TÍTULO: ADPF 314 AgR

PROCESSO: 314

CLASSE: AG.REG. NA ARGÜIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL (ADPF-AgR)

ÓRGÃO JULGADOR: Tribunal Pleno

RELATOR: MARCO AURÉLIO

DATA DA DECISÃO: 2014-12-11 00:00:00

DATA DA PUBLICAÇÃO: 2015-02-19 00:00:00

TIPO DE DECISÃO: acordaos

EMENTA:
ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL – IMPROPRIEDADE – “ERRO GROSSEIRO” – ADMISSÃO COMO AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – IMPOSSIBILIDADE. Inadmitida a arguição de descumprimento de preceito fundamental ante “erro grosseiro” na escolha do instrumento, considerado o artigo 4º, § 1º, da Lei nº 9.882/99, descabe recebê-la como ação direta de inconstitucionalidade.

DECISÃO:
O Tribunal, por unanimidade, desproveu o agravo regimental. Os Ministros Roberto Barroso, Gilmar Mendes e Cármen Lúcia negaram provimento ao recurso por outro fundamento. Ausentes, justificadamente, o Ministro Ricardo Lewandowski (Presidente), em viagem à Itália para participar da “101ª Sessão Plenária da Comissão de Veneza”, e, neste julgamento, o Ministro Dias Toffoli. Presidiu o julgamento a Ministra Cármen Lúcia (Vice-Presidente). Plenário, 11.12.2014.

PARTES:
AGTE.(S)  : SINDICATO NACIONAL DAS EMPRESAS DE MEDICINA DE GRUPO - SINAMGE 
ADV.(A/S)  : DAGOBERTO JOSÉ STEINMEYER LIMA E OUTRO(A/S)
AGDO.(A/S)  : CONGRESSO NACIONAL 
ADV.(A/S)  : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO 
AGDO.(A/S)  : PRESIDENTE DA REPÚBLICA 
ADV.(A/S)  : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

JURISPRUDÊNCIA CITADA:
- Acórdão(s) citado(s):
(ADPF, CONVERSÃO, ADI)
ADI 4163 (TP), ADPF 72 QO (TP), ADI 4180 MC-REF (TP). 
(LEGITIMIDADE ATIVA, CONTROLE ABSTRATO, CONSTITUCIONALIDADE, CONFEDERAÇÃO SINDICAL, SINDICATO, FEDERAÇÃO SINDICAL)
ADI 299 (TP), ADI 398 (TP), ADI 3762 AgR (TP), ADI 5056 AgR (TP), ADI 151 QO (TP), ADI 797 (TP), ADI 1795 (TP), ADI 1953, RTJ 195/752, RTJ 135/495, RTJ 135/853, RTJ 138/421, RTJ 143/831, RTJ 144/434, RTJ 145/101, RTJ 151/3, RTJ 151/743, RTJ 172/52, RTJ 177/641, RTJ 146/421, RTJ 195/924. 
(ADPF, CONTRARIEDADE, LEI IMPUGNADA, PÓS-CONSTITUCIONAL)
ADPF 33 (TP), ADPF 158 AgR (TP). 
Número de páginas: 16.
Análise: 12/03/2015, IMC.
Revisão: 22/06/2015, KBP.

INTEIRO TEOR:
Ementa e Acórdão
11/12/2014
PLENÁRIO
AG.REG. NA ARGÜIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO 
FUNDAMENTAL 314 DISTRITO FEDERAL
RELATOR
: MIN. MARCO AURÉLIO
AGTE.(S)
:SINDICATO 
NACIONAL 
DAS 
EMPRESAS 
DE 
MEDICINA DE GRUPO - SINAMGE 
ADV.(A/S)
:DAGOBERTO 
JOSÉ 
STEINMEYER 
LIMA 
E 
OUTRO(A/S)
AGDO.(A/S)
:CONGRESSO NACIONAL 
ADV.(A/S)
:ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO 
AGDO.(A/S)
:PRESIDENTE DA REPÚBLICA 
ADV.(A/S)
:ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO 
ARGUIÇÃO
 
DE
 
DESCUMPRIMENTO
 
DE
 
PRECEITO 
FUNDAMENTAL  –  IMPROPRIEDADE  –  “ERRO  GROSSEIRO”  – 
ADMISSÃO COMO AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – 
IMPOSSIBILIDADE.  Inadmitida  a  arguição  de  descumprimento  de 
preceito fundamental ante “erro grosseiro” na escolha do instrumento, 
considerado o artigo 4º, § 1º, da Lei nº 9.882/99, descabe recebê-la como 
ação direta de inconstitucionalidade.
A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do 
Supremo Tribunal Federal em desprover o agravo regimental na arguição 
de descumprimento de preceito fundamental, nos termos do voto do 
relator e por unanimidade, em sessão presidida pela Ministra Cármen 
Lúcia, na conformidade da ata do julgamento e das respectivas notas 
taquigráficas.
Brasília, 11 de dezembro de 2014.
MINISTRO MARCO AURÉLIO – RELATOR
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RELATOR
: MIN. MARCO AURÉLIO
AGTE.(S)
:SINDICATO 
NACIONAL 
DAS 
EMPRESAS 
DE 
MEDICINA DE GRUPO - SINAMGE 
ADV.(A/S)
:DAGOBERTO 
JOSÉ 
STEINMEYER 
LIMA 
E 
OUTRO(A/S)
AGDO.(A/S)
:CONGRESSO NACIONAL 
ADV.(A/S)
:ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO 
AGDO.(A/S)
:PRESIDENTE DA REPÚBLICA 
ADV.(A/S)
:ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO 
R E L A T Ó R I O
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Ao negar seguimento 
à arguição de descumprimento de preceito fundamental, consignei:
ARGUIÇÃO  DE  DESCUMPRIMENTO 
DE  PRECEITO  FUNDAMENTAL  – 
SINDICATO
 
NACIONAL
 
– 
LEGITIMIDADE – INEXISTÊNCIA – LEI 
ORDINÁRIA
 
FEDERAL
 
– 
INADEQUAÇÃO  –  NEGATIVA  DE 
SEGUIMENTO AO PEDIDO.
1. O Gabinete prestou as seguintes informações:
O Sindicato Nacional das Empresas de Medicina de 
Grupo  –  SINANGE  busca,  por  meio  da  arguição  de 
descumprimento de preceito fundamental, com pedido de 
medida liminar, seja emprestada interpretação conforme à 
Constituição aos artigos 39 e 40 da Lei nº 12.865, de 9 de 
outubro  de  2013.  Aponta  transgressão  ao  preceito 
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: MIN. MARCO AURÉLIO
AGTE.(S)
:SINDICATO 
NACIONAL 
DAS 
EMPRESAS 
DE 
MEDICINA DE GRUPO - SINAMGE 
ADV.(A/S)
:DAGOBERTO 
JOSÉ 
STEINMEYER 
LIMA 
E 
OUTRO(A/S)
AGDO.(A/S)
:CONGRESSO NACIONAL 
ADV.(A/S)
:ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO 
AGDO.(A/S)
:PRESIDENTE DA REPÚBLICA 
ADV.(A/S)
:ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO 
R E L A T Ó R I O
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Ao negar seguimento 
à arguição de descumprimento de preceito fundamental, consignei:
ARGUIÇÃO  DE  DESCUMPRIMENTO 
DE  PRECEITO  FUNDAMENTAL  – 
SINDICATO
 
NACIONAL
 
– 
LEGITIMIDADE – INEXISTÊNCIA – LEI 
ORDINÁRIA
 
FEDERAL
 
– 
INADEQUAÇÃO  –  NEGATIVA  DE 
SEGUIMENTO AO PEDIDO.
1. O Gabinete prestou as seguintes informações:
O Sindicato Nacional das Empresas de Medicina de 
Grupo  –  SINANGE  busca,  por  meio  da  arguição  de 
descumprimento de preceito fundamental, com pedido de 
medida liminar, seja emprestada interpretação conforme à 
Constituição aos artigos 39 e 40 da Lei nº 12.865, de 9 de 
outubro  de  2013.  Aponta  transgressão  ao  preceito 
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fundamental da isonomia tributária.
Afirma  possuir  legitimidade  para  a  formalização 
desta arguição ante a condição de entidade de classe de 
âmbito nacional e a presença de pertinência temática.
Diz terem sido concedidos às instituições financeiras 
e  seguradoras,  mediante  os  dispositivos  questionados, 
benefícios fiscais pagamento à vista ou parcelamento de 
débitos  tributários  para  com  a  Fazenda  Nacional  com 
remissão e redução de multa e juros não extensíveis às 
demais pessoas jurídicas da mesma categoria econômica, 
como as operadoras de planos privados de assistência à 
saúde  ora  representadas.  Sustenta,  então,  a  afronta  ao 
princípio da isonomia de tratamento.
Discorre sobre a evolução histórica dos planos de 
saúde para explicitar o caráter securitário da atividade. 
Ressalta  a  natureza  aleatória  e  não  comutativa  dos 
contratos firmados entre as operadoras e os respectivos 
beneficiários,  que  seria  idêntica  à  dos  contratos  de 
seguros.
Argui  a  ofensa  aos  princípios  da  igualdade  e  da 
isonomia tributária, previstos no artigo 150, inciso II, da 
Carta da República. Assevera ser imperiosa a intervenção 
judicial para que as operadoras de planos de saúde gozem 
dos  benefícios  fiscais  estabelecidos  pelas  normas 
impugnadas em favor das empresas seguradoras, tendo 
em  vista  pertencerem  à  mesma  categoria  econômica  e 
desempenharem atividades de natureza equivalente.
Destaca a importância do segmento para a promoção 
da  saúde  nacional,  aduzindo  a  viabilidade  do  pedido 
também sob a óptica da garantia do acesso da população à 
saúde.  Consoante  argumenta,  a  discriminação  legal 
implicou  desrespeito  aos  princípios  constitucionais  da 
valorização  do  trabalho  humano  e  da  livre  iniciativa, 
promovendo  manifesta  desvantagem  econômica  e 
financeira  em  detrimento  das  associadas  e  demais 
empresas de natureza securitária não contempladas pelo 
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fundamental da isonomia tributária.
Afirma  possuir  legitimidade  para  a  formalização 
desta arguição ante a condição de entidade de classe de 
âmbito nacional e a presença de pertinência temática.
Diz terem sido concedidos às instituições financeiras 
e  seguradoras,  mediante  os  dispositivos  questionados, 
benefícios fiscais pagamento à vista ou parcelamento de 
débitos  tributários  para  com  a  Fazenda  Nacional  com 
remissão e redução de multa e juros não extensíveis às 
demais pessoas jurídicas da mesma categoria econômica, 
como as operadoras de planos privados de assistência à 
saúde  ora  representadas.  Sustenta,  então,  a  afronta  ao 
princípio da isonomia de tratamento.
Discorre sobre a evolução histórica dos planos de 
saúde para explicitar o caráter securitário da atividade. 
Ressalta  a  natureza  aleatória  e  não  comutativa  dos 
contratos firmados entre as operadoras e os respectivos 
beneficiários,  que  seria  idêntica  à  dos  contratos  de 
seguros.
Argui  a  ofensa  aos  princípios  da  igualdade  e  da 
isonomia tributária, previstos no artigo 150, inciso II, da 
Carta da República. Assevera ser imperiosa a intervenção 
judicial para que as operadoras de planos de saúde gozem 
dos  benefícios  fiscais  estabelecidos  pelas  normas 
impugnadas em favor das empresas seguradoras, tendo 
em  vista  pertencerem  à  mesma  categoria  econômica  e 
desempenharem atividades de natureza equivalente.
Destaca a importância do segmento para a promoção 
da  saúde  nacional,  aduzindo  a  viabilidade  do  pedido 
também sob a óptica da garantia do acesso da população à 
saúde.  Consoante  argumenta,  a  discriminação  legal 
implicou  desrespeito  aos  princípios  constitucionais  da 
valorização  do  trabalho  humano  e  da  livre  iniciativa, 
promovendo  manifesta  desvantagem  econômica  e 
financeira  em  detrimento  das  associadas  e  demais 
empresas de natureza securitária não contempladas pelo 
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favor fiscal.
Sob o ângulo do risco, aponta o dia 31 de dezembro 
de 2013 como data-limite de opção do pagamento ou do 
parcelamento de débitos no modo previsto nas normas 
atacadas. Postula o implemento de medida acauteladora 
para que sejam estendidos, imediatamente, os benefícios 
tributários versados nos artigos 39 e 40 da Lei nº 12.865, de 
2013, às operadoras de planos privados de assistência à 
saúde, prorrogando-se em 120 dias o prazo de escolha 
caso haja o exame do pedido liminar após o termo final 
aludido. No mérito, requer a declaração de existência de 
descumprimento  dos  preceitos  fundamentais  da 
igualdade e da isonomia, sendo determinada a abertura 
de prazo para as operadoras de planos de saúde optarem 
pelos favores fiscais discutidos.
O  requerente  cumpriu  o  disposto  no  artigo  3º, 
parágrafo  único,  da  Lei  nº  9.882,  de  1999.  O  processo 
encontra-se concluso para apreciação do pleito de medida 
acauteladora.
2.  O  Sindicato,  em  última  análise,  aponta  haver  o 
legislador  federal  incorrido  em  inconstitucionalidade  por 
omissão  relativa.  As  normas  citadas  teriam  acarretado  a 
concessão  de  benefícios  fiscais  em  favor  de  um  segmento 
empresarial, sem contemplar outros em situação equivalente. O 
vício  residiria no  alcance normativo  restrito, pretendendo  o 
requerente a ampliação via interpretação conforme.
Em situações dessa natureza, questiona-se, ante a possível 
violação ao princípio  da isonomia, se o Supremo, uma vez 
reconhecida  a  presença  de  um  privilégio  odioso  (TORRES, 
Ricardo  Lobo.  Tratado  de  Direito  Constitucional  Financeiro  e 
Tributário.  Os  Direitos  Humanos  e  a  Tributação:  Imunidades  e 
Isonomia. Vol. III. 2ª ed. Rio de Janeiro: Renovar, 1999, p. 340), 
deve apenas declarar a inconstitucionalidade da norma ou pode 
ir além para alterá-la por meio da extensão do benefício ao 
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Supremo Tribunal Federal
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favor fiscal.
Sob o ângulo do risco, aponta o dia 31 de dezembro 
de 2013 como data-limite de opção do pagamento ou do 
parcelamento de débitos no modo previsto nas normas 
atacadas. Postula o implemento de medida acauteladora 
para que sejam estendidos, imediatamente, os benefícios 
tributários versados nos artigos 39 e 40 da Lei nº 12.865, de 
2013, às operadoras de planos privados de assistência à 
saúde, prorrogando-se em 120 dias o prazo de escolha 
caso haja o exame do pedido liminar após o termo final 
aludido. No mérito, requer a declaração de existência de 
descumprimento  dos  preceitos  fundamentais  da 
igualdade e da isonomia, sendo determinada a abertura 
de prazo para as operadoras de planos de saúde optarem 
pelos favores fiscais discutidos.
O  requerente  cumpriu  o  disposto  no  artigo  3º, 
parágrafo  único,  da  Lei  nº  9.882,  de  1999.  O  processo 
encontra-se concluso para apreciação do pleito de medida 
acauteladora.
2.  O  Sindicato,  em  última  análise,  aponta  haver  o 
legislador  federal  incorrido  em  inconstitucionalidade  por 
omissão  relativa.  As  normas  citadas  teriam  acarretado  a 
concessão  de  benefícios  fiscais  em  favor  de  um  segmento 
empresarial, sem contemplar outros em situação equivalente. O 
vício  residiria no  alcance normativo  restrito, pretendendo  o 
requerente a ampliação via interpretação conforme.
Em situações dessa natureza, questiona-se, ante a possível 
violação ao princípio  da isonomia, se o Supremo, uma vez 
reconhecida  a  presença  de  um  privilégio  odioso  (TORRES, 
Ricardo  Lobo.  Tratado  de  Direito  Constitucional  Financeiro  e 
Tributário.  Os  Direitos  Humanos  e  a  Tributação:  Imunidades  e 
Isonomia. Vol. III. 2ª ed. Rio de Janeiro: Renovar, 1999, p. 340), 
deve apenas declarar a inconstitucionalidade da norma ou pode 
ir além para alterá-la por meio da extensão do benefício ao 
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grupo desprestigiado.
O pedido formulado nesta arguição visa a segunda e mais 
complexa  espécie  de  provimento  pleiteia-se  típica  sentença 
aditiva, por meio da qual o Tribunal passa a suprir a lei na parte 
em  que  essa  não  prevê  algo  que  deveria  prever 
(ZAGREBELSKY,  Gustavo.  La  Giustizia  Costituzionale. 2ª  ed. 
Bologna: Il Mulino, 1988, p. 298), adicionando o significado 
normativo faltante revelador do estado omissivo e contrário ao 
princípio da igualdade.
A  par  das  dificuldades  envolvidas  quanto  à  possível 
atuação do Supremo como legislador positivo caso viesse a 
deferir  o  pedido,  surge  a  impossibilidade  de  sequência  em 
razão da inadequação da via eleita.
No tocante ao disposto no artigo 4º, § 1º, da Lei nº 9.882, 
de 1999, ou seja, à regra de que não será admitida arguição de 
descumprimento  de  preceito  fundamental  quando  houver 
qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade, entendo não 
estar satisfeito o requisito considerado o pleito de interpretação 
conforme  de  normas  constantes  de  lei  federal.  Tem-se,  na 
realidade, ação direta de inconstitucionalidade por omissão, 
dirigida contra a Lei nº 12.865, de 2013.
3. Ante o quadro, nego seguimento ao pedido.
4. Publiquem.
Na  minuta  do  agravo,  o  Sindicato  Nacional  das  Empresas  de 
Medicina de Grupo – SINAMGE, evocando o princípio da fungibilidade, 
pede  que  a  presente  arguição  seja  admitida  como  ação  direta  de 
inconstitucionalidade  por  omissão.  Cita  precedentes  do  Tribunal  nos 
quais  a  conversão  teria  ocorrido.  Reitera  os  argumentos  da  inicial, 
aduzindo haverem os artigos 39 e 40 da Lei nº 12.865, de 2013, implicado 
transgressão ao princípio da isonomia tributária de modo a viabilizar a 
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grupo desprestigiado.
O pedido formulado nesta arguição visa a segunda e mais 
complexa  espécie  de  provimento  pleiteia-se  típica  sentença 
aditiva, por meio da qual o Tribunal passa a suprir a lei na parte 
em  que  essa  não  prevê  algo  que  deveria  prever 
(ZAGREBELSKY,  Gustavo.  La  Giustizia  Costituzionale. 2ª  ed. 
Bologna: Il Mulino, 1988, p. 298), adicionando o significado 
normativo faltante revelador do estado omissivo e contrário ao 
princípio da igualdade.
A  par  das  dificuldades  envolvidas  quanto  à  possível 
atuação do Supremo como legislador positivo caso viesse a 
deferir  o  pedido,  surge  a  impossibilidade  de  sequência  em 
razão da inadequação da via eleita.
No tocante ao disposto no artigo 4º, § 1º, da Lei nº 9.882, 
de 1999, ou seja, à regra de que não será admitida arguição de 
descumprimento  de  preceito  fundamental  quando  houver 
qualquer outro meio eficaz de sanar a lesividade, entendo não 
estar satisfeito o requisito considerado o pleito de interpretação 
conforme  de  normas  constantes  de  lei  federal.  Tem-se,  na 
realidade, ação direta de inconstitucionalidade por omissão, 
dirigida contra a Lei nº 12.865, de 2013.
3. Ante o quadro, nego seguimento ao pedido.
4. Publiquem.
Na  minuta  do  agravo,  o  Sindicato  Nacional  das  Empresas  de 
Medicina de Grupo – SINAMGE, evocando o princípio da fungibilidade, 
pede  que  a  presente  arguição  seja  admitida  como  ação  direta  de 
inconstitucionalidade  por  omissão.  Cita  precedentes  do  Tribunal  nos 
quais  a  conversão  teria  ocorrido.  Reitera  os  argumentos  da  inicial, 
aduzindo haverem os artigos 39 e 40 da Lei nº 12.865, de 2013, implicado 
transgressão ao princípio da isonomia tributária de modo a viabilizar a 
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Relatório
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apreciação do pedido por meio da aludida ação direta.
A  parte  agravada,  em  contraminuta,  aponta  o  acerto  do 
pronunciamento  atacado.  Requer  o  não  acolhimento  do  pleito  ora 
formulado, ante a falta de cumprimento do requisito da subsidiariedade 
previsto no artigo 4º, § 1º, da Lei nº 9.882, de 1999, e a ilegitimidade ativa 
do autor.
É o relatório.
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apreciação do pedido por meio da aludida ação direta.
A  parte  agravada,  em  contraminuta,  aponta  o  acerto  do 
pronunciamento  atacado.  Requer  o  não  acolhimento  do  pleito  ora 
formulado, ante a falta de cumprimento do requisito da subsidiariedade 
previsto no artigo 4º, § 1º, da Lei nº 9.882, de 1999, e a ilegitimidade ativa 
do autor.
É o relatório.
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Voto - MIN. MARCO AURÉLIO
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FUNDAMENTAL 314 DISTRITO FEDERAL
V O T O
O  SENHOR  MINISTRO  MARCO  AURÉLIO  (RELATOR)  –  Na 
interposição  deste  agravo,  atendeu-se  aos  pressupostos  de 
recorribilidade.  A  peça,  subscrita  por  advogados  regularmente 
habilitados, foi protocolada no prazo legal. Conheço.
Consoante consignei na decisão atacada, o agravante aponta haver o 
legislador  federal  incorrido  em  inconstitucionalidade  por  omissão 
relativa, considerada a concessão legal de benefícios fiscais em favor de 
um  segmento  empresarial  sem  contemplar  outros  em  situação 
equivalente,  vindo  a  pleitear,  mediante  interpretação  conforme,  a 
extensão do favor tributário às associadas.
Neguei seguimento ao pedido por não vislumbrar o atendimento ao 
disposto no artigo 4º, § 1º, da Lei nº 9.882, de 1999. A arguição foi dirigida 
contra  a  Lei  nº  12.865,  de  2013,  diploma  legal  da  União  e, 
inequivocamente, pós-constitucional, sendo manifesta a não observância 
da subsidiariedade – a norma impugnada é passível de controle mediante 
ação direta de inconstitucionalidade.
O recorrente pede seja dada a sequência ao pleito, admitindo-o como 
formulado em ação direta de inconstitucionalidade por omissão, presente 
o princípio da fungibilidade.
Reconheço haver precedentes do Supremo quanto à possibilidade de 
conversão da arguição de descumprimento de preceito fundamental em 
ação direta quando imprópria a primeira, e vice-versa, se satisfeitos os 
requisitos para a formalização do instrumento substituto. Cito a Questão 
de Ordem na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 
72/PR, relatora ministra Ellen Gracie, julgada em 1º de junho de 2005, o 
Referendo em Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade 
nº 4.180/DF, apreciado em 10 de março de 2010, e a Ação Direta de 
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Supremo Tribunal Federal
11/12/2014
PLENÁRIO
AG.REG. NA ARGÜIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO 
FUNDAMENTAL 314 DISTRITO FEDERAL
V O T O
O  SENHOR  MINISTRO  MARCO  AURÉLIO  (RELATOR)  –  Na 
interposição  deste  agravo,  atendeu-se  aos  pressupostos  de 
recorribilidade.  A  peça,  subscrita  por  advogados  regularmente 
habilitados, foi protocolada no prazo legal. Conheço.
Consoante consignei na decisão atacada, o agravante aponta haver o 
legislador  federal  incorrido  em  inconstitucionalidade  por  omissão 
relativa, considerada a concessão legal de benefícios fiscais em favor de 
um  segmento  empresarial  sem  contemplar  outros  em  situação 
equivalente,  vindo  a  pleitear,  mediante  interpretação  conforme,  a 
extensão do favor tributário às associadas.
Neguei seguimento ao pedido por não vislumbrar o atendimento ao 
disposto no artigo 4º, § 1º, da Lei nº 9.882, de 1999. A arguição foi dirigida 
contra  a  Lei  nº  12.865,  de  2013,  diploma  legal  da  União  e, 
inequivocamente, pós-constitucional, sendo manifesta a não observância 
da subsidiariedade – a norma impugnada é passível de controle mediante 
ação direta de inconstitucionalidade.
O recorrente pede seja dada a sequência ao pleito, admitindo-o como 
formulado em ação direta de inconstitucionalidade por omissão, presente 
o princípio da fungibilidade.
Reconheço haver precedentes do Supremo quanto à possibilidade de 
conversão da arguição de descumprimento de preceito fundamental em 
ação direta quando imprópria a primeira, e vice-versa, se satisfeitos os 
requisitos para a formalização do instrumento substituto. Cito a Questão 
de Ordem na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 
72/PR, relatora ministra Ellen Gracie, julgada em 1º de junho de 2005, o 
Referendo em Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade 
nº 4.180/DF, apreciado em 10 de março de 2010, e a Ação Direta de 
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Voto - MIN. MARCO AURÉLIO
ADPF 314 AGR / DF 
Inconstitucionalidade nº 4.163/SP, examinada em 29 de fevereiro de 2012, 
ambas da relatoria do ministro Cezar Peluso.
Segundo o entendimento adotado nesses julgados, dúvida razoável 
sobre o caráter autônomo de atos infralegais impugnados, tais como 
decretos,  resoluções  e  portarias,  e  alteração  superveniente  da  norma 
constitucional dita violada legitimam o Tribunal a adotar a fungibilidade 
em uma direção ou em outra a depender do quadro normativo envolvido. 
Para o Supremo, portanto, apenas situações extravagantes autorizam a 
admissão de arguição de descumprimento de preceito fundamental como 
ação  direta,  e  vice-versa,  revelada  postura  conciliatória  entre 
instrumentalidade e celeridade processuais, de um lado, e necessidade de 
não se baratear os institutos, do outro.
Essa excepcionalidade não está presente na espécie, ao contrário. O 
recorrente incorreu naquilo que a doutrina processual denomina de “erro 
grosseiro”  ao  escolher  o  instrumento  formalizado,  ante  a  falta  de 
elementos, considerados os preceitos legais impugnados, que pudessem 
viabilizar a arguição. Aduzida a inconstitucionalidade de norma federal 
editada no ano de 2013, pós-constitucional, portanto, apontando-se como 
violado dispositivo cuja redação originária mantém-se até os dias atuais – 
artigo 150, inciso II, da Carta de 1988 –, a adequação da ação direta a 
excluir  a  propriedade  da  arguição  apresentou-se  acima  de  qualquer 
dúvida razoável. A particularidade impossibilita a conversão pretendida.
O princípio da fungibilidade foi pensado, de início, relativamente 
aos recursos, para evitar prejuízos às partes em casos nos quais “o sistema 
recursal enseja margem a dúvidas objetivas” a ponto de ser razoável a 
interposição tanto de um quanto de outro recurso contra uma mesma 
decisão. Nessas situações, “por maior que seja a diligência do recorrente, 
não  poderá  vir  a  reunir  condições  de  certeza  sobre  qual  o  recurso 
cabível”,  surgindo  campo  propício  à  fungibilidade  (ALVIM,  Eduardo 
Arruda. Direito Processual Civil. 3ª ed. São Paulo: RT, 2008, p. 736).
Vê-se a impropriedade do uso indiscriminado do princípio. Como 
ensina  o  Mestre  Barbosa  Moreira,  a  possibilidade  de  aproveitar-se 
instrumento erroneamente escolhido mediante a conversão na medida 
2 
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Supremo Tribunal Federal
ADPF 314 AGR / DF 
Inconstitucionalidade nº 4.163/SP, examinada em 29 de fevereiro de 2012, 
ambas da relatoria do ministro Cezar Peluso.
Segundo o entendimento adotado nesses julgados, dúvida razoável 
sobre o caráter autônomo de atos infralegais impugnados, tais como 
decretos,  resoluções  e  portarias,  e  alteração  superveniente  da  norma 
constitucional dita violada legitimam o Tribunal a adotar a fungibilidade 
em uma direção ou em outra a depender do quadro normativo envolvido. 
Para o Supremo, portanto, apenas situações extravagantes autorizam a 
admissão de arguição de descumprimento de preceito fundamental como 
ação  direta,  e  vice-versa,  revelada  postura  conciliatória  entre 
instrumentalidade e celeridade processuais, de um lado, e necessidade de 
não se baratear os institutos, do outro.
Essa excepcionalidade não está presente na espécie, ao contrário. O 
recorrente incorreu naquilo que a doutrina processual denomina de “erro 
grosseiro”  ao  escolher  o  instrumento  formalizado,  ante  a  falta  de 
elementos, considerados os preceitos legais impugnados, que pudessem 
viabilizar a arguição. Aduzida a inconstitucionalidade de norma federal 
editada no ano de 2013, pós-constitucional, portanto, apontando-se como 
violado dispositivo cuja redação originária mantém-se até os dias atuais – 
artigo 150, inciso II, da Carta de 1988 –, a adequação da ação direta a 
excluir  a  propriedade  da  arguição  apresentou-se  acima  de  qualquer 
dúvida razoável. A particularidade impossibilita a conversão pretendida.
O princípio da fungibilidade foi pensado, de início, relativamente 
aos recursos, para evitar prejuízos às partes em casos nos quais “o sistema 
recursal enseja margem a dúvidas objetivas” a ponto de ser razoável a 
interposição tanto de um quanto de outro recurso contra uma mesma 
decisão. Nessas situações, “por maior que seja a diligência do recorrente, 
não  poderá  vir  a  reunir  condições  de  certeza  sobre  qual  o  recurso 
cabível”,  surgindo  campo  propício  à  fungibilidade  (ALVIM,  Eduardo 
Arruda. Direito Processual Civil. 3ª ed. São Paulo: RT, 2008, p. 736).
Vê-se a impropriedade do uso indiscriminado do princípio. Como 
ensina  o  Mestre  Barbosa  Moreira,  a  possibilidade  de  aproveitar-se 
instrumento erroneamente escolhido mediante a conversão na medida 
2 
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Voto - MIN. MARCO AURÉLIO
ADPF 314 AGR / DF 
adequada  há  de  se  reservar  aos  casos  duvidosos,  “a  cujo  respeito 
divergem os doutrinadores e vacila a jurisprudência”, e excluída “nas 
hipóteses de má-fé e de ‘erro grosseiro’” (BARBOSA MOREIRA, José 
Carlos.  Comentários ao Código de Processo Civil.  Volume V. 1ª ed. Rio de 
Janeiro: Forense, 2008, p. 249-251).
À fungibilidade, entendida como “de meios”, tendo em conta o 
processo não se mostrar um fim em si mesmo, devem ser preservados 
esses contornos próprios, mesmo no âmbito dos processos objetivos. No 
controle  abstrato  de  constitucionalidade,  tal  como  se  verifica  para  o 
sistema recursal, o princípio apenas pode ser observado quando existente 
dúvida  objetiva  sobre  qual  meio  utilizar,  ou  seja,  quando  se  revele 
excessivo exigir da parte o acerto quanto à forma, mormente se envolvida 
divergência jurisprudencial.
No  caso,  ainda  que  a  arguição  de  descumprimento  de  preceito 
fundamental tenha, desde a edição da Lei nº 9.882, de 1999, sido objeto de 
dissenso no Supremo quanto à extensão da cláusula da subsidiariedade, 
nunca houve dúvida no tocante à inadequação da medida quando o ato 
pudesse ser atacado mediante ação direta de inconstitucionalidade. Em se 
tratando  de  impugnação  de  lei  ordinária  federal  pós-constitucional, 
propor a arguição em vez de ação direta, longe de envolver dúvida 
objetiva, encerra incontestável “erro grosseiro”, por configurar atuação 
contrária ao disposto no § 1º do artigo 4º da mencionada Lei nº 9.882/99.
Não estou a defender preocupação com o formalismo em detrimento 
da relevância da ação constitucional e do acesso ao Supremo, nem amor 
ao tecnicismo, à forma pela forma, e sim a valorização da jurisdição 
constitucional, não permitindo que o trabalho deste Tribunal torne-se o 
de  corrigir  equívocos  procedimentais  manifestos  e  injustificados.  Em 
síntese,  reitero  que,  para  viabilizar  a  conversão  buscada,  além  da 
satisfação  dos  requisitos  próprios  à  formalização  do  instrumento 
substituto, deve estar presente dúvida objetiva ou inexistir erro grosseiro 
quando da escolha do meio substituído.
Ante o exposto, desprovejo o agravo.
3 
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Supremo Tribunal Federal
ADPF 314 AGR / DF 
adequada  há  de  se  reservar  aos  casos  duvidosos,  “a  cujo  respeito 
divergem os doutrinadores e vacila a jurisprudência”, e excluída “nas 
hipóteses de má-fé e de ‘erro grosseiro’” (BARBOSA MOREIRA, José 
Carlos.  Comentários ao Código de Processo Civil.  Volume V. 1ª ed. Rio de 
Janeiro: Forense, 2008, p. 249-251).
À fungibilidade, entendida como “de meios”, tendo em conta o 
processo não se mostrar um fim em si mesmo, devem ser preservados 
esses contornos próprios, mesmo no âmbito dos processos objetivos. No 
controle  abstrato  de  constitucionalidade,  tal  como  se  verifica  para  o 
sistema recursal, o princípio apenas pode ser observado quando existente 
dúvida  objetiva  sobre  qual  meio  utilizar,  ou  seja,  quando  se  revele 
excessivo exigir da parte o acerto quanto à forma, mormente se envolvida 
divergência jurisprudencial.
No  caso,  ainda  que  a  arguição  de  descumprimento  de  preceito 
fundamental tenha, desde a edição da Lei nº 9.882, de 1999, sido objeto de 
dissenso no Supremo quanto à extensão da cláusula da subsidiariedade, 
nunca houve dúvida no tocante à inadequação da medida quando o ato 
pudesse ser atacado mediante ação direta de inconstitucionalidade. Em se 
tratando  de  impugnação  de  lei  ordinária  federal  pós-constitucional, 
propor a arguição em vez de ação direta, longe de envolver dúvida 
objetiva, encerra incontestável “erro grosseiro”, por configurar atuação 
contrária ao disposto no § 1º do artigo 4º da mencionada Lei nº 9.882/99.
Não estou a defender preocupação com o formalismo em detrimento 
da relevância da ação constitucional e do acesso ao Supremo, nem amor 
ao tecnicismo, à forma pela forma, e sim a valorização da jurisdição 
constitucional, não permitindo que o trabalho deste Tribunal torne-se o 
de  corrigir  equívocos  procedimentais  manifestos  e  injustificados.  Em 
síntese,  reitero  que,  para  viabilizar  a  conversão  buscada,  além  da 
satisfação  dos  requisitos  próprios  à  formalização  do  instrumento 
substituto, deve estar presente dúvida objetiva ou inexistir erro grosseiro 
quando da escolha do meio substituído.
Ante o exposto, desprovejo o agravo.
3 
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Voto - MIN. ROBERTO BARROSO
11/12/2014
PLENÁRIO
AG.REG. NA ARGÜIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO 
FUNDAMENTAL 314 DISTRITO FEDERAL
                                        VOTO 
O  SENHOR  MINISTRO  LUÍS  ROBERTO  BARROSO  - Senhor 
Presidente,  há  jurisprudência  do  Supremo  quanto  à  questão  da 
fungibilidade, como bem mencionou o eminente Relator, mas penso que 
o erro grosseiro possa ser uma hipótese em que essa fungibilidade não 
deva ser admitida. 
Porém, Presidente, estou acompanhando o Relator na negativa de 
provimento ao agravo regimental, não obstante por uma razão diversa: é 
que entendo que o Sindicato Nacional das Empresas de Medicina de 
Grupo  não  preenche  o  requisito  da  legitimação  ativa  do  direito  de 
propositura, por não ser uma confederação sindical. 
De modo que acompanho o Relator, negando provimento, porém 
por um fundamento diverso. 
                             .........................
  
Supremo Tribunal Federal
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Supremo Tribunal Federal
11/12/2014
PLENÁRIO
AG.REG. NA ARGÜIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO 
FUNDAMENTAL 314 DISTRITO FEDERAL
                                        VOTO 
O  SENHOR  MINISTRO  LUÍS  ROBERTO  BARROSO  - Senhor 
Presidente,  há  jurisprudência  do  Supremo  quanto  à  questão  da 
fungibilidade, como bem mencionou o eminente Relator, mas penso que 
o erro grosseiro possa ser uma hipótese em que essa fungibilidade não 
deva ser admitida. 
Porém, Presidente, estou acompanhando o Relator na negativa de 
provimento ao agravo regimental, não obstante por uma razão diversa: é 
que entendo que o Sindicato Nacional das Empresas de Medicina de 
Grupo  não  preenche  o  requisito  da  legitimação  ativa  do  direito  de 
propositura, por não ser uma confederação sindical. 
De modo que acompanho o Relator, negando provimento, porém 
por um fundamento diverso. 
                             .........................
  
Supremo Tribunal Federal
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 10 de 16

Voto - MIN. CELSO DE MELLO
11/12/2014
PLENÁRIO
AG.REG. NA ARGÜIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO 
FUNDAMENTAL 314 DISTRITO FEDERAL
V O T O
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: Preliminarmente, não 
conheço  da  presente  arguição  de  descumprimento  de  preceito 
fundamental, por ausência de legitimidade ativa “ad causam” da entidade 
sindical ora arguente.
Como se sabe, somente podem propor a arguição de descumprimento 
de  preceito  fundamental  “os  legitimados  para  a  ação  direta  de 
inconstitucionalidade” (Lei nº 9.882/99, art. 2º, I).
Isso significa, portanto, tratando-se de entidade sindical, que apenas 
as confederações sindicais dispõem de qualidade para agir na presente sede 
de  controle  abstrato,  eis  que,  como  reiteradamente  advertido pela 
jurisprudência  do  Supremo  Tribunal  Federal,  entidades  sindicais  de 
primeiro grau, mesmo de âmbito nacional, como a SINAMGE, não possuem 
legitimidade ativa “ad causam” para a instauração do processo objetivo de 
fiscalização concentrada de constitucionalidade:
“CONTROLE
 ABSTRATO 
DE 
CONSTITUCIONALIDADE
 
–
 
AÇÃO
 
DIRETA
 
– 
ILEGITIMIDADE 
ATIVA 
DE  ENTIDADE  SINDICAL 
PATRONAL DE PRIMEIRO GRAU, AINDA QUE DE ÂMBITO 
NACIONAL – AÇÃO DIRETA NÃO CONHECIDA – PARECER 
DA PROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA PELO  NÃO 
PROVIMENTO – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO.
–  Os Sindicatos,  mesmo  aqueles  de  âmbito  nacional,  não 
dispõem de legitimidade ativa para o ajuizamento da ação direta de 
inconstitucionalidade
 perante 
o  Supremo  Tribunal  Federal. 
Precedentes.
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documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 7740107.
Supremo Tribunal Federal
11/12/2014
PLENÁRIO
AG.REG. NA ARGÜIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO 
FUNDAMENTAL 314 DISTRITO FEDERAL
V O T O
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: Preliminarmente, não 
conheço  da  presente  arguição  de  descumprimento  de  preceito 
fundamental, por ausência de legitimidade ativa “ad causam” da entidade 
sindical ora arguente.
Como se sabe, somente podem propor a arguição de descumprimento 
de  preceito  fundamental  “os  legitimados  para  a  ação  direta  de 
inconstitucionalidade” (Lei nº 9.882/99, art. 2º, I).
Isso significa, portanto, tratando-se de entidade sindical, que apenas 
as confederações sindicais dispõem de qualidade para agir na presente sede 
de  controle  abstrato,  eis  que,  como  reiteradamente  advertido pela 
jurisprudência  do  Supremo  Tribunal  Federal,  entidades  sindicais  de 
primeiro grau, mesmo de âmbito nacional, como a SINAMGE, não possuem 
legitimidade ativa “ad causam” para a instauração do processo objetivo de 
fiscalização concentrada de constitucionalidade:
“CONTROLE
 ABSTRATO 
DE 
CONSTITUCIONALIDADE
 
–
 
AÇÃO
 
DIRETA
 
– 
ILEGITIMIDADE 
ATIVA 
DE  ENTIDADE  SINDICAL 
PATRONAL DE PRIMEIRO GRAU, AINDA QUE DE ÂMBITO 
NACIONAL – AÇÃO DIRETA NÃO CONHECIDA – PARECER 
DA PROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA PELO  NÃO 
PROVIMENTO – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO.
–  Os Sindicatos,  mesmo  aqueles  de  âmbito  nacional,  não 
dispõem de legitimidade ativa para o ajuizamento da ação direta de 
inconstitucionalidade
 perante 
o  Supremo  Tribunal  Federal. 
Precedentes.
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 11 de 16

Voto - MIN. CELSO DE MELLO
ADPF 314 AGR / DF 
–  No âmbito da  estrutura  sindical  brasileira,  somente a 
Confederação Sindical – que constitui entidade de grau superior – 
possui qualidade para agir, em sede de controle normativo abstrato, 
perante a Suprema Corte (CF, art. 103, IX). Precedentes.”
(ADI 5.056-AgR/PE, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
Com efeito,  a jurisprudência desta Corte,  atenta ao que dispõe o 
art. 103,  IX, da  Constituição,  firmou-se no sentido  de  reconhecer  às 
Confederações sindicais – e a estas apenas (RTJ 195/752-754, v.g.) –, entre 
as entidades e organizações que compõem a estrutura sindical brasileira, 
o poder de ativar a jurisdição constitucional de controle “in abstracto” do 
Supremo  Tribunal Federal (ADI 797/DF, Rel. Min. MARCO AURÉLIO – 
ADI 1.795/PA, Rel.  Min.  MOREIRA  ALVES,  v.g.),  recusando,  em 
consequência,  igual legitimidade  ativa  aos Sindicatos e às Federações 
sindicais,  ainda que de âmbito nacional (RTJ 135/495  –  RTJ 135/853  – 
RTJ 138/421 – RTJ 143/831 – RTJ 144/434 – RTJ 145/101-102 – RTJ 151/3 – 
RTJ 151/743 – RTJ 172/52 –  RTJ 177/641  –  ADI 151-QO/RS, Rel. Min. 
SYDNEY SANCHES –  ADI 299/DF, Rel. Min. NÉRI DA SILVEIRA – 
ADI 398/DF, Rel. Min. SYDNEY SANCHES –  ADI 1.177/DF, Rel. Min. 
CELSO DE MELLO – ADI 1.953/ES, Rel. Min. ILMAR GALVÃO):
“No campo da organização sindical, só a Confederação, não a 
Federação (mesmo de âmbito nacional),  é parte legítima para a 
propositura de ação direta de inconstitucionalidade,  nos termos do 
art. 103, IX, da Constituição.”
(RTJ 146/421, Rel. Min. OCTAVIO GALLOTTI – grifei)
É importante acentuar, por necessário, que essa orientação tem sido 
observada, de modo invariável, nesta Suprema Corte, como o registram os 
julgados do Tribunal:
“Ação direta de inconstitucionalidade: ilegitimidade ativa 
‘ad  causam’  da  Federação  Nacional  dos  Administradores – 
FENAD –  para  questionar,  na  via  do  controle  direto,  a 
2 
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
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Supremo Tribunal Federal
ADPF 314 AGR / DF 
–  No âmbito da  estrutura  sindical  brasileira,  somente a 
Confederação Sindical – que constitui entidade de grau superior – 
possui qualidade para agir, em sede de controle normativo abstrato, 
perante a Suprema Corte (CF, art. 103, IX). Precedentes.”
(ADI 5.056-AgR/PE, Rel. Min. CELSO DE MELLO)
Com efeito,  a jurisprudência desta Corte,  atenta ao que dispõe o 
art. 103,  IX, da  Constituição,  firmou-se no sentido  de  reconhecer  às 
Confederações sindicais – e a estas apenas (RTJ 195/752-754, v.g.) –, entre 
as entidades e organizações que compõem a estrutura sindical brasileira, 
o poder de ativar a jurisdição constitucional de controle “in abstracto” do 
Supremo  Tribunal Federal (ADI 797/DF, Rel. Min. MARCO AURÉLIO – 
ADI 1.795/PA, Rel.  Min.  MOREIRA  ALVES,  v.g.),  recusando,  em 
consequência,  igual legitimidade  ativa  aos Sindicatos e às Federações 
sindicais,  ainda que de âmbito nacional (RTJ 135/495  –  RTJ 135/853  – 
RTJ 138/421 – RTJ 143/831 – RTJ 144/434 – RTJ 145/101-102 – RTJ 151/3 – 
RTJ 151/743 – RTJ 172/52 –  RTJ 177/641  –  ADI 151-QO/RS, Rel. Min. 
SYDNEY SANCHES –  ADI 299/DF, Rel. Min. NÉRI DA SILVEIRA – 
ADI 398/DF, Rel. Min. SYDNEY SANCHES –  ADI 1.177/DF, Rel. Min. 
CELSO DE MELLO – ADI 1.953/ES, Rel. Min. ILMAR GALVÃO):
“No campo da organização sindical, só a Confederação, não a 
Federação (mesmo de âmbito nacional),  é parte legítima para a 
propositura de ação direta de inconstitucionalidade,  nos termos do 
art. 103, IX, da Constituição.”
(RTJ 146/421, Rel. Min. OCTAVIO GALLOTTI – grifei)
É importante acentuar, por necessário, que essa orientação tem sido 
observada, de modo invariável, nesta Suprema Corte, como o registram os 
julgados do Tribunal:
“Ação direta de inconstitucionalidade: ilegitimidade ativa 
‘ad  causam’  da  Federação  Nacional  dos  Administradores – 
FENAD –  para  questionar,  na  via  do  controle  direto,  a 
2 
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Voto - MIN. CELSO DE MELLO
ADPF 314 AGR / DF 
constitucionalidade da MPr 293, de 8.5.06,  que ‘dispõe sobre o 
reconhecimento das centrais sindicais para os fins que especifica’.
É da jurisprudência do Supremo Tribunal que, no âmbito das 
entidades  sindicais,  a  questionada legitimação  é privativa  das 
confederações (v.g.,  ADIn 398, 01.02.91, Sanches,  RTJ 135/495; 
ADIn 17, 11.03.91, Sanches,  RTJ  135/853;  ADIn 360, 21.09.90, 
Moreira,  RTJ 144/703;  ADIn  488, 26.04.91, Gallotti,  RTJ 146/42; 
ADIn 526,  16.10.91,  RTJ 145/101;  ADIn 689,  29.03.92,  Néri, 
RTJ  143/831;  ADIn 599,24.10.91, Néri,  RTJ 144/434;  ADIn  772, 
11.09.92,  Moreira,  RTJ 147/79;  ADIn 164,  08.09.93,  Moreira, 
RTJ 139/396;  ADIn 935,  15.09.93,  Sanches,  RTJ 149/439; 
ADIn 166, 05.09.96, Galvão,  DJ  18.10.96;  ADIn 1795, 19.03.98, 
Moreira, DJ 30.4.98; AgADIn 1785, 08.06.98, Jobim, 7.8.98).”
(ADI 3.762-AgR/DF, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE – 
grifei)
“AGRAVO  REGIMENTAL.
 AÇÃO  DIRETA  DE 
INCONSTITUCIONALIDADE.  ENTIDADE  SINDICAL  DE 
SEGUNDO  GRAU.  ART.  103,  IX,  PRIMEIRA  PARTE,  DA 
CONSTITUIÇÃO  FEDERAL.  ILEGITIMIDADE  ATIVA ‘AD 
CAUSAM’.
1.  A  agravante busca demonstrar sua legitimidade  ativa 
mesclando indevidamente duas das hipóteses de  legitimação 
previstas  no  art.  103  da  Constituição  Federal.  Porém,  sua 
inequívoca natureza sindical a  exclui,  peremptoriamente,  das 
demais categorias de associação de âmbito nacional.  Precedentes: 
ADI 920-MC, rel. Min. Francisco Rezek, DJ 11.04.97, ADI 1.149- 
-AgR, rel. Min. Ilmar Galvão,  DJ  06.10.95,  ADI 275, rel. Min. 
Moreira Alves, DJ 22.02.91 e ADI 378, rel. Min. Sydney Sanches, 
DJ 19.02.93.
2. Não se tratando de confederação sindical organizada na 
forma da lei, mas de entidade sindical de segundo grau (federação), 
mostra-se  irrelevante a  maior  ou  menor  representatividade 
territorial  no  que  toca ao  atendimento  da  exigência  contida  na 
primeira parte do art. 103, IX, da Carta Magna.  Precedentes: 
ADI 1.562-QO, rel. Min. Moreira Alves, DJ 09.05.97, ADI 1.343- 
3 
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Supremo Tribunal Federal
ADPF 314 AGR / DF 
constitucionalidade da MPr 293, de 8.5.06,  que ‘dispõe sobre o 
reconhecimento das centrais sindicais para os fins que especifica’.
É da jurisprudência do Supremo Tribunal que, no âmbito das 
entidades  sindicais,  a  questionada legitimação  é privativa  das 
confederações (v.g.,  ADIn 398, 01.02.91, Sanches,  RTJ 135/495; 
ADIn 17, 11.03.91, Sanches,  RTJ  135/853;  ADIn 360, 21.09.90, 
Moreira,  RTJ 144/703;  ADIn  488, 26.04.91, Gallotti,  RTJ 146/42; 
ADIn 526,  16.10.91,  RTJ 145/101;  ADIn 689,  29.03.92,  Néri, 
RTJ  143/831;  ADIn 599,24.10.91, Néri,  RTJ 144/434;  ADIn  772, 
11.09.92,  Moreira,  RTJ 147/79;  ADIn 164,  08.09.93,  Moreira, 
RTJ 139/396;  ADIn 935,  15.09.93,  Sanches,  RTJ 149/439; 
ADIn 166, 05.09.96, Galvão,  DJ  18.10.96;  ADIn 1795, 19.03.98, 
Moreira, DJ 30.4.98; AgADIn 1785, 08.06.98, Jobim, 7.8.98).”
(ADI 3.762-AgR/DF, Rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE – 
grifei)
“AGRAVO  REGIMENTAL.
 AÇÃO  DIRETA  DE 
INCONSTITUCIONALIDADE.  ENTIDADE  SINDICAL  DE 
SEGUNDO  GRAU.  ART.  103,  IX,  PRIMEIRA  PARTE,  DA 
CONSTITUIÇÃO  FEDERAL.  ILEGITIMIDADE  ATIVA ‘AD 
CAUSAM’.
1.  A  agravante busca demonstrar sua legitimidade  ativa 
mesclando indevidamente duas das hipóteses de  legitimação 
previstas  no  art.  103  da  Constituição  Federal.  Porém,  sua 
inequívoca natureza sindical a  exclui,  peremptoriamente,  das 
demais categorias de associação de âmbito nacional.  Precedentes: 
ADI 920-MC, rel. Min. Francisco Rezek, DJ 11.04.97, ADI 1.149- 
-AgR, rel. Min. Ilmar Galvão,  DJ  06.10.95,  ADI 275, rel. Min. 
Moreira Alves, DJ 22.02.91 e ADI 378, rel. Min. Sydney Sanches, 
DJ 19.02.93.
2. Não se tratando de confederação sindical organizada na 
forma da lei, mas de entidade sindical de segundo grau (federação), 
mostra-se  irrelevante a  maior  ou  menor  representatividade 
territorial  no  que  toca ao  atendimento  da  exigência  contida  na 
primeira parte do art. 103, IX, da Carta Magna.  Precedentes: 
ADI 1.562-QO, rel. Min. Moreira Alves, DJ 09.05.97, ADI 1.343- 
3 
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Voto - MIN. CELSO DE MELLO
ADPF 314 AGR / DF 
-MC, rel. Min. Ilmar Galvão,  DJ 06.10.95,  ADI 3.195, rel. Min. 
Celso de Mello, DJ 19.05.04, ADI 2.973, rel. Min. Joaquim Barbosa, 
DJ 24.10.03 e ADI 2.991, rel. Min. Gilmar Mendes, DJ 14.10.03.
3. Agravo regimental improvido.”
(RTJ 195/924, Rel. Min. ELLEN GRACIE – grifei)
Mesmo  que  se  pudesse  superar  essa  questão  preliminar,  ainda 
assim  existiria  um outro obstáculo revelador  da impropriedade da via 
processual eleita, pois, como se sabe, não cabe arguição de descumprimento 
de  preceito  fundamental  contra diplomas  estatais  de  natureza 
pós-constitucional (como sucede com a Lei nº 12.865/2013), considerado, 
nesse contexto, o magistério jurisprudencial desta Suprema Corte.
Com efeito, incide, na espécie, o pressuposto negativo de admissibilidade a 
que se refere o art. 4º, § 1º, da Lei nº 9.882/99, circunstância essa que torna 
plenamente invocável, no caso, a cláusula da subsidiariedade, que atua como 
causa obstativa do ajuizamento, perante esta Suprema Corte, da arguição 
de descumprimento de preceito fundamental.
A análise  da  pretensão  de  inconstitucionalidade  deduzida nesta 
causa  revela que  o  arguente  insurge-se  contra  ato  estatal  de índole 
pós-constitucional.
Cabe destacar,  bem por isso,  o fato de que o Plenário do  Supremo 
Tribunal Federal, em recentíssimo julgamento, procedendo à interpretação 
do § 1º do art. 4º da Lei 9.882/99, advertiu ser inadmissível a arguição de 
descumprimento  de  preceito  fundamental,  quando  ajuizada,  como no 
caso, contra diplomas normativos  pós-constitucionais,  vale dizer, contra 
espécies normativas  editadas após a vigência da presente  Constituição 
(ADPF 158-AgR/DF, Rel. Min. GILMAR MENDES).
E a razão dessa diretriz jurisprudencial  é uma só:  por tratar-se de 
diploma normativo pós-constitucional, há, no plano dos processos objetivos, 
instrumentos de  controle  normativo  abstrato,  como  a  ação  direta  de 
4 
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Supremo Tribunal Federal
ADPF 314 AGR / DF 
-MC, rel. Min. Ilmar Galvão,  DJ 06.10.95,  ADI 3.195, rel. Min. 
Celso de Mello, DJ 19.05.04, ADI 2.973, rel. Min. Joaquim Barbosa, 
DJ 24.10.03 e ADI 2.991, rel. Min. Gilmar Mendes, DJ 14.10.03.
3. Agravo regimental improvido.”
(RTJ 195/924, Rel. Min. ELLEN GRACIE – grifei)
Mesmo  que  se  pudesse  superar  essa  questão  preliminar,  ainda 
assim  existiria  um outro obstáculo revelador  da impropriedade da via 
processual eleita, pois, como se sabe, não cabe arguição de descumprimento 
de  preceito  fundamental  contra diplomas  estatais  de  natureza 
pós-constitucional (como sucede com a Lei nº 12.865/2013), considerado, 
nesse contexto, o magistério jurisprudencial desta Suprema Corte.
Com efeito, incide, na espécie, o pressuposto negativo de admissibilidade a 
que se refere o art. 4º, § 1º, da Lei nº 9.882/99, circunstância essa que torna 
plenamente invocável, no caso, a cláusula da subsidiariedade, que atua como 
causa obstativa do ajuizamento, perante esta Suprema Corte, da arguição 
de descumprimento de preceito fundamental.
A análise  da  pretensão  de  inconstitucionalidade  deduzida nesta 
causa  revela que  o  arguente  insurge-se  contra  ato  estatal  de índole 
pós-constitucional.
Cabe destacar,  bem por isso,  o fato de que o Plenário do  Supremo 
Tribunal Federal, em recentíssimo julgamento, procedendo à interpretação 
do § 1º do art. 4º da Lei 9.882/99, advertiu ser inadmissível a arguição de 
descumprimento  de  preceito  fundamental,  quando  ajuizada,  como no 
caso, contra diplomas normativos  pós-constitucionais,  vale dizer, contra 
espécies normativas  editadas após a vigência da presente  Constituição 
(ADPF 158-AgR/DF, Rel. Min. GILMAR MENDES).
E a razão dessa diretriz jurisprudencial  é uma só:  por tratar-se de 
diploma normativo pós-constitucional, há, no plano dos processos objetivos, 
instrumentos de  controle  normativo  abstrato,  como  a  ação  direta  de 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 14 de 16

Voto - MIN. CELSO DE MELLO
ADPF 314 AGR / DF 
inconstitucionalidade, em cujo âmbito torna-se possível a adoção de meio 
eficaz apto a sanar, com real efetividade, o estado de lesividade alegadamente 
resultante dos atos estatais impugnados.
Por  tal  motivo,  esta Suprema  Corte  tem acentuado que  será 
inadmissível a arguição de descumprimento de preceito fundamental onde 
cabível a ação direta de inconstitucionalidade, como sucede na espécie:
“Em outros termos,  o  princípio  da  subsidiariedade  – 
inexistência de outro meio eficaz de sanar a lesão –, contido no § 1º 
do art. 4º da Lei nº 9.882, de 1999,  há de ser compreendido no 
contexto da ordem constitucional global.
…..................................................................................................
Nesse caso, cabível a ação direta de inconstitucionalidade ou 
de  constitucionalidade,  não será admissível a arguição de 
descumprimento. Em sentido contrário, não sendo admitida a 
utilização  de  ações  diretas  de  constitucionalidade  ou  de  
inconstitucionalidade – isto é, não se verificando a existência de meio  
apto para solver  a controvérsia constitucional relevante de forma  
ampla, geral e imediata –, há de se entender possível a utilização 
da arguição de descumprimento de preceito fundamental.”
(ADPF 33/PA, Rel. Min. GILMAR MENDES – grifei)
Inacolhível, de outro lado, a pretendida conversão desta arguição de 
descumprimento  de  preceito  fundamental  em  ação  direta  de 
inconstitucionalidade, em razão de erro grosseiro, tal como assinalado, em 
seu douto voto, pelo eminente Ministro Relator,  que bem destacou, com 
apoio na lição de JOSÉ CARLOS BARBOSA MOREIRA, que a ocorrência 
de  erro  grosseiro  afasta  a  invocação,  na  espécie,  do  princípio  da 
fungibilidade.
Sendo assim,  e pelas razões expostas,  nego provimento  ao presente 
recurso de agravo.
É o meu voto.
5 
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Supremo Tribunal Federal
ADPF 314 AGR / DF 
inconstitucionalidade, em cujo âmbito torna-se possível a adoção de meio 
eficaz apto a sanar, com real efetividade, o estado de lesividade alegadamente 
resultante dos atos estatais impugnados.
Por  tal  motivo,  esta Suprema  Corte  tem acentuado que  será 
inadmissível a arguição de descumprimento de preceito fundamental onde 
cabível a ação direta de inconstitucionalidade, como sucede na espécie:
“Em outros termos,  o  princípio  da  subsidiariedade  – 
inexistência de outro meio eficaz de sanar a lesão –, contido no § 1º 
do art. 4º da Lei nº 9.882, de 1999,  há de ser compreendido no 
contexto da ordem constitucional global.
…..................................................................................................
Nesse caso, cabível a ação direta de inconstitucionalidade ou 
de  constitucionalidade,  não será admissível a arguição de 
descumprimento. Em sentido contrário, não sendo admitida a 
utilização  de  ações  diretas  de  constitucionalidade  ou  de  
inconstitucionalidade – isto é, não se verificando a existência de meio  
apto para solver  a controvérsia constitucional relevante de forma  
ampla, geral e imediata –, há de se entender possível a utilização 
da arguição de descumprimento de preceito fundamental.”
(ADPF 33/PA, Rel. Min. GILMAR MENDES – grifei)
Inacolhível, de outro lado, a pretendida conversão desta arguição de 
descumprimento  de  preceito  fundamental  em  ação  direta  de 
inconstitucionalidade, em razão de erro grosseiro, tal como assinalado, em 
seu douto voto, pelo eminente Ministro Relator,  que bem destacou, com 
apoio na lição de JOSÉ CARLOS BARBOSA MOREIRA, que a ocorrência 
de  erro  grosseiro  afasta  a  invocação,  na  espécie,  do  princípio  da 
fungibilidade.
Sendo assim,  e pelas razões expostas,  nego provimento  ao presente 
recurso de agravo.
É o meu voto.
5 
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Extrato de Ata - 11/12/2014
PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA
AG.REG. NA ARGÜIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL 314
PROCED. : DISTRITO FEDERAL
RELATOR : MIN. MARCO AURÉLIO
AGTE.(S) : SINDICATO NACIONAL DAS EMPRESAS DE MEDICINA DE GRUPO - 
SINAMGE
ADV.(A/S) : DAGOBERTO JOSÉ STEINMEYER LIMA E OUTRO(A/S)
AGDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL
ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
AGDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA
ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
Decisão: O  Tribunal,  por  unanimidade,  desproveu  o  agravo 
regimental. Os Ministros Roberto Barroso, Gilmar Mendes e Cármen 
Lúcia  negaram  provimento  ao  recurso  por  outro  fundamento. 
Ausentes,  justificadamente,  o  Ministro  Ricardo  Lewandowski 
(Presidente), em viagem à Itália para participar da “101ª Sessão 
Plenária da Comissão de Veneza”, e, neste julgamento, o Ministro 
Dias Toffoli. Presidiu o julgamento a Ministra Cármen Lúcia (Vice-
Presidente). Plenário, 11.12.2014.
 
Abriu  a  sessão  o  Ministro  Ricardo  Lewandowski  (Presidente), 
que se retirou para seguir em viagem à Itália para participar da 
“101ª Sessão Plenária da Comissão de Veneza”. Presidiu a sessão a 
Ministra  Cármen  Lúcia  (Vice-Presidente).  Presentes  os  Senhores 
Ministros  Celso  de  Mello,  Marco  Aurélio,  Gilmar  Mendes,  Dias 
Toffoli, Luiz Fux, Rosa Weber, Teori Zavascki e Roberto Barroso.
Vice-Procuradora-Geral da República, Dra. Ela Wiecko Volkmer 
de Castilho.
p/ Fabiane Pereira de Oliveira Duarte
Assessora-Chefe do Plenário
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Supremo Tribunal Federal
PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA
AG.REG. NA ARGÜIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL 314
PROCED. : DISTRITO FEDERAL
RELATOR : MIN. MARCO AURÉLIO
AGTE.(S) : SINDICATO NACIONAL DAS EMPRESAS DE MEDICINA DE GRUPO - 
SINAMGE
ADV.(A/S) : DAGOBERTO JOSÉ STEINMEYER LIMA E OUTRO(A/S)
AGDO.(A/S) : CONGRESSO NACIONAL
ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
AGDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA
ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
Decisão: O  Tribunal,  por  unanimidade,  desproveu  o  agravo 
regimental. Os Ministros Roberto Barroso, Gilmar Mendes e Cármen 
Lúcia  negaram  provimento  ao  recurso  por  outro  fundamento. 
Ausentes,  justificadamente,  o  Ministro  Ricardo  Lewandowski 
(Presidente), em viagem à Itália para participar da “101ª Sessão 
Plenária da Comissão de Veneza”, e, neste julgamento, o Ministro 
Dias Toffoli. Presidiu o julgamento a Ministra Cármen Lúcia (Vice-
Presidente). Plenário, 11.12.2014.
 
Abriu  a  sessão  o  Ministro  Ricardo  Lewandowski  (Presidente), 
que se retirou para seguir em viagem à Itália para participar da 
“101ª Sessão Plenária da Comissão de Veneza”. Presidiu a sessão a 
Ministra  Cármen  Lúcia  (Vice-Presidente).  Presentes  os  Senhores 
Ministros  Celso  de  Mello,  Marco  Aurélio,  Gilmar  Mendes,  Dias 
Toffoli, Luiz Fux, Rosa Weber, Teori Zavascki e Roberto Barroso.
Vice-Procuradora-Geral da República, Dra. Ela Wiecko Volkmer 
de Castilho.
p/ Fabiane Pereira de Oliveira Duarte
Assessora-Chefe do Plenário
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 16 de 16

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