TÍTULO: ADI 2163

PROCESSO: 2163

CLASSE: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (ADI)

ÓRGÃO JULGADOR: Tribunal Pleno

RELATOR: LUIZ FUX

DATA DA DECISÃO: 2018-04-12 00:00:00

DATA DA PUBLICAÇÃO: 2019-08-01 00:00:00

TIPO DE DECISÃO: acordaos

EMENTA:
Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 1° DA LEI 3.364/2000, DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. MEIA-ENTRADA. CONCESSÃO DE DESCONTO DE 50% SOBRE O PREÇO DE INGRESSOS PARA CASAS DE DIVERSÕES, PRAÇAS DISPORTIVAS E SIMILARES AOS JOVENS DE ATÉ 21 ANOS. DIREITO ECONÔMICO. COMPETÊNCIA CONCORRENTE. CONSTITUCIONALIDADE FORMAL E MATERIAL RECONHECIDA. AÇÃO JULGADA IMPROCEDENTE. 

    I – É concorrente a competência constitucional para legislar sobre direito econômico.

    II – Não havendo legislação federal sobre a matéria, cabe ao Estado-membro exercer de forma plena a competência legislativa sobre o tema.

    III – É legítima e adequada a atuação do Estado sobre o domínio econômico que visa garantir o efetivo exercício do direito à educação, à cultura e ao desporto, nos termos da Constituição Federal.

    IV – Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente.

DECISÃO:
Após o voto do Senhor Ministro Eros Grau (Relator), que julgava improcedente a ação, no que foi acompanhado pelos Ministros Ricardo Lewandowski e Carlos Britto, e do voto do Senhor Ministro Marco Aurélio, julgando-a procedente, pediu vista dos autos o Senhor Ministro Gilmar Mendes. Ausente, justificadamente, o Senhor Ministro Sepúlveda Pertence. Presidência da Senhora Ministra Ellen Gracie. Plenário, 25.05.2006. 

                  Decisão: Após o voto do Senhor Ministro Eros Grau (Relator), agora reajustado, no que foi acompanhado pelos Senhores Ministros Marco Aurélio, Gilmar Mendes (Presidente), Dias Toffoli e Cezar Peluso, para julgar procedente a ação direta, e os votos dos Senhores Ministros Ricardo Lewandowski, Carlos Britto, Cármen Lúcia, Joaquim Barbosa e Ellen Gracie, que a julgavam improcedente, o julgamento foi suspenso para colher o voto de desempate do Senhor Ministro Celso de Mello, ausente licenciado. Presidência do Senhor Ministro Gilmar Mendes. Plenário, 01.02.2010. 

                       Decisão: O Tribunal, por maioria e nos termos do voto do Ministro Ricardo Lewandowski, que redigirá o acórdão, julgou improcedente a ação. Vencidos os Ministros Marco Aurélio, Eros Grau (Relator), Gilmar Mendes, Dias Toffoli e Cezar Peluso. Ausente, neste julgamento, o Ministro Gilmar Mendes. Presidiu o julgamento a Ministra Cármen Lúcia. Plenário, 12.4.2018.

PARTES:
REQTE.(S)  : CONFEDERAÇÃO NACIONAL DO COMÉRCIO - CNC 
ADV.(A/S)  : JANILTON FERNANDES LIMA 
INTDO.(A/S)  : GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO 
INTDO.(A/S)  : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO

JURISPRUDÊNCIA CITADA:
- Acórdão(s) citado(s):
(COMPETÊNCIA LEGISLATIVA, PODER PÚBLICO, REGULAÇÃO, PREÇO)
ADI 319 QO (TP). 
(ADI, DEVER, AUTOR, IMPUGNAÇÃO, TOTALIDADE, NORMA)
ADI 1187 (1ªT), ADI 2133 (1ªT), ADI 2174 (TP). 
(PODER PÚBLICO, DIREITO À CULTURA, DIREITO, SEGUNDA GERAÇÃO, DIREITO DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE)
MS 22164 (TP) - RTJ 164/158. 
(MEIA-ENTRADA, ESTUDANTE, ATIVIDADE CULTURAL)
ADI 1950 (TP). 
(STF, FLEXIBILIZAÇÃO, PRINCÍPIO DO PEDIDO, DECLARAÇÃO, INCONSTITUCIONALIDADE POR ARRASTAMENTO)
ADI 1662 (TP), ADI 2895 (TP), ADI 2982 QO (TP). 
- Veja Informativo 345 (ADPF 45) do STF.
Número de páginas: 76.
Análise: 05/02/2020, JRS.

INTEIRO TEOR:
Ementa e Acórdão
12/04/2018
PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.163 RIO DE JANEIRO
RELATOR
: MIN. LUIZ FUX
REDATOR DO 
ACÓRDÃO
: MIN. RICARDO LEWANDOWSKI
REQTE.(S)
:CONFEDERAÇÃO NACIONAL DO COMÉRCIO - 
CNC 
ADV.(A/S)
:JANILTON FERNANDES LIMA 
INTDO.(A/S)
:GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO 
INTDO.(A/S)
:ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO DE 
JANEIRO 
Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 1° 
DA  LEI  3.364/2000,  DO  ESTADO  DO  RIO  DE  JANEIRO.  MEIA-
ENTRADA. CONCESSÃO DE DESCONTO DE 50% SOBRE O PREÇO 
DE INGRESSOS PARA CASAS DE DIVERSÕES, PRAÇAS DISPORTIVAS 
E SIMILARES AOS JOVENS DE ATÉ 21 ANOS. DIREITO ECONÔMICO. 
COMPETÊNCIA
 
CONCORRENTE.
 
CONSTITUCIONALIDADE 
FORMAL  E  MATERIAL  RECONHECIDA.  AÇÃO  JULGADA 
IMPROCEDENTE. 
I – É concorrente a competência constitucional para legislar sobre 
direito econômico.
II – Não havendo legislação federal sobre a matéria, cabe ao Estado-
membro exercer de forma plena a competência legislativa sobre o tema.
III – É legítima e adequada a atuação do Estado sobre o domínio 
econômico que visa garantir o efetivo exercício do direito à educação, à 
cultura e ao desporto, nos termos da Constituição Federal.
IV – Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente.
A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do 
Supremo  Tribunal  Federal, em  Sessão  Plenária, sob  a Presidência  da 
Senhora Ministra Cármen Lúcia, na conformidade da ata de julgamentos 
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Supremo Tribunal Federal
Supremo Tribunal Federal
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Ementa e Acórdão
ADI 2163 / RJ 
e das notas taquigráficas, por maioria e nos termos do voto do Ministro 
Ricardo Lewandowski, julgar improcedente a ação. Vencidos os Ministros 
Marco Aurélio, Eros Grau (Relator), Gilmar Mendes, Dias Toffoli e Cezar 
Peluso. Ausente, neste julgamento, o Ministro Gilmar Mendes.
Brasília, 12 de abril de 2018.
RICARDO LEWANDOWSKI – RELATOR
2 
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Supremo Tribunal Federal
ADI 2163 / RJ 
e das notas taquigráficas, por maioria e nos termos do voto do Ministro 
Ricardo Lewandowski, julgar improcedente a ação. Vencidos os Ministros 
Marco Aurélio, Eros Grau (Relator), Gilmar Mendes, Dias Toffoli e Cezar 
Peluso. Ausente, neste julgamento, o Ministro Gilmar Mendes.
Brasília, 12 de abril de 2018.
RICARDO LEWANDOWSKI – RELATOR
2 
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Relatório
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.163-0 RIO DE JANEIRO
RELATOR
:MIN. EROS GRAU
:CONFEDERAÇÃO NACIONAL DO COMÉRCIO - CNC 
:JANILTON FERNANDES LIMA E OUTROS 
:GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO 
:ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO DE 
JANEIRO
REQUERENTE
ADVOGADOS
REQUERIDO
REQUERIDA
RELATÓRIO
O SENHOR MINISTRO EROS GRAU: A Confederação Nacional do
Comércio ajuizou ação direta, com pedido de medida cautelar, na qual 
questiona constitucionalidade do artigo l2 da Lei n. 3.364/2000, do 
Estado do Rio de Janeiro, cujo teor é o seguinte:
Constituição do Brasil, visto que a lei hostilizada instituiria
1 Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre 
iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames ôa 
justiça social, observados os seguintes princípios:
I - soberania nacional; 
lI - propriedade privada;
III - função social da propriedade;
IV - livre concorrência;
V - defesa do consumidor;
VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme 
o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e 
prestação; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
VII - redução das desigualdades regionais e sociais;
VIII - busca do pleno emprego;
IX - tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constituídas sob as 
leis brasileiras e que tenham sua sede e administração no País. (Redação dada pela 
Emenda Constitucional nº 6, de 1995).
"Art, 1º - É assegurado o pagamento de 50% (cinqüenta por 
cento) do valor efetivamente cobrado para o ingresso em 
casas de diversões, praças desportivas e similares aos 
jovens de até 21 anos (vinte e um) anos de idade".
2 
A requerente sustenta afronta aos artigos 1701 e 1742 da
STF 102.002
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001. O documento pode ser acessado pelo endereço
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Supremo Tribunal Federal
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.163-0 RIO DE JANEIRO
RELATOR
:MIN. EROS GRAU
:CONFEDERAÇÃO NACIONAL DO COMÉRCIO - CNC 
:JANILTON FERNANDES LIMA E OUTROS 
:GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO 
:ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO DE 
JANEIRO
REQUERENTE
ADVOGADOS
REQUERIDO
REQUERIDA
RELATÓRIO
O SENHOR MINISTRO EROS GRAU: A Confederação Nacional do
Comércio ajuizou ação direta, com pedido de medida cautelar, na qual 
questiona constitucionalidade do artigo l2 da Lei n. 3.364/2000, do 
Estado do Rio de Janeiro, cujo teor é o seguinte:
Constituição do Brasil, visto que a lei hostilizada instituiria
1 Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre 
iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames ôa 
justiça social, observados os seguintes princípios:
I - soberania nacional; 
lI - propriedade privada;
III - função social da propriedade;
IV - livre concorrência;
V - defesa do consumidor;
VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme 
o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e 
prestação; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)
VII - redução das desigualdades regionais e sociais;
VIII - busca do pleno emprego;
IX - tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constituídas sob as 
leis brasileiras e que tenham sua sede e administração no País. (Redação dada pela 
Emenda Constitucional nº 6, de 1995).
"Art, 1º - É assegurado o pagamento de 50% (cinqüenta por 
cento) do valor efetivamente cobrado para o ingresso em 
casas de diversões, praças desportivas e similares aos 
jovens de até 21 anos (vinte e um) anos de idade".
2 
A requerente sustenta afronta aos artigos 1701 e 1742 da
STF 102.002
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001. O documento pode ser acessado pelo endereço
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Relatório
ADI 2.163 / RJ
indevida intervenção do Estado do Rio de Janeiro no domínio 
econômico, importando em limitação da liberdade econômica. Isso 
porque impõe aos agentes econômicos a cobrança de preços 
diferenciados para determinada categoria da população. Sustenta que 
há também, no caso, inconstituciona1idade formal, argumentando que a 
intervenção na economia somente é cabível, em termos excepcionais, à 
União Federal.
3. A Assembléia Legislativa aduz que a lei impugnada foi 
editada no exercício da competência que a Constituição conferiu, em 
seu artigo 23, inciso V3, aos Estados-membros. Destaca que "na medida 
em que a Constituição estabelece ser relevante 1proporcionar os 
meios de acesso à cultura, à educação e à ciência' , incumbindo os 
Estados Federados de viabilizar tal acesso, não resta dúvida de que 
é lícito a esses Estados exigir do particular a colaboração para 
concretizar o mandamento constitucional" [fls. 57/62].
Parágrafo único. É assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade 
econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos 
previstos em lei.
2 
Art. 174, Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado 
exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, 
sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado.
§ l* 
2 3
 - A lei estabelecerá as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento 
nacional equilibrado, o qual incorporará e compatibilizará os planos nacionais e 
regionais de desenvolvimento.
§ 2S - A lei apoiará e estimulará o cooperativismo e outras formas de 
associativismo.
§ 32 - 0 Estado favorecerá a organização da atividade garimpeira em cooperativas, 
levando em conta a proteção do meio ambiente e a promoção econômico-social dos 
garimpeiros.
§ 4 ° - As cooperativas a que se refere o parágrafo anterior terão prioridade na 
autorização ou concessão para pesquisa e lavra dos recursos e jazidas de minerais 
garimpáveis, nas áreas onde estejam atuando, e naquelas fixadas de acordo com o 
art. 21, XXV, na forma da lei.
3 Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios:
V - proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência;
2
STF 102.002
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Supremo Tribunal Federal
ADI 2.163 / RJ
indevida intervenção do Estado do Rio de Janeiro no domínio 
econômico, importando em limitação da liberdade econômica. Isso 
porque impõe aos agentes econômicos a cobrança de preços 
diferenciados para determinada categoria da população. Sustenta que 
há também, no caso, inconstituciona1idade formal, argumentando que a 
intervenção na economia somente é cabível, em termos excepcionais, à 
União Federal.
3. A Assembléia Legislativa aduz que a lei impugnada foi 
editada no exercício da competência que a Constituição conferiu, em 
seu artigo 23, inciso V3, aos Estados-membros. Destaca que "na medida 
em que a Constituição estabelece ser relevante 1proporcionar os 
meios de acesso à cultura, à educação e à ciência' , incumbindo os 
Estados Federados de viabilizar tal acesso, não resta dúvida de que 
é lícito a esses Estados exigir do particular a colaboração para 
concretizar o mandamento constitucional" [fls. 57/62].
Parágrafo único. É assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade 
econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos 
previstos em lei.
2 
Art. 174, Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado 
exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, 
sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado.
§ l* 
2 3
 - A lei estabelecerá as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento 
nacional equilibrado, o qual incorporará e compatibilizará os planos nacionais e 
regionais de desenvolvimento.
§ 2S - A lei apoiará e estimulará o cooperativismo e outras formas de 
associativismo.
§ 32 - 0 Estado favorecerá a organização da atividade garimpeira em cooperativas, 
levando em conta a proteção do meio ambiente e a promoção econômico-social dos 
garimpeiros.
§ 4 ° - As cooperativas a que se refere o parágrafo anterior terão prioridade na 
autorização ou concessão para pesquisa e lavra dos recursos e jazidas de minerais 
garimpáveis, nas áreas onde estejam atuando, e naquelas fixadas de acordo com o 
art. 21, XXV, na forma da lei.
3 Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios:
V - proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência;
2
STF 102.002
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Relatório
ADI 2.163 / RJ
4. 
A medida cautelar foi indeferida, em 29 de junho de 2000
[fls. 67/78]. O acórdão está assim ementado:
"CONSTITUCIONAL. LEI ESTADUAL QUE ASSEGURA O PAGAMENTO DE 
50% PARA O INGRESSO EM CASAS DE DIVERSÕES, PRAÇAS 
DESPORTIVAS E SIMILARES AOS JOVENS DE ATÉ 21 ANOS. A 
SITUAÇÃO COMPREENDE UMA BILATERALIDADE: O ALEGADO PREJUÍZO 
FINANCEIRO DAS EMPRESAS E A PROTEÇÃO A UM BEM JURÍDICO 
SUBJETIVO - A CULTURA. EM DECISÃO CAUTELAR TRANSPARECE QUE 
O PREJUÍZO IRREPARÁVEL OCORRERÍA EM RELAÇÃO AOS 
BENEFICIÁRIOS DA LEI. LIMINAR INDEFERIDA".
6. O Advogado-Geral da União manifestou-se pela 
improcedência do pleito, ressaltando que é possível a regulamentação 
estatal da atividade econômica e que é dever coletivo assegurar o 
acesso à cultura e ao lazer às crianças e aos jovens.
7. O Procurador-Geral da República, corroborando as 
alegações do Advogado-Geral da União, opinou pela improcedência do 
pedido.
É o relatório, do qual deverão ser extraídas cópias para 
envio aos Senhores Ministros [RISTF, art. 172].
STF 102.002
3
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Supremo Tribunal Federal
ADI 2.163 / RJ
4. 
A medida cautelar foi indeferida, em 29 de junho de 2000
[fls. 67/78]. O acórdão está assim ementado:
"CONSTITUCIONAL. LEI ESTADUAL QUE ASSEGURA O PAGAMENTO DE 
50% PARA O INGRESSO EM CASAS DE DIVERSÕES, PRAÇAS 
DESPORTIVAS E SIMILARES AOS JOVENS DE ATÉ 21 ANOS. A 
SITUAÇÃO COMPREENDE UMA BILATERALIDADE: O ALEGADO PREJUÍZO 
FINANCEIRO DAS EMPRESAS E A PROTEÇÃO A UM BEM JURÍDICO 
SUBJETIVO - A CULTURA. EM DECISÃO CAUTELAR TRANSPARECE QUE 
O PREJUÍZO IRREPARÁVEL OCORRERÍA EM RELAÇÃO AOS 
BENEFICIÁRIOS DA LEI. LIMINAR INDEFERIDA".
6. O Advogado-Geral da União manifestou-se pela 
improcedência do pleito, ressaltando que é possível a regulamentação 
estatal da atividade econômica e que é dever coletivo assegurar o 
acesso à cultura e ao lazer às crianças e aos jovens.
7. O Procurador-Geral da República, corroborando as 
alegações do Advogado-Geral da União, opinou pela improcedência do 
pedido.
É o relatório, do qual deverão ser extraídas cópias para 
envio aos Senhores Ministros [RISTF, art. 172].
STF 102.002
3
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Voto - MIN. EROS GRAU
25/05/2006 
TRIBUNAL PLENO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.163-0 RIO DE JANEIRO
VOTO
O SENHOR MINISTRO EROS GRAU (Relator): Discute-se nesta
ação direta ã constitucionalidade de preceito de lei do Estado do 
Rio de Janeiro que garante a todos os jovens com até 21 anos 50% 
(cinquenta por cento) de desconto no valor cobrado para o ingresso 
em casas de diversões, praças desportivas e similares.
2. 
Afasto desde logo a alegação de inconstitucionalidade 
formal. Bem ao contrário do que sustenta a requerente, não apenas a 
União pode atuar sobre o dominio econômico, isto é, na linguagem 
corrente, intervir na economia. Não somente a União, mas também os 
Estados-membros e o Distrito Federal, nos termos do disposto no 
artigo 24, inciso I, da Constituição do Brasil1, detêm competência 
concorrente para legislar sobre direito econômico. Também podem 
fazê-lo os Municípios, que, além de disporem normas de ordem pública 
que alcançam o exercicio da atividade econômica2, legislam sobre 
assuntos de interesse local, ai abrangidos os atinentes à sua 
economia, na forma do disposto no artigo 30, inciso I, da CB/88’.
3. 
Inexistindo lei federal regulando a matéria, o Estado- 
membro editou a lei atacada, no exercicio de competência legislativa
1 Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar 
concorrentemente sobre:
1 - direito tributário., financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;
2 Vide meu A Ordem Econômica na Constituição de 1988, 114a ed., Malheiros, Sâo
Paulo, 2006, p. 307.
1 Art. 30. Compete aos Municípios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
STF 102.002
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http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código 5780-55DF-BE11-3187 e senha B9A6-AEC9-AB35-1DD1
Supremo Tribunal Federal
25/05/2006 
TRIBUNAL PLENO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.163-0 RIO DE JANEIRO
VOTO
O SENHOR MINISTRO EROS GRAU (Relator): Discute-se nesta
ação direta ã constitucionalidade de preceito de lei do Estado do 
Rio de Janeiro que garante a todos os jovens com até 21 anos 50% 
(cinquenta por cento) de desconto no valor cobrado para o ingresso 
em casas de diversões, praças desportivas e similares.
2. 
Afasto desde logo a alegação de inconstitucionalidade 
formal. Bem ao contrário do que sustenta a requerente, não apenas a 
União pode atuar sobre o dominio econômico, isto é, na linguagem 
corrente, intervir na economia. Não somente a União, mas também os 
Estados-membros e o Distrito Federal, nos termos do disposto no 
artigo 24, inciso I, da Constituição do Brasil1, detêm competência 
concorrente para legislar sobre direito econômico. Também podem 
fazê-lo os Municípios, que, além de disporem normas de ordem pública 
que alcançam o exercicio da atividade econômica2, legislam sobre 
assuntos de interesse local, ai abrangidos os atinentes à sua 
economia, na forma do disposto no artigo 30, inciso I, da CB/88’.
3. 
Inexistindo lei federal regulando a matéria, o Estado- 
membro editou a lei atacada, no exercicio de competência legislativa
1 Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar 
concorrentemente sobre:
1 - direito tributário., financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico;
2 Vide meu A Ordem Econômica na Constituição de 1988, 114a ed., Malheiros, Sâo
Paulo, 2006, p. 307.
1 Art. 30. Compete aos Municípios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
STF 102.002
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001. O documento pode ser acessado pelo endereço
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código 5780-55DF-BE11-3187 e senha B9A6-AEC9-AB35-1DD1
Inteiro Teor do Acórdão - Página 6 de 76

Voto - MIN. EROS GRAU
plena, nos termos do que dispõe o artigo 24, § 3o, da Constituição
do Brasil.
4. 
Não vislumbro, também no campo material, qualquer
inconstitucionalidade.
5. 
É certo que a ordem econômica na Constituição de 1.988 
define opção por um sistema, o sistema capitalista, no qual joga um 
papel primordial a livre iniciativa. Essa circunstância não 
legitima, no entanto, a assertiva de que o Estado só intervirá na 
economia em situações excepcionais. Muito ao contrário.
6. 
A ordem econômica ou Constituição econômica pode ser 
definida, enquanto parcela da ordem juridica, mundo do dever ser, 
como o sistema de normas que define, institucionalmente, determinado 
modo de produção econômica. A ordem econômica diretiva contemplada 
na Constituição de 1.988 propõe a transformação do mundo do ser. 0 
seu artigo 170 diz que a ordem econômica [mundo do ser] deverá estar 
fundada na valorização do trabalho e na livre iniciativa e deverá 
ter por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames 
da justiça social, observados determinados princípios. É 
Constituição diretiva. Mais do que simples instrumento de governo, a 
nossa Constituição enuncia diretrizes, programas e fins a serem 
realizados pelo Estado e pela sociedade. Postula um plano de ação 
global normativo para o Estado e para a sociedade, informado pelos 
preceitos veiculados pelos seus artigos Io, 3o e 170. Os fundamentos 
e os fins definidos em seus artigos Io e 3o são os fundamentos e os 
fins da sociedade brasileira.
&
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Supremo Tribunal Federal
plena, nos termos do que dispõe o artigo 24, § 3o, da Constituição
do Brasil.
4. 
Não vislumbro, também no campo material, qualquer
inconstitucionalidade.
5. 
É certo que a ordem econômica na Constituição de 1.988 
define opção por um sistema, o sistema capitalista, no qual joga um 
papel primordial a livre iniciativa. Essa circunstância não 
legitima, no entanto, a assertiva de que o Estado só intervirá na 
economia em situações excepcionais. Muito ao contrário.
6. 
A ordem econômica ou Constituição econômica pode ser 
definida, enquanto parcela da ordem juridica, mundo do dever ser, 
como o sistema de normas que define, institucionalmente, determinado 
modo de produção econômica. A ordem econômica diretiva contemplada 
na Constituição de 1.988 propõe a transformação do mundo do ser. 0 
seu artigo 170 diz que a ordem econômica [mundo do ser] deverá estar 
fundada na valorização do trabalho e na livre iniciativa e deverá 
ter por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames 
da justiça social, observados determinados princípios. É 
Constituição diretiva. Mais do que simples instrumento de governo, a 
nossa Constituição enuncia diretrizes, programas e fins a serem 
realizados pelo Estado e pela sociedade. Postula um plano de ação 
global normativo para o Estado e para a sociedade, informado pelos 
preceitos veiculados pelos seus artigos Io, 3o e 170. Os fundamentos 
e os fins definidos em seus artigos Io e 3o são os fundamentos e os 
fins da sociedade brasileira.
&
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Voto - MIN. EROS GRAU
ADI 2.163 / RJ
7 .
É necessário considerarmos, de outra banda, como anota
AVELÃS NUNES4, que a intervenção do Estado na vida econômica 
consubstancia um redutor de riscos tanto para os indivíduos quanto 
para as empresas, identificando-se, em termos econômicos, com um 
principio 
de segurança: "A intervenção do Estado 
não poderá
entender-se, com efeito, como uma limitação ou um desvio imposto aos 
próprios objectivos das 
empresas (particularmente das grandes
empresas), mas antes como uma diminuição de riscos e uma garantia de 
segurança maior na prossecução dos fins últimos da acumulação 
capitalista". Vale dizer: a chamada intervenção do Estado no domínio 
econômico é não apenas adequada, mas indispensável à consolidação e 
preservação do sistema capitalista de mercado. Não é adversa à 
lógica do sistema, que em verdade não a dispensa como elemento da 
sua própria essência.
8. 
Assim é porque o mercado é uma instituição jurídica.
Dizendo-o 
de modo mais 
preciso: os mercados são instituições
jurídicas. A exposição de NATALINO IRTI5 é incisiva: o mercado não é
uma instituição espontânea, natural — não é um locus naturalis — mas 
uma instituição que nasce graças a determinadas reformas 
institucionais, operando com fundamento em normas jurídicas que o 
regulam, o limitam, o conformam; é um locus artificialis. O fato é 
que, a deixarmos a economia de mercado desenvolver-se de acordo com 
as suas próprias leis, ela criaria grandes e permanentes males. "Por 
mais paradoxal que pareça — dizia KARL POLANYI6 — não eram apenas os 
seres humanos e os recursos naturais que tinham que ser protegidos 
contra os efeitos devastadores de um mercado auto-regulável, mas
4 Do capitalismo e do socialismo, Atlântida Editora, Coimbra, 1.972, 
pág. 125.
5 L'ordine qiuridico dei mercato. 3º ed., Roma, Laterza, 1998.
6 A grande transformação - As origens da nossa época. Trad. portuguesa de Fanny 
Wrobel, 2a ed.. Rio de Janeiro, Campus, 2000, págs. 161 e 163.
3
STF 102.002
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Supremo Tribunal Federal
ADI 2.163 / RJ
7 .
É necessário considerarmos, de outra banda, como anota
AVELÃS NUNES4, que a intervenção do Estado na vida econômica 
consubstancia um redutor de riscos tanto para os indivíduos quanto 
para as empresas, identificando-se, em termos econômicos, com um 
principio 
de segurança: "A intervenção do Estado 
não poderá
entender-se, com efeito, como uma limitação ou um desvio imposto aos 
próprios objectivos das 
empresas (particularmente das grandes
empresas), mas antes como uma diminuição de riscos e uma garantia de 
segurança maior na prossecução dos fins últimos da acumulação 
capitalista". Vale dizer: a chamada intervenção do Estado no domínio 
econômico é não apenas adequada, mas indispensável à consolidação e 
preservação do sistema capitalista de mercado. Não é adversa à 
lógica do sistema, que em verdade não a dispensa como elemento da 
sua própria essência.
8. 
Assim é porque o mercado é uma instituição jurídica.
Dizendo-o 
de modo mais 
preciso: os mercados são instituições
jurídicas. A exposição de NATALINO IRTI5 é incisiva: o mercado não é
uma instituição espontânea, natural — não é um locus naturalis — mas 
uma instituição que nasce graças a determinadas reformas 
institucionais, operando com fundamento em normas jurídicas que o 
regulam, o limitam, o conformam; é um locus artificialis. O fato é 
que, a deixarmos a economia de mercado desenvolver-se de acordo com 
as suas próprias leis, ela criaria grandes e permanentes males. "Por 
mais paradoxal que pareça — dizia KARL POLANYI6 — não eram apenas os 
seres humanos e os recursos naturais que tinham que ser protegidos 
contra os efeitos devastadores de um mercado auto-regulável, mas
4 Do capitalismo e do socialismo, Atlântida Editora, Coimbra, 1.972, 
pág. 125.
5 L'ordine qiuridico dei mercato. 3º ed., Roma, Laterza, 1998.
6 A grande transformação - As origens da nossa época. Trad. portuguesa de Fanny 
Wrobel, 2a ed.. Rio de Janeiro, Campus, 2000, págs. 161 e 163.
3
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Voto - MIN. EROS GRAU
também a própria organização da produção capitalista". O mercado, 
anota ainda IRTI7, é uma ordem, no sentido de regularidade e 
previsibilidade de comportamentos, cujo funcionamento pressupõe a 
obediência, pelos agentes que nele atuam, de determinadas condutas. 
Essa uniformidade de condutas permite a cada um desses agentes 
desenvolver cálculos que irão informar as decisões a serem 
assumidas, de parte deles, no dinamismo do mercado. Ora, como o 
nercado é movido por interesses egoísticos - a busca do maior lucro 
possível — e a sua relação típica é a relação de intercâmbio, a 
expectativa daquela regularidade de comportamentos é que o constitui 
como uma ordem. E essa regularidade, que se pode assegurar somente 
na medida em que critérios subjetivos sejam substituídos por padrões
objetivos de conduta --- padrões definidos no direito posto pelo
Estado --  implica sempre a superação do individualismo próprio ao
atuar dos agentes do mercado.
9. 
A liberdade, de outra parte, como observei em outra 
ocasião8, é consagrada, no plano da Constituição de 1.988, 
principiologicamente, como fundamento da República Federativa do 
Brasil e como fundamento da ordem econômica. Ao principio dá 
concreção, a própria Constituição, nas regras (normas) inscritas, 
v.g. , no seu art. 5o - incisos IX, VI, IX, XIII, XIV, XV, XVI, XVII, 
XX - e 206, II.
10. 
Vê-se para logo, destarte, que se não pode reduzir a 
livre iniciativa, qual consagrada no artigo Iº, IV, do texto 
constitucional, meramente à feição que assume como liberdade 
econômica ou liberdade de iniciativa econômica
. cit., pág. 5.
: A ordem econômica na Constituição de 1.988, cit., págs. 201 e ss.
J
4
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também a própria organização da produção capitalista". O mercado, 
anota ainda IRTI7, é uma ordem, no sentido de regularidade e 
previsibilidade de comportamentos, cujo funcionamento pressupõe a 
obediência, pelos agentes que nele atuam, de determinadas condutas. 
Essa uniformidade de condutas permite a cada um desses agentes 
desenvolver cálculos que irão informar as decisões a serem 
assumidas, de parte deles, no dinamismo do mercado. Ora, como o 
nercado é movido por interesses egoísticos - a busca do maior lucro 
possível — e a sua relação típica é a relação de intercâmbio, a 
expectativa daquela regularidade de comportamentos é que o constitui 
como uma ordem. E essa regularidade, que se pode assegurar somente 
na medida em que critérios subjetivos sejam substituídos por padrões
objetivos de conduta --- padrões definidos no direito posto pelo
Estado --  implica sempre a superação do individualismo próprio ao
atuar dos agentes do mercado.
9. 
A liberdade, de outra parte, como observei em outra 
ocasião8, é consagrada, no plano da Constituição de 1.988, 
principiologicamente, como fundamento da República Federativa do 
Brasil e como fundamento da ordem econômica. Ao principio dá 
concreção, a própria Constituição, nas regras (normas) inscritas, 
v.g. , no seu art. 5o - incisos IX, VI, IX, XIII, XIV, XV, XVI, XVII, 
XX - e 206, II.
10. 
Vê-se para logo, destarte, que se não pode reduzir a 
livre iniciativa, qual consagrada no artigo Iº, IV, do texto 
constitucional, meramente à feição que assume como liberdade 
econômica ou liberdade de iniciativa econômica
. cit., pág. 5.
: A ordem econômica na Constituição de 1.988, cit., págs. 201 e ss.
J
4
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Voto - MIN. EROS GRAU
11. 
Dir-se-á, contudo, que o principio, enquanto fundamento 
da ordem econômica, a tanto se reduz. Aqui também, no entanto, isso 
não ocorre. Ou — dizendo-o de modo preciso —: livre iniciativa não 
se resume, ai, a "princípio básico do liberalismo econômico" ou a 
"liberdade de desenvolvimento da empresa" apenas — à liberdade única 
do comércio, pois. Em outros termos: não se pode visualizar no 
princípio tão-somente uma afirmação do capitalismo.
12. 
0 conteúdo da livre iniciativa é bem mais amplo do que 
esse cujo perfil acabo de debuxar.
13. 
Ela é expressão de liberdade titulada não apenas pela 
empresa, mas também pelo trabalho. Por isso a Constituição, ao 
contemplá-la, cogita também da "iniciativa do Estado"; não a 
privilegia, portanto, como bem pertinente apenas à empresa.
14. 
Daí porque, de um lado, o artigo 1º, IV, do texto 
constitucional enuncia como fundamento da República Federativa do 
Brasil o valor social e não as virtualidades individuais da livre 
iniciativa; de outro, o seu art. 170, caput, coloca lado a lado 
trabalho humano e livre iniciativa, curando porém no sentido de que 
o primeiro seja valorizado.
15. 
Os preceitos atinentes à ordem econômica contidos na 
nossa Constituição não podem ser interpretados isoladamente, 
destacados da totalidade que o texto constitucional é. Disse-o já 
esta Corte, no exame da ADI n. 319 QO, relator o Ministro MOREIRA 
ALVES, afirmando o poder do Estado de, por via legislativa, regular 
a política de preços de bens e serviços. Dever de fazê-lo, diria eu.
\
5
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11. 
Dir-se-á, contudo, que o principio, enquanto fundamento 
da ordem econômica, a tanto se reduz. Aqui também, no entanto, isso 
não ocorre. Ou — dizendo-o de modo preciso —: livre iniciativa não 
se resume, ai, a "princípio básico do liberalismo econômico" ou a 
"liberdade de desenvolvimento da empresa" apenas — à liberdade única 
do comércio, pois. Em outros termos: não se pode visualizar no 
princípio tão-somente uma afirmação do capitalismo.
12. 
0 conteúdo da livre iniciativa é bem mais amplo do que 
esse cujo perfil acabo de debuxar.
13. 
Ela é expressão de liberdade titulada não apenas pela 
empresa, mas também pelo trabalho. Por isso a Constituição, ao 
contemplá-la, cogita também da "iniciativa do Estado"; não a 
privilegia, portanto, como bem pertinente apenas à empresa.
14. 
Daí porque, de um lado, o artigo 1º, IV, do texto 
constitucional enuncia como fundamento da República Federativa do 
Brasil o valor social e não as virtualidades individuais da livre 
iniciativa; de outro, o seu art. 170, caput, coloca lado a lado 
trabalho humano e livre iniciativa, curando porém no sentido de que 
o primeiro seja valorizado.
15. 
Os preceitos atinentes à ordem econômica contidos na 
nossa Constituição não podem ser interpretados isoladamente, 
destacados da totalidade que o texto constitucional é. Disse-o já 
esta Corte, no exame da ADI n. 319 QO, relator o Ministro MOREIRA 
ALVES, afirmando o poder do Estado de, por via legislativa, regular 
a política de preços de bens e serviços. Dever de fazê-lo, diria eu.
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5
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Voto - MIN. EROS GRAU
Função, dever-poder9 de dar concreção às normas-objetivo10 veiculadas 
pelos artigos 3o e 170 da Constituição.
16. 
No caso, se de um lado a Constituição assegura a livre
iniciativa, de outro determina ao Estado a adoção de todas as 
providências tendentes a garantir o efetivo exercício do direito à 
educação, à cultura e ao desporto [artigos 23, inciso V, 205, 208,
215 e 217, § 3o, da Constituição]. Ora, na composição entre esses
princípios e regras há de ser preservado o interesse da
coletividade, interesse público primário. A superação da oposição 
entre os desígnios de lucro e de acumulação de riqueza da empresa e 
o direito ao acesso à cultura, ao esporte e ao lazer, como meio de 
complementar 
a formação dos jovens, não apresenta maiores
dificuldades.
Julgo improcedente o pedido formulado nesta ação direta.
9 Sobre a função como dever-poder, vide EROS ROBERTO GRAU e PAULA FORGIONI, O 
Estado, a empresa e o contrato, Malheiros Editores, São Paulo, 2.005, págs. 118- 
119 .
10 Vide meus A ordem econômica na Constituição de 1.988, cit, pãgs. 150-151 e 
Ensaio e discurso sobre a interpretação/aplicação do direito, 3a edição, Malheiros 
Editores, São Paulo, 2.005, págs. 128-132.
6
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Função, dever-poder9 de dar concreção às normas-objetivo10 veiculadas 
pelos artigos 3o e 170 da Constituição.
16. 
No caso, se de um lado a Constituição assegura a livre
iniciativa, de outro determina ao Estado a adoção de todas as 
providências tendentes a garantir o efetivo exercício do direito à 
educação, à cultura e ao desporto [artigos 23, inciso V, 205, 208,
215 e 217, § 3o, da Constituição]. Ora, na composição entre esses
princípios e regras há de ser preservado o interesse da
coletividade, interesse público primário. A superação da oposição 
entre os desígnios de lucro e de acumulação de riqueza da empresa e 
o direito ao acesso à cultura, ao esporte e ao lazer, como meio de 
complementar 
a formação dos jovens, não apresenta maiores
dificuldades.
Julgo improcedente o pedido formulado nesta ação direta.
9 Sobre a função como dever-poder, vide EROS ROBERTO GRAU e PAULA FORGIONI, O 
Estado, a empresa e o contrato, Malheiros Editores, São Paulo, 2.005, págs. 118- 
119 .
10 Vide meus A ordem econômica na Constituição de 1.988, cit, pãgs. 150-151 e 
Ensaio e discurso sobre a interpretação/aplicação do direito, 3a edição, Malheiros 
Editores, São Paulo, 2.005, págs. 128-132.
6
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Voto - MIN. RICARDO LEWANDOWSKI
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.163-0 RIO DE JANEIRO
VOTO
O Sr. Ministro RICARDO LEWANDOWSKI - Senhora 
Presidente, também julgo improcedente a ação pelos fundamentos 
enunciados pelo eminente Relator e por entender, também, possível, 
mesmo em uma sociedade capitalista, à luz da nossa Constituição 
Federal, a intervenção do Estado no domínio econômico.
Reporto-me a uma observação interessante, de um grande 
economista americano: não há refeição gratuita na economia  -
"there is no free meal"-, ou seja, à medida que se isenta um 
número muito grande de consumidores de pagar a entrada integral 
nas diversões públicas, na verdade, automaticamente, o valor dessa 
subirá por uma lei de mercado: a lei da oferta e da procura. Mas 
essa é apenas uma observação marginal, a latere.
Acompanho integralmente o eminente Relator.  
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Supremo Tribunal Federal
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.163-0 RIO DE JANEIRO
VOTO
O Sr. Ministro RICARDO LEWANDOWSKI - Senhora 
Presidente, também julgo improcedente a ação pelos fundamentos 
enunciados pelo eminente Relator e por entender, também, possível, 
mesmo em uma sociedade capitalista, à luz da nossa Constituição 
Federal, a intervenção do Estado no domínio econômico.
Reporto-me a uma observação interessante, de um grande 
economista americano: não há refeição gratuita na economia  -
"there is no free meal"-, ou seja, à medida que se isenta um 
número muito grande de consumidores de pagar a entrada integral 
nas diversões públicas, na verdade, automaticamente, o valor dessa 
subirá por uma lei de mercado: a lei da oferta e da procura. Mas 
essa é apenas uma observação marginal, a latere.
Acompanho integralmente o eminente Relator.  
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 12 de 76

Antecipação ao Voto
25/05/2006 TRIBUNAL PLENO 
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.163-0 RIO DE JANEIRO
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO - Senhora Presidente, 
indago ao eminente ministro Ricardo Lewandowski: Vossa Excelência 
entende que, no caso, o fator de discriminação é aceitável, mesmo 
cogitando apenas da faixa etária?
O SR. MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Não digo ÍSSO, 
mas, sim, que as leis da economia são inelutáveis à medida que se 
isenta. E neste caso, interessantemente, isentam-se do pagamento da 
entrada integral os jovens até vinte e um anos. E verificamos que, 
recentemente, houve uma inovação no Código Civil e a maioridade, 
para efeitos civis, verifico que foi reduzida para dezoito anos. Não 
obstante isso, há uma generosidade do legislador, no caso.
0 SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO - Mais um argumento 
para entender-se que não há uma justificativa, pelo menos sob a 
minha óptica, socialmente aceitável para se sobrecarregar, conforme 
ressaltaram Vossa Excelência e os demais colegas, em proveito 
simplesmente daqueles que têm menos de vinte e um anos. Não se trata 
de aluno que apresente a carteira de estudante para lograr a meia- 
entrada. E o Estado atua sem qualquer contrapartida, pouco 
importando as leis do mercado.
O SENHOR MINISTRO EROS GRAU (RELATOR)- Ministro 
Marco Aurélio, o mercado não prevalece em termos absolutos mas em 
termos relativos. 
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Supremo Tribunal Federal
25/05/2006 TRIBUNAL PLENO 
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.163-0 RIO DE JANEIRO
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO - Senhora Presidente, 
indago ao eminente ministro Ricardo Lewandowski: Vossa Excelência 
entende que, no caso, o fator de discriminação é aceitável, mesmo 
cogitando apenas da faixa etária?
O SR. MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Não digo ÍSSO, 
mas, sim, que as leis da economia são inelutáveis à medida que se 
isenta. E neste caso, interessantemente, isentam-se do pagamento da 
entrada integral os jovens até vinte e um anos. E verificamos que, 
recentemente, houve uma inovação no Código Civil e a maioridade, 
para efeitos civis, verifico que foi reduzida para dezoito anos. Não 
obstante isso, há uma generosidade do legislador, no caso.
0 SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO - Mais um argumento 
para entender-se que não há uma justificativa, pelo menos sob a 
minha óptica, socialmente aceitável para se sobrecarregar, conforme 
ressaltaram Vossa Excelência e os demais colegas, em proveito 
simplesmente daqueles que têm menos de vinte e um anos. Não se trata 
de aluno que apresente a carteira de estudante para lograr a meia- 
entrada. E o Estado atua sem qualquer contrapartida, pouco 
importando as leis do mercado.
O SENHOR MINISTRO EROS GRAU (RELATOR)- Ministro 
Marco Aurélio, o mercado não prevalece em termos absolutos mas em 
termos relativos. 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 13 de 76

Antecipação ao Voto
Já decidimos matéria semelhante, em outra ação direta 
de inconstitucionalidade, em que falávamos da meia-entrada para 
estudante. Naquela ocasião Vossa Excelência votou a favor da 
inconstitucionalidade - se não me engano -, mas esta hipótese é 
diferente.
0 SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO - Sim. No caso, O 
passo mostra-se mais largo porque não se cogita de verdadeiro 
incentivo à educação. A regra é linear: os menores de vinte e um 
anos terão o direito, em casas de diversões, pouco importando quais 
sejam elas, à entrada com cinqüenta por cento de abatimento. Os 
demais pagarão cem por cento e o suficiente a compensar o beneficio.
O SENHOR MINISTRO EROS GRAU (RELATOR): - É verdade. É 
exatamente isso.
0 SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO - Creio que o fator 
não é favorável: simplesmente ter-se menos de vinte e um anos.
0 SR. MINISTRO GILMAR MENDES - Em alguns casos, temos 
feito um escrutínio mais preciso. Por exemplo, quando se trata 
daquelas isenções em relação a policiais, recorremos a um fundamento 
também de segurança pública.
0 SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO - Uma justificativa.
0 SR. MINISTRO GILMAR MENDES - Sim. Um fundamento 
dizendo, na verdade, que o próprio policial, dentro de um ônibus, 
tem direito. Fomos um pouco além.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO - 0 incentivo, por
exemplo, a ter-se a matrícula em um colégio para lograr-se a
2 002 
"
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Já decidimos matéria semelhante, em outra ação direta 
de inconstitucionalidade, em que falávamos da meia-entrada para 
estudante. Naquela ocasião Vossa Excelência votou a favor da 
inconstitucionalidade - se não me engano -, mas esta hipótese é 
diferente.
0 SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO - Sim. No caso, O 
passo mostra-se mais largo porque não se cogita de verdadeiro 
incentivo à educação. A regra é linear: os menores de vinte e um 
anos terão o direito, em casas de diversões, pouco importando quais 
sejam elas, à entrada com cinqüenta por cento de abatimento. Os 
demais pagarão cem por cento e o suficiente a compensar o beneficio.
O SENHOR MINISTRO EROS GRAU (RELATOR): - É verdade. É 
exatamente isso.
0 SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO - Creio que o fator 
não é favorável: simplesmente ter-se menos de vinte e um anos.
0 SR. MINISTRO GILMAR MENDES - Em alguns casos, temos 
feito um escrutínio mais preciso. Por exemplo, quando se trata 
daquelas isenções em relação a policiais, recorremos a um fundamento 
também de segurança pública.
0 SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO - Uma justificativa.
0 SR. MINISTRO GILMAR MENDES - Sim. Um fundamento 
dizendo, na verdade, que o próprio policial, dentro de um ônibus, 
tem direito. Fomos um pouco além.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO - 0 incentivo, por
exemplo, a ter-se a matrícula em um colégio para lograr-se a
2 002 
"
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 14 de 76

Antecipação ao Voto
carteira de estudante, muito bem. Agora, neste caso, simplesmente 
demonstrar que tem menos de vinte e um anos e receber cinqüenta por 
cento de abatimento! E vejam a abrangência dessa regra que trata do 
ingresso em casas de diversões, praças desportivas e similares.
0 ministro Ricardo Lewandowski disse que, 
evidentemente, a vida econômica é impiedosa; o empresário fugirá à 
morte civil - a falência - e transferirá aos demais cidadãos esse 
ônus introduzido, cumprimentando o Estado com o chapéu alheio.
O SENHOR MINISTRO EROS GRAU (RELATOR) : - Vossa 
Excelência, como sempre, desenvolve uma retórica fascinante. Mas 
lembro-me perfeitamente de que, no outro caso em que discutíamos a 
meia-entrada para escolar, Vossa Excelência também não concordava.
0 SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO - Continuo convencido 
de que não se pode, simplesmente, olvidar o artigo 174 da Carta 
Magna e partir-se para uma determinação em campo em que a 
Constituição reserva ao Estado, conforme adiantou Vossa Excelência, 
as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo isso 
determinante - e neste caso já está sendo no âmbito privado - para o 
setor público. Ele pode, sim, criar ônus para o próprio setor 
público, mas não para o privado. A atuação é simplesmente indicativa 
para o setor privado, a menos que tenhamos o aludido artigo 174 como 
letra morta.
O SENHOR MINISTRO EROS GRAU (RELATOR) : - Perdoe-me, 
Ministro, mas o artigo 174 refere-se ao planejamento. Esta Corte não 
pode optar por esse entendimento.
3
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Supremo Tribunal Federal
carteira de estudante, muito bem. Agora, neste caso, simplesmente 
demonstrar que tem menos de vinte e um anos e receber cinqüenta por 
cento de abatimento! E vejam a abrangência dessa regra que trata do 
ingresso em casas de diversões, praças desportivas e similares.
0 ministro Ricardo Lewandowski disse que, 
evidentemente, a vida econômica é impiedosa; o empresário fugirá à 
morte civil - a falência - e transferirá aos demais cidadãos esse 
ônus introduzido, cumprimentando o Estado com o chapéu alheio.
O SENHOR MINISTRO EROS GRAU (RELATOR) : - Vossa 
Excelência, como sempre, desenvolve uma retórica fascinante. Mas 
lembro-me perfeitamente de que, no outro caso em que discutíamos a 
meia-entrada para escolar, Vossa Excelência também não concordava.
0 SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO - Continuo convencido 
de que não se pode, simplesmente, olvidar o artigo 174 da Carta 
Magna e partir-se para uma determinação em campo em que a 
Constituição reserva ao Estado, conforme adiantou Vossa Excelência, 
as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo isso 
determinante - e neste caso já está sendo no âmbito privado - para o 
setor público. Ele pode, sim, criar ônus para o próprio setor 
público, mas não para o privado. A atuação é simplesmente indicativa 
para o setor privado, a menos que tenhamos o aludido artigo 174 como 
letra morta.
O SENHOR MINISTRO EROS GRAU (RELATOR) : - Perdoe-me, 
Ministro, mas o artigo 174 refere-se ao planejamento. Esta Corte não 
pode optar por esse entendimento.
3
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 15 de 76

Antecipação ao Voto
Desde alguns anos, especialmente a partir do acórdão a 
que me referi, Relator Ministro Moreira Alves, esta Corte já superou 
o entendimento de que o artigo 174...
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO - Ministro, estamos no 
Plenário e devemos discutir, principalmente quando a composição é 
outra, as matérias que possam suscitar alguma dúvida, a menos que 
adotemos a máxima magister dixit.
O SENHOR MINISTRO EROS GRAU (RELATOR): - Vossa 
Excelência tem toda a razão, mas eu não imaginava que pudéssemos 
caminhar no sentido de voltar a uma interpretação que, no meu 
modesto entendimento...
0 SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO - Aquele outro caso - 
e mesmo assim houve votos vencidos - era mais favorável. Aqui temos 
uma regra que não encontra uma justificativa - pelo menos para mim - 
socialmente aceitável.
O SENHOR MINISTRO EROS GRAU (RELATOR) : - As
justificativas se encontram nos preceitos que mencionei: 205, 208, 
215 e 217. Seria um retrocesso alterarmos o entendimento 
anteriormente adotado.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO - Presidente, já 
adiantei o voto e prometo não falar mais. 
Peço vênia ao nobre relator para julgar procedente o 
pedido formulado na inicial. 
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Desde alguns anos, especialmente a partir do acórdão a 
que me referi, Relator Ministro Moreira Alves, esta Corte já superou 
o entendimento de que o artigo 174...
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO - Ministro, estamos no 
Plenário e devemos discutir, principalmente quando a composição é 
outra, as matérias que possam suscitar alguma dúvida, a menos que 
adotemos a máxima magister dixit.
O SENHOR MINISTRO EROS GRAU (RELATOR): - Vossa 
Excelência tem toda a razão, mas eu não imaginava que pudéssemos 
caminhar no sentido de voltar a uma interpretação que, no meu 
modesto entendimento...
0 SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO - Aquele outro caso - 
e mesmo assim houve votos vencidos - era mais favorável. Aqui temos 
uma regra que não encontra uma justificativa - pelo menos para mim - 
socialmente aceitável.
O SENHOR MINISTRO EROS GRAU (RELATOR) : - As
justificativas se encontram nos preceitos que mencionei: 205, 208, 
215 e 217. Seria um retrocesso alterarmos o entendimento 
anteriormente adotado.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO - Presidente, já 
adiantei o voto e prometo não falar mais. 
Peço vênia ao nobre relator para julgar procedente o 
pedido formulado na inicial. 
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Voto - MIN. AYRES BRITTO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.163-0 RIO DE JANEIRO
À REVISÃO DE APARTE DO SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO.
VOTO
O SR. MINISTRO CARLOS BRITTO - Senhora Presidente, quando 
se trata de explorar economicamente bens e valores culturais, a 
função social da propriedade, a meu sentir, ganha uma densidade 
maior. A Constituição conferiu aos bens e valores culturais um 
tratamento sinalizador, patentemente favorecedor da divulgação, do 
acesso de largos segmentos sociais a tais bens.
Até me lembro que, quando foi discutida a matéria, da 
última vez, na linha de pensamento de valorização da cultura, mesmo 
quando explorada pela iniciativa privada, cheguei a dizer que certos 
direitos nascem condicionando os interesses da sociedade: direitos
subjetivos.
Esses direitos subjetivos, que nascem preponderando sobre 
os interesses da sociedade, vocacionam-se para a aquisitividade, ou 
seja, tornam-se direitos adquiridos. Entretanto, há certos direitos 
subjetivos que já nascem condicionados pelos interesses da 
sociedade.
Em matéria de bens e valores culturais, eu, passando em 
revista vários dispositivos da Constituição, chego à conclusão de
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Supremo Tribunal Federal
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.163-0 RIO DE JANEIRO
À REVISÃO DE APARTE DO SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO.
VOTO
O SR. MINISTRO CARLOS BRITTO - Senhora Presidente, quando 
se trata de explorar economicamente bens e valores culturais, a 
função social da propriedade, a meu sentir, ganha uma densidade 
maior. A Constituição conferiu aos bens e valores culturais um 
tratamento sinalizador, patentemente favorecedor da divulgação, do 
acesso de largos segmentos sociais a tais bens.
Até me lembro que, quando foi discutida a matéria, da 
última vez, na linha de pensamento de valorização da cultura, mesmo 
quando explorada pela iniciativa privada, cheguei a dizer que certos 
direitos nascem condicionando os interesses da sociedade: direitos
subjetivos.
Esses direitos subjetivos, que nascem preponderando sobre 
os interesses da sociedade, vocacionam-se para a aquisitividade, ou 
seja, tornam-se direitos adquiridos. Entretanto, há certos direitos 
subjetivos que já nascem condicionados pelos interesses da 
sociedade.
Em matéria de bens e valores culturais, eu, passando em 
revista vários dispositivos da Constituição, chego à conclusão de
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 17 de 76

Voto - MIN. AYRES BRITTO
que o Ministro Eros Grau está forrado de razão, data venia do ponto 
de vista contrário.
Começo pelo artigo 23:
"Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, 
do Distrito Federal e dos Municípios:"
Estamos cuidando de competências materiais a se 
traduzirem em políticas públicas.
"V - proporcionar os meios de acesso à cultura, à 
educação e à ciência;"
Transportando-me para o artigo 24 da Constituição, que 
versa o tema da competência legislativa concorrente, o que sucede? 
Todos os três entes da Federação - União, Estados e Distrito Federal 
- são aquinhoados com a competência para legislar sobre:
"IX - educação, cultura, ensino e desporto;"
Vou para o artigo 215, no âmbito da seção social 
especificamente chamada de "Da Cultura".
A fala normativa da Constituição é enfática:
"Art. 215. 
O Estado garantirá a todos o pleno
exercício dos direitos culturais e acesso às fontes da 
cultura nacional, e apoiará e incentivará a valorização e 
a difusão das manifestações culturais."
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Supremo Tribunal Federal
que o Ministro Eros Grau está forrado de razão, data venia do ponto 
de vista contrário.
Começo pelo artigo 23:
"Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, 
do Distrito Federal e dos Municípios:"
Estamos cuidando de competências materiais a se 
traduzirem em políticas públicas.
"V - proporcionar os meios de acesso à cultura, à 
educação e à ciência;"
Transportando-me para o artigo 24 da Constituição, que 
versa o tema da competência legislativa concorrente, o que sucede? 
Todos os três entes da Federação - União, Estados e Distrito Federal 
- são aquinhoados com a competência para legislar sobre:
"IX - educação, cultura, ensino e desporto;"
Vou para o artigo 215, no âmbito da seção social 
especificamente chamada de "Da Cultura".
A fala normativa da Constituição é enfática:
"Art. 215. 
O Estado garantirá a todos o pleno
exercício dos direitos culturais e acesso às fontes da 
cultura nacional, e apoiará e incentivará a valorização e 
a difusão das manifestações culturais."
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 18 de 76

Voto - MIN. AYRES BRITTO
É evidente que a palavra "Estado", aqui, é abarcante da 
União, dos Estados-membros, do Distrito Federal e dos Municípios, ou 
seja, do mais largo espectro federativo; alcança todas as pessoas 
federadas.
Como se fosse pouco, diz o § 3º da Constituição neste 
emblemático artigo 216:
"§ 3o - A lei" - aqui é lei do Estado, do Município, 
da União, do Distrito Federal - ”estabelecerá incentivos" 
- meia passagem - "para a produção e o conhecimento de 
bens e valores culturais."
Como se fosse pouco, transfiro-me para o Capítulo VII, DA 
FAMÍLIA, DA CRIANÇA, DO ADOLESCENTE E DO IDOSO, e encontro um 
dispositivo que alcança a faixa etária mais jovem da população, tal 
como fez essa lei estadual:
"Art. 227. É dever da família, da sociedade e do 
Estado assegurar à criança e ao adolescente, com absoluta 
prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à 
educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à 
dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência 
familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de 
toda forma de negligência, discriminação, exploração, 
violência, crueldade e opressão."
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO - Aos 21 anos, a pessoa já 
foi adolescente. 
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Supremo Tribunal Federal
É evidente que a palavra "Estado", aqui, é abarcante da 
União, dos Estados-membros, do Distrito Federal e dos Municípios, ou 
seja, do mais largo espectro federativo; alcança todas as pessoas 
federadas.
Como se fosse pouco, diz o § 3º da Constituição neste 
emblemático artigo 216:
"§ 3o - A lei" - aqui é lei do Estado, do Município, 
da União, do Distrito Federal - ”estabelecerá incentivos" 
- meia passagem - "para a produção e o conhecimento de 
bens e valores culturais."
Como se fosse pouco, transfiro-me para o Capítulo VII, DA 
FAMÍLIA, DA CRIANÇA, DO ADOLESCENTE E DO IDOSO, e encontro um 
dispositivo que alcança a faixa etária mais jovem da população, tal 
como fez essa lei estadual:
"Art. 227. É dever da família, da sociedade e do 
Estado assegurar à criança e ao adolescente, com absoluta 
prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à 
educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à 
dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência 
familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de 
toda forma de negligência, discriminação, exploração, 
violência, crueldade e opressão."
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO - Aos 21 anos, a pessoa já 
foi adolescente. 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 19 de 76

Voto - MIN. AYRES BRITTO
O SR. MINISTRO CARLOS BRITTO - Sim, sei que, civilmente, 
a pessoa, aos 20 anos, não é adolescente, mas, biológica e 
culturalmente, é. É a questão da terceira idade: para os médicos, a 
terceira idade começa aos 53 anos; para a Constituição, aos 65. Pela 
lei, agora, aos 60.
Os direitos assegurados com absoluta prioridade: a 
profissionalização e a cultura. Vejam como o tema "cultura" é 
tratado pela Constituição, com especial apreço, em vários 
dispositivos.
De maneira que, sob esta visão que me parece de rigor 
interpretativo, sistemático, levando em consideração que estamos a 
lidar com bens e valores culturais, ainda que explorados 
economicamente pela iniciativa privada, peço vênia ao Ministro Marco 
Aurélio para me filiar ao voto do Ministro Eros Grau.
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Supremo Tribunal Federal
O SR. MINISTRO CARLOS BRITTO - Sim, sei que, civilmente, 
a pessoa, aos 20 anos, não é adolescente, mas, biológica e 
culturalmente, é. É a questão da terceira idade: para os médicos, a 
terceira idade começa aos 53 anos; para a Constituição, aos 65. Pela 
lei, agora, aos 60.
Os direitos assegurados com absoluta prioridade: a 
profissionalização e a cultura. Vejam como o tema "cultura" é 
tratado pela Constituição, com especial apreço, em vários 
dispositivos.
De maneira que, sob esta visão que me parece de rigor 
interpretativo, sistemático, levando em consideração que estamos a 
lidar com bens e valores culturais, ainda que explorados 
economicamente pela iniciativa privada, peço vênia ao Ministro Marco 
Aurélio para me filiar ao voto do Ministro Eros Grau.
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 20 de 76

Vista
25/05/2006
PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.163 RIO DE JANEIRO
RELATOR
: MIN. LUIZ FUX
REDATOR DO 
ACÓRDÃO
: MIN. RICARDO LEWANDOWSKI
REQTE.(S)
:CONFEDERAÇÃO NACIONAL DO COMÉRCIO - 
CNC 
ADV.(A/S)
:JANILTON FERNANDES LIMA 
INTDO.(A/S)
:GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO 
INTDO.(A/S)
:ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO DE 
JANEIRO 
TRIBUNAL PLENO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.163
VISTA
O  SR.  MINISTRO  GILMAR  MENDES  -  Senhora 
Presidente, a questão tal como posta – o Ministro Carlos Britto a colocou 
bem, tendo em vista o laço constitucional – também tem de contemplar 
um  outro  aspecto,  além  da  objeção  feita  agora  pelo  Ministro  Marco 
Aurélio quanto ao amplo espectro da expressão “casas de diversão”, pois, 
obviamente, pode haver algumas que não façam bem para esses jovens 
espíritos.  Há  um  outro  dado  importante  que,  talvez,  devêssemos 
contemplar: quando se limita a uma ação legislativa concessiva, que acaba 
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 14764399.
Supremo Tribunal Federal
25/05/2006
PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.163 RIO DE JANEIRO
RELATOR
: MIN. LUIZ FUX
REDATOR DO 
ACÓRDÃO
: MIN. RICARDO LEWANDOWSKI
REQTE.(S)
:CONFEDERAÇÃO NACIONAL DO COMÉRCIO - 
CNC 
ADV.(A/S)
:JANILTON FERNANDES LIMA 
INTDO.(A/S)
:GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO 
INTDO.(A/S)
:ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO DE 
JANEIRO 
TRIBUNAL PLENO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.163
VISTA
O  SR.  MINISTRO  GILMAR  MENDES  -  Senhora 
Presidente, a questão tal como posta – o Ministro Carlos Britto a colocou 
bem, tendo em vista o laço constitucional – também tem de contemplar 
um  outro  aspecto,  além  da  objeção  feita  agora  pelo  Ministro  Marco 
Aurélio quanto ao amplo espectro da expressão “casas de diversão”, pois, 
obviamente, pode haver algumas que não façam bem para esses jovens 
espíritos.  Há  um  outro  dado  importante  que,  talvez,  devêssemos 
contemplar: quando se limita a uma ação legislativa concessiva, que acaba 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 21 de 76

Vista
ADI 2163 / RJ 
por simplesmente transferir para as pessoas privadas pagantes o ônus do 
modelo – que já foi ressaltado pelo Ministro Ricardo Lewandowski. É a 
questão que se coloca.
Na medida em que se diz que o Estado subsidiará ou 
criará  benefícios,  isso  envolve  outras  perspectivas,  que  não 
exclusivamente a da fixação dos benefícios. 
De modo que, se os Colegas que me antecedem não 
trouxessem objeção, peço vista.
***
2 
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Supremo Tribunal Federal
ADI 2163 / RJ 
por simplesmente transferir para as pessoas privadas pagantes o ônus do 
modelo – que já foi ressaltado pelo Ministro Ricardo Lewandowski. É a 
questão que se coloca.
Na medida em que se diz que o Estado subsidiará ou 
criará  benefícios,  isso  envolve  outras  perspectivas,  que  não 
exclusivamente a da fixação dos benefícios. 
De modo que, se os Colegas que me antecedem não 
trouxessem objeção, peço vista.
***
2 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 22 de 76

Debate
25/05/2006 
TRIBUNAL PLENO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.163-0 RIO DE JANEIRO
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO - Senhora 
Presidente, se Vossa Excelência me permite, já tivemos um 
caso - quero lembrar-me do número, mas não o anotei - 
 
análogo e que, sob esse ponto de vista, era até mais 
restrito, porque dizia respeito a estudantes.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO - Mensalidades 
escolares em Pernambuco; data do pagamento.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Lembro-me das 
mensalidades escolares.
O SR. MINISTRO CARLOS BRITTO - Foi a ADI nº
1.950.
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO - Deve ter sido 
essa. Já manifestei o meu voto. Mas ponderaria, se Vossa 
Excelência vai pedir vista, algumas coisas.
Penso que o caso, aqui, não é, evidentemente, 
com o devido respeito, de o Estado proporcionar meios de 
acesso à cultura. O que o Estado faz aqui é obrigar o 
particular a proporcionar. É outra coisa.
A obrigação constitucional é de o Estado 
proporcionar, não de obrigar o particular a fazê-lo. 
Tampouco me parece que seja caso de incentivo, que é dado a 
quem presta, não a quem consome. O incentivo é dado a quem 
presta, para que possibilite o maior acesso ao consumo
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Supremo Tribunal Federal
25/05/2006 
TRIBUNAL PLENO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.163-0 RIO DE JANEIRO
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO - Senhora 
Presidente, se Vossa Excelência me permite, já tivemos um 
caso - quero lembrar-me do número, mas não o anotei - 
 
análogo e que, sob esse ponto de vista, era até mais 
restrito, porque dizia respeito a estudantes.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO - Mensalidades 
escolares em Pernambuco; data do pagamento.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Lembro-me das 
mensalidades escolares.
O SR. MINISTRO CARLOS BRITTO - Foi a ADI nº
1.950.
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO - Deve ter sido 
essa. Já manifestei o meu voto. Mas ponderaria, se Vossa 
Excelência vai pedir vista, algumas coisas.
Penso que o caso, aqui, não é, evidentemente, 
com o devido respeito, de o Estado proporcionar meios de 
acesso à cultura. O que o Estado faz aqui é obrigar o 
particular a proporcionar. É outra coisa.
A obrigação constitucional é de o Estado 
proporcionar, não de obrigar o particular a fazê-lo. 
Tampouco me parece que seja caso de incentivo, que é dado a 
quem presta, não a quem consome. O incentivo é dado a quem 
presta, para que possibilite o maior acesso ao consumo
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 23 de 76

Debate
desses bens. Não precisa incentivar quem tem necessidade de 
acesso.
Parece-me que, também, não se pode levar a um 
grau extremado, com o devido respeito, a questão dos valores 
culturais, porque, se fizéssemos a transposição para outros 
bens e valores - e, às vezes, em certas circunstâncias, mais 
importantes do que os valores culturais, como as mínimas 
condições materiais de dignidade de vida, por exemplo a 
habitação -, jamais conseguiriamos imaginar fosse compatível 
- eu teria certa dúvida - com a Constituição uma lei 
estadual que prescrevesse que menor de 21 anos de idade só 
pode pagar aluguel até determinado valor.
O SR. MINISTRO CARLOS BRITTO - Aí estaríamos 
fora do campo dos valores culturais.
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO - Trata-se, no 
fundo, a meu ver, de o Estado federativo legislar sobre 
contrato, sobre direito civil. Ele está tabelando prestação 
de um contrato atípico de promover espetáculo de casas de 
diversão. É isso que reza a lei. Seria o mesmo problema, se 
um Estado federado fizesse isso em relação à habitação, cujo 
valor é muito mais importante do que bens culturais. Quem 
não tem casa para morar está em situação de maior 
necessidade do que aquele que, tendo casa para morar, 
precisa ir a espetáculo, a casas de diversões.
Em outras palavras, parece-me que a coisa tem de 
ser posta nestes termos também: o Estado tem o direito de 
intervir em contrato para tabelar valor de prestação?
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Supremo Tribunal Federal
desses bens. Não precisa incentivar quem tem necessidade de 
acesso.
Parece-me que, também, não se pode levar a um 
grau extremado, com o devido respeito, a questão dos valores 
culturais, porque, se fizéssemos a transposição para outros 
bens e valores - e, às vezes, em certas circunstâncias, mais 
importantes do que os valores culturais, como as mínimas 
condições materiais de dignidade de vida, por exemplo a 
habitação -, jamais conseguiriamos imaginar fosse compatível 
- eu teria certa dúvida - com a Constituição uma lei 
estadual que prescrevesse que menor de 21 anos de idade só 
pode pagar aluguel até determinado valor.
O SR. MINISTRO CARLOS BRITTO - Aí estaríamos 
fora do campo dos valores culturais.
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO - Trata-se, no 
fundo, a meu ver, de o Estado federativo legislar sobre 
contrato, sobre direito civil. Ele está tabelando prestação 
de um contrato atípico de promover espetáculo de casas de 
diversão. É isso que reza a lei. Seria o mesmo problema, se 
um Estado federado fizesse isso em relação à habitação, cujo 
valor é muito mais importante do que bens culturais. Quem 
não tem casa para morar está em situação de maior 
necessidade do que aquele que, tendo casa para morar, 
precisa ir a espetáculo, a casas de diversões.
Em outras palavras, parece-me que a coisa tem de 
ser posta nestes termos também: o Estado tem o direito de 
intervir em contrato para tabelar valor de prestação?
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 24 de 76

Debate
O SENHOR MINISTRO EROS GRAU (RELATOR): - Mas nós
já julgamos essa matéria.
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO - Na verdade, é 
isso que estatui a lei: nos contratos atípicos de prestação 
de espetáculos, diversões etc., menor de idade paga meia 
prestação.
O SENHOR MINISTRO EROS GRAU (RELATOR): - NÓS já
julgamos essa matéria.
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO - Já, é por isso 
mesmo que estou reiterando o que fiquei vencido. Disse, e 
até repito, que minha posição é extremamente antipática.
O SENHOR MINISTRO EROS GRAU (RELATOR): - Não
diria isso. O que eu temo é um retrocesso na interpretação.
A SRA. MINISTRA ELLEN GRACIE (PRESIDENTE) -
Ministro Cezar Peluso, Vossa Excelência julga procedente?
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO - Julgo 
procedente a ação, em princípio, mas aguardo o voto-vista do 
Ministro Gilmar Mendes.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Lembro-me, 
agora, dessa discussão, só para fixar os termos da vista, e, 
na época, se falou até num tipo de direito consuetudinário, 
por causa da questão do estudante que estava muito associada 
a esse aspecto. Penso que o Ministro Sepúlveda Pertence 
chegou até a falar na tradição.
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Supremo Tribunal Federal
O SENHOR MINISTRO EROS GRAU (RELATOR): - Mas nós
já julgamos essa matéria.
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO - Na verdade, é 
isso que estatui a lei: nos contratos atípicos de prestação 
de espetáculos, diversões etc., menor de idade paga meia 
prestação.
O SENHOR MINISTRO EROS GRAU (RELATOR): - NÓS já
julgamos essa matéria.
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO - Já, é por isso 
mesmo que estou reiterando o que fiquei vencido. Disse, e 
até repito, que minha posição é extremamente antipática.
O SENHOR MINISTRO EROS GRAU (RELATOR): - Não
diria isso. O que eu temo é um retrocesso na interpretação.
A SRA. MINISTRA ELLEN GRACIE (PRESIDENTE) -
Ministro Cezar Peluso, Vossa Excelência julga procedente?
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO - Julgo 
procedente a ação, em princípio, mas aguardo o voto-vista do 
Ministro Gilmar Mendes.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Lembro-me, 
agora, dessa discussão, só para fixar os termos da vista, e, 
na época, se falou até num tipo de direito consuetudinário, 
por causa da questão do estudante que estava muito associada 
a esse aspecto. Penso que o Ministro Sepúlveda Pertence 
chegou até a falar na tradição.
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 25 de 76

Debate
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO - E há outro 
precedente, a que se referiu o Ministro Marco Aurélio, e em 
que a Casa julgou a lei de Pernambuco inconstitucional, 
porque tabelava mensalidades escolares, que é valor cultural 
muito mais importante do que casas de diversões. Escola é 
mais importante do que casas de diversões!
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O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO - E há outro 
precedente, a que se referiu o Ministro Marco Aurélio, e em 
que a Casa julgou a lei de Pernambuco inconstitucional, 
porque tabelava mensalidades escolares, que é valor cultural 
muito mais importante do que casas de diversões. Escola é 
mais importante do que casas de diversões!
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 26 de 76

Explicação
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.163-0 RIO DE JANEIRO
EXPLICAÇÃO
O SENHOR MINISTRO CARLOS AYRES BRITTO - Senhora 
Presidente, sem abusar da paciência de Vossa Excelência, mas, como o 
Ministro Gilmar Mendes pediu, gostaria de dizer algo que me parece 
interessante, importante 
e que adiantei 
quando 
da discussão
anterior. É 
o seguinte: quando o Estado concede esse tipo de
incentivo, antecipa o convívio dos jovens com os bens e valores 
culturais. Esse tipo de política pública habitua o jovem a consumir 
bens e valores culturais. Cumpre, portanto, essa função.
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO - O que observo a Vossa 
Excelência, numa ponderação de valores de bens de vida que sejam 
objetos de tutela constitucional, se é mais importante garantir ao 
jovem o acesso a casas de diversões ou à escola? O Tribunal julgou 
inconstitucional a lei estadual que estabelecia data de mensalidade 
escolar.
O SENHOR MINISTRO CARLOS AYRES BRITTO - Mas um não
prejudica o outro, não invalida o outro.
Obrigado pela tolerância. 
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Supremo Tribunal Federal
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.163-0 RIO DE JANEIRO
EXPLICAÇÃO
O SENHOR MINISTRO CARLOS AYRES BRITTO - Senhora 
Presidente, sem abusar da paciência de Vossa Excelência, mas, como o 
Ministro Gilmar Mendes pediu, gostaria de dizer algo que me parece 
interessante, importante 
e que adiantei 
quando 
da discussão
anterior. É 
o seguinte: quando o Estado concede esse tipo de
incentivo, antecipa o convívio dos jovens com os bens e valores 
culturais. Esse tipo de política pública habitua o jovem a consumir 
bens e valores culturais. Cumpre, portanto, essa função.
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO - O que observo a Vossa 
Excelência, numa ponderação de valores de bens de vida que sejam 
objetos de tutela constitucional, se é mais importante garantir ao 
jovem o acesso a casas de diversões ou à escola? O Tribunal julgou 
inconstitucional a lei estadual que estabelecia data de mensalidade 
escolar.
O SENHOR MINISTRO CARLOS AYRES BRITTO - Mas um não
prejudica o outro, não invalida o outro.
Obrigado pela tolerância. 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 27 de 76

Extrato de Ata - 25/05/2006
PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.163
PROCED. : RIO DE JANEIRO
RELATOR : MIN. EROS GRAU
REQTE.(S) : CONFEDERAÇÃO NACIONAL DO COMÉRCIO - CNC
ADV.(A/S) : JANILTON FERNANDES LIMA
INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
Decisão: Após o voto do Senhor Ministro Eros Grau (Relator), 
que  julgava  improcedente  a  ação,  no  que  foi  acompanhado  pelos 
Ministros Ricardo Lewandowski e Carlos Britto, e do voto do Senhor 
Ministro  Marco  Aurélio,  julgando-a  procedente,  pediu  vista  dos 
autos o Senhor Ministro Gilmar Mendes. Ausente, justificadamente, 
o  Senhor  Ministro  Sepúlveda  Pertence.  Presidência  da  Senhora 
Ministra Ellen Gracie. Plenário, 25.05.2006. 
 Presidência  da  Senhora  Ministra  Ellen  Gracie.  Presentes  à 
sessão os Senhores Celso de Mello, Marco Aurélio, Gilmar Mendes, 
Cezar Peluso, Carlos Britto, Joaquim Barbosa, Eros Grau e Ricardo 
Lewandowski. 
Procurador-Geral da República, Dr. Antônio Fernando Barros e 
Silva de Souza. 
p/Luiz Tomimatsu
Secretário
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Supremo Tribunal Federal
PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.163
PROCED. : RIO DE JANEIRO
RELATOR : MIN. EROS GRAU
REQTE.(S) : CONFEDERAÇÃO NACIONAL DO COMÉRCIO - CNC
ADV.(A/S) : JANILTON FERNANDES LIMA
INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
Decisão: Após o voto do Senhor Ministro Eros Grau (Relator), 
que  julgava  improcedente  a  ação,  no  que  foi  acompanhado  pelos 
Ministros Ricardo Lewandowski e Carlos Britto, e do voto do Senhor 
Ministro  Marco  Aurélio,  julgando-a  procedente,  pediu  vista  dos 
autos o Senhor Ministro Gilmar Mendes. Ausente, justificadamente, 
o  Senhor  Ministro  Sepúlveda  Pertence.  Presidência  da  Senhora 
Ministra Ellen Gracie. Plenário, 25.05.2006. 
 Presidência  da  Senhora  Ministra  Ellen  Gracie.  Presentes  à 
sessão os Senhores Celso de Mello, Marco Aurélio, Gilmar Mendes, 
Cezar Peluso, Carlos Britto, Joaquim Barbosa, Eros Grau e Ricardo 
Lewandowski. 
Procurador-Geral da República, Dr. Antônio Fernando Barros e 
Silva de Souza. 
p/Luiz Tomimatsu
Secretário
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 28 de 76

Voto Vista
01/02/2010
PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.163 RIO DE JANEIRO
VOTO-VISTA
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES: 
Trata-se  de  ação  direta  de  inconstitucionalidade,  proposta  pela 
Confederação Nacional do Comércio, contra o art. 1º da Lei n° 3.364, de 7 
de janeiro de 2000, do Estado do Rio de Janeiro, o qual possui o seguinte 
teor:
“Art. 1º - É assegurado o pagamento de 50% (cinqüenta 
por cento) do valor efetivamente cobrado para o ingresso em 
casas de diversões, praças desportivas e similares aos jovens de 
até 21 anos (vinte e um) anos de idade”
Os artigos 170 e 174 da Constituição são apontados pela requerente 
como os parâmetros de controle. 
A medida cautelar foi indeferida em Sessão Plenária de 29 de junho 
de 2000, decisão cujo acórdão está assim ementado: 
“EMENTA:  CONSTITUCIONAL.  LEI  ESTADUAL QUE 
ASSEGURA O PAGAMENTO DE 50% PARA O INGRESSO EM 
CASAS  DE  DIVERSÕES,  PRAÇAS  DESPORTIVAS  E 
SIMILARES AOS JOVENS DE ATÉ 21 ANOS. A SITUAÇÃO 
COMPREENDE  UMA  BILATERALIDADE:  O  ALEGADO 
PREJUÍZO FINANCEIRO DAS EMPRESAS E A PROTEÇÃO A 
UM BEM JURÍDICO SUBJETIVO - A CULTURA. EM DECISÃO 
CAUTELAR
 
TRANSPARECE
 
QUE
 
O
 
PREJUÍZO 
IRREPARÁVEL  OCORRERIA  EM  RELAÇÃO  AOS 
BENEFICIÁRIOS DA LEI. LIMINAR INDEFERIDA.”
O Advogado-Geral da União e o Procurador-Geral da República 
manifestaram-se pela improcedência da ação. 
Em Sessão Plenária de 25 de maio de 2006, o Ministro Eros Grau, 
Relator, trouxe à apreciação deste colegiado o mérito da ação. Na ocasião, 
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Supremo Tribunal Federal
01/02/2010
PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.163 RIO DE JANEIRO
VOTO-VISTA
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES: 
Trata-se  de  ação  direta  de  inconstitucionalidade,  proposta  pela 
Confederação Nacional do Comércio, contra o art. 1º da Lei n° 3.364, de 7 
de janeiro de 2000, do Estado do Rio de Janeiro, o qual possui o seguinte 
teor:
“Art. 1º - É assegurado o pagamento de 50% (cinqüenta 
por cento) do valor efetivamente cobrado para o ingresso em 
casas de diversões, praças desportivas e similares aos jovens de 
até 21 anos (vinte e um) anos de idade”
Os artigos 170 e 174 da Constituição são apontados pela requerente 
como os parâmetros de controle. 
A medida cautelar foi indeferida em Sessão Plenária de 29 de junho 
de 2000, decisão cujo acórdão está assim ementado: 
“EMENTA:  CONSTITUCIONAL.  LEI  ESTADUAL QUE 
ASSEGURA O PAGAMENTO DE 50% PARA O INGRESSO EM 
CASAS  DE  DIVERSÕES,  PRAÇAS  DESPORTIVAS  E 
SIMILARES AOS JOVENS DE ATÉ 21 ANOS. A SITUAÇÃO 
COMPREENDE  UMA  BILATERALIDADE:  O  ALEGADO 
PREJUÍZO FINANCEIRO DAS EMPRESAS E A PROTEÇÃO A 
UM BEM JURÍDICO SUBJETIVO - A CULTURA. EM DECISÃO 
CAUTELAR
 
TRANSPARECE
 
QUE
 
O
 
PREJUÍZO 
IRREPARÁVEL  OCORRERIA  EM  RELAÇÃO  AOS 
BENEFICIÁRIOS DA LEI. LIMINAR INDEFERIDA.”
O Advogado-Geral da União e o Procurador-Geral da República 
manifestaram-se pela improcedência da ação. 
Em Sessão Plenária de 25 de maio de 2006, o Ministro Eros Grau, 
Relator, trouxe à apreciação deste colegiado o mérito da ação. Na ocasião, 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 29 de 76

Voto Vista
ADI 2163 / RJ 
votaram pela improcedência da ação o Relator, Ministro Eros Grau, e os 
Ministros  Ricardo  Lewandowski  e  Carlos  Britto.  O  Ministro  Marco 
Aurélio concluiu pela procedência do pedido. 
Preliminarmente,  o  Ministro  Eros  Grau  afastou  os  argumentos 
levantados quanto à inconstitucionalidade formal, nos seguintes termos: 
“2. Afasto desde logo a alegação de inconstitucionalidade 
formal. Bem ao contrário do que sustenta a requerente, não 
apenas a União pode atuar sobre o domínio econômico, isto é, 
na linguagem corrente, intervir na economia. Não somente a 
União, mas também os Estados-membros e o Distrito Federal, 
nos termos do disposto no artigo 24, inciso I, da Constituição do 
Brasil,  detêm  competência  concorrente  para  legislar  sobre 
direito econômico. Também podem fazê-lo os Municípios, que, 
além de disporem normas de ordem pública que alcançam o 
exercício da atividade econômica, legislam sobre assuntos de 
interesse local, aí abrangidos os atinentes à sua economia, na 
forma do disposto no artigo 30, inciso I, da CB/88.
3.
Inexistindo  lei  federal  regulando  a  matéria,  o 
Estado-membro  editou  a  lei  atacada,  no  exercício  de 
competência  legislativa  plena,  nos  termos  do  que  dispõe  o 
artigo 24, § 3º, da Constituição do Brasil.”
O  Ministro  Eros  Grau  também  não  vislumbrou  qualquer 
inconstitucionalidade  de  ordem  material  no  dispositivo  impugnado, 
como  está  registrado  no  seguinte  trecho  de  seu  voto,  que  a  seguir 
transcrevo:
“No caso, se de um lado a Constituição assegura a livre 
iniciativa, de outro determina ao Estado a adoção de todas as 
providências tendentes a garantir o efetivo exercício do direito à 
educação, à cultura e ao desporto [artigos 23, inciso V, 205, 208, 
215 e 217, § 3º, da Constituição]. Ora, na composição entre esses 
princípios  e  regras  há  de  ser  preservado  o  interesse  da 
coletividade,  interesse  público  primário.  A  superação  da 
oposição  entre  os  desígnios  de  lucro  e  de  acumulação  de 
2 
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Supremo Tribunal Federal
ADI 2163 / RJ 
votaram pela improcedência da ação o Relator, Ministro Eros Grau, e os 
Ministros  Ricardo  Lewandowski  e  Carlos  Britto.  O  Ministro  Marco 
Aurélio concluiu pela procedência do pedido. 
Preliminarmente,  o  Ministro  Eros  Grau  afastou  os  argumentos 
levantados quanto à inconstitucionalidade formal, nos seguintes termos: 
“2. Afasto desde logo a alegação de inconstitucionalidade 
formal. Bem ao contrário do que sustenta a requerente, não 
apenas a União pode atuar sobre o domínio econômico, isto é, 
na linguagem corrente, intervir na economia. Não somente a 
União, mas também os Estados-membros e o Distrito Federal, 
nos termos do disposto no artigo 24, inciso I, da Constituição do 
Brasil,  detêm  competência  concorrente  para  legislar  sobre 
direito econômico. Também podem fazê-lo os Municípios, que, 
além de disporem normas de ordem pública que alcançam o 
exercício da atividade econômica, legislam sobre assuntos de 
interesse local, aí abrangidos os atinentes à sua economia, na 
forma do disposto no artigo 30, inciso I, da CB/88.
3.
Inexistindo  lei  federal  regulando  a  matéria,  o 
Estado-membro  editou  a  lei  atacada,  no  exercício  de 
competência  legislativa  plena,  nos  termos  do  que  dispõe  o 
artigo 24, § 3º, da Constituição do Brasil.”
O  Ministro  Eros  Grau  também  não  vislumbrou  qualquer 
inconstitucionalidade  de  ordem  material  no  dispositivo  impugnado, 
como  está  registrado  no  seguinte  trecho  de  seu  voto,  que  a  seguir 
transcrevo:
“No caso, se de um lado a Constituição assegura a livre 
iniciativa, de outro determina ao Estado a adoção de todas as 
providências tendentes a garantir o efetivo exercício do direito à 
educação, à cultura e ao desporto [artigos 23, inciso V, 205, 208, 
215 e 217, § 3º, da Constituição]. Ora, na composição entre esses 
princípios  e  regras  há  de  ser  preservado  o  interesse  da 
coletividade,  interesse  público  primário.  A  superação  da 
oposição  entre  os  desígnios  de  lucro  e  de  acumulação  de 
2 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 30 de 76

Voto Vista
ADI 2163 / RJ 
riqueza da empresa e o direito ao acesso à cultura, ao esporte e 
ao lazer, como meio de complementar a formação dos jovens, 
não apresenta maiores dificuldades.
Julgo  improcedente  o  pedido  formulado  nesta  ação 
direta.”
O  Ministro  Ricardo  Lewandowski  acompanhou  o  entendimento 
esposado  pelo  relator,  deixando  consignado  em  seu  voto  a  seguinte 
observação: 
“Reporto-me a uma observação interessante de um grande 
economista americano: não há refeição gratuita na economia – 
“there is no free meal” - , ou seja, à medida que se isenta um 
número muito grande de consumidores de pagar a entrada 
integral nas diversões públicas, na verdade, automaticamente, o 
valor dessa subirá por uma lei de mercado: a lei da oferta e da 
procura.”
O  Ministro  Carlos  Britto,  ao  também  acompanhar  o  Relator, 
enfatizou a competência legislativa do Estado-membro para dispor sobre 
educação, cultura e desporto, ressaltando o peso do valor “cultura” na 
Constituição de 1988. 
Pedi vista dos autos para melhor refletir sobre o tema. Instigou-me o 
fato de que o modelo adotado pelo Estado do Rio de Janeiro acaba por 
transferir todo ônus econômico para a iniciativa privada e, ao fim e ao 
cabo, para os cidadãos em geral. O Ministro Cezar Peluso bem registrou 
que,  no  caso,  o  Estado  não  está  proporcionando  meios  de  acesso  à 
cultura, mas obrigando os particulares a proporcionarem, ou pelo menos 
a suportarem os custos desse modelo. 
Nesse sentido, não há que se falar em ponderação entre os valores da 
livre iniciativa e da cultura. 
É certo – como ressaltou o Ministro Carlos Britto – que o tema 
“cultura” é tratado pela Constituição com especial atenção. Destaco o 
enunciado do art. 215, que prescreve que “o Estado garantirá a todos o 
pleno  exercício  dos  direitos  culturais  e  acesso  às  fontes  da  cultura 
nacional,  e  apoiará  e  incentivará  a  valorização  e  a  difusão  das 
manifestações culturais” (EC n° 48/2005). 
3 
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ADI 2163 / RJ 
riqueza da empresa e o direito ao acesso à cultura, ao esporte e 
ao lazer, como meio de complementar a formação dos jovens, 
não apresenta maiores dificuldades.
Julgo  improcedente  o  pedido  formulado  nesta  ação 
direta.”
O  Ministro  Ricardo  Lewandowski  acompanhou  o  entendimento 
esposado  pelo  relator,  deixando  consignado  em  seu  voto  a  seguinte 
observação: 
“Reporto-me a uma observação interessante de um grande 
economista americano: não há refeição gratuita na economia – 
“there is no free meal” - , ou seja, à medida que se isenta um 
número muito grande de consumidores de pagar a entrada 
integral nas diversões públicas, na verdade, automaticamente, o 
valor dessa subirá por uma lei de mercado: a lei da oferta e da 
procura.”
O  Ministro  Carlos  Britto,  ao  também  acompanhar  o  Relator, 
enfatizou a competência legislativa do Estado-membro para dispor sobre 
educação, cultura e desporto, ressaltando o peso do valor “cultura” na 
Constituição de 1988. 
Pedi vista dos autos para melhor refletir sobre o tema. Instigou-me o 
fato de que o modelo adotado pelo Estado do Rio de Janeiro acaba por 
transferir todo ônus econômico para a iniciativa privada e, ao fim e ao 
cabo, para os cidadãos em geral. O Ministro Cezar Peluso bem registrou 
que,  no  caso,  o  Estado  não  está  proporcionando  meios  de  acesso  à 
cultura, mas obrigando os particulares a proporcionarem, ou pelo menos 
a suportarem os custos desse modelo. 
Nesse sentido, não há que se falar em ponderação entre os valores da 
livre iniciativa e da cultura. 
É certo – como ressaltou o Ministro Carlos Britto – que o tema 
“cultura” é tratado pela Constituição com especial atenção. Destaco o 
enunciado do art. 215, que prescreve que “o Estado garantirá a todos o 
pleno  exercício  dos  direitos  culturais  e  acesso  às  fontes  da  cultura 
nacional,  e  apoiará  e  incentivará  a  valorização  e  a  difusão  das 
manifestações culturais” (EC n° 48/2005). 
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Voto Vista
ADI 2163 / RJ 
Como  se  pode  perceber,  tanto  o  caput do  art.  215  como  seus 
parágrafos possuem comandos normativos voltados para o Estado:  “o 
Estado  garantirá...e  apoiará...e  incentivará”;  “o  Estado  protegerá...”;  “A lei 
disporá...”; “A lei estabelecerá...”. 
Tem  relevância,  na  espécie,  a  dimensão  objetiva  do  direito 
fundamental à cultura. 
Segundo esse aspecto objetivo, o Estado está obrigado a criar os 
pressupostos fáticos necessários ao exercício efetivo do direito à cultura. 
Como  tenho  analisado  em  estudos  doutrinários,  os  direitos 
fundamentais  não  contêm  apenas  uma  proibição  de  intervenção 
(Eingriffsverbote),  expressando  também  um  postulado  de  proteção 
(Schutzgebote). Haveria, assim, para utilizar uma expressão de Canaris, 
não apenas uma proibição de excesso (Übermassverbot), mas também uma 
proibição  de  omissão  (Untermassverbot)(Claus-Wilhelm  Canaris, 
Grundrechtswirkungen  um  Verhältnismässigkeitsprinzip  in  der  richterlichen  
Anwendung und Fortbildung des Privatsrechts, JuS, 1989, p. 161).
Nessa dimensão objetiva, também assume relevo a perspectiva dos 
direitos à organização e ao procedimento (Recht auf Organization und auf 
Verfahren), que são aqueles direitos fundamentais que dependem, na sua 
realização, de providências estatais com vistas à criação e conformação de 
órgãos e procedimentos indispensáveis à sua efetivação. 
Parece lógico, portanto, que a efetividade desse direito fundamental 
à cultura não prescinde da ação estatal positiva no sentido da criação de 
certas condições fáticas, sempre dependentes dos recursos financeiros de 
que dispõe o Estado, e de sistemas de órgãos e procedimentos voltados a 
essa finalidade. 
Nesse sentido, a Constituição, em seu art. 215, § 6º, dispõe que “é 
facultado aos Estados e ao Distrito Federal vincular a fundo estadual de 
fomento à cultura até cinco décimos por cento de sua receita tributária 
líquida para o financiamento de programas e projetos culturais (...)”. 
Não há dúvida, por outro lado, de que o Estado poderá atuar nesse 
âmbito por meio de incentivos à iniciativa privada. 
O  que  não  se  pode  aceitar,  em  observância  aos  comandos 
4 
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Como  se  pode  perceber,  tanto  o  caput do  art.  215  como  seus 
parágrafos possuem comandos normativos voltados para o Estado:  “o 
Estado  garantirá...e  apoiará...e  incentivará”;  “o  Estado  protegerá...”;  “A lei 
disporá...”; “A lei estabelecerá...”. 
Tem  relevância,  na  espécie,  a  dimensão  objetiva  do  direito 
fundamental à cultura. 
Segundo esse aspecto objetivo, o Estado está obrigado a criar os 
pressupostos fáticos necessários ao exercício efetivo do direito à cultura. 
Como  tenho  analisado  em  estudos  doutrinários,  os  direitos 
fundamentais  não  contêm  apenas  uma  proibição  de  intervenção 
(Eingriffsverbote),  expressando  também  um  postulado  de  proteção 
(Schutzgebote). Haveria, assim, para utilizar uma expressão de Canaris, 
não apenas uma proibição de excesso (Übermassverbot), mas também uma 
proibição  de  omissão  (Untermassverbot)(Claus-Wilhelm  Canaris, 
Grundrechtswirkungen  um  Verhältnismässigkeitsprinzip  in  der  richterlichen  
Anwendung und Fortbildung des Privatsrechts, JuS, 1989, p. 161).
Nessa dimensão objetiva, também assume relevo a perspectiva dos 
direitos à organização e ao procedimento (Recht auf Organization und auf 
Verfahren), que são aqueles direitos fundamentais que dependem, na sua 
realização, de providências estatais com vistas à criação e conformação de 
órgãos e procedimentos indispensáveis à sua efetivação. 
Parece lógico, portanto, que a efetividade desse direito fundamental 
à cultura não prescinde da ação estatal positiva no sentido da criação de 
certas condições fáticas, sempre dependentes dos recursos financeiros de 
que dispõe o Estado, e de sistemas de órgãos e procedimentos voltados a 
essa finalidade. 
Nesse sentido, a Constituição, em seu art. 215, § 6º, dispõe que “é 
facultado aos Estados e ao Distrito Federal vincular a fundo estadual de 
fomento à cultura até cinco décimos por cento de sua receita tributária 
líquida para o financiamento de programas e projetos culturais (...)”. 
Não há dúvida, por outro lado, de que o Estado poderá atuar nesse 
âmbito por meio de incentivos à iniciativa privada. 
O  que  não  se  pode  aceitar,  em  observância  aos  comandos 
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Voto Vista
ADI 2163 / RJ 
constitucionais citados, é que o Estado simplesmente transfira à iniciativa 
privada toda a incumbência de garantia, apoio e desenvolvimento da 
cultura. 
Em verdade, a Lei n° 3.364, de 7 de janeiro de 2000, do Estado do Rio 
de Janeiro, cria um aparente incentivo à cultura que na realidade delega 
aos particulares todo o ônus do modelo. E não se esqueça que, na prática, 
esse tipo de incentivo se demonstra completamente ineficaz, mesmo para 
os supostos beneficiários, os menores de 21 anos. É que, ao assumir os 
custos financeiros e operacionais desse modelo, os empresários apenas 
repassarão tais custos ao cidadão. Assim como ocorre muito comumente 
com as meias-entradas para estudante, professores, idosos etc., em que o 
preço da inteira é apenas duplicado pelos empresários para que o valor 
final da meia-entrada corresponda ao que seria o da inteira. 
Hoje, isso já se tornou uma prática comum, ainda que inaceitável do 
ponto de vista dos valores da ordem econômica. 
Lembre-se, assim, que as meias-entradas por meio da apresentação 
de 1 (um) quilo de alimento não-perecível, ao ampliarem o leque de 
clientes desse modelo, tornando-o acessível a qualquer cidadão comum, 
transformaram a entrada inteira em raridade nos espetáculos culturais. 
Essas são as conseqüências do não-cumprimento pelo Estado de seu 
dever de proteção à cultura. E aqui se encaixam as palavras do Ministro 
Lewandowski: “não há refeição gratuita na economia –  ‘there is no free 
meal’ - , ou seja, à medida que se isenta um número muito grande de 
consumidores de pagar a entrada integral nas diversões públicas, na 
verdade, automaticamente, o valor dessa subirá por uma lei de mercado: 
a lei da oferta e da procura”.
Ressalte-se, para corroborar o argumento, o teor do parágrafo único 
do art. 2º e do art. 4º, caput e parágrafo único, da lei do Rio de Janeiro:
“Art. 2º. (...)
Parágrafo único. A meia-entrada corresponderá sempre à 
metade do valor do ingresso cobrado, ainda que sobre os preços 
incidam descontos ou atividades promocionais.
(...)
Art. 4º - O estabelecimento que não cumprir a presente Lei 
5 
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constitucionais citados, é que o Estado simplesmente transfira à iniciativa 
privada toda a incumbência de garantia, apoio e desenvolvimento da 
cultura. 
Em verdade, a Lei n° 3.364, de 7 de janeiro de 2000, do Estado do Rio 
de Janeiro, cria um aparente incentivo à cultura que na realidade delega 
aos particulares todo o ônus do modelo. E não se esqueça que, na prática, 
esse tipo de incentivo se demonstra completamente ineficaz, mesmo para 
os supostos beneficiários, os menores de 21 anos. É que, ao assumir os 
custos financeiros e operacionais desse modelo, os empresários apenas 
repassarão tais custos ao cidadão. Assim como ocorre muito comumente 
com as meias-entradas para estudante, professores, idosos etc., em que o 
preço da inteira é apenas duplicado pelos empresários para que o valor 
final da meia-entrada corresponda ao que seria o da inteira. 
Hoje, isso já se tornou uma prática comum, ainda que inaceitável do 
ponto de vista dos valores da ordem econômica. 
Lembre-se, assim, que as meias-entradas por meio da apresentação 
de 1 (um) quilo de alimento não-perecível, ao ampliarem o leque de 
clientes desse modelo, tornando-o acessível a qualquer cidadão comum, 
transformaram a entrada inteira em raridade nos espetáculos culturais. 
Essas são as conseqüências do não-cumprimento pelo Estado de seu 
dever de proteção à cultura. E aqui se encaixam as palavras do Ministro 
Lewandowski: “não há refeição gratuita na economia –  ‘there is no free 
meal’ - , ou seja, à medida que se isenta um número muito grande de 
consumidores de pagar a entrada integral nas diversões públicas, na 
verdade, automaticamente, o valor dessa subirá por uma lei de mercado: 
a lei da oferta e da procura”.
Ressalte-se, para corroborar o argumento, o teor do parágrafo único 
do art. 2º e do art. 4º, caput e parágrafo único, da lei do Rio de Janeiro:
“Art. 2º. (...)
Parágrafo único. A meia-entrada corresponderá sempre à 
metade do valor do ingresso cobrado, ainda que sobre os preços 
incidam descontos ou atividades promocionais.
(...)
Art. 4º - O estabelecimento que não cumprir a presente Lei 
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Voto Vista
ADI 2163 / RJ 
estará sujeito à pena de multa no valor de 1000 (mil) UFIR's. 
Parágrafo único – Em caso de reincidência a multa será 
dobrada, e assim sucessivamente.”
Como se vê, a lei institui um modelo que amarra por completo a 
atividade empresarial, sem qualquer benefício à cultura ou à educação. 
O Tribunal tem entendido que o Estado pode e deve intervir na 
economia para assegurar o pleno exercício de direitos fundamentais como 
a saúde, a cultura, a educação e outros. A intervenção do Estado no 
domínio econômico, nesse sentido, é imperativo que decorre da própria 
Constituição, dos deveres de proteção de direitos impostos ao Estado. 
Como explicado, a face objetiva dos direitos fundamentais determina essa 
intervenção estatal na economia. 
Por isso, é preciso ressaltar que o caso em questão não se assemelha 
ao da meia-entrada para estudantes. Na ADI n° 1.950/SP, também de 
relatoria  do  Ministro  Eros  Grau,  o  Tribunal  fixou  uma  linha  de 
interpretação muito coerente dos princípios da ordem econômica, no 
sentido de que “se de um lado a Constituição assegura a livre iniciativa, 
de  outro  determina  ao  Estado  a  adoção  de  todas  as  providências 
tendentes a garantir o efetivo exercício do direito à educação, à cultura e 
ao desporto”. Assim ficou consignado na ementa do acórdão:
“EMENTA:
 
AÇÃO
 
DIRETA
 
DE 
INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 7.844/92, DO ESTADO 
DE  SÃO  PAULO.  MEIA  ENTRADA  ASSEGURADA  AOS 
ESTUDANTES  REGULARMENTE  MATRICULADOS  EM 
ESTABELECIMENTOS DE ENSINO. INGRESSO EM CASAS 
DE  DIVERSÃO,  ESPORTE,  CULTURA  E  LAZER. 
COMPETÊNCIA  CONCORRENTE  ENTRE  A  UNIÃO, 
ESTADOS-MEMBROS  E  O  DISTRITO  FEDERAL  PARA 
LEGISLAR
 
SOBRE
 
DIREITO
 
ECONÔMICO. 
CONSTITUCIONALIDADE.  LIVRE  INICIATIVA  E  ORDEM 
ECONÔMICA. MERCADO. INTERVENÇÃO DO ESTADO NA 
ECONOMIA. ARTIGOS 1º, 3º, 170, 205, 208, 215 e 217, § 3º, DA 
CONSTITUIÇÃO  DO  BRASIL.  1.  É  certo  que  a  ordem 
econômica  na  Constituição  de  1.988  define  opção  por  um 
sistema no qual joga um papel primordial a livre iniciativa. Essa 
6 
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ADI 2163 / RJ 
estará sujeito à pena de multa no valor de 1000 (mil) UFIR's. 
Parágrafo único – Em caso de reincidência a multa será 
dobrada, e assim sucessivamente.”
Como se vê, a lei institui um modelo que amarra por completo a 
atividade empresarial, sem qualquer benefício à cultura ou à educação. 
O Tribunal tem entendido que o Estado pode e deve intervir na 
economia para assegurar o pleno exercício de direitos fundamentais como 
a saúde, a cultura, a educação e outros. A intervenção do Estado no 
domínio econômico, nesse sentido, é imperativo que decorre da própria 
Constituição, dos deveres de proteção de direitos impostos ao Estado. 
Como explicado, a face objetiva dos direitos fundamentais determina essa 
intervenção estatal na economia. 
Por isso, é preciso ressaltar que o caso em questão não se assemelha 
ao da meia-entrada para estudantes. Na ADI n° 1.950/SP, também de 
relatoria  do  Ministro  Eros  Grau,  o  Tribunal  fixou  uma  linha  de 
interpretação muito coerente dos princípios da ordem econômica, no 
sentido de que “se de um lado a Constituição assegura a livre iniciativa, 
de  outro  determina  ao  Estado  a  adoção  de  todas  as  providências 
tendentes a garantir o efetivo exercício do direito à educação, à cultura e 
ao desporto”. Assim ficou consignado na ementa do acórdão:
“EMENTA:
 
AÇÃO
 
DIRETA
 
DE 
INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 7.844/92, DO ESTADO 
DE  SÃO  PAULO.  MEIA  ENTRADA  ASSEGURADA  AOS 
ESTUDANTES  REGULARMENTE  MATRICULADOS  EM 
ESTABELECIMENTOS DE ENSINO. INGRESSO EM CASAS 
DE  DIVERSÃO,  ESPORTE,  CULTURA  E  LAZER. 
COMPETÊNCIA  CONCORRENTE  ENTRE  A  UNIÃO, 
ESTADOS-MEMBROS  E  O  DISTRITO  FEDERAL  PARA 
LEGISLAR
 
SOBRE
 
DIREITO
 
ECONÔMICO. 
CONSTITUCIONALIDADE.  LIVRE  INICIATIVA  E  ORDEM 
ECONÔMICA. MERCADO. INTERVENÇÃO DO ESTADO NA 
ECONOMIA. ARTIGOS 1º, 3º, 170, 205, 208, 215 e 217, § 3º, DA 
CONSTITUIÇÃO  DO  BRASIL.  1.  É  certo  que  a  ordem 
econômica  na  Constituição  de  1.988  define  opção  por  um 
sistema no qual joga um papel primordial a livre iniciativa. Essa 
6 
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Voto Vista
ADI 2163 / RJ 
circunstância não legitima, no entanto, a assertiva de que o 
Estado só intervirá na economia em situações excepcionais. 2. 
Mais  do  que  simples  instrumento  de  governo,  a  nossa 
Constituição  enuncia  diretrizes,  programas  e  fins  a  serem 
realizados pelo Estado e pela sociedade. Postula um plano de 
ação  global  normativo  para  o  Estado  e  para  a  sociedade, 
informado pelos preceitos veiculados pelos seus artigos 1º, 3º e 
170. 3. A livre iniciativa é expressão de liberdade titulada não 
apenas pela empresa, mas também pelo trabalho. Por isso a 
Constituição, ao contemplá-la, cogita também da "iniciativa do 
Estado"; não a privilegia, portanto, como bem pertinente apenas 
à empresa. 4. Se de um lado a Constituição assegura a livre 
iniciativa, de outro determina ao Estado a adoção de todas as 
providências tendentes a garantir o efetivo exercício do direito à 
educação, à cultura e ao desporto [artigos 23, inciso V, 205, 208, 
215 e 217 § 3º, da Constituição]. Na composição entre esses 
princípios  e  regras  há  de  ser  preservado  o  interesse  da 
coletividade, interesse público primário. 5. O direito ao acesso à 
cultura, ao esporte e ao lazer, são meios de complementar a 
formação  dos  estudantes.  6.  Ação  direta  de 
inconstitucionalidade julgada improcedente.”
Portanto, há que se fazer o  distinguishing entre os casos. Na ADI 
1.950/SP, tratava-se de hipótese de meia-entrada para estudantes, caso em 
que a intervenção estatal na economia estava justificada como forma de 
promoção da cultura em suas diversas formas. No presente caso, por 
outro lado, tem-se a instituição de meia-entrada para menores de 21 anos, 
ou  seja,  uma  regulamentação  fundada  apenas  no  fator  idade,  sem 
qualquer referência a um grupo específico tendo em vista o valor da 
educação ou, em termos gerais, a cultura. 
Assim,  se  julgar  procedente  esta  ação  o  Tribunal  não  divergirá 
daquele entendimento fixado na ADI 1.950/SP, especificamente quanto ao 
caso da meia-entrada para estudantes. Isso porque a intervenção estatal 
no domínio econômico e a consequente limitação da livre iniciativa, como 
o próprio Tribunal deixou consignado no citado julgamento, legitima-se 
7 
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circunstância não legitima, no entanto, a assertiva de que o 
Estado só intervirá na economia em situações excepcionais. 2. 
Mais  do  que  simples  instrumento  de  governo,  a  nossa 
Constituição  enuncia  diretrizes,  programas  e  fins  a  serem 
realizados pelo Estado e pela sociedade. Postula um plano de 
ação  global  normativo  para  o  Estado  e  para  a  sociedade, 
informado pelos preceitos veiculados pelos seus artigos 1º, 3º e 
170. 3. A livre iniciativa é expressão de liberdade titulada não 
apenas pela empresa, mas também pelo trabalho. Por isso a 
Constituição, ao contemplá-la, cogita também da "iniciativa do 
Estado"; não a privilegia, portanto, como bem pertinente apenas 
à empresa. 4. Se de um lado a Constituição assegura a livre 
iniciativa, de outro determina ao Estado a adoção de todas as 
providências tendentes a garantir o efetivo exercício do direito à 
educação, à cultura e ao desporto [artigos 23, inciso V, 205, 208, 
215 e 217 § 3º, da Constituição]. Na composição entre esses 
princípios  e  regras  há  de  ser  preservado  o  interesse  da 
coletividade, interesse público primário. 5. O direito ao acesso à 
cultura, ao esporte e ao lazer, são meios de complementar a 
formação  dos  estudantes.  6.  Ação  direta  de 
inconstitucionalidade julgada improcedente.”
Portanto, há que se fazer o  distinguishing entre os casos. Na ADI 
1.950/SP, tratava-se de hipótese de meia-entrada para estudantes, caso em 
que a intervenção estatal na economia estava justificada como forma de 
promoção da cultura em suas diversas formas. No presente caso, por 
outro lado, tem-se a instituição de meia-entrada para menores de 21 anos, 
ou  seja,  uma  regulamentação  fundada  apenas  no  fator  idade,  sem 
qualquer referência a um grupo específico tendo em vista o valor da 
educação ou, em termos gerais, a cultura. 
Assim,  se  julgar  procedente  esta  ação  o  Tribunal  não  divergirá 
daquele entendimento fixado na ADI 1.950/SP, especificamente quanto ao 
caso da meia-entrada para estudantes. Isso porque a intervenção estatal 
no domínio econômico e a consequente limitação da livre iniciativa, como 
o próprio Tribunal deixou consignado no citado julgamento, legitima-se 
7 
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apenas diante de um imperativo de efetiva proteção de outros valores 
constitucionais, tais como, naquele caso, o valor da cultura.
No  caso,  como  explicado,  não  há  que  se  cogitar  de  proteção  à 
cultura.  Tem-se,  em  verdade,  uma  ação  legislativa  que  acaba  por 
simplesmente transferir para as pessoas privadas pagantes o ônus do 
modelo. A jurisprudência do Tribunal está sendo aqui seguida em toda 
sua plenitude. 
Ademais, o tratamento diferenciado entre maiores e menores de 21 
anos, tal como foi feito pelo Estado do Rio de Janeiro, teria que estar 
fundado em um critério idôneo de distinção. Quando o Estado impõe a 
meia-entrada para estudantes, o faz baseado na delimitação de um grupo 
específico,  os  estudantes,  que  possuem  proteção  especial  da  própria 
Constituição (art. 205 e ss). Assim também em relação aos idosos, que 
também recebem tratamento constitucional especial (art. 230), ou no caso 
dos policiais, devido a um imperativo de segurança pública. 
Em  todos  esses  casos  –  citados  apenas  como  exemplos,  pois 
podemos  vislumbrar  outros  tantos  mais  –,  a  restrição  da  atividade 
econômica está justificada pela necessidade de garantia da efetividade de 
outros  princípios  constitucionais,  garantia  essa  dependente  de  um 
tratamento diferenciado de certas categorias ou grupos. Se baseado em 
um fator de discrímen idôneo, o tratamento diferenciado é também um 
tratamento isonômico. 
Nesse  sentido,  recordo  as  lições  de  Alexy,  segundo  as  quais  o 
princípio da igualdade pode ser interpretado no sentido de um mandado 
que, prima facie, exige um tratamento igual e só permite um tratamento 
desigual se este pode ser justificado com razões opostas. Essa máxima 
pode ser explicitada com a seguinte norma de tratamento igual: “se não há 
nenhuma razão suficiente para a permissão de um tratamento desigual, então  
está ordenado um tratamento igual” (ALEXY, Robert.  Teoría de los derechos 
fundamentales. Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales; 
2001, p. 395-398). 
O conceito de isonomia é relacional por definição. O postulado da 
igualdade pressupõe pelo menos duas situações, que se encontram numa 
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apenas diante de um imperativo de efetiva proteção de outros valores 
constitucionais, tais como, naquele caso, o valor da cultura.
No  caso,  como  explicado,  não  há  que  se  cogitar  de  proteção  à 
cultura.  Tem-se,  em  verdade,  uma  ação  legislativa  que  acaba  por 
simplesmente transferir para as pessoas privadas pagantes o ônus do 
modelo. A jurisprudência do Tribunal está sendo aqui seguida em toda 
sua plenitude. 
Ademais, o tratamento diferenciado entre maiores e menores de 21 
anos, tal como foi feito pelo Estado do Rio de Janeiro, teria que estar 
fundado em um critério idôneo de distinção. Quando o Estado impõe a 
meia-entrada para estudantes, o faz baseado na delimitação de um grupo 
específico,  os  estudantes,  que  possuem  proteção  especial  da  própria 
Constituição (art. 205 e ss). Assim também em relação aos idosos, que 
também recebem tratamento constitucional especial (art. 230), ou no caso 
dos policiais, devido a um imperativo de segurança pública. 
Em  todos  esses  casos  –  citados  apenas  como  exemplos,  pois 
podemos  vislumbrar  outros  tantos  mais  –,  a  restrição  da  atividade 
econômica está justificada pela necessidade de garantia da efetividade de 
outros  princípios  constitucionais,  garantia  essa  dependente  de  um 
tratamento diferenciado de certas categorias ou grupos. Se baseado em 
um fator de discrímen idôneo, o tratamento diferenciado é também um 
tratamento isonômico. 
Nesse  sentido,  recordo  as  lições  de  Alexy,  segundo  as  quais  o 
princípio da igualdade pode ser interpretado no sentido de um mandado 
que, prima facie, exige um tratamento igual e só permite um tratamento 
desigual se este pode ser justificado com razões opostas. Essa máxima 
pode ser explicitada com a seguinte norma de tratamento igual: “se não há 
nenhuma razão suficiente para a permissão de um tratamento desigual, então  
está ordenado um tratamento igual” (ALEXY, Robert.  Teoría de los derechos 
fundamentales. Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales; 
2001, p. 395-398). 
O conceito de isonomia é relacional por definição. O postulado da 
igualdade pressupõe pelo menos duas situações, que se encontram numa 
8 
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Voto Vista
ADI 2163 / RJ 
relação  de  comparação  [Maurer,  Zur  Verfassungswidrigerklärung, 
W.Weber, p. 345 (354)]. Essa relatividade do postulado da isonomia leva, 
segundo  Maurer,  a  uma  inconstitucionalidade  relativa (relative 
Verfassungswidrigkeit). É que inconstitucional não se afigura a norma A ou 
B, mas a disciplina diferenciada conferida pela lei (die Unterschiedlichkeit 
der Regelung) [Maurer, Zur Verfassungswidrigerklärung, W. Weber, p. 345 
(354)].
 Assim,  tem-se  como  relevante,  no  caso,  o  que  a  doutrina  tem 
chamado de razoabilidade qualitativa, que exige que a antecedentes iguais 
sejam imputadas, pela lei, consequências iguais, sem que haja exceções 
arbitrárias.  Isso  significa  que  a  lei,  para  ser  razoável,  deve  tratar 
igualmente  aos  iguais  em  iguais  circunstâncias.  Nas  palavras  do 
constitucionalista argentino Ricardo Haro,  “é inegável que o ordenamento 
jurídico  deve  estabelecer  lógicas  e  razoáveis  distinções  e  classificações  em  
categorias que a discricionariedade e sabedoria o inspirem, e que se baseiem em  
objetivas razões de diferenciação” (HARO, Ricardo.  La razonabilidad y las 
funciones de control. In:  El control de constitucionalidad.  Buenos Aires: Ed. 
Zavalia; 2003, p. 209).
Nesse  ponto,  lembro  que  na  Sessão  anterior  o  Ministro  Marco 
Aurélio bem ressaltou que, no caso, não há uma justificativa socialmente 
aceitável  para  sobrecarregar  a  iniciativa  privada  simplesmente  em 
proveito daqueles que têm menos de 21 anos. 
Após reflexão sobre o tema, não tenho a menor dúvida de que a 
idade de 21 anos não configura um fator idôneo de discrímen. 
Além disso, se se cogitasse de que o fator de discrímen poderia ser 
considerado o fato da menoridade civil, há que se levar em conta que a lei 
impugnada é do ano de 2000, e o Código Civil de 2002 já rebaixou para 18 
anos a idade para aquisição da capacidade civil plena. A lei, portanto, já 
não seria mais consentânea com o ordenamento jurídico como um todo. 
Entendo,  portanto,  que  o  dispositivo  impugnado  viola,  como 
demonstrado,  os  artigos  170  e  174  da  Constituição,  assim  como  o 
princípio da isonomia. 
A ação deve ser julgada procedente.
9 
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Supremo Tribunal Federal
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relação  de  comparação  [Maurer,  Zur  Verfassungswidrigerklärung, 
W.Weber, p. 345 (354)]. Essa relatividade do postulado da isonomia leva, 
segundo  Maurer,  a  uma  inconstitucionalidade  relativa (relative 
Verfassungswidrigkeit). É que inconstitucional não se afigura a norma A ou 
B, mas a disciplina diferenciada conferida pela lei (die Unterschiedlichkeit 
der Regelung) [Maurer, Zur Verfassungswidrigerklärung, W. Weber, p. 345 
(354)].
 Assim,  tem-se  como  relevante,  no  caso,  o  que  a  doutrina  tem 
chamado de razoabilidade qualitativa, que exige que a antecedentes iguais 
sejam imputadas, pela lei, consequências iguais, sem que haja exceções 
arbitrárias.  Isso  significa  que  a  lei,  para  ser  razoável,  deve  tratar 
igualmente  aos  iguais  em  iguais  circunstâncias.  Nas  palavras  do 
constitucionalista argentino Ricardo Haro,  “é inegável que o ordenamento 
jurídico  deve  estabelecer  lógicas  e  razoáveis  distinções  e  classificações  em  
categorias que a discricionariedade e sabedoria o inspirem, e que se baseiem em  
objetivas razões de diferenciação” (HARO, Ricardo.  La razonabilidad y las 
funciones de control. In:  El control de constitucionalidad.  Buenos Aires: Ed. 
Zavalia; 2003, p. 209).
Nesse  ponto,  lembro  que  na  Sessão  anterior  o  Ministro  Marco 
Aurélio bem ressaltou que, no caso, não há uma justificativa socialmente 
aceitável  para  sobrecarregar  a  iniciativa  privada  simplesmente  em 
proveito daqueles que têm menos de 21 anos. 
Após reflexão sobre o tema, não tenho a menor dúvida de que a 
idade de 21 anos não configura um fator idôneo de discrímen. 
Além disso, se se cogitasse de que o fator de discrímen poderia ser 
considerado o fato da menoridade civil, há que se levar em conta que a lei 
impugnada é do ano de 2000, e o Código Civil de 2002 já rebaixou para 18 
anos a idade para aquisição da capacidade civil plena. A lei, portanto, já 
não seria mais consentânea com o ordenamento jurídico como um todo. 
Entendo,  portanto,  que  o  dispositivo  impugnado  viola,  como 
demonstrado,  os  artigos  170  e  174  da  Constituição,  assim  como  o 
princípio da isonomia. 
A ação deve ser julgada procedente.
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Voto Vista
ADI 2163 / RJ 
Levanto,  não  obstante,  outra  questão  quanto  a  formalidades  de 
apresentação  do  pedido  inicial,  que  podem  repercutir  na  decisão  da 
Corte. O pedido da ação está restrito ao art. 1º da Lei n° 3.364, de 7 de 
janeiro de 2000, do Estado do Rio de Janeiro, o qual possui o seguinte 
teor:
“Art. 1º - É assegurado o pagamento de 50% (cinqüenta 
por cento) do valor efetivamente cobrado para o ingresso em 
casas de diversões, praças desportivas e similares aos jovens de 
até 21 anos (vinte e um) anos de idade”
É possível verificar que, se declarada a inconstitucionalidade desse 
dispositivo, o resto da lei perde completamente seu sentido normativo. 
Eis o teor dos demais dispositivos da lei estadual:
“Art. 2º - Consideram-se casas de diversões, para efeitos 
desta  Lei,  os  estabelecimentos  que  realizem  espetáculos 
musicais,  artísticos,  circenses,  teatrais,  cinematográficos, 
atividades  sociais,  recreativas  e  quaisquer  outros  que 
proporcionem
 
lazer
 
e
 
entretenimento.
Parágrafo único - A meia-entrada corresponderá sempre 
à metade do valor do ingresso cobrado, ainda que sobre os 
preços incidam descontos ou atividades promocionais.
Art. 3º -  A Prova de condição prevista no Art. 1º, para 
recebimento do benefício, será feita por qualquer documento de 
identidade expedido pelos órgãos públicos.
Art. 4º - O estabelecimento que não cumprir a presente Lei 
estará sujeito à pena de multa no valor de 1000 (mil) UFIR's. 
Parágrafo único – Em caso de reincidência a multa será 
dobrada, e assim sucessivamente.
Art.  5º - Esta  Lei  entrará  em  vigor  na  data  de  sua 
publicação, revogadas as disposições em contrário.” 
Como se sabe, a dependência ou interdependência normativa entre 
os dispositivos de uma lei pode justificar a extensão da declaração de 
inconstitucionalidade a dispositivos constitucionais mesmo nos casos em 
que estes não estejam incluídos no pedido inicial da ação. É o que a 
10 
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Supremo Tribunal Federal
ADI 2163 / RJ 
Levanto,  não  obstante,  outra  questão  quanto  a  formalidades  de 
apresentação  do  pedido  inicial,  que  podem  repercutir  na  decisão  da 
Corte. O pedido da ação está restrito ao art. 1º da Lei n° 3.364, de 7 de 
janeiro de 2000, do Estado do Rio de Janeiro, o qual possui o seguinte 
teor:
“Art. 1º - É assegurado o pagamento de 50% (cinqüenta 
por cento) do valor efetivamente cobrado para o ingresso em 
casas de diversões, praças desportivas e similares aos jovens de 
até 21 anos (vinte e um) anos de idade”
É possível verificar que, se declarada a inconstitucionalidade desse 
dispositivo, o resto da lei perde completamente seu sentido normativo. 
Eis o teor dos demais dispositivos da lei estadual:
“Art. 2º - Consideram-se casas de diversões, para efeitos 
desta  Lei,  os  estabelecimentos  que  realizem  espetáculos 
musicais,  artísticos,  circenses,  teatrais,  cinematográficos, 
atividades  sociais,  recreativas  e  quaisquer  outros  que 
proporcionem
 
lazer
 
e
 
entretenimento.
Parágrafo único - A meia-entrada corresponderá sempre 
à metade do valor do ingresso cobrado, ainda que sobre os 
preços incidam descontos ou atividades promocionais.
Art. 3º -  A Prova de condição prevista no Art. 1º, para 
recebimento do benefício, será feita por qualquer documento de 
identidade expedido pelos órgãos públicos.
Art. 4º - O estabelecimento que não cumprir a presente Lei 
estará sujeito à pena de multa no valor de 1000 (mil) UFIR's. 
Parágrafo único – Em caso de reincidência a multa será 
dobrada, e assim sucessivamente.
Art.  5º - Esta  Lei  entrará  em  vigor  na  data  de  sua 
publicação, revogadas as disposições em contrário.” 
Como se sabe, a dependência ou interdependência normativa entre 
os dispositivos de uma lei pode justificar a extensão da declaração de 
inconstitucionalidade a dispositivos constitucionais mesmo nos casos em 
que estes não estejam incluídos no pedido inicial da ação. É o que a 
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Voto Vista
ADI 2163 / RJ 
doutrina denomina de declaração de inconstitucionalidade conseqüente ou por  
arrastamento 
(Jorge  Miranda,
 Manual  de  direito  constitucional: 
inconstitucionalidade e garantia da Constituição, Coimbra: Coimbra Ed., 
2001,  t.  6,  p.  224;  Carlos  Blanco  de  Morais,  Justiça  Constitucional:  o 
contencioso constitucional português entre o modelo misto e a tentação 
do sistema de reenvio, Coimbra: Coimbra Ed., 2005, t. 2, p. 525). 
Assim, mesmo diante do assentado entendimento de que o autor 
deve impugnar não apenas as partes inconstitucionais da lei, mas todo o 
sistema normativo no qual elas estejam inseridas, sob pena de a ação não 
ser conhecida (ADI 2.174/DF, Rel. Maurício Corrêa, DJ de 7-3-2003; ADI 
1.187/DF, Rel. Ilmar Galvão,  DJ de 30-5-1997; ADI 2.133/RJ, Rel. Ilmar 
Galvão, DJ de 4-5-2001), o Supremo Tribunal Federal tem flexibilizado o 
princípio  do  pedido  para  declarar  a  inconstitucionalidade  por 
arrastamento  de  outros  dispositivos  em  virtude  de  sua  dependência 
normativa em relação aos dispositivos inconstitucionais expressamente 
impugnados (ADI-QO 2.982/CE, Rel. Gilmar Mendes, DJ de 16-12-2004; 
ADI  1.662/SP,  Rel.  Maurício  Corrêa,  DJ de  19-9-2003.  Sobre  a 
inconstitucionalidade  por  arrastamento, ADI  2.895/AL,  Rel.  Carlos 
Velloso, DJ de 20-5-2005).
No presente caso, entendo que os artigos 2º, 3º, 4º e 5º devem ser 
declarados  inconstitucionais  por  arrastamento,  devido  a  sua 
interdependência normativa em relação ao art. 1º, objeto da ação. 
É como voto.
11 
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Supremo Tribunal Federal
ADI 2163 / RJ 
doutrina denomina de declaração de inconstitucionalidade conseqüente ou por  
arrastamento 
(Jorge  Miranda,
 Manual  de  direito  constitucional: 
inconstitucionalidade e garantia da Constituição, Coimbra: Coimbra Ed., 
2001,  t.  6,  p.  224;  Carlos  Blanco  de  Morais,  Justiça  Constitucional:  o 
contencioso constitucional português entre o modelo misto e a tentação 
do sistema de reenvio, Coimbra: Coimbra Ed., 2005, t. 2, p. 525). 
Assim, mesmo diante do assentado entendimento de que o autor 
deve impugnar não apenas as partes inconstitucionais da lei, mas todo o 
sistema normativo no qual elas estejam inseridas, sob pena de a ação não 
ser conhecida (ADI 2.174/DF, Rel. Maurício Corrêa, DJ de 7-3-2003; ADI 
1.187/DF, Rel. Ilmar Galvão,  DJ de 30-5-1997; ADI 2.133/RJ, Rel. Ilmar 
Galvão, DJ de 4-5-2001), o Supremo Tribunal Federal tem flexibilizado o 
princípio  do  pedido  para  declarar  a  inconstitucionalidade  por 
arrastamento  de  outros  dispositivos  em  virtude  de  sua  dependência 
normativa em relação aos dispositivos inconstitucionais expressamente 
impugnados (ADI-QO 2.982/CE, Rel. Gilmar Mendes, DJ de 16-12-2004; 
ADI  1.662/SP,  Rel.  Maurício  Corrêa,  DJ de  19-9-2003.  Sobre  a 
inconstitucionalidade  por  arrastamento, ADI  2.895/AL,  Rel.  Carlos 
Velloso, DJ de 20-5-2005).
No presente caso, entendo que os artigos 2º, 3º, 4º e 5º devem ser 
declarados  inconstitucionais  por  arrastamento,  devido  a  sua 
interdependência normativa em relação ao art. 1º, objeto da ação. 
É como voto.
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Voto Vista
ADI 2163 / RJ 
12 
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Supremo Tribunal Federal
ADI 2163 / RJ 
12 
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Retificação de Voto
01/02/2010
PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.163 RIO DE JANEIRO
RETIFICAÇÃO DE VOTO
O  SENHOR  MINISTRO  EROS  GRAU  (RELATOR): -  Senhor 
Presidente, se Vossa Excelência me permitir, antes do voto vista de Vossa 
Excelência eu tenho uma breve consideração, que embora seja breve é 
radical. 
É que voltei ao exame da matéria dessa ADI, desde o pedido de vista 
de Vossa Excelência, considerando em especial a circunstância de a lei 
estadual distinguir menores e maiores de vinte e um anos. Quer dizer, ao 
cabo dessa reflexão, eu alcanço a conclusão de que efetivamente no caso 
se dá uma afronta à isonomia. Isso porque a discriminação pela idade não 
me parece suficiente para justificar o tratamento desigual em benefício 
dos menores de 21 (vinte e um) anos. 
Daí  que  eu,  com  a  permissão  dos  Ministros  Carlos  Britto  e 
Lewandowski, que me acompanharam, vou retificar o meu entendimento 
anterior, sem me afastar das razões coerentes com que esta Corte decidiu 
no julgamento da ADI 1.950, para julgar procedente a ação, declarando a 
inconstitucionalidade do art.1º da Lei.
Lembro a V.Exas. que esse art. 1º diz: 
"Art. 1º - É assegurado o pagamento de 50% (cinqüenta por cento) do 
valor efetivamente cobrado para o ingresso em casas de diversões, praças 
desportivas e similares aos jovens de até 21 anos (vinte e um) anos".
Naquela ADI 1.950, nós consideramos a constitucionalidade de uma 
distinção feita em razão de outros critérios. Aqui, não; aqui é única e 
exclusivamente os 21 anos.
Então, vou pedir vênia para - não gosto dessa expressão, mas vou 
usar - evoluir, julgando procedente a ação e até fazendo uma reflexão 
muito franca e muito sincera, quase que pedindo ao Ministro Carlos 
Britto  e  Lewandowski,  que  me  acompanharam  naquela  ocasião  que 
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Supremo Tribunal Federal
01/02/2010
PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.163 RIO DE JANEIRO
RETIFICAÇÃO DE VOTO
O  SENHOR  MINISTRO  EROS  GRAU  (RELATOR): -  Senhor 
Presidente, se Vossa Excelência me permitir, antes do voto vista de Vossa 
Excelência eu tenho uma breve consideração, que embora seja breve é 
radical. 
É que voltei ao exame da matéria dessa ADI, desde o pedido de vista 
de Vossa Excelência, considerando em especial a circunstância de a lei 
estadual distinguir menores e maiores de vinte e um anos. Quer dizer, ao 
cabo dessa reflexão, eu alcanço a conclusão de que efetivamente no caso 
se dá uma afronta à isonomia. Isso porque a discriminação pela idade não 
me parece suficiente para justificar o tratamento desigual em benefício 
dos menores de 21 (vinte e um) anos. 
Daí  que  eu,  com  a  permissão  dos  Ministros  Carlos  Britto  e 
Lewandowski, que me acompanharam, vou retificar o meu entendimento 
anterior, sem me afastar das razões coerentes com que esta Corte decidiu 
no julgamento da ADI 1.950, para julgar procedente a ação, declarando a 
inconstitucionalidade do art.1º da Lei.
Lembro a V.Exas. que esse art. 1º diz: 
"Art. 1º - É assegurado o pagamento de 50% (cinqüenta por cento) do 
valor efetivamente cobrado para o ingresso em casas de diversões, praças 
desportivas e similares aos jovens de até 21 anos (vinte e um) anos".
Naquela ADI 1.950, nós consideramos a constitucionalidade de uma 
distinção feita em razão de outros critérios. Aqui, não; aqui é única e 
exclusivamente os 21 anos.
Então, vou pedir vênia para - não gosto dessa expressão, mas vou 
usar - evoluir, julgando procedente a ação e até fazendo uma reflexão 
muito franca e muito sincera, quase que pedindo ao Ministro Carlos 
Britto  e  Lewandowski,  que  me  acompanharam  naquela  ocasião  que 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 41 de 76

Retificação de Voto
ADI 2163 / RJ 
considerem agora essas razões que trago.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - Eu me lembro, um 
pouco vagamente, é verdade, que...
O  SENHOR MINISTRO  GILMAR MENDES  (PRESIDENTE)  -  O 
dispositivo é este:
"Art. 1º - É assegurado o pagamento de 50% (cinqüenta por cento) do valor  
efetivamente cobrado para o ingresso em casas de diversões, praças desportivas e  
similares aos jovens de até 21 anos (vinte e um) anos de idade".
Eu também estava chamando a atenção, em meu voto, para esse tipo 
de opção legislativa - que é muito comum em muitos casos e decorre às 
vezes até mesmo da Constituição, como se trata, por exemplo da política 
para idosos. Acho que já até enfrentei uma questão como esta, numa 
suspensão de tutela antecipada, na Presidência, quanto a benefício de 
transporte interestadual, em que dizia que talvez a norma reclamasse 
alguma complementação, porque aquilo teria que ser, de alguma forma, 
regulado, talvez na própria concessão, porque acaba tendo efeito sobre a 
concessão dos serviços.
Aqui, eu estava também fazendo essa anotação em relação à ADI 
1.950, porque esta nós julgamos constitucional a norma do Estado de São 
Paulo, pois se trata do reconhecimento já histórico. Salvo engano, num 
dos julgamentos, a propósito deste tema, o Ministro Sepúlveda Pertence 
até falou um pouco no direito constitucional consuetudinário, alguma 
coisa assim, que está na tradição do nosso Direito quanto à meia entrada 
para estudantes.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - O Ministro Pertence 
falou isso mesmo.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES  (PRESIDENTE)  - Só 
que, no caso específico, se trata de um benefício que se dá a pessoas até 21 
anos, simplesmente.
O SENHOR MINISTRO EROS GRAU (RELATOR): - Quer  sejam 
2 
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considerem agora essas razões que trago.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - Eu me lembro, um 
pouco vagamente, é verdade, que...
O  SENHOR MINISTRO  GILMAR MENDES  (PRESIDENTE)  -  O 
dispositivo é este:
"Art. 1º - É assegurado o pagamento de 50% (cinqüenta por cento) do valor  
efetivamente cobrado para o ingresso em casas de diversões, praças desportivas e  
similares aos jovens de até 21 anos (vinte e um) anos de idade".
Eu também estava chamando a atenção, em meu voto, para esse tipo 
de opção legislativa - que é muito comum em muitos casos e decorre às 
vezes até mesmo da Constituição, como se trata, por exemplo da política 
para idosos. Acho que já até enfrentei uma questão como esta, numa 
suspensão de tutela antecipada, na Presidência, quanto a benefício de 
transporte interestadual, em que dizia que talvez a norma reclamasse 
alguma complementação, porque aquilo teria que ser, de alguma forma, 
regulado, talvez na própria concessão, porque acaba tendo efeito sobre a 
concessão dos serviços.
Aqui, eu estava também fazendo essa anotação em relação à ADI 
1.950, porque esta nós julgamos constitucional a norma do Estado de São 
Paulo, pois se trata do reconhecimento já histórico. Salvo engano, num 
dos julgamentos, a propósito deste tema, o Ministro Sepúlveda Pertence 
até falou um pouco no direito constitucional consuetudinário, alguma 
coisa assim, que está na tradição do nosso Direito quanto à meia entrada 
para estudantes.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - O Ministro Pertence 
falou isso mesmo.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES  (PRESIDENTE)  - Só 
que, no caso específico, se trata de um benefício que se dá a pessoas até 21 
anos, simplesmente.
O SENHOR MINISTRO EROS GRAU (RELATOR): - Quer  sejam 
2 
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Retificação de Voto
ADI 2163 / RJ 
estudantes ou não.
O  SENHOR  MINISTRO  GILMAR  MENDES  (PRESIDENTE)  -  E 
também a questão de espetáculos ou diversões, sem também dizê-lo de 
forma  específica  de  que  se  cuida,  podendo  ter  aqui  espetáculos,  ou 
episódios  ou  eventos  de  diversão  que  talvez  não  sejam  nem 
recomendáveis para essas pessoas.
De  modo  que  eu  também  estava  indo  no  sentido  da 
inconstitucionalidade do art.1º. Eu também dizia que, retirado o art.1º, na 
verdade,  a  lei  fica  praticamente  sem  nenhum  sentido,  que  acaba 
ocasionando, aqui, um necessário arrastamento.
O  SENHOR  MINISTRO  EROS  GRAU  (RELATOR):  -  É  nesse 
sentido. Quero dizer a Vossa Excelência e aos demais Ministros que 
examinei  as  duas  ADIs  mais  ou  menos  ao  mesmo  tempo.  Tive 
preocupação muito grande com a constitucionalidade daquela 1.950, e 
por isso acompanhei o mesmo raciocínio nessa, mas, depois refletindo, 
cheguei a essa evolução.
O  SENHOR  MINISTRO  GILMAR  MENDES  (PRESIDENTE)  - 
Desculpe, só não fiz a menção que nesse caso eu estava, na verdade, 
acompanhando  inicialmente  o  Ministro  Marco  Aurélio,  que  já  havia 
votado no sentido da procedência da ação, por esses fundamentos que eu 
agora  também acabo de mencionar.
3 
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Supremo Tribunal Federal
ADI 2163 / RJ 
estudantes ou não.
O  SENHOR  MINISTRO  GILMAR  MENDES  (PRESIDENTE)  -  E 
também a questão de espetáculos ou diversões, sem também dizê-lo de 
forma  específica  de  que  se  cuida,  podendo  ter  aqui  espetáculos,  ou 
episódios  ou  eventos  de  diversão  que  talvez  não  sejam  nem 
recomendáveis para essas pessoas.
De  modo  que  eu  também  estava  indo  no  sentido  da 
inconstitucionalidade do art.1º. Eu também dizia que, retirado o art.1º, na 
verdade,  a  lei  fica  praticamente  sem  nenhum  sentido,  que  acaba 
ocasionando, aqui, um necessário arrastamento.
O  SENHOR  MINISTRO  EROS  GRAU  (RELATOR):  -  É  nesse 
sentido. Quero dizer a Vossa Excelência e aos demais Ministros que 
examinei  as  duas  ADIs  mais  ou  menos  ao  mesmo  tempo.  Tive 
preocupação muito grande com a constitucionalidade daquela 1.950, e 
por isso acompanhei o mesmo raciocínio nessa, mas, depois refletindo, 
cheguei a essa evolução.
O  SENHOR  MINISTRO  GILMAR  MENDES  (PRESIDENTE)  - 
Desculpe, só não fiz a menção que nesse caso eu estava, na verdade, 
acompanhando  inicialmente  o  Ministro  Marco  Aurélio,  que  já  havia 
votado no sentido da procedência da ação, por esses fundamentos que eu 
agora  também acabo de mencionar.
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Retificação de Voto
01/02/2010
PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.163 RIO DE JANEIRO
RETIFICAÇÃO DE VOTO
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - Senhor Presidente, fiz 
um voto à época, estou resgatando, aqui, concordando com o Ministro 
Eros Grau - voto inicial do Ministro -  dizendo o seguinte: quando se trata 
de explorar economicamente bens e valores culturais, a função social da 
propriedade ganha uma densidade maior. A Constituição conferiu aos 
bens  e  valores  culturais  um  tratamento  sinalizador,  patentemente 
favorecedor da divulgação ou do acesso de largos seguimentos sociais a 
tais bens. 
Até me lembro que, quando foi discutida a matéria da última vez, na 
linha de pensamento de valorização da cultura, mesmo quando explorada 
pela  iniciativa  privada,  cheguei  a  dizer  que  certos  direitos  nascem 
condicionando  os  interesses  da  sociedade.  Ou  seja,  há  direitos  que 
nascem condicionados pelos interesses da sociedade. Assim, como há 
direitos que nascem condicionando os interesses da sociedade. 
Aqui  não,  são  direitos  sociais  que  nascem  condicionando  a 
propriedade  privada.  Esses  direitos  subjetivos  que  nascem 
preponderando  sobre  a  iniciativa  privada  vocacionam-se  para  a 
aquisitividade,  ou  seja,  tornam-se  direitos  adquiridos.  Entretanto,  há 
certos direitos subjetivos que já nascem condicionados pelos interesses da 
sociedade. 
Em matéria de bens e valores culturais, chego à conclusão de que o 
Ministro Eros Grau está forrado de razão. Começo pelo artigo 23 da 
Constituição: 
"art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do 
Distrito Federal e dos Municípios:"
Estamos cuidando de competências materiais a se traduzirem em 
políticas públicas.
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Supremo Tribunal Federal
01/02/2010
PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.163 RIO DE JANEIRO
RETIFICAÇÃO DE VOTO
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - Senhor Presidente, fiz 
um voto à época, estou resgatando, aqui, concordando com o Ministro 
Eros Grau - voto inicial do Ministro -  dizendo o seguinte: quando se trata 
de explorar economicamente bens e valores culturais, a função social da 
propriedade ganha uma densidade maior. A Constituição conferiu aos 
bens  e  valores  culturais  um  tratamento  sinalizador,  patentemente 
favorecedor da divulgação ou do acesso de largos seguimentos sociais a 
tais bens. 
Até me lembro que, quando foi discutida a matéria da última vez, na 
linha de pensamento de valorização da cultura, mesmo quando explorada 
pela  iniciativa  privada,  cheguei  a  dizer  que  certos  direitos  nascem 
condicionando  os  interesses  da  sociedade.  Ou  seja,  há  direitos  que 
nascem condicionados pelos interesses da sociedade. Assim, como há 
direitos que nascem condicionando os interesses da sociedade. 
Aqui  não,  são  direitos  sociais  que  nascem  condicionando  a 
propriedade  privada.  Esses  direitos  subjetivos  que  nascem 
preponderando  sobre  a  iniciativa  privada  vocacionam-se  para  a 
aquisitividade,  ou  seja,  tornam-se  direitos  adquiridos.  Entretanto,  há 
certos direitos subjetivos que já nascem condicionados pelos interesses da 
sociedade. 
Em matéria de bens e valores culturais, chego à conclusão de que o 
Ministro Eros Grau está forrado de razão. Começo pelo artigo 23 da 
Constituição: 
"art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do 
Distrito Federal e dos Municípios:"
Estamos cuidando de competências materiais a se traduzirem em 
políticas públicas.
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Retificação de Voto
ADI 2163 / RJ 
"V - proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação 
e à ciência;"
Transportando-nos para o artigo 24 da Constituição que versa o tema 
da competência legislativa concorrente, o que sucede? Todos os três entes 
da Federação, União, Estados e Distrito Federal, são aquinhoados com a 
competência para legislar sobre educação, cultura, ensino e desporto. 
Inciso IX.
Vou para o artigo 215, no âmbito da seção social, especificamente 
chamada "Da Cultura", a fala normativa da Constituição é enfática: "O 
Estado garantirá a todos o pleno exercício dos direitos culturais e acesso às fontes  
da  cultura  nacional,  e apoiará  e incentivará  a  valorização  e  a  difusão  das  
manifestações culturais."
É evidente que a palavra Estado, aqui, é abarcante da União, dos 
Estados-membros, do Distrito Federal e dos Municípios. 
Em  suma,  o  voto  é  mais  longo  e  mesmo  reconhecendo  que  as 
pessoas com vinte e um anos de idade não são mais adolescentes, mas 
não são mais adolescentes juridicamente, biológica e culturalmente eles 
são adolescentes. Biológica, a medicina diz isso, e culturalmente eles 
continuam adolescentes. Por exemplo, a terceira idade para os médicos 
começa aos cinquenta e três anos de idade, mas para a Constituição a 
terceira idade só começa aos sessenta e cinco anos.
Então, os direitos que essa lei está assegurando aos menores de vinte 
e um anos se inscrevem no âmbito de que falava o Ministro Sepúlveda 
Pertence, no âmbito cultural. Eles geralmente são estudantes e querem ter 
acesso as atividade desportivas ou aos bens culturais como teatro, cinema 
etc, com uma certa redução de custos para tal acesso.
De maneira que achei a lei procedente à luz da Constituição e, 
portanto, improcedente a ADI.
O SENHOR  MINISTRO EROS  GRAU (RELATOR): - Ministro, 
permita-me,  até  porque  Vossa  Excelência  estava  me  acompanhando? 
Estou de pleno acordo com toda a argumentação de Vossa Excelência. 
Inclusive foi essa a argumentação que fundamentou a decisão na ADI nº 
2 
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Supremo Tribunal Federal
ADI 2163 / RJ 
"V - proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação 
e à ciência;"
Transportando-nos para o artigo 24 da Constituição que versa o tema 
da competência legislativa concorrente, o que sucede? Todos os três entes 
da Federação, União, Estados e Distrito Federal, são aquinhoados com a 
competência para legislar sobre educação, cultura, ensino e desporto. 
Inciso IX.
Vou para o artigo 215, no âmbito da seção social, especificamente 
chamada "Da Cultura", a fala normativa da Constituição é enfática: "O 
Estado garantirá a todos o pleno exercício dos direitos culturais e acesso às fontes  
da  cultura  nacional,  e apoiará  e incentivará  a  valorização  e  a  difusão  das  
manifestações culturais."
É evidente que a palavra Estado, aqui, é abarcante da União, dos 
Estados-membros, do Distrito Federal e dos Municípios. 
Em  suma,  o  voto  é  mais  longo  e  mesmo  reconhecendo  que  as 
pessoas com vinte e um anos de idade não são mais adolescentes, mas 
não são mais adolescentes juridicamente, biológica e culturalmente eles 
são adolescentes. Biológica, a medicina diz isso, e culturalmente eles 
continuam adolescentes. Por exemplo, a terceira idade para os médicos 
começa aos cinquenta e três anos de idade, mas para a Constituição a 
terceira idade só começa aos sessenta e cinco anos.
Então, os direitos que essa lei está assegurando aos menores de vinte 
e um anos se inscrevem no âmbito de que falava o Ministro Sepúlveda 
Pertence, no âmbito cultural. Eles geralmente são estudantes e querem ter 
acesso as atividade desportivas ou aos bens culturais como teatro, cinema 
etc, com uma certa redução de custos para tal acesso.
De maneira que achei a lei procedente à luz da Constituição e, 
portanto, improcedente a ADI.
O SENHOR  MINISTRO EROS  GRAU (RELATOR): - Ministro, 
permita-me,  até  porque  Vossa  Excelência  estava  me  acompanhando? 
Estou de pleno acordo com toda a argumentação de Vossa Excelência. 
Inclusive foi essa a argumentação que fundamentou a decisão na ADI nº 
2 
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Retificação de Voto
ADI 2163 / RJ 
1.950.  Mas  o  que  me  faz  evoluir  é  a  questão  atinente  ao  fator  de 
discriminação. 
Lembrar-me-ei de um exemplo do Professor Celso Antônio Bandeira 
de  Mello,  naquele  pequenino  grande  livro  chamado  "O  Conteúdo 
Jurídico da Igualdade". Ele diz que não teria sentido abrir-se um concurso 
público dizendo que só podem ingressar no serviço aqueles que tenham 
olhos castanhos; ou que aqueles que tenham olhos verdes. Quer dizer, o 
tratamento desigual se justifica quando o fator de discriminação - não 
usarei a expressão “razoável” para não dar o braço a torcer ao Ministro 
Dias Toffoli -, quando o fator de discriminação for efetivamente relevante. 
No caso dos estudantes parece-me que a discriminação é mais do 
que justificável. Agora, aqui, neste caso, a simples idade a mim parece 
que, se fosse assim - e é só nesse ponto que evoluo -, poder-se-ia dizer que 
é assegurado o pagamento de 50% (cinquenta por cento) do valor do 
ingresso  em  casas  de  diversões  aos  que  tenham  olhos  verdes.  E  a 
circunstância de alguém ter olhos verdes, ou ter 21 (vinte e um) anos, 
efetivamente não é relevante em face de todos aqueles valores que foram 
reafirmados no discurso de Vossa Excelência.
De modo que estou de pleno acordo com o que Vossa Excelência diz. 
Apenas a mim parece que o fator que discriminaria aqui, no sentido de 
beneficiar os menores de 21 (vinte e um) anos, não é relevante quando 
tomado em relação àqueles valores constitucionais. 
Por isso evolui e até incito Vossa Excelência e o Ministro Ricardo 
Lewandowski a me seguirem.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - A idade em si, como 
fator de discriminação, depende do fim para o qual se faz a referência a 
ela - a idade.
O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA - Se ela é benigna 
ou não.
O  SENHOR  MINISTRO  AYRES  BRITTO -  Perfeito.  Se  faz 
referência a 21 (vinte e um) anos para facilitar o acesso dessa faixa etária a 
bens culturais, é evidente que o fator etário ganha relevância.
3 
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Supremo Tribunal Federal
ADI 2163 / RJ 
1.950.  Mas  o  que  me  faz  evoluir  é  a  questão  atinente  ao  fator  de 
discriminação. 
Lembrar-me-ei de um exemplo do Professor Celso Antônio Bandeira 
de  Mello,  naquele  pequenino  grande  livro  chamado  "O  Conteúdo 
Jurídico da Igualdade". Ele diz que não teria sentido abrir-se um concurso 
público dizendo que só podem ingressar no serviço aqueles que tenham 
olhos castanhos; ou que aqueles que tenham olhos verdes. Quer dizer, o 
tratamento desigual se justifica quando o fator de discriminação - não 
usarei a expressão “razoável” para não dar o braço a torcer ao Ministro 
Dias Toffoli -, quando o fator de discriminação for efetivamente relevante. 
No caso dos estudantes parece-me que a discriminação é mais do 
que justificável. Agora, aqui, neste caso, a simples idade a mim parece 
que, se fosse assim - e é só nesse ponto que evoluo -, poder-se-ia dizer que 
é assegurado o pagamento de 50% (cinquenta por cento) do valor do 
ingresso  em  casas  de  diversões  aos  que  tenham  olhos  verdes.  E  a 
circunstância de alguém ter olhos verdes, ou ter 21 (vinte e um) anos, 
efetivamente não é relevante em face de todos aqueles valores que foram 
reafirmados no discurso de Vossa Excelência.
De modo que estou de pleno acordo com o que Vossa Excelência diz. 
Apenas a mim parece que o fator que discriminaria aqui, no sentido de 
beneficiar os menores de 21 (vinte e um) anos, não é relevante quando 
tomado em relação àqueles valores constitucionais. 
Por isso evolui e até incito Vossa Excelência e o Ministro Ricardo 
Lewandowski a me seguirem.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - A idade em si, como 
fator de discriminação, depende do fim para o qual se faz a referência a 
ela - a idade.
O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA - Se ela é benigna 
ou não.
O  SENHOR  MINISTRO  AYRES  BRITTO -  Perfeito.  Se  faz 
referência a 21 (vinte e um) anos para facilitar o acesso dessa faixa etária a 
bens culturais, é evidente que o fator etário ganha relevância.
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 46 de 76

Retificação de Voto
ADI 2163 / RJ 
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO - Mas a facilitação, aí, 
estaria em contraposição à ideia de dificuldade de ordem econômica. O 
fator discriminatório deveria ser de ordem econômica e não de ordem 
etária.
4 
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Supremo Tribunal Federal
ADI 2163 / RJ 
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO - Mas a facilitação, aí, 
estaria em contraposição à ideia de dificuldade de ordem econômica. O 
fator discriminatório deveria ser de ordem econômica e não de ordem 
etária.
4 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 47 de 76

Confirmação de Voto
01/02/2010
PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.163 RIO DE JANEIRO
CONFIRMAÇÃO DE VOTO
O  SENHOR  MINISTRO  RICARDO  LEWANDOWSKI -  Queria 
fazer  justamente  uma  intervenção  justamente  neste  sentido:  a  mim, 
parece-me que a grande maioria dos jovens estão excluídos justamente 
desse direito mais importante, que é o direito à educação - não vou nem 
falar do lazer. Então, quando se privilegia os estudantes com a meia 
entrada, já se está privilegiando uma porção da população de jovens já 
socialmente privilegiada porque tem acesso à escola. 
Agora,  aqui  parece-me  que  o  legislador  estadual  foi  generoso, 
porque ele quer também dar acesso ao lazer e à cultura aos jovens em 
geral, mesmo àqueles que não têm o privilégio de poder ir à escola: são 
aqueles que trabalham, que não têm lazer, que não têm cultura. 
Essa foi uma das razões pelas quais acompanhei o Ministro Eros 
Grau.  Inclusive  fiz  alusão,  no  meu  brevíssimo  voto  oral  que  agora 
recupero, justamente à faculdade de intervenção do Estado no domínio 
econômico, que é legítimo, porque ele quer exatamente privilegiar uma 
faixa da população que não tem acesso absolutamente à cultura e ao 
lazer, porque trabalham e não são nem estudantes.
Também estou verificando aqui no meu voto que assentei, do ponto 
de vista da prática, que isso, na verdade, é uma medida inócua. Até citei 
aqui o economista americano que diz o seguinte: "there is no free meal" ou 
"free lunch" na economia. Não existe almoço grátis na economia. 
Na medida em que nós isentamos do pagamento de 50% uma faixa 
populacional muito ampla, o que acontece pela lei da oferta e a procura? 
Automaticamente os ingressos para essas atividades circenses, culturais e 
outras que estão sendo isentadas vão aumentar.
Mas, de qualquer maneira, peço vênia ao eminente Ministro Eros 
Grau, sensibilizado por essa evolução, mas para manter o meu voto 
original que o acompanhava por essas razões que acabo de anunciar.
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Supremo Tribunal Federal
01/02/2010
PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.163 RIO DE JANEIRO
CONFIRMAÇÃO DE VOTO
O  SENHOR  MINISTRO  RICARDO  LEWANDOWSKI -  Queria 
fazer  justamente  uma  intervenção  justamente  neste  sentido:  a  mim, 
parece-me que a grande maioria dos jovens estão excluídos justamente 
desse direito mais importante, que é o direito à educação - não vou nem 
falar do lazer. Então, quando se privilegia os estudantes com a meia 
entrada, já se está privilegiando uma porção da população de jovens já 
socialmente privilegiada porque tem acesso à escola. 
Agora,  aqui  parece-me  que  o  legislador  estadual  foi  generoso, 
porque ele quer também dar acesso ao lazer e à cultura aos jovens em 
geral, mesmo àqueles que não têm o privilégio de poder ir à escola: são 
aqueles que trabalham, que não têm lazer, que não têm cultura. 
Essa foi uma das razões pelas quais acompanhei o Ministro Eros 
Grau.  Inclusive  fiz  alusão,  no  meu  brevíssimo  voto  oral  que  agora 
recupero, justamente à faculdade de intervenção do Estado no domínio 
econômico, que é legítimo, porque ele quer exatamente privilegiar uma 
faixa da população que não tem acesso absolutamente à cultura e ao 
lazer, porque trabalham e não são nem estudantes.
Também estou verificando aqui no meu voto que assentei, do ponto 
de vista da prática, que isso, na verdade, é uma medida inócua. Até citei 
aqui o economista americano que diz o seguinte: "there is no free meal" ou 
"free lunch" na economia. Não existe almoço grátis na economia. 
Na medida em que nós isentamos do pagamento de 50% uma faixa 
populacional muito ampla, o que acontece pela lei da oferta e a procura? 
Automaticamente os ingressos para essas atividades circenses, culturais e 
outras que estão sendo isentadas vão aumentar.
Mas, de qualquer maneira, peço vênia ao eminente Ministro Eros 
Grau, sensibilizado por essa evolução, mas para manter o meu voto 
original que o acompanhava por essas razões que acabo de anunciar.
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 48 de 76

Voto - MIN. DIAS TOFFOLI
01/02/2010
PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.163 RIO DE JANEIRO
VOTO
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Senhor Presidente, estamos diante de uma opção do Estado de, 
evidentemente, subsidiar, de alguma forma, determinado segmento da 
sociedade. E a forma escolhida, que foi uma convenção com base na 
idade,  a  meu  sentir,  sem  dúvida  nenhuma,  configurou  uma 
discriminação, porque foi injustificada: por que 21 e não 22, 25, 30, 15 ou 
16? É absolutamente diferente das leis que existem, tanto federais quanto 
estaduais e municipais, em relação ao acesso àqueles que são estudantes. 
Aí existe, evidentemente, um subsídio que o Estado impõe a toda a 
sociedade  que  não  está  naquela  categoria  de  estudante,  porque, 
evidentemente como disse o Ministro Ricardo Lewandowski, alguém vai 
ter de pagar essa conta. E essa conta vai ser paga, então, por aqueles que 
não são os subsidiados. 
O  Estado  impôs  o  subsídio  em  relação  ao  estudante,  e  essa 
imposição  do  Estado  -  permita-me  Ministro  Eros  Grau -  é  razoável 
quando diz respeito ao incentivo à cultura, à educação e ao desporto.
Então, o discrime, este Tribunal já julgou constitucional, pelo que 
analisei aqui a partir dos precedentes, a matéria relativa à legislação que 
estabeleceu meia entrada para estudantes.
Aqui neste caso, vou pedir vênia à divergência dos Ministros Carlos 
Britto e Ricardo Lewandowski para acompanhar as razões do Ministro 
Eros Grau e também, em sessão anterior, do Ministro  Marco Aurélio, 
que, àquela época, divergira do voto inaugural do Ministro  Eros Grau, 
hoje reformulado, para julgar procedente a ação no sentido de entender 
que essa discriminação não se justifica. Não se justifica impor aos maiores 
de 21 anos subsidiar, sem uma justificativa outra que não um discrime de 
idade, aqueles que são menores de 21 anos.
Julgo procedente a ação.
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Supremo Tribunal Federal
01/02/2010
PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.163 RIO DE JANEIRO
VOTO
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Senhor Presidente, estamos diante de uma opção do Estado de, 
evidentemente, subsidiar, de alguma forma, determinado segmento da 
sociedade. E a forma escolhida, que foi uma convenção com base na 
idade,  a  meu  sentir,  sem  dúvida  nenhuma,  configurou  uma 
discriminação, porque foi injustificada: por que 21 e não 22, 25, 30, 15 ou 
16? É absolutamente diferente das leis que existem, tanto federais quanto 
estaduais e municipais, em relação ao acesso àqueles que são estudantes. 
Aí existe, evidentemente, um subsídio que o Estado impõe a toda a 
sociedade  que  não  está  naquela  categoria  de  estudante,  porque, 
evidentemente como disse o Ministro Ricardo Lewandowski, alguém vai 
ter de pagar essa conta. E essa conta vai ser paga, então, por aqueles que 
não são os subsidiados. 
O  Estado  impôs  o  subsídio  em  relação  ao  estudante,  e  essa 
imposição  do  Estado  -  permita-me  Ministro  Eros  Grau -  é  razoável 
quando diz respeito ao incentivo à cultura, à educação e ao desporto.
Então, o discrime, este Tribunal já julgou constitucional, pelo que 
analisei aqui a partir dos precedentes, a matéria relativa à legislação que 
estabeleceu meia entrada para estudantes.
Aqui neste caso, vou pedir vênia à divergência dos Ministros Carlos 
Britto e Ricardo Lewandowski para acompanhar as razões do Ministro 
Eros Grau e também, em sessão anterior, do Ministro  Marco Aurélio, 
que, àquela época, divergira do voto inaugural do Ministro  Eros Grau, 
hoje reformulado, para julgar procedente a ação no sentido de entender 
que essa discriminação não se justifica. Não se justifica impor aos maiores 
de 21 anos subsidiar, sem uma justificativa outra que não um discrime de 
idade, aqueles que são menores de 21 anos.
Julgo procedente a ação.
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 49 de 76

Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA
01/02/2010
PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.163 RIO DE JANEIRO
TRIBUNAL PLENO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.163
VOTO
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - Senhor Presidente, 
peço vênia ao Ministro-Relator e aos que o seguiram para acompanhar a 
divergência.
Penso que o fator idade pode parecer desarrazoado, numa análise 
mais apressada, mas não é, porque o entendo como fator de inclusão 
cultural, que se soma à educação formal, esta última já tão deficiente no 
nosso País.   
A idade até vinte e um anos não me parece fora de parâmetros, 
porque há ausência de parâmetros quando não temos como estabelecer 
nexo entre o fator de  discrimen e a finalidade buscada. Não é o caso. 
Aqui se quer ajudar o jovem, que ainda não tem condições financeiras 
para o divertimento, na maior parte do Brasil, a adquirir cultura. Essa lei 
não pode ser considerada contrária à Constituição, nem nas suas normas 
específicas nem nos seus princípios gerais, e, principalmente, no que diz 
com  os  direitos  que  Paulo  Bonavides  chama  de  direitos  de  terceira 
dimensão: o direito ao lazer, o direito à cultura. 
O estabelecimento dos  21 anos veio porque, realmente, dentro de 
um vetor geral da sociedade, até essa idade o jovem está adquirindo 
condições para trabalhar e dispor de recursos.
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Ministra, 
Vossa Excelência me permite um aparte? Eu verifico que a lei é de 1992, 
antes, portanto, do novo Código Civil, no momento em que os menores 
de vinte e um anos eram legalmente menores. Só o novo Código Civil é 
que abaixou, realmente, a maioridade.
Por isso que, até do ponto de vista da razoabilidade, ou seja, da 
inserção dessa norma dentro do ordenamento legal, do ponto de vista 
Supremo Tribunal Federal
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Supremo Tribunal Federal
01/02/2010
PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.163 RIO DE JANEIRO
TRIBUNAL PLENO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.163
VOTO
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - Senhor Presidente, 
peço vênia ao Ministro-Relator e aos que o seguiram para acompanhar a 
divergência.
Penso que o fator idade pode parecer desarrazoado, numa análise 
mais apressada, mas não é, porque o entendo como fator de inclusão 
cultural, que se soma à educação formal, esta última já tão deficiente no 
nosso País.   
A idade até vinte e um anos não me parece fora de parâmetros, 
porque há ausência de parâmetros quando não temos como estabelecer 
nexo entre o fator de  discrimen e a finalidade buscada. Não é o caso. 
Aqui se quer ajudar o jovem, que ainda não tem condições financeiras 
para o divertimento, na maior parte do Brasil, a adquirir cultura. Essa lei 
não pode ser considerada contrária à Constituição, nem nas suas normas 
específicas nem nos seus princípios gerais, e, principalmente, no que diz 
com  os  direitos  que  Paulo  Bonavides  chama  de  direitos  de  terceira 
dimensão: o direito ao lazer, o direito à cultura. 
O estabelecimento dos  21 anos veio porque, realmente, dentro de 
um vetor geral da sociedade, até essa idade o jovem está adquirindo 
condições para trabalhar e dispor de recursos.
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Ministra, 
Vossa Excelência me permite um aparte? Eu verifico que a lei é de 1992, 
antes, portanto, do novo Código Civil, no momento em que os menores 
de vinte e um anos eram legalmente menores. Só o novo Código Civil é 
que abaixou, realmente, a maioridade.
Por isso que, até do ponto de vista da razoabilidade, ou seja, da 
inserção dessa norma dentro do ordenamento legal, do ponto de vista 
Supremo Tribunal Federal
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Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA
ADI 2163 / RJ 
sistemático, ela faz sentido.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - Realmente acho que 
esse  é  um  dado  importante,  inclusive  para  o  amadurecimento 
democrático não do Estado, mas da sociedade. 
Peço vênia ao Ministro Relator e aos que o seguiram, mas considero 
essa previsão compatível e coerente com os objetivos buscados no art. 3º 
da Constituição: uma sociedade livre, justa e solidária. Alguém paga para 
que outros tenham acesso a esses bens culturais que são bens que formam 
pessoas. 
Senhor  Presidente,  peço  vênia  para  divergir  e,  neste  caso, 
acompanhar os Ministros Carlos Britto e Ricardo Lewandowski.
2 
Supremo Tribunal Federal
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Supremo Tribunal Federal
ADI 2163 / RJ 
sistemático, ela faz sentido.
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - Realmente acho que 
esse  é  um  dado  importante,  inclusive  para  o  amadurecimento 
democrático não do Estado, mas da sociedade. 
Peço vênia ao Ministro Relator e aos que o seguiram, mas considero 
essa previsão compatível e coerente com os objetivos buscados no art. 3º 
da Constituição: uma sociedade livre, justa e solidária. Alguém paga para 
que outros tenham acesso a esses bens culturais que são bens que formam 
pessoas. 
Senhor  Presidente,  peço  vênia  para  divergir  e,  neste  caso, 
acompanhar os Ministros Carlos Britto e Ricardo Lewandowski.
2 
Supremo Tribunal Federal
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Voto - MIN. JOAQUIM BARBOSA
01/02/2010
PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.163 RIO DE JANEIRO
VOTO
O  SENHOR  MINISTRO  JOAQUIM  BARBOSA 
-  Senhor 
Presidente, também entendo que é uma lei evidente e eminentemente 
inclusiva.  Ela  tem  como  alvo  precisamente  aquele  jovem  que, 
tradicionalmente, não frui dessas regalias, ou seja, o jovem excluído do 
sistema educacional. Embora jovem, ele não está no sistema e, portanto, 
não goza desse direito, que se poderia caracterizar consuetudinário, como 
já  foi dito  aqui.  Essa  lei veio ampliar essa  garantia,  estender a essa 
camada  da  população  enorme,  se  atentarmos  bem  para  a  realidade 
brasileira. Sem dúvida, é assim que interpreto essa norma. 
Peço vênia ao Ministro Eros Grau para me alinhar ao voto originário 
proferido por Sua Excelência.
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Supremo Tribunal Federal
01/02/2010
PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.163 RIO DE JANEIRO
VOTO
O  SENHOR  MINISTRO  JOAQUIM  BARBOSA 
-  Senhor 
Presidente, também entendo que é uma lei evidente e eminentemente 
inclusiva.  Ela  tem  como  alvo  precisamente  aquele  jovem  que, 
tradicionalmente, não frui dessas regalias, ou seja, o jovem excluído do 
sistema educacional. Embora jovem, ele não está no sistema e, portanto, 
não goza desse direito, que se poderia caracterizar consuetudinário, como 
já  foi dito  aqui.  Essa  lei veio ampliar essa  garantia,  estender a essa 
camada  da  população  enorme,  se  atentarmos  bem  para  a  realidade 
brasileira. Sem dúvida, é assim que interpreto essa norma. 
Peço vênia ao Ministro Eros Grau para me alinhar ao voto originário 
proferido por Sua Excelência.
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 52 de 76

Confirmação de Voto
01/02/2010
PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.163 RIO DE JANEIRO
CONFIRMAÇÃO DE VOTO
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - Eu também mantenho o 
meu voto, pedindo vênia ao Ministro Eros Grau.
* * * * *
Supremo Tribunal Federal
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documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 3101197.
Supremo Tribunal Federal
01/02/2010
PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.163 RIO DE JANEIRO
CONFIRMAÇÃO DE VOTO
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - Eu também mantenho o 
meu voto, pedindo vênia ao Ministro Eros Grau.
* * * * *
Supremo Tribunal Federal
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 53 de 76

Confirmação de Voto
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.163 RIO DE JANEIRO
CONFIRMAÇÃO DE VOTO
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO - Senhor 
Presidente, eu já tinha votado, mas fiquei aguardando.
Com o devido respeito, acho que o Tribunal, 
quando apreciou aquele caso da Bahia, a ADI nº 1.950, julgou 
procedente a ação em assunto muito mais relevante, que era o 
valor de mensalidade escolar. O Tribunal não admitiu reduzir 
valor de mensalidade escolar. Quer dizer, o caso era de 
acesso a direitos básicos de educação.
Agora, aqui, o Tribunal está sendo 
condescendente em coisas que não são absolutamente 
essenciais. E há ainda outro fator: lá, evidentemente, se 
pressupunha que haveria dificuldades de ordem econômica. 
Aqui, presunção de dificuldade de ordem econômica é 
transposta para outro campo que não reflete necessariamente 
dificuldade de ordem econômica. O fato de ser menor de 21 
anos de idade não significa absolutamente nada hoje.
E, mais, deixa de lado categorias da população, 
essas sim necessitadas, que deveriam ser contempladas, se 
fosse esse o objetivo do Estado: de algum modo, contribuir
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Supremo Tribunal Federal
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.163 RIO DE JANEIRO
CONFIRMAÇÃO DE VOTO
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO - Senhor 
Presidente, eu já tinha votado, mas fiquei aguardando.
Com o devido respeito, acho que o Tribunal, 
quando apreciou aquele caso da Bahia, a ADI nº 1.950, julgou 
procedente a ação em assunto muito mais relevante, que era o 
valor de mensalidade escolar. O Tribunal não admitiu reduzir 
valor de mensalidade escolar. Quer dizer, o caso era de 
acesso a direitos básicos de educação.
Agora, aqui, o Tribunal está sendo 
condescendente em coisas que não são absolutamente 
essenciais. E há ainda outro fator: lá, evidentemente, se 
pressupunha que haveria dificuldades de ordem econômica. 
Aqui, presunção de dificuldade de ordem econômica é 
transposta para outro campo que não reflete necessariamente 
dificuldade de ordem econômica. O fato de ser menor de 21 
anos de idade não significa absolutamente nada hoje.
E, mais, deixa de lado categorias da população, 
essas sim necessitadas, que deveriam ser contempladas, se 
fosse esse o objetivo do Estado: de algum modo, contribuir
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 54 de 76

Confirmação de Voto
para o acesso dessas populações que não têm condições de o 
obter.
Eu acho que aqui o Estado está fazendo favor com 
chapéu alheio, isto é, com a iniciativa privada.
E, mais, Senhor Presidente, eu estava olhando a 
Constituição. A Constituição, quando fala nesses valores, os 
assegura a todos, desde quando fala da Educação, no 205; no 
215, sobre a Cultura - exercício pleno, garantirá a todos 
e também quanto a esporte, diz: "como direito de cada um". 
Vejam o 217: "É dever do Estado (...) como direito de cada 
um."
Noutras palavras, todos têm esse direito. O que 
está havendo aqui, a meu ver, com o devido respeito, é 
privilégio para uma classe. É simpático permitir a jovens de 
até 21 anos pagar meia entrada, mas, com o devido respeito, 
mantenho o meu voto.  
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Supremo Tribunal Federal
para o acesso dessas populações que não têm condições de o 
obter.
Eu acho que aqui o Estado está fazendo favor com 
chapéu alheio, isto é, com a iniciativa privada.
E, mais, Senhor Presidente, eu estava olhando a 
Constituição. A Constituição, quando fala nesses valores, os 
assegura a todos, desde quando fala da Educação, no 205; no 
215, sobre a Cultura - exercício pleno, garantirá a todos 
e também quanto a esporte, diz: "como direito de cada um". 
Vejam o 217: "É dever do Estado (...) como direito de cada 
um."
Noutras palavras, todos têm esse direito. O que 
está havendo aqui, a meu ver, com o devido respeito, é 
privilégio para uma classe. É simpático permitir a jovens de 
até 21 anos pagar meia entrada, mas, com o devido respeito, 
mantenho o meu voto.  
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 55 de 76

Voto - MIN. ELLEN GRACIE
01/02/2010 
TRIBUNAL PLENO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.163 RIO DE JANEIRO
VOTO
A Senhora Ministra Ellen Gracie - Eu ainda não havia 
votado, Presidente. Considero que a matéria foi bem discutida, as posições 
colocadas com clareza. E verifico que em todas as sociedades compete 
exatamente aos maiores produzirem e promoverem a educação e o 
desenvolvimento dos mais jovens. É esta a linha da política pública que o 
Estado pretendeu implantar através dessa legislação: que haja facilidade 
maior de acesso aos meios culturais por aqueles que estão na sua fase 
formativa de vida.
Eu peço vênia ao eminente Relator para seguir na linha da 
divergência. Quem iniciava a divergência era o Ministro Carlos Britto, 
portanto, acompanho a posição de Sua Excelência, com vênia dos que 
pensam de maneira diversa.
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001. O documento pode ser acessado pelo endereço
http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código 381A-D4BA-4569-E190 e senha 2D64-0DBD-E3E5-82B5
Supremo Tribunal Federal
01/02/2010 
TRIBUNAL PLENO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.163 RIO DE JANEIRO
VOTO
A Senhora Ministra Ellen Gracie - Eu ainda não havia 
votado, Presidente. Considero que a matéria foi bem discutida, as posições 
colocadas com clareza. E verifico que em todas as sociedades compete 
exatamente aos maiores produzirem e promoverem a educação e o 
desenvolvimento dos mais jovens. É esta a linha da política pública que o 
Estado pretendeu implantar através dessa legislação: que haja facilidade 
maior de acesso aos meios culturais por aqueles que estão na sua fase 
formativa de vida.
Eu peço vênia ao eminente Relator para seguir na linha da 
divergência. Quem iniciava a divergência era o Ministro Carlos Britto, 
portanto, acompanho a posição de Sua Excelência, com vênia dos que 
pensam de maneira diversa.
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 56 de 76

Explicação
01/02/2010
PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.163 RIO DE JANEIRO
EXPLICAÇÃO
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (PRESIDENTE) - Vamos 
ter que colher o voto do Ministro Celso de Mello, temos um rigoroso 
empate na matéria.
Eu só gostaria de ressaltar que - é claro que isso seria objeto até de 
outras considerações - leis como essas, quando repercutem especialmente 
sobre  atividade  tipicamente  privada,  diferentemente  até  dos  serviços 
públicos mediante concessão, trazem problemas adicionais, por exemplo, 
elas oneram significativamente a atividade puramente privada. E elas vão 
importar, muitas vezes, na elevação do preço, até um ponto em que, 
talvez, ameace a sobrevivência - a Ministra Cármen falou dos cinemas do 
interior - dessas instituições do interior, porque o modelo é exatamente 
esse.  Por  isso  que  no  modelo  de  concessão  há  a  possibilidade  de 
compensação e a fixação, mas até aqui tem de haver um certo limite. 
Então  essa  opção  pura  e  simples  pela  concessão  do  benefício,  sem 
nenhuma contrapartida por parte do Estado, a rigor pode colocar - isso 
foi  destacado  também  na  manifestação  do  Ministro  Lewandowski, 
quando falava da não existência do almoço de graça nesse modelo, que é 
simplista e que traz sérios ônus para atividade privada - em xeque a 
existência do sistema. Daí a importância da discussão. É muito fácil ao 
legislador, até de uma forma irrefletida ou até com sentido de atingir 
determinado segmento da população e fazer fórmulas atrativas, do ponto 
de vista do efeito da popularidade, ter esse tipo de iniciativa, mas ela 
pode, realmente, ameaçar até a oferta do próprio bem, seja pela elevação 
exagerada do preço seja pela afetação, tornar eventualmente inviável a 
própria atividade econômica. Essa é a questão central que demanda desse 
tipo de modelo, de pura transferência para o privado. Veja que aqui não 
há regulação possível, porque não se trata de atividade regulada sequer, 
não há nenhuma oferta de subsídio fiscal ou coisa que o valha, até um 
determinado limite. Portanto, é essa a questão que precisa ser levada em 
Supremo Tribunal Federal
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Supremo Tribunal Federal
01/02/2010
PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.163 RIO DE JANEIRO
EXPLICAÇÃO
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (PRESIDENTE) - Vamos 
ter que colher o voto do Ministro Celso de Mello, temos um rigoroso 
empate na matéria.
Eu só gostaria de ressaltar que - é claro que isso seria objeto até de 
outras considerações - leis como essas, quando repercutem especialmente 
sobre  atividade  tipicamente  privada,  diferentemente  até  dos  serviços 
públicos mediante concessão, trazem problemas adicionais, por exemplo, 
elas oneram significativamente a atividade puramente privada. E elas vão 
importar, muitas vezes, na elevação do preço, até um ponto em que, 
talvez, ameace a sobrevivência - a Ministra Cármen falou dos cinemas do 
interior - dessas instituições do interior, porque o modelo é exatamente 
esse.  Por  isso  que  no  modelo  de  concessão  há  a  possibilidade  de 
compensação e a fixação, mas até aqui tem de haver um certo limite. 
Então  essa  opção  pura  e  simples  pela  concessão  do  benefício,  sem 
nenhuma contrapartida por parte do Estado, a rigor pode colocar - isso 
foi  destacado  também  na  manifestação  do  Ministro  Lewandowski, 
quando falava da não existência do almoço de graça nesse modelo, que é 
simplista e que traz sérios ônus para atividade privada - em xeque a 
existência do sistema. Daí a importância da discussão. É muito fácil ao 
legislador, até de uma forma irrefletida ou até com sentido de atingir 
determinado segmento da população e fazer fórmulas atrativas, do ponto 
de vista do efeito da popularidade, ter esse tipo de iniciativa, mas ela 
pode, realmente, ameaçar até a oferta do próprio bem, seja pela elevação 
exagerada do preço seja pela afetação, tornar eventualmente inviável a 
própria atividade econômica. Essa é a questão central que demanda desse 
tipo de modelo, de pura transferência para o privado. Veja que aqui não 
há regulação possível, porque não se trata de atividade regulada sequer, 
não há nenhuma oferta de subsídio fiscal ou coisa que o valha, até um 
determinado limite. Portanto, é essa a questão que precisa ser levada em 
Supremo Tribunal Federal
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 57 de 76

Explicação
ADI 2163 / RJ 
consideração. 
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO - E mais - ocorreu-me 
agora, Senhor Presidente -, a dicção da lei prevê exatamente aqueles 
estabelecimentos frequentados por jovens, que constituem, portanto, o 
universo dos seus frequentadores e que pagam o custo dos espetáculos.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (PRESIDENTE) - Ou 
tornará isso um simulacro, porque a meia entrada se tornará tão elevada 
que será outro fenômeno decorrente de "law and economics", de que, aqui, 
nós  teremos  um  efeito  direto,  de  que  a  meia  entrada  será  tão 
desarrazoada - não é Ministro Eros - que corresponderá ao valor de uma 
entrada inteira. Veja, portanto, o efeito perverso do próprio modelo que 
se está a desenhar nesse tipo de situação. 
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (RELATORA) - Eu só 
queria fazer a anotação, Senhor Presidente - e Vossa Excelência o enfoca 
muito bem -, de que esse é um tema que precisa ser discutido, porque 
conheço casos, e não são poucos, em que ocorre o contrário. Os donos de 
estabelecimentos buscam, muitas vezes, essas normas porque a carência 
do público leva à extinção  dos seus negócios. Como lembrou o Ministro 
Cezar Peluso, quem frequenta é o jovem. Se ele não pode pagar nada, se 
não tem alternativa, ele não vai, e simplesmente o estabelecimento deixa 
de existir. 
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - Quero ponderar, Senhor 
Presidente, também realçando a importância da intervenção de Vossa 
Excelência,  que  a  propriedade  privada  cumpre,  no  Brasil, 
obrigatoriamente uma função social.  Isso está dito no âmbito dos direitos 
individuais e coletivos e no âmbito dos princípios gerais da atividade 
econômica. Duplamente  a Constituição  impõe  à  propriedade  privada 
uma função social. E o empresário que explora bens culturais de antemão 
já sabe que a propriedade privada dele há de cumprir uma função social, 
que é a função cultural. E, depois, facilitar para os jovens de até 21 anos o 
acesso a bens culturais é antecipar, na juventude, o gosto pelos bens 
culturais como expressão eminentemente espiritual, como dimensão do 
espírito humano.
2 
Supremo Tribunal Federal
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Supremo Tribunal Federal
ADI 2163 / RJ 
consideração. 
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO - E mais - ocorreu-me 
agora, Senhor Presidente -, a dicção da lei prevê exatamente aqueles 
estabelecimentos frequentados por jovens, que constituem, portanto, o 
universo dos seus frequentadores e que pagam o custo dos espetáculos.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (PRESIDENTE) - Ou 
tornará isso um simulacro, porque a meia entrada se tornará tão elevada 
que será outro fenômeno decorrente de "law and economics", de que, aqui, 
nós  teremos  um  efeito  direto,  de  que  a  meia  entrada  será  tão 
desarrazoada - não é Ministro Eros - que corresponderá ao valor de uma 
entrada inteira. Veja, portanto, o efeito perverso do próprio modelo que 
se está a desenhar nesse tipo de situação. 
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA (RELATORA) - Eu só 
queria fazer a anotação, Senhor Presidente - e Vossa Excelência o enfoca 
muito bem -, de que esse é um tema que precisa ser discutido, porque 
conheço casos, e não são poucos, em que ocorre o contrário. Os donos de 
estabelecimentos buscam, muitas vezes, essas normas porque a carência 
do público leva à extinção  dos seus negócios. Como lembrou o Ministro 
Cezar Peluso, quem frequenta é o jovem. Se ele não pode pagar nada, se 
não tem alternativa, ele não vai, e simplesmente o estabelecimento deixa 
de existir. 
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - Quero ponderar, Senhor 
Presidente, também realçando a importância da intervenção de Vossa 
Excelência,  que  a  propriedade  privada  cumpre,  no  Brasil, 
obrigatoriamente uma função social.  Isso está dito no âmbito dos direitos 
individuais e coletivos e no âmbito dos princípios gerais da atividade 
econômica. Duplamente  a Constituição  impõe  à  propriedade  privada 
uma função social. E o empresário que explora bens culturais de antemão 
já sabe que a propriedade privada dele há de cumprir uma função social, 
que é a função cultural. E, depois, facilitar para os jovens de até 21 anos o 
acesso a bens culturais é antecipar, na juventude, o gosto pelos bens 
culturais como expressão eminentemente espiritual, como dimensão do 
espírito humano.
2 
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documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 747766229.
Inteiro Teor do Acórdão - Página 58 de 76

Explicação
ADI 2163 / RJ 
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO - E há outro aspecto, 
Ministro, é que desestimula os empresários a abrir casas de diversões. 
Parece  difícil  abrir  casa  e  cobrar  meia,  porque  será  frequentada 
basicamente  por  jovens,  ou,  então  estabelecer  preço  excessivamente 
elevado! Com isso a ideia de meia entrada perde  sentido, porque deixa 
de ser meia, passando a valer mais do que valeria! 
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (PRESIDENTE) - Todos 
pagarão um preço elevado. 
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO - Essa compatibilização 
das duas coisas é que acho difícil.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (PRESIDENTE) - E não 
está claro. Aqui, os bens culturais estão colocados de uma maneira muito 
ampla. Não estamos a falar especificamente dos cinema ou de teatro, mas 
em  ingresso  em  casas  de  diversões,  praças  desportivas  ou  similares. 
Portanto, estamos a falar, por exemplo, da frequência de uma boate, de 
um espetáculo de rodeio, de um jogo de futebol. A rigor, esses bens 
culturais no sentido amplíssimo. 
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - Tem sentido amplo.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (PRESIDENTE) - Acho 
que a questão é realmente relevante por conta do modelo que se está a 
desenhar, porque transfere para a empresa privada - e aqui no sentido 
expresso do termo, porque estamos a afetar um setor que não sofre 
qualquer regulação, que não está submetido a não ser às regulações 
gerais normais de esfera tributária, sanitária ou de outra índole. Não se 
trata de prestadores de serviço público. É essa questão que se coloca.
Quando discuti, nessa suspensão de tutela, o caso do transporte, da 
lei do idoso e do transporte interestadual, aqui tínhamos um regime de 
concessão. Eu mesmo admitia que havia várias formas de compensação, 
seja via tarifa, reajuste da própria tarifa, e a forma de fazer esse encontro 
de contas entre o poder concedente e as empresas prestadoras de serviço, 
seja com a outorga de algum tipo de subsídio. No caso, a lei era federal. 
Essa é a questão que se coloca. 
3 
Supremo Tribunal Federal
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Supremo Tribunal Federal
ADI 2163 / RJ 
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO - E há outro aspecto, 
Ministro, é que desestimula os empresários a abrir casas de diversões. 
Parece  difícil  abrir  casa  e  cobrar  meia,  porque  será  frequentada 
basicamente  por  jovens,  ou,  então  estabelecer  preço  excessivamente 
elevado! Com isso a ideia de meia entrada perde  sentido, porque deixa 
de ser meia, passando a valer mais do que valeria! 
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (PRESIDENTE) - Todos 
pagarão um preço elevado. 
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO - Essa compatibilização 
das duas coisas é que acho difícil.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (PRESIDENTE) - E não 
está claro. Aqui, os bens culturais estão colocados de uma maneira muito 
ampla. Não estamos a falar especificamente dos cinema ou de teatro, mas 
em  ingresso  em  casas  de  diversões,  praças  desportivas  ou  similares. 
Portanto, estamos a falar, por exemplo, da frequência de uma boate, de 
um espetáculo de rodeio, de um jogo de futebol. A rigor, esses bens 
culturais no sentido amplíssimo. 
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - Tem sentido amplo.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (PRESIDENTE) - Acho 
que a questão é realmente relevante por conta do modelo que se está a 
desenhar, porque transfere para a empresa privada - e aqui no sentido 
expresso do termo, porque estamos a afetar um setor que não sofre 
qualquer regulação, que não está submetido a não ser às regulações 
gerais normais de esfera tributária, sanitária ou de outra índole. Não se 
trata de prestadores de serviço público. É essa questão que se coloca.
Quando discuti, nessa suspensão de tutela, o caso do transporte, da 
lei do idoso e do transporte interestadual, aqui tínhamos um regime de 
concessão. Eu mesmo admitia que havia várias formas de compensação, 
seja via tarifa, reajuste da própria tarifa, e a forma de fazer esse encontro 
de contas entre o poder concedente e as empresas prestadoras de serviço, 
seja com a outorga de algum tipo de subsídio. No caso, a lei era federal. 
Essa é a questão que se coloca. 
3 
Supremo Tribunal Federal
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 59 de 76

Explicação
ADI 2163 / RJ 
O SENHOR MINISTRO EROS GRAU (RELATOR): - Se Vossa 
Excelência me permitir, eu gostaria de deixar registrada uma observação.
Eu não tenho nenhuma dúvida em acompanhar as preocupações em 
relação  à  função  social  da  propriedade,  etc.  O  que  me  parece 
fundamental, aqui, é a inexistência de nexo entre o fator de discriminação 
e a finalidade que está relacionada a todos esse valores.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Não seria a razoabilidade.
O SENHOR MINISTRO EROS GRAU (RELATOR): - Poderia ser 
vinte anos, vinte e três anos, poderia ser dezoito anos. Quer dizer, o fator 
de discriminação teria de ser adequado a uma determinada finalidade. É 
por essa razão que alterei minha posição originária.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - Mas o marco dos vinte e 
um anos - disse o Ministro Ricardo Lewandowski - encontrava, à época, 
referência expressa no Código Civil brasileiro e a Constituição  se vale do 
marco dos vinte e um anos para dizer, por exemplo, que só os maiores de 
vinte e um anos podem ser candidatos a deputado estadual, deputado 
federal. Então o marco dos vinte e um anos não é um indiferente jurídico.
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO - Ministro, aí é outra 
coisa. A idade entra como fator de controle de outra coisa, não é de 
permissão de acesso. 
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - Tem relevância jurídica.
O  SENHOR  MINISTRO  CEZAR  PELUSO -  A  idade  está 
funcionando noutro sentido. São as mesmas razões por que se estabelece 
que com determinada idade a pessoa é considerada menor ou incapaz. 
Não é um problema de capacidade aqui.
O  SENHOR  MINISTRO  GILMAR  MENDES  (PRESIDENTE)  - 
Portanto ficamos com a manifestação de procedência, temos cinco votos, e 
de improcedência, também cinco votos. Aguardamos o Ministro Celso de 
Mello.  Certamente  este  debate  vai  ser  suscitado  em  outros  casos 
4 
Supremo Tribunal Federal
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ADI 2163 / RJ 
O SENHOR MINISTRO EROS GRAU (RELATOR): - Se Vossa 
Excelência me permitir, eu gostaria de deixar registrada uma observação.
Eu não tenho nenhuma dúvida em acompanhar as preocupações em 
relação  à  função  social  da  propriedade,  etc.  O  que  me  parece 
fundamental, aqui, é a inexistência de nexo entre o fator de discriminação 
e a finalidade que está relacionada a todos esse valores.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Não seria a razoabilidade.
O SENHOR MINISTRO EROS GRAU (RELATOR): - Poderia ser 
vinte anos, vinte e três anos, poderia ser dezoito anos. Quer dizer, o fator 
de discriminação teria de ser adequado a uma determinada finalidade. É 
por essa razão que alterei minha posição originária.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - Mas o marco dos vinte e 
um anos - disse o Ministro Ricardo Lewandowski - encontrava, à época, 
referência expressa no Código Civil brasileiro e a Constituição  se vale do 
marco dos vinte e um anos para dizer, por exemplo, que só os maiores de 
vinte e um anos podem ser candidatos a deputado estadual, deputado 
federal. Então o marco dos vinte e um anos não é um indiferente jurídico.
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO - Ministro, aí é outra 
coisa. A idade entra como fator de controle de outra coisa, não é de 
permissão de acesso. 
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO - Tem relevância jurídica.
O  SENHOR  MINISTRO  CEZAR  PELUSO -  A  idade  está 
funcionando noutro sentido. São as mesmas razões por que se estabelece 
que com determinada idade a pessoa é considerada menor ou incapaz. 
Não é um problema de capacidade aqui.
O  SENHOR  MINISTRO  GILMAR  MENDES  (PRESIDENTE)  - 
Portanto ficamos com a manifestação de procedência, temos cinco votos, e 
de improcedência, também cinco votos. Aguardamos o Ministro Celso de 
Mello.  Certamente  este  debate  vai  ser  suscitado  em  outros  casos 
4 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 60 de 76

Explicação
ADI 2163 / RJ 
semelhantes.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Está em excelentes mãos o desempate.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (PRESIDENTE) - Este 
tipo de modelo, em determinados casos, sugeriria, até mesmo, a feitura 
de audiência pública, de análise de experts, porque realmente, em alguns 
setores,  ela  pode  ter  aquilo  que  chamamos  de   efeito  perverso: 
desestimular a própria existência da atividade econômica.
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Ministro, 
sem querer prorrogar muito a discussão, quem é frequentador de cinema 
verifica um fenômeno muito interessante. Com a meia entrada agora para 
os idosos, a frequência deles nos cinemas cresceu extraordinariamente. 
Ou  seja,  na  medida  em  que  se  privilegia  um  setor  importante  da 
população, está-se incrementando também, como observou a Ministra 
Cármen, a própria atividade cultural.
O SENHOR MINISTRO CESAR PELUSO - É porque os da terceira 
idade, antigamente, não iam tanto a cinema. Hoje foram atraídos. Aí, 
funciona como estímulo. Aqui, basicamente o problema é de saber até 
aonde  vai  o  poder  estabelecer  tabelamento  do  preço  de  atividades 
exercidas pela iniciativa privada. 
Na verdade, há contrato regido pelo Direito Civil e cujo valor da 
prestação é tabelado pelo Estado. O Estado está tabelando. Estatui que, 
nos contratos de espetáculos, em casas de diversões, o valor da prestação 
é reduzido pela metade para quem tem menos de 21 anos! Este é o 
problema.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (PRESIDENTE) - Eu até 
distinguia isso também no voto, chamando a atenção de que a própria 
Constituição vetoriza essa questão, sinalizando a importância do idoso. 
Mas vamos aguardar a manifestação do Ministro Celso de Mello.
5 
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Supremo Tribunal Federal
ADI 2163 / RJ 
semelhantes.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Está em excelentes mãos o desempate.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (PRESIDENTE) - Este 
tipo de modelo, em determinados casos, sugeriria, até mesmo, a feitura 
de audiência pública, de análise de experts, porque realmente, em alguns 
setores,  ela  pode  ter  aquilo  que  chamamos  de   efeito  perverso: 
desestimular a própria existência da atividade econômica.
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Ministro, 
sem querer prorrogar muito a discussão, quem é frequentador de cinema 
verifica um fenômeno muito interessante. Com a meia entrada agora para 
os idosos, a frequência deles nos cinemas cresceu extraordinariamente. 
Ou  seja,  na  medida  em  que  se  privilegia  um  setor  importante  da 
população, está-se incrementando também, como observou a Ministra 
Cármen, a própria atividade cultural.
O SENHOR MINISTRO CESAR PELUSO - É porque os da terceira 
idade, antigamente, não iam tanto a cinema. Hoje foram atraídos. Aí, 
funciona como estímulo. Aqui, basicamente o problema é de saber até 
aonde  vai  o  poder  estabelecer  tabelamento  do  preço  de  atividades 
exercidas pela iniciativa privada. 
Na verdade, há contrato regido pelo Direito Civil e cujo valor da 
prestação é tabelado pelo Estado. O Estado está tabelando. Estatui que, 
nos contratos de espetáculos, em casas de diversões, o valor da prestação 
é reduzido pela metade para quem tem menos de 21 anos! Este é o 
problema.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (PRESIDENTE) - Eu até 
distinguia isso também no voto, chamando a atenção de que a própria 
Constituição vetoriza essa questão, sinalizando a importância do idoso. 
Mas vamos aguardar a manifestação do Ministro Celso de Mello.
5 
Supremo Tribunal Federal
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 61 de 76

Extrato de Ata - 01/02/2010
PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.163
PROCED. : RIO DE JANEIRO
RELATOR : MIN. EROS GRAU
REQTE.(S) : CONFEDERAÇÃO NACIONAL DO COMÉRCIO - CNC
ADV.(A/S) : JANILTON FERNANDES LIMA
INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
Decisão: Após o voto do Senhor Ministro Eros Grau (Relator), 
que  julgava  improcedente  a  ação,  no  que  foi  acompanhado  pelos 
Ministros Ricardo Lewandowski e Carlos Britto, e do voto do Senhor 
Ministro  Marco  Aurélio,  julgando-a  procedente,  pediu  vista  dos 
autos o Senhor Ministro Gilmar Mendes. Ausente, justificadamente, 
o  Senhor  Ministro  Sepúlveda  Pertence.  Presidência  da  Senhora 
Ministra Ellen Gracie. Plenário, 25.05.2006. 
Decisão: Após o voto do Senhor Ministro Eros Grau (Relator), 
agora reajustado, no que foi acompanhado pelos Senhores Ministros 
Marco Aurélio, Gilmar Mendes (Presidente), Dias Toffoli e Cezar 
Peluso,  para  julgar  procedente  a  ação  direta,  e  os  votos  dos 
Senhores  Ministros  Ricardo  Lewandowski,  Carlos  Britto,  Cármen 
Lúcia,  Joaquim  Barbosa  e  Ellen  Gracie,  que  a  julgavam 
improcedente,  o  julgamento  foi  suspenso  para  colher  o  voto  de 
desempate do Senhor Ministro Celso de Mello, ausente licenciado. 
Presidência  do  Senhor  Ministro  Gilmar  Mendes.  Plenário, 
01.02.2010. 
 
Presidência  do  Senhor  Ministro  Gilmar  Mendes.  Presentes  à 
sessão os Senhores Ministros Marco Aurélio, Ellen Gracie, Cezar 
Peluso, Carlos Britto, Joaquim Barbosa, Ricardo Lewandowski, Eros 
Grau, Cármen Lúcia e Dias Toffoli.
Procurador-Geral  da  República,  Dr.  Roberto  Monteiro  Gurgel 
Santos.
p/Luiz Tomimatsu
Secretário
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http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o código 775D-9DF7-A66E-63FD e senha A8B1-F913-7C0A-8DAE
Supremo Tribunal Federal
PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.163
PROCED. : RIO DE JANEIRO
RELATOR : MIN. EROS GRAU
REQTE.(S) : CONFEDERAÇÃO NACIONAL DO COMÉRCIO - CNC
ADV.(A/S) : JANILTON FERNANDES LIMA
INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
Decisão: Após o voto do Senhor Ministro Eros Grau (Relator), 
que  julgava  improcedente  a  ação,  no  que  foi  acompanhado  pelos 
Ministros Ricardo Lewandowski e Carlos Britto, e do voto do Senhor 
Ministro  Marco  Aurélio,  julgando-a  procedente,  pediu  vista  dos 
autos o Senhor Ministro Gilmar Mendes. Ausente, justificadamente, 
o  Senhor  Ministro  Sepúlveda  Pertence.  Presidência  da  Senhora 
Ministra Ellen Gracie. Plenário, 25.05.2006. 
Decisão: Após o voto do Senhor Ministro Eros Grau (Relator), 
agora reajustado, no que foi acompanhado pelos Senhores Ministros 
Marco Aurélio, Gilmar Mendes (Presidente), Dias Toffoli e Cezar 
Peluso,  para  julgar  procedente  a  ação  direta,  e  os  votos  dos 
Senhores  Ministros  Ricardo  Lewandowski,  Carlos  Britto,  Cármen 
Lúcia,  Joaquim  Barbosa  e  Ellen  Gracie,  que  a  julgavam 
improcedente,  o  julgamento  foi  suspenso  para  colher  o  voto  de 
desempate do Senhor Ministro Celso de Mello, ausente licenciado. 
Presidência  do  Senhor  Ministro  Gilmar  Mendes.  Plenário, 
01.02.2010. 
 
Presidência  do  Senhor  Ministro  Gilmar  Mendes.  Presentes  à 
sessão os Senhores Ministros Marco Aurélio, Ellen Gracie, Cezar 
Peluso, Carlos Britto, Joaquim Barbosa, Ricardo Lewandowski, Eros 
Grau, Cármen Lúcia e Dias Toffoli.
Procurador-Geral  da  República,  Dr.  Roberto  Monteiro  Gurgel 
Santos.
p/Luiz Tomimatsu
Secretário
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 62 de 76

Voto - MIN. CELSO DE MELLO
12/04/2018
PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.163 RIO DE JANEIRO
V O T O
O  SENHOR  MINISTRO  CELSO  DE  MELLO: Quero registrar, 
inicialmente,  a excelência dos  votos  proferidos  no  julgamento  da 
presente causa pelos eminentes Juízes desta Corte Suprema.
Entendo que se impõe, ainda que sumariamente, um exame prévio em 
torno da evolução do papel do Estado em nosso sistema político-jurídico.
Como se sabe, o Estado Liberal  caracterizava-se pela neutralidade 
assumida na  cena  econômica  e social.  A  doutrina  do  “laissez-faire”, 
“laissez-passer”  conferia base  ideológica  ao  liberalismo  econômico. 
O Estado Liberal, também denominado Estado Mínimo ou Absenteísta, não 
intervinha na ordem econômica e social. Limitava-se a fiscalizar o livre e 
normal desenvolvimento das atividades de produção. Por isso mesmo foi 
identificado com o “État gendarme”. Os abusos  e  as iniquidades  então 
cometidos  constituíam,  por uma questão até dogmática,  fenômenos 
incapazes  de  estimular,  no  aparelho  de  Estado,  uma  resposta  apta  a 
solucionar os graves conflitos resultantes das relações sociais.
Dentro dessa concepção estritamente liberal de Estado,  insensível 
ante a questão social, as liberdades clássicas  ou negativas  tornaram-se 
conquistas jurídicas e políticas meramente formais. Sob essa perspectiva, a 
chamada  liberdade-autonomia,  que impõe ao  Estado  um  dever  de 
abstenção  na  esfera  de  atuação  dos  indivíduos,  nenhuma  importância 
passaria a ter se o Estado,  previamente, não criasse condições materiais 
adequadas que satisfizessem as necessidades vitais do indivíduo, como o 
direito à alimentação, o direito à habitação, o direito à saúde, o direito à 
educação, o direito ao lazer, dentre outros. Impunha-se ao Estado, portanto, 
cumprir,  em favor das pessoas, uma série de encargos, prestações  ou 
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Supremo Tribunal Federal
12/04/2018
PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.163 RIO DE JANEIRO
V O T O
O  SENHOR  MINISTRO  CELSO  DE  MELLO: Quero registrar, 
inicialmente,  a excelência dos  votos  proferidos  no  julgamento  da 
presente causa pelos eminentes Juízes desta Corte Suprema.
Entendo que se impõe, ainda que sumariamente, um exame prévio em 
torno da evolução do papel do Estado em nosso sistema político-jurídico.
Como se sabe, o Estado Liberal  caracterizava-se pela neutralidade 
assumida na  cena  econômica  e social.  A  doutrina  do  “laissez-faire”, 
“laissez-passer”  conferia base  ideológica  ao  liberalismo  econômico. 
O Estado Liberal, também denominado Estado Mínimo ou Absenteísta, não 
intervinha na ordem econômica e social. Limitava-se a fiscalizar o livre e 
normal desenvolvimento das atividades de produção. Por isso mesmo foi 
identificado com o “État gendarme”. Os abusos  e  as iniquidades  então 
cometidos  constituíam,  por uma questão até dogmática,  fenômenos 
incapazes  de  estimular,  no  aparelho  de  Estado,  uma  resposta  apta  a 
solucionar os graves conflitos resultantes das relações sociais.
Dentro dessa concepção estritamente liberal de Estado,  insensível 
ante a questão social, as liberdades clássicas  ou negativas  tornaram-se 
conquistas jurídicas e políticas meramente formais. Sob essa perspectiva, a 
chamada  liberdade-autonomia,  que impõe ao  Estado  um  dever  de 
abstenção  na  esfera  de  atuação  dos  indivíduos,  nenhuma  importância 
passaria a ter se o Estado,  previamente, não criasse condições materiais 
adequadas que satisfizessem as necessidades vitais do indivíduo, como o 
direito à alimentação, o direito à habitação, o direito à saúde, o direito à 
educação, o direito ao lazer, dentre outros. Impunha-se ao Estado, portanto, 
cumprir,  em favor das pessoas, uma série de encargos, prestações  ou 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 63 de 76

Voto - MIN. CELSO DE MELLO
ADI 2163 / RJ 
deveres, que,  adimplidos, tornariam possível,  então,  o gozo das chamadas 
liberdades clássicas.
Processou-se,  daí,  uma  evolução  político-jurídica  na  própria 
concepção  de Estado.  Do Estado Liberal evoluiu-se para  o Estado Social, 
caracterizando-se este por sua ação interventiva na ordem econômica e 
social. De simples espectador da cena sócio-econômica, o Estado passou 
a ser um de seus mais importantes protagonistas.
O Estado Social é,  nitidamente,  um  Estado  intervencionista,  que 
procura,  a  partir  da  concretização  das  liberdades  reais  ou positivas, 
realizar a  justiça  social,  prestigiando  e fortalecendo,  desse  modo,  os 
direitos econômicos e sociais reconhecidos em favor das pessoas. Sob a 
égide do Estado Social –  e  precisamente  em  função  de  suas  novas 
finalidades  –  surgem as  liberdades  positivas ou concretas,  as  quais, 
projetadas no domínio jurídico, exteriorizam-se nos direitos econômicos 
e sociais, que constituem realidade importante que emerge do processo 
de transformação do próprio Estado. O estágio de evolução em que se 
encontra  o  Estado contemporâneo  é  uma  consequência  direta  do 
processo histórico de sua transformação.  O Estado  não pode ser visto 
como  um aparelho destinado  a cumprir os desígnios de uma classe 
dominante.  A modernização  do  Estado  reflete,  na realidade, as novas 
tendências que exigem a sua constante atualização. Sem transformações 
substanciais, que privilegiem a justa solução das graves questões sociais, 
o Estado terá, certamente, falhado à sua alta missão institucional.
Sabemos, Senhora Presidente, que, no constitucionalismo brasileiro, a 
ideia  social  foi  introduzida  pela  Constituição  Federal  de  1934.  Esse 
documento constitucional marca o instante de ruptura com as práticas 
liberais e burguesas do antigo regime. Essa Carta republicana surge, na real 
verdade, como o marco divisório  entre duas concepções virtualmente 
inconciliáveis de Estado. A Constituição brasileira de 1934  representa, 
assim,  dentro  desse  contexto,  um  momento  de superação doutrinária e 
2 
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ADI 2163 / RJ 
deveres, que,  adimplidos, tornariam possível,  então,  o gozo das chamadas 
liberdades clássicas.
Processou-se,  daí,  uma  evolução  político-jurídica  na  própria 
concepção  de Estado.  Do Estado Liberal evoluiu-se para  o Estado Social, 
caracterizando-se este por sua ação interventiva na ordem econômica e 
social. De simples espectador da cena sócio-econômica, o Estado passou 
a ser um de seus mais importantes protagonistas.
O Estado Social é,  nitidamente,  um  Estado  intervencionista,  que 
procura,  a  partir  da  concretização  das  liberdades  reais  ou positivas, 
realizar a  justiça  social,  prestigiando  e fortalecendo,  desse  modo,  os 
direitos econômicos e sociais reconhecidos em favor das pessoas. Sob a 
égide do Estado Social –  e  precisamente  em  função  de  suas  novas 
finalidades  –  surgem as  liberdades  positivas ou concretas,  as  quais, 
projetadas no domínio jurídico, exteriorizam-se nos direitos econômicos 
e sociais, que constituem realidade importante que emerge do processo 
de transformação do próprio Estado. O estágio de evolução em que se 
encontra  o  Estado contemporâneo  é  uma  consequência  direta  do 
processo histórico de sua transformação.  O Estado  não pode ser visto 
como  um aparelho destinado  a cumprir os desígnios de uma classe 
dominante.  A modernização  do  Estado  reflete,  na realidade, as novas 
tendências que exigem a sua constante atualização. Sem transformações 
substanciais, que privilegiem a justa solução das graves questões sociais, 
o Estado terá, certamente, falhado à sua alta missão institucional.
Sabemos, Senhora Presidente, que, no constitucionalismo brasileiro, a 
ideia  social  foi  introduzida  pela  Constituição  Federal  de  1934.  Esse 
documento constitucional marca o instante de ruptura com as práticas 
liberais e burguesas do antigo regime. Essa Carta republicana surge, na real 
verdade, como o marco divisório  entre duas concepções virtualmente 
inconciliáveis de Estado. A Constituição brasileira de 1934  representa, 
assim,  dentro  desse  contexto,  um  momento  de superação doutrinária e 
2 
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ADI 2163 / RJ 
dialética de todos os obstáculos criados pelo liberalismo. O Estado Social, 
que  dela  emerge,  mostra-se,  agora,  sensível  à  advertência de  KARL 
MANNHEIM, de que a comunidade estatal  deve,  enquanto instituição, 
adaptar-se às  novas  situações  sociais  e  históricas,  para  não  ser 
impulsionada, cegamente, pelas forças de seu tempo.
A atual Carta Federal brasileira  encerra  conteúdo multidimensional, 
que se evidencia  pela pluralidade temática  que o seu texto normativo 
encerra.  Há,  formalmente  englobadas  no  instrumento  constitucional 
promulgado em 1988,  três (03)  distintas Constituições –  a Constituição 
Política, a Constituição Econômica e a Constituição Social –, numa evidente 
demonstração de que o constitucionalismo brasileiro, já a partir de 1934, 
tem refletido as modernas tendências do direito constitucional positivo 
comparado.
O constituinte brasileiro,  ao fixar, no Título VII da Carta Federal, a 
disciplina  da  ordem  econômica,  prescreveu  que  esta,  “fundada  na 
valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a 
todos existência digna, conforme os ditames da justiça social (...)” (grifei).
Com  o  claro  objetivo de  dar  concreção e significado a  tais 
proclamações constitucionais, a Carta Política fez instaurar um estado de 
comunhão solidária entre as  diversas esferas políticas  que compõem  a 
estrutura institucional da Federação brasileira, congregando-as em torno 
de finalidade comum, impregnada do mais elevado sentido social.
Com esse propósito,  Senhora  Presidente,  a Lei Fundamental, 
visando  a  promover  o  bem  de  todos,  veio a instituir verdadeiro 
condomínio legislativo, partilhando, entre a União, os Estados-membros 
e  o  Distrito  Federal  (CF,  art.  24,  I),  sem falar nos  Municípios,  a 
competência para  legislar,  em caráter concorrente,  sobre  medidas  e 
políticas  públicas  destinadas a  viabilizar  o  exercício  da  atividade 
econômica.
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dialética de todos os obstáculos criados pelo liberalismo. O Estado Social, 
que  dela  emerge,  mostra-se,  agora,  sensível  à  advertência de  KARL 
MANNHEIM, de que a comunidade estatal  deve,  enquanto instituição, 
adaptar-se às  novas  situações  sociais  e  históricas,  para  não  ser 
impulsionada, cegamente, pelas forças de seu tempo.
A atual Carta Federal brasileira  encerra  conteúdo multidimensional, 
que se evidencia  pela pluralidade temática  que o seu texto normativo 
encerra.  Há,  formalmente  englobadas  no  instrumento  constitucional 
promulgado em 1988,  três (03)  distintas Constituições –  a Constituição 
Política, a Constituição Econômica e a Constituição Social –, numa evidente 
demonstração de que o constitucionalismo brasileiro, já a partir de 1934, 
tem refletido as modernas tendências do direito constitucional positivo 
comparado.
O constituinte brasileiro,  ao fixar, no Título VII da Carta Federal, a 
disciplina  da  ordem  econômica,  prescreveu  que  esta,  “fundada  na 
valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a 
todos existência digna, conforme os ditames da justiça social (...)” (grifei).
Com  o  claro  objetivo de  dar  concreção e significado a  tais 
proclamações constitucionais, a Carta Política fez instaurar um estado de 
comunhão solidária entre as  diversas esferas políticas  que compõem  a 
estrutura institucional da Federação brasileira, congregando-as em torno 
de finalidade comum, impregnada do mais elevado sentido social.
Com esse propósito,  Senhora  Presidente,  a Lei Fundamental, 
visando  a  promover  o  bem  de  todos,  veio a instituir verdadeiro 
condomínio legislativo, partilhando, entre a União, os Estados-membros 
e  o  Distrito  Federal  (CF,  art.  24,  I),  sem falar nos  Municípios,  a 
competência para  legislar,  em caráter concorrente,  sobre  medidas  e 
políticas  públicas  destinadas a  viabilizar  o  exercício  da  atividade 
econômica.
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ADI 2163 / RJ 
O relacionamento normativo entre  essas  instâncias  de  poder  – 
União,  Estados-membros,  Distrito  Federal  e  Municípios  –  encontra 
fundamento na Constituição da República,  que representa,  no contexto 
político-institucional  do  Estado  brasileiro,  a expressão formal do  pacto 
federal,  consoante ressaltam,  em  autorizado magistério,  eminentes 
doutrinadores (PINTO  FERREIRA,  “Comentários  à  Constituição 
Brasileira”, vol. 1/374, 1989, Saraiva; MICHEL TEMER, “Elementos de 
Direito  Constitucional”,  p.  55/59,  5ª  ed.,  1989,  RT;  CELSO  RIBEIRO 
BASTOS/IVES GANDRA MARTINS, “Comentários à Constituição do 
Brasil”,  vol.  1/216-221,  1988,  Saraiva;  JOSÉ  CRETELLA  JÚNIOR, 
“Comentários à Constituição Brasileira de 1988”, vol. I/131, item n. 38, 
1989, Forense Universitária, v.g.).
O estatuto constitucional,  em que reside a matriz  do pacto federal, 
estabelece, entre a União  e as pessoas políticas locais, uma delicada 
relação  de  equilíbrio,  consolidada em  um  sistema de discriminação de 
competências estatais,  de  que  resultam –  considerada a  complexidade 
estrutural  do  modelo  federativo  –  ordens jurídicas parciais  e 
coordenadas entre si, subordinadas à comunidade total, que é o próprio 
Estado Federal (cf. HANS KELSEN, comentado por O. A. BANDEIRA DE 
MELLO,  “Natureza  Jurídica  do  Estado  Federal”,  “apud”  GERALDO 
ATALIBA, “Estudos e Pareceres de Direito  Tributário”, vol. 3/24-25, 
1980, RT).
Na realidade, há uma relação de coalescência, na Federação, entre uma 
ordem jurídica total (que emana do próprio Estado Federal,  enquanto 
comunidade  jurídica  total,  e que se expressa,  formalmente,  nas  leis 
nacionais) e uma pluralidade de ordens jurídicas parciais, que resultam 
da  União  Federal,  dos  Estados-membros,  do  Distrito  Federal  e dos 
Municípios.
Nesse contexto, as comunidades jurídicas parciais são responsáveis 
pela  instauração  de  ordens  normativas  igualmente parciais,  sendo 
4 
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ADI 2163 / RJ 
O relacionamento normativo entre  essas  instâncias  de  poder  – 
União,  Estados-membros,  Distrito  Federal  e  Municípios  –  encontra 
fundamento na Constituição da República,  que representa,  no contexto 
político-institucional  do  Estado  brasileiro,  a expressão formal do  pacto 
federal,  consoante ressaltam,  em  autorizado magistério,  eminentes 
doutrinadores (PINTO  FERREIRA,  “Comentários  à  Constituição 
Brasileira”, vol. 1/374, 1989, Saraiva; MICHEL TEMER, “Elementos de 
Direito  Constitucional”,  p.  55/59,  5ª  ed.,  1989,  RT;  CELSO  RIBEIRO 
BASTOS/IVES GANDRA MARTINS, “Comentários à Constituição do 
Brasil”,  vol.  1/216-221,  1988,  Saraiva;  JOSÉ  CRETELLA  JÚNIOR, 
“Comentários à Constituição Brasileira de 1988”, vol. I/131, item n. 38, 
1989, Forense Universitária, v.g.).
O estatuto constitucional,  em que reside a matriz  do pacto federal, 
estabelece, entre a União  e as pessoas políticas locais, uma delicada 
relação  de  equilíbrio,  consolidada em  um  sistema de discriminação de 
competências estatais,  de  que  resultam –  considerada a  complexidade 
estrutural  do  modelo  federativo  –  ordens jurídicas parciais  e 
coordenadas entre si, subordinadas à comunidade total, que é o próprio 
Estado Federal (cf. HANS KELSEN, comentado por O. A. BANDEIRA DE 
MELLO,  “Natureza  Jurídica  do  Estado  Federal”,  “apud”  GERALDO 
ATALIBA, “Estudos e Pareceres de Direito  Tributário”, vol. 3/24-25, 
1980, RT).
Na realidade, há uma relação de coalescência, na Federação, entre uma 
ordem jurídica total (que emana do próprio Estado Federal,  enquanto 
comunidade  jurídica  total,  e que se expressa,  formalmente,  nas  leis 
nacionais) e uma pluralidade de ordens jurídicas parciais, que resultam 
da  União  Federal,  dos  Estados-membros,  do  Distrito  Federal  e dos 
Municípios.
Nesse contexto, as comunidades jurídicas parciais são responsáveis 
pela  instauração  de  ordens  normativas  igualmente parciais,  sendo 
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Voto - MIN. CELSO DE MELLO
ADI 2163 / RJ 
algumas de natureza central, imputáveis, nesse caso, à União (enquanto 
pessoa política de caráter central) e outras de natureza regional (Estados- 
-membros/DF)  ou de caráter local (Municípios),  enquanto comunidades 
periféricas revestidas de autonomia institucional.
Essa partilha de competências reflete  uma  das  mais  expressivas 
características  do  Estado  Federal,  cujo  ordenamento  constitucional 
disciplina,  harmoniosamente, competências exclusivas  e competências 
concorrentes,  preservando,  assim,  a autonomia das unidades que lhe 
compõem  a  estrutura  jurídico-institucional,  investidas,  para  efeito  do 
concreto exercício das atribuições normativas, de poderes enumerados – que 
resultam,  explícita ou implicitamente,  da própria Lei Fundamental –  ou, 
então, de poderes residuais ou remanescentes.
Essa realidade jurídico-constitucional – enfatizada pela doutrina (JOSÉ 
AFONSO DA SILVA, “Curso de Direito Constitucional Positivo”, p. 546, 
5ª ed., 1989, RT; JOSÉ CRETELLA JR., “Comentários  à Constituição de 
1988”, vol. IV/2.055, item n. 157, 1991, Forense Universitária; MANOEL 
GONÇALVES FERREIRA FILHO, op. cit., vol. 1/226) – impõe, para efeito de 
instauração do controle normativo abstrato perante  o  Supremo  Tribunal 
Federal, que se identifique, em cada uma das leis estaduais, a natureza da 
matéria nelas disciplinada.
Dessa forma, impende ressaltar que o ato legislativo ora questionado, 
ao dispor sobre direito econômico, rege matéria que se insere, “ex vi” do 
inciso I do art. 24 da Constituição Federal, na competência concorrente dos 
Estados-membros.
Assim, não há que se falar em inconstitucionalidade do referido ato 
legislativo, tal como pretendido pela parte autora.
De outro lado,  cumpre  salientar,  por  necessário,  que todas as 
atividades econômicas  estão sujeitas à  ação  fiscalizadora  do  Poder 
5 
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algumas de natureza central, imputáveis, nesse caso, à União (enquanto 
pessoa política de caráter central) e outras de natureza regional (Estados- 
-membros/DF)  ou de caráter local (Municípios),  enquanto comunidades 
periféricas revestidas de autonomia institucional.
Essa partilha de competências reflete  uma  das  mais  expressivas 
características  do  Estado  Federal,  cujo  ordenamento  constitucional 
disciplina,  harmoniosamente, competências exclusivas  e competências 
concorrentes,  preservando,  assim,  a autonomia das unidades que lhe 
compõem  a  estrutura  jurídico-institucional,  investidas,  para  efeito  do 
concreto exercício das atribuições normativas, de poderes enumerados – que 
resultam,  explícita ou implicitamente,  da própria Lei Fundamental –  ou, 
então, de poderes residuais ou remanescentes.
Essa realidade jurídico-constitucional – enfatizada pela doutrina (JOSÉ 
AFONSO DA SILVA, “Curso de Direito Constitucional Positivo”, p. 546, 
5ª ed., 1989, RT; JOSÉ CRETELLA JR., “Comentários  à Constituição de 
1988”, vol. IV/2.055, item n. 157, 1991, Forense Universitária; MANOEL 
GONÇALVES FERREIRA FILHO, op. cit., vol. 1/226) – impõe, para efeito de 
instauração do controle normativo abstrato perante  o  Supremo  Tribunal 
Federal, que se identifique, em cada uma das leis estaduais, a natureza da 
matéria nelas disciplinada.
Dessa forma, impende ressaltar que o ato legislativo ora questionado, 
ao dispor sobre direito econômico, rege matéria que se insere, “ex vi” do 
inciso I do art. 24 da Constituição Federal, na competência concorrente dos 
Estados-membros.
Assim, não há que se falar em inconstitucionalidade do referido ato 
legislativo, tal como pretendido pela parte autora.
De outro lado,  cumpre  salientar,  por  necessário,  que todas as 
atividades econômicas  estão sujeitas à  ação  fiscalizadora  do  Poder 
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ADI 2163 / RJ 
Público. O ordenamento constitucional  outorgou ao Estado  o poder de 
intervir no domínio econômico, assistindo-lhe, nesse especial contexto das 
funções  estatais,  competência  para  proceder como  agente  normativo  e 
regulador da atividade econômica (CF,  art. 174). A liberdade econômica 
não se reveste de  caráter  absoluto,  pois o  seu  exercício  sofre, 
necessariamente,  os condicionamentos normativos impostos pela  Lei 
Fundamental da República. A própria noção de intervenção regulatória 
ou indireta do Estado, cuja prática legitima o exercício do poder de controle 
oficial dos preços,  constitui uma  categoria  jurídica  a  que  não  se  tem 
revelado insensível o legislador constituinte brasileiro.  Quaisquer que 
sejam as modalidades ditadas pelo sistema de controle oficial de preços 
ou qualquer  que  seja  o  momento  em  que  esse  sistema  opere  e  se 
concretize (“a priori” ou “a posteriori”), as limitações que dele derivam, 
desde  que  fundadas  na  lei,  incluem-se  na  esfera  de  abrangência 
constitucional do poder de intervenção regulatória do Estado.
Desse modo,  inexiste apoio jurídico,  em nosso sistema constitucional, 
para a tese que pretende  ver subtraídas,  à ação regulatória do Estado, as 
atividades empresariais de exploração econômica.
Os postulados constitucionais da  livre  iniciativa  e da  livre 
concorrência (art. 170, “caput”,  e inciso IV) têm a sua eficácia e o seu 
alcance  limitados  pelos  requisitos  genericamente impostos  pela  Lei 
Fundamental,  condicionadores  do  válido desempenho  de  qualquer 
atividade econômica.
Assentadas tais premissas, não me parece que a Lei nº 3.364/2000 do 
Estado do Rio de Janeiro evidencie,  sob a perspectiva  da intervenção 
indireta,  regulatória ou normativa do  Estado,  qualquer eiva  de 
inconstitucionalidade. 
6 
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ADI 2163 / RJ 
Público. O ordenamento constitucional  outorgou ao Estado  o poder de 
intervir no domínio econômico, assistindo-lhe, nesse especial contexto das 
funções  estatais,  competência  para  proceder como  agente  normativo  e 
regulador da atividade econômica (CF,  art. 174). A liberdade econômica 
não se reveste de  caráter  absoluto,  pois o  seu  exercício  sofre, 
necessariamente,  os condicionamentos normativos impostos pela  Lei 
Fundamental da República. A própria noção de intervenção regulatória 
ou indireta do Estado, cuja prática legitima o exercício do poder de controle 
oficial dos preços,  constitui uma  categoria  jurídica  a  que  não  se  tem 
revelado insensível o legislador constituinte brasileiro.  Quaisquer que 
sejam as modalidades ditadas pelo sistema de controle oficial de preços 
ou qualquer  que  seja  o  momento  em  que  esse  sistema  opere  e  se 
concretize (“a priori” ou “a posteriori”), as limitações que dele derivam, 
desde  que  fundadas  na  lei,  incluem-se  na  esfera  de  abrangência 
constitucional do poder de intervenção regulatória do Estado.
Desse modo,  inexiste apoio jurídico,  em nosso sistema constitucional, 
para a tese que pretende  ver subtraídas,  à ação regulatória do Estado, as 
atividades empresariais de exploração econômica.
Os postulados constitucionais da  livre  iniciativa  e da  livre 
concorrência (art. 170, “caput”,  e inciso IV) têm a sua eficácia e o seu 
alcance  limitados  pelos  requisitos  genericamente impostos  pela  Lei 
Fundamental,  condicionadores  do  válido desempenho  de  qualquer 
atividade econômica.
Assentadas tais premissas, não me parece que a Lei nº 3.364/2000 do 
Estado do Rio de Janeiro evidencie,  sob a perspectiva  da intervenção 
indireta,  regulatória ou normativa do  Estado,  qualquer eiva  de 
inconstitucionalidade. 
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ADI 2163 / RJ 
A  intervenção  do  Estado  no  domínio  econômico,  ainda que 
excepcional, reveste-se, no caso, de plena legitimidade.
A atuação normativa do Poder Público – que se destine a coibir,  com 
fundamento  na  prevalência  do  interesse  social,  situações 
caracterizadoras de abuso do poder econômico – justifica-se ante a própria 
competência atribuída ao Estado pela ordem constitucional  e da qual 
deriva, como irrecusável efeito consequencial, a insuprimível prerrogativa de 
a  instituição  estatal  agir  nesse  particular  domínio  das  atividades 
econômicas das empresas.
As atividades empresariais – qualquer que seja o campo em que se 
exerçam,  inclusive na  área  de  exploração  econômica  das  atividades 
comerciais – não têm, nos princípios da liberdade de iniciativa e da livre 
concorrência, instrumentos de proteção incondicional. Esses postulados 
constitucionais – que não ostentam valor absoluto – não criam, em torno dos 
organismos empresariais, qualquer círculo de imunidade que os exonere 
dos gravíssimos encargos cuja imposição,  fundada na supremacia do bem 
comum e do interesse social, deriva do texto da própria Carta da República.
O princípio da liberdade de iniciativa não tem,  desse  modo,  caráter 
irrestrito nem torna a exploração das atividades econômicas um domínio 
infenso e objetivamente imune à ação fiscalizadora do Poder Público.
A intervenção regulatória ou normativa do  Estado  encontra pleno
 
      
suporte jurídico na  própria  Constituição  da  República,  cujo  art.  174 
autoriza o Poder Público – enquanto agente normativo e regulador da atividade 
empresarial –  a exercer,  na forma  da lei,  funções  de  controle na  ordem 
econômica, com o objetivo de reprimir o abuso do poder econômico de cuja 
prática,  sempre inaceitável, resultem  ou possam resultar a dominação dos 
mercados, a eliminação da concorrência ou o aumento arbitrário dos lucros 
(CF, art. 173, § 4º).
7 
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ADI 2163 / RJ 
A  intervenção  do  Estado  no  domínio  econômico,  ainda que 
excepcional, reveste-se, no caso, de plena legitimidade.
A atuação normativa do Poder Público – que se destine a coibir,  com 
fundamento  na  prevalência  do  interesse  social,  situações 
caracterizadoras de abuso do poder econômico – justifica-se ante a própria 
competência atribuída ao Estado pela ordem constitucional  e da qual 
deriva, como irrecusável efeito consequencial, a insuprimível prerrogativa de 
a  instituição  estatal  agir  nesse  particular  domínio  das  atividades 
econômicas das empresas.
As atividades empresariais – qualquer que seja o campo em que se 
exerçam,  inclusive na  área  de  exploração  econômica  das  atividades 
comerciais – não têm, nos princípios da liberdade de iniciativa e da livre 
concorrência, instrumentos de proteção incondicional. Esses postulados 
constitucionais – que não ostentam valor absoluto – não criam, em torno dos 
organismos empresariais, qualquer círculo de imunidade que os exonere 
dos gravíssimos encargos cuja imposição,  fundada na supremacia do bem 
comum e do interesse social, deriva do texto da própria Carta da República.
O princípio da liberdade de iniciativa não tem,  desse  modo,  caráter 
irrestrito nem torna a exploração das atividades econômicas um domínio 
infenso e objetivamente imune à ação fiscalizadora do Poder Público.
A intervenção regulatória ou normativa do  Estado  encontra pleno
 
      
suporte jurídico na  própria  Constituição  da  República,  cujo  art.  174 
autoriza o Poder Público – enquanto agente normativo e regulador da atividade 
empresarial –  a exercer,  na forma  da lei,  funções  de  controle na  ordem 
econômica, com o objetivo de reprimir o abuso do poder econômico de cuja 
prática,  sempre inaceitável, resultem  ou possam resultar a dominação dos 
mercados, a eliminação da concorrência ou o aumento arbitrário dos lucros 
(CF, art. 173, § 4º).
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ADI 2163 / RJ 
A disciplinação normativa,  pelo Estado, das políticas de preços de 
bens e serviços  traduz competência constitucionalmente  assegurada ao 
Poder Público cuja atuação regulatória é justificada e ditada por razões de 
interesse público,  especialmente por  aquelas  que  visam  a preservar o 
postulado da livre concorrência, a fomentar a justiça social e a promover 
a defesa dos direitos e dos interesses do consumidor (CF, art. 170, “caput”, 
e incisos IV e V), tal como já assentou esta Corte Suprema ao reconhecer 
que, “(...) Em face da atual Constituição, para conciliar o fundamento da livre 
iniciativa e do princípio da livre concorrência com os da defesa do consumidor e 
da redução das desigualdades sociais,  em conformidade  com os ditames da 
justiça social,  pode o Estado,  por via legislativa,  regular a política de 
preços de bens e de serviços, abusivo que é o poder econômico que visa ao  
aumento  arbitrário  dos  lucros”  (ADI 319-QO/DF,  Rel.  Min.  MOREIRA 
ALVES – grifei).
Esta Corte,  no desempenho de suas altas funções político-jurídicas,  não 
pode desconhecer nem permanecer insensível ante  a  exigência  de 
preservar a intangibilidade desses pressupostos de ordem axiológica, que 
devem  nortear  e condicionar,  enquanto referenciais de compulsória 
observância,  a  atividade  estatal  de  regulamentação  e de  controle  das 
práticas econômicas.
É preciso assinalar, neste ponto, por relevante, que o direito à cultura e 
o acesso às suas fontes – que representa prerrogativa constitucional deferida a 
todos (CF, art. 215, “caput” e § 3º, incisos II e IV), notadamente à criança, 
ao adolescente e ao jovem, com absoluta prioridade (CF, art. 227, “caput”) – 
qualifica-se 
como  um  dos  direitos  sociais
 mais 
expressivos, 
subsumindo-se 
à  noção  dos  direitos  de
 segunda 
geração 
(RTJ 164/158-161), cujo adimplemento impõe ao Poder Público a satisfação 
de um dever de prestação positiva, consistente num “facere”, pois o Estado 
dele só se desincumbirá criando condições objetivas que propiciem, aos 
titulares desse  mesmo direito, “o pleno exercício dos direitos culturais  e 
acesso às fontes da cultura nacional, e apoiará e incentivará a valorização e a 
8 
Supremo Tribunal Federal
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Supremo Tribunal Federal
ADI 2163 / RJ 
A disciplinação normativa,  pelo Estado, das políticas de preços de 
bens e serviços  traduz competência constitucionalmente  assegurada ao 
Poder Público cuja atuação regulatória é justificada e ditada por razões de 
interesse público,  especialmente por  aquelas  que  visam  a preservar o 
postulado da livre concorrência, a fomentar a justiça social e a promover 
a defesa dos direitos e dos interesses do consumidor (CF, art. 170, “caput”, 
e incisos IV e V), tal como já assentou esta Corte Suprema ao reconhecer 
que, “(...) Em face da atual Constituição, para conciliar o fundamento da livre 
iniciativa e do princípio da livre concorrência com os da defesa do consumidor e 
da redução das desigualdades sociais,  em conformidade  com os ditames da 
justiça social,  pode o Estado,  por via legislativa,  regular a política de 
preços de bens e de serviços, abusivo que é o poder econômico que visa ao  
aumento  arbitrário  dos  lucros”  (ADI 319-QO/DF,  Rel.  Min.  MOREIRA 
ALVES – grifei).
Esta Corte,  no desempenho de suas altas funções político-jurídicas,  não 
pode desconhecer nem permanecer insensível ante  a  exigência  de 
preservar a intangibilidade desses pressupostos de ordem axiológica, que 
devem  nortear  e condicionar,  enquanto referenciais de compulsória 
observância,  a  atividade  estatal  de  regulamentação  e de  controle  das 
práticas econômicas.
É preciso assinalar, neste ponto, por relevante, que o direito à cultura e 
o acesso às suas fontes – que representa prerrogativa constitucional deferida a 
todos (CF, art. 215, “caput” e § 3º, incisos II e IV), notadamente à criança, 
ao adolescente e ao jovem, com absoluta prioridade (CF, art. 227, “caput”) – 
qualifica-se 
como  um  dos  direitos  sociais
 mais 
expressivos, 
subsumindo-se 
à  noção  dos  direitos  de
 segunda 
geração 
(RTJ 164/158-161), cujo adimplemento impõe ao Poder Público a satisfação 
de um dever de prestação positiva, consistente num “facere”, pois o Estado 
dele só se desincumbirá criando condições objetivas que propiciem, aos 
titulares desse  mesmo direito, “o pleno exercício dos direitos culturais  e 
acesso às fontes da cultura nacional, e apoiará e incentivará a valorização e a 
8 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 70 de 76

Voto - MIN. CELSO DE MELLO
ADI 2163 / RJ 
difusão das manifestações culturais” (CF, art. 215, “caput”),  estabelecendo, 
inclusive, mecanismos legais de incentivo para o conhecimento de bens e 
valores culturais (CF, art. 216, § 3º).
Nesse contexto,  o direito à cultura, de um lado,  e o acesso às suas 
fontes, de outro, que se mostram redutíveis à noção de direitos de segunda 
geração, exprimem, no plano do sistema jurídico-normativo, a exigência 
de  solidariedade  social  e pressupõem o  reconhecimento  de  que  a 
dignidade humana,  enquanto valor impregnado de centralidade em nosso 
ordenamento político,  só se afirmará com a expansão das liberdades 
públicas, quaisquer que sejam as dimensões em que estas projetem-se.
O alto significado social e o irrecusável valor constitucional de que 
se reveste o direito à cultura (em especial, o direito das crianças, dos 
adolescentes e dos jovens) – ainda mais se considerado em face do dever 
que  incumbe,  ao  Poder  Público,  de  torná-lo  real,  mediante  concreta 
efetivação da garantia de promoção e democratização do acesso aos bens 
de  cultura  (CF,  art.  215,  §  3º,  incisos  II  e  IV)  –  não podem ser 
menosprezados pelo Estado, sob pena de grave e injusta frustração de 
um inafastável compromisso constitucional, que tem no aparelho estatal 
o seu precípuo destinatário.
Cabe referir,  neste  ponto,  a observação de  PINTO  FERREIRA 
(“Educação  e  Constituinte”  “in”  Revista  de  Informação  Legislativa, 
vol.  92/171-173),  quando adverte sobre a  necessidade  de  conferir-se 
efetiva concretização a esse direito essencial, cuja eficácia  não pode ser 
comprometida pela inação do Poder Público:
“O  direito  à  educação  necessita  ter  eficácia.  Sendo 
considerado  como um direito público subjetivo do particular,  ele 
consiste na faculdade que tem o particular de exigir do Estado  
o  cumprimento  de  determinadas  prestações.  Para  que  fosse 
cumprido o direito à educação, seria necessário que ele fosse dotado 
de eficácia e acionabilidade (...).” (grifei)
9 
Supremo Tribunal Federal
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ADI 2163 / RJ 
difusão das manifestações culturais” (CF, art. 215, “caput”),  estabelecendo, 
inclusive, mecanismos legais de incentivo para o conhecimento de bens e 
valores culturais (CF, art. 216, § 3º).
Nesse contexto,  o direito à cultura, de um lado,  e o acesso às suas 
fontes, de outro, que se mostram redutíveis à noção de direitos de segunda 
geração, exprimem, no plano do sistema jurídico-normativo, a exigência 
de  solidariedade  social  e pressupõem o  reconhecimento  de  que  a 
dignidade humana,  enquanto valor impregnado de centralidade em nosso 
ordenamento político,  só se afirmará com a expansão das liberdades 
públicas, quaisquer que sejam as dimensões em que estas projetem-se.
O alto significado social e o irrecusável valor constitucional de que 
se reveste o direito à cultura (em especial, o direito das crianças, dos 
adolescentes e dos jovens) – ainda mais se considerado em face do dever 
que  incumbe,  ao  Poder  Público,  de  torná-lo  real,  mediante  concreta 
efetivação da garantia de promoção e democratização do acesso aos bens 
de  cultura  (CF,  art.  215,  §  3º,  incisos  II  e  IV)  –  não podem ser 
menosprezados pelo Estado, sob pena de grave e injusta frustração de 
um inafastável compromisso constitucional, que tem no aparelho estatal 
o seu precípuo destinatário.
Cabe referir,  neste  ponto,  a observação de  PINTO  FERREIRA 
(“Educação  e  Constituinte”  “in”  Revista  de  Informação  Legislativa, 
vol.  92/171-173),  quando adverte sobre a  necessidade  de  conferir-se 
efetiva concretização a esse direito essencial, cuja eficácia  não pode ser 
comprometida pela inação do Poder Público:
“O  direito  à  educação  necessita  ter  eficácia.  Sendo 
considerado  como um direito público subjetivo do particular,  ele 
consiste na faculdade que tem o particular de exigir do Estado  
o  cumprimento  de  determinadas  prestações.  Para  que  fosse 
cumprido o direito à educação, seria necessário que ele fosse dotado 
de eficácia e acionabilidade (...).” (grifei)
9 
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Voto - MIN. CELSO DE MELLO
ADI 2163 / RJ 
Ao julgar a ADPF 45/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO,  proferi 
decisão assim ementada (Informativo/STF nº 345/2004):
“ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO 
FUNDAMENTAL. 
A 
QUESTÃO 
DA 
LEGITIMIDADE 
CONSTITUCIONAL DO  CONTROLE  E DA INTERVENÇÃO 
DO PODER JUDICIÁRIO  EM TEMA DE IMPLEMENTAÇÃO 
DE  POLÍTICAS  PÚBLICAS,
 QUANDO 
CONFIGURADA 
HIPÓTESE
 
DE
 
ABUSIVIDADE
 
GOVERNAMENTAL. 
DIMENSÃO POLÍTICA DA JURISDIÇÃO CONSTITUCIONAL 
ATRIBUÍDA 
AO  SUPREMO  TRIBUNAL  FEDERAL. 
INOPONIBILIDADE 
DO
 
ARBÍTRIO
 
ESTATAL
 À 
EFETIVAÇÃO DOS  DIREITOS  SOCIAIS,  ECONÔMICOS  E 
CULTURAIS.  CARÁTER RELATIVO DA  LIBERDADE  DE 
CONFORMAÇÃO DO LEGISLADOR.  CONSIDERAÇÕES EM 
TORNO  DA  CLÁUSULA  DA  ‘RESERVA  DO  POSSÍVEL’. 
NECESSIDADE 
DE 
PRESERVAÇÃO,  EM  FAVOR  DOS 
INDIVÍDUOS, DA INTEGRIDADE E DA INTANGIBILIDADE 
DO  NÚCLEO  CONSUBSTANCIADOR
 DO 
‘MÍNIMO 
EXISTENCIAL’.
 VIABILIDADE 
INSTRUMENTAL 
DA 
ARGUIÇÃO  DE  DESCUMPRIMENTO  NO PROCESSO DE 
CONCRETIZAÇÃO DAS LIBERDADES POSITIVAS (DIREITOS 
CONSTITUCIONAIS DE SEGUNDA GERAÇÃO).” 
Salientei,  então,  em tal decisão, que o Supremo Tribunal Federal, 
considerada a dimensão política da jurisdição constitucional outorgada a 
esta Corte, não pode demitir-se do gravíssimo encargo de tornar efetivos 
os direitos econômicos, sociais e culturais, que se identificam – enquanto 
direitos de  segunda geração (como o direito à cultura,  p. ex.) – com as 
liberdades  positivas,  reais  ou  concretas  (RTJ 164/158-161,  Rel.  Min. 
CELSO DE MELLO).
Tratando-se de típico direito de prestação positiva, que se subsume 
ao  conceito  de  liberdade real ou concreta,  o pleno acesso aos bens 
culturais –  que  compreende  todas as  prerrogativas,  individuais ou 
10 
Supremo Tribunal Federal
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ADI 2163 / RJ 
Ao julgar a ADPF 45/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO,  proferi 
decisão assim ementada (Informativo/STF nº 345/2004):
“ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO 
FUNDAMENTAL. 
A 
QUESTÃO 
DA 
LEGITIMIDADE 
CONSTITUCIONAL DO  CONTROLE  E DA INTERVENÇÃO 
DO PODER JUDICIÁRIO  EM TEMA DE IMPLEMENTAÇÃO 
DE  POLÍTICAS  PÚBLICAS,
 QUANDO 
CONFIGURADA 
HIPÓTESE
 
DE
 
ABUSIVIDADE
 
GOVERNAMENTAL. 
DIMENSÃO POLÍTICA DA JURISDIÇÃO CONSTITUCIONAL 
ATRIBUÍDA 
AO  SUPREMO  TRIBUNAL  FEDERAL. 
INOPONIBILIDADE 
DO
 
ARBÍTRIO
 
ESTATAL
 À 
EFETIVAÇÃO DOS  DIREITOS  SOCIAIS,  ECONÔMICOS  E 
CULTURAIS.  CARÁTER RELATIVO DA  LIBERDADE  DE 
CONFORMAÇÃO DO LEGISLADOR.  CONSIDERAÇÕES EM 
TORNO  DA  CLÁUSULA  DA  ‘RESERVA  DO  POSSÍVEL’. 
NECESSIDADE 
DE 
PRESERVAÇÃO,  EM  FAVOR  DOS 
INDIVÍDUOS, DA INTEGRIDADE E DA INTANGIBILIDADE 
DO  NÚCLEO  CONSUBSTANCIADOR
 DO 
‘MÍNIMO 
EXISTENCIAL’.
 VIABILIDADE 
INSTRUMENTAL 
DA 
ARGUIÇÃO  DE  DESCUMPRIMENTO  NO PROCESSO DE 
CONCRETIZAÇÃO DAS LIBERDADES POSITIVAS (DIREITOS 
CONSTITUCIONAIS DE SEGUNDA GERAÇÃO).” 
Salientei,  então,  em tal decisão, que o Supremo Tribunal Federal, 
considerada a dimensão política da jurisdição constitucional outorgada a 
esta Corte, não pode demitir-se do gravíssimo encargo de tornar efetivos 
os direitos econômicos, sociais e culturais, que se identificam – enquanto 
direitos de  segunda geração (como o direito à cultura,  p. ex.) – com as 
liberdades  positivas,  reais  ou  concretas  (RTJ 164/158-161,  Rel.  Min. 
CELSO DE MELLO).
Tratando-se de típico direito de prestação positiva, que se subsume 
ao  conceito  de  liberdade real ou concreta,  o pleno acesso aos bens 
culturais –  que  compreende  todas as  prerrogativas,  individuais ou 
10 
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Voto - MIN. CELSO DE MELLO
ADI 2163 / RJ 
coletivas,  referidas  na Constituição da República (notadamente em seu 
art.  215)  –  tem por fundamento regra  constitucional  cuja  densidade 
normativa  permite que,  em torno da efetiva realização de tal comando, os 
Poderes Públicos,  especialmente os Estados-membros (CF, arts. 23, V 
e 24, IX), disponham de um amplo espaço de discricionariedade que lhes 
enseje maior grau de liberdade de conformação, e de cujo exercício possa 
resultar a máxima concretização possível dessa prerrogativa essencial.
Cabe referir, ainda, neste ponto, ante a extrema pertinência de suas 
observações,
 a 
advertência 
de  LUIZA  CRISTINA  FONSECA 
FRISCHEISEN,  ilustre  Procuradora  Regional  da  República  (“Políticas 
Públicas  – A  Responsabilidade  do  Administrador  e  o  Ministério 
Público”, p. 59, 95 e 97, 2000, Max Limonad), cujo magistério, a propósito 
da limitada discricionariedade governamental em tema de concretização das 
políticas públicas constitucionais, assinala:
“Nesse  contexto  constitucional,  que  implica  também  na 
renovação das práticas políticas, o administrador está vinculado às 
políticas  públicas  estabelecidas na  Constituição  Federal;  a  sua 
omissão  é  passível de  responsabilização  e  a  sua  margem  de 
discricionariedade é mínima, não contemplando o não fazer.
.......................................................................................................
Como demonstrado no item anterior, o administrador público 
está vinculado à Constituição e às normas infraconstitucionais 
para a implementação das políticas públicas  relativas à ordem 
social  constitucional,  ou  seja,  própria  à  finalidade  da  mesma:  o 
bem-estar e a justiça social.
.......................................................................................................
Conclui-se,  portanto,  que  o  administrador
 não  tem 
discricionariedade 
para  deliberar  sobre  a  oportunidade
 e 
conveniência
 de  implementação 
de  políticas  públicas 
discriminadas na  ordem  social  constitucional,  pois  tal  restou 
deliberado  pelo  Constituinte e  pelo  legislador  que  elaborou  as  
normas de integração.
.......................................................................................................
11 
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ADI 2163 / RJ 
coletivas,  referidas  na Constituição da República (notadamente em seu 
art.  215)  –  tem por fundamento regra  constitucional  cuja  densidade 
normativa  permite que,  em torno da efetiva realização de tal comando, os 
Poderes Públicos,  especialmente os Estados-membros (CF, arts. 23, V 
e 24, IX), disponham de um amplo espaço de discricionariedade que lhes 
enseje maior grau de liberdade de conformação, e de cujo exercício possa 
resultar a máxima concretização possível dessa prerrogativa essencial.
Cabe referir, ainda, neste ponto, ante a extrema pertinência de suas 
observações,
 a 
advertência 
de  LUIZA  CRISTINA  FONSECA 
FRISCHEISEN,  ilustre  Procuradora  Regional  da  República  (“Políticas 
Públicas  – A  Responsabilidade  do  Administrador  e  o  Ministério 
Público”, p. 59, 95 e 97, 2000, Max Limonad), cujo magistério, a propósito 
da limitada discricionariedade governamental em tema de concretização das 
políticas públicas constitucionais, assinala:
“Nesse  contexto  constitucional,  que  implica  também  na 
renovação das práticas políticas, o administrador está vinculado às 
políticas  públicas  estabelecidas na  Constituição  Federal;  a  sua 
omissão  é  passível de  responsabilização  e  a  sua  margem  de 
discricionariedade é mínima, não contemplando o não fazer.
.......................................................................................................
Como demonstrado no item anterior, o administrador público 
está vinculado à Constituição e às normas infraconstitucionais 
para a implementação das políticas públicas  relativas à ordem 
social  constitucional,  ou  seja,  própria  à  finalidade  da  mesma:  o 
bem-estar e a justiça social.
.......................................................................................................
Conclui-se,  portanto,  que  o  administrador
 não  tem 
discricionariedade 
para  deliberar  sobre  a  oportunidade
 e 
conveniência
 de  implementação 
de  políticas  públicas 
discriminadas na  ordem  social  constitucional,  pois  tal  restou 
deliberado  pelo  Constituinte e  pelo  legislador  que  elaborou  as  
normas de integração.
.......................................................................................................
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 73 de 76

Voto - MIN. CELSO DE MELLO
ADI 2163 / RJ 
As dúvidas sobre essa margem de discricionariedade devem ser 
dirimidas pelo Judiciário, cabendo ao Juiz dar sentido concreto à 
norma e controlar a legitimidade do ato administrativo (omissivo 
ou comissivo), verificando se o mesmo não contraria sua finalidade 
constitucional,  no  caso,  a  concretização da  ordem  social 
constitucional.” (grifei)
Cabe observar,  finalmente, como  precedentemente assinalado pelo 
eminente Ministro EROS GRAU,  que o Plenário  desta Suprema Corte 
defrontando-se com  essa  mesma  controvérsia  jurídica,  entendeu 
plenamente legítima a possibilidade de os Estados-membros  legislarem 
sobre a matéria ora em exame,  valendo referir,  em face de sua extrema 
pertinência, a seguinte decisão do Supremo Tribunal Federal que restou 
assim ementada:
“AÇÃO 
DIRETA 
DE 
INCONSTITUCIONALIDADE. 
LEI  Nº  7.844/92, DO  ESTADO  DE  SÃO  PAULO. MEIA 
ENTRADA 
ASSEGURADA 
AOS 
ESTUDANTES 
REGULARMENTE
 
MATRICULADOS
 
EM 
ESTABELECIMENTOS DE ENSINO. INGRESSO EM CASAS 
DE  DIVERSÃO, 
ESPORTE, 
CULTURA  E  LAZER. 
COMPETÊNCIA 
CONCORRENTE 
ENTRE  A  UNIÃO, 
ESTADOS-MEMBROS  E  O  DISTRITO  FEDERAL  PARA 
LEGISLAR 
SOBRE
 
DIREITO
 
ECONÔMICO. 
CONSTITUCIONALIDADE. LIVRE  INICIATIVA  E  ORDEM 
ECONÔMICA. MERCADO. INTERVENÇÃO DO ESTADO NA 
ECONOMIA. ARTIGOS 1º, 3º, 170, 205, 208, 215 e 217, § 3º, DA 
CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. 
1. É certo que a ordem econômica na Constituição de 1.988 
define opção por um sistema no qual joga um papel primordial  
a livre iniciativa. Essa circunstância não legitima, no entanto, a 
assertiva  de que o Estado só intervirá na economia em situações  
excepcionais.  
2.  Mais do que simples instrumento de governo, a nossa 
Constituição enuncia diretrizes, programas e fins a serem realizados 
pelo Estado e pela sociedade.  Postula um plano de ação global 
12 
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As dúvidas sobre essa margem de discricionariedade devem ser 
dirimidas pelo Judiciário, cabendo ao Juiz dar sentido concreto à 
norma e controlar a legitimidade do ato administrativo (omissivo 
ou comissivo), verificando se o mesmo não contraria sua finalidade 
constitucional,  no  caso,  a  concretização da  ordem  social 
constitucional.” (grifei)
Cabe observar,  finalmente, como  precedentemente assinalado pelo 
eminente Ministro EROS GRAU,  que o Plenário  desta Suprema Corte 
defrontando-se com  essa  mesma  controvérsia  jurídica,  entendeu 
plenamente legítima a possibilidade de os Estados-membros  legislarem 
sobre a matéria ora em exame,  valendo referir,  em face de sua extrema 
pertinência, a seguinte decisão do Supremo Tribunal Federal que restou 
assim ementada:
“AÇÃO 
DIRETA 
DE 
INCONSTITUCIONALIDADE. 
LEI  Nº  7.844/92, DO  ESTADO  DE  SÃO  PAULO. MEIA 
ENTRADA 
ASSEGURADA 
AOS 
ESTUDANTES 
REGULARMENTE
 
MATRICULADOS
 
EM 
ESTABELECIMENTOS DE ENSINO. INGRESSO EM CASAS 
DE  DIVERSÃO, 
ESPORTE, 
CULTURA  E  LAZER. 
COMPETÊNCIA 
CONCORRENTE 
ENTRE  A  UNIÃO, 
ESTADOS-MEMBROS  E  O  DISTRITO  FEDERAL  PARA 
LEGISLAR 
SOBRE
 
DIREITO
 
ECONÔMICO. 
CONSTITUCIONALIDADE. LIVRE  INICIATIVA  E  ORDEM 
ECONÔMICA. MERCADO. INTERVENÇÃO DO ESTADO NA 
ECONOMIA. ARTIGOS 1º, 3º, 170, 205, 208, 215 e 217, § 3º, DA 
CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. 
1. É certo que a ordem econômica na Constituição de 1.988 
define opção por um sistema no qual joga um papel primordial  
a livre iniciativa. Essa circunstância não legitima, no entanto, a 
assertiva  de que o Estado só intervirá na economia em situações  
excepcionais.  
2.  Mais do que simples instrumento de governo, a nossa 
Constituição enuncia diretrizes, programas e fins a serem realizados 
pelo Estado e pela sociedade.  Postula um plano de ação global 
12 
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ADI 2163 / RJ 
normativo  para  o  Estado  e  para  a  sociedade,  informado  pelos 
preceitos veiculados pelos seus artigos 1º, 3º e 170.
3. A livre iniciativa é expressão de liberdade titulada não  
apenas  pela  empresa,  mas  também  pelo  trabalho.  Por  isso  a 
Constituição, ao contemplá-la, cogita também da ‘iniciativa do 
Estado’; não a privilegia, portanto, como bem pertinente apenas à  
empresa.
4.  Se  de  um  lado  a  Constituição  assegura  a  livre  
iniciativa, de outro  determina ao Estado a adoção de  todas as 
providências tendentes a garantir o efetivo exercício do direito à 
educação, à cultura e ao desporto [artigos 23, inciso V, 205, 208, 215 
e 217, § 3º, da Constituição]. Na composição entre esses princípios e  
regras há de ser preservado o interesse da coletividade, interesse 
público primário. 
5. O direito ao acesso à cultura, ao esporte e ao lazer, é meio 
de complementar a formação dos estudantes. 
6.
 Ação  direta  de  inconstitucionalidade
 julgada 
improcedente.”
(ADI 1.950/SP, Rel. Min. EROS GRAU – grifei)
Tenho para mim,  desse modo,  que os Estados-membros – a quem 
compete, juntamente com a União e os Municípios, promover os meios de 
acesso à cultura (CF,  art.  23,  V)  –  poderão,  considerado o  mandato 
constitucional juridicamente vinculante que lhes foi outorgado pelo art. 24, 
IX,  da  Constituição,  editar,  como  ocorreu  na  espécie,   atos  normativos 
concretizadores das diretrizes constitucionais anteriormente referidas.
Sendo assim,  e pelas razões expostas,  julgo improcedente o pedido 
formulado na presente ação direta de inconstitucionalidade.
É o meu voto.
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ADI 2163 / RJ 
normativo  para  o  Estado  e  para  a  sociedade,  informado  pelos 
preceitos veiculados pelos seus artigos 1º, 3º e 170.
3. A livre iniciativa é expressão de liberdade titulada não  
apenas  pela  empresa,  mas  também  pelo  trabalho.  Por  isso  a 
Constituição, ao contemplá-la, cogita também da ‘iniciativa do 
Estado’; não a privilegia, portanto, como bem pertinente apenas à  
empresa.
4.  Se  de  um  lado  a  Constituição  assegura  a  livre  
iniciativa, de outro  determina ao Estado a adoção de  todas as 
providências tendentes a garantir o efetivo exercício do direito à 
educação, à cultura e ao desporto [artigos 23, inciso V, 205, 208, 215 
e 217, § 3º, da Constituição]. Na composição entre esses princípios e  
regras há de ser preservado o interesse da coletividade, interesse 
público primário. 
5. O direito ao acesso à cultura, ao esporte e ao lazer, é meio 
de complementar a formação dos estudantes. 
6.
 Ação  direta  de  inconstitucionalidade
 julgada 
improcedente.”
(ADI 1.950/SP, Rel. Min. EROS GRAU – grifei)
Tenho para mim,  desse modo,  que os Estados-membros – a quem 
compete, juntamente com a União e os Municípios, promover os meios de 
acesso à cultura (CF,  art.  23,  V)  –  poderão,  considerado o  mandato 
constitucional juridicamente vinculante que lhes foi outorgado pelo art. 24, 
IX,  da  Constituição,  editar,  como  ocorreu  na  espécie,   atos  normativos 
concretizadores das diretrizes constitucionais anteriormente referidas.
Sendo assim,  e pelas razões expostas,  julgo improcedente o pedido 
formulado na presente ação direta de inconstitucionalidade.
É o meu voto.
13 
Supremo Tribunal Federal
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 75 de 76

Extrato de Ata - 12/04/2018
PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.163
PROCED. : RIO DE JANEIRO
RELATOR : MIN. LUIZ FUX
REDATOR DO ACÓRDÃO : MIN. RICARDO LEWANDOWSKI
REQTE.(S) : CONFEDERAÇÃO NACIONAL DO COMÉRCIO - CNC
ADV.(A/S) : JANILTON FERNANDES LIMA
INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
Decisão: Após o voto do Senhor Ministro Eros Grau (Relator), 
que  julgava  improcedente  a  ação,  no  que  foi  acompanhado  pelos 
Ministros Ricardo Lewandowski e Carlos Britto, e do voto do Senhor 
Ministro  Marco  Aurélio,  julgando-a  procedente,  pediu  vista  dos 
autos o Senhor Ministro Gilmar Mendes. Ausente, justificadamente, 
o  Senhor  Ministro  Sepúlveda  Pertence.  Presidência  da  Senhora 
Ministra Ellen Gracie. Plenário, 25.05.2006. 
Decisão: Após o voto do Senhor Ministro Eros Grau (Relator), 
agora reajustado, no que foi acompanhado pelos Senhores Ministros 
Marco Aurélio, Gilmar Mendes (Presidente), Dias Toffoli e Cezar 
Peluso,  para  julgar  procedente  a  ação  direta,  e  os  votos  dos 
Senhores  Ministros  Ricardo  Lewandowski,  Carlos  Britto,  Cármen 
Lúcia,  Joaquim  Barbosa  e  Ellen  Gracie,  que  a  julgavam 
improcedente,  o  julgamento  foi  suspenso  para  colher  o  voto  de 
desempate do Senhor Ministro Celso de Mello, ausente licenciado. 
Presidência  do  Senhor  Ministro  Gilmar  Mendes.  Plenário, 
01.02.2010. 
Decisão: O  Tribunal,  por  maioria  e  nos  termos  do  voto  do 
Ministro  Ricardo  Lewandowski,  que  redigirá  o  acórdão,  julgou 
improcedente  a  ação.  Vencidos  os  Ministros  Marco  Aurélio,  Eros 
Grau  (Relator),  Gilmar  Mendes,  Dias  Toffoli  e  Cezar  Peluso. 
Ausente, neste julgamento, o Ministro Gilmar Mendes. Presidiu o 
julgamento a Ministra Cármen Lúcia. Plenário, 12.4.2018.
 
Presidência  da  Senhora  Ministra  Cármen  Lúcia.  Presentes  à 
sessão os Senhores Ministros Celso de Mello, Marco Aurélio, Gilmar 
Mendes, Ricardo Lewandowski, Dias Toffoli, Luiz Fux, Rosa Weber, 
Roberto Barroso, Edson Fachin e Alexandre de Moraes.
Vice-Procurador-Geral  Eleitoral,  Dr.  Humberto  Jacques  de 
Medeiros. 
p/ Doralúcia das Neves Santos
Assessora-Chefe do Plenário
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infra-estrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o número 14707855
Supremo Tribunal Federal
PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 2.163
PROCED. : RIO DE JANEIRO
RELATOR : MIN. LUIZ FUX
REDATOR DO ACÓRDÃO : MIN. RICARDO LEWANDOWSKI
REQTE.(S) : CONFEDERAÇÃO NACIONAL DO COMÉRCIO - CNC
ADV.(A/S) : JANILTON FERNANDES LIMA
INTDO.(A/S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
INTDO.(A/S) : ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
Decisão: Após o voto do Senhor Ministro Eros Grau (Relator), 
que  julgava  improcedente  a  ação,  no  que  foi  acompanhado  pelos 
Ministros Ricardo Lewandowski e Carlos Britto, e do voto do Senhor 
Ministro  Marco  Aurélio,  julgando-a  procedente,  pediu  vista  dos 
autos o Senhor Ministro Gilmar Mendes. Ausente, justificadamente, 
o  Senhor  Ministro  Sepúlveda  Pertence.  Presidência  da  Senhora 
Ministra Ellen Gracie. Plenário, 25.05.2006. 
Decisão: Após o voto do Senhor Ministro Eros Grau (Relator), 
agora reajustado, no que foi acompanhado pelos Senhores Ministros 
Marco Aurélio, Gilmar Mendes (Presidente), Dias Toffoli e Cezar 
Peluso,  para  julgar  procedente  a  ação  direta,  e  os  votos  dos 
Senhores  Ministros  Ricardo  Lewandowski,  Carlos  Britto,  Cármen 
Lúcia,  Joaquim  Barbosa  e  Ellen  Gracie,  que  a  julgavam 
improcedente,  o  julgamento  foi  suspenso  para  colher  o  voto  de 
desempate do Senhor Ministro Celso de Mello, ausente licenciado. 
Presidência  do  Senhor  Ministro  Gilmar  Mendes.  Plenário, 
01.02.2010. 
Decisão: O  Tribunal,  por  maioria  e  nos  termos  do  voto  do 
Ministro  Ricardo  Lewandowski,  que  redigirá  o  acórdão,  julgou 
improcedente  a  ação.  Vencidos  os  Ministros  Marco  Aurélio,  Eros 
Grau  (Relator),  Gilmar  Mendes,  Dias  Toffoli  e  Cezar  Peluso. 
Ausente, neste julgamento, o Ministro Gilmar Mendes. Presidiu o 
julgamento a Ministra Cármen Lúcia. Plenário, 12.4.2018.
 
Presidência  da  Senhora  Ministra  Cármen  Lúcia.  Presentes  à 
sessão os Senhores Ministros Celso de Mello, Marco Aurélio, Gilmar 
Mendes, Ricardo Lewandowski, Dias Toffoli, Luiz Fux, Rosa Weber, 
Roberto Barroso, Edson Fachin e Alexandre de Moraes.
Vice-Procurador-Geral  Eleitoral,  Dr.  Humberto  Jacques  de 
Medeiros. 
p/ Doralúcia das Neves Santos
Assessora-Chefe do Plenário
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infra-estrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o número 14707855
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