DOCUMENTO JURÍDICO - SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL

=== INFORMAÇÕES PROCESSUAIS ===
Título: ADI 4478
Número do Processo: 4478
Classe: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (ADI)
Tipo de Decisão: acordaos

=== DATAS ===
Data da Decisão: 2011-09-01 00:00:00
Data da Publicação: 2011-11-30 00:00:00

=== TRIBUNAL ===
Órgão Julgador: Tribunal Pleno
Ministro Relator: AYRES BRITTO

=== PARTES ===
REQTE.(S)           : ABRAFIX - ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE CONCESSIONÁRIAS DE SERVIÇO TELEFÔNICO FIXO COMUTADO
ADV.(A/S)           : GUSTAVO HENRIQUE CAPUTO BASTOS E OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S)         : ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO AMAPÁ

=== EMENTA ===
Ementa: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. COMPETÊNCIA DA UNIÃO PARA LEGISLAR E PRESTAR OS SERVIÇOS PÚBLICOS DE TELECOMUNICAÇÕES (CF, ART. 21, XI, E 22, IV). LEI Nº 1.336/09 DO ESTADO DO AMAPÁ. PROIBIÇÃO DE COBRANÇA DE ASSINATURA BÁSICA NOS SERVIÇOS DE TELEFONIA FIXA E MÓVEL. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. FIXAÇÃO DA POLÍTICA TARIFÁRIA COMO PRERROGATIVA INERENTE À TITULARIDADE DO SERVIÇO PÚBLICO (CF, ART. 175, PARÁGRAFO ÚNICO, III). AFASTAMENTO DA COMPETÊNCIA CONCORRENTE DO ESTADO-MEMBRO PARA LEGISLAR SOBRE CONSUMO (CF, ART. 24, V E VII). USUÁRIO DE SERVIÇOS PÚBLICOS CUJO REGIME GUARDA DISTINÇÃO COM A FIGURA DO CONSUMIDOR (CF, ART. 175, PARÁGRAFO ÚNICO, II). PRECEDENTES. PROCEDÊNCIA DO PEDIDO.

    1. O sistema federativo instituído pela Constituição Federal de 1988 torna inequívoco que cabe à União a competência legislativa e administrativa para a disciplina e a prestação dos serviços públicos de telecomunicações (CF, art. 21, XI, e 22, IV). 

    2. A Lei nº 1.336/09 do Estado do Amapá, ao proibir a cobrança de tarifa de assinatura básica nos serviços de telefonia fixa e móvel, incorreu em inconstitucionalidade formal, porquanto necessariamente inserida a fixação da ”política tarifária” no âmbito de poderes inerentes à titularidade de determinado serviço público, como prevê o art. 175, parágrafo único, III, da Constituição, elemento indispensável para a preservação do equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão e, por consequência, da manutenção do próprio sistema de prestação da atividade.

    3. Inexiste, in casu, suposto respaldo para o diploma impugnado na competência concorrente dos Estados-membros para dispor sobre direito do consumidor (CF, art. 24, V e VII), cuja interpretação não pode conduzir à frustração da teleologia da referida regra expressa contida no art. 175, parágrafo único, III, da CF, descabendo, ademais, a aproximação entre as figuras do consumidor e do usuário de serviços públicos, já que o regime jurídico deste último, além de informado pela lógica da solidariedade social (CF, art. 3º, I), encontra sede específica na cláusula “direitos dos usuários” prevista no art. 175, parágrafo único, II, da Constituição. 

    4. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente.

=== DECISÃO ===
O Tribunal, por maioria, julgou procedente a ação direta, contra o voto do Senhor Ministro Ayres Britto (Relator). Votou o Presidente, Ministro Cezar Peluso. Redigirá o acórdão o Senhor Ministro Luiz Fux. Ausente, justificadamente, o Senhor Ministro Joaquim Barbosa. Falou pela requerente o Dr. Ademir Coelho Araújo. Plenário, 01.09.2011.

=== JURISPRUDÊNCIA CITADA ===
- Acórdãos citados: ADI 3322 MC, ADI 3533, ADI 4369 MC-REF, 
ADI 4603 MC - Tribunal Pleno, RE 351750. 
- Decisão monocrática citada: ADI 2615. 
Número de páginas: 44.
Análise: 16/12/2011, KBP.
Revisão: 30/01/2012, SEV.

=== REFERÊNCIAS LEGISLATIVAS ===
LEG-FED   CF       ANO-1988
          ART-00003 INC-00001 ART-00005 INC-00032
          INC-00033 INC-00044 INC-00073 INC-00074
          ART-00021 INC-00011 ART-00022 INC-00004
          INC-00027 ART-00024 INC-00005 INC-00006 
          INC-00007 INC-00008 PAR-00001 PAR-00002
          PAR-00003 ART-00048 ART-00103 INC-00009
          ART-00145 INC-00002 ART-00150 PAR-00005 
          ART-00155 PAR-00002 INC-00007 LET-A LET-B
          ART-00170 INC-00005 ART-00173 PAR-00004 
          ART-00175 PAR-ÚNICO INC-00002 INC-00003 
                CF-1988 CONSTITUIÇÃO FEDERAL

LEG-FED   LEI-008078      ANO-1990
          ART-00004 INC-00007 ART-00006 INC-00010
          ART-00051 INC-00004  
                CDC-1990 CÓDIGO DE DEFESA DO CONSUMIDOR

LEG-FED   LEI-004117      ANO-1962
          ART-00004 ART-00005 ART-00006 ART-00007
          ART-00008 ART-00009 ART-00030 ART-00093
          INC-00007 ART-00103 PAR-00003 PAR-00004
          LEI ORDINÁRIA

LEG-FED   LEI-008987      ANO-1995
          ART-00007   
          LEI ORDINÁRIA

LEG-FED   LEI-009433      ANO-1997
          LEI ORDINÁRIA

LEG-FED   LEI-009472      ANO-1997
          ART-00003 INC-00004 ART-00019 INC-00007
          ART-00060 ART-00061 ART-00093 INC-00007
          INC-00009 ART-00103 PAR-00003 PAR-00004
          ART-00145 ART-00146 ART-00147 ART-00148 
          ART-00149 ART-00150 ART-00151 ART-00152
          ART-00153 ART-00154 ART-00155 ART-00156 
          ART-00157 ART-00158 ART-00159 ART-00160
          ART-00161 ART-00162 ART-00163 ART-00164
          ART-00165 ART-00166 ART-00167 ART-00168
          ART-00169 ART-00170 ART-00171 ART-00172 
          LEI GERAL DE TELECOMUNICAÇÕES

LEG-FED   RES-000085      ANO-1998
          ART-00003 INC-00022
          RESOLUÇÃO DA AGÊNCIA NACIONAL DE TELECOMUNICAÇÕES  - ANATEL

LEG-FED   RES-000042      ANO-2005
          RESOLUÇÃO DA AGÊNCIA NACIONAL DE TELECOMUNICAÇÕES  - ANATEL

LEG-FED   RES-000426      ANO-2005
          RESOLUÇÃO DO REGULAMENTO DO SERVIÇO TELEFÔNICO COMUTADO

LEG-EST   LEI-001336      ANO-2009
          LEI ORDINÁRIA, AP

=== INTEIRO TEOR ===
Ementa e Acórdão
01/09/2011
PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.478 AMAPÁ
RELATOR
: MIN. AYRES BRITTO
REDATOR 
DO 
ACÓRDÃO
: MIN. LUIZ FUX
REQTE.(S)
:ABRAFIX 
¿  ASSOCIAÇÃO 
BRASILEIRA 
DE 
CONCESSIONÁRIAS 
DE SERVIÇO TELEFÔNICO 
FIXO COMUTADO 
ADV.(A/S)
:GUSTAVO 
HENRIQUE 
CAPUTO 
BASTOS 
E 
OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S)
:ASSEMBLÉIA 
LEGISLATIVA 
DO 
ESTADO 
DO 
AMAPÁ 
EMENTA: AÇÃO  DIRETA  DE  INCONSTITUCIONALIDADE. 
COMPETÊNCIA  DA  UNIÃO  PARA  LEGISLAR  E  PRESTAR  OS 
SERVIÇOS PÚBLICOS DE TELECOMUNICAÇÕES (CF, ART. 21, XI, E 
22, IV). LEI Nº 1.336/09 DO ESTADO DO AMAPÁ. PROIBIÇÃO DE 
COBRANÇA  DE  ASSINATURA  BÁSICA  NOS  SERVIÇOS  DE 
TELEFONIA  FIXA  E  MÓVEL.  INCONSTITUCIONALIDADE 
FORMAL.  FIXAÇÃO  DA  POLÍTICA  TARIFÁRIA  COMO 
PRERROGATIVA  INERENTE  À  TITULARIDADE  DO  SERVIÇO 
PÚBLICO (CF, ART. 175, PARÁGRAFO ÚNICO, III). AFASTAMENTO 
DA COMPETÊNCIA CONCORRENTE DO ESTADO-MEMBRO PARA 
LEGISLAR SOBRE CONSUMO (CF, ART. 24, V E VII). USUÁRIO DE 
SERVIÇOS PÚBLICOS CUJO REGIME GUARDA DISTINÇÃO COM 
A FIGURA DO CONSUMIDOR (CF, ART. 175, PARÁGRAFO ÚNICO, 
II). PRECEDENTES. PROCEDÊNCIA DO PEDIDO.
1. O sistema federativo instituído pela Constituição Federal de 1988 
torna  inequívoco  que  cabe  à  União  a  competência  legislativa  e 
administrativa para a disciplina e a prestação dos serviços públicos de 
telecomunicações (CF, art. 21, XI, e 22, IV). 
2. A Lei nº 1.336/09 do Estado do Amapá, ao proibir a cobrança de 
tarifa de assinatura básica nos serviços de telefonia fixa e móvel, incorreu 
em inconstitucionalidade formal, porquanto necessariamente inserida a 
Supremo Tribunal Federal
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 1465149.
Supremo Tribunal Federal
DJe 30/11/2011
Supremo Tribunal Federal
Inteiro Teor do Acórdão - Página 1 de 44

Ementa e Acórdão
ADI 4.478 / AP 
fixação da ”política tarifária” no âmbito de poderes inerentes à titularidade 
de determinado serviço público, como prevê o art. 175, parágrafo único, 
III,  da  Constituição,  elemento  indispensável  para  a  preservação  do 
equilíbrio  econômico-financeiro  do  contrato  de  concessão  e,  por 
consequência,  da  manutenção  do  próprio  sistema  de  prestação  da 
atividade.
3. Inexiste, in casu, suposto respaldo para o diploma impugnado na 
competência concorrente dos Estados-membros para dispor sobre direito 
do consumidor (CF, art. 24, V e VII), cuja interpretação não pode conduzir 
à frustração da teleologia da referida regra expressa contida no art. 175, 
parágrafo único, III, da CF, descabendo, ademais, a aproximação entre as 
figuras do consumidor e do usuário de serviços públicos, já que o regime 
jurídico deste último, além de informado pela lógica da solidariedade 
social (CF, art. 3º, I), encontra sede específica na cláusula “direitos dos 
usuários” prevista no art. 175, parágrafo único, II, da Constituição. 
4. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente.
A C Ó R D Ã O
Vistos,  relatados e discutidos este autos, acordam os Ministros do 
Supremo Tribunal Federal, em Sessão  Plenária, sob a Presidência do 
Senhor Ministro  Cezar Peluso, na conformidade da ata de julgamentos e 
das notas taquigráficas, por maioria de votos, em julgar procedente a ação 
direta, contra o voto do Senhor Ministro Ayres Britto, Relator.
Brasília, 1º de setembro de 2011.
LUIZ FUX – Redator para o acórdão
Documento assinado digitalmente
2 
Supremo Tribunal Federal
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
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Supremo Tribunal Federal
ADI 4.478 / AP 
fixação da ”política tarifária” no âmbito de poderes inerentes à titularidade 
de determinado serviço público, como prevê o art. 175, parágrafo único, 
III,  da  Constituição,  elemento  indispensável  para  a  preservação  do 
equilíbrio  econômico-financeiro  do  contrato  de  concessão  e,  por 
consequência,  da  manutenção  do  próprio  sistema  de  prestação  da 
atividade.
3. Inexiste, in casu, suposto respaldo para o diploma impugnado na 
competência concorrente dos Estados-membros para dispor sobre direito 
do consumidor (CF, art. 24, V e VII), cuja interpretação não pode conduzir 
à frustração da teleologia da referida regra expressa contida no art. 175, 
parágrafo único, III, da CF, descabendo, ademais, a aproximação entre as 
figuras do consumidor e do usuário de serviços públicos, já que o regime 
jurídico deste último, além de informado pela lógica da solidariedade 
social (CF, art. 3º, I), encontra sede específica na cláusula “direitos dos 
usuários” prevista no art. 175, parágrafo único, II, da Constituição. 
4. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada procedente.
A C Ó R D Ã O
Vistos,  relatados e discutidos este autos, acordam os Ministros do 
Supremo Tribunal Federal, em Sessão  Plenária, sob a Presidência do 
Senhor Ministro  Cezar Peluso, na conformidade da ata de julgamentos e 
das notas taquigráficas, por maioria de votos, em julgar procedente a ação 
direta, contra o voto do Senhor Ministro Ayres Britto, Relator.
Brasília, 1º de setembro de 2011.
LUIZ FUX – Redator para o acórdão
Documento assinado digitalmente
2 
Supremo Tribunal Federal
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Relatório
01/09/2011
PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.478 AMAPÁ
RELATOR
: MIN. AYRES BRITTO
REDATOR 
DO 
ACÓRDÃO
: MIN. LUIZ FUX
REQTE.(S)
:ASSOCIACAO BRASILEIRA DE PRESTADORAS DE 
SERVIÇO TELEFONICO FIXO COMUTADO-ABRAFIX 
ADV.(A/S)
:GUSTAVO 
HENRIQUE 
CAPUTO 
BASTOS 
E 
OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S)
:ASSEMBLÉIA 
LEGISLATIVA 
DO 
ESTADO 
DO 
AMAPÁ 
R E L A T Ó R I O
O SENHOR MINISTRO  AYRES BRITTO (Relator)
Cuida-se  de  ação  direta  de  inconstitucionalidade,  proposta  pela 
ABRAFIX  –  Associação  Brasileira  de  Concessionárias  de  Serviço 
Telefônico Fixo Comutado, contra a Lei nº 1.336, de 20 de maio de 2009, 
do Estado do Amapá.
2. É do teor seguinte o texto normativo sob censura:
“Art. 1º – Fica vedada a cobrança no Estado do Amapá, 
pelas concessionárias prestadoras de serviço de telefonia fixa e 
móvel,  das  tarifas  de  assinatura  básica,  cobradas  de  seus 
consumidores e usuários.
Parágrafo único – As concessionárias de que trata o caput 
somente  poderão  cobrar  pelo  serviço  disponibilizado 
efetivamente  medido,  mensurado  ou  identificado,  ficando 
impedidas da cobrança de tarifa, taxa mínima ou assinatura 
básica de qualquer natureza e a qualquer título.
Art. 2º – O descumprimento do disposto nesta Lei implica 
na aplicação pelo órgão competente, das seguintes penalidades:
I – advertência;
II – multa, na forma do parágrafo único do art. 57, da Lei 
8.078, de 11 de setembro de 1990, cobrada em dobro no caso de 
Supremo Tribunal Federal
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Supremo Tribunal Federal
01/09/2011
PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.478 AMAPÁ
RELATOR
: MIN. AYRES BRITTO
REDATOR 
DO 
ACÓRDÃO
: MIN. LUIZ FUX
REQTE.(S)
:ASSOCIACAO BRASILEIRA DE PRESTADORAS DE 
SERVIÇO TELEFONICO FIXO COMUTADO-ABRAFIX 
ADV.(A/S)
:GUSTAVO 
HENRIQUE 
CAPUTO 
BASTOS 
E 
OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S)
:ASSEMBLÉIA 
LEGISLATIVA 
DO 
ESTADO 
DO 
AMAPÁ 
R E L A T Ó R I O
O SENHOR MINISTRO  AYRES BRITTO (Relator)
Cuida-se  de  ação  direta  de  inconstitucionalidade,  proposta  pela 
ABRAFIX  –  Associação  Brasileira  de  Concessionárias  de  Serviço 
Telefônico Fixo Comutado, contra a Lei nº 1.336, de 20 de maio de 2009, 
do Estado do Amapá.
2. É do teor seguinte o texto normativo sob censura:
“Art. 1º – Fica vedada a cobrança no Estado do Amapá, 
pelas concessionárias prestadoras de serviço de telefonia fixa e 
móvel,  das  tarifas  de  assinatura  básica,  cobradas  de  seus 
consumidores e usuários.
Parágrafo único – As concessionárias de que trata o caput 
somente  poderão  cobrar  pelo  serviço  disponibilizado 
efetivamente  medido,  mensurado  ou  identificado,  ficando 
impedidas da cobrança de tarifa, taxa mínima ou assinatura 
básica de qualquer natureza e a qualquer título.
Art. 2º – O descumprimento do disposto nesta Lei implica 
na aplicação pelo órgão competente, das seguintes penalidades:
I – advertência;
II – multa, na forma do parágrafo único do art. 57, da Lei 
8.078, de 11 de setembro de 1990, cobrada em dobro no caso de 
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Relatório
ADI 4.478 / AP 
reincidência.
Art.  3º  –  Esta  Lei  entra  em  vigor  na  data  de  sua 
publicação.”
3. Pois bem, alega o requerente: a) que é  “associação de abrangência 
nacional que representa as Concessionárias de Serviço Telefônico Fixo Comutado  
e foi fundada em 1999”; b) que “não há dúvidas sobre a legitimidade ativa da  
autora para a propositura da presente ação direta de inconstitucionalidade contra  
lei estadual que atinge diretamente os direitos comuns de suas associadas”;  c) 
que  o  diploma  legal  impugnado  é  formalmente  inconstitucional  por 
usurpação,  pela  Assembléia  Legislativa  do  Estado  do  Amapá,  de 
competência legislativa privativa da União (inciso IV do art. 22 da CF);  d) 
que  a  lei  estadual  atenta  contra  o  princípio  federativo  e,  “de  modo 
inquestionável, a competência privativa da União para legislar sobre a matéria,  
causando, inclusive, interferência direta no contrato de concessão firmado com o  
poder concedente federal”. Daí requerer a procedência da ação para declarar 
a “inconstitucionalidade de todos os dispositivos da Lei 1.336/2009, do Estado do  
Amapá”.
4.  Prossigo  neste  relato  para  anotar  que,  embora  regularmente 
intimada por duas vezes, a Assembléia Legislativa do Estado do Amapá 
não  se  manifestou.  De  sua  parte,  o  Advogado-Geral  da  União 
pronunciou-se  pela  inconstitucionalidade  da  Lei  impugnada,  por 
entender competir à União legislar sobre telecomunicações. Ponto de 
vista também perfilhado pelo douto Procurador-Geral da República.
É o relatório.
* * * * * * * 
2 
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ADI 4.478 / AP 
reincidência.
Art.  3º  –  Esta  Lei  entra  em  vigor  na  data  de  sua 
publicação.”
3. Pois bem, alega o requerente: a) que é  “associação de abrangência 
nacional que representa as Concessionárias de Serviço Telefônico Fixo Comutado  
e foi fundada em 1999”; b) que “não há dúvidas sobre a legitimidade ativa da  
autora para a propositura da presente ação direta de inconstitucionalidade contra  
lei estadual que atinge diretamente os direitos comuns de suas associadas”;  c) 
que  o  diploma  legal  impugnado  é  formalmente  inconstitucional  por 
usurpação,  pela  Assembléia  Legislativa  do  Estado  do  Amapá,  de 
competência legislativa privativa da União (inciso IV do art. 22 da CF);  d) 
que  a  lei  estadual  atenta  contra  o  princípio  federativo  e,  “de  modo 
inquestionável, a competência privativa da União para legislar sobre a matéria,  
causando, inclusive, interferência direta no contrato de concessão firmado com o  
poder concedente federal”. Daí requerer a procedência da ação para declarar 
a “inconstitucionalidade de todos os dispositivos da Lei 1.336/2009, do Estado do  
Amapá”.
4.  Prossigo  neste  relato  para  anotar  que,  embora  regularmente 
intimada por duas vezes, a Assembléia Legislativa do Estado do Amapá 
não  se  manifestou.  De  sua  parte,  o  Advogado-Geral  da  União 
pronunciou-se  pela  inconstitucionalidade  da  Lei  impugnada,  por 
entender competir à União legislar sobre telecomunicações. Ponto de 
vista também perfilhado pelo douto Procurador-Geral da República.
É o relatório.
* * * * * * * 
2 
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Voto - MIN. AYRES BRITTO
01/09/2011
PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.478 AMAPÁ
V O T O
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (Relator)
Conforme visto, a questão central a ser enfrentada na presente ação 
direta  cinge-se  à  alegada  usurpação  da  competência  da  União  para 
legislar  sobre  o  instituto  das  telecomunicações.  Antes  desse 
enfrentamento de mérito, porém, devo me pronunciar sobre a questão 
preliminar da legitimidade da requerente para, justamente, a propositura 
da presente ADI. Fazendo-o, sou pelo reconhecimento de tal legitimidade 
ativa  ad causam, na linha da decisão monocrática do Ministro Gilmar 
Mendes, no exercício da presidência deste Supremo Tribunal Federal, que 
assim se pronunciou: “a requerente parece ser legitimada para a propositura  
desta ação. Da leitura do estatuto social da empresa, verifica-se que constitui  
associação de abrangência nacional que representa as concessionárias de serviço  
telefônico fixo comutado, constando, entre as suas associadas, empresas que  
prestam  serviço  em  todo  o  território  brasileiro”  (ADI-MC  4369,  Ministro 
Gilmar  Mendes,  no  exercício  da  Presidência).  Além  disso,  também 
entendo presente o requisito da pertinência temática entre o objeto desta 
ação de natureza abstrata e as atividades desempenhadas pela autora.
7. Superadas as duas preliminares de mérito, esclareço, como fiz no 
voto-vista por mim proferido no julgamento da ADI 2615, de Relatoria do 
Ministro Eros Grau, que não consigo enxergar a alegada usurpação da 
competência legislativa da União em tema de telecomunicações. Para 
demonstrá-lo, entretanto, não tenho como fugir do exame da questão de 
fundo.  Questão  que  consiste  na  natureza  jurídica  do  instituto  de 
“assinatura básica (tarifa ou consumação mínima)”. Isso porque  as duas 
coisas se encontram tematicamente enlaçadas.
8. Com efeito, a Lei Amapaense, ao vedar a “a cobrança no Estado do 
Amapá, pelas concessionárias prestadoras de serviço de telefonia fixa e móvel, das  
tarifas de assinatura básica, cobradas de seus consumidores e usuários” não 
legislou sobre serviço de telecomunicações. Noutras palavras, não dispôs 
Supremo Tribunal Federal
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01/09/2011
PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.478 AMAPÁ
V O T O
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (Relator)
Conforme visto, a questão central a ser enfrentada na presente ação 
direta  cinge-se  à  alegada  usurpação  da  competência  da  União  para 
legislar  sobre  o  instituto  das  telecomunicações.  Antes  desse 
enfrentamento de mérito, porém, devo me pronunciar sobre a questão 
preliminar da legitimidade da requerente para, justamente, a propositura 
da presente ADI. Fazendo-o, sou pelo reconhecimento de tal legitimidade 
ativa  ad causam, na linha da decisão monocrática do Ministro Gilmar 
Mendes, no exercício da presidência deste Supremo Tribunal Federal, que 
assim se pronunciou: “a requerente parece ser legitimada para a propositura  
desta ação. Da leitura do estatuto social da empresa, verifica-se que constitui  
associação de abrangência nacional que representa as concessionárias de serviço  
telefônico fixo comutado, constando, entre as suas associadas, empresas que  
prestam  serviço  em  todo  o  território  brasileiro”  (ADI-MC  4369,  Ministro 
Gilmar  Mendes,  no  exercício  da  Presidência).  Além  disso,  também 
entendo presente o requisito da pertinência temática entre o objeto desta 
ação de natureza abstrata e as atividades desempenhadas pela autora.
7. Superadas as duas preliminares de mérito, esclareço, como fiz no 
voto-vista por mim proferido no julgamento da ADI 2615, de Relatoria do 
Ministro Eros Grau, que não consigo enxergar a alegada usurpação da 
competência legislativa da União em tema de telecomunicações. Para 
demonstrá-lo, entretanto, não tenho como fugir do exame da questão de 
fundo.  Questão  que  consiste  na  natureza  jurídica  do  instituto  de 
“assinatura básica (tarifa ou consumação mínima)”. Isso porque  as duas 
coisas se encontram tematicamente enlaçadas.
8. Com efeito, a Lei Amapaense, ao vedar a “a cobrança no Estado do 
Amapá, pelas concessionárias prestadoras de serviço de telefonia fixa e móvel, das  
tarifas de assinatura básica, cobradas de seus consumidores e usuários” não 
legislou sobre serviço de telecomunicações. Noutras palavras, não dispôs 
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Voto - MIN. AYRES BRITTO
ADI 4.478 / AP 
o  ato  impugnado  sobre  “a transmissão,  emissão  ou  recepção,  por  fio,  
radioeletricidade, meios ópticos ou qualquer outro processo eletromagnético, de  
símbolos, caracteres, sinais, escritos, imagens, sons ou informações de qualquer  
natureza”; ou, ainda, sobre a “transmissão, emissão ou recepção de símbolos, 
caracteres, sinais, escritos, imagens, sons ou informações de qualquer natureza,  
por  fio,  rádio,  eletricidade,  meio  óticos  ou  qualquer  outro  processo 
eletromagnético” (art. 4º da Lei 4.117/1962). Assim como não legislou o ato 
impugnado sobre tudo o mais que signifique infraestrutura, instalações 
operacionais e condições de titularidade e investidura em prestação de 
serviços de telecomunicação, pois nesse preciso núcleo temático é que 
reside o objeto de atividade em si de legiferação sobre telecomunicações. 
Daí porque a autora da presente ação nada falou ou discorreu sobre em 
que  se  traduz  a  atividade  legislativa  sobre  telecomunicação.  Como 
também não diz absolutamente nada sobre o fundamento ou a base legal 
da  cobrança  por  um  serviço  não  efetivamente  desfrutado  pelo 
consumidor-usuário.
9. Em palavras diferentes mas com o mesmo sentido, legislar sobre 
telecomunicação nada tem a ver com relações jurídicas entre o efetivo 
prestador de  serviço público e  os  respectivos  usuários-consumidores. 
Basta ler o que dispõem os arts. 60 e 61, mais os arts. 145 a 172, todos da 
Lei Federal 9.472/1997 (Lei Geral de Telecomunicações), assim como os 
arts.  4º  a  9º  e  30  da  Lei  4.117/1962  (Código  Brasileiro  de 
Telecomunicações). E assim dispõem as Leis Federais em comento porque 
legislar privativamente sobre telecomunicações é isso mesmo e não mais: 
conformar  legislativamente  os  meios  e  modos  significativos  da 
comunicação  vocal-auditivo-visual  à  distância,  a  implicar  emissão, 
transmissão ou recepção de sinais, sons, imagens ou mensagens, por via 
elétrica ou eletrônica (telefonia, rádio, televisão, radiotelegrafia, radar e 
coisas do gênero). Não sobre os temas da produção e do consumo, nem 
da  defesa  do  consumidor  e  da  responsabilidade  por  danos  a  ele 
cometidos, pois, em tais matérias, a competência legislativa faz parte do 
que se poderia chamar de condomínio ou repartição de competências 
legislativas, a teor dos seguintes dispositivos da Constituição Federal:
2 
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o  ato  impugnado  sobre  “a transmissão,  emissão  ou  recepção,  por  fio,  
radioeletricidade, meios ópticos ou qualquer outro processo eletromagnético, de  
símbolos, caracteres, sinais, escritos, imagens, sons ou informações de qualquer  
natureza”; ou, ainda, sobre a “transmissão, emissão ou recepção de símbolos, 
caracteres, sinais, escritos, imagens, sons ou informações de qualquer natureza,  
por  fio,  rádio,  eletricidade,  meio  óticos  ou  qualquer  outro  processo 
eletromagnético” (art. 4º da Lei 4.117/1962). Assim como não legislou o ato 
impugnado sobre tudo o mais que signifique infraestrutura, instalações 
operacionais e condições de titularidade e investidura em prestação de 
serviços de telecomunicação, pois nesse preciso núcleo temático é que 
reside o objeto de atividade em si de legiferação sobre telecomunicações. 
Daí porque a autora da presente ação nada falou ou discorreu sobre em 
que  se  traduz  a  atividade  legislativa  sobre  telecomunicação.  Como 
também não diz absolutamente nada sobre o fundamento ou a base legal 
da  cobrança  por  um  serviço  não  efetivamente  desfrutado  pelo 
consumidor-usuário.
9. Em palavras diferentes mas com o mesmo sentido, legislar sobre 
telecomunicação nada tem a ver com relações jurídicas entre o efetivo 
prestador de  serviço público e  os  respectivos  usuários-consumidores. 
Basta ler o que dispõem os arts. 60 e 61, mais os arts. 145 a 172, todos da 
Lei Federal 9.472/1997 (Lei Geral de Telecomunicações), assim como os 
arts.  4º  a  9º  e  30  da  Lei  4.117/1962  (Código  Brasileiro  de 
Telecomunicações). E assim dispõem as Leis Federais em comento porque 
legislar privativamente sobre telecomunicações é isso mesmo e não mais: 
conformar  legislativamente  os  meios  e  modos  significativos  da 
comunicação  vocal-auditivo-visual  à  distância,  a  implicar  emissão, 
transmissão ou recepção de sinais, sons, imagens ou mensagens, por via 
elétrica ou eletrônica (telefonia, rádio, televisão, radiotelegrafia, radar e 
coisas do gênero). Não sobre os temas da produção e do consumo, nem 
da  defesa  do  consumidor  e  da  responsabilidade  por  danos  a  ele 
cometidos, pois, em tais matérias, a competência legislativa faz parte do 
que se poderia chamar de condomínio ou repartição de competências 
legislativas, a teor dos seguintes dispositivos da Constituição Federal:
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ADI 4.478 / AP 
Art. 5º – (...)
XXXII – O Estado promoverá, na forma da lei, a defesa do 
consumidor;
Art. 24 – Compete à União, aos Estados  e ao  Distrito 
Federal legislar concorrentemente sobre: 
(...)
V – produção e consumo;
(...)
VIII – responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao 
consumidor,  a  bens  e  direitos  de  valor  artístico,  estético, 
histórico, turístico e paisagístico;
10. Ora bem, a lei amapaense, no caso, limitou-se a defender os 
elementares  direitos  de  consumidores-usuários  localizados  em  seu 
território. Logo, de usurpação de competência legislativa da União não se 
cuida, pois não há como confundir telecomunicações (palavra-gênero) 
com direitos do consumidor. Tanto é assim que nem a Lei nº 9.472/1997 
(Lei  Geral  de  Telecomunicações),  nem  a  Lei  nº  4.117/1962  (Código 
Brasileiro  de  Telecomunicações)  autorizam  a  cobrança  da  assinatura 
básica.
11. Nessa contextura, é de se ver que a nossa Constituição encartou 
na União a titularidade  da competência privativa para  legislar sobre 
“telecomunicações”,  é  certo,  mas  emprestando  ao  substantivo  o 
significado  restrito,  que  estamos  a  encarecer,  para  não  nulificar  a 
competência  legislativa  federativamente  condominial  em  tema  de 
produção  e  consumo,  defesa  do  consumidor  e  prevenção  de 
responsabilidade por danos contra este cometidos. Tanto é assim que, ao 
dispor sobre a competência material da União para explorar os serviços 
de telecomunicações, conferiu à lei federal (inciso XI do art. 21) apenas a 
força de dispor sobre a organização dos serviços, da criação de um órgão 
regulador e de outros aspectos institucionais, de que não faz parte o 
tema das assinaturas básicas ou do consumo mínimo, a toda evidência. 
E o fato é que não há lei federal que autorize a cobrança de assinatura 
3 
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Art. 5º – (...)
XXXII – O Estado promoverá, na forma da lei, a defesa do 
consumidor;
Art. 24 – Compete à União, aos Estados  e ao  Distrito 
Federal legislar concorrentemente sobre: 
(...)
V – produção e consumo;
(...)
VIII – responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao 
consumidor,  a  bens  e  direitos  de  valor  artístico,  estético, 
histórico, turístico e paisagístico;
10. Ora bem, a lei amapaense, no caso, limitou-se a defender os 
elementares  direitos  de  consumidores-usuários  localizados  em  seu 
território. Logo, de usurpação de competência legislativa da União não se 
cuida, pois não há como confundir telecomunicações (palavra-gênero) 
com direitos do consumidor. Tanto é assim que nem a Lei nº 9.472/1997 
(Lei  Geral  de  Telecomunicações),  nem  a  Lei  nº  4.117/1962  (Código 
Brasileiro  de  Telecomunicações)  autorizam  a  cobrança  da  assinatura 
básica.
11. Nessa contextura, é de se ver que a nossa Constituição encartou 
na União a titularidade  da competência privativa para  legislar sobre 
“telecomunicações”,  é  certo,  mas  emprestando  ao  substantivo  o 
significado  restrito,  que  estamos  a  encarecer,  para  não  nulificar  a 
competência  legislativa  federativamente  condominial  em  tema  de 
produção  e  consumo,  defesa  do  consumidor  e  prevenção  de 
responsabilidade por danos contra este cometidos. Tanto é assim que, ao 
dispor sobre a competência material da União para explorar os serviços 
de telecomunicações, conferiu à lei federal (inciso XI do art. 21) apenas a 
força de dispor sobre a organização dos serviços, da criação de um órgão 
regulador e de outros aspectos institucionais, de que não faz parte o 
tema das assinaturas básicas ou do consumo mínimo, a toda evidência. 
E o fato é que não há lei federal que autorize a cobrança de assinatura 
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Voto - MIN. AYRES BRITTO
ADI 4.478 / AP 
básica, tarifa mensal mínima ou consumação-piso.
12. É nesse contexto normativo de elevação de defesa do consumidor 
a princípio constitucional que se deve ter em mente que a lei estadual em 
análise  incide  mesmo  é  sobre  relações  tipicamente  de  consumo, 
independentemente do objeto contratual a ela subjacente (prestação de 
serviços  de  telefonia  fixa  e  móvel).  Relações  em  que  figuram  como 
sujeitos, de um lado, os usuários, e, de outro, as empresas concessionárias 
dos serviços públicos ali descritos. Não o Poder Concedente (a União) 
perante  esse  ou  aquele  concessionário  ou  permissionário  do  serviço 
público. Sendo assim, não há usurpação legislativa no fato de lei estadual 
proteger, no âmbito do seu raio territorial de incidência, o consumidor-
usuário de serviços de telefonia. Proteger, entenda-se, mediante a regra 
de que é só é permitido o pagamento pelo efetivo uso mensal dos serviços 
contratados.
13. Explico ainda uma vez: as chamadas “tarifas e taxas de consumo 
mínimas  ou  de  assinatura  básica” são  instituídos  como  obrigação 
pecuniária  que  recai  sobre  consumidores  de  serviço  público  típico. 
Obrigação  que  se  pretende  desvinculada  da  quantidade  do  serviço 
efetivamente desfrutado pelo usuário. Tudo sob a justificativa de que o 
serviço tanto pode ser cobrado pela sua efetiva prestação como pela 
disponibilidade de sua utilização. Daí a definição do instituto, trazida 
pelo Regulamento do Serviço Telefônico Comutado (Anexo à Resolução 
426/2005):  “tarifa ou preço de assinatura: valor devido pelo assinante em 
contrapartida da manutenção da disponibilidade do acesso telefônico de forma  
individualizada para a fruição contínua do serviço” (Resoluções ANATEL 
42/2005 e 85/19981).  Definição, repito, não encartada em nenhuma lei 
formal da União, pois o que figura em lei federal é tão-somente a regra de 
que as tarifas pelo consumo dos serviços de telecomunicações deverão ser 
fixadas no devido contrato de concessão (inciso VII do art. 93 e §§ 3º e 4º 
do art. 103 da LGT). Nada existindo quanto à possibilidade de cobrança 
1
Art. 3º - (...)
   XXII – Tarifa ou Preço de Assinatura: valor de trato sucessivo  pago pelo Assinante à 
prestadora, durante toda a prestação do serviço, nos termos do contrtao de prestação de 
serviço, dando-lhe direito à fruição contínua do serviço”
4 
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ADI 4.478 / AP 
básica, tarifa mensal mínima ou consumação-piso.
12. É nesse contexto normativo de elevação de defesa do consumidor 
a princípio constitucional que se deve ter em mente que a lei estadual em 
análise  incide  mesmo  é  sobre  relações  tipicamente  de  consumo, 
independentemente do objeto contratual a ela subjacente (prestação de 
serviços  de  telefonia  fixa  e  móvel).  Relações  em  que  figuram  como 
sujeitos, de um lado, os usuários, e, de outro, as empresas concessionárias 
dos serviços públicos ali descritos. Não o Poder Concedente (a União) 
perante  esse  ou  aquele  concessionário  ou  permissionário  do  serviço 
público. Sendo assim, não há usurpação legislativa no fato de lei estadual 
proteger, no âmbito do seu raio territorial de incidência, o consumidor-
usuário de serviços de telefonia. Proteger, entenda-se, mediante a regra 
de que é só é permitido o pagamento pelo efetivo uso mensal dos serviços 
contratados.
13. Explico ainda uma vez: as chamadas “tarifas e taxas de consumo 
mínimas  ou  de  assinatura  básica” são  instituídos  como  obrigação 
pecuniária  que  recai  sobre  consumidores  de  serviço  público  típico. 
Obrigação  que  se  pretende  desvinculada  da  quantidade  do  serviço 
efetivamente desfrutado pelo usuário. Tudo sob a justificativa de que o 
serviço tanto pode ser cobrado pela sua efetiva prestação como pela 
disponibilidade de sua utilização. Daí a definição do instituto, trazida 
pelo Regulamento do Serviço Telefônico Comutado (Anexo à Resolução 
426/2005):  “tarifa ou preço de assinatura: valor devido pelo assinante em 
contrapartida da manutenção da disponibilidade do acesso telefônico de forma  
individualizada para a fruição contínua do serviço” (Resoluções ANATEL 
42/2005 e 85/19981).  Definição, repito, não encartada em nenhuma lei 
formal da União, pois o que figura em lei federal é tão-somente a regra de 
que as tarifas pelo consumo dos serviços de telecomunicações deverão ser 
fixadas no devido contrato de concessão (inciso VII do art. 93 e §§ 3º e 4º 
do art. 103 da LGT). Nada existindo quanto à possibilidade de cobrança 
1
Art. 3º - (...)
   XXII – Tarifa ou Preço de Assinatura: valor de trato sucessivo  pago pelo Assinante à 
prestadora, durante toda a prestação do serviço, nos termos do contrtao de prestação de 
serviço, dando-lhe direito à fruição contínua do serviço”
4 
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Voto - MIN. AYRES BRITTO
ADI 4.478 / AP 
de um valor mínimo pela mera disponibilização dos serviços. Donde se 
concluir pela plena competência legislativa estadual para tratar sobre o 
tema, nos termos dos §§ 2º e 3º do art. 24 da Constituição Federal.
14 . Não é tudo: a Constituição Federal previu, no inciso XXXII do 
seu art. 5º, que o Estado promoverá, na forma da lei, a defesa do consumidor. E  
Estado, aqui, é sinônimo cabal de Poder Público, abarcante das quatro 
unidades  federativas:  a  União,  o  Distrito  Federal,  os  Estados  e  os 
Municípios. Pelo que não assiste à União o monopólio da defesa do 
consumidor em tema de prestação de serviços públicos.
15. Nesse contexto, penso que a lei estadual, ora combatida, está 
mesmo a tutelar legítimos direitos subjetivos. Direitos dos consumidores-
usuários, ao estabelecer que  a cobrança por um  serviço  público  não 
efetivamente prestado colide com o modelo de exploração de serviços 
públicos concedidos ou permitidos a empresas privadas. É como dizer: o 
legislador  estadual  atuou,  em  verdade,  no  campo  das  relações  de 
consumo (inciso V do art. 24 da CF) e, mais especificamente, no âmbito 
das relações que a nossa Constituição Federal colocou sob a competência 
da União, dos Estados e do Distrito Federal, indistintamente, a título de 
prevenção e reparação de dano ao consumidor (inciso VIII do mesmo art. 
24). Isto para que ele, consumidor-usuário, não tenha que pagar por um 
serviço que não lhe seja efetivamente prestado. 
16. Percebe-se, pois, que a lei estadual adversada não implica senão 
legítima atuação normativa de prevenção de danos aos consumidores-
usuários do Estado do Amapá, tal como expressamente admitido nos 
incisos V e VIII do art. 24 da Constituição. Modo conciliado de repartir a 
competência  da  União  para  conformar,  legislativamente,  a  atividade 
técnica em si mesma de telefonia com o poder que assiste ao Estado-
membro  de  proteger  os  consumidores  alocados  em  seu  território 
suplementarmente à proteção federal. Noutros termos, o que interessa é, 
em tema de exploração privada de serviços públicos, impedir que o 
público pague duas vezes por um mesmo serviço: uma vez, como forma 
de contraprestação financeira por um serviço efetivamente desfrutado às 
expensas  do  prestador-concessionário,  e,  uma  segunda  vez,  por  um 
5 
Supremo Tribunal Federal
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Supremo Tribunal Federal
ADI 4.478 / AP 
de um valor mínimo pela mera disponibilização dos serviços. Donde se 
concluir pela plena competência legislativa estadual para tratar sobre o 
tema, nos termos dos §§ 2º e 3º do art. 24 da Constituição Federal.
14 . Não é tudo: a Constituição Federal previu, no inciso XXXII do 
seu art. 5º, que o Estado promoverá, na forma da lei, a defesa do consumidor. E  
Estado, aqui, é sinônimo cabal de Poder Público, abarcante das quatro 
unidades  federativas:  a  União,  o  Distrito  Federal,  os  Estados  e  os 
Municípios. Pelo que não assiste à União o monopólio da defesa do 
consumidor em tema de prestação de serviços públicos.
15. Nesse contexto, penso que a lei estadual, ora combatida, está 
mesmo a tutelar legítimos direitos subjetivos. Direitos dos consumidores-
usuários, ao estabelecer que  a cobrança por um  serviço  público  não 
efetivamente prestado colide com o modelo de exploração de serviços 
públicos concedidos ou permitidos a empresas privadas. É como dizer: o 
legislador  estadual  atuou,  em  verdade,  no  campo  das  relações  de 
consumo (inciso V do art. 24 da CF) e, mais especificamente, no âmbito 
das relações que a nossa Constituição Federal colocou sob a competência 
da União, dos Estados e do Distrito Federal, indistintamente, a título de 
prevenção e reparação de dano ao consumidor (inciso VIII do mesmo art. 
24). Isto para que ele, consumidor-usuário, não tenha que pagar por um 
serviço que não lhe seja efetivamente prestado. 
16. Percebe-se, pois, que a lei estadual adversada não implica senão 
legítima atuação normativa de prevenção de danos aos consumidores-
usuários do Estado do Amapá, tal como expressamente admitido nos 
incisos V e VIII do art. 24 da Constituição. Modo conciliado de repartir a 
competência  da  União  para  conformar,  legislativamente,  a  atividade 
técnica em si mesma de telefonia com o poder que assiste ao Estado-
membro  de  proteger  os  consumidores  alocados  em  seu  território 
suplementarmente à proteção federal. Noutros termos, o que interessa é, 
em tema de exploração privada de serviços públicos, impedir que o 
público pague duas vezes por um mesmo serviço: uma vez, como forma 
de contraprestação financeira por um serviço efetivamente desfrutado às 
expensas  do  prestador-concessionário,  e,  uma  segunda  vez,  por  um 
5 
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Voto - MIN. AYRES BRITTO
ADI 4.478 / AP 
serviço apenas virtual (a assinatura básica), previamente estipulado para 
a hipótese de não haver consumo real superior ao montante financeiro 
daquela  estipulação  aprioristicamente  pactuada.  Sendo  certo  que  a 
exigência  de  um  pagamento  mínimo  sem  o  efetivo  consumo  é 
modalidade  de  enriquecimento  sem  causa  por  parte  da  empresa 
concessionária.  Indisfarçável bis  in  idem  remuneratório  ou  de  receita 
operacional, tão às custas do consumidor-usuário quanto incompatível 
com o modelo de exploração desse ou daquele serviço público por um 
concessionário ou permissionário do setor privado da Economia. Afinal, 
se, no âmbito das relações econômicas privadas, é vedado a qualquer 
empresa faturar mercadoria ou serviço sem a correspondente entrega ou 
prestação  em  prol  do  consumidor,  como  admitir  que  o  faça  no 
desempenho de atividade eminentemente pública ou de atendimento 
de necessidades básicas de toda uma população usuária?
 17. Parece-me que a resposta para tal indagação remonta à  época 
em que o Estado detinha a exclusividade da prestação dos serviços de 
telefonia fixa. Oportunidade em que se justificava a cobrança por serviços 
colocados à disposição do usuário, em face da necessidade de expansão e 
melhoria dos sistemas de telecomunicações, de fornecimento de energia e 
de água pátrios. Tal cobrança era operacionalizada mediante taxa, espécie 
de natureza tributária e compatível com o poder de império estatal e com 
a ideia-força de que, no âmbito das empresas estatais, o lucro não é um 
fim em si mesmo. É meio, agora sim para melhor prestar o serviço à 
coletividade. Contudo, não mais se justifica tal exação. Exação que não é 
compatível com a prestação de serviços de telefonia por empresários da 
iniciativa privada, como acontece no caso dos autos. Empresários que, 
quando da celebração do contrato com o poder concedente, assumiram 
não só a obrigação de prestar os serviços como também o próprio risco do 
empreendimento, incerto por natureza ou definição. Afinal, como já se 
disse,  vige  no  Brasil  um  sistema  capitalista  de  livre  iniciativa  e 
concorrência. Confundir a sistemática de cobrança tributária, efetuada 
pelo Estado, com aquela do particular concessionário de serviço público, 
seria igualar os institutos jurídicos da taxa e do preço público (tarifa), o 
6 
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Supremo Tribunal Federal
ADI 4.478 / AP 
serviço apenas virtual (a assinatura básica), previamente estipulado para 
a hipótese de não haver consumo real superior ao montante financeiro 
daquela  estipulação  aprioristicamente  pactuada.  Sendo  certo  que  a 
exigência  de  um  pagamento  mínimo  sem  o  efetivo  consumo  é 
modalidade  de  enriquecimento  sem  causa  por  parte  da  empresa 
concessionária.  Indisfarçável bis  in  idem  remuneratório  ou  de  receita 
operacional, tão às custas do consumidor-usuário quanto incompatível 
com o modelo de exploração desse ou daquele serviço público por um 
concessionário ou permissionário do setor privado da Economia. Afinal, 
se, no âmbito das relações econômicas privadas, é vedado a qualquer 
empresa faturar mercadoria ou serviço sem a correspondente entrega ou 
prestação  em  prol  do  consumidor,  como  admitir  que  o  faça  no 
desempenho de atividade eminentemente pública ou de atendimento 
de necessidades básicas de toda uma população usuária?
 17. Parece-me que a resposta para tal indagação remonta à  época 
em que o Estado detinha a exclusividade da prestação dos serviços de 
telefonia fixa. Oportunidade em que se justificava a cobrança por serviços 
colocados à disposição do usuário, em face da necessidade de expansão e 
melhoria dos sistemas de telecomunicações, de fornecimento de energia e 
de água pátrios. Tal cobrança era operacionalizada mediante taxa, espécie 
de natureza tributária e compatível com o poder de império estatal e com 
a ideia-força de que, no âmbito das empresas estatais, o lucro não é um 
fim em si mesmo. É meio, agora sim para melhor prestar o serviço à 
coletividade. Contudo, não mais se justifica tal exação. Exação que não é 
compatível com a prestação de serviços de telefonia por empresários da 
iniciativa privada, como acontece no caso dos autos. Empresários que, 
quando da celebração do contrato com o poder concedente, assumiram 
não só a obrigação de prestar os serviços como também o próprio risco do 
empreendimento, incerto por natureza ou definição. Afinal, como já se 
disse,  vige  no  Brasil  um  sistema  capitalista  de  livre  iniciativa  e 
concorrência. Confundir a sistemática de cobrança tributária, efetuada 
pelo Estado, com aquela do particular concessionário de serviço público, 
seria igualar os institutos jurídicos da taxa e do preço público (tarifa), o 
6 
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ADI 4.478 / AP 
que é juridicamente impossível. Vale dizer, as empresas concessionárias 
hão de ser remuneradas, não por taxas, porém mediante o pagamento de 
tarifa,  instituto  incompatível  com  a  mera  utilização  potencial  de 
serviços  públicos. Utilização  potencial,  isto  sim,  que  faz  parte  da 
compostura jurídica tão-somente das taxas. 
18. Diante de tudo isso, penso que o instituto da assinatura básica é 
mesmo  incompatível  com  a  Constituição  Federal.  Incompatibilidade 
verificada na definição constitucional das tarifas a serem cobradas dos 
consumidores-usuários. É que a nossa Carta de 1988, ao prever, em seu 
art.  175,  que  a  Lei  Geral  de  Concessões  e  Permissões  disporá  sobre 
política  tarifária,  impossibilitou  às  empresas  concessionárias  e 
permissionárias a cobrança de qualquer preço que não tivesse a natureza 
jurídica de tarifa. Pré-excluiu do regime do serviço público concedido ou 
permitido qualquer exigência de preço por um serviço não efetivamente 
marcado pela sua individualizada consumação. Consumação  per capita, 
então, para cuja defesa, ela, Constituição Federal habilitou a União, o 
Distrito Federal e os Estados-membros, concorrentemente.
19. Por outro ângulo de cognição do tema, não se alegue que esse 
tipo  de  proteção  ao  consumidor  importa  imiscuir-se  no  equilíbrio 
econômico-financeiro de um contrato firmado entre o poder concedente 
federal e as empresas concessionárias. E assim não se alegue porque à 
União  não  é  dado  firmar  contratos  que  terminem  por  subtrair  dos 
Estados e do Distrito Federal a competência para normar sobre relações 
de consumo e prevenção de danos ao consumidor. Se, no caso, a União 
fez  “cortesia com chapéu  alheio”,  favorecendo  empresas concessionárias 
com cláusula contratual de indevida sobre-remuneração, então que ela, 
União, trate de sair por conta própria da armadilha em que se meteu. O 
que não pode é, pela via tortuosa de um contrato celebrado entre ela e as 
empresas  concessionárias  desnaturar  o  instituto  jurídico  da  tarifa, 
enquanto  preço-público  (inconfundível  com  taxa,  sabido  que  esta  é 
incompatível com a exigência de pagamento por um serviço público 
apenas  disponibilizado,  consoante  o  disposto  no  inciso  II  do  artigo 
constitucional de nº 145). Menos ainda pode a União sonegar aos Estados-
7 
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que é juridicamente impossível. Vale dizer, as empresas concessionárias 
hão de ser remuneradas, não por taxas, porém mediante o pagamento de 
tarifa,  instituto  incompatível  com  a  mera  utilização  potencial  de 
serviços  públicos. Utilização  potencial,  isto  sim,  que  faz  parte  da 
compostura jurídica tão-somente das taxas. 
18. Diante de tudo isso, penso que o instituto da assinatura básica é 
mesmo  incompatível  com  a  Constituição  Federal.  Incompatibilidade 
verificada na definição constitucional das tarifas a serem cobradas dos 
consumidores-usuários. É que a nossa Carta de 1988, ao prever, em seu 
art.  175,  que  a  Lei  Geral  de  Concessões  e  Permissões  disporá  sobre 
política  tarifária,  impossibilitou  às  empresas  concessionárias  e 
permissionárias a cobrança de qualquer preço que não tivesse a natureza 
jurídica de tarifa. Pré-excluiu do regime do serviço público concedido ou 
permitido qualquer exigência de preço por um serviço não efetivamente 
marcado pela sua individualizada consumação. Consumação  per capita, 
então, para cuja defesa, ela, Constituição Federal habilitou a União, o 
Distrito Federal e os Estados-membros, concorrentemente.
19. Por outro ângulo de cognição do tema, não se alegue que esse 
tipo  de  proteção  ao  consumidor  importa  imiscuir-se  no  equilíbrio 
econômico-financeiro de um contrato firmado entre o poder concedente 
federal e as empresas concessionárias. E assim não se alegue porque à 
União  não  é  dado  firmar  contratos  que  terminem  por  subtrair  dos 
Estados e do Distrito Federal a competência para normar sobre relações 
de consumo e prevenção de danos ao consumidor. Se, no caso, a União 
fez  “cortesia com chapéu  alheio”,  favorecendo  empresas concessionárias 
com cláusula contratual de indevida sobre-remuneração, então que ela, 
União, trate de sair por conta própria da armadilha em que se meteu. O 
que não pode é, pela via tortuosa de um contrato celebrado entre ela e as 
empresas  concessionárias  desnaturar  o  instituto  jurídico  da  tarifa, 
enquanto  preço-público  (inconfundível  com  taxa,  sabido  que  esta  é 
incompatível com a exigência de pagamento por um serviço público 
apenas  disponibilizado,  consoante  o  disposto  no  inciso  II  do  artigo 
constitucional de nº 145). Menos ainda pode a União sonegar aos Estados-
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ADI 4.478 / AP 
membros e ao Distrito Federal o poder de normar, concorrentemente, 
sobre  relações  de  consumo  e  prevenção  de  danos  aos  usuários-
consumidores,  situados  nos  respectivos  territórios  (deles,  Estados-
membros e Distrito Federal). 
20. Realmente, a figura do consumidor é especialmente protegida 
pela Carta Magna brasileira, inclusive mediante esse tipo de competência 
legislativa concorrente entre a União, os Estados e o Distrito Federal. São 
pelo menos seis as passagens em que nossa Constituição Federal faz 
expressa referência a ele, consumidor, ou às relações de consumo2. E de 
todas  essas  tutelares  passagens,  consoante  já  deixei  assentado  no 
julgamento  do  RE  351750  e  da  ADI-MC  3322,   merecem  redobrada 
atenção do intérprete os seguintes dispositivos:
I – o inciso XXXII do art. 5º, ao deixar claro que a 
defesa do  consumidor  faz parte  “Dos Direitos e Garantias 
2
 Art. 5º, inciso XXXII - “o Estado promoverá, na forma da lei, a defesa do consumidor”.
**********
Art.  24,  inciso  VIII  –  “Compete  à  União,  aos  Estados  e  ao  Distrito  Federal  legislar 
concorrentemente sobre (...) responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a 
bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico”.
***********
Art. 150, § 5º - “A lei determinará medidas para que os consumidores sejam esclarecidos acerca 
dos impostos que incidam sobre mercadorias e serviços”.
**********
Art. 155, § 2º – “O imposto previsto no inciso II atenderá ao seguinte: (...) VII – em relação às 
operações e prestações que destinem bens e serviços a consumidor final localizado em outro 
Estado, adotar-se-á: a) a alíquota interestadual, quando o destinatário for contribuinte do 
imposto; b) a alíquota interna, quando o destinatário não for contribuinte dela”.
**********
Art. 170, inciso V – “A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre 
iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça 
social, observados os seguintes princípios: (...) V- defesa do consumidor”.
**********
Art. 48 - “O Congresso Nacional, dentro de cento e vinte dias da promulgação da Constituição, 
elaborará código de defesa do consumidor”.
8 
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membros e ao Distrito Federal o poder de normar, concorrentemente, 
sobre  relações  de  consumo  e  prevenção  de  danos  aos  usuários-
consumidores,  situados  nos  respectivos  territórios  (deles,  Estados-
membros e Distrito Federal). 
20. Realmente, a figura do consumidor é especialmente protegida 
pela Carta Magna brasileira, inclusive mediante esse tipo de competência 
legislativa concorrente entre a União, os Estados e o Distrito Federal. São 
pelo menos seis as passagens em que nossa Constituição Federal faz 
expressa referência a ele, consumidor, ou às relações de consumo2. E de 
todas  essas  tutelares  passagens,  consoante  já  deixei  assentado  no 
julgamento  do  RE  351750  e  da  ADI-MC  3322,   merecem  redobrada 
atenção do intérprete os seguintes dispositivos:
I – o inciso XXXII do art. 5º, ao deixar claro que a 
defesa do  consumidor  faz parte  “Dos Direitos e Garantias 
2
 Art. 5º, inciso XXXII - “o Estado promoverá, na forma da lei, a defesa do consumidor”.
**********
Art.  24,  inciso  VIII  –  “Compete  à  União,  aos  Estados  e  ao  Distrito  Federal  legislar 
concorrentemente sobre (...) responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a 
bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico”.
***********
Art. 150, § 5º - “A lei determinará medidas para que os consumidores sejam esclarecidos acerca 
dos impostos que incidam sobre mercadorias e serviços”.
**********
Art. 155, § 2º – “O imposto previsto no inciso II atenderá ao seguinte: (...) VII – em relação às 
operações e prestações que destinem bens e serviços a consumidor final localizado em outro 
Estado, adotar-se-á: a) a alíquota interestadual, quando o destinatário for contribuinte do 
imposto; b) a alíquota interna, quando o destinatário não for contribuinte dela”.
**********
Art. 170, inciso V – “A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre 
iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça 
social, observados os seguintes princípios: (...) V- defesa do consumidor”.
**********
Art. 48 - “O Congresso Nacional, dentro de cento e vinte dias da promulgação da Constituição, 
elaborará código de defesa do consumidor”.
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ADI 4.478 / AP 
Fundamentais” (TÍTULO II). Cabendo “ao Estado”, mediante 
lei, promover tal defesa. Estado, aqui, no mesmo sentido em 
que  o  vocábulo  é  usado  em  quatro  outros  incisos  desse 
emblemático art. 5º; ou seja, “Estado” como indistinta realidade 
federativa, de sorte a alcançar cada qual das quatro pessoas 
jurídicas de que nossa Federação é composta. Sem empeço, de 
se reconhecer que somente a União  é que foi autorizada  a 
instituir um “código de defesa do consumidor” para todo o 
País.  Um  código  veiculador  de  normas  gerais  ou 
federativamente  uniformes,  a  teor  dos  seguintes  dizeres  do 
artigo transitório de nº 48: “O Congresso Nacional, dentro de cento 
e vinte dias da promulgação da Constituição, elaborará código de  
defesa do consumidor” 3;
II – os incisos V e VIII do art. 24, para habilitar a 
União,  os  Estados  e  o  Distrito  Federal  a  legislar 
concorrentemente  sobre  “produção  e  consumo”  e 
“responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e  
direitos de valor artístico, estético, histórico e paisagístico”. Logo, 
nesse tema da produção e do consumo e mais em matéria de 
responsabilidade por dano ao consumidor,  comprovado fica 
limitar-se  a  competência  da  União  ao  estabelecimento  de 
“normas gerais” (§ 1º do art. 24), cabendo aos Estados e ao 
Distrito  Federal  laborar  no  campo  da  normatividade 
3 Aqui estão os demais incisos em que se desdobra o art. 5º da Constituição, a respeito do 
substantivo “Estado”:
a) XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de 
interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas 
aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado.
b) XLIV - constitui crime inafiançável e imprescritível a ação de grupos armados, civis ou 
militares, contra a ordem constitucional e o Estado democrático;
c) LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao 
patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio 
ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas 
judiciais e do ônus da sucumbência;
d) LXXIV - o Estado prestará assistência jurídica integral e gratuita aos que comprovarem insuficiência 
de recursos;
9 
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Fundamentais” (TÍTULO II). Cabendo “ao Estado”, mediante 
lei, promover tal defesa. Estado, aqui, no mesmo sentido em 
que  o  vocábulo  é  usado  em  quatro  outros  incisos  desse 
emblemático art. 5º; ou seja, “Estado” como indistinta realidade 
federativa, de sorte a alcançar cada qual das quatro pessoas 
jurídicas de que nossa Federação é composta. Sem empeço, de 
se reconhecer que somente a União  é que foi autorizada  a 
instituir um “código de defesa do consumidor” para todo o 
País.  Um  código  veiculador  de  normas  gerais  ou 
federativamente  uniformes,  a  teor  dos  seguintes  dizeres  do 
artigo transitório de nº 48: “O Congresso Nacional, dentro de cento 
e vinte dias da promulgação da Constituição, elaborará código de  
defesa do consumidor” 3;
II – os incisos V e VIII do art. 24, para habilitar a 
União,  os  Estados  e  o  Distrito  Federal  a  legislar 
concorrentemente  sobre  “produção  e  consumo”  e 
“responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e  
direitos de valor artístico, estético, histórico e paisagístico”. Logo, 
nesse tema da produção e do consumo e mais em matéria de 
responsabilidade por dano ao consumidor,  comprovado fica 
limitar-se  a  competência  da  União  ao  estabelecimento  de 
“normas gerais” (§ 1º do art. 24), cabendo aos Estados e ao 
Distrito  Federal  laborar  no  campo  da  normatividade 
3 Aqui estão os demais incisos em que se desdobra o art. 5º da Constituição, a respeito do 
substantivo “Estado”:
a) XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de 
interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas 
aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado.
b) XLIV - constitui crime inafiançável e imprescritível a ação de grupos armados, civis ou 
militares, contra a ordem constitucional e o Estado democrático;
c) LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao 
patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio 
ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas 
judiciais e do ônus da sucumbência;
d) LXXIV - o Estado prestará assistência jurídica integral e gratuita aos que comprovarem insuficiência 
de recursos;
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ADI 4.478 / AP 
“suplementar”;
III  –  o  §  5º  do  art.  150,  para  insistir  no 
compromisso tutelar-consumeirista, fazendo-o pela atribuição de 
mais  um  encargo  à  lei:  determinar  “medidas  para  que  os 
consumidores  sejam  esclarecidos  acerca  dos  impostos  que 
incidam sobre mercadorias e serviços”. Lei, aclare-se, que volta 
a  ser  utilizada  num  contexto  normativo  de  máxima 
abrangência federativa, que é o contexto “Das limitações do 
Poder de Tributar” (SEÇÃO II  do primeiro capítulo do TÍTULO 
VI). Donde a competência legislativa dos Estados, do Distrito 
Federal  e  até  dos  Municípios  para,  em  reforço  à legislação 
federal  de  defesa  do  consumidor,  laborar  nesse  espaço  da 
informação quanto às mercadorias e os serviços por eles (entes 
federados periféricos) tributados nos respectivos territórios. E é 
certo que os serviços de telecomunicações e de energia elétrica 
se prestam como hipótese de incidência do ICMS (imposto que 
se inclui na competência  tributante dos Estados e do Distrito 
Federal), a teor da seguinte disposição: “À exceção dos impostos 
de que tratam o inciso II do caput deste artigo e o art. 153, I e II,  
nenhum  outro  imposto  poderá incidir  sobre  operações  relativas  a  
energia elétrica, serviços de telecomunicações, derivados de petróleo, 
combustíveis e minerais do País” (§ 3º do art. 155);
IV – o inciso V do art. 170, já agora para dizer que 
a  defesa  do  consumidor,  além  de  direito  fundamental,  é 
princípio geral de toda a atividade econômica. Isto no interior 
de um capítulo (Capítulo I do Título VII): a) tipificador do 
Estado  como  “agente  normativo  e  regulador  da  atividade 
econômica”, apto, mediante lei, tanto a reprimir “o abuso do 
poder  econômico”  quanto  a  desempenhar  “as  funções  de 
fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o  
setor público e indicativo para o setor privado” (§ 4º do art. 173, 
combinadamente com o caput do art. 174);  b) incorporante do 
artigo em que é centralmente estabelecido o regime jurídico dos 
serviços públicos (art. 175, com seu parágrafo único e quatro 
10 
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ADI 4.478 / AP 
“suplementar”;
III  –  o  §  5º  do  art.  150,  para  insistir  no 
compromisso tutelar-consumeirista, fazendo-o pela atribuição de 
mais  um  encargo  à  lei:  determinar  “medidas  para  que  os 
consumidores  sejam  esclarecidos  acerca  dos  impostos  que 
incidam sobre mercadorias e serviços”. Lei, aclare-se, que volta 
a  ser  utilizada  num  contexto  normativo  de  máxima 
abrangência federativa, que é o contexto “Das limitações do 
Poder de Tributar” (SEÇÃO II  do primeiro capítulo do TÍTULO 
VI). Donde a competência legislativa dos Estados, do Distrito 
Federal  e  até  dos  Municípios  para,  em  reforço  à legislação 
federal  de  defesa  do  consumidor,  laborar  nesse  espaço  da 
informação quanto às mercadorias e os serviços por eles (entes 
federados periféricos) tributados nos respectivos territórios. E é 
certo que os serviços de telecomunicações e de energia elétrica 
se prestam como hipótese de incidência do ICMS (imposto que 
se inclui na competência  tributante dos Estados e do Distrito 
Federal), a teor da seguinte disposição: “À exceção dos impostos 
de que tratam o inciso II do caput deste artigo e o art. 153, I e II,  
nenhum  outro  imposto  poderá incidir  sobre  operações  relativas  a  
energia elétrica, serviços de telecomunicações, derivados de petróleo, 
combustíveis e minerais do País” (§ 3º do art. 155);
IV – o inciso V do art. 170, já agora para dizer que 
a  defesa  do  consumidor,  além  de  direito  fundamental,  é 
princípio geral de toda a atividade econômica. Isto no interior 
de um capítulo (Capítulo I do Título VII): a) tipificador do 
Estado  como  “agente  normativo  e  regulador  da  atividade 
econômica”, apto, mediante lei, tanto a reprimir “o abuso do 
poder  econômico”  quanto  a  desempenhar  “as  funções  de 
fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o  
setor público e indicativo para o setor privado” (§ 4º do art. 173, 
combinadamente com o caput do art. 174);  b) incorporante do 
artigo em que é centralmente estabelecido o regime jurídico dos 
serviços públicos (art. 175, com seu parágrafo único e quatro 
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incisos), de maneira a patentear a exegese de que  a altaneira 
figura do consumidor muda de nome, quando se trata do uso 
de um serviço público. O nome que passa a ostentar é o de 
“usuário” (consumidor enquanto gênero e usuário enquanto 
espécie),  debaixo  de  um  regime  jurídico-prestacional  que 
somente ganha plenitude de sentido se interpretado como um 
algo a acrescer às leis de proteção consumeirista. Vale dizer, o 
regime jurídico  dos usuários de serviços públicos não  foi 
constitucionalmente  concebido  como  um  substitutivo  do 
regime jurídico dos consumidores em geral, mas enquanto 
particularizada  legislação  de  reforço.  Um  plus protecional, 
então, para homenagear aqueles traços que são próprios do 
direito que assiste aos consumidores: um direito fundamental, 
uma limitação ao poder estatal de tributar e um princípio da 
atividade  econômica  a  se  dotar  de  força irradiante; isto  é, 
princípio  que  se  irradia  para  a  relação  de  serviço  público, 
mormente se prestado sob forma empresarial-privada.
21.  Nesse  fluxo  de  idéias  é  de  se  concluir  que  a  cobrança  de 
assinatura  básica  viola  regras  destinadas  à  proteção  do  consumidor. 
Violação que frustra qualquer tentativa do usuário de economizar com a 
fruição ou gasto daqueles serviços públicos a ele ofertados. O que agride 
os princípios da universalidade dos serviços públicos e da modicidade 
das tarifas, pois salta à evidência que do encarecido campo de atuação 
normativa concorrente faz parte a positivação de regras que impeçam o 
consumidor  de  ser  espoliado.  Espoliação,  claro,  a  se  evitar  pela 
densificação de normas que, na própria Constituição, proíbem o aumento 
arbitrário de lucros empresariais (art. 173, §4º da CF). Dando-se que esse 
aumento arbitrário caracteriza o que a nossa Lei Fundamental designa 
por abuso do poder econômico. Abuso que não deixa de caracterizar 
ilícito  pelo  fato  de  a  União  para  ele  concorrer  por  qualquer  modo, 
acumpliciando-se,  voluntária  ou  involuntariamente,  com  suas 
concessionárias  de  serviço  público  (que  é  o  caso  sub  judice, 
respeitosamente o digo).  
22.  Acresce  que  a  própria  lei  federal  que  dispõe  sobre  serviços 
11 
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incisos), de maneira a patentear a exegese de que  a altaneira 
figura do consumidor muda de nome, quando se trata do uso 
de um serviço público. O nome que passa a ostentar é o de 
“usuário” (consumidor enquanto gênero e usuário enquanto 
espécie),  debaixo  de  um  regime  jurídico-prestacional  que 
somente ganha plenitude de sentido se interpretado como um 
algo a acrescer às leis de proteção consumeirista. Vale dizer, o 
regime jurídico  dos usuários de serviços públicos não  foi 
constitucionalmente  concebido  como  um  substitutivo  do 
regime jurídico dos consumidores em geral, mas enquanto 
particularizada  legislação  de  reforço.  Um  plus protecional, 
então, para homenagear aqueles traços que são próprios do 
direito que assiste aos consumidores: um direito fundamental, 
uma limitação ao poder estatal de tributar e um princípio da 
atividade  econômica  a  se  dotar  de  força irradiante; isto  é, 
princípio  que  se  irradia  para  a  relação  de  serviço  público, 
mormente se prestado sob forma empresarial-privada.
21.  Nesse  fluxo  de  idéias  é  de  se  concluir  que  a  cobrança  de 
assinatura  básica  viola  regras  destinadas  à  proteção  do  consumidor. 
Violação que frustra qualquer tentativa do usuário de economizar com a 
fruição ou gasto daqueles serviços públicos a ele ofertados. O que agride 
os princípios da universalidade dos serviços públicos e da modicidade 
das tarifas, pois salta à evidência que do encarecido campo de atuação 
normativa concorrente faz parte a positivação de regras que impeçam o 
consumidor  de  ser  espoliado.  Espoliação,  claro,  a  se  evitar  pela 
densificação de normas que, na própria Constituição, proíbem o aumento 
arbitrário de lucros empresariais (art. 173, §4º da CF). Dando-se que esse 
aumento arbitrário caracteriza o que a nossa Lei Fundamental designa 
por abuso do poder econômico. Abuso que não deixa de caracterizar 
ilícito  pelo  fato  de  a  União  para  ele  concorrer  por  qualquer  modo, 
acumpliciando-se,  voluntária  ou  involuntariamente,  com  suas 
concessionárias  de  serviço  público  (que  é  o  caso  sub  judice, 
respeitosamente o digo).  
22.  Acresce  que  a  própria  lei  federal  que  dispõe  sobre  serviços 
11 
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Voto - MIN. AYRES BRITTO
ADI 4.478 / AP 
públicos determina sua conciliada aplicabilidade com o Código de Defesa 
do Consumidor (Lei 8.078/1990), assim como este último diploma impõe 
sua aplicação às relações de serviço público, o que evidencia o caráter 
legítimo da lei estadual em análise. Confira-se:
Lei nº 8.078/90 (Código de Defesa do Consumidor)
“Art. 4° A Política Nacional de Relações de Consumo tem 
por objetivo o atendimento das necessidades dos consumidores, 
o respeito a sua dignidade, saúde e segurança, a proteção de 
seus interesses econômicos, a melhoria da sua qualidade de 
vida, bem como a transferência e harmonia das relações de 
consumo, atendidos os seguintes princípios:
(...)
 VII - racionalização e melhoria dos serviços públicos”;
(...)
“Art. 6º São direitos básicos do consumidor:
(...)
 X - a adequada e eficaz prestação dos serviços públicos 
em geral”.
(...)
"Art.  51 - São  nulas  de pleno  direito, entre outras,  as 
cláusulas contratuais relativas ao fornecimento de produtos e 
serviços que:
(...)
IV  -  estabeleçam  obrigações  consideradas  iníquas, 
abusivas,  que  coloquem  o  consumidor  em  desvantagem 
exagerada,  ou  sejam  incompatíveis  com  a  boa-fé  ou  a 
eqüidade".
Lei nº 8987/95 (Lei Geral de Concessões) 
“Art. 7º - Sem prejuízo do disposto na Lei nº 8.078/90, de 
11 de setembro de 1990, são direitos e obrigações dos usuários:
(...)”
12 
Supremo Tribunal Federal
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ADI 4.478 / AP 
públicos determina sua conciliada aplicabilidade com o Código de Defesa 
do Consumidor (Lei 8.078/1990), assim como este último diploma impõe 
sua aplicação às relações de serviço público, o que evidencia o caráter 
legítimo da lei estadual em análise. Confira-se:
Lei nº 8.078/90 (Código de Defesa do Consumidor)
“Art. 4° A Política Nacional de Relações de Consumo tem 
por objetivo o atendimento das necessidades dos consumidores, 
o respeito a sua dignidade, saúde e segurança, a proteção de 
seus interesses econômicos, a melhoria da sua qualidade de 
vida, bem como a transferência e harmonia das relações de 
consumo, atendidos os seguintes princípios:
(...)
 VII - racionalização e melhoria dos serviços públicos”;
(...)
“Art. 6º São direitos básicos do consumidor:
(...)
 X - a adequada e eficaz prestação dos serviços públicos 
em geral”.
(...)
"Art.  51 - São  nulas  de pleno  direito, entre outras,  as 
cláusulas contratuais relativas ao fornecimento de produtos e 
serviços que:
(...)
IV  -  estabeleçam  obrigações  consideradas  iníquas, 
abusivas,  que  coloquem  o  consumidor  em  desvantagem 
exagerada,  ou  sejam  incompatíveis  com  a  boa-fé  ou  a 
eqüidade".
Lei nº 8987/95 (Lei Geral de Concessões) 
“Art. 7º - Sem prejuízo do disposto na Lei nº 8.078/90, de 
11 de setembro de 1990, são direitos e obrigações dos usuários:
(...)”
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Voto - MIN. AYRES BRITTO
ADI 4.478 / AP 
23. Em síntese, e quanto à competência legislativa concorrente que 
estamos a defender, convém repetir que ela está descrita  no art. 24 do 
Magno  Texto  Federal.  Daí  porque  não  cabe  falar,  quanto  a  elas,  de 
necessidade de delegação de competências entre pessoas federais4. Mais 
ainda:  nessa  passagem,  a  Magna  Carta  prestigiou  as  autonomias 
regionais, delimitando o campo de atuação dos entes federativos a partir, 
primeiramente, da adscrição da competência da União à edição de normas 
gerais  (§ 1º do  art. 24). Competência, essa,  não excludente da atuação 
suplementar  dos  Estados  (§  2º  do  mesmo  artigo). Logo,  o  vetor 
hermenêutico em tema de competência legislativa concorrente é o da 
descentralização política, o que favorece os poderes regionais.
24. Por tudo quanto posto, e divisando o caráter suplementar da 
norma  sub  judice, voto  pela  improcedência do  pedido  e  declaro  a 
constitucionalidade da Lei nº 1.336/2009, do Estado do Amapá.
4
 Ou seja: enquanto no parágrafo único do art. 22 o exercício da competência legislativa 
estadual fica condicionada a uma autorização político-legislativa da União, no art. 24 o 
exercício das competências legislativas concorrentes por parte dos Estados independe de 
qualquer liberalidade do nosso ente federativo central.
13 
Supremo Tribunal Federal
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23. Em síntese, e quanto à competência legislativa concorrente que 
estamos a defender, convém repetir que ela está descrita  no art. 24 do 
Magno  Texto  Federal.  Daí  porque  não  cabe  falar,  quanto  a  elas,  de 
necessidade de delegação de competências entre pessoas federais4. Mais 
ainda:  nessa  passagem,  a  Magna  Carta  prestigiou  as  autonomias 
regionais, delimitando o campo de atuação dos entes federativos a partir, 
primeiramente, da adscrição da competência da União à edição de normas 
gerais  (§ 1º do  art. 24). Competência, essa,  não excludente da atuação 
suplementar  dos  Estados  (§  2º  do  mesmo  artigo). Logo,  o  vetor 
hermenêutico em tema de competência legislativa concorrente é o da 
descentralização política, o que favorece os poderes regionais.
24. Por tudo quanto posto, e divisando o caráter suplementar da 
norma  sub  judice, voto  pela  improcedência do  pedido  e  declaro  a 
constitucionalidade da Lei nº 1.336/2009, do Estado do Amapá.
4
 Ou seja: enquanto no parágrafo único do art. 22 o exercício da competência legislativa 
estadual fica condicionada a uma autorização político-legislativa da União, no art. 24 o 
exercício das competências legislativas concorrentes por parte dos Estados independe de 
qualquer liberalidade do nosso ente federativo central.
13 
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Debate
01/09/2011
PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.478 AMAPÁ
RELATOR
: MIN. AYRES BRITTO
REDATOR 
DO 
ACÓRDÃO
: MIN. LUIZ FUX
REQTE.(S)
:ABRAFIX 
-  ASSOCIAÇÃO 
BRASILEIRA 
DE 
CONCESSIONÁRIAS 
DE SERVIÇO TELEFÔNICO 
FIXO COMUTADO 
ADV.(A/S)
:GUSTAVO 
HENRIQUE 
CAPUTO 
BASTOS 
E 
OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S)
:ASSEMBLÉIA 
LEGISLATIVA 
DO 
ESTADO 
DO 
AMAPÁ 
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Há um contrato.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (RELATOR) - Há um 
contrato.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Aí está o problema, 
porque o preço não é fixado por lei, e o contrato precisa ser respeitado.
O  SENHOR  MINISTRO  AYRES  BRITTO  (RELATOR) -  Isso  é 
verdade. Se o contrato precisa ser respeitado, aí é uma discussão que 
vamos abrir.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Imaginemos que não 
haja  o  uso  da  telefonia  pelos  destinatários  do  serviço.  Como  fica  a 
manutenção do sistema?
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (RELATOR) - Pois é.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – A assinatura básica 
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AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.478 AMAPÁ
RELATOR
: MIN. AYRES BRITTO
REDATOR 
DO 
ACÓRDÃO
: MIN. LUIZ FUX
REQTE.(S)
:ABRAFIX 
-  ASSOCIAÇÃO 
BRASILEIRA 
DE 
CONCESSIONÁRIAS 
DE SERVIÇO TELEFÔNICO 
FIXO COMUTADO 
ADV.(A/S)
:GUSTAVO 
HENRIQUE 
CAPUTO 
BASTOS 
E 
OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S)
:ASSEMBLÉIA 
LEGISLATIVA 
DO 
ESTADO 
DO 
AMAPÁ 
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Há um contrato.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (RELATOR) - Há um 
contrato.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Aí está o problema, 
porque o preço não é fixado por lei, e o contrato precisa ser respeitado.
O  SENHOR  MINISTRO  AYRES  BRITTO  (RELATOR) -  Isso  é 
verdade. Se o contrato precisa ser respeitado, aí é uma discussão que 
vamos abrir.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Imaginemos que não 
haja  o  uso  da  telefonia  pelos  destinatários  do  serviço.  Como  fica  a 
manutenção do sistema?
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (RELATOR) - Pois é.
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – A assinatura básica 
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Debate
ADI 4.478 / AP 
não teria integrado a equação primeira, decorrente da concessão, segundo 
proposta e o que entabulado? Por isso, o Plenário, em sessão do primeiro 
semestre, referendou liminar, por mim deferida, afastando a eficácia de 
lei estadual que dispôs sobre a matéria.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (RELATOR) - Perfeito. 
Esses precedentes são corretamente citados, inclusive da tribuna.
O  SENHOR  MINISTRO  GILMAR  MENDES  - Ministro  Britto, 
tenho a impressão de que esse conceito, que é muito importante, quanto à 
competência  concorrente  em  matéria  do  consumidor,  já  sofreu,  na 
jurisprudência do Tribunal, uma série de limitações, tendo em vista a 
necessidade de tratamento unitário do tema. 
Lembro-me, por exemplo, de um caso que ainda hoje lia, da relatoria 
do Ministro Sepúlveda Pertence, a propósito de uma lei do Paraná que 
estabeleceu exigência para a entrega, a pesagem de gás, e o Ministro 
Pertence fez considerações sobre o princípio da proporcionalidade.
O  SENHOR  MINISTRO  MARCO  AURÉLIO  –  No  caso,  fiquei 
vencido. Entendia que o Estado podia legislar a respeito.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Pois é, mas ele dizia 
também  da  necessidade  de  que  houvesse  um  tratamento  unitário, 
nacional, sob pena de se criarem "ilhas" que acabam por onerar o serviço 
que é regulado nacionalmente. Então, parece-me que são  insights que 
precisam  estar  presentes  nesses  casos  da  chamada  competência 
concorrente, sob pena de nós fragmentarmos, porque, dependendo do 
conceito – e, aqui, a gente está diante de um conceito indeterminado, a 
ideia da proteção ao consumidor –, vai realmente fragmentar, talvez a não 
mais poder, essas relações, dando ensejo, então, à criação de "ilhas", com 
grande  repercussão  no  serviço  público  que  se  quer  prestado 
nacionalmente.
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ADI 4.478 / AP 
não teria integrado a equação primeira, decorrente da concessão, segundo 
proposta e o que entabulado? Por isso, o Plenário, em sessão do primeiro 
semestre, referendou liminar, por mim deferida, afastando a eficácia de 
lei estadual que dispôs sobre a matéria.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (RELATOR) - Perfeito. 
Esses precedentes são corretamente citados, inclusive da tribuna.
O  SENHOR  MINISTRO  GILMAR  MENDES  - Ministro  Britto, 
tenho a impressão de que esse conceito, que é muito importante, quanto à 
competência  concorrente  em  matéria  do  consumidor,  já  sofreu,  na 
jurisprudência do Tribunal, uma série de limitações, tendo em vista a 
necessidade de tratamento unitário do tema. 
Lembro-me, por exemplo, de um caso que ainda hoje lia, da relatoria 
do Ministro Sepúlveda Pertence, a propósito de uma lei do Paraná que 
estabeleceu exigência para a entrega, a pesagem de gás, e o Ministro 
Pertence fez considerações sobre o princípio da proporcionalidade.
O  SENHOR  MINISTRO  MARCO  AURÉLIO  –  No  caso,  fiquei 
vencido. Entendia que o Estado podia legislar a respeito.
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Pois é, mas ele dizia 
também  da  necessidade  de  que  houvesse  um  tratamento  unitário, 
nacional, sob pena de se criarem "ilhas" que acabam por onerar o serviço 
que é regulado nacionalmente. Então, parece-me que são  insights que 
precisam  estar  presentes  nesses  casos  da  chamada  competência 
concorrente, sob pena de nós fragmentarmos, porque, dependendo do 
conceito – e, aqui, a gente está diante de um conceito indeterminado, a 
ideia da proteção ao consumidor –, vai realmente fragmentar, talvez a não 
mais poder, essas relações, dando ensejo, então, à criação de "ilhas", com 
grande  repercussão  no  serviço  público  que  se  quer  prestado 
nacionalmente.
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 19 de 44

Debate
ADI 4.478 / AP 
O  SENHOR  MINISTRO  AYRES  BRITTO  (RELATOR) -  Não, 
perfeito.  Eu  vou  encerrar  e  sei  das  dificuldades  de  mudar  a 
jurisprudência. Mas, Vossa Excelência está certo, eu entendo muito bem. 
Se houvesse uma lei nacionalmente dispondo sobre a instituição da tarifa 
básica, teríamos uma aplicabilidade federativa uniforme. Agora, o fato é 
que não há essa lei - eu pesquisei e não vi essa lei -, como, aliás, foi citado 
da tribuna que outros Estados praticam a tarifa básica. Eu duvido muito 
que outros países pratiquem a tarifa básica fora do regime de taxa.
O  SENHOR  MINISTRO  MARCO  AURÉLIO  –  Agora,  Ministro, 
quanto ao preço do serviço, inexiste exigência de previsão em lei. O preço 
é entabulado quando da licitação, para chegar-se à concessão.
O  SENHOR  MINISTRO  AYRES  BRITTO  (RELATOR) -  Então, 
Presidente, concluindo. Esses argumentos eu também utilizo na outra 
Adin porque tem  um objeto  mais  abrangente, visto  que a legislação 
distrital impugnada tratou de águas, serviço de TV a cabo e energia. Mas, 
a base do meu raciocínio é a mesma.
Eu também explico que a lei distrital impugnada não legislou sobre 
águas, não legislou sobre recursos hídricos - quem legisla sobre recursos 
hídricos é a Lei nº 9.433/97 -, não dispôs sobre saneamento básico, não 
dispôs sobre conjunto de serviços, infraestrutura, instalações operacionais 
de  água  potável,  esgotamento  sanitário,  limpeza  pública,  manejo  de 
resíduos sólidos, drenagem, manejo das águas pluviais urbanas.
Parece-me que os peticionários confundem legislar sobre águas com 
legislar sobre relações de consumo de água no âmbito de um contrato 
entre  a  concessionária  prestadora  ou  a  permissionária  e  o  efetivo 
consumidor individualizado.
A mesma coisa é o serviço de TV a cabo. A lei não fala sobre serviço 
de sinais de vídeo, de áudio, de assinantes, transportes por meios físicos, 
interação  necessária  a  escolha  de  programações  e  outras  aplicações 
pertinentes ao serviço. Não fala nada sobre isso.
Bem, que fique pelo menos essa provocação, Ministro Gilmar.
3 
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ADI 4.478 / AP 
O  SENHOR  MINISTRO  AYRES  BRITTO  (RELATOR) -  Não, 
perfeito.  Eu  vou  encerrar  e  sei  das  dificuldades  de  mudar  a 
jurisprudência. Mas, Vossa Excelência está certo, eu entendo muito bem. 
Se houvesse uma lei nacionalmente dispondo sobre a instituição da tarifa 
básica, teríamos uma aplicabilidade federativa uniforme. Agora, o fato é 
que não há essa lei - eu pesquisei e não vi essa lei -, como, aliás, foi citado 
da tribuna que outros Estados praticam a tarifa básica. Eu duvido muito 
que outros países pratiquem a tarifa básica fora do regime de taxa.
O  SENHOR  MINISTRO  MARCO  AURÉLIO  –  Agora,  Ministro, 
quanto ao preço do serviço, inexiste exigência de previsão em lei. O preço 
é entabulado quando da licitação, para chegar-se à concessão.
O  SENHOR  MINISTRO  AYRES  BRITTO  (RELATOR) -  Então, 
Presidente, concluindo. Esses argumentos eu também utilizo na outra 
Adin porque tem  um objeto  mais  abrangente, visto  que a legislação 
distrital impugnada tratou de águas, serviço de TV a cabo e energia. Mas, 
a base do meu raciocínio é a mesma.
Eu também explico que a lei distrital impugnada não legislou sobre 
águas, não legislou sobre recursos hídricos - quem legisla sobre recursos 
hídricos é a Lei nº 9.433/97 -, não dispôs sobre saneamento básico, não 
dispôs sobre conjunto de serviços, infraestrutura, instalações operacionais 
de  água  potável,  esgotamento  sanitário,  limpeza  pública,  manejo  de 
resíduos sólidos, drenagem, manejo das águas pluviais urbanas.
Parece-me que os peticionários confundem legislar sobre águas com 
legislar sobre relações de consumo de água no âmbito de um contrato 
entre  a  concessionária  prestadora  ou  a  permissionária  e  o  efetivo 
consumidor individualizado.
A mesma coisa é o serviço de TV a cabo. A lei não fala sobre serviço 
de sinais de vídeo, de áudio, de assinantes, transportes por meios físicos, 
interação  necessária  a  escolha  de  programações  e  outras  aplicações 
pertinentes ao serviço. Não fala nada sobre isso.
Bem, que fique pelo menos essa provocação, Ministro Gilmar.
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 20 de 44

Debate
ADI 4.478 / AP 
O  SENHOR  MINISTRO  MARCO  AURÉLIO  –  Iniciamos  esse 
julgamento.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (RELATOR) - Que fique 
essa  provocação.  O  que  é  legislar  sobre  telecomunicações?  O  que  é 
legislar sobre águas? O que é legislar sobre energia?
O  SENHOR  MINISTRO  MARCO  AURÉLIO  –  É  interessante. 
Começamos  o  julgamento  dessa  matéria  na  Ação  Direta  de 
Inconstitucionalidade nº 2.615/SC. Não sei se o concluímos, porque houve 
pedido de vista.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (RELATOR) - Foi. Porque 
se dermos, Ministro Peluso, uma dimensão tão lata à legiferação sobre 
essas  atividades, não vai sobrar nada  para  o campo da competência 
legislativa concorrente. Não vai sobrar absolutamente nada!
Seja como for eu estou julgando improcedente as ações, mesmo 
sabendo que o pensar da Corte é diferente.
4 
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Supremo Tribunal Federal
ADI 4.478 / AP 
O  SENHOR  MINISTRO  MARCO  AURÉLIO  –  Iniciamos  esse 
julgamento.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (RELATOR) - Que fique 
essa  provocação.  O  que  é  legislar  sobre  telecomunicações?  O  que  é 
legislar sobre águas? O que é legislar sobre energia?
O  SENHOR  MINISTRO  MARCO  AURÉLIO  –  É  interessante. 
Começamos  o  julgamento  dessa  matéria  na  Ação  Direta  de 
Inconstitucionalidade nº 2.615/SC. Não sei se o concluímos, porque houve 
pedido de vista.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (RELATOR) - Foi. Porque 
se dermos, Ministro Peluso, uma dimensão tão lata à legiferação sobre 
essas  atividades, não vai sobrar nada  para  o campo da competência 
legislativa concorrente. Não vai sobrar absolutamente nada!
Seja como for eu estou julgando improcedente as ações, mesmo 
sabendo que o pensar da Corte é diferente.
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Voto - MIN. AYRES BRITTO
01/09/2011
PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.478 AMAPÁ
VOTO
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX – CANCELADO 
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (RELATOR) - Aí é que 
está Ministro, se a União legislasse sobre cobrança de tarifa, eu não estaria 
fazendo esse voto; é que ela não legislou.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - CANCELADO
O  SENHOR  MINISTRO  AYRES  BRITTO  (RELATOR) -  Se 
houvesse lei federal, tudo bem; mas não há.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Mas a Constituição é que o diz.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - CANCELADO
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
A Constituição diz no art. 175, parágrafo único, inciso II:
"Art. 175. Incumbe ao poder público, na forma da lei, 
diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre 
através de licitação, a prestação de serviços públicos.
Parágrafo único. A lei disporá sobre:
(...)
II - os direitos dos usuários:"
A fonte  para  a  legislação  federal,  que  é  a  legislação  geral  de 
telecomunicações, é o que regra isso: inciso II, parágrafo único, do art. 
175, "os usuários". A relação da concessionária com os usuários é regulada 
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Supremo Tribunal Federal
01/09/2011
PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.478 AMAPÁ
VOTO
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX – CANCELADO 
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (RELATOR) - Aí é que 
está Ministro, se a União legislasse sobre cobrança de tarifa, eu não estaria 
fazendo esse voto; é que ela não legislou.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - CANCELADO
O  SENHOR  MINISTRO  AYRES  BRITTO  (RELATOR) -  Se 
houvesse lei federal, tudo bem; mas não há.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Mas a Constituição é que o diz.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - CANCELADO
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
A Constituição diz no art. 175, parágrafo único, inciso II:
"Art. 175. Incumbe ao poder público, na forma da lei, 
diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre 
através de licitação, a prestação de serviços públicos.
Parágrafo único. A lei disporá sobre:
(...)
II - os direitos dos usuários:"
A fonte  para  a  legislação  federal,  que  é  a  legislação  geral  de 
telecomunicações, é o que regra isso: inciso II, parágrafo único, do art. 
175, "os usuários". A relação da concessionária com os usuários é regulada 
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Voto - MIN. AYRES BRITTO
ADI 4.478 / AP 
pela lei federal; não pode uma lei estadual atravessar.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - CANCELADO
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Vossa Excelência me 
permite?  Quando  da  apreciação  parcial  da  Ação  Direta  de 
Inconstitucionalidade  nº  2.615/SC,  chegamos  –  não  votei,  não  houve 
oportunidade para votar, por estar na cabeceira – a uma maioria de seis 
votos. Votaram pela inconstitucionalidade da lei de Santa Catarina o 
Ministro Eros Grau, relator, os Ministros Cezar Peluso, Gilmar Mendes, 
Carlos Velloso, Dias Toffoli e a Ministra Cármen Lúcia.
O  Ministro  Ayres  Britto  está  sendo  coerente.  Ele  concluiu  pela 
improcedência.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - CANCELADO
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – E então pediu vista a 
Ministra Ellen.
O  SENHOR  MINISTRO  CEZAR  PELUSO  (PRESIDENTE) -  A 
posição dele é permanente nesse sentido. 
O  SENHOR MINISTRO  MARCO  AURÉLIO  –  Está  reiterando  o 
ponto de vista.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - CANCELADO
O  SENHOR MINISTRO  MARCO  AURÉLIO  –  Como  também  o 
Estado não poderia autorizar a cobrança.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - CANCELADO
2 
Supremo Tribunal Federal
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ADI 4.478 / AP 
pela lei federal; não pode uma lei estadual atravessar.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - CANCELADO
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – Vossa Excelência me 
permite?  Quando  da  apreciação  parcial  da  Ação  Direta  de 
Inconstitucionalidade  nº  2.615/SC,  chegamos  –  não  votei,  não  houve 
oportunidade para votar, por estar na cabeceira – a uma maioria de seis 
votos. Votaram pela inconstitucionalidade da lei de Santa Catarina o 
Ministro Eros Grau, relator, os Ministros Cezar Peluso, Gilmar Mendes, 
Carlos Velloso, Dias Toffoli e a Ministra Cármen Lúcia.
O  Ministro  Ayres  Britto  está  sendo  coerente.  Ele  concluiu  pela 
improcedência.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - CANCELADO
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO – E então pediu vista a 
Ministra Ellen.
O  SENHOR  MINISTRO  CEZAR  PELUSO  (PRESIDENTE) -  A 
posição dele é permanente nesse sentido. 
O  SENHOR MINISTRO  MARCO  AURÉLIO  –  Está  reiterando  o 
ponto de vista.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - CANCELADO
O  SENHOR MINISTRO  MARCO  AURÉLIO  –  Como  também  o 
Estado não poderia autorizar a cobrança.
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX - CANCELADO
2 
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Voto - MIN. DIAS TOFFOLI
01/09/2011
PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.478 AMAPÁ
VOTO
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Senhor Presidente, o inciso XI do art. 21 da Constituição deixa claro 
que  compete  à União explorar diretamente  ou mediante  autorização, 
concessão ou permissão os serviços de telecomunicações, nos termos da 
lei, que disporá sobre a organização dos serviços, a criação de um órgão 
regulador, as relações das concessionárias com os usuários/consumidores 
e outros aspectos institucionais.
E diz o art. 22:
"Art. 22 - Compete privativamente à União legislar sobre:
(...)
IV  -  águas,  energia,  informática,  telecomunicações  e 
radiodifusão;"
Por sua vez, o art. 175, já citado pelo Ministro Luiz Fux - também em 
aparte eu chamei atenção para o inciso II do parágrafo único -, afirma que 
a lei vai dispor não apenas sobre a questão tarifária, mas também sobre os 
direitos dos usuários. Está explícito na Constituição.
E  essa  lei,  com a  devida  vênia,  eminente  Ministro  Ayres  Britto, 
existe. É a Lei nº 9.472, lei federal, que diz no seu art. 3º:
"Art. 3º O usuário de serviços de telecomunicações tem 
direito:
(...)
IV  -  à  informação  adequada  sobre  as  condições  de 
prestação dos serviços, suas tarifas e preços;"
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (RELATOR) - Isso, mas não 
mínimos. 
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
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01/09/2011
PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.478 AMAPÁ
VOTO
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Senhor Presidente, o inciso XI do art. 21 da Constituição deixa claro 
que  compete  à União explorar diretamente  ou mediante  autorização, 
concessão ou permissão os serviços de telecomunicações, nos termos da 
lei, que disporá sobre a organização dos serviços, a criação de um órgão 
regulador, as relações das concessionárias com os usuários/consumidores 
e outros aspectos institucionais.
E diz o art. 22:
"Art. 22 - Compete privativamente à União legislar sobre:
(...)
IV  -  águas,  energia,  informática,  telecomunicações  e 
radiodifusão;"
Por sua vez, o art. 175, já citado pelo Ministro Luiz Fux - também em 
aparte eu chamei atenção para o inciso II do parágrafo único -, afirma que 
a lei vai dispor não apenas sobre a questão tarifária, mas também sobre os 
direitos dos usuários. Está explícito na Constituição.
E  essa  lei,  com a  devida  vênia,  eminente  Ministro  Ayres  Britto, 
existe. É a Lei nº 9.472, lei federal, que diz no seu art. 3º:
"Art. 3º O usuário de serviços de telecomunicações tem 
direito:
(...)
IV  -  à  informação  adequada  sobre  as  condições  de 
prestação dos serviços, suas tarifas e preços;"
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (RELATOR) - Isso, mas não 
mínimos. 
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
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Voto - MIN. DIAS TOFFOLI
ADI 4.478 / AP 
Preços – então, está estabelecido na legislação.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (RELATOR) - Não preço 
virtual, por um serviço virtual.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Está estabelecido na legislação federal que há um órgão regulador 
próprio federal.
Gostaria aqui de trazer também a teoria jurídica sobre o tema. O 
direito de telecomunicações destina-se a estabelecer normas a respeito 
dos  meios  de  comunicação  a  distância  realizada  por  processo 
eletromagnético.  Nesse  âmbito,  destaca  a  doutrina  especializada  a 
existência de uma relação que envolve três sujeitos: a União, que tem o 
dever de prestar o serviço público, diretamente ou por concessão; as 
prestadores dos serviços e os usuários, entre os quais surgem relações 
jurídicas distintas e igualmente abrangidas por esse ramo. E aqui eu 
gostaria de citar Mariense Escobar:
“Inicialmente, há que considerar o relacionamento entre a 
União e suas concessionárias, permissionárias e autorizadas. 
Em seguida, entre estas e as pessoas naturais e jurídicas que se 
utilizam dos serviços de telecomunicações e, por fim, dessas 
últimas, entre si, enquanto usuárias da comunicação à distância 
para  se  relacionarem  no  convívio  social”.  (ESCOBAR,  João 
Carlos Mariense.  O novo direito de telecomunicações. Porto 
Alegre: Livraria do Advogado, 1999. p. 15.)
Percebe-se, então, que a relação entre usuários e consumidores e as 
empresas prestadoras de serviço já se encontra na própria conceituação 
do direito de telecomunicações, integrando o seu objeto, que, como se 
nota, não está adstrito ao vínculo existente entre a União e as operadoras.
Não é por outra razão que o art. 175, parágrafo único, inciso II, 
determina que é a lei que estabelecerá a relação com os usuários, e não o 
Código do Consumidor. Há, no caso, um regramento todo específico e 
especial e, ainda, uma novidade no nosso ordenamento, que é o órgão 
regulador do setor. Há quatorze, quinze anos, da criação dos órgãos 
2 
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ADI 4.478 / AP 
Preços – então, está estabelecido na legislação.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (RELATOR) - Não preço 
virtual, por um serviço virtual.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Está estabelecido na legislação federal que há um órgão regulador 
próprio federal.
Gostaria aqui de trazer também a teoria jurídica sobre o tema. O 
direito de telecomunicações destina-se a estabelecer normas a respeito 
dos  meios  de  comunicação  a  distância  realizada  por  processo 
eletromagnético.  Nesse  âmbito,  destaca  a  doutrina  especializada  a 
existência de uma relação que envolve três sujeitos: a União, que tem o 
dever de prestar o serviço público, diretamente ou por concessão; as 
prestadores dos serviços e os usuários, entre os quais surgem relações 
jurídicas distintas e igualmente abrangidas por esse ramo. E aqui eu 
gostaria de citar Mariense Escobar:
“Inicialmente, há que considerar o relacionamento entre a 
União e suas concessionárias, permissionárias e autorizadas. 
Em seguida, entre estas e as pessoas naturais e jurídicas que se 
utilizam dos serviços de telecomunicações e, por fim, dessas 
últimas, entre si, enquanto usuárias da comunicação à distância 
para  se  relacionarem  no  convívio  social”.  (ESCOBAR,  João 
Carlos Mariense.  O novo direito de telecomunicações. Porto 
Alegre: Livraria do Advogado, 1999. p. 15.)
Percebe-se, então, que a relação entre usuários e consumidores e as 
empresas prestadoras de serviço já se encontra na própria conceituação 
do direito de telecomunicações, integrando o seu objeto, que, como se 
nota, não está adstrito ao vínculo existente entre a União e as operadoras.
Não é por outra razão que o art. 175, parágrafo único, inciso II, 
determina que é a lei que estabelecerá a relação com os usuários, e não o 
Código do Consumidor. Há, no caso, um regramento todo específico e 
especial e, ainda, uma novidade no nosso ordenamento, que é o órgão 
regulador do setor. Há quatorze, quinze anos, da criação dos órgãos 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 25 de 44

Voto - MIN. DIAS TOFFOLI
ADI 4.478 / AP 
reguladores, nós temos que iniciar o seu fortalecimento e a compreensão 
do que significa esse órgão regulador, gerindo os conflitos existentes 
entre os concessionários e os consumidores, os usuários do serviço.
Essa especialidade expressada no texto constitucional, a meu ver, já é 
suficiente para, em matéria de telecomunicações, afastar a incidência do 
direito consumerista e atribuir à União a competência privativa para 
disciplinar,  privativamente,  o  setor,  nos  termos  do  art.  22,  IV,  da 
Constituição da República.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (RELATOR) - Aí, Vossa 
Excelência só vai me permitir, muito rapidamente, lembrar o seguinte: o 
Código de Defesa do Consumidor é a Lei nº 8.078/90 - o Ministro Ricardo 
Lewandowski  estava  observando  aqui  comigo.  Essa  lei  fala  de 
racionalização e melhoria dos serviços públicos - o Ministro Luiz Fux 
também tocou nesse assunto. Ou seja, a lei de defesa e proteção do 
consumidor se remete para a prestação dos serviços públicos em duas 
oportunidades, pelo menos. 
Diz: 
"Art. 6º São direitos básicos do consumidor:"
Por isso é que estou falando de consumidor usuário; é com base na 
lei.
"X - a adequada e eficaz prestação dos serviços públicos em geral."
E a Lei de concessão de serviço público se remete ao Código do 
Consumidor, dizendo o seguinte:
"Sem prejuízo do disposto na Lei nº 8.078, de 11 de setembro de 
1990,  -  que  é  o  Código  de  Defesa  do  Consumidor  -,  são  direitos  e 
obrigações dos usuários:"
Então, na verdade, não existe a figura do usuário contraposta à do 
consumidor.  Consumidor  é  gênero,  usuário  é  espécie.  Essa  lei  de 
concessão dos serviços públicos não veio para minimizar a proteção do 
Código de Defesa do Consumidor, veio para reforçar. Essa lei é um plus 
protecional.  Existe  a  figura  geminada  do  consumidor usuário  ou  do 
3 
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ADI 4.478 / AP 
reguladores, nós temos que iniciar o seu fortalecimento e a compreensão 
do que significa esse órgão regulador, gerindo os conflitos existentes 
entre os concessionários e os consumidores, os usuários do serviço.
Essa especialidade expressada no texto constitucional, a meu ver, já é 
suficiente para, em matéria de telecomunicações, afastar a incidência do 
direito consumerista e atribuir à União a competência privativa para 
disciplinar,  privativamente,  o  setor,  nos  termos  do  art.  22,  IV,  da 
Constituição da República.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (RELATOR) - Aí, Vossa 
Excelência só vai me permitir, muito rapidamente, lembrar o seguinte: o 
Código de Defesa do Consumidor é a Lei nº 8.078/90 - o Ministro Ricardo 
Lewandowski  estava  observando  aqui  comigo.  Essa  lei  fala  de 
racionalização e melhoria dos serviços públicos - o Ministro Luiz Fux 
também tocou nesse assunto. Ou seja, a lei de defesa e proteção do 
consumidor se remete para a prestação dos serviços públicos em duas 
oportunidades, pelo menos. 
Diz: 
"Art. 6º São direitos básicos do consumidor:"
Por isso é que estou falando de consumidor usuário; é com base na 
lei.
"X - a adequada e eficaz prestação dos serviços públicos em geral."
E a Lei de concessão de serviço público se remete ao Código do 
Consumidor, dizendo o seguinte:
"Sem prejuízo do disposto na Lei nº 8.078, de 11 de setembro de 
1990,  -  que  é  o  Código  de  Defesa  do  Consumidor  -,  são  direitos  e 
obrigações dos usuários:"
Então, na verdade, não existe a figura do usuário contraposta à do 
consumidor.  Consumidor  é  gênero,  usuário  é  espécie.  Essa  lei  de 
concessão dos serviços públicos não veio para minimizar a proteção do 
Código de Defesa do Consumidor, veio para reforçar. Essa lei é um plus 
protecional.  Existe  a  figura  geminada  do  consumidor usuário  ou  do 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 26 de 44

Voto - MIN. DIAS TOFFOLI
ADI 4.478 / AP 
usuário consumidor porque  as duas  leis  se remetem reciprocamente. 
Uma faz referência à outra. 
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Lamento  não  acompanhar  o  entendimento  do,  como  sempre, 
brilhante voto trazido pelo Relator, Ministro Ayres Britto, em razão do já 
alegado e pelo fato, também, de que a agência reguladora federal estaria 
sujeita a regular o setor por intermédio de leis estaduais, as mais diversas 
que poderiam surgir nas unidades da Federação, trazendo, portanto, uma 
insegurança  e  uma  incerteza  a  essas  relações.  Instaurar-se-iam 
regramentos diferenciados, em cada Estado da Federação, em matéria 
que demanda atuação centralizada em todo o território nacional, dadas as 
particularidades desse ramo de atividade.
Por  isso,  de  qualquer  sorte,  pedindo  vênia  ao  Relator  e 
parabenizando a sua linha de raciocínio e o seu voto, que é absolutamente 
defensável, é um raciocínio todo lógico e fundamentado, acompanho a 
divergência aberta pelo eminente Ministro Luiz Fux. 
4 
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Supremo Tribunal Federal
ADI 4.478 / AP 
usuário consumidor porque  as duas  leis  se remetem reciprocamente. 
Uma faz referência à outra. 
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Lamento  não  acompanhar  o  entendimento  do,  como  sempre, 
brilhante voto trazido pelo Relator, Ministro Ayres Britto, em razão do já 
alegado e pelo fato, também, de que a agência reguladora federal estaria 
sujeita a regular o setor por intermédio de leis estaduais, as mais diversas 
que poderiam surgir nas unidades da Federação, trazendo, portanto, uma 
insegurança  e  uma  incerteza  a  essas  relações.  Instaurar-se-iam 
regramentos diferenciados, em cada Estado da Federação, em matéria 
que demanda atuação centralizada em todo o território nacional, dadas as 
particularidades desse ramo de atividade.
Por  isso,  de  qualquer  sorte,  pedindo  vênia  ao  Relator  e 
parabenizando a sua linha de raciocínio e o seu voto, que é absolutamente 
defensável, é um raciocínio todo lógico e fundamentado, acompanho a 
divergência aberta pelo eminente Ministro Luiz Fux. 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 27 de 44

Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA
01/09/2011
PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.478 AMAPÁ
               
VOTO
 
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - Senhor Presidente, 
também vou pedir vênia ao Ministro Ayres Britto, elogiando, mais uma 
vez,  o  brilhante  voto  de  Sua  Excelência,  que,  como  sempre,  traz 
argumentos  muito  dignos  de  serem  pensados,  que  nos  oferecem 
oportunidade de olhar por outro prisma o assunto, mas vou acompanhar 
a divergência. 
Como  já  tenho  votado,  parece-me  que  a  competência  legislativa 
define não apenas a competência para emitir a lei na generalidade do 
serviço, mas todas as consequências. 
Um concessionário de serviço público federal que, num determinado 
Estado,  ficasse  sujeito  a  uma  regulação  distinta,  poderia  criar  uma 
diferenciação não só para ele, concessionário - nessa relação para a qual 
chama a atenção o Ministro Gilmar Mendes, criando diferenças inclusive 
para o operador de sistema, a agência reguladora do sistema, - mas para o 
próprio usuário, porque, conforme o que fosse fixado, poderia onerá-lo. E 
tratarmos  diferentemente  cidadãos  nem  no  sistema  tributário  é 
permitido, quem dirá no sistema de prestação de serviços.
Também tenho uma certa dificuldade, ainda hoje, Ministro Carlos 
Britto, com relação à ligação muito estreita entre consumidor e usuário. A 
Constituição fez a distinção para dizer que, de toda sorte, quem tem 
direito a determinados serviços que entram, hoje, num cabedal daquilo 
que faz parte da dignidade cidadã, não da dignidade individual, não 
pode ficar tão diferenciado. E é para isso que esse sistema é posto. 
O consumidor é aquele que consome; portanto, quem pode pagar 
Supremo Tribunal Federal
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documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 1447900.
Supremo Tribunal Federal
01/09/2011
PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.478 AMAPÁ
               
VOTO
 
A SENHORA MINISTRA CÁRMEN LÚCIA - Senhor Presidente, 
também vou pedir vênia ao Ministro Ayres Britto, elogiando, mais uma 
vez,  o  brilhante  voto  de  Sua  Excelência,  que,  como  sempre,  traz 
argumentos  muito  dignos  de  serem  pensados,  que  nos  oferecem 
oportunidade de olhar por outro prisma o assunto, mas vou acompanhar 
a divergência. 
Como  já  tenho  votado,  parece-me  que  a  competência  legislativa 
define não apenas a competência para emitir a lei na generalidade do 
serviço, mas todas as consequências. 
Um concessionário de serviço público federal que, num determinado 
Estado,  ficasse  sujeito  a  uma  regulação  distinta,  poderia  criar  uma 
diferenciação não só para ele, concessionário - nessa relação para a qual 
chama a atenção o Ministro Gilmar Mendes, criando diferenças inclusive 
para o operador de sistema, a agência reguladora do sistema, - mas para o 
próprio usuário, porque, conforme o que fosse fixado, poderia onerá-lo. E 
tratarmos  diferentemente  cidadãos  nem  no  sistema  tributário  é 
permitido, quem dirá no sistema de prestação de serviços.
Também tenho uma certa dificuldade, ainda hoje, Ministro Carlos 
Britto, com relação à ligação muito estreita entre consumidor e usuário. A 
Constituição fez a distinção para dizer que, de toda sorte, quem tem 
direito a determinados serviços que entram, hoje, num cabedal daquilo 
que faz parte da dignidade cidadã, não da dignidade individual, não 
pode ficar tão diferenciado. E é para isso que esse sistema é posto. 
O consumidor é aquele que consome; portanto, quem pode pagar 
Supremo Tribunal Federal
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 28 de 44

Voto - MIN. CÁRMEN LÚCIA
ADI 4.478 / AP 
pelo consumo paga, quem não pode não usa. O usuário é aquele a quem 
o Estado, por  força da Constituição e das leis, atribui uma situação 
diferenciada. Daí o meu apego ao que o Ministro Toffoli chamou atenção, 
o Ministro Fux também, ao fato de que estamos a lidar, aqui, com usuário, 
aquele que é a ponta a que se chega mediante a prestação do serviço, no 
caso, mediante a concessão.
Então, apesar do brilhantismo dos fundamentos apresentados por 
Vossa Excelência, ainda me mantenho na linha de considerar que não é 
possível que essa legislação seja considerada constitucionalmente hígida, 
razão pela qual eu acompanho a divergência, com as vênias de Vossa 
Excelência.
# # # # #
2 
Supremo Tribunal Federal
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
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Supremo Tribunal Federal
ADI 4.478 / AP 
pelo consumo paga, quem não pode não usa. O usuário é aquele a quem 
o Estado, por  força da Constituição e das leis, atribui uma situação 
diferenciada. Daí o meu apego ao que o Ministro Toffoli chamou atenção, 
o Ministro Fux também, ao fato de que estamos a lidar, aqui, com usuário, 
aquele que é a ponta a que se chega mediante a prestação do serviço, no 
caso, mediante a concessão.
Então, apesar do brilhantismo dos fundamentos apresentados por 
Vossa Excelência, ainda me mantenho na linha de considerar que não é 
possível que essa legislação seja considerada constitucionalmente hígida, 
razão pela qual eu acompanho a divergência, com as vênias de Vossa 
Excelência.
# # # # #
2 
Supremo Tribunal Federal
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 29 de 44

Voto - MIN. RICARDO LEWANDOWSKI
01/09/2011
PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.478 AMAPÁ
V O T O
O  SENHOR  MINISTRO  RICARDO  LEWANDOWSKI 
- 
Presidente, eu também começo por louvar o brilhante voto do Ministro 
Ayres Britto, sobretudo a sua preocupação com o direito do consumidor. 
Esse é um direito, mais do que de terceira geração, de quarta geração; 
hoje, um direito ainda pouco compreendido e, ainda, que precisa ser 
elaborado, seja do ponto de vista conceitual e doutrinário, seja do ponto 
de vista jurisprudencial. Estou convicto, de que Sua Excelência deu um 
passo avante no sentido de compreendermos melhor o tema.
 Mas eu tenho já afirmado neste Plenário, em outras vezes, que, 
quando  se  trata  de  um  serviço  de  abrangência  nacional,  ele  deve 
necessariamente  ser  regulado  nacionalmente,  como  aliás  observou  o 
Ministro Gilmar Mendes. Não me parece possível que os estados, as 
unidades da Federação possam regulá-lo de forma diferenciada. 
Acompanho o raciocínio dos Colegas que me precederam no ponto 
de vista da base constitucional que dá sustentação à divergência. Nós 
temos a previsão de uma competência exclusiva da União para legislar 
sobre telecomunicações, nos artigos 21, XI e 22, IV, como já foi observado. 
Também o artigo 175 da Constituição, sobretudo nos seus incisos II e III, 
faz  uma  menção  expressa  à  competência  deferida  à  Administração 
Federal para regular os direitos dos usuários e a política tarifária; e a 
política tarifária, como já foi dito aqui, também, ocorre dentro de uma 
concepção e um equilíbrio econômico-financeiro do contrato. Aliás, o 
Ministro Luiz Fux tocou nesse ponto, a meu ver, com muita pertinência.
Acompanho a divergência, pedindo vênia ao Ministro Ayres Brito, 
mas  sem   deixar  de,  por  último,  levantar  uma  questão  hoje  muito 
Supremo Tribunal Federal
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01/09/2011
PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.478 AMAPÁ
V O T O
O  SENHOR  MINISTRO  RICARDO  LEWANDOWSKI 
- 
Presidente, eu também começo por louvar o brilhante voto do Ministro 
Ayres Britto, sobretudo a sua preocupação com o direito do consumidor. 
Esse é um direito, mais do que de terceira geração, de quarta geração; 
hoje, um direito ainda pouco compreendido e, ainda, que precisa ser 
elaborado, seja do ponto de vista conceitual e doutrinário, seja do ponto 
de vista jurisprudencial. Estou convicto, de que Sua Excelência deu um 
passo avante no sentido de compreendermos melhor o tema.
 Mas eu tenho já afirmado neste Plenário, em outras vezes, que, 
quando  se  trata  de  um  serviço  de  abrangência  nacional,  ele  deve 
necessariamente  ser  regulado  nacionalmente,  como  aliás  observou  o 
Ministro Gilmar Mendes. Não me parece possível que os estados, as 
unidades da Federação possam regulá-lo de forma diferenciada. 
Acompanho o raciocínio dos Colegas que me precederam no ponto 
de vista da base constitucional que dá sustentação à divergência. Nós 
temos a previsão de uma competência exclusiva da União para legislar 
sobre telecomunicações, nos artigos 21, XI e 22, IV, como já foi observado. 
Também o artigo 175 da Constituição, sobretudo nos seus incisos II e III, 
faz  uma  menção  expressa  à  competência  deferida  à  Administração 
Federal para regular os direitos dos usuários e a política tarifária; e a 
política tarifária, como já foi dito aqui, também, ocorre dentro de uma 
concepção e um equilíbrio econômico-financeiro do contrato. Aliás, o 
Ministro Luiz Fux tocou nesse ponto, a meu ver, com muita pertinência.
Acompanho a divergência, pedindo vênia ao Ministro Ayres Brito, 
mas  sem   deixar  de,  por  último,  levantar  uma  questão  hoje  muito 
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Voto - MIN. RICARDO LEWANDOWSKI
ADI 4.478 / AP 
discutida nos meios acadêmicos e também nos meios políticos, que é a 
seguinte: quem controla os controladores? Quem controla as agências 
reguladoras?  Essa  é  uma  matéria  em  aberto,  ainda.  Como  é  que  a 
sociedade,  ou  mesmo  o  poder  político,  controla  as  agências 
controladoras? Essa é uma matéria que não está definida. Quer dizer, este 
piso que se estabelece de uma forma um tanto quanto unilateral não está 
sujeito ao controle de mérito por parte dos poderes políticos e por parte 
da própria sociedade. 
Outro  tema  importante  que  a  Academia  vem  discutindo  é 
justamente quanto à constitucionalidade do poder normativo e do poder 
regulador das agências controladoras ou das agências reguladoras. Ou 
seja, esses são temas em aberto e que, a meu ver, se compatibilizam com o 
raciocínio do eminente Ministro Ayres Britto. 
Lançado  esse  repto  -  digamos  assim  -  aos  acadêmicos,  aos 
estudiosos,  aos  doutrinadores,  eu  peço  vênia  para  acompanhar  a 
divergência.
2 
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ADI 4.478 / AP 
discutida nos meios acadêmicos e também nos meios políticos, que é a 
seguinte: quem controla os controladores? Quem controla as agências 
reguladoras?  Essa  é  uma  matéria  em  aberto,  ainda.  Como  é  que  a 
sociedade,  ou  mesmo  o  poder  político,  controla  as  agências 
controladoras? Essa é uma matéria que não está definida. Quer dizer, este 
piso que se estabelece de uma forma um tanto quanto unilateral não está 
sujeito ao controle de mérito por parte dos poderes políticos e por parte 
da própria sociedade. 
Outro  tema  importante  que  a  Academia  vem  discutindo  é 
justamente quanto à constitucionalidade do poder normativo e do poder 
regulador das agências controladoras ou das agências reguladoras. Ou 
seja, esses são temas em aberto e que, a meu ver, se compatibilizam com o 
raciocínio do eminente Ministro Ayres Britto. 
Lançado  esse  repto  -  digamos  assim  -  aos  acadêmicos,  aos 
estudiosos,  aos  doutrinadores,  eu  peço  vênia  para  acompanhar  a 
divergência.
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Voto - MIN. GILMAR MENDES
01/09/2011
PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.478 AMAPÁ
VOTO
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Senhor Presidente, 
tal  como  já  disse  na  minha  manifestação  inicial,  louvo  a  iniciativa 
constante do voto do Ministro Britto, porque realmente nós temos – como 
acaba de dizer agora o Ministro Lewandowski – zonas cinzentas, que 
demandam esclarecimentos. Todavia, no caso,  como já foi aqui ressaltado 
a  partir  do  voto  do  Ministro  Fux,  vejo  com  enorme  dificuldade  a 
separação, sob pena de talvez até penalizarmos o consumidor na linha do 
Evangelho,  pois,  querendo  fazer  o  bem,  acabamos  por  fazer  o  mal, 
gerando, então, uma instabilidade nessa relação. 
Sem dúvida alguma, o esforço de Sua Excelência talvez possa ser 
contemplado  naquilo  que  acaba  de  ser  apontado  pelo  Ministro 
Lewandowski,  num direito maior de participação na formulação de 
políticas  tarifárias,  a  questão  de  uma  administração  participativa. 
Algumas agências têm esse tipo de prática:  publicam editais chamando 
as  pessoas  para  audiência  pública  sobre  determinadas  definições  de 
política. 
Eu  tenho  realmente  grande  dificuldade  de  acompanhar  Sua 
Excelência,  tendo  em  vista  essas  premissas  já  assentes  em  relação  à 
própria competência da União para legislar sobre o tema. Aqui também 
há uma outra lembrança: legislar sobre determinado tema por parte da 
União, já de sabença comum, não envolve apenas editar ou promulgar 
leis, mas também os atos regulamentares compõem esse quadro. 
É bem verdade que aqui não está ainda definitivamente consolidado 
esse modelo das próprias agências, quer dizer, se o ato regulatório da 
agência é um ato tipicamente regulamentar ou não, se é um regulamento 
delegado, se é um regulamento autorizado. No entanto, não é essa a 
questão que está posta. 
Então,  é  importante  entender  que  o  ato  de  agência  federal  é 
legislação  federal para  todos  esses  fins.  Nós  poderíamos  até  discutir 
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Supremo Tribunal Federal
01/09/2011
PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.478 AMAPÁ
VOTO
O SENHOR MINISTRO GILMAR MENDES - Senhor Presidente, 
tal  como  já  disse  na  minha  manifestação  inicial,  louvo  a  iniciativa 
constante do voto do Ministro Britto, porque realmente nós temos – como 
acaba de dizer agora o Ministro Lewandowski – zonas cinzentas, que 
demandam esclarecimentos. Todavia, no caso,  como já foi aqui ressaltado 
a  partir  do  voto  do  Ministro  Fux,  vejo  com  enorme  dificuldade  a 
separação, sob pena de talvez até penalizarmos o consumidor na linha do 
Evangelho,  pois,  querendo  fazer  o  bem,  acabamos  por  fazer  o  mal, 
gerando, então, uma instabilidade nessa relação. 
Sem dúvida alguma, o esforço de Sua Excelência talvez possa ser 
contemplado  naquilo  que  acaba  de  ser  apontado  pelo  Ministro 
Lewandowski,  num direito maior de participação na formulação de 
políticas  tarifárias,  a  questão  de  uma  administração  participativa. 
Algumas agências têm esse tipo de prática:  publicam editais chamando 
as  pessoas  para  audiência  pública  sobre  determinadas  definições  de 
política. 
Eu  tenho  realmente  grande  dificuldade  de  acompanhar  Sua 
Excelência,  tendo  em  vista  essas  premissas  já  assentes  em  relação  à 
própria competência da União para legislar sobre o tema. Aqui também 
há uma outra lembrança: legislar sobre determinado tema por parte da 
União, já de sabença comum, não envolve apenas editar ou promulgar 
leis, mas também os atos regulamentares compõem esse quadro. 
É bem verdade que aqui não está ainda definitivamente consolidado 
esse modelo das próprias agências, quer dizer, se o ato regulatório da 
agência é um ato tipicamente regulamentar ou não, se é um regulamento 
delegado, se é um regulamento autorizado. No entanto, não é essa a 
questão que está posta. 
Então,  é  importante  entender  que  o  ato  de  agência  federal  é 
legislação  federal para  todos  esses  fins.  Nós  poderíamos  até  discutir 
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Voto - MIN. GILMAR MENDES
ADI 4.478 / AP 
eventual legitimidade ou não desse ato, mas não é isso que está em jogo. 
E,  claro,  no  caso  de  telecomunicação,  expressamente  quis  o  texto 
constitucional conceber um órgão regulador.
De modo que, fazendo essas breves considerações – eu tenho até 
voto sobre a matéria em outros casos, citando precedentes e chamando a 
atenção para a necessidade de que haja um tratamento unitário –, se nós 
estivéssemos  aqui  diante  de  competência  tipicamente  concorrente, 
teríamos que levar em conta esse elemento de unidade jurídica, que há de 
se ter nesse tipo de prestação de serviço. 
Chamando atenção para isso, mas louvando o cuidadoso e brilhante 
voto proferido por Sua Excelência, eu fico com a divergência inaugurada 
a partir do voto do Ministro Fux.
                  
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Supremo Tribunal Federal
ADI 4.478 / AP 
eventual legitimidade ou não desse ato, mas não é isso que está em jogo. 
E,  claro,  no  caso  de  telecomunicação,  expressamente  quis  o  texto 
constitucional conceber um órgão regulador.
De modo que, fazendo essas breves considerações – eu tenho até 
voto sobre a matéria em outros casos, citando precedentes e chamando a 
atenção para a necessidade de que haja um tratamento unitário –, se nós 
estivéssemos  aqui  diante  de  competência  tipicamente  concorrente, 
teríamos que levar em conta esse elemento de unidade jurídica, que há de 
se ter nesse tipo de prestação de serviço. 
Chamando atenção para isso, mas louvando o cuidadoso e brilhante 
voto proferido por Sua Excelência, eu fico com a divergência inaugurada 
a partir do voto do Ministro Fux.
                  
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Voto - MIN. MARCO AURÉLIO
01/09/2011
PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.478 AMAPÁ
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO –  Presidente, a questão 
não se resolve no campo de se saber se o usuário é consumidor ou não. 
Mas afirmo que o é, tanto que o Estado está submetido ao título da 
Constituição Federal referente à ordem econômica, e o princípio básico 
dessa ordem é a proteção ao consumidor.
Discute-se algo que se faz presente, a meu ver, no âmbito federal, ou 
seja, o contrato de concessão e a tarifa, sendo certo, como ressaltou o 
relator, que a política alusiva às tarifas deve estar prevista em lei. Mas 
prevalece quanto à concessão a equação inicial, primeira, que resultou em 
ter-se a definição do concessionário do serviço público.
Não creio, Presidente, observada até mesmo a ordem natural das 
coisas, que a assinatura básica seja um  plus em relação a esse contrato, 
voltado, tão somente, ao enriquecimento das concessionárias. É parte em 
si da contraprestação pelo serviço realizado e é uma parte que atende, 
inclusive, ao princípio isonômico, ao tratamento igualitário dos usuários.
Não vou raciocinar com o argumento – que seria teratológico – de 
nem mesmo um único usuário do serviço acioná-lo, quando se poderia 
questionar como seria mantido para estar ao alcance do grande todo de 
usuários. Penso não haver campo para que a atividade normativa dos 
Estados  repercuta no ajuste inicialmente entabulado e formalizado.
Trouxe, como disse, ao referendo do Tribunal, no semestre passado, 
a liminar que implementara em uma ação direta de inconstitucionalidade, 
a  qual  foi  confirmada.  Iniciamos  o  julgamento,  versando  a  mesma 
matéria, na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2.615/SC, e os votos 
tomados no sentido da pecha de inconstitucionalidade de lei do Estado 
de Santa Catarina formaram maioria: seis votos nesse sentido contra o do 
Ministro  Ayres  Britto  –  e  Sua  Excelência  está  sendo  coerente  com  a 
posição adotada em novembro de 2010. Distingo essa situação jurídica – 
para  não  parecer  incoerente  –  daquela  outra  em  que  o  Estado  atua 
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Supremo Tribunal Federal
01/09/2011
PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.478 AMAPÁ
O SENHOR MINISTRO MARCO AURÉLIO –  Presidente, a questão 
não se resolve no campo de se saber se o usuário é consumidor ou não. 
Mas afirmo que o é, tanto que o Estado está submetido ao título da 
Constituição Federal referente à ordem econômica, e o princípio básico 
dessa ordem é a proteção ao consumidor.
Discute-se algo que se faz presente, a meu ver, no âmbito federal, ou 
seja, o contrato de concessão e a tarifa, sendo certo, como ressaltou o 
relator, que a política alusiva às tarifas deve estar prevista em lei. Mas 
prevalece quanto à concessão a equação inicial, primeira, que resultou em 
ter-se a definição do concessionário do serviço público.
Não creio, Presidente, observada até mesmo a ordem natural das 
coisas, que a assinatura básica seja um  plus em relação a esse contrato, 
voltado, tão somente, ao enriquecimento das concessionárias. É parte em 
si da contraprestação pelo serviço realizado e é uma parte que atende, 
inclusive, ao princípio isonômico, ao tratamento igualitário dos usuários.
Não vou raciocinar com o argumento – que seria teratológico – de 
nem mesmo um único usuário do serviço acioná-lo, quando se poderia 
questionar como seria mantido para estar ao alcance do grande todo de 
usuários. Penso não haver campo para que a atividade normativa dos 
Estados  repercuta no ajuste inicialmente entabulado e formalizado.
Trouxe, como disse, ao referendo do Tribunal, no semestre passado, 
a liminar que implementara em uma ação direta de inconstitucionalidade, 
a  qual  foi  confirmada.  Iniciamos  o  julgamento,  versando  a  mesma 
matéria, na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2.615/SC, e os votos 
tomados no sentido da pecha de inconstitucionalidade de lei do Estado 
de Santa Catarina formaram maioria: seis votos nesse sentido contra o do 
Ministro  Ayres  Britto  –  e  Sua  Excelência  está  sendo  coerente  com  a 
posição adotada em novembro de 2010. Distingo essa situação jurídica – 
para  não  parecer  incoerente  –  daquela  outra  em  que  o  Estado  atua 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 34 de 44

Voto - MIN. MARCO AURÉLIO
ADI 4.478 / AP 
objetivando  realmente  a  proteção  do  consumidor,  na  exigência  de 
discriminação do serviço prestado.
Assento, de início, que a assinatura básica, o valor cobrado, compõe 
o grande todo do contrato de concessão. Por isso, julgo procedentes os 
pedidos  formulados  nas  duas  ações  diretas  de  inconstitucionalidade, 
declarando a inconstitucionalidade das leis estaduais.
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Supremo Tribunal Federal
ADI 4.478 / AP 
objetivando  realmente  a  proteção  do  consumidor,  na  exigência  de 
discriminação do serviço prestado.
Assento, de início, que a assinatura básica, o valor cobrado, compõe 
o grande todo do contrato de concessão. Por isso, julgo procedentes os 
pedidos  formulados  nas  duas  ações  diretas  de  inconstitucionalidade, 
declarando a inconstitucionalidade das leis estaduais.
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Voto - MIN. CEZAR PELUSO
01/09/2011
PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.478 AMAPÁ
VOTO
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE) - Eu 
também vou pedir vênia ao eminente Ministro Carlos Britto, que, entre 
outros elogios, merece o de ser fiel ao seu pensamento. 
A minha dificuldade é que, em primeiro lugar, a competência para 
legislar sobre telecomunicações, ainda que considerada sua noção stricto 
sensu,  na  verdade  envolve  um  aspecto  relevante,  o  de  que  as 
telecomunicações são objeto de serviço público que é explorado apenas 
pela  União,  diretamente  ou  indiretamente,  mediante  autorização, 
permissão ou concessão, de modo que essa legislação só pode ser federal, 
porque respeita a disciplina de relações da União.
Noutras palavras, como telecomunicações implica serviço público 
que é exercido pela União, a legislação sobre a matéria só pode ser 
federal, porque, doutro modo, estariam os estados a legislar sobre a 
relação jurídica de que é parte a União. Essa é a primeira tese. 
Mas, abstraído isso, embora haja entre elas uma ligação - eu diria, 
essencial desse ponto de vista -, a competência prevista no artigo 21, 
inciso XI, que não é competência legislativa, é competência de exploração 
do serviço público, postula o quê? A regulação do contrato de concessão, 
inclusive,  por  via  de  consequência,  sobretudo  do  seu  equilíbrio 
econômico-financeiro. Ora, o recebimento ou não de tarifas, ainda que no 
âmbito  do  contrato  dependente  da  concessão,  situado  entre 
concessionária e  usuário, interessa de  perto  ao equilíbrio econômico-
financeiro da concessão, porque, quando se conceda mais do que seria 
devido, a concessionária receberá a mais, e aí a União pode sentir-se 
prejudicada, ou, quando se dê exatamente o contrário, quando se subtrai 
a possibilidade de cobrança de tarifa, o desequilíbrio se dará em desfavor 
do concessionário.
Ora,  permitir  que  lei  estadual  estabeleça  regra  que  interfere  no 
equilíbrio  econômico-financeiro  de  uma  concessão  da  União  é  uma 
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Supremo Tribunal Federal
01/09/2011
PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.478 AMAPÁ
VOTO
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE) - Eu 
também vou pedir vênia ao eminente Ministro Carlos Britto, que, entre 
outros elogios, merece o de ser fiel ao seu pensamento. 
A minha dificuldade é que, em primeiro lugar, a competência para 
legislar sobre telecomunicações, ainda que considerada sua noção stricto 
sensu,  na  verdade  envolve  um  aspecto  relevante,  o  de  que  as 
telecomunicações são objeto de serviço público que é explorado apenas 
pela  União,  diretamente  ou  indiretamente,  mediante  autorização, 
permissão ou concessão, de modo que essa legislação só pode ser federal, 
porque respeita a disciplina de relações da União.
Noutras palavras, como telecomunicações implica serviço público 
que é exercido pela União, a legislação sobre a matéria só pode ser 
federal, porque, doutro modo, estariam os estados a legislar sobre a 
relação jurídica de que é parte a União. Essa é a primeira tese. 
Mas, abstraído isso, embora haja entre elas uma ligação - eu diria, 
essencial desse ponto de vista -, a competência prevista no artigo 21, 
inciso XI, que não é competência legislativa, é competência de exploração 
do serviço público, postula o quê? A regulação do contrato de concessão, 
inclusive,  por  via  de  consequência,  sobretudo  do  seu  equilíbrio 
econômico-financeiro. Ora, o recebimento ou não de tarifas, ainda que no 
âmbito  do  contrato  dependente  da  concessão,  situado  entre 
concessionária e  usuário, interessa de  perto  ao equilíbrio econômico-
financeiro da concessão, porque, quando se conceda mais do que seria 
devido, a concessionária receberá a mais, e aí a União pode sentir-se 
prejudicada, ou, quando se dê exatamente o contrário, quando se subtrai 
a possibilidade de cobrança de tarifa, o desequilíbrio se dará em desfavor 
do concessionário.
Ora,  permitir  que  lei  estadual  estabeleça  regra  que  interfere  no 
equilíbrio  econômico-financeiro  de  uma  concessão  da  União  é  uma 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 36 de 44

Voto - MIN. CEZAR PELUSO
ADI 4.478 / AP 
interferência, a meu ver, indevida na economia e na autonomia da União.
E, finalmente, o aspecto que também já foi relembrado sob vários 
pontos de vista: as normas gerais sobre tarifas têm sempre caráter de 
generalidade. E a regra aqui teria que ser realmente concebida em termos 
de generalidade, pois se destina a regulamentar a exigibilidade de tarifa 
que vale para todo o país, em sendo o serviço de caráter nacional. A 
concessão é de caráter nacional, a concessão não pode ser fragmentada, 
do ponto de vista de certos interesses, para ser tratada de um modo num 
estado e tratada de outro modo noutro estado.
O que isso significa? Que a norma que deve regular a questão das 
tarifas tem que ser norma de caráter geral; sendo norma de caráter geral, 
é de exclusiva competência da União. O que os estados têm, de acordo 
com o art. 24, § 3º, da CF, é competência para ditar normas específicas 
para atender a suas peculiaridades, isto é, peculiaridades dos estados. 
Ora, não existe peculiaridade nenhuma na raiz, na origem do problema 
do pagamento, ou não, da tarifa por assinatura básica. Isso não constitui 
questão singular de algum estado; é questão que diz respeito à totalidade 
dos estados, que estão submetidos à mesma prestação de serviço público.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Permite-me, Ministro Peluso?
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE) - Pois 
não.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Por isso que o art. 93 da Lei nº 9.472 diz o seguinte:
"Art. 93. O contrato de concessão indicará:
(...)
VII - as tarifas a serem cobradas dos usuários e os 
critérios para seu reajuste e revisão;"
Exatamente na linha do que destaca Vossa Excelência.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (RELATOR)  - Aí tudo 
certo.
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Supremo Tribunal Federal
ADI 4.478 / AP 
interferência, a meu ver, indevida na economia e na autonomia da União.
E, finalmente, o aspecto que também já foi relembrado sob vários 
pontos de vista: as normas gerais sobre tarifas têm sempre caráter de 
generalidade. E a regra aqui teria que ser realmente concebida em termos 
de generalidade, pois se destina a regulamentar a exigibilidade de tarifa 
que vale para todo o país, em sendo o serviço de caráter nacional. A 
concessão é de caráter nacional, a concessão não pode ser fragmentada, 
do ponto de vista de certos interesses, para ser tratada de um modo num 
estado e tratada de outro modo noutro estado.
O que isso significa? Que a norma que deve regular a questão das 
tarifas tem que ser norma de caráter geral; sendo norma de caráter geral, 
é de exclusiva competência da União. O que os estados têm, de acordo 
com o art. 24, § 3º, da CF, é competência para ditar normas específicas 
para atender a suas peculiaridades, isto é, peculiaridades dos estados. 
Ora, não existe peculiaridade nenhuma na raiz, na origem do problema 
do pagamento, ou não, da tarifa por assinatura básica. Isso não constitui 
questão singular de algum estado; é questão que diz respeito à totalidade 
dos estados, que estão submetidos à mesma prestação de serviço público.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Permite-me, Ministro Peluso?
O SENHOR MINISTRO CEZAR PELUSO (PRESIDENTE) - Pois 
não.
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
Por isso que o art. 93 da Lei nº 9.472 diz o seguinte:
"Art. 93. O contrato de concessão indicará:
(...)
VII - as tarifas a serem cobradas dos usuários e os 
critérios para seu reajuste e revisão;"
Exatamente na linha do que destaca Vossa Excelência.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (RELATOR)  - Aí tudo 
certo.
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Voto - MIN. CEZAR PELUSO
ADI 4.478 / AP 
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
E o inciso IX:
"IX - os direitos, as garantias e as obrigações dos usuários, 
da Agência e da concessionária;"
E segue por aí.
O art. 19 da mesma Lei nº 9.472 dispõe que:
"Art.  19.  À  Agência  compete  adotar  as  medidas 
necessárias para o atendimento do interesse público e para o 
desenvolvimento  das  telecomunicações  brasileiras,  atuando 
com
 
independência,
 
imparcialidade,
 
legalidade, 
impessoalidade e publicidade, e especialmente:
(...)
VII - controlar, acompanhar e proceder à revisão de tarifas 
dos serviços prestados no regime público, podendo fixá-las nas 
condições previstas nesta Lei, bem como homologar reajustes;"
Portanto,  a  Lei  nº  9.472,  que  disciplina,  especificamente,  a 
organização dos serviços de telecomunicações e os direitos dos usuários 
desse serviço público, atribui ao órgão regulador a competência para 
adotar as medidas necessárias relativamente à fixação e à revisão de 
tarifas, as quais, por sua vez, já são indicadas nos contratos de concessão 
acompanhadas dos critérios para seu reajuste e revisão. Não há, nesse 
campo, espaço para atuação da legislação estadual.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (RELATOR)  - Mas não 
tem tarifa básica, mínima. Tarifa mínima não existe.
O  SENHOR  MINISTRO  CEZAR  PELUSO  (PRESIDENTE) - 
Noutras palavras, essa lei, na verdade, atende à lógica do art. 24, § 3º.
Então, mais uma vez pedindo vênia a Vossa Excelência, também vou 
acompanhar a divergência e julgar procedentes as ações.
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Supremo Tribunal Federal
ADI 4.478 / AP 
O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI:
E o inciso IX:
"IX - os direitos, as garantias e as obrigações dos usuários, 
da Agência e da concessionária;"
E segue por aí.
O art. 19 da mesma Lei nº 9.472 dispõe que:
"Art.  19.  À  Agência  compete  adotar  as  medidas 
necessárias para o atendimento do interesse público e para o 
desenvolvimento  das  telecomunicações  brasileiras,  atuando 
com
 
independência,
 
imparcialidade,
 
legalidade, 
impessoalidade e publicidade, e especialmente:
(...)
VII - controlar, acompanhar e proceder à revisão de tarifas 
dos serviços prestados no regime público, podendo fixá-las nas 
condições previstas nesta Lei, bem como homologar reajustes;"
Portanto,  a  Lei  nº  9.472,  que  disciplina,  especificamente,  a 
organização dos serviços de telecomunicações e os direitos dos usuários 
desse serviço público, atribui ao órgão regulador a competência para 
adotar as medidas necessárias relativamente à fixação e à revisão de 
tarifas, as quais, por sua vez, já são indicadas nos contratos de concessão 
acompanhadas dos critérios para seu reajuste e revisão. Não há, nesse 
campo, espaço para atuação da legislação estadual.
O SENHOR MINISTRO AYRES BRITTO (RELATOR)  - Mas não 
tem tarifa básica, mínima. Tarifa mínima não existe.
O  SENHOR  MINISTRO  CEZAR  PELUSO  (PRESIDENTE) - 
Noutras palavras, essa lei, na verdade, atende à lógica do art. 24, § 3º.
Então, mais uma vez pedindo vênia a Vossa Excelência, também vou 
acompanhar a divergência e julgar procedentes as ações.
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 38 de 44

Voto - MIN. LUIZ FUX
01/09/2011
PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.478 AMAPÁ
V O T O
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX: A legitimidade da requerente para a 
propositura  de  ADIn,  com  base  no  art.  103,  IX,  da  CF,  já  restou 
reconhecida pelo Plenário desta Corte, como se extrai dos precedentes 
firmados no julgamento do referendo à Medida Cautelar na ADIn nº 
4.369/SP, Rel. Min. Marco Aurélio, e da Medida Cautelar na ADIn nº 
4.603/RN, Rel. Min. Dias Toffoli. 
No mérito, com a devida vênia do substancioso voto do Min. Rel. 
Ayres Britto, que vem sustentando, de forma coerente e fundamentada, a 
mesma  orientação  em  sucessivos  pronunciamentos  neste  Plenário, 
entendo que o pedido deve ser julgado procedente, porquanto incorreu 
em inconstitucionalidade formal a Lei nº 1.336/09 do Estado do Amapá ao 
se imiscuir no âmago do marco regulatório dos serviços públicos federais 
de telecomunicações.
Com  efeito,  a  Constituição  estabelece,  em  seu  art.  22,  IV,  ser 
competência  privativa  da  União  “legislar  sobre:  (…)  águas,  energia, 
informática, telecomunicações e radiodifusão”. Afirma também, já no âmbito 
da competência administrativa, que cabe à União “explorar, diretamente ou 
mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de telecomunicações,  
nos termos da lei, que disporá sobre a organização dos serviços, a criação de um  
órgão regulador e outros aspectos institucionais” (CF, art. 21, XI). 
Nesse contexto, há uma inexorável relação entre a titularidade da 
competência legislativa e  administrativa  para  disciplinar e  prestar os 
serviços públicos de telecomunicações e, de outro lado, a fixação do 
regime jurídico da composição da tarifa através da qual será remunerada 
essa mesma atividade. Em última análise, não poderia ficar a cargo da 
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01/09/2011
PLENÁRIO
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.478 AMAPÁ
V O T O
O SENHOR MINISTRO LUIZ FUX: A legitimidade da requerente para a 
propositura  de  ADIn,  com  base  no  art.  103,  IX,  da  CF,  já  restou 
reconhecida pelo Plenário desta Corte, como se extrai dos precedentes 
firmados no julgamento do referendo à Medida Cautelar na ADIn nº 
4.369/SP, Rel. Min. Marco Aurélio, e da Medida Cautelar na ADIn nº 
4.603/RN, Rel. Min. Dias Toffoli. 
No mérito, com a devida vênia do substancioso voto do Min. Rel. 
Ayres Britto, que vem sustentando, de forma coerente e fundamentada, a 
mesma  orientação  em  sucessivos  pronunciamentos  neste  Plenário, 
entendo que o pedido deve ser julgado procedente, porquanto incorreu 
em inconstitucionalidade formal a Lei nº 1.336/09 do Estado do Amapá ao 
se imiscuir no âmago do marco regulatório dos serviços públicos federais 
de telecomunicações.
Com  efeito,  a  Constituição  estabelece,  em  seu  art.  22,  IV,  ser 
competência  privativa  da  União  “legislar  sobre:  (…)  águas,  energia, 
informática, telecomunicações e radiodifusão”. Afirma também, já no âmbito 
da competência administrativa, que cabe à União “explorar, diretamente ou 
mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de telecomunicações,  
nos termos da lei, que disporá sobre a organização dos serviços, a criação de um  
órgão regulador e outros aspectos institucionais” (CF, art. 21, XI). 
Nesse contexto, há uma inexorável relação entre a titularidade da 
competência legislativa e  administrativa  para  disciplinar e  prestar os 
serviços públicos de telecomunicações e, de outro lado, a fixação do 
regime jurídico da composição da tarifa através da qual será remunerada 
essa mesma atividade. Em última análise, não poderia ficar a cargo da 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 39 de 44

Voto - MIN. LUIZ FUX
ADI 4.478 / AP 
União o dever de prestar determinado serviço público, com o necessário 
planejamento da estrutura global subjacente a essa atividade, caso não lhe 
fosse reconhecido também o poder de estabelecer o modo particular como 
ocorrerá a remuneração desse serviço, elemento indispensável para a 
preservação do equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão 
e, por consequência, da manutenção do próprio sistema de prestação da 
atividade. 
Entender  de  modo  contrário,  em  interpretação  de  certa  forma 
alargada da competência concorrente dos Estados-membros para a edição 
de normas específicas em matéria de consumidor (CF, art. 24, V e VII), 
acabaria  por  manietar  a  União  dos  meios  indispensáveis  para  se 
desincumbir de sua competência constitucional expressa, frustrando a 
teleologia dos arts. 21, XI, e 22, IV, da Constituição.
Esse vínculo necessário entre a titularidade de determinado serviço 
público e a prerrogativa de fixação do regime remuneratório da atividade 
é revelado, ademais, pela redação do art. 175, parágrafo único, III, da 
Constituição Federal. Com efeito, no referido dispositivo reside, como 
não se ignora, a sede material da disciplina constitucional da delegação 
de serviços públicos através dos contratos de concessão e de permissão. 
Nesse  contexto,  assentou  o  constituinte,  no  parágrafo  único  do 
dispositivo, que “a lei” - de cada ente federativo titular do serviço, ressalto, 
no espaço evidentemente deixado pela competência da União prevista no 
art. 22, XXVII, da CF, como reconheceu este STF no julgamento cautelar e 
definitivo da ADIn nº 3.322/DF, Rel. Min. Cezar Peluso – “disporá sobre: 
(…) III - política tarifária”. Ora, se a fixação da política tarifária fosse 
verdadeiramente  algo  diverso  do  domínio  da  concessão  de  serviço 
público, inserida, por hipótese, na competência legislativa concorrente do 
art.  24,  V  e  VII,  da  Constituição,  não  haveria  motivo  para  que  o 
constituinte incluísse o referido inciso ao tratar dos serviços públicos na 
regra geral do art. 175 da Constituição Federal. 
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Supremo Tribunal Federal
ADI 4.478 / AP 
União o dever de prestar determinado serviço público, com o necessário 
planejamento da estrutura global subjacente a essa atividade, caso não lhe 
fosse reconhecido também o poder de estabelecer o modo particular como 
ocorrerá a remuneração desse serviço, elemento indispensável para a 
preservação do equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão 
e, por consequência, da manutenção do próprio sistema de prestação da 
atividade. 
Entender  de  modo  contrário,  em  interpretação  de  certa  forma 
alargada da competência concorrente dos Estados-membros para a edição 
de normas específicas em matéria de consumidor (CF, art. 24, V e VII), 
acabaria  por  manietar  a  União  dos  meios  indispensáveis  para  se 
desincumbir de sua competência constitucional expressa, frustrando a 
teleologia dos arts. 21, XI, e 22, IV, da Constituição.
Esse vínculo necessário entre a titularidade de determinado serviço 
público e a prerrogativa de fixação do regime remuneratório da atividade 
é revelado, ademais, pela redação do art. 175, parágrafo único, III, da 
Constituição Federal. Com efeito, no referido dispositivo reside, como 
não se ignora, a sede material da disciplina constitucional da delegação 
de serviços públicos através dos contratos de concessão e de permissão. 
Nesse  contexto,  assentou  o  constituinte,  no  parágrafo  único  do 
dispositivo, que “a lei” - de cada ente federativo titular do serviço, ressalto, 
no espaço evidentemente deixado pela competência da União prevista no 
art. 22, XXVII, da CF, como reconheceu este STF no julgamento cautelar e 
definitivo da ADIn nº 3.322/DF, Rel. Min. Cezar Peluso – “disporá sobre: 
(…) III - política tarifária”. Ora, se a fixação da política tarifária fosse 
verdadeiramente  algo  diverso  do  domínio  da  concessão  de  serviço 
público, inserida, por hipótese, na competência legislativa concorrente do 
art.  24,  V  e  VII,  da  Constituição,  não  haveria  motivo  para  que  o 
constituinte incluísse o referido inciso ao tratar dos serviços públicos na 
regra geral do art. 175 da Constituição Federal. 
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 40 de 44

Voto - MIN. LUIZ FUX
ADI 4.478 / AP 
Por certo, não parece lícito afirmar que toda e qualquer legislação 
estadual, pelo só fato de acarretar custos ainda que indiretos na prestação 
de  determinado  serviço  público  federal,  sofra  de  vício  de 
inconstitucionalidade formal; se assim fosse, não caberia ao Estado sequer 
legislar sobre direito ambiental (CF, art. 24, VI), na medida em que a 
adaptação ao conteúdo de regras locais pode - como frequentemente 
ocorre  -  acarretar  custos  para  que  sejam  atendidas  pelos  agentes 
econômicos que atuem no território, no que se incluem, eventualmente, 
também as concessionárias de serviço público federal (MASCARENHAS, 
Rodrigo Tostes de Alencar.  Direito das Telecomunicações, Belo Horizonte: 
Editora Fórum, 2008, p. 37-8). Mas, a rigor, no caso presente o art. 175, 
parágrafo único, III, da CF já representa desde logo uma opção específica 
do Constituinte em afastar a leitura ampla da competência concorrente 
dos Estados para legislarem sobre consumo, situando a “política tarifária” 
exclusivamente sob a competência do ente federativo ao qual cabe a 
prestação do serviço.
De outro lado, a invocação do art. 24, V e VII, da CF ao presente caso 
encontra ainda outro óbice. É que a relação entre o usuário e a prestadora 
do  serviço  público  possui  uma  natureza  específica,  informada  por 
princípios próprios, notadamente o da solidariedade social (CF, art. 3º, I), 
que  não  pode  ser  simplesmente  aproximada  da  corriqueira  relação 
consumerista,  na  qual  prepondera  a  ótica  individualista,  como  bem 
ressaltado pelo voto proferido pelo Min. Eros Grau no julgamento da 
medida cautelar na ADIn nº 3.322/DF, Rel. Min. Cezar Peluso. Não é por 
outra razão, aliás, que a sede material específica, na Constituição Federal, 
para a instituição das balizas infraconstitucionais nesse tema reside no já 
referido art. 175, parágrafo único, cujo inc. II expressamente reclama a 
atuação  do  legislador  para  a  disciplina  dos  “direitos  dos  usuários”. 
Portanto, descabe a referida ilação de que todo serviço federal que faça 
nascer uma relação jurídica na qual figure, de um lado, o prestador de 
serviço  e,  de  outro,  o  usuário  seja  necessariamente  uma  relação  de 
consumo, capaz de ser regulada pela legislação estadual.
3 
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ADI 4.478 / AP 
Por certo, não parece lícito afirmar que toda e qualquer legislação 
estadual, pelo só fato de acarretar custos ainda que indiretos na prestação 
de  determinado  serviço  público  federal,  sofra  de  vício  de 
inconstitucionalidade formal; se assim fosse, não caberia ao Estado sequer 
legislar sobre direito ambiental (CF, art. 24, VI), na medida em que a 
adaptação ao conteúdo de regras locais pode - como frequentemente 
ocorre  -  acarretar  custos  para  que  sejam  atendidas  pelos  agentes 
econômicos que atuem no território, no que se incluem, eventualmente, 
também as concessionárias de serviço público federal (MASCARENHAS, 
Rodrigo Tostes de Alencar.  Direito das Telecomunicações, Belo Horizonte: 
Editora Fórum, 2008, p. 37-8). Mas, a rigor, no caso presente o art. 175, 
parágrafo único, III, da CF já representa desde logo uma opção específica 
do Constituinte em afastar a leitura ampla da competência concorrente 
dos Estados para legislarem sobre consumo, situando a “política tarifária” 
exclusivamente sob a competência do ente federativo ao qual cabe a 
prestação do serviço.
De outro lado, a invocação do art. 24, V e VII, da CF ao presente caso 
encontra ainda outro óbice. É que a relação entre o usuário e a prestadora 
do  serviço  público  possui  uma  natureza  específica,  informada  por 
princípios próprios, notadamente o da solidariedade social (CF, art. 3º, I), 
que  não  pode  ser  simplesmente  aproximada  da  corriqueira  relação 
consumerista,  na  qual  prepondera  a  ótica  individualista,  como  bem 
ressaltado pelo voto proferido pelo Min. Eros Grau no julgamento da 
medida cautelar na ADIn nº 3.322/DF, Rel. Min. Cezar Peluso. Não é por 
outra razão, aliás, que a sede material específica, na Constituição Federal, 
para a instituição das balizas infraconstitucionais nesse tema reside no já 
referido art. 175, parágrafo único, cujo inc. II expressamente reclama a 
atuação  do  legislador  para  a  disciplina  dos  “direitos  dos  usuários”. 
Portanto, descabe a referida ilação de que todo serviço federal que faça 
nascer uma relação jurídica na qual figure, de um lado, o prestador de 
serviço  e,  de  outro,  o  usuário  seja  necessariamente  uma  relação  de 
consumo, capaz de ser regulada pela legislação estadual.
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 41 de 44

Voto - MIN. LUIZ FUX
ADI 4.478 / AP 
Com razão, portanto, a manifestação nestes autos do Procurador-
Geral da República, ao asseverar que, “tem-se, portanto, que: (i) lei sobre 
telecomunicações é necessariamente de caráter federal; (ii) por ser um serviço  
público entregue a concessão, compete à lei que dispuser sobre a política tarifária  
também tratar de direito dos usuários. Não há que se falar em eventual relação  
consumerista”.
O  Plenário  deste  Supremo  Tribunal  Federal  tem  reiterado  este 
entendimento  em  diversas  oportunidades,  invalidando  as  tentativas 
estaduais de interferência em aspectos regulatórios do serviço público 
federal de telecomunicações. Transcrevo, nesse sentido, as ementas dos 
seguintes precedentes, verbis:  
AÇÃO  DIRETA  DE  INCONSTITUCIONALIDADE. 
IMPUGNAÇÃO DA LEI DISTRITAL N. 3.596. IMPOSIÇÃO, ÀS 
EMPRESAS  DE  TELEFONIA  FIXA  QUE  OPERAM  NO 
DISTRITO FEDERAL, DE INSTALAÇÃO DE CONTADORES 
DE PULSO EM CADA PONTO DE CONSUMO. VIOLAÇÃO 
DO ARTIGO 22, IV, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. 1. A Lei 
distrital  n.  3.596  é  inconstitucional,  visto  que  dispõe  sobre 
matéria  de  competência  da  União,  criando  obrigação  não 
prevista  nos  respectivos  contratos  de  concessão  do  serviço 
público, a serem cumpridas pelas concessionárias de telefonia 
fixa --- artigo 22, inciso IV, da Constituição do Brasil. 2. Pedido 
julgado procedente para declarar inconstitucional a Lei distrital 
n. 3.596/05. (ADI 3533, Relator(a): Min. EROS GRAU, Tribunal 
Pleno, julgado em 02/08/2006, DJ 06-10-2006 PP-00032 EMENT 
VOL-02250-02 PP-00216 RTJ VOL-00200-01 PP-00084) 
COMPETÊNCIA NORMATIVA ESTADUAL – SERVIÇO 
DE  TELEFONIA  –  ASSINATURA  MENSAL.  Surge,  com 
relevância  capaz  de  respaldar  a  concessão  de  medida 
acauteladora,  pedido  no  sentido  de  declarar-se  a 
inconstitucionalidade  de  lei  estadual  que  haja  implicado  a 
4 
Supremo Tribunal Federal
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ADI 4.478 / AP 
Com razão, portanto, a manifestação nestes autos do Procurador-
Geral da República, ao asseverar que, “tem-se, portanto, que: (i) lei sobre 
telecomunicações é necessariamente de caráter federal; (ii) por ser um serviço  
público entregue a concessão, compete à lei que dispuser sobre a política tarifária  
também tratar de direito dos usuários. Não há que se falar em eventual relação  
consumerista”.
O  Plenário  deste  Supremo  Tribunal  Federal  tem  reiterado  este 
entendimento  em  diversas  oportunidades,  invalidando  as  tentativas 
estaduais de interferência em aspectos regulatórios do serviço público 
federal de telecomunicações. Transcrevo, nesse sentido, as ementas dos 
seguintes precedentes, verbis:  
AÇÃO  DIRETA  DE  INCONSTITUCIONALIDADE. 
IMPUGNAÇÃO DA LEI DISTRITAL N. 3.596. IMPOSIÇÃO, ÀS 
EMPRESAS  DE  TELEFONIA  FIXA  QUE  OPERAM  NO 
DISTRITO FEDERAL, DE INSTALAÇÃO DE CONTADORES 
DE PULSO EM CADA PONTO DE CONSUMO. VIOLAÇÃO 
DO ARTIGO 22, IV, DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. 1. A Lei 
distrital  n.  3.596  é  inconstitucional,  visto  que  dispõe  sobre 
matéria  de  competência  da  União,  criando  obrigação  não 
prevista  nos  respectivos  contratos  de  concessão  do  serviço 
público, a serem cumpridas pelas concessionárias de telefonia 
fixa --- artigo 22, inciso IV, da Constituição do Brasil. 2. Pedido 
julgado procedente para declarar inconstitucional a Lei distrital 
n. 3.596/05. (ADI 3533, Relator(a): Min. EROS GRAU, Tribunal 
Pleno, julgado em 02/08/2006, DJ 06-10-2006 PP-00032 EMENT 
VOL-02250-02 PP-00216 RTJ VOL-00200-01 PP-00084) 
COMPETÊNCIA NORMATIVA ESTADUAL – SERVIÇO 
DE  TELEFONIA  –  ASSINATURA  MENSAL.  Surge,  com 
relevância  capaz  de  respaldar  a  concessão  de  medida 
acauteladora,  pedido  no  sentido  de  declarar-se  a 
inconstitucionalidade  de  lei  estadual  que  haja  implicado  a 
4 
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Voto - MIN. LUIZ FUX
ADI 4.478 / AP 
proibição de cobrança de assinatura mensal (assinatura básica) 
nos serviços de telefonia. (ADI 4369 MC-REF, Relator(a): Min. 
MARCO  AURÉLIO,  Tribunal  Pleno,  julgado  em  23/06/2010, 
DJe-082 DIVULG 03-05-2011 PUBLIC 04-05-2011 EMENT VOL-
02514-01 PP-00001) 
Recentemente,  esta  mesma  orientação  restou  assentada  no 
julgamento da medida cautelar na ADIn nº 4.603/RN, Rel. Min. Dias 
Toffoli, deferida pelo Pleno deste Tribunal, por maioria, em 26 de maio de 
2011.
Ex positis, e pedindo  vênia ao Min. Rel. Ayres Britto, voto  pela 
procedência do pedido, declarando a inconstitucionalidade da Lei nº 
1.336/09 do Estado do Amapá.
É como voto.
5 
Supremo Tribunal Federal
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
documento pode ser acessado no endereço eletrônico http://www.stf.jus.br/portal/autenticacao/ sob o número 1465150.
Supremo Tribunal Federal
ADI 4.478 / AP 
proibição de cobrança de assinatura mensal (assinatura básica) 
nos serviços de telefonia. (ADI 4369 MC-REF, Relator(a): Min. 
MARCO  AURÉLIO,  Tribunal  Pleno,  julgado  em  23/06/2010, 
DJe-082 DIVULG 03-05-2011 PUBLIC 04-05-2011 EMENT VOL-
02514-01 PP-00001) 
Recentemente,  esta  mesma  orientação  restou  assentada  no 
julgamento da medida cautelar na ADIn nº 4.603/RN, Rel. Min. Dias 
Toffoli, deferida pelo Pleno deste Tribunal, por maioria, em 26 de maio de 
2011.
Ex positis, e pedindo  vênia ao Min. Rel. Ayres Britto, voto  pela 
procedência do pedido, declarando a inconstitucionalidade da Lei nº 
1.336/09 do Estado do Amapá.
É como voto.
5 
Supremo Tribunal Federal
Documento assinado digitalmente conforme MP n° 2.200-2/2001 de 24/08/2001, que institui a Infraestrutura de Chaves Públicas Brasileira - ICP-Brasil. O
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Inteiro Teor do Acórdão - Página 43 de 44

Decisão de Julgamento
PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.478
PROCED. : AMAPÁ
RELATOR : MIN. AYRES BRITTO
REDATOR DO ACÓRDÃO : MIN. LUIZ FUX
REQTE.(S) : ASSOCIACAO BRASILEIRA DE PRESTADORAS DE SERVIÇO 
TELEFONICO FIXO COMUTADO-ABRAFIX
ADV.(A/S) : GUSTAVO HENRIQUE CAPUTO BASTOS E OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S) : ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO AMAPÁ
Decisão: O  Tribunal,  por  maioria,  julgou  procedente  a  ação 
direta, contra o voto do Senhor Ministro Ayres Britto (Relator). 
Votou o Presidente, Ministro Cezar Peluso. Redigirá o acórdão o 
Senhor  Ministro  Luiz  Fux.  Ausente,  justificadamente,  o  Senhor 
Ministro  Joaquim  Barbosa.  Falou  pela  requerente  o  Dr.  Ademir 
Coelho Araújo. Plenário, 01.09.2011. 
 
Presidência  do  Senhor  Ministro  Cezar  Peluso.  Presentes  à 
sessão os Senhores Ministros Celso de Mello, Marco Aurélio, Gilmar 
Mendes,  Ayres  Britto,  Ricardo  Lewandowski,  Cármen  Lúcia,  Dias 
Toffoli e Luiz Fux.
Procurador-Geral  da  República,  Dr.  Roberto  Monteiro  Gurgel 
Santos.
p/ Luiz Tomimatsu
Secretário
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Supremo Tribunal Federal
PLENÁRIO
EXTRATO DE ATA
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.478
PROCED. : AMAPÁ
RELATOR : MIN. AYRES BRITTO
REDATOR DO ACÓRDÃO : MIN. LUIZ FUX
REQTE.(S) : ASSOCIACAO BRASILEIRA DE PRESTADORAS DE SERVIÇO 
TELEFONICO FIXO COMUTADO-ABRAFIX
ADV.(A/S) : GUSTAVO HENRIQUE CAPUTO BASTOS E OUTRO(A/S)
INTDO.(A/S) : ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO AMAPÁ
Decisão: O  Tribunal,  por  maioria,  julgou  procedente  a  ação 
direta, contra o voto do Senhor Ministro Ayres Britto (Relator). 
Votou o Presidente, Ministro Cezar Peluso. Redigirá o acórdão o 
Senhor  Ministro  Luiz  Fux.  Ausente,  justificadamente,  o  Senhor 
Ministro  Joaquim  Barbosa.  Falou  pela  requerente  o  Dr.  Ademir 
Coelho Araújo. Plenário, 01.09.2011. 
 
Presidência  do  Senhor  Ministro  Cezar  Peluso.  Presentes  à 
sessão os Senhores Ministros Celso de Mello, Marco Aurélio, Gilmar 
Mendes,  Ayres  Britto,  Ricardo  Lewandowski,  Cármen  Lúcia,  Dias 
Toffoli e Luiz Fux.
Procurador-Geral  da  República,  Dr.  Roberto  Monteiro  Gurgel 
Santos.
p/ Luiz Tomimatsu
Secretário
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