Case Name: Juan A. Quevedo Segarra, peticionario y recurrido, v. Junta de Apelaciones sobre Construcciones y Lotificaciones, demandada y recurrente; Junta de Planificación de Puerto Rico, interventora y recurrente
Court: Supreme Court of Puerto Rico
Jurisdiction: Puerto Rico
Decision Date: 1974-03-15
Citations: 102 P.R. Dec. 87
Docket Number: Número: O-72-157
Parties: Juan A. Quevedo Segarra, peticionario y recurrido, v. Junta de Apelaciones sobre Construcciones y Lotificaciones, demandada y recurrente; Junta de Planificación de Puerto Rico, interventora y recurrente.
Judges: Los Jueces Asociados Señores Cadilla Ginorio, Díaz Cruz e Irizarry Yunqué, no intervienen.
Reporter: Decisiones de Puerto Rico
Volume: 102
Pages: 87–101

Head Matter:
Juan A. Quevedo Segarra, peticionario y recurrido, v. Junta de Apelaciones sobre Construcciones y Lotificaciones, demandada y recurrente; Junta de Planificación de Puerto Rico, interventora y recurrente.
Número: O-72-157
Resuelto: 15 de marzo de 1974
Waldo Santiago Irizarry, abogado de la demandada-recurrente; Santos P. Amadeo, abogado del peticionario-recurrido; Marcos A. Rodríguez Estrada, Rafael Vega Figueroa y Gregui J. Mercado Escobar, abogados de la interventora Junta de Planificación de Puerto Rico.

Opinion:
El Juez Asociado Señor Torres Rigual
emitió la opinión del Tribunal.
Se plantea en este caso una controversia de carácter juris-diccional entre la Junta de Apelaciones sobre Construcciones y Lotificaciones y la Junta de Planificación con respecto a cual de los dos organismos compete entender en primera instancia en las solicitudes para la concesión de variaciones o la autori-zación de excepciones. La Junta de Planificación reclama para sí esta facultad asumiendo la posición contraria la Junta de Apelaciones.
El conflicto jurisdiccional surgió con motivo de haber aprobado la Junta de Planificación la ubicación y construcción de una estación de gasolina en un distrito industrial I-í propuesta por el señor Juan A. Quevedo Segarra. El proyecto había sido denegado en dos ocasiones anteriores, confirmando la Junta de Apelaciones ambas denegatorias. En reconsidera-ción solicitada por Quevedo, la Junta de Planificación aprobó finalmente el proyecto. Apelaron los opositores y la Junta de Apelaciones revocó la aprobación por el fundamento de que la Junta de Planificación no tenía facultad para reconsiderar una resolución denegatoria que tenía el carácter de final y firme. El tribunal de instancia revocó, a su vez, a la Junta de Apelaciones y ordenó que se devolvieran los autos a dicho organismo.
La Junta de Apelaciones interpretó que el propósito de la devolución de los autos fue el de que se celebrara una vista. Solicitó reconsideración al tribunal de instancia y, por pri-mera vez, planteó el conflicto jurisdiccional aduciendo que no procedía la vista ante ella por no habérsele presentado una solicitud directa, ni que tampoco procedía la celebración de una vista ante la Junta de Planificación por no tener ésta facultad estatutaria para entender en solicitudes relacionadas con estaciones de gasolina.
El tribunal de instancia denegó de plano la reconsidera-ción solicitada sin entrar en el conflicto jurisdiccional. Se paralizó el trámite del caso en la Junta de Apelaciones al negarse ésta a celebrar la vista y disponer sobre los méritos de la revisión instada ante ella por los opositores del proyecto. En un esfuerzo por acelerar el trámite, Quevedo solicitó al tribunal de instancia que ordenara a dicho organismo el tras-lado de los autos a la Junta de Planificación, cuyo foro le había sido favorable. La Junta de Apelaciones volvió a levan-tar el conflicto jurisdiccional arguyendo que en ella residía la facultad para entender en solicitudes relacionadas con la ubi-cación y construcción de estaciones de gasolina por ser el uso en cuestión uno permitido en los distritos comerciales e indus-triales a manera de excepción, de acuerdo con las disposiciones contenidas en el Reglamento de Zonificación.
En esta ocasión el tribunal de instancia resolvió el con-flicto jurisdiccional concluyendo que la facultad de la Junta de Apelaciones era una de revisión, por lo que dicho organismo no tenía jurisdicción en primera instancia para entender en la solicitud de Quevedo. No obstante, devolvió los autos a la Junta de Planificación, en vez de devolverlos a la Junta de Apelaciones para que ésta considerara los méritos de la revi-sión solicitada por los opositores al proyecto, ya que su reso-lución revocando la aprobación del mismo no fue en los méri-tos, sino por el fundamento de que la Junta de Planificación no tenía facultad para reconsiderar una resolución que era final y firme. La devolución de los autos a la Junta de Planifi-cación no fue consistente, pues, con la propia decisión del tribunal.
La contención de la recurrente es al efecto de que las dis-posiciones del Reglamento de Zonificación vigente, Arts. 53.01 — 54.05, 23 R.&R.P.R. secs. 9 — 1101 a 9 — 1115, confirién-dole jurisdicción en primera instancia a la Junta de Planifica-ción en los casos de variaciones y excepciones nó son válidas por estar en conflicto con la Ley Núm. 95 de 30 de junio de 1959. Arguye que esta ley, al crear la nueva Junta de Apela-ciones, le confirió las mismas facultades que tenía la Junta originalmente creada por la Ley Núm. 213 de 12 de mayo de 1942; y, que de acuerdo con López v. Junta Planificación, 80 D.P.R. 646 (1958), la mencionada Ley Núm. 213 concedió directamente a la Junta de Apelaciones el poder de otorgar variaciones y excepciones.
No es correcto. El estudio que hemos hecho de la cuestión demuestra que nunca se ha conferido directamente a la Junta de Apelaciones jurisdicción en primera instancia para otorgar variaciones y excepciones. Pero, más aún, la naturaleza y alcance de estos conceptos dentro del régimen establecido por la Ley de Planificación y el Reglamento de Zonificaeión para controlar y dirigir el desarrollo urbano en forma integral con un mínimo de fricción y de conflicto, demuestran que propiamente corresponde a la Junta de Planificación entender en primera instancia en la concesión de variaciones y excepciones.
Veamos la función que desempeñan estos conceptos y la importancia que tienen para una administración eficaz de las normas de zonificaeión.
En López v. Junta Planificación, 80 D.P.R. 646-654, (1958), definimos el término "variación" como el permiso para dedicar la propiedad a un uso prohibido por las restricciones impuestas en una zona o distrito, y, las excepciones, como la autorización para usar la propiedad en cierto modo que de antemano el propio Reglamento de Zonificaeión admite y tolera, siempre que se cumpla con ciertas condiciones.
Los reglamentos de zonificaeión son de carácter general y no es posible que prevean los casos especiales de perjuicios. Generalmente, el Reglamento de Zonificaeión establece dife-rentes distritos de uso aplicando a cada uno de ellos diferentes restricciones con respecto a la densidad poblaeional, área de ocupación, alturas de edificios, patios delanteros y laterales, entre otras restricciones. La experiencia demuestra que la aplicación del Reglamento de Zonificación a casos concretos requiere muchas veces ajustes y modificaciones para evitar injusticias. Hay solares de forma irregular o topografía desi-gual que impide cumplir con las restricciones impuestas en el distrito en que ubica, o que una parte cae en un distrito y el resto del solar en otro. La aplicación rigurosa a estos casos especiales puede resultar onerosa causando perjuicios al dueño de dicho solar sin que, por otro lado, haya beneficio alguno para la comunidad.
La variación tiene el propósito de atenuar en estos casos el rigor del Reglamento, permitiendo el uso prohibido cuando se demuestra que debido a las circunstancias especiales la aplicación de las restricciones puede resultar irrazonable y ocasionar perjuicios al dueño.
El Reglamento de Zonificación establece los criterios para la concesión de variaciones, requiriendo para ello: 1) que la aplicación literal del Reglamento resulte en una restricción irrazonable del disfrute de una pertenencia, 2) que se demuestre que la concesión aliviará un perjuicio claramente demostrable, 3) que la concesión ha de redundar en los mejores intereses de la comunidad. Art. 53.07, 23 R.&R.P.R. sec. 9-1101.
La concesión de excepciones, por otro lado, es un medio para controlar ciertos usos que no son frecuentes pero que pueden tener un efecto adverso en el vecindario, tales como cementerios, aeropuertos, hospitales, funerarias, desarrollos turísticos y, como en el caso de autos, estaciones de gasolina. Se conceden únicamente en los casos expresamente autorizados por el Reglamento y siempre sujeto a las condiciones en él prescritas.
Los factores de circunstancias especiales y perjuicios, esenciales para la concesión de variaciones, no son aplicables a las excepciones, pues lo importante en la concesión de éstas es restringir y controlar ciertos usos que pueden resultar adversos al carácter del vecindario, aunque no necesariamente incompatibles. Reps, John W.: Discretionary Powers of the Board of Zoning Appeals, 20 Law & Contemp. Prob. 280, 289. Por eso, tiene primacía en la concesión el interés público y el interés,, del vecindario en particular sobre el" interés del dueño del terreno. Yokley: 2 Zoning Law & Practice 128 (3rd. Ed.).
Las excepciones están previstas en el Reglamento de Zonificación, el cual autoriza usos específicos y prescribe los siguientes criterios :* 1) que se consideren los fines y propósitos generales del Reglamento de Zonificación, 2) que se proteja la salud, la seguridad y el bienestar de los ocupantes de la propiedad a ocuparse o de las propiedades limítrofes, 3) que no se menoscabe el suministro de luz y aire a la propiedad a usarse o a las vecinas, 4) ó se aumente el peligro de fuego, 5) ó se ocasiones reducción o perjuicios a los valores de las propiedades establecidas en las áreas vecinas. Sec. 54.03, 23 R.&R. P.R. sec. 9-1113. Estos criterios son similares a los apuntados en López v. Junta Planificación, supra, a la pág. 663.
El Reglamento de Zonificación requiere para los proyectos de estaciones de gasolina, como en el caso de autos, un estudio de viabilidad que tome en consideración: 1) los incrementos en densidad poblacional y en el tránsito vehicular en el sector en que se proyecta ubicar la estación, 2) valor de los terrenos, 3) el impacto que puede tener sobre otras estaciones de gasolina existentes' o previamente autorizadas. Sec. 27.15 según enmendada el 21 de abril de 1971.
Como puede verse, las variaciones y excepciones cumplen la importante función de brindar la flexibilidad necesaria en la aplicación del Reglamento de Zonificación para preservar su utilidad como instrumento de ajuste de los intereses en conflicto entre el dueño del terreno de usarlo en la forma que él considere más conveniente y el interés del público en controlar el uso de la tierra y promover un desarrollo urbáno integral, racional y ordenado. Son ellas una parte indispen sable en el proceso integral de controlar los usos de la tierra en beneficio del bienestar general.
En la concesión de variaciones y excepciones entran en juego factores técnicos y complejos, cuya evaluación requiere estudios y conocimientos especializados. Como bien se señala en el alegato de la recurrida, la Junta de Planificación cuenta con el personal profesional y los recursos técnicos necesarios para llevar a cabo esta evaluación. Es de notar la tajante diferencia en los recursos presupuestarios y de personal entre ambos organismos. La Junta de Planificación cuenta con un presupuesto conjunto de $11,605,075, mientras que el presu-puesto de la Junta de Apelaciones asciende a $267,353. Pre-supuesto 1973, págs. 210 y 184. La Junta de Planificación cuenta con más de 150 ingenieros, 57 técnicos de planificación, 6 planificadores regionales, 16 planificadores de renovación urbana, 9 especialistas de planificación, 3 agrimensores y un agrónomo.
El personal técnico de la Junta de Apelaciones se limita a tres ingenieros y un agrimensor. Relación de Puestos Regu-lares, Presupuesto de 1973, pág. 165.
Por otro lado, la Junta de Planificación lleva a cabo estu-dios sobre el crecimiento poblacional y urbano, y de otra índole, a fin de reglamentar el uso de terrenos y promover un desarrollo urbano ordenado. Presupuesto, 1973, pág. 210. En virtud de los recursos a su disposición y de los estudios que lleva a cabo, la Junta de Planificación ti'ene una perspectiva integral y abarcadora de la problemática urbana que le per-mite entender con mayor efectividad en casos de variaciones y excepciones en primera instancia.
Es significativo el hecho de que la Junta de Planificación viene desempeñando esta función desde el 1951 hasta que se suscitó el presente caso. La propia Junta de Apelaciones así lo reconoció en su Informe Anual correspondiente al año 1972, en el cual expresó:
"La situación, hasta que fue emitida esta decisión [refirién-dose a su propia decisión en el caso de José Firpi y otros v. Junta de Planificación, Núm. 71-026ac] en el mes de junio de 1971, era de que los casos de excepciones se ventilaran ante la Junta de Planificación, y era en el nivel apelativo que intervendríamos si se acudía ante nosotros."
Como se sabe, la interpretación administrativa de un estatuto por aquellos organismos encargados de ponerlos en vigor y velar porque sus fines se cumplan nos merece un gran peso. Román v. Superintendente de la Policía, 93 D.P.R. 685 (1966).
En adición a todo lo dicho, el texto usado por el propio legislador en las leyes pertinentes y el historial legislativo de dichas leyes fortalecen la interpretación de que corresponde a la Junta de Planificación la facultad de conceder varia-ciones y excepciones en primera instancia. Veamos.
La Ley Núm. 213 del 1942, 23 L.P.R.A. secs. 1-59, creó el primer organismo de revisión administrativa con el nombre de Junta de Apelaciones de Planificación, Urbanización y Zonificación, estableciendo un procedimiento de revisión muy similar al de la presente Junta de Apelaciones sobre Construcción y Lotifícaciones.
Al amparo de esta ley la Junta de Planificación adoptó en el 1946 el Reglamento de Zonificación Núm. 4, Boletín. Administrativo Núm. 986, Secretaría Ejecutiva. Dicho Reglamento autorizó a la Junta de Apelaciones a conceder directa-mente variaciones fijando los criterios que limitaban el ejer-cicio de discreción. La Junta de Planificación no intervenía, entonces, en la concesión de variaciones. El Reglamento, sin embargo, le reservó la .facultad de entender en primera ins-tancia en los casos de excepciones, salvo en algunos casos espe-cíficos ~eñ~queTambién delegó a la Junta de Apelaciones la facultad de entender en primera instancia. Para'esa época el Negociado de Permisos estaba adscrito al entonces Departa-mento del Interior, y, al igual que hoy, las funciones del Oficial de Permisos eran de carácter ministerial. López v. Junta Planificación, 80 D.P.R. 646.
En un esfuerzo por integrar y simplificar este sistema administrativo se aprobó en el 1950 el Plan de Reorganización Núm. 11, mediante el cual se trasladó el Negociado de Permi-sos a la Junta de Planificación y se abolió la Junta de Apela-ciones transfiriéndose también sus funciones a la Junta de Planificación. Plan de Reorganización Núm. 11, 23 L.P.R.A. sec. 1 (nota). De manera, que a partir de 1950 y hasta que se creó de nuevo en el 1959 la actual Junta de Apelaciones, la función revisora la desempeñaba la propia Junta de Plani-ficación. Estas alteraciones en los mecanismos internos de revisión no afectaron en forma alguna el recurso judicial para revisar las determinaciones de la Junta de Planificación ante el Tribunal Superior. 23 L.P.R.A. sec. 28(a).
En el 1959 se enmendó la Ley Núm. 213 de 1942, supra, para crear de nuevo la Junta de Apelaciones. Ley Núm. 95 de 30 de junio de 1959, 23 L.P.R.A. sec. 28. Posteriormente se adoptó un nuevo Reglamento de Zonificaeión en el cual se reservó a la Junta de Planificación la facultad de entender en primera instancia, no sólo en los casos de excepciones, como era en la etapa de 1942 al 1950 cuando existía la anterior Junta de Apelaciones, sino también en los casos especiales de variaciones. Véase Tópico 16, Arts. 53.01 a 54.05, R.&R.P.R. supra. Son éstas las disposiciones que la recurrente considera inválidas por, alegadamente, estar en conflicto con la men-cionada Ley Núm. 95. Cita en su apoyo a López v. Junta Planificación, supra. Como veremos más adelante no tiene razón.
La Ley Núm. 95 fijó el ámbito jurisdiccional de esta nueva Junta en términos similares a los utilizados por la Ley Núm. 213 de 1942, a saber:
"(a) Cualquier parte directamente interesada en la expedi-ción o denegación de un permiso de construcción, sanitario o de uso de terrenos o edificios, o afectada por las actuaciones o resoluciones de la Junta de Planificación de Puerto Rico sobre casos o planos de lotificaeión simple, podrá presentar en la Junta de Apelaciones copias certificadas de cualesquiera deci-siones o actuaciones del Oficial de Permisos, o de cualquier acuerdo o resolución de la Junta de Planificación de Puerto Rico en la expedición o denegación de un permiso de construcción, sanitario o de uso de terrenos o edificios y sobre casos o planos de lotificaciones simples dentro de treinta (30) días a partir de la fecha del depósito en el correo de la notificación de la decisión, resolución o actuación, para ser revisada por la Junta de Apela-ciones. La Junta de Apelaciones celebrará una vista, con notifi-cación a las partes interesadas, y deberá dictar su resolución dentro de los treinta (30) días siguientes a dicha vista. La Junta de Apelaciones podrá decretar cualquier orden, requerimiento, resolución o determinación que a' su juicio deba dictarse (1) por motivo de perjuicios ocasionados por circunstancias especia-les, (2) por denegaciones viciosas para emitir los permisos nece-sarios, ó (3) por cualesquiera otras razones autorizadas en los reglamentos de la Junta de Planificación de Puerto Rico adopta-dos a virtud de las secs. 1 a 30 y 81 a 86 de este título; y a tal fin, la Junta tendrá los mismos poderes del funcionario u orgaA mismo de cuya sentencia se apela." 23 L.P.R.A. sec. 28 (Énfasis suplido.)
Nótese que en términos claros y precisos dicho artículo define la función de la Junta como una de revisión. El proce-dimiento se inicia con una denegación o expedición de un permiso por el Oficial de Permisos o una actuación o resolu-ción de la Junta de Planificación, debiendo presentarse copias certificadas de las mismas ante la Junta de Apelaciones para ser revisadas. Supone, pues, que haya habido una determi-nación en primera instancia, bien sea ante la Junta de Plani-ficación o ante el Oficial de Permisos. Dicho artículo confiere a la Junta de Apelaciones los mismos poderes del funcionario u organismo de "cuya sentencia se apela."
Nada hay en el texto del Art. 26, ni siquiera por inferencia, que permita a la Junta de Apelaciones ejercer jurisdicción original. Pero si alguna duda hubiere, un breve examen del historial legislativo la disiparía ya que éste ratifica la intención del legislador de conferir a la Junta de Apelaciones una función exclusivamente revisora.
Así el informe de la Comisión de lo Jurídico de la Cámara sobre la Ley Núm. 95 del 30 de junio de 1959 que enmendó el Art. 26 para crear la Junta de Apelaciones puntualizó esta función revisora:
"El Sustitutivo al P. de la C. 582 tiene el propósito de en-mendar las leyes que rigen el funcionamiento de la Junta de Planificación de Puerto Rico a los fines de crear una Junta de Apelaciones sobre Construcciones y Lotificaciones para revisar (1) las actuaciones del Oficial de Permisos, en lo concerniente a la expedición o denegación de permisos de construcción, sanita-rios o de uso de terrenos y edificios; y (2) las actuaciones y resoluciones de la Junta de Planificación, en los casos de lotifica-ciones simples.
Actualmente es la propia Junta de Planificación la que revisa las actuaciones y decisiones del Oficial de Permisos, cuya oficina es una dependencia de dicha Junta de Planificación. La Junta de Planificación, además, actualmente revisa sus propias decisio- nes y actuaciones en los casos de denegaciones o desaprobaciones de propuestas lotificaciones. Vuestra Comisión entiende que no es buen principio de administración pública que un organismo esté autorizado a revisar sus propias actuaciones o las actuacio-nes de uno de sus organismos dependientes. Creemos que es mucho más conveniente y saludable que sea un organismo inde-pendiente el que revise en apelación las decisiones y actuaciones del Oficial de Permisos, y de la Junta de Planificación en los casos dé lotificaciones simples. Se logra así una revisión entera-mente imparcial y" se consigue, además, aligerar las labores de la Junta de Planificación, la cual actualmente se halla sobrecar-gada de trabajo como resultado, de las múltiples cuestiones en que por ley viene;' obligada a intervenir." Diario de Sesiones, Vol. 12, Tomo 8 pag. 1677 (1959). (Énfasis suplido.)
En igual sentido se pronuncia el informe de la Comisión de Gobierno de la Cámara sobre el P. de la C. 582, Diario de Sesiones, Vol. 12, Tomo 3, pág. 1677 (1959).
En adición, la propia Ley Núm. 95 de 1959, que creó la Junta de Apelaciones, enmendó el Art. 11 de la Ley del Nego-ciado de Permisos, Ley Núm. 429 de 1946, recalcando, una vez más, la función revisora de la Junta al disponer expresa-mente que:
"Las decisiones y actuaciones del Oficial de Permisos y las actuaciones, decisiones y resoluciones de la Junta de Planifica-ción de Puerto Rico relacionados con casos o planos de lotificación simple serán revisados en apelación por la Junta de Apelaciones." 28 L.P.R.A. sec. 41. (Énfasis suplido.)
El caso de López v. Junta Planificación, tantas veces citado por la recurrente, no es de aplicación. El punto en-vuelto en el mismo era si correspondía a la Junta de Planifi-cación entender en primera instancia en los casos de excep-ciones o era necesario acudir primero al Oficial de Permisos. Se resolvió correctamente que siendo las funciones del Oficial de Permisos puramente ministeriales su única función era denegar el permiso por no estar de acuerdo con el Reglamento, correspondiendo a la Junta de Planificación variar las disposi- dones del Reglamento en los casos especiales. Por otro lado, debe recordarse que López v. Junta Planificación se refiere a la situación legal que prevalecía después que se abolió la Junta de Apelaciones en el 1950. Independientemente de su inaplicabilidad a los hechos de este caso su fundamento racio-nal es aún válido para sostener la posición contraria a la de la recurrente. Esto es, que la Junta de Planificación es un organismo de facultades discrecionales a diferencia del Oficial de Permisos y que, por lo tanto, hay que acudir a ella en pri-mera instancia para obtener variaciones en la aplicación del Reglamento de Zonificación.
Se dictará sentencia confirmando la sentencia recurrida y se devuelven los autos a la Junta de Apelaciones para que considere los méritos de la revisión de la resolución de la Junta de Planificación aprobando él proyecto de estación de gasolina en este caso.
Los Jueces Asociados Señores Cadilla Ginorio, Díaz Cruz e Irizarry Yunqué, no intervienen.
E1 Art. 26 de la citada Ley Núm. 213 leía como sigue:
"Cualquier parte interesada en la expedición o denegación de un permiso de construcción, sanitario o de uso de terrenos o edificios, podrá presentar copias certificadas de cualquiera de dichas decisiones o actua-ciones del funcionario expedidor de los permisos, dentro del término de quince (15) días después de hecha de la notificación para una vista pública y para la apelación y revisión de dicha decisión o actuación por la Junta de Apelaciones de Planificación, Urbanización y Zonificación cuya resolución se dictará dentro de las tres (3) semanas siguientes. La Junta de Apelaciones de Planificación, Urbanización y Zonificación, en la vista de apelaciones que se celebren de acuerdo con este artículo, podrá decretar cualquier orden, requerimiento, resolución o determinación que a su juicio deba dictarse por motivo de perjuicios ocasionados por circunstan-cias especiales, por denegaciones viciosas para emitir los permisos necesa-rios, o por cualesquiera otras razones autorizadas por reglamentaciones de la Junta según se provee en esta Ley, y a tal fin, la Junta tendrá los mismos poderes del funcionario de cuya sentencia se apela." Leyes de Puerto Rico see. 26, pág. 1133 (1942).
Véase Art. 9 y 10 del Reglamento de Zonificaeión Núm. 4 del 1946 (Revisado).
E1 texto pertinente de la Ley Núm. 218 aparece en el escolio 1, supra.