Euroopa kodanikualgatus

Euroopa kodanikualgatus on Euroopa Liidu (EL) kodanike õigus pöörduda Euroopa Komisjoni poole avaldusega, millega kutsutakse komisjoni üles esitama liidu õigusakti ettepanek aluslepingute rakendamiseks. Euroopa Liidu lepingu (ELL) artikkel 10 lõige 3 näeb ette, et igal kodanikul on õigus osaleda liidu demokraatias. Euroopa kodanikualgatus on osalusdemokraatia üks vahend. See võimaldab kodanikel teha ettepanekuid õiguslike muudatuste kohta valdkondades, milles Euroopa Komisjon on kompetentne esitama seadusandlikke ettepanekuid. Näiteks keskkonna, tarbijakaitse või rahvatervise valdkonnas. Euroopa Liidu toimimise lepingu (ELTL) esimeses jaotises on sätestatud liidu pädevuse liigid ja valdkonnad, mis on Euroopa Komisjoni kompetentsi aluseks. Komisjonilt võib taotleda nii õigusakti kehtestamist kui ka selle muutmist. Õigus komisjoni kutsuda üles õigusakti ettepanekut esitama on nii liidu kodanikel, Euroopa Parlamendil kui ka Euroopa Liidu Nõukogul (nõukogul). Liidu kodanikele annab selle õiguse ELL-i artikkel 11 lõige 4. Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruses (EL) nr 211/2011 on sätestatud Euroopa kodanikualgatuse menetluse kord. 

Kodanikualgatusi korraldab kodanike komitee, mis koosneb vähemalt seitsmest liidu kodanikust, kes on vähemalt seitsme Euroopa Liidu liikmesriigi elanikud ja Euroopa Parlamendi valimisteks kehtestatud valimisõiguslikus vanuses. Nad ei pea olema kõik eri kodakondsusega, kuid peavad olema seitsme eri liikmesriigi elanikud. Selleks, et osaleda kodanikualgatuses, peab allkirjaandja olema liidu kodanik ja valimisealine. Euroopa Komisjon vaatab läbi need kodanikualgatused, millele on aasta jooksul allkirjad andnud mitte vähem kui miljon liidu kodanikku, kes pärinevad vähemalt ¼-st kõikidest liikmesriikidest.

Kodanikualgatuse esitamise õiguse loomine
EL kodakondsuse kontseptsioon, millest on tuletatud Euroopa kodanikualgatus, võeti esmakordselt kasutusele Maastrichti lepinguga  ehk Euroopa Liidu lepinguga 1993.aastal. Kodakondsuse põhimõte järgi tehakse otsuseid nii lähedal kodanikele kui võimalik. Oluliseks sai kodanike arvamusega arvestamine ning arusaam, et poliitikat tehaksegi kodanike jaoks. Kodanikualgatuste esitamise õiguse ettepaneku tegid Austria ja Itaalia välisminister enne Amsterdami valitsustevahelist konverentsi 1996. aastal. Eesmärk oli luua Euroopa Parlamendile petitsioonide esitamise õiguse ning Euroopa Ombudsmanile kaebuste esitamise õiguse  kõrvale osalusdemokraatia vahend. Konverentsil ettepanekut ei käsitletud ning kokkuleppele jõuti 15. detsembril 2010, misjärel said Euroopa Parlament ja nõukogu teksti ametlikult vastu võtta 16. veebruaril 2011. Määrus (EL) nr 211/2011 jõustus 1. aprillil 2011. Kuna liikmesriikide tasandil tuli sujuva kontrolliprotsessi loomiseks teha mitu tehnilist kohandust, hakati kodanikualgatuse määrust tegelikult kohaldama alles aasta hiljem. Alates 2012. aasta 1. aprillist on EL-i kodanikel võimalik kodanikualgatuste kaudu aktiivsemalt kaasa rääkida enda elu kujundamisel ning poliitiliste otsuste tegemisel.

Edukate kodanikualgatuste senine praktika
Edukaks kodanikualgatuseks peetakse neid algatusi, mis on kogunud aasta jooksul vajaliku arvu toetusavaldusi ehk vähemalt miljon häält (sh ka need, mille osas komisjon on otsustanud seadusandlikku ettepanekut mitte esitada). 

Euroopa Komisjonile on esitatud neli edukat kodanikualgatust :  

1. Euroopa kodanikualgatuse "Vesi ja kanalisatsioon on inimõigus! Vesi on avalik hüve, mitte kaup!" peamine eesmärk oli parandada vee kvaliteeti ning tagada vee kättesaadavus haavatavate ja tõrjutud rühmade jaoks. Algatus registreeriti 10. mail 2012 ning 19. märtsil 2014 võttis Euroopa Komisjon vastu teatise meetmete kohta, mida kavatsetakse ette võtta.

2. Euroopa kodanikualgatuse "Üks meist" sisu oli keelata ja lõpetada inimembrüoid hävitavate tegevuste rahastus Euroopa Liidu poolt. Algatus registreeriti 11. mail 2012 ning 28. mail 2014 võttis Euroopa Komisjon vastu otsuse seadusandlikku ettepanekut mitte esitada. Komisjon järeldas teatises, et raamprogrammi Horizon 2020 sätted on juba vastavuses korraldajate mitme olulise taotlusega.

3. Euroopa kodanikualgatuse "Lõpetada vivisektsioon" peamine eesmärk oli võtta vastu õigusraamistik loomkatsete järkjärguliseks kaotamiseks. Algatus registreeriti 22. juunil 2012 ning 3. juunil 2015 võttis Euroopa Komisjon vastu teatise kavandatava tegevuse kohta.

4. Euroopa kodanikualgatuse "Keelustada glüfosaat ning kaitsta inimesi ja keskkonda toksiliste pestitsiidide eest" peamine eesmärk oli tagada, et EL-i regulatiivse ameti heakskiidu saamiseks läbiviidav pestitsiidide teaduslik hindamine tugineks üksnes avaldatud uuringutele, mille on tellinud pädevad ametiasutused, mitte pestitsiiditööstus. Algatus registreeriti 25. jaanuaril 2017 ning 12. detsembril 2017 võttis Euroopa Komisjon vastu teatise kavandatava tegevuse kohta.

Kodanikualgatuse menetlus

Kodanikualgatuse registreerimine Euroopa Komisjonis 
Enne toetusavalduste kogumist peab komitee taotlema kodanikualgatuse registreerimist Euroopa Komisjonilt, esitades määruse nr 211/2011 II lisas sätestatud teabe, eelkõige teabe kodanikualgatuse ettepaneku sisu ja eesmärkide kohta. Euroopa Kohus on öelnud, et kavandatud Euroopa kodanikualgatust käsitlev registreerimisotsus tuleb võtta vastu kooskõlas hea halduse põhimõttega, millega on peamiselt seotud pädeva institutsiooni kohustus teha hoolas ja erapooletu kontroll, mis arvestab kõiki olulisi asjaolusid.  

Määruse nr 211/2011 artikkel 4 lõige 2 kohaselt registreerib Euroopa Komisjon kodanikualgatused kahe kuu jooksul alates taotluse saamisest. Need peavad vastama järgmistele tingimustele:  

kodanike komitee on loodud ja kontaktisik on määratud;  
kavandatud kodanikualgatus on Euroopa Komisjoni volituste piires;  
kavandatud kodanikualgatus on õiglane, põhjendatud ja heatahtlik;   
kavandatud kodanikualgatus kannab liidu väärtusi.  

Kohtujurist Paolo Mengozzi on öelnud, et määruse artikkel 4 lõike 2 punktis b sätestatud tingimuse täitmiseks peavad korraldajad kavandatud kodanikualgatuses täpsustama, et see kuulub komisjoni volituste alla, pakkudes välja õigusnorme, mis on nende arvates asjakohased komisjoni pädevuse põhjendamiseks. See nõue on sätestatud määruse II lisas punktis 4, mille kohaselt tuleb esitada aluslepingute sätted, mida korraldajad kavandatava meetme võtmisel asjakohaseks peavad.

Toetusavalduste kogumine 
Peale kodanikualgatuse registreerimist võivad korraldajad hakata toetusavaldusi koguma. Toetusavaldusi võib koguda paberil ja/või veebis. Kui toetusavaldusi kogutakse veebipõhise süsteemi abil, tuleb süsteem enne toetusavalduste kogumist tõendada liikmesriigis, kus veebipõhise toetusavalduste kogumise süsteemi kaudu kogutud andmeid säilitatakse. Tõendamisega kinnitatakse, et veebipõhine süsteem vastab ettenähtud nõuetele. Eestis kontrollib elektroonilise keskkonna turvanõudeid Andmekaitse Inspektsioon koostöös Riigi Infosüsteemi Ametiga. Kui veebipõhine toetusavalduste kogumise süsteem vastab nõuetele, annab asjaomane pädev asutus selle kohta ühe kuu jooksul vastava tõendi.

Kui kodanikualgatus on registreeritud ja toetusavaldusi on kogutud, siis see ei tähenda, et korraldajad peavad kodanikualgatuse komisjonile esitama. Korraldajad võivad igal ajal enne toetusavalduste esitamist eelnevalt registreeritud kavandatud kodanikualgatuse tagasi võtta.

Toetusavalduste kontrollimine  
Pärast allakirjutanutelt vajalike toetusavalduste kogumist esitavad korraldajad need paberkandjal või elektrooniliselt pädevale asutusele kontrollimiseks ja tõendamiseks. Liikmesriikides on vajalike toetusavalduste arv erinev. Miinimumarv vastab igast liikmesriigist valitud Euroopa Parlamendi liikmete arvule, mis on korrutatud kordajaga 750. Eestis on see arv 4500 inimest. Eestis korraldab kodanikuavalduste allkirjade kontrollimist ja tõendamist Siseministeerium. Siseministeerium korraldab toetusavalduste kontrollimise kolme kuu jooksul alates taotluse kättesaamisest. Siseministeerium annab korraldajatele tõendi, et tõendada kehtivate toetusavalduste arv.

Kodanikualgatuse esitamine Euroopa Komisjonile ja selle läbivaatamise kord 
Pärast toetusavalduste tõendi saamist võivad korraldajad esitada kodanikualgatuse koos algatuse toetamist ja rahastamist käsitleva teabega Euroopa Komisjonile. Kõnealuse teabe avaldab komisjon registris. 

Peale kodanikualgatuse registris avaldamist kohtub komisjon korraldajatega, et nad saaksid selgitada kodanikualgatuses tõstatatud küsimusi. Euroopa Parlamendi avalikul istungil on korraldajatel võimalus kodanikualgatust presenteerida.

Alates kodanikualgatuse saamisest esitab Euroopa Komisjon kolme kuu jooksul teatises oma õiguslikud ja poliitilised järeldused kodanikualgatuse kohta ja vajaduse korral koos põhjendustega meetme, mida ta kavatseb selle suhtes võtta või võtmata jätta. Meetmed on Euroopa Komisjoni konkreetsed sammud, mida ta kavatseb kodanikualgatusega taotletu täitmiseks astuda. Näiteks esimese eduka kodanikualgatusega kutsuti Euroopa Komisjoni üles "esitama ettepanekuid õigusaktide kohta, millega rakendataks ÜRO poolt tunnustatud inimõigust veele ja kanalisatsioonile ning edendataks veevarustus- ja kanalisatsiooniteenuse kui elementaarse avaliku teenuse pakkumist". Euroopa Komisjon lubas teatises tõhustada vee kvaliteeti käsitlevate õigusaktide rakendamist, algatada kogu EL-I hõlmava avaliku konsultatsiooni joogiveedirektiivi kohta ning suurendada läbipaistvust asulareovee ja joogivee andmete haldamise valdkonnas.

Euroopa Komisjon teavitab järeldustest ja meetmetest korraldajaid, Euroopa Parlamenti ja nõukogu ning järelduste ja meetmete teatis avalikustatakse.
 
Seadusandlik tavamenetlus algab, kui Euroopa komisjon esitab seadusandliku ettepaneku. Esmalt esitatakse ettepanek Euroopa Parlamendile ja nõukogule ning selle vastuvõtmise järgselt saab sellest kehtiv seadus.

Euroopa Komisjoni õigus jätta õigusloomeline ettepanek esitamata
ELL-i artikli 17 lõike 2 kohaselt võivad Euroopa Parlament ja nõukogu liidu seadusandlikke akte vastu võtta ainult komisjoni ettepaneku põhjal, kui aluslepingud ei näe ette teisiti. Euroopa Üldkohus on seisukohal, et ELL-i artikli 17 lõikes 2 antud seadusandlik algatuspädevus tähendab, et põhimõtteliselt on Euroopa Komisjoni otsustada, kas esitada seadusandlik ettepanek või mitte ja vajaduse korral määrata kindlaks selle ese, eesmärk ja sisu. Üldkohus märkis, et see aluslepingutega peaaegu monopoolselt komisjonile kuuluv seadusandlike algatuste õigus on põhjendatud talle ELL-i artikli 17 lõikega 1 pandud ülesandega edendada liidu üldisi huve, ning sellega, et komisjon on ELL-i artikli 17 lõige 3 kohaselt oma kohustuste täitmisel täiesti sõltumatu. Euroopa Komisjoni sõltumatus on vältimatu eeldus liidu üldiste huvide edendamisel. Kui Euroopa Komisjon oleks sunnitud iga kodanikualgatusega esitatud õigusloomelise ettepaneku Euroopa Parlamendile ja nõukogule esitama, siis see nii koormaks liigselt parlamenti ja nõukogu kui ka kaotaks liidu üldiste huvide eest seismise, kuna iga ettepanek ei pruugi olla liidu üldistes huvides. Üldkohus juhtis tähelepanu ka ELL-i artikli 11 lõige 4 sõnastusele, mille kohaselt kodanikud saavad "kutsuda Euroopa Komisjoni üles" esitama asjakohase ettepaneku. Üldkohus lisas, et on selge, et selle sätte sõnastus ei toeta tõlgendust, mille kohaselt on komisjonil kohustus esitada kodanikualgatust käsitlev õigusakti ettepanek. Üldkohus leidis, et kodanikualgatuse eesmärk on juhtida liidu institutsioonide tähelepanu teatavatele küsimustele. Seega on komisjonil õigus iseseisvalt kaaluda, kas kodanikualgatus vastab liidu üldistele huvidele või mitte ning kui komisjon jõuab järeldusele, et kodanikualgatus on liidu üldistes huvides, saab ta esitada seadusandliku ettepaneku Euroopa Parlamendile ja nõukogule. 

Õigus komisjoni kutsuda üles on olemas lisaks kodanikualgatusele ka Euroopa Parlamendil ja nõukogul. Üldkohus märkis, et samad põhimõtted kohalduvad ka nende algatustele. Komisjon on iga temale esitatava algatuse puhul vaba otsustama, kas õigusakti ettepanek esitada või mitte.

Kui komisjon esitab teatises meetmed, mida ta kavatseb kodanikualgatuse suhtes võtta või võtmata jätta, on ta kohustatud oma valikuid põhjendama. Üldkohus on seisukohal, et komisjoni põhjendused peavad võimaldama hagejatel kindlaks teha, kas selles on tehtud vigu ning liidu kohtul teha oma kontrolli. Üldkohus lisas, et põhjenduse piisavust tuleb hinnata seoses vaidlusaluse kodanikualgatuse eesmärgiga. Näiteks kui kodanikualgatuse eesmärk ei olnud inimembrüo õigusliku seisundi määratlemine, vaid selleks oli hoopis inimembrüod hävitavate tegevuste rahastamise keelamine, siis ei pea komisjon omal algatusel määratlema inimembrüo õiguslikku seisundit. Sel juhul peab komisjon põhjendama vaid rahastamisega seonduvat.

Euroopa Komisjoni õigus õigusloomelist ettepanekut muuta või tagasi võtta
Euroopa Kohus on öelnud, et lisaks Euroopa Komisjoni õigusele otsustada, kas seadusandlik ettepanek esitada või mitte, on Euroopa Komisjonil õigus ka oma otsust muuta või tagasi võtta, kui nõukogu ei ole veel otsust vastu võtnud ja uuel ühenduse huvide hindamisel ilmneb, et kõnealuste meetmete võtmine on üleliigne. Euroopa Komisjoni õigus otsust muuta tuleneb ELTL-i artikli 293 lõikest 2. Kohtujuristi Niilo Jääskineni hinnangul kujutab Euroopa Komisjonil ELL-i artikli 17 lõike 1 kohaselt lasuv ülesanne seada liidu huvid esikohale endast peamist alust, mille põhjal tunnistada, et Euroopa Komisjonil on seadusandliku ettepaneku tagasivõtmise pädevus. Vaatamata sellele, et tagasivõtmise õigust ei ole sõnaselgelt aluslepingutes ega määruses sätestatud, peaks Euroopa Komisjonil see õigus olema, kui tal on samal ajal olemas õigus oma otsust muuta. Õigus oma otsust muuta on Euroopa Komisjonile antud eesmärgiga, et Euroopa Komisjon tagaks parima lahenduse leidmise, mis edendaks liidu üldisi huve. Kui tekib olukord, kus liidu üldisi huve ei esinda otsuse muutmine, näiteks kui meetmete võtmine on üleliigne või kellegi õigusi liigselt piirav või kahjustav, siis peab Euroopa Komisjonil olema õigus oma otsus tagasi võtta. Vastasel juhul jääks täitmata Euroopa Komisjoni kõige olulisem ülesanne, edendada liidu üldisi huve.

Hagi esitamine Euroopa Komisjoni otsuse vaidlustamiseks
ELTL-i artikkel 263 lõige 4 sätestab, et iga füüsiline või juriidiline isik võib esitada hagi temale adresseeritud või teda otseselt ja isiklikult puudutava akti vastu. Üldkohus on seisukohal, et määrusega nr 211/2011 ei ole antud kodanikualgatusele juriidilise isiku staatust. Üldkohus lisas, et kui kodanikualgatus ei ole registreeritud mõne liikmesriigi või kolmanda riigi õiguse kohaselt juriidilise isikuna ning kui ühestki õigusaktist ega komisjoni käitumisest ei nähtu, et kodanikualgatust käsitletakse eraldi subjektina, siis kodanikualgatusel menetlusvõime puudub. Sel juhul saavad Euroopa Komisjoni otsuse vaidlustamiseks hagi esitada kodanikualgatuse korraldajad füüsiliste isikutena.  

Üldkohus on seisukohal, et ELTL-I artiklil 263 põhineva tühistamishagi võib sõltumata akti laadist või vormist esitada liidu institutsioonide kõikide aktide vastu, mille eesmärk on tekitada siduvaid õiguslikke tagajärgi viisil, mis võib korraldajate huve riivata, tuues kaasa selge muutuse tema õiguslikus seisundis. Tuginedes Euroopa Kohtu praktikale märkis Üldkohus, et akti õiguslike tagajärgede tekitamise kindlakstegemisel, tuleb lähtuda selle eesmärgist, sisust, olemusest ning faktilisest ja õiguslikust kontekstist, milles see akt tehti. Õiguslikke tagajärgi saavad tekitada vaid komisjoni aktid, mis on suunatud kolmandatele isikutele. Näiteks asutusesisesed suunised on suunatud konkreetse asutuse töötajatele ning need ei oma õiguslikke tagajärgi kolmandate isikute suhtes. Võrdluseks võib tuua Euroopa Komisjoni õiguslikke ja poliitilisi järeldusi sisaldava teatise kodanikualgatuse kohta, mis on suunatud kolmandatele isikutele ehk kodanikualgatuse korraldajatele.   

Üldkohus märkis, et menetlust lõpetav komisjoni lõplik seisukoht, millega viimane otsustab õigusakti ettepanekut mitte esitada ja üldisemalt sellega seoses meetmeid mitte võtta, tuleb lugeda siduvaid õiguslikke tagajärgi tekitavaks, mis mõjutab korraldajate huve, tuues kaasa selge muutuse nende õiguslikus seisundis. Komisjoni keelduv otsus mõjutab kodanikualgatuse korraldajate huve, kuna korraldajad ei saavuta soovitud tulemust, mille saavutamiseks nad on järjepidevalt tööd teinud. Samuti toob keelduv otsus kaasa muutuse nende õiguslikus seisundis, kuna nad ei ole enam menetlusosalised, sest komisjoni keelduv teatis lõpetab menetluse. Juhul, kui komisjon otsustab õigusakti ettepaneku küll esitada, kuid komisjoni ettepanek erineb kodanikualgatusega taotletavast ning korraldajad ei ole ettepanekuga rahul, siis korraldajad saavad samuti hagi esitada. Seda põhjusel, et komisjoni otsus lõpetab menetluse, mistõttu korraldajad ei saavuta soovitud tulemust ega ole enam menetluseosalised.   

Euroopa Üldkohus vaatab muu hulgas läbi hagisid, mille on esitanud füüsilised või juriidilised isikud Euroopa Liidu organite õigusaktide peale, mis on neile adresseeritud või mis neid otseselt ja isiklikult puudutavad. Komisjoni teatis, millega ta otsustab õigusakti ettepanekut esitada või see esitamata jätta, on adresseeritud kodanikualgatuse korraldajatele ja puudutab neid otseselt, kuna see mõjutab nende huve ning toob kaasa muutuse nende õiguslikus seisundis. Eeltoodust tulenevalt saavad kodanikualgatuse korraldajad Euroopa Komisjoni otsuse vaidlustada, esitades hagi Euroopa Üldkohtule. Euroopa Kohtusse võib esitada apellatsioonkaebusi üldkohtu otsuste ja määruste peale õigusnormide ebaõige kohaldamise tõttu.

Viited 
 

Euroopa Liidu õigus