Euroopa Liidu elamisluba

Euroopa Liidu elamisluba (edaspidi elamisluba) on Euroopa Liidu liikmesriigi antud luba välismaalasele liikmesriigis elamiseks. Euroopa Liidu õiguse alusel reguleerib elamisloa saamise tingimusi ning liikmesriigi õigust elamisloa äravõtmiseks nõukogu direktiivid 2003/109/EÜ  ja 2003/86/EÜ. Eestis reguleerib seda valdkonda välismaalaste seadus (edaspidi VMS). Nõukogu direktiivi 2003/109/EÜ alusel on välismaalane kolmanda riigi kodanik, kes ei ole liidu kodanik asutamislepingu tähenduses. Välismaalase all mõeldakse VMS mõistes isikut, kes ei ole Eesti Vabariigi kodanik. VMS-i ei kohaldata Euroopa Liidu liikmesriigi, Euroopa Majanduspiirkonna liikmesriigi ja Šveitsi Konföderatsiooni kodanike ning nende perekonnaliikmete suhtes, kellel on Eestis viibimis- või elamisõigus Euroopa Liidu kodaniku seaduse tähenduses.

Elamisloaga seotud õiguslik raamistik välismaalaste seaduses 
 
Eestis elamise ja töötamise regulatsiooni, sealhulgas ka regulatsiooni elamisloa saamisest ning selle andmise keeldumise alustest, võib leida välismaalaste seaduse 3. peatükis. Välismaalaste seaduse kohaselt antakse Eestis välja kahte liiki elamisluba – tähtajalist ja pikaajalist.

Tähtajaline elamisluba 
Tähtajaline elamisluba on välismaalasele antav luba Eestisse elama asumiseks ja Eestis elamiseks kindlaksmääratud tingimustel. Tähtajalist elamisluba antakse elama asumiseks abikaasa juurde või lähedase sugulase juurde, õppimiseks, töötamiseks, ettevõtluseks, püsivalt Eestisse elama asumiseks, kriminaalmenetluses osalemiseks, kaaluka riikliku huvi korral või välislepingu alusel. 

Seda väljastatakse kuni viieks aastaks järgmistel üldtingimustel: 
 taotlemise eesmärk on põhjendatud;
 tegelik elukoht on Eestis;
 on olemas piisav legaalne sissetulek, mis võimaldaks tema ja tema perekonnaliikmete toimetuleku Eestis;
 kehtiv nõuetele vastav ravikulukindlustuse leping, kui ei ole sätestatud teisiti.

Pikaajaline elamisluba 
Pikaajaline elamisluba antakse tähtajatult Eestis elamiseks VMS seaduses sätestatud ja elamisloaga kindlaksmääratud tingimustel. Pikaajaline elamisluba annab välismaalasele EL nõukogu direktiivi 2003/109/EÜ alusel pikaajalise elaniku staatuse ning sellest tulenevad õigused. Pikaajalise elamisloa saamiseks on vaja täita järgmised tingimused: 
 isik on elanud Eestis elamisloa alusel vähemalt viis aastat vahetult enne pikaajalise elaniku elamisloa taotluse esitamist; 
 taotlejal on kehtiv elamisluba;
 taotleja on püsiv legaalne sissetulek Eestis toimetulekuks;
 taotleja on kindlustatud isik ravikindlustuse seaduse või Eesti Vabariigi välislepingu tähenduses;
 taotleja on täitnud integratsiooninõude;
 taotleja elukoha andmed on kantud rahvastikuregistrisse;
 taotleja puhul ei esine pikaajalise elaniku elamisloa andmisest keeldumise aluseks olevaid asjaolusid.

Erisused tingimuste täitmiseks on esitatud samas seaduses.

Elamisloa andmisest või pikendamisest keeldumine ja elamisloa tühistamine 
Tähtajalise ja pikaajalise elamisloa andmisest või pikendamisest keeldumist ja elamisloa tühistamist reguleerivad 3. peatüki esimese jao alljaotise 2 (tähtajalise elamisloa puhul) sätted ja 3. peatüki teises jaos sisalduvad sätted (pikaajalise elamisloa puhul).

Tähtajalise elamisloa andmisest või pikendamisest keeldumine ja selle tühistamine 
Elamisloa andmisest saab keelduda, kui loa andmise alus on ära langenud, isik ei vasta enam nõutud tingimustele, taotlus ei ole põhjendatud, sisserände piirarv on täitunud, isik on võtnud kohustuse riigist lahkuda või keeldumist näeb ette rahvusvahelist sanktsiooni või Vabariigi Valitsuse sanktsiooni kehtestav õigusakt. Sama seaduse §-s 124 on sätestatud juhud, mil avaliku korra ning riigi julgeoleku tagamise või rahva tervise kaitse kaalutlustel keeldutakse tähtajalise elamisloa andmisest. Samuti ei anta tähtajalist elamisluba, kui isiku suhtes kehtib riiki sissesõidukeeld. Kui isikule keeldutakse tähtajalise elamisloa andmisest, siis üldjuhul keeldutakse seda väljastamast ka tema abikaasale ja alaealisele lapsele. Tähtajalise elamisloa pikendamisest keeldumise alusteks on samad sätted, mis eelpool väljatoodud tähtajalise elamisloa andmisest keeldumise kohta.

Pikaajalise elamisloa andmisest keeldumine ja selle tühistamine 

VMS § 237 sätestab need alused, mille esinemisel ei anta taotlejale pikaajalist elamisluba. Kui välismaalane on nimetatud loa andmise taotluse juures tuginenud valeandmetele või kasutanud pettust, võib keelduda talle pikaajalist elamisluba andmast.
 
Elamisloa võib tühistada siis, kui taotleja on esitanud valeandmeid nende asjaolude kohta, mis antud menetluse juures tähtsust omavad. Samuti, kui välismaalane on loa menetlemisel kasutanud pettust. Tühistamise aluseid on nii mitmeidki teisi, huviline saab nendega lähemalt tutvuda VMS §-is 241.

Elamisloaga seotud õiguslik raamistik Euroopa Liidu direktiivides 2003/86/EÜ ja 2003/109/EÜ ning seos Euroopa Liidu aluslepingu eesmärkidega 

Euroopa Liidu nõukogu direktiiv 2003/86/EÜ 22. septembrist 2003 perekonna taasühinemise õiguse kohta lubab isikul, kes ei ole Euroopa Liidu kodanik taotleda oma perekonnaga taasühinemist (taasühinemisõigus). Taasühinemisõigus on selle direktiivi kohaselt üks võimalustest millega tagada, et Euroopa Liidu liikmesriikide territoorium oleks selline ala, kus austatakse isikute vabatust, seal oleks isikutel turvaline ning kõiki koheldakse õiglaselt (täpsemalt: Vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala üldaspektid). Direktiivi põhjenduses nr. 4 selgitatakse, et sellise võimaluse loomine on vajalik et võimaldada ka teistele (mitte Euroopa Liidu riikide) kodanikele liikmesriigis pereelu elamist. Samas põhjenduses selgitatakse, et pereelu võimaldamine aitab teiste riikide kodanikel muu hulgas paremini lõimuda ja mõjutab positiivselt nende majanduslikku ja sotsiaalset ühtekuuluvust. Eelnevad on omakorda Euroopa Liidu lepingu 3. artikli punktidest (endine artikkel 2) kirjeldatud Euroopa Liidu põhieesmärgid. Direktiiivi põhjenduses nr 9 kinnitatakse, et kõige olulisem on võimaldada taasühinemist abikaasa ja lastega. Taasühinemisõiguse kasutamiseks tuleb soovijal esitada vasvat taotlus (taasühinemistaotlus) liikmesriigi pädevale organile. Eestis esitatakse selline taotlus Politsei- ja Piirivalveametile. 

Direktiivi 2003/86/EÜ enda eesmärk on sõnastatud artiklis 1. Selle kohaselt määratakse direktiiviga kindlaks, millistel tingimustel liikmesriigid taasühinemist võimaldavad. Taasühinemise taotlemise tingimused on kirjeldatud direktiivi neljandas peatükis. Kuna sellise võimaluse andmisega vajab ka liikmesriik teatavaid õigusi (näiteks tingimuste rikkumisega toime tulemiseks), siis on sama direktiivi seitsmendas peatükis toodud välja, millised õigused on liikmesriigil taasühinemise protsessi juures. Seitsmendast peatükist tuleneb ka liikmesriigi üldine õigus pereliikme elamisloa tühistamiseks.

Pikaajalise elamisloaga kaasneb pikaajalise elaniku staatus. Täpsem kirjeldus pikaajalise elaniku staatuse saamise, selle tühistamise või staatusega kaasnevate õiguste kohta, tuleneb Euroopa Liidu nõukogu direktiivist 2003/109/EÜ, 25. november 2003, pikaajalistest elanikest kolmandate riikide kodanike staatuse kohta. Sarnaselt direktiivile 2003/86/EÜ, on ka direktiivi 2003/109/EÜ põhjenduses nr. 4 välja toodud, et liikmesriigis pikaajaliselt elavate teiste riikide kodanike lõimumine edendab oluliselt majanduslikku ja sotsiaalset ühtekuuluvust, mis on asutamislepingu 3. artikli punktidest (endine artikkel 2) kirjeldatud eesmärk. Liikmesriigi õigus pikaajalise elaniku staatuse tühistamise tingimuste kohta on kirjeldatud direktiivi üheksandas artiklis. Lisaks teistele pikaajalise elaniku staatuse tühistamitamist lubavatele olukordadele, nimetatakse selles artiklis ühe tühistamise alusena ka pettust. See tähendab, et ELi liikmesriigil on õigus kolmanda riigi kodanikule antud pikaajalise elaniku staatus tühistada, kui isik on selle staatuse saanud pettuse teel.

Mõlemad direktiivid väljendavad oma sisus ja põhimõtetes Euroopa Liidu asutamislepingus sätestatud eesmärki.

Euroopa kohtupraktika elamislubade äravõtmisest pettuse juhtumite korral

Euroopa Kohtu eelotsus C-557/17 : Euroopa Kohtu tõlgendused direktiivide 2003/86/EÜ ja 2003/109/EÜ pettust reguleerivatele sätetele 
Kaasuses C-557/17 lahendab Euroopa Kohtus Madalmaade julgeoleku ja justiitsasjade riigisekretäri eelotsusetaotluse taotlust. Põhikohtuotsusega tunnistas riigisekretär kehtetuks elamisload nii isal, kes omas pikaajalise elaniku staatust kui ka tema pereliikmetel (ema ja alaealine poeg), kes olid oma elamisload saanud isa poolt tehtud taasühinemistaotluse kaudu. Riigisekretär leidis, et need load on saadud pettuse teel. Põhikohtuasjas on välja toodud et isa märkis taasühinemistaotluses enda tööandjana sellise äriühingu, millel puudus reaalne äritegevus (fiktiivne äriühing). Riigisekretär põhjendas oma otsuses, et sellised andmeid saab nimetada fiktiivse töötamise andmeteks ja kui neid andmeid kasutada taasühinemise taotluses, siis on tegemist pettusega. Riigisekretär leidis, et sellisel juhul tuleb pikaajalise elaniku staatus tühistada ka emal ja pojal, sest nemad on saanud oma elamisload taasühinemiste kaudu. Taasühinemise kaudu saadud elamisloa üheks eelduseks on omakorda, et taotleja on saanud enda elamisloa seaduslikult. Riigisekretär ei pidanud otsuse langetamisel oluliseks seda, et pereliikmed isa poolsest pettusest ei teadnud.

Selles kaasuses peab Euroopa kohus selgitama riigisekretärile, kuidas tõlgendada direktiivi 2003/86/EÜ artikli 16 lõike 2 punkti a ja direktiivi 2003/109/EÜ artikli 9 lõike 1 punkti a siis, kui taotlejaga taasühinemise teel liitunud perekonnaliikmed ei teadnud, et neile taasühinemist taotlenud isik on nii enda elamisloa saamiseks kui hiljem ka taasühinemise taotlemisel esitanud riigile valeandmeid. Need kaks direktiiv sätet lubavad pettuse ilmsiks tulemisel tühistada nii isiku enda kui ka tema pereliikmete elamisload. Pereliikmete puhul kerkib aga tühistamise küsimus eelkõige siis, kui nende elamisload on seotud nö põhisiku elamisloaga ("seotud" tähendab siin, et pereliikmed on saanud oma elamisload taasühinemise kaudu).

Nõukogu direktiiv 2003/86/EÜ artikkel 16 lõige 2 punkt a 
Euroopa Kohus on eelotsuses välja toonud, et 2003/86/EÜ artikli 16 lõike 2 punkti a sõnastuse järgi võib liikmesriik pereliikme elamisloa põhimõtteliselt kehtetuks tunnistada juba siis, kui valeandmete esitamine on ilmsiks tulnud. Sättes ei ole välja toodud täpsustust isiku kohta, kes valeandmeid esitas ega tingimust, et sätet tohib kohaldada ainult siis, kui pereliige teadis pettusest. Piisab sellest, et valeandmeid on esitatud ja nende abil on elamisluba saadud.

Euroopa Kohus põhjendab oma arvamust sellega, et kuna pettuse ilmsiks tulemisel jäätakse elamisloa taotlus rahuldamata või tunnistatakse elamisluba kehtetuks, siis tuleb neid sätteid tõlgendada samamoodi. Mõte ongi anda liikmesriigile valeandmete esitamise juhtude korral õigus elamisluba tühistada. Liikmesriik peab saama seda õigust kasutada ilma piiranguteta, mitte ainult siis kui leiab kinnitust, et pereliige teadis pettusest.

Lisaks toob Euroopa Kohus välja, et taasühinemistaotuse alusel saadud elamisloa puhul on keskne roll taasühinemist taotleval isikul (direktiivi põhjenduses 4 sõnastatud üldise eesmärgi tõttu). Selle keskse rolli tõttu tuleneb pereliikmete riigis elamise õigus taasühinemise taotleja õigusest (ehk üks on sõltuv teisest). Euroopa kohus on arvamusel, et kuniks pereliikmed ei ole saanud iseseisvat elamisluba on lubatav, et liikmesriigid tunnistavad ka pereliikmete elamisloa kehtetuks koos taasühinemist taotleva isiku elamisloaga. 

Selle kaasuse kohta on kohtujurist Paolo Mengozzi märkinud, et direktiivi 2003/86 artikli 16 lõike 2 punkti a alusel ei toimu elamisloa kehtetuks tunnistamine automaatselt (ehk mitte nii, et kui pettus tuleb ilmsiks, siis tunnistatakse elamisload kohe kehtetuks). Ta viitab sätte sõnastuses kasutatud sõnadele „võivad … tühistada“, mis viitab et liikmesriigid ei pea pettuse korral elamisluba tühistama, vaid nad võivad kaaluda selle tühistamist. Sellepärast tuleb liikmesriigil elamisloa tühistamise juhtudel ja direktiivis sätestatud teiste kohustuste tõttu (vt artikkel 17), viia läbi pereliikme olukorra individuaalne analüüs. Kohtujurist on välja toonud, et praegusel juhul peaks julgeoleku ja justiitsasjade riigisekretär otsuse tegemisel eelkõige arvestama:

 ema ja poja Madalmaades elamise kestusega;
 poja vanusega liikmesriiki elamise asumisel;
 sellega, et poeg on lõpetanud kooli liikmesriigis.

Lisaks tuleb arvestada ema ja poja sidemetega (ühiskonnasidemed, majandussidemed, kultuurisidemed) liikmesriigis. Tähelepanuta ei tohi ka jääda ema ja poja seotus päritoluriigiga. Näiteks kas neil on seal lähisugulasi, kui tihti nad seda riiki külastavad või kui hästi nad räägivad päritoluriigi keelt. Kohtujurist P. Mengozzi peab individuaalsel hindamisel oluliseks siiski arvestada, et ema ja poeg pettust läbi ei viinud ega olnud sellest teadlikud. 

Kokkuvõtvalt on Euroopa kohus 2003/86/EÜ artikli 16 lõike 2 punkti a tõlgendamise osas arvamusel, et pereliikmete pettusest mitteteadmine ei takista pereliikme elamisloa kehtetuks tunnistamist, kuid see ei toimu automaatselt. Lisaks peab tühistamisotsuse tegemisel läbi viima pereliikme kohta individuaalse analüüsi.

Nõukogu direktiiv 2003/109 artikkel 9 lõige 1 punkt a 
Euroopa Kohus on eelotsuses välja toonud, et ka direktiivi 2003/109/EÜ artikli 9 lõike 1 punkti a sõnastusest ei tule välja, et oleks täpsustatud pettuse toimepanija või tingimus pettusest teadlik olemise kohta. Säte lubab pikaajalise elaniku staatuse tühistada, kui pettuse olukord iseenesest esineb.

Euroopa Kohus põhjendab, et kuna pikaajalise elamisloaga antakse inimesele õigused sarnaselt EL liikmesriigi kodanikega (isik võib riigis elada kui EL kodanik), siis pikaajalise elaniku staatuse tühistamine pettuse juhtudel on lubatav ning see luba laieneb ka temaga seotud pereliikmetele, kellel ei ole iseseisvat elamisluba. Euroopa kohus peab oluliseks, et liikmesriigid saaksid tõhusalt tegeleda pettuse vastase võitlusega. Et see võitlus oleks tõhus, peabki liikmesriigil olema võimalus pettuse teel saadud pikaajalise elaniku staatust piiranguteta tühistada.  

Euroopa kohus toob aga välja, et nagu direktiiv ütleb (artikkel 9 lg 7), siis pikaajalise elaniku staatuse kaotamine ei too kohe kaasa liikmesriigis elamise õiguse kaotamist ning automaatselt riigist väljasaatmist. Inimene võib liikmesriigi territooriumile jääda, kui ta täidab riigisisestes seadustes esitatud tingimused (näiteks: legaalse sissetuleku olemasolu, võimekus liikmesriigis majanduslikult toime tulla jms.) ega kujuta ohtu avalikule korrale või julgeolekule.  

Kokkuvõtvalt on Euroopa kohus direktiivi 2003/109 artikli 9 lõike 1 punkti a tõlgendamise osas arvamusel, et valeandmete kasutamisest mitte teadmine ei takista liikmesriiki pikaajalise elaniku staatuse kehtestatuks tunnistamist.

Euroopa kohtu eelotsus C-337/07 Ibrahim Altun vs. Stadt Böblingen 
Euroopa Kohus on oma 2008. aasta 18. detsembri eelotsuses analüüsinud muuhulgas ka küsimust, kas juhul kui perekonna taasühinemist taotlenud isik on esitanud ebaõigeid andmeid varjupaiga taotluse menetluses ja sellega hõlmatud elamisloa menetluses, saab perekonnaliige toetuda otsuse nr 1/80 artikli 7 esimesele osale. Otsuse nr 1/80 artikli 7 kohaselt: „Liikmesriigi seaduslikul tööturul tegutseva Türgi päritolu töötaja perekonnaliikmetel, kellel on lubatud temaga kaasa tulla, on õigus võtta vastu kõiki tööpakkumisi pärast seda, kui nad on selles liikmesriigis vähemalt kolm aastat seaduslikult elanud, arvestades ühenduse liikmesriikide töötajate eesõigusi.“.

Samas kohtuasjas oli Türgi päritoluga isik esitanud varjupaiga taotluse juurde valeandmeid, omandades sellega Saksamaal pikaajalise elaniku elamisloa. Tema pere saabus Saksamaale 1999. aastal perekonna taasühinemise õiguse alusel. Tema poeg saabus Saksamaale viisa alusel. 2004. aasta 20. aprillil jäeti poja elamisloa taotlus rahuldamata põhjusel, et ta on pannud toime raske kuriteo ning ta ei vasta otsuse nr 1/80 artikli 7 esimeses lõigus toodud õigustele.

Euroopa Kohus leidis selles asjas, et kui see perekonnaliige (antud juhul poeg) vastas otsuse nr 1/80 artikli 7 esimesest lõigust tulenevale tingimusele enne, kui tema töötavale perekonnaliikmele antud elamisluba kehtetuks tunnistati, siis ei saa sellest sättest tulenevaid õigusi kahtluse alla seada.

Eesti riigikohtu praktika 
Eesti kohtupraktikas täna (seisuga 04.03.20) ei ole selliseid kaasuseid, kus elamisluba oleks ära võetud põhjusel, et elamisloa taotlemisel kasutati võltsitud dokumenti, kui elamisloa saaja ei olnud teadlik võltsingust. Küll aga on keeldutud tähtajalise elamisloa andmisest.

Riigikohus on oma lahendis nr 3-3-1-2-17 käsitlenud olukorda, kus ema soovis oma kolmele lapsele saada Eestis tähtajalist elamisluba, kusjuures kahel vanemal lapsel olid tähtajalised elamisload varem olemas. Ema esitatud elamisloa taotluse juurde oli lisatud, et vanemad lapsed õpivad Eesti erakoolis ning ema koos lastega elab püsivalt Eestis. Politsei- ja Piirivalveamet leidis, et selline informatsioon ei vasta tõele, kuna tegelikkuses lapsed õppisid Eesti koolis kokku vaid 21 päeva ning nende elukoht oli Venemaal, mistõttu on ema PPA-le esitanud valeandmeid menetluses tähtsust omavate asjaolude kohta. Ringkonnakohus leidis, et pere noorima lapsele tähtajalise elamisloa andmisest keeldumine oli õiguspärane, kuid kahe vanema lapse suhtes tehtud otsus oli õigusvastane. Kohus leidis, et ema esitatud andmeid ei saa pidada valeks põhjusel, et õppetöö kestis lühikest aega, kuid ema elukoha andmed olid ebaõiged ja seetõttu oli PPA otsus, keelduda noorimale lapsele tähtajalise elamisloa andmisest, õiguspärane. Mis puudutab kahte vanemat last, siis selles osas leidis ringkonnakohus, et elamislubade andmisest keeldumine oli õigusvastane, sest valeandmete esitamist ei saa omistada lastele, sest ema esitas need andmed esindades pere noorimat, mitte kahte vanimat last. Sellise seisukohaga nõustus ka Riigikohus.

Riigikohtu otsuses nr 3-3-1-1-14 asjaolude kohaselt Kodakondsus- ja Migratsiooniamet (edaspidi KMK) ei rahuldanud 2008. aastal isiku taotlust tähtajalise elamisloa saamiseks seoses sellega, et sama isik oli 1999. aasta taotluses esitanud valeandmeid. Isik märkis taotluses, et ei ole seotud luure- ja julgeolekuteenistusega, kuigi ta kuulus Eesti NSV Riikliku Julgeoleku Komitee teenistusse. KMK tugines oma otsust tehes VMS § 12 lg 4 p 1 ja p 10-le. Riigikohus leidis aga, et isiku suhtes ei kohaldu viidatud säte, sest vajalik koosseisuline tunnus, välisriigi kodakondsus, on puudu. Praktikast leiab ka juhtumeid, kus elamisluba on ära võetud põhjusel, et isik kujutab ohtu avalikule korrale ja riigi julgeolekule. Nii on Riigikohus selgitanud, et pikaajalise elamisloa kehtetuks tunnistamise ülesanne on riigi julgeoleku ja isikute põhiseaduslike õiguste tagamine. Samas on PPA-le antud VMS § 241 lg 1 alusel koosmõjus lõikega 3 otsuse tegemisel õiguse kaalutleda. Tulenevalt Nõukogu direktiivist 2003/109/EÜ (pikaajalistest elanikest kolmandate riikide kodanike staatuse kohta) ei too elamisloa kehtetuks tunnistamine kohe kaasa isiku väljasaatmist riigist. Inimesel säilib võimalus taotleda tähtajalist elamisluba.

Viited