DOCUMENTO JURÍDICO - SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

=== INFORMAÇÕES PROCESSUAIS ===
Título: MS 32033
Número do Processo: 32033
Classe: MANDADO DE SEGURANÇA (MS)
Tipo de Decisão: acordaos

=== DATAS ===
Data da Decisão: 2013-06-20 00:00:00
Data da Publicação: 2014-02-18 00:00:00

=== TRIBUNAL ===
Órgão Julgador: Tribunal Pleno
Ministro Relator: GILMAR MENDES

=== PARTES ===
IMPTE.(S)  : RODRIGO SOBRAL ROLLEMBERG 
ADV.(A/S)  : MARIA CLAUDIA BUCCHIANERI PINHEIRO 
IMPDO.(A/S)  : PRESIDENTE DA CÂMARA DOS DEPUTADOS 
ADV.(A/S)  : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO 
IMPDO.(A/S)  : PRESIDENTE DO SENADO FEDERAL 
ADV.(A/S)  : ALBERTO CASCAIS E OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S)  : PARTIDO SOCIALISTA DOS TRABALHADORES UNIFICADO - PSTU 
ADV.(A/S)  : BRUNO COLARES SOARES FIGUEIREDO ALVES E OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S)  : REDE SUSTENTABILIDADE 
ADV.(A/S)  : ROGERIO PAZ LIMA 
INTDO.(A/S)  : PARTIDO POLÍTICO SOLIDARIEDADE 
ADV.(A/S)  : MARCILIO DUARTE LIMA 
INTDO.(A/S)  : PEDRO TAQUES 
ADV.(A/S)  : MARCO AURÉLIO MARRAFON E OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S)  : CARLOS HENRIQUE FOCESI SAMPAIO 
ADV.(A/S)  : ALESSIA BARROSO LIMA BRITO CAMPOS CHEVITARESE 
INTDO.(A/S)  : PARTIDO POPULAR SOCIALISTA - PPS 
ADV.(A/S)  : FABRÍCIO DE ALENCASTRO GAERTNER E OUTRO(A/S)

=== EMENTA ===
Ementa: CONSTITUCIONAL. MANDADO DE SEGURANÇA. CONTROLE PREVENTIVO DE CONSTITUCIONALIDADE MATERIAL DE PROJETO DE LEI. INVIABILIDADE.

    1. Não se admite, no sistema brasileiro, o controle jurisdicional de constitucionalidade material de projetos de lei (controle preventivo de normas em curso de formação). O que a jurisprudência do STF tem admitido, como exceção, é “a legitimidade do parlamentar - e somente do parlamentar - para impetrar mandado de segurança com a finalidade de coibir atos praticados no processo de aprovação de lei ou emenda constitucional incompatíveis com disposições constitucionais que disciplinam o processo legislativo” (MS 24.667, Pleno, Min. Carlos Velloso, DJ de 23.04.04). Nessas excepcionais situações, em que o vício de inconstitucionalidade está diretamente relacionado a aspectos formais e procedimentais da atuação legislativa, a impetração de segurança é admissível, segundo a jurisprudência do STF, porque visa a corrigir vício já efetivamente concretizado no próprio curso do processo de formação da norma, antes mesmo e independentemente de sua final aprovação ou não.

    2. Sendo inadmissível o controle preventivo da constitucionalidade material das normas em curso de formação, não cabe atribuir a parlamentar, a quem a Constituição nega habilitação para provocar o controle abstrato repressivo, a prerrogativa, sob todos os aspectos mais abrangente e mais eficiente, de provocar esse mesmo controle antecipadamente, por via de mandado de segurança.

    3. A prematura intervenção do Judiciário em domínio jurídico e político de formação dos atos normativos em curso no Parlamento, além de universalizar um sistema de controle preventivo não admitido pela Constituição, subtrairia dos outros Poderes da República, sem justificação plausível, a prerrogativa constitucional que detém de debater e aperfeiçoar os projetos, inclusive para sanar seus eventuais vícios de inconstitucionalidade. Quanto mais evidente e grotesca possa ser a inconstitucionalidade material de projetos de leis, menos ainda se deverá duvidar do exercício responsável do papel do Legislativo, de negar-lhe aprovação, e do Executivo, de apor-lhe veto, se for o caso. Partir da suposição contrária significaria menosprezar a seriedade e o senso de responsabilidade desses dois Poderes do Estado. E se, eventualmente, um projeto assim se transformar em lei, sempre haverá a possibilidade de provocar o controle repressivo pelo Judiciário, para negar-lhe validade, retirando-a do ordenamento jurídico. 

    4. Mandado de segurança indeferido.

=== DECISÃO ===
Preliminarmente, o Tribunal, por maioria, negou provimento ao agravo interposto pela União que impugnava a admissão dos amici curiae, vencidos os Ministros Teori Zavascki, Ricardo Lewandowski e Marco Aurélio. Votou o Presidente, Ministro Joaquim Barbosa. Em seguida, após o relatório e as sustentações orais, o julgamento foi suspenso. Falaram: pelo impetrante, Rodrigo Sobral Rollemberg, a Dra. Maria Cláudia Bucchianeri Pinheiro; pelo interessado Pedro Taques, o Dr. Marco Aurélio Marrafon; pelo interessado Carlos Henrique Focesi Sampaio, a Dra. Alessia Barroso Lima Britto Campos; pela Advocacia Geral da União, o Ministro Luís Inácio Lucena Adams, Advogado-Geral da União; pelo impetrado, Presidente do Senado Federal, o Dr. Alberto Cascais, Advogado-Geral do Senado Federal, e, pelo Ministério Público Federal, a Dra. Deborah Macedo Duprat de Britto Pereira, Vice-Procuradora-Geral da República. Ausente, justificadamente, o Ministro Luiz Fux. Plenário, 05.06.2013.

                 Decisão: Após o voto do Ministro Gilmar Mendes (Relator), concedendo parcialmente o mandado de segurança, o julgamento foi suspenso. Ausente, justificadamente, a Ministra Cármen Lúcia, representando a Corte na 95ª Sessão Plenária da Comissão de Veneza e da Reunião da Comissão para Democracia Eleitoral, e em visita à Corte Constitucional da República da Itália, em Roma. Presidência do Ministro Joaquim Barbosa. Plenário, 12.06.2013.

                  Decisão: Prosseguindo no julgamento, após os votos dos Ministros Teori Zavascki, Rosa Weber, Luiz Fux, Ricardo Lewandowski e Marco Aurélio, denegando a segurança e cassando a liminar concedida, e o voto do Ministro Dias Toffoli, acompanhando o Relator, o julgamento foi suspenso. Ausente, justificadamente, a Ministra Cármen Lúcia, representando a Corte na 95ª Sessão Plenária da Comissão de Veneza e da Reunião da Comissão para Democracia Eleitoral, e em visita à Corte Constitucional da República da Itália, em Roma. Presidência do Senhor Ministro Joaquim Barbosa. Plenário, 13.06.2013.

                  Decisão: Preliminarmente, o Tribunal, por maioria, negou provimento ao agravo regimental interposto pela União, que impugnava a admissão dos amici curiae, vencidos os Ministros Teori Zavascki, Ricardo Lewandowski, Marco Aurélio e Joaquim Barbosa (Presidente). Por maioria, o Tribunal conheceu do mandado de segurança, vencidos os Ministros Marco Aurélio e Cármen Lúcia, e, no mérito, indeferiu-o e cassou a liminar concedida, vencidos os Ministros Gilmar Mendes (Relator), Dias Toffoli e Celso de Mello, que deferiam em parte o mandado de segurança. Votou o Presidente. Redigirá o acórdão o Ministro Teori Zavascki. Retificada a proclamação da assentada do dia 5 de junho, para constar que o Ministro Joaquim Barbosa (Presidente) dava provimento ao agravo regimental da União. Plenário, 20.06.2013.

=== JURISPRUDÊNCIA CITADA ===
- Acórdão(s) citado(s):
(PARLAMENTAR, MANDADO DE SEGURANÇA, INOBSERVÂNCIA, PROCESSO LEGISLATIVO CONSTITUCIONAL)
MS 24667 AgR (TP). 
("AMICUS CURIAE", MANDADO DE SEGURANÇA)
MS 24414 (TP), RMS 25841 (TP), MS 26552 AgR-AgR (TP). 
("AMICUS CURIAE", RECURSO EXTRAORDINÁRIO)
RE 415454 (TP). 
(DIREITO PÚBLICO SUBJETIVO, PARLAMENTAR, DEVIDO PROCESSO LEGISLATIVO)
MS 20257 (TP), MS 24356 (TP), MS 24642 (TP), RDA 191/200. 
(CABIMENTO, MANDADO DE SEGURANÇA, TRAMITAÇÃO, PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO)
MS 20257 (TP), MS 20452 (TP), MS 24356 (TP), MS 24642 (TP), MS 24849 (TP), MS 22503 (TP). 
(CABIMENTO, MANDADO DE SEGURANÇA, TRAMITAÇÃO, PROJETO DE LEI)
MS 24138 (TP). 
(CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE, EMENDA CONSTITUCIONAL)
ADI 939 (TP). 
(LEGITIMIDADE ATIVA, MANDADO DE SEGURANÇA, TRAMITAÇÃO, PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO)
MS 20452 (TP), RTJ 139/783. 
(PRUDÊNCIA, SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, CONTROLE PREVENTIVO DE CONSTITUCIONALIDADE)
MS 21754 (TP). 
(CRIAÇÃO, PARTIDO POLÍTICO, ACESSO GRATUITO, RÁDIO, TELEVISÃO)
ADI 4430 (TP), ADI 4795 MC (TP). 
(DIREITO POLÍTICO, CLÁUSULA PÉTREA)
ADI 1351 (TP), ADI 1354 (TP), ADI 3685 (TP). 
(DIREITO DA MINORIA, INVESTIGAÇÃO PARLAMENTAR)
MS 24831 (TP). 
(FIDELIDADE PARTIDÁRIA)
MS 26603 (TP), MS 26602 (TP), MS 26604 (TP). 
(CONTROLE JUDICIAL, RELEVÂNCIA, URGÊNCIA, MEDIDA PROVISÓRIA)
ADI 4048 MC (TP). 
(REEDIÇÃO, MEDIDA PROVISÓRIA REVOGADA, SESSÃO LEGISLATIVA)
ADI 3964 MC (TP). 
(MEDIDA PROVISÓRIA, PARECER, COMISSÃO MISTA)
ADI 4029 (TP). 
(CONTROLE JUDICIAL DE CONSTITUCIONALIDADE, PROJETO NORMATIVO)
ADI 466 MC (TP). 
(ORDEM DE APRECIAÇÃO, VETO PRESIDENCIAL)
MS 31816 MC-AgR (TP). 
(CORREÇÃO, LEGISLADOR, INTERPRETAÇÃO, SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL)
ADI 3772 (TP). 
(MANDADO DE SEGURANÇA, SUCEDÂNEO, AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE)
MS 21074 AGR (TP). 
(APOSENTADORIA, PROFESSOR, FUNÇÕES DE MAGISTÉRIO)
ADI 2253 (TP), ADI 152 (TP), ADI 122 (TP). 
(FUNÇÃO PÚBLICA, CESSAÇÃO DO EXERCÍCIO, MANUTENÇÃO, FORO PRIVILEGIADO)
INQ 687 QO (TP). 
(PROCESSO LEGISLATIVO, DIREITO BRASILEIRO)
MS 22439 (TP). 
(INTERVENÇÃO, SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, PROCESSO LEGISLATIVO)
RP 432 (TP). 
(IGUALDADE DE CHANCES ENTRE PARTIDOS POLÍTICOS, ANTERIORIDADE ELEITORAL)
ADI 3741 (TP). 
(LEI, REVISÃO, INTERPRETAÇÃO CONSTITUCIONAL, SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL)
ADI 2797 (TP). 
(VINCULAÇÃO, LEGISLADOR, DECISÃO, CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE)
Rcl 467 (TP), ADI 2903 (TP), Rcl 2143 AgR (TP), Rcl 2617 AgR (TP), ADI 864 MC (TP), ADI 907 MC (TP), ADI 1850 MC (TP). 
- Decisões monocráticas citadas:
("AMICUS CURIAE", MANDADO DE SEGURANÇA)
MS 30531, MS 25763 AgR-AgR, MS 30952 MC, MS 29058 MC-AgR.
(CABIMENTO, MANDADO DE SEGURANÇA, TRAMITAÇÃO, PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO)
MS 22972 MC, MS 21311, MS 24593 MC, MS 24576, MS 24645 MC.
(MEDIDA PROVISÓRIA, TRANCAMENTO DE PAUTA)
MS 27931 MC.
(CONTROLE JUDICIAL, ATO, PODER LEGISLATIVO)
MS 31388 MC, MS 31444 MC, MS 31475.
(DIREITO PÚBLICO SUBJETIVO, PARLAMENTAR, DEVIDO PROCESSO LEGISLATIVO)
MS 23565 MC.
(MANDADO DE SEGURANÇA, DIREITO LÍQUIDO E CERTO)
MS 30956.
(CONTROLE PREVENTIVO DE CONSTITUCIONALIDADE)
MS 24138 MC.
(VINCULAÇÃO, LEGISLADOR, DECISÃO, CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE)
Rcl 4156, Rcl 4137, Rcl 4270, Rcl 5442 MC, Rcl 10323 MC, Rcl 13019 MC, Rcl 14156 MC.
- Legislação estrangeira citada: art. 2º da Lei Constitucional francesa, de 14 de agosto de 1884; art. 3, I, art. 10, II, par. 2º, art. 19, IV, par. 4º, art. 20, I, art. 21, I, 2, art. 28, art. 38, I, art. 39, III, art. 44, I e art. 79, III, da Lei Fundamental de Bonn; § 5 da Lei dos Partidos alemã; Lei de Reforma Constitucional nº 724, da França; art. 127, nº 3 e nº 4, da Constituição italiana; art. 138, 2, da Constituição austríaca; art. 34, art. 37, art. 38 e art. 41 da Constituição francesa de 4 de outubro de 1958; art. 3º, da Lei de Anistia francesa, de 3 de julho de 1989.
- Decisões estrangeiras citadas: BVerfGE 30:1(24), BVerfGE, 34:9(19), BVerfGE 82,322, 44,125,  da Corte Constitucional alemã; Decisão 89-258 DC, de 8 de julho de 1989, do Conselho Constitucional da França.
- Veja: MS 21642, MS 21303 e MS 32018 do STF; Projeto de Resolução nº 3/93 do Congresso Nacional.
Número de páginas: 318.
Análise: 18/03/2014, GOD.
Revisão: 01/07/2014, SER.

=== REFERÊNCIAS LEGISLATIVAS ===
LEG-FED   CF      ANO-1891
                CF-1891 CONSTITUIÇÃO FEDERAL

LEG-FED   CF      ANO-1946
                CF-1946 CONSTITUIÇÃO FEDERAL

LEG-FED   CF      ANO-1967
          ART-00047 REDAÇÃO DADA PELA EMC-1/1969
          ART-00047 PAR-00001 REDAÇÃO DADA PELA EMC-1/1969
          ART-00057 REDAÇÃO DADA PELA EMC-1/1969
          ART-00057 PAR-ÚNICO REDAÇÃO DADA PELA EMC-1/1969
          ART-00057 PAR-ÚNICO LET-A REDAÇÃO DADA PELA EMC-1/1969
          ART-00057 PAR-ÚNICO LET-B REDAÇÃO DADA PELA EMC-1/1969
                CF-1967 CONSTITUIÇÃO FEDERAL

LEG-FED   EMC-000001      ANO-1969
                EMENDA CONSTITUCIONAL

LEG-FED   CF      ANO-1988
          ART-00001 INC-00005 PAR-00001 ART-00002 
          ART-00005 "CAPUT" INC-00004 INC-00006 
          INC-00009 INC-00069 ART-00014 ART-00015 
          ART-00016 ART-00017 "CAPUT" PAR-00003 
          ART-00029 INC-00008 ART-00040 PAR-00005 
          ART-00053 "CAPUT" ART-00060 INC-00001 
          INC-00002 INC-00003 PAR-00001 PAR-00002 
          PAR-00003 PAR-00004 INC-00001 INC-00002 
          INC-00003 INC-00004 PAR-00005 ART-00062 
          PAR-00006 PAR-00009 ART-00066 PAR-00001 
          ART-00067 ART-00102 PAR-00002 ART-00103 
          INC-00001 LET-A ART-00127 PAR-00001 
          ART-00148 ART-00152
                CF-1988 CONSTITUIÇÃO FEDERAL

LEG-FED   EMC-000003      ANO-1993
                EMENDA CONSTITUCIONAL

LEG-FED   EMC-000032      ANO-2001
                EMENDA CONSTITUCIONAL

LEG-FED   EMC-000052      ANO-2006
                EMENDA CONSTITUCIONAL

LEG-FED   ADCT      
          ART-00003
                ATO DAS DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS TRANSITÓRIAS

LEG-FED   LEI-005682      ANO-1971
          ART-00002
                LEI ORDINÁRIA

LEG-FED   LEI-005869      ANO-1973
          ART-00050
                CPC-1973 CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL

LEG-FED   LEI-009096      ANO-1995
          ART-00029 REDAÇÃO ORIGINÁRIA
          ART-00029 PAR-00006 REDAÇÃO ORIGINÁRIA
          ART-0041A INCLUÍDO PELA LEI-11459/2007
          ART-00057
                LEI ORDINÁRIA

LEG-FED   LEI-009504      ANO-1997
          ART-00047 PAR-00002 REDAÇÃO ORIGINÁRIA
          ART-00047 PAR-00002 INC-00002 REDAÇÃO ORIGINÁRIA
          ART-00047 PAR-00003
                LEI ORDINÁRIA

LEG-FED   LEI-009868      ANO-1999
          ART-00027 ART-00028 PAR-ÚNICO
                LEI ORDINÁRIA

LEG-FED   LEI-010628      ANO-2002
                LEI ORDINÁRIA

LEG-FED   LEI-011300      ANO-2006
                LEI ORDINÁRIA

LEG-FED   LEI-011301      ANO-2006
                LEI ORDINÁRIA

LEG-FED   LEI-011459      ANO-2007
                LEI ORDINÁRIA

LEG-FED   LEI-012016      ANO-2009
          ART-00024
                LMS-2009 LEI DO MANDADO DE SEGURANÇA

LEG-FED   DEL-003689      ANO-1941
          ART-00084 REDAÇÃO DADA PELA LEI-10628/2002
          ART-00084 PAR-00001 INCLUÍDO PELA LEI-10628/2002
                CPP-1941 CÓDIGO DE PROCESSO PENAL

LEG-FED   DEL-005452      ANO-1943
          ART-00618
                CLT-1943 CONSOLIDAÇÃO DAS LEIS DO TRABALHO

LEG-FED   RES-000001      ANO-1970
          ART-00028 ART-00029
                RESOLUÇÃO DO CONGRESSO NACIONAL - REGIMENTO COMUM DO CONGRESSO NACIONAL

LEG-FED   PEC-000051      ANO-1980
                PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUCIONAL

LEG-FED   PEC-000052      ANO-1980
                PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUCIONAL

LEG-FED   PEC-000005      ANO-1983
                PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUCIONAL

LEG-FED   PEC-000001      ANO-1988
                PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUCIONAL

LEG-FED   PEC-00001B      ANO-1988
                PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUCIONAL

LEG-FED   PEC-00020A      ANO-1995
                PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUCIONAL

LEG-FED   PEC-00033A      ANO-1995
                PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUCIONAL

LEG-FED   PEC-000041      ANO-2003
                PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUCIONAL

LEG-FED   PJL-005483      ANO-2001
                PROJETO DE LEI

LEG-FED   PJL-004470      ANO-2012
          ART-00001 ART-00002 ART-00003
                PROJETO DE LEI

LEG-FED   PJL-000014      ANO-2013
                PROJETO DE LEI

LEG-FED   SUMSTF-000394      
                SÚMULA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - STF

LEG-FED   SUMSTF-000726      
                SÚMULA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - STF

=== INTEIRO TEOR ===
Ementa e Acórdão
20/06/2013
PLENÁRIO
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033 DISTRITO FEDERAL
RELATOR
: MIN. GILMAR MENDES
REDATOR DO 
ACÓRDÃO
: MIN. TEORI ZAVASCKI
IMPTE.(S)
:RODRIGO SOBRAL ROLLEMBERG 
ADV.(A/S)
:MARIA CLAUDIA BUCCHIANERI PINHEIRO 
IMPDO.(A/S)
:PRESIDENTE DA CÂMARA DOS DEPUTADOS 
ADV.(A/S)
:ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO 
IMPDO.(A/S)
:PRESIDENTE DO SENADO FEDERAL 
ADV.(A/S)
:ALBERTO CASCAIS E OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S)
:PARTIDO 
SOCIALISTA 
DOS 
TRABALHADORES 
UNIFICADO - PSTU 
ADV.(A/S)
:BRUNO COLARES SOARES FIGUEIREDO ALVES E 
OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S)
:REDE SUSTENTABILIDADE 
ADV.(A/S)
:ROGERIO PAZ LIMA 
INTDO.(A/S)
:PARTIDO POLÍTICO SOLIDARIEDADE 
ADV.(A/S)
:MARCILIO DUARTE LIMA 
INTDO.(A/S)
:PEDRO TAQUES 
ADV.(A/S)
:MARCO AURÉLIO MARRAFON E OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S)
:CARLOS HENRIQUE FOCESI SAMPAIO 
ADV.(A/S)
:ALESSIA 
BARROSO 
LIMA 
BRITO 
CAMPOS 
CHEVITARESE 
INTDO.(A/S)
:PARTIDO POPULAR SOCIALISTA - PPS 
ADV.(A/S)
:FABRÍCIO 
DE 
ALENCASTRO 
GAERTNER 
E 
OUTRO(A/S)
EMENTA:  CONSTITUCIONAL.  MANDADO  DE  SEGURANÇA. 
CONTROLE PREVENTIVO DE CONSTITUCIONALIDADE MATERIAL 
DE PROJETO DE LEI. INVIABILIDADE.
1. Não se admite, no sistema brasileiro, o controle jurisdicional de 
constitucionalidade material de projetos de lei (controle preventivo de 
normas em curso de formação). O que a jurisprudência do STF tem 
admitido, como exceção, é “a legitimidade do parlamentar - e somente do 
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 4204175.
Supremo Tribunal Federal
Supremo Tribunal Federal
Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 314

Ementa e Acórdão
MS 32033 / DF 
parlamentar - para impetrar mandado de segurança com a finalidade de 
coibir  atos  praticados  no  processo  de  aprovação  de  lei  ou  emenda 
constitucional  incompatíveis  com  disposições  constitucionais  que 
disciplinam  o  processo  legislativo”  (MS  24.667,  Pleno,  Min.  Carlos 
Velloso, DJ de 23.04.04). Nessas excepcionais situações, em que o vício de 
inconstitucionalidade está diretamente relacionado a aspectos formais e 
procedimentais  da  atuação  legislativa,  a  impetração  de  segurança  é 
admissível, segundo a jurisprudência do STF, porque visa a corrigir vício 
já efetivamente concretizado no próprio curso do processo de formação 
da norma, antes mesmo e independentemente de sua final aprovação ou 
não.
2.  Sendo inadmissível o controle preventivo da constitucionalidade 
material  das  normas  em  curso  de  formação,  não  cabe  atribuir  a 
parlamentar, a quem a Constituição nega habilitação para provocar o 
controle abstrato repressivo, a prerrogativa, sob todos os aspectos mais 
abrangente  e  mais  eficiente,  de  provocar  esse  mesmo  controle 
antecipadamente, por via de mandado de segurança.
3. A prematura intervenção do Judiciário em domínio jurídico e 
político de formação dos atos normativos em curso no Parlamento, além 
de universalizar um sistema de controle preventivo não admitido pela 
Constituição, subtrairia dos outros Poderes da República, sem justificação 
plausível,  a  prerrogativa  constitucional  que  detém  de  debater  e 
aperfeiçoar os projetos, inclusive para sanar seus eventuais vícios de 
inconstitucionalidade.  Quanto  mais  evidente  e  grotesca  possa  ser  a 
inconstitucionalidade material de projetos de leis, menos ainda se deverá 
duvidar do exercício responsável do papel do Legislativo, de negar-lhe 
aprovação, e do Executivo, de apor-lhe veto, se for o caso. Partir da 
suposição contrária significaria menosprezar a seriedade e o senso de 
responsabilidade desses dois Poderes do Estado. E se, eventualmente, um 
projeto assim se transformar em lei, sempre haverá a possibilidade de 
provocar o controle repressivo pelo Judiciário, para negar-lhe validade, 
retirando-a do ordenamento jurídico. 
4. Mandado de segurança indeferido. 
2 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
parlamentar - para impetrar mandado de segurança com a finalidade de 
coibir  atos  praticados  no  processo  de  aprovação  de  lei  ou  emenda 
constitucional  incompatíveis  com  disposições  constitucionais  que 
disciplinam  o  processo  legislativo”  (MS  24.667,  Pleno,  Min.  Carlos 
Velloso, DJ de 23.04.04). Nessas excepcionais situações, em que o vício de 
inconstitucionalidade está diretamente relacionado a aspectos formais e 
procedimentais  da  atuação  legislativa,  a  impetração  de  segurança  é 
admissível, segundo a jurisprudência do STF, porque visa a corrigir vício 
já efetivamente concretizado no próprio curso do processo de formação 
da norma, antes mesmo e independentemente de sua final aprovação ou 
não.
2.  Sendo inadmissível o controle preventivo da constitucionalidade 
material  das  normas  em  curso  de  formação,  não  cabe  atribuir  a 
parlamentar, a quem a Constituição nega habilitação para provocar o 
controle abstrato repressivo, a prerrogativa, sob todos os aspectos mais 
abrangente  e  mais  eficiente,  de  provocar  esse  mesmo  controle 
antecipadamente, por via de mandado de segurança.
3. A prematura intervenção do Judiciário em domínio jurídico e 
político de formação dos atos normativos em curso no Parlamento, além 
de universalizar um sistema de controle preventivo não admitido pela 
Constituição, subtrairia dos outros Poderes da República, sem justificação 
plausível,  a  prerrogativa  constitucional  que  detém  de  debater  e 
aperfeiçoar os projetos, inclusive para sanar seus eventuais vícios de 
inconstitucionalidade.  Quanto  mais  evidente  e  grotesca  possa  ser  a 
inconstitucionalidade material de projetos de leis, menos ainda se deverá 
duvidar do exercício responsável do papel do Legislativo, de negar-lhe 
aprovação, e do Executivo, de apor-lhe veto, se for o caso. Partir da 
suposição contrária significaria menosprezar a seriedade e o senso de 
responsabilidade desses dois Poderes do Estado. E se, eventualmente, um 
projeto assim se transformar em lei, sempre haverá a possibilidade de 
provocar o controle repressivo pelo Judiciário, para negar-lhe validade, 
retirando-a do ordenamento jurídico. 
4. Mandado de segurança indeferido. 
2 
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Ementa e Acórdão
MS 32033 / DF 
A C Ó R D Ã O
                    
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do 
Supremo Tribunal Federal, em Sessão  Plenária, sob a Presidência do 
Ministro JOAQUIM BARBOSA, na conformidade da ata de julgamentos e 
das  notas  taquigráficas,  preliminarmente,  em  negar  provimento  ao 
agravo regimental interposto pela União, que impugnava a admissão dos 
amici curiae, vencidos os Ministros Teori Zavascki, Ricardo Lewandowski, 
Marco Aurélio e Joaquim Barbosa (Presidente). Por maioria, o Tribunal 
conheceu  do  mandado  de  segurança,  vencidos  os  Ministros  Marco 
Aurélio e Cármem Lúcia, e, no mérito, indeferiu-o, cassando a liminar 
concedida, vencidos os Ministros Gilmar Mendes (Relator), Dias Toffoli e 
Celso de Mello, que deferiam em parte o mandado de segurança. Votou o 
Presidente. 
                    
Brasília, 20 de junho de 2013.
    
Ministro TEORI ZAVASCKI
      Redator para o acórdão
3 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
A C Ó R D Ã O
                    
Vistos, relatados e discutidos estes autos, acordam os Ministros do 
Supremo Tribunal Federal, em Sessão  Plenária, sob a Presidência do 
Ministro JOAQUIM BARBOSA, na conformidade da ata de julgamentos e 
das  notas  taquigráficas,  preliminarmente,  em  negar  provimento  ao 
agravo regimental interposto pela União, que impugnava a admissão dos 
amici curiae, vencidos os Ministros Teori Zavascki, Ricardo Lewandowski, 
Marco Aurélio e Joaquim Barbosa (Presidente). Por maioria, o Tribunal 
conheceu  do  mandado  de  segurança,  vencidos  os  Ministros  Marco 
Aurélio e Cármem Lúcia, e, no mérito, indeferiu-o, cassando a liminar 
concedida, vencidos os Ministros Gilmar Mendes (Relator), Dias Toffoli e 
Celso de Mello, que deferiam em parte o mandado de segurança. Votou o 
Presidente. 
                    
Brasília, 20 de junho de 2013.
    
Ministro TEORI ZAVASCKI
      Redator para o acórdão
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Relatório
05/06/2013
PLENÁRIO
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033 DISTRITO FEDERAL
RELATOR
: MIN. GILMAR MENDES
REDATOR DO 
ACÓRDÃO
: MIN. TEORI ZAVASCKI
IMPTE.(S)
:RODRIGO SOBRAL ROLLEMBERG 
ADV.(A/S)
:MARIA CLAUDIA BUCCHIANERI PINHEIRO 
IMPDO.(A/S)
:PRESIDENTE DA CÂMARA DOS DEPUTADOS 
ADV.(A/S)
:ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO 
IMPDO.(A/S)
:PRESIDENTE DO SENADO FEDERAL 
ADV.(A/S)
:ALBERTO CASCAIS E OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S)
:PARTIDO 
SOCIALISTA 
DOS 
TRABALHADORES 
UNIFICADO - PSTU 
ADV.(A/S)
:BRUNO COLARES SOARES FIGUEIREDO ALVES E 
OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S)
:REDE SUSTENTABILIDADE 
ADV.(A/S)
:ROGERIO PAZ LIMA 
INTDO.(A/S)
:PARTIDO POLÍTICO SOLIDARIEDADE 
ADV.(A/S)
:MARCILIO DUARTE LIMA 
INTDO.(A/S)
:PEDRO TAQUES 
ADV.(A/S)
:MARCO AURÉLIO MARRAFON E OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S)
:CARLOS HENRIQUE FOCESI SAMPAIO 
ADV.(A/S)
:ALESSIA 
BARROSO 
LIMA 
BRITO 
CAMPOS 
CHEVITARESE 
INTDO.(A/S)
:PARTIDO POPULAR SOCIALISTA - PPS 
ADV.(A/S)
:FABRÍCIO 
DE 
ALENCASTRO 
GAERTNER 
E 
OUTRO(A/S)
RELATÓRIO
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR): Trata-se 
de mandado de segurança preventivo, com pedido de medida liminar, 
impetrado pelo Exmo. Sr. Senador Rodrigo Sobral Rollemberg, em que se 
alega violação constitucional em razão da tramitação do PL nº 4.470/2012, 
o  qual  estabeleceria  “que  a  migração  partidária  que  ocorrer  durante  a 
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05/06/2013
PLENÁRIO
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033 DISTRITO FEDERAL
RELATOR
: MIN. GILMAR MENDES
REDATOR DO 
ACÓRDÃO
: MIN. TEORI ZAVASCKI
IMPTE.(S)
:RODRIGO SOBRAL ROLLEMBERG 
ADV.(A/S)
:MARIA CLAUDIA BUCCHIANERI PINHEIRO 
IMPDO.(A/S)
:PRESIDENTE DA CÂMARA DOS DEPUTADOS 
ADV.(A/S)
:ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO 
IMPDO.(A/S)
:PRESIDENTE DO SENADO FEDERAL 
ADV.(A/S)
:ALBERTO CASCAIS E OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S)
:PARTIDO 
SOCIALISTA 
DOS 
TRABALHADORES 
UNIFICADO - PSTU 
ADV.(A/S)
:BRUNO COLARES SOARES FIGUEIREDO ALVES E 
OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S)
:REDE SUSTENTABILIDADE 
ADV.(A/S)
:ROGERIO PAZ LIMA 
INTDO.(A/S)
:PARTIDO POLÍTICO SOLIDARIEDADE 
ADV.(A/S)
:MARCILIO DUARTE LIMA 
INTDO.(A/S)
:PEDRO TAQUES 
ADV.(A/S)
:MARCO AURÉLIO MARRAFON E OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S)
:CARLOS HENRIQUE FOCESI SAMPAIO 
ADV.(A/S)
:ALESSIA 
BARROSO 
LIMA 
BRITO 
CAMPOS 
CHEVITARESE 
INTDO.(A/S)
:PARTIDO POPULAR SOCIALISTA - PPS 
ADV.(A/S)
:FABRÍCIO 
DE 
ALENCASTRO 
GAERTNER 
E 
OUTRO(A/S)
RELATÓRIO
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR): Trata-se 
de mandado de segurança preventivo, com pedido de medida liminar, 
impetrado pelo Exmo. Sr. Senador Rodrigo Sobral Rollemberg, em que se 
alega violação constitucional em razão da tramitação do PL nº 4.470/2012, 
o  qual  estabeleceria  “que  a  migração  partidária  que  ocorrer  durante  a 
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Relatório
MS 32033 / DF 
legislatura não importará na transferência dos recursos do fundo partidário e do  
horário de propaganda eleitoral no rádio e na televisão”.
Aponta-se  como  autoridade  coatora  tanto  (1)  a  Câmara  dos 
Deputados – por já ter procedido à votação, à aprovação e ao envio do 
Projeto de Lei nº 4.470/2012, supostamente viciado, ao plenário do Senado 
Federal, para posterior deliberação – quanto (2) o Exmo. Sr. Presidente do 
Senado Federal, tendo em vista que poderá vir a incluir, a qualquer 
momento, o referido projeto de lei em pauta de votação.
O impetrante alega que, logo após o julgamento da ADI 4.430 (Rel. 
Min. Dias Toffoli, Pleno, ata de julgamento publicada em 9.8.2012), que 
dispôs  expressamente  sobre  o  tema,  houve  a  apresentação  do 
mencionado projeto de lei (de autoria do Deputado Edinho Araújo – 
PMDB/SP),  com  disposições  que  colidiriam  com  os  termos  da 
mencionada decisão desta Corte acerca da adequada interpretação de 
dispositivos constitucionais e legais.
Afirma, ainda, que, após ficar sem tramitação desde meados de 2012, 
o projeto de lei em questão passou a tramitar no ano de 2013, com 
aprovação  rápida  de  adoção  de  regime  de  urgência  na  Câmara  dos 
Deputados, com o nítido objetivo de prejudicar a formação de novas 
agremiações partidárias de oposição (em fase avançada de criação, a 
saber: partido “Rede” e partido “Solidariedade”), bem como a fusão de 
agremiações partidárias de oposição (PPS e PMN): “fusão ao final aprovada 
pelas agremiações em congresso ocorrido no último dia 17/04, quarta-feira”.
Assevera  que  se  trata  de  uma  manobra  arbitrária,  casuística  e 
inconstitucional da maioria parlamentar para obstaculizar a criação de 
novas agremiações partidárias antes das eleições gerais de 2014, por meio 
de  utilização  inadequada  do  processo  legislativo  como  forma  de 
sufocamento da legítima mobilização das minorias parlamentares que 
intentariam formar novos partidos políticos (já em estado avançado e com 
notoriedade nacional).
Alega que, ao se permitir a migração de parlamentares para novos 
partidos criados, sem que com isso ocorra a transferência proporcional 
dos recursos do fundo partidário e do horário de propaganda eleitoral no 
2 
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legislatura não importará na transferência dos recursos do fundo partidário e do  
horário de propaganda eleitoral no rádio e na televisão”.
Aponta-se  como  autoridade  coatora  tanto  (1)  a  Câmara  dos 
Deputados – por já ter procedido à votação, à aprovação e ao envio do 
Projeto de Lei nº 4.470/2012, supostamente viciado, ao plenário do Senado 
Federal, para posterior deliberação – quanto (2) o Exmo. Sr. Presidente do 
Senado Federal, tendo em vista que poderá vir a incluir, a qualquer 
momento, o referido projeto de lei em pauta de votação.
O impetrante alega que, logo após o julgamento da ADI 4.430 (Rel. 
Min. Dias Toffoli, Pleno, ata de julgamento publicada em 9.8.2012), que 
dispôs  expressamente  sobre  o  tema,  houve  a  apresentação  do 
mencionado projeto de lei (de autoria do Deputado Edinho Araújo – 
PMDB/SP),  com  disposições  que  colidiriam  com  os  termos  da 
mencionada decisão desta Corte acerca da adequada interpretação de 
dispositivos constitucionais e legais.
Afirma, ainda, que, após ficar sem tramitação desde meados de 2012, 
o projeto de lei em questão passou a tramitar no ano de 2013, com 
aprovação  rápida  de  adoção  de  regime  de  urgência  na  Câmara  dos 
Deputados, com o nítido objetivo de prejudicar a formação de novas 
agremiações partidárias de oposição (em fase avançada de criação, a 
saber: partido “Rede” e partido “Solidariedade”), bem como a fusão de 
agremiações partidárias de oposição (PPS e PMN): “fusão ao final aprovada 
pelas agremiações em congresso ocorrido no último dia 17/04, quarta-feira”.
Assevera  que  se  trata  de  uma  manobra  arbitrária,  casuística  e 
inconstitucional da maioria parlamentar para obstaculizar a criação de 
novas agremiações partidárias antes das eleições gerais de 2014, por meio 
de  utilização  inadequada  do  processo  legislativo  como  forma  de 
sufocamento da legítima mobilização das minorias parlamentares que 
intentariam formar novos partidos políticos (já em estado avançado e com 
notoriedade nacional).
Alega que, ao se permitir a migração de parlamentares para novos 
partidos criados, sem que com isso ocorra a transferência proporcional 
dos recursos do fundo partidário e do horário de propaganda eleitoral no 
2 
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Relatório
MS 32033 / DF 
rádio  e  na  televisão,  haveria,  de  fato,  uma  verdadeira  barreira  ou 
desestímulo  à  criação  de  novas  agremiações  políticas,  em  evidente 
frustração da norma constitucional (art. 17, caput e § 3º, CF/88).
Assevera,  ainda,  que  a  proposição  do  referido  projeto  de  lei  é 
diametralmente oposta às diretrizes definidas na decisão tomada por esta 
Corte no recente julgamento da ADI 4.430, o que pode ser constatado por 
simples cotejo analítico.
Em síntese, afirma que o seu direito líquido e certo consiste na 
demonstração do abuso de poder legislativo, o que se verificaria a partir 
dos seguintes aspectos: (1) tramitação de projeto de lei casuisticamente 
forjado  para  prejudicar  destinatários  certos  e  definidos  na  presente 
legislatura; (2) ofensa a cláusula pétrea, em virtude do esvaziamento do 
direito fundamental à livre criação de novos partidos e do pluralismo 
político, nos termos definidos pelo STF na decisão proferida na ADI 4430; 
(3)  esmagamento  e  sufocamento  de  novos  movimentos  políticos;  (4) 
quebra do princípio da igualdade entre partidos, ainda que permitida 
certa gradação de tratamento diferenciado; (5) discriminação indevida 
pela criação de parlamentares de primeira e de segunda categorias; (6) 
excepcionalidade do caso.
Dessa forma, o impetrante afirma ser essencial a impetração  do 
presente writ para defender seu direito líquido e certo de “não se submeter 
à votação de proposta legislativa que, além de claramente ofensiva à Constituição  
da  República,  foi  casuística,  abusiva  e  ilicitamente  forjada  com  o  espúrio  
propósito de atingir, especificamente, pela via da lei, determinados movimentos  
políticos, que se pretende esvaziar.”
No mérito, pede a concessão, “em definitivo, da ordem mandamental, 
confirmando-se a liminar anteriormente deferida, para que referido projeto de lei 
seja  definitivamente  arquivado,  considerando-se  que  sua  mera  tramitação,  
casuística e abusiva, além de se qualificar como causa de sensível perturbação  
institucional, ofende de morte os postulados básicos, centrais e fundantes da  
ordem  constitucional,  tais  como  o  pluripartidarismo,  a  igualdade  entre  
agremiações partidárias, o direito à livre criação de partidos, elementos sem os  
quais resta substancialmente comprometida a própria sobrevivência de nosso  
3 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
rádio  e  na  televisão,  haveria,  de  fato,  uma  verdadeira  barreira  ou 
desestímulo  à  criação  de  novas  agremiações  políticas,  em  evidente 
frustração da norma constitucional (art. 17, caput e § 3º, CF/88).
Assevera,  ainda,  que  a  proposição  do  referido  projeto  de  lei  é 
diametralmente oposta às diretrizes definidas na decisão tomada por esta 
Corte no recente julgamento da ADI 4.430, o que pode ser constatado por 
simples cotejo analítico.
Em síntese, afirma que o seu direito líquido e certo consiste na 
demonstração do abuso de poder legislativo, o que se verificaria a partir 
dos seguintes aspectos: (1) tramitação de projeto de lei casuisticamente 
forjado  para  prejudicar  destinatários  certos  e  definidos  na  presente 
legislatura; (2) ofensa a cláusula pétrea, em virtude do esvaziamento do 
direito fundamental à livre criação de novos partidos e do pluralismo 
político, nos termos definidos pelo STF na decisão proferida na ADI 4430; 
(3)  esmagamento  e  sufocamento  de  novos  movimentos  políticos;  (4) 
quebra do princípio da igualdade entre partidos, ainda que permitida 
certa gradação de tratamento diferenciado; (5) discriminação indevida 
pela criação de parlamentares de primeira e de segunda categorias; (6) 
excepcionalidade do caso.
Dessa forma, o impetrante afirma ser essencial a impetração  do 
presente writ para defender seu direito líquido e certo de “não se submeter 
à votação de proposta legislativa que, além de claramente ofensiva à Constituição  
da  República,  foi  casuística,  abusiva  e  ilicitamente  forjada  com  o  espúrio  
propósito de atingir, especificamente, pela via da lei, determinados movimentos  
políticos, que se pretende esvaziar.”
No mérito, pede a concessão, “em definitivo, da ordem mandamental, 
confirmando-se a liminar anteriormente deferida, para que referido projeto de lei 
seja  definitivamente  arquivado,  considerando-se  que  sua  mera  tramitação,  
casuística e abusiva, além de se qualificar como causa de sensível perturbação  
institucional, ofende de morte os postulados básicos, centrais e fundantes da  
ordem  constitucional,  tais  como  o  pluripartidarismo,  a  igualdade  entre  
agremiações partidárias, o direito à livre criação de partidos, elementos sem os  
quais resta substancialmente comprometida a própria sobrevivência de nosso  
3 
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Relatório
MS 32033 / DF 
sistema democrático.”
Em 17.04.2013, o Deputado Federal Paulo Pereira da Silva (Paulinho 
da Força – PDT/SP) impetrou o mandado de segurança 32.018 contra o 
mencionado  projeto  de  lei,  enquanto  tramitava  na  Câmara  dos 
Deputados. A mim distribuído o mencionado MS, tomei a precaução de 
solicitar informações à Mesa Diretora da Câmara de Deputados antes de 
decidir o pedido de liminar. 
No entanto, antes de prestadas as informações – efetivamente só 
protocoladas em 30.04.2013 – o referido Projeto de Lei foi aprovado na 
Câmara dos Deputados em 23.04.2013 e, na mesma data, remetido ao 
Senado Federal. Em 24.04.2013, a Comissão de Constituição e Justiça da 
Câmara dos Deputados aprovou também parecer pela admissibilidade da 
PEC 33/2011, que altera  sensivelmente o funcionamento do Supremo 
Tribunal Federal. 
Daí  a  impetração  do  presente  mandado  de  segurança,  a  mim 
distribuído em 24.04.2013. Na mesma data, por entender presentes os 
requisitos legais, deferi o pedido liminar, nos seguintes termos:
“(...) Ante o exposto, considerando (i) a excepcionalidade 
do  presente  caso,  confirmada  pela  extrema  velocidade  de 
tramitação do mencionado projeto de lei – em detrimento da 
adequada reflexão e ponderação que devem nortear tamanha 
modificação na organização política nacional; (ii) a aparente 
tentativa casuística de alterar as regras para criação de partidos 
na corrente legislatura, em prejuízo de minorias políticas e, por 
conseguinte, da própria democracia; e (iii) a contradição entre a 
proposição em questão e o teor da Constituição Federal de 1988 
e da decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal na ADI 
4430; vislumbro possível violação do direito público subjetivo 
do  parlamentar  de  não  se  submeter  a  processo  legislativo 
inconstitucional e defiro o pedido de liminar para suspender a 
tramitação  do  PLC 14/2013, até o julgamento de mérito  do 
presente mandado de segurança”.
4 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
sistema democrático.”
Em 17.04.2013, o Deputado Federal Paulo Pereira da Silva (Paulinho 
da Força – PDT/SP) impetrou o mandado de segurança 32.018 contra o 
mencionado  projeto  de  lei,  enquanto  tramitava  na  Câmara  dos 
Deputados. A mim distribuído o mencionado MS, tomei a precaução de 
solicitar informações à Mesa Diretora da Câmara de Deputados antes de 
decidir o pedido de liminar. 
No entanto, antes de prestadas as informações – efetivamente só 
protocoladas em 30.04.2013 – o referido Projeto de Lei foi aprovado na 
Câmara dos Deputados em 23.04.2013 e, na mesma data, remetido ao 
Senado Federal. Em 24.04.2013, a Comissão de Constituição e Justiça da 
Câmara dos Deputados aprovou também parecer pela admissibilidade da 
PEC 33/2011, que altera  sensivelmente o funcionamento do Supremo 
Tribunal Federal. 
Daí  a  impetração  do  presente  mandado  de  segurança,  a  mim 
distribuído em 24.04.2013. Na mesma data, por entender presentes os 
requisitos legais, deferi o pedido liminar, nos seguintes termos:
“(...) Ante o exposto, considerando (i) a excepcionalidade 
do  presente  caso,  confirmada  pela  extrema  velocidade  de 
tramitação do mencionado projeto de lei – em detrimento da 
adequada reflexão e ponderação que devem nortear tamanha 
modificação na organização política nacional; (ii) a aparente 
tentativa casuística de alterar as regras para criação de partidos 
na corrente legislatura, em prejuízo de minorias políticas e, por 
conseguinte, da própria democracia; e (iii) a contradição entre a 
proposição em questão e o teor da Constituição Federal de 1988 
e da decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal na ADI 
4430; vislumbro possível violação do direito público subjetivo 
do  parlamentar  de  não  se  submeter  a  processo  legislativo 
inconstitucional e defiro o pedido de liminar para suspender a 
tramitação  do  PLC 14/2013, até o julgamento de mérito  do 
presente mandado de segurança”.
4 
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Relatório
MS 32033 / DF 
Em  25.4.2013,  a  Mesa  do  Senado  interpôs  agravo  (Petição 
19254/2013)  contra  a  decisão  liminar,  em  que  aponta,  inicialmente,  a 
inadequação da via eleita, pois “o mandado de segurança não é sucedâneo de  
Ação Direta de Inconstitucionalidade e não se presta ao controle concentrado de  
constitucionalidade”.
Alega a ilegitimidade da intervenção do STF no caso em questão, 
que  consubstanciaria  decisão  de  natureza  política,  cuja  competência 
constitucional  seria  do  Congresso  Nacional,  devendo  o  Judiciário  se 
limitar a um dever de  autocontenção, mesmo em sede de  jurisdição 
constitucional.
Afirma a impossibilidade de ingerência nas competências próprias 
do  Poder  Legislativo,  pois  “a  Constituição  da  República  assegurou  ao 
Supremo  Tribunal  Federal  tão  somente  o  controle  de  constitucionalidade  
repressivo dentro dos estritos parâmetros delineados na legislação processual de  
referência.” 
Nesse sentido, assevera que, embora reconheça que “a jurisprudência 
construtiva da corte admitiu, em casos excepcionais, a hipótese de controle  
repressivo,  desde  que  haja  inconstitucionalidade  escabrosa  da  matéria  sob  
deliberação, que configure inequívoco desvirtuamento do due process of law  
(…)”,  entende  que,  “no  caso  dos  autos,  não  se  afigura  hipótese  de 
inconstitucionalidade flagrante, nem há  risco de aviltamento de cláusula pétrea  
(…).” 
Argumenta inexistir inconstitucionalidade do mérito do Projeto de 
Lei 14/2013, que tramita no Senado Federal, inexistindo violação ao art. 
17, § 3º da Constituição. Defende que não se deve obstar a deliberação 
sobre a proposição, até porque “também poderia ocorrer a apresentação de  
argumentos relevantes para revisão do precedente firmado na ADI 4.430”.
Afirma ainda que o PLC 14/2013 fosse convertido em lei, não teria 
“efeitos  imediatos  e poderia, em  momento  oportuno,  ser apreciado por esta  
Egrégia Corte e aí então ter eventualmente sua eficácia suspensa.”
Por fim, defende ser incabível a extensão, ao Poder Legislativo, de 
efeitos  vinculantes  do  controle  de  constitucionalidade  concentrado, 
podendo o legislador, em tese, editar nova lei com conteúdo material 
5 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
Em  25.4.2013,  a  Mesa  do  Senado  interpôs  agravo  (Petição 
19254/2013)  contra  a  decisão  liminar,  em  que  aponta,  inicialmente,  a 
inadequação da via eleita, pois “o mandado de segurança não é sucedâneo de  
Ação Direta de Inconstitucionalidade e não se presta ao controle concentrado de  
constitucionalidade”.
Alega a ilegitimidade da intervenção do STF no caso em questão, 
que  consubstanciaria  decisão  de  natureza  política,  cuja  competência 
constitucional  seria  do  Congresso  Nacional,  devendo  o  Judiciário  se 
limitar a um dever de  autocontenção, mesmo em sede de  jurisdição 
constitucional.
Afirma a impossibilidade de ingerência nas competências próprias 
do  Poder  Legislativo,  pois  “a  Constituição  da  República  assegurou  ao 
Supremo  Tribunal  Federal  tão  somente  o  controle  de  constitucionalidade  
repressivo dentro dos estritos parâmetros delineados na legislação processual de  
referência.” 
Nesse sentido, assevera que, embora reconheça que “a jurisprudência 
construtiva da corte admitiu, em casos excepcionais, a hipótese de controle  
repressivo,  desde  que  haja  inconstitucionalidade  escabrosa  da  matéria  sob  
deliberação, que configure inequívoco desvirtuamento do due process of law  
(…)”,  entende  que,  “no  caso  dos  autos,  não  se  afigura  hipótese  de 
inconstitucionalidade flagrante, nem há  risco de aviltamento de cláusula pétrea  
(…).” 
Argumenta inexistir inconstitucionalidade do mérito do Projeto de 
Lei 14/2013, que tramita no Senado Federal, inexistindo violação ao art. 
17, § 3º da Constituição. Defende que não se deve obstar a deliberação 
sobre a proposição, até porque “também poderia ocorrer a apresentação de  
argumentos relevantes para revisão do precedente firmado na ADI 4.430”.
Afirma ainda que o PLC 14/2013 fosse convertido em lei, não teria 
“efeitos  imediatos  e poderia, em  momento  oportuno,  ser apreciado por esta  
Egrégia Corte e aí então ter eventualmente sua eficácia suspensa.”
Por fim, defende ser incabível a extensão, ao Poder Legislativo, de 
efeitos  vinculantes  do  controle  de  constitucionalidade  concentrado, 
podendo o legislador, em tese, editar nova lei com conteúdo material 
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Relatório
MS 32033 / DF 
idêntico ao de texto normativo declarado inconstitucional.
Em  30.4.2013,  o  Presidente  da  Câmara  dos  Deputados  prestou 
informações  (Petição  20030/2013),  alegando  a  regularidade  e 
constitucionalidade da tramitação do Projeto de Lei 4470/2012. 
Informou que a proposição se deu em 19.9.2012, houve a adoção do 
Requerimento de Urgência, em 16.4.2013, e que o Projeto de Lei em 
questão  foi  aprovado  definitivamente  em  Sessão  Deliberativa 
Extraordinária da Câmara dos Deputados realizada em 23.4.2013, tendo 
sido, consequentemente, enviado para a apreciação do Senado Federal. 
Afirmou, ainda, ser incabível o pedido de sustação de tramitação de 
projeto de lei com base no mérito da proposição, o que só poderia ocorrer 
na hipótese do art. 60, § 4º, da Constituição. 
O  Presidente  do  Senado  também  prestou  informações  (Petição 
20579/2013) em 3.5.2013,  em que reitera os argumentos trazidos no bojo 
do  agravo  interposto  pela  Mesa  do  Senado,  requerendo  o  não 
conhecimento do  writ e, caso assim não se entenda, pela denegação da 
segurança.
Em  6.5.2013,  o  Partido  Socialista  dos  Trabalhadores  Unificado 
(PSTU)  peticionou  nos  autos  (Petições  20920/2013  e  20922/2013), 
requerendo  sua  admissão  no  feito  na  condição  de  assistente  ou, 
alternativamente, na qualidade de amicus curiae, bem como postulando a 
concessão da segurança, nos termos requeridos pelo impetrante. 
Da  mesma  forma,  A  REDE  SUSTENTABILIDADE  (Petição 
24460/2013) e o Partido Solidariedade (Petição 24421/2013) – partidos 
políticos em fase de formação e que podem vir a ser afetados pelo ato ora 
impugnado – pleitearam seu ingresso no feito, na condição de  amicus 
curiae,  trazendo  argumentos  e  informações  diversas  e  requerendo  a 
concessão da segurança.
O Senador da República Pedro Taques, na qualidade de parlamentar 
e membro da Comissão de Constituição e Justiça do Senado, bem como o 
Partido  Popular  Socialista  (Petição  25983/2013)  também  pleitearam 
ingressar  no  feito,  na  qualidade  de  amicus  curiae,  apresentando 
informações e argumentos e pleiteando a concessão da segurança. Da 
6 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
idêntico ao de texto normativo declarado inconstitucional.
Em  30.4.2013,  o  Presidente  da  Câmara  dos  Deputados  prestou 
informações  (Petição  20030/2013),  alegando  a  regularidade  e 
constitucionalidade da tramitação do Projeto de Lei 4470/2012. 
Informou que a proposição se deu em 19.9.2012, houve a adoção do 
Requerimento de Urgência, em 16.4.2013, e que o Projeto de Lei em 
questão  foi  aprovado  definitivamente  em  Sessão  Deliberativa 
Extraordinária da Câmara dos Deputados realizada em 23.4.2013, tendo 
sido, consequentemente, enviado para a apreciação do Senado Federal. 
Afirmou, ainda, ser incabível o pedido de sustação de tramitação de 
projeto de lei com base no mérito da proposição, o que só poderia ocorrer 
na hipótese do art. 60, § 4º, da Constituição. 
O  Presidente  do  Senado  também  prestou  informações  (Petição 
20579/2013) em 3.5.2013,  em que reitera os argumentos trazidos no bojo 
do  agravo  interposto  pela  Mesa  do  Senado,  requerendo  o  não 
conhecimento do  writ e, caso assim não se entenda, pela denegação da 
segurança.
Em  6.5.2013,  o  Partido  Socialista  dos  Trabalhadores  Unificado 
(PSTU)  peticionou  nos  autos  (Petições  20920/2013  e  20922/2013), 
requerendo  sua  admissão  no  feito  na  condição  de  assistente  ou, 
alternativamente, na qualidade de amicus curiae, bem como postulando a 
concessão da segurança, nos termos requeridos pelo impetrante. 
Da  mesma  forma,  A  REDE  SUSTENTABILIDADE  (Petição 
24460/2013) e o Partido Solidariedade (Petição 24421/2013) – partidos 
políticos em fase de formação e que podem vir a ser afetados pelo ato ora 
impugnado – pleitearam seu ingresso no feito, na condição de  amicus 
curiae,  trazendo  argumentos  e  informações  diversas  e  requerendo  a 
concessão da segurança.
O Senador da República Pedro Taques, na qualidade de parlamentar 
e membro da Comissão de Constituição e Justiça do Senado, bem como o 
Partido  Popular  Socialista  (Petição  25983/2013)  também  pleitearam 
ingressar  no  feito,  na  qualidade  de  amicus  curiae,  apresentando 
informações e argumentos e pleiteando a concessão da segurança. Da 
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Relatório
MS 32033 / DF 
mesma forma, o Deputado Federal Carlos Henrique Focesi Sampaio, na 
qualidade de líder da bancada federal do Partido da Social Democracia 
(PSDB) na Câmara dos Deputados, requereu seu ingresso na condição de 
amicus curiae, pugnando pelo conhecimento e provimento do writ.
Dada a relevância, a excepcionalidade e a repercussão da questão 
aqui debatida e por entender inexistir prejuízo à tramitação regular do 
writ, deferi o ingresso dos referidos peticionantes neste feito, na condição 
de  amici curiae, à semelhança do que esta Corte tem feito nos casos de 
recurso extraordinário (RE 415454-SC, Rel. Min. Gilmar Mendes, Pleno, 
DJ 26.10.07) e em outros mandados de segurança (RMS 25.841, Relator 
Min. Gilmar Mendes; Redator para o acórdão, Min.  Marco Aurélio, 
Pleno, Dje 20.5.2013). 
Consignei, em despacho fundamentado, as razões dessa admissão, 
ressaltando tratar-se de writ que envolve a defesa de direitos vinculados a 
cláusulas pétreas, cuja controvérsia transcende os limites subjetivos do 
processo,  pois  atinge  vários  congressistas  e  influencia  diretamente  o 
sistema político como um todo e as mobilizações políticas dos candidatos 
com vistas ao próximo pleito eleitoral de 2014. 
Além disso, destaquei inexistir óbice legal para tanto, apontando que 
a medida condiz com o processo constitucional, dado que a interferência 
de  uma  pluralidade  de  sujeitos,  argumentos  e  visões  é  essencial  e 
constitui um excelente instrumento de informação para a Corte Suprema, 
com subsídios técnicos, implicações político-jurídicas e elementos os mais 
variados, conferindo ao processo um colorido diferenciado, emprestando-
lhe caráter pluralista e aberto, que, a meu ver, não pode ficar restrito ao 
controle concentrado.
A Procuradoria-Geral  da  República,  em  13.5.2013,  manifestou-se 
pelo  conhecimento  e  provimento  do  writ,  com  prejuízo  do  agravo 
regimental, em parecer (Petição 22277/2013) que tem a seguinte ementa:
“MANDADO  DE  SEGURANÇA  IMPETRADO  POR 
SENADOR  DA  REPÚBLICA  OBJETIVANDO  SUSTAR  O 
TRÂNSITO  DE  PROJETO  DE  LEI  CUJO  CONTEÚDO 
AFRONTA
 
PRINCÍPIOS
 
CONSTITUCIONAIS 
7 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
mesma forma, o Deputado Federal Carlos Henrique Focesi Sampaio, na 
qualidade de líder da bancada federal do Partido da Social Democracia 
(PSDB) na Câmara dos Deputados, requereu seu ingresso na condição de 
amicus curiae, pugnando pelo conhecimento e provimento do writ.
Dada a relevância, a excepcionalidade e a repercussão da questão 
aqui debatida e por entender inexistir prejuízo à tramitação regular do 
writ, deferi o ingresso dos referidos peticionantes neste feito, na condição 
de  amici curiae, à semelhança do que esta Corte tem feito nos casos de 
recurso extraordinário (RE 415454-SC, Rel. Min. Gilmar Mendes, Pleno, 
DJ 26.10.07) e em outros mandados de segurança (RMS 25.841, Relator 
Min. Gilmar Mendes; Redator para o acórdão, Min.  Marco Aurélio, 
Pleno, Dje 20.5.2013). 
Consignei, em despacho fundamentado, as razões dessa admissão, 
ressaltando tratar-se de writ que envolve a defesa de direitos vinculados a 
cláusulas pétreas, cuja controvérsia transcende os limites subjetivos do 
processo,  pois  atinge  vários  congressistas  e  influencia  diretamente  o 
sistema político como um todo e as mobilizações políticas dos candidatos 
com vistas ao próximo pleito eleitoral de 2014. 
Além disso, destaquei inexistir óbice legal para tanto, apontando que 
a medida condiz com o processo constitucional, dado que a interferência 
de  uma  pluralidade  de  sujeitos,  argumentos  e  visões  é  essencial  e 
constitui um excelente instrumento de informação para a Corte Suprema, 
com subsídios técnicos, implicações político-jurídicas e elementos os mais 
variados, conferindo ao processo um colorido diferenciado, emprestando-
lhe caráter pluralista e aberto, que, a meu ver, não pode ficar restrito ao 
controle concentrado.
A Procuradoria-Geral  da  República,  em  13.5.2013,  manifestou-se 
pelo  conhecimento  e  provimento  do  writ,  com  prejuízo  do  agravo 
regimental, em parecer (Petição 22277/2013) que tem a seguinte ementa:
“MANDADO  DE  SEGURANÇA  IMPETRADO  POR 
SENADOR  DA  REPÚBLICA  OBJETIVANDO  SUSTAR  O 
TRÂNSITO  DE  PROJETO  DE  LEI  CUJO  CONTEÚDO 
AFRONTA
 
PRINCÍPIOS
 
CONSTITUCIONAIS 
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Relatório
MS 32033 / DF 
CONFIGURADORES DE CLÁUSULAS PÉTREAS. HIPÓTESE 
EM QUE ATÉ A UMA EMENDA CONSTITUCIONAL SERIA 
VEDADO DISPOR COMO PRETENDE O PROJETO DE LEI, 
DISSO  RESULTANDO  A  POSSIBILIDADE  DE  LEGÍTIMA 
ATUAÇÃO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PARECER 
PELO CONHECIMENTO DA IMPETRAÇÃO E CONCESSÃO 
DA SEGURANÇA”.
Preliminarmente, o Procurador-Geral da República destaca que, no 
presente caso, a questão do cabimento do mandado de segurança deve 
ser analisada em conjunto com o próprio mérito do writ. 
Ademais,  afirma  que  a  proposição  legislativa  em  tela  acarreta 
desdobramentos cruciais para a vida política e constitucional e que “é 
inegável, além disso, que o só curso do projeto, com as suas peculiaridades  
reportadas  nos  autos,  por  si  só,  já  motiva  insegurança  no  meio  político  
parlamentar impossível de ser eufemizada. (…) Soma-se a isso a circunstância,  
que no caso ganha relevo próprio, de que se avizinham as próximas eleições e se  
aproxima  o  término  do  prazo  para  filiação  partidária,  necessária  para  
candidaturas a cargos políticos.”
Assevera, ainda, que o propósito do projeto de lei afronta o que 
decidido  na  ADI  4430,  a  qual  tomou  como  fundamentos  diversos 
princípios  constitucionais  nucleares  da  vida  política,  bem  como  o 
reconhecimento  da  relevância  central  dos  partidos  políticos  para  a 
concretização  do  ideal  constitucional  do  pluralismo.  Nesse  sentido, 
aponta a semelhança deste caso com o que decidido na ADI 2.797 (Rel. 
Min. Sepúlveda  Pertence, DJ 19.12.2006), pois “ambos os casos – o do 
precedente  e  o  deste  mandado  de  segurança  –  têm  em  comum  a  oposição  
diametral de manifestação legislativa ordinária com inteligência estabelecida pelo  
Supremo  Tribunal  Federal,  à  vista  da  Constituição,  de  um  dado  instituto  
jurídico.”
Além  disso,  aponta  ser  cabível  o  controle  preventivo  de 
constitucionalidade em casos como este, ainda que em trâmite projeto de 
lei,  conforme  precedentes  do  STF  (MS  24667-AgR,  Rel.  Min.  Carlos 
Velloso, DJ 23.04.2004, entre outros). Nesse sentido, argumenta que, se 
8 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
CONFIGURADORES DE CLÁUSULAS PÉTREAS. HIPÓTESE 
EM QUE ATÉ A UMA EMENDA CONSTITUCIONAL SERIA 
VEDADO DISPOR COMO PRETENDE O PROJETO DE LEI, 
DISSO  RESULTANDO  A  POSSIBILIDADE  DE  LEGÍTIMA 
ATUAÇÃO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. PARECER 
PELO CONHECIMENTO DA IMPETRAÇÃO E CONCESSÃO 
DA SEGURANÇA”.
Preliminarmente, o Procurador-Geral da República destaca que, no 
presente caso, a questão do cabimento do mandado de segurança deve 
ser analisada em conjunto com o próprio mérito do writ. 
Ademais,  afirma  que  a  proposição  legislativa  em  tela  acarreta 
desdobramentos cruciais para a vida política e constitucional e que “é 
inegável, além disso, que o só curso do projeto, com as suas peculiaridades  
reportadas  nos  autos,  por  si  só,  já  motiva  insegurança  no  meio  político  
parlamentar impossível de ser eufemizada. (…) Soma-se a isso a circunstância,  
que no caso ganha relevo próprio, de que se avizinham as próximas eleições e se  
aproxima  o  término  do  prazo  para  filiação  partidária,  necessária  para  
candidaturas a cargos políticos.”
Assevera, ainda, que o propósito do projeto de lei afronta o que 
decidido  na  ADI  4430,  a  qual  tomou  como  fundamentos  diversos 
princípios  constitucionais  nucleares  da  vida  política,  bem  como  o 
reconhecimento  da  relevância  central  dos  partidos  políticos  para  a 
concretização  do  ideal  constitucional  do  pluralismo.  Nesse  sentido, 
aponta a semelhança deste caso com o que decidido na ADI 2.797 (Rel. 
Min. Sepúlveda  Pertence, DJ 19.12.2006), pois “ambos os casos – o do 
precedente  e  o  deste  mandado  de  segurança  –  têm  em  comum  a  oposição  
diametral de manifestação legislativa ordinária com inteligência estabelecida pelo  
Supremo  Tribunal  Federal,  à  vista  da  Constituição,  de  um  dado  instituto  
jurídico.”
Além  disso,  aponta  ser  cabível  o  controle  preventivo  de 
constitucionalidade em casos como este, ainda que em trâmite projeto de 
lei,  conforme  precedentes  do  STF  (MS  24667-AgR,  Rel.  Min.  Carlos 
Velloso, DJ 23.04.2004, entre outros). Nesse sentido, argumenta que, se 
8 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 11 de 314

Relatório
MS 32033 / DF 
sobre o tema em exame, “até mesmo uma proposta de emenda à Constituição 
tem a sua deliberação vetada, permitir que o mesmo assunto possa ser livremente  
deliberado  pelo  Congresso  Nacional,  desde  que  por  meio  de  projeto  de  lei,  
corresponderia a ladear especiosamente o que o constituinte claramente repeliu.” 
Por fim, argumenta que, se o legislador, em casos como este, não 
pode o mais (promover alterações via emenda constitucional), certamente 
não faria sentido poder o menos (via projeto de lei), sob pena de afrontar 
a Constituição em suas cláusulas pétreas, em expediente que configuraria 
“a figura de fraude à Constituição” – rechaçada em diversos precedentes do 
STF.
Por fim destaco que, em 15.5.2013, a União também interpôs agravo 
contra  a  decisão  liminar  (Petição  22950/2013).  Em  síntese,  alega:  a 
inadequação da via eleita (por não ser o writ sucedâneo de ação direta de 
inconstitucionalidade ou de reclamação), a ausência de direito líquido e 
certo (por inexistir inconstitucionalidade no conteúdo do projeto de lei 
impugnado); e a impossibilidade de extensão, ao Poder Legislativo, de 
efeitos  vinculantes  do  controle  de  constitucionalidade  concentrado. 
Pugna,  assim,  pela  reconsideração  da  decisão  agravada  ou  pelo 
acolhimento do recurso para que o Plenário do STF reveja a decisão 
liminar.
É o relatório.
9 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
sobre o tema em exame, “até mesmo uma proposta de emenda à Constituição 
tem a sua deliberação vetada, permitir que o mesmo assunto possa ser livremente  
deliberado  pelo  Congresso  Nacional,  desde  que  por  meio  de  projeto  de  lei,  
corresponderia a ladear especiosamente o que o constituinte claramente repeliu.” 
Por fim, argumenta que, se o legislador, em casos como este, não 
pode o mais (promover alterações via emenda constitucional), certamente 
não faria sentido poder o menos (via projeto de lei), sob pena de afrontar 
a Constituição em suas cláusulas pétreas, em expediente que configuraria 
“a figura de fraude à Constituição” – rechaçada em diversos precedentes do 
STF.
Por fim destaco que, em 15.5.2013, a União também interpôs agravo 
contra  a  decisão  liminar  (Petição  22950/2013).  Em  síntese,  alega:  a 
inadequação da via eleita (por não ser o writ sucedâneo de ação direta de 
inconstitucionalidade ou de reclamação), a ausência de direito líquido e 
certo (por inexistir inconstitucionalidade no conteúdo do projeto de lei 
impugnado); e a impossibilidade de extensão, ao Poder Legislativo, de 
efeitos  vinculantes  do  controle  de  constitucionalidade  concentrado. 
Pugna,  assim,  pela  reconsideração  da  decisão  agravada  ou  pelo 
acolhimento do recurso para que o Plenário do STF reveja a decisão 
liminar.
É o relatório.
9 
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Preliminar
05/06/2013
PLENÁRIO
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033 DISTRITO FEDERAL
PRELIMINAR
O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA (PRESIDENTE) - 
Pois não. 
O  SENHOR  LUÍS  INÁCIO  LUCENA  ADAMS  (ADVOGADO-
GERAL DA UNIÃO)  -  Uma  questão  de  fato:  hoje,  pela  manhã,  foi 
publicada a decisão do Ministro Gilmar relativa à admissão dos amicus 
curiae, e, de imediato, nós agravamos regimentalmente dessa decisão. A 
questão de fato é que, tomando por prepostas as decisões nos Mandados 
de Segurança nº 26.552, Ministro Celso de Mello; 30.260, que foi decidido 
por unanimidade, Relatora Ministra Cármen Lúcia; 26.150 e o 25.875, do 
Ministro Eros Grau, ela propugna que seja apreciada, preliminarmente às 
sustentações orais, a admissibilidade dos amicus curiae, já que essa Corte 
tem, nesses mandados de segurança, rejeitado a presença, no controle 
difuso, da figura  amicus curiae, até porque não há, no mandado de 
segurança,  o  efeito  vinculante  da  decisão,  como  há  no  recurso  de 
repercussão geral ou na ação direta de inconstitucionalidade. 
E, de fato, nós temos, aqui, não caracterizado amigos da Corte, mas, 
de  fato,  amigos  do  impetrante,  ou  seja,  há  uma  manifestação,  são 
manifestações que defendem a posição do impetrante. 
Por essa razão, a questão de fato é que seja apreciado, antes das 
sustentações orais, o agravo apresentado pela União. 
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - Senhor 
Presidente, como já relatei, eu deferi a participação do  amicus curiae, 
porque dois – salvo engano – são parlamentares: senador e deputado. O 
processo, a rigor, tal como nós temos admitido, tem esta feição ampla de 
controle  preventivo; os  demais  são partidos  políticos interessados  na 
tramitação. É o que nós temos feito nos próprios recursos extraordinários, 
e eu citei até um precedente em recurso em mandado de segurança.
De modo que, na verdade, a mim me parece que a decisão que se 
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Supremo Tribunal Federal
05/06/2013
PLENÁRIO
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033 DISTRITO FEDERAL
PRELIMINAR
O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA (PRESIDENTE) - 
Pois não. 
O  SENHOR  LUÍS  INÁCIO  LUCENA  ADAMS  (ADVOGADO-
GERAL DA UNIÃO)  -  Uma  questão  de  fato:  hoje,  pela  manhã,  foi 
publicada a decisão do Ministro Gilmar relativa à admissão dos amicus 
curiae, e, de imediato, nós agravamos regimentalmente dessa decisão. A 
questão de fato é que, tomando por prepostas as decisões nos Mandados 
de Segurança nº 26.552, Ministro Celso de Mello; 30.260, que foi decidido 
por unanimidade, Relatora Ministra Cármen Lúcia; 26.150 e o 25.875, do 
Ministro Eros Grau, ela propugna que seja apreciada, preliminarmente às 
sustentações orais, a admissibilidade dos amicus curiae, já que essa Corte 
tem, nesses mandados de segurança, rejeitado a presença, no controle 
difuso, da figura  amicus curiae, até porque não há, no mandado de 
segurança,  o  efeito  vinculante  da  decisão,  como  há  no  recurso  de 
repercussão geral ou na ação direta de inconstitucionalidade. 
E, de fato, nós temos, aqui, não caracterizado amigos da Corte, mas, 
de  fato,  amigos  do  impetrante,  ou  seja,  há  uma  manifestação,  são 
manifestações que defendem a posição do impetrante. 
Por essa razão, a questão de fato é que seja apreciado, antes das 
sustentações orais, o agravo apresentado pela União. 
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - Senhor 
Presidente, como já relatei, eu deferi a participação do  amicus curiae, 
porque dois – salvo engano – são parlamentares: senador e deputado. O 
processo, a rigor, tal como nós temos admitido, tem esta feição ampla de 
controle  preventivo; os  demais  são partidos  políticos interessados  na 
tramitação. É o que nós temos feito nos próprios recursos extraordinários, 
e eu citei até um precedente em recurso em mandado de segurança.
De modo que, na verdade, a mim me parece que a decisão que se 
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Preliminar
MS 32033 / DF 
toma  num  processo  como  este  tem  ampla  repercussão.  Poderíamos 
admitir até litisconsortes, ou assistentes litisconsorciais, se fosse o caso, de 
modo que não há nenhum problema, a meu ver, me parece que não fere a 
dogmática processual, pelo contrário, antes se recomenda que haja sim a 
defesa e a presença de amicus curiae de todos os lados.
                         
2 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
toma  num  processo  como  este  tem  ampla  repercussão.  Poderíamos 
admitir até litisconsortes, ou assistentes litisconsorciais, se fosse o caso, de 
modo que não há nenhum problema, a meu ver, me parece que não fere a 
dogmática processual, pelo contrário, antes se recomenda que haja sim a 
defesa e a presença de amicus curiae de todos os lados.
                         
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Voto s/ Preliminar
05/06/2013
PLENÁRIO
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033 DISTRITO FEDERAL
VOTO S/ PRELIMINAR
O SENHOR MINISTRO TEORI  ZAVASCKI - Senhor Presidente, 
essa questão põe em foco a própria natureza do presente mandado de 
segurança. Ele, no meu entender, contém uma pretensão de controle 
preventivo de constitucionalidade de norma, pois objetiva o controle da 
constitucionalidade de um projeto de lei.
Assim, há dois óbices à admissão de amicus curiae: se se considerar 
um simples mandado de segurança, há a impossibilidade de  amicus 
curiae  ante a incompatibilidade com o mandado de segurança no seu 
sentido estrito, de tutela de direitos subjetivos individuais ameaçados ou 
lesados. E, em se tratando de ação direta de inconstitucionalidade, há o 
óbice,  previsto  na  lei  que  regulamenta  a  ação  direta  de 
inconstitucionalidade, de admissão de terceiros e de assistentes. Aqui, 
conforme expressou o Ministro Relator, a razão para admitir o  amicus 
curiae decorre  da  sua  condição  de  estar  legitimado  a  figurar  como 
litisconsorte ativo ou como assistente litisconsorcial. Ora, nessa condição, 
o seu ingresso é para defender direito próprio, e, não para ser “ amigo da 
Corte”. A Corte continuará sem amigo!
Se  não  se  admite  assistente  ou  litisconsorte  na  ação  direta  de 
inconstitucionalidade  não  há  como  admitir  essas  figuras  no  presente 
mandado  de  segurança.  Nessa  linha,  voto  no  sentido  de  indeferir  a 
participação.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - Só para 
deixar claro: o Tribunal não tem feito essa distinção em relação a amicus 
curiae em ADI. Nesse sentido, Vossa Excelência está inovando. O Tribunal 
não toma, não faz essa aferição; no máximo, faz uma aferição quanto ao 
interesse em jogo na matéria.
O SENHOR MINISTRO TEORI  ZAVASCKI - Sim, mas temos que 
fazer essa distinção entre o amicus curiae, o assistente e o litisconsorte. 
Na ação direta, admite-se amicus curiae, mas não se admite assistente e 
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05/06/2013
PLENÁRIO
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033 DISTRITO FEDERAL
VOTO S/ PRELIMINAR
O SENHOR MINISTRO TEORI  ZAVASCKI - Senhor Presidente, 
essa questão põe em foco a própria natureza do presente mandado de 
segurança. Ele, no meu entender, contém uma pretensão de controle 
preventivo de constitucionalidade de norma, pois objetiva o controle da 
constitucionalidade de um projeto de lei.
Assim, há dois óbices à admissão de amicus curiae: se se considerar 
um simples mandado de segurança, há a impossibilidade de  amicus 
curiae  ante a incompatibilidade com o mandado de segurança no seu 
sentido estrito, de tutela de direitos subjetivos individuais ameaçados ou 
lesados. E, em se tratando de ação direta de inconstitucionalidade, há o 
óbice,  previsto  na  lei  que  regulamenta  a  ação  direta  de 
inconstitucionalidade, de admissão de terceiros e de assistentes. Aqui, 
conforme expressou o Ministro Relator, a razão para admitir o  amicus 
curiae decorre  da  sua  condição  de  estar  legitimado  a  figurar  como 
litisconsorte ativo ou como assistente litisconsorcial. Ora, nessa condição, 
o seu ingresso é para defender direito próprio, e, não para ser “ amigo da 
Corte”. A Corte continuará sem amigo!
Se  não  se  admite  assistente  ou  litisconsorte  na  ação  direta  de 
inconstitucionalidade  não  há  como  admitir  essas  figuras  no  presente 
mandado  de  segurança.  Nessa  linha,  voto  no  sentido  de  indeferir  a 
participação.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - Só para 
deixar claro: o Tribunal não tem feito essa distinção em relação a amicus 
curiae em ADI. Nesse sentido, Vossa Excelência está inovando. O Tribunal 
não toma, não faz essa aferição; no máximo, faz uma aferição quanto ao 
interesse em jogo na matéria.
O SENHOR MINISTRO TEORI  ZAVASCKI - Sim, mas temos que 
fazer essa distinção entre o amicus curiae, o assistente e o litisconsorte. 
Na ação direta, admite-se amicus curiae, mas não se admite assistente e 
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Voto s/ Preliminar
MS 32033 / DF 
litisconsorte.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - Então vai 
se proibir... Vossa Excelência está propondo que se proíba que o amicus 
curiae defenda uma das posições em jogo?
O  SENHOR  MINISTRO  TEORI   ZAVASCKI  - Não,  estou 
afirmando que, na ação direta, a lei impede a figura do assistente. Aqui, 
as pessoas que Vossa Excelência admitiu como amicus curiae são pessoas 
diretamente interessadas no desfecho da causa, tanto que, segundo sua 
afirmação, estariam  aptos  a assumir a  condição de  litisconsortes.  De 
modo que, se há essa identificação, eu não vejo como admitir seu ingresso 
como amicus curiae.
   
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
litisconsorte.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - Então vai 
se proibir... Vossa Excelência está propondo que se proíba que o amicus 
curiae defenda uma das posições em jogo?
O  SENHOR  MINISTRO  TEORI   ZAVASCKI  - Não,  estou 
afirmando que, na ação direta, a lei impede a figura do assistente. Aqui, 
as pessoas que Vossa Excelência admitiu como amicus curiae são pessoas 
diretamente interessadas no desfecho da causa, tanto que, segundo sua 
afirmação, estariam  aptos  a assumir a  condição de  litisconsortes.  De 
modo que, se há essa identificação, eu não vejo como admitir seu ingresso 
como amicus curiae.
   
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Voto s/ Preliminar
05/06/2013
PLENÁRIO
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033 DISTRITO FEDERAL
VOTO 
(S/ PRELIMINAR)
A  SENHORA  MINISTRA  ROSA  WEBER -  Senhor  Presidente, 
compartilho das mesmas preocupações do Ministro Teori, pedindo vênia 
ao Ministro Gilmar. 
Agora, a questão que se coloca aqui, que também foi muito - a meu 
juízo  -  bem  evidenciada  por  Sua  Excelência,  é  de  que,  na  verdade, 
estamos com um mandado de segurança travestido, com uma ação de 
controle  preventivo  de  constitucionalidade  de  norma  que  está  a  ser 
construída no âmbito do Congresso. Esta Corte tem admitido esse tipo de 
mandado de segurança, em que se busca o controle prévio. E se a Corte 
tem admitido mandado de segurança para esse controle prévio quando 
impetrado  por  parlamentar,   me  pareceria  razoável  que  também  se 
admitisse a presença dos  amici curiae, por essa ótica. Agora, na linha 
trazida  pelo  Ministro  Teori,  como  não  se  admite,  no  mandado  de 
segurança, a figura do assistente, embora pudesse ser litisconsorte e ter a 
sua  admissão  admitida  antes  da  notificação  inicial,  seria  o  caso  de 
indeferir a participação como amicus curiae. 
Eu  confesso  a  Vossas  Excelências  que  ficaria  imensamente 
intranquila em prestigiar a admissão em tais condições.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - Eu só 
gostaria de lembrar, Ministra Rosa, que, neste RMS 25.841, o Tribunal 
aceitou, a partir de uma decisão que eu tomei, a participação como amicus 
curiae – foi Redator para o acórdão o Ministro Marco Aurélio Mello – da 
Associação dos Juízes Classistas Aposentados de Primeira Instância. Foi 
um  caso  que  recentemente  nós  julgamos  e,  obviamente,  não  havia 
nenhuma dúvida de que eles estavam atuando para sustentar um dado 
interesse. Obviamente, o Tribunal entendeu que isso era absolutamente 
claro. 
E,  aqui,  Vossa  Excelência  percebeu  bem:  quando  se  admite  a 
Supremo Tribunal Federal
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Supremo Tribunal Federal
05/06/2013
PLENÁRIO
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033 DISTRITO FEDERAL
VOTO 
(S/ PRELIMINAR)
A  SENHORA  MINISTRA  ROSA  WEBER -  Senhor  Presidente, 
compartilho das mesmas preocupações do Ministro Teori, pedindo vênia 
ao Ministro Gilmar. 
Agora, a questão que se coloca aqui, que também foi muito - a meu 
juízo  -  bem  evidenciada  por  Sua  Excelência,  é  de  que,  na  verdade, 
estamos com um mandado de segurança travestido, com uma ação de 
controle  preventivo  de  constitucionalidade  de  norma  que  está  a  ser 
construída no âmbito do Congresso. Esta Corte tem admitido esse tipo de 
mandado de segurança, em que se busca o controle prévio. E se a Corte 
tem admitido mandado de segurança para esse controle prévio quando 
impetrado  por  parlamentar,   me  pareceria  razoável  que  também  se 
admitisse a presença dos  amici curiae, por essa ótica. Agora, na linha 
trazida  pelo  Ministro  Teori,  como  não  se  admite,  no  mandado  de 
segurança, a figura do assistente, embora pudesse ser litisconsorte e ter a 
sua  admissão  admitida  antes  da  notificação  inicial,  seria  o  caso  de 
indeferir a participação como amicus curiae. 
Eu  confesso  a  Vossas  Excelências  que  ficaria  imensamente 
intranquila em prestigiar a admissão em tais condições.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - Eu só 
gostaria de lembrar, Ministra Rosa, que, neste RMS 25.841, o Tribunal 
aceitou, a partir de uma decisão que eu tomei, a participação como amicus 
curiae – foi Redator para o acórdão o Ministro Marco Aurélio Mello – da 
Associação dos Juízes Classistas Aposentados de Primeira Instância. Foi 
um  caso  que  recentemente  nós  julgamos  e,  obviamente,  não  havia 
nenhuma dúvida de que eles estavam atuando para sustentar um dado 
interesse. Obviamente, o Tribunal entendeu que isso era absolutamente 
claro. 
E,  aqui,  Vossa  Excelência  percebeu  bem:  quando  se  admite  a 
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Voto s/ Preliminar
MS 32033 / DF 
discussão do mandado de segurança quanto a controle preventivo – e é 
uma jurisprudência de, pelo menos, trinta e três anos, a primeira decisão 
é de Moreira Alves, de 1980; nós estamos falando, até em sala de aula, 
quando a gente trabalha isso em pedagogia com os alunos, a gente diz 
que “esse é um mandado de segurança do B", a propósito de partidos –, é 
porque é um mandado de segurança em que se discute uma questão de 
maneira ampla. O direito subjetivo do parlamentar, aqui, é quanto à 
tramitação ou não do projeto. Claro que os efeitos se projetam, e se o 
argumento  realmente  fosse  inarredável,  outro  parlamentar  poderia 
impetrar mandado  de segurança, poderia  haver litisconsorte, poderia 
haver a assistência litisconsorcial.
A  SENHORA  MINISTRA  ROSA  WEBER -  Senhor  Presidente, 
gosto muito de refletir sobre os temas. Entendo que essa proposição 
merece uma reflexão profunda, e o instituto do amicus curiae justamente 
visa a trazer à Corte, quem sabe, novos olhares, novas compreensões. 
Então, até em função dos próprios termos do agravo manejado pela 
União, do voto do Ministro Teori, das ponderações do Ministro Gilmar, 
eu opto por votar no sentido de negar provimento ao agravo, admitindo a 
presença dos amici curiae até para, quem sabe, amanhã ou depois, evoluir 
em sentido diverso, mas, por ora, eu  admito o ingresso..
2 
Supremo Tribunal Federal
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MS 32033 / DF 
discussão do mandado de segurança quanto a controle preventivo – e é 
uma jurisprudência de, pelo menos, trinta e três anos, a primeira decisão 
é de Moreira Alves, de 1980; nós estamos falando, até em sala de aula, 
quando a gente trabalha isso em pedagogia com os alunos, a gente diz 
que “esse é um mandado de segurança do B", a propósito de partidos –, é 
porque é um mandado de segurança em que se discute uma questão de 
maneira ampla. O direito subjetivo do parlamentar, aqui, é quanto à 
tramitação ou não do projeto. Claro que os efeitos se projetam, e se o 
argumento  realmente  fosse  inarredável,  outro  parlamentar  poderia 
impetrar mandado  de segurança, poderia  haver litisconsorte, poderia 
haver a assistência litisconsorcial.
A  SENHORA  MINISTRA  ROSA  WEBER -  Senhor  Presidente, 
gosto muito de refletir sobre os temas. Entendo que essa proposição 
merece uma reflexão profunda, e o instituto do amicus curiae justamente 
visa a trazer à Corte, quem sabe, novos olhares, novas compreensões. 
Então, até em função dos próprios termos do agravo manejado pela 
União, do voto do Ministro Teori, das ponderações do Ministro Gilmar, 
eu opto por votar no sentido de negar provimento ao agravo, admitindo a 
presença dos amici curiae até para, quem sabe, amanhã ou depois, evoluir 
em sentido diverso, mas, por ora, eu  admito o ingresso..
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Voto s/ Preliminar
05/06/2013
PLENÁRIO
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033 DISTRITO FEDERAL
VOTO S/ PRELIMINAR
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Senhor Presidente, já tive a oportunidade de me manifestar, em 
questões formais na área do processo penal, a respeito do tempo que a 
Corte  perde  debatendo  questões  formais em  agravos  regimentais,  de 
questões relativas a despachos ordinatórios. Não se trata de despachos 
decisórios. Vamos, aqui, ficar debatendo aquilo que o relator, em nome da 
Corte, admitiu? Se fosse a rejeição, eu até entenderia, porque a rejeição, 
ou seja, quando se fecha a porta a uma entidade que deveria ser aceita - a 
alguém que tem representação na sociedade -, eu até entendo que o 
agravo regimental seja possível, mas, quando o próprio relator admite o 
amigo da Corte...
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR)  - Até 
pode trazer uma terceira opinião ou fazer uma ponderação técnica.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Até atrapalhar aquele que ele quer ajudar.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - É.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Porque, às vezes, acontece. Dependendo do desempenho.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - É. Nos 
habeas corpus impetrados em nome de figuras notórias, acontece isso.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Pois bem. Já tive oportunidade, até em casos de agravo regimental 
trazidos por Vossa Excelência, de consignar que esses casos deveriam 
ficar para serem julgados junto com o mérito.
No Tribunal Superior Eleitoral, inclusive, nós não admitimos mais, 
no que tange à Justiça Eleitoral, o agravo de instrumento. Firmamos essa 
jurisprudência lá porque senão se eternizariam as discussões formais e 
processuais e não se enfrentaria nunca o mérito. E o mérito da questão 
posta  é  extremamente  relevante:  os  limites  do  Estado  democrático 
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Supremo Tribunal Federal
05/06/2013
PLENÁRIO
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033 DISTRITO FEDERAL
VOTO S/ PRELIMINAR
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Senhor Presidente, já tive a oportunidade de me manifestar, em 
questões formais na área do processo penal, a respeito do tempo que a 
Corte  perde  debatendo  questões  formais em  agravos  regimentais,  de 
questões relativas a despachos ordinatórios. Não se trata de despachos 
decisórios. Vamos, aqui, ficar debatendo aquilo que o relator, em nome da 
Corte, admitiu? Se fosse a rejeição, eu até entenderia, porque a rejeição, 
ou seja, quando se fecha a porta a uma entidade que deveria ser aceita - a 
alguém que tem representação na sociedade -, eu até entendo que o 
agravo regimental seja possível, mas, quando o próprio relator admite o 
amigo da Corte...
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR)  - Até 
pode trazer uma terceira opinião ou fazer uma ponderação técnica.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Até atrapalhar aquele que ele quer ajudar.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - É.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Porque, às vezes, acontece. Dependendo do desempenho.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - É. Nos 
habeas corpus impetrados em nome de figuras notórias, acontece isso.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Pois bem. Já tive oportunidade, até em casos de agravo regimental 
trazidos por Vossa Excelência, de consignar que esses casos deveriam 
ficar para serem julgados junto com o mérito.
No Tribunal Superior Eleitoral, inclusive, nós não admitimos mais, 
no que tange à Justiça Eleitoral, o agravo de instrumento. Firmamos essa 
jurisprudência lá porque senão se eternizariam as discussões formais e 
processuais e não se enfrentaria nunca o mérito. E o mérito da questão 
posta  é  extremamente  relevante:  os  limites  do  Estado  democrático 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 19 de 314

Voto s/ Preliminar
MS 32033 / DF 
brasileiro, se a maioria pode, em determinadas circunstâncias, havendo 
movimentação da minoria, vir a mudar as regras do jogo. O debate que 
está posto não é um debate formal de tramitação dentro do parlamento, 
única e exclusivamente, é um tema de fundo muito mais complexo e 
muito mais grave para a sociedade, para a democracia e para o Estado 
brasileiro.  Que  tipo  de  democracia  queremos  jogar?  Que  tipo  de 
democracia  vamos,  como  Suprema  Corte  ao  aplicar  a  Constituição, 
admitir para o Estado brasileiro? Aquela em que, conjunturalmente, as 
maiorias se formam e começam a mudar as regras do jogo? O tema é 
complexo; o tema merece a admissão dos amigos da Corte.
O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA (PRESIDENTE) - 
Há outras questões constitucionais em debate, Ministro. Vossa Excelência 
admite, portanto?
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Admito. Por enquanto estou me manifestando sobre essa. Há outra 
agora já em votação? Eu me manifesto.
O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA (PRESIDENTE) - 
Há outras, sem dúvida, embutidas na discussão.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Já agora, no agravo regimental?
        
2 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
brasileiro, se a maioria pode, em determinadas circunstâncias, havendo 
movimentação da minoria, vir a mudar as regras do jogo. O debate que 
está posto não é um debate formal de tramitação dentro do parlamento, 
única e exclusivamente, é um tema de fundo muito mais complexo e 
muito mais grave para a sociedade, para a democracia e para o Estado 
brasileiro.  Que  tipo  de  democracia  queremos  jogar?  Que  tipo  de 
democracia  vamos,  como  Suprema  Corte  ao  aplicar  a  Constituição, 
admitir para o Estado brasileiro? Aquela em que, conjunturalmente, as 
maiorias se formam e começam a mudar as regras do jogo? O tema é 
complexo; o tema merece a admissão dos amigos da Corte.
O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA (PRESIDENTE) - 
Há outras questões constitucionais em debate, Ministro. Vossa Excelência 
admite, portanto?
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Admito. Por enquanto estou me manifestando sobre essa. Há outra 
agora já em votação? Eu me manifesto.
O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA (PRESIDENTE) - 
Há outras, sem dúvida, embutidas na discussão.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Já agora, no agravo regimental?
        
2 
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Voto s/ Preliminar
05/06/2013
PLENÁRIO
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033 DISTRITO FEDERAL
TRIBUNAL PLENO
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033
VOTO S/ PRELIMINAR
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - Senhor Presidente, 
hoje estou quase  sem voz, podendo falar muito pouco. 
Como  se  trata  de  mandado  de  segurança,  em  princípio,  não 
admitiria a figura do amicus curiae porque nessa classe de ação a matéria 
é  subjetiva,  como  foi  posto  pelo  Ministro  Teori  Zavaski.  Entretanto, 
considerando  que  era  mandado  de  segurança  preventivo,  com 
peculiaridades, pois os que se apresentaram como  amicus curiae eram 
pessoas que poderiam estar na situação de litisconsorte até, e, em face de 
que foi ponderado, no sentido de que sendo preventivo, vai se discutir 
questão relativa a direitos subjetivos de alguém, em que pese a minha 
posição inicial e sem me vincular absolutamente à tese, em face dessa 
peculiaridade, neste caso, acompanho o Relator, mas reitero que não me 
comprometo com a tese, até porque, num estudo que fiz inicialmente, não 
iria aceitar.
###     
Supremo Tribunal Federal
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Supremo Tribunal Federal
05/06/2013
PLENÁRIO
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033 DISTRITO FEDERAL
TRIBUNAL PLENO
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033
VOTO S/ PRELIMINAR
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - Senhor Presidente, 
hoje estou quase  sem voz, podendo falar muito pouco. 
Como  se  trata  de  mandado  de  segurança,  em  princípio,  não 
admitiria a figura do amicus curiae porque nessa classe de ação a matéria 
é  subjetiva,  como  foi  posto  pelo  Ministro  Teori  Zavaski.  Entretanto, 
considerando  que  era  mandado  de  segurança  preventivo,  com 
peculiaridades, pois os que se apresentaram como  amicus curiae eram 
pessoas que poderiam estar na situação de litisconsorte até, e, em face de 
que foi ponderado, no sentido de que sendo preventivo, vai se discutir 
questão relativa a direitos subjetivos de alguém, em que pese a minha 
posição inicial e sem me vincular absolutamente à tese, em face dessa 
peculiaridade, neste caso, acompanho o Relator, mas reitero que não me 
comprometo com a tese, até porque, num estudo que fiz inicialmente, não 
iria aceitar.
###     
Supremo Tribunal Federal
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Voto s/ Preliminar
05/06/2013
PLENÁRIO
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033 DISTRITO FEDERAL
VOTO S/ PRELIMINAR
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Senhor 
Presidente, peço vênia ao eminente Relator e acompanhar a divergência. 
A jurisprudência da Casa é absolutamente torrencial em não admitir 
amicus curiae em mandado de segurança. Cito, por exemplo, o Agravo 
Regimental na Medida Cautelar em Mandado de Segurança 29.058, do 
Distrito Federal, em que foi Relator o Ministro Celso de Mello; cito o 
Mandado de Segurança 30.531, do Distrito Federal, em que foi Relatora a 
eminente Ministra Cármen Lúcia; cito a Medida Cautelar em Mandado de 
Segurança 30.952, do Distrito Federal, em que foi Relator o Ministro Luiz 
Fux; outro, de Sua Excelência o Ministro Luiz Fux, Agravo Regimental no 
Agravo  Regimental  em  Mandado  de  Segurança  25.763,  do  Distrito 
Federal.
O precedente invocado pelo eminente Ministro-Relator, em seu voto, 
foi o Recurso Extraordinário 415.454, de Santa Catarina, de relatoria dele 
mesmo, Sua Excelência o Ministro Gilmar Mendes, em que ele admitiu, 
foi  admitido  num  recurso  extraordinário.  E  sabemos  que,  quando  o 
recurso  extraordinário  tem  reconhecida  a  repercussão  geral,  os  seus 
efeitos são erga omnes, é um processo subjetivo, e que, por exceção, pode-
se admitir um amigo da Corte, que é aquele que intervém de forma 
neutra, amparando, auxiliando a Corte, não ao lado de uma das partes. 
Mas este Recurso Extraordinário 415.454 foi superado, logo em seguida, 
porque ele é de 08/2/2007, pelo Agravo Regimental no Agravo Regimental 
no Mandado de Segurança 26.552/DF, do Tribunal Pleno, de 22/11/2007, 
relatado pelo eminente Ministro Celso de Mello, em que Sua Excelência, 
com sempre, traz um voto absolutamente lapidar, em que ele diz, agora, 
assim:
Supremo Tribunal Federal
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05/06/2013
PLENÁRIO
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033 DISTRITO FEDERAL
VOTO S/ PRELIMINAR
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Senhor 
Presidente, peço vênia ao eminente Relator e acompanhar a divergência. 
A jurisprudência da Casa é absolutamente torrencial em não admitir 
amicus curiae em mandado de segurança. Cito, por exemplo, o Agravo 
Regimental na Medida Cautelar em Mandado de Segurança 29.058, do 
Distrito Federal, em que foi Relator o Ministro Celso de Mello; cito o 
Mandado de Segurança 30.531, do Distrito Federal, em que foi Relatora a 
eminente Ministra Cármen Lúcia; cito a Medida Cautelar em Mandado de 
Segurança 30.952, do Distrito Federal, em que foi Relator o Ministro Luiz 
Fux; outro, de Sua Excelência o Ministro Luiz Fux, Agravo Regimental no 
Agravo  Regimental  em  Mandado  de  Segurança  25.763,  do  Distrito 
Federal.
O precedente invocado pelo eminente Ministro-Relator, em seu voto, 
foi o Recurso Extraordinário 415.454, de Santa Catarina, de relatoria dele 
mesmo, Sua Excelência o Ministro Gilmar Mendes, em que ele admitiu, 
foi  admitido  num  recurso  extraordinário.  E  sabemos  que,  quando  o 
recurso  extraordinário  tem  reconhecida  a  repercussão  geral,  os  seus 
efeitos são erga omnes, é um processo subjetivo, e que, por exceção, pode-
se admitir um amigo da Corte, que é aquele que intervém de forma 
neutra, amparando, auxiliando a Corte, não ao lado de uma das partes. 
Mas este Recurso Extraordinário 415.454 foi superado, logo em seguida, 
porque ele é de 08/2/2007, pelo Agravo Regimental no Agravo Regimental 
no Mandado de Segurança 26.552/DF, do Tribunal Pleno, de 22/11/2007, 
relatado pelo eminente Ministro Celso de Mello, em que Sua Excelência, 
com sempre, traz um voto absolutamente lapidar, em que ele diz, agora, 
assim:
Supremo Tribunal Federal
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Voto s/ Preliminar
MS 32033 / DF 
"Analiso, agora,  o recurso de agravo deduzido a fls. 73/77 
pela Ordem dos Advogados do Brasil (5ª Subseção de Volta 
Redonda - Estado do Rio de Janeiro) contra decisão que indeferiu o 
pedido de ingresso, da subseção em questão, como amicus curiae, 
no processo de mandado de segurança instaurado por ALCINETE 
NASCIMENTO DE SOUZA."
Então, diz o Ministro Celso, com ênfase:
"Conforme destaquei na decisão agravada, indeferi o pedido 
de  ingresso,  na  causa,  como  amicus  curiae,  da  Ordem  dos 
Advogados do Brasil - 5ª Subseção de Volta Redonda - Estado do Rio  
de  Janeiro  (fls.  31/43),  porque a legislação invocada (Lei  nº 
9.868/99)  -  por referir-se a  processo  de  índole  eminentemente 
objetiva, como o são os processos de controle normativo abstrato (RTJ 
113/22, Rel. Min. NÉRI DA SILVEIRA - RTJ 131/1001, Rel. Min. 
CELSO DE MELLO - RTJ 136/467, Rel. Min. CELSO DE MELLO 
- RTJ 164/506-507, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g) - não se 
aplica aos  processos  de  caráter  meramente subjetivo,  como o 
processo de mandamental.
Ressaltei,  ainda,  na  oportunidade,  a impossibilidade do 
ingresso, no feito, da OAB/5ª Subseção de Volta Redonda (RJ), como 
se tratasse de mera intervenção assistencial,  ad coadjuvandum, 
não admitida pelo Supremo Tribunal Federal.
É que o magistério jurisprudencial desta Suprema Corte 
firmou-se no  sentido  "do descabimento da assistência no 
mandado de segurança, tendo em vista o que dispõe o art. 19 da Lei 
nº 1.553/51, na redação dada pela Lei nº 6.071/74, que restringiu a 
intervenção de terceiros, no procedimento do  writ, ao instituto do 
litisconsórcio" (RTJ 123, Rel. Min. CÉLIO BORJA – grifei).
E continua Sua Excelência, nesse lapidar e magnífico voto:
"Esse entendimento - que tem sido reinterado, em inúmeras 
oportunidades, pelo Supremo Tribunal Federal (RTJ 182/548-549 - 
2 
Supremo Tribunal Federal
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
"Analiso, agora,  o recurso de agravo deduzido a fls. 73/77 
pela Ordem dos Advogados do Brasil (5ª Subseção de Volta 
Redonda - Estado do Rio de Janeiro) contra decisão que indeferiu o 
pedido de ingresso, da subseção em questão, como amicus curiae, 
no processo de mandado de segurança instaurado por ALCINETE 
NASCIMENTO DE SOUZA."
Então, diz o Ministro Celso, com ênfase:
"Conforme destaquei na decisão agravada, indeferi o pedido 
de  ingresso,  na  causa,  como  amicus  curiae,  da  Ordem  dos 
Advogados do Brasil - 5ª Subseção de Volta Redonda - Estado do Rio  
de  Janeiro  (fls.  31/43),  porque a legislação invocada (Lei  nº 
9.868/99)  -  por referir-se a  processo  de  índole  eminentemente 
objetiva, como o são os processos de controle normativo abstrato (RTJ 
113/22, Rel. Min. NÉRI DA SILVEIRA - RTJ 131/1001, Rel. Min. 
CELSO DE MELLO - RTJ 136/467, Rel. Min. CELSO DE MELLO 
- RTJ 164/506-507, Rel. Min. CELSO DE MELLO, v.g) - não se 
aplica aos  processos  de  caráter  meramente subjetivo,  como o 
processo de mandamental.
Ressaltei,  ainda,  na  oportunidade,  a impossibilidade do 
ingresso, no feito, da OAB/5ª Subseção de Volta Redonda (RJ), como 
se tratasse de mera intervenção assistencial,  ad coadjuvandum, 
não admitida pelo Supremo Tribunal Federal.
É que o magistério jurisprudencial desta Suprema Corte 
firmou-se no  sentido  "do descabimento da assistência no 
mandado de segurança, tendo em vista o que dispõe o art. 19 da Lei 
nº 1.553/51, na redação dada pela Lei nº 6.071/74, que restringiu a 
intervenção de terceiros, no procedimento do  writ, ao instituto do 
litisconsórcio" (RTJ 123, Rel. Min. CÉLIO BORJA – grifei).
E continua Sua Excelência, nesse lapidar e magnífico voto:
"Esse entendimento - que tem sido reinterado, em inúmeras 
oportunidades, pelo Supremo Tribunal Federal (RTJ 182/548-549 - 
2 
Supremo Tribunal Federal
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 23 de 314

Voto s/ Preliminar
MS 32033 / DF 
Rel.  Min.  CELSO  DE  MELLO  -  AO 534-MC/TO,  Rel.  Min. 
MARCO  AURÉLIO  -  AO 571-MC/AL,  Rel.  Min.  MARCO 
AURÉLIO -  MS 23.671/PE, Rel. Min. MARCO AURÉLIO -  MS 
23.856/MS, Rel. Min. CEZAR PELUSO -  RE 321.958/SP,  Rel. 
Min. JOAQUIM BARBOSA - RE 431.380/MG, Rel. Min. CARLOS 
BRITTO,  v.g) -  encontra apoio, igualmente,  no magistério da 
doutrina (CARLOS ALBERTO MENEZES DIREITO, "Manual 
do Mandado de segurança", p. 117, 4ª ed., 2003, Renovar)."
Diz ele:
"(...) não me parece possível enfrentar a expressa disposição 
legal.  A lei nº 6.071/74, alterando a redação do art. 19 da da lei  
especial,  sem  meias-palavras,
 não  alcançou  assistência, 
limitando-se a determinar aplicação, ao processo do mandado de 
segurança,  dos artigos do Código de Processo Civil  que regula o 
litesconsórcio.  Desse modo, na linha do precedente do Supremo 
Tribunal  Federal,  entendo  não  ser  admissível  assistente  em 
mandado de segurança. (grifei)."
Diz o Ministro Celso, em continuação:
Essa orientação vem de ser reafirmada pelo Plenário do Supremo 
Tribunal Federal, em decisão consubstanciada,  no ponto, em acórdão 
assim ementado:
"1.
 INTERVENÇÃO 
DE 
TERCEIRO.
 Assistência. 
Mandado 
de 
segurança.
 Inadmissibilidade.  Preliminar 
acolhida. Inteligência do art. 19 da Lei nº 1.533/51.  Não se 
admite assistência em  mandado  de  segurança (...)."  (RTJ 
188/663, Rel. Min. CEZAR PELUSO – grifei)
Então, o Ministro, por essas razões e outras, nega provimento ao 
recurso  de  agravo,  e  o  Ministro  Celso  se  referiu  ao  Mandado  de 
Segurança 24.414.
3 
Supremo Tribunal Federal
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
Rel.  Min.  CELSO  DE  MELLO  -  AO 534-MC/TO,  Rel.  Min. 
MARCO  AURÉLIO  -  AO 571-MC/AL,  Rel.  Min.  MARCO 
AURÉLIO -  MS 23.671/PE, Rel. Min. MARCO AURÉLIO -  MS 
23.856/MS, Rel. Min. CEZAR PELUSO -  RE 321.958/SP,  Rel. 
Min. JOAQUIM BARBOSA - RE 431.380/MG, Rel. Min. CARLOS 
BRITTO,  v.g) -  encontra apoio, igualmente,  no magistério da 
doutrina (CARLOS ALBERTO MENEZES DIREITO, "Manual 
do Mandado de segurança", p. 117, 4ª ed., 2003, Renovar)."
Diz ele:
"(...) não me parece possível enfrentar a expressa disposição 
legal.  A lei nº 6.071/74, alterando a redação do art. 19 da da lei  
especial,  sem  meias-palavras,
 não  alcançou  assistência, 
limitando-se a determinar aplicação, ao processo do mandado de 
segurança,  dos artigos do Código de Processo Civil  que regula o 
litesconsórcio.  Desse modo, na linha do precedente do Supremo 
Tribunal  Federal,  entendo  não  ser  admissível  assistente  em 
mandado de segurança. (grifei)."
Diz o Ministro Celso, em continuação:
Essa orientação vem de ser reafirmada pelo Plenário do Supremo 
Tribunal Federal, em decisão consubstanciada,  no ponto, em acórdão 
assim ementado:
"1.
 INTERVENÇÃO 
DE 
TERCEIRO.
 Assistência. 
Mandado 
de 
segurança.
 Inadmissibilidade.  Preliminar 
acolhida. Inteligência do art. 19 da Lei nº 1.533/51.  Não se 
admite assistência em  mandado  de  segurança (...)."  (RTJ 
188/663, Rel. Min. CEZAR PELUSO – grifei)
Então, o Ministro, por essas razões e outras, nega provimento ao 
recurso  de  agravo,  e  o  Ministro  Celso  se  referiu  ao  Mandado  de 
Segurança 24.414.
3 
Supremo Tribunal Federal
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 24 de 314

Voto s/ Preliminar
MS 32033 / DF 
O Ministro-Relator, salvo engano, referiu-se ao RMS, cujo número 
não  captei  bem,  mas  -  salvo  melhor  juízo  -,  naquele  RMS, 
excepcionalmente, admitiu-se o  amicus curiae, mas representando uma 
entidade.  Mas  foi  uma  questão  excepcional  e,  também,  que  fugiu  à 
habitualidade da Corte.
De outro lado, eu observo as questões que foram levantadas aqui no 
sentido de que esse MS confunde-se com o processo de natureza objetiva. 
Essa que é a grande questão que será resolvida durante o julgamento 
deste mandado de segurança. Será que é o mandado de segurança que se 
volta  contra  dispositivos  do  regimento  do  Congresso  Nacional,  no 
sentido de impedir a tramitação regular daquele projeto de lei, ou se trata 
realmente de entrar no âmago do projeto de lei e fazer-se, desde já, uma 
espécie de controle prévio de constitucionalidade, transformando-se esse 
mandado de segurança num processo de natureza objetiva? Essa é a 
grande questão.  Ser for assim, em tese, seria admissível a presença dos 
amici curiae. No entanto, se for o mandado de segurança de natureza 
ordinária, claramente a jurisprudência da Corte é contrária, e solidamente 
contrária, à admissão dessa figura.
Então,  Senhor  Presidente,  com  o  devido  respeito  pelo  sempre 
abalizado  voto  e  às  ponderáveis  razões  apresentadas  pelo  Ministro-
Relator, voto no sentido do provimento do agravo para não admitir os 
amici curiae em nenhum mandado  de  segurança, especialmente neste 
mandado de segurança.
4 
Supremo Tribunal Federal
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
O Ministro-Relator, salvo engano, referiu-se ao RMS, cujo número 
não  captei  bem,  mas  -  salvo  melhor  juízo  -,  naquele  RMS, 
excepcionalmente, admitiu-se o  amicus curiae, mas representando uma 
entidade.  Mas  foi  uma  questão  excepcional  e,  também,  que  fugiu  à 
habitualidade da Corte.
De outro lado, eu observo as questões que foram levantadas aqui no 
sentido de que esse MS confunde-se com o processo de natureza objetiva. 
Essa que é a grande questão que será resolvida durante o julgamento 
deste mandado de segurança. Será que é o mandado de segurança que se 
volta  contra  dispositivos  do  regimento  do  Congresso  Nacional,  no 
sentido de impedir a tramitação regular daquele projeto de lei, ou se trata 
realmente de entrar no âmago do projeto de lei e fazer-se, desde já, uma 
espécie de controle prévio de constitucionalidade, transformando-se esse 
mandado de segurança num processo de natureza objetiva? Essa é a 
grande questão.  Ser for assim, em tese, seria admissível a presença dos 
amici curiae. No entanto, se for o mandado de segurança de natureza 
ordinária, claramente a jurisprudência da Corte é contrária, e solidamente 
contrária, à admissão dessa figura.
Então,  Senhor  Presidente,  com  o  devido  respeito  pelo  sempre 
abalizado  voto  e  às  ponderáveis  razões  apresentadas  pelo  Ministro-
Relator, voto no sentido do provimento do agravo para não admitir os 
amici curiae em nenhum mandado  de  segurança, especialmente neste 
mandado de segurança.
4 
Supremo Tribunal Federal
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 25 de 314

Voto s/ Preliminar
05/06/2013
PLENÁRIO
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033 DISTRITO FEDERAL
VOTO SOBRE PRELIMINAR
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Presidente, por ora, 
não estamos a decidir sobre a adequação do mandado de segurança, nem 
a procedência do pedido formulado na inicial. Cabe-nos apenas fixar as 
balizas subjetivas desse mesmo mandado de segurança. A regência é 
especial.  Decorre  de  lei  aprovada  pelo  Congresso  Nacional,  a  de  nº 
12.016/2009. Se formos a ela – e gostaria de cumprimentar o ministro 
Teori  Zavascki  pela  coerência,  porque  reafirmou  voto  prolatado  na 
Primeira  Seção  do  Superior  Tribunal  de  Justiça  quanto  à 
inadimissibilidade da assistência simples no mandado de segurança –, 
veremos que remete aos artigos do Código de Processo Civil que versam 
o litisconsórcio, o facultativo e o necessário. Vem-nos do artigo 24 da lei 
de regência do mandado de segurança:
Art. 24. Aplicam-se ao mandado de segurança os arts. 46 a 
49 da  Lei  nº 5.869, de  11 de  janeiro  de  1973  –  Código  de 
Processo Civil.
Não se remeteu ao artigo 50, que trata da assistência do terceiro 
juridicamente  interessado.  Quanto  ao  litisconsórcio,  as  balizas  foram 
delimitadas,  ficaram  definitivamente  assentadas  com  as  informações 
prestadas no mandado de segurança. Ouvi que o pleito de participação 
foi formalizado ontem, quando inclusive já havia a pauta publicada e a 
inserção do processo no sítio da internet do Tribunal, considerada a pauta 
dirigida.
Presidente, peço vênia ao relator e aos colegas que o acompanharam 
para  entender  que,  se  a  própria  lei  veda  a  participação  do  terceiro 
juridicamente interessado, não é dado acionar a legislação que dispõe 
sobre o processo objetivo para entender que o denominado amigo da 
Corte – já disse que não é bem amigo da Corte, porque acaba dando a esta 
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documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 4290927.
Supremo Tribunal Federal
05/06/2013
PLENÁRIO
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033 DISTRITO FEDERAL
VOTO SOBRE PRELIMINAR
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Presidente, por ora, 
não estamos a decidir sobre a adequação do mandado de segurança, nem 
a procedência do pedido formulado na inicial. Cabe-nos apenas fixar as 
balizas subjetivas desse mesmo mandado de segurança. A regência é 
especial.  Decorre  de  lei  aprovada  pelo  Congresso  Nacional,  a  de  nº 
12.016/2009. Se formos a ela – e gostaria de cumprimentar o ministro 
Teori  Zavascki  pela  coerência,  porque  reafirmou  voto  prolatado  na 
Primeira  Seção  do  Superior  Tribunal  de  Justiça  quanto  à 
inadimissibilidade da assistência simples no mandado de segurança –, 
veremos que remete aos artigos do Código de Processo Civil que versam 
o litisconsórcio, o facultativo e o necessário. Vem-nos do artigo 24 da lei 
de regência do mandado de segurança:
Art. 24. Aplicam-se ao mandado de segurança os arts. 46 a 
49 da  Lei  nº 5.869, de  11 de  janeiro  de  1973  –  Código  de 
Processo Civil.
Não se remeteu ao artigo 50, que trata da assistência do terceiro 
juridicamente  interessado.  Quanto  ao  litisconsórcio,  as  balizas  foram 
delimitadas,  ficaram  definitivamente  assentadas  com  as  informações 
prestadas no mandado de segurança. Ouvi que o pleito de participação 
foi formalizado ontem, quando inclusive já havia a pauta publicada e a 
inserção do processo no sítio da internet do Tribunal, considerada a pauta 
dirigida.
Presidente, peço vênia ao relator e aos colegas que o acompanharam 
para  entender  que,  se  a  própria  lei  veda  a  participação  do  terceiro 
juridicamente interessado, não é dado acionar a legislação que dispõe 
sobre o processo objetivo para entender que o denominado amigo da 
Corte – já disse que não é bem amigo da Corte, porque acaba dando a esta 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 26 de 314

Voto s/ Preliminar
MS 32033 / DF 
mais  trabalho  –  pode  participar  desse  processo,  dessa  ação  nobre  – 
reconheço –, que é o mandado de segurança, voltada à proteção de direito 
individual.
Acompanho a divergência do Ministro Teori Zavascki.
2 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
mais  trabalho  –  pode  participar  desse  processo,  dessa  ação  nobre  – 
reconheço –, que é o mandado de segurança, voltada à proteção de direito 
individual.
Acompanho a divergência do Ministro Teori Zavascki.
2 
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Esclarecimento
05/06/2013
PLENÁRIO
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033 DISTRITO FEDERAL
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Presidente, apenas um 
esclarecimento, para que não fique no ar a possibilidade de ter incidido 
em incongruência: não fui o relator do Recurso Ordinário em Mandado 
de Segurança nº 25.841. O relator foi o próprio ministro Gilmar Mendes.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - Eu disse 
isso claramente. Vossa Excelência é o Redator para o acórdão.
O  SENHOR  MINISTRO  MARCO  AURÉLIO  –  Apenas  estou 
esclarecendo. Atuei como redator designado, e, se formos à ementa do 
acórdão, desdobrada em vários itens, veremos que não constou item 
quanto à possibilidade de assistência no mandado de segurança. A razão 
se mostrou muito simples: a matéria não foi discutida e deliberada pelo 
Plenário.
Era o esclarecimento que queria prestar.
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Supremo Tribunal Federal
05/06/2013
PLENÁRIO
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033 DISTRITO FEDERAL
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Presidente, apenas um 
esclarecimento, para que não fique no ar a possibilidade de ter incidido 
em incongruência: não fui o relator do Recurso Ordinário em Mandado 
de Segurança nº 25.841. O relator foi o próprio ministro Gilmar Mendes.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - Eu disse 
isso claramente. Vossa Excelência é o Redator para o acórdão.
O  SENHOR  MINISTRO  MARCO  AURÉLIO  –  Apenas  estou 
esclarecendo. Atuei como redator designado, e, se formos à ementa do 
acórdão, desdobrada em vários itens, veremos que não constou item 
quanto à possibilidade de assistência no mandado de segurança. A razão 
se mostrou muito simples: a matéria não foi discutida e deliberada pelo 
Plenário.
Era o esclarecimento que queria prestar.
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Voto s/ Preliminar
05/06/2013
PLENÁRIO
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033 DISTRITO FEDERAL
VOTO S/ PRELIMINAR
O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA (PRESIDENTE) - 
Eu acompanho a divergência. Não vejo, na legislação do mandado de 
segurança, nenhuma alusão à possibilidade de admissão de amici curiae, 
que é figura importada do Direito americano, e, como tal, acho que 
deveria ser concebida aqui entre nós. Mas reconheço que a Corte, em 
situações como a presente, em que há um interesse geral, evidentemente, 
(inaudível) a toda a discussão de mérito da questão, tem admitido, sim, a 
figura  do  amici  curiae ou  amicus  curiae em  processos  de  índole 
subjetiva.
Eu acompanho, portanto, a divergência.
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documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 4140852.
Supremo Tribunal Federal
05/06/2013
PLENÁRIO
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033 DISTRITO FEDERAL
VOTO S/ PRELIMINAR
O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA (PRESIDENTE) - 
Eu acompanho a divergência. Não vejo, na legislação do mandado de 
segurança, nenhuma alusão à possibilidade de admissão de amici curiae, 
que é figura importada do Direito americano, e, como tal, acho que 
deveria ser concebida aqui entre nós. Mas reconheço que a Corte, em 
situações como a presente, em que há um interesse geral, evidentemente, 
(inaudível) a toda a discussão de mérito da questão, tem admitido, sim, a 
figura  do  amici  curiae ou  amicus  curiae em  processos  de  índole 
subjetiva.
Eu acompanho, portanto, a divergência.
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Suspensão de julgamento
05/06/2013
PLENÁRIO
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033 DISTRITO FEDERAL
SUSPENSÃO DE JULGAMENTO
O  SENHOR  MINISTRO  RICARDO  LEWANDOWSKI 
(PRESIDENTE) - Agradeço à Doutora Deborah pela colaboração que dá à 
Corte com o seu ponto de vista.
Indago,  agora,  ao  eminente  Relator,  se  continuamos  com  o 
julgamento, que é um julgamento complexo, evidentemente, como se viu 
a partir das discussões que já foram travadas, tanto pelos Ministros como 
da  tribuna.  Indago  a  Vossa  Excelência,  tendo  em  conta  que  faltam, 
aproximadamente,  dez  minutos  para  encerrarmos  à  sessão,  se 
continuamos ou adiamos o julgamento?
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - Acho 
que  nós  vamos  ter que  adiar por conta  do  adiantado  da  hora  e  da 
ausência do Ministro Fux. E, salvo engano, o Ministro Toffoli, também, 
amanhã, não estará. Então, talvez, passemos para a próxima quarta-feira.
O  SENHOR  MINISTRO  RICARDO  LEWANDOWSKI 
(PRESIDENTE) -  Pois,  não.  O  próprio  Ministro  Presidente,  neste 
momento, que  está cuidando de outros assuntos igualmente importantes, 
não se encontra presente. 
Consulto os Pares se estão de acordo com o adiamento? Então, a 
discussão deste MS 32.033 fica adiada para a próxima quarta-feira.
Supremo Tribunal Federal
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 4527169.
Supremo Tribunal Federal
05/06/2013
PLENÁRIO
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033 DISTRITO FEDERAL
SUSPENSÃO DE JULGAMENTO
O  SENHOR  MINISTRO  RICARDO  LEWANDOWSKI 
(PRESIDENTE) - Agradeço à Doutora Deborah pela colaboração que dá à 
Corte com o seu ponto de vista.
Indago,  agora,  ao  eminente  Relator,  se  continuamos  com  o 
julgamento, que é um julgamento complexo, evidentemente, como se viu 
a partir das discussões que já foram travadas, tanto pelos Ministros como 
da  tribuna.  Indago  a  Vossa  Excelência,  tendo  em  conta  que  faltam, 
aproximadamente,  dez  minutos  para  encerrarmos  à  sessão,  se 
continuamos ou adiamos o julgamento?
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - Acho 
que  nós  vamos  ter que  adiar por conta  do  adiantado  da  hora  e  da 
ausência do Ministro Fux. E, salvo engano, o Ministro Toffoli, também, 
amanhã, não estará. Então, talvez, passemos para a próxima quarta-feira.
O  SENHOR  MINISTRO  RICARDO  LEWANDOWSKI 
(PRESIDENTE) -  Pois,  não.  O  próprio  Ministro  Presidente,  neste 
momento, que  está cuidando de outros assuntos igualmente importantes, 
não se encontra presente. 
Consulto os Pares se estão de acordo com o adiamento? Então, a 
discussão deste MS 32.033 fica adiada para a próxima quarta-feira.
Supremo Tribunal Federal
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
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Extrato de Ata - 05/06/2013
PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033
PROCED. : DISTRITO FEDERAL
RELATOR : MIN. GILMAR MENDES
IMPTE.(S) : RODRIGO SOBRAL ROLLEMBERG
ADV.(A/S) : MARIA CLAUDIA BUCCHIANERI PINHEIRO
IMPDO.(A/S) : PRESIDENTE DA CÂMARA DOS DEPUTADOS
ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
IMPDO.(A/S) : PRESIDENTE DO SENADO FEDERAL
ADV.(A/S) : ALBERTO CASCAIS E OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S) : PARTIDO SOCIALISTA DOS TRABALHADORES UNIFICADO - PSTU
ADV.(A/S) : BRUNO COLARES SOARES FIGUEIREDO ALVES E OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S) : REDE SUSTENTABILIDADE
ADV.(A/S) : ROGERIO PAZ LIMA
INTDO.(A/S) : PARTIDO POLÍTICO SOLIDARIEDADE
ADV.(A/S) : MARCILIO DUARTE LIMA
INTDO.(A/S) : PEDRO TAQUES
ADV.(A/S) : MARCO AURÉLIO MARRAFON E OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S) : CARLOS HENRIQUE FOCESI SAMPAIO
ADV.(A/S) : ALESSIA BARROSO LIMA BRITO CAMPOS CHEVITARESE
INTDO.(A/S) : PARTIDO POPULAR SOCIALISTA - PPS
ADV.(A/S) : FABRÍCIO DE ALENCASTRO GAERTNER E OUTRO(A/S)
Decisão: Preliminarmente,  o  Tribunal,  por  maioria,  negou  provimento  ao 
agravo interposto pela União que impugnava a admissão dos amici curiae, vencidos 
os  Ministros  Teori  Zavascki,  Ricardo  Lewandowski  e  Marco  Aurélio.  Votou  o 
Presidente,  Ministro  Joaquim  Barbosa.  Em  seguida,  após  o  relatório  e  as 
sustentações orais, o julgamento foi suspenso. Falaram: pelo impetrante, Rodrigo 
Sobral Rollemberg, a Dra. Maria Cláudia Bucchianeri Pinheiro; pelo interessado 
Pedro Taques, o Dr. Marco Aurélio Marrafon; pelo interessado Carlos Henrique 
Focesi Sampaio, a Dra. Alessia Barroso Lima Britto Campos; pela Advocacia Geral 
da União, o Ministro Luís Inácio Lucena Adams, Advogado-Geral da União; pelo 
impetrado, Presidente do Senado Federal, o Dr. Alberto Cascais, Advogado-Geral 
do Senado Federal, e, pelo Ministério Público Federal, a Dra. Deborah Macedo 
Duprat  de  Britto  Pereira,  Vice-Procuradora-Geral  da  República.  Ausente, 
justificadamente, o Ministro Luiz Fux. Plenário, 05.06.2013.
 
Presidência  do  Senhor  Ministro  Joaquim  Barbosa.  Presentes  à  sessão  os 
Senhores  Ministros  Celso  de  Mello,  Marco  Aurélio,  Gilmar  Mendes,  Ricardo 
Lewandowski, Cármen Lúcia, Dias Toffoli, Rosa Weber e Teori Zavascki. 
Vice-Procuradora-Geral da República, Dra. Deborah Macedo Duprat de Britto 
Pereira.
p/ Luiz Tomimatsu
Assessor-Chefe do Plenário
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Supremo Tribunal Federal
PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033
PROCED. : DISTRITO FEDERAL
RELATOR : MIN. GILMAR MENDES
IMPTE.(S) : RODRIGO SOBRAL ROLLEMBERG
ADV.(A/S) : MARIA CLAUDIA BUCCHIANERI PINHEIRO
IMPDO.(A/S) : PRESIDENTE DA CÂMARA DOS DEPUTADOS
ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
IMPDO.(A/S) : PRESIDENTE DO SENADO FEDERAL
ADV.(A/S) : ALBERTO CASCAIS E OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S) : PARTIDO SOCIALISTA DOS TRABALHADORES UNIFICADO - PSTU
ADV.(A/S) : BRUNO COLARES SOARES FIGUEIREDO ALVES E OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S) : REDE SUSTENTABILIDADE
ADV.(A/S) : ROGERIO PAZ LIMA
INTDO.(A/S) : PARTIDO POLÍTICO SOLIDARIEDADE
ADV.(A/S) : MARCILIO DUARTE LIMA
INTDO.(A/S) : PEDRO TAQUES
ADV.(A/S) : MARCO AURÉLIO MARRAFON E OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S) : CARLOS HENRIQUE FOCESI SAMPAIO
ADV.(A/S) : ALESSIA BARROSO LIMA BRITO CAMPOS CHEVITARESE
INTDO.(A/S) : PARTIDO POPULAR SOCIALISTA - PPS
ADV.(A/S) : FABRÍCIO DE ALENCASTRO GAERTNER E OUTRO(A/S)
Decisão: Preliminarmente,  o  Tribunal,  por  maioria,  negou  provimento  ao 
agravo interposto pela União que impugnava a admissão dos amici curiae, vencidos 
os  Ministros  Teori  Zavascki,  Ricardo  Lewandowski  e  Marco  Aurélio.  Votou  o 
Presidente,  Ministro  Joaquim  Barbosa.  Em  seguida,  após  o  relatório  e  as 
sustentações orais, o julgamento foi suspenso. Falaram: pelo impetrante, Rodrigo 
Sobral Rollemberg, a Dra. Maria Cláudia Bucchianeri Pinheiro; pelo interessado 
Pedro Taques, o Dr. Marco Aurélio Marrafon; pelo interessado Carlos Henrique 
Focesi Sampaio, a Dra. Alessia Barroso Lima Britto Campos; pela Advocacia Geral 
da União, o Ministro Luís Inácio Lucena Adams, Advogado-Geral da União; pelo 
impetrado, Presidente do Senado Federal, o Dr. Alberto Cascais, Advogado-Geral 
do Senado Federal, e, pelo Ministério Público Federal, a Dra. Deborah Macedo 
Duprat  de  Britto  Pereira,  Vice-Procuradora-Geral  da  República.  Ausente, 
justificadamente, o Ministro Luiz Fux. Plenário, 05.06.2013.
 
Presidência  do  Senhor  Ministro  Joaquim  Barbosa.  Presentes  à  sessão  os 
Senhores  Ministros  Celso  de  Mello,  Marco  Aurélio,  Gilmar  Mendes,  Ricardo 
Lewandowski, Cármen Lúcia, Dias Toffoli, Rosa Weber e Teori Zavascki. 
Vice-Procuradora-Geral da República, Dra. Deborah Macedo Duprat de Britto 
Pereira.
p/ Luiz Tomimatsu
Assessor-Chefe do Plenário
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 31 de 314

Voto - MIN. GILMAR MENDES
12/06/2013
PLENÁRIO
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033 DISTRITO FEDERAL
VOTO
I  -  O  MANDADO  DE  SEGURANÇA  PARA  VEDAR  A 
DELIBERAÇÃO LEGISLATIVA
Após  o  deferimento  da  liminar  neste  mandado  de  segurança, 
alguma polêmica foi instaurada nos meios de comunicação a partir da 
pressuposição de que a medida teria sido heterodoxa, não orientada pela 
jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e invasiva da competência 
reservada  pela  Constituição  ao  Poder  Legislativo.  Demonstrar-se-á, 
portanto, a absoluta impropriedade dessas posições.
Deve-se  destacar  que,  considerada  a  estatura  do  tema,  tanto  a 
impetração como a medida liminar deferida são assuntos ordinários na 
jurisprudência da Corte há algum tempo. O cabimento de mandado de 
segurança  preventivo  na  defesa  do  direito  público  subjetivo  do 
parlamentar de não se submeter a processo legislativo veiculador de 
proposição tendente a abolir cláusulas pétreas foi aventado, pela primeira 
vez, ainda sob a vigência da Constituição de 1967/69, no MS 20.257, 
impetrado por senadores da República contra a tramitação de Proposta 
de Emenda à Constituição que aumentava a duração dos mandatos dos 
prefeitos,  vice-prefeitos  e  vereadores  municipais  de  2  (dois)  para  4 
(quatro) anos.
Nesse caso,  julgado em 1980, os impetrantes eram os senadores 
Itamar  Franco  e  Antonio  Mendes  Canale,  os  quais  requeriam  o 
impedimento da tramitação das Propostas de Emendas Constitucionais 
51 e 52, ambas de 1980, assim como da Emenda 3 às referidas propostas. 
Argumentavam que a proposição de elevação a duração dos mandatos 
municipais não poderia ser objeto de deliberação, ante o disposto no art. 
47, § 1º, da Carta vigente à época, que dispunha: “não será objeto de 
deliberação a proposta de emenda tendente a abolir a Federação e a República”.
O  Ministro  Décio  Miranda,  relator  do  MS  20.257,  julgava 
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 4314911.
Supremo Tribunal Federal
12/06/2013
PLENÁRIO
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033 DISTRITO FEDERAL
VOTO
I  -  O  MANDADO  DE  SEGURANÇA  PARA  VEDAR  A 
DELIBERAÇÃO LEGISLATIVA
Após  o  deferimento  da  liminar  neste  mandado  de  segurança, 
alguma polêmica foi instaurada nos meios de comunicação a partir da 
pressuposição de que a medida teria sido heterodoxa, não orientada pela 
jurisprudência do Supremo Tribunal Federal e invasiva da competência 
reservada  pela  Constituição  ao  Poder  Legislativo.  Demonstrar-se-á, 
portanto, a absoluta impropriedade dessas posições.
Deve-se  destacar  que,  considerada  a  estatura  do  tema,  tanto  a 
impetração como a medida liminar deferida são assuntos ordinários na 
jurisprudência da Corte há algum tempo. O cabimento de mandado de 
segurança  preventivo  na  defesa  do  direito  público  subjetivo  do 
parlamentar de não se submeter a processo legislativo veiculador de 
proposição tendente a abolir cláusulas pétreas foi aventado, pela primeira 
vez, ainda sob a vigência da Constituição de 1967/69, no MS 20.257, 
impetrado por senadores da República contra a tramitação de Proposta 
de Emenda à Constituição que aumentava a duração dos mandatos dos 
prefeitos,  vice-prefeitos  e  vereadores  municipais  de  2  (dois)  para  4 
(quatro) anos.
Nesse caso,  julgado em 1980, os impetrantes eram os senadores 
Itamar  Franco  e  Antonio  Mendes  Canale,  os  quais  requeriam  o 
impedimento da tramitação das Propostas de Emendas Constitucionais 
51 e 52, ambas de 1980, assim como da Emenda 3 às referidas propostas. 
Argumentavam que a proposição de elevação a duração dos mandatos 
municipais não poderia ser objeto de deliberação, ante o disposto no art. 
47, § 1º, da Carta vigente à época, que dispunha: “não será objeto de 
deliberação a proposta de emenda tendente a abolir a Federação e a República”.
O  Ministro  Décio  Miranda,  relator  do  MS  20.257,  julgava 
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 4314911.
Inteiro Teor do Acórdão - Página 32 de 314

Voto - MIN. GILMAR MENDES
MS 32033 / DF 
prejudicado o writ e era acompanhado pelos ministros que votaram até o 
pedido de vista do Min. Moreira Alves. No entanto, ao trazer seu voto-
vista, acompanhado pela maioria da Corte, Moreira Alves expôs o que 
continua a ser a jurisprudência pacífica do Supremo sobre o assunto:
“No § 1º do artigo 47 da Constituição Federal [de 1967/69], 
preceitua-se que:
‘Não  será  objeto  de  deliberação  a  proposta  de 
emenda tendente a abolir a Federação ou a República’.
Objeto de deliberação significa, sem a menor dúvida, 
objeto  de  votação,  porque  é  neste  momento  que  se 
delibera a favor da emenda ou contra ela.
Por  outro  lado,  se  a  direção  dos  trabalhos  do 
Congresso cabe ao Presidente do Senado; se este, pelo 
próprio  Regimento  Comum  do  Congresso  Nacional 
(artigo  73),  pode,  liminarmente,  rejeitar  a  proposta  de 
emenda que não atenda ao disposto no artigo 47, § 1º, da 
Constituição (e quem tem poder de rejeição liminar o tem, 
igualmente, no curso do processo); e se a Constituição 
alude a objeto de deliberação (o que implica dizer que seu 
termo é o momento imediatamente anterior à votação), 
não há dúvida, a meu ver, de que, a qualquer tempo, antes 
da  votação,  pode  a  Presidência  do  Congresso, 
convencendo-se de que a proposta de emenda tende a 
abolir a Federação ou a República, rejeitá-la, ainda que 
não o tenha feito inicialmente.
Cabível, portanto, no momento em que o presente 
mandado  de  segurança  foi  impetrado,  sua  impetração 
preventiva,  uma  vez  que  visava  ele  a  impedir  que  a 
Presidência do Congresso colocasse em votação a proposta 
de emenda. Aprovada esta, o mandado de segurança – 
como  tem  entendido  esta  Corte  –  se  transforma  de 
preventivo em restaurador da legalidade.
3. Afastada essa preliminar, também não acolho a 
outra – que é de mérito –, com a qual fundamentam seus 
2 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
prejudicado o writ e era acompanhado pelos ministros que votaram até o 
pedido de vista do Min. Moreira Alves. No entanto, ao trazer seu voto-
vista, acompanhado pela maioria da Corte, Moreira Alves expôs o que 
continua a ser a jurisprudência pacífica do Supremo sobre o assunto:
“No § 1º do artigo 47 da Constituição Federal [de 1967/69], 
preceitua-se que:
‘Não  será  objeto  de  deliberação  a  proposta  de 
emenda tendente a abolir a Federação ou a República’.
Objeto de deliberação significa, sem a menor dúvida, 
objeto  de  votação,  porque  é  neste  momento  que  se 
delibera a favor da emenda ou contra ela.
Por  outro  lado,  se  a  direção  dos  trabalhos  do 
Congresso cabe ao Presidente do Senado; se este, pelo 
próprio  Regimento  Comum  do  Congresso  Nacional 
(artigo  73),  pode,  liminarmente,  rejeitar  a  proposta  de 
emenda que não atenda ao disposto no artigo 47, § 1º, da 
Constituição (e quem tem poder de rejeição liminar o tem, 
igualmente, no curso do processo); e se a Constituição 
alude a objeto de deliberação (o que implica dizer que seu 
termo é o momento imediatamente anterior à votação), 
não há dúvida, a meu ver, de que, a qualquer tempo, antes 
da  votação,  pode  a  Presidência  do  Congresso, 
convencendo-se de que a proposta de emenda tende a 
abolir a Federação ou a República, rejeitá-la, ainda que 
não o tenha feito inicialmente.
Cabível, portanto, no momento em que o presente 
mandado  de  segurança  foi  impetrado,  sua  impetração 
preventiva,  uma  vez  que  visava  ele  a  impedir  que  a 
Presidência do Congresso colocasse em votação a proposta 
de emenda. Aprovada esta, o mandado de segurança – 
como  tem  entendido  esta  Corte  –  se  transforma  de 
preventivo em restaurador da legalidade.
3. Afastada essa preliminar, também não acolho a 
outra – que é de mérito –, com a qual fundamentam seus 
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Voto - MIN. GILMAR MENDES
MS 32033 / DF 
votos  os  eminentes  colegas  que  estão  indeferindo  o 
pedido.
Não admito mandado de segurança para impedir 
tramitação  de  projeto  de  lei  ou  proposta  de  emenda 
constitucional com base na alegação de que seu conteúdo 
entra em choque com algum princípio constitucional. E 
não admito porque, nesse caso, a violação à Constituição 
só ocorrerá depois de o projeto se transformar em lei ou de 
a proposta de emenda vir a ser aprovada. Antes disso, 
nem o Presidente da Casa do Congresso, ou deste, nem a 
Mesa, nem o Poder Legislativo estão praticando qualquer 
inconstitucionalidade,  mas  estão,  sim,  exercitando  seus 
poderes constitucionais referentes ao processamento da lei 
em geral. A inconstitucionalidade, nesse caso, não será 
quanto  ao  processo  da  lei  ou  da  emenda,  mas,  ao 
contrário, será da própria lei ou da própria emenda, razão 
por que só poderá ser atacada depois da existência de uma 
ou de outra.
Diversa, porém, são as hipóteses como a presente, 
em que a vedação constitucional se dirige ao próprio 
processamento  da  lei  ou  da  emenda,  vedando  a  sua 
apresentação (como é o caso previsto no parágrafo único 
do artigo 57) ou a sua apresentação (como na espécie). 
Aqui, a inconstitucionalidade  diz respeito  ao  próprio 
andamento  do  processo  legislativo,  e  isso  porque  a 
Constituição não quer – em face da gravidade dessas 
deliberações, se consumadas – que sequer se chegue à 
deliberação,
 
proibindo-a
 
taxativamente.
 
A 
inconstitucionalidade, neste caso, já existe antes de o 
projeto ou de a proposta se transformarem em lei ou em 
emenda constitucional, porque o próprio processamento 
já desrespeita, frontalmente, a Constituição.
E cabe ao Poder Judiciário – nos sistemas em que o 
controle da constitucionalidade lhe é outorgado – impedir 
que  se  desrespeite  a  Constituição.  Na  guarda  da 
observância desta, está ele acima dos demais Poderes, não 
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Supremo Tribunal Federal
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votos  os  eminentes  colegas  que  estão  indeferindo  o 
pedido.
Não admito mandado de segurança para impedir 
tramitação  de  projeto  de  lei  ou  proposta  de  emenda 
constitucional com base na alegação de que seu conteúdo 
entra em choque com algum princípio constitucional. E 
não admito porque, nesse caso, a violação à Constituição 
só ocorrerá depois de o projeto se transformar em lei ou de 
a proposta de emenda vir a ser aprovada. Antes disso, 
nem o Presidente da Casa do Congresso, ou deste, nem a 
Mesa, nem o Poder Legislativo estão praticando qualquer 
inconstitucionalidade,  mas  estão,  sim,  exercitando  seus 
poderes constitucionais referentes ao processamento da lei 
em geral. A inconstitucionalidade, nesse caso, não será 
quanto  ao  processo  da  lei  ou  da  emenda,  mas,  ao 
contrário, será da própria lei ou da própria emenda, razão 
por que só poderá ser atacada depois da existência de uma 
ou de outra.
Diversa, porém, são as hipóteses como a presente, 
em que a vedação constitucional se dirige ao próprio 
processamento  da  lei  ou  da  emenda,  vedando  a  sua 
apresentação (como é o caso previsto no parágrafo único 
do artigo 57) ou a sua apresentação (como na espécie). 
Aqui, a inconstitucionalidade  diz respeito  ao  próprio 
andamento  do  processo  legislativo,  e  isso  porque  a 
Constituição não quer – em face da gravidade dessas 
deliberações, se consumadas – que sequer se chegue à 
deliberação,
 
proibindo-a
 
taxativamente.
 
A 
inconstitucionalidade, neste caso, já existe antes de o 
projeto ou de a proposta se transformarem em lei ou em 
emenda constitucional, porque o próprio processamento 
já desrespeita, frontalmente, a Constituição.
E cabe ao Poder Judiciário – nos sistemas em que o 
controle da constitucionalidade lhe é outorgado – impedir 
que  se  desrespeite  a  Constituição.  Na  guarda  da 
observância desta, está ele acima dos demais Poderes, não 
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havendo,  pois,  que  se  falar,  a  esse  respeito,  em 
independência de Poderes. Não fora assim e não poderia 
ele exercer a função que a própria Constituição, para a 
preservação dela, lhe outorga.
4. Considero, portanto, cabível, em tese, o presente 
mandado de segurança”.
O acórdão do mencionado MS 20.257, cuja redação ficou a cargo do 
Min. Moreira Alves, ficou assim ementado:
“Mandado de segurança contra ato da Mesa do Congresso 
que  admitiu  a  deliberação  de  proposta  de  emenda 
constitucional que a impetração alega ser tendente à abolição da 
república.
Cabimento do mandado de segurança em hipóteses em 
que  a  vedação  constitucional  se  dirige  ao  próprio 
processamento  da  lei  ou  da  emenda,  vedando  a  sua 
apresentação (como é o caso previsto no parágrafo único do 
artigo 57) ou a sua deliberação (como  na espécie). Nesses 
casos,  a  inconstitucionalidade  diz  respeito  ao  próprio 
andamento  do  processo  legislativo, e  isso  porque  a 
Constituição  não  quer  -  em  face  da  gravidade  dessas 
deliberações,  se  consumadas  -  que  sequer  se  chegue  à 
deliberação,
 
proibindo-a
 
taxativamente.
 
A 
inconstitucionalidade, se ocorrente, já existe antes de o projeto 
ou  de  a  proposta  se  transformar  em  lei  ou  em  emenda 
constitucional, porque o próprio processamento já desrespeita, 
frontalmente, a Constituição.
Inexistência, no caso, da pretendida inconstitucionalidade, 
uma vez que a prorrogação de mandato de dois para quatro 
anos,  tendo  em  vista  a  conveniência  da  coincidência  de 
mandatos  nos  vários  níveis  da  Federação,  não  implica 
introdução  do  princípio  de  que  os  mandatos  não  mais  são 
temporários, nem envolve, indiretamente, sua adoção de fatos. 
Mandado de segurança indeferido.” (D.J. de 27.02.1981, RTJ 
4 
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Supremo Tribunal Federal
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havendo,  pois,  que  se  falar,  a  esse  respeito,  em 
independência de Poderes. Não fora assim e não poderia 
ele exercer a função que a própria Constituição, para a 
preservação dela, lhe outorga.
4. Considero, portanto, cabível, em tese, o presente 
mandado de segurança”.
O acórdão do mencionado MS 20.257, cuja redação ficou a cargo do 
Min. Moreira Alves, ficou assim ementado:
“Mandado de segurança contra ato da Mesa do Congresso 
que  admitiu  a  deliberação  de  proposta  de  emenda 
constitucional que a impetração alega ser tendente à abolição da 
república.
Cabimento do mandado de segurança em hipóteses em 
que  a  vedação  constitucional  se  dirige  ao  próprio 
processamento  da  lei  ou  da  emenda,  vedando  a  sua 
apresentação (como é o caso previsto no parágrafo único do 
artigo 57) ou a sua deliberação (como  na espécie). Nesses 
casos,  a  inconstitucionalidade  diz  respeito  ao  próprio 
andamento  do  processo  legislativo, e  isso  porque  a 
Constituição  não  quer  -  em  face  da  gravidade  dessas 
deliberações,  se  consumadas  -  que  sequer  se  chegue  à 
deliberação,
 
proibindo-a
 
taxativamente.
 
A 
inconstitucionalidade, se ocorrente, já existe antes de o projeto 
ou  de  a  proposta  se  transformar  em  lei  ou  em  emenda 
constitucional, porque o próprio processamento já desrespeita, 
frontalmente, a Constituição.
Inexistência, no caso, da pretendida inconstitucionalidade, 
uma vez que a prorrogação de mandato de dois para quatro 
anos,  tendo  em  vista  a  conveniência  da  coincidência  de 
mandatos  nos  vários  níveis  da  Federação,  não  implica 
introdução  do  princípio  de  que  os  mandatos  não  mais  são 
temporários, nem envolve, indiretamente, sua adoção de fatos. 
Mandado de segurança indeferido.” (D.J. de 27.02.1981, RTJ 
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Voto - MIN. GILMAR MENDES
MS 32033 / DF 
99/1.031).
A partir de então, a jurisprudência da Corte pacificou-se no sentido 
do cabimento do mandado de segurança como instrumento para a defesa 
do  direito  público  subjetivo  do  parlamentar  a  não  deliberar  sobre 
proposta tendente a abolir cláusulas pétreas.
Em 1984, o Supremo Tribunal conheceu do MS 20.452, Relator o 
Ministro Aldir Passarinho, por meio do qual o Senador da República 
Severo Fagundes Gomes, o Deputado Federal Airton Sandoval Santana e 
o  Vice-Governador  de  São  Paulo,  Orestes  Quércia,  impugnavam  a 
votação da proposta de Emenda Constitucional 5, de 1983, conhecida 
como “Emenda Dante Oliveira”. Ressalte-se que o Vice-Governador foi 
excluído da lide por ilegitimidade ativa, restando claro, portanto, que a 
legitimidade para a impetração de  mandado  de segurança contra  a 
tramitação  de  propostas  de  emendas  constitucionais  é  apenas  dos 
parlamentares.
Já sob a égide da Constituição Federal de 1988, o Ministro Celso de 
Mello, no MS 21.642, de modo didático, explicitou a jurisprudência do 
Supremo Tribunal Federal na matéria: 
“O controle de constitucionalidade tem por objeto lei ou emenda  
constitucional promulgada. Todavia, cabe ser exercido em caso de  
projeto de lei ou emenda constitucional quando a Constituição  
taxativamente  veda  sua  apresentação  ou  a  deliberação. 
Legitimidade ativa privativa dos membros do Congresso Nacional”.  
(grifei)
O  Supremo  Tribunal  deixava  claro  que  a  legitimidade  para  a 
impetração de mandado de segurança como instrumento de controle 
prévio  de  constitucionalidade  de  proposições  legislativas  tendentes  a 
abolir cláusulas pétreas (art. 60, § 4º, CF) é exclusiva dos parlamentares, 
os  quais  possuem  o  direito  de  não se  submeterem  à  deliberação de 
propostas desse viés. A legitimidade ativa, na hipótese, é apenas dos 
parlamentares, conforme o Tribunal teve a oportunidade de frisar ainda 
5 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
99/1.031).
A partir de então, a jurisprudência da Corte pacificou-se no sentido 
do cabimento do mandado de segurança como instrumento para a defesa 
do  direito  público  subjetivo  do  parlamentar  a  não  deliberar  sobre 
proposta tendente a abolir cláusulas pétreas.
Em 1984, o Supremo Tribunal conheceu do MS 20.452, Relator o 
Ministro Aldir Passarinho, por meio do qual o Senador da República 
Severo Fagundes Gomes, o Deputado Federal Airton Sandoval Santana e 
o  Vice-Governador  de  São  Paulo,  Orestes  Quércia,  impugnavam  a 
votação da proposta de Emenda Constitucional 5, de 1983, conhecida 
como “Emenda Dante Oliveira”. Ressalte-se que o Vice-Governador foi 
excluído da lide por ilegitimidade ativa, restando claro, portanto, que a 
legitimidade para a impetração de  mandado  de segurança contra  a 
tramitação  de  propostas  de  emendas  constitucionais  é  apenas  dos 
parlamentares.
Já sob a égide da Constituição Federal de 1988, o Ministro Celso de 
Mello, no MS 21.642, de modo didático, explicitou a jurisprudência do 
Supremo Tribunal Federal na matéria: 
“O controle de constitucionalidade tem por objeto lei ou emenda  
constitucional promulgada. Todavia, cabe ser exercido em caso de  
projeto de lei ou emenda constitucional quando a Constituição  
taxativamente  veda  sua  apresentação  ou  a  deliberação. 
Legitimidade ativa privativa dos membros do Congresso Nacional”.  
(grifei)
O  Supremo  Tribunal  deixava  claro  que  a  legitimidade  para  a 
impetração de mandado de segurança como instrumento de controle 
prévio  de  constitucionalidade  de  proposições  legislativas  tendentes  a 
abolir cláusulas pétreas (art. 60, § 4º, CF) é exclusiva dos parlamentares, 
os  quais  possuem  o  direito  de  não se  submeterem  à  deliberação de 
propostas desse viés. A legitimidade ativa, na hipótese, é apenas dos 
parlamentares, conforme o Tribunal teve a oportunidade de frisar ainda 
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MS 32033 / DF 
em 1991:
“Mandado  de  segurança  requerido  pelo  Impetrante  na 
qualidade de cidadão brasileiro, contra ato de Comissão da 
Câmara dos Deputados, tendente a possibilitar a adoção da 
pena de morte, mediante consulta plebiscitária.
Falta de legitimidade ativa do Requerente, por falta de 
ameaça concreta a direito individual, particularizado em sua 
pessoa.” (D.J. de 02.8.91, R.T.J. 139/783).
Se  é  certo  que  a  jurisprudência  do  Supremo  Tribunal  Federal 
reconhece a possibilidade de exercer essa espécie de controle prévio de 
constitucionalidade  de  propostas  legislativas  que  atentem  contra  as 
cláusulas pétreas da Constituição,  também é verdade que a Corte é 
extremamente prudente na utilização dessa competência, visto que a 
mantém  como  uma  espécie  de  competência  reserva,  a  ser  utilizada 
apenas  quando  a  proposição  for  realmente  ofensiva  às  cláusulas 
pétreas.
Em 1996, os deputados federais Jandira Feghali (PC do B/RJ), Sérgio 
Miranda (PC do B/MG), Matheus José Schmidt Filho (PDT/RS), Sandra 
Meira Starling (PT/MG), Alexandre Aguiar Cardoso (PSB), Agnelo Santos 
Queiroz Filho (PC do B/DF), Aldo Silva Arantes (PC do B/GO), Eduardo 
Jorge Martins Alves Sobrinho (PT/SP), Haroldo Borges Rodrigues Lima 
(PC do B/BA), Humberto Sérgio Costa Lima (PT/PE), Inácio Francisco de 
Assis Nunes Arruda (PC do B/CE), José Aldo Rebelo Figueiredo (PC do 
B/SP), Luiz Lindbergh Farias Filho (PC do B/RJ), Maria do Socorro Gomes 
Rodrigues (PC do B/PA), Miro Teixeira (PDT/RJ) e Ricardo Krachineski 
Gomyde (PC do B/PR) impetraram mandado de segurança preventivo 
contra o processamento da PEC 33-A/95, que tratava da Reforma da 
Previdência.
O  Min.  Marco  Aurélio  conheceu  do  writ,  com  base  na  pacífica 
jurisprudência da Corte, e concedeu a liminar determinando a suspensão 
do trâmite da referida proposição legislativa, nos seguintes termos:
“presente a guarda da ordem jurídico-constitucional atribuída  
6 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
em 1991:
“Mandado  de  segurança  requerido  pelo  Impetrante  na 
qualidade de cidadão brasileiro, contra ato de Comissão da 
Câmara dos Deputados, tendente a possibilitar a adoção da 
pena de morte, mediante consulta plebiscitária.
Falta de legitimidade ativa do Requerente, por falta de 
ameaça concreta a direito individual, particularizado em sua 
pessoa.” (D.J. de 02.8.91, R.T.J. 139/783).
Se  é  certo  que  a  jurisprudência  do  Supremo  Tribunal  Federal 
reconhece a possibilidade de exercer essa espécie de controle prévio de 
constitucionalidade  de  propostas  legislativas  que  atentem  contra  as 
cláusulas pétreas da Constituição,  também é verdade que a Corte é 
extremamente prudente na utilização dessa competência, visto que a 
mantém  como  uma  espécie  de  competência  reserva,  a  ser  utilizada 
apenas  quando  a  proposição  for  realmente  ofensiva  às  cláusulas 
pétreas.
Em 1996, os deputados federais Jandira Feghali (PC do B/RJ), Sérgio 
Miranda (PC do B/MG), Matheus José Schmidt Filho (PDT/RS), Sandra 
Meira Starling (PT/MG), Alexandre Aguiar Cardoso (PSB), Agnelo Santos 
Queiroz Filho (PC do B/DF), Aldo Silva Arantes (PC do B/GO), Eduardo 
Jorge Martins Alves Sobrinho (PT/SP), Haroldo Borges Rodrigues Lima 
(PC do B/BA), Humberto Sérgio Costa Lima (PT/PE), Inácio Francisco de 
Assis Nunes Arruda (PC do B/CE), José Aldo Rebelo Figueiredo (PC do 
B/SP), Luiz Lindbergh Farias Filho (PC do B/RJ), Maria do Socorro Gomes 
Rodrigues (PC do B/PA), Miro Teixeira (PDT/RJ) e Ricardo Krachineski 
Gomyde (PC do B/PR) impetraram mandado de segurança preventivo 
contra o processamento da PEC 33-A/95, que tratava da Reforma da 
Previdência.
O  Min.  Marco  Aurélio  conheceu  do  writ,  com  base  na  pacífica 
jurisprudência da Corte, e concedeu a liminar determinando a suspensão 
do trâmite da referida proposição legislativa, nos seguintes termos:
“presente a guarda da ordem jurídico-constitucional atribuída  
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 37 de 314

Voto - MIN. GILMAR MENDES
MS 32033 / DF 
ao Supremo Tribunal Federal, concedo a liminar pleiteada a fim de que  
a Câmara dos Deputados, até o julgamento final deste mandado de  
segurança,  abstenha-se  da  prática  de  qualquer  ato  concernente  à 
tramitação  da  proposta  de  emenda  constitucional  33-A/95”.  (MS 
22.503 MC, Rel. Min. Marco Aurélio, DJ 14.4.1996)
Cumpre ressaltar que, muito embora não haja confirmado a liminar 
concedida pelo relator, o Tribunal conheceu do mandado de segurança na 
parte que dizia respeito à alegação de violação constitucional, fazendo a 
clara distinção entre esta matéria e a doutrina dos atos  interna corporis, 
relacionados à interpretação do regimento interno das Casas Legislativas. 
Confira-se a ementa do julgamento de mérito:
“MANDADO DE SEGURANÇA IMPETRADO CONTRA 
ATO  DO  PRESIDENTE  DA CÂMARA DOS  DEPUTADOS, 
RELATIVO
 
À
 
TRAMITAÇÃO
 
DE
 
EMENDA 
CONSTITUCIONAL.  ALEGAÇÃO  DE  VIOLAÇÃO  DE 
DIVERSAS NORMAS DO REGIMENTO INTERNO E DO ART. 
60, § 5º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.
PRELIMINAR:  IMPETRAÇÃO  NÃO  CONHECIDA 
QUANTO  AOS  FUNDAMENTOS  REGIMENTAIS,  POR  SE 
TRATAR DE MATÉRIA INTERNA CORPORIS QUE SÓ PODE 
ENCONTRAR  SOLUÇÃO  NO  ÂMBITO  DO  PODER 
LEGISLATIVO, NÃO SUJEITA À APRECIAÇÃO DO PODER 
JUDICIÁRIO;
 
CONHECIMENTO
 
QUANTO
 
AO 
FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL.
MÉRITO:  REAPRESENTAÇÃO,  NA  MESMA  SESSÃO 
LEGISLATIVA,
 
DE
 
PROPOSTA
 
DE
 
EMENDA 
CONSTITUCIONAL  DO  PODER  EXECUTIVO,  QUE 
MODIFICA  O  SISTEMA  DE  PREVIDÊNCIA  SOCIAL, 
ESTABELECE  NORMAS  DE  TRANSIÇÃO  E  DÁ  OUTRAS 
PROVIDÊNCIAS (PEC Nº 33-A, DE 1995).
I - Preliminar.
1.  Impugnação  de  ato  do  Presidente  da  Câmara  dos 
Deputados  que  submeteu  à  discussão  e  votação  emenda 
7 
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MS 32033 / DF 
ao Supremo Tribunal Federal, concedo a liminar pleiteada a fim de que  
a Câmara dos Deputados, até o julgamento final deste mandado de  
segurança,  abstenha-se  da  prática  de  qualquer  ato  concernente  à 
tramitação  da  proposta  de  emenda  constitucional  33-A/95”.  (MS 
22.503 MC, Rel. Min. Marco Aurélio, DJ 14.4.1996)
Cumpre ressaltar que, muito embora não haja confirmado a liminar 
concedida pelo relator, o Tribunal conheceu do mandado de segurança na 
parte que dizia respeito à alegação de violação constitucional, fazendo a 
clara distinção entre esta matéria e a doutrina dos atos  interna corporis, 
relacionados à interpretação do regimento interno das Casas Legislativas. 
Confira-se a ementa do julgamento de mérito:
“MANDADO DE SEGURANÇA IMPETRADO CONTRA 
ATO  DO  PRESIDENTE  DA CÂMARA DOS  DEPUTADOS, 
RELATIVO
 
À
 
TRAMITAÇÃO
 
DE
 
EMENDA 
CONSTITUCIONAL.  ALEGAÇÃO  DE  VIOLAÇÃO  DE 
DIVERSAS NORMAS DO REGIMENTO INTERNO E DO ART. 
60, § 5º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.
PRELIMINAR:  IMPETRAÇÃO  NÃO  CONHECIDA 
QUANTO  AOS  FUNDAMENTOS  REGIMENTAIS,  POR  SE 
TRATAR DE MATÉRIA INTERNA CORPORIS QUE SÓ PODE 
ENCONTRAR  SOLUÇÃO  NO  ÂMBITO  DO  PODER 
LEGISLATIVO, NÃO SUJEITA À APRECIAÇÃO DO PODER 
JUDICIÁRIO;
 
CONHECIMENTO
 
QUANTO
 
AO 
FUNDAMENTO CONSTITUCIONAL.
MÉRITO:  REAPRESENTAÇÃO,  NA  MESMA  SESSÃO 
LEGISLATIVA,
 
DE
 
PROPOSTA
 
DE
 
EMENDA 
CONSTITUCIONAL  DO  PODER  EXECUTIVO,  QUE 
MODIFICA  O  SISTEMA  DE  PREVIDÊNCIA  SOCIAL, 
ESTABELECE  NORMAS  DE  TRANSIÇÃO  E  DÁ  OUTRAS 
PROVIDÊNCIAS (PEC Nº 33-A, DE 1995).
I - Preliminar.
1.  Impugnação  de  ato  do  Presidente  da  Câmara  dos 
Deputados  que  submeteu  à  discussão  e  votação  emenda 
7 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 38 de 314

Voto - MIN. GILMAR MENDES
MS 32033 / DF 
aglutinativa, com alegação de que, além de ofender ao par. 
único do art. 43 e ao § 3º do art. 118, estava prejudicada nos 
termos do inc. VI do art. 163, e que deveria ter sido declarada 
prejudicada, a teor do que dispõe o n. 1 do inc. I do art. 17, 
todos do Regimento Interno, lesando o direito dos impetrantes 
de terem assegurados os princípios da legalidade e moralidade 
durante o processo de elaboração legislativa.
A  alegação,  contrariada  pelas  informações,  de 
impedimento do relator – matéria de fato – e de que a emenda 
aglutinativa inova e aproveita matérias prejudicada e rejeitada, 
para reputá-la inadmissível de apreciação, é questão  interna 
corporis do Poder Legislativo, não sujeita à reapreciação pelo 
Poder Judiciário. Mandado de segurança não conhecido nesta 
parte.
2. Entretanto, ainda que a inicial não se refira ao § 5º do 
art. 60 da Constituição, ela menciona dispositivo regimental 
com a mesma regra; assim interpretada, chega-se à conclusão 
que nela há ínsita uma questão constitucional, esta sim, sujeita 
ao  controle  jurisdicional.  Mandado  de  segurança  conhecido 
quanto à alegação de impossibilidade de matéria constante de 
proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada poder 
ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa.
II - Mérito.
1.  Não  ocorre  contrariedade  ao  §  5º  do  art.  60  da 
Constituição na medida em que o Presidente da Câmara dos 
Deputados, autoridade coatora, aplica dispositivo regimental 
adequado  e  declara  prejudicada  a  proposição  que  tiver 
substitutivo aprovado, e não rejeitado, ressalvados os destaques 
(art. 163, V).
2. É de ver-se, pois, que tendo a Câmara dos Deputados 
apenas rejeitado o substitutivo, e não o projeto que veio por 
mensagem do Poder Executivo, não se cuida de aplicar a norma 
do art. 60, § 5º, da Constituição. Por isso mesmo, afastada a 
rejeição  do  substitutivo,  nada  impede  que  se  prossiga  na 
votação do projeto originário. O que não pode ser votado na 
mesma sessão legislativa é a emenda rejeitada ou havida por 
8 
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MS 32033 / DF 
aglutinativa, com alegação de que, além de ofender ao par. 
único do art. 43 e ao § 3º do art. 118, estava prejudicada nos 
termos do inc. VI do art. 163, e que deveria ter sido declarada 
prejudicada, a teor do que dispõe o n. 1 do inc. I do art. 17, 
todos do Regimento Interno, lesando o direito dos impetrantes 
de terem assegurados os princípios da legalidade e moralidade 
durante o processo de elaboração legislativa.
A  alegação,  contrariada  pelas  informações,  de 
impedimento do relator – matéria de fato – e de que a emenda 
aglutinativa inova e aproveita matérias prejudicada e rejeitada, 
para reputá-la inadmissível de apreciação, é questão  interna 
corporis do Poder Legislativo, não sujeita à reapreciação pelo 
Poder Judiciário. Mandado de segurança não conhecido nesta 
parte.
2. Entretanto, ainda que a inicial não se refira ao § 5º do 
art. 60 da Constituição, ela menciona dispositivo regimental 
com a mesma regra; assim interpretada, chega-se à conclusão 
que nela há ínsita uma questão constitucional, esta sim, sujeita 
ao  controle  jurisdicional.  Mandado  de  segurança  conhecido 
quanto à alegação de impossibilidade de matéria constante de 
proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada poder 
ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa.
II - Mérito.
1.  Não  ocorre  contrariedade  ao  §  5º  do  art.  60  da 
Constituição na medida em que o Presidente da Câmara dos 
Deputados, autoridade coatora, aplica dispositivo regimental 
adequado  e  declara  prejudicada  a  proposição  que  tiver 
substitutivo aprovado, e não rejeitado, ressalvados os destaques 
(art. 163, V).
2. É de ver-se, pois, que tendo a Câmara dos Deputados 
apenas rejeitado o substitutivo, e não o projeto que veio por 
mensagem do Poder Executivo, não se cuida de aplicar a norma 
do art. 60, § 5º, da Constituição. Por isso mesmo, afastada a 
rejeição  do  substitutivo,  nada  impede  que  se  prossiga  na 
votação do projeto originário. O que não pode ser votado na 
mesma sessão legislativa é a emenda rejeitada ou havida por 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 39 de 314

Voto - MIN. GILMAR MENDES
MS 32033 / DF 
prejudicada, e não o substitutivo que é uma subespécie do 
projeto originariamente proposto.
3. Mandado de segurança conhecido em parte, e nesta 
parte indeferido”. (MS 22.503, Red. p/ o acórdão Min. Maurício 
Corrêa, Plenário, DJ 6.6.1997)
Relembro,  ainda,  que,  em  1997,  os  deputados  federais  Jaques 
Wagner, Hélio Pereira Bicudo, Arlindo Chinaglia Júnior, Sandra Meira 
Starling e Miguel Soldatelli Rosseto impetraram o MS 22.972 com vistas a 
obstar o processamento da PEC 20-A/95, que tinha por objeto instituir o 
Parlamentarismo no país,  alegando  a violação  de  diversos  princípios 
fundamentais constantes da ordem constitucional brasileira.
Nesse caso, o Min. Néri da Silveira, relator, conheceu do mandado 
de  segurança,  nos  termos  da  jurisprudência  do  Tribunal.  Indeferiu, 
todavia, a liminar por não vislumbrar presentes, na hipótese, os seus 
pressupostos autorizadores (MS 22.972, Rel. Min. Néri da Silveira, DJ 
2.2.1998)
O Min. Néri da Silveira também conheceu do MS 21.311 impetrado 
por José Genoíno e outros deputados federais contra a tramitação da 
PEC 1/1988, que visava a instituir a pena de morte no Brasil, nos casos de 
roubo, sequestro e estupro, seguidos de morte. Na espécie, o relator assim 
se pronunciou:
“(...) decidi pela não suspensão da tramitação da Proposta 
de Emenda em exame, por não caracterizada, àquela altura, 
periculum in mora. (...) Na espécie, haveria tempo suficiente ao 
julgamento  do  mandado  de  segurança,  antes  de  estar  a 
Proposta  de  Emenda  Constitucional  em  condições  de  ser 
submetida ao Plenário”. (MS 22.972, Rel. Min. Néri da Silveira, 
DJ 25.5.1999)
Adiante, o Min. Néri da Silveira reconheceu estar prejudicado o 
mandado  de  segurança,  em  razão  do  arquivamento  da  proposição 
legislativa atacada.
É digno de nota que, entre os deputados federais impetrantes dos 
9 
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prejudicada, e não o substitutivo que é uma subespécie do 
projeto originariamente proposto.
3. Mandado de segurança conhecido em parte, e nesta 
parte indeferido”. (MS 22.503, Red. p/ o acórdão Min. Maurício 
Corrêa, Plenário, DJ 6.6.1997)
Relembro,  ainda,  que,  em  1997,  os  deputados  federais  Jaques 
Wagner, Hélio Pereira Bicudo, Arlindo Chinaglia Júnior, Sandra Meira 
Starling e Miguel Soldatelli Rosseto impetraram o MS 22.972 com vistas a 
obstar o processamento da PEC 20-A/95, que tinha por objeto instituir o 
Parlamentarismo no país,  alegando  a violação  de  diversos  princípios 
fundamentais constantes da ordem constitucional brasileira.
Nesse caso, o Min. Néri da Silveira, relator, conheceu do mandado 
de  segurança,  nos  termos  da  jurisprudência  do  Tribunal.  Indeferiu, 
todavia, a liminar por não vislumbrar presentes, na hipótese, os seus 
pressupostos autorizadores (MS 22.972, Rel. Min. Néri da Silveira, DJ 
2.2.1998)
O Min. Néri da Silveira também conheceu do MS 21.311 impetrado 
por José Genoíno e outros deputados federais contra a tramitação da 
PEC 1/1988, que visava a instituir a pena de morte no Brasil, nos casos de 
roubo, sequestro e estupro, seguidos de morte. Na espécie, o relator assim 
se pronunciou:
“(...) decidi pela não suspensão da tramitação da Proposta 
de Emenda em exame, por não caracterizada, àquela altura, 
periculum in mora. (...) Na espécie, haveria tempo suficiente ao 
julgamento  do  mandado  de  segurança,  antes  de  estar  a 
Proposta  de  Emenda  Constitucional  em  condições  de  ser 
submetida ao Plenário”. (MS 22.972, Rel. Min. Néri da Silveira, 
DJ 25.5.1999)
Adiante, o Min. Néri da Silveira reconheceu estar prejudicado o 
mandado  de  segurança,  em  razão  do  arquivamento  da  proposição 
legislativa atacada.
É digno de nota que, entre os deputados federais impetrantes dos 
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Voto - MIN. GILMAR MENDES
MS 32033 / DF 
mandados de segurança referidos, estão várias das figuras políticas mais 
importantes do país, as quais são ou já foram governadores de Estado, 
senadores da República, deputados federais, ministros de Estado, entre 
outros cargos. 
A jurisprudência  clara,  uníssona  e  antiga  da  Corte,  somada  ao 
comprovado conhecimento que dela possuem os atores centrais da vida 
política brasileira, tem o condão de demonstrar que a impetração de 
mandado de segurança com vistas ao trancamento do trâmite de proposta 
legislativa ofensiva à cláusula pétrea da Constituição é algo que está 
inserido na tradição constitucional brasileira, por fazer parte da rotina do 
nosso sistema político-constitucional há mais de 30 anos.
Por  essa  razão,  em  ocasiões  anteriores  tive  a  oportunidade  de 
consignar que tal utilização do mandado de segurança, por parlamentar, 
a  fim  de  obstar  a  deliberação  de  proposição  legislativa  ofensiva  às 
cláusulas  pétreas  significa  uma  verdadeira  doutrina  brasileira  do 
mandado de segurança (MS 24.356, Rel. Min. Carlos Velloso, Plenário, DJ 
12.09.2003).
a)  A  impetração  de  mandado  de  segurança  para  suspender  a 
tramitação de projeto de lei violador de cláusulas pétreas
Quanto às alegações de que essas vedações apenas devem incidir 
sobre propostas de emendas constitucionais, parece evidente que uma 
leitura sistemática da Carta de 1988 e da história da criação do controle 
judicial  de  constitucionalidade  conduz-nos  à  admissão  do  controle, 
também, dos projetos de lei.
Eu mesmo tive a oportunidade de atuar como relator, sucedendo ao 
eminente Min. Néri da Silveira, em caso em que o Plenário desta Corte 
conheceu de mandado de segurança impetrado por parlamentar contra 
a tramitação de projeto de lei alegadamente violador de cláusula pétrea. 
Cuidava-se de mandado de segurança preventivo, impetrado pelo 
deputado federal Rubens Bueno, contra a eventual deliberação do Projeto 
de Lei 5.483/2001, enviado pelo Poder Executivo, com proposta de nova 
10 
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mandados de segurança referidos, estão várias das figuras políticas mais 
importantes do país, as quais são ou já foram governadores de Estado, 
senadores da República, deputados federais, ministros de Estado, entre 
outros cargos. 
A jurisprudência  clara,  uníssona  e  antiga  da  Corte,  somada  ao 
comprovado conhecimento que dela possuem os atores centrais da vida 
política brasileira, tem o condão de demonstrar que a impetração de 
mandado de segurança com vistas ao trancamento do trâmite de proposta 
legislativa ofensiva à cláusula pétrea da Constituição é algo que está 
inserido na tradição constitucional brasileira, por fazer parte da rotina do 
nosso sistema político-constitucional há mais de 30 anos.
Por  essa  razão,  em  ocasiões  anteriores  tive  a  oportunidade  de 
consignar que tal utilização do mandado de segurança, por parlamentar, 
a  fim  de  obstar  a  deliberação  de  proposição  legislativa  ofensiva  às 
cláusulas  pétreas  significa  uma  verdadeira  doutrina  brasileira  do 
mandado de segurança (MS 24.356, Rel. Min. Carlos Velloso, Plenário, DJ 
12.09.2003).
a)  A  impetração  de  mandado  de  segurança  para  suspender  a 
tramitação de projeto de lei violador de cláusulas pétreas
Quanto às alegações de que essas vedações apenas devem incidir 
sobre propostas de emendas constitucionais, parece evidente que uma 
leitura sistemática da Carta de 1988 e da história da criação do controle 
judicial  de  constitucionalidade  conduz-nos  à  admissão  do  controle, 
também, dos projetos de lei.
Eu mesmo tive a oportunidade de atuar como relator, sucedendo ao 
eminente Min. Néri da Silveira, em caso em que o Plenário desta Corte 
conheceu de mandado de segurança impetrado por parlamentar contra 
a tramitação de projeto de lei alegadamente violador de cláusula pétrea. 
Cuidava-se de mandado de segurança preventivo, impetrado pelo 
deputado federal Rubens Bueno, contra a eventual deliberação do Projeto 
de Lei 5.483/2001, enviado pelo Poder Executivo, com proposta de nova 
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Voto - MIN. GILMAR MENDES
MS 32033 / DF 
redação ao art. 618 da Consolidação das Leis do Trabalho, concernente à 
disciplina  de  convenções  e  acordos  coletivos.  Em  meu  voto, 
acompanhado de forma unânime pelo Tribunal, assentei:
“O controle de constitucionalidade preventivo de emenda 
constitucional foi admitido, entre outros, no MS nº 20.257 (Rel. 
Min. Moreira Alves), tendo-se assentado, então, que quando “a 
vedação constitucional se dirige ao próprio processamento da  
lei ou da emenda  (...), a inconstitucionalidade  (...) já existe 
antes de o projeto ou de a proposta se transformarem em lei ou  
em emenda constitucional, porque o próprio processamento já  
desrespeita, frontalmente, a Constituição” (RTJ 99, p. 1040). 
(...)
Entre nós, a despeito da pouca racionalização em torno do 
uso  diferenciado  do  mandado  de  segurança  nessa  outra 
dimensão,  convém  anotar  que  tal  instrumento  tem  sido 
utilizado não só para solver judicialmente conflitos entre órgãos 
constitucionais,  mas,  de  certa  forma,  conflitos  de  atribuição 
entre órgãos administrativos em geral. 
No  que  diz  respeito  à  admissibilidade  do  controle 
preventivo de atos normativos, o mandado de segurança opera 
como autêntico processo de solução de conflitos entre órgãos de 
perfil constitucional. 
Embora  não  haja  dúvida  quanto  ao  cabimento  do 
mandado de segurança nessa situação diferenciada, é certo 
que no caso em apreço não se vislumbra a priori a existência de 
qualquer norma constitucional indicativa de expressa proibição 
ao  processamento  do  aludido  projeto  de  lei”.  (grifei)  (MS 
24.138, de minha relatoria, Plenário, DJ 14.3.2003)
Note-se  que  o  Supremo  Tribunal  Federal  julga,  portanto,  os 
mandados de segurança impetrados para o exercício dessa modalidade 
de controle prévio de constitucionalidade de proposições tendentes a 
abolir  cláusulas  pétreas,  sejam  elas  propostas  de  emendas  à 
Constituição, sejam projetos de lei ou, ainda, proposições violadoras do 
processo legislativo constitucional.
11 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
redação ao art. 618 da Consolidação das Leis do Trabalho, concernente à 
disciplina  de  convenções  e  acordos  coletivos.  Em  meu  voto, 
acompanhado de forma unânime pelo Tribunal, assentei:
“O controle de constitucionalidade preventivo de emenda 
constitucional foi admitido, entre outros, no MS nº 20.257 (Rel. 
Min. Moreira Alves), tendo-se assentado, então, que quando “a 
vedação constitucional se dirige ao próprio processamento da  
lei ou da emenda  (...), a inconstitucionalidade  (...) já existe 
antes de o projeto ou de a proposta se transformarem em lei ou  
em emenda constitucional, porque o próprio processamento já  
desrespeita, frontalmente, a Constituição” (RTJ 99, p. 1040). 
(...)
Entre nós, a despeito da pouca racionalização em torno do 
uso  diferenciado  do  mandado  de  segurança  nessa  outra 
dimensão,  convém  anotar  que  tal  instrumento  tem  sido 
utilizado não só para solver judicialmente conflitos entre órgãos 
constitucionais,  mas,  de  certa  forma,  conflitos  de  atribuição 
entre órgãos administrativos em geral. 
No  que  diz  respeito  à  admissibilidade  do  controle 
preventivo de atos normativos, o mandado de segurança opera 
como autêntico processo de solução de conflitos entre órgãos de 
perfil constitucional. 
Embora  não  haja  dúvida  quanto  ao  cabimento  do 
mandado de segurança nessa situação diferenciada, é certo 
que no caso em apreço não se vislumbra a priori a existência de 
qualquer norma constitucional indicativa de expressa proibição 
ao  processamento  do  aludido  projeto  de  lei”.  (grifei)  (MS 
24.138, de minha relatoria, Plenário, DJ 14.3.2003)
Note-se  que  o  Supremo  Tribunal  Federal  julga,  portanto,  os 
mandados de segurança impetrados para o exercício dessa modalidade 
de controle prévio de constitucionalidade de proposições tendentes a 
abolir  cláusulas  pétreas,  sejam  elas  propostas  de  emendas  à 
Constituição, sejam projetos de lei ou, ainda, proposições violadoras do 
processo legislativo constitucional.
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Voto - MIN. GILMAR MENDES
MS 32033 / DF 
A rigidez e a supremacia da Constituição, que garantem o seu 
núcleo essencial até mesmo em face do Constituinte reformador, não 
podem ser relativizados ante o legislador ordinário. 
A tese segundo a qual o controle prévio de constitucionalidade, 
mediante impetração de mandado de segurança por parlamentar, apenas 
se admitiria em face de tramitação de proposta de emenda à Constituição 
somente faria sentido caso esta Corte não realizasse o controle repressivo 
de emendas constitucionais.
Essa  linha  de  raciocínio  trabalharia  com  a  necessidade  de  se 
paralisar a tramitação de PECs potencialmente violadoras das cláusulas 
pétreas, ante a virtual impossibilidade de se controlar repressivamente a 
constitucionalidade da emenda constitucional depois de promulgada. Por 
essa argumentação, poder-se-ia admitir o raciocínio de que o controle 
prévio não se aplica aos projetos de lei, uma vez que, em face de lei 
efetivamente  aprovada,  caberia  o  controle  de  constitucionalidade 
repressivo.
Essa  não  é,  no  entanto,  a  hipótese  que  se  consolidou  na 
jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Desde o julgamento da ADI 
939,  Rel.  Min.  Sydney  Sanches,  Plenário,  DJ  18.3.1994,  esta  Corte 
regularmente  admite  o  controle  de  constitucionalidade  de  emendas 
constitucionais. 
Confira-se a ementa do acórdão de mérito:
“Direito  Constitucional  e  Tributário.  Ação  Direta  de 
Inconstitucionalidade  de  Emenda  Constitucional e  de  Lei 
Complementar. I.P.M.F. Imposto Provisório sobre a Movimentação ou 
a  Transmissão  de  Valores  e  de  Créditos  e  Direitos  de  Natureza  
Financeira - I.P.M.F. Artigos 5., par. 2., 60, par. 4., incisos I e IV, 150,  
incisos III, "b", e VI, "a", "b", "c" e "d", da Constituição Federal. 1.  
Uma  Emenda  Constitucional,  emanada,  portanto,  de  
Constituinte derivado, incidindo em violação a Constituição  
originária, pode ser declarada inconstitucional, pelo Supremo  
Tribunal  Federal,  cuja  função  precípua  e  de  guarda  da  
Constituição  (art.  102,  I,  "a",  da  C.F.).  2.  A  Emenda  
12 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
A rigidez e a supremacia da Constituição, que garantem o seu 
núcleo essencial até mesmo em face do Constituinte reformador, não 
podem ser relativizados ante o legislador ordinário. 
A tese segundo a qual o controle prévio de constitucionalidade, 
mediante impetração de mandado de segurança por parlamentar, apenas 
se admitiria em face de tramitação de proposta de emenda à Constituição 
somente faria sentido caso esta Corte não realizasse o controle repressivo 
de emendas constitucionais.
Essa  linha  de  raciocínio  trabalharia  com  a  necessidade  de  se 
paralisar a tramitação de PECs potencialmente violadoras das cláusulas 
pétreas, ante a virtual impossibilidade de se controlar repressivamente a 
constitucionalidade da emenda constitucional depois de promulgada. Por 
essa argumentação, poder-se-ia admitir o raciocínio de que o controle 
prévio não se aplica aos projetos de lei, uma vez que, em face de lei 
efetivamente  aprovada,  caberia  o  controle  de  constitucionalidade 
repressivo.
Essa  não  é,  no  entanto,  a  hipótese  que  se  consolidou  na 
jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Desde o julgamento da ADI 
939,  Rel.  Min.  Sydney  Sanches,  Plenário,  DJ  18.3.1994,  esta  Corte 
regularmente  admite  o  controle  de  constitucionalidade  de  emendas 
constitucionais. 
Confira-se a ementa do acórdão de mérito:
“Direito  Constitucional  e  Tributário.  Ação  Direta  de 
Inconstitucionalidade  de  Emenda  Constitucional e  de  Lei 
Complementar. I.P.M.F. Imposto Provisório sobre a Movimentação ou 
a  Transmissão  de  Valores  e  de  Créditos  e  Direitos  de  Natureza  
Financeira - I.P.M.F. Artigos 5., par. 2., 60, par. 4., incisos I e IV, 150,  
incisos III, "b", e VI, "a", "b", "c" e "d", da Constituição Federal. 1.  
Uma  Emenda  Constitucional,  emanada,  portanto,  de  
Constituinte derivado, incidindo em violação a Constituição  
originária, pode ser declarada inconstitucional, pelo Supremo  
Tribunal  Federal,  cuja  função  precípua  e  de  guarda  da  
Constituição  (art.  102,  I,  "a",  da  C.F.).  2.  A  Emenda  
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Voto - MIN. GILMAR MENDES
MS 32033 / DF 
Constitucional n. 3, de 17.03.1993, que, no art. 2., autorizou a  
União  a  instituir  o  I.P.M.F.,  incidiu  em  vício  de  
inconstitucionalidade, ao dispor, no paragrafo 2. desse dispositivo, 
que, quanto a tal tributo, não se aplica "o art. 150, III, "b" e VI", da  
Constituição, porque, desse modo, violou os seguintes princípios e  
normas imutáveis (somente eles, não outros): 1. - o princípio da  
anterioridade, que e garantia individual do contribuinte (art. 5., par. 
2., art. 60, par. 4., inciso IV e art. 150, III, "b" da Constituição); 2. - o  
princípio da imunidade tributaria reciproca (que veda a União, aos  
Estados,  ao  Distrito  Federal  e  aos  Municípios  a  instituição  de  
impostos sobre o patrimônio, rendas ou serviços uns dos outros) e que  
e garantia da Federação (art. 60, par. 4., inciso I,e art. 150, VI, "a", da  
C.F.); 3. - a norma que, estabelecendo outras imunidades impede a 
criação de impostos (art. 150, III) sobre: "b"): templos de qualquer  
culto;  "c"):  patrimônio,  renda  ou  serviços  dos  partidos  políticos, 
inclusive suas fundações, das entidades sindicais dos trabalhadores, 
das  instituições  de  educação  e  de  assistência  social,  sem  fins 
lucrativos,  atendidos  os  requisitos  da  lei;  e  "d"):  livros,  jornais,  
periódicos e o papel destinado a sua impressão; 3. Em consequência, e  
inconstitucional, também, a Lei Complementar n. 77, de 13.07.1993,  
sem redução de textos, nos pontos em que determinou a incidência do  
tributo no mesmo ano (art. 28) e deixou de reconhecer as imunidades  
previstas no art. 150, VI, "a", "b", "c" e "d" da C.F. (arts. 3., 4. e 8.  
do  mesmo  diploma,  L.C.  n.  77/93).  4.  Ação  Direta  de 
Inconstitucionalidade julgada procedente, em parte, para tais fins, por  
maioria, nos termos do voto do Relator, mantida, com relação a todos  
os  contribuintes,  em  caráter  definitivo,  a  medida  cautelar,  que  
suspendera a cobrança do tributo no ano de 1993”. (grifei)
Já são inúmeros os precedentes em que o Supremo Tribunal Federal 
conheceu de ações diretas em face de emendas constitucionais. Ora, se a 
Corte controla repressivamente a constitucionalidade de emendas, não há 
distinção nos procedimentos de fiscalização de constitucionalidade de 
reformas  constitucionais  e  de  legislação,  de  modo  que  também  não 
deverá  haver,  como  de  fato  não  há,  diferenciação  no  tratamento  do 
controle preventivo por intermédio do mandado de segurança impetrado 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
Constitucional n. 3, de 17.03.1993, que, no art. 2., autorizou a  
União  a  instituir  o  I.P.M.F.,  incidiu  em  vício  de  
inconstitucionalidade, ao dispor, no paragrafo 2. desse dispositivo, 
que, quanto a tal tributo, não se aplica "o art. 150, III, "b" e VI", da  
Constituição, porque, desse modo, violou os seguintes princípios e  
normas imutáveis (somente eles, não outros): 1. - o princípio da  
anterioridade, que e garantia individual do contribuinte (art. 5., par. 
2., art. 60, par. 4., inciso IV e art. 150, III, "b" da Constituição); 2. - o  
princípio da imunidade tributaria reciproca (que veda a União, aos  
Estados,  ao  Distrito  Federal  e  aos  Municípios  a  instituição  de  
impostos sobre o patrimônio, rendas ou serviços uns dos outros) e que  
e garantia da Federação (art. 60, par. 4., inciso I,e art. 150, VI, "a", da  
C.F.); 3. - a norma que, estabelecendo outras imunidades impede a 
criação de impostos (art. 150, III) sobre: "b"): templos de qualquer  
culto;  "c"):  patrimônio,  renda  ou  serviços  dos  partidos  políticos, 
inclusive suas fundações, das entidades sindicais dos trabalhadores, 
das  instituições  de  educação  e  de  assistência  social,  sem  fins 
lucrativos,  atendidos  os  requisitos  da  lei;  e  "d"):  livros,  jornais,  
periódicos e o papel destinado a sua impressão; 3. Em consequência, e  
inconstitucional, também, a Lei Complementar n. 77, de 13.07.1993,  
sem redução de textos, nos pontos em que determinou a incidência do  
tributo no mesmo ano (art. 28) e deixou de reconhecer as imunidades  
previstas no art. 150, VI, "a", "b", "c" e "d" da C.F. (arts. 3., 4. e 8.  
do  mesmo  diploma,  L.C.  n.  77/93).  4.  Ação  Direta  de 
Inconstitucionalidade julgada procedente, em parte, para tais fins, por  
maioria, nos termos do voto do Relator, mantida, com relação a todos  
os  contribuintes,  em  caráter  definitivo,  a  medida  cautelar,  que  
suspendera a cobrança do tributo no ano de 1993”. (grifei)
Já são inúmeros os precedentes em que o Supremo Tribunal Federal 
conheceu de ações diretas em face de emendas constitucionais. Ora, se a 
Corte controla repressivamente a constitucionalidade de emendas, não há 
distinção nos procedimentos de fiscalização de constitucionalidade de 
reformas  constitucionais  e  de  legislação,  de  modo  que  também  não 
deverá  haver,  como  de  fato  não  há,  diferenciação  no  tratamento  do 
controle preventivo por intermédio do mandado de segurança impetrado 
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Voto - MIN. GILMAR MENDES
MS 32033 / DF 
por parlamentar.
Em  verdade,  o  controle  preventivo  justifica-se  em  razão  da 
gravidade da lesão que se pode perpetrar na ordem jurídica. Observe-se, 
ademais, que a lesão às cláusulas pétreas pode ser efetuada não apenas 
por  propostas  de  emendas  constitucionais,  mas  também  mediante  a 
utilização de projetos de lei. Basta que imaginemos, à guisa de exemplo, 
que  uma  maioria  parlamentar,  por  meio  de  projeto  de  lei,  decida 
aprovar  a  pena  de  morte  ou,  por  absurdo,  a  descriminalização  da 
pedofilia ou, ainda, estabelecer a censura prévia a jornais, livros e 
periódicos. 
Essas hipóteses extremadas revelam não fazer sentido admitir-se o 
mandado de segurança preventivo em face de proposta de emenda e 
não o admitir em face de projetos de lei violadores de cláusulas pétreas.
Dessa forma, se a jurisprudência admite o mandado de segurança 
em face da tramitação de PEC, também o deve fazer, e o faz, ante o 
processamento de projeto de lei. Isso porque os limites materiais ao 
Poder  Constituinte  Derivado  são  logicamente  aplicáveis  ao  Poder 
Legislativo, sob pena de se autorizar o legislador ordinário a alterar a 
Constituição naquilo que ela mesma vedou.
Ademais,  quando  se  alega  violação  a  normas  meramente 
procedimentais, regimentais das Casas Legislativas, esta Corte, aí sim, 
vem afirmando o caráter interna corporis da matéria. De maneira que só se 
admite  o  controle  prévio  mediante  a  impetração  de  mandado  de 
segurança para a defesa do direito público subjetivo de parlamentar à 
observância, pelo Poder Legislativo, das limitações materiais à reforma da 
Constituição, dispostas nas cláusulas pétreas explícitas e implícitas da 
Carta de 1988, ou para fazer cumprir o processo legislativo constitucional.
A  jurisprudência  do  Supremo  Tribunal  Federal  permaneceu 
uníssona,  portanto,  no  que  concerne  à  admissão  do  controle  de 
constitucionalidade prévio de proposições legislativas tendentes a abolir 
cláusulas pétreas, nos termos do art. 60, § 4º, da Constituição: 
“sempre  que  os  corpos  legislativos  ultrapassem  os  limites 
delineados  pela  Constituição  ou  exerçam  as  suas  atribuições  
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
por parlamentar.
Em  verdade,  o  controle  preventivo  justifica-se  em  razão  da 
gravidade da lesão que se pode perpetrar na ordem jurídica. Observe-se, 
ademais, que a lesão às cláusulas pétreas pode ser efetuada não apenas 
por  propostas  de  emendas  constitucionais,  mas  também  mediante  a 
utilização de projetos de lei. Basta que imaginemos, à guisa de exemplo, 
que  uma  maioria  parlamentar,  por  meio  de  projeto  de  lei,  decida 
aprovar  a  pena  de  morte  ou,  por  absurdo,  a  descriminalização  da 
pedofilia ou, ainda, estabelecer a censura prévia a jornais, livros e 
periódicos. 
Essas hipóteses extremadas revelam não fazer sentido admitir-se o 
mandado de segurança preventivo em face de proposta de emenda e 
não o admitir em face de projetos de lei violadores de cláusulas pétreas.
Dessa forma, se a jurisprudência admite o mandado de segurança 
em face da tramitação de PEC, também o deve fazer, e o faz, ante o 
processamento de projeto de lei. Isso porque os limites materiais ao 
Poder  Constituinte  Derivado  são  logicamente  aplicáveis  ao  Poder 
Legislativo, sob pena de se autorizar o legislador ordinário a alterar a 
Constituição naquilo que ela mesma vedou.
Ademais,  quando  se  alega  violação  a  normas  meramente 
procedimentais, regimentais das Casas Legislativas, esta Corte, aí sim, 
vem afirmando o caráter interna corporis da matéria. De maneira que só se 
admite  o  controle  prévio  mediante  a  impetração  de  mandado  de 
segurança para a defesa do direito público subjetivo de parlamentar à 
observância, pelo Poder Legislativo, das limitações materiais à reforma da 
Constituição, dispostas nas cláusulas pétreas explícitas e implícitas da 
Carta de 1988, ou para fazer cumprir o processo legislativo constitucional.
A  jurisprudência  do  Supremo  Tribunal  Federal  permaneceu 
uníssona,  portanto,  no  que  concerne  à  admissão  do  controle  de 
constitucionalidade prévio de proposições legislativas tendentes a abolir 
cláusulas pétreas, nos termos do art. 60, § 4º, da Constituição: 
“sempre  que  os  corpos  legislativos  ultrapassem  os  limites 
delineados  pela  Constituição  ou  exerçam  as  suas  atribuições  
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 45 de 314

Voto - MIN. GILMAR MENDES
MS 32033 / DF 
institucionais com ofensa a direitos públicos subjetivos impregnados 
de qualificação constitucional e titularizados, ou não, por membros do 
Congresso Nacional” (MS 24.849, Pleno, Rel. Celso de Mello, DJ 
29.9.2006). 
É  também  firme  o  posicionamento  desta  Corte  no  sentido  do 
cabimento  de  mandado  de  segurança  para  “coibir  atos  praticados  no 
processo  de  aprovação  de  leis  e  emendas  constitucionais  que  não  se  
compatibilizam com o processo legislativo constitucional” (MS 24.642, Rel. Min. 
Carlos Velloso, DJ de 18.6.2004; MS 20.452/DF, Rel. Min. Aldir Passarinho, 
RTJ, 116 (1)/47; MS 21.642/DF, Rel. Min. Celso de Mello, RDA, 191/200; 
MS 24.645/DF, Rel. Min. Celso de Mello, DJ de 15.9.2003; MS 24.593/DF, 
Rel. Min. Maurício Corrêa, DJ de 8.8.2003; MS 24.576/DF, Rel. Min. Ellen 
Gracie, DJ de 12.9.2003; MS 24.356/ DF, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ de 
12.9.2003.).
Um caso emblemático na jurisprudência da Corte e na história ainda 
recente  da  Constituição  Federal  de  1988  diz  respeito  ao  início  dos 
trabalhos  do  Congresso  Nacional  sobre  o  processo  de  Revisão 
Constitucional. No dia 22 de setembro de 1993, a Mesa do Congresso 
Nacional pretendia instalar a Sessão na qual faria a leitura do Projeto de 
Resolução nº 3/1993, que disporia sobre a organização dos trabalhos da 
Revisão Constitucional.
O art. 28 do Regimento Comum dispunha que as sessões somente 
poderiam  ser  abertas  com  a  presença  de,  no  mínimo,  1/6  dos 
representantes de cada Casa Legislativa. Durante a sessão, houve dúvida 
acerca da contagem dos parlamentares presentes, uma vez que o painel 
eletrônico acusava determinado montante e, segundo a Presidência do 
Congresso, mais congressistas estavam presentes no Plenário.
Apesar de o art. 29 do Regimento Comum dispor que a sessão 
apenas  seria  aberta  se  houvesse  o  quórum  regimental  e,  que,  não 
havendo, após se aguardar 30 minutos, a sessão não se realizaria, o então 
Presidente do Congresso, Senador Humberto Lucena, chegou a abrir os 
trabalhos, os quais, após tumulto, foram suspensos. 
Contra  esse  ato,  os  parlamentares  Luiz  Alfredo  Salomão,  Hélio 
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MS 32033 / DF 
institucionais com ofensa a direitos públicos subjetivos impregnados 
de qualificação constitucional e titularizados, ou não, por membros do 
Congresso Nacional” (MS 24.849, Pleno, Rel. Celso de Mello, DJ 
29.9.2006). 
É  também  firme  o  posicionamento  desta  Corte  no  sentido  do 
cabimento  de  mandado  de  segurança  para  “coibir  atos  praticados  no 
processo  de  aprovação  de  leis  e  emendas  constitucionais  que  não  se  
compatibilizam com o processo legislativo constitucional” (MS 24.642, Rel. Min. 
Carlos Velloso, DJ de 18.6.2004; MS 20.452/DF, Rel. Min. Aldir Passarinho, 
RTJ, 116 (1)/47; MS 21.642/DF, Rel. Min. Celso de Mello, RDA, 191/200; 
MS 24.645/DF, Rel. Min. Celso de Mello, DJ de 15.9.2003; MS 24.593/DF, 
Rel. Min. Maurício Corrêa, DJ de 8.8.2003; MS 24.576/DF, Rel. Min. Ellen 
Gracie, DJ de 12.9.2003; MS 24.356/ DF, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ de 
12.9.2003.).
Um caso emblemático na jurisprudência da Corte e na história ainda 
recente  da  Constituição  Federal  de  1988  diz  respeito  ao  início  dos 
trabalhos  do  Congresso  Nacional  sobre  o  processo  de  Revisão 
Constitucional. No dia 22 de setembro de 1993, a Mesa do Congresso 
Nacional pretendia instalar a Sessão na qual faria a leitura do Projeto de 
Resolução nº 3/1993, que disporia sobre a organização dos trabalhos da 
Revisão Constitucional.
O art. 28 do Regimento Comum dispunha que as sessões somente 
poderiam  ser  abertas  com  a  presença  de,  no  mínimo,  1/6  dos 
representantes de cada Casa Legislativa. Durante a sessão, houve dúvida 
acerca da contagem dos parlamentares presentes, uma vez que o painel 
eletrônico acusava determinado montante e, segundo a Presidência do 
Congresso, mais congressistas estavam presentes no Plenário.
Apesar de o art. 29 do Regimento Comum dispor que a sessão 
apenas  seria  aberta  se  houvesse  o  quórum  regimental  e,  que,  não 
havendo, após se aguardar 30 minutos, a sessão não se realizaria, o então 
Presidente do Congresso, Senador Humberto Lucena, chegou a abrir os 
trabalhos, os quais, após tumulto, foram suspensos. 
Contra  esse  ato,  os  parlamentares  Luiz  Alfredo  Salomão,  Hélio 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 46 de 314

Voto - MIN. GILMAR MENDES
MS 32033 / DF 
Bicudo, Miguel Arraes e Aldo Rebelo impetraram mandado de segurança, 
cujo pedido principal consistiu na concessão da segurança “para o fim de 
declarar a nulidade da sessão do Congresso Nacional do dia 22/09/2003, em  
respeito ao Regimento Comum do Congresso Nacional, e sustar a tramitação do  
Projeto de Resolução multireferido, garantindo aos Impetrantes o exercício de  
todas as prerrogativas do seu mandato”.
Ao  analisar  o  pedido,  o  Relator  do  MS  21.754,  Ministro  Marco 
Aurélio, houve por bem conceder a liminar requerida, em 5.10.1993, por 
entender que a forma correta e regimental de aferição do quórum das 
sessões  congressuais  é  o  “ponto  eletrônico”,  e  não  qualquer  outra 
modalidade de contagem eventualmente utilizada pela Presidência do 
Congresso. O Min. Marco Aurélio assim se pronunciou ao conceder a 
liminar:
“(...)  Em  questão  faz-se, na  verdade,  a obediência  ao 
Regimento que consagra o sistema eletrônico como o natural 
para  saber-se  da  existência  do  quórum e,  também,  dos 
resultados das votações.
Vejo  esta  impetração  e  o  pedido  de  liminar  como 
assentados no sinal do bom direito. Repito que a espécie não 
envolve, em si, ato praticado sob o ângulo da conveniência e da 
oportunidade,  mas  a  inobservância  de  artigos  do  próprio 
Regimento  Comum  que  as  duas  Casas  do  Congresso 
obrigaram-se a respeitar. No que concerne ao risco de manter-
se  com  plena  eficácia  a  Sessão  em  que  lido  o  Projeto  de 
Resolução nº 3, de 1993, do Congresso Nacional, revela-o o fato 
de se estar à véspera do início, propriamente dito, dos trabalhos 
de  revisão  constitucional.  A extensão  das  deliberações  a  se 
seguirem  pressupõe  a  ausência  de  vício  dos  atos  que  se 
mostraram  preparatórios,  caminhando-se,  assim,  com 
segurança, no que visada a revisão constitucional.
Por  tais  razões,  concedo  a  liminar  pleiteada,  para 
suspender, com os consectários legais pertinentes, a eficácia 
do  procedimento  formalizado  na  Quadragésima-Sétima 
Sessão  Extraordinária  do  Congresso  Nacional,  ou  seja,  da 
leitura do Projeto de Resolução nº 3, de 1993, que versa sobre 
16 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
Bicudo, Miguel Arraes e Aldo Rebelo impetraram mandado de segurança, 
cujo pedido principal consistiu na concessão da segurança “para o fim de 
declarar a nulidade da sessão do Congresso Nacional do dia 22/09/2003, em  
respeito ao Regimento Comum do Congresso Nacional, e sustar a tramitação do  
Projeto de Resolução multireferido, garantindo aos Impetrantes o exercício de  
todas as prerrogativas do seu mandato”.
Ao  analisar  o  pedido,  o  Relator  do  MS  21.754,  Ministro  Marco 
Aurélio, houve por bem conceder a liminar requerida, em 5.10.1993, por 
entender que a forma correta e regimental de aferição do quórum das 
sessões  congressuais  é  o  “ponto  eletrônico”,  e  não  qualquer  outra 
modalidade de contagem eventualmente utilizada pela Presidência do 
Congresso. O Min. Marco Aurélio assim se pronunciou ao conceder a 
liminar:
“(...)  Em  questão  faz-se, na  verdade,  a obediência  ao 
Regimento que consagra o sistema eletrônico como o natural 
para  saber-se  da  existência  do  quórum e,  também,  dos 
resultados das votações.
Vejo  esta  impetração  e  o  pedido  de  liminar  como 
assentados no sinal do bom direito. Repito que a espécie não 
envolve, em si, ato praticado sob o ângulo da conveniência e da 
oportunidade,  mas  a  inobservância  de  artigos  do  próprio 
Regimento  Comum  que  as  duas  Casas  do  Congresso 
obrigaram-se a respeitar. No que concerne ao risco de manter-
se  com  plena  eficácia  a  Sessão  em  que  lido  o  Projeto  de 
Resolução nº 3, de 1993, do Congresso Nacional, revela-o o fato 
de se estar à véspera do início, propriamente dito, dos trabalhos 
de  revisão  constitucional.  A extensão  das  deliberações  a  se 
seguirem  pressupõe  a  ausência  de  vício  dos  atos  que  se 
mostraram  preparatórios,  caminhando-se,  assim,  com 
segurança, no que visada a revisão constitucional.
Por  tais  razões,  concedo  a  liminar  pleiteada,  para 
suspender, com os consectários legais pertinentes, a eficácia 
do  procedimento  formalizado  na  Quadragésima-Sétima 
Sessão  Extraordinária  do  Congresso  Nacional,  ou  seja,  da 
leitura do Projeto de Resolução nº 3, de 1993, que versa sobre 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 47 de 314

Voto - MIN. GILMAR MENDES
MS 32033 / DF 
os  trabalhos  da  revisão  constitucional,  até  a  decisão  final 
deste mandado de segurança”. (grifei)
O referido relator, com presteza, encaminhou o feito ao exame do 
Pleno do Supremo Tribunal Federal. Em 7.10.1993, a Corte acompanhou 
voto do Min. Francisco Rezek, a quem coube a redação do acórdão, para, 
ao contrário do que entendeu o Min. Marco Aurélio, não conhecer do 
mandado  de  segurança,  ante  a  natureza  interna  corporis da  matéria 
debatida nos autos. O acórdão restou assim ementado:
“AGRAVO
 
REGIMENTAL.
 
MANDADO
 
DE 
SEGURANÇA. LIMINAR: (IN)DEFERIMENTO. PRELIMINAR: 
OBJETO  DO  PEDIDO.  DECISÃO  DO  CONGRESSO 
NACIONAL. INTERPRETAÇÃO DO REGIMENTO INTERNO. 
MATÉRIA  INTERNA CORPORIS.  HIPÓTESE  DE  NÃO-
CONHECIMENTO.
I- O tema da cognoscibilidade do pedido precede o da 
apreciação do agravo regimental contra despacho concessivo de 
liminar,  e  de  seu  cabimento  à  vista  da  jurisprudência  do 
Supremo.
II-  A  natureza
 interna 
corporis 
da  deliberação 
congressional ¾ interpretação de normas do Regimento Interno 
do Congresso ¾ desautoriza a via utilizada. Cuida-se de tema 
imune à análise judiciária. Precedentes do STF. Inocorrência de 
afronta a direito subjetivo.
Agravo  regimental  parcialmente  conhecido  e  provido, 
levando ao não-conhecimento do mandado de segurança”. (MS 
21.754, Red. p/ o acórdão Min. Francisco Rezek, Plenário, DJ 
21.2.1997)
Esse  importante  episódio  demonstra  que  o  Supremo  Tribunal 
Federal tem sido extremamente prudente ao exercer o controle preventivo 
de constitucionalidade pela via do mandado de segurança impetrado por 
parlamentar, exigindo, sempre, a demonstração de violação a cláusulas 
pétreas da Constituição e, assim, ao direito subjetivo do parlamentar de 
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MS 32033 / DF 
os  trabalhos  da  revisão  constitucional,  até  a  decisão  final 
deste mandado de segurança”. (grifei)
O referido relator, com presteza, encaminhou o feito ao exame do 
Pleno do Supremo Tribunal Federal. Em 7.10.1993, a Corte acompanhou 
voto do Min. Francisco Rezek, a quem coube a redação do acórdão, para, 
ao contrário do que entendeu o Min. Marco Aurélio, não conhecer do 
mandado  de  segurança,  ante  a  natureza  interna  corporis da  matéria 
debatida nos autos. O acórdão restou assim ementado:
“AGRAVO
 
REGIMENTAL.
 
MANDADO
 
DE 
SEGURANÇA. LIMINAR: (IN)DEFERIMENTO. PRELIMINAR: 
OBJETO  DO  PEDIDO.  DECISÃO  DO  CONGRESSO 
NACIONAL. INTERPRETAÇÃO DO REGIMENTO INTERNO. 
MATÉRIA  INTERNA CORPORIS.  HIPÓTESE  DE  NÃO-
CONHECIMENTO.
I- O tema da cognoscibilidade do pedido precede o da 
apreciação do agravo regimental contra despacho concessivo de 
liminar,  e  de  seu  cabimento  à  vista  da  jurisprudência  do 
Supremo.
II-  A  natureza
 interna 
corporis 
da  deliberação 
congressional ¾ interpretação de normas do Regimento Interno 
do Congresso ¾ desautoriza a via utilizada. Cuida-se de tema 
imune à análise judiciária. Precedentes do STF. Inocorrência de 
afronta a direito subjetivo.
Agravo  regimental  parcialmente  conhecido  e  provido, 
levando ao não-conhecimento do mandado de segurança”. (MS 
21.754, Red. p/ o acórdão Min. Francisco Rezek, Plenário, DJ 
21.2.1997)
Esse  importante  episódio  demonstra  que  o  Supremo  Tribunal 
Federal tem sido extremamente prudente ao exercer o controle preventivo 
de constitucionalidade pela via do mandado de segurança impetrado por 
parlamentar, exigindo, sempre, a demonstração de violação a cláusulas 
pétreas da Constituição e, assim, ao direito subjetivo do parlamentar de 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 48 de 314

Voto - MIN. GILMAR MENDES
MS 32033 / DF 
não deliberar sobre proposições tendentes a aboli-las, conforme disposto 
pelo art. 60, § 4º, CF/88.
Isso significa, também, que de modo algum cabe, em hipóteses como 
a presente, tentar evitar o pronunciamento do Supremo Tribunal Federal 
sobre  proposição  legislativa  violadora  de  cláusulas  pétreas,  sob  a 
alegação de se cuidar de questão política. 
Pedro Lessa já doutrinava que a violação da Constituição sempre 
abriria  as  portas  da  jurisdição  e,  em  especial,  do  Supremo  Tribunal 
Federal, por mais política que se considerar a questão. Trecho de ementa 
de acórdão desta Corte, publicado em 1914, revela que a jurisprudência é 
antiga e tranquila no sentido de considerar que assuntos disciplinados 
por texto constitucional não são apenas políticos: “O Supremo Tribunal 
Federal conhece de questões que não são meramente políticas, o que, aliás, 
é um rudimento do sistema. Desde que a questão está subordinada a textos 
expressos na Constituição, deixa de ser questão exclusivamente política”. 
(grifei) (sobre o assunto, ver: HORBACH, Carlos Bastide. Controle 
judicial da atividade política: As questões políticas e os atos de governo. 
Brasília: Revista de Informação Legislativa. a 46 n. 182 abr./jun. 2009)
Em meu discurso de posse, na presidência desta Corte, fiz questão 
de ressaltar:
“O cumprimento dessas complexas tarefas, todavia, não 
tem o condão de interferir negativamente nas atividades do 
legislador democrático.
Não há “judicialização da política”, pelo menos no sentido 
pejorativo  do  termo,  quando  as  questões  políticas  estão 
configuradas como verdadeiras questões de direitos.
Essa tem sido a orientação fixada pelo Supremo, desde os 
primórdios da República.
É certo, por outro lado, que esta Corte tem a real dimensão 
de que não lhe cabe substituir-se ao legislador, muito menos 
restringir  o  exercício  da  atividade  política,  de  essencial 
importância ao Estado Constitucional.
Democracia se faz com política e mediante a atuação de 
políticos.
Quando se tenta depreciar ou execrar a atividade política 
18 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
não deliberar sobre proposições tendentes a aboli-las, conforme disposto 
pelo art. 60, § 4º, CF/88.
Isso significa, também, que de modo algum cabe, em hipóteses como 
a presente, tentar evitar o pronunciamento do Supremo Tribunal Federal 
sobre  proposição  legislativa  violadora  de  cláusulas  pétreas,  sob  a 
alegação de se cuidar de questão política. 
Pedro Lessa já doutrinava que a violação da Constituição sempre 
abriria  as  portas  da  jurisdição  e,  em  especial,  do  Supremo  Tribunal 
Federal, por mais política que se considerar a questão. Trecho de ementa 
de acórdão desta Corte, publicado em 1914, revela que a jurisprudência é 
antiga e tranquila no sentido de considerar que assuntos disciplinados 
por texto constitucional não são apenas políticos: “O Supremo Tribunal 
Federal conhece de questões que não são meramente políticas, o que, aliás, 
é um rudimento do sistema. Desde que a questão está subordinada a textos 
expressos na Constituição, deixa de ser questão exclusivamente política”. 
(grifei) (sobre o assunto, ver: HORBACH, Carlos Bastide. Controle 
judicial da atividade política: As questões políticas e os atos de governo. 
Brasília: Revista de Informação Legislativa. a 46 n. 182 abr./jun. 2009)
Em meu discurso de posse, na presidência desta Corte, fiz questão 
de ressaltar:
“O cumprimento dessas complexas tarefas, todavia, não 
tem o condão de interferir negativamente nas atividades do 
legislador democrático.
Não há “judicialização da política”, pelo menos no sentido 
pejorativo  do  termo,  quando  as  questões  políticas  estão 
configuradas como verdadeiras questões de direitos.
Essa tem sido a orientação fixada pelo Supremo, desde os 
primórdios da República.
É certo, por outro lado, que esta Corte tem a real dimensão 
de que não lhe cabe substituir-se ao legislador, muito menos 
restringir  o  exercício  da  atividade  política,  de  essencial 
importância ao Estado Constitucional.
Democracia se faz com política e mediante a atuação de 
políticos.
Quando se tenta depreciar ou execrar a atividade política 
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Voto - MIN. GILMAR MENDES
MS 32033 / DF 
está-se a menosprezar a consciente opção de todos os brasileiros 
pelo regime democrático.
De igual forma, qualquer obstáculo erguido em oposição 
ao poder-dever de legislar – de que é exemplo o já desgastado 
modelo de edição de medidas provisórias – afeta a construção 
de um processo democrático livre e dinâmico.
Nesse sentido, é necessário que se encontre um modelo de 
aplicação das medidas provisórias que possibilite o uso racional 
desse instrumento, viabilizando, assim, tanto a condução ágil e 
eficiente  dos  governos  quanto  a  atuação  independente  dos 
legisladores.
Os  Poderes  da  República  encontram-se  preparados  e 
maduros para o diálogo político inteligente, suprapartidário, no 
intuito  de  solucionar  um  impasse  que,  paralisando  o 
Congresso, embaraça o processo democrático.
De  fato,  nos  Estados  constitucionais  contemporâneos, 
legislador democrático e jurisdição constitucional têm papéis 
igualmente  relevantes.  A  interpretação  e  a  aplicação  da 
Constituição são tarefas cometidas a todos os Poderes, assim 
como a toda a sociedade.
A imanente e aparente tensão dialética entre democracia e 
Constituição, entre direitos fundamentais e soberania popular, 
entre jurisdição constitucional e legislador democrático é o que 
alimenta  e  engrandece  o  Estado  de  Direito,  tornando-lhe 
possível  o  desenvolvimento,  no  contexto  de  uma  sociedade 
aberta e plural, baseada em princípios e valores fundamentais.
(...)
Nesse contexto também mostra-se relevante o papel da 
jurisdição  constitucional  na  consolidação  desse  ambiente 
democrático. O  Brasil  tem  talvez  uma  das  mais  ativas 
jurisdições constitucionais do mundo, com amplo controle de 
constitucionalidade concreto e abstrato”. (grifei)
A  atividade  da  jurisdição  constitucional  fortalece,  assim,  as 
condições para o exercício legítimo da democracia. É exatamente isto que 
19 
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está-se a menosprezar a consciente opção de todos os brasileiros 
pelo regime democrático.
De igual forma, qualquer obstáculo erguido em oposição 
ao poder-dever de legislar – de que é exemplo o já desgastado 
modelo de edição de medidas provisórias – afeta a construção 
de um processo democrático livre e dinâmico.
Nesse sentido, é necessário que se encontre um modelo de 
aplicação das medidas provisórias que possibilite o uso racional 
desse instrumento, viabilizando, assim, tanto a condução ágil e 
eficiente  dos  governos  quanto  a  atuação  independente  dos 
legisladores.
Os  Poderes  da  República  encontram-se  preparados  e 
maduros para o diálogo político inteligente, suprapartidário, no 
intuito  de  solucionar  um  impasse  que,  paralisando  o 
Congresso, embaraça o processo democrático.
De  fato,  nos  Estados  constitucionais  contemporâneos, 
legislador democrático e jurisdição constitucional têm papéis 
igualmente  relevantes.  A  interpretação  e  a  aplicação  da 
Constituição são tarefas cometidas a todos os Poderes, assim 
como a toda a sociedade.
A imanente e aparente tensão dialética entre democracia e 
Constituição, entre direitos fundamentais e soberania popular, 
entre jurisdição constitucional e legislador democrático é o que 
alimenta  e  engrandece  o  Estado  de  Direito,  tornando-lhe 
possível  o  desenvolvimento,  no  contexto  de  uma  sociedade 
aberta e plural, baseada em princípios e valores fundamentais.
(...)
Nesse contexto também mostra-se relevante o papel da 
jurisdição  constitucional  na  consolidação  desse  ambiente 
democrático. O  Brasil  tem  talvez  uma  das  mais  ativas 
jurisdições constitucionais do mundo, com amplo controle de 
constitucionalidade concreto e abstrato”. (grifei)
A  atividade  da  jurisdição  constitucional  fortalece,  assim,  as 
condições para o exercício legítimo da democracia. É exatamente isto que 
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se faz presente neste caso. Nos dias atuais, portanto, é mais que pacífico o 
entendimento  no sentido de  que, havendo matéria  constitucional em 
debate, não há como se afastar a competência do Supremo Tribunal 
Federal. 
b) O art. 60, § 4º, da Constituição Federal exige a análise do mérito 
da proposição legislativa impugnada
Toda  a  jurisprudência  do  Supremo  sobre  a  admissibilidade  do 
controle  preventivo  de  constitucionalidade,  mediante  impetração  de 
mandado de segurança por parlamentar, está intimamente relacionada à 
previsão  constitucional  de  cláusulas  pétreas,  bem  como  à  específica 
redação da nossa Constituição nesse ponto.
A Constituição Federal de 1988 estabeleceu, em seu art. 60, § 4º, 
limitações materiais ao poder de reforma da Constituição: 
“§ 4º Não será objeto de deliberação a proposta de emenda 
tendente a abolir: 
I – a forma federativa de Estado; II – o voto direto, secreto, 
universal e periódico; 
III – a separação dos Poderes; IV – os direitos e garantias 
individuais”.
Em razão de a redação do § 4º ser expressa ao se referir a objeto de 
deliberação, negando tal possibilidade às propostas tendentes a abolir 
cláusulas pétreas, é que a jurisprudência do Supremo construiu essa 
possibilidade  de  controle  preventivo  dessas  proposições,  mediante 
mandado de segurança impetrado por parlamentar, para fazer valer o 
texto constitucional. É nesse sentido que as limitações materiais fazem-se 
observar no procedimento legislativo.
Isso porque a vedação constitucional dirige-se à própria deliberação 
parlamentar, isto é, ao próprio procedimento legislativo, mas o parâmetro 
de  controle  imposto  pela  Carta  são  as  cláusulas  pétreas  (limites 
20 
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Supremo Tribunal Federal
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se faz presente neste caso. Nos dias atuais, portanto, é mais que pacífico o 
entendimento  no sentido de  que, havendo matéria  constitucional em 
debate, não há como se afastar a competência do Supremo Tribunal 
Federal. 
b) O art. 60, § 4º, da Constituição Federal exige a análise do mérito 
da proposição legislativa impugnada
Toda  a  jurisprudência  do  Supremo  sobre  a  admissibilidade  do 
controle  preventivo  de  constitucionalidade,  mediante  impetração  de 
mandado de segurança por parlamentar, está intimamente relacionada à 
previsão  constitucional  de  cláusulas  pétreas,  bem  como  à  específica 
redação da nossa Constituição nesse ponto.
A Constituição Federal de 1988 estabeleceu, em seu art. 60, § 4º, 
limitações materiais ao poder de reforma da Constituição: 
“§ 4º Não será objeto de deliberação a proposta de emenda 
tendente a abolir: 
I – a forma federativa de Estado; II – o voto direto, secreto, 
universal e periódico; 
III – a separação dos Poderes; IV – os direitos e garantias 
individuais”.
Em razão de a redação do § 4º ser expressa ao se referir a objeto de 
deliberação, negando tal possibilidade às propostas tendentes a abolir 
cláusulas pétreas, é que a jurisprudência do Supremo construiu essa 
possibilidade  de  controle  preventivo  dessas  proposições,  mediante 
mandado de segurança impetrado por parlamentar, para fazer valer o 
texto constitucional. É nesse sentido que as limitações materiais fazem-se 
observar no procedimento legislativo.
Isso porque a vedação constitucional dirige-se à própria deliberação 
parlamentar, isto é, ao próprio procedimento legislativo, mas o parâmetro 
de  controle  imposto  pela  Carta  são  as  cláusulas  pétreas  (limites 
20 
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materiais, substanciais). Desse modo, não há como esta Corte analisar a 
compatibilidade entre proposições legislativas e o núcleo essencial da 
Constituição sem examinar-lhes os respectivos conteúdos.
Por essa razão, ante a redação que o constituinte originário conferiu 
ao art. 60, § 4º, as vedações materiais ao poder de reforma incidem, 
também,  no  momento  do  procedimento  legislativo,  de  modo  que  se 
convolam  em  espécies  de  limites,  a  um  só  tempo,  materiais  e 
procedimentais.
Ao dispor, portanto, que não será objeto sequer de deliberação a 
proposta de emenda tendente a abolir cláusulas pétreas, a Constituição, 
evidentemente, não coloca apenas limites procedimentais ou formais ao 
processo legislativo, mas a ele impõe, de modo explícito, limitações de 
ordem material.
Isso  quer  dizer  que  o  parlamentar,  para  impetrar  mandado  de 
segurança  com  vistas  ao  trancamento  da  tramitação  de  proposição 
legislativa, deve fazer juízo sobre o objeto da proposta. O impetrante 
precisa analisar, na prática, se a PEC ou o PL veiculam matéria cuja 
tramitação é vedada pelo art. 60, § 4º, da CF.
A impetração, assim, trabalha com o conteúdo, com a matéria da 
proposta  legislativa.  Do  mesmo  modo,  o  Supremo  Tribunal  Federal 
necessita examinar o texto, o objeto da proposição legislativa, para poder 
vislumbrar eventual ofensa ao parâmetro constitucional previsto no art. 
60,  §  4º.  Em  outras  palavras,  para  saber  se  determinada  proposta 
legislativa é tendente a abolir cláusulas pétreas, a Corte precisa examinar, 
por óbvio, o conteúdo da proposição tal como se apresenta no momento 
da impetração.
Por essa razão, só se consegue perceber a inconstitucionalidade do 
PLC  14/2013  verificando-se  o  seu  conteúdo  e  a  circunstância  que 
envolvia a sua deliberação, que revelou seu caráter casuístico, ofensivo 
a direitos fundamentais como a isonomia, a igualdade de chances, a 
proporcionalidade, a segurança jurídica e a liberdade de criação de 
legendas,  todos  cláusulas  pétreas  da  Constituição  Federal  de  1988. 
Neste ponto, destaco que a Procuradoria-Geral da República, em sua 
21 
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Supremo Tribunal Federal
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materiais, substanciais). Desse modo, não há como esta Corte analisar a 
compatibilidade entre proposições legislativas e o núcleo essencial da 
Constituição sem examinar-lhes os respectivos conteúdos.
Por essa razão, ante a redação que o constituinte originário conferiu 
ao art. 60, § 4º, as vedações materiais ao poder de reforma incidem, 
também,  no  momento  do  procedimento  legislativo,  de  modo  que  se 
convolam  em  espécies  de  limites,  a  um  só  tempo,  materiais  e 
procedimentais.
Ao dispor, portanto, que não será objeto sequer de deliberação a 
proposta de emenda tendente a abolir cláusulas pétreas, a Constituição, 
evidentemente, não coloca apenas limites procedimentais ou formais ao 
processo legislativo, mas a ele impõe, de modo explícito, limitações de 
ordem material.
Isso  quer  dizer  que  o  parlamentar,  para  impetrar  mandado  de 
segurança  com  vistas  ao  trancamento  da  tramitação  de  proposição 
legislativa, deve fazer juízo sobre o objeto da proposta. O impetrante 
precisa analisar, na prática, se a PEC ou o PL veiculam matéria cuja 
tramitação é vedada pelo art. 60, § 4º, da CF.
A impetração, assim, trabalha com o conteúdo, com a matéria da 
proposta  legislativa.  Do  mesmo  modo,  o  Supremo  Tribunal  Federal 
necessita examinar o texto, o objeto da proposição legislativa, para poder 
vislumbrar eventual ofensa ao parâmetro constitucional previsto no art. 
60,  §  4º.  Em  outras  palavras,  para  saber  se  determinada  proposta 
legislativa é tendente a abolir cláusulas pétreas, a Corte precisa examinar, 
por óbvio, o conteúdo da proposição tal como se apresenta no momento 
da impetração.
Por essa razão, só se consegue perceber a inconstitucionalidade do 
PLC  14/2013  verificando-se  o  seu  conteúdo  e  a  circunstância  que 
envolvia a sua deliberação, que revelou seu caráter casuístico, ofensivo 
a direitos fundamentais como a isonomia, a igualdade de chances, a 
proporcionalidade, a segurança jurídica e a liberdade de criação de 
legendas,  todos  cláusulas  pétreas  da  Constituição  Federal  de  1988. 
Neste ponto, destaco que a Procuradoria-Geral da República, em sua 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 52 de 314

Voto - MIN. GILMAR MENDES
MS 32033 / DF 
manifestação, corroborou esse entendimento.
Isso  porque  a  Constituição  veda  o  próprio  processamento  de 
proposição ofensiva às cláusulas pétreas. Quer evitar-se a deliberação, o 
debate a respeito de proposta legislativa que viole o núcleo essencial da 
Constituição. Dessa forma, ante a clareza do texto constitucional e a 
firmeza da jurisprudência da Corte sobre o tema, não há como admitir a 
tese de que o mandado de segurança, nesses casos, só deve ser conhecido 
nas hipóteses de existência de vício formal no processo legislativo. 
É que o texto constitucional requer a análise do mérito da proposição 
legislativa para que se possa aferir eventual violação ao seu art. 60, § 4º. E 
essa  é  a  orientação  pacífica  da  jurisprudência  do  Supremo  Tribunal 
Federal.
Nesses  casos, portanto, a inconstitucionalidade já  existiria, como 
afirmado, antes mesmo de o projeto ou a proposta se transformar ou em 
lei ou em emenda constitucional, porque o processamento, por si só, já 
desrespeitaria, frontalmente, a própria Constituição.
E dizer que essa jurisprudência da Corte apenas se aplica às PECs, e 
não aos  PLs, não revela  apenas desconhecimento,  mas também  uma 
interpretação incongruente e desarrazoada. Evidentemente, é mais fácil 
fraudar o núcleo essencial da Constituição, condensado nas cláusulas 
pétreas, mediante a aprovação de projetos de lei, do que por meio de 
emendas constitucionais, cujo processo de aprovação é mais dificultoso. 
Desse modo, reitere-se, não admitir mandado de segurança em face 
de projeto de lei violador de cláusulas pétreas significaria permitir uma 
completa inversão de valores e de hierarquia, concedendo ao legislador 
ordinário prerrogativa que a Constituição vedou ao seu próprio Poder de 
Reforma.
Atento  a  isso,  concedi  a  liminar  no  presente  caso,  ante  a 
possibilidade real de afronta ao direito fundamental de participação 
política, mediante a livre criação de partidos em situação de igualdade 
com relação aos demais atores públicos. Além disso, considerei o fato 
peculiar  de  a  proposição  legislativa  apresentar  regulamentação  em 
sentido diametralmente oposto à diretriz traçada recentemente pelo 
22 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
manifestação, corroborou esse entendimento.
Isso  porque  a  Constituição  veda  o  próprio  processamento  de 
proposição ofensiva às cláusulas pétreas. Quer evitar-se a deliberação, o 
debate a respeito de proposta legislativa que viole o núcleo essencial da 
Constituição. Dessa forma, ante a clareza do texto constitucional e a 
firmeza da jurisprudência da Corte sobre o tema, não há como admitir a 
tese de que o mandado de segurança, nesses casos, só deve ser conhecido 
nas hipóteses de existência de vício formal no processo legislativo. 
É que o texto constitucional requer a análise do mérito da proposição 
legislativa para que se possa aferir eventual violação ao seu art. 60, § 4º. E 
essa  é  a  orientação  pacífica  da  jurisprudência  do  Supremo  Tribunal 
Federal.
Nesses  casos, portanto, a inconstitucionalidade já  existiria, como 
afirmado, antes mesmo de o projeto ou a proposta se transformar ou em 
lei ou em emenda constitucional, porque o processamento, por si só, já 
desrespeitaria, frontalmente, a própria Constituição.
E dizer que essa jurisprudência da Corte apenas se aplica às PECs, e 
não aos  PLs, não revela  apenas desconhecimento,  mas também  uma 
interpretação incongruente e desarrazoada. Evidentemente, é mais fácil 
fraudar o núcleo essencial da Constituição, condensado nas cláusulas 
pétreas, mediante a aprovação de projetos de lei, do que por meio de 
emendas constitucionais, cujo processo de aprovação é mais dificultoso. 
Desse modo, reitere-se, não admitir mandado de segurança em face 
de projeto de lei violador de cláusulas pétreas significaria permitir uma 
completa inversão de valores e de hierarquia, concedendo ao legislador 
ordinário prerrogativa que a Constituição vedou ao seu próprio Poder de 
Reforma.
Atento  a  isso,  concedi  a  liminar  no  presente  caso,  ante  a 
possibilidade real de afronta ao direito fundamental de participação 
política, mediante a livre criação de partidos em situação de igualdade 
com relação aos demais atores públicos. Além disso, considerei o fato 
peculiar  de  a  proposição  legislativa  apresentar  regulamentação  em 
sentido diametralmente oposto à diretriz traçada recentemente pelo 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 53 de 314

Voto - MIN. GILMAR MENDES
MS 32033 / DF 
Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI 4430.
É  bom  que  fique  claro  do  que  se  está  a  cuidar.  No  referido 
julgamento da ADI 4.430, ocorrido em 29.6.2012, o Plenário desta Corte, 
por maioria, acompanhou o voto do relator, Min. Dias Toffoli para 
entender que o art. 17 da Constituição protege, de modo especial, os 
partidos  políticos  que  tenham  representação  no  Congresso,  não 
importando se esta representatividade é resultado da criação de nova 
legenda  no  curso  da  legislatura,  em  razão  do  direito  político 
fundamental da liberdade de criação de partidos. Confira-se trecho do 
bem fundamentado voto do Min. Dias Toffoli: 
“Além das razões acima, para chegar à conclusão do meu 
voto, tomo ainda por base, em resumo, os seguintes preceitos:
A) a liberdade de criação de partidos políticos (art. 17, 
CF/88);
B) a paridade constitucional entre as hipóteses de criação, 
fusão e incorporação de partidos políticos;
C) a inviabilidade de aplicação do critério do desempenho 
eleitoral para os casos de criação de novas legendas partidárias;
D) a distinção  entre a hipótese  de  migração  direta  de 
deputados federais para partido político novo (criação, fusão e 
incorporação de partido político) e a hipótese de migração para 
legenda que já participou de eleições anteriores (justa causa sem 
perda de mandato).
Como salienta a sempre clássica lição de Giovanni Sartori, 
o pluralismo político “indica uma diversificação do poder e, mais 
precisamente, a existência de uma pluralidade de grupos que são ao  
mesmo tempo independentes e não-inclusivos” (Partidos e sistema 
partidários.  Ed.  Brasileira.  Rio  de  Janeiro:  Zahar;  Brasília: 
Universidade de Brasília, 1982. p. 34).
Na atualidade, são os partidos políticos os principais entes 
pluralistas. Consectárias diretas do pluralismo, as agremiações 
partidárias  constituem  fundamento  próprio  da  República 
Federativa do Brasil, conforme inscrito no art. 1º, V, da Lei 
Fundamental.
23 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI 4430.
É  bom  que  fique  claro  do  que  se  está  a  cuidar.  No  referido 
julgamento da ADI 4.430, ocorrido em 29.6.2012, o Plenário desta Corte, 
por maioria, acompanhou o voto do relator, Min. Dias Toffoli para 
entender que o art. 17 da Constituição protege, de modo especial, os 
partidos  políticos  que  tenham  representação  no  Congresso,  não 
importando se esta representatividade é resultado da criação de nova 
legenda  no  curso  da  legislatura,  em  razão  do  direito  político 
fundamental da liberdade de criação de partidos. Confira-se trecho do 
bem fundamentado voto do Min. Dias Toffoli: 
“Além das razões acima, para chegar à conclusão do meu 
voto, tomo ainda por base, em resumo, os seguintes preceitos:
A) a liberdade de criação de partidos políticos (art. 17, 
CF/88);
B) a paridade constitucional entre as hipóteses de criação, 
fusão e incorporação de partidos políticos;
C) a inviabilidade de aplicação do critério do desempenho 
eleitoral para os casos de criação de novas legendas partidárias;
D) a distinção  entre a hipótese  de  migração  direta  de 
deputados federais para partido político novo (criação, fusão e 
incorporação de partido político) e a hipótese de migração para 
legenda que já participou de eleições anteriores (justa causa sem 
perda de mandato).
Como salienta a sempre clássica lição de Giovanni Sartori, 
o pluralismo político “indica uma diversificação do poder e, mais 
precisamente, a existência de uma pluralidade de grupos que são ao  
mesmo tempo independentes e não-inclusivos” (Partidos e sistema 
partidários.  Ed.  Brasileira.  Rio  de  Janeiro:  Zahar;  Brasília: 
Universidade de Brasília, 1982. p. 34).
Na atualidade, são os partidos políticos os principais entes 
pluralistas. Consectárias diretas do pluralismo, as agremiações 
partidárias  constituem  fundamento  próprio  da  República 
Federativa do Brasil, conforme inscrito no art. 1º, V, da Lei 
Fundamental.
23 
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Voto - MIN. GILMAR MENDES
MS 32033 / DF 
Mereceram, por isso, na Constituição de 1988, atenção e 
disciplina  especial,  tendo-se  destacado  sua  relevância  no 
processo eleitoral, estabelecendo-se, inclusive, como condição 
de elegibilidade a filiação partidária (CF, art. 17).
A Carta da República consagra, ademais, logo na cabeça 
do  art.  17  da  Carta  Maior,  a  liberdade  de  criação,  fusão, 
incorporação e extinção de partidos políticos, limitada essa 
liberdade à necessidade de resguardar os valores da soberania 
popular, do regime democrático, do pluripartidarismo e dos 
direitos fundamentais da pessoa humana. Vide:
“Art.  17.  É  livre  a  criação,  fusão,  incorporação  e 
extinção de partidos políticos, resguardados a soberania 
nacional, o regime democrático, o pluripartidarismo, os 
direitos fundamentais da pessoa humana e observados os 
seguintes preceitos:
I - caráter nacional;
II - proibição de recebimento de recursos financeiros 
de entidade ou governo estrangeiros ou de subordinação a 
estes;
III - prestação de contas à Justiça Eleitoral;
IV - funcionamento parlamentar de acordo com a 
lei.”
Tal  inovação  não  passou  despercebida  nos  debates  da 
Assembleia Nacional Constituinte. Nas palavras do Deputado 
Francisco Rossi:
“Por  oportuno,  lembramos,  nossa  proposta 
contempla a possibilidade da livre criação de partidos. 
Essa  medida,  fundamental  na  construção  de  uma 
sociedade  democrática  e  pluralista,  harmoniza-se,  de 
forma incontestável, com a criação dos distritos e, nestes, 
com  o  voto  majoritário  e  proporcional,  elementos 
essenciais  para  a  ativação  do  processo  de  criação  de 
agremiações partidárias.”
24 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
Mereceram, por isso, na Constituição de 1988, atenção e 
disciplina  especial,  tendo-se  destacado  sua  relevância  no 
processo eleitoral, estabelecendo-se, inclusive, como condição 
de elegibilidade a filiação partidária (CF, art. 17).
A Carta da República consagra, ademais, logo na cabeça 
do  art.  17  da  Carta  Maior,  a  liberdade  de  criação,  fusão, 
incorporação e extinção de partidos políticos, limitada essa 
liberdade à necessidade de resguardar os valores da soberania 
popular, do regime democrático, do pluripartidarismo e dos 
direitos fundamentais da pessoa humana. Vide:
“Art.  17.  É  livre  a  criação,  fusão,  incorporação  e 
extinção de partidos políticos, resguardados a soberania 
nacional, o regime democrático, o pluripartidarismo, os 
direitos fundamentais da pessoa humana e observados os 
seguintes preceitos:
I - caráter nacional;
II - proibição de recebimento de recursos financeiros 
de entidade ou governo estrangeiros ou de subordinação a 
estes;
III - prestação de contas à Justiça Eleitoral;
IV - funcionamento parlamentar de acordo com a 
lei.”
Tal  inovação  não  passou  despercebida  nos  debates  da 
Assembleia Nacional Constituinte. Nas palavras do Deputado 
Francisco Rossi:
“Por  oportuno,  lembramos,  nossa  proposta 
contempla a possibilidade da livre criação de partidos. 
Essa  medida,  fundamental  na  construção  de  uma 
sociedade  democrática  e  pluralista,  harmoniza-se,  de 
forma incontestável, com a criação dos distritos e, nestes, 
com  o  voto  majoritário  e  proporcional,  elementos 
essenciais  para  a  ativação  do  processo  de  criação  de 
agremiações partidárias.”
24 
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Voto - MIN. GILMAR MENDES
MS 32033 / DF 
(…)
Se o processo  eleitoral deve representar o instrumento 
mediante o qual as diversas e variáveis alternativas políticas, 
sociais e econômicas são apresentadas ao conjunto de eleitores, 
que apontarão suas preferências com o exercício do sufrágio, 
são  os  partidos  políticos,  nesse  contexto,  que  viabilizam  o 
aporte de ideias plurais.
Como  salienta  Fávila  Ribeiro,  o  partido  político,  em 
consonância com o postulado do pluralismo político,
“[c]orresponde antes de tudo a uma exigência da 
democratização do poder político de modo a que se possa 
refletir  a  pluralidade  de  opiniões  no  ambiente  da 
sociedade, tornando possível o pacífico revezamento das 
investiduras  governamentais  aplicando  o  método  da 
determinação aritmética das tendências majoritárias” (op. 
cit. p. 222).
Daí  a  relevância  do  pluripartidarismo  e  do  estímulo 
constitucional  à  formação  e  ao  desenvolvimento  das 
agremiações partidárias como sujeitos do processo eleitoral.
Por  outro  lado,  como  já  apontava  Maurice  Duverger, 
primeiro autor a estudar as influências dos sistemas eleitorais 
no processo político, é própria da representação proporcional a 
capacidade de multiplicar o número de partidos, favorecendo a 
criação de novos e a cisão dos existentes (Os Partidos Políticos. 
Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1970).
Extraio, portanto, do princípio da liberdade de criação e 
transformação  de  partidos, contido  no  caput  do  art. 17 da 
Constituição da República, o fundamento constitucional para 
reputar como legítimo o entendimento de que, na hipótese de 
criação de um novo partido, a novel legenda, para fins de 
acesso  proporcional ao rádio  e à televisão, leva consigo a 
representatividade  dos  deputados  federais  que  para  ela 
migraram diretamente dos partidos pelos quais foram eleitos.
Destaque-se que não se está a falar apenas em liberdade 
25 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
(…)
Se o processo  eleitoral deve representar o instrumento 
mediante o qual as diversas e variáveis alternativas políticas, 
sociais e econômicas são apresentadas ao conjunto de eleitores, 
que apontarão suas preferências com o exercício do sufrágio, 
são  os  partidos  políticos,  nesse  contexto,  que  viabilizam  o 
aporte de ideias plurais.
Como  salienta  Fávila  Ribeiro,  o  partido  político,  em 
consonância com o postulado do pluralismo político,
“[c]orresponde antes de tudo a uma exigência da 
democratização do poder político de modo a que se possa 
refletir  a  pluralidade  de  opiniões  no  ambiente  da 
sociedade, tornando possível o pacífico revezamento das 
investiduras  governamentais  aplicando  o  método  da 
determinação aritmética das tendências majoritárias” (op. 
cit. p. 222).
Daí  a  relevância  do  pluripartidarismo  e  do  estímulo 
constitucional  à  formação  e  ao  desenvolvimento  das 
agremiações partidárias como sujeitos do processo eleitoral.
Por  outro  lado,  como  já  apontava  Maurice  Duverger, 
primeiro autor a estudar as influências dos sistemas eleitorais 
no processo político, é própria da representação proporcional a 
capacidade de multiplicar o número de partidos, favorecendo a 
criação de novos e a cisão dos existentes (Os Partidos Políticos. 
Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1970).
Extraio, portanto, do princípio da liberdade de criação e 
transformação  de  partidos, contido  no  caput  do  art. 17 da 
Constituição da República, o fundamento constitucional para 
reputar como legítimo o entendimento de que, na hipótese de 
criação de um novo partido, a novel legenda, para fins de 
acesso  proporcional ao rádio  e à televisão, leva consigo a 
representatividade  dos  deputados  federais  que  para  ela 
migraram diretamente dos partidos pelos quais foram eleitos.
Destaque-se que não se está a falar apenas em liberdade 
25 
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Voto - MIN. GILMAR MENDES
MS 32033 / DF 
abstrata de criação, no sentido formal de não se estabelecerem 
obstáculos a sua formação, mas, especialmente, no seu sentido 
material de viabilizar a permanência e o desenvolvimento 
dessas novas agremiações".
E  prossegue  o  Min.  Dias  Toffoli,  em  seu  substancioso  voto,  a 
demonstrar  que  conceder  o  direito  de  livre  criação  de  agremiações 
partidárias e entender como justa causa para a troca de partidos a criação 
de  legenda  nova  não  pode  se  compatibilizar  com  a  retirada  das 
prerrogativas da representatividade política do parlamentar:
“Com  efeito,  impedir  que  o  parlamentar  fundador  de 
novo partido leve consigo sua representatividade, para fins de 
divisão  do  tempo  de  TV  e  rádio,  esbarra,  exatamente,  no 
princípio da livre criação de partidos políticos, pois atribui, em 
última análise, um  desvalor ao mandato do parlamentar que 
migrou  para  o  novo  partido,  retirando-lhe  parte  das 
prerrogativas de sua representatividade política. Restaria, em 
evidência,  desestimulada  a  criação  de  novos  partidos,  em 
especial  por  parte  daqueles  que  já  ocupam  mandato  na 
Câmara Federal.
Ressalte-se,  ademais,  que  a  liberdade  de  criação  de 
agremiações  foi  prevista,  constitucionalmente,  ao  lado  da 
liberdade de fusão, de incorporação e de extinção de partidos. 
Recebeu,  portanto,  o  mesmo  patamar  constitucional  dos 
direitos de fusão e incorporação, cabendo à lei, e também ao 
seu  intérprete,  preservar  essa  equipação  do  sistema 
constitucional.
Sendo assim, diante da explicitação operada pelo § 4º do 
art. 47 da Lei das Eleições de que “o número de representantes de 
partido que tenha resultado de fusão ou a que se tenha incorporado 
outro corresponderá à soma dos representantes que os partidos de 
origem possuíam na data mencionada no parágrafo anterior”, deve-
se aplicar entendimento semelhante em relação à hipótese de 
criação  de  novo  partido,  de  forma  a  preservar  a  paridade 
constitucional  entre  as  hipóteses  de  criação,  fusão  e 
incorporação de partidos políticos.
26 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
abstrata de criação, no sentido formal de não se estabelecerem 
obstáculos a sua formação, mas, especialmente, no seu sentido 
material de viabilizar a permanência e o desenvolvimento 
dessas novas agremiações".
E  prossegue  o  Min.  Dias  Toffoli,  em  seu  substancioso  voto,  a 
demonstrar  que  conceder  o  direito  de  livre  criação  de  agremiações 
partidárias e entender como justa causa para a troca de partidos a criação 
de  legenda  nova  não  pode  se  compatibilizar  com  a  retirada  das 
prerrogativas da representatividade política do parlamentar:
“Com  efeito,  impedir  que  o  parlamentar  fundador  de 
novo partido leve consigo sua representatividade, para fins de 
divisão  do  tempo  de  TV  e  rádio,  esbarra,  exatamente,  no 
princípio da livre criação de partidos políticos, pois atribui, em 
última análise, um  desvalor ao mandato do parlamentar que 
migrou  para  o  novo  partido,  retirando-lhe  parte  das 
prerrogativas de sua representatividade política. Restaria, em 
evidência,  desestimulada  a  criação  de  novos  partidos,  em 
especial  por  parte  daqueles  que  já  ocupam  mandato  na 
Câmara Federal.
Ressalte-se,  ademais,  que  a  liberdade  de  criação  de 
agremiações  foi  prevista,  constitucionalmente,  ao  lado  da 
liberdade de fusão, de incorporação e de extinção de partidos. 
Recebeu,  portanto,  o  mesmo  patamar  constitucional  dos 
direitos de fusão e incorporação, cabendo à lei, e também ao 
seu  intérprete,  preservar  essa  equipação  do  sistema 
constitucional.
Sendo assim, diante da explicitação operada pelo § 4º do 
art. 47 da Lei das Eleições de que “o número de representantes de 
partido que tenha resultado de fusão ou a que se tenha incorporado 
outro corresponderá à soma dos representantes que os partidos de 
origem possuíam na data mencionada no parágrafo anterior”, deve-
se aplicar entendimento semelhante em relação à hipótese de 
criação  de  novo  partido,  de  forma  a  preservar  a  paridade 
constitucional  entre  as  hipóteses  de  criação,  fusão  e 
incorporação de partidos políticos.
26 
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Voto - MIN. GILMAR MENDES
MS 32033 / DF 
É bem verdade que, segundo o § 3º do art. 47 da Lei 
9.504/97,  a  representação  de  cada  partido  na  Câmara  dos 
Deputados será a resultante da eleição. Segundo essa regra, o 
número de representantes de cada partido na Câmara Federal, 
que serve de base para o cálculo do tempo de televisão e de 
rádio,  é  aquele  definido  pela  última  eleição  para  deputado 
federal.
De início, a redação originária do § 3º do art. 47 da Lei 
9.504/97  estabelecia  que  “a  representação  de  cada  partido  na 
Câmara  dos  Deputados  será  a  existente  na  data  de  início  da 
legislatura que estiver em curso”.
(…)
Como o deputado federal eleito por um partido ainda 
poderia  mudar  para  outro  até  o  início  da  legislatura,  na 
sequência, a Lei nº 11.300, de 2006, alterou o dispositivo legal, 
passando a fazer a previsão hoje vigente de que “a representação 
de cada partido na Câmara dos Deputados é a resultante da eleição”.
Sabe-se que o objetivo dessa regra era exatamente evitar 
alterações partidárias rotineiras após o pleito, com o objetivo 
evidente de se aumentar a participação da legenda, seja quanto 
aos recursos do Fundo Partidário, seja quanto ao tempo de 
propaganda  partidária  e  eleitoral.  Tal  prática  servia  para 
aumentar a base daquelas legendas que saiam vencedoras da 
disputa ao cargo majoritário e passavam, pois, a ter um alto 
poder de sedução. Essa realidade era prática recorrente, pública 
e notória.
Foi exatamente nessa toada que a legislação vinculou a 
proporcionalidade da representação na Câmara dos Deputados, 
para  o  cálculo  do  tempo  do  rádio  e  da  TV,  ao  início  da 
legislatura  em  curso,  e,  posteriormente,  com  a  alteração 
promovida pela Lei nº 11.300/06, ao resultado da eleição. Já não 
adiantava a mudança de partido após o pleito para aumentar 
ou diminuir o tempo de rádio e televisão a que cada partido 
teria direito, já que tal contabilização passou a ser feita levando-
se em conta o resultado das votações.
Contudo, tal quadro sofreu substancial alteração.
27 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
É bem verdade que, segundo o § 3º do art. 47 da Lei 
9.504/97,  a  representação  de  cada  partido  na  Câmara  dos 
Deputados será a resultante da eleição. Segundo essa regra, o 
número de representantes de cada partido na Câmara Federal, 
que serve de base para o cálculo do tempo de televisão e de 
rádio,  é  aquele  definido  pela  última  eleição  para  deputado 
federal.
De início, a redação originária do § 3º do art. 47 da Lei 
9.504/97  estabelecia  que  “a  representação  de  cada  partido  na 
Câmara  dos  Deputados  será  a  existente  na  data  de  início  da 
legislatura que estiver em curso”.
(…)
Como o deputado federal eleito por um partido ainda 
poderia  mudar  para  outro  até  o  início  da  legislatura,  na 
sequência, a Lei nº 11.300, de 2006, alterou o dispositivo legal, 
passando a fazer a previsão hoje vigente de que “a representação 
de cada partido na Câmara dos Deputados é a resultante da eleição”.
Sabe-se que o objetivo dessa regra era exatamente evitar 
alterações partidárias rotineiras após o pleito, com o objetivo 
evidente de se aumentar a participação da legenda, seja quanto 
aos recursos do Fundo Partidário, seja quanto ao tempo de 
propaganda  partidária  e  eleitoral.  Tal  prática  servia  para 
aumentar a base daquelas legendas que saiam vencedoras da 
disputa ao cargo majoritário e passavam, pois, a ter um alto 
poder de sedução. Essa realidade era prática recorrente, pública 
e notória.
Foi exatamente nessa toada que a legislação vinculou a 
proporcionalidade da representação na Câmara dos Deputados, 
para  o  cálculo  do  tempo  do  rádio  e  da  TV,  ao  início  da 
legislatura  em  curso,  e,  posteriormente,  com  a  alteração 
promovida pela Lei nº 11.300/06, ao resultado da eleição. Já não 
adiantava a mudança de partido após o pleito para aumentar 
ou diminuir o tempo de rádio e televisão a que cada partido 
teria direito, já que tal contabilização passou a ser feita levando-
se em conta o resultado das votações.
Contudo, tal quadro sofreu substancial alteração.
27 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 58 de 314

Voto - MIN. GILMAR MENDES
MS 32033 / DF 
Com  efeito,  esta  Suprema  Corte,  confirmando  o 
posicionamento do Tribunal Superior Eleitoral na Consulta nº 
1.398/DF, de 27/3/07, e alterando o entendimento consolidado 
no MS nº 20.927, de 1989, consagrou o princípio constitucional 
da fidelidade partidária, entendendo que a troca de partido 
por parlamentar eleito por dada agremiação enseja a essa o 
direito de reaver o mandato perdido, em face da caracterização 
da infidelidade partidária, de forma que as modificações de 
legendas resultam, em consequência, na perda do mandato. 
(MS nº 26.602/DF, Rel. Min.  Eros Grau; MS nº 26.603/DF, Rel. 
Min. Celso de Mello; MS nº 26.604/DF, Rel. Min. Cármen Lúcia; 
MS nº 26.890/DF, Rel. Min. Celso de Mello).
Por  outro  lado,  foram  fixadas  justas  causas  aptas  a 
legitimarem  a  mudança  de  legenda  e,  dentre  essas  causas, 
sobressaem,  exatamente,  o  nascimento  de  novo  partido 
político  legalmente  constituído  no  Estado  pluripartidário 
brasileiro e a fusão ou a incorporação de partidos.
Com esse espírito, em observância ao que decidido pelo 
Supremo Tribunal Federal nos mandados de segurança citados, 
o Tribunal Superior Eleitoral, por meio da Resolução nº 22.610, 
de 2007, disciplinou o processo de perda de cargo eletivo, bem 
como o de justificação de desfiliação partidária, definindo as 
seguintes hipóteses de justa causa para a mudança partidária:
“Art.  1º  -  O  partido  político  interessado  pode  pedir, 
perante  a  Justiça  Eleitoral,  a  decretação  da  perda  de  cargo 
eletivo em decorrência de desfiliação partidária sem justa causa.
§ 1º - Considera-se justa causa:
I) incorporação ou fusão do partido;
II) criação de novo partido;
III) mudança substancial ou desvio reiterado do programa 
partidário;
IV) grave discriminação pessoal.
Com efeito, se o parlamentar resolve participar da criação 
de nova legenda ou migrar para novo partido, tudo com a 
28 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
Com  efeito,  esta  Suprema  Corte,  confirmando  o 
posicionamento do Tribunal Superior Eleitoral na Consulta nº 
1.398/DF, de 27/3/07, e alterando o entendimento consolidado 
no MS nº 20.927, de 1989, consagrou o princípio constitucional 
da fidelidade partidária, entendendo que a troca de partido 
por parlamentar eleito por dada agremiação enseja a essa o 
direito de reaver o mandato perdido, em face da caracterização 
da infidelidade partidária, de forma que as modificações de 
legendas resultam, em consequência, na perda do mandato. 
(MS nº 26.602/DF, Rel. Min.  Eros Grau; MS nº 26.603/DF, Rel. 
Min. Celso de Mello; MS nº 26.604/DF, Rel. Min. Cármen Lúcia; 
MS nº 26.890/DF, Rel. Min. Celso de Mello).
Por  outro  lado,  foram  fixadas  justas  causas  aptas  a 
legitimarem  a  mudança  de  legenda  e,  dentre  essas  causas, 
sobressaem,  exatamente,  o  nascimento  de  novo  partido 
político  legalmente  constituído  no  Estado  pluripartidário 
brasileiro e a fusão ou a incorporação de partidos.
Com esse espírito, em observância ao que decidido pelo 
Supremo Tribunal Federal nos mandados de segurança citados, 
o Tribunal Superior Eleitoral, por meio da Resolução nº 22.610, 
de 2007, disciplinou o processo de perda de cargo eletivo, bem 
como o de justificação de desfiliação partidária, definindo as 
seguintes hipóteses de justa causa para a mudança partidária:
“Art.  1º  -  O  partido  político  interessado  pode  pedir, 
perante  a  Justiça  Eleitoral,  a  decretação  da  perda  de  cargo 
eletivo em decorrência de desfiliação partidária sem justa causa.
§ 1º - Considera-se justa causa:
I) incorporação ou fusão do partido;
II) criação de novo partido;
III) mudança substancial ou desvio reiterado do programa 
partidário;
IV) grave discriminação pessoal.
Com efeito, se o parlamentar resolve participar da criação 
de nova legenda ou migrar para novo partido, tudo com a 
28 
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Voto - MIN. GILMAR MENDES
MS 32033 / DF 
chancela  deste  Supremo  Tribunal  Federal  e  do  Tribunal 
Superior Eleitoral, e em consonância com o pluralismo político 
e a liberdade de criação de partidos, não há que se falar em 
infidelidade partidária.
Os  debates  relativos  à  fidelidade  partidária  são,  sem 
dúvida,  relevantes  para  o  deslinde  da  questão  aqui  posta, 
especialmente no que toca à criação de novas legendas e à 
legítima  migração  de  parlamentares  para  o  novel  partido. 
Entretanto, a pergunta a ser respondida, na presente análise, 
não é se o mandato pertence ao eleito (mandato livre) ou ao 
partido  (mandato  partidário).  Não  se  está  a  discutir  a 
titularidade  do  mandato,  mas  a  representatividade  do 
parlamentar  que,  legitimamente,  migra  para  um  partido 
recém-criado.
Ora,  se  se  entende  que  a  criação  de  partido  político 
autoriza a migração dos parlamentares para a novel legenda, 
sem que se possa falar em infidelidade partidária ou em perda 
do mandato parlamentar, essa mudança resulta, de igual forma, 
na alteração da representação política da legenda originária.
Prestigiando a Constituição da República, o pluralismo 
político e o nascimento de novas legendas, não é consonante 
com  o  espírito  constitucional  retirar  dos  parlamentares  que 
participarem da criação de novel partido a representatividade 
de seu mandatos e as benesses políticas que deles decorrem. 
Fazer isso seria o mesmo que dizer que os parlamentares que 
migram para uma nova legenda mantêm o mandato mas não 
mais  carregam,  durante  toda  a  legislatura  sequente,  a 
representatividade que lhes conferiram seus eleitores.
Desse modo, não há “autêntica” liberdade de criação de 
partidos políticos se não se admite que os fundadores de uma 
nova agremiação que detenham mandato parlamentar possam 
contar com sua representatividade para a divisão do tempo de 
propaganda. Permitir que isso ocorra significa desigualar esses 
parlamentares de seus pares.
Cumpre observar, ademais, que  a Lei das Eleições, ao 
adotar o marco da última eleição para deputado federal para 
29 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
chancela  deste  Supremo  Tribunal  Federal  e  do  Tribunal 
Superior Eleitoral, e em consonância com o pluralismo político 
e a liberdade de criação de partidos, não há que se falar em 
infidelidade partidária.
Os  debates  relativos  à  fidelidade  partidária  são,  sem 
dúvida,  relevantes  para  o  deslinde  da  questão  aqui  posta, 
especialmente no que toca à criação de novas legendas e à 
legítima  migração  de  parlamentares  para  o  novel  partido. 
Entretanto, a pergunta a ser respondida, na presente análise, 
não é se o mandato pertence ao eleito (mandato livre) ou ao 
partido  (mandato  partidário).  Não  se  está  a  discutir  a 
titularidade  do  mandato,  mas  a  representatividade  do 
parlamentar  que,  legitimamente,  migra  para  um  partido 
recém-criado.
Ora,  se  se  entende  que  a  criação  de  partido  político 
autoriza a migração dos parlamentares para a novel legenda, 
sem que se possa falar em infidelidade partidária ou em perda 
do mandato parlamentar, essa mudança resulta, de igual forma, 
na alteração da representação política da legenda originária.
Prestigiando a Constituição da República, o pluralismo 
político e o nascimento de novas legendas, não é consonante 
com  o  espírito  constitucional  retirar  dos  parlamentares  que 
participarem da criação de novel partido a representatividade 
de seu mandatos e as benesses políticas que deles decorrem. 
Fazer isso seria o mesmo que dizer que os parlamentares que 
migram para uma nova legenda mantêm o mandato mas não 
mais  carregam,  durante  toda  a  legislatura  sequente,  a 
representatividade que lhes conferiram seus eleitores.
Desse modo, não há “autêntica” liberdade de criação de 
partidos políticos se não se admite que os fundadores de uma 
nova agremiação que detenham mandato parlamentar possam 
contar com sua representatividade para a divisão do tempo de 
propaganda. Permitir que isso ocorra significa desigualar esses 
parlamentares de seus pares.
Cumpre observar, ademais, que  a Lei das Eleições, ao 
adotar o marco da última eleição para deputado federal para 
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MS 32033 / DF 
fins de verificação da representação do partido (art. 47, § 3º, da 
Lei 9.504/97), não considerou a hipótese de criação de nova 
legenda.
Essa limitação somente faz sentido quando aplicada aos 
partidos políticos que já tenham participado de eleição e não 
tenham  logrado  eleger  representantes  na  Câmara  dos 
Deputados.  Situação bastante distinta é a daqueles partidos 
políticos criados após finda a eleição e que, por óbvio, dela 
não participaram.
Ora, se o partido novo não pôde participar de qualquer 
certame,  como  poderia  ele  se  submeter  a  um  critério  de 
desempenho?
Aplicando-se tal critério, um partido novo que já nasça 
com representação na Câmara dos Deputados deverá aguardar 
novas eleições para a Câmara Federal para, somente a partir da 
representação  obtida  nesse  pleito,  participar  da  divisão 
proporcional do tempo de propaganda eleitoral na TV e no 
rádio.  Ou  seja,  um  partido  criado,  por  exemplo,  nesta 
legislatura,  independentemente  das  suas  dimensões  e  da 
representação atual, somente passaria a contar com o tempo de 
propaganda eleitoral de forma proporcional após as eleições de 
2014.  O  novo  partido  ficaria  com  sua  representação  em 
suspenso até  a realização  de  novas  eleições  para  deputado 
federal,  em condições de subpartido pelo período de quatro 
anos.
A toda  evidência,  esse  entendimento  resulta  em  forte 
obstáculo  direcionado  às  agremiações  partidárias  recém-
criadas, desconsiderando-se, ainda, a dimensão desses partidos 
e a representação de seus quadros parlamentares.
O resultado de eleição anterior não pode ter o efeito de 
afastar,  para  pleito  eleitoral  diverso,  a  representatividade 
adquirida por partido novo, que, evidentemente, não tomou 
parte do referido pleito. Aqui  o que deve prevalecer não é o 
desempenho do partido nas eleições (critério inaplicável aos 
novos  partidos),  mas,  sim,  a  representatividade  política 
conferida aos parlamentares que deixaram seus partidos de 
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fins de verificação da representação do partido (art. 47, § 3º, da 
Lei 9.504/97), não considerou a hipótese de criação de nova 
legenda.
Essa limitação somente faz sentido quando aplicada aos 
partidos políticos que já tenham participado de eleição e não 
tenham  logrado  eleger  representantes  na  Câmara  dos 
Deputados.  Situação bastante distinta é a daqueles partidos 
políticos criados após finda a eleição e que, por óbvio, dela 
não participaram.
Ora, se o partido novo não pôde participar de qualquer 
certame,  como  poderia  ele  se  submeter  a  um  critério  de 
desempenho?
Aplicando-se tal critério, um partido novo que já nasça 
com representação na Câmara dos Deputados deverá aguardar 
novas eleições para a Câmara Federal para, somente a partir da 
representação  obtida  nesse  pleito,  participar  da  divisão 
proporcional do tempo de propaganda eleitoral na TV e no 
rádio.  Ou  seja,  um  partido  criado,  por  exemplo,  nesta 
legislatura,  independentemente  das  suas  dimensões  e  da 
representação atual, somente passaria a contar com o tempo de 
propaganda eleitoral de forma proporcional após as eleições de 
2014.  O  novo  partido  ficaria  com  sua  representação  em 
suspenso até  a realização  de  novas  eleições  para  deputado 
federal,  em condições de subpartido pelo período de quatro 
anos.
A toda  evidência,  esse  entendimento  resulta  em  forte 
obstáculo  direcionado  às  agremiações  partidárias  recém-
criadas, desconsiderando-se, ainda, a dimensão desses partidos 
e a representação de seus quadros parlamentares.
O resultado de eleição anterior não pode ter o efeito de 
afastar,  para  pleito  eleitoral  diverso,  a  representatividade 
adquirida por partido novo, que, evidentemente, não tomou 
parte do referido pleito. Aqui  o que deve prevalecer não é o 
desempenho do partido nas eleições (critério inaplicável aos 
novos  partidos),  mas,  sim,  a  representatividade  política 
conferida aos parlamentares que deixaram seus partidos de 
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origem para se filiarem ao novo partido político, recém criado.
(…)
Se por um lado, a legenda ainda não participou da eleição, 
afastar a aplicação do inciso II do § 2º do art. 47 da Lei 9.504/97 
seria  conferir  ao  partido  novo,  que  já  nasce  e  conta  com 
parlamentares, o mesmo tratamento conferido aos partidos já 
rejeitados pelo voto popular e que, por isso, não contam com 
representação  na  Câmara  Federal.  Situações  que,  no  meu 
sentir, não se equiparam.
Com  efeito,  conforme  já  salientado  anteriormente, a 
Constituição  Federal  distinguiu  os  partidos  que  têm 
representação no Congresso Nacional daqueles que não têm 
essa  representação,  concedendo  certas  prerrogativas, 
exclusivamente,  às  agremiações  que  gozam  de 
representatividade nacional (art. 5º, LXX, a; art. 103, VIII; Art. 
53, § 3º; Art. 55, §§ 2º e 3º; Art. 58, § 1º).
Todavia,  não faz a Lei Maior distinção em relação ao 
momento em que é auferida a representação pela agremiação 
partidária, se resultante da eleição ou de momento posterior. 
A Carta Maior exige a representação, mas não faz nenhum tipo 
de  restrição  em  relação  ao  momento  em  que  o  partido  a 
adquire.  Sendo  assim,  não  poderia  fazê-lo  o  legislador 
ordinário nos casos de criação, fusão e incorporação, haja vista 
o  princípio  da  liberdade  de  criação  e  transformação  dos 
partidos políticos contido no caput do art. 17 da Constituição 
Federal.
Dessa  forma,  conquanto  admitida  a  distinção  entre 
partidos  políticos  com  e  sem  representação  no  Congresso 
Nacional, entendo que não há respaldo constitucional para a 
adoção de tratamento distinto entre os partidos que gozam 
dessa  representação,  penalizando  as agremiações  recém-
criadas que a adquiram pela migração de parlamentares de 
outros partidos, ainda que em momento posterior à realização 
das eleições nacionais.
Se esse fosse o caso, os novos partidos, durante toda a 
legislatura em que criados, estariam impedidos de ajuizar ação 
31 
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origem para se filiarem ao novo partido político, recém criado.
(…)
Se por um lado, a legenda ainda não participou da eleição, 
afastar a aplicação do inciso II do § 2º do art. 47 da Lei 9.504/97 
seria  conferir  ao  partido  novo,  que  já  nasce  e  conta  com 
parlamentares, o mesmo tratamento conferido aos partidos já 
rejeitados pelo voto popular e que, por isso, não contam com 
representação  na  Câmara  Federal.  Situações  que,  no  meu 
sentir, não se equiparam.
Com  efeito,  conforme  já  salientado  anteriormente, a 
Constituição  Federal  distinguiu  os  partidos  que  têm 
representação no Congresso Nacional daqueles que não têm 
essa  representação,  concedendo  certas  prerrogativas, 
exclusivamente,  às  agremiações  que  gozam  de 
representatividade nacional (art. 5º, LXX, a; art. 103, VIII; Art. 
53, § 3º; Art. 55, §§ 2º e 3º; Art. 58, § 1º).
Todavia,  não faz a Lei Maior distinção em relação ao 
momento em que é auferida a representação pela agremiação 
partidária, se resultante da eleição ou de momento posterior. 
A Carta Maior exige a representação, mas não faz nenhum tipo 
de  restrição  em  relação  ao  momento  em  que  o  partido  a 
adquire.  Sendo  assim,  não  poderia  fazê-lo  o  legislador 
ordinário nos casos de criação, fusão e incorporação, haja vista 
o  princípio  da  liberdade  de  criação  e  transformação  dos 
partidos políticos contido no caput do art. 17 da Constituição 
Federal.
Dessa  forma,  conquanto  admitida  a  distinção  entre 
partidos  políticos  com  e  sem  representação  no  Congresso 
Nacional, entendo que não há respaldo constitucional para a 
adoção de tratamento distinto entre os partidos que gozam 
dessa  representação,  penalizando  as agremiações  recém-
criadas que a adquiram pela migração de parlamentares de 
outros partidos, ainda que em momento posterior à realização 
das eleições nacionais.
Se esse fosse o caso, os novos partidos, durante toda a 
legislatura em que criados, estariam impedidos de ajuizar ação 
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direta  de  inconstitucionalidade  e  mandado  de  segurança 
coletivo,  bem  como  de  oferecer  representação  em  face  de 
parlamentares  pela  prática  de  atos  passíveis  de  perda  de 
mandato, ainda que  contassem com parlamentares  em seus 
quadros e que fossem, por isso, dotados de representação no 
Congresso Nacional.
Compare-se, ademais, a criação de partido novo com a 
fusão de legendas em momento posterior às eleições. Nesse 
caso,  a agremiação resultante da fusão de legendas também 
não participa do pleito eleitoral pertinente. No caso de fusão, 
desaparecem dois partidos para formar um terceiro, que não se 
confunde com nenhuma das agremiações que lhe dão origem, 
podendo,  inclusive,  contar  com  programa  partidário 
completamente distinto do desses. Nesse caso, contudo, ainda 
que esse partido também não tenha participado de eleições 
gerais para a Câmara dos Deputados, tal como na hipótese de 
criação de partido, conforme disposição expressa no § 4º do art. 
47 da Lei das Eleições, ele preserva a representatividade dos 
partidos que o originam.
Não há razão, portanto, para conferir às hipóteses de 
criação de nova legenda tratamento diverso daquele conferido 
aos casos de fusão, já que ambas as possibilidades detêm o 
mesmo patamar constitucional (art. 17, caput, CF/88), cabendo 
à lei, e também ao seu intérprete, preservar o sistema.
(…)
Por  todas  essas  razões,  reputo  constitucional  a 
interpretação  que  reconhece  aos  partidos  criados  após  a 
realização de eleições para a Câmara dos Deputados o direito à 
devida proporcionalidade na divisão do tempo de propaganda 
eleitoral no rádio e na televisão prevista no inciso II do § 2º do 
art. 47 da Lei nº 9.504/97, devendo-se considerar, para tanto, a 
representação dos deputados federais que, embora eleitos por 
outros partidos, migrarem direta e legitimamente para a novel 
legenda na sua criação.
Essa interpretação prestigia, por um lado, a liberdade 
constitucional de criação de partidos (art. 17, caput, CF/88) e, 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
direta  de  inconstitucionalidade  e  mandado  de  segurança 
coletivo,  bem  como  de  oferecer  representação  em  face  de 
parlamentares  pela  prática  de  atos  passíveis  de  perda  de 
mandato, ainda que  contassem com parlamentares  em seus 
quadros e que fossem, por isso, dotados de representação no 
Congresso Nacional.
Compare-se, ademais, a criação de partido novo com a 
fusão de legendas em momento posterior às eleições. Nesse 
caso,  a agremiação resultante da fusão de legendas também 
não participa do pleito eleitoral pertinente. No caso de fusão, 
desaparecem dois partidos para formar um terceiro, que não se 
confunde com nenhuma das agremiações que lhe dão origem, 
podendo,  inclusive,  contar  com  programa  partidário 
completamente distinto do desses. Nesse caso, contudo, ainda 
que esse partido também não tenha participado de eleições 
gerais para a Câmara dos Deputados, tal como na hipótese de 
criação de partido, conforme disposição expressa no § 4º do art. 
47 da Lei das Eleições, ele preserva a representatividade dos 
partidos que o originam.
Não há razão, portanto, para conferir às hipóteses de 
criação de nova legenda tratamento diverso daquele conferido 
aos casos de fusão, já que ambas as possibilidades detêm o 
mesmo patamar constitucional (art. 17, caput, CF/88), cabendo 
à lei, e também ao seu intérprete, preservar o sistema.
(…)
Por  todas  essas  razões,  reputo  constitucional  a 
interpretação  que  reconhece  aos  partidos  criados  após  a 
realização de eleições para a Câmara dos Deputados o direito à 
devida proporcionalidade na divisão do tempo de propaganda 
eleitoral no rádio e na televisão prevista no inciso II do § 2º do 
art. 47 da Lei nº 9.504/97, devendo-se considerar, para tanto, a 
representação dos deputados federais que, embora eleitos por 
outros partidos, migrarem direta e legitimamente para a novel 
legenda na sua criação.
Essa interpretação prestigia, por um lado, a liberdade 
constitucional de criação de partidos (art. 17, caput, CF/88) e, 
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MS 32033 / DF 
por outro, a representatividade do partido que já nasce com 
representantes  parlamentares,  tudo  em  consonância  com  o 
sistema de representação proporcional brasileiro”.
Há menos de um ano, o Supremo Tribunal Federal adotou essas 
razões ao analisar o art. 17 da Constituição. O projeto de lei em exame 
(PLC  14/2013),  nos  termos  em  que  foi  aprovado  pela  Câmara  dos 
Deputados, dispôs em sentido diametralmente oposto à interpretação 
constitucional  do  Supremo,  impedindo  que  os  parlamentares  que 
deixem seus partidos para criarem novas legendas portem consigo as 
prerrogativas da representação (tempo de rádio e TV e cotas de Fundo 
Partidário). 
Haverá evidente casuísmo se o sistema político brasileiro, em uma 
mesma  legislatura,  permitir  que  um  grupo  de  parlamentares 
(beneficiados pela decisão desta Corte na ADI 4.430) carregue consigo as 
prerrogativas  da  representação  e  vedar  o  mesmo  benefício  a  outros 
parlamentares, que seriam atingidos pelo projeto PLC 14/2013. Daí o 
ajuizamento do presente mandado de segurança. 
Isso porque a simples lesão ao princípio da isonomia, cláusula 
pétrea da Constituição de 1988, configura razão suficiente para embasar 
a irresignação.
A essas circunstâncias soma-se a clareza do posicionamento desta 
Corte quanto à inviabilidade de tramitação de proposição legislativa 
tendente a abolir cláusulas pétreas da Constituição, nos termos do seu 
art. 60, § 4º. Portanto, não há dúvida de que tanto a impetração quanto a 
liminar concedida nesse mandado de segurança estão absolutamente 
inseridos  na  tradição  constitucional  brasileira,  representando  práxis 
político-jurídica admitida pela jurisprudência do Supremo Tribunal 
Federal.
 
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Supremo Tribunal Federal
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por outro, a representatividade do partido que já nasce com 
representantes  parlamentares,  tudo  em  consonância  com  o 
sistema de representação proporcional brasileiro”.
Há menos de um ano, o Supremo Tribunal Federal adotou essas 
razões ao analisar o art. 17 da Constituição. O projeto de lei em exame 
(PLC  14/2013),  nos  termos  em  que  foi  aprovado  pela  Câmara  dos 
Deputados, dispôs em sentido diametralmente oposto à interpretação 
constitucional  do  Supremo,  impedindo  que  os  parlamentares  que 
deixem seus partidos para criarem novas legendas portem consigo as 
prerrogativas da representação (tempo de rádio e TV e cotas de Fundo 
Partidário). 
Haverá evidente casuísmo se o sistema político brasileiro, em uma 
mesma  legislatura,  permitir  que  um  grupo  de  parlamentares 
(beneficiados pela decisão desta Corte na ADI 4.430) carregue consigo as 
prerrogativas  da  representação  e  vedar  o  mesmo  benefício  a  outros 
parlamentares, que seriam atingidos pelo projeto PLC 14/2013. Daí o 
ajuizamento do presente mandado de segurança. 
Isso porque a simples lesão ao princípio da isonomia, cláusula 
pétrea da Constituição de 1988, configura razão suficiente para embasar 
a irresignação.
A essas circunstâncias soma-se a clareza do posicionamento desta 
Corte quanto à inviabilidade de tramitação de proposição legislativa 
tendente a abolir cláusulas pétreas da Constituição, nos termos do seu 
art. 60, § 4º. Portanto, não há dúvida de que tanto a impetração quanto a 
liminar concedida nesse mandado de segurança estão absolutamente 
inseridos  na  tradição  constitucional  brasileira,  representando  práxis 
político-jurídica admitida pela jurisprudência do Supremo Tribunal 
Federal.
 
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MS 32033 / DF 
II – MÉRITO
a)  O  direito  à  participação  política  como  direito  fundamental 
(cláusula  pétrea)  e  a  centralidade  dos  partidos  políticos  no  regime 
democrático disciplinado pela CF/88
O mandado de segurança em exame foi impetrado para obstar a 
tramitação do Projeto de Lei 4.470/2012, que já foi aprovado pela Câmara 
dos Deputados e encontrava-se no Senado Federal (PLS 14/2013), em fase 
de iminente votação de requerimento de urgência, quando concedi a 
liminar para suspender-lhe a tramitação. 
Alega o impetrante que o referido projeto de lei tem por objetivo, 
nos termos de sua própria ementa, determinar que “a migração partidária 
que ocorrer durante a legislatura não importará na transferência dos recursos do  
fundo partidário e do horário de propaganda eleitoral no rádio e na televisão”.
Consoante  afirmei  na  decisão  liminar,  a  intenção  do  projeto  é 
impedir que os parlamentares, ao criarem novas legendas, levem consigo 
as suas respectivas “cotas de representatividade”, ou seja, carreguem para 
o novo partido o que equivaleria às suas participações em termos de 
valores  do  fundo  partidário  e  de  tempo  de  propaganda  eleitoral  no 
horário gratuito de rádio e de televisão distribuído aos partidos.
Conforme fundamentei até aqui neste voto, para se proceder ao 
exame  da  violação  de  cláusulas  pétreas  em  razão  da  tramitação  de 
proposição  legislativa,  faz-se  imprescindível  analisar  o  seu  conteúdo, 
uma vez que representam limitações materiais ao poder de reforma, com 
reflexos  procedimentais, na  medida  em que  a  vedação recai sobre  a 
própria deliberação (art. 60, § 4º, CF/88). 
O Supremo Tribunal Federal possui jurisprudência sólida e já antiga 
sobre a qualificação dos direitos políticos fundamentais como cláusulas 
pétreas. Isso porque são os direitos políticos os viabilizadores do direito 
de participação política inerente ao regime democrático. Nesse contexto, a 
ordem constitucional brasileira de 1988 elevou os partidos políticos a uma 
34 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
II – MÉRITO
a)  O  direito  à  participação  política  como  direito  fundamental 
(cláusula  pétrea)  e  a  centralidade  dos  partidos  políticos  no  regime 
democrático disciplinado pela CF/88
O mandado de segurança em exame foi impetrado para obstar a 
tramitação do Projeto de Lei 4.470/2012, que já foi aprovado pela Câmara 
dos Deputados e encontrava-se no Senado Federal (PLS 14/2013), em fase 
de iminente votação de requerimento de urgência, quando concedi a 
liminar para suspender-lhe a tramitação. 
Alega o impetrante que o referido projeto de lei tem por objetivo, 
nos termos de sua própria ementa, determinar que “a migração partidária 
que ocorrer durante a legislatura não importará na transferência dos recursos do  
fundo partidário e do horário de propaganda eleitoral no rádio e na televisão”.
Consoante  afirmei  na  decisão  liminar,  a  intenção  do  projeto  é 
impedir que os parlamentares, ao criarem novas legendas, levem consigo 
as suas respectivas “cotas de representatividade”, ou seja, carreguem para 
o novo partido o que equivaleria às suas participações em termos de 
valores  do  fundo  partidário  e  de  tempo  de  propaganda  eleitoral  no 
horário gratuito de rádio e de televisão distribuído aos partidos.
Conforme fundamentei até aqui neste voto, para se proceder ao 
exame  da  violação  de  cláusulas  pétreas  em  razão  da  tramitação  de 
proposição  legislativa,  faz-se  imprescindível  analisar  o  seu  conteúdo, 
uma vez que representam limitações materiais ao poder de reforma, com 
reflexos  procedimentais, na  medida  em que  a  vedação recai sobre  a 
própria deliberação (art. 60, § 4º, CF/88). 
O Supremo Tribunal Federal possui jurisprudência sólida e já antiga 
sobre a qualificação dos direitos políticos fundamentais como cláusulas 
pétreas. Isso porque são os direitos políticos os viabilizadores do direito 
de participação política inerente ao regime democrático. Nesse contexto, a 
ordem constitucional brasileira de 1988 elevou os partidos políticos a uma 
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Voto - MIN. GILMAR MENDES
MS 32033 / DF 
posição institucional central, uma vez que não se admite candidatura 
avulsa,  ou  seja,  a  filiação  partidária  é  condição  sine  qua  non para  o 
exercício da democracia no Brasil.
Em razão desse reconhecimento da importância dos partidos em 
nosso  regime  democrático,  esta  Corte,  com  acerto,  reconhece  serem 
fundamentais os direitos relacionados à liberdade de criação de legendas, 
à viabilidade do funcionamento parlamentar, à autonomia partidária e ao 
próprio  pluripartidarismo,  constituindo,  assim,  cláusulas  pétreas  da 
Constituição Federal de 1988.
São diversos os precedentes nos quais o Supremo Tribunal Federal 
teve  a  oportunidade  de  assentar  o  caráter  de  fundamentalidade  dos 
direitos  políticos,  em  especial  daqueles  relacionados  aos  partidos 
políticos. Entre eles, deve-se ressaltar o julgamento conjunto das ADIs 
1.351 e 1.354, de relatoria do Min. Marco Aurélio (DJ 30.3.2007), em que se 
discutiu a constitucionalidade da denominada  cláusula de barreira, bem 
como o julgamento  da ADI 3.685, Rel. Min. Ellen Gracie, Plenário, DJ 
10.8.2006, em que se discutiu a constitucionalidade da EC 52/2006, que 
restabeleceu a chamada desverticalização. 
Neste último caso, teci considerações sobre a fundamentalidade dos 
partidos  políticos  em  nosso  sistema  constitucional.  Se  é  certo  que  o 
constituinte  de  1988,  ao  estabelecer  a  possibilidade  de  reforma 
constitucional, impôs limites formais rígidos para tal processo (CF, art. 60, 
I, II, III, §§ 1º, 2º e 3º e 5º), por outro lado, deixou a cargo do intérprete 
constitucional a tarefa de delimitar os princípios que conformariam a 
identidade material da Constituição, ao estabelecer, no art. 60, § 4º, um rol 
relativamente aberto de cláusulas de imutabilidade.
Tem  sido  intensa  a  discussão,  entre  nós,  sobre  a  aplicação  das 
chamadas cláusulas pétreas. Muitos afirmam que determinado princípio ou 
disposição não pode ser alterado sem afronta às cláusulas pétreas. Outros 
sustentam  que  determinada  proposta  afrontaria  uma  decisão 
fundamental do constituinte e não poderia, por isso, ser admitida.
Uma concepção decorrente da ideia de soberania popular deveria 
admitir que a Constituição pudesse ser alterada a qualquer tempo por 
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posição institucional central, uma vez que não se admite candidatura 
avulsa,  ou  seja,  a  filiação  partidária  é  condição  sine  qua  non para  o 
exercício da democracia no Brasil.
Em razão desse reconhecimento da importância dos partidos em 
nosso  regime  democrático,  esta  Corte,  com  acerto,  reconhece  serem 
fundamentais os direitos relacionados à liberdade de criação de legendas, 
à viabilidade do funcionamento parlamentar, à autonomia partidária e ao 
próprio  pluripartidarismo,  constituindo,  assim,  cláusulas  pétreas  da 
Constituição Federal de 1988.
São diversos os precedentes nos quais o Supremo Tribunal Federal 
teve  a  oportunidade  de  assentar  o  caráter  de  fundamentalidade  dos 
direitos  políticos,  em  especial  daqueles  relacionados  aos  partidos 
políticos. Entre eles, deve-se ressaltar o julgamento conjunto das ADIs 
1.351 e 1.354, de relatoria do Min. Marco Aurélio (DJ 30.3.2007), em que se 
discutiu a constitucionalidade da denominada  cláusula de barreira, bem 
como o julgamento  da ADI 3.685, Rel. Min. Ellen Gracie, Plenário, DJ 
10.8.2006, em que se discutiu a constitucionalidade da EC 52/2006, que 
restabeleceu a chamada desverticalização. 
Neste último caso, teci considerações sobre a fundamentalidade dos 
partidos  políticos  em  nosso  sistema  constitucional.  Se  é  certo  que  o 
constituinte  de  1988,  ao  estabelecer  a  possibilidade  de  reforma 
constitucional, impôs limites formais rígidos para tal processo (CF, art. 60, 
I, II, III, §§ 1º, 2º e 3º e 5º), por outro lado, deixou a cargo do intérprete 
constitucional a tarefa de delimitar os princípios que conformariam a 
identidade material da Constituição, ao estabelecer, no art. 60, § 4º, um rol 
relativamente aberto de cláusulas de imutabilidade.
Tem  sido  intensa  a  discussão,  entre  nós,  sobre  a  aplicação  das 
chamadas cláusulas pétreas. Muitos afirmam que determinado princípio ou 
disposição não pode ser alterado sem afronta às cláusulas pétreas. Outros 
sustentam  que  determinada  proposta  afrontaria  uma  decisão 
fundamental do constituinte e não poderia, por isso, ser admitida.
Uma concepção decorrente da ideia de soberania popular deveria 
admitir que a Constituição pudesse ser alterada a qualquer tempo por 
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decisão do povo ou de seus representantes (MAUNZ-DÜRIG, Kommentar 
zum Grundgesetz, art. 79, III, nº 21). Evidentemente, tal entendimento 
levaria  a  uma  instabilidade  da  Constituição,  a  despeito  das  cautelas 
formais  estabelecidas  para  uma  eventual  mudança.  Fica  evidenciada, 
nesse  ponto,  a  permanente  contradição  entre  o  poder  constituinte 
originário, que outorga ao povo o direito de alterar a Constituição, e a 
vocação de permanência desta, que repugna mudanças substanciais (cf., 
sobre o assunto, MIRANDA, Jorge, Manual de Direito Constitucional, 
vol. II, p. 151 s.).
Do prisma teórico, a questão foi seriamente contemplada por Carl 
Schmitt, no seu Verfassungslehre (Teoria da Constituição). A problemática 
assentar-se-ia,  segundo  Schmitt,  na  distinção  entre
 constituinte 
(Verfassungsgeber  =  Schöpfer  der  Verfassung)  e  legislador  constituinte  
(Verfassungsgezetzgeber  =  Gesetzgeber  über  die  Verfassung).  Schmitt 
enfatizava que a modificação de uma constituição não se confunde com 
sua abolição, acrescentando com base no exemplo colhido do art. 2º da 
Lei Constitucional francesa, de 14 de agosto de 1884 (La forme républicaine 
du Gouvernement ne peut faire 1'objet d "une proposition de revision"):
“Se  uma  determinada  modificação  da  Constituição  é 
vedada por uma disposição constitucional, se trata apenas de 
uma  confirmação  da  diferença  entre  revisão  e  abolição  da 
Constituição” (Teoría de la Constitución, Trad. de Francisco 
Ayala. Madrid: Alianza, 1996, p. 121).
Portanto,  para  Schmitt,  não  se  fazia  mister  que  a  Constituição 
declarasse a imutabilidade de determinados princípios. É que a revisão 
não poderia, de modo algum, afetar a  continuidade e a  identidade da 
Constituição:
“Os  limites  da  faculdade  de  reformar  a  Constituição 
resultam  do  bom  entendimento  do  conceito  de  reforma 
constitucional.  Uma  faculdade  de  reformar  a  Constituição 
atribuída por uma normatização constitucional, significa que 
uma  ou  várias  regulações  constitucionais  podem  ser 
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decisão do povo ou de seus representantes (MAUNZ-DÜRIG, Kommentar 
zum Grundgesetz, art. 79, III, nº 21). Evidentemente, tal entendimento 
levaria  a  uma  instabilidade  da  Constituição,  a  despeito  das  cautelas 
formais  estabelecidas  para  uma  eventual  mudança.  Fica  evidenciada, 
nesse  ponto,  a  permanente  contradição  entre  o  poder  constituinte 
originário, que outorga ao povo o direito de alterar a Constituição, e a 
vocação de permanência desta, que repugna mudanças substanciais (cf., 
sobre o assunto, MIRANDA, Jorge, Manual de Direito Constitucional, 
vol. II, p. 151 s.).
Do prisma teórico, a questão foi seriamente contemplada por Carl 
Schmitt, no seu Verfassungslehre (Teoria da Constituição). A problemática 
assentar-se-ia,  segundo  Schmitt,  na  distinção  entre
 constituinte 
(Verfassungsgeber  =  Schöpfer  der  Verfassung)  e  legislador  constituinte  
(Verfassungsgezetzgeber  =  Gesetzgeber  über  die  Verfassung).  Schmitt 
enfatizava que a modificação de uma constituição não se confunde com 
sua abolição, acrescentando com base no exemplo colhido do art. 2º da 
Lei Constitucional francesa, de 14 de agosto de 1884 (La forme républicaine 
du Gouvernement ne peut faire 1'objet d "une proposition de revision"):
“Se  uma  determinada  modificação  da  Constituição  é 
vedada por uma disposição constitucional, se trata apenas de 
uma  confirmação  da  diferença  entre  revisão  e  abolição  da 
Constituição” (Teoría de la Constitución, Trad. de Francisco 
Ayala. Madrid: Alianza, 1996, p. 121).
Portanto,  para  Schmitt,  não  se  fazia  mister  que  a  Constituição 
declarasse a imutabilidade de determinados princípios. É que a revisão 
não poderia, de modo algum, afetar a  continuidade e a  identidade da 
Constituição:
“Os  limites  da  faculdade  de  reformar  a  Constituição 
resultam  do  bom  entendimento  do  conceito  de  reforma 
constitucional.  Uma  faculdade  de  reformar  a  Constituição 
atribuída por uma normatização constitucional, significa que 
uma  ou  várias  regulações  constitucionais  podem  ser 
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substituídas por outras regulações constitucionais, mas apenas 
sob o pressuposto de que permaneçam garantidas a identidade 
e a continuidade da Constituição considerada como um todo. A 
faculdade de reformar a Constituição contém, pois, tão-somente 
a  faculdade  de  praticar,  nas  disposições  constitucionais, 
reformas,  adições,  refundições,  supressões,  etc.;  porém 
mantendo a Constituição (...)” (Teoría de la Constitución, Trad. 
de Francisco Ayala. Madrid: Alianza, 1996, p. 121).
Assim,  para  Carl  Schmitt,  “reforma  constitucional  não  é,  pois, 
destruição  da  Constituição”,  de  forma  que  devem  ser  proibidas 
“expressamente as reformas que vulnerem o espírito e os princípios da 
Constituição” (Teoría de la Constitución, Trad. de Francisco Ayala. Madrid: 
Alianza, 1996, p. 119/121).
A alteração de elementos essenciais da Constituição configuraria, 
assim, não uma simples revisão, mas, verdadeiramente, a sua própria 
supressão  (cf.,  também,  BRYDE,  Otto-Brun.  Verfassungsentwicklung, 
Stabilität und Dynamik im Verfassungsrecht der Bundesrepublik Deutschland, 
Baden-Baden, 1982, p. 233).
A concepção de Schmitt relativiza um pouco o valor exclusivo da 
declaração  do  constituinte  originário  sobre  a  imutabilidade  de 
determinados princípios ou disposições, atribuindo-lhe quase conteúdo 
declaratório.
Tais cláusulas devem impedir, todavia, não só a supressão da ordem 
constitucional  [BVerfGE,  30:1(24),  mas  também  qualquer  reforma  que 
altere os elementos fundamentais de sua identidade histórica  (HESSE, 
Konrad.  Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland,  
1982, cit., p. 262). É verdade que importantes autores consideram risíveis 
os resultados práticos de tais cláusulas, diante de sua falta de eficácia em 
face  de  eventos  históricos  como  os  golpes  e  as  revoluções  (cf. 
LOEWENSTEIN, Karl,  Teoria de la Constitución, tradução espanhola, 2a. 
edição, Barcelona, 1976, p. 192).
Isso  não  deve  impedir,  porém,  que  o  constituinte  e  os  órgãos 
constitucionais procurem evitar a ocorrência de tais golpes. Certo é que 
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substituídas por outras regulações constitucionais, mas apenas 
sob o pressuposto de que permaneçam garantidas a identidade 
e a continuidade da Constituição considerada como um todo. A 
faculdade de reformar a Constituição contém, pois, tão-somente 
a  faculdade  de  praticar,  nas  disposições  constitucionais, 
reformas,  adições,  refundições,  supressões,  etc.;  porém 
mantendo a Constituição (...)” (Teoría de la Constitución, Trad. 
de Francisco Ayala. Madrid: Alianza, 1996, p. 121).
Assim,  para  Carl  Schmitt,  “reforma  constitucional  não  é,  pois, 
destruição  da  Constituição”,  de  forma  que  devem  ser  proibidas 
“expressamente as reformas que vulnerem o espírito e os princípios da 
Constituição” (Teoría de la Constitución, Trad. de Francisco Ayala. Madrid: 
Alianza, 1996, p. 119/121).
A alteração de elementos essenciais da Constituição configuraria, 
assim, não uma simples revisão, mas, verdadeiramente, a sua própria 
supressão  (cf.,  também,  BRYDE,  Otto-Brun.  Verfassungsentwicklung, 
Stabilität und Dynamik im Verfassungsrecht der Bundesrepublik Deutschland, 
Baden-Baden, 1982, p. 233).
A concepção de Schmitt relativiza um pouco o valor exclusivo da 
declaração  do  constituinte  originário  sobre  a  imutabilidade  de 
determinados princípios ou disposições, atribuindo-lhe quase conteúdo 
declaratório.
Tais cláusulas devem impedir, todavia, não só a supressão da ordem 
constitucional  [BVerfGE,  30:1(24),  mas  também  qualquer  reforma  que 
altere os elementos fundamentais de sua identidade histórica  (HESSE, 
Konrad.  Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland,  
1982, cit., p. 262). É verdade que importantes autores consideram risíveis 
os resultados práticos de tais cláusulas, diante de sua falta de eficácia em 
face  de  eventos  históricos  como  os  golpes  e  as  revoluções  (cf. 
LOEWENSTEIN, Karl,  Teoria de la Constitución, tradução espanhola, 2a. 
edição, Barcelona, 1976, p. 192).
Isso  não  deve  impedir,  porém,  que  o  constituinte  e  os  órgãos 
constitucionais procurem evitar a ocorrência de tais golpes. Certo é que 
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tais  proibições  dirigidas  ao  poder  de  revisão  constituem  um  dos 
instrumentos de proteção da Constituição (BRYDE, Otto-Brun, op. cit., 
1982, p. 227).
Otto-Brun Bryde destaca que as idéias de limites materiais de revisão e 
de  cláusulas pétreas  expressamente consagradas na Constituição podem 
estar  muito  próximas.  Se  o  constituinte  considerou  determinados 
elementos de sua obra tão fundamentais que os gravou com cláusulas de 
imutabilidade,  é  legítimo  supor  que  nelas  foram  contemplados  os 
princípios fundamentais (BRYDE, Verfassungsentwicklung, op. cit., 1982, p. 
236).  Nesse  sentido,  a  disposição  contida  no  art.  79,  III,  da  Lei 
Fundamental de Bonn, poderia ser considerada, em grande parte, de 
caráter declaratório.
Em  qualquer  hipótese,  os  limites  do  poder  de  revisão  não  se 
restringem,  necessariamente,  aos  casos  expressamente  elencados  nas 
garantias de eternidade. Tal como observado por Bryde, a decisão sobre a 
imutabilidade  de  determinado  princípio  não  significa  que  outros 
postulados  fundamentais  estejam  submetidos  ao  poder  de  revisão 
(BRYDE, Verfassungsentwicklung, p. 237).
O efetivo significado dessas cláusulas de imutabilidade na práxis 
constitucional não está imune a controvérsias. Caso se entenda que elas 
contêm  uma
 "proibição  de  ruptura  de  determinados  princípios 
constitucionais"(Verfassungsprinzipiendurchbrechungsverbot),
 tem-se  de 
admitir que o seu significado é bem mais amplo do que uma proibição de 
revolução ou de destruição da própria Constituição  (Revolutions - und 
Verfassungsbeseitigungsverbot).
É que, nesse caso, a proibição atinge emendas constitucionais que, 
sem suprimir princípios fundamentais, acabam por lesá-los topicamente, 
deflagrando um processo de erosão da própria Constituição (BRYDE, 
Verfassungsentwicklung, op. cit., 1982, p. 242).
A Corte constitucional alemã confrontou-se com esta questão na 
controvérsia  sobre  a  constitucionalidade  de  emenda  que  introduzia 
restrição  à  inviolabilidade  do  sigilo  da  correspondência  e  das 
comunicações telefônicas e telegráficas, à revelia do eventual atingido, 
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tais  proibições  dirigidas  ao  poder  de  revisão  constituem  um  dos 
instrumentos de proteção da Constituição (BRYDE, Otto-Brun, op. cit., 
1982, p. 227).
Otto-Brun Bryde destaca que as idéias de limites materiais de revisão e 
de  cláusulas pétreas  expressamente consagradas na Constituição podem 
estar  muito  próximas.  Se  o  constituinte  considerou  determinados 
elementos de sua obra tão fundamentais que os gravou com cláusulas de 
imutabilidade,  é  legítimo  supor  que  nelas  foram  contemplados  os 
princípios fundamentais (BRYDE, Verfassungsentwicklung, op. cit., 1982, p. 
236).  Nesse  sentido,  a  disposição  contida  no  art.  79,  III,  da  Lei 
Fundamental de Bonn, poderia ser considerada, em grande parte, de 
caráter declaratório.
Em  qualquer  hipótese,  os  limites  do  poder  de  revisão  não  se 
restringem,  necessariamente,  aos  casos  expressamente  elencados  nas 
garantias de eternidade. Tal como observado por Bryde, a decisão sobre a 
imutabilidade  de  determinado  princípio  não  significa  que  outros 
postulados  fundamentais  estejam  submetidos  ao  poder  de  revisão 
(BRYDE, Verfassungsentwicklung, p. 237).
O efetivo significado dessas cláusulas de imutabilidade na práxis 
constitucional não está imune a controvérsias. Caso se entenda que elas 
contêm  uma
 "proibição  de  ruptura  de  determinados  princípios 
constitucionais"(Verfassungsprinzipiendurchbrechungsverbot),
 tem-se  de 
admitir que o seu significado é bem mais amplo do que uma proibição de 
revolução ou de destruição da própria Constituição  (Revolutions - und 
Verfassungsbeseitigungsverbot).
É que, nesse caso, a proibição atinge emendas constitucionais que, 
sem suprimir princípios fundamentais, acabam por lesá-los topicamente, 
deflagrando um processo de erosão da própria Constituição (BRYDE, 
Verfassungsentwicklung, op. cit., 1982, p. 242).
A Corte constitucional alemã confrontou-se com esta questão na 
controvérsia  sobre  a  constitucionalidade  de  emenda  que  introduzia 
restrição  à  inviolabilidade  do  sigilo  da  correspondência  e  das 
comunicações telefônicas e telegráficas, à revelia do eventual atingido, 
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vedando, nesses casos, o recurso ao Poder Judiciário (Lei Fundamental, 
art.  10,  II,  c/c  o  art.  19,  IV).  A  questão  foi  submetida  ao 
Bundesverfassungsgericht, em processo de controle abstrato, pelo Governo 
do Estado de Hessen, e em recurso constitucional (Verfassungsbeschwerde), 
formulado, dentre outros, por advogados e juízes, sob a alegação de que a 
restrição à garantia judicial (arts. 10, par. 2°, e 19, par. 4°) não se mostrava 
compatível com o princípio do Estado de Direito (Rechtsstaatsprinzip).
Nessa decisão do Bundesverfassungsgericht, de 1970, sustentou-se que 
a disposição contida no art. 79, III, da Lei Fundamental visa a impedir 
que "a ordem constitucional vigente seja destruída, na sua substância ou 
nos seus fundamentos, mediante a utilização de mecanismos formais, 
permitindo  a  posterior  legalização  de  regime  totalitário"  (BVerfGE, 
30:1(24); BVerfGE, 34:9(19); HESSE, Grundzüge des Verfassungsrechts, cit., p. 
262-4).
Essa  interpretação  minimalista  das  garantias  de  eternidade  foi 
amplamente criticada na doutrina, uma vez que, na prática, o Tribunal 
acabou por consagrar uma atitude demissionária, que retira quase toda a 
eficácia daquelas disposições. A propósito dessa decisão, vale registrar a 
observação de Bryde:
"Enquanto  a  ordem  constitucional  subsistir,  não  será 
necessário que o Bundesverfassungsgericht suspenda decisões 
dos órgãos de representação popular tomadas por 2/3 de votos. 
Já não terá relevância a opinião do Tribunal numa situação 
política em que princípios fundamentais contidos no art. 79, III 
sejam derrogados” (BRYDE, Verfassungsentwicklung, op. cit., 
1982, p. 240).
Não há dúvida, outrossim, de que a tese que vislumbra nas garantias 
de eternidade uma "proibição de ruptura de determinados princípios 
constitucionais"  (Verfassungsprinzipiendurchbrechungsverbot)  não  parece 
merecer reparos do prisma estritamente teórico. Não se cuida de uma 
autovinculação (Selbstbindung) do constituinte, até porque esta somente 
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vedando, nesses casos, o recurso ao Poder Judiciário (Lei Fundamental, 
art.  10,  II,  c/c  o  art.  19,  IV).  A  questão  foi  submetida  ao 
Bundesverfassungsgericht, em processo de controle abstrato, pelo Governo 
do Estado de Hessen, e em recurso constitucional (Verfassungsbeschwerde), 
formulado, dentre outros, por advogados e juízes, sob a alegação de que a 
restrição à garantia judicial (arts. 10, par. 2°, e 19, par. 4°) não se mostrava 
compatível com o princípio do Estado de Direito (Rechtsstaatsprinzip).
Nessa decisão do Bundesverfassungsgericht, de 1970, sustentou-se que 
a disposição contida no art. 79, III, da Lei Fundamental visa a impedir 
que "a ordem constitucional vigente seja destruída, na sua substância ou 
nos seus fundamentos, mediante a utilização de mecanismos formais, 
permitindo  a  posterior  legalização  de  regime  totalitário"  (BVerfGE, 
30:1(24); BVerfGE, 34:9(19); HESSE, Grundzüge des Verfassungsrechts, cit., p. 
262-4).
Essa  interpretação  minimalista  das  garantias  de  eternidade  foi 
amplamente criticada na doutrina, uma vez que, na prática, o Tribunal 
acabou por consagrar uma atitude demissionária, que retira quase toda a 
eficácia daquelas disposições. A propósito dessa decisão, vale registrar a 
observação de Bryde:
"Enquanto  a  ordem  constitucional  subsistir,  não  será 
necessário que o Bundesverfassungsgericht suspenda decisões 
dos órgãos de representação popular tomadas por 2/3 de votos. 
Já não terá relevância a opinião do Tribunal numa situação 
política em que princípios fundamentais contidos no art. 79, III 
sejam derrogados” (BRYDE, Verfassungsentwicklung, op. cit., 
1982, p. 240).
Não há dúvida, outrossim, de que a tese que vislumbra nas garantias 
de eternidade uma "proibição de ruptura de determinados princípios 
constitucionais"  (Verfassungsprinzipiendurchbrechungsverbot)  não  parece 
merecer reparos do prisma estritamente teórico. Não se cuida de uma 
autovinculação (Selbstbindung) do constituinte, até porque esta somente 
39 
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poderia ser admitida  no caso de  identidade entre o constituinte  e o 
legislador constituinte ou, em outros termos, entre o detentor do poder 
constituinte originário e o derivado. Ao revés, é a distinção entre os 
poderes  constituintes  originário  e  derivado  que  permite  afirmar  a 
legitimidade  do  estabelecimento  dessa  proibição  (BRYDE, 
Verfassungsentwicklung, op. cit., 1982, p. 242).  Nesse sentido, afigura-se 
extremamente  consequente  e  lógico  previsão  constitucional  das 
cláusulas pétreas, entre as quais se incluem os direitos políticos.
Essa  explicação  é  importante,  pois  apenas  se  revelará  a 
inconstitucionalidade da tramitação de proposição tendente a abolir 
cláusulas pétreas da Constituição a partir do exame do conteúdo da 
proposição legislativa. Assim, faz-se necessário examinar se a votação 
do PLC 14/2013, pelo Senado Federal, afigurar-se-ia violadora do núcleo 
essencial da Carta de 1988.
Antes, no entanto, deve-se ter em mente a importância constitucional 
da atuação dos partidos políticos para efetivar as garantias políticas de 
perfil  institucional.  Nesse  particular,  é  válido  abordar  a  interessante 
relação entre os partidos e a constituição. Nos dizeres de Dieter Grimm:
“Los  partidos  políticos  son  una  consecuencia  de  la 
admisión por parte de la Constituición de la participación social 
en las decisiones del Estado. Responden al problema de mediar 
entre  una  diversidad  no  ordenada  de  opciones  e  intereses 
sociales sin regular y una unidad estatal de decisión y accíon. 
Agregando opiniones e intereses afines y presentándolos para 
que  se  pueda  decidir  sobre  ellos,  constituyen  un  eslabón 
intermedio necesario en el proceso de formación de la voluntad 
política.”  [GRIMM,  Dieter.  Los  partidos  políticos.  In: BENDA, 
Ernst;  MAIHOFER,  Werner;  VOGEL,  Hans-Jochen;  HESSE, 
Konrad;  HEYDE,  Wolfgang  (Hrsg.),  Manual  de  Derecho 
Constitucional (Handbuch des Verfassungsrechts der Bundesrepublik 
Deutschland -  Tradução  Espanhola).  Madri:  Marcial  Pons 
Ediciones Jurídicas e Sociales, S.A., 1996, p. 389].
Fixada essa premissa, o tema da autonomia partidária relaciona-se 
40 
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poderia ser admitida  no caso de  identidade entre o constituinte  e o 
legislador constituinte ou, em outros termos, entre o detentor do poder 
constituinte originário e o derivado. Ao revés, é a distinção entre os 
poderes  constituintes  originário  e  derivado  que  permite  afirmar  a 
legitimidade  do  estabelecimento  dessa  proibição  (BRYDE, 
Verfassungsentwicklung, op. cit., 1982, p. 242).  Nesse sentido, afigura-se 
extremamente  consequente  e  lógico  previsão  constitucional  das 
cláusulas pétreas, entre as quais se incluem os direitos políticos.
Essa  explicação  é  importante,  pois  apenas  se  revelará  a 
inconstitucionalidade da tramitação de proposição tendente a abolir 
cláusulas pétreas da Constituição a partir do exame do conteúdo da 
proposição legislativa. Assim, faz-se necessário examinar se a votação 
do PLC 14/2013, pelo Senado Federal, afigurar-se-ia violadora do núcleo 
essencial da Carta de 1988.
Antes, no entanto, deve-se ter em mente a importância constitucional 
da atuação dos partidos políticos para efetivar as garantias políticas de 
perfil  institucional.  Nesse  particular,  é  válido  abordar  a  interessante 
relação entre os partidos e a constituição. Nos dizeres de Dieter Grimm:
“Los  partidos  políticos  son  una  consecuencia  de  la 
admisión por parte de la Constituición de la participación social 
en las decisiones del Estado. Responden al problema de mediar 
entre  una  diversidad  no  ordenada  de  opciones  e  intereses 
sociales sin regular y una unidad estatal de decisión y accíon. 
Agregando opiniones e intereses afines y presentándolos para 
que  se  pueda  decidir  sobre  ellos,  constituyen  un  eslabón 
intermedio necesario en el proceso de formación de la voluntad 
política.”  [GRIMM,  Dieter.  Los  partidos  políticos.  In: BENDA, 
Ernst;  MAIHOFER,  Werner;  VOGEL,  Hans-Jochen;  HESSE, 
Konrad;  HEYDE,  Wolfgang  (Hrsg.),  Manual  de  Derecho 
Constitucional (Handbuch des Verfassungsrechts der Bundesrepublik 
Deutschland -  Tradução  Espanhola).  Madri:  Marcial  Pons 
Ediciones Jurídicas e Sociales, S.A., 1996, p. 389].
Fixada essa premissa, o tema da autonomia partidária relaciona-se 
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não  somente  à  liberdade  de  fundação  ou  criação,  mas  também  aos 
inúmeros elementos do sistema partidário adotado. Aqui, entram em 
cena uma série de alternativas constitucionais abertas para a configuração 
de  determinada  realidade  política  (tais  como:  o  sistema  uni,  bi,  ou 
pluripartidarista; a admissão de partidos ideológicos, de interesses de 
classe ou corporativos, ou ainda, de caráter popular; entre outros).
É  exatamente  por  esse  motivo,  afirma  Grimm,  que  “el  régimen 
electoral, en especial, puede influir de forma determinante en el sistema 
de partidos, si bien que no se da una relación monocausal como durante 
mucho tiempo se pensó.” (GRIMM, Dieter. op. cit., 1996, p. 407).
A esse respeito, reitero algumas palavras sobre o tratamento que 
essa realidade institucional encontra no texto constitucional. Conforme 
lição de J. J. Gomes Canotilho:
“As
 
chamadas
 garantias
 
institucionais 
(Einrichtungsgarantien)  compreendiam  as  garantias  jurídico-
públicas  (institutionnelle  Garantien)  e  as  garantias  jurídico-
privadas  (Institutsgarantie).  Embora  muitas  vezes  estejam 
consagradas e protegidas pelas leis constitucionais, elas não 
seriam  verdadeiros  direitos  atribuídos  directamente  a  uma 
pessoa; as instituições, como tais, têm um sujeito e um objecto 
diferente dos direitos dos cidadãos. Assim, a maternidade, a 
família,  a  administração  autônoma,  a  imprensa  livre,  o 
funcionalismo público, a autonomia académica, são instituições 
protegidas directamente como realidades sociais objectivas e só, 
indirectamente,  se  expandem  para  a  protecção  dos  direitos 
individuais.” (CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito Constitucional 
e Teoria da Constituição, 7ª Ed., Coimbra, Portugal, Ed. Livraria 
Almedina, 2003 p. 397).
Ainda, sobre o assunto, assevera Canotilho:
“As  garantias  institucionais,  constitucionalmente 
protegidas, visam não tanto ‘firmar’ ‘manter’ ou ‘conservar’ 
certas ‘instituições naturais’, mas impedir a sua submissão à 
41 
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não  somente  à  liberdade  de  fundação  ou  criação,  mas  também  aos 
inúmeros elementos do sistema partidário adotado. Aqui, entram em 
cena uma série de alternativas constitucionais abertas para a configuração 
de  determinada  realidade  política  (tais  como:  o  sistema  uni,  bi,  ou 
pluripartidarista; a admissão de partidos ideológicos, de interesses de 
classe ou corporativos, ou ainda, de caráter popular; entre outros).
É  exatamente  por  esse  motivo,  afirma  Grimm,  que  “el  régimen 
electoral, en especial, puede influir de forma determinante en el sistema 
de partidos, si bien que no se da una relación monocausal como durante 
mucho tiempo se pensó.” (GRIMM, Dieter. op. cit., 1996, p. 407).
A esse respeito, reitero algumas palavras sobre o tratamento que 
essa realidade institucional encontra no texto constitucional. Conforme 
lição de J. J. Gomes Canotilho:
“As
 
chamadas
 garantias
 
institucionais 
(Einrichtungsgarantien)  compreendiam  as  garantias  jurídico-
públicas  (institutionnelle  Garantien)  e  as  garantias  jurídico-
privadas  (Institutsgarantie).  Embora  muitas  vezes  estejam 
consagradas e protegidas pelas leis constitucionais, elas não 
seriam  verdadeiros  direitos  atribuídos  directamente  a  uma 
pessoa; as instituições, como tais, têm um sujeito e um objecto 
diferente dos direitos dos cidadãos. Assim, a maternidade, a 
família,  a  administração  autônoma,  a  imprensa  livre,  o 
funcionalismo público, a autonomia académica, são instituições 
protegidas directamente como realidades sociais objectivas e só, 
indirectamente,  se  expandem  para  a  protecção  dos  direitos 
individuais.” (CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito Constitucional 
e Teoria da Constituição, 7ª Ed., Coimbra, Portugal, Ed. Livraria 
Almedina, 2003 p. 397).
Ainda, sobre o assunto, assevera Canotilho:
“As  garantias  institucionais,  constitucionalmente 
protegidas, visam não tanto ‘firmar’ ‘manter’ ou ‘conservar’ 
certas ‘instituições naturais’, mas impedir a sua submissão à 
41 
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Voto - MIN. GILMAR MENDES
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completa discricionariedade dos órgãos estaduais, proteger a 
instituição  e  defender  o  cidadão  contra  ingerências 
desproporcionadas  ou  coactivas.  Todavia,  a  partir  do 
pensamento institucionalístico, inverte-se, por vezes, o sentido 
destas  garantias. As  instituições  são  consideradas  com  uma 
existência autônoma a se, pré-existente à constituição, o que 
leva  pressuposta  uma  idéia  conservadora  da  instituição, 
conducente, em último termo, ao sacrifício dos próprios direitos 
individuais perante as exigências da instituição como tal. (...) 
Aqui apenas se volta a acentuar que as garantias institucionais 
contribuem, em primeiro lugar, para a efectividade óptima dos 
direitos fundamentais (garantias institucionais como meio) e, só 
depois, se deve transitar para a fixação e estabilização de entes 
institucionais. 
Cfr. Häberle, Die Wesensgehaltgarantie des art. 19 Abs. 2º 
Grundgesetz, 2ª ed., Karlsruhe, 1972, p. 70. Como informa P. 
Saladin,  Grundrechte  im  Wandel,  Bern,  1970,  p.  296,  o 
movimento  institucionalístico  actual  encontra  paralelo  na 
teologia  protestante  que  considera  a  ‘instituição’ como  um 
medium entre o direito natural e o direito positivo. Sobre a 
noção (noções) de instituição cfr., por último, Baptista Machado, 
Introdução ao Direito, pp. 14 e ss; J.M. Bano Leon, ‘La distinctión 
entre  derecho  fundamental  y  garantia  institucional  em  la 
Constitución española’, REDC, 24 (1988), pp. 155 e ss.; Márcio 
Aranha,  Interpretação  Constitucional  e  as  Garantias 
Institucionais dos Direitos Fundamentais, São Paulo, 1999, pp. 
131 e ss.” (CANOTILHO, J. J. Gomes, op. cit., 2003, p. 1171).
De  acordo  com  o  próprio  complexo  normativo  constitucional 
relativo aos direitos políticos e às agremiações partidárias (CF, arts. 14 a 
17), constata-se que a conformação do sistema eleitoral brasileiro assume 
feição nitidamente institucional. Isso, vale enfatizar, não é inovação no 
Direito  Constitucional.  Há  uma  série  de  normas  constitucionais 
garantidoras  de  realidades  institucionais  que  não  encontram  uma 
definição expressa de seus limites no texto da Constituição (tais como: 
propriedade,  liberdade,  família,  consumidor,  renda,  confisco,  grande 
42 
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completa discricionariedade dos órgãos estaduais, proteger a 
instituição  e  defender  o  cidadão  contra  ingerências 
desproporcionadas  ou  coactivas.  Todavia,  a  partir  do 
pensamento institucionalístico, inverte-se, por vezes, o sentido 
destas  garantias. As  instituições  são  consideradas  com  uma 
existência autônoma a se, pré-existente à constituição, o que 
leva  pressuposta  uma  idéia  conservadora  da  instituição, 
conducente, em último termo, ao sacrifício dos próprios direitos 
individuais perante as exigências da instituição como tal. (...) 
Aqui apenas se volta a acentuar que as garantias institucionais 
contribuem, em primeiro lugar, para a efectividade óptima dos 
direitos fundamentais (garantias institucionais como meio) e, só 
depois, se deve transitar para a fixação e estabilização de entes 
institucionais. 
Cfr. Häberle, Die Wesensgehaltgarantie des art. 19 Abs. 2º 
Grundgesetz, 2ª ed., Karlsruhe, 1972, p. 70. Como informa P. 
Saladin,  Grundrechte  im  Wandel,  Bern,  1970,  p.  296,  o 
movimento  institucionalístico  actual  encontra  paralelo  na 
teologia  protestante  que  considera  a  ‘instituição’ como  um 
medium entre o direito natural e o direito positivo. Sobre a 
noção (noções) de instituição cfr., por último, Baptista Machado, 
Introdução ao Direito, pp. 14 e ss; J.M. Bano Leon, ‘La distinctión 
entre  derecho  fundamental  y  garantia  institucional  em  la 
Constitución española’, REDC, 24 (1988), pp. 155 e ss.; Márcio 
Aranha,  Interpretação  Constitucional  e  as  Garantias 
Institucionais dos Direitos Fundamentais, São Paulo, 1999, pp. 
131 e ss.” (CANOTILHO, J. J. Gomes, op. cit., 2003, p. 1171).
De  acordo  com  o  próprio  complexo  normativo  constitucional 
relativo aos direitos políticos e às agremiações partidárias (CF, arts. 14 a 
17), constata-se que a conformação do sistema eleitoral brasileiro assume 
feição nitidamente institucional. Isso, vale enfatizar, não é inovação no 
Direito  Constitucional.  Há  uma  série  de  normas  constitucionais 
garantidoras  de  realidades  institucionais  que  não  encontram  uma 
definição expressa de seus limites no texto da Constituição (tais como: 
propriedade,  liberdade,  família,  consumidor,  renda,  confisco,  grande 
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MS 32033 / DF 
fortuna etc.). 
As  disposições  legais  e  constitucionais  referentes  aos  partidos 
políticos, mormente quando capazes de afetar o processo democrático-
eleitoral, possuem, por conseguinte, inconfundível caráter estatutário, 
constituindo verdadeiro regime jurídico dos partidos políticos no país. 
E isso, obviamente, não significa a admissão de um poder legislativo 
ilimitado, visto que os direitos políticos, que têm por principal corolário a 
participação  política  por  meio  da  institucionalidade  partidária,  são 
considerados cláusulas pétreas da Constituição Federal de 1988, conforme 
esta Corte asseverou, à unanimidade, no julgamento da ADI 3.685, Rel. 
Min. Ellen Gracie, Plenário, DJ 10.8.2006. 
Confira-se a ementa:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 
2º DA EC 52, DE 08.03.06. APLICAÇÃO IMEDIATA DA NOVA 
REGRA SOBRE COLIGAÇÕES PARTIDÁRIAS ELEITORAIS, 
INTRODUZIDA  NO  TEXTO  DO  ART.  17,  §  1º,  DA  CF. 
ALEGAÇÃO  DE  VIOLAÇÃO  AO  PRINCÍPIO  DA 
ANTERIORIDADE DA LEI ELEITORAL (CF, ART. 16) E ÀS 
GARANTIAS INDIVIDUAIS DA SEGURANÇA JURÍDICA 
E DO DEVIDO PROCESSO LEGAL (CF, ART. 5º, CAPUT, E 
LIV).  LIMITES  MATERIAIS  À  ATIVIDADE  DO 
LEGISLADOR CONSTITUINTE REFORMADOR. ARTS. 60, 
§ 4º, IV, E 5º, § 2º, DA CF.
1. Preliminar quanto à deficiência na fundamentação do 
pedido formulado afastada, tendo em vista a sucinta porém 
suficiente demonstração da tese de violação constitucional na 
inicial deduzida em juízo.
2.  A  inovação  trazida  pela  EC  52/06  conferiu  status 
constitucional à matéria até então integralmente regulamentada 
por legislação ordinária federal, provocando, assim, a perda da 
validade  de  qualquer  restrição  à  plena  autonomia  das 
coligações  partidárias  no  plano  federal,  estadual,  distrital  e 
municipal.
3. Todavia, a utilização da nova regra às eleições gerais 
43 
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MS 32033 / DF 
fortuna etc.). 
As  disposições  legais  e  constitucionais  referentes  aos  partidos 
políticos, mormente quando capazes de afetar o processo democrático-
eleitoral, possuem, por conseguinte, inconfundível caráter estatutário, 
constituindo verdadeiro regime jurídico dos partidos políticos no país. 
E isso, obviamente, não significa a admissão de um poder legislativo 
ilimitado, visto que os direitos políticos, que têm por principal corolário a 
participação  política  por  meio  da  institucionalidade  partidária,  são 
considerados cláusulas pétreas da Constituição Federal de 1988, conforme 
esta Corte asseverou, à unanimidade, no julgamento da ADI 3.685, Rel. 
Min. Ellen Gracie, Plenário, DJ 10.8.2006. 
Confira-se a ementa:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 
2º DA EC 52, DE 08.03.06. APLICAÇÃO IMEDIATA DA NOVA 
REGRA SOBRE COLIGAÇÕES PARTIDÁRIAS ELEITORAIS, 
INTRODUZIDA  NO  TEXTO  DO  ART.  17,  §  1º,  DA  CF. 
ALEGAÇÃO  DE  VIOLAÇÃO  AO  PRINCÍPIO  DA 
ANTERIORIDADE DA LEI ELEITORAL (CF, ART. 16) E ÀS 
GARANTIAS INDIVIDUAIS DA SEGURANÇA JURÍDICA 
E DO DEVIDO PROCESSO LEGAL (CF, ART. 5º, CAPUT, E 
LIV).  LIMITES  MATERIAIS  À  ATIVIDADE  DO 
LEGISLADOR CONSTITUINTE REFORMADOR. ARTS. 60, 
§ 4º, IV, E 5º, § 2º, DA CF.
1. Preliminar quanto à deficiência na fundamentação do 
pedido formulado afastada, tendo em vista a sucinta porém 
suficiente demonstração da tese de violação constitucional na 
inicial deduzida em juízo.
2.  A  inovação  trazida  pela  EC  52/06  conferiu  status 
constitucional à matéria até então integralmente regulamentada 
por legislação ordinária federal, provocando, assim, a perda da 
validade  de  qualquer  restrição  à  plena  autonomia  das 
coligações  partidárias  no  plano  federal,  estadual,  distrital  e 
municipal.
3. Todavia, a utilização da nova regra às eleições gerais 
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MS 32033 / DF 
que se realizarão a menos de sete meses colide com o princípio 
da anterioridade eleitoral, disposto no art. 16 da CF, que busca 
evitar  a  utilização  abusiva  ou  casuística  do  processo 
legislativo  como  instrumento  de  manipulação  e  de 
deformação do processo eleitoral (ADI 354, rel. Min. Octavio 
Gallotti, DJ 12.02.93).
4.  Enquanto  o  art.  150,  III,  b,  da  CF  encerra  garantia 
individual do contribuinte (ADI 939, rel. Min. Sydney Sanches, 
DJ  18.03.94),  o  art.  16  representa  garantia  individual  do 
cidadão-eleitor,  detentor  originário  do  poder  exercido  pelos 
representantes eleitos e “a quem assiste o direito de receber, do  
Estado, o necessário grau de segurança e de certeza jurídicas contra  
alterações abruptas das regras inerentes à disputa eleitoral” (ADI 
3.345, rel. Min. Celso de Mello).
5.  Além  de  o  referido  princípio  conter,  em  si  mesmo, 
elementos que o caracterizam como uma garantia fundamental 
oponível  até  mesmo  à  atividade  do  legislador  constituinte 
derivado, nos termos dos arts. 5º, § 2º, e 60, § 4º, IV, a burla ao 
que contido no art. 16 ainda afronta os direitos individuais da 
segurança jurídica (CF, art. 5º, caput) e do devido processo legal 
(CF, art. 5º, LIV). 
6. A modificação no texto do art. 16 pela EC 4/93 em nada 
alterou seu conteúdo principiológico fundamental. Tratou-se de 
mero aperfeiçoamento técnico levado a efeito para facilitar a 
regulamentação do processo eleitoral.
7. Pedido que se julga procedente para dar interpretação 
conforme no sentido de que a inovação trazida no art. 1º da EC 
52/06 somente seja aplicada após decorrido um ano da data de 
sua vigência”. (grifei)
A Corte já reconheceu, portanto, e não poderia ser de outra forma, 
que os direitos políticos, tanto no que dizem respeito à segurança do 
processo eleitoral e estabilidade de suas regras, quanto no que concerne 
à participação política, com todos os seus consectários, são considerados 
cláusulas pétreas da Constituição Federal de 1988.
Assim,  nesse  processo  de  concretização  ou  realização,  somente 
44 
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que se realizarão a menos de sete meses colide com o princípio 
da anterioridade eleitoral, disposto no art. 16 da CF, que busca 
evitar  a  utilização  abusiva  ou  casuística  do  processo 
legislativo  como  instrumento  de  manipulação  e  de 
deformação do processo eleitoral (ADI 354, rel. Min. Octavio 
Gallotti, DJ 12.02.93).
4.  Enquanto  o  art.  150,  III,  b,  da  CF  encerra  garantia 
individual do contribuinte (ADI 939, rel. Min. Sydney Sanches, 
DJ  18.03.94),  o  art.  16  representa  garantia  individual  do 
cidadão-eleitor,  detentor  originário  do  poder  exercido  pelos 
representantes eleitos e “a quem assiste o direito de receber, do  
Estado, o necessário grau de segurança e de certeza jurídicas contra  
alterações abruptas das regras inerentes à disputa eleitoral” (ADI 
3.345, rel. Min. Celso de Mello).
5.  Além  de  o  referido  princípio  conter,  em  si  mesmo, 
elementos que o caracterizam como uma garantia fundamental 
oponível  até  mesmo  à  atividade  do  legislador  constituinte 
derivado, nos termos dos arts. 5º, § 2º, e 60, § 4º, IV, a burla ao 
que contido no art. 16 ainda afronta os direitos individuais da 
segurança jurídica (CF, art. 5º, caput) e do devido processo legal 
(CF, art. 5º, LIV). 
6. A modificação no texto do art. 16 pela EC 4/93 em nada 
alterou seu conteúdo principiológico fundamental. Tratou-se de 
mero aperfeiçoamento técnico levado a efeito para facilitar a 
regulamentação do processo eleitoral.
7. Pedido que se julga procedente para dar interpretação 
conforme no sentido de que a inovação trazida no art. 1º da EC 
52/06 somente seja aplicada após decorrido um ano da data de 
sua vigência”. (grifei)
A Corte já reconheceu, portanto, e não poderia ser de outra forma, 
que os direitos políticos, tanto no que dizem respeito à segurança do 
processo eleitoral e estabilidade de suas regras, quanto no que concerne 
à participação política, com todos os seus consectários, são considerados 
cláusulas pétreas da Constituição Federal de 1988.
Assim,  nesse  processo  de  concretização  ou  realização,  somente 
44 
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podem ser admitidas interpretações que não desbordem os múltiplos 
significados admitidos pelas normas constitucionais concretizadas. Da 
perspectiva de proteção a direitos individuais, tais como as prerrogativas 
constitucionais dos partidos políticos e dos cidadãos na qualidade de 
potenciais  criadores  de  novas  legendas,  deverá  ser  observado 
especialmente  o  princípio  da  proporcionalidade,  que  exige  que  as 
restrições  ou  ampliações  legais  sejam  adequadas,  necessárias  e 
proporcionais.
A  inclusão  de  elementos  ou  procedimentos  “estranhos”  ou 
diferentes  dos  inicialmente  previstos,  além  de  afetar  a  segurança 
jurídica  das  regras  do  devido  processo  legal  eleitoral,  influencia  a 
própria possibilidade de que as minorias exerçam suas estratégias de 
articulação política em conformidade com os parâmetros inicialmente 
instituídos.
Trata-se, portanto, de uma garantia destinada a também assegurar o 
próprio exercício do direito das minorias políticas e parlamentares em 
situações nas quais, por razões de conveniência da maioria – ainda que 
qualificada  –  dos  parlamentares,  o  poder  legislativo  ou  constituinte 
derivado pretenda modificar, a qualquer tempo, as regras e critérios que 
regerão o processo democrático-eleitoral.
Nesse particular, é pertinente mencionar, por exemplo, os efeitos 
drásticos  que  seriam  impostos  à  própria  autonomia  dos  partidos 
políticos, nos casos de introdução, a qualquer momento, de uma cláusula 
de barreira não razoável. 
Trata-se, sem dúvida, de alterações que comprometem a segurança 
das leis eleitorais até então vigentes. Entretanto, o que pretendo enfatizar 
é que, ao se reconhecer a legitimidade de uma imposição aleatória da 
conformação do  processo  eleitoral, coloca-se  em risco uma dimensão 
indisponível  dos  direitos  e  garantias  fundamentais  relacionados  aos 
partidos  políticos,  tanto  na  dimensão  de  criação  de  novas  legendas, 
quanto na dimensão da funcionalidade e viabilidade eleitoral delas, uma 
vez constituídas. 
É dizer, a modificação irrestrita das regras que regulam o processo 
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podem ser admitidas interpretações que não desbordem os múltiplos 
significados admitidos pelas normas constitucionais concretizadas. Da 
perspectiva de proteção a direitos individuais, tais como as prerrogativas 
constitucionais dos partidos políticos e dos cidadãos na qualidade de 
potenciais  criadores  de  novas  legendas,  deverá  ser  observado 
especialmente  o  princípio  da  proporcionalidade,  que  exige  que  as 
restrições  ou  ampliações  legais  sejam  adequadas,  necessárias  e 
proporcionais.
A  inclusão  de  elementos  ou  procedimentos  “estranhos”  ou 
diferentes  dos  inicialmente  previstos,  além  de  afetar  a  segurança 
jurídica  das  regras  do  devido  processo  legal  eleitoral,  influencia  a 
própria possibilidade de que as minorias exerçam suas estratégias de 
articulação política em conformidade com os parâmetros inicialmente 
instituídos.
Trata-se, portanto, de uma garantia destinada a também assegurar o 
próprio exercício do direito das minorias políticas e parlamentares em 
situações nas quais, por razões de conveniência da maioria – ainda que 
qualificada  –  dos  parlamentares,  o  poder  legislativo  ou  constituinte 
derivado pretenda modificar, a qualquer tempo, as regras e critérios que 
regerão o processo democrático-eleitoral.
Nesse particular, é pertinente mencionar, por exemplo, os efeitos 
drásticos  que  seriam  impostos  à  própria  autonomia  dos  partidos 
políticos, nos casos de introdução, a qualquer momento, de uma cláusula 
de barreira não razoável. 
Trata-se, sem dúvida, de alterações que comprometem a segurança 
das leis eleitorais até então vigentes. Entretanto, o que pretendo enfatizar 
é que, ao se reconhecer a legitimidade de uma imposição aleatória da 
conformação do  processo  eleitoral, coloca-se  em risco uma dimensão 
indisponível  dos  direitos  e  garantias  fundamentais  relacionados  aos 
partidos  políticos,  tanto  na  dimensão  de  criação  de  novas  legendas, 
quanto na dimensão da funcionalidade e viabilidade eleitoral delas, uma 
vez constituídas. 
É dizer, a modificação irrestrita das regras que regulam o processo 
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MS 32033 / DF 
democrático  compromete,  sobremaneira,  a  igualdade  dos  partidos 
políticos. Segundo problematiza Dieter Grimm:
“Si  el  principio  de  concurrencia  de  los  partidos  debe 
operar como el instrumento más importante para la direccion 
democrática del Estado, ello presupone no sólo la garantía de la 
libre competencia sino, y por los mismos motivos, que el Estado 
observe neutralidad respecto de los competidores. La expresión 
jurídica de esta neutralidad es el principio de igualdad de los 
partidos. El Estado en tal que objeto de la pugna partidaria no 
puede  hacer  diferencias  entre  los  grupos  políticos  que 
concurren para hacerse con la dirección del Estado. Se trata de 
una  condición  tan  elemental  como  difícil  de  realizar.  Las 
dificultades  se  plantean  tanto  en  aspectos  jurídicos  como 
fácticos. Jurídicamente obedecen al hecho de que el mandato de 
igualdad afecta a un objecto por demás desigual. Los partidos 
cobran  su  sentido  sobre  la  base  de  sus  diferencias  en 
personalidades  y  programa,  que  también  desemboca  en 
desigualdades  en  cuanto  a  militancia,  votantes,  capacidad 
económica, etc. Esta desigualdad viene impuesta al Estado en 
cuanto que producto de un proceso político libre y abierto. La 
neutralidad  estatal  sólo  puede  significar  entonces  que  los 
poderes  públicos  no  deben  tratar  de  influir  sobre  tal 
desigualdad.  En  esta  medida,  la  igualdad  de  los  partidos 
aparece  como  igualdad  formal.  Por  ello  no  encuentra  su 
fundamento jurídico en el art. 3 GG sino en el mismo art. 21 
GG. En una serie de casos, la igualdad formal de trato no es, sin 
embargo,  identificable  con  neutralidad  estatal.  Para  ésta 
carecemos  aún  de  fórmulas  convincentes.  Las  dificultades 
fácticas  consisten  en  que  el  Estado,  que  está  obligado  a  la 
neutralidad frente a la competencia entre los partidos, es en sí 
mismo un Estado políticamente ocupado por los partidos. La 
neutralidad  se  exige  por  ello  de  una  parte  de  los  partidos 
representados en el parlamento frente a los que compitieron sin 
éxito o son de nueva fundación y, por otra, de los partidos en el 
gobierno frente a la oposición. Por este motivo la neutralidad 
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Supremo Tribunal Federal
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democrático  compromete,  sobremaneira,  a  igualdade  dos  partidos 
políticos. Segundo problematiza Dieter Grimm:
“Si  el  principio  de  concurrencia  de  los  partidos  debe 
operar como el instrumento más importante para la direccion 
democrática del Estado, ello presupone no sólo la garantía de la 
libre competencia sino, y por los mismos motivos, que el Estado 
observe neutralidad respecto de los competidores. La expresión 
jurídica de esta neutralidad es el principio de igualdad de los 
partidos. El Estado en tal que objeto de la pugna partidaria no 
puede  hacer  diferencias  entre  los  grupos  políticos  que 
concurren para hacerse con la dirección del Estado. Se trata de 
una  condición  tan  elemental  como  difícil  de  realizar.  Las 
dificultades  se  plantean  tanto  en  aspectos  jurídicos  como 
fácticos. Jurídicamente obedecen al hecho de que el mandato de 
igualdad afecta a un objecto por demás desigual. Los partidos 
cobran  su  sentido  sobre  la  base  de  sus  diferencias  en 
personalidades  y  programa,  que  también  desemboca  en 
desigualdades  en  cuanto  a  militancia,  votantes,  capacidad 
económica, etc. Esta desigualdad viene impuesta al Estado en 
cuanto que producto de un proceso político libre y abierto. La 
neutralidad  estatal  sólo  puede  significar  entonces  que  los 
poderes  públicos  no  deben  tratar  de  influir  sobre  tal 
desigualdad.  En  esta  medida,  la  igualdad  de  los  partidos 
aparece  como  igualdad  formal.  Por  ello  no  encuentra  su 
fundamento jurídico en el art. 3 GG sino en el mismo art. 21 
GG. En una serie de casos, la igualdad formal de trato no es, sin 
embargo,  identificable  con  neutralidad  estatal.  Para  ésta 
carecemos  aún  de  fórmulas  convincentes.  Las  dificultades 
fácticas  consisten  en  que  el  Estado,  que  está  obligado  a  la 
neutralidad frente a la competencia entre los partidos, es en sí 
mismo un Estado políticamente ocupado por los partidos. La 
neutralidad  se  exige  por  ello  de  una  parte  de  los  partidos 
representados en el parlamento frente a los que compitieron sin 
éxito o son de nueva fundación y, por otra, de los partidos en el 
gobierno frente a la oposición. Por este motivo la neutralidad 
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MS 32033 / DF 
estatal representa una pauta de conducta por demás difícil de 
alcanzar y, en su caso, siempre amenazada de nuevo. (GRIMM, 
Dieter, op. cit., 1992, p. 415 – sem os grifos no original).
Ante a evidente necessidade de se garantir a segurança jurídica em 
matéria concernente ao processo democrático-eleitoral e de proteção 
institucional  dos  direitos  políticos  e,  nesse  sentido,  também  da 
institucionalidade dos partidos, o presente exame deve atentar para a 
centralidade dos partidos no modelo de participação política nacional e, 
assim, garantir que os atores políticos interessados possam contar com 
regras justas, isonômicas e previsíveis, de modo a preservar o direito 
fundamental de livre e leal concorrência democrática, cláusula pétrea 
da ordem constitucional positivada em 1988.
b)  A  violação  ao  direito  fundamental  relativo  à  igualdade  de 
chances na concorrência democrática
Ainda mais relevante é que a aprovação do projeto de lei, nos termos 
atuais, significaria o tratamento desigual de parlamentares e partidos 
políticos em uma mesma legislatura. Essa interferência seria ofensiva à 
lealdade  da  concorrência  democrática,  afigurando-se  casuística  e 
direcionada a atores políticos específicos. 
Importante salientar que o Supremo Tribunal não pretende impedir 
que  o  Congresso  Nacional  aprove  as  medidas  legislativas  que  julgar 
necessárias à racionalização do quadro partidário brasileiro, tampouco 
visa a obstar a deliberação de reformas no sistema político nacional. 
O  que  se  pretende  resguardar,  consoante  afirmei  ao  conceder  a 
liminar,  é  a  manifestação  do  Pleno  do  Tribunal  acerca  de  sua  fiel 
interpretação da Constituição e o tratamento isonômico, em uma mesma 
legislatura, de todos os atores e partidos políticos interessados, sob pena 
de  violação  ao  princípio  democrático  e  aos  princípios  do 
pluripartidarismo e da liberdade de criação de legendas.
Note-se que esta Corte não é imune ao cometimento de erros e é 
evidente que modelos normativos podem e devem ser elaborados pelo 
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Supremo Tribunal Federal
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estatal representa una pauta de conducta por demás difícil de 
alcanzar y, en su caso, siempre amenazada de nuevo. (GRIMM, 
Dieter, op. cit., 1992, p. 415 – sem os grifos no original).
Ante a evidente necessidade de se garantir a segurança jurídica em 
matéria concernente ao processo democrático-eleitoral e de proteção 
institucional  dos  direitos  políticos  e,  nesse  sentido,  também  da 
institucionalidade dos partidos, o presente exame deve atentar para a 
centralidade dos partidos no modelo de participação política nacional e, 
assim, garantir que os atores políticos interessados possam contar com 
regras justas, isonômicas e previsíveis, de modo a preservar o direito 
fundamental de livre e leal concorrência democrática, cláusula pétrea 
da ordem constitucional positivada em 1988.
b)  A  violação  ao  direito  fundamental  relativo  à  igualdade  de 
chances na concorrência democrática
Ainda mais relevante é que a aprovação do projeto de lei, nos termos 
atuais, significaria o tratamento desigual de parlamentares e partidos 
políticos em uma mesma legislatura. Essa interferência seria ofensiva à 
lealdade  da  concorrência  democrática,  afigurando-se  casuística  e 
direcionada a atores políticos específicos. 
Importante salientar que o Supremo Tribunal não pretende impedir 
que  o  Congresso  Nacional  aprove  as  medidas  legislativas  que  julgar 
necessárias à racionalização do quadro partidário brasileiro, tampouco 
visa a obstar a deliberação de reformas no sistema político nacional. 
O  que  se  pretende  resguardar,  consoante  afirmei  ao  conceder  a 
liminar,  é  a  manifestação  do  Pleno  do  Tribunal  acerca  de  sua  fiel 
interpretação da Constituição e o tratamento isonômico, em uma mesma 
legislatura, de todos os atores e partidos políticos interessados, sob pena 
de  violação  ao  princípio  democrático  e  aos  princípios  do 
pluripartidarismo e da liberdade de criação de legendas.
Note-se que esta Corte não é imune ao cometimento de erros e é 
evidente que modelos normativos podem e devem ser elaborados pelo 
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MS 32033 / DF 
Congresso Nacional. O projeto em exame, no entanto, nas circunstâncias 
nas  quais  seria  aprovado,  revelava-se  casuístico  por  potencialmente 
permitir tratamento  distinto a parlamentares e partidos  políticos que 
devem ser tratados de forma isonômica, sobretudo no curso de uma 
mesma legislatura.
Com  isso  quero  dizer  que  o  legislador  não  pode  ignorar  a 
intervenção  no  processo  político-partidário  representada  pela  decisão 
desta Corte nas ADIs 4.430 e 4.795, ambas de relatoria do Min. Dias 
Toffoli e julgadas em 29.6.2012. Essa decisão permitiu que atores políticos 
identificáveis, que criaram ou estavam em processo de criação de partidos 
políticos, portassem consigo, paras as novas legendas, suas respectivas 
cotas de tempo de TV e rádio e de Fundo partidário.
Uma vez que veio a lume a referida decisão da Corte e que ela surtiu 
efeitos políticos e jurídicos, admitir-se o tratamento diferenciado entre os 
atores  envolvidos  significaria  uma  chapada  afronta  ao  princípio  da 
igualdade de chances, inerente à concorrência democrática pelo poder e 
garantidor  da  lealdade  e  da  segurança  jurídica  em  democracias 
modernas.
Importa observar que, no referido julgamento das ADIs 1.351 e 1.354, 
de relatoria do Min. Marco Aurélio, o Tribunal, por unanimidade, fixou 
que a igualdade de chances no processo de concorrência democrática é 
direito  fundamental  e,  assim,  cláusula  pétrea  de  nossa  Constituição. 
Confira-se a ementa do julgado:
“PARTIDO
 
POLÍTICO
 
–
 
FUNCIONAMENTO 
PARLAMENTAR – PROPAGANDA PARTIDÁRIA GRATUITA 
– FUNDO PARTIDÁRIO. Surge conflitante com a Constituição 
Federal lei que, em face da gradação de votos obtidos por 
partido político, afasta o funcionamento parlamentar e reduz, 
substancialmente, o tempo de propaganda partidária gratuita 
e a participação no rateio do Fundo Partidário.
NORMATIZAÇÃO  –  INCONSTITUCIONALIDADE  – 
VÁCUO. Ante a declaração de inconstitucionalidade de leis, 
incumbe atentar para a inconveniência do vácuo normativo, 
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Supremo Tribunal Federal
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Congresso Nacional. O projeto em exame, no entanto, nas circunstâncias 
nas  quais  seria  aprovado,  revelava-se  casuístico  por  potencialmente 
permitir tratamento  distinto a parlamentares e partidos  políticos que 
devem ser tratados de forma isonômica, sobretudo no curso de uma 
mesma legislatura.
Com  isso  quero  dizer  que  o  legislador  não  pode  ignorar  a 
intervenção  no  processo  político-partidário  representada  pela  decisão 
desta Corte nas ADIs 4.430 e 4.795, ambas de relatoria do Min. Dias 
Toffoli e julgadas em 29.6.2012. Essa decisão permitiu que atores políticos 
identificáveis, que criaram ou estavam em processo de criação de partidos 
políticos, portassem consigo, paras as novas legendas, suas respectivas 
cotas de tempo de TV e rádio e de Fundo partidário.
Uma vez que veio a lume a referida decisão da Corte e que ela surtiu 
efeitos políticos e jurídicos, admitir-se o tratamento diferenciado entre os 
atores  envolvidos  significaria  uma  chapada  afronta  ao  princípio  da 
igualdade de chances, inerente à concorrência democrática pelo poder e 
garantidor  da  lealdade  e  da  segurança  jurídica  em  democracias 
modernas.
Importa observar que, no referido julgamento das ADIs 1.351 e 1.354, 
de relatoria do Min. Marco Aurélio, o Tribunal, por unanimidade, fixou 
que a igualdade de chances no processo de concorrência democrática é 
direito  fundamental  e,  assim,  cláusula  pétrea  de  nossa  Constituição. 
Confira-se a ementa do julgado:
“PARTIDO
 
POLÍTICO
 
–
 
FUNCIONAMENTO 
PARLAMENTAR – PROPAGANDA PARTIDÁRIA GRATUITA 
– FUNDO PARTIDÁRIO. Surge conflitante com a Constituição 
Federal lei que, em face da gradação de votos obtidos por 
partido político, afasta o funcionamento parlamentar e reduz, 
substancialmente, o tempo de propaganda partidária gratuita 
e a participação no rateio do Fundo Partidário.
NORMATIZAÇÃO  –  INCONSTITUCIONALIDADE  – 
VÁCUO. Ante a declaração de inconstitucionalidade de leis, 
incumbe atentar para a inconveniência do vácuo normativo, 
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Voto - MIN. GILMAR MENDES
MS 32033 / DF 
projetando-se, no tempo, a vigência de preceito transitório, isso 
visando  a  aguardar  nova  atuação  das  Casas  do  Congresso 
Nacional”. (grifei)
Já tive a oportunidade de anotar que alguns sistemas constitucionais, 
como o alemão, lograram formular o princípio da igualdade de chances, 
entre  os  partidos  políticos,  como  autêntico  direito  fundamental, 
assentando  seus  fundamentos,  dentre  outros,  no  postulado  geral  da 
igualdade (Lei Fundamental, art. 3º, I). 
O  princípio  da  "Chancengleicheit"  parece  ter  encontrado  sua 
formulação inicial na República de Weimar, com as obras de Herman 
Heller (Probleme der Demokratie, I und II, 1931, e Europa und der Fas
chismus, 1929) e de Carl Schmitt (Der Hüter der Verfassung, 1931, e 
Legalität und Legitimität, 1932).
Na  concepção  de  Heller,  "o  Estado  de  Direito  Democrático  atual 
encontra  seu  fundamento,  principalmente,  na  liberdade  e  igualdade  da  
propaganda política, devendo assegurar-se a todas as agremiações e partidos  
igual possibilidade jurídica de lutar pela prevalência de suas idéias e interesses". 
O  notável  publicista  acrescentava  que  a  fórmula  técnica  para 
preservar  a  unidade  da  formação  democrática  assenta-se  na  livre 
submissão da minoria, à vontade majoritária, isto é, na renúncia das 
frações minoritárias a uma superação da maioria, mediante o uso da 
violência. Isso pressupõe a renúncia à opressão da minoria e exige a 
preservação das perspectivas de ela vir a se tornar maioria. 
Por seu turno, advertia Carl Schmitt que um procedimento neutro e 
indiferente da democracia parlamentar poderia dar ensejo à fixação de 
uma maioria por via da matemática ou da estatística, causando, dessa 
forma, o próprio esfacelamento do sistema de legalidade. Tal situação 
somente haveria de ser evitada com adoção de um princípio consagrador 
da  igualdade  de  chances  para  alcançar  a  maioria,  aberto  a  todas  as 
tendências e movimentos  E, enfaticamente, asseverava Carl Schmitt  in 
verbis: 
"Sin este principio, las matemáticas de las mayorías, con su  
indiferencia frente al contenido del resultado, no solo serían ún juego  
49 
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MS 32033 / DF 
projetando-se, no tempo, a vigência de preceito transitório, isso 
visando  a  aguardar  nova  atuação  das  Casas  do  Congresso 
Nacional”. (grifei)
Já tive a oportunidade de anotar que alguns sistemas constitucionais, 
como o alemão, lograram formular o princípio da igualdade de chances, 
entre  os  partidos  políticos,  como  autêntico  direito  fundamental, 
assentando  seus  fundamentos,  dentre  outros,  no  postulado  geral  da 
igualdade (Lei Fundamental, art. 3º, I). 
O  princípio  da  "Chancengleicheit"  parece  ter  encontrado  sua 
formulação inicial na República de Weimar, com as obras de Herman 
Heller (Probleme der Demokratie, I und II, 1931, e Europa und der Fas
chismus, 1929) e de Carl Schmitt (Der Hüter der Verfassung, 1931, e 
Legalität und Legitimität, 1932).
Na  concepção  de  Heller,  "o  Estado  de  Direito  Democrático  atual 
encontra  seu  fundamento,  principalmente,  na  liberdade  e  igualdade  da  
propaganda política, devendo assegurar-se a todas as agremiações e partidos  
igual possibilidade jurídica de lutar pela prevalência de suas idéias e interesses". 
O  notável  publicista  acrescentava  que  a  fórmula  técnica  para 
preservar  a  unidade  da  formação  democrática  assenta-se  na  livre 
submissão da minoria, à vontade majoritária, isto é, na renúncia das 
frações minoritárias a uma superação da maioria, mediante o uso da 
violência. Isso pressupõe a renúncia à opressão da minoria e exige a 
preservação das perspectivas de ela vir a se tornar maioria. 
Por seu turno, advertia Carl Schmitt que um procedimento neutro e 
indiferente da democracia parlamentar poderia dar ensejo à fixação de 
uma maioria por via da matemática ou da estatística, causando, dessa 
forma, o próprio esfacelamento do sistema de legalidade. Tal situação 
somente haveria de ser evitada com adoção de um princípio consagrador 
da  igualdade  de  chances  para  alcançar  a  maioria,  aberto  a  todas  as 
tendências e movimentos  E, enfaticamente, asseverava Carl Schmitt  in 
verbis: 
"Sin este principio, las matemáticas de las mayorías, con su  
indiferencia frente al contenido del resultado, no solo serían ún juego  
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MS 32033 / DF 
grotesco y un insolene escarnio de toda justicia, sino que, a causa del  
concepto de legalidad derivado de dichas matemáticas, estas acabaríam  
también con el sistema mismo, desde el instante en que se ganara la  
primera mayoría, pues esta primera mayoría se instituiría enseguida  
legalmente como poder permanente. La igualdad de chance abierta a 
todos  no  puede  separarse  mentalmente  del  Estado  legislativo  
parlamentario.  Dicha  igualdad  permanece  como  el  principio  de  
justicia y como una condición vital para la autoconservación” [5]
Com impecável lógica, consignava o publicista que a legalidade do 
poder estatal conduz à negação e à derrogação do direito de resistência 
enquanto Direito, uma vez que ao poder legal, conceitualmente, não é 
dado cometer injustiças, podendo, para isso, converter em "ilegalidade" 
toda  resistência  e  revolta  contra  a  injustiça  e  antijuridicidade.  E  o 
eminente mestre acrescentava o seguinte: 
"Si la mayoría puede fijar a su arbitrio la legalidad y la 
ilegalidad, también puede declarar ilegales a sus adversarios 
políticos  internos,  es  decir,  puede  declararlos  hors-la-loi, 
excluyéndolos así de la homogeneidad democrática del pueblo. 
Quien domine el 51 por 100 podría ilegalizar, de modo legal, al 
49 por 100 restante.  Podría cerrar tras sí, de modo legal, la 
puerta de la legalidad por la que ha entrado y tratar como a un 
delincuente común al partido político contrário, que tal vez 
golpeaba con sus botas la puerta que se le tenía cerrada". [8]
Essas colocações de Schmitt evidenciam a importância de se tratar 
do princípio de "igualdade de chances" como condição indispensável ao 
exercício legal do poder, uma vez que a minoria somente há de renunciar 
ao direito de resistência se ficar assegurada a possibilidade de vir a se 
tornar maioria. Vale registrar, ainda nesse particular, o seu magistério, in 
verbis: 
"El Estado legislativo parlamentario de hoy, basado en la 
dominación de las mayorías del momento, solo puede entregar 
el  monopolio  del  ejercicio  legal  del  poder  al  partido 
50 
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grotesco y un insolene escarnio de toda justicia, sino que, a causa del  
concepto de legalidad derivado de dichas matemáticas, estas acabaríam  
también con el sistema mismo, desde el instante en que se ganara la  
primera mayoría, pues esta primera mayoría se instituiría enseguida  
legalmente como poder permanente. La igualdad de chance abierta a 
todos  no  puede  separarse  mentalmente  del  Estado  legislativo  
parlamentario.  Dicha  igualdad  permanece  como  el  principio  de  
justicia y como una condición vital para la autoconservación” [5]
Com impecável lógica, consignava o publicista que a legalidade do 
poder estatal conduz à negação e à derrogação do direito de resistência 
enquanto Direito, uma vez que ao poder legal, conceitualmente, não é 
dado cometer injustiças, podendo, para isso, converter em "ilegalidade" 
toda  resistência  e  revolta  contra  a  injustiça  e  antijuridicidade.  E  o 
eminente mestre acrescentava o seguinte: 
"Si la mayoría puede fijar a su arbitrio la legalidad y la 
ilegalidad, también puede declarar ilegales a sus adversarios 
políticos  internos,  es  decir,  puede  declararlos  hors-la-loi, 
excluyéndolos así de la homogeneidad democrática del pueblo. 
Quien domine el 51 por 100 podría ilegalizar, de modo legal, al 
49 por 100 restante.  Podría cerrar tras sí, de modo legal, la 
puerta de la legalidad por la que ha entrado y tratar como a un 
delincuente común al partido político contrário, que tal vez 
golpeaba con sus botas la puerta que se le tenía cerrada". [8]
Essas colocações de Schmitt evidenciam a importância de se tratar 
do princípio de "igualdade de chances" como condição indispensável ao 
exercício legal do poder, uma vez que a minoria somente há de renunciar 
ao direito de resistência se ficar assegurada a possibilidade de vir a se 
tornar maioria. Vale registrar, ainda nesse particular, o seu magistério, in 
verbis: 
"El Estado legislativo parlamentario de hoy, basado en la 
dominación de las mayorías del momento, solo puede entregar 
el  monopolio  del  ejercicio  legal  del  poder  al  partido 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 81 de 314

Voto - MIN. GILMAR MENDES
MS 32033 / DF 
momentàneamente  mayoritario,  y  solo  puede  exigir  a  la 
minoría  que  renuncie  al  derecho  de  resistencia  mientras 
permanezca  efectivamente  abierta  a  todos  la  igualdad  de 
chance para la obtención de la mayoría y mientras presente 
visos de verdad este presupuesto de su principio de justicia”. 
[10]
Na vigência da Lei Fundamental de Bonn (1949), a discussão sobre a 
igualdade de chances entre os partidos foi introduzida por Forsthoff, que 
assentou os seus fundamentos nas disposições que consagram a liberdade 
de criação das agremiações políticas (art. 21, I, 2) e asseguram a igualdade 
de condições na disputa eleitoral (art. 38 e 28).
Também  Gerhard  Leibholz  considerou  inerente  ao  modelo 
constitucional o princípio de "igualdade de chances", derivando-o, porém, 
diretamente,  do  preceito  que  consagra  a  ordem  liberal-democrática 
("freiheitlich  demokratischen  Grundordnung")[12]
 
 [12][12][12][12]
 
 [12][12][12]
 
 
[12][12][12][12][12][12]
 
 [12][12][12][12][12][12][12][12][12][12][12][12][12]
 
 
[12]
 
 [12][12][12][12][12][12][12][12][12][12][12][12][12][12]
 
  .
Mais tarde, após os primeiros pronunciamentos do Tribunal Federal 
Constitucional,  passou  Leibholz  a  considerar  que  o  postulado  da 
igualdade de chances encontrava assento no princípio da liberdade e 
pluralidade  partidárias  (arts.  21,  I,  e  38,  I)  e  no  princípio  geral  de 
igualdade (art. 3º, l).
Tais  elementos  serviram  de  base  para  o  desenvolvimento  da 
construção jurisprudencial iniciada pelo "Bundesverfassungsgericht" em 
1952. Observe-se que, nos primeiros tempos, a jurisprudência da Corte 
Constitucional parecia identificar o princípio de igualdade de chances 
com  o  direito  de  igualdade  eleitoral  –  Wahlrechtsgleicheit –  (Lei 
Fundamental, art. 38,  l). As  controvérsias  sobre  o  financiamento  dos 
partidos e a distribuição de horários para transmissões radiofônicas e 
televisivas ensejaram o estabelecimento da distinção entre o princípio da 
igualdade  de  chances,  propriamente  dito,  e  o  direito  de  igualdade 
eleitoral. Os preceitos constitucionais atinentes à liberdade partidária (art. 
21,  l)  e  ao  postulado  geral  da  isonomia  (art.  3º,  I)  passaram  a  ser 
51 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
momentàneamente  mayoritario,  y  solo  puede  exigir  a  la 
minoría  que  renuncie  al  derecho  de  resistencia  mientras 
permanezca  efectivamente  abierta  a  todos  la  igualdad  de 
chance para la obtención de la mayoría y mientras presente 
visos de verdad este presupuesto de su principio de justicia”. 
[10]
Na vigência da Lei Fundamental de Bonn (1949), a discussão sobre a 
igualdade de chances entre os partidos foi introduzida por Forsthoff, que 
assentou os seus fundamentos nas disposições que consagram a liberdade 
de criação das agremiações políticas (art. 21, I, 2) e asseguram a igualdade 
de condições na disputa eleitoral (art. 38 e 28).
Também  Gerhard  Leibholz  considerou  inerente  ao  modelo 
constitucional o princípio de "igualdade de chances", derivando-o, porém, 
diretamente,  do  preceito  que  consagra  a  ordem  liberal-democrática 
("freiheitlich  demokratischen  Grundordnung")[12]
 
 [12][12][12][12]
 
 [12][12][12]
 
 
[12][12][12][12][12][12]
 
 [12][12][12][12][12][12][12][12][12][12][12][12][12]
 
 
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 [12][12][12][12][12][12][12][12][12][12][12][12][12][12]
 
  .
Mais tarde, após os primeiros pronunciamentos do Tribunal Federal 
Constitucional,  passou  Leibholz  a  considerar  que  o  postulado  da 
igualdade de chances encontrava assento no princípio da liberdade e 
pluralidade  partidárias  (arts.  21,  I,  e  38,  I)  e  no  princípio  geral  de 
igualdade (art. 3º, l).
Tais  elementos  serviram  de  base  para  o  desenvolvimento  da 
construção jurisprudencial iniciada pelo "Bundesverfassungsgericht" em 
1952. Observe-se que, nos primeiros tempos, a jurisprudência da Corte 
Constitucional parecia identificar o princípio de igualdade de chances 
com  o  direito  de  igualdade  eleitoral  –  Wahlrechtsgleicheit –  (Lei 
Fundamental, art. 38,  l). As  controvérsias  sobre  o  financiamento  dos 
partidos e a distribuição de horários para transmissões radiofônicas e 
televisivas ensejaram o estabelecimento da distinção entre o princípio da 
igualdade  de  chances,  propriamente  dito,  e  o  direito  de  igualdade 
eleitoral. Os preceitos constitucionais atinentes à liberdade partidária (art. 
21,  l)  e  ao  postulado  geral  da  isonomia  (art.  3º,  I)  passaram  a  ser 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 82 de 314

Voto - MIN. GILMAR MENDES
MS 32033 / DF 
invocados como fundamento do  direito de igualdade de chances dos 
partidos políticos.
Converteu-se,  assim,  a  igualdade  de  chances  em  princípio 
constitucional  autônomo,  um  autêntico  direito  fundamental dos 
partidos, assegurando-se às agremiações tratamento igualitário por parte 
do Poder Público e dos seus delegados.
Inicialmente,  perfilhou  o  Tribunal  Constitucional  orientação  que 
preconizava a aplicação estritamente formal do princípio de igualdade de 
chances. Todavia, ao apreciar controvérsia sobre a distribuição de horário 
para  transmissão  radiofônica,  introduziu  o  2º  Senado  da  Corte 
Constitucional o conceito de "igualdade de chances gradual" – abgestufte 
Chancengleicheit,  de  acordo  com  a  "significação  do  Partido" 
(Parteibedeutung).[15]
Considerou-se,  entre  outros  aspectos,  que  o  tratamento 
absolutamente  igualitário  levaria  a  uma  completa  distorção  da 
concorrência,  configurando  a  equiparação  legal  das  diferentes 
possibilidades ("faktische Chancen") manifesta afronta ao princípio da 
neutralidade que deveria ser observado pelo Poder Público em relação a 
todos os partidos políticos.[16]
A Lei dos Partidos de 1967 veio consagrar, no § 5º, o princípio da 
igualdade  de  chances  tal  como  concebido  pela  Jurisprudência  do 
Bundesverfassungsgericht, estabelecendo o seguinte exercício: "(1) Se um 
delegado  do  Poder  Público  coloca  suas  instalações  ou  serviços  à 
disposição  dos  partidos,  há  de  se  dar  igual  tratamento  às  demais 
agremiações partidárias. A amplitude da garantia pode ser atribuída, 
gradualmente, de acordo com a ‘significação do partido’, assegurando-se, 
porém, um mínimo razoável à consecução dos objetivos partidários. A 
significação do partido é aferida, em especial, pelos resultados obtidos 
nas últimas eleições para a Câmara de Representantes. Ao partido com 
representação no Parlamento há de se assegurar uma participação não 
inferior à metade daquela reconhecida a qualquer outro partido". ("Wein 
ein Träger öffentlicher Gewalt den Parteien Einrichtungen zur Verfügung stellt  
oder andere offentliche Leistungen gewärht, sollen alle Parteien gleichbehandelt  
52 
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invocados como fundamento do  direito de igualdade de chances dos 
partidos políticos.
Converteu-se,  assim,  a  igualdade  de  chances  em  princípio 
constitucional  autônomo,  um  autêntico  direito  fundamental dos 
partidos, assegurando-se às agremiações tratamento igualitário por parte 
do Poder Público e dos seus delegados.
Inicialmente,  perfilhou  o  Tribunal  Constitucional  orientação  que 
preconizava a aplicação estritamente formal do princípio de igualdade de 
chances. Todavia, ao apreciar controvérsia sobre a distribuição de horário 
para  transmissão  radiofônica,  introduziu  o  2º  Senado  da  Corte 
Constitucional o conceito de "igualdade de chances gradual" – abgestufte 
Chancengleicheit,  de  acordo  com  a  "significação  do  Partido" 
(Parteibedeutung).[15]
Considerou-se,  entre  outros  aspectos,  que  o  tratamento 
absolutamente  igualitário  levaria  a  uma  completa  distorção  da 
concorrência,  configurando  a  equiparação  legal  das  diferentes 
possibilidades ("faktische Chancen") manifesta afronta ao princípio da 
neutralidade que deveria ser observado pelo Poder Público em relação a 
todos os partidos políticos.[16]
A Lei dos Partidos de 1967 veio consagrar, no § 5º, o princípio da 
igualdade  de  chances  tal  como  concebido  pela  Jurisprudência  do 
Bundesverfassungsgericht, estabelecendo o seguinte exercício: "(1) Se um 
delegado  do  Poder  Público  coloca  suas  instalações  ou  serviços  à 
disposição  dos  partidos,  há  de  se  dar  igual  tratamento  às  demais 
agremiações partidárias. A amplitude da garantia pode ser atribuída, 
gradualmente, de acordo com a ‘significação do partido’, assegurando-se, 
porém, um mínimo razoável à consecução dos objetivos partidários. A 
significação do partido é aferida, em especial, pelos resultados obtidos 
nas últimas eleições para a Câmara de Representantes. Ao partido com 
representação no Parlamento há de se assegurar uma participação não 
inferior à metade daquela reconhecida a qualquer outro partido". ("Wein 
ein Träger öffentlicher Gewalt den Parteien Einrichtungen zur Verfügung stellt  
oder andere offentliche Leistungen gewärht, sollen alle Parteien gleichbehandelt  
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 83 de 314

Voto - MIN. GILMAR MENDES
MS 32033 / DF 
werden. Der Umfang der Gewährung kann nach der Dedeutung der Parteien bis  
zu dem für die Erreichung ihres Zweckes erforderlichen Mindestmass abgestuft  
werden. Die Bedeutung der Parteien bemisst sich insbesondere auch nach den  
Ergebnissen vorausgegangener Wahlen zu Volksvertretungen. Für eine Partei,  
die  im  Bundestag  in  Fraktiosstärke  vertreten  ist,  muss  der  Umfang  der  
Gewährung mindestens halb so gross vie für jede andere Partei sein").
Como se constata, o § 5º da Lei dos Partidos consagrou a gradação 
da  "igualdade  de  chances"  (abgestufte  Chancengleicheit),  estabelecendo 
inequívoca "cláusula de diferenciação" ("Differenzierungsklausel"). É evidente 
que  uma  interpretação  literal  do  dispositivo  poderia  converter  o 
postulado  da  "igualdade  de  chances"  numa  garantia  do  status  quo, 
consolidando-se a posição dos partidos estabelecidos (etablierte Parteien).
Tal  possibilidade  já  havia  sido  enunciada  por  Carl  Schmitt,  ao 
reconhecer  que  os  partidos  no  governo  desfrutam  de  inevitável 
vantagem,  configurando-se  uma  autêntica  e  supralegal  "mais-valia 
política" decorrente do exercício do poder. Após asseverar que a detenção 
do poder outorga ao partido dominante a forma de poder político que 
supera de muito o simples valor das normas, observa Carl Schmitt:
"El partido dominante dispone de toda la preponderancia 
que lleva consigo, en un Estado donde impera esta clase de 
legalidad, la mera posesión de los medios legales del poder. La 
mayoria deja repentinamente de ser un partido; es el Estado 
mismo. Por mas estrictas y delimitadas que sean las normas a 
las que se sujeta el'Estado legislativo en la ejecución de la ley, 
resalta "siempre lo ilimitado que está detrás", como dijo una vez 
Otto  Mayer.  En  consecuencia,  por  encima  de  toda 
normatividad, la mera posesión del poder estatal produce una 
plusvalía  política  adicional,  que  viene  a  añadirse  al  poder 
puramente  legal  y  normativista,  una  prima  superlegal  a  la 
posesión legal del poder legal y al logro de la mayoria”.[20]
Não se pode negar, pois, que os partidos estabelecidos gozam de 
evidente primazia em relação aos "newcomers", decorrente sobretudo 
53 
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werden. Der Umfang der Gewährung kann nach der Dedeutung der Parteien bis  
zu dem für die Erreichung ihres Zweckes erforderlichen Mindestmass abgestuft  
werden. Die Bedeutung der Parteien bemisst sich insbesondere auch nach den  
Ergebnissen vorausgegangener Wahlen zu Volksvertretungen. Für eine Partei,  
die  im  Bundestag  in  Fraktiosstärke  vertreten  ist,  muss  der  Umfang  der  
Gewährung mindestens halb so gross vie für jede andere Partei sein").
Como se constata, o § 5º da Lei dos Partidos consagrou a gradação 
da  "igualdade  de  chances"  (abgestufte  Chancengleicheit),  estabelecendo 
inequívoca "cláusula de diferenciação" ("Differenzierungsklausel"). É evidente 
que  uma  interpretação  literal  do  dispositivo  poderia  converter  o 
postulado  da  "igualdade  de  chances"  numa  garantia  do  status  quo, 
consolidando-se a posição dos partidos estabelecidos (etablierte Parteien).
Tal  possibilidade  já  havia  sido  enunciada  por  Carl  Schmitt,  ao 
reconhecer  que  os  partidos  no  governo  desfrutam  de  inevitável 
vantagem,  configurando-se  uma  autêntica  e  supralegal  "mais-valia 
política" decorrente do exercício do poder. Após asseverar que a detenção 
do poder outorga ao partido dominante a forma de poder político que 
supera de muito o simples valor das normas, observa Carl Schmitt:
"El partido dominante dispone de toda la preponderancia 
que lleva consigo, en un Estado donde impera esta clase de 
legalidad, la mera posesión de los medios legales del poder. La 
mayoria deja repentinamente de ser un partido; es el Estado 
mismo. Por mas estrictas y delimitadas que sean las normas a 
las que se sujeta el'Estado legislativo en la ejecución de la ley, 
resalta "siempre lo ilimitado que está detrás", como dijo una vez 
Otto  Mayer.  En  consecuencia,  por  encima  de  toda 
normatividad, la mera posesión del poder estatal produce una 
plusvalía  política  adicional,  que  viene  a  añadirse  al  poder 
puramente  legal  y  normativista,  una  prima  superlegal  a  la 
posesión legal del poder legal y al logro de la mayoria”.[20]
Não se pode negar, pois, que os partidos estabelecidos gozam de 
evidente primazia em relação aos "newcomers", decorrente sobretudo 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 84 de 314

Voto - MIN. GILMAR MENDES
MS 32033 / DF 
de  sua  posição  consolidada  na  ordem  política.  Por  outro  lado,  a 
realização de eleições com o propósito de formar um Parlamento capaz 
de tomar decisões respaldado por uma nítida maioria enseja, não raras 
vezes, modificações legítimas nas  condições de igualdade. Disso pode 
resultar,  à  evidência,  um  congelamento ("Erstarrung")  do  sistema 
partidário.
Não há dúvida de que a gradação da "igualdade de chances" deve ser 
realizada  cum grano salis, de  modo a assegurar razoável  e adequada 
eficácia a todo e qualquer esforço partidário. Até porque o abandono da 
orientação que consagra a igualdade formal entre os partidos não pode 
ensejar, em hipótese alguma, a nulificação do tratamento igualitário que 
lhes  deve  ser  assegurado  pelo  Poder  Público.  Eventual  gradação  do 
direito de igualdade de chances há de se efetivar com a observância de 
critério capaz de preservar a própria seriedade do sistema democrático e 
pluripartidário.
Tal  constatação  mostra-se  particularmente  problemática  no  que 
concerne à distribuição dos horários para as transmissões radiofônicas e 
televisivas (Wahlsendezeit). Uma radical gradação do direito de igualdade 
de chances acabaria por converter-se em autêntica garantia do status quo. 
Daí ter-se consolidado na Jurisprudência constitucional alemã orientação 
que assegura a todos os partícipes do prélio eleitoral, pelo menos, uma 
"adequada  e eficaz propaganda" ("angemessene  und wirksame Wahl-
propaganda"). Considera-se, assim, que um  Sendezeitminimum ("tempo 
mínimo de transmissão") deve ser assegurado a todos os concorrentes, 
independentemente de sua "significação".
Ainda assim, verificam-se na doutrina sérias reservas à gradação do 
direito  de  igualdade  de  chances,  no  tocante  às  "transmissões  eleitorais" 
(Wahlsendezeit).  É  que  tal  oportunidade  assume  relevância 
extraordinária para os pequenos partidos e as novas agremiações, que, 
diversamente dos etablierten Parteien, não dispõem de meios adequados 
para difundir a sua plataforma eleitoral. 
Também  Tsatsos  e  Morlok  sustentam,  nesse  particular,  que  a 
igualdade formal de todos os que participam do processo eleitoral deve 
54 
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de  sua  posição  consolidada  na  ordem  política.  Por  outro  lado,  a 
realização de eleições com o propósito de formar um Parlamento capaz 
de tomar decisões respaldado por uma nítida maioria enseja, não raras 
vezes, modificações legítimas nas  condições de igualdade. Disso pode 
resultar,  à  evidência,  um  congelamento ("Erstarrung")  do  sistema 
partidário.
Não há dúvida de que a gradação da "igualdade de chances" deve ser 
realizada  cum grano salis, de  modo a assegurar razoável  e adequada 
eficácia a todo e qualquer esforço partidário. Até porque o abandono da 
orientação que consagra a igualdade formal entre os partidos não pode 
ensejar, em hipótese alguma, a nulificação do tratamento igualitário que 
lhes  deve  ser  assegurado  pelo  Poder  Público.  Eventual  gradação  do 
direito de igualdade de chances há de se efetivar com a observância de 
critério capaz de preservar a própria seriedade do sistema democrático e 
pluripartidário.
Tal  constatação  mostra-se  particularmente  problemática  no  que 
concerne à distribuição dos horários para as transmissões radiofônicas e 
televisivas (Wahlsendezeit). Uma radical gradação do direito de igualdade 
de chances acabaria por converter-se em autêntica garantia do status quo. 
Daí ter-se consolidado na Jurisprudência constitucional alemã orientação 
que assegura a todos os partícipes do prélio eleitoral, pelo menos, uma 
"adequada  e eficaz propaganda" ("angemessene  und wirksame Wahl-
propaganda"). Considera-se, assim, que um  Sendezeitminimum ("tempo 
mínimo de transmissão") deve ser assegurado a todos os concorrentes, 
independentemente de sua "significação".
Ainda assim, verificam-se na doutrina sérias reservas à gradação do 
direito  de  igualdade  de  chances,  no  tocante  às  "transmissões  eleitorais" 
(Wahlsendezeit).  É  que  tal  oportunidade  assume  relevância 
extraordinária para os pequenos partidos e as novas agremiações, que, 
diversamente dos etablierten Parteien, não dispõem de meios adequados 
para difundir a sua plataforma eleitoral. 
Também  Tsatsos  e  Morlok  sustentam,  nesse  particular,  que  a 
igualdade formal de todos os que participam do processo eleitoral deve 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 85 de 314

Voto - MIN. GILMAR MENDES
MS 32033 / DF 
ser  decididamente  afirmada.  Entendem  que,  "em  uma  democracia,  não 
constitui tarefa de um Poder onisciente e interventivo tomar providências que  
indiquem aos eleitores a imagem "correta" dos partidos. Ao revés, com a escolha  
prévia dos partidos arroga-se o Estado, um direito que apenas é de se reconhecer à  
cidadania na sua manifestação eleitoral". 
A "igualdade de chances", concebida como princípio constitucional 
autônomo, constitui expressão jurídica da  neutralidade do Estado em 
relação aos diversos concorrentes. O seu fundamento não se assenta única 
e  exclusivamente  no  postulado  geral  da  "igualdade  de  chances"  (Lei 
Fundamental, art. 3º, I). Ao revés, a igualdade de chances é considerada 
como derivação direta dos preceitos constitucionais que consagram o 
regime democrático (art. 20, I) e pluripartidário (art. 21, I).[37]
O princípio da igualdade de chances deve imperar não apenas 
durante  o  processo  eleitoral,  mas  já  antes  dele,  na  preparação  das 
eleições. A democracia não tem como ser exitosa no momento em que 
partidos  políticos  ingressam  na  campanha  eleitoral  em  diferentes 
condições (BVerfGE 82, 322; 44, 125).
No  direito  alemão,  consagra-se  que  o  partido  político  que  não 
obtiver 5% (cinco por cento) dos votos na votação proporcional, ou pelo 
menos três mandatos diretos, não obterá mandato algum, também na 
eleição para o chamado primeiro voto. Nesse caso, despreza-se a votação 
dada  ao  partido.  Tal  cláusula  de  barreira  (Sperrklausel) faz  parte  do 
sistema  eleitoral  germânico  desde  1975.  Em  1990,  o  Tribunal 
Constitucional  Federal  alemão  foi  demandado  a  apreciar  a 
constitucionalidade dessa cláusula para as eleições, para o Bundestag, de 
1990, as primeiras a serem realizadas após a Reunificação [BVerfGE 82, 
322].
Ao  considerar  o  excepcional  momento  histórico  vivido  na 
Alemanha,  a  Corte  utilizou-se  do  princípio  da  Chancengleicheit para 
justificar que a cláusula de barreira não seria aplicada aos Estados da 
antiga  República  Democrática  da  Alemanha.  Entendeu  que  os  novos 
partidos surgidos nesse antigo território comunista não teriam condições 
de se estruturar em tempo hábil de competir em igualdade de chances 
55 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
ser  decididamente  afirmada.  Entendem  que,  "em  uma  democracia,  não 
constitui tarefa de um Poder onisciente e interventivo tomar providências que  
indiquem aos eleitores a imagem "correta" dos partidos. Ao revés, com a escolha  
prévia dos partidos arroga-se o Estado, um direito que apenas é de se reconhecer à  
cidadania na sua manifestação eleitoral". 
A "igualdade de chances", concebida como princípio constitucional 
autônomo, constitui expressão jurídica da  neutralidade do Estado em 
relação aos diversos concorrentes. O seu fundamento não se assenta única 
e  exclusivamente  no  postulado  geral  da  "igualdade  de  chances"  (Lei 
Fundamental, art. 3º, I). Ao revés, a igualdade de chances é considerada 
como derivação direta dos preceitos constitucionais que consagram o 
regime democrático (art. 20, I) e pluripartidário (art. 21, I).[37]
O princípio da igualdade de chances deve imperar não apenas 
durante  o  processo  eleitoral,  mas  já  antes  dele,  na  preparação  das 
eleições. A democracia não tem como ser exitosa no momento em que 
partidos  políticos  ingressam  na  campanha  eleitoral  em  diferentes 
condições (BVerfGE 82, 322; 44, 125).
No  direito  alemão,  consagra-se  que  o  partido  político  que  não 
obtiver 5% (cinco por cento) dos votos na votação proporcional, ou pelo 
menos três mandatos diretos, não obterá mandato algum, também na 
eleição para o chamado primeiro voto. Nesse caso, despreza-se a votação 
dada  ao  partido.  Tal  cláusula  de  barreira  (Sperrklausel) faz  parte  do 
sistema  eleitoral  germânico  desde  1975.  Em  1990,  o  Tribunal 
Constitucional  Federal  alemão  foi  demandado  a  apreciar  a 
constitucionalidade dessa cláusula para as eleições, para o Bundestag, de 
1990, as primeiras a serem realizadas após a Reunificação [BVerfGE 82, 
322].
Ao  considerar  o  excepcional  momento  histórico  vivido  na 
Alemanha,  a  Corte  utilizou-se  do  princípio  da  Chancengleicheit para 
justificar que a cláusula de barreira não seria aplicada aos Estados da 
antiga  República  Democrática  da  Alemanha.  Entendeu  que  os  novos 
partidos surgidos nesse antigo território comunista não teriam condições 
de se estruturar em tempo hábil de competir em igualdade de chances 
55 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 86 de 314

Voto - MIN. GILMAR MENDES
MS 32033 / DF 
com as agremiações já constituídas na República Federal da Alemanha. 
[BVerfGE 82, 322].
Além  de  assegurar  que  tratamentos  diferenciados  a  partidos 
políticos  são  aceitáveis  apenas  quando  apresentarem  forte  e  legítima 
justificativa para tanto, a jurisprudência da Corte é firme no sentido de 
que  o  campo  de  atuação  (Spielraum)  do  legislador  nessa  matéria  é 
extremamente reduzido. [BVerfGE 82, 322].
Assentes  tais  fundamentos,  cumpre  indagar  se  o  princípio  de 
igualdade  de  chances,  tal  como  desenvolvido  pela  doutrina  e 
jurisprudência  alemãs,  afigura-se  compatível  com  o  ordenamento 
constitucional brasileiro.
Considere-se, de imediato, que o postulado geral de igualdade tem 
ampla  aplicação  entre  nós,  não  se  afigurando  possível  limitar  o  seu 
alcance, em princípio, às pessoas naturais, ou restringir a sua utilização a 
determinadas situações ou atividades. Nesse sentido, já observara Seabra 
Fagundes que "tão vital se afigura o princípio ao perfeito estruturamento 
do  Estado  democrático,  e  tal  é  a  sua  importância  como  uma  das 
liberdades  públicas,  para  usar  a  clássica  terminologia  de  inspiração 
francesa,  que,  não  obstante  expresso  como  garantia  conferida  a 
"brasileiros e estrangeiros residentes no País", o que denota, à primeira 
vista,  ter  tido  em  mira  apenas  as  pessoas  físicas,  se  tornou  pacífico 
alcançar, também, as pessoas jurídicas".
Em  virtude  disso,  a  chamada  "força  irradiante  do  princípio  da 
igualdade" parece  espraiar-se  por  todo  o  ordenamento  jurídico, 
contemplando, de forma ampla, todos os direitos e situações. Daí ter 
asseverado Francisco Campos:
"A cláusula relativa à igualdade diante da lei vem em 
primeiro  lugar,  na  lista  dos  direitos  e  garantias  que  a 
Constituição  assegura  aos  brasileiros  e  aos  estrangeiros 
residentes no País. Não foi por acaso ou arbitrariamente que o 
legislador  constituinte  iniciou  com  o  direito  à  igualdade  a 
enumeração  dos  direitos  individuais.  Dando-lhe  o  primeiro 
lugar na enumeração, quis significar expressivamente, embora 
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com as agremiações já constituídas na República Federal da Alemanha. 
[BVerfGE 82, 322].
Além  de  assegurar  que  tratamentos  diferenciados  a  partidos 
políticos  são  aceitáveis  apenas  quando  apresentarem  forte  e  legítima 
justificativa para tanto, a jurisprudência da Corte é firme no sentido de 
que  o  campo  de  atuação  (Spielraum)  do  legislador  nessa  matéria  é 
extremamente reduzido. [BVerfGE 82, 322].
Assentes  tais  fundamentos,  cumpre  indagar  se  o  princípio  de 
igualdade  de  chances,  tal  como  desenvolvido  pela  doutrina  e 
jurisprudência  alemãs,  afigura-se  compatível  com  o  ordenamento 
constitucional brasileiro.
Considere-se, de imediato, que o postulado geral de igualdade tem 
ampla  aplicação  entre  nós,  não  se  afigurando  possível  limitar  o  seu 
alcance, em princípio, às pessoas naturais, ou restringir a sua utilização a 
determinadas situações ou atividades. Nesse sentido, já observara Seabra 
Fagundes que "tão vital se afigura o princípio ao perfeito estruturamento 
do  Estado  democrático,  e  tal  é  a  sua  importância  como  uma  das 
liberdades  públicas,  para  usar  a  clássica  terminologia  de  inspiração 
francesa,  que,  não  obstante  expresso  como  garantia  conferida  a 
"brasileiros e estrangeiros residentes no País", o que denota, à primeira 
vista,  ter  tido  em  mira  apenas  as  pessoas  físicas,  se  tornou  pacífico 
alcançar, também, as pessoas jurídicas".
Em  virtude  disso,  a  chamada  "força  irradiante  do  princípio  da 
igualdade" parece  espraiar-se  por  todo  o  ordenamento  jurídico, 
contemplando, de forma ampla, todos os direitos e situações. Daí ter 
asseverado Francisco Campos:
"A cláusula relativa à igualdade diante da lei vem em 
primeiro  lugar,  na  lista  dos  direitos  e  garantias  que  a 
Constituição  assegura  aos  brasileiros  e  aos  estrangeiros 
residentes no País. Não foi por acaso ou arbitrariamente que o 
legislador  constituinte  iniciou  com  o  direito  à  igualdade  a 
enumeração  dos  direitos  individuais.  Dando-lhe  o  primeiro 
lugar na enumeração, quis significar expressivamente, embora 
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MS 32033 / DF 
de maneira tácita, que o princípio de igualdade rege todos os 
direitos em seguida a ele enumerados. É como se o art. 141 da 
Constituição estivesse assim redigido: "A Constituição assegura 
com "igualdade os direitos concernentes à vida, à liberdade, à 
segurança individual e à propriedade, nos termos seguintes: 
(...)".[39]
Explicitando esse pensamento, acrescenta o insigne jurista que o 
princípio de igualdade tem por escopo a proteção da livre concorrência 
entre os homens em todos os âmbitos de atividade. Vale transcrever, 
nesse particular, o seu magnífico magistério:
"O alcance do princípio de igualdade perante a lei há de 
ser, portanto, interpretado na maior latitude dos seus termos, 
ou como envolvendo não só a hipótese de que, embora não 
havendo existido, venha, entretanto, a se criar no País o regime 
de  classes,  como  toda  e  qualquer  situação,  a  que,  embora 
casualmente ou episodicamente, sem caráter sistemático, ou de 
modo puramente singular, se deixe de aplicar o critério ou a 
medida  geral  prevista  para  casos  ou  situações  da  mesma 
espécie, e se lhes aplique critério ou medida de exceção. O 
princípio não tem, portanto, como foco de incidência, um ponto 
preciso e definido. Ele se difunde por todo o tecido das relações 
humanas  que  possam  constituir  objeto  de  regulamentação 
jurídica ou sejam suscetíveis de configurar-se em conteúdo de 
um  ato  ou  de  um  comando  da  autoridade  pública.  Não  é 
princípio adstrito a um aspecto ou a uma forma de organização 
social; é um postulado de ordem geral, destinado a reger o 
comércio  jurídico  em  todas  as  modalidades,  de  modo  a 
assegurar,  particularmente  sob  as  constituições  liberais  e 
democráticas, o regime da concorrência, que é a categoria sob a 
qual elas concebem não somente a ordem social, como a ordem 
política, a ordem econômica e a ordem jurídica. O princípio de 
igualdade tem por principal função proteger e garantir a livre 
concorrência entre os homens, seja quando a sua atividade tem 
por objeto o poder, seja quando o pólo de seu interesse são os 
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de maneira tácita, que o princípio de igualdade rege todos os 
direitos em seguida a ele enumerados. É como se o art. 141 da 
Constituição estivesse assim redigido: "A Constituição assegura 
com "igualdade os direitos concernentes à vida, à liberdade, à 
segurança individual e à propriedade, nos termos seguintes: 
(...)".[39]
Explicitando esse pensamento, acrescenta o insigne jurista que o 
princípio de igualdade tem por escopo a proteção da livre concorrência 
entre os homens em todos os âmbitos de atividade. Vale transcrever, 
nesse particular, o seu magnífico magistério:
"O alcance do princípio de igualdade perante a lei há de 
ser, portanto, interpretado na maior latitude dos seus termos, 
ou como envolvendo não só a hipótese de que, embora não 
havendo existido, venha, entretanto, a se criar no País o regime 
de  classes,  como  toda  e  qualquer  situação,  a  que,  embora 
casualmente ou episodicamente, sem caráter sistemático, ou de 
modo puramente singular, se deixe de aplicar o critério ou a 
medida  geral  prevista  para  casos  ou  situações  da  mesma 
espécie, e se lhes aplique critério ou medida de exceção. O 
princípio não tem, portanto, como foco de incidência, um ponto 
preciso e definido. Ele se difunde por todo o tecido das relações 
humanas  que  possam  constituir  objeto  de  regulamentação 
jurídica ou sejam suscetíveis de configurar-se em conteúdo de 
um  ato  ou  de  um  comando  da  autoridade  pública.  Não  é 
princípio adstrito a um aspecto ou a uma forma de organização 
social; é um postulado de ordem geral, destinado a reger o 
comércio  jurídico  em  todas  as  modalidades,  de  modo  a 
assegurar,  particularmente  sob  as  constituições  liberais  e 
democráticas, o regime da concorrência, que é a categoria sob a 
qual elas concebem não somente a ordem social, como a ordem 
política, a ordem econômica e a ordem jurídica. O princípio de 
igualdade tem por principal função proteger e garantir a livre 
concorrência entre os homens, seja quando a sua atividade tem 
por objeto o poder, seja quando o pólo de seu interesse são os 
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bens  materiais  ou  imateriais,  cujo  gozo  exclusivo  lhes  é 
assegurado pelo direito de propriedade".
De resto, a concorrência é imanente ao regime liberal e democrático, 
tendo como pressuposto essencial e inafastável a neutralidade do Estado.
É o que se constata na seguinte passagem do preclaro magistério de 
Francisco Campos:
"O regime liberal e democrático postula a concorrência 
não  apenas como categoria histórica, mas  como a categoria 
ideal da convivência humana. Ora, a concorrência pressupõe, 
como condição essencial, necessária ou imprescindível, que o 
Estado não favoreça a qualquer dos concorrentes, devendo, ao 
contrário,  assegurar  a  todos  um  tratamento  absolutamente 
igual,  a  nenhum  deles  podendo  atribuir  prioridade  ou 
privilégio,  que  possa  colocá-lo  em  situação  especialmente 
vantajosa em relação aos demais. Esta, no mundo moderno, a 
significação do princípio da igualdade perante a lei. Por ele, 
todos  ficarão  certos  de  que  na  concorrência,  tomada  esta 
expressão  no  seu  sentido  mais  amplo, o  Estado  mantém-se 
neutro ou não procurará intervir senão para manter entre os 
concorrentes as liberdades ou as vantagens a que cada um deles 
já tinha direito ou que venha a adquirir, mediante os processos 
normais da concorrência. O princípio de igualdade tem hoje, 
como se vê, um campo mais vasto de aplicação do que nos 
tempos  que  se  seguiram  imediatamente  às  suas  primeiras 
declarações".[41]
Afigura-se, pois, despiciendo ressaltar a importância do princípio da 
isonomia  no  âmbito  das  relações  estatais.  Como  a  ninguém  é  dado 
recusar a integração a uma determinada ordem estatal, faz-se mister 
reconhecer o direito de participação igualitária como correlato necessário 
da  inevitável  submissão  a  esse  poder  de  império.  E  o  direito  de 
participação igualitária na vida da comunidade estatal e na formação da 
vontade do Estado não se restringe à igualdade eleitoral, ao acesso aos 
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bens  materiais  ou  imateriais,  cujo  gozo  exclusivo  lhes  é 
assegurado pelo direito de propriedade".
De resto, a concorrência é imanente ao regime liberal e democrático, 
tendo como pressuposto essencial e inafastável a neutralidade do Estado.
É o que se constata na seguinte passagem do preclaro magistério de 
Francisco Campos:
"O regime liberal e democrático postula a concorrência 
não  apenas como categoria histórica, mas  como a categoria 
ideal da convivência humana. Ora, a concorrência pressupõe, 
como condição essencial, necessária ou imprescindível, que o 
Estado não favoreça a qualquer dos concorrentes, devendo, ao 
contrário,  assegurar  a  todos  um  tratamento  absolutamente 
igual,  a  nenhum  deles  podendo  atribuir  prioridade  ou 
privilégio,  que  possa  colocá-lo  em  situação  especialmente 
vantajosa em relação aos demais. Esta, no mundo moderno, a 
significação do princípio da igualdade perante a lei. Por ele, 
todos  ficarão  certos  de  que  na  concorrência,  tomada  esta 
expressão  no  seu  sentido  mais  amplo, o  Estado  mantém-se 
neutro ou não procurará intervir senão para manter entre os 
concorrentes as liberdades ou as vantagens a que cada um deles 
já tinha direito ou que venha a adquirir, mediante os processos 
normais da concorrência. O princípio de igualdade tem hoje, 
como se vê, um campo mais vasto de aplicação do que nos 
tempos  que  se  seguiram  imediatamente  às  suas  primeiras 
declarações".[41]
Afigura-se, pois, despiciendo ressaltar a importância do princípio da 
isonomia  no  âmbito  das  relações  estatais.  Como  a  ninguém  é  dado 
recusar a integração a uma determinada ordem estatal, faz-se mister 
reconhecer o direito de participação igualitária como correlato necessário 
da  inevitável  submissão  a  esse  poder  de  império.  E  o  direito  de 
participação igualitária na vida da comunidade estatal e na formação da 
vontade do Estado não se restringe à igualdade eleitoral, ao acesso aos 
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MS 32033 / DF 
cargos públicos, ao direito de informação e de manifestação de opinião, 
abrangendo a própria participação nos partidos políticos e associações 
como forma de exercer influência na formação da vontade política.[42]
Vê-se, pois, que o princípio de igualdade entre os partidos políticos 
constitui elementar exigência do modelo democrático e pluripartidário. 
No  entanto,  não  se  pode  ignorar  que  a  aplicação  do  princípio  de 
igualdade de chances encontra dificuldade de ordem jurídica e fática. Do 
prisma jurídico, não há dúvida de que o postulado da igualdade de 
chances  incide  sobre  uma  variedade  significativa  de
 objetos 
("Gegenstand").  E  do  ponto  de  vista  fático,  impende  constatar  que  o 
Estado, que deve conduzir-se de forma neutra, é, ao mesmo tempo, um 
Estado  partidariamente  ocupado  ("Die  tatsächlichen  Schwierigkeiten 
bestehen  darin,  dass  der  Staat,  der  sich  neutral  gegenüber  dem  
Parteienwettbewerb zu verhalten hat, selbst ein parteipolitisch besetzter Staat  
ist").[43]
Aludidas  dificuldades  não  devem  ensejar,  à  evidência,  o 
estabelecimento  de  quaisquer  discriminações  entre  os  partidos 
estabelecidos e os "newcomers", porquanto eventual distinção haveria 
de resultar, inevitavelmente, no próprio falseamento do processo de 
livre concorrência.
É fácil de ver, assim, que toda e qualquer distorção no sistema de 
concorrência  entre  os  partidos  afeta  de  forma  direta  e  frontal  o 
princípio de isonomia, enquanto parâmetro e baldrame dos demais 
direitos e garantias.
Não se afirme, outrossim, que ao legislador seria dado estabelecer 
distinções entre os concorrentes com base em critérios objetivos. Desde 
que  tais  distinções  impliquem  alteração  das  condições  mínimas  de 
concorrência, evidente se afigura sua incompatibilidade com a ordem 
constitucional calcada no postulado de isonomia. Mais uma vez é de se 
invocar a lição de Francisco Campos, in verbis: 
"Se o princípio deve reger apenas a aplicação da lei, é claro 
que ao legislador ficaria devassada a imensidade de um arbítrio 
sem fronteiras, podendo alterar, à sua discrição, por via de 
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cargos públicos, ao direito de informação e de manifestação de opinião, 
abrangendo a própria participação nos partidos políticos e associações 
como forma de exercer influência na formação da vontade política.[42]
Vê-se, pois, que o princípio de igualdade entre os partidos políticos 
constitui elementar exigência do modelo democrático e pluripartidário. 
No  entanto,  não  se  pode  ignorar  que  a  aplicação  do  princípio  de 
igualdade de chances encontra dificuldade de ordem jurídica e fática. Do 
prisma jurídico, não há dúvida de que o postulado da igualdade de 
chances  incide  sobre  uma  variedade  significativa  de
 objetos 
("Gegenstand").  E  do  ponto  de  vista  fático,  impende  constatar  que  o 
Estado, que deve conduzir-se de forma neutra, é, ao mesmo tempo, um 
Estado  partidariamente  ocupado  ("Die  tatsächlichen  Schwierigkeiten 
bestehen  darin,  dass  der  Staat,  der  sich  neutral  gegenüber  dem  
Parteienwettbewerb zu verhalten hat, selbst ein parteipolitisch besetzter Staat  
ist").[43]
Aludidas  dificuldades  não  devem  ensejar,  à  evidência,  o 
estabelecimento  de  quaisquer  discriminações  entre  os  partidos 
estabelecidos e os "newcomers", porquanto eventual distinção haveria 
de resultar, inevitavelmente, no próprio falseamento do processo de 
livre concorrência.
É fácil de ver, assim, que toda e qualquer distorção no sistema de 
concorrência  entre  os  partidos  afeta  de  forma  direta  e  frontal  o 
princípio de isonomia, enquanto parâmetro e baldrame dos demais 
direitos e garantias.
Não se afirme, outrossim, que ao legislador seria dado estabelecer 
distinções entre os concorrentes com base em critérios objetivos. Desde 
que  tais  distinções  impliquem  alteração  das  condições  mínimas  de 
concorrência, evidente se afigura sua incompatibilidade com a ordem 
constitucional calcada no postulado de isonomia. Mais uma vez é de se 
invocar a lição de Francisco Campos, in verbis: 
"Se o princípio deve reger apenas a aplicação da lei, é claro 
que ao legislador ficaria devassada a imensidade de um arbítrio 
sem fronteiras, podendo alterar, à sua discrição, por via de 
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MS 32033 / DF 
medidas  concretas  ou  individuais,  as  condições  da 
concorrência, de maneira a favorecer, na corrida, a um dos 
concorrentes,  em  detrimento  dos  demais.  O  que  garante, 
efetivamente,  a  concorrência  não  é  tão-só  o  princípio  da 
legalidade, entendido como a exigência que os atos da justiça e 
da  administração  possam  ser  referidos  ou  imputados  à  lei. 
Desde  que  ficasse  assegurada  ao  legislador  a  faculdade  de 
alterar  a  posição  de  neutralidade  do  Estado  em  face  dos 
concorrentes, tomando o partido de uns contra outros, a ordem 
da concorrência não poderia ter a posição central e dominante 
que lhe cabe, incontestavelmente, no ciclo histórico que se abriu 
com a revolução industrial do Século passado e que ainda não 
se pode dar como encerrado no mundo ocidental. O caráter de 
norma obrigatória para o legislador, para ele especialmente, 
resulta da natureza e da extensão do princípio de igualdade 
perante a lei. Seria, de outra maneira, um princípio supérfluo 
ou destituído de qualquer significação”.[44]
Não  parece  subsistir  dúvida,  portanto,  de  que  o  princípio  da 
isonomia tem integral aplicação à atividade político-partidária, fixando os 
limites e contornos do poder de regular a concorrência entre os partidos.
Ademais, como já observado, faz-se mister notar que o princípio da 
igualdade  de  chances  entre  os  partidos  políticos  parece  encontrar 
fundamento, igualmente, nos preceitos constitucionais que instituem o 
regime democrático, representativo e pluripartidário (CF, arts. 1º, § 1º, 152 
e  148).  Tal  modelo  realiza-se,  efetivamente,  através  da  atuação  dos 
partidos, que são, por isso, elevados à condição de autênticos e peculiares 
órgãos  estatais,  com  relevantes  e  indispensáveis  funções  atinentes  à 
formação da vontade política, à criação de legitimidade e ao processo 
contínuo de mediação ("Vermittlung") entre povo e Estado (Lei 5.682/71, 
art. 2º).[45]
Esta  mediação tem  seu  ponto  de  culminância  na  realização  de 
eleições, com a livre concorrência das diversas agremiações partidárias. E 
a  disputa  eleitoral  é  condição  indispensável  do  próprio  modelo 
representativo, como assinala com habitual precisão o eminente Ministro 
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MS 32033 / DF 
medidas  concretas  ou  individuais,  as  condições  da 
concorrência, de maneira a favorecer, na corrida, a um dos 
concorrentes,  em  detrimento  dos  demais.  O  que  garante, 
efetivamente,  a  concorrência  não  é  tão-só  o  princípio  da 
legalidade, entendido como a exigência que os atos da justiça e 
da  administração  possam  ser  referidos  ou  imputados  à  lei. 
Desde  que  ficasse  assegurada  ao  legislador  a  faculdade  de 
alterar  a  posição  de  neutralidade  do  Estado  em  face  dos 
concorrentes, tomando o partido de uns contra outros, a ordem 
da concorrência não poderia ter a posição central e dominante 
que lhe cabe, incontestavelmente, no ciclo histórico que se abriu 
com a revolução industrial do Século passado e que ainda não 
se pode dar como encerrado no mundo ocidental. O caráter de 
norma obrigatória para o legislador, para ele especialmente, 
resulta da natureza e da extensão do princípio de igualdade 
perante a lei. Seria, de outra maneira, um princípio supérfluo 
ou destituído de qualquer significação”.[44]
Não  parece  subsistir  dúvida,  portanto,  de  que  o  princípio  da 
isonomia tem integral aplicação à atividade político-partidária, fixando os 
limites e contornos do poder de regular a concorrência entre os partidos.
Ademais, como já observado, faz-se mister notar que o princípio da 
igualdade  de  chances  entre  os  partidos  políticos  parece  encontrar 
fundamento, igualmente, nos preceitos constitucionais que instituem o 
regime democrático, representativo e pluripartidário (CF, arts. 1º, § 1º, 152 
e  148).  Tal  modelo  realiza-se,  efetivamente,  através  da  atuação  dos 
partidos, que são, por isso, elevados à condição de autênticos e peculiares 
órgãos  estatais,  com  relevantes  e  indispensáveis  funções  atinentes  à 
formação da vontade política, à criação de legitimidade e ao processo 
contínuo de mediação ("Vermittlung") entre povo e Estado (Lei 5.682/71, 
art. 2º).[45]
Esta  mediação tem  seu  ponto  de  culminância  na  realização  de 
eleições, com a livre concorrência das diversas agremiações partidárias. E 
a  disputa  eleitoral  é  condição  indispensável  do  próprio  modelo 
representativo, como assinala com habitual precisão o eminente Ministro 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 91 de 314

Voto - MIN. GILMAR MENDES
MS 32033 / DF 
Francisco Rezek, in verbis: 
"O  regime  representativo  pressupõe  disputa  eleitoral 
cuja  racionalidade  deriva  da  livre  concorrência  entre  os 
partidos, cada um deles empenhado na reunião da vontade 
popular em torno  de seu programa político. Não merece o 
nome de partido político, visto que não lhe tem a essência, 
chamado "partido único": aqui se trata, antes, de um grande 
departamento político do Estado, fundado na presunção de que 
seu ideário representa a vontade geral a ponto de alcançar o 
foro da incontestabilidade. As eleições, no Estado unipartidário, 
não traduzem o confronto de teses programas, mas a mera 
expedição popular, em favor dos eleitos, de um atestado de 
habilitação ao cumprimento do programa que de antemão se 
erigira em dogma.  A pluralidade de partidos não é, dessa 
forma,  uma  opção.  Sem  ela  não  há  que  falar,  senão  por 
abusiva metáfora, em partido político de espécie alguma”. 
(grifei)
Portanto, não se afigura necessário despender qualquer esforço de 
argumentação para que se possa afirmar que a concorrência entre os 
partidos, inerente ao próprio modelo democrático e representativo, tem 
como pressuposto inarredável o princípio de igualdade de chances. 
Assim, tal princípio constitui cláusula pétrea da Constituição de 1988 e 
pilar do próprio regime democrático brasileiro.
Note-se que, em vários pronunciamentos, este Tribunal já se utilizou 
do  princípio  da  igualdade  de  chances,  bem  como  da  anterioridade 
eleitoral, como parâmetros de controle. Na ADI 3.741 (Rel. Min Ricardo 
Lewandowski, Plenário, DJ 23.2.2007), por exemplo, a Corte entendeu que 
a Lei 11.300/2006, que operou a chamada  minirreforma eleitoral  para o 
pleito de 2006, não violou os referidos direitos. Confira-se a ementa do 
julgado:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 
11.300/2006  (MINI-REFORMA  ELEITORAL).  ALEGADA 
61 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
Francisco Rezek, in verbis: 
"O  regime  representativo  pressupõe  disputa  eleitoral 
cuja  racionalidade  deriva  da  livre  concorrência  entre  os 
partidos, cada um deles empenhado na reunião da vontade 
popular em torno  de seu programa político. Não merece o 
nome de partido político, visto que não lhe tem a essência, 
chamado "partido único": aqui se trata, antes, de um grande 
departamento político do Estado, fundado na presunção de que 
seu ideário representa a vontade geral a ponto de alcançar o 
foro da incontestabilidade. As eleições, no Estado unipartidário, 
não traduzem o confronto de teses programas, mas a mera 
expedição popular, em favor dos eleitos, de um atestado de 
habilitação ao cumprimento do programa que de antemão se 
erigira em dogma.  A pluralidade de partidos não é, dessa 
forma,  uma  opção.  Sem  ela  não  há  que  falar,  senão  por 
abusiva metáfora, em partido político de espécie alguma”. 
(grifei)
Portanto, não se afigura necessário despender qualquer esforço de 
argumentação para que se possa afirmar que a concorrência entre os 
partidos, inerente ao próprio modelo democrático e representativo, tem 
como pressuposto inarredável o princípio de igualdade de chances. 
Assim, tal princípio constitui cláusula pétrea da Constituição de 1988 e 
pilar do próprio regime democrático brasileiro.
Note-se que, em vários pronunciamentos, este Tribunal já se utilizou 
do  princípio  da  igualdade  de  chances,  bem  como  da  anterioridade 
eleitoral, como parâmetros de controle. Na ADI 3.741 (Rel. Min Ricardo 
Lewandowski, Plenário, DJ 23.2.2007), por exemplo, a Corte entendeu que 
a Lei 11.300/2006, que operou a chamada  minirreforma eleitoral  para o 
pleito de 2006, não violou os referidos direitos. Confira-se a ementa do 
julgado:
“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 
11.300/2006  (MINI-REFORMA  ELEITORAL).  ALEGADA 
61 
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Voto - MIN. GILMAR MENDES
MS 32033 / DF 
OFENSA  AO  PRINCÍPIO  DA  ANTERIORIDADE  DA  LEI 
ELEITORAL  (CF,  ART.  16).  INOCORRÊNCIA.  MERO 
APERFEIÇOAMENTO DOS PROCEDIMENTOS ELEITORAIS. 
INEXISTÊNCIA  DE  ALTERAÇÃO  DO  PROCESSO 
ELEITORAL. PROIBIÇÃO DE DIVULGAÇÃO DE PESQUISAS 
ELEITORAIS  QUINZE  DIAS  ANTES  DO  PLEITO. 
INCONSTITUCIONALIDADE.  GARANTIA DA LIBERDADE 
DE EXPRESSÃO E DO DIREITO À INFORMAÇÃO LIVRE E 
PLURAL  NO  ESTADO  DEMOCRÁTICO  DE  DIREITO. 
PROCEDÊNCIA PARCIAL DA AÇÃO DIRETA.
I  –  Inocorrência  de  rompimento  da  igualdade  de 
participação  dos  partidos  políticos  e  dos  respectivos 
candidatos no processo eleitoral.
II – Legislação que não introduz deformação de modo a 
afetar a normalidade das eleições.
III – Dispositivos que não constituem fator de perturbação 
do pleito.
IV  –  Inexistência  de  alteração  motivada  por  propósito 
casuístico. 
V – Inaplicabilidade do postulado da anterioridade da lei 
eleitoral.
VI  –  Direto  à  informação  livre  e  plural  como  valor 
indissociável da ideia de democracia.
VII – Ação direta julgada parcialmente procedente para 
declarar a inconstitucionalidade do art. 35-A da Lei introduzido 
pela Lei 11.300/2006 na Lei 9.504/1997”. (grifei)
A jurisprudência do  Supremo é farta, portanto, de  exemplos de 
utilização do postulado da igualdade de chances para a verificação da 
compatibilidade entre as leis que interferem diretamente no processo 
eleitoral, ou até mesmo em momentos que o antecedem, e a Constituição 
de 1988.
A restrição, pelo legislador, dos critérios relacionados à distribuição 
dos horários de propaganda eleitoral e de cotas do fundo partidário, 
ainda  que  limitada,  deve  ser  razoável  e  proporcional  para  que  se 
compatibilize com o postulado da “igualdade de chances”. Além disso, 
62 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
OFENSA  AO  PRINCÍPIO  DA  ANTERIORIDADE  DA  LEI 
ELEITORAL  (CF,  ART.  16).  INOCORRÊNCIA.  MERO 
APERFEIÇOAMENTO DOS PROCEDIMENTOS ELEITORAIS. 
INEXISTÊNCIA  DE  ALTERAÇÃO  DO  PROCESSO 
ELEITORAL. PROIBIÇÃO DE DIVULGAÇÃO DE PESQUISAS 
ELEITORAIS  QUINZE  DIAS  ANTES  DO  PLEITO. 
INCONSTITUCIONALIDADE.  GARANTIA DA LIBERDADE 
DE EXPRESSÃO E DO DIREITO À INFORMAÇÃO LIVRE E 
PLURAL  NO  ESTADO  DEMOCRÁTICO  DE  DIREITO. 
PROCEDÊNCIA PARCIAL DA AÇÃO DIRETA.
I  –  Inocorrência  de  rompimento  da  igualdade  de 
participação  dos  partidos  políticos  e  dos  respectivos 
candidatos no processo eleitoral.
II – Legislação que não introduz deformação de modo a 
afetar a normalidade das eleições.
III – Dispositivos que não constituem fator de perturbação 
do pleito.
IV  –  Inexistência  de  alteração  motivada  por  propósito 
casuístico. 
V – Inaplicabilidade do postulado da anterioridade da lei 
eleitoral.
VI  –  Direto  à  informação  livre  e  plural  como  valor 
indissociável da ideia de democracia.
VII – Ação direta julgada parcialmente procedente para 
declarar a inconstitucionalidade do art. 35-A da Lei introduzido 
pela Lei 11.300/2006 na Lei 9.504/1997”. (grifei)
A jurisprudência do  Supremo é farta, portanto, de  exemplos de 
utilização do postulado da igualdade de chances para a verificação da 
compatibilidade entre as leis que interferem diretamente no processo 
eleitoral, ou até mesmo em momentos que o antecedem, e a Constituição 
de 1988.
A restrição, pelo legislador, dos critérios relacionados à distribuição 
dos horários de propaganda eleitoral e de cotas do fundo partidário, 
ainda  que  limitada,  deve  ser  razoável  e  proporcional  para  que  se 
compatibilize com o postulado da “igualdade de chances”. Além disso, 
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Voto - MIN. GILMAR MENDES
MS 32033 / DF 
não se pode admitir a criação de situações jurídicas distintas a abarcar 
parlamentares regularmente eleitos na mesma eleição, para uma mesma 
legislatura. 
No presente feito, a violação ao princípio da igualdade de chances 
apresenta-se  nítida,  em  razão  da  diferença  de  tratamento  jurídico 
dispensada  a  atores  e  partidos  políticos  no  curso  de  uma  mesma 
legislatura, sem que para tanto haja qualquer justificativa plausível, o 
que revela o casuísmo da deliberação apressada do projeto de lei em 
exame, conforme ficará evidenciado a seguir.
Por  essa  razão,  leis  casuísticas  são  altamente  questionáveis.  No 
presenta  caso,  o  projeto  de  lei  permite  ao  observador  até  mesmo 
vislumbrar os seus destinatários específicos, o que o torna ainda mais 
gravoso às referidas cláusulas pétreas da Constituição de 1988. Em outras 
oportunidades  manifestei-me  sobre  a  eventual  aprovação  de  leis 
casuísticas:
“Outra limitação implícita que há de ser observada diz 
respeito à proibição de leis restritivas, de conteúdo casuístico 
ou  discriminatório.  Em  outros  termos,  as  restrições  aos 
direitos  individuais  devem  ser  estabelecidas  por  leis  que 
atendam  aos  requisitos  da  generalidade  e  da  abstração, 
evitando, assim, tanto a violação do princípio da igualdade 
material quanto  a possibilidade  de  que,  por  meio  de leis 
individuais  e  concretas,  o  legislador  acabe  por  editar 
autênticos  atos  administrativos (Bodo  Pieroth  e  Bernhard 
Schlink, Grundrechte — Staatsrecht II, cit., p. 70.)
Sobre  o  significado  de  princípio,  vale  registrar  o 
magistério de Canotilho:
‘As razões materiais desta proibição sintetizam-se da 
seguinte  forma:  (a)  as  leis  particulares  (individuais  e 
concretas),  de  natureza  restritiva,  violam  o  princípio 
material da igualdade, discriminando, de forma arbitrária, 
quanto à imposição de encargos para uns cidadãos em 
relação  aos  outros;  (b)  as  leis  individuais  e  concretas 
restritivas de direitos, liberdades e garantias representam 
63 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
não se pode admitir a criação de situações jurídicas distintas a abarcar 
parlamentares regularmente eleitos na mesma eleição, para uma mesma 
legislatura. 
No presente feito, a violação ao princípio da igualdade de chances 
apresenta-se  nítida,  em  razão  da  diferença  de  tratamento  jurídico 
dispensada  a  atores  e  partidos  políticos  no  curso  de  uma  mesma 
legislatura, sem que para tanto haja qualquer justificativa plausível, o 
que revela o casuísmo da deliberação apressada do projeto de lei em 
exame, conforme ficará evidenciado a seguir.
Por  essa  razão,  leis  casuísticas  são  altamente  questionáveis.  No 
presenta  caso,  o  projeto  de  lei  permite  ao  observador  até  mesmo 
vislumbrar os seus destinatários específicos, o que o torna ainda mais 
gravoso às referidas cláusulas pétreas da Constituição de 1988. Em outras 
oportunidades  manifestei-me  sobre  a  eventual  aprovação  de  leis 
casuísticas:
“Outra limitação implícita que há de ser observada diz 
respeito à proibição de leis restritivas, de conteúdo casuístico 
ou  discriminatório.  Em  outros  termos,  as  restrições  aos 
direitos  individuais  devem  ser  estabelecidas  por  leis  que 
atendam  aos  requisitos  da  generalidade  e  da  abstração, 
evitando, assim, tanto a violação do princípio da igualdade 
material quanto  a possibilidade  de  que,  por  meio  de leis 
individuais  e  concretas,  o  legislador  acabe  por  editar 
autênticos  atos  administrativos (Bodo  Pieroth  e  Bernhard 
Schlink, Grundrechte — Staatsrecht II, cit., p. 70.)
Sobre  o  significado  de  princípio,  vale  registrar  o 
magistério de Canotilho:
‘As razões materiais desta proibição sintetizam-se da 
seguinte  forma:  (a)  as  leis  particulares  (individuais  e 
concretas),  de  natureza  restritiva,  violam  o  princípio 
material da igualdade, discriminando, de forma arbitrária, 
quanto à imposição de encargos para uns cidadãos em 
relação  aos  outros;  (b)  as  leis  individuais  e  concretas 
restritivas de direitos, liberdades e garantias representam 
63 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 94 de 314

Voto - MIN. GILMAR MENDES
MS 32033 / DF 
a manipulação da forma da lei pelos órgãos legislativos ao 
praticarem um ato administrativo individual e concreto 
sob as vestes legais (os autores discutem a existência, neste 
caso, de abuso de poder legislativo e violação do princípio 
da  separação  dos  poderes;  (c)  as  leis  individuais  e 
concretas não contêm uma normatização dos pressupostos 
da limitação, expressa de forma previsível e calculável e, 
por isso, não garantem aos cidadãos nem a proteção da 
confiança  nem  alternativas  de  ação  e  racionalidade  de 
atuação’. (Canotilho, Direito constitucional, cit., p. 614.)
Diferentemente  das  ordens  constitucionais  alemã  e 
portuguesa,  a  Constituição  brasileira  não  contempla 
expressamente a proibição de lei casuística no seu texto.
Isso não significa, todavia, que o princípio da proibição 
da lei restritiva de caráter casuístico não tenha aplicação entre 
nós. Como amplamente admitido na doutrina, tal princípio 
deriva  do  postulado  material  da  igualdade,  que  veda  o 
tratamento discriminatório ou arbitrário, seja para prejudicar, 
seja para favorecer.  (Cf., sobre o assunto, Canotilho,  Direito 
constitucional, cit., p. 614-615; Herzog, in Maunz-Dürig, dentre 
outros, Grundgestz, cit., Kommentar zu art. 19, I, n. 9).
Resta evidente, assim, que a elaboração de normas de 
caráter casuístico afronta, de plano, o princípio da isonomia.
É de observar, outrossim, que tal proibição traduz uma 
exigência  do  Estado  de  Direito  democrático,  que  se  não 
compatibiliza  com  a  prática  de  atos  discriminatórios  ou 
arbitrários. Nesse sentido, é preciso o magistério de Pontes de 
Miranda nos seus comentários ao art. 153, § 2º, da Constituição 
de 1967/69:
‘Nos Estados contemporâneos não democratizados, a 
segurança de que as regras jurídicas emanam de certa 
fonte, com a observância de pressupostos formais, muito 
serve à liberdade, sem, contudo, bastar-lhe. Não é aqui o 
lugar para mostrarmos como se obtém tal asseguração 
completa  da  liberdade,  pela  convergência  de  três 
caminhos  humanos  (democracia,  liberdade,  igualdade). 
64 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
a manipulação da forma da lei pelos órgãos legislativos ao 
praticarem um ato administrativo individual e concreto 
sob as vestes legais (os autores discutem a existência, neste 
caso, de abuso de poder legislativo e violação do princípio 
da  separação  dos  poderes;  (c)  as  leis  individuais  e 
concretas não contêm uma normatização dos pressupostos 
da limitação, expressa de forma previsível e calculável e, 
por isso, não garantem aos cidadãos nem a proteção da 
confiança  nem  alternativas  de  ação  e  racionalidade  de 
atuação’. (Canotilho, Direito constitucional, cit., p. 614.)
Diferentemente  das  ordens  constitucionais  alemã  e 
portuguesa,  a  Constituição  brasileira  não  contempla 
expressamente a proibição de lei casuística no seu texto.
Isso não significa, todavia, que o princípio da proibição 
da lei restritiva de caráter casuístico não tenha aplicação entre 
nós. Como amplamente admitido na doutrina, tal princípio 
deriva  do  postulado  material  da  igualdade,  que  veda  o 
tratamento discriminatório ou arbitrário, seja para prejudicar, 
seja para favorecer.  (Cf., sobre o assunto, Canotilho,  Direito 
constitucional, cit., p. 614-615; Herzog, in Maunz-Dürig, dentre 
outros, Grundgestz, cit., Kommentar zu art. 19, I, n. 9).
Resta evidente, assim, que a elaboração de normas de 
caráter casuístico afronta, de plano, o princípio da isonomia.
É de observar, outrossim, que tal proibição traduz uma 
exigência  do  Estado  de  Direito  democrático,  que  se  não 
compatibiliza  com  a  prática  de  atos  discriminatórios  ou 
arbitrários. Nesse sentido, é preciso o magistério de Pontes de 
Miranda nos seus comentários ao art. 153, § 2º, da Constituição 
de 1967/69:
‘Nos Estados contemporâneos não democratizados, a 
segurança de que as regras jurídicas emanam de certa 
fonte, com a observância de pressupostos formais, muito 
serve à liberdade, sem, contudo, bastar-lhe. Não é aqui o 
lugar para mostrarmos como se obtém tal asseguração 
completa  da  liberdade,  pela  convergência  de  três 
caminhos  humanos  (democracia,  liberdade,  igualdade). 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 95 de 314

Voto - MIN. GILMAR MENDES
MS 32033 / DF 
(...) O art. 153, § 2º, contém em si um dos exemplos: se o 
Estado é democrático, a proposição, que se acha no art. 
153, § 2º, é como se dissera ‘Ninguém pode ser obrigado a 
fazer ou deixar de fazer alguma coisa, senão em virtude 
de regra jurídica emanada dos representantes do povo 
(democracia, arts. 27-59), formalmente igual para todos 
(igualdade, art. 153, § 1º)’. Pontes de Miranda, Comentários 
à Constituição de 1967/69, cit., t. 5, p. 2-3).
Se não há dúvida de que, também entre nós, revela-se 
inadmissível  a  adoção  de  leis  singulares,  individuais  ou 
pessoais com objetivo de restringir direitos, cumpre explicitar 
as  características  dessas  leis.  Segundo  Canotilho  (Canotilho, 
Direito  constitucional,  cit.,  p.  614).  ,  lei  individual  restritiva 
inconstitucional é toda lei que:
— imponha restrições aos direitos, liberdades e garantias 
de uma pessoa ou de várias pessoas determinadas;
— imponha restrições a uma pessoa ou a um círculo de 
pessoas  que,  embora  não  determinadas,  podem  ser 
determináveis por intermédio da conformação intrínseca da lei 
e tendo em conta o momento de sua entrada em vigor.
O  notável  publicista  português  acentua  que  o  critério 
fundamental  para  a  identificação  de  uma  lei  individual 
restritiva  não  é  a  sua  formulação  ou  o  seu  enunciado 
linguístico,  mas  o  seu  conteúdo  e  respectivos  efeitos.  Daí 
reconhecer a possibilidade de leis individuais camufladas, isto 
é,  leis  que,  formalmente,  contêm  uma  normação  geral  e 
abstrata, mas que, materialmente, segundo o conteúdo e efeitos, 
dirigem-se  a  um  círculo  determinado  ou  determinável  de 
pessoas. (Canotilho, Direito constitucional, cit., p. 614.)
Não parece ser outra a orientação da doutrina tedesca. A 
técnica de formulação da lei não é decisiva para a identificação 
da  lei  restritiva  individual  ou  casuística.  Decisiva  é  a 
consequência fática (tatsächliche Wirkung) da lei no momento de 
sua entrada em vigor. (Herzog, in Maunz-Dürig, dentre outros, 
Grundgesetz, cit., Kommentar zu art. 19, I, n. 36)
A  decisão  do  Supremo  Tribunal  Federal  sobre  a 
65 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
(...) O art. 153, § 2º, contém em si um dos exemplos: se o 
Estado é democrático, a proposição, que se acha no art. 
153, § 2º, é como se dissera ‘Ninguém pode ser obrigado a 
fazer ou deixar de fazer alguma coisa, senão em virtude 
de regra jurídica emanada dos representantes do povo 
(democracia, arts. 27-59), formalmente igual para todos 
(igualdade, art. 153, § 1º)’. Pontes de Miranda, Comentários 
à Constituição de 1967/69, cit., t. 5, p. 2-3).
Se não há dúvida de que, também entre nós, revela-se 
inadmissível  a  adoção  de  leis  singulares,  individuais  ou 
pessoais com objetivo de restringir direitos, cumpre explicitar 
as  características  dessas  leis.  Segundo  Canotilho  (Canotilho, 
Direito  constitucional,  cit.,  p.  614).  ,  lei  individual  restritiva 
inconstitucional é toda lei que:
— imponha restrições aos direitos, liberdades e garantias 
de uma pessoa ou de várias pessoas determinadas;
— imponha restrições a uma pessoa ou a um círculo de 
pessoas  que,  embora  não  determinadas,  podem  ser 
determináveis por intermédio da conformação intrínseca da lei 
e tendo em conta o momento de sua entrada em vigor.
O  notável  publicista  português  acentua  que  o  critério 
fundamental  para  a  identificação  de  uma  lei  individual 
restritiva  não  é  a  sua  formulação  ou  o  seu  enunciado 
linguístico,  mas  o  seu  conteúdo  e  respectivos  efeitos.  Daí 
reconhecer a possibilidade de leis individuais camufladas, isto 
é,  leis  que,  formalmente,  contêm  uma  normação  geral  e 
abstrata, mas que, materialmente, segundo o conteúdo e efeitos, 
dirigem-se  a  um  círculo  determinado  ou  determinável  de 
pessoas. (Canotilho, Direito constitucional, cit., p. 614.)
Não parece ser outra a orientação da doutrina tedesca. A 
técnica de formulação da lei não é decisiva para a identificação 
da  lei  restritiva  individual  ou  casuística.  Decisiva  é  a 
consequência fática (tatsächliche Wirkung) da lei no momento de 
sua entrada em vigor. (Herzog, in Maunz-Dürig, dentre outros, 
Grundgesetz, cit., Kommentar zu art. 19, I, n. 36)
A  decisão  do  Supremo  Tribunal  Federal  sobre  a 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 96 de 314

Voto - MIN. GILMAR MENDES
MS 32033 / DF 
inconstitucionalidade  da  Lei  dos  Partidos  Políticos  parece 
compreender-se  também  no  contexto  dessa  proibição,  na 
medida em que se afirma ali que se cuida, propriamente, de 
repudiar uma decisão que limita a participação dos partidos no 
pleito eleitoral, mas de se ter como inaceitável a adoção de 
critérios assentados no passado — em fatos já verificados e 
consumados — para definir essa participação futura”. (ADI 958, 
Rel. Min. Marco Aurélio, DJ de 25-8-1995, p. 26021.)
 
Nota-se, portanto, que a aprovação de leis casuísticas caminha lado a 
lado com intenções discriminatórias da parte do legislador. Esse tipo de 
providência atenta frontalmente contra o princípio da isonomia e, no caso 
em exame, contra a igualdade de chances, sem a qual não há processo 
democrático-eleitoral imparcial e justo.
c)  A  proteção  à  minoria  como  pilar  legitimador  da  jurisdição 
constitucional
Além  de  todo  o  exposto,  tem-se  que  a  proteção  da  minoria 
parlamentar e política em geral, representa um fundamento elevado da 
razão de ser da jurisdição constitucional.
Como  se  sabe,  devemos  a  Kelsen  a  associação  sistemática  da 
jurisdição a esse aspecto importante do conceito de democracia, que é, 
exatamente, a possibilidade de sobrevivência e de proteção das minorias. 
A opção de Kelsen pelo modelo democrático está vinculada à concepção 
teórica  do  relativismo.  O  sistema  democrático  não  se  legitima  pela 
verdade, mas sim pelo consenso. 
Na  famosa  conferência  proferida  perante  a  Associação  dos 
Professores  de  Direito  Público  alemães,  Kelsen  deixou  claro  que  a 
jurisdição constitucional haveria de  ter papel central em um sistema 
democrático moderno:
"Contra  as  muitas  censuras  que  se  fazem  ao  sistema 
66 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
inconstitucionalidade  da  Lei  dos  Partidos  Políticos  parece 
compreender-se  também  no  contexto  dessa  proibição,  na 
medida em que se afirma ali que se cuida, propriamente, de 
repudiar uma decisão que limita a participação dos partidos no 
pleito eleitoral, mas de se ter como inaceitável a adoção de 
critérios assentados no passado — em fatos já verificados e 
consumados — para definir essa participação futura”. (ADI 958, 
Rel. Min. Marco Aurélio, DJ de 25-8-1995, p. 26021.)
 
Nota-se, portanto, que a aprovação de leis casuísticas caminha lado a 
lado com intenções discriminatórias da parte do legislador. Esse tipo de 
providência atenta frontalmente contra o princípio da isonomia e, no caso 
em exame, contra a igualdade de chances, sem a qual não há processo 
democrático-eleitoral imparcial e justo.
c)  A  proteção  à  minoria  como  pilar  legitimador  da  jurisdição 
constitucional
Além  de  todo  o  exposto,  tem-se  que  a  proteção  da  minoria 
parlamentar e política em geral, representa um fundamento elevado da 
razão de ser da jurisdição constitucional.
Como  se  sabe,  devemos  a  Kelsen  a  associação  sistemática  da 
jurisdição a esse aspecto importante do conceito de democracia, que é, 
exatamente, a possibilidade de sobrevivência e de proteção das minorias. 
A opção de Kelsen pelo modelo democrático está vinculada à concepção 
teórica  do  relativismo.  O  sistema  democrático  não  se  legitima  pela 
verdade, mas sim pelo consenso. 
Na  famosa  conferência  proferida  perante  a  Associação  dos 
Professores  de  Direito  Público  alemães,  Kelsen  deixou  claro  que  a 
jurisdição constitucional haveria de  ter papel central em um sistema 
democrático moderno:
"Contra  as  muitas  censuras  que  se  fazem  ao  sistema 
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MS 32033 / DF 
democrático  -  muitas  delas  corretas  e  adequadas  -,  não  há 
melhor  defesa  senão  a  da  instituição  de  garantias  que 
assegurem a plena legitimidade do exercício das funções do 
Estado.  Na  medida  em  que  amplia  o  processo  de 
democratização,  deve-se  desenvolver  também  o  sistema  de 
controle.  É  dessa  perspectiva  que  se  deve  avaliar  aqui  a 
jurisdição constitucional. Se a jurisdição constitucional assegura 
um processo escorreito de elaboração legislativa, inclusive no 
que se refere ao conteúdo da lei, então ela desempenha uma 
importante função na proteção da minoria contra os avanços da 
maioria, cuja predominância somente há de ser aceita e tolerada 
se exercida dentro do quadro de legalidade. A exigência de um 
quorum qualificado para a mudança da Constituição traduz a 
ideia de que determinadas questões fundamentais devem ser 
decididas com a participação da minoria. A maioria simples não 
tem o direito de impor a sua vontade - pelo menos em algumas 
questões  -  à  minoria.  Nesse  ponto,  apenas  mediante  a 
aprovação de uma lei inconstitucional poderia a maioria afetar 
os interesses da minoria constitucionalmente protegidos. Por 
isso, a minoria, qualquer que seja a sua natureza - de classe, de 
nacionalidade ou de religião - tem um interesse eminente na 
constitucionalidade da lei.
Isto se aplica sobretudo em caso de mudança das relações 
entre  maioria e minoria, se uma eventual maioria passa a ser 
minoria,  mas  ainda  suficientemente  forte  para  obstar  uma 
decisão  qualificada  relativa  à  reforma  constitucional.  Se  se 
considera que a essência da democracia reside não no império 
absoluto  da  maioria,  mas  exatamente  no  permanente 
compromisso entre maioria e minoria dos grupos populares 
representados  no  Parlamento,  então  representa  a  jurisdição 
constitucional um instrumento adequado para a concretização 
dessa ideia. A simples possibilidade de impugnação perante a 
Corte Constitucional parece configurar instrumento adequado 
para preservar os interesses da minoria contra lesões, evitando 
a configuração de uma ditadura da maioria, que, tanto quanto a 
ditadura da minoria, se revela perigosa para a paz social".
67 
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Supremo Tribunal Federal
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democrático  -  muitas  delas  corretas  e  adequadas  -,  não  há 
melhor  defesa  senão  a  da  instituição  de  garantias  que 
assegurem a plena legitimidade do exercício das funções do 
Estado.  Na  medida  em  que  amplia  o  processo  de 
democratização,  deve-se  desenvolver  também  o  sistema  de 
controle.  É  dessa  perspectiva  que  se  deve  avaliar  aqui  a 
jurisdição constitucional. Se a jurisdição constitucional assegura 
um processo escorreito de elaboração legislativa, inclusive no 
que se refere ao conteúdo da lei, então ela desempenha uma 
importante função na proteção da minoria contra os avanços da 
maioria, cuja predominância somente há de ser aceita e tolerada 
se exercida dentro do quadro de legalidade. A exigência de um 
quorum qualificado para a mudança da Constituição traduz a 
ideia de que determinadas questões fundamentais devem ser 
decididas com a participação da minoria. A maioria simples não 
tem o direito de impor a sua vontade - pelo menos em algumas 
questões  -  à  minoria.  Nesse  ponto,  apenas  mediante  a 
aprovação de uma lei inconstitucional poderia a maioria afetar 
os interesses da minoria constitucionalmente protegidos. Por 
isso, a minoria, qualquer que seja a sua natureza - de classe, de 
nacionalidade ou de religião - tem um interesse eminente na 
constitucionalidade da lei.
Isto se aplica sobretudo em caso de mudança das relações 
entre  maioria e minoria, se uma eventual maioria passa a ser 
minoria,  mas  ainda  suficientemente  forte  para  obstar  uma 
decisão  qualificada  relativa  à  reforma  constitucional.  Se  se 
considera que a essência da democracia reside não no império 
absoluto  da  maioria,  mas  exatamente  no  permanente 
compromisso entre maioria e minoria dos grupos populares 
representados  no  Parlamento,  então  representa  a  jurisdição 
constitucional um instrumento adequado para a concretização 
dessa ideia. A simples possibilidade de impugnação perante a 
Corte Constitucional parece configurar instrumento adequado 
para preservar os interesses da minoria contra lesões, evitando 
a configuração de uma ditadura da maioria, que, tanto quanto a 
ditadura da minoria, se revela perigosa para a paz social".
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Voto - MIN. GILMAR MENDES
MS 32033 / DF 
Na experiência do direito comparado, Klaus Stüwe realiza profunda 
análise  sobre  a  jurisprudência  do  Tribunal  Alemão  desde  o  seu 
surgimento (1951) até os dias atuais. 
O jurista alemão afirma que, na repartição das funções do Estado de 
Direito, o controle das instituições democráticas é exercido, de forma 
compartilhada,  entre  a  “oposição  parlamentar”  e  a  “jurisdição 
constitucional”. 
Acerca dessa “oposição parlamentar”, Canotilho enuncia o “direito 
de oposição democrática”, o qual, em suas palavras:
“(...) é um direito imediatamente decorrente da liberdade 
de  opinião  e  da  liberdade  de  associação  partidária. 
Precisamente por isso, o direito de oposição não se limita  à 
oposição parlamentar (o art. 114.°/3, conjugado com o número 1.° 
do mesmo artigo, poderia ser interpretado nesse sentido), antes 
abrange o direito à oposição extraparlamentar, desde que exercido 
nos termos da Constituição  (art.  10.°/2). Por outro lado, como 
salienta o Tribunal Constitucional Alemão, a oposição exerce-se 
não apenas face à maioria parlamentar mas também face à 
maioria  parlamentar  e  governo.  A  interpretação  restritiva  do 
direito  à  oposição  (no  sentido  de  uma  simples  oposição 
parlamentar ao «governo de sua majestade»), conduziria, desde 
logo, a que as forças políticas não representadas no Parlamento 
vissem a sua liberdade política, o seu direito de participação na 
vida pública, o seu direito fundamental de associação e a sua 
liberdade de expressão, indirectamente restringidos (para além 
do permitido pelo  art.  18.°) por uma «anódina» interpretação 
do direito de oposição democrática (cfr. art. l.°/3 da L n.° 24/98, 
de 26 de Maio - Estatuto de Direito de Oposição -, onde se 
refere precisamente o direito de oposição  dos partidos  sem 
representação parlamentar). A ideia de oposição extraparlamentar 
conexiona-se, de resto, com outros direitos fundamentais como, 
por ex., os direitos de reunião e manifestação (art. 45.°), e com o 
próprio princípio democrático (cfr. Lei n.° 24/98,  art.  3.º/4). O 
princípio  democrático  postulará  mesmo  a  oposição 
68 
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Supremo Tribunal Federal
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Na experiência do direito comparado, Klaus Stüwe realiza profunda 
análise  sobre  a  jurisprudência  do  Tribunal  Alemão  desde  o  seu 
surgimento (1951) até os dias atuais. 
O jurista alemão afirma que, na repartição das funções do Estado de 
Direito, o controle das instituições democráticas é exercido, de forma 
compartilhada,  entre  a  “oposição  parlamentar”  e  a  “jurisdição 
constitucional”. 
Acerca dessa “oposição parlamentar”, Canotilho enuncia o “direito 
de oposição democrática”, o qual, em suas palavras:
“(...) é um direito imediatamente decorrente da liberdade 
de  opinião  e  da  liberdade  de  associação  partidária. 
Precisamente por isso, o direito de oposição não se limita  à 
oposição parlamentar (o art. 114.°/3, conjugado com o número 1.° 
do mesmo artigo, poderia ser interpretado nesse sentido), antes 
abrange o direito à oposição extraparlamentar, desde que exercido 
nos termos da Constituição  (art.  10.°/2). Por outro lado, como 
salienta o Tribunal Constitucional Alemão, a oposição exerce-se 
não apenas face à maioria parlamentar mas também face à 
maioria  parlamentar  e  governo.  A  interpretação  restritiva  do 
direito  à  oposição  (no  sentido  de  uma  simples  oposição 
parlamentar ao «governo de sua majestade»), conduziria, desde 
logo, a que as forças políticas não representadas no Parlamento 
vissem a sua liberdade política, o seu direito de participação na 
vida pública, o seu direito fundamental de associação e a sua 
liberdade de expressão, indirectamente restringidos (para além 
do permitido pelo  art.  18.°) por uma «anódina» interpretação 
do direito de oposição democrática (cfr. art. l.°/3 da L n.° 24/98, 
de 26 de Maio - Estatuto de Direito de Oposição -, onde se 
refere precisamente o direito de oposição  dos partidos  sem 
representação parlamentar). A ideia de oposição extraparlamentar 
conexiona-se, de resto, com outros direitos fundamentais como, 
por ex., os direitos de reunião e manifestação (art. 45.°), e com o 
próprio princípio democrático (cfr. Lei n.° 24/98,  art.  3.º/4). O 
princípio  democrático  postulará  mesmo  a  oposição 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 99 de 314

Voto - MIN. GILMAR MENDES
MS 32033 / DF 
extraparlamentar quando a oposição parlamentar deixar de ter 
expressão significativa, como é o caso das «grandes coligações» 
formadas por todos ou pelos principais partidos com assento no 
Parlamento(Allparteienregierung).
Específico da oposição parlamentar é o direito à informação 
regular e directa sobre o andamento dos principais assuntos de 
interesse público  (art.  114.º/3), o direito de fiscalização e de 
crítica  no  âmbito  da  Assembleia  da  República  (arts.  156.°, 
180.°/2/c e 194.°), o direito de participação na organização e 
funcionamento  do  próprio  parlamento  (arts.  175.°/b,  176.º/3, 
178.º/2  e  180.º/1)  e  o  direito  de  antena  (art.  40.º/2). 
Particularmente relevante é o direito de consulta prévia (cf. Lei n.° 
24/98,  art.  5.º) sobre questões políticas importantes (marcação 
da data de eleições, orientações de política externa, políticas de 
defesa e segurança interna). O conjunto destes direitos designa-
se por direitos de oposição. Constitucionalmente duvidosa é a 
limitação do direito de réplica política apenas aos partidos de 
oposição  representados  na  Assembleia  da  República  (cfr., 
porém, L 36/86, are. 2.°, de 5/9 - garantia de réplica política dos 
partidos de oposição).”[50]
Nesse  particular,  o  próprio  Klaus  Stüwe  realça  o  papel 
desempenhado  pelos  controles  derivados  dos  direitos  da  minoria, os 
quais são importantes, sobretudo, nas hipóteses em que tais prerrogativas 
sejam “absolutas”, ou seja, independam da vontade da maioria. 
Como  algumas  categorias  desses  importantes  controles,  Stüwe 
destaca dois exemplos da Lei Fundamental alemã. O primeiro é aquele da 
convocação antecipada do Parlamento (Bundestag) por meio da petição de 
1/3 (um terço) de seus membros (art. 39, III). O segundo exemplo diz 
respeito à obrigação de constituir uma comissão de investigação diante 
da solicitação de, pelo menos, 1/4 (um quarto) dos parlamentares (art. 44, 
I). 
Daí afirmar-se coerentemente na doutrina alemã que, se requerido, o 
Parlamento (Bundestag) pode instalar a CPI. O órgão parlamentar deve, 
porém, instituir a comissão se o requerimento contar com o apoio de pelo 
69 
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Supremo Tribunal Federal
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extraparlamentar quando a oposição parlamentar deixar de ter 
expressão significativa, como é o caso das «grandes coligações» 
formadas por todos ou pelos principais partidos com assento no 
Parlamento(Allparteienregierung).
Específico da oposição parlamentar é o direito à informação 
regular e directa sobre o andamento dos principais assuntos de 
interesse público  (art.  114.º/3), o direito de fiscalização e de 
crítica  no  âmbito  da  Assembleia  da  República  (arts.  156.°, 
180.°/2/c e 194.°), o direito de participação na organização e 
funcionamento  do  próprio  parlamento  (arts.  175.°/b,  176.º/3, 
178.º/2  e  180.º/1)  e  o  direito  de  antena  (art.  40.º/2). 
Particularmente relevante é o direito de consulta prévia (cf. Lei n.° 
24/98,  art.  5.º) sobre questões políticas importantes (marcação 
da data de eleições, orientações de política externa, políticas de 
defesa e segurança interna). O conjunto destes direitos designa-
se por direitos de oposição. Constitucionalmente duvidosa é a 
limitação do direito de réplica política apenas aos partidos de 
oposição  representados  na  Assembleia  da  República  (cfr., 
porém, L 36/86, are. 2.°, de 5/9 - garantia de réplica política dos 
partidos de oposição).”[50]
Nesse  particular,  o  próprio  Klaus  Stüwe  realça  o  papel 
desempenhado  pelos  controles  derivados  dos  direitos  da  minoria, os 
quais são importantes, sobretudo, nas hipóteses em que tais prerrogativas 
sejam “absolutas”, ou seja, independam da vontade da maioria. 
Como  algumas  categorias  desses  importantes  controles,  Stüwe 
destaca dois exemplos da Lei Fundamental alemã. O primeiro é aquele da 
convocação antecipada do Parlamento (Bundestag) por meio da petição de 
1/3 (um terço) de seus membros (art. 39, III). O segundo exemplo diz 
respeito à obrigação de constituir uma comissão de investigação diante 
da solicitação de, pelo menos, 1/4 (um quarto) dos parlamentares (art. 44, 
I). 
Daí afirmar-se coerentemente na doutrina alemã que, se requerido, o 
Parlamento (Bundestag) pode instalar a CPI. O órgão parlamentar deve, 
porém, instituir a comissão se o requerimento contar com o apoio de pelo 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 100 de 314

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MS 32033 / DF 
menos um quarto dos membros do parlamento. Cuida-se, pois de um 
direito da minoria em face da maioria – dies ist ein Recht der Minderheit 
gegenüber der Mehrheit.
Tendo em vista essa circunstância particular, indaga-se, no direito 
alemão, se, no caso de requerimento da maioria, seria necessária a edição 
de  uma  resolução  do  Parlamento,  especialmente  se  o  tema  da 
investigação apresenta-se devidamente definido. A resposta é afirmativa. 
A resolução é também exigida porque o número de membros da comissão 
há de ser devidamente fixado. 
Já com relação ao aspecto do exercício da “jurisdição constitucional”, 
devo alertar que as modernas constituições, não obstante consagrarem os 
direitos fundamentais e o princípio da soberania popular como princípios 
básicos  do  Estado  de  Direito,  dispõem,  em  geral,  sobre  a  forma  de 
manifestação  da  vontade  popular  e  sobre  a  atuação  dos  órgãos 
representativos dessa vontade.
Nesse contexto, os entes de representação devem agir dentro de 
limites  prescritos,  estando  os  seus  atos  vinculados  a  determinados 
procedimentos.  Essas  constituições  pretendem,  portanto,  que  os  atos 
praticados pelos órgãos representativos possam ser objeto de crítica e 
controle. Trata-se, em verdade, de um modelo de fiscalização democrática 
dos atos do Poder Público.
Tal como observado por Dieter Grimm, um sistema que admite o 
conflito de opinião e a pluralidade de interesses como legítimo somente 
poderá  subsistir  se  houver  consenso  sobre  a  forma  de  resolução  de 
conflitos e sobre os próprios limites desses conflitos. Se a controvérsia 
tiver por objeto o próprio método de solução dos conflitos, o sistema 
democrático não estará livre da ameaça de instabilidades e de tumultos 
no seu funcionamento.
Essa  colocação  tem  a  virtude  de  ressaltar  que  a  jurisdição 
constitucional não se mostra incompatível com um sistema democrático 
que imponha limites aos ímpetos da maioria e discipline o exercício da 
vontade majoritária. Ao revés, esse órgão de controle cumpre uma função 
importante no sentido de reforçar as condições normativas da democracia 
70 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
menos um quarto dos membros do parlamento. Cuida-se, pois de um 
direito da minoria em face da maioria – dies ist ein Recht der Minderheit 
gegenüber der Mehrheit.
Tendo em vista essa circunstância particular, indaga-se, no direito 
alemão, se, no caso de requerimento da maioria, seria necessária a edição 
de  uma  resolução  do  Parlamento,  especialmente  se  o  tema  da 
investigação apresenta-se devidamente definido. A resposta é afirmativa. 
A resolução é também exigida porque o número de membros da comissão 
há de ser devidamente fixado. 
Já com relação ao aspecto do exercício da “jurisdição constitucional”, 
devo alertar que as modernas constituições, não obstante consagrarem os 
direitos fundamentais e o princípio da soberania popular como princípios 
básicos  do  Estado  de  Direito,  dispõem,  em  geral,  sobre  a  forma  de 
manifestação  da  vontade  popular  e  sobre  a  atuação  dos  órgãos 
representativos dessa vontade.
Nesse contexto, os entes de representação devem agir dentro de 
limites  prescritos,  estando  os  seus  atos  vinculados  a  determinados 
procedimentos.  Essas  constituições  pretendem,  portanto,  que  os  atos 
praticados pelos órgãos representativos possam ser objeto de crítica e 
controle. Trata-se, em verdade, de um modelo de fiscalização democrática 
dos atos do Poder Público.
Tal como observado por Dieter Grimm, um sistema que admite o 
conflito de opinião e a pluralidade de interesses como legítimo somente 
poderá  subsistir  se  houver  consenso  sobre  a  forma  de  resolução  de 
conflitos e sobre os próprios limites desses conflitos. Se a controvérsia 
tiver por objeto o próprio método de solução dos conflitos, o sistema 
democrático não estará livre da ameaça de instabilidades e de tumultos 
no seu funcionamento.
Essa  colocação  tem  a  virtude  de  ressaltar  que  a  jurisdição 
constitucional não se mostra incompatível com um sistema democrático 
que imponha limites aos ímpetos da maioria e discipline o exercício da 
vontade majoritária. Ao revés, esse órgão de controle cumpre uma função 
importante no sentido de reforçar as condições normativas da democracia 
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MS 32033 / DF 
e  atenuar  a  possibilidade  de  conflitos  básicos  que  afetem  o  próprio 
sistema.
A missão de um tribunal como o Supremo é aplicar a Constituição, 
ainda que contra a opinião majoritária. Esse é o  ethos de uma Corte 
Constitucional. É fundamental que tenhamos essa visão. 
Isso está, na verdade, na obra de Zagrebelsky, que versa um tema 
histórico e teológico fascinante: a crucificação e a democracia. 
Diz Zagrebelsky: 
“Para a democracia crítica, nada é tão insensato como a 
divinização do povo que se expressa pela máxima  vox populi, 
vox  dei, autêntica  forma  de  idolatria  política.  Esta grosseira 
teologia  política  democrática  corresponde  aos  conceitos 
triunfalistas e acríticos do poder do povo que, como já vimos, 
não passam de adulações interesseiras. 
Na democracia crítica, a autoridade do povo não depende 
de  suas  supostas  qualidades  sobre-humanas,  como  a 
onipotência e a infalibilidade. 
Depende,  ao  contrário,  de  fator  exatamente  oposto,  a 
saber, do fato de se assumir que todos os homens e o povo, em 
seu conjunto, são necessariamente limitados e falíveis. 
Este ponto de vista parece conter uma contradição que é 
necessário  aclarar.  Como  é  possível  confiar  na  decisão  de 
alguém,  como  atribuir-lhe  autoridade  quando  não  se  lhe 
reconhecem  méritos  e  virtudes,  e  sim  vícios  e  defeitos?  A 
resposta está precisamente no caráter geral dos vícios e defeitos. 
A democracia, em geral, e particularmente a democracia 
crítica, baseia-se em um fator essencial: em que os méritos e 
defeitos de um são também de todos. Se no valor político essa 
igualdade é negada, já não teríamos democracia, quer dizer, um 
governo de todos para todos; teríamos, ao contrário, alguma 
forma  de  autocracia,  ou  seja,  o  governo  de  uma  parte  (os 
melhores) sobre a outra (os piores). 
Portanto, se todos são iguais nos vícios e nas virtudes 
políticas, ou, o que é a mesma coisa, se não existe nenhum 
critério  geralmente  aceito,  através  do  qual  possam  ser 
estabelecidas hierarquias de mérito e demérito, não teremos 
71 
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e  atenuar  a  possibilidade  de  conflitos  básicos  que  afetem  o  próprio 
sistema.
A missão de um tribunal como o Supremo é aplicar a Constituição, 
ainda que contra a opinião majoritária. Esse é o  ethos de uma Corte 
Constitucional. É fundamental que tenhamos essa visão. 
Isso está, na verdade, na obra de Zagrebelsky, que versa um tema 
histórico e teológico fascinante: a crucificação e a democracia. 
Diz Zagrebelsky: 
“Para a democracia crítica, nada é tão insensato como a 
divinização do povo que se expressa pela máxima  vox populi, 
vox  dei, autêntica  forma  de  idolatria  política.  Esta grosseira 
teologia  política  democrática  corresponde  aos  conceitos 
triunfalistas e acríticos do poder do povo que, como já vimos, 
não passam de adulações interesseiras. 
Na democracia crítica, a autoridade do povo não depende 
de  suas  supostas  qualidades  sobre-humanas,  como  a 
onipotência e a infalibilidade. 
Depende,  ao  contrário,  de  fator  exatamente  oposto,  a 
saber, do fato de se assumir que todos os homens e o povo, em 
seu conjunto, são necessariamente limitados e falíveis. 
Este ponto de vista parece conter uma contradição que é 
necessário  aclarar.  Como  é  possível  confiar  na  decisão  de 
alguém,  como  atribuir-lhe  autoridade  quando  não  se  lhe 
reconhecem  méritos  e  virtudes,  e  sim  vícios  e  defeitos?  A 
resposta está precisamente no caráter geral dos vícios e defeitos. 
A democracia, em geral, e particularmente a democracia 
crítica, baseia-se em um fator essencial: em que os méritos e 
defeitos de um são também de todos. Se no valor político essa 
igualdade é negada, já não teríamos democracia, quer dizer, um 
governo de todos para todos; teríamos, ao contrário, alguma 
forma  de  autocracia,  ou  seja,  o  governo  de  uma  parte  (os 
melhores) sobre a outra (os piores). 
Portanto, se todos são iguais nos vícios e nas virtudes 
políticas, ou, o que é a mesma coisa, se não existe nenhum 
critério  geralmente  aceito,  através  do  qual  possam  ser 
estabelecidas hierarquias de mérito e demérito, não teremos 
71 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 102 de 314

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MS 32033 / DF 
outra possibilidade senão atribuir a autoridade a todos, em seu 
conjunto. Portanto, para a democracia crítica, a autoridade do 
povo não depende de suas virtudes, ao contrário, desprende-se 
— é necessário estar de acordo com isso — de uma insupe 
rável  falta  de  algo  melhor.”  (Zagrebelsky,  Gustavo.  La 
crucifixión y la democracia, trad. espanhola, Ariel, 1996, p. 105 — 
Título  original:  II  Crucifige!  e  la  democracia,  Giulio  Einaudi, 
Torino, 1995). 
Zagrebelsky encerra essa passagem notável, falando do julgamento 
de Cristo. Dizia:  Quem é democrático: Jesus ou Pilatos?, retomando um 
debate  que  tinha  sido  colocado  por  Kelsen  no  trabalho  sobre  a 
democracia. E ele diz: 
“Voltemos, uma vez mais, ao  processo  contra Jesus. A 
multidão gritava  Crucifica-lhe! Era exatamente o contrário do 
que se pressupõe na democracia crítica. Tinha pressa, estava 
atomizada,  mas  era  totalitária,  não  havia  instituições  nem 
procedimentos.  Não  era  estável,  era  emotiva  e,  portanto, 
extremista  e  manipulável.  Uma  multidão  terrivelmente 
parecida ao povo, esse povo a que a democracia poderia confiar 
sua  sorte  no  futuro  próximo.  Essa  turba  condenava 
democraticamente Jesus, e terminava reforçando o dogma do 
Sanedrim e o poder de Pilatos. 
Poderíamos então perguntar quem naquela cena exercia o 
papel  de  verdadeiro  amigo  da  democracia.  Hans  Kelsen 
contestava: Pilatos. Coisa que equivaleria a dizer: o que obrava 
pelo  poder  desnudo.  Ante  essa  repugnante  visão  da 
democracia, que a colocava nas mãos de grupos de negociantes 
sem escrúpulos e até de bandos de gangsters que apontam para 
o alto — como já ocorreu neste século entre as duas guerras e 
como  pode  ocorrer  novamente  com  grandes  organizações 
criminais  de  dimensões  mundiais  e  potência  ilimitada  —, 
dariam vontade de contestar, contrapondo ao poder desnudo a 
força de uma verdade: o fanatismo do Sanedrim. 
Ao  concluir  essa  reconstrução,  queremos  dizer  que  o 
amigo da democracia — da democracia crítica — é Jesus: aquele 
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MS 32033 / DF 
outra possibilidade senão atribuir a autoridade a todos, em seu 
conjunto. Portanto, para a democracia crítica, a autoridade do 
povo não depende de suas virtudes, ao contrário, desprende-se 
— é necessário estar de acordo com isso — de uma insupe 
rável  falta  de  algo  melhor.”  (Zagrebelsky,  Gustavo.  La 
crucifixión y la democracia, trad. espanhola, Ariel, 1996, p. 105 — 
Título  original:  II  Crucifige!  e  la  democracia,  Giulio  Einaudi, 
Torino, 1995). 
Zagrebelsky encerra essa passagem notável, falando do julgamento 
de Cristo. Dizia:  Quem é democrático: Jesus ou Pilatos?, retomando um 
debate  que  tinha  sido  colocado  por  Kelsen  no  trabalho  sobre  a 
democracia. E ele diz: 
“Voltemos, uma vez mais, ao  processo  contra Jesus. A 
multidão gritava  Crucifica-lhe! Era exatamente o contrário do 
que se pressupõe na democracia crítica. Tinha pressa, estava 
atomizada,  mas  era  totalitária,  não  havia  instituições  nem 
procedimentos.  Não  era  estável,  era  emotiva  e,  portanto, 
extremista  e  manipulável.  Uma  multidão  terrivelmente 
parecida ao povo, esse povo a que a democracia poderia confiar 
sua  sorte  no  futuro  próximo.  Essa  turba  condenava 
democraticamente Jesus, e terminava reforçando o dogma do 
Sanedrim e o poder de Pilatos. 
Poderíamos então perguntar quem naquela cena exercia o 
papel  de  verdadeiro  amigo  da  democracia.  Hans  Kelsen 
contestava: Pilatos. Coisa que equivaleria a dizer: o que obrava 
pelo  poder  desnudo.  Ante  essa  repugnante  visão  da 
democracia, que a colocava nas mãos de grupos de negociantes 
sem escrúpulos e até de bandos de gangsters que apontam para 
o alto — como já ocorreu neste século entre as duas guerras e 
como  pode  ocorrer  novamente  com  grandes  organizações 
criminais  de  dimensões  mundiais  e  potência  ilimitada  —, 
dariam vontade de contestar, contrapondo ao poder desnudo a 
força de uma verdade: o fanatismo do Sanedrim. 
Ao  concluir  essa  reconstrução,  queremos  dizer  que  o 
amigo da democracia — da democracia crítica — é Jesus: aquele 
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Voto - MIN. GILMAR MENDES
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que,  calado,  convida,  até  o  final,  ao  diálogo  e  à  reflexão 
retrospectiva.  Jesus  que  cala,  esperando  até  o  final,  é  um 
modelo.  Lamentavelmente  para  nós,  sem  embargo,  nós, 
diferentemente dele, não estamos tão seguros de ressuscitar ao 
terceiro dia, e não podemos nos permitir aguardar em silêncio 
até o final. 
Por  isso, a democracia  da  possibilidade  e  da  busca,  a 
democracia crítica, tem que se mobilizar contra quem rechaça o 
diálogo, nega a tolerância, busca somente o poder e crê ter 
sempre razão. A mansidão — como atitude do espírito aberto 
ao diálogo, que não aspira a vencer, senão a convencer, e está 
disposto a deixar-se convencer — é certamente a virtude capital 
da democracia crítica. Porém só o filho de Deus pôde ser manso 
como o cordeiro. A mansidão, na política, a fim de não se expor 
à irrisão, como imbecilidade, há de ser uma virtude recíproca. 
Se não é, em determinado momento, antes do final, haverá de 
romper o silêncio e deixar de aguentar.” 
É o que fazem o impetrante e os amici curiae ao gritarem contra um 
projeto de lei de caráter sufocante, ambíguo e que condena os partidos 
em formação à morte por inanição,  conforme assentou esta Corte, por 
unanimidade, no julgamento das ADIs 1.351 e 1.354, pela voz do relator 
Min. Marco Aurélio, DJ 30.3.2007.
O  catálogo  de  direitos  fundamentais  não  está  à  disposição;  ao 
contrário,  cabe  à  Corte  Constitucional  fazer  o  trabalho  diuturno, 
exatamente porque ela não julga cada caso individualmente, mas, quando 
julga o caso, ela o faz na perspectiva de estar definindo temas. Cabe à 
Corte  fazer,  diuturnamente,  a  pedagogia  dos  direitos  fundamentais, 
contribuindo para um processo civilizatório mais elevado.
 
É preciso ressaltar que a questão da proteção das minorias 
políticas é constantemente revisitada nos debates desta Corte. É o que se 
colhe, por exemplo, da firme jurisprudência desta Corte quanto ao direito 
de oposição das minorias parlamentares para a instalação de CPIs. Nesse 
sentido, vale lembrar o julgamento do MS 24831, rel. Min. Celso de Mello, 
Pleno, DJ 4.8.2006, em que o Plenário assentou a impossibilidade de a 
73 
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que,  calado,  convida,  até  o  final,  ao  diálogo  e  à  reflexão 
retrospectiva.  Jesus  que  cala,  esperando  até  o  final,  é  um 
modelo.  Lamentavelmente  para  nós,  sem  embargo,  nós, 
diferentemente dele, não estamos tão seguros de ressuscitar ao 
terceiro dia, e não podemos nos permitir aguardar em silêncio 
até o final. 
Por  isso, a democracia  da  possibilidade  e  da  busca,  a 
democracia crítica, tem que se mobilizar contra quem rechaça o 
diálogo, nega a tolerância, busca somente o poder e crê ter 
sempre razão. A mansidão — como atitude do espírito aberto 
ao diálogo, que não aspira a vencer, senão a convencer, e está 
disposto a deixar-se convencer — é certamente a virtude capital 
da democracia crítica. Porém só o filho de Deus pôde ser manso 
como o cordeiro. A mansidão, na política, a fim de não se expor 
à irrisão, como imbecilidade, há de ser uma virtude recíproca. 
Se não é, em determinado momento, antes do final, haverá de 
romper o silêncio e deixar de aguentar.” 
É o que fazem o impetrante e os amici curiae ao gritarem contra um 
projeto de lei de caráter sufocante, ambíguo e que condena os partidos 
em formação à morte por inanição,  conforme assentou esta Corte, por 
unanimidade, no julgamento das ADIs 1.351 e 1.354, pela voz do relator 
Min. Marco Aurélio, DJ 30.3.2007.
O  catálogo  de  direitos  fundamentais  não  está  à  disposição;  ao 
contrário,  cabe  à  Corte  Constitucional  fazer  o  trabalho  diuturno, 
exatamente porque ela não julga cada caso individualmente, mas, quando 
julga o caso, ela o faz na perspectiva de estar definindo temas. Cabe à 
Corte  fazer,  diuturnamente,  a  pedagogia  dos  direitos  fundamentais, 
contribuindo para um processo civilizatório mais elevado.
 
É preciso ressaltar que a questão da proteção das minorias 
políticas é constantemente revisitada nos debates desta Corte. É o que se 
colhe, por exemplo, da firme jurisprudência desta Corte quanto ao direito 
de oposição das minorias parlamentares para a instalação de CPIs. Nesse 
sentido, vale lembrar o julgamento do MS 24831, rel. Min. Celso de Mello, 
Pleno, DJ 4.8.2006, em que o Plenário assentou a impossibilidade de a 
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MS 32033 / DF 
maioria  parlamentar  frustrar,  no  âmbito  do  Congresso  Nacional,  o 
exercício,  pelas  minorias  legislativas,  do  direito  constitucional  à 
investigação parlamentar. 
Naquela oportunidade, o Ministro Celso de Mello, em aprofundado 
voto, destacou o seguinte:
“A  matéria ora  submetida  ao  julgamento  do  Supremo 
Tribunal  Federal,  Senhor  Presidente,
 reveste-se 
de 
inquestionável relevância. A afirmação que ora faço apóia-se no 
reconhecimento  de  que  existe,  em  nosso  sistema  político-
jurídico,  um verdadeiro estatuto constitucional das minorias 
parlamentares,  o  que  deve  conduzir  esta  Suprema  Corte  a 
proclamar o  alto  significado  que  assume,  para  o  regime 
democrático, a essencialidade da  proteção jurisdicional a ser 
dispensada ao direito de oposição, analisado na perspectiva da 
prática republicana das instituições parlamentares.
Essa percepção do tema –  que reconhece, no direito à 
efetiva  instauração  do  inquérito  parlamentar,  uma  garantia 
instrumental 
constitucionalmente  atribuída  às  minorias 
legislativas, por efeito da imanência do direito de oposição em 
face do próprio modelo democrático de Estado que entre nós 
prevalece  –  encontra  pleno  suporte no  mais  autorizado 
magistério doutrinário (...).
Não se revela possível desconsiderar, por isso mesmo, a 
própria “ratio”  subjacente ao preceito normativo  inscrito no 
art.         58, § 3º, da Constituição, cujo fundamento político-
jurídico - que deriva da necessidade de respeito incondicional 
às minorias parlamentares - atua como verdadeiro pressuposto 
de  legitimação da  ordem  democrática,  tal  como  adverte o 
próprio magistério da jurisprudência dos Tribunais (...)
Vê-se, daí, que a questão ora submetida ao julgamento 
desta Suprema Corte faz com que este Tribunal se defronte com 
um tema de extração iniludivelmente constitucional, eis que o 
reconhecimento  do  direito  de  oposição,  de  um  lado,  e  a 
afirmação da necessidade de se assegurar, em nosso sistema 
jurídico,  a  proteção  às  minorias  parlamentares,  de  outro, 
qualificam-se,
 
na
 
verdade,
 como
 
fundamentos 
74 
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MS 32033 / DF 
maioria  parlamentar  frustrar,  no  âmbito  do  Congresso  Nacional,  o 
exercício,  pelas  minorias  legislativas,  do  direito  constitucional  à 
investigação parlamentar. 
Naquela oportunidade, o Ministro Celso de Mello, em aprofundado 
voto, destacou o seguinte:
“A  matéria ora  submetida  ao  julgamento  do  Supremo 
Tribunal  Federal,  Senhor  Presidente,
 reveste-se 
de 
inquestionável relevância. A afirmação que ora faço apóia-se no 
reconhecimento  de  que  existe,  em  nosso  sistema  político-
jurídico,  um verdadeiro estatuto constitucional das minorias 
parlamentares,  o  que  deve  conduzir  esta  Suprema  Corte  a 
proclamar o  alto  significado  que  assume,  para  o  regime 
democrático, a essencialidade da  proteção jurisdicional a ser 
dispensada ao direito de oposição, analisado na perspectiva da 
prática republicana das instituições parlamentares.
Essa percepção do tema –  que reconhece, no direito à 
efetiva  instauração  do  inquérito  parlamentar,  uma  garantia 
instrumental 
constitucionalmente  atribuída  às  minorias 
legislativas, por efeito da imanência do direito de oposição em 
face do próprio modelo democrático de Estado que entre nós 
prevalece  –  encontra  pleno  suporte no  mais  autorizado 
magistério doutrinário (...).
Não se revela possível desconsiderar, por isso mesmo, a 
própria “ratio”  subjacente ao preceito normativo  inscrito no 
art.         58, § 3º, da Constituição, cujo fundamento político-
jurídico - que deriva da necessidade de respeito incondicional 
às minorias parlamentares - atua como verdadeiro pressuposto 
de  legitimação da  ordem  democrática,  tal  como  adverte o 
próprio magistério da jurisprudência dos Tribunais (...)
Vê-se, daí, que a questão ora submetida ao julgamento 
desta Suprema Corte faz com que este Tribunal se defronte com 
um tema de extração iniludivelmente constitucional, eis que o 
reconhecimento  do  direito  de  oposição,  de  um  lado,  e  a 
afirmação da necessidade de se assegurar, em nosso sistema 
jurídico,  a  proteção  às  minorias  parlamentares,  de  outro, 
qualificam-se,
 
na
 
verdade,
 como
 
fundamentos 
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Voto - MIN. GILMAR MENDES
MS 32033 / DF 
imprescindíveis à  plena  legitimação  material  do  Estado 
Democrático de Direito”.
Além disso, o Ministro Celso de Mello deixou registrado 
que se deve conceder um direito de oposição que não esteja reduzido a 
uma previsão meramente formal, mas também garantir efetividade por 
meio de instrumentos hábeis a garantir uma atuação condizente com o 
nosso sistema democrático:
“Para que  o regime democrático  não se reduza a uma 
categoria  político-jurídica  meramente conceitual,  torna-se 
necessário  assegurar,  às  minorias,
 mesmo 
em  sede 
jurisdicional, quando tal se impuser, a plenitude de meios que 
lhes  permitam  exercer,  de  modo  efetivo,  um  direito 
fundamental  que vela ao pé das instituições democráticas:  o 
direito de oposição.
Não  basta,  desse  modo,  que  se  atribua,  aos  grupos 
minoritários, o direito de oposição, quer se cuide de oposição 
parlamentar, quer se trate de oposição extraparlamentar. Mais 
do  que o  mero  reconhecimento  formal  da  existência  desse 
direito,  torna-se imperioso garantir-lhe, em plenitude, o seu 
efetivo exercício,  com  todas  as  conseqüências que  dele 
derivem.
Isso significa, portanto,  numa perspectiva pluralística, 
em  tudo  compatível  com  os  fundamentos  estruturantes da 
própria ordem democrática (CF, art. 1º, V), que,  ao lado do 
direito de oposição, há que haver  a garantia de opor-se, para 
que essa prerrogativa essencial  não se converta em fórmula 
destituída de significação, o que subtrairia – consoante adverte 
a doutrina (SÉRGIO SÉRVULO DA CUNHA, “Fundamentos de 
Direito  Constitucional”,  p.  161/162,  item  n.  602.73,  2004, 
Saraiva)  –  o  necessário  coeficiente  de  legitimidade  jurídico-
democrática ao regime político vigente em nosso País.
Por isso mesmo, o direito de oposição, Senhor Presidente, 
especialmente aquele reconhecido às minorias legislativas, para 
que  não  se  transforme numa  promessa  constitucional 
75 
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Supremo Tribunal Federal
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imprescindíveis à  plena  legitimação  material  do  Estado 
Democrático de Direito”.
Além disso, o Ministro Celso de Mello deixou registrado 
que se deve conceder um direito de oposição que não esteja reduzido a 
uma previsão meramente formal, mas também garantir efetividade por 
meio de instrumentos hábeis a garantir uma atuação condizente com o 
nosso sistema democrático:
“Para que  o regime democrático  não se reduza a uma 
categoria  político-jurídica  meramente conceitual,  torna-se 
necessário  assegurar,  às  minorias,
 mesmo 
em  sede 
jurisdicional, quando tal se impuser, a plenitude de meios que 
lhes  permitam  exercer,  de  modo  efetivo,  um  direito 
fundamental  que vela ao pé das instituições democráticas:  o 
direito de oposição.
Não  basta,  desse  modo,  que  se  atribua,  aos  grupos 
minoritários, o direito de oposição, quer se cuide de oposição 
parlamentar, quer se trate de oposição extraparlamentar. Mais 
do  que o  mero  reconhecimento  formal  da  existência  desse 
direito,  torna-se imperioso garantir-lhe, em plenitude, o seu 
efetivo exercício,  com  todas  as  conseqüências que  dele 
derivem.
Isso significa, portanto,  numa perspectiva pluralística, 
em  tudo  compatível  com  os  fundamentos  estruturantes da 
própria ordem democrática (CF, art. 1º, V), que,  ao lado do 
direito de oposição, há que haver  a garantia de opor-se, para 
que essa prerrogativa essencial  não se converta em fórmula 
destituída de significação, o que subtrairia – consoante adverte 
a doutrina (SÉRGIO SÉRVULO DA CUNHA, “Fundamentos de 
Direito  Constitucional”,  p.  161/162,  item  n.  602.73,  2004, 
Saraiva)  –  o  necessário  coeficiente  de  legitimidade  jurídico-
democrática ao regime político vigente em nosso País.
Por isso mesmo, o direito de oposição, Senhor Presidente, 
especialmente aquele reconhecido às minorias legislativas, para 
que  não  se  transforme numa  promessa  constitucional 
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Voto - MIN. GILMAR MENDES
MS 32033 / DF 
inconseqüente,  há  de  ser  aparelhado com  instrumentos  de 
atuação que viabilizem a sua prática concreta”.
Também assentei em voto, no referido julgamento, que 
esta Corte era acionada justamente para dar eficácia ao direito da minoria 
parlamentar, relembrando que devemos a Kelsen a associação sistemática 
da jurisdição constitucional a esse aspecto importante do conceito de 
democracia, que é, exatamente, a possibilidade de sobrevivência e de 
proteção das minorias, dado que o sistema democrático não se legitima 
pela verdade, mas sim pelo consenso. Naquela oportunidade, ressaltei o 
seguinte:
“Nesse contexto, os entes de representação devem agir 
dentro de limites prescritos, estando os seus atos vinculados a 
determinados procedimentos (Cf., a propósito, GRIMM, Dieter. 
Verfassungserichtsbarkeit - Funktion und Funktionsgrenzen in 
demokratischem Staat. In: Jus-Didaktik, Heft 4, Munique, 1977, 
p. 83 (95).). Essas constituições pretendem, portanto, que os atos 
praticados pelos órgãos representativos possam ser objeto de 
crítica e controle (GRIMM, Dieter. op. cit., p. 83 (95).). Trata-se, 
em verdade, de um modelo de fiscalização democrática dos 
atos do Poder Público.
Tal como observado por Dieter Grimm, um sistema que 
admite o conflito de opinião e a pluralidade de interesses como 
legítimo somente poderá subsistir se houver consenso sobre a 
forma de resolução de conflitos e sobre os próprios limites 
desses  conflitos  (GRIMM,  Dieter.  op.  cit.,  p.83  (96).).  Se  a 
controvérsia tiver por objeto o próprio método de solução dos 
conflitos, o sistema democrático não estará livre da ameaça de 
instabilidades e de tumultos no seu funcionamento.
Essa colocação tem a virtude de ressaltar que a jurisdição 
constitucional  não  se  mostra  incompatível  com  um  sistema 
democrático que imponha limites aos ímpetos da maioria e 
discipline o exercício da vontade majoritária. Ao revés, esse 
órgão de controle cumpre uma função importante no sentido de 
reforçar as condições normativas da democracia e atenuar a 
possibilidade de conflitos básicos que afetem o próprio sistema 
76 
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inconseqüente,  há  de  ser  aparelhado com  instrumentos  de 
atuação que viabilizem a sua prática concreta”.
Também assentei em voto, no referido julgamento, que 
esta Corte era acionada justamente para dar eficácia ao direito da minoria 
parlamentar, relembrando que devemos a Kelsen a associação sistemática 
da jurisdição constitucional a esse aspecto importante do conceito de 
democracia, que é, exatamente, a possibilidade de sobrevivência e de 
proteção das minorias, dado que o sistema democrático não se legitima 
pela verdade, mas sim pelo consenso. Naquela oportunidade, ressaltei o 
seguinte:
“Nesse contexto, os entes de representação devem agir 
dentro de limites prescritos, estando os seus atos vinculados a 
determinados procedimentos (Cf., a propósito, GRIMM, Dieter. 
Verfassungserichtsbarkeit - Funktion und Funktionsgrenzen in 
demokratischem Staat. In: Jus-Didaktik, Heft 4, Munique, 1977, 
p. 83 (95).). Essas constituições pretendem, portanto, que os atos 
praticados pelos órgãos representativos possam ser objeto de 
crítica e controle (GRIMM, Dieter. op. cit., p. 83 (95).). Trata-se, 
em verdade, de um modelo de fiscalização democrática dos 
atos do Poder Público.
Tal como observado por Dieter Grimm, um sistema que 
admite o conflito de opinião e a pluralidade de interesses como 
legítimo somente poderá subsistir se houver consenso sobre a 
forma de resolução de conflitos e sobre os próprios limites 
desses  conflitos  (GRIMM,  Dieter.  op.  cit.,  p.83  (96).).  Se  a 
controvérsia tiver por objeto o próprio método de solução dos 
conflitos, o sistema democrático não estará livre da ameaça de 
instabilidades e de tumultos no seu funcionamento.
Essa colocação tem a virtude de ressaltar que a jurisdição 
constitucional  não  se  mostra  incompatível  com  um  sistema 
democrático que imponha limites aos ímpetos da maioria e 
discipline o exercício da vontade majoritária. Ao revés, esse 
órgão de controle cumpre uma função importante no sentido de 
reforçar as condições normativas da democracia e atenuar a 
possibilidade de conflitos básicos que afetem o próprio sistema 
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Voto - MIN. GILMAR MENDES
MS 32033 / DF 
(GRIMM, Dieter. op. cit., p. 83 (96).). 
O caso em apreço também demonstra, à saciedade, a necessidade de 
proteção à minoria, reforçado, ademais, pela proteção à confiança que os 
parlamentares depositaram na prevalência da  decisão emanada desta 
Corte no julgamento da ADI 4.430, a qual garantiu a que o tempo de 
rádio  e  TV  e  as  cotas  de  Fundo  partidário  fossem  transferidos  em 
conjunto com os congressistas que criassem novas legendas.
O casuísmo da aprovação do PLC 14/2013, após a referida decisão 
do  Supremo,  exatamente  no  momento  em  que  forças  políticas 
minoritárias mobilizavam-se para a criação de partidos novos, os quais 
certamente contariam com a adesão de parlamentares eleitos, significa 
um bloqueio dessa mesma mobilização, em razão da frustração das 
expectativas nutridas pelos atores políticos envolvidos.
Isso  tem  o  condão  de  desrespeitar  o  direito  das  minorias  de 
livremente  associarem-se  politicamente,  por  meio  de  manobra  que 
eleva sobremaneira os ônus relacionados à liberdade de criação de 
legendas. E o faz de modo desrespeitoso, por um lado, ao princípio da 
isonomia e da igualdade de chances, visto que visa a tratar distintamente 
grupos políticos que merecem igual consideração, em especial no curso 
de uma mesma legislatura; e, por outro lado, a aprovação do PLC 14/2013 
significaria um duro golpe contra o Estado de Direito, corporificado em 
afronta  ao  princípio  da  segurança  jurídica,  que  deve  nortear  todo  o 
processo  democrático,  sobretudo  em  sua  modalidade  de  proteção  à 
confiança legítima, uma vez que os grupos políticos mobilizavam-se para 
a criação de novos partidos, ancorados em pronunciamento recentíssimo 
do Supremo Tribunal Federal deste país (ADI 4.430) 
Ante essas considerações, não há dúvida de que a deliberação para 
aprovação do PLC 14/2013, mediante procedimento legislativo abreviado 
em  razão  de  requerimentos  de  urgência,  e  nos  termos  em  que  se 
encaminhava  a  votação  até  a  decisão  liminar  de  minha  lavra  que  a 
suspendeu, afigura-se inconstitucional, também, por afronta ao direito 
das minorias parlamentares.
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
(GRIMM, Dieter. op. cit., p. 83 (96).). 
O caso em apreço também demonstra, à saciedade, a necessidade de 
proteção à minoria, reforçado, ademais, pela proteção à confiança que os 
parlamentares depositaram na prevalência da  decisão emanada desta 
Corte no julgamento da ADI 4.430, a qual garantiu a que o tempo de 
rádio  e  TV  e  as  cotas  de  Fundo  partidário  fossem  transferidos  em 
conjunto com os congressistas que criassem novas legendas.
O casuísmo da aprovação do PLC 14/2013, após a referida decisão 
do  Supremo,  exatamente  no  momento  em  que  forças  políticas 
minoritárias mobilizavam-se para a criação de partidos novos, os quais 
certamente contariam com a adesão de parlamentares eleitos, significa 
um bloqueio dessa mesma mobilização, em razão da frustração das 
expectativas nutridas pelos atores políticos envolvidos.
Isso  tem  o  condão  de  desrespeitar  o  direito  das  minorias  de 
livremente  associarem-se  politicamente,  por  meio  de  manobra  que 
eleva sobremaneira os ônus relacionados à liberdade de criação de 
legendas. E o faz de modo desrespeitoso, por um lado, ao princípio da 
isonomia e da igualdade de chances, visto que visa a tratar distintamente 
grupos políticos que merecem igual consideração, em especial no curso 
de uma mesma legislatura; e, por outro lado, a aprovação do PLC 14/2013 
significaria um duro golpe contra o Estado de Direito, corporificado em 
afronta  ao  princípio  da  segurança  jurídica,  que  deve  nortear  todo  o 
processo  democrático,  sobretudo  em  sua  modalidade  de  proteção  à 
confiança legítima, uma vez que os grupos políticos mobilizavam-se para 
a criação de novos partidos, ancorados em pronunciamento recentíssimo 
do Supremo Tribunal Federal deste país (ADI 4.430) 
Ante essas considerações, não há dúvida de que a deliberação para 
aprovação do PLC 14/2013, mediante procedimento legislativo abreviado 
em  razão  de  requerimentos  de  urgência,  e  nos  termos  em  que  se 
encaminhava  a  votação  até  a  decisão  liminar  de  minha  lavra  que  a 
suspendeu, afigura-se inconstitucional, também, por afronta ao direito 
das minorias parlamentares.
77 
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Voto - MIN. GILMAR MENDES
MS 32033 / DF 
d)  A  jurisdição  constitucional  como  garante  das  condições  da 
democracia
Algumas decisões adotadas pelos Poderes constituídos da República 
reverberam normalmente em outros. Algumas vezes esse fato é lido como 
se um Poder estivesse a invadir a seara do outro, ou a lhe usurpar 
competências, conforme se tem visto noticiar em alguns casos. Ocorre que 
a inter-relação entre os Poderes, de uma forma ou de outra, leva a esses 
influxos. É esse relacionamento que permite à separação dos Poderes 
operar  de  modo  eficiente,  desde  sua  formulação  clássica,  dada  por 
Montesquieu.
No caso em exame, esta Suprema Corte está a exercer função básica 
da jurisdição constitucional. Em muitos países, ocasionalmente ocorre de 
as  Cortes  constitucionais  serem  criticadas  em  razão  de  proferirem 
decisões  alegadamente  ativistas. Apesar de  ativismo  judicial  ser algo 
relativamente difícil de se conceituar com precisão e de  ser dependente 
da configuração de cada ordenamento jurídico, a noção é tão difundida e 
comentada que não se faz necessário aqui explicá-la.
O ponto é que uma das principais características da jurisdição 
constitucional – e que, por isso mesmo, torna-se parte de sua essência – 
é funcionar como uma espécie de garante das condições mínimas da 
democracia. Esse  tipo  de  atuação  das  Cortes  constitucionais  e  das 
Supremas  Cortes  é  consensual,  aceito  e  prestigiado  até  pelos  mais 
fervorosos críticos do chamado ativismo judicial.
Por essa razão, a garantia do exercício dos direitos fundamentais e 
democráticos  de  participação  política  está  intrinsecamente  ligada  à 
própria regularidade do processo democrático, e a atuação da jurisdição 
constitucional nessa seara revela-se de extrema importância sempre que 
haja lesão ou ameaça de lesão a tais direitos. Desde a publicação da obra 
de John Hart Ely (Democracy and Distrust: A Theory of Judicial Review. 
Cambridge and London: Harvard University Press, 1980.), compreende-
se que a proteção do funcionamento regular do processo democrático é a 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
d)  A  jurisdição  constitucional  como  garante  das  condições  da 
democracia
Algumas decisões adotadas pelos Poderes constituídos da República 
reverberam normalmente em outros. Algumas vezes esse fato é lido como 
se um Poder estivesse a invadir a seara do outro, ou a lhe usurpar 
competências, conforme se tem visto noticiar em alguns casos. Ocorre que 
a inter-relação entre os Poderes, de uma forma ou de outra, leva a esses 
influxos. É esse relacionamento que permite à separação dos Poderes 
operar  de  modo  eficiente,  desde  sua  formulação  clássica,  dada  por 
Montesquieu.
No caso em exame, esta Suprema Corte está a exercer função básica 
da jurisdição constitucional. Em muitos países, ocasionalmente ocorre de 
as  Cortes  constitucionais  serem  criticadas  em  razão  de  proferirem 
decisões  alegadamente  ativistas. Apesar de  ativismo  judicial  ser algo 
relativamente difícil de se conceituar com precisão e de  ser dependente 
da configuração de cada ordenamento jurídico, a noção é tão difundida e 
comentada que não se faz necessário aqui explicá-la.
O ponto é que uma das principais características da jurisdição 
constitucional – e que, por isso mesmo, torna-se parte de sua essência – 
é funcionar como uma espécie de garante das condições mínimas da 
democracia. Esse  tipo  de  atuação  das  Cortes  constitucionais  e  das 
Supremas  Cortes  é  consensual,  aceito  e  prestigiado  até  pelos  mais 
fervorosos críticos do chamado ativismo judicial.
Por essa razão, a garantia do exercício dos direitos fundamentais e 
democráticos  de  participação  política  está  intrinsecamente  ligada  à 
própria regularidade do processo democrático, e a atuação da jurisdição 
constitucional nessa seara revela-se de extrema importância sempre que 
haja lesão ou ameaça de lesão a tais direitos. Desde a publicação da obra 
de John Hart Ely (Democracy and Distrust: A Theory of Judicial Review. 
Cambridge and London: Harvard University Press, 1980.), compreende-
se que a proteção do funcionamento regular do processo democrático é a 
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Voto - MIN. GILMAR MENDES
MS 32033 / DF 
principal função da jurisdição constitucional e, portanto, também desta 
Suprema Corte.
Coincidentemente, a obra clássica de Ely é de 1980, mesmo ano em 
que o STF julgou o MS 20.257 e, em acórdão lavrado pelo Min. Moreira 
Alves, fixou a sua jurisprudência no sentido do cabimento de mandado 
de  segurança  em  hipóteses  como  a  presente.  Em  um  ambiente  de 
questionamentos sobre os limites da atuação do Judiciário no exercício do 
controle de constitucionalidade, o autor norte-americano definiu a seara 
essencial na qual o controle realizado pela jurisdição constitucional é 
imprescindível à democracia.
Para Ely, a atuação do Poder Judiciário está vinculada à identificação 
de falhas no que chamou de  mercado político, fazendo analogia com o 
exercício de uma função antitruste, no sentido regulatório-econômico. 
Quer  dizer  que  a  jurisdição  constitucional  deve  atuar  quando  esse 
mercado  político estiver  funcionando  mal,  em  afronta  aos  direitos 
fundamentais  (ELY,  John  Hart..  Toward  a  Representation-Reinforcing 
Mode of Judicial Review. Maryland Law Review, V. 37, 1977, p. 488).
Ely afirma, com acuidade, que é obrigação e dever do Judiciário: (i) 
aplicar  as  regras  expressas  do  texto  constitucional;  (ii) intervir  no 
processo  político  quando  isto  for  necessário  para  a  proteção  do 
funcionamento regular do sistema democrático;  (iii) bem como para 
garantir o adequado tratamento dispensado pelas maiorias às minorias. 
Nesse sentido, a concessão da medida liminar no presente mandado 
de segurança nada mais fez do que aplicar normas constitucionais, para 
garantir a regularidade do processo democrático e assegurar o respeito 
aos direitos das minorias políticas, que  estavam sendo  violados  pela 
maioria parlamentar. E o julgamento de mérito deve pôr fim a essa 
ameaça  de definitiva e fundamentada.
Vale lembrar que a proposição  legislativa se deu em 19.9.2012, que 
houve a adoção do Requerimento de Urgência, em 16.4.2013, e que o 
Projeto de Lei em questão foi aprovado definitivamente em Sessão 
Deliberativa Extraordinária da Câmara dos Deputados realizada em 
23.4.2013. Em seguida, foi enviado para a apreciação do Senado Federal. 
79 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
principal função da jurisdição constitucional e, portanto, também desta 
Suprema Corte.
Coincidentemente, a obra clássica de Ely é de 1980, mesmo ano em 
que o STF julgou o MS 20.257 e, em acórdão lavrado pelo Min. Moreira 
Alves, fixou a sua jurisprudência no sentido do cabimento de mandado 
de  segurança  em  hipóteses  como  a  presente.  Em  um  ambiente  de 
questionamentos sobre os limites da atuação do Judiciário no exercício do 
controle de constitucionalidade, o autor norte-americano definiu a seara 
essencial na qual o controle realizado pela jurisdição constitucional é 
imprescindível à democracia.
Para Ely, a atuação do Poder Judiciário está vinculada à identificação 
de falhas no que chamou de  mercado político, fazendo analogia com o 
exercício de uma função antitruste, no sentido regulatório-econômico. 
Quer  dizer  que  a  jurisdição  constitucional  deve  atuar  quando  esse 
mercado  político estiver  funcionando  mal,  em  afronta  aos  direitos 
fundamentais  (ELY,  John  Hart..  Toward  a  Representation-Reinforcing 
Mode of Judicial Review. Maryland Law Review, V. 37, 1977, p. 488).
Ely afirma, com acuidade, que é obrigação e dever do Judiciário: (i) 
aplicar  as  regras  expressas  do  texto  constitucional;  (ii) intervir  no 
processo  político  quando  isto  for  necessário  para  a  proteção  do 
funcionamento regular do sistema democrático;  (iii) bem como para 
garantir o adequado tratamento dispensado pelas maiorias às minorias. 
Nesse sentido, a concessão da medida liminar no presente mandado 
de segurança nada mais fez do que aplicar normas constitucionais, para 
garantir a regularidade do processo democrático e assegurar o respeito 
aos direitos das minorias políticas, que  estavam sendo  violados  pela 
maioria parlamentar. E o julgamento de mérito deve pôr fim a essa 
ameaça  de definitiva e fundamentada.
Vale lembrar que a proposição  legislativa se deu em 19.9.2012, que 
houve a adoção do Requerimento de Urgência, em 16.4.2013, e que o 
Projeto de Lei em questão foi aprovado definitivamente em Sessão 
Deliberativa Extraordinária da Câmara dos Deputados realizada em 
23.4.2013. Em seguida, foi enviado para a apreciação do Senado Federal. 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 110 de 314

Voto - MIN. GILMAR MENDES
MS 32033 / DF 
No  dia  24.4.2013,  o  Plenário  do  Senado  estava  reunido  apreciando 
requerimento de urgência para a aprovação do PLC 14/2013, quando 
concedi a liminar no presente mandado de segurança.
O resultado de uma eventual aprovação casuística e apressada do 
PLC 14/2013 seria o sufocamento das mobilizações políticas envolvidas 
na criação de alguns novos partidos. Assim, o trâmite singularmente 
célere do PLC 14/2013 visava a impedir que os respectivos tempos de 
rádio  e  TV,  bem  como  as  respectivas  parcelas  do  Fundo  partidário 
acompanhassem  os  congressistas  que  deixassem  seus  partidos  para 
ingressarem em novas legendas, contrariando a decisão adotada por esta 
Corte na ADI 4.430, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, julgada em 29.6.2012.
Note-se  que  o  processo  de  criação  de  legendas  é  relativamente 
complicado  e  demorado.  Requer  o  recolhimento  de  assinaturas  em 
âmbito nacional (mais de 9 Estados da federação) e consolidação de 
complexa documentação, além da observância de prazos específicos e 
improrrogáveis.  A  viabilidade  eleitoral  de  um  novo  partido  está 
intimamente relacionada ao tempo de rádio e TV de que poderá usufruir, 
assim como à cota do Fundo Partidário que receberá, de modo que a 
adesão de parlamentares às novas legendas, em nosso modelo, tornou-se 
questão de sobrevivência para as novas agremiações políticas.
Também não se pode ignorar, por imperdoável ingenuidade, que 
para todos as atores políticos envolvidos no processo eleitoral a decisão 
sobre manter-se na agremiação em que se encontra ou dela se retirar para 
ingressar em legenda em processo de formação é extremamente delicada. 
Os cálculos empreendidos são diversos e complicados, pois os atores 
políticos tentarão antever as consequências de suas respectivas adesões 
aos novos partidos em termos de tempo de rádio e TV, de verbas do 
Fundo  Partidário,  de  financiamento  de  suas  campanhas,  de  situação 
política  local,  estadual  e  nacional,  bem  como  em  termos  de 
posicionamento a favor ou em oposição aos governos em todas as esferas 
da federação.
Nesse sentido é que a impetração do mandado de segurança com 
intuito de vedar a deliberação de proposição legislativa violadora de 
80 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
No  dia  24.4.2013,  o  Plenário  do  Senado  estava  reunido  apreciando 
requerimento de urgência para a aprovação do PLC 14/2013, quando 
concedi a liminar no presente mandado de segurança.
O resultado de uma eventual aprovação casuística e apressada do 
PLC 14/2013 seria o sufocamento das mobilizações políticas envolvidas 
na criação de alguns novos partidos. Assim, o trâmite singularmente 
célere do PLC 14/2013 visava a impedir que os respectivos tempos de 
rádio  e  TV,  bem  como  as  respectivas  parcelas  do  Fundo  partidário 
acompanhassem  os  congressistas  que  deixassem  seus  partidos  para 
ingressarem em novas legendas, contrariando a decisão adotada por esta 
Corte na ADI 4.430, Rel. Min. Dias Toffoli, Plenário, julgada em 29.6.2012.
Note-se  que  o  processo  de  criação  de  legendas  é  relativamente 
complicado  e  demorado.  Requer  o  recolhimento  de  assinaturas  em 
âmbito nacional (mais de 9 Estados da federação) e consolidação de 
complexa documentação, além da observância de prazos específicos e 
improrrogáveis.  A  viabilidade  eleitoral  de  um  novo  partido  está 
intimamente relacionada ao tempo de rádio e TV de que poderá usufruir, 
assim como à cota do Fundo Partidário que receberá, de modo que a 
adesão de parlamentares às novas legendas, em nosso modelo, tornou-se 
questão de sobrevivência para as novas agremiações políticas.
Também não se pode ignorar, por imperdoável ingenuidade, que 
para todos as atores políticos envolvidos no processo eleitoral a decisão 
sobre manter-se na agremiação em que se encontra ou dela se retirar para 
ingressar em legenda em processo de formação é extremamente delicada. 
Os cálculos empreendidos são diversos e complicados, pois os atores 
políticos tentarão antever as consequências de suas respectivas adesões 
aos novos partidos em termos de tempo de rádio e TV, de verbas do 
Fundo  Partidário,  de  financiamento  de  suas  campanhas,  de  situação 
política  local,  estadual  e  nacional,  bem  como  em  termos  de 
posicionamento a favor ou em oposição aos governos em todas as esferas 
da federação.
Nesse sentido é que a impetração do mandado de segurança com 
intuito de vedar a deliberação de proposição legislativa violadora de 
80 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 111 de 314

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MS 32033 / DF 
cláusulas pétreas torna-se extremamente relevante. É que em razão das 
dificuldades relacionadas ao processo de criação de novas legendas e, 
sobretudo, da complexidade da decisão política dos parlamentares em 
aderirem  aos  novos  partidos,  a  simples  tramitação,  casuística  e  em 
velocidade recorde, do PLC 14/2013, já representa um forte empecilho à 
viabilidade das novas legendas.
Isso  porque,  evidentemente,  a  simples  ameaça  de  que  os 
parlamentares  não  portarão  consigo,  caso  decidam  aderir  aos  novos 
partidos em formação, seus respectivos tempos de TV e rádio, bem como 
suas cotas de Fundo partidário, já é suficientemente forte para dissuadir 
as mobilizações políticas nesse sentido e, assim, esmagar as minorias 
políticas que procuram organizar-se como alternativa eleitoral.
Isso tudo deve ser entendido tendo-se em mira que todo o processo 
de constituição dos novos partidos e de adesão de novos parlamentares 
deverá estar concluído até o início do mês de outubro do corrente ano, 
em razão do princípio da anterioridade eleitoral e dos prazos fixados 
pela legislação e pela justiça especializada.
Por todas essas razões, a decisão desta Suprema Corte, confirmando 
a liminar neste mandado de segurança, antes de significar ingerência 
indevida  na  atuação  do  Poder  Legislativo,  representa  imprescindível 
caráter de proteção da regularidade do processo democrático, do direito 
fundamental  de  participação  política  e  de  criação  de  legendas,  de 
proteção  das  minorias  face  ao  poder  das  maiorias  políticas  e  da 
preservação da igualdade de chances, essencial em democracias .
e)   O  PLC  14/2013  em  face  dos  princípios  da  igualdade  e  da 
segurança jurídica e a ofensa à jurisprudência do STF
Além de todas as considerações anteriores, é importante salientar 
que o tema não é novo nesta Corte. No julgamento das ADIs 1351 e 1354, 
Rel. Min. Marco Aurélio, Plenário, DJ 30.3.2007, o Supremo  Tribunal 
Federal, por unanimidade, declarou a inconstitucionalidade de lei que 
visava a restringir o funcionamento parlamentar, por meio da adoção de 
81 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
cláusulas pétreas torna-se extremamente relevante. É que em razão das 
dificuldades relacionadas ao processo de criação de novas legendas e, 
sobretudo, da complexidade da decisão política dos parlamentares em 
aderirem  aos  novos  partidos,  a  simples  tramitação,  casuística  e  em 
velocidade recorde, do PLC 14/2013, já representa um forte empecilho à 
viabilidade das novas legendas.
Isso  porque,  evidentemente,  a  simples  ameaça  de  que  os 
parlamentares  não  portarão  consigo,  caso  decidam  aderir  aos  novos 
partidos em formação, seus respectivos tempos de TV e rádio, bem como 
suas cotas de Fundo partidário, já é suficientemente forte para dissuadir 
as mobilizações políticas nesse sentido e, assim, esmagar as minorias 
políticas que procuram organizar-se como alternativa eleitoral.
Isso tudo deve ser entendido tendo-se em mira que todo o processo 
de constituição dos novos partidos e de adesão de novos parlamentares 
deverá estar concluído até o início do mês de outubro do corrente ano, 
em razão do princípio da anterioridade eleitoral e dos prazos fixados 
pela legislação e pela justiça especializada.
Por todas essas razões, a decisão desta Suprema Corte, confirmando 
a liminar neste mandado de segurança, antes de significar ingerência 
indevida  na  atuação  do  Poder  Legislativo,  representa  imprescindível 
caráter de proteção da regularidade do processo democrático, do direito 
fundamental  de  participação  política  e  de  criação  de  legendas,  de 
proteção  das  minorias  face  ao  poder  das  maiorias  políticas  e  da 
preservação da igualdade de chances, essencial em democracias .
e)   O  PLC  14/2013  em  face  dos  princípios  da  igualdade  e  da 
segurança jurídica e a ofensa à jurisprudência do STF
Além de todas as considerações anteriores, é importante salientar 
que o tema não é novo nesta Corte. No julgamento das ADIs 1351 e 1354, 
Rel. Min. Marco Aurélio, Plenário, DJ 30.3.2007, o Supremo  Tribunal 
Federal, por unanimidade, declarou a inconstitucionalidade de lei que 
visava a restringir o funcionamento parlamentar, por meio da adoção de 
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MS 32033 / DF 
uma  cláusula  de  desempenho,  bem  como  da  redução  do  tempo  de 
propaganda partidária gratuita e da participação no rateio do Fundo 
Partidário.  O  acórdão  das  referidas  ações  diretas  de 
inconstitucionalidade, julgadas em conjunto, restou assim ementado:
“PARTIDO
 
POLÍTICO
 
–
 
FUNCIONAMENTO 
PARLAMENTAR – PROPAGANDA PARTIDÁRIA GRATUITA 
– FUNDO PARTIDÁRIO. Surge conflitante com a Constituição 
Federal lei que, em face da gradação  de votos obtidos  por 
partido político, afasta o funcionamento parlamentar e reduz, 
substancialmente, o tempo de propaganda partidária gratuita e 
a participação no rateio do Fundo Partidário.
NORMATIZAÇÃO  –  INCONSTITUCIONALIDADE  – 
VÁCUO. Ante a declaração de inconstitucionalidade de leis, 
incumbe atentar para a inconveniência do vácuo normativo, 
projetando-se, no tempo, a vigência de preceito transitório, isso 
visando  a  aguardar  nova  atuação  das  Casas  do  Congresso 
Nacional”.
Nesse  julgamento,  mencionei,  em  obiter  dictum, que  o  sistema 
político brasileiro passava por uma crise e que a intensa migração de 
parlamentares  de  uma  legenda  para  outra  estava  a  merecer  maior 
atenção, uma vez que poderia significar afronta à vontade do eleitor. 
Em  momento  posterior,  o  Supremo  Tribunal  afirmou  que  a 
fidelidade partidária decorria do sistema eleitoral adotado, bem como de 
outras regras e princípios constitucionais (confiram-se os Mandados de 
Segurança 26.602, 26.603 e 26.604, de relatoria dos ministros Eros Grau, 
Celso de Mello e Cármen Lúcia, respectivamente).
No julgamento dos referidos mandados de segurança, salientei que a 
fidelidade  partidária  condicionava  o  processo  democrático,  ao  impor 
normas  de  preservação  dos  vínculos  políticos  e  ideológicos  entre 
eleitores, eleitos e partidos. Nesse sentido, o “transfuguismo” partidário 
excessivo  que  se  estava  a  vivenciar  contaminava  todo  o  processo 
democrático,  gerando  repercussões  negativas  sobre  o  funcionamento 
parlamentar dos partidos.
82 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
uma  cláusula  de  desempenho,  bem  como  da  redução  do  tempo  de 
propaganda partidária gratuita e da participação no rateio do Fundo 
Partidário.  O  acórdão  das  referidas  ações  diretas  de 
inconstitucionalidade, julgadas em conjunto, restou assim ementado:
“PARTIDO
 
POLÍTICO
 
–
 
FUNCIONAMENTO 
PARLAMENTAR – PROPAGANDA PARTIDÁRIA GRATUITA 
– FUNDO PARTIDÁRIO. Surge conflitante com a Constituição 
Federal lei que, em face da gradação  de votos obtidos  por 
partido político, afasta o funcionamento parlamentar e reduz, 
substancialmente, o tempo de propaganda partidária gratuita e 
a participação no rateio do Fundo Partidário.
NORMATIZAÇÃO  –  INCONSTITUCIONALIDADE  – 
VÁCUO. Ante a declaração de inconstitucionalidade de leis, 
incumbe atentar para a inconveniência do vácuo normativo, 
projetando-se, no tempo, a vigência de preceito transitório, isso 
visando  a  aguardar  nova  atuação  das  Casas  do  Congresso 
Nacional”.
Nesse  julgamento,  mencionei,  em  obiter  dictum, que  o  sistema 
político brasileiro passava por uma crise e que a intensa migração de 
parlamentares  de  uma  legenda  para  outra  estava  a  merecer  maior 
atenção, uma vez que poderia significar afronta à vontade do eleitor. 
Em  momento  posterior,  o  Supremo  Tribunal  afirmou  que  a 
fidelidade partidária decorria do sistema eleitoral adotado, bem como de 
outras regras e princípios constitucionais (confiram-se os Mandados de 
Segurança 26.602, 26.603 e 26.604, de relatoria dos ministros Eros Grau, 
Celso de Mello e Cármen Lúcia, respectivamente).
No julgamento dos referidos mandados de segurança, salientei que a 
fidelidade  partidária  condicionava  o  processo  democrático,  ao  impor 
normas  de  preservação  dos  vínculos  políticos  e  ideológicos  entre 
eleitores, eleitos e partidos. Nesse sentido, o “transfuguismo” partidário 
excessivo  que  se  estava  a  vivenciar  contaminava  todo  o  processo 
democrático,  gerando  repercussões  negativas  sobre  o  funcionamento 
parlamentar dos partidos.
82 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 113 de 314

Voto - MIN. GILMAR MENDES
MS 32033 / DF 
Ao assentar a necessidade de se observar a fidelidade partidária, a 
Corte delegou ao Tribunal Superior Eleitoral a edição de Resolução que 
regulamentasse todos os aspectos decorrentes de sua decisão. Verifique-
se trecho da ementa do julgado do MS 26.602, Rel. Min. Eros Grau:
“(...) O abandono de legenda enseja a extinção do mandato 
do  parlamentar,  ressalvadas  situações  específicas,  tais  como 
mudanças na ideologia do partido ou perseguições políticas, a 
serem definidas e apreciadas caso a caso pelo Tribunal Superior 
Eleitoral”.
A proibição do “troca-troca” partidário não representou, por óbvio, a 
asfixia da liberdade de criação de partidos políticos, garantida pelo art. 17 
da  Constituição  Federal,  tampouco  a  vedação  do  acesso  de  novos 
partidos aos recursos do fundo partidário e ao tempo de propaganda 
eleitoral no rádio e na televisão, in verbis:
“Art. 17. É livre a criação, fusão, incorporação e extinção 
de  partidos  políticos,  resguardados  a  soberania  nacional,  o 
regime  democrático,  o  pluripartidarismo,  os  direitos 
fundamentais da pessoa humanas e observados os seguintes 
preceitos:
(...)
§ 3º Os partidos políticos têm direito a recursos do fundo 
partidário e acesso gratuito ao rádio e à televisão, na forma da 
lei”.
Justamente  nesse  contexto,  o  STF,  ao  interpretar  os  dispositivos 
transcritos, em Sessão Plenária realizada em 29.6.2012, julgou a ADI 4.430, 
de relatoria do Ministro Dias Toffoli, e concedeu interpretação conforme à 
Constituição ao inciso II do § 2º do art. 47 da Lei 9.504/97, para assegurar 
aos partidos novos, criados após a realização das últimas eleições gerais 
para a Câmara dos Deputados, o direito de acesso proporcional aos dois 
terços do tempo destinado à propaganda eleitoral gratuita no rádio e na 
televisão,  considerada  a  representação  dos  deputados  federais  que 
83 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
Ao assentar a necessidade de se observar a fidelidade partidária, a 
Corte delegou ao Tribunal Superior Eleitoral a edição de Resolução que 
regulamentasse todos os aspectos decorrentes de sua decisão. Verifique-
se trecho da ementa do julgado do MS 26.602, Rel. Min. Eros Grau:
“(...) O abandono de legenda enseja a extinção do mandato 
do  parlamentar,  ressalvadas  situações  específicas,  tais  como 
mudanças na ideologia do partido ou perseguições políticas, a 
serem definidas e apreciadas caso a caso pelo Tribunal Superior 
Eleitoral”.
A proibição do “troca-troca” partidário não representou, por óbvio, a 
asfixia da liberdade de criação de partidos políticos, garantida pelo art. 17 
da  Constituição  Federal,  tampouco  a  vedação  do  acesso  de  novos 
partidos aos recursos do fundo partidário e ao tempo de propaganda 
eleitoral no rádio e na televisão, in verbis:
“Art. 17. É livre a criação, fusão, incorporação e extinção 
de  partidos  políticos,  resguardados  a  soberania  nacional,  o 
regime  democrático,  o  pluripartidarismo,  os  direitos 
fundamentais da pessoa humanas e observados os seguintes 
preceitos:
(...)
§ 3º Os partidos políticos têm direito a recursos do fundo 
partidário e acesso gratuito ao rádio e à televisão, na forma da 
lei”.
Justamente  nesse  contexto,  o  STF,  ao  interpretar  os  dispositivos 
transcritos, em Sessão Plenária realizada em 29.6.2012, julgou a ADI 4.430, 
de relatoria do Ministro Dias Toffoli, e concedeu interpretação conforme à 
Constituição ao inciso II do § 2º do art. 47 da Lei 9.504/97, para assegurar 
aos partidos novos, criados após a realização das últimas eleições gerais 
para a Câmara dos Deputados, o direito de acesso proporcional aos dois 
terços do tempo destinado à propaganda eleitoral gratuita no rádio e na 
televisão,  considerada  a  representação  dos  deputados  federais  que 
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Voto - MIN. GILMAR MENDES
MS 32033 / DF 
migrarem diretamente dos partidos pelos quais foram eleitos para a nova 
legenda no momento de sua criação.
Essa interpretação foi observada pelo sistema político nas últimas 
eleições municipais e, portanto, abarcou os atores políticos aos quais foi 
aplicada  até  o  momento.  O  PLC  14/2013  afronta  diretamente  a 
interpretação constitucional veiculada pelo Supremo Tribunal Federal 
no julgamento da ADI 4.430, Rel. Min. Dias Toffoli, a qual resultou de 
gradual evolução da jurisprudência da Corte, conforme demonstrado.
A interpretação conferida pelo Tribunal ao art. 47, § 2º, inciso II, da 
Lei  9.504/97,  visou  tutelar  o  pluripartidarismo,  direito  constitucional 
afirmado e consubstanciado na livre criação de partidos, e a centralidade 
que os partidos exercem no sistema dos direitos políticos positivado pela 
constituição de 1988, no qual são imprescindíveis para a plena realização 
da cidadania, visto que condicionam o direito de participação política.
O PLC 14/2013 pretende, em verdade, rever a decisão da ADI 4.430. 
Segundo o referido projeto de lei, as redações do art. 29, § 6º e do art. 41-
A, da Lei 9.096/95 passariam a ser as seguintes:
“Art.29
 
(...)
§  6º  Havendo  fusão  ou  incorporação,  devem  ser  somados 
exclusivamente  os  votos  dos  partidos  fundidos  ou 
incorporados, obtidos na última eleição geral para a Câmara 
dos Deputados, para efeito da distribuição dos recursos do 
Fundo Partidário e do acesso gratuito ao rádio e à televisão.”
“Art.  41-A.  Do  total  do  Fundo  Partidário:
I – 5% (cinco por cento) serão destacados para entrega, em 
partes iguais, a todos os partidos que tenham seus estatutos 
registrados
 
no
 
Tribunal
 
Superior
 
Eleitoral;
 
e
II – 95% (noventa e cinco por cento) serão distribuídos aos 
partidos na proporção dos votos obtidos na última eleição geral 
para a Câmara dos Deputados.
Parágrafo único. Para efeito do disposto no inciso II, serão 
desconsideradas  as  mudanças  de  filiação  partidária,  em 
quaisquer hipóteses, ressalvado o disposto no § 6º do art. 29.” 
(grifei)
84 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
migrarem diretamente dos partidos pelos quais foram eleitos para a nova 
legenda no momento de sua criação.
Essa interpretação foi observada pelo sistema político nas últimas 
eleições municipais e, portanto, abarcou os atores políticos aos quais foi 
aplicada  até  o  momento.  O  PLC  14/2013  afronta  diretamente  a 
interpretação constitucional veiculada pelo Supremo Tribunal Federal 
no julgamento da ADI 4.430, Rel. Min. Dias Toffoli, a qual resultou de 
gradual evolução da jurisprudência da Corte, conforme demonstrado.
A interpretação conferida pelo Tribunal ao art. 47, § 2º, inciso II, da 
Lei  9.504/97,  visou  tutelar  o  pluripartidarismo,  direito  constitucional 
afirmado e consubstanciado na livre criação de partidos, e a centralidade 
que os partidos exercem no sistema dos direitos políticos positivado pela 
constituição de 1988, no qual são imprescindíveis para a plena realização 
da cidadania, visto que condicionam o direito de participação política.
O PLC 14/2013 pretende, em verdade, rever a decisão da ADI 4.430. 
Segundo o referido projeto de lei, as redações do art. 29, § 6º e do art. 41-
A, da Lei 9.096/95 passariam a ser as seguintes:
“Art.29
 
(...)
§  6º  Havendo  fusão  ou  incorporação,  devem  ser  somados 
exclusivamente  os  votos  dos  partidos  fundidos  ou 
incorporados, obtidos na última eleição geral para a Câmara 
dos Deputados, para efeito da distribuição dos recursos do 
Fundo Partidário e do acesso gratuito ao rádio e à televisão.”
“Art.  41-A.  Do  total  do  Fundo  Partidário:
I – 5% (cinco por cento) serão destacados para entrega, em 
partes iguais, a todos os partidos que tenham seus estatutos 
registrados
 
no
 
Tribunal
 
Superior
 
Eleitoral;
 
e
II – 95% (noventa e cinco por cento) serão distribuídos aos 
partidos na proporção dos votos obtidos na última eleição geral 
para a Câmara dos Deputados.
Parágrafo único. Para efeito do disposto no inciso II, serão 
desconsideradas  as  mudanças  de  filiação  partidária,  em 
quaisquer hipóteses, ressalvado o disposto no § 6º do art. 29.” 
(grifei)
84 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 115 de 314

Voto - MIN. GILMAR MENDES
MS 32033 / DF 
Não há a menor dúvida de que esse projeto de lei introduz em seus 
dispositivos  normas  de  caráter  interpretativo,  que  buscam  afastar  a 
interpretação conferida a tal matéria por esta Corte, no julgamento da 
ADI  4.430.  Ou  seja,  nessa  ação  direta  o  Supremo  interpretou  a 
Constituição para entender que o pluripartidarismo e a livre criação de 
legendas são direitos políticos fundamentais (cláusulas pétreas) que 
impedem  a  proibição  da  transferência,  em  conjunto  com  os 
parlamentares  que  deixarem  suas  legendas  para  criarem  novas 
agremiações, de seus respectivos tempos de rádio e TV e cotas do 
Fundo  partidário.  E  o  PLC  14/2013  pretende  dispor  em  sentido 
diametralmente oposto.
Ressalvando que fiquei vencido na espécie, cumpre notar que esta 
Corte  já  decidiu  ser  inconstitucional  a  lei  que  possua  como  objetivo 
imediato rever interpretação constitucional previamente declarada pelo 
Supremo (ADI 2.797, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 19.12.2006). O Min. 
Sepúlveda  Pertence  aduziu  em  seu  voto  que  muito  embora  o  efeito 
vinculante  das  decisões  do  Supremo  Tribunal  Federal  nas  ações  de 
controle abstrato de normas não abarque o Poder Legislativo, a este não é 
dado  aprovar  lei  que  se  destine  a  conferir  à  Constituição  exegese 
imediatamente oposta àquela exarada pelo Supremo Tribunal Federal.
Diante de tal jurisprudência, é extremamente provável que o PLC 
14/2013, caso fosse aprovado em sua versão atual, viria a ser declarado 
inconstitucional por esta Corte. 
Há ainda elementos graves a serem considerados. Nas presentes 
circunstâncias e ante  a  referida  decisão  desta  Corte  na  ADI 4.430, a 
aprovação do PLC 14/2013 implicaria uma de duas alternativas, ambas 
ofensivas a direitos fundamentais tutelados pela Constituição Federal de 
1988: (i)  ou representaria grave violação ao princípio da igualdade de 
chances; ou (ii) significaria ofensa frontal ao princípio da segurança 
jurídica, considerado em sua acepção especial de proteção à confiança 
legítima. E até mesmo ambas.
Não tenho dúvida em afirmar que a decisão deste Tribunal, tomada 
há menos de um ano, na ADI 4.430, de relatoria do Min. Dias Toffoli, 
85 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
Não há a menor dúvida de que esse projeto de lei introduz em seus 
dispositivos  normas  de  caráter  interpretativo,  que  buscam  afastar  a 
interpretação conferida a tal matéria por esta Corte, no julgamento da 
ADI  4.430.  Ou  seja,  nessa  ação  direta  o  Supremo  interpretou  a 
Constituição para entender que o pluripartidarismo e a livre criação de 
legendas são direitos políticos fundamentais (cláusulas pétreas) que 
impedem  a  proibição  da  transferência,  em  conjunto  com  os 
parlamentares  que  deixarem  suas  legendas  para  criarem  novas 
agremiações, de seus respectivos tempos de rádio e TV e cotas do 
Fundo  partidário.  E  o  PLC  14/2013  pretende  dispor  em  sentido 
diametralmente oposto.
Ressalvando que fiquei vencido na espécie, cumpre notar que esta 
Corte  já  decidiu  ser  inconstitucional  a  lei  que  possua  como  objetivo 
imediato rever interpretação constitucional previamente declarada pelo 
Supremo (ADI 2.797, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 19.12.2006). O Min. 
Sepúlveda  Pertence  aduziu  em  seu  voto  que  muito  embora  o  efeito 
vinculante  das  decisões  do  Supremo  Tribunal  Federal  nas  ações  de 
controle abstrato de normas não abarque o Poder Legislativo, a este não é 
dado  aprovar  lei  que  se  destine  a  conferir  à  Constituição  exegese 
imediatamente oposta àquela exarada pelo Supremo Tribunal Federal.
Diante de tal jurisprudência, é extremamente provável que o PLC 
14/2013, caso fosse aprovado em sua versão atual, viria a ser declarado 
inconstitucional por esta Corte. 
Há ainda elementos graves a serem considerados. Nas presentes 
circunstâncias e ante  a  referida  decisão  desta  Corte  na  ADI 4.430, a 
aprovação do PLC 14/2013 implicaria uma de duas alternativas, ambas 
ofensivas a direitos fundamentais tutelados pela Constituição Federal de 
1988: (i)  ou representaria grave violação ao princípio da igualdade de 
chances; ou (ii) significaria ofensa frontal ao princípio da segurança 
jurídica, considerado em sua acepção especial de proteção à confiança 
legítima. E até mesmo ambas.
Não tenho dúvida em afirmar que a decisão deste Tribunal, tomada 
há menos de um ano, na ADI 4.430, de relatoria do Min. Dias Toffoli, 
85 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 116 de 314

Voto - MIN. GILMAR MENDES
MS 32033 / DF 
significou um sinal verde para que os parlamentares pudessem deixar 
seus  partidos,  para  criar  novas  legendas,  portando  seus  respectivos 
tempos de rádio e TV e cotas do Fundo Partidário. No momento em que 
foi adotada, a decisão, sem dúvida, beneficiou a alguns parlamentares e a 
algumas novas agremiações partidárias (a exemplo do Partido Ecológico 
Nacional – PEN e do Partido Social Democrático – PSD), pois permitiu 
que tais legendas se tornassem viáveis, política e eleitoralmente.
Conforme exposto acima, não se pode permitir, em uma democracia 
saudável,  que  atores  e  partidos  políticos  sejam  tratados  de  forma 
desigual pelo legislador, impondo ônus a determinados grupos que não 
foram impostos a outros, sobretudo durante o curso de uma mesma 
legislatura.
Sempre  que  o  Poder  Legislativo,  no  afã  do  cumprimento  da 
vontade de uma maioria ocasional, violar as regras que devem nortear a 
concorrência democrática leal, igualitária e justa, sufocando os direitos 
e  mobilizações  das  minorias,  a  precípua  função  da  jurisdição 
constitucional será a de afastar qualquer constrangimento imposto pelo 
legislador  à  lisura  e  à  regularidade  do  processo  democrático.  É 
exatamente isso que se faz presente neste caso.
Mas  essa  violação  ao  princípio  da  isonomia  e  da  igualdade  de 
chances, que configurou o foco dos debates do presente mandado de 
segurança, sempre indicada não apenas pelo impetrante, mas também 
pelas manifestações dos amici curiae e do Procurador-Geral da República, 
não é a única leitura possível do PLC 14/2013.
O que pretendo demonstrar é que a interpretação direta do texto do 
projeto de lei em questão não revela simples ofensa à isonomia e ao 
princípio da igualdade de chances, mas evidencia uma grave ofensa à 
segurança jurídica, na acepção da proteção à confiança legítima.
Isso porque a decisão do Supremo na ADI 4.430, que garantiu aos 
congressistas que deixaram suas agremiações para se integrarem a novos 
partidos que levassem consigo seus respectivos tempos de rádio e TV e 
suas cotas do Fundo Partidário, foi aplicada nas eleições municipais de 
2012 e serve de base para a distribuição mensal das verbas do referido 
86 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
significou um sinal verde para que os parlamentares pudessem deixar 
seus  partidos,  para  criar  novas  legendas,  portando  seus  respectivos 
tempos de rádio e TV e cotas do Fundo Partidário. No momento em que 
foi adotada, a decisão, sem dúvida, beneficiou a alguns parlamentares e a 
algumas novas agremiações partidárias (a exemplo do Partido Ecológico 
Nacional – PEN e do Partido Social Democrático – PSD), pois permitiu 
que tais legendas se tornassem viáveis, política e eleitoralmente.
Conforme exposto acima, não se pode permitir, em uma democracia 
saudável,  que  atores  e  partidos  políticos  sejam  tratados  de  forma 
desigual pelo legislador, impondo ônus a determinados grupos que não 
foram impostos a outros, sobretudo durante o curso de uma mesma 
legislatura.
Sempre  que  o  Poder  Legislativo,  no  afã  do  cumprimento  da 
vontade de uma maioria ocasional, violar as regras que devem nortear a 
concorrência democrática leal, igualitária e justa, sufocando os direitos 
e  mobilizações  das  minorias,  a  precípua  função  da  jurisdição 
constitucional será a de afastar qualquer constrangimento imposto pelo 
legislador  à  lisura  e  à  regularidade  do  processo  democrático.  É 
exatamente isso que se faz presente neste caso.
Mas  essa  violação  ao  princípio  da  isonomia  e  da  igualdade  de 
chances, que configurou o foco dos debates do presente mandado de 
segurança, sempre indicada não apenas pelo impetrante, mas também 
pelas manifestações dos amici curiae e do Procurador-Geral da República, 
não é a única leitura possível do PLC 14/2013.
O que pretendo demonstrar é que a interpretação direta do texto do 
projeto de lei em questão não revela simples ofensa à isonomia e ao 
princípio da igualdade de chances, mas evidencia uma grave ofensa à 
segurança jurídica, na acepção da proteção à confiança legítima.
Isso porque a decisão do Supremo na ADI 4.430, que garantiu aos 
congressistas que deixaram suas agremiações para se integrarem a novos 
partidos que levassem consigo seus respectivos tempos de rádio e TV e 
suas cotas do Fundo Partidário, foi aplicada nas eleições municipais de 
2012 e serve de base para a distribuição mensal das verbas do referido 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 117 de 314

Voto - MIN. GILMAR MENDES
MS 32033 / DF 
fundo neste ano.
O  PLC  14/2013,  no  entanto,  visa  a  impedir  essa  aderência  aos 
parlamentares  dessas  prerrogativas  da  representação  e  remete  a 
distribuição do tempo de rádio e TV e das cotas do fundo partidário a 
critérios fixados pelo resultado das últimas eleições para a  Câmara dos 
Deputados, ocorridas em 2010, quando ainda não existiam nem a Rede 
Sustentabilidade,  nem  o  Partido  Solidariedade,  tampouco  o  Partido 
Ecológico  Nacional  –  PEN  e  o  Partido  Social  Democrático  –  PSD. 
Ressalte-se  que  o  PSD  conta  com  46  (quarenta  e  seis)  deputados 
federais, constituindo a quarta maior bancada da Casa Legislativa, atrás 
apenas do PMDB do PT e do PSDB, que possui 49 deputados, apenas 
três a mais.
Isso significa que todos esses partidos, por não terem participado 
das eleições de 2010, apenas terão direitos às cotas mínimas de rádio e TV 
e do Fundo Partidário, sempre restringidas ainda mais pelo projeto em 
exame, o que surpreenderia os parlamentares que migraram para essas 
legendas (PSD e PEN, especialmente), antes do advento da nova lei, 
caso seja aprovado o PLC 14/2013, em sua versão atual.
Evidentemente que isto ofenderia a segurança jurídica, bem como 
a confiança legítima dos parlamentares e dos partidos envolvidos, os 
quais tomaram suas respectivas decisões políticas resguardados por 
interpretação constitucional emanada desta Corte, no julgamento da 
ADI 4.430.
Basta que se confira, na parte que interessa, o teor do PLC 14/2013, 
na forma como se encaminhava a sua aprovação no Senado da República 
quando  concedi  a  liminar  no  presente  feito.  Segundo  o  projeto,  as 
redações do art. 29, § 6º e do art. 41-A, da Lei 9.096/95 passariam a ser as 
seguintes:
“Art.29
 
(...)
§  6º  Havendo  fusão  ou  incorporação,  devem  ser  somados 
exclusivamente  os  votos  dos  partidos  fundidos  ou 
incorporados, obtidos na última eleição geral para a Câmara 
dos Deputados,  para efeito da distribuição dos recursos do 
87 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
fundo neste ano.
O  PLC  14/2013,  no  entanto,  visa  a  impedir  essa  aderência  aos 
parlamentares  dessas  prerrogativas  da  representação  e  remete  a 
distribuição do tempo de rádio e TV e das cotas do fundo partidário a 
critérios fixados pelo resultado das últimas eleições para a  Câmara dos 
Deputados, ocorridas em 2010, quando ainda não existiam nem a Rede 
Sustentabilidade,  nem  o  Partido  Solidariedade,  tampouco  o  Partido 
Ecológico  Nacional  –  PEN  e  o  Partido  Social  Democrático  –  PSD. 
Ressalte-se  que  o  PSD  conta  com  46  (quarenta  e  seis)  deputados 
federais, constituindo a quarta maior bancada da Casa Legislativa, atrás 
apenas do PMDB do PT e do PSDB, que possui 49 deputados, apenas 
três a mais.
Isso significa que todos esses partidos, por não terem participado 
das eleições de 2010, apenas terão direitos às cotas mínimas de rádio e TV 
e do Fundo Partidário, sempre restringidas ainda mais pelo projeto em 
exame, o que surpreenderia os parlamentares que migraram para essas 
legendas (PSD e PEN, especialmente), antes do advento da nova lei, 
caso seja aprovado o PLC 14/2013, em sua versão atual.
Evidentemente que isto ofenderia a segurança jurídica, bem como 
a confiança legítima dos parlamentares e dos partidos envolvidos, os 
quais tomaram suas respectivas decisões políticas resguardados por 
interpretação constitucional emanada desta Corte, no julgamento da 
ADI 4.430.
Basta que se confira, na parte que interessa, o teor do PLC 14/2013, 
na forma como se encaminhava a sua aprovação no Senado da República 
quando  concedi  a  liminar  no  presente  feito.  Segundo  o  projeto,  as 
redações do art. 29, § 6º e do art. 41-A, da Lei 9.096/95 passariam a ser as 
seguintes:
“Art.29
 
(...)
§  6º  Havendo  fusão  ou  incorporação,  devem  ser  somados 
exclusivamente  os  votos  dos  partidos  fundidos  ou 
incorporados, obtidos na última eleição geral para a Câmara 
dos Deputados,  para efeito da distribuição dos recursos do 
87 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 118 de 314

Voto - MIN. GILMAR MENDES
MS 32033 / DF 
Fundo Partidário e do acesso gratuito ao rádio e à televisão.”
“Art.  41-A.  Do  total  do  Fundo  Partidário:
I – 5% (cinco por cento) serão destacados para entrega, em 
partes iguais, a todos os partidos que tenham seus estatutos 
registrados
 
no
 
Tribunal
 
Superior
 
Eleitoral;
 
e
II –  95% (noventa e cinco por cento) serão distribuídos aos 
partidos na proporção dos votos obtidos na última eleição 
geral para a Câmara dos Deputados.
Parágrafo único. Para efeito do disposto no inciso II, serão 
desconsideradas  as  mudanças  de  filiação  partidária,  em 
quaisquer hipóteses, ressalvado o disposto no § 6º do art. 29.” 
(grifei)
Pela simples leitura dos dispositivos fica claro que o critério adotado 
pelo PLC 14/2013 para a distribuição do tempo de rádio e TV e das cotas 
do Fundo Partidário é o resultado da última eleição para a Câmara dos 
Deputados, ocorrida em 2010.  Sendo assim, mesmo partidos como o 
PSD e o PEN, já criados e que receberam parlamentares de outras 
legendas no curso da presente legislatura, apenas teriam acesso às cotas 
mínimas do Fundo Partidário.
No que diz respeito ao tempo de rádio e TV, haveria a agravante de 
que os respectivos tempos mínimos distribuídos igualitariamente, pela 
redação do projeto, passariam a ser de 1/9 (um nono) e não de 1/3 um 
terço, como prevê a legislação atual. Confira-se:
“Art. 2º. O art. 47 da Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 
1997, passa a vigorar com as seguintes alterações:
Art. 47. ........................................................................
§ 2º Os horários reservados à propaganda de cada eleição, 
nos termos do § 1º, serão distribuídos entre todos os partidos e 
coligações  que  tenham  candidato,  observados  os  seguintes 
critérios:
I – 2/3 (dois terços) distribuídos proporcionalmente ao 
número  de  representantes  na  Câmara  dos  Deputados, 
considerado, no caso  de coligação, o resultado da soma de 
representantes de todos os partidos que a integram;
88 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
Fundo Partidário e do acesso gratuito ao rádio e à televisão.”
“Art.  41-A.  Do  total  do  Fundo  Partidário:
I – 5% (cinco por cento) serão destacados para entrega, em 
partes iguais, a todos os partidos que tenham seus estatutos 
registrados
 
no
 
Tribunal
 
Superior
 
Eleitoral;
 
e
II –  95% (noventa e cinco por cento) serão distribuídos aos 
partidos na proporção dos votos obtidos na última eleição 
geral para a Câmara dos Deputados.
Parágrafo único. Para efeito do disposto no inciso II, serão 
desconsideradas  as  mudanças  de  filiação  partidária,  em 
quaisquer hipóteses, ressalvado o disposto no § 6º do art. 29.” 
(grifei)
Pela simples leitura dos dispositivos fica claro que o critério adotado 
pelo PLC 14/2013 para a distribuição do tempo de rádio e TV e das cotas 
do Fundo Partidário é o resultado da última eleição para a Câmara dos 
Deputados, ocorrida em 2010.  Sendo assim, mesmo partidos como o 
PSD e o PEN, já criados e que receberam parlamentares de outras 
legendas no curso da presente legislatura, apenas teriam acesso às cotas 
mínimas do Fundo Partidário.
No que diz respeito ao tempo de rádio e TV, haveria a agravante de 
que os respectivos tempos mínimos distribuídos igualitariamente, pela 
redação do projeto, passariam a ser de 1/9 (um nono) e não de 1/3 um 
terço, como prevê a legislação atual. Confira-se:
“Art. 2º. O art. 47 da Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 
1997, passa a vigorar com as seguintes alterações:
Art. 47. ........................................................................
§ 2º Os horários reservados à propaganda de cada eleição, 
nos termos do § 1º, serão distribuídos entre todos os partidos e 
coligações  que  tenham  candidato,  observados  os  seguintes 
critérios:
I – 2/3 (dois terços) distribuídos proporcionalmente ao 
número  de  representantes  na  Câmara  dos  Deputados, 
considerado, no caso  de coligação, o resultado da soma de 
representantes de todos os partidos que a integram;
88 
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Voto - MIN. GILMAR MENDES
MS 32033 / DF 
II  –
 do  restante,  1/3  (um  terço)  distribuído 
igualitariamente  e  2/3  (dois  terços)  proporcionalmente  ao 
número  de  representantes  eleitos  no  pleito  no  pleito 
imediatamente  anterior  para  a  Câmara  dos  Deputados, 
considerado, no caso de coligação, o resultado da soma do 
número de representantes de todos os partidos que a integram.
§7º Para efeito do disposto no § 2º, serão desconsideradas 
as mudanças de filiação partidária,  em quaisquer hipóteses, 
ressalvado o disposto no § 6º do art. 29 da Lei nº 9.096, de 19 
de setembro de 1995”. (grifei)
Note-se que, além da restrição absolutamente exagerada das cotas 
distribuídas igualitariamente, o projeto (vide § 7º supra) cria um novo e 
verdadeiro regime jurídico acerca do tema e, nesse sentido, aplica-se 
indistintamente a todos os partidos para as próximas eleições gerais a 
ocorrerem em 2014.
Ao criar um verdadeiro Estatuto, o qual dispõe que as cotas do 
Fundo Partidário, bem como os tempos de rádio e TV proporcionais terão 
como marco para a definição de sua distribuição o resultado das últimas 
eleições (2010) para a Câmara dos Deputados, o projeto tem o condão de:
(i)  desmobilizar as forças políticas que se reúnem para a formação 
de novos partidos (viola a isonomia e a igualdade de chances);
(ii)  afigurar-se  ofensivo  à  segurança  jurídica,  ao  quebrar  a 
confiança legítima dos parlamentares que fundaram anteriormente, mas 
nesta mesma legislatura, novas legendas;
(iii) e, além disso, afronta diretamente a decisão desta Corte na ADI 
4.430, na qual se deu interpretação conforme ao § 3º do art. 47 da Lei 
9.504/1997, para se fixar que ele não se aplicaria aos novos partidos, 
criados após as últimas eleições (2010).
Na prática, isso quer dizer que todos os partidos e congressistas 
confiaram em um regime jurídico que seria afastado pela aprovação do 
projeto  em  tela,  o  que  representaria  grave  violação  ao  princípio  da 
proteção à confiança, que decorre diretamente do princípio da segurança 
jurídica. 
89 
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MS 32033 / DF 
II  –
 do  restante,  1/3  (um  terço)  distribuído 
igualitariamente  e  2/3  (dois  terços)  proporcionalmente  ao 
número  de  representantes  eleitos  no  pleito  no  pleito 
imediatamente  anterior  para  a  Câmara  dos  Deputados, 
considerado, no caso de coligação, o resultado da soma do 
número de representantes de todos os partidos que a integram.
§7º Para efeito do disposto no § 2º, serão desconsideradas 
as mudanças de filiação partidária,  em quaisquer hipóteses, 
ressalvado o disposto no § 6º do art. 29 da Lei nº 9.096, de 19 
de setembro de 1995”. (grifei)
Note-se que, além da restrição absolutamente exagerada das cotas 
distribuídas igualitariamente, o projeto (vide § 7º supra) cria um novo e 
verdadeiro regime jurídico acerca do tema e, nesse sentido, aplica-se 
indistintamente a todos os partidos para as próximas eleições gerais a 
ocorrerem em 2014.
Ao criar um verdadeiro Estatuto, o qual dispõe que as cotas do 
Fundo Partidário, bem como os tempos de rádio e TV proporcionais terão 
como marco para a definição de sua distribuição o resultado das últimas 
eleições (2010) para a Câmara dos Deputados, o projeto tem o condão de:
(i)  desmobilizar as forças políticas que se reúnem para a formação 
de novos partidos (viola a isonomia e a igualdade de chances);
(ii)  afigurar-se  ofensivo  à  segurança  jurídica,  ao  quebrar  a 
confiança legítima dos parlamentares que fundaram anteriormente, mas 
nesta mesma legislatura, novas legendas;
(iii) e, além disso, afronta diretamente a decisão desta Corte na ADI 
4.430, na qual se deu interpretação conforme ao § 3º do art. 47 da Lei 
9.504/1997, para se fixar que ele não se aplicaria aos novos partidos, 
criados após as últimas eleições (2010).
Na prática, isso quer dizer que todos os partidos e congressistas 
confiaram em um regime jurídico que seria afastado pela aprovação do 
projeto  em  tela,  o  que  representaria  grave  violação  ao  princípio  da 
proteção à confiança, que decorre diretamente do princípio da segurança 
jurídica. 
89 
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Voto - MIN. GILMAR MENDES
MS 32033 / DF 
Sendo certo que esses e outros partidos já receberam e continuam a 
perceber as cotas do Fundo Partidário com base em suas atuais bancadas, 
a aprovação do projeto em exame ainda significaria a necessidade de 
rever a distribuição do Fundo  e, eventualmente, de devolver valores 
recebidos indevidamente.
Ante todas essas considerações, o que salta claro aos olhos é que, 
por  uma  interpretação  imediata,  o  PLC  14/2013  visa  a  superar  o 
entendimento esposado pelo Supremo Tribunal Federal na ADI 4.430 e, 
nesse sentido, obviamente significa violação ao princípio da confiança 
legítima dos parlamentares e partidos que acreditaram que os critérios 
referidos na decisão prevaleceriam nas eleições gerais de 2014 e, firmes 
nessa crença, adotaram suas respectivas estratégias políticas.
Por outro lado, caso se pretenda interpretar a proposição de modo 
a resguardar a segurança jurídica e proteger a confiança dispensada 
pelos parlamentares que migraram, por exemplo, para o PSD e para o 
PEN, o que restaria seria um projeto frontalmente violador do princípio 
da isonomia, em sua acepção da igualdade de chances no processo 
político-democrático, pois trata de modo desigual atores políticos e 
parlamentares eleitos legitimamente para uma mesma legislatura.
Nesse sentido, o projeto revela-se, também, ofensivo aos direitos 
das  minorias  parlamentares,  pois  a  sua  simples  tramitação  tem  o 
condão de desestimular a mobilização política visando à criação de 
novas  legendas,  cujo  prazo  final  é  outubro  deste  ano,  o  que 
inviabilizaria a constituição de partidos eleitoralmente competitivos 
para o pleito de 2014.
Desse modo, se o país pretende construir uma democracia sólida e 
saudável,  precisa  cultivar  a  regularidade  e  a  lisura  do  processo 
democrático, bem como a lealdade da concorrência democrática pelo 
poder, a qual, se e quando violada, deverá contar com a intervenção 
desta Suprema Corte para a restabelecer. Essa é precisamente a hipótese 
desses autos.
Isso porque a simples tramitação do projeto de lei em exame, 
consoante demonstrei, tem o condão de violar cláusulas pétreas da 
90 
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MS 32033 / DF 
Sendo certo que esses e outros partidos já receberam e continuam a 
perceber as cotas do Fundo Partidário com base em suas atuais bancadas, 
a aprovação do projeto em exame ainda significaria a necessidade de 
rever a distribuição do Fundo  e, eventualmente, de devolver valores 
recebidos indevidamente.
Ante todas essas considerações, o que salta claro aos olhos é que, 
por  uma  interpretação  imediata,  o  PLC  14/2013  visa  a  superar  o 
entendimento esposado pelo Supremo Tribunal Federal na ADI 4.430 e, 
nesse sentido, obviamente significa violação ao princípio da confiança 
legítima dos parlamentares e partidos que acreditaram que os critérios 
referidos na decisão prevaleceriam nas eleições gerais de 2014 e, firmes 
nessa crença, adotaram suas respectivas estratégias políticas.
Por outro lado, caso se pretenda interpretar a proposição de modo 
a resguardar a segurança jurídica e proteger a confiança dispensada 
pelos parlamentares que migraram, por exemplo, para o PSD e para o 
PEN, o que restaria seria um projeto frontalmente violador do princípio 
da isonomia, em sua acepção da igualdade de chances no processo 
político-democrático, pois trata de modo desigual atores políticos e 
parlamentares eleitos legitimamente para uma mesma legislatura.
Nesse sentido, o projeto revela-se, também, ofensivo aos direitos 
das  minorias  parlamentares,  pois  a  sua  simples  tramitação  tem  o 
condão de desestimular a mobilização política visando à criação de 
novas  legendas,  cujo  prazo  final  é  outubro  deste  ano,  o  que 
inviabilizaria a constituição de partidos eleitoralmente competitivos 
para o pleito de 2014.
Desse modo, se o país pretende construir uma democracia sólida e 
saudável,  precisa  cultivar  a  regularidade  e  a  lisura  do  processo 
democrático, bem como a lealdade da concorrência democrática pelo 
poder, a qual, se e quando violada, deverá contar com a intervenção 
desta Suprema Corte para a restabelecer. Essa é precisamente a hipótese 
desses autos.
Isso porque a simples tramitação do projeto de lei em exame, 
consoante demonstrei, tem o condão de violar cláusulas pétreas da 
90 
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Voto - MIN. GILMAR MENDES
MS 32033 / DF 
Constituição  de  1988,  todas  intrinsecamente  ligadas  ao  direito 
fundamental de participação política, tão caro às democracias.
 
f) Diálogo institucional e a construção de soluções constitucionais
É  preciso  explicitar,  ainda,  que  esta  Corte  não  interveio 
indevidamente  nas  atividades  do  Congresso  Nacional  e  não  tem  a 
pretensão de fazê-lo. Ao cuidar de assuntos caros ao próprio exercício da 
democracia, é importante deixar claro que os órgãos e poderes do Estado 
devem  considerar  mutuamente  as  suas  decisões  para  buscar 
compreender as inter-relações que delas surgem.
Faço  essas  considerações  para  esclarecer  que  não  se  pretende 
impedir que o Congresso Nacional realize, por exemplo, uma reforma 
política, que vise a responder aos principais problemas enfrentados por 
nosso sistema, entre eles a quantidade elevada de partidos políticos.
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal revela que a Corte 
empenha-se,  regularmente,  em  garantir  as  prerrogativas  do  Poder 
Legislativo. Bons exemplos nesse sentido são as decisões desta Corte que 
cuidaram da disciplina das medidas provisórias. Após o entendimento 
que permitiu a a reedição de medida provisória que não tenha sido 
convertida em lei no prazo constitucionalmente estabelecido, tampouco 
haja  sido  rejeitada  pelo  Congresso  Nacional,  o  abuso  por  parte  do 
Executivo  levou  o  Congresso  Nacional  a  promulgar  EC  32/2001, 
conferindo novo tratamento à matéria.
Mesmo  após  a  aprovação  da  referida  emenda  constitucional,  a 
presidência da República continuou a editar medidas provisórias em 
ritmo e quantidade abusivos. Isso teve o condão de trancar a pauta das 
Casas  legislativas,  em  razão  do  disposto  no  §  6º  do  art.  62  da 
Constituição. Verificou-se, a partir disso, que o Presidente da República 
detinha um verdadeiro poder de agenda sobre a pauta das Casas do 
Congresso Nacional.
91 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
Constituição  de  1988,  todas  intrinsecamente  ligadas  ao  direito 
fundamental de participação política, tão caro às democracias.
 
f) Diálogo institucional e a construção de soluções constitucionais
É  preciso  explicitar,  ainda,  que  esta  Corte  não  interveio 
indevidamente  nas  atividades  do  Congresso  Nacional  e  não  tem  a 
pretensão de fazê-lo. Ao cuidar de assuntos caros ao próprio exercício da 
democracia, é importante deixar claro que os órgãos e poderes do Estado 
devem  considerar  mutuamente  as  suas  decisões  para  buscar 
compreender as inter-relações que delas surgem.
Faço  essas  considerações  para  esclarecer  que  não  se  pretende 
impedir que o Congresso Nacional realize, por exemplo, uma reforma 
política, que vise a responder aos principais problemas enfrentados por 
nosso sistema, entre eles a quantidade elevada de partidos políticos.
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal revela que a Corte 
empenha-se,  regularmente,  em  garantir  as  prerrogativas  do  Poder 
Legislativo. Bons exemplos nesse sentido são as decisões desta Corte que 
cuidaram da disciplina das medidas provisórias. Após o entendimento 
que permitiu a a reedição de medida provisória que não tenha sido 
convertida em lei no prazo constitucionalmente estabelecido, tampouco 
haja  sido  rejeitada  pelo  Congresso  Nacional,  o  abuso  por  parte  do 
Executivo  levou  o  Congresso  Nacional  a  promulgar  EC  32/2001, 
conferindo novo tratamento à matéria.
Mesmo  após  a  aprovação  da  referida  emenda  constitucional,  a 
presidência da República continuou a editar medidas provisórias em 
ritmo e quantidade abusivos. Isso teve o condão de trancar a pauta das 
Casas  legislativas,  em  razão  do  disposto  no  §  6º  do  art.  62  da 
Constituição. Verificou-se, a partir disso, que o Presidente da República 
detinha um verdadeiro poder de agenda sobre a pauta das Casas do 
Congresso Nacional.
91 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 122 de 314

Voto - MIN. GILMAR MENDES
MS 32033 / DF 
O  Supremo,  então,  exarou  decisões  que  visavam  a  proteger  as 
prerrogativas  do  Congresso.  Na  ADI  4.048  MC,  de  minha  relatoria, 
Plenário, DJe 22.8.2008, admitiu-se a análise excepcional da presença dos 
pressupostos  de  relevância  e  urgência  para  a  edição  de  medidas 
provisórias, bem como a aferição da natureza dos créditos que o ato 
legislativo visava a abrir, se verdadeiramente extraordinários ou não. 
Desse  modo,  a  Corte  estava  a  tutelar  o  controle  congressual  de  sua 
própria pauta, bem como de suas prerrogativas. Confira-se a ementa do 
julgado:
“Medida
 
Cautelar
 
em
 
Ação
 
Direta
 
de 
Inconstitucionalidade. Medida Provisória n° 405, de 18.12.2007. 
Abertura de crédito extraordinário. Limites constitucionais à 
atividade legislativa excepcional do Poder Executivo na edição 
de medidas provisórias. 
I. MEDIDA PROVISÓRIA E SUA CONVERSÃO EM LEI. 
Conversão da medida provisória na Lei n° 11.658/2008, sem 
alteração substancial. Aditamento ao pedido inicial. Inexistência 
de obstáculo processual ao prosseguimento do julgamento. A 
lei de conversão não convalida os vícios existentes na medida 
provisória. Precedentes. 
II.
 CONTROLE
 
ABSTRATO
 
DE 
CONSTITUCIONALIDADE
 
DE
 
NORMAS 
ORÇAMENTÁRIAS.  REVISÃO  DE  JURISPRUDÊNCIA. O 
Supremo Tribunal Federal deve exercer sua função precípua de 
fiscalização  da  constitucionalidade  das  leis  e  dos  atos 
normativos  quando  houver  um  tema  ou  uma  controvérsia 
constitucional suscitada em abstrato, independente do caráter 
geral  ou  específico,  concreto  ou  abstrato  de  seu  objeto. 
Possibilidade  de  submissão  das  normas  orçamentárias  ao 
controle abstrato de constitucionalidade. 
III.  LIMITES  CONSTITUCIONAIS  À  ATIVIDADE 
LEGISLATIVA  EXCEPCIONAL  DO  PODER  EXECUTIVO 
NA  EDIÇÃO  DE  MEDIDAS  PROVISÓRIAS  PARA 
92 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
O  Supremo,  então,  exarou  decisões  que  visavam  a  proteger  as 
prerrogativas  do  Congresso.  Na  ADI  4.048  MC,  de  minha  relatoria, 
Plenário, DJe 22.8.2008, admitiu-se a análise excepcional da presença dos 
pressupostos  de  relevância  e  urgência  para  a  edição  de  medidas 
provisórias, bem como a aferição da natureza dos créditos que o ato 
legislativo visava a abrir, se verdadeiramente extraordinários ou não. 
Desse  modo,  a  Corte  estava  a  tutelar  o  controle  congressual  de  sua 
própria pauta, bem como de suas prerrogativas. Confira-se a ementa do 
julgado:
“Medida
 
Cautelar
 
em
 
Ação
 
Direta
 
de 
Inconstitucionalidade. Medida Provisória n° 405, de 18.12.2007. 
Abertura de crédito extraordinário. Limites constitucionais à 
atividade legislativa excepcional do Poder Executivo na edição 
de medidas provisórias. 
I. MEDIDA PROVISÓRIA E SUA CONVERSÃO EM LEI. 
Conversão da medida provisória na Lei n° 11.658/2008, sem 
alteração substancial. Aditamento ao pedido inicial. Inexistência 
de obstáculo processual ao prosseguimento do julgamento. A 
lei de conversão não convalida os vícios existentes na medida 
provisória. Precedentes. 
II.
 CONTROLE
 
ABSTRATO
 
DE 
CONSTITUCIONALIDADE
 
DE
 
NORMAS 
ORÇAMENTÁRIAS.  REVISÃO  DE  JURISPRUDÊNCIA. O 
Supremo Tribunal Federal deve exercer sua função precípua de 
fiscalização  da  constitucionalidade  das  leis  e  dos  atos 
normativos  quando  houver  um  tema  ou  uma  controvérsia 
constitucional suscitada em abstrato, independente do caráter 
geral  ou  específico,  concreto  ou  abstrato  de  seu  objeto. 
Possibilidade  de  submissão  das  normas  orçamentárias  ao 
controle abstrato de constitucionalidade. 
III.  LIMITES  CONSTITUCIONAIS  À  ATIVIDADE 
LEGISLATIVA  EXCEPCIONAL  DO  PODER  EXECUTIVO 
NA  EDIÇÃO  DE  MEDIDAS  PROVISÓRIAS  PARA 
92 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 123 de 314

Voto - MIN. GILMAR MENDES
MS 32033 / DF 
ABERTURA
 
DE
 
CRÉDITO
 
EXTRAORDINÁRIO. 
Interpretação do art. 167, § 3º c/c o art. 62, § 1º, inciso I, alínea 
“d”,  da  Constituição.  Além  dos  requisitos  de  relevância  e 
urgência (art. 62), a Constituição exige que a abertura do crédito 
extraordinário  seja  feita  apenas  para  atender  a  despesas 
imprevisíveis e urgentes. Ao contrário do que ocorre em relação 
aos requisitos de relevância e urgência (art. 62), que se submetem 
a  uma  ampla  margem  de  discricionariedade  por  parte  do 
Presidente  da  República,  os  requisitos  de  imprevisibilidade e 
urgência (art.  167,  §  3º)  recebem  densificação  normativa  da 
Constituição.  Os  conteúdos  semânticos  das  expressões 
“guerra”,  “comoção  interna”  e  “calamidade  pública” 
constituem vetores para a interpretação/aplicação do art. 167, § 
3º  c/c  o  art.  62,  §  1º,  inciso  I,  alínea  “d”,  da  Constituição. 
“Guerra”,  “comoção  interna”  e  “calamidade  pública”  são 
conceitos que representam realidades ou situações fáticas de 
extrema gravidade  e  de conseqüências  imprevisíveis  para a 
ordem pública e a paz social, e que dessa forma requerem, com 
a  devida  urgência,  a  adoção  de  medidas  singulares  e 
extraordinárias. A leitura atenta e a análise interpretativa do 
texto  e  da  exposição  de  motivos  da  MP  n°  405/2007 
demonstram que os créditos abertos são destinados a prover 
despesas  correntes,  que  não  estão  qualificadas  pela 
imprevisibilidade  ou  pela  urgência.  A  edição  da  MP  n° 
405/2007  configurou  um  patente  desvirtuamento  dos 
parâmetros  constitucionais  que  permitem  a  edição  de 
medidas  provisórias  para  a  abertura  de  créditos 
extraordinários. 
IV.  MEDIDA  CAUTELAR  DEFERIDA.  Suspensão  da 
vigência da Lei n° 11.658/2008, desde a sua publicação, ocorrida 
em 22 de abril de 2008”. (grifei)
Em outro caso, o Min. Celso de Mello denegou a liminar requerida 
em mandado de segurança para manter em vigor interpretação do então 
93 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
ABERTURA
 
DE
 
CRÉDITO
 
EXTRAORDINÁRIO. 
Interpretação do art. 167, § 3º c/c o art. 62, § 1º, inciso I, alínea 
“d”,  da  Constituição.  Além  dos  requisitos  de  relevância  e 
urgência (art. 62), a Constituição exige que a abertura do crédito 
extraordinário  seja  feita  apenas  para  atender  a  despesas 
imprevisíveis e urgentes. Ao contrário do que ocorre em relação 
aos requisitos de relevância e urgência (art. 62), que se submetem 
a  uma  ampla  margem  de  discricionariedade  por  parte  do 
Presidente  da  República,  os  requisitos  de  imprevisibilidade e 
urgência (art.  167,  §  3º)  recebem  densificação  normativa  da 
Constituição.  Os  conteúdos  semânticos  das  expressões 
“guerra”,  “comoção  interna”  e  “calamidade  pública” 
constituem vetores para a interpretação/aplicação do art. 167, § 
3º  c/c  o  art.  62,  §  1º,  inciso  I,  alínea  “d”,  da  Constituição. 
“Guerra”,  “comoção  interna”  e  “calamidade  pública”  são 
conceitos que representam realidades ou situações fáticas de 
extrema gravidade  e  de conseqüências  imprevisíveis  para a 
ordem pública e a paz social, e que dessa forma requerem, com 
a  devida  urgência,  a  adoção  de  medidas  singulares  e 
extraordinárias. A leitura atenta e a análise interpretativa do 
texto  e  da  exposição  de  motivos  da  MP  n°  405/2007 
demonstram que os créditos abertos são destinados a prover 
despesas  correntes,  que  não  estão  qualificadas  pela 
imprevisibilidade  ou  pela  urgência.  A  edição  da  MP  n° 
405/2007  configurou  um  patente  desvirtuamento  dos 
parâmetros  constitucionais  que  permitem  a  edição  de 
medidas  provisórias  para  a  abertura  de  créditos 
extraordinários. 
IV.  MEDIDA  CAUTELAR  DEFERIDA.  Suspensão  da 
vigência da Lei n° 11.658/2008, desde a sua publicação, ocorrida 
em 22 de abril de 2008”. (grifei)
Em outro caso, o Min. Celso de Mello denegou a liminar requerida 
em mandado de segurança para manter em vigor interpretação do então 
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Voto - MIN. GILMAR MENDES
MS 32033 / DF 
presidente da Câmara dos Deputados, Michel Temer, segundo a qual o 
trancamento de pauta, previsto no parágrafo 6° do artigo 62 do texto 
constitucional, apenas se  refere  às  proposições  legislativas  ordinárias, 
cujos conteúdos, via de regra, podem ser veiculados por meio de medida 
provisória.
Essa interpretação, que até o momento é chancelada pelo Supremo, 
mantém as pautas das Casas do Congresso livres para a votação de 
projetos  de  emendas  constitucionais,  leis  complementares,  decretos 
legislativos  e  resoluções.  É  importante  notar  que  a  interpretação 
constitucional  inovadora,  nesse  caso,  é  emanada  do  próprio  Poder 
Legislativo.  Tal  interpretação  foi  impugnada  por  parlamentares  da 
oposição.  Apesar  de  o  Supremo  Tribunal  Federal  ainda  não  haver 
concluído o julgamento de mérito do mandado de segurança em questão, 
o Min. Celso de Mello, relator do caso, indeferiu o pedido de liminar e 
manteve a interpretação inovadora oriunda do Congresso Nacional (MS 
27.931, Rel. Min. Celso de Mello, DJe 1°.4.2009.) No mérito, o ministro 
relator  manteve  seu  posicionamento  em  prestígio  da  interpretação 
constitucional  elaborada  pelo  Presidente  da  Câmara  dos  Deputados, 
todavia, o julgamento foi interrompido por pedido de vista da Min. 
Cármen Lúcia.
Em outra importante decisão, o Supremo defendeu as prerrogativas 
do  Congresso  Nacional.  Na  ADI  3.964  MC,  Rel.  Min.  Carlos  Britto, 
Plenário, DJe 11.4.2008, a Corte considerou que o Presidente da República 
não poderia revogar medida provisória e, na mesma sessão legislativa, 
editar uma nova MP cuidando dos mesma tema, ante a configuração de 
reedição, vedada pela Constituição. Confira-se a ementa:
“AÇÃO  DIRETA  DE  INCONSTITUCIONALIDADE. 
MEDIDA LIMINAR. MEDIDA PROVISÓRIA Nº 394/07, QUE 
“DÁ NOVA REDAÇÃO AO § 3º DO ART. 5º DA LEI Nº 10.826, 
DE 22 DE DEZEMBRO DE 2003”. LEI QUE “DISPÕE SOBRE 
REGISTRO, POSSE E COMERCIALIZAÇÃO DE ARMAS DE 
FOGO  E  MUNIÇÃO,  SOBRE  O  SISTEMA NACIONAL DE 
ARMAS – SINARM”.
1. Num exame prefacial, tem consistência a alegação de 
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Supremo Tribunal Federal
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presidente da Câmara dos Deputados, Michel Temer, segundo a qual o 
trancamento de pauta, previsto no parágrafo 6° do artigo 62 do texto 
constitucional, apenas se  refere  às  proposições  legislativas  ordinárias, 
cujos conteúdos, via de regra, podem ser veiculados por meio de medida 
provisória.
Essa interpretação, que até o momento é chancelada pelo Supremo, 
mantém as pautas das Casas do Congresso livres para a votação de 
projetos  de  emendas  constitucionais,  leis  complementares,  decretos 
legislativos  e  resoluções.  É  importante  notar  que  a  interpretação 
constitucional  inovadora,  nesse  caso,  é  emanada  do  próprio  Poder 
Legislativo.  Tal  interpretação  foi  impugnada  por  parlamentares  da 
oposição.  Apesar  de  o  Supremo  Tribunal  Federal  ainda  não  haver 
concluído o julgamento de mérito do mandado de segurança em questão, 
o Min. Celso de Mello, relator do caso, indeferiu o pedido de liminar e 
manteve a interpretação inovadora oriunda do Congresso Nacional (MS 
27.931, Rel. Min. Celso de Mello, DJe 1°.4.2009.) No mérito, o ministro 
relator  manteve  seu  posicionamento  em  prestígio  da  interpretação 
constitucional  elaborada  pelo  Presidente  da  Câmara  dos  Deputados, 
todavia, o julgamento foi interrompido por pedido de vista da Min. 
Cármen Lúcia.
Em outra importante decisão, o Supremo defendeu as prerrogativas 
do  Congresso  Nacional.  Na  ADI  3.964  MC,  Rel.  Min.  Carlos  Britto, 
Plenário, DJe 11.4.2008, a Corte considerou que o Presidente da República 
não poderia revogar medida provisória e, na mesma sessão legislativa, 
editar uma nova MP cuidando dos mesma tema, ante a configuração de 
reedição, vedada pela Constituição. Confira-se a ementa:
“AÇÃO  DIRETA  DE  INCONSTITUCIONALIDADE. 
MEDIDA LIMINAR. MEDIDA PROVISÓRIA Nº 394/07, QUE 
“DÁ NOVA REDAÇÃO AO § 3º DO ART. 5º DA LEI Nº 10.826, 
DE 22 DE DEZEMBRO DE 2003”. LEI QUE “DISPÕE SOBRE 
REGISTRO, POSSE E COMERCIALIZAÇÃO DE ARMAS DE 
FOGO  E  MUNIÇÃO,  SOBRE  O  SISTEMA NACIONAL DE 
ARMAS – SINARM”.
1. Num exame prefacial, tem consistência a alegação de 
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Voto - MIN. GILMAR MENDES
MS 32033 / DF 
que a MP nº 394/07 é mera reedição de parte da MP nº 379/07. 
Isto porque a mais recente incorpora temas da mais antiga, sem 
o  aporte  de  modificações  substanciais.  São  os  temas:  a)  da 
prorrogação  do  prazo  para  renovação  de  registros  de 
propriedade  de  armas  de  fogo,  expedidos  pelos  órgãos 
estaduais; b) da fixação dos valores das taxas a recolher em caso 
de  registro  de  armas,  renovação  do  certificado  de  registro, 
expedição de porte da arma, etc.
2.  Impossibilidade  de  reedição,  na  mesma  sessão 
legislativa,  de  medida  provisória  revogada.  Tese  contrária 
importaria violação do princípio da Separação de Poderes, na 
medida em que o Presidente da República passaria, com tais 
expedientes revocatório-reedicionais de medidas provisórias, 
a  organizar  e  operacionalizar  a  pauta  dos  trabalhos 
legislativos. 
Pauta  que  se  inscreve  no  âmbito  do 
funcionamento  da  Câmara  dos  Deputados  e  do  Senado 
Federal e, por isso mesmo, matéria de competência privativa 
dessas duas Casas Legislativas (inciso IV do art. 51 e inciso 
XIII do art. 52, ambos da CF/88).
3. De outra parte, o ato de revogação pura e simples de u’a 
medida provisória outra coisa não é senão uma auto-rejeição; 
ou seja, o autor da medida a se antecipar a qualquer deliberação 
legislativa para proclamar, ele mesmo (Poder Executivo), que 
sua  obra  normativa  já  não  tem  serventia.  Logo,  reeditá-la 
significaria  artificializar  os  requisitos  constitucionais  de 
urgência  e  relevância,  já  categoricamente  desmentidos  pela 
revogação em si.
4. Medida liminar deferida para suspender a eficácia da 
MP nº 397/07 até o julgamento de mérito desta ação direta de 
inconstitucionalidade”. (grifei)
Na ADI 4.029, Rel. Min. Luiz Fux, Dje 27.6.2012, a Corte deliberou no 
sentido de reconhecer a inconstitucionalidade das medidas provisórias 
que, da data do julgamento em diante, não tramitassem e recebessem 
parecer  da  Comissão  Mista  a  que  faz  referência  o  art.  62,  §  9º,  da 
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Supremo Tribunal Federal
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que a MP nº 394/07 é mera reedição de parte da MP nº 379/07. 
Isto porque a mais recente incorpora temas da mais antiga, sem 
o  aporte  de  modificações  substanciais.  São  os  temas:  a)  da 
prorrogação  do  prazo  para  renovação  de  registros  de 
propriedade  de  armas  de  fogo,  expedidos  pelos  órgãos 
estaduais; b) da fixação dos valores das taxas a recolher em caso 
de  registro  de  armas,  renovação  do  certificado  de  registro, 
expedição de porte da arma, etc.
2.  Impossibilidade  de  reedição,  na  mesma  sessão 
legislativa,  de  medida  provisória  revogada.  Tese  contrária 
importaria violação do princípio da Separação de Poderes, na 
medida em que o Presidente da República passaria, com tais 
expedientes revocatório-reedicionais de medidas provisórias, 
a  organizar  e  operacionalizar  a  pauta  dos  trabalhos 
legislativos. 
Pauta  que  se  inscreve  no  âmbito  do 
funcionamento  da  Câmara  dos  Deputados  e  do  Senado 
Federal e, por isso mesmo, matéria de competência privativa 
dessas duas Casas Legislativas (inciso IV do art. 51 e inciso 
XIII do art. 52, ambos da CF/88).
3. De outra parte, o ato de revogação pura e simples de u’a 
medida provisória outra coisa não é senão uma auto-rejeição; 
ou seja, o autor da medida a se antecipar a qualquer deliberação 
legislativa para proclamar, ele mesmo (Poder Executivo), que 
sua  obra  normativa  já  não  tem  serventia.  Logo,  reeditá-la 
significaria  artificializar  os  requisitos  constitucionais  de 
urgência  e  relevância,  já  categoricamente  desmentidos  pela 
revogação em si.
4. Medida liminar deferida para suspender a eficácia da 
MP nº 397/07 até o julgamento de mérito desta ação direta de 
inconstitucionalidade”. (grifei)
Na ADI 4.029, Rel. Min. Luiz Fux, Dje 27.6.2012, a Corte deliberou no 
sentido de reconhecer a inconstitucionalidade das medidas provisórias 
que, da data do julgamento em diante, não tramitassem e recebessem 
parecer  da  Comissão  Mista  a  que  faz  referência  o  art.  62,  §  9º,  da 
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Constituição. Há diversos outros precedentes reveladores da atenção e 
reverência desta Corte às prerrogativas do Poder Legislativo, de modo 
que não se deve falar, de forma alguma, em atrito entre os poderes 
Judiciário e Legislativo.
No caso em apreço, deve-se atentar para o fato de que ao aprovar 
legislação que incida sobre o processo democrático, o Parlamento deve 
voltar sua atenção para as manifestações prévias que conformaram esse 
mesmo processo. No presente caso, há menos de um ano (29.6.2012) o 
Supremo Tribunal Federal decidiu a ADI 4.430, de relatoria do Min. Dias 
Toffoli, na qual ficou fixado o direito de os parlamentares levarem às 
novas legendas os seus respectivos tempos de rádio e TV, bem como suas 
cotas do Fundo Partidário.
Como  é  de  se  esperar,  essa  decisão  surtiu efeitos  e  o  ambiente 
político, com todos os seus atores, a levou em consideração na tomada de 
uma  série  de  decisões  diretamente  relacionadas  aos  direitos  de 
participação. Desse modo, qualquer alteração legislativa posterior precisa 
considerar os impactos dessa decisão sobre a atividade político-eleitoral 
dos parlamentares, sob pena de ofensa à isonomia e à segurança jurídica, 
conforme demonstrei aqui.
Um saudável relacionamento entre os poderes precisa trabalhar com 
a hipótese de que novas conformações de matérias previamente decididas 
podem representar aperfeiçoamento institucional, e não simplesmente 
afronta a decisões oriundas de outro Poder. 
Sinto-me  particularmente  confortável  em  fazer  essa  afirmação 
porque fiquei vencido no julgamento da ADI 2.797, Rel. Min. Sepúlveda 
Pertence, Plenário, DJ 19.12.2006, oportunidade em que o STF afirmou ser 
inconstitucional a legislação cujo objetivo imediato seja superar prévia 
interpretação constitucional da Corte, como ocorre no caso em exame. 
Confira-se trecho da ementa desse julgado:
“2.  Tanto  a  Súmula  394,  como  a  decisão  do  Supremo 
Tribunal, que a cancelou, derivaram de interpretação  direta e 
exclusiva da Constituição Federal.
3.  Não pode a lei ordinária pretender impor, como seu 
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Supremo Tribunal Federal
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Constituição. Há diversos outros precedentes reveladores da atenção e 
reverência desta Corte às prerrogativas do Poder Legislativo, de modo 
que não se deve falar, de forma alguma, em atrito entre os poderes 
Judiciário e Legislativo.
No caso em apreço, deve-se atentar para o fato de que ao aprovar 
legislação que incida sobre o processo democrático, o Parlamento deve 
voltar sua atenção para as manifestações prévias que conformaram esse 
mesmo processo. No presente caso, há menos de um ano (29.6.2012) o 
Supremo Tribunal Federal decidiu a ADI 4.430, de relatoria do Min. Dias 
Toffoli, na qual ficou fixado o direito de os parlamentares levarem às 
novas legendas os seus respectivos tempos de rádio e TV, bem como suas 
cotas do Fundo Partidário.
Como  é  de  se  esperar,  essa  decisão  surtiu efeitos  e  o  ambiente 
político, com todos os seus atores, a levou em consideração na tomada de 
uma  série  de  decisões  diretamente  relacionadas  aos  direitos  de 
participação. Desse modo, qualquer alteração legislativa posterior precisa 
considerar os impactos dessa decisão sobre a atividade político-eleitoral 
dos parlamentares, sob pena de ofensa à isonomia e à segurança jurídica, 
conforme demonstrei aqui.
Um saudável relacionamento entre os poderes precisa trabalhar com 
a hipótese de que novas conformações de matérias previamente decididas 
podem representar aperfeiçoamento institucional, e não simplesmente 
afronta a decisões oriundas de outro Poder. 
Sinto-me  particularmente  confortável  em  fazer  essa  afirmação 
porque fiquei vencido no julgamento da ADI 2.797, Rel. Min. Sepúlveda 
Pertence, Plenário, DJ 19.12.2006, oportunidade em que o STF afirmou ser 
inconstitucional a legislação cujo objetivo imediato seja superar prévia 
interpretação constitucional da Corte, como ocorre no caso em exame. 
Confira-se trecho da ementa desse julgado:
“2.  Tanto  a  Súmula  394,  como  a  decisão  do  Supremo 
Tribunal, que a cancelou, derivaram de interpretação  direta e 
exclusiva da Constituição Federal.
3.  Não pode a lei ordinária pretender impor, como seu 
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Voto - MIN. GILMAR MENDES
MS 32033 / DF 
objeto imediato, uma interpretação da Constituição: a questão 
é de inconstitucionalidade formal, ínsita a toda norma de 
gradação inferior que se proponha a ditar interpretação da 
norma de hierarquia superior.
4.  Quando, ao vício de inconstitucionalidade formal, a 
lei  interpretativa  da  Constituição  acresça  o  de  opor-se  ao 
entendimento da jurisprudência constitucional do Supremo 
Tribunal – guarda da Constituição -, às razões dogmáticas 
acentuadas se  impõem  ao  Tribunal razões de alta política 
institucional para repelir a usurpação pelo legislador de sua 
missão  de  intérprete  final  da  Lei  Fundamental:  admitir 
pudesse  a  lei  ordinária  inverter  a  leitura  pelo  Supremo 
Tribunal  da  Constituição  seria  dizer  que  a  interpretação 
constitucional  da  Corte  estaria  sujeita  ao  referendo  do 
legislador, ou seja, que a Constituição – como entendida pelo 
órgão que ela própria erigiu em guarda da sua supremacia -, só 
constituiria o correto entendimento da Lei Suprema na medida 
da  inteligência  que  lhe  desse  outro  órgão  constituído,  o 
legislador ordinário, ao contrário, submetido aos seus ditames.
5.  Inconstitucionalidade  do  §  1º  do  art.  84  C.Pr.Penal, 
acrescido pela lei questionada e, por arrastamento, da regra 
final do § 2º do mesmo artigo, que manda estender a regra à 
ação de improbidade administrativa”. (grifei)
Durante  os  debates,  no  julgamento  da  ADI  2.797,  afirmei  meu 
posicionamento  contrário  ao  do  relator,  defendendo  que  o  Poder 
Legislativo também é legítimo intérprete da Constituição e sempre que 
aprova leis está a interpretar a Carta de 1988. Por essa razão, defendi que 
a nova lei, contrária a entendimento prévio da Corte, deve ser objeto de 
novo exame de fundo pelo Supremo, o qual poderá sensibilizar-se com as 
razões do legislador e evoluir em sua orientação. 
Na oportunidade, ao mencionar que a interpretação constitucional 
está aberta aos diversos atores sociais, em especial ao legislador, que é 
quem dispõe da mais ampla liberdade de conformação na atividade de 
concretização  da  Constituição,  afirmei  que  “não  é  possível  presumir  a 
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Supremo Tribunal Federal
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objeto imediato, uma interpretação da Constituição: a questão 
é de inconstitucionalidade formal, ínsita a toda norma de 
gradação inferior que se proponha a ditar interpretação da 
norma de hierarquia superior.
4.  Quando, ao vício de inconstitucionalidade formal, a 
lei  interpretativa  da  Constituição  acresça  o  de  opor-se  ao 
entendimento da jurisprudência constitucional do Supremo 
Tribunal – guarda da Constituição -, às razões dogmáticas 
acentuadas se  impõem  ao  Tribunal razões de alta política 
institucional para repelir a usurpação pelo legislador de sua 
missão  de  intérprete  final  da  Lei  Fundamental:  admitir 
pudesse  a  lei  ordinária  inverter  a  leitura  pelo  Supremo 
Tribunal  da  Constituição  seria  dizer  que  a  interpretação 
constitucional  da  Corte  estaria  sujeita  ao  referendo  do 
legislador, ou seja, que a Constituição – como entendida pelo 
órgão que ela própria erigiu em guarda da sua supremacia -, só 
constituiria o correto entendimento da Lei Suprema na medida 
da  inteligência  que  lhe  desse  outro  órgão  constituído,  o 
legislador ordinário, ao contrário, submetido aos seus ditames.
5.  Inconstitucionalidade  do  §  1º  do  art.  84  C.Pr.Penal, 
acrescido pela lei questionada e, por arrastamento, da regra 
final do § 2º do mesmo artigo, que manda estender a regra à 
ação de improbidade administrativa”. (grifei)
Durante  os  debates,  no  julgamento  da  ADI  2.797,  afirmei  meu 
posicionamento  contrário  ao  do  relator,  defendendo  que  o  Poder 
Legislativo também é legítimo intérprete da Constituição e sempre que 
aprova leis está a interpretar a Carta de 1988. Por essa razão, defendi que 
a nova lei, contrária a entendimento prévio da Corte, deve ser objeto de 
novo exame de fundo pelo Supremo, o qual poderá sensibilizar-se com as 
razões do legislador e evoluir em sua orientação. 
Na oportunidade, ao mencionar que a interpretação constitucional 
está aberta aos diversos atores sociais, em especial ao legislador, que é 
quem dispõe da mais ampla liberdade de conformação na atividade de 
concretização  da  Constituição,  afirmei  que  “não  é  possível  presumir  a 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 128 de 314

Voto - MIN. GILMAR MENDES
MS 32033 / DF 
inconstitucionalidade  dos  dispositivos  atacados  simplesmente  porque  eles  
contrariam a ‘última palavra’ dada pelo Supremo Tribunal Federal sobre o tema.  
O  que  pretendo  ressaltar,  pelo  contrário,  é  que  se  o  legislador  federal 
(re)incide,  cria  ou  regula  essa  matéria  constitucional  de  modo  
completamente  diverso,  o  diálogo,  o  debate  institucional  deve  
continuar”. 
Apesar de ter ficado vencido, penso poder afirmar que uma decisão 
do Supremo Tribunal Federal não deve representar o fim do debate sobre 
dada matéria, tampouco deve impedir uma reforma no sistema político 
nacional. De modo que o Congresso Nacional pode levar a efeito sua 
interpretação, desde que respeite os direitos fundamentais envolvidos, 
conforme dele exige o art. 60, § 4º, da CF/88.
Assim, ainda que o Poder Legislativo decida legislar no sentido de 
impor restrições mais severas ao funcionamento dos partidos políticos e 
à distribuição dos direitos inerentes às suas atividades, tal disciplina 
não pode vir à luz de forma casuística, atingindo de modo desigual a 
atores  políticos  em  situação  semelhante.  Mormente  quando  afetar 
parlamentares  legitimamente  eleitos,  no  curso  de  uma  mesma 
legislatura, e em afronta à segurança jurídica.
Ao  discorrer  sobre  os  modelos  de  parceria  e  majoritário  de 
democracia, Ronald Dworkin alerta sobre os riscos inerentes aos modelos 
majoritários, como o vigente no Brasil. Nas palavras do autor:
“A concepção  de  parceria  da  democracia  é  diferente: 
afirma que o conceito de governo democrático significa um 
governo não pela maioria das pessoas que exercem autoridade 
sobre todas as pessoas, mas pelas pessoas, que agem como um 
todo  enquanto  parceiras.  Esta  deve  ser,  certamente,  uma 
parceria que se divide em relação à política, uma vez que a 
unanimidade é rara nas comunidades  políticas, sejam quais 
forem as suas dimensões. No entanto, pode ser uma parceria, 
se os membros admitirem que, na política, têm que agir com 
respeito e preocupação iguais por todos os outros parceiros. 
Ou  seja,  pode  ser  uma  parceria  se  todos  respeitarem  as 
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Supremo Tribunal Federal
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inconstitucionalidade  dos  dispositivos  atacados  simplesmente  porque  eles  
contrariam a ‘última palavra’ dada pelo Supremo Tribunal Federal sobre o tema.  
O  que  pretendo  ressaltar,  pelo  contrário,  é  que  se  o  legislador  federal 
(re)incide,  cria  ou  regula  essa  matéria  constitucional  de  modo  
completamente  diverso,  o  diálogo,  o  debate  institucional  deve  
continuar”. 
Apesar de ter ficado vencido, penso poder afirmar que uma decisão 
do Supremo Tribunal Federal não deve representar o fim do debate sobre 
dada matéria, tampouco deve impedir uma reforma no sistema político 
nacional. De modo que o Congresso Nacional pode levar a efeito sua 
interpretação, desde que respeite os direitos fundamentais envolvidos, 
conforme dele exige o art. 60, § 4º, da CF/88.
Assim, ainda que o Poder Legislativo decida legislar no sentido de 
impor restrições mais severas ao funcionamento dos partidos políticos e 
à distribuição dos direitos inerentes às suas atividades, tal disciplina 
não pode vir à luz de forma casuística, atingindo de modo desigual a 
atores  políticos  em  situação  semelhante.  Mormente  quando  afetar 
parlamentares  legitimamente  eleitos,  no  curso  de  uma  mesma 
legislatura, e em afronta à segurança jurídica.
Ao  discorrer  sobre  os  modelos  de  parceria  e  majoritário  de 
democracia, Ronald Dworkin alerta sobre os riscos inerentes aos modelos 
majoritários, como o vigente no Brasil. Nas palavras do autor:
“A concepção  de  parceria  da  democracia  é  diferente: 
afirma que o conceito de governo democrático significa um 
governo não pela maioria das pessoas que exercem autoridade 
sobre todas as pessoas, mas pelas pessoas, que agem como um 
todo  enquanto  parceiras.  Esta  deve  ser,  certamente,  uma 
parceria que se divide em relação à política, uma vez que a 
unanimidade é rara nas comunidades  políticas, sejam quais 
forem as suas dimensões. No entanto, pode ser uma parceria, 
se os membros admitirem que, na política, têm que agir com 
respeito e preocupação iguais por todos os outros parceiros. 
Ou  seja,  pode  ser  uma  parceria  se  todos  respeitarem  as 
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Voto - MIN. GILMAR MENDES
MS 32033 / DF 
condições de legitimidade que discutimos nos Capítulos 14 e 
15 – se cada pessoa aceitar a obrigação não só de obedecer à lei 
da comunidade, mas também de tentar tornar a lei consistente 
com a sua compreensão de boa-fé daquilo que é exigido pela 
dignidade de cada cidadão. 
(…)  A  concepção  de  parceria  liga  a  democracia  às 
condições  substantivas  da  legitimidade.  Dado  que  a 
legitimidade  é  uma  questão  de  grau,  o  mesmo  acontece, 
segundo esta concepção, com a democracia. É um ideal pelo 
qual algumas comunidades políticas lutam, algumas com mais 
êxito do que outras. No entanto, a concepção de parceria, pelo 
menos,  faz  do  governo  democrático  um  ideal  inteligível.  A 
concepção maioritária – a meu ver – não faz isso, porque nada 
descreve que possa ser visto como um governo democrático 
exercido por membros de uma minoria política. Ou até por 
membros de uma maioria. 
O  contraste  profundo  entre  as  duas  concepções  é 
claramente ilustrado  no  debate (principalmente nos  Estados 
Unidos) sobre a compatibilidade entre democracia e escrutínio 
judicial. A concepção maioritária não descarta automaticamente 
um sistema político que atribua aos juízes um poder de impor 
uma Constituição ao declararem uma legislação nula e inválida. 
Alguns  juristas  habilidosos  e  filósofos  afirmaram  que  o 
escrutínio  judicial,  adequadamente  concebido  e  limitado, 
pode servir a concepção maioritária, tornando mais provável 
que a legislação reflita a opinião estabelecida pela maioria 
das pessoas. John Hart Ely afirmou, por exemplo, que os juízes 
devem proteger o poder do povo, salvaguardando a liberdade 
de  expressão  e  de  imprensa  dos  políticos  ansiosos  por 
esconderem  a  sua  corrupção  ou  estupidez,  e  Janos  Kis,  na 
mesma esteira, disse que os juízes podem proteger as pessoas 
dos  governantes  que  ficam  menos  entusiasmados  com  a 
maioria quando esta constitui uma ameaça para a manutenção 
do seu poder. 
(…)
No  entanto,  na  concepção  de  parceria,  este  popular 
99 
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condições de legitimidade que discutimos nos Capítulos 14 e 
15 – se cada pessoa aceitar a obrigação não só de obedecer à lei 
da comunidade, mas também de tentar tornar a lei consistente 
com a sua compreensão de boa-fé daquilo que é exigido pela 
dignidade de cada cidadão. 
(…)  A  concepção  de  parceria  liga  a  democracia  às 
condições  substantivas  da  legitimidade.  Dado  que  a 
legitimidade  é  uma  questão  de  grau,  o  mesmo  acontece, 
segundo esta concepção, com a democracia. É um ideal pelo 
qual algumas comunidades políticas lutam, algumas com mais 
êxito do que outras. No entanto, a concepção de parceria, pelo 
menos,  faz  do  governo  democrático  um  ideal  inteligível.  A 
concepção maioritária – a meu ver – não faz isso, porque nada 
descreve que possa ser visto como um governo democrático 
exercido por membros de uma minoria política. Ou até por 
membros de uma maioria. 
O  contraste  profundo  entre  as  duas  concepções  é 
claramente ilustrado  no  debate (principalmente nos  Estados 
Unidos) sobre a compatibilidade entre democracia e escrutínio 
judicial. A concepção maioritária não descarta automaticamente 
um sistema político que atribua aos juízes um poder de impor 
uma Constituição ao declararem uma legislação nula e inválida. 
Alguns  juristas  habilidosos  e  filósofos  afirmaram  que  o 
escrutínio  judicial,  adequadamente  concebido  e  limitado, 
pode servir a concepção maioritária, tornando mais provável 
que a legislação reflita a opinião estabelecida pela maioria 
das pessoas. John Hart Ely afirmou, por exemplo, que os juízes 
devem proteger o poder do povo, salvaguardando a liberdade 
de  expressão  e  de  imprensa  dos  políticos  ansiosos  por 
esconderem  a  sua  corrupção  ou  estupidez,  e  Janos  Kis,  na 
mesma esteira, disse que os juízes podem proteger as pessoas 
dos  governantes  que  ficam  menos  entusiasmados  com  a 
maioria quando esta constitui uma ameaça para a manutenção 
do seu poder. 
(…)
No  entanto,  na  concepção  de  parceria,  este  popular 
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MS 32033 / DF 
argumento é claramente circular. Pressupõe que uma maioria 
política  tem  autoridade  moral  para  decidir  questões 
controversas para todos; mas, nesta concepção, uma maioria 
só  tem  autoridade  moral para decidir  alguma coisa, se  as 
instituições através das quais governa forem suficientemente 
legítimas.  O escrutínio judicial é uma estratégia possível (e 
sublinho o fato de ser apenas uma possível) para reforçar a 
legitimidade de um governo – para proteger a independência 
ética de uma minoria, por exemplo – e, desse modo, reforçar o 
direito moral de uma minoria para impor a sua vontade em 
relação  a  outras  questões. (DWORKIN,  Ronald.  Justiça  para 
ouriços. Coimbra: Almedina, 2012, pp. 392-393)
Essas  colocações  permitem  entrever  que  em  uma  concepção 
majoritária de democracia, as regras que regem o processo democrático-
eleitoral devem ser previsíveis e justas, de modo a viabilizar que a 
minoria de hoje possa transformar-se em maioria no dia seguinte. Sem 
isso,  minam-se  as  próprias  condições  de  legitimidade  do  regime 
democrático.
E cumpre alertar, seguindo as observações de Dworkin, que o Poder 
Judiciário pode ser manipulado em função dos interesses políticos de 
grupos políticos específicos. Desse modo, ainda que uma maioria no 
Congresso  Nacional  acredite  estar  absolutamente  equivocada  a 
interpretação constitucional proferida por esta Corte na ADI 4.430, uma 
nova conformação legislativa da matéria não pode simplesmente ignorar 
que  tal  decisão  impactou  o  sistema  político  e  preordenou 
comportamentos de atores e partidos sobre os quais impactou. 
Muito menos poderia, em matéria estreitamente ligada ao processo 
democrático,  fazer  tramitar proposição  cujo  resultado  prático  é  o  de 
desestimular mobilizações políticas visando a criação de novas legendas, 
em desrespeito ao princípio da isonomia, da igualdade de chances, da 
segurança  jurídica  e  visando  a  atingir  destinatários  certos,  nesta 
legislatura.
Uma vez que a interpretação constitucional desta Corte impactou 
atores e partidos políticos nesta legislatura, a segurança jurídica e a 
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argumento é claramente circular. Pressupõe que uma maioria 
política  tem  autoridade  moral  para  decidir  questões 
controversas para todos; mas, nesta concepção, uma maioria 
só  tem  autoridade  moral para decidir  alguma coisa, se  as 
instituições através das quais governa forem suficientemente 
legítimas.  O escrutínio judicial é uma estratégia possível (e 
sublinho o fato de ser apenas uma possível) para reforçar a 
legitimidade de um governo – para proteger a independência 
ética de uma minoria, por exemplo – e, desse modo, reforçar o 
direito moral de uma minoria para impor a sua vontade em 
relação  a  outras  questões. (DWORKIN,  Ronald.  Justiça  para 
ouriços. Coimbra: Almedina, 2012, pp. 392-393)
Essas  colocações  permitem  entrever  que  em  uma  concepção 
majoritária de democracia, as regras que regem o processo democrático-
eleitoral devem ser previsíveis e justas, de modo a viabilizar que a 
minoria de hoje possa transformar-se em maioria no dia seguinte. Sem 
isso,  minam-se  as  próprias  condições  de  legitimidade  do  regime 
democrático.
E cumpre alertar, seguindo as observações de Dworkin, que o Poder 
Judiciário pode ser manipulado em função dos interesses políticos de 
grupos políticos específicos. Desse modo, ainda que uma maioria no 
Congresso  Nacional  acredite  estar  absolutamente  equivocada  a 
interpretação constitucional proferida por esta Corte na ADI 4.430, uma 
nova conformação legislativa da matéria não pode simplesmente ignorar 
que  tal  decisão  impactou  o  sistema  político  e  preordenou 
comportamentos de atores e partidos sobre os quais impactou. 
Muito menos poderia, em matéria estreitamente ligada ao processo 
democrático,  fazer  tramitar proposição  cujo  resultado  prático  é  o  de 
desestimular mobilizações políticas visando a criação de novas legendas, 
em desrespeito ao princípio da isonomia, da igualdade de chances, da 
segurança  jurídica  e  visando  a  atingir  destinatários  certos,  nesta 
legislatura.
Uma vez que a interpretação constitucional desta Corte impactou 
atores e partidos políticos nesta legislatura, a segurança jurídica e a 
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MS 32033 / DF 
isonomia exigem que qualquer nova conformação jurisprudencial ou 
legislativa da matéria somente sejam debatidas e produzam efeitos a 
partir, pelo menos, da próxima legislatura.
Por essa razão, a construção de soluções constitucionais em temas 
tão delicados e relevantes, envolvendo o próprio processo democrático, 
deve levar em consideração as decisões de todos os poderes do Estado, 
em  ambiente  de  verdadeiro  diálogo  institucional,  resguardando-se, 
sempre, os direitos fundamentais que possam ser atingidos.
É nesse sentido, portanto, que a ordem de segurança deve ser 
parcialmente  concedida,  para  declarar  a  inconstitucionalidade  da 
deliberação legislativa sobre o PLC 14/2013, nos termos atuais, isto é, se 
aprovado  para  reger  esta  legislatura  e,  portanto,  as  eleições  que 
ocorrerão em 2014. 
CONCLUSÃO
Em conclusão, pode-se afirmar, com tranquilidade, que:
(i) os direitos políticos, neles contidos a livre criação de partidos em 
situação isonômica à dos demais atores envolvidos, o pluripartidarismo e 
o direito à participação política, são cláusulas pétreas da Constituição 
Federal de 1988;
(ii) o  projeto  de  lei  em  exame  pretendia  impor  interpretação 
constitucional diametralmente oposta à exarada pelo STF na ADI 4.430;
(iii) o projeto afigura-se casuístico, resultando no atingimento de 
atores políticos previamente identificáveis;
(iv) a  sua  aprovação  significaria  a  introdução  de  odiosa 
discriminação política entre parlamentares em uma mesma legislatura, 
com nefastos efeitos para o regime democrático, ante a produção de uma 
desigualdade prejudicial à concorrência democrática;
(v) o projeto viola o princípio da igualdade de chances e, assim, viola 
o direito das minorias políticas de livremente mobilizarem-se para a 
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isonomia exigem que qualquer nova conformação jurisprudencial ou 
legislativa da matéria somente sejam debatidas e produzam efeitos a 
partir, pelo menos, da próxima legislatura.
Por essa razão, a construção de soluções constitucionais em temas 
tão delicados e relevantes, envolvendo o próprio processo democrático, 
deve levar em consideração as decisões de todos os poderes do Estado, 
em  ambiente  de  verdadeiro  diálogo  institucional,  resguardando-se, 
sempre, os direitos fundamentais que possam ser atingidos.
É nesse sentido, portanto, que a ordem de segurança deve ser 
parcialmente  concedida,  para  declarar  a  inconstitucionalidade  da 
deliberação legislativa sobre o PLC 14/2013, nos termos atuais, isto é, se 
aprovado  para  reger  esta  legislatura  e,  portanto,  as  eleições  que 
ocorrerão em 2014. 
CONCLUSÃO
Em conclusão, pode-se afirmar, com tranquilidade, que:
(i) os direitos políticos, neles contidos a livre criação de partidos em 
situação isonômica à dos demais atores envolvidos, o pluripartidarismo e 
o direito à participação política, são cláusulas pétreas da Constituição 
Federal de 1988;
(ii) o  projeto  de  lei  em  exame  pretendia  impor  interpretação 
constitucional diametralmente oposta à exarada pelo STF na ADI 4.430;
(iii) o projeto afigura-se casuístico, resultando no atingimento de 
atores políticos previamente identificáveis;
(iv) a  sua  aprovação  significaria  a  introdução  de  odiosa 
discriminação política entre parlamentares em uma mesma legislatura, 
com nefastos efeitos para o regime democrático, ante a produção de uma 
desigualdade prejudicial à concorrência democrática;
(v) o projeto viola o princípio da igualdade de chances e, assim, viola 
o direito das minorias políticas de livremente mobilizarem-se para a 
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Voto - MIN. GILMAR MENDES
MS 32033 / DF 
criação novas legendas; e
(vi) viola  a  segurança  jurídica,  em  sua  expressão  concernente  à 
proteção da confiança legítima, uma vez que todo o sistema político 
confiava que, pelo menos nessa legislatura, isto é, nas próximas eleições 
gerais, a regra seria aquela fixada pelo STF na ADI 4.430 .
Isso tudo fica evidenciado pelos dados dos autos. O PL foi proposto 
19.9.2012, portanto, cerca de 3 meses após a decisão da ADI 4.430 (ata de 
julgamento publicada em 9.8.2012). Em 16.4.2013 foi adotado, na Câmara 
dos Deputados, o Requerimento de Urgência, Casa em que o PL foi 
aprovado em 23.4.2013. Encaminhado ao Senado Federal no dia 24.4.2013, 
esta  Casa  legislativa  estava  em  pleno  procedimento  de  votação  de 
requerimento de urgência para a aprovação do PL, às pressas, quando, no 
mesmo dia 24.4.2013, deferi a liminar no presente mandado de segurança 
para suspender a tramitação do projeto.
Esta urgência evidencia, a despeito de algumas alegações constantes 
dos autos, que a proposição deveria ser aprovada no Senado nos estritos 
termos em que apreciada agora por esta Corte, razão pela qual a análise 
insere-se com tranquilidade no âmbito de conhecimento desta Corte, com 
base no art. 60, § 4º, da CF/88, e na tradicional jurisprudência do STF, 
mencionada neste voto.
Ressalte-se que a urgência para a aprovação do referido projeto está 
relacionada à noticiada mobilização de setores do cenário político para a 
formação de novas legendas visando à participação no pleito eleitoral de 
2014. Tais mobilizações, que levam tempo, devem estar concluídas antes 
de outubro do corrente ano, para se cumprir o princípio da anualidade 
eleitoral, de modo que a tramitação do PLC 14/2013, em si, já se afigurava 
suficientemente desmotivadora e, assim, desconstrutiva dos anseios de 
boa parte dos atores políticos nacionais.
Isso  sobejamente  revela  o  caráter  antidemocrático,  contrário  aos 
direitos das minorias, bem como discriminatório e ofensivo ao princípio 
da igualdade do referido projeto,  nos termos e circunstâncias em que 
seria aprovado.
102 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
criação novas legendas; e
(vi) viola  a  segurança  jurídica,  em  sua  expressão  concernente  à 
proteção da confiança legítima, uma vez que todo o sistema político 
confiava que, pelo menos nessa legislatura, isto é, nas próximas eleições 
gerais, a regra seria aquela fixada pelo STF na ADI 4.430 .
Isso tudo fica evidenciado pelos dados dos autos. O PL foi proposto 
19.9.2012, portanto, cerca de 3 meses após a decisão da ADI 4.430 (ata de 
julgamento publicada em 9.8.2012). Em 16.4.2013 foi adotado, na Câmara 
dos Deputados, o Requerimento de Urgência, Casa em que o PL foi 
aprovado em 23.4.2013. Encaminhado ao Senado Federal no dia 24.4.2013, 
esta  Casa  legislativa  estava  em  pleno  procedimento  de  votação  de 
requerimento de urgência para a aprovação do PL, às pressas, quando, no 
mesmo dia 24.4.2013, deferi a liminar no presente mandado de segurança 
para suspender a tramitação do projeto.
Esta urgência evidencia, a despeito de algumas alegações constantes 
dos autos, que a proposição deveria ser aprovada no Senado nos estritos 
termos em que apreciada agora por esta Corte, razão pela qual a análise 
insere-se com tranquilidade no âmbito de conhecimento desta Corte, com 
base no art. 60, § 4º, da CF/88, e na tradicional jurisprudência do STF, 
mencionada neste voto.
Ressalte-se que a urgência para a aprovação do referido projeto está 
relacionada à noticiada mobilização de setores do cenário político para a 
formação de novas legendas visando à participação no pleito eleitoral de 
2014. Tais mobilizações, que levam tempo, devem estar concluídas antes 
de outubro do corrente ano, para se cumprir o princípio da anualidade 
eleitoral, de modo que a tramitação do PLC 14/2013, em si, já se afigurava 
suficientemente desmotivadora e, assim, desconstrutiva dos anseios de 
boa parte dos atores políticos nacionais.
Isso  sobejamente  revela  o  caráter  antidemocrático,  contrário  aos 
direitos das minorias, bem como discriminatório e ofensivo ao princípio 
da igualdade do referido projeto,  nos termos e circunstâncias em que 
seria aprovado.
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 133 de 314

Voto - MIN. GILMAR MENDES
MS 32033 / DF 
Cumpre  observar  que  o  pedido  do  impetrante  é  no  sentido  do 
arquivamento  definitivo  do  projeto  de  lei  em  exame,  ante  a 
inconstitucionalidade de sua tramitação.
Assim,  concedo  parcialmente  a  segurança, para  reconhecer  a 
ilegitimidade  do  PLC  14/2013,  nos  termos  em  que  aprovado  pela 
Câmara dos Deputados, por ofensa às cláusulas pétreas da Constituição 
Federal de 1988.
103 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
Cumpre  observar  que  o  pedido  do  impetrante  é  no  sentido  do 
arquivamento  definitivo  do  projeto  de  lei  em  exame,  ante  a 
inconstitucionalidade de sua tramitação.
Assim,  concedo  parcialmente  a  segurança, para  reconhecer  a 
ilegitimidade  do  PLC  14/2013,  nos  termos  em  que  aprovado  pela 
Câmara dos Deputados, por ofensa às cláusulas pétreas da Constituição 
Federal de 1988.
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 134 de 314

Extrato de Ata - 12/06/2013
PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033
PROCED. : DISTRITO FEDERAL
RELATOR : MIN. GILMAR MENDES
REDATOR DO ACÓRDÃO : MIN. TEORI ZAVASCKI
IMPTE.(S) : RODRIGO SOBRAL ROLLEMBERG
ADV.(A/S) : MARIA CLAUDIA BUCCHIANERI PINHEIRO
IMPDO.(A/S) : PRESIDENTE DA CÂMARA DOS DEPUTADOS
ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
IMPDO.(A/S) : PRESIDENTE DO SENADO FEDERAL
ADV.(A/S) : ALBERTO CASCAIS E OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S) : PARTIDO SOCIALISTA DOS TRABALHADORES UNIFICADO - 
PSTU
ADV.(A/S) : BRUNO COLARES SOARES FIGUEIREDO ALVES E OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S) : REDE SUSTENTABILIDADE
ADV.(A/S) : ROGERIO PAZ LIMA
INTDO.(A/S) : PARTIDO POLÍTICO SOLIDARIEDADE
ADV.(A/S) : MARCILIO DUARTE LIMA
INTDO.(A/S) : PEDRO TAQUES
ADV.(A/S) : MARCO AURÉLIO MARRAFON E OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S) : CARLOS HENRIQUE FOCESI SAMPAIO
ADV.(A/S) : ALESSIA BARROSO LIMA BRITO CAMPOS CHEVITARESE
INTDO.(A/S) : PARTIDO POPULAR SOCIALISTA - PPS
ADV.(A/S) : FABRÍCIO DE ALENCASTRO GAERTNER E OUTRO(A/S)
Decisão: Preliminarmente,  o  Tribunal,  por  maioria,  negou 
provimento  ao  agravo  interposto  pela  União  que  impugnava  a 
admissão dos  amici curiae,  vencidos os Ministros Teori Zavascki, 
Ricardo Lewandowski e Marco Aurélio. Votou o Presidente, Ministro 
Joaquim Barbosa. Em seguida, após o relatório e as sustentações 
orais,  o  julgamento  foi  suspenso.  Falaram:  pelo  impetrante, 
Rodrigo  Sobral  Rollemberg,  a  Dra.  Maria  Cláudia  Bucchianeri 
Pinheiro;  pelo  interessado  Pedro  Taques,  o  Dr.  Marco  Aurélio 
Marrafon; pelo interessado Carlos Henrique Focesi Sampaio, a Dra. 
Alessia Barroso Lima Britto Campos; pela Advocacia Geral da União, 
o Ministro Luís Inácio Lucena Adams, Advogado-Geral da União; pelo 
impetrado, Presidente do Senado Federal, o Dr. Alberto Cascais, 
Advogado-Geral  do  Senado  Federal,  e,  pelo  Ministério  Público 
Federal,  a  Dra.  Deborah  Macedo  Duprat  de  Britto  Pereira,  Vice-
Procuradora-Geral  da  República.  Ausente,  justificadamente,  o 
Ministro Luiz Fux. Plenário, 05.06.2013.
Decisão: Após  o  voto  do  Ministro  Gilmar  Mendes  (Relator), 
concedendo parcialmente o mandado de segurança, o julgamento foi 
suspenso.  Ausente,  justificadamente,  a  Ministra  Cármen  Lúcia, 
representando a Corte na 95ª Sessão Plenária da Comissão de Veneza 
e da Reunião da Comissão para Democracia Eleitoral, e em visita à 
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infra-estrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o número 4072389
Supremo Tribunal Federal
PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033
PROCED. : DISTRITO FEDERAL
RELATOR : MIN. GILMAR MENDES
REDATOR DO ACÓRDÃO : MIN. TEORI ZAVASCKI
IMPTE.(S) : RODRIGO SOBRAL ROLLEMBERG
ADV.(A/S) : MARIA CLAUDIA BUCCHIANERI PINHEIRO
IMPDO.(A/S) : PRESIDENTE DA CÂMARA DOS DEPUTADOS
ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
IMPDO.(A/S) : PRESIDENTE DO SENADO FEDERAL
ADV.(A/S) : ALBERTO CASCAIS E OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S) : PARTIDO SOCIALISTA DOS TRABALHADORES UNIFICADO - 
PSTU
ADV.(A/S) : BRUNO COLARES SOARES FIGUEIREDO ALVES E OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S) : REDE SUSTENTABILIDADE
ADV.(A/S) : ROGERIO PAZ LIMA
INTDO.(A/S) : PARTIDO POLÍTICO SOLIDARIEDADE
ADV.(A/S) : MARCILIO DUARTE LIMA
INTDO.(A/S) : PEDRO TAQUES
ADV.(A/S) : MARCO AURÉLIO MARRAFON E OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S) : CARLOS HENRIQUE FOCESI SAMPAIO
ADV.(A/S) : ALESSIA BARROSO LIMA BRITO CAMPOS CHEVITARESE
INTDO.(A/S) : PARTIDO POPULAR SOCIALISTA - PPS
ADV.(A/S) : FABRÍCIO DE ALENCASTRO GAERTNER E OUTRO(A/S)
Decisão: Preliminarmente,  o  Tribunal,  por  maioria,  negou 
provimento  ao  agravo  interposto  pela  União  que  impugnava  a 
admissão dos  amici curiae,  vencidos os Ministros Teori Zavascki, 
Ricardo Lewandowski e Marco Aurélio. Votou o Presidente, Ministro 
Joaquim Barbosa. Em seguida, após o relatório e as sustentações 
orais,  o  julgamento  foi  suspenso.  Falaram:  pelo  impetrante, 
Rodrigo  Sobral  Rollemberg,  a  Dra.  Maria  Cláudia  Bucchianeri 
Pinheiro;  pelo  interessado  Pedro  Taques,  o  Dr.  Marco  Aurélio 
Marrafon; pelo interessado Carlos Henrique Focesi Sampaio, a Dra. 
Alessia Barroso Lima Britto Campos; pela Advocacia Geral da União, 
o Ministro Luís Inácio Lucena Adams, Advogado-Geral da União; pelo 
impetrado, Presidente do Senado Federal, o Dr. Alberto Cascais, 
Advogado-Geral  do  Senado  Federal,  e,  pelo  Ministério  Público 
Federal,  a  Dra.  Deborah  Macedo  Duprat  de  Britto  Pereira,  Vice-
Procuradora-Geral  da  República.  Ausente,  justificadamente,  o 
Ministro Luiz Fux. Plenário, 05.06.2013.
Decisão: Após  o  voto  do  Ministro  Gilmar  Mendes  (Relator), 
concedendo parcialmente o mandado de segurança, o julgamento foi 
suspenso.  Ausente,  justificadamente,  a  Ministra  Cármen  Lúcia, 
representando a Corte na 95ª Sessão Plenária da Comissão de Veneza 
e da Reunião da Comissão para Democracia Eleitoral, e em visita à 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 135 de 314

Extrato de Ata - 12/06/2013
Corte Constitucional da República da Itália, em Roma. Presidência 
do Ministro Joaquim Barbosa. Plenário, 12.06.2013.
 
Presidência  do  Senhor  Ministro  Joaquim  Barbosa.  Presentes  à 
sessão os Senhores Ministros Celso de Mello, Marco Aurélio, Gilmar 
Mendes, Ricardo Lewandowski, Dias Toffoli, Luiz Fux, Rosa Weber e 
Teori Zavascki. 
Procurador-Geral  da  República,  Dr.  Roberto  Monteiro  Gurgel 
Santos.
p/ Luiz Tomimatsu
Assessor-Chefe do Plenário
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Supremo Tribunal Federal
Corte Constitucional da República da Itália, em Roma. Presidência 
do Ministro Joaquim Barbosa. Plenário, 12.06.2013.
 
Presidência  do  Senhor  Ministro  Joaquim  Barbosa.  Presentes  à 
sessão os Senhores Ministros Celso de Mello, Marco Aurélio, Gilmar 
Mendes, Ricardo Lewandowski, Dias Toffoli, Luiz Fux, Rosa Weber e 
Teori Zavascki. 
Procurador-Geral  da  República,  Dr.  Roberto  Monteiro  Gurgel 
Santos.
p/ Luiz Tomimatsu
Assessor-Chefe do Plenário
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Voto - MIN. TEORI ZAVASCKI
13/06/2013
PLENÁRIO
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033 DISTRITO FEDERAL
VOTO
O  SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI (REDATOR 
PARA 
O 
ACÓRDÃO): 
1. Trata-se de mandado de segurança impetrado por Senador da 
República  visando  a  obter  provimento  jurisdicional  que  determine  a 
suspensão da tramitação e o arquivamento de projeto de lei, já aprovado 
na Câmara dos Deputados sob n. 4.470/2012, ora tramitando no Senado 
Federal sob n. 14/2013. O que se alega, substancialmente, é que tal PL está 
impregnado de manifesto vício de inconstitucionalidade material, por 
ofender  o  art.  1º,  V  e  o  art.  17,  caput,  da  Constituição.  Sustenta  o 
impetrante  que  tem  direito  líquido  e  certo  de,  na  condição  de 
parlamentar, “não participar da produção de atos normativos” eivados 
com vício desse jaez. Em nome e para tutela desse afirmado direito é que 
deduz o pedido de sentença mandamental com a extensão indicada.
2.  É evidente, registre-se desde logo, que o direito líquido e certo 
afirmado na impetração – de não ser obrigado, o parlamentar impetrante, 
a participar do processo legislativo –, não traduz a verdadeira e delicada 
questão constitucional que decorre do pedido formulado na demanda. 
Esse  alegado  direito  representa,  na  verdade,  uma  engenhosa  criação 
mental para justificar a utilização da ação de mandado de segurança, cujo 
objetivo  real,  todavia,  é  outro.  Realmente,  a  esse  afirmado  direito 
subjetivo  individual  de  não  participar  da  formação  da  questionada 
proposição normativa, seria simples contrapor que tal direito não está 
sendo sequer ameaçado, nem mesmo em tese, eis que a participação do 
parlamentar no processo de formação das leis não é obrigatória, nada 
impedindo o impetrante de, espontaneamente, exercer o afirmado direito, 
abstendo-se de participar ou de votar ou mesmo, ainda, de apresentar 
voto contrário à aprovação. Em termos estritamente formais, portanto, 
está clara a dissociação lógica entre o direito tido como ameaçado e a 
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Supremo Tribunal Federal
13/06/2013
PLENÁRIO
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033 DISTRITO FEDERAL
VOTO
O  SENHOR MINISTRO TEORI ZAVASCKI (REDATOR 
PARA 
O 
ACÓRDÃO): 
1. Trata-se de mandado de segurança impetrado por Senador da 
República  visando  a  obter  provimento  jurisdicional  que  determine  a 
suspensão da tramitação e o arquivamento de projeto de lei, já aprovado 
na Câmara dos Deputados sob n. 4.470/2012, ora tramitando no Senado 
Federal sob n. 14/2013. O que se alega, substancialmente, é que tal PL está 
impregnado de manifesto vício de inconstitucionalidade material, por 
ofender  o  art.  1º,  V  e  o  art.  17,  caput,  da  Constituição.  Sustenta  o 
impetrante  que  tem  direito  líquido  e  certo  de,  na  condição  de 
parlamentar, “não participar da produção de atos normativos” eivados 
com vício desse jaez. Em nome e para tutela desse afirmado direito é que 
deduz o pedido de sentença mandamental com a extensão indicada.
2.  É evidente, registre-se desde logo, que o direito líquido e certo 
afirmado na impetração – de não ser obrigado, o parlamentar impetrante, 
a participar do processo legislativo –, não traduz a verdadeira e delicada 
questão constitucional que decorre do pedido formulado na demanda. 
Esse  alegado  direito  representa,  na  verdade,  uma  engenhosa  criação 
mental para justificar a utilização da ação de mandado de segurança, cujo 
objetivo  real,  todavia,  é  outro.  Realmente,  a  esse  afirmado  direito 
subjetivo  individual  de  não  participar  da  formação  da  questionada 
proposição normativa, seria simples contrapor que tal direito não está 
sendo sequer ameaçado, nem mesmo em tese, eis que a participação do 
parlamentar no processo de formação das leis não é obrigatória, nada 
impedindo o impetrante de, espontaneamente, exercer o afirmado direito, 
abstendo-se de participar ou de votar ou mesmo, ainda, de apresentar 
voto contrário à aprovação. Em termos estritamente formais, portanto, 
está clara a dissociação lógica entre o direito tido como ameaçado e a 
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Voto - MIN. TEORI ZAVASCKI
MS 32033 / DF 
efetiva pretensão deduzida na demanda. Na verdade, o que se busca, a 
pretexto  de  tutelar  direito  individual,  é  provimento  de  consequência 
muito mais profunda e abrangente: de inibir a própria tramitação do 
projeto de lei, o que significa impedir, não apenas o impetrante, mas 
todos os demais parlamentares, de discutir e votar a proposta. 
Assim definida a efetiva pretensão da demanda e abstraindo as 
implicações  de  natureza  processual  daí  decorrentes,  as  questões 
constitucionais  que  a  ela  subjazem  ganham  contornos  de  maior 
dimensão. Põe-se em primeiro plano a questão, prejudicial a todas as 
demais, referente à viabilidade constitucional da intervenção do Poder 
Judiciário na atividade do Legislativo para, a pedido de um parlamentar, 
fazer juízo sobre a constitucionalidade material de projetos de lei ou de 
emendas à Constituição lá em andamento, ordenando, como aqui se 
pretende, a suspensão do correspondente processo legislativo e o próprio 
arquivamento da proposta. A discussão dessa matéria, bem se percebe, 
assume, do ponto de vista institucional, importância maior que a do 
próprio tema de mérito da impetração. É que, por mais relevantes que 
sejam as alegações de inconstitucionalidade da proposta legislativa aqui 
questionada – e inegavelmente o são, como ficou demonstrado pelos 
exaustivos fundamentos do erudito voto do Ministro relator -,  elas dizem 
respeito  a  tema  pontual  e  circunstancial  no  cenário  normativo  e  no 
contexto político, que, se não for agora, poderá ser enfrentado e resolvido 
se e quando o projeto se transformar em lei. Já a discussão sobre a 
legitimidade do controle jurisdicional preventivo da constitucionalidade 
de  propostas  legislativas,  essa  tem  natureza  institucional  de 
consequências transcendentais, com reflexos não apenas para o caso em 
pauta,  mas  principalmente  para  o  futuro,  já  que  definirá  um  marco 
permanente nas relações entre os Poderes da República. Envolvendo, 
como envolve, juízo sobre os limites dos espaços de competências, é 
questão que toca o cerne da autonomia e da harmonia dos Poderes e, 
portanto, do sistema representativo e do próprio princípio democrático 
estabelecido na Constituição. Não custa enfatizar que, no vasto domínio 
da  jurisdição  constitucional,  é  justamente  no  plano  do  controle  de 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
efetiva pretensão deduzida na demanda. Na verdade, o que se busca, a 
pretexto  de  tutelar  direito  individual,  é  provimento  de  consequência 
muito mais profunda e abrangente: de inibir a própria tramitação do 
projeto de lei, o que significa impedir, não apenas o impetrante, mas 
todos os demais parlamentares, de discutir e votar a proposta. 
Assim definida a efetiva pretensão da demanda e abstraindo as 
implicações  de  natureza  processual  daí  decorrentes,  as  questões 
constitucionais  que  a  ela  subjazem  ganham  contornos  de  maior 
dimensão. Põe-se em primeiro plano a questão, prejudicial a todas as 
demais, referente à viabilidade constitucional da intervenção do Poder 
Judiciário na atividade do Legislativo para, a pedido de um parlamentar, 
fazer juízo sobre a constitucionalidade material de projetos de lei ou de 
emendas à Constituição lá em andamento, ordenando, como aqui se 
pretende, a suspensão do correspondente processo legislativo e o próprio 
arquivamento da proposta. A discussão dessa matéria, bem se percebe, 
assume, do ponto de vista institucional, importância maior que a do 
próprio tema de mérito da impetração. É que, por mais relevantes que 
sejam as alegações de inconstitucionalidade da proposta legislativa aqui 
questionada – e inegavelmente o são, como ficou demonstrado pelos 
exaustivos fundamentos do erudito voto do Ministro relator -,  elas dizem 
respeito  a  tema  pontual  e  circunstancial  no  cenário  normativo  e  no 
contexto político, que, se não for agora, poderá ser enfrentado e resolvido 
se e quando o projeto se transformar em lei. Já a discussão sobre a 
legitimidade do controle jurisdicional preventivo da constitucionalidade 
de  propostas  legislativas,  essa  tem  natureza  institucional  de 
consequências transcendentais, com reflexos não apenas para o caso em 
pauta,  mas  principalmente  para  o  futuro,  já  que  definirá  um  marco 
permanente nas relações entre os Poderes da República. Envolvendo, 
como envolve, juízo sobre os limites dos espaços de competências, é 
questão que toca o cerne da autonomia e da harmonia dos Poderes e, 
portanto, do sistema representativo e do próprio princípio democrático 
estabelecido na Constituição. Não custa enfatizar que, no vasto domínio 
da  jurisdição  constitucional,  é  justamente  no  plano  do  controle  de 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 138 de 314

Voto - MIN. TEORI ZAVASCKI
MS 32033 / DF 
constitucionalidade das normas que as relações de poder se mostram 
mais sensíveis. É que ali se estabelece, como percebeu Mauro Cappelletti, 
um confronto entre Jurisdição e Legislação. “O aspecto mais sedutor”, 
escreveu ele, “diria também o aspecto mais audaz e, certamente, o mais 
problemático do fenômeno que  estamos  para  examinar está, de fato, 
justamente aqui: o encontro entre a  lei e a  sentença, entre a  norma e o 
julgamento, entre o legislador e o juiz” (CAPPELLETTI, Mauro. O controle de 
constitucionalidade das leis no Direito Comparado, tradução de Aroldo Plínio 
Gonçalves, Porto Alegre: Sérgio Fabris Ed., 1999, p. 26). Daí a importância 
que deve merecer essa questão. 
3.  É sabido que nosso sistema constitucional não prevê nem autoriza 
o  controle  de  constitucionalidade  de  meros  projetos  normativos.  A 
jurisprudência  desta  Corte  Suprema  está  firmemente  consolidada  na 
orientação de que, em regra, devem ser rechaçadas as demandas judiciais 
com tal finalidade. A título ilustrativo, que reflete a visão tradicional da 
Corte,  reporto-me  ao  que  ficou  assentado  na  ADI   466/DF  (DJ  de 
10/05/1991), relatada pelo Ministro Celso de Mello, em que se pretendia, 
mediante  ação  direta,  o  reconhecimento  da  inconstitucionalidade  da 
Proposta de Emenda Constitucional – PEC n. 1-B, de 1988, que submetia a 
plebiscito popular a instituição de pena de morte para os crimes nela 
indicados.  Na  oportunidade,  o  Tribunal  não  admitiu  a  ação,  sob 
fundamentos assim expostos pelo Ministro relator:
“O direito constitucional positivo brasileiro, ao longo de 
sua  evolução  histórica,  jamais  autorizou  –  como a nova 
Constituição promulgada em 1988 também não o admite – o 
sistema  de  controle  jurisdicional  preventivo  de 
constitucionalidade,  em abstrato.  Inexiste,  desse  modo,  em 
nosso sistema jurídico, a possibilidade de fiscalização abstrata 
preventiva da legitimidade constitucional de meras proposições 
normativas pelo Supremo Tribunal Federal.
 Atos normativos ‘in fieri’, ainda em fase de formação, com 
tramitação procedimental não concluída, não ensejam e nem 
3 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
constitucionalidade das normas que as relações de poder se mostram 
mais sensíveis. É que ali se estabelece, como percebeu Mauro Cappelletti, 
um confronto entre Jurisdição e Legislação. “O aspecto mais sedutor”, 
escreveu ele, “diria também o aspecto mais audaz e, certamente, o mais 
problemático do fenômeno que  estamos  para  examinar está, de fato, 
justamente aqui: o encontro entre a  lei e a  sentença, entre a  norma e o 
julgamento, entre o legislador e o juiz” (CAPPELLETTI, Mauro. O controle de 
constitucionalidade das leis no Direito Comparado, tradução de Aroldo Plínio 
Gonçalves, Porto Alegre: Sérgio Fabris Ed., 1999, p. 26). Daí a importância 
que deve merecer essa questão. 
3.  É sabido que nosso sistema constitucional não prevê nem autoriza 
o  controle  de  constitucionalidade  de  meros  projetos  normativos.  A 
jurisprudência  desta  Corte  Suprema  está  firmemente  consolidada  na 
orientação de que, em regra, devem ser rechaçadas as demandas judiciais 
com tal finalidade. A título ilustrativo, que reflete a visão tradicional da 
Corte,  reporto-me  ao  que  ficou  assentado  na  ADI   466/DF  (DJ  de 
10/05/1991), relatada pelo Ministro Celso de Mello, em que se pretendia, 
mediante  ação  direta,  o  reconhecimento  da  inconstitucionalidade  da 
Proposta de Emenda Constitucional – PEC n. 1-B, de 1988, que submetia a 
plebiscito popular a instituição de pena de morte para os crimes nela 
indicados.  Na  oportunidade,  o  Tribunal  não  admitiu  a  ação,  sob 
fundamentos assim expostos pelo Ministro relator:
“O direito constitucional positivo brasileiro, ao longo de 
sua  evolução  histórica,  jamais  autorizou  –  como a nova 
Constituição promulgada em 1988 também não o admite – o 
sistema  de  controle  jurisdicional  preventivo  de 
constitucionalidade,  em abstrato.  Inexiste,  desse  modo,  em 
nosso sistema jurídico, a possibilidade de fiscalização abstrata 
preventiva da legitimidade constitucional de meras proposições 
normativas pelo Supremo Tribunal Federal.
 Atos normativos ‘in fieri’, ainda em fase de formação, com 
tramitação procedimental não concluída, não ensejam e nem 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 139 de 314

Voto - MIN. TEORI ZAVASCKI
MS 32033 / DF 
dão  margem  ao  controle  concentrado  ou  em  tese  de 
constitucionalidade,  que  supõe  –  ressalvadas  as  situações 
configuradoras  de  omissão  juridicamente  relevante  –  a 
existência  de  espécies  normativas  definitivas,  perfeitas  e 
acabadas. Ao contrário do ato normativo – que existe e que 
pode dispor de eficácia jurídica imediata, constituindo, por isso 
mesmo, uma realidade inovadora da ordem positiva –, a mera 
proposição  legislativa  nada  mais  encerra  do  que  simples 
proposta de direito novo, a ser submetida à apreciação do órgão 
competente,  para  que,  de  sua  eventual  aprovação,  possa 
derivar, então, a sua introdução formal no universo jurídico.
A  jurisprudência  do  Supremo  Tribunal  Federal  tem 
refletido  claramente  essa  posição  em  tema  de  controle 
normativo abstrato, exigindo, nos termos do que prescreve o 
próprio  texto  constitucional  –  e  ressalvada  a  hipótese  de 
inconstitucionalidade por omissão – que a ação direta tenha, e 
só possa ter, como objeto juridicamente idôneo, apenas leis e 
atos  normativos,  federais  ou  estaduais,  já promulgados, 
editados e publicados”.
Somente em duas situações a jurisprudência do STF abre exceção a 
essa  regra:  a  primeira,  quando  se  trata  de  Proposta  de  Emenda  à 
Constituição – PEC que seja manifestamente  ofensiva a cláusula pétrea; e 
a segunda, em relação a projeto de lei ou de PEC em cuja tramitação for 
verificada manifesta ofensa a alguma das cláusulas constitucionais que 
disciplinam o correspondente processo legislativo. Nos dois casos, as 
justificativas  para  excepcionar  a  regra  estão  claramente  definidas  na 
jurisprudência do Tribunal: em ambos, o vício de inconstitucionalidade 
está diretamente  relacionado  a aspectos formais  e procedimentais da 
atuação  legislativa.  Assim,  a  impetração  de  segurança  é  admissível, 
segundo essa jurisprudência, porque visa a corrigir vício já efetivamente 
concretizado no próprio curso do processo de formação da norma, antes 
mesmo e independentemente de sua final aprovação ou não. 
  Realmente, na primeira situação (PEC ofensiva a cláusulas pétreas), 
o que levou o STF a justificar o cabimento do mandado de segurança foi 
4 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
dão  margem  ao  controle  concentrado  ou  em  tese  de 
constitucionalidade,  que  supõe  –  ressalvadas  as  situações 
configuradoras  de  omissão  juridicamente  relevante  –  a 
existência  de  espécies  normativas  definitivas,  perfeitas  e 
acabadas. Ao contrário do ato normativo – que existe e que 
pode dispor de eficácia jurídica imediata, constituindo, por isso 
mesmo, uma realidade inovadora da ordem positiva –, a mera 
proposição  legislativa  nada  mais  encerra  do  que  simples 
proposta de direito novo, a ser submetida à apreciação do órgão 
competente,  para  que,  de  sua  eventual  aprovação,  possa 
derivar, então, a sua introdução formal no universo jurídico.
A  jurisprudência  do  Supremo  Tribunal  Federal  tem 
refletido  claramente  essa  posição  em  tema  de  controle 
normativo abstrato, exigindo, nos termos do que prescreve o 
próprio  texto  constitucional  –  e  ressalvada  a  hipótese  de 
inconstitucionalidade por omissão – que a ação direta tenha, e 
só possa ter, como objeto juridicamente idôneo, apenas leis e 
atos  normativos,  federais  ou  estaduais,  já promulgados, 
editados e publicados”.
Somente em duas situações a jurisprudência do STF abre exceção a 
essa  regra:  a  primeira,  quando  se  trata  de  Proposta  de  Emenda  à 
Constituição – PEC que seja manifestamente  ofensiva a cláusula pétrea; e 
a segunda, em relação a projeto de lei ou de PEC em cuja tramitação for 
verificada manifesta ofensa a alguma das cláusulas constitucionais que 
disciplinam o correspondente processo legislativo. Nos dois casos, as 
justificativas  para  excepcionar  a  regra  estão  claramente  definidas  na 
jurisprudência do Tribunal: em ambos, o vício de inconstitucionalidade 
está diretamente  relacionado  a aspectos formais  e procedimentais da 
atuação  legislativa.  Assim,  a  impetração  de  segurança  é  admissível, 
segundo essa jurisprudência, porque visa a corrigir vício já efetivamente 
concretizado no próprio curso do processo de formação da norma, antes 
mesmo e independentemente de sua final aprovação ou não. 
  Realmente, na primeira situação (PEC ofensiva a cláusulas pétreas), 
o que levou o STF a justificar o cabimento do mandado de segurança foi 
4 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 140 de 314

Voto - MIN. TEORI ZAVASCKI
MS 32033 / DF 
assim enunciado na ementa do acórdão em que, pela primeira vez, tal 
orientação foi tomada:
“Mandado de segurança contra ato da Mesa do Congresso 
que  admitiu  a  deliberação  de  proposta  de  emenda 
constitucional que a impetração alega ser tendente a abolição da 
república. 
Cabimento do mandado de segurança em hipóteses em 
que  a  vedação  constitucional  se  dirige  ao  próprio 
processamento  da  lei  ou  da  emenda,  vedando  a  sua 
apresentação (como é o caso previsto no parágrafo único do 
artigo 57) ou a sua deliberação (como na espécie). Nesses casos, 
a inconstitucionalidade diz respeito ao próprio andamento do 
processo legislativo, e isso porque a Constituição não quer em 
face  da  gravidade  dessas  deliberações,  proibindo-a 
taxativamente. A inconstitucionalidade, se ocorrente, já existe 
antes de o projeto ou de a proposta se transformar em lei ou em 
emenda  constitucional,  porque  o  próprio  processamento  já 
desrespeita, frontalmente, a constituição. (…)” – (MS 20.257/DF, 
Pleno, Maioria, Redator para o acórdão o Min. Moreira Alves, j. 
08/10/1980, DJ 27/08/1981).
 O  voto  então  proferido,  ainda  à  luz  da  Constituição  anterior, 
esclarece bem a excepcional razão de admitir o controle preventivo nesses 
casos:
“No § 1º do artigo 47 da Constituição Federal, preceitua-se 
que:
‘não  será  objeto  de  deliberação  a  proposta  de 
emenda tendente a abolir a Federação ou a República’.
Objeto  de  deliberação  significa,  sem  a  menor  dúvida, 
objeto de votação, porque é neste momento que se delibera a 
favor da emenda ou contra ela.
Por outro lado, se a direção dos trabalhados do Congresso 
cabe ao Presidente do Senado; se este, pelo próprio Regimento 
comum do Congresso Nacional (art. 73), pode, liminarmente, 
rejeitar a proposta de emenda que não atende ao disposto no 
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MS 32033 / DF 
assim enunciado na ementa do acórdão em que, pela primeira vez, tal 
orientação foi tomada:
“Mandado de segurança contra ato da Mesa do Congresso 
que  admitiu  a  deliberação  de  proposta  de  emenda 
constitucional que a impetração alega ser tendente a abolição da 
república. 
Cabimento do mandado de segurança em hipóteses em 
que  a  vedação  constitucional  se  dirige  ao  próprio 
processamento  da  lei  ou  da  emenda,  vedando  a  sua 
apresentação (como é o caso previsto no parágrafo único do 
artigo 57) ou a sua deliberação (como na espécie). Nesses casos, 
a inconstitucionalidade diz respeito ao próprio andamento do 
processo legislativo, e isso porque a Constituição não quer em 
face  da  gravidade  dessas  deliberações,  proibindo-a 
taxativamente. A inconstitucionalidade, se ocorrente, já existe 
antes de o projeto ou de a proposta se transformar em lei ou em 
emenda  constitucional,  porque  o  próprio  processamento  já 
desrespeita, frontalmente, a constituição. (…)” – (MS 20.257/DF, 
Pleno, Maioria, Redator para o acórdão o Min. Moreira Alves, j. 
08/10/1980, DJ 27/08/1981).
 O  voto  então  proferido,  ainda  à  luz  da  Constituição  anterior, 
esclarece bem a excepcional razão de admitir o controle preventivo nesses 
casos:
“No § 1º do artigo 47 da Constituição Federal, preceitua-se 
que:
‘não  será  objeto  de  deliberação  a  proposta  de 
emenda tendente a abolir a Federação ou a República’.
Objeto  de  deliberação  significa,  sem  a  menor  dúvida, 
objeto de votação, porque é neste momento que se delibera a 
favor da emenda ou contra ela.
Por outro lado, se a direção dos trabalhados do Congresso 
cabe ao Presidente do Senado; se este, pelo próprio Regimento 
comum do Congresso Nacional (art. 73), pode, liminarmente, 
rejeitar a proposta de emenda que não atende ao disposto no 
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Voto - MIN. TEORI ZAVASCKI
MS 32033 / DF 
artigo 47, § 1º, da Constituição (e quem tem poder de rejeição 
liminar  o  tem,  igualmente,  no  curso  do  processo);  e  se  a 
Constituição alude a objeto de deliberação (o que implica dizer 
que seu termo é o momento imediatamente anterior à votação); 
não há dúvida, a meu ver, de que a qualquer tempo, antes da 
votação, pode a Presidência do Congresso, convencendo-se de 
que a proposta de emenda tende a abolir a Federação ou a 
República, rejeitá-la, ainda que não tenha feito inicialmente.
Cabível,  portanto,  no  momento  em  que  o  presente 
mandado  de  segurança  foi  impetrado,  sua  impetração 
preventiva, uma vez que visava ele a impedir que a Presidência 
do Congresso colocasse em votação  a proposta de emenda. 
Aprovada esta, o mandado de segurança – como tem entendido 
esta Corte – se transforma de preventivo em restaurador da 
legalidade”.
Registre-se  que  a  Constituição  de  1988,  ao tratar das  cláusulas 
pétreas, reproduz a mesma linguagem proibitiva, no seu art. 60, § 4º 
(“Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir 
(...)”). Justifica-se essa cláusula limitadora, que não existe para projetos de 
leis, não apenas porque se trata de proposta de norma com suprema 
hierarquia no ordenamento jurídico, mas sobretudo porque, ao contrário 
das outras espécies normativas – cuja aprovação está subordinada a uma 
segunda instância de Poder, a do Executivo, que poderá vetá-las –, a 
proposta  de  emenda  constitucional  é  aprovada  por  deliberação  de 
instância única, apenas a do Poder Constituinte reformador, de que se 
investe, com exclusividade, o Congresso Nacional.     
Na outra situação - de projetos de lei ou de PEC em cuja tramitação 
não seja observado o processo legislativo disciplinado na Constituição –, a 
justificação é a mesma: em casos tais, a ofensa à Constituição se manifesta 
desde  logo,  no  curso  da  própria  tramitação  do  projeto, 
independentemente de aprovação ou não. Reporto-me à própria decisão 
liminar aqui proferida, que atesta essa circunstância ao afirmar:
“A orientação aqui perfilhada (quanto ao cabimento do 
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artigo 47, § 1º, da Constituição (e quem tem poder de rejeição 
liminar  o  tem,  igualmente,  no  curso  do  processo);  e  se  a 
Constituição alude a objeto de deliberação (o que implica dizer 
que seu termo é o momento imediatamente anterior à votação); 
não há dúvida, a meu ver, de que a qualquer tempo, antes da 
votação, pode a Presidência do Congresso, convencendo-se de 
que a proposta de emenda tende a abolir a Federação ou a 
República, rejeitá-la, ainda que não tenha feito inicialmente.
Cabível,  portanto,  no  momento  em  que  o  presente 
mandado  de  segurança  foi  impetrado,  sua  impetração 
preventiva, uma vez que visava ele a impedir que a Presidência 
do Congresso colocasse em votação  a proposta de emenda. 
Aprovada esta, o mandado de segurança – como tem entendido 
esta Corte – se transforma de preventivo em restaurador da 
legalidade”.
Registre-se  que  a  Constituição  de  1988,  ao tratar das  cláusulas 
pétreas, reproduz a mesma linguagem proibitiva, no seu art. 60, § 4º 
(“Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir 
(...)”). Justifica-se essa cláusula limitadora, que não existe para projetos de 
leis, não apenas porque se trata de proposta de norma com suprema 
hierarquia no ordenamento jurídico, mas sobretudo porque, ao contrário 
das outras espécies normativas – cuja aprovação está subordinada a uma 
segunda instância de Poder, a do Executivo, que poderá vetá-las –, a 
proposta  de  emenda  constitucional  é  aprovada  por  deliberação  de 
instância única, apenas a do Poder Constituinte reformador, de que se 
investe, com exclusividade, o Congresso Nacional.     
Na outra situação - de projetos de lei ou de PEC em cuja tramitação 
não seja observado o processo legislativo disciplinado na Constituição –, a 
justificação é a mesma: em casos tais, a ofensa à Constituição se manifesta 
desde  logo,  no  curso  da  própria  tramitação  do  projeto, 
independentemente de aprovação ou não. Reporto-me à própria decisão 
liminar aqui proferida, que atesta essa circunstância ao afirmar:
“A orientação aqui perfilhada (quanto ao cabimento do 
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Voto - MIN. TEORI ZAVASCKI
MS 32033 / DF 
presente writ) está em consonância com o entendimento desta 
Corte,  que,  desde  o  julgamento  do  MS  20.257-DF  (Rel. p/o 
acórdão  o  Ministro  Moreira  Alves,  Pleno,  DJ 27.02.1981),  já 
acolhia  a  tese  do  cabimento  do  mandado  de  segurança 
preventivo nas hipóteses em que a vedação constitucional se 
dirige ao próprio processamento da lei ou da emenda. Nesse 
caso,  a  inconstitucionalidade  já  existiria  antes  mesmo  de  o 
projeto ou de a proposta se transformar em lei ou em emenda 
constitucional,  porque  o  processamento,  por  si  só,  já 
desrespeitaria, frontalmente, a própria Constituição”.
Apenas nessas duas excepcionais situações é que se tem admitido, 
portanto, o controle da legitimidade constitucional de projetos de lei ou 
de emenda à Constituição, controle que se viabiliza por mandado de 
segurança, de iniciativa exclusiva de membro do Parlamento. 
Em  voto  proferido  no  MS  31.816,  manifestei  reservas  pessoais 
quanto  ao  cabimento  da  medida,  mesmo  nesses  casos  excepcionais, 
notadamente em face da reserva de iniciativa assegurada a parlamentar, a 
quem  a  Constituição  sequer  confere  legitimidade  para  provocar  o 
controle de constitucionalidade sucessivo, por ação. Não posso deixar de 
reconhecer, entretanto, que se trata de orientação com o abono – e por 
isso  merece  o  devido  respeito  -  da  jurisprudência  do  STF,  como 
documenta o seguinte precedente:
“CONSTITUCIONAL.  PODER  LEGISLATIVO:  ATOS: 
CONTROLE  JUDICIAL.  MANDADO  DE  SEGURANÇA. 
PARLAMENTARES. I. - O Supremo Tribunal Federal admite a 
legitimidade do parlamentar - e somente do parlamentar - para 
impetrar mandado de segurança com a finalidade de coibir atos 
praticados  no  processo  de  aprovação  de  lei  ou  emenda 
constitucional  incompatíveis  com  disposições  constitucionais 
que disciplinam o processo legislativo. II. - Precedentes do STF: 
MS  20.257/DF,  Ministro  Moreira  Alves  (leading  case)  (RTJ 
99/1031); MS 20.452/DF, Ministro Aldir Passarinho (RTJ 116/47); 
MS  21.642/DF,  Ministro  Celso  de  Mello  (RDA 191/200);  MS 
24.645/DF,  Ministro  Celso  de  Mello,  "D.J."  de  15.9.2003;  MS 
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presente writ) está em consonância com o entendimento desta 
Corte,  que,  desde  o  julgamento  do  MS  20.257-DF  (Rel. p/o 
acórdão  o  Ministro  Moreira  Alves,  Pleno,  DJ 27.02.1981),  já 
acolhia  a  tese  do  cabimento  do  mandado  de  segurança 
preventivo nas hipóteses em que a vedação constitucional se 
dirige ao próprio processamento da lei ou da emenda. Nesse 
caso,  a  inconstitucionalidade  já  existiria  antes  mesmo  de  o 
projeto ou de a proposta se transformar em lei ou em emenda 
constitucional,  porque  o  processamento,  por  si  só,  já 
desrespeitaria, frontalmente, a própria Constituição”.
Apenas nessas duas excepcionais situações é que se tem admitido, 
portanto, o controle da legitimidade constitucional de projetos de lei ou 
de emenda à Constituição, controle que se viabiliza por mandado de 
segurança, de iniciativa exclusiva de membro do Parlamento. 
Em  voto  proferido  no  MS  31.816,  manifestei  reservas  pessoais 
quanto  ao  cabimento  da  medida,  mesmo  nesses  casos  excepcionais, 
notadamente em face da reserva de iniciativa assegurada a parlamentar, a 
quem  a  Constituição  sequer  confere  legitimidade  para  provocar  o 
controle de constitucionalidade sucessivo, por ação. Não posso deixar de 
reconhecer, entretanto, que se trata de orientação com o abono – e por 
isso  merece  o  devido  respeito  -  da  jurisprudência  do  STF,  como 
documenta o seguinte precedente:
“CONSTITUCIONAL.  PODER  LEGISLATIVO:  ATOS: 
CONTROLE  JUDICIAL.  MANDADO  DE  SEGURANÇA. 
PARLAMENTARES. I. - O Supremo Tribunal Federal admite a 
legitimidade do parlamentar - e somente do parlamentar - para 
impetrar mandado de segurança com a finalidade de coibir atos 
praticados  no  processo  de  aprovação  de  lei  ou  emenda 
constitucional  incompatíveis  com  disposições  constitucionais 
que disciplinam o processo legislativo. II. - Precedentes do STF: 
MS  20.257/DF,  Ministro  Moreira  Alves  (leading  case)  (RTJ 
99/1031); MS 20.452/DF, Ministro Aldir Passarinho (RTJ 116/47); 
MS  21.642/DF,  Ministro  Celso  de  Mello  (RDA 191/200);  MS 
24.645/DF,  Ministro  Celso  de  Mello,  "D.J."  de  15.9.2003;  MS 
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MS 32033 / DF 
24.593/DF, Ministro Maurício Corrêa, "D.J." de 08.8.2003; MS 
24.576/DF,  Ministra  Ellen  Gracie,  "D.J."  de  12.9.2003;  MS 
24.356/DF, Ministro  Carlos  Velloso, "D.J."  de 12.9.2003. III. - 
Agravo não provido” (MS 24.667, Pleno, Min. Carlos Velloso, DJ 
de 23.04.04).
4. Todavia, a hipótese dos autos não se enquadra em qualquer dessas 
duas excepcionais situações. Aqui, não se está a tratar de PEC ofensiva a 
cláusula pétrea, mas de projeto de lei. Tampouco se alega, na inicial, que 
na tramitação do  projeto  de lei tenha sido  descumprida  alguma das 
exigências  estabelecidas  pela  Constituição  para  o  regular  processo 
legislativo. O que se afirma, simplesmente, é que o projeto de lei tem 
conteúdo  incompatível  com  o  art.  1º,  V  e  com  o  art.  17,  caput,  da 
Constituição  Federal.  Com  fundamento  nessa  exclusiva  alegação  de 
inconstitucionalidade material é que se pede ao STF para suspender a 
tramitação  do  projeto  e  inibir  qualquer  discussão  ou  deliberação 
parlamentar a respeito. 
Ora, admitir mandado de segurança com essa finalidade significa 
alterar radicalmente  o entendimento  até  aqui  adotado, a respeito  do 
controle da atividade parlamentar pelo Supremo Tribunal Federal. A mais 
notória  e  evidente  consequência  será  a  universalização  do  controle 
preventivo de constitucionalidade, em manifesto desalinhamento com o 
sistema estabelecido na Carta da República, abonado, nesse aspecto, por 
antiga  e  pacífica  jurisprudência  da  Corte,  como  ao  início  ficou 
demonstrado. Ao modelo constitucional de exclusivo controle de normas 
(=  controle  sucessivo-repressivo),  exercido  com  exclusividade  pelos 
órgãos e instituições arrolados no art. 103 da CF, mediante ação própria 
ali  indicada,  admitir-se-á,  caso  acolhido  o  pedido  formulado  nesta 
impetração, um controle jurisdicional, por ação, da constitucionalidade 
material de projetos de normas (= controle preventivo), a ser exercido por 
qualquer  parlamentar,  e  exclusivamente  por  parlamentar,  mediante 
utilização, com essa exótica finalidade, da via do mandado de segurança, 
sob  o  artificioso  pretexto  de  tutelar  direito  líquido  e  certo  de  não 
participar da votação do projeto. Tal elastério – que  consagraria um 
8 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
24.593/DF, Ministro Maurício Corrêa, "D.J." de 08.8.2003; MS 
24.576/DF,  Ministra  Ellen  Gracie,  "D.J."  de  12.9.2003;  MS 
24.356/DF, Ministro  Carlos  Velloso, "D.J."  de 12.9.2003. III. - 
Agravo não provido” (MS 24.667, Pleno, Min. Carlos Velloso, DJ 
de 23.04.04).
4. Todavia, a hipótese dos autos não se enquadra em qualquer dessas 
duas excepcionais situações. Aqui, não se está a tratar de PEC ofensiva a 
cláusula pétrea, mas de projeto de lei. Tampouco se alega, na inicial, que 
na tramitação do  projeto  de lei tenha sido  descumprida  alguma das 
exigências  estabelecidas  pela  Constituição  para  o  regular  processo 
legislativo. O que se afirma, simplesmente, é que o projeto de lei tem 
conteúdo  incompatível  com  o  art.  1º,  V  e  com  o  art.  17,  caput,  da 
Constituição  Federal.  Com  fundamento  nessa  exclusiva  alegação  de 
inconstitucionalidade material é que se pede ao STF para suspender a 
tramitação  do  projeto  e  inibir  qualquer  discussão  ou  deliberação 
parlamentar a respeito. 
Ora, admitir mandado de segurança com essa finalidade significa 
alterar radicalmente  o entendimento  até  aqui  adotado, a respeito  do 
controle da atividade parlamentar pelo Supremo Tribunal Federal. A mais 
notória  e  evidente  consequência  será  a  universalização  do  controle 
preventivo de constitucionalidade, em manifesto desalinhamento com o 
sistema estabelecido na Carta da República, abonado, nesse aspecto, por 
antiga  e  pacífica  jurisprudência  da  Corte,  como  ao  início  ficou 
demonstrado. Ao modelo constitucional de exclusivo controle de normas 
(=  controle  sucessivo-repressivo),  exercido  com  exclusividade  pelos 
órgãos e instituições arrolados no art. 103 da CF, mediante ação própria 
ali  indicada,  admitir-se-á,  caso  acolhido  o  pedido  formulado  nesta 
impetração, um controle jurisdicional, por ação, da constitucionalidade 
material de projetos de normas (= controle preventivo), a ser exercido por 
qualquer  parlamentar,  e  exclusivamente  por  parlamentar,  mediante 
utilização, com essa exótica finalidade, da via do mandado de segurança, 
sob  o  artificioso  pretexto  de  tutelar  direito  líquido  e  certo  de  não 
participar da votação do projeto. Tal elastério – que  consagraria um 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 144 de 314

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MS 32033 / DF 
modelo  de  controle  jurisdicional  preventivo  sem  similar  no  direito 
comparado,  porque  direcionado  a  meros  projetos,  antes  mesmo  de 
qualquer  deliberação  definitiva  do  Legislador  a  respeito  (o  exemplo, 
sempre  referido  de  controle  preventivo,  exercido  pelo  Conselho 
Constitucional na França, tem por objeto leis ainda não promulgadas, 
mas já aprovadas pelo Parlamento) - certamente ultrapassa os limites 
constitucionais da intervenção do Judiciário no processo de formação das 
leis, judicializando-o excessiva e injustificadamente. 
5.  É  preciso  considerar,  nesse  ponto,  que  o  processo  legislativo 
constitui a mais típica e peculiar atividade do Poder Legislativo, que o 
exerce por critérios e mediante instrumentos de caráter marcadamente 
políticos.  Embora  se  saiba,  como  assinalou  Dieter  Grimm,  que,  nos 
Estados modernos, “não é mais possível uma separação entre direito e 
política no nível da legislação”, é preciso acentuar, como ele também 
reconhece,  que  as  decisões  políticas,  no  plano  da  formação  da  lei, 
pertencem ao Legislativo, não ao Judiciário, cujas decisões somente são 
consideradas políticas quando e porque têm por substrato o controle de 
constitucionalidade,  ou  a  interpretação  ou  a  aplicação  de  leis,  já 
formadas, de conteúdo político (GRIMM, Dieter. Constituição e Política, 
trad. Geraldo de Carvalho, Del Rey: Belo Horizonte, 2006, pp. 11, 14-15). 
É indispensável, por isso mesmo, que na relação entre direito e política e 
seus correspondentes atores  institucionais, se leve na devida conta  a 
necessária separação que há entre o processo para a formação da lei e o 
processo  para  interpretação  e  aplicação  da  lei  já  formada:  aquele, 
pertencente ao domínio político do Parlamento e do poder de veto do 
Executivo,  deve  ser  resguardado  de  interferências  jurisdicionais 
indevidas, assim como esse, que pertence ao domínio judiciário, não pode 
ser  contaminado  por  interferências  externas  de  origem  política. 
Invocando outra vez a lição experiente do professor Dieter Grimm, escrita 
já  na  condição  de  ex-juiz  e  Presidente  da  Corte  Constitucional  da 
Alemanha, “(...) tribunais constitucionais só podem cumprir sua função 
fiscalizadora  a  partir  de  uma  posição  de  distância  da  política.  A 
9 
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modelo  de  controle  jurisdicional  preventivo  sem  similar  no  direito 
comparado,  porque  direcionado  a  meros  projetos,  antes  mesmo  de 
qualquer  deliberação  definitiva  do  Legislador  a  respeito  (o  exemplo, 
sempre  referido  de  controle  preventivo,  exercido  pelo  Conselho 
Constitucional na França, tem por objeto leis ainda não promulgadas, 
mas já aprovadas pelo Parlamento) - certamente ultrapassa os limites 
constitucionais da intervenção do Judiciário no processo de formação das 
leis, judicializando-o excessiva e injustificadamente. 
5.  É  preciso  considerar,  nesse  ponto,  que  o  processo  legislativo 
constitui a mais típica e peculiar atividade do Poder Legislativo, que o 
exerce por critérios e mediante instrumentos de caráter marcadamente 
políticos.  Embora  se  saiba,  como  assinalou  Dieter  Grimm,  que,  nos 
Estados modernos, “não é mais possível uma separação entre direito e 
política no nível da legislação”, é preciso acentuar, como ele também 
reconhece,  que  as  decisões  políticas,  no  plano  da  formação  da  lei, 
pertencem ao Legislativo, não ao Judiciário, cujas decisões somente são 
consideradas políticas quando e porque têm por substrato o controle de 
constitucionalidade,  ou  a  interpretação  ou  a  aplicação  de  leis,  já 
formadas, de conteúdo político (GRIMM, Dieter. Constituição e Política, 
trad. Geraldo de Carvalho, Del Rey: Belo Horizonte, 2006, pp. 11, 14-15). 
É indispensável, por isso mesmo, que na relação entre direito e política e 
seus correspondentes atores  institucionais, se leve na devida conta  a 
necessária separação que há entre o processo para a formação da lei e o 
processo  para  interpretação  e  aplicação  da  lei  já  formada:  aquele, 
pertencente ao domínio político do Parlamento e do poder de veto do 
Executivo,  deve  ser  resguardado  de  interferências  jurisdicionais 
indevidas, assim como esse, que pertence ao domínio judiciário, não pode 
ser  contaminado  por  interferências  externas  de  origem  política. 
Invocando outra vez a lição experiente do professor Dieter Grimm, escrita 
já  na  condição  de  ex-juiz  e  Presidente  da  Corte  Constitucional  da 
Alemanha, “(...) tribunais constitucionais só podem cumprir sua função 
fiscalizadora  a  partir  de  uma  posição  de  distância  da  política.  A 
9 
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vinculação  constitucional  a  que  a  política  está  submetida  no  estado 
democrático é uma vinculação jurídica” (op. cit., p. 169). Ora, inserir os 
tribunais na fiscalização do conteúdo material de projetos de leis significa 
transportá-los  para  o  próprio  âmago  do  debate  político,  o  que 
compromete o distanciamento que se recomenda. E se recomenda, quanto 
mais  não  seja,  até  para  preservar  as  Cortes  Constitucionais  de  sua 
reconhecida  inaptidão  “para  resolver,  por  via  de  ação,  os  conflitos 
carregados de paixões políticas”, uma vez que, como foi anotado com 
ironia e certo exagero, “à semelhança dos sismógrafos, que registram com 
precisão  os  abalos  sísmicos  ocorridos  à  distância,  esses  tribunais  se 
transformam em escombros quando situados no epicentro dos terremotos 
políticos”  (Inocêncio  Mártires  Coelho,  citando  Georges  Burdeau,  na 
apresentação da obra citada, de Dieter Grimm, cit., p. XXIII).
6. Pois bem, se as hipóteses de intervenção jurisdicional no processo 
legislativo  hão  de  estar  contidas  nos  parâmetros  expressamente 
estabelecidos  na  Constituição,  não  faz  sentido  algum  atribuir  a 
parlamentar, a quem a Constituição nega habilitação para provocar o 
controle abstrato de constitucionalidade de normas, uma prerrogativa, 
sob todos os aspectos muito mais abrangente e muito mais eficiente, de 
provocar esse controle sobre os próprios projetos legislativos. Aliás, a se 
admitir,  em  situação  assim,  a  legitimação  ativa  de  um  parlamentar, 
certamente não haveria razão alguma para negar – pelo contrário, seria 
uma imposição necessária do sistema admitir – que medida semelhante e 
com a mesma finalidade fosse proposta por qualquer dos legitimados 
pela  Constituição  (art.  103)  a  promover  o  controle  repressivo,  ou 
sucessivo.
7. Também não se pode admitir, como justificativa para essa espécie 
de  controle  preventivo  por  mandado  de  segurança,  o  argumento  da 
gravidade do vício que visa a atacar. Soa um pouco redundante falar em 
inconstitucionalidade grave. A inconstitucionalidade de uma norma pode 
ser classificada como mais ou menos evidente, mais ou menos manifesta, 
10 
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MS 32033 / DF 
vinculação  constitucional  a  que  a  política  está  submetida  no  estado 
democrático é uma vinculação jurídica” (op. cit., p. 169). Ora, inserir os 
tribunais na fiscalização do conteúdo material de projetos de leis significa 
transportá-los  para  o  próprio  âmago  do  debate  político,  o  que 
compromete o distanciamento que se recomenda. E se recomenda, quanto 
mais  não  seja,  até  para  preservar  as  Cortes  Constitucionais  de  sua 
reconhecida  inaptidão  “para  resolver,  por  via  de  ação,  os  conflitos 
carregados de paixões políticas”, uma vez que, como foi anotado com 
ironia e certo exagero, “à semelhança dos sismógrafos, que registram com 
precisão  os  abalos  sísmicos  ocorridos  à  distância,  esses  tribunais  se 
transformam em escombros quando situados no epicentro dos terremotos 
políticos”  (Inocêncio  Mártires  Coelho,  citando  Georges  Burdeau,  na 
apresentação da obra citada, de Dieter Grimm, cit., p. XXIII).
6. Pois bem, se as hipóteses de intervenção jurisdicional no processo 
legislativo  hão  de  estar  contidas  nos  parâmetros  expressamente 
estabelecidos  na  Constituição,  não  faz  sentido  algum  atribuir  a 
parlamentar, a quem a Constituição nega habilitação para provocar o 
controle abstrato de constitucionalidade de normas, uma prerrogativa, 
sob todos os aspectos muito mais abrangente e muito mais eficiente, de 
provocar esse controle sobre os próprios projetos legislativos. Aliás, a se 
admitir,  em  situação  assim,  a  legitimação  ativa  de  um  parlamentar, 
certamente não haveria razão alguma para negar – pelo contrário, seria 
uma imposição necessária do sistema admitir – que medida semelhante e 
com a mesma finalidade fosse proposta por qualquer dos legitimados 
pela  Constituição  (art.  103)  a  promover  o  controle  repressivo,  ou 
sucessivo.
7. Também não se pode admitir, como justificativa para essa espécie 
de  controle  preventivo  por  mandado  de  segurança,  o  argumento  da 
gravidade do vício que visa a atacar. Soa um pouco redundante falar em 
inconstitucionalidade grave. A inconstitucionalidade de uma norma pode 
ser classificada como mais ou menos evidente, mais ou menos manifesta, 
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Voto - MIN. TEORI ZAVASCKI
MS 32033 / DF 
porque tal classificação depende apenas da sofisticação maior ou menor 
dos  recursos  hermenêuticos  necessários  para  identificar  sua 
ilegitimidade.  Todavia,  identificada  a  inconstitucionalidade,  ela  será 
invariavelmente  grave,  como  é  grave,  sempre,  qualquer  ofensa  à 
Constituição. Assim, a discriminação pelo critério de gravidade – que, de 
resto,  é  conceito  jurídico  manifestamente  indeterminado,  sujeito  a 
preenchimento valorativo de múltiplos matizes – apenas comprova essa 
inafastável constatação: admitir essa espécie de mandado de segurança, 
para controle da constitucionalidade material de projetos de lei, significa, 
na prática, consagrar a universalização do seu controle preventivo, o que 
afronta o sistema consagrado na Constituição.
8. Outra  relevante  consequência  da  prematura  intervenção  do 
Judiciário  em  domínio  jurídico  e  político  de  formação  dos  atos 
normativos em curso no Parlamento é a de subtrair, dos outros Poderes 
da República, sem justificação plausível, a prerrogativa constitucional que 
detém de, eles próprios, exercerem o controle preventivo da legitimidade 
das normas. Convém enfatizar que a manutenção e a preservação do 
Estado Constitucional de Direito é poder-dever comum aos três Poderes, 
a ser exercido e exaurido no âmbito das suas correspondentes atividades, 
no seu devido tempo e segundo seus métodos e sua pauta. Não há 
dúvida  que  a  antecipada  intervenção  do  Judiciário  no  processo  de 
formação das leis, ressalvadas as excepcionais hipóteses antes indicadas e 
justificadas, retira do Poder Legislativo a prerrogativa constitucional de 
ele próprio, através do debate parlamentar, aperfeiçoar o projeto e, quem 
sabe, sanar os seus eventuais defeitos. Reside justamente nesse debate a 
tipicidade e a essência da atividade parlamentar, com sua lógica e sua 
logística peculiares, que, embora diferentes das do Judiciário, devem ser 
igualmente  respeitadas  e  preservadas.  Não  se  pode  desacreditar  ou 
dispensar, por antecipação, a eficácia depuradora e enriquecedora da 
função parlamentar. O mesmo se diga, aliás, da prerrogativa de controle 
de  constitucionalidade  que  a  Constituição  atribui  ao  Presidente  da 
República, investido que está do poder, do qual não pode ser destituído 
11 
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porque tal classificação depende apenas da sofisticação maior ou menor 
dos  recursos  hermenêuticos  necessários  para  identificar  sua 
ilegitimidade.  Todavia,  identificada  a  inconstitucionalidade,  ela  será 
invariavelmente  grave,  como  é  grave,  sempre,  qualquer  ofensa  à 
Constituição. Assim, a discriminação pelo critério de gravidade – que, de 
resto,  é  conceito  jurídico  manifestamente  indeterminado,  sujeito  a 
preenchimento valorativo de múltiplos matizes – apenas comprova essa 
inafastável constatação: admitir essa espécie de mandado de segurança, 
para controle da constitucionalidade material de projetos de lei, significa, 
na prática, consagrar a universalização do seu controle preventivo, o que 
afronta o sistema consagrado na Constituição.
8. Outra  relevante  consequência  da  prematura  intervenção  do 
Judiciário  em  domínio  jurídico  e  político  de  formação  dos  atos 
normativos em curso no Parlamento é a de subtrair, dos outros Poderes 
da República, sem justificação plausível, a prerrogativa constitucional que 
detém de, eles próprios, exercerem o controle preventivo da legitimidade 
das normas. Convém enfatizar que a manutenção e a preservação do 
Estado Constitucional de Direito é poder-dever comum aos três Poderes, 
a ser exercido e exaurido no âmbito das suas correspondentes atividades, 
no seu devido tempo e segundo seus métodos e sua pauta. Não há 
dúvida  que  a  antecipada  intervenção  do  Judiciário  no  processo  de 
formação das leis, ressalvadas as excepcionais hipóteses antes indicadas e 
justificadas, retira do Poder Legislativo a prerrogativa constitucional de 
ele próprio, através do debate parlamentar, aperfeiçoar o projeto e, quem 
sabe, sanar os seus eventuais defeitos. Reside justamente nesse debate a 
tipicidade e a essência da atividade parlamentar, com sua lógica e sua 
logística peculiares, que, embora diferentes das do Judiciário, devem ser 
igualmente  respeitadas  e  preservadas.  Não  se  pode  desacreditar  ou 
dispensar, por antecipação, a eficácia depuradora e enriquecedora da 
função parlamentar. O mesmo se diga, aliás, da prerrogativa de controle 
de  constitucionalidade  que  a  Constituição  atribui  ao  Presidente  da 
República, investido que está do poder, do qual não pode ser destituído 
11 
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Voto - MIN. TEORI ZAVASCKI
MS 32033 / DF 
por antecipação, de apor vetos a projetos inconstitucionais (CF, art. 66, § 
1º).
9. Em  suma,  ainda  que  se  reconheça  –  e  se  reconhece,  a 
plausibilidade da alegação de inconstitucionalidade material do projeto 
de lei aqui atacado, e ainda que se dê crédito à afirmação do Impetrante – 
de que a aprovação do projeto é de interesse da maioria hegemônica do 
Parlamento e da Presidência da República e que, portanto, é elevada a 
probabilidade de sua transformação em lei –, isso não justifica, no meu 
entender, que se abra precedente com tão graves consequências para a 
relação institucional entre os Poderes da República, que é o de inaugurar 
e universalizar a tutela jurisdicional da atividade parlamentar mediante 
controle de constitucionalidade material de projetos de lei, tudo fundado 
na presunção de que, tanto o Legislativo quanto o Executivo, permitirão 
que a inconstitucionalidade se concretize. Aliás, quanto mais evidente e 
grotesca for a inconstitucionalidade material de projetos de leis – como 
seriam as dos exemplos trazidos no voto do relator (instituição de pena 
de morte, descriminalização da pedofilia ou instituição de censura aos 
meios de comunicação) – menos ainda se deverá duvidar do exercício 
responsável  do  papel  do  Legislativo,  de  negar-lhe  aprovação,  e  do 
Executivo, de apor-lhe veto, se for o caso. Partir da suposição contrária 
significaria  menosprezar  por  inteiro  a  seriedade  e  o  senso  de 
responsabilidade desses dois Poderes do Estado. Mas, se, por absurdo, 
um projeto assim viesse a ser transformado em lei, ainda não ficaria de 
modo  algum  comprometida  a  eficácia  do  controle  repressivo  pelo 
Judiciário, para negar-lhe validade, retirando-a do ordenamento jurídico. 
10.  Ante  o  exposto,  por  não  ver  presente  a  alegada  ameaça  ao 
afirmado  direito  líquido  e  certo  do  impetrante  de  não  participar do 
processo legislativo aqui questionado e por não reconhecer como direito 
subjetivo ou prerrogativa constitucional de parlamentar a de provocar o 
controle preventivo de inconstitucionalidade material de projetos de lei, 
voto no sentido de revogar a liminar e denegar a ordem. É o voto. 
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por antecipação, de apor vetos a projetos inconstitucionais (CF, art. 66, § 
1º).
9. Em  suma,  ainda  que  se  reconheça  –  e  se  reconhece,  a 
plausibilidade da alegação de inconstitucionalidade material do projeto 
de lei aqui atacado, e ainda que se dê crédito à afirmação do Impetrante – 
de que a aprovação do projeto é de interesse da maioria hegemônica do 
Parlamento e da Presidência da República e que, portanto, é elevada a 
probabilidade de sua transformação em lei –, isso não justifica, no meu 
entender, que se abra precedente com tão graves consequências para a 
relação institucional entre os Poderes da República, que é o de inaugurar 
e universalizar a tutela jurisdicional da atividade parlamentar mediante 
controle de constitucionalidade material de projetos de lei, tudo fundado 
na presunção de que, tanto o Legislativo quanto o Executivo, permitirão 
que a inconstitucionalidade se concretize. Aliás, quanto mais evidente e 
grotesca for a inconstitucionalidade material de projetos de leis – como 
seriam as dos exemplos trazidos no voto do relator (instituição de pena 
de morte, descriminalização da pedofilia ou instituição de censura aos 
meios de comunicação) – menos ainda se deverá duvidar do exercício 
responsável  do  papel  do  Legislativo,  de  negar-lhe  aprovação,  e  do 
Executivo, de apor-lhe veto, se for o caso. Partir da suposição contrária 
significaria  menosprezar  por  inteiro  a  seriedade  e  o  senso  de 
responsabilidade desses dois Poderes do Estado. Mas, se, por absurdo, 
um projeto assim viesse a ser transformado em lei, ainda não ficaria de 
modo  algum  comprometida  a  eficácia  do  controle  repressivo  pelo 
Judiciário, para negar-lhe validade, retirando-a do ordenamento jurídico. 
10.  Ante  o  exposto,  por  não  ver  presente  a  alegada  ameaça  ao 
afirmado  direito  líquido  e  certo  do  impetrante  de  não  participar do 
processo legislativo aqui questionado e por não reconhecer como direito 
subjetivo ou prerrogativa constitucional de parlamentar a de provocar o 
controle preventivo de inconstitucionalidade material de projetos de lei, 
voto no sentido de revogar a liminar e denegar a ordem. É o voto. 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 148 de 314

Voto - MIN. ROSA WEBER
13/06/2013
PLENÁRIO
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033 DISTRITO FEDERAL
VOTO
A SENHORA MINISTRA ROSA MARIA WEBER CANDIOTA DA 
ROSA: Senhor Presidente, começo louvando o voto pleno de brilho e 
maestria do eminente Relator, a quem rendo as minhas homenagens.
E apenas para ordenar o pensamento, porque já destacadas com 
precisão pelos que me antecederam, contextualizo as circunstâncias da 
impetração.
Trata-se de Mandado de Segurança preventivo em que eminente 
Senador da República sustenta violação de direito subjetivo público de 
sua titularidade. A violação estaria perpetrada, na sua visão, pelo trâmite, 
no Congresso Nacional de projeto de lei ordinária eivado de manifesta 
inconstitucionalidade, projeto de lei este já aprovado na Câmara dos 
Deputados e na iminência de ser submetido ao Senado. E direito líquido e 
certo  consubstanciado  na  inviabilidade  de  ser  compelido,  “enquanto 
integrante do Congresso Nacional”, a “participar da produção de atos 
normativos  casuisticamente  concebidos  para  aniquilar  direitos 
fundamentais  de  grupos  políticos  minoritários  e  que  visivelmente 
conspurcam, desde sua tramitação, os mandamentos centrais derivados 
do texto da Carta Política”.
O Projeto de Lei é o de número 4.470, e visa a alterar as Leis nºs 
9.096/1995  e  9.504/  1997,  “estabelecendo  que  a  migração  partidária 
durante a legislatura não importará na transferência dos recursos do 
fundo partidário e do horário de propaganda eleitoral no rádio e na 
televisão”.
Ao exame da inicial, nos moldes em que deduzida a pretensão, e 
observado o princípio da demanda – estamos em sede de mandado de 
segurança, e não de ação de controle concentrado de constitucionalidade 
-, verifico que o impetrante erigiu como premissa básica de seu pedido, 
em busca do controle judicial prévio de constitucionalidade de projeto de 
lei, a decisão proferida por esta Corte, por maioria, na ADI 4.430, da 
Supremo Tribunal Federal
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Supremo Tribunal Federal
13/06/2013
PLENÁRIO
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033 DISTRITO FEDERAL
VOTO
A SENHORA MINISTRA ROSA MARIA WEBER CANDIOTA DA 
ROSA: Senhor Presidente, começo louvando o voto pleno de brilho e 
maestria do eminente Relator, a quem rendo as minhas homenagens.
E apenas para ordenar o pensamento, porque já destacadas com 
precisão pelos que me antecederam, contextualizo as circunstâncias da 
impetração.
Trata-se de Mandado de Segurança preventivo em que eminente 
Senador da República sustenta violação de direito subjetivo público de 
sua titularidade. A violação estaria perpetrada, na sua visão, pelo trâmite, 
no Congresso Nacional de projeto de lei ordinária eivado de manifesta 
inconstitucionalidade, projeto de lei este já aprovado na Câmara dos 
Deputados e na iminência de ser submetido ao Senado. E direito líquido e 
certo  consubstanciado  na  inviabilidade  de  ser  compelido,  “enquanto 
integrante do Congresso Nacional”, a “participar da produção de atos 
normativos  casuisticamente  concebidos  para  aniquilar  direitos 
fundamentais  de  grupos  políticos  minoritários  e  que  visivelmente 
conspurcam, desde sua tramitação, os mandamentos centrais derivados 
do texto da Carta Política”.
O Projeto de Lei é o de número 4.470, e visa a alterar as Leis nºs 
9.096/1995  e  9.504/  1997,  “estabelecendo  que  a  migração  partidária 
durante a legislatura não importará na transferência dos recursos do 
fundo partidário e do horário de propaganda eleitoral no rádio e na 
televisão”.
Ao exame da inicial, nos moldes em que deduzida a pretensão, e 
observado o princípio da demanda – estamos em sede de mandado de 
segurança, e não de ação de controle concentrado de constitucionalidade 
-, verifico que o impetrante erigiu como premissa básica de seu pedido, 
em busca do controle judicial prévio de constitucionalidade de projeto de 
lei, a decisão proferida por esta Corte, por maioria, na ADI 4.430, da 
Supremo Tribunal Federal
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 149 de 314

Voto - MIN. ROSA WEBER
MS 32033 / DF 
relatoria  do  eminente  Ministro  Dias  Toffoli,  posta  na  posição  de 
verdadeiro  ‘centro  de  gravidade’  em  torno  do  qual  as  questões 
relacionadas ao tema da impetração estariam a orbitar. Assim, o quanto 
decidido por esta Suprema Corte, na ADI 4.430, nortearia a solução das 
questões  de  natureza  processual  e  material  que  este  Mandado  de 
Segurança suscita.
Tais  questões,  observo,  estão  todas  atreladas  a  temas  da  maior 
envergadura, como o da definição da relação adequada entre os Poderes 
da República e o do próprio papel deste Supremo Tribunal Federal e 
limites de sua atuação-, a atraírem reflexão profunda sobre princípios e 
garantias constitucionais em Estado organizado em torno das balizas 
fundamentais da República e da democracia. 
E a questão preliminar cuja análise se impõe, ao exercício do juízo 
prévio  de  admissibilidade  -  ou  de  cognoscibilidade  -,  do  próprio 
mandado  de  segurança,  diz  com  a  adequação  deste  instrumento 
processual, verdadeira garantia constitucional, com sede na Carta Política 
-  art.  5º,  LXIX,  da  Constituição  -,  para  o  controle  preventivo  de 
constitucionalidade  de  projeto  de  lei.  Em  outras  palavras,  há  que 
perquirir sobre o cabimento da ação autônoma de impugnação manejada 
para o fim perseguido.
Rememoro a propósito a clássica lição de Pontes de Miranda:
“A ação de mandado de segurança foi concebida para se 
adaptar à técnica do habeas corpus o que nos vinha da apelação 
extrajudicial ou de atos extrajudiciais. O mandado de segurança 
é remédio jurídico judiciário, adotado no Brasil por sugestão 
das pretendidas extensões que tivera o habeas corpus, na feição 
primeira da ação, ao tempo da Constituição de 1891. Nada tem 
com  o  contencioso  administrativo,  de  que  copiáramos,  no 
Império, um dos exemplares  mais interessantes. ‘Dizer que, 
com ele, se derroga o princípio da separação de poderes é um 
fácil dito, que revela pouca meditação  sobre a natureza do 
judicial control
 
 , em cujo âmbito o mandado de segurança e o
 
  
habeas  corpus
 
  entram por igual.
 
  (...)’.  Assim escrevíamos em 
2 
Supremo Tribunal Federal
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
relatoria  do  eminente  Ministro  Dias  Toffoli,  posta  na  posição  de 
verdadeiro  ‘centro  de  gravidade’  em  torno  do  qual  as  questões 
relacionadas ao tema da impetração estariam a orbitar. Assim, o quanto 
decidido por esta Suprema Corte, na ADI 4.430, nortearia a solução das 
questões  de  natureza  processual  e  material  que  este  Mandado  de 
Segurança suscita.
Tais  questões,  observo,  estão  todas  atreladas  a  temas  da  maior 
envergadura, como o da definição da relação adequada entre os Poderes 
da República e o do próprio papel deste Supremo Tribunal Federal e 
limites de sua atuação-, a atraírem reflexão profunda sobre princípios e 
garantias constitucionais em Estado organizado em torno das balizas 
fundamentais da República e da democracia. 
E a questão preliminar cuja análise se impõe, ao exercício do juízo 
prévio  de  admissibilidade  -  ou  de  cognoscibilidade  -,  do  próprio 
mandado  de  segurança,  diz  com  a  adequação  deste  instrumento 
processual, verdadeira garantia constitucional, com sede na Carta Política 
-  art.  5º,  LXIX,  da  Constituição  -,  para  o  controle  preventivo  de 
constitucionalidade  de  projeto  de  lei.  Em  outras  palavras,  há  que 
perquirir sobre o cabimento da ação autônoma de impugnação manejada 
para o fim perseguido.
Rememoro a propósito a clássica lição de Pontes de Miranda:
“A ação de mandado de segurança foi concebida para se 
adaptar à técnica do habeas corpus o que nos vinha da apelação 
extrajudicial ou de atos extrajudiciais. O mandado de segurança 
é remédio jurídico judiciário, adotado no Brasil por sugestão 
das pretendidas extensões que tivera o habeas corpus, na feição 
primeira da ação, ao tempo da Constituição de 1891. Nada tem 
com  o  contencioso  administrativo,  de  que  copiáramos,  no 
Império, um dos exemplares  mais interessantes. ‘Dizer que, 
com ele, se derroga o princípio da separação de poderes é um 
fácil dito, que revela pouca meditação  sobre a natureza do 
judicial control
 
 , em cujo âmbito o mandado de segurança e o
 
  
habeas  corpus
 
  entram por igual.
 
  (...)’.  Assim escrevíamos em 
2 
Supremo Tribunal Federal
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 150 de 314

Voto - MIN. ROSA WEBER
MS 32033 / DF 
comentários à Constituição de 1934” (Tratado das ações – tomo 
VI – ações mandamentais. Campinas: Bookseller, atualizado por 
Vilson Rodrigues Alves, 1999, pp. 64-4. Sem grifos no original).
É inerente à natureza do mandado de segurança, portanto, certo 
grau  de  tensão  entre  o  princípio  da  separação  dos  poderes  e  a 
possibilidade, que ele viabiliza, de o Judiciário revisar atos comissivos ou 
omissivos de autoridade pública. Ainda no dizer de Pontes de Miranda:
“A prestação jurisdicional, no mandado de segurança, é 
mandamento. O juiz ou tribunal manda; o que ele manda já é 
conteúdo dessa prestação: manda que se tenha como existente, 
ou  como  não-existente,  alguma  relação  jurídica,  que  a 
autoridade pública teve por inexistente, ou por existente, contra 
a  Constituição,  ou  contra  a  lei;  manda  que  se  tenha  como 
constituído, ou por desconstituído, algum ato jurídico, porque, 
contra a Constituição, ou contra a lei, a autoridade pública, ou o 
teve por inconstituível, ou como constituído; manda que se 
emposse, ou que se desemposse, ou que se reintegre, ou que se 
destitua algum funcionário público, ou pessoa que foi ofendida, 
ou  cujo  atendimento  pela  autoridade  pública,  contra  a 
Constituição ou contra a lei, ofenderia a outrem” (Tratado das 
ações – tomo VI – ações mandamentais. Campinas: Bookseller, 
atualizado por Vilson Rodrigues Alves, 1999, p. 73)
A indagação que se põe, quanto à possibilidade de exercício, via ação 
de segurança, do controle preventivo de constitucionalidade de projeto 
de lei, por vício formal ou material, encontra resposta na jurisprudência 
desta Corte. Inúmeros os julgados em que há décadas reconhecida ao 
parlamentar  legitimidade  ativa  para  a  ação  mandamental com  a 
finalidade de coibir atos praticados no processo de aprovação de leis e 
emendas  constitucionais  incompatíveis  com  o  processo  legislativo 
constitucional.
Recentemente lembrado neste Plenário, de outra parte, o fato de a 
jurisprudência  da  Casa  assentar  inviável,  na  sistemática  vigente,  a 
3 
Supremo Tribunal Federal
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MS 32033 / DF 
comentários à Constituição de 1934” (Tratado das ações – tomo 
VI – ações mandamentais. Campinas: Bookseller, atualizado por 
Vilson Rodrigues Alves, 1999, pp. 64-4. Sem grifos no original).
É inerente à natureza do mandado de segurança, portanto, certo 
grau  de  tensão  entre  o  princípio  da  separação  dos  poderes  e  a 
possibilidade, que ele viabiliza, de o Judiciário revisar atos comissivos ou 
omissivos de autoridade pública. Ainda no dizer de Pontes de Miranda:
“A prestação jurisdicional, no mandado de segurança, é 
mandamento. O juiz ou tribunal manda; o que ele manda já é 
conteúdo dessa prestação: manda que se tenha como existente, 
ou  como  não-existente,  alguma  relação  jurídica,  que  a 
autoridade pública teve por inexistente, ou por existente, contra 
a  Constituição,  ou  contra  a  lei;  manda  que  se  tenha  como 
constituído, ou por desconstituído, algum ato jurídico, porque, 
contra a Constituição, ou contra a lei, a autoridade pública, ou o 
teve por inconstituível, ou como constituído; manda que se 
emposse, ou que se desemposse, ou que se reintegre, ou que se 
destitua algum funcionário público, ou pessoa que foi ofendida, 
ou  cujo  atendimento  pela  autoridade  pública,  contra  a 
Constituição ou contra a lei, ofenderia a outrem” (Tratado das 
ações – tomo VI – ações mandamentais. Campinas: Bookseller, 
atualizado por Vilson Rodrigues Alves, 1999, p. 73)
A indagação que se põe, quanto à possibilidade de exercício, via ação 
de segurança, do controle preventivo de constitucionalidade de projeto 
de lei, por vício formal ou material, encontra resposta na jurisprudência 
desta Corte. Inúmeros os julgados em que há décadas reconhecida ao 
parlamentar  legitimidade  ativa  para  a  ação  mandamental com  a 
finalidade de coibir atos praticados no processo de aprovação de leis e 
emendas  constitucionais  incompatíveis  com  o  processo  legislativo 
constitucional.
Recentemente lembrado neste Plenário, de outra parte, o fato de a 
jurisprudência  da  Casa  assentar  inviável,  na  sistemática  vigente,  a 
3 
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Voto - MIN. ROSA WEBER
MS 32033 / DF 
fiscalização preventiva em abstrato, por este STF, de meras proposições 
normativas em formação (ADI 466/DF DJ de 10.5.1991), no exercício do 
controle concentrado de constitucionalidade, ao julgamento do Mandado 
de Segurança 31.816 MC-AgR/DF, sessão de 27.02.2013, em voto vencedor 
do Ministro Teori Zavaschi, redator do acórdão, a quem acompanhei. 
Tratar-se-ia, contudo, de utilização especial do mandado de segurança, 
não propriamente para assegurar direito líquido e certo de parlamentar, 
mas  para  resolver  peculiar  conflito  de  atribuições  ou  conflito  entre 
órgãos.
Lembro ainda que a Súmula 206/STF consagra o não cabimento do 
mandado de segurança contra lei em tese, ainda que este tema talvez 
esteja a merecer revisita, diante da sistemática e teleologia das ações 
coletivas, em especial do mandado de segurança coletivo trazido pela 
CF/88, e de institutos como o da substituição processual.
Passo a breve exame do controle preventivo de constitucionalidade 
no Brasil e no direito comparado, lembrando, a partir de sua finalidade, 
qual  seja,  a  de  evitar  que  a  norma  inconstitucional  ingresse  no 
ordenamento jurídico, o magistério de Canotilho, a respeito do modelo 
português, no sentido de que, devido a esta característica,
“(...)  a  fiscalização  preventiva  é  mais  marcadamente 
política  do  que  a  fiscalização  sucessiva,  pois,  dada  a 
imediaticidade  entre  a  aprovação  dos  diplomas  e  sua 
fiscalização pelo TC, corre o risco de se transformar em meio ou 
de  legitimar  diplomas  inconstitucionais  de  duvidosa 
constitucionalidade, ou, em sentido oposto, num instrumento 
de  obstrução  às  iniciativas  legislativas  do  governo  e  do 
parlamento” (CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito Constitucional 
e Teoria da Constituição. Coimbra: Almedina, 7ª edição, p. 1026. 
Sem grifos no original)
Volto  à  proposição  de que  o  controle  judicial  preventivo  de 
constitucionalidade,
 
assim
 
entendida
 
a
 
fiscalização
 
da 
constitucionalidade  dos  atos  e  comportamentos  do  processo 
4 
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fiscalização preventiva em abstrato, por este STF, de meras proposições 
normativas em formação (ADI 466/DF DJ de 10.5.1991), no exercício do 
controle concentrado de constitucionalidade, ao julgamento do Mandado 
de Segurança 31.816 MC-AgR/DF, sessão de 27.02.2013, em voto vencedor 
do Ministro Teori Zavaschi, redator do acórdão, a quem acompanhei. 
Tratar-se-ia, contudo, de utilização especial do mandado de segurança, 
não propriamente para assegurar direito líquido e certo de parlamentar, 
mas  para  resolver  peculiar  conflito  de  atribuições  ou  conflito  entre 
órgãos.
Lembro ainda que a Súmula 206/STF consagra o não cabimento do 
mandado de segurança contra lei em tese, ainda que este tema talvez 
esteja a merecer revisita, diante da sistemática e teleologia das ações 
coletivas, em especial do mandado de segurança coletivo trazido pela 
CF/88, e de institutos como o da substituição processual.
Passo a breve exame do controle preventivo de constitucionalidade 
no Brasil e no direito comparado, lembrando, a partir de sua finalidade, 
qual  seja,  a  de  evitar  que  a  norma  inconstitucional  ingresse  no 
ordenamento jurídico, o magistério de Canotilho, a respeito do modelo 
português, no sentido de que, devido a esta característica,
“(...)  a  fiscalização  preventiva  é  mais  marcadamente 
política  do  que  a  fiscalização  sucessiva,  pois,  dada  a 
imediaticidade  entre  a  aprovação  dos  diplomas  e  sua 
fiscalização pelo TC, corre o risco de se transformar em meio ou 
de  legitimar  diplomas  inconstitucionais  de  duvidosa 
constitucionalidade, ou, em sentido oposto, num instrumento 
de  obstrução  às  iniciativas  legislativas  do  governo  e  do 
parlamento” (CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito Constitucional 
e Teoria da Constituição. Coimbra: Almedina, 7ª edição, p. 1026. 
Sem grifos no original)
Volto  à  proposição  de que  o  controle  judicial  preventivo  de 
constitucionalidade,
 
assim
 
entendida
 
a
 
fiscalização
 
da 
constitucionalidade  dos  atos  e  comportamentos  do  processo 
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MS 32033 / DF 
legislativo,comporta exame  por  duas  vertentes:  (i)  a  exposição,  à 
jurisdição constitucional, da conformidade dos atos legislativos à forma 
prescrita  no  texto  constitucional;  e  (ii)  o  exame do próprio  mérito 
constitucional da iniciativa legislativa em gestação.
Quanto  à primeira  vertente, reitero  firme  a  jurisprudência  desta 
Corte no sentido de admitir o controle preventivo, mediante mandado de 
segurança de iniciativa parlamentar.
Resta a indagação: afirmada a adequação do mandado de segurança, 
quando  impetrado  por  parlamentar,  para resguardo da regularidade 
jurídico- constitucional do processo legislativo, em verdadeiro controle 
prévio de constitucionalidade, cabe alargar o foco de modo a reputá-lo 
cabível também para o controle prévio da constitucionalidade do mérito 
do projeto de lei? Dito de outra forma: só eventual afronta às normas 
constitucionais conformadoras do devido processo legislativo é que abre 
a via do mandado de segurança ao parlamentar?
Não  é  desprovida  de  importância  a  diferença  semântica  entre 
controle  de  constitucionalidade e  jurisdição  constitucional. A  tutela 
jurisdicional não esgota todas as dimensões do conceito de controle de 
constitucionalidade em sentido amplo, que contempla, notadamente, o 
controle  político,  feito  pelas  comissões  responsáveis  por  avaliar,  no 
âmbito interno das Casas Legislativas, a adequação constitucional dos 
projetos de lei ali em tramitação (Comissão de Constituição e Justiça e 
Redação, na Câmara dos Deputados, e Comissão de Constituição, Justiça 
e Cidadania, no Senado Federal) e pelo Presidente da República ao vetar 
ou sancionar os projetos de lei aprovados pelo Congresso Nacional (art. 
66, § 19. Além de políticos, ou não judiciais, ambos os exemplos citados 
constituem modalidades de controle de constitucionalidade prévio.
Nas  democracias  ocidentais  de  um  modo  geral,  o  controle 
preventivo de constitucionalidade, quando presente, apresenta alcance 
notadamente parcimonioso:
“(...)  o  controle  prévio  existe  perante  os  Tribunais 
Constitucionais  alemão,  italiano,  espanhol,  austríaco  e 
português,  uma  vez  que  essas  Cortes  exercem  um  controle 
5 
Supremo Tribunal Federal
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legislativo,comporta exame  por  duas  vertentes:  (i)  a  exposição,  à 
jurisdição constitucional, da conformidade dos atos legislativos à forma 
prescrita  no  texto  constitucional;  e  (ii)  o  exame do próprio  mérito 
constitucional da iniciativa legislativa em gestação.
Quanto  à primeira  vertente, reitero  firme  a  jurisprudência  desta 
Corte no sentido de admitir o controle preventivo, mediante mandado de 
segurança de iniciativa parlamentar.
Resta a indagação: afirmada a adequação do mandado de segurança, 
quando  impetrado  por  parlamentar,  para resguardo da regularidade 
jurídico- constitucional do processo legislativo, em verdadeiro controle 
prévio de constitucionalidade, cabe alargar o foco de modo a reputá-lo 
cabível também para o controle prévio da constitucionalidade do mérito 
do projeto de lei? Dito de outra forma: só eventual afronta às normas 
constitucionais conformadoras do devido processo legislativo é que abre 
a via do mandado de segurança ao parlamentar?
Não  é  desprovida  de  importância  a  diferença  semântica  entre 
controle  de  constitucionalidade e  jurisdição  constitucional. A  tutela 
jurisdicional não esgota todas as dimensões do conceito de controle de 
constitucionalidade em sentido amplo, que contempla, notadamente, o 
controle  político,  feito  pelas  comissões  responsáveis  por  avaliar,  no 
âmbito interno das Casas Legislativas, a adequação constitucional dos 
projetos de lei ali em tramitação (Comissão de Constituição e Justiça e 
Redação, na Câmara dos Deputados, e Comissão de Constituição, Justiça 
e Cidadania, no Senado Federal) e pelo Presidente da República ao vetar 
ou sancionar os projetos de lei aprovados pelo Congresso Nacional (art. 
66, § 19. Além de políticos, ou não judiciais, ambos os exemplos citados 
constituem modalidades de controle de constitucionalidade prévio.
Nas  democracias  ocidentais  de  um  modo  geral,  o  controle 
preventivo de constitucionalidade, quando presente, apresenta alcance 
notadamente parcimonioso:
“(...)  o  controle  prévio  existe  perante  os  Tribunais 
Constitucionais  alemão,  italiano,  espanhol,  austríaco  e 
português,  uma  vez  que  essas  Cortes  exercem  um  controle 
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MS 32033 / DF 
jurisdicional não apenas a posteriori, mas também quando elas 
estatuem a priori. Portanto, quer sejam provocadas a priori ou a 
posteriori, pelas minorias parlamentares ou pela autoridade do 
Estado, as Cortes asseguram esse tipo de controle preconizado 
por Kelsen, que é de fato um controle de interesse para a ordem 
constitucional. No entanto, se olharmos de perto, perceberemos 
que  somente  a  França  conhece  hoje  esse  tipo  de  controle 
correspondente  ao  esquema  inicial:  de  fato,  na  Alemanha, 
Áustria e Itália ele ocupa um lugar bem menor em relação ao 
volume  da  atividade  geral  da  Corte;  quanto  à  Espanha  e 
Portugal, a tendência é a mesma.”
No modelo preventivo de controle de constitucionalidade praticado 
na França desde 1958, a guarda da Constituição é exercida por um órgão 
–  o  Conseil  Constitutionnel –  de  feição  marcadamente  política,  pois 
diretamente vinculado ao Poder Legislativo. No singular modelo francês, 
de fato, a guarda da Constituição foi confiada a instituição outra que não 
o  Poder  Judiciário:  trata-se  de  mecanismo  de  controle  de 
constitucionalidade que não ostenta natureza jurisdicional. Mesmo em tal 
modelo, impende destacar que somente após “exauridas todas as fases do 
Processo Legislativo, o projeto de lei pode ser encaminhado ou não ao 
Conselho Constitucional para receber manifestações sobre sua possível 
constitucionalidade”.  Vale  ressaltar,  ainda,  que  desde  2008,  com  a 
promulgação  da  Lei  de  Reforma  Constitucional  n°  724,  o  Conseil 
Constitutionnel incorporou às  suas  atribuições  o exercício do controle 
abstrato  de  constitucionalidade  repressivo  (a  posteriori),  aproximando, 
assim, o modelo francês do praticado nas demais democracias europeias.
No sistema constitucional italiano, a Corte Constitucional em regra 
exerce jurisdição acerca da constitucionalidade de atos normativos após a 
conclusão do processo legislativo – promulgação e publicação da lei. 
Apenas em relação às leis regionais, o Texto Supremo italiano (art. 127, 
n°s 3° e 4°) prevê uma modalidade de controle preventivo pela Corte 
Constitucional – antes da conversão em lei. Tal mecanismo, deflagrado 
pelo Estado ou pelas Regiões, ostenta índole eminentemente política, e 
6 
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jurisdicional não apenas a posteriori, mas também quando elas 
estatuem a priori. Portanto, quer sejam provocadas a priori ou a 
posteriori, pelas minorias parlamentares ou pela autoridade do 
Estado, as Cortes asseguram esse tipo de controle preconizado 
por Kelsen, que é de fato um controle de interesse para a ordem 
constitucional. No entanto, se olharmos de perto, perceberemos 
que  somente  a  França  conhece  hoje  esse  tipo  de  controle 
correspondente  ao  esquema  inicial:  de  fato,  na  Alemanha, 
Áustria e Itália ele ocupa um lugar bem menor em relação ao 
volume  da  atividade  geral  da  Corte;  quanto  à  Espanha  e 
Portugal, a tendência é a mesma.”
No modelo preventivo de controle de constitucionalidade praticado 
na França desde 1958, a guarda da Constituição é exercida por um órgão 
–  o  Conseil  Constitutionnel –  de  feição  marcadamente  política,  pois 
diretamente vinculado ao Poder Legislativo. No singular modelo francês, 
de fato, a guarda da Constituição foi confiada a instituição outra que não 
o  Poder  Judiciário:  trata-se  de  mecanismo  de  controle  de 
constitucionalidade que não ostenta natureza jurisdicional. Mesmo em tal 
modelo, impende destacar que somente após “exauridas todas as fases do 
Processo Legislativo, o projeto de lei pode ser encaminhado ou não ao 
Conselho Constitucional para receber manifestações sobre sua possível 
constitucionalidade”.  Vale  ressaltar,  ainda,  que  desde  2008,  com  a 
promulgação  da  Lei  de  Reforma  Constitucional  n°  724,  o  Conseil 
Constitutionnel incorporou às  suas  atribuições  o exercício do controle 
abstrato  de  constitucionalidade  repressivo  (a  posteriori),  aproximando, 
assim, o modelo francês do praticado nas demais democracias europeias.
No sistema constitucional italiano, a Corte Constitucional em regra 
exerce jurisdição acerca da constitucionalidade de atos normativos após a 
conclusão do processo legislativo – promulgação e publicação da lei. 
Apenas em relação às leis regionais, o Texto Supremo italiano (art. 127, 
n°s 3° e 4°) prevê uma modalidade de controle preventivo pela Corte 
Constitucional – antes da conversão em lei. Tal mecanismo, deflagrado 
pelo Estado ou pelas Regiões, ostenta índole eminentemente política, e 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 154 de 314

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MS 32033 / DF 
não propriamente jurisdicional, e visa a permitir que o mérito do ato 
normativo seja avaliado em face dos interesses nacionais e de outras 
regiões. Ainda assim, sua instauração somente tem lugar após a conclusão 
das deliberações na Casa legislativa regional.
A Constituição Austríaca prevê, no art. 138, 2, a competência da 
Corte  Constitucional para  decidir preventivamente  apernas  acerca  de 
conflitos federativos  – “se um  ato legislativo  ou administrativo  é da 
competência  da  Federação  ou  dos  Lander”,  atribuição  essa  que  é 
“exercida em relação a projetos de lei, de regulamentos – ou de outros 
atos administrativos – ainda não votados pelas assembléias ou publicadas 
pelas autoridades administrativas”.
Na Alemanha, o controle preventivo de constitucionalidade das leis 
se verifica em três hipóteses:
a) antes da sua promulgação, mas após a conclusão das 
deliberações,  uma  lei  que  aprova  um  tratado  pode  ser 
encaminhada ao Tribunal Constitucional, por requerimento de 
governadores dos Lander ou de um terço dos membros do 
Parlamento (Bundestag);
b)  no  caso  de  o  Presidente  da  República  se  recusar a 
promulgar  uma  lei,  o  Tribunal  Constitucional  pode  ser 
acionado por outro órgão de feição constitucional, contrário à 
recusa  –  trata-se,  aqui,  de  submeter  a  eficácia  do  veto 
presidencial à aquiescência do Tribunal Constitucional;
c) diferimento provisório do início da vigência de uma lei 
até o julgamento da sua constitucionalidade, por provocação, 
após a sua promulgação, dos atores legitimados a deflagrar o 
controle de constitucionalidade.
A Espanha suprimiu do seu ordenamento jurídico, desde 1985, a 
possibilidade de controle preventivo, no curso do processo legislativo, da 
constitucionalidade de leis orgânicas.
Em Portugal, o controle preventivo de constitucionalidade de atos 
normativos, que pode ser invocado pelo Presidente da República, pelo 
Primeiro  Ministro  ou  por  um  quinto  dos  deputados,  se  interpõe  à 
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não propriamente jurisdicional, e visa a permitir que o mérito do ato 
normativo seja avaliado em face dos interesses nacionais e de outras 
regiões. Ainda assim, sua instauração somente tem lugar após a conclusão 
das deliberações na Casa legislativa regional.
A Constituição Austríaca prevê, no art. 138, 2, a competência da 
Corte  Constitucional para  decidir preventivamente  apernas  acerca  de 
conflitos federativos  – “se um  ato legislativo  ou administrativo  é da 
competência  da  Federação  ou  dos  Lander”,  atribuição  essa  que  é 
“exercida em relação a projetos de lei, de regulamentos – ou de outros 
atos administrativos – ainda não votados pelas assembléias ou publicadas 
pelas autoridades administrativas”.
Na Alemanha, o controle preventivo de constitucionalidade das leis 
se verifica em três hipóteses:
a) antes da sua promulgação, mas após a conclusão das 
deliberações,  uma  lei  que  aprova  um  tratado  pode  ser 
encaminhada ao Tribunal Constitucional, por requerimento de 
governadores dos Lander ou de um terço dos membros do 
Parlamento (Bundestag);
b)  no  caso  de  o  Presidente  da  República  se  recusar a 
promulgar  uma  lei,  o  Tribunal  Constitucional  pode  ser 
acionado por outro órgão de feição constitucional, contrário à 
recusa  –  trata-se,  aqui,  de  submeter  a  eficácia  do  veto 
presidencial à aquiescência do Tribunal Constitucional;
c) diferimento provisório do início da vigência de uma lei 
até o julgamento da sua constitucionalidade, por provocação, 
após a sua promulgação, dos atores legitimados a deflagrar o 
controle de constitucionalidade.
A Espanha suprimiu do seu ordenamento jurídico, desde 1985, a 
possibilidade de controle preventivo, no curso do processo legislativo, da 
constitucionalidade de leis orgânicas.
Em Portugal, o controle preventivo de constitucionalidade de atos 
normativos, que pode ser invocado pelo Presidente da República, pelo 
Primeiro  Ministro  ou  por  um  quinto  dos  deputados,  se  interpõe  à 
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MS 32033 / DF 
promulgação do ato, mas somente tem lugar  após a fase de deliberação 
legislativa. Novamente,  o  paralelo  que  pode  ser  feito  é  com  o  veto 
presidencial, cuja eficácia, todavia, fica condicionada à manifestação do 
Tribunal Constitucional. Além disso, “a Assembleia da República pode 
decidir manter as disposições julgadas inconstitucionais”.
Quando presente no direito comparado, verifica-se portanto que o 
que costuma ser chamado de controle preventivo de constitucionalidade 
é prévio em relação à edição, à promulgação, à vigência da norma, à 
conclusão e aperfeiçoamento do processo legislativo, mas não a ponto de 
impedir  o  próprio  processo  legislativo,  a  deliberação  das  casas 
legislativas.
Voltando ao Brasil, em que admitido por esta Corte o controle prévio 
judicial  de  constitucionalidade  de  projeto  de  lei  em  mandado  de 
segurança  impetrado  por parlamentar,  nas condições  já  lembradas,  a 
questão se desloca para a delimitação de sua atuação do Poder Judiciário. 
É dizer, diante do modelo já implantado, importa definir até que ponto 
pode o Judiciário interferir na vontade do Legislativo, no sentido de suas 
funções  precípuas,  no  momento  em  que  ainda  não  se  encontra 
perfectibilizada.
Ao exame de liminares, no exercício da jurisdição aqui no STF, em 
casos que  envolviam equacionamento entre a necessidade de controle 
judicial e o respeito às competências próprias do Poder Legislativo,  tenho 
adotado ainda que em juízo perfunctório, posição restritiva (exemplifico: 
MS 31.388/DF, MS 31.475/DF e MS 31.444/DF). E o fiz na trilha do 
decidido  no  MS  nº  20.257/DF  -  Pleno,  Ministro  Moreira  Alves 
(redator para o acórdão), DJ de 27.02.1981, impetrado por Senadores 
contra  ato  da  Mesa  do  Congresso  Nacional,  a  fim  de  "impedir  a 
tramitação das Propostas de Emendas Constitucionais nºs 51 e 52/80, bem 
assim da Emenda nº 3 às referidas Propostas", as quais versavam sobre 
prorrogação dos mandatos dos Prefeitos, Vice-Prefeitos e Vereadores, ao 
fundamento de que tais propostas eram tendentes a abolir a Federação, 
matéria cuja deliberação o art. 47, § 1º, da Carta Política anterior vedava, 
nos moldes do que consagra o art. 60, § 4º, da vigente Lei Maior, firmou 
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promulgação do ato, mas somente tem lugar  após a fase de deliberação 
legislativa. Novamente,  o  paralelo  que  pode  ser  feito  é  com  o  veto 
presidencial, cuja eficácia, todavia, fica condicionada à manifestação do 
Tribunal Constitucional. Além disso, “a Assembleia da República pode 
decidir manter as disposições julgadas inconstitucionais”.
Quando presente no direito comparado, verifica-se portanto que o 
que costuma ser chamado de controle preventivo de constitucionalidade 
é prévio em relação à edição, à promulgação, à vigência da norma, à 
conclusão e aperfeiçoamento do processo legislativo, mas não a ponto de 
impedir  o  próprio  processo  legislativo,  a  deliberação  das  casas 
legislativas.
Voltando ao Brasil, em que admitido por esta Corte o controle prévio 
judicial  de  constitucionalidade  de  projeto  de  lei  em  mandado  de 
segurança  impetrado  por parlamentar,  nas condições  já  lembradas,  a 
questão se desloca para a delimitação de sua atuação do Poder Judiciário. 
É dizer, diante do modelo já implantado, importa definir até que ponto 
pode o Judiciário interferir na vontade do Legislativo, no sentido de suas 
funções  precípuas,  no  momento  em  que  ainda  não  se  encontra 
perfectibilizada.
Ao exame de liminares, no exercício da jurisdição aqui no STF, em 
casos que  envolviam equacionamento entre a necessidade de controle 
judicial e o respeito às competências próprias do Poder Legislativo,  tenho 
adotado ainda que em juízo perfunctório, posição restritiva (exemplifico: 
MS 31.388/DF, MS 31.475/DF e MS 31.444/DF). E o fiz na trilha do 
decidido  no  MS  nº  20.257/DF  -  Pleno,  Ministro  Moreira  Alves 
(redator para o acórdão), DJ de 27.02.1981, impetrado por Senadores 
contra  ato  da  Mesa  do  Congresso  Nacional,  a  fim  de  "impedir  a 
tramitação das Propostas de Emendas Constitucionais nºs 51 e 52/80, bem 
assim da Emenda nº 3 às referidas Propostas", as quais versavam sobre 
prorrogação dos mandatos dos Prefeitos, Vice-Prefeitos e Vereadores, ao 
fundamento de que tais propostas eram tendentes a abolir a Federação, 
matéria cuja deliberação o art. 47, § 1º, da Carta Política anterior vedava, 
nos moldes do que consagra o art. 60, § 4º, da vigente Lei Maior, firmou 
8 
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MS 32033 / DF 
as balizas quanto ao cabimento do writ em hipóteses como a que ora se 
examina, que endossei. Reproduzo os fundamentos do voto, em parte já 
lidos pelo eminente Relator:
“No § 1º do artigo 47 da Constituição Federal, preceitua-se 
que:
‘Não será objeto de deliberação a proposta de emenda 
tendente a abolir a Federação ou a República’.
Objeto  de  deliberação  significa,  sem  a  menor  dúvida, 
objeto de votação, porque é neste momento que se delibera a 
favor da emenda ou contra ela.
Por outro lado, se a direção dos trabalhos do Congresso 
cabe ao Presidente do Senado; se este, pelo próprio Regimento 
Comum  do  Congresso  Nacional  (artigo  73),  pode, 
liminarmente, rejeitar a proposta de emenda que não atenda ao 
disposto no artigo 47, § 1º, da Constituição (e quem tem poder 
de rejeição liminar o tem, igualmente, no curso do processo); e 
se a Constituição alude a objeto de deliberação (o que implica 
dizer que seu termo é o momento imediatamente anterior à 
votação); não há dúvida, a meu ver, de que, a qualquer tempo, 
antes  da  votação,  pode  a  Presidência  do  Congresso, 
convencendo-se de que a proposta de emenda tende a abolir a 
Federação ou a República, rejeitá-la, ainda que não o tenha feito 
inicialmente.
Não  admito  mandado  de  segurança  para  impedir 
tramitação  de  projeto  de  lei  ou  proposta  de  emenda 
constitucional com base na alegação de que seu conteúdo entra 
em choque com algum princípio constitucional. E não admito 
porque, nesse caso, a violação à Constituição só ocorrerá depois 
de o projeto se transformar em lei ou de a proposta de emenda 
vir a ser aprovada. Antes disso, nem o Presidente da Casa do 
congresso, ou deste, nem a Mesa, nem o Poder Legislativo estão 
praticando  qualquer  inconstitucionalidade,  mas  estão,  sim, 
exercitando  seus  poderes  constitucionais  referentes  ao 
processamento da lei em geral. A inconstitucionalidade, nesse 
caso, não será quanto ao processo da lei ou da emenda, mas, ao 
9 
Supremo Tribunal Federal
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MS 32033 / DF 
as balizas quanto ao cabimento do writ em hipóteses como a que ora se 
examina, que endossei. Reproduzo os fundamentos do voto, em parte já 
lidos pelo eminente Relator:
“No § 1º do artigo 47 da Constituição Federal, preceitua-se 
que:
‘Não será objeto de deliberação a proposta de emenda 
tendente a abolir a Federação ou a República’.
Objeto  de  deliberação  significa,  sem  a  menor  dúvida, 
objeto de votação, porque é neste momento que se delibera a 
favor da emenda ou contra ela.
Por outro lado, se a direção dos trabalhos do Congresso 
cabe ao Presidente do Senado; se este, pelo próprio Regimento 
Comum  do  Congresso  Nacional  (artigo  73),  pode, 
liminarmente, rejeitar a proposta de emenda que não atenda ao 
disposto no artigo 47, § 1º, da Constituição (e quem tem poder 
de rejeição liminar o tem, igualmente, no curso do processo); e 
se a Constituição alude a objeto de deliberação (o que implica 
dizer que seu termo é o momento imediatamente anterior à 
votação); não há dúvida, a meu ver, de que, a qualquer tempo, 
antes  da  votação,  pode  a  Presidência  do  Congresso, 
convencendo-se de que a proposta de emenda tende a abolir a 
Federação ou a República, rejeitá-la, ainda que não o tenha feito 
inicialmente.
Não  admito  mandado  de  segurança  para  impedir 
tramitação  de  projeto  de  lei  ou  proposta  de  emenda 
constitucional com base na alegação de que seu conteúdo entra 
em choque com algum princípio constitucional. E não admito 
porque, nesse caso, a violação à Constituição só ocorrerá depois 
de o projeto se transformar em lei ou de a proposta de emenda 
vir a ser aprovada. Antes disso, nem o Presidente da Casa do 
congresso, ou deste, nem a Mesa, nem o Poder Legislativo estão 
praticando  qualquer  inconstitucionalidade,  mas  estão,  sim, 
exercitando  seus  poderes  constitucionais  referentes  ao 
processamento da lei em geral. A inconstitucionalidade, nesse 
caso, não será quanto ao processo da lei ou da emenda, mas, ao 
9 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 157 de 314

Voto - MIN. ROSA WEBER
MS 32033 / DF 
contrário, será da própria lei ou da própria emenda, razão por 
que só poderá ser atacada depois da existência de uma ou de 
outra.
Diversa, porém, são as hipóteses como a presente, em que 
a vedação constitucional se dirige ao próprio processamento da 
lei ou da emenda, vedando a sua apresentação (como é o caso 
previsto no parágrafo único do artigo 57) ou a sua deliberação 
(como na espécie). Aqui, a inconstitucionalidade diz respeito ao 
próprio andamento do processo legislativo, e isso porque a 
Constituição  não  quer  -  em  face  da  gravidade  dessas 
deliberações,  se  consumadas  –  que  sequer  se  chegue  à 
deliberação, proibindo-a taxativamente.
A inconstitucionalidade, neste caso, já existe antes de o 
projeto  ou  de  a  proposta  se  transformarem  em  lei  ou  em 
emenda  constitucional,  porque  o  próprio  processamento  já 
desrespeita, frontalmente, a Constituição.
E  cabe  ao  Poder  Judiciário  -  nos  sistemas  em  que  o 
controle da constitucionalidade lhe é outorgado – impedir que 
se desrespeite a Constituição. Na guarda da observância desta, 
está ele acima dos demais Poderes, não havendo, pois, que 
falar-se, a esse respeito, em independência de Poderes. Não fora 
assim  e  não  poderia  ele  exercer  a  função  que  a  própria 
Constituição, para a preservação dela, lhe outorga.
4.  Considero,  portanto,  cabível,  em  tese,  o  presente 
mandado de segurança.
Indefiro-o, porém, por ser manifesta a improcedência de 
sua fundamentação.” (sem grifos no original)
Essa a  posição restritiva que tenho adotado, reitero, no exame de 
pedidos que envolvem a jurisdicionalização do exercício de competências 
próprias do Legislativo, atenta à minha compreensão sobre o princípio da 
separação e harmonia entre os Poderes da República, à oxigenação do 
próprio  Direito,  que  há  de  responder  ao  dinamismo  da  vida,  e  ao 
entendimento de que o Parlamento é o palco adequado, o locus próprio ao 
debate político dos grandes temas nacionais.
Na presente hipótese, com a máxima vênia do eminente Ministro 
10 
Supremo Tribunal Federal
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MS 32033 / DF 
contrário, será da própria lei ou da própria emenda, razão por 
que só poderá ser atacada depois da existência de uma ou de 
outra.
Diversa, porém, são as hipóteses como a presente, em que 
a vedação constitucional se dirige ao próprio processamento da 
lei ou da emenda, vedando a sua apresentação (como é o caso 
previsto no parágrafo único do artigo 57) ou a sua deliberação 
(como na espécie). Aqui, a inconstitucionalidade diz respeito ao 
próprio andamento do processo legislativo, e isso porque a 
Constituição  não  quer  -  em  face  da  gravidade  dessas 
deliberações,  se  consumadas  –  que  sequer  se  chegue  à 
deliberação, proibindo-a taxativamente.
A inconstitucionalidade, neste caso, já existe antes de o 
projeto  ou  de  a  proposta  se  transformarem  em  lei  ou  em 
emenda  constitucional,  porque  o  próprio  processamento  já 
desrespeita, frontalmente, a Constituição.
E  cabe  ao  Poder  Judiciário  -  nos  sistemas  em  que  o 
controle da constitucionalidade lhe é outorgado – impedir que 
se desrespeite a Constituição. Na guarda da observância desta, 
está ele acima dos demais Poderes, não havendo, pois, que 
falar-se, a esse respeito, em independência de Poderes. Não fora 
assim  e  não  poderia  ele  exercer  a  função  que  a  própria 
Constituição, para a preservação dela, lhe outorga.
4.  Considero,  portanto,  cabível,  em  tese,  o  presente 
mandado de segurança.
Indefiro-o, porém, por ser manifesta a improcedência de 
sua fundamentação.” (sem grifos no original)
Essa a  posição restritiva que tenho adotado, reitero, no exame de 
pedidos que envolvem a jurisdicionalização do exercício de competências 
próprias do Legislativo, atenta à minha compreensão sobre o princípio da 
separação e harmonia entre os Poderes da República, à oxigenação do 
próprio  Direito,  que  há  de  responder  ao  dinamismo  da  vida,  e  ao 
entendimento de que o Parlamento é o palco adequado, o locus próprio ao 
debate político dos grandes temas nacionais.
Na presente hipótese, com a máxima vênia do eminente Ministro 
10 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 158 de 314

Voto - MIN. ROSA WEBER
MS 32033 / DF 
Relator, não vejo motivo para alterar essa orientação fundamental e, sob 
tal premissa, acompanho a divergência, renovando minhas homenagens 
aos que têm respeitabilíssimo entendimento contrário.
É como voto.
11 
Supremo Tribunal Federal
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
Relator, não vejo motivo para alterar essa orientação fundamental e, sob 
tal premissa, acompanho a divergência, renovando minhas homenagens 
aos que têm respeitabilíssimo entendimento contrário.
É como voto.
11 
Supremo Tribunal Federal
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Debate
13/06/2013
PLENÁRIO
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033 DISTRITO FEDERAL
RELATOR
: MIN. GILMAR MENDES
REDATOR DO 
ACÓRDÃO
: MIN. TEORI ZAVASCKI
IMPTE.(S)
:RODRIGO SOBRAL ROLLEMBERG 
ADV.(A/S)
:MARIA CLAUDIA BUCCHIANERI PINHEIRO 
IMPDO.(A/S)
:PRESIDENTE DA CÂMARA DOS DEPUTADOS 
ADV.(A/S)
:ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO 
IMPDO.(A/S)
:PRESIDENTE DO SENADO FEDERAL 
ADV.(A/S)
:ALBERTO CASCAIS E OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S)
:PARTIDO 
SOCIALISTA 
DOS 
TRABALHADORES 
UNIFICADO - PSTU 
ADV.(A/S)
:BRUNO COLARES SOARES FIGUEIREDO ALVES E 
OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S)
:REDE SUSTENTABILIDADE 
ADV.(A/S)
:ROGERIO PAZ LIMA 
INTDO.(A/S)
:PARTIDO POLÍTICO SOLIDARIEDADE 
ADV.(A/S)
:MARCILIO DUARTE LIMA 
INTDO.(A/S)
:PEDRO TAQUES 
ADV.(A/S)
:MARCO AURÉLIO MARRAFON E OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S)
:CARLOS HENRIQUE FOCESI SAMPAIO 
ADV.(A/S)
:ALESSIA 
BARROSO 
LIMA 
BRITO 
CAMPOS 
CHEVITARESE 
INTDO.(A/S)
:PARTIDO POPULAR SOCIALISTA - PPS 
ADV.(A/S)
:FABRÍCIO 
DE 
ALENCASTRO 
GAERTNER 
E 
OUTRO(A/S)
DEBATE
O  SENHOR  MINISTRO  GILMAR  MENDES  (RELATOR)  - É 
exatamente esse o ponto que se coloca, porque é disso que se cuida 
quando se trata de apresentar. E aí é indiferente, cuide de projeto de 
emenda, cuide de projeto de lei, por quê? Como eu disse ontem, é muito 
mais fácil a uma maioria poderosa aprovar projeto de lei que contraria 
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Supremo Tribunal Federal
13/06/2013
PLENÁRIO
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033 DISTRITO FEDERAL
RELATOR
: MIN. GILMAR MENDES
REDATOR DO 
ACÓRDÃO
: MIN. TEORI ZAVASCKI
IMPTE.(S)
:RODRIGO SOBRAL ROLLEMBERG 
ADV.(A/S)
:MARIA CLAUDIA BUCCHIANERI PINHEIRO 
IMPDO.(A/S)
:PRESIDENTE DA CÂMARA DOS DEPUTADOS 
ADV.(A/S)
:ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO 
IMPDO.(A/S)
:PRESIDENTE DO SENADO FEDERAL 
ADV.(A/S)
:ALBERTO CASCAIS E OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S)
:PARTIDO 
SOCIALISTA 
DOS 
TRABALHADORES 
UNIFICADO - PSTU 
ADV.(A/S)
:BRUNO COLARES SOARES FIGUEIREDO ALVES E 
OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S)
:REDE SUSTENTABILIDADE 
ADV.(A/S)
:ROGERIO PAZ LIMA 
INTDO.(A/S)
:PARTIDO POLÍTICO SOLIDARIEDADE 
ADV.(A/S)
:MARCILIO DUARTE LIMA 
INTDO.(A/S)
:PEDRO TAQUES 
ADV.(A/S)
:MARCO AURÉLIO MARRAFON E OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S)
:CARLOS HENRIQUE FOCESI SAMPAIO 
ADV.(A/S)
:ALESSIA 
BARROSO 
LIMA 
BRITO 
CAMPOS 
CHEVITARESE 
INTDO.(A/S)
:PARTIDO POPULAR SOCIALISTA - PPS 
ADV.(A/S)
:FABRÍCIO 
DE 
ALENCASTRO 
GAERTNER 
E 
OUTRO(A/S)
DEBATE
O  SENHOR  MINISTRO  GILMAR  MENDES  (RELATOR)  - É 
exatamente esse o ponto que se coloca, porque é disso que se cuida 
quando se trata de apresentar. E aí é indiferente, cuide de projeto de 
emenda, cuide de projeto de lei, por quê? Como eu disse ontem, é muito 
mais fácil a uma maioria poderosa aprovar projeto de lei que contraria 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 160 de 314

Debate
MS 32033 / DF 
cláusula pétrea do que aprovar a própria emenda constitucional, porque 
esta tem trâmites e dificuldades – nós vemos os incidentes que ocorrem 
hoje  no  próprio  Supremo  Tribunal  Federal  em  torno  do  chamado 
interstício para fins de aprovação de primeiro e segundo turno. 
É  só  lembrar  um  exemplo  histórico:  Hitler  só  não  modificou  a 
Constituição de Weimar, fez por lei. A rigor, é disto que se cuida: é mais 
fácil fazer uma aberração por lei do que por emenda constitucional. 
Agora, se esse projeto de lei contraria chapadamente – é isso que tem que 
ser examinado, senão nós saímos para os aspectos formais –, se de fato se 
dá a contrariedade ao texto constitucional, a esse chamado núcleo pétreo 
ou as cláusulas estruturantes, por projeto de lei, nós já temos exatamente 
o caso de inconstitucionalidade material vedado hoje no artigo 60, § 4º. 
Logo, a cláusula tendente a abolir aqui a proibição se aplica a projeto de 
lei, inevitavelmente: é disso que se cuida. É disso que fala Moreira Alves 
nesse segundo parágrafo. 
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Permita-me, Ministra Rosa.
A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER - Pois não. 
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
No caso, não há que se falar em interdição do debate parlamentar, 
porque, na verdade, aquelas críticas que foram feitas à decisão liminar, de 
que era uma intervenção em outro Poder etc., só podem ter sido feitas por 
aqueles que não leram o texto do projeto de lei aprovado pela Câmara 
dos Deputados. Ou seja, esse projeto de lei já foi aprovado pela Câmara 
dos  Deputados  e  é,  na  prática,  uma  rescisória  da  Ação  Direta  de 
Inconstitucionalidade, julgada por essa Suprema Corte, de nº 4.430. É 
disso que se trata aqui. Mesmo que o Senado aprove um outro texto, esse 
texto  volta  à Câmara,  e a  Câmara  já  aprovou um  texto  de  chapada 
inconstitucionalidade.
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: CANCELADO. 
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
2 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
cláusula pétrea do que aprovar a própria emenda constitucional, porque 
esta tem trâmites e dificuldades – nós vemos os incidentes que ocorrem 
hoje  no  próprio  Supremo  Tribunal  Federal  em  torno  do  chamado 
interstício para fins de aprovação de primeiro e segundo turno. 
É  só  lembrar  um  exemplo  histórico:  Hitler  só  não  modificou  a 
Constituição de Weimar, fez por lei. A rigor, é disto que se cuida: é mais 
fácil fazer uma aberração por lei do que por emenda constitucional. 
Agora, se esse projeto de lei contraria chapadamente – é isso que tem que 
ser examinado, senão nós saímos para os aspectos formais –, se de fato se 
dá a contrariedade ao texto constitucional, a esse chamado núcleo pétreo 
ou as cláusulas estruturantes, por projeto de lei, nós já temos exatamente 
o caso de inconstitucionalidade material vedado hoje no artigo 60, § 4º. 
Logo, a cláusula tendente a abolir aqui a proibição se aplica a projeto de 
lei, inevitavelmente: é disso que se cuida. É disso que fala Moreira Alves 
nesse segundo parágrafo. 
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Permita-me, Ministra Rosa.
A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER - Pois não. 
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
No caso, não há que se falar em interdição do debate parlamentar, 
porque, na verdade, aquelas críticas que foram feitas à decisão liminar, de 
que era uma intervenção em outro Poder etc., só podem ter sido feitas por 
aqueles que não leram o texto do projeto de lei aprovado pela Câmara 
dos Deputados. Ou seja, esse projeto de lei já foi aprovado pela Câmara 
dos  Deputados  e  é,  na  prática,  uma  rescisória  da  Ação  Direta  de 
Inconstitucionalidade, julgada por essa Suprema Corte, de nº 4.430. É 
disso que se trata aqui. Mesmo que o Senado aprove um outro texto, esse 
texto  volta  à Câmara,  e a  Câmara  já  aprovou um  texto  de  chapada 
inconstitucionalidade.
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: CANCELADO. 
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
2 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 161 de 314

Debate
MS 32033 / DF 
Ou seja, quem está invadindo a competência de outro Poder, na 
verdade, é o Legislativo, e não esta Corte.
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: CANCELADO. 
O  SENHOR  MINISTRO  LUIZ  FUX -  Ministro  Celso,  se  Vossa 
Excelência me permite, em relação a esse aspecto agora debatido, o artigo 
28,  parágrafo  único,  da  Lei  que  regula  a  Ação  Direta  de 
Inconstitucionalidade  e  a  Ação  Declaratória  de  Constitucionalidade, 
expõe: 
"Art. 28.
Parágrafo único. A declaração de constitucionalidade ou 
de inconstitucionalidade, inclusive a interpretação conforme a 
Constituição  e  a  declaração  parcial  de  inconstitucionalidade 
sem  redução  de  texto,  têm  eficácia  contra  todos  e  efeito 
vinculante  em  relação  aos  órgãos  do  Poder  Judiciário  e  à 
Administração Pública federal, estadual e municipal."
Isso significa dizer que a elaboração de um projeto de lei não faz as 
vezes de uma ação rescisória. E isso não é dito por nenhuma doutrina de 
escol,  isso  é  dito  pela  jurisprudência  pacífica  do  Supremo  Tribunal 
Federal. Por que a Constituição Federal estabelece que a decisão da ação 
declaratória  de  inconstitucionalidade  vincula  o  Poder  Judiciário  e  a 
Administração e não inclui, aí, na função materialmente legislativa, o 
Legislativo? Porque há casos inúmeros de correção legislativa de decisões 
adotadas em sede de controle de constitucionalidade. 
Então,  só  para  vir  ao  encontro  da  ideia  que  Vossa  Excelência, 
Ministra Rosa Weber, está sustentando.
Na  Reclamação  nº  2.617,  Agravo  Regimental,  de  Minas  Gerais, 
Relator Ministro Cezar Peluso, o Tribunal Pleno decidiu:
"(...)  A eficácia geral e o efeito vinculante de decisão, 
proferida pelo Supremo Tribunal Federal, em ação direta de 
constitucionalidade ou direta inconstitucionalidade de lei ou 
3 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
Ou seja, quem está invadindo a competência de outro Poder, na 
verdade, é o Legislativo, e não esta Corte.
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: CANCELADO. 
O  SENHOR  MINISTRO  LUIZ  FUX -  Ministro  Celso,  se  Vossa 
Excelência me permite, em relação a esse aspecto agora debatido, o artigo 
28,  parágrafo  único,  da  Lei  que  regula  a  Ação  Direta  de 
Inconstitucionalidade  e  a  Ação  Declaratória  de  Constitucionalidade, 
expõe: 
"Art. 28.
Parágrafo único. A declaração de constitucionalidade ou 
de inconstitucionalidade, inclusive a interpretação conforme a 
Constituição  e  a  declaração  parcial  de  inconstitucionalidade 
sem  redução  de  texto,  têm  eficácia  contra  todos  e  efeito 
vinculante  em  relação  aos  órgãos  do  Poder  Judiciário  e  à 
Administração Pública federal, estadual e municipal."
Isso significa dizer que a elaboração de um projeto de lei não faz as 
vezes de uma ação rescisória. E isso não é dito por nenhuma doutrina de 
escol,  isso  é  dito  pela  jurisprudência  pacífica  do  Supremo  Tribunal 
Federal. Por que a Constituição Federal estabelece que a decisão da ação 
declaratória  de  inconstitucionalidade  vincula  o  Poder  Judiciário  e  a 
Administração e não inclui, aí, na função materialmente legislativa, o 
Legislativo? Porque há casos inúmeros de correção legislativa de decisões 
adotadas em sede de controle de constitucionalidade. 
Então,  só  para  vir  ao  encontro  da  ideia  que  Vossa  Excelência, 
Ministra Rosa Weber, está sustentando.
Na  Reclamação  nº  2.617,  Agravo  Regimental,  de  Minas  Gerais, 
Relator Ministro Cezar Peluso, o Tribunal Pleno decidiu:
"(...)  A eficácia geral e o efeito vinculante de decisão, 
proferida pelo Supremo Tribunal Federal, em ação direta de 
constitucionalidade ou direta inconstitucionalidade de lei ou 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 162 de 314

Debate
MS 32033 / DF 
ato normativo federal, só atingem os demais órgãos do Poder 
Judiciário  e  todos  do  Poder  Executivo,  não  alcançando  o 
legislador,  que  pode  editar  nova lei  com idêntico  conteúdo 
normativo, sem ofender autoridade daquela decisão". 
No  mesmo  sentido,  ADI  nº  1.850,  medida  cautelar,  Ministro 
Sepúlveda Pertence:
"(...)
Ementa:  I.  Reclamação:  Cabimento  para  garantir  a 
autoridade  das  decisões  do  STF  no  controle  direto  de 
constitucionalidade de normas. Hipóteses de cabimento hoje 
admitidas pela jurisprudência (precedentes), que, entretanto, 
não abrangem o caso de edição de lei de conteúdo idêntico ou 
similar ao da anteriormente declarada inconstitucional, à falta 
de vinculação do legislador à motivação do julgamento sobre a 
validez do diploma legal precedente, que há de ser objeto de 
nova ação direta". 
E há vários dispositivos nesse sentido.
E aqui encontramos uma resposta, na parte final do voto do Ministro 
Teori, que, fazendo um raciocínio ex absurdo afirmou que, ainda que se 
vote  o  absurdo,  é  possível  que,  depois,  esse  absurdo  venha  a  ser 
consagrado com a vontade popular, ou, então, venha a ser submetido ao 
controle e à fiscalização abstrata do Supremo Tribunal Federal. 
O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA (PRESIDENTE) - 
Corrigido pelo Supremo Tribunal Federal. 
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Quer dizer, a conformação 
institucional dos Poderes - pelo menos, até hoje - está assim sedimentada. 
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - Só para 
deixar claro. Neste caso específico, o que houve foi uma interpretação 
conforme à Constituição – neste caso da ADI nº 4.430. 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
ato normativo federal, só atingem os demais órgãos do Poder 
Judiciário  e  todos  do  Poder  Executivo,  não  alcançando  o 
legislador,  que  pode  editar  nova lei  com idêntico  conteúdo 
normativo, sem ofender autoridade daquela decisão". 
No  mesmo  sentido,  ADI  nº  1.850,  medida  cautelar,  Ministro 
Sepúlveda Pertence:
"(...)
Ementa:  I.  Reclamação:  Cabimento  para  garantir  a 
autoridade  das  decisões  do  STF  no  controle  direto  de 
constitucionalidade de normas. Hipóteses de cabimento hoje 
admitidas pela jurisprudência (precedentes), que, entretanto, 
não abrangem o caso de edição de lei de conteúdo idêntico ou 
similar ao da anteriormente declarada inconstitucional, à falta 
de vinculação do legislador à motivação do julgamento sobre a 
validez do diploma legal precedente, que há de ser objeto de 
nova ação direta". 
E há vários dispositivos nesse sentido.
E aqui encontramos uma resposta, na parte final do voto do Ministro 
Teori, que, fazendo um raciocínio ex absurdo afirmou que, ainda que se 
vote  o  absurdo,  é  possível  que,  depois,  esse  absurdo  venha  a  ser 
consagrado com a vontade popular, ou, então, venha a ser submetido ao 
controle e à fiscalização abstrata do Supremo Tribunal Federal. 
O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA (PRESIDENTE) - 
Corrigido pelo Supremo Tribunal Federal. 
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Quer dizer, a conformação 
institucional dos Poderes - pelo menos, até hoje - está assim sedimentada. 
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - Só para 
deixar claro. Neste caso específico, o que houve foi uma interpretação 
conforme à Constituição – neste caso da ADI nº 4.430. 
4 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 163 de 314

Debate
MS 32033 / DF 
Portanto, a decisão, obviamente, vincula o legislador, gostemos ou 
não. Quer dizer, a interpretação será constitucional na medida em que 
aplicada dessa forma. O que está a ocorrer – e chamo a atenção do 
Ministro Dias Toffoli, com propriedade, e falo com autoridade de quem 
tem acompanhado essa questão do efeito vinculante desde a Emenda nº 3, 
que diz claramente isso. Agora, o que estamos a falar é de coisa julgada. A 
eficácia erga omnes já fixa esse sentido.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Essa interpretação que o parlamento está dando, já aprovada na 
Câmara dos Deputados, está interditada, de acordo com a interpretação 
dada pela maioria do Supremo. É isso.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - Foi 
vedada. Exatamente. Esse é o ponto. Não é nem preciso falar de efeito 
vinculante. É a eficácia erga omnes da decisão que está sendo malbaratada. 
É disso que estamos a falar. 
Mas esse é o argumento, na verdade, terciário nesse contexto. Essa é 
uma questão seriíssima, porque isso está invadindo a competência fixada 
pelo  Supremo  neste  caso,  porque  a  interpretação  conforme  que  foi 
definida. Portanto, é a coisa julgada da decisão do Supremo que está, de 
fato, sendo rescindida, vilipendiada nesse projeto. E não se trata de um 
projeto qualquer. Claro que não se trata de um projeto que está a tramitar 
nas comissões, está a debater. Nós vimos aqui, pelas narrativas, que o 
tempo de debate desse projeto no Plenário das Casas é um tempo de 
alguns minutos. É disso que se cuida. E o pior é que nós, chancelando 
essa forma, vamos criar dois modelos de partidos no mesmo período, na 
mesma legislatura. Vamos criar o partido A, que conta com benefícios 
contabilizados, se for o caso.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
O  TSE  terá  grandes  dificuldades,  ao  fazer  as  instruções,  para 
interpretar essa nova lei.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - Até 
porque  tem  que  se  deparar  inclusive  com  a  discussão  da 
constitucionalidade dessa lei, no TSE, para regulamentá-la.
5 
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Portanto, a decisão, obviamente, vincula o legislador, gostemos ou 
não. Quer dizer, a interpretação será constitucional na medida em que 
aplicada dessa forma. O que está a ocorrer – e chamo a atenção do 
Ministro Dias Toffoli, com propriedade, e falo com autoridade de quem 
tem acompanhado essa questão do efeito vinculante desde a Emenda nº 3, 
que diz claramente isso. Agora, o que estamos a falar é de coisa julgada. A 
eficácia erga omnes já fixa esse sentido.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Essa interpretação que o parlamento está dando, já aprovada na 
Câmara dos Deputados, está interditada, de acordo com a interpretação 
dada pela maioria do Supremo. É isso.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - Foi 
vedada. Exatamente. Esse é o ponto. Não é nem preciso falar de efeito 
vinculante. É a eficácia erga omnes da decisão que está sendo malbaratada. 
É disso que estamos a falar. 
Mas esse é o argumento, na verdade, terciário nesse contexto. Essa é 
uma questão seriíssima, porque isso está invadindo a competência fixada 
pelo  Supremo  neste  caso,  porque  a  interpretação  conforme  que  foi 
definida. Portanto, é a coisa julgada da decisão do Supremo que está, de 
fato, sendo rescindida, vilipendiada nesse projeto. E não se trata de um 
projeto qualquer. Claro que não se trata de um projeto que está a tramitar 
nas comissões, está a debater. Nós vimos aqui, pelas narrativas, que o 
tempo de debate desse projeto no Plenário das Casas é um tempo de 
alguns minutos. É disso que se cuida. E o pior é que nós, chancelando 
essa forma, vamos criar dois modelos de partidos no mesmo período, na 
mesma legislatura. Vamos criar o partido A, que conta com benefícios 
contabilizados, se for o caso.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
O  TSE  terá  grandes  dificuldades,  ao  fazer  as  instruções,  para 
interpretar essa nova lei.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - Até 
porque  tem  que  se  deparar  inclusive  com  a  discussão  da 
constitucionalidade dessa lei, no TSE, para regulamentá-la.
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Debate
MS 32033 / DF 
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Eu, como relator das instruções, já parei para imaginar o que será 
possível fazer. É evidente que não posso falar pelo Colegiado do TSE, mas 
assentarei a inconstitucionalidade se o PL virar lei.
O  SENHOR  MINISTRO  LUIZ  FUX  -  Na  realidade,  há  dois 
aspectos.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - Trata-se 
de um caso de rescisória. Portanto, é a coisa julgada... Porque, quando nós 
falamos  em  eficácia  erga  omnes,  nós  falamos  em  coisa  julgada  com 
eficácia erga omnes. E isso vincula, sim, ao legislador.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Senhor Presidente, ...
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Caberia até uma reclamação ao Supremo se o TSE acatasse uma 
interpretação do Parlamento que fosse contrária à interpretação dada pela 
Corte Suprema em processo com efeito vinculante.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Bom, há vários doutrinadores 
num  sentido  e  noutro.  Nós  devemos  respeitar todas  as  opiniões em 
contrário.
Mas apenas dois aspectos, Senhor Presidente: nós temos casos em 
que houve correção legislativa da jurisprudência do Supremo em ADI. Eu 
cito aqui - exatamente, porque o Supremo não deve ter um monopólio da 
interpretação constitucional, que também deve ser concretizada pelos 
demais agentes políticos - julgado recente, inclusive, em que a Corte reviu 
seu posicionamento acerca da Súmula nº 726 nos autos da ADI nº 3.772, 
da Relatoria do Ministro Ayres Britto, Redator para o acórdão o Ministro 
Ricardo Lewandowski. A Súmula dispunha:
"Para efeito de aposentadoria especial de professor, não se 
computa o tempo de serviço prestado fora da sala de aula."
6 
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O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Eu, como relator das instruções, já parei para imaginar o que será 
possível fazer. É evidente que não posso falar pelo Colegiado do TSE, mas 
assentarei a inconstitucionalidade se o PL virar lei.
O  SENHOR  MINISTRO  LUIZ  FUX  -  Na  realidade,  há  dois 
aspectos.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - Trata-se 
de um caso de rescisória. Portanto, é a coisa julgada... Porque, quando nós 
falamos  em  eficácia  erga  omnes,  nós  falamos  em  coisa  julgada  com 
eficácia erga omnes. E isso vincula, sim, ao legislador.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Senhor Presidente, ...
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Caberia até uma reclamação ao Supremo se o TSE acatasse uma 
interpretação do Parlamento que fosse contrária à interpretação dada pela 
Corte Suprema em processo com efeito vinculante.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Bom, há vários doutrinadores 
num  sentido  e  noutro.  Nós  devemos  respeitar todas  as  opiniões em 
contrário.
Mas apenas dois aspectos, Senhor Presidente: nós temos casos em 
que houve correção legislativa da jurisprudência do Supremo em ADI. Eu 
cito aqui - exatamente, porque o Supremo não deve ter um monopólio da 
interpretação constitucional, que também deve ser concretizada pelos 
demais agentes políticos - julgado recente, inclusive, em que a Corte reviu 
seu posicionamento acerca da Súmula nº 726 nos autos da ADI nº 3.772, 
da Relatoria do Ministro Ayres Britto, Redator para o acórdão o Ministro 
Ricardo Lewandowski. A Súmula dispunha:
"Para efeito de aposentadoria especial de professor, não se 
computa o tempo de serviço prestado fora da sala de aula."
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Debate
MS 32033 / DF 
Não se computa. 
E o Supremo Tribunal Federal, julgando a ADI nº 3.772, entendeu 
constitucional,  num  voto  capitaneado  pelo  Ministro  Ricardo 
Lewandowski, a possibilidade de se contar horas fora da sala de aula 
como tempo de serviço. Eis, aí, um exemplo de que...
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - Era de 
lei.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Mas eis o exemplo em que 
houve uma opção do legislador...
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR)  - Não, 
não.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Não, não é cláusula pétrea.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - E o Supremo Tribunal Federal 
acolheu  a  correção  legislativa.  O  que  impede?  Ad  argumentandum 
tantum, o que impede, amanhã ou depois, que o Parlamento faça uma 
opção política diferente? O que impede? Como mencionou o Ministro 
Teori Zavascki, o que impede que o Parlamento tente votar o absurdo? O 
Supremo tem esse controle prévio de constitucionalidade material? Esse 
controle  prévio  de  constitucionalidade  material  é  absolutamente 
desconhecido do modelo institucional brasileiro. É isso que a Ministra 
Rosa está debatendo.
O  SENHOR  MINISTRO  RICARDO  LEWANDOWSKI
 - 
Exatamente.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Aqui não se está criando 
partido, nem deixando de criar partido. Estamos discutindo é se a via é 
7 
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Não se computa. 
E o Supremo Tribunal Federal, julgando a ADI nº 3.772, entendeu 
constitucional,  num  voto  capitaneado  pelo  Ministro  Ricardo 
Lewandowski, a possibilidade de se contar horas fora da sala de aula 
como tempo de serviço. Eis, aí, um exemplo de que...
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - Era de 
lei.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Mas eis o exemplo em que 
houve uma opção do legislador...
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR)  - Não, 
não.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Não, não é cláusula pétrea.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - E o Supremo Tribunal Federal 
acolheu  a  correção  legislativa.  O  que  impede?  Ad  argumentandum 
tantum, o que impede, amanhã ou depois, que o Parlamento faça uma 
opção política diferente? O que impede? Como mencionou o Ministro 
Teori Zavascki, o que impede que o Parlamento tente votar o absurdo? O 
Supremo tem esse controle prévio de constitucionalidade material? Esse 
controle  prévio  de  constitucionalidade  material  é  absolutamente 
desconhecido do modelo institucional brasileiro. É isso que a Ministra 
Rosa está debatendo.
O  SENHOR  MINISTRO  RICARDO  LEWANDOWSKI
 - 
Exatamente.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Aqui não se está criando 
partido, nem deixando de criar partido. Estamos discutindo é se a via é 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 166 de 314

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MS 32033 / DF 
adequada para o controle prévio da constitucionalidade material. É só 
isso.
O  SENHOR  MINISTRO  RICARDO  LEWANDOWSKI -  O 
Ministro...
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - Por isso 
que eu disse que a questão ...
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Não há compromisso com a 
tese de fundo. A tese de fundo de Vossa Excelência foi bem exposta.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - Não, a 
questão é indissociável. Por isso que eu disse que o controle preventivo 
aqui era indissociável da questão de fundo que estava sendo debatida.
O exemplo que Vossa Excelência dá é de interpretação com base em 
legislação. Se mudar a legislação, obviamente, muda-se a interpretação. 
Mas o que nós estamos a falar aqui é de uma interpretação conforme, que 
o Supremo Tribunal Federal adotou nas ADIs já referidas, da Relatoria do 
Ministro Dias Toffoli. E por que adotou? Porque o Tribunal, na verdade, 
fixou, a partir daqueles casos da fidelidade partidária, que é um grande 
leading case desta Corte, o Tribunal fixou que era possível sair do partido 
para criar uma outra entidade partidária.
E aí veio, então, a discussão, à luz da legislação vigente, quanto à 
contagem  do  tempo  de  TV.  Essa  é  uma  questão  fundamental,  nós 
sabemos.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Aí o projeto de lei quer dizer que essa interpretação que o Supremo 
deu não vale.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - É isso.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Não vale.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - É disso 
que estamos a falar. Mas mais do que isso, Presidente – que se encerre, 
8 
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adequada para o controle prévio da constitucionalidade material. É só 
isso.
O  SENHOR  MINISTRO  RICARDO  LEWANDOWSKI -  O 
Ministro...
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - Por isso 
que eu disse que a questão ...
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Não há compromisso com a 
tese de fundo. A tese de fundo de Vossa Excelência foi bem exposta.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - Não, a 
questão é indissociável. Por isso que eu disse que o controle preventivo 
aqui era indissociável da questão de fundo que estava sendo debatida.
O exemplo que Vossa Excelência dá é de interpretação com base em 
legislação. Se mudar a legislação, obviamente, muda-se a interpretação. 
Mas o que nós estamos a falar aqui é de uma interpretação conforme, que 
o Supremo Tribunal Federal adotou nas ADIs já referidas, da Relatoria do 
Ministro Dias Toffoli. E por que adotou? Porque o Tribunal, na verdade, 
fixou, a partir daqueles casos da fidelidade partidária, que é um grande 
leading case desta Corte, o Tribunal fixou que era possível sair do partido 
para criar uma outra entidade partidária.
E aí veio, então, a discussão, à luz da legislação vigente, quanto à 
contagem  do  tempo  de  TV.  Essa  é  uma  questão  fundamental,  nós 
sabemos.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Aí o projeto de lei quer dizer que essa interpretação que o Supremo 
deu não vale.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - É isso.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Não vale.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - É disso 
que estamos a falar. Mas mais do que isso, Presidente – que se encerre, 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 167 de 314

Debate
MS 32033 / DF 
porque  nós  queremos ouvir a Ministra  Rosa –,  de  fato,  do  que  nós 
estamos a falar? A ser verdade que o legislador pode tudo, a partir desse 
teste que ele cancela tempo de TV e fundo partidário de alguns partidos, 
por que não dar todo o tempo para os partidos do Governo? Veja só. Isso 
é compatível? Se amanhã ele decidisse fazer isso? Ah, não, o controle não 
pode se fazer, por quê? Porque o legislador tudo pode. Não é disso que se 
cuida.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
A questão de fundo aqui é da maior gravidade.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - Ontem 
foi discutida por que essa questão era importante; porque o simples 
anúncio do projeto de lei, com essa massiva aprovação, com esse massivo 
suporte, já inviabilizava a iniciativa de criação das entidades partidárias. 
Por isso que o projeto de lei – e eu disse – tinha um efeito prévio. Isso não 
acontece toda hora. Imaginemos, nós vimos a corrida que aqueles que 
articulam a candidatura – nós temos, aqui, a ex-Senadora Marina Silva. 
Esse projeto poderia se chamar "Projeto Anti-Marina Silva". É disso que 
estamos a falar. Por isso eu disse ontem que me sentia fraudado de ter 
votado no sentido daquela ADI do Ministro Toffoli e hoje ver o que se 
está a fazer com o resultado desta Ação, com essa manipulação. Vamos 
chamar as coisas pelo nome: estamos fazendo uma lei casuística, estamos 
chancelando isso. 
O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA (PRESIDENTE) - 
Ministro Gilmar, o que impedirá alguns dos legitimados do art. 103 da 
Constituição, caso eventualmente esse projeto venha a ser aprovado em 
menos de um mês, três semanas, de obter uma liminar no Supremo, 
suspendendo a eficácia desse projeto de lei? Nós estamos a um ano e 
quatro meses das eleições; um ano e quatro meses. 
Eu conheço precedentes desta Casa em que lei foi suspensa em 
menos de um  mês. Eficácia de lei aprovada pelo Congresso. Agora, a 
questão central aqui não é discutir o que vem sendo discutido. A questão 
central é que nós vivemos num sistema presidencialista com separação de 
Poderes. Num sistema como esse, é bizarra a intervenção de uma Corte 
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porque  nós  queremos ouvir a Ministra  Rosa –,  de  fato,  do  que  nós 
estamos a falar? A ser verdade que o legislador pode tudo, a partir desse 
teste que ele cancela tempo de TV e fundo partidário de alguns partidos, 
por que não dar todo o tempo para os partidos do Governo? Veja só. Isso 
é compatível? Se amanhã ele decidisse fazer isso? Ah, não, o controle não 
pode se fazer, por quê? Porque o legislador tudo pode. Não é disso que se 
cuida.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
A questão de fundo aqui é da maior gravidade.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - Ontem 
foi discutida por que essa questão era importante; porque o simples 
anúncio do projeto de lei, com essa massiva aprovação, com esse massivo 
suporte, já inviabilizava a iniciativa de criação das entidades partidárias. 
Por isso que o projeto de lei – e eu disse – tinha um efeito prévio. Isso não 
acontece toda hora. Imaginemos, nós vimos a corrida que aqueles que 
articulam a candidatura – nós temos, aqui, a ex-Senadora Marina Silva. 
Esse projeto poderia se chamar "Projeto Anti-Marina Silva". É disso que 
estamos a falar. Por isso eu disse ontem que me sentia fraudado de ter 
votado no sentido daquela ADI do Ministro Toffoli e hoje ver o que se 
está a fazer com o resultado desta Ação, com essa manipulação. Vamos 
chamar as coisas pelo nome: estamos fazendo uma lei casuística, estamos 
chancelando isso. 
O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA (PRESIDENTE) - 
Ministro Gilmar, o que impedirá alguns dos legitimados do art. 103 da 
Constituição, caso eventualmente esse projeto venha a ser aprovado em 
menos de um mês, três semanas, de obter uma liminar no Supremo, 
suspendendo a eficácia desse projeto de lei? Nós estamos a um ano e 
quatro meses das eleições; um ano e quatro meses. 
Eu conheço precedentes desta Casa em que lei foi suspensa em 
menos de um  mês. Eficácia de lei aprovada pelo Congresso. Agora, a 
questão central aqui não é discutir o que vem sendo discutido. A questão 
central é que nós vivemos num sistema presidencialista com separação de 
Poderes. Num sistema como esse, é bizarra a intervenção de uma Corte 
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Judiciária  no  sentido  de  proibir  o  Legislativo  de  deliberar.  Essa  é  a 
questão. 
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - Não é 
bizarro. E essa jurisprudência do Tribunal tem mais de cem anos. 
O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA (PRESIDENTE) - 
Não, o Supremo não tem nenhum precedente de mérito.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - Tem.
O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA (PRESIDENTE) - 
Eu digo de mérito. Há  escaramuças. Não há nenhum precedente  de 
mérito  em  que  o  Supremo  tenha  interrompido  uma  deliberação  do 
Congresso  no  meio.  É  isso.  Vamos ao  âmago da  questão. Essa  é   a 
questão. 
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR)  - Veja, 
Vossa Excelência, citei ontem um caso da Relatoria do Ministro Néri, em 
que foi arquivado o mandado de segurança exatamente porque arquivou-
se o projeto que tramitava no Congresso no caso de pena morte. Por quê? 
Porque esse próprio controle preventivo inibiu.
O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA (PRESIDENTE) - 
Todos esses casos, no mérito, o Tribunal denegou a ordem.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - Agora, 
este é um caso diferenciado, porque o processo de fazimento de partidos 
está exatamente em desenvolvimento. Daí a importância da discussão 
que aqui se trava. 
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Ela já sinaliza, tal qual, mutatis mutandis, Ministro Gilmar Mendes, 
a discussão que Vossa Excelência trouxe em um mandado de injunção a 
respeito  da  ausência  de  normação  em  relação  ao  aviso  prévio 
proporcional.  Assim  que  a  Corte  sinalizou  que  ia  implementar  uma 
interpretação e que ia dar efetividade a ela, em três meses o Congresso 
Nacional aprovou uma lei que deveria ter feito há mais de vinte anos.
O  SENHOR  MINISTRO  GILMAR  MENDES  (RELATOR)  - 
Exatamente.                         
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Judiciária  no  sentido  de  proibir  o  Legislativo  de  deliberar.  Essa  é  a 
questão. 
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - Não é 
bizarro. E essa jurisprudência do Tribunal tem mais de cem anos. 
O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA (PRESIDENTE) - 
Não, o Supremo não tem nenhum precedente de mérito.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - Tem.
O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA (PRESIDENTE) - 
Eu digo de mérito. Há  escaramuças. Não há nenhum precedente  de 
mérito  em  que  o  Supremo  tenha  interrompido  uma  deliberação  do 
Congresso  no  meio.  É  isso.  Vamos ao  âmago da  questão. Essa  é   a 
questão. 
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR)  - Veja, 
Vossa Excelência, citei ontem um caso da Relatoria do Ministro Néri, em 
que foi arquivado o mandado de segurança exatamente porque arquivou-
se o projeto que tramitava no Congresso no caso de pena morte. Por quê? 
Porque esse próprio controle preventivo inibiu.
O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA (PRESIDENTE) - 
Todos esses casos, no mérito, o Tribunal denegou a ordem.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - Agora, 
este é um caso diferenciado, porque o processo de fazimento de partidos 
está exatamente em desenvolvimento. Daí a importância da discussão 
que aqui se trava. 
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Ela já sinaliza, tal qual, mutatis mutandis, Ministro Gilmar Mendes, 
a discussão que Vossa Excelência trouxe em um mandado de injunção a 
respeito  da  ausência  de  normação  em  relação  ao  aviso  prévio 
proporcional.  Assim  que  a  Corte  sinalizou  que  ia  implementar  uma 
interpretação e que ia dar efetividade a ela, em três meses o Congresso 
Nacional aprovou uma lei que deveria ter feito há mais de vinte anos.
O  SENHOR  MINISTRO  GILMAR  MENDES  (RELATOR)  - 
Exatamente.                         
10 
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Aditamento ao Voto
13/06/2013
PLENÁRIO
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033 DISTRITO FEDERAL
ADITAMENTO AO VOTO
A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER - Senhor Presidente, o 
debate é sempre enriquecedor, mas entendo que o debate político tem por 
palco adequado o parlamento. É o  Congresso Nacional  o locus próprio 
para a discussão das grandes questões políticas nacionais  e entendo, na 
linha do que consagram doutrina e jurisprudência, que o nosso sistema 
de  controle de constitucionalidade não admite  controle prévio judicial 
de constitucionalidade por meio de mandado de segurança salvo em 
excepcionalíssimas situações, como já exposto, casos em que alargado 
como  forma de atingir finalidade que, digamos assim, não estava na sua 
gênese. Por isso a doutrina diz, e tanto o Ministro Gilmar e o Ministro Fux 
afirmam, em sede doutrinária, que, na verdade, não se trata, em tais 
hipóteses excepcionais,  propriamente de defesa de direito líquido e certo, 
e, sim, de solução engendrada para resolver um conflito de atribuições, 
naquelas situações absolutamente excepcionais, repito. 
Faço questão de frisar que, em mandado de segurança, conforme 
disse  no  início,  não  estamos  em  sede  de  controle  concentrado,  e, 
consequentemente,  do  meu  ponto  de  vista,  aplica-se  o  princípio  da 
demanda. E o pedido deduzido aqui é de arquivamento ou suspensão, 
tanto que o eminente Relator concede  apenas em parte a ordem.  Como 
mandar que se cale o Legislativo no exercício da sua função precípua e 
que  pressupõe  o  debate?  Eu  tenho  o  maior  respeito  pelas  posições 
contrárias, mas  estou convicta quanto ao tema. Por isso adotei, quando 
cheguei  a  esta  Corte,  essa  posição  restritiva,  não  só  em  respeito  ao 
princípio da separação dos Poderes e da sua harmonia - como eu o 
concebo  -,  mas,  também,  como  forma  de  responder  ao  próprio 
dinamismo da vida. A vida é muita rica, ela propõe muitas questões que 
levam a jurisprudência a evoluir. 
Então, a jurisprudência desta Corte Constitucional  - vide exemplos 
agora lembrados pelo Ministro Fux na sua manifestação -  evolui, o olhar 
Supremo Tribunal Federal
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13/06/2013
PLENÁRIO
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033 DISTRITO FEDERAL
ADITAMENTO AO VOTO
A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER - Senhor Presidente, o 
debate é sempre enriquecedor, mas entendo que o debate político tem por 
palco adequado o parlamento. É o  Congresso Nacional  o locus próprio 
para a discussão das grandes questões políticas nacionais  e entendo, na 
linha do que consagram doutrina e jurisprudência, que o nosso sistema 
de  controle de constitucionalidade não admite  controle prévio judicial 
de constitucionalidade por meio de mandado de segurança salvo em 
excepcionalíssimas situações, como já exposto, casos em que alargado 
como  forma de atingir finalidade que, digamos assim, não estava na sua 
gênese. Por isso a doutrina diz, e tanto o Ministro Gilmar e o Ministro Fux 
afirmam, em sede doutrinária, que, na verdade, não se trata, em tais 
hipóteses excepcionais,  propriamente de defesa de direito líquido e certo, 
e, sim, de solução engendrada para resolver um conflito de atribuições, 
naquelas situações absolutamente excepcionais, repito. 
Faço questão de frisar que, em mandado de segurança, conforme 
disse  no  início,  não  estamos  em  sede  de  controle  concentrado,  e, 
consequentemente,  do  meu  ponto  de  vista,  aplica-se  o  princípio  da 
demanda. E o pedido deduzido aqui é de arquivamento ou suspensão, 
tanto que o eminente Relator concede  apenas em parte a ordem.  Como 
mandar que se cale o Legislativo no exercício da sua função precípua e 
que  pressupõe  o  debate?  Eu  tenho  o  maior  respeito  pelas  posições 
contrárias, mas  estou convicta quanto ao tema. Por isso adotei, quando 
cheguei  a  esta  Corte,  essa  posição  restritiva,  não  só  em  respeito  ao 
princípio da separação dos Poderes e da sua harmonia - como eu o 
concebo  -,  mas,  também,  como  forma  de  responder  ao  próprio 
dinamismo da vida. A vida é muita rica, ela propõe muitas questões que 
levam a jurisprudência a evoluir. 
Então, a jurisprudência desta Corte Constitucional  - vide exemplos 
agora lembrados pelo Ministro Fux na sua manifestação -  evolui, o olhar 
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Aditamento ao Voto
MS 32033 / DF 
se modifica com o passar do tempo. Então, se vamos vedar o debate dos 
temas  políticos  no  Parlamento,  indiretamente  estamos  impedindo  a 
própria evolução da jurisprudência. 
Com todo respeito, ouvi com a maior atenção tudo o que foi dito, e 
que  eu assino com relação ao tema de  fundo, no voto do  eminente 
Relator, mas eu não chego ao enfrentamento do mérito. O que eu discuto 
é a adequação do mandado de segurança para impedir o debate e a 
tramitação de um projeto de lei, quando não se aponta - e digo isso em 
reverência à posição do Supremo Tribunal Federal -,  vício formal. Eximo-
me de fazer a leitura da inicial porque o ponto foi focado expressamente 
pelo Ministro Teori, não se alega vício formal na tramitação...
O  SENHOR  MINISTRO  GILMAR  MENDES  (RELATOR)  - 
Ministra Rosa, não é necessário vício formal...
A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER  - ... e nem afronta a 
cláusula pétrea. O que se diz, e o Ministro Teori citou ipsis litteris, e até 
lembro do seu voto, entre aspas, disse Sua Excelência, e eu também 
transcrevi: "seria - na percepção do eminente parlamentar impetrante - 
"seria inviável que se o compelisse, enquanto integrante do congresso 
nacional, a participar da produção de atos normativos concebidos de 
forma casuística, para aniquilar direitos fundamentais de grupos políticos 
minoritários  em  ofensa  à  Carta  Política"...  e  aí,  já  sou  eu  fazendo 
adequações.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR)-  Vossa 
Excelência me permite, só para argumentar? Eu lembrei ontem que já é da 
jurisprudência pacífica deste Tribunal que os direitos políticos, inclusive 
dos partidos políticos, integram a cláusula pétrea, e foi aquilo que nós 
firmamos naquela jurisprudência da  relatoria, aquela Ação Direta  de 
Inconstitucionalidade da relatoria da Ministra Ellen Gracie, que reponde 
pelo nome da ADI da Desverticalização. 
Portanto, não se trata de falar apenas do artigo 17. É aqui que nós 
estamos  discutindo,  no  contexto  dos  partidos  políticos,  o  chamado 
Princípio da Chancengleichheit, o princípio da igualdade de chance. Porque 
aqui, de que se cuida? Dar apenas traço para esses partidos em formação 
2 
Supremo Tribunal Federal
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
se modifica com o passar do tempo. Então, se vamos vedar o debate dos 
temas  políticos  no  Parlamento,  indiretamente  estamos  impedindo  a 
própria evolução da jurisprudência. 
Com todo respeito, ouvi com a maior atenção tudo o que foi dito, e 
que  eu assino com relação ao tema de  fundo, no voto do  eminente 
Relator, mas eu não chego ao enfrentamento do mérito. O que eu discuto 
é a adequação do mandado de segurança para impedir o debate e a 
tramitação de um projeto de lei, quando não se aponta - e digo isso em 
reverência à posição do Supremo Tribunal Federal -,  vício formal. Eximo-
me de fazer a leitura da inicial porque o ponto foi focado expressamente 
pelo Ministro Teori, não se alega vício formal na tramitação...
O  SENHOR  MINISTRO  GILMAR  MENDES  (RELATOR)  - 
Ministra Rosa, não é necessário vício formal...
A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER  - ... e nem afronta a 
cláusula pétrea. O que se diz, e o Ministro Teori citou ipsis litteris, e até 
lembro do seu voto, entre aspas, disse Sua Excelência, e eu também 
transcrevi: "seria - na percepção do eminente parlamentar impetrante - 
"seria inviável que se o compelisse, enquanto integrante do congresso 
nacional, a participar da produção de atos normativos concebidos de 
forma casuística, para aniquilar direitos fundamentais de grupos políticos 
minoritários  em  ofensa  à  Carta  Política"...  e  aí,  já  sou  eu  fazendo 
adequações.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR)-  Vossa 
Excelência me permite, só para argumentar? Eu lembrei ontem que já é da 
jurisprudência pacífica deste Tribunal que os direitos políticos, inclusive 
dos partidos políticos, integram a cláusula pétrea, e foi aquilo que nós 
firmamos naquela jurisprudência da  relatoria, aquela Ação Direta  de 
Inconstitucionalidade da relatoria da Ministra Ellen Gracie, que reponde 
pelo nome da ADI da Desverticalização. 
Portanto, não se trata de falar apenas do artigo 17. É aqui que nós 
estamos  discutindo,  no  contexto  dos  partidos  políticos,  o  chamado 
Princípio da Chancengleichheit, o princípio da igualdade de chance. Porque 
aqui, de que se cuida? Dar apenas traço para esses partidos em formação 
2 
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Aditamento ao Voto
MS 32033 / DF 
em termos de tempo de TV, e dar muito mais tempo a outros, violando 
esse princípio básico do pluralismo. É disso que nós estamos a falar. E 
Vossa  Excelência  me  honra  quando  diz:  "de  fato,  eu concordaria  no 
mérito". Mas aqui, nós estamos a discutir, sim, cláusula pétrea, cláusula 
pétrea de partido.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
E um texto que já foi aprovado na Câmara e que, mesmo se o Senado 
o alterar, voltará à Câmara; se a Câmara mantiver o texto original, ele será 
inconstitucional.
A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER – E, por isso, entendo, na 
linha do que foi defendido pelo Ministro Teori, inclusive, que devemos 
dar chance...
O  SENHOR  MINISTRO  JOAQUIM  BARBOSA 
-  Se  é 
inconstitucional,  aguardemos  o  momento  oportuno  para  o  Supremo 
Tribunal Federal proclamá-lo.
A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER - ...dar chance tanto ao...
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
É preciso fazer a divisão do fundo partidário imediatamente. Será 
necessário  reformular  resoluções  recentes,  debatidas  após  a  ADI  do 
Supremo Tribunal Federal. O texto altera, sim, aquela decisão que já foi 
alterada por resoluções administrativas do Tribunal Superior Eleitoral 
sobre a forma de divisão de tempo de televisão, de acesso ao rádio e à TV, 
porque não se está aqui a falar só do acesso ao rádio e à televisão na 
época da campanha eleitoral, da propaganda eleitoral. A lei já atingiria 
imediatamente  a  propaganda  partidária,  assim  que  viesse  a  ser 
sancionada, causando prejuízos de imediato.
A  SENHORA  MINISTRA  ROSA  WEBER -  De  qualquer  sorte, 
entendo, como estava a referir,  que temos que dar chance e permitir que 
o  próprio  Legislativo  e  o  Executivo  exerçam  o  controle  prévio  de 
constitucionalidade  que  lhes  cabe.  Agora,  uma  vez  perfectibilizada  a 
norma, aí, sim a tarefa passa a ser do Judiciário. 
Senhor Presidente, renovo o meu pedido de vênia, mas mantenho o 
meu voto. Pela lei do mandado de segurança posso denegar a ordem 
3 
Supremo Tribunal Federal
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MS 32033 / DF 
em termos de tempo de TV, e dar muito mais tempo a outros, violando 
esse princípio básico do pluralismo. É disso que nós estamos a falar. E 
Vossa  Excelência  me  honra  quando  diz:  "de  fato,  eu concordaria  no 
mérito". Mas aqui, nós estamos a discutir, sim, cláusula pétrea, cláusula 
pétrea de partido.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
E um texto que já foi aprovado na Câmara e que, mesmo se o Senado 
o alterar, voltará à Câmara; se a Câmara mantiver o texto original, ele será 
inconstitucional.
A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER – E, por isso, entendo, na 
linha do que foi defendido pelo Ministro Teori, inclusive, que devemos 
dar chance...
O  SENHOR  MINISTRO  JOAQUIM  BARBOSA 
-  Se  é 
inconstitucional,  aguardemos  o  momento  oportuno  para  o  Supremo 
Tribunal Federal proclamá-lo.
A SENHORA MINISTRA ROSA WEBER - ...dar chance tanto ao...
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
É preciso fazer a divisão do fundo partidário imediatamente. Será 
necessário  reformular  resoluções  recentes,  debatidas  após  a  ADI  do 
Supremo Tribunal Federal. O texto altera, sim, aquela decisão que já foi 
alterada por resoluções administrativas do Tribunal Superior Eleitoral 
sobre a forma de divisão de tempo de televisão, de acesso ao rádio e à TV, 
porque não se está aqui a falar só do acesso ao rádio e à televisão na 
época da campanha eleitoral, da propaganda eleitoral. A lei já atingiria 
imediatamente  a  propaganda  partidária,  assim  que  viesse  a  ser 
sancionada, causando prejuízos de imediato.
A  SENHORA  MINISTRA  ROSA  WEBER -  De  qualquer  sorte, 
entendo, como estava a referir,  que temos que dar chance e permitir que 
o  próprio  Legislativo  e  o  Executivo  exerçam  o  controle  prévio  de 
constitucionalidade  que  lhes  cabe.  Agora,  uma  vez  perfectibilizada  a 
norma, aí, sim a tarefa passa a ser do Judiciário. 
Senhor Presidente, renovo o meu pedido de vênia, mas mantenho o 
meu voto. Pela lei do mandado de segurança posso denegar a ordem 
3 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 172 de 314

Aditamento ao Voto
MS 32033 / DF 
acompanhando a divergência, porque, na verdade, eu sequer a admitiria, 
eu já iria para o indeferimento da inicial e, com todo o respeito, cassaria a 
liminar deferida. 
Acompanho a divergência, renovando as escusas e o meu pedido de 
vênia ao eminente Relator.
4 
Supremo Tribunal Federal
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
acompanhando a divergência, porque, na verdade, eu sequer a admitiria, 
eu já iria para o indeferimento da inicial e, com todo o respeito, cassaria a 
liminar deferida. 
Acompanho a divergência, renovando as escusas e o meu pedido de 
vênia ao eminente Relator.
4 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 173 de 314

Explicação
13/06/2013
PLENÁRIO
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033 DISTRITO FEDERAL
EXPLICAÇÃO
O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA (PRESIDENTE) - 
Antes de passar a palavra ao Ministro Fux, permitam-me, perdoem-me, 
mas eu não consigo conter a minha vontade de dizer o que vou dizer. 
Vendo essa discussão aqui travada entre nós, eu diria o seguinte: 
James  Madison  deve  estar  se  contorcendo  no  túmulo,  porque  é 
simplesmente  bizantina  essa  discussão.  Ele,  que  foi  um  dos  grandes 
formuladores  da  teoria  da  separação  dos  Poderes, disse  com clareza 
absoluta: separação de Poderes não cuida apenas de separação entre 
órgãos,  mas  também  de  separação  intraórgãos,  ou  seja,  cuida  da 
existência  de controles externos e internos, endógenos e exógenos.
Ora, dentro do Poder Legislativo, existem esses controles. Para quê 
existe a Câmara alta do Congresso Nacional? Para controlar os excessos e 
abusos eventualmente cometidos pela Câmara baixa. Ora, não cabe ao 
Poder Judiciário avançar, antecipar-se e exercer esse controle.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Mas, na forma da nossa Constituição, quem dá a última palavra aqui 
é a Câmara do Deputados.
O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA (PRESIDENTE)  - 
O projeto de lei mal começou a ser debatido no Congresso Nacional.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - (RELATOR) - Não, 
já está em sua fase final. Se não tivesse havido a liminar, teria tido votação 
em vinte e quatro horas.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Não existe revisão. Na nossa Constituição não há câmara alta e 
câmara baixa.
O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA (PRESIDENTE) - 
Pode haver ainda. E mais, existem dois tipos de controle: um, de uma 
segunda Câmara ou o retorno à primeira, e há o controle do Supremo 
Tribunal Federal, controle pós-sanção do projeto de lei.
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Supremo Tribunal Federal
13/06/2013
PLENÁRIO
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033 DISTRITO FEDERAL
EXPLICAÇÃO
O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA (PRESIDENTE) - 
Antes de passar a palavra ao Ministro Fux, permitam-me, perdoem-me, 
mas eu não consigo conter a minha vontade de dizer o que vou dizer. 
Vendo essa discussão aqui travada entre nós, eu diria o seguinte: 
James  Madison  deve  estar  se  contorcendo  no  túmulo,  porque  é 
simplesmente  bizantina  essa  discussão.  Ele,  que  foi  um  dos  grandes 
formuladores  da  teoria  da  separação  dos  Poderes, disse  com clareza 
absoluta: separação de Poderes não cuida apenas de separação entre 
órgãos,  mas  também  de  separação  intraórgãos,  ou  seja,  cuida  da 
existência  de controles externos e internos, endógenos e exógenos.
Ora, dentro do Poder Legislativo, existem esses controles. Para quê 
existe a Câmara alta do Congresso Nacional? Para controlar os excessos e 
abusos eventualmente cometidos pela Câmara baixa. Ora, não cabe ao 
Poder Judiciário avançar, antecipar-se e exercer esse controle.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Mas, na forma da nossa Constituição, quem dá a última palavra aqui 
é a Câmara do Deputados.
O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA (PRESIDENTE)  - 
O projeto de lei mal começou a ser debatido no Congresso Nacional.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - (RELATOR) - Não, 
já está em sua fase final. Se não tivesse havido a liminar, teria tido votação 
em vinte e quatro horas.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Não existe revisão. Na nossa Constituição não há câmara alta e 
câmara baixa.
O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA (PRESIDENTE) - 
Pode haver ainda. E mais, existem dois tipos de controle: um, de uma 
segunda Câmara ou o retorno à primeira, e há o controle do Supremo 
Tribunal Federal, controle pós-sanção do projeto de lei.
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 174 de 314

Explicação
MS 32033 / DF 
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Se Vossa 
Excelência me permite, Senhor Presidente, ainda há um outro controle, 
que é óbvio e todos sabem, que é o controle do próprio Poder Executivo, 
que faz um controle de constitucionalidade, se for o caso. Então, nós 
estaríamos, inclusive,  saltando sobre o Poder Executivo, que tem essa 
magna função de examinar a constitucionalidade dos projetos de lei.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
A AGU agravou de um despacho de aceitação de amicus curiae. Há 
alguma dúvida de qual será a posição?
O  SENHOR  MINISTRO  GILMAR  MENDES  (RELATOR)  -  O 
engajamento da AGU aqui mostra que o controle de constitucionalidade 
seria exercido no Executivo.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
A AGU está defendendo a constitucionalidade.
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Mas tal 
seria se a AGU não fosse veemente nas suas intervenções. Teríamos o 
quê?
O  SENHOR  MINISTRO  GILMAR  MENDES  (RELATOR)  - 
Tentaram  proibir  a  fala  de  amicus  curiae aqui,  fazendo  confusão  e 
comprometendo uma sessão.
O  SENHOR  MINISTRO  RICARDO  LEWANDOWSKI -  Nós 
vamos, então, impedir a fala do representante da AGU? É disso que se 
trata?
O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA (PRESIDENTE) - 
Ministro Fux, Vossa Excelência tem a palavra.
2 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Se Vossa 
Excelência me permite, Senhor Presidente, ainda há um outro controle, 
que é óbvio e todos sabem, que é o controle do próprio Poder Executivo, 
que faz um controle de constitucionalidade, se for o caso. Então, nós 
estaríamos, inclusive,  saltando sobre o Poder Executivo, que tem essa 
magna função de examinar a constitucionalidade dos projetos de lei.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
A AGU agravou de um despacho de aceitação de amicus curiae. Há 
alguma dúvida de qual será a posição?
O  SENHOR  MINISTRO  GILMAR  MENDES  (RELATOR)  -  O 
engajamento da AGU aqui mostra que o controle de constitucionalidade 
seria exercido no Executivo.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
A AGU está defendendo a constitucionalidade.
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI - Mas tal 
seria se a AGU não fosse veemente nas suas intervenções. Teríamos o 
quê?
O  SENHOR  MINISTRO  GILMAR  MENDES  (RELATOR)  - 
Tentaram  proibir  a  fala  de  amicus  curiae aqui,  fazendo  confusão  e 
comprometendo uma sessão.
O  SENHOR  MINISTRO  RICARDO  LEWANDOWSKI -  Nós 
vamos, então, impedir a fala do representante da AGU? É disso que se 
trata?
O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA (PRESIDENTE) - 
Ministro Fux, Vossa Excelência tem a palavra.
2 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 175 de 314

Antecipação ao Voto
13/06/2013
PLENÁRIO
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033 DISTRITO FEDERAL
ANTECIPAÇÃO AO VOTO
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Senhor Presidente, aqui se fala 
em rapidez na apreciação de projeto que seria apreciado em vinte e 
quatro horas.
Eu  trouxe  aqui  um  caso  emblemático  de  que  não  se  respeitava 
ordem de votação dos vetos, regra constitucional explícita. E isso foi 
absolutamente abandonado em nome de um minimalismo judicial, em 
respeito à independência política do Parlamento. 
Ninguém aqui entendeu que havia algo de mais em julgar, em uma 
hora, a emenda constitucional dos precatórios, quando foi arguida essa 
inconstitucionalidade pelo Ministro Ayres Britto! Então, não vamos nos 
preocupar com a celeridade na tramitação de projetos de lei ou de outras 
resoluções do Parlamento, porque, desse susto aqui, muita gente nunca 
morreu. De sorte que esse não é o problema maior.
Senhor Presidente, aqui já foram enunciados várias vezes o pedido, a 
causa petendi, a razão de ser, de sorte que eu gostaria também de, até em 
homenagem - e aqui não vai nenhum elogio gratuito - à profundidade e 
ao brilhantismo sempre aguardado do voto do Ministro Gilmar Mendes, 
de  traçar  aqui  algumas  premissas  teóricas,  exatamente  centradas  na 
questão fulcral deste debate que é saber sobre se é ou não possível, em 
primeiro lugar, a jurisdição constitucional ir tão além; em segundo lugar, 
saber  se  este  é  o  modelo  de  controle;  e,  em  terceiro  lugar,  Senhor 
Presidente, dizer que nós estamos julgando um caso em abstrato. Este é 
um caso que, eventualmente, cria um precedente do Plenário. Este caso 
não tem nome. E, como Vossa Excelência muito bem disse,  o controle 
repressivo é possível, provável e eficaz. De sorte que nós temos que 
manter  aqui,  digamos  assim,  pelo  menos  cada  um  de  nós,  a  nossa 
coerência.
Então, eu trago, vou trazer aqui os mesmos fundamentos que eu 
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13/06/2013
PLENÁRIO
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033 DISTRITO FEDERAL
ANTECIPAÇÃO AO VOTO
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Senhor Presidente, aqui se fala 
em rapidez na apreciação de projeto que seria apreciado em vinte e 
quatro horas.
Eu  trouxe  aqui  um  caso  emblemático  de  que  não  se  respeitava 
ordem de votação dos vetos, regra constitucional explícita. E isso foi 
absolutamente abandonado em nome de um minimalismo judicial, em 
respeito à independência política do Parlamento. 
Ninguém aqui entendeu que havia algo de mais em julgar, em uma 
hora, a emenda constitucional dos precatórios, quando foi arguida essa 
inconstitucionalidade pelo Ministro Ayres Britto! Então, não vamos nos 
preocupar com a celeridade na tramitação de projetos de lei ou de outras 
resoluções do Parlamento, porque, desse susto aqui, muita gente nunca 
morreu. De sorte que esse não é o problema maior.
Senhor Presidente, aqui já foram enunciados várias vezes o pedido, a 
causa petendi, a razão de ser, de sorte que eu gostaria também de, até em 
homenagem - e aqui não vai nenhum elogio gratuito - à profundidade e 
ao brilhantismo sempre aguardado do voto do Ministro Gilmar Mendes, 
de  traçar  aqui  algumas  premissas  teóricas,  exatamente  centradas  na 
questão fulcral deste debate que é saber sobre se é ou não possível, em 
primeiro lugar, a jurisdição constitucional ir tão além; em segundo lugar, 
saber  se  este  é  o  modelo  de  controle;  e,  em  terceiro  lugar,  Senhor 
Presidente, dizer que nós estamos julgando um caso em abstrato. Este é 
um caso que, eventualmente, cria um precedente do Plenário. Este caso 
não tem nome. E, como Vossa Excelência muito bem disse,  o controle 
repressivo é possível, provável e eficaz. De sorte que nós temos que 
manter  aqui,  digamos  assim,  pelo  menos  cada  um  de  nós,  a  nossa 
coerência.
Então, eu trago, vou trazer aqui os mesmos fundamentos que eu 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 176 de 314

Antecipação ao Voto
MS 32033 / DF 
utilizei quando foi julgado o Mandado de Segurança nº 31.816, da minha 
relatoria, com relação à apreciação dos vetos, no qual eu destacava que a 
Constituição estabelecia uma ordem que tinha que ser obedecida. E essa 
ordem foi desobedecida em nome da independência do Parlamento e da 
conjuração  dessa  doença,  desse  defeito  que  se  afirma  ser  a 
“supremocracia”, a hegemonia, a instância hegemônica que não deve 
representar o Supremo Tribunal Federal. 
Então, em homenagem aos debates, Senhor Presidente, eu preparei 
também aqui algumas linhas, vou saltar aquilo que for possível, mas eu 
vou centrar o debate exatamente nessas questões.
Tudo quanto deveria ser debatido de forma colateral já o foi, até 
prenunciando as opiniões e as conclusões de cada membro integrante. 
Então, com o devido respeito às diversidades manifestadas, eu peço vênia 
para expor, rapidamente, o meu pensamento sobre  essa questão.
        
2 
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MS 32033 / DF 
utilizei quando foi julgado o Mandado de Segurança nº 31.816, da minha 
relatoria, com relação à apreciação dos vetos, no qual eu destacava que a 
Constituição estabelecia uma ordem que tinha que ser obedecida. E essa 
ordem foi desobedecida em nome da independência do Parlamento e da 
conjuração  dessa  doença,  desse  defeito  que  se  afirma  ser  a 
“supremocracia”, a hegemonia, a instância hegemônica que não deve 
representar o Supremo Tribunal Federal. 
Então, em homenagem aos debates, Senhor Presidente, eu preparei 
também aqui algumas linhas, vou saltar aquilo que for possível, mas eu 
vou centrar o debate exatamente nessas questões.
Tudo quanto deveria ser debatido de forma colateral já o foi, até 
prenunciando as opiniões e as conclusões de cada membro integrante. 
Então, com o devido respeito às diversidades manifestadas, eu peço vênia 
para expor, rapidamente, o meu pensamento sobre  essa questão.
        
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 177 de 314

Voto - MIN. LUIZ FUX
13/06/2013
PLENÁRIO
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033 DISTRITO FEDERAL
V O T O
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR): Cuida-se de mandado de 
segurança, aparelhado com pedido liminar, impetrado pelo Senador da 
República Rodrigo Sobral Rollemberg, objetivando sustar o andamento 
do Projeto de Lei nº 4.470/2012 (Câmara dos Deputados), atual PLC nº 
14/2013  (Senado  Federal),  que  visa  a  alterar  as  Leis  nº  9.096/95  (Lei 
Orgânica dos Partidos Políticos) e nº 9.504/97 (Lei das Eleições), para 
estabelecer que a migração partidária ocorrida durante a legislatura não 
importará a transferência de recursos do fundo partidário e do horário de 
propaganda eleitoral no rádio e na televisão, cognominado “direito de 
antena”.
Sustenta o Impetrante que tais restrições (quais sejam, acesso aos 
recursos do fundo partidário e ao direito de antena) configuram ultraje à 
liberdade de criação de novas agremiações partidárias. Ademais, afirma 
que a tramitação do projeto de lei (i) possui viés casuístico e visa a atingir 
destinatários certos na atual legislatura; (ii) esvazia o conteúdo essencial 
do direito à livre criação de novos partidos e o princípio do pluralismo 
político, notadamente nos termos preconizados pelo STF nos autos da 
ADI nº 4.430; (iii) aniquila os novos movimentos políticos; (iv) ofende o 
princípio de igualdade de chances entre os partidos políticos, ainda que 
permita  certa  gradação  de  tratamento  diferenciado;  e  (v) estabelece 
discriminação odiosa, ao criar as figuras de parlamentares de primeira e 
de segunda classe.
Em  suas  informações  de  estilo,  o  Presidente  do  Senado  Federal 
aduziu,  preliminarmente,  a  inadequação  da  via  eleita.  No  mérito, 
asseverou  a  inexistência  de  ultraje  à  Constituição  de  1988.  Ademais, 
afirmou  que  o  tema  versado  no  projeto  de  lei  ostenta  natureza 
eminentemente  política,  de  competência,  portanto,  exclusiva  do 
Supremo Tribunal Federal
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13/06/2013
PLENÁRIO
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033 DISTRITO FEDERAL
V O T O
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX (RELATOR): Cuida-se de mandado de 
segurança, aparelhado com pedido liminar, impetrado pelo Senador da 
República Rodrigo Sobral Rollemberg, objetivando sustar o andamento 
do Projeto de Lei nº 4.470/2012 (Câmara dos Deputados), atual PLC nº 
14/2013  (Senado  Federal),  que  visa  a  alterar  as  Leis  nº  9.096/95  (Lei 
Orgânica dos Partidos Políticos) e nº 9.504/97 (Lei das Eleições), para 
estabelecer que a migração partidária ocorrida durante a legislatura não 
importará a transferência de recursos do fundo partidário e do horário de 
propaganda eleitoral no rádio e na televisão, cognominado “direito de 
antena”.
Sustenta o Impetrante que tais restrições (quais sejam, acesso aos 
recursos do fundo partidário e ao direito de antena) configuram ultraje à 
liberdade de criação de novas agremiações partidárias. Ademais, afirma 
que a tramitação do projeto de lei (i) possui viés casuístico e visa a atingir 
destinatários certos na atual legislatura; (ii) esvazia o conteúdo essencial 
do direito à livre criação de novos partidos e o princípio do pluralismo 
político, notadamente nos termos preconizados pelo STF nos autos da 
ADI nº 4.430; (iii) aniquila os novos movimentos políticos; (iv) ofende o 
princípio de igualdade de chances entre os partidos políticos, ainda que 
permita  certa  gradação  de  tratamento  diferenciado;  e  (v) estabelece 
discriminação odiosa, ao criar as figuras de parlamentares de primeira e 
de segunda classe.
Em  suas  informações  de  estilo,  o  Presidente  do  Senado  Federal 
aduziu,  preliminarmente,  a  inadequação  da  via  eleita.  No  mérito, 
asseverou  a  inexistência  de  ultraje  à  Constituição  de  1988.  Ademais, 
afirmou  que  o  tema  versado  no  projeto  de  lei  ostenta  natureza 
eminentemente  política,  de  competência,  portanto,  exclusiva  do 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 178 de 314

Voto - MIN. LUIZ FUX
MS 32033 / DF 
Congresso  Nacional.  Por fim,  articula  que  os  efeitos  vinculantes  das 
decisões proferidas pelo Supremo Tribunal Federal em sede de controle 
concentrado  e  abstrato  de  constitucionalidade  não  alcançam  as 
deliberações legislativas.
A seu  turno,  o  Presidente  da  Câmara  dos  Deputados  prestou 
informações,  alegando  (i)  a  tramitação  regular  do  projeto  de  lei 
questionado, observados os ditames constitucionais e regimentais,  (ii) 
que, em 16 de abril de 2013, foi aprovado pela maioria absoluta dos 
membros  da  Câmara,  com  259  votos  favoráveis,  o  Requerimento  de 
Urgência nº 7.494, de 2013, para tramitação do aludido projeto e (iii) que, 
em  23  de  abril,  seguinte,  o  projeto  foi aprovado  definitivamente  em 
Sessão Deliberativa Extraordinária, seguindo para votação no Senado.
Em 24.04.2013, a liminar foi deferida pelo Rel. Min. Gilmar Mendes 
para suspender a tramitação do PLC nº 14/2013 até o julgamento de 
mérito do mandamus.
Também foram admitidos para ingressar no feito, na qualidade de 
amici curiae, o PSTU, o PPS, a Rede de Sustentabilidade e o Senador Pedro 
Taques. 
Em seu parecer, o Ministério Público Federal manifestou-se pelo 
conhecimento da impetração e pela concessão da ordem.
Na assentada passada, todavia, a então Vice-Procuradora-Geral da 
República  divergiu  do  parecer  inicialmente  exarado,  opinando  pela 
denegação do pedido deduzido neste writ. 
Em 11.06.2013, o Procurador-Geral da República atravessou petição 
nos  presentes  autos  em  que  ratifica  os  argumentos  expendidos  no 
primeiro parecer ministerial. 
É o relatório. 
2 
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MS 32033 / DF 
Congresso  Nacional.  Por fim,  articula  que  os  efeitos  vinculantes  das 
decisões proferidas pelo Supremo Tribunal Federal em sede de controle 
concentrado  e  abstrato  de  constitucionalidade  não  alcançam  as 
deliberações legislativas.
A seu  turno,  o  Presidente  da  Câmara  dos  Deputados  prestou 
informações,  alegando  (i)  a  tramitação  regular  do  projeto  de  lei 
questionado, observados os ditames constitucionais e regimentais,  (ii) 
que, em 16 de abril de 2013, foi aprovado pela maioria absoluta dos 
membros  da  Câmara,  com  259  votos  favoráveis,  o  Requerimento  de 
Urgência nº 7.494, de 2013, para tramitação do aludido projeto e (iii) que, 
em  23  de  abril,  seguinte,  o  projeto  foi aprovado  definitivamente  em 
Sessão Deliberativa Extraordinária, seguindo para votação no Senado.
Em 24.04.2013, a liminar foi deferida pelo Rel. Min. Gilmar Mendes 
para suspender a tramitação do PLC nº 14/2013 até o julgamento de 
mérito do mandamus.
Também foram admitidos para ingressar no feito, na qualidade de 
amici curiae, o PSTU, o PPS, a Rede de Sustentabilidade e o Senador Pedro 
Taques. 
Em seu parecer, o Ministério Público Federal manifestou-se pelo 
conhecimento da impetração e pela concessão da ordem.
Na assentada passada, todavia, a então Vice-Procuradora-Geral da 
República  divergiu  do  parecer  inicialmente  exarado,  opinando  pela 
denegação do pedido deduzido neste writ. 
Em 11.06.2013, o Procurador-Geral da República atravessou petição 
nos  presentes  autos  em  que  ratifica  os  argumentos  expendidos  no 
primeiro parecer ministerial. 
É o relatório. 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 179 de 314

Voto - MIN. LUIZ FUX
MS 32033 / DF 
I. PRELIMINAR 
Preliminarmente, verifico de plano a legitimidade ativa ad causam do 
Impetrante para deduzir a pretensão veiculada nesta ação mandamental, 
na esteira da remansosa jurisprudência desta Corte quanto à existência de 
direito público subjetivo do parlamentar ao devido processo legislativo 
(Precedentes: MS nº 20.257, rel. Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, j. 
08/10/1980, DJ de 27.02.1981; MS nº 21.642, rel. Min. Celso de Mello, RDA 
191/200; MS nº 21.303, Min. Octavio Galloti; MS nº 24.356, rel. Min. Carlos 
Velloso, Tribunal Pleno, j. 13/02/2003, DJ 12.09.2003; e MS nº 24.642, rel. 
Min. Carlos Velloso, Tribunal Pleno, j. 18/02/2004, DJ 18.06.2004).
É cediço que o parlamentar, fundado na sua condição de co-partícipe 
do procedimento de formação das normas estatais, dispõe, por tal razão, 
da  prerrogativa  irrecusável  de  impugnar,  em  juízo,  o  eventual 
descumprimento, pela Casa legislativa, das cláusulas constitucionais que 
lhe condicionam, no domínio material ou no plano formal, a atividade de 
positivação dos atos normativos (MS nº 23.565, rel. Min. Celso de Mello, j. 
10/11/1999, DJ 17.11.1999).
Conheço, pois, do presente mandamus e procedo ao exame do mérito.
 
II. MÉRITO
II.1. 
 
 Premissas Teóricas
 
 
A controvérsia travada nestes autos, tal qual ocorreu no MS nº 31.816 
de minha relatoria (Apreciação do Veto nº 38/2012 – PL dos Royalties), 
atinge o cerne da teoria constitucional em um Estado Democrático de 
Direito na medida em que conclama que o Supremo Tribunal Federal se 
pronuncie sobre a validade jurídica do processo de elaboração das leis, 
núcleo fundamental da atuação política exercida pelos representantes do 
3 
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MS 32033 / DF 
I. PRELIMINAR 
Preliminarmente, verifico de plano a legitimidade ativa ad causam do 
Impetrante para deduzir a pretensão veiculada nesta ação mandamental, 
na esteira da remansosa jurisprudência desta Corte quanto à existência de 
direito público subjetivo do parlamentar ao devido processo legislativo 
(Precedentes: MS nº 20.257, rel. Min. Moreira Alves, Tribunal Pleno, j. 
08/10/1980, DJ de 27.02.1981; MS nº 21.642, rel. Min. Celso de Mello, RDA 
191/200; MS nº 21.303, Min. Octavio Galloti; MS nº 24.356, rel. Min. Carlos 
Velloso, Tribunal Pleno, j. 13/02/2003, DJ 12.09.2003; e MS nº 24.642, rel. 
Min. Carlos Velloso, Tribunal Pleno, j. 18/02/2004, DJ 18.06.2004).
É cediço que o parlamentar, fundado na sua condição de co-partícipe 
do procedimento de formação das normas estatais, dispõe, por tal razão, 
da  prerrogativa  irrecusável  de  impugnar,  em  juízo,  o  eventual 
descumprimento, pela Casa legislativa, das cláusulas constitucionais que 
lhe condicionam, no domínio material ou no plano formal, a atividade de 
positivação dos atos normativos (MS nº 23.565, rel. Min. Celso de Mello, j. 
10/11/1999, DJ 17.11.1999).
Conheço, pois, do presente mandamus e procedo ao exame do mérito.
 
II. MÉRITO
II.1. 
 
 Premissas Teóricas
 
 
A controvérsia travada nestes autos, tal qual ocorreu no MS nº 31.816 
de minha relatoria (Apreciação do Veto nº 38/2012 – PL dos Royalties), 
atinge o cerne da teoria constitucional em um Estado Democrático de 
Direito na medida em que conclama que o Supremo Tribunal Federal se 
pronuncie sobre a validade jurídica do processo de elaboração das leis, 
núcleo fundamental da atuação política exercida pelos representantes do 
3 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 180 de 314

Voto - MIN. LUIZ FUX
MS 32033 / DF 
povo. Indispensável, por tal motivo, uma incursão, ainda que breve, sobre 
os limites da atuação do Poder Judiciário em um regime democrático.
Os  ideais  da  democracia  e  do  constitucionalismo  não  obstante 
caminhem lado a lado vez por outra revelam uma tensão latente entre si. 
É que, de um lado, a democracia, apostando na autonomia coletiva dos 
cidadãos, preconiza a soberania popular, que tem no princípio majoritário 
uma de suas mais importantes dimensões, tal qual preleciona Robert 
Dahl. De outro lado, o constitucionalismo propugna pela limitação do 
poder através de sua sujeição ao direito, o que impõe obstáculos às 
deliberações do povo. Como bem destacou Vital Moreira, ao afirmar que 
“(...) por definição, toda Constituição constitui um limite da expressão e da  
autonomia da vontade popular. Constituição quer dizer limitação da maioria de  
cada momento, e, neste sentido, quanto mais Constituição, mais limitação do  
princípio democrático. (...) O problema consiste em saber até que ponto é que a  
excessiva  constitucionalização  não  se  traduz  em  prejuízo  do  princípio  
democrático” (MOREIRA, Vital. Constituição e Democracia. In: MAUÉS, 
Antonio  G.  Moreira  (Org.)  Constituição  e  Democracia. São  Paulo:  Max 
Limonad, 2001, p. 272).
Essa aparente contradição entre os valores albergados pelo Estado 
Democrático  de  Direito  impõe  um  dever  de  cautela  redobrado  no 
exercício da jurisdição constitucional. Com efeito, certo é que os tribunais 
não podem asfixiar a autonomia pública dos cidadãos, substituindo as 
escolhas políticas de seus representantes por preferências pessoais de 
magistrados  não  eleitos  pelo  povo,  como,  aliás,  testemunhado  pela 
história constitucional norte-americana durante a cognominada Era da 
Lochner (1905-1937), período em a Suprema Corte daquele país freou a 
implantação do Estado social a partir de uma exegese inflacionada da 
cláusula  aberta  do  devido  processo  legal  (CHEMERINSKY,  Erwin. 
Constitutional law: principles and policies. New York: Wolters Kluwer Law & 
Business, 2011, p. 630-645).
4 
Supremo Tribunal Federal
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povo. Indispensável, por tal motivo, uma incursão, ainda que breve, sobre 
os limites da atuação do Poder Judiciário em um regime democrático.
Os  ideais  da  democracia  e  do  constitucionalismo  não  obstante 
caminhem lado a lado vez por outra revelam uma tensão latente entre si. 
É que, de um lado, a democracia, apostando na autonomia coletiva dos 
cidadãos, preconiza a soberania popular, que tem no princípio majoritário 
uma de suas mais importantes dimensões, tal qual preleciona Robert 
Dahl. De outro lado, o constitucionalismo propugna pela limitação do 
poder através de sua sujeição ao direito, o que impõe obstáculos às 
deliberações do povo. Como bem destacou Vital Moreira, ao afirmar que 
“(...) por definição, toda Constituição constitui um limite da expressão e da  
autonomia da vontade popular. Constituição quer dizer limitação da maioria de  
cada momento, e, neste sentido, quanto mais Constituição, mais limitação do  
princípio democrático. (...) O problema consiste em saber até que ponto é que a  
excessiva  constitucionalização  não  se  traduz  em  prejuízo  do  princípio  
democrático” (MOREIRA, Vital. Constituição e Democracia. In: MAUÉS, 
Antonio  G.  Moreira  (Org.)  Constituição  e  Democracia. São  Paulo:  Max 
Limonad, 2001, p. 272).
Essa aparente contradição entre os valores albergados pelo Estado 
Democrático  de  Direito  impõe  um  dever  de  cautela  redobrado  no 
exercício da jurisdição constitucional. Com efeito, certo é que os tribunais 
não podem asfixiar a autonomia pública dos cidadãos, substituindo as 
escolhas políticas de seus representantes por preferências pessoais de 
magistrados  não  eleitos  pelo  povo,  como,  aliás,  testemunhado  pela 
história constitucional norte-americana durante a cognominada Era da 
Lochner (1905-1937), período em a Suprema Corte daquele país freou a 
implantação do Estado social a partir de uma exegese inflacionada da 
cláusula  aberta  do  devido  processo  legal  (CHEMERINSKY,  Erwin. 
Constitutional law: principles and policies. New York: Wolters Kluwer Law & 
Business, 2011, p. 630-645).
4 
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Voto - MIN. LUIZ FUX
MS 32033 / DF 
Nesse sentido, a Constituição não pode ser vista como repositório de 
todas  as  decisões  coletivas,  senão  apenas  dos  lineamentos  básicos  e 
objetivos  fundamentais  da  República.  Deve-se,  portanto,  rechaçar 
qualquer leitura maximalista das cláusulas constitucionais que acabe por 
amesquinhar  o  papel  da  política  ordinária  na  vida  social.  É  esse  o 
magistério de Dieter Grimm:
A Constituição estrutura a ação política organizando-a, 
guiando-a, limitando-a. Mas ela não regula a ponto de a política 
estar  reduzida  à  mera  execução  de  ordens  constitucionais. 
Dentro  da moldura  constitucional, os  órgãos  políticos  estão 
livres para fazer as escolhas que, de acordo com seu ponto de 
vista, o bem comum exige. A eleição decide qual dos pontos de 
vista em competição  é o preferido pela sociedade e qual o 
grupo político deve, dessa forma, liderar as posições no Estado 
e  executar  seu  programa  político.  A seu  turno,  as  Cortes, 
especificamente  as  Cortes  Constitucionais,  são  chamadas  a 
controlar se os outros ramos de poder, ao definir, concretizar e 
implementar os objetivos políticos agiram de acordo com os 
princípios  constitucionais  e  não  ultrapassaram  os  limites 
constitucionais
[Do original: The constitution structures political action by 
organizing, guiding and limiting it. But it does not regulate it to 
an extent which would reduce politics to mere execution of 
constitutional orders. Within the framework of the constitution 
the  political  organs  are  free  to  make  those  choices  which, 
according to their view, the common best requires. The election 
decides which of the competing views is preferred by society 
and  which  political  group  may  therefore  fill  the  leading 
positions in the state and carry out its political program. By 
contrast, courts and especially constitutional courts, are called 
to  control  whether  the  other  branches  of  government,  in 
defining,  concretizing  and  implementing  the  political  goals, 
have acted in accordance with the constitutional principles and 
not transgressed the constitutional limits ]. (GRIMM, Dieter. 
Constitution Adjudication and democracy. Israel Law Review , 
5 
Supremo Tribunal Federal
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
Nesse sentido, a Constituição não pode ser vista como repositório de 
todas  as  decisões  coletivas,  senão  apenas  dos  lineamentos  básicos  e 
objetivos  fundamentais  da  República.  Deve-se,  portanto,  rechaçar 
qualquer leitura maximalista das cláusulas constitucionais que acabe por 
amesquinhar  o  papel  da  política  ordinária  na  vida  social.  É  esse  o 
magistério de Dieter Grimm:
A Constituição estrutura a ação política organizando-a, 
guiando-a, limitando-a. Mas ela não regula a ponto de a política 
estar  reduzida  à  mera  execução  de  ordens  constitucionais. 
Dentro  da moldura  constitucional, os  órgãos  políticos  estão 
livres para fazer as escolhas que, de acordo com seu ponto de 
vista, o bem comum exige. A eleição decide qual dos pontos de 
vista em competição  é o preferido pela sociedade e qual o 
grupo político deve, dessa forma, liderar as posições no Estado 
e  executar  seu  programa  político.  A seu  turno,  as  Cortes, 
especificamente  as  Cortes  Constitucionais,  são  chamadas  a 
controlar se os outros ramos de poder, ao definir, concretizar e 
implementar os objetivos políticos agiram de acordo com os 
princípios  constitucionais  e  não  ultrapassaram  os  limites 
constitucionais
[Do original: The constitution structures political action by 
organizing, guiding and limiting it. But it does not regulate it to 
an extent which would reduce politics to mere execution of 
constitutional orders. Within the framework of the constitution 
the  political  organs  are  free  to  make  those  choices  which, 
according to their view, the common best requires. The election 
decides which of the competing views is preferred by society 
and  which  political  group  may  therefore  fill  the  leading 
positions in the state and carry out its political program. By 
contrast, courts and especially constitutional courts, are called 
to  control  whether  the  other  branches  of  government,  in 
defining,  concretizing  and  implementing  the  political  goals, 
have acted in accordance with the constitutional principles and 
not transgressed the constitutional limits ]. (GRIMM, Dieter. 
Constitution Adjudication and democracy. Israel Law Review , 
5 
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Voto - MIN. LUIZ FUX
MS 32033 / DF 
vol. 33, 1999, p. 210).
Sem  embargo,  não  se  pode  perder  de  mira  que  a  Constituição 
representa  autêntica  norma  jurídica,  dotada  de  força  cogente, 
vocacionada a conformar condutas e apta a ensejar consequências pelo 
seu descumprimento.  De  há muito  as  Constituições  deixaram  de  ser 
vistas como mera folha de papel, como sugeria Ferdinand Lassale (A 
essência da Constituição. Rio de Janeiro: Liber Juris, 1988), para assumir a 
posição de centralidade no sistema jurídico, enquanto definidora dos 
cânones estruturantes do Estado de Direito.
A efetividade  da  Constituição  depende,  em  grande  medida,  da 
atuação  das  cortes,  as  quais,  embora  não  monopolizem  a  sua 
interpretação, como ensina o jurista alemão Peter Häberle (Hermenêutica 
constitucional: a sociedade aberta dos intérpretes da constituição: contribuição 
para a interpretação pluralista e "procedimental" da constituição. tradução de 
Gilmar Ferreira Mendes. Porto Alegre: S. A. Fabris, 2002), têm como 
função  precípua  fiscalizar  a  observância  e  zelar  pelo  respeito  das 
limitações  constitucionais,  cuja  própria  existência,  como  apontava 
Alexander Hamilton, “somente pode ser preservada por meio do Judiciário, 
cuja função deve ser a de declarar nulos todos os atos contrários ao conteúdo  
manifesto  da  Constituição.  Sem  isso  todos  os  direitos  e  prerrogativas  não  
significariam nada” (tradução livre do original: [By a limited Constitution, I 
understand  one  which  contains  certain  specified  exceptions  to  the 
legislative authority; such, for instance, as that it shall pass no bills of 
attainder, no ex post facto laws, and the like. Limitations of this kind] can 
be preserved in practice in no other way than through the medium of courts of  
justice, whose duty it must be to declare all acts contrary to the manifest tenor of  
the constitution void. Without this, all the reservations of particular rights or  
privileges  would  amount  to  nothing].  (HAMILTON,  Alexander.  The 
Federalist, nº LXXVIII. Nova Iorque: Scribner, Armstrong, 1876, p. 541).
Eis o desafio da jurisdição constitucional no Estado Democrático de 
Direito: não ir além da sua missão, nem ficar aquém do seu dever. Na lição 
6 
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MS 32033 / DF 
vol. 33, 1999, p. 210).
Sem  embargo,  não  se  pode  perder  de  mira  que  a  Constituição 
representa  autêntica  norma  jurídica,  dotada  de  força  cogente, 
vocacionada a conformar condutas e apta a ensejar consequências pelo 
seu descumprimento.  De  há muito  as  Constituições  deixaram  de  ser 
vistas como mera folha de papel, como sugeria Ferdinand Lassale (A 
essência da Constituição. Rio de Janeiro: Liber Juris, 1988), para assumir a 
posição de centralidade no sistema jurídico, enquanto definidora dos 
cânones estruturantes do Estado de Direito.
A efetividade  da  Constituição  depende,  em  grande  medida,  da 
atuação  das  cortes,  as  quais,  embora  não  monopolizem  a  sua 
interpretação, como ensina o jurista alemão Peter Häberle (Hermenêutica 
constitucional: a sociedade aberta dos intérpretes da constituição: contribuição 
para a interpretação pluralista e "procedimental" da constituição. tradução de 
Gilmar Ferreira Mendes. Porto Alegre: S. A. Fabris, 2002), têm como 
função  precípua  fiscalizar  a  observância  e  zelar  pelo  respeito  das 
limitações  constitucionais,  cuja  própria  existência,  como  apontava 
Alexander Hamilton, “somente pode ser preservada por meio do Judiciário, 
cuja função deve ser a de declarar nulos todos os atos contrários ao conteúdo  
manifesto  da  Constituição.  Sem  isso  todos  os  direitos  e  prerrogativas  não  
significariam nada” (tradução livre do original: [By a limited Constitution, I 
understand  one  which  contains  certain  specified  exceptions  to  the 
legislative authority; such, for instance, as that it shall pass no bills of 
attainder, no ex post facto laws, and the like. Limitations of this kind] can 
be preserved in practice in no other way than through the medium of courts of  
justice, whose duty it must be to declare all acts contrary to the manifest tenor of  
the constitution void. Without this, all the reservations of particular rights or  
privileges  would  amount  to  nothing].  (HAMILTON,  Alexander.  The 
Federalist, nº LXXVIII. Nova Iorque: Scribner, Armstrong, 1876, p. 541).
Eis o desafio da jurisdição constitucional no Estado Democrático de 
Direito: não ir além da sua missão, nem ficar aquém do seu dever. Na lição 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 183 de 314

Voto - MIN. LUIZ FUX
MS 32033 / DF 
irretocável de Daniel Sarmento e Cláudio Pereira de Souza Neto, de um 
lado,  deve-se  reconhecer  o  importante  papel  do  Judiciário  na  garantia  da  
Constituição, especialmente dos direitos fundamentais e dos pressupostos da  
democracia. Mas, de outro, cumpre também valorizar o constitucionalismo que se  
expressa  fora  das  cortes  judiciais,  em  fóruns  como  os  parlamentos  e  nas  
reivindicações da sociedade civil que vêm à tona no espaço público informal 
(SARMENTO,  Daniel;  SOUZA  NETO,  Cláudio  Pereira  de.  Direito 
Constitucional. Teoria, história e métodos de trabalho. Belo Horizonte: Fórum, 
2012, p. 240).
Firmadas  essas  premissas  teóricas,  passa-se  ao  deslinde  da 
controvérsia. 
No caso sub examine, pretende o Impetrante suspender a tramitação 
do PLC nº 14/2013, porquanto violaria o seu direito líquido e certo a um 
hígido processo legislativo constitucional. A seu juízo, o PLC nº 14/2013, 
ao determinar que a migração partidária ocorrida durante a legislatura 
não importará a transferência de recursos do fundo partidário e não 
assegurará o “direito de antena”, esvazia o conteúdo essencial do direito à 
livre criação de novos partidos e do princípio do pluralismo político, 
notadamente nos termos consignados por esta Suprema Corte na ADI nº 
4.430. 
Ocorre que a pretensão veiculada neste  writ  possui uma questão 
prévia a ser enfrentada: consiste em saber se é legítimo e recomendável, 
à luz do desenho institucional delineado pelo constituinte de 1988, em 
especial no tocante ao controle de constitucionalidade das leis, que o 
Supremo Tribunal Federal realize, em juízo preventivo, o exame da 
compatibilidade  material  de  um  Projeto  de  Lei  com  o  texto  da 
Constituição da República, notadamente as cognominadas cláusulas 
superconstitucionais (“cláusulas pétreas”).
II.2. 
 
 Breve inventário da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal
 
  
7 
Supremo Tribunal Federal
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
irretocável de Daniel Sarmento e Cláudio Pereira de Souza Neto, de um 
lado,  deve-se  reconhecer  o  importante  papel  do  Judiciário  na  garantia  da  
Constituição, especialmente dos direitos fundamentais e dos pressupostos da  
democracia. Mas, de outro, cumpre também valorizar o constitucionalismo que se  
expressa  fora  das  cortes  judiciais,  em  fóruns  como  os  parlamentos  e  nas  
reivindicações da sociedade civil que vêm à tona no espaço público informal 
(SARMENTO,  Daniel;  SOUZA  NETO,  Cláudio  Pereira  de.  Direito 
Constitucional. Teoria, história e métodos de trabalho. Belo Horizonte: Fórum, 
2012, p. 240).
Firmadas  essas  premissas  teóricas,  passa-se  ao  deslinde  da 
controvérsia. 
No caso sub examine, pretende o Impetrante suspender a tramitação 
do PLC nº 14/2013, porquanto violaria o seu direito líquido e certo a um 
hígido processo legislativo constitucional. A seu juízo, o PLC nº 14/2013, 
ao determinar que a migração partidária ocorrida durante a legislatura 
não importará a transferência de recursos do fundo partidário e não 
assegurará o “direito de antena”, esvazia o conteúdo essencial do direito à 
livre criação de novos partidos e do princípio do pluralismo político, 
notadamente nos termos consignados por esta Suprema Corte na ADI nº 
4.430. 
Ocorre que a pretensão veiculada neste  writ  possui uma questão 
prévia a ser enfrentada: consiste em saber se é legítimo e recomendável, 
à luz do desenho institucional delineado pelo constituinte de 1988, em 
especial no tocante ao controle de constitucionalidade das leis, que o 
Supremo Tribunal Federal realize, em juízo preventivo, o exame da 
compatibilidade  material  de  um  Projeto  de  Lei  com  o  texto  da 
Constituição da República, notadamente as cognominadas cláusulas 
superconstitucionais (“cláusulas pétreas”).
II.2. 
 
 Breve inventário da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal
 
  
7 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 184 de 314

Voto - MIN. LUIZ FUX
MS 32033 / DF 
acerca do controle preventivo de constitucionalidade de projetos de leis 
ou de proposta de emendas à Constituição por ofensa às
cláusulas pétreas
Para  tanto,  cumpre  proceder  a  um  breve  inventário  da 
jurisprudência da Corte no que tange às violações do direito público 
subjetivo do parlamentar de não se submeter a processo legislativo que 
veicule proposição tendente a abolir cláusulas pétreas.
Sob  a  égide  da  Constituição  de  1967/1969,  o  Supremo  Tribunal 
Federal julgou o MS nº 20.257/DF, Rel. Min. Décio Miranda, redator para 
o acórdão o Ministro Moreira Alves, Plenário, DJ 27.02.1981, em que 
parlamentares federais (no caso Senadores da República) postulavam o 
trancamento de Proposta de Emenda àquela Constituição, que aumentava 
ao tempo de duração do mandato de prefeitos, vice-prefeitos e vereadores 
municipais de dois para quatro anos, por ultraje às cláusulas pétreas da 
República e da Federação (CF 1967/1969, art. 47, § 1º). Naquela assentada, 
a despeito de o mandamus ter sido conhecido, o Min. Moreira Alves, em 
seu  voto-vista,  acolhido  pela  maioria  do  Tribunal,  consignou 
expressamente que “  não admito mandado de segurança para impedir a
 
  
tramitação de projeto de lei ou de emenda constitucional com base na  
alegação de que seu conteúdo entra em choque com algum princípio  
constitucional.  E  não  admito  porque,  nesse  caso,  a  violação  à  
Constituição só ocorrerá depois que o projeto se transformar em lei ou de 
a proposta de emenda vir a ser aprovada. Antes disso, nem o Presidente  
da Casa do Congresso, ou deste, nem a Mesa, nem o Poder Legislativo  
estão  praticando  qualquer  inconstitucionalidade,  mas  estão,  sim,  
exercitando seus poderes constitucionais referentes ao processamento da  
lei em geral. A inconstitucionalidade, nesse caso, não será quanto ao  
processo de lei ou da emenda, mas, ao contrário, será da própria lei ou da  
própria  emenda,  razão  por  que  só  poderá  ser  atacada  depois  da 
existência de uma ou de outra.”. 
8 
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MS 32033 / DF 
acerca do controle preventivo de constitucionalidade de projetos de leis 
ou de proposta de emendas à Constituição por ofensa às
cláusulas pétreas
Para  tanto,  cumpre  proceder  a  um  breve  inventário  da 
jurisprudência da Corte no que tange às violações do direito público 
subjetivo do parlamentar de não se submeter a processo legislativo que 
veicule proposição tendente a abolir cláusulas pétreas.
Sob  a  égide  da  Constituição  de  1967/1969,  o  Supremo  Tribunal 
Federal julgou o MS nº 20.257/DF, Rel. Min. Décio Miranda, redator para 
o acórdão o Ministro Moreira Alves, Plenário, DJ 27.02.1981, em que 
parlamentares federais (no caso Senadores da República) postulavam o 
trancamento de Proposta de Emenda àquela Constituição, que aumentava 
ao tempo de duração do mandato de prefeitos, vice-prefeitos e vereadores 
municipais de dois para quatro anos, por ultraje às cláusulas pétreas da 
República e da Federação (CF 1967/1969, art. 47, § 1º). Naquela assentada, 
a despeito de o mandamus ter sido conhecido, o Min. Moreira Alves, em 
seu  voto-vista,  acolhido  pela  maioria  do  Tribunal,  consignou 
expressamente que “  não admito mandado de segurança para impedir a
 
  
tramitação de projeto de lei ou de emenda constitucional com base na  
alegação de que seu conteúdo entra em choque com algum princípio  
constitucional.  E  não  admito  porque,  nesse  caso,  a  violação  à  
Constituição só ocorrerá depois que o projeto se transformar em lei ou de 
a proposta de emenda vir a ser aprovada. Antes disso, nem o Presidente  
da Casa do Congresso, ou deste, nem a Mesa, nem o Poder Legislativo  
estão  praticando  qualquer  inconstitucionalidade,  mas  estão,  sim,  
exercitando seus poderes constitucionais referentes ao processamento da  
lei em geral. A inconstitucionalidade, nesse caso, não será quanto ao  
processo de lei ou da emenda, mas, ao contrário, será da própria lei ou da  
própria  emenda,  razão  por  que  só  poderá  ser  atacada  depois  da 
existência de uma ou de outra.”. 
8 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 185 de 314

Voto - MIN. LUIZ FUX
MS 32033 / DF 
De forma expressa e categórica, o Ministro Moreira Alves rejeitou a 
possibilidade  de  se  efetuar  controle  preventivo  material  de 
constitucionalidade, porquanto, em tais situações, o Poder Legislativo 
estaria  agindo  dentro  seu  espaço  constitucionalmente  legítimo  de 
atuação. De sorte que a ingerência do Poder Judiciário, antes do advento 
da edição da lei ou da emenda, representaria ultraje ao postulado da 
independência e harmonia entre os poderes. 
A única ressalva feita pelo Ministro Moreira Alves na ocasião se 
relacionava com as hipóteses em que a própria Constituição interditou a 
atuação do legislador quando do processo de deliberação da lei ou da 
emenda. Em suas palavras, “diversa, porém, são as hipóteses em que a vedação 
constitucional se dirige ao processamento da lei ou da emenda, vedando a sua  
apresentação (como é o caso previsto no parágrafo único do art. 57) ou a sua  
apresentação (como na espécie). Aqui, a inconstitucionalidade diz respeito ao  
próprio andamento do processo legislativo, e isso porque a Constituição não quer  
– em face da gravidade dessas deliberações, se consumadas – que sequer se chegue  
à deliberação, proibindo-as taxativamente. A inconstitucionalidade, neste caso, já  
existe antes de o projeto de lei ou de a proposta se transformarem em lei ou em  
emenda  constitucional,  porque  o  próprio  processamento  já  desrespeita,  
frontalmente, a Constituição.”. 
De fato, o Ministro Moreira Alves vislumbrou situações as quais 
seria legítima a fiscalização prévia acerca do conteúdo de projetos de lei 
ou de propostas de emenda pelo Supremo Tribunal Federal. Contudo, 
não é possível extrair do voto do Ministro Moreira Alves um doutrina 
ampla  e  abrangente,  como  pretendem  alguns,  de  controle  prévio  de 
constitucionalidade  material  de  projetos  de  lei  ou  de  propostas  de 
emenda quando tendentes a abolir cláusulas pétreas. Na realidade, a 
conclusão  é  diametralmente  oposta:  onde  o  constituinte  quis  limitar, 
assim o fez, mencionando expressamente a espécie normativa (i.e., lei ou 
emenda constitucional) cujo processamento estaria vinculado.
9 
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MS 32033 / DF 
De forma expressa e categórica, o Ministro Moreira Alves rejeitou a 
possibilidade  de  se  efetuar  controle  preventivo  material  de 
constitucionalidade, porquanto, em tais situações, o Poder Legislativo 
estaria  agindo  dentro  seu  espaço  constitucionalmente  legítimo  de 
atuação. De sorte que a ingerência do Poder Judiciário, antes do advento 
da edição da lei ou da emenda, representaria ultraje ao postulado da 
independência e harmonia entre os poderes. 
A única ressalva feita pelo Ministro Moreira Alves na ocasião se 
relacionava com as hipóteses em que a própria Constituição interditou a 
atuação do legislador quando do processo de deliberação da lei ou da 
emenda. Em suas palavras, “diversa, porém, são as hipóteses em que a vedação 
constitucional se dirige ao processamento da lei ou da emenda, vedando a sua  
apresentação (como é o caso previsto no parágrafo único do art. 57) ou a sua  
apresentação (como na espécie). Aqui, a inconstitucionalidade diz respeito ao  
próprio andamento do processo legislativo, e isso porque a Constituição não quer  
– em face da gravidade dessas deliberações, se consumadas – que sequer se chegue  
à deliberação, proibindo-as taxativamente. A inconstitucionalidade, neste caso, já  
existe antes de o projeto de lei ou de a proposta se transformarem em lei ou em  
emenda  constitucional,  porque  o  próprio  processamento  já  desrespeita,  
frontalmente, a Constituição.”. 
De fato, o Ministro Moreira Alves vislumbrou situações as quais 
seria legítima a fiscalização prévia acerca do conteúdo de projetos de lei 
ou de propostas de emenda pelo Supremo Tribunal Federal. Contudo, 
não é possível extrair do voto do Ministro Moreira Alves um doutrina 
ampla  e  abrangente,  como  pretendem  alguns,  de  controle  prévio  de 
constitucionalidade  material  de  projetos  de  lei  ou  de  propostas  de 
emenda quando tendentes a abolir cláusulas pétreas. Na realidade, a 
conclusão  é  diametralmente  oposta:  onde  o  constituinte  quis  limitar, 
assim o fez, mencionando expressamente a espécie normativa (i.e., lei ou 
emenda constitucional) cujo processamento estaria vinculado.
9 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 186 de 314

Voto - MIN. LUIZ FUX
MS 32033 / DF 
Em outro precedente, ainda sob a égide da Carta de 1967/1969 (MS 
nº 20.452/DF, Rel. Min. Aldir Passarinho, Plenário, DJ 11.10.1985), em que 
se questionava a votação da PEC nº 5/1983 (Emenda Dante de Oliveira), o 
Tribunal denegou a segurança, por não ter vislumbrado, in casu, qualquer 
ofensa ao quórum de votação. Note-se que neste precedente a discussão 
gravitou em torno de suposto vício formal, o que não aplica à espécie.
Na fase pós-Constituição de 1988, a Suprema Corte examinou o MS 
nº 22.503/DF, de relatoria do Min. Marco Aurélio, DJ 06.06.1997, em que 
se aduzia ofensa ao art. 60, § 5º, da Lei Fundamental, na medida em que o 
Presidente da Câmara dos Deputados reapresentou, na mesma sessão 
legislativa, proposta de emenda constitucional do Poder Executivo (PEC 
nº  33-A/1995).  O  Min.  Marco  Aurélio  deferiu  o  pleito  sem  aludir  a 
qualquer vício de cariz substancial, limitando-se a examinar o fumus boni 
iuris  sob o ângulo formal. Na decisão final de mérito, todavia, a Corte 
revogou a liminar e indeferiu a segurança, na parte conhecida. 
Ao que interessa ao presente caso, e sem adentrar nas minúcias do 
caso concreto (e.g., em que restou assentado que a rejeição de substitutivo 
não atrai a incidência do limite temporal do art. 60, § 5º, da CRFB/88, não 
impedindo o prosseguimento da votação no tocante ao projeto original 
encaminhado pelo Poder Executivo, dentre outras), certo é que, mais uma 
vez, se trata de controle preventivo formal de constitucionalidade, não 
sendo de qualquer valia para o deslinde do caso em tela.
É inelutável a conclusão a que se chega depois desse inventário 
jurisprudencial: inexiste precedente na Corte autorizando, de forma 
expressa e categórica, o controle preventivo de constitucionalidade de 
projeto de lei por vício material, ainda que supostamente tendende a 
abolir cláusula pétrea. 
Em  suma,  diversamente  do  que  propugnado  por  alguns,  não  é 
práxis jurisprudencial da Corte realizar controle preventivo de projeto de 
10 
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MS 32033 / DF 
Em outro precedente, ainda sob a égide da Carta de 1967/1969 (MS 
nº 20.452/DF, Rel. Min. Aldir Passarinho, Plenário, DJ 11.10.1985), em que 
se questionava a votação da PEC nº 5/1983 (Emenda Dante de Oliveira), o 
Tribunal denegou a segurança, por não ter vislumbrado, in casu, qualquer 
ofensa ao quórum de votação. Note-se que neste precedente a discussão 
gravitou em torno de suposto vício formal, o que não aplica à espécie.
Na fase pós-Constituição de 1988, a Suprema Corte examinou o MS 
nº 22.503/DF, de relatoria do Min. Marco Aurélio, DJ 06.06.1997, em que 
se aduzia ofensa ao art. 60, § 5º, da Lei Fundamental, na medida em que o 
Presidente da Câmara dos Deputados reapresentou, na mesma sessão 
legislativa, proposta de emenda constitucional do Poder Executivo (PEC 
nº  33-A/1995).  O  Min.  Marco  Aurélio  deferiu  o  pleito  sem  aludir  a 
qualquer vício de cariz substancial, limitando-se a examinar o fumus boni 
iuris  sob o ângulo formal. Na decisão final de mérito, todavia, a Corte 
revogou a liminar e indeferiu a segurança, na parte conhecida. 
Ao que interessa ao presente caso, e sem adentrar nas minúcias do 
caso concreto (e.g., em que restou assentado que a rejeição de substitutivo 
não atrai a incidência do limite temporal do art. 60, § 5º, da CRFB/88, não 
impedindo o prosseguimento da votação no tocante ao projeto original 
encaminhado pelo Poder Executivo, dentre outras), certo é que, mais uma 
vez, se trata de controle preventivo formal de constitucionalidade, não 
sendo de qualquer valia para o deslinde do caso em tela.
É inelutável a conclusão a que se chega depois desse inventário 
jurisprudencial: inexiste precedente na Corte autorizando, de forma 
expressa e categórica, o controle preventivo de constitucionalidade de 
projeto de lei por vício material, ainda que supostamente tendende a 
abolir cláusula pétrea. 
Em  suma,  diversamente  do  que  propugnado  por  alguns,  não  é 
práxis jurisprudencial da Corte realizar controle preventivo de projeto de 
10 
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MS 32033 / DF 
leis  por  ofensa  às  cláusulas  superconstitucionais,  cognominadas 
“cláusulas pétreas”.
Reconheço, todavia, que o fato de não existir jurisprudência sobre a 
temática ora debatida não significa qualquer proibição de exame material 
do projeto de lei ora atacado. Deveras, o inventário buscou apenas e tão 
somente  desmistificar  alguns  dogmas  reproduzidos  acriticamente,  no 
sentido  de  que  existe  um  entendimento  consolidado  no  Tribunal  no 
tocante ao controle preventivo de constitucionalidade por vício material. 
Nada obstante isso, reputo que a fiscalização a priori de projetos de 
lei por suposta ofensa às cláusulas pétreas é incompatível, sob o ponto de 
vista
 descritivo,  com  o  desenho  institucional  do  controle  de 
constitucionalidade no ordenamento jurídico pátrio, como também não é 
recomendável, sob o enfoque prescritivo.
II.3. 
 
 Incompatibilidade com o sistema constitucional
 
 
de controle de constitucionalidade
 
   
Do ponto de vista descritivo, quatro são os argumentos que amparam 
a  incompatibilidade  de  se  proceder  ao  controle  preventivo  de 
constitucionalidade, nas hipóteses em que o projeto de lei supostamente 
veicular matérias tendentes a abolir as cláusulas pétreas:  (i) argumento 
literal ou textual,  (ii) argumento ontológico,  (iii)  deturpação do sistema 
constitucional de  controle  de  constitucionalidade, tornando o modelo 
preventivo a regra, e, especificamente aplicável à espécie, (iv)  os efeitos 
vinculantes  não  alcançam  o  Poder  Legislativo,  em  sua  função  típica 
legiferante.  Vejamos  como  se  desenvolvem,  separadamente,  cada  um 
destes argumentos.
O  argumento  literal ou  textual é  o  primeiro  que,  a  meu  juízo, 
desautoriza  o  exercício  de  um  controle  substantivo  prévio  de 
constitucionalidade, de modo a suspender projetos de lei que veiculem 
11 
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leis  por  ofensa  às  cláusulas  superconstitucionais,  cognominadas 
“cláusulas pétreas”.
Reconheço, todavia, que o fato de não existir jurisprudência sobre a 
temática ora debatida não significa qualquer proibição de exame material 
do projeto de lei ora atacado. Deveras, o inventário buscou apenas e tão 
somente  desmistificar  alguns  dogmas  reproduzidos  acriticamente,  no 
sentido  de  que  existe  um  entendimento  consolidado  no  Tribunal  no 
tocante ao controle preventivo de constitucionalidade por vício material. 
Nada obstante isso, reputo que a fiscalização a priori de projetos de 
lei por suposta ofensa às cláusulas pétreas é incompatível, sob o ponto de 
vista
 descritivo,  com  o  desenho  institucional  do  controle  de 
constitucionalidade no ordenamento jurídico pátrio, como também não é 
recomendável, sob o enfoque prescritivo.
II.3. 
 
 Incompatibilidade com o sistema constitucional
 
 
de controle de constitucionalidade
 
   
Do ponto de vista descritivo, quatro são os argumentos que amparam 
a  incompatibilidade  de  se  proceder  ao  controle  preventivo  de 
constitucionalidade, nas hipóteses em que o projeto de lei supostamente 
veicular matérias tendentes a abolir as cláusulas pétreas:  (i) argumento 
literal ou textual,  (ii) argumento ontológico,  (iii)  deturpação do sistema 
constitucional de  controle  de  constitucionalidade, tornando o modelo 
preventivo a regra, e, especificamente aplicável à espécie, (iv)  os efeitos 
vinculantes  não  alcançam  o  Poder  Legislativo,  em  sua  função  típica 
legiferante.  Vejamos  como  se  desenvolvem,  separadamente,  cada  um 
destes argumentos.
O  argumento  literal ou  textual é  o  primeiro  que,  a  meu  juízo, 
desautoriza  o  exercício  de  um  controle  substantivo  prévio  de 
constitucionalidade, de modo a suspender projetos de lei que veiculem 
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MS 32033 / DF 
normas que atentem contra as cláusulas pétreas. Isso porque o art. 60, § 
4º,  da  Constituição  de  1988  é  categórico  ao  afirmar  que  “não  serão 
admitidas propostas de emenda tendentes a abolir (...)”, não fazendo qualquer 
alusão a projetos de lei ou outras espécies normativas.  Mas não é só. 
Topograficamente, o art. 60, § 4º, da CRFB/88 se localiza na Subseção 
atinente  às  emendas  constitucionais  (Subseção  II  da  Seção  VIII  do 
Capítulo I do Título IV), que não se aplica, por razões óbvias, aos projetos 
de  lei.  Caso  o  constituinte  pretendesse  emprestar  o  mesmo  regime 
jurídico às propostas de emendas à Constituição e aos projetos de lei, não 
teria apartado o regramento de tais espécies normativas primárias. Na 
realidade, há uma disciplina normativa específica para cada uma delas. 
Mais que isso, quando quis utilizar um tratamento normativo parecido 
entre ambos os atos normativos, assim o fez, como no art. 60, § 5º (“Art. 60 
§ 5º - A matéria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por  
prejudicada não pode ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa.”) e 
no art. 67  (“Art. 67. A matéria constante de projeto de lei rejeitado somente  
poderá constituir objeto de novo projeto, na mesma sessão legislativa, mediante  
proposta da maioria absoluta dos membros de qualquer das Casas do Congresso  
Nacional.”). E esta técnica legislativa, repisa-se, não foi empregada no 
tocante ao exame de projetos de lei. Ou seja: inexiste norma constitucional 
expressa que se assemelhe ao art. 60, § 4º, da Constituição, prevendo a 
possibilidade de controle prévio, sob o prisma material, de projetos de lei. 
Há mais, porém.
Ainda  que  se  considere  insuficiente  o  argumento  literal,  sob  a 
justificativa de que, se o poder constituinte derivado reformador está 
limitado pelas cláusulas superconstitucionais, a fortiori também restariam 
vinculados os projetos de lei, também não assiste razão ao Impetrante. 
Aqui, exsurge o argumento ontológico.
É intuitivo que existe uma diferença entre a elaboração ou alteração 
de uma Constituição e a mera confecção de leis ordinárias. Trata-se do 
fenômeno que o professor da Yale Law School Bruce Ackerman intitula 
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normas que atentem contra as cláusulas pétreas. Isso porque o art. 60, § 
4º,  da  Constituição  de  1988  é  categórico  ao  afirmar  que  “não  serão 
admitidas propostas de emenda tendentes a abolir (...)”, não fazendo qualquer 
alusão a projetos de lei ou outras espécies normativas.  Mas não é só. 
Topograficamente, o art. 60, § 4º, da CRFB/88 se localiza na Subseção 
atinente  às  emendas  constitucionais  (Subseção  II  da  Seção  VIII  do 
Capítulo I do Título IV), que não se aplica, por razões óbvias, aos projetos 
de  lei.  Caso  o  constituinte  pretendesse  emprestar  o  mesmo  regime 
jurídico às propostas de emendas à Constituição e aos projetos de lei, não 
teria apartado o regramento de tais espécies normativas primárias. Na 
realidade, há uma disciplina normativa específica para cada uma delas. 
Mais que isso, quando quis utilizar um tratamento normativo parecido 
entre ambos os atos normativos, assim o fez, como no art. 60, § 5º (“Art. 60 
§ 5º - A matéria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por  
prejudicada não pode ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa.”) e 
no art. 67  (“Art. 67. A matéria constante de projeto de lei rejeitado somente  
poderá constituir objeto de novo projeto, na mesma sessão legislativa, mediante  
proposta da maioria absoluta dos membros de qualquer das Casas do Congresso  
Nacional.”). E esta técnica legislativa, repisa-se, não foi empregada no 
tocante ao exame de projetos de lei. Ou seja: inexiste norma constitucional 
expressa que se assemelhe ao art. 60, § 4º, da Constituição, prevendo a 
possibilidade de controle prévio, sob o prisma material, de projetos de lei. 
Há mais, porém.
Ainda  que  se  considere  insuficiente  o  argumento  literal,  sob  a 
justificativa de que, se o poder constituinte derivado reformador está 
limitado pelas cláusulas superconstitucionais, a fortiori também restariam 
vinculados os projetos de lei, também não assiste razão ao Impetrante. 
Aqui, exsurge o argumento ontológico.
É intuitivo que existe uma diferença entre a elaboração ou alteração 
de uma Constituição e a mera confecção de leis ordinárias. Trata-se do 
fenômeno que o professor da Yale Law School Bruce Ackerman intitula 
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MS 32033 / DF 
de  dualismo  constitucional.  (ACKERMAN,  Bruce.  We  the  People: 
Foundations. Cambridge: The Bleknap University Press, 1991, v. 1, p. 3-33). 
No caso brasileiro, por exemplo, a Constituição de 1988 foi promulgada 
em um ambiente de ampla mobilização popular. Havia entre 1987/1988 
um “momento constitucional”, para valer-me de uma expressão também 
cunhada por Ackerman. Nada obstante isso, o constituinte de 1988 foi 
extremamente  prudente  e  cauteloso  ao  prever  os  mecanismos  de 
alteração e reforma do texto constitucional, notadamente em razão da 
falibilidade humana (LUTZ, Donald. Toward a Theory of Constitutional 
Amendment. In: LEVINSON, Sandford. Responding to Imperfection – The 
theory  and  Practice  of  Constitutional  Amendment.  Princeton:  Princeton 
University Press, 1995, p. 239-240), bem assim ante a especial necessidade 
de adaptar a Constituição à realidade subjacente e, consequentemente, 
evitar  indesejadas  rupturas  institucionais.  Contudo,  o  constituinte  de 
1988 retirou do tráfico jurídico alguns valores que considerou caros à 
sociedade  brasileira,  com  vistas  a  manter  a  identidade  deste  pacto 
originário, limitando a atividade do poder de reforma da constituição, 
que somente poderão tratar do tema se não afetar o núcleo essencial 
destas cláusulas de proteção (“cláusulas pétreas”). É dizer, as cláusulas 
pétreas exsurgem como salvaguarda dos parâmetros constitucionais de 
controle da atuação do legislador ordinário considerados mais relevantes 
dentro do “momento constitucional”. Por outro lado, em momentos de 
política  ordinária,  em  que  os  representantes  do  povo,  investidos  pelo 
batismo  popular,  atuem  em  seu  nome,  o  que  se  está  em  jogo  é 
concretização da vontade do constituinte originário, e não alteração de 
um parâmetro constitucional. Não há identidade do pacto originário a ser 
preservada  pelo  legislador.  E  dentro  do  juízo  de  conveniência  e 
oportunidade política devem ser admitidos todos os argumentos, sob 
pena de restringir o debate público e, no limite, descaracterizar a própria 
atividade parlamentar. Daí por que o constituinte não previu qualquer 
mecanismo prévio de controle de constitucionalidade sobre projetos de 
lei, ainda que supostamente atentatórios às cláusulas pétreas. A regra, em 
nosso controle judicial de constitucionalidade, é que não seja asfixiado o 
13 
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de  dualismo  constitucional.  (ACKERMAN,  Bruce.  We  the  People: 
Foundations. Cambridge: The Bleknap University Press, 1991, v. 1, p. 3-33). 
No caso brasileiro, por exemplo, a Constituição de 1988 foi promulgada 
em um ambiente de ampla mobilização popular. Havia entre 1987/1988 
um “momento constitucional”, para valer-me de uma expressão também 
cunhada por Ackerman. Nada obstante isso, o constituinte de 1988 foi 
extremamente  prudente  e  cauteloso  ao  prever  os  mecanismos  de 
alteração e reforma do texto constitucional, notadamente em razão da 
falibilidade humana (LUTZ, Donald. Toward a Theory of Constitutional 
Amendment. In: LEVINSON, Sandford. Responding to Imperfection – The 
theory  and  Practice  of  Constitutional  Amendment.  Princeton:  Princeton 
University Press, 1995, p. 239-240), bem assim ante a especial necessidade 
de adaptar a Constituição à realidade subjacente e, consequentemente, 
evitar  indesejadas  rupturas  institucionais.  Contudo,  o  constituinte  de 
1988 retirou do tráfico jurídico alguns valores que considerou caros à 
sociedade  brasileira,  com  vistas  a  manter  a  identidade  deste  pacto 
originário, limitando a atividade do poder de reforma da constituição, 
que somente poderão tratar do tema se não afetar o núcleo essencial 
destas cláusulas de proteção (“cláusulas pétreas”). É dizer, as cláusulas 
pétreas exsurgem como salvaguarda dos parâmetros constitucionais de 
controle da atuação do legislador ordinário considerados mais relevantes 
dentro do “momento constitucional”. Por outro lado, em momentos de 
política  ordinária,  em  que  os  representantes  do  povo,  investidos  pelo 
batismo  popular,  atuem  em  seu  nome,  o  que  se  está  em  jogo  é 
concretização da vontade do constituinte originário, e não alteração de 
um parâmetro constitucional. Não há identidade do pacto originário a ser 
preservada  pelo  legislador.  E  dentro  do  juízo  de  conveniência  e 
oportunidade política devem ser admitidos todos os argumentos, sob 
pena de restringir o debate público e, no limite, descaracterizar a própria 
atividade parlamentar. Daí por que o constituinte não previu qualquer 
mecanismo prévio de controle de constitucionalidade sobre projetos de 
lei, ainda que supostamente atentatórios às cláusulas pétreas. A regra, em 
nosso controle judicial de constitucionalidade, é que não seja asfixiado o 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 190 de 314

Voto - MIN. LUIZ FUX
MS 32033 / DF 
debate  na  origem  e  eventuais  transgressões  à  ordem  constitucional 
vigente serão examinadas após o aperfeiçoamento do ato legislativo. 
Em  termos  mais  claros:  as  cláusulas  pétreas  vinculam  o  poder 
constituinte  derivado  reformador  apenas  e  tão  somente  para 
salvaguardar  a  identidade  do  pacto  originário,  i.e.,  dos  parâmetros 
constitucionais, considerados relevantes em um momento constitucional. 
Isso não ocorre quando da atuação do legislador ordinário, cuja função 
precípua é concretizar diuturnamente os comandos constitucionais. Ao 
realizá-la, os agentes políticos não podem sofrer limitações prévias de 
cunho  material,  ao  risco  de  se  comprometer  a  própria  atividade  do 
legislativo. 
Um terceiro argumento, e umbilicalmente ligado ao anterior, pode 
ser  invocado  contra  a  suspensão  do  PLC  nº  14/2013.  Trata-se  de 
reconhecer que, se se admite o controle prévio do mencionado projeto de 
lei por suposta ofensa às cláusulas pétreas, estar-se-ia subvertendo a 
sistemática atual do controle de constitucionalidade, que tem no modelo 
repressivo ou a posteriori a sua regra. É dizer, somente se autoriza o juízo 
preventivo  de  inconstitucionalidade  de  um  projeto  de  lei,  sob  bases 
excepcionais. Esse é o desenho institucional delineado pelo constituinte 
de 1988.
Com efeito, o controle judicial de constitucionalidade, desde a sua 
origem no direito brasileiro, ocorre, via de regra, após a edição da lei ou 
do ato normativo. Caso se considere que este PLC nº 14/2013 ofende 
cláusulas superconstitucionais, e por tal razão, deve ser determinado o 
seu arquivamento, o STF modificará esta sistemática e, no médio e longo 
prazo, ter-se-á uma enxurrada de mandados de segurança, postulando a 
suspensão da tramitação de projetos de lei que supostamente teriam 
violado o direito líquido e certo dos parlamentares a um hígido devido 
processo legislativo constitucional.
14 
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debate  na  origem  e  eventuais  transgressões  à  ordem  constitucional 
vigente serão examinadas após o aperfeiçoamento do ato legislativo. 
Em  termos  mais  claros:  as  cláusulas  pétreas  vinculam  o  poder 
constituinte  derivado  reformador  apenas  e  tão  somente  para 
salvaguardar  a  identidade  do  pacto  originário,  i.e.,  dos  parâmetros 
constitucionais, considerados relevantes em um momento constitucional. 
Isso não ocorre quando da atuação do legislador ordinário, cuja função 
precípua é concretizar diuturnamente os comandos constitucionais. Ao 
realizá-la, os agentes políticos não podem sofrer limitações prévias de 
cunho  material,  ao  risco  de  se  comprometer  a  própria  atividade  do 
legislativo. 
Um terceiro argumento, e umbilicalmente ligado ao anterior, pode 
ser  invocado  contra  a  suspensão  do  PLC  nº  14/2013.  Trata-se  de 
reconhecer que, se se admite o controle prévio do mencionado projeto de 
lei por suposta ofensa às cláusulas pétreas, estar-se-ia subvertendo a 
sistemática atual do controle de constitucionalidade, que tem no modelo 
repressivo ou a posteriori a sua regra. É dizer, somente se autoriza o juízo 
preventivo  de  inconstitucionalidade  de  um  projeto  de  lei,  sob  bases 
excepcionais. Esse é o desenho institucional delineado pelo constituinte 
de 1988.
Com efeito, o controle judicial de constitucionalidade, desde a sua 
origem no direito brasileiro, ocorre, via de regra, após a edição da lei ou 
do ato normativo. Caso se considere que este PLC nº 14/2013 ofende 
cláusulas superconstitucionais, e por tal razão, deve ser determinado o 
seu arquivamento, o STF modificará esta sistemática e, no médio e longo 
prazo, ter-se-á uma enxurrada de mandados de segurança, postulando a 
suspensão da tramitação de projetos de lei que supostamente teriam 
violado o direito líquido e certo dos parlamentares a um hígido devido 
processo legislativo constitucional.
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Voto - MIN. LUIZ FUX
MS 32033 / DF 
Com isso não  se  quer afirmar que  os parlamentares  devam  ser 
subservientes às violações perpetradas dentro de suas Casas Legislativas. 
Muito pelo contrário. Devem os parlamentares, quando inobservadas as 
regras procedimentais, constitucionais ou regimentais, concernentes ao 
processo  legislativo  pugnar  judicialmente  pela  sua  nulidade.  Tal 
afirmação não implica, contudo, que o Poder Judiciário se arvore no 
direito de declarar a inconstitucionalidade de projetos de lei por vícios 
materiais (ofensa às cláusulas pétreas), suprimindo o indispensável e 
salutar debate parlamentar. 
Não bastasse isso, há ainda uma singularidade na espécie. Segundo 
alega o Impetrante, o PLC nº 14/2013 teria supostamente esvaziado o 
conteúdo  essencial  do  direito  à  livre  criação  de  novos  partidos  e  o 
princípio do pluralismo político, notadamente nos termos preconizados 
pelo STF nos autos da ADI nº 4.430. Ocorre que trasladar os fundamentos 
consignados naquela assentada para o caso sub examine implica estender 
os efeitos vinculantes, em uma decisão proferida em sede de controle 
abstrato e concentrado de constitucionalidade, ao Poder Legislativo, o 
que não se revela possível, consoante abalizado magistério doutrinário de 
Gilmar  Mendes  e  de  Ives  Gandra  (Controle  Concentrado  de 
Constitucionalidade. 2ª ed. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 526-529). De efeito, 
tanto a Constituição, em seu art. 102, § 2º, quanto a Lei nº 9.868/99, em seu 
art. 28 § único, dispõem que a eficácia erga-omnes e o efeito vinculante das 
decisões proferidas em sede de controle abstrato de constitucionalidade 
somente alcançam aos órgãos da Administração Pública e aos demais 
órgãos  do  Poder  Judiciário,  com  o  nítido  propósito  de  impedir  a 
petrificação  da  interpretação  constitucional.  No  mesmo  sentido  é  a 
jurisprudência remansosa da Corte, que afirma ser possível a edição de 
nova lei com idêntico conteúdo, sem incorrer em inconstitucionalidade. 
Colaciono, por oportuno, alguns precedentes do Plenário:
EMENTA: INCONSTITUCIONALIDADE. Ação direta. Lei 
estadual. Tributo. Taxa de segurança pública. Uso potencial do 
serviço  de  extinção  de  incêndio.  Atividade  que  só  pode 
15 
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MS 32033 / DF 
Com isso não  se  quer afirmar que  os parlamentares  devam  ser 
subservientes às violações perpetradas dentro de suas Casas Legislativas. 
Muito pelo contrário. Devem os parlamentares, quando inobservadas as 
regras procedimentais, constitucionais ou regimentais, concernentes ao 
processo  legislativo  pugnar  judicialmente  pela  sua  nulidade.  Tal 
afirmação não implica, contudo, que o Poder Judiciário se arvore no 
direito de declarar a inconstitucionalidade de projetos de lei por vícios 
materiais (ofensa às cláusulas pétreas), suprimindo o indispensável e 
salutar debate parlamentar. 
Não bastasse isso, há ainda uma singularidade na espécie. Segundo 
alega o Impetrante, o PLC nº 14/2013 teria supostamente esvaziado o 
conteúdo  essencial  do  direito  à  livre  criação  de  novos  partidos  e  o 
princípio do pluralismo político, notadamente nos termos preconizados 
pelo STF nos autos da ADI nº 4.430. Ocorre que trasladar os fundamentos 
consignados naquela assentada para o caso sub examine implica estender 
os efeitos vinculantes, em uma decisão proferida em sede de controle 
abstrato e concentrado de constitucionalidade, ao Poder Legislativo, o 
que não se revela possível, consoante abalizado magistério doutrinário de 
Gilmar  Mendes  e  de  Ives  Gandra  (Controle  Concentrado  de 
Constitucionalidade. 2ª ed. São Paulo: Saraiva, 2005, p. 526-529). De efeito, 
tanto a Constituição, em seu art. 102, § 2º, quanto a Lei nº 9.868/99, em seu 
art. 28 § único, dispõem que a eficácia erga-omnes e o efeito vinculante das 
decisões proferidas em sede de controle abstrato de constitucionalidade 
somente alcançam aos órgãos da Administração Pública e aos demais 
órgãos  do  Poder  Judiciário,  com  o  nítido  propósito  de  impedir  a 
petrificação  da  interpretação  constitucional.  No  mesmo  sentido  é  a 
jurisprudência remansosa da Corte, que afirma ser possível a edição de 
nova lei com idêntico conteúdo, sem incorrer em inconstitucionalidade. 
Colaciono, por oportuno, alguns precedentes do Plenário:
EMENTA: INCONSTITUCIONALIDADE. Ação direta. Lei 
estadual. Tributo. Taxa de segurança pública. Uso potencial do 
serviço  de  extinção  de  incêndio.  Atividade  que  só  pode 
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Voto - MIN. LUIZ FUX
MS 32033 / DF 
sustentada pelos impostos. Liminar concedida pelo STF. Edição 
de  lei  posterior,  de  outro  Estado,  com  idêntico  conteúdo 
normativo.  Ofensa  à  autoridade  da  decisão  do  STF.  Não 
caracterização.  Função  legislativa  que  não  é  alcançada  pela 
eficácia  erga  omnes,  nem  pelo  efeito  vinculante  da  decisão 
cautelar na ação direta. Reclamação indeferida liminarmente. 
Agravo regimental improvido. Inteligência do art. 102, § 2º, da 
CF, e do art. 28, § único, da Lei federal nº 9.868/99. A eficácia 
geral e o efeito vinculante de decisão, proferida pelo Supremo 
Tribunal Federal, em ação direta de constitucionalidade ou de 
inconstitucionalidade  de  lei  ou  ato  normativo  federal,  só 
atingem os demais órgãos do Poder Judiciário e todos os do 
Poder Executivo, não alcançando o legislador, que pode editar 
nova lei com idêntico conteúdo normativo, sem ofender a 
autoridade daquela decisão (Rcl-AgR nº 2.617/MG, Rel. Min. 
Cezar Peluso, Plenário, DJ 23.02.2005)
EMENTA:  I.  Reclamação:  cabimento  para  garantir  a 
autoridade  das  decisões  do  STF  no  controle  direto  de 
constitucionalidade de normas: hipóteses de cabimento hoje 
admitidas pela jurisprudência (precedentes), que, entretanto, 
não abrangem o caso da edição de lei de conteúdo idêntico ou 
similar ao da anteriormente declarada inconstitucional, à falta 
de vinculação do legislador à motivação do julgamento sobre 
a validez do diploma legal precedente, que há de ser objeto de 
nova  ação  direta.  II.  Medida  cautelar:  implausibilidade  da 
argüição  de  inconstitucionalidade  fundada  na  concessão  de 
cautelar em outra ação direta sobre lei similar, que, no entanto, 
a decisão definitiva veio a declarar constitucional (ADIn 1591). 
III. Concurso público: não contraria a exigência do concurso 
público a criação de carreira por fusão de carreiras precedentes: 
o que pode afrontá-la é a forma de provimento dos cargos da 
carreira nova pelos integrantes das carreiras anteriores. (ADI nº 
1.850 MC/RS Relator(a): Min. Sepúlveda Pertence, Plenário, DJ 
27.04.2001) 
16 
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MS 32033 / DF 
sustentada pelos impostos. Liminar concedida pelo STF. Edição 
de  lei  posterior,  de  outro  Estado,  com  idêntico  conteúdo 
normativo.  Ofensa  à  autoridade  da  decisão  do  STF.  Não 
caracterização.  Função  legislativa  que  não  é  alcançada  pela 
eficácia  erga  omnes,  nem  pelo  efeito  vinculante  da  decisão 
cautelar na ação direta. Reclamação indeferida liminarmente. 
Agravo regimental improvido. Inteligência do art. 102, § 2º, da 
CF, e do art. 28, § único, da Lei federal nº 9.868/99. A eficácia 
geral e o efeito vinculante de decisão, proferida pelo Supremo 
Tribunal Federal, em ação direta de constitucionalidade ou de 
inconstitucionalidade  de  lei  ou  ato  normativo  federal,  só 
atingem os demais órgãos do Poder Judiciário e todos os do 
Poder Executivo, não alcançando o legislador, que pode editar 
nova lei com idêntico conteúdo normativo, sem ofender a 
autoridade daquela decisão (Rcl-AgR nº 2.617/MG, Rel. Min. 
Cezar Peluso, Plenário, DJ 23.02.2005)
EMENTA:  I.  Reclamação:  cabimento  para  garantir  a 
autoridade  das  decisões  do  STF  no  controle  direto  de 
constitucionalidade de normas: hipóteses de cabimento hoje 
admitidas pela jurisprudência (precedentes), que, entretanto, 
não abrangem o caso da edição de lei de conteúdo idêntico ou 
similar ao da anteriormente declarada inconstitucional, à falta 
de vinculação do legislador à motivação do julgamento sobre 
a validez do diploma legal precedente, que há de ser objeto de 
nova  ação  direta.  II.  Medida  cautelar:  implausibilidade  da 
argüição  de  inconstitucionalidade  fundada  na  concessão  de 
cautelar em outra ação direta sobre lei similar, que, no entanto, 
a decisão definitiva veio a declarar constitucional (ADIn 1591). 
III. Concurso público: não contraria a exigência do concurso 
público a criação de carreira por fusão de carreiras precedentes: 
o que pode afrontá-la é a forma de provimento dos cargos da 
carreira nova pelos integrantes das carreiras anteriores. (ADI nº 
1.850 MC/RS Relator(a): Min. Sepúlveda Pertence, Plenário, DJ 
27.04.2001) 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 193 de 314

Voto - MIN. LUIZ FUX
MS 32033 / DF 
EMENTA: Lei nº 2.130, de 16 de junho de 1993, do Estado 
do  Rio  de  Janeiro.  Pedido  de  suspensão  de  sua  eficácia 
manifestado por meio de reclamação, sob alegação de tratar-se 
de reprodução de lei anterior (nº 1.914, de 1991), da mesma 
unidade federada, cujos efeitos foram suspensos pelo Supremo 
Tribunal Federal, na ADIn nº 669.     Reclamação convertida em 
ação direta de inconstitucionalidade, na forma de precedentes 
do STF (ADIn nº 864, Relator Ministro Moreira Alves), com 
deferimento de nova cautelar, face à subsistência das razões 
determinantes  da  provisória  privação  dos  efeitos  da  lei 
reproduzida. Medida liminar deferida.  (ADI nº 907 MC/RJ, Rel. 
Min. Ilmar Galvão, Plenário, DJ 03.12.1993)
EMENTA: Ação direta de inconstitucionalidade. Medida 
liminar. - A presente ação direta diz respeito a lei do Estado do 
Rio Grande do Sul - a de n. 9.844, de 24 de marco de 1993 - cujo 
conteúdo abrange parcialmente a do artigo 5. da Lei 9.265, de 
13.06.91, do mesmo Estado, do qual a eficácia ficou suspensa 
em virtude do deferimento do pedido de liminar na ADIn. n. 
546.  -  Em  casos  como  este,  cabível  e  outra  ação  direta  de 
inconstitucionalidade,  e  não  reclamação.  Diferença  entre 
eficácia  "erga omnes" e efeito vinculante. - Ocorrência, no caso, 
de relevância jurídica e de  "periculum in mora", bem como de 
conveniência da suspensão cautelar requerida. Ação conhecida 
como direta de inconstitucionalidade, deferindo-se o pedido de 
liminar, para suspender, até decisão final, os efeitos da Lei n. 
9.844, de 24.03.93, do Estado do Rio Grande do Sul. (ADI nº 864 
MC/RS, Rel. Min. Moreira Alves, Plenário, DJ 17.09.1993)
EMENTA:  RECLAMAÇÃO  -  AÇÃO  DIRETA  DE 
INCONSTITUCIONALIDADE
 
-
 
GARANTIA
 
DA 
AUTORIDADE  DE  DECISÃO  DO  STF  -  CABIMENTO  - 
INOCORRENCIA  DO  DESCUMPRIMENTO  ALEGADO  - 
PEDIDO  INDEFERIDO.  -  A  jurisprudência  do  Supremo 
Tribunal Federal tem reconhecido a possibilidade de utilização, 
ainda que em caráter excepcional, da via reclamatória como 
17 
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MS 32033 / DF 
EMENTA: Lei nº 2.130, de 16 de junho de 1993, do Estado 
do  Rio  de  Janeiro.  Pedido  de  suspensão  de  sua  eficácia 
manifestado por meio de reclamação, sob alegação de tratar-se 
de reprodução de lei anterior (nº 1.914, de 1991), da mesma 
unidade federada, cujos efeitos foram suspensos pelo Supremo 
Tribunal Federal, na ADIn nº 669.     Reclamação convertida em 
ação direta de inconstitucionalidade, na forma de precedentes 
do STF (ADIn nº 864, Relator Ministro Moreira Alves), com 
deferimento de nova cautelar, face à subsistência das razões 
determinantes  da  provisória  privação  dos  efeitos  da  lei 
reproduzida. Medida liminar deferida.  (ADI nº 907 MC/RJ, Rel. 
Min. Ilmar Galvão, Plenário, DJ 03.12.1993)
EMENTA: Ação direta de inconstitucionalidade. Medida 
liminar. - A presente ação direta diz respeito a lei do Estado do 
Rio Grande do Sul - a de n. 9.844, de 24 de marco de 1993 - cujo 
conteúdo abrange parcialmente a do artigo 5. da Lei 9.265, de 
13.06.91, do mesmo Estado, do qual a eficácia ficou suspensa 
em virtude do deferimento do pedido de liminar na ADIn. n. 
546.  -  Em  casos  como  este,  cabível  e  outra  ação  direta  de 
inconstitucionalidade,  e  não  reclamação.  Diferença  entre 
eficácia  "erga omnes" e efeito vinculante. - Ocorrência, no caso, 
de relevância jurídica e de  "periculum in mora", bem como de 
conveniência da suspensão cautelar requerida. Ação conhecida 
como direta de inconstitucionalidade, deferindo-se o pedido de 
liminar, para suspender, até decisão final, os efeitos da Lei n. 
9.844, de 24.03.93, do Estado do Rio Grande do Sul. (ADI nº 864 
MC/RS, Rel. Min. Moreira Alves, Plenário, DJ 17.09.1993)
EMENTA:  RECLAMAÇÃO  -  AÇÃO  DIRETA  DE 
INCONSTITUCIONALIDADE
 
-
 
GARANTIA
 
DA 
AUTORIDADE  DE  DECISÃO  DO  STF  -  CABIMENTO  - 
INOCORRENCIA  DO  DESCUMPRIMENTO  ALEGADO  - 
PEDIDO  INDEFERIDO.  -  A  jurisprudência  do  Supremo 
Tribunal Federal tem reconhecido a possibilidade de utilização, 
ainda que em caráter excepcional, da via reclamatória como 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 194 de 314

Voto - MIN. LUIZ FUX
MS 32033 / DF 
instrumento processual idôneo de preservação da autoridade 
decisória dos julgados proferidos em sede de ação direta de 
inconstitucionalidade. Precedentes. - A instauração do controle 
normativo abstrato perante o Supremo Tribunal Federal não 
impede que o Estado venha a dispor, em novo ato legislativo, 
sobre a mesma matéria versada nos atos estatais impugnados, 
especialmente quando o conteúdo material da nova lei implicar 
tratamento  jurídico  diverso  daquele  resultante  das  normas 
questionadas na ação direta de inconstitucionalidade.  (Rcl nº 
467/DF, Rel. Min. Celso de Mello, Plenário, DJ  09.12.1994)
No mesmo sentido as seguintes decisões monocráticas: Rcl nº 14.156 
MC/DF, Rel. Min. Celso de Mello, DJe 05.04.2013; Rcl nº 13.019 MC/DF, 
Rel. Min. Celso de Mello, DJ 15.05.2012;  Rcl 5.442 MC/PE, Rel. Min. Celso 
de Mello, DJ 06.09.2007; Rcl 4.270/RN, Rel. Min. Eros Grau, DJ 25.04.2006; 
Rcl 4.137/RN, Rel. Min. Eros Grau, DJ 20.03.2006; Rcl 4.156/SC, Rel. Min. 
Eros Grau, DJ 20.03.2006.   
Deste  modo,  resta  defeso  transplantar  a  fundamentação  e 
racionalidade  desenvolvidas  nos  autos  da  ADI  4.430,  Rel.  Min.  Dias 
Toffoli, para o caso vertente, uma vez que, aí sim, aniquilaria o robusto 
debate parlamentar. A propósito, demarque-se ser juridicamente possível e 
politicamente recomendável a correção legislativa de jurisprudência do 
Supremo Tribunal Federal. É  que  o STF não detém o monopólio da 
interpretação constitucional, que também deve ser concretizada pelos 
demais agentes políticos (parlamentares, membros do Poder Executivo, 
sociedade  civil  etc.),  naquilo  que  se  convencionou  denominar  de 
sociedade aberta aos intérpretes da Constituição. Em julgado recente, 
inclusive,  esta  Suprema  Corte  reviu  seu  posicionamento  acerca  da 
Súmula nº 726, nos autos da ADI nº 3.772/DF, de Rel. Min. Ayres Britto, 
redator  para  o  acórdão  Min.  Ricardo  Lewandowski,  Plenário,  DJe 
27.03.2009. A referida súmula dispunha que “para efeito de aposentadoria 
especial de professores, não se computa o tempo de serviço prestado fora da sala  
de  aula.”.  No  julgamento  da  ADI  nº  3.772/DF,  na  linha  do  voto 
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MS 32033 / DF 
instrumento processual idôneo de preservação da autoridade 
decisória dos julgados proferidos em sede de ação direta de 
inconstitucionalidade. Precedentes. - A instauração do controle 
normativo abstrato perante o Supremo Tribunal Federal não 
impede que o Estado venha a dispor, em novo ato legislativo, 
sobre a mesma matéria versada nos atos estatais impugnados, 
especialmente quando o conteúdo material da nova lei implicar 
tratamento  jurídico  diverso  daquele  resultante  das  normas 
questionadas na ação direta de inconstitucionalidade.  (Rcl nº 
467/DF, Rel. Min. Celso de Mello, Plenário, DJ  09.12.1994)
No mesmo sentido as seguintes decisões monocráticas: Rcl nº 14.156 
MC/DF, Rel. Min. Celso de Mello, DJe 05.04.2013; Rcl nº 13.019 MC/DF, 
Rel. Min. Celso de Mello, DJ 15.05.2012;  Rcl 5.442 MC/PE, Rel. Min. Celso 
de Mello, DJ 06.09.2007; Rcl 4.270/RN, Rel. Min. Eros Grau, DJ 25.04.2006; 
Rcl 4.137/RN, Rel. Min. Eros Grau, DJ 20.03.2006; Rcl 4.156/SC, Rel. Min. 
Eros Grau, DJ 20.03.2006.   
Deste  modo,  resta  defeso  transplantar  a  fundamentação  e 
racionalidade  desenvolvidas  nos  autos  da  ADI  4.430,  Rel.  Min.  Dias 
Toffoli, para o caso vertente, uma vez que, aí sim, aniquilaria o robusto 
debate parlamentar. A propósito, demarque-se ser juridicamente possível e 
politicamente recomendável a correção legislativa de jurisprudência do 
Supremo Tribunal Federal. É  que  o STF não detém o monopólio da 
interpretação constitucional, que também deve ser concretizada pelos 
demais agentes políticos (parlamentares, membros do Poder Executivo, 
sociedade  civil  etc.),  naquilo  que  se  convencionou  denominar  de 
sociedade aberta aos intérpretes da Constituição. Em julgado recente, 
inclusive,  esta  Suprema  Corte  reviu  seu  posicionamento  acerca  da 
Súmula nº 726, nos autos da ADI nº 3.772/DF, de Rel. Min. Ayres Britto, 
redator  para  o  acórdão  Min.  Ricardo  Lewandowski,  Plenário,  DJe 
27.03.2009. A referida súmula dispunha que “para efeito de aposentadoria 
especial de professores, não se computa o tempo de serviço prestado fora da sala  
de  aula.”.  No  julgamento  da  ADI  nº  3.772/DF,  na  linha  do  voto 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 195 de 314

Voto - MIN. LUIZ FUX
MS 32033 / DF 
capitaneado  pelo  Min.  Ricardo  Lewadowski,  assentou  a 
constitucionalidade  das  alterações  feitas  pela  Lei  nº  11.301/2006,  que 
passou a considerar o serviço prestado fora de sala de aula para fins de 
contagem de aposentadoria, mercê do art. 40 § 5º da CRFB/88, ou seja, em 
sentido diametralmente oposto à jurisprudência até então consolidada. 
Alguém poderia cogitar que os valores em jogo se encontram em posições 
hierárquicas  distintas: o pluralismo político, à livre  criação de novos 
partidos  políticos  e  a  isonomia  de  chances  entre  as  agremiações 
partidárias  gozariam  de  maior  prestígio  dentro  do  ordenamento 
constitucional, ao passo que a simples consideração acerca do exercício de 
uma atividade como tempo de serviço para fins de aposentadoria teria 
um  substatus, por assim dizer. Tal raciocínio, porém, não subsiste ao 
escrutínio acima desenvolvido, no sentido de que o texto constitucional 
não procede à valoração de conteúdos de projetos de lei no intuito de 
realizar um controle prévio judicial de constitucionalidade. Pode, sim ser 
realizado pelas Comissões de Constituição e Justiça, no seio do Poder 
Legislativo, e pelo veto jurídico, exercido pelo Presidente da República. 
Reputo, por isso, como ilegítima e incompatível com o nosso desenho 
institucional engendrado pelo constituinte de 1988 qualquer forma de 
controle prévio material de constitucionalidade de projeto de lei, ainda 
que supostamente atentatório às cláusulas pétreas.
II.4. 
 
 Inconvenientes de se proceder ao 
 
 controle preventivo
 
 
de Projetos de Leis por ofensa a supostas cláusulas pétreas
Sob  o  prisma  prescritivo,  também  considero  não  recomendável a 
concessão da segurança. Duas são as minhas razões.
Em  primeiro  lugar,  examinando  a  questão  por  um  viés 
consequencialista, a concessão da ordem produzirá efeitos deletérios tanto 
para  a  atividade  parlamentar  quanto  para  a  atividade  do  Supremo 
Tribunal Federal. É que  todo parlamentar que, a partir de  agora, se 
opuser  ao  conteúdo  de  determinada  proposição  legislativa,  por 
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MS 32033 / DF 
capitaneado  pelo  Min.  Ricardo  Lewadowski,  assentou  a 
constitucionalidade  das  alterações  feitas  pela  Lei  nº  11.301/2006,  que 
passou a considerar o serviço prestado fora de sala de aula para fins de 
contagem de aposentadoria, mercê do art. 40 § 5º da CRFB/88, ou seja, em 
sentido diametralmente oposto à jurisprudência até então consolidada. 
Alguém poderia cogitar que os valores em jogo se encontram em posições 
hierárquicas  distintas: o pluralismo político, à livre  criação de novos 
partidos  políticos  e  a  isonomia  de  chances  entre  as  agremiações 
partidárias  gozariam  de  maior  prestígio  dentro  do  ordenamento 
constitucional, ao passo que a simples consideração acerca do exercício de 
uma atividade como tempo de serviço para fins de aposentadoria teria 
um  substatus, por assim dizer. Tal raciocínio, porém, não subsiste ao 
escrutínio acima desenvolvido, no sentido de que o texto constitucional 
não procede à valoração de conteúdos de projetos de lei no intuito de 
realizar um controle prévio judicial de constitucionalidade. Pode, sim ser 
realizado pelas Comissões de Constituição e Justiça, no seio do Poder 
Legislativo, e pelo veto jurídico, exercido pelo Presidente da República. 
Reputo, por isso, como ilegítima e incompatível com o nosso desenho 
institucional engendrado pelo constituinte de 1988 qualquer forma de 
controle prévio material de constitucionalidade de projeto de lei, ainda 
que supostamente atentatório às cláusulas pétreas.
II.4. 
 
 Inconvenientes de se proceder ao 
 
 controle preventivo
 
 
de Projetos de Leis por ofensa a supostas cláusulas pétreas
Sob  o  prisma  prescritivo,  também  considero  não  recomendável a 
concessão da segurança. Duas são as minhas razões.
Em  primeiro  lugar,  examinando  a  questão  por  um  viés 
consequencialista, a concessão da ordem produzirá efeitos deletérios tanto 
para  a  atividade  parlamentar  quanto  para  a  atividade  do  Supremo 
Tribunal Federal. É que  todo parlamentar que, a partir de  agora, se 
opuser  ao  conteúdo  de  determinada  proposição  legislativa,  por 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 196 de 314

Voto - MIN. LUIZ FUX
MS 32033 / DF 
vislumbrar ofensa a uma cláusula pétrea, demandará a jurisdição desta 
Corte pela via do mandado de segurança. Se hoje o Tribunal atue como 
uma  espécie  de  terceiro  turno  das  rodadas  parlamentares,  em  se 
admitindo o controle material prévio de constitucionalidade de projetos 
de lei, passará a ocupar o papel que cabe, constitucionalmente, ao Poder 
Legislativo.  Haveria,  assim,  um  aumento  exponencial  no  número  de 
ações e, paulatinamente, o controle judicial repressivo, até então a regra 
no nosso sistema de controle de constitucionalidade, cederá espaço ao 
controle judicial preventivo. Penso que o melhor dos caminhos não passa 
por essa possibilidade.
Ademais, e em segundo lugar, a não suspensão do trâmite do PCL nº 
14/2013 se revela uma medida de respeito e deferência ao Poder Legislativo. 
De efeito, um  standard  de atuação legítimo do Poder Judiciário reside 
justamente na manutenção e adequado funcionamento das instituições 
democráticas. Assim, como bem adverte John Hart Ely, o Poder Judiciário 
deve  atuar  de  maneira  mais  ativa  para  proteger  direitos  e  valores 
diretamente  relacionados  com  o  funcionamento da  democracia. (ELY, 
John Hart. Democracy and Distrust. A Theory of Judicial Review. Cambridge: 
Harvard University Press, 1980). Ocorre que, acolher o pedido deduzido 
pelo Impetrante, de sorte a suspender a tramitação do PLC nº 14/93, é 
extinguir o debate. E isso não pode ser tolerado e não é o que se espera de 
uma  Corte  Constitucional.  Se,  por  um  lado,  é  legítimo  admitir  uma 
atuação menos contida pelo Poder Judiciário para assegurar os direitos 
individuais indispensáveis para a participação popular no procedimento 
democrático de tomada de decisões, por outro lado, o Poder Judiciário 
não  pode  antecipar  o  desfecho  de  um  debate  parlamentar.  É  no 
Parlamento, e não no Poder Judiciário, que as discussões públicas devem 
ocorrer por excelência. Não se trata de um argumento acaciano, mas, ao 
revés,  de  um  postulado  ínsito  à  democracia,  que  não  pode  ser 
negligenciado. No caso vertente, não se sabe se o projeto de lei será 
arquivado,  alterado  ou  aprovado.  A  questão  deve  permanecer  em 
discussão, sob pena de um paternalismo judicial ou, para utilizar uma 
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vislumbrar ofensa a uma cláusula pétrea, demandará a jurisdição desta 
Corte pela via do mandado de segurança. Se hoje o Tribunal atue como 
uma  espécie  de  terceiro  turno  das  rodadas  parlamentares,  em  se 
admitindo o controle material prévio de constitucionalidade de projetos 
de lei, passará a ocupar o papel que cabe, constitucionalmente, ao Poder 
Legislativo.  Haveria,  assim,  um  aumento  exponencial  no  número  de 
ações e, paulatinamente, o controle judicial repressivo, até então a regra 
no nosso sistema de controle de constitucionalidade, cederá espaço ao 
controle judicial preventivo. Penso que o melhor dos caminhos não passa 
por essa possibilidade.
Ademais, e em segundo lugar, a não suspensão do trâmite do PCL nº 
14/2013 se revela uma medida de respeito e deferência ao Poder Legislativo. 
De efeito, um  standard  de atuação legítimo do Poder Judiciário reside 
justamente na manutenção e adequado funcionamento das instituições 
democráticas. Assim, como bem adverte John Hart Ely, o Poder Judiciário 
deve  atuar  de  maneira  mais  ativa  para  proteger  direitos  e  valores 
diretamente  relacionados  com  o  funcionamento da  democracia. (ELY, 
John Hart. Democracy and Distrust. A Theory of Judicial Review. Cambridge: 
Harvard University Press, 1980). Ocorre que, acolher o pedido deduzido 
pelo Impetrante, de sorte a suspender a tramitação do PLC nº 14/93, é 
extinguir o debate. E isso não pode ser tolerado e não é o que se espera de 
uma  Corte  Constitucional.  Se,  por  um  lado,  é  legítimo  admitir  uma 
atuação menos contida pelo Poder Judiciário para assegurar os direitos 
individuais indispensáveis para a participação popular no procedimento 
democrático de tomada de decisões, por outro lado, o Poder Judiciário 
não  pode  antecipar  o  desfecho  de  um  debate  parlamentar.  É  no 
Parlamento, e não no Poder Judiciário, que as discussões públicas devem 
ocorrer por excelência. Não se trata de um argumento acaciano, mas, ao 
revés,  de  um  postulado  ínsito  à  democracia,  que  não  pode  ser 
negligenciado. No caso vertente, não se sabe se o projeto de lei será 
arquivado,  alterado  ou  aprovado.  A  questão  deve  permanecer  em 
discussão, sob pena de um paternalismo judicial ou, para utilizar uma 
20 
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Voto - MIN. LUIZ FUX
MS 32033 / DF 
expressão bastante em voga, uma  supremocracia. Na realidade, tutelar o 
direito dos parlamentares de oposição, diversamente do que abreviar a 
discussão, como pretende o Impetrante, é permitir que os debates sejam 
realizados  de  forma  republicana,  transparentes  e  com  os  canais  de 
participação aberto a todos o que queiram deles participar. Esse sim é o 
modelo de atuação legislativa legítima, tal qual concebido por John Hart 
Ely. 
Neste ponto, uma postura de deferência com relação à declaração de 
invalidade de proposições legislativas por ofensa às cláusulas pétreas 
indica que o Poder Judiciário mantém uma postura dialógica com o Poder 
Legislativo,  não  se  arvorando  como  detentor  da  última  palavra  em 
matéria  de  interpretação  constitucional.  Em  verdade,  a  Constituição 
outorga ao Supremo Tribunal Federal a última palavra sob o prisma 
formal. Em uma perspectiva sociológica e da ciência política, todavia, a 
decisão judicial apenas fecha uma rodada de deliberações, ao mesmo 
tempo que oferece um  input  aos demais atores políticos (Legislativo, 
Executivo, sociedade civil etc.) que permanecerão discutindo a questão 
em  novas  rodadas  procedimentais.  Tal  como  leciona  o  professor  de 
Direito Constitucional da USP Conrado Hübner Mendes, esta Suprema 
Corte pode, e deve, de modo proposital e responsável, atuar como um 
“catalisador deliberativo”, promovendo a interação e o diálogo institucional, 
de modo a maximizar a qualidade democrática em “produzir boas decisões” 
(MENDES,  Conrado  Hübner.  Direitos  Fundamentais,  Separação  de 
Poderes  e  Deliberação.  São  Paulo:  Saraiva,  2011,  p.  212),  o  que  não 
ocorrerá caso se suspenda a tramitação do PLC ora atacado. Perfilhando 
similar entendimento, a jurista canadense Christine Bateup preleciona 
que o uso judicial das virtudes passivas promove o diálogo constitucional 
por propiciarem aos poderes políticos de governo, em conjunto com a 
sociedade, a oportunidade de debater e resolver questões constitucionais 
divisoras  por  meio  de  canais  democráticos.  (BATEUP.  Christine.  The 
Dialogic  Promisse.  Assessing  the  Normative  Potential  of  Theories  of 
Constitutional Dialogue. Brooklyn Law Review. Vol. 71 (3), 2006, p. 1.132).
21 
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MS 32033 / DF 
expressão bastante em voga, uma  supremocracia. Na realidade, tutelar o 
direito dos parlamentares de oposição, diversamente do que abreviar a 
discussão, como pretende o Impetrante, é permitir que os debates sejam 
realizados  de  forma  republicana,  transparentes  e  com  os  canais  de 
participação aberto a todos o que queiram deles participar. Esse sim é o 
modelo de atuação legislativa legítima, tal qual concebido por John Hart 
Ely. 
Neste ponto, uma postura de deferência com relação à declaração de 
invalidade de proposições legislativas por ofensa às cláusulas pétreas 
indica que o Poder Judiciário mantém uma postura dialógica com o Poder 
Legislativo,  não  se  arvorando  como  detentor  da  última  palavra  em 
matéria  de  interpretação  constitucional.  Em  verdade,  a  Constituição 
outorga ao Supremo Tribunal Federal a última palavra sob o prisma 
formal. Em uma perspectiva sociológica e da ciência política, todavia, a 
decisão judicial apenas fecha uma rodada de deliberações, ao mesmo 
tempo que oferece um  input  aos demais atores políticos (Legislativo, 
Executivo, sociedade civil etc.) que permanecerão discutindo a questão 
em  novas  rodadas  procedimentais.  Tal  como  leciona  o  professor  de 
Direito Constitucional da USP Conrado Hübner Mendes, esta Suprema 
Corte pode, e deve, de modo proposital e responsável, atuar como um 
“catalisador deliberativo”, promovendo a interação e o diálogo institucional, 
de modo a maximizar a qualidade democrática em “produzir boas decisões” 
(MENDES,  Conrado  Hübner.  Direitos  Fundamentais,  Separação  de 
Poderes  e  Deliberação.  São  Paulo:  Saraiva,  2011,  p.  212),  o  que  não 
ocorrerá caso se suspenda a tramitação do PLC ora atacado. Perfilhando 
similar entendimento, a jurista canadense Christine Bateup preleciona 
que o uso judicial das virtudes passivas promove o diálogo constitucional 
por propiciarem aos poderes políticos de governo, em conjunto com a 
sociedade, a oportunidade de debater e resolver questões constitucionais 
divisoras  por  meio  de  canais  democráticos.  (BATEUP.  Christine.  The 
Dialogic  Promisse.  Assessing  the  Normative  Potential  of  Theories  of 
Constitutional Dialogue. Brooklyn Law Review. Vol. 71 (3), 2006, p. 1.132).
21 
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Voto - MIN. LUIZ FUX
MS 32033 / DF 
Destarte,  por  toda  a  linha  de  argumentação  desenvolvida  até  o 
momento,  a  solução  que  melhor  se  apresenta  in  casu  é  aquela  que 
prestigia a deliberação parlamentar do PLC nº 14/2013. Ela é a que, a um 
só tempo, prestigia o desenho institucional delineado pelo constituinte de 
1988 e promove de forma mais satisfatória os postulados democráticos, 
sem  asfixiar  o  âmbito  de  atuação  constitucionalmente  assegurado  ao 
Poder Legislativo.
Ex positis, conheço do  writ, e, no mérito, voto pela denegação da 
ordem. 
22 
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Destarte,  por  toda  a  linha  de  argumentação  desenvolvida  até  o 
momento,  a  solução  que  melhor  se  apresenta  in  casu  é  aquela  que 
prestigia a deliberação parlamentar do PLC nº 14/2013. Ela é a que, a um 
só tempo, prestigia o desenho institucional delineado pelo constituinte de 
1988 e promove de forma mais satisfatória os postulados democráticos, 
sem  asfixiar  o  âmbito  de  atuação  constitucionalmente  assegurado  ao 
Poder Legislativo.
Ex positis, conheço do  writ, e, no mérito, voto pela denegação da 
ordem. 
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Voto - MIN. DIAS TOFFOLI
13/06/2013
PLENÁRIO
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033 DISTRITO FEDERAL
VOTO
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Senhor  Presidente,  inicialmente,  registro  meus  cumprimentos  à 
defesa feita da tribuna por parte da advogada do impetrante. Uma defesa 
bastante precisa a respeito do tema, que foi colocado de maneira bastante 
apropriada.
Senhor Presidente, o tema aqui em discussão, diante da divergência 
aberta, é, de um lado, a possibilidade de atuação da Suprema Corte em 
relação a tema em tramitação no Congresso Nacional que atente contra 
cláusulas pétreas e, de outro lado, os limites de atuação da Corte em 
relação ao debate político no Parlamento.
Indo  à Constituição Federal, sem entrar no tema específico, nós 
temos  lá  no  parágrafo  4º  do  art.  60:  não  será  objeto  de  deliberação 
proposta tendente a atingir determinados direitos. A questão é simples, 
não é complexa. Não é preciso ir a Madison, não é preciso citar vários 
autores. E quem é o guarda da Constituição?
O  Ministro  Gilmar  Mendes trouxe  vários  precedentes  em  seu 
judicioso voto, pelo qual, também, faço meus cumprimentos - belíssimo 
voto, voto que entra para a história do Supremo.
Com  a  devida  vênia  da  divergência,  apesar  de  todo  esforço 
argumentativo e dos belos votos proferidos pelos três colegas que já 
divergiram, não me convenci da posição contrária àquela adotada pelo 
Ministro Gilmar Mendes.
Como disse nos apartes, Senhor Presidente, aquelas críticas feitas à 
liminar dizendo que ela configuraria uma intervenção no Parlamento, na 
verdade, se aplicariam ao Poder Legislativo, pois o objeto material do 
projeto  de  lei,  como  disse,  que  caracteriza  uma  intervenção,  uma 
verdadeira rescisória da decisão desta Suprema Corte tomada na ADI nº 
4.430,  de  minha  Relatoria.  Ficaram  vencidos,  naquela  oportunidade, 
Vossa Excelência, Senhor Presidente, juntamente com a Ministra Cármen 
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Supremo Tribunal Federal
13/06/2013
PLENÁRIO
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033 DISTRITO FEDERAL
VOTO
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Senhor  Presidente,  inicialmente,  registro  meus  cumprimentos  à 
defesa feita da tribuna por parte da advogada do impetrante. Uma defesa 
bastante precisa a respeito do tema, que foi colocado de maneira bastante 
apropriada.
Senhor Presidente, o tema aqui em discussão, diante da divergência 
aberta, é, de um lado, a possibilidade de atuação da Suprema Corte em 
relação a tema em tramitação no Congresso Nacional que atente contra 
cláusulas pétreas e, de outro lado, os limites de atuação da Corte em 
relação ao debate político no Parlamento.
Indo  à Constituição Federal, sem entrar no tema específico, nós 
temos  lá  no  parágrafo  4º  do  art.  60:  não  será  objeto  de  deliberação 
proposta tendente a atingir determinados direitos. A questão é simples, 
não é complexa. Não é preciso ir a Madison, não é preciso citar vários 
autores. E quem é o guarda da Constituição?
O  Ministro  Gilmar  Mendes trouxe  vários  precedentes  em  seu 
judicioso voto, pelo qual, também, faço meus cumprimentos - belíssimo 
voto, voto que entra para a história do Supremo.
Com  a  devida  vênia  da  divergência,  apesar  de  todo  esforço 
argumentativo e dos belos votos proferidos pelos três colegas que já 
divergiram, não me convenci da posição contrária àquela adotada pelo 
Ministro Gilmar Mendes.
Como disse nos apartes, Senhor Presidente, aquelas críticas feitas à 
liminar dizendo que ela configuraria uma intervenção no Parlamento, na 
verdade, se aplicariam ao Poder Legislativo, pois o objeto material do 
projeto  de  lei,  como  disse,  que  caracteriza  uma  intervenção,  uma 
verdadeira rescisória da decisão desta Suprema Corte tomada na ADI nº 
4.430,  de  minha  Relatoria.  Ficaram  vencidos,  naquela  oportunidade, 
Vossa Excelência, Senhor Presidente, juntamente com a Ministra Cármen 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 200 de 314

Voto - MIN. DIAS TOFFOLI
MS 32033 / DF 
Lúcia. Julgavam procedente  a ação, em maior amplitude, o Ministro 
Cezar Peluso e o Ministro  Marco Aurélio. O voto que prevaleceu, por 
maioria, foi aquele que eu trouxe à Corte. Vejam o que foi decido naquela 
ação direta. Leio a conclusão de meu voto:
"(…) julgo parcialmente procedente a ADI nº 4.430, no 
sentido de:
i)  declarar  a  inconstitucionalidade  da  expressão  ‘e 
representação na Câmara dos Deputados’ contida na cabeça do 
§ 2º do art. 47 da Lei nº 9.504/97;
ii) dar interpretação conforme à Constituição Federal ao 
inciso II  do § 2º do art. 47 da mesma lei, para assegurar aos 
partidos novos, criados após a realização de eleições para a 
Câmara dos Deputados, o direito de acesso proporcional aos 
dois terços do tempo destinado à propaganda eleitoral no rádio 
e  na  televisão,  considerada  a  representação  dos  deputados 
federais que migrarem diretamente dos partidos pelos quais 
foram eleitos para a nova legenda na sua criação."
Essa foi a decisão tomada pela Corte.
Leiamos, agora, o que diz o projeto de lei aprovado na Câmara dos 
Deputados.  Pelo  rito  processual  definido  na  Constituição  Federal,  o 
Senado pode, em tese, alterar o texto. Mas, caso haja alteração, o texto 
volta à Câmara dos Deputados. O que pleiteia o impetrante é o seu direito 
subjetivo líquido e certo de não ter que votar esse texto saído da Câmara 
dos Deputados. E esse texto, obrigatoriamente, tem que ser ser votado no 
Senado, porque é o texto que saiu da Câmara. O Senado não pode se 
furtar a colocar, no Plenário do Senado da República, esse texto que veio 
da Câmara. Daí a presença do direito líquido e certo público subjetivo do 
Parlamentar de não apreciar um texto que entende atentar contra as 
cláusulas pétreas. O que diz o texto? Vamos ao seu § 7º, que acrescenta ao 
art. 47 da Lei nº 9.096/95:
"§ 7º Para efeito do disposto no inciso II do § 2º [ao qual 
nós demos interpretação conforme] serão desconsideradas as 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
Lúcia. Julgavam procedente  a ação, em maior amplitude, o Ministro 
Cezar Peluso e o Ministro  Marco Aurélio. O voto que prevaleceu, por 
maioria, foi aquele que eu trouxe à Corte. Vejam o que foi decido naquela 
ação direta. Leio a conclusão de meu voto:
"(…) julgo parcialmente procedente a ADI nº 4.430, no 
sentido de:
i)  declarar  a  inconstitucionalidade  da  expressão  ‘e 
representação na Câmara dos Deputados’ contida na cabeça do 
§ 2º do art. 47 da Lei nº 9.504/97;
ii) dar interpretação conforme à Constituição Federal ao 
inciso II  do § 2º do art. 47 da mesma lei, para assegurar aos 
partidos novos, criados após a realização de eleições para a 
Câmara dos Deputados, o direito de acesso proporcional aos 
dois terços do tempo destinado à propaganda eleitoral no rádio 
e  na  televisão,  considerada  a  representação  dos  deputados 
federais que migrarem diretamente dos partidos pelos quais 
foram eleitos para a nova legenda na sua criação."
Essa foi a decisão tomada pela Corte.
Leiamos, agora, o que diz o projeto de lei aprovado na Câmara dos 
Deputados.  Pelo  rito  processual  definido  na  Constituição  Federal,  o 
Senado pode, em tese, alterar o texto. Mas, caso haja alteração, o texto 
volta à Câmara dos Deputados. O que pleiteia o impetrante é o seu direito 
subjetivo líquido e certo de não ter que votar esse texto saído da Câmara 
dos Deputados. E esse texto, obrigatoriamente, tem que ser ser votado no 
Senado, porque é o texto que saiu da Câmara. O Senado não pode se 
furtar a colocar, no Plenário do Senado da República, esse texto que veio 
da Câmara. Daí a presença do direito líquido e certo público subjetivo do 
Parlamentar de não apreciar um texto que entende atentar contra as 
cláusulas pétreas. O que diz o texto? Vamos ao seu § 7º, que acrescenta ao 
art. 47 da Lei nº 9.096/95:
"§ 7º Para efeito do disposto no inciso II do § 2º [ao qual 
nós demos interpretação conforme] serão desconsideradas as 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 201 de 314

Voto - MIN. DIAS TOFFOLI
MS 32033 / DF 
mudanças  de  filiação  partidária,  em  quaisquer  hipóteses, 
ressalvado o disposto no § 6º do art. 29 da Lei nº 9.096, de 19 de 
setembro de 1995.”
O § 6º do 29 é o que dispõe sobre a fusão e a incorporação de 
partidos políticos. Quando dizem "em quaisquer hipóteses", inclusive 
naquela  hipótese  à  qual  nós  demos  interpretação  conforme.  Isso  é, 
portanto, uma rescisória da decisão tomada na ADI nº 4.430.
Por isso, na verdade, no caso, foi o Parlamento que atentou contra a 
decisão do Supremo.
Pois não, Ministro Gilmar.
O  SENHOR  MINISTRO  GILMAR  MENDES  (RELATOR)  -  O 
efeito vinculante não atinge o Parlamento, ou não o afeta.  Vejo que Vossa 
Excelência propôs, e a Corte adotou, uma interpretação conforme que 
acrescenta sentido àquela norma então estabelecida sobre a distribuição 
de tempo e tudo mais. Logo, é uma sentença de caráter aditivo. Aqui nós 
estamos falando de coisa julgada e nós estamos falando de eficácia erga 
omnes, portanto, de coisa julgada dotada de eficácia erga omnes. Não tem 
como se dizer que o Congresso Nacional está livre para fazer o que quiser 
em relação a essa lei. Eu poderia até reformular o modelo, mas teria que 
observar determinados parâmetros – não no curso de uma legislatura –, 
suprimir o benefício que se reconhecia a um grupo ou dar a um grupo e 
suprimir em relação a outro. Portanto, essa vinculação existe e decorre do 
próprio modelo, não é preciso ir além disso. É a própria coisa julgada 
com eficácia  erga omnes  que estabelece esta vinculação a partir de sua 
manifestação, da manifestação de Vossa Excelência.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Então, basta colocar, em uma coluna, o que foi a decisão final desta 
Corte e, na coluna ao lado, o que é o texto desse projeto de lei para ver 
que aquilo que a Corte entendeu como interpretação aplicável de acordo 
com a Constituição, não de acordo com a lei, não pode ser aplicada. Essa 
interpretação se aplicou nas eleições de 2012 e que agora não se quer que 
se aplique nas eleições de 2012.
O  SENHOR  MINISTRO  GILMAR  MENDES  (RELATOR)  -  De 
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MS 32033 / DF 
mudanças  de  filiação  partidária,  em  quaisquer  hipóteses, 
ressalvado o disposto no § 6º do art. 29 da Lei nº 9.096, de 19 de 
setembro de 1995.”
O § 6º do 29 é o que dispõe sobre a fusão e a incorporação de 
partidos políticos. Quando dizem "em quaisquer hipóteses", inclusive 
naquela  hipótese  à  qual  nós  demos  interpretação  conforme.  Isso  é, 
portanto, uma rescisória da decisão tomada na ADI nº 4.430.
Por isso, na verdade, no caso, foi o Parlamento que atentou contra a 
decisão do Supremo.
Pois não, Ministro Gilmar.
O  SENHOR  MINISTRO  GILMAR  MENDES  (RELATOR)  -  O 
efeito vinculante não atinge o Parlamento, ou não o afeta.  Vejo que Vossa 
Excelência propôs, e a Corte adotou, uma interpretação conforme que 
acrescenta sentido àquela norma então estabelecida sobre a distribuição 
de tempo e tudo mais. Logo, é uma sentença de caráter aditivo. Aqui nós 
estamos falando de coisa julgada e nós estamos falando de eficácia erga 
omnes, portanto, de coisa julgada dotada de eficácia erga omnes. Não tem 
como se dizer que o Congresso Nacional está livre para fazer o que quiser 
em relação a essa lei. Eu poderia até reformular o modelo, mas teria que 
observar determinados parâmetros – não no curso de uma legislatura –, 
suprimir o benefício que se reconhecia a um grupo ou dar a um grupo e 
suprimir em relação a outro. Portanto, essa vinculação existe e decorre do 
próprio modelo, não é preciso ir além disso. É a própria coisa julgada 
com eficácia  erga omnes  que estabelece esta vinculação a partir de sua 
manifestação, da manifestação de Vossa Excelência.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Então, basta colocar, em uma coluna, o que foi a decisão final desta 
Corte e, na coluna ao lado, o que é o texto desse projeto de lei para ver 
que aquilo que a Corte entendeu como interpretação aplicável de acordo 
com a Constituição, não de acordo com a lei, não pode ser aplicada. Essa 
interpretação se aplicou nas eleições de 2012 e que agora não se quer que 
se aplique nas eleições de 2012.
O  SENHOR  MINISTRO  GILMAR  MENDES  (RELATOR)  -  De 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 202 de 314

Voto - MIN. DIAS TOFFOLI
MS 32033 / DF 
2014.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Desculpe-me, de 2014. E as leis não são feitas para a abstração, elas 
são feitas para a realidade. Não há como negar um caráter casuístico aqui. 
Não  dá  para  negar  que  grupos  majoritários  no  Parlamento  estão 
querendo atingir a essência da disputa democrática por intermédio dos 
instrumentos mais importantes do debate político e do debate político 
eleitoral, que são o acesso gratuito ao rádio e à televisão -  seja no caso de 
programa partidário (Lei nº 9.096), seja no caso da propaganda eleitoral 
gratuita (Lei nº 9.504) - e ao Fundo Partidário, disciplinado na Lei nº 
9.096/95.
Ora, após a decisão do Supremo Tribunal Federal na referida ação 
direta de inconstitucionalidade, houve, por parte do Tribunal Superior 
Eleitoral, a adequação das instruções referentes à distribuição do Fundo 
Partidário  e  do  tempo  de  rádio  e  televisão,  seja  para  o  programa 
partidário, seja para os programas eleitorais, visando à orientação dos 
Tribunais Regionais Eleitorais, porque se tratava das eleições municipais 
que ocorreriam em 2012. Tudo feito com base em parâmetros fixados 
previamente ao início da legislatura.
Vejam, Vossas Excelências, especialmente os colegas que divergiram 
e os colegas que eventualmente venham a divergir da posição adotada 
pelo Relator, que ora subscrevo, que a Lei nº 9.096, editada em 1995, 
quando estabeleceu a distribuição do tempo de rádio e televisão, a qual 
foi depois, na ADI nº 1.351, julgada em parte inconstitucional pela Corte, 
estabeleceu também, no seu art. 57, uma regra de transição. E a regra de 
transição deveria valer para duas legislaturas, exatamente para que o 
acesso ao rádio e à televisão fosse dado, de uma maneira mais igualitária, 
a todos os partidos. Assim, só depois de duas legislaturas é que viria a ser 
implementada a cláusula de barreira. Ou seja, os partidos em questão 
teriam a possibilidade de ser submetidos ao crivo do voto popular por 
duas legislaturas. Depois, então, incidiria a cláusula de barreira.
Eu pergunto - e aqui não se trata só do conteúdo material desse 
projeto de lei, que, para mim, é chapadamente uma rescisória da decisão 
4 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
2014.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Desculpe-me, de 2014. E as leis não são feitas para a abstração, elas 
são feitas para a realidade. Não há como negar um caráter casuístico aqui. 
Não  dá  para  negar  que  grupos  majoritários  no  Parlamento  estão 
querendo atingir a essência da disputa democrática por intermédio dos 
instrumentos mais importantes do debate político e do debate político 
eleitoral, que são o acesso gratuito ao rádio e à televisão -  seja no caso de 
programa partidário (Lei nº 9.096), seja no caso da propaganda eleitoral 
gratuita (Lei nº 9.504) - e ao Fundo Partidário, disciplinado na Lei nº 
9.096/95.
Ora, após a decisão do Supremo Tribunal Federal na referida ação 
direta de inconstitucionalidade, houve, por parte do Tribunal Superior 
Eleitoral, a adequação das instruções referentes à distribuição do Fundo 
Partidário  e  do  tempo  de  rádio  e  televisão,  seja  para  o  programa 
partidário, seja para os programas eleitorais, visando à orientação dos 
Tribunais Regionais Eleitorais, porque se tratava das eleições municipais 
que ocorreriam em 2012. Tudo feito com base em parâmetros fixados 
previamente ao início da legislatura.
Vejam, Vossas Excelências, especialmente os colegas que divergiram 
e os colegas que eventualmente venham a divergir da posição adotada 
pelo Relator, que ora subscrevo, que a Lei nº 9.096, editada em 1995, 
quando estabeleceu a distribuição do tempo de rádio e televisão, a qual 
foi depois, na ADI nº 1.351, julgada em parte inconstitucional pela Corte, 
estabeleceu também, no seu art. 57, uma regra de transição. E a regra de 
transição deveria valer para duas legislaturas, exatamente para que o 
acesso ao rádio e à televisão fosse dado, de uma maneira mais igualitária, 
a todos os partidos. Assim, só depois de duas legislaturas é que viria a ser 
implementada a cláusula de barreira. Ou seja, os partidos em questão 
teriam a possibilidade de ser submetidos ao crivo do voto popular por 
duas legislaturas. Depois, então, incidiria a cláusula de barreira.
Eu pergunto - e aqui não se trata só do conteúdo material desse 
projeto de lei, que, para mim, é chapadamente uma rescisória da decisão 
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Voto - MIN. DIAS TOFFOLI
MS 32033 / DF 
da ADI nº 4.430 -: poderia um outro projeto de lei, por outros meios, 
alterar isto que vai ser a distribuição do tempo de acesso ao rádio e à 
televisão  para  as  eleições  de  2014  ao  bel-prazer  da  maioria  e  em 
detrimento da minoria? Será que é possível placitar isso? É disso que se 
trata, é isto que está sendo colocado em jogo aqui neste momento: os 
instrumentos de acesso ao poder. É grave. Pode a maioria conjuntural, ao 
seu bel-prazer, alterar instrumentos fixados com base na data de início de 
uma legislatura? No caso, para a disputa de 2014, as regras se basearam 
no início da legislatura de 2011.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - Vossa 
Excelência me permite mais uma observação?
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Pois não, Ministro Gilmar.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - O que 
não podemos sequer separar – é importante lembrar – é que essa medida 
é aquilo que os americanos chamam de  packing of court,  é um caso de 
preparar um pacote para a Corte. Nós não podemos separar. Essa medida 
foi uma rescisão de uma decisão tomada, tanto é que, da tribuna, ficou 
muito claro na belíssima sustentação que o projeto apresentado dias após 
a decisão tomada pela...
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Dias após a decisão.
O  SENHOR  MINISTRO  GILMAR  MENDES  (RELATOR)  -  E 
depois ganhou toda a celeridade. E não foi por acaso que esse projeto foi 
aprovado  na  Câmara  dos  Deputados  nos  mesmos  dias  em  que  a 
Comissão de Constituição e Justiça aprovou aquele infeliz projeto de 
emenda constitucional, do Nazareno de tal, que trata do empacotamento, 
do fechamento do Supremo Tribunal Federal, cujo mandado de segurança 
está sob a relatoria de Vossa Excelência.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Eu neguei a liminar naquele caso, até porque o próprio Presidente 
da Câmara dos Deputados disse que não instalaria - disse de público - a 
comissão especial.
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
da ADI nº 4.430 -: poderia um outro projeto de lei, por outros meios, 
alterar isto que vai ser a distribuição do tempo de acesso ao rádio e à 
televisão  para  as  eleições  de  2014  ao  bel-prazer  da  maioria  e  em 
detrimento da minoria? Será que é possível placitar isso? É disso que se 
trata, é isto que está sendo colocado em jogo aqui neste momento: os 
instrumentos de acesso ao poder. É grave. Pode a maioria conjuntural, ao 
seu bel-prazer, alterar instrumentos fixados com base na data de início de 
uma legislatura? No caso, para a disputa de 2014, as regras se basearam 
no início da legislatura de 2011.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - Vossa 
Excelência me permite mais uma observação?
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Pois não, Ministro Gilmar.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - O que 
não podemos sequer separar – é importante lembrar – é que essa medida 
é aquilo que os americanos chamam de  packing of court,  é um caso de 
preparar um pacote para a Corte. Nós não podemos separar. Essa medida 
foi uma rescisão de uma decisão tomada, tanto é que, da tribuna, ficou 
muito claro na belíssima sustentação que o projeto apresentado dias após 
a decisão tomada pela...
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Dias após a decisão.
O  SENHOR  MINISTRO  GILMAR  MENDES  (RELATOR)  -  E 
depois ganhou toda a celeridade. E não foi por acaso que esse projeto foi 
aprovado  na  Câmara  dos  Deputados  nos  mesmos  dias  em  que  a 
Comissão de Constituição e Justiça aprovou aquele infeliz projeto de 
emenda constitucional, do Nazareno de tal, que trata do empacotamento, 
do fechamento do Supremo Tribunal Federal, cujo mandado de segurança 
está sob a relatoria de Vossa Excelência.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Eu neguei a liminar naquele caso, até porque o próprio Presidente 
da Câmara dos Deputados disse que não instalaria - disse de público - a 
comissão especial.
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 204 de 314

Voto - MIN. DIAS TOFFOLI
MS 32033 / DF 
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: CANCELADO.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Agradeço, Ministro Celso.
E a decisão tomada, que agora o Parlamento quer rescindir, foi 
tomada com base no art. 17 da Constituição Federal, que diz o seguinte:
"Art. 17 - É livre a criação, fusão, incorporação e extinção 
de partidos políticos."
Foi garantido aos partidos o acesso ao rádio e à televisão e ao fundo 
partidário.
Ora,  qual  foi  a  tese  que  prevaleceu  na  ação  direta?  Foi  que  a 
aplicação literal do dispositivo do art. 47, inciso II, § 2º, da Lei nº 9.096 aos 
novos  partidos  políticos  que  não  tinham  participado  de  eleições 
anteriores mas tinham representatividade parlamentar inibia aquilo a que 
a  Constituição  tinha  dado  liberdade  total:  a  criação,  fusão  ou 
incorporação de partidos políticos.
Ora, o que quer esse projeto de lei é, realmente, dizer que essa 
liberdade não é total: um partido político pode ser criado, a legenda 
partidária  pode  ter  seu  registro  no  TSE,  uma  vez  preenchidos  os 
requisitos de apoiamento e de filiação, só que não terá acesso aos meios 
de comunicação e ao fundo partidário na proporção da representação 
política  que  já  tenha,  por  adesão  de  parlamentares  a  essa  nova 
agremiação partidária.
Vejam que o resultado da criação e da fusão de partidos é um um 
novo partido, porque há um novo estatuto, um novo registro. Trata-se de 
uma nova agremiação partidária. É essa interpretação que o Supremo deu 
para garantir aquilo que está no art. 17 que se quer agora rescindir com o 
projeto de lei em análise.
Eu  vou  além,  Senhor  Presidente,  com  a  devida  vênia  dos  que 
manifestaram entendimento contrário - eu sei que não enfrentaram o 
mérito da questão, embora já tenha sinalizado a Ministra Rosa Weber que 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: CANCELADO.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Agradeço, Ministro Celso.
E a decisão tomada, que agora o Parlamento quer rescindir, foi 
tomada com base no art. 17 da Constituição Federal, que diz o seguinte:
"Art. 17 - É livre a criação, fusão, incorporação e extinção 
de partidos políticos."
Foi garantido aos partidos o acesso ao rádio e à televisão e ao fundo 
partidário.
Ora,  qual  foi  a  tese  que  prevaleceu  na  ação  direta?  Foi  que  a 
aplicação literal do dispositivo do art. 47, inciso II, § 2º, da Lei nº 9.096 aos 
novos  partidos  políticos  que  não  tinham  participado  de  eleições 
anteriores mas tinham representatividade parlamentar inibia aquilo a que 
a  Constituição  tinha  dado  liberdade  total:  a  criação,  fusão  ou 
incorporação de partidos políticos.
Ora, o que quer esse projeto de lei é, realmente, dizer que essa 
liberdade não é total: um partido político pode ser criado, a legenda 
partidária  pode  ter  seu  registro  no  TSE,  uma  vez  preenchidos  os 
requisitos de apoiamento e de filiação, só que não terá acesso aos meios 
de comunicação e ao fundo partidário na proporção da representação 
política  que  já  tenha,  por  adesão  de  parlamentares  a  essa  nova 
agremiação partidária.
Vejam que o resultado da criação e da fusão de partidos é um um 
novo partido, porque há um novo estatuto, um novo registro. Trata-se de 
uma nova agremiação partidária. É essa interpretação que o Supremo deu 
para garantir aquilo que está no art. 17 que se quer agora rescindir com o 
projeto de lei em análise.
Eu  vou  além,  Senhor  Presidente,  com  a  devida  vênia  dos  que 
manifestaram entendimento contrário - eu sei que não enfrentaram o 
mérito da questão, embora já tenha sinalizado a Ministra Rosa Weber que 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 205 de 314

Voto - MIN. DIAS TOFFOLI
MS 32033 / DF 
até tem entendimento, já adiantando um posicionamento sobre o próprio 
mérito, na linha do voto do Ministro Gilmar Mendes. Pois bem, mas esse 
é um tema para o futuro, caso prevaleça a opinião da divergência. Mas eu 
não posso me furtar a enfrentar esse tema de fundo, porque, para mim, 
aqui está em jogo cláusula pétrea e algo mais do que a cláusula pétrea: o 
que está colocado aqui é o pacto político relativo à maneira como se 
disputa o poder. Trata-se de cláusula verdadeiramente não escrita e o 
parâmetro é o início da legislatura. Não se pode alterar esse parâmetro do 
início da legislatura, ao longo da legislatura, a favor das maiorias. Não se 
pode, senão é dar um poder, um cheque em branco para aqueles que 
detêm as maiorias políticas para sufocarem as minorias. Vai contra a 
jurisprudência que o Supremo formou no que diz respeito à cláusula de 
barreira e no que diz respeito à decisão da ADI nº 4.430.
Eu fico aqui a pensar, Ministro  Gilmar Mendes, e eu pergunto a 
Vossa Excelência, dentro da ordem natural das coisas - fique à vontade, 
Vossa  Excelência,  como  sempre,  para  responder  -:  Vossa  Excelência 
integrará o TSE, no ano que vem, como titular - estarei lá eu também -, 
Vossa Excelência placitaria essa lei na Justiça Eleitoral?
O  SENHOR  MINISTRO  GILMAR  MENDES  (RELATOR)  -  Sem 
dúvida alguma, não. Essa Lei, na verdade, é afrontosa. Ainda aqui se 
perguntou: essa Lei fere que princípio constitucional? Vossa Excelência 
respondeu quando falou do artigo 17. A Ministra Ellen já tinha dito que o 
artigo 16 compõe o rol de cláusulas pétreas.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Não só a Ministra Ellen; a Ministra Ellen placitada pela Corte.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR)  - Pela 
Corte. Mas nós poderíamos dizer que essa Lei, esse projeto de lei, que 
vem nesse contexto de empacotamento deste Tribunal –  é neste contexto 
que esse projeto foi aprovado na Câmara – ... 
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Ela afronta o Tribunal e afronta as minorias.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - ...viola 
a  Constituição  de  Deus  a  Ulysses  Guimarães,  de  Deus  a  Ulysses 
7 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
até tem entendimento, já adiantando um posicionamento sobre o próprio 
mérito, na linha do voto do Ministro Gilmar Mendes. Pois bem, mas esse 
é um tema para o futuro, caso prevaleça a opinião da divergência. Mas eu 
não posso me furtar a enfrentar esse tema de fundo, porque, para mim, 
aqui está em jogo cláusula pétrea e algo mais do que a cláusula pétrea: o 
que está colocado aqui é o pacto político relativo à maneira como se 
disputa o poder. Trata-se de cláusula verdadeiramente não escrita e o 
parâmetro é o início da legislatura. Não se pode alterar esse parâmetro do 
início da legislatura, ao longo da legislatura, a favor das maiorias. Não se 
pode, senão é dar um poder, um cheque em branco para aqueles que 
detêm as maiorias políticas para sufocarem as minorias. Vai contra a 
jurisprudência que o Supremo formou no que diz respeito à cláusula de 
barreira e no que diz respeito à decisão da ADI nº 4.430.
Eu fico aqui a pensar, Ministro  Gilmar Mendes, e eu pergunto a 
Vossa Excelência, dentro da ordem natural das coisas - fique à vontade, 
Vossa  Excelência,  como  sempre,  para  responder  -:  Vossa  Excelência 
integrará o TSE, no ano que vem, como titular - estarei lá eu também -, 
Vossa Excelência placitaria essa lei na Justiça Eleitoral?
O  SENHOR  MINISTRO  GILMAR  MENDES  (RELATOR)  -  Sem 
dúvida alguma, não. Essa Lei, na verdade, é afrontosa. Ainda aqui se 
perguntou: essa Lei fere que princípio constitucional? Vossa Excelência 
respondeu quando falou do artigo 17. A Ministra Ellen já tinha dito que o 
artigo 16 compõe o rol de cláusulas pétreas.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Não só a Ministra Ellen; a Ministra Ellen placitada pela Corte.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR)  - Pela 
Corte. Mas nós poderíamos dizer que essa Lei, esse projeto de lei, que 
vem nesse contexto de empacotamento deste Tribunal –  é neste contexto 
que esse projeto foi aprovado na Câmara – ... 
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Ela afronta o Tribunal e afronta as minorias.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - ...viola 
a  Constituição  de  Deus  a  Ulysses  Guimarães,  de  Deus  a  Ulysses 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 206 de 314

Voto - MIN. DIAS TOFFOLI
MS 32033 / DF 
Guimarães, como se dizia no passado, em relação à Constituição de 46, de 
Deus a Mello Vianna. Fere a Constituição de Deus a Ulysses Guimarães, 
de ponta-cabeça, é disso que se cuida. Quem estiver espiolhando o artigo 
17 ou um outro artigo não está lendo o texto constitucional que nós 
temos. A igualdade desaparece. Como aplicar isso no TSE e dizer que tem 
um partido de primeira classe e um partido de segunda classe? E como 
dizer que isso é compatível com a nossa ordem constitucional?
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Pois bem, Senhor Presidente, resumindo a minha manifestação - até 
porque, quando acompanhamos seja o Relator, seja a divergência, não 
precisamos agregar muito mais do que aquilo que seja o suficiente para a 
manifestação do voto -, como, muitas vezes, nós acompanhamos o Relator 
mas fazemos algumas diferenças de fundamentação ou tiramos certos 
adjetivos, eu gostaria de deixar registrado que, neste caso, eu acompanho 
o Ministro Gilmar Mendes em todos os adjetivos formulados por ele, seja 
no voto, seja nos debates. Não placitarei esse projeto de lei se aprovado e 
sancionado  no  Tribunal  Superior  Eleitoral  e  não  placitarei  aqui  no 
Supremo Tribunal Federal. É evidente que me submeterei à maioria, seja 
no TSE, seja aqui no Supremo Tribunal Federal. Mas fica o registro, seja 
para a história, seja para os parlamentares, que ainda poderão debater 
esse tema se prevalecer o voto da divergência.
É  como  voto,  acompanhando  o  Relator,  Senhor  Presidente,  e 
pedindo vênia à divergência.
8 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
Guimarães, como se dizia no passado, em relação à Constituição de 46, de 
Deus a Mello Vianna. Fere a Constituição de Deus a Ulysses Guimarães, 
de ponta-cabeça, é disso que se cuida. Quem estiver espiolhando o artigo 
17 ou um outro artigo não está lendo o texto constitucional que nós 
temos. A igualdade desaparece. Como aplicar isso no TSE e dizer que tem 
um partido de primeira classe e um partido de segunda classe? E como 
dizer que isso é compatível com a nossa ordem constitucional?
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Pois bem, Senhor Presidente, resumindo a minha manifestação - até 
porque, quando acompanhamos seja o Relator, seja a divergência, não 
precisamos agregar muito mais do que aquilo que seja o suficiente para a 
manifestação do voto -, como, muitas vezes, nós acompanhamos o Relator 
mas fazemos algumas diferenças de fundamentação ou tiramos certos 
adjetivos, eu gostaria de deixar registrado que, neste caso, eu acompanho 
o Ministro Gilmar Mendes em todos os adjetivos formulados por ele, seja 
no voto, seja nos debates. Não placitarei esse projeto de lei se aprovado e 
sancionado  no  Tribunal  Superior  Eleitoral  e  não  placitarei  aqui  no 
Supremo Tribunal Federal. É evidente que me submeterei à maioria, seja 
no TSE, seja aqui no Supremo Tribunal Federal. Mas fica o registro, seja 
para a história, seja para os parlamentares, que ainda poderão debater 
esse tema se prevalecer o voto da divergência.
É  como  voto,  acompanhando  o  Relator,  Senhor  Presidente,  e 
pedindo vênia à divergência.
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 207 de 314

Voto - MIN. RICARDO LEWANDOWSKI
13/06/2013
PLENÁRIO
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033 DISTRITO FEDERAL
V O T O
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI: Trata-se de mandado 
de segurança, com pedido de medida liminar, impetrado por RODRIGO 
SOBRAL ROLLEMBERG, Senador da República, com objetivo de obstar a 
tramitação  do  PL 4.470/2012,  recebido  no  Senado  Federal  como  PLC 
14/2013, no qual se pretende estabelecer regras sobre migração partidária 
de parlamentar no curso de determinada legislatura, bem assim acerca 
da transferência de recursos do fundo partidário e do chamado “direito 
de antena”.
Na inicial, o impetrante alega, em síntese, que tal projeto constituiria 
manobra “casuística” da maioria parlamentar com o intuito de obstar a 
criação  de  partidos  de  oposição  no  Brasil,  de  forma  “espúria  e 
inconstitucional”.  Sustenta, ainda, que o referido projeto de lei quebra a 
igualdade entre os partidos, além de ofender o postulado do pluralismo 
político.
O  Relator,  Ministro  GILMAR  MENDES,  decidiu  suspender  a 
tramitação do PLC 14/2013, considerando
“(i)  a  excepcionalidade  do  presente  caso,  confirmada  pela 
extrema velocidade de tramitação do mencionado projeto de lei - em  
detrimento da adequada reflexão e ponderação que devem nortear  
tamanha modificação na organização política nacional; (ii) a aparente  
tentativa casuística de alterar as regras para criação de partidos na  
corrente  legislatura,  em  prejuízo  de  minorias  políticas  e,  por  
conseguinte,  da  própria  democracia;  e  (iii)  a  contradição  entre  a  
proposição em questão e o teor da Constituição Federal de 1988 e da 
decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal na ADI 4430” (MS 
32.033-MC/DF, Rel. Min. GILMAR MENDES, de 24/4/2013).
Supremo Tribunal Federal
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documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 4090691.
Supremo Tribunal Federal
13/06/2013
PLENÁRIO
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033 DISTRITO FEDERAL
V O T O
O SENHOR MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI: Trata-se de mandado 
de segurança, com pedido de medida liminar, impetrado por RODRIGO 
SOBRAL ROLLEMBERG, Senador da República, com objetivo de obstar a 
tramitação  do  PL 4.470/2012,  recebido  no  Senado  Federal  como  PLC 
14/2013, no qual se pretende estabelecer regras sobre migração partidária 
de parlamentar no curso de determinada legislatura, bem assim acerca 
da transferência de recursos do fundo partidário e do chamado “direito 
de antena”.
Na inicial, o impetrante alega, em síntese, que tal projeto constituiria 
manobra “casuística” da maioria parlamentar com o intuito de obstar a 
criação  de  partidos  de  oposição  no  Brasil,  de  forma  “espúria  e 
inconstitucional”.  Sustenta, ainda, que o referido projeto de lei quebra a 
igualdade entre os partidos, além de ofender o postulado do pluralismo 
político.
O  Relator,  Ministro  GILMAR  MENDES,  decidiu  suspender  a 
tramitação do PLC 14/2013, considerando
“(i)  a  excepcionalidade  do  presente  caso,  confirmada  pela 
extrema velocidade de tramitação do mencionado projeto de lei - em  
detrimento da adequada reflexão e ponderação que devem nortear  
tamanha modificação na organização política nacional; (ii) a aparente  
tentativa casuística de alterar as regras para criação de partidos na  
corrente  legislatura,  em  prejuízo  de  minorias  políticas  e,  por  
conseguinte,  da  própria  democracia;  e  (iii)  a  contradição  entre  a  
proposição em questão e o teor da Constituição Federal de 1988 e da 
decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal na ADI 4430” (MS 
32.033-MC/DF, Rel. Min. GILMAR MENDES, de 24/4/2013).
Supremo Tribunal Federal
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 208 de 314

Voto - MIN. RICARDO LEWANDOWSKI
MS 32033 / DF 
 
A questão central versada no presente mandado de segurança é 
saber se a tramitação de projeto de lei - que discute a tese segundo qual 
“a migração partidária que ocorrer durante a legislatura, não importará na  
transferência  dos  recursos  do  fundo  partidário  e  do  horário  de  propaganda  
eleitoral no rádio e na televisão” – vulnera, ou não, o direito líquido e certo 
do impetrante.
 
Recordo, de início, que o Supremo Tribunal Federal discutiu, pela 
primeira  vez,  o  cabimento  de  mandado  de  segurança  para  sustar  a 
tramitação de projetos de lei alegadamente contrários à Constituição, na 
Sessão Plenária de 17/9/1980. 
 
Cuidava-se  do  MS  20.257/DF,  impetrado  por  Itamar  Franco  e 
Antônio Mendes Canale, contra ato da Mesa do Congresso Nacional, que 
admitiu a deliberação de proposta de emenda à Constituição, a qual, 
segundo  os  impetrantes,  seria  tendente  “à  abolição  da  República”,  por 
prorrogar mandatos de dois para quatro anos.
 
Naquele  julgamento  histórico,  prevaleceu  o  voto  do  Ministro 
Moreira Alves, no sentido de que seria possível, em tese, a impetração de 
writ para obstar proposta de emenda alegadamente contrária à regra 
fixada no art. 47, § 1º, da Constituição de 1967, com a redação dada pela 
EC 1/69, vigente à época, que tem o seguinte teor: “não será objeto de 
deliberação a proposta de emenda tendente a abolir a Federação ou a República”.
 
Seria o caso, por exemplo, nos dias atuais, de proposta de emenda 
tendente a abolir as cláusulas pétreas protegidas pelo art. 60, § 4º, I a IV, 
da Constituição:
 
“Art.  60.  A  Constituição  poderá  ser  emendada  mediante 
proposta:
(...)
§ 4º - Não será objeto de deliberação a proposta de emenda 
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Supremo Tribunal Federal
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
 
A questão central versada no presente mandado de segurança é 
saber se a tramitação de projeto de lei - que discute a tese segundo qual 
“a migração partidária que ocorrer durante a legislatura, não importará na  
transferência  dos  recursos  do  fundo  partidário  e  do  horário  de  propaganda  
eleitoral no rádio e na televisão” – vulnera, ou não, o direito líquido e certo 
do impetrante.
 
Recordo, de início, que o Supremo Tribunal Federal discutiu, pela 
primeira  vez,  o  cabimento  de  mandado  de  segurança  para  sustar  a 
tramitação de projetos de lei alegadamente contrários à Constituição, na 
Sessão Plenária de 17/9/1980. 
 
Cuidava-se  do  MS  20.257/DF,  impetrado  por  Itamar  Franco  e 
Antônio Mendes Canale, contra ato da Mesa do Congresso Nacional, que 
admitiu a deliberação de proposta de emenda à Constituição, a qual, 
segundo  os  impetrantes,  seria  tendente  “à  abolição  da  República”,  por 
prorrogar mandatos de dois para quatro anos.
 
Naquele  julgamento  histórico,  prevaleceu  o  voto  do  Ministro 
Moreira Alves, no sentido de que seria possível, em tese, a impetração de 
writ para obstar proposta de emenda alegadamente contrária à regra 
fixada no art. 47, § 1º, da Constituição de 1967, com a redação dada pela 
EC 1/69, vigente à época, que tem o seguinte teor: “não será objeto de 
deliberação a proposta de emenda tendente a abolir a Federação ou a República”.
 
Seria o caso, por exemplo, nos dias atuais, de proposta de emenda 
tendente a abolir as cláusulas pétreas protegidas pelo art. 60, § 4º, I a IV, 
da Constituição:
 
“Art.  60.  A  Constituição  poderá  ser  emendada  mediante 
proposta:
(...)
§ 4º - Não será objeto de deliberação a proposta de emenda 
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Voto - MIN. RICARDO LEWANDOWSKI
MS 32033 / DF 
tendente a abolir:
I - a forma federativa de Estado;
II - o voto direto, secreto, universal e periódico;
III - a separação dos Poderes;
IV - os direitos e garantias individuais”.
 
No  que  importa  para  o  presente  caso,  colho  do  voto-vista,  que 
prevaleceu naquele  leading-case, a  lapidar argumentação desenvolvida 
pelo  Ministro  Moreira  Alves,  o  qual  não  identificou  a  alegada 
inconstitucionalidade  na  emenda  em  questão,  deixando  assentada  a 
seguinte orientação jurisprudencial:
 
“Não  admito  mandado  de  segurança  para  impedir  
tramitação  de  projeto  de  lei  ou  proposta  de  emenda  
constitucional com base na alegação de que seu conteúdo entra  
em choque com algum princípio constitucional. E não admito  
porque,  nesse  caso,  a  violação  à  Constituição  só  acorrerá  
depois de o projeto se transformar em lei ou de a proposta de  
emenda vir a ser aprovada. Antes disso, nem o Presidente da  
Casa  do  Congresso,  ou  deste,  nem  a  Mesa,  nem  o  Poder  
Legislativo estão praticando qualquer inconstitucionalidade.  
Mas  estão,  sim,  exercitando  seus  poderes  constitucionais 
referentes  ao  processamento  da  lei  em  geral.  A 
inconstitucionalidade, nesse caso, não será quanto ao processo  
da lei ou da emenda, mas, ao contrário, será da própria lei ou  
da própria emenda, razão por que só poderá ser atacada depois  
da existência de uma ou de outra” (grifei). 
 
Resta, então, perquirir, na espécie, se a discussão de projeto de lei 
concernente à migração partidária durante certa legislatura e, ainda, à 
transferência de recursos do fundo partidário e do horário de propaganda 
eleitoral para outra agremiação colide, em face sua simples tramitação, 
com as cláusulas pétreas abrigadas no § 4º do art. 60 da Lei Maior.
 
A  Constituição  de  1988,  em  seu  “Capítulo  V  –  dos  partidos 
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tendente a abolir:
I - a forma federativa de Estado;
II - o voto direto, secreto, universal e periódico;
III - a separação dos Poderes;
IV - os direitos e garantias individuais”.
 
No  que  importa  para  o  presente  caso,  colho  do  voto-vista,  que 
prevaleceu naquele  leading-case, a  lapidar argumentação desenvolvida 
pelo  Ministro  Moreira  Alves,  o  qual  não  identificou  a  alegada 
inconstitucionalidade  na  emenda  em  questão,  deixando  assentada  a 
seguinte orientação jurisprudencial:
 
“Não  admito  mandado  de  segurança  para  impedir  
tramitação  de  projeto  de  lei  ou  proposta  de  emenda  
constitucional com base na alegação de que seu conteúdo entra  
em choque com algum princípio constitucional. E não admito  
porque,  nesse  caso,  a  violação  à  Constituição  só  acorrerá  
depois de o projeto se transformar em lei ou de a proposta de  
emenda vir a ser aprovada. Antes disso, nem o Presidente da  
Casa  do  Congresso,  ou  deste,  nem  a  Mesa,  nem  o  Poder  
Legislativo estão praticando qualquer inconstitucionalidade.  
Mas  estão,  sim,  exercitando  seus  poderes  constitucionais 
referentes  ao  processamento  da  lei  em  geral.  A 
inconstitucionalidade, nesse caso, não será quanto ao processo  
da lei ou da emenda, mas, ao contrário, será da própria lei ou  
da própria emenda, razão por que só poderá ser atacada depois  
da existência de uma ou de outra” (grifei). 
 
Resta, então, perquirir, na espécie, se a discussão de projeto de lei 
concernente à migração partidária durante certa legislatura e, ainda, à 
transferência de recursos do fundo partidário e do horário de propaganda 
eleitoral para outra agremiação colide, em face sua simples tramitação, 
com as cláusulas pétreas abrigadas no § 4º do art. 60 da Lei Maior.
 
A  Constituição  de  1988,  em  seu  “Capítulo  V  –  dos  partidos 
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MS 32033 / DF 
políticos”, mais especificamente, no art. 17, § 3, estabelece que “os partidos 
políticos têm direito a recursos do fundo partidário e acesso gratuito ao rádio e à  
televisão, na forma da lei” (grifei). 
 
Ora, a partir desse comando constitucional, a matéria foi regulada 
pela Lei 9.096/1995, denominada Lei dos Partidos Políticos, que disciplinou 
o rateio do fundo partidário e o exercício do “direito de antena”.
 
Ou seja, a autorização para regular a matéria, por lei, decorre do 
próprio texto constitucional.
Cumpre notar, ademais, que, a partir de uma simples leitura da 
Carta  Maior  depreende-se  que  o  limite  constitucional  imposto  ao 
legislador derivado, previsto em seu art. 60, § 4º, que pode ensejar o 
trancamento do próprio processo legislativo, diz respeito tão somente a 
propostas de emenda ao texto constitucional.
 
Na espécie, a proposição legislativa que se pretende obstar com a 
impetração deste mandamus configura mero projeto de lei (PLC 14/2013), 
não havendo falar, pois, de aplicação do referido preceito, sobretudo 
porque se quer alcançar tal desiderato por meio de um mandado de 
segurança, cuja vocação é, sabidamente, proteger direito líquido e certo 
(cf. MS 30.956, de minha relatoria).
 
E aqui é preciso esclarecer importante questão constitucional: por 
que o limite imposto pelo constituinte originário ao constituinte derivado, 
que autoriza o controle judicial preventivo de constitucionalidade, diz 
respeito, apenas, a propostas de emendas à Constituição atentatórias às 
cláusulas pétreas, mas silencia a respeito das leis infraconstitucionais que 
padeceriam do mesmo vício? 
 
Não há qualquer dúvida entre os estudiosos de que os constituintes 
originários buscaram preservar aquilo que se poderia chamar de “cerne 
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políticos”, mais especificamente, no art. 17, § 3, estabelece que “os partidos 
políticos têm direito a recursos do fundo partidário e acesso gratuito ao rádio e à  
televisão, na forma da lei” (grifei). 
 
Ora, a partir desse comando constitucional, a matéria foi regulada 
pela Lei 9.096/1995, denominada Lei dos Partidos Políticos, que disciplinou 
o rateio do fundo partidário e o exercício do “direito de antena”.
 
Ou seja, a autorização para regular a matéria, por lei, decorre do 
próprio texto constitucional.
Cumpre notar, ademais, que, a partir de uma simples leitura da 
Carta  Maior  depreende-se  que  o  limite  constitucional  imposto  ao 
legislador derivado, previsto em seu art. 60, § 4º, que pode ensejar o 
trancamento do próprio processo legislativo, diz respeito tão somente a 
propostas de emenda ao texto constitucional.
 
Na espécie, a proposição legislativa que se pretende obstar com a 
impetração deste mandamus configura mero projeto de lei (PLC 14/2013), 
não havendo falar, pois, de aplicação do referido preceito, sobretudo 
porque se quer alcançar tal desiderato por meio de um mandado de 
segurança, cuja vocação é, sabidamente, proteger direito líquido e certo 
(cf. MS 30.956, de minha relatoria).
 
E aqui é preciso esclarecer importante questão constitucional: por 
que o limite imposto pelo constituinte originário ao constituinte derivado, 
que autoriza o controle judicial preventivo de constitucionalidade, diz 
respeito, apenas, a propostas de emendas à Constituição atentatórias às 
cláusulas pétreas, mas silencia a respeito das leis infraconstitucionais que 
padeceriam do mesmo vício? 
 
Não há qualquer dúvida entre os estudiosos de que os constituintes 
originários buscaram preservar aquilo que se poderia chamar de “cerne 
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MS 32033 / DF 
imutável”  ou  de  “núcleo  duro”  da  Constituição,  impedindo  que  uma 
proposta de emenda constitucional pudesse vir a alterá-lo.
 
Daí a vedação imposta pelo art. 60, § 4º, da Constituição, que impede 
deliberação  desse  tipo  de  PEC  e  silencia,  eloquentemente,  sobre  a 
tramitação de projetos de lei infraconstitucionais.
 
O “silêncio eloquente” da Constituição, nesse ponto, se justifica, em 
primeiro lugar, porque um mero projeto de lei em discussão, ainda que 
possa  vir  a  ser  aprovado,  não  tem  a  força  de  alterar  as  balizas 
constitucionais  que  configuram  paradigmas  para  o  controle  judicial 
repressivo de constitucionalidade. Quer dizer, um simples projeto de lei, 
ainda  que  aprovado,  sancionado  e  publicado,  não  ameaça,  em 
absolutamente nada, a higidez da Carta Maior.
 
Com  efeito,  uma  interpretação  desse  dispositivo  constitucional 
menos  harmônica  com  a independência  e  os limites  dos  poderes  da 
República poderia levar ao entendimento – francamente errôneo a meu 
sentir - de que o Judiciário estaria autorizado a barrar a tramitação, no 
Legislativo,  de  todo  e  qualquer  projeto  de  lei  que  discuta  temas 
supostamente  ameaçadores  às  cláusulas  pétreas,  com  base  no  velho 
brocardo latino “in eo quod plus est semper inest et minus”, traduzido por 
Carlos  Maximiliano,  como  “quem  pode  o  mais,  pode  o  menos” 
(Hermenêutica e Aplicação do Direito, 9ª. ed., Rio de Janeiro: Forense, p. 
343).
 
Entretanto, essa não é, com a devida vênia, a interpretação mais 
consentânea com os princípios constitucionais, eis que  ampliaria, em 
demasia, os limites de atuação do Judiciário, permitindo-lhe interferir, de 
forma indevida, a meu ver, nos debates do Legislativo, que age, como se 
sabe, nas matérias que lhe são afetas, com amplíssima discricionariedade. 
Incidiria, desenganadamente, naquilo que o eminente constitucionalista 
José Afonso da Silva chama de “abuso no exercício da função jurisdicional”, 
5 
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imutável”  ou  de  “núcleo  duro”  da  Constituição,  impedindo  que  uma 
proposta de emenda constitucional pudesse vir a alterá-lo.
 
Daí a vedação imposta pelo art. 60, § 4º, da Constituição, que impede 
deliberação  desse  tipo  de  PEC  e  silencia,  eloquentemente,  sobre  a 
tramitação de projetos de lei infraconstitucionais.
 
O “silêncio eloquente” da Constituição, nesse ponto, se justifica, em 
primeiro lugar, porque um mero projeto de lei em discussão, ainda que 
possa  vir  a  ser  aprovado,  não  tem  a  força  de  alterar  as  balizas 
constitucionais  que  configuram  paradigmas  para  o  controle  judicial 
repressivo de constitucionalidade. Quer dizer, um simples projeto de lei, 
ainda  que  aprovado,  sancionado  e  publicado,  não  ameaça,  em 
absolutamente nada, a higidez da Carta Maior.
 
Com  efeito,  uma  interpretação  desse  dispositivo  constitucional 
menos  harmônica  com  a independência  e  os limites  dos  poderes  da 
República poderia levar ao entendimento – francamente errôneo a meu 
sentir - de que o Judiciário estaria autorizado a barrar a tramitação, no 
Legislativo,  de  todo  e  qualquer  projeto  de  lei  que  discuta  temas 
supostamente  ameaçadores  às  cláusulas  pétreas,  com  base  no  velho 
brocardo latino “in eo quod plus est semper inest et minus”, traduzido por 
Carlos  Maximiliano,  como  “quem  pode  o  mais,  pode  o  menos” 
(Hermenêutica e Aplicação do Direito, 9ª. ed., Rio de Janeiro: Forense, p. 
343).
 
Entretanto, essa não é, com a devida vênia, a interpretação mais 
consentânea com os princípios constitucionais, eis que  ampliaria, em 
demasia, os limites de atuação do Judiciário, permitindo-lhe interferir, de 
forma indevida, a meu ver, nos debates do Legislativo, que age, como se 
sabe, nas matérias que lhe são afetas, com amplíssima discricionariedade. 
Incidiria, desenganadamente, naquilo que o eminente constitucionalista 
José Afonso da Silva chama de “abuso no exercício da função jurisdicional”, 
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que para ele, “é tão inconstitucional como o abuso das funções executiva e  
legislativa” (Palestra proferida na OAB, em comemoração aos 25 anos da 
Constituição, aos 12/6/2013).
 
Em suma, a razão de ser do dispositivo constitucional em questão, 
que  permite  obstar  o  processo  legislativo  no  caso  da  tramitação  de 
emenda à Carta Magna tendente a abolir alguma das cláusulas pétreas, 
consiste em evitar-se a alteração de um paradigma normativo da mais 
alta  hierarquia  jurídica,  cujo  dano  potencial  ao  ordenamento  legal  é 
incomensuravelmente  maior  do  que  aquele  causado  pela  eventual 
aprovação  de  uma  lei  ordinária  tisnada  pelo  vício  da 
inconstitucionalidade, o qual, de resto, é reparável a qualquer tempo, 
quer por meio do controle concentrado, quer mediante o controle difuso, 
cometidos pela Constituição ao Judiciário, com exclusividade.
 
Por tais razões, a saber: seja porque o projeto de lei está sendo 
atacado por meio de um instrumento processual inadequado, seja porque 
- ao menos numa análise prefacial que ora se faz - ele não vulnera 
nenhuma  das  cláusulas  pétreas,  penso  que  o  PLC  14/2013,  aqui 
impugnado,  não  pode  ser  objeto  de
 controle  prévio  de 
constitucionalidade.
 
Em  outras  palavras,  somente  após  a  sua  regular  tramitação  e 
eventual transformação em direito posto é que esta Suprema Corte estará 
autorizada,  caso  provocada  mediante  o  instrumento  processual 
adequado,  a  examinar  a  sua  compatibilidade  com  a  Constituição, 
exercendo, assim, de forma legítima, o controle de constitucionalidade, de 
caráter repressivo que lhe compete.
 
Uma das justificativas para atacar o projeto legislativo consigna que 
o objetivo do projeto de lei consiste em evitar o “comércio” de filiações 
partidárias, fomentando a infidelidade partidária, tendo como “moeda de 
troca”  recursos  do  fundo  partidário  e  o  direito  de  antena,  ambos 
6 
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que para ele, “é tão inconstitucional como o abuso das funções executiva e  
legislativa” (Palestra proferida na OAB, em comemoração aos 25 anos da 
Constituição, aos 12/6/2013).
 
Em suma, a razão de ser do dispositivo constitucional em questão, 
que  permite  obstar  o  processo  legislativo  no  caso  da  tramitação  de 
emenda à Carta Magna tendente a abolir alguma das cláusulas pétreas, 
consiste em evitar-se a alteração de um paradigma normativo da mais 
alta  hierarquia  jurídica,  cujo  dano  potencial  ao  ordenamento  legal  é 
incomensuravelmente  maior  do  que  aquele  causado  pela  eventual 
aprovação  de  uma  lei  ordinária  tisnada  pelo  vício  da 
inconstitucionalidade, o qual, de resto, é reparável a qualquer tempo, 
quer por meio do controle concentrado, quer mediante o controle difuso, 
cometidos pela Constituição ao Judiciário, com exclusividade.
 
Por tais razões, a saber: seja porque o projeto de lei está sendo 
atacado por meio de um instrumento processual inadequado, seja porque 
- ao menos numa análise prefacial que ora se faz - ele não vulnera 
nenhuma  das  cláusulas  pétreas,  penso  que  o  PLC  14/2013,  aqui 
impugnado,  não  pode  ser  objeto  de
 controle  prévio  de 
constitucionalidade.
 
Em  outras  palavras,  somente  após  a  sua  regular  tramitação  e 
eventual transformação em direito posto é que esta Suprema Corte estará 
autorizada,  caso  provocada  mediante  o  instrumento  processual 
adequado,  a  examinar  a  sua  compatibilidade  com  a  Constituição, 
exercendo, assim, de forma legítima, o controle de constitucionalidade, de 
caráter repressivo que lhe compete.
 
Uma das justificativas para atacar o projeto legislativo consigna que 
o objetivo do projeto de lei consiste em evitar o “comércio” de filiações 
partidárias, fomentando a infidelidade partidária, tendo como “moeda de 
troca”  recursos  do  fundo  partidário  e  o  direito  de  antena,  ambos 
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garantidos pelo art. 17, § 3º, da Constituição e regulamentados por norma 
infraconstitucional, qual seja, a já mencionada Lei dos Partidos Políticos 
(Lei 9.096/95).
 
Ora, é da essência do Parlamento a discussão de temas políticos, 
dentre os quais, à evidência, se insere o rateio do fundo partidário e a 
distribuição do tempo de propaganda política e partidária. 
 
Apenas o resultado desses debates, uma vez transformados em lei, 
segundo  entendo,  é  que  poderá  ser  objeto  do  controle  de 
constitucionalidade,  mas  sempre  a  posteriori,  pelo  Supremo  Tribunal 
Federal. Nesse ponto, com razão o Advogado-Geral da União, Luís Inácio 
Lucena Adams, quando assentou da tribuna, na Sessão Plenária de 5 de 
junho de 2013, que
 
“(...) não se pode estabelecer que, com o argumento maniqueísta 
da relação maioria versus minoria, se estabeleça uma definição prévia 
da pauta legislativa sobre o que o Congresso pode deliberar. (...) Negar  
ao Congresso Nacional o direito de estabelecer a sua própria pauta é 
negar  a  democracia.  Houve  interferência  prévia  ao  processo 
legislativo, que não está concluído. Se o projeto for aprovado, será  
objeto de discussão no Supremo. (...) É errado dizer que a minoria não  
tenha defesa, não tenha instrumento”.
 
A questão é tão controvertida que causou perplexidade no próprio 
Ministério Público Federal.
 
Com  efeito,  de  um  lado,  tem-se  o  abalizado  parecer  do  digno 
Procurador-Geral da República, Dr. Roberto Gurgel, segundo o qual o 
projeto de lei atacado expõe-se “à corrigenda pelo Supremo Tribunal federal 
em mandado de segurança impetrado por Senador da República antes mesmo de  
se ultimar a votação em Plenário do Senado para que a Corte possa desempenhar  
a sua missão de guarda maior da Carta Política (...)”.
 
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garantidos pelo art. 17, § 3º, da Constituição e regulamentados por norma 
infraconstitucional, qual seja, a já mencionada Lei dos Partidos Políticos 
(Lei 9.096/95).
 
Ora, é da essência do Parlamento a discussão de temas políticos, 
dentre os quais, à evidência, se insere o rateio do fundo partidário e a 
distribuição do tempo de propaganda política e partidária. 
 
Apenas o resultado desses debates, uma vez transformados em lei, 
segundo  entendo,  é  que  poderá  ser  objeto  do  controle  de 
constitucionalidade,  mas  sempre  a  posteriori,  pelo  Supremo  Tribunal 
Federal. Nesse ponto, com razão o Advogado-Geral da União, Luís Inácio 
Lucena Adams, quando assentou da tribuna, na Sessão Plenária de 5 de 
junho de 2013, que
 
“(...) não se pode estabelecer que, com o argumento maniqueísta 
da relação maioria versus minoria, se estabeleça uma definição prévia 
da pauta legislativa sobre o que o Congresso pode deliberar. (...) Negar  
ao Congresso Nacional o direito de estabelecer a sua própria pauta é 
negar  a  democracia.  Houve  interferência  prévia  ao  processo 
legislativo, que não está concluído. Se o projeto for aprovado, será  
objeto de discussão no Supremo. (...) É errado dizer que a minoria não  
tenha defesa, não tenha instrumento”.
 
A questão é tão controvertida que causou perplexidade no próprio 
Ministério Público Federal.
 
Com  efeito,  de  um  lado,  tem-se  o  abalizado  parecer  do  digno 
Procurador-Geral da República, Dr. Roberto Gurgel, segundo o qual o 
projeto de lei atacado expõe-se “à corrigenda pelo Supremo Tribunal federal 
em mandado de segurança impetrado por Senador da República antes mesmo de  
se ultimar a votação em Plenário do Senado para que a Corte possa desempenhar  
a sua missão de guarda maior da Carta Política (...)”.
 
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De outro, vê-se a substanciosa sustentação oral da eminente Vice-
Procuradora-Geral  da  República  à  época,  Dra.  Deborah  Duprat,  que, 
durante os debates havidos na supra mencionada Sessão, sustentou o 
seguinte:
 
“Acredito  que  esse  é  um  importante  e  perigoso  precedente.  
Preocupa-me  a  preservação  do  espaço  democrático  de  decisão.  E 
quanto a isso não posso me calar. O controle preventivo tem de ser 
reservado a situações de absoluta excepcionalidade” (grifei).
 
Com efeito, penso, com o devido respeito, que impedir o Parlamento 
de deliberar sobre um projeto de lei que disciplina matéria de natureza 
eminentemente política é que colidiria - isso sim - com uma das cláusulas 
pétreas, a saber, aquela que assegura a Separação dos Poderes, postulado 
fundamental do  Estado  Democrático  de  Direito  (art. 60,  §  4º, IV,  da 
Constituição).
 
Permito-me repisar, mais uma vez, que, não se pode transformar o 
mandado de segurança, cuja admissibilidade pressupõe a existência de 
direito  líquido  e  certo,  aferível  de  plano,  por  meio  de  prova  pré-
constituída,  em  uma  espécie  de  ação  direta  de  inconstitucionalidade 
“preventiva”,  porque  tal  procedimento  inexiste  na  jurisdição 
constitucional brasileira.
 
Nesse sentido, bem assentou alhures o Ministro Celso de Mello, que 
“o  mandado  de  segurança  não  é  sucedâneo  da  ação  direta  de  
inconstitucionalidade nem pode substituí-la, sob pena de grave deformação do  
instituto e inaceitável desvio de sua verdadeira função jurídico-processual” (MS 
21.074-AgR/DF, RTJ 132/189).
 
Cito, ainda, no mesmo sentido, precedente de lavra do Ministro Néri 
da Silveira, nos autos do MS 24.138-MC/DF, impetrado pelo Deputado 
Federal Rubens Bueno para trancar proposição legislativa que tramitava 
na Câmara dos Deputados:
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De outro, vê-se a substanciosa sustentação oral da eminente Vice-
Procuradora-Geral  da  República  à  época,  Dra.  Deborah  Duprat,  que, 
durante os debates havidos na supra mencionada Sessão, sustentou o 
seguinte:
 
“Acredito  que  esse  é  um  importante  e  perigoso  precedente.  
Preocupa-me  a  preservação  do  espaço  democrático  de  decisão.  E 
quanto a isso não posso me calar. O controle preventivo tem de ser 
reservado a situações de absoluta excepcionalidade” (grifei).
 
Com efeito, penso, com o devido respeito, que impedir o Parlamento 
de deliberar sobre um projeto de lei que disciplina matéria de natureza 
eminentemente política é que colidiria - isso sim - com uma das cláusulas 
pétreas, a saber, aquela que assegura a Separação dos Poderes, postulado 
fundamental do  Estado  Democrático  de  Direito  (art. 60,  §  4º, IV,  da 
Constituição).
 
Permito-me repisar, mais uma vez, que, não se pode transformar o 
mandado de segurança, cuja admissibilidade pressupõe a existência de 
direito  líquido  e  certo,  aferível  de  plano,  por  meio  de  prova  pré-
constituída,  em  uma  espécie  de  ação  direta  de  inconstitucionalidade 
“preventiva”,  porque  tal  procedimento  inexiste  na  jurisdição 
constitucional brasileira.
 
Nesse sentido, bem assentou alhures o Ministro Celso de Mello, que 
“o  mandado  de  segurança  não  é  sucedâneo  da  ação  direta  de  
inconstitucionalidade nem pode substituí-la, sob pena de grave deformação do  
instituto e inaceitável desvio de sua verdadeira função jurídico-processual” (MS 
21.074-AgR/DF, RTJ 132/189).
 
Cito, ainda, no mesmo sentido, precedente de lavra do Ministro Néri 
da Silveira, nos autos do MS 24.138-MC/DF, impetrado pelo Deputado 
Federal Rubens Bueno para trancar proposição legislativa que tramitava 
na Câmara dos Deputados:
8 
Supremo Tribunal Federal
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Voto - MIN. RICARDO LEWANDOWSKI
MS 32033 / DF 
 
“Não se adotou, no Brasil, o controle judicial preventivo de  
constitucionalidade da lei. Não é, assim, em princípio, admissível o  
exame, por esta Corte, de projetos de lei ou mesmo de propostas de  
emenda  constitucional,  para  pronunciamento  prévio  sobre  sua  
validade.  Não se acolhe, em princípio, súplica para impedir a 
tramitação  de  projeto  de  lei  ou  proposta  de  emenda  à  
Constituição, ao fundamento de contrariar princípio básico da  
ordem constitucional em vigor. Somente depois de editada a lei  
ou emenda à Constituição, caberá o amplo controle judicial de  
constitucionalidade da norma, que se consagra no País, nos  
sistemas concentrado e difuso.
(…)  Sustenta-se  que  o  Projeto  de  lei  em  foco  é 
inconstitucional  e  inconveniente,  pelas  razões  longamente 
deduzidas na inicial. Não há, entretanto, arguição de vício de  
origem, nem de qualquer nulidade ou mesmo irregularidade em  
seu processamento. O que se pretende, em realidade, é discutir,  
por antecipação, a quaestio juris de inconstitucionalidade do 
Projeto de Lei. Releva notar que a matéria, sujeita ao debate da  
Câmara dos Deputados, - se, nela, aprovada, - ainda dependerá da  
deliberação do Senado Federal.
7. Não tenho, como cabível, em hipótese dessa natureza, 
impedir que a Câmara dos Deputados discuta a espécie e sobre  
ela  delibere.  O  controle  judicial,  quanto  ao  mérito  de 
constitucionalidade,  não  encontra  espaço  para  ser,  aqui,  
realizado; de contrário, estaria o STF intervindo na deliberação  
da  Câmara  dos  Deputados,  referentemente  ao  processo  de 
elaboração da legislação ordinária, sem que se alegue esteja ocorrendo,  
no procedimento legislativo, qualquer vício formal.  Há, pois, um 
limite  ao  controle  prévio,  sempre  excepcional,  que  importa 
considerar, inclusive em face do princípio básico da separação  
e independência dos Poderes da República” (MS 24.138-MC/DF, 
de 27/11/2001 – grifei).
 
O Plenário desta Suprema Corte, naquele caso, confirmou a medida 
liminar e, no mérito, denegou a ordem, nos termos de acórdão relatado 
9 
Supremo Tribunal Federal
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MS 32033 / DF 
 
“Não se adotou, no Brasil, o controle judicial preventivo de  
constitucionalidade da lei. Não é, assim, em princípio, admissível o  
exame, por esta Corte, de projetos de lei ou mesmo de propostas de  
emenda  constitucional,  para  pronunciamento  prévio  sobre  sua  
validade.  Não se acolhe, em princípio, súplica para impedir a 
tramitação  de  projeto  de  lei  ou  proposta  de  emenda  à  
Constituição, ao fundamento de contrariar princípio básico da  
ordem constitucional em vigor. Somente depois de editada a lei  
ou emenda à Constituição, caberá o amplo controle judicial de  
constitucionalidade da norma, que se consagra no País, nos  
sistemas concentrado e difuso.
(…)  Sustenta-se  que  o  Projeto  de  lei  em  foco  é 
inconstitucional  e  inconveniente,  pelas  razões  longamente 
deduzidas na inicial. Não há, entretanto, arguição de vício de  
origem, nem de qualquer nulidade ou mesmo irregularidade em  
seu processamento. O que se pretende, em realidade, é discutir,  
por antecipação, a quaestio juris de inconstitucionalidade do 
Projeto de Lei. Releva notar que a matéria, sujeita ao debate da  
Câmara dos Deputados, - se, nela, aprovada, - ainda dependerá da  
deliberação do Senado Federal.
7. Não tenho, como cabível, em hipótese dessa natureza, 
impedir que a Câmara dos Deputados discuta a espécie e sobre  
ela  delibere.  O  controle  judicial,  quanto  ao  mérito  de 
constitucionalidade,  não  encontra  espaço  para  ser,  aqui,  
realizado; de contrário, estaria o STF intervindo na deliberação  
da  Câmara  dos  Deputados,  referentemente  ao  processo  de 
elaboração da legislação ordinária, sem que se alegue esteja ocorrendo,  
no procedimento legislativo, qualquer vício formal.  Há, pois, um 
limite  ao  controle  prévio,  sempre  excepcional,  que  importa 
considerar, inclusive em face do princípio básico da separação  
e independência dos Poderes da República” (MS 24.138-MC/DF, 
de 27/11/2001 – grifei).
 
O Plenário desta Suprema Corte, naquele caso, confirmou a medida 
liminar e, no mérito, denegou a ordem, nos termos de acórdão relatado 
9 
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Voto - MIN. RICARDO LEWANDOWSKI
MS 32033 / DF 
pelo Ministro Gilmar Mendes.
A respeito de eventuais mudanças em nosso ordenamento no tocante 
ao controle jurisdicional de constitucionalidade das normas, lembro-me 
que, há pouco tempo atrás, o Ministro Cezar Peluso, na condição de 
Presidente do Supremo Tribunal Federal, trouxe à tona novamente a 
discussão quanto à conveniência de se instaurar no Brasil o controle 
preventivo  de  constitucionalidade  das  leis  editadas  pelo  Congresso 
Nacional.
 
Em evento promovido pelo Instituto dos Advogados de São Paulo – 
Iasp, em 25/3/2011, anunciou o então Presidente que poderia incluir no 
projeto  de  “3º  Pacto  Republicano”  a  proposta  de  instituição  de  um 
controle prévio de constitucionalidade, mediante a eventual provocação 
do  Presidente  da  República,  para  os  projetos  de  lei  aprovados  pelo 
Congresso Nacional e encaminhados para sanção ou veto presidencial.
 
Defendeu o Ministro Cezar Peluso, na ocasião, que a possibilidade 
de emissão de um “parecer técnico” pelo STF antes da sanção de projetos 
considerados polêmicos o livraria do acúmulo das múltiplas ações diretas 
de inconstitucionalidade, que têm sobrecarregado os seus trabalhos.
 
Todavia, logo sobrevieram fortes críticas à ideia, as quais motivaram 
o Ministro Cezar Peluso a abrir mão da proposta, tendo ele, a partir de 
então, se limitado a conclamar as comunidades jurídica e política a refletir 
sobre o vigente sistema de controle de constitucionalidade.
 
Por fim, assento que não impressiona,  data venia, o argumento da 
“velocidade” na tramitação do projeto de lei ora atacado, pois, como bem 
observou  Virgílio  Afonso  da  Silva,  Professor  Titular  de  Direito 
Constitucional da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, 
“desde que respeitadas as regras do processo legislativo, o quão rápido um projeto  
é analisado é uma questão política, não jurídica. Não cabe ao STF ditar o ritmo  
10 
Supremo Tribunal Federal
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MS 32033 / DF 
pelo Ministro Gilmar Mendes.
A respeito de eventuais mudanças em nosso ordenamento no tocante 
ao controle jurisdicional de constitucionalidade das normas, lembro-me 
que, há pouco tempo atrás, o Ministro Cezar Peluso, na condição de 
Presidente do Supremo Tribunal Federal, trouxe à tona novamente a 
discussão quanto à conveniência de se instaurar no Brasil o controle 
preventivo  de  constitucionalidade  das  leis  editadas  pelo  Congresso 
Nacional.
 
Em evento promovido pelo Instituto dos Advogados de São Paulo – 
Iasp, em 25/3/2011, anunciou o então Presidente que poderia incluir no 
projeto  de  “3º  Pacto  Republicano”  a  proposta  de  instituição  de  um 
controle prévio de constitucionalidade, mediante a eventual provocação 
do  Presidente  da  República,  para  os  projetos  de  lei  aprovados  pelo 
Congresso Nacional e encaminhados para sanção ou veto presidencial.
 
Defendeu o Ministro Cezar Peluso, na ocasião, que a possibilidade 
de emissão de um “parecer técnico” pelo STF antes da sanção de projetos 
considerados polêmicos o livraria do acúmulo das múltiplas ações diretas 
de inconstitucionalidade, que têm sobrecarregado os seus trabalhos.
 
Todavia, logo sobrevieram fortes críticas à ideia, as quais motivaram 
o Ministro Cezar Peluso a abrir mão da proposta, tendo ele, a partir de 
então, se limitado a conclamar as comunidades jurídica e política a refletir 
sobre o vigente sistema de controle de constitucionalidade.
 
Por fim, assento que não impressiona,  data venia, o argumento da 
“velocidade” na tramitação do projeto de lei ora atacado, pois, como bem 
observou  Virgílio  Afonso  da  Silva,  Professor  Titular  de  Direito 
Constitucional da Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo, 
“desde que respeitadas as regras do processo legislativo, o quão rápido um projeto  
é analisado é uma questão política, não jurídica. Não cabe ao STF ditar o ritmo  
10 
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Voto - MIN. RICARDO LEWANDOWSKI
MS 32033 / DF 
do processo legislativo” (A emenda e o Supremo, jornal Valor Econômico, 
de 3/5/2013).
 
Também  não  sensibiliza  a  alegação  de  que  se  trataria  de  uma 
“manobra casuística” da maioria parlamentar, pois não é lícito à Suprema 
Corte ingressar prematuramente no próprio mérito dos projetos de lei em 
tramitação no Congresso Nacional e, assim, impedir que os distintos 
temas  sejam  exaustivamente  debatidos  pelos  representantes  do  povo 
legitimamente eleitos, como é próprio do regime democrático.
Para terminar, manifestando a minha admiração pelo ilustre decano, 
Ministro Celso de Mello, aproveito para lembrar uma frase sua segundo a 
qual “O Congresso pode muito, mas não pode tudo!”. Parafraseando, ouso 
dizer: “O Judiciário pode muito, mas não pode tudo!”. 
Isso posto, pelo meu voto, casso a liminar concedida e, no mérito, 
denego a segurança.
11 
Supremo Tribunal Federal
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MS 32033 / DF 
do processo legislativo” (A emenda e o Supremo, jornal Valor Econômico, 
de 3/5/2013).
 
Também  não  sensibiliza  a  alegação  de  que  se  trataria  de  uma 
“manobra casuística” da maioria parlamentar, pois não é lícito à Suprema 
Corte ingressar prematuramente no próprio mérito dos projetos de lei em 
tramitação no Congresso Nacional e, assim, impedir que os distintos 
temas  sejam  exaustivamente  debatidos  pelos  representantes  do  povo 
legitimamente eleitos, como é próprio do regime democrático.
Para terminar, manifestando a minha admiração pelo ilustre decano, 
Ministro Celso de Mello, aproveito para lembrar uma frase sua segundo a 
qual “O Congresso pode muito, mas não pode tudo!”. Parafraseando, ouso 
dizer: “O Judiciário pode muito, mas não pode tudo!”. 
Isso posto, pelo meu voto, casso a liminar concedida e, no mérito, 
denego a segurança.
11 
Supremo Tribunal Federal
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 218 de 314

Antecipação ao Voto
13/06/2013
PLENÁRIO
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033 DISTRITO FEDERAL
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Presidente, ante a 
importância institucional, a importância da matéria para a higidez do 
Estado  de  Direito,  devo  estender-me  um  pouco  mais,  considerada  a 
prática que geralmente adoto ao votar no Plenário e na Turma como 
vogal.
Faço  um  retrospecto  do  quadro  revelado  neste  Mandado  de 
Segurança e ressalto o objeto da impetração, assentando, de início, que 
estamos vinculados às causas de pedir e também ao pleito formulado.
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Supremo Tribunal Federal
13/06/2013
PLENÁRIO
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033 DISTRITO FEDERAL
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Presidente, ante a 
importância institucional, a importância da matéria para a higidez do 
Estado  de  Direito,  devo  estender-me  um  pouco  mais,  considerada  a 
prática que geralmente adoto ao votar no Plenário e na Turma como 
vogal.
Faço  um  retrospecto  do  quadro  revelado  neste  Mandado  de 
Segurança e ressalto o objeto da impetração, assentando, de início, que 
estamos vinculados às causas de pedir e também ao pleito formulado.
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Voto - MIN. MARCO AURÉLIO
13/06/2013
PLENÁRIO
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033 DISTRITO FEDERAL
V O T O
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Ante a importância 
institucional, ante a importância da matéria para a higidez do Estado de 
Direito, devo estender-me no voto a ser proferido, fugindo à regra que 
sempre adoto na conciliação do binômio celeridade e conteúdo.
Eis o quadro com o qual o Plenário se defronta:
Objeto e pedido da impetração
O  mandado  de  segurança  foi  impetrado  por  Rodrigo  Sobral 
Rollemberg ante a tramitação e a deliberação relativa ao Projeto de Lei 
Ordinária – na Câmara, nº 4.470, de 2012, no Senado, nº 14, de 2013 – que 
visa alterar as Leis nº 9.096, de 1995, e 9.504, de 1997, para prever que “a 
migração partidária que ocorrer durante a legislatura não importará a 
transferência de recursos do fundo partidário e do horário de propaganda 
eleitoral  no  rádio  e  na  televisão.”  As  restrições  quanto  à  migração 
alcançam  a  criação  de  novos  partidos.  Liminarmente,  pediu-se  para 
sustar  a  tramitação  do  aludido  projeto.  No  mérito,  busca-se  vê-lo 
arquivado.
O projeto de lei questionado segue abaixo transcrito:
Art. 1º Os seguintes dispositivos da Lei nº 9.096, de 19 de 
setembro de 1995, passam a vigorar com a seguinte redação:
“Art. 29. (...) 1
1
 Redação anterior:
Art. 29. Por decisão de seus órgãos nacionais de deliberação, dois ou mais partidos poderão 
fundir-se num só ou incorporar-se um ao outro. (...)
§ 6º Havendo fusão ou incorporação de partidos, os votos obtidos por eles, na última eleição geral 
para a Câmara dos Deputados, devem ser somados para efeito do funcionamento parlamentar, nos termos 
do art. 13, da distribuição dos recursos do Fundo Partidário e do acesso gratuito ao rádio e à televisão.
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Supremo Tribunal Federal
13/06/2013
PLENÁRIO
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033 DISTRITO FEDERAL
V O T O
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Ante a importância 
institucional, ante a importância da matéria para a higidez do Estado de 
Direito, devo estender-me no voto a ser proferido, fugindo à regra que 
sempre adoto na conciliação do binômio celeridade e conteúdo.
Eis o quadro com o qual o Plenário se defronta:
Objeto e pedido da impetração
O  mandado  de  segurança  foi  impetrado  por  Rodrigo  Sobral 
Rollemberg ante a tramitação e a deliberação relativa ao Projeto de Lei 
Ordinária – na Câmara, nº 4.470, de 2012, no Senado, nº 14, de 2013 – que 
visa alterar as Leis nº 9.096, de 1995, e 9.504, de 1997, para prever que “a 
migração partidária que ocorrer durante a legislatura não importará a 
transferência de recursos do fundo partidário e do horário de propaganda 
eleitoral  no  rádio  e  na  televisão.”  As  restrições  quanto  à  migração 
alcançam  a  criação  de  novos  partidos.  Liminarmente,  pediu-se  para 
sustar  a  tramitação  do  aludido  projeto.  No  mérito,  busca-se  vê-lo 
arquivado.
O projeto de lei questionado segue abaixo transcrito:
Art. 1º Os seguintes dispositivos da Lei nº 9.096, de 19 de 
setembro de 1995, passam a vigorar com a seguinte redação:
“Art. 29. (...) 1
1
 Redação anterior:
Art. 29. Por decisão de seus órgãos nacionais de deliberação, dois ou mais partidos poderão 
fundir-se num só ou incorporar-se um ao outro. (...)
§ 6º Havendo fusão ou incorporação de partidos, os votos obtidos por eles, na última eleição geral 
para a Câmara dos Deputados, devem ser somados para efeito do funcionamento parlamentar, nos termos 
do art. 13, da distribuição dos recursos do Fundo Partidário e do acesso gratuito ao rádio e à televisão.
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 220 de 314

Voto - MIN. MARCO AURÉLIO
MS 32033 / DF 
§  6º  Havendo  fusão  ou  incorporação,  devem  ser 
somados exclusivamente os votos dos partidos fundidos 
ou incorporados, obtidos na última eleição geral para a 
Câmara dos Deputados, para efeito da distribuição dos 
recursos do Fundo Partidário e do acesso gratuito ao rádio 
e à televisão.” 
“Art. 41-A. Do total do Fundo Partidário:
I  –  5%  (cinco  por  cento)  serão  destacados  para 
entrega, em partes iguais, a todos os partidos que tenham 
seus estatutos registrados no Tribunal Superior Eleitoral; e
II  –  95%  (noventa  e  cinco  por  cento)  serão 
distribuídos aos partidos na proporção dos votos obtidos 
na última eleição geral para a Câmara dos Deputados.
Parágrafo único. Para efeito do disposto no inciso II, 
serão desconsideradas as mudanças de filiação partidária, 
em quaisquer hipóteses, ressalvado o disposto no § 6º do 
art. 29.”2
Art. 2º Acrescente-se o § 7º ao art. 47 da Lei nº 9.504, de 30 
de setembro de 1997, com a seguinte redação:
“Art. 47. (...)
§7º Para efeito do disposto no inciso II do § 2º, serão 
desconsideradas as mudanças de filiação partidária, em 
quaisquer hipóteses, ressalvado o disposto no § 6º do art. 
29 da Lei nº 9.096, de 19 de setembro de 1995.” 3
2
              
 
   Redação anterior:
Art. 41-A.                5% (cinco por cento) do total do Fundo Partidário serão destacados para  
entrega, em partes iguais, a todos os partidos que tenham seus estatutos registrados no Tribunal Superior 
Eleitoral e 95% (noventa e cinco por cento) do total do Fundo Partidário serão distribuídos a eles na 
proporção dos votos obtidos na última eleição geral para a Câmara dos Deputados.               (Incluído pela 
Lei nº 11.459, de 2007)
3
              
 
   Redação do aludido art. 47, §2º, inciso II:
Art. 47. As emissoras de rádio e de televisão e os canais de televisão por assinatura mencionados 
no art. 57 reservarão, nos quarenta e cinco dias anteriores à antevéspera das eleições, horário destinado à 
divulgação, em rede, da propaganda eleitoral gratuita, na forma estabelecida neste artigo. (...)
§ 2º Os horários reservados à propaganda de cada eleição, nos termos do parágrafo anterior, serão 
distribuídos entre todos os partidos e coligações que tenham candidato e representação na Câmara dos 
Deputados, observados os seguintes critérios : (...)
2 
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
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MS 32033 / DF 
§  6º  Havendo  fusão  ou  incorporação,  devem  ser 
somados exclusivamente os votos dos partidos fundidos 
ou incorporados, obtidos na última eleição geral para a 
Câmara dos Deputados, para efeito da distribuição dos 
recursos do Fundo Partidário e do acesso gratuito ao rádio 
e à televisão.” 
“Art. 41-A. Do total do Fundo Partidário:
I  –  5%  (cinco  por  cento)  serão  destacados  para 
entrega, em partes iguais, a todos os partidos que tenham 
seus estatutos registrados no Tribunal Superior Eleitoral; e
II  –  95%  (noventa  e  cinco  por  cento)  serão 
distribuídos aos partidos na proporção dos votos obtidos 
na última eleição geral para a Câmara dos Deputados.
Parágrafo único. Para efeito do disposto no inciso II, 
serão desconsideradas as mudanças de filiação partidária, 
em quaisquer hipóteses, ressalvado o disposto no § 6º do 
art. 29.”2
Art. 2º Acrescente-se o § 7º ao art. 47 da Lei nº 9.504, de 30 
de setembro de 1997, com a seguinte redação:
“Art. 47. (...)
§7º Para efeito do disposto no inciso II do § 2º, serão 
desconsideradas as mudanças de filiação partidária, em 
quaisquer hipóteses, ressalvado o disposto no § 6º do art. 
29 da Lei nº 9.096, de 19 de setembro de 1995.” 3
2
              
 
   Redação anterior:
Art. 41-A.                5% (cinco por cento) do total do Fundo Partidário serão destacados para  
entrega, em partes iguais, a todos os partidos que tenham seus estatutos registrados no Tribunal Superior 
Eleitoral e 95% (noventa e cinco por cento) do total do Fundo Partidário serão distribuídos a eles na 
proporção dos votos obtidos na última eleição geral para a Câmara dos Deputados.               (Incluído pela 
Lei nº 11.459, de 2007)
3
              
 
   Redação do aludido art. 47, §2º, inciso II:
Art. 47. As emissoras de rádio e de televisão e os canais de televisão por assinatura mencionados 
no art. 57 reservarão, nos quarenta e cinco dias anteriores à antevéspera das eleições, horário destinado à 
divulgação, em rede, da propaganda eleitoral gratuita, na forma estabelecida neste artigo. (...)
§ 2º Os horários reservados à propaganda de cada eleição, nos termos do parágrafo anterior, serão 
distribuídos entre todos os partidos e coligações que tenham candidato e representação na Câmara dos 
Deputados, observados os seguintes critérios : (...)
2 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 221 de 314

Voto - MIN. MARCO AURÉLIO
MS 32033 / DF 
Art. 3º Esta lei entra em vigor na data da sua publicação.
Premissas  e  fundamentos  teóricos  da  impetração  (síntese  da 
petição inicial) 
O  impetrante  aponta  violação  ao  devido  processo  legislativo  e 
“abuso de poder legislativo” ante as restrições que se pretende impor em 
relação  à  propaganda  eleitoral  e  ao  financiamento  partidário 
consideradas  as  novas  agremiações  a  serem  criadas  a  partir  da 
promulgação da lei, o que o legitimaria a fazer uso do mandado de 
segurança  preventivo  com  a  finalidade  de  coibir  atos  praticados  no 
processo  de  aprovação  de  leis  incompatíveis  com  dispositivos 
constitucionais.
Afirma a existência de direito líquido e certo, porque integrante do 
Congresso  Nacional,  de  “não  participar  da  produção  de  atos 
casuisticamente  concebidos  para  aniquilar  direitos  fundamentais  de 
grupos políticos minoritários e que visivelmente conspurcam, desde sua 
tramitação,  os  mandamentos  centrais  derivados  do  texto  da  Carta 
Política”.
Conforme diz, o projeto de lei, que tramitou em regime de urgência 
na Câmara, foi forjado pela maioria para restringir direitos fundamentais 
de  grupos  políticos  minoritários  determinados  e  perfeitamente 
individualizáveis, caracterizando “abuso do poder legislativo”. Identifica 
como alvos específicos a criação, em andamento, dos futuros partidos 
“Rede” e “Solidariedade”, ambos de oposição, bem como a articulação de 
fusão de alguns partidos também de  oposição à coalizão governante.
Afirma  a  pretensão  de  esvaziamento,  de  modo  arbitrário, 
inconstitucional  e  casuístico,  de  iniciativas  de  instituição  de  novos 
partidos, sufocando-se  movimentos políticos e a articulação e atração de 
pessoas e ideias.
Assinala  o  estabelecimento  de  diferenças  materiais  entre 
II - dois terços, proporcionalmente ao número de representantes na Câmara dos Deputados, 
considerado, no caso de coligação, o resultado da soma do número de representantes de todos os partidos 
que a integram.
3 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
Art. 3º Esta lei entra em vigor na data da sua publicação.
Premissas  e  fundamentos  teóricos  da  impetração  (síntese  da 
petição inicial) 
O  impetrante  aponta  violação  ao  devido  processo  legislativo  e 
“abuso de poder legislativo” ante as restrições que se pretende impor em 
relação  à  propaganda  eleitoral  e  ao  financiamento  partidário 
consideradas  as  novas  agremiações  a  serem  criadas  a  partir  da 
promulgação da lei, o que o legitimaria a fazer uso do mandado de 
segurança  preventivo  com  a  finalidade  de  coibir  atos  praticados  no 
processo  de  aprovação  de  leis  incompatíveis  com  dispositivos 
constitucionais.
Afirma a existência de direito líquido e certo, porque integrante do 
Congresso  Nacional,  de  “não  participar  da  produção  de  atos 
casuisticamente  concebidos  para  aniquilar  direitos  fundamentais  de 
grupos políticos minoritários e que visivelmente conspurcam, desde sua 
tramitação,  os  mandamentos  centrais  derivados  do  texto  da  Carta 
Política”.
Conforme diz, o projeto de lei, que tramitou em regime de urgência 
na Câmara, foi forjado pela maioria para restringir direitos fundamentais 
de  grupos  políticos  minoritários  determinados  e  perfeitamente 
individualizáveis, caracterizando “abuso do poder legislativo”. Identifica 
como alvos específicos a criação, em andamento, dos futuros partidos 
“Rede” e “Solidariedade”, ambos de oposição, bem como a articulação de 
fusão de alguns partidos também de  oposição à coalizão governante.
Afirma  a  pretensão  de  esvaziamento,  de  modo  arbitrário, 
inconstitucional  e  casuístico,  de  iniciativas  de  instituição  de  novos 
partidos, sufocando-se  movimentos políticos e a articulação e atração de 
pessoas e ideias.
Assinala  o  estabelecimento  de  diferenças  materiais  entre 
II - dois terços, proporcionalmente ao número de representantes na Câmara dos Deputados, 
considerado, no caso de coligação, o resultado da soma do número de representantes de todos os partidos 
que a integram.
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Voto - MIN. MARCO AURÉLIO
MS 32033 / DF 
parlamentares  eleitos  para  uma  mesma  legislatura,  permitindo  que 
alguns, ditos de primeira classe, possam se transferir a um novo partido 
político,  recém-fundado,  sem  a  perda  dos  direitos  derivados  da 
representatividade adquirida nas urnas, enquanto outros, os de segunda 
classe, não poderão migrar para um partido recém-fundado sem sofrer as 
restrições que se busca impor.
Como corolário da objeção acima, destaca que haveria quebra do 
princípio da igualdade entre partidos dentro da mesma legislatura, sendo 
criados, como resultado da lei pretendida, agremiações recém-fundadas 
de  primeira  classe,  como  o  Partido  Social  Democrático,  e  outras  de 
segunda classe, a surgirem depois de promulgada a lei.
Argui  ofensa  aos  direitos  fundamentais  de  liberdade  de  criação 
partidária e ao princípio fundamental do pluralismo político (artigos 1º, 
inciso V, e 17, cabeça e § 3º, da Carta da República), tal como definidos na 
Ação  Direta  de  Inconstitucionalidade  nº  4.430,  relator  ministro  Dias 
Toffoli,  julgada  em  29  de  junho  de  2012  (acórdão  pendente  de 
publicação). Cita o precedente como principal base de apoio e aponta a 
apresentação  do  projeto  legislativo  como  uma  reação  ao  que  fora 
decidido pelo Supremo.
Fundamentos da liminar deferida 
Em 24 de abril de 2013, o ministro Gilmar Mendes deferiu a liminar, 
determinando  a  suspensão  da  tramitação  do  projeto  de  lei  até  o 
julgamento de mérito do mandado de segurança.
Sua  Excelência  mencionou  precedentes  do  Supremo  em  que 
reconhecida a possibilidade de controle de constitucionalidade prévio dos 
atos legislativos e a legitimidade ativa dos parlamentares para provocar 
esse controle por meio de mandado de segurança. Destacou que esse 
controle  tem  sido  admitido  em  situações   excepcionais,  quando  “há 
flagrante  desrespeito  ao  devido  processo  legislativo  e  aos  direitos 
fundamentais”.  Nesses  casos,  consoante  Sua  Excelência,  a 
discricionariedade das medidas políticas não pode impedir o controle 
4 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
parlamentares  eleitos  para  uma  mesma  legislatura,  permitindo  que 
alguns, ditos de primeira classe, possam se transferir a um novo partido 
político,  recém-fundado,  sem  a  perda  dos  direitos  derivados  da 
representatividade adquirida nas urnas, enquanto outros, os de segunda 
classe, não poderão migrar para um partido recém-fundado sem sofrer as 
restrições que se busca impor.
Como corolário da objeção acima, destaca que haveria quebra do 
princípio da igualdade entre partidos dentro da mesma legislatura, sendo 
criados, como resultado da lei pretendida, agremiações recém-fundadas 
de  primeira  classe,  como  o  Partido  Social  Democrático,  e  outras  de 
segunda classe, a surgirem depois de promulgada a lei.
Argui  ofensa  aos  direitos  fundamentais  de  liberdade  de  criação 
partidária e ao princípio fundamental do pluralismo político (artigos 1º, 
inciso V, e 17, cabeça e § 3º, da Carta da República), tal como definidos na 
Ação  Direta  de  Inconstitucionalidade  nº  4.430,  relator  ministro  Dias 
Toffoli,  julgada  em  29  de  junho  de  2012  (acórdão  pendente  de 
publicação). Cita o precedente como principal base de apoio e aponta a 
apresentação  do  projeto  legislativo  como  uma  reação  ao  que  fora 
decidido pelo Supremo.
Fundamentos da liminar deferida 
Em 24 de abril de 2013, o ministro Gilmar Mendes deferiu a liminar, 
determinando  a  suspensão  da  tramitação  do  projeto  de  lei  até  o 
julgamento de mérito do mandado de segurança.
Sua  Excelência  mencionou  precedentes  do  Supremo  em  que 
reconhecida a possibilidade de controle de constitucionalidade prévio dos 
atos legislativos e a legitimidade ativa dos parlamentares para provocar 
esse controle por meio de mandado de segurança. Destacou que esse 
controle  tem  sido  admitido  em  situações   excepcionais,  quando  “há 
flagrante  desrespeito  ao  devido  processo  legislativo  e  aos  direitos 
fundamentais”.  Nesses  casos,  consoante  Sua  Excelência,  a 
discricionariedade das medidas políticas não pode impedir o controle 
4 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 223 de 314

Voto - MIN. MARCO AURÉLIO
MS 32033 / DF 
judicial.
Assentou que o Supremo deve examinar a regularidade do processo 
legislativo,  sempre  tendo  em  vista  eventual  afronta  à  Constituição, 
sobretudo aos direitos fundamentais. Advertiu que a feição deste caso 
requer  maior  rigor  na  apreciação  do  cabimento  da  ação  e  cuidado 
redobrado para deferimento de medida liminar, haja vista o elevado 
potencial  de  tensão  para  a  harmonia  e  independência  dos  Poderes. 
Nesse  sentido,  ressaltou  a  conveniência  da  autocontenção  judicial, 
evitando que o Judiciário venha a definir as “pautas do Legislativo”, sob 
pena  de  obstaculizar  a  devida  realização  do  próprio  projeto 
constitucional.
Não  obstante  essas  premissas  teóricas  de  cautela  institucional, 
concluiu  pela  pertinência  da  impetração,  citando  o  Mandado  de 
Segurança  nº  20.257/DF,  Pleno,  redator  do  acórdão  ministro  Moreira 
Alves, julgado em 8 de outubro de 1980. Consignou “a peculiaridade de a 
tramitação aparentemente ocorrer em sentido diametralmente oposto à 
diretriz  traçada  recentemente  pelo  Supremo  Tribunal  Federal,  no 
julgamento da ADI 4430”.
Fez ver que a “intenção do projeto é impedir que os parlamentares, 
ao criarem novas legendas, levem consigo as suas respectivas ‘cotas de 
representatividade’,  ou  seja,  carreguem  para  o  novo  partido  o  que 
equivaleria  às  suas  participações  em  termos  de  valores  do  fundo 
partidário e de tempo de propaganda eleitoral no horário gratuito de 
rádio  e  de  televisão  distribuído  aos  partidos”.  Evocou  as  decisões 
concernentes às Ações Diretas de Inconstitucionalidade nº 1.351 e 1.354, 
de minha relatoria, nas quais assentada a inconstitucionalidade desse 
propósito legislativo. 
Disse do tratamento desigual de parlamentares e partidos políticos, 
em uma mesma legislatura, promovido pela pretensa lei, de maneira a 
acarretar interferência “ofensiva à lealdade da concorrência democrática, 
afigurando-se casuística e direcionada a atores políticos específicos”. 
Reiterou  que  o  projeto  de  lei  atacado  afronta  “diretamente  a 
interpretação constitucional veiculada pelo Supremo Tribunal Federal no 
5 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
judicial.
Assentou que o Supremo deve examinar a regularidade do processo 
legislativo,  sempre  tendo  em  vista  eventual  afronta  à  Constituição, 
sobretudo aos direitos fundamentais. Advertiu que a feição deste caso 
requer  maior  rigor  na  apreciação  do  cabimento  da  ação  e  cuidado 
redobrado para deferimento de medida liminar, haja vista o elevado 
potencial  de  tensão  para  a  harmonia  e  independência  dos  Poderes. 
Nesse  sentido,  ressaltou  a  conveniência  da  autocontenção  judicial, 
evitando que o Judiciário venha a definir as “pautas do Legislativo”, sob 
pena  de  obstaculizar  a  devida  realização  do  próprio  projeto 
constitucional.
Não  obstante  essas  premissas  teóricas  de  cautela  institucional, 
concluiu  pela  pertinência  da  impetração,  citando  o  Mandado  de 
Segurança  nº  20.257/DF,  Pleno,  redator  do  acórdão  ministro  Moreira 
Alves, julgado em 8 de outubro de 1980. Consignou “a peculiaridade de a 
tramitação aparentemente ocorrer em sentido diametralmente oposto à 
diretriz  traçada  recentemente  pelo  Supremo  Tribunal  Federal,  no 
julgamento da ADI 4430”.
Fez ver que a “intenção do projeto é impedir que os parlamentares, 
ao criarem novas legendas, levem consigo as suas respectivas ‘cotas de 
representatividade’,  ou  seja,  carreguem  para  o  novo  partido  o  que 
equivaleria  às  suas  participações  em  termos  de  valores  do  fundo 
partidário e de tempo de propaganda eleitoral no horário gratuito de 
rádio  e  de  televisão  distribuído  aos  partidos”.  Evocou  as  decisões 
concernentes às Ações Diretas de Inconstitucionalidade nº 1.351 e 1.354, 
de minha relatoria, nas quais assentada a inconstitucionalidade desse 
propósito legislativo. 
Disse do tratamento desigual de parlamentares e partidos políticos, 
em uma mesma legislatura, promovido pela pretensa lei, de maneira a 
acarretar interferência “ofensiva à lealdade da concorrência democrática, 
afigurando-se casuística e direcionada a atores políticos específicos”. 
Reiterou  que  o  projeto  de  lei  atacado  afronta  “diretamente  a 
interpretação constitucional veiculada pelo Supremo Tribunal Federal no 
5 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 224 de 314

Voto - MIN. MARCO AURÉLIO
MS 32033 / DF 
julgamento  da  ADI  4.430,  Rel.  Min.  Dias  Toffoli,  a  qual  resultou de 
gradual  evolução  da  jurisprudência  da  Corte”.  Fundamentando  a 
conclusão,  citou  o  pronunciamento  atinente  à  Ação  Direta  de 
Inconstitucionalidade  nº  2.797  –  relator  ministro  Sepúlveda  Pertence, 
acórdão publicado no Diário da Justiça de 19 de dezembro de 2006 – em 
que declarada a inconstitucionalidade da tentativa de o legislador superar 
interpretação constitucional fixada previamente pelo Tribunal. Ressalvou 
ter ficado vencido na ocasião. 
No âmbito do risco, apontou a “singular celeridade da tramitação” 
do projeto, considerando ainda o impacto da proposição legislativa sobre 
as mobilizações políticas voltadas à criação e fusão de novos partidos. 
Relembrou a importância de as regras eleitorais serem claras e aplicadas 
de modo isonômico e uniforme em relação ao próximo pleito.
Ressaltando a excepcionalidade do caso, a extrema velocidade de 
tramitação do projeto em detrimento da adequada reflexão e ponderação 
que  devem  nortear  a  deliberação  de  projetos  da  espécie,  o  caráter 
casuístico da proposta em prejuízo das minorias políticas e da própria 
democracia e o descompasso entre a proposição legislativa e a decisão do 
Supremo na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.430, concluiu pela 
violação a direito público subjetivo do impetrante de não se submeter a 
processo legislativo inconstitucional, deferindo o pedido de liminar.
Das informações do Presidente da Câmara dos Deputados 
Em 30 de abril de 2013, o Presidente da Câmara dos Deputados 
prestou informações, sustentando, em síntese, a tramitação regular do 
projeto  de  lei  questionado,  observados  os  ditames  constitucionais  e 
regimentais. 
Narrou que, em 16 de abril de 2013, foi aprovado pela maioria 
absoluta  dos  membros  da  Casa,  com  259  votos  favoráveis,  o 
Requerimento de Urgência nº 7.494, de 2013, para tramitação do aludido 
projeto, o qual, em 23 seguinte, veio a ser aprovado definitivamente em 
sessão deliberativa extraordinária, seguindo para votação no Senado. 
6 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
julgamento  da  ADI  4.430,  Rel.  Min.  Dias  Toffoli,  a  qual  resultou de 
gradual  evolução  da  jurisprudência  da  Corte”.  Fundamentando  a 
conclusão,  citou  o  pronunciamento  atinente  à  Ação  Direta  de 
Inconstitucionalidade  nº  2.797  –  relator  ministro  Sepúlveda  Pertence, 
acórdão publicado no Diário da Justiça de 19 de dezembro de 2006 – em 
que declarada a inconstitucionalidade da tentativa de o legislador superar 
interpretação constitucional fixada previamente pelo Tribunal. Ressalvou 
ter ficado vencido na ocasião. 
No âmbito do risco, apontou a “singular celeridade da tramitação” 
do projeto, considerando ainda o impacto da proposição legislativa sobre 
as mobilizações políticas voltadas à criação e fusão de novos partidos. 
Relembrou a importância de as regras eleitorais serem claras e aplicadas 
de modo isonômico e uniforme em relação ao próximo pleito.
Ressaltando a excepcionalidade do caso, a extrema velocidade de 
tramitação do projeto em detrimento da adequada reflexão e ponderação 
que  devem  nortear  a  deliberação  de  projetos  da  espécie,  o  caráter 
casuístico da proposta em prejuízo das minorias políticas e da própria 
democracia e o descompasso entre a proposição legislativa e a decisão do 
Supremo na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.430, concluiu pela 
violação a direito público subjetivo do impetrante de não se submeter a 
processo legislativo inconstitucional, deferindo o pedido de liminar.
Das informações do Presidente da Câmara dos Deputados 
Em 30 de abril de 2013, o Presidente da Câmara dos Deputados 
prestou informações, sustentando, em síntese, a tramitação regular do 
projeto  de  lei  questionado,  observados  os  ditames  constitucionais  e 
regimentais. 
Narrou que, em 16 de abril de 2013, foi aprovado pela maioria 
absoluta  dos  membros  da  Casa,  com  259  votos  favoráveis,  o 
Requerimento de Urgência nº 7.494, de 2013, para tramitação do aludido 
projeto, o qual, em 23 seguinte, veio a ser aprovado definitivamente em 
sessão deliberativa extraordinária, seguindo para votação no Senado. 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 225 de 314

Voto - MIN. MARCO AURÉLIO
MS 32033 / DF 
Enfatizou, alfim, veicular-se, na impetração, verdadeiro pedido de 
controle judicial em abstrato de constitucionalidade, o que seria possível 
apenas se envolvido o artigo 60, § 4º, da Carta da República.
Das informações do Presidente do Senado Federal 
Em 3 de maio de 2013, o Presidente do Senado também prestou 
informações. Aduziu a  inadequação  da  via eleita, apontando-a como 
sucedânea de ação direta de inconstitucionalidade. Destacou a intenção 
do impetrante de obter a declaração de inconstitucionalidade do projeto 
de lei em razão de possível incompatibilidade com a Constituição e a 
decisão alusiva à Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.430.
Disse da necessidade de uma postura de autorrestrição judicial pelo 
Supremo em favor da liberdade de conformação do Legislativo quanto à 
disciplina do funcionamento dos partidos políticos.
Asseverou que o esvaziamento precoce da discussão do projeto de 
lei implica a cassação do poder de deliberação do Parlamento, o que 
coloca em risco a própria estabilidade das instituições democráticas. Não 
caberia, portanto, o controle de constitucionalidade preventivo. Alegou 
que a segurança pretendida inibiria “meras intenções”, considerado o 
processo legislativo ainda em andamento.
No tocante à liminar implementada, afirmou que a suspensão do 
processo  legislativo  no  estágio  em  que  se  encontra  importou  na 
impossibilidade de o Senado Federal exercer o papel de “Casa Revisora”, 
ignorando-se  que  poderia  efetivamente  modificar  o  projeto  de  lei 
questionado.
Salientou a inviabilidade  de extensão dos  efeitos  vinculantes  do 
pronunciamento do Supremo na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 
4.430 em relação ao Poder Legislativo. Citou como precedente o Agravo 
Regimental na Reclamação nº 2.617/MG, relator ministro Cezar Peluso, 
julgado em 23 de fevereiro de 2005.
Quanto  à  questão  de  fundo,  buscou  demonstrar  a 
constitucionalidade do conteúdo do projeto de lei.
7 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
Enfatizou, alfim, veicular-se, na impetração, verdadeiro pedido de 
controle judicial em abstrato de constitucionalidade, o que seria possível 
apenas se envolvido o artigo 60, § 4º, da Carta da República.
Das informações do Presidente do Senado Federal 
Em 3 de maio de 2013, o Presidente do Senado também prestou 
informações. Aduziu a  inadequação  da  via eleita, apontando-a como 
sucedânea de ação direta de inconstitucionalidade. Destacou a intenção 
do impetrante de obter a declaração de inconstitucionalidade do projeto 
de lei em razão de possível incompatibilidade com a Constituição e a 
decisão alusiva à Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.430.
Disse da necessidade de uma postura de autorrestrição judicial pelo 
Supremo em favor da liberdade de conformação do Legislativo quanto à 
disciplina do funcionamento dos partidos políticos.
Asseverou que o esvaziamento precoce da discussão do projeto de 
lei implica a cassação do poder de deliberação do Parlamento, o que 
coloca em risco a própria estabilidade das instituições democráticas. Não 
caberia, portanto, o controle de constitucionalidade preventivo. Alegou 
que a segurança pretendida inibiria “meras intenções”, considerado o 
processo legislativo ainda em andamento.
No tocante à liminar implementada, afirmou que a suspensão do 
processo  legislativo  no  estágio  em  que  se  encontra  importou  na 
impossibilidade de o Senado Federal exercer o papel de “Casa Revisora”, 
ignorando-se  que  poderia  efetivamente  modificar  o  projeto  de  lei 
questionado.
Salientou a inviabilidade  de extensão dos  efeitos  vinculantes  do 
pronunciamento do Supremo na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 
4.430 em relação ao Poder Legislativo. Citou como precedente o Agravo 
Regimental na Reclamação nº 2.617/MG, relator ministro Cezar Peluso, 
julgado em 23 de fevereiro de 2005.
Quanto  à  questão  de  fundo,  buscou  demonstrar  a 
constitucionalidade do conteúdo do projeto de lei.
7 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 226 de 314

Voto - MIN. MARCO AURÉLIO
MS 32033 / DF 
Pediu  a  extinção  do  processo  sem  resolução  de  mérito  e, 
sucessivamente, o indeferimento da ordem.
Do Parecer do Procurador-Geral da União 
Em 13 de maio de 2013, o Procurador-Geral da União opinou pela 
admissibilidade da impetração e concessão da segurança.
Observou que a verificação da possibilidade de parlamentar obter do 
Supremo  ordem  de  sustação  de  processo  legislativo  em  curso  deve 
ocorrer no momento de análise do mérito da impetração.
Salientou  que  a  tramitação  do  projeto  de  lei,  por  si  só,  leva 
insegurança ao meio político parlamentar, considerados os efeitos sobre 
as  perspectivas  de  viabilidade  prática  de  novas  agremiações  e  o 
avizinhamento  das  eleições  nacionais  e  estaduais.  Esclareceu tratar a 
proposta legislativa da distribuição de tempo de exposição em rádio e 
televisão, assim como da repartição de recursos financeiros do fundo 
partidário, em termos prejudiciais aos partidos que venham a ser criados.
Sustentou estar o teor do projeto em descompasso com a óptica 
prevalecente no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 
4.430, da relatoria do ministro Dias Toffoli, resultando, então, em ofensa 
aos mesmos princípios constitucionais resguardados por aquele ato.
Disse da impossibilidade de lei ordinária superar a interpretação 
fixada pelo Supremo, à luz da Carta Federal, relativamente a determinada 
questão, asseverando que essa dinâmica teria como consequência sujeitar 
a inteligência do Tribunal em matéria constitucional ao referendo do 
legislador.
Realçou que, ante a expressa vedação constitucional à deliberação 
sobre  proposta  de  emenda  contrária  a  cláusulas  pétreas  e  a  pacífica 
jurisprudência  do  Tribunal  com  relação  à  legitimidade  ativa  do 
parlamentar  para  impetrar  mandado  de  segurança  visando  obstar  o 
andamento  do  processo  legislativo  nessas  situações,  tais  precedentes 
sinalizariam  que  os  mesmos  agentes  políticos  podem  impugnar  a 
tramitação de projetos de lei com idêntico vício, na linha do que decidido 
8 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
Pediu  a  extinção  do  processo  sem  resolução  de  mérito  e, 
sucessivamente, o indeferimento da ordem.
Do Parecer do Procurador-Geral da União 
Em 13 de maio de 2013, o Procurador-Geral da União opinou pela 
admissibilidade da impetração e concessão da segurança.
Observou que a verificação da possibilidade de parlamentar obter do 
Supremo  ordem  de  sustação  de  processo  legislativo  em  curso  deve 
ocorrer no momento de análise do mérito da impetração.
Salientou  que  a  tramitação  do  projeto  de  lei,  por  si  só,  leva 
insegurança ao meio político parlamentar, considerados os efeitos sobre 
as  perspectivas  de  viabilidade  prática  de  novas  agremiações  e  o 
avizinhamento  das  eleições  nacionais  e  estaduais.  Esclareceu tratar a 
proposta legislativa da distribuição de tempo de exposição em rádio e 
televisão, assim como da repartição de recursos financeiros do fundo 
partidário, em termos prejudiciais aos partidos que venham a ser criados.
Sustentou estar o teor do projeto em descompasso com a óptica 
prevalecente no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 
4.430, da relatoria do ministro Dias Toffoli, resultando, então, em ofensa 
aos mesmos princípios constitucionais resguardados por aquele ato.
Disse da impossibilidade de lei ordinária superar a interpretação 
fixada pelo Supremo, à luz da Carta Federal, relativamente a determinada 
questão, asseverando que essa dinâmica teria como consequência sujeitar 
a inteligência do Tribunal em matéria constitucional ao referendo do 
legislador.
Realçou que, ante a expressa vedação constitucional à deliberação 
sobre  proposta  de  emenda  contrária  a  cláusulas  pétreas  e  a  pacífica 
jurisprudência  do  Tribunal  com  relação  à  legitimidade  ativa  do 
parlamentar  para  impetrar  mandado  de  segurança  visando  obstar  o 
andamento  do  processo  legislativo  nessas  situações,  tais  precedentes 
sinalizariam  que  os  mesmos  agentes  políticos  podem  impugnar  a 
tramitação de projetos de lei com idêntico vício, na linha do que decidido 
8 
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Voto - MIN. MARCO AURÉLIO
MS 32033 / DF 
no Mandado de Segurança nº 24.667, da relatoria do ministro Carlos 
Velloso. Apontou ser esse o caso versado neste processo, articulando com 
a ofensa ao princípio do pluralismo político e ao sistema partidário dele 
decorrente. Alegou que conclusão diversa resultaria em afronta à Carta 
da República. 
Do agravo da Mesa do Senado Federal 
Em 25 de abril de 2013, a Mesa do Senado Federal interpôs agravo 
contra  a  decisão  liminar.  Repetiu  quase  todos  os  argumentos  das 
informações do Presidente do Senado.
Acrescentou que a  “singular celeridade da tramitação” do projeto, 
mencionada pelo relator como  justificativa do implemento da medida 
acauteladora, é necessária para definir, o mais breve possível, as regras 
eleitorais de regência alusivas ao pleito de outubro de 2014, de modo a 
assegurar a adequação tempestiva de todos às novas regras. Registrou o 
estranhamento diante da premissa, porque, segundo afirmou, a citada 
celeridade, uma vez observadas as regras constitucionais e regimentais 
pertinentes,  significa  atuação  eficiente  e  regular  exercício  do  mister 
constitucional  do  Parlamento.  A  decisão  teria  gerado  estado  de 
insegurança jurídica.
Do agravo da União
Em 15 de maio de 2013, a União interpôs agravo.
Arguiu a inadequação da  via eleita, sustentando o uso da  ação 
mandamental como sucedânea de ação direta de inconstitucionalidade. 
Destacou a ausência de direito líquido e certo do parlamentar porquanto 
inexistente violação do devido processo legislativo.
Defendeu  a  constitucionalidade  do  conteúdo  do  projeto  de  lei, 
asseverando  ser  voltado  a  evitar  a  prática  do  comércio  de  filiações 
partidárias em troca de mais tempo relativo ao “direito de antena” e de 
9 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
no Mandado de Segurança nº 24.667, da relatoria do ministro Carlos 
Velloso. Apontou ser esse o caso versado neste processo, articulando com 
a ofensa ao princípio do pluralismo político e ao sistema partidário dele 
decorrente. Alegou que conclusão diversa resultaria em afronta à Carta 
da República. 
Do agravo da Mesa do Senado Federal 
Em 25 de abril de 2013, a Mesa do Senado Federal interpôs agravo 
contra  a  decisão  liminar.  Repetiu  quase  todos  os  argumentos  das 
informações do Presidente do Senado.
Acrescentou que a  “singular celeridade da tramitação” do projeto, 
mencionada pelo relator como  justificativa do implemento da medida 
acauteladora, é necessária para definir, o mais breve possível, as regras 
eleitorais de regência alusivas ao pleito de outubro de 2014, de modo a 
assegurar a adequação tempestiva de todos às novas regras. Registrou o 
estranhamento diante da premissa, porque, segundo afirmou, a citada 
celeridade, uma vez observadas as regras constitucionais e regimentais 
pertinentes,  significa  atuação  eficiente  e  regular  exercício  do  mister 
constitucional  do  Parlamento.  A  decisão  teria  gerado  estado  de 
insegurança jurídica.
Do agravo da União
Em 15 de maio de 2013, a União interpôs agravo.
Arguiu a inadequação da  via eleita, sustentando o uso da  ação 
mandamental como sucedânea de ação direta de inconstitucionalidade. 
Destacou a ausência de direito líquido e certo do parlamentar porquanto 
inexistente violação do devido processo legislativo.
Defendeu  a  constitucionalidade  do  conteúdo  do  projeto  de  lei, 
asseverando  ser  voltado  a  evitar  a  prática  do  comércio  de  filiações 
partidárias em troca de mais tempo relativo ao “direito de antena” e de 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 228 de 314

Voto - MIN. MARCO AURÉLIO
MS 32033 / DF 
mais recursos do fundo constitucional partidário. O propósito legislativo 
seria o de valorizar os partidos políticos.
Ressaltou, como fez a Mesa do Senado, a inviabilidade de os efeitos 
vinculantes  da  decisão  do  Supremo  na  Ação  Direta  de 
Inconstitucionalidade nº 4.430 alcançarem o Poder Legislativo.
Menciono os precedentes do Tribunal, ressaltando que, nas Ações 
Diretas de Inconstitucionalidade nº 1.351/DF e nº 1.354/DF, das quais fui 
relator,  o  Tribunal  examinou,  após  o  devido  processo  legislativo 
instrumental e substancial, preceitos da Lei nº 9.096/1995, presente, é 
certo, a busca da preservação da salutar, para a democracia, minoria.
Esclareço que, apenas em uma das impetrações a seguir referidas, a 
pretensão esteve voltada contra projeto de lei, a de nº 24.138, relator 
ministro  Gilmar  Mendes.  Consta,  no  extrato  de  ata  do  julgamento 
ocorrido em 28 de novembro de 2002, terem estado ausentes eu próprio e 
os ministros Sepúlveda Pertence, Celso de Mello e Nelson Jobim. Na 
oportunidade, não houve debate e decisão quanto à admissibilidade do 
instrumental, sendo que a ordem foi indeferida, nas palavras do relator, 
ante  o  risco  de  comprometimento  do  amplo  modelo  de  controle 
repressivo de constitucionalidade, que vigora entre nós, e do sistema de 
divisão de poderes estabelecido na Constituição.
Cito os precedentes:
Mandado de Segurança nº 20.257 - redator do acordão 
ministro Moreira Alves – julgamento em 8 de outubro de 1980.
Contra proposta de emenda constitucional (prorrogação 
de mandatos eletivos).
Aduzida matéria vedada para deliberação (violação da 
Federação e da República).
Admitido e indeferida a ordem.
Mandado de Segurança nº 20.452 - relator ministro Aldir 
Passarinho – julgado em 7 de novembro de 1984.
10 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
mais recursos do fundo constitucional partidário. O propósito legislativo 
seria o de valorizar os partidos políticos.
Ressaltou, como fez a Mesa do Senado, a inviabilidade de os efeitos 
vinculantes  da  decisão  do  Supremo  na  Ação  Direta  de 
Inconstitucionalidade nº 4.430 alcançarem o Poder Legislativo.
Menciono os precedentes do Tribunal, ressaltando que, nas Ações 
Diretas de Inconstitucionalidade nº 1.351/DF e nº 1.354/DF, das quais fui 
relator,  o  Tribunal  examinou,  após  o  devido  processo  legislativo 
instrumental e substancial, preceitos da Lei nº 9.096/1995, presente, é 
certo, a busca da preservação da salutar, para a democracia, minoria.
Esclareço que, apenas em uma das impetrações a seguir referidas, a 
pretensão esteve voltada contra projeto de lei, a de nº 24.138, relator 
ministro  Gilmar  Mendes.  Consta,  no  extrato  de  ata  do  julgamento 
ocorrido em 28 de novembro de 2002, terem estado ausentes eu próprio e 
os ministros Sepúlveda Pertence, Celso de Mello e Nelson Jobim. Na 
oportunidade, não houve debate e decisão quanto à admissibilidade do 
instrumental, sendo que a ordem foi indeferida, nas palavras do relator, 
ante  o  risco  de  comprometimento  do  amplo  modelo  de  controle 
repressivo de constitucionalidade, que vigora entre nós, e do sistema de 
divisão de poderes estabelecido na Constituição.
Cito os precedentes:
Mandado de Segurança nº 20.257 - redator do acordão 
ministro Moreira Alves – julgamento em 8 de outubro de 1980.
Contra proposta de emenda constitucional (prorrogação 
de mandatos eletivos).
Aduzida matéria vedada para deliberação (violação da 
Federação e da República).
Admitido e indeferida a ordem.
Mandado de Segurança nº 20.452 - relator ministro Aldir 
Passarinho – julgado em 7 de novembro de 1984.
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Voto - MIN. MARCO AURÉLIO
MS 32033 / DF 
Contra proposta de emenda constitucional (Emenda Dante 
de Oliveira).
Arguido  vício  do  processo  legislativo  –  quórum 
constitucional de aprovação.
Admitido e indeferida a ordem.
Mandado de Segurança nº 21.642 - relator ministro Celso 
de Mello (Presidente) – julgado em 25 de janeiro de 1993.
Negado seguimento pelo relator.
Mandado de Segurança nº 21.754 – de minha relatoria – 
julgado em 7 de outubro de 1993.
Contra o Projeto de Resolução nº 3, de 1993, do Congresso 
Nacional voltado à realização da Revisão Constitucional  de que 
trata  o  artigo  3º  do  Ato  das  Disposições  Constitucionais 
Transitórias.
Afirmado vício do processo legislativo – não observância 
do quórum regimental exigido para a leitura do Projeto de 
Resolução.
A maioria do Pleno julgou inadequado o mandado de 
segurança  por  entender  configurada  necessidade  de 
interpretação  do  Regimento  Interno,  desautorizada  a  via 
utilizada ante a natureza “interna corporis” da deliberação do 
Congresso.
Mandado de Segurança nº 22.503 – de minha relatoria – 
julgado em 8 de maio de 1996.
Contra proposta de emenda constitucional (Reforma da 
Previdência).
Afirmado vício do processo legislativo – identidade entre 
autor e relator, presença de propostas rejeitadas e inéditas em 
emendas aglutinativas.
Liminar concedida pelo relator.
Mandado  de  segurança  não  admitido  em  relação  à 
violação de normas regimentais, admitido quanto às normas 
constitucionais e indeferida a ordem.
11 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
Contra proposta de emenda constitucional (Emenda Dante 
de Oliveira).
Arguido  vício  do  processo  legislativo  –  quórum 
constitucional de aprovação.
Admitido e indeferida a ordem.
Mandado de Segurança nº 21.642 - relator ministro Celso 
de Mello (Presidente) – julgado em 25 de janeiro de 1993.
Negado seguimento pelo relator.
Mandado de Segurança nº 21.754 – de minha relatoria – 
julgado em 7 de outubro de 1993.
Contra o Projeto de Resolução nº 3, de 1993, do Congresso 
Nacional voltado à realização da Revisão Constitucional  de que 
trata  o  artigo  3º  do  Ato  das  Disposições  Constitucionais 
Transitórias.
Afirmado vício do processo legislativo – não observância 
do quórum regimental exigido para a leitura do Projeto de 
Resolução.
A maioria do Pleno julgou inadequado o mandado de 
segurança  por  entender  configurada  necessidade  de 
interpretação  do  Regimento  Interno,  desautorizada  a  via 
utilizada ante a natureza “interna corporis” da deliberação do 
Congresso.
Mandado de Segurança nº 22.503 – de minha relatoria – 
julgado em 8 de maio de 1996.
Contra proposta de emenda constitucional (Reforma da 
Previdência).
Afirmado vício do processo legislativo – identidade entre 
autor e relator, presença de propostas rejeitadas e inéditas em 
emendas aglutinativas.
Liminar concedida pelo relator.
Mandado  de  segurança  não  admitido  em  relação  à 
violação de normas regimentais, admitido quanto às normas 
constitucionais e indeferida a ordem.
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 230 de 314

Voto - MIN. MARCO AURÉLIO
MS 32033 / DF 
Mandado de Segurança nº 22.972 - relator ministro Néri 
da Silveira – julgado em 18 de dezembro de 1997.
Contra  proposta  de  emenda  constitucional  (institui  o 
Parlamentarismo pós-plebiscito).
Sustentada matéria vedada para deliberação (violação de 
cláusula pétrea).
O relator admitiu a impetração e indeferiu a liminar. O 
colegiado não julgou a ação.
       
Mandado de Segurança nº 21.311 - relator ministro Néri 
da Silveira – julgado em 13 de maio de 1999.
Contra proposta de emenda constitucional (institui pena 
de morte).
Aduzida matéria vedada para deliberação (violação  de 
cláusula pétrea).
O  relator  julgou  prejudicado  por  perda  de  objeto  (a 
Comissão de Constituição e Justiça e de Redação rejeitou a 
proposta, que foi arquivada).
O aludido  Mandado  de Segurança  nº 24.138 - relator 
ministro Gilmar Mendes – julgado em 28 de novembro de 2002.
Contra proposta de lei ordinária (alteração da CLT – artigo 
618).
Alega ofensa ao artigo 60, § 4º, da Constituição (violação 
de cláusula pétrea – controle prévio de constitucionalidade).
O Pleno indeferiu a ordem.
Mandado de Segurança nº 24.576 - relatora ministra Ellen 
Gracie – julgado em 27 de junho de 2003.
Contra proposta de emenda constitucional (Reforma da 
Previdência – tributação dos inativos).
Articulado com matéria vedada para deliberação (violação 
de cláusula pétrea).
A relatora negou seguimento por falta de legitimidade 
ativa do impetrante: a ação não foi proposta por parlamentar.
12 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
Mandado de Segurança nº 22.972 - relator ministro Néri 
da Silveira – julgado em 18 de dezembro de 1997.
Contra  proposta  de  emenda  constitucional  (institui  o 
Parlamentarismo pós-plebiscito).
Sustentada matéria vedada para deliberação (violação de 
cláusula pétrea).
O relator admitiu a impetração e indeferiu a liminar. O 
colegiado não julgou a ação.
       
Mandado de Segurança nº 21.311 - relator ministro Néri 
da Silveira – julgado em 13 de maio de 1999.
Contra proposta de emenda constitucional (institui pena 
de morte).
Aduzida matéria vedada para deliberação (violação  de 
cláusula pétrea).
O  relator  julgou  prejudicado  por  perda  de  objeto  (a 
Comissão de Constituição e Justiça e de Redação rejeitou a 
proposta, que foi arquivada).
O aludido  Mandado  de Segurança  nº 24.138 - relator 
ministro Gilmar Mendes – julgado em 28 de novembro de 2002.
Contra proposta de lei ordinária (alteração da CLT – artigo 
618).
Alega ofensa ao artigo 60, § 4º, da Constituição (violação 
de cláusula pétrea – controle prévio de constitucionalidade).
O Pleno indeferiu a ordem.
Mandado de Segurança nº 24.576 - relatora ministra Ellen 
Gracie – julgado em 27 de junho de 2003.
Contra proposta de emenda constitucional (Reforma da 
Previdência – tributação dos inativos).
Articulado com matéria vedada para deliberação (violação 
de cláusula pétrea).
A relatora negou seguimento por falta de legitimidade 
ativa do impetrante: a ação não foi proposta por parlamentar.
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 231 de 314

Voto - MIN. MARCO AURÉLIO
MS 32033 / DF 
Mandado  de  Segurança  nº  24.593 -  relator  ministro 
Maurício Corrêa – julgado em 31 de julho de 2003.
Contra proposta de emenda constitucional (Reforma da 
Previdência – tributação dos inativos).
Aduzida matéria vedada para deliberação (violação  de 
cláusula pétrea).
O  relator  negou  seguimento  por  falta  de  legitimidade 
ativa do impetrante: a ação não foi proposta por parlamentar.
Mandado de Segurança nº 24.645 - relator ministro Celso 
de Mello – julgado em 21 de novembro de 2003.
Contra  proposta  de  emenda  constitucional  (Reforma 
Tributária).
Apontada matéria vedada para deliberação (violação de 
cláusula pétrea).
O relator indeferiu a liminar e depois julgou prejudicada 
ação por perda de objeto (o pedido restringia-se a suspender o 
processo na Câmara e este já se encontrava no Senado).
Mandado de Segurança nº 24.642 - relator ministro Carlos 
Velloso – julgado em 18 de fevereiro de 2004.
Contra proposta de emenda constitucional (limite máximo 
de remuneração de servidores).
Afirmados  vícios  procedimentais  –  artigo  60,  §  2º,  da 
Constituição (votação em turno único).
O Pleno admitiu a impetração e indeferiu a ordem.
Não estamos a falar de lei, mas de projeto ainda em tramitação – 
tramitação  suspensa,  na  casa  revisora,  por  liminar.  Em  síntese,  foi 
afastado o curso do processo legislativo.
O caso é de inadequação do mandado de segurança.
A leitura  da  inicial,  consideradas  as  premissas  veiculadas  e  os 
fundamentos desenvolvidos, revela inequívoca pretensão do impetrante 
de obter o controle de constitucionalidade material prévio da lei a ser 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
Mandado  de  Segurança  nº  24.593 -  relator  ministro 
Maurício Corrêa – julgado em 31 de julho de 2003.
Contra proposta de emenda constitucional (Reforma da 
Previdência – tributação dos inativos).
Aduzida matéria vedada para deliberação (violação  de 
cláusula pétrea).
O  relator  negou  seguimento  por  falta  de  legitimidade 
ativa do impetrante: a ação não foi proposta por parlamentar.
Mandado de Segurança nº 24.645 - relator ministro Celso 
de Mello – julgado em 21 de novembro de 2003.
Contra  proposta  de  emenda  constitucional  (Reforma 
Tributária).
Apontada matéria vedada para deliberação (violação de 
cláusula pétrea).
O relator indeferiu a liminar e depois julgou prejudicada 
ação por perda de objeto (o pedido restringia-se a suspender o 
processo na Câmara e este já se encontrava no Senado).
Mandado de Segurança nº 24.642 - relator ministro Carlos 
Velloso – julgado em 18 de fevereiro de 2004.
Contra proposta de emenda constitucional (limite máximo 
de remuneração de servidores).
Afirmados  vícios  procedimentais  –  artigo  60,  §  2º,  da 
Constituição (votação em turno único).
O Pleno admitiu a impetração e indeferiu a ordem.
Não estamos a falar de lei, mas de projeto ainda em tramitação – 
tramitação  suspensa,  na  casa  revisora,  por  liminar.  Em  síntese,  foi 
afastado o curso do processo legislativo.
O caso é de inadequação do mandado de segurança.
A leitura  da  inicial,  consideradas  as  premissas  veiculadas  e  os 
fundamentos desenvolvidos, revela inequívoca pretensão do impetrante 
de obter o controle de constitucionalidade material prévio da lei a ser 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 232 de 314

Voto - MIN. MARCO AURÉLIO
MS 32033 / DF 
aprovada. O pedido de suspensão da tramitação do projeto decorreu 
exclusivamente  de  discordância  quanto  ao  conteúdo  deste,  quanto  à 
questão de fundo. Não foi apontado vício procedimental, apenas material 
– violação aos artigos 1º, inciso V, 17, cabeça e § 3º, da Carta da República, 
tal como interpretados na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.430, 
relator ministro Dias Toffoli, julgada em 29 de junho de 2012, acórdão 
pendente  de  publicação.  Na  decisão  que  implicou  o  deferimento  da 
liminar, ficou consignado que a lei, se aprovada, será inconstitucional por 
supostamente  resultar  em  afronta  a  esses  preceitos  constitucionais. 
Evidencia-se, então, a busca do controle prévio de constitucionalidade.
Na petição inicial, o impetrante, em momento algum, argui vício na 
tramitação do processo legislativo, o que poderia legitimar a impetração 
do mandado de segurança, conforme a jurisprudência do Supremo. Ao 
contrário,  a  todo  tempo,  sustenta  que  a  irregularidade  advém  do 
conteúdo do projeto, das restrições propostas. Afirma direito subjetivo 
fundamental de não ser compelido a participar, consoante assevera, como 
coautor e copartícipe de:
[...]  projeto  de  lei  que  inaceitavelmente  está  sendo 
utilizado,  de  modo  casuístico,  como  subalterna  forma  de 
impedir,  concretamente,  que  determinados  movimentos 
políticos,  engajados  em  legítimo  projeto  de  fundação  de 
agremiação  partidária  e  facilmente  identificáveis,  possuam 
força  (financeira  e  de  mídia)  no  próximo  pleito  de  2014, 
disputando-a em pé de igualdade com os demais partidos, tal 
como lhes assegura a Constituição da República, nos termos do 
que assentado, poucos meses atrás, por este Supremo Tribunal 
Federal. 
O  julgamento  referido  é  o  concernente  à  Ação  Direta  de 
Inconstitucionalidade nº 4.430.
A única justificativa apresentada para a inviabilidade da tramitação 
é não poderem ser objeto de deliberação e de disposição pela maioria 
parlamentar propostas passíveis de prejudicar “direitos fundamentais de 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
aprovada. O pedido de suspensão da tramitação do projeto decorreu 
exclusivamente  de  discordância  quanto  ao  conteúdo  deste,  quanto  à 
questão de fundo. Não foi apontado vício procedimental, apenas material 
– violação aos artigos 1º, inciso V, 17, cabeça e § 3º, da Carta da República, 
tal como interpretados na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.430, 
relator ministro Dias Toffoli, julgada em 29 de junho de 2012, acórdão 
pendente  de  publicação.  Na  decisão  que  implicou  o  deferimento  da 
liminar, ficou consignado que a lei, se aprovada, será inconstitucional por 
supostamente  resultar  em  afronta  a  esses  preceitos  constitucionais. 
Evidencia-se, então, a busca do controle prévio de constitucionalidade.
Na petição inicial, o impetrante, em momento algum, argui vício na 
tramitação do processo legislativo, o que poderia legitimar a impetração 
do mandado de segurança, conforme a jurisprudência do Supremo. Ao 
contrário,  a  todo  tempo,  sustenta  que  a  irregularidade  advém  do 
conteúdo do projeto, das restrições propostas. Afirma direito subjetivo 
fundamental de não ser compelido a participar, consoante assevera, como 
coautor e copartícipe de:
[...]  projeto  de  lei  que  inaceitavelmente  está  sendo 
utilizado,  de  modo  casuístico,  como  subalterna  forma  de 
impedir,  concretamente,  que  determinados  movimentos 
políticos,  engajados  em  legítimo  projeto  de  fundação  de 
agremiação  partidária  e  facilmente  identificáveis,  possuam 
força  (financeira  e  de  mídia)  no  próximo  pleito  de  2014, 
disputando-a em pé de igualdade com os demais partidos, tal 
como lhes assegura a Constituição da República, nos termos do 
que assentado, poucos meses atrás, por este Supremo Tribunal 
Federal. 
O  julgamento  referido  é  o  concernente  à  Ação  Direta  de 
Inconstitucionalidade nº 4.430.
A única justificativa apresentada para a inviabilidade da tramitação 
é não poderem ser objeto de deliberação e de disposição pela maioria 
parlamentar propostas passíveis de prejudicar “direitos fundamentais de 
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Voto - MIN. MARCO AURÉLIO
MS 32033 / DF 
determinados grupos políticos minoritários (…), retirando-lhes, de forma 
anti-isonômica, prerrogativas que, nos termos do já decidido por este 
Supremo  Tribunal  Federal,  integram  a  própria  ideia  de  democracia 
constitucional, de pluralismo político e de liberdade material de criação 
partidária”.
Não há, e é muito fácil ver, qualquer argumento de violação ao 
devido processo legislativo a respaldar a admissibilidade do mandado de 
segurança.  Conforme  destaquei,  existem  apenas  premissas  e 
fundamentos que poderiam ser lançados contra a lei promulgada, por 
meio do controle de constitucionalidade repressivo. A tentativa de uso do 
mandado de segurança como instrumento de controle abstrato e prévio 
de constitucionalidade material é inequívoco, impondo a rejeição. 
O  impetrante  procura  contornar  esse  obstáculo  dando  enfoque 
impróprio à jurisprudência do Supremo, em especial ao que decidido no 
Mandado  de  Segurança  nº  20.257/DF,  redator  do  acórdão  ministro 
Moreira Alves, julgado em 8 de outubro de 1980. Ressalta que o Supremo 
não fez diferenciação entre projetos de lei e propostas de emenda à 
Constituição para viabilizar o controle prévio material. A alegação não 
procede. No voto vencedor, o ministro Moreira Alves – a quem não me 
canso de render homenagem –, ainda sob a égide da ordem constitucional 
anterior, fez ver:
Não  admito  mandado  de  segurança  para  impedir 
tramitação  de  projeto  de  lei  ou  proposta  de  emenda 
constitucional com base na alegação de que seu conteúdo entra 
em choque com algum princípio constitucional. E não admito 
porque, nesse caso, a violação à Constituição só ocorrerá depois 
de o projeto se transformar em lei ou de a proposta de emenda 
vir a ser aprovada. Antes disso, nem o Presidente da Casa do 
Congresso, ou deste, nem a Mesa, nem o Poder Legislativo 
estão  praticando  qualquer  inconstitucionalidade,  mas  estão, 
sim,  exercitando  seus  poderes  constitucionais  referentes  ao 
processamento da lei em geral. A inconstitucionalidade, nesse 
caso, não será quanto ao processo da lei ou da emenda, mas, ao 
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Supremo Tribunal Federal
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determinados grupos políticos minoritários (…), retirando-lhes, de forma 
anti-isonômica, prerrogativas que, nos termos do já decidido por este 
Supremo  Tribunal  Federal,  integram  a  própria  ideia  de  democracia 
constitucional, de pluralismo político e de liberdade material de criação 
partidária”.
Não há, e é muito fácil ver, qualquer argumento de violação ao 
devido processo legislativo a respaldar a admissibilidade do mandado de 
segurança.  Conforme  destaquei,  existem  apenas  premissas  e 
fundamentos que poderiam ser lançados contra a lei promulgada, por 
meio do controle de constitucionalidade repressivo. A tentativa de uso do 
mandado de segurança como instrumento de controle abstrato e prévio 
de constitucionalidade material é inequívoco, impondo a rejeição. 
O  impetrante  procura  contornar  esse  obstáculo  dando  enfoque 
impróprio à jurisprudência do Supremo, em especial ao que decidido no 
Mandado  de  Segurança  nº  20.257/DF,  redator  do  acórdão  ministro 
Moreira Alves, julgado em 8 de outubro de 1980. Ressalta que o Supremo 
não fez diferenciação entre projetos de lei e propostas de emenda à 
Constituição para viabilizar o controle prévio material. A alegação não 
procede. No voto vencedor, o ministro Moreira Alves – a quem não me 
canso de render homenagem –, ainda sob a égide da ordem constitucional 
anterior, fez ver:
Não  admito  mandado  de  segurança  para  impedir 
tramitação  de  projeto  de  lei  ou  proposta  de  emenda 
constitucional com base na alegação de que seu conteúdo entra 
em choque com algum princípio constitucional. E não admito 
porque, nesse caso, a violação à Constituição só ocorrerá depois 
de o projeto se transformar em lei ou de a proposta de emenda 
vir a ser aprovada. Antes disso, nem o Presidente da Casa do 
Congresso, ou deste, nem a Mesa, nem o Poder Legislativo 
estão  praticando  qualquer  inconstitucionalidade,  mas  estão, 
sim,  exercitando  seus  poderes  constitucionais  referentes  ao 
processamento da lei em geral. A inconstitucionalidade, nesse 
caso, não será quanto ao processo da lei ou da emenda, mas, ao 
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Voto - MIN. MARCO AURÉLIO
MS 32033 / DF 
contrário será da própria lei ou da própria emenda, razão por 
que só poderá ser atacada depois da existência de uma ou de 
outra.
Diversa, porém, são as hipóteses como a presente, em que 
a vedação constitucional se dirige ao próprio processamento da 
lei ou da emenda, vedando a sua apresentação (como é o caso 
previsto no parágrafo único do artigo 574) ou a sua deliberação 
(como na espécie5). Aqui, a inconstitucionalidade diz respeito 
ao próprio andamento do processo legislativo, e isso porque a 
Constituição  não  quer  –  em  face  da  gravidade  dessas 
deliberações, se consumadas – que sequer cheque à deliberação, 
proibindo-a, taxativamente. A inconstitucionalidade, neste caso, 
já existe antes de o projeto ou de a proposta se transformarem 
em  lei  ou  em  emenda  constitucional,  porque  o  próprio 
processamento já desrespeita, frontalmente, a Constituição.
O  voto  do  ministro  Moreira  Alves  não  deixa  dúvida  de  que  o 
Supremo  não  admitiu,  como  ainda  não  admite,  controle  prévio  de 
constitucionalidade  de  projeto  de  lei  por  ofensa  a  princípios 
constitucionais.  Sob  a  égide  da  Carta  anterior,  era  possível  impetrar 
mandado de segurança para obstaculizar a deliberação quando a Carta 
assim determinava, como fazia em relação às normas sobre o processo 
legislativo. O que mudou com a Constituição de 1988? Foi ampliado o rol 
de  matérias  que  não  podem  ser  objeto  de  deliberação  por  emenda 
constitucional, as chamadas cláusulas pétreas, versadas no artigo 60, § 4º. 
4
 Constituição de 1967, com a redação dada pela EC 1, de 1969:
Art. 57. É da competência exclusiva do Presidente da República a iniciativa das leis que: (...)
Parágrafo único. Não serão admitidas emendas que aumentem a despesa prevista:
a) nos projetos cuja iniciativa seja da exclusiva competência do Presidente da República; ou
b)  nos projetos sobre organização dos serviços administrativos da Câmara dos Deputados, do 
Senado Federal e dos Tribunais Federais.
5
 Constituição de 1967, com a redação dada pela EC 1, de 1969:
Art. 47. A Constituição poderá ser emendada mediante proposta: (...)
§ 1º Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir a Federação ou a 
República.
16 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
contrário será da própria lei ou da própria emenda, razão por 
que só poderá ser atacada depois da existência de uma ou de 
outra.
Diversa, porém, são as hipóteses como a presente, em que 
a vedação constitucional se dirige ao próprio processamento da 
lei ou da emenda, vedando a sua apresentação (como é o caso 
previsto no parágrafo único do artigo 574) ou a sua deliberação 
(como na espécie5). Aqui, a inconstitucionalidade diz respeito 
ao próprio andamento do processo legislativo, e isso porque a 
Constituição  não  quer  –  em  face  da  gravidade  dessas 
deliberações, se consumadas – que sequer cheque à deliberação, 
proibindo-a, taxativamente. A inconstitucionalidade, neste caso, 
já existe antes de o projeto ou de a proposta se transformarem 
em  lei  ou  em  emenda  constitucional,  porque  o  próprio 
processamento já desrespeita, frontalmente, a Constituição.
O  voto  do  ministro  Moreira  Alves  não  deixa  dúvida  de  que  o 
Supremo  não  admitiu,  como  ainda  não  admite,  controle  prévio  de 
constitucionalidade  de  projeto  de  lei  por  ofensa  a  princípios 
constitucionais.  Sob  a  égide  da  Carta  anterior,  era  possível  impetrar 
mandado de segurança para obstaculizar a deliberação quando a Carta 
assim determinava, como fazia em relação às normas sobre o processo 
legislativo. O que mudou com a Constituição de 1988? Foi ampliado o rol 
de  matérias  que  não  podem  ser  objeto  de  deliberação  por  emenda 
constitucional, as chamadas cláusulas pétreas, versadas no artigo 60, § 4º. 
4
 Constituição de 1967, com a redação dada pela EC 1, de 1969:
Art. 57. É da competência exclusiva do Presidente da República a iniciativa das leis que: (...)
Parágrafo único. Não serão admitidas emendas que aumentem a despesa prevista:
a) nos projetos cuja iniciativa seja da exclusiva competência do Presidente da República; ou
b)  nos projetos sobre organização dos serviços administrativos da Câmara dos Deputados, do 
Senado Federal e dos Tribunais Federais.
5
 Constituição de 1967, com a redação dada pela EC 1, de 1969:
Art. 47. A Constituição poderá ser emendada mediante proposta: (...)
§ 1º Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir a Federação ou a 
República.
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 235 de 314

Voto - MIN. MARCO AURÉLIO
MS 32033 / DF 
Trata-se  de  situação  taxativa  em  que  a  Carta  autoriza  o  controle  de 
constitucionalidade  prévio.  O  constituinte  originário  expressamente 
excluiu, da revisão ou reforma constitucional, certas matérias, atraindo a 
intervenção judicial  no caso de  descumprimento  por parte  do  poder 
constituinte derivado.
Quanto  aos  processos  legislativos  ordinários,  não  há  previsão 
constitucional a permitir o controle de constitucionalidade do conteúdo 
dos  projetos  de  lei,  ainda  que  sob  o  argumento  de  desrespeito  a 
princípios constitucionais ou a direitos fundamentais. Os projetos de lei 
apenas  são  impugnáveis,  via  mandado  de  segurança  impetrado  por 
parlamentar,  quando  e  se  verificada  a  inobservância  a  dispositivos 
regimentais,  legais  ou  constitucionais  que  disciplinam  o  processo 
legislativo. O sistema constitucional continua a ser de “todo avesso” a 
essa possibilidade, considerada “hipótese excepcionalíssima” até mesmo 
diante de emendas constitucionais (Mandado de Segurança nº 23.047/DF, 
relator ministro Sepúlveda Pertence, julgado em 11 de fevereiro de 1998).
Em duas oportunidades, implementei liminares para suspender a 
tramitação de processos legislativos, mas nenhum dos casos envolveu 
projeto de lei e controle do conteúdo da proposta.
No Mandado de Segurança nº 21.754/RJ, tendo por objeto ato da 
Mesa do Congresso Nacional, que prosseguiu com sessão de leitura do 
Projeto de Resolução nº 3, de 1993, versando sobre os trabalhos de revisão 
constitucional de que trata o artigo 3º das Disposições Constitucionais 
Transitórias, os impetrantes alegaram ausência do quórum regimental 
exigido  para  apreciação.  Pleitearam  fosse  sustada  a  tramitação  do 
mencionado  Projeto  ante  o  vício  procedimental.  Deferi  liminar  por 
entender não se cuidar, na espécie, de pedido de modificação de ato 
“interna corporis”, mas do propósito de preservar o cumprimento do 
Regimento Interno do Congresso Nacional. Consignei a competência do 
Supremo para verificar, em determinado quadro, o atendimento às regras 
internas que regulam o processo legislativo. Assentei que a deliberação 
no tocante à conveniência e à oportunidade, considerados os atos de 
qualquer das Casas Parlamentares ou decorrentes da atuação conjunta, 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
Trata-se  de  situação  taxativa  em  que  a  Carta  autoriza  o  controle  de 
constitucionalidade  prévio.  O  constituinte  originário  expressamente 
excluiu, da revisão ou reforma constitucional, certas matérias, atraindo a 
intervenção judicial  no caso de  descumprimento  por parte  do  poder 
constituinte derivado.
Quanto  aos  processos  legislativos  ordinários,  não  há  previsão 
constitucional a permitir o controle de constitucionalidade do conteúdo 
dos  projetos  de  lei,  ainda  que  sob  o  argumento  de  desrespeito  a 
princípios constitucionais ou a direitos fundamentais. Os projetos de lei 
apenas  são  impugnáveis,  via  mandado  de  segurança  impetrado  por 
parlamentar,  quando  e  se  verificada  a  inobservância  a  dispositivos 
regimentais,  legais  ou  constitucionais  que  disciplinam  o  processo 
legislativo. O sistema constitucional continua a ser de “todo avesso” a 
essa possibilidade, considerada “hipótese excepcionalíssima” até mesmo 
diante de emendas constitucionais (Mandado de Segurança nº 23.047/DF, 
relator ministro Sepúlveda Pertence, julgado em 11 de fevereiro de 1998).
Em duas oportunidades, implementei liminares para suspender a 
tramitação de processos legislativos, mas nenhum dos casos envolveu 
projeto de lei e controle do conteúdo da proposta.
No Mandado de Segurança nº 21.754/RJ, tendo por objeto ato da 
Mesa do Congresso Nacional, que prosseguiu com sessão de leitura do 
Projeto de Resolução nº 3, de 1993, versando sobre os trabalhos de revisão 
constitucional de que trata o artigo 3º das Disposições Constitucionais 
Transitórias, os impetrantes alegaram ausência do quórum regimental 
exigido  para  apreciação.  Pleitearam  fosse  sustada  a  tramitação  do 
mencionado  Projeto  ante  o  vício  procedimental.  Deferi  liminar  por 
entender não se cuidar, na espécie, de pedido de modificação de ato 
“interna corporis”, mas do propósito de preservar o cumprimento do 
Regimento Interno do Congresso Nacional. Consignei a competência do 
Supremo para verificar, em determinado quadro, o atendimento às regras 
internas que regulam o processo legislativo. Assentei que a deliberação 
no tocante à conveniência e à oportunidade, considerados os atos de 
qualquer das Casas Parlamentares ou decorrentes da atuação conjunta, 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 236 de 314

Voto - MIN. MARCO AURÉLIO
MS 32033 / DF 
faz-se no estrito campo político, ficando excluída a atuação judicante. 
Quanto ao cumprimento objetivo das regras do Regimento Interno, a 
intangibilidade da ordem jurídica justifica a intervenção do Supremo. Na 
situação concreta, foram demonstrados, a partir das notas taquigráficas 
da sessão legislativa, a falta de quórum e o vício do processo. Em 7 de 
outubro  de  1993,  no  julgamento  colegiado  de  agravo  interposto, 
destaquei que a espécie não dizia respeito a controle do “conteúdo de ato 
praticado sob o ângulo da conveniência e da oportunidade”, o que eu não 
admitiria, mas a transgressão objetiva de norma regimental. A sempre 
ilustre maioria julgou inadequado o mandado de segurança por entender 
configurada  a  necessidade  de  interpretação  do  Regimento  Interno  e 
desautorizada  a  via  utilizada  ante  a  natureza  “interna  corporis”  da 
deliberação do Congresso. O acórdão foi redigido pelo ministro Francisco 
Rezek.
No Mandado de Segurança nº 22.503 /DF, os impetrantes buscaram 
infirmar  ato  do  Presidente  da  Mesa  da  Câmara  dos  Deputados 
relacionado  à  Proposta  de  Emenda  à  Constituição  nº  33-A,  de  1995, 
versando sobre o Sistema de Previdência Social. Apontaram vício de 
procedimento  consubstanciado  na  coincidência  entre  a  autoria  e  a 
relatoria de emenda aglutinativa – na ocasião, o relator, então deputado 
Michel Temer, assumiu, em Plenário, ter sido um dos autores da proposta 
de emenda. Sustentaram que a emenda aglutinativa incluía dispositivos já 
rejeitados e novas proposições. Pediram fosse liminarmente suspensa a 
tramitação do processo legislativo em face dos diferentes vícios formais. 
Ressaltei não se estar diante de discussão de atos “interna corporis”, de 
procedimento  circunscrito  ao  âmbito  da  conveniência  política,  da 
discricionariedade parlamentar. Tratava-se, sim, de desprezo ao processo 
legislativo, até mesmo no tocante ao regramento constitucional. Fiz ver a 
ausência de envolvimento do “mérito do que contido em proposta de 
emenda constitucional, a conveniência e oportunidade de estabelecer-se 
certo regramento, mas sim a tramitação daquela”. Assentei a violação ao 
artigo 60, § 5º, da Carta e a normas do Regimento Interno do Congresso, 
configurada  lesão  ao  devido  processo  legislativo  a  autorizar  o 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
faz-se no estrito campo político, ficando excluída a atuação judicante. 
Quanto ao cumprimento objetivo das regras do Regimento Interno, a 
intangibilidade da ordem jurídica justifica a intervenção do Supremo. Na 
situação concreta, foram demonstrados, a partir das notas taquigráficas 
da sessão legislativa, a falta de quórum e o vício do processo. Em 7 de 
outubro  de  1993,  no  julgamento  colegiado  de  agravo  interposto, 
destaquei que a espécie não dizia respeito a controle do “conteúdo de ato 
praticado sob o ângulo da conveniência e da oportunidade”, o que eu não 
admitiria, mas a transgressão objetiva de norma regimental. A sempre 
ilustre maioria julgou inadequado o mandado de segurança por entender 
configurada  a  necessidade  de  interpretação  do  Regimento  Interno  e 
desautorizada  a  via  utilizada  ante  a  natureza  “interna  corporis”  da 
deliberação do Congresso. O acórdão foi redigido pelo ministro Francisco 
Rezek.
No Mandado de Segurança nº 22.503 /DF, os impetrantes buscaram 
infirmar  ato  do  Presidente  da  Mesa  da  Câmara  dos  Deputados 
relacionado  à  Proposta  de  Emenda  à  Constituição  nº  33-A,  de  1995, 
versando sobre o Sistema de Previdência Social. Apontaram vício de 
procedimento  consubstanciado  na  coincidência  entre  a  autoria  e  a 
relatoria de emenda aglutinativa – na ocasião, o relator, então deputado 
Michel Temer, assumiu, em Plenário, ter sido um dos autores da proposta 
de emenda. Sustentaram que a emenda aglutinativa incluía dispositivos já 
rejeitados e novas proposições. Pediram fosse liminarmente suspensa a 
tramitação do processo legislativo em face dos diferentes vícios formais. 
Ressaltei não se estar diante de discussão de atos “interna corporis”, de 
procedimento  circunscrito  ao  âmbito  da  conveniência  política,  da 
discricionariedade parlamentar. Tratava-se, sim, de desprezo ao processo 
legislativo, até mesmo no tocante ao regramento constitucional. Fiz ver a 
ausência de envolvimento do “mérito do que contido em proposta de 
emenda constitucional, a conveniência e oportunidade de estabelecer-se 
certo regramento, mas sim a tramitação daquela”. Assentei a violação ao 
artigo 60, § 5º, da Carta e a normas do Regimento Interno do Congresso, 
configurada  lesão  ao  devido  processo  legislativo  a  autorizar  o 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 237 de 314

Voto - MIN. MARCO AURÉLIO
MS 32033 / DF 
implemento da liminar. Submetida a decisão ao Pleno do Supremo, a 
maioria  concluiu  pela  inadequação  do  mandado  de  segurança 
relativamente  ao  questionamento  concernente  às  normas  regimentais, 
porque se mostraria indispensável a interpretação do Regimento Interno, 
ato  de  natureza  “interna  corporis”  do  Congresso  e  imune  à  análise 
judiciária. Admitiu a impetração quanto à suposta ofensa ao artigo 60, § 
5º, mas indeferiu a ordem. O ministro Maurício Corrêa redigiu o acórdão.
Vale notar que, nos casos apreciados, não se fez em jogo controle 
prévio  de  projeto  de  lei  nem  controle  do  conteúdo  das  propostas 
legislativas. Ambas as impetrações tiveram por causa supostos vícios do 
processo legislativo consideradas propostas de revisão ou modificação do 
texto constitucional. Não servem, portanto, de precedentes para defesa de 
controle prévio de conteúdo de projetos de leis. Ao contrário, mesmo se 
restringindo os mandados de segurança a impugnar apontados vícios de 
procedimento, a maioria julgou-os com cautela e ampla deferência ao 
campo de deliberação parlamentar, inclusive não admitindo a impetração 
acerca  da  aplicação  das  normas  regimentais.  Fiquei  vencido  por 
vislumbrar transgressão às regras disciplinadoras do processo legislativo, 
mas sempre consignando a visão contrária ao controle judicial prévio do 
conteúdo dos atos praticados no âmbito da conveniência política. 
Então, muito diferente do que defende o impetrante e do que consta 
do  parecer  do  Procurador-Geral  da  República,  a  jurisprudência  do 
Supremo, em consonância com o disposto no texto da Constituição, não 
sinaliza a viabilidade de os agentes políticos impugnarem a tramitação de 
projetos  de  lei  por  violação  a  princípios  constitucionais  e  direitos 
fundamentais. No julgamento do Mandado de Segurança nº 24.667, da 
relatoria do ministro Carlos Velloso, citado no aludido parecer, o Tribunal 
restringiu  o  controle  prévio  de  constitucionalidade  das  leis  aos 
parâmetros  normativos  superiores  acerca  do  processo  legislativo.  É 
possível controlar este último se versar tema que a Constituição exclui do 
campo passível de deliberação, mas não se admite a formalização da ação 
mandamental para exame da validade do conteúdo de projeto de lei que 
trate de matéria que a Carta da República permite seja apreciada pelo 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
implemento da liminar. Submetida a decisão ao Pleno do Supremo, a 
maioria  concluiu  pela  inadequação  do  mandado  de  segurança 
relativamente  ao  questionamento  concernente  às  normas  regimentais, 
porque se mostraria indispensável a interpretação do Regimento Interno, 
ato  de  natureza  “interna  corporis”  do  Congresso  e  imune  à  análise 
judiciária. Admitiu a impetração quanto à suposta ofensa ao artigo 60, § 
5º, mas indeferiu a ordem. O ministro Maurício Corrêa redigiu o acórdão.
Vale notar que, nos casos apreciados, não se fez em jogo controle 
prévio  de  projeto  de  lei  nem  controle  do  conteúdo  das  propostas 
legislativas. Ambas as impetrações tiveram por causa supostos vícios do 
processo legislativo consideradas propostas de revisão ou modificação do 
texto constitucional. Não servem, portanto, de precedentes para defesa de 
controle prévio de conteúdo de projetos de leis. Ao contrário, mesmo se 
restringindo os mandados de segurança a impugnar apontados vícios de 
procedimento, a maioria julgou-os com cautela e ampla deferência ao 
campo de deliberação parlamentar, inclusive não admitindo a impetração 
acerca  da  aplicação  das  normas  regimentais.  Fiquei  vencido  por 
vislumbrar transgressão às regras disciplinadoras do processo legislativo, 
mas sempre consignando a visão contrária ao controle judicial prévio do 
conteúdo dos atos praticados no âmbito da conveniência política. 
Então, muito diferente do que defende o impetrante e do que consta 
do  parecer  do  Procurador-Geral  da  República,  a  jurisprudência  do 
Supremo, em consonância com o disposto no texto da Constituição, não 
sinaliza a viabilidade de os agentes políticos impugnarem a tramitação de 
projetos  de  lei  por  violação  a  princípios  constitucionais  e  direitos 
fundamentais. No julgamento do Mandado de Segurança nº 24.667, da 
relatoria do ministro Carlos Velloso, citado no aludido parecer, o Tribunal 
restringiu  o  controle  prévio  de  constitucionalidade  das  leis  aos 
parâmetros  normativos  superiores  acerca  do  processo  legislativo.  É 
possível controlar este último se versar tema que a Constituição exclui do 
campo passível de deliberação, mas não se admite a formalização da ação 
mandamental para exame da validade do conteúdo de projeto de lei que 
trate de matéria que a Carta da República permite seja apreciada pelo 
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Voto - MIN. MARCO AURÉLIO
MS 32033 / DF 
Congresso. No caso, a disciplina do funcionamento dos partidos, como 
desenvolvimento  político  ordinário  dos  princípios  constitucionais 
articulados, é questão livre à análise parlamentar, afastado o controle 
prévio, ficando a legitimidade constitucional de eventual lei sujeita ao 
controle repressivo pelo Supremo. 
Não impressiona a afirmação da Procuradoria “se não se pode o 
mais, não se pode o menos”, na tentativa de explicitar a extensão da 
possibilidade  do  controle  prévio  de  emenda,  por  afronta  a  cláusula 
pétrea, aos projetos de lei. A objeção textual, no sentido da falta de 
previsão constitucional expressa, por si só, basta. Há mais: uma razão de 
caráter ontológico. O processo de aprovação de emendas corresponde ao 
momento  de  reforma  do  texto  constitucional,  de  modificação  dos 
parâmetros de validade de toda ordem jurídica nacional. Em se tratando 
dos riscos de alteração da Constituição, é necessário que o controle sobre 
essa  atividade  seja  reforçado  considerados  os  aspectos  fundantes  da 
ordem constitucional e a defesa da identidade do pacto originário. No 
tocante aos projetos de lei, os poderes políticos interpretam e aplicam a 
Constituição no tráfego cotidiano. Isso não implica mudança do texto 
constitucional,  apenas  o  desenvolvimento  legislativo  do  conteúdo 
normativo  da  Carta  –  o  desenvolvimento  político  do  projeto 
constitucional. Nessa última situação, amolda-se perfeitamente o controle 
repressivo  exercido  pelo  Supremo,  se  provocado,  permitida  a  plena 
deliberação anterior do Parlamento. Essa é a estrutura de um Estado que 
pretenda ser constitucional e democrático, linearmente.
Ante essas razões de política constitucional, o constituinte originário 
foi sábio em restringir o controle de constitucionalidade material prévio 
aos processos de reforma constitucional, dimensionando e delimitando o 
sistema de jurisdição constitucional à luz do princípio de separação de 
Poderes. No caso concreto, em razão da ausência de norma constante do 
Diploma Maior indicativa de expressa proibição ao processamento do 
projeto de lei atacado e em virtude da amplíssima abertura semântica e 
axiológica  dos  preceitos  constitucionais  ditos  violados,  é  estreme  de 
dúvida que, se admitida a plena discussão sobre a constitucionalidade do 
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Congresso. No caso, a disciplina do funcionamento dos partidos, como 
desenvolvimento  político  ordinário  dos  princípios  constitucionais 
articulados, é questão livre à análise parlamentar, afastado o controle 
prévio, ficando a legitimidade constitucional de eventual lei sujeita ao 
controle repressivo pelo Supremo. 
Não impressiona a afirmação da Procuradoria “se não se pode o 
mais, não se pode o menos”, na tentativa de explicitar a extensão da 
possibilidade  do  controle  prévio  de  emenda,  por  afronta  a  cláusula 
pétrea, aos projetos de lei. A objeção textual, no sentido da falta de 
previsão constitucional expressa, por si só, basta. Há mais: uma razão de 
caráter ontológico. O processo de aprovação de emendas corresponde ao 
momento  de  reforma  do  texto  constitucional,  de  modificação  dos 
parâmetros de validade de toda ordem jurídica nacional. Em se tratando 
dos riscos de alteração da Constituição, é necessário que o controle sobre 
essa  atividade  seja  reforçado  considerados  os  aspectos  fundantes  da 
ordem constitucional e a defesa da identidade do pacto originário. No 
tocante aos projetos de lei, os poderes políticos interpretam e aplicam a 
Constituição no tráfego cotidiano. Isso não implica mudança do texto 
constitucional,  apenas  o  desenvolvimento  legislativo  do  conteúdo 
normativo  da  Carta  –  o  desenvolvimento  político  do  projeto 
constitucional. Nessa última situação, amolda-se perfeitamente o controle 
repressivo  exercido  pelo  Supremo,  se  provocado,  permitida  a  plena 
deliberação anterior do Parlamento. Essa é a estrutura de um Estado que 
pretenda ser constitucional e democrático, linearmente.
Ante essas razões de política constitucional, o constituinte originário 
foi sábio em restringir o controle de constitucionalidade material prévio 
aos processos de reforma constitucional, dimensionando e delimitando o 
sistema de jurisdição constitucional à luz do princípio de separação de 
Poderes. No caso concreto, em razão da ausência de norma constante do 
Diploma Maior indicativa de expressa proibição ao processamento do 
projeto de lei atacado e em virtude da amplíssima abertura semântica e 
axiológica  dos  preceitos  constitucionais  ditos  violados,  é  estreme  de 
dúvida que, se admitida a plena discussão sobre a constitucionalidade do 
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MS 32033 / DF 
projeto  no  âmbito  deste  mandado  de  segurança,  restará,  na  linha 
destacada pelo ministro Gilmar Mendes, da relatoria do Mandado de 
Segurança  nº  24.138/DF,  julgado  em  28  de  novembro  de  2002, 
“comprometido não só o modelo de controle repressivo amplo existente 
entre nós, mas o próprio sistema de divisão de poderes estabelecido na 
Constituição.”  O  uso  dessa  via,  sempre  extrema  e,  por  isso, 
necessariamente excepcional, não pode ser banalizado.
Além  do  mais,  considerada  a  disciplina  constitucional  de  todo 
abrangente  acerca  dos  direitos  fundamentais  e  da  organização  da 
Federação, incluída a distribuição de competências legislativas, é de se 
refletir o que revelaria, para o sistema político nacional e a indispensável 
harmonia entre os poderes, a possibilidade de intervenção precoce do 
Supremo sobre a atuação do Congresso sempre que envolvidos esses 
temas.  Basta  pensarmos  no  volume  de  ações  diretas  com  pedido  de 
declaração de inconstitucionalidade de leis e de atos normativos por 
violação a direitos fundamentais e a regras de organização do estado 
federativo.  Em  prevalecendo  a  tese  autoral,  esse  número  passará  a 
representar os mandados de segurança impretados contra projetos de leis 
que, presumidamente, violem essas cláusulas pétreas, de modo a lançar o 
Supremo dentro do processo legislativo ordinário, tornando-o um dos 
partícipes dessa deliberação, com autêntico poder de veto prévio. 
Trata-se de absoluta inversão do sistema de controles recíprocos 
estruturado  pelo  constituinte  originário.  Pensando  essa  amplitude  da 
disciplina constitucional primária acerca dos direitos fundamentais e da 
repartição, sob a óptica  tanto vertical como horizontal, das competências 
legislativas e administrativas, além de outros temas envolvendo o § 4º do 
artigo 60 da Carta da República, é de se afirmar que o Supremo viria a 
desempenhar primordialmente o papel de censor do processo legislativo 
ordinário e não das leis e atos normativos já produzidos pelos poderes 
políticos. Não haveria limite para a interferência do Tribunal no tocante 
aos  trabalhos  legislativos  em  desenvolvimento,  podendo  qualquer 
ministro, individualmente, mediante liminar, exercer veto sobre todo o 
Congresso Nacional quanto ao que pode ou não deliberar. O processo 
21 
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projeto  no  âmbito  deste  mandado  de  segurança,  restará,  na  linha 
destacada pelo ministro Gilmar Mendes, da relatoria do Mandado de 
Segurança  nº  24.138/DF,  julgado  em  28  de  novembro  de  2002, 
“comprometido não só o modelo de controle repressivo amplo existente 
entre nós, mas o próprio sistema de divisão de poderes estabelecido na 
Constituição.”  O  uso  dessa  via,  sempre  extrema  e,  por  isso, 
necessariamente excepcional, não pode ser banalizado.
Além  do  mais,  considerada  a  disciplina  constitucional  de  todo 
abrangente  acerca  dos  direitos  fundamentais  e  da  organização  da 
Federação, incluída a distribuição de competências legislativas, é de se 
refletir o que revelaria, para o sistema político nacional e a indispensável 
harmonia entre os poderes, a possibilidade de intervenção precoce do 
Supremo sobre a atuação do Congresso sempre que envolvidos esses 
temas.  Basta  pensarmos  no  volume  de  ações  diretas  com  pedido  de 
declaração de inconstitucionalidade de leis e de atos normativos por 
violação a direitos fundamentais e a regras de organização do estado 
federativo.  Em  prevalecendo  a  tese  autoral,  esse  número  passará  a 
representar os mandados de segurança impretados contra projetos de leis 
que, presumidamente, violem essas cláusulas pétreas, de modo a lançar o 
Supremo dentro do processo legislativo ordinário, tornando-o um dos 
partícipes dessa deliberação, com autêntico poder de veto prévio. 
Trata-se de absoluta inversão do sistema de controles recíprocos 
estruturado  pelo  constituinte  originário.  Pensando  essa  amplitude  da 
disciplina constitucional primária acerca dos direitos fundamentais e da 
repartição, sob a óptica  tanto vertical como horizontal, das competências 
legislativas e administrativas, além de outros temas envolvendo o § 4º do 
artigo 60 da Carta da República, é de se afirmar que o Supremo viria a 
desempenhar primordialmente o papel de censor do processo legislativo 
ordinário e não das leis e atos normativos já produzidos pelos poderes 
políticos. Não haveria limite para a interferência do Tribunal no tocante 
aos  trabalhos  legislativos  em  desenvolvimento,  podendo  qualquer 
ministro, individualmente, mediante liminar, exercer veto sobre todo o 
Congresso Nacional quanto ao que pode ou não deliberar. O processo 
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MS 32033 / DF 
democrático cotidiano de atuação parlamentar teria, em cada um de nós, 
um árbitro ao qual seria permitido paralisá-lo, contra a vontade dos 
próprios titulares, em razão do conteúdo das decisões legislativas ainda 
em andamento. Em síntese, a vingar a tese defendida na impetração, 
mesmo que tenha o propósito de assegurar maior proteção às cláusulas 
pétreas, acabará ferindo de morte aquela que visa garantir e dar eficácia 
às demais e a toda ordem constitucional – a da separação de poderes. 
Os parâmetros objetivos do caso concreto não revelam a busca de 
proteção do devido processo legislativo, mas a pretensão de impedir o 
debate parlamentar legítimo, no Senado, sobre regras partidárias que, se 
aprovadas, aí sim, poderão ser questionadas no Supremo, sob a alegação 
de afronta a princípios constitucionais, por meio da via judicial repressiva 
adequada,  como  prevê  o  texto  da  Carta.  Ao  Supremo  descabe 
obstaculizar a deliberação parlamentar – a mais democrática das práticas 
institucionais – relativamente a um tema porque discorda do conteúdo de 
eventual lei aprovada. Nesse estágio do processo legislativo, o Supremo 
não está autorizado, mediante mandado de segurança ou qualquer outra 
medida, julgar questão de fundo de projeto em tramitação.
Por esses motivos, concluo cuidar-se de pedido de controle prévio de 
constitucionalidade  material  de  lei futura, e não de tutela de direito 
subjetivo público do parlamentar. Então, assentando a impropriedade da 
via eleita, preconizo a extinção do processo sem apreciação do mérito.   
  
Admitindo  a  sempre  ilustrada  maioria  o  curso  do  mandado  de 
segurança, indefiro a ordem.
O impetrante articula com a ofensa aos direitos fundamentais de 
liberdade de criação partidária e ao princípio fundamental do pluralismo 
político (artigos 1º, inciso V, e 17, cabeça e § 3º, da Carta da República), tal 
como definidos na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.430, relator 
ministro Dias Toffoli, julgada em 29 de junho de 2012 (acórdão pendente 
de publicação). Esse precedente do Supremo é fundamento relevante da 
impetração.
Na decisão liminar, o relator concluiu pela pertinência do mandado 
22 
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democrático cotidiano de atuação parlamentar teria, em cada um de nós, 
um árbitro ao qual seria permitido paralisá-lo, contra a vontade dos 
próprios titulares, em razão do conteúdo das decisões legislativas ainda 
em andamento. Em síntese, a vingar a tese defendida na impetração, 
mesmo que tenha o propósito de assegurar maior proteção às cláusulas 
pétreas, acabará ferindo de morte aquela que visa garantir e dar eficácia 
às demais e a toda ordem constitucional – a da separação de poderes. 
Os parâmetros objetivos do caso concreto não revelam a busca de 
proteção do devido processo legislativo, mas a pretensão de impedir o 
debate parlamentar legítimo, no Senado, sobre regras partidárias que, se 
aprovadas, aí sim, poderão ser questionadas no Supremo, sob a alegação 
de afronta a princípios constitucionais, por meio da via judicial repressiva 
adequada,  como  prevê  o  texto  da  Carta.  Ao  Supremo  descabe 
obstaculizar a deliberação parlamentar – a mais democrática das práticas 
institucionais – relativamente a um tema porque discorda do conteúdo de 
eventual lei aprovada. Nesse estágio do processo legislativo, o Supremo 
não está autorizado, mediante mandado de segurança ou qualquer outra 
medida, julgar questão de fundo de projeto em tramitação.
Por esses motivos, concluo cuidar-se de pedido de controle prévio de 
constitucionalidade  material  de  lei futura, e não de tutela de direito 
subjetivo público do parlamentar. Então, assentando a impropriedade da 
via eleita, preconizo a extinção do processo sem apreciação do mérito.   
  
Admitindo  a  sempre  ilustrada  maioria  o  curso  do  mandado  de 
segurança, indefiro a ordem.
O impetrante articula com a ofensa aos direitos fundamentais de 
liberdade de criação partidária e ao princípio fundamental do pluralismo 
político (artigos 1º, inciso V, e 17, cabeça e § 3º, da Carta da República), tal 
como definidos na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.430, relator 
ministro Dias Toffoli, julgada em 29 de junho de 2012 (acórdão pendente 
de publicação). Esse precedente do Supremo é fundamento relevante da 
impetração.
Na decisão liminar, o relator concluiu pela pertinência do mandado 
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MS 32033 / DF 
de segurança, destacando a peculiaridade de a tramitação aparentemente 
ocorrer em sentido diametralmente oposto ao decidido pelo Supremo no 
julgamento da aludida Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.430. 
Para  implementar  a  medida  acauteladora,  apontou  a 
inconstitucionalidade  do  conteúdo  do  projeto  porque  afronta 
“diretamente  a  interpretação  constitucional  veiculada  pelo  Supremo 
Tribunal Federal no julgamento da ADI 4.430”.
Em síntese, lançou a premissa de não ser aceitável que sobrevenha 
lei em sentido contrário à interpretação do Supremo sobre determinado 
preceito constitucional, ou seja, lei que confira interpretação ao texto 
constitucional  diversa  da  formalizada  pelo  Tribunal.  A  pretensão 
legislativa  justificaria  suspender  a  tramitação  do  projeto.  Ocorreu 
referência  a  julgamento  do  Supremo  –  Ação  Direta  de 
Inconstitucionalidade  nº  2.797,  relator  ministro  Sepúlveda  Pertence, 
julgado  em  15  de  setembro  de  2005,  embora  tenha  ressalvado  voto 
vencido. 
O  fundamento  alcança,  inegavelmente,  a  vinculação  do  Poder 
Legislativo ao que decidido pelo Supremo em sede de controle abstrato e 
concentrado de constitucionalidade. 
Acontece que o aludido precedente não revela a óptica atual do 
Supremo  quanto  ao  tema.  Em  decisão posterior,  na  Ação  Direta  de 
Inconstitucionalidade nº 3.772/DF, redator do acórdão ministro Ricardo 
Lewandowski, julgada em 29 de outubro de 2008, concluiu-se em sentido 
diametralmente oposto ao que formulado na mencionada Ação Direta de 
Inconstitucionalidade  nº 2.797,  admitindo-se  a  possibilidade  de  o 
legislador  alterar  a  interpretação  constitucional  anterior.  Também  se 
entendeu constitucional o exercício concreto.
Em diversas ocasiões6, o Supremo havia fixado a interpretação de 
que a expressão “funções de magistério”, prevista no § 5º do artigo 40 da 
6
 Entre outras, Ações  Diretas de Inconstitucionalidade  nº  152/MG, relator ministro Ilmar 
Galvão, julgada em 18 de março de 1992, acórdão publicado no Diário da Justiça de 24 de abril de 1992, 
nº 122/DF, relator ministro Paulo Brossard, julgada em 18 de março de 1992, acórdão publicado no 
Diário da Justiça de 16 de junho de 1992, e nº 2.253/ES, relator ministro Maurício Corrêa, julgado em 25 
de março de 2004, acórdão publicado no  Diário da Justiça de 7 de maio de 2004.
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de segurança, destacando a peculiaridade de a tramitação aparentemente 
ocorrer em sentido diametralmente oposto ao decidido pelo Supremo no 
julgamento da aludida Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.430. 
Para  implementar  a  medida  acauteladora,  apontou  a 
inconstitucionalidade  do  conteúdo  do  projeto  porque  afronta 
“diretamente  a  interpretação  constitucional  veiculada  pelo  Supremo 
Tribunal Federal no julgamento da ADI 4.430”.
Em síntese, lançou a premissa de não ser aceitável que sobrevenha 
lei em sentido contrário à interpretação do Supremo sobre determinado 
preceito constitucional, ou seja, lei que confira interpretação ao texto 
constitucional  diversa  da  formalizada  pelo  Tribunal.  A  pretensão 
legislativa  justificaria  suspender  a  tramitação  do  projeto.  Ocorreu 
referência  a  julgamento  do  Supremo  –  Ação  Direta  de 
Inconstitucionalidade  nº  2.797,  relator  ministro  Sepúlveda  Pertence, 
julgado  em  15  de  setembro  de  2005,  embora  tenha  ressalvado  voto 
vencido. 
O  fundamento  alcança,  inegavelmente,  a  vinculação  do  Poder 
Legislativo ao que decidido pelo Supremo em sede de controle abstrato e 
concentrado de constitucionalidade. 
Acontece que o aludido precedente não revela a óptica atual do 
Supremo  quanto  ao  tema.  Em  decisão posterior,  na  Ação  Direta  de 
Inconstitucionalidade nº 3.772/DF, redator do acórdão ministro Ricardo 
Lewandowski, julgada em 29 de outubro de 2008, concluiu-se em sentido 
diametralmente oposto ao que formulado na mencionada Ação Direta de 
Inconstitucionalidade  nº 2.797,  admitindo-se  a  possibilidade  de  o 
legislador  alterar  a  interpretação  constitucional  anterior.  Também  se 
entendeu constitucional o exercício concreto.
Em diversas ocasiões6, o Supremo havia fixado a interpretação de 
que a expressão “funções de magistério”, prevista no § 5º do artigo 40 da 
6
 Entre outras, Ações  Diretas de Inconstitucionalidade  nº  152/MG, relator ministro Ilmar 
Galvão, julgada em 18 de março de 1992, acórdão publicado no Diário da Justiça de 24 de abril de 1992, 
nº 122/DF, relator ministro Paulo Brossard, julgada em 18 de março de 1992, acórdão publicado no 
Diário da Justiça de 16 de junho de 1992, e nº 2.253/ES, relator ministro Maurício Corrêa, julgado em 25 
de março de 2004, acórdão publicado no  Diário da Justiça de 7 de maio de 2004.
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MS 32033 / DF 
Constituição Federal, para efeito de cômputo de tempo de aposentadoria 
especial  relativa  à  carreira  de  professor,  deveria  ser  compreendida 
estritamente como “funções de docência exercidas em sala de aula”. O 
Tribunal chegou a editar o Verbete nº 726 da Súmula, estampado que, 
“para efeito de aposentadoria especial de professores, não se computa o 
tempo de serviço prestado fora de sala de aula”7. Assim, o profissional 
“professor” não poderia contar, para a aposentadoria especial da carreira, 
o tempo de atividade de caráter administrativo na área de educação, 
como a atividade de diretor de escola ou de coordenador escolar, sendo 
válido apenas o tempo de ensino propriamente dito – em sala de aula.
Essa  orientação  foi  posteriormente  desafiada  pela  Lei  federal  nº 
11.301, de 2006, segundo a qual “funções de magistério”, para efeito de 
concessão  de  aposentadoria  especial  aos  professores,  deveriam  ser 
compreendidas como as “exercidas por professores e especialistas em 
educação no desempenho de atividades educativas”, incluídas, “além do 
exercício  da  docência,  as  de  direção  de  unidade  escolar  e  as  de 
coordenação e assessoramento pedagógico.” Ao expandir o sentido da 
expressão constitucional “funções de magistério” para alcançar “serviços 
educacionais prestados fora de sala de aula” – direção, coordenação e 
assessoramento pedagógico –, o legislador ordinário, a toda evidência, 
procurou  reverter  a  interpretação  constitucional  anteriormente 
consolidada pelo Supremo.
A  lei  foi  impugnada  por  meio  da  citada  Ação  Direta  de 
Inconstitucionalidade nº 3.772. O autor – Procurador-Geral da República 
– sustentou que a norma implicou inobservância aos precedentes do 
Supremo, inclusive ao Verbete nº 726. O Supremo recusou os argumentos 
e  reconheceu  a  superação,  mediante  lei  ordinária,  da  interpretação 
anterior do artigo 40, § 5º, da Carta Federal, modificando, ele mesmo, a 
orientação  antecedente  quanto  ao  tema.  Entrou  no  debate  sobre  os 
significados constitucionais com o legislador ordinário e permitiu que a 
Constituição  fosse  desenvolvida  e  concretizada  também  na  arena 
parlamentar, exatamente como deve ocorrer em uma democracia real.
7
 Verbete nº 726 da Súmula do Supremo, Sessão Plenária de 26 de novembro de 2003, Diário da 
Justiça de 11 de dezembro de 2003.
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
Constituição Federal, para efeito de cômputo de tempo de aposentadoria 
especial  relativa  à  carreira  de  professor,  deveria  ser  compreendida 
estritamente como “funções de docência exercidas em sala de aula”. O 
Tribunal chegou a editar o Verbete nº 726 da Súmula, estampado que, 
“para efeito de aposentadoria especial de professores, não se computa o 
tempo de serviço prestado fora de sala de aula”7. Assim, o profissional 
“professor” não poderia contar, para a aposentadoria especial da carreira, 
o tempo de atividade de caráter administrativo na área de educação, 
como a atividade de diretor de escola ou de coordenador escolar, sendo 
válido apenas o tempo de ensino propriamente dito – em sala de aula.
Essa  orientação  foi  posteriormente  desafiada  pela  Lei  federal  nº 
11.301, de 2006, segundo a qual “funções de magistério”, para efeito de 
concessão  de  aposentadoria  especial  aos  professores,  deveriam  ser 
compreendidas como as “exercidas por professores e especialistas em 
educação no desempenho de atividades educativas”, incluídas, “além do 
exercício  da  docência,  as  de  direção  de  unidade  escolar  e  as  de 
coordenação e assessoramento pedagógico.” Ao expandir o sentido da 
expressão constitucional “funções de magistério” para alcançar “serviços 
educacionais prestados fora de sala de aula” – direção, coordenação e 
assessoramento pedagógico –, o legislador ordinário, a toda evidência, 
procurou  reverter  a  interpretação  constitucional  anteriormente 
consolidada pelo Supremo.
A  lei  foi  impugnada  por  meio  da  citada  Ação  Direta  de 
Inconstitucionalidade nº 3.772. O autor – Procurador-Geral da República 
– sustentou que a norma implicou inobservância aos precedentes do 
Supremo, inclusive ao Verbete nº 726. O Supremo recusou os argumentos 
e  reconheceu  a  superação,  mediante  lei  ordinária,  da  interpretação 
anterior do artigo 40, § 5º, da Carta Federal, modificando, ele mesmo, a 
orientação  antecedente  quanto  ao  tema.  Entrou  no  debate  sobre  os 
significados constitucionais com o legislador ordinário e permitiu que a 
Constituição  fosse  desenvolvida  e  concretizada  também  na  arena 
parlamentar, exatamente como deve ocorrer em uma democracia real.
7
 Verbete nº 726 da Súmula do Supremo, Sessão Plenária de 26 de novembro de 2003, Diário da 
Justiça de 11 de dezembro de 2003.
24 
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Voto - MIN. MARCO AURÉLIO
MS 32033 / DF 
Essa  postura  do  Supremo  foi  defendida  veementemente  pelo 
ministro  Gilmar  Mendes  na  mencionada
 Ação  Direta  de 
Inconstitucionalidade nº 2.797, o que creio mostrar-se a direção correta a 
ser  tomada  neste  caso,  haja  vista  o  precedente  da  Ação  Direta  de 
Inconstitucionalidade nº 3.772. Em que pese a maior importância dos 
princípios  constitucionais  em  jogo  neste  mandado  de  segurança, 
comparados  à  questão  de  fundo  da  citada
 Ação  Direta  de 
Inconstitucionalidade nº 3.772, ainda assim não há motivo para mudança 
de  orientação  no  tocante  ao  enfoque  interpretativo  nesses  casos.  A 
aplicação do artigo 102, § 2º, da Constituição, quanto ao alcance subjetivo 
da eficácia das decisões do Supremo, deve ocorrer de modo linear, não 
podendo ser diferenciada conforme a matéria julgada – a depender do 
envolvimento de princípios constitucionais e de direitos fundamentais, 
estendendo-se  os  efeitos  ao  Legislativo  em  certos  casos.  A Carta  da 
República não prevê tal eficácia, muito menos a discriminação.
No julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2.797/DF, 
o ministro Gilmar Mendes fez uma defesa forte no sentido de descaber 
encarar  a  interpretação  constitucional  como  uma  tarefa  exclusiva  do 
Supremo. Estava em jogo ato do legislador ordinário, por meio da Lei nº 
10.628/2002, a desafiar a interpretação anterior do Supremo sobre o tema 
da “extensão do foro especial por prerrogativa de função para depois do 
exercício  da  função pública”. Em  um  primeiro  momento,  o  Tribunal 
entendeu que o foro especial por prerrogativa de função seria próprio em 
relação  aos  atos  praticados  durante  o  exercício  da  função  pública, 
inclusive se o acusado tiver deixado o cargo público antes do início do 
inquérito ou da ação penal. Essa óptica constava do Verbete nº 3848. Em 
um segundo momento, julgando o Inquério nº 6879,  concluiu que essa 
solução  era  incompatível  com  a  interpretação  mais  límpida  que  o 
8
 Verbete nº 384 (editado sob a égide da Constituição Federal de 1946): “Cometido o 
crime durante o exercício funcional, prevalece a competência especial por prerrogativa de 
função, ainda que o inquérito ou a ação penal sejam iniciados após a cessação daquele 
exercício.” 
9
 Plenário, Questão de Ordem no Inquérito nº 687, relator ministro Sydney Sanches, 
julgamento em 25 de agosto de 1999, Diário da Justiça de 9 de novembro de 2001.
25 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
Essa  postura  do  Supremo  foi  defendida  veementemente  pelo 
ministro  Gilmar  Mendes  na  mencionada
 Ação  Direta  de 
Inconstitucionalidade nº 2.797, o que creio mostrar-se a direção correta a 
ser  tomada  neste  caso,  haja  vista  o  precedente  da  Ação  Direta  de 
Inconstitucionalidade nº 3.772. Em que pese a maior importância dos 
princípios  constitucionais  em  jogo  neste  mandado  de  segurança, 
comparados  à  questão  de  fundo  da  citada
 Ação  Direta  de 
Inconstitucionalidade nº 3.772, ainda assim não há motivo para mudança 
de  orientação  no  tocante  ao  enfoque  interpretativo  nesses  casos.  A 
aplicação do artigo 102, § 2º, da Constituição, quanto ao alcance subjetivo 
da eficácia das decisões do Supremo, deve ocorrer de modo linear, não 
podendo ser diferenciada conforme a matéria julgada – a depender do 
envolvimento de princípios constitucionais e de direitos fundamentais, 
estendendo-se  os  efeitos  ao  Legislativo  em  certos  casos.  A Carta  da 
República não prevê tal eficácia, muito menos a discriminação.
No julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2.797/DF, 
o ministro Gilmar Mendes fez uma defesa forte no sentido de descaber 
encarar  a  interpretação  constitucional  como  uma  tarefa  exclusiva  do 
Supremo. Estava em jogo ato do legislador ordinário, por meio da Lei nº 
10.628/2002, a desafiar a interpretação anterior do Supremo sobre o tema 
da “extensão do foro especial por prerrogativa de função para depois do 
exercício  da  função pública”. Em  um  primeiro  momento,  o  Tribunal 
entendeu que o foro especial por prerrogativa de função seria próprio em 
relação  aos  atos  praticados  durante  o  exercício  da  função  pública, 
inclusive se o acusado tiver deixado o cargo público antes do início do 
inquérito ou da ação penal. Essa óptica constava do Verbete nº 3848. Em 
um segundo momento, julgando o Inquério nº 6879,  concluiu que essa 
solução  era  incompatível  com  a  interpretação  mais  límpida  que  o 
8
 Verbete nº 384 (editado sob a égide da Constituição Federal de 1946): “Cometido o 
crime durante o exercício funcional, prevalece a competência especial por prerrogativa de 
função, ainda que o inquérito ou a ação penal sejam iniciados após a cessação daquele 
exercício.” 
9
 Plenário, Questão de Ordem no Inquérito nº 687, relator ministro Sydney Sanches, 
julgamento em 25 de agosto de 1999, Diário da Justiça de 9 de novembro de 2001.
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MS 32033 / DF 
princípio  da  isonomia  impunha  e,  desse  modo,  por  unanimidade, 
cancelou o referido Verbete e passou a recusar o foro privilegiado para 
ex-exercentes de funções púbicas.
Em um terceiro momento, o legislador federal tentou reverter a 
situação constituída pela nova decisão do Supremo e, com isso, restaurar 
o estágio do Verbete nº 384. A Lei nº 10.628, de 2002, introduziu o § 1º ao 
artigo 84 do Código de Processo Penal, estabelecendo expressamente que 
“a  competência  especial  por  prerrogativa  de  função,  relativa  a  atos 
administrativos do agente, prevalece, ainda que o inquérito ou a ação 
judicial sejam iniciados após a cessação do exercício da função pública”. 
A maioria julgou a lei inconstitucional por vício formal. O ministro 
Pertence, relator, qualificou a postura do legislador como “desconcerto 
institucional” e defendeu a inconstitucionalidade formal da lei. Afirmou 
que,  além  de  fundamentos  puramente  dogmáticos,  “razões  de  alta 
política institucional” são impostas ao Tribunal para “repelir a usurpação 
pelo legislador de sua missão de intérprete final da Lei Fundamental”. 
Exercício legislativo dessa espécie, argumentou, deve ser encarado como 
pretensão de inverter a leitura do Diploma Maior feita pelo órgão da 
jurisdição constitucional, uma usurpação do papel institucional da Corte 
de “guarda da Constituição”.
Na ocasião, votei pela inconstitucionalidade formal, mas não por 
entender defeso ao legislador superar decisões do Supremo, editando leis 
que  alterem  a  interpretação  anterior  do  Tribunal.  Conclui  que  as 
competências originária e recursal do Supremo são previstas de forma 
exaustiva na Constituição, de modo a impossibilitar, diante da rigidez da 
Carta, o elastecimento ou o encurtamento – por isso disse do vício formal 
– desse rol mediante lei. Assim, não havia como assentar a viabilidade de 
o legislador inovar o campo de atuação do Supremo, como ocorria com a 
norma então impugnada. Consignei não se tratar de mera interpretação 
da Lei Fundamental.
O ministro Gilmar Mendes, acompanhado pelo ministro Eros Grau, 
discordou da conclusão pela inconstitucionalidade formal da lei e da 
fundamentação  desenvolvida  pelo  ministro  Sepúlveda  Pertence  para 
26 
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Supremo Tribunal Federal
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princípio  da  isonomia  impunha  e,  desse  modo,  por  unanimidade, 
cancelou o referido Verbete e passou a recusar o foro privilegiado para 
ex-exercentes de funções púbicas.
Em um terceiro momento, o legislador federal tentou reverter a 
situação constituída pela nova decisão do Supremo e, com isso, restaurar 
o estágio do Verbete nº 384. A Lei nº 10.628, de 2002, introduziu o § 1º ao 
artigo 84 do Código de Processo Penal, estabelecendo expressamente que 
“a  competência  especial  por  prerrogativa  de  função,  relativa  a  atos 
administrativos do agente, prevalece, ainda que o inquérito ou a ação 
judicial sejam iniciados após a cessação do exercício da função pública”. 
A maioria julgou a lei inconstitucional por vício formal. O ministro 
Pertence, relator, qualificou a postura do legislador como “desconcerto 
institucional” e defendeu a inconstitucionalidade formal da lei. Afirmou 
que,  além  de  fundamentos  puramente  dogmáticos,  “razões  de  alta 
política institucional” são impostas ao Tribunal para “repelir a usurpação 
pelo legislador de sua missão de intérprete final da Lei Fundamental”. 
Exercício legislativo dessa espécie, argumentou, deve ser encarado como 
pretensão de inverter a leitura do Diploma Maior feita pelo órgão da 
jurisdição constitucional, uma usurpação do papel institucional da Corte 
de “guarda da Constituição”.
Na ocasião, votei pela inconstitucionalidade formal, mas não por 
entender defeso ao legislador superar decisões do Supremo, editando leis 
que  alterem  a  interpretação  anterior  do  Tribunal.  Conclui  que  as 
competências originária e recursal do Supremo são previstas de forma 
exaustiva na Constituição, de modo a impossibilitar, diante da rigidez da 
Carta, o elastecimento ou o encurtamento – por isso disse do vício formal 
– desse rol mediante lei. Assim, não havia como assentar a viabilidade de 
o legislador inovar o campo de atuação do Supremo, como ocorria com a 
norma então impugnada. Consignei não se tratar de mera interpretação 
da Lei Fundamental.
O ministro Gilmar Mendes, acompanhado pelo ministro Eros Grau, 
discordou da conclusão pela inconstitucionalidade formal da lei e da 
fundamentação  desenvolvida  pelo  ministro  Sepúlveda  Pertence  para 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 245 de 314

Voto - MIN. MARCO AURÉLIO
MS 32033 / DF 
defender  que  o  legislador  ordinário  não  pode  ter  a  capacidade  de 
interpretação da Constituição excluída pelas decisões do Supremo. Forte 
na  premissa  de  que  o  efeito  vinculante  das  declarações  de 
inconstitucionalidade não abrange o legislador, tal como argumentado 
nas informações do Presidente do Senado, Sua Excelência consignou que 
o  exercício  da  liberdade  de  conformação  legislativa  não  pode,  em 
qualquer hipótese, ser considerado uma “ofensa”, um “desaforo”, um 
“ato  injurioso”  em  face  do  Supremo.  Reafirmou o  papel  próprio  do 
Legislativo em interpretar a Constituição, do qual decorre a possibilidade 
de, “eventualmente, superar o entendimento anterior ou provocar um 
novo pronunciamento da Corte via nova proposta”.
O ministro Gilmar Mendes fez ver que o Supremo deve estar aberto 
às novas interpretações da Constituição promovidas pelo legislador:
Não é possível presumir, portanto, a inconstitucionalidade 
dos dispositivos atacados simplesmente porque eles contrariam 
a “última palavra” conferida pelo Supremo Tribunal Federal 
sobre o tema. O que pretendo ressaltar, pelo contrário, é o fato 
de que se o legislador federal (re)incide, cria ou regula essa 
matéria  constitucional  de  modo  inteiramente  diverso,  o 
“diálogo”, o debate institucional deve continuar.
Estou de acordo com essas passagens do voto do ministro Gilmar 
Mendes e acredito que são pertinentes neste caso, servindo a afastar a 
visão de que o legislador está vinculado aos efeitos do decidido pelo 
Supremo na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.430 e viabilizando, 
assim, a tramitação do projeto de lei questionado, embora possa ter em 
tese  conteúdo  “desafiador”  de  interpretação  anterior  do  Supremo.  A 
premissa da possibilidade de suspensão da tramitação não é condizente 
com o que o Tribunal assentou na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 
3.772, inexistindo motivo suficiente, então, para mudança tão radical.
É  exigência  da  democracia  e  das  prerrogativas  do  Legislativo  a 
possibilidade  do  debate  em  torno  da  interpretação  da  Constituição, 
sendo-lhe vedado apenas deliberar sobre aquelas matérias que a própria 
27 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
defender  que  o  legislador  ordinário  não  pode  ter  a  capacidade  de 
interpretação da Constituição excluída pelas decisões do Supremo. Forte 
na  premissa  de  que  o  efeito  vinculante  das  declarações  de 
inconstitucionalidade não abrange o legislador, tal como argumentado 
nas informações do Presidente do Senado, Sua Excelência consignou que 
o  exercício  da  liberdade  de  conformação  legislativa  não  pode,  em 
qualquer hipótese, ser considerado uma “ofensa”, um “desaforo”, um 
“ato  injurioso”  em  face  do  Supremo.  Reafirmou o  papel  próprio  do 
Legislativo em interpretar a Constituição, do qual decorre a possibilidade 
de, “eventualmente, superar o entendimento anterior ou provocar um 
novo pronunciamento da Corte via nova proposta”.
O ministro Gilmar Mendes fez ver que o Supremo deve estar aberto 
às novas interpretações da Constituição promovidas pelo legislador:
Não é possível presumir, portanto, a inconstitucionalidade 
dos dispositivos atacados simplesmente porque eles contrariam 
a “última palavra” conferida pelo Supremo Tribunal Federal 
sobre o tema. O que pretendo ressaltar, pelo contrário, é o fato 
de que se o legislador federal (re)incide, cria ou regula essa 
matéria  constitucional  de  modo  inteiramente  diverso,  o 
“diálogo”, o debate institucional deve continuar.
Estou de acordo com essas passagens do voto do ministro Gilmar 
Mendes e acredito que são pertinentes neste caso, servindo a afastar a 
visão de que o legislador está vinculado aos efeitos do decidido pelo 
Supremo na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.430 e viabilizando, 
assim, a tramitação do projeto de lei questionado, embora possa ter em 
tese  conteúdo  “desafiador”  de  interpretação  anterior  do  Supremo.  A 
premissa da possibilidade de suspensão da tramitação não é condizente 
com o que o Tribunal assentou na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 
3.772, inexistindo motivo suficiente, então, para mudança tão radical.
É  exigência  da  democracia  e  das  prerrogativas  do  Legislativo  a 
possibilidade  do  debate  em  torno  da  interpretação  da  Constituição, 
sendo-lhe vedado apenas deliberar sobre aquelas matérias que a própria 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 246 de 314

Voto - MIN. MARCO AURÉLIO
MS 32033 / DF 
Carta  exclui  taxativamente  e  no  âmbito  dos  processos  de  reforma 
constitucional (artigo 60, § 4º). Sabedor da relevância dos momentos de 
alteração  do  texto  constitucional,  o  constituinte  originário  impôs 
restrições severas ao processo legislativo, inclusive abrindo margem ao 
controle de constitucionalidade prévio de conteúdo. Fora as situações 
taxativas  de  proibição  textual  de  deliberar,  específicas  quanto  aos 
processos de reforma e revisão da Constituição, o conteúdo dos projetos 
legislativos  não  deve  sofrer  censura  judicial  prévia,  em  respeito  à 
independência dos Poderes e ao devido processo político-legislativo. 
Ressalto que não há que se falar, na espécie, de violação a quaisquer 
normas constitucionais, legais ou regimentais do processo legislativo a 
ensejar a intervenção do Supremo, considerada a apontada celeridade da 
tramitação do projeto. Como bem destacado pelo Presidente da Câmara 
nas  informações  e  reconhecido  pelo  próprio  impetrante  na  inicial,  o 
regime de urgência da tramitação foi requerido e aprovado por maioria 
absoluta  em  16  de  abril  de  2013,  nos  termos  regimentais.  Assim,  a 
celeridade da tramitação em nada afronta o devido processo legislativo, 
nem mesmo o substantivo, concernente ao grau de reflexão deliberativa, 
insuscetível  de  ser  avaliado  nesta  sede.  Descabe  ao  Supremo,  em 
situações como a presente e em um sistema político democrático e de 
poderes separados, buscar definir a pauta e a velocidade das deliberações 
do Poder Legislativo.               No mais, abre-se um leque de opções 
político-normativas que se circunscrevem à atuação dos representantes 
do povo brasileiro – Deputados Federais – e dos Estados – Senadores da 
República.
Por último, ontem, no Conselho Federal da Ordem dos Advogados 
do Brasil, após aludir à sabatina de Luís Roberto Barroso na caminhada 
para ocupar uma cadeira neste Tribunal, considerada a aposentadoria do 
ministro Carlos Ayres Britto, com a mestria de sempre e sob o título 
“Ativismo Judicial e seus Limites”, Afonso da Silva – José, o pai, o varão – 
ressaltou  que,  na  Comissão  de  Constituição,  Justiça  e  Cidadania  do 
Senado Federal,  o tema foi a tônica predominante em todas as arguições. 
No  tópico  “Abuso  no  exercício  da  função  jurisdicional”,  com 
28 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
Carta  exclui  taxativamente  e  no  âmbito  dos  processos  de  reforma 
constitucional (artigo 60, § 4º). Sabedor da relevância dos momentos de 
alteração  do  texto  constitucional,  o  constituinte  originário  impôs 
restrições severas ao processo legislativo, inclusive abrindo margem ao 
controle de constitucionalidade prévio de conteúdo. Fora as situações 
taxativas  de  proibição  textual  de  deliberar,  específicas  quanto  aos 
processos de reforma e revisão da Constituição, o conteúdo dos projetos 
legislativos  não  deve  sofrer  censura  judicial  prévia,  em  respeito  à 
independência dos Poderes e ao devido processo político-legislativo. 
Ressalto que não há que se falar, na espécie, de violação a quaisquer 
normas constitucionais, legais ou regimentais do processo legislativo a 
ensejar a intervenção do Supremo, considerada a apontada celeridade da 
tramitação do projeto. Como bem destacado pelo Presidente da Câmara 
nas  informações  e  reconhecido  pelo  próprio  impetrante  na  inicial,  o 
regime de urgência da tramitação foi requerido e aprovado por maioria 
absoluta  em  16  de  abril  de  2013,  nos  termos  regimentais.  Assim,  a 
celeridade da tramitação em nada afronta o devido processo legislativo, 
nem mesmo o substantivo, concernente ao grau de reflexão deliberativa, 
insuscetível  de  ser  avaliado  nesta  sede.  Descabe  ao  Supremo,  em 
situações como a presente e em um sistema político democrático e de 
poderes separados, buscar definir a pauta e a velocidade das deliberações 
do Poder Legislativo.               No mais, abre-se um leque de opções 
político-normativas que se circunscrevem à atuação dos representantes 
do povo brasileiro – Deputados Federais – e dos Estados – Senadores da 
República.
Por último, ontem, no Conselho Federal da Ordem dos Advogados 
do Brasil, após aludir à sabatina de Luís Roberto Barroso na caminhada 
para ocupar uma cadeira neste Tribunal, considerada a aposentadoria do 
ministro Carlos Ayres Britto, com a mestria de sempre e sob o título 
“Ativismo Judicial e seus Limites”, Afonso da Silva – José, o pai, o varão – 
ressaltou  que,  na  Comissão  de  Constituição,  Justiça  e  Cidadania  do 
Senado Federal,  o tema foi a tônica predominante em todas as arguições. 
No  tópico  “Abuso  no  exercício  da  função  jurisdicional”,  com 
28 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 247 de 314

Voto - MIN. MARCO AURÉLIO
MS 32033 / DF 
inexcedível orgulho no que pôde citar outro Afonso da Silva – Virgílio, o 
filho –, referiu-se à forma de interpretação que Umberto Eco chama de 
“superinterpretação”, veiculando:
 
É nessa forma de interpretação ilegítima ou de ativismo 
judicial distorcido que se encaixam algumas das interferências 
judiciais no processo legislativo. Grave nesse sentido são as 
interferências na tramitação de matéria legislativa por decisão 
monocrática por via de concessão de medida cautelar, como se 
deu  no  caso  da  distribuição  do  percentual  do  produto  de 
petróleo  (decisão  do  Min.  Luiz  Fux),  o  bloqueio  pelo  Min. 
Gilmar Mendes da tramitação do projeto de lei em debate no 
Senado sobre as regaras de acesso dos partidos políticos à TV e 
ao fundo partidário e a decisão inusitada do Min. Dias Toffoli 
exigindo explicação da Câmara dos Deputados  acerca do que 
estava sendo discutido na CCJ, como se a Câmara devesse dar 
alguma satisfação ao magistrado ou mesmo ao Poder Judiciário 
a esse respeito. As  observações  de Virgílio Afonso  da Silva 
sobre a decisão do Min. Gilmar Mendes serve para os outros 
casos. 
E arrematou, com a sabedoria do estudioso, do experiente jurista:
Vamos  concluir,  voltando  ao  já  novo  Ministro,  Luís 
Roberto Barroso, que nos oferece uma síntese expressiva dos 
fundamentos e limites do ativismo judicial em seu Curso de 
Direito Constitucional Contemporâneo:
“A ideia de ativismo judicial está associada a uma 
participação  mais  ampla  e  intensa  do  Judiciário  na 
concretização dos valores e fins constitucionais, com maior 
interferência  no  espaço  de  atuação  dos  outros  dois 
poderes.  A postura  ativista  se  manifesta  por  meio  de 
diferentes condutas, que incluem: (i) a aplicação direta da 
Constituição a situações não expressamente contempladas 
em seu texto e independentemente de manifestação do 
29 
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inexcedível orgulho no que pôde citar outro Afonso da Silva – Virgílio, o 
filho –, referiu-se à forma de interpretação que Umberto Eco chama de 
“superinterpretação”, veiculando:
 
É nessa forma de interpretação ilegítima ou de ativismo 
judicial distorcido que se encaixam algumas das interferências 
judiciais no processo legislativo. Grave nesse sentido são as 
interferências na tramitação de matéria legislativa por decisão 
monocrática por via de concessão de medida cautelar, como se 
deu  no  caso  da  distribuição  do  percentual  do  produto  de 
petróleo  (decisão  do  Min.  Luiz  Fux),  o  bloqueio  pelo  Min. 
Gilmar Mendes da tramitação do projeto de lei em debate no 
Senado sobre as regaras de acesso dos partidos políticos à TV e 
ao fundo partidário e a decisão inusitada do Min. Dias Toffoli 
exigindo explicação da Câmara dos Deputados  acerca do que 
estava sendo discutido na CCJ, como se a Câmara devesse dar 
alguma satisfação ao magistrado ou mesmo ao Poder Judiciário 
a esse respeito. As  observações  de Virgílio Afonso  da Silva 
sobre a decisão do Min. Gilmar Mendes serve para os outros 
casos. 
E arrematou, com a sabedoria do estudioso, do experiente jurista:
Vamos  concluir,  voltando  ao  já  novo  Ministro,  Luís 
Roberto Barroso, que nos oferece uma síntese expressiva dos 
fundamentos e limites do ativismo judicial em seu Curso de 
Direito Constitucional Contemporâneo:
“A ideia de ativismo judicial está associada a uma 
participação  mais  ampla  e  intensa  do  Judiciário  na 
concretização dos valores e fins constitucionais, com maior 
interferência  no  espaço  de  atuação  dos  outros  dois 
poderes.  A postura  ativista  se  manifesta  por  meio  de 
diferentes condutas, que incluem: (i) a aplicação direta da 
Constituição a situações não expressamente contempladas 
em seu texto e independentemente de manifestação do 
29 
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legislador; (ii) a declaração de inconstitucionalidade de 
atos normativos emanados do legislador, com base em 
critérios  menos  rígidos  que  os  de  patente  e  ostensiva 
violação da Constituição; (iii) a imposição de condutas ou 
de abstenções ao Poder Público, notadamente em matéria 
de políticas públicas”. “Sobre esse último caso, podemos 
lembrar a interferência no campo da saúde, fornecimento 
de medicamentos, internação etc. Enfrenta ele a questão 
sempre  suscitada,  em  favor  da  autocontenção  judicial, 
qual seja a de que os membros do Poder Legislativo e o 
Chefe do Poder Executivo são agentes públicos eleitos, 
investidos em seus cargos pela vontade popular, enquanto 
a  atividade  criadora  do  Judiciário  e,  sobretudo,  sua 
competência para invadir atos dos outros Poderes, devem 
ser confrontadas como argumento da falta de justo título, 
e, então, mostra que esse justo título, o fundamento de 
uma  jurisprudência  criadora,  está  no  fato  de  que  a 
Constituição  desempenha  dois  grandes  papéis:  a) 
assegurar o jogo democrático, propiciando a participação 
política ampla e o governo da maioria; b) mas, como a 
democracia  não  se  resume  ao  princípio  majoritário,  o 
outro papel da Constituição consiste em proteger valores e 
direitos  fundamentais,  mesmo  que  contra  a  vontade 
circunstancial de quem tem mais voto.”
Então, por tudo e para prevalência da independência e harmonia 
entre  os  poderes,  para  o  fortalecimento  da  Democracia  com  o  “d” 
maiúsculo, que o Supremo, na postura de Supremo, de guarda maior da 
amada  Constituição  Federal,  reserve-se  para  atuar,  se  for  o  caso,  no 
controle repressivo de constitucionalidade, encerrado o devido processo 
legislativo, que tem como atores não juízes, mas os representantes do 
povo brasileiro – os Deputados Federais – e os dos Estados – os Senadores 
da República – e a Chefe do Executivo Nacional – a Presidenta Dilma 
Rousseff.
Inadmito o mandado de segurança e, vencido na preliminar, indefiro 
30 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
legislador; (ii) a declaração de inconstitucionalidade de 
atos normativos emanados do legislador, com base em 
critérios  menos  rígidos  que  os  de  patente  e  ostensiva 
violação da Constituição; (iii) a imposição de condutas ou 
de abstenções ao Poder Público, notadamente em matéria 
de políticas públicas”. “Sobre esse último caso, podemos 
lembrar a interferência no campo da saúde, fornecimento 
de medicamentos, internação etc. Enfrenta ele a questão 
sempre  suscitada,  em  favor  da  autocontenção  judicial, 
qual seja a de que os membros do Poder Legislativo e o 
Chefe do Poder Executivo são agentes públicos eleitos, 
investidos em seus cargos pela vontade popular, enquanto 
a  atividade  criadora  do  Judiciário  e,  sobretudo,  sua 
competência para invadir atos dos outros Poderes, devem 
ser confrontadas como argumento da falta de justo título, 
e, então, mostra que esse justo título, o fundamento de 
uma  jurisprudência  criadora,  está  no  fato  de  que  a 
Constituição  desempenha  dois  grandes  papéis:  a) 
assegurar o jogo democrático, propiciando a participação 
política ampla e o governo da maioria; b) mas, como a 
democracia  não  se  resume  ao  princípio  majoritário,  o 
outro papel da Constituição consiste em proteger valores e 
direitos  fundamentais,  mesmo  que  contra  a  vontade 
circunstancial de quem tem mais voto.”
Então, por tudo e para prevalência da independência e harmonia 
entre  os  poderes,  para  o  fortalecimento  da  Democracia  com  o  “d” 
maiúsculo, que o Supremo, na postura de Supremo, de guarda maior da 
amada  Constituição  Federal,  reserve-se  para  atuar,  se  for  o  caso,  no 
controle repressivo de constitucionalidade, encerrado o devido processo 
legislativo, que tem como atores não juízes, mas os representantes do 
povo brasileiro – os Deputados Federais – e os dos Estados – os Senadores 
da República – e a Chefe do Executivo Nacional – a Presidenta Dilma 
Rousseff.
Inadmito o mandado de segurança e, vencido na preliminar, indefiro 
30 
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Voto - MIN. MARCO AURÉLIO
MS 32033 / DF 
a ordem. 
31 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
a ordem. 
31 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 250 de 314

Explicação
13/06/2013
PLENÁRIO
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033 DISTRITO FEDERAL
EXPLICAÇÃO
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: CANCELADO.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Senhor Ministro Celso 
de Mello (inserido ante o cancelamento do aparte por Sua Excelência), no 
tocante ao Mandado de Segurança nº 21.642, anoto que o sistema não 
possibilitou o acesso às peças e, por isso, deixei de lançar o resumo. Mas, 
presente  o  autor  do  ato  que  colocou  fim  ao  processo,  tivemos  o 
esclarecimento dos parâmetros da impetração. Apenas para não parecer 
que omiti alguma informação, reafirmo: o sistema nem sempre é ágil e 
apropriado como se imagina. Por isso, sou fã incondicional do processo 
físico e não do eletrônico.
(Segue leitura do voto)
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Supremo Tribunal Federal
13/06/2013
PLENÁRIO
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033 DISTRITO FEDERAL
EXPLICAÇÃO
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: CANCELADO.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Senhor Ministro Celso 
de Mello (inserido ante o cancelamento do aparte por Sua Excelência), no 
tocante ao Mandado de Segurança nº 21.642, anoto que o sistema não 
possibilitou o acesso às peças e, por isso, deixei de lançar o resumo. Mas, 
presente  o  autor  do  ato  que  colocou  fim  ao  processo,  tivemos  o 
esclarecimento dos parâmetros da impetração. Apenas para não parecer 
que omiti alguma informação, reafirmo: o sistema nem sempre é ágil e 
apropriado como se imagina. Por isso, sou fã incondicional do processo 
físico e não do eletrônico.
(Segue leitura do voto)
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 251 de 314

Explicação
13/06/2013
PLENÁRIO
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033 DISTRITO FEDERAL
EXPLICAÇÃO
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - Vossa 
Excelência me permite só um aparte? Vossa Excelência está fazendo uma 
leitura personalíssima do § 2º. O que diz o texto?
"§ 2.º As decisões definitivas de mérito, proferidas pelo 
Supremo  Tribunal  Federal,  nas  ações  declaratórias  de 
constitucionalidade de lei ou ato normativo federal, produzirão 
eficácia contra todos" - essa é a coisa julgada erga omnes de que 
falei - "e efeito vinculante" - aí, sim -, "relativamente aos demais 
órgãos do Poder Judiciário e ao Poder Executivo."
O Legislativo não se exclui da eficácia  erga omnes, até por razões 
óbvias.
O  SENHOR  MINISTRO  MARCO  AURÉLIO  –  Presidente,  a 
interpretação é um ato de vontade. E evidentemente é implementado 
segundo a formação técnica e humanística de cada qual. Dou ao vocábulo 
"todos" direcionamento próprio, porque, quando...
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - Não é o 
que diz o texto constitucional.
O  SENHOR  MINISTRO  MARCO  AURÉLIO  –  ...  quando  o 
constituinte originário quis se referir a Poder, fê-lo no preceito, aludindo 
tão somente ao Poder Judiciário.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - Nem é 
constituinte originário; é fruto de emenda constitucional. 
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Supremo Tribunal Federal
13/06/2013
PLENÁRIO
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033 DISTRITO FEDERAL
EXPLICAÇÃO
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - Vossa 
Excelência me permite só um aparte? Vossa Excelência está fazendo uma 
leitura personalíssima do § 2º. O que diz o texto?
"§ 2.º As decisões definitivas de mérito, proferidas pelo 
Supremo  Tribunal  Federal,  nas  ações  declaratórias  de 
constitucionalidade de lei ou ato normativo federal, produzirão 
eficácia contra todos" - essa é a coisa julgada erga omnes de que 
falei - "e efeito vinculante" - aí, sim -, "relativamente aos demais 
órgãos do Poder Judiciário e ao Poder Executivo."
O Legislativo não se exclui da eficácia  erga omnes, até por razões 
óbvias.
O  SENHOR  MINISTRO  MARCO  AURÉLIO  –  Presidente,  a 
interpretação é um ato de vontade. E evidentemente é implementado 
segundo a formação técnica e humanística de cada qual. Dou ao vocábulo 
"todos" direcionamento próprio, porque, quando...
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - Não é o 
que diz o texto constitucional.
O  SENHOR  MINISTRO  MARCO  AURÉLIO  –  ...  quando  o 
constituinte originário quis se referir a Poder, fê-lo no preceito, aludindo 
tão somente ao Poder Judiciário.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - Nem é 
constituinte originário; é fruto de emenda constitucional. 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 252 de 314

Explicação
MS 32033 / DF 
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Não digo que o Poder 
Legislativo  está  apanhado  pelo vocábulo  "todos". Sinto-o muito  mais 
dirigido aos cidadãos em geral, pessoas naturais, pessoas jurídicas de 
direito público e privado, mas não dirigido, porque seria muito fácil 
aludir-se  ao  Poder  Legislativo,  a  um  Poder,  além  daquele  referido 
expressamente,  o  Judiciário.  E  o  Legislativo  merece  tratamento  de 
envergadura maior, não sendo colocado evidentemente na vala comum 
revelada pelo vocábulo "todos".
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - É uma 
questão técnica. Não se trata de colocar na vala comum. É a leitura que se 
faz no mundo todo.  Eficácia erga omnes é coisa julgada com eficácia erga 
omnes.
O  SENHOR  MINISTRO  MARCO  AURÉLIO  –  A  beleza  do 
Colegiado,  Presidente,  está  justamente  na  divergência.  Hoje  mesmo, 
numa entrevista, para a memória do Tribunal Superior Eleitoral, repeti o 
que já foi dito por um integrante desta Casa: se pudesse dar peso a 
pronunciamento formalizado a uma só voz e formalizado por maioria de 
voto, daria o maior a este último, porque a estampar a certeza de que 
ópticas  diversificadas  foram  debatidas,  foram  exploradas  pelos 
integrantes do Colegiado.
Mas  continuo,  Presidente.  No  julgamento  da  Ação  Direta  de 
Inconstitucionalidade nº 2.797/DF, o ministro Gilmar Mendes fez uma 
defesa forte no sentido de a interpretação constitucional não poder ser 
encarada como uma tarefa exclusiva do Supremo.
O  SENHOR  MINISTRO  GILMAR  MENDES  (RELATOR)  - 
Ministro, se Vossa Excelência está querendo apontar contradições, isso 
está no meu voto aqui. Eu me abstive de ler por conta do tempo. Não há 
nenhuma contradição. Debati largamente. E se há alguém que porta com 
honestidade  intelectual  nessa  matéria,  sou  eu.  Nunca  escondo 
precedentes.  Não  tenho  nenhum  caso  de  esconder  precedentes  no 
2 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Não digo que o Poder 
Legislativo  está  apanhado  pelo vocábulo  "todos". Sinto-o muito  mais 
dirigido aos cidadãos em geral, pessoas naturais, pessoas jurídicas de 
direito público e privado, mas não dirigido, porque seria muito fácil 
aludir-se  ao  Poder  Legislativo,  a  um  Poder,  além  daquele  referido 
expressamente,  o  Judiciário.  E  o  Legislativo  merece  tratamento  de 
envergadura maior, não sendo colocado evidentemente na vala comum 
revelada pelo vocábulo "todos".
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - É uma 
questão técnica. Não se trata de colocar na vala comum. É a leitura que se 
faz no mundo todo.  Eficácia erga omnes é coisa julgada com eficácia erga 
omnes.
O  SENHOR  MINISTRO  MARCO  AURÉLIO  –  A  beleza  do 
Colegiado,  Presidente,  está  justamente  na  divergência.  Hoje  mesmo, 
numa entrevista, para a memória do Tribunal Superior Eleitoral, repeti o 
que já foi dito por um integrante desta Casa: se pudesse dar peso a 
pronunciamento formalizado a uma só voz e formalizado por maioria de 
voto, daria o maior a este último, porque a estampar a certeza de que 
ópticas  diversificadas  foram  debatidas,  foram  exploradas  pelos 
integrantes do Colegiado.
Mas  continuo,  Presidente.  No  julgamento  da  Ação  Direta  de 
Inconstitucionalidade nº 2.797/DF, o ministro Gilmar Mendes fez uma 
defesa forte no sentido de a interpretação constitucional não poder ser 
encarada como uma tarefa exclusiva do Supremo.
O  SENHOR  MINISTRO  GILMAR  MENDES  (RELATOR)  - 
Ministro, se Vossa Excelência está querendo apontar contradições, isso 
está no meu voto aqui. Eu me abstive de ler por conta do tempo. Não há 
nenhuma contradição. Debati largamente. E se há alguém que porta com 
honestidade  intelectual  nessa  matéria,  sou  eu.  Nunca  escondo 
precedentes.  Não  tenho  nenhum  caso  de  esconder  precedentes  no 
2 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 253 de 314

Explicação
MS 32033 / DF 
Tribunal. Nunca falsifiquei ata ou alterei qualquer documento que eu 
tenha subscrito. Eu digo sempre o que eu faço. Isso está no meu voto que 
está publicado. Dita exatamente essa posição. O Tribunal entendeu que 
havia inconstitucionalidade formal com a ressalva do meu ponto de vista. 
Agora, neste caso específico, para o que estou chamando atenção? 
Estou chamando atenção para o fato de que o Tribunal adotou uma 
interpretação conforme, que vincula, sim, pela coisa julgada ao legislador. 
Não há contradição. Isso está no meu voto. Eu transcrevo. Isso é de 
conhecimento público. Debati com o Ministro Sepúlveda Pertence toda a 
questão, dizendo que é legítimo, sim, ao Parlamento apresentar novas 
interpretações.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Retomo, Presidente, o 
voto.
No julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2.797/DF, 
o ministro Gilmar Mendes fez uma defesa forte...
(Segue leitura do voto)
3 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
Tribunal. Nunca falsifiquei ata ou alterei qualquer documento que eu 
tenha subscrito. Eu digo sempre o que eu faço. Isso está no meu voto que 
está publicado. Dita exatamente essa posição. O Tribunal entendeu que 
havia inconstitucionalidade formal com a ressalva do meu ponto de vista. 
Agora, neste caso específico, para o que estou chamando atenção? 
Estou chamando atenção para o fato de que o Tribunal adotou uma 
interpretação conforme, que vincula, sim, pela coisa julgada ao legislador. 
Não há contradição. Isso está no meu voto. Eu transcrevo. Isso é de 
conhecimento público. Debati com o Ministro Sepúlveda Pertence toda a 
questão, dizendo que é legítimo, sim, ao Parlamento apresentar novas 
interpretações.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Retomo, Presidente, o 
voto.
No julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2.797/DF, 
o ministro Gilmar Mendes fez uma defesa forte...
(Segue leitura do voto)
3 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 254 de 314

Extrato de Ata - 13/06/2013
PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033
PROCED. : DISTRITO FEDERAL
RELATOR : MIN. GILMAR MENDES
REDATOR DO ACÓRDÃO : MIN. TEORI ZAVASCKI
IMPTE.(S) : RODRIGO SOBRAL ROLLEMBERG
ADV.(A/S) : MARIA CLAUDIA BUCCHIANERI PINHEIRO
IMPDO.(A/S) : PRESIDENTE DA CÂMARA DOS DEPUTADOS
ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
IMPDO.(A/S) : PRESIDENTE DO SENADO FEDERAL
ADV.(A/S) : ALBERTO CASCAIS E OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S) : PARTIDO SOCIALISTA DOS TRABALHADORES UNIFICADO - 
PSTU
ADV.(A/S) : BRUNO COLARES SOARES FIGUEIREDO ALVES E OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S) : REDE SUSTENTABILIDADE
ADV.(A/S) : ROGERIO PAZ LIMA
INTDO.(A/S) : PARTIDO POLÍTICO SOLIDARIEDADE
ADV.(A/S) : MARCILIO DUARTE LIMA
INTDO.(A/S) : PEDRO TAQUES
ADV.(A/S) : MARCO AURÉLIO MARRAFON E OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S) : CARLOS HENRIQUE FOCESI SAMPAIO
ADV.(A/S) : ALESSIA BARROSO LIMA BRITO CAMPOS CHEVITARESE
INTDO.(A/S) : PARTIDO POPULAR SOCIALISTA - PPS
ADV.(A/S) : FABRÍCIO DE ALENCASTRO GAERTNER E OUTRO(A/S)
Decisão: Preliminarmente,  o  Tribunal,  por  maioria,  negou 
provimento  ao  agravo  interposto  pela  União  que  impugnava  a 
admissão dos  amici curiae,  vencidos os Ministros Teori Zavascki, 
Ricardo Lewandowski e Marco Aurélio. Votou o Presidente, Ministro 
Joaquim Barbosa. Em seguida, após o relatório e as sustentações 
orais,  o  julgamento  foi  suspenso.  Falaram:  pelo  impetrante, 
Rodrigo  Sobral  Rollemberg,  a  Dra.  Maria  Cláudia  Bucchianeri 
Pinheiro;  pelo  interessado  Pedro  Taques,  o  Dr.  Marco  Aurélio 
Marrafon; pelo interessado Carlos Henrique Focesi Sampaio, a Dra. 
Alessia Barroso Lima Britto Campos; pela Advocacia Geral da União, 
o Ministro Luís Inácio Lucena Adams, Advogado-Geral da União; pelo 
impetrado, Presidente do Senado Federal, o Dr. Alberto Cascais, 
Advogado-Geral  do  Senado  Federal,  e,  pelo  Ministério  Público 
Federal,  a  Dra.  Deborah  Macedo  Duprat  de  Britto  Pereira,  Vice-
Procuradora-Geral  da  República.  Ausente,  justificadamente,  o 
Ministro Luiz Fux. Plenário, 05.06.2013.
Decisão: Após  o  voto  do  Ministro  Gilmar  Mendes  (Relator), 
concedendo parcialmente o mandado de segurança, o julgamento foi 
suspenso.  Ausente,  justificadamente,  a  Ministra  Cármen  Lúcia, 
representando a Corte na 95ª Sessão Plenária da Comissão de Veneza 
e da Reunião da Comissão para Democracia Eleitoral, e em visita à 
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documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o número 4072534
Supremo Tribunal Federal
PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033
PROCED. : DISTRITO FEDERAL
RELATOR : MIN. GILMAR MENDES
REDATOR DO ACÓRDÃO : MIN. TEORI ZAVASCKI
IMPTE.(S) : RODRIGO SOBRAL ROLLEMBERG
ADV.(A/S) : MARIA CLAUDIA BUCCHIANERI PINHEIRO
IMPDO.(A/S) : PRESIDENTE DA CÂMARA DOS DEPUTADOS
ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
IMPDO.(A/S) : PRESIDENTE DO SENADO FEDERAL
ADV.(A/S) : ALBERTO CASCAIS E OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S) : PARTIDO SOCIALISTA DOS TRABALHADORES UNIFICADO - 
PSTU
ADV.(A/S) : BRUNO COLARES SOARES FIGUEIREDO ALVES E OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S) : REDE SUSTENTABILIDADE
ADV.(A/S) : ROGERIO PAZ LIMA
INTDO.(A/S) : PARTIDO POLÍTICO SOLIDARIEDADE
ADV.(A/S) : MARCILIO DUARTE LIMA
INTDO.(A/S) : PEDRO TAQUES
ADV.(A/S) : MARCO AURÉLIO MARRAFON E OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S) : CARLOS HENRIQUE FOCESI SAMPAIO
ADV.(A/S) : ALESSIA BARROSO LIMA BRITO CAMPOS CHEVITARESE
INTDO.(A/S) : PARTIDO POPULAR SOCIALISTA - PPS
ADV.(A/S) : FABRÍCIO DE ALENCASTRO GAERTNER E OUTRO(A/S)
Decisão: Preliminarmente,  o  Tribunal,  por  maioria,  negou 
provimento  ao  agravo  interposto  pela  União  que  impugnava  a 
admissão dos  amici curiae,  vencidos os Ministros Teori Zavascki, 
Ricardo Lewandowski e Marco Aurélio. Votou o Presidente, Ministro 
Joaquim Barbosa. Em seguida, após o relatório e as sustentações 
orais,  o  julgamento  foi  suspenso.  Falaram:  pelo  impetrante, 
Rodrigo  Sobral  Rollemberg,  a  Dra.  Maria  Cláudia  Bucchianeri 
Pinheiro;  pelo  interessado  Pedro  Taques,  o  Dr.  Marco  Aurélio 
Marrafon; pelo interessado Carlos Henrique Focesi Sampaio, a Dra. 
Alessia Barroso Lima Britto Campos; pela Advocacia Geral da União, 
o Ministro Luís Inácio Lucena Adams, Advogado-Geral da União; pelo 
impetrado, Presidente do Senado Federal, o Dr. Alberto Cascais, 
Advogado-Geral  do  Senado  Federal,  e,  pelo  Ministério  Público 
Federal,  a  Dra.  Deborah  Macedo  Duprat  de  Britto  Pereira,  Vice-
Procuradora-Geral  da  República.  Ausente,  justificadamente,  o 
Ministro Luiz Fux. Plenário, 05.06.2013.
Decisão: Após  o  voto  do  Ministro  Gilmar  Mendes  (Relator), 
concedendo parcialmente o mandado de segurança, o julgamento foi 
suspenso.  Ausente,  justificadamente,  a  Ministra  Cármen  Lúcia, 
representando a Corte na 95ª Sessão Plenária da Comissão de Veneza 
e da Reunião da Comissão para Democracia Eleitoral, e em visita à 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 255 de 314

Extrato de Ata - 13/06/2013
Corte Constitucional da República da Itália, em Roma. Presidência 
do Ministro Joaquim Barbosa. Plenário, 12.06.2013.
Decisão: Prosseguindo  no  julgamento,  após  os  votos  dos 
Ministros  Teori  Zavascki,  Rosa  Weber,  Luiz  Fux,  Ricardo 
Lewandowski e Marco Aurélio, denegando a segurança e cassando a 
liminar concedida, e o voto do Ministro Dias Toffoli, acompanhando 
o Relator, o julgamento foi suspenso. Ausente, justificadamente, a 
Ministra  Cármen  Lúcia,  representando  a  Corte  na  95ª  Sessão 
Plenária  da  Comissão  de  Veneza  e  da  Reunião  da  Comissão  para 
Democracia  Eleitoral,  e  em  visita  à  Corte  Constitucional  da 
República  da  Itália,  em  Roma.  Presidência  do  Senhor  Ministro 
Joaquim Barbosa. Plenário, 13.06.2013.
 
Presidência  do  Senhor  Ministro  Joaquim  Barbosa.  Presentes  à 
sessão os Senhores Ministros Celso de Mello, Marco Aurélio, Gilmar 
Mendes, Ricardo Lewandowski, Dias Toffoli, Luiz Fux, Rosa Weber e 
Teori Zavascki.
Procurador-Geral  da  República,  Dr.  Roberto  Monteiro  Gurgel 
Santos.
p/ Luiz Tomimatsu
Assessor-Chefe do Plenário
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Supremo Tribunal Federal
Corte Constitucional da República da Itália, em Roma. Presidência 
do Ministro Joaquim Barbosa. Plenário, 12.06.2013.
Decisão: Prosseguindo  no  julgamento,  após  os  votos  dos 
Ministros  Teori  Zavascki,  Rosa  Weber,  Luiz  Fux,  Ricardo 
Lewandowski e Marco Aurélio, denegando a segurança e cassando a 
liminar concedida, e o voto do Ministro Dias Toffoli, acompanhando 
o Relator, o julgamento foi suspenso. Ausente, justificadamente, a 
Ministra  Cármen  Lúcia,  representando  a  Corte  na  95ª  Sessão 
Plenária  da  Comissão  de  Veneza  e  da  Reunião  da  Comissão  para 
Democracia  Eleitoral,  e  em  visita  à  Corte  Constitucional  da 
República  da  Itália,  em  Roma.  Presidência  do  Senhor  Ministro 
Joaquim Barbosa. Plenário, 13.06.2013.
 
Presidência  do  Senhor  Ministro  Joaquim  Barbosa.  Presentes  à 
sessão os Senhores Ministros Celso de Mello, Marco Aurélio, Gilmar 
Mendes, Ricardo Lewandowski, Dias Toffoli, Luiz Fux, Rosa Weber e 
Teori Zavascki.
Procurador-Geral  da  República,  Dr.  Roberto  Monteiro  Gurgel 
Santos.
p/ Luiz Tomimatsu
Assessor-Chefe do Plenário
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 256 de 314

Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA
20/06/2013
PLENÁRIO
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033 DISTRITO FEDERAL
V O T O 
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA : 
O caso 
1. Mandado  de  segurança  preventivo  impetrado  pelo  Senador 
Rodrigo Rollemberg (PSB-DF) contra a tramitação do Projeto de Lei n. 
4.470/2012  (Câmara  dos  Deputados),  atual  Projeto  de  Lei  n.  14/2013 
(Senado Federal), cujo objeto é a alteração das Leis ns. 9.096/95 e 9.504/97.
Esse projeto dispõe que “a migração partidária que ocorrer durante a  
legislatura, não importará a transferência de recursos do fundo partidário e do  
horário de propaganda eleitoral no rádio e na televisão”. 
O Impetrante alega que a proposição, cuja tramitação pretende seja 
obstada teria:
a) constituído  abuso  de  poder  legislativo  por  ser  resultado  de 
atuação “casuisticamente forjada, pela maioria, para especificamente restringir  
direitos fundamentais de grupos políticos minoritários”; 
b) esvaziado iniciativas de lideranças políticas e grupos sociais para 
criação de novos partidos, o que representaria “esmagamento e sufocamento 
de novos movimentos políticos”; 
c) criado “diferenças materiais entre parlamentares federais eleitos para  
uma mesma legislatura, pois a uns seria garantido o exercício legítimo de se  
transferir a um  novo partido político recém-fundado, enquanto  para outros  
parlamentares (de segunda categoria), não haveria essa possibilidade, pois o  
direito de legítima escolha em relação à vinculação partidária com uma nova  
Supremo Tribunal Federal
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Supremo Tribunal Federal
20/06/2013
PLENÁRIO
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033 DISTRITO FEDERAL
V O T O 
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA : 
O caso 
1. Mandado  de  segurança  preventivo  impetrado  pelo  Senador 
Rodrigo Rollemberg (PSB-DF) contra a tramitação do Projeto de Lei n. 
4.470/2012  (Câmara  dos  Deputados),  atual  Projeto  de  Lei  n.  14/2013 
(Senado Federal), cujo objeto é a alteração das Leis ns. 9.096/95 e 9.504/97.
Esse projeto dispõe que “a migração partidária que ocorrer durante a  
legislatura, não importará a transferência de recursos do fundo partidário e do  
horário de propaganda eleitoral no rádio e na televisão”. 
O Impetrante alega que a proposição, cuja tramitação pretende seja 
obstada teria:
a) constituído  abuso  de  poder  legislativo  por  ser  resultado  de 
atuação “casuisticamente forjada, pela maioria, para especificamente restringir  
direitos fundamentais de grupos políticos minoritários”; 
b) esvaziado iniciativas de lideranças políticas e grupos sociais para 
criação de novos partidos, o que representaria “esmagamento e sufocamento 
de novos movimentos políticos”; 
c) criado “diferenças materiais entre parlamentares federais eleitos para  
uma mesma legislatura, pois a uns seria garantido o exercício legítimo de se  
transferir a um  novo partido político recém-fundado, enquanto  para outros  
parlamentares (de segunda categoria), não haveria essa possibilidade, pois o  
direito de legítima escolha em relação à vinculação partidária com uma nova  
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 257 de 314

Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA
MS 32033 / DF 
agremiação somente poderia ser exercido em condições de severas restrições e em  
detrimento da representatividade conquistada pelo voto”;
d) importado em desigualdade entre partidos, pois haveria aqueles 
de primeira-classe com mais facilidade de “sobreviverem à fase inicial da 
vida partidária e de florescerem no corpo político“, diferentes de outros;
e) contrariado  o  direito  fundamental  de  liberdade  de  criação  e 
transformação  partidária  e  o  princípio  fundamental  do  pluralismo 
político,  definido  pelo  Supremo  Tribunal  na  Ação  Direta  de 
Inconstitucionalidade n. 4.430/DF. 
Os  argumentos  seriam,  no  dizer  do  Impetrante,  plausíveis  o 
suficiente a justificar a concessão da segurança, pois evidenciariam “o 
direito líquido e certo do autor da presente ação mandamental de, enquanto  
integrante  do  Congresso  Nacional,  não  participar  da  produção  de  atos  
normativos casuísticamente concebidos para aniquilar direitos fundamentais de  
grupos  políticos  minoritários  e  que  visivelmente  conspurcam,  desde  sua  
tramitação, os mandamentos  centrais derivados  do  texto da Carta  Política” 
(grifos no original). 
2. Distribuído por prevenção ao Mandado de Segurança n. 32.018 
(no qual o Relator apenas pediu informações e não apreciou a liminar), 
em 24.4.2013, o Ministro Gilmar Mendes deferiu a liminar para suspender 
a tramitação do Projeto de Lei Complementar n. 14/2013, até o julgamento 
do mérito do mandado de segurança ao fundamento de que:
a) “ao se permitir a migração de parlamentares para novos partidos criados,  
sem que com isso ocorra a transferência proporcional dos recursos do fundo  
partidário e do horário de propaganda eleitoral no rádio e na televisão, haveria, de  
fato, uma verdadeira barreira ou desestímulo à criação de novas agremiações  
políticas, em evidente frustração da norma constitucional (art. 17, caput e § 3º,  
CF/88)”; e
2 
Supremo Tribunal Federal
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
agremiação somente poderia ser exercido em condições de severas restrições e em  
detrimento da representatividade conquistada pelo voto”;
d) importado em desigualdade entre partidos, pois haveria aqueles 
de primeira-classe com mais facilidade de “sobreviverem à fase inicial da 
vida partidária e de florescerem no corpo político“, diferentes de outros;
e) contrariado  o  direito  fundamental  de  liberdade  de  criação  e 
transformação  partidária  e  o  princípio  fundamental  do  pluralismo 
político,  definido  pelo  Supremo  Tribunal  na  Ação  Direta  de 
Inconstitucionalidade n. 4.430/DF. 
Os  argumentos  seriam,  no  dizer  do  Impetrante,  plausíveis  o 
suficiente a justificar a concessão da segurança, pois evidenciariam “o 
direito líquido e certo do autor da presente ação mandamental de, enquanto  
integrante  do  Congresso  Nacional,  não  participar  da  produção  de  atos  
normativos casuísticamente concebidos para aniquilar direitos fundamentais de  
grupos  políticos  minoritários  e  que  visivelmente  conspurcam,  desde  sua  
tramitação, os mandamentos  centrais derivados  do  texto da Carta  Política” 
(grifos no original). 
2. Distribuído por prevenção ao Mandado de Segurança n. 32.018 
(no qual o Relator apenas pediu informações e não apreciou a liminar), 
em 24.4.2013, o Ministro Gilmar Mendes deferiu a liminar para suspender 
a tramitação do Projeto de Lei Complementar n. 14/2013, até o julgamento 
do mérito do mandado de segurança ao fundamento de que:
a) “ao se permitir a migração de parlamentares para novos partidos criados,  
sem que com isso ocorra a transferência proporcional dos recursos do fundo  
partidário e do horário de propaganda eleitoral no rádio e na televisão, haveria, de  
fato, uma verdadeira barreira ou desestímulo à criação de novas agremiações  
políticas, em evidente frustração da norma constitucional (art. 17, caput e § 3º,  
CF/88)”; e
2 
Supremo Tribunal Federal
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Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA
MS 32033 / DF 
b) “a aprovação do projeto de lei em exame significará, assim, o tratamento  
desigual de parlamentares e partidos políticos em uma mesma legislatura; essa  
interferência seria ofensiva à lealdade da concorrência democrática, afigurando-se  
casuística e direcionada a atores políticos específicos; o perigo na demora revela-
se na  singular  celeridade  da  tramitação  do  PL em  questão,  principalmente  
considerando  o  impacto  da  proposição  legislativa  nas  mobilizações  políticas  
voltadas à criação e fusão de novos partidos; é necessário que as regras de  
regência  do  próximo  pleito  sejam  claras  e  aplicadas  de  modo  isonômico  e  
uniforme a todos os envolvidos”. 
3. Em suas informações, o Senado Federal argumentou:
a) não ser o mandado de segurança meio processual adequado para 
o  exercício  do  controle  concentrado  de  constitucionalidade,  não  se 
devendo admitir a presente  ação como sucedâneo de ação direta de 
inconstitucionalidade; 
b) o exercício da jurisdição constitucional haveria de ser criterioso 
para  não  desrespeitar  atuações  constitucionais  dos  demais  poderes, 
especialmente aquela amparada por sufrágio popular, como é o caso do 
Parlamento; 
c)
 o  PLC  n.  14/2013  não  se  enquadra  em  caso  de 
inconstitucionalidade para o que o Supremo Tribunal admite o controle 
preventivo  da  constitucionalidade  e,  ainda  que  assim  fosse,  o  meio 
processual  adequado  para  sua  impugnação  não  seria  o mandado  de 
segurança;
d)  o  PLC  n.  14/2013  não  ofende  o  art.  17,  caput ,  e  §  3º,  da 
Constituição, pois não retira o acesso ao fundo partidário das novas 
agremiações.  A  suspensão  liminar  do  trâmite  do  projeto  retira  a 
possibilidade do pleno exercício da atuação do Senado que poderia, a 
qualquer  tempo,  sanar  eventuais  inconstitucionalidades,  além  de 
3 
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MS 32033 / DF 
b) “a aprovação do projeto de lei em exame significará, assim, o tratamento  
desigual de parlamentares e partidos políticos em uma mesma legislatura; essa  
interferência seria ofensiva à lealdade da concorrência democrática, afigurando-se  
casuística e direcionada a atores políticos específicos; o perigo na demora revela-
se na  singular  celeridade  da  tramitação  do  PL em  questão,  principalmente  
considerando  o  impacto  da  proposição  legislativa  nas  mobilizações  políticas  
voltadas à criação e fusão de novos partidos; é necessário que as regras de  
regência  do  próximo  pleito  sejam  claras  e  aplicadas  de  modo  isonômico  e  
uniforme a todos os envolvidos”. 
3. Em suas informações, o Senado Federal argumentou:
a) não ser o mandado de segurança meio processual adequado para 
o  exercício  do  controle  concentrado  de  constitucionalidade,  não  se 
devendo admitir a presente  ação como sucedâneo de ação direta de 
inconstitucionalidade; 
b) o exercício da jurisdição constitucional haveria de ser criterioso 
para  não  desrespeitar  atuações  constitucionais  dos  demais  poderes, 
especialmente aquela amparada por sufrágio popular, como é o caso do 
Parlamento; 
c)
 o  PLC  n.  14/2013  não  se  enquadra  em  caso  de 
inconstitucionalidade para o que o Supremo Tribunal admite o controle 
preventivo  da  constitucionalidade  e,  ainda  que  assim  fosse,  o  meio 
processual  adequado  para  sua  impugnação  não  seria  o mandado  de 
segurança;
d)  o  PLC  n.  14/2013  não  ofende  o  art.  17,  caput ,  e  §  3º,  da 
Constituição, pois não retira o acesso ao fundo partidário das novas 
agremiações.  A  suspensão  liminar  do  trâmite  do  projeto  retira  a 
possibilidade do pleno exercício da atuação do Senado que poderia, a 
qualquer  tempo,  sanar  eventuais  inconstitucionalidades,  além  de 
3 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 259 de 314

Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA
MS 32033 / DF 
suprimir a possibilidade de discussão da organização partidária em nosso 
País;
e) as decisões proferidas em controle abstrato de constitucionalidade 
não  vinculam  o  Poder  Legislativo,  segundo  a  jurisprudência  deste 
Supremo Tribunal Federal; 
f) a liminar teria sido concedida sem a presença dos requisitos que a 
autorizam,  pelo  que  seu deferimento  geraria  incerteza  e  insegurança 
jurídicas,  retardando  a  definição  de  novas  regras  a  vigorarem  nas 
próximas  eleições,  deixando  pouco  tempo  aos  candidatos  a  elas  se 
adequarem. 
Ao final, pediu a extinção do processo sem julgamento de mérito e, 
se superado tal entendimento, a denegação da segurança. 
4. A Câmara dos Deputados, em suas informações, esclareceu que:
a) a  tramitação  do  projeto  de  lei,  encerrado  na  Câmara  dos 
Deputados, teria observado os ditames constitucionais e regimentais; 
b) em  16.4.2013  o  requerimento  de  urgência  n.  7.494/2013  foi 
aprovado  por  maioria  absoluta  (259  votos  favoráveis),  tendo  sido 
aprovado  definitivamente  na  sessão  deliberativa  extraordinária  de 
23.4.2013 e enviado para o Senado; 
c) 
não  seria  possível  o  controle  judicial  abstrato  de 
constitucionalidade  do  projeto, salvo por afronta  ao art. 60, § 4º, da 
Constituição da República, o que não se dá no caso vertente.
5. A União e o Senado Federal interpuseram agravos regimentais, 
nos quais pediram, em síntese, a revogação da medida liminar e, no 
mérito, a denegação da segurança.
4 
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MS 32033 / DF 
suprimir a possibilidade de discussão da organização partidária em nosso 
País;
e) as decisões proferidas em controle abstrato de constitucionalidade 
não  vinculam  o  Poder  Legislativo,  segundo  a  jurisprudência  deste 
Supremo Tribunal Federal; 
f) a liminar teria sido concedida sem a presença dos requisitos que a 
autorizam,  pelo  que  seu deferimento  geraria  incerteza  e  insegurança 
jurídicas,  retardando  a  definição  de  novas  regras  a  vigorarem  nas 
próximas  eleições,  deixando  pouco  tempo  aos  candidatos  a  elas  se 
adequarem. 
Ao final, pediu a extinção do processo sem julgamento de mérito e, 
se superado tal entendimento, a denegação da segurança. 
4. A Câmara dos Deputados, em suas informações, esclareceu que:
a) a  tramitação  do  projeto  de  lei,  encerrado  na  Câmara  dos 
Deputados, teria observado os ditames constitucionais e regimentais; 
b) em  16.4.2013  o  requerimento  de  urgência  n.  7.494/2013  foi 
aprovado  por  maioria  absoluta  (259  votos  favoráveis),  tendo  sido 
aprovado  definitivamente  na  sessão  deliberativa  extraordinária  de 
23.4.2013 e enviado para o Senado; 
c) 
não  seria  possível  o  controle  judicial  abstrato  de 
constitucionalidade  do  projeto, salvo por afronta  ao art. 60, § 4º, da 
Constituição da República, o que não se dá no caso vertente.
5. A União e o Senado Federal interpuseram agravos regimentais, 
nos quais pediram, em síntese, a revogação da medida liminar e, no 
mérito, a denegação da segurança.
4 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 260 de 314

Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA
MS 32033 / DF 
6. Foram admitidos na condição de amici curiae, o Partido Socialista 
dos Trabalhadores Unificado, o Partido Político Solidariedade, a Rede de 
Sustentabilidade, o Partido Popular Socialista, o Senador Pedro Taques, o 
Deputado Federal Carlos Henrique Focesi Sampaio.
7. Em seu parecer, o Procurador-Geral da República opinou pela 
admissibilidade da impetração e pela concessão da segurança, conclusão 
ratificada em 11.6.2013, após sustentação oral em sentido diverso pela 
então Vice-Procuradora-Geral da República.
De se realçar que, de maneira inusitada, a então Vice-Procuradora 
opôs-se  ao  que  afirmado  no  Parecer  apresentado,  em  que  pese  a 
Constituição da República estabeleça a unidade e a indivisibilidade do 
Ministério Público (par. 1º do art. 127 da Constituição da República). 
8. Iniciado o julgamento na sessão de 5.6.2013, preliminarmente, o 
Tribunal, por maioria, negou provimento ao agravo interposto pela União 
que impugnava a admissão dos amici curiae , vencidos os Ministros Teori 
Zavascki, Ricardo Lewandowski e Marco Aurélio.
Na sessão de 12.6.2013, o Ministro Gilmar Mendes apresentou voto, 
concluindo  pela  parcial  concessão  da  segurança  “para  reconhecer  a 
ilegitimidade do PLC 14/2013, nos termos em que aprovado pela Câmara dos  
Deputados, por ofensa às cláusulas pétreas da Constituição Federal de 1988”, 
assentando em síntese: 
a) a possibilidade de controle preventivo de constitucionalidade de 
projetos de lei, que “justifica-se em razão da gravidade da lesão que se pode  
perpetrar  na ordem  jurídica. Observe-se, ademais,  que  a lesão  às  cláusulas  
pétreas pode ser efetuada não apenas por propostas de emendas constitucionais,  
mas também mediante a utilização de projetos de lei. (...) Isso porque os limites  
materiais ao Poder Constituinte Derivado são logicamente aplicáveis ao Poder  
5 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
6. Foram admitidos na condição de amici curiae, o Partido Socialista 
dos Trabalhadores Unificado, o Partido Político Solidariedade, a Rede de 
Sustentabilidade, o Partido Popular Socialista, o Senador Pedro Taques, o 
Deputado Federal Carlos Henrique Focesi Sampaio.
7. Em seu parecer, o Procurador-Geral da República opinou pela 
admissibilidade da impetração e pela concessão da segurança, conclusão 
ratificada em 11.6.2013, após sustentação oral em sentido diverso pela 
então Vice-Procuradora-Geral da República.
De se realçar que, de maneira inusitada, a então Vice-Procuradora 
opôs-se  ao  que  afirmado  no  Parecer  apresentado,  em  que  pese  a 
Constituição da República estabeleça a unidade e a indivisibilidade do 
Ministério Público (par. 1º do art. 127 da Constituição da República). 
8. Iniciado o julgamento na sessão de 5.6.2013, preliminarmente, o 
Tribunal, por maioria, negou provimento ao agravo interposto pela União 
que impugnava a admissão dos amici curiae , vencidos os Ministros Teori 
Zavascki, Ricardo Lewandowski e Marco Aurélio.
Na sessão de 12.6.2013, o Ministro Gilmar Mendes apresentou voto, 
concluindo  pela  parcial  concessão  da  segurança  “para  reconhecer  a 
ilegitimidade do PLC 14/2013, nos termos em que aprovado pela Câmara dos  
Deputados, por ofensa às cláusulas pétreas da Constituição Federal de 1988”, 
assentando em síntese: 
a) a possibilidade de controle preventivo de constitucionalidade de 
projetos de lei, que “justifica-se em razão da gravidade da lesão que se pode  
perpetrar  na ordem  jurídica. Observe-se, ademais,  que  a lesão  às  cláusulas  
pétreas pode ser efetuada não apenas por propostas de emendas constitucionais,  
mas também mediante a utilização de projetos de lei. (...) Isso porque os limites  
materiais ao Poder Constituinte Derivado são logicamente aplicáveis ao Poder  
5 
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Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA
MS 32033 / DF 
Legislativo,  sob  pena  de  se  autorizar  o  legislador  ordinário  a  alterar  a  
Constituição naquilo que ela mesma vedou”. 
b) “ante a redação que o constituinte originário conferiu ao art. 60, § 4º, as  
vedações  materiais  ao  poder  de  reforma  incidem,  também,  no  momento  do  
procedimento legislativo, de modo que se convolam em espécies de limites, a um  
só tempo, materiais e procedimentais. Ao dispor, portanto, que não será objeto  
sequer de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir cláusulas pétreas, a  
Constituição,  evidentemente,  não  coloca  apenas  limites  procedimentais  ou  
formais ao processo legislativo, mas a ele impõe, de modo explícito, limitações de  
ordem material. Isso quer dizer que o parlamentar, para impetrar mandado de  
segurança com vistas ao trancamento da tramitação de proposição legislativa,  
deve fazer juízo sobre o objeto da proposta. O impetrante precisa analisar, na  
prática, se a PEC ou o PL veiculam matéria cuja tramitação é vedada pelo art.  
60, § 4º, da CF”; 
c) “...dizer que essa jurisprudência da Corte apenas se aplica às PECs, e não  
aos PLs, não revela apenas desconhecimento, mas também uma interpretação  
incongruente  e  desarrazoada.  Evidentemente,  é  mais  fácil  fraudar  o  núcleo  
essencial  da  Constituição,  condensado  nas  cláusulas  pétreas,  mediante  a  
aprovação de projetos de lei, do que por meio de emendas constitucionais, cujo  
processo de aprovação é mais dificultoso”;
d) “O Supremo Tribunal Federal possui jurisprudência sólida e já antiga  
sobre a qualificação dos direitos políticos fundamentais como cláusulas pétreas.  
Isso porque são os direitos políticos os viabilizadores do direito de participação  
política inerente ao regime democrático (...) visto que os direitos políticos, que  
têm por principal corolário a participação política por meio da institucionalidade  
partidária, são considerados cláusulas pétreas da Constituição Federal de 1988,  
conforme esta Corte asseverou, à unanimidade, no julgamento da ADI 3.685,  
Rel. Min. Ellen Gracie, Plenário, DJ 10.8.2006”;
e) “Ao criar um verdadeiro Estatuto, o qual dispõe que as cotas do Fundo  
6 
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MS 32033 / DF 
Legislativo,  sob  pena  de  se  autorizar  o  legislador  ordinário  a  alterar  a  
Constituição naquilo que ela mesma vedou”. 
b) “ante a redação que o constituinte originário conferiu ao art. 60, § 4º, as  
vedações  materiais  ao  poder  de  reforma  incidem,  também,  no  momento  do  
procedimento legislativo, de modo que se convolam em espécies de limites, a um  
só tempo, materiais e procedimentais. Ao dispor, portanto, que não será objeto  
sequer de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir cláusulas pétreas, a  
Constituição,  evidentemente,  não  coloca  apenas  limites  procedimentais  ou  
formais ao processo legislativo, mas a ele impõe, de modo explícito, limitações de  
ordem material. Isso quer dizer que o parlamentar, para impetrar mandado de  
segurança com vistas ao trancamento da tramitação de proposição legislativa,  
deve fazer juízo sobre o objeto da proposta. O impetrante precisa analisar, na  
prática, se a PEC ou o PL veiculam matéria cuja tramitação é vedada pelo art.  
60, § 4º, da CF”; 
c) “...dizer que essa jurisprudência da Corte apenas se aplica às PECs, e não  
aos PLs, não revela apenas desconhecimento, mas também uma interpretação  
incongruente  e  desarrazoada.  Evidentemente,  é  mais  fácil  fraudar  o  núcleo  
essencial  da  Constituição,  condensado  nas  cláusulas  pétreas,  mediante  a  
aprovação de projetos de lei, do que por meio de emendas constitucionais, cujo  
processo de aprovação é mais dificultoso”;
d) “O Supremo Tribunal Federal possui jurisprudência sólida e já antiga  
sobre a qualificação dos direitos políticos fundamentais como cláusulas pétreas.  
Isso porque são os direitos políticos os viabilizadores do direito de participação  
política inerente ao regime democrático (...) visto que os direitos políticos, que  
têm por principal corolário a participação política por meio da institucionalidade  
partidária, são considerados cláusulas pétreas da Constituição Federal de 1988,  
conforme esta Corte asseverou, à unanimidade, no julgamento da ADI 3.685,  
Rel. Min. Ellen Gracie, Plenário, DJ 10.8.2006”;
e) “Ao criar um verdadeiro Estatuto, o qual dispõe que as cotas do Fundo  
6 
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Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA
MS 32033 / DF 
Partidário, bem como os tempos de rádio e TV proporcionais terão como marco  
para a definição de sua distribuição o resultado das últimas eleições (2010) para a  
Câmara dos Deputados, o projeto tem o condão de: (i) desmobilizar as forças  
políticas que se reúnem para a formação de novos partidos (viola a isonomia e a  
igualdade de chances); (ii) afigurar-se ofensivo à segurança jurídica, ao quebrar a  
confiança legítima dos parlamentares que fundaram anteriormente, mas nesta  
mesma legislatura, novas legendas; (iii) e, além disso, afronta diretamente a  
decisão desta Corte na ADI 4.430, na qual se deu interpretação conforme ao § 3º  
do art. 47 da Lei 9.504/1997, para se fixar que ele não se aplicaria aos novos  
partidos, criados após as últimas eleições (2010)”. 
9. O  Ministro  Teori  Zavaski  abriu  divergência,  tendo  sido 
acompanhado pela Ministra Rosa Weber e pelos Ministros Luiz Fux, 
Ricardo  Lewandowski  e  Ministro  Marco  Aurélio,  para  os  quais,  em 
síntese:
a) não é possível exercer o controle prévio de constitucionalidade de 
projeto de lei pelo Poder Judiciário; 
b) não se aplicam as restrições do § 4º do art. 60 da Constituição do 
Brasil de 1988 a projetos de lei. 
10. O Ministro Dias Toffoli acompanhou o voto do Relator.
Lanço esses dados do julgamento iniciado para rememorar o caso. 
11. De logo peço vênia ao Ministro Gilmar Mendes, Relator, cujo 
alentados  argumentos  são  compreensíveis  e  vários,  mas  dele  divirjo, 
acompanhando  o  entendimento  dos  Colegas  que  concluíram  pela 
denegação da ordem, se superado os óbices ao conhecimento da ação.
Cabimento do mandado de segurança 
7 
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MS 32033 / DF 
Partidário, bem como os tempos de rádio e TV proporcionais terão como marco  
para a definição de sua distribuição o resultado das últimas eleições (2010) para a  
Câmara dos Deputados, o projeto tem o condão de: (i) desmobilizar as forças  
políticas que se reúnem para a formação de novos partidos (viola a isonomia e a  
igualdade de chances); (ii) afigurar-se ofensivo à segurança jurídica, ao quebrar a  
confiança legítima dos parlamentares que fundaram anteriormente, mas nesta  
mesma legislatura, novas legendas; (iii) e, além disso, afronta diretamente a  
decisão desta Corte na ADI 4.430, na qual se deu interpretação conforme ao § 3º  
do art. 47 da Lei 9.504/1997, para se fixar que ele não se aplicaria aos novos  
partidos, criados após as últimas eleições (2010)”. 
9. O  Ministro  Teori  Zavaski  abriu  divergência,  tendo  sido 
acompanhado pela Ministra Rosa Weber e pelos Ministros Luiz Fux, 
Ricardo  Lewandowski  e  Ministro  Marco  Aurélio,  para  os  quais,  em 
síntese:
a) não é possível exercer o controle prévio de constitucionalidade de 
projeto de lei pelo Poder Judiciário; 
b) não se aplicam as restrições do § 4º do art. 60 da Constituição do 
Brasil de 1988 a projetos de lei. 
10. O Ministro Dias Toffoli acompanhou o voto do Relator.
Lanço esses dados do julgamento iniciado para rememorar o caso. 
11. De logo peço vênia ao Ministro Gilmar Mendes, Relator, cujo 
alentados  argumentos  são  compreensíveis  e  vários,  mas  dele  divirjo, 
acompanhando  o  entendimento  dos  Colegas  que  concluíram  pela 
denegação da ordem, se superado os óbices ao conhecimento da ação.
Cabimento do mandado de segurança 
7 
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Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA
MS 32033 / DF 
12.  O  mandado  de  segurança  é  ação  constitucional  colocada  à 
disposição do jurisdicionado para salvaguardar direito próprio, dotado 
de liquidez e certeza e que tenha sido lesado ou esteja ameaçado de sê-lo 
por ato ilegal e abusivo de autoridade pública ou de agente no exercício 
de atribuição do poder público.
A legitimidade ativa para a impetração do mandado de segurança é 
de  quem, acreditando-se  titular de  direito  líquido  e  certo, pede  esta 
especial e importante proteção constitucional. 
13. Na espécie, membro do  Poder Legislativo pretende  obstar a 
tramitação de projeto de lei a versar sobre tema que alega atingir direitos 
fundamentais  de  minorias  partidárias  e  destoaria  do  entendimento 
afirmado por este Supremo Tribunal no julgamento da Ação Direta de 
Inconstitucionalidade n. 4.430/DF.
O  que  se  busca,  na  presente  ação,  é  o  controle  preventivo  da 
constitucionalidade material do Projeto de Lei n. 14/2013. 
14. A questão a ser inicialmente solvida respeita ao cabimento da 
presente ação mandamental para suspender, preventivamente, tramitação 
de projeto de lei que poderia, segundo a tese adotada e exposta pelo 
Impetrante, prejudicar aspirações de grupos políticos minoritários em 
reordenar ou criar novas agremiações partidárias.
15. Quanto ao cabimento de mandado de segurança impetrado por 
parlamentar  para  impugnar  vício  formal  no  processo  legislativo  de 
elaboração  de  lei  ou  emenda  constitucional,  há  consolidada 
jurisprudência deste Supremo Tribunal no sentido positivo.
No julgamento do Agravo Regimental no Mandado de Segurança n. 
24.667/DF, Relator o Ministro Carlos Velloso, o Plenário deste Supremo 
Tribunal Federal assentou: 
8 
Supremo Tribunal Federal
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MS 32033 / DF 
12.  O  mandado  de  segurança  é  ação  constitucional  colocada  à 
disposição do jurisdicionado para salvaguardar direito próprio, dotado 
de liquidez e certeza e que tenha sido lesado ou esteja ameaçado de sê-lo 
por ato ilegal e abusivo de autoridade pública ou de agente no exercício 
de atribuição do poder público.
A legitimidade ativa para a impetração do mandado de segurança é 
de  quem, acreditando-se  titular de  direito  líquido  e  certo, pede  esta 
especial e importante proteção constitucional. 
13. Na espécie, membro do  Poder Legislativo pretende  obstar a 
tramitação de projeto de lei a versar sobre tema que alega atingir direitos 
fundamentais  de  minorias  partidárias  e  destoaria  do  entendimento 
afirmado por este Supremo Tribunal no julgamento da Ação Direta de 
Inconstitucionalidade n. 4.430/DF.
O  que  se  busca,  na  presente  ação,  é  o  controle  preventivo  da 
constitucionalidade material do Projeto de Lei n. 14/2013. 
14. A questão a ser inicialmente solvida respeita ao cabimento da 
presente ação mandamental para suspender, preventivamente, tramitação 
de projeto de lei que poderia, segundo a tese adotada e exposta pelo 
Impetrante, prejudicar aspirações de grupos políticos minoritários em 
reordenar ou criar novas agremiações partidárias.
15. Quanto ao cabimento de mandado de segurança impetrado por 
parlamentar  para  impugnar  vício  formal  no  processo  legislativo  de 
elaboração  de  lei  ou  emenda  constitucional,  há  consolidada 
jurisprudência deste Supremo Tribunal no sentido positivo.
No julgamento do Agravo Regimental no Mandado de Segurança n. 
24.667/DF, Relator o Ministro Carlos Velloso, o Plenário deste Supremo 
Tribunal Federal assentou: 
8 
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Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA
MS 32033 / DF 
“EMENTA:  CONSTITUCIONAL.  PODER  LEGISLATIVO: 
ATOS: CONTROLE JUDICIAL. MANDADO DE SEGURANÇA. 
PARLAMENTARES.  I.  -  O  Supremo  Tribunal  Federal  admite  a  
legitimidade  do  parlamentar  -  e  somente  do  parlamentar  -  para 
impetrar  mandado  de  segurança  com  a  finalidade  de  coibir  atos 
praticados no processo de aprovação de lei ou emenda constitucional  
incompatíveis  com  disposições  constitucionais  que  disciplinam  o 
processo  legislativo.  II.  -  Precedentes  do  STF:  MS  20.257/DF, 
Ministro Moreira Alves (leading case) (RTJ 99/1031); MS 20.452/DF,  
Ministro Aldir Passarinho (RTJ 116/47); MS 21.642/DF, Ministro 
Celso de Mello (RDA 191/200); MS 24.645/DF, Ministro Celso de  
Mello,  "D.J."  de  15.9.2003;  MS  24.593/DF,  Ministro  Maurício 
Corrêa, "D.J." de 08.8.2003; MS 24.576/DF, Ministra Ellen Gracie,  
"D.J." de 12.9.2003; MS 24.356/DF, Ministro Carlos Velloso, "D.J." 
de 12.9.2003. III. - Agravo não provido (DJ 23.4.2004). 
E ainda: MS 23.565/DF, Relator o Ministro Celso de Mello, decisão 
monocrática, DJ 17.11.1999; MS 20.257, Relator o Ministro Moreira Alves, 
Plenário, DJ 27.2.1981; MS 21.642, Relator o Ministro Celso de Mello, MS 
21.303, Relator o Ministro Octavio Galloti; MS 24.356, Relator o Ministro 
Carlos Velloso, Plenário, DJ 12.09.2003; e MS 24.642, Relator o Ministro 
Carlos Velloso, Plenário, DJ 18.6.2004. 
16.  Tanto  não  significa  ser  cabível  mandado  de  segurança  em 
qualquer  situação  de  exercício  próprio  da  função  legislativa  por 
parlamentar. Há que se apurar objetivamente quando o seu direito-dever 
está sob ameaça ou lesão e quando o que se pretende é debater interesses 
políticos afetos à esfera própria da política, incorrendo-se em indébita 
judicialização.
Na presente ação, a argumentação expendida pelo Impetrante volta-
se contra o conteúdo do projeto de lei, a evidenciar sua pretensão em 
instaurar, precoce e indevidamente, o controle de constitucionalidade 
material  do  que  sequer  ainda  é  norma,  porque  em  fase  regular  de 
9 
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MS 32033 / DF 
“EMENTA:  CONSTITUCIONAL.  PODER  LEGISLATIVO: 
ATOS: CONTROLE JUDICIAL. MANDADO DE SEGURANÇA. 
PARLAMENTARES.  I.  -  O  Supremo  Tribunal  Federal  admite  a  
legitimidade  do  parlamentar  -  e  somente  do  parlamentar  -  para 
impetrar  mandado  de  segurança  com  a  finalidade  de  coibir  atos 
praticados no processo de aprovação de lei ou emenda constitucional  
incompatíveis  com  disposições  constitucionais  que  disciplinam  o 
processo  legislativo.  II.  -  Precedentes  do  STF:  MS  20.257/DF, 
Ministro Moreira Alves (leading case) (RTJ 99/1031); MS 20.452/DF,  
Ministro Aldir Passarinho (RTJ 116/47); MS 21.642/DF, Ministro 
Celso de Mello (RDA 191/200); MS 24.645/DF, Ministro Celso de  
Mello,  "D.J."  de  15.9.2003;  MS  24.593/DF,  Ministro  Maurício 
Corrêa, "D.J." de 08.8.2003; MS 24.576/DF, Ministra Ellen Gracie,  
"D.J." de 12.9.2003; MS 24.356/DF, Ministro Carlos Velloso, "D.J." 
de 12.9.2003. III. - Agravo não provido (DJ 23.4.2004). 
E ainda: MS 23.565/DF, Relator o Ministro Celso de Mello, decisão 
monocrática, DJ 17.11.1999; MS 20.257, Relator o Ministro Moreira Alves, 
Plenário, DJ 27.2.1981; MS 21.642, Relator o Ministro Celso de Mello, MS 
21.303, Relator o Ministro Octavio Galloti; MS 24.356, Relator o Ministro 
Carlos Velloso, Plenário, DJ 12.09.2003; e MS 24.642, Relator o Ministro 
Carlos Velloso, Plenário, DJ 18.6.2004. 
16.  Tanto  não  significa  ser  cabível  mandado  de  segurança  em 
qualquer  situação  de  exercício  próprio  da  função  legislativa  por 
parlamentar. Há que se apurar objetivamente quando o seu direito-dever 
está sob ameaça ou lesão e quando o que se pretende é debater interesses 
políticos afetos à esfera própria da política, incorrendo-se em indébita 
judicialização.
Na presente ação, a argumentação expendida pelo Impetrante volta-
se contra o conteúdo do projeto de lei, a evidenciar sua pretensão em 
instaurar, precoce e indevidamente, o controle de constitucionalidade 
material  do  que  sequer  ainda  é  norma,  porque  em  fase  regular  de 
9 
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Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA
MS 32033 / DF 
deliberação das Casas Legislativas. O que se pretende, pois, é estancar a 
continuidade dos trabalhos do Congresso Nacional naquilo que é seu 
dever-poder, qual seja, debater e elaborar o direito a vigorar segundo o 
seu entendimento do que seja legítimo. 
17. Daí porque, não obstante aquela assentada jurisprudência quanto 
ao  cabimento  do  mandado  de  segurança  por  parlamentar,  o  seu 
cabimento fica a depender do objeto que se ponha a julgamento. Na 
espécie  em  pauta,  a  minha  conclusão,  no  ponto,  coincide  com  a  do 
Ministro Marco Aurélio, no sentido de que não haveria de ser conhecida a 
presente ação.
Vencida, contudo, no ponto, pela maioria já formada, sigo o exame 
do objeto posto em questão na ação. 
18. Ponto  central  a  ser  enfrentado,  como  aliás  realçado  nas 
assentadas  primeiras  deste  julgamento, diz  com a competência  deste 
Supremo  Tribunal  para  promover  o  controle  preventivo  de 
constitucionalidade de projetos de lei em face de normas constitucionais, 
mas em especial em relação às matérias listadas como limites materiais à 
atuação até mesmo do poder constituinte reformador.
Sem demonstrar qualquer vício no processo legislativo do Projeto de 
Lei n. 4.470 (Projeto de Lei n. 14/2013 do Senado), o Impetrante é taxativo 
ao  afirmar  ser  “absolutamente  inconstitucional  tramitação  desta  proposta, 
claramente  concebida,  de  modo  oportunista  e  casuístico,  para  prejudicar  os  
direitos  fundamentais  de  determinados  grupos  políticos  minoritários, 
especialmente daqueles, plenamente identificáveis, que se acham em adiantada  
fase de fundação de partido político (ou que acabam de se submeter a processo de  
fusão), retirando-lhes, de forma anti-isonômica, prerrogativas que, nos termos do  
que já decidido por este Supremo Tribunal Federal, integram a própria ideia de  
democracia constitucional, de pluralismo político e de liberdade material de  
criação partidária, que se impetra o presente writ”. 
10 
Supremo Tribunal Federal
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MS 32033 / DF 
deliberação das Casas Legislativas. O que se pretende, pois, é estancar a 
continuidade dos trabalhos do Congresso Nacional naquilo que é seu 
dever-poder, qual seja, debater e elaborar o direito a vigorar segundo o 
seu entendimento do que seja legítimo. 
17. Daí porque, não obstante aquela assentada jurisprudência quanto 
ao  cabimento  do  mandado  de  segurança  por  parlamentar,  o  seu 
cabimento fica a depender do objeto que se ponha a julgamento. Na 
espécie  em  pauta,  a  minha  conclusão,  no  ponto,  coincide  com  a  do 
Ministro Marco Aurélio, no sentido de que não haveria de ser conhecida a 
presente ação.
Vencida, contudo, no ponto, pela maioria já formada, sigo o exame 
do objeto posto em questão na ação. 
18. Ponto  central  a  ser  enfrentado,  como  aliás  realçado  nas 
assentadas  primeiras  deste  julgamento, diz  com a competência  deste 
Supremo  Tribunal  para  promover  o  controle  preventivo  de 
constitucionalidade de projetos de lei em face de normas constitucionais, 
mas em especial em relação às matérias listadas como limites materiais à 
atuação até mesmo do poder constituinte reformador.
Sem demonstrar qualquer vício no processo legislativo do Projeto de 
Lei n. 4.470 (Projeto de Lei n. 14/2013 do Senado), o Impetrante é taxativo 
ao  afirmar  ser  “absolutamente  inconstitucional  tramitação  desta  proposta, 
claramente  concebida,  de  modo  oportunista  e  casuístico,  para  prejudicar  os  
direitos  fundamentais  de  determinados  grupos  políticos  minoritários, 
especialmente daqueles, plenamente identificáveis, que se acham em adiantada  
fase de fundação de partido político (ou que acabam de se submeter a processo de  
fusão), retirando-lhes, de forma anti-isonômica, prerrogativas que, nos termos do  
que já decidido por este Supremo Tribunal Federal, integram a própria ideia de  
democracia constitucional, de pluralismo político e de liberdade material de  
criação partidária, que se impetra o presente writ”. 
10 
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Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA
MS 32033 / DF 
Assevera que a afirmativa de “ser absolutamente inconstitucional a 
própria tramitação de projeto de lei cujos vícios materiais, cuja natureza abusiva  
e casuística e cujo objetivo de criar situações absolutamente anti-isonômicas  
entre  parlamentares  eleitos  numa  mesma  legislatura,  bem  revelam  a  
impossibilidade de que tal temática sequer pudesse ser objeto de deliberação e de  
disposição pela maioria parlamentar” não demonstra direito do parlamentar 
nem justifica a alegação de liquidez e certeza do interesse defendido pelo 
Impetrante de “não participar de proposta normativa de tal natureza”. 
Jurisprudência do Supremo Tribunal Federal 
19. Os precedentes deste Supremo Tribunal analisados nos votos 
divergentes  que  me  antecederam  reforçam  o  entendimento  acima 
exposto.
Nos doutos votos proferidos nas sessões anteriores, muitas vezes foi 
mencionado o Mandado de Segurança n. 20.257, Redator para o acórdão 
o Ministro Moreira Alves, impetrado pelos Senadores Itamar Franco e 
Antônio  Mendes  Canale,  cujo  objeto  foi  a  Proposta  de  Emenda  à 
Constituição  visando  à  prorrogação  de  mandatos  de  prefeitos,  vice-
prefeitos e vereadores. 
Argumentou-se,  então,  que  a  mera  tramitação  dessa  proposta 
contrariaria o art. 47, § 1º, da Carta então vigente, que previa: “não será 
objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir a Federação ou a  
República”. 
No voto condutor do acórdão, o Ministro Moreira Alves divergiu do 
Relator,  Ministro  Décio  Miranda  que  votara  pela  prejudicialidade  da 
impetração, e acentuou: 
“Não admito mandado de segurança para impedir tramitação de 
projeto de lei ou proposta de emenda constitucional com base na  
11 
Supremo Tribunal Federal
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Assevera que a afirmativa de “ser absolutamente inconstitucional a 
própria tramitação de projeto de lei cujos vícios materiais, cuja natureza abusiva  
e casuística e cujo objetivo de criar situações absolutamente anti-isonômicas  
entre  parlamentares  eleitos  numa  mesma  legislatura,  bem  revelam  a  
impossibilidade de que tal temática sequer pudesse ser objeto de deliberação e de  
disposição pela maioria parlamentar” não demonstra direito do parlamentar 
nem justifica a alegação de liquidez e certeza do interesse defendido pelo 
Impetrante de “não participar de proposta normativa de tal natureza”. 
Jurisprudência do Supremo Tribunal Federal 
19. Os precedentes deste Supremo Tribunal analisados nos votos 
divergentes  que  me  antecederam  reforçam  o  entendimento  acima 
exposto.
Nos doutos votos proferidos nas sessões anteriores, muitas vezes foi 
mencionado o Mandado de Segurança n. 20.257, Redator para o acórdão 
o Ministro Moreira Alves, impetrado pelos Senadores Itamar Franco e 
Antônio  Mendes  Canale,  cujo  objeto  foi  a  Proposta  de  Emenda  à 
Constituição  visando  à  prorrogação  de  mandatos  de  prefeitos,  vice-
prefeitos e vereadores. 
Argumentou-se,  então,  que  a  mera  tramitação  dessa  proposta 
contrariaria o art. 47, § 1º, da Carta então vigente, que previa: “não será 
objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir a Federação ou a  
República”. 
No voto condutor do acórdão, o Ministro Moreira Alves divergiu do 
Relator,  Ministro  Décio  Miranda  que  votara  pela  prejudicialidade  da 
impetração, e acentuou: 
“Não admito mandado de segurança para impedir tramitação de 
projeto de lei ou proposta de emenda constitucional com base na  
11 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 267 de 314

Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA
MS 32033 / DF 
alegação de que seu conteúdo entra em choque com algum princípio  
constitucional.  E  não  admito  porque,  nesse  caso,  a  violação  à 
Constituição só ocorrerá depois de o projeto se transformar em lei ou  
de a proposta de emenda vir a ser aprovada. Antes disso, nem o 
Presidente da Casa do Congresso, ou deste, nem a Mesa, nem o Poder  
Legislativo  estão  praticando  qualquer  inconstitucionalidade,  mas  
estão,  sim,  exercitando  seus  poderes  constitucionais  referentes  ao 
processamento da lei em geral. A inconstitucionalidade, nesse caso,  
não será quanto ao processo da lei ou da emenda, mas, ao contrário,  
será da própria lei ou da própria emenda, razão por que só poderá ser  
atacada depois da existência de uma ou de outra. 
Diversa, porém, são as hipóteses como a presente, em que a  
vedação constitucional se dirige ao próprio processamento da lei ou da  
emenda, vedando a  sua apresentação (como é  o caso previsto no  
parágrafo único do artigo 57) ou a sua deliberação (como na espécie).  
Aqui, a inconstitucionalidade diz respeito ao próprio andamento do  
processo legislativo, e isso porque a Constituição não quer - em face da  
gravidade dessas deliberações, se consumadas que sequer se chegue à 
deliberação, proibindo-a taxativamente. A inconstitucionalidade, neste  
caso, já existe antes de o projeto ou de a proposta se transformar em lei 
ou  em emenda constitucional,  porque  o próprio  processamento já 
desrespeita, frontalmente, a Constituição. 
E cabe ao Poder Judiciário - nos sistemas em que o controle da  
constitucionalidade  lhe  é  outorgado  impedir  que  se  desrespeite  a  
Constituição. Na guarda da observância desta, está ele acima dos  
demais Poderes, não havendo, pois, que falar-se, a esse respeito, em  
independência de Poderes. Não fora assim e não poderia ele exercer a  
função  que  a  própria  Constituição,  para  a  preservação  dela,  lhe  
outorga.  4. Considero, portanto, cabível, em tese, o presente mandado  
de segurança. 
Indefiro-o, porém, por ser manifesta a improcedência de sua 
fundamentação. 
A emenda constitucional, em causa, não viola, evidentemente, a  
república, que pressupõe a temporariedade dos mandatos eletivos. De  
fato, prorrogar mandato de dois para quatro anos, tendo em vista a  
conveniência  da  coincidência  de  mandatos  nos  vários  níveis  da 
12 
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MS 32033 / DF 
alegação de que seu conteúdo entra em choque com algum princípio  
constitucional.  E  não  admito  porque,  nesse  caso,  a  violação  à 
Constituição só ocorrerá depois de o projeto se transformar em lei ou  
de a proposta de emenda vir a ser aprovada. Antes disso, nem o 
Presidente da Casa do Congresso, ou deste, nem a Mesa, nem o Poder  
Legislativo  estão  praticando  qualquer  inconstitucionalidade,  mas  
estão,  sim,  exercitando  seus  poderes  constitucionais  referentes  ao 
processamento da lei em geral. A inconstitucionalidade, nesse caso,  
não será quanto ao processo da lei ou da emenda, mas, ao contrário,  
será da própria lei ou da própria emenda, razão por que só poderá ser  
atacada depois da existência de uma ou de outra. 
Diversa, porém, são as hipóteses como a presente, em que a  
vedação constitucional se dirige ao próprio processamento da lei ou da  
emenda, vedando a  sua apresentação (como é  o caso previsto no  
parágrafo único do artigo 57) ou a sua deliberação (como na espécie).  
Aqui, a inconstitucionalidade diz respeito ao próprio andamento do  
processo legislativo, e isso porque a Constituição não quer - em face da  
gravidade dessas deliberações, se consumadas que sequer se chegue à 
deliberação, proibindo-a taxativamente. A inconstitucionalidade, neste  
caso, já existe antes de o projeto ou de a proposta se transformar em lei 
ou  em emenda constitucional,  porque  o próprio  processamento já 
desrespeita, frontalmente, a Constituição. 
E cabe ao Poder Judiciário - nos sistemas em que o controle da  
constitucionalidade  lhe  é  outorgado  impedir  que  se  desrespeite  a  
Constituição. Na guarda da observância desta, está ele acima dos  
demais Poderes, não havendo, pois, que falar-se, a esse respeito, em  
independência de Poderes. Não fora assim e não poderia ele exercer a  
função  que  a  própria  Constituição,  para  a  preservação  dela,  lhe  
outorga.  4. Considero, portanto, cabível, em tese, o presente mandado  
de segurança. 
Indefiro-o, porém, por ser manifesta a improcedência de sua 
fundamentação. 
A emenda constitucional, em causa, não viola, evidentemente, a  
república, que pressupõe a temporariedade dos mandatos eletivos. De  
fato, prorrogar mandato de dois para quatro anos, tendo em vista a  
conveniência  da  coincidência  de  mandatos  nos  vários  níveis  da 
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Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA
MS 32033 / DF 
Federação, não implica introdução do princípio de que os mandatos  
não mais são temporários, nem envolve, indiretamente, sua adoção de  
fato, como sustentam os impetrantes, sob a alegação de que, a admitir-
se  qualquer  prorrogação,  ínfima  que  fosse,  estar-se-ia  a  admitir 
prorrogação por vinte, trinta ou mais anos.  
Julga-se à vista do fato concreto, e não de suposição, que, se vier  
a  concretizar-se,  merecerá,  então,  julgamento  para  aferir-se  da 
existência, ou não, de fraude à proibição constitucional”.  
Naquele precedente, ainda que se tenha reconhecido o cabimento de 
mandado de segurança para obstar a tramitação de Proposta de Emenda 
Constitucional, cujo conteúdo se alegava tender a abolir a Federação ou a 
República,  concluiu-se  não  se  ter  situação  grave  o  suficiente  para 
autorizar imediata intervenção do Supremo Tribunal nos trabalhos do 
Poder Legislativo. 
Lê-se na ementa: 
“EMENTA- Mandado de segurança contra ato da Mesa do  
Congresso  que  admitiu  a  deliberação  de  proposta  de  emenda  
constitucional que  a impetração alega ser  tendente  a  abolição da  
República. - Cabimento do mandado de segurança em hipóteses em  
que a vedação constitucional se dirige ao próprio processamento da lei  
ou da emenda, vedando a sua apresentação (como é o caso previsto no  
parágrafo único do artigo 57) ou a sua deliberação (como na espécie).  
Nesses  casos,  a  inconstitucionalidade  diz  respeito  ao  próprio 
andamento do processo legislativo, e isso porque a Constituição não 
quer - em face da gravidade dessas deliberações, se consumadas - que  
sequer  se  chegue  a  deliberação,  proibindo-a  taxativamente.  A 
inconstitucionalidade, se ocorrente, já existe antes de o projeto ou de a  
proposta se transformar em lei ou em emenda constitucional, porque o  
próprio processamento já desrespeita, frontalmente, a constituição. 
Inexistência, no caso, da pretendida inconstitucionalidade, uma vez  
que a prorrogação de mandato de dois para quatro anos, tendo em  
vista a conveniência da coincidência de mandatos nos vários níveis da  
Federação, não implica introdução do princípio de que os mandatos  
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MS 32033 / DF 
Federação, não implica introdução do princípio de que os mandatos  
não mais são temporários, nem envolve, indiretamente, sua adoção de  
fato, como sustentam os impetrantes, sob a alegação de que, a admitir-
se  qualquer  prorrogação,  ínfima  que  fosse,  estar-se-ia  a  admitir 
prorrogação por vinte, trinta ou mais anos.  
Julga-se à vista do fato concreto, e não de suposição, que, se vier  
a  concretizar-se,  merecerá,  então,  julgamento  para  aferir-se  da 
existência, ou não, de fraude à proibição constitucional”.  
Naquele precedente, ainda que se tenha reconhecido o cabimento de 
mandado de segurança para obstar a tramitação de Proposta de Emenda 
Constitucional, cujo conteúdo se alegava tender a abolir a Federação ou a 
República,  concluiu-se  não  se  ter  situação  grave  o  suficiente  para 
autorizar imediata intervenção do Supremo Tribunal nos trabalhos do 
Poder Legislativo. 
Lê-se na ementa: 
“EMENTA- Mandado de segurança contra ato da Mesa do  
Congresso  que  admitiu  a  deliberação  de  proposta  de  emenda  
constitucional que  a impetração alega ser  tendente  a  abolição da  
República. - Cabimento do mandado de segurança em hipóteses em  
que a vedação constitucional se dirige ao próprio processamento da lei  
ou da emenda, vedando a sua apresentação (como é o caso previsto no  
parágrafo único do artigo 57) ou a sua deliberação (como na espécie).  
Nesses  casos,  a  inconstitucionalidade  diz  respeito  ao  próprio 
andamento do processo legislativo, e isso porque a Constituição não 
quer - em face da gravidade dessas deliberações, se consumadas - que  
sequer  se  chegue  a  deliberação,  proibindo-a  taxativamente.  A 
inconstitucionalidade, se ocorrente, já existe antes de o projeto ou de a  
proposta se transformar em lei ou em emenda constitucional, porque o  
próprio processamento já desrespeita, frontalmente, a constituição. 
Inexistência, no caso, da pretendida inconstitucionalidade, uma vez  
que a prorrogação de mandato de dois para quatro anos, tendo em  
vista a conveniência da coincidência de mandatos nos vários níveis da  
Federação, não implica introdução do princípio de que os mandatos  
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Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA
MS 32033 / DF 
não mais são temporários, nem envolve, indiretamente, sua adoção de  
fato. Mandado de segurança indeferido” (MS 20.257, Redator para 
Acórdão o Ministro Moreira Alves, Plenário, DJ.27.2.1981). 
O  cabimento  de  mandado  de  segurança  foi  reconhecido  pelo 
conteúdo da proposta em tramitação. 
Naquela mesma linha se tem que apenas situação excepcional e 
autorizada  pela  Constituição  de  1988  torna  cabível  o  mandado  de 
segurança  para  proteger  cláusula  constitucional  fundamental,  cuja 
afronta se evidencie. 
20. Outros  precedentes  citados  na  decisão  liminar  do  Ministro 
Relator tinham como causa de pedir vício no processo legislativo em 
curso.  É  o  caso,  por exemplo,  do  Mandado  de  Segurança  n.  22.503, 
Redator para o Acórdão o Ministro Maurício Corrêa:
“EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA IMPETRADO  
CONTRA  ATO  DO  PRESIDENTE  DA  CÂMARA  DOS 
DEPUTADOS,  RELATIVO  À  TRAMITAÇÃO  DE  EMENDA 
CONSTITUCIONAL.  ALEGAÇÃO  DE  VIOLAÇÃO  DE 
DIVERSAS NORMAS DO REGIMENTO INTERNO E DO ART.  
60,  §  5º,  DA  CONSTITUIÇÃO  FEDERAL.  PRELIMINAR: 
IMPETRAÇÃO  NÃO  CONHECIDA  QUANTO  AOS 
FUNDAMENTOS  REGIMENTAIS,  POR  SE  TRATAR  DE 
MATÉRIA INTERNA CORPORIS QUE SÓ PODE ENCONTRAR 
SOLUÇÃO  NO  ÂMBITO  DO  PODER  LEGISLATIVO,  NÃO 
SUJEITA  À  APRECIAÇÃO  DO  PODER  JUDICIÁRIO;  
CONHECIMENTO
 
QUANTO
 
AO
 
FUNDAMENTO 
CONSTITUCIONAL.  MÉRITO:  REAPRESENTAÇÃO,  NA 
MESMA SESSÃO LEGISLATIVA, DE PROPOSTA DE EMENDA 
CONSTITUCIONAL  DO  PODER  EXECUTIVO,  QUE 
MODIFICA  O  SISTEMA  DE  PREVIDÊNCIA  SOCIAL, 
ESTABELECE  NORMAS  DE  TRANSIÇÃO  E  DÁ  OUTRAS 
PROVIDÊNCIAS  (PEC  Nº  33-A,  DE  1995).  I  -  Preliminar.  1.  
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não mais são temporários, nem envolve, indiretamente, sua adoção de  
fato. Mandado de segurança indeferido” (MS 20.257, Redator para 
Acórdão o Ministro Moreira Alves, Plenário, DJ.27.2.1981). 
O  cabimento  de  mandado  de  segurança  foi  reconhecido  pelo 
conteúdo da proposta em tramitação. 
Naquela mesma linha se tem que apenas situação excepcional e 
autorizada  pela  Constituição  de  1988  torna  cabível  o  mandado  de 
segurança  para  proteger  cláusula  constitucional  fundamental,  cuja 
afronta se evidencie. 
20. Outros  precedentes  citados  na  decisão  liminar  do  Ministro 
Relator tinham como causa de pedir vício no processo legislativo em 
curso.  É  o  caso,  por exemplo,  do  Mandado  de  Segurança  n.  22.503, 
Redator para o Acórdão o Ministro Maurício Corrêa:
“EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA IMPETRADO  
CONTRA  ATO  DO  PRESIDENTE  DA  CÂMARA  DOS 
DEPUTADOS,  RELATIVO  À  TRAMITAÇÃO  DE  EMENDA 
CONSTITUCIONAL.  ALEGAÇÃO  DE  VIOLAÇÃO  DE 
DIVERSAS NORMAS DO REGIMENTO INTERNO E DO ART.  
60,  §  5º,  DA  CONSTITUIÇÃO  FEDERAL.  PRELIMINAR: 
IMPETRAÇÃO  NÃO  CONHECIDA  QUANTO  AOS 
FUNDAMENTOS  REGIMENTAIS,  POR  SE  TRATAR  DE 
MATÉRIA INTERNA CORPORIS QUE SÓ PODE ENCONTRAR 
SOLUÇÃO  NO  ÂMBITO  DO  PODER  LEGISLATIVO,  NÃO 
SUJEITA  À  APRECIAÇÃO  DO  PODER  JUDICIÁRIO;  
CONHECIMENTO
 
QUANTO
 
AO
 
FUNDAMENTO 
CONSTITUCIONAL.  MÉRITO:  REAPRESENTAÇÃO,  NA 
MESMA SESSÃO LEGISLATIVA, DE PROPOSTA DE EMENDA 
CONSTITUCIONAL  DO  PODER  EXECUTIVO,  QUE 
MODIFICA  O  SISTEMA  DE  PREVIDÊNCIA  SOCIAL, 
ESTABELECE  NORMAS  DE  TRANSIÇÃO  E  DÁ  OUTRAS 
PROVIDÊNCIAS  (PEC  Nº  33-A,  DE  1995).  I  -  Preliminar.  1.  
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Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA
MS 32033 / DF 
Impugnação de ato do Presidente da Câmara dos Deputados que  
submeteu a discussão e votação emenda aglutinativa, com alegação de 
que, além de ofender ao par. único do art. 43 e ao § 3º do art. 118,  
estava prejudicada nos termos do inc. VI do art. 163, e que deveria ter  
sido declarada prejudicada, a teor do que dispõe o n. 1 do inc. I do art.  
17, todos do Regimento Interno, lesando o direito dos impetrantes de  
terem assegurados os princípios da legalidade e moralidade durante o  
processo  de  elaboração  legislativa.  A  alegação,  contrariada  pelas  
informações, de impedimento do relator - matéria de fato - e de que a  
emenda  aglutinativa  inova  e  aproveita  matérias  prejudicada  e 
rejeitada, para reputá-la inadmissível de apreciação, é questão interna 
corporis do Poder Legislativo, não sujeita à reapreciação pelo Poder  
Judiciário.  Mandado  de  segurança  não  conhecido  nesta  parte.  2.  
Entretanto, ainda que a inicial não se refira ao § 5º do art. 60 da  
Constituição, ela menciona dispositivo regimental com a mesma regra;  
assim interpretada,  chega-se  à conclusão que  nela há ínsita  uma  
questão  constitucional,  esta sim,  sujeita  ao  controle  jurisdicional.  
Mandado  de  segurança  conhecido  quanto  à  alegação  de  
impossibilidade de matéria constante de proposta de emenda rejeitada  
ou havida por prejudicada pode ser objeto de nova proposta na mesma  
sessão legislativa. II - Mérito. 1. Não ocorre contrariedade ao § 5º do  
art. 60 da Constituição na medida em que o Presidente da Câmara dos  
Deputados,  autoridade  coatora,  aplica  dispositivo  regimental  
adequado e declara prejudicada a proposição que tiver substitutivo  
aprovado, e não rejeitado, ressalvados os destaques (art. 163, V). 2. É  
de ver-se, pois, que tendo a Câmara dos Deputados apenas rejeitado o 
substitutivo,  e  não  o  projeto  que  veio  por  mensagem  do  Poder  
Executivo, não se cuida de aplicar a norma do art. 60, § 5º, da  
Constituição. Por isso mesmo, afastada a rejeição do substitutivo,  
nada impede que se prossiga na votação do projeto originário. O que 
não pode ser votado na mesma sessão legislativa é a emenda rejeitada  
ou havida por prejudicada, e não o substitutivo que é uma subespécie  
do  projeto  originariamente  proposto.  3.  Mandado  de  segurança 
conhecido  em  parte,  e  nesta  parte  indeferido” (Mandado  de 
Segurança  n.  22.503,  Redator  para  o  Acórdão  o  Ministro 
Maurício Corrêa, Plenário, DJ 6.6.1997). 
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MS 32033 / DF 
Impugnação de ato do Presidente da Câmara dos Deputados que  
submeteu a discussão e votação emenda aglutinativa, com alegação de 
que, além de ofender ao par. único do art. 43 e ao § 3º do art. 118,  
estava prejudicada nos termos do inc. VI do art. 163, e que deveria ter  
sido declarada prejudicada, a teor do que dispõe o n. 1 do inc. I do art.  
17, todos do Regimento Interno, lesando o direito dos impetrantes de  
terem assegurados os princípios da legalidade e moralidade durante o  
processo  de  elaboração  legislativa.  A  alegação,  contrariada  pelas  
informações, de impedimento do relator - matéria de fato - e de que a  
emenda  aglutinativa  inova  e  aproveita  matérias  prejudicada  e 
rejeitada, para reputá-la inadmissível de apreciação, é questão interna 
corporis do Poder Legislativo, não sujeita à reapreciação pelo Poder  
Judiciário.  Mandado  de  segurança  não  conhecido  nesta  parte.  2.  
Entretanto, ainda que a inicial não se refira ao § 5º do art. 60 da  
Constituição, ela menciona dispositivo regimental com a mesma regra;  
assim interpretada,  chega-se  à conclusão que  nela há ínsita  uma  
questão  constitucional,  esta sim,  sujeita  ao  controle  jurisdicional.  
Mandado  de  segurança  conhecido  quanto  à  alegação  de  
impossibilidade de matéria constante de proposta de emenda rejeitada  
ou havida por prejudicada pode ser objeto de nova proposta na mesma  
sessão legislativa. II - Mérito. 1. Não ocorre contrariedade ao § 5º do  
art. 60 da Constituição na medida em que o Presidente da Câmara dos  
Deputados,  autoridade  coatora,  aplica  dispositivo  regimental  
adequado e declara prejudicada a proposição que tiver substitutivo  
aprovado, e não rejeitado, ressalvados os destaques (art. 163, V). 2. É  
de ver-se, pois, que tendo a Câmara dos Deputados apenas rejeitado o 
substitutivo,  e  não  o  projeto  que  veio  por  mensagem  do  Poder  
Executivo, não se cuida de aplicar a norma do art. 60, § 5º, da  
Constituição. Por isso mesmo, afastada a rejeição do substitutivo,  
nada impede que se prossiga na votação do projeto originário. O que 
não pode ser votado na mesma sessão legislativa é a emenda rejeitada  
ou havida por prejudicada, e não o substitutivo que é uma subespécie  
do  projeto  originariamente  proposto.  3.  Mandado  de  segurança 
conhecido  em  parte,  e  nesta  parte  indeferido” (Mandado  de 
Segurança  n.  22.503,  Redator  para  o  Acórdão  o  Ministro 
Maurício Corrêa, Plenário, DJ 6.6.1997). 
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Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA
MS 32033 / DF 
21. Aquela impetração teve liminar deferida pelo Relator, o Ministro 
Marco  Aurélio,  para  trancar  a  tramitação  da  Proposta  de  Emenda  à 
Constituição n. 33-A, por nela ter sido incluída matéria antes rejeitada. 
Contudo, na assentada de 8.5.1996, o Plenário cassou a liminar proferida 
e denegou a segurança.
22.  Por igual não me parece, data vênia, aplicável à espécie o que 
decidido  no  Mandado  de  Segurança  n.  20.453,  impetrado  contra  a 
tramitação da Emenda apelidada Dante de Oliveira, ao argumento de que 
não teria sido alçando o quorum constitucionalmente previsto para sua 
aprovação.  Logo,  a  causa  de  pedir  também  era  de  natureza 
procedimental:
“EMENDA CONSTITUCIONAL. EMENDA 'DANTE DE 
OLIVEIRA'.  'QUORUM'  DE  APROVAÇÃO.  ART-48  DA 
CONSTITUIÇÃO FEDERAL, NA REDAÇÃO QUE LHE DEU A 
EMENDA CONSTITUCIONAL N. 22, DE JUNHO DE 1982. O 
'QUORUM'
 
PARA
 
APROVAÇÃO
 
DE
 
EMENDA 
CONSTITUCIONAL  E,  SEGUNDO  O  ART-48  DA 
CONSTITUIÇÃO  FEDERAL,  NA  REDAÇÃO  DA  EMENDA 
CONSTITUCIONAL  N.  22/82,  É  O  DE  DOIS  TERCOS  DE 
VOTOS  DO  TOTAL  DE  MEMBROS  DE  CADA  UMA  DAS  
CASAS DO CONGRESSO NACIONAL, E NÃO O DE DOIS  
TERCOS  DOS  MEMBROS  DE  CADA  UMA  DAS  CASAS 
PRESENTES, A SESSÃO. ALIAS, É DA TRADIÇÃO DO NOSSO  
DIREITO CONSTITUCIONAL SER O 'QUORUM' ADOTADO  
PARA  A  APROVAÇÃO  DE  EMENDA  CONSTITUCIONAL 
TOMADO SEMPRE LEVANDO-SE EM CONTA O TOTAL DE 
DEPUTADOS  E  SENADORES,  EM  CONJUNTO  OU  
SEPARADAMENTE, POR MAIORIA OU POR DOIS TERCOS, 
MAS SEMPRE COM REFERÊNCIA AO TOTAL EXISTENTE, E 
NÃO DOS PRESENTES. REJEIÇÃO DA EMENDA POR NÃO 
TER SIDO ATINGIDO O 'QUORUM' NECESSÁRIO A SUA 
APROVAÇÃO.  ALTERAÇÕES  CONSTITUCIONAIS  A 
16 
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MS 32033 / DF 
21. Aquela impetração teve liminar deferida pelo Relator, o Ministro 
Marco  Aurélio,  para  trancar  a  tramitação  da  Proposta  de  Emenda  à 
Constituição n. 33-A, por nela ter sido incluída matéria antes rejeitada. 
Contudo, na assentada de 8.5.1996, o Plenário cassou a liminar proferida 
e denegou a segurança.
22.  Por igual não me parece, data vênia, aplicável à espécie o que 
decidido  no  Mandado  de  Segurança  n.  20.453,  impetrado  contra  a 
tramitação da Emenda apelidada Dante de Oliveira, ao argumento de que 
não teria sido alçando o quorum constitucionalmente previsto para sua 
aprovação.  Logo,  a  causa  de  pedir  também  era  de  natureza 
procedimental:
“EMENDA CONSTITUCIONAL. EMENDA 'DANTE DE 
OLIVEIRA'.  'QUORUM'  DE  APROVAÇÃO.  ART-48  DA 
CONSTITUIÇÃO FEDERAL, NA REDAÇÃO QUE LHE DEU A 
EMENDA CONSTITUCIONAL N. 22, DE JUNHO DE 1982. O 
'QUORUM'
 
PARA
 
APROVAÇÃO
 
DE
 
EMENDA 
CONSTITUCIONAL  E,  SEGUNDO  O  ART-48  DA 
CONSTITUIÇÃO  FEDERAL,  NA  REDAÇÃO  DA  EMENDA 
CONSTITUCIONAL  N.  22/82,  É  O  DE  DOIS  TERCOS  DE 
VOTOS  DO  TOTAL  DE  MEMBROS  DE  CADA  UMA  DAS  
CASAS DO CONGRESSO NACIONAL, E NÃO O DE DOIS  
TERCOS  DOS  MEMBROS  DE  CADA  UMA  DAS  CASAS 
PRESENTES, A SESSÃO. ALIAS, É DA TRADIÇÃO DO NOSSO  
DIREITO CONSTITUCIONAL SER O 'QUORUM' ADOTADO  
PARA  A  APROVAÇÃO  DE  EMENDA  CONSTITUCIONAL 
TOMADO SEMPRE LEVANDO-SE EM CONTA O TOTAL DE 
DEPUTADOS  E  SENADORES,  EM  CONJUNTO  OU  
SEPARADAMENTE, POR MAIORIA OU POR DOIS TERCOS, 
MAS SEMPRE COM REFERÊNCIA AO TOTAL EXISTENTE, E 
NÃO DOS PRESENTES. REJEIÇÃO DA EMENDA POR NÃO 
TER SIDO ATINGIDO O 'QUORUM' NECESSÁRIO A SUA 
APROVAÇÃO.  ALTERAÇÕES  CONSTITUCIONAIS  A 
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Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA
MS 32033 / DF 
RESPEITO E MANIFESTAÇÕES DA DOUTRINA” (MS 20.452, 
Rel. Min. Aldir Passarinho, Plenário, DJ 11.10.1985). 
23. Ainda distante do caso ora analisado, o Mandado de Segurança 
n. 24.645, Relator o Ministro Celso de Mello, julgado prejudicado por 
decisão monocrática de 27.11.2003, pois seu objeto, a PEC n. 41/2003, 
estava  em  tramitação  no  Senado  e  o  pedido  era  de  paralisação  da 
tramitação simultânea na Câmara.
E o Mandado de Segurança n. 24.593, Relator o Ministro Maurício 
Corrêa  teve  seguimento  negado  por  falta  de  legitimidade  ativa  do 
impetrante (DJ 8.8.2003). 
Também  citado  como  precedente  a  ação  contra  a  Proposta  de 
Emenda à Constituição n. 1-A de 1988, que instituía “a pena de morte, nos 
casos de roubo, seqüestro e estupro, seguidos de morte, o que se deverá submeter  
ao eleitorado, através de plebiscito, dentro de 18 (dezoito) meses de aprovação da  
Emenda”, Mandado de Segurança n. 21.331, Relator o Ministro Neri da 
Silveira,  foi  julgado  prejudicado,  em  razão  do  seu  arquivamento  no 
Congresso Nacional (DJ 25.5.1999).
 
24.  De se destacar o Mandado de Segurança n. 24.138, Relator o 
Ministro Gilmar Mendes, cujo objeto era o projeto de lei que alterava o 
art. 618 da CLT e que teve liminar indeferida pelo Ministro Neri da 
Silveira, nos seguintes termos:
“2. Não se adotou, no Brasil, o controle judicial preventivo de  
constitucionalidade da lei. Não é, assim, em princípio, admissível o  
exame, por esta Corte, de projetos de lei ou mesmo de propostas de  
emenda  constitucional,  para  pronunciamento  prévio  sobre  sua  
validade.  Não  se  acolhe,  em  princípio,  súplica  para  impedir  a 
tramitação de projeto de lei ou proposta de emenda à Constituição, ao  
fundamento de contrariar princípio básico da ordem constitucional em  
vigor. Somente depois de editada a lei ou emenda à Constituição,  
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RESPEITO E MANIFESTAÇÕES DA DOUTRINA” (MS 20.452, 
Rel. Min. Aldir Passarinho, Plenário, DJ 11.10.1985). 
23. Ainda distante do caso ora analisado, o Mandado de Segurança 
n. 24.645, Relator o Ministro Celso de Mello, julgado prejudicado por 
decisão monocrática de 27.11.2003, pois seu objeto, a PEC n. 41/2003, 
estava  em  tramitação  no  Senado  e  o  pedido  era  de  paralisação  da 
tramitação simultânea na Câmara.
E o Mandado de Segurança n. 24.593, Relator o Ministro Maurício 
Corrêa  teve  seguimento  negado  por  falta  de  legitimidade  ativa  do 
impetrante (DJ 8.8.2003). 
Também  citado  como  precedente  a  ação  contra  a  Proposta  de 
Emenda à Constituição n. 1-A de 1988, que instituía “a pena de morte, nos 
casos de roubo, seqüestro e estupro, seguidos de morte, o que se deverá submeter  
ao eleitorado, através de plebiscito, dentro de 18 (dezoito) meses de aprovação da  
Emenda”, Mandado de Segurança n. 21.331, Relator o Ministro Neri da 
Silveira,  foi  julgado  prejudicado,  em  razão  do  seu  arquivamento  no 
Congresso Nacional (DJ 25.5.1999).
 
24.  De se destacar o Mandado de Segurança n. 24.138, Relator o 
Ministro Gilmar Mendes, cujo objeto era o projeto de lei que alterava o 
art. 618 da CLT e que teve liminar indeferida pelo Ministro Neri da 
Silveira, nos seguintes termos:
“2. Não se adotou, no Brasil, o controle judicial preventivo de  
constitucionalidade da lei. Não é, assim, em princípio, admissível o  
exame, por esta Corte, de projetos de lei ou mesmo de propostas de  
emenda  constitucional,  para  pronunciamento  prévio  sobre  sua  
validade.  Não  se  acolhe,  em  princípio,  súplica  para  impedir  a 
tramitação de projeto de lei ou proposta de emenda à Constituição, ao  
fundamento de contrariar princípio básico da ordem constitucional em  
vigor. Somente depois de editada a lei ou emenda à Constituição,  
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Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA
MS 32033 / DF 
caberá o amplo controle judicial de constitucionalidade da norma, que  
se consagra no País, nos sistemas concentrado e difuso. 
3. Tem-se reconhecido, entretanto, ao parlamentar - deputado  
federal  ou  senador  -  legitimidade  ativa  a  requerer  mandado  de  
segurança, para garantir direito público subjetivo de seu titular no  
sentido de não ver submetida à deliberação proposta de emenda à Lei  
Magna da República, nas hipóteses em que a própria Constituição  
obsta  logre  curso  o  processo  legislativo,  que,  desse  modo,  se  
entremostra, desde logo, inconstitucional. Tal sucede, diante do art.  
60, § 4º, da Lei Magna, quando preceitua que não será objeto de  
deliberação  a proposta  de  emenda tendente  a abolir: I - a  forma  
federativa de Estado; II - o voto direto, secreto, universal e periódico;  
III - a separação dos Poderes; IV - os direitos e garantias individuais.  
Nesse sentido, anotei, ao despachar, ad exemplum, o Mandado de  
Segurança  nº  21.311-6/160,  quando  parlamentares  impetraram 
segurança contra ato da Mesa da Câmara dos Deputados, que tornou  
possível o exame da "Proposta de Emenda à Constituição Federal nº 1,  
de 1988", instituindo a pena de morte, nas hipóteses que então eram 
alinhadas.
4. Tenho, pois, como possível, na linha da jurisprudência do  
STF, a impetração aforada pelo deputado federal requerente, a tanto,  
legitimado.
5. Não vejo, na espécie, entretanto, caracterizada hipótese de  
concessão de liminar pretendida, em ordem a impedir venha a Câmara 
dos Deputados a deliberar sobre o Projeto de lei nº 5.483, de 2001, que  
alterou o art. 681 da Constituição.
6. Cumpre observar, desde logo, que não se trata de deliberação  
sobre proposta de emenda constitucional. Sustenta-se que o Projeto de  
lei  em  foco  é  inconstitucional  e  inconveniente,  pelas  razões  
longamente deduzidas na inicial. Não há, entretanto, arguição de vício  
de origem, nem de qualquer nulidade ou mesmo irregularidade em seu  
processamento.  O  que  se  pretende,  em  realidade,  é  discutir,  por 
antecipação, a quaestio juris de inconstitucionalidade do Projeto de  
Lei. Releva notar que a matéria, sujeita ao debate da Câmara dos  
Deputados, - se, nela, aprovada, - ainda dependerá da deliberação do  
Senado Federal.
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MS 32033 / DF 
caberá o amplo controle judicial de constitucionalidade da norma, que  
se consagra no País, nos sistemas concentrado e difuso. 
3. Tem-se reconhecido, entretanto, ao parlamentar - deputado  
federal  ou  senador  -  legitimidade  ativa  a  requerer  mandado  de  
segurança, para garantir direito público subjetivo de seu titular no  
sentido de não ver submetida à deliberação proposta de emenda à Lei  
Magna da República, nas hipóteses em que a própria Constituição  
obsta  logre  curso  o  processo  legislativo,  que,  desse  modo,  se  
entremostra, desde logo, inconstitucional. Tal sucede, diante do art.  
60, § 4º, da Lei Magna, quando preceitua que não será objeto de  
deliberação  a proposta  de  emenda tendente  a abolir: I - a  forma  
federativa de Estado; II - o voto direto, secreto, universal e periódico;  
III - a separação dos Poderes; IV - os direitos e garantias individuais.  
Nesse sentido, anotei, ao despachar, ad exemplum, o Mandado de  
Segurança  nº  21.311-6/160,  quando  parlamentares  impetraram 
segurança contra ato da Mesa da Câmara dos Deputados, que tornou  
possível o exame da "Proposta de Emenda à Constituição Federal nº 1,  
de 1988", instituindo a pena de morte, nas hipóteses que então eram 
alinhadas.
4. Tenho, pois, como possível, na linha da jurisprudência do  
STF, a impetração aforada pelo deputado federal requerente, a tanto,  
legitimado.
5. Não vejo, na espécie, entretanto, caracterizada hipótese de  
concessão de liminar pretendida, em ordem a impedir venha a Câmara 
dos Deputados a deliberar sobre o Projeto de lei nº 5.483, de 2001, que  
alterou o art. 681 da Constituição.
6. Cumpre observar, desde logo, que não se trata de deliberação  
sobre proposta de emenda constitucional. Sustenta-se que o Projeto de  
lei  em  foco  é  inconstitucional  e  inconveniente,  pelas  razões  
longamente deduzidas na inicial. Não há, entretanto, arguição de vício  
de origem, nem de qualquer nulidade ou mesmo irregularidade em seu  
processamento.  O  que  se  pretende,  em  realidade,  é  discutir,  por 
antecipação, a quaestio juris de inconstitucionalidade do Projeto de  
Lei. Releva notar que a matéria, sujeita ao debate da Câmara dos  
Deputados, - se, nela, aprovada, - ainda dependerá da deliberação do  
Senado Federal.
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 274 de 314

Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA
MS 32033 / DF 
7. Não tenho, como cabível, em hipótese dessa natureza, impedir  
que a Câmara dos Deputados discuta a espécie e sobre ela delibere. O  
controle  judicial,  quanto  ao  mérito  de  constitucionalidade,  não 
encontra espaço para ser, aqui, realizado; de contrário, estaria o STF  
intervindo na deliberação da Câmara dos Deputados, referentemente 
ao processo de elaboração da legislação ordinária, sem que se alegue  
esteja ocorrendo, no procedimento legislativo, qualquer vício formal. 
Há,  pois,  um  limite  ao  controle  prévio,  sempre  excepcional,  que  
importa considerar, inclusive em face do princípio básico da separação  
e independência dos Poderes da República.
8. Do exposto, indefiro a medida liminar”.
 
No julgamento do mérito desse mandado de segurança, o Ministro 
Gilmar  Mendes,  sucessor  do  Ministro  Neri  da  Silveira  na  relatoria, 
acentuou: 
“Embora não haja dúvida quanto ao cabimento do mandado de 
segurança nessa situação diferenciada, é certo que no caso em apreço  
não  se  vislumbra  a  priori  a  existência  de  qualquer  norma  
constitucional indicativa de expressa proibição ao processamento do  
aludido projeto de lei. 
(...) 
Ressalte-se, outrossim, que se se admitisse, em casos como o dos  
presentes  autos, a  plena discussão  sobre  a constitucionalidade  do  
projeto, restaria comprometido não só o modelo de controle repressivo  
amplo existente entre nós, mas o próprio sistema de divisão de poderes  
estabelecido na Constituição. 
Nesses termos o meu voto é pela denegação da ordem”. 
25. Não tenho como taxativa a inexistência de controle prévio de 
constitucionalidade de proposta de emenda constitucional no sistema 
brasileiro. Interpreto a al.  a do inc. I do art. 103 da Constituição da 
República no sentido de permitir o controle preventivo e repressivo de 
leis  e  atos  normativos  no  Brasil.  Entretanto,  o  controle  preventivo  é 
excepcionalíssimo, admissível apenas em casos em que a proposta de 
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7. Não tenho, como cabível, em hipótese dessa natureza, impedir  
que a Câmara dos Deputados discuta a espécie e sobre ela delibere. O  
controle  judicial,  quanto  ao  mérito  de  constitucionalidade,  não 
encontra espaço para ser, aqui, realizado; de contrário, estaria o STF  
intervindo na deliberação da Câmara dos Deputados, referentemente 
ao processo de elaboração da legislação ordinária, sem que se alegue  
esteja ocorrendo, no procedimento legislativo, qualquer vício formal. 
Há,  pois,  um  limite  ao  controle  prévio,  sempre  excepcional,  que  
importa considerar, inclusive em face do princípio básico da separação  
e independência dos Poderes da República.
8. Do exposto, indefiro a medida liminar”.
 
No julgamento do mérito desse mandado de segurança, o Ministro 
Gilmar  Mendes,  sucessor  do  Ministro  Neri  da  Silveira  na  relatoria, 
acentuou: 
“Embora não haja dúvida quanto ao cabimento do mandado de 
segurança nessa situação diferenciada, é certo que no caso em apreço  
não  se  vislumbra  a  priori  a  existência  de  qualquer  norma  
constitucional indicativa de expressa proibição ao processamento do  
aludido projeto de lei. 
(...) 
Ressalte-se, outrossim, que se se admitisse, em casos como o dos  
presentes  autos, a  plena discussão  sobre  a constitucionalidade  do  
projeto, restaria comprometido não só o modelo de controle repressivo  
amplo existente entre nós, mas o próprio sistema de divisão de poderes  
estabelecido na Constituição. 
Nesses termos o meu voto é pela denegação da ordem”. 
25. Não tenho como taxativa a inexistência de controle prévio de 
constitucionalidade de proposta de emenda constitucional no sistema 
brasileiro. Interpreto a al.  a do inc. I do art. 103 da Constituição da 
República no sentido de permitir o controle preventivo e repressivo de 
leis  e  atos  normativos  no  Brasil.  Entretanto,  o  controle  preventivo  é 
excepcionalíssimo, admissível apenas em casos em que a proposta de 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 275 de 314

Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA
MS 32033 / DF 
emenda  à  Constituição  ou  o  projeto  de  lei  tenda  a  abolir  direito 
estabelecido como limite material ao poder constituinte reformador e, 
mais ainda, ao poder legislativo ordinário.
Também como enfatizado pelo Ministro Marco Aurélio, em seu voto, 
não se há de esquecer inexistir, até o presente, precedente deste Supremo 
Tribunal no qual se tenha concedido ordem de segurança para trancar 
processo de projeto de lei por suposta inconstitucionalidade material, 
vale dizer, do objeto por ela cuidado. 
O controle prévio de constitucionalidade é conferido, constitucional 
e prioritariamente, aos Poderes Legislativo e Executivo. Com ele se busca 
estancar prática contrária à Constituição na ação política que é a de 
elaborar a produção normativa: 
“Sem dúvida, grande vantagem haveria em impedir-se de modo  
absoluto  a  entrada  em  vigor  de  ato  inconstitucional.  Todavia,  a 
experiência  revela  que  toda  tentativa  de  organizar  um  controle  
preventivo tem por efeito politizar o órgão incumbido de tal controle,  
que  passa  a  apreciar  a  matéria  segundo  o  que  entende  ser  a  
conveniência pública e não segundo a sua concordância com a lei  
fundamental. Isso é mais grave ainda no que concerne à lei, que se  
considera, na democracia representativa, expressão da vontade geral, 
pois vem dar a um órgão normalmente de origem não popular uma 
influência decisiva na elaboração das leis. 
O  controle  preventivo,  entretanto,  foi  previsto  em  várias  
Constituições antigas, como é previsto nalgumas modernas. Exercia,  
por  exemplo,  esse  controle  preventivo  o  Senado  conservador  da  
Constituição  francesa  do ano  VIII  (1799),  que  deixou  passar  em  
brancas nuvens todas as alterações constitucionais reclamadas por  
Napoleão,  evidentemente  inconstitucionais.  Mais  recentemente,  a  
Corte Constitucional austríaca, prevista na Constituição de 1920 (art.  
138,  n.2),  foi  incumbida  do  controle  preventivo  com  resultado  
desanimador. Ainda atualmente a Constituição francesa de 1958 o  
atribui, no art. 61, ao Conselho Constitucional” (FERREIRA FILHO, 
20 
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emenda  à  Constituição  ou  o  projeto  de  lei  tenda  a  abolir  direito 
estabelecido como limite material ao poder constituinte reformador e, 
mais ainda, ao poder legislativo ordinário.
Também como enfatizado pelo Ministro Marco Aurélio, em seu voto, 
não se há de esquecer inexistir, até o presente, precedente deste Supremo 
Tribunal no qual se tenha concedido ordem de segurança para trancar 
processo de projeto de lei por suposta inconstitucionalidade material, 
vale dizer, do objeto por ela cuidado. 
O controle prévio de constitucionalidade é conferido, constitucional 
e prioritariamente, aos Poderes Legislativo e Executivo. Com ele se busca 
estancar prática contrária à Constituição na ação política que é a de 
elaborar a produção normativa: 
“Sem dúvida, grande vantagem haveria em impedir-se de modo  
absoluto  a  entrada  em  vigor  de  ato  inconstitucional.  Todavia,  a 
experiência  revela  que  toda  tentativa  de  organizar  um  controle  
preventivo tem por efeito politizar o órgão incumbido de tal controle,  
que  passa  a  apreciar  a  matéria  segundo  o  que  entende  ser  a  
conveniência pública e não segundo a sua concordância com a lei  
fundamental. Isso é mais grave ainda no que concerne à lei, que se  
considera, na democracia representativa, expressão da vontade geral, 
pois vem dar a um órgão normalmente de origem não popular uma 
influência decisiva na elaboração das leis. 
O  controle  preventivo,  entretanto,  foi  previsto  em  várias  
Constituições antigas, como é previsto nalgumas modernas. Exercia,  
por  exemplo,  esse  controle  preventivo  o  Senado  conservador  da  
Constituição  francesa  do ano  VIII  (1799),  que  deixou  passar  em  
brancas nuvens todas as alterações constitucionais reclamadas por  
Napoleão,  evidentemente  inconstitucionais.  Mais  recentemente,  a  
Corte Constitucional austríaca, prevista na Constituição de 1920 (art.  
138,  n.2),  foi  incumbida  do  controle  preventivo  com  resultado  
desanimador. Ainda atualmente a Constituição francesa de 1958 o  
atribui, no art. 61, ao Conselho Constitucional” (FERREIRA FILHO, 
20 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 276 de 314

Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA
MS 32033 / DF 
Manoel Gonçalves.  Curso de direito constitucional. 38ª. ed. São 
Paulo: Saraiva, 2012. p.62-63). 
Ensina, dentre outros, Anna Cândida Ferraz: 
“ante  o  sistema  vigente,  não  existe  a  previsão  do  controle 
preventivo jurisdicional de constitucionalidade, nos moldes existentes  
no direito comparado. Não é prevista a possibilidade de o Judiciário,  
em tese, impedir a tramitação (frustrando a iniciativa, discussão ou  
aprovação) de projetos de lei em curso no Congresso Nacional e a  
conseqüente  conversão  destes  em  lei,  fundado  em  motivo  de  
inconstitucionalidade. (...) 
O direito constitucional positivo brasileiro, ao longo de sua 
evolução  histórica,  jamais  autorizou  como  a  nova  Constituição  
promulgada em 1988 também não o admite o sistema de controle  
jurisdicional preventivo, em abstrato. (...) 
Atos  normativos  in  fieri,  ainda  em  fase  de  formação,  com  
tramitação não concluída, não ensejam e nem dão margem ao controle  
concentrado ou em tese de constitucionalidade, que supõe ressalvadas  
as  situações  configuradoras  de  omissão  juridicamente  relevante  a  
existência de espécies normativas definitivas, perfeitas e acabadas. 
(...) a mera proposição legislativa nada mais encerra do que 
simples proposta de direito novo, a ser submetida à apreciação do  
órgão competente, para que, de sua eventual aprovação, possa derivar, 
então, a sua introdução formal no universo jurídico. 
(...) sob certos aspectos, é possível vislumbrar-se a incidência de  
um controle de constitucionalidade preventivo, ainda que indireto, ao  
menos no modelo do controle difuso de constitucionalidade. 
(...) Não figura o controle preventivo entre os que a doutrina  
elege como ideal para a defesa da Constituição. 
(...)Todavia, a experiência revela que toda tentativa de organizar  
um controle preventivo tem por efeito politizar o órgão incumbido de 
tal controle, que passa a apreciar a matéria segundo o que entende ser  
a conveniência pública e não segundo a sua concordância com a lei  
fundamental. 
(...) o controle preventivo usual, inegavelmente eficaz, incide  
21 
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MS 32033 / DF 
Manoel Gonçalves.  Curso de direito constitucional. 38ª. ed. São 
Paulo: Saraiva, 2012. p.62-63). 
Ensina, dentre outros, Anna Cândida Ferraz: 
“ante  o  sistema  vigente,  não  existe  a  previsão  do  controle 
preventivo jurisdicional de constitucionalidade, nos moldes existentes  
no direito comparado. Não é prevista a possibilidade de o Judiciário,  
em tese, impedir a tramitação (frustrando a iniciativa, discussão ou  
aprovação) de projetos de lei em curso no Congresso Nacional e a  
conseqüente  conversão  destes  em  lei,  fundado  em  motivo  de  
inconstitucionalidade. (...) 
O direito constitucional positivo brasileiro, ao longo de sua 
evolução  histórica,  jamais  autorizou  como  a  nova  Constituição  
promulgada em 1988 também não o admite o sistema de controle  
jurisdicional preventivo, em abstrato. (...) 
Atos  normativos  in  fieri,  ainda  em  fase  de  formação,  com  
tramitação não concluída, não ensejam e nem dão margem ao controle  
concentrado ou em tese de constitucionalidade, que supõe ressalvadas  
as  situações  configuradoras  de  omissão  juridicamente  relevante  a  
existência de espécies normativas definitivas, perfeitas e acabadas. 
(...) a mera proposição legislativa nada mais encerra do que 
simples proposta de direito novo, a ser submetida à apreciação do  
órgão competente, para que, de sua eventual aprovação, possa derivar, 
então, a sua introdução formal no universo jurídico. 
(...) sob certos aspectos, é possível vislumbrar-se a incidência de  
um controle de constitucionalidade preventivo, ainda que indireto, ao  
menos no modelo do controle difuso de constitucionalidade. 
(...) Não figura o controle preventivo entre os que a doutrina  
elege como ideal para a defesa da Constituição. 
(...)Todavia, a experiência revela que toda tentativa de organizar  
um controle preventivo tem por efeito politizar o órgão incumbido de 
tal controle, que passa a apreciar a matéria segundo o que entende ser  
a conveniência pública e não segundo a sua concordância com a lei  
fundamental. 
(...) o controle preventivo usual, inegavelmente eficaz, incide  
21 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 277 de 314

Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA
MS 32033 / DF 
sobre  o  próprio  exercício  da  competência  constitucional  do  órgão  
legislativo, impedindo o nascimento da lei. O controle preventivo  
aborta o nascimento da lei, ata a ação parlamentar, claro em nome de  
uma grande causa. 
(...) Admitir-se, assim, a interposição de um poder estranho  
sobre  a  atuação  de  outro  poder,  quando  este  exerce  competência 
própria, é certamente questão preocupante, particularmente onde se  
adota o sistema da separação ou divisão de poderes, tal como ocorre 
nos sistemas presidencialistas e parlamentaristas. 
(...) De outro lado, não há como negar-se: o controle preventivo  
impressiona  pela  eficácia.  Impede  o  nascimento  de  um  ato  
inconstitucional, de um ato em desconformidade com a Constituição, e  
isso é bem significativo. Todavia, em razão dos pontos negativos que  
apresenta, é preciso acentuar os cuidados com que se deve cercar o  
controle preventivo, nos casos em que é ele adotado e se porventura se  
cogitar de vir a adotá-lo no Brasil”  (FERRAZ, Ana Candida da 
Cunha.  Notas  sobre  o  controle  preventivo  de 
constitucionalidade.  Revista de Informação Legislativa , Brasília, 
v.36, n.142, p.279-296, abr./jun. 1999). 
É de Luís Roberto Barroso a assertiva: 
“Existe,  ainda,  uma  hipótese  de  controle  prévio  de 
constitucionalidade, em sede judicial, que tem sido admitida no direito  
brasileiro. O Supremo Tribunal Federal tem conhecido de mandados  
de  segurança,  requeridos  por  parlamentares,  contra  o  simples 
processamento de propostas de emenda à Constituição cujo conteúdo 
viole alguma das cláusulas pétreas do art. 60, § 4°. Em mais de um  
precedente,  a  Corte  reconheceu  a  possibilidade  de  fiscalização 
jurisdicional  da  constitucionalidade  de  propostas  de  emenda  à 
Constituição que veicularem matéria vedada ao poder reformador do 
Congresso  Nacional” (BARROSO,  Luís  Roberto.  O  controle  de 
constitucionalidade no direito brasileiro . 4.ed. São Paulo: Saraiva, 
2009. p.45-46). 
Sobre a questão, o Plenário deste Supremo Tribunal Federal teve a 
22 
Supremo Tribunal Federal
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
sobre  o  próprio  exercício  da  competência  constitucional  do  órgão  
legislativo, impedindo o nascimento da lei. O controle preventivo  
aborta o nascimento da lei, ata a ação parlamentar, claro em nome de  
uma grande causa. 
(...) Admitir-se, assim, a interposição de um poder estranho  
sobre  a  atuação  de  outro  poder,  quando  este  exerce  competência 
própria, é certamente questão preocupante, particularmente onde se  
adota o sistema da separação ou divisão de poderes, tal como ocorre 
nos sistemas presidencialistas e parlamentaristas. 
(...) De outro lado, não há como negar-se: o controle preventivo  
impressiona  pela  eficácia.  Impede  o  nascimento  de  um  ato  
inconstitucional, de um ato em desconformidade com a Constituição, e  
isso é bem significativo. Todavia, em razão dos pontos negativos que  
apresenta, é preciso acentuar os cuidados com que se deve cercar o  
controle preventivo, nos casos em que é ele adotado e se porventura se  
cogitar de vir a adotá-lo no Brasil”  (FERRAZ, Ana Candida da 
Cunha.  Notas  sobre  o  controle  preventivo  de 
constitucionalidade.  Revista de Informação Legislativa , Brasília, 
v.36, n.142, p.279-296, abr./jun. 1999). 
É de Luís Roberto Barroso a assertiva: 
“Existe,  ainda,  uma  hipótese  de  controle  prévio  de 
constitucionalidade, em sede judicial, que tem sido admitida no direito  
brasileiro. O Supremo Tribunal Federal tem conhecido de mandados  
de  segurança,  requeridos  por  parlamentares,  contra  o  simples 
processamento de propostas de emenda à Constituição cujo conteúdo 
viole alguma das cláusulas pétreas do art. 60, § 4°. Em mais de um  
precedente,  a  Corte  reconheceu  a  possibilidade  de  fiscalização 
jurisdicional  da  constitucionalidade  de  propostas  de  emenda  à 
Constituição que veicularem matéria vedada ao poder reformador do 
Congresso  Nacional” (BARROSO,  Luís  Roberto.  O  controle  de 
constitucionalidade no direito brasileiro . 4.ed. São Paulo: Saraiva, 
2009. p.45-46). 
Sobre a questão, o Plenário deste Supremo Tribunal Federal teve a 
22 
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Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA
MS 32033 / DF 
oportunidade de se manifestar na assentada de 3.4.1991, no julgamento 
da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 466/DF, Relator o Ministro 
Celso de Mello: 
“ADI
 
466
 
-
 
AÇÃO
 
DIRETA
 
DE 
INCONSTITUCIONALIDADE  -  PROPOSTA DE  EMENDA À 
CONSTITUIÇÃO  FEDERAL  -  INSTITUIÇÃO  DA  PENA  DE  
MORTE  MEDIANTE  PRÉVIA CONSULTA PLEBISCITÁRIA -  
LIMITAÇÃO
 
MATERIAL  
EXPLÍCITA  
DO
 
PODER  
REFORMADOR DO CONGRESSO NACIONAL (ART. 60, § 4º, 
IV)  -  INEXISTÊNCIA  DE  CONTROLE  PREVENTIVO 
ABSTRATO  (EM  TESE)  NO  DIREITO  BRASILEIRO  - 
AUSÊNCIA DE ATO NORMATIVO - NÃO-CONHECIMENTO  
DA AÇÃO DIRETA. - O direito constitucional positivo brasileiro, ao  
longo de sua evolução histórica, jamais autorizou - como a nova  
Constituição promulgada em 1988 também não o admite - o sistema  
de  controle  jurisdicional  preventivo  de  constitucionalidade,  em 
abstrato.  Inexiste,  desse  modo,  em  nosso  sistema  jurídico,  a  
possibilidade  de  fiscalização  abstrata  preventiva  da  legitimidade 
constitucional  de  meras  proposições  normativas  pelo  Supremo  
Tribunal  Federal.  Atos  normativos  "in  fieri",  ainda  em  fase  de  
formação, com tramitação procedimental não concluída, não ensejam e  
nem  dão  margem  ao  controle  concentrado  ou  em  tese  de  
constitucionalidade,  que  supõe  -  ressalvadas  as  situações 
configuradoras de omissão juridicamente relevante - a existência de  
espécies normativas definitivas, perfeitas e acabadas. Ao contrário do  
ato normativo - que existe e que pode dispor de eficácia jurídica  
imediata, constituindo, por isso mesmo, uma realidade inovadora da  
ordem positiva -, a mera proposição legislativa nada mais encerra do  
que simples proposta de direito novo, a ser submetida à apreciação do  
órgão competente, para que de sua eventual aprovação, possa derivar,  
então, a sua introdução formal no universo jurídico. A jurisprudência  
do Supremo Tribunal Federal tem refletido claramente essa posição em  
tema de controle normativo abstrato, exigindo, nos termos do que  
prescreve o próprio texto constitucional - e ressalvada a hipótese de  
inconstitucionalidade por omissão - que a ação direta tenha, e só possa  
23 
Supremo Tribunal Federal
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oportunidade de se manifestar na assentada de 3.4.1991, no julgamento 
da Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 466/DF, Relator o Ministro 
Celso de Mello: 
“ADI
 
466
 
-
 
AÇÃO
 
DIRETA
 
DE 
INCONSTITUCIONALIDADE  -  PROPOSTA DE  EMENDA À 
CONSTITUIÇÃO  FEDERAL  -  INSTITUIÇÃO  DA  PENA  DE  
MORTE  MEDIANTE  PRÉVIA CONSULTA PLEBISCITÁRIA -  
LIMITAÇÃO
 
MATERIAL  
EXPLÍCITA  
DO
 
PODER  
REFORMADOR DO CONGRESSO NACIONAL (ART. 60, § 4º, 
IV)  -  INEXISTÊNCIA  DE  CONTROLE  PREVENTIVO 
ABSTRATO  (EM  TESE)  NO  DIREITO  BRASILEIRO  - 
AUSÊNCIA DE ATO NORMATIVO - NÃO-CONHECIMENTO  
DA AÇÃO DIRETA. - O direito constitucional positivo brasileiro, ao  
longo de sua evolução histórica, jamais autorizou - como a nova  
Constituição promulgada em 1988 também não o admite - o sistema  
de  controle  jurisdicional  preventivo  de  constitucionalidade,  em 
abstrato.  Inexiste,  desse  modo,  em  nosso  sistema  jurídico,  a  
possibilidade  de  fiscalização  abstrata  preventiva  da  legitimidade 
constitucional  de  meras  proposições  normativas  pelo  Supremo  
Tribunal  Federal.  Atos  normativos  "in  fieri",  ainda  em  fase  de  
formação, com tramitação procedimental não concluída, não ensejam e  
nem  dão  margem  ao  controle  concentrado  ou  em  tese  de  
constitucionalidade,  que  supõe  -  ressalvadas  as  situações 
configuradoras de omissão juridicamente relevante - a existência de  
espécies normativas definitivas, perfeitas e acabadas. Ao contrário do  
ato normativo - que existe e que pode dispor de eficácia jurídica  
imediata, constituindo, por isso mesmo, uma realidade inovadora da  
ordem positiva -, a mera proposição legislativa nada mais encerra do  
que simples proposta de direito novo, a ser submetida à apreciação do  
órgão competente, para que de sua eventual aprovação, possa derivar,  
então, a sua introdução formal no universo jurídico. A jurisprudência  
do Supremo Tribunal Federal tem refletido claramente essa posição em  
tema de controle normativo abstrato, exigindo, nos termos do que  
prescreve o próprio texto constitucional - e ressalvada a hipótese de  
inconstitucionalidade por omissão - que a ação direta tenha, e só possa  
23 
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Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA
MS 32033 / DF 
ter, como objeto juridicamente idôneo, apenas leis e atos normativos, 
federais ou estaduais, já promulgados, editados  e publicados. - A 
impossibilidade  jurídica  de  controle  abstrato  preventivo  de  meras  
propostas de emenda não obsta a sua fiscalização em tese quando  
transformadas  em  emendas  à  Constituição.  Estas  -  que  não  são 
normas constitucionais originárias - não estão excluídas, por isso  
mesmo,  do  âmbito  do  controle  sucessivo  ou  repressivo  de 
constitucionalidade.  O  Congresso  Nacional,  no  exercício  de  sua  
atividade  constituinte  derivada  e  no  desempenho  de  sua  função  
reformadora,  está  juridicamente  subordinado  à  decisão  do  poder  
constituinte  originário  que,  a  par  de  restrições  de  ordem  
circunstancial, inibitórias do poder reformador (CF, art. 60, § 1º), 
identificou,  em  nosso  sistema  constitucional,  um  núcleo  temático  
intangível e imune à ação revisora da instituição parlamentar. As  
limitações  materiais  explícitas,  definidas  no  §  4º  do  art.  60  da 
Constituição da República, incidem diretamente sobre o poder de  
reforma  conferido  ao  Poder  Legislativo  da  União,  inibindo-lhe  o  
exercício  nos  pontos  ali  discriminados.  A irreformabilidade  desse 
núcleo  temático,  acaso  desrespeitada,  pode  legitimar  o  controle  
normativo abstrato, e mesmo a fiscalização jurisdicional concreta, de  
constitucionalidade”. 
De se acentuar que: a) não prevalece o controle prévio abstrato no 
sistema brasileiro, que tenha por objeto projeto de lei (ressalva feita a 
Proposta de Emenda Constitucional, em controle concreto, para assegurar 
o direito do parlamentar, garantindo-lhe o direito-dever posto no par. 4º 
do art. 60 da Constituição do Brasil);  b) mandado de segurança não 
substitui ação direta de inconstitucionalidade preventiva, por ser esta 
inadmitida no sistema brasileiro;  c) o controle de constitucionalidade é 
jurídico; o da legitimidade de interesses, aventado na presente ação, é 
político-partidário. 
26. A presente impetração visa suspender a tramitação de projeto de 
lei sob alegação de contrariedade entre o seu conteúdo (Projeto de Lei n. 
4.470/2012 e n. 14/2013) e o art. 17, § 3º, da Constituição da República e 
24 
Supremo Tribunal Federal
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MS 32033 / DF 
ter, como objeto juridicamente idôneo, apenas leis e atos normativos, 
federais ou estaduais, já promulgados, editados  e publicados. - A 
impossibilidade  jurídica  de  controle  abstrato  preventivo  de  meras  
propostas de emenda não obsta a sua fiscalização em tese quando  
transformadas  em  emendas  à  Constituição.  Estas  -  que  não  são 
normas constitucionais originárias - não estão excluídas, por isso  
mesmo,  do  âmbito  do  controle  sucessivo  ou  repressivo  de 
constitucionalidade.  O  Congresso  Nacional,  no  exercício  de  sua  
atividade  constituinte  derivada  e  no  desempenho  de  sua  função  
reformadora,  está  juridicamente  subordinado  à  decisão  do  poder  
constituinte  originário  que,  a  par  de  restrições  de  ordem  
circunstancial, inibitórias do poder reformador (CF, art. 60, § 1º), 
identificou,  em  nosso  sistema  constitucional,  um  núcleo  temático  
intangível e imune à ação revisora da instituição parlamentar. As  
limitações  materiais  explícitas,  definidas  no  §  4º  do  art.  60  da 
Constituição da República, incidem diretamente sobre o poder de  
reforma  conferido  ao  Poder  Legislativo  da  União,  inibindo-lhe  o  
exercício  nos  pontos  ali  discriminados.  A irreformabilidade  desse 
núcleo  temático,  acaso  desrespeitada,  pode  legitimar  o  controle  
normativo abstrato, e mesmo a fiscalização jurisdicional concreta, de  
constitucionalidade”. 
De se acentuar que: a) não prevalece o controle prévio abstrato no 
sistema brasileiro, que tenha por objeto projeto de lei (ressalva feita a 
Proposta de Emenda Constitucional, em controle concreto, para assegurar 
o direito do parlamentar, garantindo-lhe o direito-dever posto no par. 4º 
do art. 60 da Constituição do Brasil);  b) mandado de segurança não 
substitui ação direta de inconstitucionalidade preventiva, por ser esta 
inadmitida no sistema brasileiro;  c) o controle de constitucionalidade é 
jurídico; o da legitimidade de interesses, aventado na presente ação, é 
político-partidário. 
26. A presente impetração visa suspender a tramitação de projeto de 
lei sob alegação de contrariedade entre o seu conteúdo (Projeto de Lei n. 
4.470/2012 e n. 14/2013) e o art. 17, § 3º, da Constituição da República e 
24 
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Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA
MS 32033 / DF 
ainda ao que decidido na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 4430, 
Relator o Ministro Dias Toffoli, julgada em 29.6.2012.
27. De se anotar, não haver na espécie alegação de qualquer vício no 
processo legislativo.
O que se sustentou, tão somente, é que a existência de projeto de lei 
impeditivo da transferência de recursos do fundo partidário e do horário 
de propaganda eleitoral por migração partidária, na mesma legislatura, 
afrontaria  cláusula  pétrea,  pelo  que  exigiria  imediato  controle 
jurisdicional de constitucionalidade. 
A análise dos elementos havidos no processo e dos precedentes do 
Supremo  Tribunal  leva-me  à  conclusão  de  que  a  Constituição  da 
República  autoriza  o  controle  prévio  do  conteúdo  de  propostas  de 
emenda à Constituição ou de projeto de lei que atente contra princípio 
listado  como  limite  material  ao  poder  constituinte  reformador,  logo 
também e mais ainda ao legislador. 
É de se afastar também a afirmativa do Impetrante segundo a qual 
“decorridos poucos dias  da publicação da referida  ata  de  julgamento -  que  
viabilizou, em termos práticos, que o recém-fundado Partido Social Democrático  
disputasse o pleito eleitoral de 2012 com recursos financeiros e de comunicação  
compatíveis com sua representatividade, considerado o expressivo número de  
Parlamentares Federais que, livre e legitimamente, optaram por ingressar em  
seus  quadros  -  foi  apresentado,  pelo  Senhor  Deputado  Edinho  Araújo  
(PMDB/SP), o Projeto de Lei n. 4470/2012, cujo objetivo, nos termos de sua  
própria ementa, é estabelecer que "a migração partidária que ocorrer durante a  
legislatura não importará na transferência dos recursos do fundo partidário e do  
horário de propaganda eleitoral no rádio e na televisão". O claro objetivo da  
mencionada  proposta  legislativa,  portanto,  é  aniquilar,  por  via  ordinária,  
prerrogativas partidárias que foram expressamente definidas por esta Suprema  
Corte como imprescindíveis à existência de uma ‘AUTÊNTICA LIBERDADE  
25 
Supremo Tribunal Federal
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MS 32033 / DF 
ainda ao que decidido na Ação Direta de Inconstitucionalidade n. 4430, 
Relator o Ministro Dias Toffoli, julgada em 29.6.2012.
27. De se anotar, não haver na espécie alegação de qualquer vício no 
processo legislativo.
O que se sustentou, tão somente, é que a existência de projeto de lei 
impeditivo da transferência de recursos do fundo partidário e do horário 
de propaganda eleitoral por migração partidária, na mesma legislatura, 
afrontaria  cláusula  pétrea,  pelo  que  exigiria  imediato  controle 
jurisdicional de constitucionalidade. 
A análise dos elementos havidos no processo e dos precedentes do 
Supremo  Tribunal  leva-me  à  conclusão  de  que  a  Constituição  da 
República  autoriza  o  controle  prévio  do  conteúdo  de  propostas  de 
emenda à Constituição ou de projeto de lei que atente contra princípio 
listado  como  limite  material  ao  poder  constituinte  reformador,  logo 
também e mais ainda ao legislador. 
É de se afastar também a afirmativa do Impetrante segundo a qual 
“decorridos poucos dias  da publicação da referida  ata  de  julgamento -  que  
viabilizou, em termos práticos, que o recém-fundado Partido Social Democrático  
disputasse o pleito eleitoral de 2012 com recursos financeiros e de comunicação  
compatíveis com sua representatividade, considerado o expressivo número de  
Parlamentares Federais que, livre e legitimamente, optaram por ingressar em  
seus  quadros  -  foi  apresentado,  pelo  Senhor  Deputado  Edinho  Araújo  
(PMDB/SP), o Projeto de Lei n. 4470/2012, cujo objetivo, nos termos de sua  
própria ementa, é estabelecer que "a migração partidária que ocorrer durante a  
legislatura não importará na transferência dos recursos do fundo partidário e do  
horário de propaganda eleitoral no rádio e na televisão". O claro objetivo da  
mencionada  proposta  legislativa,  portanto,  é  aniquilar,  por  via  ordinária,  
prerrogativas partidárias que foram expressamente definidas por esta Suprema  
Corte como imprescindíveis à existência de uma ‘AUTÊNTICA LIBERDADE  
25 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 281 de 314

Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA
MS 32033 / DF 
DE CRIAÇÃO DE PARTIDOS POLÍTICOS’”. 
A  competência  deste  Supremo  Tribunal  atém-se  ao  início  da 
competência  deliberativa  para  legislar,  desde  que  ao  exercê-la  não 
adentre matéria blindada constitucionalmente à sua atuação, único caso 
em que seria deflagrado o dever-direito do Supremo. 
A assertiva do Impetrante no sentido de que o Poder Legislativo, ao 
processar o Projeto de Lei n. 4.470/2012 na Câmara dos Deputados e o 
Projeto de Lei n. 14/2013 no Senado Federal, estaria emitindo sinais de 
sua insatisfação e discordância com o resultado legitimamente firmado no 
julgamento da Ação Direta  de  Inconstitucionalidade n. 4.430/DF, não 
autoriza a atuação deste Supremo Tribunal no sentido de  impedir a 
legítima e necessária atuação do Poder Legislativo. 
Na assentada de 15.5.1996, no julgamento do Mandado de Segurança 
n. 22.439/DF, Relator o Ministro Maurício Corrêa, o Ministro Celso de 
Mello,  bem  esclareceu  sobre  o  processo  legislativo  no  ordenamento 
jurídico brasileiro: 
“O processo de formação das leis, em nosso sistema jurídico-
constitucional,  observada  a  ordem  ritual  que  lhe  é  inerente,  
compreende  três  fases  seqüenciais,  assim  caracterizadas:  (a)  fase 
introdutória; (b) fase constitutiva e (c) fase complementar (MANOEL  
GONÇALVES FERREIRA FILHO, "Do Processo Legislativo", p. 
60/63, itens ns. 46-49, 1968, Saraiva; JOSÉ AFONSO DA SILVA,  
"Princípios  do  Processo  de  Formação  das  Leis  no  Direito 
Constitucional", p. 250-270, itens ns. 119-128, 1964, RT). 
A fase introdutória do processo legislativo permite identificar,  
sempre  a  partir  do  texto  constitucional,  os  órgãos  e  agentes  
qualificados a agir em sede de elaboração legislativa. 
O poder de iniciativa das leis, por isso mesmo, funda-se na  
Constituição.  Tratando-se  de  matéria  essencialmente  disciplinável 
mediante  regramento  de  índole  constitucional,  incumbe  à  Carta  
Política - enquanto exclusivo estatuto de regência do tema - definir os  
26 
Supremo Tribunal Federal
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MS 32033 / DF 
DE CRIAÇÃO DE PARTIDOS POLÍTICOS’”. 
A  competência  deste  Supremo  Tribunal  atém-se  ao  início  da 
competência  deliberativa  para  legislar,  desde  que  ao  exercê-la  não 
adentre matéria blindada constitucionalmente à sua atuação, único caso 
em que seria deflagrado o dever-direito do Supremo. 
A assertiva do Impetrante no sentido de que o Poder Legislativo, ao 
processar o Projeto de Lei n. 4.470/2012 na Câmara dos Deputados e o 
Projeto de Lei n. 14/2013 no Senado Federal, estaria emitindo sinais de 
sua insatisfação e discordância com o resultado legitimamente firmado no 
julgamento da Ação Direta  de  Inconstitucionalidade n. 4.430/DF, não 
autoriza a atuação deste Supremo Tribunal no sentido de  impedir a 
legítima e necessária atuação do Poder Legislativo. 
Na assentada de 15.5.1996, no julgamento do Mandado de Segurança 
n. 22.439/DF, Relator o Ministro Maurício Corrêa, o Ministro Celso de 
Mello,  bem  esclareceu  sobre  o  processo  legislativo  no  ordenamento 
jurídico brasileiro: 
“O processo de formação das leis, em nosso sistema jurídico-
constitucional,  observada  a  ordem  ritual  que  lhe  é  inerente,  
compreende  três  fases  seqüenciais,  assim  caracterizadas:  (a)  fase 
introdutória; (b) fase constitutiva e (c) fase complementar (MANOEL  
GONÇALVES FERREIRA FILHO, "Do Processo Legislativo", p. 
60/63, itens ns. 46-49, 1968, Saraiva; JOSÉ AFONSO DA SILVA,  
"Princípios  do  Processo  de  Formação  das  Leis  no  Direito 
Constitucional", p. 250-270, itens ns. 119-128, 1964, RT). 
A fase introdutória do processo legislativo permite identificar,  
sempre  a  partir  do  texto  constitucional,  os  órgãos  e  agentes  
qualificados a agir em sede de elaboração legislativa. 
O poder de iniciativa das leis, por isso mesmo, funda-se na  
Constituição.  Tratando-se  de  matéria  essencialmente  disciplinável 
mediante  regramento  de  índole  constitucional,  incumbe  à  Carta  
Política - enquanto exclusivo estatuto de regência do tema - definir os  
26 
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Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA
MS 32033 / DF 
órgãos  investidos  dessa  prerrogativa  de  instauração  do  processo 
legislativo  e,  também,  dispor  sobre  o  próprio  momento  de 
apresentação, ao Poder Legislativo, do concernente projeto de lei. 
Essa é a razão pela qual o magistério da doutrina (CELSO 
RIBEIRO BASTOS, "Curso de Direito Constitucional", p. 312, item 
n. 1, 11ª ed., 1989, Saraiva), ao versar a teoria geral do processo de  
formação  dos  atos  normativos  primários,  adverte  que  o  processo  
legislativo somente pode ser instaurado por órgão constitucionalmente  
qualificado a exercer o poder de iniciativa das leis, pois, cuidando-se de  
prerrogativa  de  extração  nitidamente  constitucional,  revela-se 
acessível apenas àqueles a quem foi ela expressamente outorgada pelo  
próprio texto da Carta Política” (DJ 11.4.2003). 
28. 
Há  de  se  distinguir,  pois,  os  supostos  vícios  de 
inconstitucionalidade decorrentes da inobservância do devido processo 
legislativo e aqueles outros que estão no conteúdo da norma aprovada.
29.
 O  vício  do  processo  legislativo  que  importa  em 
inconstitucionalidade formal pode decorrer da incompetência para se 
legislar  sobre  a  matéria  (vício  orgânico),  da  ausência  de  previsão 
constitucional para apresentar o respectivo projeto (vício de iniciativa) e, 
ainda,  da  inobservância  do  quórum  de  instauração  da  sessão,  de 
deliberação e/ou de aprovação do projeto, por exemplo.
O que se extrai, entretanto, do extenso voto do Ministro Relator 
Gilmar  Mendes,  acompanhado  pelo  Ministro  Dias  Toffoli,  é  a 
possibilidade de análise da inconstitucionalidade material de projeto de 
lei,  à  luz  do  que  assentado  no  julgamento  da  Ação  Direta  de 
Inconstitucionalidade n. 4.430/DF, na qual, aliás, votei vencida, conquanto 
acatado, como é óbvio e desnecessário dizer, o resultado proclamado. 
A  questão  central  debatida  nessa  ação  direta  foi  a 
inconstitucionalidade material das normas ordinárias que desatenderiam 
o  princípio  republicano,  o  pluralismo  e  o  princípio  da  liberdade  de 
27 
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MS 32033 / DF 
órgãos  investidos  dessa  prerrogativa  de  instauração  do  processo 
legislativo  e,  também,  dispor  sobre  o  próprio  momento  de 
apresentação, ao Poder Legislativo, do concernente projeto de lei. 
Essa é a razão pela qual o magistério da doutrina (CELSO 
RIBEIRO BASTOS, "Curso de Direito Constitucional", p. 312, item 
n. 1, 11ª ed., 1989, Saraiva), ao versar a teoria geral do processo de  
formação  dos  atos  normativos  primários,  adverte  que  o  processo  
legislativo somente pode ser instaurado por órgão constitucionalmente  
qualificado a exercer o poder de iniciativa das leis, pois, cuidando-se de  
prerrogativa  de  extração  nitidamente  constitucional,  revela-se 
acessível apenas àqueles a quem foi ela expressamente outorgada pelo  
próprio texto da Carta Política” (DJ 11.4.2003). 
28. 
Há  de  se  distinguir,  pois,  os  supostos  vícios  de 
inconstitucionalidade decorrentes da inobservância do devido processo 
legislativo e aqueles outros que estão no conteúdo da norma aprovada.
29.
 O  vício  do  processo  legislativo  que  importa  em 
inconstitucionalidade formal pode decorrer da incompetência para se 
legislar  sobre  a  matéria  (vício  orgânico),  da  ausência  de  previsão 
constitucional para apresentar o respectivo projeto (vício de iniciativa) e, 
ainda,  da  inobservância  do  quórum  de  instauração  da  sessão,  de 
deliberação e/ou de aprovação do projeto, por exemplo.
O que se extrai, entretanto, do extenso voto do Ministro Relator 
Gilmar  Mendes,  acompanhado  pelo  Ministro  Dias  Toffoli,  é  a 
possibilidade de análise da inconstitucionalidade material de projeto de 
lei,  à  luz  do  que  assentado  no  julgamento  da  Ação  Direta  de 
Inconstitucionalidade n. 4.430/DF, na qual, aliás, votei vencida, conquanto 
acatado, como é óbvio e desnecessário dizer, o resultado proclamado. 
A  questão  central  debatida  nessa  ação  direta  foi  a 
inconstitucionalidade material das normas ordinárias que desatenderiam 
o  princípio  republicano,  o  pluralismo  e  o  princípio  da  liberdade  de 
27 
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Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA
MS 32033 / DF 
criação  e  transformação  de  partidos  (art.  17  da  Constituição  da 
República), o que configuraria também desrespeito à cláusula pétrea. 
30. Observa-se que o Impetrante assevera que “A lei, (...), está a ser 
utilizada como forma de esmagamento de dissidências políticas; como modo de  
esvaziamento de legítimas pretensões, quanto à criação de novas agremiações  
partidárias ou quanto à fusão de duas agremiações já existentes; como forma de  
arrefecimento do legítimo e desejado debate político; como modo de restrição do  
pluralismo  partidário;  enfim,  como  forma  de  preservação  de  posições  de  
vantagem, em detrimento das legítimas aspirações e expectativas das minorias  
sociais e políticas” (grifos nossos).
Assevera, ainda, que “o que se pretende, por meio do abusivo, casuístico e  
discriminatório projeto de lei é, por via meramente ordinária, privar movimentos  
políticos minoritários e agremiações partidárias recém fundadas, de direitos que  
foram tidos por essa Suprema Corte, como integrantes do próprio conceito de  
liberdade- EM SENTIDO MATERIAL, E NÃO MERAMENTE FORMAL- de  
criação de partidos políticos, nos termos do que demanda uma sociedade que se  
pretenda plural”. 
Parece certo que o Impetrante pretende transferir para este Tribunal 
o debate e a deliberação política, matéria afeta às Casas Congressuais, em 
cuja seara ele haverá de discutir e tentar convencer os seus pares. Porque 
aqui, em matéria jurídica, não me deixo convencer da pretensão trazida a 
exame. Até porque, como lecionava Ruy Barbosa: 
“Cada um dos poderes do Estado tem, inevitavelmente, a sua 
região ... em que esse poder é discricionário. Limitando a cada poder as  
suas  funções  discricionárias,  a lei, dentro das  divisas  em que  as  
confina, o deixa entregue a si mesmo, sem outros freios além do da  
idoneidade, que lhe supõe, e da opinião pública, a que está sujeito. ... o 
Congresso  Nacional,  sem  ultrapassar  a  órbita  da  sua  autoridade 
privativa e discricionária, pode legislar desacertos, loucuras e ruínas.  
Onde a responsabilidade executável contra esses excessos? ... Declarar, 
28 
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criação  e  transformação  de  partidos  (art.  17  da  Constituição  da 
República), o que configuraria também desrespeito à cláusula pétrea. 
30. Observa-se que o Impetrante assevera que “A lei, (...), está a ser 
utilizada como forma de esmagamento de dissidências políticas; como modo de  
esvaziamento de legítimas pretensões, quanto à criação de novas agremiações  
partidárias ou quanto à fusão de duas agremiações já existentes; como forma de  
arrefecimento do legítimo e desejado debate político; como modo de restrição do  
pluralismo  partidário;  enfim,  como  forma  de  preservação  de  posições  de  
vantagem, em detrimento das legítimas aspirações e expectativas das minorias  
sociais e políticas” (grifos nossos).
Assevera, ainda, que “o que se pretende, por meio do abusivo, casuístico e  
discriminatório projeto de lei é, por via meramente ordinária, privar movimentos  
políticos minoritários e agremiações partidárias recém fundadas, de direitos que  
foram tidos por essa Suprema Corte, como integrantes do próprio conceito de  
liberdade- EM SENTIDO MATERIAL, E NÃO MERAMENTE FORMAL- de  
criação de partidos políticos, nos termos do que demanda uma sociedade que se  
pretenda plural”. 
Parece certo que o Impetrante pretende transferir para este Tribunal 
o debate e a deliberação política, matéria afeta às Casas Congressuais, em 
cuja seara ele haverá de discutir e tentar convencer os seus pares. Porque 
aqui, em matéria jurídica, não me deixo convencer da pretensão trazida a 
exame. Até porque, como lecionava Ruy Barbosa: 
“Cada um dos poderes do Estado tem, inevitavelmente, a sua 
região ... em que esse poder é discricionário. Limitando a cada poder as  
suas  funções  discricionárias,  a lei, dentro das  divisas  em que  as  
confina, o deixa entregue a si mesmo, sem outros freios além do da  
idoneidade, que lhe supõe, e da opinião pública, a que está sujeito. ... o 
Congresso  Nacional,  sem  ultrapassar  a  órbita  da  sua  autoridade 
privativa e discricionária, pode legislar desacertos, loucuras e ruínas.  
Onde a responsabilidade executável contra esses excessos? ... Declarar, 
28 
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Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA
MS 32033 / DF 
pois, inconstitucionais esses atos quer dizer que tais atos excedem,  
respectivamente,  a  competência  de  cada  um  desses  dois  poderes  
(executivo  e  legislativo).  Entregando,  logo,  ao  Supremo  Tribunal 
Federal  a  missão  de  pronunciar  como  incursos  no  vício  de  
inconstitucionalidade  os  atos  do  Poder  Executivo  ou  do  Poder  
Legislativo, o que faz a Constituição é investir o Supremo Tribunal  
Federal na competência de fixar a competência a esses dois poderes, e  
verificar  se  estão dentro ou  fora  dessa competência  os  seus  atos,  
quando judicialmente contestados sob esse aspecto” (BARBOSA, Ruy 
Escritos e discursos seletos . Rio de Janeiro: Ed. Nova Aguillar 
S.A., 1997, p. 558). 
O limite da competência constitucional do Supremo Tribunal Federal 
é a análise jurídico-constitucional do exercício da competência da Casa 
Legislativa, que, no caso, sequer é posta na ação de maneira clara, pois os 
argumentos expostos na peça inicial traduzem inconformismo com o 
debate e possível solução da matéria, não confronto com a Constituição 
do Brasil. 
Os debates legislativos e o regular processo não confirmam sequer a 
existência  da  lei,  pelo  que  não  se  poderia  cogitar,  a  meu  ver,  de 
exorbitância de competência da atuação legislativa. 
31.  A competência do Supremo Tribunal Federal para promover o 
controle preventivo de constitucionalidade de projetos de lei em face da 
Constituição  da  República  é  excepcional  e  apenas  pode  ser  exercida 
quando o paradigma sejam as denominadas cláusulas pétreas.
Dispõe o art. 60 da Constituição da República: 
“Art.  60.  A  Constituição  poderá  ser  emendada  mediante 
proposta: 
I - de um terço, no mínimo, dos  membros  da Câmara dos  
Deputados ou do Senado Federal; 
II - do Presidente da República; 
29 
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pois, inconstitucionais esses atos quer dizer que tais atos excedem,  
respectivamente,  a  competência  de  cada  um  desses  dois  poderes  
(executivo  e  legislativo).  Entregando,  logo,  ao  Supremo  Tribunal 
Federal  a  missão  de  pronunciar  como  incursos  no  vício  de  
inconstitucionalidade  os  atos  do  Poder  Executivo  ou  do  Poder  
Legislativo, o que faz a Constituição é investir o Supremo Tribunal  
Federal na competência de fixar a competência a esses dois poderes, e  
verificar  se  estão dentro ou  fora  dessa competência  os  seus  atos,  
quando judicialmente contestados sob esse aspecto” (BARBOSA, Ruy 
Escritos e discursos seletos . Rio de Janeiro: Ed. Nova Aguillar 
S.A., 1997, p. 558). 
O limite da competência constitucional do Supremo Tribunal Federal 
é a análise jurídico-constitucional do exercício da competência da Casa 
Legislativa, que, no caso, sequer é posta na ação de maneira clara, pois os 
argumentos expostos na peça inicial traduzem inconformismo com o 
debate e possível solução da matéria, não confronto com a Constituição 
do Brasil. 
Os debates legislativos e o regular processo não confirmam sequer a 
existência  da  lei,  pelo  que  não  se  poderia  cogitar,  a  meu  ver,  de 
exorbitância de competência da atuação legislativa. 
31.  A competência do Supremo Tribunal Federal para promover o 
controle preventivo de constitucionalidade de projetos de lei em face da 
Constituição  da  República  é  excepcional  e  apenas  pode  ser  exercida 
quando o paradigma sejam as denominadas cláusulas pétreas.
Dispõe o art. 60 da Constituição da República: 
“Art.  60.  A  Constituição  poderá  ser  emendada  mediante 
proposta: 
I - de um terço, no mínimo, dos  membros  da Câmara dos  
Deputados ou do Senado Federal; 
II - do Presidente da República; 
29 
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Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA
MS 32033 / DF 
III  -  de  mais  da  metade  das  Assembléias  Legislativas  das 
unidades da Federação, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria 
relativa de seus membros. (...) 
§ 4º - Não será objeto de deliberação a proposta de emenda 
tendente a abolir: 
I - a forma federativa de Estado; 
II - o voto direto, secreto, universal e periódico; 
III - a separação dos Poderes; 
IV - os direitos e garantias individuais”. 
32. Não  há,  expressamente,  no  texto  constitucional  previsão 
conferindo ao Poder Judiciário competência para promover o controle 
prévio  de  constitucionalidade  de  projetos  de  lei,  a  evidenciar  a 
excepcionalidade de tal atuação, como lembrado pelo Ministro Sepúlveda 
Pertence no julgamento do Mandado de Segurança n. 23.047.
A  vedação  constitucional  estampada  no  §  4º  do  art.  60  da 
Constituição  da  República  dirige-se  à  deliberação  e,  portanto,  ao 
processamento de proposta de emenda constitucional tendente a abolir 
quaisquer das disposições expostas naquele núcleo sensível do sistema 
constitucional. Como destacado pelo Ministro Marco Aurélio, “trata-se de 
situação taxativa em que a Carta autoriza o controle de constitucionalidade”, tal 
como fez constar, em seu voto: 
“...O constituinte originário expressamente excluiu, da revisão 
ou reforma constitucional, certas matérias, atraindo a intervenção  
judicial no caso de descumprimento por parte do poder constituinte  
derivado.  (...).  Os  projetos  de  lei  apenas  são  impugnáveis,  via  
mandado  de  segurança  impetrado  por  parlamentar,  quando  e  se 
verificada  a  inobservância  a  dispositivos  regimentais,  legais  ou  
constitucionais  que  disciplinam  o  processo  legislativo.  O  sistema 
constitucional continua a ser de todo avesso a essa possibilidade,  
considerada hipótese excepcionalíssima até mesmo diante de emendas  
constitucionais  (Mandado  de  Segurança  nº  23.047/DF,  relator  
ministro Sepúlveda Pertence, julgado em 11 de fevereiro de 1998)”. 
30 
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MS 32033 / DF 
III  -  de  mais  da  metade  das  Assembléias  Legislativas  das 
unidades da Federação, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria 
relativa de seus membros. (...) 
§ 4º - Não será objeto de deliberação a proposta de emenda 
tendente a abolir: 
I - a forma federativa de Estado; 
II - o voto direto, secreto, universal e periódico; 
III - a separação dos Poderes; 
IV - os direitos e garantias individuais”. 
32. Não  há,  expressamente,  no  texto  constitucional  previsão 
conferindo ao Poder Judiciário competência para promover o controle 
prévio  de  constitucionalidade  de  projetos  de  lei,  a  evidenciar  a 
excepcionalidade de tal atuação, como lembrado pelo Ministro Sepúlveda 
Pertence no julgamento do Mandado de Segurança n. 23.047.
A  vedação  constitucional  estampada  no  §  4º  do  art.  60  da 
Constituição  da  República  dirige-se  à  deliberação  e,  portanto,  ao 
processamento de proposta de emenda constitucional tendente a abolir 
quaisquer das disposições expostas naquele núcleo sensível do sistema 
constitucional. Como destacado pelo Ministro Marco Aurélio, “trata-se de 
situação taxativa em que a Carta autoriza o controle de constitucionalidade”, tal 
como fez constar, em seu voto: 
“...O constituinte originário expressamente excluiu, da revisão 
ou reforma constitucional, certas matérias, atraindo a intervenção  
judicial no caso de descumprimento por parte do poder constituinte  
derivado.  (...).  Os  projetos  de  lei  apenas  são  impugnáveis,  via  
mandado  de  segurança  impetrado  por  parlamentar,  quando  e  se 
verificada  a  inobservância  a  dispositivos  regimentais,  legais  ou  
constitucionais  que  disciplinam  o  processo  legislativo.  O  sistema 
constitucional continua a ser de todo avesso a essa possibilidade,  
considerada hipótese excepcionalíssima até mesmo diante de emendas  
constitucionais  (Mandado  de  Segurança  nº  23.047/DF,  relator  
ministro Sepúlveda Pertence, julgado em 11 de fevereiro de 1998)”. 
30 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 286 de 314

Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA
MS 32033 / DF 
A competência constitucional de controle prévio de propostas de 
emendas  decorre da gravidade  da  atuação legislativa: a alteração  do 
constituinte  derivado  tem  como  consequência  última  a  alteração  da 
própria Constituição. 
Tanto significa dizer que emendada a Constituição, a depender da 
matéria e  da  extensão promovida  pelo novo  regramento, modificada 
estará a estrutura jurídico-política de todo o Estado brasileiro. Daí a 
preocupação  em  se  obstar  toda  e  qualquer  tentativa  inadvertida  de 
alteração do núcleo sensível, que fundamenta todo o sistema jurídico, no 
qual se contém a identidade constitucional. 
Tenho, porém, que se projeto de lei viesse a tratar daquelas matérias 
expostas no par. 4º do art. 60 da Constituição, não estaria ele infenso ao 
controle prévio de constitucionalidade por este Supremo Tribunal e, no 
caso, até mesmo pelo aspecto formal, pois estaria o legislador a substituir-
se ao constituinte derivado. 
33. No caso dos autos, não se vislumbra agressão à competência 
legítima e regular do Congresso Nacional no debate e deliberação da 
matéria que se situa em sua esfera de competência própria, nem se tem 
por suscitada a competência deste Supremo Tribunal Federal para atuar.
O Congresso Nacional está a atuar, no caso apresentado, no exercício 
de sua função típica, sem qualquer exacerbação gravosa à Constituição, 
estando a fazer o que lhe é próprio e devido, a saber, a política no sentido 
de elaborar normas. Não há competência deste Supremo Tribunal Federal 
a ser exercida. 
34. O art. 2º da Constituição do Brasil estabelece serem poderes 
independentes e harmônicos da União o Legislativo, o Executivo e o 
Judiciário, conferindo o sistema a cada qual competências que lhes são 
próprias.
31 
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A competência constitucional de controle prévio de propostas de 
emendas  decorre da gravidade  da  atuação legislativa: a alteração  do 
constituinte  derivado  tem  como  consequência  última  a  alteração  da 
própria Constituição. 
Tanto significa dizer que emendada a Constituição, a depender da 
matéria e  da  extensão promovida  pelo novo  regramento, modificada 
estará a estrutura jurídico-política de todo o Estado brasileiro. Daí a 
preocupação  em  se  obstar  toda  e  qualquer  tentativa  inadvertida  de 
alteração do núcleo sensível, que fundamenta todo o sistema jurídico, no 
qual se contém a identidade constitucional. 
Tenho, porém, que se projeto de lei viesse a tratar daquelas matérias 
expostas no par. 4º do art. 60 da Constituição, não estaria ele infenso ao 
controle prévio de constitucionalidade por este Supremo Tribunal e, no 
caso, até mesmo pelo aspecto formal, pois estaria o legislador a substituir-
se ao constituinte derivado. 
33. No caso dos autos, não se vislumbra agressão à competência 
legítima e regular do Congresso Nacional no debate e deliberação da 
matéria que se situa em sua esfera de competência própria, nem se tem 
por suscitada a competência deste Supremo Tribunal Federal para atuar.
O Congresso Nacional está a atuar, no caso apresentado, no exercício 
de sua função típica, sem qualquer exacerbação gravosa à Constituição, 
estando a fazer o que lhe é próprio e devido, a saber, a política no sentido 
de elaborar normas. Não há competência deste Supremo Tribunal Federal 
a ser exercida. 
34. O art. 2º da Constituição do Brasil estabelece serem poderes 
independentes e harmônicos da União o Legislativo, o Executivo e o 
Judiciário, conferindo o sistema a cada qual competências que lhes são 
próprias.
31 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 287 de 314

Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA
MS 32033 / DF 
Interpretando esse princípio, que se continha na Constituição de 
1891, acentuava João Barbalho que “... convém advertir aqui para perfeita 
inteligência do que se refere às atribuições de cada um desses ramos do poder  
público  nacional  que  essas  atribuições  não  passam  além  das  que  estão  
expressamente consagradas na Constituição (poderes enumerados e limitados) e  
das que destas decorre como condição necessária para que possam ser exercidas  
(poderes implícitos ou por compreensão). Isto resulta da própria índole do sistema  
de governo consagrado pela Constituição” (BARBALHO, João  Constituição 
Federal Brasileira Comentários. Rio de Janeiro: F. Briguiet e Cia. Editores, 
1924, p. 72). 
Igual a lição de Ruy Barbosa sobre o princípio, enfatizando ele que 
“Se esses poderes são órgãos da soberania nacional (a expressão era a que se  
continha na Constituição de 1891) o que daqui resulta, é que toda a autoridade,  
em cujo depósito se acham investidos, constitui uma delegação dessa soberania, e  
que  a  ela  respondem  estritamente  pela  maneira  como  devem  executar  a  
incumbência recebida. Por outro lado, se esses poderes são harmônicos entre si,  
nenhum deles será senhor senão da competência, que lhe for designada no seu  
quinhão constitucional, e nenhum, muito menos, poderá exercer sobre qualquer  
dos outros dois ascendente, restrição ou fiscalização, quando a lei constitucional  
lhas  não  der  claramente...”  (BARBOSA,  Ruy  Comentários  à  Constituição 
Federal Brasileira. São Paulo: Saraiva & Cia., 1932, v. I, p. 408). 
35. A  perfeita  compreensão  e  natureza  fundamental  daquele 
princípio, garantia do equilíbrio das competências estatais, conduz ao 
reconhecimento de que, estando a exercer a sua legítima atribuição e em 
fase de regular processamento de projeto de lei, o Congresso Nacional 
não se submete à atuação do controle de constitucionalidade prévio deste 
poder  judiciário.  A  circunstância  singela  está  em  que  não  há 
desbordamento de suas competências típicas a serem assinaladas nesta 
fase, não havendo no que atuar, neste momento, em defesa e guarda da 
Constituição este Supremo Tribunal.
32 
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MS 32033 / DF 
Interpretando esse princípio, que se continha na Constituição de 
1891, acentuava João Barbalho que “... convém advertir aqui para perfeita 
inteligência do que se refere às atribuições de cada um desses ramos do poder  
público  nacional  que  essas  atribuições  não  passam  além  das  que  estão  
expressamente consagradas na Constituição (poderes enumerados e limitados) e  
das que destas decorre como condição necessária para que possam ser exercidas  
(poderes implícitos ou por compreensão). Isto resulta da própria índole do sistema  
de governo consagrado pela Constituição” (BARBALHO, João  Constituição 
Federal Brasileira Comentários. Rio de Janeiro: F. Briguiet e Cia. Editores, 
1924, p. 72). 
Igual a lição de Ruy Barbosa sobre o princípio, enfatizando ele que 
“Se esses poderes são órgãos da soberania nacional (a expressão era a que se  
continha na Constituição de 1891) o que daqui resulta, é que toda a autoridade,  
em cujo depósito se acham investidos, constitui uma delegação dessa soberania, e  
que  a  ela  respondem  estritamente  pela  maneira  como  devem  executar  a  
incumbência recebida. Por outro lado, se esses poderes são harmônicos entre si,  
nenhum deles será senhor senão da competência, que lhe for designada no seu  
quinhão constitucional, e nenhum, muito menos, poderá exercer sobre qualquer  
dos outros dois ascendente, restrição ou fiscalização, quando a lei constitucional  
lhas  não  der  claramente...”  (BARBOSA,  Ruy  Comentários  à  Constituição 
Federal Brasileira. São Paulo: Saraiva & Cia., 1932, v. I, p. 408). 
35. A  perfeita  compreensão  e  natureza  fundamental  daquele 
princípio, garantia do equilíbrio das competências estatais, conduz ao 
reconhecimento de que, estando a exercer a sua legítima atribuição e em 
fase de regular processamento de projeto de lei, o Congresso Nacional 
não se submete à atuação do controle de constitucionalidade prévio deste 
poder  judiciário.  A  circunstância  singela  está  em  que  não  há 
desbordamento de suas competências típicas a serem assinaladas nesta 
fase, não havendo no que atuar, neste momento, em defesa e guarda da 
Constituição este Supremo Tribunal.
32 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 288 de 314

Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA
MS 32033 / DF 
Não convence, portanto, a alegação feita na peça inicial desta ação, 
no sentido de que estaria agravado o § 3º do art. 17 da Constituição da 
República, no que se refere à “transferência de recursos do fundo partidário e 
do horário de propaganda eleitoral em razão da migração partidária na mesma  
legislatura”. 
A discussão  do  tema  em  nível  infraconstitucional  e  na  fase  de 
tramitação do projeto exorbita da competência do princípio da separação 
dos poderes, e não autoriza a atuação deste Supremo Tribunal, com a 
vênia dos que entendem de modo diverso. 
Adverte Manoel Gonçalves Ferreira Filho: “claro está que, em um 
Estado democrático estruturado segundo a separação dos poderes, como o Brasil  
(cf. a Constituição, arts. 2º e 60, § 4°, III), é ao Poder Legislativo que cabe a  
manifestação da vontade geral, portanto, a formação da lei”. 
Para aquele autor: 
“a) Num Estado Democrático de Direito, organizado segundo a 
separação  dos  poderes,  a  otimização  dos  princípios  compete  ao 
legislador.  Este,  com  efeito,  é  que,  dentre  os  representantes,  fica  
incumbido da tarefa de exprimir a vontade (legislativa) geral; b) Tal  
otimização se faz pela lei a expressão por excelência da vontade geral 
ou ato com força de lei, o que atende ao princípio básico do Estado de  
Direito,  a  legalidade.  Essa  otimização,  portanto,  se  traduz  na 
concretização  legal  do  princípio;  c)  Esta  concretização  legal  é 
obrigatória para juízes e administradores; d) Por isso, é absolutamente  
vedada a aplicação, e, a fortiori, a concretização contra legem de  
princípios; (...) g) A lei pode ser afastada, por inconstitucionalidade, se  
manifestamente  contradisser  um  princípio.  Isso  configura 
inconstitucionalidade que há de ser reconhecida como tal. Mas tal  
inconstitucionalidade inexiste se a lei consagrar uma opção razoável,  
dentre muitas, de concretização; h) A concretização pelo juiz cede 
sempre à concretização legal superveniente” (FERREIRA FILHO, 
33 
Supremo Tribunal Federal
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MS 32033 / DF 
Não convence, portanto, a alegação feita na peça inicial desta ação, 
no sentido de que estaria agravado o § 3º do art. 17 da Constituição da 
República, no que se refere à “transferência de recursos do fundo partidário e 
do horário de propaganda eleitoral em razão da migração partidária na mesma  
legislatura”. 
A discussão  do  tema  em  nível  infraconstitucional  e  na  fase  de 
tramitação do projeto exorbita da competência do princípio da separação 
dos poderes, e não autoriza a atuação deste Supremo Tribunal, com a 
vênia dos que entendem de modo diverso. 
Adverte Manoel Gonçalves Ferreira Filho: “claro está que, em um 
Estado democrático estruturado segundo a separação dos poderes, como o Brasil  
(cf. a Constituição, arts. 2º e 60, § 4°, III), é ao Poder Legislativo que cabe a  
manifestação da vontade geral, portanto, a formação da lei”. 
Para aquele autor: 
“a) Num Estado Democrático de Direito, organizado segundo a 
separação  dos  poderes,  a  otimização  dos  princípios  compete  ao 
legislador.  Este,  com  efeito,  é  que,  dentre  os  representantes,  fica  
incumbido da tarefa de exprimir a vontade (legislativa) geral; b) Tal  
otimização se faz pela lei a expressão por excelência da vontade geral 
ou ato com força de lei, o que atende ao princípio básico do Estado de  
Direito,  a  legalidade.  Essa  otimização,  portanto,  se  traduz  na 
concretização  legal  do  princípio;  c)  Esta  concretização  legal  é 
obrigatória para juízes e administradores; d) Por isso, é absolutamente  
vedada a aplicação, e, a fortiori, a concretização contra legem de  
princípios; (...) g) A lei pode ser afastada, por inconstitucionalidade, se  
manifestamente  contradisser  um  princípio.  Isso  configura 
inconstitucionalidade que há de ser reconhecida como tal. Mas tal  
inconstitucionalidade inexiste se a lei consagrar uma opção razoável,  
dentre muitas, de concretização; h) A concretização pelo juiz cede 
sempre à concretização legal superveniente” (FERREIRA FILHO, 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 289 de 314

Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA
MS 32033 / DF 
Manoel  Gonçalves.  A  concretização  dos  princípios 
constitucionais  no  Estado  Democrático  de  Direito,  apud 
YARSHELL,  Flávio  Luiz  e  MORAES,  Maurício  Zanoide  de 
(coord.) Estudos em homenagem à professora Ada Pellegrini 
Grinover. São Paulo: DJP Editora, 2005. p. 283/288-289). 
E é de José Afonso da Silva a lição: 
“A Harmonia entre os Poderes verifica-se primeiramente pelas 
normas de cortesia no trato recíproco e no respeito às prerrogativas e 
faculdades a que mutuamente todos têm direito. De outro lado, cabe  
assinalar que nem a divisão de funções entre os órgãos do Poder nem  
sua independência são absolutas. Há interferências, que visam ao  
estabelecimento de um sistema de freios e contrapesos, à busca do  
equilíbrio  necessário  à  realização  do  bem  da  coletividade  e  
indispensável  para  evitar  o  arbítrio  e  o  desmando  de  um  em 
detrimento  do  outro,  e  especialmente  dos  governados.  Se  ao  
Legislativo cabe a edição de normas gerais e impessoais, estabelece-se  
um processo para a sua formação em que o Executivo tem participação  
importante, quer pela iniciativa das leis, quer pela sanção e pelo veto.  
Mas  a  iniciativa  legislativa  do  Executivo  é  contrabalançada  pela 
possibilidade que o Congresso tem de modificar-lhe o projeto por via de 
emendas, e até de rejeitá-lo. O presidente da República tem o poder de  
veto,  que  pode  exercer  em  relação  a  projetos  de  iniciativa  dos  
congressistas como em relação às emendas aprovadas a projetos de sua  
iniciativa.  Em  compensação,  o  Congresso,  pelo  voto  da  maioria  
absoluta de seus membros, poderá rejeitar o veto e, pelo presidente do  
Senado, promulgar a lei, se o presidente da República não o fizer no  
prazo previsto (art. 66, § 7°). Se o presidente da República não pode  
interferir nos trabalhos legislativos, para obter aprovação rápida de  
seus  projetos,  é-lhe,  porém,  facultado  marcar  prazo  para  sua  
apreciação, nos termos dos §§ do art.64. Se os Tribunais não podem  
influir  no  Legislativo,  são  autorizados  a  declarar  a 
inconstitucionalidade  das  leis,  não  as  aplicando,  neste  caso.  O  
presidente da República não interfere na função jurisdicional; em  
compensação,  os  ministros  dos  Tribunais  Superiores  são  por  ele  
34 
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MS 32033 / DF 
Manoel  Gonçalves.  A  concretização  dos  princípios 
constitucionais  no  Estado  Democrático  de  Direito,  apud 
YARSHELL,  Flávio  Luiz  e  MORAES,  Maurício  Zanoide  de 
(coord.) Estudos em homenagem à professora Ada Pellegrini 
Grinover. São Paulo: DJP Editora, 2005. p. 283/288-289). 
E é de José Afonso da Silva a lição: 
“A Harmonia entre os Poderes verifica-se primeiramente pelas 
normas de cortesia no trato recíproco e no respeito às prerrogativas e 
faculdades a que mutuamente todos têm direito. De outro lado, cabe  
assinalar que nem a divisão de funções entre os órgãos do Poder nem  
sua independência são absolutas. Há interferências, que visam ao  
estabelecimento de um sistema de freios e contrapesos, à busca do  
equilíbrio  necessário  à  realização  do  bem  da  coletividade  e  
indispensável  para  evitar  o  arbítrio  e  o  desmando  de  um  em 
detrimento  do  outro,  e  especialmente  dos  governados.  Se  ao  
Legislativo cabe a edição de normas gerais e impessoais, estabelece-se  
um processo para a sua formação em que o Executivo tem participação  
importante, quer pela iniciativa das leis, quer pela sanção e pelo veto.  
Mas  a  iniciativa  legislativa  do  Executivo  é  contrabalançada  pela 
possibilidade que o Congresso tem de modificar-lhe o projeto por via de 
emendas, e até de rejeitá-lo. O presidente da República tem o poder de  
veto,  que  pode  exercer  em  relação  a  projetos  de  iniciativa  dos  
congressistas como em relação às emendas aprovadas a projetos de sua  
iniciativa.  Em  compensação,  o  Congresso,  pelo  voto  da  maioria  
absoluta de seus membros, poderá rejeitar o veto e, pelo presidente do  
Senado, promulgar a lei, se o presidente da República não o fizer no  
prazo previsto (art. 66, § 7°). Se o presidente da República não pode  
interferir nos trabalhos legislativos, para obter aprovação rápida de  
seus  projetos,  é-lhe,  porém,  facultado  marcar  prazo  para  sua  
apreciação, nos termos dos §§ do art.64. Se os Tribunais não podem  
influir  no  Legislativo,  são  autorizados  a  declarar  a 
inconstitucionalidade  das  leis,  não  as  aplicando,  neste  caso.  O  
presidente da República não interfere na função jurisdicional; em  
compensação,  os  ministros  dos  Tribunais  Superiores  são  por  ele  
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 290 de 314

Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA
MS 32033 / DF 
nomeados (art. 84, XIX-XVI), sob controle do Senado Federal, a que  
cabe aprovar o nome escolhido (art. 52, III, a). (...) 5.4 Freios e  
contrapesos. São esses apenas alguns exemplos do mecanismo dos  
freios e contrapesos caracterizador da harmonia entre os Poderes. Tudo  
isso  demonstra  que  os  trabalhos  do  Legislativo  e  do  Executivo  
especialmente, mas também do Judiciário, só se desenvolverão a bom 
termo se esses órgãos se subordinarem ao princípio da harmonia, que  
não significa nem o domínio de um pelo outro, nem a usurpação de  
atribuições, mas a verificação de que entre eles há de haver consciente  
colaboração e controle recíproco (que, aliás, integra o mecanismo),  
para evitar distorções e desmando. A desarmonia, porém, se dá sempre  
que se acrescem atribuições, faculdades e prerrogativas de um em 
detrimento  de  outro” (SILVA,  José  Afonso  da.  Comentário 
contextual  à  Constituição. 5.ed.  São  Paulo:  Malheiros,  2008. 
1027p.44-45). 
Ter como  válido  o  exercício  de  controle  pelo  Supremo  Tribunal 
Federal quanto ao projeto de lei em tramitação seria permitir que ele se 
substituísse  ao  Senado  Federal,  permitindo-lhe  pressupor  que  as 
deliberações  na  Casa  revisora  conduziriam  a  resultado  contrário  à 
Constituição. 
Na hora certa se essa chegar o controle da lei decorrente daquele agir 
congressual poderá ocorrer, não agora porém. 
O  princípio  que  garante  a  separação  dos  poderes,  a  cada  qual 
resguardando espaço de competência típica porém intransponível forja-se 
também sob o pálio da harmonia a ser guardada entre eles. 
Não se há imaginar que coibir, em seu nascedouro, a atuação do 
Poder  Legislativo,  no  exercício  de  sua  função  ordinária  e  típica, 
harmonizaria os poderes da República. 
Interesses internos dos membros do poder haverão de se manter no 
espaço de ação própria e única de cada qual deles, ressalva feita apenas 
35 
Supremo Tribunal Federal
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nomeados (art. 84, XIX-XVI), sob controle do Senado Federal, a que  
cabe aprovar o nome escolhido (art. 52, III, a). (...) 5.4 Freios e  
contrapesos. São esses apenas alguns exemplos do mecanismo dos  
freios e contrapesos caracterizador da harmonia entre os Poderes. Tudo  
isso  demonstra  que  os  trabalhos  do  Legislativo  e  do  Executivo  
especialmente, mas também do Judiciário, só se desenvolverão a bom 
termo se esses órgãos se subordinarem ao princípio da harmonia, que  
não significa nem o domínio de um pelo outro, nem a usurpação de  
atribuições, mas a verificação de que entre eles há de haver consciente  
colaboração e controle recíproco (que, aliás, integra o mecanismo),  
para evitar distorções e desmando. A desarmonia, porém, se dá sempre  
que se acrescem atribuições, faculdades e prerrogativas de um em 
detrimento  de  outro” (SILVA,  José  Afonso  da.  Comentário 
contextual  à  Constituição. 5.ed.  São  Paulo:  Malheiros,  2008. 
1027p.44-45). 
Ter como  válido  o  exercício  de  controle  pelo  Supremo  Tribunal 
Federal quanto ao projeto de lei em tramitação seria permitir que ele se 
substituísse  ao  Senado  Federal,  permitindo-lhe  pressupor  que  as 
deliberações  na  Casa  revisora  conduziriam  a  resultado  contrário  à 
Constituição. 
Na hora certa se essa chegar o controle da lei decorrente daquele agir 
congressual poderá ocorrer, não agora porém. 
O  princípio  que  garante  a  separação  dos  poderes,  a  cada  qual 
resguardando espaço de competência típica porém intransponível forja-se 
também sob o pálio da harmonia a ser guardada entre eles. 
Não se há imaginar que coibir, em seu nascedouro, a atuação do 
Poder  Legislativo,  no  exercício  de  sua  função  ordinária  e  típica, 
harmonizaria os poderes da República. 
Interesses internos dos membros do poder haverão de se manter no 
espaço de ação própria e única de cada qual deles, ressalva feita apenas 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 291 de 314

Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA
MS 32033 / DF 
aos  desbordamentos  que  patenteiem  agressão  ou  inobservância  à 
Constituição do Brasil. 
Se  inconstitucionalidade  vier  a  ser  praticada  na  elaboração 
normativa pelo Congresso Nacional o Supremo Tribunal poderá vir a ser 
convocado para atuar. Mas é certo que o direito tem o seu tempo e projeto 
de lei e exercício de competência, mas a matéria cuidada pelo Congresso 
lei ainda não é. 
36. No voto do Relator, Ministro Gilmar Mendes, ficou demonstrada 
a sua preocupação em que seja mantido o posicionamento no sentido de 
garantir a prevalência do entendimento afirmado no julgamento da Ação 
Direta de Inconstitucionalidade n. 4.430/DF, na qual foi “declara[da]  a 
constitucionalidade  do  §  6º  do  artigo  45  da  Lei  nº  9.504/1997;  a  
inconstitucionalidade da expressão e representação na Câmara dos Deputados,  
contida no § 2º do artigo 47, da Lei nº 9.504/1997, e para dar interpretação  
conforme à Constituição Federal ao inciso II do § 2º do artigo 47 da mesa lei,  
para assegurar aos partidos novos, criados após a realização de eleições para a  
Câmara dos Deputados, o direito de acesso proporcional aos dois terços do tempo  
destinado  à  propaganda  eleitoral  no  rádio  e  na  televisão,  considerada  a  
representação dos deputados federais que migrarem diretamente dos partidos  
pelos quais foram eleitos para a nova legenda na sua criação”, nos termos do 
inc. V do art. 1º e § 3º e caput do art. 17 da Constituição da República.
A extensão  dos  efeitos  decorrentes  das  decisões  deste  Supremo 
Tribunal  Federal  pelas  quais  se  declaram  a  inconstitucionalidade  de 
normas está prevista no artigo 102, § 2º, da Constituição da República: 
“§ 2º As decisões definitivas de mérito, proferidas pelo Supremo 
Tribunal Federal, nas ações diretas de inconstitucionalidade e nas  
ações declaratórias de constitucionalidade produzirão eficácia contra  
todos e efeito vinculante, relativamente aos demais órgãos do Poder 
Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas  
federal,  estadual  e  municipal.  (Redação  dada  pela  Emenda 
36 
Supremo Tribunal Federal
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MS 32033 / DF 
aos  desbordamentos  que  patenteiem  agressão  ou  inobservância  à 
Constituição do Brasil. 
Se  inconstitucionalidade  vier  a  ser  praticada  na  elaboração 
normativa pelo Congresso Nacional o Supremo Tribunal poderá vir a ser 
convocado para atuar. Mas é certo que o direito tem o seu tempo e projeto 
de lei e exercício de competência, mas a matéria cuidada pelo Congresso 
lei ainda não é. 
36. No voto do Relator, Ministro Gilmar Mendes, ficou demonstrada 
a sua preocupação em que seja mantido o posicionamento no sentido de 
garantir a prevalência do entendimento afirmado no julgamento da Ação 
Direta de Inconstitucionalidade n. 4.430/DF, na qual foi “declara[da]  a 
constitucionalidade  do  §  6º  do  artigo  45  da  Lei  nº  9.504/1997;  a  
inconstitucionalidade da expressão e representação na Câmara dos Deputados,  
contida no § 2º do artigo 47, da Lei nº 9.504/1997, e para dar interpretação  
conforme à Constituição Federal ao inciso II do § 2º do artigo 47 da mesa lei,  
para assegurar aos partidos novos, criados após a realização de eleições para a  
Câmara dos Deputados, o direito de acesso proporcional aos dois terços do tempo  
destinado  à  propaganda  eleitoral  no  rádio  e  na  televisão,  considerada  a  
representação dos deputados federais que migrarem diretamente dos partidos  
pelos quais foram eleitos para a nova legenda na sua criação”, nos termos do 
inc. V do art. 1º e § 3º e caput do art. 17 da Constituição da República.
A extensão  dos  efeitos  decorrentes  das  decisões  deste  Supremo 
Tribunal  Federal  pelas  quais  se  declaram  a  inconstitucionalidade  de 
normas está prevista no artigo 102, § 2º, da Constituição da República: 
“§ 2º As decisões definitivas de mérito, proferidas pelo Supremo 
Tribunal Federal, nas ações diretas de inconstitucionalidade e nas  
ações declaratórias de constitucionalidade produzirão eficácia contra  
todos e efeito vinculante, relativamente aos demais órgãos do Poder 
Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas  
federal,  estadual  e  municipal.  (Redação  dada  pela  Emenda 
36 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 292 de 314

Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA
MS 32033 / DF 
Constitucional nº 45, de 2004)”.
 
E o parágrafo único do art. 28 da Lei n. 9.868/1999 prevê: 
“Art. 28. Dentro do prazo de dez dias após o trânsito em julgado 
da decisão, o Supremo Tribunal Federal fará publicar em seção especial  
do Diário da Justiça e do Diário Oficial da União a parte dispositiva  
do acórdão. 
Parágrafo  único.  A declaração  de  constitucionalidade  ou  de  
inconstitucionalidade,  inclusive  a  interpretação  conforme  a  
Constituição  e  a  declaração  parcial  de  inconstitucionalidade  sem 
redução de texto, têm eficácia contra todos e efeito vinculante em 
relação aos órgãos do Poder Judiciário e à Administração Pública 
federal, estadual e municipal.” 
A assentada jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal é no 
sentido de que o efeito vinculante das decisões proferidas em processos 
de controle abstrato de constitucionalidade não se aplica à atividade 
legislativa. 
No julgamento do Agravo Regimental na Reclamação n. 2.617/MG, 
Relator  o  Ministro  Cezar  Peluso,  o  Plenário  deste  Supremo  Tribunal 
Federal assentou: 
“EMENTA: INCONSTITUCIONALIDADE. Ação direta. Lei 
estadual. Tributo. Taxa de segurança pública. Uso potencial do serviço  
de  extinção  de  incêndio.  Atividade  que  só  pode  sustentada  pelos  
impostos. Liminar concedida pelo STF. Edição de lei posterior, de  
outro Estado, com idêntico conteúdo normativo. Ofensa à autoridade  
da decisão do STF. Não caracterização. Função legislativa que não é 
alcançada pela eficácia erga omnes, nem pelo efeito vinculante da  
decisão cautelar na ação direta. Reclamação indeferida liminarmente. 
Agravo regimental improvido. Inteligência do art. 102, § 2º, da CF, e  
do art. 28, § único, da Lei federal nº 9.868/99. A eficácia geral e o  
efeito vinculante de decisão, proferida pelo Supremo Tribunal Federal,  
37 
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Constitucional nº 45, de 2004)”.
 
E o parágrafo único do art. 28 da Lei n. 9.868/1999 prevê: 
“Art. 28. Dentro do prazo de dez dias após o trânsito em julgado 
da decisão, o Supremo Tribunal Federal fará publicar em seção especial  
do Diário da Justiça e do Diário Oficial da União a parte dispositiva  
do acórdão. 
Parágrafo  único.  A declaração  de  constitucionalidade  ou  de  
inconstitucionalidade,  inclusive  a  interpretação  conforme  a  
Constituição  e  a  declaração  parcial  de  inconstitucionalidade  sem 
redução de texto, têm eficácia contra todos e efeito vinculante em 
relação aos órgãos do Poder Judiciário e à Administração Pública 
federal, estadual e municipal.” 
A assentada jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal é no 
sentido de que o efeito vinculante das decisões proferidas em processos 
de controle abstrato de constitucionalidade não se aplica à atividade 
legislativa. 
No julgamento do Agravo Regimental na Reclamação n. 2.617/MG, 
Relator  o  Ministro  Cezar  Peluso,  o  Plenário  deste  Supremo  Tribunal 
Federal assentou: 
“EMENTA: INCONSTITUCIONALIDADE. Ação direta. Lei 
estadual. Tributo. Taxa de segurança pública. Uso potencial do serviço  
de  extinção  de  incêndio.  Atividade  que  só  pode  sustentada  pelos  
impostos. Liminar concedida pelo STF. Edição de lei posterior, de  
outro Estado, com idêntico conteúdo normativo. Ofensa à autoridade  
da decisão do STF. Não caracterização. Função legislativa que não é 
alcançada pela eficácia erga omnes, nem pelo efeito vinculante da  
decisão cautelar na ação direta. Reclamação indeferida liminarmente. 
Agravo regimental improvido. Inteligência do art. 102, § 2º, da CF, e  
do art. 28, § único, da Lei federal nº 9.868/99. A eficácia geral e o  
efeito vinculante de decisão, proferida pelo Supremo Tribunal Federal,  
37 
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Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA
MS 32033 / DF 
em ação direta de constitucionalidade ou de inconstitucionalidade de  
lei ou ato normativo federal, só atingem os demais órgãos do Poder 
Judiciário e todos os do Poder Executivo, não alcançando o legislador,  
que  pode  editar  nova  lei  com  idêntico  conteúdo  normativo,  sem 
ofender a autoridade daquela decisão” (DJ 20.5.2005). 
No  mesmo  sentido  a  Ação  Direta  de  Inconstitucionalidade  n. 
2.903/PB, Relator o Ministro Celso de Mello:
 
“E  M  E  N  T  A:  AÇÃO  DIRETA  DE 
INCONSTITUCIONALIDADE (...) A EFICÁCIA VINCULANTE,  
NO  PROCESSO  DE  CONTROLE  ABSTRATO  DE  
CONSTITUCIONALIDADE,  NÃO  SE  ESTENDE  AO  PODER 
LEGISLATIVO
 
(...)
 
-
 
INCONSTITUCIONALIDADE 
CARACTERIZADA - AÇÃO DIRETA JULGADA PROCEDENTE. 
(...)  DIREITO  A  TER  DIREITOS:  UMA  PRERROGATIVA 
BÁSICA,  QUE  SE  QUALIFICA  COMO  FATOR  DE 
VIABILIZAÇÃO DOS  DEMAIS DIREITOS  E LIBERDADES  -  
DIREITO ESSENCIAL QUE ASSISTE A QUALQUER PESSOA, 
ESPECIALMENTE ÀQUELAS QUE NADA TÊM E DE QUE 
TUDO NECESSITAM. PRERROGATIVA FUNDAMENTAL QUE  
PÕE  EM  EVIDÊNCIA  -  CUIDANDO-SE  DE  PESSOAS  
NECESSITADAS  (CF,  ART  5º,  LXXIV)  -  A  SIGNIFICATIVA 
IMPORTÂNCIA  JURÍDICO-INSTITUCIONAL  E  POLÍTICO-
SOCIAL  DA  DEFENSORIA  PÚBLICA.  LEGISLAÇÃO  QUE  
DERROGA
 
DIPLOMA
 
LEGAL
 
ANTERIORMENTE 
SUBMETIDO  À  FISCALIZAÇÃO  NORMATIVA ABSTRATA - 
INOCORRÊNCIA, EM TAL HIPÓTESE, DE USURPAÇÃO DA 
COMPETÊNCIA  DO  SUPREMO  TRIBUNAL  FEDERAL  -  A 
EFICÁCIA  VINCULANTE,  NO  PROCESSO  DE  CONTROLE  
ABSTRATO  DE  CONSTITUCIONALIDADE,  NÃO  SE 
ESTENDE AO PODER LEGISLATIVO . - A mera instauração do 
processo de controle normativo abstrato não se reveste, só por si, de  
efeitos inibitórios das atividades normativas do Poder Legislativo, que 
não  fica  impossibilitado,  por  isso  mesmo,  de  revogar,  enquanto  
pendente a respectiva ação direta, a própria lei objeto de impugnação  
38 
Supremo Tribunal Federal
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MS 32033 / DF 
em ação direta de constitucionalidade ou de inconstitucionalidade de  
lei ou ato normativo federal, só atingem os demais órgãos do Poder 
Judiciário e todos os do Poder Executivo, não alcançando o legislador,  
que  pode  editar  nova  lei  com  idêntico  conteúdo  normativo,  sem 
ofender a autoridade daquela decisão” (DJ 20.5.2005). 
No  mesmo  sentido  a  Ação  Direta  de  Inconstitucionalidade  n. 
2.903/PB, Relator o Ministro Celso de Mello:
 
“E  M  E  N  T  A:  AÇÃO  DIRETA  DE 
INCONSTITUCIONALIDADE (...) A EFICÁCIA VINCULANTE,  
NO  PROCESSO  DE  CONTROLE  ABSTRATO  DE  
CONSTITUCIONALIDADE,  NÃO  SE  ESTENDE  AO  PODER 
LEGISLATIVO
 
(...)
 
-
 
INCONSTITUCIONALIDADE 
CARACTERIZADA - AÇÃO DIRETA JULGADA PROCEDENTE. 
(...)  DIREITO  A  TER  DIREITOS:  UMA  PRERROGATIVA 
BÁSICA,  QUE  SE  QUALIFICA  COMO  FATOR  DE 
VIABILIZAÇÃO DOS  DEMAIS DIREITOS  E LIBERDADES  -  
DIREITO ESSENCIAL QUE ASSISTE A QUALQUER PESSOA, 
ESPECIALMENTE ÀQUELAS QUE NADA TÊM E DE QUE 
TUDO NECESSITAM. PRERROGATIVA FUNDAMENTAL QUE  
PÕE  EM  EVIDÊNCIA  -  CUIDANDO-SE  DE  PESSOAS  
NECESSITADAS  (CF,  ART  5º,  LXXIV)  -  A  SIGNIFICATIVA 
IMPORTÂNCIA  JURÍDICO-INSTITUCIONAL  E  POLÍTICO-
SOCIAL  DA  DEFENSORIA  PÚBLICA.  LEGISLAÇÃO  QUE  
DERROGA
 
DIPLOMA
 
LEGAL
 
ANTERIORMENTE 
SUBMETIDO  À  FISCALIZAÇÃO  NORMATIVA ABSTRATA - 
INOCORRÊNCIA, EM TAL HIPÓTESE, DE USURPAÇÃO DA 
COMPETÊNCIA  DO  SUPREMO  TRIBUNAL  FEDERAL  -  A 
EFICÁCIA  VINCULANTE,  NO  PROCESSO  DE  CONTROLE  
ABSTRATO  DE  CONSTITUCIONALIDADE,  NÃO  SE 
ESTENDE AO PODER LEGISLATIVO . - A mera instauração do 
processo de controle normativo abstrato não se reveste, só por si, de  
efeitos inibitórios das atividades normativas do Poder Legislativo, que 
não  fica  impossibilitado,  por  isso  mesmo,  de  revogar,  enquanto  
pendente a respectiva ação direta, a própria lei objeto de impugnação  
38 
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Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA
MS 32033 / DF 
perante o Supremo Tribunal, podendo, até mesmo, reeditar o diploma  
anteriormente pronunciado inconstitucional, eis que não se estende,  
ao Parlamento, a eficácia vinculante que resulta, naturalmente, da  
própria  declaração  de  inconstitucionalidade  proferida  em  sede  
concentrada” (DJ 19.9.2008, grifos nossos). 
“E  M  E  N  T  A:  RECLAMAÇÃO  (...)  EFICÁCIA 
VINCULANTE E FISCALIZAÇÃO NORMATIVA ABSTRATA DE  
CONSTITUCIONALIDADE
 
-
 
LEGITIMIDADE 
CONSTITUCIONAL  DO  ART.  28  DA LEI  Nº  9.868/99.  -  As  
decisões consubstanciadoras de declaração de constitucionalidade ou  
de  inconstitucionalidade,  inclusive  aquelas  que  importem  em  
interpretação conforme  à Constituição e em declaração parcial de  
inconstitucionalidade sem redução de texto, quando proferidas pelo  
Supremo Tribunal Federal, em sede de fiscalização normativa abstrata,  
revestem-se de eficácia contra todos ("erga omnes") e possuem efeito 
vinculante em relação a todos os magistrados e Tribunais, bem assim  
em  face  da  Administração  Pública  federal,  estadual,  distrital  e 
municipal, impondo-se, em consequência, à necessária observância por  
tais órgãos estatais, que deverão adequar-se, por isso mesmo, em seus  
pronunciamentos,  ao  que  a  Suprema  Corte,  em  manifestação 
subordinante,  houver  decidido,  seja  no  âmbito  da  ação  direta  de  
inconstitucionalidade,  seja  no  da  ação  declaratória  de 
constitucionalidade, a propósito da validade ou da invalidade jurídico-
constitucional de determinada lei ou ato normativo. Precedente” (Rcl 
2.143-AgR/SP, Relator o Ministro Celso de Mello, Plenário, DJ 
6.6.2003). 
Em idêntico sentido, dentre outros: ADI 2.797/DF, Relator o Ministro 
Sepúlveda Pertence, Plenário, DJ 19.12.2006;  Rcl 14.156-MC/DF, Relator o 
Ministro Celso de Mello, decisão monocrática, DJ 5.4.2013; Rcl 13.019-
MC/DF,  Relator  o  Ministro  Celso  de  Mello,  decisão  monocrática,  DJ 
15.5.2012; Rcl 10.323-MC, de minha relatoria, decisão monocrática, DJE 
2.8.2010;  Rcl  5.442-MC,  Relator  o  Ministro  Celso  de  Mello,  decisão 
monocrática, DJ 6.9.2007. 
39 
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MS 32033 / DF 
perante o Supremo Tribunal, podendo, até mesmo, reeditar o diploma  
anteriormente pronunciado inconstitucional, eis que não se estende,  
ao Parlamento, a eficácia vinculante que resulta, naturalmente, da  
própria  declaração  de  inconstitucionalidade  proferida  em  sede  
concentrada” (DJ 19.9.2008, grifos nossos). 
“E  M  E  N  T  A:  RECLAMAÇÃO  (...)  EFICÁCIA 
VINCULANTE E FISCALIZAÇÃO NORMATIVA ABSTRATA DE  
CONSTITUCIONALIDADE
 
-
 
LEGITIMIDADE 
CONSTITUCIONAL  DO  ART.  28  DA LEI  Nº  9.868/99.  -  As  
decisões consubstanciadoras de declaração de constitucionalidade ou  
de  inconstitucionalidade,  inclusive  aquelas  que  importem  em  
interpretação conforme  à Constituição e em declaração parcial de  
inconstitucionalidade sem redução de texto, quando proferidas pelo  
Supremo Tribunal Federal, em sede de fiscalização normativa abstrata,  
revestem-se de eficácia contra todos ("erga omnes") e possuem efeito 
vinculante em relação a todos os magistrados e Tribunais, bem assim  
em  face  da  Administração  Pública  federal,  estadual,  distrital  e 
municipal, impondo-se, em consequência, à necessária observância por  
tais órgãos estatais, que deverão adequar-se, por isso mesmo, em seus  
pronunciamentos,  ao  que  a  Suprema  Corte,  em  manifestação 
subordinante,  houver  decidido,  seja  no  âmbito  da  ação  direta  de  
inconstitucionalidade,  seja  no  da  ação  declaratória  de 
constitucionalidade, a propósito da validade ou da invalidade jurídico-
constitucional de determinada lei ou ato normativo. Precedente” (Rcl 
2.143-AgR/SP, Relator o Ministro Celso de Mello, Plenário, DJ 
6.6.2003). 
Em idêntico sentido, dentre outros: ADI 2.797/DF, Relator o Ministro 
Sepúlveda Pertence, Plenário, DJ 19.12.2006;  Rcl 14.156-MC/DF, Relator o 
Ministro Celso de Mello, decisão monocrática, DJ 5.4.2013; Rcl 13.019-
MC/DF,  Relator  o  Ministro  Celso  de  Mello,  decisão  monocrática,  DJ 
15.5.2012; Rcl 10.323-MC, de minha relatoria, decisão monocrática, DJE 
2.8.2010;  Rcl  5.442-MC,  Relator  o  Ministro  Celso  de  Mello,  decisão 
monocrática, DJ 6.9.2007. 
39 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 295 de 314

Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA
MS 32033 / DF 
E tanto assim o é que, em pelo menos duas situações, o Poder 
Legislativo,  supostamente  contrariando  o  entendimento  firmado  nas 
Ações  Diretas  de  Inconstitucionalidade  n.  2.797  e  3.772,  teve  a 
oportunidade concreta de alterar, mediante leis aprovadas nos moldes 
constitucionalmente  exigidos,  o  tratamento  até  então  conferido  a 
determinadas matérias. 
Republicanamente,  essas  novas  leis  foram  posteriormente 
questionadas  neste  Supremo  Tribunal  Federal  que,  no  exercício 
independente de sua atribuição precípua a de guardar a Constituição -, 
afirmou  a  constitucionalidade  dos  novos  direitos  assegurados  aos 
destinatários das respectivas normas. 
Sobre a não vinculação do Poder Legislativo ao que decidido pelo 
Supremo  Tribunal  Federal  nessas  ações  de  controle  concentrado,  o 
Ministro Gilmar Mendes, em obra doutrinária, mencionada em vários dos 
precedentes acima apontados, esclarece: 
“Poder-se-ia indagar se a eficácia erga omnes teria o condão de 
vincular o legislador, de modo a impedi-lo de editar norma de teor 
idêntico àquela que foi objeto de declaração de inconstitucionalidade. 
A doutrina  tedesca,  firme  na  orientação  segundo  a  qual  a  
eficácia erga omnes tal como a coisa julgada abrange exclusivamente a  
parte dispositiva da decisão, responde negativamente à indagação.  
Uma nova lei, ainda que de teor idêntico ao do texto normativo  
declarado inconstitucional, não estaria abrangida pela força de lei.  
Também o Supremo Tribunal Federal tem entendido que a declaração  
de inconstitucionalidade não impede o legislador de promulgar lei de 
conteúdo idêntico ao do texto anteriormente censurado. 
Tanto é assim, que, nessas hipóteses, tem o Tribunal processado e 
julgado nova ação direta, entendendo legítima a propositura de uma 
nova ação direta de inconstitucionalidade” (MARTINS, Ives Gandra 
da  Silva,  MENDES,  Gilmar  Ferreira.  Controle  de 
Constitucionalidade. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2001. p. 
335). 
40 
Supremo Tribunal Federal
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
E tanto assim o é que, em pelo menos duas situações, o Poder 
Legislativo,  supostamente  contrariando  o  entendimento  firmado  nas 
Ações  Diretas  de  Inconstitucionalidade  n.  2.797  e  3.772,  teve  a 
oportunidade concreta de alterar, mediante leis aprovadas nos moldes 
constitucionalmente  exigidos,  o  tratamento  até  então  conferido  a 
determinadas matérias. 
Republicanamente,  essas  novas  leis  foram  posteriormente 
questionadas  neste  Supremo  Tribunal  Federal  que,  no  exercício 
independente de sua atribuição precípua a de guardar a Constituição -, 
afirmou  a  constitucionalidade  dos  novos  direitos  assegurados  aos 
destinatários das respectivas normas. 
Sobre a não vinculação do Poder Legislativo ao que decidido pelo 
Supremo  Tribunal  Federal  nessas  ações  de  controle  concentrado,  o 
Ministro Gilmar Mendes, em obra doutrinária, mencionada em vários dos 
precedentes acima apontados, esclarece: 
“Poder-se-ia indagar se a eficácia erga omnes teria o condão de 
vincular o legislador, de modo a impedi-lo de editar norma de teor 
idêntico àquela que foi objeto de declaração de inconstitucionalidade. 
A doutrina  tedesca,  firme  na  orientação  segundo  a  qual  a  
eficácia erga omnes tal como a coisa julgada abrange exclusivamente a  
parte dispositiva da decisão, responde negativamente à indagação.  
Uma nova lei, ainda que de teor idêntico ao do texto normativo  
declarado inconstitucional, não estaria abrangida pela força de lei.  
Também o Supremo Tribunal Federal tem entendido que a declaração  
de inconstitucionalidade não impede o legislador de promulgar lei de 
conteúdo idêntico ao do texto anteriormente censurado. 
Tanto é assim, que, nessas hipóteses, tem o Tribunal processado e 
julgado nova ação direta, entendendo legítima a propositura de uma 
nova ação direta de inconstitucionalidade” (MARTINS, Ives Gandra 
da  Silva,  MENDES,  Gilmar  Ferreira.  Controle  de 
Constitucionalidade. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2001. p. 
335). 
40 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 296 de 314

Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA
MS 32033 / DF 
Clèveson Clève também aduz: 
“Um  certo  controle  preventivo  da  constitucionalidade  é 
praticado no Brasil pelas Comissões de Constituição e Justiça das 
Casas Legislativas, bem como pelos Chefes do Poder Executivo das 
três esferas da federação, os últimos à medida em que estão capacitados  
a vetar projetos de lei também por motivo de inconstitucionalidade  
(art. 66, § 1°, da CF). É possível, por outro lado, no Brasil advogar a  
viabilidade, por meio da ação direta, da fiscalização preventiva da  
constitucionalidade  das  emendas  à  Constituição  (inclusive  as 
decorrentes da revisão), controle que não exclui o concreto, como é o  
caso do mandado de segurança manejado por parlamentar para a 
defesa de suas prerrogativas em face de proposta inconstitucional de  
emendas à Constituição (CLÈVE, Clèmerson Merlin. A fiscalização 
abstrata da constitucionalidade no direito brasileiro. 2ª ed. São Paulo: 
Editora Revista dos Tribunais, 2000. p.73-74). 
37. No presente Mandado de Segurança o que se pleiteia ultrapassa a 
legitimidade do Impetrante, porque não se lhe está a negar direito-dever 
de participar de deliberação insujeita ao debate e conclusão parlamentar e 
também a competência deste Supremo Tribunal Federal, que não pode 
exercer o controle de constitucionalidade da regular tramitação de projeto 
de lei que esteja coerente com os comandos constitucionais relativos à 
competência da Casa política legislativa.
Uma  das  principais  virtudes  republicanas,  abrigadas  na  ética 
constitucional  do  sistema  brasileiro  vigente,  é  a  garantia  da 
autocontenção institucional e o reconhecimento dos limites da atuação 
constitucional de cada um dos poderes da República, circunscrito aos 
limites da competência que lhe tenha sido assegurada. Daí porque o 
controle judicial preventivo de constitucionalidade há de ser tido como 
excepcionalíssimo e a atuação do Supremo Tribunal parcimoniosa na 
matéria. 
41 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
Clèveson Clève também aduz: 
“Um  certo  controle  preventivo  da  constitucionalidade  é 
praticado no Brasil pelas Comissões de Constituição e Justiça das 
Casas Legislativas, bem como pelos Chefes do Poder Executivo das 
três esferas da federação, os últimos à medida em que estão capacitados  
a vetar projetos de lei também por motivo de inconstitucionalidade  
(art. 66, § 1°, da CF). É possível, por outro lado, no Brasil advogar a  
viabilidade, por meio da ação direta, da fiscalização preventiva da  
constitucionalidade  das  emendas  à  Constituição  (inclusive  as 
decorrentes da revisão), controle que não exclui o concreto, como é o  
caso do mandado de segurança manejado por parlamentar para a 
defesa de suas prerrogativas em face de proposta inconstitucional de  
emendas à Constituição (CLÈVE, Clèmerson Merlin. A fiscalização 
abstrata da constitucionalidade no direito brasileiro. 2ª ed. São Paulo: 
Editora Revista dos Tribunais, 2000. p.73-74). 
37. No presente Mandado de Segurança o que se pleiteia ultrapassa a 
legitimidade do Impetrante, porque não se lhe está a negar direito-dever 
de participar de deliberação insujeita ao debate e conclusão parlamentar e 
também a competência deste Supremo Tribunal Federal, que não pode 
exercer o controle de constitucionalidade da regular tramitação de projeto 
de lei que esteja coerente com os comandos constitucionais relativos à 
competência da Casa política legislativa.
Uma  das  principais  virtudes  republicanas,  abrigadas  na  ética 
constitucional  do  sistema  brasileiro  vigente,  é  a  garantia  da 
autocontenção institucional e o reconhecimento dos limites da atuação 
constitucional de cada um dos poderes da República, circunscrito aos 
limites da competência que lhe tenha sido assegurada. Daí porque o 
controle judicial preventivo de constitucionalidade há de ser tido como 
excepcionalíssimo e a atuação do Supremo Tribunal parcimoniosa na 
matéria. 
41 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 297 de 314

Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA
MS 32033 / DF 
Inexistente abuso do poder legislativo no processamento do projeto 
de lei, o que em nenhum momento demonstrou o Impetrante, não se tem 
deflagrada  a  competência  jurídico-constitucional  controladora  de 
constitucionalidade pelo Supremo Tribunal. 
É de Jorge Miranda a lição segundo a qual: 
“A Constituição permite ao legislador escolher o tempo e as 
circunstâncias da sua intervenção e determinar ou densificar o seu  
conteúdo,  desde  que  respeitados  os  fins,  os  valores  e  os  critérios  
constitucionais.  E  a  estrutura  dos  princípios  e  das  normas  
programáticas implica mesmo alternativas variáveis de concretização. 
... 
Só  recorrendo  à  noção  de  desvio  de  poder  legislativo  pode 
aperceber-se o que seja a violação dos princípios constitucionais, como  
o da igualdade e o da proporcionalidade; ou a violação de normas  
programáticas; e, em geral, de normas não exeqüíveis por si mesmas, 
as quais não apenas proíbem a prática de comportamentos contrários  
como fixam diretivas para o legislador ordinário. Só através da noção  
de desvio de poder legislativo pode sindicar-se o uso das autorizações  
constitucionais de restrições e de suspensão de direitos fundamentais.  
Só  através  dela  pode  sindicar-se  o  respeito  pelo  Parlamento  da  
obrigação de definir bases gerais, regimes gerais ou enquadramento de  
certas matérias; ou a obrigação de definir o sentido das delegações ou  
autorizações legislativas” (MIRANDA, Jorge. Teoria do Estado e da 
constituição. 3.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2011. p. 425/453). 
38. Pelo  exposto,  acompanhando  a  divergência  inaugurada  pelo 
Ministro Teori Zavascki, e vencida no não conhecimento do presente 
mandado de segurança, voto pela denegação da segurança . 
42 
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MS 32033 / DF 
Inexistente abuso do poder legislativo no processamento do projeto 
de lei, o que em nenhum momento demonstrou o Impetrante, não se tem 
deflagrada  a  competência  jurídico-constitucional  controladora  de 
constitucionalidade pelo Supremo Tribunal. 
É de Jorge Miranda a lição segundo a qual: 
“A Constituição permite ao legislador escolher o tempo e as 
circunstâncias da sua intervenção e determinar ou densificar o seu  
conteúdo,  desde  que  respeitados  os  fins,  os  valores  e  os  critérios  
constitucionais.  E  a  estrutura  dos  princípios  e  das  normas  
programáticas implica mesmo alternativas variáveis de concretização. 
... 
Só  recorrendo  à  noção  de  desvio  de  poder  legislativo  pode 
aperceber-se o que seja a violação dos princípios constitucionais, como  
o da igualdade e o da proporcionalidade; ou a violação de normas  
programáticas; e, em geral, de normas não exeqüíveis por si mesmas, 
as quais não apenas proíbem a prática de comportamentos contrários  
como fixam diretivas para o legislador ordinário. Só através da noção  
de desvio de poder legislativo pode sindicar-se o uso das autorizações  
constitucionais de restrições e de suspensão de direitos fundamentais.  
Só  através  dela  pode  sindicar-se  o  respeito  pelo  Parlamento  da  
obrigação de definir bases gerais, regimes gerais ou enquadramento de  
certas matérias; ou a obrigação de definir o sentido das delegações ou  
autorizações legislativas” (MIRANDA, Jorge. Teoria do Estado e da 
constituição. 3.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2011. p. 425/453). 
38. Pelo  exposto,  acompanhando  a  divergência  inaugurada  pelo 
Ministro Teori Zavascki, e vencida no não conhecimento do presente 
mandado de segurança, voto pela denegação da segurança . 
42 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 298 de 314

Voto - MIN. JOAQUIM BARBOSA
20/06/2013
PLENÁRIO
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033 DISTRITO FEDERAL
V O T O
O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA: Senhores Ministros, nossa 
Constituição assegura a plenitude do espaço destinado à livre elaboração 
e debate de ideias (art. 5º, caput e IV, VI e IX da Constituição). Esse direito 
fundamental projeta-se para além da esfera individual e coletiva privada, 
de forma a também assegurar à discussão política própria da atividade 
parlamentar as salvaguardas necessárias à boa e motivada representação 
da vontade popular.
A propósito, as palavras e opiniões emitidas em regular atividade 
parlamentar democrática são imunes à cassação (arts. 29, VIII, e 53, caput 
da Constituição). O texto constitucional é absolutamente inequívoco e 
rigoroso ao vedar da mais tímida à mais ostensiva tentativa de calar o 
discurso  cívico  nos  foros  políticos.  O  cancelamento  do  espaço  de 
discussão civil equivale à supressão dos inúmeros sacrifícios necessários à 
consolidação  dos  direitos  fundamentais  individuais  e  coletivos  à 
representação popular na condução do Estado.
Não vislumbro prejuízo de monta ao impetrante ou para o seu 
grupo parlamentar caso tenham que aguardar a promulgação do diploma 
em  discussão  para  só  então  proporem  a  competente  ação  direta  de 
inconstitucionalidade ou outra medida que julgarem adequada. 
A antecipação desse debate não tem cunho jurídico, apenas político, 
porque  permite,  por  meio  dessa  antecipação,  obter  algum  tipo  de 
constrangimento público, de maneira que o interesse dos parlamentares 
alcance  de  alguma  maneira  um  nível  supostamente  qualificado  de 
repercussão. 
Ora, uma corte suprema não foi pensada para albergar pretensões 
deste  tipo.  Se  existe  um  rito  constitucional  de  impugnação  da 
constitucionalidade das leis, por que não segui-lo no presente caso?
O fato é que não observo qualquer tipo de violação ao processo 
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Supremo Tribunal Federal
20/06/2013
PLENÁRIO
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033 DISTRITO FEDERAL
V O T O
O SENHOR MINISTRO JOAQUIM BARBOSA: Senhores Ministros, nossa 
Constituição assegura a plenitude do espaço destinado à livre elaboração 
e debate de ideias (art. 5º, caput e IV, VI e IX da Constituição). Esse direito 
fundamental projeta-se para além da esfera individual e coletiva privada, 
de forma a também assegurar à discussão política própria da atividade 
parlamentar as salvaguardas necessárias à boa e motivada representação 
da vontade popular.
A propósito, as palavras e opiniões emitidas em regular atividade 
parlamentar democrática são imunes à cassação (arts. 29, VIII, e 53, caput 
da Constituição). O texto constitucional é absolutamente inequívoco e 
rigoroso ao vedar da mais tímida à mais ostensiva tentativa de calar o 
discurso  cívico  nos  foros  políticos.  O  cancelamento  do  espaço  de 
discussão civil equivale à supressão dos inúmeros sacrifícios necessários à 
consolidação  dos  direitos  fundamentais  individuais  e  coletivos  à 
representação popular na condução do Estado.
Não vislumbro prejuízo de monta ao impetrante ou para o seu 
grupo parlamentar caso tenham que aguardar a promulgação do diploma 
em  discussão  para  só  então  proporem  a  competente  ação  direta  de 
inconstitucionalidade ou outra medida que julgarem adequada. 
A antecipação desse debate não tem cunho jurídico, apenas político, 
porque  permite,  por  meio  dessa  antecipação,  obter  algum  tipo  de 
constrangimento público, de maneira que o interesse dos parlamentares 
alcance  de  alguma  maneira  um  nível  supostamente  qualificado  de 
repercussão. 
Ora, uma corte suprema não foi pensada para albergar pretensões 
deste  tipo.  Se  existe  um  rito  constitucional  de  impugnação  da 
constitucionalidade das leis, por que não segui-lo no presente caso?
O fato é que não observo qualquer tipo de violação ao processo 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 299 de 314

Voto - MIN. JOAQUIM BARBOSA
MS 32033 / DF 
legislativo que justificasse o corte abrupto da atividade parlamentar. Não 
houve  qualquer  alegação  de  grave  desvio  procedimental  capaz  de 
manietar quaisquer dos legítimos interesses representados no Congresso, 
nem de tolher vozes dissonantes ao conteúdo da proposta. A definição da 
urgência na tramitação em nada reduziu a capacidade do representante 
do povo de fazer ouvir as objeções de seu eleitorado na matéria.
Por  outro  lado,  nenhum  prejuízo  haveria  se,  eventualmente 
transformada a proposta em lei, o controle de constitucionalidade fosse 
acionado por meio do devido processo judicial. Admitir o controle de 
conteúdo de proposta ainda em debate no foro legislativo adequado, sem 
qualquer  densidade  normativa,  causa  desnecessária  fragilização  dos 
mecanismos de  checks and counterchecks e de separação de Poderes de 
nosso sistema.
Indago retoricamente se alguma Corte Constitucional ou Tribunal 
Supremo de países dotados de sólidas instituições políticas, republicanas 
e  democráticas,  oferece  algum  precedente  que  registre  caso  de 
intervenção tão brusca quanto insólita, a pretexto de restaurar o equilíbrio 
entre Poderes ou de preservar direitos. A resposta é negativa.
Situações concretas de tensão entre os poderes são corriqueiras em 
todas  as  democracias,  mas  não  há  registro  histórico  de  corte 
constitucional que tenha impedido um parlamento de deliberar a respeito 
de matéria de sua competência. 
Pude  apurar  que  até  mesmo  na  França  não  se  tem  registro  de 
sustação  preventiva  de  deliberação  de  projeto  de  lei,  ainda  que  o 
Conselho  constitucional  tenha,  em  pelo  menos  uma  oportunidade, 
decretado a inconstitucionalidade de dispositivo legal que reproduzira 
conteúdo de diploma anterior, ainda que de forma mais “suave” (Decisão 
89-258 DC, de 8 de julho de 1989). Tratava-se, naquele caso, do art. 3º da 
lei  de  anistia  adotada  pelo  parlamento  em  3  de  julho  de  1989.  No 
julgamento,  a  coisa  julgada  relativa  à  lei  anteriormente  declarada 
inconstitucional suplantou a deliberação parlamentar mais recente, mas 
isso apenas depois de transcorrido todo o processo legislativo, isto é, 
2 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
legislativo que justificasse o corte abrupto da atividade parlamentar. Não 
houve  qualquer  alegação  de  grave  desvio  procedimental  capaz  de 
manietar quaisquer dos legítimos interesses representados no Congresso, 
nem de tolher vozes dissonantes ao conteúdo da proposta. A definição da 
urgência na tramitação em nada reduziu a capacidade do representante 
do povo de fazer ouvir as objeções de seu eleitorado na matéria.
Por  outro  lado,  nenhum  prejuízo  haveria  se,  eventualmente 
transformada a proposta em lei, o controle de constitucionalidade fosse 
acionado por meio do devido processo judicial. Admitir o controle de 
conteúdo de proposta ainda em debate no foro legislativo adequado, sem 
qualquer  densidade  normativa,  causa  desnecessária  fragilização  dos 
mecanismos de  checks and counterchecks e de separação de Poderes de 
nosso sistema.
Indago retoricamente se alguma Corte Constitucional ou Tribunal 
Supremo de países dotados de sólidas instituições políticas, republicanas 
e  democráticas,  oferece  algum  precedente  que  registre  caso  de 
intervenção tão brusca quanto insólita, a pretexto de restaurar o equilíbrio 
entre Poderes ou de preservar direitos. A resposta é negativa.
Situações concretas de tensão entre os poderes são corriqueiras em 
todas  as  democracias,  mas  não  há  registro  histórico  de  corte 
constitucional que tenha impedido um parlamento de deliberar a respeito 
de matéria de sua competência. 
Pude  apurar  que  até  mesmo  na  França  não  se  tem  registro  de 
sustação  preventiva  de  deliberação  de  projeto  de  lei,  ainda  que  o 
Conselho  constitucional  tenha,  em  pelo  menos  uma  oportunidade, 
decretado a inconstitucionalidade de dispositivo legal que reproduzira 
conteúdo de diploma anterior, ainda que de forma mais “suave” (Decisão 
89-258 DC, de 8 de julho de 1989). Tratava-se, naquele caso, do art. 3º da 
lei  de  anistia  adotada  pelo  parlamento  em  3  de  julho  de  1989.  No 
julgamento,  a  coisa  julgada  relativa  à  lei  anteriormente  declarada 
inconstitucional suplantou a deliberação parlamentar mais recente, mas 
isso apenas depois de transcorrido todo o processo legislativo, isto é, 
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Voto - MIN. JOAQUIM BARBOSA
MS 32033 / DF 
depois de aprovado, pelo parlamento, o ato que veio a ser declarado 
inconstitucional.1 
Deve-se supor, portanto, que assegurar a deliberação parlamentar é 
ponto de honra do direito constitucional democrático, até porque é na 
oportunidade  da  deliberação  que  se pode  realizar diálogo  mínimo a 
respeito dos fins buscados pela norma. 
O  que  se  pretende  aqui  ultrapassa  em  arrogância  até  mesmo  o 
controle prévio, pois neste se aguarda necessariamente o esgotamento do 
processo legislativo.
O  mandado  de  segurança  contra  proposta  de  ato  legislativo  é 
medida  absolutamente  excepcional  na  jurisprudência  do  Supremo 
Tribunal Federal. 
Qualquer análise exaustiva dos precedentes da Corte vai constatar 
que as oportunidades em que se reconheceu o cabimento do mandado de 
segurança versavam hipóteses de envergadura ímpar, verdadeiras crises 
constitucionais. 
No caso que consagrou a tese do cabimento excepcional da ação 
mandamental  (MS  20.257,  rel.  p.  acórdão  min.  Moreira  Alves,  julg. 
08.10.1980), tratava-se, por exemplo, de impugnação, por parlamentar, de 
proposta de emenda constitucional que permitia a extensão de mandatos 
de chefes do poder executivo municipal. Aquele julgamento, ainda que 
tenha  admitido  o  cabimento  do  mandado  de  segurança,  resultou  no 
indeferimento da ordem. 
No  julgamento  do  MS  22.503,  rel.  min.  Marco  Aurélio,  julg. 
09.05.1996, a impetração só veio a ser conhecida quanto ao argumento de 
1
Vale acrescentar que de acordo com o art. 41 da Constituição de 4 de outubro de 
1958 o Conselho constitucional pode vir a ser acionado para decidir se determinado projeto 
em deliberação no parlamento insere-se ou não no domínio da lei, isto é, se pode ou não ser 
votado  pelo  poder  legislativo,  considerando-se  os  temas  reservados  à  lei,  o  poder 
regulamentar autônomo e a matéria reservada à lei que eventualmente tenha sido delegada 
ao governo (arts. 34, 37 e 38 da Constituição francesa). A medida por meio da qual o governo 
ou o presidente de uma das casas do parlamento pode provocar a manifestação do Conselho 
constitucional recebe o nome de “exception d’irrecevabilité”.
3 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
depois de aprovado, pelo parlamento, o ato que veio a ser declarado 
inconstitucional.1 
Deve-se supor, portanto, que assegurar a deliberação parlamentar é 
ponto de honra do direito constitucional democrático, até porque é na 
oportunidade  da  deliberação  que  se pode  realizar diálogo  mínimo a 
respeito dos fins buscados pela norma. 
O  que  se  pretende  aqui  ultrapassa  em  arrogância  até  mesmo  o 
controle prévio, pois neste se aguarda necessariamente o esgotamento do 
processo legislativo.
O  mandado  de  segurança  contra  proposta  de  ato  legislativo  é 
medida  absolutamente  excepcional  na  jurisprudência  do  Supremo 
Tribunal Federal. 
Qualquer análise exaustiva dos precedentes da Corte vai constatar 
que as oportunidades em que se reconheceu o cabimento do mandado de 
segurança versavam hipóteses de envergadura ímpar, verdadeiras crises 
constitucionais. 
No caso que consagrou a tese do cabimento excepcional da ação 
mandamental  (MS  20.257,  rel.  p.  acórdão  min.  Moreira  Alves,  julg. 
08.10.1980), tratava-se, por exemplo, de impugnação, por parlamentar, de 
proposta de emenda constitucional que permitia a extensão de mandatos 
de chefes do poder executivo municipal. Aquele julgamento, ainda que 
tenha  admitido  o  cabimento  do  mandado  de  segurança,  resultou  no 
indeferimento da ordem. 
No  julgamento  do  MS  22.503,  rel.  min.  Marco  Aurélio,  julg. 
09.05.1996, a impetração só veio a ser conhecida quanto ao argumento de 
1
Vale acrescentar que de acordo com o art. 41 da Constituição de 4 de outubro de 
1958 o Conselho constitucional pode vir a ser acionado para decidir se determinado projeto 
em deliberação no parlamento insere-se ou não no domínio da lei, isto é, se pode ou não ser 
votado  pelo  poder  legislativo,  considerando-se  os  temas  reservados  à  lei,  o  poder 
regulamentar autônomo e a matéria reservada à lei que eventualmente tenha sido delegada 
ao governo (arts. 34, 37 e 38 da Constituição francesa). A medida por meio da qual o governo 
ou o presidente de uma das casas do parlamento pode provocar a manifestação do Conselho 
constitucional recebe o nome de “exception d’irrecevabilité”.
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 301 de 314

Voto - MIN. JOAQUIM BARBOSA
MS 32033 / DF 
que se tratava de reapresentação de emenda constitucional anteriormente 
rejeitada na mesma sessão legislativa e, neste ponto, veio a ser indeferida 
pelo Tribunal, ante a comprovação de que o texto rejeitado era mero 
substitutivo, e não emenda propriamente dita. 
Repito: qualquer análise exaustiva da jurisprudência da Corte vai 
concluir que  não há precedente  no sentido  pretendido  pelo  voto  do 
relator, o qual, por essa razão, pode ser descrito como perigosamente 
inovador. 
O que se encontrará, se essa pesquisa jurisprudencial for realizada 
com atenção, zelo e boa-fé, sem os tortuosos contorcionismos que se 
encontram  nesses  argumentos,  serão  os  inúmeros  casos  em  que  este 
Tribunal assentou a absoluta impossibilidade de se apreciar, por exemplo, 
mandado de segurança em que a proposta legislativa alvo da impetração 
foi promulgada no curso do processo judicial (ver, por exemplo, MS 
24.645,  rel.  min.  Celso  de  Mello,  DJ  27.11.2003).  A razão  para  essa 
conclusão, que me parece bastante óbvia, é a impossibilidade lógica e 
minimamente  coerente  de  se  decretar  via  mandado  de  segurança  a 
nulidade de lei em gestação, ante o total descompromisso para com a 
soberania  popular  embutido  na  mera  afirmação  dessa  temerosa 
possibilidade.
O diagnóstico, precipitado, de que a proposta legislativa impugnada 
revelaria a preponderância iníqua da maioria sobre a minoria exige, como 
sempre, uma distinção prévia. De que minorias estamos tratando?  É 
possível falar, em nosso regime, da existência de minorias parlamentares? 
Será que a nossa prática parlamentar admite o rótulo, aplicável a várias 
outras democracias, de uma disputa clara e transparente entre maioria e 
minoria plenamente identificáveis, tais como faz crer o impetrante? Será 
que a situação descrita nestes autos não revela apenas a reprodução da 
antiga prática do transfuguismo parlamentar, motivado pela conjuntura 
política e pela aproximação das eleições?
Do ponto de vista da jurisprudência da Corte, que é o que realmente 
nos interessa, a noção de minoria parlamentar ingressou no debate a 
respeito do processo legislativo em um lapidar acórdão relatado pelo 
4 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
que se tratava de reapresentação de emenda constitucional anteriormente 
rejeitada na mesma sessão legislativa e, neste ponto, veio a ser indeferida 
pelo Tribunal, ante a comprovação de que o texto rejeitado era mero 
substitutivo, e não emenda propriamente dita. 
Repito: qualquer análise exaustiva da jurisprudência da Corte vai 
concluir que  não há precedente  no sentido  pretendido  pelo  voto  do 
relator, o qual, por essa razão, pode ser descrito como perigosamente 
inovador. 
O que se encontrará, se essa pesquisa jurisprudencial for realizada 
com atenção, zelo e boa-fé, sem os tortuosos contorcionismos que se 
encontram  nesses  argumentos,  serão  os  inúmeros  casos  em  que  este 
Tribunal assentou a absoluta impossibilidade de se apreciar, por exemplo, 
mandado de segurança em que a proposta legislativa alvo da impetração 
foi promulgada no curso do processo judicial (ver, por exemplo, MS 
24.645,  rel.  min.  Celso  de  Mello,  DJ  27.11.2003).  A razão  para  essa 
conclusão, que me parece bastante óbvia, é a impossibilidade lógica e 
minimamente  coerente  de  se  decretar  via  mandado  de  segurança  a 
nulidade de lei em gestação, ante o total descompromisso para com a 
soberania  popular  embutido  na  mera  afirmação  dessa  temerosa 
possibilidade.
O diagnóstico, precipitado, de que a proposta legislativa impugnada 
revelaria a preponderância iníqua da maioria sobre a minoria exige, como 
sempre, uma distinção prévia. De que minorias estamos tratando?  É 
possível falar, em nosso regime, da existência de minorias parlamentares? 
Será que a nossa prática parlamentar admite o rótulo, aplicável a várias 
outras democracias, de uma disputa clara e transparente entre maioria e 
minoria plenamente identificáveis, tais como faz crer o impetrante? Será 
que a situação descrita nestes autos não revela apenas a reprodução da 
antiga prática do transfuguismo parlamentar, motivado pela conjuntura 
política e pela aproximação das eleições?
Do ponto de vista da jurisprudência da Corte, que é o que realmente 
nos interessa, a noção de minoria parlamentar ingressou no debate a 
respeito do processo legislativo em um lapidar acórdão relatado pelo 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 302 de 314

Voto - MIN. JOAQUIM BARBOSA
MS 32033 / DF 
min. Celso de Mello (MS 24.849), julgado em 22.06.2005. Como se sabe, 
discutiu-se, naquela oportunidade, se havia suporte constitucional para o 
alegado  direito  de  um  grupo  parlamentar  minoritário  de  ver  em 
funcionamento  determinada  comissão  parlamentar  de  inquérito  cuja 
constituição encontrava-se obstada por omissão imputada ao presidente 
do  Senado  Federal.  A  conclusão  do  julgamento,  favorável  aos 
impetrantes, revela que o reconhecimento judicial da noção de minoria 
tem seu gérmen em um contexto de disputa política pelo exercício da 
atribuição parlamentar de fiscalizar o exercício do poder. Competência 
absolutamente legítima e salutar, tal encargo não se confunde com a 
competência legiferante do órgão parlamentar, cujo exercício se organiza, 
em nosso sistema, justamente pelo confronto democrático das posições 
divergentes, por meio dos  processos de  votação. Para o processo  de 
elaboração de leis, não parece útil, à primeira vista, valer-se da noção de 
minoria,  tal  como  consagrada  naquele  acórdão,  salvo  se  estivermos 
falando de hipótese absolutamente nítida de perseguição política, o que 
não me parece claramente demonstrado, ainda, no presente caso. 
Ante o exposto, denego a segurança. 
5 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
min. Celso de Mello (MS 24.849), julgado em 22.06.2005. Como se sabe, 
discutiu-se, naquela oportunidade, se havia suporte constitucional para o 
alegado  direito  de  um  grupo  parlamentar  minoritário  de  ver  em 
funcionamento  determinada  comissão  parlamentar  de  inquérito  cuja 
constituição encontrava-se obstada por omissão imputada ao presidente 
do  Senado  Federal.  A  conclusão  do  julgamento,  favorável  aos 
impetrantes, revela que o reconhecimento judicial da noção de minoria 
tem seu gérmen em um contexto de disputa política pelo exercício da 
atribuição parlamentar de fiscalizar o exercício do poder. Competência 
absolutamente legítima e salutar, tal encargo não se confunde com a 
competência legiferante do órgão parlamentar, cujo exercício se organiza, 
em nosso sistema, justamente pelo confronto democrático das posições 
divergentes, por meio dos  processos de  votação. Para o processo  de 
elaboração de leis, não parece útil, à primeira vista, valer-se da noção de 
minoria,  tal  como  consagrada  naquele  acórdão,  salvo  se  estivermos 
falando de hipótese absolutamente nítida de perseguição política, o que 
não me parece claramente demonstrado, ainda, no presente caso. 
Ante o exposto, denego a segurança. 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 303 de 314

Explicação
20/06/2013
PLENÁRIO
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033 DISTRITO FEDERAL
EXPLICAÇÃO
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - Vossa 
Excelência me permite uma consideração?  Já se discutiu amplamente 
esse  assunto  aqui  e,  a  mim,  parece-me  muito  claro  que,  se  aceita  o 
controle de constitucionalidade – e isso não está em xeque, não está em 
questão – em relação às emendas constitucionais, com maior razão há de 
se aceitar – e Vossa Excelência destaca isso muito bem – em relação a 
projetos de lei que tentem contornar as cláusulas pétreas por razões 
óbvias: porque temos, de fato, um rito procedimental próprio para as 
emendas que não se faz presente em relação aos projetos de lei. 
Disse-se também que, neste caso, era adequado que se deixasse ao 
Congresso a liberdade para deliberar e para, sobretudo, debater o projeto. 
Num aparte que fiz à Ministra Rosa Weber, quando nós discutimos o 
tema, eu dizia que esse é o livre diálogo que se está a estabelecer entre a 
faca e o pescoço, porque, de fato, não há debate nenhum. Se houvesse 
propósito de debate, essa matéria estaria na Comissão de Constituição e 
Justiça.  
O  SENHOR  MINISTRO  CELSO  DE  MELLO: Para  lá,  não  foi 
encaminhada.  
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR)  - Mas 
não no âmbito do Plenário para ser discutido. Disse-se também que, em 
relação aos precedentes  anteriores, discutiu-se processo legislativo e, por 
isso,  justificava-se a concessão de liminar, com maior razão, aqui, em que 
nós  estamos  discutindo,  sim,  violação  à  cláusula  pétrea.  Nós  vimos 
precedentes em que se deu liminar por conta de contagem de votos em 
matéria interna corporis, como a Corte veio a  reconhecer: se se contava por 
voto ou se se contava por ponto eletrônico. E a Corte veio a dizer que aí é 
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Supremo Tribunal Federal
20/06/2013
PLENÁRIO
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033 DISTRITO FEDERAL
EXPLICAÇÃO
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - Vossa 
Excelência me permite uma consideração?  Já se discutiu amplamente 
esse  assunto  aqui  e,  a  mim,  parece-me  muito  claro  que,  se  aceita  o 
controle de constitucionalidade – e isso não está em xeque, não está em 
questão – em relação às emendas constitucionais, com maior razão há de 
se aceitar – e Vossa Excelência destaca isso muito bem – em relação a 
projetos de lei que tentem contornar as cláusulas pétreas por razões 
óbvias: porque temos, de fato, um rito procedimental próprio para as 
emendas que não se faz presente em relação aos projetos de lei. 
Disse-se também que, neste caso, era adequado que se deixasse ao 
Congresso a liberdade para deliberar e para, sobretudo, debater o projeto. 
Num aparte que fiz à Ministra Rosa Weber, quando nós discutimos o 
tema, eu dizia que esse é o livre diálogo que se está a estabelecer entre a 
faca e o pescoço, porque, de fato, não há debate nenhum. Se houvesse 
propósito de debate, essa matéria estaria na Comissão de Constituição e 
Justiça.  
O  SENHOR  MINISTRO  CELSO  DE  MELLO: Para  lá,  não  foi 
encaminhada.  
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR)  - Mas 
não no âmbito do Plenário para ser discutido. Disse-se também que, em 
relação aos precedentes  anteriores, discutiu-se processo legislativo e, por 
isso,  justificava-se a concessão de liminar, com maior razão, aqui, em que 
nós  estamos  discutindo,  sim,  violação  à  cláusula  pétrea.  Nós  vimos 
precedentes em que se deu liminar por conta de contagem de votos em 
matéria interna corporis, como a Corte veio a  reconhecer: se se contava por 
voto ou se se contava por ponto eletrônico. E a Corte veio a dizer que aí é 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 304 de 314

Explicação
MS 32033 / DF 
questão interna corporis, mesmo. E de fato era. Mas aqui, não, o que se está 
a discutir é de fato cláusula pétrea. 
Portanto, eu tenho absoluta convicção – e é importante que se frise 
que  não  se  está  a  deliberar  para  frustrar  a  liberdade  do  Congresso 
Nacional. Todos querem que o Congresso Nacional, e eu ressaltei aqui, 
delibere e debata as questões. O que não houve, neste caso, foi debate. Na 
Câmara, votação em menos de vinte e quatro horas e, no Senado, não 
fosse a liminar, entre a urgência e a votação, em menos de uma hora 
haveria deliberação. É bom que isso seja frisado.  
O  SENHOR  MINISTRO  CELSO  DE  MELLO: E  é   importante 
ressaltar também que o Supremo Tribunal Federal já interveio no próprio 
processo de formação das leis e julgou o mérito. 
E eu destaco, sim, um caso  de Pernambuco - está na revista de 
Direito Administrativo, v. 70, página 308 -, caso de que foi Relator o 
saudoso Ministro Ary Franco. O que aconteceu? Um determinado projeto 
de lei, aprovado pela Assembleia Legislativa do Estado de Pernambuco, 
foi encaminhado ao Governador do Estado, que o vetou. Portanto,  nós 
estamos cuidando do veto que representa um momento que compõe a 
fase  complementar  do  processo  legislativo.  E,  naquele  momento, 
Constituição de 46, o prazo para sancionar ou vetar era de dez dias, não 
de  quinze  dias  úteis,  como  hoje.  Naquele  decêndio,   depois  de 
encaminhada a mensagem de veto à Assembleia, o  Governador se retrata 
do seu veto e diz: não,  reconsiderando alguns outros aspectos novos que 
foram submetidos a mim, eu  entendo que devo retratar-me do veto que 
eu manifestei. E o fez, ainda no prazo constitucional de dez dias. Naquela 
época, eram dez dias. A questão veio ao Supremo Tribunal Federal, por 
iniciativa  do eminente Procurador-Geral da República, e o Supremo 
Tribunal  Federal  entendeu   inconstitucional  esse  procedimento  do 
Governador do Estado na fase complementar do processo de formação 
das leis,  dizendo que: “vetado o projeto,  não pode o Governador retratar-se e  
sancioná-lo”. E qual foi a consequência desse julgamento iniciado nesta 
2 
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documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 4499593.
Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
questão interna corporis, mesmo. E de fato era. Mas aqui, não, o que se está 
a discutir é de fato cláusula pétrea. 
Portanto, eu tenho absoluta convicção – e é importante que se frise 
que  não  se  está  a  deliberar  para  frustrar  a  liberdade  do  Congresso 
Nacional. Todos querem que o Congresso Nacional, e eu ressaltei aqui, 
delibere e debata as questões. O que não houve, neste caso, foi debate. Na 
Câmara, votação em menos de vinte e quatro horas e, no Senado, não 
fosse a liminar, entre a urgência e a votação, em menos de uma hora 
haveria deliberação. É bom que isso seja frisado.  
O  SENHOR  MINISTRO  CELSO  DE  MELLO: E  é   importante 
ressaltar também que o Supremo Tribunal Federal já interveio no próprio 
processo de formação das leis e julgou o mérito. 
E eu destaco, sim, um caso  de Pernambuco - está na revista de 
Direito Administrativo, v. 70, página 308 -, caso de que foi Relator o 
saudoso Ministro Ary Franco. O que aconteceu? Um determinado projeto 
de lei, aprovado pela Assembleia Legislativa do Estado de Pernambuco, 
foi encaminhado ao Governador do Estado, que o vetou. Portanto,  nós 
estamos cuidando do veto que representa um momento que compõe a 
fase  complementar  do  processo  legislativo.  E,  naquele  momento, 
Constituição de 46, o prazo para sancionar ou vetar era de dez dias, não 
de  quinze  dias  úteis,  como  hoje.  Naquele  decêndio,   depois  de 
encaminhada a mensagem de veto à Assembleia, o  Governador se retrata 
do seu veto e diz: não,  reconsiderando alguns outros aspectos novos que 
foram submetidos a mim, eu  entendo que devo retratar-me do veto que 
eu manifestei. E o fez, ainda no prazo constitucional de dez dias. Naquela 
época, eram dez dias. A questão veio ao Supremo Tribunal Federal, por 
iniciativa  do eminente Procurador-Geral da República, e o Supremo 
Tribunal  Federal  entendeu   inconstitucional  esse  procedimento  do 
Governador do Estado na fase complementar do processo de formação 
das leis,  dizendo que: “vetado o projeto,  não pode o Governador retratar-se e  
sancioná-lo”. E qual foi a consequência desse julgamento iniciado nesta 
2 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 305 de 314

Explicação
MS 32033 / DF 
Corte por iniciativa do saudoso e então Procurador-Geral da República, 
posteriormente Ministro da Corte, Carlos Medeiros Silva? Foi o de que o 
processo legislativo - é  o de que se cuida - deveria ser remetido à 
Assembleia Legislativa do Estado para que essa se manifestasse sobre o 
quê? Sobre o veto que o Governador pretendeu retirar, do qual ele se 
retratou. Então, o Supremo Tribunal Federal  interveio e discutiu essa 
questão na então Representação nº 432.
3 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
Corte por iniciativa do saudoso e então Procurador-Geral da República, 
posteriormente Ministro da Corte, Carlos Medeiros Silva? Foi o de que o 
processo legislativo - é  o de que se cuida - deveria ser remetido à 
Assembleia Legislativa do Estado para que essa se manifestasse sobre o 
quê? Sobre o veto que o Governador pretendeu retirar, do qual ele se 
retratou. Então, o Supremo Tribunal Federal  interveio e discutiu essa 
questão na então Representação nº 432.
3 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 306 de 314

Debate
20/06/2013
PLENÁRIO
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033 DISTRITO FEDERAL
DEBATE
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Essas tentativas não ocorrem só em regimes de exceção.
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: CANCELADO.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Nós  estamos  verificando  na  Argentina,  atualmente,  um  intenso 
debate, inclusive com um pacote de leis editadas para impedir decisões 
liminares das Cortes de Justiça e do Judiciário contra atos de Governo.
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: CANCELADO.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - E no 
dia em que esse projeto foi aprovado – é bom não esquecer isso, eu friso 
porque há um dado simbólico importante –, na Câmara dos Deputados, 
foi aprovada, também na Comissão de Constituição e Justiça, a proposta 
daquele Deputado Nazareno de tal que fechava este Tribunal, encerrava 
as suas atividades, se aprovada. É preciso que isso seja relembrado e 
reafirmado.
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: CANCELADO.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
A vigilância é permanente.
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Supremo Tribunal Federal
20/06/2013
PLENÁRIO
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033 DISTRITO FEDERAL
DEBATE
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Essas tentativas não ocorrem só em regimes de exceção.
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: CANCELADO.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Nós  estamos  verificando  na  Argentina,  atualmente,  um  intenso 
debate, inclusive com um pacote de leis editadas para impedir decisões 
liminares das Cortes de Justiça e do Judiciário contra atos de Governo.
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: CANCELADO.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - E no 
dia em que esse projeto foi aprovado – é bom não esquecer isso, eu friso 
porque há um dado simbólico importante –, na Câmara dos Deputados, 
foi aprovada, também na Comissão de Constituição e Justiça, a proposta 
daquele Deputado Nazareno de tal que fechava este Tribunal, encerrava 
as suas atividades, se aprovada. É preciso que isso seja relembrado e 
reafirmado.
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: CANCELADO.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
A vigilância é permanente.
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 307 de 314

Explicação
20/06/2013
PLENÁRIO
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033 DISTRITO FEDERAL
RELATOR
: MIN. GILMAR MENDES
REDATOR DO 
ACÓRDÃO
: MIN. TEORI ZAVASCKI
IMPTE.(S)
:RODRIGO SOBRAL ROLLEMBERG 
ADV.(A/S)
:MARIA CLAUDIA BUCCHIANERI PINHEIRO 
IMPDO.(A/S)
:PRESIDENTE DA CÂMARA DOS DEPUTADOS 
ADV.(A/S)
:ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO 
IMPDO.(A/S)
:PRESIDENTE DO SENADO FEDERAL 
ADV.(A/S)
:ALBERTO CASCAIS E OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S)
:PARTIDO 
SOCIALISTA 
DOS 
TRABALHADORES 
UNIFICADO - PSTU 
ADV.(A/S)
:BRUNO COLARES SOARES FIGUEIREDO ALVES E 
OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S)
:REDE SUSTENTABILIDADE 
ADV.(A/S)
:ROGERIO PAZ LIMA 
INTDO.(A/S)
:PARTIDO POLÍTICO SOLIDARIEDADE 
ADV.(A/S)
:MARCILIO DUARTE LIMA 
INTDO.(A/S)
:PEDRO TAQUES 
ADV.(A/S)
:MARCO AURÉLIO MARRAFON E OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S)
:CARLOS HENRIQUE FOCESI SAMPAIO 
ADV.(A/S)
:ALESSIA 
BARROSO 
LIMA 
BRITO 
CAMPOS 
CHEVITARESE 
INTDO.(A/S)
:PARTIDO POPULAR SOCIALISTA - PPS 
ADV.(A/S)
:FABRÍCIO 
DE 
ALENCASTRO 
GAERTNER 
E 
OUTRO(A/S)
EXPLICAÇÃO
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - Sobre 
isso, foi dito, de forma muito alargada, que esse controle preventivo que 
se estava a  estabelecer – e eu penso que está demonstrado no meu voto 
que não havia nenhuma novidade – era algo de novo. Parece que o que 
há de novo nesse processo é a desinformação e a ignorância. 
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Supremo Tribunal Federal
20/06/2013
PLENÁRIO
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033 DISTRITO FEDERAL
RELATOR
: MIN. GILMAR MENDES
REDATOR DO 
ACÓRDÃO
: MIN. TEORI ZAVASCKI
IMPTE.(S)
:RODRIGO SOBRAL ROLLEMBERG 
ADV.(A/S)
:MARIA CLAUDIA BUCCHIANERI PINHEIRO 
IMPDO.(A/S)
:PRESIDENTE DA CÂMARA DOS DEPUTADOS 
ADV.(A/S)
:ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO 
IMPDO.(A/S)
:PRESIDENTE DO SENADO FEDERAL 
ADV.(A/S)
:ALBERTO CASCAIS E OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S)
:PARTIDO 
SOCIALISTA 
DOS 
TRABALHADORES 
UNIFICADO - PSTU 
ADV.(A/S)
:BRUNO COLARES SOARES FIGUEIREDO ALVES E 
OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S)
:REDE SUSTENTABILIDADE 
ADV.(A/S)
:ROGERIO PAZ LIMA 
INTDO.(A/S)
:PARTIDO POLÍTICO SOLIDARIEDADE 
ADV.(A/S)
:MARCILIO DUARTE LIMA 
INTDO.(A/S)
:PEDRO TAQUES 
ADV.(A/S)
:MARCO AURÉLIO MARRAFON E OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S)
:CARLOS HENRIQUE FOCESI SAMPAIO 
ADV.(A/S)
:ALESSIA 
BARROSO 
LIMA 
BRITO 
CAMPOS 
CHEVITARESE 
INTDO.(A/S)
:PARTIDO POPULAR SOCIALISTA - PPS 
ADV.(A/S)
:FABRÍCIO 
DE 
ALENCASTRO 
GAERTNER 
E 
OUTRO(A/S)
EXPLICAÇÃO
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - Sobre 
isso, foi dito, de forma muito alargada, que esse controle preventivo que 
se estava a  estabelecer – e eu penso que está demonstrado no meu voto 
que não havia nenhuma novidade – era algo de novo. Parece que o que 
há de novo nesse processo é a desinformação e a ignorância. 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 308 de 314

Explicação
MS 32033 / DF 
2 
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
2 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 309 de 314

Debate
20/06/2013
PLENÁRIO
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033 DISTRITO FEDERAL
DEBATE
O  SENHOR  MINISTRO  LUIZ  FUX -  Senhor  Presidente,  esta 
votação é continuação de uma votação que já se iniciou em várias outras 
Sessões. De sorte que nós estamos aqui de forma urbana, ouvindo os 
votos que estão sendo proferidos. 
Evidentemente, que a característica do Colegiado é a diversidade de 
opiniões  e  conviver  com  essa  adversidade  de  opiniões.  E  a  maioria, 
baseada numa larga jurisprudência e na doutrina constitucional, inclusive 
apregoada por doutrinadores que pertencem a essa bancada, curvaram-se 
à ideia de que há uma anomalia na ingerência do Poder Político quando o 
Judiciário exerce o controle prévio de constitucionalidade da lei, não 
previsto no nosso Sistema. 
Eu tenho a impressão de que algo de novo que houve aqui neste 
julgamento agora foi exatamente, talvez, uma falta de tolerância com a 
adversidade do ponto de vista diverso. O Ministro Gilmar aludiu a uma 
insciência dos nossos Colegas em relação a esses......
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - Eu não!
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - ...a esses precedentes a que se 
refere o Ministro Celso de Mello. 
A verdade é que cada um de nós tem uma visão acerca do que se 
está debatendo e fundamenta, dá a sua roupagem jurídica àquilo que foi 
decidido, data maxima vênia.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - Vossa 
Excelência  está  confundindo.  Eu  fiz  referência  a  todo  debate  que  o 
Ministro Celso está fazendo sobre a celeuma na imprensa a propósito do 
tema, desde a liminar.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Vossa Excelência se referiu 
que o que há de novo neste julgamento é a ignorância.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - Não! O 
que há de novo na matéria. Vossa Excelência não, não...
Supremo Tribunal Federal
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
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Supremo Tribunal Federal
20/06/2013
PLENÁRIO
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033 DISTRITO FEDERAL
DEBATE
O  SENHOR  MINISTRO  LUIZ  FUX -  Senhor  Presidente,  esta 
votação é continuação de uma votação que já se iniciou em várias outras 
Sessões. De sorte que nós estamos aqui de forma urbana, ouvindo os 
votos que estão sendo proferidos. 
Evidentemente, que a característica do Colegiado é a diversidade de 
opiniões  e  conviver  com  essa  adversidade  de  opiniões.  E  a  maioria, 
baseada numa larga jurisprudência e na doutrina constitucional, inclusive 
apregoada por doutrinadores que pertencem a essa bancada, curvaram-se 
à ideia de que há uma anomalia na ingerência do Poder Político quando o 
Judiciário exerce o controle prévio de constitucionalidade da lei, não 
previsto no nosso Sistema. 
Eu tenho a impressão de que algo de novo que houve aqui neste 
julgamento agora foi exatamente, talvez, uma falta de tolerância com a 
adversidade do ponto de vista diverso. O Ministro Gilmar aludiu a uma 
insciência dos nossos Colegas em relação a esses......
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - Eu não!
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - ...a esses precedentes a que se 
refere o Ministro Celso de Mello. 
A verdade é que cada um de nós tem uma visão acerca do que se 
está debatendo e fundamenta, dá a sua roupagem jurídica àquilo que foi 
decidido, data maxima vênia.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - Vossa 
Excelência  está  confundindo.  Eu  fiz  referência  a  todo  debate  que  o 
Ministro Celso está fazendo sobre a celeuma na imprensa a propósito do 
tema, desde a liminar.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Vossa Excelência se referiu 
que o que há de novo neste julgamento é a ignorância.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - Não! O 
que há de novo na matéria. Vossa Excelência não, não...
Supremo Tribunal Federal
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 310 de 314

Debate
MS 32033 / DF 
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Mas ignorância de quem? A 
ignorância seria de quem, essa ignorância?
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - Foram 
escritos artigos sobre esse assunto, foi dito, na Imprensa, que isso era 
novo. O Ministro Celso está citando a matéria desde o começo, e eu disse 
que o que há de novo nesse fato é a ignorância, quando se diz – e estou 
reafirmando  –  quando  se  diz  que,  de  fato,  não  tinha  precedente  a 
propósito do tema. 
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Não, a verdade é a seguinte: 
nós assentamos que...
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - Ah, 
Vossa Excelência não quer me interpelar! Ora! Ah!
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Claro que vou interpelar, 
porque eu não vou admitir que Vossa Excelência diga que eu tenha agido 
com ignorância. Eu posso entender que a ignorância reside exatamente 
num  doutrinador  assentar  um  sistema  de  constitucionalidade  rígido, 
como é o nosso, e admitir, através de mandado de segurança, o controle 
da constitucionalidade material das leis.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - Ora!
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Então, eu repudio, se a mim se 
refere esse adjetivo.
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: CANCELADO.
2 
Supremo Tribunal Federal
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Supremo Tribunal Federal
MS 32033 / DF 
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Mas ignorância de quem? A 
ignorância seria de quem, essa ignorância?
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - Foram 
escritos artigos sobre esse assunto, foi dito, na Imprensa, que isso era 
novo. O Ministro Celso está citando a matéria desde o começo, e eu disse 
que o que há de novo nesse fato é a ignorância, quando se diz – e estou 
reafirmando  –  quando  se  diz  que,  de  fato,  não  tinha  precedente  a 
propósito do tema. 
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Não, a verdade é a seguinte: 
nós assentamos que...
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - Ah, 
Vossa Excelência não quer me interpelar! Ora! Ah!
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Claro que vou interpelar, 
porque eu não vou admitir que Vossa Excelência diga que eu tenha agido 
com ignorância. Eu posso entender que a ignorância reside exatamente 
num  doutrinador  assentar  um  sistema  de  constitucionalidade  rígido, 
como é o nosso, e admitir, através de mandado de segurança, o controle 
da constitucionalidade material das leis.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - Ora!
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - Então, eu repudio, se a mim se 
refere esse adjetivo.
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: CANCELADO.
2 
Supremo Tribunal Federal
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 4683579.
Inteiro Teor do Acórdão - Página 311 de 314

Explicação
20/06/2013
PLENÁRIO
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033 DISTRITO FEDERAL
EXPLICAÇÃO
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - Vossa 
Excelência me permite? Essa questão sobre o efeito vinculante, que já foi 
objeto de discussão a partir da Emenda nº 3/1993, não tem o significado 
que se pretende atribuir; o que se afirma é que não há a vinculação ao 
legislador para fins do cabimento de eventual reclamação contra uma 
medida que contraria aquela orientação, mas não significa que ele não 
esteja vinculado, por exemplo, à coisa julgada material ou à eficácia erga 
omnes da decisão, que é ultra partes.
Veja o exemplo de uma interpretação conforme que se adota, como 
se  adotou,  no  caso;  obviamente  que  essa  decisão  faz  coisa  julgada, 
inclusive em relação ao legislador, da mesma forma como tem ocorrido 
até mesmo nos casos de uma declaração de constitucionalidade, com o 
obiter dictum  eventual de uma mudança ou de uma evolução para a 
inconstitucionalidade, a lei ainda constitucional. Óbvio que esse apelo ou 
essa ordem é voltada para o legislador. Ou, ainda, os casos que nós temos 
do  artigo  27,  declaração  de  inconstitucionalidade  sem  pronúncia  da 
nulidade para que o legislador complemente os casos de omissão parcial. 
Claro que é uma ordem voltada para o legislador.
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: CANCELADO.
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 4791667.
Supremo Tribunal Federal
20/06/2013
PLENÁRIO
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033 DISTRITO FEDERAL
EXPLICAÇÃO
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES (RELATOR) - Vossa 
Excelência me permite? Essa questão sobre o efeito vinculante, que já foi 
objeto de discussão a partir da Emenda nº 3/1993, não tem o significado 
que se pretende atribuir; o que se afirma é que não há a vinculação ao 
legislador para fins do cabimento de eventual reclamação contra uma 
medida que contraria aquela orientação, mas não significa que ele não 
esteja vinculado, por exemplo, à coisa julgada material ou à eficácia erga 
omnes da decisão, que é ultra partes.
Veja o exemplo de uma interpretação conforme que se adota, como 
se  adotou,  no  caso;  obviamente  que  essa  decisão  faz  coisa  julgada, 
inclusive em relação ao legislador, da mesma forma como tem ocorrido 
até mesmo nos casos de uma declaração de constitucionalidade, com o 
obiter dictum  eventual de uma mudança ou de uma evolução para a 
inconstitucionalidade, a lei ainda constitucional. Óbvio que esse apelo ou 
essa ordem é voltada para o legislador. Ou, ainda, os casos que nós temos 
do  artigo  27,  declaração  de  inconstitucionalidade  sem  pronúncia  da 
nulidade para que o legislador complemente os casos de omissão parcial. 
Claro que é uma ordem voltada para o legislador.
O SENHOR MINISTRO CELSO DE MELLO: CANCELADO.
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 312 de 314

Extrato de Ata - 20/06/2013
PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033
PROCED. : DISTRITO FEDERAL
RELATOR : MIN. GILMAR MENDES
REDATOR DO ACÓRDÃO : MIN. TEORI ZAVASCKI
IMPTE.(S) : RODRIGO SOBRAL ROLLEMBERG
ADV.(A/S) : MARIA CLAUDIA BUCCHIANERI PINHEIRO
IMPDO.(A/S) : PRESIDENTE DA CÂMARA DOS DEPUTADOS
ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
IMPDO.(A/S) : PRESIDENTE DO SENADO FEDERAL
ADV.(A/S) : ALBERTO CASCAIS E OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S) : PARTIDO SOCIALISTA DOS TRABALHADORES UNIFICADO - 
PSTU
ADV.(A/S) : BRUNO COLARES SOARES FIGUEIREDO ALVES E OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S) : REDE SUSTENTABILIDADE
ADV.(A/S) : ROGERIO PAZ LIMA
INTDO.(A/S) : PARTIDO POLÍTICO SOLIDARIEDADE
ADV.(A/S) : MARCILIO DUARTE LIMA
INTDO.(A/S) : PEDRO TAQUES
ADV.(A/S) : MARCO AURÉLIO MARRAFON E OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S) : CARLOS HENRIQUE FOCESI SAMPAIO
ADV.(A/S) : ALESSIA BARROSO LIMA BRITO CAMPOS CHEVITARESE
INTDO.(A/S) : PARTIDO POPULAR SOCIALISTA - PPS
ADV.(A/S) : FABRÍCIO DE ALENCASTRO GAERTNER E OUTRO(A/S)
Decisão: Preliminarmente,  o  Tribunal,  por  maioria,  negou 
provimento  ao  agravo  interposto  pela  União  que  impugnava  a 
admissão dos  amici curiae,  vencidos os Ministros Teori Zavascki, 
Ricardo Lewandowski e Marco Aurélio. Votou o Presidente, Ministro 
Joaquim Barbosa. Em seguida, após o relatório e as sustentações 
orais,  o  julgamento  foi  suspenso.  Falaram:  pelo  impetrante, 
Rodrigo  Sobral  Rollemberg,  a  Dra.  Maria  Cláudia  Bucchianeri 
Pinheiro;  pelo  interessado  Pedro  Taques,  o  Dr.  Marco  Aurélio 
Marrafon; pelo interessado Carlos Henrique Focesi Sampaio, a Dra. 
Alessia Barroso Lima Britto Campos; pela Advocacia Geral da União, 
o Ministro Luís Inácio Lucena Adams, Advogado-Geral da União; pelo 
impetrado, Presidente do Senado Federal, o Dr. Alberto Cascais, 
Advogado-Geral  do  Senado  Federal,  e,  pelo  Ministério  Público 
Federal,  a  Dra.  Deborah  Macedo  Duprat  de  Britto  Pereira,  Vice-
Procuradora-Geral  da  República.  Ausente,  justificadamente,  o 
Ministro Luiz Fux. Plenário, 05.06.2013.
Decisão: Após  o  voto  do  Ministro  Gilmar  Mendes  (Relator), 
concedendo parcialmente o mandado de segurança, o julgamento foi 
suspenso.  Ausente,  justificadamente,  a  Ministra  Cármen  Lúcia, 
representando a Corte na 95ª Sessão Plenária da Comissão de Veneza 
e da Reunião da Comissão para Democracia Eleitoral, e em visita à 
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infra-estrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
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Supremo Tribunal Federal
PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA
MANDADO DE SEGURANÇA 32.033
PROCED. : DISTRITO FEDERAL
RELATOR : MIN. GILMAR MENDES
REDATOR DO ACÓRDÃO : MIN. TEORI ZAVASCKI
IMPTE.(S) : RODRIGO SOBRAL ROLLEMBERG
ADV.(A/S) : MARIA CLAUDIA BUCCHIANERI PINHEIRO
IMPDO.(A/S) : PRESIDENTE DA CÂMARA DOS DEPUTADOS
ADV.(A/S) : ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
IMPDO.(A/S) : PRESIDENTE DO SENADO FEDERAL
ADV.(A/S) : ALBERTO CASCAIS E OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S) : PARTIDO SOCIALISTA DOS TRABALHADORES UNIFICADO - 
PSTU
ADV.(A/S) : BRUNO COLARES SOARES FIGUEIREDO ALVES E OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S) : REDE SUSTENTABILIDADE
ADV.(A/S) : ROGERIO PAZ LIMA
INTDO.(A/S) : PARTIDO POLÍTICO SOLIDARIEDADE
ADV.(A/S) : MARCILIO DUARTE LIMA
INTDO.(A/S) : PEDRO TAQUES
ADV.(A/S) : MARCO AURÉLIO MARRAFON E OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S) : CARLOS HENRIQUE FOCESI SAMPAIO
ADV.(A/S) : ALESSIA BARROSO LIMA BRITO CAMPOS CHEVITARESE
INTDO.(A/S) : PARTIDO POPULAR SOCIALISTA - PPS
ADV.(A/S) : FABRÍCIO DE ALENCASTRO GAERTNER E OUTRO(A/S)
Decisão: Preliminarmente,  o  Tribunal,  por  maioria,  negou 
provimento  ao  agravo  interposto  pela  União  que  impugnava  a 
admissão dos  amici curiae,  vencidos os Ministros Teori Zavascki, 
Ricardo Lewandowski e Marco Aurélio. Votou o Presidente, Ministro 
Joaquim Barbosa. Em seguida, após o relatório e as sustentações 
orais,  o  julgamento  foi  suspenso.  Falaram:  pelo  impetrante, 
Rodrigo  Sobral  Rollemberg,  a  Dra.  Maria  Cláudia  Bucchianeri 
Pinheiro;  pelo  interessado  Pedro  Taques,  o  Dr.  Marco  Aurélio 
Marrafon; pelo interessado Carlos Henrique Focesi Sampaio, a Dra. 
Alessia Barroso Lima Britto Campos; pela Advocacia Geral da União, 
o Ministro Luís Inácio Lucena Adams, Advogado-Geral da União; pelo 
impetrado, Presidente do Senado Federal, o Dr. Alberto Cascais, 
Advogado-Geral  do  Senado  Federal,  e,  pelo  Ministério  Público 
Federal,  a  Dra.  Deborah  Macedo  Duprat  de  Britto  Pereira,  Vice-
Procuradora-Geral  da  República.  Ausente,  justificadamente,  o 
Ministro Luiz Fux. Plenário, 05.06.2013.
Decisão: Após  o  voto  do  Ministro  Gilmar  Mendes  (Relator), 
concedendo parcialmente o mandado de segurança, o julgamento foi 
suspenso.  Ausente,  justificadamente,  a  Ministra  Cármen  Lúcia, 
representando a Corte na 95ª Sessão Plenária da Comissão de Veneza 
e da Reunião da Comissão para Democracia Eleitoral, e em visita à 
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infra-estrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 313 de 314

Extrato de Ata - 20/06/2013
Corte Constitucional da República da Itália, em Roma. Presidência 
do Ministro Joaquim Barbosa. Plenário, 12.06.2013.
Decisão: Prosseguindo  no  julgamento,  após  os  votos  dos 
Ministros  Teori  Zavascki,  Rosa  Weber,  Luiz  Fux,  Ricardo 
Lewandowski e Marco Aurélio, denegando a segurança e cassando a 
liminar concedida, e o voto do Ministro Dias Toffoli, acompanhando 
o Relator, o julgamento foi suspenso. Ausente, justificadamente, a 
Ministra  Cármen  Lúcia,  representando  a  Corte  na  95ª  Sessão 
Plenária  da  Comissão  de  Veneza  e  da  Reunião  da  Comissão  para 
Democracia  Eleitoral,  e  em  visita  à  Corte  Constitucional  da 
República  da  Itália,  em  Roma.  Presidência  do  Senhor  Ministro 
Joaquim Barbosa. Plenário, 13.06.2013.
Decisão: Preliminarmente,  o  Tribunal,  por  maioria,  negou 
provimento  ao  agravo  regimental  interposto  pela  União,  que 
impugnava a admissão dos amici curiae, vencidos os Ministros Teori 
Zavascki,  Ricardo  Lewandowski,  Marco  Aurélio  e  Joaquim  Barbosa 
(Presidente).  Por  maioria,  o  Tribunal  conheceu  do  mandado  de 
segurança, vencidos os Ministros Marco Aurélio e Cármen Lúcia, e, 
no mérito, indeferiu-o e cassou a liminar concedida, vencidos os 
Ministros Gilmar Mendes (Relator), Dias Toffoli e Celso de Mello, 
que deferiam em parte o mandado de segurança. Votou o Presidente. 
Redigirá  o  acórdão  o  Ministro  Teori  Zavascki.  Retificada  a 
proclamação da assentada do dia 5 de junho, para constar que o 
Ministro  Joaquim  Barbosa  (Presidente)  dava  provimento  ao  agravo 
regimental da União. Plenário, 20.06.2013.
 
Presidência do Senhor Ministro Joaquim Barbosa.  Presentes à 
sessão os Senhores Ministros Celso de Mello, Marco Aurélio, Gilmar 
Mendes, Ricardo Lewandowski, Cármen Lúcia, Dias Toffoli, Luiz Fux, 
Rosa Weber e Teori Zavascki.
Procurador-Geral  da  República,  Dr.  Roberto  Monteiro  Gurgel 
Santos.
p/ Luiz Tomimatsu
Assessor-Chefe do Plenário
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Supremo Tribunal Federal
Corte Constitucional da República da Itália, em Roma. Presidência 
do Ministro Joaquim Barbosa. Plenário, 12.06.2013.
Decisão: Prosseguindo  no  julgamento,  após  os  votos  dos 
Ministros  Teori  Zavascki,  Rosa  Weber,  Luiz  Fux,  Ricardo 
Lewandowski e Marco Aurélio, denegando a segurança e cassando a 
liminar concedida, e o voto do Ministro Dias Toffoli, acompanhando 
o Relator, o julgamento foi suspenso. Ausente, justificadamente, a 
Ministra  Cármen  Lúcia,  representando  a  Corte  na  95ª  Sessão 
Plenária  da  Comissão  de  Veneza  e  da  Reunião  da  Comissão  para 
Democracia  Eleitoral,  e  em  visita  à  Corte  Constitucional  da 
República  da  Itália,  em  Roma.  Presidência  do  Senhor  Ministro 
Joaquim Barbosa. Plenário, 13.06.2013.
Decisão: Preliminarmente,  o  Tribunal,  por  maioria,  negou 
provimento  ao  agravo  regimental  interposto  pela  União,  que 
impugnava a admissão dos amici curiae, vencidos os Ministros Teori 
Zavascki,  Ricardo  Lewandowski,  Marco  Aurélio  e  Joaquim  Barbosa 
(Presidente).  Por  maioria,  o  Tribunal  conheceu  do  mandado  de 
segurança, vencidos os Ministros Marco Aurélio e Cármen Lúcia, e, 
no mérito, indeferiu-o e cassou a liminar concedida, vencidos os 
Ministros Gilmar Mendes (Relator), Dias Toffoli e Celso de Mello, 
que deferiam em parte o mandado de segurança. Votou o Presidente. 
Redigirá  o  acórdão  o  Ministro  Teori  Zavascki.  Retificada  a 
proclamação da assentada do dia 5 de junho, para constar que o 
Ministro  Joaquim  Barbosa  (Presidente)  dava  provimento  ao  agravo 
regimental da União. Plenário, 20.06.2013.
 
Presidência do Senhor Ministro Joaquim Barbosa.  Presentes à 
sessão os Senhores Ministros Celso de Mello, Marco Aurélio, Gilmar 
Mendes, Ricardo Lewandowski, Cármen Lúcia, Dias Toffoli, Luiz Fux, 
Rosa Weber e Teori Zavascki.
Procurador-Geral  da  República,  Dr.  Roberto  Monteiro  Gurgel 
Santos.
p/ Luiz Tomimatsu
Assessor-Chefe do Plenário
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infra-estrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/autenticarDocumento.asp sob o número 4115924
Inteiro Teor do Acórdão - Página 314 de 314

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