TÍTULO: ADI 2422 AgR

PROCESSO: 2422

CLASSE: AG.REG. NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (ADI-AgR)

ÓRGÃO JULGADOR: Tribunal Pleno

RELATOR: CELSO DE MELLO

DATA DA DECISÃO: 2012-05-10 00:00:00

DATA DA PUBLICAÇÃO: 2014-10-30 00:00:00

TIPO DE DECISÃO: acordaos

EMENTA:
E M E N T A: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – DEFESA DE INTERESSES INDIVIDUAIS E CONCRETOS EM SEDE DE CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE – INADMISSIBILIDADE – NATUREZA OBJETIVA DO PROCESSO DE FISCALIZAÇÃO CONCENTRADA DE CONSTITUCIONALIDADE – IMPUGNAÇÃO TÓPICA OU FRAGMENTÁRIA DE DIPLOMAS LEGISLATIVOS CONEXOS QUE INTEGRAM COMPLEXO NORMATIVO INCINDÍVEL – INVIABILIDADE – RECURSOS DE AGRAVO IMPROVIDOS.

    INADEQUAÇÃO DO CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO PARA A DEFESA DE INTERESSES INDIVIDUAIS E CONCRETOS –  CONSEQUENTE INADMISSIBILIDADE DA AÇÃO DIRETA.

    – O controle normativo de constitucionalidade qualifica-se como típico processo de caráter objetivo, vocacionado, exclusivamente, à defesa, em tese, da harmonia do sistema constitucional. A instauração desse processo objetivo tem por função instrumental viabilizar o julgamento da validade abstrata do ato estatal em face da Constituição da República. O exame de relações jurídicas concretas e individuais constitui matéria juridicamente estranha ao domínio do processo de controle concentrado de constitucionalidade.

    – A tutela jurisdicional de situações individuais, uma vez suscitada a controvérsia de índole constitucional, há de ser obtida na via do controle difuso de constitucionalidade, que, supondo a existência de um caso concreto, revela-se acessível a qualquer pessoa que disponha de interesse e legitimidade (CPC, art. 3º). Doutrina. Precedentes.

    DIPLOMAS NORMATIVOS QUE INTEGRAM COMPLEXO NORMATIVO INCINDÍVEL – NECESSIDADE DE IMPUGNAÇÃO ABRANGENTE DE TODAS AS NORMAS UNIDAS PELO VÍNCULO DE CONEXÃO – INOCORRÊNCIA – INVIABILIDADE DA AÇÃO DIRETA.

    – Tratando-se de normas legais e de diplomas legislativos que se interconexionam ou que mantêm, entre si, vínculo de dependência jurídica, cabe ao autor da ação direta, ao postular a declaração de inconstitucionalidade, abranger, no alcance desse “judicium”, todas as regras unidas pelo vínculo de conexão, sob pena de, em não o fazendo, tornar inviável a própria instauração do controle concentrado de constitucionalidade.

    – Em situação de mútua dependência normativa, em que as regras estatais interagem umas com as outras, condicionando-se, reciprocamente, em sua aplicabilidade e eficácia, revela-se incabível a impugnação tópica ou fragmentária de apenas algumas dessas normas, considerada a circunstância de o complexo normativo que elas integram qualificar-se como unidade estrutural incindível, a inviabilizar questionamentos seletivos e isolados de determinadas prescrições normativas.

    – Em tal contexto, e pelo fato de referidas normas integrarem a totalidade do sistema, não se admitem, em sede de controle normativo abstrato, impugnações isoladas ou tópicas, sob pena de completa desarticulação e desagregação do próprio sistema normativo a que se acham incorporadas. Precedentes.

DECISÃO:
O Tribunal, por unanimidade e nos termos do voto do Relator, negou provimento aos agravos regimentais. Votou o Presidente, Ministro Ayres Britto. Ausentes, justificadamente, a Senhora Ministra Cármen Lúcia e, neste julgamento, o Senhor Ministro Joaquim Barbosa. Plenário, 10.05.2012.

PARTES:
AGTE.  : CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA 
ADV.(A/S)  : CASSIO AUGUSTO MUNIZ BORGES 
AGTE.(S)  : CONFEDERAÇÃO NACIONAL DO COMÉRCIO - CNC 
ADV.(A/S)  : CÁCITO AUGUSTO ESTEVES E OUTROS
ADV.(A/S)  : CRISTINALICE MENDONÇA SOUZA DE OLIVEIRA 
AGDO.(A/S)  : PRESIDENTE DA REPÚBLICA 
AGDO.(A/S)  : CONGRESSO NACIONAL

JURISPRUDÊNCIA CITADA:
- Acórdão(s) citado(s):
(CARÁTER OBJETIVO, CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE)
ADI 1254 AgR (2ªT), RTJ 113/22, RTJ 131/1001, RTJ 136/467, RTJ 164/506, RTJ 95/999. 
(CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE, ATO, EFEITO CONCRETO)
ADI 842 MC (TP). 
(CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE, IMPUGNAÇÃO, TOTALIDADE, COMPLEXO NORMATIVO)
ADI 1187 (TP), ADI 2133 (TP). 
(AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE, STF, LEGISLADOR POSITIVO)
ADI 1063 (TP), RTJ 153/765. 
(NECESSIDADE, LEI, CRIAÇÃO, TAXA, EXERCÍCIO, PODER DE POLÍCIA)
ADI 1823 MC (TP), ADI 1982 MC (TP), ADI 2247 MC (TP). 
(CONSTITUCIONALIDADE, TAXA DE CONTROLE E FISCALIZAÇÃO AMBIENTAL (TFCA))
RE 416601 (TP). 
Número de páginas: 37.
Análise: 13/01/2015, IVA.

INTEIRO TEOR:
Ementa e Acórdão
10/05/2012
PLENÁRIO
AG.REG. NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.422 
DISTRITO FEDERAL
RELATOR
: MIN. CELSO DE MELLO
AGTE.
:CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA 
ADV.(A/S)
:CASSIO AUGUSTO MUNIZ BORGES 
AGTE.(S)
:CONFEDERAÇÃO NACIONAL DO COMÉRCIO - 
CNC 
ADV.(A/S)
:CÁCITO AUGUSTO ESTEVES E OUTROS
ADV.(A/S)
:CRISTINALICE MENDONÇA SOUZA DE OLIVEIRA 
AGDO.(A/S)
:PRESIDENTE DA REPÚBLICA 
AGDO.(A/S)
:CONGRESSO NACIONAL 
E M E N T A: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – 
DEFESA DE INTERESSES INDIVIDUAIS  E CONCRETOS EM SEDE 
DE  CONTROLE
 ABSTRATO 
DE  CONSTITUCIONALIDADE  – 
INADMISSIBILIDADE –  NATUREZA OBJETIVA DO PROCESSO DE 
FISCALIZAÇÃO  CONCENTRADA DE  CONSTITUCIONALIDADE  – 
IMPUGNAÇÃO TÓPICA OU FRAGMENTÁRIA DE  DIPLOMAS 
LEGISLATIVOS  CONEXOS
 QUE  INTEGRAM 
COMPLEXO 
NORMATIVO INCINDÍVEL – INVIABILIDADE –  RECURSOS DE 
AGRAVO IMPROVIDOS.
INADEQUAÇÃO DO  CONTROLE  NORMATIVO  ABSTRATO 
PARA A DEFESA DE INTERESSES INDIVIDUAIS E CONCRETOS – 
CONSEQUENTE INADMISSIBILIDADE DA AÇÃO DIRETA.
–  O controle normativo de constitucionalidade  qualifica-se como 
típico processo de caráter objetivo, vocacionado, exclusivamente, à defesa, em 
tese,  da  harmonia  do  sistema  constitucional.  A instauração desse 
processo objetivo  tem por função instrumental viabilizar o julgamento 
da validade abstrata do ato estatal em face da Constituição da República. 
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6993742.
Supremo Tribunal Federal
Supremo Tribunal Federal
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Ementa e Acórdão
ADI 2422 AGR / DF 
O exame de relações jurídicas concretas e individuais constitui  matéria 
juridicamente estranha ao domínio do processo de controle concentrado de 
constitucionalidade.
– A tutela jurisdicional de situações individuais, uma vez suscitada 
a controvérsia de índole constitucional, há de ser obtida na via do controle 
difuso de constitucionalidade,  que,  supondo a  existência  de  um  caso 
concreto, revela-se acessível a qualquer pessoa que disponha de interesse e 
legitimidade (CPC, art. 3º). Doutrina. Precedentes.
DIPLOMAS  NORMATIVOS  QUE INTEGRAM COMPLEXO 
NORMATIVO INCINDÍVEL – NECESSIDADE DE  IMPUGNAÇÃO 
ABRANGENTE DE TODAS AS NORMAS  UNIDAS PELO VÍNCULO 
DE CONEXÃO –  INOCORRÊNCIA –  INVIABILIDADE DA  AÇÃO 
DIRETA.
–  Tratando-se de normas legais  e de diplomas legislativos  que se 
interconexionam ou que mantêm,  entre si,  vínculo de dependência jurídica, 
cabe ao  autor  da  ação  direta,  ao postular a  declaração  de 
inconstitucionalidade,  abranger, no alcance desse “judicium”,  todas as 
regras unidas pelo vínculo de conexão, sob pena de, em não o fazendo, tornar 
inviável 
a  própria  instauração  do  controle  concentrado  de 
constitucionalidade.
–  Em situação de mútua dependência normativa,  em que  as regras 
estatais interagem umas com as outras, condicionando-se, reciprocamente, 
em sua aplicabilidade e eficácia, revela-se incabível a impugnação tópica 
ou fragmentária de  apenas  algumas dessas  normas,  considerada a 
circunstância de o complexo normativo que elas integram  qualificar-se 
como unidade estrutural incindível, a inviabilizar questionamentos seletivos e 
isolados de determinadas prescrições normativas.
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Supremo Tribunal Federal
ADI 2422 AGR / DF 
O exame de relações jurídicas concretas e individuais constitui  matéria 
juridicamente estranha ao domínio do processo de controle concentrado de 
constitucionalidade.
– A tutela jurisdicional de situações individuais, uma vez suscitada 
a controvérsia de índole constitucional, há de ser obtida na via do controle 
difuso de constitucionalidade,  que,  supondo a  existência  de  um  caso 
concreto, revela-se acessível a qualquer pessoa que disponha de interesse e 
legitimidade (CPC, art. 3º). Doutrina. Precedentes.
DIPLOMAS  NORMATIVOS  QUE INTEGRAM COMPLEXO 
NORMATIVO INCINDÍVEL – NECESSIDADE DE  IMPUGNAÇÃO 
ABRANGENTE DE TODAS AS NORMAS  UNIDAS PELO VÍNCULO 
DE CONEXÃO –  INOCORRÊNCIA –  INVIABILIDADE DA  AÇÃO 
DIRETA.
–  Tratando-se de normas legais  e de diplomas legislativos  que se 
interconexionam ou que mantêm,  entre si,  vínculo de dependência jurídica, 
cabe ao  autor  da  ação  direta,  ao postular a  declaração  de 
inconstitucionalidade,  abranger, no alcance desse “judicium”,  todas as 
regras unidas pelo vínculo de conexão, sob pena de, em não o fazendo, tornar 
inviável 
a  própria  instauração  do  controle  concentrado  de 
constitucionalidade.
–  Em situação de mútua dependência normativa,  em que  as regras 
estatais interagem umas com as outras, condicionando-se, reciprocamente, 
em sua aplicabilidade e eficácia, revela-se incabível a impugnação tópica 
ou fragmentária de  apenas  algumas dessas  normas,  considerada a 
circunstância de o complexo normativo que elas integram  qualificar-se 
como unidade estrutural incindível, a inviabilizar questionamentos seletivos e 
isolados de determinadas prescrições normativas.
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Ementa e Acórdão
ADI 2422 AGR / DF 
–  Em tal contexto, e pelo fato de referidas normas  integrarem a 
totalidade do sistema, não se admitem, em sede de controle normativo abstrato, 
impugnações isoladas ou tópicas,  sob pena de completa desarticulação e 
desagregação do próprio sistema normativo a que se acham incorporadas. 
Precedentes.
A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do 
Supremo Tribunal Federal,  em Sessão Plenária, sob a Presidência do 
Ministro Ayres Britto, na conformidade da ata de julgamentos e das notas 
taquigráficas,  por  unanimidade de  votos,  em negar provimento aos 
agravos  regimentais,  nos  termos  do  voto  do  Relator.  Ausentes, 
justificadamente, a Senhora Ministra Cármen Lúcia e, neste julgamento, o 
Senhor Ministro Joaquim Barbosa.
Brasília, 10 de maio de 2012.
CELSO DE MELLO – RELATOR 
3 
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Supremo Tribunal Federal
ADI 2422 AGR / DF 
–  Em tal contexto, e pelo fato de referidas normas  integrarem a 
totalidade do sistema, não se admitem, em sede de controle normativo abstrato, 
impugnações isoladas ou tópicas,  sob pena de completa desarticulação e 
desagregação do próprio sistema normativo a que se acham incorporadas. 
Precedentes.
A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do 
Supremo Tribunal Federal,  em Sessão Plenária, sob a Presidência do 
Ministro Ayres Britto, na conformidade da ata de julgamentos e das notas 
taquigráficas,  por  unanimidade de  votos,  em negar provimento aos 
agravos  regimentais,  nos  termos  do  voto  do  Relator.  Ausentes, 
justificadamente, a Senhora Ministra Cármen Lúcia e, neste julgamento, o 
Senhor Ministro Joaquim Barbosa.
Brasília, 10 de maio de 2012.
CELSO DE MELLO – RELATOR 
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Relatório
10/05/2012
PLENÁRIO
AG.REG. NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.422 
DISTRITO FEDERAL
RELATOR
: MIN. CELSO DE MELLO
AGTE.
:CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA 
ADV.(A/S)
:CASSIO AUGUSTO MUNIZ BORGES 
AGTE.(S)
:CONFEDERAÇÃO NACIONAL DO COMÉRCIO - 
CNC 
ADV.(A/S)
:CÁCITO AUGUSTO ESTEVES E OUTROS
ADV.(A/S)
:CRISTINALICE MENDONÇA SOUZA DE OLIVEIRA 
AGDO.(A/S)
:PRESIDENTE DA REPÚBLICA 
AGDO.(A/S)
:CONGRESSO NACIONAL 
R E L A T Ó R I O
O  SENHOR  MINISTRO  CELSO  DE  MELLO  –  (Relator): O 
eminente  Procurador-Geral  da  República,  ao  opinar  pelo não 
acolhimento dos presentes recursos  de  agravo interpostos pela 
Confederação Nacional da Indústria (ADI 2.422/DF) e pela Confederação 
Nacional do Comércio (ADI 2.423/DF), com a consequente subsistência 
das decisões ora agravadas,  assim resumiu e apreciou a controvérsia 
(fls. 469/483):
“EXCELENTÍSSIMO SENHOR MINISTRO-RELATOR, 
Trata-se  de  agravo  regimental  interposto  contra  ‘decisum’  
prolatado por Vossa Excelência, a fls. 355/367 destes autos, que não  
conheceu da presente ação, ajuizada pela Confederação Nacional da  
Indústria,  com  o  objetivo  de  obter  a  declaração  de  
inconstitucionalidade dos arts. 1º, 2º, e 3º, da Lei federal nº 10.165/00, 
a qual instituiu a Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental – TCFA,  
a  ser  cobrada  pelo  Instituto  Brasileiro  do  Meio  Ambiente  e  dos  
Recursos Renováveis – IBAMA.
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
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Supremo Tribunal Federal
10/05/2012
PLENÁRIO
AG.REG. NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.422 
DISTRITO FEDERAL
RELATOR
: MIN. CELSO DE MELLO
AGTE.
:CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA 
ADV.(A/S)
:CASSIO AUGUSTO MUNIZ BORGES 
AGTE.(S)
:CONFEDERAÇÃO NACIONAL DO COMÉRCIO - 
CNC 
ADV.(A/S)
:CÁCITO AUGUSTO ESTEVES E OUTROS
ADV.(A/S)
:CRISTINALICE MENDONÇA SOUZA DE OLIVEIRA 
AGDO.(A/S)
:PRESIDENTE DA REPÚBLICA 
AGDO.(A/S)
:CONGRESSO NACIONAL 
R E L A T Ó R I O
O  SENHOR  MINISTRO  CELSO  DE  MELLO  –  (Relator): O 
eminente  Procurador-Geral  da  República,  ao  opinar  pelo não 
acolhimento dos presentes recursos  de  agravo interpostos pela 
Confederação Nacional da Indústria (ADI 2.422/DF) e pela Confederação 
Nacional do Comércio (ADI 2.423/DF), com a consequente subsistência 
das decisões ora agravadas,  assim resumiu e apreciou a controvérsia 
(fls. 469/483):
“EXCELENTÍSSIMO SENHOR MINISTRO-RELATOR, 
Trata-se  de  agravo  regimental  interposto  contra  ‘decisum’  
prolatado por Vossa Excelência, a fls. 355/367 destes autos, que não  
conheceu da presente ação, ajuizada pela Confederação Nacional da  
Indústria,  com  o  objetivo  de  obter  a  declaração  de  
inconstitucionalidade dos arts. 1º, 2º, e 3º, da Lei federal nº 10.165/00, 
a qual instituiu a Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental – TCFA,  
a  ser  cobrada  pelo  Instituto  Brasileiro  do  Meio  Ambiente  e  dos  
Recursos Renováveis – IBAMA.
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Relatório
ADI 2422 AGR / DF 
2.  Merece  destaque  parte  da  decisão  agravada,  a  seguir 
transcrita:
‘Entendo  assistir  plena  razão  ao  eminente  Advogado- 
-Geral da União, eis que, tratando-se de normas legais e de 
diplomas legislativos que se interconexionam ou que mantêm, 
entre si, vínculo de dependência jurídica, cabe ao autor da ação  
direta,  ao  postular  a  declaração  de  inconstitucionalidade,  
abranger, no alcance desse ‘judicium’, todas as regras unidas  
pelo vínculo de conexão, sob pena de, em não o fazendo, tornar  
inviável  a  própria  instauração  do  controle  concentrado  de  
constitucionalidade.
É que, nessa situação de mútua dependência normativa,  
em  que  as  regras  estatais  interagem  umas  com  as  outras,  
condicionando-se,  reciprocamente,  em  sua  aplicabilidade  e  
eficácia,  revela-se  incabível  a  impugnação  tópica  ou  
fragmentária de apenas algumas dessas normas. 
E a razão é uma só: em um contexto no qual se destaque 
um  complexo  normativo  indecomponível,  que  seja  somente 
capaz de atuar  ‘in solidum’, vale  dizer, quando presentes  e 
eficazes  todos  os  preceitos  que  nele  se  acham  incorporados,  
qualificando-se,  em  tal  situação,  como  uma  verdadeira  e  
incindível unidade estrutural, mostra-se inviável proceder, em  
sede  de  controle  abstrato,  a  um  questionamento  seletivo  de  
determinadas prescrições, pelo fato de estas, por integrarem a  
totalidade do sistema, não admitirem impugnações isoladas, sob 
pena  de  completa  desarticulação  e  desagregação  do  próprio  
sistema  normativo  a  que  se  acham  incorporadas,  o  que  
culminaria,  até  mesmo,  por  viabilizar,  por  parte  do  órgão  
investido  de  jurisdição  constitucional,  uma  inadmissível  
reelaboração  da  própria lei, o que  afrontaria, gravemente, o 
postulado constitucional da separação de poderes.
2 
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Supremo Tribunal Federal
ADI 2422 AGR / DF 
2.  Merece  destaque  parte  da  decisão  agravada,  a  seguir 
transcrita:
‘Entendo  assistir  plena  razão  ao  eminente  Advogado- 
-Geral da União, eis que, tratando-se de normas legais e de 
diplomas legislativos que se interconexionam ou que mantêm, 
entre si, vínculo de dependência jurídica, cabe ao autor da ação  
direta,  ao  postular  a  declaração  de  inconstitucionalidade,  
abranger, no alcance desse ‘judicium’, todas as regras unidas  
pelo vínculo de conexão, sob pena de, em não o fazendo, tornar  
inviável  a  própria  instauração  do  controle  concentrado  de  
constitucionalidade.
É que, nessa situação de mútua dependência normativa,  
em  que  as  regras  estatais  interagem  umas  com  as  outras,  
condicionando-se,  reciprocamente,  em  sua  aplicabilidade  e  
eficácia,  revela-se  incabível  a  impugnação  tópica  ou  
fragmentária de apenas algumas dessas normas. 
E a razão é uma só: em um contexto no qual se destaque 
um  complexo  normativo  indecomponível,  que  seja  somente 
capaz de atuar  ‘in solidum’, vale  dizer, quando presentes  e 
eficazes  todos  os  preceitos  que  nele  se  acham  incorporados,  
qualificando-se,  em  tal  situação,  como  uma  verdadeira  e  
incindível unidade estrutural, mostra-se inviável proceder, em  
sede  de  controle  abstrato,  a  um  questionamento  seletivo  de  
determinadas prescrições, pelo fato de estas, por integrarem a  
totalidade do sistema, não admitirem impugnações isoladas, sob 
pena  de  completa  desarticulação  e  desagregação  do  próprio  
sistema  normativo  a  que  se  acham  incorporadas,  o  que  
culminaria,  até  mesmo,  por  viabilizar,  por  parte  do  órgão  
investido  de  jurisdição  constitucional,  uma  inadmissível  
reelaboração  da  própria lei, o que  afrontaria, gravemente, o 
postulado constitucional da separação de poderes.
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Relatório
ADI 2422 AGR / DF 
Esse  entendimento  encontra  pleno  suporte  na  
jurisprudência constitucional do Supremo Tribunal Federal:
‘1. Os arts. 14 e 15 da Lei Complementar nº 76/96 
são parte de um sistema que disciplina o pagamento e o  
recebimento de indenização por desapropriação de imóvel 
rural, por interesse social, para fins de reforma agrária.
2.  O  acolhimento  da  impugnação  de  algumas 
normas de um sistema (arts. 14 e 15), via ação direta,  
indissoluvelmente  ligadas  a  outras  do  mesmo  sistema 
(art.  16),  não  impugnadas  na  mesma  ação,  implica 
remanescer,  no  texto  legal,  dicção  indefinida,  
assistemática, imponderável e inconseqüente.
3.  Impossibilidade  do  exercício  ‘ex-officio’ 
da 
jurisdição, para incluir, no objeto da ação, outras normas 
indissoluvelmente  ligadas  às  impugnadas,  mas  não 
suscitadas pelo requerente.
4.  Ação  direta  não  conhecida,  ressalvando-se a 
possibilidade da propositura de nova ação que impugne  
todo o sistema.’ (ADI 1.187-DF, Rel. Min. MAURÍCIO  
CORRÊA – …) 
‘Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei nº 3.329, 
de 28.12.99, do Estado do Rio de Janeiro. Diploma legal 
que  encerra  sistema  normativo.  Impossibilidade  de  
apreciação de parte de seus artigos. Ação não conhecida.
Ante  a  exclusiva  impugnação  dos  arts.  (…), 
impossível a apreciação da ação direta, uma vez que a 
declaração de inconstitucionalidade, restrita a artigos que 
compõem sistema normativo, acarretaria a permanência,  
no  texto  legal,  de  dicção  indefinida  e  assistemática. 
Entendimento  assentado  na  jurisprudência  do  STF. 
Ação  direta  de  inconstitucionalidade  não  conhecida.’ 
(ADI 2.133-RJ, Rel. Min. ILMAR GALVÃO - …) 
3 
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Supremo Tribunal Federal
ADI 2422 AGR / DF 
Esse  entendimento  encontra  pleno  suporte  na  
jurisprudência constitucional do Supremo Tribunal Federal:
‘1. Os arts. 14 e 15 da Lei Complementar nº 76/96 
são parte de um sistema que disciplina o pagamento e o  
recebimento de indenização por desapropriação de imóvel 
rural, por interesse social, para fins de reforma agrária.
2.  O  acolhimento  da  impugnação  de  algumas 
normas de um sistema (arts. 14 e 15), via ação direta,  
indissoluvelmente  ligadas  a  outras  do  mesmo  sistema 
(art.  16),  não  impugnadas  na  mesma  ação,  implica 
remanescer,  no  texto  legal,  dicção  indefinida,  
assistemática, imponderável e inconseqüente.
3.  Impossibilidade  do  exercício  ‘ex-officio’ 
da 
jurisdição, para incluir, no objeto da ação, outras normas 
indissoluvelmente  ligadas  às  impugnadas,  mas  não 
suscitadas pelo requerente.
4.  Ação  direta  não  conhecida,  ressalvando-se a 
possibilidade da propositura de nova ação que impugne  
todo o sistema.’ (ADI 1.187-DF, Rel. Min. MAURÍCIO  
CORRÊA – …) 
‘Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei nº 3.329, 
de 28.12.99, do Estado do Rio de Janeiro. Diploma legal 
que  encerra  sistema  normativo.  Impossibilidade  de  
apreciação de parte de seus artigos. Ação não conhecida.
Ante  a  exclusiva  impugnação  dos  arts.  (…), 
impossível a apreciação da ação direta, uma vez que a 
declaração de inconstitucionalidade, restrita a artigos que 
compõem sistema normativo, acarretaria a permanência,  
no  texto  legal,  de  dicção  indefinida  e  assistemática. 
Entendimento  assentado  na  jurisprudência  do  STF. 
Ação  direta  de  inconstitucionalidade  não  conhecida.’ 
(ADI 2.133-RJ, Rel. Min. ILMAR GALVÃO - …) 
3 
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Relatório
ADI 2422 AGR / DF 
A exigência de que, em tal específica situação, o controle  
concentrado de constitucionalidade seja instaurado com essa 
abrangência global, visa, ainda, como precedentemente referido,  
a  impedir  que  o  Supremo  Tribunal  Federal  –  mediante  
declarações tópicas de inconstitucionalidade – venha a assumir 
um papel institucional que efetivamente não lhe pertence, qual  
seja, o de legislador positivo, consoante esta Suprema Corte, em 
sucessivas decisões, tem reiteradamente advertido:
‘O STF COMO LEGISLADOR NEGATIVO: A ação 
direta de inconstitucionalidade não pode ser utilizada com o  
objetivo  de  transformar  o  Supremo  Tribunal  Federal, 
indevidamente, em legislador positivo, eis que o poder de inovar 
o sistema normativo, em caráter inaugural, constitui função 
típica da instituição parlamentar.’ (ADI 1.063-DF, Rel. Min. 
CELSO DE MELLO, Pleno)
‘Ao Supremo Tribunal Federal, em sede de controle  
normativo abstrato, somente assiste o poder de atuar como 
legislador negativo. Não lhe compete, em conseqüência, 
praticar  atos  que  importem  em  inovação  de  caráter 
legislativo (…).’ (RTJ 153/765, Rel. Min. CELSO DE 
MELLO)
Em conclusão: o exame das razões invocadas pelo eminente 
Advogado-Geral  da  União  torna  acolhível  a  preliminar  de 
não-conhecimento da presente ação direta de inconstitucionalidade, eis 
que  se  impunha,  no  caso,  a  impugnação  ‘de  todo  o  complexo 
normativo em que se insere a disciplina legal pós-constitucional da 
atribuição  de  poder  de  fiscalização  ambiental  à  União,  
decorrente  do  disposto  no  art. 23  da Constituição  Federal’,  
revelando-se  incabível,  por  isso  mesmo,  o  questionamento  
meramente  tópico,  seletivo  e  fragmentário  de  determinadas  
regras legais, tal como deduzido pela Confederação sindical que 
fez instaurar este processo de controle normativo abstrato.
A inviabilidade da presente ação direta, em decorrência da 
razão mencionada (ausência de impugnação global do complexo  
4 
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Supremo Tribunal Federal
ADI 2422 AGR / DF 
A exigência de que, em tal específica situação, o controle  
concentrado de constitucionalidade seja instaurado com essa 
abrangência global, visa, ainda, como precedentemente referido,  
a  impedir  que  o  Supremo  Tribunal  Federal  –  mediante  
declarações tópicas de inconstitucionalidade – venha a assumir 
um papel institucional que efetivamente não lhe pertence, qual  
seja, o de legislador positivo, consoante esta Suprema Corte, em 
sucessivas decisões, tem reiteradamente advertido:
‘O STF COMO LEGISLADOR NEGATIVO: A ação 
direta de inconstitucionalidade não pode ser utilizada com o  
objetivo  de  transformar  o  Supremo  Tribunal  Federal, 
indevidamente, em legislador positivo, eis que o poder de inovar 
o sistema normativo, em caráter inaugural, constitui função 
típica da instituição parlamentar.’ (ADI 1.063-DF, Rel. Min. 
CELSO DE MELLO, Pleno)
‘Ao Supremo Tribunal Federal, em sede de controle  
normativo abstrato, somente assiste o poder de atuar como 
legislador negativo. Não lhe compete, em conseqüência, 
praticar  atos  que  importem  em  inovação  de  caráter 
legislativo (…).’ (RTJ 153/765, Rel. Min. CELSO DE 
MELLO)
Em conclusão: o exame das razões invocadas pelo eminente 
Advogado-Geral  da  União  torna  acolhível  a  preliminar  de 
não-conhecimento da presente ação direta de inconstitucionalidade, eis 
que  se  impunha,  no  caso,  a  impugnação  ‘de  todo  o  complexo 
normativo em que se insere a disciplina legal pós-constitucional da 
atribuição  de  poder  de  fiscalização  ambiental  à  União,  
decorrente  do  disposto  no  art. 23  da Constituição  Federal’,  
revelando-se  incabível,  por  isso  mesmo,  o  questionamento  
meramente  tópico,  seletivo  e  fragmentário  de  determinadas  
regras legais, tal como deduzido pela Confederação sindical que 
fez instaurar este processo de controle normativo abstrato.
A inviabilidade da presente ação direta, em decorrência da 
razão mencionada (ausência de impugnação global do complexo  
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Relatório
ADI 2422 AGR / DF 
normativo  referido),  impõe  uma  observação  final:  no 
desempenho dos poderes processuais de que dispõe, assiste, ao  
Ministro-Relator,  competência  plena  para  exercer, 
monocraticamente, o controle das ações, pedidos ou recursos  
dirigidos  ao  Supremo  Tribunal  Federal,  legitimando-se,  em 
conseqüência, os atos decisórios que, nessa condição, venha a 
praticar.
Cumpre acentuar, neste ponto, que o Pleno do Supremo  
Tribunal Federal reconheceu a inteira validade constitucional da 
norma legal que inclui, na esfera de atribuições do Relator, a  
competência para negar trânsito, em decisão monocrática, a  
recursos, pedidos ou ações, quando incabíveis, intempestivos,  
sem  objeto  ou  que  veiculem  pretensão  incompatível  com  a  
jurisprudência predominante do Tribunal (RTJ 139/53):
‘PODERES  PROCESSUAIS  DO  MINISTRO- 
-RELATOR. – Assiste ao Ministro-Relator competência 
plena, para, com fundamento nos poderes processuais de  
que dispõe, exercer o controle de admissibilidade das ações,  
pedidos  ou  recursos  dirigidos  ao  Supremo  Tribunal 
Federal.  Cabe-lhe,  em  conseqüência,  poder  para  negar  
trânsito,  em  decisão  monocrática,  a  ações,  pedidos  ou 
recursos  incabíveis,  intempestivos,  sem  objeto  ou  que 
veiculem  pretensão  incompatível  com  a  jurisprudência 
predominante do Tribunal. Precedentes.’ (RTJ 168/174- 
-175, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
Cabe  enfatizar,  por  necessário,  que  esse  entendimento 
jurisprudencial é também aplicável aos processos de ação direta  
de  inconstitucionalidade  (ADI  563-DF,  Rel.  Min.  PAULO 
BROSSARD – ADI 593-GO, Rel. Min. MARCO AURÉLIO –  
ADI 2.060-RJ, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADI 2.207- 
-AL, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADI 2.215-PE, Rel. 
Min. CELSO DE MELLO, v.g.), eis que, tal como já assentou o 
Plenário do Supremo Tribunal Federal, o ordenamento positivo 
brasileiro ‘não subtrai, ao Relator da causa, o poder de efetuar – 
5 
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Supremo Tribunal Federal
ADI 2422 AGR / DF 
normativo  referido),  impõe  uma  observação  final:  no 
desempenho dos poderes processuais de que dispõe, assiste, ao  
Ministro-Relator,  competência  plena  para  exercer, 
monocraticamente, o controle das ações, pedidos ou recursos  
dirigidos  ao  Supremo  Tribunal  Federal,  legitimando-se,  em 
conseqüência, os atos decisórios que, nessa condição, venha a 
praticar.
Cumpre acentuar, neste ponto, que o Pleno do Supremo  
Tribunal Federal reconheceu a inteira validade constitucional da 
norma legal que inclui, na esfera de atribuições do Relator, a  
competência para negar trânsito, em decisão monocrática, a  
recursos, pedidos ou ações, quando incabíveis, intempestivos,  
sem  objeto  ou  que  veiculem  pretensão  incompatível  com  a  
jurisprudência predominante do Tribunal (RTJ 139/53):
‘PODERES  PROCESSUAIS  DO  MINISTRO- 
-RELATOR. – Assiste ao Ministro-Relator competência 
plena, para, com fundamento nos poderes processuais de  
que dispõe, exercer o controle de admissibilidade das ações,  
pedidos  ou  recursos  dirigidos  ao  Supremo  Tribunal 
Federal.  Cabe-lhe,  em  conseqüência,  poder  para  negar  
trânsito,  em  decisão  monocrática,  a  ações,  pedidos  ou 
recursos  incabíveis,  intempestivos,  sem  objeto  ou  que 
veiculem  pretensão  incompatível  com  a  jurisprudência 
predominante do Tribunal. Precedentes.’ (RTJ 168/174- 
-175, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
Cabe  enfatizar,  por  necessário,  que  esse  entendimento 
jurisprudencial é também aplicável aos processos de ação direta  
de  inconstitucionalidade  (ADI  563-DF,  Rel.  Min.  PAULO 
BROSSARD – ADI 593-GO, Rel. Min. MARCO AURÉLIO –  
ADI 2.060-RJ, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADI 2.207- 
-AL, Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADI 2.215-PE, Rel. 
Min. CELSO DE MELLO, v.g.), eis que, tal como já assentou o 
Plenário do Supremo Tribunal Federal, o ordenamento positivo 
brasileiro ‘não subtrai, ao Relator da causa, o poder de efetuar – 
5 
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Relatório
ADI 2422 AGR / DF 
enquanto responsável pela ordenação e direção do processo (RISTF, 
art.  21,  I)  –  o  controle  prévio  dos  requisitos  formais  da 
fiscalização  normativa  abstrata,  o  que  inclui,  dentre  outras  
atribuições,  o  exame  dos  pressupostos  processuais  e  das 
condições  da  própria  ação  direta’  (RTJ  139/67,  Rel.  Min.  
CELSO DE MELLO).
Desse modo, e tendo presentes as razões expostas, não 
conheço  da  presente  ação  direta  de  inconstitucionalidade, 
restando prejudicada, em conseqüência, a apreciação do pedido 
de medida cautelar.
Arquivem-se os presentes autos.’
3. Insurge-se a requerente contra o referido despacho, alegando,  
em síntese, que: 
a) esta ação direta teve como objetivo promover um controle 
normativo abstrato de inconstitucionalidade, na defesa da harmonia 
do sistema constitucional, que teria sido ferida pela Lei 10.165/00, e 
não proteger, direta e individualmente, as indústrias, mormente essa 
defesa ocorra, ‘de modo indireto e reflexo, pois se a lei não se aplicasse 
a situações jurídicas concretas, não teria razão de ser.’;
b) ‘o fato de buscar, pela via do controle concentrado, o  
amparo jurisdicional para livrar as indústrias a ela vinculadas  
dos nocivos efeitos de uma lei inconstitucional, é precisamente, a  
constatação  de  que  está  sendo  atendido  o  requisito  da 
pertinência temática’;
c) ao contrário do afirmado na decisão atacada, não houve  
impugnação parcial, uma vez que a inicial teria atacado todos os  
artigos que disciplinavam a Taxa de Controle e Fiscalização  
Ambiental e os que com a nova taxa tinham vínculo de conexão;
d) o tributo criado pela Lei 10.165/00 seria absolutamente 
original, não possuindo precedente na legislação ambiental, não  
havendo que se falar, assim, em necessidade de impugnar todo o  
complexo normativo;
e)  a  retirada  dos  artigos  que  instituíram  a  TCF  não  
implicaria criação de lei nova, mas, simplesmente, restauração 
6 
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Supremo Tribunal Federal
ADI 2422 AGR / DF 
enquanto responsável pela ordenação e direção do processo (RISTF, 
art.  21,  I)  –  o  controle  prévio  dos  requisitos  formais  da 
fiscalização  normativa  abstrata,  o  que  inclui,  dentre  outras  
atribuições,  o  exame  dos  pressupostos  processuais  e  das 
condições  da  própria  ação  direta’  (RTJ  139/67,  Rel.  Min.  
CELSO DE MELLO).
Desse modo, e tendo presentes as razões expostas, não 
conheço  da  presente  ação  direta  de  inconstitucionalidade, 
restando prejudicada, em conseqüência, a apreciação do pedido 
de medida cautelar.
Arquivem-se os presentes autos.’
3. Insurge-se a requerente contra o referido despacho, alegando,  
em síntese, que: 
a) esta ação direta teve como objetivo promover um controle 
normativo abstrato de inconstitucionalidade, na defesa da harmonia 
do sistema constitucional, que teria sido ferida pela Lei 10.165/00, e 
não proteger, direta e individualmente, as indústrias, mormente essa 
defesa ocorra, ‘de modo indireto e reflexo, pois se a lei não se aplicasse 
a situações jurídicas concretas, não teria razão de ser.’;
b) ‘o fato de buscar, pela via do controle concentrado, o  
amparo jurisdicional para livrar as indústrias a ela vinculadas  
dos nocivos efeitos de uma lei inconstitucional, é precisamente, a  
constatação  de  que  está  sendo  atendido  o  requisito  da 
pertinência temática’;
c) ao contrário do afirmado na decisão atacada, não houve  
impugnação parcial, uma vez que a inicial teria atacado todos os  
artigos que disciplinavam a Taxa de Controle e Fiscalização  
Ambiental e os que com a nova taxa tinham vínculo de conexão;
d) o tributo criado pela Lei 10.165/00 seria absolutamente 
original, não possuindo precedente na legislação ambiental, não  
havendo que se falar, assim, em necessidade de impugnar todo o  
complexo normativo;
e)  a  retirada  dos  artigos  que  instituíram  a  TCF  não  
implicaria criação de lei nova, mas, simplesmente, restauração 
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Relatório
ADI 2422 AGR / DF 
do sistema legal anterior, sem qualquer novação; e
f) a impossibilidade de fazer-se a impugnação de toda a  
legislação pós-constitucional que alterou a Lei 6.938/81, porque 
aquela não violaria o art. 23, parágrafo único, da Constituição.
4. Ao final, requer a reconsideração da decisão agravada ou o  
provimento  do  recurso  de  agravo,  a  fim  de  que  seja  dado  
prosseguimento  ao  feito  com  a  imediata  apreciação  do  pedido  de  
medida cautelar.
5.  Manifestou-se  o  Advogado-Geral  da  União  pelo  
não-provimento do presente agravo regimental, bem como do agravo  
regimental interposto nos autos da ADIn nº 2423, em apenso; e  
requereu,  ademais,  a  condenação  da  Confederação  Nacional  da 
Indústria nas penas de litigância de má-fé, a qual ter-se-ia utilizado,  
inadequadamente,  do  processo  de  fiscalização  abstrata  da  
constitucionalidade de normas, haja visto a total falta de coerência da  
argumentação  –  expendida  nas  várias  ações  diretas  de 
inconstitucionalidade propostas pela citada Confederação quanto ao 
mesmo  tema  –  frequentemente  alterada  para  atender  a  interesse  
concretos das empresas a ela vinculadas.
6. A seguir, protestou, a fls. 444/453, a Confederação Nacional 
da  Indústria,  contra  a  acusação  de  litigância  de  má-fé  feita  pela  
Advocacia-Geral da União.
7. Vieram, em seguida, os autos a esta Procuradoria-Geral da  
República.
8. Primeiramente, os argumentos jurídicos do recurso de agravo 
não afiguram-se hábeis a infirmar a decisão monocrática proferida por  
Vossa Excelência.
9.  Válido  ressaltar  que,  além  dos  fundamentos  contidos  no 
despacho agravado, outra razão a impedir o conhecimento da presente  
ação  direta  consiste  no  efeito  repristinatório  que  surgiria  como 
consequência  da  declaração  de  inconstitucionalidade  dos  artigos  da 
Lei nº 10.165/00, ora questionados, tornando em vigor as disposições 
constantes da Lei nº 9.960/00, que, no julgamento da ADIn nº 2.178 
(MC),  também  proposta  pela  Confederação  requerente,  tiveram  sua 
eficácia suspensa por esse colendo Supremo Tribunal Federal, a qual, 
7 
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Supremo Tribunal Federal
ADI 2422 AGR / DF 
do sistema legal anterior, sem qualquer novação; e
f) a impossibilidade de fazer-se a impugnação de toda a  
legislação pós-constitucional que alterou a Lei 6.938/81, porque 
aquela não violaria o art. 23, parágrafo único, da Constituição.
4. Ao final, requer a reconsideração da decisão agravada ou o  
provimento  do  recurso  de  agravo,  a  fim  de  que  seja  dado  
prosseguimento  ao  feito  com  a  imediata  apreciação  do  pedido  de  
medida cautelar.
5.  Manifestou-se  o  Advogado-Geral  da  União  pelo  
não-provimento do presente agravo regimental, bem como do agravo  
regimental interposto nos autos da ADIn nº 2423, em apenso; e  
requereu,  ademais,  a  condenação  da  Confederação  Nacional  da 
Indústria nas penas de litigância de má-fé, a qual ter-se-ia utilizado,  
inadequadamente,  do  processo  de  fiscalização  abstrata  da  
constitucionalidade de normas, haja visto a total falta de coerência da  
argumentação  –  expendida  nas  várias  ações  diretas  de 
inconstitucionalidade propostas pela citada Confederação quanto ao 
mesmo  tema  –  frequentemente  alterada  para  atender  a  interesse  
concretos das empresas a ela vinculadas.
6. A seguir, protestou, a fls. 444/453, a Confederação Nacional 
da  Indústria,  contra  a  acusação  de  litigância  de  má-fé  feita  pela  
Advocacia-Geral da União.
7. Vieram, em seguida, os autos a esta Procuradoria-Geral da  
República.
8. Primeiramente, os argumentos jurídicos do recurso de agravo 
não afiguram-se hábeis a infirmar a decisão monocrática proferida por  
Vossa Excelência.
9.  Válido  ressaltar  que,  além  dos  fundamentos  contidos  no 
despacho agravado, outra razão a impedir o conhecimento da presente  
ação  direta  consiste  no  efeito  repristinatório  que  surgiria  como 
consequência  da  declaração  de  inconstitucionalidade  dos  artigos  da 
Lei nº 10.165/00, ora questionados, tornando em vigor as disposições 
constantes da Lei nº 9.960/00, que, no julgamento da ADIn nº 2.178 
(MC),  também  proposta  pela  Confederação  requerente,  tiveram  sua 
eficácia suspensa por esse colendo Supremo Tribunal Federal, a qual, 
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Relatório
ADI 2422 AGR / DF 
posteriormente, foi julgada prejudicada , precisamente em razão de sua 
superveniente revogação pela Lei nº 10.165/00, conforme  decisão  a 
seguir transcrita:
‘Vistos, etc. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, 
ajuizada pela Confederação Nacional da Indústria – CNI, tendo por 
objeto  a  Lei  nº  9.960/2000,  que,  introduzindo  dispositivos  na 
Lei nº 6.938/81, estabeleceu preços públicos do Instituto Brasileiro 
do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA e 
instituiu, em seu favor, a taxa de fiscalização ambiental – TFA. O  
pedido de declaração de inconstitucionalidade veio acompanhado de 
requerimento de medida liminar, que foi deferido em 29.03.2000. 
ocorre, entretanto, que a Lei nº 10.165, de 27.12.2000, alterou a  
redação dos arts. 17-B, 17-C, 17-D, 17-F, 17-G, 17-H e 17-I da 
Lei nº 6.938/81, introduzidos pela mencionada Lei nº 9.960/2000 e 
impugnados nesta ação direta. evidente, portanto, a perda de objeto 
do presente feito, conforme pacífica jurisprudência do Supremo 
Tribunal Federal. dessa forma, julgo prejudicada esta ADI 2.178, na 
forma do art. 21, IX, do RI/STF. Publique-se.’
10. Descuidou, assim, a Confederação Nacional da Indústria, de  
observar, ‘in casu’, a necessidade, salientada por Vossa Excelência no 
julgamento da ADI nº 2215, de ‘formulação de pedidos sucessivos de 
declaração  de  inconstitucionalidade  tanto  do diploma  ab-rogatório  
quanto das normas por ele revogadas, desde que também eivadas do 
vício da ilegitimidade constitucional’. 
11.  Nesse  sentido  é  a  jurisprudência  desse  colendo 
Supremo  Tribunal  Federal,  como  bem ilustra  o artigo  publicado  no 
Informativo nº 284/STF, a seguir transcrito:
‘O  Tribunal  não  conheceu  de  ação  direta  de 
inconstitucionalidade ajuizada pela Governadora do Estado do 
Amapá contra o parágrafo 7º do art. 67 da Constituição do  
mesmo  Estado,  na  redação  dada  pela  Emenda 
Constitucional  16/2000  –  ‘Será  transferido  para  a  reserva 
remunerada o Comandante-Geral da Polícia Militar e do Corpo  
8 
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Supremo Tribunal Federal
ADI 2422 AGR / DF 
posteriormente, foi julgada prejudicada , precisamente em razão de sua 
superveniente revogação pela Lei nº 10.165/00, conforme  decisão  a 
seguir transcrita:
‘Vistos, etc. Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, 
ajuizada pela Confederação Nacional da Indústria – CNI, tendo por 
objeto  a  Lei  nº  9.960/2000,  que,  introduzindo  dispositivos  na 
Lei nº 6.938/81, estabeleceu preços públicos do Instituto Brasileiro 
do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis – IBAMA e 
instituiu, em seu favor, a taxa de fiscalização ambiental – TFA. O  
pedido de declaração de inconstitucionalidade veio acompanhado de 
requerimento de medida liminar, que foi deferido em 29.03.2000. 
ocorre, entretanto, que a Lei nº 10.165, de 27.12.2000, alterou a  
redação dos arts. 17-B, 17-C, 17-D, 17-F, 17-G, 17-H e 17-I da 
Lei nº 6.938/81, introduzidos pela mencionada Lei nº 9.960/2000 e 
impugnados nesta ação direta. evidente, portanto, a perda de objeto 
do presente feito, conforme pacífica jurisprudência do Supremo 
Tribunal Federal. dessa forma, julgo prejudicada esta ADI 2.178, na 
forma do art. 21, IX, do RI/STF. Publique-se.’
10. Descuidou, assim, a Confederação Nacional da Indústria, de  
observar, ‘in casu’, a necessidade, salientada por Vossa Excelência no 
julgamento da ADI nº 2215, de ‘formulação de pedidos sucessivos de 
declaração  de  inconstitucionalidade  tanto  do diploma  ab-rogatório  
quanto das normas por ele revogadas, desde que também eivadas do 
vício da ilegitimidade constitucional’. 
11.  Nesse  sentido  é  a  jurisprudência  desse  colendo 
Supremo  Tribunal  Federal,  como  bem ilustra  o artigo  publicado  no 
Informativo nº 284/STF, a seguir transcrito:
‘O  Tribunal  não  conheceu  de  ação  direta  de 
inconstitucionalidade ajuizada pela Governadora do Estado do 
Amapá contra o parágrafo 7º do art. 67 da Constituição do  
mesmo  Estado,  na  redação  dada  pela  Emenda 
Constitucional  16/2000  –  ‘Será  transferido  para  a  reserva 
remunerada o Comandante-Geral da Polícia Militar e do Corpo  
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Relatório
ADI 2422 AGR / DF 
de Bombeiro Militar, com todos os direitos e vantagens do cargo,  
na forma da Lei’. Considerou-se inócuo o pedido formulado na  
ação, haja vista que a eventual suspensão do citado parágrafo 7º  
apenas  revigoraria dispositivo  anterior, não  impugnado,  que  
conteria o mesmo vício de inconstitucionalidade. Precedentes  
citados: ADI 2.132-RJ (DJU de 5.4.2002) e ADI 2.242-PR 
(julgada  em  7.2.2001,  acórdão  pendente  de  publicação, 
v. Informativo 216). ADI 2.574-AP,  rel. Min. Carlos Velloso, 
2.10.2002. (ADI-2574)’ (…).
12.  Entretanto,  uma  vez  provido  o  agravo  para  admitir  o 
processamento da presente ação direta de inconstitucionalidade, reitero o 
parecer lançado a fls. 343/350 destes autos, no sentido do indeferimento  
da medida cautelar.
13. Naquela ocasião, manifestei-me da seguinte forma:
‘Num exame perfunctório das alegações deduzidas pela  
requerente, o pedido liminar não merece prosperar. 
Inicialmente, cumpre reconhecer a legitimidade ativa ‘ad  
causam’ da requerente para o ajuizamento da presente ação.  
Resta evidenciado o vínculo de pertinência existente entre a  
matéria  objeto  da  presente  ação  e  as  finalidades  sociais  da  
Confederação Nacional da Indústria, no que se passa ao exame  
da constitucionalidade da Lei n.º 10.165, de 27 de dezembro de  
2000.
O referido diploma legal trouxe algumas inovações, além  
de textos adaptados da norma anterior (Lei n.º 9.960/2000), 
dentre os quais: 1) o fato gerador da TCFA tem por fundamento  
‘o exercício regular do poder de polícia conferido ao Instituto  
Brasileiro  do  Meio  Ambiente  e  dos  Recursos  Naturais 
Renováveis – IBAMA para controle e fiscalização das atividades  
potencialmente poluidoras e utilizadoras de recursos naturais’; 
2) o sujeito passivo do tributo revela-se como todo aquele que  
exerce as atividades constantes no Anexo VIII da Lei, estando 
obrigado a entregar relatório das atividades exercidas no ano 
anterior  para  o  IBAMA,  em  formulário  próprio;  3)  definiu  
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Supremo Tribunal Federal
ADI 2422 AGR / DF 
de Bombeiro Militar, com todos os direitos e vantagens do cargo,  
na forma da Lei’. Considerou-se inócuo o pedido formulado na  
ação, haja vista que a eventual suspensão do citado parágrafo 7º  
apenas  revigoraria dispositivo  anterior, não  impugnado,  que  
conteria o mesmo vício de inconstitucionalidade. Precedentes  
citados: ADI 2.132-RJ (DJU de 5.4.2002) e ADI 2.242-PR 
(julgada  em  7.2.2001,  acórdão  pendente  de  publicação, 
v. Informativo 216). ADI 2.574-AP,  rel. Min. Carlos Velloso, 
2.10.2002. (ADI-2574)’ (…).
12.  Entretanto,  uma  vez  provido  o  agravo  para  admitir  o 
processamento da presente ação direta de inconstitucionalidade, reitero o 
parecer lançado a fls. 343/350 destes autos, no sentido do indeferimento  
da medida cautelar.
13. Naquela ocasião, manifestei-me da seguinte forma:
‘Num exame perfunctório das alegações deduzidas pela  
requerente, o pedido liminar não merece prosperar. 
Inicialmente, cumpre reconhecer a legitimidade ativa ‘ad  
causam’ da requerente para o ajuizamento da presente ação.  
Resta evidenciado o vínculo de pertinência existente entre a  
matéria  objeto  da  presente  ação  e  as  finalidades  sociais  da  
Confederação Nacional da Indústria, no que se passa ao exame  
da constitucionalidade da Lei n.º 10.165, de 27 de dezembro de  
2000.
O referido diploma legal trouxe algumas inovações, além  
de textos adaptados da norma anterior (Lei n.º 9.960/2000), 
dentre os quais: 1) o fato gerador da TCFA tem por fundamento  
‘o exercício regular do poder de polícia conferido ao Instituto  
Brasileiro  do  Meio  Ambiente  e  dos  Recursos  Naturais 
Renováveis – IBAMA para controle e fiscalização das atividades  
potencialmente poluidoras e utilizadoras de recursos naturais’; 
2) o sujeito passivo do tributo revela-se como todo aquele que  
exerce as atividades constantes no Anexo VIII da Lei, estando 
obrigado a entregar relatório das atividades exercidas no ano 
anterior  para  o  IBAMA,  em  formulário  próprio;  3)  definiu  
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Relatório
ADI 2422 AGR / DF 
critérios para a conceituação de empresas de pequeno, médio e  
grande porte; 4) estabeleceu o pagamento da taxa sempre no  
último dia útil de cada trimestre do ano civil diretamente em  
conta vinculada ao IBAMA, cujo atraso enseja a cobrança de  
multa e encargos; e 5) a obrigatoriedade de, até o dia 31 de  
março,  as  pessoas  físicas  ou  jurídicas  potencialmente 
poluidoras  fazerem  seu  cadastro,  conforme  salientado  
acima.
Não  se  vislumbra,  nesse  primeiro  exame,  violação  ao 
art. 23, parágrafo único, da Carta Magna, eis que a TCFA 
observa  a  subsidiariedade  da  competência  do  IBAMA, 
relativamente  à  fiscalização  das  atividades  poluidoras  e 
utilizadoras de recursos ambientais, ao permitir a compensação 
parcial  dos  valores  pagos  a  título  de  taxas  estaduais  e 
municipais de fiscalização ambiental. Diga-se que o IBAMA 
exerce, a  teor  do  disposto no  art. 10,  da  Lei  n.º 6.938/81, 
fiscalização  das  atividades  poluidoras  ou  utilizadoras  de 
recursos naturais, posto em caráter supletivo, para verificar a 
observância dos termos em que autorizadas tais atividades. Com 
efeito, a competência prevista no art. 23, parágrafo único, da 
Constituição da República, refere-se à legitimação de atuações  
conjuntas, convênios e outras formas de cooperação entre União,  
Estados, Municípios e Distrito Federal, o que não se confunde  
com o objeto da norma ora atacada. 
Outrossim,  não procede  a  alegação  de  afronta à  norma  
inserta no art. 145, inciso II, da Constituição da República. A 
TCFA é  exigida  daqueles  que,  embora  licitamente,  promovem 
atividades, potencial ou efetivamente, poluidoras, de sorte a ensejar 
a fiscalização estatal, realizada pelo IBAMA. Afasta-se, destarte, a 
alegação de que tal fiscalização incumbe tão-somente aos órgãos 
estaduais, pois nada impede que se efetive pelo próprio IBAMA, o 
que denota a presença do necessário caráter contraprestacional da 
taxa instituída. 
Não se observa, de outra parte, inconstitucionalidade no 
critério adotado pela Lei n.º 10.165/2000, para cobrança da TFCA. 
Os fatores instituídos no indigitado art. 17-C coadunam-se com o 
10 
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critérios para a conceituação de empresas de pequeno, médio e  
grande porte; 4) estabeleceu o pagamento da taxa sempre no  
último dia útil de cada trimestre do ano civil diretamente em  
conta vinculada ao IBAMA, cujo atraso enseja a cobrança de  
multa e encargos; e 5) a obrigatoriedade de, até o dia 31 de  
março,  as  pessoas  físicas  ou  jurídicas  potencialmente 
poluidoras  fazerem  seu  cadastro,  conforme  salientado  
acima.
Não  se  vislumbra,  nesse  primeiro  exame,  violação  ao 
art. 23, parágrafo único, da Carta Magna, eis que a TCFA 
observa  a  subsidiariedade  da  competência  do  IBAMA, 
relativamente  à  fiscalização  das  atividades  poluidoras  e 
utilizadoras de recursos ambientais, ao permitir a compensação 
parcial  dos  valores  pagos  a  título  de  taxas  estaduais  e 
municipais de fiscalização ambiental. Diga-se que o IBAMA 
exerce, a  teor  do  disposto no  art. 10,  da  Lei  n.º 6.938/81, 
fiscalização  das  atividades  poluidoras  ou  utilizadoras  de 
recursos naturais, posto em caráter supletivo, para verificar a 
observância dos termos em que autorizadas tais atividades. Com 
efeito, a competência prevista no art. 23, parágrafo único, da 
Constituição da República, refere-se à legitimação de atuações  
conjuntas, convênios e outras formas de cooperação entre União,  
Estados, Municípios e Distrito Federal, o que não se confunde  
com o objeto da norma ora atacada. 
Outrossim,  não procede  a  alegação  de  afronta à  norma  
inserta no art. 145, inciso II, da Constituição da República. A 
TCFA é  exigida  daqueles  que,  embora  licitamente,  promovem 
atividades, potencial ou efetivamente, poluidoras, de sorte a ensejar 
a fiscalização estatal, realizada pelo IBAMA. Afasta-se, destarte, a 
alegação de que tal fiscalização incumbe tão-somente aos órgãos 
estaduais, pois nada impede que se efetive pelo próprio IBAMA, o 
que denota a presença do necessário caráter contraprestacional da 
taxa instituída. 
Não se observa, de outra parte, inconstitucionalidade no 
critério adotado pela Lei n.º 10.165/2000, para cobrança da TFCA. 
Os fatores instituídos no indigitado art. 17-C coadunam-se com o 
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Relatório
ADI 2422 AGR / DF 
entendimento firmado por esse Excelso Pretório, no sentido de que, 
na cobrança de taxas, desde que adotado critério razoável para 
determinação  dos  valores  a  serem  cobrados,  não  se  exige  a 
minudenciada mensuração do quantum fiscalizatório exercido pelo 
poder de polícia estatal. Nesse diapasão, manifestou-se o eminente 
Ministro MOREIRA ALVES, no julgamento da Representação de 
Inconstitucionalidade  n.º 1.077/84 (versando sobre  a chamada 
‘taxa  judiciária’  –  RTJ  112/34), sustentando  que  basta  a 
‘equivalência  razoável  entre  o  custo  real  dos  serviços  e  o  
montante a que pode ser compelido do contribuinte a pagar, 
tendo  em  vista  a  base  de  cálculo  estabelecida  pela  lei  e  o  
quantum da alíquota por esta fixado’. 
Nota-se, ainda, que, embora em ‘summario cognitio’, a  
atacada Lei atende ao princípio da retributividade, pois não se  
configura  desarrazoada  a  presunção  estabelecida  na 
Lei n.º 10.165/2000, segundo a qual empresas de maior receita  
bruta,  conforme  o  tamanho  e  a  intensidade  das  atividades  
empreendidas,  possuam  maior  potencial  de  poluição  ou  
utilização de recursos naturais, demandando maior controle e  
vigor  fiscalizatório por parte do IBAMA. Ademais, é de se 
reconhecer a impossibilidade de mensuração do poder de polícia 
exercido pelo Estado tal como pretende a requerente. 
De outra parte, o critério adotado pela Lei ora atacada observa 
o princípio da capacidade contributiva, porquanto, em que pese o 
evidente caráter contraprestacional da taxa, este tributo não se afasta 
do princípio da capacidade contributiva. Assim, vem o novo diploma 
legal ao encontro da orientação dessa Suprema Corte, pela qual o 
princípio da capacidade contributiva aplica-se também às taxas. A 
respeito, Vossa Excelência, ao tratar da constitucionalidade da taxa de 
fiscalização cobrada pela Comissão de Valores Imobiliários, já afirmou 
que:
‘O critério adotado pelo legislador para a cobrança 
dessa  taxa  de  polícia  busca  realizar  o  princípio 
constitucional  da  capacidade  contributiva,  também 
aplicável  a  essa  modalidade  de  tributo,  notadamente  
11 
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Supremo Tribunal Federal
ADI 2422 AGR / DF 
entendimento firmado por esse Excelso Pretório, no sentido de que, 
na cobrança de taxas, desde que adotado critério razoável para 
determinação  dos  valores  a  serem  cobrados,  não  se  exige  a 
minudenciada mensuração do quantum fiscalizatório exercido pelo 
poder de polícia estatal. Nesse diapasão, manifestou-se o eminente 
Ministro MOREIRA ALVES, no julgamento da Representação de 
Inconstitucionalidade  n.º 1.077/84 (versando sobre  a chamada 
‘taxa  judiciária’  –  RTJ  112/34), sustentando  que  basta  a 
‘equivalência  razoável  entre  o  custo  real  dos  serviços  e  o  
montante a que pode ser compelido do contribuinte a pagar, 
tendo  em  vista  a  base  de  cálculo  estabelecida  pela  lei  e  o  
quantum da alíquota por esta fixado’. 
Nota-se, ainda, que, embora em ‘summario cognitio’, a  
atacada Lei atende ao princípio da retributividade, pois não se  
configura  desarrazoada  a  presunção  estabelecida  na 
Lei n.º 10.165/2000, segundo a qual empresas de maior receita  
bruta,  conforme  o  tamanho  e  a  intensidade  das  atividades  
empreendidas,  possuam  maior  potencial  de  poluição  ou  
utilização de recursos naturais, demandando maior controle e  
vigor  fiscalizatório por parte do IBAMA. Ademais, é de se 
reconhecer a impossibilidade de mensuração do poder de polícia 
exercido pelo Estado tal como pretende a requerente. 
De outra parte, o critério adotado pela Lei ora atacada observa 
o princípio da capacidade contributiva, porquanto, em que pese o 
evidente caráter contraprestacional da taxa, este tributo não se afasta 
do princípio da capacidade contributiva. Assim, vem o novo diploma 
legal ao encontro da orientação dessa Suprema Corte, pela qual o 
princípio da capacidade contributiva aplica-se também às taxas. A 
respeito, Vossa Excelência, ao tratar da constitucionalidade da taxa de 
fiscalização cobrada pela Comissão de Valores Imobiliários, já afirmou 
que:
‘O critério adotado pelo legislador para a cobrança 
dessa  taxa  de  polícia  busca  realizar  o  princípio 
constitucional  da  capacidade  contributiva,  também 
aplicável  a  essa  modalidade  de  tributo,  notadamente  
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Relatório
ADI 2422 AGR / DF 
quando a taxa tem, como fato gerador, o exercício do poder  
de polícia. Precedentes.’
(AGRRE n.º 216.259/CE. Julgado em 9-05-2000 e  
veiculado no DJ de 19-05-2000, p. 18 – …) 
Destarte, de imposto não se trata, evidenciando-se, vale  
frisar, a caracterização de taxa imposta por força do efetivo 
controle e fiscalização exercidos pelo IBAMA sobre empresas que 
efetuem atividades, real ou potencialmente, poluidoras do meio 
ambiente. 
Por fim, no que tange à alegada violação da norma inserta  
no art. 155, § 3.º, da Lei Maior, é de se notar que a vedação  
constitucional  inserta  no  referido  dispositivo  não  atinge  a 
fiscalização ambiental objeto da TFCA, mas, sim, as operações 
referidas no dispositivo constitucional. 
Diante  disso,  não  se  vislumbra  o  ‘fumus  boni  iuris’ 
necessário à concessão da medida cautelar ora requerida, em que  
pese presente o ‘periculum in mora’, evidenciado na cobrança  
passada da primeira parcela e na exigência próxima da segunda  
parcela da referida taxa. Ausente um dos requisitos necessários à 
concessão da medida cautelar, é de se reconhecer a improcedência  
do pedido liminar.
Ante o exposto, opino pelo indeferimento do pedido de  
medida cautelar.’
14. Por sua vez, com relação à possibilidade de aplicar-se a pena 
de litigância de má-fé à requerente, a resposta afigura-se-me negativa,  
haja vista o caráter objetivo do processo de controle concentrado de  
inconstitucionalidade, onde o conceito de parte não qualifica-se nos 
mesmos moldes do processo civil. 
15. Esse colendo Supremo Tribunal Federal já posicionou-se no  
sentido  de  que  o  ente  legitimado  à  demandar  a  jurisdição  
constitucional não define-se como ‘autor’, mas como colaborador na  
instauração do controle  direto de inconstitucionalidade, em que o 
interesse precípuo é a defesa da ordem constitucional. 
16. Vem a calhar a afirmação contida no voto do eminente  
12 
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Supremo Tribunal Federal
ADI 2422 AGR / DF 
quando a taxa tem, como fato gerador, o exercício do poder  
de polícia. Precedentes.’
(AGRRE n.º 216.259/CE. Julgado em 9-05-2000 e  
veiculado no DJ de 19-05-2000, p. 18 – …) 
Destarte, de imposto não se trata, evidenciando-se, vale  
frisar, a caracterização de taxa imposta por força do efetivo 
controle e fiscalização exercidos pelo IBAMA sobre empresas que 
efetuem atividades, real ou potencialmente, poluidoras do meio 
ambiente. 
Por fim, no que tange à alegada violação da norma inserta  
no art. 155, § 3.º, da Lei Maior, é de se notar que a vedação  
constitucional  inserta  no  referido  dispositivo  não  atinge  a 
fiscalização ambiental objeto da TFCA, mas, sim, as operações 
referidas no dispositivo constitucional. 
Diante  disso,  não  se  vislumbra  o  ‘fumus  boni  iuris’ 
necessário à concessão da medida cautelar ora requerida, em que  
pese presente o ‘periculum in mora’, evidenciado na cobrança  
passada da primeira parcela e na exigência próxima da segunda  
parcela da referida taxa. Ausente um dos requisitos necessários à 
concessão da medida cautelar, é de se reconhecer a improcedência  
do pedido liminar.
Ante o exposto, opino pelo indeferimento do pedido de  
medida cautelar.’
14. Por sua vez, com relação à possibilidade de aplicar-se a pena 
de litigância de má-fé à requerente, a resposta afigura-se-me negativa,  
haja vista o caráter objetivo do processo de controle concentrado de  
inconstitucionalidade, onde o conceito de parte não qualifica-se nos 
mesmos moldes do processo civil. 
15. Esse colendo Supremo Tribunal Federal já posicionou-se no  
sentido  de  que  o  ente  legitimado  à  demandar  a  jurisdição  
constitucional não define-se como ‘autor’, mas como colaborador na  
instauração do controle  direto de inconstitucionalidade, em que o 
interesse precípuo é a defesa da ordem constitucional. 
16. Vem a calhar a afirmação contida no voto do eminente  
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Relatório
ADI 2422 AGR / DF 
Ministro ILMAR GALVÃO, no julgamento do agravo regimental na  
ADI nº 1.797, para quem ‘as normas gerais disciplinadoras dos feitos  
de índole subjetiva, de ordinário, não se aplicam às ações diretas de 
inconstitucionalidade, que têm natureza de processo objetivo’.
17.  Note-se  que  o  art.  16  do  Código  de  Processo  Civil  
expressamente estabelece que responde por perdas e danos aquele que  
pleitear de má-fé como autor, réu ou interveniente. Não é o caso da  
requerente, a qual, como referido anteriormente, conceitua-se como 
ente  legitimado  a  deflagrar  o  controle  concentrado  de 
constitucionalidade  das  leis.  A  propósito,  o  eminente  Ministro 
GILMAR MENDES, em seu livro Jurisdição Constitucional, bem 
destaca que ‘o Supremo Tribunal Federal ressaltou a objetividade desse 
processo,  que  não  conhece  partes  e  outorga  ao  Tribunal  um 
instrumento político de controle de normas’.
18.  Não  vislumbro,  pois,  como  poder-se-ia  falar  em  parte 
prejudicada pela litigância de má-fé da parte contrária. Além do mais, 
restaria a indagação de quem seria o beneficiário da multa já que o  
Código de Processo Civil estabelece em seu art. 18, ‘o juiz ou tribunal,  
de ofício ou a requerimento, condenará o litigante de má-fé a pagar  
multa não excedente a um por cento sobre o valor da causa e a  
indenizar a parte contrária dos prejuízos que esta sofreu, mais os  
honorários advocatícios e todas as despesas que efetuou’. 
19. Destarte, parece-me inaplicável o disposto nos arts. 16, 17,  
e 18 do Código de Processo Civil ao processo de fiscalização abstrata  
da  constitucionalidade  das  leis  adotado  pelo  nosso  ordenamento  
jurídico.
20. Ademais, não vejo o fato de a requerente usar de teses  
contrapostas em ações outras ações diretas de inconstitucionalidade, 
que tenham como objeto leis semelhantes, e assim utilize-se desta ação  
para  defesa  de  interesses  individuais,  caracterizar  quaisquer  das 
condutas descritas no art. 17, do Código de Processo Civil, ‘in verbis’:
‘Art. 17 – Reputa-se litigante de má-fé aquele que: 
I – deduzir pretensão ou defesa contra texto expresso  
de lei ou fato incontroverso; 
13 
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Supremo Tribunal Federal
ADI 2422 AGR / DF 
Ministro ILMAR GALVÃO, no julgamento do agravo regimental na  
ADI nº 1.797, para quem ‘as normas gerais disciplinadoras dos feitos  
de índole subjetiva, de ordinário, não se aplicam às ações diretas de 
inconstitucionalidade, que têm natureza de processo objetivo’.
17.  Note-se  que  o  art.  16  do  Código  de  Processo  Civil  
expressamente estabelece que responde por perdas e danos aquele que  
pleitear de má-fé como autor, réu ou interveniente. Não é o caso da  
requerente, a qual, como referido anteriormente, conceitua-se como 
ente  legitimado  a  deflagrar  o  controle  concentrado  de 
constitucionalidade  das  leis.  A  propósito,  o  eminente  Ministro 
GILMAR MENDES, em seu livro Jurisdição Constitucional, bem 
destaca que ‘o Supremo Tribunal Federal ressaltou a objetividade desse 
processo,  que  não  conhece  partes  e  outorga  ao  Tribunal  um 
instrumento político de controle de normas’.
18.  Não  vislumbro,  pois,  como  poder-se-ia  falar  em  parte 
prejudicada pela litigância de má-fé da parte contrária. Além do mais, 
restaria a indagação de quem seria o beneficiário da multa já que o  
Código de Processo Civil estabelece em seu art. 18, ‘o juiz ou tribunal,  
de ofício ou a requerimento, condenará o litigante de má-fé a pagar  
multa não excedente a um por cento sobre o valor da causa e a  
indenizar a parte contrária dos prejuízos que esta sofreu, mais os  
honorários advocatícios e todas as despesas que efetuou’. 
19. Destarte, parece-me inaplicável o disposto nos arts. 16, 17,  
e 18 do Código de Processo Civil ao processo de fiscalização abstrata  
da  constitucionalidade  das  leis  adotado  pelo  nosso  ordenamento  
jurídico.
20. Ademais, não vejo o fato de a requerente usar de teses  
contrapostas em ações outras ações diretas de inconstitucionalidade, 
que tenham como objeto leis semelhantes, e assim utilize-se desta ação  
para  defesa  de  interesses  individuais,  caracterizar  quaisquer  das 
condutas descritas no art. 17, do Código de Processo Civil, ‘in verbis’:
‘Art. 17 – Reputa-se litigante de má-fé aquele que: 
I – deduzir pretensão ou defesa contra texto expresso  
de lei ou fato incontroverso; 
13 
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Relatório
ADI 2422 AGR / DF 
II – alterar a verdade dos fatos; 
III – usar do processo para conseguir objetivo ilegal; 
IV – opuser resistência injustificada ao andamento  
do processo; 
V  –  proceder  de  modo  temerário  em  qualquer  
incidente ou ato do processo; 
VI  –  provocar  incidentes  manifestamente 
infundados. 
VII  –  interpuser  recurso  com  intuito  
manifestamente protelatório.’
21. Ante o exposto, e pelas razões aduzidas, o parecer é pelo  
não-conhecimento do presente agravo, ou, caso assim não se entenda, pelo  
indeferimento do pedido de medida cautelar, ratificando o parecer de 
fls. 343/350, bem como pelo indeferimento do pedido de condenação da  
requerente  nas  penas  de  litigante  de  má-fé,  em  razão  de  sua  
inaplicabilidade ao processo de controle abstrato de constitucionalidade.”
Tendo  em  vista a  existência  de  fato  juridicamente  relevante 
(julgamento plenário  do RE 416.601/DF –  que confirmou a validade 
jurídico-constitucional da Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental (TCFA), 
matéria igualmente versada na presente sede processual) –, determinei 
fossem ouvidos o eminente Advogado-Geral  da União (fls. 485)  e  o 
eminente Procurador-Geral da República (fls. 498), que se manifestaram, 
na ADI 2.422/DF, respectivamente, a fls. 487/496 e a fls. 501/510.
É o relatório.
14 
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documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6993743.
Supremo Tribunal Federal
ADI 2422 AGR / DF 
II – alterar a verdade dos fatos; 
III – usar do processo para conseguir objetivo ilegal; 
IV – opuser resistência injustificada ao andamento  
do processo; 
V  –  proceder  de  modo  temerário  em  qualquer  
incidente ou ato do processo; 
VI  –  provocar  incidentes  manifestamente 
infundados. 
VII  –  interpuser  recurso  com  intuito  
manifestamente protelatório.’
21. Ante o exposto, e pelas razões aduzidas, o parecer é pelo  
não-conhecimento do presente agravo, ou, caso assim não se entenda, pelo  
indeferimento do pedido de medida cautelar, ratificando o parecer de 
fls. 343/350, bem como pelo indeferimento do pedido de condenação da  
requerente  nas  penas  de  litigante  de  má-fé,  em  razão  de  sua  
inaplicabilidade ao processo de controle abstrato de constitucionalidade.”
Tendo  em  vista a  existência  de  fato  juridicamente  relevante 
(julgamento plenário  do RE 416.601/DF –  que confirmou a validade 
jurídico-constitucional da Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental (TCFA), 
matéria igualmente versada na presente sede processual) –, determinei 
fossem ouvidos o eminente Advogado-Geral  da União (fls. 485)  e  o 
eminente Procurador-Geral da República (fls. 498), que se manifestaram, 
na ADI 2.422/DF, respectivamente, a fls. 487/496 e a fls. 501/510.
É o relatório.
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 17 de 37

Voto - MIN. CELSO DE MELLO
10/05/2012
PLENÁRIO
AG.REG. NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.422 
DISTRITO FEDERAL
V O T O
O  SENHOR  MINISTRO  CELSO  DE  MELLO  –  (Relator): As 
decisões  objeto dos presentes recursos de agravo  não conheceram  de 
processos de controle normativo abstrato (ADI 2.422/DF e ADI 2.423/DF), 
por vislumbrarem ocorrente, na ADI 2.422/DF,  a defesa de interesses 
concretos das empresas vinculadas à entidade autora e, nas ADI 2.422/DF 
e ADI 2.423/DF, a ausência de impugnação global do complexo normativo 
concernente  à  exação  tributária  questionada  em  ambas as  ações 
(ADI 2.422/DF e ADI 2.423/DF).
Como referido nas decisões ora agravadas, a Confederação Nacional 
da Indústria – CNI  e a Confederação Nacional do Comércio – CNC 
ajuizaram ações diretas de inconstitucionalidade, com pedido de medida 
cautelar, impugnando os arts. 1º, 2º e 3º da Lei nº 10.165, de 27/12/2000, 
que alterou dispositivos pertinentes à Lei nº 6.938/81, que dispõe sobre a 
Política Nacional do Meio Ambiente.
As normas legais questionadas  têm o seguinte conteúdo material 
(fls. 02/06):
“Art. 1º Os arts. 17-B, 17-C, 17-D, 17-F, 17-G, 17-H, 17-I e 17-O 
da Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, passam a vigorar com a seguinte 
redação:
‘Art. 17-B. Fica instituída a Taxa de Controle e Fiscalização 
Ambiental – TCFA, cujo fato gerador é o exercício regular do poder 
de polícia conferido ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos 
Recursos Naturais Renováveis – Ibama para controle e fiscalização 
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10/05/2012
PLENÁRIO
AG.REG. NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.422 
DISTRITO FEDERAL
V O T O
O  SENHOR  MINISTRO  CELSO  DE  MELLO  –  (Relator): As 
decisões  objeto dos presentes recursos de agravo  não conheceram  de 
processos de controle normativo abstrato (ADI 2.422/DF e ADI 2.423/DF), 
por vislumbrarem ocorrente, na ADI 2.422/DF,  a defesa de interesses 
concretos das empresas vinculadas à entidade autora e, nas ADI 2.422/DF 
e ADI 2.423/DF, a ausência de impugnação global do complexo normativo 
concernente  à  exação  tributária  questionada  em  ambas as  ações 
(ADI 2.422/DF e ADI 2.423/DF).
Como referido nas decisões ora agravadas, a Confederação Nacional 
da Indústria – CNI  e a Confederação Nacional do Comércio – CNC 
ajuizaram ações diretas de inconstitucionalidade, com pedido de medida 
cautelar, impugnando os arts. 1º, 2º e 3º da Lei nº 10.165, de 27/12/2000, 
que alterou dispositivos pertinentes à Lei nº 6.938/81, que dispõe sobre a 
Política Nacional do Meio Ambiente.
As normas legais questionadas  têm o seguinte conteúdo material 
(fls. 02/06):
“Art. 1º Os arts. 17-B, 17-C, 17-D, 17-F, 17-G, 17-H, 17-I e 17-O 
da Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, passam a vigorar com a seguinte 
redação:
‘Art. 17-B. Fica instituída a Taxa de Controle e Fiscalização 
Ambiental – TCFA, cujo fato gerador é o exercício regular do poder 
de polícia conferido ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos 
Recursos Naturais Renováveis – Ibama para controle e fiscalização 
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Voto - MIN. CELSO DE MELLO
ADI 2422 AGR / DF 
das atividades potencialmente poluidoras e utilizadoras de recursos 
naturais.’ (NR)
‘Art. 17-C. É sujeito passivo da TCFA todo aquele que 
exerça as atividades constantes do Anexo VIII desta Lei.’ (NR)
‘§ 1º. O sujeito passivo da TCFA é obrigado a entregar até  
o dia 31 de março de cada ano relatório das atividades exercidas 
no ano anterior, cujo modelo será definido pelo Ibama, para o fim 
de colaborar com os procedimentos de controle e fiscalização.’  
(NR)
‘§ 2º. O descumprimento da providência determinada no 
§ 1º sujeita o infrator a multa equivalente a vinte por cento da  
TCFA devida, sem prejuízo da exigência desta.’ (NR)
‘Art. 17-D. A TCFA é devida por estabelecimento e os 
seus valores são os fixados no Anexo IX desta Lei.’ (NR)
‘§ 1º. Para os fins desta Lei, consideram-se:’ (AC)
‘I – microempresa e empresa de pequeno porte, as 
pessoas  jurídicas  que  se  enquadrem,  respectivamente,  
nas descrições dos incisos I e II do ‘caput’ do art. 2º da 
Lei nº 9.841, de 5 de outubro de 1999;’ (AC)
‘II – empresa de médio porte, a pessoa jurídica que  
tiver  receita  bruta  anual  superior  a  R$  1.200.000,00 
(um milhão e duzentos mil reais) e igual ou inferior a  
R$ 12.000.000,00 (doze milhões de reais);’ (AC)
‘III – empresa de grande porte, a pessoa jurídica que 
tiver  receita  bruta anual superior  a  R$ 12.000.000,00 
(doze milhões de reais);’ (AC)
‘§ 2º. O potencial de poluição (PP) e o grau de utilização  
(GU) de recursos naturais de cada uma das atividades sujeitas à 
fiscalização encontram-se definidos no Anexo VIII desta Lei.’  
(AC)
‘§  3º.  Caso  o  estabelecimento  exerça  mais  de  uma 
atividade sujeita à fiscalização, pagará a taxa relativamente a 
apenas uma delas, pelo valor mais elevado.’ (AC)
2 
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das atividades potencialmente poluidoras e utilizadoras de recursos 
naturais.’ (NR)
‘Art. 17-C. É sujeito passivo da TCFA todo aquele que 
exerça as atividades constantes do Anexo VIII desta Lei.’ (NR)
‘§ 1º. O sujeito passivo da TCFA é obrigado a entregar até  
o dia 31 de março de cada ano relatório das atividades exercidas 
no ano anterior, cujo modelo será definido pelo Ibama, para o fim 
de colaborar com os procedimentos de controle e fiscalização.’  
(NR)
‘§ 2º. O descumprimento da providência determinada no 
§ 1º sujeita o infrator a multa equivalente a vinte por cento da  
TCFA devida, sem prejuízo da exigência desta.’ (NR)
‘Art. 17-D. A TCFA é devida por estabelecimento e os 
seus valores são os fixados no Anexo IX desta Lei.’ (NR)
‘§ 1º. Para os fins desta Lei, consideram-se:’ (AC)
‘I – microempresa e empresa de pequeno porte, as 
pessoas  jurídicas  que  se  enquadrem,  respectivamente,  
nas descrições dos incisos I e II do ‘caput’ do art. 2º da 
Lei nº 9.841, de 5 de outubro de 1999;’ (AC)
‘II – empresa de médio porte, a pessoa jurídica que  
tiver  receita  bruta  anual  superior  a  R$  1.200.000,00 
(um milhão e duzentos mil reais) e igual ou inferior a  
R$ 12.000.000,00 (doze milhões de reais);’ (AC)
‘III – empresa de grande porte, a pessoa jurídica que 
tiver  receita  bruta anual superior  a  R$ 12.000.000,00 
(doze milhões de reais);’ (AC)
‘§ 2º. O potencial de poluição (PP) e o grau de utilização  
(GU) de recursos naturais de cada uma das atividades sujeitas à 
fiscalização encontram-se definidos no Anexo VIII desta Lei.’  
(AC)
‘§  3º.  Caso  o  estabelecimento  exerça  mais  de  uma 
atividade sujeita à fiscalização, pagará a taxa relativamente a 
apenas uma delas, pelo valor mais elevado.’ (AC)
2 
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Voto - MIN. CELSO DE MELLO
ADI 2422 AGR / DF 
‘Art.  17-F.  São  isentas  do  pagamento  da  TCFA  as 
entidades públicas federais, distritais, estaduais e municipais, as  
entidades  filantrópicas,  aqueles  que  praticam  agricultura  de 
subsistência e as populações tradicionais.’ (NR)
‘Art. 17-G. A TCFA será devida no último dia útil de  
cada trimestre do ano civil, nos valores fixados no Anexo IX  
desta Lei, e o recolhimento será efetuado em conta bancária  
vinculada ao Ibama, por intermédio de documento próprio de  
arrecadação, até o quinto dia útil do mês subseqüente.’ (NR)
‘Art.  17-H.  A TCFA não  recolhida  nos  prazos  e  nas 
condições estabelecidas no artigo anterior será cobrada com os 
seguintes acréscimos:’ (NR)
‘I – juros de mora, na via administrativa ou judicial,  
contados do mês seguinte ao do vencimento, à razão de um  
por cento;’ (NR)
‘II – multa de mora de vinte por cento, reduzida a  
dez por cento se o pagamento for efetuado até o último dia 
útil do mês subseqüente ao do vencimento;’ (NR)
‘III – encargo de vinte por cento, substitutivo da 
condenação  do  devedor  em  honorários  de  advogado, 
calculado sobre o total do débito inscrito como Dívida  
Ativa, reduzido para dez por cento se o pagamento for  
efetuado antes do ajuizamento da execução.’ (AC)
‘§ 1º-A. Os juros de mora não incidem sobre o valor da  
multa de mora.’ (AC)
‘§ 1º. Os débitos relativos à TCFA poderão ser parcelados  
de  acordo  com  os  critérios  fixados  na  legislação  tributária,  
conforme dispuser o regulamento desta Lei.’ (NR)
‘Art. 17-I. As pessoas físicas e jurídicas que exerçam as 
atividades mencionadas nos incisos I e II do art. 17 e que não  
estiverem inscritas nos respectivos cadastros até o último dia 
útil do terceiro mês que se seguir ao da publicação desta Lei  
incorrerão em infração punível com multa de:’ (NR)
3 
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Supremo Tribunal Federal
ADI 2422 AGR / DF 
‘Art.  17-F.  São  isentas  do  pagamento  da  TCFA  as 
entidades públicas federais, distritais, estaduais e municipais, as  
entidades  filantrópicas,  aqueles  que  praticam  agricultura  de 
subsistência e as populações tradicionais.’ (NR)
‘Art. 17-G. A TCFA será devida no último dia útil de  
cada trimestre do ano civil, nos valores fixados no Anexo IX  
desta Lei, e o recolhimento será efetuado em conta bancária  
vinculada ao Ibama, por intermédio de documento próprio de  
arrecadação, até o quinto dia útil do mês subseqüente.’ (NR)
‘Art.  17-H.  A TCFA não  recolhida  nos  prazos  e  nas 
condições estabelecidas no artigo anterior será cobrada com os 
seguintes acréscimos:’ (NR)
‘I – juros de mora, na via administrativa ou judicial,  
contados do mês seguinte ao do vencimento, à razão de um  
por cento;’ (NR)
‘II – multa de mora de vinte por cento, reduzida a  
dez por cento se o pagamento for efetuado até o último dia 
útil do mês subseqüente ao do vencimento;’ (NR)
‘III – encargo de vinte por cento, substitutivo da 
condenação  do  devedor  em  honorários  de  advogado, 
calculado sobre o total do débito inscrito como Dívida  
Ativa, reduzido para dez por cento se o pagamento for  
efetuado antes do ajuizamento da execução.’ (AC)
‘§ 1º-A. Os juros de mora não incidem sobre o valor da  
multa de mora.’ (AC)
‘§ 1º. Os débitos relativos à TCFA poderão ser parcelados  
de  acordo  com  os  critérios  fixados  na  legislação  tributária,  
conforme dispuser o regulamento desta Lei.’ (NR)
‘Art. 17-I. As pessoas físicas e jurídicas que exerçam as 
atividades mencionadas nos incisos I e II do art. 17 e que não  
estiverem inscritas nos respectivos cadastros até o último dia 
útil do terceiro mês que se seguir ao da publicação desta Lei  
incorrerão em infração punível com multa de:’ (NR)
3 
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Voto - MIN. CELSO DE MELLO
ADI 2422 AGR / DF 
‘I – R$ 50,00(cinqüenta reais), se  pessoa física;’ 
(AC)
‘II –  R$  150,00  (cento  e  cinqüenta  reais),  se  
microempresa;’ (AC)
‘III – R$ 900,00 (novecentos reais), se empresa de 
pequeno porte;’ (AC)
‘IV –  R$  1.800,00  (mil  e  oitocentos  reais),  se 
empresa de médio porte;’ (AC)
‘V – R$ 9.000,00 (nove mil reais), se empresa de  
grande porte.’ (AC)
Art. 2º. A Lei nº 6.938, de 1981, passa a vigorar acrescida dos  
seguintes artigos:
‘Art. 17-P. Constitui crédito para compensação com o 
valor devido a título de TCFA, até o limite de sessenta por cento  
e relativamente ao mesmo ano, o montante efetivamente pago  
pelo  estabelecimento  ao  Estado,  ao  Município  e  ao  Distrito  
Federal em razão de taxa de fiscalização ambiental.’ (AC)
‘§ 1º. Valores recolhidos ao Estado, ao Município e ao  
Distrital (sic) Federal a qualquer outro título, tais como taxas  
ou preços públicos de licenciamento e venda de produtos, não  
constituem crédito para compensação com a TCFA.’ (AC)
‘§ 2º. A restituição, administrativa ou judicial, qualquer 
que  seja  a  causa  que  a  determine,  da  taxa  de  fiscalização  
ambiental  estadual  ou  distrital  compensada  com  a  TCFA 
restaura o direito de crédito do Ibama contra o estabelecimento, 
relativamente ao valor compensado.’ (AC)
‘Art. 17-Q. É o Ibama autorizado a celebrar convênios 
com  os  Estados,  os  Municípios  e  o  Distrito  Federal  para 
desempenharem atividades de fiscalização ambiental, podendo 
repassar-lhes parcela da receita obtida com a TCFA.’ (AC)
Art. 3º. A Lei nº 6.938, de 1981, passa a vigorar acrescida dos 
seguintes Anexos VIII e IX:” (grifei)
4 
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Supremo Tribunal Federal
ADI 2422 AGR / DF 
‘I – R$ 50,00(cinqüenta reais), se  pessoa física;’ 
(AC)
‘II –  R$  150,00  (cento  e  cinqüenta  reais),  se  
microempresa;’ (AC)
‘III – R$ 900,00 (novecentos reais), se empresa de 
pequeno porte;’ (AC)
‘IV –  R$  1.800,00  (mil  e  oitocentos  reais),  se 
empresa de médio porte;’ (AC)
‘V – R$ 9.000,00 (nove mil reais), se empresa de  
grande porte.’ (AC)
Art. 2º. A Lei nº 6.938, de 1981, passa a vigorar acrescida dos  
seguintes artigos:
‘Art. 17-P. Constitui crédito para compensação com o 
valor devido a título de TCFA, até o limite de sessenta por cento  
e relativamente ao mesmo ano, o montante efetivamente pago  
pelo  estabelecimento  ao  Estado,  ao  Município  e  ao  Distrito  
Federal em razão de taxa de fiscalização ambiental.’ (AC)
‘§ 1º. Valores recolhidos ao Estado, ao Município e ao  
Distrital (sic) Federal a qualquer outro título, tais como taxas  
ou preços públicos de licenciamento e venda de produtos, não  
constituem crédito para compensação com a TCFA.’ (AC)
‘§ 2º. A restituição, administrativa ou judicial, qualquer 
que  seja  a  causa  que  a  determine,  da  taxa  de  fiscalização  
ambiental  estadual  ou  distrital  compensada  com  a  TCFA 
restaura o direito de crédito do Ibama contra o estabelecimento, 
relativamente ao valor compensado.’ (AC)
‘Art. 17-Q. É o Ibama autorizado a celebrar convênios 
com  os  Estados,  os  Municípios  e  o  Distrito  Federal  para 
desempenharem atividades de fiscalização ambiental, podendo 
repassar-lhes parcela da receita obtida com a TCFA.’ (AC)
Art. 3º. A Lei nº 6.938, de 1981, passa a vigorar acrescida dos 
seguintes Anexos VIII e IX:” (grifei)
4 
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Voto - MIN. CELSO DE MELLO
ADI 2422 AGR / DF 
Sustentou-se,  em  síntese,  nas  ações  diretas  em  referência,  que  o 
diploma legal nelas impugnado,  ao instituir e disciplinar a Taxa de 
Controle  e  Fiscalização  Ambiental  –  TCFA, em  favor  do  Instituto 
Brasileiro  do  Meio  Ambiente  e  dos  Recursos  Naturais  Renováveis  – 
IBAMA, teria ofendido normas e princípios inscritos na Constituição da 
República (fls. 06/08):
“a) ao alterar, por meio de lei ordinária, o SISNAMA, instituído  
pela Lei 6.938/81, recepcionada com caráter de lei complementar pela nova 
ordem  constitucional, por  harmonizar  entre  os  entes  da federação a 
competência comum de proteção ao meio ambiente, no que se refere ao 
licenciamento  ambiental  das  atividades  potencialmente  poluidoras  e 
utilizadoras de recursos naturais, violou o art. 23, parágrafo único do 
Estatuto Maior;
b) ao instituir taxa sem que haja a contraprestação efetiva de serviço 
público ou o efetivo exercício do poder de polícia – pois as atividades 
potencialmente  poluidoras  e  utilizadoras  de  recursos  naturais  são 
controladas e fiscalizadas pelo órgão estatal competente – a lei em apreço 
afrontou diretamente o art. 145, II, da CF;
c) ao remunerar por taxa o poder de polícia geral conferido ao  
IBAMA, ‘ut universi’, desrespeitou, por idêntico, o mesmo art. 145, 
II, da CF, pois o exercício de poder de polícia só justifica a cobrança de 
taxa, se houver prestação específica e divisível;
d) se o tributo que a Lei 10.165 pretende instituir tem como fato gerador 
poder de polícia geral, configura, assim, um imposto. Nestas condições,  há 
violação ao art. 167, IV, da CF, que veda a vinculação de imposto a 
órgão. Ademais, o imposto instituído não está arrolado no art. 153 da CF, 
como de competência ordinária da União. Só poderia ser implementado, se 
fosse o caso, por lei complementar. Nessa ótica,  há desrespeito ao 
art. 154, I, da Constituição;
e) ao pretender criar uma taxa para atender um poder de polícia já  
exercido  e  remunerado  pelo  órgão  ambiental  competente,  a  nefasta 
Lei  10.165  ocasionou  uma  dupla  incidência  tributária,  com  objetivos 
nitidamente arrecadatórios, ferindo, assim, o princípio geral de direito do 
nosso sistema constitucional que veda o enriquecimento sem causa, 
5 
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Supremo Tribunal Federal
ADI 2422 AGR / DF 
Sustentou-se,  em  síntese,  nas  ações  diretas  em  referência,  que  o 
diploma legal nelas impugnado,  ao instituir e disciplinar a Taxa de 
Controle  e  Fiscalização  Ambiental  –  TCFA, em  favor  do  Instituto 
Brasileiro  do  Meio  Ambiente  e  dos  Recursos  Naturais  Renováveis  – 
IBAMA, teria ofendido normas e princípios inscritos na Constituição da 
República (fls. 06/08):
“a) ao alterar, por meio de lei ordinária, o SISNAMA, instituído  
pela Lei 6.938/81, recepcionada com caráter de lei complementar pela nova 
ordem  constitucional, por  harmonizar  entre  os  entes  da federação a 
competência comum de proteção ao meio ambiente, no que se refere ao 
licenciamento  ambiental  das  atividades  potencialmente  poluidoras  e 
utilizadoras de recursos naturais, violou o art. 23, parágrafo único do 
Estatuto Maior;
b) ao instituir taxa sem que haja a contraprestação efetiva de serviço 
público ou o efetivo exercício do poder de polícia – pois as atividades 
potencialmente  poluidoras  e  utilizadoras  de  recursos  naturais  são 
controladas e fiscalizadas pelo órgão estatal competente – a lei em apreço 
afrontou diretamente o art. 145, II, da CF;
c) ao remunerar por taxa o poder de polícia geral conferido ao  
IBAMA, ‘ut universi’, desrespeitou, por idêntico, o mesmo art. 145, 
II, da CF, pois o exercício de poder de polícia só justifica a cobrança de 
taxa, se houver prestação específica e divisível;
d) se o tributo que a Lei 10.165 pretende instituir tem como fato gerador 
poder de polícia geral, configura, assim, um imposto. Nestas condições,  há 
violação ao art. 167, IV, da CF, que veda a vinculação de imposto a 
órgão. Ademais, o imposto instituído não está arrolado no art. 153 da CF, 
como de competência ordinária da União. Só poderia ser implementado, se 
fosse o caso, por lei complementar. Nessa ótica,  há desrespeito ao 
art. 154, I, da Constituição;
e) ao pretender criar uma taxa para atender um poder de polícia já  
exercido  e  remunerado  pelo  órgão  ambiental  competente,  a  nefasta 
Lei  10.165  ocasionou  uma  dupla  incidência  tributária,  com  objetivos 
nitidamente arrecadatórios, ferindo, assim, o princípio geral de direito do 
nosso sistema constitucional que veda o enriquecimento sem causa, 
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ADI 2422 AGR / DF 
já que não há atividade jurídica da administração para respaldar a imposição 
da TCFA;
f) ao estabelecer valores exorbitantes a serem cobrados a título de 
TCFA, violou a regra da equivalência razoável entre o custo real da 
atividade  estatal  e  o  montante  a  pagar,  ferindo  o  princípio 
constitucional da proporcionalidade;
e, afinal,
g)  ao  fazer  incidir  a  TCFA sobre  as  atividades  descritas  nos 
Códigos 01 e 02 e sobre as atividades relativas a derivados de petróleo e 
combustíveis constantes do Código 15 do Anexo VIII da Lei 10.165/00,  
violou flagrantemente o disposto no art. 155, § 3º, da CF, que proíbe 
expressamente a incidência de qualquer outro tributo, que não aqueles que 
ressalva.” (grifei)
Analisei,  inicialmente,  Senhor  Presidente,  a  questão  pertinente 
à  utilização  adequada da  ação  direta  de  inconstitucionalidade  e 
verifiquei – a partir da leitura da petição inicial e dos documentos que 
instruíram a ADI 2.422/DF – que este processo de controle concentrado 
foi  instaurado  com  o  iniludível  objetivo de  promover,  em  sede  de 
fiscalização abstrata, a defesa de interesses individuais e concretos das 
empresas  vinculadas,  no  plano  da  organização  sindical,  à  autora, 
notadamente “as  empresas  de  pequeno  e  médio  portes”  (fls.  38),  e,  em 
particular,  a  Companhia  Vale  do  Rio  Doce,  como  se  depreende do 
seguinte fragmento constante da peça processual mencionada (fls. 34/35):
“Os valores estipulados pela Lei 10.165/00, a título de TCFA, a par 
das  inconstitucionalidades  já  apontadas,  inobservam  outro  princípio 
jurídico, que é o princípio da proporcionalidade ou da razoabilidade que  
deve informar a elaboração de atos normativos, sobretudo porque estipula a 
lei  que  a  taxa  seja  cobrada  por  estabelecimento  (art.  17-D),  o  que  
certamente conduzirá a valores exorbitantes,  se considerarmos, por 
exemplo, uma grande empresa com estabelecimentos em todo o País.
Veja-se,  assim,  a  Companhia  Vale  do  Rio  Doce que 
deverá recolher anualmente, a título de TCFA, o valor absurdo de cerca de 
R$ 1.200.000,00 (hum milhão e duzentos mil reais)!!! (Doc. 11).
6 
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Supremo Tribunal Federal
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já que não há atividade jurídica da administração para respaldar a imposição 
da TCFA;
f) ao estabelecer valores exorbitantes a serem cobrados a título de 
TCFA, violou a regra da equivalência razoável entre o custo real da 
atividade  estatal  e  o  montante  a  pagar,  ferindo  o  princípio 
constitucional da proporcionalidade;
e, afinal,
g)  ao  fazer  incidir  a  TCFA sobre  as  atividades  descritas  nos 
Códigos 01 e 02 e sobre as atividades relativas a derivados de petróleo e 
combustíveis constantes do Código 15 do Anexo VIII da Lei 10.165/00,  
violou flagrantemente o disposto no art. 155, § 3º, da CF, que proíbe 
expressamente a incidência de qualquer outro tributo, que não aqueles que 
ressalva.” (grifei)
Analisei,  inicialmente,  Senhor  Presidente,  a  questão  pertinente 
à  utilização  adequada da  ação  direta  de  inconstitucionalidade  e 
verifiquei – a partir da leitura da petição inicial e dos documentos que 
instruíram a ADI 2.422/DF – que este processo de controle concentrado 
foi  instaurado  com  o  iniludível  objetivo de  promover,  em  sede  de 
fiscalização abstrata, a defesa de interesses individuais e concretos das 
empresas  vinculadas,  no  plano  da  organização  sindical,  à  autora, 
notadamente “as  empresas  de  pequeno  e  médio  portes”  (fls.  38),  e,  em 
particular,  a  Companhia  Vale  do  Rio  Doce,  como  se  depreende do 
seguinte fragmento constante da peça processual mencionada (fls. 34/35):
“Os valores estipulados pela Lei 10.165/00, a título de TCFA, a par 
das  inconstitucionalidades  já  apontadas,  inobservam  outro  princípio 
jurídico, que é o princípio da proporcionalidade ou da razoabilidade que  
deve informar a elaboração de atos normativos, sobretudo porque estipula a 
lei  que  a  taxa  seja  cobrada  por  estabelecimento  (art.  17-D),  o  que  
certamente conduzirá a valores exorbitantes,  se considerarmos, por 
exemplo, uma grande empresa com estabelecimentos em todo o País.
Veja-se,  assim,  a  Companhia  Vale  do  Rio  Doce que 
deverá recolher anualmente, a título de TCFA, o valor absurdo de cerca de 
R$ 1.200.000,00 (hum milhão e duzentos mil reais)!!! (Doc. 11).
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ADI 2422 AGR / DF 
E  esse  valor,  é  bom  destacar,  excluiu  os  estabelecimentos  
administrativos e comerciais.” (grifei)
Registrei, ainda, que esse específico propósito que anima a autora – 
especialmente se se considerarem os fundamentos que dão suporte à 
arguição  de  inconstitucionalidade  em  exame  –  resultava  claro dos 
documentos  que instruíram a própria petição inicial,  nos quais foram 
relacionadas,  concretamente,  várias  empresas  registradas  na  FEEMA, 
com menção, inclusive, a  planilhas “com a previsão dos gastos anuais de 
quatro destas empresas” (fls. 82),  seguindo-se observação de  que seria 
encaminhado à CNI, “para subsidiar a Ação Direta de Inconstitucionalidade –  
ADIn que será movida por esta Confederação contra a Lei n. 10.165/00, que cria  
a  Taxa  de  Controle  e  Fiscalização  Ambiental  –  TCFA,  a  ser  cobrada  pelo  
IBAMA” (fls. 82), um “estudo (…) referente à média a ser paga, anualmente,  
pelas indústrias fluminenses...” (fls. 82).
Esses elementos, Senhor Presidente,  tal como mencionei na decisão 
agravada, proferida na ADI 2.422/DF, tornam inquestionável o intuito da 
autora de, ao agir em sede de fiscalização concentrada, buscar, na realidade, 
amparo jurisdicional para a preservação de direitos e interesses concretos 
das empresas, que, vinculadas à CNI, serão afetadas, em suas respectivas 
situações individuais, pelo diploma legislativo impugnado.
Veja-se,  pois,  que  o  contexto  ora  exposto  põe  em  evidência a 
configuração concreta de interesses individuais contrastantes, o que basta, 
por si só, para inviabilizar a utilização, na espécie em exame, da ação direta 
de inconstitucionalidade.
Não se pode perder de perspectiva, neste ponto, que o sistema de 
controle normativo abstrato de constitucionalidade – em cujo âmbito não 
se discutem situações  individuais,  nem se examinam interesses 
concretos  –  qualifica-se como  típico  processo  de caráter  objetivo, 
destinado  a  viabilizar  “o  julgamento,  não  de  uma  relação  jurídica 
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ADI 2422 AGR / DF 
E  esse  valor,  é  bom  destacar,  excluiu  os  estabelecimentos  
administrativos e comerciais.” (grifei)
Registrei, ainda, que esse específico propósito que anima a autora – 
especialmente se se considerarem os fundamentos que dão suporte à 
arguição  de  inconstitucionalidade  em  exame  –  resultava  claro dos 
documentos  que instruíram a própria petição inicial,  nos quais foram 
relacionadas,  concretamente,  várias  empresas  registradas  na  FEEMA, 
com menção, inclusive, a  planilhas “com a previsão dos gastos anuais de 
quatro destas empresas” (fls. 82),  seguindo-se observação de  que seria 
encaminhado à CNI, “para subsidiar a Ação Direta de Inconstitucionalidade –  
ADIn que será movida por esta Confederação contra a Lei n. 10.165/00, que cria  
a  Taxa  de  Controle  e  Fiscalização  Ambiental  –  TCFA,  a  ser  cobrada  pelo  
IBAMA” (fls. 82), um “estudo (…) referente à média a ser paga, anualmente,  
pelas indústrias fluminenses...” (fls. 82).
Esses elementos, Senhor Presidente,  tal como mencionei na decisão 
agravada, proferida na ADI 2.422/DF, tornam inquestionável o intuito da 
autora de, ao agir em sede de fiscalização concentrada, buscar, na realidade, 
amparo jurisdicional para a preservação de direitos e interesses concretos 
das empresas, que, vinculadas à CNI, serão afetadas, em suas respectivas 
situações individuais, pelo diploma legislativo impugnado.
Veja-se,  pois,  que  o  contexto  ora  exposto  põe  em  evidência a 
configuração concreta de interesses individuais contrastantes, o que basta, 
por si só, para inviabilizar a utilização, na espécie em exame, da ação direta 
de inconstitucionalidade.
Não se pode perder de perspectiva, neste ponto, que o sistema de 
controle normativo abstrato de constitucionalidade – em cujo âmbito não 
se discutem situações  individuais,  nem se examinam interesses 
concretos  –  qualifica-se como  típico  processo  de caráter  objetivo, 
destinado  a  viabilizar  “o  julgamento,  não  de  uma  relação  jurídica 
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Voto - MIN. CELSO DE MELLO
ADI 2422 AGR / DF 
concreta, mas de validade de lei em tese...” (RTJ 95/999, Rel. Min. MOREIRA 
ALVES – grifei). 
A importância de  qualificar-se o controle normativo abstrato de 
constitucionalidade  como
 processo 
objetivo 
–  vocacionado, 
exclusivamente, à defesa, em tese, da “harmonia do sistema constitucional, 
ferida pela manutenção de lei produzida em desrespeito à Constituição” (CELSO 
RIBEIRO BASTOS, “Curso de Direito Constitucional”, p. 327, 11ª ed., 
1989, Saraiva) –, além de refletir entendimento  exposto em autorizado 
magistério (CLÈMERSON MERLIN CLÈVE, “A Fiscalização Abstrata de 
Constitucionalidade no Direito Brasileiro”, p. 141/145, item n. 3.2.2, 
2ª  ed.,  2000,  RT;  NAGIB  SLAIBI  FILHO,  “Ação  Declaratória  de 
Constitucionalidade”, p. 106, 2ª ed., 1995, Forense; GILMAR FERREIRA 
MENDES,  “Controle  de  Constitucionalidade  –  Aspectos  Jurídicos  e 
Políticos”,  p.  250,  1990,  Saraiva),
 encontra apoio na  própria 
jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, que, por mais de uma vez, 
já enfatizou a objetividade desse instrumento de proteção “in abstracto” 
da ordem constitucional (RTJ 113/22, Rel. Min. NÉRI DA SILVEIRA – 
RTJ 131/1001, Rel. Min. CELSO DE MELLO –  RTJ 136/467, Rel. Min. 
CELSO DE MELLO –  RTJ 164/506-509, Rel. Min. CELSO DE MELLO), 
repelindo, por isso mesmo,  qualquer pretensão que vise a  resguardar 
interesses  individuais,  supostamente  lesados  em  face  de  situações 
concretas.
Isso significa,  portanto,  tal  como  ressaltado,  que,  em face da 
natureza objetiva de  que  se  reveste  o  processo  de  fiscalização 
concentrada  de  constitucionalidade,
 não 
se 
discutem 
situações 
individuais no âmbito do controle  abstrato de normas (RTJ 164/506-509, 
Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADI 1.254-AgR/RJ, Rel. Min. CELSO DE 
MELLO), notadamente quando o ajuizamento da ação direta é motivado, 
em  caráter  preponderante,  por  determinadas  situações  concretas 
claramente  identificáveis, à  semelhança  do  que  se  registra  na 
ADI 2.422/DF.
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Supremo Tribunal Federal
ADI 2422 AGR / DF 
concreta, mas de validade de lei em tese...” (RTJ 95/999, Rel. Min. MOREIRA 
ALVES – grifei). 
A importância de  qualificar-se o controle normativo abstrato de 
constitucionalidade  como
 processo 
objetivo 
–  vocacionado, 
exclusivamente, à defesa, em tese, da “harmonia do sistema constitucional, 
ferida pela manutenção de lei produzida em desrespeito à Constituição” (CELSO 
RIBEIRO BASTOS, “Curso de Direito Constitucional”, p. 327, 11ª ed., 
1989, Saraiva) –, além de refletir entendimento  exposto em autorizado 
magistério (CLÈMERSON MERLIN CLÈVE, “A Fiscalização Abstrata de 
Constitucionalidade no Direito Brasileiro”, p. 141/145, item n. 3.2.2, 
2ª  ed.,  2000,  RT;  NAGIB  SLAIBI  FILHO,  “Ação  Declaratória  de 
Constitucionalidade”, p. 106, 2ª ed., 1995, Forense; GILMAR FERREIRA 
MENDES,  “Controle  de  Constitucionalidade  –  Aspectos  Jurídicos  e 
Políticos”,  p.  250,  1990,  Saraiva),
 encontra apoio na  própria 
jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, que, por mais de uma vez, 
já enfatizou a objetividade desse instrumento de proteção “in abstracto” 
da ordem constitucional (RTJ 113/22, Rel. Min. NÉRI DA SILVEIRA – 
RTJ 131/1001, Rel. Min. CELSO DE MELLO –  RTJ 136/467, Rel. Min. 
CELSO DE MELLO –  RTJ 164/506-509, Rel. Min. CELSO DE MELLO), 
repelindo, por isso mesmo,  qualquer pretensão que vise a  resguardar 
interesses  individuais,  supostamente  lesados  em  face  de  situações 
concretas.
Isso significa,  portanto,  tal  como  ressaltado,  que,  em face da 
natureza objetiva de  que  se  reveste  o  processo  de  fiscalização 
concentrada  de  constitucionalidade,
 não 
se 
discutem 
situações 
individuais no âmbito do controle  abstrato de normas (RTJ 164/506-509, 
Rel. Min. CELSO DE MELLO – ADI 1.254-AgR/RJ, Rel. Min. CELSO DE 
MELLO), notadamente quando o ajuizamento da ação direta é motivado, 
em  caráter  preponderante,  por  determinadas  situações  concretas 
claramente  identificáveis, à  semelhança  do  que  se  registra  na 
ADI 2.422/DF.
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 25 de 37

Voto - MIN. CELSO DE MELLO
ADI 2422 AGR / DF 
A tutela jurisdicional de situações individuais – uma vez suscitada 
controvérsia  de  índole  constitucional  –  há  de  ser  obtida na  via  do 
controle difuso de constitucionalidade, que, supondo a existência de um 
caso concreto, revela-se acessível a qualquer pessoa, ou instituição, que 
disponha de legítimo interesse (CPC, art. 3º).
Não custa assinalar, tal como pude enfatizar em decisão proferida 
no julgamento da  ADI 842/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO, que, no 
controle  abstrato de normas – em cujo âmbito instauram-se  relações 
processuais objetivas – visa-se a uma só finalidade: a tutela da ordem 
constitucional, sem vinculações quaisquer a situações jurídicas de caráter 
individual ou concreto.
Vê-se,  desse modo,  que se revelam impertinentes  as alegações da 
Confederação  Nacional  da  Indústria  –  CNI,  no  sentido de  que 
“Os elementos concretos trazidos aos autos eram imprescindíveis e se destinavam  
tão-somente  a  demonstrar  a  violação  ao  princípio  da  proporcionalidade” 
(fls. 375/376).
Mesmo que se pudesse superar  a questão pertinente à defesa de 
interesses individuais e concretos de empresas contribuintes vinculadas, 
no plano sindical, à Confederação Nacional da Indústria – CNI, assinalei, 
ainda, tal  como  o  fiz na  ADI  2.423/DF,  proposta pela  Confederação 
Nacional  do  Comércio  –  CNC  e  tramitando,  nesta  Corte,  em  rito 
procedimental conjunto com a ADI 2.422/DF, que,  em ambas as ações 
diretas, registrar-se-ia a ocorrência de obstáculo formal, apto a tornar 
insuscetíveis de conhecimento as ações diretas em causa.
É que o eminente Advogado-Geral da União, ao manifestar-se nos 
autos da ADI 2.422/DF,  suscitou preliminar de  não conhecimento de 
ambas as  ações, por ausência de impugnação integral – que se revela 
necessária – “de todo o complexo normativo”, invocando, como suporte 
9 
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Supremo Tribunal Federal
ADI 2422 AGR / DF 
A tutela jurisdicional de situações individuais – uma vez suscitada 
controvérsia  de  índole  constitucional  –  há  de  ser  obtida na  via  do 
controle difuso de constitucionalidade, que, supondo a existência de um 
caso concreto, revela-se acessível a qualquer pessoa, ou instituição, que 
disponha de legítimo interesse (CPC, art. 3º).
Não custa assinalar, tal como pude enfatizar em decisão proferida 
no julgamento da  ADI 842/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO, que, no 
controle  abstrato de normas – em cujo âmbito instauram-se  relações 
processuais objetivas – visa-se a uma só finalidade: a tutela da ordem 
constitucional, sem vinculações quaisquer a situações jurídicas de caráter 
individual ou concreto.
Vê-se,  desse modo,  que se revelam impertinentes  as alegações da 
Confederação  Nacional  da  Indústria  –  CNI,  no  sentido de  que 
“Os elementos concretos trazidos aos autos eram imprescindíveis e se destinavam  
tão-somente  a  demonstrar  a  violação  ao  princípio  da  proporcionalidade” 
(fls. 375/376).
Mesmo que se pudesse superar  a questão pertinente à defesa de 
interesses individuais e concretos de empresas contribuintes vinculadas, 
no plano sindical, à Confederação Nacional da Indústria – CNI, assinalei, 
ainda, tal  como  o  fiz na  ADI  2.423/DF,  proposta pela  Confederação 
Nacional  do  Comércio  –  CNC  e  tramitando,  nesta  Corte,  em  rito 
procedimental conjunto com a ADI 2.422/DF, que,  em ambas as ações 
diretas, registrar-se-ia a ocorrência de obstáculo formal, apto a tornar 
insuscetíveis de conhecimento as ações diretas em causa.
É que o eminente Advogado-Geral da União, ao manifestar-se nos 
autos da ADI 2.422/DF,  suscitou preliminar de  não conhecimento de 
ambas as  ações, por ausência de impugnação integral – que se revela 
necessária – “de todo o complexo normativo”, invocando, como suporte 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 26 de 37

Voto - MIN. CELSO DE MELLO
ADI 2422 AGR / DF 
dessa objeção,  a própria jurisprudência do Supremo Tribunal Federal 
(fls. 248/250):
“A  jurisprudência do  Pretório  Excelso  exige,  de  modo 
inequívoco, seja oferecida, em Ação Direta de Inconstitucionalidade, 
a impugnação integral do complexo normativo em que se insere 
o diploma impugnado.  Com efeito, reconhece a  jurisprudência do 
Egrégio Supremo Tribunal Federal: ‘Não se conhece de ação direta de 
inconstitucionalidade  que  impugna,  em  determinado  sistema 
normativo,  apenas  alguns  dos  preceitos que  o  integram  – 
deixando de questionar a validade de outros dispositivos com eles 
relacionados – dado que essa declaração de inconstitucionalidade, tal  
como  pretendida,  alteraria  o  sistema  da  Lei.
 Com  esse 
entendimento, o Tribunal não conheceu de ação direta ajuizada pelo  
Partido Social Liberal – PSL, contra a Lei 3.329/99, do Estado do Rio  
de Janeiro, que cria o Instituto de Segurança Pública do Estado do  
Rio  de  Janeiro  –  RIOSEGURANÇA  e  dá  outras  providências.’ 
(ADIN  nº  2.133,  Rel.  Min.  Ilmar  Galvão,  Informativo  STF; 
Brasília, 28 de fevereiro a 10 de março de 2000 – Nº 180).  Tal 
exigência decorre  da  impossibilidade de  alterar-se,  por  via 
transversa, o sistema da lei – o que, além de em si mesmo ilegítimo, 
pode acarretar conseqüências ainda mais lesivas ao interesse público e, 
sobretudo,  às  imposições  e  ao  plano  regulativo  constitucionais.  A 
incorporação de determinada Lei em um complexo normativo, dessarte, 
confere-lhe um sentido sistemático específico no ordenamento jurídico, cuja 
desconsideração  comprometeria,  ilegitimamente,  esse  mesmo  sistema 
normativo.
Em  verdade,  na  espécie  dos  autos,  a  impugnação  padece 
exatamente desse vício, o que está a comprometer, de modo definitivo, a 
possibilidade de vir-se a dela conhecer, como passamos a demonstrar. 
Com  efeito,
 pretende 
a  Requerente  obter  a  declaração  de 
suposta inconstitucionalidade da alteração da Lei nº 6.938, de 1981, pela  
Lei nº 10.165, de 2000,  sob o argumento de aquela norma alterada 
haveria  sido  recepcionada  pela  Constituição  Federal  como  lei 
complementar.  Alega ainda  que  a  norma  pré-constitucional  não 
conferiria poder de polícia ambiental à União. Ocorre que, ao fazê-lo, a 
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Supremo Tribunal Federal
ADI 2422 AGR / DF 
dessa objeção,  a própria jurisprudência do Supremo Tribunal Federal 
(fls. 248/250):
“A  jurisprudência do  Pretório  Excelso  exige,  de  modo 
inequívoco, seja oferecida, em Ação Direta de Inconstitucionalidade, 
a impugnação integral do complexo normativo em que se insere 
o diploma impugnado.  Com efeito, reconhece a  jurisprudência do 
Egrégio Supremo Tribunal Federal: ‘Não se conhece de ação direta de 
inconstitucionalidade  que  impugna,  em  determinado  sistema 
normativo,  apenas  alguns  dos  preceitos que  o  integram  – 
deixando de questionar a validade de outros dispositivos com eles 
relacionados – dado que essa declaração de inconstitucionalidade, tal  
como  pretendida,  alteraria  o  sistema  da  Lei.
 Com  esse 
entendimento, o Tribunal não conheceu de ação direta ajuizada pelo  
Partido Social Liberal – PSL, contra a Lei 3.329/99, do Estado do Rio  
de Janeiro, que cria o Instituto de Segurança Pública do Estado do  
Rio  de  Janeiro  –  RIOSEGURANÇA  e  dá  outras  providências.’ 
(ADIN  nº  2.133,  Rel.  Min.  Ilmar  Galvão,  Informativo  STF; 
Brasília, 28 de fevereiro a 10 de março de 2000 – Nº 180).  Tal 
exigência decorre  da  impossibilidade de  alterar-se,  por  via 
transversa, o sistema da lei – o que, além de em si mesmo ilegítimo, 
pode acarretar conseqüências ainda mais lesivas ao interesse público e, 
sobretudo,  às  imposições  e  ao  plano  regulativo  constitucionais.  A 
incorporação de determinada Lei em um complexo normativo, dessarte, 
confere-lhe um sentido sistemático específico no ordenamento jurídico, cuja 
desconsideração  comprometeria,  ilegitimamente,  esse  mesmo  sistema 
normativo.
Em  verdade,  na  espécie  dos  autos,  a  impugnação  padece 
exatamente desse vício, o que está a comprometer, de modo definitivo, a 
possibilidade de vir-se a dela conhecer, como passamos a demonstrar. 
Com  efeito,
 pretende 
a  Requerente  obter  a  declaração  de 
suposta inconstitucionalidade da alteração da Lei nº 6.938, de 1981, pela  
Lei nº 10.165, de 2000,  sob o argumento de aquela norma alterada 
haveria  sido  recepcionada  pela  Constituição  Federal  como  lei 
complementar.  Alega ainda  que  a  norma  pré-constitucional  não 
conferiria poder de polícia ambiental à União. Ocorre que, ao fazê-lo, a 
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Voto - MIN. CELSO DE MELLO
ADI 2422 AGR / DF 
Requerente ignora e deixa de impugnar todo o complexo normativo 
em que se insere a disciplina legal pós-constitucional da atribuição de 
poder de fiscalização ambiental à União decorrente do disposto no  
art. 23 da Constituição Federal.  Como se demonstrará ao longo 
da  presente  manifestação,  inúmeras são  as  leis  ordinárias 
pós-constitucionais que  disciplinam  e  atribuem  à  União  e,  em 
particular ao IBAMA, poder de polícia ambiental e alteram, inclusive  
de modo expresso, a Lei nº 6.938, de 1981. Ao voltar-se a Requerente 
exclusivamente contra a norma que introduz a taxa impugnada,  
busca, em clara inobservância da jurisprudência da Corte Suprema,  
a redefinição do sistema legal por meio da impugnação aleatória de 
apenas  alguns dos  dispositivos  que  o  compõem  e  para  o  fim 
específico  e  estritamente  particular  de  desonerar-se  da 
obrigação tributária. Assim, pretende a Requerente negar parcela 
do poder de polícia legalmente atribuído ao IBAMA para o fim de 
deslegitimar a cobrança da taxa impugnada e de qualquer outra 
(inclusive pelos Estados),  pois, relativamente às demais atribuições 
legalmente conferidas ao IBAMA, não seriam competentes para impor  
taxa as entidades federadas. Do mesmo modo, a Requerente entende 
oportuno valer-se da distribuição pós-constitucional de atribuições de 
poder de polícia ambiental levada a efeito por lei ordinária – o mesmo vício 
alegadamente contido na Lei impugnada – para sustentar competir tal 
mister às entidades federadas, o que constitui paradoxo inescondível. Com 
efeito, a única forma idônea de vir a promover o questionamento da 
alegada  redistribuição do poder  de  polícia entre  os  vários  níveis  da  
Federação  seria  a  impugnação  completa  do  respectivo  sistema  legal 
pós-constitucional, dever mínimo ao qual se furtou a Requerente. Um tal  
uso heterodoxo do controle concentrado de normas certamente não serve 
à tarefa de assegurar a higidez da ordem constitucional vigente e assim 
não autoriza o conhecimento da presente Ação.” (grifei)
Tem plena razão o eminente Advogado-Geral da União, eis que, 
tratando-se de  normas  legais  e de  diplomas  legislativos  que  se 
interconexionam  ou que  mantêm,  entre  si,  vínculo  de  dependência 
jurídica, caberia às autoras das ações diretas em causa, ao postularem a 
declaração  de  inconstitucionalidade,  abranger,  no  alcance  desse 
11 
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Supremo Tribunal Federal
ADI 2422 AGR / DF 
Requerente ignora e deixa de impugnar todo o complexo normativo 
em que se insere a disciplina legal pós-constitucional da atribuição de 
poder de fiscalização ambiental à União decorrente do disposto no  
art. 23 da Constituição Federal.  Como se demonstrará ao longo 
da  presente  manifestação,  inúmeras são  as  leis  ordinárias 
pós-constitucionais que  disciplinam  e  atribuem  à  União  e,  em 
particular ao IBAMA, poder de polícia ambiental e alteram, inclusive  
de modo expresso, a Lei nº 6.938, de 1981. Ao voltar-se a Requerente 
exclusivamente contra a norma que introduz a taxa impugnada,  
busca, em clara inobservância da jurisprudência da Corte Suprema,  
a redefinição do sistema legal por meio da impugnação aleatória de 
apenas  alguns dos  dispositivos  que  o  compõem  e  para  o  fim 
específico  e  estritamente  particular  de  desonerar-se  da 
obrigação tributária. Assim, pretende a Requerente negar parcela 
do poder de polícia legalmente atribuído ao IBAMA para o fim de 
deslegitimar a cobrança da taxa impugnada e de qualquer outra 
(inclusive pelos Estados),  pois, relativamente às demais atribuições 
legalmente conferidas ao IBAMA, não seriam competentes para impor  
taxa as entidades federadas. Do mesmo modo, a Requerente entende 
oportuno valer-se da distribuição pós-constitucional de atribuições de 
poder de polícia ambiental levada a efeito por lei ordinária – o mesmo vício 
alegadamente contido na Lei impugnada – para sustentar competir tal 
mister às entidades federadas, o que constitui paradoxo inescondível. Com 
efeito, a única forma idônea de vir a promover o questionamento da 
alegada  redistribuição do poder  de  polícia entre  os  vários  níveis  da  
Federação  seria  a  impugnação  completa  do  respectivo  sistema  legal 
pós-constitucional, dever mínimo ao qual se furtou a Requerente. Um tal  
uso heterodoxo do controle concentrado de normas certamente não serve 
à tarefa de assegurar a higidez da ordem constitucional vigente e assim 
não autoriza o conhecimento da presente Ação.” (grifei)
Tem plena razão o eminente Advogado-Geral da União, eis que, 
tratando-se de  normas  legais  e de  diplomas  legislativos  que  se 
interconexionam  ou que  mantêm,  entre  si,  vínculo  de  dependência 
jurídica, caberia às autoras das ações diretas em causa, ao postularem a 
declaração  de  inconstitucionalidade,  abranger,  no  alcance  desse 
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Voto - MIN. CELSO DE MELLO
ADI 2422 AGR / DF 
“judicium”, todas as regras unidas pelo vínculo de conexão, sob pena de, 
em não o fazendo,  tornar inviável a própria instauração do controle 
concentrado de constitucionalidade.
Com efeito, nessa situação de  mútua dependência normativa,  em 
que as regras estatais interagem umas com as outras, condicionando-se, 
reciprocamente, em sua aplicabilidade e eficácia,  revela-se incabível a 
impugnação tópica ou fragmentária de apenas algumas dessas normas.
E a razão é uma só:  em um contexto no qual  se destaque  um 
complexo normativo indecomponível, que seja somente capaz de atuar 
“in solidum”, vale dizer,  quando presentes e eficazes  todos os preceitos 
que nele se acham incorporados, qualificando-se, em tal situação, como 
uma  verdadeira  e  incindível  unidade  estrutural,  mostra-se  inviável 
proceder, em sede de controle abstrato, a um questionamento seletivo de 
determinadas prescrições, pelo fato de estas, por integrarem a totalidade 
do sistema, não admitirem impugnações isoladas, sob pena de completa 
desarticulação e desagregação do próprio sistema normativo a que se 
acham incorporadas,  o que culminaria, até mesmo, por viabilizar, por 
parte do órgão investido de jurisdição constitucional, uma inadmissível 
reelaboração da própria lei, o que afrontaria, gravemente, o postulado 
constitucional da separação de poderes.
Esse  entendimento,  como  referido  nas  decisões  ora  agravadas, 
encontra  pleno suporte na  jurisprudência  constitucional do  Supremo 
Tribunal Federal:
“1. Os arts. 14 e 15 da Lei Complementar nº 76/96 são parte de 
um sistema que disciplina o pagamento e o recebimento de indenização 
por desapropriação de imóvel rural, por interesse social, para fins de  
reforma agrária.
2. O acolhimento da impugnação de algumas normas de um 
sistema (arts. 14 e 15), via ação direta, indissoluvelmente ligadas 
a  outras  do  mesmo  sistema  (art.  16),  não  impugnadas  na 
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Supremo Tribunal Federal
ADI 2422 AGR / DF 
“judicium”, todas as regras unidas pelo vínculo de conexão, sob pena de, 
em não o fazendo,  tornar inviável a própria instauração do controle 
concentrado de constitucionalidade.
Com efeito, nessa situação de  mútua dependência normativa,  em 
que as regras estatais interagem umas com as outras, condicionando-se, 
reciprocamente, em sua aplicabilidade e eficácia,  revela-se incabível a 
impugnação tópica ou fragmentária de apenas algumas dessas normas.
E a razão é uma só:  em um contexto no qual  se destaque  um 
complexo normativo indecomponível, que seja somente capaz de atuar 
“in solidum”, vale dizer,  quando presentes e eficazes  todos os preceitos 
que nele se acham incorporados, qualificando-se, em tal situação, como 
uma  verdadeira  e  incindível  unidade  estrutural,  mostra-se  inviável 
proceder, em sede de controle abstrato, a um questionamento seletivo de 
determinadas prescrições, pelo fato de estas, por integrarem a totalidade 
do sistema, não admitirem impugnações isoladas, sob pena de completa 
desarticulação e desagregação do próprio sistema normativo a que se 
acham incorporadas,  o que culminaria, até mesmo, por viabilizar, por 
parte do órgão investido de jurisdição constitucional, uma inadmissível 
reelaboração da própria lei, o que afrontaria, gravemente, o postulado 
constitucional da separação de poderes.
Esse  entendimento,  como  referido  nas  decisões  ora  agravadas, 
encontra  pleno suporte na  jurisprudência  constitucional do  Supremo 
Tribunal Federal:
“1. Os arts. 14 e 15 da Lei Complementar nº 76/96 são parte de 
um sistema que disciplina o pagamento e o recebimento de indenização 
por desapropriação de imóvel rural, por interesse social, para fins de  
reforma agrária.
2. O acolhimento da impugnação de algumas normas de um 
sistema (arts. 14 e 15), via ação direta, indissoluvelmente ligadas 
a  outras  do  mesmo  sistema  (art.  16),  não  impugnadas  na 
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Voto - MIN. CELSO DE MELLO
ADI 2422 AGR / DF 
mesma ação, implica remanescer, no texto legal, dicção indefinida, 
assistemática, imponderável e inconseqüente.
3. Impossibilidade do exercício ‘ex-officio’ da jurisdição, para 
incluir, no objeto da ação, outras normas indissoluvelmente ligadas 
às impugnadas, mas não suscitadas pelo requerente.
4. Ação direta não conhecida, ressalvando-se a possibilidade da 
propositura de nova ação que impugne todo o sistema.” 
(ADI 1.187/DF, Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA – grifei) 
“Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei nº 3.329, de 28.12.99, do 
Estado do Rio de Janeiro. Diploma legal que encerra sistema normativo.  
Impossibilidade  de  apreciação  de  parte  de  seus  artigos.  Ação  não 
conhecida.
Ante  a  exclusiva  impugnação  dos  arts.  (…),  impossível  a 
apreciação  da  ação  direta,
 uma  vez
 que  a  declaração  de 
inconstitucionalidade,  restrita  a  artigos  que  compõem  sistema 
normativo, acarretaria a permanência, no texto legal, de dicção indefinida 
e assistemática. Entendimento assentado na jurisprudência do STF.
Ação direta de inconstitucionalidade não conhecida.” 
(ADI 2.133-RJ, Rel. Min. ILMAR GALVÃO – grifei) 
A exigência de que, em tal específica situação, o controle concentrado 
de constitucionalidade seja instaurado com essa abrangência global, visa, 
ainda, como precedentemente referido, a impedir que o Supremo Tribunal 
Federal – mediante declarações tópicas de inconstitucionalidade – venha 
a assumir um papel institucional  que efetivamente não lhe pertence, 
qual seja,  o de legislador positivo, consoante esta Suprema Corte, em 
sucessivas decisões, tem reiteradamente advertido:
“O STF COMO LEGISLADOR NEGATIVO: A ação direta 
de inconstitucionalidade não pode ser utilizada com o objetivo de 
transformar o  Supremo  Tribunal  Federal,  indevidamente,  em 
legislador positivo, eis que o poder de inovar o sistema normativo,  
em  caráter  inaugural,  constitui  função  típica  da  instituição  
parlamentar.”
(ADI 1.063/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno)
13 
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Supremo Tribunal Federal
ADI 2422 AGR / DF 
mesma ação, implica remanescer, no texto legal, dicção indefinida, 
assistemática, imponderável e inconseqüente.
3. Impossibilidade do exercício ‘ex-officio’ da jurisdição, para 
incluir, no objeto da ação, outras normas indissoluvelmente ligadas 
às impugnadas, mas não suscitadas pelo requerente.
4. Ação direta não conhecida, ressalvando-se a possibilidade da 
propositura de nova ação que impugne todo o sistema.” 
(ADI 1.187/DF, Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA – grifei) 
“Ação Direta de Inconstitucionalidade. Lei nº 3.329, de 28.12.99, do 
Estado do Rio de Janeiro. Diploma legal que encerra sistema normativo.  
Impossibilidade  de  apreciação  de  parte  de  seus  artigos.  Ação  não 
conhecida.
Ante  a  exclusiva  impugnação  dos  arts.  (…),  impossível  a 
apreciação  da  ação  direta,
 uma  vez
 que  a  declaração  de 
inconstitucionalidade,  restrita  a  artigos  que  compõem  sistema 
normativo, acarretaria a permanência, no texto legal, de dicção indefinida 
e assistemática. Entendimento assentado na jurisprudência do STF.
Ação direta de inconstitucionalidade não conhecida.” 
(ADI 2.133-RJ, Rel. Min. ILMAR GALVÃO – grifei) 
A exigência de que, em tal específica situação, o controle concentrado 
de constitucionalidade seja instaurado com essa abrangência global, visa, 
ainda, como precedentemente referido, a impedir que o Supremo Tribunal 
Federal – mediante declarações tópicas de inconstitucionalidade – venha 
a assumir um papel institucional  que efetivamente não lhe pertence, 
qual seja,  o de legislador positivo, consoante esta Suprema Corte, em 
sucessivas decisões, tem reiteradamente advertido:
“O STF COMO LEGISLADOR NEGATIVO: A ação direta 
de inconstitucionalidade não pode ser utilizada com o objetivo de 
transformar o  Supremo  Tribunal  Federal,  indevidamente,  em 
legislador positivo, eis que o poder de inovar o sistema normativo,  
em  caráter  inaugural,  constitui  função  típica  da  instituição  
parlamentar.”
(ADI 1.063/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Pleno)
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Voto - MIN. CELSO DE MELLO
ADI 2422 AGR / DF 
“Ao  Supremo  Tribunal  Federal,  em  sede  de  controle 
normativo  abstrato,  somente assiste  o  poder  de  atuar  como 
legislador negativo. Não lhe compete, em conseqüência, praticar 
atos que importem em inovação de caráter legislativo (...).”
(RTJ 153/765, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
Cabe referir, ainda, que as ora agravantes, em suas razões recursais, 
sustentam que “(...) é certo que a Lei 10.165/00 instituiu um novo tributo que  
inexistia  antes!  Não  modificou  fato  gerador,  base  de  cálculo,  alíquota,  ou  
qualquer  elemento  do  tributo.  O  sistema  de  arrecadação  da  nova  receita  é  
absolutamente  original  e  não  tinha  precedente  na  legislação  ambiental” 
(fls. 379 – da ADI 2.422/DF)  e  , também, que “(...) as disposições da 
Lei nº 10.165/2000 não guardam vinculação com nenhuma outra norma.  
Cria tributo novo, com fatos geradores, bases de cálculo e sujeitos passivos  
previstos na própria norma. Portanto, a Lei nº 10.165/2000 tem natureza  
absolutamente  original  e  independente,  não  estando  vinculada  de  
forma indecomponível a nenhuma outra norma do sistema legal que possa  
sofrer  as  conseqüências  de  sua  inconstitucionalidade”  (fls.  99/100 –  da 
ADI 2.423/DF).
Impende observar que,  em  relação  a  tais  alegações, revelam-se 
extremamente  pertinentes 
as  observações  referidas  pela  douta 
Advocacia-Geral da União no sentido de que “(...) a Lei nº 10.165, de 2000, 
que instituiu a taxa impugnada, seguiu a orientação do Supremo Tribunal 
Federal na ADIMC 2.247, Relator Ministro Ilmar Galvão, DJ 10/11/00; ADIMC  
1.982, Relator Maurício Corrêa, DJ 11/06/99; ADIMC 1.823, Relator Ministro  
Ilmar Galvão, DJ 16/10/98, quanto à necessidade de lei para instituir taxas a  
serem  cobradas  em  razão  do  exercício  do  poder  de  polícia  pelo  IBAMA” 
(ADI 2.422/DF, fls. 402 – grifei). 
14 
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Supremo Tribunal Federal
ADI 2422 AGR / DF 
“Ao  Supremo  Tribunal  Federal,  em  sede  de  controle 
normativo  abstrato,  somente assiste  o  poder  de  atuar  como 
legislador negativo. Não lhe compete, em conseqüência, praticar 
atos que importem em inovação de caráter legislativo (...).”
(RTJ 153/765, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
Cabe referir, ainda, que as ora agravantes, em suas razões recursais, 
sustentam que “(...) é certo que a Lei 10.165/00 instituiu um novo tributo que  
inexistia  antes!  Não  modificou  fato  gerador,  base  de  cálculo,  alíquota,  ou  
qualquer  elemento  do  tributo.  O  sistema  de  arrecadação  da  nova  receita  é  
absolutamente  original  e  não  tinha  precedente  na  legislação  ambiental” 
(fls. 379 – da ADI 2.422/DF)  e  , também, que “(...) as disposições da 
Lei nº 10.165/2000 não guardam vinculação com nenhuma outra norma.  
Cria tributo novo, com fatos geradores, bases de cálculo e sujeitos passivos  
previstos na própria norma. Portanto, a Lei nº 10.165/2000 tem natureza  
absolutamente  original  e  independente,  não  estando  vinculada  de  
forma indecomponível a nenhuma outra norma do sistema legal que possa  
sofrer  as  conseqüências  de  sua  inconstitucionalidade”  (fls.  99/100 –  da 
ADI 2.423/DF).
Impende observar que,  em  relação  a  tais  alegações, revelam-se 
extremamente  pertinentes 
as  observações  referidas  pela  douta 
Advocacia-Geral da União no sentido de que “(...) a Lei nº 10.165, de 2000, 
que instituiu a taxa impugnada, seguiu a orientação do Supremo Tribunal 
Federal na ADIMC 2.247, Relator Ministro Ilmar Galvão, DJ 10/11/00; ADIMC  
1.982, Relator Maurício Corrêa, DJ 11/06/99; ADIMC 1.823, Relator Ministro  
Ilmar Galvão, DJ 16/10/98, quanto à necessidade de lei para instituir taxas a  
serem  cobradas  em  razão  do  exercício  do  poder  de  polícia  pelo  IBAMA” 
(ADI 2.422/DF, fls. 402 – grifei). 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 31 de 37

Voto - MIN. CELSO DE MELLO
ADI 2422 AGR / DF 
Cumpre registrar,  por oportuno,  que  os precedentes do  Plenário 
desta Suprema Corte  referidos pelo douto Advogado-Geral da União 
encontram-se assim ementados:
“AÇAO  DIRETA  DE  INCONSTITUCIONALIDADE. 
ARTIGOS 5º, 8º, 9º, 10, 13, § lº, E 14 DA PORTARIA Nº 113,  
DE 25.09.97, DO IBAMA.
Normas  por  meio  das  quais  a  autarquia,  sem  lei  que  o  
autorizasse, instituiu taxa para registro de pessoas físicas e jurídicas 
no Cadastro Técnico Federal de Atividades Potencialmente Poluidoras  
ou Utilizadoras de Recursos Ambientais, e estabeleceu sanções para a  
hipótese de inobservância de requisitos impostos aos contribuintes, 
com  ofensa  ao  princípio  da  legalidade  estrita  que  disciplina,  não  
apenas o direito de exigir tributo, mas também o direito de punir.
Plausibilidade dos fundamentos do pedido, aliada à conveniência 
de pronta suspensão da eficácia dos dispositivos impugnados.
Cautelar deferida.”
(ADI 1.823-MC/DF, Rel. Min. ILMAR GALVÃO)
“MEDIDA  CAUTELAR  EM  AÇÃO  DIRETA  DE 
INCONSTITUCIONALIDADE: Portaria nº 31-N, de 12.03.99, e 
Portaria  nº 33, de  18.03.99, ambas  do Presidente  do IBAMA, e 
Portaria nº 37, de 05.03.98, do Ministro do Meio Ambiente.
1.  Só  a  lei  pode  instituir  taxas  a  serem  cobradas  por 
contraprestação de serviços ou em razão do exercício do poder de  
polícia,  a  teor  do  que  dispõem  os  artigos  145,  II,  e  150,  I,  da  
Constituição.
2. Suspensão cautelar da eficácia, com efeito ‘ex nunc’, das  
Portarias nºs. 31-N, de 12.03.99, e 33, de 18.03.99, do Presidente do  
IBAMA.
3. Ação não conhecida quanto à Portaria nº 37, de 05.03.98, do  
Ministro  do  Meio  Ambiente,  por  ter  sido  objeto  de  impugnação 
genérica.”
(ADI 1.982-MC/DF, Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA)
15 
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Supremo Tribunal Federal
ADI 2422 AGR / DF 
Cumpre registrar,  por oportuno,  que  os precedentes do  Plenário 
desta Suprema Corte  referidos pelo douto Advogado-Geral da União 
encontram-se assim ementados:
“AÇAO  DIRETA  DE  INCONSTITUCIONALIDADE. 
ARTIGOS 5º, 8º, 9º, 10, 13, § lº, E 14 DA PORTARIA Nº 113,  
DE 25.09.97, DO IBAMA.
Normas  por  meio  das  quais  a  autarquia,  sem  lei  que  o  
autorizasse, instituiu taxa para registro de pessoas físicas e jurídicas 
no Cadastro Técnico Federal de Atividades Potencialmente Poluidoras  
ou Utilizadoras de Recursos Ambientais, e estabeleceu sanções para a  
hipótese de inobservância de requisitos impostos aos contribuintes, 
com  ofensa  ao  princípio  da  legalidade  estrita  que  disciplina,  não  
apenas o direito de exigir tributo, mas também o direito de punir.
Plausibilidade dos fundamentos do pedido, aliada à conveniência 
de pronta suspensão da eficácia dos dispositivos impugnados.
Cautelar deferida.”
(ADI 1.823-MC/DF, Rel. Min. ILMAR GALVÃO)
“MEDIDA  CAUTELAR  EM  AÇÃO  DIRETA  DE 
INCONSTITUCIONALIDADE: Portaria nº 31-N, de 12.03.99, e 
Portaria  nº 33, de  18.03.99, ambas  do Presidente  do IBAMA, e 
Portaria nº 37, de 05.03.98, do Ministro do Meio Ambiente.
1.  Só  a  lei  pode  instituir  taxas  a  serem  cobradas  por 
contraprestação de serviços ou em razão do exercício do poder de  
polícia,  a  teor  do  que  dispõem  os  artigos  145,  II,  e  150,  I,  da  
Constituição.
2. Suspensão cautelar da eficácia, com efeito ‘ex nunc’, das  
Portarias nºs. 31-N, de 12.03.99, e 33, de 18.03.99, do Presidente do  
IBAMA.
3. Ação não conhecida quanto à Portaria nº 37, de 05.03.98, do  
Ministro  do  Meio  Ambiente,  por  ter  sido  objeto  de  impugnação 
genérica.”
(ADI 1.982-MC/DF, Rel. Min. MAURÍCIO CORRÊA)
15 
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Voto - MIN. CELSO DE MELLO
ADI 2422 AGR / DF 
“AÇÃO  DIRETA  DE  INCONSTITUCIONALIDADE. 
ITEM 5.4 DO ANEXO I DA PORTARIA Nº 62, DE 20.03.2000,  
DO MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE. MEDIDA CAUTELAR 
DEFERIDA.
Dispositivo por meio do qual o Ministério do Meio Ambiente,  
sem lei que o autorizasse, instituiu taxa para inspeção de importações  
e exportações de produtos da indústria pesqueira, a ser cobrada pelo  
Instituto  Brasileiro  do  Meio  ambiente  e  dos  Recursos  Naturais  
Renováveis – IBAMA, com ofensa ao princípio da legalidade estrita,  
que disciplina o Direito Tributário.
Plausibilidade das alegações de inconstitucionalidade.
Medida cautelar deferida.”
(ADI 2.247-MC/DF, Rel. Min. ILMAR GALVÃO)
Vê-se, desse modo, que os dispositivos legais impugnados nesta sede 
processual refletem orientação que esta Suprema Corte estabeleceu, em 
decisões anteriores,  a propósito  de diplomas normativos pretéritos que 
tinham por objeto a instituição da espécie tributária ora questionada,  o 
que afasta o alegado caráter inédito da exação em tela.
De outro lado,  a existência de precedentes deste Supremo Tribunal 
Federal que tratam das bases teóricas que legitimam a exação tributária 
ora questionada  demonstra,  de forma inquestionável,  a procedência das 
observações da douta Procuradoria-Geral da República a fls. 476/477  e 
reiteradas a  fls.  504/505  da  ADI  2.422/DF,  quanto ao fato de  que 
“Descuidou, (...), a Confederação Nacional da Indústria, de observar, ‘in casu’, a  
necessidade, salientada por Vossa Excelência no julgamento da ADI nº 2215, de  
‘formulação de pedidos sucessivos de declaração de inconstitucionalidade tanto  
do diploma ab-rogatório quanto das normas por ele revogados, desde que também  
eivadas do vício da ilegitimidade constitucional’”.
A necessidade referida pela douta Procuradoria-Geral da República 
decorre,  como  acertadamente registrado, do  “(...) efeito repristinatório que 
surgiria como conseqüência da declaração de inconstitucionalidade dos artigos da  
16 
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Supremo Tribunal Federal
ADI 2422 AGR / DF 
“AÇÃO  DIRETA  DE  INCONSTITUCIONALIDADE. 
ITEM 5.4 DO ANEXO I DA PORTARIA Nº 62, DE 20.03.2000,  
DO MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE. MEDIDA CAUTELAR 
DEFERIDA.
Dispositivo por meio do qual o Ministério do Meio Ambiente,  
sem lei que o autorizasse, instituiu taxa para inspeção de importações  
e exportações de produtos da indústria pesqueira, a ser cobrada pelo  
Instituto  Brasileiro  do  Meio  ambiente  e  dos  Recursos  Naturais  
Renováveis – IBAMA, com ofensa ao princípio da legalidade estrita,  
que disciplina o Direito Tributário.
Plausibilidade das alegações de inconstitucionalidade.
Medida cautelar deferida.”
(ADI 2.247-MC/DF, Rel. Min. ILMAR GALVÃO)
Vê-se, desse modo, que os dispositivos legais impugnados nesta sede 
processual refletem orientação que esta Suprema Corte estabeleceu, em 
decisões anteriores,  a propósito  de diplomas normativos pretéritos que 
tinham por objeto a instituição da espécie tributária ora questionada,  o 
que afasta o alegado caráter inédito da exação em tela.
De outro lado,  a existência de precedentes deste Supremo Tribunal 
Federal que tratam das bases teóricas que legitimam a exação tributária 
ora questionada  demonstra,  de forma inquestionável,  a procedência das 
observações da douta Procuradoria-Geral da República a fls. 476/477  e 
reiteradas a  fls.  504/505  da  ADI  2.422/DF,  quanto ao fato de  que 
“Descuidou, (...), a Confederação Nacional da Indústria, de observar, ‘in casu’, a  
necessidade, salientada por Vossa Excelência no julgamento da ADI nº 2215, de  
‘formulação de pedidos sucessivos de declaração de inconstitucionalidade tanto  
do diploma ab-rogatório quanto das normas por ele revogados, desde que também  
eivadas do vício da ilegitimidade constitucional’”.
A necessidade referida pela douta Procuradoria-Geral da República 
decorre,  como  acertadamente registrado, do  “(...) efeito repristinatório que 
surgiria como conseqüência da declaração de inconstitucionalidade dos artigos da  
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Voto - MIN. CELSO DE MELLO
ADI 2422 AGR / DF 
Lei nº 10.165/00, ora questionados, tornando em vigor as disposições constantes  
da Lei nº 9.960/00, que,  no julgamento da ADIn nº 2.178 (MC), também 
proposta pela Confederação requerente, tiveram sua eficácia suspensa por esse  
colendo  Supremo  Tribunal  Federal,  a  qual,  posteriormente,  foi  julgada  
prejudicada,  precisamente  em  razão  de  sua  superveniente  revogação  pela  
Lei nº 10.165/00 (...)” (ADI 2.422/DF, fls. 476 – grifei). 
Em conclusão:  o  exame  das razões invocadas  pelo  eminente 
Advogado-Geral da União e ratificadas pela douta Procuradoria-Geral da 
República
 justifica 
a  decisão  ora  agravada,
 no  sentido 
da 
incognoscibilidade das presentes ações diretas, eis que se impunha, no caso, 
a impugnação “de todo o complexo normativo em que se insere a disciplina  
legal pós-constitucional da atribuição de poder de fiscalização ambiental à União,  
decorrente  do  disposto  no  art.  23  da  Constituição  Federal”,  revelando-se 
incabível, por isso mesmo, o questionamento meramente tópico, seletivo e 
fragmentário de  determinadas regras legais,  tal como pretendido pelas 
Confederações sindicais que fizeram instaurar este processo de controle 
normativo abstrato.
Registre-se, ainda, que, mesmo que superados os óbices apontados, é 
de  assinalar  que  o  Plenário desta  Suprema  Corte,  ao apreciar o 
RE 416.601/DF,  Rel.  Min.  CARLOS  VELLOSO,  reconheceu a  inteira 
validade jurídico-constitucional da taxa ora questionada, fato esse que, de 
todo modo, não afasta a inviabilidade processual da presente ação direta, 
como bem ressaltado pela douta Procuradoria-Geral da República, pois, 
“(...)  embora a decisão prolatada por essa Corte  quando do julgamento do 
referido RE nº 416.601/DF, sinalize pela improcedência do pedido formulado 
nas presentes ADIs,  o  que se tem, na hipótese,  é a  impossibilidade de 
conhecimento das ações,  razão pela qual o fato novo não tem o condão de 
influenciar, de qualquer modo, a decisão já proferida (...)” (fls. 509/510 – grifei). 
Finalmente,  no tocante ao pleito deduzido pela douta Advocacia- 
-Geral da União,  de que sejam aplicadas às ora recorrentes as sanções 
17 
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Supremo Tribunal Federal
ADI 2422 AGR / DF 
Lei nº 10.165/00, ora questionados, tornando em vigor as disposições constantes  
da Lei nº 9.960/00, que,  no julgamento da ADIn nº 2.178 (MC), também 
proposta pela Confederação requerente, tiveram sua eficácia suspensa por esse  
colendo  Supremo  Tribunal  Federal,  a  qual,  posteriormente,  foi  julgada  
prejudicada,  precisamente  em  razão  de  sua  superveniente  revogação  pela  
Lei nº 10.165/00 (...)” (ADI 2.422/DF, fls. 476 – grifei). 
Em conclusão:  o  exame  das razões invocadas  pelo  eminente 
Advogado-Geral da União e ratificadas pela douta Procuradoria-Geral da 
República
 justifica 
a  decisão  ora  agravada,
 no  sentido 
da 
incognoscibilidade das presentes ações diretas, eis que se impunha, no caso, 
a impugnação “de todo o complexo normativo em que se insere a disciplina  
legal pós-constitucional da atribuição de poder de fiscalização ambiental à União,  
decorrente  do  disposto  no  art.  23  da  Constituição  Federal”,  revelando-se 
incabível, por isso mesmo, o questionamento meramente tópico, seletivo e 
fragmentário de  determinadas regras legais,  tal como pretendido pelas 
Confederações sindicais que fizeram instaurar este processo de controle 
normativo abstrato.
Registre-se, ainda, que, mesmo que superados os óbices apontados, é 
de  assinalar  que  o  Plenário desta  Suprema  Corte,  ao apreciar o 
RE 416.601/DF,  Rel.  Min.  CARLOS  VELLOSO,  reconheceu a  inteira 
validade jurídico-constitucional da taxa ora questionada, fato esse que, de 
todo modo, não afasta a inviabilidade processual da presente ação direta, 
como bem ressaltado pela douta Procuradoria-Geral da República, pois, 
“(...)  embora a decisão prolatada por essa Corte  quando do julgamento do 
referido RE nº 416.601/DF, sinalize pela improcedência do pedido formulado 
nas presentes ADIs,  o  que se tem, na hipótese,  é a  impossibilidade de 
conhecimento das ações,  razão pela qual o fato novo não tem o condão de 
influenciar, de qualquer modo, a decisão já proferida (...)” (fls. 509/510 – grifei). 
Finalmente,  no tocante ao pleito deduzido pela douta Advocacia- 
-Geral da União,  de que sejam aplicadas às ora recorrentes as sanções 
17 
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Voto - MIN. CELSO DE MELLO
ADI 2422 AGR / DF 
processuais  referentes ao  “improbus  litigator”,  cabe ter presente a 
manifestação  emanada da  douta  Procuradoria-Geral  da  República 
(fls. 481/482):
“Por sua vez, com relação à possibilidade de aplicar-se a pena 
de litigância de má-fé à requerente,  a resposta afigura-se-me 
negativa,  haja  vista  o  caráter  objetivo  do  processo  de  controle  
concentrado de inconstitucionalidade, onde o conceito de parte não se  
qualifica nos mesmos moldes do processo civil.
15. Esse colendo Supremo Tribunal Federal  já se posicionou 
no  sentido  de  que  o  ente  legitimado  à  demandar  a  jurisdição  
constitucional não se define como ‘autor’, mas como colaborador 
na instauração do controle direto de inconstitucionalidade, em que o  
interesse precípuo é a defesa da ordem constitucional.
16.  Vem a calhar a afirmação contida no voto do eminente 
Ministro ILMAR GALVÃO,  no julgamento do agravo regimental 
na ADI nº 1.797, para quem ‘as normas gerais disciplinadoras dos 
feitos de índole subjetiva, de ordinário, não se aplicam às ações diretas  
de inconstitucionalidade, que têm natureza de processo objetivo’.
17.  Note-se que  o  art.  16  do  Código  de  Processo  Civil 
expressamente estabelece que responde por perdas e danos aquele 
que pleitear de má-fé como autor, réu ou interveniente. Não é o caso 
da  requerente, a  qual, como  referido  anteriormente,  conceitua-se 
como  ente  legitimado  a  deflagrar  o  controle  concentrado  de 
constitucionalidade  das  leis.  A  propósito,  o  eminente  Ministro 
GILMAR MENDES, em seu livro ‘Jurisdição Constitucional’, bem 
destaca que ‘o Supremo Tribunal Federal  ressaltou a objetividade 
desse processo, que não conhece partes e outorga ao Tribunal um 
instrumento político de controle de normas’.
18.  Não  vislumbro,  pois,  como  se  poderia  falar  em  parte  
prejudicada pela litigância de má-fé da parte contrária.  Além do 
mais, restaria a indagação de quem seria o beneficiário da multa já 
que o Código de Processo Civil estabelece, em seu art. 18, que ‘o juiz 
ou tribunal, de oficio ou a requerimento, condenará o litigante de má-  
-fé a pagar multa não excedente a um por cento sobre o valor da causa  
e a indenizar a parte contrária dos prejuízos que esta sofreu, mais os  
18 
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Supremo Tribunal Federal
ADI 2422 AGR / DF 
processuais  referentes ao  “improbus  litigator”,  cabe ter presente a 
manifestação  emanada da  douta  Procuradoria-Geral  da  República 
(fls. 481/482):
“Por sua vez, com relação à possibilidade de aplicar-se a pena 
de litigância de má-fé à requerente,  a resposta afigura-se-me 
negativa,  haja  vista  o  caráter  objetivo  do  processo  de  controle  
concentrado de inconstitucionalidade, onde o conceito de parte não se  
qualifica nos mesmos moldes do processo civil.
15. Esse colendo Supremo Tribunal Federal  já se posicionou 
no  sentido  de  que  o  ente  legitimado  à  demandar  a  jurisdição  
constitucional não se define como ‘autor’, mas como colaborador 
na instauração do controle direto de inconstitucionalidade, em que o  
interesse precípuo é a defesa da ordem constitucional.
16.  Vem a calhar a afirmação contida no voto do eminente 
Ministro ILMAR GALVÃO,  no julgamento do agravo regimental 
na ADI nº 1.797, para quem ‘as normas gerais disciplinadoras dos 
feitos de índole subjetiva, de ordinário, não se aplicam às ações diretas  
de inconstitucionalidade, que têm natureza de processo objetivo’.
17.  Note-se que  o  art.  16  do  Código  de  Processo  Civil 
expressamente estabelece que responde por perdas e danos aquele 
que pleitear de má-fé como autor, réu ou interveniente. Não é o caso 
da  requerente, a  qual, como  referido  anteriormente,  conceitua-se 
como  ente  legitimado  a  deflagrar  o  controle  concentrado  de 
constitucionalidade  das  leis.  A  propósito,  o  eminente  Ministro 
GILMAR MENDES, em seu livro ‘Jurisdição Constitucional’, bem 
destaca que ‘o Supremo Tribunal Federal  ressaltou a objetividade 
desse processo, que não conhece partes e outorga ao Tribunal um 
instrumento político de controle de normas’.
18.  Não  vislumbro,  pois,  como  se  poderia  falar  em  parte  
prejudicada pela litigância de má-fé da parte contrária.  Além do 
mais, restaria a indagação de quem seria o beneficiário da multa já 
que o Código de Processo Civil estabelece, em seu art. 18, que ‘o juiz 
ou tribunal, de oficio ou a requerimento, condenará o litigante de má-  
-fé a pagar multa não excedente a um por cento sobre o valor da causa  
e a indenizar a parte contrária dos prejuízos que esta sofreu, mais os  
18 
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Voto - MIN. CELSO DE MELLO
ADI 2422 AGR / DF 
honorários advocatícios e todas as despesas que efetuou’.
19. Destarte, parece-me inaplicável o disposto nos arts. 16, 17, 
e 18 do Código de Processo Civil ao processo de fiscalização abstrata  
da  constitucionalidade  das  leis  adotado  pelo  nosso  ordenamento  
jurídico.” (grifei)
Sendo assim, em face das razões expostas,  e acolhendo,  ainda,  os 
pronunciamentos do douto Advogado-Geral da União (fls. 391/493 da 
ADI 2.422/DF) e do eminente Procurador-Geral da República (fls. 469/483 
da  ADI  2.422/DF),  nego provimento aos  presentes  recursos  de  agravo 
interpostos pela  CNI  (ADI 2.422/DF)  e pela  CNC  (ADI 2.423/DF), 
mantendo, em consequência, as decisões por mim proferidas (fls. 355/367 – 
ADI 2.422/DF e fls. 77/84 – ADI 2.423/DF).
É o meu voto.
19 
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Supremo Tribunal Federal
ADI 2422 AGR / DF 
honorários advocatícios e todas as despesas que efetuou’.
19. Destarte, parece-me inaplicável o disposto nos arts. 16, 17, 
e 18 do Código de Processo Civil ao processo de fiscalização abstrata  
da  constitucionalidade  das  leis  adotado  pelo  nosso  ordenamento  
jurídico.” (grifei)
Sendo assim, em face das razões expostas,  e acolhendo,  ainda,  os 
pronunciamentos do douto Advogado-Geral da União (fls. 391/493 da 
ADI 2.422/DF) e do eminente Procurador-Geral da República (fls. 469/483 
da  ADI  2.422/DF),  nego provimento aos  presentes  recursos  de  agravo 
interpostos pela  CNI  (ADI 2.422/DF)  e pela  CNC  (ADI 2.423/DF), 
mantendo, em consequência, as decisões por mim proferidas (fls. 355/367 – 
ADI 2.422/DF e fls. 77/84 – ADI 2.423/DF).
É o meu voto.
19 
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Extrato de Ata - 10/05/2012
PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA
AG.REG. NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.422
PROCED. : DISTRITO FEDERAL
RELATOR : MIN. CELSO DE MELLO
AGTE. : CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA
ADV.(A/S) : CASSIO AUGUSTO MUNIZ BORGES
AGTE.(S) : CONFEDERAÇÃO NACIONAL DO COMÉRCIO - CNC
ADV.(A/S) : CÁCITO AUGUSTO ESTEVES E OUTROS
ADV.(A/S) : CRISTINALICE MENDONÇA SOUZA DE OLIVEIRA
AGDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA
AGDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL
Decisão:  O Tribunal, por unanimidade e nos termos do voto do 
Relator,  negou  provimento  aos  agravos  regimentais.  Votou  o 
Presidente, Ministro Ayres Britto. Ausentes, justificadamente, a 
Senhora  Ministra  Cármen  Lúcia  e,  neste  julgamento,  o  Senhor 
Ministro Joaquim Barbosa. Plenário, 10.05.2012.
 
Presidência  do  Senhor  Ministro  Ayres  Britto.  Presentes  à 
sessão os Senhores Ministros Celso de Mello, Marco Aurélio, Gilmar 
Mendes, Cezar Peluso, Joaquim Barbosa, Ricardo Lewandowski, Dias 
Toffoli, Luiz Fux e Rosa Weber.
Procurador-Geral  da  República,  Dr.  Roberto  Monteiro  Gurgel 
Santos.
p/ Luiz Tomimatsu
Assessor-Chefe do Plenário
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Supremo Tribunal Federal
PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA
AG.REG. NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.422
PROCED. : DISTRITO FEDERAL
RELATOR : MIN. CELSO DE MELLO
AGTE. : CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDÚSTRIA
ADV.(A/S) : CASSIO AUGUSTO MUNIZ BORGES
AGTE.(S) : CONFEDERAÇÃO NACIONAL DO COMÉRCIO - CNC
ADV.(A/S) : CÁCITO AUGUSTO ESTEVES E OUTROS
ADV.(A/S) : CRISTINALICE MENDONÇA SOUZA DE OLIVEIRA
AGDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA
AGDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL
Decisão:  O Tribunal, por unanimidade e nos termos do voto do 
Relator,  negou  provimento  aos  agravos  regimentais.  Votou  o 
Presidente, Ministro Ayres Britto. Ausentes, justificadamente, a 
Senhora  Ministra  Cármen  Lúcia  e,  neste  julgamento,  o  Senhor 
Ministro Joaquim Barbosa. Plenário, 10.05.2012.
 
Presidência  do  Senhor  Ministro  Ayres  Britto.  Presentes  à 
sessão os Senhores Ministros Celso de Mello, Marco Aurélio, Gilmar 
Mendes, Cezar Peluso, Joaquim Barbosa, Ricardo Lewandowski, Dias 
Toffoli, Luiz Fux e Rosa Weber.
Procurador-Geral  da  República,  Dr.  Roberto  Monteiro  Gurgel 
Santos.
p/ Luiz Tomimatsu
Assessor-Chefe do Plenário
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 37 de 37

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