DOCUMENTO JURÍDICO - SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

=== INFORMAÇÕES PROCESSUAIS ===
Título: MI 1656 AgR
Número do Processo: 1656
Classe: AG.REG. NO MANDADO DE INJUNÇÃO (MI-AgR)
Tipo de Decisão: acordaos

=== DATAS ===
Data da Decisão: 2011-10-20 00:00:00
Data da Publicação: 2011-12-06 00:00:00

=== TRIBUNAL ===
Órgão Julgador: Tribunal Pleno
Ministro Relator: CELSO DE MELLO

=== PARTES ===
AGTE.(S)            : UNIÃO
ADV.(A/S)           : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
AGDO.(A/S)          : SINDICATO DOS SERVIDORES DO PODER JUDICIÁRIO FEDERAL EM GOIÁS - SINJUFEGO
ADV.(A/S)           : RUDI MEIRA CASSEL
INTDO.(A/S)         : PRESIDENTE DA REPÚBLICA
ADV.(A/S)           : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
INTDO.(A/S)         : PRESIDENTE DO SENADO FEDERAL
INTDO.(A/S)         : PRESIDENTE DA CÂMARA DOS DEPUTADOS

=== EMENTA ===
E M E N T A: MANDADO DE INJUNÇÃO COLETIVO - LEGITIMIDADE DA UTILIZAÇÃO, POR ENTIDADES DE CLASSE E/OU ORGANISMOS SINDICAIS, DE REFERIDA AÇÃO CONSTITUCIONAL - DOUTRINA - PRECEDENTES (RTJ 166/751-752, v.g.) - PRETENDIDA NULIDADE PROCESSUAL, ARGÜIDA PELA UNIÃO FEDERAL, POR AUSÊNCIA DE MANIFESTAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO - INOCORRÊNCIA - INTERVENÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO EM OUTRAS DEMANDAS INJUNCIONAIS EM QUE, SUSCITADA CONTROVÉRSIA IDÊNTICA À DISCUTIDA NESTE PROCESSO, VEIO O “PARQUET” A OPINAR, FUNDAMENTADAMENTE, SOBRE A QUESTÃO PERTINENTE AO ALCANCE DO ART. 40, § 4º, DA CONSTITUIÇÃO - PRELIMINAR REJEITADA - SERVIDOR PÚBLICO PORTADOR DE DEFICIÊNCIA - DIREITO PÚBLICO SUBJETIVO À APOSENTADORIA ESPECIAL (CF, ART. 40, § 4º, I) - INJUSTA FRUSTRAÇÃO DESSE DIREITO EM DECORRÊNCIA DE INCONSTITUCIONAL, PROLONGADA E LESIVA OMISSÃO IMPUTÁVEL A ÓRGÃOS ESTATAIS DA UNIÃO FEDERAL - CORRELAÇÃO ENTRE A IMPOSIÇÃO CONSTITUCIONAL DE LEGISLAR E O RECONHECIMENTO DO DIREITO SUBJETIVO À LEGISLAÇÃO - DESCUMPRIMENTO DE IMPOSIÇÃO CONSTITUCIONAL LEGIFERANTE E DESVALORIZAÇÃO FUNCIONAL DA CONSTITUIÇÃO ESCRITA - A INÉRCIA DO PODER PÚBLICO COMO ELEMENTO REVELADOR DO DESRESPEITO ESTATAL AO DEVER DE LEGISLAR IMPOSTO PELA CONSTITUIÇÃO - OMISSÕES NORMATIVAS INCONSTITUCIONAIS: UMA PRÁTICA GOVERNAMENTAL QUE SÓ FAZ REVELAR O DESPREZO DAS INSTITUIÇÕES OFICIAIS PELA AUTORIDADE SUPREMA DA LEI FUNDAMENTAL DO ESTADO - A COLMATAÇÃO JURISDICIONAL DE OMISSÕES INCONSTITUCIONAIS: UM GESTO DE FIDELIDADE, POR PARTE DO PODER JUDICIÁRIO, À SUPREMACIA HIERÁRQUICO-NORMATIVA DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA - A VOCAÇÃO PROTETIVA DO MANDADO DE INJUNÇÃO - LEGITIMIDADE DOS PROCESSOS DE INTEGRAÇÃO NORMATIVA (DENTRE ELES, O RECURSO À ANALOGIA) COMO FORMA DE SUPLEMENTAÇÃO DA “INERTIA AGENDI VEL DELIBERANDI” - PRECEDENTES DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO.

=== DECISÃO ===
O Tribunal, por unanimidade e nos termos do voto do Relator, rejeitou a preliminar de nulidade e negou provimento ao recurso de agravo. Ausentes, justificadamente, o Senhor Ministro Joaquim Barbosa e, neste julgamento, o Senhor Ministro Ayres Britto. Presidiu o julgamento o Senhor Ministro Cezar Peluso. Plenário, 20.10.2011.

=== JURISPRUDÊNCIA CITADA ===
- Acórdão citados: MI 542 - Tribunal Pleno, MI 708 - 
Tribunal Pleno, MI 712 - Tribunal Pleno, MI 721 - Tribunal 
Pleno, MI 758, MI 788, MI 795, MI 796, MI 809, MI 1115 ED - 
Tribunal Pleno, MI 1125 ED - Tribunal Pleno, MI 1189 AgR - 
Tribunal Pleno, MI 1286 ED - Tribunal Pleno, ADI 1458 MC, MI
1967 AgR, MI 3322 AgR; RTJ 158/375, RTJ 166/751, RTJ 
183/818.
- Decisões monocráticas citadas: MI 463, MI 633, MI 642, MI 
824, MI 834, MI 874, MI 912, MI 970, MI 1001, MI 1034, MI 
1059, MI 1277, MI 1312, MI 1316, MI 1451, MI 1613, MI 
1737, MI 3718.
- Veja Informativo 378 do STF (MI 715).
Número de páginas: 25.
Análise: 06/01/2012, MMR.
Revisão: 18/01/2012, KBP.

=== REFERÊNCIAS LEGISLATIVAS ===
LEG-FED   CF       ANO-1988
          ART-00005 INC-00071 ART-00040 PAR-00004
          INC-00001 
                CF-1988 CONSTITUIÇÃO FEDERAL

LEG-FED   LEI-008213      ANO-1991
          ART-00057 PAR-00001  
          LEI ORDINÁRIA

=== INTEIRO TEOR ===
Ementa e Acórdão
 
20/10/2011 
TRIBUNAL PLENO 
 
AG.REG. NO MANDADO DE INJUNÇÃO 1.656 DISTRITO FEDERAL 
 
RELATOR 
: MIN. CELSO DE MELLO 
AGTE.(S) 
: UNIÃO  
ADV.(A/S) 
: ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO  
AGDO.(A/S) 
: SINDICATO DOS SERVIDORES DO PODER 
JUDICIÁRIO FEDERAL EM GOIÁS - SINJUFEGO  
ADV.(A/S) 
: RUDI MEIRA CASSEL  
INTDO.(A/S) 
: PRESIDENTE DA REPÚBLICA  
ADV.(A/S) 
: ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO  
INTDO.(A/S) 
: PRESIDENTE DO SENADO FEDERAL  
INTDO.(A/S) 
: PRESIDENTE DA CÂMARA DOS DEPUTADOS  
 
  
 
E M E N T A: MANDADO DE INJUNÇÃO COLETIVO - LEGITIMIDADE DA 
UTILIZAÇÃO, POR ENTIDADES DE CLASSE E/OU ORGANISMOS SINDICAIS, DE 
REFERIDA AÇÃO CONSTITUCIONAL – DOUTRINA - PRECEDENTES (RTJ 166/751-752, 
v.g.) – PRETENDIDA NULIDADE PROCESSUAL, ARGÜIDA PELA UNIÃO FEDERAL, 
POR AUSÊNCIA DE MANIFESTAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO – INOCORRÊNCIA – 
INTERVENÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO EM OUTRAS DEMANDAS INJUNCIONAIS EM 
QUE, SUSCITADA CONTROVÉRSIA IDÊNTICA À DISCUTIDA NESTE PROCESSO, 
VEIO O “PARQUET” A OPINAR, FUNDAMENTADAMENTE, SOBRE A QUESTÃO 
PERTINENTE AO ALCANCE DO ART. 40, § 4º, DA CONSTITUIÇÃO – PRELIMINAR 
REJEITADA - SERVIDOR PÚBLICO PORTADOR DE DEFICIÊNCIA - DIREITO 
PÚBLICO SUBJETIVO À APOSENTADORIA ESPECIAL (CF, ART. 40, § 4º, I) - 
INJUSTA FRUSTRAÇÃO DESSE DIREITO EM DECORRÊNCIA DE INCONSTITUCIONAL, 
PROLONGADA E LESIVA OMISSÃO IMPUTÁVEL A ÓRGÃOS ESTATAIS DA UNIÃO 
FEDERAL - CORRELAÇÃO ENTRE A IMPOSIÇÃO CONSTITUCIONAL DE LEGISLAR E 
O RECONHECIMENTO DO DIREITO SUBJETIVO À LEGISLAÇÃO - DESCUMPRIMENTO 
DE IMPOSIÇÃO CONSTITUCIONAL LEGIFERANTE E DESVALORIZAÇÃO FUNCIONAL 
DA CONSTITUIÇÃO ESCRITA - A INÉRCIA DO PODER PÚBLICO COMO ELEMENTO 
REVELADOR DO DESRESPEITO ESTATAL AO DEVER DE LEGISLAR IMPOSTO PELA 
CONSTITUIÇÃO - OMISSÕES NORMATIVAS INCONSTITUCIONAIS: UMA PRÁTICA 
GOVERNAMENTAL QUE SÓ FAZ REVELAR O DESPREZO DAS INSTITUIÇÕES 
OFICIAIS PELA AUTORIDADE SUPREMA DA LEI FUNDAMENTAL DO ESTADO - A 
COLMATAÇÃO JURISDICIONAL DE OMISSÕES INCONSTITUCIONAIS: UM GESTO DE 
FIDELIDADE, POR PARTE DO PODER JUDICIÁRIO, À SUPREMACIA HIERÁRQUICO-
NORMATIVA DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA - A VOCAÇÃO PROTETIVA DO 
MANDADO DE INJUNÇÃO - LEGITIMIDADE DOS PROCESSOS DE INTEGRAÇÃO 
NORMATIVA (DENTRE ELES, O RECURSO À ANALOGIA) COMO FORMA DE 
SUPLEMENTAÇÃO DA “INERTIA AGENDI VEL DELIBERANDI” - PRECEDENTES DO 
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. 
 
 
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Supremo Tribunal Federal
DJe 06/12/2011
Supremo Tribunal Federal
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Ementa e Acórdão
 
 
MI 1.656 AgR / DF 
 
 
 
2 
A C Ó R D Ã O 
 
 
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os 
Ministros do Supremo Tribunal Federal, em Sessão Plenária, sob a 
Presidência do Ministro Cezar Peluso, na conformidade da ata de 
julgamentos e das notas taquigráficas, por unanimidade de votos, em 
rejeitar a preliminar de nulidade e negar provimento ao recurso de 
agravo, nos termos do voto do Relator. Ausentes, justificadamente, o 
Senhor Ministro Joaquim Barbosa e, neste julgamento, o Senhor 
Ministro Ayres Britto. 
 
Brasília, 20 de outubro de 2011. 
 
 
 
CELSO DE MELLO - RELATOR 
 
 
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Supremo Tribunal Federal
 
 
MI 1.656 AgR / DF 
 
 
 
2 
A C Ó R D Ã O 
 
 
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os 
Ministros do Supremo Tribunal Federal, em Sessão Plenária, sob a 
Presidência do Ministro Cezar Peluso, na conformidade da ata de 
julgamentos e das notas taquigráficas, por unanimidade de votos, em 
rejeitar a preliminar de nulidade e negar provimento ao recurso de 
agravo, nos termos do voto do Relator. Ausentes, justificadamente, o 
Senhor Ministro Joaquim Barbosa e, neste julgamento, o Senhor 
Ministro Ayres Britto. 
 
Brasília, 20 de outubro de 2011. 
 
 
 
CELSO DE MELLO - RELATOR 
 
 
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Relatório
20/10/2011 
TRIBUNAL PLENO 
 
AG.REG. NO MANDADO DE INJUNÇÃO 1.656 DISTRITO FEDERAL 
 
RELATOR 
: MIN. CELSO DE MELLO 
AGTE.(S) 
: UNIÃO  
ADV.(A/S) 
: ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO  
AGDO.(A/S) 
: SINDICATO DOS SERVIDORES DO PODER 
JUDICIÁRIO FEDERAL EM GOIÁS - SINJUFEGO  
ADV.(A/S) 
: RUDI MEIRA CASSEL  
INTDO.(A/S) 
: PRESIDENTE DA REPÚBLICA  
ADV.(A/S) 
: ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO  
INTDO.(A/S) 
: PRESIDENTE DO SENADO FEDERAL  
INTDO.(A/S) 
: PRESIDENTE DA CÂMARA DOS DEPUTADOS  
 
  
 
 
R E L A T Ó R I O 
 
 
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO – (Relator): Trata-se 
de recurso de agravo, tempestivamente interposto, contra decisão que 
parcialmente concedeu ordem injuncional, para, reconhecido o estado de 
mora legislativa, garantir, a cada integrante do grupo, classe ou 
categoria, 
cuja 
atividade 
esteja 
abrangida 
pelas 
finalidades 
institucionais da entidade impetrante (Lei nº 8.038/90, art. 24, 
parágrafo único, c/c o art. 22 da Lei nº 12.016/2009), ora recorrida, 
o direito de ter o seu pedido de aposentadoria especial concretamente 
analisado pela autoridade administrativa competente, observado, para 
tanto, o que dispõe o art. 57 da Lei nº 8.213/91. 
 
Inconformada com essa decisão, a parte ora agravante 
interpõe o presente recurso, postulando o provimento do agravo que 
deduziu (fls. 166/177). 
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infra-estrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil.O
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Supremo Tribunal Federal
20/10/2011 
TRIBUNAL PLENO 
 
AG.REG. NO MANDADO DE INJUNÇÃO 1.656 DISTRITO FEDERAL 
 
RELATOR 
: MIN. CELSO DE MELLO 
AGTE.(S) 
: UNIÃO  
ADV.(A/S) 
: ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO  
AGDO.(A/S) 
: SINDICATO DOS SERVIDORES DO PODER 
JUDICIÁRIO FEDERAL EM GOIÁS - SINJUFEGO  
ADV.(A/S) 
: RUDI MEIRA CASSEL  
INTDO.(A/S) 
: PRESIDENTE DA REPÚBLICA  
ADV.(A/S) 
: ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO  
INTDO.(A/S) 
: PRESIDENTE DO SENADO FEDERAL  
INTDO.(A/S) 
: PRESIDENTE DA CÂMARA DOS DEPUTADOS  
 
  
 
 
R E L A T Ó R I O 
 
 
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO – (Relator): Trata-se 
de recurso de agravo, tempestivamente interposto, contra decisão que 
parcialmente concedeu ordem injuncional, para, reconhecido o estado de 
mora legislativa, garantir, a cada integrante do grupo, classe ou 
categoria, 
cuja 
atividade 
esteja 
abrangida 
pelas 
finalidades 
institucionais da entidade impetrante (Lei nº 8.038/90, art. 24, 
parágrafo único, c/c o art. 22 da Lei nº 12.016/2009), ora recorrida, 
o direito de ter o seu pedido de aposentadoria especial concretamente 
analisado pela autoridade administrativa competente, observado, para 
tanto, o que dispõe o art. 57 da Lei nº 8.213/91. 
 
Inconformada com essa decisão, a parte ora agravante 
interpõe o presente recurso, postulando o provimento do agravo que 
deduziu (fls. 166/177). 
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Relatório
 
 
MI 1.656 AgR / DF 
 
 
 
2 
Por não me convencer das razões expostas, submeto, à 
apreciação do Egrégio Plenário desta Suprema Corte, o presente 
recurso de agravo. 
 
É o relatório. 
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Supremo Tribunal Federal
 
 
MI 1.656 AgR / DF 
 
 
 
2 
Por não me convencer das razões expostas, submeto, à 
apreciação do Egrégio Plenário desta Suprema Corte, o presente 
recurso de agravo. 
 
É o relatório. 
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Voto - MIN. CELSO DE MELLO
 
 
MI 1.656 AgR / DF 
 
 
 
3 
V O T O 
 
 
O 
SENHOR 
MINISTRO 
CELSO 
DE 
MELLO 
– 
(Relator): 
Preliminarmente, rejeito a nulidade processual argüida pela União 
Federal e que se apóia na alegada ausência de manifestação do 
Ministério Público Federal na presente causa. 
 
Com efeito, inocorre a pretendida nulidade processual, 
eis que a douta Procuradoria-Geral da República, ao examinar 
idêntica pretensão à ora deduzida nesta causa, tem se pronunciado no 
sentido da concessão parcial do mandado de injunção, como resulta claro 
do parecer do eminente Procurador-Geral da República, Dr. ROBERTO 
MONTEIRO GURGEL SANTOS, no MI 1.967/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO. 
 
Vê-se, portanto, que o Ministério Público Federal já se 
manifestou a propósito do mesmo tema suscitado na presente sede 
injuncional, razão pela qual é de se rejeitar a suposta nulidade 
processual. 
 
Superada essa questão prévia, passo a apreciar o 
recurso de agravo em causa. 
 
E, ao fazê-lo, acentuo que não assiste razão à parte 
ora recorrente, pois a decisão agravada ajusta-se, com integral 
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Supremo Tribunal Federal
 
 
MI 1.656 AgR / DF 
 
 
 
3 
V O T O 
 
 
O 
SENHOR 
MINISTRO 
CELSO 
DE 
MELLO 
– 
(Relator): 
Preliminarmente, rejeito a nulidade processual argüida pela União 
Federal e que se apóia na alegada ausência de manifestação do 
Ministério Público Federal na presente causa. 
 
Com efeito, inocorre a pretendida nulidade processual, 
eis que a douta Procuradoria-Geral da República, ao examinar 
idêntica pretensão à ora deduzida nesta causa, tem se pronunciado no 
sentido da concessão parcial do mandado de injunção, como resulta claro 
do parecer do eminente Procurador-Geral da República, Dr. ROBERTO 
MONTEIRO GURGEL SANTOS, no MI 1.967/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO. 
 
Vê-se, portanto, que o Ministério Público Federal já se 
manifestou a propósito do mesmo tema suscitado na presente sede 
injuncional, razão pela qual é de se rejeitar a suposta nulidade 
processual. 
 
Superada essa questão prévia, passo a apreciar o 
recurso de agravo em causa. 
 
E, ao fazê-lo, acentuo que não assiste razão à parte 
ora recorrente, pois a decisão agravada ajusta-se, com integral 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 5 de 25

Voto - MIN. CELSO DE MELLO
 
 
MI 1.656 AgR / DF 
 
 
 
4 
fidelidade, à diretriz jurisprudencial firmada pelo Supremo Tribunal 
Federal na matéria ora em exame. 
 
Como se sabe, o “writ” injuncional tem por função 
processual específica viabilizar o exercício de direitos, liberdades 
e prerrogativas diretamente outorgados pela própria Constituição da 
República, em ordem a impedir que a inércia do legislador comum 
frustre a eficácia de situações subjetivas de vantagem reconhecidas 
pelo próprio texto constitucional. 
 
Na realidade, o retardamento abusivo na regulamentação 
legislativa do texto constitucional qualifica-se - presente o 
contexto 
temporal 
em 
causa 
- 
como 
requisito 
autorizador 
do 
ajuizamento da ação de mandado de injunção (RTJ 158/375, Rel. p/ o 
acórdão Min. SEPÚLVEDA PERTENCE), pois, sem que se configure esse 
estado de mora legislativa – caracterizado pela superação excessiva 
de prazo razoável -, não haverá como reconhecer-se ocorrente, na 
espécie, o próprio interesse de agir em sede injuncional, como esta 
Suprema Corte tem advertido em sucessivas decisões: 
 
“MANDADO 
DE 
INJUNÇÃO. 
(...). 
PRESSUPOSTOS 
CONSTITUCIONAIS DO MANDADO DE INJUNÇÃO (RTJ 131/963 – 
RTJ  186/20-21). DIREITO SUBJETIVO À LEGISLAÇÃO/DEVER 
ESTATAL DE LEGISLAR (RTJ 183/818-819). NECESSIDADE DE 
OCORRÊNCIA DE MORA LEGISLATIVA (RTJ 180/442). CRITÉRIO 
DE CONFIGURAÇÃO DO ESTADO DE INÉRCIA LEGIFERANTE: 
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Supremo Tribunal Federal
 
 
MI 1.656 AgR / DF 
 
 
 
4 
fidelidade, à diretriz jurisprudencial firmada pelo Supremo Tribunal 
Federal na matéria ora em exame. 
 
Como se sabe, o “writ” injuncional tem por função 
processual específica viabilizar o exercício de direitos, liberdades 
e prerrogativas diretamente outorgados pela própria Constituição da 
República, em ordem a impedir que a inércia do legislador comum 
frustre a eficácia de situações subjetivas de vantagem reconhecidas 
pelo próprio texto constitucional. 
 
Na realidade, o retardamento abusivo na regulamentação 
legislativa do texto constitucional qualifica-se - presente o 
contexto 
temporal 
em 
causa 
- 
como 
requisito 
autorizador 
do 
ajuizamento da ação de mandado de injunção (RTJ 158/375, Rel. p/ o 
acórdão Min. SEPÚLVEDA PERTENCE), pois, sem que se configure esse 
estado de mora legislativa – caracterizado pela superação excessiva 
de prazo razoável -, não haverá como reconhecer-se ocorrente, na 
espécie, o próprio interesse de agir em sede injuncional, como esta 
Suprema Corte tem advertido em sucessivas decisões: 
 
“MANDADO 
DE 
INJUNÇÃO. 
(...). 
PRESSUPOSTOS 
CONSTITUCIONAIS DO MANDADO DE INJUNÇÃO (RTJ 131/963 – 
RTJ  186/20-21). DIREITO SUBJETIVO À LEGISLAÇÃO/DEVER 
ESTATAL DE LEGISLAR (RTJ 183/818-819). NECESSIDADE DE 
OCORRÊNCIA DE MORA LEGISLATIVA (RTJ 180/442). CRITÉRIO 
DE CONFIGURAÇÃO DO ESTADO DE INÉRCIA LEGIFERANTE: 
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Voto - MIN. CELSO DE MELLO
 
 
MI 1.656 AgR / DF 
 
 
 
5 
SUPERAÇÃO EXCESSIVA DE PRAZO RAZOÁVEL (RTJ 158/375). 
(...).” 
(MI 
715/DF, 
Rel. 
Min. 
CELSO 
DE 
MELLO, 
“in” 
Informativo/STF nº 378, de 2005) 
 
Essa omissão inconstitucional, derivada do inaceitável 
inadimplemento do dever estatal de emanar regramentos normativos - 
encargo jurídico que não foi cumprido na espécie -, encontra, neste 
“writ” injuncional, um poderoso fator de neutralização da inércia 
legiferante e da abstenção normatizadora do Estado. 
 
O mandado de injunção, desse modo, deve traduzir 
significativa reação jurisdicional autorizada pela Carta Política, 
que, nesse “writ” processual, forjou o instrumento destinado a 
impedir o desprestígio da própria Constituição, consideradas as 
graves conseqüências que decorrem do desrespeito ao texto da Lei 
Fundamental, seja por ação do Estado, seja, como no caso, por 
omissão - e prolongada inércia - do Poder Público. 
 
Isso significa, portanto, que o mandado de injunção 
deve ser visto e qualificado como instrumento de concretização das 
cláusulas 
constitucionais 
frustradas, 
em 
sua 
eficácia, 
pela 
inaceitável omissão do Poder Público, impedindo-se, desse modo, que 
se degrade, a Constituição, à inadmissível condição subalterna de um 
estatuto subordinado à vontade ordinária do legislador comum. 
 
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Supremo Tribunal Federal
 
 
MI 1.656 AgR / DF 
 
 
 
5 
SUPERAÇÃO EXCESSIVA DE PRAZO RAZOÁVEL (RTJ 158/375). 
(...).” 
(MI 
715/DF, 
Rel. 
Min. 
CELSO 
DE 
MELLO, 
“in” 
Informativo/STF nº 378, de 2005) 
 
Essa omissão inconstitucional, derivada do inaceitável 
inadimplemento do dever estatal de emanar regramentos normativos - 
encargo jurídico que não foi cumprido na espécie -, encontra, neste 
“writ” injuncional, um poderoso fator de neutralização da inércia 
legiferante e da abstenção normatizadora do Estado. 
 
O mandado de injunção, desse modo, deve traduzir 
significativa reação jurisdicional autorizada pela Carta Política, 
que, nesse “writ” processual, forjou o instrumento destinado a 
impedir o desprestígio da própria Constituição, consideradas as 
graves conseqüências que decorrem do desrespeito ao texto da Lei 
Fundamental, seja por ação do Estado, seja, como no caso, por 
omissão - e prolongada inércia - do Poder Público. 
 
Isso significa, portanto, que o mandado de injunção 
deve ser visto e qualificado como instrumento de concretização das 
cláusulas 
constitucionais 
frustradas, 
em 
sua 
eficácia, 
pela 
inaceitável omissão do Poder Público, impedindo-se, desse modo, que 
se degrade, a Constituição, à inadmissível condição subalterna de um 
estatuto subordinado à vontade ordinária do legislador comum. 
 
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Voto - MIN. CELSO DE MELLO
 
 
MI 1.656 AgR / DF 
 
 
 
6 
Na verdade, o mandado de injunção busca neutralizar as 
conseqüências lesivas decorrentes da ausência de regulamentação 
normativa de preceitos constitucionais revestidos de eficácia 
limitada, cuja incidência - necessária ao exercício efetivo de 
determinados 
direitos 
neles 
diretamente 
fundados 
- 
depende, 
essencialmente, da intervenção concretizadora do legislador. 
 
É preciso ter presente, pois, que o direito à 
legislação só pode ser invocado pelo interessado, quando também 
existir 
- 
simultaneamente 
imposta 
pelo 
próprio 
texto 
constitucional - a previsão do dever estatal de emanar normas 
legais. Isso significa, portanto, que o direito individual à 
atividade legislativa do Estado apenas se evidenciará naquelas 
estritas hipóteses em que o desempenho da função de legislar 
refletir, por efeito de exclusiva determinação constitucional, uma 
obrigação jurídica indeclinável imposta ao Poder Público, consoante 
adverte o magistério jurisprudencial desta Suprema Corte (MI 633/DF, 
Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.). 
 
Desse modo, e para que possa atuar a norma pertinente 
ao instituto do mandado de injunção, revela-se essencial que se 
estabeleça a necessária correlação entre a imposição constitucional 
de legislar, de um lado, e o conseqüente reconhecimento do direito 
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Supremo Tribunal Federal
 
 
MI 1.656 AgR / DF 
 
 
 
6 
Na verdade, o mandado de injunção busca neutralizar as 
conseqüências lesivas decorrentes da ausência de regulamentação 
normativa de preceitos constitucionais revestidos de eficácia 
limitada, cuja incidência - necessária ao exercício efetivo de 
determinados 
direitos 
neles 
diretamente 
fundados 
- 
depende, 
essencialmente, da intervenção concretizadora do legislador. 
 
É preciso ter presente, pois, que o direito à 
legislação só pode ser invocado pelo interessado, quando também 
existir 
- 
simultaneamente 
imposta 
pelo 
próprio 
texto 
constitucional - a previsão do dever estatal de emanar normas 
legais. Isso significa, portanto, que o direito individual à 
atividade legislativa do Estado apenas se evidenciará naquelas 
estritas hipóteses em que o desempenho da função de legislar 
refletir, por efeito de exclusiva determinação constitucional, uma 
obrigação jurídica indeclinável imposta ao Poder Público, consoante 
adverte o magistério jurisprudencial desta Suprema Corte (MI 633/DF, 
Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g.). 
 
Desse modo, e para que possa atuar a norma pertinente 
ao instituto do mandado de injunção, revela-se essencial que se 
estabeleça a necessária correlação entre a imposição constitucional 
de legislar, de um lado, e o conseqüente reconhecimento do direito 
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Voto - MIN. CELSO DE MELLO
 
 
MI 1.656 AgR / DF 
 
 
 
7 
público subjetivo à legislação, de outro, de tal forma que, ausente a 
obrigação jurídico-constitucional de emanar provimentos legislativos, 
não se tornará possível imputar comportamento moroso ao Estado, nem 
pretender acesso legítimo à via injuncional (MI 463/MG, Rel. Min. 
CELSO DE MELLO – MI 542/SP, Rel. Min. CELSO DE MELLO - MI 642/DF, 
Rel. Min. CELSO DE MELLO).  
 
O exame dos elementos constantes deste processo, no 
entanto, evidencia que existe, na espécie, o necessário vínculo de 
causalidade entre o direito subjetivo à legislação, invocado pela 
parte impetrante, e o dever do Poder Público de editar a lei 
complementar a que alude o art. 40, § 4º, da Carta da República, em 
contexto que torna plenamente admissível a utilização do “writ” 
injuncional. 
 
Cumpre assinalar, nesse contexto, que o Plenário do 
Supremo Tribunal Federal, ao apreciar ação injuncional em que também se 
pretendia a concessão de aposentadoria especial, não só reconheceu a 
mora do Presidente da República (“mora agendi”) na apresentação de 
projeto de lei dispondo sobre a regulamentação do art. 40, § 4º, da 
Constituição, como, ainda, determinou a aplicação analógica do art. 57, 
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Supremo Tribunal Federal
 
 
MI 1.656 AgR / DF 
 
 
 
7 
público subjetivo à legislação, de outro, de tal forma que, ausente a 
obrigação jurídico-constitucional de emanar provimentos legislativos, 
não se tornará possível imputar comportamento moroso ao Estado, nem 
pretender acesso legítimo à via injuncional (MI 463/MG, Rel. Min. 
CELSO DE MELLO – MI 542/SP, Rel. Min. CELSO DE MELLO - MI 642/DF, 
Rel. Min. CELSO DE MELLO).  
 
O exame dos elementos constantes deste processo, no 
entanto, evidencia que existe, na espécie, o necessário vínculo de 
causalidade entre o direito subjetivo à legislação, invocado pela 
parte impetrante, e o dever do Poder Público de editar a lei 
complementar a que alude o art. 40, § 4º, da Carta da República, em 
contexto que torna plenamente admissível a utilização do “writ” 
injuncional. 
 
Cumpre assinalar, nesse contexto, que o Plenário do 
Supremo Tribunal Federal, ao apreciar ação injuncional em que também se 
pretendia a concessão de aposentadoria especial, não só reconheceu a 
mora do Presidente da República (“mora agendi”) na apresentação de 
projeto de lei dispondo sobre a regulamentação do art. 40, § 4º, da 
Constituição, como, ainda, determinou a aplicação analógica do art. 57, 
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MI 1.656 AgR / DF 
 
 
 
8 
§ 1º, da Lei nº 8.213/91, com o objetivo de colmatar a lacuna normativa 
existente: 
 
“(...) 
APOSENTADORIA 
- 
TRABALHO 
EM 
CONDIÇÕES 
ESPECIAIS - PREJUÍZO À SAÚDE DO SERVIDOR - INEXISTÊNCIA 
DE LEI COMPLEMENTAR - ARTIGO 40, § 4º, DA CONSTITUIÇÃO 
FEDERAL. 
Inexistente 
a 
disciplina 
específica 
da 
aposentadoria 
especial 
do 
servidor, 
impõe-se 
a 
adoção,  via 
pronunciamento 
judicial, 
daquela 
própria aos trabalhadores em geral - artigo 57, § 1º, 
da Lei nº 8.213/91.” 
(MI 721/DF, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, Pleno – grifei) 
 
O caso ora em exame também versa situação prevista no 
§  4º do art. 40 da Constituição, cujo inciso I trata da 
aposentadoria especial reconhecida a servidores públicos que sejam 
“portadores de deficiência” e que igualmente sofrem, à semelhança 
dos servidores públicos que exercem atividades reputadas insalubres 
ou perigosas, as mesmas conseqüências lesivas decorrentes da omissão 
normativa que já se prolonga de maneira irrazoável. 
 
Tenho para mim, presente esse contexto, que a situação 
exposta não obsta a concessão do “writ” injuncional, eis que, também 
nessa hipótese (vale dizer, na hipótese de o agente estatal ser, ele 
próprio, portador de deficiência), persiste a mora na regulamentação 
legislativa da aposentadoria especial – tal como o reconheceu, em 
seu parecer, a douta Procuradoria-Geral da República (fls. 70) -, o 
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Supremo Tribunal Federal
 
 
MI 1.656 AgR / DF 
 
 
 
8 
§ 1º, da Lei nº 8.213/91, com o objetivo de colmatar a lacuna normativa 
existente: 
 
“(...) 
APOSENTADORIA 
- 
TRABALHO 
EM 
CONDIÇÕES 
ESPECIAIS - PREJUÍZO À SAÚDE DO SERVIDOR - INEXISTÊNCIA 
DE LEI COMPLEMENTAR - ARTIGO 40, § 4º, DA CONSTITUIÇÃO 
FEDERAL. 
Inexistente 
a 
disciplina 
específica 
da 
aposentadoria 
especial 
do 
servidor, 
impõe-se 
a 
adoção,  via 
pronunciamento 
judicial, 
daquela 
própria aos trabalhadores em geral - artigo 57, § 1º, 
da Lei nº 8.213/91.” 
(MI 721/DF, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, Pleno – grifei) 
 
O caso ora em exame também versa situação prevista no 
§  4º do art. 40 da Constituição, cujo inciso I trata da 
aposentadoria especial reconhecida a servidores públicos que sejam 
“portadores de deficiência” e que igualmente sofrem, à semelhança 
dos servidores públicos que exercem atividades reputadas insalubres 
ou perigosas, as mesmas conseqüências lesivas decorrentes da omissão 
normativa que já se prolonga de maneira irrazoável. 
 
Tenho para mim, presente esse contexto, que a situação 
exposta não obsta a concessão do “writ” injuncional, eis que, também 
nessa hipótese (vale dizer, na hipótese de o agente estatal ser, ele 
próprio, portador de deficiência), persiste a mora na regulamentação 
legislativa da aposentadoria especial – tal como o reconheceu, em 
seu parecer, a douta Procuradoria-Geral da República (fls. 70) -, o 
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MI 1.656 AgR / DF 
 
 
 
9 
que torna aplicáveis, segundo entendo, por identidade de razões, os 
precedentes estabelecidos por esta Suprema Corte.  
 
Esse entendimento – segundo o qual é lícito aplicar-se, por 
analogia, o art. 57 da Lei nº 8.213/91, a servidor público portador de 
deficiência – foi inteiramente acolhido pelo eminente Ministro EROS GRAU 
(MI 1.613/DF), pela eminente Ministra ELLEN GRACIE (MI 1.737/DF) e por mim 
próprio (MI 1.967/DF e MI 3.322/DF), valendo reproduzir, no ponto, 
fragmento da seguinte decisão: 
 
“Trata-se de mandado de injunção coletivo no qual se 
pretende 
assegurar 
o 
exercício 
do 
direito 
de 
aposentadoria 
especial 
ante 
a 
inexistência 
de 
regulamentação do art. 40, § 4º, da Constituição Federal, 
que autoriza a fixação de um regime diferenciado de 
aposentação em favor dos servidores públicos portadores 
de deficiência ou que exerçam atividades arriscadas ou 
prejudiciais à saúde e à integridade física. 
2. A matéria em debate passou por uma recente evolução 
jurisprudencial e está, com base nessa nova orientação, 
integralmente equacionada pelo Plenário desta Suprema 
Corte. 
Na sessão de 30.08.2007, o Plenário desta Casa, por 
ocasião do julgamento do Mandado de Injunção 721, rel. Min. 
Marco Aurélio, reconheceu presentes no texto do art. 40, 
§  4º, da Carta Magna tanto o direito à aposentadoria 
especial dos servidores públicos nele referidos, como o 
dever estatal de regulamentação desse mesmo direito. 
Decidiu o Supremo Tribunal Federal, naquela assentada, 
que, diante da incontestável mora legislativa, a eficácia 
da referida norma constitucional e a garantia do exercício 
do direito nela proclamado deveriam ser alcançadas por meio 
da aplicação integrativa, no que couber, do art. 57 da 
Lei 8.213, de 24.07.1991, que dispõe sobre os requisitos e 
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Supremo Tribunal Federal
 
 
MI 1.656 AgR / DF 
 
 
 
9 
que torna aplicáveis, segundo entendo, por identidade de razões, os 
precedentes estabelecidos por esta Suprema Corte.  
 
Esse entendimento – segundo o qual é lícito aplicar-se, por 
analogia, o art. 57 da Lei nº 8.213/91, a servidor público portador de 
deficiência – foi inteiramente acolhido pelo eminente Ministro EROS GRAU 
(MI 1.613/DF), pela eminente Ministra ELLEN GRACIE (MI 1.737/DF) e por mim 
próprio (MI 1.967/DF e MI 3.322/DF), valendo reproduzir, no ponto, 
fragmento da seguinte decisão: 
 
“Trata-se de mandado de injunção coletivo no qual se 
pretende 
assegurar 
o 
exercício 
do 
direito 
de 
aposentadoria 
especial 
ante 
a 
inexistência 
de 
regulamentação do art. 40, § 4º, da Constituição Federal, 
que autoriza a fixação de um regime diferenciado de 
aposentação em favor dos servidores públicos portadores 
de deficiência ou que exerçam atividades arriscadas ou 
prejudiciais à saúde e à integridade física. 
2. A matéria em debate passou por uma recente evolução 
jurisprudencial e está, com base nessa nova orientação, 
integralmente equacionada pelo Plenário desta Suprema 
Corte. 
Na sessão de 30.08.2007, o Plenário desta Casa, por 
ocasião do julgamento do Mandado de Injunção 721, rel. Min. 
Marco Aurélio, reconheceu presentes no texto do art. 40, 
§  4º, da Carta Magna tanto o direito à aposentadoria 
especial dos servidores públicos nele referidos, como o 
dever estatal de regulamentação desse mesmo direito. 
Decidiu o Supremo Tribunal Federal, naquela assentada, 
que, diante da incontestável mora legislativa, a eficácia 
da referida norma constitucional e a garantia do exercício 
do direito nela proclamado deveriam ser alcançadas por meio 
da aplicação integrativa, no que couber, do art. 57 da 
Lei 8.213, de 24.07.1991, que dispõe sobre os requisitos e 
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MI 1.656 AgR / DF 
 
 
 
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condições para a obtenção de aposentadoria especial pelos 
trabalhadores vinculados ao regime geral de previdência 
social sujeitos a condições prejudiciais à saúde ou à 
integridade física. (...). 
...................................................... 
Ratificado, 
nos 
mesmos 
termos, 
o 
referido 
entendimento em 1º.07.2008, por ocasião do julgamento 
plenário do Mandado de Injunção 758, rel. Min. Marco 
Aurélio, DJe 26.09.2008, sobreveio, em 15.04.2009, o 
julgamento dos Mandados de Injunção 788 e 795, de que 
foram relatores, respectivamente, os eminentes Ministros 
Carlos Britto e Cármen Lúcia. 
...................................................... 
3. Ante todo o exposto, com base nos precedentes 
citados e na autorização especificamente conferida pelo 
Plenário desta Casa de apreciação monocrática dos casos 
idênticos àquele veiculado no Mandado de Injunção 795 
(DJe 22.05.2009), concedo a ordem injuncional para, 
declarando a mora legislativa na regulamentação do 
art. 40, § 4º, da Carta Magna, assegurar aos servidores 
públicos estaduais filiados ao impetrante o direito de 
ter os seus pedidos administrativos de aposentadoria 
especial 
concretamente 
analisados 
pela 
autoridade 
competente, mediante a aplicação integrativa do art. 57 
da Lei Federal 8.213/91.” 
(MI 1.737/DF, Rel. Min. ELLEN GRACIE – grifei) 
 
Registro, ainda, que o Supremo Tribunal Federal, em 
sucessivas decisões, vem reafirmando essa orientação (MI 758/DF, Rel. Min. 
MARCO AURÉLIO – MI 796/DF, Rel. Min. AYRES BRITTO - MI 809/SP, Rel. Min. 
CÁRMEN LÚCIA - MI 824/DF, Rel. Min. EROS GRAU – MI 834/DF, Rel. Min. 
RICARDO LEWANDOWSKI – MI 874/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO – MI 912/DF, 
Rel. Min. CEZAR PELUSO – MI 970/DF, Rel. Min. ELLEN GRACIE – 
MI 1.001/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO – MI 1.059/DF, Rel. Min. CELSO DE 
MELLO, v.g.), garantindo, em conseqüência, aos servidores públicos 
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Supremo Tribunal Federal
 
 
MI 1.656 AgR / DF 
 
 
 
10 
condições para a obtenção de aposentadoria especial pelos 
trabalhadores vinculados ao regime geral de previdência 
social sujeitos a condições prejudiciais à saúde ou à 
integridade física. (...). 
...................................................... 
Ratificado, 
nos 
mesmos 
termos, 
o 
referido 
entendimento em 1º.07.2008, por ocasião do julgamento 
plenário do Mandado de Injunção 758, rel. Min. Marco 
Aurélio, DJe 26.09.2008, sobreveio, em 15.04.2009, o 
julgamento dos Mandados de Injunção 788 e 795, de que 
foram relatores, respectivamente, os eminentes Ministros 
Carlos Britto e Cármen Lúcia. 
...................................................... 
3. Ante todo o exposto, com base nos precedentes 
citados e na autorização especificamente conferida pelo 
Plenário desta Casa de apreciação monocrática dos casos 
idênticos àquele veiculado no Mandado de Injunção 795 
(DJe 22.05.2009), concedo a ordem injuncional para, 
declarando a mora legislativa na regulamentação do 
art. 40, § 4º, da Carta Magna, assegurar aos servidores 
públicos estaduais filiados ao impetrante o direito de 
ter os seus pedidos administrativos de aposentadoria 
especial 
concretamente 
analisados 
pela 
autoridade 
competente, mediante a aplicação integrativa do art. 57 
da Lei Federal 8.213/91.” 
(MI 1.737/DF, Rel. Min. ELLEN GRACIE – grifei) 
 
Registro, ainda, que o Supremo Tribunal Federal, em 
sucessivas decisões, vem reafirmando essa orientação (MI 758/DF, Rel. Min. 
MARCO AURÉLIO – MI 796/DF, Rel. Min. AYRES BRITTO - MI 809/SP, Rel. Min. 
CÁRMEN LÚCIA - MI 824/DF, Rel. Min. EROS GRAU – MI 834/DF, Rel. Min. 
RICARDO LEWANDOWSKI – MI 874/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO – MI 912/DF, 
Rel. Min. CEZAR PELUSO – MI 970/DF, Rel. Min. ELLEN GRACIE – 
MI 1.001/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO – MI 1.059/DF, Rel. Min. CELSO DE 
MELLO, v.g.), garantindo, em conseqüência, aos servidores públicos 
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Voto - MIN. CELSO DE MELLO
 
 
MI 1.656 AgR / DF 
 
 
 
11 
que se enquadrem nas hipóteses previstas no § 4º do art. 40 da 
Constituição, o direito à aposentadoria especial: 
 
“DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MANDADO 
DE INJUNÇÃO. SERVIDORA PÚBLICA. ATIVIDADES EXERCIDAS EM 
CONDIÇÕES 
DE 
RISCO 
OU 
INSALUBRES. 
APOSENTADORIA 
ESPECIAL. § 4º DO ART. 40 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. 
AUSÊNCIA DE LEI COMPLEMENTAR. MORA LEGISLATIVA. REGIME 
GERAL DA PREVIDÊNCIA SOCIAL. 
1. Ante a prolongada mora legislativa, no tocante à 
edição da lei complementar reclamada pela parte final do 
§ 4º do art. 40 da Magna Carta, impõe-se ao caso a 
aplicação das normas correlatas previstas no art. 57 da 
Lei nº 8.213/91, em sede de processo administrativo. 
2. Precedente: MI 721, da relatoria do ministro Marco 
Aurélio. 
3. Mandado de injunção deferido nesses termos.” 
(MI 788/DF, Rel. Min. AYRES BRITTO - grifei) 
 
“MANDADO DE INJUNÇÃO. APOSENTADORIA ESPECIAL DO 
SERVIDOR PÚBLICO. ARTIGO 40, § 4º, DA CONSTITUIÇÃO DA 
REPÚBLICA. AUSÊNCIA DE LEI COMPLEMENTAR A DISCIPLINAR A 
MATÉRIA. NECESSIDADE DE INTEGRAÇÃO LEGISLATIVA.  
1. Servidor público. Investigador da polícia civil 
do Estado de São Paulo. Alegado exercício de atividade 
sob condições de periculosidade e insalubridade.  
2. Reconhecida a omissão legislativa em razão da 
ausência de lei complementar a definir as condições para 
o implemento da aposentadoria especial.  
3. 
Mandado 
de 
injunção 
conhecido 
e 
concedido 
para  comunicar 
a 
mora 
à 
autoridade 
competente 
e 
determinar a aplicação, no que couber, do art. 57 da 
Lei  n. 8.213/91.” 
(MI 795/DF, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA - grifei) 
 
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Supremo Tribunal Federal
 
 
MI 1.656 AgR / DF 
 
 
 
11 
que se enquadrem nas hipóteses previstas no § 4º do art. 40 da 
Constituição, o direito à aposentadoria especial: 
 
“DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. MANDADO 
DE INJUNÇÃO. SERVIDORA PÚBLICA. ATIVIDADES EXERCIDAS EM 
CONDIÇÕES 
DE 
RISCO 
OU 
INSALUBRES. 
APOSENTADORIA 
ESPECIAL. § 4º DO ART. 40 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. 
AUSÊNCIA DE LEI COMPLEMENTAR. MORA LEGISLATIVA. REGIME 
GERAL DA PREVIDÊNCIA SOCIAL. 
1. Ante a prolongada mora legislativa, no tocante à 
edição da lei complementar reclamada pela parte final do 
§ 4º do art. 40 da Magna Carta, impõe-se ao caso a 
aplicação das normas correlatas previstas no art. 57 da 
Lei nº 8.213/91, em sede de processo administrativo. 
2. Precedente: MI 721, da relatoria do ministro Marco 
Aurélio. 
3. Mandado de injunção deferido nesses termos.” 
(MI 788/DF, Rel. Min. AYRES BRITTO - grifei) 
 
“MANDADO DE INJUNÇÃO. APOSENTADORIA ESPECIAL DO 
SERVIDOR PÚBLICO. ARTIGO 40, § 4º, DA CONSTITUIÇÃO DA 
REPÚBLICA. AUSÊNCIA DE LEI COMPLEMENTAR A DISCIPLINAR A 
MATÉRIA. NECESSIDADE DE INTEGRAÇÃO LEGISLATIVA.  
1. Servidor público. Investigador da polícia civil 
do Estado de São Paulo. Alegado exercício de atividade 
sob condições de periculosidade e insalubridade.  
2. Reconhecida a omissão legislativa em razão da 
ausência de lei complementar a definir as condições para 
o implemento da aposentadoria especial.  
3. 
Mandado 
de 
injunção 
conhecido 
e 
concedido 
para  comunicar 
a 
mora 
à 
autoridade 
competente 
e 
determinar a aplicação, no que couber, do art. 57 da 
Lei  n. 8.213/91.” 
(MI 795/DF, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA - grifei) 
 
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Voto - MIN. CELSO DE MELLO
 
 
MI 1.656 AgR / DF 
 
 
 
12 
Vale referir, em face da pertinência de que se reveste, 
fragmento da decisão que o eminente Ministro EROS GRAU proferiu no 
julgamento do MI 1.034/DF, de que foi Relator: 
 
“31. O Poder Judiciário, no mandado de injunção, 
produz norma. Interpreta o direito, na sua totalidade, 
para produzir a norma de decisão aplicável à omissão. É 
inevitável, porém, no caso, seja essa norma tomada como 
texto 
normativo 
que 
se 
incorpora 
ao 
ordenamento 
jurídico, a ser interpretado/aplicado. Dá-se, aqui, 
algo semelhante ao que se há de passar com a súmula 
vinculante, que, editada, atuará como texto normativo a 
ser interpretado/aplicado. 
................................................... 
34. A este Tribunal incumbirá - permito-me repetir - 
se concedida a injunção, remover o obstáculo decorrente 
da omissão, definindo a norma adequada à regulação do 
caso concreto, norma enunciada como texto normativo, logo 
sujeito a interpretação pelo seu aplicador.  
35. No caso, o impetrante solicita seja julgada 
procedente a ação e, declarada a omissão do Poder 
Legislativo, 
determinada 
a 
supressão 
da 
lacuna 
legislativa mediante a regulamentação do artigo 40, 
§ 4º, da Constituição do Brasil, que dispõe a propósito 
da aposentadoria especial de servidores públicos. 
................................................... 
37. No mandado de injunção, o Poder Judiciário não 
define 
norma 
de 
decisão, 
mas 
enuncia 
a 
norma 
regulamentadora que faltava para, no caso, tornar 
viável o exercício do direito da impetrante, servidora 
pública, à aposentadoria especial. 
38. Na Sessão do dia 15 de abril passado, seguindo a 
nova orientação jurisprudencial, o Tribunal julgou 
procedente pedido formulado no MI n. 795, Relatora a 
Ministra CÁRMEN LÚCIA, reconhecendo a mora legislativa. 
Decidiu-se no sentido de suprir a falta da norma 
regulamentadora 
disposta no artigo 40, § 4º, da 
Constituição do Brasil, aplicando-se à hipótese, no que 
couber, o disposto no artigo 57 da Lei n. 8.213/91, 
atendidos os requisitos legais. Foram citados, no 
julgamento, 
nesse 
mesmo 
sentido, 
os 
seguintes 
precedentes: o MI n. 670, DJE de 31.10.08, o MI n. 708, 
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Supremo Tribunal Federal
 
 
MI 1.656 AgR / DF 
 
 
 
12 
Vale referir, em face da pertinência de que se reveste, 
fragmento da decisão que o eminente Ministro EROS GRAU proferiu no 
julgamento do MI 1.034/DF, de que foi Relator: 
 
“31. O Poder Judiciário, no mandado de injunção, 
produz norma. Interpreta o direito, na sua totalidade, 
para produzir a norma de decisão aplicável à omissão. É 
inevitável, porém, no caso, seja essa norma tomada como 
texto 
normativo 
que 
se 
incorpora 
ao 
ordenamento 
jurídico, a ser interpretado/aplicado. Dá-se, aqui, 
algo semelhante ao que se há de passar com a súmula 
vinculante, que, editada, atuará como texto normativo a 
ser interpretado/aplicado. 
................................................... 
34. A este Tribunal incumbirá - permito-me repetir - 
se concedida a injunção, remover o obstáculo decorrente 
da omissão, definindo a norma adequada à regulação do 
caso concreto, norma enunciada como texto normativo, logo 
sujeito a interpretação pelo seu aplicador.  
35. No caso, o impetrante solicita seja julgada 
procedente a ação e, declarada a omissão do Poder 
Legislativo, 
determinada 
a 
supressão 
da 
lacuna 
legislativa mediante a regulamentação do artigo 40, 
§ 4º, da Constituição do Brasil, que dispõe a propósito 
da aposentadoria especial de servidores públicos. 
................................................... 
37. No mandado de injunção, o Poder Judiciário não 
define 
norma 
de 
decisão, 
mas 
enuncia 
a 
norma 
regulamentadora que faltava para, no caso, tornar 
viável o exercício do direito da impetrante, servidora 
pública, à aposentadoria especial. 
38. Na Sessão do dia 15 de abril passado, seguindo a 
nova orientação jurisprudencial, o Tribunal julgou 
procedente pedido formulado no MI n. 795, Relatora a 
Ministra CÁRMEN LÚCIA, reconhecendo a mora legislativa. 
Decidiu-se no sentido de suprir a falta da norma 
regulamentadora 
disposta no artigo 40, § 4º, da 
Constituição do Brasil, aplicando-se à hipótese, no que 
couber, o disposto no artigo 57 da Lei n. 8.213/91, 
atendidos os requisitos legais. Foram citados, no 
julgamento, 
nesse 
mesmo 
sentido, 
os 
seguintes 
precedentes: o MI n. 670, DJE de 31.10.08, o MI n. 708, 
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Voto - MIN. CELSO DE MELLO
 
 
MI 1.656 AgR / DF 
 
 
 
13 
DJE de 31.10.08; o MI n. 712, DJE de 31.10.08, e o 
MI n.  715, DJU de 4.3.05.” (grifei)  
 
A constatação objetiva de que se registra, na espécie, 
hipótese de mora inconstitucional, apta a instaurar situação de 
injusta omissão geradora de manifesta lesividade à posição jurídica 
dos beneficiários da cláusula constitucional inadimplida (CF, art. 40, 
§ 4º), justifica, plenamente, a intervenção do Poder Judiciário, 
notadamente a do Supremo Tribunal Federal. 
 
Não tem sentido que a inércia dos órgãos estatais, 
evidenciadora 
de 
comportamento 
manifestamente 
inconstitucional, 
possa ser paradoxalmente invocada, pelo próprio Poder Público, para 
frustrar, de modo injusto (e, portanto, inaceitável), o exercício de 
direito expressamente assegurado pela Constituição. 
 
Admitir-se tal situação equivaleria a legitimar a 
fraude à Constituição, pois, em última análise, estar-se-ia a 
sustentar a impossibilidade de o Judiciário, não obstante agindo em 
sede injuncional (CF, art. 5º, LXXI), proceder à colmatação de uma 
omissão flagrantemente inconstitucional. 
 
Isso significa que não se pode identificar, na própria 
inércia estatal, a existência de fator exculpatório (e pretensamente 
legitimador) do inadimplemento de uma grave obrigação constitucional. 
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Supremo Tribunal Federal
 
 
MI 1.656 AgR / DF 
 
 
 
13 
DJE de 31.10.08; o MI n. 712, DJE de 31.10.08, e o 
MI n.  715, DJU de 4.3.05.” (grifei)  
 
A constatação objetiva de que se registra, na espécie, 
hipótese de mora inconstitucional, apta a instaurar situação de 
injusta omissão geradora de manifesta lesividade à posição jurídica 
dos beneficiários da cláusula constitucional inadimplida (CF, art. 40, 
§ 4º), justifica, plenamente, a intervenção do Poder Judiciário, 
notadamente a do Supremo Tribunal Federal. 
 
Não tem sentido que a inércia dos órgãos estatais, 
evidenciadora 
de 
comportamento 
manifestamente 
inconstitucional, 
possa ser paradoxalmente invocada, pelo próprio Poder Público, para 
frustrar, de modo injusto (e, portanto, inaceitável), o exercício de 
direito expressamente assegurado pela Constituição. 
 
Admitir-se tal situação equivaleria a legitimar a 
fraude à Constituição, pois, em última análise, estar-se-ia a 
sustentar a impossibilidade de o Judiciário, não obstante agindo em 
sede injuncional (CF, art. 5º, LXXI), proceder à colmatação de uma 
omissão flagrantemente inconstitucional. 
 
Isso significa que não se pode identificar, na própria 
inércia estatal, a existência de fator exculpatório (e pretensamente 
legitimador) do inadimplemento de uma grave obrigação constitucional. 
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Voto - MIN. CELSO DE MELLO
 
 
MI 1.656 AgR / DF 
 
 
 
14 
 
Cabe rememorar, bem por isso, neste ponto, que o Poder 
Público também transgride a autoridade superior da Constituição 
quando deixa de fazer aquilo que ela determina. 
 
Em contexto como o que resulta destes autos, a 
colmatação de omissões inconstitucionais nada mais revela senão um 
gesto de respeito que esta Alta Corte manifesta pela autoridade 
suprema da Constituição da República. 
 
A omissão do Estado - que deixa de cumprir, em maior ou 
em menor extensão, a imposição ditada pelo texto constitucional (como 
aquela que deriva do art. 40, § 4º, da Carta Política) - qualifica-se 
como comportamento revestido da maior gravidade político-jurídica, 
eis que, mediante inércia, o Poder Público também desrespeita a 
Constituição, também ofende direitos que nela se fundam e também 
impede, por ausência (ou insuficiência) de medidas concretizadoras, 
a própria aplicabilidade dos postulados da Lei Fundamental, tal como 
tem advertido o Supremo Tribunal Federal: 
 
“DESRESPEITO 
À 
CONSTITUIÇÃO 
- 
MODALIDADES 
DE 
COMPORTAMENTOS INCONSTITUCIONAIS DO PODER PÚBLICO. 
- O desrespeito à Constituição tanto pode ocorrer 
mediante 
ação 
estatal 
quanto 
mediante 
inércia 
governamental. A situação de inconstitucionalidade pode 
derivar de um comportamento ativo do Poder Público, que 
age ou edita normas em desacordo com o que dispõe a 
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Supremo Tribunal Federal
 
 
MI 1.656 AgR / DF 
 
 
 
14 
 
Cabe rememorar, bem por isso, neste ponto, que o Poder 
Público também transgride a autoridade superior da Constituição 
quando deixa de fazer aquilo que ela determina. 
 
Em contexto como o que resulta destes autos, a 
colmatação de omissões inconstitucionais nada mais revela senão um 
gesto de respeito que esta Alta Corte manifesta pela autoridade 
suprema da Constituição da República. 
 
A omissão do Estado - que deixa de cumprir, em maior ou 
em menor extensão, a imposição ditada pelo texto constitucional (como 
aquela que deriva do art. 40, § 4º, da Carta Política) - qualifica-se 
como comportamento revestido da maior gravidade político-jurídica, 
eis que, mediante inércia, o Poder Público também desrespeita a 
Constituição, também ofende direitos que nela se fundam e também 
impede, por ausência (ou insuficiência) de medidas concretizadoras, 
a própria aplicabilidade dos postulados da Lei Fundamental, tal como 
tem advertido o Supremo Tribunal Federal: 
 
“DESRESPEITO 
À 
CONSTITUIÇÃO 
- 
MODALIDADES 
DE 
COMPORTAMENTOS INCONSTITUCIONAIS DO PODER PÚBLICO. 
- O desrespeito à Constituição tanto pode ocorrer 
mediante 
ação 
estatal 
quanto 
mediante 
inércia 
governamental. A situação de inconstitucionalidade pode 
derivar de um comportamento ativo do Poder Público, que 
age ou edita normas em desacordo com o que dispõe a 
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Voto - MIN. CELSO DE MELLO
 
 
MI 1.656 AgR / DF 
 
 
 
15 
Constituição, ofendendo-lhe, assim, os preceitos e os 
princípios que nela se acham consignados. Essa conduta 
estatal, que importa em um ‘facere’ (atuação positiva), 
gera a inconstitucionalidade por ação.  
- Se o Estado deixar de adotar as medidas necessárias 
à realização concreta dos preceitos da Constituição, em 
ordem a torná-los efetivos, operantes e exeqüíveis, 
abstendo-se, em conseqüência, de cumprir o dever de 
prestação que a Constituição lhe impôs, incidirá em 
violação negativa do texto constitucional. Desse ‘non 
facere’ 
ou 
‘non 
praestare’, 
resultará 
a 
inconstitucionalidade por omissão, que pode ser total, 
quando é nenhuma a providência adotada, ou parcial, 
quando é insuficiente a medida efetivada pelo Poder 
Público. (...).” 
(ADI 1.458-MC/DF, REL. MIN. CELSO DE MELLO) 
 
Vê-se, 
pois, 
que, 
na 
tipologia 
das 
situações 
inconstitucionais, 
inclui-se, 
também, 
aquela 
que 
deriva 
do 
descumprimento, 
por 
inércia 
estatal, 
de 
norma 
impositiva 
de 
determinado comportamento atribuído ao Poder Público pela própria 
Constituição. 
 
As situações configuradoras de omissão inconstitucional - 
ainda que se cuide de omissão parcial derivada da insuficiente 
concretização, pelo Poder Público, do conteúdo material da norma 
impositiva fundada na Carta Política - refletem comportamento 
estatal que deve ser repelido, pois a inércia do Estado qualifica-se, 
perigosamente, como um dos processos deformadores da Constituição, 
expondo-se, por isso mesmo, à censura do magistério doutrinário 
(Anna Cândida da Cunha Ferraz, “Processos Informais de Mudança da 
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Supremo Tribunal Federal
 
 
MI 1.656 AgR / DF 
 
 
 
15 
Constituição, ofendendo-lhe, assim, os preceitos e os 
princípios que nela se acham consignados. Essa conduta 
estatal, que importa em um ‘facere’ (atuação positiva), 
gera a inconstitucionalidade por ação.  
- Se o Estado deixar de adotar as medidas necessárias 
à realização concreta dos preceitos da Constituição, em 
ordem a torná-los efetivos, operantes e exeqüíveis, 
abstendo-se, em conseqüência, de cumprir o dever de 
prestação que a Constituição lhe impôs, incidirá em 
violação negativa do texto constitucional. Desse ‘non 
facere’ 
ou 
‘non 
praestare’, 
resultará 
a 
inconstitucionalidade por omissão, que pode ser total, 
quando é nenhuma a providência adotada, ou parcial, 
quando é insuficiente a medida efetivada pelo Poder 
Público. (...).” 
(ADI 1.458-MC/DF, REL. MIN. CELSO DE MELLO) 
 
Vê-se, 
pois, 
que, 
na 
tipologia 
das 
situações 
inconstitucionais, 
inclui-se, 
também, 
aquela 
que 
deriva 
do 
descumprimento, 
por 
inércia 
estatal, 
de 
norma 
impositiva 
de 
determinado comportamento atribuído ao Poder Público pela própria 
Constituição. 
 
As situações configuradoras de omissão inconstitucional - 
ainda que se cuide de omissão parcial derivada da insuficiente 
concretização, pelo Poder Público, do conteúdo material da norma 
impositiva fundada na Carta Política - refletem comportamento 
estatal que deve ser repelido, pois a inércia do Estado qualifica-se, 
perigosamente, como um dos processos deformadores da Constituição, 
expondo-se, por isso mesmo, à censura do magistério doutrinário 
(Anna Cândida da Cunha Ferraz, “Processos Informais de Mudança da 
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MI 1.656 AgR / DF 
 
 
 
16 
Constituição”, p. 230/232, item n. 5, 1986, Max Limonad; Jorge Miranda, 
“Manual de Direito Constitucional”, tomo II/406 e 409, 2ª ed., 1988, 
Coimbra Editora; J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, “Fundamentos 
da Constituição”, p. 46, item n. 2.3.4, 1991, Coimbra Editora). 
 
O fato inquestionável é um só: a inércia estatal em 
tornar efetivas as imposições constitucionais traduz inaceitável 
gesto de desprezo pela Constituição e configura comportamento que 
revela um incompreensível sentimento de desapreço pela autoridade, 
pelo valor e pelo alto significado de que se reveste a Constituição 
da República. 
 
Nada mais nocivo, perigoso e ilegítimo do que elaborar 
uma Constituição, sem a vontade de fazê-la cumprir integralmente, 
ou, então, de apenas executá-la com o propósito subalterno de torná-la 
aplicável somente nos pontos que se mostrarem convenientes aos 
desígnios dos governantes, em detrimento dos interesses maiores dos 
cidadãos. 
 
A percepção da gravidade e das conseqüências lesivas 
derivadas do gesto infiel do Poder Público que transgride, por 
omissão ou por insatisfatória concretização, os encargos de que se 
tornou 
depositário 
por 
efeito 
de 
expressa 
determinação 
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MI 1.656 AgR / DF 
 
 
 
16 
Constituição”, p. 230/232, item n. 5, 1986, Max Limonad; Jorge Miranda, 
“Manual de Direito Constitucional”, tomo II/406 e 409, 2ª ed., 1988, 
Coimbra Editora; J. J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, “Fundamentos 
da Constituição”, p. 46, item n. 2.3.4, 1991, Coimbra Editora). 
 
O fato inquestionável é um só: a inércia estatal em 
tornar efetivas as imposições constitucionais traduz inaceitável 
gesto de desprezo pela Constituição e configura comportamento que 
revela um incompreensível sentimento de desapreço pela autoridade, 
pelo valor e pelo alto significado de que se reveste a Constituição 
da República. 
 
Nada mais nocivo, perigoso e ilegítimo do que elaborar 
uma Constituição, sem a vontade de fazê-la cumprir integralmente, 
ou, então, de apenas executá-la com o propósito subalterno de torná-la 
aplicável somente nos pontos que se mostrarem convenientes aos 
desígnios dos governantes, em detrimento dos interesses maiores dos 
cidadãos. 
 
A percepção da gravidade e das conseqüências lesivas 
derivadas do gesto infiel do Poder Público que transgride, por 
omissão ou por insatisfatória concretização, os encargos de que se 
tornou 
depositário 
por 
efeito 
de 
expressa 
determinação 
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MI 1.656 AgR / DF 
 
 
 
17 
constitucional foi revelada, entre nós, já no período monárquico, em 
lúcido magistério, por PIMENTA BUENO (“Direito Público Brasileiro e 
Análise da Constituição do Império”, p. 45, reedição do Ministério 
da Justiça, 1958) e reafirmada por eminentes autores contemporâneos, 
em lições que acentuam o desvalor jurídico do comportamento estatal 
omissivo 
(JOSÉ 
AFONSO 
DA 
SILVA, 
“Aplicabilidade 
das 
Normas 
Constitucionais”, p. 226, item n. 4, 3ª ed., 1998, Malheiros; ANNA 
CÂNDIDA 
DA 
CUNHA 
FERRAZ, 
“Processos 
Informais 
de 
Mudança 
da 
Constituição”, p. 217/218, 1986, Max Limonad; PONTES DE MIRANDA, 
“Comentários à Constituição de 1967 com a Emenda n. 1, de 1969”, 
tomo I/15-16, 2ª ed., 1970, RT, v.g.). 
 
O desprestígio da Constituição - por inércia de órgãos 
meramente constituídos - representa um dos mais graves aspectos da 
patologia constitucional, pois reflete inaceitável desprezo, por 
parte das instituições governamentais, da autoridade suprema da Lei 
Fundamental do Estado. 
 
Essa constatação, feita por Karl Loewenstein (“Teoria 
de la Constitución”, p. 222, 1983, Ariel, Barcelona), coloca em 
pauta o fenômeno da erosão da consciência constitucional, motivado 
pela instauração, no âmbito do Estado, de um preocupante processo de 
desvalorização 
funcional 
da 
Constituição 
escrita, 
como 
já 
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MI 1.656 AgR / DF 
 
 
 
17 
constitucional foi revelada, entre nós, já no período monárquico, em 
lúcido magistério, por PIMENTA BUENO (“Direito Público Brasileiro e 
Análise da Constituição do Império”, p. 45, reedição do Ministério 
da Justiça, 1958) e reafirmada por eminentes autores contemporâneos, 
em lições que acentuam o desvalor jurídico do comportamento estatal 
omissivo 
(JOSÉ 
AFONSO 
DA 
SILVA, 
“Aplicabilidade 
das 
Normas 
Constitucionais”, p. 226, item n. 4, 3ª ed., 1998, Malheiros; ANNA 
CÂNDIDA 
DA 
CUNHA 
FERRAZ, 
“Processos 
Informais 
de 
Mudança 
da 
Constituição”, p. 217/218, 1986, Max Limonad; PONTES DE MIRANDA, 
“Comentários à Constituição de 1967 com a Emenda n. 1, de 1969”, 
tomo I/15-16, 2ª ed., 1970, RT, v.g.). 
 
O desprestígio da Constituição - por inércia de órgãos 
meramente constituídos - representa um dos mais graves aspectos da 
patologia constitucional, pois reflete inaceitável desprezo, por 
parte das instituições governamentais, da autoridade suprema da Lei 
Fundamental do Estado. 
 
Essa constatação, feita por Karl Loewenstein (“Teoria 
de la Constitución”, p. 222, 1983, Ariel, Barcelona), coloca em 
pauta o fenômeno da erosão da consciência constitucional, motivado 
pela instauração, no âmbito do Estado, de um preocupante processo de 
desvalorização 
funcional 
da 
Constituição 
escrita, 
como 
já 
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Voto - MIN. CELSO DE MELLO
 
 
MI 1.656 AgR / DF 
 
 
 
18 
ressaltado, pelo Supremo Tribunal Federal, em diversos julgamentos, 
como resulta da seguinte decisão, consubstanciada em acórdão assim 
ementado: 
 
“A 
TRANSGRESSÃO 
DA 
ORDEM 
CONSTITUCIONAL 
PODE 
CONSUMAR-SE 
MEDIANTE 
AÇÃO 
(VIOLAÇÃO 
POSITIVA) 
OU 
MEDIANTE OMISSÃO (VIOLAÇÃO NEGATIVA). 
 
- O desrespeito à Constituição tanto pode ocorrer 
mediante 
ação 
estatal 
quanto 
mediante 
inércia 
governamental. A situação de inconstitucionalidade pode 
derivar de um comportamento ativo do Poder Público, seja 
quando este vem a fazer o que o estatuto constitucional 
não lhe permite, seja, ainda, quando vem a editar normas 
em desacordo, formal ou material, com o que dispõe a 
Constituição. Essa conduta estatal, que importa em um 
‘facere’ (atuação positiva), gera a inconstitucionalidade 
por ação. 
- Se o Estado, no entanto, deixar de adotar as medidas 
necessárias à realização concreta dos preceitos da 
Constituição, abstendo-se, em conseqüência, de cumprir o 
dever de prestação que a própria Carta Política lhe impôs, 
incidirá em violação negativa do texto constitucional. 
Desse ‘non facere’ ou ‘non praestare’, resultará a 
inconstitucionalidade por omissão, que pode ser total 
(quando é nenhuma a providência adotada) ou parcial 
(quando é insuficiente a medida efetivada pelo Poder 
Público). Entendimento prevalecente na jurisprudência do 
Supremo Tribunal Federal: RTJ 162/877-879, Rel. Min. CELSO 
DE MELLO (Pleno). 
- A omissão do Estado - que deixa de cumprir, em 
maior ou em menor extensão, a imposição ditada pelo texto 
constitucional 
- 
qualifica-se 
como 
comportamento 
revestido da maior gravidade político-jurídica, eis que, 
mediante inércia, o Poder Público também desrespeita a 
Constituição, também ofende direitos que nela se fundam e 
também impede, por ausência (ou insuficiência) de medidas 
concretizadoras, a própria aplicabilidade dos postulados 
e princípios da Lei Fundamental. 
 
DESCUMPRIMENTO 
DE 
IMPOSIÇÃO 
CONSTITUCIONAL 
LEGIFERANTE E DESVALORIZAÇÃO FUNCIONAL DA CONSTITUIÇÃO 
ESCRITA. 
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infra-estrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil.O
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Supremo Tribunal Federal
 
 
MI 1.656 AgR / DF 
 
 
 
18 
ressaltado, pelo Supremo Tribunal Federal, em diversos julgamentos, 
como resulta da seguinte decisão, consubstanciada em acórdão assim 
ementado: 
 
“A 
TRANSGRESSÃO 
DA 
ORDEM 
CONSTITUCIONAL 
PODE 
CONSUMAR-SE 
MEDIANTE 
AÇÃO 
(VIOLAÇÃO 
POSITIVA) 
OU 
MEDIANTE OMISSÃO (VIOLAÇÃO NEGATIVA). 
 
- O desrespeito à Constituição tanto pode ocorrer 
mediante 
ação 
estatal 
quanto 
mediante 
inércia 
governamental. A situação de inconstitucionalidade pode 
derivar de um comportamento ativo do Poder Público, seja 
quando este vem a fazer o que o estatuto constitucional 
não lhe permite, seja, ainda, quando vem a editar normas 
em desacordo, formal ou material, com o que dispõe a 
Constituição. Essa conduta estatal, que importa em um 
‘facere’ (atuação positiva), gera a inconstitucionalidade 
por ação. 
- Se o Estado, no entanto, deixar de adotar as medidas 
necessárias à realização concreta dos preceitos da 
Constituição, abstendo-se, em conseqüência, de cumprir o 
dever de prestação que a própria Carta Política lhe impôs, 
incidirá em violação negativa do texto constitucional. 
Desse ‘non facere’ ou ‘non praestare’, resultará a 
inconstitucionalidade por omissão, que pode ser total 
(quando é nenhuma a providência adotada) ou parcial 
(quando é insuficiente a medida efetivada pelo Poder 
Público). Entendimento prevalecente na jurisprudência do 
Supremo Tribunal Federal: RTJ 162/877-879, Rel. Min. CELSO 
DE MELLO (Pleno). 
- A omissão do Estado - que deixa de cumprir, em 
maior ou em menor extensão, a imposição ditada pelo texto 
constitucional 
- 
qualifica-se 
como 
comportamento 
revestido da maior gravidade político-jurídica, eis que, 
mediante inércia, o Poder Público também desrespeita a 
Constituição, também ofende direitos que nela se fundam e 
também impede, por ausência (ou insuficiência) de medidas 
concretizadoras, a própria aplicabilidade dos postulados 
e princípios da Lei Fundamental. 
 
DESCUMPRIMENTO 
DE 
IMPOSIÇÃO 
CONSTITUCIONAL 
LEGIFERANTE E DESVALORIZAÇÃO FUNCIONAL DA CONSTITUIÇÃO 
ESCRITA. 
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MI 1.656 AgR / DF 
 
 
 
19 
 
- O Poder Público - quando se abstém de cumprir, 
total ou parcialmente, o dever de legislar, imposto em 
cláusula 
constitucional, 
de 
caráter 
mandatório 
- 
infringe, com esse comportamento negativo, a própria 
integridade da Lei Fundamental, estimulando, no âmbito 
do Estado, o preocupante fenômeno da erosão da 
consciência constitucional (ADI 1.484-DF, Rel. Min. 
CELSO DE MELLO). 
- A inércia estatal em adimplir as imposições 
constitucionais traduz inaceitável gesto de desprezo pela 
autoridade da Constituição e configura, por isso mesmo, 
comportamento que deve ser evitado. É que nada se revela 
mais nocivo, perigoso e ilegítimo do que elaborar uma 
Constituição, 
sem 
a 
vontade 
de 
fazê-la 
cumprir 
integralmente, ou, então, de apenas executá-la com o 
propósito subalterno de torná-la aplicável somente nos 
pontos que se mostrarem ajustados à conveniência e aos 
desígnios dos governantes, em detrimento dos interesses 
maiores dos cidadãos. 
 
DIREITO 
SUBJETIVO 
À 
LEGISLAÇÃO 
E 
DEVER 
CONSTITUCIONAL DE LEGISLAR: A NECESSÁRIA EXISTÊNCIA 
DO PERTINENTE NEXO DE CAUSALIDADE. 
 
- O direito à legislação só pode ser invocado pelo 
interessado, quando também existir - simultaneamente 
imposta pelo próprio texto constitucional - a previsão 
do dever estatal de emanar normas legais. Isso 
significa 
que 
o 
direito 
individual 
à 
atividade 
legislativa do Estado apenas se evidenciará naquelas 
estritas hipóteses em que o desempenho da função de 
legislar refletir, por efeito de exclusiva determinação 
constitucional, uma obrigação jurídica indeclinável 
imposta ao Poder Público. 
Para que possa atuar a norma pertinente ao instituto 
do mandado de injunção, revela-se essencial que se 
estabeleça a necessária correlação entre a imposição 
constitucional de legislar, de um lado, e o conseqüente 
reconhecimento 
do 
direito 
público 
subjetivo 
à 
legislação, de outro, de tal forma que, ausente a 
obrigação jurídico-constitucional de emanar provimentos 
legislativos, 
não 
se 
tornará 
possível 
imputar 
comportamento moroso ao Estado, nem pretender acesso 
legítimo à via injuncional. Precedentes. (...).” 
(RTJ 183/818-819, REL. MIN. CELSO DE MELLO, Pleno) 
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infra-estrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil.O
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- O Poder Público - quando se abstém de cumprir, 
total ou parcialmente, o dever de legislar, imposto em 
cláusula 
constitucional, 
de 
caráter 
mandatório 
- 
infringe, com esse comportamento negativo, a própria 
integridade da Lei Fundamental, estimulando, no âmbito 
do Estado, o preocupante fenômeno da erosão da 
consciência constitucional (ADI 1.484-DF, Rel. Min. 
CELSO DE MELLO). 
- A inércia estatal em adimplir as imposições 
constitucionais traduz inaceitável gesto de desprezo pela 
autoridade da Constituição e configura, por isso mesmo, 
comportamento que deve ser evitado. É que nada se revela 
mais nocivo, perigoso e ilegítimo do que elaborar uma 
Constituição, 
sem 
a 
vontade 
de 
fazê-la 
cumprir 
integralmente, ou, então, de apenas executá-la com o 
propósito subalterno de torná-la aplicável somente nos 
pontos que se mostrarem ajustados à conveniência e aos 
desígnios dos governantes, em detrimento dos interesses 
maiores dos cidadãos. 
 
DIREITO 
SUBJETIVO 
À 
LEGISLAÇÃO 
E 
DEVER 
CONSTITUCIONAL DE LEGISLAR: A NECESSÁRIA EXISTÊNCIA 
DO PERTINENTE NEXO DE CAUSALIDADE. 
 
- O direito à legislação só pode ser invocado pelo 
interessado, quando também existir - simultaneamente 
imposta pelo próprio texto constitucional - a previsão 
do dever estatal de emanar normas legais. Isso 
significa 
que 
o 
direito 
individual 
à 
atividade 
legislativa do Estado apenas se evidenciará naquelas 
estritas hipóteses em que o desempenho da função de 
legislar refletir, por efeito de exclusiva determinação 
constitucional, uma obrigação jurídica indeclinável 
imposta ao Poder Público. 
Para que possa atuar a norma pertinente ao instituto 
do mandado de injunção, revela-se essencial que se 
estabeleça a necessária correlação entre a imposição 
constitucional de legislar, de um lado, e o conseqüente 
reconhecimento 
do 
direito 
público 
subjetivo 
à 
legislação, de outro, de tal forma que, ausente a 
obrigação jurídico-constitucional de emanar provimentos 
legislativos, 
não 
se 
tornará 
possível 
imputar 
comportamento moroso ao Estado, nem pretender acesso 
legítimo à via injuncional. Precedentes. (...).” 
(RTJ 183/818-819, REL. MIN. CELSO DE MELLO, Pleno) 
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20 
 
Nem se diga que o Supremo Tribunal Federal, ao colmatar 
uma evidente (e lesiva) omissão inconstitucional do aparelho de 
Estado estar-se-ia transformando em anômalo legislador. 
 
É que, ao suprir lacunas normativa provocadas por 
injustificável inércia do Estado, esta Suprema Corte nada mais faz 
senão desempenhar o papel que lhe foi outorgado pela própria 
Constituição da República, valendo-se, para tanto, de instrumento 
que, concebido pela Assembléia Nacional Constituinte, foi por ela 
instituído com a precípua finalidade de impedir que a inércia 
governamental, como a que se registra no caso ora em exame, 
culminasse por degradar a autoridade e a supremacia da Lei Fundamental. 
 
Daí a jurisprudência que se formou no âmbito desta 
Corte, a partir do julgamento plenário do MI 708/DF, Rel. Min. 
GILMAR MENDES, e do MI 712/PA, Rel. Min. EROS GRAU, no sentido de 
restaurar, em sua dimensão integral, a vocação protetiva do remédio 
constitucional do mandado de injunção, cuja utilização permite, ao 
Supremo Tribunal Federal, colmatar, de modo inteiramente legítimo, 
mediante processos de integração normativa, como, p. ex., o recurso à 
analogia, as omissões que venha, eventualmente, a constatar. 
 
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Supremo Tribunal Federal
 
 
MI 1.656 AgR / DF 
 
 
 
20 
 
Nem se diga que o Supremo Tribunal Federal, ao colmatar 
uma evidente (e lesiva) omissão inconstitucional do aparelho de 
Estado estar-se-ia transformando em anômalo legislador. 
 
É que, ao suprir lacunas normativa provocadas por 
injustificável inércia do Estado, esta Suprema Corte nada mais faz 
senão desempenhar o papel que lhe foi outorgado pela própria 
Constituição da República, valendo-se, para tanto, de instrumento 
que, concebido pela Assembléia Nacional Constituinte, foi por ela 
instituído com a precípua finalidade de impedir que a inércia 
governamental, como a que se registra no caso ora em exame, 
culminasse por degradar a autoridade e a supremacia da Lei Fundamental. 
 
Daí a jurisprudência que se formou no âmbito desta 
Corte, a partir do julgamento plenário do MI 708/DF, Rel. Min. 
GILMAR MENDES, e do MI 712/PA, Rel. Min. EROS GRAU, no sentido de 
restaurar, em sua dimensão integral, a vocação protetiva do remédio 
constitucional do mandado de injunção, cuja utilização permite, ao 
Supremo Tribunal Federal, colmatar, de modo inteiramente legítimo, 
mediante processos de integração normativa, como, p. ex., o recurso à 
analogia, as omissões que venha, eventualmente, a constatar. 
 
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MI 1.656 AgR / DF 
 
 
 
21 
E é, precisamente, o que esta Suprema Corte tem 
realizado 
em 
inúmeros 
processos 
injuncionais, 
nos 
quais 
vem 
garantindo, aos destinatários da regra inscrita no § 4º do art. 40 
da Constituição, o acesso e a plena fruição do benefício da 
aposentadoria especial. 
 
Cumpre ressaltar, finalmente, na linha do que se vem 
expondo, que o Plenário do Supremo Tribunal Federal, em diversos 
precedentes firmados sobre essa mesma questão (MI 1.115-ED/DF, Rel. 
Min. CÁRMEN LÚCIA – MI 1.125-ED/DF, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – 
MI 1.189-AgR/DF, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, v.g.), tem salientado – uma 
vez promovida a integração normativa necessária ao exercício de 
direito pendente de disciplinação normativa – que se exaure, nesse 
ato, a função jurídico-constitucional para a qual foi concebido (e 
instituído) o remédio constitucional do mandado de injunção, como se 
vê de decisão consubstanciada em acórdão assim ementado, que 
esclarece, em tema de aposentadoria especial (CF, art. 40, § 4º), 
aquilo que se inclui, no plano administrativo, na esfera de 
atribuições da autoridade competente: 
 
“EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO MANDADO DE INJUNÇÃO. 
CONVERSÃO EM AGRAVO REGIMENTAL. APOSENTADORIA ESPECIAL 
DO 
SERVIDOR 
PÚBLICO. 
ARTIGO 
40, 
§ 
4º, 
DA 
CONSTITUIÇÃO  DA REPÚBLICA. APLICAÇÃO DO ART. 57 DA 
LEI   N. 
8.213/1991. 
COMPETÊNCIA 
DA 
AUTORIDADE 
ADMINISTRATIVA. 
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MI 1.656 AgR / DF 
 
 
 
21 
E é, precisamente, o que esta Suprema Corte tem 
realizado 
em 
inúmeros 
processos 
injuncionais, 
nos 
quais 
vem 
garantindo, aos destinatários da regra inscrita no § 4º do art. 40 
da Constituição, o acesso e a plena fruição do benefício da 
aposentadoria especial. 
 
Cumpre ressaltar, finalmente, na linha do que se vem 
expondo, que o Plenário do Supremo Tribunal Federal, em diversos 
precedentes firmados sobre essa mesma questão (MI 1.115-ED/DF, Rel. 
Min. CÁRMEN LÚCIA – MI 1.125-ED/DF, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA – 
MI 1.189-AgR/DF, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, v.g.), tem salientado – uma 
vez promovida a integração normativa necessária ao exercício de 
direito pendente de disciplinação normativa – que se exaure, nesse 
ato, a função jurídico-constitucional para a qual foi concebido (e 
instituído) o remédio constitucional do mandado de injunção, como se 
vê de decisão consubstanciada em acórdão assim ementado, que 
esclarece, em tema de aposentadoria especial (CF, art. 40, § 4º), 
aquilo que se inclui, no plano administrativo, na esfera de 
atribuições da autoridade competente: 
 
“EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NO MANDADO DE INJUNÇÃO. 
CONVERSÃO EM AGRAVO REGIMENTAL. APOSENTADORIA ESPECIAL 
DO 
SERVIDOR 
PÚBLICO. 
ARTIGO 
40, 
§ 
4º, 
DA 
CONSTITUIÇÃO  DA REPÚBLICA. APLICAÇÃO DO ART. 57 DA 
LEI   N. 
8.213/1991. 
COMPETÊNCIA 
DA 
AUTORIDADE 
ADMINISTRATIVA. 
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Voto - MIN. CELSO DE MELLO
 
 
MI 1.656 AgR / DF 
 
 
 
22 
1. A autoridade administrativa responsável pelo 
exame do pedido de aposentadoria é competente para 
aferir, no caso concreto, o preenchimento de todos os 
requisitos para a aposentação previstos no ordenamento 
jurídico vigente. 
2. Agravo regimental ao qual se nega provimento.” 
(MI 1.286-ED/DF, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Pleno – 
grifei) 
 
Isso significa, portanto, que não cabe indicar, nesta 
sede injuncional, como reiteradamente acentuado por esta Suprema 
Corte (MI 1.312/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO - MI 1.316/DF, Rel. 
Min. ELLEN GRACIE – MI 1.451/DF, Rel. Min. ELLEN GRACIE – 
MI 3.718/DF, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, v.g.), “a especificação dos 
exatos critérios fáticos e jurídicos que deverão ser observados na 
análise dos pedidos concretos de aposentadoria especial, tarefa que 
caberá, exclusivamente, à autoridade administrativa competente ao se 
valer do que previsto no art. 57 da Lei 8.213/91 e nas demais normas 
de aposentação dos servidores públicos” (MI 1.277/DF, Rel. Min. 
ELLEN GRACIE - grifei). 
 
Sendo assim, e tendo em consideração as razões 
expostas, nego provimento ao presente recurso de agravo, mantendo, 
em conseqüência, por seus próprios fundamentos, a decisão ora 
agravada. 
 
É o meu voto. 
 
 
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Supremo Tribunal Federal
 
 
MI 1.656 AgR / DF 
 
 
 
22 
1. A autoridade administrativa responsável pelo 
exame do pedido de aposentadoria é competente para 
aferir, no caso concreto, o preenchimento de todos os 
requisitos para a aposentação previstos no ordenamento 
jurídico vigente. 
2. Agravo regimental ao qual se nega provimento.” 
(MI 1.286-ED/DF, Rel. Min. CÁRMEN LÚCIA, Pleno – 
grifei) 
 
Isso significa, portanto, que não cabe indicar, nesta 
sede injuncional, como reiteradamente acentuado por esta Suprema 
Corte (MI 1.312/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO - MI 1.316/DF, Rel. 
Min. ELLEN GRACIE – MI 1.451/DF, Rel. Min. ELLEN GRACIE – 
MI 3.718/DF, Rel. Min. MARCO AURÉLIO, v.g.), “a especificação dos 
exatos critérios fáticos e jurídicos que deverão ser observados na 
análise dos pedidos concretos de aposentadoria especial, tarefa que 
caberá, exclusivamente, à autoridade administrativa competente ao se 
valer do que previsto no art. 57 da Lei 8.213/91 e nas demais normas 
de aposentação dos servidores públicos” (MI 1.277/DF, Rel. Min. 
ELLEN GRACIE - grifei). 
 
Sendo assim, e tendo em consideração as razões 
expostas, nego provimento ao presente recurso de agravo, mantendo, 
em conseqüência, por seus próprios fundamentos, a decisão ora 
agravada. 
 
É o meu voto. 
 
 
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Decisão de Julgamento
PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA
AG.REG. NO MANDADO DE INJUNÇÃO 1.656
PROCED. : DISTRITO FEDERAL
RELATOR : MIN. CELSO DE MELLO
AGTE.(S) : UNIÃO
ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
AGDO.(A/S) : SINDICATO DOS SERVIDORES DO PODER JUDICIÁRIO FEDERAL 
EM GOIÁS - SINJUFEGO
ADV.(A/S) : RUDI MEIRA CASSEL
INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA
ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DO SENADO FEDERAL
INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA CÂMARA DOS DEPUTADOS
Decisão: O Tribunal, por unanimidade e nos termos do voto do 
Relator, rejeitou a preliminar de nulidade e negou provimento ao 
recurso de agravo. Ausentes, justificadamente, o Senhor Ministro 
Joaquim  Barbosa  e,  neste  julgamento,  o  Senhor  Ministro  Ayres 
Britto.  Presidiu  o  julgamento  o  Senhor  Ministro  Cezar  Peluso. 
Plenário, 20.10.2011.
 
Presidência  do  Senhor  Ministro  Cezar  Peluso.  Presentes  à 
sessão os Senhores Ministros Celso de Mello, Marco Aurélio, Gilmar 
Mendes,  Ayres  Britto,  Ricardo  Lewandowski,  Cármen  Lúcia,  Dias 
Toffoli e Luiz Fux.
Procurador-Geral  da  República,  Dr.  Roberto  Monteiro  Gurgel 
Santos.
p/ Luiz Tomimatsu
Secretário
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infra-estrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o número 1607041
Supremo Tribunal Federal
PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA
AG.REG. NO MANDADO DE INJUNÇÃO 1.656
PROCED. : DISTRITO FEDERAL
RELATOR : MIN. CELSO DE MELLO
AGTE.(S) : UNIÃO
ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
AGDO.(A/S) : SINDICATO DOS SERVIDORES DO PODER JUDICIÁRIO FEDERAL 
EM GOIÁS - SINJUFEGO
ADV.(A/S) : RUDI MEIRA CASSEL
INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA REPÚBLICA
ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DO SENADO FEDERAL
INTDO.(A/S) : PRESIDENTE DA CÂMARA DOS DEPUTADOS
Decisão: O Tribunal, por unanimidade e nos termos do voto do 
Relator, rejeitou a preliminar de nulidade e negou provimento ao 
recurso de agravo. Ausentes, justificadamente, o Senhor Ministro 
Joaquim  Barbosa  e,  neste  julgamento,  o  Senhor  Ministro  Ayres 
Britto.  Presidiu  o  julgamento  o  Senhor  Ministro  Cezar  Peluso. 
Plenário, 20.10.2011.
 
Presidência  do  Senhor  Ministro  Cezar  Peluso.  Presentes  à 
sessão os Senhores Ministros Celso de Mello, Marco Aurélio, Gilmar 
Mendes,  Ayres  Britto,  Ricardo  Lewandowski,  Cármen  Lúcia,  Dias 
Toffoli e Luiz Fux.
Procurador-Geral  da  República,  Dr.  Roberto  Monteiro  Gurgel 
Santos.
p/ Luiz Tomimatsu
Secretário
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infra-estrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o número 1607041
Inteiro Teor do Acórdão - Página 25 de 25

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