Elamisõigus Euroopa Liidus

Elamisõigus Euroopa Liidus on inimese õigus elada ja liikuda Euroopa Liidu territooriumil.

Euroopa Liidul (EL) on juriidilise isiku staatus ja omaette õiguskord, mis on eraldatud rahvusvahelisest õigusest. ELi õigusel on lisaks otsene või kaudne mõju liikmesriikide õigusaktidele ja see on liikmesriikide õigussüsteemi osa. ELi õigus jaguneb esmaseks ja teiseseks õiguseks. Esmase õiguse moodustavad ELi aluslepingud, mis on põhiolemuselt ELi õigusaktide hierarhias kõige kõrgemal seisvad aktid. Kõige tähtsamad ELi aluslepingud on Euroopa Liidu leping ja Euroopa Liidu toimimise leping (ELTL), milles määratletakse ELi seadusandliku võimu alus ja ulatus.

ELi lepingu art 13 lg 2 kohaselt tegutseb iga institutsioon talle aluslepingutega antud volituste piires ning vastavalt nendes sätestatud korrale, tingimustele ja eesmärkidele. Teisisõnu saavad ELi institutsioonid ja kogu EL tegutseda vaid neile aluslepingutega antud volituste ja seatud eesmärkide piires ning nende vastu võetud õigusaktid peavad põhinema mõnel konkreetsel aluslepingu artiklil. Esmase õiguse hulka kuulub ka Euroopa Liidu põhiõiguste harta,, millel on ELi lepingu art 6 kohaselt aluslepingutega samaväärne õigusjõud. Hartaga kinnitatakse muuhulgas õigust perekonna loomisele ja perekonnaelule ning keelatakse igasugune diskrimineerimine.

ELTLi art 21 lg 1 annab igale liidu kodanikule õiguse liikmesriikide territooriumil vabalt liikuda ja elada. Seda õigust ei tohi piirata, v.a juhul, kui aluslepingud sätestavad teisiti. ELi lepingu art 9 ja ELTLi art 20 kohaselt on ELi kodanik iga isik, kellel on mõne liikmesriigi kodakondsus. Kodakondsus määratletakse selle riigi seaduste kohaselt. Liidu kodakondsus täiendab, kuid ei asenda liikmesriikide kodakondsust, ning toob lisaks liikmesriigi kodakondsusest tulenevatele õigustele ja kohustustele kaasa eraldi õigused ja kohustused. ELi kodakondsus on alus, mis annab isikutele õiguse liikmesriikide territooriumil vabalt elada ja liikuda.

Euroopa Kohus (EK) sõnastas teed rajavas Singh'i kohtuotsuses need põhimõtted, mille kohaselt ELi kodaniku vaba liikumise õigused ei saa olla täies ulatuses toimivad, kui selline isik heitub neid rakendamast takistuste tõttu, mis võidakse tekitada tema päritoluriigis tema abikaasa sisenemisele ja elukohale. Eindi otsuses on EK juurde lisanud, et nimetatud pärssiv mõju ilmneb ka seetõttu, et on võimalik, et nimetatud kodanik ei saa tagasipöördumisel päritoluliikmesriiki jätkata lähedaste pereliikmetega kooselu, mis võis saada – kas abielu või perekonna taasühinemisega – alguse vastuvõtvas liikmesriigis.

Et konsolideerida mitmesuguseid õigusakte ja võtta arvesse isikute vaba liikumisega seotud ulatuslikku kohtupraktikat, võeti 29. aprilli 2004 vastu Euroopa Parlamendi ja Euroopa Nõukogu direktiiv 2004/38/EÜ, mis käsitleb ELi kodanike ja nende pereliikmete õigust liikmesriikide territooriumil vabalt liikuda ja elada. Direktiiv on ette nähtud selleks, et julgustada liidu kodanikke kasutama oma õigust vabalt liikuda ja elada liikmesriikide piires, vähendada halduslikke formaalsusi kõige hädavajalikumateni, paremini määratleda pereliikmete staatus ja piirata sissesõidukeelu või elamisõiguse tühistamise ulatust.

Direktiivi art 6 annab liidu kodanikele õiguse elada teises liikmesriigis kuni kolm kuud kehtiva isikutunnistuse või passi olemasolul. Seda põhimõtet kohaldatakse ka ELi kodanikuga kaasas olevate või temaga ühinevate mittekodanikest pereliikmete suhtes, kuid ainult kehtiva passi olemasolul. Lähtuvalt direktiivi art-st 7 on ELi kodanikul võimalik elada teise liikmesriigi territooriumil ka pikemalt. Resideerimisõiguse pikendamine kehtib määratud tingimustel ka pereliikmetele.

EK hinnangul ei anna direktiiv ELi kodaniku pereliikmetele eraldiseisvaid õigusi, vaid selles ette nähtud elamisluba on tuletatud õigustest, mis on ELi kodanikul oma vaba liikumise õiguse kasutamise tõttu. Teisisõnu on perekonnaliikme tuletatud õigus olemas üksnes selleks, et ELi kodanik saaks oma liikumisvabadust tõhusalt kasutada. Kohus nentis, et paikseks jäämine ja seega õiguse kasutamata jätmine võib eelkõige riivata ELi kodaniku liikumisvabadust ja talle ELTLi art 21 lg-st 1 tulenevate õiguste kasutamist ja kasulikku mõju.

ELi kodaniku mittekodanikust abikaasa või elukaaslase tuletatud elamisõigus Euroopa Liidus

Faktilised asjaolud
Kohtuasja C-89/17 materjalidest nähtuvalt kohtusid Ühendkuningriigi (ÜK) kodanik Philip Rado ja tema Lõuna-Aafrikast pärit elukaaslane Rozanne Banger Aafrikas. Seejärel elasid nad koos Madalmaades, kus R. Bangerile anti elamisluba kui liidu kodaniku mitteabielulisele elukaaslasele. Hiljem otsustasid nad kolida ÜK-sse, kus R. Banger elamisloa taotlus jäi rahuldamata põhjendusel, et ta ei ole P. Radoga abielus ega ole ÜK ametivõimude hinnangul tema perekonnaliige. Olukorda ei lahendanud ka see, et paar abiellus ÜK-s pärast seda, kui oli Madalmaadest lahkunud.

Kohtuasi C‑673/16 käsitleb küsimust, millistel tingimustel saaks Robert Clabourn Hamilton õiguse elada Rumeenias kauem kui kolm kuud. Eelotsusest nähtuvalt on Relu Adrian Coman Rumeenia ja USA kodanik, kes kohtus ja elas USAs selle kodaniku R. Hamiltoniga. Seejärel asus R. Coman tööle Belgias, kus paar ka abiellus ning tugevdas seeläbi oma perekonnaelu. Hiljem hakkasid abikaasad taotlema Rumeenialt R. Comanile pikaajalist elamisõigust. Rumeenia võimud teatasid, et esitatud taotlust ei rahuldata, sest riigisistes normides ette nähtud tingimuste kohaselt ei saa USA kodanikule antud ajutist Rumeenia elamisluba pikendada perekonna taasühinemise alusel.

Õiguslik hinnang

Isikute suhtes, kes ei kuulu direktiivi regulatsiooni alla, peab vastuvõttev liikmesriik direktiivi selle põhjenduse nr 6 alusel arvestama perekonna säilitamiseks isikute olukorraga, andes neile sisenemise ja elamise õiguse lähtuvalt nende suhetest liidu kodanikuga, arvestades seejuures nende rahalist või füüsilist sõltuvust liidu kodanikust. Seejuures toonitab direktiiv, et jätkuvalt on keelatud kodakondsuse alusel õiguste piiramine ja diskrimineerimine.

Euroopa Parlamendi ja Euroopa Nõukogu direktiivi 2004/38/EÜ artikli 2 kohaselt on Euroopa Liidu kodaniku pereliikmed:
-	abikaasa, tema alla 21-aastased või ülalpeetavad alanejad sugulased või vahetult ülenejad sugulased;
-	partner, kellega liidu kodanik on sõlminud liikmesriigi õigusaktide kohaselt registreeritud kooselu, tema alla 21-aastased või ülalpeetavad alanejad sugulased või vahetult ülenejad sugulased;
-	alanejad lähisugulased, kes on alla 21-aastased või ülalpeetavad;
-	ülalpeetavad ülenejad lähisugulased.

Euroopa Kohtu seisukoha kohaselt hõlmab pereliikme mõiste liikmesriigi kodaniku mittekodanikust samast soost isikut, kellega on sõlmitud abielu liikmesriigis. Direktiivi 2004/38/EÜ artikli 2 mõttes on abikaasa mõiste sooneutraalne.

Direktiivi kohaldatavus laieneb art 3 järgi kõigile soodustatud isikutele: ELi kodanikele ja pereliikmetele, kes on ELi kodanikega kaasas või ühinevad nendega, vaatamata selle liikmesriigi kodakondsuse puudumisele. Vastuvõttev liikmesriik peab kaaluma ja uurima iga isiku olukorda ning elamisõiguse andmisest keeldumisel esitama veenva ja põhjaliku vastuse. Kehtestatud isikute vaba liikumise piirang võib olla põhjendatud, kui see põhineb objektiivselt üldise huvi kaalutlustel ning on proportsionaalne õiguspäraselt taotleva eesmärgiga riigisiseses õiguses. Euroopa Kohus on korduvalt nentinud, et abinõu on proportsionaalne, kui abinõu on taotleva eesmärgi saavutamiseks sobiv ega ületa vajalikku selle saavutamiseks. Seejuures lasub vastuvõtval riigil kohustus hõlbustada kooskõlas oma õigusaktidega nii muude pereliikmete kui ka partneri, kellel on liidu kodanikuga püsiv ja nõuetekohaselt tõendatud suhe, riiki sisenemist ja seal elamist direktiivi artikli 3 järgi.

On märkimisväärne, et muud pereliikmed on ennekõike ELi kodaniku ülalpeetavad või leibkonnaliikmed lähteriigis ning sellised pereliikmed, kelle tõsine tervislik olukord nõuab vältimatult, et ELi kodanik peab neid isiklikult hooldama. EK täpsustab, et direktiivi art 3 lg 1 reguleerib ainult ELi kodaniku elamise ja sisenemise tingimusi nendes liikmesriikides, mille kodanik ta ei ole, ning see ei saa olla aluseks tema pereliikme tuletatud resideerimisõigusele liikmesriigis, mille kodakondsus on ELi kodanikul.

Bangeri eelotsuse ese on elamisloa taotlus mittekodanikust R. Bangerile ÜK-s. Selle riigi kodanik on P. Rado. Taotluse esitamise ajal ei olnud R. Banger ja P. Rado abielus ega registreeritud kooselus, kuigi elasid juba mitu aastat koos. Seetõttu ei saa kohtu hinnangul direktiivist tuletada R. Bangeri õigust sellele, et ÜK hõlbustaks tema elamisloa taotlemist. Samas leidis EK, et ka sellisel juhul ei tohi tuletatud elamisloa andmise tingimused analoogia alusel olla rangemad tingimustest, mis on direktiiviga ette nähtud niisuguse resideerimisõiguse andmiseks pereliikmele olukorras, kui ELi kodanik on teostanud oma õigust vabalt liikuda, asudes elama mittekodakondusjärgsesse riiki. Seejuures peab siiski EK arvates möönma, et direktiiv ei anna soodustatud isikule automaatset riiki sisenemise ja seal elamise õigust. Comani eelotsuses sisustas EK esimest korda direktiivi tähenduses mõistet abikaasa seoses samasooliste isikute vahel sõlmitud abieluga. Abikaasa on kohtu sügava veendumuse järgi isik, kes on teise isikuga seotud abielu kaudu ehk on direktiivi art 2 p 2 alap a mõistes pereliige. Kohus leidis, et mõiste abikaasa on sooneutraalne ja võib hõlmata ka samasoolist abikaasat. Kui aga tegemist oleks partneriga, kellega liidu kodanik on sõlminud liikmesriigi õigusaktide kohaselt registreeritud kooselu direktiivi art 2 p 2 alap b mõistes, siis oleks ta pereliige alles siis, kui vastuvõtva liikmesriigi õigus tunnistaks kooselulepingu abieluga võrdsena. 

Sellest järeldab EK, et ELi riik peab kolmanda riigi kodanikule tuletatud elamisõiguse andmise menetluses tunnustama abielu, mille mittekodanik on liidu samast soost kodanikuga sõlminud mõnes teises liikmesriigis viimati nimetatud riigi õiguse kohaselt, ja seda isegi siis, kui riigisisene õigus samasooliste isikute vahelist abielu ei tunnista. Ühtlasi peab liikmesriik kohtu hinnangul võimaldama sellisel isikul elada riigis kauem kui kolm kuud, sest tuletatud resideerimisõiguse suhtes ei või EK hinnangul kehtida direktiivi art-s 7 sätestatutest rangemad tingimused.

Järeldused ja rakendus Eestis

Seega ELi kodakondsuseta isikut, kellel on püsiv ja nõuetekohaselt tõendatud suhe või abiel-suhe ELi kodanikuga, kes on teostanud oma liikumisvabadust ning pöördub nüüd tagasi oma kodakondsusjärgsesse liikmesriiki, et seal elada, ei tohi kohelda ebasoodsamalt sellest, mis on direktiivis ette nähtud ELi mittekodanikule, kellel on võrdväärne suhe ELi kodanikuga ja kes kasutab õigust vabalt liikuda vastuvõtvas liikmesriigis. Sellises olukorras tuleb kodakondsusjärgsel liikmesriigil hõlbustada direktiivis nimetatud soodustatud isikute riiki sisenemist ja seal elamist ning teataval määral soodsamalt kohelda nende esitatud taotlusi võrreldes muude mittekodanike riiki sisenemise ja seal elamise taotlustega.

Peab arvestama, et soodustatud isikul tuleb kooskõlas ELi põhiõiguste harta art-st 47 tulenevate nõuetega tagada võimalus saada oma taotluse kohta otsus, milles on menetluslike tagatistena põhjalikult uuritud tema isiklikku olukorda ja mis on keeldumise korral piisavalt põhjendatud. Seejuures peab soodustatud isikul olema võimalik kasutada õiguskaitsevahendit tema suhtes tehtud negatiivse otsuse vaidlustamiseks. Vaidemenetluses peab siseriiklikul kohtul olema pädevus kontrollida, kas keeldumise otsus põhineb piisavalt kindlal faktilisel alusel ja kas on järgitud eespool nimetatud menetluslikke tagatisi.

Eesti Vabariigis puudub liidu kodaniku tagasipöördumisel temaga kaasas olevale või temaga ühinevale kolmanda riigi kodanikust pereliikmele kui soodustatud isikutele tuletatud elamisõiguse andmise kohtupraktika. Kohtuasjades 3-3-1-19-17 ja 3-16-2415 käsitlesid kohtud samasoolise abielupaari välismaalasest abikaasale tähtajalise elamisloa andmisest keeldumisega seonduvat, kuid nendes kohtuasjades direktiiv ei kohaldu, sest abielu oli sõlmitud USAs. 

Kohtuasjas 3-16-2415 osutus komistuskiviks rahvusvahelise eraõiguse seaduse (REÕS) § 55 lg 2, mis tunnistab välismaal sõlmitud abielu Eestis kehtivaks, kui see sõlmiti nõuetekohaselt vastavas riigis ning ühtlasi vastavuses mõlema abikaasa elukohajärgse riigi õigusega. Viidatud sättes sisalduvat abielu mõistet tuleb Riigikohtu hinnangul tõlgendada laiendavalt ning "lugeda abielu mõistega hõlmatuks ka kooselulepinguga sarnaselt registreeritud samasooliste isikute kooselu". Riigikohus ei tunnistanud samasoolise paari abielu Eestis kehtivaks, sest see ei vastanud ühe abikaasa elukohariigi (Eesti) õigusele. Kui aga paar tugevdaks abielujärgselt oma perekonnaelu mõnes teises liikmesriigis, siis tuleks analoogses kohtuasjas käesolevas töös viidatud EK kohtupraktikaga kindlasti arvestada. 

Eespool öeldu valguses on märkimisväärsed Tallinna Ringkonnakohtu tähelepanekud ELi liikmesriigis seaduslikult sõlmitud samasooliste abielu tunnustamise kohta Eestis kohtuasjades 3-13-1808 ja 3-15-2355. Kohus jõudis järeldusele, et välisriigis sõlmitud samasooliste abielu tunnustamine ei ole vastuolus Eesti siseriikliku õigusega. Juhul, kui selline abielu vastab ühtlasi Eesti õigusaktides sätestatud tingimustele, tuleb see lugeda kehtivaks ka Eestis.

Kui Eesti kodanik on välisriigis sõlminud samasoolise elukaaslasega abielu või alustanud või tugevdanud temaga registreerimata kooselu ning otsustab seejärel Eestisse tagasi pöörduda, siis ei kerki enam "üles küsimus, kas sellisele ühendusele tuleks anda õiguskaitse ka Eestis" ning millega selline õiguskaitse peaks võrdne olema. Käesolevas töös käsitletud EK värske kohtupraktika annab ammendava vastuse. Seetõttu ei jaga töö autorid Eesti pädevate ametiasutuste seisukohta, et käesolevas töös viidatud EK kohtupraktika USAs abiellunud ja kohtuasjas 3-16-2415 kaebajateks olnud Kristiina ja Sarah Rauda ei aita.

Samasoolised abikaasad ning vabaabielus olevad mees ja naine saavad teatud eelduste täitmisel EK kohtupraktikale tuginedes abielu sõlmimata asuda Eestisse elamisloaga elama. Kui Eesti kodanikul tekib raskusi oma samasoolisele abikaasale või registreerimata elukaaslasele Eestis elamisloa saamisega riigisisese seadusandluse normide kohaldamise pinnalt, siis on kohaseks lahenduseks oma perekonnaelu alustamine või tugevdamine mõnes teises liikmesriigis, kus soodustatud isik saaks kõigi eelduste kohaselt liikmesriigi elamisloa. Seejärel saaks paar pöörduda Eestisse tagasi, tuginedes direktiivi 2004/38 ja ELTLi koosmõjul Eesti kohustusele hõlbustada neile elamisloa andmist, uurides seejuures põhjalikult taotleja isiklikku olukorda. 

Kuna Eesti seadusandlus nimetab samasooliste abielu tühiseks, siis ei või töö autorite hinnangul olla ka takistusi väljastpoolt Eestit abiellunud partnerite vahel, kelle abielu Eesti ei tunnista, Eestis kooselulepingu sõlmimiseks. Kehtivale kooselulepingule laieneb Eesti Vabariigi põhiseadusest tulenev perekonnaelu kaitseala. Sel juhul avaneks Raudadele võimalus taotleda Sarah'le elamisluba uuesti ja tugineda seejuures välismaalaste seaduse §-i 118 vastuolule Eesti Vabariigi põhiseadusega. Nimetatud asjaolule on juhtinud tähelepanu ka õiguskantsler.

Eesti kodaniku samast soost registreeritud kooselupartnerile elamisõiguse andmises on välismaalaste seaduse vastavad sätted Tallinna Ringkonnakohus haldusasjades nr 3-16-1903 ja nr 3-17-51 põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistanud ning toimub nimetatud sätete põhiseaduspärasuse kontroll. Kuna need kaks otsust ei ole veel aprill 2019 seisuga avalikustatud, ei ole teada, mis riigis on kaebajate kooselud registreeritud ning mis on selle õiguslikud tagajärjed Eestis Koos § 7 lg 2 ja REÕS § 7 ning § 55 lg 2 koosmõjul.

Pöörddiskrimineerimise olukorra kujunemine ELi kodaniku vaba liikumise õiguse realiseerimisel 
ELi kodakondsus ei ole samaväärne liikmesriigi kodakondsusega, vaid täiendab viimast. See annab isikutele õigused, mis kehtivad üle terve ELi. Väljakujunenud ja läbiva kohtupraktika kohaselt peavad liikmesriigid järgima liidu õigust. Üldine reegel on, et ELi kodanik või tema mittekodanikust kaaslane koos temaga võib kehtiva passi olemasolul viibida liikmesriigis kuni kolm kuud. 

Liikmesriikidel on riiki sisemise lubamisel ja viibimisaja määramisel ulatuslik kaalutlusõigus, kuid ikkagi on vastuvõtval riigil kohustus järgida, et tema riigisisese õiguse normid sisaldavad kriteeriume, mis ei lähe vastuollu sõnaga "hõlbustama" isiku enda perekonnaliikmetega sõltuvussuhete kohta kasutatud sõnade tavatähendusega, ning mis ei võta nimetatud sättelt selle kasulikku mõju.

ELi kodaniku ja tema perekonnaliikmete vaba liikumist ning teiste liikmesriikide territooriumil kehtiva elamisõiguse taotlemist reguleerib direktiiv. Samuti kehtib see ELi kodaniku mittekodanikest pereliikmete suhtes. Direktiiv näeb ette teatud nõuded ELi kodanikele ja nende perekonnaliikmetele, kui soovitakse vastuvõtvas liikmesriigis elada kauem kui kolm kuud. Selleks tuleb tõendada, et elamisluba taotlev perekonnaliige kuulub direktiivis kajastatud mõistete pereliige ja soodustatud isik alla. 

Pereliikmed on direktiivi ja EK kohtupraktika koostoimes ka ELi kodaniku mittekodanikust (samasooline) abikaasa ning erisooline elukaaslane, kellega ei ole vastuvõtva liikmesriigi õigusaktide kohaselt registreeritud kooselu sõlmitud ("muu pereliige"). Samad põhimõtted kehtivad nii vastuvõtvasse liikmesriiki sisenemisel kui ka kodakondsusjärgsesse riiki tagasipöördumisel.

ELi liikmesriik võib vabalt otsustada, kas lubada oma riigisiseses õiguses samasooliste isikute abielu või anda elamisluba abieluvälisele elukaaslasele. Samas ei või riik EK seisukohalt keelduda elamisloa andmisel tunnistamast teises liikmesriigis sõlmitud taolist seaduslikku abielu ega tohi keelduda elamisloa andmisest põhjendusel, et tegemist on samasooliste abieluga või registreerimata erisooliste elukaaslastega. 

Analüüsitud kohtuotsused on tehtud eelotsusetaotluse alusel. Selline taotlus võimaldab liikmesriikide kohtutel saada kohtuvaidluste lahendamisel EK-lt abi liidu õiguse tõlgendamisel või ELi õigusakti kehtivuse üle otsustamisel. Samas peab arvestama, et EK ei lahenda siseriiklikku kohtuvaidlust, mis jääb siseriikliku kohtu pädevusse. Seejuures on EK otsus siiski siduv ka teistele siseriiklikele kohtutele, kes lahendavad sarnast probleemi. 

Autorid ei välista, et analoogia alusel laiendatakse liidu õiguse ühetaolise kohaldamise eesmärgil Euroopa ühiskonna arengut silmas pidades tagasipöörduvate ELi kodanike perekonnaliikmetele antud direktiivist ja ELTList tuletatud hõlbustatud õigused ka liikmesriikide välismaalaste saabumise, viibimise, elamise ja töötamise alustele. 

Autorid arvavad, et liikmesriikide ainupädevuses olevate õigusnormide andmise õigust seeläbi ei kahandata, sest lahendatakse sisuliselt paikse ELi kodaniku vaba liikumise ja õigusega elada vabalt ELi piires seonduvat. ELi kodaniku liikumisvabadust võib autorite veendumusel aga piirata ka kodakondsusriigist "üheotsapiletiga" pöörddiskrimineerimisest tingitud pererände põhjustel väljakolimise sund.

Viited 

Euroopa Liidu õigus