TÍTULO: ADI 2444

PROCESSO: 2444

CLASSE: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (ADI)

ÓRGÃO JULGADOR: Tribunal Pleno

RELATOR: DIAS TOFFOLI

DATA DA DECISÃO: 2014-11-06 00:00:00

DATA DA PUBLICAÇÃO: 2015-02-02 00:00:00

TIPO DE DECISÃO: acordaos

EMENTA:
EMENTA

    Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 11.521/2000 do Estado do Rio Grande do Sul. Obrigação do Governo de divulgar na imprensa oficial e na internet dados relativos a contratos de obras públicas. Ausência de vício formal e material. Princípio da publicidade e da transparência. Fiscalização. Constitucionalidade. 

    1. O art. 22, inciso XXVII, da Constituição Federal atribuiu à União a competência para editar normas gerais de licitações e contratos. A legislação questionada não traz regramento geral de contratos administrativos, mas simplesmente determina a publicação de dados básicos dos contratos de obras públicas realizadas em rodovias, portos e aeroportos. Sua incidência é pontual e restrita a contratos específicos da administração pública estadual, carecendo, nesse ponto, de teor de generalidade suficiente para caracterizá-la como “norma geral”.

    2. Lei que obriga o Poder Executivo a divulgar na imprensa oficial e na internet dados relativos a contratos de obras públicas não depende de iniciativa do chefe do Poder Executivo. A lei em questão não cria, extingue ou modifica órgão administrativo, tampouco confere nova atribuição a órgão da administração pública. O fato de a regra estar dirigida ao Poder Executivo, por si só, não implica que ela deva ser de iniciativa privativa do Governador do Estado. Não incide, no caso, a vedação constitucional (CF, art. 61, § 1º, II, e).

    3. A legislação estadual inspira-se no princípio da publicidade, na sua vertente mais específica, a da transparência dos atos do Poder Público. Enquadra-se, portanto, nesse contexto de aprimoramento da necessária transparência das atividades administrativas, reafirmando e cumprindo o princípio constitucional da publicidade da administração pública (art. 37, caput, CF/88). 

    4. É legítimo que o Poder Legislativo, no exercício do controle externo da administração pública, o qual lhe foi outorgado expressamente pelo poder constituinte, implemente medidas de aprimoramento da sua fiscalização, desde que respeitadas as demais balizas da Carta Constitucional, fato que ora se verifica.

    5. Não ocorrência de violação aos ditames do art. 167, I e II, da Carta Magna, pois o custo gerado para o cumprimento da norma seria irrisório, sendo todo o aparato administrativo necessário ao cumprimento da determinação legal preexistente.

    6. Ação julgada improcedente.

DECISÃO:
O Tribunal, por unanimidade e nos termos do voto do Relator, julgou improcedente a ação direta. Ausente, justificadamente, o Ministro Marco Aurélio, que participa, a convite da Academia Paulista de Magistrados e da Universidade de Paris 1 - Sorbonne, do 7º Colóquio Internacional sobre o Direito e a Governança da Sociedade de Informação - “O Impacto da Revolução Digital sobre o Direito”, na Universidade de Paris 1 - Sorbonne, na França. Ausente, neste julgamento, o Ministro Gilmar Mendes. Presidiu o julgamento o Ministro Ricardo Lewandowski. Plenário, 06.11.2014.

PARTES:
REQTE.(S)  : GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL 
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL 
INTDO.(A/S)  : ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL

JURISPRUDÊNCIA CITADA:
- Acórdão(s) citado(s):
(UNIÃO FEDERAL, COMPETÊNCIA PRIVATIVA, NORMA, CARÁTER GERAL, LICITAÇÃO PÚBLICA)
ADI 927 MC (TP). 
(ADI, LEI, PUBLICIDADE, INICIATIVA PARLAMENTAR)
ADI 2472 MC (TP). 
(ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO, PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE)
ADPF 130 MC (TP). 
(SEPARAÇÃO DOS PODERES, CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA)
ADI 3046 (TP). 
- Decisão monocrática citada:
(ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO, PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE)
MS 26920.
Número de páginas: 16.
Análise: 06/02/2015, JOS.
Revisão: 22/05/2015, KBP.

INTEIRO TEOR:
Ementa e Acórdão
06/11/2014
PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.444 RIO GRANDE DO SUL
RELATOR
: MIN. DIAS TOFFOLI
REQTE.(S)
:GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO GRANDE DO 
SUL 
PROC.(A/S)(ES)
:PROCURADOR-GERAL 
DO 
ESTADO 
DO 
RIO 
GRANDE DO SUL 
INTDO.(A/S)
:ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO 
GRANDE DO SUL 
EMENTA
Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 11.521/2000 do Estado 
do Rio Grande do Sul. Obrigação do Governo de divulgar na imprensa 
oficial  e  na  internet  dados  relativos  a contratos  de  obras  públicas. 
Ausência de vício formal e material. Princípio da publicidade e da 
transparência. Fiscalização. Constitucionalidade. 
1. O art. 22, inciso XXVII, da Constituição Federal atribuiu à União a 
competência  para  editar  normas  gerais  de  licitações  e  contratos.  A 
legislação  questionada  não  traz  regramento  geral  de  contratos 
administrativos,  mas  simplesmente  determina  a  publicação  de  dados 
básicos dos contratos de obras públicas realizadas em rodovias, portos e 
aeroportos. Sua incidência é pontual e restrita a contratos específicos da 
administração  pública  estadual,  carecendo,  nesse  ponto,  de  teor  de 
generalidade suficiente para caracterizá-la como “norma geral”.
2. Lei que obriga o Poder Executivo a divulgar na imprensa oficial e 
na internet dados relativos a contratos de obras públicas não depende de 
iniciativa  do  chefe  do  Poder  Executivo.  A lei  em  questão  não  cria, 
extingue  ou  modifica  órgão  administrativo,  tampouco  confere  nova 
atribuição a órgão da administração pública. O fato de a regra estar 
dirigida ao Poder Executivo, por si só, não implica que ela deva ser de 
iniciativa privativa do Governador do Estado. Não incide, no caso, a 
vedação constitucional (CF, art. 61, § 1º, II, e).
3. A legislação estadual inspira-se no princípio da publicidade, na 
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Supremo Tribunal Federal
Supremo Tribunal Federal
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Ementa e Acórdão
ADI 2444 / RS 
sua  vertente  mais  específica,  a  da  transparência  dos  atos  do  Poder 
Público.  Enquadra-se,  portanto,  nesse  contexto  de  aprimoramento  da 
necessária transparência das atividades administrativas, reafirmando e 
cumprindo o princípio constitucional da publicidade da administração 
pública (art. 37, caput, CF/88). 
4.  É  legítimo  que  o  Poder  Legislativo,  no  exercício  do  controle 
externo  da  administração  pública,  o  qual  lhe  foi  outorgado 
expressamente  pelo  poder  constituinte,  implemente  medidas  de 
aprimoramento  da  sua  fiscalização,  desde  que  respeitadas  as  demais 
balizas da Carta Constitucional, fato que ora se verifica.
5. Não ocorrência de violação aos ditames do art. 167, I e II, da Carta 
Magna, pois o custo gerado para o cumprimento da norma seria irrisório, 
sendo  todo  o  aparato  administrativo  necessário  ao  cumprimento  da 
determinação legal preexistente.
6. Ação julgada improcedente.
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do 
Supremo  Tribunal  Federal,  em  sessão  plenária,  sob  a  presidência  do 
Senhor  Ministro  Ricardo  Lewandowski,  na  conformidade  da  ata  do 
julgamento e das notas taquigráficas, por unanimidade de votos e nos 
termos do voto do Relator, em julgar improcedente a ação direta.
Brasília, 6 de novembro de 2014.
MINISTRO DIAS TOFFOLI
Relator
2 
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sua  vertente  mais  específica,  a  da  transparência  dos  atos  do  Poder 
Público.  Enquadra-se,  portanto,  nesse  contexto  de  aprimoramento  da 
necessária transparência das atividades administrativas, reafirmando e 
cumprindo o princípio constitucional da publicidade da administração 
pública (art. 37, caput, CF/88). 
4.  É  legítimo  que  o  Poder  Legislativo,  no  exercício  do  controle 
externo  da  administração  pública,  o  qual  lhe  foi  outorgado 
expressamente  pelo  poder  constituinte,  implemente  medidas  de 
aprimoramento  da  sua  fiscalização,  desde  que  respeitadas  as  demais 
balizas da Carta Constitucional, fato que ora se verifica.
5. Não ocorrência de violação aos ditames do art. 167, I e II, da Carta 
Magna, pois o custo gerado para o cumprimento da norma seria irrisório, 
sendo  todo  o  aparato  administrativo  necessário  ao  cumprimento  da 
determinação legal preexistente.
6. Ação julgada improcedente.
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do 
Supremo  Tribunal  Federal,  em  sessão  plenária,  sob  a  presidência  do 
Senhor  Ministro  Ricardo  Lewandowski,  na  conformidade  da  ata  do 
julgamento e das notas taquigráficas, por unanimidade de votos e nos 
termos do voto do Relator, em julgar improcedente a ação direta.
Brasília, 6 de novembro de 2014.
MINISTRO DIAS TOFFOLI
Relator
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Relatório
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.444 RIO GRANDE DO SUL
RELATOR
: MIN. DIAS TOFFOLI
REQTE.
:GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL 
ADVDOS.
:PGE-RS -  MARIA TEREZA OLTRAMARI VELASQUES E 
OUTRO
REQDA.
:ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO GRANDE 
DO SUL 
RELATÓRIO
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):  
Cuida-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de 
liminar, ajuizada pelo Governador do Estado do Rio Grande do Sul, em 
16 de abril de 2001, tendo por objeto a Lei nº 11.521/2000, na íntegra, a 
qual obriga o Poder Executivo local a divulgar na imprensa oficial e na 
internet  a  relação  completa  de  obras  atinentes  a  rodovias,  portos  e 
aeroportos. A norma está assim redigida:
“Art. 1º - O Poder Executivo deverá divulgar, até o dia 30 
de janeiro de cada exercício, no Diário Oficial do Estado, e 
disponibilizar para consultas na Internet, a relação completa 
das obras relativas a rodovias, inclusive as suas obras de arte, 
bem como das relativas a portos e aeroportos, contratadas no 
exercício anterior.
Parágrafo único - A relação de que trata o 'caput' deverá 
conter, em relação a cada obra, no mínimo:
I - o tipo e a sua descrição;
II - a data da contratação e a data do início da execução;
III - a sua localização;
IV - a extensão da obra;
V - o valor total e o valor efetivamente pago até o dia 31 de 
dezembro do ano a que se refere a relação;
VI - a situação da obra; se em andamento ou paralisada, 
indicando o percentual que já foi executado;
VII - a data prevista para a sua conclusão;
VIII  -  a  empresa  ou  pessoa  física  responsável  pela 
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: MIN. DIAS TOFFOLI
REQTE.
:GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL 
ADVDOS.
:PGE-RS -  MARIA TEREZA OLTRAMARI VELASQUES E 
OUTRO
REQDA.
:ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO GRANDE 
DO SUL 
RELATÓRIO
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):  
Cuida-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de 
liminar, ajuizada pelo Governador do Estado do Rio Grande do Sul, em 
16 de abril de 2001, tendo por objeto a Lei nº 11.521/2000, na íntegra, a 
qual obriga o Poder Executivo local a divulgar na imprensa oficial e na 
internet  a  relação  completa  de  obras  atinentes  a  rodovias,  portos  e 
aeroportos. A norma está assim redigida:
“Art. 1º - O Poder Executivo deverá divulgar, até o dia 30 
de janeiro de cada exercício, no Diário Oficial do Estado, e 
disponibilizar para consultas na Internet, a relação completa 
das obras relativas a rodovias, inclusive as suas obras de arte, 
bem como das relativas a portos e aeroportos, contratadas no 
exercício anterior.
Parágrafo único - A relação de que trata o 'caput' deverá 
conter, em relação a cada obra, no mínimo:
I - o tipo e a sua descrição;
II - a data da contratação e a data do início da execução;
III - a sua localização;
IV - a extensão da obra;
V - o valor total e o valor efetivamente pago até o dia 31 de 
dezembro do ano a que se refere a relação;
VI - a situação da obra; se em andamento ou paralisada, 
indicando o percentual que já foi executado;
VII - a data prevista para a sua conclusão;
VIII  -  a  empresa  ou  pessoa  física  responsável  pela 
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Relatório
ADI 2.444 / RS 
execução, relacionadas por cada parcela da obra, quando esta 
for licitada por partes;
IX - a fonte dos recursos.
Art. 2º - Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.
Art. 3º - Revogam-se as disposições em contrário.”
Em suas alegações, o autor afirmou que:
a) em temas de licitação e de contratos administrativos, estaria o 
legislador estadual jungido à observância das normas gerais editadas pela 
União (Lei nº 8.666/93), devendo obediência incondicional ao modelo de 
publicidade contido na legislação federal;
b) a “inclusão, por projeto de lei da iniciativa de Deputado Estadual, de 
mais  de  uma  forma  de  divulgação  dos  contratos  de  obras  celebrados  pela 
Administração Pública estadual, além da já imposta pela Lei Geral de Licitações e 
Contratos, é inconstitucional, por ferir o art. 61, § 1º, II, 'e', da Constituição 
Federal e suplantar a competência de direção superior da Administração pelo 
Governador do Estado (art. 84, II, da Constituição Federal)” (fl. 8);
c)  a  norma,  ao  criar  nova  forma  de  divulgação  de  contratos 
administrativos,  aumentou  despesas  do  Poder  Público  e  subverteu  o 
sistema  federativo,  “pelo qual é vedado aos entes federados legislar sobre 
normas de competência privativa da União, à sua revelia” (fl. 11).
A Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul, em suas 
informações (fls. 75/87 e 97/108), ressaltou que (i) não se trata de matéria 
de iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo, porquanto a lei não 
modifica a estrutura administrativa, tampouco altera disposições gerais 
sobre licitações e contratos administrativos; (ii) a norma tão somente 
amplia o grau de publicidade dos contratos administrativos, sem implicar 
aumento de despesa pública. 
O Advogado-Geral da União, em petição juntada às fls. 110/122, 
manifestou-se pela insubsistência dos argumentos levantados pelo autor, 
haja vista que a lei questionada não ofende reserva de iniciativa do Chefe 
do  Poder  Executivo,  pois  simplesmente  aprimora  os  mecanismos  de 
fiscalização do Poder Legislativo, sem resultar em criação de despesa 
pública de valor relevante. Ademais, salientou a intenção subjacente à 
2 
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execução, relacionadas por cada parcela da obra, quando esta 
for licitada por partes;
IX - a fonte dos recursos.
Art. 2º - Esta lei entra em vigor na data de sua publicação.
Art. 3º - Revogam-se as disposições em contrário.”
Em suas alegações, o autor afirmou que:
a) em temas de licitação e de contratos administrativos, estaria o 
legislador estadual jungido à observância das normas gerais editadas pela 
União (Lei nº 8.666/93), devendo obediência incondicional ao modelo de 
publicidade contido na legislação federal;
b) a “inclusão, por projeto de lei da iniciativa de Deputado Estadual, de 
mais  de  uma  forma  de  divulgação  dos  contratos  de  obras  celebrados  pela 
Administração Pública estadual, além da já imposta pela Lei Geral de Licitações e 
Contratos, é inconstitucional, por ferir o art. 61, § 1º, II, 'e', da Constituição 
Federal e suplantar a competência de direção superior da Administração pelo 
Governador do Estado (art. 84, II, da Constituição Federal)” (fl. 8);
c)  a  norma,  ao  criar  nova  forma  de  divulgação  de  contratos 
administrativos,  aumentou  despesas  do  Poder  Público  e  subverteu  o 
sistema  federativo,  “pelo qual é vedado aos entes federados legislar sobre 
normas de competência privativa da União, à sua revelia” (fl. 11).
A Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul, em suas 
informações (fls. 75/87 e 97/108), ressaltou que (i) não se trata de matéria 
de iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo, porquanto a lei não 
modifica a estrutura administrativa, tampouco altera disposições gerais 
sobre licitações e contratos administrativos; (ii) a norma tão somente 
amplia o grau de publicidade dos contratos administrativos, sem implicar 
aumento de despesa pública. 
O Advogado-Geral da União, em petição juntada às fls. 110/122, 
manifestou-se pela insubsistência dos argumentos levantados pelo autor, 
haja vista que a lei questionada não ofende reserva de iniciativa do Chefe 
do  Poder  Executivo,  pois  simplesmente  aprimora  os  mecanismos  de 
fiscalização do Poder Legislativo, sem resultar em criação de despesa 
pública de valor relevante. Ademais, salientou a intenção subjacente à 
2 
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Relatório
ADI 2.444 / RS 
norma de ampliar o grau de publicidade dos contratos administrativos, 
não invadindo, por isso, esfera legislativa reservada da União.
Por seu turno, opinou o Procurador-Geral da República (fls. 124/129) 
pela procedência do pedido, em parecer assim ementado:
“Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 11.521/2000, 
do Estado do Rio Grande do Sul que 'Dispõe sobre a relação das 
obras civis contratadas pelo Governo do Estado'. Norma que, ao 
conferir ao Poder Executivo estadual o dever de divulgar a 
relação  das  obras  por  ele  contratadas,  nos  moldes  em  que 
prevê, criou nova atribuição a cargo de órgão pertencente à 
estrutura administrativa deste. Violação aos arts. 61, § 1º, II. 'e' e 
84,  VI,  da  Constituição  da  República,  que  determinam  ser 
privativa do Chefe do Poder Executivo a iniciativa de leis acerca 
do tema. Parecer pela procedência do pedido” (fl. 124).
Por fim, a Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul 
(fl. 142/143) anotou que a norma impugnada não foi revogada nem sofreu 
qualquer alteração.
É o relatório.
3 
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
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Supremo Tribunal Federal
ADI 2.444 / RS 
norma de ampliar o grau de publicidade dos contratos administrativos, 
não invadindo, por isso, esfera legislativa reservada da União.
Por seu turno, opinou o Procurador-Geral da República (fls. 124/129) 
pela procedência do pedido, em parecer assim ementado:
“Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 11.521/2000, 
do Estado do Rio Grande do Sul que 'Dispõe sobre a relação das 
obras civis contratadas pelo Governo do Estado'. Norma que, ao 
conferir ao Poder Executivo estadual o dever de divulgar a 
relação  das  obras  por  ele  contratadas,  nos  moldes  em  que 
prevê, criou nova atribuição a cargo de órgão pertencente à 
estrutura administrativa deste. Violação aos arts. 61, § 1º, II. 'e' e 
84,  VI,  da  Constituição  da  República,  que  determinam  ser 
privativa do Chefe do Poder Executivo a iniciativa de leis acerca 
do tema. Parecer pela procedência do pedido” (fl. 124).
Por fim, a Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul 
(fl. 142/143) anotou que a norma impugnada não foi revogada nem sofreu 
qualquer alteração.
É o relatório.
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Voto - MIN. DIAS TOFFOLI
06/11/2014
PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.444 RIO GRANDE DO SUL
VOTO
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR): 
Conforme relatado, trata-se de ação direta de inconstitucionalidade 
na qual se impugna norma do Estado do Rio Grande do Sul por meio da 
qual se obrigou o Poder Executivo a divulgar, na imprensa oficial e na 
rede  mundial  de  computadores,  dados  relativos  a  contratos 
administrativos de obras realizadas em rodovias, portos e aeroportos.
No meu entender, as pretensas  inconstitucionalidades  apontadas 
pelo autor carecem de fundamento.
É bem verdade que o art. 22, inciso XXVII, da Constituição Federal 
atribuiu à União a competência para editar normas gerais de licitações e 
contratos.  Não  é,  contudo,  toda  e  qualquer  norma  sobre  contratos 
administrativos que se amolda a essa previsão.
Sobre a extensão do termo “normas gerais”, vale reprisar passagem 
do voto do Ministro Carlos Velloso proferido na ADI nº 927/RS-MC, cuja 
apreciação teve por objeto exatamente a Lei nº 8.666/93 (Lei de Licitações 
e Contratos Administrativos):
“Registre-se, entretanto, que a competência da União é 
restrita a normas gerais de licitação e contratação. Isto quer 
dizer que os Estados e os Municípios também têm competência 
para legislar a respeito do tema: a União expedirá as normas 
gerais  e  os  Estados  e  Municípios  expedirão  as  normas 
específicas. Leciona, a propósito, Marçal Justen Filho: 'como 
dito, apenas as normas 'gerais' são de obrigatória observância 
para as demais esferas de governo, que ficam liberadas para 
regular  diversamente  o  restante'  ('Comentários  à  Lei  de 
Licitações e Contratos Administrativos', Ed. AIDE, Rio, 1993, 
pág. 13).
A formulação  do  conceito  de  'normas  gerais'  é  tarefa 
tormentosa, registra Marçal Justen Filho, a dizer que 'o conceito 
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 7552336.
Supremo Tribunal Federal
06/11/2014
PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.444 RIO GRANDE DO SUL
VOTO
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR): 
Conforme relatado, trata-se de ação direta de inconstitucionalidade 
na qual se impugna norma do Estado do Rio Grande do Sul por meio da 
qual se obrigou o Poder Executivo a divulgar, na imprensa oficial e na 
rede  mundial  de  computadores,  dados  relativos  a  contratos 
administrativos de obras realizadas em rodovias, portos e aeroportos.
No meu entender, as pretensas  inconstitucionalidades  apontadas 
pelo autor carecem de fundamento.
É bem verdade que o art. 22, inciso XXVII, da Constituição Federal 
atribuiu à União a competência para editar normas gerais de licitações e 
contratos.  Não  é,  contudo,  toda  e  qualquer  norma  sobre  contratos 
administrativos que se amolda a essa previsão.
Sobre a extensão do termo “normas gerais”, vale reprisar passagem 
do voto do Ministro Carlos Velloso proferido na ADI nº 927/RS-MC, cuja 
apreciação teve por objeto exatamente a Lei nº 8.666/93 (Lei de Licitações 
e Contratos Administrativos):
“Registre-se, entretanto, que a competência da União é 
restrita a normas gerais de licitação e contratação. Isto quer 
dizer que os Estados e os Municípios também têm competência 
para legislar a respeito do tema: a União expedirá as normas 
gerais  e  os  Estados  e  Municípios  expedirão  as  normas 
específicas. Leciona, a propósito, Marçal Justen Filho: 'como 
dito, apenas as normas 'gerais' são de obrigatória observância 
para as demais esferas de governo, que ficam liberadas para 
regular  diversamente  o  restante'  ('Comentários  à  Lei  de 
Licitações e Contratos Administrativos', Ed. AIDE, Rio, 1993, 
pág. 13).
A formulação  do  conceito  de  'normas  gerais'  é  tarefa 
tormentosa, registra Marçal Justen Filho, a dizer que 'o conceito 
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ADI 2444 / RS 
de 'normas gerais' tem sido objeto das maiores disputas. (...) 
Inexistindo um conceito normativo preciso para a expressão, ela 
se presta às mais diversas interpretações' (ob. e loc. Cits.). (...) 
Penso que essas 'normas gerais' devem apresentar generalidade 
maior do que apresenta, de regra, as leis. Penso que 'norma 
geral', tal como posta na Constituição, tem o sentido de diretriz, 
de princípio geral. A norma geral federal, melhor será dizer 
nacional, seria a moldura do quadro a ser pintado pelos Estados 
e  Municípios  no  âmbito  de  suas  competências. Com 
propriedade, registra a professora Alice Gonzalez Borges que as 
'normas gerais', leis nacionais, 'são necessariamente de caráter 
mais genérico e abstrato do que as normas locais. Constituem 
normas de leis, direito sobre direito, determinam parâmetros, 
com maior nível de generalidade e abstração, estabelecidos para 
que sejam desenvolvidos pela ação normativa subseqüente das 
ordens federadas', pelo que 'não são normas gerais as que se 
ocupem de detalhamentos, pormenores, minúcias, de modo que 
nada  deixam  à  criação  própria  do  legislador  a  quem  se 
destinam,  exaurindo  o  assunto  de  que  tratam'.  Depois  de 
considerações outras, no sentido da caracterização de 'norma 
geral',  conclui:  'são  normas  gerais  as  que  se  contenham no 
mínimo  indispensável  ao  cumprimento  dos  preceitos 
fundamentais,  abrindo  espaço  para  que  o  legislador  possa 
abordar aspectos diferentes, diversificados, sem desrespeito a 
seus  comandos  genéricos,  básicos'  (Alice  Gonzales  Borges, 
Normas  Gerais  nas  Licitações  e  Contratos  Administrativos', 
RDP 96/81).
Cuidando  especificamente  do  tema,  em  trabalho  que 
escreveu a respeito do DL 2.300/86, Celso Antônio Bandeira de 
Mello esclareceu que 'normas que estabelecem particularizadas 
definições, que minudenciam condições específicas para licitar 
ou para contratar, que definem valores, prazos e requisitos de 
publicidade,  que  arrolam  exaustivamente  modalidades 
licitatórias  e  casos  de  dispensa,  que  regulam  registros 
cadastrais,  que  assinalam  com  minúcia  o  iter  e  o  regime 
procedimental, os recursos cabíveis, os prazos de interposição, 
2 
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Supremo Tribunal Federal
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de 'normas gerais' tem sido objeto das maiores disputas. (...) 
Inexistindo um conceito normativo preciso para a expressão, ela 
se presta às mais diversas interpretações' (ob. e loc. Cits.). (...) 
Penso que essas 'normas gerais' devem apresentar generalidade 
maior do que apresenta, de regra, as leis. Penso que 'norma 
geral', tal como posta na Constituição, tem o sentido de diretriz, 
de princípio geral. A norma geral federal, melhor será dizer 
nacional, seria a moldura do quadro a ser pintado pelos Estados 
e  Municípios  no  âmbito  de  suas  competências. Com 
propriedade, registra a professora Alice Gonzalez Borges que as 
'normas gerais', leis nacionais, 'são necessariamente de caráter 
mais genérico e abstrato do que as normas locais. Constituem 
normas de leis, direito sobre direito, determinam parâmetros, 
com maior nível de generalidade e abstração, estabelecidos para 
que sejam desenvolvidos pela ação normativa subseqüente das 
ordens federadas', pelo que 'não são normas gerais as que se 
ocupem de detalhamentos, pormenores, minúcias, de modo que 
nada  deixam  à  criação  própria  do  legislador  a  quem  se 
destinam,  exaurindo  o  assunto  de  que  tratam'.  Depois  de 
considerações outras, no sentido da caracterização de 'norma 
geral',  conclui:  'são  normas  gerais  as  que  se  contenham no 
mínimo  indispensável  ao  cumprimento  dos  preceitos 
fundamentais,  abrindo  espaço  para  que  o  legislador  possa 
abordar aspectos diferentes, diversificados, sem desrespeito a 
seus  comandos  genéricos,  básicos'  (Alice  Gonzales  Borges, 
Normas  Gerais  nas  Licitações  e  Contratos  Administrativos', 
RDP 96/81).
Cuidando  especificamente  do  tema,  em  trabalho  que 
escreveu a respeito do DL 2.300/86, Celso Antônio Bandeira de 
Mello esclareceu que 'normas que estabelecem particularizadas 
definições, que minudenciam condições específicas para licitar 
ou para contratar, que definem valores, prazos e requisitos de 
publicidade,  que  arrolam  exaustivamente  modalidades 
licitatórias  e  casos  de  dispensa,  que  regulam  registros 
cadastrais,  que  assinalam  com  minúcia  o  iter  e  o  regime 
procedimental, os recursos cabíveis, os prazos de interposição, 
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que  arrolam  documentos  exigíveis  de  licitantes,  que 
preestabeleceram  cláusulas  obrigatórias  de  contratos,  que 
dispõem até sobre encargos administrativos da administração 
contratante no acompanhamento da execução da avença, que 
regulam  penalidades  administrativas,  inclusive  quanto  aos 
tipos e casos em que cabem, evidentissimamente sobre não 
serem de Direito Financeiro, menos ainda serão normas gerais, 
salvo no sentido de que toda norma - por sê-lo - é geral'. E 
acrescenta o ilustre administrativista: 'Se isto fosse norma geral, 
estaria  apagada  a  distinção  constitucional  entre  norma, 
simplesmente, e norma geral (...)'” (DJ de 11/11/94).
Embora  os  lindes  da  competência  da  União  não  estejam 
definitivamente  traçados,
 a  legislação  estadual  questionada, 
indubitavelmente,  em  nada  trata  de  regramento  geral  de  contratos 
administrativos. Ao contrário, simplesmente determina a publicação de 
dados básicos dos contratos de obras nas áreas que menciona, como 
forma  de  conferir  publicidade  e  transparência  aos  contratos  da 
administração  pública e  de  facilitar  o  exercício  da  atividade 
fiscalizadora  nata  do  Poder  Legislativo,  albergada  no  art.  70  da 
Constituição Federal.
Sua incidência, portanto, é pontual e restrita a contratos específicos 
da  administração  pública,  carecendo  de  generalidade  suficiente  para 
caracterizá-la como “norma geral”.
Ademais,  justamente  a  partir  dessa  perspectiva,  também  não  se 
verifica a ocorrência de vício formal de inconstitucionalidade do diploma 
legislativo por ter emanado de proposição de origem parlamentar.
Isso porque nenhuma das matérias sujeitas à iniciativa legislativa 
reservada do chefe do Poder Executivo, contidas no art. 61, § 1º, da 
Constituição, foi objeto de positivação na norma; em especial, aquela 
albergada na alínea e, tida por afrontada pelo autor, que versa sobre a 
organização da estrutura administrativa daquele Poder.
Com efeito, em momento algum, foi criado, extinto ou modificado 
órgão administrativo, ou sequer conferida  nova atribuição a órgão da 
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que  arrolam  documentos  exigíveis  de  licitantes,  que 
preestabeleceram  cláusulas  obrigatórias  de  contratos,  que 
dispõem até sobre encargos administrativos da administração 
contratante no acompanhamento da execução da avença, que 
regulam  penalidades  administrativas,  inclusive  quanto  aos 
tipos e casos em que cabem, evidentissimamente sobre não 
serem de Direito Financeiro, menos ainda serão normas gerais, 
salvo no sentido de que toda norma - por sê-lo - é geral'. E 
acrescenta o ilustre administrativista: 'Se isto fosse norma geral, 
estaria  apagada  a  distinção  constitucional  entre  norma, 
simplesmente, e norma geral (...)'” (DJ de 11/11/94).
Embora  os  lindes  da  competência  da  União  não  estejam 
definitivamente  traçados,
 a  legislação  estadual  questionada, 
indubitavelmente,  em  nada  trata  de  regramento  geral  de  contratos 
administrativos. Ao contrário, simplesmente determina a publicação de 
dados básicos dos contratos de obras nas áreas que menciona, como 
forma  de  conferir  publicidade  e  transparência  aos  contratos  da 
administração  pública e  de  facilitar  o  exercício  da  atividade 
fiscalizadora  nata  do  Poder  Legislativo,  albergada  no  art.  70  da 
Constituição Federal.
Sua incidência, portanto, é pontual e restrita a contratos específicos 
da  administração  pública,  carecendo  de  generalidade  suficiente  para 
caracterizá-la como “norma geral”.
Ademais,  justamente  a  partir  dessa  perspectiva,  também  não  se 
verifica a ocorrência de vício formal de inconstitucionalidade do diploma 
legislativo por ter emanado de proposição de origem parlamentar.
Isso porque nenhuma das matérias sujeitas à iniciativa legislativa 
reservada do chefe do Poder Executivo, contidas no art. 61, § 1º, da 
Constituição, foi objeto de positivação na norma; em especial, aquela 
albergada na alínea e, tida por afrontada pelo autor, que versa sobre a 
organização da estrutura administrativa daquele Poder.
Com efeito, em momento algum, foi criado, extinto ou modificado 
órgão administrativo, ou sequer conferida  nova atribuição a órgão da 
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administração pública, a exigir iniciativa legislativa do chefe do Poder 
Executivo. A norma questionada não interfere no desempenho da direção 
superior da administração pública, e o fato de a regra estar dirigida ao 
Poder Executivo, por si só, não implica que ela deva ser de iniciativa 
privativa do Governador do Estado.
Ressalte-se que, nesse sentido, há precedente desta Corte. É o caso 
da  ADI  nº  2.472/RS-MC,  na  qual  este  Supremo  Tribunal  Federal, 
conquanto  tenha  deferido  parcialmente  a  medida  cautelar  para 
suspender, por outros fundamentos, dispositivos de lei do Rio Grande do 
Sul que versavam sobre publicidade dos atos e das obras realizadas pelo 
Poder  Executivo,  destacou  que  não  incidia  na  matéria  a  vedação 
constitucional constante do art. 61, § 1º, II, “e”, da Constituição Federal, 
conforme se verifica na ementa a seguir:
“AÇÃO  DIRETA  DE  INCONSTITUCIONALIDADE. 
MEDIDA CAUTELAR. LEI 11.601, DE 11 DE ABRIL DE 2001, 
DO  ESTADO  DO  RIO  GRANDE  DO  SUL.  PUBLICIDADE 
DOS  ATOS  E  OBRAS  REALIZADOS  PELO  PODER 
EXECUTIVO.  INICIATIVA  PARLAMENTAR. CAUTELAR 
DEFERIDA  EM  PARTE.  1.  Lei  disciplinadora  de  atos  de 
publicidade  do  Estado,  que  independem  de  reserva  de 
iniciativa do Chefe do Poder Executivo estadual, visto que 
não  versam  sobre  criação,  estruturação  e  atribuições  dos 
órgãos da Administração Pública. Não-incidência de vedação 
constitucional (CF, artigo 61, § 1º, II, e). (...)” (Relator Min. 
Maurício Corrêa, DJ de 3/5/02). 
Naquela assentada, asseverou o Ministro Maurício Corrêa: 
“Primeiramente,  afirme-se  não  comprometer  o  ato 
impugnado,  sob  o  ângulo  do  vício  formal,  a  existência  de 
reserva de iniciativa, tendo em vista que não se está diante de 
criação,  estruturação  e  atribuições  dos  órgãos  da 
Administração  Pública  do  Estado,  mas  sim  de 
disciplinamento  da  publicidade  de  atos  oficiais,  o  que  se 
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administração pública, a exigir iniciativa legislativa do chefe do Poder 
Executivo. A norma questionada não interfere no desempenho da direção 
superior da administração pública, e o fato de a regra estar dirigida ao 
Poder Executivo, por si só, não implica que ela deva ser de iniciativa 
privativa do Governador do Estado.
Ressalte-se que, nesse sentido, há precedente desta Corte. É o caso 
da  ADI  nº  2.472/RS-MC,  na  qual  este  Supremo  Tribunal  Federal, 
conquanto  tenha  deferido  parcialmente  a  medida  cautelar  para 
suspender, por outros fundamentos, dispositivos de lei do Rio Grande do 
Sul que versavam sobre publicidade dos atos e das obras realizadas pelo 
Poder  Executivo,  destacou  que  não  incidia  na  matéria  a  vedação 
constitucional constante do art. 61, § 1º, II, “e”, da Constituição Federal, 
conforme se verifica na ementa a seguir:
“AÇÃO  DIRETA  DE  INCONSTITUCIONALIDADE. 
MEDIDA CAUTELAR. LEI 11.601, DE 11 DE ABRIL DE 2001, 
DO  ESTADO  DO  RIO  GRANDE  DO  SUL.  PUBLICIDADE 
DOS  ATOS  E  OBRAS  REALIZADOS  PELO  PODER 
EXECUTIVO.  INICIATIVA  PARLAMENTAR. CAUTELAR 
DEFERIDA  EM  PARTE.  1.  Lei  disciplinadora  de  atos  de 
publicidade  do  Estado,  que  independem  de  reserva  de 
iniciativa do Chefe do Poder Executivo estadual, visto que 
não  versam  sobre  criação,  estruturação  e  atribuições  dos 
órgãos da Administração Pública. Não-incidência de vedação 
constitucional (CF, artigo 61, § 1º, II, e). (...)” (Relator Min. 
Maurício Corrêa, DJ de 3/5/02). 
Naquela assentada, asseverou o Ministro Maurício Corrêa: 
“Primeiramente,  afirme-se  não  comprometer  o  ato 
impugnado,  sob  o  ângulo  do  vício  formal,  a  existência  de 
reserva de iniciativa, tendo em vista que não se está diante de 
criação,  estruturação  e  atribuições  dos  órgãos  da 
Administração  Pública  do  Estado,  mas  sim  de 
disciplinamento  da  publicidade  de  atos  oficiais,  o  que  se 
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ADI 2444 / RS 
insere na competência legislativa plena do Estado-membro. 
Assim entendendo, tenho que nenhuma violação ocorre ao 
artigo 61, § 1º, II, alínea e, da Carta Federal.”
Nesse ponto, ressalte-se que a Lei nº 8.666/93 (Lei Geral de Licitações 
e  Contratos  Administrativos)  -  a  qual,  inegavelmente,  cria  inúmeras 
obrigações para a administração pública e, inclusive, exige a publicação 
de resumo dos contratos firmados pelo Poder Público posteriormente a 
sua  assinatura  (art.  61,  parágrafo  único)  -  originou-se  de  proposição 
legislativa do então Deputado Luís Roberto Ponte, sem que isso influísse 
em sua regularidade formal em face da Constituição Federal.
Em última análise, a legislação estadual inspira-se no princípio da 
publicidade, na sua vertente mais específica, a da transparência dos 
atos do Poder Público, dando a ele concretude. 
A publicidade  é  princípio  informador  da  República  democrática 
constitucionalizado pela Carta de 1988, e a ela se submetem todos os 
comportamentos estatais. Isso porque o caráter republicano do governo 
(res publica) e a cláusula segundo a qual “todo o poder emana do povo” 
(art. 1º, parágrafo único, CF/88) pressupõem que haja transparência nos 
atos  estatais, a  qual,  por sua  vez, se  obtém  mediante  a  mais  ampla 
publicidade desses atos, possibilitando-se, assim, a todos os cidadãos que 
deles tomem conhecimento e, desse modo, os legitimem.
Com efeito, Jacques Chevallier, ao tratar do princípio democrático 
sob a óptica da lógica representativa, assevera que 
“(...) a lógica democrática pesa ainda sobre o exercício do 
poder:  se  os  governantes  dispõem  de  uma  margem  de 
independência relativamente aos eleitores (margem garantida 
pela ausência de mandato imperativo e de revogabilidade), eles 
não deixam de ser submetidos ao controle permanente dos 
cidadãos; esses têm o direito de formar livremente sua opinião 
e  de  a  expressar  sob  modalidades  diversas  (manifestações, 
petições), fora dos momentos eleitorais.  Os governantes são 
obrigados a submeter permanentemente as suas condutas e 
gestos relativamente à 'opinião pública' e suas decisões são 
5 
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insere na competência legislativa plena do Estado-membro. 
Assim entendendo, tenho que nenhuma violação ocorre ao 
artigo 61, § 1º, II, alínea e, da Carta Federal.”
Nesse ponto, ressalte-se que a Lei nº 8.666/93 (Lei Geral de Licitações 
e  Contratos  Administrativos)  -  a  qual,  inegavelmente,  cria  inúmeras 
obrigações para a administração pública e, inclusive, exige a publicação 
de resumo dos contratos firmados pelo Poder Público posteriormente a 
sua  assinatura  (art.  61,  parágrafo  único)  -  originou-se  de  proposição 
legislativa do então Deputado Luís Roberto Ponte, sem que isso influísse 
em sua regularidade formal em face da Constituição Federal.
Em última análise, a legislação estadual inspira-se no princípio da 
publicidade, na sua vertente mais específica, a da transparência dos 
atos do Poder Público, dando a ele concretude. 
A publicidade  é  princípio  informador  da  República  democrática 
constitucionalizado pela Carta de 1988, e a ela se submetem todos os 
comportamentos estatais. Isso porque o caráter republicano do governo 
(res publica) e a cláusula segundo a qual “todo o poder emana do povo” 
(art. 1º, parágrafo único, CF/88) pressupõem que haja transparência nos 
atos  estatais, a  qual,  por sua  vez, se  obtém  mediante  a  mais  ampla 
publicidade desses atos, possibilitando-se, assim, a todos os cidadãos que 
deles tomem conhecimento e, desse modo, os legitimem.
Com efeito, Jacques Chevallier, ao tratar do princípio democrático 
sob a óptica da lógica representativa, assevera que 
“(...) a lógica democrática pesa ainda sobre o exercício do 
poder:  se  os  governantes  dispõem  de  uma  margem  de 
independência relativamente aos eleitores (margem garantida 
pela ausência de mandato imperativo e de revogabilidade), eles 
não deixam de ser submetidos ao controle permanente dos 
cidadãos; esses têm o direito de formar livremente sua opinião 
e  de  a  expressar  sob  modalidades  diversas  (manifestações, 
petições), fora dos momentos eleitorais.  Os governantes são 
obrigados a submeter permanentemente as suas condutas e 
gestos relativamente à 'opinião pública' e suas decisões são 
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ADI 2444 / RS 
necessariamente submetidas ao teste do debate” (O Estado 
Pós-Moderno. Belo Horizonte: Fórum, 2009. p. 185). 
Assim sendo, mostram-se elementares a exigência de transparência 
por parte do Estado e a possibilidade de controle dos atos estatais, não 
devendo os governos se furtarem à vigília do povo e da opinião pública, 
nem dos órgãos fiscalizadores.
Nas  exatas  palavras  de  Norberto  Bobbio,  a  democracia  como 
“regime do poder visível” é o “modelo ideal do governo público em 
público”. Confira-se a lição do autor:
“Um  dos  lugares-comuns  de  todos  os  velhos  e  novos 
discursos sobre a democracia consiste em afirmar que ela é o 
governo  do  'poder  visível'.  Que  pertença  à  'natureza  da 
democracia' o fato de que 'nada pode permanecer confinado no 
espaço do mistério' é uma frase que nos ocorre ler, com poucas 
variantes, todos os dias. Com um aparente jogo de palavras 
pode-se definir o governo da democracia como o governo do 
poder público em público (...).
(...)
Que  todas  as  decisões  e  mais  em  geral  os  atos  dos 
governantes devam ser conhecidos pelo povo soberano sempre 
foi considerado um dos eixos do regime democrático, definido 
como o governo direto do povo ou controlado pelo povo (e 
como poderia ser controlado se estivesse escondido?). Mesmo 
quando o ideal da democracia direta foi abandonado como 
anacrônico,  (...)  e  foi  substituído  pelo  ideal  da  democracia 
representativa (...) o caráter público do poder, entendido como 
não-secreto, como aberto ao 'público', permaneceu como um 
dos  critérios  fundamentais  para  distinguir  o  Estado 
constitucional do Estado absoluto se, assim, para assinalar o 
nascimento ou o renascimento do poder público em público.” 
(O Futuro da Democracia. 11. ed. São Paulo: Paz e Terra, 2009. 
p. 98/101).
6 
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Supremo Tribunal Federal
ADI 2444 / RS 
necessariamente submetidas ao teste do debate” (O Estado 
Pós-Moderno. Belo Horizonte: Fórum, 2009. p. 185). 
Assim sendo, mostram-se elementares a exigência de transparência 
por parte do Estado e a possibilidade de controle dos atos estatais, não 
devendo os governos se furtarem à vigília do povo e da opinião pública, 
nem dos órgãos fiscalizadores.
Nas  exatas  palavras  de  Norberto  Bobbio,  a  democracia  como 
“regime do poder visível” é o “modelo ideal do governo público em 
público”. Confira-se a lição do autor:
“Um  dos  lugares-comuns  de  todos  os  velhos  e  novos 
discursos sobre a democracia consiste em afirmar que ela é o 
governo  do  'poder  visível'.  Que  pertença  à  'natureza  da 
democracia' o fato de que 'nada pode permanecer confinado no 
espaço do mistério' é uma frase que nos ocorre ler, com poucas 
variantes, todos os dias. Com um aparente jogo de palavras 
pode-se definir o governo da democracia como o governo do 
poder público em público (...).
(...)
Que  todas  as  decisões  e  mais  em  geral  os  atos  dos 
governantes devam ser conhecidos pelo povo soberano sempre 
foi considerado um dos eixos do regime democrático, definido 
como o governo direto do povo ou controlado pelo povo (e 
como poderia ser controlado se estivesse escondido?). Mesmo 
quando o ideal da democracia direta foi abandonado como 
anacrônico,  (...)  e  foi  substituído  pelo  ideal  da  democracia 
representativa (...) o caráter público do poder, entendido como 
não-secreto, como aberto ao 'público', permaneceu como um 
dos  critérios  fundamentais  para  distinguir  o  Estado 
constitucional do Estado absoluto se, assim, para assinalar o 
nascimento ou o renascimento do poder público em público.” 
(O Futuro da Democracia. 11. ed. São Paulo: Paz e Terra, 2009. 
p. 98/101).
6 
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ADI 2444 / RS 
Ademais, o texto constitucional, preocupado com a publicidade da 
atuação  administrativa,  consignou-a,  expressamente,  em  seu  art.  37, 
caput,  como  princípio  da  administração  pública,  consagrando 
constitucionalmente  “o  dever  administrativo  de  manter  plena 
transparência  em  seus  comportamentos”  (MELLO,  Celso  Antônio 
Bandeira  de.  Curso  de  Direito  Administrativo.  27.  ed.  São  Paulo: 
Malheiros, 2010. p. 114.)
Com  efeito,  esta  Suprema  Corte  reconhece  o  status maior  do 
princípio da publicidade como decorrência direta do Estado Democrático 
de Direito. Vide a ementa do julgamento da medida cautelar da ADPF 
130/DF: 
“Princípio constitucional de maior densidade axiológica e 
mais  elevada  estatura  sistêmica,  a  Democracia  avulta  como 
síntese dos  fundamentos  da  República Federativa brasileira. 
Democracia que, segundo a Constituição Federal, se apóia em 
dois dos mais vistosos pilares: a) o da informação em plenitude 
e de máxima qualidade; b) o da transparência ou visibilidade 
do Poder, seja ele político, seja econômico, seja religioso (art. 
220 da CF/88). (...)” (ADPF 130/DF-MC, Rel. Min. Ayres Britto, 
DJ de 7/11/08, grifos nossos).
É o que, também, já consignou a Ministra Cármen Lúcia, no âmbito 
acadêmico, e, igualmente, no âmbito desta Suprema Corte: 
“(...)  o princípio que informa o sistema constitucional 
vigente – democrático e republicano – é o da publicidade dos 
atos do Poder Público e dos comportamentos daqueles que 
compõem  os  seus  órgãos. Como  afirmei  em  escrito  sobre 
aquele princípio, ‘não basta, pois, que o interesse buscado pelo 
Estado seja público para se ter por cumprido o princípio em 
foco. Por ele se exige a não obscuridade dos comportamentos, 
causas  e  efeitos  dos  atos  da  Administração  Pública,  a  não 
clandestinidade  do  Estado,  a  se  esconder  do  povo  em  sua 
atuação. [...]. A publicidade resulta, no Estado Contemporâneo, 
7 
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Supremo Tribunal Federal
ADI 2444 / RS 
Ademais, o texto constitucional, preocupado com a publicidade da 
atuação  administrativa,  consignou-a,  expressamente,  em  seu  art.  37, 
caput,  como  princípio  da  administração  pública,  consagrando 
constitucionalmente  “o  dever  administrativo  de  manter  plena 
transparência  em  seus  comportamentos”  (MELLO,  Celso  Antônio 
Bandeira  de.  Curso  de  Direito  Administrativo.  27.  ed.  São  Paulo: 
Malheiros, 2010. p. 114.)
Com  efeito,  esta  Suprema  Corte  reconhece  o  status maior  do 
princípio da publicidade como decorrência direta do Estado Democrático 
de Direito. Vide a ementa do julgamento da medida cautelar da ADPF 
130/DF: 
“Princípio constitucional de maior densidade axiológica e 
mais  elevada  estatura  sistêmica,  a  Democracia  avulta  como 
síntese dos  fundamentos  da  República Federativa brasileira. 
Democracia que, segundo a Constituição Federal, se apóia em 
dois dos mais vistosos pilares: a) o da informação em plenitude 
e de máxima qualidade; b) o da transparência ou visibilidade 
do Poder, seja ele político, seja econômico, seja religioso (art. 
220 da CF/88). (...)” (ADPF 130/DF-MC, Rel. Min. Ayres Britto, 
DJ de 7/11/08, grifos nossos).
É o que, também, já consignou a Ministra Cármen Lúcia, no âmbito 
acadêmico, e, igualmente, no âmbito desta Suprema Corte: 
“(...)  o princípio que informa o sistema constitucional 
vigente – democrático e republicano – é o da publicidade dos 
atos do Poder Público e dos comportamentos daqueles que 
compõem  os  seus  órgãos. Como  afirmei  em  escrito  sobre 
aquele princípio, ‘não basta, pois, que o interesse buscado pelo 
Estado seja público para se ter por cumprido o princípio em 
foco. Por ele se exige a não obscuridade dos comportamentos, 
causas  e  efeitos  dos  atos  da  Administração  Pública,  a  não 
clandestinidade  do  Estado,  a  se  esconder  do  povo  em  sua 
atuação. [...]. A publicidade resulta, no Estado Contemporâneo, 
7 
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Voto - MIN. DIAS TOFFOLI
ADI 2444 / RS 
do princípio democrático. O poder é do povo (art. 1º, parágrafo 
único,  da  Constituição  Brasileira),  nele  reside,  logo,  não  se 
cogita de o titular do poder desconhecer-lhe a dinâmica. O 
princípio da publicidade reforça-se mais ainda em casos como o 
brasileiro.  Tendo  sido  a  República  a  opção  da  sociedade 
brasileira sobre a sua forma de governo, a publicidade passa a 
fundamentar a institucionalização  do  Poder  segundo  aquele 
modelo. Por isso a publicidade nomeia o Estado brasileiro, que 
é  uma  ‘República  Federativa’.  [...].  Considerando-se  que  a 
Democracia que se põe à prática contemporânea conta com a 
participação direta dos cidadãos, especialmente para efeito de 
fiscalização  e  controle  da  juridicidade  e  da  moralidade 
administrativa,  há  que  se  concluir  que  o  princípio  da 
publicidade  adquire,  então,  valor  superior  ao  quanto  antes 
constatado na história, pois não se pode cuidar de exercerem os 
direitos  políticos  sem  o  conhecimento  do  que  se  passa  no 
Estado. Não se exige que se fiscalize, se impugne o que não se 
conhece’ (Princípios Constitucionais da Administração Pública. 
Belo Horizonte: Ed. Del Rey, 1993, p. 240)” (MS nº 26.920/DF, DJ 
de 2/10/07).
Nesse sentido, a publicidade é exigível para viabilizar o controle dos 
atos administrativos, tanto para proteger direitos de particulares em suas 
relações  com  a  administração  pública,  quanto  para  fiscalizar 
objetivamente  a  atuação estatal.  Como  assevera  Diogo  de  Figueiredo 
Moreira Neto, “será pela transparência dos seus atos, ou, como mais 
adequadamente ainda pode se expressar – por sua visibilidade – que se 
tornará possível constatar a sua conformidade ou desconformidade com a 
ordem jurídica, daí sua aplicação sobre as várias modalidades de controle 
nela previstas” (Curso de Direito Administrativo. 15. ed. Rio de Janeiro: 
Forense, 2009. p. 90).
A  lei  questionada enquadra-se,  portanto,  nesse  contexto  de 
aprimoramento  da
 necessária 
transparência  das  atividades 
administrativas, 
reafirmando-se  e  cumprindo-se  o  princípio 
constitucional da publicidade da administração pública (art. 37,  caput, 
8 
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ADI 2444 / RS 
do princípio democrático. O poder é do povo (art. 1º, parágrafo 
único,  da  Constituição  Brasileira),  nele  reside,  logo,  não  se 
cogita de o titular do poder desconhecer-lhe a dinâmica. O 
princípio da publicidade reforça-se mais ainda em casos como o 
brasileiro.  Tendo  sido  a  República  a  opção  da  sociedade 
brasileira sobre a sua forma de governo, a publicidade passa a 
fundamentar a institucionalização  do  Poder  segundo  aquele 
modelo. Por isso a publicidade nomeia o Estado brasileiro, que 
é  uma  ‘República  Federativa’.  [...].  Considerando-se  que  a 
Democracia que se põe à prática contemporânea conta com a 
participação direta dos cidadãos, especialmente para efeito de 
fiscalização  e  controle  da  juridicidade  e  da  moralidade 
administrativa,  há  que  se  concluir  que  o  princípio  da 
publicidade  adquire,  então,  valor  superior  ao  quanto  antes 
constatado na história, pois não se pode cuidar de exercerem os 
direitos  políticos  sem  o  conhecimento  do  que  se  passa  no 
Estado. Não se exige que se fiscalize, se impugne o que não se 
conhece’ (Princípios Constitucionais da Administração Pública. 
Belo Horizonte: Ed. Del Rey, 1993, p. 240)” (MS nº 26.920/DF, DJ 
de 2/10/07).
Nesse sentido, a publicidade é exigível para viabilizar o controle dos 
atos administrativos, tanto para proteger direitos de particulares em suas 
relações  com  a  administração  pública,  quanto  para  fiscalizar 
objetivamente  a  atuação estatal.  Como  assevera  Diogo  de  Figueiredo 
Moreira Neto, “será pela transparência dos seus atos, ou, como mais 
adequadamente ainda pode se expressar – por sua visibilidade – que se 
tornará possível constatar a sua conformidade ou desconformidade com a 
ordem jurídica, daí sua aplicação sobre as várias modalidades de controle 
nela previstas” (Curso de Direito Administrativo. 15. ed. Rio de Janeiro: 
Forense, 2009. p. 90).
A  lei  questionada enquadra-se,  portanto,  nesse  contexto  de 
aprimoramento  da
 necessária 
transparência  das  atividades 
administrativas, 
reafirmando-se  e  cumprindo-se  o  princípio 
constitucional da publicidade da administração pública (art. 37,  caput, 
8 
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Voto - MIN. DIAS TOFFOLI
ADI 2444 / RS 
CF/88). 
Além disso, é legítimo que o Poder Legislativo, no exercício do 
controle  externo  da  administração  pública,  o  qual  lhe  foi  outorgado 
expressamente  pelo  poder  constituinte,  implemente  medidas  de 
aprimoramento da sua fiscalização, desde que respeitadas as demais 
balizas da Carta Constitucional, fato que ora se verifica.
Essa atribuição fiscalizadora e controladora da ação administrativa 
pelo  Parlamento  caracteriza  um  verdadeiro  princípio  essencial  e 
inerente  ao  Poder  Legislativo,  constituindo  um  dos  mecanismos  de 
contrapesos à separação e à independência dos Poderes. 
Sabe-se que, conforme já decidido por esta Corte, é a Constituição da 
República a grande legitimadora dessas interferências, sendo vedado aos 
estados-membros criar novas ingerências de um Poder na órbita de outro 
que não derivem explícita ou implicitamente de regra ou princípio da 
Lei Fundamental (ADI nº 3046/SP, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ de 
28/5/04).
Contudo, no caso ora em análise, a obrigação de o Poder Executivo 
local divulgar relação das obras públicas em andamento é exigência que 
decorre diretamente dos princípios republicano e democrático e dos 
postulados da publicidade e da transparência dos atos estatais, estando, 
desse  modo,  em  perfeita  harmonia  com  preceitos  fundamentais  da 
Carta Federal.
Em verdade, o Legislativo do Estado do Rio Grande do Sul acolheu 
uma posição de vanguarda, consentânea com os anseios da sociedade e 
com os princípios decorrentes do Estado Democrático.
Por fim, não subsiste a alegação do autor de avultamento dos gastos 
públicos em virtude da implementação, sem previsão na lei orçamentária, 
da Lei estadual nº 11.521/2000, o qual, segundo o requerente, ensejaria 
ofensa ao art. 167, I, II e VI, da Carta Federal.
A Assembleia Legislativa estimou que o custo gerado ao Estado do 
Rio Grande do Sul para o cumprimento da norma seria irrisório, uma vez 
que haveriam de ser empregadas apenas cerca de trinta páginas do Diário 
Oficial por ano para a publicação dos dados, além de já possuir o ente 
9 
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Supremo Tribunal Federal
ADI 2444 / RS 
CF/88). 
Além disso, é legítimo que o Poder Legislativo, no exercício do 
controle  externo  da  administração  pública,  o  qual  lhe  foi  outorgado 
expressamente  pelo  poder  constituinte,  implemente  medidas  de 
aprimoramento da sua fiscalização, desde que respeitadas as demais 
balizas da Carta Constitucional, fato que ora se verifica.
Essa atribuição fiscalizadora e controladora da ação administrativa 
pelo  Parlamento  caracteriza  um  verdadeiro  princípio  essencial  e 
inerente  ao  Poder  Legislativo,  constituindo  um  dos  mecanismos  de 
contrapesos à separação e à independência dos Poderes. 
Sabe-se que, conforme já decidido por esta Corte, é a Constituição da 
República a grande legitimadora dessas interferências, sendo vedado aos 
estados-membros criar novas ingerências de um Poder na órbita de outro 
que não derivem explícita ou implicitamente de regra ou princípio da 
Lei Fundamental (ADI nº 3046/SP, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ de 
28/5/04).
Contudo, no caso ora em análise, a obrigação de o Poder Executivo 
local divulgar relação das obras públicas em andamento é exigência que 
decorre diretamente dos princípios republicano e democrático e dos 
postulados da publicidade e da transparência dos atos estatais, estando, 
desse  modo,  em  perfeita  harmonia  com  preceitos  fundamentais  da 
Carta Federal.
Em verdade, o Legislativo do Estado do Rio Grande do Sul acolheu 
uma posição de vanguarda, consentânea com os anseios da sociedade e 
com os princípios decorrentes do Estado Democrático.
Por fim, não subsiste a alegação do autor de avultamento dos gastos 
públicos em virtude da implementação, sem previsão na lei orçamentária, 
da Lei estadual nº 11.521/2000, o qual, segundo o requerente, ensejaria 
ofensa ao art. 167, I, II e VI, da Carta Federal.
A Assembleia Legislativa estimou que o custo gerado ao Estado do 
Rio Grande do Sul para o cumprimento da norma seria irrisório, uma vez 
que haveriam de ser empregadas apenas cerca de trinta páginas do Diário 
Oficial por ano para a publicação dos dados, além de já possuir o ente 
9 
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Voto - MIN. DIAS TOFFOLI
ADI 2444 / RS 
federado, ao tempo da promulgação do texto, sítio eletrônico na rede 
mundial de computadores (fl. 102).
Como bem lembrado pela douta Advocacia-Geral da União, o § 3º 
do  art.  16  da  Lei  Complementar  nº  101/2000  estabelece  que  é 
desnecessário demonstrar-se a adequação orçamentária e financeira de 
despesa considerada irrelevante. Confira-se:
“Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação 
governamental  que  acarrete  aumento  da  despesa  será 
acompanhado de:
I  -  estimativa  do  impacto  orçamentário-financeiro  no 
exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes;
(...)
§  3º  Ressalva-se  do  disposto  neste  artigo  a  despesa 
considerada irrelevante, nos termos em que dispuser a lei de 
diretrizes orçamentárias.”
Nesse passo, não se verifica violação dos ditames do art. 167, I e II, 
da Carta Magna, uma vez que todo o aparato administrativo necessário 
ao cumprimento da determinação legal era preexistente.
Com essas considerações, não vislumbro como a obrigatoriedade de 
o Poder Executivo local divulgar na imprensa oficial e na internet a 
relação completa de obras atinentes à rodovias, portos e aeroportos possa 
ser tida como afrontosa à Carta da República. Em verdade, no meu sentir, 
trata-se  de  exigência  que  guarda  compatibilidade  com  os  postulados 
fundamentais da Lei Maior. 
Ante  o  exposto,  julgo  improcedente  a  ação  direta  de 
inconstitucionalidade.
É como voto.
10 
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Supremo Tribunal Federal
ADI 2444 / RS 
federado, ao tempo da promulgação do texto, sítio eletrônico na rede 
mundial de computadores (fl. 102).
Como bem lembrado pela douta Advocacia-Geral da União, o § 3º 
do  art.  16  da  Lei  Complementar  nº  101/2000  estabelece  que  é 
desnecessário demonstrar-se a adequação orçamentária e financeira de 
despesa considerada irrelevante. Confira-se:
“Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação 
governamental  que  acarrete  aumento  da  despesa  será 
acompanhado de:
I  -  estimativa  do  impacto  orçamentário-financeiro  no 
exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes;
(...)
§  3º  Ressalva-se  do  disposto  neste  artigo  a  despesa 
considerada irrelevante, nos termos em que dispuser a lei de 
diretrizes orçamentárias.”
Nesse passo, não se verifica violação dos ditames do art. 167, I e II, 
da Carta Magna, uma vez que todo o aparato administrativo necessário 
ao cumprimento da determinação legal era preexistente.
Com essas considerações, não vislumbro como a obrigatoriedade de 
o Poder Executivo local divulgar na imprensa oficial e na internet a 
relação completa de obras atinentes à rodovias, portos e aeroportos possa 
ser tida como afrontosa à Carta da República. Em verdade, no meu sentir, 
trata-se  de  exigência  que  guarda  compatibilidade  com  os  postulados 
fundamentais da Lei Maior. 
Ante  o  exposto,  julgo  improcedente  a  ação  direta  de 
inconstitucionalidade.
É como voto.
10 
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Extrato de Ata - 06/11/2014
PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.444
PROCED. : RIO GRANDE DO SUL
RELATOR : MIN. DIAS TOFFOLI
REQTE.(S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
INTDO.(A/S) : ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO GRANDE DO 
SUL
Decisão: O Tribunal, por unanimidade e nos termos do voto do 
Relator,  julgou  improcedente  a  ação  direta.  Ausente, 
justificadamente,  o  Ministro  Marco  Aurélio,  que  participa,  a 
convite da Academia Paulista de Magistrados e da Universidade de 
Paris 1 – Sorbonne, do 7º Colóquio Internacional sobre o Direito e 
a Governança da Sociedade de Informação – “O Impacto da Revolução 
Digital sobre o Direito”, na Universidade de Paris 1 – Sorbonne, 
na França. Ausente, neste julgamento, o Ministro Gilmar Mendes. 
Presidiu  o  julgamento  o  Ministro  Ricardo  Lewandowski.  Plenário, 
06.11.2014.
 
Presidência do Senhor Ministro Ricardo Lewandowski. Presentes 
à  sessão  os  Senhores  Ministros  Celso  de  Mello,  Gilmar  Mendes, 
Cármen Lúcia, Dias Toffoli, Luiz Fux, Rosa Weber, Teori Zavascki e 
Roberto Barroso.
Vice-Procuradora-Geral da República, Dra. Ela Wiecko Volkmer 
de Castilho.
p/ Fabiane Pereira de Oliveira Duarte
Assessora-Chefe do Plenário
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infra-estrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o número 7335929
Supremo Tribunal Federal
PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.444
PROCED. : RIO GRANDE DO SUL
RELATOR : MIN. DIAS TOFFOLI
REQTE.(S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
INTDO.(A/S) : ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO GRANDE DO 
SUL
Decisão: O Tribunal, por unanimidade e nos termos do voto do 
Relator,  julgou  improcedente  a  ação  direta.  Ausente, 
justificadamente,  o  Ministro  Marco  Aurélio,  que  participa,  a 
convite da Academia Paulista de Magistrados e da Universidade de 
Paris 1 – Sorbonne, do 7º Colóquio Internacional sobre o Direito e 
a Governança da Sociedade de Informação – “O Impacto da Revolução 
Digital sobre o Direito”, na Universidade de Paris 1 – Sorbonne, 
na França. Ausente, neste julgamento, o Ministro Gilmar Mendes. 
Presidiu  o  julgamento  o  Ministro  Ricardo  Lewandowski.  Plenário, 
06.11.2014.
 
Presidência do Senhor Ministro Ricardo Lewandowski. Presentes 
à  sessão  os  Senhores  Ministros  Celso  de  Mello,  Gilmar  Mendes, 
Cármen Lúcia, Dias Toffoli, Luiz Fux, Rosa Weber, Teori Zavascki e 
Roberto Barroso.
Vice-Procuradora-Geral da República, Dra. Ela Wiecko Volkmer 
de Castilho.
p/ Fabiane Pereira de Oliveira Duarte
Assessora-Chefe do Plenário
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infra-estrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o número 7335929
Inteiro Teor do Acórdão - Página 16 de 16

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