Case Name: Dalma Semidey Ortiz, Noel Vázquez Morales y la Sociedad Legal de Gananciales compuesta por ambos et al., demandantes recurridos, v. Consorcio del Área Sur Central de Inversión para la Fuerza Laboral, demandado peticionario
Court: Supreme Court of Puerto Rico
Jurisdiction: Puerto Rico
Decision Date: 2009-12-22
Citations: 177 P.R. 657
Docket Number: Números: CC-2006-768; CC-2006-847
Parties: Dalma Semidey Ortiz, Noel Vázquez Morales y la Sociedad Legal de Gananciales compuesta por ambos et al., demandantes recurridos, v. Consorcio del Área Sur Central de Inversión para la Fuerza Laboral, demandado peticionario.
Judges: 
Reporter: Decisiones de Puerto Rico
Volume: 177
Pages: 657–693

Head Matter:
Dalma Semidey Ortiz, Noel Vázquez Morales y la Sociedad Legal de Gananciales compuesta por ambos et al., demandantes recurridos, v. Consorcio del Área Sur Central de Inversión para la Fuerza Laboral, demandado peticionario.
Números: CC-2006-768 CC-2006-847
Resueltos: 22 de diciembre de 2009

Opinion:
La Jueza Asociada Señora Pabón Charneco
emitió la opinión del Tribunal.
El presente recurso nos brinda la oportunidad de interpretar por primera vez la Ley Púb. Núm. 105-220 de 7 de agosto de 1998, según enmendada, conocida como Ley de Inversión en la Fuerza Trabajadora (Workforce Investment Act of 1998), 29 U.S.C.A. secs. 2801-2945 (WIA). En particular, nos compete determinar si dicho estatuto establece un procedimiento de jurisdicción primaria exclusiva para atender reclamaciones (amparadas en la Constitución y legislación estatal) basadas en un alegado discrimen en el empleo por razones políticas, por edad y condición física de una empleada que trabaja en un Consorcio municipal.
I
La señora Dalma Semidey (señora Semidey) es empleada de carrera del Consorcio del Area Sur Central de Inversión para la Fuerza Laboral (ASIFAL). Allí funge como Coordinadora de Programa en el Area de Consejería. Por su parte, ASIFAL es una entidad creada de acuerdo con el Art. 2.001(p) de la Ley Núm. 81 de 30 de agosto de 1991, según enmendada, conocida como Ley de Municipios Autónomos del Estado Libre Asociado de Puerto Rico de 1991 (21 L.P.R.A. sec. 4051(p)). Esa entidad se creó con el propósito de administrar los programas de empleo y adiestramientos subsidiados por la WIA.
El 5 de octubre de 2004, la señora Semidey, su esposo Noel Vázquez Morales, la Sociedad de Bienes Gananciales compuesta por ambos y su hijo representado por ellos, incoaron una Demanda ante el Tribunal de Primera Instancia contra ASIFAL, los seis municipios que integran dicho Consorcio, varios empleados del Consorcio municipal y los Alcaldes de los respectivos municipios. La parte recurrida alegó, inter alia:
[Q]ue su patrono ASIFAL Consorcio Sur-Central, la está sometiendo a condiciones de trabajo que no están resguardadas por ningún precepto legal y que el patrono está realizando actos discriminatorios por razón política, edad y por condición médica reportada al Fondo del Seguro del Estado, relacionada con su trabajo, que le ha ocasionado un impedimento; al modificar su puesto con el propósito de desplazarla de su puesto en ASIFAL, modificar sus tareas, dejar de pagar compensación adecuada, reducción de salarios, dejar de pagar beneficios marginal (sic) tales como diferenciales, ocasionándole daños, sufrimientos, angustias mentales y pérdidas a los demandados.
De la Demanda surge que la acción interpuesta por la parte demandante versó, esencialmente, sobre violación de derechos civiles según las Secs. 1 y 20 del Art. II de la Constitución de Puerto Rico, L.P.R.A., Tomo 1; reclamación laboral por afectar el derecho propietario de la señora Semidey a ocupar su puesto de carrera como Coordinadora del Programa en el Area de Consejería; reclamación en daños y perjuicios según los Arts. 1802 y 1803 del Código Civil de Puerto Rico, 31 L.P.R.A. secs. 5141 y 5142; violación de la WIA; violación tanto de la Ley Núm. 100 de 30 de junio de 1959, según enmendada, conocida como Ley contra Discrimen en el Empleo, 29 L.P.R.A. see. 146 et seq., como de la Ley Núm. 44 de 2 de julio de 1985, según enmendada, conocida como Ley de Prohibición de Discrimen contra Impedidos, Ley Núm. 105 de 20 de diciembre de 1991, entre otros.
En su alegación responsiva —instada el 25 de abril de 2005— el municipio de Juana Díaz presentó ante el foro de instancia una solicitud de desestimación. Descansó su petitorio en que la Sec. 188(a)(2) de la WIA, 29 U.S.C.A. sec. 2938(a)(2), le otorga al Departamento del Trabajo federal jurisdicción primaria exclusiva sobre cualquier reclamación por alegada violación de derechos civiles que incoen participantes o empleados de programas subsidiados bajo la referida legislación federal. Para sostener su posición, señaló que la reglamentación aplicable a la citada See. 188(a)(2) —que se encuentra en el Code of Federal Regulations, 29 C.F.R. sec. 37.1 et seq.— avalaba ese argumento. En esencia, adujo que conforme a la Sec. 37.85(c)(2) del Code of Federal Regulations, 29 C.F.R. sec. 3785(c)(2), el Civil Rights Center (CRC), es el organismo con jurisdicción exclusiva ante el cual se dilucidarán las querellas que suijan por alguna práctica prohibida por la Sec. 188(a)(2) de la WIA, supra. Apuntó, que cualquiera que resulte agraviado por alguna actividad comprendida en la mencionada sección, deberá presentar una Querella ante el CRC o ante el Consorcio, el cual deberá, a su vez, remitir la querella ante el CRC.
En reacción a dicha contestación, el 17 de mayo de 2005, la parte demandante se opuso a la solicitud de desestimación. Argumentó que la citada Sec. 188(a)(2) de la WIA aplicaba únicamente a los participantes del sistema subsidiado bajo dicho estatuto y no a los empleados del Consorcio que sirven como recurso para administrarlo. Sostuvo que son los participantes y no los empleados los que debían adscribirse a la legislación federal.
A posteriori, el 28 de diciembre de 2005, el Municipio de Juana Díaz suplemento su solicitud de desestimación. Planteó que los municipios que pertenecen a Consorcios organizados conforme al Art. 2.001(p) de la Ley Núm. 81, supra, no respondían por las acciones discriminatorias cometidas por empleados del Consorcio, y que la parte demandante no podía alegar violación al debido proceso de ley por estar limitado el interés propietario de los empleados públicos a la continuidad en el empleo y no a las funciones inherentes al cargo que ocupaban.
Así las cosas, el 27 de enero de 2006, la parte demandante se opuso a la solicitud de desestimación suplementaria instada por la parte demandada.
Teniendo todos los argumentos de las partes ante su consideración, el 31 de enero de 2006, el Tribunal de Primera Instancia dictó una Sentencia en la cual acogió todos los fundamentos esbozados por el municipio de Juana Díaz. De esa forma, desestimó la Demanda instada. Resolvió, citando la Sec. 188(a)(2) de la WIA, supra, y la See. 37.85(c)(2) del Code of Federal Regulations, supra, que el Congreso de Estados Unidos había dispuesto un mecanismo administrativo de carácter exclusivo para la tramitación de reclamaciones como las de la demandante, por lo que carecía de jurisdicción para atender la acción presentada.
Inconforme con dicho dictamen, la parte demandante acudió ante el Tribunal de Apelaciones. Dicho foro revocó al Tribunal de Primera Instancia. Resolvió que el marco de aplicación de la Sec. 188(a)(2) de la WIA, supra, se limitaba a reclamaciones de discrimen contra participantes de los programas subsidiados según dicha legislación federal, excluyendo a los empleados de los referidos programas. En ese sentido, determinó que la parte demandante podía utilizar la vía judicial para reclamar sus derechos. De esa forma, procedió a devolver el caso al Tribunal de Primera Instancia para que lo resolviera en los méritos.
Por no estar contestes con la determinación del Tribunal de Apelaciones, ASIFAL y los Municipios de Santa Isabel, Juana Díaz y Coamo, comparecen ante este Foro y aducen los errores siguientes:
1. Erró el Tribunal de Apelaciones al determinar que la limitación jurisdiccional contenida en la Sección 188 de WIA no aplica a los empleados de consorcios intermunicipales.
2. Erró el TA al revocar la sentencia del TPI sin atender los fundamentos adicionales expresados por dicho foro.
Asimismo, comparece ante este Tribunal, el Procurador General, en representación del entonces alcalde del municipio de Santa Isabel, Sr. Ángel M. Sánchez Bermúdez; el alcalde del municipio de Juana Díaz, Hon. Ramón A. Hernández Torres; el alcalde del municipio de Coamo, Hon. Juan C. García Padilla; el Director Ejecutivo del Consorcio ASIFAL, Sr. Edgar A. González Moreno; la Directora de Recursos Humanos del Consorcio ASIFAL, Srta. Danyvi N. Santiago Rodríguez, y la Directora de Programa del Consorcio ASIFAL, Sra. Griselle García Hernández (CC-2006-847), y señaló como error lo siguiente:
1. Cometió error el Tribunal de Apelaciones al hacer caso omiso del lenguaje claro de la sección 188 de la ley WIA y su Reglamento, los cuales conjuntamente disponen diáfanamente que su aplicación será tanto a prácticas discriminatorias relacionadas a los participantes o beneficiarios de un programa subsidiado con fondos WIA, como a prácticas de empleo relacionadas a la administración de los programas.
Vistas ambas peticiones de certiorari, acordamos conso lidar y expedirlas para efectos de adjudicación. Con el beneficio de la comparecencia de todas las partes, procedemos a resolver las controversias planteadas.
II
A priori, debemos atender el planteamiento de índole jurisdiccional esbozado tanto por el Procurador General como por ASIFAL. Véanse: Pérez Rosa v. Morales Rosado, 172 D.P.R. 216 (2007); Autoridad Sobre Hogares v. Sagastivelza, 71 D.P.R. 436, 439 (1950). En síntesis, ambas partes sostienen que la Demanda debe ser desestimada por falta de jurisdicción. Alegan, esencialmente, que la See. 188(a)(2) de la WIA, supra, y la Sec. 37.85(c)(2) del Code of Federal Regulations, supra, disponen un procedimiento administrativo que constituye el mecanismo con jurisdicción primaria exclusiva para aquellos participantes y/o empleados de programas subsidiados por el estatuto federal que aleguen haber sido objeto de discrimen en su relación de empleo o como beneficiarios de tales programas. Además, tanto ASIFAL como el Procurador General, sostienen que la Sección 188(a)(2) de la WIA, supra, hace referencia tanto a prácticas discriminatorias relacionadas con los participantes o beneficiarios de un programa subsidiado con fondos provenientes de la WIA, como a prácticas de empleo relacionadas con la administración o de algún modo conectadas con programas de la WIA.
De otro lado, la parte demandante no aduce oposición en sus alegatos a que la citada Sección 188(a)(2) de la WIA se aplique tanto a los empleados como a los participantes de los programas subsidiados por dicha ley. Más bien, apunta que el lenguaje de esta sección no es claro, por lo que no está impedida de presentar ante los tribunales de Puerto Rico una Demanda en la cual solicite un remedio al amparo de la legislación y Constitución local por alegado discrimen político, por edad y condición física.
Según dichas posturas, para determinar si la WIA establece un procedimiento de jurisdicción primaria exclusiva debemos resolver si la See. 188 de la WIA, supra, aplica tanto a los participantes como a los empleados de los programas subsidiados bajo dicho estatuto.
A. Como afirman los profesores Muñiz-Argüelles y Fraticelli Torres, "[l]a exégesis es el proceso mediante el cual el intérprete pretende obtener el verdadero sentido y alcance de la le/'. L. Muñiz y M. Fraticelli, La investigación jurídica: fuentes puertorriqueñas, norteamericanas y españolas, 3ra ed., Bogotá, Ed. Temis, 2000, pág. 266. Véase, además, Ch. Zeno Santiago y V. Bermúdez Pérez, Tratado de Derecho del Trabajo, San Juan, Pubs. J.T.S., 2003, T. I, Sec. 4.1, pág. 61. Por eso, a la hora de dilucidar el significado y alcance de una disposición estatutaria, es menester acudir a las normas de interpretación que nuestro ordenamiento provee.
Una de las reglas de hermenéutica bien asentada en nuestra jurisdicción es que cuando la ley es clara y libre de toda ambigüedad se ha de atender según su letra. 31 L.P.R.A. sec. 14. El Tribunal Supremo federal ha establecido la misma norma de interpretación al señalar lo siguiente: "[when] the intent of Congress is clear [from the statutory text], that is the end of the matter ." Chevron U.S.A. v. Natural Res. Def. Council, 467 U.S. 837, 842 (1984). De la misma forma, dicho Foro ha expresado: "[i]n matters of statutory construction, it is appropiate to begin with the language of the statute itself." Northwest Airlines, Inc. v. Transport Workers, 451 U.S. 77, 91 (1981). Cónsono con lo anterior, hemos sostenido que las leyes no se deben interpretar tomando aisladamente algunas de sus secciones, párrafos, u oraciones, sino que deben serlo tomando en consideración todo su contexto. Descartes, Tes. v. Tribl. Contrib. y Sucn. Cautiño, 71 D.P.R. 248, 253 (1950). El Tribunal Supremo de Estados Unidos también ha reconocido dicho principio al expresar:
[It is] a cardinal rule that a statute is to be read as a whole since the meaning of statutory language, plain or not, depends on context. King v. St. Vincent's Hospital, 502 U.S. 215, 221 (1991); Massachusetts v. Morash, 490 U.S. 107, 115 (1989). Véase, además, Shell Oil Co. v. Iowa Dept. of Revenue, 488 U.S. 19, 26 (1988).
Guiados por los principios establecidos, y para despejar toda duda con relación al alcance de la Sec. 188(a)(2) de la WIA, supra, procedemos a analizarla contextualmente.
En 1998 el Congreso de Estados Unidos promulgó la WIA con el propósito de promover la inversión en la fuerza trabajadora propiciando el empleo y la retención en el empleo, así como mejorar el adiestramiento ocupacional de los participantes como mecanismo para reducir el desempleo. 29 U.S.C.A. sec. 2811. Véanse, además: Santana v. Gobernadora, 165 D.P.R. 28, 34 esc. 2 (2005); Diversified Educ. Training v. City of Wichita, 473 F. Supp.2d 1140, 1142 esc. 5 (2007).
La WIA proporciona el esquema de un sistema integral de inversión en la fuerza trabajadora y autoriza la asignación de los fondos necesarios para desarrollarlo. El sistema tiene como fin orientar a los participantes —adultos, trabajadores desplazados y jóvenes— en la búsqueda de información y servicios para manejar sus carreras a través de la operación de centros multigestionales de empleo (one-stop centers). 29 U.S.C.A. sec. 2841. Mediante estos centros, los usuarios pueden acceder a servicios esenciales de empleo (core services), 29 U.S.C.A. sec. 2864(d)(2), o pueden ser referidos para otro tipo de asistencia, tales como servicios intermedios o de entrenamiento. 29 U.S.C.A. see. 2841. Además, la WIA autoriza al gobernador de cada estado a crear una junta estatal de inversión en la fuerza trabajadora (workforce investment board) que le asista en el desarrollo, inter alia, de un plan estratégico de cinco años y la supervisión del sistema. 29 U.S.C.A. sees. 2821-2822. A su vez, el Gobernador, en consideración a distintos criterios establecidos en dicha ley, debe designar áreas locales de inversión en la fuerza trabajadora (local workforce investment areas), con sus respectivas juntas que desarrollarán un plan local consecuente con el estatal, entre otras funciones. 29 U.S.C.A. sees. 2831—2833. Con tales objetivos, los fondos otorgados son asignados en porcentajes según el grupo de participantes y se dividen principalmente entre las áreas locales y las actividades estatales. 29 U.S.C.A. sees. 2852—2872.
Con el propósito de administrar los fondos WIA, el entonces Gobernador de Puerto Rico, Hon. Pedro Rosselló, designó, por medio de la Orden Ejecutiva 2000-06 promulgada en febrero de 2000, como depositario y administrador de tales fondos al Consejo de Desarrollo Ocupacional y Recursos Humanos del Departamento del Trabajo y Recursos Humanos de Puerto Rico. Véanse: Santana v. Gober nadora, supra, págs. 34 y 41; Santana v. Calderón, 342 F.3d 18, 20 (1er Cir. 2003).
Con el propósito de recibir parte de los fondos WIA asignados a Puerto Rico, los municipios se han organizado en Consorcios de acuerdo con el Art. 2.001(p) de la Ley Núm. 81, supra. Así, surge como un hecho incuestionable que ASIFAL es un organismo intermunicipal —organizado por los municipios de la región en conformidad con el Art. 2.001(p) de la Ley Núm. 81, supra— creado para administrar programas y oportunidades de empleo y adiestramiento laboral subsidiados por la WIA. En ese sentido, ASIFAL, conforme al Code of Federal Regulations, es un recipiente de fondos WIA, al que la ley denomina Local Workforce Investment Area grant recipient. 29 C.F.R. sec. 37.4.
Tomando como punto de partida lo que antecede, la Sec. 188(a)(2) de la WIA dispone:
Prohibition of discrimination regarding participation, benefits and employment.
No individual shall be excluded from participation in, denied the benefits of, subjected to discrimination under, or denied employment in the administration of or in connection with, any such program or activity because of race, color, religion, sex (except as otherwise permitted under title IX of the Education Amendments of 1972), national origin, age, disability, or political affiliation or belief. 29 U.S.C.A. sec. 2938(a)(2).
De una lectura de esta sección, podemos concluir que no excluye de su aplicación a los empleados que trabajan en la administración o que están relacionados con los programas y las actividades subsidiadas según la WIA. Del título de la disposición se puede desprender que la prohibición de discrimen allí preceptuada comprende la participación, los beneficios y el empleo. Además, la citada sección comienza expresando que "ningún individuo" debe ser excluido de participar, o negársele los beneficios, o el empleo en los programas subsidiados por la WIA, por las razones discriminatorias allí consignadas. Al así disponer, la prohibición no se remite únicamente al que participe. Por el contrario, incluye al que se beneficie o trabaje en algún programa subsidiado por la WIA. De hecho, la frase employment in the administration of puede interpretarse de modo que incluya a los empleados de las entidades que administran y distribuyen fondos WIA.
En la misma dirección, la Sección 181(c)(1) de la WIA, la cual abarca violaciones bajo la Sección 188(a)(2) de la WIA, supra, da a entender que la prohibición de discrimen contenida en la mencionada sección se extiende a las prácticas discriminatorias contra los empleados:
Each State and local area receiving an allotment under this chapter shall establish and maintain a procedure for grievances or complaints alleging violations of the requirements of this chapter from participants and other interested or affected parties. (Énfasis suplido.) 29 U.S.C.A. sec. 2931(c)(1).
Así también, dicha sección en su inciso (c)(3)(C) dispone lo siguiente como uno de los remedios a concederse ante la violación de alguna disposición de la WIA:
[RJeinstatement of an employee, payment of lost wages and benefits, and reestablishment of other relevant terms, conditions, and privileges of employment. 29 U.S.C.A. sec. 2931(c)(3)(C).
De otra parte, la reglamentación aplicable a la Sec. 188 de la WIA, supra, según promulgada por el Secretario del Trabajo federal conforme el inciso (e) de dicha sección, apunta hacia la inclusión de los empleados en la prohibición discriminatoria. Dicho cuerpo reglamentario le requiere a los recipientes de fondos WIA (en este caso el Consorcio ASIFAL) que establezcan un procedimiento local de agravios. 29 C.F.R. sees. 3723 y 3776. Como parte de ese procedimiento, los recipientes deben informar inicial y continuamente a sus empleados sobre sus políticas antidiscriminatorias. 29. C.F.R. sec. 37.30. Además, "cualquier persona" agraviada por alguna acción incluida en la Sección 188 podrá someter una Querella ante el CRC o ante el recipiente de fondos:
Any person who believes that he or she has been subjected to discrimination may file a complaint either with the recipient or the CRC. (Enfasis suplido.) 29 C.ER. secs. 37.70-37.72.
Asimismo, la Sec. 37.16(a)(1) del Code of Federal Regulations, 29 C.F.R. sec. 37.16(a)(1), establece que como condición para recibir fondos WIA, cada solicitante de dichos fondos deberá asegurar en su solicitud que cumplirá con la disposición antidiscriminatoria subsumida en la See. 188 de la WIA, supra, sobre la cual se dice lo siguiente:
As a condition to the award of financial assistance from the Department of Labor under Title I of WIA, the grant applicant assures that it will comply fully with the nondiscrimination and equal opportunity provisions of the following laws: Section 188 of the Workforce Investment Act of 1998(WIA), which prohibits discrimination against all individuals in the United States on the basis of race, color, religion, sex, national origin, age, disability, political affiliation or belief, and against beneficiaries on the basis of either citizenship/status as a lawfully admitted immigrant authorized to work in the United States or participation in any WIA Title-financially assisted program or activity. (Énfasis suplido.) Sec. 31.16(a)(1) del Code of Federal Regulations, supra.
Igualmente, la Sec. 37.30 del Code of Federal Regulations, supra, indica:
The recipient must not discriminate in any of the following areas: . [M]aking employment decisions in the administration of, or in connection with, such a program or activity.
Ello hace razonable nuestra conclusión de que la prohibición de discrimen en contra de los recipientes de fondos WIA protege a los empleados.
Cabe destacar que el Consejo de Desarrollo Ocupacional y Recursos Humanos del Departamento del Trabajo y Recursos Humanos de Puerto Rico emitió el Memorial Administrativo Número WIA-3-2003 de 31 de octubre de 2003, en el cual hace referencia a la See. 188 de la WIA, supra. Este está dirigido a todas las áreas locales de inver sión —conocidas en la ley federal como Local Workforce Investment Area— a sus Directores Ejecutivos y a todo el que recibe fondos bajo el Título I de la WIA. Dicho memorial expresa, inter alia, que
[s]e prohíbe a toda persona que reciba ayuda financiera federal bajo el Título I de WIA que discrimine contra cualquier individuo, en Puerto Rico o en los Estados Unidos, que solicite participación en las distintas actividades y programas de adiestramiento, búsqueda y colocación de empleo o que haya sido empleado bajo alguno de los programas subvencionados con fondos WIA, por razón de su raza, color, religión, sexo, origen nacional, edad, impedimento físico o mental, afiliación política o creencias.
Como podemos observar, de este memorial surge que la política pública y los procedimientos que se emiten conforme la WIA y su reglamentación para implementar la política de no discriminación e igualdad de oportunidades aplica al que haya sido empleado bajo alguno de los programas subvencionados de acuerdo con la WIA.
Por todo lo antes expuesto, colegimos que de la WIA y su reglamentación aplicable, la prohibición de discrimen recogida en la citada Sec. 188(a)(2) se extiende tanto a las prácticas discriminatorias contra los participantes como a los empleados de programas subsidiados de acuerdo con dicho estatuto. Por ende, esta disposición le aplica a la señora Semidey por ser empleada del Consorcio Municipal ASIFAL.
B. Superada la controversia relacionada al alcance de la Sec. 188(a)(2) de la WIA, supra, en cuanto a su aplicación tanto a los empleados como a los participantes de los programas subsidiados bajo dicha ley, nos corresponde resolver si la WIA establece un procedimiento de jurisdicción exclusiva para canalizar los reclamos de una empleada que solicita un remedio de acuerdo con la Constitución y legislación estatal por alegado discrimen en el empleo de índole político, por edad y condición física.
En el pasado nos hemos expresado en cuanto al problema de determinar cual es el foro con jurisdicción para ventilar una controversia. Es en ese sentido que se ha desarrollado por vía jurisprudencial la doctrina de la jurisdicción primaria, acerca de la cual hemos manifestado:
La doctrina de jurisdicción primaria atiende la jurisdicción original para considerar una reclamación. Consiste de dos (2) vertientes: jurisdicción primaria exclusiva y jurisdicción primaria concurrente. En la primera, la ley dispone que el organismo administrativo tendrá jurisdicción inicial exclusiva para examinar la reclamación. La jurisdicción concurrente se da cuando la ley permite que la reclamación se inicie [,] bien en el foro administrativo o en el judicial. Rivera Ortiz v. Mun. de Guaynabo, 141 D.P.R. 257, 267 (1996). Véase, además, M.A. Velázquez Rivera, Análisis del término 2000-01: del Tribunal Supremo de Puerto Rico: derecho administrativo, 71 (Núm. 2) Rev. Jur. U.P.R. 299, 305-306 (2002).
En Ferrer Rodríguez v. Figueroa, 109 D.P.R. 398, 402 (1980), aclaramos que la doctrina de jurisdicción primaria aplica verdaderamente cuando hay jurisdicción concurrente entre el foro administrativo y el judicial. Veánse, además: Rivera Ortiz v. Mun. de Guaynabo, supra, pág. 267; Aguilú Delgado v. P.R. Parking System, 122 D.P.R. 261, 266 (1988). Esto es debido a que cuando una agencia y los tribunales tienen jurisdicción concurrente, realmente surge la necesidad de armonizar las funciones adjudicativas. Así, la doctrina sólo nos ayuda a concluir cuál de las vías, la administrativa o la judicial, se debe seguir en primer lugar a pesar de que ambos foros poseen jurisdicción legal. Rivera Ortiz v. Mun. de Guaynabo, supra.
Ahora bien, si el estatuto le confiere la jurisdicción al organismo administrativo, se trata de una jurisdicción estatutaria (exclusiva). D. Fernández Quiñones, Derecho administrativo y Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, 2da ed. rev., Bogotá, Ed. Forum, 2001, Sec. 8.4, pág. 437 esc. 1. El concepto jurisdicción estatutaria o exclusiva guarda relación con la jurisdicción primaria concurrente pero es distinto en cuanto a su alcance y naturaleza. Véase R.J. Pierce, Jr., Administrative Law Treatise, 4ta ed., Nueva York, Aspen Law & Business, 2002, T. II, Sec. 15.3, pág. 982. En la jurisdicción exclusiva se trata de situaciones en que no aplica la doctrina de jurisdicción primaria concurrente porque la propia ley aclara que esta última no existe. Es decir, el propio estatuto establece una jurisdicción exclusiva. Véase Colón v. Méndez, Depto. Recursos Naturales, 130 D.P.R. 433 (1992). En tales casos estamos frente a un mandato legislativo. De ahí, que cuando un estatuto le confiere de manera expresa la jurisdicción a un órgano administrativo sobre determinado tipo de asuntos, los tribunales no tendrán autoridad para dilucidar el caso en primera instancia. Rivera Ortiz v. Mun. de Guaynabo, supra, pág. 268. Claro está, la jurisdicción primaria exclusiva no soslaya la revisión judicial posterior de la decisión del organismo. Rivera Ortiz v. Mun. de Guaynabo, supra; Junta Dir. Cond. Montebello v. Fernández, 136 D.P.R. 223 (1994). A fin de cuentas, la responsabilidad primaria de resolver la cuestión jurisdiccional recae en los tribunales. D. Fernández Quiñones, Análisis del término 2001-02 del Tribunal Supremo de Puerto Rico: derecho administrativo, 72 (Núm. 3) Rev. Jur. U.P.R. 355, 361 (2003).
En el caso de autos, lo medular es determinar si aplica la doctrina de jurisdicción primaria exclusiva o estatutaria. El planteamiento presentado por la parte demandada se reduce a determinar si la Sec. 188(a)(2) de la WIA, supra, establece un procedimiento administrativo ex-clusivo en casos donde se le impute a una parte que recibe fondos WIA haber cometido una práctica discriminatoria prohibida por la referida sección. Véase Rovira Palés v. P.R. Telephone Co., 96 D.P.R. 47, 48 (1968).
Por otro lado, debido a que tenemos ante nuestra consideración una ley federal que no habíamos interpretado y cuya sección en controversia —Sec. 188(a)(2)— tampoco ha sido interpretada por el Tribunal Supremo federal, también debemos examinar si al promulgar la WIA el Congreso de Estados Unidos tuvo la intención de ocupar el campo. Es decir, si dicha ley creó un óbice jurisdiccional conforme la doctrina de campo ocupado (preemption), que impide a los tribunales estatales atender reclamaciones de discrimen conforme la Sec. 188(a)(2) de la WIA, supra. Por eso, en el presente recurso la determinación de jurisdicción exclusiva es consustancial a la de campo ocupado. De determinar que la WIA establece un procedimiento administrativo exclusivo para atender acciones como la de autos, el campo estaría ocupado y careceríamos de jurisdicción sobre la materia para considerar el recurso aquí presentado por ser un asunto federal.
El Tribunal Supremo de Estados Unidos ha resuelto que los tribunales estatales pueden asumir jurisdicción sobre la materia de una causa de acción federal ex-cepto cuando existe un estatuto del Congreso que dispone lo contrario o cuando existe una incompatibilidad incapacitante entre el pleito federal y su adjudicación en los tribunales estatales. Leyva et al. v. Aristud et al., 132 D.P.R. 489, 499-500 (1993); Howlett v. Rose, 496 U.S. 356 (1990); Gulf Offshore Co. v. Mobil Oil Corp., 453 U.S. 473, 477-478 (1981); Martinez v. California, 444 U.S. 277, 283, esc. 7 (1980). De ahí, que como regla general los tribunales estatales tienen jurisdicción para atender todo asunto al amparo de las leyes estatales y jurisdicción concurrente con los tribunales federales para atender asuntos que surjan bajo el palio de las leyes federales. González v. Mayagüez Resort & Casino, 176 D.P.R. 848 (2009); Rodríguez v. Overseas Military, supra; Cintrón v. Díaz, 159 D.P.R. 314, 319 (2003); Roberts v. U.S.O. Council of P.R., 145 D.P.R. 58, 69 (1998); Acevedo v. Srio. Servicios Sociales, 112 D.P.R. 256, 259 (1982); Yellow Freight System, Inc. v. Donnelly, 494 U.S. 820, 823 (1990); Gulf Offshore Co. v. Mobil Oil Corp., supra, pág. 477. A contrario sensu, los tribunales estatales carecen de jurisdicción sobre algún asunto federal únicamente cuando el Congreso de Estados Unidos expresamente dispone esa exclusividad jurisdiccional, o cuando es palmaria la intención del Congreso de privar a los tribunales estatales de jurisdicción sobre dicho asunto federal. Cintrón v. Díaz, supra. Es decir, "[1] a jurisdicción federal exclusiva es un asunto en extremo excepcional". Id. Acevedo v. Srio. Servicios Sociales, supra.
La doctrina de ocupación del campo se ha desarrollado para evitar conflictos regulatorios y así fomentar una polí tica uniforme. Rivera v. Security Nat. Life Ins. Co., 106 D.P.R. 517, 523 (1977). Sobre dicha doctrina hemos expresado que los problemas jurisdiccionales tienen dos vertientes, a saber: (1) la legislativa y (2) la adjudicativa. Así, en González v. Mayagüez Resort & Casino, supra, citando lo resuelto en Rodríguez v. Overseas Military, supra, pág. 279, señalamos que "el concepto de 'jurisdicción legislativa' se refiere a quién tiene la facultad para regular, mediante legislación, determinada materia, hecho o situación. . [L]a 'jurisdicción legislativa' se refiere a 'qué ley aplica' a determinada controversia. . Mientras que, por otro lado, la 'jurisdicción judicial' se refiere a cuál tribunal (estatal o federal) está autorizado para atender en las controversias que se susciten dentro del enclave."
Una vez proyectados los preceptos sobre jurisdicción primaria exclusiva y ocupación del campo, nos compete analizar la WIA bajo el crisol de tal normativa para determinar si las reclamaciones que surgen según la See. 188(a)(2) de la WIA, supra, tienen que ser conducidas por el procedimiento administrativo que establece dicha ley y su reglamentación aplicable o, a contrario sensu, pueden llevarse por la vía judicial estatal.
C. En síntesis, ASIFAL arguye que la WIA establece un procedimiento de jurisdicción primaria exclusiva cuando se analiza junto con su reglamentación aplicable. Para sostener su contención, ASIFAL aduce que el Code of Federal Regulations evidencia tal conclusión al disponer que el Secretario del Trabajo federal nombrará un funcionario para atender las querellas presentadas por discrimen contra empleados y participantes de programas subsidiados bajo la WIA, quien, además, estará a cargo del CRC; y que de acuerdo con esa normativa, cualquiera que resulte agraviado por alguna actividad incluida en la See. 188(a)(2), supra, deberá presentar una querella ante el CRC o ante el Consorcio, quién deberá remitirla ante el CRC. Apunta también que, conforme la Sec. 37.85(c)(2) del Code of Federal Regulations, supra, el CRC es el organismo con jurisdicción exclusiva ante el cual se dilucidarán las querellas, según el proceso allí delineado. Veamos por parte dichos argumentos.
Conforme mencionáramos, la Sec. 188(a)(2) de la WIA, supra, dispone que ningún individuo deberá ser discriminado por filiación o creencia política, edad, entre otros:
No individual shall be . subjected to discrimination, . because of age, disability, or political affiliation or belief.
Sobre ésta, la WIA dispone cuáles son las acciones que debe llevar a cabo el Secretario del Trabajo federal cuando un estado o recipiente de fondos WIA no cumple voluntariamente con dicha sección, ni logra el cumplimiento voluntario de la misma por parte del infractor (recipiente) dentro de un periodo de tiempo cierto. Sec. 188(b) y (c) de la WIA, 29 U.S.C.A. secs. 2938(b) y (c). En específico, el Secretario del Trabajo federal puede referir el caso al Attorney General con una recomendación para que inste una acción civil o tomar por sí mismo cualquier otra acción procedente en ley. Cuando el Secretario del Trabajo federal, dentro de su discreción, le refiere el caso al Attorney General o cuando este último tenga razones para creer que un estado u otro recipiente de fondos está cometiendo acciones discriminatorias conforme la Sección 188(a)(2), supra, podrá instar una acción civil en cualquier Tribunal de Distrito de Estados Unidos. Sec. 188(b) y (c) de la WIA, supra.
Por su parte, el Code of Federal Regulations requiere a los recipientes de fondos federales que establezcan un procedimiento local de agravios. Sees. 3723 y 3776 del Code of Federal Regulations, supra. Dichos recipientes deberán nombrar un Equal Opportunity Officer que servirá de enlace entre el recipiente (Consorcio) y el CRC, y será el encargado de asegurarse de que no se violen las disposiciones anti discriminatorias de la WIA. 29 C.F.R. sees. 37.23 y 37.25. De esa forma, cualquier persona agraviada por alguna acción comprendida en la Sección 188 de la WIA, supra, deberá someter una Querella ante el CRC o ante el recipiente de fondos, quien remitirá la acción al CRC. Secs. 37.70-37.72 del Code of Federal Regulations, supra. Ahora bien, si el director del CRC encuentra que ha habido una violación, le notificará al recipiente de fondos WIA los pasos que deberá tomar dentro de un periodo de tiempo cierto para que cumpla voluntariamente lo que se le requiera. 29 U.S.C.A. see. 37.94. Sin embargo, cuando el director del CRC entienda que el cumplimiento no puede asegurarse por medios voluntarios, entonces deberá: (1) emitir una determinación final; (2) referir el caso al Attorney General con una recomendación para que se incoe una acción civil, o (3) tomar cualquier otra acción procedente en ley. 29 C.F.R. see. 37.99. Si el director emite una determinación final, ésta deberá contener un apercibimiento de que si el recipiente no cumple dentro de los diez días siguientes de haber recibido la determinación final, ello podrá acarrear una o más de las consecuencias siguientes: los fondos WIA pueden ser terminados, descontinuados o retenidos en todo o en parte; el Secretario del Trabajo federal podrá referir el caso al Departamento de Justicia para requerir que se inste una acción legal en contra del recipiente; el Secretario podrá tomar cualquier otra acción procedente en ley. 29 C.F.R. sec. 37.100. Por último, si el Secretario no logra obtener el cumplimiento a través de una determinación final, el único remedio a su haber es referir el caso al Attorney General con una recomendación para que presente la acción civil pertinente. 29 C.F.R. see. 37.110.
En síntesis, ni la WIA ni su reglamento van más allá de concederle al Secretario del Trabajo federal o al Attorney General (cuando el primero le refiere el caso a éste) tomar acciones discrecionales. No surge de la WIA ni de la reglamentación aplicable que una persona de manera individual pueda vindicar sus derechos cuando se le violen por acciones discriminatorias prohibidas por la WIA. Véase Borrero-Rodriguez v. Montalvo-Vazquez, 275 F. Supp.2d 127, 132 (D.P.R. 2003). Así, aunque la reglamentación promulgada por el Secretario del Trabajo federal para implantar las disposiciones anti discriminatorias de la WIA establecen mecanismos administrativos dirigidos a asegurar el cumplimiento del recipiente de fondos WIA, si el recipiente se niega a cumplir, el único remedio disponible es la terminación, denegación o retención de fondos a éste o un posible referido al Attorney General con una recomendación para que inste una acción civil. íd. Es decir, la WIA no le brinda a la víctima de alegado discrimen el derecho a demandar. Id. Así, el Attorney General puede elegir o no presentar una acción civil para remediar la alegada discriminación cuando el Secretario del Trabajo federal refiera el caso. Id. De ahí, que la decisión de presentar o no una acción civil recae en la discreción del Attorney General y no en la víctima del alegado discrimen.
Por ende, entendemos que los mecanismos administrativos implantados por el Secretario del Trabajo federal no suplantan o sustituyen una acción privada bajo la Constitución y legislación estatal debido a que ni la ley ni su reglamentación proveen un remedio privado a través del cual la persona agraviada pueda resarcir su daño. A fortiori, no vemos ninguna incompatibilidad entre la acción presentada por la parte demandante y el esquema administrativo predicado en la WIA.
Por otro lado, los demandados arguyen que al analizar la Sec. 188(a)(2) de la WIA, supra, conjuntamente con la Sec. 37.85(c)(2) del Code of Federal Regulations, supra, surge la intención del Congreso de Estados Unidos de establecer un procedimiento de jurisdicción primaria exclusiva ante el CRC. La aludida sección dispone:
[w]here the complaint alleges discrimination on a basis that is prohibited by Section 188 of WIA, but not by any civil rights laws enforced by the Federal grantmaking agency, then CRC has sole jurisdiction over the complaint, and will retain the complaint and process it pursuant to this part. Such bases generally include religion, political affiliation or belief, citizenship, and/or participation in a WIA Title I-financially assisted program or activity. Sec. 3785(c)(2) del Code of Federal Regulations, supra.
De entrada, nada hay en dicho precepto que indique o afirme indubitadamente que el CRC tendrá de forma ex- elusiva la jurisdicción sobre las controversias surgidas bajo la Sec. 188(a)(2), supra. En efecto, la See. 37.85 del Code of Federal Regulations, 29 C.F.R. sec. 37.85, de lo que trata es de las circunstancias en que el Director del CRC puede remitir, por vía excepcional, una reclamación de discrimen a otras autoridades apartes del CRC. Así, por ejemplo, la Sec. 37.85(b) del Code of Federal Regulations postula:
Where the only allegation in the complaint is a charge of individual employment discrimination that is covered both by WIA or this part and by one or more of the laws listed below, then the complaint is a "joint complaint", and the Director may refer it to the EEOC [Equal Employment Opportunity Commission] for investigation an conciliation . 29 C.F.R. 37.85(b).
Dicha sección trata sobre las querellas cuando la única alegación de discrimen está cubierta tanto por la WIA como por alguna de las siguientes leyes federales: Title VII of the Civil Rights Act of 1964, Equal Pay Act of 1963, Age Discrimination in Employment Act of 1976, Title I of the American with Disabilities Act of 1990. En esas circunstancias, la Querella es considerada un joint complaint y el director del CRC puede referirla al Equal Employment Opportunity Commission (EEOC) para investigación y conciliación.
Empero, distinto a lo establecido en la Sección 37.85(b), supra, donde el CRC comparte jurisdicción con el EEOC (joint complaint), cuando se trata de una Querella basada en discrimen según la Sec. 37.85(c)(2) del Code of Federal Regulations, supra, la jurisdicción recae solamente en el CRC. Véase Borrero-Rodriguez v. Montalvo-Vazquez, supra, págs. 131—132. Por ende, entendemos que el Congreso de Estados Unidos no ha tenido la intención de establecer un procedimiento exclusivo que impida a urna víctima de alegado discrimen político instar una acción bajo la Constitución y legislación estatal. Más bien, lo que podemos interpretar es que si la víctima decide llevar una reclama ción de discrimen por el cauce administrativo —según dispone la WIA y su reglamentación aplicable— entonces, de acuerdo con la naturaleza de su reclamo, el CRC tendrá jurisdicción, o tanto el CRC como el EEOC la tendrán.
Todavía más importante para nuestra cavilación es la Sec. 181(c)(4) de la WIA, 29 U.S.C.A. sec. 2931(c)(4). Conforme mencionáramos, esa disposición abarca las violaciones bajo la Sec. 188(a)(2) de la WIA, supra. La misma establece que los remedios disponibles por violaciones a la WIA no deben interpretarse en el sentido de que le prohíben al agraviado o querellante buscar un remedio autorizado bajo otra ley federal, estatal o local:
. shall not be construed to prohibit a grievant or complainant from pursuing a remedy authorized under another Federal, State, or local law . Sec. 181 de la WIA, supra. Véanse, además: Torres Ramos v. Consorcio de la Montaña, 286 F. Supp.2d 126, 129 (D. P.R. 2003); Greo v. Trujillo, 270 F. Supp.2d 189, 194 (D. P.R. 2003); Caraballo Seda v. Rivera, 261 F. Supp.2d 76, 80 (D. P.R. 2003).
Como puede observarse, del contenido de la mencionada sección se desprende explícitamente que la intención del Congreso de Estados Unidos al promulgar la WIA no fue ocupar el campo ni tampoco establecer un procedimiento de jurisdicción primaria exclusiva que vedara al agraviado o querellante de obtener un remedio a través de la vía judicial amparado en las leyes estatales.
Tampoco surge del historial legislativo de la WIA que el Congreso de Estados Unidos tuviera la intención implícita de ocupar el campo con dicha legislación o de establecer un procedimiento de jurisdicción primaria exclusiva en casos donde se alegue discrimen bajo la mencionada Sección 188(a)(2) de la WIA, supra. Véanse: H.R. Rep. 105-659 (29 de julio 1998) (reimpreso en 1998 U.S.C.A.N. pág. 332); H.R. Rep. 105-93 (8 de mayo de 1997); 144 Cong Rec S 4252 (1998); 144 Cong Rec S 9489 (1998). Además, luego de haber revisado las leyes que precedieron la WIA, no hemos encontrado disposición alguna que apunte hacia la pretensión de ocupar el campo o de establecer un procedimiento de jurisdicción primaria exclusiva en casos de discrimen. Véanse: Job Training Partnership Act (JTPA), 29 U.S.C.A. secs. 1501-1792(b); Comprehensive Employment and Training Act (CETA), 29 U.S.C.A. secs. 801-999. Véase, además, Torres v. Maldonado, 257 F. Supp.2d 477 (2003).
No obstante, ASIFAL expone en su alegato que varios circuitos federales han resuelto que los remedios administrativos provistos en el Comprehensive Employment and Training Act (CETA) y en el Job Training Partnership Act (JTPA) descartaban cualquier posible causa de acción bajo otras leyes {e.g., la See. 1983 de la Ley Federal de Derechos Civiles, infra). En específico, ASIFAL se refiere a los siguientes casos: CETA Workers's Org. Committee v. City of New York, 617 F.2d 926, 931-934 (2do Cir. 1980); Uniformed Firefighters Ass'n v. City of New York, 676 F.2d 20, 22 (2do Cir. 1982); AFSCME Local 506 v. Private Industry Council, 942 F.2d 376, 381 (6to Cir. 1991); New Beckley Min. v. International Union, UMWA, 18 F.3d 1161, 1166 (4to Cir. 1994).
En ese sentido, es menester hacer constar que otros circuitos federales han interpretado algunos de esos casos de forma variada. Así, por ejemplo, en Davis v. Mobile Consortium of CETA, 857 F.2d 737, 741 (11mo Cir. 1988), el tribunal resolvió que lo que Uniformed Firefighters Ass'n v. City of New York, supra, quiso significar fue que el Comprehensive Employment and Training Act (CETA) impedía acciones basadas en la See. 1983 de la Ley Federal de Derechos Civiles, infra, cuando esa acción se llevaba según el Comprehensive Employment and Training Act (CETA), pero no cuando la acción se basaba en un reclamo constitucional. Así, también, en Black v. Broward Employment and Training Admin., 846 F.2d 1311, 1312-1314 (11mo Cir. 1988), la corte de distrito resolvió que cuando la acción se basa en la Constitución federal o en un estatuto federal distinto al Comprehensive Employment and Training Act (CETA), entonces no había que preterir los remedios administrativos antes de llevar una acción judicial. En Page v. DeLaune, 837 F.2d 233, 240 (5to Cir. 1988), se señaló que Uniformed Firefighters Ass'n v. City of New York, supra, sostuvo que el Comprehensive Employment and Training Act (CETA) no proveía un remedio exclusivo para atender violaciones constitucionales.
Por su parte, en AFSCME Local 506 v. Private Industry Council, supra, al interpretar la Sec. 1553(b)(3)(B) del Job Training Partnership Act (JTPA), 29 U.S.C.A. sec. 1553(b)(3)(B) —la cual protegía a los empleados regulares de ser desplazados por participantes de los programas subsidiados con fondos JTPA— la corte de circuito entendió que no había derecho implícito a llevar una acción privada bajo dicha sección de la ley. Sin embargo, en Torres v. Maídonado, supra, pág. 483, el Tribunal de Distrito Federal para el Distrito de Puerto Rico destacó que AFSCME Local 506 v. Private Industry Council, supra, atendió un reclamo basado estrictamente en el Job Training Partnership Act (JTPA). De esa manera concluyó que, como en el caso ante su consideración el reclamo era de naturaleza constitucional, el Job Training Partnership Act (JTPA) no impedía una acción basada en la See. 1983 de la Ley Federal de Derechos Civiles, infra. Torres v. Maldonado, supra. Véase, además, Carabalio Seda v. Javier Rivera, supra, págs. 82-83. Igual distinción es aplicable al caso de New Beckley Min. v. International Union, UMWA, supra, ya que en este tampoco hubo un reclamo de naturaleza constitucional.
En síntesis, ni siquiera los precedentes que interpretaron las leyes que antecedieron la WIA establecieron de forma inequívoca que dichas leyes establecían un esquema administrativo exclusivo que impidiera instar una acción judicial basada en un reclamo de naturaleza constitucional. Por eso, no podemos refrendar los argumentos de ASIFAL sobre ese particular, máxime cuando en el caso de autos la causa de acción esbozada por la parte demandante es de naturaleza constitucional relacionada a alegada violación de derechos civiles bajo el palio de la Constitución de Puerto Rico.
De otra parte, es menester destacar que el Tribunal Supremo de los Estados Unidos todavía no ha interpretado la Sec. 188(a)(2) de la WIA, supra. Sin embargo, el Tribunal de Distrito Federal para el Distrito de Puerto Rico, ha tenido la oportunidad de pasar juicio sobre la antedicha sección en más de una ocasión, por lo que no debemos descartar su valor persuasivo para resolver la controversia ante nos. Por ejemplo, en Greo v. Trujillo, supra, la corte de distrito atendió una Demanda incoada por unos empleados del Consorcio Sur-Este de Puerto Rico. Éstos demandaron al Consorcio por alegados actos de discrimen político al amparo de la Cuarta Enmienda de la Constitución federal, Const. EE.UU., L.P.R.A., Tomo 1, y de la See. 1983 de la Ley Federal de Derechos Civiles, 42 U.S.C.A. sec. 1983. La parte demandada solicitó la desestimación de la acción incoada al aducir que el tribunal carecía de jurisdicción sobre la materia debido a que el procedimiento administrativo establecido por la WIA era el remedio exclusivo para las reclamaciones de discrimen traídas bajo la See. 188(a)(2) de dicho estatuto. A su vez, la parte demandante contestó la solicitud de desestimación alegando que el lenguaje estatutario de la WIA no impedía expresamente una acción al amparo de la Sec. 1983 de la Ley Federal de Derechos Civiles, supra, y que tampoco surgía de tal ley la intención del Congreso de Estados Unidos de así hacerlo. Así las cosas, el Tribunal de Distrito, luego de analizar la ley, su reglamentación aplicable y su historial legislativo concluyó que, en efecto, la WIA no impide una acción bajo la See. 1983 de la Ley Federal de Derechos Civiles, supra, apuntando:
In sum, the WIA does not contain any particular phraseology that unmistakably evinces Congressional intent to foreclose a § 1983 claim or require exhaustion of the procedures available under it's regulations. .
The WIA's legislative history is silent with regards to discrimination claims, exhaustion of grievance procedures, or preclusion of §1983 claims. .
. The statute does not expressly manifest Congress' intent to foreclose such claims; nor can the Court find an implied congressional intent to do so. The Court may not lightly infer or conclude that Congress intended to preclude § 1983 claims to remedy the deprivation of federally secured rights subject to WIA. Greo v. Trujillo, supra, págs. 195 y 196.
A igual conclusión llegó el Tribunal de Distrito Federal para el Distrito de Puerto Rico en Caraballo Seda v. Javier Rivera, supra; Torres Ramos v. Consorcio de la Montaña, supra, y Borrero-Rodriguez v. Montalvo-Vazquez, supra. Cabe señalar que en dichos casos, al igual que en Greo v. Trujillo, supra, la acción promovida por la parte demandante se fundamentaba en la See. 1983 de la Ley Federal de Derechos Civiles, supra. Sobre lo anterior, ASIFAL, así como el Procurador General, arguyen que dichas decisiones no deben aplicarse al caso de autos debido a que la parte demandante omitió esbozar o alegar una causa de acción de acuerdo con la See. 1983 de la Ley Federal de Derechos Civiles, supra.
Empero, la razón primordial de citar esos precedentes es que en todos se ha hecho exégesis, lato sensu, de la See. 188(a)(2) de la WIA, supra. Así, aunque la ley o disposición sobre la cual se fundamentó la Demanda en dichos casos y las que sirven de sostén al caso de autos sean distintas, lo medular en ambos escenarios ha sido auscultar si la WIA impide que una acción judicial evada la vía administrativa cuando se alega discrimen por una razón contemplada en su citada Sec. 188(a)(2). Por eso, aunque en el caso de autos la acción promovida por la parte demandante se apoyó esencialmente en la Constitución y legislación local, y en aquellos en la See. 1983 de la Ley Federal de Derechos Civiles, supra, el ejercicio de hermenéutica ha sido el mismo que ha realizado la corte de distrito en los casos recién enunciados debido a que la teleología en ambos contextos ha sido homogénea: examinar la WIA, su reglamentación aplicable e historial legislativo para determinar si el Congreso de Estados Unidos tuvo la intención de impedir que las reclamaciones de discrimen basadas en dicha sección puedan preterir el trámite administrativo que provee la ley por medio de una acción judicial independiente.
Nótese, además, que en ambos contextos (en el caso de autos y en los casos de distrito citados) la etiología de la acción incoada es la alegada violación de un derecho constitucional por una acción discriminatoria, esencialmente, de índole política. El discrimen político es una acción que viola derechos constitucionales reconocidos, tanto por la Constitución Federal como por la Constitución de Puerto Rico. Al amparo de la Constitución de Estados Uni-dos, el asunto se atiende bajo la Primera Enmienda, Emda. IV, Const. EE. UU., L.P.R.A., Tomo 1 —véase Board of Comm'rs, Nabaunsee Cty. v. Umbehr, 518 U.S. 668 (1996)— y bajo la Constitución de Puerto Rico se atiende de forma directa según la Sec. 1 del Art. II de nuestra Constitución.
Por su parte, la See. 1983 de la Ley Federal de Derechos Civiles, supra, es un vehículo para que los ciudadanos puedan vindicar los derechos que la Constitu ción y las leyes de Estados Unidos confieren frente a aquellas personas que abusan de su poder cuando actúan so color de autoridad estatal. Leyva et al. v. Aristud et al., supra, pág. 500; Graham v. Connor, 490 U.S. 386, 394 (1989). Así, en Estados Unidos se han llevado acciones bajo la aludida sección en violación de la Primera Enmienda cuando se alega haber sido objeto de actos de discrimen político. Véanse: Bailey v. Town of Evans, New York, 443 F. Supp.2d 427 (W.D. N.Y. 2006); Santiago-Rodríguez v. Rey, 404 F. Supp.2d 400 (D. P.R. 2005).
Por ende, vemos que tanto en los casos de distrito como en el de autos, aunque el reclamo se conduce por medios heterogéneos, se trata básicamente de lo mismo: alegada violación de derechos constitucionales.
Por todo lo aquí expuesto, colegimos que la WIA no establece un procedimiento de jurisdicción exclusiva para atender reclamaciones surgidas bajo el palio de la See. 188(a)(2), supra. De igual forma, concluimos que la WIA no ocupa el campo pues ni de manera expresa ni implícita (de la intención del Congreso) surge tal pretensión. Por ende, resolvemos que los tribunales estatales tienen jurisdicción concurrente con el CRC y los tribunales federales para atender asuntos como los del caso sub judice. De esa manera llegamos a la misma conclusión que el foro apelativo intermedio pero por medio de otros fundamentos.
III
De conformidad con lo antes expresado, se confirma la sentencia emitida por el Tribunal de Apelaciones que revocó al Tribunal de Primera Instancia. Por consiguiente, se devuelve el caso al Tribunal de Primera Instancia para que resuelva en sus méritos la totalidad de las controversias planteadas en conformidad con lo aquí resuelto.
Se dictará sentencia de conformidad.
Los seis municipios socios del Consorcio del Área Sur Central de Inversión para la Fuerza Laboral (ASIFAL) son: Barranquitas, Salinas, Coamo, Santa Isabel, Juana Díaz y Naranjito.
Anejo C del Apéndice 1 del Recurso de certiorari, pág. 42.
La Sec. 1 del Art. II de nuestra Constitución dispone:
"La dignidad del ser humano es inviolable. Todos los hombres son iguales ante la ley. No podrá establecerse discrimen alguno por motivo de raza, color, sexo, nacimiento, origen o condición social, ni ideas políticas o religiosas." Const. E.L.A., L.RR.A, Tomo 1, ed. 2008, pág. 272.
Por su parte, la Sec. 20 del citado artículo dispone, en lo pertinente a la Demanda:
"El Estado Libre Asociado reconoce, además, la existencia de los siguientes derechos humanos: . El derecho de toda persona a la protección social en el desempleo, la enfermedad, la vejez o la incapacidad física." Id., pág. 381.
Anejo C del Apéndice 1 del Recurso de certiorari, págs. 4-5.
Hay que destacar que el 26 de agosto de 2005, ASIFAL y los demás municipios demandados adoptaron los argumentos esbozados por el Municipio de Juana Díaz en su solicitud de desestimación.
En la See. 37.4 del Code of Federal Regulations, supra, el CRC se define de la forma siguiente: "... the Civil Right Center, Office of the Assistant Secretary for Administration and Management, U.S. Department of Labor."
La Sec. 106 de la WIA, 29 U.S.C.A. sec. 2811 dispone:
"The purpose of the WIA is to provide workforce investment activities, through statewide and local workforce investment systems, that increase the employment, retention, and earnings of participants, and increase occupational skill attainment by participants, and, as a result, improve the quality of the workforce, reduce welfare dependency, and enhance the productivity and competitiveness of the Nation."
La ley tiene como objetivo la universalidad de los servicios de empleo. Por tal motivo, todas las personas mayores de dieciocho años de edad son elegibles para los servicios esenciales. 29 U.S.C.A. see. 2801(1). No obstante, para ser beneficiario de los servicios intensivos o de entrenamiento existen unos requisitos particulares. 29 U.S.C.A. sec. 2864(d)(3)-(4). Asimismo, son elegibles los trabajadores desplazados, 29 U.S.C.A. see. 2801(9), y (2) los jóvenes entre catorce y veintiún años de edad de bajos ingresos que cumplan con alguno de los seis criterios establecidos en la ley, 29 U.S.C.A. see. 2801(13), u otras disposiciones. 29 U.S.C.A. sec. 2854(c)(5).
La Orden Ejecutiva 2000-06 indica lo siguiente:
"The Executive Director of the Occupational Development and Human Resources Council shall be responsible and accountable to the State Board for the receipt, custody an disbursement of the federal funds received pursuant to WIA and shall post fidelity bond prescribed by the laws of Puerto Rico for public employees." Véase Santana v. Gobernadora, 165 D.P.R. 28, 41 esc. 6 (2005).
El hoy Consejo de Desarrollo Ocupacional y Recursos Humanos del Departamento del Trabajo y Recursos Humanos de Puerto Rico se creó según la Ley Núm. 97 de 18 de diciembre de 1991, según enmendada, conocida como Ley del Sistema de Formación Teenológico-Ocupacional del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, 18 L.P.R.A. see. 1581.
El Art. 2.001(p) de la Ley Núm. 81 de 30 de agosto de 1991 (21 L.P.R.A. sec. 4051(p)), dispone:
"Crear organismos intermunicipales que permitan a dos (2) o más municipios identificar problemas comunes, planificar y desarrollar actividades o servicios conjuntamente, en beneficio de los habitantes. La organización de éstos se realizará mediante convenio intermunicipal suscrito por los alcaldes, con la aprobación de por los menos dos terceras (2/3) partes de las legislaturas concernidas. Una vez aprobado el convenio intermunicipal, se constituye lo que se conocerá como consorcio, el cual tendrá existencia y personalidad jurídica propia, separada del municipio, a tenor con lo dispuesto para las sociedades en el Código Civil de Puerto Rico de 1930. Dichas disposiciones aplicarán en todo aquello que no sea contrario a las disposiciones de este subtítulo u otras leyes locales y federales que le rigen. Las operaciones de los consorcios intermunicipales estarán sujetos a la auditoría de la Oficina del Contralor de Puerto Rico." 21 L.P.R.A. see. 4051 (Sup. 2008).
Anejo C del Apéndice 1 y 2 del Recurso de certiorari presentado por el Procurador General ante nos, Demanda y Solicitud de Desestimación de 6 de septiembre de 2004 y 19 de abril de 2005, págs. 5 y 3, respectivamente.
Local Workforce Investment Area Grant Recipient "means the entity that receives WIA Title I financial assistance for a Local Workforce Investment Area directly from the Governor and disburses those funds for workforce investment activities". 29 C.F.R. sec. 37.4.
El Code of Federal Regulations define recipiente de fondos WIA de la manera siguiente:
"[A]ny entity to which financial assistance under WIA Title I is extended, either directly from the Department or through the Governor or another recipient (including any successor, assignee, or transferee of a recipient), but excluding the ultimate beneficiaries of the WIA Title I-funded program or activity. In instances in which a Governor operates a program or activity, either directly or through a State agency, using discretionary funds apportioned to him or her under WIA Title I (rather than disbursing the funds to another recipient), the Governor is also a recipient. "Recipient' includes, but is not limited to: . (4) LWIA grant recipients." 29 C.F.R. sec. 37.4.
Esa reglamentación, está recogida en el Code of Federal Regulations, 29 C.F.R. secs. 37.1-37.115.
La Sec. 188(e) establece:
"The Secretary shall issue regulations necessary to implement this section not later than one year after August 7, 1998. Such regulations shall adopt standards for determining discrimination and procedures for enforcement that are consistent with the Acts referred to in a . subsection (a)(1) of this section, as well as procedures to ensure that complaints filed under this section and such Acts are processed in a manner that avoids duplication of effort." 29 U.S.C.A. sec. 2938(e).
Como ya expresáramos, surge de los autos de forma no controvertida que el recipiente de fondos federales en el caso de autos es ASIFAL.
Anejo D del Anejo 1 del Recurso de certiorari presentado por el Procurador General ante nos, Memorial Administrativo Número WIA-3-2003 de 31 de octubre de 2003, pág. 145.
íd., pág. 146.
El Art. VI de la Constitución federal contiene la llamada "cláusula de la supremacía", la cual dispone que la Constitución federal, los tratados federales y las leyes federales serán la ley suprema de la Nación. Art. VI, Const. EE.UU., L.P.R.A., Tomo 1. "Es en virtud de esta cláusula que se ha elaborado lo que se conoce como la doctrina del 'campo ocupado.' En apretada síntesis, esta doctrina jurisprudencial postula que, aun cuando el Congreso haya legislado en el ejercicio de la facultad que le ha sido concedida en uno de los poderes enumerados, no se entenderá que esa ley federal ha desplazado la legislación de un estado sobre esa misma materia a menos que la ley federal expresamente estipulara lo contrario. El desplazamiento de la ley del estado también se produciría si el interés federal en la materia reglamentada fuera tan esencial que no podría justificarse la existencia de legislación estatal conflictiva en esa misma área." M. Velázquez Rivera, Validez legal de la reglamentación por la Asamblea Legislativa de la importación, venta y posesión en Puerto Rico de perros de la raza Pit Bull, 63 (Núm. 1) Rev. Jur. U.RR. 1, 16 (1994).
"La jurisdicción sobre la materia es el poder que tiene un tribunal para atender las clases de casos que se le presentan." (Traducción nuestra.) B.A. Gamer, Black's Law Dictionary, 8va ed., Minnesota, Ed. West Publishing Co., 2004, pág. 870.
Aunque la parte peticionaria, en el caso de autos, no levantó como defensa la ausencia de jurisdicción sobre la materia para atender el reclamo a base de la doctrina de campo ocupado, es claro que lo que está planteado es una cuestión de jurisdicción sobre la materia. Véanse las Reglas 10.2 y 10.8(c) de Procedimiento Civil, 32 L.P.R.A. Ap. III. Precisamente, bajo la Regla 10.8(c) de Procedimiento Civil, supra, se puede desestimar una reclamación por ser de jurisdicción de una agencia administrativa o de la esfera federal. R. Hernández Colón, Práctica jurídica de Puerto Rico: derecho procesal civil, 4ta ed., San Juan, LexisNexis, 2007, See. 5109, pág. 234. Por eso, debemos resolver si los tribunales locales tienen el poder o la autoridad para resolver en los méritos la cuestión o el asunto planteado ante nos. Véanse: ASG v. Mun. San Juan, 168 D.P.R. 337 (2006); Rodríguez v. Overseas Military, 160 D.P.R. 270, 277 (2003). No podemos olvidar que en asuntos de jurisdicción sobre la materia, los tribunales tienen el ineludible deber de auscultar su propia jurisdicción pudiendo determinar motu proprio que no tienen jurisdicción sobre la materia. Véanse: Pagán v. Alcalde Mun. de Cataño, 143 D.P.R. 314, 326 (1997); Vázquez v. A.R.Pe., 128 D.P.R. 513, 537 (1991).
Como ya expresáramos, surge de los autos —de forma no controvertida— que el recipiente de fondos federales en el caso de autos es ASIFAL.
Véase Borrero-Rodriguez v. Montalvo-Vazquez, 275 F. Supp.2d 127, 132 (D.P.R. 2003), en el que el Tribunal de Distrito Federal para el Distrito de Puerto Rico al analizar la WIA concluyó lo siguiente:
"The statute and its regulations do not go beyond discretionary actions that may be taken by the Secretary and by the Attorney General, if the matter is referred. There is no provision under the statute or its regulations for individual enforcement of the rights of an individual who claims a violation of his First Amendment rights due to political discrimination. Although the regulations promulgated by the Secretary to implement the non-discriminatory provisions of the WIA do establish administrative mechanisms meant to ensure compliance by the recipient, if compliance is not achieved because of the recipient's refusal, the only enforcement procedures are termination, denial or withholding of funds to the recipient or a possible referral of the matter to the Attorney General with a recommendation. These are the sole enforcement procedures. The statute does not give the alleged victim the right to sue. The Attorney General may or may not choose to file a civil action to remedy the alleged discrimination, if the matter is referred by the Secretary.
"A review of the administrative procedure implemented by the Secretary in this case leads us to conclude that they are insufficient to supplant sec. 1983 for neither the statute nor its regulations contain any private remedy through which aggrieved persons can seek redress."
En Borrero-Rodriguez v. Montalvo-Vazquez, supra, la reclamación judicial por alegado discrimen se llevó bajo la Sección 1983 de la Ley Federal de Derechos Civiles, infra. En este caso se sostuvo que el procedimiento administrativo preceptuado en la WIA no suplantaba una acción bajo la mencionada sección porque ese procedimiento no proveía un remedio privado a través del cual la persona agraviada pudiera resarcir su daño. Por ende, el Tribunal de Distrito Federal para el Distrito de Puerto Rico decidió que ello reflejaba, que la intención del Congreso al promulgar la WIA no era cerrarle las puertas a una acción judicial que se formulara bajo otro estatuto como la Sección 1983 de la Ley Federal de Derechos Civiles, infra. A fin de cuentas, el tribunal no desestimó la acción presentada. Borrero-Rodriguez v. MontalvoVazquez, supra.
Dicho caso resolvió que no hay derecho implícito a llevar una acción privada bajo las Sees. 1551 y 1574 del JTPA, 29 U.S.C.A. sees. 1551, 1574, las cuales trataban sobre entrenamiento en el trabajo y controles fiscales.
La referida sección dispone:
"Every person who, under color of any statute, ordinance, regulation, custom, or usage, of any State or Territory or the District of Columbia, subjects, or causes to be subjected, any citizen of the United States or other person within the jurisdiction thereof to the deprivation of any rights, privileges, or immunities secured by the Constitution and laws, shall be liable to the party injured in an action at law, suit in equity, or other proper proceeding for redress . For the purposes of this section, any Act of Congress aplicable exclusively to the District of Columbia shall be considered to be a statute of the District of Columbia." Sec. 1983 de la Ley Federal de Derechos Civiles, 42 U.S.C.A. sec. 1983.
En cuanto al segundo error planteado por ASIFAL, de la Sentencia del Tribunal de Primera Instancia lo único que surge es que se desestimó el caso por falta de jurisdicción: "Por carecer de jurisdicción y a tenor con los fundamentos antes expuestos procedemos a declarar con lugar la Solicitud de Desestimación interpuesta por el codemandado Municipio de Juana Díaz y por consiguiente NO HA LUGAR a la moción en Oposición a Solicitud de Desestimación presentada por la demandante". Apéndice 8 del Recurso de Certiorari ante nos por parte del Procurador General, Sentencia del Tribunal de Primera Instancia, 31 de enero de 2006, pág. 4. Aunque el Tribunal de Primera Instancia fundamentó sucintamente, mediante obiter dictum, lo relacionado al interés propietario de la empleada sobre las funciones de su puesto (relacionado al reclamo de debido proceso de ley por privación de funciones) y lo concerniente a la personalidad jurídica propia que posee un Consorcio bajo la Ley Núm. 81, supra (relacionado a la reclamación contra los municipios miembros de ASIFAL), dicho foro no resolvió ninguno de los dos extremos y se remitió a dictaminar que no tenía jurisdicción para atender el recurso.
Por su parte, el Tribunal de Apelaciones, dentro de su facultad apelativa, resolvió exclusivamente el asunto jurisdiccional, que fue el que la parte demandante y ahora recurrida llevó a su consideración. El foro apelativo intermedio atendió la parte dispositiva de la Sentencia emitida por el Tribunal de Primera Instancia. Al así actuar, respetó el corolario básico del Derecho apelativo de que la apelación o revisión se da contra la sentencia o decisión apelada y no contra sus fundamentos. Pueblo v. Pérez Rodríguez, 159 D.P.R. 554, 566 (2003); Sánchez v. Eastern Air Lines, Inc., 114 D.P.R. 691, 695 (1983). Como afirma el ex Gobernador de Puerto Rico y Profesor Rafael Hernández Colón: "Los recursos se formulan contra el fallo, contra la parte dispositiva y no contra la opinión que pueda emitir el tribunal y sus conclusiones. Lo que agravia es la parte dispositiva, o sea, el fallo, el cual es el objeto del recurso." R. Hernández Colón, op. cit., pág. 373. De la misma forma, al ejercer nuestra facultad revisora sobre el presente recurso, nos hemos ceñido a revisar la sentencia emitida por el Tribunal de Apelaciones.
Por lo expresado, entendemos que es improcedente entrar a discutir el segundo error planteado por ASIFAL. El Tribunal de Apelaciones resolvió la parte dispositiva de la Sentencia del Tribunal de Primera Instancia y nosotros hemos hecho lo propio con relación a la Sentencia emitida por el Tribunal de Apelaciones. Hemos resuelto el asunto jurisdiccional.