TÍTULO: ADI 4102

PROCESSO: 4102

CLASSE: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (ADI)

ÓRGÃO JULGADOR: Tribunal Pleno

RELATOR: CÁRMEN LÚCIA

DATA DA DECISÃO: 2014-10-30 00:00:00

DATA DA PUBLICAÇÃO: 2015-02-10 00:00:00

TIPO DE DECISÃO: acordaos

EMENTA:
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. VINCULAÇÃO DE RECEITAS TRIBUTÁRIAS A SETORES DA POLÍTICA EDUCACIONAL. ARTS. 309, § 1º, 314, CAPUT E §§ 2º E 5º, E 332 DA CONSTITUIÇÃO DO RIO DE JANEIRO. ALEGAÇÃO DE CONTRARIEDADE AOS ARTS. 2º, 5º, 61, § 1º, INC. II, AL. B, 165 e 212 DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA.

    1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal firmou serem inconstitucionais normas que estabelecem vinculação de parcelas das receitas tributárias a órgãos, fundos ou despesas, por desrespeitarem a vedação do art. 167, inc. IV, da Constituição da República, e restringirem a competência constitucional do Poder Executivo para a elaboração das propostas de leis orçamentárias. Precedentes.

    2. As restrições impostas ao exercício das competências constitucionais conferidas ao Poder Executivo, incluída a definição de políticas públicas, importam em contrariedade ao princípio da independência e harmonia entre os Poderes.

    3. Improcedência da ação quanto ao art. 332 da Constituição do Rio de Janeiro. A fixação de percentual de 2% da receita tributária do exercício destinada à Fundação de Amparo à Pesquisa – FAPERJ conforma-se ao art. 218, § 5º, da Constituição da República. Precedentes. 

    4. Com a declaração de inconstitucionalidade dos arts. 309, § 1º, e 314, caput, § 5º e da expressão “e garantirá um percentual mínimo de 10% (dez por cento) para a educação especial”, da parte final do § 2º do art. 314, da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, as normas regulamentadoras desses dispositivos – expressões “à UERJ e", “306, § 1º (atual 309), e”  e “e, na hipótese da UERJ, sobre a sua receita tributária líquida” contidas no art. 1º da Lei estadual n. 1.729/1990 e art. 6º da Lei estadual n. 2.081/1993 – não têm fundamento de validade. Inconstitucionalidade por arrastamento.

    5. Ação julgada parcialmente procedente para declarar a inconstitucionalidade dos arts. 309, § 1º, e 314, caput, § 5º e da expressão “e garantirá um percentual mínimo de 10% (dez por cento) para a educação especial”, da parte final do § 2º do art. 314, todos da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, e, por arrastamento, das expressões “à UERJ e”, “306, § 1º (atual 309), e”  e “e, na hipótese da UERJ, sobre a sua receita tributária líquida” do art. 1º da Lei fluminense n. 1.729/1990 e do art. 6º da Lei estadual n. 2.081/1993.

DECISÃO:
O Tribunal, nos termos do voto da Relatora, julgou parcialmente procedente a ação direta para declarar a inconstitucionalidade dos artigos 309 e seu § 1º; 314, caput, e seu § 5º; e da expressão “e garantirá um percentual mínimo de 10% (dez por cento) para a educação especial”, da parte final do § 2º do art. 314, todos da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, e, por arrastamento, declarar a inconstitucionalidade do art. 6º da Lei nº 2.081/93, e das expressões “à UERJ e”; “306, § 1º (atual 309), e”; e “e, na hipótese da UERJ, sobre a sua receita tributária líquida”, constantes do art. 1º da Lei nº 1.729/90, ambas do Estado do Rio de Janeiro. Vencido, em parte, o Ministro Marco Aurélio, que a julgava integralmente procedente. Ausente o Ministro Ricardo Lewandowski (Presidente), participando, em Lisboa, Portugal, do colóquio "O Conselho Superior da Magistratura e o Conselho Nacional de Justiça: As Experiências Comparadas de Portugal e Brasil na Organização das Magistraturas", a convite da Academia de Jurisprudentes de Língua Portuguesa, fazendo, em seguida, visitas ao Conselho Superior da Magistratura e à Corte Constitucional daquele País. Falou, pelo Governador do Estado do Rio de Janeiro, o Dr. Alde Santos, OAB/DF 7447, Procurador do Estado. Presidiu o julgamento a Ministra Cármen Lúcia (Vice-Presidente). Plenário, 30.10.2014.

PARTES:
REQTE.(S)  : GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO 
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO 
INTDO.(A/S)  : ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO 
INTDO.(A/S)  : UNIVERSIDADE DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO - UERJ 
ADV.(A/S)  : HENRIQUE COUTO DA NÓBREGA

JURISPRUDÊNCIA CITADA:
- Acórdão(s) citado(s):
(VINCULAÇÃO, RECEITA TRIBUTÁRIA, ÓRGÃO, FUNDO, DESPESA)
ADI 103 (TP), ADI 1689 (TP), ADI 1750 (TP), ADI 1848 (TP), ADI 2108 MC (TP), ADI 1759 MC (TP). 
(VINCULAÇÃO, RECEITA TRIBUTÁRIA, MANUTENÇÃO, DESENVOLVIMENTO, ENSINO PÚBLICO)
ADI 820 (TP). 
(VINCULAÇÃO, RECEITA ORÇAMENTÁRIA, ENTIDADE PÚBLICA, FOMENTO, PESQUISA CIENTÍFICA)
ADI 336 (TP), ADI 550 (TP), ADI 780 MC (TP). 
(INCONSTITUCIONALIDADE POR ARRASTAMENTO)
ADI 2982 QO (TP). 
Número de páginas: 40.
Análise: 18/02/2015, IVA.
Revisão: 22/06/2015, KBP.

INTEIRO TEOR:
Ementa e Acórdão
30/10/2014
PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.102 RIO DE JANEIRO
RELATORA
: MIN. CÁRMEN LÚCIA
REQTE.(S)
:GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO 
PROC.(A/S)(ES)
:PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO DE 
JANEIRO 
INTDO.(A/S)
:ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO DE 
JANEIRO 
INTDO.(A/S)
:UNIVERSIDADE DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO - 
UERJ 
ADV.(A/S)
:HENRIQUE COUTO DA NÓBREGA 
EMENTA:
 AÇÃO  DIRETA  DE  INCONSTITUCIONALIDADE. 
VINCULAÇÃO DE RECEITAS TRIBUTÁRIAS A SETORES DA POLÍTICA 
EDUCACIONAL.  ARTS.  309, § 1º, 314, CAPUT E §§ 2º E 5º, E 332 DA  
CONSTITUIÇÃO  DO  RIO  DE  JANEIRO.  
 ALEGAÇÃO  DE 
CONTRARIEDADE AOS ARTS. 2º, 5º, 61, § 1º, INC. II, AL. B, 165 e 212 DA 
CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA.
1.  A jurisprudência  do  Supremo  Tribunal  Federal  firmou  serem 
inconstitucionais  normas  que  estabelecem  vinculação de  parcelas das 
receitas tributárias a órgãos, fundos ou despesas, por desrespeitarem a 
vedação do art. 167, inc. IV, da Constituição da República, e restringirem 
a competência constitucional do Poder Executivo para a elaboração das 
propostas de leis orçamentárias. Precedentes.
2. 
As  restrições  impostas  ao  exercício  das  competências 
constitucionais conferidas ao Poder Executivo, incluída a definição de 
políticas  públicas,  importam  em  contrariedade  ao  princípio  da 
independência e harmonia entre os Poderes.
3. Improcedência da ação quanto ao art. 332 da Constituição do Rio 
de  Janeiro.  A fixação  de  percentual  de  2%  da  receita  tributária  do 
exercício  destinada  à  Fundação  de  Amparo  à  Pesquisa  –  FAPERJ 
conforma-se ao art. 218, § 5º, da Constituição da República. Precedentes. 
4. Com a declaração de inconstitucionalidade dos arts. 309, § 1º, e 
314, caput, § 5º e da expressão “e garantirá um percentual mínimo de 10% 
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Ementa e Acórdão
ADI 4102 / RJ 
(dez por cento) para a educação especial”, da parte final do § 2º do art. 314, 
da  Constituição  do  Estado  do  Rio  de  Janeiro,  as  normas 
regulamentadoras desses dispositivos – expressões “à UERJ e", “306, § 1º 
(atual 309), e”  e “e, na hipótese da UERJ, sobre a sua receita tributária líquida” 
contidas no art. 1º da Lei estadual n. 1.729/1990 e art. 6º da Lei estadual n.  
2.081/1993 – não têm fundamento de validade. Inconstitucionalidade por 
arrastamento.
5. Ação  julgada  parcialmente  procedente  para  declarar  a 
inconstitucionalidade dos arts. 309, § 1º, e 314, caput, § 5º e da expressão 
“e garantirá um percentual mínimo de 10% (dez por cento) para a educação  
especial”, da parte final do § 2º do art. 314, todos da Constituição do 
Estado do Rio de Janeiro, e, por arrastamento, das expressões “à UERJ e”, 
“306, § 1º (atual 309), e”  e “e, na hipótese da UERJ, sobre a sua receita  
tributária líquida” do art. 1º da Lei fluminense n. 1.729/1990 e do art. 6º da 
Lei estadual n. 2.081/1993.
A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do 
Supremo  Tribunal  Federal, em  Sessão  Plenária, sob  a Presidência  da 
Ministra Cármen Lúcia (Vice-Presidente), na conformidade da ata de 
julgamento e das notas taquigráficas, por maioria,  julgar parcialmente 
procedente a presente ação para declarar a inconstitucionalidade dos 
arts. 309 e seu  § 1º; 314, caput, e seu § 5º;  e da expressão “e garantirá um 
percentual mínimo de 10% (dez por cento) para a educação especial”, da 
parte final do § 2º do art. 314, todos da Constituição do Estado do Rio de 
Janeiro, e, por arrastamento, declarar a inconstitucionalidade do art. 6º 
da Lei nº 2.081/93, e  das expressões “à UERJ e”; “306, § 1º (atual 309), e”; 
e  “e,  na  hipótese  da  UERJ,  sobre  a  sua  receita  tributária  líquida”, 
constantes do art. 1º da Lei nº 1.729/90, ambas do Estado do Rio de 
Janeiro,  nos termos do voto da Relatora. Vencido, em parte, o Ministro 
Marco  Aurélio,  que  a  julgava  integralmente  procedente.  Ausente  o 
Ministro Ricardo Lewandowski (Presidente), participando, em Lisboa, 
2 
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(dez por cento) para a educação especial”, da parte final do § 2º do art. 314, 
da  Constituição  do  Estado  do  Rio  de  Janeiro,  as  normas 
regulamentadoras desses dispositivos – expressões “à UERJ e", “306, § 1º 
(atual 309), e”  e “e, na hipótese da UERJ, sobre a sua receita tributária líquida” 
contidas no art. 1º da Lei estadual n. 1.729/1990 e art. 6º da Lei estadual n.  
2.081/1993 – não têm fundamento de validade. Inconstitucionalidade por 
arrastamento.
5. Ação  julgada  parcialmente  procedente  para  declarar  a 
inconstitucionalidade dos arts. 309, § 1º, e 314, caput, § 5º e da expressão 
“e garantirá um percentual mínimo de 10% (dez por cento) para a educação  
especial”, da parte final do § 2º do art. 314, todos da Constituição do 
Estado do Rio de Janeiro, e, por arrastamento, das expressões “à UERJ e”, 
“306, § 1º (atual 309), e”  e “e, na hipótese da UERJ, sobre a sua receita  
tributária líquida” do art. 1º da Lei fluminense n. 1.729/1990 e do art. 6º da 
Lei estadual n. 2.081/1993.
A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do 
Supremo  Tribunal  Federal, em  Sessão  Plenária, sob  a Presidência  da 
Ministra Cármen Lúcia (Vice-Presidente), na conformidade da ata de 
julgamento e das notas taquigráficas, por maioria,  julgar parcialmente 
procedente a presente ação para declarar a inconstitucionalidade dos 
arts. 309 e seu  § 1º; 314, caput, e seu § 5º;  e da expressão “e garantirá um 
percentual mínimo de 10% (dez por cento) para a educação especial”, da 
parte final do § 2º do art. 314, todos da Constituição do Estado do Rio de 
Janeiro, e, por arrastamento, declarar a inconstitucionalidade do art. 6º 
da Lei nº 2.081/93, e  das expressões “à UERJ e”; “306, § 1º (atual 309), e”; 
e  “e,  na  hipótese  da  UERJ,  sobre  a  sua  receita  tributária  líquida”, 
constantes do art. 1º da Lei nº 1.729/90, ambas do Estado do Rio de 
Janeiro,  nos termos do voto da Relatora. Vencido, em parte, o Ministro 
Marco  Aurélio,  que  a  julgava  integralmente  procedente.  Ausente  o 
Ministro Ricardo Lewandowski (Presidente), participando, em Lisboa, 
2 
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Ementa e Acórdão
ADI 4102 / RJ 
Portugal,  do  colóquio  "O  Conselho  Superior  da  Magistratura  e  o 
Conselho Nacional de Justiça: As Experiências Comparadas de Portugal e 
Brasil na Organização das Magistraturas", a convite da Academia de 
Jurisprudentes de Língua Portuguesa, fazendo, em seguida, visitas ao 
Conselho Superior da Magistratura e à Corte Constitucional daquele País. 
Falou, pelo Governador do Estado do Rio de Janeiro, o Dr. Alde Santos, 
OAB/DF 7447, Procurador do Estado.
Brasília, 30 de outubro de 2014. 
Ministra CÁRMEN LÚCIA - Relatora
3 
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Portugal,  do  colóquio  "O  Conselho  Superior  da  Magistratura  e  o 
Conselho Nacional de Justiça: As Experiências Comparadas de Portugal e 
Brasil na Organização das Magistraturas", a convite da Academia de 
Jurisprudentes de Língua Portuguesa, fazendo, em seguida, visitas ao 
Conselho Superior da Magistratura e à Corte Constitucional daquele País. 
Falou, pelo Governador do Estado do Rio de Janeiro, o Dr. Alde Santos, 
OAB/DF 7447, Procurador do Estado.
Brasília, 30 de outubro de 2014. 
Ministra CÁRMEN LÚCIA - Relatora
3 
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Relatório
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.102 RIO DE JANEIRO
RELATORA
: MIN. CÁRMEN LÚCIA
REQTE.(S)
:GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO 
PROC.(A/S)(ES)
:PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO 
INTDO.(A/S)
:ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO DE 
JANEIRO 
INTDO.(A/S)
:UNIVERSIDADE DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO - UERJ 
ADV.(A/S)
:HENRIQUE COUTO DA NÓBREGA 
RELATÓRIO
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - (Relatora): 
1. Ação  direta  de  inconstitucionalidade,  com  pedido  de  medida 
cautelar, ajuizada pelo Governador do Rio de Janeiro em 3.7.2008, na qual 
se questiona a validade constitucional dos arts. 309, § 1º, 314, caput e §§ 2º 
e 5º, e 332 da Constituição do Rio de Janeiro, ao argumento de que 
estariam em desconformidade com os arts. 2º, 5º, 61, § 1º, inc. II, alínea b, 
165 e 212 da Constituição da República.
Os dispositivos impugnados dispõem:
“Art. 309. (...)
§ 1º O poder público destinará anualmente à Universidade do 
Estado do Rio de Janeiro - UERJ dotação definida de acordo com a lei 
orçamentária  estadual  nunca  inferior  a  6%  da  receita  tributária 
líquida, que lhe será transferida em duodécimos, mensalmente. 
Art. 314. O Estado aplicará, anualmente, nunca menos de 35% 
(trinta e cinco por cento) da receita de impostos, compreendida a 
proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do 
ensino público, incluídos os percentuais referentes à UERJ (6%) e à  
FAPERJ (2%). (...)
§ 2º A distribuição dos recursos públicos assegurará prioridade 
ao ensino obrigatório, nos termos dos planos nacional e estadual de 
educação, e garantirá um percentual mínimo de 10% (dez por cento) 
para a educação especial. (...)
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AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.102 RIO DE JANEIRO
RELATORA
: MIN. CÁRMEN LÚCIA
REQTE.(S)
:GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO 
PROC.(A/S)(ES)
:PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO 
INTDO.(A/S)
:ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO DE 
JANEIRO 
INTDO.(A/S)
:UNIVERSIDADE DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO - UERJ 
ADV.(A/S)
:HENRIQUE COUTO DA NÓBREGA 
RELATÓRIO
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - (Relatora): 
1. Ação  direta  de  inconstitucionalidade,  com  pedido  de  medida 
cautelar, ajuizada pelo Governador do Rio de Janeiro em 3.7.2008, na qual 
se questiona a validade constitucional dos arts. 309, § 1º, 314, caput e §§ 2º 
e 5º, e 332 da Constituição do Rio de Janeiro, ao argumento de que 
estariam em desconformidade com os arts. 2º, 5º, 61, § 1º, inc. II, alínea b, 
165 e 212 da Constituição da República.
Os dispositivos impugnados dispõem:
“Art. 309. (...)
§ 1º O poder público destinará anualmente à Universidade do 
Estado do Rio de Janeiro - UERJ dotação definida de acordo com a lei 
orçamentária  estadual  nunca  inferior  a  6%  da  receita  tributária 
líquida, que lhe será transferida em duodécimos, mensalmente. 
Art. 314. O Estado aplicará, anualmente, nunca menos de 35% 
(trinta e cinco por cento) da receita de impostos, compreendida a 
proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do 
ensino público, incluídos os percentuais referentes à UERJ (6%) e à  
FAPERJ (2%). (...)
§ 2º A distribuição dos recursos públicos assegurará prioridade 
ao ensino obrigatório, nos termos dos planos nacional e estadual de 
educação, e garantirá um percentual mínimo de 10% (dez por cento) 
para a educação especial. (...)
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Relatório
ADI 4.102 / RJ 
§ 5º Os recursos federais transferidos ao Estado para aplicação 
no ensino de 1º grau serão distribuídos entre o Estado e os Municípios 
na exata proporção entre o número de matrículas na rede oficial de 1º 
grau de cada um e o número total de matrículas na rede pública 
estadual e municipal e repassados integralmente aos municípios no 
mês subseqüente ao da transferência feita pela União. 
Art. 332. O Estado do Rio de Janeiro destinará, anualmente, à 
Fundação de Amparo à Pesquisa - FAPERJ, 2% (dois por cento) da 
receita  tributária  do  exercício,  deduzidas  as  transferências  e 
vinculações constitucionais e legais ”.
2.  O  Autor  afirma,  em  síntese,  que  as  “normas  impugnadas 
restring[iriam]  a competência do Poder Executivo para livremente elaborar as 
propostas da legislação orçamentária,  retirando-lhe a plenitude da iniciativa 
dessas  leis,  já  que  obrigam  a  permanente  destinação  de  dotações  a  fins 
preestabelecidos e (...) a entidades pré-determinadas” (fl. 5).
Assevera que o art. 212 da Constituição da República determina o 
investimento mínimo de 25% das receitas tributárias na manutenção e no 
desenvolvimento da educação, razão pela qual não poderia o constituinte 
estadual determinar a destinação de percentual superior a esse valor, sob 
pena de restringir o desempenho autônomo do Poder Executivo.
Acrescenta  que,  pelo  mesmo  motivo,  não poderia  o constituinte 
estadual determinar “a permanente destinação de dotação preestabelecida para 
determinado setor da política de ensino e critério igualmente permanente para a 
repartição das receitas orçamentárias estaduais, em prejuízo dos julgamentos de 
prioridade,  conveniência  e  oportunidade,  constitucionalmente  outorgados  ao 
Poder Executivo” (fl. 7).
Pondera que “a iniciativa reservada ao Poder Executivo deve ser por ele 
exercida com plena liberdade” (fl. 8), o que teria sido reconhecido pelo 
Supremo  Tribunal  Federal  no  julgamento  da  Ação  Direta  de 
Inconstitucionalidade  n.  780-MC/RJ,  na  qual  foram  impugnados 
2 
Supremo Tribunal Federal
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Supremo Tribunal Federal
ADI 4.102 / RJ 
§ 5º Os recursos federais transferidos ao Estado para aplicação 
no ensino de 1º grau serão distribuídos entre o Estado e os Municípios 
na exata proporção entre o número de matrículas na rede oficial de 1º 
grau de cada um e o número total de matrículas na rede pública 
estadual e municipal e repassados integralmente aos municípios no 
mês subseqüente ao da transferência feita pela União. 
Art. 332. O Estado do Rio de Janeiro destinará, anualmente, à 
Fundação de Amparo à Pesquisa - FAPERJ, 2% (dois por cento) da 
receita  tributária  do  exercício,  deduzidas  as  transferências  e 
vinculações constitucionais e legais ”.
2.  O  Autor  afirma,  em  síntese,  que  as  “normas  impugnadas 
restring[iriam]  a competência do Poder Executivo para livremente elaborar as 
propostas da legislação orçamentária,  retirando-lhe a plenitude da iniciativa 
dessas  leis,  já  que  obrigam  a  permanente  destinação  de  dotações  a  fins 
preestabelecidos e (...) a entidades pré-determinadas” (fl. 5).
Assevera que o art. 212 da Constituição da República determina o 
investimento mínimo de 25% das receitas tributárias na manutenção e no 
desenvolvimento da educação, razão pela qual não poderia o constituinte 
estadual determinar a destinação de percentual superior a esse valor, sob 
pena de restringir o desempenho autônomo do Poder Executivo.
Acrescenta  que,  pelo  mesmo  motivo,  não poderia  o constituinte 
estadual determinar “a permanente destinação de dotação preestabelecida para 
determinado setor da política de ensino e critério igualmente permanente para a 
repartição das receitas orçamentárias estaduais, em prejuízo dos julgamentos de 
prioridade,  conveniência  e  oportunidade,  constitucionalmente  outorgados  ao 
Poder Executivo” (fl. 7).
Pondera que “a iniciativa reservada ao Poder Executivo deve ser por ele 
exercida com plena liberdade” (fl. 8), o que teria sido reconhecido pelo 
Supremo  Tribunal  Federal  no  julgamento  da  Ação  Direta  de 
Inconstitucionalidade  n.  780-MC/RJ,  na  qual  foram  impugnados 
2 
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Relatório
ADI 4.102 / RJ 
dispositivos  da  Constituição  do  Rio  de  Janeiro  que  determinavam  a 
destinação de parcelas da receita tributária para fins preestabelecidos (fl. 
9).
Argumenta  que,  embora  o  art.  218,  §  5º,  da  Constituição  da 
República admita a vinculação de receita a entidades públicas de fomento 
à pesquisa científica e tecnológica, ela “deve[ria]  observar a competência 
privativa das leis orçamentárias e o princípio da harmonia e independência entre 
os Poderes”  (fl. 11), o  que  não teria sido  observado  pelo constituinte 
estadual “ao impor uma vinculação de receitas permanentes para a Fundação de 
Amparo à Pesquisa – FAPERJ” (fl. 12).
Requer o deferimento de medida cautelar “para suspender a eficácia do 
§ 1º do artigo 309 e do artigo 314, caput, §§ 2º e 5º, da Constituição do Estado 
do  Rio  de  Janeiro”  (fl.  14).  No  mérito,  pede  a  declaração  de 
inconstitucionalidade dessas normas e do art. 332 da Constituição do 
Estado do Rio de Janeiro.
3. Em 17.7.2008, com fundamento no art. 13, inc. VIII, do Regimento 
Interno do Supremo Tribunal Federal, o Ministro Gilmar Mendes deferiu, 
ad referendum do Plenário, a medida cautelar para “suspender a vigência do 
§ 1º do artigo 309 e do art. 314, caput, § 5º, bem como a expressão ‘e garantirá 
um percentual mínimo de 10% (dez por cento) para a educação especial’ contida 
na parte final do § 2º do art. 314, todos da Constituição do Estado do Rio de  
Janeiro” (fl. 143).
4. Em 28.7.2008, a Assembleia Legislativa do Rio de Janeiro interpôs, 
por fac-símile, agravo regimental (fls. 151-156). Em 7.8.2008, em suas 
informações,  defendeu  a  constitucionalidade  dos  dispositivos 
impugnados, ao argumento de que o art. 218, § 5º, da Constituição da 
República facultou a “vinculação de receita orçamentária (...) [enquanto] o § 
1º do art. 309 da Constituição Estadual destina à [Universidade do Estado do 
Rio de Janeiro]  seis por cento da receita tributária, a qual é, forçosamente, 
3 
Supremo Tribunal Federal
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Supremo Tribunal Federal
ADI 4.102 / RJ 
dispositivos  da  Constituição  do  Rio  de  Janeiro  que  determinavam  a 
destinação de parcelas da receita tributária para fins preestabelecidos (fl. 
9).
Argumenta  que,  embora  o  art.  218,  §  5º,  da  Constituição  da 
República admita a vinculação de receita a entidades públicas de fomento 
à pesquisa científica e tecnológica, ela “deve[ria]  observar a competência 
privativa das leis orçamentárias e o princípio da harmonia e independência entre 
os Poderes”  (fl. 11), o  que  não teria sido  observado  pelo constituinte 
estadual “ao impor uma vinculação de receitas permanentes para a Fundação de 
Amparo à Pesquisa – FAPERJ” (fl. 12).
Requer o deferimento de medida cautelar “para suspender a eficácia do 
§ 1º do artigo 309 e do artigo 314, caput, §§ 2º e 5º, da Constituição do Estado 
do  Rio  de  Janeiro”  (fl.  14).  No  mérito,  pede  a  declaração  de 
inconstitucionalidade dessas normas e do art. 332 da Constituição do 
Estado do Rio de Janeiro.
3. Em 17.7.2008, com fundamento no art. 13, inc. VIII, do Regimento 
Interno do Supremo Tribunal Federal, o Ministro Gilmar Mendes deferiu, 
ad referendum do Plenário, a medida cautelar para “suspender a vigência do 
§ 1º do artigo 309 e do art. 314, caput, § 5º, bem como a expressão ‘e garantirá 
um percentual mínimo de 10% (dez por cento) para a educação especial’ contida 
na parte final do § 2º do art. 314, todos da Constituição do Estado do Rio de  
Janeiro” (fl. 143).
4. Em 28.7.2008, a Assembleia Legislativa do Rio de Janeiro interpôs, 
por fac-símile, agravo regimental (fls. 151-156). Em 7.8.2008, em suas 
informações,  defendeu  a  constitucionalidade  dos  dispositivos 
impugnados, ao argumento de que o art. 218, § 5º, da Constituição da 
República facultou a “vinculação de receita orçamentária (...) [enquanto] o § 
1º do art. 309 da Constituição Estadual destina à [Universidade do Estado do 
Rio de Janeiro]  seis por cento da receita tributária, a qual é, forçosamente, 
3 
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Relatório
ADI 4.102 / RJ 
menos que a orçamentária” (fl. 165).
Alegou que a fixação do patamar de investimento mínimo de 35% da 
receita de impostos em atividades de ensino, dos quais 10% deveriam ser 
destinados  à  educação  especial,  não  desrespeitaria  o  princípio  da 
separação e harmonia entre os Poderes, pois se compatibilizaria com as 
normas constitucionais que prestigiam a dignidade da pessoa humana e 
estabelecem o dever do Estado de promover a educação (fls. 166-167).
Ponderou, ainda, que a destinação de verbas aos Municípios prevista 
no art. 314, § 5º, da Constituição do Rio de Janeiro “apenas obedece à 
estrutura de nossa Federação” (fl. 167) e estaria de acordo com o art. 211, § 
2º, da Constituição da República.
5.   Em 26.9.2008, a Universidade Estadual do Rio de Janeiro foi 
admitida como amicus curiae (fls. 235-236).
6. Em 26.5.2010, o Plenário do Supremo Tribunal Federal referendou 
a medida cautelar (fls. 298-317).
7.   Em 30.7.2010, o Advogado-Geral da União manifestou-se pela 
“procedência  parcial  da  presente  ação  direta,  devendo  ser  declarada  a 
inconstitucionalidade do artigo 309, § 1º; do artigo 314,  caput, e § 5º; e da 
expressão 'e garantirá um percentual mínimo de 10% (dez por cento) para a  
educação especial', contida na parte final do § 2º do artigo 314,  todos da  
Constituição  do  Estado  do  Rio  de  Janeiro.  Manifest[ou]-se,  ademais,  pelo 
reconhecimento da inconstitucionalidade, por arrastamento consequencial, do 
art. 6º da Lei n. 2.081, de 11 de fevereiro de 1993, e das expressões 'à UERJ E'; 
'306, §1º (atual 309), e'; 'e, na hipótese da UERJ, sobre a sua receita tributária 
líquida', constantes do artigo 1º, caput e parágrafo único, da Lei n. 1.729, de 31 
de outubro de 1990, ambas do Estado do Rio de Janeiro” (fl. 285).
  
8.  Em 20.9.2010, o Ministério Público Federal opinou pelo parcial 
4 
Supremo Tribunal Federal
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ADI 4.102 / RJ 
menos que a orçamentária” (fl. 165).
Alegou que a fixação do patamar de investimento mínimo de 35% da 
receita de impostos em atividades de ensino, dos quais 10% deveriam ser 
destinados  à  educação  especial,  não  desrespeitaria  o  princípio  da 
separação e harmonia entre os Poderes, pois se compatibilizaria com as 
normas constitucionais que prestigiam a dignidade da pessoa humana e 
estabelecem o dever do Estado de promover a educação (fls. 166-167).
Ponderou, ainda, que a destinação de verbas aos Municípios prevista 
no art. 314, § 5º, da Constituição do Rio de Janeiro “apenas obedece à 
estrutura de nossa Federação” (fl. 167) e estaria de acordo com o art. 211, § 
2º, da Constituição da República.
5.   Em 26.9.2008, a Universidade Estadual do Rio de Janeiro foi 
admitida como amicus curiae (fls. 235-236).
6. Em 26.5.2010, o Plenário do Supremo Tribunal Federal referendou 
a medida cautelar (fls. 298-317).
7.   Em 30.7.2010, o Advogado-Geral da União manifestou-se pela 
“procedência  parcial  da  presente  ação  direta,  devendo  ser  declarada  a 
inconstitucionalidade do artigo 309, § 1º; do artigo 314,  caput, e § 5º; e da 
expressão 'e garantirá um percentual mínimo de 10% (dez por cento) para a  
educação especial', contida na parte final do § 2º do artigo 314,  todos da  
Constituição  do  Estado  do  Rio  de  Janeiro.  Manifest[ou]-se,  ademais,  pelo 
reconhecimento da inconstitucionalidade, por arrastamento consequencial, do 
art. 6º da Lei n. 2.081, de 11 de fevereiro de 1993, e das expressões 'à UERJ E'; 
'306, §1º (atual 309), e'; 'e, na hipótese da UERJ, sobre a sua receita tributária 
líquida', constantes do artigo 1º, caput e parágrafo único, da Lei n. 1.729, de 31 
de outubro de 1990, ambas do Estado do Rio de Janeiro” (fl. 285).
  
8.  Em 20.9.2010, o Ministério Público Federal opinou pelo parcial 
4 
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Relatório
ADI 4.102 / RJ 
provimento da ação, nos termos da manifestação da Advocacia-Geral da 
União (fls. 290-295).
É o relatório, cuja cópia deverá ser encaminhada a cada um dos 
Ministros do Supremo Tribunal Federal (art. 9º da Lei n. 9.868/1999 c/c art. 
87, inc. I, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).
5 
Supremo Tribunal Federal
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Supremo Tribunal Federal
ADI 4.102 / RJ 
provimento da ação, nos termos da manifestação da Advocacia-Geral da 
União (fls. 290-295).
É o relatório, cuja cópia deverá ser encaminhada a cada um dos 
Ministros do Supremo Tribunal Federal (art. 9º da Lei n. 9.868/1999 c/c art. 
87, inc. I, do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal).
5 
Supremo Tribunal Federal
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Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA
30/10/2014
PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.102 RIO DE JANEIRO
V O T O
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - (Relatora): 
1. Como relatado, na presente ação direta de inconstitucionalidade, 
ajuizada pelo Governador do Rio de Janeiro em 22.7.1991, questiona-se a 
validade constitucional  dos arts. 309, § 1º, 314, caput e §§ 2º e 5º, e 332 da 
Constituição do Rio de Janeiro. 
2. O Autor argumenta que as normas impugnadas contrariariam os 
arts. 2º, 5º, 61, § 1º, inc. II, alínea b, 165 e 212 da Constituição da República.
Alega,  em  síntese,  que  as  “normas  impugnadas  restring[iriam]  a 
competência  do  Poder  Executivo  para  livremente  elaborar  as  propostas  da  
legislação orçamentária, retirando-lhe a plenitude da iniciativa dessas leis, já que  
obrigam a permanente destinação de dotações a fins preestabelecidos e (...) a  
entidades pré-determinadas” (fl. 5).
3. Em  26.5.2010,  ao  referendar  a  medida  cautelar  deferida 
monocraticamente pelo Ministro Gilmar Mendes nesta ação, o Plenário 
deste Supremo Tribunal decidiu:
“EMENTA: REFERENDO DE MEDIDA CAUTELAR EM  
AÇÃO
 
DIRETA
 
DE
 
INCONSTITUCIONALIDADE. 
VINCULAÇÃO
 
DE
 
RECEITAS
 
TRIBUTÁRIAS
 
A 
DETERMINADOS SETORES DA POLÍTICA EDUCACIONAL. 
CAUTELAR REFERENDADA PARA SUSPENDER A VIGÊNCIA 
DO § 1º DO ART. 309, DO CAPUT E § 5º DO ART. 314 E DA 
EXPRESSÃO "E GARANTIRÁ UM PERCENTUAL MÍNIMO DE 
10% (DEZ POR CENTO) PARA A EDUCAÇÃO ESPECIAL", 
CONTIDA NA PARTE FINAL DO § 2º DO ART. 314, TODOS DA 
CONSTITUIÇÃO  DO  ESTADO  DO  RIO  DE  JANEIRO.  1. A 
Supremo Tribunal Federal
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Supremo Tribunal Federal
30/10/2014
PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.102 RIO DE JANEIRO
V O T O
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - (Relatora): 
1. Como relatado, na presente ação direta de inconstitucionalidade, 
ajuizada pelo Governador do Rio de Janeiro em 22.7.1991, questiona-se a 
validade constitucional  dos arts. 309, § 1º, 314, caput e §§ 2º e 5º, e 332 da 
Constituição do Rio de Janeiro. 
2. O Autor argumenta que as normas impugnadas contrariariam os 
arts. 2º, 5º, 61, § 1º, inc. II, alínea b, 165 e 212 da Constituição da República.
Alega,  em  síntese,  que  as  “normas  impugnadas  restring[iriam]  a 
competência  do  Poder  Executivo  para  livremente  elaborar  as  propostas  da  
legislação orçamentária, retirando-lhe a plenitude da iniciativa dessas leis, já que  
obrigam a permanente destinação de dotações a fins preestabelecidos e (...) a  
entidades pré-determinadas” (fl. 5).
3. Em  26.5.2010,  ao  referendar  a  medida  cautelar  deferida 
monocraticamente pelo Ministro Gilmar Mendes nesta ação, o Plenário 
deste Supremo Tribunal decidiu:
“EMENTA: REFERENDO DE MEDIDA CAUTELAR EM  
AÇÃO
 
DIRETA
 
DE
 
INCONSTITUCIONALIDADE. 
VINCULAÇÃO
 
DE
 
RECEITAS
 
TRIBUTÁRIAS
 
A 
DETERMINADOS SETORES DA POLÍTICA EDUCACIONAL. 
CAUTELAR REFERENDADA PARA SUSPENDER A VIGÊNCIA 
DO § 1º DO ART. 309, DO CAPUT E § 5º DO ART. 314 E DA 
EXPRESSÃO "E GARANTIRÁ UM PERCENTUAL MÍNIMO DE 
10% (DEZ POR CENTO) PARA A EDUCAÇÃO ESPECIAL", 
CONTIDA NA PARTE FINAL DO § 2º DO ART. 314, TODOS DA 
CONSTITUIÇÃO  DO  ESTADO  DO  RIO  DE  JANEIRO.  1. A 
Supremo Tribunal Federal
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Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA
ADI 4102 / RJ 
jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que  
são  inconstitucionais  as  normas  que  estabelecem  vinculação  de  
parcelas das receitas tributárias a órgãos, fundos ou despesas, seja 
porque  desrespeitam  a  vedação  contida  no  art.  167,  inc.  IV,  da  
Constituição  da  República,  seja  porque  restringem  a  competência  
constitucional do Poder Executivo para a elaboração das propostas de  
leis orçamentárias. Precedentes. 2. As restrições impostas ao exercício  
das competências constitucionais conferidas ao Poder Executivo, entre 
elas a fixação de políticas públicas, importam em contrariedade ao 
princípio da independência e harmonia entre os Poderes. 3. A via 
original do agravo regimental interposto por fax pela Assembleia  
Legislativa do Estado do Rio de Janeiro não foi recebida no Supremo  
Tribunal  Federal,  conforme  determinam  a  Lei  n.  9.800/1999  e  a  
Resolução n. 179/1999. Agravo regimental não conhecido. 4. Medida 
cautelar referendada para suspender a vigência do § 1º do art. 309, do 
caput e § 5º do art. 314 e da expressão "e garantirá um percentual 
mínimo de 10% (dez por cento) para a educação especial", contida na  
parte final do § 2º do art. 314, todos da Constituição do Estado do Rio  
de Janeiro”(DJ 24.9.2010).
Naquela assentada observei:
“1. Em 17.7.2008, com fundamento no art. 13, inc. VIII, do  
Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, o Ministro Gilmar 
Mendes deferiu, ad referendum do Plenário deste Tribunal, a medida  
cautelar pleiteada pelo Governador do Estado do Rio de Janeiro nos  
termos seguintes:
'A análise do pedido permite verificar que os dispositivos  
que se pretende suspender com a medida cautelar permanecem  
na Constituição Estadual do Rio de Janeiro e são os mesmos que  
integraram o objeto da ADI n° 780/RJ, da relatoria do Ministro  
Celso de Mello. 
Com efeito, a Emenda nº 4 à Constituição do Estado do  
Rio de Janeiro apenas renumerou os antigos artigos 306 e 311, 
os quais passaram a figurar, com redação idêntica, como artigos 
309 e 314, respectivamente.
2 
Supremo Tribunal Federal
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Supremo Tribunal Federal
ADI 4102 / RJ 
jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é firme no sentido de que  
são  inconstitucionais  as  normas  que  estabelecem  vinculação  de  
parcelas das receitas tributárias a órgãos, fundos ou despesas, seja 
porque  desrespeitam  a  vedação  contida  no  art.  167,  inc.  IV,  da  
Constituição  da  República,  seja  porque  restringem  a  competência  
constitucional do Poder Executivo para a elaboração das propostas de  
leis orçamentárias. Precedentes. 2. As restrições impostas ao exercício  
das competências constitucionais conferidas ao Poder Executivo, entre 
elas a fixação de políticas públicas, importam em contrariedade ao 
princípio da independência e harmonia entre os Poderes. 3. A via 
original do agravo regimental interposto por fax pela Assembleia  
Legislativa do Estado do Rio de Janeiro não foi recebida no Supremo  
Tribunal  Federal,  conforme  determinam  a  Lei  n.  9.800/1999  e  a  
Resolução n. 179/1999. Agravo regimental não conhecido. 4. Medida 
cautelar referendada para suspender a vigência do § 1º do art. 309, do 
caput e § 5º do art. 314 e da expressão "e garantirá um percentual 
mínimo de 10% (dez por cento) para a educação especial", contida na  
parte final do § 2º do art. 314, todos da Constituição do Estado do Rio  
de Janeiro”(DJ 24.9.2010).
Naquela assentada observei:
“1. Em 17.7.2008, com fundamento no art. 13, inc. VIII, do  
Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal, o Ministro Gilmar 
Mendes deferiu, ad referendum do Plenário deste Tribunal, a medida  
cautelar pleiteada pelo Governador do Estado do Rio de Janeiro nos  
termos seguintes:
'A análise do pedido permite verificar que os dispositivos  
que se pretende suspender com a medida cautelar permanecem  
na Constituição Estadual do Rio de Janeiro e são os mesmos que  
integraram o objeto da ADI n° 780/RJ, da relatoria do Ministro  
Celso de Mello. 
Com efeito, a Emenda nº 4 à Constituição do Estado do  
Rio de Janeiro apenas renumerou os antigos artigos 306 e 311, 
os quais passaram a figurar, com redação idêntica, como artigos 
309 e 314, respectivamente.
2 
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Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA
ADI 4102 / RJ 
(...)
No julgamento da medida cautelar  nos  autos  da ADI 
780/RJ, o plenário desta Corte suspendeu a vigência desses 
dispositivos, em acórdão assim ementado:
‘CONSTITUCIONAL. DESTINAÇÃO DE PARCELAS 
DA  RECEITA  TRIBUTÁRIA  A  FINS  PRÉ-
ESTABELECIDOS. Constituição do Estado do Rio de Janeiro, § 
1º do art. 306, art. 311, parte final do § 2º do art. 311, § 5º do  
art. 311 e art. 329. 
I. - Destinação de parcelas da receita tributária a fins pré-
estabelecidos: suspensão cautelar deferida: § 1º do art. 306, art. 
311, parte final do § 2º do art. 311 e § 5º do art. 311, dado que as 
normas  impugnadas  elidem  a  competência  do  Executivo  na  
elaboração da lei orçamentária, retirando-lhe a iniciativa dessa 
lei, obrigando-o a destinar dotações orçamentárias a fins pré-
estabelecidos e a entidades pré-determinadas. 
II. - Indeferimento da cautelar no que concerne ao art.  
329, que estabelece que o Estado manterá Fundação de Amparo 
a Pesquisa, atribuindo-lhe dotação mínima correspondente a 2%  
da  receita  tributária,  para  aplicação  no  desenvolvimento 
cientifico e tecnológico. E que, no ponto, a Constituição Federal  
faculta aos Estados e ao Distrito Federal vincular parcela de sua 
receita orçamentária a entidades públicas de fomento ao ensino e 
a  pesquisa  cientifica  e  tecnológica.  C.F.,  art.  212,  §  5º. 
Precedentes do STF: ADIns nº 550-2-MT, 336-SE e 422. 
III. - Cautelar deferida, em parte” (ADI 780, Rel. Celso de  
Mello, DJ 16.4.1993)’.
Em decisão de 1º de fevereiro deste ano (2008), o Ministro  
Celso de Mello, com fundamento no parecer do Procurador-
Geral da República, negou seguimento à ADI n° 780/RJ, por  
perda superveniente de objeto, em razão da promulgação da EC 
n° 4, de 1991, à Constituição do Estado do Rio de Janeiro. 
A decisão que extinguiu, sem resolução de mérito, a ADI  
n°  780/RJ,  cassou,  com  efeitos  ex  tunc,  a  medida  cautelar  
anteriormente concedida pelo Tribunal na mesma ação. Assim, 
as normas  antes constantes dos artigos 306 e 311, e agora 
3 
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Supremo Tribunal Federal
ADI 4102 / RJ 
(...)
No julgamento da medida cautelar  nos  autos  da ADI 
780/RJ, o plenário desta Corte suspendeu a vigência desses 
dispositivos, em acórdão assim ementado:
‘CONSTITUCIONAL. DESTINAÇÃO DE PARCELAS 
DA  RECEITA  TRIBUTÁRIA  A  FINS  PRÉ-
ESTABELECIDOS. Constituição do Estado do Rio de Janeiro, § 
1º do art. 306, art. 311, parte final do § 2º do art. 311, § 5º do  
art. 311 e art. 329. 
I. - Destinação de parcelas da receita tributária a fins pré-
estabelecidos: suspensão cautelar deferida: § 1º do art. 306, art. 
311, parte final do § 2º do art. 311 e § 5º do art. 311, dado que as 
normas  impugnadas  elidem  a  competência  do  Executivo  na  
elaboração da lei orçamentária, retirando-lhe a iniciativa dessa 
lei, obrigando-o a destinar dotações orçamentárias a fins pré-
estabelecidos e a entidades pré-determinadas. 
II. - Indeferimento da cautelar no que concerne ao art.  
329, que estabelece que o Estado manterá Fundação de Amparo 
a Pesquisa, atribuindo-lhe dotação mínima correspondente a 2%  
da  receita  tributária,  para  aplicação  no  desenvolvimento 
cientifico e tecnológico. E que, no ponto, a Constituição Federal  
faculta aos Estados e ao Distrito Federal vincular parcela de sua 
receita orçamentária a entidades públicas de fomento ao ensino e 
a  pesquisa  cientifica  e  tecnológica.  C.F.,  art.  212,  §  5º. 
Precedentes do STF: ADIns nº 550-2-MT, 336-SE e 422. 
III. - Cautelar deferida, em parte” (ADI 780, Rel. Celso de  
Mello, DJ 16.4.1993)’.
Em decisão de 1º de fevereiro deste ano (2008), o Ministro  
Celso de Mello, com fundamento no parecer do Procurador-
Geral da República, negou seguimento à ADI n° 780/RJ, por  
perda superveniente de objeto, em razão da promulgação da EC 
n° 4, de 1991, à Constituição do Estado do Rio de Janeiro. 
A decisão que extinguiu, sem resolução de mérito, a ADI  
n°  780/RJ,  cassou,  com  efeitos  ex  tunc,  a  medida  cautelar  
anteriormente concedida pelo Tribunal na mesma ação. Assim, 
as normas  antes constantes dos artigos 306 e 311, e agora 
3 
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Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA
ADI 4102 / RJ 
presentes nos artigos 309 e 314 da Constituição do Rio de  
Janeiro, as quais ficaram suspensas durante 15 anos, tornaram a  
ter plena vigência. 
Ressalte-se, nesse ponto, que quando o Tribunal deferiu a  
medida cautelar, em Sessão Plenária de 11.3.1993, a alteração  
topográfica dos artigos 306 e 311 da Constituição do Rio de  
Janeiro já tinha sido realizada pela Emenda Constitucional n° 4,  
de 2 de agosto de 1991. Aliás, na época da própria propositura  
da ADI n° 780/RJ pelo então Governador do Estado do Rio de  
Janeiro, em 8.9.1992, já havia sido promulgada a referida EC n°  
4, de 1991.
Como não houve alteração normativa substancial, mas  
apenas  nova  numeração  dos  dispositivos,  mera  alteração 
topográfica,  a  decisão  cautelar  do  Tribunal  incidiu  sobre  as 
normas antes contidas nos artigos 306 e 311, e presentes nos  
artigos 309 e 314 da Constituição do Rio de Janeiro. O controle  
de  constitucionalidade  tem  por  objeto  as  normas  e  não  os  
dispositivos textuais. 
A restauração da plena vigência de normas que estiveram 
suspensas, durante 15 anos, por decisão desta Corte na ADI n°  
780/RJ,  com  nítida  repercussão  sobre  a  confecção  do  plano  
orçamentário pelo Poder Executivo do Estado do Rio de Janeiro, 
configura os requisitos para a concessão da medida cautelar. 
A plausibilidade jurídica do pedido decorre dos próprios 
fundamentos  utilizados  pelo  Tribunal  para  a  concessão  da 
medida cautelar na ADI n° 780/RJ, visto que tanto o objeto da  
ação - as normas antes constantes dos artigos 306 e 311, e agora 
presentes nos artigos 309 e 314 da Constituição do Rio de  
Janeiro - como o parâmetro de controle (art. 61, § 1º, II, “b”; art.  
165, III; art. 212, da Constituição Federal) são os mesmos, sem  
que tenha havido qualquer alteração normativa substancial nos  
dispositivos  impugnados  e  nas  normas  constitucionais  que 
fundamentaram a decisão do Tribunal. 
Com relação à inconstitucionalidade do § 1º do art. 306  
(atual § 1º do art. 309) e do art. 311, caput e § 2º (atual art.  
314, caput e § 2º), assim se manifestou o Min. Carlos Velloso,  
4 
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ADI 4102 / RJ 
presentes nos artigos 309 e 314 da Constituição do Rio de  
Janeiro, as quais ficaram suspensas durante 15 anos, tornaram a  
ter plena vigência. 
Ressalte-se, nesse ponto, que quando o Tribunal deferiu a  
medida cautelar, em Sessão Plenária de 11.3.1993, a alteração  
topográfica dos artigos 306 e 311 da Constituição do Rio de  
Janeiro já tinha sido realizada pela Emenda Constitucional n° 4,  
de 2 de agosto de 1991. Aliás, na época da própria propositura  
da ADI n° 780/RJ pelo então Governador do Estado do Rio de  
Janeiro, em 8.9.1992, já havia sido promulgada a referida EC n°  
4, de 1991.
Como não houve alteração normativa substancial, mas  
apenas  nova  numeração  dos  dispositivos,  mera  alteração 
topográfica,  a  decisão  cautelar  do  Tribunal  incidiu  sobre  as 
normas antes contidas nos artigos 306 e 311, e presentes nos  
artigos 309 e 314 da Constituição do Rio de Janeiro. O controle  
de  constitucionalidade  tem  por  objeto  as  normas  e  não  os  
dispositivos textuais. 
A restauração da plena vigência de normas que estiveram 
suspensas, durante 15 anos, por decisão desta Corte na ADI n°  
780/RJ,  com  nítida  repercussão  sobre  a  confecção  do  plano  
orçamentário pelo Poder Executivo do Estado do Rio de Janeiro, 
configura os requisitos para a concessão da medida cautelar. 
A plausibilidade jurídica do pedido decorre dos próprios 
fundamentos  utilizados  pelo  Tribunal  para  a  concessão  da 
medida cautelar na ADI n° 780/RJ, visto que tanto o objeto da  
ação - as normas antes constantes dos artigos 306 e 311, e agora 
presentes nos artigos 309 e 314 da Constituição do Rio de  
Janeiro - como o parâmetro de controle (art. 61, § 1º, II, “b”; art.  
165, III; art. 212, da Constituição Federal) são os mesmos, sem  
que tenha havido qualquer alteração normativa substancial nos  
dispositivos  impugnados  e  nas  normas  constitucionais  que 
fundamentaram a decisão do Tribunal. 
Com relação à inconstitucionalidade do § 1º do art. 306  
(atual § 1º do art. 309) e do art. 311, caput e § 2º (atual art.  
314, caput e § 2º), assim se manifestou o Min. Carlos Velloso,  
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Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA
ADI 4102 / RJ 
então relator do processo:
‘O art. 212 da Constituição Federal dispõe a respeito da 
destinação de parcela da receita de impostos à manutenção e  
desenvolvimento  do  ensino:  a  União  aplicará,  anualmente, 
nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os  
Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita de  
impostos,  compreendida  a  proveniente  de  transferências,  na 
manutenção e desenvolvimento do ensino.
A Constituição do Estado do Rio de Janeiro, no art. 311,  
determinou a destinação do percentual de 35% (trinta e cinco  
por cento). E fez mais: no art. 306, estabeleceu que 6% desse  
percentual serão destinados à UERJ.
O percentual estabelecido para a UERJ limita a ação do 
Poder  Executivo,  na  elaboração  da  proposta  orçamentária, 
afastando-lhe a iniciativa (C.F., art. 61, § 1º, II, b, art. 165, III).  
Penso, pois, que deve ser suspensa a eficácia do citado § 1º do  
art. 306.
No que toca ao art. 311, pelos mesmos motivos, penso que  
deve ser suspensa a sua eficácia.
Na verdade, a Constituição Federal, no art. 212, estabelece  
que os Estados aplicarão, anualmente, vinte e cinco por cento,  
no mínimo, da receita de impostos, compreendida a proveniente  
de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.
Além do mínimo fixado na Constituição Federal, deve 
participar o Poder Executivo na elaboração da lei orçamentária,  
lei que é de sua iniciativa privativa (C.F., art. 61, § 1º, II, b; art.  
165, III).
Suspendo, por isso, a eficácia do art. 311.
Examino o § 2º do art. 311, parte final, a dizer '... e 
garantirá um percentual mínimo de 10% (dez por cento) para a  
educação especial'.
Argumenta-se que, a prevalecer o citado dispositivo legal, 
'ter-se-á reconhecido ao legislador constituinte estadual o poder  
de fixar  destinação permanente  para certo tipo de  atividade 
desenvolvida  pelo  Estado,  à  revelia  dos  julgamentos  de 
prioridade, conveniência e oportunidade, constitucionalmente  
5 
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ADI 4102 / RJ 
então relator do processo:
‘O art. 212 da Constituição Federal dispõe a respeito da 
destinação de parcela da receita de impostos à manutenção e  
desenvolvimento  do  ensino:  a  União  aplicará,  anualmente, 
nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os  
Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita de  
impostos,  compreendida  a  proveniente  de  transferências,  na 
manutenção e desenvolvimento do ensino.
A Constituição do Estado do Rio de Janeiro, no art. 311,  
determinou a destinação do percentual de 35% (trinta e cinco  
por cento). E fez mais: no art. 306, estabeleceu que 6% desse  
percentual serão destinados à UERJ.
O percentual estabelecido para a UERJ limita a ação do 
Poder  Executivo,  na  elaboração  da  proposta  orçamentária, 
afastando-lhe a iniciativa (C.F., art. 61, § 1º, II, b, art. 165, III).  
Penso, pois, que deve ser suspensa a eficácia do citado § 1º do  
art. 306.
No que toca ao art. 311, pelos mesmos motivos, penso que  
deve ser suspensa a sua eficácia.
Na verdade, a Constituição Federal, no art. 212, estabelece  
que os Estados aplicarão, anualmente, vinte e cinco por cento,  
no mínimo, da receita de impostos, compreendida a proveniente  
de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino.
Além do mínimo fixado na Constituição Federal, deve 
participar o Poder Executivo na elaboração da lei orçamentária,  
lei que é de sua iniciativa privativa (C.F., art. 61, § 1º, II, b; art.  
165, III).
Suspendo, por isso, a eficácia do art. 311.
Examino o § 2º do art. 311, parte final, a dizer '... e 
garantirá um percentual mínimo de 10% (dez por cento) para a  
educação especial'.
Argumenta-se que, a prevalecer o citado dispositivo legal, 
'ter-se-á reconhecido ao legislador constituinte estadual o poder  
de fixar  destinação permanente  para certo tipo de  atividade 
desenvolvida  pelo  Estado,  à  revelia  dos  julgamentos  de 
prioridade, conveniência e oportunidade, constitucionalmente  
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Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA
ADI 4102 / RJ 
outorgados - como expressão do princípio da independência e  
harmonia  dos  Poderes  -  ao  Poder  Executivo,  quando  da  
iniciativa das leis orçamentárias'.
Estou em que procede o alegado. A fixação de um certo 
percentual mínimo para  determinado tipo de  educação,  pelo  
constituinte  estadual,  elide  a  participação  do  Executivo  em  
matéria que é da sua iniciativa privativa, a teor do que dispõe a  
Constituição Federal, art. 61, § 1º, II, b; art. 165, III.
Suspensa, portanto, a eficácia da parte final do § 2º do art.  
311, a dizer: '... e garantirá um percentual mínimo de 10% (dez  
por cento) para a educação especial'’.
Quanto ao § 5º do art. 311 (atual § 5º do art. 314), o Min.  
Carlos Velloso asseverou o seguinte:
‘Aprecio, agora, o § 5º do art. 311, que estabelece que 'os  
recursos federais transferidos ao Estado para aplicação no ensino 
de 1º grau serão distribuídos entre o Estado e os Municípios na 
exata proporção entre o número de matrículas na rede oficial de  
1º grau de cada um e o número total de matrículas na rede  
pública estadual e municipal e repassados integralmente aos 
municípios no mês subseqüente ao da transferência feita pela  
União'.
Penso que, com base nos argumentos já expendidos, é de  
ser suspensa a eficácia do dispositivo constitucional estadual 
indicado.
É que, como bem acentua a inicial, a fixação de critério de  
repartição de receita orçamentária, de forma permanente, elide 'a  
Competência do Poder Executivo para, a cada exercício, por  
ocasião da elaboração das leis orçamentárias, exercer seu juízo de  
prioridades'.
Suspendo, destarte, a eficácia do § 5º do art. 311’.
O  periculum  in  mora  parece  evidente,  em  razão  da  
proximidade do encerramento dos prazos para fechamento, pelo 
Poder Executivo, das propostas orçamentárias para o ano de  
2009. A petição inicial vem acompanhada de informações da 
Secretaria  de  Estado  de  Planejamento  e  Gestão  do  Rio  de  
Janeiro, nas quais se esclarece o seguinte:
6 
Supremo Tribunal Federal
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ADI 4102 / RJ 
outorgados - como expressão do princípio da independência e  
harmonia  dos  Poderes  -  ao  Poder  Executivo,  quando  da  
iniciativa das leis orçamentárias'.
Estou em que procede o alegado. A fixação de um certo 
percentual mínimo para  determinado tipo de  educação,  pelo  
constituinte  estadual,  elide  a  participação  do  Executivo  em  
matéria que é da sua iniciativa privativa, a teor do que dispõe a  
Constituição Federal, art. 61, § 1º, II, b; art. 165, III.
Suspensa, portanto, a eficácia da parte final do § 2º do art.  
311, a dizer: '... e garantirá um percentual mínimo de 10% (dez  
por cento) para a educação especial'’.
Quanto ao § 5º do art. 311 (atual § 5º do art. 314), o Min.  
Carlos Velloso asseverou o seguinte:
‘Aprecio, agora, o § 5º do art. 311, que estabelece que 'os  
recursos federais transferidos ao Estado para aplicação no ensino 
de 1º grau serão distribuídos entre o Estado e os Municípios na 
exata proporção entre o número de matrículas na rede oficial de  
1º grau de cada um e o número total de matrículas na rede  
pública estadual e municipal e repassados integralmente aos 
municípios no mês subseqüente ao da transferência feita pela  
União'.
Penso que, com base nos argumentos já expendidos, é de  
ser suspensa a eficácia do dispositivo constitucional estadual 
indicado.
É que, como bem acentua a inicial, a fixação de critério de  
repartição de receita orçamentária, de forma permanente, elide 'a  
Competência do Poder Executivo para, a cada exercício, por  
ocasião da elaboração das leis orçamentárias, exercer seu juízo de  
prioridades'.
Suspendo, destarte, a eficácia do § 5º do art. 311’.
O  periculum  in  mora  parece  evidente,  em  razão  da  
proximidade do encerramento dos prazos para fechamento, pelo 
Poder Executivo, das propostas orçamentárias para o ano de  
2009. A petição inicial vem acompanhada de informações da 
Secretaria  de  Estado  de  Planejamento  e  Gestão  do  Rio  de  
Janeiro, nas quais se esclarece o seguinte:
6 
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Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA
ADI 4102 / RJ 
‘Sirvo-me do presente para informar-lhe que no último dia  
25 de junho a Assembléia Legislativa do Estado do Rio de 
Janeiro aprovou a redação final do Projeto de Lei de Diretrizes  
Orçamentárias  para  o  Exercício  de  2009,  constando  uma 
emenda que obriga o Poder Executivo a demonstrar no Projeto  
de Lei do Orçamento para o próximo ano o cumprimento do que  
dispõem o art. 309, § 1º da Constituição Estadual.
Tal dispositivo, que teve a sua eficácia suspensa com a 
concessão de Medida Cautelar pelo Supremo Tribunal Federal  
na ADIN 780-7/600, de 1992, estabelece que 'O poder público  
destinará  anualmente  à  Universidade  do  Estado  do  Rio  de 
Janeiro  -  UERJ,  dotação  definida  de  acordo  com  a  lei 
orçamentária estadual nunca inferior a 6% da receita tributária  
líquida, que lhe será transferida em duodécimos, mensalmente’.  
Contudo, em 18.12.2007, despacho exarado pelo Ministro Celso 
de  Mello,  daquele  tribunal,  extinguiu  a  referida  ação, 
restabelecendo a vigência da norma referente às disponibilidades  
orçamentárias da UERJ.
Senhora  Procuradora,  o  retorno  desse  regramento 
constitucional implicará em sérios prejuízos ao planejamento 
governamental na área da Educação, uma vez que, atualmente, o 
Poder Executivo pratica a previsão inscrita na Constituição 
Federal, de aplicar 25 % da receita de impostos, compreendida  
aquela  proveniente  de  transferências,  na  manutenção  e  no 
desenvolvimento do ensino. A obrigação de aplicar 24 % de tais 
recursos apenas com a UERJ virá em prejuízo das demais ações  
em curso nesta função de governo, como a manutenção dos  
ensinos  fundamental,  secundário  e  técnico  e  as  demais 
universidades estaduais existentes, a UENF e a UEZO, esta 
ainda em implantação.
Em termos de impacto sobre o orçamento do Estado, o 
montante  de  recursos  a  ser  destinado  à  UERJ  pela  efetiva  
aplicação do dispositivo constitucional deverá alcançar a cifra de  
R$ 960,0 milhões. Tal valor representa acréscimo de R$ 560,0  
milhões,  ou  de  140,0%,  comparado  aos  R$  399,4  milhões  
alocados pelo Tesouro Estadual no orçamento da Universidade  
7 
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ADI 4102 / RJ 
‘Sirvo-me do presente para informar-lhe que no último dia  
25 de junho a Assembléia Legislativa do Estado do Rio de 
Janeiro aprovou a redação final do Projeto de Lei de Diretrizes  
Orçamentárias  para  o  Exercício  de  2009,  constando  uma 
emenda que obriga o Poder Executivo a demonstrar no Projeto  
de Lei do Orçamento para o próximo ano o cumprimento do que  
dispõem o art. 309, § 1º da Constituição Estadual.
Tal dispositivo, que teve a sua eficácia suspensa com a 
concessão de Medida Cautelar pelo Supremo Tribunal Federal  
na ADIN 780-7/600, de 1992, estabelece que 'O poder público  
destinará  anualmente  à  Universidade  do  Estado  do  Rio  de 
Janeiro  -  UERJ,  dotação  definida  de  acordo  com  a  lei 
orçamentária estadual nunca inferior a 6% da receita tributária  
líquida, que lhe será transferida em duodécimos, mensalmente’.  
Contudo, em 18.12.2007, despacho exarado pelo Ministro Celso 
de  Mello,  daquele  tribunal,  extinguiu  a  referida  ação, 
restabelecendo a vigência da norma referente às disponibilidades  
orçamentárias da UERJ.
Senhora  Procuradora,  o  retorno  desse  regramento 
constitucional implicará em sérios prejuízos ao planejamento 
governamental na área da Educação, uma vez que, atualmente, o 
Poder Executivo pratica a previsão inscrita na Constituição 
Federal, de aplicar 25 % da receita de impostos, compreendida  
aquela  proveniente  de  transferências,  na  manutenção  e  no 
desenvolvimento do ensino. A obrigação de aplicar 24 % de tais 
recursos apenas com a UERJ virá em prejuízo das demais ações  
em curso nesta função de governo, como a manutenção dos  
ensinos  fundamental,  secundário  e  técnico  e  as  demais 
universidades estaduais existentes, a UENF e a UEZO, esta 
ainda em implantação.
Em termos de impacto sobre o orçamento do Estado, o 
montante  de  recursos  a  ser  destinado  à  UERJ  pela  efetiva  
aplicação do dispositivo constitucional deverá alcançar a cifra de  
R$ 960,0 milhões. Tal valor representa acréscimo de R$ 560,0  
milhões,  ou  de  140,0%,  comparado  aos  R$  399,4  milhões  
alocados pelo Tesouro Estadual no orçamento da Universidade  
7 
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Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA
ADI 4102 / RJ 
para o presente exercício’ (fl. 40).
(...)
‘Contudo, Senhora Procuradora, em que pese os riscos 
envolvidos na retomada da vigência do art. 309 da CE, há,  
ainda,  outros  riscos  ainda  mais  graves  contidos  no 
restabelecimento da eficácia do art. 314 da mesma CE, assim  
como de seus §§ 2º e 5º, por força da extinção da mesma Ação 
Direta de Inconstitucionalidade.
A vigência do art. 314 implicará no aumento da aplicação  
na  Educação  de  25%  para  35%  da  receita  de  impostos  e  
transferências.  Com  efeito,  essa  modificação  nas  regras  de  
alocação de recursos produzirá em todo o orçamento do Poder  
Executivo o mesmo efeito previsto para ocorrer no âmbito da  
Função  Educação,  com  o  aumento  isolado  das  dotações  
destinadas à UERJ: redução dramática nas disponibilidades hoje 
empregadas em outras áreas essenciais de atuação do Estado  
como a Segurança Pública e o investimento em infra-estrutura 
urbana.
Nessas áreas, por exemplo, a atual gestão tem buscado  
distinguir sua atuação, concentrando recursos, deixando-as livre 
de  contingenciamentos  orçamentários  e  celebrando  parcerias  
com  o  governo  federal  visando  ampliar  sua  capacidade  de 
alocação de recursos. São exemplos dessa estratégia as obras  
realizadas no âmbito do Programa de Aceleração do Crescimento  
- PAC, que almeja dotar de infra-estrutura urbana as maiores  
comunidades faveladas da Capital fluminense, a construção do 
arco rodoviário da Região Metropolitana do Rio de Janeiro -  
RMRJ, a ampliação da oferta de água tratada na RMRJ, entre  
outras ações.
Na  área  de  Segurança  Pública  podem  ser  destacadas 
iniciativas como a renovação total da frota da Polícia Militar na  
Capital,  pelo  procedimento  inovador  da  compra  financiada 
juntamente com a terceirização da manutenção dos veículos, que  
garante  a  confiabilidade  dos  equipamentos;  a  ampliação  do  
número de veículos no Rio e a extensão desse programa ao  
conjunto  da  RMRJ  ainda  em  2008;  e  a  concessão  de  um  
8 
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ADI 4102 / RJ 
para o presente exercício’ (fl. 40).
(...)
‘Contudo, Senhora Procuradora, em que pese os riscos 
envolvidos na retomada da vigência do art. 309 da CE, há,  
ainda,  outros  riscos  ainda  mais  graves  contidos  no 
restabelecimento da eficácia do art. 314 da mesma CE, assim  
como de seus §§ 2º e 5º, por força da extinção da mesma Ação 
Direta de Inconstitucionalidade.
A vigência do art. 314 implicará no aumento da aplicação  
na  Educação  de  25%  para  35%  da  receita  de  impostos  e  
transferências.  Com  efeito,  essa  modificação  nas  regras  de  
alocação de recursos produzirá em todo o orçamento do Poder  
Executivo o mesmo efeito previsto para ocorrer no âmbito da  
Função  Educação,  com  o  aumento  isolado  das  dotações  
destinadas à UERJ: redução dramática nas disponibilidades hoje 
empregadas em outras áreas essenciais de atuação do Estado  
como a Segurança Pública e o investimento em infra-estrutura 
urbana.
Nessas áreas, por exemplo, a atual gestão tem buscado  
distinguir sua atuação, concentrando recursos, deixando-as livre 
de  contingenciamentos  orçamentários  e  celebrando  parcerias  
com  o  governo  federal  visando  ampliar  sua  capacidade  de 
alocação de recursos. São exemplos dessa estratégia as obras  
realizadas no âmbito do Programa de Aceleração do Crescimento  
- PAC, que almeja dotar de infra-estrutura urbana as maiores  
comunidades faveladas da Capital fluminense, a construção do 
arco rodoviário da Região Metropolitana do Rio de Janeiro -  
RMRJ, a ampliação da oferta de água tratada na RMRJ, entre  
outras ações.
Na  área  de  Segurança  Pública  podem  ser  destacadas 
iniciativas como a renovação total da frota da Polícia Militar na  
Capital,  pelo  procedimento  inovador  da  compra  financiada 
juntamente com a terceirização da manutenção dos veículos, que  
garante  a  confiabilidade  dos  equipamentos;  a  ampliação  do  
número de veículos no Rio e a extensão desse programa ao  
conjunto  da  RMRJ  ainda  em  2008;  e  a  concessão  de  um  
8 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 16 de 40

Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA
ADI 4102 / RJ 
reajustamento nos soldos e vencimentos de policiais militares,  
civis, bombeiros e agentes penitenciários em 2007, havendo, 
ainda, a intenção de concessão de mais um reajustamento neste  
ano.
Entretanto, a perspectiva de ter que alocar 35% da receita 
de impostos e transferências na Função Educação, objetivamente 
impedirá a continuidade dessas e de outras ações de governo  
similares. Isto porque haverá uma redução nas disponibilidades 
orçamentárias  para  alocação  em  áreas  com  despesas  não 
vinculadas da ordem de R$ 1,735 bilhão, que serão carreadas  
para  a  Educação,  como  decorrência  da  redução  na  margem  
discricionária da receita tributária de 50,9% para 43,1%, e das  
transferências  correntes  de  51,7%  para  42,1%.  Em  outras 
palavras, a vigência do art. 314 da CE fará com que de cada R$  
1,00 que ingresse no Tesouro Estadual a partir de 01.01.2009  
com origem tributária, apenas R$ 0,431 centavos não estarão 
vinculados,  assim  como  R$  0,421  centavos  oriundos  de 
transferências” (fls. 45/46)’. 
Essas razões são suficientes para o deferimento da medida 
cautelar pleiteada. 
Ante o exposto, de acordo com os fundamentos adotados  
por esta Corte para o deferimento da ADI-MC 780/RJ, defiro o  
pedido de medida cautelar, ad referendum do Plenário, para  
suspender a vigência do § 1º do artigo 309 e do art. 314, caput e  
§ 5º, bem como da expressão ‘e garantirá um percentual mínimo  
de 10% (dez por cento) para a educação especial’ contida na  
parte final do § 2º do art. 314, todos da Constituição do Estado  
do Rio de Janeiro” (DJ 5.8.2008, grifos nossos).
2. A pacífica jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é  
firme  no  sentido  de  que  são  inconstitucionais  as  normas  que  
estabelecem vinculação de parcelas das receitas tributárias a órgãos,  
fundos ou despesas, seja porque desrespeitam a vedação contida no art.  
167, inc. IV, da Constituição da República, seja porque restringem a  
competência constitucional do Poder Executivo para a elaboração das  
propostas de leis orçamentárias.
9 
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ADI 4102 / RJ 
reajustamento nos soldos e vencimentos de policiais militares,  
civis, bombeiros e agentes penitenciários em 2007, havendo, 
ainda, a intenção de concessão de mais um reajustamento neste  
ano.
Entretanto, a perspectiva de ter que alocar 35% da receita 
de impostos e transferências na Função Educação, objetivamente 
impedirá a continuidade dessas e de outras ações de governo  
similares. Isto porque haverá uma redução nas disponibilidades 
orçamentárias  para  alocação  em  áreas  com  despesas  não 
vinculadas da ordem de R$ 1,735 bilhão, que serão carreadas  
para  a  Educação,  como  decorrência  da  redução  na  margem  
discricionária da receita tributária de 50,9% para 43,1%, e das  
transferências  correntes  de  51,7%  para  42,1%.  Em  outras 
palavras, a vigência do art. 314 da CE fará com que de cada R$  
1,00 que ingresse no Tesouro Estadual a partir de 01.01.2009  
com origem tributária, apenas R$ 0,431 centavos não estarão 
vinculados,  assim  como  R$  0,421  centavos  oriundos  de 
transferências” (fls. 45/46)’. 
Essas razões são suficientes para o deferimento da medida 
cautelar pleiteada. 
Ante o exposto, de acordo com os fundamentos adotados  
por esta Corte para o deferimento da ADI-MC 780/RJ, defiro o  
pedido de medida cautelar, ad referendum do Plenário, para  
suspender a vigência do § 1º do artigo 309 e do art. 314, caput e  
§ 5º, bem como da expressão ‘e garantirá um percentual mínimo  
de 10% (dez por cento) para a educação especial’ contida na  
parte final do § 2º do art. 314, todos da Constituição do Estado  
do Rio de Janeiro” (DJ 5.8.2008, grifos nossos).
2. A pacífica jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é  
firme  no  sentido  de  que  são  inconstitucionais  as  normas  que  
estabelecem vinculação de parcelas das receitas tributárias a órgãos,  
fundos ou despesas, seja porque desrespeitam a vedação contida no art.  
167, inc. IV, da Constituição da República, seja porque restringem a  
competência constitucional do Poder Executivo para a elaboração das  
propostas de leis orçamentárias.
9 
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Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA
ADI 4102 / RJ 
Confiram-se,  a  propósito,  os  seguintes  precedentes:  ADI 
1.750/DF, Rel. Min. Eros Grau, Tribunal Pleno, DJ 13.10.2006; ADI  
2.108-MC/PE,  Rel.  Min.  Marco  Aurélio,  Tribunal  Pleno,  DJ 
30.4.2004; ADI 1.848/RO, Rel. Min. Ilmar Galvão, Tribunal Pleno,  
DJ  25.10.2002;  ADI  1.759-MC/SC,  Rel.  Min.  Néri  da  Silveira, 
Tribunal  Pleno,  DJ  6.4.2001; e  ADI  103/RO,  Rel.  Min.  Sydney  
Sanches, Tribunal Pleno, DJ 8.9.1995.
Essa regra constitucional  somente  é  excepcionada nos  casos  
expressamente previstos na parte final do inc. IV do art. 167 da  
Constituição da República, que ressalva “a destinação de recursos  
para  as  ações  e  serviços  públicos  de  saúde,  para  manutenção  e  
desenvolvimento  do  ensino  e  para  realização  de  atividades  da 
administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos  
arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações  
de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem  
como o disposto no § 4º deste artigo”.
Nesse  sentido,  no  julgamento  da  Ação  Direta  de 
Inconstitucionalidade  n.  1.689/PE,  Relator  o  Ministro  Sydney 
Sanches, o Tribunal Pleno decidiu:
“EMENTA:  DIREITO  CONSTITUCIONAL.  LEI 
ORÇAMENTÁRIA:  INICIATIVA.  VINCULAÇÃO  DE 
RECEITA. AUTONOMIA MUNICIPAL. ASSISTÊNCIA À 
CRIANÇA  E  AO  ADOLESCENTE.  AÇÃO  DIRETA  DE  
INCONSTITUCIONALIDADE  DO  PARÁGRAFO ÚNICO 
DO  ART.  227  DA  CONSTITUIÇÃO  DO  ESTADO  DE  
PERNAMBUCO, QUE DISPÕEM: ‘Art. 227. O Estado e os  
Municípios  promoverão  programas  de  assistência  integral  à 
criança  e  ao  adolescente,  (...)  Parágrafo  Único  -  Para  o 
atendimento  e  desenvolvimento  dos  programas  e  ações 
explicitados neste artigo, o Estado e os Municípios aplicarão 
anualmente, no mínimo, o percentual de um por cento dos seus  
respectivos orçamentos gerais’. ALEGAÇÃO DE QUE TAIS  
10 
Supremo Tribunal Federal
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ADI 4102 / RJ 
Confiram-se,  a  propósito,  os  seguintes  precedentes:  ADI 
1.750/DF, Rel. Min. Eros Grau, Tribunal Pleno, DJ 13.10.2006; ADI  
2.108-MC/PE,  Rel.  Min.  Marco  Aurélio,  Tribunal  Pleno,  DJ 
30.4.2004; ADI 1.848/RO, Rel. Min. Ilmar Galvão, Tribunal Pleno,  
DJ  25.10.2002;  ADI  1.759-MC/SC,  Rel.  Min.  Néri  da  Silveira, 
Tribunal  Pleno,  DJ  6.4.2001; e  ADI  103/RO,  Rel.  Min.  Sydney  
Sanches, Tribunal Pleno, DJ 8.9.1995.
Essa regra constitucional  somente  é  excepcionada nos  casos  
expressamente previstos na parte final do inc. IV do art. 167 da  
Constituição da República, que ressalva “a destinação de recursos  
para  as  ações  e  serviços  públicos  de  saúde,  para  manutenção  e  
desenvolvimento  do  ensino  e  para  realização  de  atividades  da 
administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos  
arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações  
de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem  
como o disposto no § 4º deste artigo”.
Nesse  sentido,  no  julgamento  da  Ação  Direta  de 
Inconstitucionalidade  n.  1.689/PE,  Relator  o  Ministro  Sydney 
Sanches, o Tribunal Pleno decidiu:
“EMENTA:  DIREITO  CONSTITUCIONAL.  LEI 
ORÇAMENTÁRIA:  INICIATIVA.  VINCULAÇÃO  DE 
RECEITA. AUTONOMIA MUNICIPAL. ASSISTÊNCIA À 
CRIANÇA  E  AO  ADOLESCENTE.  AÇÃO  DIRETA  DE  
INCONSTITUCIONALIDADE  DO  PARÁGRAFO ÚNICO 
DO  ART.  227  DA  CONSTITUIÇÃO  DO  ESTADO  DE  
PERNAMBUCO, QUE DISPÕEM: ‘Art. 227. O Estado e os  
Municípios  promoverão  programas  de  assistência  integral  à 
criança  e  ao  adolescente,  (...)  Parágrafo  Único  -  Para  o 
atendimento  e  desenvolvimento  dos  programas  e  ações 
explicitados neste artigo, o Estado e os Municípios aplicarão 
anualmente, no mínimo, o percentual de um por cento dos seus  
respectivos orçamentos gerais’. ALEGAÇÃO DE QUE TAIS  
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Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA
ADI 4102 / RJ 
NORMAS  IMPLICAM  VIOLAÇÃO  AOS  ARTIGOS  18, 
‘CAPUT’, 25, ‘CAPUT’, 30, III, 61, § 1º, II, ‘b’, E 167, IV,  
TODOS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988. (...) 2.  
Sucede  que,  no  caso,  o  parágrafo  único  do  art.  227  da  
Constituição Estadual estabelece, para tal fim, uma vinculação  
orçamentária  (...).  3.  Mas  a  Constituição  Federal  atribui  
competência exclusiva ao Chefe do Poder Executivo (federal, 
estadual e municipal), para a iniciativa da lei orçamentária 
anual (artigo 165, inciso III). Iniciativa que fica cerceada com a  
imposição e automaticidade resultantes do texto em questão. 4.  
(...) 5. Ademais, o inciso IV do art. 167 da Constituição Federal,  
hoje com a redação dada pela E.C. nº 29, de 14.09.2000, veda ‘a  
vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa,  
(...)’.  A vedação  é  afastada,  portanto,  apenas  nas  hipóteses  
expressamente ressalvadas, que não abrangem os programas de 
assistência integral à criança e ao adolescente. É que, quanto a  
isso, o inciso IV do art. 167 da Constituição Federal encerra  
norma específica, fazendo ressalva expressa apenas das hipóteses 
tratadas nos artigos 198, § 2º (Sistema Único de Saúde) e 212  
(para manutenção e desenvolvimento do ensino). 6. (...) 7. Ação  
Direta
 
julgada
 
procedente,
 
declarando-se
 
a 
inconstitucionalidade  do  parágrafo  único  do  art.  227  da  
Constituição do Estado de Pernambuco” (DJ 2.5.2003, grifos 
nossos).
Sobre a possibilidade de vinculação de receitas tributárias às  
atividades que, essencialmente, seriam dirigidas à manutenção e ao  
desenvolvimento do ensino público, no julgamento da Ação Direta de  
Inconstitucionalidade n. 820/RS, o Plenário deste Supremo Tribunal  
Federal decidiu:
“EMENTA:
 
AÇÃO
 
DIRETA
 
DE 
INCONSTITUCIONALIDADE.
 
ARTIGO
 
202
 
DA 
CONSTITUIÇÃO  DO  ESTADO  DO  RIO  GRANDE  DO 
SUL.  LEI  ESTADUAL  N.  9.723.  MANUTENÇÃO  E 
DESENVOLVIMENTO
 
DO
 
ENSINO
 
PÚBLICO. 
11 
Supremo Tribunal Federal
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ADI 4102 / RJ 
NORMAS  IMPLICAM  VIOLAÇÃO  AOS  ARTIGOS  18, 
‘CAPUT’, 25, ‘CAPUT’, 30, III, 61, § 1º, II, ‘b’, E 167, IV,  
TODOS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988. (...) 2.  
Sucede  que,  no  caso,  o  parágrafo  único  do  art.  227  da  
Constituição Estadual estabelece, para tal fim, uma vinculação  
orçamentária  (...).  3.  Mas  a  Constituição  Federal  atribui  
competência exclusiva ao Chefe do Poder Executivo (federal, 
estadual e municipal), para a iniciativa da lei orçamentária 
anual (artigo 165, inciso III). Iniciativa que fica cerceada com a  
imposição e automaticidade resultantes do texto em questão. 4.  
(...) 5. Ademais, o inciso IV do art. 167 da Constituição Federal,  
hoje com a redação dada pela E.C. nº 29, de 14.09.2000, veda ‘a  
vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa,  
(...)’.  A vedação  é  afastada,  portanto,  apenas  nas  hipóteses  
expressamente ressalvadas, que não abrangem os programas de 
assistência integral à criança e ao adolescente. É que, quanto a  
isso, o inciso IV do art. 167 da Constituição Federal encerra  
norma específica, fazendo ressalva expressa apenas das hipóteses 
tratadas nos artigos 198, § 2º (Sistema Único de Saúde) e 212  
(para manutenção e desenvolvimento do ensino). 6. (...) 7. Ação  
Direta
 
julgada
 
procedente,
 
declarando-se
 
a 
inconstitucionalidade  do  parágrafo  único  do  art.  227  da  
Constituição do Estado de Pernambuco” (DJ 2.5.2003, grifos 
nossos).
Sobre a possibilidade de vinculação de receitas tributárias às  
atividades que, essencialmente, seriam dirigidas à manutenção e ao  
desenvolvimento do ensino público, no julgamento da Ação Direta de  
Inconstitucionalidade n. 820/RS, o Plenário deste Supremo Tribunal  
Federal decidiu:
“EMENTA:
 
AÇÃO
 
DIRETA
 
DE 
INCONSTITUCIONALIDADE.
 
ARTIGO
 
202
 
DA 
CONSTITUIÇÃO  DO  ESTADO  DO  RIO  GRANDE  DO 
SUL.  LEI  ESTADUAL  N.  9.723.  MANUTENÇÃO  E 
DESENVOLVIMENTO
 
DO
 
ENSINO
 
PÚBLICO. 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 19 de 40

Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA
ADI 4102 / RJ 
APLICAÇÃO MÍNIMA DE 35% [TRINTA E CINCO POR 
CENTO]  DA  RECEITA  RESULTANTE  DE  IMPOSTOS.  
DESTINAÇÃO  DE  10%  [DEZ  POR  CENTO]  DESSES 
RECURSOS À MANUTENÇÃO E CONSERVAÇÃO DAS 
ESCOLAS  PÚBLICAS  ESTADUAIS.  VÍCIO  FORMAL.  
MATÉRIA ORÇAMENTÁRIA. INICIATIVA PRIVATIVA DO 
CHEFE  DO  PODER  EXECUTIVO.  AFRONTA  AO 
DISPOSTO NOS ARTIGOS 165, INCISO III, E 167, INCISO  
IV, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. (...) 5. A determinação 
de aplicação de parte dos recursos destinados à educação na 
‘manutenção  e  conservação  das  escolas  públicas  estaduais’ 
vinculou a receita de impostos a uma despesa específica - afronta  
ao disposto no artigo 167, inciso IV, da CB/88. 6. Ação direta 
julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade do § 2o 
do artigo 202 da Constituição do Estado do Rio Grande do Sul,  
bem como da Lei estadual n. 9.723, de 16 de setembro de 1.992”  
(Relator o Ministro Eros Grau, DJ 29.2.2008, grifos nossos).
De se assinalar, ainda, que a discussão sobre a vinculação de  
receitas orçamentárias às universidades públicas não é nova neste  
Supremo Tribunal Federal. Na assentada de 9.5.2002, ao examinar,  
em  sede  de  medida  cautelar,  a  constitucionalidade  de  Emenda  à  
Constituição mineira que vinculava 2% (dois por cento) da receita  
orçamentária às universidades estaduais, o Plenário deste Tribunal  
assentou:
“EMENTA:  Ação  direta  de  inconstitucionalidade. 
Emenda nº 47, promulgada em 27 de dezembro de 2000, à  
Constituição do Estado de Minas Gerais. Destinação de recursos 
à Universidade do Estado de Minas Gerais e à Universidade  
Estadual  de  Montes  Claros.  -  Relevância  da  argüição  de  
inconstitucionalidade formal dos dispositivos acrescentados à  
Constituição  do  Estado  de  Minas  Gerais  pela  Emenda  
Constitucional em causa, por ofensa ao disposto no artigo 165, 
III, da Constituição Federal. Conveniência, para a boa condução  
da administração pública, da suspensão da eficácia das normas  
12 
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ADI 4102 / RJ 
APLICAÇÃO MÍNIMA DE 35% [TRINTA E CINCO POR 
CENTO]  DA  RECEITA  RESULTANTE  DE  IMPOSTOS.  
DESTINAÇÃO  DE  10%  [DEZ  POR  CENTO]  DESSES 
RECURSOS À MANUTENÇÃO E CONSERVAÇÃO DAS 
ESCOLAS  PÚBLICAS  ESTADUAIS.  VÍCIO  FORMAL.  
MATÉRIA ORÇAMENTÁRIA. INICIATIVA PRIVATIVA DO 
CHEFE  DO  PODER  EXECUTIVO.  AFRONTA  AO 
DISPOSTO NOS ARTIGOS 165, INCISO III, E 167, INCISO  
IV, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. (...) 5. A determinação 
de aplicação de parte dos recursos destinados à educação na 
‘manutenção  e  conservação  das  escolas  públicas  estaduais’ 
vinculou a receita de impostos a uma despesa específica - afronta  
ao disposto no artigo 167, inciso IV, da CB/88. 6. Ação direta 
julgada procedente para declarar a inconstitucionalidade do § 2o 
do artigo 202 da Constituição do Estado do Rio Grande do Sul,  
bem como da Lei estadual n. 9.723, de 16 de setembro de 1.992”  
(Relator o Ministro Eros Grau, DJ 29.2.2008, grifos nossos).
De se assinalar, ainda, que a discussão sobre a vinculação de  
receitas orçamentárias às universidades públicas não é nova neste  
Supremo Tribunal Federal. Na assentada de 9.5.2002, ao examinar,  
em  sede  de  medida  cautelar,  a  constitucionalidade  de  Emenda  à  
Constituição mineira que vinculava 2% (dois por cento) da receita  
orçamentária às universidades estaduais, o Plenário deste Tribunal  
assentou:
“EMENTA:  Ação  direta  de  inconstitucionalidade. 
Emenda nº 47, promulgada em 27 de dezembro de 2000, à  
Constituição do Estado de Minas Gerais. Destinação de recursos 
à Universidade do Estado de Minas Gerais e à Universidade  
Estadual  de  Montes  Claros.  -  Relevância  da  argüição  de  
inconstitucionalidade formal dos dispositivos acrescentados à  
Constituição  do  Estado  de  Minas  Gerais  pela  Emenda  
Constitucional em causa, por ofensa ao disposto no artigo 165, 
III, da Constituição Federal. Conveniência, para a boa condução  
da administração pública, da suspensão da eficácia das normas  
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Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA
ADI 4102 / RJ 
em causa. - Quanto, porém, à alegada inconstitucionalidade  
material dessas normas com base na alegação de ofensa ao artigo  
167, IV, da Constituição, não há relevância jurídica suficiente  
para a concessão da cautelar. Liminar deferida, para suspender,  
‘ex nunc’, a eficácia da alínea ‘f’ do inciso IV do artigo 161 e dos  
§§ 1º e 2º do artigo 199, todos eles introduzidos na Constituição  
do  Estado  de  Minas  Gerais  pela  Emenda  Constitucional 
estadual nº 47, promulgada em 27 de dezembro de 2000” (DJ 
2.8.2002).
Naquela ocasião, na qual atuei na qualidade de Procuradora-
Geral do Estado de Minas Gerais, realcei que restrições como aquelas -  
impostas ao exercício das competências constitucionais conferidas ao  
Poder  Executivo,  entre  elas  a  fixação  de  políticas  públicas  - 
importariam em ofensa ao princípio da independência e harmonia  
entre os Poderes. (...)
5. Pelo exposto, voto no sentido de não conhecer do agravo  
regimental interposto pela Assembléia Legislativa do Rio de Janeiro e  
de  referendar,  por  seus  próprios  fundamentos,  a  medida  cautelar 
deferida nos autos desta Ação Direta de Inconstitucionalidade, para 
suspender a vigência do § 1º do art. 309 e do art. 314, caput e § 5º, e 
da expressão “e garantirá um percentual mínimo de 10% (dez por 
cento) para a educação especial”, contida na parte final do § 2º do  
art. 314, todos da Constituição do Estado do Rio de Janeiro” (fls. 302, 
304-314).
4. Quanto ao pedido de declaração de inconstitucionalidade do art. 
332  da  Constituição  fluminense,  é  de  se  registrar  que  o  conteúdo 
normativo desse dispositivo já foi analisado por este Supremo Tribunal.
5. O art. 329 da Constituição fluminense estabelecia:
“O Estado manterá Fundação de Amparo à Pesquisa – FAPERJ,  
atribuindo-lhe  dotação  mínima  correspondente   a  2%  da  receita  
tributária  prevista  para  o  exercício,  que  lhe  será  transferida  em  
duodécimos  como  renda  de  sua  privativa  administração,  para 
13 
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ADI 4102 / RJ 
em causa. - Quanto, porém, à alegada inconstitucionalidade  
material dessas normas com base na alegação de ofensa ao artigo  
167, IV, da Constituição, não há relevância jurídica suficiente  
para a concessão da cautelar. Liminar deferida, para suspender,  
‘ex nunc’, a eficácia da alínea ‘f’ do inciso IV do artigo 161 e dos  
§§ 1º e 2º do artigo 199, todos eles introduzidos na Constituição  
do  Estado  de  Minas  Gerais  pela  Emenda  Constitucional 
estadual nº 47, promulgada em 27 de dezembro de 2000” (DJ 
2.8.2002).
Naquela ocasião, na qual atuei na qualidade de Procuradora-
Geral do Estado de Minas Gerais, realcei que restrições como aquelas -  
impostas ao exercício das competências constitucionais conferidas ao  
Poder  Executivo,  entre  elas  a  fixação  de  políticas  públicas  - 
importariam em ofensa ao princípio da independência e harmonia  
entre os Poderes. (...)
5. Pelo exposto, voto no sentido de não conhecer do agravo  
regimental interposto pela Assembléia Legislativa do Rio de Janeiro e  
de  referendar,  por  seus  próprios  fundamentos,  a  medida  cautelar 
deferida nos autos desta Ação Direta de Inconstitucionalidade, para 
suspender a vigência do § 1º do art. 309 e do art. 314, caput e § 5º, e 
da expressão “e garantirá um percentual mínimo de 10% (dez por 
cento) para a educação especial”, contida na parte final do § 2º do  
art. 314, todos da Constituição do Estado do Rio de Janeiro” (fls. 302, 
304-314).
4. Quanto ao pedido de declaração de inconstitucionalidade do art. 
332  da  Constituição  fluminense,  é  de  se  registrar  que  o  conteúdo 
normativo desse dispositivo já foi analisado por este Supremo Tribunal.
5. O art. 329 da Constituição fluminense estabelecia:
“O Estado manterá Fundação de Amparo à Pesquisa – FAPERJ,  
atribuindo-lhe  dotação  mínima  correspondente   a  2%  da  receita  
tributária  prevista  para  o  exercício,  que  lhe  será  transferida  em  
duodécimos  como  renda  de  sua  privativa  administração,  para 
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Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA
ADI 4102 / RJ 
aplicação no desenvolvimento científico e tecnológico”.
 Com a Emenda Constitucional n. 32/2003, o art. 229 foi renumerado 
e passou a dispor que: 
“Art. 332. O Estado do Rio de Janeiro destinará, anualmente, à  
Fundação de Amparo à Pesquisa - FAPERJ, 2% (dois por cento) da 
receita  tributária  do  exercício,  deduzidas  as  transferências  e  
vinculações constitucionais e legais”.
Ao  analisar  a  constitucionalidade  do  art.  329  da  Constituição 
fluminense  (atual  art.  332),  nos  autos  da  Ação  Direta  de 
Inconstitucionalidade n. 780-MC/RJ, Relator o Ministro Carlos Velloso, o 
Supremo Tribunal Federal concluiu:
“CONSTITUCIONAL. DESTINAÇÃO DE PARCELAS DA 
RECEITA  TRIBUTARIA  A  FINS  PRE-ESTABELECIDOS. 
Constituição do Estado do Rio de Janeiro, PAR.1. do art. 306, art. 311, 
parte final do PAR.2. DO ART. 311, PAR.5. do art. 311 e art. 329.  
(...) II. - Indeferimento da cautelar no que concerne ao art. 329, que  
estabelece que o Estado manterá Fundação de Amparo a Pesquisa,  
atribuindo-lhe  dotação  minima  correspondente  a  2%  da  receita 
tributaria, para aplicação no desenvolvimento cientifico e tecnológico.  
É que, no ponto, a Constituição Federal faculta aos Estados e ao  
Distrito  Federal  vincular  parcela  de  sua  receita  orçamentária  a  
entidades publicas de fomento ao ensino e a pesquisa cientifica e  
tecnológica. C.F., art. 212, PAR.5. Precedentes do STF: ADIns n. 550-
2-MT, 336-SE e 422” (DJ 16.4.1993).
A  despeito  da  alteração  promovida  no  art.  329  pela  Emenda 
Constitucional estadual n. 32/2003, verifica-se que o percentual  da receita 
tributária do exercício destinada à Fundação de Amparo à Pesquisa – 
FAPERJ foi mantido em 2%.
 No voto proferido no julgamento da Medida Cautelar na Ação 
14 
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aplicação no desenvolvimento científico e tecnológico”.
 Com a Emenda Constitucional n. 32/2003, o art. 229 foi renumerado 
e passou a dispor que: 
“Art. 332. O Estado do Rio de Janeiro destinará, anualmente, à  
Fundação de Amparo à Pesquisa - FAPERJ, 2% (dois por cento) da 
receita  tributária  do  exercício,  deduzidas  as  transferências  e  
vinculações constitucionais e legais”.
Ao  analisar  a  constitucionalidade  do  art.  329  da  Constituição 
fluminense  (atual  art.  332),  nos  autos  da  Ação  Direta  de 
Inconstitucionalidade n. 780-MC/RJ, Relator o Ministro Carlos Velloso, o 
Supremo Tribunal Federal concluiu:
“CONSTITUCIONAL. DESTINAÇÃO DE PARCELAS DA 
RECEITA  TRIBUTARIA  A  FINS  PRE-ESTABELECIDOS. 
Constituição do Estado do Rio de Janeiro, PAR.1. do art. 306, art. 311, 
parte final do PAR.2. DO ART. 311, PAR.5. do art. 311 e art. 329.  
(...) II. - Indeferimento da cautelar no que concerne ao art. 329, que  
estabelece que o Estado manterá Fundação de Amparo a Pesquisa,  
atribuindo-lhe  dotação  minima  correspondente  a  2%  da  receita 
tributaria, para aplicação no desenvolvimento cientifico e tecnológico.  
É que, no ponto, a Constituição Federal faculta aos Estados e ao  
Distrito  Federal  vincular  parcela  de  sua  receita  orçamentária  a  
entidades publicas de fomento ao ensino e a pesquisa cientifica e  
tecnológica. C.F., art. 212, PAR.5. Precedentes do STF: ADIns n. 550-
2-MT, 336-SE e 422” (DJ 16.4.1993).
A  despeito  da  alteração  promovida  no  art.  329  pela  Emenda 
Constitucional estadual n. 32/2003, verifica-se que o percentual  da receita 
tributária do exercício destinada à Fundação de Amparo à Pesquisa – 
FAPERJ foi mantido em 2%.
 No voto proferido no julgamento da Medida Cautelar na Ação 
14 
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Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA
ADI 4102 / RJ 
Direta  de  Inconstitucionalidade  n.  780/RJ,  o  Ministro  Carlos  Velloso 
ponderou: 
“Em caso semelhante – ADIn. 550-2-MT, Relator o Ministro  
Ilmar Galvão, DJ de 19.6.92 – em que se examinou o art. 354, parág.  
Único, da Constituição do Estado do Mato Grosso, esta Corte não  
suspendeu a eficácia do citado dispositivo. Destaco do voto que então  
proferi:
'No  que  concerne  aos  dispositivos  da  Constituição  do 
Mato Grosso, art. 354 e parágrafos, que recomendam que o 
'Estado  instituirá  a  Fundação  de  Amparo  à  Pesquisa  ...  
atribuindo-lhe dotação mínima correspondente a dois por cento  
da  receita  tributária  ...  (art.  354,  caput)  e  que  'A dotação 
fixada ... calculada sobre a receita prevista para o exercício, será  
transferida em duodécimos no mesmo exercício' (parág. 1º) e  
que  'Os  custos  operacionais  e  de  pessoal  da  Fundação  não  
poderá ser superior a cinco por cento de seu orçamento' (parág.  
2º), penso que não é de ser deferida a cautelar.
É que se tem, no caso, mera recomendação do constituinte,  
com vinculação, é certo, de parcela da receita. A recomendação e  
a  vinculação  da  receita,  entretanto,  encontram  amparo  na 
Constituição Federal, art. 218 e parágrafos, especialmente  o  
parág. 5º, que estabelece que 'É facultado aos Estados e ao  
Distrito Federal vincular parcela de sua receita orçamentária a 
entidades públicas de fomento ao ensino e à pesquisa científica e  
tecnológica'.
Os dispositivos impugnados, pois – art. 354 e parágrafos, 
da  Constituição  do  Mato  Grosso  –  encontram  apoio  na  
Constituição Federal, art. 218 e parágrafos” (DJ 16.4.1993).
Esse entendimento foi  reafirmado no julgamento do mérito da Ação 
Direta de Inconstitucionalidade n. 336/SE, quando este  Supremo Tribunal 
reconheceu constitucional o “artigo 235, §§ 1º e 2º, que versa sobre a criação 
de fundo estadual de apoio à ciência e pesquisa tecnológica, bem como sobre o  
limite da receita anual a ser destinado a esse fim. (...) O § 5º do artigo 218 da  
CB/88 permite a destinação de receita orçamentária a entidades públicas de  
15 
Supremo Tribunal Federal
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ADI 4102 / RJ 
Direta  de  Inconstitucionalidade  n.  780/RJ,  o  Ministro  Carlos  Velloso 
ponderou: 
“Em caso semelhante – ADIn. 550-2-MT, Relator o Ministro  
Ilmar Galvão, DJ de 19.6.92 – em que se examinou o art. 354, parág.  
Único, da Constituição do Estado do Mato Grosso, esta Corte não  
suspendeu a eficácia do citado dispositivo. Destaco do voto que então  
proferi:
'No  que  concerne  aos  dispositivos  da  Constituição  do 
Mato Grosso, art. 354 e parágrafos, que recomendam que o 
'Estado  instituirá  a  Fundação  de  Amparo  à  Pesquisa  ...  
atribuindo-lhe dotação mínima correspondente a dois por cento  
da  receita  tributária  ...  (art.  354,  caput)  e  que  'A dotação 
fixada ... calculada sobre a receita prevista para o exercício, será  
transferida em duodécimos no mesmo exercício' (parág. 1º) e  
que  'Os  custos  operacionais  e  de  pessoal  da  Fundação  não  
poderá ser superior a cinco por cento de seu orçamento' (parág.  
2º), penso que não é de ser deferida a cautelar.
É que se tem, no caso, mera recomendação do constituinte,  
com vinculação, é certo, de parcela da receita. A recomendação e  
a  vinculação  da  receita,  entretanto,  encontram  amparo  na 
Constituição Federal, art. 218 e parágrafos, especialmente  o  
parág. 5º, que estabelece que 'É facultado aos Estados e ao  
Distrito Federal vincular parcela de sua receita orçamentária a 
entidades públicas de fomento ao ensino e à pesquisa científica e  
tecnológica'.
Os dispositivos impugnados, pois – art. 354 e parágrafos, 
da  Constituição  do  Mato  Grosso  –  encontram  apoio  na  
Constituição Federal, art. 218 e parágrafos” (DJ 16.4.1993).
Esse entendimento foi  reafirmado no julgamento do mérito da Ação 
Direta de Inconstitucionalidade n. 336/SE, quando este  Supremo Tribunal 
reconheceu constitucional o “artigo 235, §§ 1º e 2º, que versa sobre a criação 
de fundo estadual de apoio à ciência e pesquisa tecnológica, bem como sobre o  
limite da receita anual a ser destinado a esse fim. (...) O § 5º do artigo 218 da  
CB/88 permite a destinação de receita orçamentária a entidades públicas de  
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Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA
ADI 4102 / RJ 
fomento à pesquisa científica e tecnológica” (DJ 17.9.2010).
Tem-se, pois, que o art. 332 da Constituição fluminense está em 
harmonia com o art. 218, § 5º, da Constituição da República, pelo que, 
nessa parte, julgo improcedente a ação.
 6. Em sua manifestação, o Advogado-Geral da União salientou que 
o Estado do Rio de Janeiro “editou duas leis destinadas à regulamentação dos 
artigos 309, 314 e 332 da Constituição Estadual, quais sejam, a Lei n. 1.729, de  
31 de outubro de 1990, e a Lei n. 2.081, de 11 de fevereiro de 1993” (fl. 280). 
A Lei fluminense n. 1.729/1990 dispõe:
“Lei n. 1.729, de 31 de outubro de 1990
REGULAMENTA  O  ART.  329  (atual  332)  DA 
CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. (...)
Art. 1º - As dotações atribuídas à  UERJ eà FAPERJ pelos 
artigos  306,  §  1º  (atual  309),e  329  (atual  332)  da  Constituição 
Estadual deverão ser transferidas mensalmente, até o último dia de  
cada mês do exercício, observados os duodécimos da receita tributária  
no orçamento de cada ano.
Parágrafo único - Nos termos da Constituição Estadual, as  
dotações a que se refere o caput deste artigo serão calculadas, no caso  
da FAPERJ, sobre a receita tributária do estado, incluídas as cotas-
partes dos municípios,  e, na hipótese da UERJ, sobre a sua receita  
tributária líquida.
Art. 2º - Sempre que houver previsão de excesso de arrecadação, 
o Poder Executivo abrirá créditos suplementares à UERJ e à FAPERJ,  
na  mesma  proporção  dos  excessos  previstos,  transferindo-se  tais 
dotações, durante o exercício, a partir do mês seguinte ao da previsão.
Art 3º - Esta Lei entrará em vigor na data de sua publicação,  
revogadas as disposições em contrário” (grifos nossos).
A Lei fluminense n. 2.081/1993 prevê:
16 
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ADI 4102 / RJ 
fomento à pesquisa científica e tecnológica” (DJ 17.9.2010).
Tem-se, pois, que o art. 332 da Constituição fluminense está em 
harmonia com o art. 218, § 5º, da Constituição da República, pelo que, 
nessa parte, julgo improcedente a ação.
 6. Em sua manifestação, o Advogado-Geral da União salientou que 
o Estado do Rio de Janeiro “editou duas leis destinadas à regulamentação dos 
artigos 309, 314 e 332 da Constituição Estadual, quais sejam, a Lei n. 1.729, de  
31 de outubro de 1990, e a Lei n. 2.081, de 11 de fevereiro de 1993” (fl. 280). 
A Lei fluminense n. 1.729/1990 dispõe:
“Lei n. 1.729, de 31 de outubro de 1990
REGULAMENTA  O  ART.  329  (atual  332)  DA 
CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO. (...)
Art. 1º - As dotações atribuídas à  UERJ eà FAPERJ pelos 
artigos  306,  §  1º  (atual  309),e  329  (atual  332)  da  Constituição 
Estadual deverão ser transferidas mensalmente, até o último dia de  
cada mês do exercício, observados os duodécimos da receita tributária  
no orçamento de cada ano.
Parágrafo único - Nos termos da Constituição Estadual, as  
dotações a que se refere o caput deste artigo serão calculadas, no caso  
da FAPERJ, sobre a receita tributária do estado, incluídas as cotas-
partes dos municípios,  e, na hipótese da UERJ, sobre a sua receita  
tributária líquida.
Art. 2º - Sempre que houver previsão de excesso de arrecadação, 
o Poder Executivo abrirá créditos suplementares à UERJ e à FAPERJ,  
na  mesma  proporção  dos  excessos  previstos,  transferindo-se  tais 
dotações, durante o exercício, a partir do mês seguinte ao da previsão.
Art 3º - Esta Lei entrará em vigor na data de sua publicação,  
revogadas as disposições em contrário” (grifos nossos).
A Lei fluminense n. 2.081/1993 prevê:
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ADI 4102 / RJ 
“Lei n. 2.081, de 11 de fevereiro de 1993.
REGULAMENTA
 
A
 
DESTINAÇÃO 
ORÇAMENTÁRIA PREVISTA NO § 2º DO ART. 314 DA 
CONSTITUIÇÃO  ESTADUAL  DO  RIO  DE  JANEIRO;  
CRIA  O  PROGRAMA  ESTADUAL  DE  EDUCAÇÃO 
ESPECIAL E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS. (...)
Art. 6º - Os recursos financeiros necessários ao desenvolvimento  
do Programa a que se refere esta Lei serão provenientes de dotação  
orçamentária prevista no § 2º do Art. 314da Constituição do Estado 
do Rio de Janeiro.
Art. 7º - O Poder Executivo regulamentará esta Lei no prazo de  
180 dias, ouvidos os órgãos e Entidades referidos no incisos do Art. 4º.
Art. 8º - A presente Lei entrará em vigor  na data de sua  
publicação, revogadas as disposições em contrário”.
No  julgamento  da  Questão  de  Ordem  na  Ação  Direta  de 
Inconstitucionalidade n. 2.982, Relator o Ministro Gilmar Mendes, este 
Supremo  Tribunal  admitiu  fossem  declarados  inconstitucionais 
dispositivos não impugnados originariamente pelo Procurador-Geral da 
República e questionados somente em seu parecer final, nos seguintes 
termos:
“EMENTA: Questão de ordem. 2.  Extensão da declaração de 
inconstitucionalidade a dispositivos não impugnados expressamente  
na inicial. 3. Inconstitucionalidade por arrastamento.4. Explicitação 
no sentido de que a declaração de inconstitucionalidade alcança os  
seguintes dispositivos: no art. 5º, a expressão "acrescida e calculada 
juntamente com a Taxa Judiciária e quotas para a Associação Cearense 
dos Magistrados, para a Associação Cearense do Ministério Público e 
para a Caixa de Assistência dos Advogados"; o art. 22; no art. 25, a  
expressão  "outra  para  o  recolhimento  dos  valores  destinados  aos  
órgãos de classe especificados no Art. 5o desta Lei"; e o art 28 da Lei  
nº 12.381, de 9 de dezembro de 1994, do Estado do Ceará” (ADI  
2.982-QO/CE, Rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário, DJ 12.11.2004, 
grifos nossos).
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ADI 4102 / RJ 
“Lei n. 2.081, de 11 de fevereiro de 1993.
REGULAMENTA
 
A
 
DESTINAÇÃO 
ORÇAMENTÁRIA PREVISTA NO § 2º DO ART. 314 DA 
CONSTITUIÇÃO  ESTADUAL  DO  RIO  DE  JANEIRO;  
CRIA  O  PROGRAMA  ESTADUAL  DE  EDUCAÇÃO 
ESPECIAL E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS. (...)
Art. 6º - Os recursos financeiros necessários ao desenvolvimento  
do Programa a que se refere esta Lei serão provenientes de dotação  
orçamentária prevista no § 2º do Art. 314da Constituição do Estado 
do Rio de Janeiro.
Art. 7º - O Poder Executivo regulamentará esta Lei no prazo de  
180 dias, ouvidos os órgãos e Entidades referidos no incisos do Art. 4º.
Art. 8º - A presente Lei entrará em vigor  na data de sua  
publicação, revogadas as disposições em contrário”.
No  julgamento  da  Questão  de  Ordem  na  Ação  Direta  de 
Inconstitucionalidade n. 2.982, Relator o Ministro Gilmar Mendes, este 
Supremo  Tribunal  admitiu  fossem  declarados  inconstitucionais 
dispositivos não impugnados originariamente pelo Procurador-Geral da 
República e questionados somente em seu parecer final, nos seguintes 
termos:
“EMENTA: Questão de ordem. 2.  Extensão da declaração de 
inconstitucionalidade a dispositivos não impugnados expressamente  
na inicial. 3. Inconstitucionalidade por arrastamento.4. Explicitação 
no sentido de que a declaração de inconstitucionalidade alcança os  
seguintes dispositivos: no art. 5º, a expressão "acrescida e calculada 
juntamente com a Taxa Judiciária e quotas para a Associação Cearense 
dos Magistrados, para a Associação Cearense do Ministério Público e 
para a Caixa de Assistência dos Advogados"; o art. 22; no art. 25, a  
expressão  "outra  para  o  recolhimento  dos  valores  destinados  aos  
órgãos de classe especificados no Art. 5o desta Lei"; e o art 28 da Lei  
nº 12.381, de 9 de dezembro de 1994, do Estado do Ceará” (ADI  
2.982-QO/CE, Rel. Min. Gilmar Mendes, Plenário, DJ 12.11.2004, 
grifos nossos).
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 25 de 40

Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA
ADI 4102 / RJ 
Ao teorizar a situação posta nos autos, Jorge Miranda esclarece que
"A inconstitucionalidade consequente vem a ser a que    decorre  
como corolário desse juízo ou a que inquina certo acto    por inquinar  
outro acto de que ele depende. A    inconstitucionalidade consequente  
pode ser de um mesmo acto ou    diploma relativamente a uma norma  
que dele conste ou de um acto    relativamente a outro em que tenha o  
seu fundamento de validade ('v.g.', a inconstitucionalidade de um 
regulamento  ou  acto  administrativo  consequente  de  
inconstitucionalidade da respectiva lei)” (MIRANDA, Jorge. Manual 
de direito constitucional. 2. ed. Coimbra: Coimbra Editora, 1988. v.2,  
p. 296-297).
 Ao  julgar  a  Ação  Direta  de  Inconstitucionalidade  n.  2.728/AM, 
Relator  o  Ministro  Maurício  Corrêa,  o  Supremo  Tribunal  Federal 
asseverou que “cuidando-se de defeito de forma que, pelas mesmas razões,  
atinge outros dispositivos não impugnados na inicial, impõe-se a aplicação da  
teoria da inconstitucionalidade consequencial” (DJ 20.2.2004).
 Como destacado, declarada a inconstitucionalidade dos arts. 309, § 
1º, e 314, caput, § 5º e da expressão “e garantirá um percentual mínimo de 
10% (dez por cento) para a educação especial”, da parte final do § 2º do art. 
314,  todos  da  Constituição  do  Estado  do  Rio  de  Janeiro,  as  normas 
regulamentadoras desses dispositivos – expressões “à UERJ e", “306, § 1º 
(atual 309), e”  e “e, na hipótese da UERJ, sobre a sua receita tributária líquida” 
contidas no art. 1º da Lei estadual n. 1.729/1990 e art. 6º da Lei estadual n.  
2.081/1993 – ficam sem fundamento de validade, devendo ser declaradas 
inconstitucionais por arrastamento.
7. Pelo exposto, julgo parcialmente procedente a presente ação para 
declarar a inconstitucionalidade dos arts. 309, § 1º, e 314, caput, § 5º e da 
expressão “e garantirá um percentual mínimo de 10% (dez por cento) 
para a educação especial”, da parte final do § 2º do art. 314, todos da 
Constituição  do  Estado  do  Rio  de  Janeiro,  e  declaro  a 
18 
Supremo Tribunal Federal
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Supremo Tribunal Federal
ADI 4102 / RJ 
Ao teorizar a situação posta nos autos, Jorge Miranda esclarece que
"A inconstitucionalidade consequente vem a ser a que    decorre  
como corolário desse juízo ou a que inquina certo acto    por inquinar  
outro acto de que ele depende. A    inconstitucionalidade consequente  
pode ser de um mesmo acto ou    diploma relativamente a uma norma  
que dele conste ou de um acto    relativamente a outro em que tenha o  
seu fundamento de validade ('v.g.', a inconstitucionalidade de um 
regulamento  ou  acto  administrativo  consequente  de  
inconstitucionalidade da respectiva lei)” (MIRANDA, Jorge. Manual 
de direito constitucional. 2. ed. Coimbra: Coimbra Editora, 1988. v.2,  
p. 296-297).
 Ao  julgar  a  Ação  Direta  de  Inconstitucionalidade  n.  2.728/AM, 
Relator  o  Ministro  Maurício  Corrêa,  o  Supremo  Tribunal  Federal 
asseverou que “cuidando-se de defeito de forma que, pelas mesmas razões,  
atinge outros dispositivos não impugnados na inicial, impõe-se a aplicação da  
teoria da inconstitucionalidade consequencial” (DJ 20.2.2004).
 Como destacado, declarada a inconstitucionalidade dos arts. 309, § 
1º, e 314, caput, § 5º e da expressão “e garantirá um percentual mínimo de 
10% (dez por cento) para a educação especial”, da parte final do § 2º do art. 
314,  todos  da  Constituição  do  Estado  do  Rio  de  Janeiro,  as  normas 
regulamentadoras desses dispositivos – expressões “à UERJ e", “306, § 1º 
(atual 309), e”  e “e, na hipótese da UERJ, sobre a sua receita tributária líquida” 
contidas no art. 1º da Lei estadual n. 1.729/1990 e art. 6º da Lei estadual n.  
2.081/1993 – ficam sem fundamento de validade, devendo ser declaradas 
inconstitucionais por arrastamento.
7. Pelo exposto, julgo parcialmente procedente a presente ação para 
declarar a inconstitucionalidade dos arts. 309, § 1º, e 314, caput, § 5º e da 
expressão “e garantirá um percentual mínimo de 10% (dez por cento) 
para a educação especial”, da parte final do § 2º do art. 314, todos da 
Constituição  do  Estado  do  Rio  de  Janeiro,  e  declaro  a 
18 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 26 de 40

Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA
ADI 4102 / RJ 
inconstitucionalidade  por  arrastamento  das  expressões  “à  UERJ  e”, 
“306, § 1º (atual 309), e”  e “e, na hipótese da UERJ, sobre a sua receita  
tributária líquida” do art. 1º da Lei fluminense n. 1.729/1990 e do art. 6º 
da Lei fluminense n. 2.081/1993.
19 
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ADI 4102 / RJ 
inconstitucionalidade  por  arrastamento  das  expressões  “à  UERJ  e”, 
“306, § 1º (atual 309), e”  e “e, na hipótese da UERJ, sobre a sua receita  
tributária líquida” do art. 1º da Lei fluminense n. 1.729/1990 e do art. 6º 
da Lei fluminense n. 2.081/1993.
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 27 de 40

Voto - MIN. ROBERTO BARROSO
30/10/2014
PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.102 RIO DE JANEIRO
VOTO
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Presidente, 
eu  fiz  uma  breve  reflexão  sobre  esse  assunto  que  reconduz  a  uma 
discussão que nós temos adiado - e que, possivelmente, vamos adiar 
desta vez também -, a propósito do limite das competências dos Estados-
membros e, sobretudo, das competências do poder constituinte derivado 
dos Estados-membros.
A jurisprudência do Supremo tradicional aplica também ao poder 
constituinte estadual as restrições quanto à iniciativa que, no modelo 
federal, se impõem para a criação de leis ordinárias.
Eu,  sem  ainda  me  posicionar  frontalmente,  tenho  um  certo 
desconforto  com  essa  jurisprudência,  porque  acho  que  ela engessa  a 
criatividade dos Estados - já tenho falado isso aqui, o Ministro Gilmar, 
recentemente,  também  voltou  a  esse  ponto  -,  que  seria  um  pouco 
experimentalismo federativo e democrático no âmbito dos Estados.
Porém, aqui, se o problema não residisse na questão da iniciativa 
para  lei  orçamentária,  como  prevista  no  artigo  165,  ela  residiria  na 
restrição constitucional às vinculações amplas orçamentárias que estão 
previstas  no  artigo  167,  IV.  A  vedação  a  essas  vinculações  que, 
verdadeiramente,  impõem  uma  restrição  excessiva  ao  poder  político 
majoritário, porque se todas as verbas orçamentárias ficam vinculadas 
percentualmente por força da Constituição, as maiorias políticas de cada 
época não têm nenhum espaço de escolha e de deliberação. Por essa razão 
eu penso que esta vedação é, como regra, positiva.
Fiz aqui uma reflexão muito breve, Presidente, porque eu até ficava 
feliz com uma destinação compulsória de mais verba para a educação, em 
geral, e para a universidade, em particular, e para UERJ mais ainda. Mas 
eu, que sou cria da UERJ e tenho toda a minha vida acadêmica ligada à 
universidade que adoro, não sou uma pessoa corporativista. E acho que, 
se vinculação devesse haver - e a Constituição já a prevê em certo limite -, 
Supremo Tribunal Federal
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30/10/2014
PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.102 RIO DE JANEIRO
VOTO
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Presidente, 
eu  fiz  uma  breve  reflexão  sobre  esse  assunto  que  reconduz  a  uma 
discussão que nós temos adiado - e que, possivelmente, vamos adiar 
desta vez também -, a propósito do limite das competências dos Estados-
membros e, sobretudo, das competências do poder constituinte derivado 
dos Estados-membros.
A jurisprudência do Supremo tradicional aplica também ao poder 
constituinte estadual as restrições quanto à iniciativa que, no modelo 
federal, se impõem para a criação de leis ordinárias.
Eu,  sem  ainda  me  posicionar  frontalmente,  tenho  um  certo 
desconforto  com  essa  jurisprudência,  porque  acho  que  ela engessa  a 
criatividade dos Estados - já tenho falado isso aqui, o Ministro Gilmar, 
recentemente,  também  voltou  a  esse  ponto  -,  que  seria  um  pouco 
experimentalismo federativo e democrático no âmbito dos Estados.
Porém, aqui, se o problema não residisse na questão da iniciativa 
para  lei  orçamentária,  como  prevista  no  artigo  165,  ela  residiria  na 
restrição constitucional às vinculações amplas orçamentárias que estão 
previstas  no  artigo  167,  IV.  A  vedação  a  essas  vinculações  que, 
verdadeiramente,  impõem  uma  restrição  excessiva  ao  poder  político 
majoritário, porque se todas as verbas orçamentárias ficam vinculadas 
percentualmente por força da Constituição, as maiorias políticas de cada 
época não têm nenhum espaço de escolha e de deliberação. Por essa razão 
eu penso que esta vedação é, como regra, positiva.
Fiz aqui uma reflexão muito breve, Presidente, porque eu até ficava 
feliz com uma destinação compulsória de mais verba para a educação, em 
geral, e para a universidade, em particular, e para UERJ mais ainda. Mas 
eu, que sou cria da UERJ e tenho toda a minha vida acadêmica ligada à 
universidade que adoro, não sou uma pessoa corporativista. E acho que, 
se vinculação devesse haver - e a Constituição já a prevê em certo limite -, 
Supremo Tribunal Federal
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 28 de 40

Voto - MIN. ROBERTO BARROSO
ADI 4102 / RJ 
ela não deveria ser para a universidade. A meu ver, a universidade, em 
um país relativamente pobre - claro que a universidade pública precisa de 
verbas orçamentárias também -, tem para aonde correr e, portanto, as 
universidades públicas deviam superar preconceitos antigos e obterem 
recursos prestando consultorias, fazendo parcerias com as instituições 
privadas, fomentando as doações dos ex-alunos. Essa ideia de que ficar 
pendurado no Estado é progressista é um equívoco, ficar pendurado no 
Estado  é  a  coisa  mais  reacionária  que  existe.  De  modo  que  as 
universidades, na sua autonomia, deveriam ser capazes de gerar receita. 
Porém, nesta questão específica que nos liga, neste momento, há uma 
vedação expressa no artigo 167, inciso IV, Presidente.  
De modo que eu estou acompanhando Vossa Excelência nessa parte 
e, também, no tocante à preservação do artigo 332, porque, aí, a regra 
genérica que veda a vinculação de receitas é excepcionada por uma regra 
específica do texto constitucional.
Assim, fazendo essa breve reflexão e não me comprometendo com a 
tese do vício de iniciativa e me filiando à vedação da vinculação e à 
exceção estabelecida no artigo 218, § 5º, eu acompanho integralmente o 
voto de Vossa Excelência.
# # #
2 
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ADI 4102 / RJ 
ela não deveria ser para a universidade. A meu ver, a universidade, em 
um país relativamente pobre - claro que a universidade pública precisa de 
verbas orçamentárias também -, tem para aonde correr e, portanto, as 
universidades públicas deviam superar preconceitos antigos e obterem 
recursos prestando consultorias, fazendo parcerias com as instituições 
privadas, fomentando as doações dos ex-alunos. Essa ideia de que ficar 
pendurado no Estado é progressista é um equívoco, ficar pendurado no 
Estado  é  a  coisa  mais  reacionária  que  existe.  De  modo  que  as 
universidades, na sua autonomia, deveriam ser capazes de gerar receita. 
Porém, nesta questão específica que nos liga, neste momento, há uma 
vedação expressa no artigo 167, inciso IV, Presidente.  
De modo que eu estou acompanhando Vossa Excelência nessa parte 
e, também, no tocante à preservação do artigo 332, porque, aí, a regra 
genérica que veda a vinculação de receitas é excepcionada por uma regra 
específica do texto constitucional.
Assim, fazendo essa breve reflexão e não me comprometendo com a 
tese do vício de iniciativa e me filiando à vedação da vinculação e à 
exceção estabelecida no artigo 218, § 5º, eu acompanho integralmente o 
voto de Vossa Excelência.
# # #
2 
Supremo Tribunal Federal
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 29 de 40

Voto - MIN. LUIZ FUX
30/10/2014
PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.102 RIO DE JANEIRO
VOTO
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Senhora Presidente, egrégio 
Tribunal Pleno,  ilustre  Representante  do  Ministério  Público, senhores 
advogados, estudantes presentes, o Ministro Luís Roberto Barroso fez um 
destaque, aqui, que me parece muito importante, com relação a esse 
pudor acadêmico. O Professor Barbosa Moreira manifestava preocupação 
em relação ao publicismo e ao privativo do processo, porque ele tinha 
receio  de  que,  um  dia,  em  cima  de  uma  porta  de  audiência,  fosse 
anunciado assim: Esta audiência está sendo patrocinada pela Coca-Cola. 
Isso se adéqua bem à ideia de um poder público exercendo uma função 
pública,  como  sói  ser  a  função  jurisdicional.  Mas,  realmente,  as 
universidades poderiam perder um pouco esse pudor. Na verdade, elas 
podem ser subsidiadas para ter uma biblioteca melhor, um corpo de 
ensino melhor.
Inclusive, numa roda de colegas - porque, certamente, o Professor 
Barroso não gosta mais da UERJ do que eu, porque sou mais antigo lá -, 
chegou-se até a imaginar um professor ingressando numa sala de aula 
com  algum  símbolo  de  algum  patrocínio  para  poder  dar  aula, 
coadjuvando a universidade pública. O que não é nada de estranho, 
porque, por  exemplo, a Constituição Federal estabelece que a saúde é um 
dever do Estado e um direito de todos e, logo abaixo, permite que ela seja 
coadjuvada pela iniciativa privada. De sorte que, realmente, esse pudor 
não  tem  o  menor  sentido.  Estou  inteiramente  de  acordo.  Podemos 
inclusive trabalhar num projeto de PPP para a UERJ, que neste caso, não 
está sendo favorecido. 
Agora, Vossa Excelência muito bem destacou que, na ADI nº 550, 
ficou expressamente decidido pelo Supremo Tribunal Federal considerar 
improcedente a ação por força dessa autorização constitucional do § 5º do 
artigo 218. O § 4º prevê lei, o § 5º prevê a lei para o fomento dessa 
pesquisa através de fundações. 
Supremo Tribunal Federal
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Supremo Tribunal Federal
30/10/2014
PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.102 RIO DE JANEIRO
VOTO
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Senhora Presidente, egrégio 
Tribunal Pleno,  ilustre  Representante  do  Ministério  Público, senhores 
advogados, estudantes presentes, o Ministro Luís Roberto Barroso fez um 
destaque, aqui, que me parece muito importante, com relação a esse 
pudor acadêmico. O Professor Barbosa Moreira manifestava preocupação 
em relação ao publicismo e ao privativo do processo, porque ele tinha 
receio  de  que,  um  dia,  em  cima  de  uma  porta  de  audiência,  fosse 
anunciado assim: Esta audiência está sendo patrocinada pela Coca-Cola. 
Isso se adéqua bem à ideia de um poder público exercendo uma função 
pública,  como  sói  ser  a  função  jurisdicional.  Mas,  realmente,  as 
universidades poderiam perder um pouco esse pudor. Na verdade, elas 
podem ser subsidiadas para ter uma biblioteca melhor, um corpo de 
ensino melhor.
Inclusive, numa roda de colegas - porque, certamente, o Professor 
Barroso não gosta mais da UERJ do que eu, porque sou mais antigo lá -, 
chegou-se até a imaginar um professor ingressando numa sala de aula 
com  algum  símbolo  de  algum  patrocínio  para  poder  dar  aula, 
coadjuvando a universidade pública. O que não é nada de estranho, 
porque, por  exemplo, a Constituição Federal estabelece que a saúde é um 
dever do Estado e um direito de todos e, logo abaixo, permite que ela seja 
coadjuvada pela iniciativa privada. De sorte que, realmente, esse pudor 
não  tem  o  menor  sentido.  Estou  inteiramente  de  acordo.  Podemos 
inclusive trabalhar num projeto de PPP para a UERJ, que neste caso, não 
está sendo favorecido. 
Agora, Vossa Excelência muito bem destacou que, na ADI nº 550, 
ficou expressamente decidido pelo Supremo Tribunal Federal considerar 
improcedente a ação por força dessa autorização constitucional do § 5º do 
artigo 218. O § 4º prevê lei, o § 5º prevê a lei para o fomento dessa 
pesquisa através de fundações. 
Supremo Tribunal Federal
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 7337899.
Inteiro Teor do Acórdão - Página 30 de 40

Voto - MIN. LUIZ FUX
ADI 4102 / RJ 
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Mas vale, 
Ministro, para todas. Quer dizer, há uma certa percepção de que ter 
relação  com  o  mercado,  ter  relação  com  a  sociedade  conspurca  a 
autonomia da universidade. É um equívoco. Evidentemente, o que não 
pode ser afetada é a liberdade de cátedra. Portanto, o patrocinador da 
sala ou do auditório pode ser quem for, desde que o professor conserve a 
sua  independência  de  pensar livremente, inclusive  criticando  alguma 
coisa relacionada a ele. Portanto, não há uma conexão. De modo que esse 
temor  de  lidar  com  a  iniciativa  privada  é  um  temor  antigo,  assim, 
seiscentista.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Eu, por exemplo, não teria 
nenhum pudor de entrar numa sala patrocinada pelo McDonald's. É da 
UERJ, sala patrocinada pelo  McDonald's, vamos dar aula naquela sala. 
O  SENHOR  MINISTRO  LUÍS  ROBERTO  BARROSO  - 
Pessoalmente, eu abriria mão dessa opção, mas, ainda assim, sendo uma 
escolha do professor, não veria problema. O que eu penso é assim - para 
encerrar, Presidente: o país tem muitas demandas e poucos recursos, 
portanto, essas escolhas têm que ser feitas com cuidado. Quem tem para 
aonde correr, quem tem formas legítimas de se autossustentar deve se 
valer delas e deixar o dinheiro público no ensino básico, que é o ensino 
fundamental e o ensino médio. De modo que eu, que sou a favor da 
universidade pública, acho, no entanto, que ela tem que buscar caminhos 
para  a  sua  autossustentabilidade,  tal  como  Vossa  Excelência  e  eu 
pensamos de maneira afinada aqui. Muito obrigado.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - De acordo.
2 
Supremo Tribunal Federal
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Supremo Tribunal Federal
ADI 4102 / RJ 
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Mas vale, 
Ministro, para todas. Quer dizer, há uma certa percepção de que ter 
relação  com  o  mercado,  ter  relação  com  a  sociedade  conspurca  a 
autonomia da universidade. É um equívoco. Evidentemente, o que não 
pode ser afetada é a liberdade de cátedra. Portanto, o patrocinador da 
sala ou do auditório pode ser quem for, desde que o professor conserve a 
sua  independência  de  pensar livremente, inclusive  criticando  alguma 
coisa relacionada a ele. Portanto, não há uma conexão. De modo que esse 
temor  de  lidar  com  a  iniciativa  privada  é  um  temor  antigo,  assim, 
seiscentista.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Eu, por exemplo, não teria 
nenhum pudor de entrar numa sala patrocinada pelo McDonald's. É da 
UERJ, sala patrocinada pelo  McDonald's, vamos dar aula naquela sala. 
O  SENHOR  MINISTRO  LUÍS  ROBERTO  BARROSO  - 
Pessoalmente, eu abriria mão dessa opção, mas, ainda assim, sendo uma 
escolha do professor, não veria problema. O que eu penso é assim - para 
encerrar, Presidente: o país tem muitas demandas e poucos recursos, 
portanto, essas escolhas têm que ser feitas com cuidado. Quem tem para 
aonde correr, quem tem formas legítimas de se autossustentar deve se 
valer delas e deixar o dinheiro público no ensino básico, que é o ensino 
fundamental e o ensino médio. De modo que eu, que sou a favor da 
universidade pública, acho, no entanto, que ela tem que buscar caminhos 
para  a  sua  autossustentabilidade,  tal  como  Vossa  Excelência  e  eu 
pensamos de maneira afinada aqui. Muito obrigado.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - De acordo.
2 
Supremo Tribunal Federal
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 31 de 40

Voto - MIN. GILMAR MENDES
30/10/2014
PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.102 RIO DE JANEIRO
VOTO
O  SENHOR  MINISTRO  GILMAR  MENDES -  Presidente,  eu 
também acompanho Vossa Excelência e acho que esse tema realmente 
poderá merecer, em algum outro momento, uma reflexão talvez mais 
aprofundada por parte do Tribunal.
Na  época,  lembro-me  de  que  até  ficara  impressionado  -  Vossa 
Excelência  acaba  de  ler  -  com  o  fato  de  a  disposição  já  ter  restado 
suspensa por quinze anos e, depois, ter havido a negativa de seguimento 
e aí, então, a restauração da norma.
O  modelo  de  vinculação,  sabemos  todos,  também  ocasiona 
problemas,  ainda  quando  decorrente  de  decisão  originária  do 
constituinte. Hoje têm sido apontados os problemas ocorrentes em alguns 
municípios, às vezes municípios muito bem dotados, com o esforço que 
se tem que fazer para consumir os vinte e cinco por cento da receita 
proveniente de impostos, enquanto que, em outros municípios, faltam 
exatamente os recursos adequados. 
Eu também compartilho da preocupação do Ministro Barroso quanto 
à necessidade de uma certa reinvenção desse modelo. Nós já tivemos até 
oportunidade, aqui, de discutir questões - que não estão postas - como, 
por exemplo, a possibilidade de se cobrar taxa de matrícula. Nós sabemos 
que isso ocorre hoje na Europa, até mesmo para atender a precariedade 
de recursos, e consideramos inconstitucional, contra o meu voto, entre 
outros. Eu diria que isso seria uma forma de angariar recursos numa 
sociedade  tão  assimétrica  como  a  brasileira;  no  caso,  eram  recursos 
destinados a sustentar o restaurante e atividades sociais da universidade. 
Pareceu-me que isso era absolutamente coerente com o sistema e que não 
feria a garantia da gratuidade.
Como também tive oportunidade - na linha do que sustentou Sua 
Excelência agora - de, como Presidente do Tribunal, deferir uma medida 
Supremo Tribunal Federal
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 7305047.
Supremo Tribunal Federal
30/10/2014
PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.102 RIO DE JANEIRO
VOTO
O  SENHOR  MINISTRO  GILMAR  MENDES -  Presidente,  eu 
também acompanho Vossa Excelência e acho que esse tema realmente 
poderá merecer, em algum outro momento, uma reflexão talvez mais 
aprofundada por parte do Tribunal.
Na  época,  lembro-me  de  que  até  ficara  impressionado  -  Vossa 
Excelência  acaba  de  ler  -  com  o  fato  de  a  disposição  já  ter  restado 
suspensa por quinze anos e, depois, ter havido a negativa de seguimento 
e aí, então, a restauração da norma.
O  modelo  de  vinculação,  sabemos  todos,  também  ocasiona 
problemas,  ainda  quando  decorrente  de  decisão  originária  do 
constituinte. Hoje têm sido apontados os problemas ocorrentes em alguns 
municípios, às vezes municípios muito bem dotados, com o esforço que 
se tem que fazer para consumir os vinte e cinco por cento da receita 
proveniente de impostos, enquanto que, em outros municípios, faltam 
exatamente os recursos adequados. 
Eu também compartilho da preocupação do Ministro Barroso quanto 
à necessidade de uma certa reinvenção desse modelo. Nós já tivemos até 
oportunidade, aqui, de discutir questões - que não estão postas - como, 
por exemplo, a possibilidade de se cobrar taxa de matrícula. Nós sabemos 
que isso ocorre hoje na Europa, até mesmo para atender a precariedade 
de recursos, e consideramos inconstitucional, contra o meu voto, entre 
outros. Eu diria que isso seria uma forma de angariar recursos numa 
sociedade  tão  assimétrica  como  a  brasileira;  no  caso,  eram  recursos 
destinados a sustentar o restaurante e atividades sociais da universidade. 
Pareceu-me que isso era absolutamente coerente com o sistema e que não 
feria a garantia da gratuidade.
Como também tive oportunidade - na linha do que sustentou Sua 
Excelência agora - de, como Presidente do Tribunal, deferir uma medida 
Supremo Tribunal Federal
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 7305047.
Inteiro Teor do Acórdão - Página 32 de 40

Voto - MIN. GILMAR MENDES
ADI 4102 / RJ 
cautelar, salvo engano, num caso do Rio Grande do Sul, para permitir que 
a Universidade do Rio Grande do Sul oferecesse cursos de especialização, 
portanto não nas suas atividades correlatas, mediante pagamento, porque 
é  uma  forma  também  de  angariar  recursos.  Quem  convive  nas 
universidades públicas sabe que faltam, às vezes, recursos mínimos para 
atender às necessidades básicas, além de buscar outras receitas, de outras 
fontes. Mas veja que muitas das atividades poderiam estar associadas ao 
seu próprio afazer. 
O  SENHOR  MINISTRO  LUIZ  FUX -  Ministro  Gilmar,  Vossa 
Excelência, como eu e outros colegas que participamos de eventos e 
seminários, quantas vezes esses eventos, que são integrados por milhares 
de estudantes, são patrocinados por entidades de fomento à cultura.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Então, diante do 
encaminhamento  –  parece-me  que  teremos,  em  algum  momento, 
oportunidade de voltar a discutir esta temática, e precisamos realmente 
ter uma compreensão mais ampla dessa ideia do ensino superior gratuito 
e pensar na instituição universitária como um todo –, eu vou acompanhar 
o brilhante voto de Vossa Excelência.
2 
Supremo Tribunal Federal
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
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Supremo Tribunal Federal
ADI 4102 / RJ 
cautelar, salvo engano, num caso do Rio Grande do Sul, para permitir que 
a Universidade do Rio Grande do Sul oferecesse cursos de especialização, 
portanto não nas suas atividades correlatas, mediante pagamento, porque 
é  uma  forma  também  de  angariar  recursos.  Quem  convive  nas 
universidades públicas sabe que faltam, às vezes, recursos mínimos para 
atender às necessidades básicas, além de buscar outras receitas, de outras 
fontes. Mas veja que muitas das atividades poderiam estar associadas ao 
seu próprio afazer. 
O  SENHOR  MINISTRO  LUIZ  FUX -  Ministro  Gilmar,  Vossa 
Excelência, como eu e outros colegas que participamos de eventos e 
seminários, quantas vezes esses eventos, que são integrados por milhares 
de estudantes, são patrocinados por entidades de fomento à cultura.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Então, diante do 
encaminhamento  –  parece-me  que  teremos,  em  algum  momento, 
oportunidade de voltar a discutir esta temática, e precisamos realmente 
ter uma compreensão mais ampla dessa ideia do ensino superior gratuito 
e pensar na instituição universitária como um todo –, eu vou acompanhar 
o brilhante voto de Vossa Excelência.
2 
Supremo Tribunal Federal
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Voto - MIN. MARCO AURÉLIO
30/10/2014
PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.102 RIO DE JANEIRO
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Presidente, abro um 
parêntese  para  dizer  que,  se  a  outrora  Universidade  do  Brasil,  hoje 
Universidade Federal do Rio de Janeiro, dependesse de doações deste ex-
aluno, estaria muito mal, ante o voto de pobreza que fiz ao abraçar a 
Magistratura e continuo muito satisfeito por tê-lo feito.
As  vinculações  possíveis  estão  na  Carta  Federal.  Há,  mediante 
ressalva  no  inciso  V  do  artigo  em  jogo,  rol  dessas  vinculações,  a 
alcançarem o ensino, o fisco, a saúde. O princípio básico a ser levado em 
conta – e não se tem a obrigatoriedade de vinculação no âmbito federal – 
é o da iniciativa da Lei Orçamentária, que, evidentemente, em relação aos 
parâmetros, há de considerar as circunstâncias reinantes, o que se mostra, 
numa opção política normativa, o mais aconselhável.
Repito, a Carta Federal não compele – é o vocábulo que utilizo – à 
observância das vinculações. A Carta Federal não obstaculiza, no tocante 
a possíveis vinculações, a iniciativa do chefe do Poder Executivo, quer se 
trate  do  Federal,  do  Estadual  ou  do  Municipal.  O  que  se  tem  na 
Constituição  da  República  é  a  possibilidade,  gerando  opção  política 
normativa,  de  implementar-se  certa  vinculação.  Isso  ocorre  quanto  à 
iniciativa do Poder Executivo, pelo inciso IV do artigo 167, e também o 
que permitido, no artigo 218, quanto à tecnologia, § 5º, do Diploma 
Maior. Neste último caso – e não desconheço, não coloco em segundo 
plano a ressalva do inciso IV do artigo 167 –, está em bom vernáculo, em 
bom português, que se trata de faculdade dos Estados.
Indago:  essa  faculdade  aberta  aos  Estados  suprime,  acaba  por 
manietar, o chefe do Poder Executivo quanto ao encaminhamento da Lei 
Orçamentária? Coloca o chefe do Poder Executivo numa camisa de força, 
tendo que necessariamente se curvar à vinculação? Não. Isso não ocorre – 
repito – no âmbito federal nem nos estaduais e municipais.
O que houve na espécie? Manietou-se, afastou-se, a iniciativa do 
chefe do Poder Executivo quanto à Lei Orçamentária, ao estipular-se, 
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30/10/2014
PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.102 RIO DE JANEIRO
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Presidente, abro um 
parêntese  para  dizer  que,  se  a  outrora  Universidade  do  Brasil,  hoje 
Universidade Federal do Rio de Janeiro, dependesse de doações deste ex-
aluno, estaria muito mal, ante o voto de pobreza que fiz ao abraçar a 
Magistratura e continuo muito satisfeito por tê-lo feito.
As  vinculações  possíveis  estão  na  Carta  Federal.  Há,  mediante 
ressalva  no  inciso  V  do  artigo  em  jogo,  rol  dessas  vinculações,  a 
alcançarem o ensino, o fisco, a saúde. O princípio básico a ser levado em 
conta – e não se tem a obrigatoriedade de vinculação no âmbito federal – 
é o da iniciativa da Lei Orçamentária, que, evidentemente, em relação aos 
parâmetros, há de considerar as circunstâncias reinantes, o que se mostra, 
numa opção política normativa, o mais aconselhável.
Repito, a Carta Federal não compele – é o vocábulo que utilizo – à 
observância das vinculações. A Carta Federal não obstaculiza, no tocante 
a possíveis vinculações, a iniciativa do chefe do Poder Executivo, quer se 
trate  do  Federal,  do  Estadual  ou  do  Municipal.  O  que  se  tem  na 
Constituição  da  República  é  a  possibilidade,  gerando  opção  política 
normativa,  de  implementar-se  certa  vinculação.  Isso  ocorre  quanto  à 
iniciativa do Poder Executivo, pelo inciso IV do artigo 167, e também o 
que permitido, no artigo 218, quanto à tecnologia, § 5º, do Diploma 
Maior. Neste último caso – e não desconheço, não coloco em segundo 
plano a ressalva do inciso IV do artigo 167 –, está em bom vernáculo, em 
bom português, que se trata de faculdade dos Estados.
Indago:  essa  faculdade  aberta  aos  Estados  suprime,  acaba  por 
manietar, o chefe do Poder Executivo quanto ao encaminhamento da Lei 
Orçamentária? Coloca o chefe do Poder Executivo numa camisa de força, 
tendo que necessariamente se curvar à vinculação? Não. Isso não ocorre – 
repito – no âmbito federal nem nos estaduais e municipais.
O que houve na espécie? Manietou-se, afastou-se, a iniciativa do 
chefe do Poder Executivo quanto à Lei Orçamentária, ao estipular-se, 
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Voto - MIN. MARCO AURÉLIO
ADI 4102 / RJ 
surgindo a denominada camisa de força, na Constituição do Estado, a 
vinculação. Se tivesse que caminhar para o campo da opção política, 
evidentemente, homenagearia outros valores, o valor saúde acima de 
tudo. Por isso, não vejo como deixar de acolher, na totalidade, com o 
arrastamento preconizado, o pedido formulado na inicial apresentada, 
creio, pelo Governador do Estado do Rio de Janeiro.
A primeira premissa de meu voto: o princípio básico é único – a 
iniciativa  do  chefe  do  Poder  Executivo  quanto  à  lei  orçamentária. 
Segunda  premissa:  o  que  prevê  a  Constituição  é  a  possibilidade  de 
vinculações de receitas decorrentes de impostos e não a obrigatoriedade 
em si.
Não tenho como abandonar a interpretação sistemática e teleológica 
da Carta da República e apontar que é possível ao constituinte estadual 
impor a vinculação, afastando, portanto, o que ressaltei como princípio 
básico, ou seja, o revelado pela iniciativa do projeto da lei orçamentária.
Por isso, divirjo nesse ponto, quanto ao artigo 332 da Constituição do 
Estado do Rio de Janeiro, que também tenho como conflitante com a 
Carta da República, no que esta encerra, em última análise, a iniciativa da 
lei orçamentária do Chefe do Poder Executivo.
É como voto.
2 
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Supremo Tribunal Federal
ADI 4102 / RJ 
surgindo a denominada camisa de força, na Constituição do Estado, a 
vinculação. Se tivesse que caminhar para o campo da opção política, 
evidentemente, homenagearia outros valores, o valor saúde acima de 
tudo. Por isso, não vejo como deixar de acolher, na totalidade, com o 
arrastamento preconizado, o pedido formulado na inicial apresentada, 
creio, pelo Governador do Estado do Rio de Janeiro.
A primeira premissa de meu voto: o princípio básico é único – a 
iniciativa  do  chefe  do  Poder  Executivo  quanto  à  lei  orçamentária. 
Segunda  premissa:  o  que  prevê  a  Constituição  é  a  possibilidade  de 
vinculações de receitas decorrentes de impostos e não a obrigatoriedade 
em si.
Não tenho como abandonar a interpretação sistemática e teleológica 
da Carta da República e apontar que é possível ao constituinte estadual 
impor a vinculação, afastando, portanto, o que ressaltei como princípio 
básico, ou seja, o revelado pela iniciativa do projeto da lei orçamentária.
Por isso, divirjo nesse ponto, quanto ao artigo 332 da Constituição do 
Estado do Rio de Janeiro, que também tenho como conflitante com a 
Carta da República, no que esta encerra, em última análise, a iniciativa da 
lei orçamentária do Chefe do Poder Executivo.
É como voto.
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Voto - MIN. CELSO DE MELLO
30/10/2014
PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.102 RIO DE JANEIRO
V O T O
O  SENHOR  MINISTRO  CELSO  DE  MELLO: 
Também 
acompanho,  Senhora  Presidente,  o  douto  voto  proferido por  Vossa 
Excelência, que julga parcialmente procedente a presente ação direta.
Assinalo,  ainda,  que  são  oportunas as  ponderações  feitas  pelo 
eminente  Ministro  ROBERTO  BARROSO  a  propósito de  antiga 
jurisprudência constitucional desta Corte, cujas decisões,  privilegiando o 
denominado “modelo federal”, culminaram por viabilizar, na perspectiva 
da teoria do federalismo,  uma forte centralização espacial do poder,  em 
detrimento da autonomia mesma dos Estados-membros.
Talvez seja  este  o  momento  de  buscar  a  reconstrução,  por  via 
jurisdicional, de um modelo mais autêntico de federalismo em nosso País, 
reduzindo o elevado coeficiente de federalidade, que se impõe à observância 
das unidades federadas, em cujo favor há de reconhecer-se uma esfera de 
maior  liberdade  decisória,
 observados,
 no  entanto,  os  princípios 
estruturantes e sensíveis consagrados na Constituição da República.
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Ministro 
Celso?
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: Pois não...
O  SENHOR  MINISTRO  LUÍS  ROBERTO  BARROSO  - Só  um 
breve  comentário.  O  problema  -  e  eu  entendo  a  jurisprudência  do 
Supremo nessa matéria - é que nós estamos falando em experimentalismo 
democrático mas, muitas vezes, o que se verificava era o fisiologismo 
oligárquico:  provimento  sem  concurso,  majorações  de  vencimentos 
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Supremo Tribunal Federal
30/10/2014
PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.102 RIO DE JANEIRO
V O T O
O  SENHOR  MINISTRO  CELSO  DE  MELLO: 
Também 
acompanho,  Senhora  Presidente,  o  douto  voto  proferido por  Vossa 
Excelência, que julga parcialmente procedente a presente ação direta.
Assinalo,  ainda,  que  são  oportunas as  ponderações  feitas  pelo 
eminente  Ministro  ROBERTO  BARROSO  a  propósito de  antiga 
jurisprudência constitucional desta Corte, cujas decisões,  privilegiando o 
denominado “modelo federal”, culminaram por viabilizar, na perspectiva 
da teoria do federalismo,  uma forte centralização espacial do poder,  em 
detrimento da autonomia mesma dos Estados-membros.
Talvez seja  este  o  momento  de  buscar  a  reconstrução,  por  via 
jurisdicional, de um modelo mais autêntico de federalismo em nosso País, 
reduzindo o elevado coeficiente de federalidade, que se impõe à observância 
das unidades federadas, em cujo favor há de reconhecer-se uma esfera de 
maior  liberdade  decisória,
 observados,
 no  entanto,  os  princípios 
estruturantes e sensíveis consagrados na Constituição da República.
O SENHOR MINISTRO LUÍS ROBERTO BARROSO - Ministro 
Celso?
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: Pois não...
O  SENHOR  MINISTRO  LUÍS  ROBERTO  BARROSO  - Só  um 
breve  comentário.  O  problema  -  e  eu  entendo  a  jurisprudência  do 
Supremo nessa matéria - é que nós estamos falando em experimentalismo 
democrático mas, muitas vezes, o que se verificava era o fisiologismo 
oligárquico:  provimento  sem  concurso,  majorações  de  vencimentos 
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Voto - MIN. CELSO DE MELLO
ADI 4102 / RJ 
absurdas em favor de uma elite. Portanto, a centralização, às vezes, era o 
ímpeto republicano prevalecendo sobre o princípio federativo. Eu não 
estou propriamente criticando o que se fazia, porque há uma justificativa 
por trás disso, mas, talvez, com o amadurecimento do país, se possa 
flexibilizar esse entendimento anterior. 
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: É verdade... No fundo, 
esta  Corte  Suprema,  ao  erigir o  “modelo  federal”  como  padrão  de 
compulsória  observância  pelos  Estados-membros,  assim  decidiu em 
razão do que  então estabelecia  o art. 13  da Carta Federal de 1969,  que 
claramente  restringiu a  esfera  de  autonomia  institucional dos  Estados- 
-membros.
O  SENHOR  MINISTRO  LUIZ  FUX -  Ministro  Celso,  só  uma 
observação?
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: Pois não...
O  SENHOR  MINISTRO  LUIZ  FUX -  E,  recentemente,  até  um 
integrante da nossa casa, da Universidade do Estado do Rio de Janeiro, 
lavrou um belo trabalho sobre essa idolatria do princípio da simetria, que 
gera um verdadeiro engessamento nessa autonomia estadual, gerando 
um federalismo unitário, que é o observado hoje. 
O  SENHOR  MINISTRO  CELSO  DE  MELLO: É  por  isso que 
entendo chegado o momento de esta Suprema Corte rever sua orientação 
jurisprudencial,  em ordem a propiciar às demais unidades federadas 
maior  liberdade  decisória  quanto às  prerrogativas  institucionais  que 
compõem o núcleo essencial de sua própria autonomia constitucional.
2 
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Supremo Tribunal Federal
ADI 4102 / RJ 
absurdas em favor de uma elite. Portanto, a centralização, às vezes, era o 
ímpeto republicano prevalecendo sobre o princípio federativo. Eu não 
estou propriamente criticando o que se fazia, porque há uma justificativa 
por trás disso, mas, talvez, com o amadurecimento do país, se possa 
flexibilizar esse entendimento anterior. 
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: É verdade... No fundo, 
esta  Corte  Suprema,  ao  erigir o  “modelo  federal”  como  padrão  de 
compulsória  observância  pelos  Estados-membros,  assim  decidiu em 
razão do que  então estabelecia  o art. 13  da Carta Federal de 1969,  que 
claramente  restringiu a  esfera  de  autonomia  institucional dos  Estados- 
-membros.
O  SENHOR  MINISTRO  LUIZ  FUX -  Ministro  Celso,  só  uma 
observação?
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: Pois não...
O  SENHOR  MINISTRO  LUIZ  FUX -  E,  recentemente,  até  um 
integrante da nossa casa, da Universidade do Estado do Rio de Janeiro, 
lavrou um belo trabalho sobre essa idolatria do princípio da simetria, que 
gera um verdadeiro engessamento nessa autonomia estadual, gerando 
um federalismo unitário, que é o observado hoje. 
O  SENHOR  MINISTRO  CELSO  DE  MELLO: É  por  isso que 
entendo chegado o momento de esta Suprema Corte rever sua orientação 
jurisprudencial,  em ordem a propiciar às demais unidades federadas 
maior  liberdade  decisória  quanto às  prerrogativas  institucionais  que 
compõem o núcleo essencial de sua própria autonomia constitucional.
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 37 de 40

Explicação
30/10/2014
PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.102 RIO DE JANEIRO
RELATORA
: MIN. CÁRMEN LÚCIA
REQTE.(S)
:GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO 
PROC.(A/S)(ES)
:PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO DE 
JANEIRO 
INTDO.(A/S)
:ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO DE 
JANEIRO 
INTDO.(A/S)
:UNIVERSIDADE DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO - 
UERJ 
ADV.(A/S)
:HENRIQUE COUTO DA NÓBREGA 
EXPLICAÇÃO
A  SENHORA  MINISTRA  CÁRMEN  LÚCIA (PRESIDENTE)  - 
Antes de proclamar, eu queria apenas fazer a referência de que concordo 
inteiramente com as observações do Ministro Barroso, do Ministro Fux, 
especialmente do Ministro Gilmar e do Ministro Celso de Mello, quanto 
ao que eu chamo de uma reinvenção jurisprudencial relativamente à 
federação, até  porque  senão  chegaríamos  ao  que  o Paulo Bonavides, 
interpretando a Emenda nº 1, chamava de federalismo de opereta e que o 
Raul Machado Horta chamou de federalismo formal. Na letra da norma e 
no  período  das  constituintes  estaduais  chegou  a  haver  escritórios 
especializados  em  entregar  para  Estados  e  Municípios  modelos  de 
constituição e de leis orgânicas que repetiam o modelo da Constituição 
Federal, sendo que o Brasil tem São João das Botas Grandes e o município 
de São Paulo. Só por aí vê-se que não se podia ter uma lei exatamente 
igual,  mas  era  uma  tentativa  de  uniformizar  e  virar  carimbo,  um 
megacarimbo. 
Então,  nós  devemos  repensar  e  temos  um  encontro  marcado 
seguramente com o tema da federação, porque a República andou muito 
e a federação nem tanto. 
xxxxxx
Supremo Tribunal Federal
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 7194379.
Supremo Tribunal Federal
30/10/2014
PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.102 RIO DE JANEIRO
RELATORA
: MIN. CÁRMEN LÚCIA
REQTE.(S)
:GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO 
PROC.(A/S)(ES)
:PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO DE 
JANEIRO 
INTDO.(A/S)
:ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO DE 
JANEIRO 
INTDO.(A/S)
:UNIVERSIDADE DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO - 
UERJ 
ADV.(A/S)
:HENRIQUE COUTO DA NÓBREGA 
EXPLICAÇÃO
A  SENHORA  MINISTRA  CÁRMEN  LÚCIA (PRESIDENTE)  - 
Antes de proclamar, eu queria apenas fazer a referência de que concordo 
inteiramente com as observações do Ministro Barroso, do Ministro Fux, 
especialmente do Ministro Gilmar e do Ministro Celso de Mello, quanto 
ao que eu chamo de uma reinvenção jurisprudencial relativamente à 
federação, até  porque  senão  chegaríamos  ao  que  o Paulo Bonavides, 
interpretando a Emenda nº 1, chamava de federalismo de opereta e que o 
Raul Machado Horta chamou de federalismo formal. Na letra da norma e 
no  período  das  constituintes  estaduais  chegou  a  haver  escritórios 
especializados  em  entregar  para  Estados  e  Municípios  modelos  de 
constituição e de leis orgânicas que repetiam o modelo da Constituição 
Federal, sendo que o Brasil tem São João das Botas Grandes e o município 
de São Paulo. Só por aí vê-se que não se podia ter uma lei exatamente 
igual,  mas  era  uma  tentativa  de  uniformizar  e  virar  carimbo,  um 
megacarimbo. 
Então,  nós  devemos  repensar  e  temos  um  encontro  marcado 
seguramente com o tema da federação, porque a República andou muito 
e a federação nem tanto. 
xxxxxx
Supremo Tribunal Federal
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 38 de 40

Extrato de Ata - 30/10/2014
PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.102
PROCED. : RIO DE JANEIRO
RELATORA : MIN. CÁRMEN LÚCIA
REQTE.(S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
INTDO.(A/S) : ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
INTDO.(A/S) : UNIVERSIDADE DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO - UERJ
ADV.(A/S) : HENRIQUE COUTO DA NÓBREGA
Decisão: O Tribunal, nos termos do voto da Relatora, julgou 
parcialmente  procedente  a  ação  direta 
para  declarar  a 
inconstitucionalidade dos artigos 309 e seu § 1º; 314,  caput, e 
seu § 5º; e da expressão “e garantirá um percentual mínimo de 10% 
(dez por cento) para a educação especial”, da parte final do § 2º 
do art. 314, todos da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, e, 
por arrastamento, declarar a inconstitucionalidade do art. 6º da 
Lei nº 2.081/93, e das expressões “à UERJ e”; “306, § 1º (atual 
309),  e”;  e  “e,  na  hipótese  da  UERJ,  sobre  a  sua  receita 
tributária  líquida”,  constantes  do  art.  1º  da  Lei  nº  1.729/90, 
ambas do Estado do Rio de Janeiro. Vencido, em parte, o Ministro 
Marco Aurélio, que a julgava integralmente procedente. Ausente o 
Ministro  Ricardo  Lewandowski  (Presidente),  participando,  em 
Lisboa, Portugal, do colóquio "O Conselho Superior da Magistratura 
e o Conselho Nacional de Justiça: As Experiências Comparadas de 
Portugal e Brasil na Organização das Magistraturas", a convite da 
Academia  de  Jurisprudentes  de  Língua  Portuguesa,  fazendo,  em 
seguida, visitas ao Conselho Superior da Magistratura e à Corte 
Constitucional daquele País.  Falou, pelo Governador do Estado do 
Rio  de  Janeiro,  o  Dr.  Alde  Santos,  OAB/DF  7447,  Procurador  do 
Estado. Presidiu  o  julgamento  a  Ministra  Cármen  Lúcia  (Vice-
Presidente). Plenário, 30.10.2014.
 
Presidência da Senhora Ministra Cármen Lúcia, Vice-Presidente. 
Presentes  à  sessão  os  Senhores  Ministros  Celso  de  Mello,  Marco 
Aurélio, Gilmar Mendes, Dias Toffoli, Luiz Fux, Rosa Weber, Teori 
Zavascki e Roberto Barroso.
Vice-Procuradora-Geral da República, Dra. Ela Wiecko Volkmer 
de Castilho.
p/ Fabiane Pereira de Oliveira Duarte
Assessora-Chefe do Plenário
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infra-estrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o número 7251296
Supremo Tribunal Federal
PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.102
PROCED. : RIO DE JANEIRO
RELATORA : MIN. CÁRMEN LÚCIA
REQTE.(S) : GOVERNADOR DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
PROC.(A/S)(ES) : PROCURADOR-GERAL DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
INTDO.(A/S) : ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
INTDO.(A/S) : UNIVERSIDADE DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO - UERJ
ADV.(A/S) : HENRIQUE COUTO DA NÓBREGA
Decisão: O Tribunal, nos termos do voto da Relatora, julgou 
parcialmente  procedente  a  ação  direta 
para  declarar  a 
inconstitucionalidade dos artigos 309 e seu § 1º; 314,  caput, e 
seu § 5º; e da expressão “e garantirá um percentual mínimo de 10% 
(dez por cento) para a educação especial”, da parte final do § 2º 
do art. 314, todos da Constituição do Estado do Rio de Janeiro, e, 
por arrastamento, declarar a inconstitucionalidade do art. 6º da 
Lei nº 2.081/93, e das expressões “à UERJ e”; “306, § 1º (atual 
309),  e”;  e  “e,  na  hipótese  da  UERJ,  sobre  a  sua  receita 
tributária  líquida”,  constantes  do  art.  1º  da  Lei  nº  1.729/90, 
ambas do Estado do Rio de Janeiro. Vencido, em parte, o Ministro 
Marco Aurélio, que a julgava integralmente procedente. Ausente o 
Ministro  Ricardo  Lewandowski  (Presidente),  participando,  em 
Lisboa, Portugal, do colóquio "O Conselho Superior da Magistratura 
e o Conselho Nacional de Justiça: As Experiências Comparadas de 
Portugal e Brasil na Organização das Magistraturas", a convite da 
Academia  de  Jurisprudentes  de  Língua  Portuguesa,  fazendo,  em 
seguida, visitas ao Conselho Superior da Magistratura e à Corte 
Constitucional daquele País.  Falou, pelo Governador do Estado do 
Rio  de  Janeiro,  o  Dr.  Alde  Santos,  OAB/DF  7447,  Procurador  do 
Estado. Presidiu  o  julgamento  a  Ministra  Cármen  Lúcia  (Vice-
Presidente). Plenário, 30.10.2014.
 
Presidência da Senhora Ministra Cármen Lúcia, Vice-Presidente. 
Presentes  à  sessão  os  Senhores  Ministros  Celso  de  Mello,  Marco 
Aurélio, Gilmar Mendes, Dias Toffoli, Luiz Fux, Rosa Weber, Teori 
Zavascki e Roberto Barroso.
Vice-Procuradora-Geral da República, Dra. Ela Wiecko Volkmer 
de Castilho.
p/ Fabiane Pereira de Oliveira Duarte
Assessora-Chefe do Plenário
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Extrato de Ata - 30/10/2014
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Supremo Tribunal Federal
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