一个问题，无论是数以百计的参选人、四百多万选民、或是滞留海内外的选民，包括那位写信说如果继续选的话，他因为滞留在内地，可能要提出司法挑战的人。这么大群的人士，他们都要知道究竟九月六日香港有没有立法会的换届选举，这个确定性是非常重要。 押后选举是可以减低感染病毒的风险，从而纾缓我们公营医院系统的压力，这是完全符合公众利益。而将选举押后一年，就可以避免妨碍立法会年度的议事周期和选举周期，亦可以避免不适当地使用其他法律条文而引致司法挑战，造成更大的不确定性，甚至影响到特区政府的管治。 用紧急法是否有足够的理据，大家亦可以参考上诉法庭在今年四月就着《紧急情况规例条例》的裁决，那个裁决是针对我们去年援引紧急法来订立反蒙面规例。上诉庭的裁决是清楚地确定了这条条例是合宪，而且它说明条例的存在是让行政长官会同行政会议可以迅速、有效地立法，来应付对香港和市民构成严重和持续威胁的所有各种紧急情况和公共危险。我们现时正正就是在我刚才所说的那种紧急情况。 这条条例的内容，我很简单地在这里说，但稍后我相信司长和局长都会说说。这个《紧急情况（换届选举日期）（第七届立法会）规例》的主要内容，会指明新选举日期为明年的九月五日，是星期日；会撤销所有有关今年九月六日换届选举的公告；选举程序亦会随着刊宪生效而终结。我们应该今日刊宪，会在明日（八月一日）凌晨零时零分生效。选举主任和候选人仍然有一些责任需要履行，我们亦要处理选举开支、选举捐赠等各方面事宜。稍后我请司长或局长可以就此作补充。但这并不代表已经做完这件事，仍然有一个非常困难的问题，是与《基本法》有关。《基本法》第六十九条订明立法会除了第一届任期是两年外，每一届都是任期四年，所以第六届立法会的任期将会到今年九月三十日，整整四年，便要结束。即使我们用紧急规例是合宪、合法，我都只能够将第七届的立法会选举日推迟一年，但未能够处理立法会在未来一年将出现「真空期」的问题。因为如果我用紧急法去处理这一年，让立法会仍然运作，便可能与第六十九条中的立法会一届四年的规定会有一些冲突，多了一年。为了令我们的工作更加稳妥，我已经向中央人民政府呈交了一个紧急报告，寻求中央人民政府的支持和指示。国务院已经回覆，回覆的内容是这样的：国务院支持行政长官会同行政会议基于公众利益和香港的实际情况，依法作出香港特别行政区第七届立法会选举推迟一年的决定。对于香港特别行政区第七届立法会推迟情况下如何处理立法机关空缺的问题，中央人民政府将依法提请全国人民代表大会常务委员会作出决定。国务院亦要求香港特区政府应该依法做好第七届立法会选举推迟而涉及的相关工作。 这是今日我要向大家介绍的。我现在请律政司司长补充有关今日制定的规例内容，稍后曾局长会和大家说一些后续的工作。请司长。 完 2020年7月31日（星期五） 香港时间22时45分