text:
tabulky 124).
 Pokud jde o závaznost Programu, odpůrce poukázal na to, že Programu přiznávají vynutitelnost příslušná zákonná ustanovení. Ze zákona o ochraně ovzduší vyplývá, že z Programu (zejména z té části výroku opatření obecné povahy, která stanovuje emisní stropy pro jednotlivé skupiny zdrojů) musí vycházet jednak sám odpůrce, a dále (v rámci výkonu státní správy) též krajské úřady a obecní úřady obcí s rozšířenou působností při formulaci stanovisek a závazných stanovisek (zejména k dopravním stavbám a k umisťování nových průmyslových zdrojů znečištění ovzduší), při vydávání povolení k provozu stacionárních zdrojů znečištění ovzduší a při pravidelných revizích těchto povolení. Ve vztahu k samosprávě poukázal odpůrce na § 2 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), a na § 1 odst. 4 a § 2 odst. 3 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení). Podle citovaných ustanovení mají územní samosprávné celky pečovat o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů a při plnění svých povinností chránit též veřejný zájem. Program tak z pohledu zmíněných zákonů konkretizuje veřejný zájem formulací jednotlivých opatření, která je nutné provést, a je tudíž pro obce a kraje v tomto rozsahu taktéž závazný.
 Jednotlivá opatření jsou podle odpůrce dostatečně konkrétní, neboť vždy uvádějí místo, způsob a rozsah realizace. Uvedeny jsou např. konkrétní úseky dopravních staveb, které bude třeba vybudovat, rekonstruovat nebo osázet zelení, či konkrétní postupy a zásady, které mají příslušné orgány dodržovat při vydávání stanovisek, koncepcí a územních plánů. Odhad přínosu navržených opatření ke zlepšení kvality ovzduší je podrobně popsán v Programu v kapitole F.1, možnosti jejich financování v kapitole E.4. Opatření tak ve výsledku odpovídají opatřením z berlínského programu zlepšení kvality ovzduší, na něž poukazuje stěžovatel, a to i detailností svého zpracování. Pokud jde o zpřísňování podmínek provozu některých průmyslových zdrojů znečištění ovzduší, opatření BD1 v Programu reflektuje § 13 odst. 1 zákona o ochraně ovzduší, podle něhož musí krajský úřad při stanovení podmínek provozu zohlednit nákladovou efektivitu, technickou proveditelnost a nejlepší dostupné techniky. Ani evropské směrnice neopravňují stát, aby stanovil provozovateli nesplnitelná opatření (tedy podmínky, které neodpovídají technicky dostupným řešením), a tím jej donutil provoz uzavřít, jak by si zřejmě přál stěžovatel. V duplice odpůrce vysvětlil, že krajský úřad neshledal při prověřování integrovaných povolení průmyslových zdrojů na základě Programu prostor pro jejich zpřísnění proto, že Program vycházel ze stavu znečištění ovzduší v roce 2011 (tj. z nejaktuálnějších dat, jež byla k dispozici v době zahájení přípravy Programu). Během přípravy programu (v roce 2012) vydala evropská Komise prováděcí rozhodnutí o nejlepších dostupných technikách pro výrobu železa a oceli. Souladu s těmito technikami měly příslušné zdroje dosáhnout do března 2016, proto již v roce 2014 provedl krajský úřad přezkumy integrovaných povolení, nejlepší dostupné techniky při nich zohlednil a začal tak vlastně plnit Program ještě před jeho přijetím. Tím je odůvodněn i jeho závěr, že již přijatá opatření budou zřejmě postačovat k dosažení emisního stropu stanoveného Programem na základě údajů o stavu ovzduší z roku 2011.
 Stanovení priorit označil odpůrce u většiny opatření za bezpředmětné, jelikož všechny emisní stropy se aplikují až


text:
od roku 2020, prověření všech povolení pro stacionární zdroje s významným imisním příspěvkem má krajský úřad zahájit do šesti měsíců od vydání opatření obecné povahy a jednotlivá opatření ke zlepšení kvality ovzduší adresovaná státní správě se aplikují při každém správním úkonu, který je realizován. U zbývajících opatření adresovaných samosprávě vyjádřil odpůrce obavu, že by stanovení priorit mohlo být kontraproduktivní, neboť by mohlo vyvolat mylný dojem, že postačuje realizovat pouze opatření prioritní. Časový harmonogram realizace jednotlivých opatření nebylo možné ani účelné stanovit jinak, než formou průběžného plnění do 31. 12. 2020, neboť připravenost jednotlivých opatření je různá a časová náročnost dílčích kroků vyplývá z příslušných právních předpisů (např. stavební řád, zákon o posuzování vlivů na životní prostředí, správní řád apod.). Časový harmonogram plnění opatření by se tak musel stanovovat individuálně pro každý zdroj znečištění. Podrobné odůvodnění je obsaženo v Programu v kapitole E3.
 Okruh stacionárních zdrojů s významným imisním příspěvkem, na které budou aplikovány emisní stropy a u nichž dojde k prověření vydaných povolení, vymezil odpůrce na základě rozptylové studie zpracované pro potřeby Střednědobé strategie (do roku 2020) zlepšení kvality ovzduší v České republice (a tedy v souladu s touto strategií). Jako kritérium posloužil roční imisní příspěvek ve výši 4 μg/m3 počítaný vždy pro celou skupinu určitých stacionárních zdrojů, nedošlo tedy k vyloučení vyjmenovaných zdrojů z posuzování. Kritika stěžovatele pomíjí fakt, že
 nejsou přímo úměrné imisím. Konkrétně elektrárny a teplárny, ačkoliv vypouštějí velké množství emisí, nemají významný imisní příspěvek v dané lokalitě, jelikož výška výduchu bývá v tomto případě větší než 100 m, vypouštěné
 se v průběhu sedimentace značně zřeďují a na konečné receptory na zemském povrchu působí již ve velmi malých imisních koncentracích. Pokud jde o fugitivní
 , pro účely stanovení emisního stropu je vypočítal odpůrce z emisních faktorů stanovených na základě studie Českého hydrometeorologického ústavu. Na krajském úřadu pak už bude záležet, zda se při aplikaci emisního stropu zaměří spíše na opatření na vykazovaných nebo na fugitivních emisích. Dále by nebylo vhodné stanovovat v oblasti průmyslu průběžné emisní stropy, neboť opatření, která budou na základě nových podmínek provozu stanovena (mnohá z nich časově náročná), přinesou po své realizaci skokové snížení výše produkovaných emisí. Plnit pravidelný každoroční pokles emisního stropu by tedy nebylo pro provozovatele stacionárních zdrojů možné, resp. nebylo by to nákladově efektivní.
 K emisnímu limitu pro dopravu pak odpůrce jen obecně uvedl, že Program obsahuje opatření nejen k vyvádění dopravy z center měst, ale i k celkové redukci dopravního zatížení ostravské aglomerace. Vypočítaný emisní strop pro dopravu byl pak navíc snížen o dalších 5 %, aby se zvýšila šance, že se podaří snížit celkovou úroveň znečištění na imisní limit, přičemž právě v dopravě byl nalezen potenciál k dalšímu snížení pomocí relativně nenáročných technických opatření, jako je například intenzivnější čištění komunikací, výraznější ozelenění města, přísnější regulace nákladní dopravy ve městě apod. K otázce vynucování plnění emisních stropů po roce 2020 se odpůrce přímo nevyjádřil.
 Pokud jde o proces vydání Programu, zákon neurčuje vzájemný vztah a časovou souslednost vydání opatření obecné povahy a posuzování vlivů koncepce na životní prostředí. Lze

type: other


text:
pouze dovodit, že koncepci nelze vydat před přijetím závěrečného stanoviska SEA. Jelikož návrh Programu v rámci procesu vydání opatření obecné povahy se upravoval podle námitek a připomínek dotčených osob, zvolil odpůrce pragmatické řešení, kdy oba procesy probíhaly paralelně, přičemž teprve upravená verze programu s vypořádanými námitkami a připomínkami byla předmětem strategického posouzení SEA. Stěžovatel se nicméně účastnil obou procesů, v obou vznášel (prakticky totožné) připomínky a neuvádí, v čem konkrétně se měl způsob projednání SEA dotknout jeho práv.
 Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Městského soudu v Praze a zrušil výroky II., IV. a V. v opatření obecné povahy a věc vrátil odpůrci k dalšímu řízení. Ve zbytku nárok zamítl.
 III.a. Právní úprava a evropská judikatura
 [22] Podle čl. 23 odst. 1 směrnice o ovzduší platí, že „
 pokud v daných zónách nebo aglomeracích překračují úrovně znečišťujících látek ve vnějším ovzduší jakoukoli mezní hodnotu nebo cílovou hodnotu, a v každém případě navíc i jakoukoliv příslušnou mez tolerance, členské státy zajistí, aby byly pro tyto zóny nebo aglomerace vypracovány plány kvality ovzduší za účelem dosažení příslušné mezní nebo cílové hodnoty uvedené v přílohách XI a XIV.
 Pokud je třeba připravit nebo provést plány kvality ovzduší pro více znečišťujících látek, členské státy případně připraví a provedou integrované plány kvality ovzduší týkající se všech příslušných znečišťujících látek
 [23] Podle přílohy XV ke směrnici o ovzduší části A je třeba zahrnout do místních, regionálních nebo národních plánů kvality ovzduší pro zlepšování kvality vnějšího ovzduší následující informace:
 b) město (mapa);
 c) měřicí stanice (mapa, zeměpisné souřadnice).
 a) typ zóny (město, průmyslová nebo venkovská oblast);
 b) odhadovaná znečištěná plocha (km2) a odhadovaný počet obyvatel vystavených znečištění;
 c) užitečné klimatické údaje;
 d) důležité topografické údaje;
 e) dostatečné informace o charakteru cílů, které v zóně vyžadují ochranu.
 a) koncentrace naměřené v předcházejících letech (před provedením opatření ke zlepšení);
 b) koncentrace naměřené od zahájení projektu;
 c) metody použité pro posuzování.
 a) seznam hlavních zdrojů emisí způsobujících znečištění (mapa);
 b) celkové množství emisí z těchto zdrojů (tuny/rok);
 c) informace o znečištění pocházejícím z jiných oblastí.
 a) podrobnosti o faktorech, které vedly k překročení (například přenos včetně přeshraničního přenosu, vznik sekundárních znečišťujících látek v atmosféře);
 b) podrobnosti o možných opatřeních ke zlepšení kvality ovzduší.
 a) místní, regionální, celostátní, mezinárodní opatření;
 b) zjištěné účinky těchto opatření.
 a) seznam a popis všech opatření stanovených v projektu;
 b) časový plán provádění;
 c) očekávané zlepšení kvality ovzduší a předpokládaná doba potřebná k dosažení uvedených cílů.
 [24] K provedení citovaných ustanovení směrnice o ovzduší byl v České republice na národní úrovni formulován § 9 zákona o ochraně ovzduší, jehož odst. 1 uvádí, že „
 v případě, že je v zóně nebo aglomeraci překročen imisní limit stanovený v bodech 1 až 3 v příloze č. 1 k tomuto zákonu, nebo v případě, že je v zóně nebo aglomeraci imisní limit stanovený v této příloze v bodu 1 překročen vícekrát, než je zde stanovený maximální počet překročení, zpracuje ministerstvo ve spolupráci s příslušným krajským úřadem nebo obecním úřadem do 18 měsíců od konce kalendářního roku, ve kterém došlo k


text:
překročení imisního limitu, pro danou zónu nebo aglomeraci program zlepšování kvality ovzduší. Program zlepšování kvality ovzduší vydává ministerstvo formou opatření obecné povahy a vyhlašuje ho ve Věstníku Ministerstva životního prostředí.
 [25] Podle § 9 odst. 2 zákona o ochraně ovzduší „
 požadavky na obsah programu zlepšování kvality ovzduší jsou uvedeny v příloze č. 5 k tomuto zákonu. Při zpracování programu zlepšování kvality ovzduší ministerstvo přijme taková opatření, aby imisního limitu bylo dosaženo co nejdříve.
 [26] Podle přílohy č. 5 k zákonu o ochraně ovzduší má být obsahem programu zlepšování kvality ovzduší:
 - vymezení a typ zóny, popis regionu, příslušné klimatické a topografické údaje a další údaje, např. hustota zástavby a lokace měst (včetně mapy),
 - popis způsobu posuzování úrovní znečištění, umístění stacionárního měření (mapa, geografické souřadnice),
 - informace o charakteru cílů vyžadujících v dané lokalitě ochranu,
 - odhad rozlohy znečištěných oblastí (v km2) a velikosti exponované skupiny obyvatelstva,
 - odpovědné orgány, jména a adresy osob odpovědných za vypracování a provádění programu.
 - úrovně znečištění zjištěné v předchozích letech, aktuální úrovně znečištění a odhad vývoje úrovně znečištění ovzduší,
 - výčet významných zdrojů znečišťování ovzduší doplněný jejich geografickým vyznačením,
 - opatření přijatá před zpracováním programu na lokální, regionální, národní a mezinárodní úrovni, která mají vztah k dané zóně a hodnocení účinnosti těchto opatření,
 - seznam a popis nově navrhovaných opatření, zejména emisní stropy a lhůty k jejich dosažení pro vymezená území kraje; v rámci těchto vymezených území se emisní stropy stanoví pro vybranou skupinu stacionárních zdrojů uvedených v příloze č. 2 k tomuto zákonu a pro silniční dopravu,
 - identifikace stacionárních zdrojů, které mají významný příspěvek k překročení imisního limitu, u kterých bude krajský úřad postupovat podle § 13 odst. 1,
 - odhad plánovaného přínosu ke snížení úrovně znečištění vyjádřený prostřednictvím vhodných indikátorů a předpokládaná doba potřebná k dosažení imisních limitů.
 [27] Z uvedeného přehledu je zřejmé, že program zlepšování kvality ovzduší je, jak plyne již z jeho názvu, především programovým dokumentem stanovujícím kroky a opatření, jež mají vést v neurčitě formulovaném časovém horizontu („
 “) ke stanovenému cíli, tj. dosažení imisních limitů. Vzhledem k tomu, že je vydáván ve formě opatření obecné povahy, nemohou se soudy jejich přezkumu z hlediska souladu se zákonem, resp. právem včetně práva evropského, bez dalšího vyhnout. Není ani tak problém ověřit, zda program zlepšování kvality ovzduší obsahuje formálně to, co podle výčtu v příloze č. 5 k zákonu o ochraně ovzduší, interpretovaném v souladu s požadavky transponované směrnice o ovzduší, obsahovat má. Podstatně obtížnější je materiální posouzení, zda byla zvolena opatření, která k dosažení stanoveného cíle povedou, a to tak rychle, jak je to jen možné. Nelze přitom ztrácet ze zřetele, že soud oproti Ministerstvu životního prostředí není orgánem vrchního státního dozoru ve věcech životního prostředí a ústředním orgánem státní správy pro ochranu ovzduší. Není proto jeho úkolem, aby svou laickou úvahou nahrazoval odbornou úvahu k tomu povolaného orgánu. Soud ani není nadán věšteckými schopnostmi, aby mohl s jistotou říci, zda bude realizací do programu zahrnutých opatření nakonec kýženého cíle dosaženo.
 [28] Přezkum takových opatření obecné


text:
povahy tedy pro soud i účastníky představuje hodně měkkou půdu. Bude proto inspirativní ohlédnout se v prostoru Evropské unie, jak k přezkumu obdobných opatření přistupují soudy v jiných zemích, včetně Soudního dvora Evropské unie (dále jen „Soudní dvůr“).
 [29] Pokud jde o
 evropskou judikaturu, Soudní dvůr již přinejmenším od roku 1991 setrvale zastává názor, že tam, kde neplnění opatření požadovaných směrnicemi EU může ohrozit lidské zdraví, musí mít dotčené osoby možnost opřít se v národním právním řádu o závazná pravidla, aby se mohly dovolat svých práv (ve vztahu k nestanovení závazných hodnot kvality ovzduší pro oxid siřičitý a suspendované částice srov. rozsudek ze dne 30. 5. 1991,
 Komise proti Německu
 , C-361/88, bod 16; ve vztahu k nestanovení parametrů jakosti povrchových vod srov. rozsudek ze dne 17. 10. 1991,
 , C-58/89, bod 14). V podobném duchu pak Soudní dvůr judikoval, že je v rozporu se závaznou povahou směrnic spoléhat se při dosahování stanovených cílů na nezávazné nástroje (ve vztahu k interním úředním pokynům srov. rozsudek ze dne 11. 8. 1995,
 , C-433/93, bod 19; ve vztahu k vymezení chráněných území nezávaznými mapami srov. rozsudek ze dne 27. 2. 2003,
 , C-415/01, bod 21). Není tak žádným překvapením, že Soudní dvůr ve své následné judikatuře konstruoval právo každé osoby požadovat vytvoření a vydání plánu či programu jakožto koncepčního nástroje ke zlepšení kvality ovzduší předpokládaného směrnicí (ve vztahu ke krátkodobým akčním plánům srov. rozsudek ze dne 25. 7. 2008,
 Dieter Janecek proti Bavorsku
 , C-237/07, bod 39; ve vztahu k nyní řešeným plánům kvality ovzduší podle výše citovaného čl. 23 směrnice o ovzduší srov. rozsudek ze dne 19. 11. 2014,
 ClientEarth proti Secretary of State for the Environment, Food and Rural Affairs
 , C-404/13, bod 56).
 [30] Dosud citovaná
 skýtá pro posouzení nyní projednávaného případu pouze jakýsi odrazový můstek. Stěžovatel se totiž nedomáhal v řízení před městským soudem na odpůrci vydání plánu kvality ovzduší (ten vydán byl), nýbrž zrušení již vydaného plánu pro neuspokojivost jeho obsahu, zejména pro nenaplnění náležitostí stanovených směrnicí o ovzduší. K této otázce se dosud Soudní dvůr vyjadřoval jen střídmě. Ohledně akčních plánů vydávaných podle čl. 7 odst. 3 směrnice Rady 96/62 o posuzování a řízení kvality vnějšího ovzduší sice konstatoval, že citované ustanovení obsahuje meze pro výkon posuzovací pravomoci členských států, jichž se lze dovolávat před vnitrostátními soudy, avšak svůj závěr relativizoval tím, že přiměřenost opatření obsažených v plánu se má hodnotit „
 s ohledem na rovnováhu, již je třeba zajistit mezi uvedeným cílem a jednotlivými dotčenými veřejnými a soukromými zájmy
 “ (výše citovaný rozsudek ve věci Dieter Janecek, bod 46). O opatřeních obsažených v plánu kvality ovzduší vydaném podle nyní platné směrnice se z judikatury Soudního dvora dozvídáme jen to, že musí umožňovat, aby bylo období překročení mezních hodnot co možná nejkratší (výše citovaný rozsudek ve věci ClientEarth, bod 57). V nedávno vydaném rozsudku týkajícím se Bulharska Soudní dvůr v obecné rovině uvedl, že „
 je třeba prostřednictvím analýzy v každém jednotlivém případě ověřit, zda jsou plány vypracované dotyčným členským státem v souladu s tímto ustanovením


text:
[míněn je čl. 23 odst. 1 směrnice o ovzduší]
 ” (rozsudek ze dne 5. 4. 2017,
 Komise proti Bulharsku
 , C-488/15, bod 115). Sám se však odmítl obsahem bulharských plánů kvality ovzduší zabývat a spokojil se s konstatováním, že s ohledem na systematické a déle než tři roky trvající překračování mezních hodnot v dotčených bulharských aglomeracích nemohou být opatření v nich obsažená označena za náležitá a účinná (cit. rozsudek, bod 117). To bylo dáno tím, že žaloba Komise proti Bulharsku se týkala celkového porušování směrnice o ochraně ovzduší, takže Soudní dvůr ve vztahu k plánům kvality ovzduší posuzoval pouze to, zda jejich zpracování mohlo Bulharsko vyvinit z porušení primární povinnosti zajistit nepřekračování mezních hodnot znečištění, vůči němuž žaloba primárně směřovala.
 [31] Nejvyšší správní soud již na tomto místě podotýká, že s takovýmto zjednodušeným náhledem na otázku souladu plánů kvality ovzduší s požadavky směrnice o ovzduší v nyní posuzovaném případě nevystačí. I samo odůvodnění směrnice o ovzduší konec konců počítá v bodu 16 s tím, že se mohou v konkrétních zónách a aglomeracích vyskytnout vážné problémy s dodržením mezních hodnot, a to navzdory provádění příslušných opatření ke snížení znečištění. Proto je třeba hodnotit plán kvality ovzduší po stránce obsahové, a to jednak z toho hlediska, zda obsahuje všechny náležitosti požadované směrnicí o ovzduší v její příloze, resp. zákona o ochraně ovzduší (formální hledisko), ale i z toho hlediska, zda opatření v něm obsažená jsou náležitá v tom smyslu, že umožňují, aby bylo období překročení mezních hodnot co možná nejkratší (materiální hledisko). Nutnost takového přístupu obzvláště vyniká v tomto případě, kde je ve hře zrušení celého plánu kvality ovzduší relativně krátce po jeho přijetí kvůli jeho namítaným nedostatkům. Zde by opravdu nebylo případné po vzoru Soudního dvora dovozovat, že opatření v plánu obsažená nejsou náležitá jen s ohledem na to, jak dlouho již překračování imisních limitů v ostravské aglomeraci trvá.
 [32] Pro obsahové posuzování plánů kvality ovzduší může být inspirativní zahraniční
 některých evropských soudů. Z analýzy, kterou na základě požadavku předsedy senátu provedlo oddělení dokumentace a analytiky Nejvyššího správního soudu, vyplynulo, že rakouský Správní soudní dvůr rozvinul dosavadní závěry Soudního dvora EU v tom směru, že dotčené osoby mají právo nejen na vytvoření plánu kvality ovzduší tam, kde takový plán dosud chybí, ale též na to, aby příslušný orgán posoudil jejich návrh na doplnění nového opatření do stávajícího plánu, jestliže již přijatá opatření nevedla ke snížení imisí. Správní soudní dvůr v souvislosti s právem na doplnění plánu kvality ovzduší upozornil, že členský stát je povinen zajistit užitečný účinek (
 ) unijního práva i přes rozpor s vnitrostátním právem (v daném případě se konkrétně jednalo o návrh dvou občanů Štýrska, aby byl stávající zákaz vjezdu nákladních automobilů do sanační zóny vymezené plánem kvality ovzduší rozšířen též na osobní automobily – srov. nález ze dne 28. 5. 2015, sp. zn. Ro 2014/07/0096).
 [33] Tyto úvahy lze doplnit poukazem na závěry Správního soudu v Mnichově, podle něhož při volbě opatření ke snížení znečištění ovzduší disponují úřady správním uvážením, které vylučuje právní nárok dotčených osob i


text:
ekologických spolků na přijetí konkrétního opatření. Přesto soud přikázal městu Mnichov pod hrozbou pokuty, aby svůj plán kvality ovzduší doplnilo o „
 opatření potřebná k co nejrychlejšímu dodržení průměrných imisních hodnot
 “. Soud odmítl uložit městu povinnost, aby zapracovalo konkrétní opatření navržené žalobcem (rozšíření územního rozsahu čistých zón). Zároveň ale shledal stávající opatření nedostatečnými, jelikož ani sám žalovaný nepředpokládal, že jsou způsobilá vyloučit překročení imisních hodnot, a připravoval (velmi pomalým tempem) aktualizaci svého plánu. Navíc z ústního jednání před soudem vyplynula řada dalších možných opatření, která by bylo možno přijmout ke zlepšení kvality ovzduší a ve stávajícím plánu obsažena nejsou (rozsudek Správního soudu v Mnichově ze dne 9. 10. 2012, sp. zn. M 1 K 12.1046). Uvedené závěry potvrdil též Bavorský správní soudní dvůr (usnesení ze dne 27. 2. 2017, sp. zn. 22. C 16.1427). Na podobné filozofii je založen též rozsudek Správního soudu v Hamburku ze dne 5. 11. 2014 (sp. zn. 9 K 1280/13), který dospěl k závěru, že napadený plán kvality ovzduší města Hamburk nesplňuje požadavky směrnice o ovzduší a německého zákona o ochraně ovzduší po stránce obsahové, neboť nezaručuje, že období překročení mezních hodnot znečištění bude co nejkratší. Soud však nemá povinnost nahrazovat svou úvahou rozhodnutí žalovaného o volbě vhodných opatření ke snížení imisí.
 [34] Nutno k tomu zdůraznit, že v nyní projednávané věci se stěžovatel nedožaduje doplnění konkrétního opatření do přijatého Programu. Dokonce ani netvrdí, že by mu odpůrce neumožnil navrhovat konkrétní opatření, jež by měla být zapracována do Programu, v průběhu jeho přijímání. Z citované zahraniční judikatury je nicméně zřejmé, že městský soud se přidržel stávajících evropských trendů tím, že připustil návrh na zrušení Programu podaný stěžovatelem. Pokud by totiž Program neobsahoval náležitá opatření ve smyslu směrnice o ochraně ovzduší, pak nelze dotčeným osobám a ekologickým spolkům upírat právo jej soudně napadnout a dožadovat se jeho obsahového přezkoumání ve výše vymezeném smyslu. Český právní řád přitom nezná jiný způsob obrany proti neuspokojivému Programu jakožto opatření obecné povahy, než je návrh na jeho zrušení podle § 101a s. ř. s.
 [35] Zřejmě nejpodrobněji se otázkou obsahu plánu kvality ovzduší zabýval Královský soudní dvůr v Londýně v rozsudku ve věci ClientEarth proti Secretary of State for Environment, Food and Rural Affairs, na který poukázal stěžovatel. Soudce Garnham v něm dospěl k závěru, že vládní plán kvality ovzduší pro rok 2015 není v souladu s požadavky směrnice o ovzduší ani národní legislativy vydané na jejím základě. Přesnou podobu soudního příkazu, který na základě svého zjištění vydá, ponechal k další konzultaci se stranami sporu (rozsudek ze dne 2. 11. 2016, sp. zn. CO/1508/2016). Důvody rozsudku spočívají na dvou argumentech. Za prvé, i když vydání plánu předcházela důkladná analýza nákladů a přínosů nejrůznějších opatření, rozsah nakonec stanovených opatření (povinnost pěti britských měst zavést nízkoemisní zóny a povinnost města Londýna zpřísnit podmínky ve stávajících nízkoemisních zónách) byl založen na odhadu účinnosti těchto opatření, který se ale již v době přijetí plánu ukazoval být podle aktuálních dat jako značně nadsazený. Plán tak namísto toho, aby zajistil, že období překročení limitů bude


text:
co nejkratší, zavedl pouze ta opatření, která by mohla dosáhnout splnění podmínek „
 v případě, že by se velmi optimistické předpovědi skutečně potvrdily, a objevující se data by se náhodou ukázala být nepřesnými
 “. Za druhé, časový rámec pro zavedení zvolených opatření (rok 2020, resp. 2025 pro Londýn) byl zvolen výhradně na základě faktu, že modelování budoucích emisí oxidu dusičitého se rutinně provádí v pětiletých intervalech a provedení modelací pro jednotlivé roky by se prodražilo. Soudce Garnham nadto na základě provedených důkazů (interní komunikace ministerstva životního prostředí) konstatoval, že „
 hlavním řídícím faktorem pro stanovení roku 2020 nebyla povinnost napravit problém, jak nejdříve bude možné, ale jeho napravení v časovém rámci umožňujícím vyhnout se zahájení sankčního řízení ze strany EU
 [36] V citovaném rozsudku nabídl soudce Garnham také vlastní výklad toho, jaká opatření v plánu kvality ovzduší lze vnímat jako přiměřená. Konstatoval především, že musí jít o opatření „
 z vědeckého hlediska proveditelná, avšak efektivní
 “. Dovodil dále, že proporcionalitu opatření lze vnímat „
 v tom smyslu, že nemají přinést více, než je požadováno pro splnění cíle.
 Takto například dodržení limitů oxidu dusičitého lze velmi dobře dosáhnout zákazem vjezdu veškerých vozidel do městských center. Nicméně takové opatření by mělo zcela nežádoucí ekonomické důsledky na veřejnost v obecném smyslu. A takováto extrémní opatření by nebyla nezbytná, pokud by lépe cílené úsilí stejně dobře zajistilo splnění požadavků směrnice.
 “ Náhled na proporcionalitu jakožto nákladovou efektivitu však soudce Garnham omezil. Uznal pouze, že „
 nelze mít námitek proti právu členského státu zohlednit nákladovou efektivitu při volbě jednoho ze dvou shodně efektivních opatření, nebo při stanovení, který státní orgán (zda ústřední nebo místní orgán státní správy) tyto náklady ponese
 “. Odmítl však, že by stát mohl jakkoli zohledňovat náklady při stanovení cílového data pro splnění povinností nebo při rozhodování o způsobu, jakým bude splnění povinností dosaženo, pokud jeden způsob přinese výsledky dříve než jiný. „
 V těchto ohledech musí být rozhodujícím faktorem efektivita předmětného opatření, a nikoli náklady s ním spojené. To mi připadá, že nevyhnutelně vyplývá z požadavku tohoto článku
 [čl. 23 směrnice o ovzduší]
 na zkrácení období překročení, jak nejvíce to bude možné
 ,“ uzavřel tuto část svých úvah soudce Garnham. Stát má podle něj „
 povinnost přijmout takové kroky pro splnění mezních hodnot, díky kterým bude splnění tohoto cíle nikoli pouze možné, ale pravděpodobné
 [37] Stěžovatel ve vyjádření k analýze upozornil ještě na rozsudek Správního soudu ve Stuttgartu ze dne 26. 7. 2017, č. 13K412/15, týkající se plánu kvality ovzduší pro toto město. Podle něj soud v rozsudku uvedl, že za dostatečná opatření ke zlepšení kvality ovzduší nelze považovat taková, u nichž není stanoven závazný časový plán či termín jejich implementace, která závisí na podmínkách, jež jsou nejisté, nepředvídatelné či nesplnitelné, a v případě, že se jedná o opatření právně nevymahatelná.
 [38] Lze tedy shrnout, že evropské soudy přistupují k přezkumu koncepcí a plánů ochrany ovzduší zdrženlivě. Z obdobných východisek vychází i tuzemský soudní přezkum programů zlepšování kvality ovzduší, vydávaných odpůrcem ve formě opatření obecné povahy. Kromě běžných procesních a formálně


text:
obsahových námitek je tak úkolem soudu v řízení o přezkumu takového opatření obecné povahy, zejména má-li být sledovaného cíle dosaženo teprve v budoucnu, ověřit,
 zda odpůrce osvědčil, že v dobré víře do programu zařadil všechna podstatná opatření, jež se vzhledem ke stavu poznání nabízela a jejichž synergická realizace v průběhu času (tj. dle časového plánu jejich provádění) pravděpodobně k dosažení cíle povede nebo k němu vést může, resp. že žádné takové opatření svévolně neopomněl. Pokud jde o konečný termín dosažení cíle, soud ověří, zda nebyl stanoven svévolně, resp. zjevně nerozumně. Ke zrušení opatření obecné povahy v tomto ohledu přistoupí např. tehdy, když odpůrce stanovený termín racionálně a přesvědčivě neodůvodnil nebo že by bylo s velkou pravděpodobností (nikoli jen spekulativně) možné stanovit termín kratší
 Vzhledem k tomu, že dosahování imisních limitů je nepochybně během na delší trať, nemá smysl uvažovat o kratších termínech v řádech dnů, týdnů, ani několika málo měsíců, nýbrž v řádu let. Přitom všem je třeba mít na paměti, že je to navrhovatel, který musí v řízení tvrdit, že je napadené opatření obecné povahy nezákonné (srov. § 101b odst. 2 s. ř. s.), tedy že odpůrce nějaké podstatné opatření opomenul nebo že je zařadil pouze formálně, bez věcné a časové souvislosti s jinými opatřeními, takže k dosažení cíle pravděpodobně nepovede, nebo že termín dosažení imisního limitu mohl být zjevně stanoven o rok či více let dříve.
 [39] S těmito východisky přistoupil Nejvyšší správní soud k přezkumu napadeného rozsudku městského soudu, resp. Programu zlepšování kvality ovzduší ostravské aglomerace.
 III.b. Konečný termín dosažení imisního limitu
 [40] S první skupinou stěžovatelových námitek proti rozsudku městského soudu se Nejvyšší správní soud po zralé úvaze neztotožnil. Je pravda, že postup ke stanovení data, do kdy bude dosaženo mezních hodnot znečištění, který popsal stěžovatel v kasační stížnosti, by skutečně byl ideální. Nejprve by bylo vhodné vytvořit přehled všech opatření ke zlepšení kvality ovzduší připadajících v úvahu, následně kvantifikovat u každého z nich příspěvek ke snížení znečištění ovzduší, poté kvalifikovaně odhadnout časový horizont jejich realizace, a konečně na základě toho stanovit, k jakému datu bude Česká republika schopna zajistit dodržování mezních hodnot znečištění ovzduší v ostravské aglomeraci. Odpůrce by takto stanovil výsledné datum transparentním způsobem a usnadnil by jak soudu, tak i fyzickým a právnickým osobám dotčeným Programem ověření, zda nebylo možné uvažovat o datu dřívějším.
 [41] Nelze než konstatovat, že odpůrce takto nepostupoval. Na s. 144 Programu je stanoven cíl celého Programu, tj. dosáhnout splnění imisních limitů vyplývajících ze zákona o ochraně ovzduší do konce roku 2020. Bez dalšího z něj vycházejí následující kapitoly Programu (zejména kapitola E, kde se popisují plánovaná opatření ke zlepšení kvality ovzduší, a kapitola F, kde se odhaduje jejich celkový plánovaný přínos). Městský soud se spokojil s vysvětlením odpůrce, podle něhož byl cíl Programu stanoven na základě nadřazených koncepčních dokumentů platných pro celou Českou republiku.
 [42] Nejvyšší správní soud vzal při posouzení věci především v úvahu fakt, že opatření na regionální úrovni by skutečně měla být s opatřeními na národní úrovni provázána. Krajská opatření budou v mnoha případech využívat


text:
jak legislativní, tak i finanční rámec vytvářený na celorepublikové úrovni a nemohou jej dost dobře „
 předběhnout
 “. Nadto některá opatření nezbytná k dosažení úrovně imisních limitů v ostravské aglomeraci nejsou na úrovni kraje vůbec proveditelná. Jedním ze čtyř významných zdrojů znečištění ovzduší v ostravské aglomeraci je například přeshraniční přenos emisí z Polské republiky – Nejvyšší správní soud zde jen pro ilustraci odkazuje na podrobnou analýzu situace obsaženou v závěrečném stanovisku ze šetření vedeného z vlastní iniciativy zástupkyní veřejného ochránce práv ze dne 23. 11. 2011, sp. zn. 3792/2009/VOP/KČ (dále též „stanovisko ombudsmana“). Bez snížení přeshraničního přenosu emisí není dosažení imisních limitů pravděpodobné. Přitom opatření na mezinárodní úrovni (vyjednávání s polskou stranou) jsou stanovena takřka výhradně v nadřazených programových dokumentech (z celého Programu se této tématiky okrajově dotýká jen opatření pod kódem ED2 upravující účast zástupců kraje na pracovních skupinách Ministerstva životního prostředí).
 [43] Nejvyšší správní soud dále upozorňuje, že výše popsaný ideální postup přípravy Programu by měl význam především v případě, že by se odpůrce rozhodl ze zvažovaných opatření zařadit do Programu pouze některá. To se však nestalo (nebo alespoň stěžovatel nic takového netvrdí a na žádné neprávem opomenuté opatření výslovně nepoukazuje). Naopak, odpůrce vzhledem k faktickému stavu a modelaci budoucího vývoje kvality ovzduší v ostravské aglomeraci zařadil do Programu všechna opatření ke zlepšení kvality ovzduší, která se mu podařilo identifikovat (tím se skutkový stav významně liší od výše rekapitulovaného britského případu). Z tohoto hlediska pak lze akceptovat, že odpůrce vycházel při stanovení cílového data též z časového rámce strukturálních fondů, zejména z Operačního programu Životní prostředí 2014–2020. Operační programy EU jsou totiž hlavním zdrojem prostředků pro realizaci environmentálních opatření a většina plánovaných opatření investičního charakteru s financováním z těchto zdrojů počítá, jak vyplývá z Programu z kapitoly E.4, která pojednává o financování stanovených opatření. Dosažení cílového stavu, tj. dodržování imisních limitů v ostravské aglomeraci, bude podle rozboru provedeného v kapitole F Programu možné jen kombinací všech opatření v Programu obsažených. Bez financování těch nejnákladnějších z evropských fondů je tedy dosažení cíle Programu nemyslitelné. I z tohoto důvodu se tedy rozhodnutí odpůrce vázat cíl Programu na časový rámec vyplývající z usnesení vlády č. 978/2015 o Národním programu snižování emisí České republiky a č. 979/2015 o Střednědobé strategii (do roku 2020) zlepšení kvality ovzduší v České republice jeví soudu jako racionální a dostatečně odůvodněné.
 [44] Nejvyšší správní soud naopak neshledal opodstatněnými úvahy stěžovatele, že cílového stavu v ostravské aglomeraci by mohlo být dosaženo dříve. Jak již Nejvyšší správní soud konstatoval ve svém rozsudku ze dne 14. listopadu 2014, čj. 6 As 1/2014-30, č. 3170/2015 Sb. NSS, je obecně známou skutečností, že stav ovzduší na Ostravsku není příznivý, a to v důsledku řady příčin. V důvodové zprávě k platnému zákonu o ochraně ovzduší se dokonce uvádí, že „
 k nejvíce znečištěným oblastem v rámci ČR patří oblast Ostravska a Karvinska v Moravskoslezském kraji.
 Rovněž v kontextu celé Evropy se jedná o jednu z oblastí s nejvyššími úrovněmi znečištění ovzduší
 “ (viz k tomu sněmovní tisk č. 449/0, 2011, www.psp.cz). To, že


text:
ostravská aglomerace patří z hlediska kvality ovzduší k nejvíce znečištěným oblastem Evropské Unie, snad platí za notorietu (je to zřejmé též z údajů obsažených ve studii zpracované pro Evropský Parlament v dubnu 2016, sp. zn. IP/A/ENVI/2015 15REV, s. 80, a vyplývá to i z mapových podkladů dostupných na webu Evropské agentury pro životní prostředí).
 [45] Lze proto souhlasit s názorem odpůrce, že cíl k dosažení imisních limitů (necelé čtyři roky ode dne vydání Programu) je velmi ambiciózní. Tento závěr činí Nejvyšší správní soud s vědomím, že Program nepřicházel do vzduchoprázdna – nepříznivý stav ovzduší v ostravské aglomeraci byl odpůrci znám již dlouhou dobu, řada opatření k jeho zlepšení byla realizována před započetím zpracování Programu nebo v jeho průběhu, a Program samotný měl být podle zákona o ochraně ovzduší vydán již v roce 2014. Tato fakta však sama o sobě nemohla vést odpůrce k tomu, aby nastavil cíl Programu nerealisticky. Pokud vyloučíme drastická opatření (např. úplný zákaz vjezdu všech motorových vozidel do všech míst s překročenými imisními hodnotami v celé ostravské aglomeraci, stanovení ekonomicky neúnosných požadavků na provoz stacionárních zdrojů znečištění za účelem utlumení či zastavení výroby), pak se úvahy o tom, že doba pro dosažení imisních limitů mohla být v Programu vymezena kratší, jeví jako spekulace. Za takové situace nelze dospět k závěru, že by byl Program co do stanovení doby k dosažení jeho cílů nezákonným. S ohledem na datum vydání Programu a na analýzu provedenou v jeho kapitole F lze spíše očekávat, že jen s největším úsilím a efektivitou při realizaci všech uskutečnitelných opatření by bylo možné dosáhnout imisních hodnot všech sledovaných škodlivých látek ke stanovenému datu, tj. ke konci roku 2020. Místo zpochybňování celkového cíle se tak jeví Nejvyššímu správnímu soudu vhodnější zaměřit se na otázku, zda je Program ve stávající podobě způsobilý tohoto cíle skutečně dosáhnout.
 III.c. Opatření k dosažení imisního limitu
 [46] Nejvyšší správní soud se rozhodl nejprve posoudit Program po stránce obsahové, konkrétně z toho pohledu, zda by opatření v něm navržená, pokud by byla všechna realizována, měla ve svém souhrnu potenciál zajistit dosažení imisních limitů v ostravské aglomeraci. Soud zde tedy bude řešit otázku, zda odpůrce při tvorbě Programu nějaké přínosné opatření neopomenul, resp. zda některá navržená opatření nepřipravil zvolenou formulací či koncepcí o faktickou (tj. technickou) účinnost.
 [47] Pokud jde o první otázku, stěžovatel v žalobě ani v kasační stížnosti neuvedl žádné konkrétní opatření, které by v Programu chybělo, ačkoliv by mohlo přispět ke snížení znečištění ovzduší v ostravské aglomeraci. Nabízelo by se jistě porovnat seznam opatření v kapitole E Programu s doporučeními, která státní správě adresoval ve svém výše citovaném stanovisku
 . V něm lze nalézt například úvahy o zvýšení energetické účinnosti výroby železa a oceli využitím odpadních plynů namísto jejich spalování na tzv. flérách, o měření fugitivních emisí spektrometrickou metodou tam, kde existuje podezření o nočním vypouštění emisí z určitého provozu, o důslednějším postihu spalování odpadů a jiných zakázaných paliv v lokálních topeništích, či o zavedení bezkouřových zón s úplným zákazem topení pevnými palivy v oblastech měst s dostatečnou plynofikací. Avšak


text:
úkolem soudu není za stěžovatele domýšlet žalobní body či rozvíjet jeho argumentaci (nejde li samozřejmě o uplatnění zásady
 , tj. soud zná právo). Nejvyšší správní soud proto bude vycházet z již výše uvedeného předpokladu, že odpůrce podle shodného náhledu obou stran pojal do Programu všechna opatření ke snížení úrovně znečištění ovzduší v ostravské aglomeraci, o nichž bylo možno reálně uvažovat. Nadále se proto soud zaměří pouze na výtky stěžovatele, které se týkaly nedostatečného rozsahu, příp. nedostatečné účinnosti některých opatření navržených v Programu v kapitole E.
 [48] První, a zřejmě nejzávažnější z těchto výhrad, se týkala způsobu výběru stacionárních zdrojů, pro něž odpůrce stanovil v bodě I svého opatření obecné povahy závazné emisní stropy a u nichž dále v bodě III uložil Krajskému úřadu Moravskoslezského kraje prověřit do šesti měsíců možnosti zpřísnění podmínek provozu z hlediska ochrany ovzduší. Jak vyplývá z Programu z kapitol E.1 a E.2, odpůrce tato opatření vztáhl jen na stacionární (průmyslové) zdroje znečištění ovzduší patřící do skupiny zdrojů s významným imisním příspěvkem, což má být skupina zdrojů, které v souhrnu přispívají ke znečištění ovzduší prachovými částicemi PM10 hodnotou přesahující 4 μg.m3. Je pravda, že v Programu samotném odpůrce deklaruje, že cílem tohoto opatření bylo zahrnout mezi regulované zdroje jen ty, které emitují nezanedbatelné množství emisí, zatímco v rámci soudního řízení přiznal, že ve skutečnosti v důsledku použité metodiky některé zdroje velkého množství emisí z regulace „
 “ (jde zejména o dvě elektrárny a jednu teplárnu). Tento výsledek nicméně odpůrce vysvětlil rozdílem mezi množstvím produkovaných emisí a imisním příspěvkem. Opatření provedená na elektrárnách a podobných zdrojích by se na výsledné imisní situaci projevila jen nepatrně, neboť
 , které vypouštějí, se díky výšce jejich komínů rozptýlí ve vyšších vrstvách atmosféry a na výsledné
 měřené na zemském povrchu tak nemají významný vliv. Hodnota 4 μg.m3 byla jako rozlišující hledisko doporučena v rozptylové studii a vychází mimo jiné i z míry překročení imisního limitu pro prachové částice v ostravské aglomeraci. Nejvyšší správní soud shledává vysvětlení odpůrce logickým a uspokojivým. Protože stěžovatel naproti tomu nenabídl žádnou konkurenční úvahu, která by opodstatněnost a racionalitu odpůrcova postupu zpochybnila, neshledal Nejvyšší správní soud důvod vracet věc městskému soudu k novému projednání, s případným zadáním znaleckého posudku k této odborné otázce.
 [49] Stěžovatel dále poukazuje na to, že některá opatření, ačkoliv jimi odpůrce zdánlivě ukládá podřízeným orgánům státní správy povinnost přijmout určité kroky vůči velkým průmyslovým znečišťovatelům, jsou použitou formulací natolik relativizována, že postrádají účinnost. Konkrétně se jedná o opatření BB1 (Snížení vlivu stávajících průmyslových a energetických stacionárních zdrojů na úroveň znečištění ovzduší – Čištění spalin nebo odpadních plynů, úprava technologie) a BD1 (Zpřísňování/stanovování podmínek provozu). U obou je uvedeno, že příslušné orgány (míněn je krajský úřad) mají pro provoz stacionárních zdrojů znečištění ovzduší stanovovat emisní koncentrace, resp. podmínky provozu, které odpovídají nejlepším dostupným technologiím, „
 pokud je to možné a ekonomicky přijatelné
 “. Takto omezená opatření tak podle stěžovatele nevnášejí do revizního procesu nic nového, co by už příslušné orgány nezohlednily dříve. Program navíc zcela pomíjí možnosti dané § 15 odst. 1 zákona č. 76/2002


text:
Sb., o integrované prevenci a omezování znečištění, o integrovaném registru znečišťování a o změně některých zákonů (zákon o integrované prevenci): „
 Úřad v integrovaném povolení stanoví provozovateli zařízení, který nemůže dosáhnout s použitím nejlepších dostupných technik standard kvality životního prostředí, povinnost uskutečnit dodatečné podmínky ke splnění standardu kvality životního prostředí, například podmínky omezující provoz zařízení v určitou denní dobu
 [50] Nejvyšší správní soud nejprve připomíná, že již v roce 2011 se stal odpůrce společně s krajským úřadem předmětem kritiky ze strany veřejného ochránce práv proto, že při revizích integrovaných povolení pro stacionární zdroje znečištění ovzduší nedostatečně zohledňuje specifické místní podmínky. Ve výše citovaném stanovisku ombudsmana se na s. 12 uvádí: „
 Zejména zdůrazňuji, že zákon dává úřadu oprávnění stanovit dokonce i zvláštní podmínky ochrany zdraví člověka a životního prostředí, pokud je shledá nezbytnými s ohledem na místní podmínky životního prostředí [§ 13 odst. 4 písm. e) zákona o integrované prevenci]. Toto ustanovení si zasluhuje vzhledem ke dlouhodobě zhoršenému stavu ovzduší na Ostravsku zvýšenou pozornost. (Stojí přitom za pozornost, že v bodu 18 preambule směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/1/ES, o integrované prevenci a omezování znečištění, se uvádí, že emisní limity, parametry či ekvivalentní ukazatele technického charakteru by měly brát v úvahu též zeměpisnou polohu a stav životního prostředí v místě, kde se nachází zařízení.).
 “ Stanovisko ombudsmana pak na mnoha místech operuje s tím, že krajský úřad by měl emisní limity a emisní stropy pro jednotlivé provozy společnosti ArcelorMittal Ostrava, a.s., umístěné v ostravském městském obvodu Radvanice a Bartovice (tyto provozy byly vybrány jako modelový příklad zastupující i ostatní průmyslové provozy na Ostravsku), snížit až na spodní hranici hodnot dosažitelných nejlepšími dostupnými technikami a ukládat konkrétní technická opatření ke snižování fugitivních emisí, a to právě s odvoláním na nepříznivý stav ovzduší na Ostravsku. Stanovisko pak na s. 23 shrnuje: „
 Krajský úřad by měl integrovaná povolení znovu prověřit s využitím obecných poznatků popsaných v této části zprávy a závěrů odborných studií, které má k dispozici. Ve změnách integrovaných povolení by měl stanovit nové podmínky tak, aby byly zohledněny specifické místní podmínky znečistění ovzduší, tedy aby z ArcelorMittalu došlo ke snížení měrných a fugitivních emisí a zvýšení energetické účinnosti provozů (například tím, že změní způsob hašení koksu, zavede účinné odsíření zplodin elektráren, zvýší využití odpadních plynů k získávání energie namísto jejich spalování bez účinku apod.). Nejúčinnějším řešením by ovšem bylo nahradit zastaralé či nestandardní technologie novými velkokapacitními zařízeními a umístění všech technologických procesů, u nichž je to technicky proveditelné, do uzavřených hal či obřích boxů s dostatečně výkonným odsáváním a filtrováním zplodin
 [51] Ačkoliv výslovný pokyn podřízeným úřadům, aby zohledňovaly v řízeních podle zákona o integrované prevenci místní podmínky, v Programu chybí, nelze říci, že by odpůrce doporučení veřejného ochránce práv vůbec nezohlednil. Zmínka o ekonomické přijatelnosti v souvislosti s aplikací nejlepších odstupných technik není sama o sobě nikterak závadná, neboť vychází z § 2 písm. e) zákona o integrované prevenci. To charakterizuje neurčitý právní pojem „
 “ tak, že jde o (zvýraznění doplněno) „
 techniky vyvinuté v měřítku umožňujícím zavedení


text:
v příslušném průmyslovém odvětví
 za ekonomicky a technicky přijatelných podmínek
 s ohledem na náklady a přínosy, pokud jsou provozovateli za rozumných podmínek dostupné bez ohledu na to, zda jsou používány nebo vyráběny v České republice
 “. Jaké podmínky jsou ekonomicky a technicky přijatelné, musí příslušný správní orgán posoudit vždy podle konkrétních okolností. Vycházet je samozřejmě třeba z toho, jaké výrobní postupy stacionární zdroj znečišťování ovzduší aktuálně používá. Za zlomový bod při rozhodování lze pak označit otázku, zda mají být emisní limity a stropy stanoveny s ohledem na to, co je možno technicky dosáhnout modernizací stávajících výrobních postupů, nebo zda mají být sníženy až na úroveň, která provozovatele přiměje k velkým investicím do zásadní obměny používaných výrobních celků.
 [52] Zde právě by měly hrát místní podmínky zásadní roli. Totéž dramatické snížení stanovených limitů nutící provozovatele k pořízení modernějších výrobních technologií se může jevit jako excesivní opatření v oblasti, kde k překračování imisních limitů nedochází, a naopak jako přiměřené okolnostem tam, kde jsou imisní limity dlouhodobě překračovány. Má li být Program účinným nástrojem, který přispěje k tomu, že se po letech neúspěšného snažení podaří snížit znečištění v ostravské aglomeraci na úroveň zákonných imisních limitů alespoň k roku 2020, pak pochopitelně musí do stávajícího způsobu hodnocení toho, co lze považovat za nejlepší dostupnou techniku, vnést nové prvky. Ideální by jistě bylo, pokud by v něm odpůrce vytyčil pro výklad neurčitého právního pojmu „
 ekonomicky a technicky přijatelné podmínky
 “ určitá obecná hlediska či zásady, která berou v úvahu též výjimečné místní podmínky, resp. stav životního prostředí v ostravské aglomeraci. Podřízené správní orgány by v takto pojatém Programu nalezly jednoznačnou oporu pro to, aby při revizích integrovaných povolení důrazněji zohledňovaly místní situaci a aby případně upravily svůj dosavadní náhled na vzájemné poměřování nákladů a přínosů zavedení různých technických opatření v tom směru, že jej vychýlí poněkud více ve prospěch dosahování výsledků.
 [53] Nejvyšší správní soud nicméně shledal, že Program dosahuje požadovaného výsledku jinými prostředky. Konkrétně stanovuje Program podřízeným správním orgánům (zejména Krajskému úřadu Moravskoslezského kraje) závazně, jakého emisního stropu (tedy maximálního množství emisí vypuštěných do ovzduší za rok) má dosáhnout u stacionárních (průmyslových) zdrojů s významným imisním příspěvkem do konce roku 2020. Z kapitoly E.1 Programu přitom vyplývá, že emisní strop pro tuto skupinu zdrojů byl stanoven na základě jejich příspěvku k celkovému znečištění ovzduší v ostravské aglomeraci vyplývajícího z rozptylové studie, dále na základě odpůrcova odborného odhadu jejich redukčního potenciálu a konečně na základě matematické modelace míry, v jaké je nutné tohoto redukčního potenciálu využít, aby bylo znečištění ovzduší sníženo na úroveň imisních limitů. Tyto odborné podklady a úvahy stěžovatel nijak relevantně nezpochybnil. To, že podřízené úřady mají k naplnění cílů Programu využít zpřísňování integrovaných povolení, a to i nad rámec toho, co doposud rozuměly ekonomicky přijatelnými podmínkami, pak vyplývá z faktu, že mezi „
 doporučenými akcemi k realizaci
 “, vyjmenovanými v popisech opatření BB1 a BD1, je uvedena řada těch, k nimž doporučoval přimět průmyslové podniky postupným snižováním povolených parametrů ve svém stanovisku i
 . Z použitých příkladů je zřejmé, že krajský


text:
úřad má po přijetí Programu považovat za ekonomicky únosné i velké investice, jako je hermetizace prašných uzlů (např. budování nových hal s nuceným větráním a filtrací zplodin) či nahrazování starých a nestandardních výrobních technologií modernějšími a výkonnějšími (např. výměna tandemových pecí za kyslíkové konvertory).
 [54] Z toho, co bylo řečeno výše o stanovení emisního stropu pro stacionární zdroje znečištění ovzduší, vyplývá i odpověď na další námitku stěžovatele, která se týkala regulace tzv. fugitivních emisí. Na rozdíl od emisí, které se z průmyslového provozu odvádějí nejrůznějšími komíny a výduchy, fugitivní
 nelze měřit, neboť jde o nekontrolované úniky znečišťujících látek z výrobních uzlů, např. prach odnášený větrem z nezakrytých dopravních pásů s materiálem, úniky kouře při otevírání dveří a plnění koksovacích komor, úniky nezavřenými okny a nejrůznějšími netěsnostmi apod. Právě proto se množství těchto unikajících látek stanovuje výpočtem na základě odborných odhadů. Emisní stropy pro stacionární zdroje jsou v Programu vypočítány ze součtu všech stávajících emisí (tedy měrných i fugitivních) a výsledný stav je určen na základě vypočteného potenciálu ke snížení emisí (opět měrných i fugitivních). Výsledný emisní strop je stanoven pro všechny
 společně, takže – jak uvádí odpůrce – závisí na krajském úřadu a na znečišťovatelích samotných, zda se zaměří spíše na opatření na měrných emisích nebo na emisích fugitivních. Důležitý je výsledek. To znamená, že celkové množství emisí, zjišťované kombinací naměřených hodnot a výpočtu fugitivních emisí, musí být sníženo na hodnotu odpovídající stanovenému emisnímu stropu pro konkrétní výrobní zařízení. Zároveň samozřejmě platí, že součet všech emisních stropů, které krajský úřad stanoví jednotlivým zařízením s významným imisním příspěvkem, nesmí překročit celkový emisní strop stanovený v Programu pro tento sektor.
 [55] Nejvyšší správní soud shrnuje, že ani ve druhém bodě nemohl dát stěžovateli za pravdu. Stejně jako před ním městský soud, ani Nejvyšší správní soud neshledal, že by se po stránce rozsahu a obsahu navržených opatření dalo Programu cokoliv závažnějšího vytknout.
 [56] Důvodem pro zrušení rozsudku městského soudu i zrušení části napadeného opatření obecné povahy se staly teprve ty výhrady stěžovatele, podle nichž Program svou koncepcí nezajišťuje dostatečně spolehlivě, že navržená opatření budou včas provedena a že cíle Programu bude ve stanoveném termínu dosaženo.
 III.d. Právní vynutitelnost Programu
 [57] Nejprve je nutno připomenout, že evropská směrnice o ovzduší ukládá členským státům přijmout plány kvality ovzduší a v nich stanovit náležitá opatření, aby bylo období překročení co možná nejkratší. Pojem „
 náležitá opatření
 “ lze vnímat dvojím způsobem. První význam je nesporný – státy by měly v plánech kvality ovzduší vymezit taková opatření, která jsou technicky způsobilá dosáhnout sledovaného cíle. Tuto jejich vlastnost je nutno podložit vědeckými daty, tj. výsledky měření stávajícího znečištění ovzduší, rozbory příspěvků jednotlivých skupin zdrojů znečištění ovzduší, odhady přínosů navržených opatření ke snížení znečištění ovzduší podpořené matematickými modely apod. Na základě toho je pak třeba vybrat opatření, která jsou uskutečnitelná a která by ve svém souhrnu podle stávajícího stavu vědění měla vést v co nejkratší době ke snížení imisí znečišťujících látek až na limity stanovené v evropské a národní právní úpravě. Právě z tohoto pohledu zkoumal Nejvyšší správní soud


text:
náležitost navržených opatření v předchozí části tohoto rozsudku.
 [58] Stěžovatel však vnáší do procesu posuzování ještě i druhý pohled na otázku náležitosti stanovených opatření, a to otázku jejich vynutitelnosti (právní závaznosti). Na tuto otázku prozatím evropská ani zahraniční
 neodpovídala, jak vyplývá výše z části IIIa. Tohoto rozsudku, snad s výjimkou rozsudku správního soudu ve Stuttgartu, na nějž poukázal stěžovatel. Nejvyšší správní soud se s ní nicméně musel vyrovnat. Dospěl přitom k závěru, že mezinárodní závazky ČR nutně nevyžadují, aby plán ochrany ovzduší přímo zavazoval osoby či samosprávné celky k realizaci stanovených opatření.
 [59] Je nutno vyjít z toho, že český zákonodárce nevybavil odpůrce, tj. Ministerstvo životního prostředí, jakožto zpracovatele Programu žádnými novými pravomocemi, které by mu umožňovaly zasahovat do činnosti jiných subjektů (jinak než po instanční linii v rámci výkonu státní správy). Zejména nedal zákon o ochraně ovzduší odpůrci žádnou pravomoc ukládat Programem povinnosti územním samosprávným celků. Takovéto zákonné zmocnění by pro zásah do samosprávy bylo přitom nutnou podmínkou (srov. čl. 101 odst. 4 Ústavy). Za zákonné zmocnění v tomto směru nelze rozhodně považovat pouhý fakt, že se Program vydává podle zákona o ochraně ovzduší ve formě opatření obecné povahy, jak se snaží dovozovat stěžovatel. Úprava tohoto institutu ve správním řádu má totiž čistě procesní povahu a žádnou specifickou pravomoc sama o sobě nezakládá (srov. Vedral, J.
 . 2. vyd. Praha : Bova Polygon, 2012, s. 1335; ostatně i stěžovatelem uváděné rozsudky zdejšího soudu ze dne 16. 12. 2010, čj. 1 Ao 6/2010-130, č. 2445/2011 Sb. NSS, a ze dne 28. 5. 2014, čj. 9 Ao 6/2011-261, č. 3099/2014 Sb. NSS, vycházejí z toho, že „
 opatření obecné povahy slouží ke konkretizaci již existujících povinností, vyplývajících ze zákona, nikoliv k ukládání nových povinností, které zákon neobsahuje
 “). Odpůrce tudíž podle české právní úpravy nemohl Programem přímo zavázat obce a kraje (natožpak osoby soukromého práva) k přijetí konkrétních navržených opatření ke zlepšení kvality ovzduší ve stanovené lhůtě. Přesvědčení odpůrce, že pro územní samosprávné celky představuje Program konkretizaci jejich úkolu chránit při výkonu samostatné i přenesené působnosti veřejný zájem, nemá podle názoru Nejvyššího správního soudu pro posouzení této otázky valný význam. Obecní ani krajské zřízení neobsahuje žádnou sankci za porušení uvedené povinnosti, tudíž taková povinnost není reálně vymahatelná.
 [60] Jediným regulativním nástrojem, který zákon o ochraně ovzduší v souvislosti s právním institutem nazvaným „
 “ výslovně zmiňuje, jsou emisní stropy a lhůty k jejich dosažení pro vymezená území kraje pro vybranou skupinu stacionárních zdrojů a pro silniční dopravu. Emisní stropy však ze zákona zavazují pouze orgány státní správy při výkonu jejich působnosti, konkrétně při vydávání a revizích stávajících povolení (§ 9 odst. 3 zákona o ochraně ovzduší).
 [61] Nejvyšší správní soud v této souvislosti musel zodpovědět otázku, zda takto postavená právní úprava je v souladu s požadavky, které na plánu kvality ovzduší klade směrnice o ovzduší. Příslušným vnitrostátním orgánům a soudům přísluší totiž vykládat ustanovení vnitrostátního práva co možná nejvíce ve smyslu, který je slučitelný s cíli směrnice (viz v tomto smyslu rozsudek SDEU ze dne 13. 11. 1990, Marleasing, C-106/89, bod


text:
8). V případě, že nelze takový výklad provést, přísluší jim nepoužít pravidla vnitrostátního práva neslučitelná se směrnicí.
 [62] Nejvyšší správní soud nicméně dospěl k názoru, že výše zmiňovaná povinnost členského státu nespoléhat se při provedení směrnice na nezávazné právní nástroje (viz
 SDEU citovaná v části IIIa. tohoto rozsudku) je v minimální nutné míře splněna tím, že zákon o ochraně ovzduší závazně ukládá odpůrci přijmout Program zlepšování kvality ovzduší. Vydání Programu tedy národní právo neponechává na úvaze odpůrce ani jeho vydání není pouze odrazem dobré správní praxe, nýbrž jedná se o naplnění zákonné povinnosti odpůrce. Samotný plán kvality ovzduší pojímá směrnice o ovzduší spíše jako koncepční a plánovací, nikoliv (nutně) jako právně závazný nástroj k ukládání povinností všem jeho adresátům. K obdobnému závěru dospěl ostatně Nejvyšší správní soud již dříve v rozsudku ze dne 11. 6. 2015, čj. 2 As 48/2015-60, č. 3297/2015 Sb. NSS (zvýraznění doplněno):
 Obecně platí, že členským státům svědčí poměrně široká volnost ve výběru konkrétních nástrojů při provádění unijního práva. Článek 288 třetí pododstavec SFEU stanoví, že směrnice je závazná pro každý stát, kterému je určena, pokud jde o výsledek, jehož má být dosaženo, přičemž volba formy a prostředků se ponechává vnitrostátním orgánům. Pokud směrnice nebo nařízení nestanoví formu a prostředky k dosažení konkrétního výsledku, má členský stát v zásadě úplnou volnost ohledně výběru vhodných forem a prostředku k dosažení požadovaného výsledku. Při absenci pravidla, které by jasně stanovilo, jaké prostředky musí členský stát použít, je na Komisi, aby v rámci výkonu své dozorové pravomoci prokázala, že použité nástroje jsou v rozporu s unijním právem (viz např. rozsudek Soudního dvora ze dne 8. 9. 2005, Trestní řízení proti
 Syuichi Yonemoto
 , věc C 40/04, bod 58; navazující
 v environmentálních věcech: rozsudek Soudu prvního stupně ze dne 7. 11. 2007,
 Spolková republika Německo proti Komisi Evropských společenství
 , věc T 374/04, body 78–79, rozsudek Soudu prvního stupně ze dne 23. 9. 2009,
 Estonská republika proti Komisi Evropských společenství
 , věc T 263/07, body 51–52). Kromě toho mají význam obecné požadavky na provádění a uplatňování unijního práva, zejména nezbytnost dostatečně jasného provedení, zásady efektivity a rovnocennosti, jakož i respektování základních práv zakotvených v unijním právu.
 Na jedné straně je tak třeba identifikovat cíle směrnice a na straně druhé prostředky, které směrnice ukládá k dosažení těchto cílů. V oblasti ochrany životního prostředí je možné rozlišit směrnice, které ukládají povinnost závazného stanovení určitých standardů kvality spolu s určitým kontrolním režimem (např. řízení jakosti vod ke koupání upravené ve směrnici Evropského parlamentu a Rady 2006/7/ES), zavedení obecných institutů environmentální ochrany (např. v oblasti odpovědnosti směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/35/ES o odpovědnosti za životní prostředí v souvislosti s prevencí a nápravou škod na životním prostředí nebo směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/99/ES o trestněprávní ochraně životního prostředí) nebo takové, které požadují zavedení komplexního systému regulace směřujícího k dostatečnému režimu právní ochrany (typicky tzv. Naturové směrnice a ze související judikatury např. rozsudky Soudního dvora k povinnostem členských států při jejich provádění ve věcech C 535/07, C374/98 nebo C44/95). Za účelem dosažení vymezených cílů


text:
tak mohou směrnice členské státy zavazovat jak k zavedení kvalitativních požadavků ochrany životního prostředí a jejich následnému prosazování, tak i k přijetí konkrétní regulace nebo zavedení konkrétních procesních mechanismů.
 Směrnice Rady 96/62/ES a 2008/50/ES jsou případem smíšených směrnic, které vedle stanovení mezních a prahových hodnot pro vnější ovzduší vyžadují přijetí zvláštních opatření, která budou směřovat k zajištění ochrany ovzduší
 (podle preambule směrnice Rady 96/62/ES došlo k přijetí směrnice mimo jiné i proto, že za účelem splnění obecných cílů této směrnice je potřeba přijmout uvedená zvláštní opatření co nejdříve)
 a která jsou obsažena v konkrétních koncepčních nástrojích. Unijní úprava tak zásadně omezuje volnost členských států při výběru formy a způsobu regulace ochrany ovzduší v tom, že jasně stanoví, které plány musí členské státy přijmout a jaká opatření musí být jejich obsahem
 V tomto směru lze odkázat na závěry, ke kterým Soudní dvůr dospěl v rozsudku ze dne 26. 5. 2011 ve věci
 (spojené věci C165/09 až C167/09), ve kterém se zabýval výkladem čl. 6 směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2001/81/ES ze dne 23. 10. 2001 o národních emisních stropech pro některé látky znečisťující ovzduší. Toto ustanovení ukládalo členským státům povinnost vypracovat nejpozději do 1. 10. 2002 programy pro postupné snižování národních emisí znečišťujících látek uvedených v článku 4 s cílem splnit nejpozději do roku 2010 alespoň národní emisní stropy stanovené v příloze I směrnice. Národní programy musely obsahovat informace o přijaté a předpokládané politice a opatřeních a číselně vyjádřené odhady účinku této politiky a opatření na
 znečišťujících látek v roce 2010. Soudní dvůr dovodil, že ‚[č]
 lánek 6 směrnice 2001/81 přiznává bezprostředně dotčeným jednotlivcům práva, kterých se lze dovolávat před vnitrostátními soudy a domáhat se toho,
 aby členské státy během přechodného období od 27. 11. 2002 do 31. 12. 2010 přijaly nebo plánovaly v rámci národních programů přiměřené a soudržné politiky a opatření vhodné k celkovému snížení emisí uvedených znečišťujících látek tak, aby splnily národní stropy stanovené v příloze I uvedené směrnice nejpozději do konce roku 2010, a poskytly tyto za tímto účelem vypracované programy veřejnosti a dotčeným organizacím prostřednictvím jasných, srozumitelných a snadno dostupných informací
 [63] O tom, že podle směrnice o ovzduší nemusí mít plán kvality ovzduší nutně povahu dokumentu právně závazného, tedy ukládajícího právně vynutitelné povinnosti všem osobám, svědčí i letmý pohled do zahraničí. Z analýzy, kterou na základě požadavku předsedy senátu provedlo oddělení dokumentace a analytiky Nejvyššího správního soudu, vyplynulo, že plány ochrany ovzduší v analyzovaných národních úpravách evropských zemí převážně nemají obecně závaznou povahu.
 [64] Na Slovensku jsou sice tzv. akční plány podle § 12 zákona č. 137/2010 Z. z., o ovzduší, vydávány formou obecně závazné vyhlášky, avšak jediným příkladem krátkodobého opatření, který je uveden v dokumentu
 Usmernenie Ministerstva životného prostredia
 k provedení tohoto ustanovení, jsou (nezávazné) výzvy občanům, aby omezili pálení nekvalitních materiálů v lokálních topeništích. V Německu je v § 47 odst. 7 spolkového zákona o ochraně proti imisím stanoveno, že opatření zahrnutá v plánech kvality ovzduší jsou prováděna nařízeními nebo jinými rozhodnutími příslušných nositelů veřejné správy podle tohoto zákona nebo podle dalších


text:
právních předpisů. Hlavním nástrojem je podle § 48a odst. 1 cit. zákona (obdobně jako v ČR) oprávnění spolkové vlády vydávat právní nařízení o stanovení imisních a emisních hodnot včetně řízení ke kontrole, jako i opatření k dodržování těchto hodnot a k dohledu a měření. Ze sdělení německého ministerstva životního prostředí z 12. 1. 2011 (BAnz. Nr. 11 vom 20. 01. 2011 S. 205) pak vyplývá, že plán kvality ovzduší není přímo závazný pro občany. Koncepční povaha plánu na ochranu ovzduší je zřejmá též z francouzské vyhlášky č. 2010 1250 ze dne 21. 10. 2010 o kvalitě ovzduší. V Estonsku je dokonce místním orgánům, které plán pro zlepšení kvality ovzduší zpracovávají, uloženo, aby se dohodly s provozovateli zdrojů znečištění ovzduší na opatřeních, která přijmou, a na termínech pro jejich realizaci (§ 73 odst. 3 zákona na ochranu vnějšího ovzduší). Ostatně i z výše citovaného rozsudku Královského soudního dvora sp. zn. CO/1508/2016 lze vyrozumět, že vláda Spojeného Království zvažovala zavedení nízkoemisních zón v pěti velkých anglických městech též ve formě nezávazného doporučení. Důvodem pro volbu varianty povinného zavedení (kterou britské právo na rozdíl od českého zjevně umožňuje) byla pouze její vyšší účinnost, tj. čistě jen vhodnost z hlediska dosažení konečného cíle směrnice – snížení míry znečištění ovzduší na cílové hodnoty – nikoliv to, že by se jednalo o jedinou přípustnou formu stanovení opatření z hlediska závazků Spojeného Království vůči EU.
 [65] Jedinou výjimku tak z analyzovaných zemí představuje Rakousko, jehož spolkový zákon o ochraně před imisemi látek znečišťujících ovzduší opravňuje zemského hejtmana, aby program kvality ovzduší vydal ve formě nařízení a v něm vymezil sanační oblast a stanovil, zda jsou opatření v nařízení uvedená přímo účinná, nebo je rozhodnutím nařídí příslušný správní orgán. Nelze však přehlížet, že podle § 13 citovaného zákona konkrétní kroky k nápravě v oblasti průmyslového znečištění navrhují v rámci programu, resp. jej provádějícího nařízení, samotní znečišťovatelé. Nařízení však může stanovit i opatření v dopravě, typicky omezení rychlosti na silnicích nebo časová a prostorová omezení (§ 14 zákona o ochraně před imisemi). Časovými a prostorovými omezeními se rozumí zejména zákazy pro určité kategorie motorových vozidel, jakož i emisní třídy, zákaz jízdy pro určité dny nebo denní doby, zákazy pro motorová vozidla s určitým nákladem aj. Další opatření se mohou týkat použití látek, přípravků a výrobků – jde o časové a místní omezení jejich použití nebo skladování, šíření, vylévání, odstraňování, rozprašování apod. (§ 15 tohoto zákona). Při významném překročení limitů znečištění lze uložit opatření ještě přísnější (§ 16 téhož zákona).
 [66] To, že v Evropě je poměrně rozšířený model, kdy plán pro zlepšení kvality ovzduší je závazný jen pro instituci, která jej vydala, a pro orgány státní správy jí podřízené při jejich rozhodování, je možno vyčíst též ze Závěrečné zprávy o hodnocení plánů a programů oznámených podle směrnice 1996/62/EC z prosince 2006, s. 81 (dostupná z http://ec.europa.eu/environment/air/quality/legislation/pdf/assessment_report.pdf). Ostatně tento koncept závaznosti plánovacího nástroje není cizí ani českému národnímu právu. Ustanovení § 43 odst. 5 stavebního zákona stanovuje: „
 [67] Nejvyšší správní soud shrnuje, že směrnice o ovzduší výslovně nevyžaduje, aby


text:
plán kvality ovzduší byl vydán jako právně závazný nástroj s účinky vůči všem jeho adresátům. Může jít stejně dobře o koncepční nástroj, jehož charakter (přinejmenším vůči některým adresátům stanovených opatření) je jen doporučující. Tím spíše je však třeba klást na jeho obsah zvýšené nároky, aby stanovená opatření bylo možno označit za „
 náležitá
 “ ve smyslu směrnice o ovzduší. Plán ochrany ovzduší tedy svou koncepcí musí poskytovat rozumné záruky, že stanovená opatření budou realizována v takových lhůtách a takovým způsobem, že povedou k realizaci cíle plánu, tj. ke snížení znečištění ovzduší v aglomeraci na přípustné hodnoty v čase, který byl na základě provedené analýzy vyhodnocen jako nejkratší možný. Úloha odpůrce je přitom velmi nelehká, neboť musí současně vyhovět požadavkům tuzemského práva vyvěrajícím ze zákonodárcem zvolené formy opatření obecné povahy: stále totiž musí být zachovány (alespoň v minimální míře přítomny) pojmové znaky opatření obecné povahy, jinak by mohlo být pro jejich absenci správními soudy zrušeno (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005-98, č. 740/2006 Sb. NSS).
 [68] Pokud by se v budoucnu ukázalo, že při zákonodárcem zvolené formě opatření obecné povahy bez výslovného zákonného zmocnění ukládat povinnosti osobám stojícím vně státní správy nejsou,
 , cíle směrnice o ovzduší splnitelné, bylo by možné uvažovat o tom, že směrnice o ovzduší nebyla v tomto aspektu do českého právního řádu řádně implementována, resp. že forma opatření obecné povahy není pro účel sledovaný směrnicí o ovzduší použitelná. To by mohlo vést k přehodnocení přístupu správních soudů, včetně rušení takových opatření obecné povahy pro absenci jejich pojmových znaků, byly-li by pouze nezávazným a nefunkčním dokumentem. Takový závěr se však Nejvyššímu správnímu soudu jeví za daného stavu jako předčasný, neboť – jak bude zřejmé z dalšího výkladu – odpůrce možnosti (resp. povinnosti), jež mu právní řád co do náležitostí obsahu Programu skýtá (resp. ukládá), nevyčerpal.
 III.e. Náležitosti Programu – účinnost jednotlivých opatření a časový plán jejich provádění
 [69] Výše řečené tedy neznamená, že by soud mohl k přezkumu vydaného plánu kvality ovzduší přistoupit ryze formalisticky. Jak výstižně uvedl Soudní dvůr ve výše citovaném rozsudku ve věci
 v bodu 49 „
 vypracování plánu kvality ovzduší podle čl. 23 odst. 1 druhého pododstavce této směrnice neumožňuje samo o sobě mít za to, že tento stát přesto splnil povinnosti, které pro něj vyplývají z článku 13 uvedené směrnice
 “. Jinými slovy, stát musí být schopen zajistit, že přijatý plán pro zlepšení kvality ovzduší bude skutečně naplňován. Evropská Unie sice ponechává prostředky k naplnění stanoveného cíle směrnice o ovzduší (dosažení mezních hodnot znečištění ovzduší co nejdříve) do značné míry na členských státech, avšak zároveň vymezuje, že opatření obsažená v plánech kvality ovzduší musí být z pohledu tohoto cíle „
 “. Podle Nejvyššího právního soudu tomu nelze rozumět jinak, než že národní soudy by měly plán kvality ovzduší přezkoumat na základě podané žaloby z hlediska jeho potenciální účinnosti, a to v technickém i právním smyslu. Ostatně snížení znečištění ovzduší na zákonem stanovené imisní limity není jen mezinárodním závazkem ČR vůči EU, ale je to též


text:
závazek státu vůči jeho občanům, kteří žijí v místech, kde znečištění překračuje zákonem stanovené limity. Ve hře jsou zde ústavně zaručená práva, a to právo na zdraví (článek 31 Listiny) a na příznivé životní prostředí (článek 35 Listiny). Tato práva zákon o ochraně ovzduší pouze provádí a naplňuje.
 [70] Jinými slovy, dotčené osoby mají nejen právo na to, aby byl plán kvality ovzduší vydán, ale s ohledem na povinnost zajistit užitečný účinek směrnice o ovzduší mají právo též na to, aby obsahoval stanovené náležitosti. Smyslem těchto náležitostí je nejen zajistit, že opatření k realizaci budou vybrána podle objektivního klíče, zejména s ohledem na jejich vědecky prokázanou účinnost, ale mají též podpořit jejich včasnou realizaci. Jestliže tedy český zákonodárce nevybavil odpůrce pravomocemi k tomu, aby mohl realizaci vybraných opatření uložit jejich adresátům závazně, což by nepochybně představovalo nejspolehlivější záruku naplnění cílů směrnice, pak je nutno posoudit, jak se odpůrce s touto situací vyrovnal. Program by měl (v rámci zákonných mantinelů) svou koncepcí usilovat o to, aby zajistil alespoň rozumnou míru pravděpodobnosti, že opatření nezbytná k dosažení zákonného stavu budou skutečně provedena. Základem pro tento cíl by mělo být důsledné naplnění požadavků, které na náležitosti Programu klade tuzemské právo. Tam, kde snad může být o rozsahu či obsahu určité náležitosti Programu zakotvené zákonem o ochraně ovzduší pochybnost, je třeba přihlédnout při výkladu zákona nejen k textu směrnice o ovzduší, ale též – s ohledem na výše zmiňovanou zásadu užitečného účinku – k jejímu celkovému cíli, jímž je zajistit co nejrychlejší dosažení únosného stavu znečištění ovzduší v každé evropské aglomeraci. A právě takto nastaveným obsahovým požadavkům napadený Program dílem nevyhověl.
 [71] Stěžovatel poukázal v žalobě na to, že účinnost zvažovaných opatření není v Programu vyčíslena ve vztahu k jednotlivým opatřením, nýbrž k jejich skupinám podle jednotlivých sektorů (např. vůči opatřením k dopravě). To podle něj znemožnilo odpůrci posoudit účinnost jednotlivých opatření a v důsledku toho odpůrce ani nestanovil, která opatření mají být s ohledem na jejich vyšší přínos realizována přednostně. Dále stěžovatel vznesl výhrady vůči tomu, že opatření v oblasti dopravy a lokálních topenišť, která nejsou právně vynutitelná, postrádají jakýkoliv podrobnější časový harmonogram realizace, neboť prakticky u všech je šablonovitě uvedeno „
 průběžně do 31. 12. 2020
 “. To brání v účinné průběžné kontrole naplňování plánu. Na základě těchto nedostatků pak stěžovatel vyslovil obavu, že teprve na konci roku 2020 bude možno oficiálně konstatovat to, co je rozumně uvažujícímu člověku zřejmé již dnes, totiž že řada opatření nebude ve stanoveném termínu realizována a cíle Programu nebude dosaženo.
 [72] Nejvyšší správní soud při hodnocení důvodnosti těchto námitek vyšel z toho, že podle písm. c) přílohy č. 5 k zákonu o ochraně ovzduší má být obsahem programu zlepšování kvality ovzduší jednak „
 seznam a popis nově navrhovaných opatření
 “ a dále „
 odhad plánovaného přínosu ke snížení úrovně znečištění vyjádřený prostřednictvím vhodných indikátorů a předpokládaná doba potřebná k dosažení imisních limitů
 “. Z textu citované přílohy přitom není zřejmé, zda se „
 odhad plánovaného přínosu
 “ má vztahovat k jednotlivým opatřením, nebo k programu jako


text:
celku. Pokračování věty, které hovoří o „
 předpokládané době potřebné k dosažení imisních limitů
 “, nasvědčuje spíše tomu, že má jít o údaje společné celému programu, neboť imisních limitů je zpravidla možné dosáhnout jen kombinací řady opatření a jde zároveň o celkový cíl programu. Pokud by tedy Nejvyšší správní soud vycházel pouze z jazykového a logického výkladu české národní úpravy, musel by konstatovat, že napadený Program povinné náležitosti obsahuje.
 [73] Směrnice o ovzduší však náležitosti plánu kvality ovzduší chápe poněkud extenzivněji. V části A bodu 8 písm. b) přílohy XV pojímá směrnice „
 časový plán provádění
 “ jednoznačně jako jednu z „
 podrobností o opatřeních nebo projektech přijatých za účelem snížení znečištění po vstupu této směrnice v platnost
 “. V písm. c) téhož bodu se dále rozlišuje mezi „
 předpokládanou dobou potřebnou k dosažení uvedených cílů
 “, která se ze své povahy bude vztahovat k celkovým cílům plánu, a mezi „
 očekávaným zlepšením kvality ovzduší
 “, které, má li přinést něco nového oproti předchozí zmíněné položce, musí rozlišovat mezi jednotlivými opatřeními nebo projekty. Nejvyšší správní soud tak dospívá k závěru, že transpozice směrnice o ovzduší proběhla nedokonale, neboť nebyly zcela recipovány požadavky kladené její přílohou na plán kvality ovzduší. Soud je však povinen vykládat národní právo v souladu s unijním. Eurokonformní výklad přílohy č. 5 k zákonu o ochraně ovzduší tak vede soud k závěru, že náležitostí Programu mělo být též vyčíslení očekávaného přínosu jednotlivých opatření ke zlepšení kvality ovzduší za účelem jejich vzájemného porovnání z hlediska účinnosti, a dále časový plán provádění jednotlivých opatření tak, aby bylo možné průběžně kontrolovat jejich plnění. Koneckonců i samotný zákon o ochraně ovzduší ukládá odpůrci v § 9 odst. 5 povinnost aktualizovat Program. Za tímto účelem bude odpůrce muset nezbytně posuzovat reálný vývoj kvality ovzduší v ostravské aglomeraci a zároveň dosažený pokrok při plnění jednotlivých opatření. Tento pokrok lze jen těžko objektivně kvantifikovat jinak, než porovnat jej s předpokládaným časovým harmonogramem plnění těchto opatření.
 [74] Nelze tudíž akceptovat argument odpůrce, že stanovení předpokládané účinnosti a časového rozvrhu u jednotlivých opatření je nemožné, resp. vyžádalo by si neúměrnou míru detailu. Harmonogram by měl zahrnovat přinejmenším termíny pro dokončení hlavních fází realizace jednotlivých opatření – například do kdy by měla být získána práva k pozemkům a dokončen povolovací proces pro určitou dopravní stavbu, do kdy by měla být stavba zahájena v terénu a do kdy by měla být stavebně dokončena, aby mohla být k cílovému datu Programu uvedena do provozu. I u dalších opatření (byť ne nutně u všech) lze jistě identifikovat určité dílčí přípravné fáze, přičemž je možné stanovit, do kdy musí být dokončeny, má-li být opatření plně účinné a funkční do 31. 12. 2020. Např. zavedení nízkoemisní zóny v obci není krokem, který by bylo možno uskutečnit ze dne na den, tudíž je u něj možné (a vhodné) meziročně hodnotit stav připravenosti. Totéž platí pro ekologizaci vozů hromadné dopravy, kde je jistě možno v Programu stanovit, jak velká část vozového parku má být v jednotlivých městech do konce každého roku vyměněna za vozidla


text:
s alternativním pohonem, nebo pro budování záchytných parkovišť, kde lze stanovit počet parkovacích míst tohoto typu, jež má každé z dotčených měst město meziročně vybudovat, mají-li mít tato opatření plnou předpokládanou účinnost do konce roku 2020. Neplatí to však jen o opatřeních v dopravě, jak ve svém vyjádření naznačoval odpůrce. I v případě přeměny topných systémů v domácnostech, rozšiřování sítí zemního plynu či výsadby zeleně musí odborný odhad jejich účinků nutně vycházet z předpokládaného celkového množství modernizovaných topných zařízení, podniků a domácností nově napojených na zásobování plynem či počtu vysázených stromů a keřů v obytné zástavbě. Také zde se jeví racionální rozvrhnout celkový počet realizovaných záměrů v čase tak, aby na základě průběžného hodnocení stavu plnění těchto opatření bylo možno posoudit jejich přínos, pravděpodobnost jejich naplnění, a na základě toho pravidelně aktualizovat Program, jak odpůrci velí zákon o ochraně ovzduší.
 [75] Nejvyšší správní soud jedním dechem upozorňuje, že ke zrušení Programu by musel přistoupit ještě z jednoho, a to stejně závažného důvodu. Velmi podobné výtky, jaké vznesl vůči Programu v soudním řízení stěžovatel, obsahoval totiž již dokument „
 Stanovisko SEA k návrhu koncepce ‚
 Program zlepšování kvality ovzduší aglomerace Ostrava/Karviná/Frýdek-Místek CZ08A
 ‘ vydané dle zákona č. 100/2001 Sb
 .“ (dále též „
 stanovisko SEA
 “). Konkrétně v části A v podmínce č. 1 stanovisko označuje za klíčová opatření podporující snížení imisního dopadu automobilové dopravy a snížení imisního dopadu individuálního vytápění domácností pevnými palivy na kvalitu ovzduší. Proto doporučuje prioritně realizovat právě tato opatření. Podmínka dále pokračuje těmito slovy: „
 Pro tato klíčová opatření ke snížení imisní zátěže by měl být na úrovni kompetentních orgánů vypracován harmonogram, jehož plnění bude každoročně vyhodnocováno
 .“ V podmínce č. 4 pak stanovisko SEA požaduje: „
 Pro naplňování jednotlivých opatření obsažených v PZKO CZ08A vybírat přednostně takové projekty, které budou mít co největší přínos ke snížení znečištění ovzduší u řešených znečišťujících látek, zvláště u benzo(a)pyrenu a suspendovaných částic
 [76] Stanovení přesnějšího časového harmonogramu opatření plánovaných v dopravě a v lokálním vytápění domácností bylo tedy podmínkou souhlasného stanoviska SEA. Totéž platí o stanovení priorit, které je samozřejmě objektivně možné jen na základě porovnání očekávaného přínosu jednotlivých opatření s jejich odhadovanými náklady, jak vyplývá ze stanoviska SEA. Ustanovení § 10g odst. 4 věty druhé zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí), stanoví: „
 Schvalující orgán je povinen zohlednit požadavky a podmínky vyplývající ze stanoviska ke koncepci, popřípadě pokud toto stanovisko požadavky a podmínky obsahuje a do koncepce nejsou zahrnuty nebo jsou zahrnuty pouze zčásti, je schvalující orgán povinen svůj postup odůvodnit
 .“ Nutno konstatovat, že odpůrce se s požadavky stanoviska SEA nevyrovnal přezkoumatelným způsobem. Prakticky všechny požadavky stanoviska SEA totiž vypořádal totožně (srov. přílohu č. 5 Programu), konkrétně vložil do výroku svého opatření obecné povahy univerzální větu, podle níž „
 opatření Programu stanovená v bodu I, II, III a IV tohoto opatření obecné povahy budou realizována v souladu se stanoviskem MŽP vydaným dne 30. 3. 2016 s čj. 84567/ENV/15
 [77] Takovéto


text:
vypořádání by mohlo obstát jen u těch podmínek ze stanoviska SEA, které se vztahují k jednotlivým opatřením a zpřesňují podmínky pro jejich provádění odpovědnými orgány (např. podmínka, která požaduje „
 realizaci nových projektů dopravní infrastruktury, popřípadě zkapacitnění těch stávajících, provádět s takovými technickými opatřeními, která zamezí jejich nadměrnému obtěžování obyvatelstva hlukem
 “). Je ale naprosto nedostačující, ba nesmyslné takto vypořádat podmínku, v níž stanovisko SEA požadovalo v podstatě úpravu celkové koncepce Programu (zavedením harmonogramu a stanovením priorit), tedy úkolovalo přímo odpůrce. Ten zjevně výše citované požadavky stanoviska SEA nesplnil, ať již byl příčinou nedostatek času nebo neochota odpůrce znovu Program upravovat. S ohledem na jasnou formulaci podmínek souhlasného stanoviska SEA působí připojení výše citovaného dovětku k výroku opatření obecné povahy alibisticky. Nelze než konstatovat, že v tomto ohledu Program stanovisko SEA
 ignoruje. Tím, že odpůrce výše citované dvě podmínky ani účinně nezapracoval, ani nevysvětlil důvody, proč tak nehodlá učinit, porušil výše citovaný § 10g odst. 4 větu druhou zákona o posuzování vlivů na životní prostředí.
 [78] Pouze nad rámec nutného odůvodnění Nejvyšší správní soud upozorňuje, že jak výše provedený výklad náležitostí Programu, tak i podmínky stanoviska SEA se jeví jako rozumné i s ohledem na dosavadní zkušenosti s implementací těch evropských směrnic, které obsahovaly plány jako koncepční nástroje ke zlepšení kvality ovzduší.
 [79] Podle výše citované Závěrečné zprávy o hodnocení plánů a programů oznámených podle směrnice 1996/62/EC z prosince 2006, s. 85, tvoří jednu ze tří hlavních překážek pro implementaci navržených opatření fakt, že odpovědnost za jejich realizaci je rozdělena mezi více subjektů. Konkrétní předpoklady, které by měly být naplněny pro zvýšení účinnosti plánů, nacházíme v Doporučení k plánům nebo programům, jež mají být vypracovány podle směrnice o kvalitě ovzduší 96/62/EC. Toto doporučení vypracovala pracovní skupina pro implementaci při Evropské Komisi v červenci 2003 (http://ec.europa.eu/environment/air/quality/legislation/ pdf/recommendation_plans.pdf). Na s. 23 se zde uvádí, že je třeba popsat účinek každého opatření na
 a poskytnout časový harmonogram, v němž opatření vyvolá zamýšlené účinky. Pracovní komise upozorňuje, že obvykle nepostačuje jen pozorovat, jak se mění úroveň imisí (neboť ta může mít i jiné příčiny), ale je důležité sledovat vývoj realizace jednotlivých opatření pomocí vhodných indikátorů, které se vztahují přímo k danému opatření. Vyčíslení přínosu jednotlivých opatření a stanovení priorit si jako jedno z měřítek hodnocení kvality přijatých plánů zvolilo též sdružení nevládních organizací s názvem Evropská kancelář životního prostředí ve zprávě z prosince 2005 (dostupná z http://ec.europa.eu/environment/air/quality/ legislation/pdf/eeb_report.pdf). Na s. 43 citované zprávy se uvádí, že nevyčíslování dopadů jednotlivých opatření na kvalitu ovzduší je strukturální slabinou hodnocených plánů. Stanovit priority je s ohledem na limitované financování rozumné. Bez těchto dat hrozí, že města budou přednostně realizovat opatření málo efektivní jen proto, že vyžadují menší náklady, nebo proto, že nevyvolávají kontroverze, na rozdíl od např. nízkoemisních zón, které jsou z hlediska zlepšení kvality ovzuduší velmi účinné a navíc přinášejí rychlý efekt (s. 37 citované zprávy). V souladu s tím výše zmiňovaná Závěrečná zpráva o hodnocení plánů a programů oznámených podle směrnice 1996/62/EC z prosince 2006 naopak upozorňuje, že přínos „
 “ opatření, jako jsou informační


text:
kampaně, zlepšování kvality veřejné dopravy či častější čištění ulic, je v odborné literatuře považován za sporný (s. 85 citované zprávy).
 [80] V návaznosti na předchozí část tohoto rozsudku lze říci, že odpůrce do značné míry rezignoval na svou (pravda, nelehkou) úlohu zpracovatele plánu kvality ovzduší. Soud činí tento závěr s plným vědomím, že zpracovat Program jako účinný nástroj, zajišťující alespoň určitou pravděpodobnost realizace vybraných opatření, vyžadovalo v situaci, kdy vůči řadě adresátů nebyl odpůrce vybaven nařizovací pravomocí, značnou míru kreativity nepříliš typickou pro úřední činnost. Po odpůrci však podle názoru soudu bylo možné v takové situaci spravedlivě požadovat alespoň to, aby plně využil těch možností ke zvýšení akceschopnosti Programu, které mu nabízelo stanovisko SEA. Odpůrce se přesto nepokusil kompenzovat nedostatek vynutitelných pravomocí alespoň tím, že by zpracoval plán s jasně formulovanými prioritami, s jednoznačným časovým rámcem pro plnění jednotlivých opatření a s funkčním systémem průběžné kontroly (zde se nabízelo posílení úlohy a odpovědnosti implementačního výboru zmíněného na str. 257 Programu). Tyto minimální požadavky by zaručily alespoň to, že by odpůrce mohl včas začít „
 bít na poplach
 “, např. v podobě
 kampaně, pokud se ukázalo, že realizace těch nejúčinnějších, a tudíž nejpotřebnějších, opatření nepostupuje ze strany samospráv tak, aby k 31. 12. 2020 byly dodrženy imisní limity pro látky znečišťující ovzduší. Navíc uvážlivě stanovený harmonogram jednotlivých opatření by již sám o sobě byl způsobilý vyvrátit námitky stěžovatele, že Program jako celek je nerealistický a že všechna opatření v něm stanovená do konce roku 2020 jednoduše stihnout nelze (soud v této souvislosti připomíná, že odpůrce na rozdíl od svých zahraničních protějšků neprovedl žádný výběr opatření podle účinnosti, ale zahrnul do Programu všechna, která podle něj připadala v úvahu).
 [81] Nejvyšší správní soud zvažoval i to, zda by nedostatek náležitostí Programu nemohl být alespoň v oblasti dopravy kompenzován faktem, že odpůrce stanovil ve výroku svého opatření obecné povahy pro dopravu závazný emisní strop. Soud ale dospěl k názoru, že tomu tak není. Emisní strop pro znečištění z dopravy, ač formálně označen za závazný, nemůže mít takové účinky, jaké lze očekávat u emisního stropu pro stacionární zdroje znečištění ovzduší, a to s ohledem na jeho totožné zákonné pojetí a zároveň odlišnou zákonnou koncepci omezování znečištění z dopravy.
 [82] Pozemní komunikace nejsou stacionárním zdrojem znečištění ovzduší ve smyslu zákona o ochraně ovzduší, za zdroj znečištění (a to mobilní) se považují pouze jednotlivá vozidla, která se po nich pohybují [srov. § 2 písm. f) zákona o ochraně ovzduší]. Z toho pak vyplývá, že vlastníci ani správci pozemních komunikací neodpovídají v rámci veřejného práva za znečištění, které se z provozu na nich šíří do ovzduší. Pro pozemní komunikace se nevydává integrované povolení k jejich provozu, tudíž ani neprobíhají žádné jeho revize, při nichž by příslušné orgány státní správy podřízené odpůrci mohly požadovat snížení emisí na úroveň odpovídající emisnímu stropu. Jediné řízení podle zákona o ochraně ovzduší, v němž by mohla státní správa emisní strop pro dopravu zohlednit, je řízení o umístění nové pozemní komunikace, neboť zde vydává orgán ochrany ovzduší závazné stanovisko [srov. § 11 odst.