DOCUMENTO JURÍDICO - SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

=== INFORMAÇÕES PROCESSUAIS ===
Título: RMS 27828
Número do Processo: 27828
Classe: RECURSO ORD. EM MANDADO DE SEGURANÇA (RMS)
Tipo de Decisão: acordaos

=== DATAS ===
Data da Decisão: 2013-11-19 00:00:00
Data da Publicação: 2014-10-14 00:00:00

=== TRIBUNAL ===
Órgão Julgador: Segunda Turma
Ministro Relator: RICARDO LEWANDOWSKI

=== PARTES ===
RECTE.(S)  : AVELINO ANTONIO DONATTI 
ADV.(A/S)  : CÍCERO ALVES DA COSTA E OUTRO(A/S)
RECDO.(A/S)  : UNIÃO 
ADV.(A/S)  : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO

=== EMENTA ===
Ementa: RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. DEMARCAÇÃO DE TERRAS INDÍGENAS. MINISTRO DE ESTADO DA JUSTIÇA. ILEGITIMIDADE PASSIVA. DECRETO 1.775/1996. CONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. NÃO OCORRÊNCIA. RECURSO DESPROVIDO.

    I – O Superior Tribunal de Justiça, ao analisar originariamente a impetração, entendeu inexistir ato coator concreto imputável à autoridade indicada como coatora ou o justo receio de sua prática. As razões expostas no recurso não tiveram o condão de afastar as conclusões assentadas no aresto combatido. 

    II – O exame de todas as alegações expostas na exordial da impetração, bem como nas razões recursais, em face da complexidade da discussão que a permeia, não se revela possível sem apreciação adequada do contexto fático-probatório que envolve a controvérsia, inexequível, todavia, nos estreitos limites do mandamus. Precedentes.

    III - O processo administrativo visando à demarcação de terras indígenas é regulamentado por legislação própria - Lei 6.001/1973 e Decreto 1.775/1996 -, cujas regras já foram declaradas constitucionais pelo Supremo Tribunal Federal. Precedentes.

    IV – Não há qualquer ofensa aos princípios do contraditório e da ampla defesa, pois, conforme se verifica nos autos, o recorrente teve oportunidade de se manifestar no processo administrativo e apresentar suas razões, que foram devidamente refutadas pela FUNAI.

    V – Recurso a que se nega provimento.

=== DECISÃO ===
A Turma, por votação unânime, negou provimento ao recurso ordinário, nos termos do voto do Relator. Impedido o Senhor Ministro Teori Zavascki. Não participou, justificadamente, deste julgamento, a Senhora Ministra Cármen Lúcia. Presidiu, este julgamento, o Senhor Ministro Celso de Mello. 2ª Turma, 19.11.2013.

=== JURISPRUDÊNCIA CITADA ===
- Acórdão(s) citado(s):
(MS, DEMARCAÇÃO, REEXAME, FATO, PROVA)
MS 20215 (TP), MS 20234 (TP), MS 20453 (TP), MS 20751 (TP), MS 21891 (TP), RMS 22913 (2ªT), RMS 24531 (2ªT), MS 24566 (TP), MS 25483 (TP), RMS 22080 AgR (2ªT), MS 21575 (TP), MS 20723 (TP). 
(PROCESSO ADMINISTRATIVO, DEMARCAÇÃO, TERRA INDÍGENA, GARANTIA À AMPLA DEFESA, CONTRADITÓRIO)
MS 24045 (TP), RMS 26212 (1ªT), MS 21649 (TP). 
- Decisões monocráticas citadas:
(MS, DEMARCAÇÃO, REEXAME, FATO, PROVA)
MS 22695, RMS 28952.
- Veja RMS 29087 do STF.
Número de páginas: 16.
Análise: 07/11/2014, JOS.

=== REFERÊNCIAS LEGISLATIVAS ===
LEG-FED   LEI-006001      ANO-1973
                EI-1973 ESTATUTO DO ÍNDIO

LEG-FED   DEC-001775      ANO-1996
                DECRETO

=== INTEIRO TEOR ===
Ementa e Acórdão
19/11/2013
SEGUNDA TURMA
RECURSO ORD. EM MANDADO DE SEGURANÇA 27.828 DISTRITO 
FEDERAL
RELATOR
: MIN. RICARDO LEWANDOWSKI
RECTE.(S)
:AVELINO ANTONIO DONATTI 
ADV.(A/S)
:CÍCERO ALVES DA COSTA E OUTRO(A/S)
RECDO.(A/S)
:UNIÃO 
ADV.(A/S)
:ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO 
EMENTA: 
RECURSO  ORDINÁRIO  EM  MANDADO  DE 
SEGURANÇA. DEMARCAÇÃO DE TERRAS INDÍGENAS. MINISTRO 
DE  ESTADO  DA  JUSTIÇA.  ILEGITIMIDADE  PASSIVA.  DECRETO 
1.775/1996.  CONSTITUCIONALIDADE  RECONHECIDA  PELO 
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DO 
CONTRADITÓRIO  E  DA  AMPLA  DEFESA.  NÃO  OCORRÊNCIA. 
RECURSO DESPROVIDO.
I – O Superior Tribunal de Justiça, ao analisar originariamente a 
impetração,  entendeu  inexistir  ato  coator  concreto  imputável  à 
autoridade indicada como coatora ou o justo receio de sua prática. As 
razões expostas no recurso não tiveram o condão de afastar as conclusões 
assentadas no aresto combatido. 
II  –  O  exame  de  todas  as  alegações  expostas  na  exordial  da 
impetração, bem como nas razões recursais, em face da complexidade da 
discussão que a permeia, não se revela possível sem apreciação adequada 
do contexto fático-probatório que envolve a controvérsia, inexequível, 
todavia, nos estreitos limites do mandamus. Precedentes.
III  -  O  processo  administrativo  visando  à  demarcação  de  terras 
indígenas  é  regulamentado  por  legislação  própria  -  Lei  6.001/1973  e 
Decreto 1.775/1996 -, cujas regras já foram declaradas constitucionais pelo 
Supremo Tribunal Federal. Precedentes.
IV – Não há qualquer ofensa aos princípios do contraditório e da 
ampla defesa, pois, conforme se verifica nos autos, o recorrente teve 
oportunidade de se manifestar no processo administrativo e apresentar 
Supremo Tribunal Federal
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
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Supremo Tribunal Federal
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Ementa e Acórdão
RMS 27828 / DF 
suas razões, que foram devidamente refutadas pela FUNAI.
V – Recurso a que se nega provimento.
A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros da 
Segunda Turma do Supremo Tribunal Federal, sob a  Presidência do 
Senhor Ministro Celso de Mello, na conformidade da ata de julgamentos 
e das notas taquigráficas, por votação unânime, negar provimento ao 
recurso ordinário, nos termos do voto do Relator. Impedido o Senhor 
Ministro  Teori  Zavascki.  Não  participou,  justificadamente,  deste 
julgamento, a Senhora Ministra Cármen Lúcia.
Brasília, 19 de novembro de 2013.
RICARDO LEWANDOWSKI – RELATOR
2 
Supremo Tribunal Federal
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RMS 27828 / DF 
suas razões, que foram devidamente refutadas pela FUNAI.
V – Recurso a que se nega provimento.
A C Ó R D Ã O
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros da 
Segunda Turma do Supremo Tribunal Federal, sob a  Presidência do 
Senhor Ministro Celso de Mello, na conformidade da ata de julgamentos 
e das notas taquigráficas, por votação unânime, negar provimento ao 
recurso ordinário, nos termos do voto do Relator. Impedido o Senhor 
Ministro  Teori  Zavascki.  Não  participou,  justificadamente,  deste 
julgamento, a Senhora Ministra Cármen Lúcia.
Brasília, 19 de novembro de 2013.
RICARDO LEWANDOWSKI – RELATOR
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Relatório
19/11/2013
SEGUNDA TURMA
RECURSO ORD. EM MANDADO DE SEGURANÇA 27.828 DISTRITO 
FEDERAL
RELATOR
: MIN. RICARDO LEWANDOWSKI
RECTE.(S)
:AVELINO ANTONIO DONATTI 
ADV.(A/S)
:CÍCERO ALVES DA COSTA E OUTRO(A/S)
RECDO.(A/S)
:UNIÃO 
ADV.(A/S)
:ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO 
R E L A T Ó R I O
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI (RELATOR): Trata-se de 
recurso  ordinário  em  mandado  de  segurança  interposto  por  Avelino 
Antonio  Donatti,  contra  acórdão  proferido  pela  Primeira  Seção  do 
Superior Tribunal de Justiça.
Na origem, o  writ foi impetrado preventivamente contra provável 
ato do Ministro de Estado da Justiça.
O STJ julgou extinto o mandamus, sem resolução de seu mérito, ao 
reconhecer a ilegitimidade passiva para a causa da autoridade apontada 
como coatora, em acórdão que recebeu a seguinte ementa:
“MANDADO  DE  SEGURANÇA.  DEMARCAÇÃO  DA 
TERRA INDÍGENA 'GUYRAROKÁ' EM MATO GROSSO DO 
SUL.  PROCESSO  ADMINISTRATIVO.  LESÃO  AO 
CONTRADITÓRIO  ALEGADAMENTE  PRATICADA   PELA 
FUNAI. JUSTO RECEIO. MINISTRO DE ESTADO DA JUSTIÇA. 
ILEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM.
1. Hipótese em que o impetrante acusa a FUNAI de praticar 
atos ilegais em processo administrativo relativo à demarcação de terra  
indígena, por não apreciar as provas e alegações por ele apresentadas,  
afrontando  os  princípios  constitucionais  do  contraditório,  ampla 
defesa e devido processo legal.
Supremo Tribunal Federal
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19/11/2013
SEGUNDA TURMA
RECURSO ORD. EM MANDADO DE SEGURANÇA 27.828 DISTRITO 
FEDERAL
RELATOR
: MIN. RICARDO LEWANDOWSKI
RECTE.(S)
:AVELINO ANTONIO DONATTI 
ADV.(A/S)
:CÍCERO ALVES DA COSTA E OUTRO(A/S)
RECDO.(A/S)
:UNIÃO 
ADV.(A/S)
:ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO 
R E L A T Ó R I O
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI (RELATOR): Trata-se de 
recurso  ordinário  em  mandado  de  segurança  interposto  por  Avelino 
Antonio  Donatti,  contra  acórdão  proferido  pela  Primeira  Seção  do 
Superior Tribunal de Justiça.
Na origem, o  writ foi impetrado preventivamente contra provável 
ato do Ministro de Estado da Justiça.
O STJ julgou extinto o mandamus, sem resolução de seu mérito, ao 
reconhecer a ilegitimidade passiva para a causa da autoridade apontada 
como coatora, em acórdão que recebeu a seguinte ementa:
“MANDADO  DE  SEGURANÇA.  DEMARCAÇÃO  DA 
TERRA INDÍGENA 'GUYRAROKÁ' EM MATO GROSSO DO 
SUL.  PROCESSO  ADMINISTRATIVO.  LESÃO  AO 
CONTRADITÓRIO  ALEGADAMENTE  PRATICADA   PELA 
FUNAI. JUSTO RECEIO. MINISTRO DE ESTADO DA JUSTIÇA. 
ILEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM.
1. Hipótese em que o impetrante acusa a FUNAI de praticar 
atos ilegais em processo administrativo relativo à demarcação de terra  
indígena, por não apreciar as provas e alegações por ele apresentadas,  
afrontando  os  princípios  constitucionais  do  contraditório,  ampla 
defesa e devido processo legal.
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Relatório
RMS 27828 / DF 
2. Inviável apontar-se o Ministro de Estado da Justiça como  
autoridade coatora por decisão futura que, para o impetrante, ser-lhe-á  
desfavorável em decorrência de vícios no processo administrativo.
3. Em sede de Mandado de Segurança, simples preocupação com 
um remoto e etéreo ato administrativo futuro não caracteriza justo  
receio. Ao contrário, a judicialidade  do justo receio demanda que  
estampe contornos e ilegalidade capazes de serem verificados de plano  
pelo juiz.
4. Mandado de Segurança extinto, sem julgamento de mérito.  
Prejudicada a pretensão de liminar e, por consequência, os Embargos  
de Declaração opostos em face do Agravo Regimental.” (fl. 483).
Os embargos declaratórios opostos foram rejeitados.
Inconformado, o então impetrante interpôs este recurso ordinário 
sob a alegação de que o ato concreto imputável ao Ministro de Estado da 
Justiça, que importaria em violação a seu direito líquido e certo, consiste 
no “consentimento tácito” causador dessa lesão. Nessa linha, alega que
“a autoridade impetrada não impediu que uma entidade a ele  
vinculada praticasse ato administrativo impróprio, ilegal, contra o  
impetrante e contra as terras particulares que ele possui. O ato de  
omissão se traduz em consentimento tácito causador de lesão”.
Alega, mais, que a Fundação Nacional do Índio – FUNAI, entidade 
vinculada  à  autoridade  coatora,  instruiu  processo  administrativo  de 
demarcação  de  terras  indígenas  “contra  terras  que  comprovadamente 
pertencem  ao  domínio  particular  do  impetrante  e que são  terras  habitadas,  
ocupadas e exploradas exclusivamente por ele”. Aduz, pois, ser inegável que a 
referida autoridade já havia aprovado previamente tal conduta.
Sustenta  o  recorrente  que  no  curso  do  mencionado  processo 
demarcatório  a  FUNAI  declarou unilateralmente  que  as  glebas  a  ele 
pertencentes  seriam  de  ocupação  tradicional  indígena  e  que,  sem  a 
participação do Poder Judiciário nesse procedimento, existe afronta ao 
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RMS 27828 / DF 
2. Inviável apontar-se o Ministro de Estado da Justiça como  
autoridade coatora por decisão futura que, para o impetrante, ser-lhe-á  
desfavorável em decorrência de vícios no processo administrativo.
3. Em sede de Mandado de Segurança, simples preocupação com 
um remoto e etéreo ato administrativo futuro não caracteriza justo  
receio. Ao contrário, a judicialidade  do justo receio demanda que  
estampe contornos e ilegalidade capazes de serem verificados de plano  
pelo juiz.
4. Mandado de Segurança extinto, sem julgamento de mérito.  
Prejudicada a pretensão de liminar e, por consequência, os Embargos  
de Declaração opostos em face do Agravo Regimental.” (fl. 483).
Os embargos declaratórios opostos foram rejeitados.
Inconformado, o então impetrante interpôs este recurso ordinário 
sob a alegação de que o ato concreto imputável ao Ministro de Estado da 
Justiça, que importaria em violação a seu direito líquido e certo, consiste 
no “consentimento tácito” causador dessa lesão. Nessa linha, alega que
“a autoridade impetrada não impediu que uma entidade a ele  
vinculada praticasse ato administrativo impróprio, ilegal, contra o  
impetrante e contra as terras particulares que ele possui. O ato de  
omissão se traduz em consentimento tácito causador de lesão”.
Alega, mais, que a Fundação Nacional do Índio – FUNAI, entidade 
vinculada  à  autoridade  coatora,  instruiu  processo  administrativo  de 
demarcação  de  terras  indígenas  “contra  terras  que  comprovadamente 
pertencem  ao  domínio  particular  do  impetrante  e que são  terras  habitadas,  
ocupadas e exploradas exclusivamente por ele”. Aduz, pois, ser inegável que a 
referida autoridade já havia aprovado previamente tal conduta.
Sustenta  o  recorrente  que  no  curso  do  mencionado  processo 
demarcatório  a  FUNAI  declarou unilateralmente  que  as  glebas  a  ele 
pertencentes  seriam  de  ocupação  tradicional  indígena  e  que,  sem  a 
participação do Poder Judiciário nesse procedimento, existe afronta ao 
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Relatório
RMS 27828 / DF 
seu direito de propriedade, bem como ao disposto no art. 231, § 1º, da 
Carta Maior e ao art. 17 da Lei 6.001/1973.
Por fim, assevera que
“(...)  o  procedimento  demarcatório  de  terras  indígenas  é 
utilizado  pela  entidade  vinculada  à  autoridade  impetrada  para 
legitimar domínio da União sobre as terras particulares do recorrente,  
o que não tem previsão na Lei e o que revela que o procedimento é  
utilizado  para  a  prática  de  confisco  das  terras  particulares  do 
impetrante.
(…)
(…) o Decreto nº 1.775/96 não se presta para fundamentar  
instrução  de  procedimento  administrativo  demarcatório  contra  as  
terras privadas do recorrente, que comprovadamente não são ocupadas  
presentemente por índios; não são terras públicas da União e nem são  
confrontantes ou confinantes com terras indígenas” (fls. 520-523).
Forte  nessas  premissas,  entende  ser  “incontroverso  que  o  aresto 
recorrido é equivocado, omisso, contraditório, injusto, incoerente, e merece ser  
reformado”.
Requer, por fim, o provimento do recurso para que sejam declaradas 
“a  nulidade  absoluta  do  processo  administrativo  de  demarcação  de  terras  
indígenas, feito nº 08620.1.949/04 e anexos, por envolver terras particulares do  
recorrente”,  bem  como  a  inconstitucionalidade  incidental  do  Decreto 
1.775/1996, “impedindo, ainda, que o Exmo Senhor Ministro de Estado da  
Justiça edite a respectiva portaria demarcatória” (fl. 525).
Contrarrazões apresentadas pela União às fls. 534-536.
A  Procuradoria  Geral  da  República  manifestou-se  pelo 
desprovimento do recurso, em parecer que possui a seguinte ementa:
3 
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RMS 27828 / DF 
seu direito de propriedade, bem como ao disposto no art. 231, § 1º, da 
Carta Maior e ao art. 17 da Lei 6.001/1973.
Por fim, assevera que
“(...)  o  procedimento  demarcatório  de  terras  indígenas  é 
utilizado  pela  entidade  vinculada  à  autoridade  impetrada  para 
legitimar domínio da União sobre as terras particulares do recorrente,  
o que não tem previsão na Lei e o que revela que o procedimento é  
utilizado  para  a  prática  de  confisco  das  terras  particulares  do 
impetrante.
(…)
(…) o Decreto nº 1.775/96 não se presta para fundamentar  
instrução  de  procedimento  administrativo  demarcatório  contra  as  
terras privadas do recorrente, que comprovadamente não são ocupadas  
presentemente por índios; não são terras públicas da União e nem são  
confrontantes ou confinantes com terras indígenas” (fls. 520-523).
Forte  nessas  premissas,  entende  ser  “incontroverso  que  o  aresto 
recorrido é equivocado, omisso, contraditório, injusto, incoerente, e merece ser  
reformado”.
Requer, por fim, o provimento do recurso para que sejam declaradas 
“a  nulidade  absoluta  do  processo  administrativo  de  demarcação  de  terras  
indígenas, feito nº 08620.1.949/04 e anexos, por envolver terras particulares do  
recorrente”,  bem  como  a  inconstitucionalidade  incidental  do  Decreto 
1.775/1996, “impedindo, ainda, que o Exmo Senhor Ministro de Estado da  
Justiça edite a respectiva portaria demarcatória” (fl. 525).
Contrarrazões apresentadas pela União às fls. 534-536.
A  Procuradoria  Geral  da  República  manifestou-se  pelo 
desprovimento do recurso, em parecer que possui a seguinte ementa:
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Relatório
RMS 27828 / DF 
“Recurso  em  Mandado  de  Segurança.  Demarcação  de  área 
indígena. Ausência de ilegalidade atribuível à autoridade impetrada.  
Direito  líquido  e  certo  não  caracterizado.  Pelo  desprovimento  da  
iniciativa” (fl. 547).
É o relatório.
4 
Supremo Tribunal Federal
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RMS 27828 / DF 
“Recurso  em  Mandado  de  Segurança.  Demarcação  de  área 
indígena. Ausência de ilegalidade atribuível à autoridade impetrada.  
Direito  líquido  e  certo  não  caracterizado.  Pelo  desprovimento  da  
iniciativa” (fl. 547).
É o relatório.
4 
Supremo Tribunal Federal
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Voto - MIN. RICARDO LEWANDOWSKI
19/11/2013
SEGUNDA TURMA
RECURSO ORD. EM MANDADO DE SEGURANÇA 27.828 DISTRITO 
FEDERAL
V O T O
O  SENHOR 
MINISTRO 
RICARDO 
LEWANDOWSKI 
(RELATOR): 
Preliminarmente, cumpre destacar que este recurso ordinário encontra-se 
apensado ao RMS 29.087/DF.
Bem examinados os autos, entendo que a pretensão não merece 
acolhida.
Isso porque, entendo, as razões expostas no recurso não tiveram o 
condão de afastar as conclusões assentadas no aresto combatido. 
Como se percebe de sua leitura, o entendimento ali firmado foi o de 
que os atos supostamente lesivos indicados pelo então impetrante, ora 
recorrente, foram todos praticados pela Fundação Nacional do Índio – 
FUNAI e que, “de fato, o Ministro de Estado da Justiça é apontado como  
autoridade coatora, por conta daquilo que o próprio impetrante qualifica como  
seu futuro 'provável ato'”.
Ocorre, entretanto, que o Min. Herman Benjamin, Relator do feito, 
chegou à seguinte conclusão em seu voto:
“(...)  todas  as  razões  postas  pelo  impetrante,  relativas  às 
supostas ilegalidades cometidas pela FUNAI no âmbito do processo  
administrativo,  foram  submetidas  à  apreciação  da  autoridade 
apontada como coatora, que ainda não teve a oportunidade de se  
manifestar quanto a elas.
Não tem cabimento, portanto, acusar o Ministro de Estado da 
Justiça por suposto ato que viria a praticar.
Tampouco  verifico  justo  receio  que  permita  a  concessão  de  
Supremo Tribunal Federal
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documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 4919127.
Supremo Tribunal Federal
19/11/2013
SEGUNDA TURMA
RECURSO ORD. EM MANDADO DE SEGURANÇA 27.828 DISTRITO 
FEDERAL
V O T O
O  SENHOR 
MINISTRO 
RICARDO 
LEWANDOWSKI 
(RELATOR): 
Preliminarmente, cumpre destacar que este recurso ordinário encontra-se 
apensado ao RMS 29.087/DF.
Bem examinados os autos, entendo que a pretensão não merece 
acolhida.
Isso porque, entendo, as razões expostas no recurso não tiveram o 
condão de afastar as conclusões assentadas no aresto combatido. 
Como se percebe de sua leitura, o entendimento ali firmado foi o de 
que os atos supostamente lesivos indicados pelo então impetrante, ora 
recorrente, foram todos praticados pela Fundação Nacional do Índio – 
FUNAI e que, “de fato, o Ministro de Estado da Justiça é apontado como  
autoridade coatora, por conta daquilo que o próprio impetrante qualifica como  
seu futuro 'provável ato'”.
Ocorre, entretanto, que o Min. Herman Benjamin, Relator do feito, 
chegou à seguinte conclusão em seu voto:
“(...)  todas  as  razões  postas  pelo  impetrante,  relativas  às 
supostas ilegalidades cometidas pela FUNAI no âmbito do processo  
administrativo,  foram  submetidas  à  apreciação  da  autoridade 
apontada como coatora, que ainda não teve a oportunidade de se  
manifestar quanto a elas.
Não tem cabimento, portanto, acusar o Ministro de Estado da 
Justiça por suposto ato que viria a praticar.
Tampouco  verifico  justo  receio  que  permita  a  concessão  de  
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Voto - MIN. RICARDO LEWANDOWSKI
RMS 27828 / DF 
segurança preventiva, já que nada leva a supor que a autoridade  
coatora vá cometer qualquer ato ilegal. (…)
(...)
Pelo contrário, eventual concessão da segurança impediria a  
regular  manifestação  do  Ministro  de  Estado  da  Justiça,  que  é  a  
autoridade administrativa competente para a apreciação das alegadas 
ilegalidades cometidas pela FUNAI no processo de demarcação das  
terras indígenas.
Verifico,  portanto,  a  ilegitimidade  passiva  ad  causam da 
autoridade impetrada”.
Assim, a Corte superior, ao analisar a impetração, entendeu inexistir 
ato coator concreto imputável à autoridade indicada como coatora ou o 
justo  receio  de  sua  prática,  fato  reafirmado  pela  União  em  suas 
contrarrazões, verbis:
“(...) a manifestação do Ministro de Estado da Justiça acerca do  
procedimento administrativo é feita em momento oportuno, a par do  
rito estabelecido no Decreto nº 1.775/96. No caso dos autos, e isso o  
próprio impetrante reconhece, está pendente o pronunciamento do  
Ministro de Estado da Justiça acerca do procedimento administrativo, 
incluindo as impugnações apresentadas por ele e outros interessados.
As ilegalidades alegadas pelo impetrante, além de inexistentes, 
não  podem  ser  imputadas  à  autoridade  impetrada,  porquanto 
relacionadas ao procedimento que antecede a sua decisão. E não há  
justo receio  algum  de  que  o  ato  a ser  praticado  pela  autoridade  
impetrada venha a ser ilegal, ao contrário, a sua decisão se insere em  
suas atribuições legais e, nos termos do artigo 2º, § 10º, do Decreto  
1.775/96, pode, ou não, ser a determinação de demarcação da terra  
indígena.  Assim,  não  é  certo  que  será  editada  uma  portaria 
determinando a demarcação, porquanto a manifestação do Ministro de  
Estado da Justiça pode ser a desaprovação da identificação feita no 
procedimento ou, ainda, a prescrição de diligências” (fl. 535).
Nessa  mesma  linha  foi  o  entendimento  do  Ministério  Público 
Federal, no parecer exarado nos autos:
2 
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RMS 27828 / DF 
segurança preventiva, já que nada leva a supor que a autoridade  
coatora vá cometer qualquer ato ilegal. (…)
(...)
Pelo contrário, eventual concessão da segurança impediria a  
regular  manifestação  do  Ministro  de  Estado  da  Justiça,  que  é  a  
autoridade administrativa competente para a apreciação das alegadas 
ilegalidades cometidas pela FUNAI no processo de demarcação das  
terras indígenas.
Verifico,  portanto,  a  ilegitimidade  passiva  ad  causam da 
autoridade impetrada”.
Assim, a Corte superior, ao analisar a impetração, entendeu inexistir 
ato coator concreto imputável à autoridade indicada como coatora ou o 
justo  receio  de  sua  prática,  fato  reafirmado  pela  União  em  suas 
contrarrazões, verbis:
“(...) a manifestação do Ministro de Estado da Justiça acerca do  
procedimento administrativo é feita em momento oportuno, a par do  
rito estabelecido no Decreto nº 1.775/96. No caso dos autos, e isso o  
próprio impetrante reconhece, está pendente o pronunciamento do  
Ministro de Estado da Justiça acerca do procedimento administrativo, 
incluindo as impugnações apresentadas por ele e outros interessados.
As ilegalidades alegadas pelo impetrante, além de inexistentes, 
não  podem  ser  imputadas  à  autoridade  impetrada,  porquanto 
relacionadas ao procedimento que antecede a sua decisão. E não há  
justo receio  algum  de  que  o  ato  a ser  praticado  pela  autoridade  
impetrada venha a ser ilegal, ao contrário, a sua decisão se insere em  
suas atribuições legais e, nos termos do artigo 2º, § 10º, do Decreto  
1.775/96, pode, ou não, ser a determinação de demarcação da terra  
indígena.  Assim,  não  é  certo  que  será  editada  uma  portaria 
determinando a demarcação, porquanto a manifestação do Ministro de  
Estado da Justiça pode ser a desaprovação da identificação feita no 
procedimento ou, ainda, a prescrição de diligências” (fl. 535).
Nessa  mesma  linha  foi  o  entendimento  do  Ministério  Público 
Federal, no parecer exarado nos autos:
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Voto - MIN. RICARDO LEWANDOWSKI
RMS 27828 / DF 
“Prima facie, ao impugnar o procedimento demarcatório, o 
impetrante não comprovou a existência de qualquer ato atribuível ao 
Senhor Ministro da Justiça, apta a lesionar direito líquido e certo,  
aferindo-se, da análise concreta do pleito, a ausência de participação 
material do mesmo, que, assim, afigura-se ilegítimo a compor o polo  
passivo da relação mandamental” (fl. 548).
Ainda que assim não o fosse, ressalto, outrossim, que o exame de 
todas as alegações expostas na exordial da impetração, bem como nas 
razões recursais, em face da complexidade da discussão que a permeia, 
não  se  revela  possível  sem  apreciação  adequada  do  contexto  fático-
probatório que envolve a controvérsia, inexequível, todavia, nos estreitos 
limites do  mandamus. Essa é a jurisprudência remansosa desta Corte, 
exemplificada nas ementas dos seguintes julgados:
“Recurso  Ordinário  em  Mandado  de  Segurança.  2. 
Desapropriação destinada à reserva indígena.  3. Demarcação. 4. 
Exigência de dilação probatória. 5. Inadequação da via eleita.  
Precedentes. 6. Recurso desprovido”  (RMS 24.531/DF, Rel. Min. 
Gilmar Mendes - grifei).
“MANDADO  DE  SEGURANÇA. HOMOLOGAÇÃO  DO 
PROCEDIMENTO  ADMINISTRATIVO  DE  DEMARCAÇÃO 
DAS  TERRAS  INDÍGENAS  RAPOSA  SERRA  DO  SOL.  
IMPRESTABILIDADE  DO  LAUDO  ANTROPOLÓGICO. 
TERRAS  TRADICIONALMENTE  OCUPADAS  POR  ÍNDIOS. 
DIREITO  ADQUIRIDO  À  POSSE  E  AO  DOMÍNIO  DAS  
TERRAS
 
OCUPADAS
 
IMEMORIALMENTE
 
PELOS 
IMPETRANTES. COMPETÊNCIA PARA A HOMOLOGAÇÃO. 
GARANTIA
 
DO
 
DEVIDO
 
PROCESSO
 
LEGAL 
ADMINISTRATIVO.  BOA-FÉ  ADMINISTRATIVA.  ACESSO  À 
JUSTIÇA.  INADEQUAÇÃO  DA  VIA  PROCESSUALMENTE 
ESTREITA DO MANDADO DE SEGURANÇA. AUSÊNCIA DE 
DIREITO LÍQUIDO E CERTO. A apreciação de questões como o 
tamanho das fazendas dos impetrantes, a data do ingresso  
3 
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RMS 27828 / DF 
“Prima facie, ao impugnar o procedimento demarcatório, o 
impetrante não comprovou a existência de qualquer ato atribuível ao 
Senhor Ministro da Justiça, apta a lesionar direito líquido e certo,  
aferindo-se, da análise concreta do pleito, a ausência de participação 
material do mesmo, que, assim, afigura-se ilegítimo a compor o polo  
passivo da relação mandamental” (fl. 548).
Ainda que assim não o fosse, ressalto, outrossim, que o exame de 
todas as alegações expostas na exordial da impetração, bem como nas 
razões recursais, em face da complexidade da discussão que a permeia, 
não  se  revela  possível  sem  apreciação  adequada  do  contexto  fático-
probatório que envolve a controvérsia, inexequível, todavia, nos estreitos 
limites do  mandamus. Essa é a jurisprudência remansosa desta Corte, 
exemplificada nas ementas dos seguintes julgados:
“Recurso  Ordinário  em  Mandado  de  Segurança.  2. 
Desapropriação destinada à reserva indígena.  3. Demarcação. 4. 
Exigência de dilação probatória. 5. Inadequação da via eleita.  
Precedentes. 6. Recurso desprovido”  (RMS 24.531/DF, Rel. Min. 
Gilmar Mendes - grifei).
“MANDADO  DE  SEGURANÇA. HOMOLOGAÇÃO  DO 
PROCEDIMENTO  ADMINISTRATIVO  DE  DEMARCAÇÃO 
DAS  TERRAS  INDÍGENAS  RAPOSA  SERRA  DO  SOL.  
IMPRESTABILIDADE  DO  LAUDO  ANTROPOLÓGICO. 
TERRAS  TRADICIONALMENTE  OCUPADAS  POR  ÍNDIOS. 
DIREITO  ADQUIRIDO  À  POSSE  E  AO  DOMÍNIO  DAS  
TERRAS
 
OCUPADAS
 
IMEMORIALMENTE
 
PELOS 
IMPETRANTES. COMPETÊNCIA PARA A HOMOLOGAÇÃO. 
GARANTIA
 
DO
 
DEVIDO
 
PROCESSO
 
LEGAL 
ADMINISTRATIVO.  BOA-FÉ  ADMINISTRATIVA.  ACESSO  À 
JUSTIÇA.  INADEQUAÇÃO  DA  VIA  PROCESSUALMENTE 
ESTREITA DO MANDADO DE SEGURANÇA. AUSÊNCIA DE 
DIREITO LÍQUIDO E CERTO. A apreciação de questões como o 
tamanho das fazendas dos impetrantes, a data do ingresso  
3 
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RMS 27828 / DF 
deles nas terras em causa, a ocupação pelos índios e o laudo  
antropológico (realizado no bojo do processo administrativo  
de demarcação), tudo isso é próprio das vias ordinárias e de  
seus amplos espaços probatórios. Mandado de  segurança  não 
conhecido,  no  ponto.  Cabe  à  União  demarcar  as  terras 
tradicionalmente  ocupadas  pelos  índios  (caput do  artigo  231  da 
Constituição Federal). Donde competir ao Presidente da República  
homologar  tal  demarcação  administrativa.  A  manifestação  do 
Conselho  de  Defesa  Nacional  não  é  requisito  de  validade  da  
demarcação de terras indígenas, mesmo daquelas situadas em região  
de fronteira. Não há que se falar em supressão das garantias do  
contraditório  e  da  ampla  defesa  se  aos  impetrantes  foi  dada  a  
oportunidade  de  que  trata o artigo  9º do Decreto 1.775/96 (MS  
24.045, Rel. Min. Joaquim Barbosa). Na ausência de ordem judicial a  
impedir a realização ou execução de atos, a Administração Pública 
segue  no  seu  dinâmico  existir,  baseada  nas  determinações 
constitucionais  e  legais.  O  procedimento  administrativo  de 
demarcação das terras indígenas Raposa Serra do Sol não é mais do  
que  o  proceder  conforme  a  natureza  jurídica  da  Administração 
Pública,  timbrada  pelo  auto-impulso  e  pela  auto-executoriedade. 
Mandado de Segurança parcialmente conhecido para se denegar a  
segurança” (MS 25.483/DF, Rel. Min. Carlos Britto – sem grifos 
no original).
“Recurso ordinário em mandado de segurança. 2. Acórdão do  
Superior Tribunal de Justiça. 3. Portaria do Ministro da Justiça a  
declarar  os  limites  das  terras  indígenas  e a  demarcação  de  áreas 
indígenas (Área Indígena Rio Negro).  4. Alegação de que a área 
discutida pertence ao Estado do Amazonas, por serem terras  
devolutas. 5. Satisfação dos requisitos de admissibilidade do  
mandado  de  segurança  -  direito  líquido  e  certo  -,  
independentemente da  comprovação  de ser  devoluta  a área  
demarcada.  6.  Impossibilidade  de  discussão  acerca  da  
dominialidade de terras no âmbito do mandado de segurança. 
7.  Recurso  desprovido” (RMS  22.913/AM,  Rel.  Min.  Gilmar 
Mendes – grifos meus).
4 
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RMS 27828 / DF 
deles nas terras em causa, a ocupação pelos índios e o laudo  
antropológico (realizado no bojo do processo administrativo  
de demarcação), tudo isso é próprio das vias ordinárias e de  
seus amplos espaços probatórios. Mandado de  segurança  não 
conhecido,  no  ponto.  Cabe  à  União  demarcar  as  terras 
tradicionalmente  ocupadas  pelos  índios  (caput do  artigo  231  da 
Constituição Federal). Donde competir ao Presidente da República  
homologar  tal  demarcação  administrativa.  A  manifestação  do 
Conselho  de  Defesa  Nacional  não  é  requisito  de  validade  da  
demarcação de terras indígenas, mesmo daquelas situadas em região  
de fronteira. Não há que se falar em supressão das garantias do  
contraditório  e  da  ampla  defesa  se  aos  impetrantes  foi  dada  a  
oportunidade  de  que  trata o artigo  9º do Decreto 1.775/96 (MS  
24.045, Rel. Min. Joaquim Barbosa). Na ausência de ordem judicial a  
impedir a realização ou execução de atos, a Administração Pública 
segue  no  seu  dinâmico  existir,  baseada  nas  determinações 
constitucionais  e  legais.  O  procedimento  administrativo  de 
demarcação das terras indígenas Raposa Serra do Sol não é mais do  
que  o  proceder  conforme  a  natureza  jurídica  da  Administração 
Pública,  timbrada  pelo  auto-impulso  e  pela  auto-executoriedade. 
Mandado de Segurança parcialmente conhecido para se denegar a  
segurança” (MS 25.483/DF, Rel. Min. Carlos Britto – sem grifos 
no original).
“Recurso ordinário em mandado de segurança. 2. Acórdão do  
Superior Tribunal de Justiça. 3. Portaria do Ministro da Justiça a  
declarar  os  limites  das  terras  indígenas  e a  demarcação  de  áreas 
indígenas (Área Indígena Rio Negro).  4. Alegação de que a área 
discutida pertence ao Estado do Amazonas, por serem terras  
devolutas. 5. Satisfação dos requisitos de admissibilidade do  
mandado  de  segurança  -  direito  líquido  e  certo  -,  
independentemente da  comprovação  de ser  devoluta  a área  
demarcada.  6.  Impossibilidade  de  discussão  acerca  da  
dominialidade de terras no âmbito do mandado de segurança. 
7.  Recurso  desprovido” (RMS  22.913/AM,  Rel.  Min.  Gilmar 
Mendes – grifos meus).
4 
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RMS 27828 / DF 
“MANDADO  DE  SEGURANÇA.  DECRETO  94603,  DE 
14.7.87,  QUE  HOMOLOGOU  A  DEMARCAÇÃO  DA  ÁREA 
INDIGENA PANKARARU. SABER SE AS ÁREAS OCUPADAS 
PELOS  IMPETRANTES  SÃO,  OU  NÃO,  TERRAS 
INDIGENAS  PARA  EFEITO  DE  SUA  INCLUSÃO  NO 
DECRETO QUE HOMOLOGOU A DEMARCAÇÃO DA ÁREA 
INDÍGENA PANKARARU É QUESTÃO DE FATO QUE, POR 
SER CONTROVERTIDA, NÃO PODE SER DESLINDADA EM  
MANDADO  DE  SEGURANÇA.  AUSÊNCIA  DE  DIREITO 
LÍQUIDO  E  CERTO. 
OBSERVÂNCIA  DAS  NORMAS 
ESTABELECIDAS  NO  ARTIGO  2  DO  DECRETO  88118,  DE  
23.02.83,  SOB  CUJA  DISCIPLINA  SE  REALIZOU  
EFETIVAMENTE O PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO DE 
DEMARCAÇÃO.
 MANDADO
 
DE
 
SEGURANÇA 
INDEFERIDO, RESSALVADAS AS VIAS ORDINÁRIAS”  (MS 
20.751/DF, Rel. Min. Moreira Alves – grifos meus).
“MANDADO
 
DE
 
SEGURANÇA.
 
DECRETO 
HOMOLOGATÓRIO  DA DEMARCAÇÃO  ADMINISTRATIVA 
DA  ÁREA  INDIGENA  DENOMINADA  'GUASUTI',  NO 
ESTADO  DE  MATO  GROSSO  DO  SUL.  ALEGADA 
ILEGALIDADE,
 
POR
 
TRATAR-SE
 
DE
 
TERRAS 
PARTICULARES,  DETIDAS  POR  PRODUTORES  RURAIS, 
COM BASE EM TÍTULOS DE DOMÍNIO QUE REMONTAM A 
1920.  CONTROVÉRSIA  CUJA  DILUCIDAÇÃO  IMPLICA  A 
NECESSIDADE
 
DE
 
APURAR
 
SE,
 
CONQUANTO 
DESOCUPADAS  PELOS  ÍNDIOS  HÁ  CERCA DE 50 ANOS,  
COMO ALEGADO, AS TERRAS EM QUESTÃO, EM ALGUMA 
ÉPOCA,  TERIAM  SAÍDO  DO  DOMÍNIO  DA  UNIÃO,  
CIRCUNSTÂNCIA  SEM  A  QUAL  NÃO  SE  PODERIA 
RECONHECER  LEGITIMIDADE  A  ALIENAÇÃO  QUE,  
SEGUNDO  SE  ALEGA,  DELAS  FEZ  O  ESTADO-MEMBRO, 
INICIANDO  A  CADEIA  DOMINIAL  ORA  EXIBIDA  PELOS  
IMPETRANTES.  QUESTÃO  INSUSCETÍVEL  DE  SER 
DILUCIDADA SEM AMPLA INSTRUÇÃO PROBATÓRIA, QUE  
5 
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RMS 27828 / DF 
“MANDADO  DE  SEGURANÇA.  DECRETO  94603,  DE 
14.7.87,  QUE  HOMOLOGOU  A  DEMARCAÇÃO  DA  ÁREA 
INDIGENA PANKARARU. SABER SE AS ÁREAS OCUPADAS 
PELOS  IMPETRANTES  SÃO,  OU  NÃO,  TERRAS 
INDIGENAS  PARA  EFEITO  DE  SUA  INCLUSÃO  NO 
DECRETO QUE HOMOLOGOU A DEMARCAÇÃO DA ÁREA 
INDÍGENA PANKARARU É QUESTÃO DE FATO QUE, POR 
SER CONTROVERTIDA, NÃO PODE SER DESLINDADA EM  
MANDADO  DE  SEGURANÇA.  AUSÊNCIA  DE  DIREITO 
LÍQUIDO  E  CERTO. 
OBSERVÂNCIA  DAS  NORMAS 
ESTABELECIDAS  NO  ARTIGO  2  DO  DECRETO  88118,  DE  
23.02.83,  SOB  CUJA  DISCIPLINA  SE  REALIZOU  
EFETIVAMENTE O PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO DE 
DEMARCAÇÃO.
 MANDADO
 
DE
 
SEGURANÇA 
INDEFERIDO, RESSALVADAS AS VIAS ORDINÁRIAS”  (MS 
20.751/DF, Rel. Min. Moreira Alves – grifos meus).
“MANDADO
 
DE
 
SEGURANÇA.
 
DECRETO 
HOMOLOGATÓRIO  DA DEMARCAÇÃO  ADMINISTRATIVA 
DA  ÁREA  INDIGENA  DENOMINADA  'GUASUTI',  NO 
ESTADO  DE  MATO  GROSSO  DO  SUL.  ALEGADA 
ILEGALIDADE,
 
POR
 
TRATAR-SE
 
DE
 
TERRAS 
PARTICULARES,  DETIDAS  POR  PRODUTORES  RURAIS, 
COM BASE EM TÍTULOS DE DOMÍNIO QUE REMONTAM A 
1920.  CONTROVÉRSIA  CUJA  DILUCIDAÇÃO  IMPLICA  A 
NECESSIDADE
 
DE
 
APURAR
 
SE,
 
CONQUANTO 
DESOCUPADAS  PELOS  ÍNDIOS  HÁ  CERCA DE 50 ANOS,  
COMO ALEGADO, AS TERRAS EM QUESTÃO, EM ALGUMA 
ÉPOCA,  TERIAM  SAÍDO  DO  DOMÍNIO  DA  UNIÃO,  
CIRCUNSTÂNCIA  SEM  A  QUAL  NÃO  SE  PODERIA 
RECONHECER  LEGITIMIDADE  A  ALIENAÇÃO  QUE,  
SEGUNDO  SE  ALEGA,  DELAS  FEZ  O  ESTADO-MEMBRO, 
INICIANDO  A  CADEIA  DOMINIAL  ORA  EXIBIDA  PELOS  
IMPETRANTES.  QUESTÃO  INSUSCETÍVEL  DE  SER 
DILUCIDADA SEM AMPLA INSTRUÇÃO PROBATÓRIA, QUE  
5 
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RMS 27828 / DF 
O RITO DO MANDADO DE SEGURANÇA NÃO COMPORTA.  
CARÊNCIA  DA  AÇÃO”  (MS  21.575/MS,  Rel.  Min.  Marco 
Aurélio).
No mesmo sentido: MS 24.566/DF, Rel. Min. Marco Aurélio; MS 
21.891/DF e RMS 22.080-AgR/DF, ambos de relatoria da Min. Ellen Gracie; 
MS 20.215/MT, Rel. Min. Décio Miranda; MS 20.453/MS, Rel. Min. Oscar 
Corrêa; MS 20.723/DF, Rel. Min. Djaci Falcão, e MS 20.234/MT, Rel. Min. 
Cunha Peixoto.
Cito, ainda, por oportuno, as decisões monocráticas proferidas nos 
RMS 28.952/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, e MS 22.695/MG, Rel. Min. Celso 
de Mello.
No  que  se  refere,  especificamente,  à  alegação  de  ofensa  aos 
postulados do contraditório e da ampla defesa em razão do método 
diferenciado  de  contestação  nos  processos  demarcatórios  de  áreas 
indígenas,  estabelecido  pelo  Decreto  1.775/1996,  consigno  que  o 
entendimento  firmado  pelo  Supremo  Tribunal  Federal  está 
consubstanciado em acórdãos que portam as seguintes ementas: 
“MANDADO  DE  SEGURANÇA.  DEMARCAÇÃO  DE 
TERRAS INDÍGENAS. RESPEITO AO CONTRADITÓRIO E À 
AMPLA DEFESA. SEGURANÇA INDEFERIDA.
Imprescindibilidade de citação da FUNAI como litisconsorte 
passiva necessária e ausência de direito líquido e certo, por tratar a  
questão de matéria fática. Preliminares rejeitadas.
Ao  estabelecer  um  procedimento  diferenciado  para  a  
contestação de processos demarcatórios que se iniciaram antes  
de sua vigência, o Decreto 1.775/1996 não fere o direito ao  
contraditório e à ampla defesa. Proporcionalidade das normas  
impugnadas. Precedentes.
Segurança  indeferida” (MS  24.045/DF, Rel.  Min.  Joaquim 
Barbosa - grifei).
6 
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RMS 27828 / DF 
O RITO DO MANDADO DE SEGURANÇA NÃO COMPORTA.  
CARÊNCIA  DA  AÇÃO”  (MS  21.575/MS,  Rel.  Min.  Marco 
Aurélio).
No mesmo sentido: MS 24.566/DF, Rel. Min. Marco Aurélio; MS 
21.891/DF e RMS 22.080-AgR/DF, ambos de relatoria da Min. Ellen Gracie; 
MS 20.215/MT, Rel. Min. Décio Miranda; MS 20.453/MS, Rel. Min. Oscar 
Corrêa; MS 20.723/DF, Rel. Min. Djaci Falcão, e MS 20.234/MT, Rel. Min. 
Cunha Peixoto.
Cito, ainda, por oportuno, as decisões monocráticas proferidas nos 
RMS 28.952/DF, Rel. Min. Dias Toffoli, e MS 22.695/MG, Rel. Min. Celso 
de Mello.
No  que  se  refere,  especificamente,  à  alegação  de  ofensa  aos 
postulados do contraditório e da ampla defesa em razão do método 
diferenciado  de  contestação  nos  processos  demarcatórios  de  áreas 
indígenas,  estabelecido  pelo  Decreto  1.775/1996,  consigno  que  o 
entendimento  firmado  pelo  Supremo  Tribunal  Federal  está 
consubstanciado em acórdãos que portam as seguintes ementas: 
“MANDADO  DE  SEGURANÇA.  DEMARCAÇÃO  DE 
TERRAS INDÍGENAS. RESPEITO AO CONTRADITÓRIO E À 
AMPLA DEFESA. SEGURANÇA INDEFERIDA.
Imprescindibilidade de citação da FUNAI como litisconsorte 
passiva necessária e ausência de direito líquido e certo, por tratar a  
questão de matéria fática. Preliminares rejeitadas.
Ao  estabelecer  um  procedimento  diferenciado  para  a  
contestação de processos demarcatórios que se iniciaram antes  
de sua vigência, o Decreto 1.775/1996 não fere o direito ao  
contraditório e à ampla defesa. Proporcionalidade das normas  
impugnadas. Precedentes.
Segurança  indeferida” (MS  24.045/DF, Rel.  Min.  Joaquim 
Barbosa - grifei).
6 
Supremo Tribunal Federal
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 12 de 16

Voto - MIN. RICARDO LEWANDOWSKI
RMS 27828 / DF 
“RECURSO  ORDINÁRIO  EM  MANDADO  DE 
SEGURANÇA.  DEMARCAÇÃO  DE  TERRAS  INDÍGENAS. 
ALEGAÇÃO
 
DE
 
NULIDADE
 
DO
 
PROCESSO 
ADMINISTRATIVO
 
DEMARCATÓRIO.
 
INEXISTÊNCIA. 
DECRETO
 
1.775/1996.
 
CONSTITUCIONALIDADE 
RECONHECIDA  PELO  SUPREMO  TRIBUNAL  FEDERAL. 
VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO E DA 
AMPLA  DEFESA.  NÃO  OCORRÊNCIA.  RECURSO 
DESPROVIDO.
I - Esta Corte possui entendimento no sentido de que o marco  
temporal previsto no art. 67 do ADCT não é decadencial, mas que se  
trata de um prazo programático para conclusão de demarcações de  
terras indígenas dentro de um período razoável. Precedentes.
II – O processo administrativo visando à demarcação de 
terras indígenas é regulamentado por legislação própria - Lei  
6.001/1973  e  Decreto  1.775/1996  -  cujas  regras  já  foram  
declaradas  constitucionais  pelo  Supremo  Tribunal  Federal.  
Precedentes.
III  –  Não  há  qualquer  ofensa  aos  princípios  do 
contraditório e da ampla defesa, pois conforme se verifica nos  
autos,  a  recorrente  teve  oportunidade  de  se  manifestar  no  
processo administrativo e apresentar suas razões, que foram  
devidamente refutadas pela FUNAI.
IV – Recurso a que se nega provimento” (RMS 26.212/DF, de 
minha relatoria - grifei).
“Mandado de segurança.
- Tendo sido editado o Decreto nº 1775/96, que garantiu o  
contraditório  e  a  ampla  defesa  também  aos  proprietários  que  já 
estavam com seus imóveis demarcados como terras indígenas desde  
que o decreto homologatório não tenha sido objeto de registro em  
cartório imobiliário ou  na Secretaria do Patrimônio da União do 
Ministério  da  Fazenda,  e,  portanto,  estando  ainda  em  curso  a  
demarcação, ficaram prejudicados o incidente de inconstitucionalidade  
relativamente ao Decreto nº 22/91 e a alegação de cerceamento de  
defesa.
7 
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RMS 27828 / DF 
“RECURSO  ORDINÁRIO  EM  MANDADO  DE 
SEGURANÇA.  DEMARCAÇÃO  DE  TERRAS  INDÍGENAS. 
ALEGAÇÃO
 
DE
 
NULIDADE
 
DO
 
PROCESSO 
ADMINISTRATIVO
 
DEMARCATÓRIO.
 
INEXISTÊNCIA. 
DECRETO
 
1.775/1996.
 
CONSTITUCIONALIDADE 
RECONHECIDA  PELO  SUPREMO  TRIBUNAL  FEDERAL. 
VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO E DA 
AMPLA  DEFESA.  NÃO  OCORRÊNCIA.  RECURSO 
DESPROVIDO.
I - Esta Corte possui entendimento no sentido de que o marco  
temporal previsto no art. 67 do ADCT não é decadencial, mas que se  
trata de um prazo programático para conclusão de demarcações de  
terras indígenas dentro de um período razoável. Precedentes.
II – O processo administrativo visando à demarcação de 
terras indígenas é regulamentado por legislação própria - Lei  
6.001/1973  e  Decreto  1.775/1996  -  cujas  regras  já  foram  
declaradas  constitucionais  pelo  Supremo  Tribunal  Federal.  
Precedentes.
III  –  Não  há  qualquer  ofensa  aos  princípios  do 
contraditório e da ampla defesa, pois conforme se verifica nos  
autos,  a  recorrente  teve  oportunidade  de  se  manifestar  no  
processo administrativo e apresentar suas razões, que foram  
devidamente refutadas pela FUNAI.
IV – Recurso a que se nega provimento” (RMS 26.212/DF, de 
minha relatoria - grifei).
“Mandado de segurança.
- Tendo sido editado o Decreto nº 1775/96, que garantiu o  
contraditório  e  a  ampla  defesa  também  aos  proprietários  que  já 
estavam com seus imóveis demarcados como terras indígenas desde  
que o decreto homologatório não tenha sido objeto de registro em  
cartório imobiliário ou  na Secretaria do Patrimônio da União do 
Ministério  da  Fazenda,  e,  portanto,  estando  ainda  em  curso  a  
demarcação, ficaram prejudicados o incidente de inconstitucionalidade  
relativamente ao Decreto nº 22/91 e a alegação de cerceamento de  
defesa.
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Voto - MIN. RICARDO LEWANDOWSKI
RMS 27828 / DF 
- De há muito (assim, a título de exemplo, nos MS 20.751,  
20.723, 20.215, 20.234, 20.453 e 21.575), esta Corte vem acentuando  
que  a  comprovação,  quando  contestada  como  no  caso  o  foi,  da  
inexistência da posse indígena não se faz de plano, mas, ao contrário,  
necessita da produção de provas, inclusive  pericial, sendo, assim, 
questão  de  fato  controvertida,  insusceptível  de  ser  apreciada  em  
mandado de segurança, que exige a certeza e a liquidez do direito.
Mandado de segurança que se julga prejudicado em parte e na  
outra parte é ele indeferido, ressalvadas, porém, ao impetrante as vias  
ordinárias” (MS 21.649/MS, Rel. Min. Moreira Alves).
Seguindo essa diretriz jurisprudencial, destaco do parecer elaborado 
pelo Parquet federal:
“(...) foi facultado o exercício do contraditório, em observância 
ao Decreto nº 1.775/96, que erigiu tal condição de legalidade, mesmo  
sendo  a  demarcação  de  terras  indígenas  processo  meramente  
declaratório.  A tanto,  as  razões  da  defesa  foram  apreciadas  pela  
Administração Pública, que as desacolheu em parecer fundamentado. 
Inexiste, assim, eiva de nulidade formal a macular o procedimento  
objeto do writ.
Ademais, em sede mandamental não há oportunidade para a 
dilação probatória ou confronto de teses. A prova pré-constituída deve 
afastar quaisquer resquícios de dúvida, o que não ocorreu in casu” (fl. 
548 - grifos no original).
Desse modo, não há qualquer ofensa aos princípios do contraditório 
e da ampla defesa, pois, conforme se verifica nos autos, o recorrente teve 
oportunidade de se manifestar no processo administrativo e apresentar 
suas razões, que foram devidamente refutadas pela FUNAI (fls. 31-72).
Valho-me, por fim, mais uma vez, das considerações lançadas pela 
Procuradoria Geral da República:
“(...) a demarcação de terras indígenas é matéria propícia a  
8 
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RMS 27828 / DF 
- De há muito (assim, a título de exemplo, nos MS 20.751,  
20.723, 20.215, 20.234, 20.453 e 21.575), esta Corte vem acentuando  
que  a  comprovação,  quando  contestada  como  no  caso  o  foi,  da  
inexistência da posse indígena não se faz de plano, mas, ao contrário,  
necessita da produção de provas, inclusive  pericial, sendo, assim, 
questão  de  fato  controvertida,  insusceptível  de  ser  apreciada  em  
mandado de segurança, que exige a certeza e a liquidez do direito.
Mandado de segurança que se julga prejudicado em parte e na  
outra parte é ele indeferido, ressalvadas, porém, ao impetrante as vias  
ordinárias” (MS 21.649/MS, Rel. Min. Moreira Alves).
Seguindo essa diretriz jurisprudencial, destaco do parecer elaborado 
pelo Parquet federal:
“(...) foi facultado o exercício do contraditório, em observância 
ao Decreto nº 1.775/96, que erigiu tal condição de legalidade, mesmo  
sendo  a  demarcação  de  terras  indígenas  processo  meramente  
declaratório.  A tanto,  as  razões  da  defesa  foram  apreciadas  pela  
Administração Pública, que as desacolheu em parecer fundamentado. 
Inexiste, assim, eiva de nulidade formal a macular o procedimento  
objeto do writ.
Ademais, em sede mandamental não há oportunidade para a 
dilação probatória ou confronto de teses. A prova pré-constituída deve 
afastar quaisquer resquícios de dúvida, o que não ocorreu in casu” (fl. 
548 - grifos no original).
Desse modo, não há qualquer ofensa aos princípios do contraditório 
e da ampla defesa, pois, conforme se verifica nos autos, o recorrente teve 
oportunidade de se manifestar no processo administrativo e apresentar 
suas razões, que foram devidamente refutadas pela FUNAI (fls. 31-72).
Valho-me, por fim, mais uma vez, das considerações lançadas pela 
Procuradoria Geral da República:
“(...) a demarcação de terras indígenas é matéria propícia a  
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Voto - MIN. RICARDO LEWANDOWSKI
RMS 27828 / DF 
debates fervorosos e palco de interesses antagônicos. Convém, todavia,  
ressaltar  que  a  Constituição  Federal  de  1988  reconhece, 
expressamente, o direito originário das comunidades indígenas  
sobre terras tradicionalmente ocupadas, conceituando-as como 
aquelas 'que destinam-se a sua posse permanente, as utilizadas para  
suas  atividades  produtivas,  as  imprescindíveis  à  preservação  dos 
recursos naturais necessários ao seu bem-estar e as necessárias a sua  
reprodução física e cultural, segundo usos, costumes e tradições' [CF,  
art. 231, § 1º].
Assim, ao criar espécie de posse normativa em favor dos 
povos indígenas, não erige como pressuposto a exatidão dos  
registros de ocupação anterior.
Outra consequência a ser assinalada, também oriunda do texto 
constitucional, é a impossibilidade de se consolidarem quaisquer  
direitos sobre as terras tradicionalmente ocupadas por índios.  
Estas devem ser objeto de mera declaração do poder público,  
dando notícia de seu caráter originário. Não prevalecem, em  
tais  circunstâncias,  títulos  dominiais  concedidos  pelos  
estados,  nulos  de  pleno  direito  face  ao  reconhecimento  da  
ocupação tradicional.
Tais  considerações,  não  invadindo  o  mérito  da  impetração,  
reforçam o grande grau de complexidade e controvérsia do tema, que  
não se ajusta aos estreitos  lindes mandamentais” (fls. 548-549 – 
grifei).
Isso posto, nego provimento ao recurso.
9 
Supremo Tribunal Federal
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
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Supremo Tribunal Federal
RMS 27828 / DF 
debates fervorosos e palco de interesses antagônicos. Convém, todavia,  
ressaltar  que  a  Constituição  Federal  de  1988  reconhece, 
expressamente, o direito originário das comunidades indígenas  
sobre terras tradicionalmente ocupadas, conceituando-as como 
aquelas 'que destinam-se a sua posse permanente, as utilizadas para  
suas  atividades  produtivas,  as  imprescindíveis  à  preservação  dos 
recursos naturais necessários ao seu bem-estar e as necessárias a sua  
reprodução física e cultural, segundo usos, costumes e tradições' [CF,  
art. 231, § 1º].
Assim, ao criar espécie de posse normativa em favor dos 
povos indígenas, não erige como pressuposto a exatidão dos  
registros de ocupação anterior.
Outra consequência a ser assinalada, também oriunda do texto 
constitucional, é a impossibilidade de se consolidarem quaisquer  
direitos sobre as terras tradicionalmente ocupadas por índios.  
Estas devem ser objeto de mera declaração do poder público,  
dando notícia de seu caráter originário. Não prevalecem, em  
tais  circunstâncias,  títulos  dominiais  concedidos  pelos  
estados,  nulos  de  pleno  direito  face  ao  reconhecimento  da  
ocupação tradicional.
Tais  considerações,  não  invadindo  o  mérito  da  impetração,  
reforçam o grande grau de complexidade e controvérsia do tema, que  
não se ajusta aos estreitos  lindes mandamentais” (fls. 548-549 – 
grifei).
Isso posto, nego provimento ao recurso.
9 
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Extrato de Ata - 19/11/2013
SEGUNDA TURMA
EXTRATO DE ATA
RECURSO ORD. EM MANDADO DE SEGURANÇA 27.828
PROCED. : DISTRITO FEDERAL
RELATOR : MIN. RICARDO LEWANDOWSKI
RECTE.(S) : AVELINO ANTONIO DONATTI
ADV.(A/S) : CÍCERO ALVES DA COSTA E OUTRO(A/S)
RECDO.(A/S) : UNIÃO
ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
Decisão:  A  Turma,  por  votação  unânime,  negou provimento  ao 
recurso  ordinário,  nos  termos do  voto  do  Relator.  Impedido  o 
Senhor Ministro Teori Zavascki. Não participou, justificadamente, 
deste julgamento, a Senhora Ministra Cármen Lúcia. Presidiu, este 
julgamento,  o  Senhor  Ministro  Celso  de  Mello.
 2ª  Turma, 
19.11.2013. 
Presidência da Senhora Ministra Cármen Lúcia. Presentes à 
sessão os Senhores Ministros Celso de Mello, Gilmar Mendes, 
Ricardo Lewandowski e Teori Zavascki.
Subprocurador-Geral da República, Dr. Odim Brandão Ferreira.
Ravena Siqueira
Secretária Substituta
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infra-estrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
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Supremo Tribunal Federal
SEGUNDA TURMA
EXTRATO DE ATA
RECURSO ORD. EM MANDADO DE SEGURANÇA 27.828
PROCED. : DISTRITO FEDERAL
RELATOR : MIN. RICARDO LEWANDOWSKI
RECTE.(S) : AVELINO ANTONIO DONATTI
ADV.(A/S) : CÍCERO ALVES DA COSTA E OUTRO(A/S)
RECDO.(A/S) : UNIÃO
ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
Decisão:  A  Turma,  por  votação  unânime,  negou provimento  ao 
recurso  ordinário,  nos  termos do  voto  do  Relator.  Impedido  o 
Senhor Ministro Teori Zavascki. Não participou, justificadamente, 
deste julgamento, a Senhora Ministra Cármen Lúcia. Presidiu, este 
julgamento,  o  Senhor  Ministro  Celso  de  Mello.
 2ª  Turma, 
19.11.2013. 
Presidência da Senhora Ministra Cármen Lúcia. Presentes à 
sessão os Senhores Ministros Celso de Mello, Gilmar Mendes, 
Ricardo Lewandowski e Teori Zavascki.
Subprocurador-Geral da República, Dr. Odim Brandão Ferreira.
Ravena Siqueira
Secretária Substituta
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documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o número 4949754
Inteiro Teor do Acórdão - Página 16 de 16

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