Õigusriigi põhimõte

Õigusriigi põhimõte on

Poola kohtunike pensioniea küsimus 
Euroopa Komisjoni ja Poola Vabariigi pidev dialoog õigusriigi põhimõtte teemal toimub juba 2016. aastast seoses Poola üldkohtute seaduse vastuvõtmisega. 29. juulil 2017 algatati Poola suhtes rikkumismenetlus, mille algatamise põhjused olid Poola üldkohtute seaduse pensionilemineku sätted ja nende mõju kohtute sõltumatusele. 20. detsembril 2017 pöördus Euroopa Komisjon selle juhtumi lahendamiseks Euroopa Kohtusse. Euroopa Komisjon algatas esmakordselt Euroopa Liidu lepingu artikli 7 lõike 1 kohase menetluse, esitades põhjendatud ettepaneku nõukogu otsuse kohta, milles järeldatakse ilmset ohtu, et Poola rikub tõsiselt õigusriigi põhimõtet.

Kohtuasjani viis ka uus Poola kõrgeima kohtu (Sąd Najwyższy) seadus. Nimelt 08. detsembril 2017 alandati Poola Vabariigi kõrgeima kohtu seadusega Poola kõrgeima kohtu kohtunike vanaduspensionile jäämise iga 70 aastalt 65 aastale – seda ka kohtunikele, kes olid ametisse nimetatud enne vastuvõetud seaduse jõustumist ehk 3. aprilli 2018. Nimetatud seadusemuudatus mõjutas 27 kohtunikku 72-st kõrgeima kohtu kohtunikust. Sama seadusega anti Poola Vabariigi presidendile õigus otsustada kohtunike ametis olemise aja võimaliku pikendamise üle, mis Euroopa Komisjoni hinnangul rikub kohtunike sõltumatuse põhimõtet. 

Kohtuasjas C-619/18 arutabki Euroopa Kohus Euroopa Komisjoni hagi Poola Vabariigi vastu. Euroopa Komisjon palus tuvastada Euroopa Liidu lepingu artikli 19 lõike 1 teisest lõigust koostoimes Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikliga 47 tulenevate kohustuste rikkumise. Nimetatud sätetega tagatakse igaühele õigus õiglasele asja arutamisele erapooletus kohtus asjades, mis kuuluvad Euroopa Liidu õiguse valdkonda. Euroopa Komisjon leidis oma 02.10.2018 esitatud hagis, et Poola Vabariigi vastu võetud kõrgeima kohtu seaduse sätted rikuvad kohtunike ametist tagandamatuse ja sõltumatuse põhimõtet. Koos hagiga esitas Euroopa Komisjon ka taotluse kohtuasja lahendamiseks kiirendatud menetluses Euroopa Kohtu kodukorra artikli 133 lg 1 alusel, mille Euroopa Kohtu president oma 15. novembri 2018 määrusega ka rahuldas.

19. oktoobril 2018 rahuldas Euroopa Kohus Euroopa Komisjoni taotluse ajutiste meetmete kohaldamise kohta: peatada Poola seadusandluse kohaldamine ning võtta kõik vajalikud meetmed, et kohtunikud jätkaksid töötamist oma kohtadel, ja kohustada Poolat hoiduma igasuguste meetmete võtmise eest, millega asendatakse kõrgema kohtu kohtunikke. Poola Vabariigile pandi kohustus säilitada ametis olnud kohtunike ametikohad ja peatada uute kohtunike ametisse määramine. Need ajutised meetmed olid mõeldud kohaldamiseks viivitamatult ja kuni menetlust lõpetava lahendi tegemiseni.

Euroopa Kohtu 17. detsembri 2018 määruses rahuldas suurkoda komisjoni ajutiste meetmete kohaldamise taotluse ja määras muuhulgas Poola Vabariigi teavitama Euroopa Komisjoni määratud tähtaja jooksul kõikidest meetmetest, mida Poola Vabariik on määruse täies ulatuses täitmiseks võtnud. 11. aprillil 2019 tehti asjas ka kohtujuristi ettepanek.

Järgnevalt esitatakse poolte detailsemad seisukohad kohtuvaidluses.

Euroopa Komisjoni seisukohad 

Euroopa Komisjon pöördus Euroopa Kohtu poole Euroopa Kohtu kodukorra artikli 160 alusel ning palus kasutusele võtta ajutised meetmed seoses pensioniea alandamist puudutavate seadusesätetega. Komisjon soovis, et:
 peatataks 8. detsembril 2017 vastu võetud kõrgeima kohtu seaduse sätete kohaldamine;
 tagataks vajalikud meetmed, et kohtunikud saaksid jätkata ametikohal, kus nad töötasid enne 3. aprilli 2018;
 hoidutaks uute kõrgeima kohtu kohtunike nimetamisest nende kohtunike asemele, keda sätted puudutavad.

Komisjon oli seisukohal, et:
 On rikutud liikmesriigi kõrgeima kohtuorgani sõltumatust, mis võib takistada liidu õiguskorra nõuetekohast toimimist. Seetõttu tuleks vaidlus kiiresti lahendada. Näiteks on kohtute sõltumatus Euroopa Liidu toimimise lepingu (ELTL) artiklis 267 sätestatud eelotsusetaotluste mehhanismi kasutamise eeldus. Artikli 267 alusel on Euroopa Liidu Kohus pädev tegema liikmesriikide kohtutele eelotsuseid, mis käsitlevad: a) aluslepingute tõlgendamist; ja b) liidu institutsioonide, organite või asutuste õigusaktide kehtivust ja tõlgendamist. 
 Pensioniea alandamist puudutavad kõrgeima kohtu seaduse sätted rikuvad kohtunike ametist tagandamatuse ja kohtute sõltumatuse põhimõtet. See käib kohtunike kohta, kes on ametisse nimetatud enne 3. aprilli 2018. Komisjoni hinnangul ei täida Poola oma kohustusi kooskõlas Euroopa Liidu lepingu artikli 19 lõikega 1 koostoimes Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikliga 47, millega tagatakse igaühele õigus õiglasele asja arutamisele erapooletus kohtus asjades, mis kuuluvad Euroopa Liidu õiguse valdkonda. Kohtu sõltumatuse eeldus on, et kohtunikud on oma tegevuses ning ülesannete täitmisel sõltumatud ning samuti peaksid nad olema kaitstud ametist vabastamise eest.
 Pensioniea alandamise sätted ei ole kohaldatavad kõrgeima kohtu nendele kohtunikele, kes olid ametisse nimetatud enne sätete jõustumist.
 Kui Euroopa Kohus ei kohalda taotletavaid ajutisi meetmeid, siis kahjustaks see Euroopa Liidu õiguskorra nõuetekohast toimimist.

Poola seisukohad 

Poola Vabariik ei nõustunud Euroopa Komisjoni taotlusega ajutiste meetmete kohaldamiseks kohtuasjas C-619/18R järgmistel alustel. 

Poola Vabariik väitis, et komisjon ei ole täitnud Euroopa Kohtu kodukorra artikli 160 lõikes 3 sätestatud nõudeid, mille kohaselt ajutiste meetmete kohaldamise taotlustes tuleb märkida "hagi ese, kiireloomulisust põhjendavad asjaolud ning fakti- ja õigusväited, mis esmapilgul õigustavad taotletava ajutise meetme kohaldamist".

Poola Vabariik leidis, et:
 Kiireloomulisuse tingimus ei ole täidetud, kuna Euroopa Komisjon algatas liikmesriigi kohustuste rikkumise menetluse enam kui pool aastat pärast kõrgeima kohtu seaduse vastuvõtmist ning vaid kaks päeva enne, kui kõrgeima kohtu kohtunikud pidid vaidlusaluse seaduse alusel pensionile jääma.
 Euroopa Komisjoni ajutiste meetmete kohaldamise taotlus ei ole põhjendatud, kuna Euroopa Kohus ei ole varem lahendanud hagi liikmesriigi vastu, kes on võtnud vastu riigi kõrgeima kohtu korraldust puudutavad sätted.
 Komisjoni argumendid ei ole põhjendatud ning rajanevad vaid oletustel, samuti et komisjon kordas oma ajutiste meetmete kohaldamise taotluses hagis esitatud argumente
 Asjas ei ole fumus boni iuris’e tingimus täidetud. Fumus boni iuris’e tingimus tähendab, et asja kiirmenetluses läbivaatamist taotleva osapoole seisukohad ei tohi esmapilgul olla põhjendamatud. Poola leidis aga, et ka teistes liikmesriikides, nt Suurbritannias ja Prantsusmaal, kehtivad Poola Vabariigiga sarnased eeskirjad, mille alusel on liikmesriigi valitsusel õigus ja pädevus pikendada kohtunike ametisoleku aega, ning nendel puhkudel ei ole komisjon neid riigisiseseid eeskirju vaidlustanud ega kahtluse alla seadnud.
 Poola Vabariik oli seisukohal, et komisjoni taotletavaid ajutisi meetmeid ei tuleks kohaldada, kuna need ei ole tõhusad ega põhjendatud Euroopa Liidu üldise huviga ning vaid raskendavad riigisisest õiguskorda järgnevalt:
 Vastuvõetud seaduste kohaldamise peatamine tekitaks õiguslünki kõrgeima kohtu kohtunike pensioniea küsimuses, kuna vaidlusaluse seaduse sätted reguleerivad kohtunike ametisoleku aja pikendamise menetlust.
 Pensionile saadetud kohtunike ennistamine on keeruline, kuna esiteks peavad nad peale kohtuotsuse kuulutamist uuesti pensionile minema.Teiseks võib tekkida olukord, et ennistatud kohtunikutele ei ole vabu kohti, nad ei saa menetleda ühtegi kohtuasja tervikuna ning kohtumenetluse ajaks kohtunike ennistamine ei tagaks kohtuniku sõltumatust. Lisaks peaks Poola Vabariigi ametiasutused kohtunike ennistamiseks vastu võtma täiendavaid sätteid, mis ei ole Poola Vabariigi põhiseadusega kooskõlas.
 Samuti on võimatu hoiduda pärast kohtunike pensionile saatmist vabastatud kohtunikukohtadele uute kohtunike nimetamisest, sest esiteks ei ole kohtunikukohad nimelised ning teiseks kahjustab nimetamiste peatamine isikute õigusi, kes selle kohtu kohtunikukohale kandideerisid.

Eeltoodust lähtudes leidis Poola Vabariik, et Euroopa Komisjoni taotletavaid ajutisi meetmeid ei tuleks kohaldada.

Euroopa Kohtu seisukohad menetluse käigus 

Euroopa Kohtu asepresident otsustas enne hagi kohtusse lahendamiseks andmist rahuldada Euroopa Komisjoni taotlus ajutiste meetmete kohaldamiseks, et välistada tõsine oht olulise ja hüvitamatu kahju tekitamiseks, mis väljenduks Poola võimetusel tagada igaühele õigus saada tõhusat kohtu kaitset liidu õiguse valdkondades. Täpsemalt hõlmasid ajutised meetmed kohustust peatada Poolas kõrgeima kohtu seaduse nende artiklite kohandamine, millega alandati pensioniiga ning anti presidendile kaalutlusõigus pikendada kõrgeima kohtu kohtunikele ametiaega üle pensioniea. Samuti pandi Poolale kohustus säilitada kõigi enne kõrgeima kohtu seaduse jõustumist ametis olnud kohtunike ametikoht ning peatada uute kohtunike ametissemääramine. Ajutised meetmed pidid jõusse jääma kuni menetlust lõpetava kohtumääruse tegemiseni. Pärast ajutiste meetmete kohaldamise taotluse rahuldamist andis asepresident kohtuasja lahendada Euroopa Kohtule, see määrati edasi suurkojale, kes andis välja määruse, lahendamaks kohtuasi kiirendatud menetluses. Suurkoda leidis, et tegemist on kiiret lahendit vajava kohtuasjaga, nõustudes Euroopa Komisjoni väidetega, et kõrgeima kohtu seadus seadis kahtluse alla kohtute sõltumatuse, sõltumatu organi õigusemõistmisele on aga õigus igaühel Euroopa Liidus. Samuti nõustus kohus, et Euroopa Liidu liikmesriikide koostöö põhineb vastastikusel usaldusel liikmesriikide kohtusüsteemide sõltumatusest ning probleemid sõltumatusega võivad selle koostööle negatiivselt mõjuda. Veel enam, teatud mehhanisme Euroopa Liidu õigussüsteemis saavad algatada vaid sõltumatud kohtuorganid (nt ELTL artikkel 267, mis reguleerib liikmesriikide eelotsuse küsimist Euroopa Kohtult). Võib eeldada, et sõltumatu kõrgeima kohtu puudumine liikmesriigis viib tagasilöökideni Euroopa Liidu kohtusüsteemis ning juba sõltumatuse kaotanud kohtute sõltumatust võib olla keeruline taastada. Seda näiteks seetõttu, et kohus näeb arutelukohana ka küsimust sellest, kust läheb piir liikmesriigi pädevuse vahel korraldada oma kohtusüsteemi ning Euroopa Liidu õigusest tuleneva kohustuse vahel tagada igaühele tõhus õiguskaitse Euroopa Liidu õiguse valdkondades – st millisel määral saab liit sekkuda liikmesriigi kohtusüsteemi kujundamisse.

Nagu eespool kirjeldatud, vaidles Poola vastu nii ajutiste meetmete kohaldamisele kui ka kohtuasja lahendamisele kiirmenetluses. Erinevalt Poola seisukohtadest leidis Euroopa Kohus oma 17. detsembri 2018 kohtumääruses, et ajutiste meetmetme kohaldamine on asjakohane ning fumus boni iuris‘e eeldus on täidetud. Näiteks leidis kohus, et on vajalik lähemalt uurida Euroopa Komisjoni väidet, kas juba ametis olevate kohtunike pensioniea alandamise näol võib olla tegemist kohtunike ametist tagandamisega, mis on vastuolus Euroopa Liidu õigussüsteemi põhimõtetega. Lisaks nõustub kohus väitega, et kaalutlusõiguse andmine presidendile kohtunike ametiaja pikendamiseks võib mõjutada kohtute sõltumatust ning võib seega olla vastuolus õigusriigi võimude lahususe printsiibiga. Seetõttu ei pruugi lõpliku kohtuotsuse tegemiseni olla Poola kõrgeimas kohtus tagatud ka sõltumatu õiguse kohaldamine, mis samuti toetab kohtuasja kiireloomulisust. Lisaks oli teada, et kohtuasi on juba osapooltele mõju avaldanud otsuste näol, millega president saatis osa kohtunikke pensionile ja määras ametisse uued kohtunikud.

Sellest hoolimata väitis Poola, et ajutiste meetmete kohandamisest pole kasu, kuna Euroopa Kohtu määrusel pole tagasiulatuvat mõju. Kohus leidis aga, et kui peatatakse sätete kohaldamine, peab taastama õigusliku olukorra enne sätete kohaldamist, st nimetama ametisse tagasi kohtunikud, kes olid pärast kõrgeima kohtu seaduse rakendamist juba pensionile saadetud. Samuti väitis Poola, et ajutised meetmed pole vajalikud, sest isegi kui määrataks ametisse uued kohtunikud, võib hagi rahuldamisel riigisiseste õigusmeetmete abiga tagasi ametisse määrata ka juba pensionile saadetud kohtunikud, nt kohtunike arvu suurendamisega. Siiski leidis kohus, et pole tagatud see, et kohtunikud ennistatakse tagasi samadele ametikohtadele, millel nad enne pensionile saatmist töötasid, kuna Poola asus kiiresti nimetatud ametipostidele nimetama uusi kohtunikke.

Seega kaalus Euroopa Kohus tagajärgi ajutiste meetmete rakendamise ja nende rakendamata jätmise vahel ning kummagi variandi tagajärgede tagasipööramise võimalust. Kohus leidis, et olulisim on liidu üldise huvi tagamine katkematu tõhusa õiguskaitse tagamiseks ja seega vaidlusaluste kõrgeima kohtu seaduse sätete kohaldamise edasilükkamine ajutiste meetmete rakendamise abil.

Kohtujuristi ettepanek 

Kohtuasjas C-619/18 tehti 11. aprillil 2019 kohtujuristi ettepanek. See sätestas, et kuna Poola Vabariik langetas oma kõrgeima kohtu kohtunike pensioniiga ja kohaldas seda muudatust kohtunike suhtes, kes nimetati selle kohtu kohtunikeks enne 3. aprilli 2018, ning andis vabariigi presidendile kaalutlusõiguse pikendada kõrgeima kohtu kohtunike ametiaega, on Poola rikkunud ELL-i artikli 19 lõike 1 teisest lõigust tulenevaid kohustusi. Seetõttu soovitatakse ka komisjoni kohtukulud Poolalt välja mõista ja jätta Poola kohtukulud tema enda kanda.

Kohtuasi Euroopa Liidu kontekstis seoses õigusriigi probleemidega 

Kohtuasi on leidnud laialdaselt kajastust rahvusvahelises meedias kui näide õigusriigi põhimõtete rikkumisest. Vastupidi Poola riigi väidetele, et kohtureform oli vajalik selleks, et eemaldada kohtunikud, kes on ametis olnud Nõukogude Liidu ajast ning teha kohtusüsteem efektiivsemaks, kartsid reformi oponendid, et Poola juhtiv partei Õigus ja Õiglus kasutaks reformi, et valida valitsusele lojaalseid kohtunikke. Isegi kui see oht lähitulevikus ei realiseeru, võib sellise kaalutlusõiguse andmine täitevvõimule kohtusüsteemi objektiivsuse kaotada, kui võimule saavad selle ärakasutamisest huvitatud inimesed.

Praeguseks on olukord mõnevõrra rahunenud. Nimelt kui 17. detsembril andis Euroopa Kohus välja kohtumääruse, millega jäi jõusse ajutiste meetmete kohaldamine, jäeti Poola presidendile Andrzej Dudale aega keskööni otsustada, kas ta järgib määrust. Poola valitsus otsustas kohtumäärust täita ja kõrgeima kohtu seadusega pensionile saadetud kohtunikud ametisse ennistada. Poola juhtiva partei Õigus ja Õiglus esimees Jarosław Kaczyński kommenteeris: "Me oleme Euroopa Liidu liige ja järgime Euroopa Liidu õigust".

Poolat on kogu kohtuasja vältel toetanud Ungari, kes on aga ka ise enda kohtusüsteemi reformimise tõttu Euroopa Liidu huviorbiidis. Nimelt luuakse uue seaduse alusel 2020. aasta jaanuaris Ungarisse kehtiva kohtusüsteemi kõrvale uus kohtusüsteem, mis hakkab tegelema haldusküsimustega, sh valitsemis-, maksu-, politsei- ja avalik-õiguslikke asutusi puudutavate küsimustega. Uue süsteemi kohtunikud määrab Ungari justiitsminister. Kehtiva kohtusüsteemi mandaati vähendatakse ning sellel puudub igasugune ülevaade uuest loodavast kohtusüsteemist. Mõningatel andmetel on Ungari peaminister Viktor Orbán juba alates 2010. aastast, kui ta võimule sai, pidevalt üritanud rohkem võimu endale koondada, sealjuures Ungari kohtute ja teiste institutsioonide iseseisvust kahjustades. Juba enne kohtusüsteemi muutmise otsust oli Ungari vastu käivitatud nn artikli 7 menetlus, mis käivitatakse kõige karmima meetmena liikmesriikide suhtes, kelle puhul on oluline oht Euroopa Liidu ühiste väärtuste vastu eksimiseks. Muude meetmete kõrval võib artikli 7 menetlus viia liikmesriigilt hääleõiguse võtmiseni Euroopa Ülemkogus. Ungari puhul on see siiski ebatõenäoline, kuna ilmselt paneb sellele veto Poola. 

Märkimist väärib aga, et ainuke riik, mille puhul seni artiklit 7 lisaks Ungarile kasutatud on, on just nimelt Poola, kui 2017. aasta lõpus andis selleks tõuke samuti kohtusüsteemi reform. See viitab asjaolule, et juba mõnda aega on Poola näol tegemist riigiga, mille mentaliteet õigusriigi toimimisest erineb järjest enam Euroopa Liidu nägemusest. Kohtuasi Euroopa Komisjon vs. Poola Vabariik on unikaalne, näitamaks, kas ja kuidas suudab Euroopa Liit sellises olukorras säilitada oma väärtuste järgimise. Siiski pole teada, kas sellised meetmed nagu artikli 7 kasutamine ja hagide esitamine õigusriigi põhimõtete tagamiseks suunavad Poola tagasi kursile, mis ühtib Euroopa Liidu vaadetega, või pigem vastuolud tulevikus suurenevad.

Asjakohasus Eestis 

Tallinna Ringkonnakohtu esimees Villem Lapimaa on öelnud: "/…/ Kohtu sõltumatus on justkui õhk, mille olulisust tunneme alles siis, kui see hakkab otsa saama." Eestis on kohtusüsteemi töös ja kohtunike nimetamisel seatud eesmärgiks õigusriigi aluspõhimõtete järgimine, mille üks osa on kohtunike sõltumatus. Kohtute seaduse (edaspidi KS) § 3 nimetab kohtuniku sõltumatuse kolm põhitagatist: ameti eluaegsus, ametist tagandamine üksnes kohtuotsuse alusel ning esimese ja teise astme kohtu kohtunikule kriminaalasjas süüdistuse esitamise erisused. Kohtuniku sõltumatuse oluline osa on Poolaga võrreldes ka kohtute politiseerituse vältimine. Selleks sätestab Eestis kohtute seaduse § 49 kohtunikele ametikitsendused, ning sama paragrahvi lõike 2 punktid 1–2 täpsustavad, et muude ametite hulgas ei tohi nad olla ka erakonna liikmed ega Riigikogu ega valla- või linnavolikogu liikmed. Eestis nimetatakse kohtunikud ametisse eluajaks – seda garanteerivad nii kohtute seadus (§ 3 lg 1) kui ka põhiseadus (§ 147 lg 1). Ameti eluaegsus tähendab, et kohtunikul on garanteeritud ametiaeg kuni kohustusliku pensionieani, sealjuures seab kohtute seaduse (KS) § 48 kohtuniku teenistusvanuse ülemmääraks 67 aastat. Samas lubab kohtute seadus kohtuniku teenistusvanuse ülemmäära teatud juhtudel ka tõsta (KS § 991 lg 2), samuti siis, kui selleks on õigusemõistmise korrakohase toimimise seisukohast kaalukas avalik huvi (KS § 991 lg 3).

Sarnaselt Poola rahvuskonservatiivsele erakonnaga on kohtusüsteemi reformimist, sealhulgas kohtunike süsteemi ümbertegemist plaaninud ka Eesti Konservatiivne Rahvaerakond (EKRE). EKRE 2019. aasta Riigikogu valimiste valimisprogramm lubas muuta riigikohtunikud valitavaks, kehtestada kohtunikele tähtajalise ametiaja ning seada sisse vandemeeste kohtu ning erasüüdistuse, lisaks luua Riigikogus erikomisjoni, mis teostaks järelevalvet kohtute ja prokuratuuri üle. Hüpoteetiliselt erineks see oluliselt senisest süsteemist, kus kohtunikul puudub alluvussuhe teda ametisse nimetanud ametiisikuga ja kõrgemal seisva kohtuga. Samuti pole kohtute seaduse § 39 lg 3 kohaselt valdkonna eest vastutaval ministril kohtunike suhtes käsu- ega distsiplinaarvõimu. EKRE üks juhtfiguure, Riigikogu liige Martin Helme on justiitsreformi vajalikkust põhjendanud sellega, et kohtunike järelevalve iseenda üle ning eluaegne amet toovad kaasa "omavoli, kuritarvitused, suvatsemise, voluntarismi, hoolimatuse tulemuse suhtes". Samuti esitas EKRE Riigikogule Poola suveräänsust toetava eelnõu, milles kutsus valitsust üles mitte toetama Euroopa Liidu sanktsioone Poola suhtes seoses seal läbiviidava kohtureformiga. Mitmed õigusvaldkonna inimesed on EKRE kohtureformi ideed võimude lahususe põhimõtte ja poliitilise allutatuse seisukohast kritiseerinud.

Viited 

Euroopa Liidu õigus