Case Name: José Agosto Vázquez et als., demandantes y recurridos, v. Policía de Puerto Rico et als., demandados y peticionarios
Court: Supreme Court of Puerto Rico
Jurisdiction: Puerto Rico
Decision Date: 2005-08-23
Citations: 165 P.R. Dec. 397
Docket Number: Número: CC-2003-165
Parties: José Agosto Vázquez et als., demandantes y recurridos, v. Policía de Puerto Rico et als., demandados y peticionarios.
Judges: El Juez Asociado Señor Rebollo López concurrió sin opi-nión escrita. La Juez Asociada Señora Fiol Matta se inhibió.
Reporter: Decisiones de Puerto Rico
Volume: 165
Pages: 397–408

Head Matter:
José Agosto Vázquez et als., demandantes y recurridos, v. Policía de Puerto Rico et als., demandados y peticionarios.
Número: CC-2003-165
Resuelto: 23 de agosto de 2005
Roberto J. Sánchez Ramos, procurador general, abogado de la parte peticionaria.

Opinion:
PER CURIAM:
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El 15 de abril de 1994 José Agosto Vázquez y otros 123 agentes adscritos a la Policía de Puertos solicitaron una sentencia declaratoria en el Tribunal de Primera Instancia.( ) Alegaron que pertenecían a una unidad espe-cializada de la Policía y que sus labores conllevaban un alto riesgo para sus vidas, factores que los cualificaban para recibir el pago suplementario de hasta tres pasos por mérito en la escala salarial dispuesto por el Art. 11 de la Ley Núm. 26 de 22 de agosto de 1974, según enmendada (Ley Núm. 26), 25 L.P.R.A. sec. 1011 (ed. 1979).( ) En su contestación a la demanda, la Policía negó que la unidad fuese especializada, ya que la responsabilidad impuesta a sus miembros era idéntica a la que recaía sobre los demás agentes del orden público.
El tribunal de instancia designó al Ledo. Guillermo Ga-rau Díaz como Comisionado Especial para que examinara las alegaciones de las partes y rindiera el informe correspondiente. Luego de recibir la prueba presentada por las partes, el Comisionado rindió su informe el 3 de febrero de 2002. Concluyó que la Policía de Puertos era una unidad especializada desde su creación en 1987 y que los agentes adscritos a ésta, de ordinario, no desempeñaban las labo-res rutinarias de los otros miembros de la Policía. El Co-misionado señaló que el reclutamiento de dichos agentes resultaba difícil por requerirse ciertos conocimientos espe-cializados, por lo que también se dificultaba su traslado o reemplazo. Indicó, además, que a los miembros de dicha unidad se les requería someterse a varios adiestramientos ofrecidos por la Administración Federal de Aviación (F.A.A., por sus siglas en inglés) y que también recibían adiestramientos relacionados a las funciones que desempe-ñaban, distinto a otros miembros de la Policía. Finalmente, el Comisionado señaló que la labor llevada a cabo por los agentes de Puertos, por su propia naturaleza, conllevaba un alto riesgo, ya que frecuentemente estaban expuestos a peligros. En consideración a lo anterior, determinó que los agentes recurridos eran acreedores al pago suplementario de por lo menos un paso por mérito, retroactivo a junio de 1991, fecha cuando se sometió la solicitud del pago ante la agencia.
Luego de varios incidentes procesales, el foro de instan-cia aceptó y adoptó las determinaciones de hecho y conclu-siones de derecho del Comisionado. Resolvió que los agen-tes tenían derecho a recibir un pago suplementario por llevar a cabo funciones especializadas. En consecuencia, ordenó al Superintendente de la Policía que encomendara a la unidad correspondiente dentro de dicha agencia reali-zar los cómputos necesarios de manera que se efectuaran los pagos dentro de un término de sesenta días. Los agen-tes presentaron entonces una moción de reconsideración y conclusiones de derecho adicionales donde adujeron que el pago debía ser retroactivo a 1987, fecha de la creación de la unidad de puertos, y no a 1991, como resolvió el foro sentenciador. El tribunal de instancia acogió las conclusio-nes de derecho solicitadas; no obstante, rehusó extender la retroactividad del pago a 1987. Los agentes solicitaron la reconsideración en lo referente a la retroactividad del pago, pero ésta fue denegada.
Del anterior dictamen recurrieron tanto la Policía como los agentes ante el Tribunal de Apelaciones. De una parte, los agentes plantearon que el pago debía ser retroactivo a 1987. De otra parte, la Policía adujo que el foro sentencia-dor erró al resolver que la unidad de Puertos fuese una unidad especializada, ya que dicha clasificación única-mente respondía a propósitos funcionales y organizativos, al igual que ocurría en las demás unidades de dicha agen-cia y, por lo tanto, los agentes no eran acreedores del pago suplementario solicitado. El tribunal apelativo intermedio confirmó la sentencia recurrida al resolver que la prueba presentada demostraba que, desde su creación, la Policía de Puertos fue clasificada como una unidad especializada, por lo cual sus miembros debían recibir el pago suplementario. Además, determinó que el pago debía ser retroactivo a 1987, de acuerdo con la Ley Núm. 26, supra. Sin embargo, indicó que la retroactividad del pago en cada caso en particular dependía de la fecha de ingreso de los agentes en la Policía de Puertos. Finalmente, devolvió el caso al foro de instancia para que éste celebrase una vista evidenciaría para determinar la cantidad de pasos que les correspondía a cada agente, la fecha de ingreso de cada uno en la Policía de Puertos y si la reclamación fue instada dentro del término prescriptivo.
Inconforme, la Policía acudió ante nos mediante un re-curso de certiorari y adujo que había incidido el Tribunal de Apelaciones
. al concluir que la unidad de puertos realiza funciones espe-cializadas y que, por ende, sus agentes son acreedores al pago suplementario dispuesto en el Artículo 11 de la Ley Núm. 26 de 22 de agosto de 1974 y la Orden General Núm. 75-8 [de] 15 de septiembre de 1975.
. al proveer que tal pago suplementario será retroactivo a la fecha de creación de la unidad de puertos, negándole discre-ción al Superintendente en tal determinación, así como al in- timar que procedería la concesión de más de un paso. Petición de certiorari, pág. 7.
En síntesis, el recurso ante nos requiere que determinemos si los agentes recurridos, adscritos a la Policía de Puertos, tienen derecho a percibir un pago suplementario por pertenecer a una unidad especializada de la Policía. De contestar esta interrogante en la afirmativa, será necesario resolver la fecha de efectividad de dicho pago.( )
La Policía es un organismo civil de orden público con la obligación de proteger a las personas y a la propiedad, mantener el orden, prevenir los delitos y compeler a la observancia de las leyes y los reglamentos. Art. 3 de la Ley Núm. 26 (25 L.P.R.A. sec. 1003 (ed. 1974)). Para cumplir con los anteriores deberes, el legislador delegó en el Superintendente la facultad de determinar por reglamento "la organización y administración de la Policía, las obligaciones, responsabilidad y conducta de sus miembros y cualquier otro asunto neqesario para el funcionamiento del Cuerpo". (Énfasis suplido.) Art. 7 de la Ley Núm. 26 (25 L.P.R.A. sec. 1007 (ed. 1979)). En el ejercicio de dicha facultad, éste creó la Policía de Puertos mediante la Orden General Núm. 87-15 de 3 de septiembre de 1987 (Orden General Núm. 87-15).
La mencionada Orden estableció: "Mediante esta Orden se organiza la Policía de Puertos. Esta será una unidad de trabajo especializada en la vigilancia de puertos marítimos y aeropuertos." (Énfasis suplido.) Apéndice, pág. 196. Un examen de la referida orden revela que el propósito fue crear una unidad especializada de trabajo para proveer vi-gilancia veinticuatro horas al día en los aeropuertos y puertos marítimos del país, y mantener una estrecha coor-dinación con las agencias federales y estatales que también intervienen en las zonas portuarias para detectar la intro-ducción ilegal de sustancias controladas, personas indocu-mentadas, armas, explosivos ilegales y otros tipos de contrabando. Por su naturaleza, el funcionamiento de la unidad está estrechamente relacionado con la Autoridad de Puertos. Ambas agencias otorgaron un contrato de ser-vicios policíacos mediante el cual la Policía se obligó a asig-nar a ciertos agentes para ofrecer vigilancia portuaria. De acuerdo con los términos del contrato, la Autoridad de Puertos, por su parte, se obligó a sufragar los sueldos de los agentes, así como los aumentos anuales que fuesen concedidos.( )
La Policía de Puertos, además de tener los mismos de-beres y las mismas responsabilidades que el resto de los agentes del orden público, tiene la obligación de intervenir en casos de desastres aéreos o marítimos, y de amenaza o localización de artefactos explosivos en las zonas portua-rias, entre otras funciones. Además de establecer expresa-mente dicha unidad como especializada, la Orden General Núm. 87-15 dispuso que "[l]os miembros de la Fuerza asig-nados a la Policía de Puertos, no podrán ser utilizados para prestar servicios en otros programas". (Énfasis suplido.) Apéndice, pág. 201.
Se requiere a los integrantes de la mencionada unidad estar familiarizados con las leyes y los reglamentos de la Autoridad de los Puertos para cumplir con sus funciones y obligaciones. Además, algunos de sus miembros deben ser bilingües, por ofrecer sus servicios en zonas turísticas.( ) De otra parte, antes de integrarse a la unidad, los agentes deben asistir a un seminario de seguridad aeroportuaria, que ofrece la F.A.A. en coordinación con la Autoridad de Puertos, y a un adiestramiento conocido como Security Identification Display Area, el cual es indispensable para que los agentes puedan tener acceso al área operacional de los puertos. Los agentes también deben estar adiestrados en el área de manejo de pasajeros.( ) En lo concerniente al recurso ante nos, los agentes recurridos no sólo fueron so-metidos al adiestramiento descrito anteriormente previo a integrarse a la Policía de Puertos, sino que algunos de ellos, además, tomaron otros seminarios, tales como: Civil Aviation Security—Special Interest Seminar; Civil Aviation Security—Crisis; Airport Interdiction; Sistema de Data Móvil y Secuestro; Toma de Rehenes; Contrabando de Drogas y Explosivos.( )
De lo anterior se puede colegir que, contrario a lo alegado por la Policía, la unidad de puertos es una unidad especializada por disposición expresa de la Orden General Núm. 87-15 y por el trato que han recibido sus integrantes, tanto en las funciones desempeñadas como en la preparación requerida, que incluye no solamente el adiestramiento ordinario a un miembro de la Policía, sino una capacitación en la que intervienen las agencias federales relacionadas con la vigilancia portuaria. Si bien es cierto que cada uni-dad de trabajo dentro del cuerpo policial ejerce una función particular para fines organizativos y funcionales, como alega la Policía, no es menos cierto que existen ciertas unidades que pueden considerarse especializadas por la naturaleza del trabajo que desempeñan, así como por su adiestramiento y funcionamiento interno. A la luz de lo anterior, actuó correctamente el foro apelativo intermedio al reconocer la naturaleza especializada de la Policía de Puertos.
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Luego de resolver que la Policía de Puertos es una uni-dad especializada, debemos determinar si sus miembros son acreedores a una compensación adicional por sus servicios.
El Art. 11(c) de la Ley Núm. 26 (25 L.P.R.A. sec. 1011(c) (ed. 1979)) establece, en lo pertinente, que "[e]l Superintendente tendrá facultad para conceder pagos suplementarios de sueldos a miembros de la Fuerza". En lo pertinente al recurso ante nos, entre las condiciones que ameritan la concesión de un pago suplementario se encuentran: rendir servicios especiales o excepcionalmente meritorios, rendir servicios en funciones especiales y ofrecer servicios especiales que constituyen un riesgo adicional para la vida del agente. En tales casos el pago suplementario será de hasta tres pasos en la escala salarial. La ley dispuso que el pago sería descontinuado cuando no existiesen las razones que dieron lugar a su concesión.
En el ejercicio de la facultad que le fue conferida, el Superintendente aprobó la Orden General Núm. 75-8. La citada Orden estableció las condiciones de trabajo que jus-tifican la concesión del pago suplementario, que son idén-ticas a las mencionadas en el Art. 11(c) de la Ley Núm. 26, supra, por lo que incluye a los agentes que prestan servicios especiales.
Posteriormente, el Superintendente aprobó la Orden General Núm. 95-10 de 20 de septiembre de 1995 (Orden General Núm. 95-10). En ésta, permanecieron inalteradas las condiciones para recibir un pago suplementario men-cionadas previamente, entre las que se encuentra la pres-tación de servicios en funciones especiales.( ) Además, se incluyeron definiciones más específicas, que pueden ser ilustrativas para la adjudicación de la presente controversia. La referida Orden definió pago suplementario como "[l]a compensación adicional y separada del sueldo del miembro de la Policía que puede conceder el Su-perintendente, a tono con las disposiciones del Artículo 11, [ijnciso (c) de la Ley de la Policía, según enmendada". (Én-fasis suplido.) Apéndice, pág. 223. De otra parte, dispuso que los servicios en funciones especiales son "[a]quellos que aunque tienen relación directa con los deberes y res-ponsabilidades de los miembros de la Fuerza, no son des-empeñados común y rutinariamente por todos éstos sino por grupos determinados". (Énfasis suplido.) Apéndice, pág. 155.
De un examen en conjunto de la Ley Núm. 26 y de las órdenes aprobadas por el Superintendente se puede colegir con meridiana claridad que el propio Art. 11(c) confirió una compensación adicional como pago suplementario a aquellos agentes del orden público que prestan servicios en unidades especializadas. El Superintendente dispuso de igual forma en las órdenes a esos efectos. Este pago se fundamenta en que aunque dichos agentes ejercen las mismas funciones que el resto de los miembros de la Policía, desempeñan además tareas particulares para las cuales han recibido un adiestramiento especial. Incluso dicho pago podría servir como incentivo por tareas que únicamente llevan a cabo grupos específicos o unidades especializadas. Resolvemos que por constituir la Policía de Puertos una unidad especializada, los agentes recurridos son acreedores al pago suplementario establecido en el Art. 11(c) de la Ley Núm. 26, supra. En consecuencia, el primer error no fue cometido.
IV
En su segundo señalamiento la Policía alega que incidió el foro apelativo al resolver que el pago debe ser retroactivo a la fecha de la creación de la unidad de puertos, es decir, 1987. Este error tampoco fue cometido.
Como indicamos previamente, la Orden General Núm. 87-15, mediante la cual se estableció la Policía de Puertos en 1987, expresamente dispuso que ésta sería una unidad de trabajo especializada. Para entonces se encontraba en vigor el Art. 11(c) de la Ley Núm. 26, supra. En vista de lo anterior es forzoso concluir que desde que se organizó la Policía de Puertos 1987 sus integrantes son acreedores al pago suplementario por ofrecer servicios en funciones especiales. Resolvemos, pues, que los agentes recurridos deben recibir retroactivamente al 1987 los pagos suple-mentarios adeudados desde la fecha en que se presentó la demanda. Por supuesto, los agentes deberán acreditar que durante el tiempo referido anterior a la presentación de la demanda ellos, efectivamente, estuvieron adscritos a la Unidad de Puertos.
Con relación al número de pasos a los que tiene derecho cada agente en concepto de pago suplementario, el Art. 11(c) de la Ley Núm. 26, supra, no dispuso la cantidad específica que ha de concederse a los agentes que rindan servicios en funciones especiales, sino que estableció que éstos podrán recibir "hasta tres pasos" en la escala salarial. Lo mismo se indicó en las Ordenes Generales Núms. 75-8 y 95-10. De esta forma, tanto la legislación como las Órdenes de la agencia concedieron discreción al Superintendente para determinar la cantidad de pasos que ha de ser conce-dida, que nunca puede exceder de tres. Lo anterior permite que el Superintendente pueda conceder los beneficios de acuerdo con los recursos económicos del organismo, de las funciones particulares que lleva a cabo cada unidad y del desempeño de cada agente. Resolvemos, por lo tanto, que corresponde al Superintendente determinar la cantidad de pasos a la que es acreedor cada agente. Erró el foro inter-medio al ordenar la celebración de una vista evidenciaría sobre este particular.
La conclusión a la que hoy llegamos vindica y hace efec-tivo un beneficio económico adicional que el legislador con- cedió a los agentes del orden público que laboran en una unidad especializada y que arriesgan su propia seguridad por el bienestar de la ciudadanía y para mantener el orden en nuestra sociedad.
V
Por los fundamentos antes expuestos, se dictará senten-cia para modificar el dictamen emitido por el Tribunal de Apelaciones y devolver el caso a la agencia peticionaria para que el Superintendente determine la cantidad de pa-sos a la que cada agente tiene derecho en concepto de pago suplementario, y para que compute el total adeudado a cada uno de ellos, de acuerdo con lo aquí resuelto.
El Juez Asociado Señor Rebollo López concurrió sin opi-nión escrita. La Juez Asociada Señora Fiol Matta se inhibió.
(1) La demanda fue enmendada en tres ocasiones para aumentar el número de codemandantes a un total de ciento veinticuatro policías.
Es menester indicar que previo a solicitar la sentencia declaratoria en el tribunal de instancia, los agentes reclamaron el pago suplementario al entonces Superin-tendente de la Policía, Ledo. Ismael Betancourt Lebrón. El 11 de abril de 1991 el Tte. José Dávila Sánchez, entonces Coordinador de la Policía de Puertos y jefe de dicha unidad, cursó un memorando al entonces Superintendente, solicitándole que se les concediera el pago suplementario a los miembros de dicha unidad, conforme a la Orden General Núm. 75-8 de 15 de diciembre de 1975 (Orden General Núm. 75-8). En el memorando se indicó que por ser la Policía de Puertos una unidad especiali-zada, sus miembros tenían derecho a recibir dicho pago. Esta comunicación fue re-ferida al Cnel. Quirpa Pérez Collazo, comandante del área de Carolina, quien reco-mendó favorablemente la concesión del pago solicitado. El 15 de mayo de 1991 el teniente Dávila Sánchez sometió un informe en el cual recomendó la concesión del pago suplementario a los agentes adscritos a la Policía de Puertos, retroactivo a 1987, fecha en la que se creó dicha unidad.
A pesar de contar con las recomendaciones favorables para autorizar los pagos, el Superintendente no contestó la solicitud de los agentes. En vista de ello, éstos acudieron en apelación ante la Junta de Apelaciones del Sistema de Administración de Personal. Sin embargo, mediante Resolución de 17 de junio de 1993, dicho foro determinó que carecía de jurisdicción para atender el asunto.
(2) La citada disposición fue derogada por la Ley Núm. 53 de 10 de junio de 1996 (25 L.P.R.A. sec. 3101 et seq.). No obstante, haremos referencia a la Ley Núm. 26 (25 L.P.R.A. sec. 1001 et seq. (ed. 1979)), por ser la vigente al momento en que se pre-sentó la reclamación de marras.
(3) Para vindicar su alegado derecho al pago suplementario, los agentes utiliza-ron el mecanismo procesal de la sentencia declaratoria. Conforme la Regla 59.1 de Procedimiento Civil, 32 L.P.R.A. Ap. III, "[e]l Tribunal de Primera Instancia tendrá autoridad para declarar derechos, estados y otras relaciones jurídicas aunque se inste o pueda instarse otro procedimiento". "La sentencia declaratoria es un meca-nismo remedial y profiláctico que permite anticipar la dilucidación en los méritos de cualquier reclamación ante los tribunales, siempre y cuando exista un peligro poten-cial para el promovente." Sánchez et al. v. Srio. de Justicia et al., 157 D.P.R. 360, 283-384 (2002). Al tomar en consideración que los agentes han alegado una violación a la Ley Núm. 26, supra, al no percibir la bonificación adicional dispuesta en dicho estatuto, y en atención al alto interés público del que están revestidas las reclama-ciones laborales, entendemos que la sentencia declaratoria es un vehículo adecuado para la vindicación de sus derechos.
(4) Contrato de Servicios Policíacos, 8 de febrero de 1991, Cls. 1 y 6. Apéndice, págs. 383-384.
(5) Íd., Cl. 13(c), pág. 385.
(6) Véase Informe del Comisionado Especial, Apéndice, pág. 138.
(7) Íd., págs. 138-139.
(8) La referida Orden estableció también un pago diferencial, que fue definido como "la compensación especial, adicional y separada del sueldo regular, que se po-drá conceder cuando la ubicación geográfica del puesto, las condiciones especiales del trabajo, los conocimientos especiales requeridos o las dificultades extraordinarias en el reclutamiento y/o retención de personal para ciertos puestos lo justifiquen". Apéndice, pág. 225.