TÍTULO: AC 2958 MC-REF

PROCESSO: 2958

CLASSE: REFERENDO NA MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO CAUTELAR (AC-MC-REF)

ÓRGÃO JULGADOR: Tribunal Pleno

RELATOR: CELSO DE MELLO

DATA DA DECISÃO: 2011-08-25 00:00:00

DATA DA PUBLICAÇÃO: 2014-10-30 00:00:00

TIPO DE DECISÃO: acordaos

EMENTA:
E M E N T A: AÇÃO CAUTELAR PREPARATÓRIA – MEDIDA LIMINAR – SIAFI, CADIN E CAUC – AMEAÇA DE INCLUSÃO, NESSES CADASTROS FEDERAIS, DO ESTADO DO MARANHÃO, POR EFEITO DE AUSÊNCIA DE PRESTAÇÃO DE CONTAS REFERENTE A CONVÊNIOS CELEBRADOS EM GESTÕES ANTERIORES POR ESSE MESMO ESTADO DA FEDERAÇÃO – CONFLITO DE INTERESSES ENTRE A UNIÃO E O ESTADO DO MARANHÃO – LITÍGIO QUE SE SUBMETE À ESFERA DE COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – HARMONIA E EQUILÍBRIO NAS RELAÇÕES INSTITUCIONAIS ENTRE OS ESTADOS-MEMBROS E A UNIÃO FEDERAL – O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO – PRETENSÃO CAUTELAR FUNDADA NAS ALEGAÇÕES DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA DAS MEDIDAS RESTRITIVAS DE DIREITOS E NÃO OBSERVÂNCIA DA GARANTIA DO “DUE PROCESS OF LAW” – MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA – DECISÃO DO RELATOR REFERENDADA PELO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL.

DECISÃO:
O Tribunal, por unanimidade e nos termos do voto do Relator, referendou a liminar concedida. Votou o Presidente, Ministro Cezar Peluso. Ausente, licenciado, o Senhor Ministro Joaquim Barbosa. Plenário, 25.08.2011.

PARTES:
AUTOR(A/S)(ES) : ESTADO DO MARANHÃO 
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO MARANHÃO 
RÉU(É)(S)  : UNIÃO 
ADV.(A/S)  : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

JURISPRUDÊNCIA CITADA:
Número de páginas: 23.
Análise: 18/11/2014, IVA.

INTEIRO TEOR:
Ementa e Acórdão
25/08/2011
PLENÁRIO
REFERENDO NA MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO CAUTELAR 2.958 
MARANHÃO
RELATOR
: MIN. CELSO DE MELLO
AUTOR(A/S)(ES)
:ESTADO DO MARANHÃO 
PROC.(A/S)(ES)
:PROCURADOR-GERAL 
DO 
ESTADO 
DO 
MARANHÃO 
RÉU(É)(S)
:UNIÃO 
ADV.(A/S)
:ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO 
E M E N T A:  AÇÃO CAUTELAR PREPARATÓRIA – MEDIDA 
LIMINAR – SIAFI, CADIN E CAUC – AMEAÇA DE INCLUSÃO, NESSES 
CADASTROS FEDERAIS, DO ESTADO DO MARANHÃO,  POR EFEITO 
DE  AUSÊNCIA  DE  PRESTAÇÃO  DE  CONTAS  REFERENTE  A 
CONVÊNIOS CELEBRADOS  EM GESTÕES  ANTERIORES POR ESSE 
MESMO  ESTADO  DA FEDERAÇÃO  –  CONFLITO DE INTERESSES   
ENTRE A UNIÃO  E O ESTADO DO MARANHÃO –  LITÍGIO QUE SE 
SUBMETE À ESFERA DE COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO 
TRIBUNAL FEDERAL –  HARMONIA E EQUILÍBRIO NAS RELAÇÕES 
INSTITUCIONAIS  ENTRE OS  ESTADOS-MEMBROS  E A  UNIÃO 
FEDERAL –  O PAPEL DO  SUPREMO  TRIBUNAL FEDERAL  COMO   
TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO – PRETENSÃO CAUTELAR FUNDADA 
NAS  ALEGAÇÕES
 DE 
OFENSA 
AO  PRINCÍPIO  DA 
INTRANSCENDÊNCIA DAS MEDIDAS  RESTRITIVAS DE DIREITOS E 
NÃO OBSERVÂNCIA DA GARANTIA DO “DUE PROCESS OF LAW” – 
MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA –  DECISÃO 
DO 
RELATOR   
REFERENDADA 
PELO 
PLENÁRIO 
DO  SUPREMO  TRIBUNAL 
FEDERAL.
A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do 
Supremo Tribunal Federal,  em Sessão Plenária, sob a Presidência do 
Ministro Cezar Peluso, na conformidade da ata de julgamentos e das 
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Supremo Tribunal Federal
Supremo Tribunal Federal
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Ementa e Acórdão
AC 2958 MC-REF / MA 
notas taquigráficas, por unanimidade de votos, em referendar a liminar 
concedida, nos termos do voto do Relator. Votou o Presidente, Ministro 
Cezar Peluso. Ausente, licenciado, o Senhor Ministro Joaquim Barbosa.
Brasília, 25 de agosto de 2011.
CELSO DE MELLO – RELATOR
2 
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notas taquigráficas, por unanimidade de votos, em referendar a liminar 
concedida, nos termos do voto do Relator. Votou o Presidente, Ministro 
Cezar Peluso. Ausente, licenciado, o Senhor Ministro Joaquim Barbosa.
Brasília, 25 de agosto de 2011.
CELSO DE MELLO – RELATOR
2 
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Relatório
25/08/2011
PLENÁRIO
REFERENDO NA MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO CAUTELAR 2.958 
MARANHÃO
RELATOR
: MIN. CELSO DE MELLO
AUTOR(A/S)(ES)
:ESTADO DO MARANHÃO 
PROC.(A/S)(ES)
:PROCURADOR-GERAL 
DO 
ESTADO 
DO 
MARANHÃO 
RÉU(É)(S)
:UNIÃO 
ADV.(A/S)
:ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO 
R E L A T Ó R I O
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO – (Relator): Em sede 
de “ação cautelar inominada, com pedido de liminar”  – e tendo em vista a 
cumulativa satisfação dos  pressupostos  referentes  à  plausibilidade 
jurídica e ao “periculum in mora” –, proferi decisão que possui o seguinte 
teor:
“Trata-se de ‘ação cautelar inominada, com pedido de liminar’, 
ajuizada pelo Estado do Maranhão contra a União Federal, que tem 
por objetivo determinar ‘(...) a suspensão dos efeitos dos atos de 
inscrição do requerente no SIAFI, CADIN e CAUC, em decorrência 
dos atos de que cuidam os Convênios nº 565489, 470799, 451788, 
420677 e 406367, até o julgamento final da ação ordinária que 
será, tempestivamente, intentada pelo requerente visando anular os atos 
administrativos  de  inscrição  do  requerente  nos  cadastros  acima 
especificados’,  bem assim impor, à União Federal,  a celebração do 
Convênio nº  107227/2010MAPA/SFA-MA/AGED/MA,  além  de 
autorizar o repasse de ‘valores já empenhados,  que se encontram 
bloqueados em  razão  das  suas  inscrições  no  SIAFI,  CADIN  e 
CAUC,  independentemente  do  cumprimento  dos  trâmites 
burocráticos’ (grifei).
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PLENÁRIO
REFERENDO NA MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO CAUTELAR 2.958 
MARANHÃO
RELATOR
: MIN. CELSO DE MELLO
AUTOR(A/S)(ES)
:ESTADO DO MARANHÃO 
PROC.(A/S)(ES)
:PROCURADOR-GERAL 
DO 
ESTADO 
DO 
MARANHÃO 
RÉU(É)(S)
:UNIÃO 
ADV.(A/S)
:ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO 
R E L A T Ó R I O
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO – (Relator): Em sede 
de “ação cautelar inominada, com pedido de liminar”  – e tendo em vista a 
cumulativa satisfação dos  pressupostos  referentes  à  plausibilidade 
jurídica e ao “periculum in mora” –, proferi decisão que possui o seguinte 
teor:
“Trata-se de ‘ação cautelar inominada, com pedido de liminar’, 
ajuizada pelo Estado do Maranhão contra a União Federal, que tem 
por objetivo determinar ‘(...) a suspensão dos efeitos dos atos de 
inscrição do requerente no SIAFI, CADIN e CAUC, em decorrência 
dos atos de que cuidam os Convênios nº 565489, 470799, 451788, 
420677 e 406367, até o julgamento final da ação ordinária que 
será, tempestivamente, intentada pelo requerente visando anular os atos 
administrativos  de  inscrição  do  requerente  nos  cadastros  acima 
especificados’,  bem assim impor, à União Federal,  a celebração do 
Convênio nº  107227/2010MAPA/SFA-MA/AGED/MA,  além  de 
autorizar o repasse de ‘valores já empenhados,  que se encontram 
bloqueados em  razão  das  suas  inscrições  no  SIAFI,  CADIN  e 
CAUC,  independentemente  do  cumprimento  dos  trâmites 
burocráticos’ (grifei).
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Relatório
AC 2958 MC-REF / MA 
O autor sustenta, em síntese,  para justificar sua pretensão 
cautelar, o que se segue:
‘A  atual  Governadora  do  Estado  do  Maranhão 
assumiu o cargo no dia 17.04.2009 sendo reeleita em 2010 para  
o mandato de 4 (quatro) anos a contar de 01.01.2011.
Com surpresa verificou que ex-gestores, secretários e 
dirigentes de autarquias e empresas públicas praticaram atos 
ilegais que deram causa a inclusão do Estado Requerente em  
cadastros de inadimplentes junto à União.
Conforme se verifica dos extratos do SIAFI e CAUC 
(Anexo I) o Estado do Maranhão teve o nome incluído nos  
cadastros  do  SIAFI,  CADIN  e  CAUC  na  condição  de  
inadimplente  pela  não  prestação  de  contas  dos 
Convênios  nº  565489,  470799,  451788,  420677  e  406367 
celebrados em gestões anteriores. Ressalte-se que os referidos 
levantamentos foram feitos em 26/07/11.
Com esses atos fica o Requerente impedido de celebrar 
convênios, contratos e acordos com outras entidades e órgãos 
públicos  federais,  diga-se,  por  conta  de  inadimplências  não 
provocadas pelo Requerente.
Em  linhas  gerais  e  objetivamente,  tais  inscrições, 
unilaterais e sem imputação de irregularidades ao Requerente,  
impedem que o recebimento de transferências voluntárias que, 
na totalidade, são recursos para serem aplicados em obras e  
serviços em prol dos cidadãos.
Diz-se mais: tal ato implica na suspensão imediata de 
obras e serviços decorrentes de convênios já em plena execução;  
paralisação de serviços financiados com recursos federais e o  
impedimento à celebração de novos convênios, como é o caso do  
Convênio nº 107227/2010MAPA/SFAMA/AGED/MA que está 
prestes  a  ser  assinado  entre  o  Ministério  da  Agricultura,  
Pecuária e Abastecimento e o Estado do Maranhão por meio da  
sua Agência Estadual de Defesa Agropecuária - AGED/MA, no  
valor de R$ 18.138.075,05 (dezoito milhões cento e trinta e oito  
2 
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Supremo Tribunal Federal
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O autor sustenta, em síntese,  para justificar sua pretensão 
cautelar, o que se segue:
‘A  atual  Governadora  do  Estado  do  Maranhão 
assumiu o cargo no dia 17.04.2009 sendo reeleita em 2010 para  
o mandato de 4 (quatro) anos a contar de 01.01.2011.
Com surpresa verificou que ex-gestores, secretários e 
dirigentes de autarquias e empresas públicas praticaram atos 
ilegais que deram causa a inclusão do Estado Requerente em  
cadastros de inadimplentes junto à União.
Conforme se verifica dos extratos do SIAFI e CAUC 
(Anexo I) o Estado do Maranhão teve o nome incluído nos  
cadastros  do  SIAFI,  CADIN  e  CAUC  na  condição  de  
inadimplente  pela  não  prestação  de  contas  dos 
Convênios  nº  565489,  470799,  451788,  420677  e  406367 
celebrados em gestões anteriores. Ressalte-se que os referidos 
levantamentos foram feitos em 26/07/11.
Com esses atos fica o Requerente impedido de celebrar 
convênios, contratos e acordos com outras entidades e órgãos 
públicos  federais,  diga-se,  por  conta  de  inadimplências  não 
provocadas pelo Requerente.
Em  linhas  gerais  e  objetivamente,  tais  inscrições, 
unilaterais e sem imputação de irregularidades ao Requerente,  
impedem que o recebimento de transferências voluntárias que, 
na totalidade, são recursos para serem aplicados em obras e  
serviços em prol dos cidadãos.
Diz-se mais: tal ato implica na suspensão imediata de 
obras e serviços decorrentes de convênios já em plena execução;  
paralisação de serviços financiados com recursos federais e o  
impedimento à celebração de novos convênios, como é o caso do  
Convênio nº 107227/2010MAPA/SFAMA/AGED/MA que está 
prestes  a  ser  assinado  entre  o  Ministério  da  Agricultura,  
Pecuária e Abastecimento e o Estado do Maranhão por meio da  
sua Agência Estadual de Defesa Agropecuária - AGED/MA, no  
valor de R$ 18.138.075,05 (dezoito milhões cento e trinta e oito  
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mil setenta e cinco reais e cinco centavos), dos quais 4 (quatro)  
parcelas  já  foram  empenhadas  nos  respectivos  valores  de 
R$  265.143,10;  R$  2.351.290,00;  R$  3.179.400,00  e 
R$ 196.976,05, mas que estão impedidas de serem liberadas pelo  
Ministério  convenente  porque  o  Estado  do  Maranhão 
encontra-se inscrito no CAUC. (Anexo II)
O flagrante  e irreparável  prejuízo decorrente  da  não 
celebração  do  Convênio  nº  107227/2010MAPA/SFA-
MA/AGED/MA consiste na impossibilidade de dar continuidade 
ao combate à Febre Aftosa e sua erradicação, pois o objeto do referido  
convênio é a Manutenção e Estruturação do Sistema Unificado de 
Atenção à Saúde  Animal no Estado do Maranhão, visando à 
prevenção, controle e erradicação das doenças dos animais, conforme 
a sua Cláusula Primeira.
Tal fato  implica  em  sérios  prejuízos à  Pecuária  e 
economia não só do Maranhão, mas do país, já que é notória a  
necessidade de erradicação da febre aftosa para que o Brasil  
possa manter suas exportações de carne bovina.
..............................................................................................
14. O ato de inscrever o requerente no SIAFI, CADIN e 
CAUC é inteiramente inconstitucional e ilegal, porquanto não 
encontra respaldo na ordem jurídica.
15. Reza o inciso LV do art. 5º. da Constituição da  
República que  ‘aos  litigantes,  em  processo  judicial  ou  
administrativo,  e  aos  acusados  em  geral  são  assegurados  o  
contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela  
inerentes’.
16. O Ministro  CARLOS  MÁRIO VELLOSO (‘in’ 
Temas de Direito Público, Dey Rey, p. 208), ensina que ‘sempre  
sustentamos, (...), que a garantia do ‘due process of law’, na  
ordem  jurídica  brasileira,  aplica-se  ao  procedimento 
administrativo, tanto no punitivo quanto no não punitivo. Vale  
dizer, sempre que a Administração tiver que impor uma sanção,  
uma multa, fazer um lançamento tributário ou decidir a respeito  
de terminado interesse do administrado, deverá fazê-lo num  
procedimento regular, em que ao administrado se enseje o direito  
3 
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mil setenta e cinco reais e cinco centavos), dos quais 4 (quatro)  
parcelas  já  foram  empenhadas  nos  respectivos  valores  de 
R$  265.143,10;  R$  2.351.290,00;  R$  3.179.400,00  e 
R$ 196.976,05, mas que estão impedidas de serem liberadas pelo  
Ministério  convenente  porque  o  Estado  do  Maranhão 
encontra-se inscrito no CAUC. (Anexo II)
O flagrante  e irreparável  prejuízo decorrente  da  não 
celebração  do  Convênio  nº  107227/2010MAPA/SFA-
MA/AGED/MA consiste na impossibilidade de dar continuidade 
ao combate à Febre Aftosa e sua erradicação, pois o objeto do referido  
convênio é a Manutenção e Estruturação do Sistema Unificado de 
Atenção à Saúde  Animal no Estado do Maranhão, visando à 
prevenção, controle e erradicação das doenças dos animais, conforme 
a sua Cláusula Primeira.
Tal fato  implica  em  sérios  prejuízos à  Pecuária  e 
economia não só do Maranhão, mas do país, já que é notória a  
necessidade de erradicação da febre aftosa para que o Brasil  
possa manter suas exportações de carne bovina.
..............................................................................................
14. O ato de inscrever o requerente no SIAFI, CADIN e 
CAUC é inteiramente inconstitucional e ilegal, porquanto não 
encontra respaldo na ordem jurídica.
15. Reza o inciso LV do art. 5º. da Constituição da  
República que  ‘aos  litigantes,  em  processo  judicial  ou  
administrativo,  e  aos  acusados  em  geral  são  assegurados  o  
contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela  
inerentes’.
16. O Ministro  CARLOS  MÁRIO VELLOSO (‘in’ 
Temas de Direito Público, Dey Rey, p. 208), ensina que ‘sempre  
sustentamos, (...), que a garantia do ‘due process of law’, na  
ordem  jurídica  brasileira,  aplica-se  ao  procedimento 
administrativo, tanto no punitivo quanto no não punitivo. Vale  
dizer, sempre que a Administração tiver que impor uma sanção,  
uma multa, fazer um lançamento tributário ou decidir a respeito  
de terminado interesse do administrado, deverá fazê-lo num  
procedimento regular, em que ao administrado se enseje o direito  
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de  defesa.  Assim  decidiu  o  TFR  (MAS  78.673-RN, 
TFR 56/218)’.
17. Os atos impugnados, praticados pelo requerido, são 
atos administrativos que causam graves danos ao Estado do 
Maranhão,  atos  estes  praticados  sem  comunicação  ao 
Requerente,  impedindo-o  de  exercer  o  imprescindível 
direito de defesa. Tal conclusão está em desarmonia com o 
inciso LV do art. 5º. da Constituição da República.
18. Impende lembrar que  nem mesmo ação pode ser 
ajuizada  contra  os  ex-gestores  que  praticaram  os  ilícitos  –  
possíveis responsáveis pelas irregularidades, sem que antes o 
TCU e Receita Federal se pronunciem, definitivamente, acerca  
dos atos a eles imputados. (...)
..............................................................................................
19.  Ora,  se  nem  os  prováveis  responsáveis podem 
sofrer  sanção antes  do pronunciamento definitivo dos  órgãos 
competentes, o que se dizer de punição, ‘inaudita altera pars’, 
contra quem não será responsabilizado após o pronunciamento 
definitivo? Os gestores, únicos possíveis responsáveis, somente 
serão punidos quando e se o TCU e Receita Federal decidir que 
houve  irregularidades,  ao  passo  que  os  atos  impugnados 
punem  o  Requerente  independente  de  qualquer 
pronunciamento  ou  que  qualquer  processo  ou 
procedimento tenha sido instaurado contra o Estado do 
Maranhão.
..............................................................................................
25. Como  dito, o ato  de  inscrição do Requerente  no 
CADIN, SIAFI e CAUC tem por escopo único impedir o Estado  
do Maranhão de receber recursos da União Federal.
26.  É  sanção  unilateral  e  temporária.  Unilateral 
porque  é imposta sem ouvir  a entidade  punida. Temporária  
porque a ‘sanção’ é suspensa a pós a abertura de Tomada de  
Contas Especial - TCE contra o agente causador da suposta  
irregularidade.
27.  O  Requerente  está  sendo  punido por  conta  de 
supostas irregularidades que estão sendo imputadas a outros. 
4 
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Supremo Tribunal Federal
AC 2958 MC-REF / MA 
de  defesa.  Assim  decidiu  o  TFR  (MAS  78.673-RN, 
TFR 56/218)’.
17. Os atos impugnados, praticados pelo requerido, são 
atos administrativos que causam graves danos ao Estado do 
Maranhão,  atos  estes  praticados  sem  comunicação  ao 
Requerente,  impedindo-o  de  exercer  o  imprescindível 
direito de defesa. Tal conclusão está em desarmonia com o 
inciso LV do art. 5º. da Constituição da República.
18. Impende lembrar que  nem mesmo ação pode ser 
ajuizada  contra  os  ex-gestores  que  praticaram  os  ilícitos  –  
possíveis responsáveis pelas irregularidades, sem que antes o 
TCU e Receita Federal se pronunciem, definitivamente, acerca  
dos atos a eles imputados. (...)
..............................................................................................
19.  Ora,  se  nem  os  prováveis  responsáveis podem 
sofrer  sanção antes  do pronunciamento definitivo dos  órgãos 
competentes, o que se dizer de punição, ‘inaudita altera pars’, 
contra quem não será responsabilizado após o pronunciamento 
definitivo? Os gestores, únicos possíveis responsáveis, somente 
serão punidos quando e se o TCU e Receita Federal decidir que 
houve  irregularidades,  ao  passo  que  os  atos  impugnados 
punem  o  Requerente  independente  de  qualquer 
pronunciamento  ou  que  qualquer  processo  ou 
procedimento tenha sido instaurado contra o Estado do 
Maranhão.
..............................................................................................
25. Como  dito, o ato  de  inscrição do Requerente  no 
CADIN, SIAFI e CAUC tem por escopo único impedir o Estado  
do Maranhão de receber recursos da União Federal.
26.  É  sanção  unilateral  e  temporária.  Unilateral 
porque  é imposta sem ouvir  a entidade  punida. Temporária  
porque a ‘sanção’ é suspensa a pós a abertura de Tomada de  
Contas Especial - TCE contra o agente causador da suposta  
irregularidade.
27.  O  Requerente  está  sendo  punido por  conta  de 
supostas irregularidades que estão sendo imputadas a outros. 
4 
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Qualquer  que  seja  o  resultado  da  Tomada  de  Contas 
Especial – TCE, processos administrativos fiscais etc. que forem 
instaurados  contra  os  ex-gestores  e/ou  empresas  públicas  e 
autarquias, o Requerente jamais será responsabilizado por que a 
responsabilidade  é  pessoal  do  gestor, não  se  justificando  a 
penalidade que ora se lhe impõe.’ (grifei)
Reconheço, preliminarmente, considerada a norma inscrita 
no art. 102, I, ‘f’, da Constituição da República, que a presente ação 
cautelar preparatória inclui-se na esfera de competência originária 
do  Supremo  Tribunal  Federal,  pois a causa principal, a  ser 
eventualmente  ajuizada,  pertence ao  âmbito  das  atribuições 
jurisdicionais originárias  desta Suprema Corte, o que faz incidir, 
na espécie, a regra consubstanciada no art. 800, ‘caput’, do CPC.
Com efeito, sabemos que essa regra de competência confere, ao 
Supremo  Tribunal  Federal,  a  posição  eminente  de  Tribunal da 
Federação, atribuindo, a esta Corte, em tal condição institucional, o 
poder de dirimir as controvérsias que, ao irromperem no seio do 
Estado Federal,  culminam,  perigosamente,  por antagonizar as 
unidades que compõem a Federação.
Essa  magna função jurídico-institucional da Suprema Corte 
impõe-lhe o gravíssimo dever de velar  pela intangibilidade do 
vínculo  federativo  e de  zelar  pelo equilíbrio harmonioso das 
relações políticas entre as pessoas estatais que integram a Federação 
brasileira.
Cabe assinalar que  o  Supremo  Tribunal  Federal,  ao 
interpretar a norma de competência inscrita no art. 102, I, ‘f’, da 
Carta Política,  tem proclamado que ‘o dispositivo constitucional 
invocado  visa a resguardar o equilíbrio federativo’ (RTJ 81/330-
331,  Rel.  Min.  XAVIER  DE  ALBUQUERQUE  -  grifei), 
advertindo, por isso mesmo, que não é qualquer causa que legitima 
a  invocação  do  preceito  constitucional  referido,
 mas, 
exclusivamente,  aquelas controvérsias de que possam derivar 
situações  caracterizadoras de  conflito  federativo  (RTJ 81/675  – 
RTJ 95/485 – RTJ 132/109 – RTJ 132/120, v.g.).
5 
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Supremo Tribunal Federal
AC 2958 MC-REF / MA 
Qualquer  que  seja  o  resultado  da  Tomada  de  Contas 
Especial – TCE, processos administrativos fiscais etc. que forem 
instaurados  contra  os  ex-gestores  e/ou  empresas  públicas  e 
autarquias, o Requerente jamais será responsabilizado por que a 
responsabilidade  é  pessoal  do  gestor, não  se  justificando  a 
penalidade que ora se lhe impõe.’ (grifei)
Reconheço, preliminarmente, considerada a norma inscrita 
no art. 102, I, ‘f’, da Constituição da República, que a presente ação 
cautelar preparatória inclui-se na esfera de competência originária 
do  Supremo  Tribunal  Federal,  pois a causa principal, a  ser 
eventualmente  ajuizada,  pertence ao  âmbito  das  atribuições 
jurisdicionais originárias  desta Suprema Corte, o que faz incidir, 
na espécie, a regra consubstanciada no art. 800, ‘caput’, do CPC.
Com efeito, sabemos que essa regra de competência confere, ao 
Supremo  Tribunal  Federal,  a  posição  eminente  de  Tribunal da 
Federação, atribuindo, a esta Corte, em tal condição institucional, o 
poder de dirimir as controvérsias que, ao irromperem no seio do 
Estado Federal,  culminam,  perigosamente,  por antagonizar as 
unidades que compõem a Federação.
Essa  magna função jurídico-institucional da Suprema Corte 
impõe-lhe o gravíssimo dever de velar  pela intangibilidade do 
vínculo  federativo  e de  zelar  pelo equilíbrio harmonioso das 
relações políticas entre as pessoas estatais que integram a Federação 
brasileira.
Cabe assinalar que  o  Supremo  Tribunal  Federal,  ao 
interpretar a norma de competência inscrita no art. 102, I, ‘f’, da 
Carta Política,  tem proclamado que ‘o dispositivo constitucional 
invocado  visa a resguardar o equilíbrio federativo’ (RTJ 81/330-
331,  Rel.  Min.  XAVIER  DE  ALBUQUERQUE  -  grifei), 
advertindo, por isso mesmo, que não é qualquer causa que legitima 
a  invocação  do  preceito  constitucional  referido,
 mas, 
exclusivamente,  aquelas controvérsias de que possam derivar 
situações  caracterizadoras de  conflito  federativo  (RTJ 81/675  – 
RTJ 95/485 – RTJ 132/109 – RTJ 132/120, v.g.).
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Relatório
AC 2958 MC-REF / MA 
Esse 
entendimento 
jurisprudencial 
evidencia  que  a 
aplicabilidade da norma inscrita no art. 102, I, ‘f’, da Carta Política 
restringe-se àqueles litígios – como o de que ora se cuida - cuja 
potencialidade ofensiva  revela-se apta a vulnerar  os valores  que 
informam o princípio fundamental que rege, em nosso ordenamento 
jurídico, o pacto da Federação, em ordem a viabilizar a incidência 
da norma constitucional que atribui, a esta Suprema Corte, o papel   
eminente de Tribunal da Federação (AC 1.700-MC/SE, Rel. Min. 
RICARDO LEWANDOWSKI –  AC 2.156-REF-MC/SP, Rel. Min. 
CELSO DE MELLO –  ACO 597-AgR/SC, Rel. Min. CELSO DE 
MELLO – ACO 925-REF-MC/RN, Rel. Min. CELSO DE MELLO, 
v.g.).
Vale referir, neste ponto,  o julgamento do Supremo Tribunal 
Federal  em que  esse  aspecto  da  questão  foi bem  realçado  pelo 
Plenário desta Suprema Corte:
‘CONFLITOS FEDERATIVOS E O PAPEL DO 
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL 
DA FEDERAÇÃO.
–  A  Constituição  da  República  confere,  ao  Supremo 
Tribunal  Federal,  a  posição  eminente  de Tribunal da 
Federação (CF, art. 102, I, ‘f’), atribuindo, a esta Corte, em 
tal condição institucional, o poder de dirimir as controvérsias, 
que,  ao irromperem no seio do Estado Federal, culminam,  
perigosamente, por antagonizar as unidades que compõem a 
Federação.
Essa  magna  função  jurídico-institucional  da  Suprema 
Corte  impõe-lhe  o  gravíssimo  dever  de  velar  pela 
intangibilidade  do  vínculo  federativo  e  de  zelar  pelo 
equilíbrio harmonioso das relações políticas entre as pessoas 
estatais que integram a Federação brasileira.
A aplicabilidade da norma inscrita no art. 102, I, ‘f’, da 
Constituição  estende-se aos litígios cuja potencialidade ofensiva 
revela-se apta a vulnerar os valores que informam o princípio 
6 
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Esse 
entendimento 
jurisprudencial 
evidencia  que  a 
aplicabilidade da norma inscrita no art. 102, I, ‘f’, da Carta Política 
restringe-se àqueles litígios – como o de que ora se cuida - cuja 
potencialidade ofensiva  revela-se apta a vulnerar  os valores  que 
informam o princípio fundamental que rege, em nosso ordenamento 
jurídico, o pacto da Federação, em ordem a viabilizar a incidência 
da norma constitucional que atribui, a esta Suprema Corte, o papel   
eminente de Tribunal da Federação (AC 1.700-MC/SE, Rel. Min. 
RICARDO LEWANDOWSKI –  AC 2.156-REF-MC/SP, Rel. Min. 
CELSO DE MELLO –  ACO 597-AgR/SC, Rel. Min. CELSO DE 
MELLO – ACO 925-REF-MC/RN, Rel. Min. CELSO DE MELLO, 
v.g.).
Vale referir, neste ponto,  o julgamento do Supremo Tribunal 
Federal  em que  esse  aspecto  da  questão  foi bem  realçado  pelo 
Plenário desta Suprema Corte:
‘CONFLITOS FEDERATIVOS E O PAPEL DO 
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL 
DA FEDERAÇÃO.
–  A  Constituição  da  República  confere,  ao  Supremo 
Tribunal  Federal,  a  posição  eminente  de Tribunal da 
Federação (CF, art. 102, I, ‘f’), atribuindo, a esta Corte, em 
tal condição institucional, o poder de dirimir as controvérsias, 
que,  ao irromperem no seio do Estado Federal, culminam,  
perigosamente, por antagonizar as unidades que compõem a 
Federação.
Essa  magna  função  jurídico-institucional  da  Suprema 
Corte  impõe-lhe  o  gravíssimo  dever  de  velar  pela 
intangibilidade  do  vínculo  federativo  e  de  zelar  pelo 
equilíbrio harmonioso das relações políticas entre as pessoas 
estatais que integram a Federação brasileira.
A aplicabilidade da norma inscrita no art. 102, I, ‘f’, da 
Constituição  estende-se aos litígios cuja potencialidade ofensiva 
revela-se apta a vulnerar os valores que informam o princípio 
6 
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fundamental que rege, em nosso ordenamento jurídico, o pacto da 
Federação. Doutrina. Precedentes.’
(ACO 1.048-QO/RS, Rel. Min. CELSO DE MELLO, 
Pleno)
Daí a observação constante  do  magistério  doutrinário 
(MANOEL  GONÇALVES  FERREIRA  FILHO,  ‘Comentários  à 
Constituição Brasileira de 1988’, vol. 2/219-220, 1992, Saraiva), cuja   
lição, ao ressaltar essa  qualificada competência constitucional do 
Supremo Tribunal Federal, acentua:
‘Reponta aqui  o  papel  do  Supremo  Tribunal  Federal 
como órgão de equilíbrio do sistema federativo. Pertencente 
embora à estrutura  da União,  o Supremo tem um caráter 
nacional  que o habilita a  decidir,  com  independência  e 
imparcialidade, as causas e conflitos de que sejam partes, em 
campos opostos, a União e qualquer dos Estados federados.’  
(grifei)
Definida,  assim,  a competência originária deste 
Tribunal, passo a analisar a postulação cautelar deduzida 
na presente  sede  processual.  E, ao fazê-lo,  observo que  os 
elementos produzidos  nesta  sede  processual  revelam-se 
suficientes  para justificar,  na  espécie,  o acolhimento da 
pretensão  deduzida,  em  caráter  liminar,  pelo  Estado  do 
Maranhão, eis que concorrem, segundo vislumbro em juízo de 
estrita delibação, os requisitos autorizadores da concessão da 
medida cautelar ora postulada.
Presente esse  contexto,  tenho  para  mim que a 
inscrição do  Estado  do  Maranhão  no sistema SIAF 
(SIAFI/CAUC/CADIN), ‘sem a comunicação ao Requerente’, 
parece haver  sido  efetivada  com possível violação ao 
postulado  constitucional  do devido processo legal (também 
aplicável 
aos  procedimentos  de  caráter
 meramente 
administrativo).
Cabe 
advertir,  por  relevante,
 considerada 
a 
essencialidade da garantia constitucional da plenitude de defesa e 
7 
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Supremo Tribunal Federal
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fundamental que rege, em nosso ordenamento jurídico, o pacto da 
Federação. Doutrina. Precedentes.’
(ACO 1.048-QO/RS, Rel. Min. CELSO DE MELLO, 
Pleno)
Daí a observação constante  do  magistério  doutrinário 
(MANOEL  GONÇALVES  FERREIRA  FILHO,  ‘Comentários  à 
Constituição Brasileira de 1988’, vol. 2/219-220, 1992, Saraiva), cuja   
lição, ao ressaltar essa  qualificada competência constitucional do 
Supremo Tribunal Federal, acentua:
‘Reponta aqui  o  papel  do  Supremo  Tribunal  Federal 
como órgão de equilíbrio do sistema federativo. Pertencente 
embora à estrutura  da União,  o Supremo tem um caráter 
nacional  que o habilita a  decidir,  com  independência  e 
imparcialidade, as causas e conflitos de que sejam partes, em 
campos opostos, a União e qualquer dos Estados federados.’  
(grifei)
Definida,  assim,  a competência originária deste 
Tribunal, passo a analisar a postulação cautelar deduzida 
na presente  sede  processual.  E, ao fazê-lo,  observo que  os 
elementos produzidos  nesta  sede  processual  revelam-se 
suficientes  para justificar,  na  espécie,  o acolhimento da 
pretensão  deduzida,  em  caráter  liminar,  pelo  Estado  do 
Maranhão, eis que concorrem, segundo vislumbro em juízo de 
estrita delibação, os requisitos autorizadores da concessão da 
medida cautelar ora postulada.
Presente esse  contexto,  tenho  para  mim que a 
inscrição do  Estado  do  Maranhão  no sistema SIAF 
(SIAFI/CAUC/CADIN), ‘sem a comunicação ao Requerente’, 
parece haver  sido  efetivada  com possível violação ao 
postulado  constitucional  do devido processo legal (também 
aplicável 
aos  procedimentos  de  caráter
 meramente 
administrativo).
Cabe 
advertir,  por  relevante,
 considerada 
a 
essencialidade da garantia constitucional da plenitude de defesa e 
7 
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AC 2958 MC-REF / MA 
do contraditório, que a Constituição da República estabelece, em 
seu art. 5º, incisos LIV e LV, que ninguém pode ser privado de 
sua liberdade, de seus bens  ou de seus direitos  sem o devido 
processo legal, notadamente naqueles casos em que se viabilize a 
possibilidade de imposição, a determinada pessoa ou entidade, de 
medidas consubstanciadoras de limitação de direitos.
Impende assinalar, bem por isso, na linha de decisões 
que  já  proferi nesta  Corte  (RTJ 183/371-372,  Rel.  Min. 
CELSO DE MELLO – AI 306.626/MT, Rel. Min. CELSO DE 
MELLO, v.g.),  que o Estado,  em tema de restrição   à esfera 
jurídica de qualquer   pessoa (inclusive   das pessoas estatais), 
não   pode   exercer  a  sua  autoridade  de  maneira  abusiva  ou   
arbitrária,  desconsiderando,  no  exercício  de  sua  atividade,  o 
postulado  da  plenitude  de  defesa,  pois -  cabe  enfatizar  – o 
reconhecimento da  legitimidade  ético-jurídica  de qualquer 
medida imposta pelo Poder Público, de que resultem, como no 
caso,  conseqüências gravosas no  plano dos  direitos  e 
garantias individuais, exige a fiel observância do princípio do 
devido processo legal (CF, art. 5º, LIV e LV), consoante adverte   
autorizado 
magistério
 
doutrinário 
(MANOEL 
GONÇALVES  FERREIRA
 FILHO,  ‘Comentários  à 
Constituição Brasileira de 1988’, vol. 1/68-69, 1990, Saraiva; 
PINTO  FERREIRA,  ‘Comentários  à  Constituição 
Brasileira’, vol. 1/176 e 180, 1989, Saraiva; JESSÉ TORRES 
PEREIRA JÚNIOR, ‘O Direito à Defesa na Constituição 
de  1988’,  p. 71/73,  item  n.  17,  1991,  Renovar; EDGARD  
SILVEIRA  BUENO  FILHO,  ‘O  Direito  à  Defesa  na 
Constituição’,  p.  47/49,  1994,  Saraiva;  CELSO  RIBEIRO 
BASTOS, ‘Comentários à Constituição do Brasil’, vol. 2/268- 
-269, 1989, Saraiva; MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, 
‘Direito Administrativo’, p. 401/402, 5ª ed., 1995, Atlas; LÚCIA 
VALLE FIGUEIREDO, ‘Curso de Direito Administrativo’, p. 
290 e 293/294,  2ª  ed.,  1995,  Malheiros;  HELY  LOPES  
MEIRELLES, ‘Direito Administrativo Brasileiro’, p. 588, 
17ª ed., 1992, Malheiros, v.g.).
8 
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do contraditório, que a Constituição da República estabelece, em 
seu art. 5º, incisos LIV e LV, que ninguém pode ser privado de 
sua liberdade, de seus bens  ou de seus direitos  sem o devido 
processo legal, notadamente naqueles casos em que se viabilize a 
possibilidade de imposição, a determinada pessoa ou entidade, de 
medidas consubstanciadoras de limitação de direitos.
Impende assinalar, bem por isso, na linha de decisões 
que  já  proferi nesta  Corte  (RTJ 183/371-372,  Rel.  Min. 
CELSO DE MELLO – AI 306.626/MT, Rel. Min. CELSO DE 
MELLO, v.g.),  que o Estado,  em tema de restrição   à esfera 
jurídica de qualquer   pessoa (inclusive   das pessoas estatais), 
não   pode   exercer  a  sua  autoridade  de  maneira  abusiva  ou   
arbitrária,  desconsiderando,  no  exercício  de  sua  atividade,  o 
postulado  da  plenitude  de  defesa,  pois -  cabe  enfatizar  – o 
reconhecimento da  legitimidade  ético-jurídica  de qualquer 
medida imposta pelo Poder Público, de que resultem, como no 
caso,  conseqüências gravosas no  plano dos  direitos  e 
garantias individuais, exige a fiel observância do princípio do 
devido processo legal (CF, art. 5º, LIV e LV), consoante adverte   
autorizado 
magistério
 
doutrinário 
(MANOEL 
GONÇALVES  FERREIRA
 FILHO,  ‘Comentários  à 
Constituição Brasileira de 1988’, vol. 1/68-69, 1990, Saraiva; 
PINTO  FERREIRA,  ‘Comentários  à  Constituição 
Brasileira’, vol. 1/176 e 180, 1989, Saraiva; JESSÉ TORRES 
PEREIRA JÚNIOR, ‘O Direito à Defesa na Constituição 
de  1988’,  p. 71/73,  item  n.  17,  1991,  Renovar; EDGARD  
SILVEIRA  BUENO  FILHO,  ‘O  Direito  à  Defesa  na 
Constituição’,  p.  47/49,  1994,  Saraiva;  CELSO  RIBEIRO 
BASTOS, ‘Comentários à Constituição do Brasil’, vol. 2/268- 
-269, 1989, Saraiva; MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, 
‘Direito Administrativo’, p. 401/402, 5ª ed., 1995, Atlas; LÚCIA 
VALLE FIGUEIREDO, ‘Curso de Direito Administrativo’, p. 
290 e 293/294,  2ª  ed.,  1995,  Malheiros;  HELY  LOPES  
MEIRELLES, ‘Direito Administrativo Brasileiro’, p. 588, 
17ª ed., 1992, Malheiros, v.g.).
8 
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Cumpre ter presente, neste ponto,  o valioso magistério de 
PAULO GUSTAVO GONET BRANCO, em obra conjunta escrita 
com GILMAR FERREIRA MENDES  e INOCÊNCIO MÁRTIRES 
COELHO  (‘Curso  de  Direito  Constitucional’,  p.  261/262, 
item  n.  12.1,  2007,  Saraiva),  cuja lição ressalta a possibilidade 
constitucional de  pessoas  jurídicas  titularizarem,  elas  mesmas, 
direitos e garantias fundamentais, aí incluídas, no que concerne às 
prerrogativas jurídicas de ordem procedimental, as próprias pessoas 
de direito público:
‘Não há, em princípio, impedimento insuperável a que 
pessoas jurídicas venham,  também,  a ser consideradas 
titulares de direitos fundamentais,  não obstantes estes,  
originalmente, terem por referência a pessoa física. Acha-se 
superada a doutrina de que os direitos fundamentais se 
dirigem apenas às  pessoas  humanas.  Os  direitos 
fundamentais  suscetíveis,  por sua natureza,  de  serem 
exercidos por pessoas jurídicas podem tê-las por titular. 
(...).
............................................................................................
Questão mais melindrosa diz com a possibilidade  de 
pessoa jurídica de direito público vir a titularizar direitos 
fundamentais. Afinal, os direitos fundamentais  nascem  da 
intenção de garantir uma esfera de liberdade  justamente em 
face dos Poderes Públicos.
Novamente, aqui,  uma resposta negativa absoluta 
não conviria, até  por  força de  alguns  desdobramentos  dos 
direitos  fundamentais  do  ponto  de  vista  da  sua  dimensão  
objetiva.
Tem-se admitido que as entidades estatais gozam de   
direitos do tipo procedimental. Essa a lição de Hesse,  que a 
ilustra citando o direito de ser ouvido em juízo e o direito ao juiz 
predeterminado por lei. A esses exemplos, poder-se-ia agregar o   
direito à igualdade de armas – que o STF afirmou ser prerrogativa, 
9 
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Supremo Tribunal Federal
AC 2958 MC-REF / MA 
Cumpre ter presente, neste ponto,  o valioso magistério de 
PAULO GUSTAVO GONET BRANCO, em obra conjunta escrita 
com GILMAR FERREIRA MENDES  e INOCÊNCIO MÁRTIRES 
COELHO  (‘Curso  de  Direito  Constitucional’,  p.  261/262, 
item  n.  12.1,  2007,  Saraiva),  cuja lição ressalta a possibilidade 
constitucional de  pessoas  jurídicas  titularizarem,  elas  mesmas, 
direitos e garantias fundamentais, aí incluídas, no que concerne às 
prerrogativas jurídicas de ordem procedimental, as próprias pessoas 
de direito público:
‘Não há, em princípio, impedimento insuperável a que 
pessoas jurídicas venham,  também,  a ser consideradas 
titulares de direitos fundamentais,  não obstantes estes,  
originalmente, terem por referência a pessoa física. Acha-se 
superada a doutrina de que os direitos fundamentais se 
dirigem apenas às  pessoas  humanas.  Os  direitos 
fundamentais  suscetíveis,  por sua natureza,  de  serem 
exercidos por pessoas jurídicas podem tê-las por titular. 
(...).
............................................................................................
Questão mais melindrosa diz com a possibilidade  de 
pessoa jurídica de direito público vir a titularizar direitos 
fundamentais. Afinal, os direitos fundamentais  nascem  da 
intenção de garantir uma esfera de liberdade  justamente em 
face dos Poderes Públicos.
Novamente, aqui,  uma resposta negativa absoluta 
não conviria, até  por  força de  alguns  desdobramentos  dos 
direitos  fundamentais  do  ponto  de  vista  da  sua  dimensão  
objetiva.
Tem-se admitido que as entidades estatais gozam de   
direitos do tipo procedimental. Essa a lição de Hesse,  que a 
ilustra citando o direito de ser ouvido em juízo e o direito ao juiz 
predeterminado por lei. A esses exemplos, poder-se-ia agregar o   
direito à igualdade de armas – que o STF afirmou ser prerrogativa, 
9 
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também, da acusação pública, no processo penal – e o direito à   
ampla defesa.’ (grifei)
Essa visão do tema tem o apoio da própria jurisprudência 
constitucional do Supremo Tribunal Federal:
‘A QUESTÃO DOS DIREITOS E GARANTIAS   
CONSTITUCIONAIS, NOTADAMENTE AQUELES DE   
CARÁTER PROCEDIMENTAL, TITULARIZADOS PELAS   
PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO.
–  A imposição de restrições de ordem jurídica, pelo 
Estado, quer se concretize na esfera judicial, quer se realize 
no âmbito  estritamente administrativo (como sucede com a 
inclusão  de supostos devedores  em  cadastros  públicos  de 
inadimplentes), supõe, para legitimar-se constitucionalmente, o 
efetivo 
respeito,  pelo  Poder  Público,
 da 
garantia 
indisponível do  ‘due  process  of  law’,  assegurada,  pela 
Constituição da República (art. 5º, LIV),  à generalidade das 
pessoas, inclusive às próprias pessoas jurídicas de direito 
público,  eis  que o  Estado,  em   tema   de  limitação  ou 
supressão de direitos, não   pode   exercer   a sua autoridade de 
maneira abusiva e   arbitrária. Doutrina  . Precedentes  .’
(AC 2.032-QO/SP,  Rel.  Min.  CELSO  DE  MELLO, 
Pleno)
A jurisprudência dos Tribunais, notadamente a do Supremo 
Tribunal Federal, tem reafirmado a essencialidade desse princípio, 
nele reconhecendo uma insuprimível garantia, que, instituída em 
favor de  qualquer  pessoa  ou entidade,  rege e condiciona o 
exercício, pelo Poder Público, de sua atividade, ainda que em sede 
materialmente administrativa  ou no âmbito político-administrativo, 
sob pena de nulidade da própria medida  restritiva de direitos, 
revestida,  ou  não,  de  caráter  punitivo  (RDA 97/110  – 
RDA 114/142 –  RDA 118/99 -  RTJ 163/790, Rel.  Min. CARLOS 
VELLOSO –  AI  306.626/MT, Rel. Min. CELSO DE MELLO, ‘in’ 
Informativo/STF nº 253/2002 – RE 140.195/SC, Rel. Min. ILMAR 
10 
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Supremo Tribunal Federal
AC 2958 MC-REF / MA 
também, da acusação pública, no processo penal – e o direito à   
ampla defesa.’ (grifei)
Essa visão do tema tem o apoio da própria jurisprudência 
constitucional do Supremo Tribunal Federal:
‘A QUESTÃO DOS DIREITOS E GARANTIAS   
CONSTITUCIONAIS, NOTADAMENTE AQUELES DE   
CARÁTER PROCEDIMENTAL, TITULARIZADOS PELAS   
PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO.
–  A imposição de restrições de ordem jurídica, pelo 
Estado, quer se concretize na esfera judicial, quer se realize 
no âmbito  estritamente administrativo (como sucede com a 
inclusão  de supostos devedores  em  cadastros  públicos  de 
inadimplentes), supõe, para legitimar-se constitucionalmente, o 
efetivo 
respeito,  pelo  Poder  Público,
 da 
garantia 
indisponível do  ‘due  process  of  law’,  assegurada,  pela 
Constituição da República (art. 5º, LIV),  à generalidade das 
pessoas, inclusive às próprias pessoas jurídicas de direito 
público,  eis  que o  Estado,  em   tema   de  limitação  ou 
supressão de direitos, não   pode   exercer   a sua autoridade de 
maneira abusiva e   arbitrária. Doutrina  . Precedentes  .’
(AC 2.032-QO/SP,  Rel.  Min.  CELSO  DE  MELLO, 
Pleno)
A jurisprudência dos Tribunais, notadamente a do Supremo 
Tribunal Federal, tem reafirmado a essencialidade desse princípio, 
nele reconhecendo uma insuprimível garantia, que, instituída em 
favor de  qualquer  pessoa  ou entidade,  rege e condiciona o 
exercício, pelo Poder Público, de sua atividade, ainda que em sede 
materialmente administrativa  ou no âmbito político-administrativo, 
sob pena de nulidade da própria medida  restritiva de direitos, 
revestida,  ou  não,  de  caráter  punitivo  (RDA 97/110  – 
RDA 114/142 –  RDA 118/99 -  RTJ 163/790, Rel.  Min. CARLOS 
VELLOSO –  AI  306.626/MT, Rel. Min. CELSO DE MELLO, ‘in’ 
Informativo/STF nº 253/2002 – RE 140.195/SC, Rel. Min. ILMAR 
10 
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Relatório
AC 2958 MC-REF / MA 
GALVÃO  –  RE  191.480/SC,  Rel.  Min.  MARCO  AURÉLIO  – 
RE 199.800/SP, Rel. Min. CARLOS VELLOSO, v.g.):
‘RESTRIÇÃO DE DIREITOS E GARANTIA DO 
‘DUE PROCESS OF LAW’.
–  O Estado, em tema de punições disciplinares  ou de 
restrição a direitos, qualquer que seja o destinatário de tais 
medidas, não   pode   exercer   a  sua  autoridade  de  maneira 
abusiva ou arbitrária,  desconsiderando, no exercício de sua 
atividade,  o  postulado  da  plenitude  de  defesa,  pois   o 
reconhecimento   da legitimidade ético-jurídica de  qualquer 
medida estatal -  que importe em punição disciplinar  ou  em 
limitação de direitos - exige, ainda que se cuide de procedimento  
meramente administrativo  (CF,  art.  5º,  LV),  a fiel 
observância do princípio do devido processo legal.
A jurisprudência do  Supremo  Tribunal  Federal  tem 
reafirmado 
a  essencialidade  desse  princípio,
 nele 
reconhecendo uma insuprimível garantia, que, instituída em 
favor de qualquer  pessoa ou entidade,  rege  e  condiciona o 
exercício, pelo Poder Público, de sua atividade, ainda que em 
sede materialmente administrativa, sob pena de nulidade do 
próprio  ato  punitivo  ou  da  medida  restritiva  de  direitos. 
Precedentes. Doutrina.’
(RTJ 183/371-372, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
Impende referir, por oportuno, que, em situações semelhantes   
à que se registra na presente causa, esta Suprema Corte tem deferido, 
‘initio litis’, medidas cautelares em processos instaurados por iniciativa 
do próprio Estado-membro (RTJ 192/767-768, Rel. Min. CELSO DE 
MELLO - AC 235-MC/SP, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE – AC   
1.260-MC/BA, Rel. Min. GILMAR MENDES –  AC 1.700-MC/SE, 
Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI – AC 1.915/RJ
 
 ,  Rel. Min. 
CÁRMEN  LÚCIA  – AC 1.936-MC/SE,  Rel.  Min.  RICARDO 
LEWANDOWSKI –  ACO 900/RJ, Rel. Min. GILMAR MENDES), 
determinando, então, a adoção  da mesma providência que ora se 
postula nesta sede processual.
11 
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Supremo Tribunal Federal
AC 2958 MC-REF / MA 
GALVÃO  –  RE  191.480/SC,  Rel.  Min.  MARCO  AURÉLIO  – 
RE 199.800/SP, Rel. Min. CARLOS VELLOSO, v.g.):
‘RESTRIÇÃO DE DIREITOS E GARANTIA DO 
‘DUE PROCESS OF LAW’.
–  O Estado, em tema de punições disciplinares  ou de 
restrição a direitos, qualquer que seja o destinatário de tais 
medidas, não   pode   exercer   a  sua  autoridade  de  maneira 
abusiva ou arbitrária,  desconsiderando, no exercício de sua 
atividade,  o  postulado  da  plenitude  de  defesa,  pois   o 
reconhecimento   da legitimidade ético-jurídica de  qualquer 
medida estatal -  que importe em punição disciplinar  ou  em 
limitação de direitos - exige, ainda que se cuide de procedimento  
meramente administrativo  (CF,  art.  5º,  LV),  a fiel 
observância do princípio do devido processo legal.
A jurisprudência do  Supremo  Tribunal  Federal  tem 
reafirmado 
a  essencialidade  desse  princípio,
 nele 
reconhecendo uma insuprimível garantia, que, instituída em 
favor de qualquer  pessoa ou entidade,  rege  e  condiciona o 
exercício, pelo Poder Público, de sua atividade, ainda que em 
sede materialmente administrativa, sob pena de nulidade do 
próprio  ato  punitivo  ou  da  medida  restritiva  de  direitos. 
Precedentes. Doutrina.’
(RTJ 183/371-372, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
Impende referir, por oportuno, que, em situações semelhantes   
à que se registra na presente causa, esta Suprema Corte tem deferido, 
‘initio litis’, medidas cautelares em processos instaurados por iniciativa 
do próprio Estado-membro (RTJ 192/767-768, Rel. Min. CELSO DE 
MELLO - AC 235-MC/SP, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE – AC   
1.260-MC/BA, Rel. Min. GILMAR MENDES –  AC 1.700-MC/SE, 
Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI – AC 1.915/RJ
 
 ,  Rel. Min. 
CÁRMEN  LÚCIA  – AC 1.936-MC/SE,  Rel.  Min.  RICARDO 
LEWANDOWSKI –  ACO 900/RJ, Rel. Min. GILMAR MENDES), 
determinando, então, a adoção  da mesma providência que ora se 
postula nesta sede processual.
11 
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Relatório
AC 2958 MC-REF / MA 
Cabe acentuar,  ainda,  por  relevante,  que o Plenário do 
Supremo  Tribunal  Federal  tem confirmado essa  orientação 
(AC 39-AgR/PR, Rel. Min. ELLEN GRACIE, v.g.):
‘(...)  LIMITAÇÃO DE DIREITOS E NECESSÁRIA 
OBSERVÂNCIA,  PARA EFEITO DE SUA IMPOSIÇÃO, 
DA GARANTIA CONSTITUCIONAL DO DEVIDO 
PROCESSO LEGAL.
– A imposição estatal de restrições de ordem jurídica, quer 
se  concretize  na  esfera  judicial,  quer  se  realize  no  âmbito 
estritamente  administrativo  (como  sucede com  a  inclusão  de 
supostos devedores  em cadastros públicos de inadimplentes), 
supõe, para legitimar-se constitucionalmente, o efetivo respeito, 
pelo Poder Público, da garantia  indisponível do ‘due process of 
law’, assegurada, pela Constituição da República (art. 5º, LIV), à 
generalidade das pessoas, inclusive às próprias pessoas jurídicas 
de direito público,  eis que o Estado,  em tema de limitação  ou 
supressão de direitos,  não  pode exercer  a sua autoridade de 
maneira abusiva e arbitrária. Doutrina. Precedentes. (...).’
(AC 1.033-AgR-QO/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO, 
Pleno) 
Cumpre relembrar, por sua extrema pertinência, decisão que 
o eminente Ministro GILMAR MENDES, como Relator,  proferiu 
nos autos da AC 1.260-MC/BA, em que, ao ordenar a suspensão 
cautelar de  eficácia  de  registro  efetuado no  SIAFI,  assim 
fundamentou, no ponto, o seu ato decisório:
‘A questão apresentada para análise não é nova neste 
Supremo Tribunal Federal. Em diversos precedentes análogos, 
a Corte já se manifestou pela concessão da liminar para  
afastar a inscrição do Estado no SIAFI/CADIN,  sob o 
argumento  de que a inviabilidade  de formalizar  acordos  e 
convênios, bem como receber repasses de verbas, pode gerar 
12 
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Supremo Tribunal Federal
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Cabe acentuar,  ainda,  por  relevante,  que o Plenário do 
Supremo  Tribunal  Federal  tem confirmado essa  orientação 
(AC 39-AgR/PR, Rel. Min. ELLEN GRACIE, v.g.):
‘(...)  LIMITAÇÃO DE DIREITOS E NECESSÁRIA 
OBSERVÂNCIA,  PARA EFEITO DE SUA IMPOSIÇÃO, 
DA GARANTIA CONSTITUCIONAL DO DEVIDO 
PROCESSO LEGAL.
– A imposição estatal de restrições de ordem jurídica, quer 
se  concretize  na  esfera  judicial,  quer  se  realize  no  âmbito 
estritamente  administrativo  (como  sucede com  a  inclusão  de 
supostos devedores  em cadastros públicos de inadimplentes), 
supõe, para legitimar-se constitucionalmente, o efetivo respeito, 
pelo Poder Público, da garantia  indisponível do ‘due process of 
law’, assegurada, pela Constituição da República (art. 5º, LIV), à 
generalidade das pessoas, inclusive às próprias pessoas jurídicas 
de direito público,  eis que o Estado,  em tema de limitação  ou 
supressão de direitos,  não  pode exercer  a sua autoridade de 
maneira abusiva e arbitrária. Doutrina. Precedentes. (...).’
(AC 1.033-AgR-QO/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO, 
Pleno) 
Cumpre relembrar, por sua extrema pertinência, decisão que 
o eminente Ministro GILMAR MENDES, como Relator,  proferiu 
nos autos da AC 1.260-MC/BA, em que, ao ordenar a suspensão 
cautelar de  eficácia  de  registro  efetuado no  SIAFI,  assim 
fundamentou, no ponto, o seu ato decisório:
‘A questão apresentada para análise não é nova neste 
Supremo Tribunal Federal. Em diversos precedentes análogos, 
a Corte já se manifestou pela concessão da liminar para  
afastar a inscrição do Estado no SIAFI/CADIN,  sob o 
argumento  de que a inviabilidade  de formalizar  acordos  e 
convênios, bem como receber repasses de verbas, pode gerar 
12 
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Relatório
AC 2958 MC-REF / MA 
prejuízos ainda maiores  (inclusive com a paralisação de   
serviços essenciais)  do  que  a  ausência  da  inscrição  do 
Estado, supostamente devedor, nesses bancos de dados. Nesse 
sentido, os seguintes precedentes: AC nº 39 (MC), Rel. Min. Ellen 
Gracie, monocrática, DJ 11.07.03; AC 223 (MC), Rel. Min. Gilmar 
Mendes, monocrática,  DJ  23.04.04;  AC 266 (MC), Rel. Min. 
Celso de Mello, monocrática,  DJ  31.05.04;  AC nº 259 (MC), 
Rel.  Min.  Marco  Aurélio,  Tribunal  Pleno,  unânime, 
DJ  03.12.04;  AC nº 659 (MC),  Rel.  Min.  Carlos  Britto, 
Plenário, unânime, julg. 12.06.06.’ (grifei)
Ressalto, ainda, julgamento, em caso virtualmente idêntico 
ao ora em análise, no qual o Plenário desta Suprema Corte ordenou 
a  suspensão  cautelar  do  registro  constante do  CADIN/SIAFI, 
efetuado em desarmonia com a garantia do devido processo legal:
‘CADIN/SIAFI – INCLUSÃO,  NESSE  CADASTRO 
FEDERAL, DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, POR   
EFEITO DE  DIVERGÊNCIAS  NA  PRESTAÇÃO  DE 
CONTAS  DO  CONVÊNIO  MJ  Nº  019/2000  – 
CONSEQÜENTE IMPOSIÇÃO, AO ESTADO- -MEMBRO, 
EM VIRTUDE DE ALEGADO DESCUMPRIMENTO DAS 
RESPECTIVAS  OBRIGAÇÕES,  DE LIMITAÇÕES DE 
ORDEM JURÍDICA – NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA DA 
GARANTIA
 
CONSTITUCIONAL
 
DO
 
DEVIDO 
PROCESSO LEGAL COMO REQUISITO LEGITIMADOR 
DA  INCLUSÃO,  NO CADIN/SIAFI,  DE  QUALQUER 
ENTE ESTATAL – LITÍGIO QUE SE SUBMETE À ESFERA 
DE  COMPETÊNCIA  ORIGINÁRIA  DO  SUPREMO 
TRIBUNAL  FEDERAL  –  HARMONIA  E  EQUILÍBRIO 
NAS  RELAÇÕES  INSTITUCIONAIS
 ENTRE 
OS 
ESTADOS-MEMBROS E A UNIÃO FEDERAL – O PAPEL 
DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL 
DA  FEDERAÇÃO  –  POSSIBILIDADE DE  CONFLITO 
FEDERATIVO  –  PRETENSÃO CAUTELAR FUNDADA 
NAS ALEGAÇÕES  DE TRANSGRESSÃO À GARANTIA 
13 
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Supremo Tribunal Federal
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prejuízos ainda maiores  (inclusive com a paralisação de   
serviços essenciais)  do  que  a  ausência  da  inscrição  do 
Estado, supostamente devedor, nesses bancos de dados. Nesse 
sentido, os seguintes precedentes: AC nº 39 (MC), Rel. Min. Ellen 
Gracie, monocrática, DJ 11.07.03; AC 223 (MC), Rel. Min. Gilmar 
Mendes, monocrática,  DJ  23.04.04;  AC 266 (MC), Rel. Min. 
Celso de Mello, monocrática,  DJ  31.05.04;  AC nº 259 (MC), 
Rel.  Min.  Marco  Aurélio,  Tribunal  Pleno,  unânime, 
DJ  03.12.04;  AC nº 659 (MC),  Rel.  Min.  Carlos  Britto, 
Plenário, unânime, julg. 12.06.06.’ (grifei)
Ressalto, ainda, julgamento, em caso virtualmente idêntico 
ao ora em análise, no qual o Plenário desta Suprema Corte ordenou 
a  suspensão  cautelar  do  registro  constante do  CADIN/SIAFI, 
efetuado em desarmonia com a garantia do devido processo legal:
‘CADIN/SIAFI – INCLUSÃO,  NESSE  CADASTRO 
FEDERAL, DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, POR   
EFEITO DE  DIVERGÊNCIAS  NA  PRESTAÇÃO  DE 
CONTAS  DO  CONVÊNIO  MJ  Nº  019/2000  – 
CONSEQÜENTE IMPOSIÇÃO, AO ESTADO- -MEMBRO, 
EM VIRTUDE DE ALEGADO DESCUMPRIMENTO DAS 
RESPECTIVAS  OBRIGAÇÕES,  DE LIMITAÇÕES DE 
ORDEM JURÍDICA – NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA DA 
GARANTIA
 
CONSTITUCIONAL
 
DO
 
DEVIDO 
PROCESSO LEGAL COMO REQUISITO LEGITIMADOR 
DA  INCLUSÃO,  NO CADIN/SIAFI,  DE  QUALQUER 
ENTE ESTATAL – LITÍGIO QUE SE SUBMETE À ESFERA 
DE  COMPETÊNCIA  ORIGINÁRIA  DO  SUPREMO 
TRIBUNAL  FEDERAL  –  HARMONIA  E  EQUILÍBRIO 
NAS  RELAÇÕES  INSTITUCIONAIS
 ENTRE 
OS 
ESTADOS-MEMBROS E A UNIÃO FEDERAL – O PAPEL 
DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL 
DA  FEDERAÇÃO  –  POSSIBILIDADE DE  CONFLITO 
FEDERATIVO  –  PRETENSÃO CAUTELAR FUNDADA 
NAS ALEGAÇÕES  DE TRANSGRESSÃO À GARANTIA 
13 
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Relatório
AC 2958 MC-REF / MA 
DO ‘DUE PROCESS OF LAW’ E DE DESRESPEITO AO 
POSTULADO  DA  RESERVA  DE  LEI  EM  SENTIDO  
FORMAL - MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA - DECISÃO 
DO RELATOR REFERENDADA PELO PLENÁRIO DO 
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL.
.............................................................................................
LIMITAÇÃO 
DE 
DIREITOS 
E 
NECESSÁRIA 
OBSERVÂNCIA,  PARA EFEITO DE SUA IMPOSIÇÃO, 
DA GARANTIA CONSTITUCIONAL DO DEVIDO 
PROCESSO LEGAL.
– A imposição estatal de restrições de ordem jurídica, 
quer se concretize na  esfera  judicial,  quer se realize no 
âmbito  estritamente  administrativo  (como sucede com  a 
inclusão  de  supostos devedores  em  cadastros  públicos  de 
inadimplentes), supõe, para legitimar-se constitucionalmente, o 
efetivo respeito, pelo Poder Público, da garantia indisponível 
do  ‘due  process  of  law’,  assegurada,  pela  Constituição  da 
República (art. 5º, LIV), à generalidade das pessoas, inclusive 
às  próprias  pessoas  jurídicas  de  direito  público,  eis que o 
Estado, em   tema   de limitação ou   supressão de direitos, não 
pode   exercer   a  sua  autoridade  de  maneira  abusiva  e 
arbitrária. Doutrina  . Precedentes  . (...).’
(ACO 1.048-QO/RS, Rel. Min. CELSO DE MELLO, 
Pleno)
Impõe-se ter presente, agora,  um outro aspecto que se me 
afigura  impregnado de evidente relevo,  considerada a jurisprudência 
que o Supremo Tribunal Federal  firmou em casos nos quais a causa 
geradora de inscrição em registros cadastrais de entidades inadimplentes  
é exclusivamente imputável a Administrações Estaduais  anteriores   
(AC 1.763-MC/SE, Rel. Min. AYRES BRITTO).
Trata-se de fundamento, que, expressamente invocado pelo 
Estado do Maranhão,  busca conferir consistência a sua postulação 
cautelar, em ordem a neutralizar efeitos ruinosos que afetariam o 
14 
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Supremo Tribunal Federal
AC 2958 MC-REF / MA 
DO ‘DUE PROCESS OF LAW’ E DE DESRESPEITO AO 
POSTULADO  DA  RESERVA  DE  LEI  EM  SENTIDO  
FORMAL - MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA - DECISÃO 
DO RELATOR REFERENDADA PELO PLENÁRIO DO 
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL.
.............................................................................................
LIMITAÇÃO 
DE 
DIREITOS 
E 
NECESSÁRIA 
OBSERVÂNCIA,  PARA EFEITO DE SUA IMPOSIÇÃO, 
DA GARANTIA CONSTITUCIONAL DO DEVIDO 
PROCESSO LEGAL.
– A imposição estatal de restrições de ordem jurídica, 
quer se concretize na  esfera  judicial,  quer se realize no 
âmbito  estritamente  administrativo  (como sucede com  a 
inclusão  de  supostos devedores  em  cadastros  públicos  de 
inadimplentes), supõe, para legitimar-se constitucionalmente, o 
efetivo respeito, pelo Poder Público, da garantia indisponível 
do  ‘due  process  of  law’,  assegurada,  pela  Constituição  da 
República (art. 5º, LIV), à generalidade das pessoas, inclusive 
às  próprias  pessoas  jurídicas  de  direito  público,  eis que o 
Estado, em   tema   de limitação ou   supressão de direitos, não 
pode   exercer   a  sua  autoridade  de  maneira  abusiva  e 
arbitrária. Doutrina  . Precedentes  . (...).’
(ACO 1.048-QO/RS, Rel. Min. CELSO DE MELLO, 
Pleno)
Impõe-se ter presente, agora,  um outro aspecto que se me 
afigura  impregnado de evidente relevo,  considerada a jurisprudência 
que o Supremo Tribunal Federal  firmou em casos nos quais a causa 
geradora de inscrição em registros cadastrais de entidades inadimplentes  
é exclusivamente imputável a Administrações Estaduais  anteriores   
(AC 1.763-MC/SE, Rel. Min. AYRES BRITTO).
Trata-se de fundamento, que, expressamente invocado pelo 
Estado do Maranhão,  busca conferir consistência a sua postulação 
cautelar, em ordem a neutralizar efeitos ruinosos que afetariam o 
14 
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Relatório
AC 2958 MC-REF / MA 
interesse público, em decorrência de fatos alegadamente praticados 
na Administração anterior:
‘A  atual  Governadora  do  Estado  do  Maranhão 
assumiu o cargo no dia 17.04.2009 sendo reeleita em 2010 para o 
mandato de 4 (quatro) anos a contar de 01.01.2011.
Com surpresa verificou que ex-gestores, secretários e 
dirigentes de autarquias e empresas públicas praticaram atos 
ilegais que deram causa a inclusão do Estado Requerente em  
cadastros de inadimplentes junto à União.
.............................................................................................
Com esses atos fica o Requerente impedido de celebrar 
convênios,  contratos  e  acordos  com  outras  entidades  e  órgãos 
públicos  federais,  diga-se,  por  conta  de  inadimplências  não 
provocadas pelo Requerente.
..............................................................................................
27.  O  Requerente  está  sendo  punido por  conta  de 
supostas irregularidades que estão sendo imputadas a outros. 
Qualquer que seja o resultado da Tomada de Contas Especial – 
TCE, processos administrativos fiscais etc. que forem instaurados 
contra os ex-gestores e/ou empresas públicas e autarquias, o 
Requerente  jamais  será  responsabilizado  por  que  a 
responsabilidade  é  pessoal  do  gestor,  não  se  justificando  a 
penalidade que ora se lhe impõe.
28.  Ora,  o  Requerente  nenhuma  responsabilidade 
tem por supostas irregularidades cometidas por gestores. A estes  
é que cabe, exclusivamente, a responsabilidade pela aplicação de  
recursos públicos ou prestação de contas, apresentação de GFIP  
etc. Não se justifica, destarte, punição à entidade Estado do 
Maranhão. Como bem frisou o Ministro do TRIBUNAL DE  
CONTAS DA UNIÃO, CARLOS ÁTILA, ‘Não há dúvida de  
que a responsabilidade por eventuais irregularidades verificadas 
na aplicação de recursos cabe à pessoa física de quem geriu e  
autorizou os dispêndios’.’ (grifei)
15 
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Supremo Tribunal Federal
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interesse público, em decorrência de fatos alegadamente praticados 
na Administração anterior:
‘A  atual  Governadora  do  Estado  do  Maranhão 
assumiu o cargo no dia 17.04.2009 sendo reeleita em 2010 para o 
mandato de 4 (quatro) anos a contar de 01.01.2011.
Com surpresa verificou que ex-gestores, secretários e 
dirigentes de autarquias e empresas públicas praticaram atos 
ilegais que deram causa a inclusão do Estado Requerente em  
cadastros de inadimplentes junto à União.
.............................................................................................
Com esses atos fica o Requerente impedido de celebrar 
convênios,  contratos  e  acordos  com  outras  entidades  e  órgãos 
públicos  federais,  diga-se,  por  conta  de  inadimplências  não 
provocadas pelo Requerente.
..............................................................................................
27.  O  Requerente  está  sendo  punido por  conta  de 
supostas irregularidades que estão sendo imputadas a outros. 
Qualquer que seja o resultado da Tomada de Contas Especial – 
TCE, processos administrativos fiscais etc. que forem instaurados 
contra os ex-gestores e/ou empresas públicas e autarquias, o 
Requerente  jamais  será  responsabilizado  por  que  a 
responsabilidade  é  pessoal  do  gestor,  não  se  justificando  a 
penalidade que ora se lhe impõe.
28.  Ora,  o  Requerente  nenhuma  responsabilidade 
tem por supostas irregularidades cometidas por gestores. A estes  
é que cabe, exclusivamente, a responsabilidade pela aplicação de  
recursos públicos ou prestação de contas, apresentação de GFIP  
etc. Não se justifica, destarte, punição à entidade Estado do 
Maranhão. Como bem frisou o Ministro do TRIBUNAL DE  
CONTAS DA UNIÃO, CARLOS ÁTILA, ‘Não há dúvida de  
que a responsabilidade por eventuais irregularidades verificadas 
na aplicação de recursos cabe à pessoa física de quem geriu e  
autorizou os dispêndios’.’ (grifei)
15 
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Relatório
AC 2958 MC-REF / MA 
Cumpre ter presente, ainda,  a  clara diretriz jurisprudencial 
estabelecida  por esta Suprema Corte (AC 1.763-MC/SE, Rel. Min. 
AYRES  BRITTO –  AC 1.915/RJ, Rel. Min.  CÁRMEN LÚCIA – 
AC 1.966-MC/PE, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – AC 2.257/PI, Rel. 
Min. EROS GRAU, v.g.), cujas decisões – ordenando a liberação e o 
repasse  de  verbas  federais  –  foram  proferidas  com  o  propósito  de   
neutralizar a ocorrência de risco que pudesse comprometer, de modo 
irreversível, a continuidade da execução de políticas públicas ou de 
serviços  essenciais  à  coletividade,  valendo  destacar,  por  sua 
pertinência, o seguinte julgado:
‘Questão de ordem em medida cautelar em ação cautelar. 
2. Autarquia estadual. Inscrição no SIAFI (Sistema Integrado 
de  Administração  Financeira  do  Governo  Federal).  3. 
Impedimento de repasse de verbas federais
 
 .  Risco para a 
continuidade da execução de políticas públicas.  4. 
Precedentes: (QO) AC nº 259-AP, Rel. Min. Marco Aurélio, 
DJ de 03.12.2004; (QO)  AC nº 266-SP, Rel. Min. Celso de 
Mello,  DJ de 28.10.2004;  e (AgR)  AC nº 39-PR, Rel. Min. 
Ellen Gracie, DJ de 05.03.2004. 5. Cautelar, em questão de 
ordem, referendada.’
(AC 1.084-MC-QO/AP, Rel. Min. GILMAR MENDES, 
Pleno – grifei)
O que se mostra importante considerar, na realidade,  é a 
orientação que o Supremo Tribunal Federal  firmou a respeito do 
tema em análise, na qual esta Suprema Corte tem enfatizado a sua 
preocupação  com as graves conseqüências,  para o interesse da 
coletividade,  que podem resultar do bloqueio das transferências de 
recursos federais (AC 2.032-QO/SP, Rel. Min. CELSO DE MELLO), 
como se verifica de fragmento de decisão proferida pelo eminente 
Ministro RICARDO LEWANDOWSKI, referendada pelo E. Plenário 
desta Corte:
‘(...)  Os  argumentos apresentados  evidenciam  a 
plausibilidade  jurídica do  pedido  cautelar,  porquanto  a 
16 
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Supremo Tribunal Federal
AC 2958 MC-REF / MA 
Cumpre ter presente, ainda,  a  clara diretriz jurisprudencial 
estabelecida  por esta Suprema Corte (AC 1.763-MC/SE, Rel. Min. 
AYRES  BRITTO –  AC 1.915/RJ, Rel. Min.  CÁRMEN LÚCIA – 
AC 1.966-MC/PE, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – AC 2.257/PI, Rel. 
Min. EROS GRAU, v.g.), cujas decisões – ordenando a liberação e o 
repasse  de  verbas  federais  –  foram  proferidas  com  o  propósito  de   
neutralizar a ocorrência de risco que pudesse comprometer, de modo 
irreversível, a continuidade da execução de políticas públicas ou de 
serviços  essenciais  à  coletividade,  valendo  destacar,  por  sua 
pertinência, o seguinte julgado:
‘Questão de ordem em medida cautelar em ação cautelar. 
2. Autarquia estadual. Inscrição no SIAFI (Sistema Integrado 
de  Administração  Financeira  do  Governo  Federal).  3. 
Impedimento de repasse de verbas federais
 
 .  Risco para a 
continuidade da execução de políticas públicas.  4. 
Precedentes: (QO) AC nº 259-AP, Rel. Min. Marco Aurélio, 
DJ de 03.12.2004; (QO)  AC nº 266-SP, Rel. Min. Celso de 
Mello,  DJ de 28.10.2004;  e (AgR)  AC nº 39-PR, Rel. Min. 
Ellen Gracie, DJ de 05.03.2004. 5. Cautelar, em questão de 
ordem, referendada.’
(AC 1.084-MC-QO/AP, Rel. Min. GILMAR MENDES, 
Pleno – grifei)
O que se mostra importante considerar, na realidade,  é a 
orientação que o Supremo Tribunal Federal  firmou a respeito do 
tema em análise, na qual esta Suprema Corte tem enfatizado a sua 
preocupação  com as graves conseqüências,  para o interesse da 
coletividade,  que podem resultar do bloqueio das transferências de 
recursos federais (AC 2.032-QO/SP, Rel. Min. CELSO DE MELLO), 
como se verifica de fragmento de decisão proferida pelo eminente 
Ministro RICARDO LEWANDOWSKI, referendada pelo E. Plenário 
desta Corte:
‘(...)  Os  argumentos apresentados  evidenciam  a 
plausibilidade  jurídica do  pedido  cautelar,  porquanto  a 
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Relatório
AC 2958 MC-REF / MA 
permanência  do  Estado  de  São  Paulo nos  registros  do 
CAUC  e  SIAFI  implica  o  imediato  bloqueio das 
transferências de recursos federais em detrimento do interesse 
público, com prejuízos irreparáveis ao crescimento estadual e 
à população.’
(AC 
1.845-MC/SP,
 
Rel.
 
Min.
 
RICARDO 
LEWANDOWSKI – grifei)
Assinalo que essa preocupação do Supremo Tribunal Federal 
tem sido reafirmada em diversos  outros julgamentos,  como o 
evidencia  a seguinte decisão  consubstanciada  em acórdão assim 
ementado:
‘CADASTRO ÚNICO DE CONVÊNIO (CAUC)  – 
INCLUSÃO, NESSE CADASTRO FEDERAL, DO ESTADO  
DE  MATO  GROSSO  DO  SUL  -  CONSEQÜENTE 
IMPOSIÇÃO, AO ESTADO-MEMBRO, DE LIMITAÇÕES 
DE  ORDEM  JURÍDICA,  EM VIRTUDE DA ALEGADA   
INADIMPLÊNCIA ESTADUAL QUANTO  A  TRIBUTOS 
DEVIDOS À UNIÃO FEDERAL (PASEP) – EXISTÊNCIA DE 
PLAUSIBILIDADE  JURÍDICA  –
 OCORRÊNCIA,  NA 
ESPÉCIE,
 DE  SITUAÇÃO  CONFIGURADORA 
DE 
‘PERICULUM  IN  MORA’  –
 RISCO 
À 
NORMAL   
EXECUÇÃO, NO PLANO LOCAL, DE SERVIÇOS PÚBLICOS 
ESSENCIAIS À  COLETIVIDADE  -  LITÍGIO QUE  SE 
SUBMETE  À ESFERA DE COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA   
DO  SUPREMO  TRIBUNAL  FEDERAL  –  HARMONIA E   
EQUILÍBRIO NAS RELAÇÕES INSTITUCIONAIS  ENTRE   
OS  ESTADOS-MEMBROS E A  UNIÃO  FEDERAL  –  O 
PAPEL DO  SUPREMO  TRIBUNAL  FEDERAL  COMO 
TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO –  POSSIBILIDADE, NA 
ESPÉCIE,  DE CONFLITO FEDERATIVO –  MEDIDA 
CAUTELAR DEFERIDA –  DECISÃO DO RELATOR 
REFERENDADA PELO PLENÁRIO DO  SUPREMO 
TRIBUNAL FEDERAL.
.............................................................................................
17 
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Supremo Tribunal Federal
AC 2958 MC-REF / MA 
permanência  do  Estado  de  São  Paulo nos  registros  do 
CAUC  e  SIAFI  implica  o  imediato  bloqueio das 
transferências de recursos federais em detrimento do interesse 
público, com prejuízos irreparáveis ao crescimento estadual e 
à população.’
(AC 
1.845-MC/SP,
 
Rel.
 
Min.
 
RICARDO 
LEWANDOWSKI – grifei)
Assinalo que essa preocupação do Supremo Tribunal Federal 
tem sido reafirmada em diversos  outros julgamentos,  como o 
evidencia  a seguinte decisão  consubstanciada  em acórdão assim 
ementado:
‘CADASTRO ÚNICO DE CONVÊNIO (CAUC)  – 
INCLUSÃO, NESSE CADASTRO FEDERAL, DO ESTADO  
DE  MATO  GROSSO  DO  SUL  -  CONSEQÜENTE 
IMPOSIÇÃO, AO ESTADO-MEMBRO, DE LIMITAÇÕES 
DE  ORDEM  JURÍDICA,  EM VIRTUDE DA ALEGADA   
INADIMPLÊNCIA ESTADUAL QUANTO  A  TRIBUTOS 
DEVIDOS À UNIÃO FEDERAL (PASEP) – EXISTÊNCIA DE 
PLAUSIBILIDADE  JURÍDICA  –
 OCORRÊNCIA,  NA 
ESPÉCIE,
 DE  SITUAÇÃO  CONFIGURADORA 
DE 
‘PERICULUM  IN  MORA’  –
 RISCO 
À 
NORMAL   
EXECUÇÃO, NO PLANO LOCAL, DE SERVIÇOS PÚBLICOS 
ESSENCIAIS À  COLETIVIDADE  -  LITÍGIO QUE  SE 
SUBMETE  À ESFERA DE COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA   
DO  SUPREMO  TRIBUNAL  FEDERAL  –  HARMONIA E   
EQUILÍBRIO NAS RELAÇÕES INSTITUCIONAIS  ENTRE   
OS  ESTADOS-MEMBROS E A  UNIÃO  FEDERAL  –  O 
PAPEL DO  SUPREMO  TRIBUNAL  FEDERAL  COMO 
TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO –  POSSIBILIDADE, NA 
ESPÉCIE,  DE CONFLITO FEDERATIVO –  MEDIDA 
CAUTELAR DEFERIDA –  DECISÃO DO RELATOR 
REFERENDADA PELO PLENÁRIO DO  SUPREMO 
TRIBUNAL FEDERAL.
.............................................................................................
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Relatório
AC 2958 MC-REF / MA 
NECESSIDADE DE SUSPENSÃO DA INSCRIÇÃO 
DE ESTADO-MEMBRO NO CAUC/SIAFI,  COM O 
OBJETIVO 
DE 
NÃO 
FRUSTRAR 
A 
REGULAR 
PRESTAÇÃO, NO PLANO LOCAL, DE SERVIÇOS 
PÚBLICOS ESSENCIAIS.
A inscrição no registro federal concernente a entidades  e   
instituições  inadimplentes,  mais do  que  simplesmente  afetar, 
compromete, de modo irreversível, a prestação, no plano local, de 
serviços públicos de caráter primário,  além de inviabilizar a 
celebração de novos convênios, impedindo, assim, a transferência 
de  recursos  financeiros  necessários ao  desenvolvimento  e ao 
fortalecimento de áreas sensíveis, como a saúde, a educação e a 
segurança públicas. Situação que configura, de modo expressivo, 
para efeito de  outorga  de  provimento  cautelar,  hipótese   
caracterizadora de ‘periculum in mora’. Precedentes.’
(AC 2.327-REF-MC/MS,  Rel.  Min.  CELSO  DE 
MELLO)
Registre-se, finalmente, que o Estado do Maranhão justificou, 
de maneira inteiramente adequada, as razões  que caracterizam a 
concreta  ocorrência,  na  espécie,  da  situação  configuradora  do 
‘periculum in mora’.
Sendo assim, e  tendo  em consideração  as  razões  expostas, 
defiro, integralmente, ‘ad referendum’ do E. Plenário do Supremo 
Tribunal Federal (RISTF, art. 21, inciso V), até final julgamento da 
causa principal, o pedido de medida liminar formulado pelo Estado 
do Maranhão, para determinar ‘a suspensão dos efeitos dos atos 
de  inscrição  do  requerente  no  SIAFI,  CADIN  e  CAUC,  em 
decorrência dos atos  de que cuidam os Convênios nº 565489, 
470799, 451788, 420677 e 406367’, liberando-se, em conseqüência, 
os valores que, bloqueados, deveriam ter sido transferidos ao autor 
em razão dos convênios que venho de referir.
Com a suspensão cautelar, ora deferida, da inscrição do Estado 
do Maranhão no SIAFI/CADIN/CAUC, opera-se a remoção de causa 
que obstava, até o presente momento, a celebração do Convênio nº 
107227/2010MAPA/SFA-MA/AGED/MA,  motivo pelo qual se torna 
18 
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Supremo Tribunal Federal
AC 2958 MC-REF / MA 
NECESSIDADE DE SUSPENSÃO DA INSCRIÇÃO 
DE ESTADO-MEMBRO NO CAUC/SIAFI,  COM O 
OBJETIVO 
DE 
NÃO 
FRUSTRAR 
A 
REGULAR 
PRESTAÇÃO, NO PLANO LOCAL, DE SERVIÇOS 
PÚBLICOS ESSENCIAIS.
A inscrição no registro federal concernente a entidades  e   
instituições  inadimplentes,  mais do  que  simplesmente  afetar, 
compromete, de modo irreversível, a prestação, no plano local, de 
serviços públicos de caráter primário,  além de inviabilizar a 
celebração de novos convênios, impedindo, assim, a transferência 
de  recursos  financeiros  necessários ao  desenvolvimento  e ao 
fortalecimento de áreas sensíveis, como a saúde, a educação e a 
segurança públicas. Situação que configura, de modo expressivo, 
para efeito de  outorga  de  provimento  cautelar,  hipótese   
caracterizadora de ‘periculum in mora’. Precedentes.’
(AC 2.327-REF-MC/MS,  Rel.  Min.  CELSO  DE 
MELLO)
Registre-se, finalmente, que o Estado do Maranhão justificou, 
de maneira inteiramente adequada, as razões  que caracterizam a 
concreta  ocorrência,  na  espécie,  da  situação  configuradora  do 
‘periculum in mora’.
Sendo assim, e  tendo  em consideração  as  razões  expostas, 
defiro, integralmente, ‘ad referendum’ do E. Plenário do Supremo 
Tribunal Federal (RISTF, art. 21, inciso V), até final julgamento da 
causa principal, o pedido de medida liminar formulado pelo Estado 
do Maranhão, para determinar ‘a suspensão dos efeitos dos atos 
de  inscrição  do  requerente  no  SIAFI,  CADIN  e  CAUC,  em 
decorrência dos atos  de que cuidam os Convênios nº 565489, 
470799, 451788, 420677 e 406367’, liberando-se, em conseqüência, 
os valores que, bloqueados, deveriam ter sido transferidos ao autor 
em razão dos convênios que venho de referir.
Com a suspensão cautelar, ora deferida, da inscrição do Estado 
do Maranhão no SIAFI/CADIN/CAUC, opera-se a remoção de causa 
que obstava, até o presente momento, a celebração do Convênio nº 
107227/2010MAPA/SFA-MA/AGED/MA,  motivo pelo qual se torna 
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Relatório
AC 2958 MC-REF / MA 
possível, agora, o atendimento do pleito que essa unidade federada deduziu 
nos autos.
......................................................................................................
Ministro CELSO DE MELLO
Relator”
Para os fins a que se refere o art. 21, V, do RISTF, submeto, Senhor 
Presidente, ao referendo do E. Plenário desta Suprema Corte, a decisão 
em causa.
É o relatório.
19 
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Supremo Tribunal Federal
AC 2958 MC-REF / MA 
possível, agora, o atendimento do pleito que essa unidade federada deduziu 
nos autos.
......................................................................................................
Ministro CELSO DE MELLO
Relator”
Para os fins a que se refere o art. 21, V, do RISTF, submeto, Senhor 
Presidente, ao referendo do E. Plenário desta Suprema Corte, a decisão 
em causa.
É o relatório.
19 
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Voto - MIN. CELSO DE MELLO
25/08/2011
PLENÁRIO
REFERENDO NA MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO CAUTELAR 2.958 
MARANHÃO
V O T O
O  SENHOR  MINISTRO  CELSO  DE  MELLO  –  (Relator): 
Referendo,  integralmente,  por seus próprios fundamentos,  a decisão que 
proferi, neste processo, em 23/08/2011.
Assinalo, por necessário, que o provimento cautelar ora concedido ao 
Estado do Maranhão reveste-se de eficácia temporal limitada (CPC, art. 808, 
I), considerado o que dispõe o art. 806 do Código de Processo Civil.
A  Secretaria  do  Supremo  Tribunal  Federal,  após publicado o 
acórdão  consubstanciador  deste julgamento,  deverá promover,  em 
momento oportuno, a juntada de cópia do referido julgado aos autos da ação 
principal a ser ajuizada pelo Estado do Maranhão.
O teor  da presente decisão deverá ser comunicado,  com urgência, 
para imediato cumprimento, ao Senhor Advogado-Geral da União, ao 
Senhor Ministro de Estado da Agricultura, Pecuária e Abastecimento e ao 
Senhor Secretário do Tesouro Nacional.
É o meu voto.
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documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 7067144.
Supremo Tribunal Federal
25/08/2011
PLENÁRIO
REFERENDO NA MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO CAUTELAR 2.958 
MARANHÃO
V O T O
O  SENHOR  MINISTRO  CELSO  DE  MELLO  –  (Relator): 
Referendo,  integralmente,  por seus próprios fundamentos,  a decisão que 
proferi, neste processo, em 23/08/2011.
Assinalo, por necessário, que o provimento cautelar ora concedido ao 
Estado do Maranhão reveste-se de eficácia temporal limitada (CPC, art. 808, 
I), considerado o que dispõe o art. 806 do Código de Processo Civil.
A  Secretaria  do  Supremo  Tribunal  Federal,  após publicado o 
acórdão  consubstanciador  deste julgamento,  deverá promover,  em 
momento oportuno, a juntada de cópia do referido julgado aos autos da ação 
principal a ser ajuizada pelo Estado do Maranhão.
O teor  da presente decisão deverá ser comunicado,  com urgência, 
para imediato cumprimento, ao Senhor Advogado-Geral da União, ao 
Senhor Ministro de Estado da Agricultura, Pecuária e Abastecimento e ao 
Senhor Secretário do Tesouro Nacional.
É o meu voto.
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Extrato de Ata - 25/08/2011
PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA
REFERENDO NA MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO CAUTELAR 2.958
PROCED. : MARANHÃO
RELATOR : MIN. CELSO DE MELLO
AUTOR(A/S)(ES) : ESTADO DO MARANHÃO
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO MARANHÃO
REU(É)(S) : UNIÃO
ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
Decisão: O Tribunal, por unanimidade e nos termos do voto do 
Relator,  referendou  a  liminar  concedida.  Votou  o  Presidente, 
Ministro  Cezar  Peluso.  Ausente,  licenciado,  o  Senhor  Ministro 
Joaquim Barbosa. Plenário, 25.08.2011. 
 
Presidência  do  Senhor  Ministro  Cezar  Peluso.  Presentes  à 
sessão os Senhores Ministros Celso de Mello, Marco Aurélio, Gilmar 
Mendes,  Ayres  Britto,  Ricardo  Lewandowski,  Cármen  Lúcia,  Dias 
Toffoli e Luiz Fux.
Procurador-Geral  da  República,  Dr.  Roberto  Monteiro  Gurgel 
Santos.
p/ Luiz Tomimatsu
Secretário
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infra-estrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o número 1438146
Supremo Tribunal Federal
PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA
REFERENDO NA MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO CAUTELAR 2.958
PROCED. : MARANHÃO
RELATOR : MIN. CELSO DE MELLO
AUTOR(A/S)(ES) : ESTADO DO MARANHÃO
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO MARANHÃO
REU(É)(S) : UNIÃO
ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
Decisão: O Tribunal, por unanimidade e nos termos do voto do 
Relator,  referendou  a  liminar  concedida.  Votou  o  Presidente, 
Ministro  Cezar  Peluso.  Ausente,  licenciado,  o  Senhor  Ministro 
Joaquim Barbosa. Plenário, 25.08.2011. 
 
Presidência  do  Senhor  Ministro  Cezar  Peluso.  Presentes  à 
sessão os Senhores Ministros Celso de Mello, Marco Aurélio, Gilmar 
Mendes,  Ayres  Britto,  Ricardo  Lewandowski,  Cármen  Lúcia,  Dias 
Toffoli e Luiz Fux.
Procurador-Geral  da  República,  Dr.  Roberto  Monteiro  Gurgel 
Santos.
p/ Luiz Tomimatsu
Secretário
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infra-estrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
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