TÍTULO: MS 28212

PROCESSO: 28212

CLASSE: MANDADO DE SEGURANÇA (MS)

ÓRGÃO JULGADOR: Primeira Turma

RELATOR: MARCO AURÉLIO

DATA DA DECISÃO: 2012-12-04 00:00:00

DATA DA PUBLICAÇÃO: 2013-02-21 00:00:00

TIPO DE DECISÃO: acordaos

EMENTA:
PROCESSO ADMINISTRATIVO – TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO – DEFESA. Se ficar demonstrado que foi aberta ao administrador oportunidade de defesa, descabe cogitar de violência ao devido processo administrativo.

    MANDADO DE SEGURANÇA – ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS – IRREGULARIDADES ADMINISTRATIVAS – GLOSA – REVOLVIMENTO DE FATOS – INADEQUAÇÃO. O mandado de segurança não é meio próprio a conduzir ao reexame dos elementos probatórios que conduziram o Tribunal de Contas à glosa de administração implementada, consignando o desprezo a comezinhas noções relativas ao trato da coisa pública.

DECISÃO:
A Turma denegou a ordem de segurança, nos termos do voto do Relator. Unânime. Presidência do Senhor Ministro Dias Toffoli. 1ª Turma, 4.12.2012.

PARTES:
IMPTE.(S)           : FRANCISCO MEDEIROS SOBRINHO
ADV.(A/S)           : IRAN DE SOUZA PADILHA
IMPDO.(A/S)         : TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
ADV.(A/S)           : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

JURISPRUDÊNCIA CITADA:
Número de páginas: 8.
Análise: 06/03/2013, LLD.

INTEIRO TEOR:
Ementa e Acórdão
04/12/2012
PRIMEIRA TURMA
MANDADO DE SEGURANÇA 28.212 DISTRITO FEDERAL
RELATOR
: MIN. MARCO AURÉLIO
IMPTE.(S)
:FRANCISCO MEDEIROS SOBRINHO 
ADV.(A/S)
:IRAN DE SOUZA PADILHA 
IMPDO.(A/S)
:TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO 
ADV.(A/S)
:ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO 
PROCESSO ADMINISTRATIVO –  TRIBUNAL DE CONTAS DA 
UNIÃO – DEFESA. Se ficar demonstrado que foi aberta ao administrador 
oportunidade de defesa, descabe cogitar de violência ao devido processo 
administrativo.
MANDADO DE SEGURANÇA – ATO DO TRIBUNAL DE CONTAS 
–  IRREGULARIDADES  ADMINISTRATIVAS  –  GLOSA  – 
REVOLVIMENTO  DE  FATOS  –  INADEQUAÇÃO.  O  mandado  de 
segurança não é meio próprio a conduzir ao reexame dos elementos 
probatórios  que  conduziram  o  Tribunal  de  Contas  à  glosa  de 
administração  implementada,  consignando  o  desprezo  a  comezinhas 
noções relativas ao trato da coisa pública. 
A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros da 
Primeira Turma do Supremo Tribunal Federal em indeferir a ordem de 
segurança, nos termos do voto do relator e por unanimidade, em sessão 
presidida  pelo  Ministro  Dias  Toffoli,  na  conformidade  da  ata  do 
julgamento e das respectivas notas taquigráficas.
   
Brasília, 4 de dezembro de 2012.
MINISTRO MARCO AURÉLIO – RELATOR
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Supremo Tribunal Federal
Supremo Tribunal Federal
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Relatório
04/12/2012
PRIMEIRA TURMA
MANDADO DE SEGURANÇA 28.212 DISTRITO FEDERAL
RELATOR
: MIN. MARCO AURÉLIO
IMPTE.(S)
:FRANCISCO MEDEIROS SOBRINHO 
ADV.(A/S)
:IRAN DE SOUZA PADILHA 
IMPDO.(A/S)
:TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO 
ADV.(A/S)
:ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO 
R E L A T Ó R I O
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – O impetrante, ex-
Prefeito do Município de Japi/PI, volta-se contra os efeitos do Acórdão nº 
2058/2009  –  TCU  –  2ª  Câmara,  formalizado  no  Processo  TC  nº 
009.171/2007-6, do Tribunal de Contas da União, julgado em 28 de abril 
de 2009 (folha 85 a 107). 
Segundo aduz, mediante o ato atacado, foi condenado a ressarcir 
valores  e  a  pagar  multa  ante  supostas  irregularidades  nas  contas 
prestadas, na condição de Prefeito, no exercício de 2001, à Fundação 
Nacional de Saúde – FUNASA, relativamente ao Convênio nº 753/2001 
(folha 133). Assinala erronia na apuração das apontadas irregularidades 
(folha  299  a  302),  porquanto  a  obra  contratada  teria  deixado  de  ser 
concluída em razão da longa demora entre a assinatura – 31 de dezembro 
de 2001 – e a liberação das verbas federais – em 17 de junho de 2002 –, 
situação que haveria causado não somente o atraso de seis meses na 
execução do objeto do convênio, mas também o descompasso entre o 
valor  nominal  aprovado  e  o  custo  real  da  obra,  fatos  que  afirma 
consignados nos relatórios de cumprimento (folhas 155, 165 e 177).
Alega  ofensa  à  garantia  do  devido  processo  legal,  porquanto  a 
decisão teria sido prolatada sem que lhe fosse viabilizada a produção de 
provas no processo administrativo de tomada de contas especial (folha 79 
a 84), facultada no artigo 38 da Lei nº 9.784/99, que diz haver requerido no 
pedido de reconsideração (folha 328 a 337). Menciona precedentes do 
Supremo:  entre  outros,  a  decisão  proferida  na  Medida  Cautelar  no 
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Supremo Tribunal Federal
04/12/2012
PRIMEIRA TURMA
MANDADO DE SEGURANÇA 28.212 DISTRITO FEDERAL
RELATOR
: MIN. MARCO AURÉLIO
IMPTE.(S)
:FRANCISCO MEDEIROS SOBRINHO 
ADV.(A/S)
:IRAN DE SOUZA PADILHA 
IMPDO.(A/S)
:TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO 
ADV.(A/S)
:ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO 
R E L A T Ó R I O
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – O impetrante, ex-
Prefeito do Município de Japi/PI, volta-se contra os efeitos do Acórdão nº 
2058/2009  –  TCU  –  2ª  Câmara,  formalizado  no  Processo  TC  nº 
009.171/2007-6, do Tribunal de Contas da União, julgado em 28 de abril 
de 2009 (folha 85 a 107). 
Segundo aduz, mediante o ato atacado, foi condenado a ressarcir 
valores  e  a  pagar  multa  ante  supostas  irregularidades  nas  contas 
prestadas, na condição de Prefeito, no exercício de 2001, à Fundação 
Nacional de Saúde – FUNASA, relativamente ao Convênio nº 753/2001 
(folha 133). Assinala erronia na apuração das apontadas irregularidades 
(folha  299  a  302),  porquanto  a  obra  contratada  teria  deixado  de  ser 
concluída em razão da longa demora entre a assinatura – 31 de dezembro 
de 2001 – e a liberação das verbas federais – em 17 de junho de 2002 –, 
situação que haveria causado não somente o atraso de seis meses na 
execução do objeto do convênio, mas também o descompasso entre o 
valor  nominal  aprovado  e  o  custo  real  da  obra,  fatos  que  afirma 
consignados nos relatórios de cumprimento (folhas 155, 165 e 177).
Alega  ofensa  à  garantia  do  devido  processo  legal,  porquanto  a 
decisão teria sido prolatada sem que lhe fosse viabilizada a produção de 
provas no processo administrativo de tomada de contas especial (folha 79 
a 84), facultada no artigo 38 da Lei nº 9.784/99, que diz haver requerido no 
pedido de reconsideração (folha 328 a 337). Menciona precedentes do 
Supremo:  entre  outros,  a  decisão  proferida  na  Medida  Cautelar  no 
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Relatório
MS 28212 / DF 
Mandado de Segurança nº 26.358/DF, relator ministro Celso de Mello, 
publicada no Diário da Justiça de 2 de março de 2007.
Requer o deferimento de liminar a implicar a suspensão dos efeitos 
do  pronunciamento  atacado. Busca,  alfim, a  concessão  da  segurança, 
vindo-se a desconstitui-lo para determinar a realização de perícia técnica, 
no âmbito do processo de tomada de contas, acerca do cumprimento do 
convênio.
O mandado de segurança, originalmente impetrado perante o Juízo 
Federal da 5ª Vara da Seção Judiciária do Rio Grande do Norte, foi 
remetido ao Supremo em razão de declinação de competência, ante o teor 
do artigo 102, inciso I, alínea “d”, da Carta Federal (folha 438).
Com a decisão de folhas 445 e 446, projetei o exame do pedido de 
concessão de medida acauteladora para momento posterior à vinda das 
informações.
O  Tribunal  de  Contas  da  União,  à  folha  453  à  475,  argui  a 
inviabilidade  da  impetração,  tendo  em  conta  pretender o  impetrante 
revolver conteúdo  fático-probatório acerca da  regularidade  das  obras 
públicas  investigadas.  Sustenta  a  ausência  de  vício  formal  grave  ou 
manifesta  ilegalidade  na  decisão  atacada  a  conduzir  à  revisão,  no 
Judiciário, da análise dos atos de gestão de recursos públicos federais, 
relativamente aos aspectos financeiro, contábil, orçamentário, operacional 
e patrimonial, cuja competência está prevista nos artigos 70 e 71 do 
Diploma Maior. Ressalta ter aberto oportunidade ao impetrante, durante 
a tomada de contas especial, por diversas vezes, para o contraditório, 
ensejando a ampla defesa, conforme o procedimento estabelecido na Lei 
nº  8.443/92  e  no  respectivo  Regimento  Interno.  No  ponto,  destaca  o 
pronunciamento  contido  no  ato  atacado.  Diz  do  ônus  do  gestor  de 
comprovar a boa e regular aplicação do dinheiro público. 
À folha 480 à 483, indeferi a liminar.
O Procurador-Geral da República manifesta-se, à folha 489 à 494, 
pelo  indeferimento  da  ordem,  por  ausência  de  liquidez  e  certeza. 
Assevera haver necessidade de produção de outras provas para infirmar 
as premissas estampadas na decisão impugnada, o que seria incabível na 
2 
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Supremo Tribunal Federal
MS 28212 / DF 
Mandado de Segurança nº 26.358/DF, relator ministro Celso de Mello, 
publicada no Diário da Justiça de 2 de março de 2007.
Requer o deferimento de liminar a implicar a suspensão dos efeitos 
do  pronunciamento  atacado. Busca,  alfim, a  concessão  da  segurança, 
vindo-se a desconstitui-lo para determinar a realização de perícia técnica, 
no âmbito do processo de tomada de contas, acerca do cumprimento do 
convênio.
O mandado de segurança, originalmente impetrado perante o Juízo 
Federal da 5ª Vara da Seção Judiciária do Rio Grande do Norte, foi 
remetido ao Supremo em razão de declinação de competência, ante o teor 
do artigo 102, inciso I, alínea “d”, da Carta Federal (folha 438).
Com a decisão de folhas 445 e 446, projetei o exame do pedido de 
concessão de medida acauteladora para momento posterior à vinda das 
informações.
O  Tribunal  de  Contas  da  União,  à  folha  453  à  475,  argui  a 
inviabilidade  da  impetração,  tendo  em  conta  pretender o  impetrante 
revolver conteúdo  fático-probatório acerca da  regularidade  das  obras 
públicas  investigadas.  Sustenta  a  ausência  de  vício  formal  grave  ou 
manifesta  ilegalidade  na  decisão  atacada  a  conduzir  à  revisão,  no 
Judiciário, da análise dos atos de gestão de recursos públicos federais, 
relativamente aos aspectos financeiro, contábil, orçamentário, operacional 
e patrimonial, cuja competência está prevista nos artigos 70 e 71 do 
Diploma Maior. Ressalta ter aberto oportunidade ao impetrante, durante 
a tomada de contas especial, por diversas vezes, para o contraditório, 
ensejando a ampla defesa, conforme o procedimento estabelecido na Lei 
nº  8.443/92  e  no  respectivo  Regimento  Interno.  No  ponto,  destaca  o 
pronunciamento  contido  no  ato  atacado.  Diz  do  ônus  do  gestor  de 
comprovar a boa e regular aplicação do dinheiro público. 
À folha 480 à 483, indeferi a liminar.
O Procurador-Geral da República manifesta-se, à folha 489 à 494, 
pelo  indeferimento  da  ordem,  por  ausência  de  liquidez  e  certeza. 
Assevera haver necessidade de produção de outras provas para infirmar 
as premissas estampadas na decisão impugnada, o que seria incabível na 
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Relatório
MS 28212 / DF 
via do mandado de segurança. Salienta as conclusões resultantes das 
diferentes vistorias realizadas, tanto pelo Ministério da Saúde/FUNASA 
quanto pelo Tribunal de Contas da União, a revelarem a ausência de 
execução do objeto do convênio, apesar do recebimento dos valores. 
É o relatório.
3 
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Supremo Tribunal Federal
MS 28212 / DF 
via do mandado de segurança. Salienta as conclusões resultantes das 
diferentes vistorias realizadas, tanto pelo Ministério da Saúde/FUNASA 
quanto pelo Tribunal de Contas da União, a revelarem a ausência de 
execução do objeto do convênio, apesar do recebimento dos valores. 
É o relatório.
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Voto - MIN. MARCO AURÉLIO
04/12/2012
PRIMEIRA TURMA
MANDADO DE SEGURANÇA 28.212 DISTRITO FEDERAL
V O T O
O  SENHOR  MINISTRO  MARCO  AURÉLIO  (RELATOR)  –  Ao 
indeferir a medida acauteladora, fiz ver: 
[...]
2. Colho do ato impugnado mediante este mandado de 
segurança que foi viabilizada a defesa, citando-se o responsável 
pelas contas para ciência das irregularidades apontadas. Então, 
verificada inspeção, veio o Tribunal a glosar a aplicação de 
verbas consignando (folha 89):
I – apenas 6,5% do objeto acordado foi considerado 
executado pelo órgão repassador dos recursos;
II  –  as  declarações  apresentadas  pelo  responsável 
referem-se  a  ações  desenvolvidas  posteriormente  ao 
encerramento do prazo de vigência do convênio em tela e 
não são compatíveis com os achados obtidos pela equipe 
de vistoria do órgão repassador;
III – os cheques relativos aos supostos pagamentos 
foram emitidos ao portador e sacados no caixa;
IV – não é possível, portanto, mesmo em relação à 
reduzida parcela do objeto executado estabelecer nexo de 
causalidade entre os recursos repassados e essas ações.
O  caso  mostra-se  de  gravidade  maior  considerado  o 
emprego  de  recursos  públicos,  valendo  notar  o  teor  das 
informações prestadas pelo Tribunal de Contas da União – folha 
454  a  475.  A problemática  da  feitura  de  prova  pericial  no 
Tribunal de Contas da União engessaria a atuação fiscalizadora. 
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Supremo Tribunal Federal
04/12/2012
PRIMEIRA TURMA
MANDADO DE SEGURANÇA 28.212 DISTRITO FEDERAL
V O T O
O  SENHOR  MINISTRO  MARCO  AURÉLIO  (RELATOR)  –  Ao 
indeferir a medida acauteladora, fiz ver: 
[...]
2. Colho do ato impugnado mediante este mandado de 
segurança que foi viabilizada a defesa, citando-se o responsável 
pelas contas para ciência das irregularidades apontadas. Então, 
verificada inspeção, veio o Tribunal a glosar a aplicação de 
verbas consignando (folha 89):
I – apenas 6,5% do objeto acordado foi considerado 
executado pelo órgão repassador dos recursos;
II  –  as  declarações  apresentadas  pelo  responsável 
referem-se  a  ações  desenvolvidas  posteriormente  ao 
encerramento do prazo de vigência do convênio em tela e 
não são compatíveis com os achados obtidos pela equipe 
de vistoria do órgão repassador;
III – os cheques relativos aos supostos pagamentos 
foram emitidos ao portador e sacados no caixa;
IV – não é possível, portanto, mesmo em relação à 
reduzida parcela do objeto executado estabelecer nexo de 
causalidade entre os recursos repassados e essas ações.
O  caso  mostra-se  de  gravidade  maior  considerado  o 
emprego  de  recursos  públicos,  valendo  notar  o  teor  das 
informações prestadas pelo Tribunal de Contas da União – folha 
454  a  475.  A problemática  da  feitura  de  prova  pericial  no 
Tribunal de Contas da União engessaria a atuação fiscalizadora. 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 5 de 8

Voto - MIN. MARCO AURÉLIO
MS 28212 / DF 
O  Órgão  teve  como  demonstrado  quadro  discrepante,  com 
largueza maior, do que previsto no convênio. Ocorreu o exame 
da  espécie  pela  unidade  técnica,  não  cabendo,  a  teor  do 
disposto na Lei nº 8.443/92, potencializar requerimento relativo 
a prova que, em última análise, postergaria o crivo fiscalizador.
Está-se diante de quadro em que ficou demonstrado o 
descompasso entre as balizas norteadoras da boa administração 
pública, inclusive sob o ângulo dos cheques ao portador, e o 
verificado na espécie. De qualquer forma, conclusão sobre a 
necessidade de outras provas pressupõe fase probatória quanto 
à erronia do que assentado pelo Tribunal de Contas da União.
3. Indefiro a liminar.
Como deixam antever os fundamentos lançados, foi viabilizada a 
defesa do impetrante durante o processo administrativo que teve curso 
no  Tribunal  de  Contas  da  União.  Então,  mostra-se  inadequado  o 
precedente mencionado na inicial. 
Da análise do processo, pode-se aferir que a unidade técnica do 
órgão  apontado  como  coator  encontrou  diversas  irregularidades 
praticadas durante a execução do convênio. Ressaltou a ocorrência de 
saques e a emissão de cheques ao portador, salientando que esses atos 
estariam  a  contrariar  as  normas  da  boa  prática  na  efetivação  de 
pagamentos  realizados  pelos  órgãos  públicos  a  entes  particulares. 
Conforme fez ver, os mencionados cheques foram todos endossados no 
verso,  quando  o  procedimento  normal  seria  depositá-los  na  conta-
corrente dos credores, até mesmo ante os valores expressivos. Refutou, 
entre outras alegações, as declarações trazidas pelo então gestor, por 
serem incompatíveis com as datas de execução dos serviços (folha 86).
Quanto ao tema atinente à ausência de conclusão da obra em virtude 
do  atraso  na  liberação  das  verbas  federais,  o  que  teria  implicado  o 
descompasso entre o valor nominal aprovado para a construção e o custo 
real,  descabe  adentrá-lo.  A  análise  exigiria  a  produção  de  prova, 
insuscetível  em sede  mandamental.  No  mais,  eventual  adiamento  da 
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Supremo Tribunal Federal
MS 28212 / DF 
O  Órgão  teve  como  demonstrado  quadro  discrepante,  com 
largueza maior, do que previsto no convênio. Ocorreu o exame 
da  espécie  pela  unidade  técnica,  não  cabendo,  a  teor  do 
disposto na Lei nº 8.443/92, potencializar requerimento relativo 
a prova que, em última análise, postergaria o crivo fiscalizador.
Está-se diante de quadro em que ficou demonstrado o 
descompasso entre as balizas norteadoras da boa administração 
pública, inclusive sob o ângulo dos cheques ao portador, e o 
verificado na espécie. De qualquer forma, conclusão sobre a 
necessidade de outras provas pressupõe fase probatória quanto 
à erronia do que assentado pelo Tribunal de Contas da União.
3. Indefiro a liminar.
Como deixam antever os fundamentos lançados, foi viabilizada a 
defesa do impetrante durante o processo administrativo que teve curso 
no  Tribunal  de  Contas  da  União.  Então,  mostra-se  inadequado  o 
precedente mencionado na inicial. 
Da análise do processo, pode-se aferir que a unidade técnica do 
órgão  apontado  como  coator  encontrou  diversas  irregularidades 
praticadas durante a execução do convênio. Ressaltou a ocorrência de 
saques e a emissão de cheques ao portador, salientando que esses atos 
estariam  a  contrariar  as  normas  da  boa  prática  na  efetivação  de 
pagamentos  realizados  pelos  órgãos  públicos  a  entes  particulares. 
Conforme fez ver, os mencionados cheques foram todos endossados no 
verso,  quando  o  procedimento  normal  seria  depositá-los  na  conta-
corrente dos credores, até mesmo ante os valores expressivos. Refutou, 
entre outras alegações, as declarações trazidas pelo então gestor, por 
serem incompatíveis com as datas de execução dos serviços (folha 86).
Quanto ao tema atinente à ausência de conclusão da obra em virtude 
do  atraso  na  liberação  das  verbas  federais,  o  que  teria  implicado  o 
descompasso entre o valor nominal aprovado para a construção e o custo 
real,  descabe  adentrá-lo.  A  análise  exigiria  a  produção  de  prova, 
insuscetível  em sede  mandamental.  No  mais,  eventual  adiamento  da 
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Voto - MIN. MARCO AURÉLIO
MS 28212 / DF 
liberação  de  verbas  não é  razão  para  o descumprimento  de  práticas 
administrativas elementares, tais como a identificação da pessoa a quem a 
Administração Pública paga. 
Ante o quadro, indefiro a segurança.
3 
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Supremo Tribunal Federal
MS 28212 / DF 
liberação  de  verbas  não é  razão  para  o descumprimento  de  práticas 
administrativas elementares, tais como a identificação da pessoa a quem a 
Administração Pública paga. 
Ante o quadro, indefiro a segurança.
3 
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Decisão de Julgamento
PRIMEIRA TURMA
EXTRATO DE ATA
MANDADO DE SEGURANÇA 28.212
PROCED. : DISTRITO FEDERAL
RELATOR : MIN. MARCO AURÉLIO
IMPTE.(S) : FRANCISCO MEDEIROS SOBRINHO
ADV.(A/S) : IRAN DE SOUZA PADILHA
IMPDO.(A/S) : TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
Decisão: A Turma denegou a ordem de segurança, nos termos do 
voto  do  Relator.  Unânime.  Presidência  do  Senhor  Ministro  Dias 
Toffoli. 1ª Turma, 4.12.2012.
 
Presidência  do  Senhor  Ministro  Dias  Toffoli.  Presentes  à 
Sessão os Senhores Ministros Marco Aurélio, Luiz Fux e Rosa Weber.
Subprocuradora-Geral  da  República,  Dra.  Cláudia  Sampaio 
Marques.
Carmen Lilian Oliveira de Souza
Secretária da Primeira Turma
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infra-estrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
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Supremo Tribunal Federal
PRIMEIRA TURMA
EXTRATO DE ATA
MANDADO DE SEGURANÇA 28.212
PROCED. : DISTRITO FEDERAL
RELATOR : MIN. MARCO AURÉLIO
IMPTE.(S) : FRANCISCO MEDEIROS SOBRINHO
ADV.(A/S) : IRAN DE SOUZA PADILHA
IMPDO.(A/S) : TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
Decisão: A Turma denegou a ordem de segurança, nos termos do 
voto  do  Relator.  Unânime.  Presidência  do  Senhor  Ministro  Dias 
Toffoli. 1ª Turma, 4.12.2012.
 
Presidência  do  Senhor  Ministro  Dias  Toffoli.  Presentes  à 
Sessão os Senhores Ministros Marco Aurélio, Luiz Fux e Rosa Weber.
Subprocuradora-Geral  da  República,  Dra.  Cláudia  Sampaio 
Marques.
Carmen Lilian Oliveira de Souza
Secretária da Primeira Turma
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