TÍTULO: ADI 3864 AgR

PROCESSO: 3864

CLASSE: AG.REG. NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (ADI-AgR)

ÓRGÃO JULGADOR: Tribunal Pleno

RELATOR: CELSO DE MELLO

DATA DA DECISÃO: 2009-11-25 00:00:00

DATA DA PUBLICAÇÃO: 2014-08-18 00:00:00

TIPO DE DECISÃO: acordaos

EMENTA:
E M E N T A: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – MEDIDA PROVISÓRIA Nº 349/2007 – ALTERAÇÕES SUBSTANCIAIS E MATERIALMENTE SIGNIFICATIVAS DURANTE O PROCEDIMENTO DE CONVERSÃO LEGISLATIVA (LEI Nº 11.491/2007) – HIPÓTESE CARACTERIZADORA DE PREJUDICIALIDADE – PRETENDIDA CONVERSÃO DO PRESENTE PROCESSO DE CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO EM ARGÜIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL – INADMISSIBILIDADE – NÃO CARACTERIZAÇÃO DE HIPÓTESE DE APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE (LEI Nº 9.882/99, ART. 4º, § 1º) – RECURSO IMPROVIDO.

DECISÃO:
O Tribunal, por votação unânime e nos termos do voto do Relator, negou provimento ao recurso de agravo. Impedido o Senhor Ministro Dias Toffoli. Ausentes, porque em representação do Tribunal no exterior, os Senhores Ministros Gilmar Mendes (Presidente) e Cezar Peluso (Vice-Presidente). Presidiu o julgamento o Senhor Ministro Celso de Mello (art. 37, I, RI). Plenário, 25.11.2009.

PARTES:
AGTE.(S)  : DEMOCRATAS - DEM 
ADV.(A/S)  : FABRÍCIO JULIANO MENDES MEDEIROS 
AGDO.(A/S)  : PRESIDENTE DA REPÚBLICA 
ADV.(A/S)  : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

JURISPRUDÊNCIA CITADA:
- Acórdão(s) citado(s):
(ADI, CONVERSÃO, MEDIDA PROVISÓRIA, PREJUDICIALIDADE)
RTJ 140/797. 
(ADI, PREJUDICIALIDADE)
RTJ 136/453, RTJ 140/797, RTJ 156/29. 
(ADI, CONVERSÃO, MEDIDA PROVISÓRIA, PREJUDICIALIDADE, QUESTIONAMENTO, RELEVÂNCIA, URGÊNCIA)
ADI 1721 (TP). 
(ADPF, PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE)
ADPF 17 AgR (TP). 
Número de páginas: 16.
Análise: 22/08/2014, GOD.
Revisão: 22/09/2014, RAF.

INTEIRO TEOR:
Ementa e Acórdão
25/11/2009
PLENÁRIO
AG.REG. NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 3.864 
DISTRITO FEDERAL
RELATOR
: MIN. CELSO DE MELLO
AGTE.(S)
:DEMOCRATAS - DEM 
ADV.(A/S)
:FABRÍCIO JULIANO MENDES MEDEIROS 
AGDO.(A/S)
:PRESIDENTE DA REPÚBLICA 
ADV.(A/S)
:ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO 
E M E N T A: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – 
MEDIDA  PROVISÓRIA Nº 349/2007 – ALTERAÇÕES SUBSTANCIAIS 
E 
MATERIALMENTE
 
SIGNIFICATIVAS
 DURANTE 
O 
PROCEDIMENTO
 
DE
 
CONVERSÃO
 
LEGISLATIVA 
(LEI  Nº  11.491/2007)  –  HIPÓTESE  CARACTERIZADORA  DE 
PREJUDICIALIDADE – PRETENDIDA CONVERSÃO  DO PRESENTE 
PROCESSO DE CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO EM ARGÜIÇÃO 
DE  DESCUMPRIMENTO  DE  PRECEITO  FUNDAMENTAL  – 
INADMISSIBILIDADE –  NÃO CARACTERIZAÇÃO  DE HIPÓTESE 
DE  APLICAÇÃO  DO
 PRINCÍPIO 
DA 
SUBSIDIARIEDADE 
(LEI Nº 9.882/99, ART. 4º, § 1º) – RECURSO IMPROVIDO.
A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do 
Supremo Tribunal Federal,  em Sessão Plenária, sob a Presidência do 
Ministro Celso de Mello (RISTF, art. 37, I), na conformidade da ata de 
julgamentos e das notas taquigráficas,  por unanimidade de votos,  em 
negar provimento ao recurso de agravo, nos termos do voto do Relator. 
Impedido  o  Senhor  Ministro  Dias  Toffoli.  Ausentes,  porque  em 
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6512776.
Supremo Tribunal Federal
Supremo Tribunal Federal
Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 16

Ementa e Acórdão
ADI 3864 AGR / DF 
representação  do  Tribunal  no  exterior,  os  Senhores  Ministros  Gilmar 
Mendes (Presidente) e Cezar Peluso (Vice-Presidente).
Brasília, 25 de novembro de 2009.
CELSO DE MELLO – RELATOR
2 
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6512776.
Supremo Tribunal Federal
ADI 3864 AGR / DF 
representação  do  Tribunal  no  exterior,  os  Senhores  Ministros  Gilmar 
Mendes (Presidente) e Cezar Peluso (Vice-Presidente).
Brasília, 25 de novembro de 2009.
CELSO DE MELLO – RELATOR
2 
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6512776.
Inteiro Teor do Acórdão - Página 2 de 16

Relatório
25/11/2009
PLENÁRIO
AG.REG. NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 3.864 
DISTRITO FEDERAL
RELATOR
: MIN. CELSO DE MELLO
AGTE.(S)
:DEMOCRATAS - DEM 
ADV.(A/S)
:FABRÍCIO JULIANO MENDES MEDEIROS 
AGDO.(A/S)
:PRESIDENTE DA REPÚBLICA 
ADV.(A/S)
:ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO 
R E L A T Ó R I O
O  SENHOR  MINISTRO  CELSO  DE  MELLO  –  (Relator): O 
eminente  Procurador-Geral  da  República,  ao  opinar  pelo  não 
provimento deste recurso de agravo, com a consequente subsistência da 
decisão  ora  agravada,  assim  resumiu  e  apreciou  o  presente  “agravo 
regimental” (fls. 139/142):
“AÇÃO
 
DIRETA
 
DE 
INCONSTITUCIONALIDADE. 
AGRAVO 
REGIMENTAL. 
DECISÃO
 
QUE 
EXTINGUIU  AÇÃO  AJUIZADA  EM 
IMPUGNAÇÃO
 
À
 
MEDIDA 
PROVISÓRIA
 
Nº
 
349/2007, 
POR 
CONSIDERÁ-LA  SUBSTANCIALMENTE 
MODIFICADA, 
QUANDO  DE  SUA 
CONVERSÃO  EM  LEI. HIPÓTESE  DE 
EXTINÇÃO ANÔMALA DO PROCESSO, 
NA  LINHA  DA  JURISPRUDÊNCIA  DO 
STF. PREJUÍZO DA ANÁLISE ATINENTE 
AOS  REQUISITOS  DE  URGÊNCIA  E 
RELEVÂNCIA, QUANDO DA EDIÇÃO DA 
MP. PLEITO DE CONVERSÃO DA AÇÃO 
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6512777.
Supremo Tribunal Federal
25/11/2009
PLENÁRIO
AG.REG. NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 3.864 
DISTRITO FEDERAL
RELATOR
: MIN. CELSO DE MELLO
AGTE.(S)
:DEMOCRATAS - DEM 
ADV.(A/S)
:FABRÍCIO JULIANO MENDES MEDEIROS 
AGDO.(A/S)
:PRESIDENTE DA REPÚBLICA 
ADV.(A/S)
:ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO 
R E L A T Ó R I O
O  SENHOR  MINISTRO  CELSO  DE  MELLO  –  (Relator): O 
eminente  Procurador-Geral  da  República,  ao  opinar  pelo  não 
provimento deste recurso de agravo, com a consequente subsistência da 
decisão  ora  agravada,  assim  resumiu  e  apreciou  o  presente  “agravo 
regimental” (fls. 139/142):
“AÇÃO
 
DIRETA
 
DE 
INCONSTITUCIONALIDADE. 
AGRAVO 
REGIMENTAL. 
DECISÃO
 
QUE 
EXTINGUIU  AÇÃO  AJUIZADA  EM 
IMPUGNAÇÃO
 
À
 
MEDIDA 
PROVISÓRIA
 
Nº
 
349/2007, 
POR 
CONSIDERÁ-LA  SUBSTANCIALMENTE 
MODIFICADA, 
QUANDO  DE  SUA 
CONVERSÃO  EM  LEI. HIPÓTESE  DE 
EXTINÇÃO ANÔMALA DO PROCESSO, 
NA  LINHA  DA  JURISPRUDÊNCIA  DO 
STF. PREJUÍZO DA ANÁLISE ATINENTE 
AOS  REQUISITOS  DE  URGÊNCIA  E 
RELEVÂNCIA, QUANDO DA EDIÇÃO DA 
MP. PLEITO DE CONVERSÃO DA AÇÃO 
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6512777.
Inteiro Teor do Acórdão - Página 3 de 16

Relatório
ADI 3864 AGR / DF 
EM  ADPF  INCABÍVEL, EM  FACE  DO 
PRINCÍPIO  DA  SUBSIDIARIEDADE. 
PARECER PELO DESPROVIMENTO DO 
AGRAVO.
1. Trata-se de agravo regimental interposto pelo Democratas, 
contra decisão que extinguiu a presente ação direta, ajuizada em 
impugnação à Medida Provisória 349, de 22 de janeiro de 2007 – que 
institui  o  Fundo  de  Investimento  do  FGTS  –,  por  considerá-la  
prejudicada.
2. Na decisão agravada, entendeu-se que a medida provisória 
em apreço teria sofrido alterações substanciais em seu teor normativo,  
quando  de  sua  conversão  na  Lei  11.491/2007,  ‘notadamente  em 
aspecto central no qual se apoia a pretensão de inconstitucionalidade’  
(fls. 122), o que acarretaria o mencionado prejuízo.
3. Segundo o agravante, o texto da Lei 11.491/07 guarda, em 
sua quase  totalidade, relação de  identidade  com a MP 349/2007.  
Afirma, ainda, que a análise dos requisitos de urgência e relevância  
deve ser feita, mesmo nos casos em que há conversão da MP em lei.
4.  Sustenta,  ainda, a possibilidade de conversão da presente  
ação direta em arguição de descumprimento de preceito fundamental, 
ao argumento de que, ‘caso a Lei 11.491/2007 constitua diploma  
legislativo  que  realmente  não  guarde  identidade  com  a 
MP nº 349/2007, não haverá meio próprio para impugnar mediante  
processo objetivo o regime normativo instituído originalmente pela 
medida provisória, que vigorou entre 22 de janeiro e 20 de junho de  
2007’ (fls. 133).
5. Não assiste razão ao agravante.
6. É de se reconhecer que, de fato, houve alteração substancial 
no texto impugnado. Como destacado na decisão agravada, a previsão  
de  inexistência  de  cobertura  de  risco  de  crédito  relativa  aos  
investimentos do FI-FGTS – suprimida do texto original – é objeto da 
impugnação vertida na inicial (fls. 9-10), calcada em suposta afronta a  
direitos patrimoniais do trabalhador.
7. O texto – e não só o enunciado, mas também a norma – 
deixa  de  existir, a  partir  da  conversão  da  MP. Perde-se,  nessa  
2 
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6512777.
Supremo Tribunal Federal
ADI 3864 AGR / DF 
EM  ADPF  INCABÍVEL, EM  FACE  DO 
PRINCÍPIO  DA  SUBSIDIARIEDADE. 
PARECER PELO DESPROVIMENTO DO 
AGRAVO.
1. Trata-se de agravo regimental interposto pelo Democratas, 
contra decisão que extinguiu a presente ação direta, ajuizada em 
impugnação à Medida Provisória 349, de 22 de janeiro de 2007 – que 
institui  o  Fundo  de  Investimento  do  FGTS  –,  por  considerá-la  
prejudicada.
2. Na decisão agravada, entendeu-se que a medida provisória 
em apreço teria sofrido alterações substanciais em seu teor normativo,  
quando  de  sua  conversão  na  Lei  11.491/2007,  ‘notadamente  em 
aspecto central no qual se apoia a pretensão de inconstitucionalidade’  
(fls. 122), o que acarretaria o mencionado prejuízo.
3. Segundo o agravante, o texto da Lei 11.491/07 guarda, em 
sua quase  totalidade, relação de  identidade  com a MP 349/2007.  
Afirma, ainda, que a análise dos requisitos de urgência e relevância  
deve ser feita, mesmo nos casos em que há conversão da MP em lei.
4.  Sustenta,  ainda, a possibilidade de conversão da presente  
ação direta em arguição de descumprimento de preceito fundamental, 
ao argumento de que, ‘caso a Lei 11.491/2007 constitua diploma  
legislativo  que  realmente  não  guarde  identidade  com  a 
MP nº 349/2007, não haverá meio próprio para impugnar mediante  
processo objetivo o regime normativo instituído originalmente pela 
medida provisória, que vigorou entre 22 de janeiro e 20 de junho de  
2007’ (fls. 133).
5. Não assiste razão ao agravante.
6. É de se reconhecer que, de fato, houve alteração substancial 
no texto impugnado. Como destacado na decisão agravada, a previsão  
de  inexistência  de  cobertura  de  risco  de  crédito  relativa  aos  
investimentos do FI-FGTS – suprimida do texto original – é objeto da 
impugnação vertida na inicial (fls. 9-10), calcada em suposta afronta a  
direitos patrimoniais do trabalhador.
7. O texto – e não só o enunciado, mas também a norma – 
deixa  de  existir, a  partir  da  conversão  da  MP. Perde-se,  nessa  
2 
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6512777.
Inteiro Teor do Acórdão - Página 4 de 16

Relatório
ADI 3864 AGR / DF 
passagem, o objeto levado a controle da Suprema Corte. Se antes se  
impunha que o fundo não estaria coberto, tal determinação (norma,  
evidenciada pela interpretação do dispositivo) deixou de existir.
8.  A alteração,  portanto,  é substancial. Nada recomenda, 
sob  tal  ordem  de  ideias,  a  reforma  da  decisão  agravada,  que,  
acertadamente, identificou o prejuízo da controvérsia constitucional, 
ao menos como antes veio organizada pelas razões da peça inicial.
9. Revela-se, assim, equivocada a pretensão do agravante 
de  condicionar  esta  característica  de  relevância  das  alterações 
legislativas ulteriores à subsistência das impugnações deduzidas em 
desfavor do texto anterior, visto que prescindível esta relação de causa 
e efeito entre ambas. É o entendimento do Supremo Tribunal:
‘EMENTA:  Ação direta de inconstitucionalidade e 
reedição  de  medidas  provisórias:
 evolução  da 
jurisprudência:
 aditamento  da  petição  inicial: 
pressuposto  de  identidade  substancial  das  normas. 
A  possibilidade  do  aditamento  da  ação  direta  de 
inconstitucionalidade de modo a que continue, contra a medida  
provisória reeditada, o processo instaurado contra a sua edição 
original, pressupõe necessariamente a identidade substancial de 
ambas: se a norma reeditada é, não apenas formal, mas também 
substancialmente  distinta  da  originalmente  impugnada, 
impõe-se a propositura de nova ação direta.’ (ADI-QO 1753, 
Ministro SEPÚLVEDA PERTENCE, DJ de 23/10/98, p. 2)
10.  Correto,  igualmente,  o  pronunciamento  do  relator  ao 
prestigiar o entendimento da Corte, no sentido de que a conversão da  
MP  em  lei  afasta  a  possibilidade  de  análise  dos  pressupostos  de  
urgência e relevância. A esse respeito, vale mencionar trecho do voto 
proferido  pelo  Ministro  JOAQUIM  BARBOSA,  na  ADI  1.976, 
acolhido à unanimidade pelos demais Ministros (DJ de 18/5/2007):
‘É de se ressaltar, no entanto, que houve conversão da 
medida provisória em lei. Isso parece afetar de modo essencial a  
análise dos requisitos de relevância e urgência.
3 
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6512777.
Supremo Tribunal Federal
ADI 3864 AGR / DF 
passagem, o objeto levado a controle da Suprema Corte. Se antes se  
impunha que o fundo não estaria coberto, tal determinação (norma,  
evidenciada pela interpretação do dispositivo) deixou de existir.
8.  A alteração,  portanto,  é substancial. Nada recomenda, 
sob  tal  ordem  de  ideias,  a  reforma  da  decisão  agravada,  que,  
acertadamente, identificou o prejuízo da controvérsia constitucional, 
ao menos como antes veio organizada pelas razões da peça inicial.
9. Revela-se, assim, equivocada a pretensão do agravante 
de  condicionar  esta  característica  de  relevância  das  alterações 
legislativas ulteriores à subsistência das impugnações deduzidas em 
desfavor do texto anterior, visto que prescindível esta relação de causa 
e efeito entre ambas. É o entendimento do Supremo Tribunal:
‘EMENTA:  Ação direta de inconstitucionalidade e 
reedição  de  medidas  provisórias:
 evolução  da 
jurisprudência:
 aditamento  da  petição  inicial: 
pressuposto  de  identidade  substancial  das  normas. 
A  possibilidade  do  aditamento  da  ação  direta  de 
inconstitucionalidade de modo a que continue, contra a medida  
provisória reeditada, o processo instaurado contra a sua edição 
original, pressupõe necessariamente a identidade substancial de 
ambas: se a norma reeditada é, não apenas formal, mas também 
substancialmente  distinta  da  originalmente  impugnada, 
impõe-se a propositura de nova ação direta.’ (ADI-QO 1753, 
Ministro SEPÚLVEDA PERTENCE, DJ de 23/10/98, p. 2)
10.  Correto,  igualmente,  o  pronunciamento  do  relator  ao 
prestigiar o entendimento da Corte, no sentido de que a conversão da  
MP  em  lei  afasta  a  possibilidade  de  análise  dos  pressupostos  de  
urgência e relevância. A esse respeito, vale mencionar trecho do voto 
proferido  pelo  Ministro  JOAQUIM  BARBOSA,  na  ADI  1.976, 
acolhido à unanimidade pelos demais Ministros (DJ de 18/5/2007):
‘É de se ressaltar, no entanto, que houve conversão da 
medida provisória em lei. Isso parece afetar de modo essencial a  
análise dos requisitos de relevância e urgência.
3 
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6512777.
Inteiro Teor do Acórdão - Página 5 de 16

Relatório
ADI 3864 AGR / DF 
Do  ponto  de  vista  dos  efeitos  prospectivos  da  
medida provisória, não há mais que se falar em relevância e  
urgência. A análise acerca da legitimidade dos pressupostos se  
restringe  à  medida  provisória,  não  podendo  se  aplicar, 
prospectivamente, aos efeitos da lei de conversão.’
11. Finalmente, é de se dizer da impossibilidade de conversão 
da  presente  ação  em  arguição  por  descumprimento  de  preceito  
fundamental. Como bem destacado na decisão atacada, tal mudança  
encontraria obstáculo no princípio da subsidiariedade (art. 4º, § 1º, da  
Lei 9.882), uma vez que a lei de conversão é passível de impugnação, e  
por meio de ação direta. Eventual declaração de inconstitucionalidade  
teria o condão de fulminá-la desde o seu nascedouro, a atingir, então,  
inclusive a medida provisória da qual se originou. Afasta-se, pois, a  
alegação de que a MP 349/2007 seria insuscetível de controle por  
outro meio de fiscalização concentrada de constitucionalidade.
12. Vale ressaltar a inaplicabilidade do precedente citado  
pelo agravante (ADPF 84, Ministro SEPÚLVEDA PERTENCE) ao 
caso  em  apreço.  É  que,  naquela  ocasião,  tratava-se  de  medida 
provisória rejeitada pelo Congresso Nacional. A discussão deu-se, 
então, acerca do fenômeno da ultra-atividade de tal MP, ao argumento  
de  que  o Poder Público estaria a utilizar-se de  suas  regras  para  
projetar  tal  regulamentação  no  tempo,  além  do  período  em  que  
vigorou. No presente caso, não há que se falar em tal projeção, visto  
que, por não ter ocorrido rejeição, mas conversão da MP, não se está  
diante de lacuna legislativa apta a permitir a aplicação de norma não  
mais em vigor.
Ante o exposto, o parecer é pelo desprovimento do agravo.” 
(grifei)
É o relatório.
4 
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6512777.
Supremo Tribunal Federal
ADI 3864 AGR / DF 
Do  ponto  de  vista  dos  efeitos  prospectivos  da  
medida provisória, não há mais que se falar em relevância e  
urgência. A análise acerca da legitimidade dos pressupostos se  
restringe  à  medida  provisória,  não  podendo  se  aplicar, 
prospectivamente, aos efeitos da lei de conversão.’
11. Finalmente, é de se dizer da impossibilidade de conversão 
da  presente  ação  em  arguição  por  descumprimento  de  preceito  
fundamental. Como bem destacado na decisão atacada, tal mudança  
encontraria obstáculo no princípio da subsidiariedade (art. 4º, § 1º, da  
Lei 9.882), uma vez que a lei de conversão é passível de impugnação, e  
por meio de ação direta. Eventual declaração de inconstitucionalidade  
teria o condão de fulminá-la desde o seu nascedouro, a atingir, então,  
inclusive a medida provisória da qual se originou. Afasta-se, pois, a  
alegação de que a MP 349/2007 seria insuscetível de controle por  
outro meio de fiscalização concentrada de constitucionalidade.
12. Vale ressaltar a inaplicabilidade do precedente citado  
pelo agravante (ADPF 84, Ministro SEPÚLVEDA PERTENCE) ao 
caso  em  apreço.  É  que,  naquela  ocasião,  tratava-se  de  medida 
provisória rejeitada pelo Congresso Nacional. A discussão deu-se, 
então, acerca do fenômeno da ultra-atividade de tal MP, ao argumento  
de  que  o Poder Público estaria a utilizar-se de  suas  regras  para  
projetar  tal  regulamentação  no  tempo,  além  do  período  em  que  
vigorou. No presente caso, não há que se falar em tal projeção, visto  
que, por não ter ocorrido rejeição, mas conversão da MP, não se está  
diante de lacuna legislativa apta a permitir a aplicação de norma não  
mais em vigor.
Ante o exposto, o parecer é pelo desprovimento do agravo.” 
(grifei)
É o relatório.
4 
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6512777.
Inteiro Teor do Acórdão - Página 6 de 16

Voto - MIN. CELSO DE MELLO
25/11/2009
PLENÁRIO
AG.REG. NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 3.864 
DISTRITO FEDERAL
V O T O
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO – (Relator): A decisão 
objeto do presente recurso de agravo  julgou extinto  este processo de 
controle  normativo  abstrato,  por  reconhecer  ocorrente,  na  espécie, 
hipótese  caracterizadora  de  prejudicialidade da  ação  direta  de 
inconstitucionalidade, eis  que  a  MP  nº  349/2007  sofreu  alterações 
substanciais  e  materialmente significativas  durante  o procedimento de 
conversão legislativa,  de que resultou a edição da  Lei nº 11.491, de 
20/06/2007.
Como  referido na  decisão  ora  agravada,  o  Partido  da  Frente 
Liberal  –  PFL,  hoje  Democratas  (DEM),  impugnou  a  Medida 
Provisória nº 349, de 22 de janeiro de 2007, editada com a finalidade de 
instituir “o Fundo de Investimento do FGTS – FI-FGTS”, além de alterar a 
Lei nº 8.036/90.
Ao proferir  a decisão em causa,  reconheci ocorrente, na espécie, 
hipótese caracterizadora da prejudicialidade  da presente ação direta, 
porque a MP nº 349/2007 efetivamente sofreu, no curso do procedimento 
de sua conversão legislativa, modificações relevantes  que implicaram 
alterações substanciais em seu primitivo texto normativo.
O  eminente  Procurador-Geral  da  República,  ao  enfatizar esse 
particular  aspecto  da  questão,  quando  do  parecer que  examinou  o 
presente recurso de agravo, teve o ensejo de reconhecer configurada, na 
espécie, típica hipótese de prejudicialidade, a impor, por isso mesmo, o 
improvimento do “agravo regimental” em questão (fls. 140/142):
“5. Não assiste razão ao agravante.
6. É de se reconhecer que, de fato, houve alteração substancial 
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6512778.
Supremo Tribunal Federal
25/11/2009
PLENÁRIO
AG.REG. NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 3.864 
DISTRITO FEDERAL
V O T O
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO – (Relator): A decisão 
objeto do presente recurso de agravo  julgou extinto  este processo de 
controle  normativo  abstrato,  por  reconhecer  ocorrente,  na  espécie, 
hipótese  caracterizadora  de  prejudicialidade da  ação  direta  de 
inconstitucionalidade, eis  que  a  MP  nº  349/2007  sofreu  alterações 
substanciais  e  materialmente significativas  durante  o procedimento de 
conversão legislativa,  de que resultou a edição da  Lei nº 11.491, de 
20/06/2007.
Como  referido na  decisão  ora  agravada,  o  Partido  da  Frente 
Liberal  –  PFL,  hoje  Democratas  (DEM),  impugnou  a  Medida 
Provisória nº 349, de 22 de janeiro de 2007, editada com a finalidade de 
instituir “o Fundo de Investimento do FGTS – FI-FGTS”, além de alterar a 
Lei nº 8.036/90.
Ao proferir  a decisão em causa,  reconheci ocorrente, na espécie, 
hipótese caracterizadora da prejudicialidade  da presente ação direta, 
porque a MP nº 349/2007 efetivamente sofreu, no curso do procedimento 
de sua conversão legislativa, modificações relevantes  que implicaram 
alterações substanciais em seu primitivo texto normativo.
O  eminente  Procurador-Geral  da  República,  ao  enfatizar esse 
particular  aspecto  da  questão,  quando  do  parecer que  examinou  o 
presente recurso de agravo, teve o ensejo de reconhecer configurada, na 
espécie, típica hipótese de prejudicialidade, a impor, por isso mesmo, o 
improvimento do “agravo regimental” em questão (fls. 140/142):
“5. Não assiste razão ao agravante.
6. É de se reconhecer que, de fato, houve alteração substancial 
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6512778.
Inteiro Teor do Acórdão - Página 7 de 16

Voto - MIN. CELSO DE MELLO
ADI 3864 AGR / DF 
no texto impugnado. Como destacado na decisão agravada, a previsão  
de  inexistência  de  cobertura  de  risco  de  crédito  relativa  aos  
investimentos do FI-FGTS – suprimida do texto original – é objeto da 
impugnação vertida na inicial (fls. 9-10), calcada em suposta afronta a  
direitos patrimoniais do trabalhador.
7. O texto – e não só o enunciado, mas também a norma – 
deixa  de  existir, a  partir  da  conversão  da  MP. Perde-se,  nessa  
passagem, o objeto levado a controle da Suprema Corte. Se antes se  
impunha que o fundo não estaria coberto, tal determinação (norma,  
evidenciada pela interpretação do dispositivo) deixou de existir.
8.  A alteração,  portanto,  é substancial. Nada recomenda, 
sob  tal  ordem  de  ideias,  a  reforma  da  decisão  agravada,  que,  
acertadamente, identificou o prejuízo da controvérsia constitucional, 
ao menos como antes veio organizada pelas razões da peça inicial.
9. Revela-se, assim, equivocada a pretensão do agravante 
de  condicionar  esta  característica  de  relevância  das  alterações 
legislativas ulteriores à subsistência das impugnações deduzidas em 
desfavor do texto anterior, visto que prescindível esta relação de causa 
e efeito entre ambas. É o entendimento do Supremo Tribunal:
‘EMENTA:  Ação direta de inconstitucionalidade e 
reedição  de  medidas  provisórias:
 evolução  da 
jurisprudência:
 aditamento  da  petição  inicial: 
pressuposto  de  identidade  substancial  das  normas. 
A  possibilidade  do  aditamento  da  ação  direta  de 
inconstitucionalidade de modo a que continue, contra a medida  
provisória reeditada, o processo instaurado contra a sua edição 
original, pressupõe necessariamente a identidade substancial de 
ambas: se a norma reeditada é, não apenas formal, mas também 
substancialmente  distinta  da  originalmente  impugnada, 
impõe-se a propositura de nova ação direta.’ (ADI-QO 1753, 
Ministro SEPÚLVEDA PERTENCE, DJ de 23/10/98, p. 2)
10.  Correto,  igualmente,  o  pronunciamento  do  relator  ao 
prestigiar o entendimento da Corte, no sentido de que a conversão da  
MP  em  lei  afasta  a  possibilidade  de  análise  dos  pressupostos  de  
2 
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6512778.
Supremo Tribunal Federal
ADI 3864 AGR / DF 
no texto impugnado. Como destacado na decisão agravada, a previsão  
de  inexistência  de  cobertura  de  risco  de  crédito  relativa  aos  
investimentos do FI-FGTS – suprimida do texto original – é objeto da 
impugnação vertida na inicial (fls. 9-10), calcada em suposta afronta a  
direitos patrimoniais do trabalhador.
7. O texto – e não só o enunciado, mas também a norma – 
deixa  de  existir, a  partir  da  conversão  da  MP. Perde-se,  nessa  
passagem, o objeto levado a controle da Suprema Corte. Se antes se  
impunha que o fundo não estaria coberto, tal determinação (norma,  
evidenciada pela interpretação do dispositivo) deixou de existir.
8.  A alteração,  portanto,  é substancial. Nada recomenda, 
sob  tal  ordem  de  ideias,  a  reforma  da  decisão  agravada,  que,  
acertadamente, identificou o prejuízo da controvérsia constitucional, 
ao menos como antes veio organizada pelas razões da peça inicial.
9. Revela-se, assim, equivocada a pretensão do agravante 
de  condicionar  esta  característica  de  relevância  das  alterações 
legislativas ulteriores à subsistência das impugnações deduzidas em 
desfavor do texto anterior, visto que prescindível esta relação de causa 
e efeito entre ambas. É o entendimento do Supremo Tribunal:
‘EMENTA:  Ação direta de inconstitucionalidade e 
reedição  de  medidas  provisórias:
 evolução  da 
jurisprudência:
 aditamento  da  petição  inicial: 
pressuposto  de  identidade  substancial  das  normas. 
A  possibilidade  do  aditamento  da  ação  direta  de 
inconstitucionalidade de modo a que continue, contra a medida  
provisória reeditada, o processo instaurado contra a sua edição 
original, pressupõe necessariamente a identidade substancial de 
ambas: se a norma reeditada é, não apenas formal, mas também 
substancialmente  distinta  da  originalmente  impugnada, 
impõe-se a propositura de nova ação direta.’ (ADI-QO 1753, 
Ministro SEPÚLVEDA PERTENCE, DJ de 23/10/98, p. 2)
10.  Correto,  igualmente,  o  pronunciamento  do  relator  ao 
prestigiar o entendimento da Corte, no sentido de que a conversão da  
MP  em  lei  afasta  a  possibilidade  de  análise  dos  pressupostos  de  
2 
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6512778.
Inteiro Teor do Acórdão - Página 8 de 16

Voto - MIN. CELSO DE MELLO
ADI 3864 AGR / DF 
urgência e relevância. A esse respeito, vale mencionar trecho do voto 
proferido  pelo  Ministro  JOAQUIM  BARBOSA,  na  ADI  1.976, 
acolhido à unanimidade pelos demais Ministros (DJ de 18/5/2007):
‘É de se ressaltar, no entanto, que houve conversão da 
medida provisória em lei. Isso parece afetar de modo essencial a  
análise dos requisitos de relevância e urgência.
Do  ponto  de  vista  dos  efeitos  prospectivos  da  
medida provisória, não há mais que se falar em relevância e  
urgência. A análise acerca da legitimidade dos pressupostos se  
restringe  à  medida  provisória,  não  podendo  se  aplicar, 
prospectivamente, aos efeitos da lei de conversão.’
11. Finalmente, é de se dizer da impossibilidade de conversão 
da  presente  ação  em  arguição  por  descumprimento  de  preceito  
fundamental. Como bem destacado na decisão atacada, tal mudança  
encontraria obstáculo no princípio da subsidiariedade (art. 4º, § 1º, da  
Lei 9.882), uma vez que a lei de conversão é passível de impugnação, e  
por meio de ação direta. Eventual declaração de inconstitucionalidade  
teria o condão de fulminá-la desde o seu nascedouro, a atingir, então,  
inclusive a medida provisória da qual se originou. Afasta-se, pois, a  
alegação de que a MP 349/2007 seria insuscetível de controle por  
outro meio de fiscalização concentrada de constitucionalidade.
12. Vale ressaltar a inaplicabilidade do precedente citado  
pelo agravante (ADPF 84, Ministro SEPÚLVEDA PERTENCE) ao 
caso  em  apreço.  É  que,  naquela  ocasião,  tratava-se  de  medida 
provisória rejeitada pelo Congresso Nacional. A discussão deu-se, 
então, acerca do fenômeno da ultra-atividade de tal MP, ao argumento  
de  que  o Poder Público estaria a utilizar-se de  suas  regras  para  
projetar  tal  regulamentação  no  tempo,  além  do  período  em  que  
vigorou. No presente caso, não há que se falar em tal projeção, visto  
que, por não ter ocorrido rejeição, mas conversão da MP, não se está  
diante de lacuna legislativa apta a permitir a aplicação de norma não  
mais em vigor.
Ante o exposto, o parecer é pelo desprovimento do agravo.” 
(grifei)
3 
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6512778.
Supremo Tribunal Federal
ADI 3864 AGR / DF 
urgência e relevância. A esse respeito, vale mencionar trecho do voto 
proferido  pelo  Ministro  JOAQUIM  BARBOSA,  na  ADI  1.976, 
acolhido à unanimidade pelos demais Ministros (DJ de 18/5/2007):
‘É de se ressaltar, no entanto, que houve conversão da 
medida provisória em lei. Isso parece afetar de modo essencial a  
análise dos requisitos de relevância e urgência.
Do  ponto  de  vista  dos  efeitos  prospectivos  da  
medida provisória, não há mais que se falar em relevância e  
urgência. A análise acerca da legitimidade dos pressupostos se  
restringe  à  medida  provisória,  não  podendo  se  aplicar, 
prospectivamente, aos efeitos da lei de conversão.’
11. Finalmente, é de se dizer da impossibilidade de conversão 
da  presente  ação  em  arguição  por  descumprimento  de  preceito  
fundamental. Como bem destacado na decisão atacada, tal mudança  
encontraria obstáculo no princípio da subsidiariedade (art. 4º, § 1º, da  
Lei 9.882), uma vez que a lei de conversão é passível de impugnação, e  
por meio de ação direta. Eventual declaração de inconstitucionalidade  
teria o condão de fulminá-la desde o seu nascedouro, a atingir, então,  
inclusive a medida provisória da qual se originou. Afasta-se, pois, a  
alegação de que a MP 349/2007 seria insuscetível de controle por  
outro meio de fiscalização concentrada de constitucionalidade.
12. Vale ressaltar a inaplicabilidade do precedente citado  
pelo agravante (ADPF 84, Ministro SEPÚLVEDA PERTENCE) ao 
caso  em  apreço.  É  que,  naquela  ocasião,  tratava-se  de  medida 
provisória rejeitada pelo Congresso Nacional. A discussão deu-se, 
então, acerca do fenômeno da ultra-atividade de tal MP, ao argumento  
de  que  o Poder Público estaria a utilizar-se de  suas  regras  para  
projetar  tal  regulamentação  no  tempo,  além  do  período  em  que  
vigorou. No presente caso, não há que se falar em tal projeção, visto  
que, por não ter ocorrido rejeição, mas conversão da MP, não se está  
diante de lacuna legislativa apta a permitir a aplicação de norma não  
mais em vigor.
Ante o exposto, o parecer é pelo desprovimento do agravo.” 
(grifei)
3 
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6512778.
Inteiro Teor do Acórdão - Página 9 de 16

Voto - MIN. CELSO DE MELLO
ADI 3864 AGR / DF 
É certo que a transformação  da referida medida provisória em lei 
ensejou a formulação, pelos Democratas,  de pedido de “aditamento da 
presente ação direta de inconstitucionalidade, para alcançar, além dos dispositivos 
da Medida Provisória nº 349/2007 impugnados nesta inicial, os dispositivos 
correspondentes da respectiva Lei nº 11.491/2007 (...)” (fls. 112/113, item “a”).
Reconheço,  neste  ponto,  que a mera conversão legislativa da 
medida  provisória  não basta,  por  si  só,  como  sabemos,  para fazer 
instaurar situação  de  prejudicialidade da  ação  direta,  consoante 
entendimento prevalecente nesta Suprema Corte:
“I. Adin: medida provisória convertida em lei sem alterações: 
arguição não prejudicada.
Não prejudica a ação direta de inconstitucionalidade material 
de medida provisória  a sua intercorrente conversão  em lei  sem 
alterações, dado que a sua aprovação e promulgação integrais apenas 
lhe tornam definitiva a vigência, com eficácia ‘ex tunc’ e sem solução  
de continuidade, preservada a identidade originária do seu conteúdo  
normativo, objeto da arguição de invalidade.”
(RTJ 140/797, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE – grifei)
Se, no entanto, a lei – que resultar do procedimento de conversão – 
veicular alterações substanciais no primitivo conteúdo normativo da 
medida provisória, configurar-se-á, então, hipótese de prejudicialidade, 
pois, em tal situação, estar-se-á em face de ato estatal que não mantém 
qualquer  relação  de  identidade  com  o  texto  da  medida  provisória 
originariamente questionada em sede de fiscalização abstrata.
E, efetivamente, foi o que ocorreu, a meu juízo, na espécie ora em 
análise.
É que a Lei nº 11.491, de 20/06/2007,  resultante da conversão da 
MP  nº  349/2007,  apresenta conteúdo  diverso,  em ponto relevante, 
4 
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6512778.
Supremo Tribunal Federal
ADI 3864 AGR / DF 
É certo que a transformação  da referida medida provisória em lei 
ensejou a formulação, pelos Democratas,  de pedido de “aditamento da 
presente ação direta de inconstitucionalidade, para alcançar, além dos dispositivos 
da Medida Provisória nº 349/2007 impugnados nesta inicial, os dispositivos 
correspondentes da respectiva Lei nº 11.491/2007 (...)” (fls. 112/113, item “a”).
Reconheço,  neste  ponto,  que a mera conversão legislativa da 
medida  provisória  não basta,  por  si  só,  como  sabemos,  para fazer 
instaurar situação  de  prejudicialidade da  ação  direta,  consoante 
entendimento prevalecente nesta Suprema Corte:
“I. Adin: medida provisória convertida em lei sem alterações: 
arguição não prejudicada.
Não prejudica a ação direta de inconstitucionalidade material 
de medida provisória  a sua intercorrente conversão  em lei  sem 
alterações, dado que a sua aprovação e promulgação integrais apenas 
lhe tornam definitiva a vigência, com eficácia ‘ex tunc’ e sem solução  
de continuidade, preservada a identidade originária do seu conteúdo  
normativo, objeto da arguição de invalidade.”
(RTJ 140/797, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE – grifei)
Se, no entanto, a lei – que resultar do procedimento de conversão – 
veicular alterações substanciais no primitivo conteúdo normativo da 
medida provisória, configurar-se-á, então, hipótese de prejudicialidade, 
pois, em tal situação, estar-se-á em face de ato estatal que não mantém 
qualquer  relação  de  identidade  com  o  texto  da  medida  provisória 
originariamente questionada em sede de fiscalização abstrata.
E, efetivamente, foi o que ocorreu, a meu juízo, na espécie ora em 
análise.
É que a Lei nº 11.491, de 20/06/2007,  resultante da conversão da 
MP  nº  349/2007,  apresenta conteúdo  diverso,  em ponto relevante, 
4 
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6512778.
Inteiro Teor do Acórdão - Página 10 de 16

Voto - MIN. CELSO DE MELLO
ADI 3864 AGR / DF 
daquele veiculado  no texto original constante  da mencionada medida 
provisória, havendo sido suprimida, integralmente, a expressão inscrita 
na parte final do § 1º do art. 1º da já referida MP nº 349/2007, que assim 
dispunha:
“Art. 1º (...)
§  1º O  FI-FGTS  terá  patrimônio  próprio,  segregado  do 
patrimônio do FGTS, será disciplinado por instrução da Comissão de  
Valores  Mobiliários  –  CVM  e  seus  investimentos não têm a 
cobertura de risco de crédito estabelecida no § 1º do art. 9º da 
Lei nº 8.036, de 11 de maio de 1990.” (grifei) 
Cumpre  enfatizar,  por  necessário,  que  essa  cláusula  final da 
medida provisória em questão – impugnada, nesta sede processual, por 
não conferir “cobertura de risco de crédito” aos investimentos do FI-FGTS, 
“diferentemente do próprio FGTS...” (fls. 04) –  foi inteiramente excluída, 
pelo  Congresso  Nacional,  no  curso do  procedimento  de  conversão 
legislativa,  daí resultando o § 1º do art. 1º da Lei nº 11.491/2007, que, 
agora, assim dispõe:
“Art. 1º (...)
§  1º O  FI-FGTS  terá  patrimônio  próprio,  segregado  do 
patrimônio do FGTS, será disciplinado por instrução da Comissão de  
Valores Mobiliários – CVM.” (grifei)
O Supremo Tribunal Federal, em sua prática jurisprudencial,  tem 
reconhecido registrar-se, em tal situação (alteração substancial do texto 
da medida provisória  originariamente  impugnada),  típica hipótese de 
prejudicialidade,  apta  a  operar a  extinção  anômala  do  processo  de 
controle abstrato de constitucionalidade.
A espécie ora em exame  ajusta-se a essa diretriz jurisprudencial, 
pois –  como já  assinalado  –  a  Lei  nº  11.491/2007,  que resultou  da 
conversão da MP 349/2007, nesta introduziu, como claramente resulta do 
5 
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6512778.
Supremo Tribunal Federal
ADI 3864 AGR / DF 
daquele veiculado  no texto original constante  da mencionada medida 
provisória, havendo sido suprimida, integralmente, a expressão inscrita 
na parte final do § 1º do art. 1º da já referida MP nº 349/2007, que assim 
dispunha:
“Art. 1º (...)
§  1º O  FI-FGTS  terá  patrimônio  próprio,  segregado  do 
patrimônio do FGTS, será disciplinado por instrução da Comissão de  
Valores  Mobiliários  –  CVM  e  seus  investimentos não têm a 
cobertura de risco de crédito estabelecida no § 1º do art. 9º da 
Lei nº 8.036, de 11 de maio de 1990.” (grifei) 
Cumpre  enfatizar,  por  necessário,  que  essa  cláusula  final da 
medida provisória em questão – impugnada, nesta sede processual, por 
não conferir “cobertura de risco de crédito” aos investimentos do FI-FGTS, 
“diferentemente do próprio FGTS...” (fls. 04) –  foi inteiramente excluída, 
pelo  Congresso  Nacional,  no  curso do  procedimento  de  conversão 
legislativa,  daí resultando o § 1º do art. 1º da Lei nº 11.491/2007, que, 
agora, assim dispõe:
“Art. 1º (...)
§  1º O  FI-FGTS  terá  patrimônio  próprio,  segregado  do 
patrimônio do FGTS, será disciplinado por instrução da Comissão de  
Valores Mobiliários – CVM.” (grifei)
O Supremo Tribunal Federal, em sua prática jurisprudencial,  tem 
reconhecido registrar-se, em tal situação (alteração substancial do texto 
da medida provisória  originariamente  impugnada),  típica hipótese de 
prejudicialidade,  apta  a  operar a  extinção  anômala  do  processo  de 
controle abstrato de constitucionalidade.
A espécie ora em exame  ajusta-se a essa diretriz jurisprudencial, 
pois –  como já  assinalado  –  a  Lei  nº  11.491/2007,  que resultou  da 
conversão da MP 349/2007, nesta introduziu, como claramente resulta do 
5 
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6512778.
Inteiro Teor do Acórdão - Página 11 de 16

Voto - MIN. CELSO DE MELLO
ADI 3864 AGR / DF 
cotejo entre os respectivos textos,  significativa alteração que produziu 
modificação substancial no primitivo conteúdo normativo da medida 
provisória em causa, notadamente em aspecto central no qual se apoia a 
pretensão de inconstitucionalidade.
Incide, portanto, no caso, a jurisprudência que esta Suprema Corte 
estabeleceu, no sentido de reconhecer caracterizada, em situações como a 
que  este processo registra, hipótese de prejudicialidade da ação direta 
(RTJ 136/453 – RTJ 140/797 – RTJ 156/29).
Cumpre acentuar, ainda, por relevante – no que concerne à alegação 
de  inconstitucionalidade  fundada na  ausência  dos  pressupostos  de 
urgência  e relevância da MP 349/2007 –,  que esta Suprema Corte, ao 
analisar esse tema em recente julgamento plenário, assentou orientação 
no sentido de reconhecer que a conversão, em lei, da medida provisória 
questionada em ação direta prejudica o exame da suposta inexistência de 
tais requisitos:
 
“AÇÃO  DIRETA  DE  INCONSTITUCIONALIDADE. 
ARTIGO  3º  DA  MEDIDA  PROVISÓRIA  Nº  1.596-14/97, 
CONVERTIDA NA LEI Nº  9.528/97, QUE  ADICIONOU  AO 
ARTIGO 453 DA CONSOLIDAÇÃO DAS LEIS DO TRABALHO  
UM SEGUNDO PARÁGRAFO PARA EXTINGUIR O VÍNCULO 
EMPREGATÍCIO  QUANDO  DA  CONCESSÃO  DA 
APOSENTADORIA ESPONTÂNEA. (...).
1.  A conversão da medida provisória em lei  prejudica o 
debate jurisdicional  acerca da  ‘relevância  e urgência’ dessa 
espécie de ato normativo. (...).”
(ADI 1.721/DF, Rel. Min. AYRES BRITTO, Pleno – grifei)
O autor da presente ação direta, tendo presente a possibilidade de 
recusa do aditamento por ele formalizado, “em virtude da superveniência da 
Lei nº 11.491/2007” – e considerando o postulado da fungibilidade das 
6 
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6512778.
Supremo Tribunal Federal
ADI 3864 AGR / DF 
cotejo entre os respectivos textos,  significativa alteração que produziu 
modificação substancial no primitivo conteúdo normativo da medida 
provisória em causa, notadamente em aspecto central no qual se apoia a 
pretensão de inconstitucionalidade.
Incide, portanto, no caso, a jurisprudência que esta Suprema Corte 
estabeleceu, no sentido de reconhecer caracterizada, em situações como a 
que  este processo registra, hipótese de prejudicialidade da ação direta 
(RTJ 136/453 – RTJ 140/797 – RTJ 156/29).
Cumpre acentuar, ainda, por relevante – no que concerne à alegação 
de  inconstitucionalidade  fundada na  ausência  dos  pressupostos  de 
urgência  e relevância da MP 349/2007 –,  que esta Suprema Corte, ao 
analisar esse tema em recente julgamento plenário, assentou orientação 
no sentido de reconhecer que a conversão, em lei, da medida provisória 
questionada em ação direta prejudica o exame da suposta inexistência de 
tais requisitos:
 
“AÇÃO  DIRETA  DE  INCONSTITUCIONALIDADE. 
ARTIGO  3º  DA  MEDIDA  PROVISÓRIA  Nº  1.596-14/97, 
CONVERTIDA NA LEI Nº  9.528/97, QUE  ADICIONOU  AO 
ARTIGO 453 DA CONSOLIDAÇÃO DAS LEIS DO TRABALHO  
UM SEGUNDO PARÁGRAFO PARA EXTINGUIR O VÍNCULO 
EMPREGATÍCIO  QUANDO  DA  CONCESSÃO  DA 
APOSENTADORIA ESPONTÂNEA. (...).
1.  A conversão da medida provisória em lei  prejudica o 
debate jurisdicional  acerca da  ‘relevância  e urgência’ dessa 
espécie de ato normativo. (...).”
(ADI 1.721/DF, Rel. Min. AYRES BRITTO, Pleno – grifei)
O autor da presente ação direta, tendo presente a possibilidade de 
recusa do aditamento por ele formalizado, “em virtude da superveniência da 
Lei nº 11.491/2007” – e considerando o postulado da fungibilidade das 
6 
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6512778.
Inteiro Teor do Acórdão - Página 12 de 16

Voto - MIN. CELSO DE MELLO
ADI 3864 AGR / DF 
formas  processuais  –,  sustenta,  quanto  a  esta  ação  direta  de 
inconstitucionalidade,  que  “não  seria  contrário  ao  ordenamento  vigente 
convertê-la em arguição de descumprimento de preceito fundamental” (fls. 112).
A agremiação partidária, para justificar essa pretendida conversão, 
apoia-se na  alegação  de  que  “O  cabimento  da  referida  arguição  ocorre 
precisamente nos casos em que não há instrumento de controle concentrado de  
constitucionalidade próprio para a resolução da questão” (fls. 112).
Todos sabemos que o ajuizamento da arguição de descumprimento 
de  preceito  fundamental  rege-se pelo  princípio  da  subsidiariedade 
(Lei nº 9.882/99, art. 4º, § 1º),  a significar, portanto, que não  será ela 
admitida, sempre que houver qualquer outro meio juridicamente idôneo 
apto a sanar, com efetividade real, o estado de lesividade emergente do 
ato impugnado (RTJ 184/373-374, Rel. Min. CELSO DE MELLO).
Essa orientação –  com a ressalva que esta Suprema Corte  fez no 
julgamento  da  ADPF  17-AgR/AP,  Rel.  Min.  CELSO  DE  MELLO 
(RTJ  184/373-374) –  permite reconhecer que,  sempre que existir meio 
processual idôneo capaz de afastar, de maneira efetiva e real, a situação 
de lesividade temida pelo autor,  não caberá, em face do princípio da 
subsidiariedade,  o  ajuizamento da  arguição  de  descumprimento  de 
preceito fundamental.
Mesmo  que  se  examine o  princípio  da  subsidiariedade  sob a 
exclusiva perspectiva da existência, ou não, em cada caso, de processos 
de índole objetiva capazes de superar e de neutralizar, de modo imediato, 
situações de lesividade iminente, ainda assim não caberia, na espécie, a 
pretendida conversão,  em  arguição  de  descumprimento  de  preceito 
fundamental, da presente ação direta.
É que se mostra possível, no caso, a instauração do processo objetivo   
de controle abstrato de constitucionalidade da própria Lei nº 11.491/2007, 
7 
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6512778.
Supremo Tribunal Federal
ADI 3864 AGR / DF 
formas  processuais  –,  sustenta,  quanto  a  esta  ação  direta  de 
inconstitucionalidade,  que  “não  seria  contrário  ao  ordenamento  vigente 
convertê-la em arguição de descumprimento de preceito fundamental” (fls. 112).
A agremiação partidária, para justificar essa pretendida conversão, 
apoia-se na  alegação  de  que  “O  cabimento  da  referida  arguição  ocorre 
precisamente nos casos em que não há instrumento de controle concentrado de  
constitucionalidade próprio para a resolução da questão” (fls. 112).
Todos sabemos que o ajuizamento da arguição de descumprimento 
de  preceito  fundamental  rege-se pelo  princípio  da  subsidiariedade 
(Lei nº 9.882/99, art. 4º, § 1º),  a significar, portanto, que não  será ela 
admitida, sempre que houver qualquer outro meio juridicamente idôneo 
apto a sanar, com efetividade real, o estado de lesividade emergente do 
ato impugnado (RTJ 184/373-374, Rel. Min. CELSO DE MELLO).
Essa orientação –  com a ressalva que esta Suprema Corte  fez no 
julgamento  da  ADPF  17-AgR/AP,  Rel.  Min.  CELSO  DE  MELLO 
(RTJ  184/373-374) –  permite reconhecer que,  sempre que existir meio 
processual idôneo capaz de afastar, de maneira efetiva e real, a situação 
de lesividade temida pelo autor,  não caberá, em face do princípio da 
subsidiariedade,  o  ajuizamento da  arguição  de  descumprimento  de 
preceito fundamental.
Mesmo  que  se  examine o  princípio  da  subsidiariedade  sob a 
exclusiva perspectiva da existência, ou não, em cada caso, de processos 
de índole objetiva capazes de superar e de neutralizar, de modo imediato, 
situações de lesividade iminente, ainda assim não caberia, na espécie, a 
pretendida conversão,  em  arguição  de  descumprimento  de  preceito 
fundamental, da presente ação direta.
É que se mostra possível, no caso, a instauração do processo objetivo   
de controle abstrato de constitucionalidade da própria Lei nº 11.491/2007, 
7 
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6512778.
Inteiro Teor do Acórdão - Página 13 de 16

Voto - MIN. CELSO DE MELLO
ADI 3864 AGR / DF 
mediante ajuizamento  da concernente ação direta,  tal como permitido 
pela jurisprudência desta Corte.
Não se pode sustentar, portanto,  como pretende o Partido autor, 
que  não  existe,  na  situação  ora  registrada  na  espécie  dos  autos, 
“instrumento de controle concentrado de constitucionalidade próprio para a  
resolução da questão” (fls. 112).
Ao contrário, existe referido meio de fiscalização normativa abstrata, 
consistente no ajuizamento,  em face da própria Lei nº 11.491/2007, da 
ação direta de inconstitucionalidade.
Incabível,  portanto,  como  afirmei  na  decisão  ora  agravada,  a 
pretendida conversão,  em  arguição  de  descumprimento  de  preceito 
fundamental, desta ação direta, eis que possível, nos termos do art. 102, 
I, “a”, da Constituição da República, como precedentemente acentuado, a 
instauração de processo de fiscalização normativa abstrata contra a lei em 
que se converteu a MP nº 349/2007.
É importante assinalar, neste ponto, que, mesmo admitida a posição 
do  eminente  Ministro  GILMAR  MENDES  (“Arguição  de 
descumprimento de preceito fundamental”, p. 110/116, itens ns. 1.2  e 
1.2.1, 2007, IDP/Saraiva) – no sentido de reconhecer que “(...) o princípio 
da subsidiariedade – inexistência de outro meio eficaz de sanar a lesão – contido  
no art. 4º, § 1º, da Lei n. 9.882, de 1999, há de ser compreendido no contexto da  
ordem constitucional global”, devendo ser interpretado, portanto, sob um 
enfoque predominantemente objetivo, que considere, para efeito de sua 
incidência,  uma  abordagem que  dê  precedência  à  necessidade  de 
“proteção da ordem constitucional objetiva” –, ainda assim não se revelaria 
possível
 a  pretendida  conversão
 desta 
ação  direta  de 
inconstitucionalidade  em  arguição  de  descumprimento  de  preceito 
fundamental.
8 
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6512778.
Supremo Tribunal Federal
ADI 3864 AGR / DF 
mediante ajuizamento  da concernente ação direta,  tal como permitido 
pela jurisprudência desta Corte.
Não se pode sustentar, portanto,  como pretende o Partido autor, 
que  não  existe,  na  situação  ora  registrada  na  espécie  dos  autos, 
“instrumento de controle concentrado de constitucionalidade próprio para a  
resolução da questão” (fls. 112).
Ao contrário, existe referido meio de fiscalização normativa abstrata, 
consistente no ajuizamento,  em face da própria Lei nº 11.491/2007, da 
ação direta de inconstitucionalidade.
Incabível,  portanto,  como  afirmei  na  decisão  ora  agravada,  a 
pretendida conversão,  em  arguição  de  descumprimento  de  preceito 
fundamental, desta ação direta, eis que possível, nos termos do art. 102, 
I, “a”, da Constituição da República, como precedentemente acentuado, a 
instauração de processo de fiscalização normativa abstrata contra a lei em 
que se converteu a MP nº 349/2007.
É importante assinalar, neste ponto, que, mesmo admitida a posição 
do  eminente  Ministro  GILMAR  MENDES  (“Arguição  de 
descumprimento de preceito fundamental”, p. 110/116, itens ns. 1.2  e 
1.2.1, 2007, IDP/Saraiva) – no sentido de reconhecer que “(...) o princípio 
da subsidiariedade – inexistência de outro meio eficaz de sanar a lesão – contido  
no art. 4º, § 1º, da Lei n. 9.882, de 1999, há de ser compreendido no contexto da  
ordem constitucional global”, devendo ser interpretado, portanto, sob um 
enfoque predominantemente objetivo, que considere, para efeito de sua 
incidência,  uma  abordagem que  dê  precedência  à  necessidade  de 
“proteção da ordem constitucional objetiva” –, ainda assim não se revelaria 
possível
 a  pretendida  conversão
 desta 
ação  direta  de 
inconstitucionalidade  em  arguição  de  descumprimento  de  preceito 
fundamental.
8 
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6512778.
Inteiro Teor do Acórdão - Página 14 de 16

Voto - MIN. CELSO DE MELLO
ADI 3864 AGR / DF 
É que, tal como enfatizado na decisão objeto do presente recurso de 
agravo,  e  acentuado,  de  maneira  particularmente  expressiva,  pelo 
eminente Procurador-Geral da República (fls. 139/142), cabe, na espécie, o 
ajuizamento, em face da Lei nº 11.491/2007 (em que se converteu  a 
MP nº 349/2007),  da pertinente  ação direta de inconstitucionalidade,  o 
que obsta – considerada a regra inscrita no art. 4º, § 1º, da Lei nº 9.882/99, 
que consagra o princípio da subsidiariedade – a utilização da arguição 
de descumprimento de preceito fundamental.
Vê-se, assim, que o Partido Político ora agravante  sempre poderá 
valer-se do instrumento do controle concentrado de constitucionalidade, 
para  impugnar,  “in  abstracto”,
 a  validade  constitucional
 da 
Lei nº 11.491/2007, que resultou da conversão da MP nº 349/2007.
Sendo assim, em face das razões expostas,  e acolhendo, ainda,  o 
parecer do eminente Procurador-Geral da República (fls. 139/142), nego 
provimento ao presente recurso de agravo, mantendo, em consequência, 
a decisão por mim proferida a fls. 120/125.
É o meu voto.
9 
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6512778.
Supremo Tribunal Federal
ADI 3864 AGR / DF 
É que, tal como enfatizado na decisão objeto do presente recurso de 
agravo,  e  acentuado,  de  maneira  particularmente  expressiva,  pelo 
eminente Procurador-Geral da República (fls. 139/142), cabe, na espécie, o 
ajuizamento, em face da Lei nº 11.491/2007 (em que se converteu  a 
MP nº 349/2007),  da pertinente  ação direta de inconstitucionalidade,  o 
que obsta – considerada a regra inscrita no art. 4º, § 1º, da Lei nº 9.882/99, 
que consagra o princípio da subsidiariedade – a utilização da arguição 
de descumprimento de preceito fundamental.
Vê-se, assim, que o Partido Político ora agravante  sempre poderá 
valer-se do instrumento do controle concentrado de constitucionalidade, 
para  impugnar,  “in  abstracto”,
 a  validade  constitucional
 da 
Lei nº 11.491/2007, que resultou da conversão da MP nº 349/2007.
Sendo assim, em face das razões expostas,  e acolhendo, ainda,  o 
parecer do eminente Procurador-Geral da República (fls. 139/142), nego 
provimento ao presente recurso de agravo, mantendo, em consequência, 
a decisão por mim proferida a fls. 120/125.
É o meu voto.
9 
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6512778.
Inteiro Teor do Acórdão - Página 15 de 16

Extrato de Ata - 25/11/2009
PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA
AG.REG. NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 3.864
PROCED. : DISTRITO FEDERAL
RELATOR : MIN. CELSO DE MELLO
AGTE.(S) : DEMOCRATAS - DEM
ADV.(A/S) : FABRÍCIO JULIANO MENDES MEDEIROS
AGDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA
ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
Decisão: O Tribunal, por votação unânime e nos termos do voto 
do  Relator,  negou provimento  ao  recurso  de  agravo.  Impedido  o 
Senhor Ministro Dias Toffoli. Ausentes, porque em representação do 
Tribunal  no  exterior,  os  Senhores  Ministros  Gilmar  Mendes 
(Presidente)  e  Cezar  Peluso  (Vice-Presidente).  Presidiu  o 
julgamento  o  Senhor  Ministro  Celso  de  Mello  (art.  37,  I,  RI). 
Plenário, 25.11.2009. 
 
Presidência  do  Senhor  Ministro  Celso  de  Mello  (art.  37,  I, 
RI). Presentes à sessão os Senhores Ministros Marco Aurélio, Ellen 
Gracie,  Carlos  Britto,  Joaquim  Barbosa,  Eros  Grau,  Ricardo 
Lewandowski, Cármen Lúcia e Dias Toffoli.
Vice-Procuradora-Geral  da  República,  Dra.  Deborah  Macedo 
Duprat de Brito Pereira. 
Luiz Tomimatsu
Secretário
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infra-estrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o número 6528056
Supremo Tribunal Federal
PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA
AG.REG. NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 3.864
PROCED. : DISTRITO FEDERAL
RELATOR : MIN. CELSO DE MELLO
AGTE.(S) : DEMOCRATAS - DEM
ADV.(A/S) : FABRÍCIO JULIANO MENDES MEDEIROS
AGDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA
ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
Decisão: O Tribunal, por votação unânime e nos termos do voto 
do  Relator,  negou provimento  ao  recurso  de  agravo.  Impedido  o 
Senhor Ministro Dias Toffoli. Ausentes, porque em representação do 
Tribunal  no  exterior,  os  Senhores  Ministros  Gilmar  Mendes 
(Presidente)  e  Cezar  Peluso  (Vice-Presidente).  Presidiu  o 
julgamento  o  Senhor  Ministro  Celso  de  Mello  (art.  37,  I,  RI). 
Plenário, 25.11.2009. 
 
Presidência  do  Senhor  Ministro  Celso  de  Mello  (art.  37,  I, 
RI). Presentes à sessão os Senhores Ministros Marco Aurélio, Ellen 
Gracie,  Carlos  Britto,  Joaquim  Barbosa,  Eros  Grau,  Ricardo 
Lewandowski, Cármen Lúcia e Dias Toffoli.
Vice-Procuradora-Geral  da  República,  Dra.  Deborah  Macedo 
Duprat de Brito Pereira. 
Luiz Tomimatsu
Secretário
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infra-estrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o número 6528056
Inteiro Teor do Acórdão - Página 16 de 16

URL: https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=6528704