立法会：财经事务及库务局局长动议恢复二读辩论《2018年财务汇报局（修订）条例草案》发言全文（只有中文）
30.1.2019

以下是财经事务及库务局局长刘怡翔今日（一月三十日）在立法会会议上动议恢复二读辩论《2018年财务汇报局（修订）条例草案》的发言全文： 代主席： 政府在二○一八年一月向立法会提交《2018年财务汇报局（修订）条例草案》（《条例草案》）后，法案委员会共举行了七次会议，当中包括一次公听会，详细讨论《条例草案》的政策目的和条文。在此，我要衷心感谢法案委员会主席黄定光议员，领导委员会顺利完成审议的工作，亦感谢各位委员及法案委员会秘书处和法律顾问的参与和努力，以及曾经向法案委员会表达宝贵意见的团体及人士。 刚才，我亦小心聆听法案委员会主席及各位议员的发言，我想指出各位面前的条例建议，是平衡了各界的意见，包括国际机构的要求，以确保香港作为一个国际金融中心，具有一个符合国际标准及本港实际情况的公众利益实体核数师的规管制度。 目前，香港就上市实体核数师的监管职能，大部分均由相关的专业团体，即香港会计师公会负责履行。此一自律规管的制度，未能符合相关的国际标准和做法，即上市实体核数师的监管必须独立于审计业，并受代表公众利益的独立监察机构监察。二○一四年，国际货币基金组织评估香港的证券市场时，曾审视上市实体核数师的规管制度。基金组织注意到现行香港会计师公会纪律委员会的管治，指出「未能确保处分机制充分独立于业界，也无助于累积处理有关个案的专门知识及先例，而且处分方式有限」。基金组织因而建议赋予独立监察机构「强大纪律处分权力」。 《条例草案》的政策目标，正正是改革上市实体核数师的监管制度，进一步提高其独立性，从而加强对投资者的保障，并确保制度符合国际标准和做法。改革的目标及方向，获法案委员会及出席公听会的代表团体和人士一致支持。我们深信，上市实体核数师规管制度的改革工作，可有效回应国际货币基金组织的疑虑，并让香港符合资格成为独立审计监管机构国际论坛（IFIAR）的成员，从而推动本地审计业的进一步发展和巩固香港作为国际金融中心和资本市场的地位。 在《条例草案》的审议过程中，因应委员及持份者的意见，政府提出了若干修正案。这些修正案旨在处理在提交《条例草案》予立法会后，持份者就新核数师规管制度下，海外核数师的规管，和核数师征费的计算基准方面遇到或提出的一些问题。有关修正案获法案委员会同意，我会在稍后的全体委员会审议阶段动议这些修正案。经修订后的《条例草案》既符合改革的目标，亦令个别条文更为完善。 在新的制度下，财务汇报局会成为全面而独立监管机构，履行各项关于公众利益实体核数师的法定职能。而公众利益实体，是指有已发行股份或股额在香港上市的法团，或有权益在香港上市的集体投资计划。自二○○七年成立以来，财务汇报局已负责就这些公众利益实体在审计和汇报方面可能存在的不当行为进行独立调查，并在有关的规管工作上累积了丰富的经验。 《条例草案》建议财务汇报局除现时已获赋权的调查职能外，将进一步负责履行公众利益实体核数师的查察和纪律处分职能。这两项新职能将由香港会计师公会转移至财务汇报局。与此同时，会计师公会将继续履行为本地公众利益实体核数师进行注册、制订专业进修规定、制订专业道德标准及审计和核证准则的法定职能。然而，在新制度下，公会在这些方面的职能，将在财务汇报局的监察下履行。而财务汇报局亦会负责认可海外核数师成为新制度下公众利益实体核数师的工作。 鉴于国际货币基金组织对纪律处分权力的意见，并为了向投资者提供更佳保障，《条例草案》建议赋权财务汇报局可施加多项纪律处分，包括撤销或暂时吊销涉及不当行为的核数师的注册、谴责有关核数师、禁止有关核数师在一段时间内注册；以及命令有关核数师缴付最多1,000万元或相等于其获取的利润金额或避免的损失金额三倍，以金额较大者为准的罚款等。 我们注意到在法案委员会的审议过程中，不少委员及持份者对纪律处分权力表达意见，当中包括关注权力会否被滥用及罚款额上限是否过高。事实上，一如香港其他金融监管制度的做法，《条例草案》会订明适当的程序保障措施，确保财务汇报局在行使纪律处分权力时遵从公平及相称的原则，当中包括有关核数师在纪律程序的各个阶段皆有充分的陈词机会。此外，财务汇报局会成立审计专家小组，成员为独立于该局的人士。如纪律个案涉及审计准则的应用，须由一名小组成员提供专家意见。《条例草案》亦将设立独立于财务汇报局的复核审裁处，让有关核数师就纪律处分决定寻求复核。如经复核后，有关核数师仍不满裁决，可向上诉法庭申请上诉。 至于1,000万元最高罚款上限这一方面，我们注意到梁继昌议员就此提出了修正案。我想强调的是，如要有效回应国际货币基金组织对现行纪律处分制度的批评，以及公众人士对加强保障投资者的诉求，法定的罚款额上限必须定于适当水平。政府认为《条例草案》中1,000万元的上限乃是合适合理的。《条例草案》亦规定财务汇报局必须发出指引，说明如何行使罚款权力，以保障受规管人士。鉴于法案委员会对指引的关注，财务汇报局早前已向法案委员会提交文件，阐述在制订指引时会遵从的原则。政府会确保财务汇报局根据这些原则订定指引。我会在稍后详细回应梁议员的修正案。 刚才，叶太亦问到有关CEO(Chief Executive Officer)的问题，财务汇报局将会有一个制度，即所谓Chinese Wall，确保负责个案调查或查察的人员，包括CEO，不会作出纪律个案的处分决定。 在法案委员会的审议过程中，不少委员及持份者亦关注改革后的财务汇报局的管治架构。《条例草案》为配合财务汇报局成为全面而独立的公众利益实体核数师监察机构，该局的管治架构将有所调整。财务汇报局将由一名主席、一名行政总裁及不少于七名董事组成。我们在考虑各方面的意见后，提出修正案，以订明财务汇报局成员「须全部为非执业人士」。另一方面，为确保财汇局管治机构具备足够的专业知识，我们建议作出相应修订，令具备「公众利益实体项目的知识及经验」的成员人数须占总成员人数「至少三分之一」。就此，政府必定会委任适当数目的具有丰富上市实体核数经验并符合非执业人士资格的成员。 改革工作另一个受关注的议题是日后财务汇报局的财政机制。就此，我们的考虑因素，包括必须确保财务汇报局的经费来源稳定，符合「用者自付」原则，以及独立核数师监察机构须在运作及财政上独立于政府。因此，我们建议在新制度下，财务汇报局的经费应来自三项分别向证券交易、公众利益实体，及公众利益实体核数师收取的征费。考虑到审计业界关注新制度对他们，尤其是中小型会计师事务所的财政影响，我们建议，来自证券交易、公众利益实体及公众利益实体核数师的征费，按占财务汇报局经费比率为50：25：25而厘订。整体而言，我们认为这个财政机制持平合理。 鉴于财务汇报局在改革后的工作范畴会较现时增加三倍以上，我们预计，在新制度实施时，已改革的财务汇报局的年度经常开支预算约为现时开支的三倍，即9,900万元，以二○一九年价格计算。我们已向法案委员会提交预算营运费用的资料。我们明白部分持份者对财务汇报局在新制度下的开支预算有所关注。在新制度下，财务汇报局的年度预算须提交财政司司长审批，该局并须向立法会提交每个财政年度的帐目报表。 此外，经考虑法案委员会委员和其他持份者的意见后，行政长官在二○一八年《施政报告》提出，政府会在《条例草案》获通过成为法例后，向财务汇报局提供不少于三亿元的种子资金，协助该局从现有规管制度顺利过渡至新制度。我们会适时订出种子资金的运用准则。因应法案委员会委员和其他持份者的建议，包括刚才有议员在此提出的建议。我们亦会考虑使用部分种子资金，纾缓实施新制度对缴付征费人士的负担。 主席，核数师在确保上市实体财务报告内容完整及准确方面，担当着重要的把关角色。香港金融市场属外向型，我们务须维持国际和本地投资者对香港资本市场整体金融监管制度的信心。因此，确保核数师监管制度符合国际标准和做法，尤其重要。 这次改革的筹备工作已进行了多年，政府一直与各持份者紧密沟通，《条例草案》的条文及政府的修正案已回应了各界对新监管制度在法律问题上的各项关注。我们感谢黄定光主席、叶刘淑仪议员及李慧琼议员向我们反映，中小型会计师事务所对财务汇报局在新监管制度下如何行使罚款权力，仍有一些疑虑。就此，我们承诺，将会在财务汇报局就如何行使罚款权力公布清晰的指引后，才实施新监管制度，并在制订指引的过程中，与业界包括香港会计师公会及各大、中、小型事务所，保持沟通，让他们发表意见。 我恳请议员支持及予以通过《条例草案》及各项稍后提出的政府修正案，进一步完善监管制度，保障投资大众和公众利益。主席，我谨此陈辞。