立法會：勞工及福利局局長就「支援失業及就業不足人士」議案總結發言（只有中文）
18.3.2021

以下是勞工及福利局局長羅致光博士今日（三月十八日）在立法會會議上，就「支援失業及就業不足人士」議案的總結發言全文： 代主席： 我再次感謝提出原議案的陳克勤議員，以及提出修正案的梁美芬議員、陸頌雄議員及邵家輝議員。另外，亦有多位議員就相關議題發言。事實上，支援失業及就業不足人士涉及多個政策範疇。現在，請容許我代表政府作綜合回應。 香港現有的失業援助制度 有不少評論認為香港缺乏一個失業援助制度，這與事實不符，在概念上亦有所混淆。 香港自從一九七一年政府成立公共援助計劃（Public Assistance Scheme）以來，已為有經濟需要--包括失業--的家庭提供現金援助。在一九七四年，在《僱傭條例》中加入遣散費，再於一九八六年加入長期服務金。政府在一九九二年成立僱員再培訓局，為需要轉業的員工提供培訓，期間亦提供培訓津貼。經過歷年的調整及改善，織成今天香港的三層失業援助制度。 第一層是遣散費／長期服務金，第二層是於再培訓或在職培訓過程中提供津貼，第三層便是在現時綜合社會保障援助（綜援）計劃所提供的安全網，為因失業而令收入不足以應付基本生活水平的家庭提供經濟援助。 立法會秘書處資料研究組為人力事務委員會轄下研究在港設立失業援助制度小組委員會，提交了「選定地方的失業保險制度」資料摘要的報告（立法會秘書處研究報告）。我高度推介給各位議員，希望大家細心閱讀；若沒有時間，都請大家閱讀其相關的簡報。 當中引述國際勞工組織二○一九年研究指出，在已發展國家的遣散費中位數不足月薪的10%，而香港則是月薪的三分之二，即是這些國家遣散費中位數的六倍半以上。這資料告訴我們兩個明顯的事實：一是不少已發展國家既有失業保險亦有遣散費的制度，香港只有遣散費／長期服務金的制度；二是香港遣散費／長期服務金的水平遠遠高過其他國家。若大家再仔細分析不同國家的制度，就會發現香港遣散費／長期服務金的水平，比不少既有失業保險亦有遣散費的已發展國家的總水平還要高，所以認為香港的失業援助比這些國家差，是與事實不符。 當然，香港作為一個低稅區，社會保障的制度比上不足，比下有餘，勞工及福利局（勞福局）亦會不斷努力作出改善。相對二○一七至一八年度實際經常開支，二○二一至二二年度的社會福利經常開支預算增加了61.7%，總額超過千億元，佔眾政策經常開支的首位。這亦反映了我們在過往幾年的努力。 政府應對失業上升的整體策略 在今次辯論開始時的發言，我已指出，政府應對失業率上升的整體策略亦有三個層面。第一是創造就業機會，提供前後超過60 000個臨時職位，再加2 000個名額的「大灣區青年就業計劃」；第二是增加再培訓及在職培訓名額及訓練津貼；第三是有時限地放寛綜援申領條件。再加上有時限地調低在職家庭津貼（職津）申領所需每月工作時數，以及財政司司長提出為失業人士而設的「百分百擔保個人特惠貸款計劃」。 就成立緊急／臨時失業援助金建議 就成立緊急或臨時失業援助金建議，在立法會內早於二○一九年下半年已有議員提出。最初有意見提出的是每月5,000元，最多三個月。隨後，有意見加至6,000、7,000、8,000、9,000、15,000、16,000元，最高「升」至17,500元，最多六個月。 不過，在這個討論中，有一點是明顯的概念混淆，就是何謂「臨時」失業援助金的臨時時限，是指每一個領取的人所獲得的援助是有時限，抑或是指這個基金設有時限？若基金設有時限六個月，領取援助的人士便不一定可領取最多六個月。例如一個失業人士在基金成立後第六個月才領取，他便只可以最多領取一個月援助。上述的問題亦充分顯示，設立所謂有時限的「臨時」失業援助金不切實際，在政策上完全不合理。為甚麼第一個月失業的最多可以領取六個月援助，而遲兩、三個月失業所領取的最高月數便要減少？最難向公眾解釋的是，為甚麼第七個月才失業的人士得不到與早幾個月失業的人士獲得的援助？設立一個有時限的「臨時失業援助基金」，是否想鼓勵大家失業要趁早，否則不會領取到援助金？若所謂「臨時」是指每一個領取失業援助的人只可領取最多六個月，這便是一個「永續」的臨時失業援助基金。 第二類的「臨時」建議，是當失業率下降至某一個水平，失業援助便可結束。當然，我們沒有水晶球預測未來失業率的走勢，但我們可以參考過往的經驗。二○○三年沙士（嚴重急性呼吸系統綜合症），三個月經季節調整的失業率最高升至8.5%，即是二○○三年四至六月的數字，這數字要至二○○六年三至五月才回落至4.9%，即低於5%，花了兩年十一個月；要至二○○七年九至十一月才跌破4%，即3.7%，花了四年五個月；到二○○八年的金融海嘯，失業率也未回落至理論上「全民就業」的3%，而失業率升至二○○九年六至八月的5.5%；要達至這所謂「全民就業」的3%失業率，要到二○一七年九至十一月，前後一共花了十四年五個月。這些都是過往的事實，以今次疫情長時間對全球的影響而言，終點仍未在望。香港能否可以如沙士之後，在三年之內看見失業率降至低於5%，我們難以樂觀。 第三類意見是就開支「封頂」，譬如150億元。這建議所面對的問題與基金設一時限大致相同，我不重複了。 不少意見指由於疫情影響，導致失業率上升，所以政府應特事特辦，就如其他不少國家皆由於疫情而就其失業援助制度作出調整，以面對這個非常時期。 如果大家有閱讀上述我提到的立法會秘書處研究報告，便知道這些國家在疫情下所提供的臨時措施，都是建基於現有的失業援助制度。這些國家採用的措施，主要有時限地放寛申領失業保險的條件、可申領失業保險的最長月數或周數，或最高可領取的失業保險金水平。 香港特別行政區政府所採取的策略與其他國家無分別，都是建基於現有失業援助制度，就如在再培訓局的「特別・愛增值」計劃中，放寛參加的資格至包括擁有學士甚至博士學位的人士、將訓練津貼延伸至兼讀課程，以及調高每月最高津貼金額；在綜緩制度中，有時限地放寛健全人士申領的資產上限，以及豁免計算保險現金價值作為資產的一部分；及調低職津計劃的基本津貼及中額津貼的工作時數要求，讓因要放取部分無薪假的低收入人士仍可符合申領職津的資格。 此外，亦有意見指，為甚麼「保就業」計劃可以做六個月便叫停，而不可以做六個月的「臨時失業援助金」？為甚麼失業援助金不能夠「臨時」，我已經在上述詳細解釋，在此不重複了；而為甚麼「保就業」計劃做六個月便要停，我在昨日（三月十七日）的口頭質詢中第一題亦已清楚回應，亦不再重複。 國際經驗的其他啓示 我希望大家看看國際經驗的其他啓示。由二○一九年開始，當有立法會議員建議政府成立失業援助金，我已不斷指出，據我所知，世界上並沒有一個國家會設立一個無須供款及無須經濟審查的公共失業援助制度，立法會秘書處研究報告亦印證這一點。我們要留意的，並非沒有國家做這件事這一事實，而是要明白為何沒有一個國家做這件事。 立法會秘書處研究報告也引述一些研究顯示，美國三成失業個案是由於失業保險金所致。大家若有留意美國在疫情中失業率的變化，便會注意到美國在二○二○年四月的失業率由三月的4.4%，一個月便急升至14.7%。若留意有關新聞，大家或會留意到，當時不少失業的美國員工，花了個多月都未能接觸到有關部門申領失業保險。這是由於失業人士急增，故此工作量不勝負荷。美國的制度是供款式的失業保險制度，在有供款的制度下，道德風險也是一個很受關注的問題。大家可以想像，一個無須供款及無須經濟審查的制度，它的道德風險會有多高。若我們今天有一個如此的制度，從國際研究的結果推算，我們最新的失業率便不會是7.2%，大有可能是超過雙位數。 在國際有關失業保險制度討論的關注點，就如立法會秘書處研究報告所指，是防詐騙的行政開支甚高。勞福局及勞工處曾作內部討論，若失業援助金是每月3,000元，行政費便要約1,000元。有美國研究估算，若失業保險金增加10%，裁員便增加18%。大家可以想像，若失業援助金是9,000元甚至17,500元，裁員的情況會是如何，相關防騙的行政費會是多少。 為甚麼上述勞福局及勞工處的內部分析是每月3,000元？這是現時英國的失業保險金水平，這只是大約相等於香港綜援個人標準金額。亦是由於如此基本的水平，這個英國稱之為Jobseeker's Allowance的失業保險金的道德風險十分低。除要供款外，領取的人士仍要定期見福利官，確保有尋找工作及不會無理拒絕新工作。我手上沒有這制度的行政成本資料，但仍可想像其所費不菲。如果我們借用這一套制度，可以想像如要處理每月20萬宗個案，每位個案管理人員可以處理100宗個案，我們便要聘用2 000人，租用6 000平方米的辦公室。當然，這更似是一個創造就業的項目。我相信以同樣的資源，在公營及私營機構創造更多有建設性的職位，成本及社會經濟效益會更高。 我非常歡迎議員和政黨提出的政策建議，不過，我亦希望大家可以參考外國經驗的利弊，如何在香港設立適合香港情況及有利香港長遠社會經濟發展的制度。 就陳克勤議員原議案的其他部分 就優化職津計劃的建議，我們將會向立法會財務委員會提出建議，有時限地大幅度調低工時要求，以協助開工不足的在職家庭。就創造更多臨時職位，財政司司長已作出回應，建議再增加30 000個名額。就「保就業」計劃的意見，我已在昨日的口頭質詢第一題作出回應，在此我不再重複了。 就盡快實施粵港澳健康碼互認制度，政府會努力，創新及科技局亦已作好有關系統的準備。只要香港的疫情受控及疫苗接種成功推廣，與粵、澳商討便能水到渠成。 就陳克勤議員的議案中提及發展「職位共享」半職文化的建議，我在昨日口頭質詢第一題的回應中，已指出香港的勞工巿場靈活，飽受到勞工界批評的無薪假安排正是「職位共享」的文化。大家可以想想，一間企業要求員工每星期放一天或兩天無薪假，假設是一星期五天工作，這個安排正是五人分享四個職位或五人分享三個職位，否則這企業便要裁減兩成或四成員工。政府沒有計劃推廣「職位共享」的文化。 就梁美芬議員的其他建議 就協助失業人士轉行、轉型為自僱或創業，這都是現時再培訓局的工作，大家看看再培訓局的網頁便知一二。就有關再培訓局的其他建議，如擴大「先聘用、後培訓」計劃，正是再培訓局現時努力中的重點之一。勞工處亦已提高各個相關就業計劃下僱主可獲發放的在職培訓津貼金額上限，在此我不再詳細講有關項目了，這些計劃亦均以試點方式提供額外留任津貼。 大家不要誤會再培訓局只提供基層工作的訓練，再培訓局亦有不少創科的課程，譬如區塊鏈的課程。 就為僱主提供僱員薪金津貼，以鼓勵僱主聘用準備投考專業資格的青年，這正是透過職業訓練局與香港工程師學會合作，為工程學畢業生所提供的「工科畢業生訓練計劃」。發展局也在「防疫抗疫基金」下為年輕建築師、測量師等提供同類計劃。若其他專業有具體的計劃，大家可以向相關政策局提出，聯絡勞福局或公務員事務局亦可，我們十分歡迎。 就支援本地居民到大灣區就業和創業的建議，正與政府在大灣區的工作計劃完全一致，最近推出的「大灣區青年就業計劃」便是其中一個例子。粵港澳大灣區建設領導小組亦已在二○一九年的兩次全體會議中推出共24項政策措施，便利香港居民到大灣區內地城市發展、就業和居住，並加強大灣區內人流、物流等方面的便捷流通，其中包括支持專業界別到大灣區發展的措施，涵蓋的專業包括律師、建築業等。 就建議失業人士可獨立申請綜援計劃，我在過往的回應已指出，這是萬萬不能的。這個先例不但可能動搖所有香港的福利制度，包括社會保障、教育、醫療及公共房屋政策，更有可能動搖香港社會家庭成員互相扶持的家庭功能。這項社會政策方向，可能會對未來香港社會基礎建構的家庭系統，造成不可逆轉的破壞。我們不可不三思。 就陸頌雄議員的其他建議 陸頌雄議員建議將職津的高額工時要求由192小時降低至72小時，政府無法接受這個建議。職津的基本設計是多勞多得，每月192小時，平均計算為每星期約44小時。將高額工時要求調低至72小時，將破壞職津計劃的基本設計原意。 就建議檢討《僱傭條例》有關4-18連續性合約（連續受僱同一僱主四星期或以上而每星期最少工作18小時）的規定，雖然幾年前勞工顧問委員會曾作出討論但未能獲得共識，勞工處現正進行調查研究工作，在完成後會再提出討論。 就將再培訓局的再培訓津貼法定上限提升至每月9,000元的建議，我想指出有關津貼的目的是幫補學員為參加再培訓局課程時所花費的交通及膳食開支，以鼓勵他們接受再培訓。將津貼提升至9,000元只是變相「派錢」，偏離了再培訓政策的原意，亦可致再培訓政策變質，政府決定不會採納。 就邵家輝議員的建議 就邵家輝議員提出運用關愛基金的資源協助失業及就業不足人士，一是關愛基金同時會面對前述所講的所謂臨時失業援助金的同樣問題，與（剛才所說）政府的考慮一樣；二是關愛基金可動用資金少於80億元，不足以滿足各黨派（建議）中最低的失業基金水平。 總結 2019冠狀病毒病疫情為香港的經濟和市民的生計帶來前所未有的挑戰。政府會加倍努力嚴控疫情，重振經濟，繼續循開創就業機會、增加培訓及再培訓機會和提供適切的財政支援等多方面支援基層市民。本人謹此陳辭。