TÍTULO: ACO 1889 MC-REF

PROCESSO: 1889

CLASSE: REFERENDO NA MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA (ACO-MC-REF)

ÓRGÃO JULGADOR: Tribunal Pleno

RELATOR: CELSO DE MELLO

DATA DA DECISÃO: 2011-12-15 00:00:00

DATA DA PUBLICAÇÃO: 2014-08-01 00:00:00

TIPO DE DECISÃO: acordaos

EMENTA:
E M E N T A: SIAFI (CADIN)/CONCONV/CAUC – INCLUSÃO, NESSE CADASTRO FEDERAL, DE ENTIDADE ESTADUAL DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA, POR EFEITO DE INADIMPLEMENTO OBRIGACIONAL EM QUE TERIA ELA INCIDIDO – CONSEQÜENTE IMPOSIÇÃO AO ESTADO-MEMBRO (EM VIRTUDE DE ALEGADO DESCUMPRIMENTO, POR SEU ENTE MENOR, DAS RESPECTIVAS OBRIGAÇÕES) DE LIMITAÇÕES DE ORDEM JURÍDICA, EM DECORRÊNCIA DA MERA VINCULAÇÃO ADMINISTRATIVA A ELE, ENQUANTO ENTE POLÍTICO MAIOR, DA EMPRESA ESTATAL INADIMPLENTE – POSTULADO DA INTRANSCENDÊNCIA – IMPOSSIBILIDADE DE SANÇÕES E RESTRIÇÕES DE ORDEM JURÍDICA SUPERAREM A DIMENSÃO ESTRITAMENTE PESSOAL DO INFRATOR – LITÍGIO QUE SE SUBMETE À ESFERA DE COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – HARMONIA E EQUILÍBRIO NAS RELAÇÕES INSTITUCIONAIS ENTRE OS ESTADOS-MEMBROS E A UNIÃO FEDERAL – O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO – POSSIBILIDADE, NA ESPÉCIE, DE CONFLITO FEDERATIVO – PRETENSÃO CAUTELAR FUNDADA NA ALEGAÇÃO DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA DAS MEDIDAS RESTRITIVAS DE DIREITOS – MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA – DECISÃO DO RELATOR REFERENDADA PELO PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL.

    CONFLITOS FEDERATIVOS E O PAPEL DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO.

    - A Constituição da República confere ao Supremo Tribunal Federal a posição eminente de Tribunal da Federação (CF, art. 102, I, “f”), atribuindo a esta Corte, em tal condição institucional, o poder de dirimir controvérsias que, ao irromperem no seio do Estado Federal, culminam, perigosamente, por antagonizar as unidades que compõem a Federação.

    Essa magna função jurídico-institucional da Suprema Corte impõe-lhe o gravíssimo dever de velar pela intangibilidade do vínculo federativo e de zelar pelo equilíbrio harmonioso das relações políticas entre as pessoas estatais que integram a Federação brasileira.

    A aplicabilidade da norma inscrita no art. 102, I, “f”, da Constituição estende-se aos litígios cuja potencialidade ofensiva revela-se apta a vulnerar os valores que informam o princípio fundamental que rege, em nosso ordenamento jurídico, o pacto da Federação. Doutrina. Precedentes.

    INSCRIÇÃO EM CADASTRO PÚBLICO DE INADIMPLENTES E ALEGAÇÃO DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA DAS MEDIDAS RESTRITIVAS DE DIREITOS.

    - O postulado da intranscendência impede que sanções e restrições de ordem jurídica superem a dimensão estritamente pessoal do infrator. Em virtude desse princípio, as limitações jurídicas que derivam da inscrição, em cadastros públicos de inadimplentes, das autarquias, das empresas governamentais ou das entidades paraestatais não podem atingir os Estados- -membros, projetando, sobre estes, consequências jurídicas desfavoráveis e gravosas, pois o inadimplemento obrigacional – por revelar-se unicamente imputável aos entes menores integrantes da administração descentralizada – só a estes pode afetar.

    - Os Estados-membros e o Distrito Federal, em consequência, não podem sofrer limitações em sua esfera jurídica, motivadas pelo só fato de se acharem administrativamente vinculadas a eles as autarquias, as entidades paraestatais, as sociedades sujeitas a seu poder de controle e as empresas governamentais alegadamente inadimplentes e que, por tal motivo, hajam sido incluídas em cadastros federais (CAUC, SIAFI, CADIN, v.g.).

    A QUESTÃO DOS DIREITOS E GARANTIAS CONSTITUCIONAIS, NOTADAMENTE AQUELES DE CARÁTER PROCEDIMENTAL, TITULARIZADOS PELAS PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO.

    - A imposição de restrições de ordem jurídica, pelo Estado, quer se concretize na esfera judicial, quer se realize no âmbito estritamente administrativo (como sucede com a inclusão de supostos devedores em cadastros públicos de inadimplentes), supõe, para legitimar-se constitucionalmente, o efetivo respeito, pelo Poder Público, da garantia indisponível do “due process of law”, assegurada, pela Constituição da República (art. 5º, LIV), à generalidade das pessoas, inclusive às próprias pessoas jurídicas de direito público, eis que o Estado, em tema de limitação ou supressão de direitos, não pode exercer a sua autoridade de maneira abusiva e arbitrária. Doutrina. Precedentes.

    LIMITAÇÃO DE DIREITOS E NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA, PARA EFEITO DE SUA IMPOSIÇÃO, DA GARANTIA CONSTITUCIONAL DO DEVIDO PROCESSO LEGAL.

    - A Constituição da República estabelece, em seu art. 5º, incisos LIV e LV, considerada a essencialidade da garantia constitucional da plenitude de defesa e do contraditório, que ninguém pode ser privado de sua liberdade, de seus bens ou de seus direitos sem o devido processo legal, notadamente naqueles casos em que se viabilize a possibilidade de imposição, a determinada pessoa ou entidade, seja ela pública ou privada, de medidas consubstanciadoras de limitação de direitos.

    - A jurisprudência dos Tribunais, especialmente a do Supremo Tribunal Federal, tem reafirmado o caráter fundamental do princípio da plenitude de defesa, nele reconhecendo uma insuprimível garantia que, instituída em favor de qualquer pessoa ou entidade, rege e condiciona o exercício, pelo Poder Público, de sua atividade, ainda que em sede materialmente administrativa ou no âmbito político-administrativo, sob pena de nulidade da própria medida restritiva de direitos, revestida, ou não, de caráter punitivo. Doutrina. Precedentes.

    BLOQUEIO DE RECURSOS CUJA EFETIVAÇÃO COMPROMETE A EXECUÇÃO, NO ÂMBITO LOCAL, DE PROGRAMA ESTRUTURADO PARA VIABILIZAR A IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS.

    - O Supremo Tribunal Federal, nos casos de inscrição de entidades estatais, de pessoas administrativas ou de empresas governamentais em cadastros de inadimplentes organizados e mantidos pela União, tem ordenado a liberação e o repasse de verbas federais (ou, então, determinado o afastamento de restrições impostas à celebração de operações de crédito em geral ou à obtenção de garantias), sempre com o propósito de neutralizar a ocorrência de risco que possa comprometer, de modo grave e/ou irreversível, a continuidade da execução de políticas públicas ou a prestação de serviços essenciais à coletividade. Precedentes.

DECISÃO:
O Tribunal, por unanimidade e nos termos do voto do Relator, referendou a cautelar concedida. Votou o Presidente, Ministro Cezar Peluso. Ausentes, neste julgamento, o Senhor Ministro Gilmar Mendes e, licenciado, o Senhor Ministro Joaquim Barbosa. Plenário, 15.12.2011.

PARTES:
AUTOR(A/S)(ES) : ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE 
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE 
RÉU(É)(S)  : UNIÃO 
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

JURISPRUDÊNCIA CITADA:
Número de páginas: 26.
Análise: 08/08/2014, JOS.
Revisão: 21/10/2014, GOD.

INTEIRO TEOR:
Ementa e Acórdão
15/12/2011
PLENÁRIO
REFERENDO NA MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA 1.889 
RIO GRANDE DO NORTE
RELATOR
: MIN. CELSO DE MELLO
AUTOR(A/S)(ES)
:ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE 
PROC.(A/S)(ES)
:PROCURADOR-GERAL 
DO 
ESTADO 
DO 
RIO 
GRANDE DO NORTE 
RÉU(É)(S)
:UNIÃO 
PROC.(A/S)(ES)
:ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO 
E M E N T A:  SIAFI (CADIN)/CONCONV/CAUC  –  INCLUSÃO, 
NESSE  CADASTRO  FEDERAL,  DE  ENTIDADE  ESTADUAL  DA 
ADMINISTRAÇÃO INDIRETA,  POR EFEITO DE INADIMPLEMENTO 
OBRIGACIONAL EM QUE  TERIA ELA INCIDIDO –  CONSEQÜENTE   
IMPOSIÇÃO AO  ESTADO-MEMBRO  (EM VIRTUDE DE  ALEGADO 
DESCUMPRIMENTO,  POR SEU ENTE MENOR,  DAS  RESPECTIVAS 
OBRIGAÇÕES)
 DE 
LIMITAÇÕES 
DE  ORDEM  JURÍDICA,
 EM   
DECORRÊNCIA DA MERA VINCULAÇÃO ADMINISTRATIVA A ELE, 
ENQUANTO  ENTE  POLÍTICO  MAIOR,  DA  EMPRESA  ESTATAL 
INADIMPLENTE  –  POSTULADO 
DA 
INTRANSCENDÊNCIA – 
IMPOSSIBILIDADE DE  SANÇÕES  E RESTRIÇÕES  DE  ORDEM 
JURÍDICA SUPERAREM A DIMENSÃO ESTRITAMENTE PESSOAL DO 
INFRATOR – LITÍGIO QUE SE SUBMETE À ESFERA DE COMPETÊNCIA 
ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL –  HARMONIA E   
EQUILÍBRIO 
NAS  RELAÇÕES  INSTITUCIONAIS
 ENTRE 
OS 
ESTADOS-MEMBROS E A UNIÃO FEDERAL – O PAPEL DO SUPREMO 
TRIBUNAL  FEDERAL  COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO – 
POSSIBILIDADE,  NA  ESPÉCIE,  DE CONFLITO FEDERATIVO – 
PRETENSÃO CAUTELAR FUNDADA NA ALEGAÇÃO  DE OFENSA   
AO  PRINCÍPIO  DA  INTRANSCENDÊNCIA  DAS  MEDIDAS 
RESTRITIVAS DE DIREITOS –  MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA – 
DECISÃO DO RELATOR REFERENDADA PELO PLENÁRIO DO 
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL.
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6259009.
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ACO 1889 MC-REF / RN 
CONFLITOS FEDERATIVOS E O PAPEL DO SUPREMO 
TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO.
- A Constituição da República confere ao Supremo Tribunal Federal 
a  posição  eminente  de Tribunal da Federação (CF,  art.  102,  I, “f”), 
atribuindo a esta Corte, em tal condição institucional, o poder de dirimir 
controvérsias que, ao irromperem no seio do Estado Federal, culminam, 
perigosamente, por antagonizar as unidades que compõem a Federação.
Essa  magna função  jurídico-institucional  da  Suprema  Corte 
impõe-lhe o gravíssimo dever de velar pela intangibilidade do vínculo 
federativo e de zelar pelo equilíbrio harmonioso das relações políticas 
entre as pessoas estatais que integram a Federação brasileira.
A aplicabilidade da norma inscrita no art. 102, I, “f”, da Constituição 
estende-se aos litígios cuja potencialidade ofensiva revela-se apta a vulnerar   
os valores  que informam o princípio fundamental  que rege, em nosso 
ordenamento jurídico, o pacto da Federação. Doutrina. Precedentes.
INSCRIÇÃO EM CADASTRO PÚBLICO DE INADIMPLENTES E   
ALEGAÇÃO DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA   
DAS MEDIDAS RESTRITIVAS DE DIREITOS
 
 . 
- O postulado da intranscendência impede que sanções e restrições de 
ordem jurídica  superem a dimensão  estritamente pessoal do infrator.  Em   
virtude desse princípio, as limitações jurídicas que derivam da inscrição, 
em  cadastros  públicos  de  inadimplentes,  das  autarquias,  das  empresas 
governamentais ou das entidades paraestatais não podem atingir os Estados- 
-membros, projetando, sobre estes, consequências jurídicas desfavoráveis e   
gravosas, pois o inadimplemento obrigacional – por revelar-se unicamente   
imputável  aos
 entes  menores
 integrantes 
da  administração 
descentralizada – só a estes pode afetar.
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CONFLITOS FEDERATIVOS E O PAPEL DO SUPREMO 
TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA FEDERAÇÃO.
- A Constituição da República confere ao Supremo Tribunal Federal 
a  posição  eminente  de Tribunal da Federação (CF,  art.  102,  I, “f”), 
atribuindo a esta Corte, em tal condição institucional, o poder de dirimir 
controvérsias que, ao irromperem no seio do Estado Federal, culminam, 
perigosamente, por antagonizar as unidades que compõem a Federação.
Essa  magna função  jurídico-institucional  da  Suprema  Corte 
impõe-lhe o gravíssimo dever de velar pela intangibilidade do vínculo 
federativo e de zelar pelo equilíbrio harmonioso das relações políticas 
entre as pessoas estatais que integram a Federação brasileira.
A aplicabilidade da norma inscrita no art. 102, I, “f”, da Constituição 
estende-se aos litígios cuja potencialidade ofensiva revela-se apta a vulnerar   
os valores  que informam o princípio fundamental  que rege, em nosso 
ordenamento jurídico, o pacto da Federação. Doutrina. Precedentes.
INSCRIÇÃO EM CADASTRO PÚBLICO DE INADIMPLENTES E   
ALEGAÇÃO DE OFENSA AO PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA   
DAS MEDIDAS RESTRITIVAS DE DIREITOS
 
 . 
- O postulado da intranscendência impede que sanções e restrições de 
ordem jurídica  superem a dimensão  estritamente pessoal do infrator.  Em   
virtude desse princípio, as limitações jurídicas que derivam da inscrição, 
em  cadastros  públicos  de  inadimplentes,  das  autarquias,  das  empresas 
governamentais ou das entidades paraestatais não podem atingir os Estados- 
-membros, projetando, sobre estes, consequências jurídicas desfavoráveis e   
gravosas, pois o inadimplemento obrigacional – por revelar-se unicamente   
imputável  aos
 entes  menores
 integrantes 
da  administração 
descentralizada – só a estes pode afetar.
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- Os Estados-membros e o Distrito Federal, em consequência, não 
podem sofrer limitações em sua esfera jurídica, motivadas pelo só fato de 
se  acharem  administrativamente  vinculadas  a  eles  as  autarquias,  as 
entidades paraestatais, as sociedades sujeitas a seu poder de controle e as 
empresas  governamentais  alegadamente inadimplentes  e  que,  por  tal 
motivo, hajam sido incluídas em cadastros federais (CAUC, SIAFI, CADIN, 
v.g.).
A 
QUESTÃO 
DOS 
DIREITOS 
E 
GARANTIAS   
CONSTITUCIONAIS, NOTADAMENTE AQUELES DE CARÁTER   
PROCEDIMENTAL,  TITULARIZADOS PELAS PESSOAS JURÍDICAS   
DE DIREITO PÚBLICO.
- A imposição de restrições de ordem jurídica, pelo Estado, quer se   
concretize na  esfera  judicial,  quer se realize no  âmbito  estritamente   
administrativo (como sucede com a inclusão  de supostos devedores em 
cadastros  públicos  de  inadimplentes),
 supõe,  para  legitimar-se 
constitucionalmente,  o efetivo respeito, pelo Poder Público,  da garantia   
indisponível do “due process of law”,  assegurada, pela Constituição da 
República (art. 5º, LIV), à generalidade das pessoas, inclusive às próprias   
pessoas jurídicas de direito público,  eis  que o  Estado,  em tema de 
limitação ou supressão de direitos, não pode exercer a sua autoridade de 
maneira abusiva e arbitrária. Doutrina. Precedentes.
LIMITAÇÃO DE DIREITOS E NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA, 
PARA 
EFEITO 
DE 
SUA 
IMPOSIÇÃO, 
DA 
GARANTIA 
CONSTITUCIONAL DO DEVIDO PROCESSO LEGAL.
- A Constituição da República estabelece, em seu art. 5º, incisos LIV e 
LV, considerada a essencialidade da garantia constitucional da plenitude de 
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- Os Estados-membros e o Distrito Federal, em consequência, não 
podem sofrer limitações em sua esfera jurídica, motivadas pelo só fato de 
se  acharem  administrativamente  vinculadas  a  eles  as  autarquias,  as 
entidades paraestatais, as sociedades sujeitas a seu poder de controle e as 
empresas  governamentais  alegadamente inadimplentes  e  que,  por  tal 
motivo, hajam sido incluídas em cadastros federais (CAUC, SIAFI, CADIN, 
v.g.).
A 
QUESTÃO 
DOS 
DIREITOS 
E 
GARANTIAS   
CONSTITUCIONAIS, NOTADAMENTE AQUELES DE CARÁTER   
PROCEDIMENTAL,  TITULARIZADOS PELAS PESSOAS JURÍDICAS   
DE DIREITO PÚBLICO.
- A imposição de restrições de ordem jurídica, pelo Estado, quer se   
concretize na  esfera  judicial,  quer se realize no  âmbito  estritamente   
administrativo (como sucede com a inclusão  de supostos devedores em 
cadastros  públicos  de  inadimplentes),
 supõe,  para  legitimar-se 
constitucionalmente,  o efetivo respeito, pelo Poder Público,  da garantia   
indisponível do “due process of law”,  assegurada, pela Constituição da 
República (art. 5º, LIV), à generalidade das pessoas, inclusive às próprias   
pessoas jurídicas de direito público,  eis  que o  Estado,  em tema de 
limitação ou supressão de direitos, não pode exercer a sua autoridade de 
maneira abusiva e arbitrária. Doutrina. Precedentes.
LIMITAÇÃO DE DIREITOS E NECESSÁRIA OBSERVÂNCIA, 
PARA 
EFEITO 
DE 
SUA 
IMPOSIÇÃO, 
DA 
GARANTIA 
CONSTITUCIONAL DO DEVIDO PROCESSO LEGAL.
- A Constituição da República estabelece, em seu art. 5º, incisos LIV e 
LV, considerada a essencialidade da garantia constitucional da plenitude de 
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defesa e do contraditório, que ninguém pode ser privado de sua liberdade, 
de seus bens ou de seus direitos sem o devido processo legal, notadamente   
naqueles  casos  em  que  se  viabilize a  possibilidade  de  imposição,  a 
determinada pessoa ou entidade, seja ela pública ou privada, de medidas 
consubstanciadoras de limitação de direitos.
- A jurisprudência dos  Tribunais,  especialmente a  do  Supremo 
Tribunal Federal, tem reafirmado o caráter fundamental do princípio da 
plenitude de defesa, nele reconhecendo uma insuprimível garantia que, 
instituída em favor de qualquer pessoa ou entidade, rege e condiciona o 
exercício,  pelo Poder Público, de  sua  atividade,  ainda que  em sede 
materialmente administrativa ou no âmbito político-administrativo, sob 
pena de nulidade da própria medida restritiva de direitos, revestida, ou 
não, de caráter punitivo. Doutrina. Precedentes.
BLOQUEIO DE RECURSOS CUJA EFETIVAÇÃO COMPROMETE   
A 
EXECUÇÃO,
 NO 
ÂMBITO 
LOCAL,
 DE 
PROGRAMA   
ESTRUTURADO PARA VIABILIZAR A IMPLEMENTAÇÃO DE   
POLÍTICAS PÚBLICAS.
- O Supremo Tribunal Federal, nos casos de inscrição de entidades 
estatais, de pessoas administrativas  ou  de empresas governamentais  em 
cadastros  de  inadimplentes  organizados e mantidos pela  União,  tem   
ordenado a liberação e o repasse de verbas federais (ou, então, determinado   
o afastamento de restrições impostas à celebração de operações de crédito 
em  geral  ou à  obtenção  de  garantias),  sempre com  o  propósito  de 
neutralizar a ocorrência de risco que possa comprometer, de modo grave 
e/ou irreversível,  a continuidade  da execução de políticas públicas  ou a 
prestação de serviços essenciais à coletividade. Precedentes.
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de seus bens ou de seus direitos sem o devido processo legal, notadamente   
naqueles  casos  em  que  se  viabilize a  possibilidade  de  imposição,  a 
determinada pessoa ou entidade, seja ela pública ou privada, de medidas 
consubstanciadoras de limitação de direitos.
- A jurisprudência dos  Tribunais,  especialmente a  do  Supremo 
Tribunal Federal, tem reafirmado o caráter fundamental do princípio da 
plenitude de defesa, nele reconhecendo uma insuprimível garantia que, 
instituída em favor de qualquer pessoa ou entidade, rege e condiciona o 
exercício,  pelo Poder Público, de  sua  atividade,  ainda que  em sede 
materialmente administrativa ou no âmbito político-administrativo, sob 
pena de nulidade da própria medida restritiva de direitos, revestida, ou 
não, de caráter punitivo. Doutrina. Precedentes.
BLOQUEIO DE RECURSOS CUJA EFETIVAÇÃO COMPROMETE   
A 
EXECUÇÃO,
 NO 
ÂMBITO 
LOCAL,
 DE 
PROGRAMA   
ESTRUTURADO PARA VIABILIZAR A IMPLEMENTAÇÃO DE   
POLÍTICAS PÚBLICAS.
- O Supremo Tribunal Federal, nos casos de inscrição de entidades 
estatais, de pessoas administrativas  ou  de empresas governamentais  em 
cadastros  de  inadimplentes  organizados e mantidos pela  União,  tem   
ordenado a liberação e o repasse de verbas federais (ou, então, determinado   
o afastamento de restrições impostas à celebração de operações de crédito 
em  geral  ou à  obtenção  de  garantias),  sempre com  o  propósito  de 
neutralizar a ocorrência de risco que possa comprometer, de modo grave 
e/ou irreversível,  a continuidade  da execução de políticas públicas  ou a 
prestação de serviços essenciais à coletividade. Precedentes.
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A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do 
Supremo Tribunal Federal,  em Sessão Plenária, sob a Presidência do 
Ministro Cezar Peluso, na conformidade da ata de julgamentos e das 
notas taquigráficas, por unanimidade de votos, em referendar a cautelar 
concedida. Votou o Presidente, Ministro Cezar Peluso. Ausentes, neste 
julgamento, o Senhor Ministro Gilmar Mendes e, licenciado, o Senhor 
Ministro Joaquim Barbosa.
Brasília, 15 de dezembro de 2011.
CELSO DE MELLO – RELATOR
5 
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A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do 
Supremo Tribunal Federal,  em Sessão Plenária, sob a Presidência do 
Ministro Cezar Peluso, na conformidade da ata de julgamentos e das 
notas taquigráficas, por unanimidade de votos, em referendar a cautelar 
concedida. Votou o Presidente, Ministro Cezar Peluso. Ausentes, neste 
julgamento, o Senhor Ministro Gilmar Mendes e, licenciado, o Senhor 
Ministro Joaquim Barbosa.
Brasília, 15 de dezembro de 2011.
CELSO DE MELLO – RELATOR
5 
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Relatório
15/12/2011
PLENÁRIO
REFERENDO NA MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA 1.889 
RIO GRANDE DO NORTE
RELATOR
: MIN. CELSO DE MELLO
AUTOR(A/S)(ES)
:ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE 
PROC.(A/S)(ES)
:PROCURADOR-GERAL 
DO 
ESTADO 
DO 
RIO 
GRANDE DO NORTE 
RÉU(É)(S)
:UNIÃO 
PROC.(A/S)(ES)
:ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO 
R E L A T Ó R I O
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO – (Relator): Em sede de 
“ação  cível originária” –  e tendo em vista a cumulativa  satisfação  dos 
pressupostos referentes à plausibilidade jurídica e ao “periculum in mora” da 
pretensão formulada na presente sede processual –, deferi pedido de medida 
liminar em decisão que possui o seguinte teor:
“Trata-se de ‘ação cível originária’, com pedido de liminar, que,  
ajuizada pelo Estado do Rio Grande do Norte contra a União Federal, 
tem por objetivo a declaração de ‘(...) nulidade da restrição do Estado no 
sistema  SIAFI (CADIN)/CONCONV/CAUC, ITEM 201.2, INSS  – 
CND – DEMAIS CNPJS, em face das autuações perpetradas pela Receita 
Federal à EMPARN, através da Delegacia da Receita Federal – Natal/RN 
(DEBCAD’s 37.297.875-4 e 37.297.876-2)’.
O autor sustenta, em síntese,  para justificar sua pretensão 
cautelar, o que se segue:
‘(...)  em  face  de  autuações  promovidas  pela 
Delegacia  da  Receita  Federal  do  Brasil  –  Natal/RN, 
Processo  nº  10469.723737/2011-11,  DEBCADs  37.297.875-41, 
37.297.876-22,  relativas  a  uma  infração  relativa  a  não 
apresentação de arquivos e sistemas em meio digital e a glosa de 
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6259010.
Supremo Tribunal Federal
15/12/2011
PLENÁRIO
REFERENDO NA MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA 1.889 
RIO GRANDE DO NORTE
RELATOR
: MIN. CELSO DE MELLO
AUTOR(A/S)(ES)
:ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE 
PROC.(A/S)(ES)
:PROCURADOR-GERAL 
DO 
ESTADO 
DO 
RIO 
GRANDE DO NORTE 
RÉU(É)(S)
:UNIÃO 
PROC.(A/S)(ES)
:ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO 
R E L A T Ó R I O
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO – (Relator): Em sede de 
“ação  cível originária” –  e tendo em vista a cumulativa  satisfação  dos 
pressupostos referentes à plausibilidade jurídica e ao “periculum in mora” da 
pretensão formulada na presente sede processual –, deferi pedido de medida 
liminar em decisão que possui o seguinte teor:
“Trata-se de ‘ação cível originária’, com pedido de liminar, que,  
ajuizada pelo Estado do Rio Grande do Norte contra a União Federal, 
tem por objetivo a declaração de ‘(...) nulidade da restrição do Estado no 
sistema  SIAFI (CADIN)/CONCONV/CAUC, ITEM 201.2, INSS  – 
CND – DEMAIS CNPJS, em face das autuações perpetradas pela Receita 
Federal à EMPARN, através da Delegacia da Receita Federal – Natal/RN 
(DEBCAD’s 37.297.875-4 e 37.297.876-2)’.
O autor sustenta, em síntese,  para justificar sua pretensão 
cautelar, o que se segue:
‘(...)  em  face  de  autuações  promovidas  pela 
Delegacia  da  Receita  Federal  do  Brasil  –  Natal/RN, 
Processo  nº  10469.723737/2011-11,  DEBCADs  37.297.875-41, 
37.297.876-22,  relativas  a  uma  infração  relativa  a  não 
apresentação de arquivos e sistemas em meio digital e a glosa de 
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compensações  de  contribuições  previdenciárias  procedidas  pela 
EMPARN  –  Empresa  de  Pesquisa  de  Agropecuária  do  Rio 
Grande do Norte, empresa pública do Estado, inscrita no CNPJ 
sob os nº 08.510.158/0001-13, a União procedeu a imediata e 
automática  negativação  da  referida  empresa  no 
SIAFI(CADIN)/CAUC/CONCONV,  no  dispositivo  INSS  – 
CND – DEMAIS CNPJS Item 201.2, o que vem obstando a 
Unidade  Federada,  ora  Autora,  de  receber as  transferências 
voluntárias da União, recursos oriundos de convênios, de celebrar 
operações de crédito interno e externo, ‘gerando sérios transtornos  
ao Estado, pelo impedimento em contratar e receber recursos de  
Transferências Voluntárias (convênios) e Operações de Crédito’, 
conforme  atesta
 textualmente  o  Oficio  nº  402/2011- 
-GS/SEPLAN3, firmado  por  Sua  Excelência, o Secretário de 
Estado do Planejamento e das Finanças, de acordo com a cópia  
anexa.
…..........................................................................................
Consoante se observa, está o Autor impedido, por força 
da inscrição das mencionadas instituições nos sistemas de restrição 
da União,  de obter os recursos indispensáveis à implementação 
das ações destinadas ao atendimento das necessidades básicas da 
população do Estado do Rio Grande do Norte.
…..........................................................................................
As  restrições  impostas  pela  União  à  instituição 
(EMPARN)  vinculada ao Estado não podem sair de suas 
órbitas e alcançar o próprio Estado, pois fere mortalmente o 
princípio da intranscendência, que veda que eventuais sanções a 
suposto infrator atinjam outrem.
Pois bem.  Por conta da inscrição da EMPARN, a 
União está impondo restrições insuportáveis ao Estado – 
que nas palavras do Titular da Pasta da SEPLAN não tem ‘a 
menor condição de arcar com esse ônus’ –, numa inaceitável 
ofensa  ao  princípio  da  não  transcendência  aqui  invocado, 
impedindo  ilegalmente  o  ora  Postulante  de  ter  acesso  aos 
convênios, aos  repasses  de  verbas  federais  e  às  operações  de  
crédito, indispensáveis à continuidade de ações administrativas e 
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compensações  de  contribuições  previdenciárias  procedidas  pela 
EMPARN  –  Empresa  de  Pesquisa  de  Agropecuária  do  Rio 
Grande do Norte, empresa pública do Estado, inscrita no CNPJ 
sob os nº 08.510.158/0001-13, a União procedeu a imediata e 
automática  negativação  da  referida  empresa  no 
SIAFI(CADIN)/CAUC/CONCONV,  no  dispositivo  INSS  – 
CND – DEMAIS CNPJS Item 201.2, o que vem obstando a 
Unidade  Federada,  ora  Autora,  de  receber as  transferências 
voluntárias da União, recursos oriundos de convênios, de celebrar 
operações de crédito interno e externo, ‘gerando sérios transtornos  
ao Estado, pelo impedimento em contratar e receber recursos de  
Transferências Voluntárias (convênios) e Operações de Crédito’, 
conforme  atesta
 textualmente  o  Oficio  nº  402/2011- 
-GS/SEPLAN3, firmado  por  Sua  Excelência, o Secretário de 
Estado do Planejamento e das Finanças, de acordo com a cópia  
anexa.
…..........................................................................................
Consoante se observa, está o Autor impedido, por força 
da inscrição das mencionadas instituições nos sistemas de restrição 
da União,  de obter os recursos indispensáveis à implementação 
das ações destinadas ao atendimento das necessidades básicas da 
população do Estado do Rio Grande do Norte.
…..........................................................................................
As  restrições  impostas  pela  União  à  instituição 
(EMPARN)  vinculada ao Estado não podem sair de suas 
órbitas e alcançar o próprio Estado, pois fere mortalmente o 
princípio da intranscendência, que veda que eventuais sanções a 
suposto infrator atinjam outrem.
Pois bem.  Por conta da inscrição da EMPARN, a 
União está impondo restrições insuportáveis ao Estado – 
que nas palavras do Titular da Pasta da SEPLAN não tem ‘a 
menor condição de arcar com esse ônus’ –, numa inaceitável 
ofensa  ao  princípio  da  não  transcendência  aqui  invocado, 
impedindo  ilegalmente  o  ora  Postulante  de  ter  acesso  aos 
convênios, aos  repasses  de  verbas  federais  e  às  operações  de  
crédito, indispensáveis à continuidade de ações administrativas e 
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de prestação de serviços à sociedade potiguar, notadamente em  
prejuízo  à  população  mais  carente  economicamente,  que,  em 
última análise, é a que mais precisa da atuação do Poder Público.
..............................................................................................
‘Ad  argumentandum’,  a  medida  restritiva  que  vem 
sendo imposta indevidamente pela parte Ré ao Estado, em 
virtude  das  autuações  da  EMPARN,  não  passa  no  teste  da 
proporcionalidade, pois a vedação estipulada pelo art. 25, inciso IV,  
alínea ‘a’, parte final, da Lei Complementar n. 101/2000, no que 
tange às transferências voluntárias e à concessão da garantia pela 
União, não é adequada para atingir o fim de promover a reposição  
ao Erário e não se mostra proporcional no sentido estrito do  
princípio,  já  que  importa  em,  via  de  regra,  paralisar  vitais 
operações financeiras dos entes federados indispensáveis para a 
consecução de suas políticas públicas em prol da coletividade,  
entremostrando-se evidente a iniqüidade da medida.
..............................................................................................
A presente ação, como se dessume,  tem por escopo 
obrigar a requerida a retirar a restrição de crédito e de repasses  
voluntários em face da inscrição de entidades vinculadas no  
SIAFI(CADIN)/CONCONV/CAUC o CNPJ  decorrente das 
autuações perpetradas pela Delegacia Regional da Receita 
Federal do Rio Grande do Norte.’ (grifei)
Reconheço, preliminarmente, considerada a norma inscrita 
no art. 102, I, ‘f’, da Constituição da República, que a presente causa 
inclui-se na esfera de competência originária do Supremo Tribunal  
Federal.
Com efeito, sabemos que essa regra de competência confere ao 
Supremo  Tribunal  Federal  a  posição  eminente  de  Tribunal da 
Federação, atribuindo a esta Corte, em tal condição institucional, o 
poder de dirimir as controvérsias que, ao irromperem no seio do 
Estado Federal,  culminam,  perigosamente,  por antagonizar as 
unidades que compõem a Federação.
Essa  magna função jurídico-institucional da Suprema Corte 
impõe-lhe o gravíssimo dever de velar  pela intangibilidade do 
3 
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Supremo Tribunal Federal
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de prestação de serviços à sociedade potiguar, notadamente em  
prejuízo  à  população  mais  carente  economicamente,  que,  em 
última análise, é a que mais precisa da atuação do Poder Público.
..............................................................................................
‘Ad  argumentandum’,  a  medida  restritiva  que  vem 
sendo imposta indevidamente pela parte Ré ao Estado, em 
virtude  das  autuações  da  EMPARN,  não  passa  no  teste  da 
proporcionalidade, pois a vedação estipulada pelo art. 25, inciso IV,  
alínea ‘a’, parte final, da Lei Complementar n. 101/2000, no que 
tange às transferências voluntárias e à concessão da garantia pela 
União, não é adequada para atingir o fim de promover a reposição  
ao Erário e não se mostra proporcional no sentido estrito do  
princípio,  já  que  importa  em,  via  de  regra,  paralisar  vitais 
operações financeiras dos entes federados indispensáveis para a 
consecução de suas políticas públicas em prol da coletividade,  
entremostrando-se evidente a iniqüidade da medida.
..............................................................................................
A presente ação, como se dessume,  tem por escopo 
obrigar a requerida a retirar a restrição de crédito e de repasses  
voluntários em face da inscrição de entidades vinculadas no  
SIAFI(CADIN)/CONCONV/CAUC o CNPJ  decorrente das 
autuações perpetradas pela Delegacia Regional da Receita 
Federal do Rio Grande do Norte.’ (grifei)
Reconheço, preliminarmente, considerada a norma inscrita 
no art. 102, I, ‘f’, da Constituição da República, que a presente causa 
inclui-se na esfera de competência originária do Supremo Tribunal  
Federal.
Com efeito, sabemos que essa regra de competência confere ao 
Supremo  Tribunal  Federal  a  posição  eminente  de  Tribunal da 
Federação, atribuindo a esta Corte, em tal condição institucional, o 
poder de dirimir as controvérsias que, ao irromperem no seio do 
Estado Federal,  culminam,  perigosamente,  por antagonizar as 
unidades que compõem a Federação.
Essa  magna função jurídico-institucional da Suprema Corte 
impõe-lhe o gravíssimo dever de velar  pela intangibilidade do 
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vínculo  federativo  e de  zelar  pelo equilíbrio harmonioso das 
relações políticas entre as pessoas estatais que integram a Federação 
brasileira.
Cabe assinalar que o Supremo Tribunal Federal, ao interpretar a 
norma de competência inscrita no art. 102, I, ‘f’, da Carta Política, tem   
proclamado que  ‘o  dispositivo  constitucional  invocado  visa  a 
resguardar o equilíbrio federativo’ (RTJ 81/330-331, Rel. Min. XAVIER 
DE ALBUQUERQUE – grifei), advertindo, por isso mesmo, que não   
é qualquer causa que legitima a invocação do preceito constitucional 
referido,  mas,  exclusivamente,  aquelas controvérsias de que   
possam derivar situações  caracterizadoras de  conflito  federativo 
(RTJ 81/675 – RTJ 95/485 – RTJ 132/109 – RTJ 132/120, v.g.).
Esse 
entendimento 
jurisprudencial 
evidencia  que  a 
aplicabilidade da norma inscrita no art. 102, I, ‘f’, da Carta Política 
restringe-se àqueles litígios – como o de que ora se cuida – cuja 
potencialidade  ofensiva  revela-se  apta  a  vulnerar  os  valores  que   
informam o princípio fundamental  que rege, em nosso ordenamento 
jurídico, o pacto da Federação, em ordem a viabilizar a incidência da 
norma  constitucional  que atribui a  esta  Suprema  Corte  o papel   
eminente de  Tribunal  da  Federação  (AC 1.700-MC/SE,  Rel.  Min. 
RICARDO LEWANDOWSKI –  AC 2.156-REF-MC/SP, Rel. Min. 
CELSO DE MELLO –  ACO 597-AgR/SC, Rel. Min. CELSO DE 
MELLO – ACO 925-REF-MC/RN, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.).
Vale referir, neste ponto, julgamento do Supremo Tribunal Federal 
em que esse aspecto da questão foi bem realçado pelo Plenário desta 
Suprema Corte:
‘CONFLITOS FEDERATIVOS E O PAPEL DO 
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL 
DA FEDERAÇÃO.
- A Constituição da República confere ao Supremo Tribunal 
Federal  a posição eminente  de Tribunal da Federação (CF, 
art.  102,  I,  ‘f’),  atribuindo a  esta Corte,  em  tal  condição 
institucional,  o poder de dirimir as  controvérsias  que,  ao 
irromperem no seio do Estado Federal, culminam, perigosamente, 
por antagonizar as unidades que compõem a Federação.
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vínculo  federativo  e de  zelar  pelo equilíbrio harmonioso das 
relações políticas entre as pessoas estatais que integram a Federação 
brasileira.
Cabe assinalar que o Supremo Tribunal Federal, ao interpretar a 
norma de competência inscrita no art. 102, I, ‘f’, da Carta Política, tem   
proclamado que  ‘o  dispositivo  constitucional  invocado  visa  a 
resguardar o equilíbrio federativo’ (RTJ 81/330-331, Rel. Min. XAVIER 
DE ALBUQUERQUE – grifei), advertindo, por isso mesmo, que não   
é qualquer causa que legitima a invocação do preceito constitucional 
referido,  mas,  exclusivamente,  aquelas controvérsias de que   
possam derivar situações  caracterizadoras de  conflito  federativo 
(RTJ 81/675 – RTJ 95/485 – RTJ 132/109 – RTJ 132/120, v.g.).
Esse 
entendimento 
jurisprudencial 
evidencia  que  a 
aplicabilidade da norma inscrita no art. 102, I, ‘f’, da Carta Política 
restringe-se àqueles litígios – como o de que ora se cuida – cuja 
potencialidade  ofensiva  revela-se  apta  a  vulnerar  os  valores  que   
informam o princípio fundamental  que rege, em nosso ordenamento 
jurídico, o pacto da Federação, em ordem a viabilizar a incidência da 
norma  constitucional  que atribui a  esta  Suprema  Corte  o papel   
eminente de  Tribunal  da  Federação  (AC 1.700-MC/SE,  Rel.  Min. 
RICARDO LEWANDOWSKI –  AC 2.156-REF-MC/SP, Rel. Min. 
CELSO DE MELLO –  ACO 597-AgR/SC, Rel. Min. CELSO DE 
MELLO – ACO 925-REF-MC/RN, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.).
Vale referir, neste ponto, julgamento do Supremo Tribunal Federal 
em que esse aspecto da questão foi bem realçado pelo Plenário desta 
Suprema Corte:
‘CONFLITOS FEDERATIVOS E O PAPEL DO 
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL 
DA FEDERAÇÃO.
- A Constituição da República confere ao Supremo Tribunal 
Federal  a posição eminente  de Tribunal da Federação (CF, 
art.  102,  I,  ‘f’),  atribuindo a  esta Corte,  em  tal  condição 
institucional,  o poder de dirimir as  controvérsias  que,  ao 
irromperem no seio do Estado Federal, culminam, perigosamente, 
por antagonizar as unidades que compõem a Federação.
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Essa  magna  função  jurídico-institucional  da  Suprema 
Corte  impõe-lhe  o  gravíssimo  dever  de  velar  pela 
intangibilidade  do  vínculo  federativo  e  de  zelar  pelo 
equilíbrio harmonioso das relações políticas entre as pessoas 
estatais que integram a Federação brasileira.
A aplicabilidade da norma inscrita no art. 102, I, ‘f’, da 
Constituição  estende-se aos litígios cuja potencialidade ofensiva 
revele-se apta a vulnerar os valores que informam o princípio 
fundamental que rege, em nosso ordenamento jurídico, o pacto da 
Federação. Doutrina. Precedentes.’
(ACO 1.048-QO/RS, Rel. Min. CELSO DE MELLO, 
Pleno)
Daí a observação constante  do  magistério  doutrinário 
(MANOEL  GONÇALVES  FERREIRA  FILHO,  ‘Comentários  à 
Constituição Brasileira de 1988’, vol. 2/219-220, 1992, Saraiva), cuja   
lição,  ao  ressaltar  essa  qualificada competência  constitucional  do 
Supremo Tribunal Federal, acentua:
‘Reponta aqui o papel do Supremo Tribunal Federal como   
órgão de equilíbrio do sistema federativo. Pertencente embora à 
estrutura da União, o Supremo tem um caráter nacional que o   
habilita a decidir,  com independência e imparcialidade, as 
causas e conflitos de que sejam partes, em campos opostos, a União e 
qualquer dos Estados federados.’ (grifei)
Definida,  assim,  a competência originária deste  Tribunal, 
passo a analisar a postulação cautelar deduzida na presente causa. 
E,  ao  fazê-lo,  observo que  os elementos produzidos  nesta  sede 
processual  revelam-se suficientes  para justificar,  na  espécie,  o   
acolhimento do  pleito  em  questão,  eis que concorrem,  segundo 
vislumbro em juízo de estrita delibação, os requisitos autorizadores da 
concessão da medida cautelar ora postulada.
Presente esse contexto, tenho para mim que a inscrição, no 
sistema SIAFI  (CADIN)/CONCONV/CAUC,  da  Empresa  de 
5 
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Supremo Tribunal Federal
ACO 1889 MC-REF / RN 
Essa  magna  função  jurídico-institucional  da  Suprema 
Corte  impõe-lhe  o  gravíssimo  dever  de  velar  pela 
intangibilidade  do  vínculo  federativo  e  de  zelar  pelo 
equilíbrio harmonioso das relações políticas entre as pessoas 
estatais que integram a Federação brasileira.
A aplicabilidade da norma inscrita no art. 102, I, ‘f’, da 
Constituição  estende-se aos litígios cuja potencialidade ofensiva 
revele-se apta a vulnerar os valores que informam o princípio 
fundamental que rege, em nosso ordenamento jurídico, o pacto da 
Federação. Doutrina. Precedentes.’
(ACO 1.048-QO/RS, Rel. Min. CELSO DE MELLO, 
Pleno)
Daí a observação constante  do  magistério  doutrinário 
(MANOEL  GONÇALVES  FERREIRA  FILHO,  ‘Comentários  à 
Constituição Brasileira de 1988’, vol. 2/219-220, 1992, Saraiva), cuja   
lição,  ao  ressaltar  essa  qualificada competência  constitucional  do 
Supremo Tribunal Federal, acentua:
‘Reponta aqui o papel do Supremo Tribunal Federal como   
órgão de equilíbrio do sistema federativo. Pertencente embora à 
estrutura da União, o Supremo tem um caráter nacional que o   
habilita a decidir,  com independência e imparcialidade, as 
causas e conflitos de que sejam partes, em campos opostos, a União e 
qualquer dos Estados federados.’ (grifei)
Definida,  assim,  a competência originária deste  Tribunal, 
passo a analisar a postulação cautelar deduzida na presente causa. 
E,  ao  fazê-lo,  observo que  os elementos produzidos  nesta  sede 
processual  revelam-se suficientes  para justificar,  na  espécie,  o   
acolhimento do  pleito  em  questão,  eis que concorrem,  segundo 
vislumbro em juízo de estrita delibação, os requisitos autorizadores da 
concessão da medida cautelar ora postulada.
Presente esse contexto, tenho para mim que a inscrição, no 
sistema SIAFI  (CADIN)/CONCONV/CAUC,  da  Empresa  de 
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Pesquisa Agropecuária do Rio Grande do Norte S/A (EMPARN) vem 
causando graves restrições jurídicas ao Estado do Rio Grande do  
Norte, com possível ofensa ao postulado da intranscendência.
Com  efeito,  a  exposição  feita  pelo  autor  da  presente  ação 
revelaria a  ocorrência,  na  espécie,  de  aparente  violação  ao 
princípio da intranscendência (ou da personalidade) das sanções 
e das  medidas  restritivas  de  ordem  jurídica  ora  questionadas, 
notadamente se se tiver em consideração  a alegação de que, ‘Por 
conta da inscrição da EMPARN [Empresa de Pesquisa Agropecuária 
do  Rio  Grande  do  Norte],  a  União  está  impondo  restrições 
insuportáveis ao Estado’ (grifei).
Na realidade, a restrição  resultante do questionado ato de 
inscrição no sistema SIAFI,  ao ultrapassar a esfera  individual da 
empresa alegadamente devedora (EMPARN), culminou por atingir e 
afetar terceira pessoa (o Estado do Rio Grande do Norte, na espécie), o 
que aparentemente teria violado referido postulado.
É importante assinalar que o postulado da intranscendência 
tem sido reafirmado por eminentes Ministros desta Suprema Corte 
(AC 1.761/AP, Rel. Min. EROS GRAU –  AC 1.936/SE, Rel. Min. 
RICARDO LEWANDOWSKI – AC 2.228/
 
 DF
  , Rel. Min.  AYRES 
BRITTO – AC 2.270/ES, Rel. Min. CEZAR PELUSO), bem assim pelo   
Plenário (AC 266-QO/SP,  Rel.  Min.  CELSO  DE  MELLO  – 
AC 1.033-AgR-QO/DF,  Rel.  Min.  CELSO  DE  MELLO  – 
ACO 925-REF-MC/RN,  Rel.  Min.  CELSO  DE  MELLO  – 
ACO 970-tutela antecipada/PA, Rel. Min. GILMAR MENDES), 
os  quais,  ao  se  pronunciarem em  situações  como  a  que  ora  se 
examina, concederam tutela cautelar em favor de entidades estatais:
‘CADASTRO ÚNICO DE CONVÊNIO (CAUC)  – 
AMEAÇA DE INCLUSÃO, NESSE CADASTRO FEDERAL, 
DO 
ESTADO 
DO  MARANHÃO  –
 ALEGADO   
DESCUMPRIMENTO  PARCIAL 
DE  CONVÊNIO 
CELEBRADO ENTRE ESSA UNIDADE DA FEDERAÇÃO E   
A  UNIÃO  FEDERAL  (CONVÊNIO Nº  22/95-MPO)  – 
POSTERIOR CELEBRAÇÃO,  ENTRE  ESSE  ESTADO- 
-MEMBRO
 E 
MUNICÍPIOS  SITUADOS  EM  SEU 
6 
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Supremo Tribunal Federal
ACO 1889 MC-REF / RN 
Pesquisa Agropecuária do Rio Grande do Norte S/A (EMPARN) vem 
causando graves restrições jurídicas ao Estado do Rio Grande do  
Norte, com possível ofensa ao postulado da intranscendência.
Com  efeito,  a  exposição  feita  pelo  autor  da  presente  ação 
revelaria a  ocorrência,  na  espécie,  de  aparente  violação  ao 
princípio da intranscendência (ou da personalidade) das sanções 
e das  medidas  restritivas  de  ordem  jurídica  ora  questionadas, 
notadamente se se tiver em consideração  a alegação de que, ‘Por 
conta da inscrição da EMPARN [Empresa de Pesquisa Agropecuária 
do  Rio  Grande  do  Norte],  a  União  está  impondo  restrições 
insuportáveis ao Estado’ (grifei).
Na realidade, a restrição  resultante do questionado ato de 
inscrição no sistema SIAFI,  ao ultrapassar a esfera  individual da 
empresa alegadamente devedora (EMPARN), culminou por atingir e 
afetar terceira pessoa (o Estado do Rio Grande do Norte, na espécie), o 
que aparentemente teria violado referido postulado.
É importante assinalar que o postulado da intranscendência 
tem sido reafirmado por eminentes Ministros desta Suprema Corte 
(AC 1.761/AP, Rel. Min. EROS GRAU –  AC 1.936/SE, Rel. Min. 
RICARDO LEWANDOWSKI – AC 2.228/
 
 DF
  , Rel. Min.  AYRES 
BRITTO – AC 2.270/ES, Rel. Min. CEZAR PELUSO), bem assim pelo   
Plenário (AC 266-QO/SP,  Rel.  Min.  CELSO  DE  MELLO  – 
AC 1.033-AgR-QO/DF,  Rel.  Min.  CELSO  DE  MELLO  – 
ACO 925-REF-MC/RN,  Rel.  Min.  CELSO  DE  MELLO  – 
ACO 970-tutela antecipada/PA, Rel. Min. GILMAR MENDES), 
os  quais,  ao  se  pronunciarem em  situações  como  a  que  ora  se 
examina, concederam tutela cautelar em favor de entidades estatais:
‘CADASTRO ÚNICO DE CONVÊNIO (CAUC)  – 
AMEAÇA DE INCLUSÃO, NESSE CADASTRO FEDERAL, 
DO 
ESTADO 
DO  MARANHÃO  –
 ALEGADO   
DESCUMPRIMENTO  PARCIAL 
DE  CONVÊNIO 
CELEBRADO ENTRE ESSA UNIDADE DA FEDERAÇÃO E   
A  UNIÃO  FEDERAL  (CONVÊNIO Nº  22/95-MPO)  – 
POSTERIOR CELEBRAÇÃO,  ENTRE  ESSE  ESTADO- 
-MEMBRO
 E 
MUNICÍPIOS  SITUADOS  EM  SEU 
6 
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Relatório
ACO 1889 MC-REF / RN 
TERRITÓRIO,
 DE 
CONVÊNIOS 
DESTINADOS
 AO 
REPASSE DOS  RECURSOS  OBTIDOS  DA  UNIÃO  – 
INADIMPLÊNCIA DOS MUNICÍPIOS –  IMINÊNCIA DE   
IMPOSIÇÃO DE LIMITAÇÕES DE ORDEM JURÍDICA AO 
ESTADO  DO  MARANHÃO,
 EM 
VIRTUDE 
DO 
DESCUMPRIMENTO,
 PELOS 
MUNICÍPIOS,  DAS 
OBRIGAÇÕES POR ESTES CONTRAÍDAS – POSTULADO   
DA INTRANSCENDÊNCIA –  IMPOSSIBILIDADE DE 
SANÇÕES
 E RESTRIÇÕES
 DE  ORDEM  JURÍDICA 
SUPERAREM A DIMENSÃO ESTRITAMENTE PESSOAL 
DO INFRATOR – LITÍGIO QUE SE SUBMETE À ESFERA   
DE  COMPETÊNCIA  ORIGINÁRIA  DO  SUPREMO 
TRIBUNAL FEDERAL – HARMONIA E EQUILÍBRIO NAS 
RELAÇÕES  INSTITUCIONAIS  ENTRE OS  ESTADOS- 
-MEMBROS  E A  UNIÃO  FEDERAL  –  O PAPEL DO 
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA   
FEDERAÇÃO –  POSSIBILIDADE,  NA  ESPÉCIE,  DE   
CONFLITO FEDERATIVO –  PRETENSÃO CAUTELAR   
FUNDADA NA ALEGAÇÃO DE OFENSA AO PRINCÍPIO 
DA INTRANSCENDÊNCIA DAS MEDIDAS RESTRITIVAS   
DE  DIREITOS  –  MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA – 
DECISÃO 
DO 
RELATOR 
REFERENDADA 
PELO   
PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL.
CONFLITOS FEDERATIVOS E O PAPEL DO 
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL 
DA FEDERAÇÃO.
-  A  Constituição  da  República  confere ao  Supremo 
Tribunal  Federal  a  posição  eminente  de Tribunal da 
Federação (CF, art. 102, I, ‘f’), atribuindo a esta Corte, em 
tal condição institucional,  o poder de dirimir controvérsias 
que,  ao irromperem no seio do Estado Federal,  culminam, 
perigosamente, por antagonizar as unidades que compõem 
a Federação.
Essa  magna função  jurídico-institucional  da  Suprema 
Corte  impõe-lhe o  gravíssimo  dever  de  velar  pela 
7 
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Supremo Tribunal Federal
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TERRITÓRIO,
 DE 
CONVÊNIOS 
DESTINADOS
 AO 
REPASSE DOS  RECURSOS  OBTIDOS  DA  UNIÃO  – 
INADIMPLÊNCIA DOS MUNICÍPIOS –  IMINÊNCIA DE   
IMPOSIÇÃO DE LIMITAÇÕES DE ORDEM JURÍDICA AO 
ESTADO  DO  MARANHÃO,
 EM 
VIRTUDE 
DO 
DESCUMPRIMENTO,
 PELOS 
MUNICÍPIOS,  DAS 
OBRIGAÇÕES POR ESTES CONTRAÍDAS – POSTULADO   
DA INTRANSCENDÊNCIA –  IMPOSSIBILIDADE DE 
SANÇÕES
 E RESTRIÇÕES
 DE  ORDEM  JURÍDICA 
SUPERAREM A DIMENSÃO ESTRITAMENTE PESSOAL 
DO INFRATOR – LITÍGIO QUE SE SUBMETE À ESFERA   
DE  COMPETÊNCIA  ORIGINÁRIA  DO  SUPREMO 
TRIBUNAL FEDERAL – HARMONIA E EQUILÍBRIO NAS 
RELAÇÕES  INSTITUCIONAIS  ENTRE OS  ESTADOS- 
-MEMBROS  E A  UNIÃO  FEDERAL  –  O PAPEL DO 
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL DA   
FEDERAÇÃO –  POSSIBILIDADE,  NA  ESPÉCIE,  DE   
CONFLITO FEDERATIVO –  PRETENSÃO CAUTELAR   
FUNDADA NA ALEGAÇÃO DE OFENSA AO PRINCÍPIO 
DA INTRANSCENDÊNCIA DAS MEDIDAS RESTRITIVAS   
DE  DIREITOS  –  MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA – 
DECISÃO 
DO 
RELATOR 
REFERENDADA 
PELO   
PLENÁRIO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL.
CONFLITOS FEDERATIVOS E O PAPEL DO 
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL COMO TRIBUNAL 
DA FEDERAÇÃO.
-  A  Constituição  da  República  confere ao  Supremo 
Tribunal  Federal  a  posição  eminente  de Tribunal da 
Federação (CF, art. 102, I, ‘f’), atribuindo a esta Corte, em 
tal condição institucional,  o poder de dirimir controvérsias 
que,  ao irromperem no seio do Estado Federal,  culminam, 
perigosamente, por antagonizar as unidades que compõem 
a Federação.
Essa  magna função  jurídico-institucional  da  Suprema 
Corte  impõe-lhe o  gravíssimo  dever  de  velar  pela 
7 
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intangibilidade do  vínculo  federativo  e de  zelar  pelo 
equilíbrio harmonioso das relações políticas entre as pessoas 
estatais que integram a Federação brasileira.
A aplicabilidade da norma inscrita no art. 102, I, ‘f’, da 
Constituição  estende-se aos litígios cuja potencialidade ofensiva 
revela-se apta a vulnerar os valores que informam o princípio 
fundamental que rege, em nosso ordenamento jurídico, o pacto da   
Federação. Doutrina. Precedentes.
INSCRIÇÃO 
NO 
CADASTRO 
ÚNICO 
DE   
CONVÊNIO (CAUC) E ALEGAÇÃO DE OFENSA AO   
PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA DAS MEDIDAS   
RESTRITIVAS DE DIREITOS.
- O postulado da intranscendência impede que sanções e   
restrições de ordem jurídica  superem a dimensão  estritamente   
pessoal  do  infrator.
 Em 
virtude 
desse 
princípio,  o 
descumprimento  de  obrigações  contraídas  por  Municípios  não   
pode atingir os  Estados-membros,  projetando sobre  estes 
conseqüências jurídicas desfavoráveis  e gravosas,  pois o   
inadimplemento obrigacional –  por  revelar-se  unicamente   
imputável aos entes municipais vinculados ao respectivo Estado – 
só  a estes pode afetar.’
(AC 2.317-REF-MC/MA,  Rel.  Min.  CELSO  DE 
MELLO)
Vale reproduzir, neste ponto, ante a extrema pertinência de que 
se reveste, fragmento da decisão monocrática proferida pelo eminente 
Ministro  GILMAR  MENDES  quando  na  Presidência  do  Supremo 
Tribunal Federal, pela qual concedeu medida liminar, então postulada   
por  determinado  Estado-membro  (AC 2.104-MC/RO),  que  a  havia 
requerido com o mesmo objetivo ora visado pelo autor da presente 
ação:
‘Como  afirmei  recentemente,  em  situação  análoga 
(AC-MC 2.094, decisão de 17.7.2008),  parece-me plausível o 
argumento da violação ao princípio da ‘intranscendência das sanções 
8 
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intangibilidade do  vínculo  federativo  e de  zelar  pelo 
equilíbrio harmonioso das relações políticas entre as pessoas 
estatais que integram a Federação brasileira.
A aplicabilidade da norma inscrita no art. 102, I, ‘f’, da 
Constituição  estende-se aos litígios cuja potencialidade ofensiva 
revela-se apta a vulnerar os valores que informam o princípio 
fundamental que rege, em nosso ordenamento jurídico, o pacto da   
Federação. Doutrina. Precedentes.
INSCRIÇÃO 
NO 
CADASTRO 
ÚNICO 
DE   
CONVÊNIO (CAUC) E ALEGAÇÃO DE OFENSA AO   
PRINCÍPIO DA INTRANSCENDÊNCIA DAS MEDIDAS   
RESTRITIVAS DE DIREITOS.
- O postulado da intranscendência impede que sanções e   
restrições de ordem jurídica  superem a dimensão  estritamente   
pessoal  do  infrator.
 Em 
virtude 
desse 
princípio,  o 
descumprimento  de  obrigações  contraídas  por  Municípios  não   
pode atingir os  Estados-membros,  projetando sobre  estes 
conseqüências jurídicas desfavoráveis  e gravosas,  pois o   
inadimplemento obrigacional –  por  revelar-se  unicamente   
imputável aos entes municipais vinculados ao respectivo Estado – 
só  a estes pode afetar.’
(AC 2.317-REF-MC/MA,  Rel.  Min.  CELSO  DE 
MELLO)
Vale reproduzir, neste ponto, ante a extrema pertinência de que 
se reveste, fragmento da decisão monocrática proferida pelo eminente 
Ministro  GILMAR  MENDES  quando  na  Presidência  do  Supremo 
Tribunal Federal, pela qual concedeu medida liminar, então postulada   
por  determinado  Estado-membro  (AC 2.104-MC/RO),  que  a  havia 
requerido com o mesmo objetivo ora visado pelo autor da presente 
ação:
‘Como  afirmei  recentemente,  em  situação  análoga 
(AC-MC 2.094, decisão de 17.7.2008),  parece-me plausível o 
argumento da violação ao princípio da ‘intranscendência das sanções 
8 
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e das medidas restritivas de ordem jurídica’, bem delineado pelo 
Ministro Celso de Mello em decisão na AC-AgR-QO 1.033 
(DJ 16.6.2006): 
‘O postulado da intranscendência  impede que 
sanções  e restrições  de  ordem  jurídica  superem a 
dimensão  estritamente pessoal do infrator.  Em virtude 
desse princípio, as limitações jurídicas que derivam da 
inscrição,  no  CAUC,  das  autarquias,  das  empresas  
governamentais ou das entidades paraestatais não podem 
atingir os  Estados-membros  ou o  Distrito  Federal, 
projetando 
sobre  estes  conseqüências  jurídicas 
desfavoráveis  e gravosas,  pois  o  inadimplemento 
obrigacional –  por  revelar-se  unicamente imputável 
aos
 entes  menores
 integrantes 
da  administração 
descentralizada – só a estes pode afetar. 
- Os Estados-membros e o Distrito Federal, em 
conseqüência, não podem sofrer limitações em sua esfera 
jurídica,  motivadas pelo  só  fato  de  se  acharem 
administrativamente vinculadas a eles as  autarquias, as 
entidades paraestatais, as sociedades sujeitas a seu poder de 
controle  e as  empresas  governamentais  alegadamente 
inadimplentes e que, por tal motivo, hajam sido incluídas em 
cadastros federais (CAUC, SIAFI, CADIN, v.g.).’
Não obstante o mencionado precedente se refira apenas 
à impossibilidade de se imporem sanções e restrições  ao ente 
central em virtude de irregularidades perpetradas por entidades  
de sua Administração indireta – o que se explica pelo fato de 
estas entidades possuírem personalidade jurídica distinta da do  
ente central –,  entendo que a ‘ratio decidendi’ dessa decisão 
também possa ser estendida para aquelas hipóteses em que 
ato praticado por um Poder  gere conseqüências gravosas 
para outro. (...).’ (grifei)
9 
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e das medidas restritivas de ordem jurídica’, bem delineado pelo 
Ministro Celso de Mello em decisão na AC-AgR-QO 1.033 
(DJ 16.6.2006): 
‘O postulado da intranscendência  impede que 
sanções  e restrições  de  ordem  jurídica  superem a 
dimensão  estritamente pessoal do infrator.  Em virtude 
desse princípio, as limitações jurídicas que derivam da 
inscrição,  no  CAUC,  das  autarquias,  das  empresas  
governamentais ou das entidades paraestatais não podem 
atingir os  Estados-membros  ou o  Distrito  Federal, 
projetando 
sobre  estes  conseqüências  jurídicas 
desfavoráveis  e gravosas,  pois  o  inadimplemento 
obrigacional –  por  revelar-se  unicamente imputável 
aos
 entes  menores
 integrantes 
da  administração 
descentralizada – só a estes pode afetar. 
- Os Estados-membros e o Distrito Federal, em 
conseqüência, não podem sofrer limitações em sua esfera 
jurídica,  motivadas pelo  só  fato  de  se  acharem 
administrativamente vinculadas a eles as  autarquias, as 
entidades paraestatais, as sociedades sujeitas a seu poder de 
controle  e as  empresas  governamentais  alegadamente 
inadimplentes e que, por tal motivo, hajam sido incluídas em 
cadastros federais (CAUC, SIAFI, CADIN, v.g.).’
Não obstante o mencionado precedente se refira apenas 
à impossibilidade de se imporem sanções e restrições  ao ente 
central em virtude de irregularidades perpetradas por entidades  
de sua Administração indireta – o que se explica pelo fato de 
estas entidades possuírem personalidade jurídica distinta da do  
ente central –,  entendo que a ‘ratio decidendi’ dessa decisão 
também possa ser estendida para aquelas hipóteses em que 
ato praticado por um Poder  gere conseqüências gravosas 
para outro. (...).’ (grifei)
9 
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Cumpre ressaltar, ainda, que  a plausibilidade jurídica da 
pretensão cautelar formulada na presente sede processual  também 
resulta, considerado o fundamento invocado pelo autor,  de possível 
transgressão à  garantia  constitucional  do  devido  processo  legal 
(igualmente aplicável aos  procedimentos  de  caráter  meramente 
administrativo).
Cabe advertir, por relevante,  em face da essencialidade da 
garantia constitucional da plenitude de defesa e do contraditório, que a 
Constituição da República estabelece, em seu art. 5º, incisos LIV e LV, 
que   ninguém   pode   ser   privado   de sua liberdade, de seus bens ou 
de seus direitos sem   o devido processo legal, notadamente   naqueles 
casos  em  que  se  viabilize a  possibilidade  de  imposição,  a 
determinada pessoa ou entidade, de medidas consubstanciadoras de 
limitação   de direitos.
Impende assinalar, bem por isso, na linha de decisões que já 
proferi nesta  Corte  (RTJ 183/371-372,  Rel.  Min.  CELSO  DE 
MELLO –  AI 306.626/MT, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.), 
que o Estado,  em tema de restrição   à esfera jurídica de  qualquer 
pessoa (inclusive   das pessoas estatais),  não   pode   exercer a  sua 
autoridade  de  maneira  abusiva  ou arbitrária,  desconsiderando,  no 
exercício de sua atividade, o postulado da plenitude de defesa, pois – cabe 
enfatizar  – o reconhecimento da  legitimidade  ético-jurídica  de 
qualquer medida imposta pelo Poder Público de que resultem, como 
no caso, conseqüências gravosas no plano dos direitos e garantias 
individuais exige a fiel observância do princípio do devido processo 
legal  (CF,  art.  5º,  LIV  e  LV),  consoante adverte autorizado 
magistério  doutrinário (MANOEL  GONÇALVES  FERREIRA 
FILHO,  ‘Comentários  à  Constituição  Brasileira  de  1988’, 
vol. 1/68-69, 1990, Saraiva; PINTO FERREIRA, ‘Comentários à 
Constituição Brasileira’, vol. 1/176  e 180, 1989, Saraiva; JESSÉ 
TORRES  PEREIRA  JÚNIOR,  ‘O  Direito  à  Defesa  na 
Constituição  de  1988’,  p.  71/73,  item  n.  17,  1991,  Renovar; 
EDGARD SILVEIRA BUENO FILHO, ‘O Direito à Defesa na 
Constituição’, p. 47/49, 1994, Saraiva; CELSO RIBEIRO BASTOS, 
‘Comentários  à  Constituição  do  Brasil’,  vol.  2/268-269,  1989, 
Saraiva;  MARIA  SYLVIA  ZANELLA  DI  PIETRO,  ‘Direito 
10 
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Cumpre ressaltar, ainda, que  a plausibilidade jurídica da 
pretensão cautelar formulada na presente sede processual  também 
resulta, considerado o fundamento invocado pelo autor,  de possível 
transgressão à  garantia  constitucional  do  devido  processo  legal 
(igualmente aplicável aos  procedimentos  de  caráter  meramente 
administrativo).
Cabe advertir, por relevante,  em face da essencialidade da 
garantia constitucional da plenitude de defesa e do contraditório, que a 
Constituição da República estabelece, em seu art. 5º, incisos LIV e LV, 
que   ninguém   pode   ser   privado   de sua liberdade, de seus bens ou 
de seus direitos sem   o devido processo legal, notadamente   naqueles 
casos  em  que  se  viabilize a  possibilidade  de  imposição,  a 
determinada pessoa ou entidade, de medidas consubstanciadoras de 
limitação   de direitos.
Impende assinalar, bem por isso, na linha de decisões que já 
proferi nesta  Corte  (RTJ 183/371-372,  Rel.  Min.  CELSO  DE 
MELLO –  AI 306.626/MT, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.), 
que o Estado,  em tema de restrição   à esfera jurídica de  qualquer 
pessoa (inclusive   das pessoas estatais),  não   pode   exercer a  sua 
autoridade  de  maneira  abusiva  ou arbitrária,  desconsiderando,  no 
exercício de sua atividade, o postulado da plenitude de defesa, pois – cabe 
enfatizar  – o reconhecimento da  legitimidade  ético-jurídica  de 
qualquer medida imposta pelo Poder Público de que resultem, como 
no caso, conseqüências gravosas no plano dos direitos e garantias 
individuais exige a fiel observância do princípio do devido processo 
legal  (CF,  art.  5º,  LIV  e  LV),  consoante adverte autorizado 
magistério  doutrinário (MANOEL  GONÇALVES  FERREIRA 
FILHO,  ‘Comentários  à  Constituição  Brasileira  de  1988’, 
vol. 1/68-69, 1990, Saraiva; PINTO FERREIRA, ‘Comentários à 
Constituição Brasileira’, vol. 1/176  e 180, 1989, Saraiva; JESSÉ 
TORRES  PEREIRA  JÚNIOR,  ‘O  Direito  à  Defesa  na 
Constituição  de  1988’,  p.  71/73,  item  n.  17,  1991,  Renovar; 
EDGARD SILVEIRA BUENO FILHO, ‘O Direito à Defesa na 
Constituição’, p. 47/49, 1994, Saraiva; CELSO RIBEIRO BASTOS, 
‘Comentários  à  Constituição  do  Brasil’,  vol.  2/268-269,  1989, 
Saraiva;  MARIA  SYLVIA  ZANELLA  DI  PIETRO,  ‘Direito 
10 
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ACO 1889 MC-REF / RN 
Administrativo’,  p.  401/402,  5ª  ed.,  1995,  Atlas;  LÚCIA VALLE 
FIGUEIREDO, ‘Curso de Direito Administrativo’, p. 290 e 293/294, 
2ª  ed.,  1995,  Malheiros;  HELY  LOPES  MEIRELLES,  ‘Direito 
Administrativo Brasileiro’, p. 588, 17ª ed., 1992, Malheiros, v.g.).
Cumpre ter presente, neste ponto,  o valioso magistério de 
PAULO GUSTAVO GONET BRANCO, em obra conjunta escrita com 
GILMAR  FERREIRA  MENDES  e INOCÊNCIO  MÁRTIRES 
COELHO  (‘Curso  de  Direito  Constitucional’,  p.  261/262, 
item  n.  12.1,  2007,  Saraiva),  cuja lição ressalta a possibilidade 
constitucional de  pessoas  jurídicas  titularizarem,  elas  mesmas, 
direitos e garantias fundamentais, aí incluídas, no que concerne às 
prerrogativas jurídicas de ordem procedimental, as próprias pessoas 
de direito público:
‘Não há, em princípio, impedimento insuperável a que 
pessoas  jurídicas  venham,  também,  a  ser  consideradas 
titulares de  direitos  fundamentais,  não obstantes estes, 
originalmente,  terem por referência a pessoa física.  Acha-se   
superada a doutrina de que os direitos fundamentais se 
dirigem 
apenas 
às  pessoas  humanas.
 Os  direitos 
fundamentais  suscetíveis,  por sua natureza,  de  serem 
exercidos por pessoas jurídicas podem tê-las por titular. (…).
..............................................................................................
Questão mais melindrosa diz com a possibilidade  de 
pessoa jurídica de direito público vir a titularizar direitos 
fundamentais. Afinal, os direitos fundamentais  nascem  da 
intenção de garantir uma esfera de liberdade  justamente em   
face dos Poderes Públicos.
Novamente, aqui,  uma resposta negativa absoluta 
não conviria, até  por  força de  alguns  desdobramentos  dos 
direitos  fundamentais  do  ponto  de  vista  da  sua  dimensão  
objetiva.
Tem-se admitido que as entidades estatais gozam de   
direitos do tipo procedimental. Essa a lição de Hesse,  que a 
ilustra citando o direito de ser ouvido em juízo e o direito ao juiz 
predeterminado por lei. A esses exemplos, poder-se-ia agregar o   
11 
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Administrativo’,  p.  401/402,  5ª  ed.,  1995,  Atlas;  LÚCIA VALLE 
FIGUEIREDO, ‘Curso de Direito Administrativo’, p. 290 e 293/294, 
2ª  ed.,  1995,  Malheiros;  HELY  LOPES  MEIRELLES,  ‘Direito 
Administrativo Brasileiro’, p. 588, 17ª ed., 1992, Malheiros, v.g.).
Cumpre ter presente, neste ponto,  o valioso magistério de 
PAULO GUSTAVO GONET BRANCO, em obra conjunta escrita com 
GILMAR  FERREIRA  MENDES  e INOCÊNCIO  MÁRTIRES 
COELHO  (‘Curso  de  Direito  Constitucional’,  p.  261/262, 
item  n.  12.1,  2007,  Saraiva),  cuja lição ressalta a possibilidade 
constitucional de  pessoas  jurídicas  titularizarem,  elas  mesmas, 
direitos e garantias fundamentais, aí incluídas, no que concerne às 
prerrogativas jurídicas de ordem procedimental, as próprias pessoas 
de direito público:
‘Não há, em princípio, impedimento insuperável a que 
pessoas  jurídicas  venham,  também,  a  ser  consideradas 
titulares de  direitos  fundamentais,  não obstantes estes, 
originalmente,  terem por referência a pessoa física.  Acha-se   
superada a doutrina de que os direitos fundamentais se 
dirigem 
apenas 
às  pessoas  humanas.
 Os  direitos 
fundamentais  suscetíveis,  por sua natureza,  de  serem 
exercidos por pessoas jurídicas podem tê-las por titular. (…).
..............................................................................................
Questão mais melindrosa diz com a possibilidade  de 
pessoa jurídica de direito público vir a titularizar direitos 
fundamentais. Afinal, os direitos fundamentais  nascem  da 
intenção de garantir uma esfera de liberdade  justamente em   
face dos Poderes Públicos.
Novamente, aqui,  uma resposta negativa absoluta 
não conviria, até  por  força de  alguns  desdobramentos  dos 
direitos  fundamentais  do  ponto  de  vista  da  sua  dimensão  
objetiva.
Tem-se admitido que as entidades estatais gozam de   
direitos do tipo procedimental. Essa a lição de Hesse,  que a 
ilustra citando o direito de ser ouvido em juízo e o direito ao juiz 
predeterminado por lei. A esses exemplos, poder-se-ia agregar o   
11 
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Relatório
ACO 1889 MC-REF / RN 
direito à igualdade de armas – que o STF afirmou ser prerrogativa, 
também, da acusação pública, no processo penal – e o direito à   
ampla defesa.’ (grifei)
Essa visão do tema tem o apoio da própria jurisprudência 
constitucional do Supremo Tribunal Federal:
‘A QUESTÃO DOS DIREITOS E GARANTIAS   
CONSTITUCIONAIS, NOTADAMENTE AQUELES DE   
CARÁTER PROCEDIMENTAL,  TITULARIZADOS PELAS   
PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO.
-  A imposição de restrições de  ordem  jurídica,  pelo 
Estado, quer se concretize na esfera judicial, quer se realize no 
âmbito  estritamente administrativo  (como sucede com  a 
inclusão  de supostos devedores  em  cadastros  públicos  de 
inadimplentes),  supõe, para legitimar-se constitucionalmente,  o   
efetivo respeito, pelo Poder Público, da garantia indisponível   
do  ‘due  process  of  law’,  assegurada,  pela  Constituição  da 
República (art. 5º, LIV), à generalidade das pessoas, inclusive   
às próprias pessoas jurídicas de direito público, eis que o 
Estado, em tema de limitação ou supressão de direitos, não pode   
exercer a  sua  autoridade  de  maneira  abusiva  e arbitrária. 
Doutrina. Precedentes.’
(AC 2.032-QO/SP,  Rel.  Min.  CELSO  DE  MELLO, 
Pleno)
A jurisprudência dos Tribunais,  notadamente a do Supremo 
Tribunal Federal,  tem reafirmado a essencialidade desse princípio, 
nele reconhecendo uma insuprimível  garantia que, instituída  em 
favor de qualquer pessoa ou entidade, rege e condiciona o exercício, pelo   
Poder Público,  de  sua  atividade,  ainda que  em  sede  materialmente 
administrativa ou no âmbito político-administrativo, sob pena de nulidade   
da própria medida restritiva de direitos, revestida, ou não, de caráter punitivo 
(RDA 97/110 – RDA 114/142 – RDA 118/99 – RTJ 163/790, Rel. Min. 
CARLOS VELLOSO – AI 306.626/MT, Rel. Min. CELSO DE MELLO, 
‘in’  Informativo/STF nº  253/2002  – RE  140.195/SC,  Rel.  Min. 
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Supremo Tribunal Federal
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direito à igualdade de armas – que o STF afirmou ser prerrogativa, 
também, da acusação pública, no processo penal – e o direito à   
ampla defesa.’ (grifei)
Essa visão do tema tem o apoio da própria jurisprudência 
constitucional do Supremo Tribunal Federal:
‘A QUESTÃO DOS DIREITOS E GARANTIAS   
CONSTITUCIONAIS, NOTADAMENTE AQUELES DE   
CARÁTER PROCEDIMENTAL,  TITULARIZADOS PELAS   
PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO.
-  A imposição de restrições de  ordem  jurídica,  pelo 
Estado, quer se concretize na esfera judicial, quer se realize no 
âmbito  estritamente administrativo  (como sucede com  a 
inclusão  de supostos devedores  em  cadastros  públicos  de 
inadimplentes),  supõe, para legitimar-se constitucionalmente,  o   
efetivo respeito, pelo Poder Público, da garantia indisponível   
do  ‘due  process  of  law’,  assegurada,  pela  Constituição  da 
República (art. 5º, LIV), à generalidade das pessoas, inclusive   
às próprias pessoas jurídicas de direito público, eis que o 
Estado, em tema de limitação ou supressão de direitos, não pode   
exercer a  sua  autoridade  de  maneira  abusiva  e arbitrária. 
Doutrina. Precedentes.’
(AC 2.032-QO/SP,  Rel.  Min.  CELSO  DE  MELLO, 
Pleno)
A jurisprudência dos Tribunais,  notadamente a do Supremo 
Tribunal Federal,  tem reafirmado a essencialidade desse princípio, 
nele reconhecendo uma insuprimível  garantia que, instituída  em 
favor de qualquer pessoa ou entidade, rege e condiciona o exercício, pelo   
Poder Público,  de  sua  atividade,  ainda que  em  sede  materialmente 
administrativa ou no âmbito político-administrativo, sob pena de nulidade   
da própria medida restritiva de direitos, revestida, ou não, de caráter punitivo 
(RDA 97/110 – RDA 114/142 – RDA 118/99 – RTJ 163/790, Rel. Min. 
CARLOS VELLOSO – AI 306.626/MT, Rel. Min. CELSO DE MELLO, 
‘in’  Informativo/STF nº  253/2002  – RE  140.195/SC,  Rel.  Min. 
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Relatório
ACO 1889 MC-REF / RN 
ILMAR  GALVÃO  –  RE  191.480/SC,  Rel.  Min.  MARCO 
AURÉLIO – RE 199.800/SP, Rel. Min. CARLOS VELLOSO, v.g.):
‘RESTRIÇÃO DE DIREITOS E GARANTIA DO ‘DUE   
PROCESS OF LAW’.
-  O Estado, em tema de punições disciplinares  ou de 
restrição a direitos, qualquer que seja o destinatário de tais 
medidas, não   pode   exercer   a  sua  autoridade  de  maneira 
abusiva ou arbitrária,  desconsiderando, no exercício de sua 
atividade,  o  postulado  da  plenitude  de  defesa,  pois   o 
reconhecimento   da legitimidade ético-jurídica de  qualquer 
medida estatal –  que importe em punição disciplinar  ou  em 
limitação de direitos – exige, ainda que se cuide de procedimento 
meramente administrativo  (CF,  art.  5º,  LV),  a fiel 
observância do princípio do devido processo legal.
A jurisprudência do  Supremo  Tribunal  Federal  tem 
reafirmado 
a  essencialidade  desse  princípio,
 nele 
reconhecendo uma insuprimível garantia que, instituída em 
favor de qualquer  pessoa ou entidade,  rege  e  condiciona o 
exercício, pelo Poder Público, de sua atividade, ainda que em 
sede materialmente administrativa, sob pena de nulidade do 
próprio  ato  punitivo  ou  da  medida  restritiva  de  direitos. 
Precedentes. Doutrina.’
(RTJ 183/371-372, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
Impende referir, por oportuno, que, em situações semelhantes à 
que se registra na presente causa, esta Suprema Corte tem deferido, 
‘initio litis’, provimentos cautelares  e/ou antecipatórios em processos 
instaurados por iniciativa  do próprio Estado-membro (RTJ 192/767-   
-768, Rel.  Min. CELSO DE MELLO –  AC 39-AgR/PR, Rel. Min. 
ELLEN  GRACIE  –  AC 235-MC/SP,  Rel.  Min.  SEPÚLVEDA 
PERTENCE  –  AC 1.033-AgR-QO/DF,  Rel.  Min.  CELSO  DE 
MELLO  –  AC 1.260-MC/BA,  Rel.  Min.  GILMAR  MENDES  – 
AC 1.700-MC/SE,  Rel.  Min.  RICARDO  LEWANDOWSKI  – 
AC 1.915/RJ
 
 ,  Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – AC 1.936-MC/SE, Rel. Min. 
RICARDO LEWANDOWSKI –  ACO 900/RJ, Rel. Min. GILMAR 
13 
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Supremo Tribunal Federal
ACO 1889 MC-REF / RN 
ILMAR  GALVÃO  –  RE  191.480/SC,  Rel.  Min.  MARCO 
AURÉLIO – RE 199.800/SP, Rel. Min. CARLOS VELLOSO, v.g.):
‘RESTRIÇÃO DE DIREITOS E GARANTIA DO ‘DUE   
PROCESS OF LAW’.
-  O Estado, em tema de punições disciplinares  ou de 
restrição a direitos, qualquer que seja o destinatário de tais 
medidas, não   pode   exercer   a  sua  autoridade  de  maneira 
abusiva ou arbitrária,  desconsiderando, no exercício de sua 
atividade,  o  postulado  da  plenitude  de  defesa,  pois   o 
reconhecimento   da legitimidade ético-jurídica de  qualquer 
medida estatal –  que importe em punição disciplinar  ou  em 
limitação de direitos – exige, ainda que se cuide de procedimento 
meramente administrativo  (CF,  art.  5º,  LV),  a fiel 
observância do princípio do devido processo legal.
A jurisprudência do  Supremo  Tribunal  Federal  tem 
reafirmado 
a  essencialidade  desse  princípio,
 nele 
reconhecendo uma insuprimível garantia que, instituída em 
favor de qualquer  pessoa ou entidade,  rege  e  condiciona o 
exercício, pelo Poder Público, de sua atividade, ainda que em 
sede materialmente administrativa, sob pena de nulidade do 
próprio  ato  punitivo  ou  da  medida  restritiva  de  direitos. 
Precedentes. Doutrina.’
(RTJ 183/371-372, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
Impende referir, por oportuno, que, em situações semelhantes à 
que se registra na presente causa, esta Suprema Corte tem deferido, 
‘initio litis’, provimentos cautelares  e/ou antecipatórios em processos 
instaurados por iniciativa  do próprio Estado-membro (RTJ 192/767-   
-768, Rel.  Min. CELSO DE MELLO –  AC 39-AgR/PR, Rel. Min. 
ELLEN  GRACIE  –  AC 235-MC/SP,  Rel.  Min.  SEPÚLVEDA 
PERTENCE  –  AC 1.033-AgR-QO/DF,  Rel.  Min.  CELSO  DE 
MELLO  –  AC 1.260-MC/BA,  Rel.  Min.  GILMAR  MENDES  – 
AC 1.700-MC/SE,  Rel.  Min.  RICARDO  LEWANDOWSKI  – 
AC 1.915/RJ
 
 ,  Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – AC 1.936-MC/SE, Rel. Min. 
RICARDO LEWANDOWSKI –  ACO 900/RJ, Rel. Min. GILMAR 
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Relatório
ACO 1889 MC-REF / RN 
MENDES – ACO 1.048-QO/RS,  Rel. Min. CELSO DE MELLO), 
determinando, então, a adoção  da mesma providência que ora se 
postula nesta sede processual:
‘(...)  A QUESTÃO DOS DIREITOS E GARANTIAS   
CONSTITUCIONAIS, NOTADAMENTE AQUELES DE   
CARÁTER PROCEDIMENTAL,  TITULARIZADOS PELAS   
PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO.
- A imposição de restrições de ordem jurídica, pelo Estado, 
quer se concretize na esfera judicial, quer se realize no âmbito 
estritamente 
administrativo,
 supõe,  para  legitimar-se 
constitucionalmente,  o efetivo respeito, pelo Poder Público,  da   
garantia indisponível do ‘due process of law’, assegurada, pela 
Constituição da República (art. 5º, LIV),  à generalidade das 
pessoas,  inclusive às próprias pessoas jurídicas de direito   
público, eis que o Estado, em tema de limitação ou supressão de 
direitos, não pode exercer a sua autoridade de maneira abusiva e   
arbitrária. Doutrina. Precedentes.
LIMITAÇÃO 
DE 
DIREITOS 
E 
NECESSÁRIA 
OBSERVÂNCIA,  PARA EFEITO DE SUA IMPOSIÇÃO, 
DA GARANTIA CONSTITUCIONAL DO DEVIDO 
PROCESSO LEGAL.
- A Constituição da República estabelece, em seu art. 5º, 
incisos LIV  e LV,  considerada a essencialidade da garantia 
constitucional  da  plenitude  de  defesa  e do  contraditório,  que   
ninguém pode ser privado de sua liberdade, de seus bens ou de 
seus direitos sem o devido processo legal, notadamente naqueles 
casos  em  que  se  viabilize a  possibilidade  de  imposição,  a 
determinada pessoa  ou entidade, seja ela pública  ou privada, de 
medidas consubstanciadoras de limitação de direitos.
- A jurisprudência dos Tribunais,  especialmente a do 
Supremo Tribunal Federal, tem reafirmado o caráter fundamental 
do  princípio  da  plenitude  de  defesa,  nele reconhecendo uma 
insuprimível  garantia que, instituída  em favor de  qualquer 
pessoa  ou entidade,  rege e condiciona o exercício,  pelo Poder   
Público, de sua atividade,  ainda que  em sede  materialmente 
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Supremo Tribunal Federal
ACO 1889 MC-REF / RN 
MENDES – ACO 1.048-QO/RS,  Rel. Min. CELSO DE MELLO), 
determinando, então, a adoção  da mesma providência que ora se 
postula nesta sede processual:
‘(...)  A QUESTÃO DOS DIREITOS E GARANTIAS   
CONSTITUCIONAIS, NOTADAMENTE AQUELES DE   
CARÁTER PROCEDIMENTAL,  TITULARIZADOS PELAS   
PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO.
- A imposição de restrições de ordem jurídica, pelo Estado, 
quer se concretize na esfera judicial, quer se realize no âmbito 
estritamente 
administrativo,
 supõe,  para  legitimar-se 
constitucionalmente,  o efetivo respeito, pelo Poder Público,  da   
garantia indisponível do ‘due process of law’, assegurada, pela 
Constituição da República (art. 5º, LIV),  à generalidade das 
pessoas,  inclusive às próprias pessoas jurídicas de direito   
público, eis que o Estado, em tema de limitação ou supressão de 
direitos, não pode exercer a sua autoridade de maneira abusiva e   
arbitrária. Doutrina. Precedentes.
LIMITAÇÃO 
DE 
DIREITOS 
E 
NECESSÁRIA 
OBSERVÂNCIA,  PARA EFEITO DE SUA IMPOSIÇÃO, 
DA GARANTIA CONSTITUCIONAL DO DEVIDO 
PROCESSO LEGAL.
- A Constituição da República estabelece, em seu art. 5º, 
incisos LIV  e LV,  considerada a essencialidade da garantia 
constitucional  da  plenitude  de  defesa  e do  contraditório,  que   
ninguém pode ser privado de sua liberdade, de seus bens ou de 
seus direitos sem o devido processo legal, notadamente naqueles 
casos  em  que  se  viabilize a  possibilidade  de  imposição,  a 
determinada pessoa  ou entidade, seja ela pública  ou privada, de 
medidas consubstanciadoras de limitação de direitos.
- A jurisprudência dos Tribunais,  especialmente a do 
Supremo Tribunal Federal, tem reafirmado o caráter fundamental 
do  princípio  da  plenitude  de  defesa,  nele reconhecendo uma 
insuprimível  garantia que, instituída  em favor de  qualquer 
pessoa  ou entidade,  rege e condiciona o exercício,  pelo Poder   
Público, de sua atividade,  ainda que  em sede  materialmente 
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Relatório
ACO 1889 MC-REF / RN 
administrativa ou no âmbito político-administrativo, sob pena de   
nulidade da própria medida restritiva de direitos, revestida, ou 
não, de caráter punitivo. Doutrina. Precedentes.
BLOQUEIO DE RECURSOS CUJA EFETIVAÇÃO   
COMPROMETE A EXECUÇÃO,  NO ÂMBITO LOCAL, 
DE PROGRAMA ESTRUTURADO PARA VIABILIZAR A   
IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS.
- O Supremo Tribunal Federal, nos casos de inscrição de 
entidades estatais, de pessoas administrativas  ou  de empresas 
governamentais em cadastros de inadimplentes, organizados e   
mantidos pela União, tem ordenado a liberação e o repasse de 
verbas  federais  (ou,  então,  determinado o  afastamento  de 
restrições impostas à celebração de operações de crédito em geral 
ou à  obtenção  de  garantias),  sempre com  o  propósito  de 
neutralizar  a ocorrência de risco  que possa comprometer, de 
modo grave  e/ou irreversível,  a continuidade  da execução de 
políticas  públicas  ou a  prestação  de  serviços  essenciais  à 
coletividade. Precedentes.’
(ACO 1.576-TA-REF/MG,  Rel.  Min.  CELSO  DE 
MELLO, Pleno) 
Ressalto,  ainda,  julgamento,  em  caso  idêntico  ao  ora  em 
análise,  no qual o Plenário desta  Suprema  Corte  ordenou a 
suspensão  cautelar  do  registro  constante do  CADIN/SIAFI 
efetuado em desarmonia com a garantia do devido processo legal:
‘CADIN/SIAFI –  INCLUSÃO,  NESSE  CADASTRO 
FEDERAL, DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, POR 
EFEITO DE  DIVERGÊNCIAS  NA  PRESTAÇÃO  DE 
CONTAS  DO  CONVÊNIO  MJ  Nº  019/2000  – 
CONSEQÜENTE 
IMPOSIÇÃO,
 
AO
 
ESTADO- 
-MEMBRO,
 EM 
VIRTUDE 
DE
 
ALEGADO 
DESCUMPRIMENTO DAS RESPECTIVAS OBRIGAÇÕES, 
DE LIMITAÇÕES DE ORDEM JURÍDICA – NECESSÁRIA 
OBSERVÂNCIA DA GARANTIA CONSTITUCIONAL DO 
DEVIDO  PROCESSO  LEGAL
 COMO 
REQUISITO 
15 
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Supremo Tribunal Federal
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administrativa ou no âmbito político-administrativo, sob pena de   
nulidade da própria medida restritiva de direitos, revestida, ou 
não, de caráter punitivo. Doutrina. Precedentes.
BLOQUEIO DE RECURSOS CUJA EFETIVAÇÃO   
COMPROMETE A EXECUÇÃO,  NO ÂMBITO LOCAL, 
DE PROGRAMA ESTRUTURADO PARA VIABILIZAR A   
IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS.
- O Supremo Tribunal Federal, nos casos de inscrição de 
entidades estatais, de pessoas administrativas  ou  de empresas 
governamentais em cadastros de inadimplentes, organizados e   
mantidos pela União, tem ordenado a liberação e o repasse de 
verbas  federais  (ou,  então,  determinado o  afastamento  de 
restrições impostas à celebração de operações de crédito em geral 
ou à  obtenção  de  garantias),  sempre com  o  propósito  de 
neutralizar  a ocorrência de risco  que possa comprometer, de 
modo grave  e/ou irreversível,  a continuidade  da execução de 
políticas  públicas  ou a  prestação  de  serviços  essenciais  à 
coletividade. Precedentes.’
(ACO 1.576-TA-REF/MG,  Rel.  Min.  CELSO  DE 
MELLO, Pleno) 
Ressalto,  ainda,  julgamento,  em  caso  idêntico  ao  ora  em 
análise,  no qual o Plenário desta  Suprema  Corte  ordenou a 
suspensão  cautelar  do  registro  constante do  CADIN/SIAFI 
efetuado em desarmonia com a garantia do devido processo legal:
‘CADIN/SIAFI –  INCLUSÃO,  NESSE  CADASTRO 
FEDERAL, DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, POR 
EFEITO DE  DIVERGÊNCIAS  NA  PRESTAÇÃO  DE 
CONTAS  DO  CONVÊNIO  MJ  Nº  019/2000  – 
CONSEQÜENTE 
IMPOSIÇÃO,
 
AO
 
ESTADO- 
-MEMBRO,
 EM 
VIRTUDE 
DE
 
ALEGADO 
DESCUMPRIMENTO DAS RESPECTIVAS OBRIGAÇÕES, 
DE LIMITAÇÕES DE ORDEM JURÍDICA – NECESSÁRIA 
OBSERVÂNCIA DA GARANTIA CONSTITUCIONAL DO 
DEVIDO  PROCESSO  LEGAL
 COMO 
REQUISITO 
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Relatório
ACO 1889 MC-REF / RN 
LEGITIMADOR DA INCLUSÃO,  NO CADIN/SIAFI, DE 
QUALQUER ENTE  ESTATAL  –  LITÍGIO QUE  SE 
SUBMETE À ESFERA DE COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA 
DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL –  HARMONIA E 
EQUILÍBRIO 
NAS  RELAÇÕES  INSTITUCIONAIS 
ENTRE 
OS  ESTADOS-MEMBROS
 E 
A  UNIÃO 
FEDERAL  –  O  PAPEL DO  SUPREMO  TRIBUNAL 
FEDERAL  COMO  TRIBUNAL  DA  FEDERAÇÃO  – 
POSSIBILIDADE 
DE  CONFLITO  FEDERATIVO  – 
PRETENSÃO CAUTELAR FUNDADA NAS ALEGAÇÕES 
DE TRANSGRESSÃO À GARANTIA DO ‘DUE PROCESS 
OF  LAW’  E DE DESRESPEITO AO  POSTULADO  DA 
RESERVA DE LEI EM  SENTIDO FORMAL –  MEDIDA 
CAUTELAR DEFERIDA –  DECISÃO DO RELATOR 
REFERENDADA PELO PLENÁRIO DO  SUPREMO 
TRIBUNAL FEDERAL.
…..........................................................................................
LIMITAÇÃO 
DE 
DIREITOS 
E 
NECESSÁRIA 
OBSERVÂNCIA,  PARA EFEITO DE SUA IMPOSIÇÃO, 
DA GARANTIA CONSTITUCIONAL DO DEVIDO 
PROCESSO LEGAL.
- A imposição estatal de restrições de ordem jurídica, 
quer se concretize na  esfera  judicial,  quer se realize no 
âmbito  estritamente  administrativo  (como sucede com  a 
inclusão  de  supostos devedores  em  cadastros  públicos  de 
inadimplentes), supõe, para legitimar-se constitucionalmente, o 
efetivo respeito, pelo Poder Público, da garantia indisponível 
do  ‘due  process  of  law’,  assegurada,  pela  Constituição  da 
República (art. 5º, LIV), à generalidade das pessoas, inclusive 
às  próprias  pessoas  jurídicas  de  direito  público,  eis que o 
Estado, em   tema   de limitação ou   supressão de direitos, não 
pode   exercer   a  sua  autoridade  de  maneira  abusiva  e 
arbitrária. Doutrina  . Precedentes  . (...).’
(ACO 1.048-QO/RS, Rel. Min. CELSO DE MELLO, 
Pleno)
16 
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Supremo Tribunal Federal
ACO 1889 MC-REF / RN 
LEGITIMADOR DA INCLUSÃO,  NO CADIN/SIAFI, DE 
QUALQUER ENTE  ESTATAL  –  LITÍGIO QUE  SE 
SUBMETE À ESFERA DE COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA 
DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL –  HARMONIA E 
EQUILÍBRIO 
NAS  RELAÇÕES  INSTITUCIONAIS 
ENTRE 
OS  ESTADOS-MEMBROS
 E 
A  UNIÃO 
FEDERAL  –  O  PAPEL DO  SUPREMO  TRIBUNAL 
FEDERAL  COMO  TRIBUNAL  DA  FEDERAÇÃO  – 
POSSIBILIDADE 
DE  CONFLITO  FEDERATIVO  – 
PRETENSÃO CAUTELAR FUNDADA NAS ALEGAÇÕES 
DE TRANSGRESSÃO À GARANTIA DO ‘DUE PROCESS 
OF  LAW’  E DE DESRESPEITO AO  POSTULADO  DA 
RESERVA DE LEI EM  SENTIDO FORMAL –  MEDIDA 
CAUTELAR DEFERIDA –  DECISÃO DO RELATOR 
REFERENDADA PELO PLENÁRIO DO  SUPREMO 
TRIBUNAL FEDERAL.
…..........................................................................................
LIMITAÇÃO 
DE 
DIREITOS 
E 
NECESSÁRIA 
OBSERVÂNCIA,  PARA EFEITO DE SUA IMPOSIÇÃO, 
DA GARANTIA CONSTITUCIONAL DO DEVIDO 
PROCESSO LEGAL.
- A imposição estatal de restrições de ordem jurídica, 
quer se concretize na  esfera  judicial,  quer se realize no 
âmbito  estritamente  administrativo  (como sucede com  a 
inclusão  de  supostos devedores  em  cadastros  públicos  de 
inadimplentes), supõe, para legitimar-se constitucionalmente, o 
efetivo respeito, pelo Poder Público, da garantia indisponível 
do  ‘due  process  of  law’,  assegurada,  pela  Constituição  da 
República (art. 5º, LIV), à generalidade das pessoas, inclusive 
às  próprias  pessoas  jurídicas  de  direito  público,  eis que o 
Estado, em   tema   de limitação ou   supressão de direitos, não 
pode   exercer   a  sua  autoridade  de  maneira  abusiva  e 
arbitrária. Doutrina  . Precedentes  . (...).’
(ACO 1.048-QO/RS, Rel. Min. CELSO DE MELLO, 
Pleno)
16 
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 21 de 26

Relatório
ACO 1889 MC-REF / RN 
Impõe-se ter presente, agora,  um outro aspecto que se me 
afigura  relevante,  considerada a  jurisprudência  que  o  Supremo 
Tribunal Federal firmou em decisões que – ordenando a liberação e o 
repasse de verbas federais – foram proferidas com o propósito  de 
neutralizar a ocorrência de risco que pudesse comprometer, de 
modo irreversível, a continuidade da execução de políticas públicas 
ou de serviços essenciais à coletividade:
‘Questão de ordem em medida cautelar em ação cautelar. 
2. Autarquia estadual. Inscrição no SIAFI (Sistema Integrado 
de  Administração  Financeira  do  Governo  Federal). 
3. Impedimento de repasse de verbas federais. Risco para 
a continuidade da execução de políticas públicas. 
4. Precedentes:  (QO) AC  nº  259-AP,  Rel.  Min.  Marco 
Aurélio,  DJ de 03.12.2004; (QO)  AC nº 266-SP, Rel. Min. 
Celso de Mello, DJ de 28.10.2004; e (AgR) AC nº 39-PR, Rel. 
Min. Ellen Gracie, DJ de 05.03.2004. 5. Cautelar, em questão 
de ordem, referendada.’
(AC 1.084-MC-QO/AP, Rel. Min. GILMAR MENDES, 
Pleno – grifei)
Essa mesma orientação foi observada no julgamento (monocrático) 
da AC 1.989-MC/SP, Rel. Min. GILMAR MENDES,  da AC 2.578-   
-MC/PB, Rel.  Min.  CELSO  DE  MELLO,  e da ACO 1.576-TA-   
-REF/MG, Rel. Min. CELSO DE MELLO, em casos que guardam   
absoluta identidade com a matéria ora em exame.
O que se mostra importante considerar, na realidade,  é a 
orientação que o Supremo Tribunal Federal  firmou a respeito do 
tema em análise, na qual esta Suprema Corte tem enfatizado a sua 
preocupação  com as graves conseqüências,  para o interesse da 
coletividade, que podem resultar do bloqueio das transferências de 
recursos federais (AC 2.032-QO/SP, Rel. Min. CELSO DE MELLO) 
ou de restrições impostas à celebração de operações de crédito em 
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Supremo Tribunal Federal
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Impõe-se ter presente, agora,  um outro aspecto que se me 
afigura  relevante,  considerada a  jurisprudência  que  o  Supremo 
Tribunal Federal firmou em decisões que – ordenando a liberação e o 
repasse de verbas federais – foram proferidas com o propósito  de 
neutralizar a ocorrência de risco que pudesse comprometer, de 
modo irreversível, a continuidade da execução de políticas públicas 
ou de serviços essenciais à coletividade:
‘Questão de ordem em medida cautelar em ação cautelar. 
2. Autarquia estadual. Inscrição no SIAFI (Sistema Integrado 
de  Administração  Financeira  do  Governo  Federal). 
3. Impedimento de repasse de verbas federais. Risco para 
a continuidade da execução de políticas públicas. 
4. Precedentes:  (QO) AC  nº  259-AP,  Rel.  Min.  Marco 
Aurélio,  DJ de 03.12.2004; (QO)  AC nº 266-SP, Rel. Min. 
Celso de Mello, DJ de 28.10.2004; e (AgR) AC nº 39-PR, Rel. 
Min. Ellen Gracie, DJ de 05.03.2004. 5. Cautelar, em questão 
de ordem, referendada.’
(AC 1.084-MC-QO/AP, Rel. Min. GILMAR MENDES, 
Pleno – grifei)
Essa mesma orientação foi observada no julgamento (monocrático) 
da AC 1.989-MC/SP, Rel. Min. GILMAR MENDES,  da AC 2.578-   
-MC/PB, Rel.  Min.  CELSO  DE  MELLO,  e da ACO 1.576-TA-   
-REF/MG, Rel. Min. CELSO DE MELLO, em casos que guardam   
absoluta identidade com a matéria ora em exame.
O que se mostra importante considerar, na realidade,  é a 
orientação que o Supremo Tribunal Federal  firmou a respeito do 
tema em análise, na qual esta Suprema Corte tem enfatizado a sua 
preocupação  com as graves conseqüências,  para o interesse da 
coletividade, que podem resultar do bloqueio das transferências de 
recursos federais (AC 2.032-QO/SP, Rel. Min. CELSO DE MELLO) 
ou de restrições impostas à celebração de operações de crédito em 
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Relatório
ACO 1889 MC-REF / RN 
geral ou à obtenção de garantia, como se verifica de fragmento de 
decisão  proferida  pelo  eminente  Ministro  RICARDO 
LEWANDOWSKI, referendada pelo E. Plenário desta Corte:
‘(...)  Os  argumentos apresentados  evidenciam  a 
plausibilidade  jurídica do  pedido  cautelar,  porquanto  a 
permanência  do  Estado  de  São  Paulo nos  registros  do 
CAUC  e  SIAFI  implica  o  imediato  bloqueio das 
transferências de recursos federais em detrimento do interesse 
público, com prejuízos irreparáveis ao crescimento estadual e 
à população.’
(AC 
1.845-MC/SP,
 
Rel.
 
Min.
 
RICARDO 
LEWANDOWSKI – grifei)
Assinalo que essa preocupação do Supremo Tribunal Federal 
tem sido reafirmada em diversos  outros julgamentos,  como  o 
evidencia  a seguinte decisão  consubstanciada  em acórdão assim 
ementado:
‘(...)
 NECESSIDADE 
DE 
SUSPENSÃO 
DA   
INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO NO CAUC/SIAFI, 
COM O OBJETIVO DE NÃO FRUSTRAR A REGULAR   
PRESTAÇÃO, NO PLANO LOCAL, DE SERVIÇOS   
PÚBLICOS ESSENCIAIS.
A inscrição no registro federal concernente a entidades  e   
instituições  inadimplentes,  mais do  que  simplesmente  afetar, 
compromete, de modo irreversível, a prestação, no plano local, de 
serviços públicos de caráter primário,  além de inviabilizar a 
celebração de novos convênios, impedindo, assim, a transferência 
de  recursos  financeiros  necessários ao  desenvolvimento  e ao 
fortalecimento de áreas sensíveis, como a saúde, a educação e a 
segurança públicas. Situação que configura, de modo expressivo, 
para efeito de  outorga  de  provimento  cautelar,  hipótese   
caracterizadora de ‘periculum in mora’. Precedentes.’
(AC 2.327-REF-MC/MS,  Rel.  Min.  CELSO  DE 
MELLO)
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Supremo Tribunal Federal
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geral ou à obtenção de garantia, como se verifica de fragmento de 
decisão  proferida  pelo  eminente  Ministro  RICARDO 
LEWANDOWSKI, referendada pelo E. Plenário desta Corte:
‘(...)  Os  argumentos apresentados  evidenciam  a 
plausibilidade  jurídica do  pedido  cautelar,  porquanto  a 
permanência  do  Estado  de  São  Paulo nos  registros  do 
CAUC  e  SIAFI  implica  o  imediato  bloqueio das 
transferências de recursos federais em detrimento do interesse 
público, com prejuízos irreparáveis ao crescimento estadual e 
à população.’
(AC 
1.845-MC/SP,
 
Rel.
 
Min.
 
RICARDO 
LEWANDOWSKI – grifei)
Assinalo que essa preocupação do Supremo Tribunal Federal 
tem sido reafirmada em diversos  outros julgamentos,  como  o 
evidencia  a seguinte decisão  consubstanciada  em acórdão assim 
ementado:
‘(...)
 NECESSIDADE 
DE 
SUSPENSÃO 
DA   
INSCRIÇÃO DE ESTADO-MEMBRO NO CAUC/SIAFI, 
COM O OBJETIVO DE NÃO FRUSTRAR A REGULAR   
PRESTAÇÃO, NO PLANO LOCAL, DE SERVIÇOS   
PÚBLICOS ESSENCIAIS.
A inscrição no registro federal concernente a entidades  e   
instituições  inadimplentes,  mais do  que  simplesmente  afetar, 
compromete, de modo irreversível, a prestação, no plano local, de 
serviços públicos de caráter primário,  além de inviabilizar a 
celebração de novos convênios, impedindo, assim, a transferência 
de  recursos  financeiros  necessários ao  desenvolvimento  e ao 
fortalecimento de áreas sensíveis, como a saúde, a educação e a 
segurança públicas. Situação que configura, de modo expressivo, 
para efeito de  outorga  de  provimento  cautelar,  hipótese   
caracterizadora de ‘periculum in mora’. Precedentes.’
(AC 2.327-REF-MC/MS,  Rel.  Min.  CELSO  DE 
MELLO)
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Relatório
ACO 1889 MC-REF / RN 
Registre-se, finalmente, que o Estado do Rio Grande do Norte 
justificou,  de maneira inteiramente adequada,  as  razões  que   
caracterizam a  concreta  ocorrência,  na  espécie,  da  situação 
configuradora do ‘periculum in mora’.
Sendo assim, e tendo em consideração as razões expostas, defiro, 
‘ad referendum’ do E. Plenário do Supremo Tribunal Federal, o pedido de 
medida liminar  formulado pelo Estado do Rio Grande do Norte,  em   
ordem a determinar à União Federal ‘(...) que retire, no prazo de 24  
(vinte e quatro) horas, do sistema SIAFI(CADIN)/CONCONV/CAUC, 
ITEM 201.2, INSS – CND – DEMAIS CNPJS, a restrição cadastral do 
Estado decorrente das autuações da EMPARN relativamente às autuações 
perpetradas  pela  Delegacia  da  Receita  Federal  –  Natal/RN 
(DEBCAD’s 37.297.875-4 e 37.297.876-2), e que ensejaram, ou estão 
prestes a ensejar, a inscrição em Dívida Ativa da União, expedindo-se a  
competente CND positiva com efeito de negativa, se por al não estiver o 
Estado  inscrito,  desconsiderando  aquelas  para  todos  os  efeitos  legais, 
inclusive,  para  fins  de  realização  das  transferências  voluntárias,  das  
operações de crédito externo e interno e das concessões de garantias nos 
empréstimos interno e internacionais do Autor’.
.......................................................................................................
Ministro CELSO DE MELLO
Relator”
Para os fins a que se refere o art. 21, inciso V, do RISTF, submeto ao 
referendo do E. Plenário desta Suprema Corte a decisão em causa.
É o relatório.
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Supremo Tribunal Federal
ACO 1889 MC-REF / RN 
Registre-se, finalmente, que o Estado do Rio Grande do Norte 
justificou,  de maneira inteiramente adequada,  as  razões  que   
caracterizam a  concreta  ocorrência,  na  espécie,  da  situação 
configuradora do ‘periculum in mora’.
Sendo assim, e tendo em consideração as razões expostas, defiro, 
‘ad referendum’ do E. Plenário do Supremo Tribunal Federal, o pedido de 
medida liminar  formulado pelo Estado do Rio Grande do Norte,  em   
ordem a determinar à União Federal ‘(...) que retire, no prazo de 24  
(vinte e quatro) horas, do sistema SIAFI(CADIN)/CONCONV/CAUC, 
ITEM 201.2, INSS – CND – DEMAIS CNPJS, a restrição cadastral do 
Estado decorrente das autuações da EMPARN relativamente às autuações 
perpetradas  pela  Delegacia  da  Receita  Federal  –  Natal/RN 
(DEBCAD’s 37.297.875-4 e 37.297.876-2), e que ensejaram, ou estão 
prestes a ensejar, a inscrição em Dívida Ativa da União, expedindo-se a  
competente CND positiva com efeito de negativa, se por al não estiver o 
Estado  inscrito,  desconsiderando  aquelas  para  todos  os  efeitos  legais, 
inclusive,  para  fins  de  realização  das  transferências  voluntárias,  das  
operações de crédito externo e interno e das concessões de garantias nos 
empréstimos interno e internacionais do Autor’.
.......................................................................................................
Ministro CELSO DE MELLO
Relator”
Para os fins a que se refere o art. 21, inciso V, do RISTF, submeto ao 
referendo do E. Plenário desta Suprema Corte a decisão em causa.
É o relatório.
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documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6259010.
Inteiro Teor do Acórdão - Página 24 de 26

Voto - MIN. CELSO DE MELLO
15/12/2011
PLENÁRIO
REFERENDO NA MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA 1.889 
RIO GRANDE DO NORTE
V O T O
O  SENHOR  MINISTRO  CELSO  DE  MELLO  –  (Relator): 
Referendo,  integralmente,  por seus próprios fundamentos,  a decisão que 
proferi, neste processo, em 13/12/2011.
O  teor  da  decisão  ora  referendada  e o  resultado  do  presente 
julgamento  deverão  ser  comunicados,  com  urgência,  para imediato 
cumprimento, ao  Senhor Ministro  de  Estado  da Fazenda,  ao  Senhor 
Secretário do Tesouro Nacional, ao Senhor Secretário da Receita Federal 
do Brasil e ao Delegado da Receita Federal em Natal/RN.
É o meu voto.
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 6259011.
Supremo Tribunal Federal
15/12/2011
PLENÁRIO
REFERENDO NA MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA 1.889 
RIO GRANDE DO NORTE
V O T O
O  SENHOR  MINISTRO  CELSO  DE  MELLO  –  (Relator): 
Referendo,  integralmente,  por seus próprios fundamentos,  a decisão que 
proferi, neste processo, em 13/12/2011.
O  teor  da  decisão  ora  referendada  e o  resultado  do  presente 
julgamento  deverão  ser  comunicados,  com  urgência,  para imediato 
cumprimento, ao  Senhor Ministro  de  Estado  da Fazenda,  ao  Senhor 
Secretário do Tesouro Nacional, ao Senhor Secretário da Receita Federal 
do Brasil e ao Delegado da Receita Federal em Natal/RN.
É o meu voto.
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 25 de 26

Extrato de Ata - 15/12/2011
PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA
REFERENDO NA MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA 1.889
PROCED. : RIO GRANDE DO NORTE
RELATOR : MIN. CELSO DE MELLO
AUTOR(A/S)(ES) : ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE
RÉU(É)(S) : UNIÃO
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
Decisão: O Tribunal, por unanimidade e nos termos do voto do 
Relator,  referendou  a  cautelar  concedida.  Votou  o  Presidente, 
Ministro  Cezar  Peluso.  Ausentes,  neste  julgamento,  o  Senhor 
Ministro Gilmar Mendes e, licenciado, o Senhor Ministro Joaquim 
Barbosa. Plenário, 15.12.2011.  
Presidência do Senhor Ministro Cezar Peluso. Presentes à 
sessão os Senhores Ministros Celso de Mello, Marco Aurélio, Gilmar 
Mendes, Ayres Britto, Ricardo Lewandowski, Cármen Lúcia, Dias 
Toffoli e Luiz Fux.
 Procurador-Geral  da  República,  Dr.  Roberto  Monteiro  Gurgel 
Santos.
p/ Luiz Tomimatsu
Secretário
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infra-estrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o número 1695067
Supremo Tribunal Federal
PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA
REFERENDO NA MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA 1.889
PROCED. : RIO GRANDE DO NORTE
RELATOR : MIN. CELSO DE MELLO
AUTOR(A/S)(ES) : ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE
RÉU(É)(S) : UNIÃO
PROC.(A/S)(ES) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
Decisão: O Tribunal, por unanimidade e nos termos do voto do 
Relator,  referendou  a  cautelar  concedida.  Votou  o  Presidente, 
Ministro  Cezar  Peluso.  Ausentes,  neste  julgamento,  o  Senhor 
Ministro Gilmar Mendes e, licenciado, o Senhor Ministro Joaquim 
Barbosa. Plenário, 15.12.2011.  
Presidência do Senhor Ministro Cezar Peluso. Presentes à 
sessão os Senhores Ministros Celso de Mello, Marco Aurélio, Gilmar 
Mendes, Ayres Britto, Ricardo Lewandowski, Cármen Lúcia, Dias 
Toffoli e Luiz Fux.
 Procurador-Geral  da  República,  Dr.  Roberto  Monteiro  Gurgel 
Santos.
p/ Luiz Tomimatsu
Secretário
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infra-estrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o número 1695067
Inteiro Teor do Acórdão - Página 26 de 26

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