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service public? Qu’est-ce que créer un service public? C’est décider que la satisfaction de tel ou tel besoin d’intérêt général sera procurée par l’organisation d’une administration spéciale. Donc, pour que l’autorisation générale donnée par le Parlement aux grandes personnes morales publiques, comme le département, la commune, les colonies, de créer des services publics, puisse jouer, pour que la création de ces services publics soit légale en soi, il faut nécessairement qu’il y ait nécessité de pourvoir à l’intérêt général local. De quoi se compose cet intérêt général local ? De la collectivité des intérêts particuliers des habitants de la circonscription, des usages éventuels du service public. Si, par suite de l’activité de l’initiative privée, de l’initiative des industriels et des commerçants, chacun de ces intérêts particuliers reçoit satisfaction, et satisfaction, dans des conditions pécuniaires ou autres, qui ne soient prohibitives pour aucun membre de ce groupement, il n'y a plus d’intérêt collectif à satisfaire, il n’y a plus de base légale au service public. Et ainsi se vérifie, juridiquement et logiquement, la formule de vos arrêts, qui ne permet l’intervention de l’autorité administrative qu’en cas de défaillance de l’industrie privée. Eh bien ! si cette formule est exacte, c’est la condamnation, en principe, de l’institution départementale, qui fait l’objet de la requête. Car un fait est patent. De nombreuses Sociétés d’assurances contre l’incendie, les unes mutuelles, les autres à primes fixes, ont des représentants et poursuivent leurs opérations à l’intérieur du territoire de Belfort ; les tarifs qu’elles y appliquent sont ceux en vigueur dans toute la France ; donc serait, dès lors, pour les habitants de ce territoire, la circonstance exceptionnelle, la circonstance de crise commerciale, industrielle, économique qui justifierait l’intervention du conseil général, et de façon précise la création du service départemental d’assurance contre l’incendie ? Nous ne pouvons l’apercevoir, et par suite, nous en aurions fini, et nous vous donnerions, tout de suite, nos conclusions d’annulation, si l’administrateur du territoire de Belfort et le ministre de l’intérieur n’avaient, subsidiairement, et par un moyen détourné, tenté de défendre l’institution attaquée. Admettons, disent l’administrateur et le ministre, que la
condamnation, en principe, de l’institution départementale, qui fait l’objet de la requête. Car un fait est patent. De nombreuses Sociétés d’assurances contre l’incendie, les unes mutuelles, les autres à primes fixes, ont des représentants et poursuivent leurs opérations à l’intérieur du territoire de Belfort ; les tarifs qu’elles y appliquent sont ceux en vigueur dans toute la France ; donc serait, dès lors, pour les habitants de ce territoire, la circonstance exceptionnelle, la circonstance de crise commerciale, industrielle, économique qui justifierait l’intervention du conseil général, et de façon précise la création du service départemental d’assurance contre l’incendie ? Nous ne pouvons l’apercevoir, et par suite, nous en aurions fini, et nous vous donnerions, tout de suite, nos conclusions d’annulation, si l’administrateur du territoire de Belfort et le ministre de l’intérieur n’avaient, subsidiairement, et par un moyen détourné, tenté de défendre l’institution attaquée. Admettons, disent l’administrateur et le ministre, que la création d’une caisse d’assurance départementale ne rentre pas dans les objets d’intérêt départemental, visés par la loi du 10 août 1871 ; qu’à la date de cette loi, le Parlement n’ait pas compris les caisses d’assurances dans son autorisation générale de services départementaux; admettons que, malgré révolution des idées sur le développement des services publics depuis cette date, on ne puisse encore concevoir juridiquement un département assureur en principe, il y a eu, en tout cas, deux textes légaux qui ont expressément visé des caisses d’assurances départementales, qui ont spécialement appelé de telles caisses à la vie juridique, c’est l’article 17 de la loi de finances du 13 avril 1898 et l’article 5 de la loi de finances du 31 janvier 1907. Le premier de ces articles dispose textuellement que les Compagnies et Sociétés d’assurances contre l’incendie (à l’exception des caisses départementales organisées par les conseils généraux) sont assujetties à une taxe fixe annuelle à raison de 6 francs par million sur le capital qu’elles assurent en France; et le second, après avoir constitué sur les mêmes Compagnies une nouvelle taxe de 12 francs, dispose, dans son paragraphe 2 : Sont et demeurent exemptés de cette taxe tous les capitaux
le développement des services publics depuis cette date, on ne puisse encore concevoir juridiquement un département assureur en principe, il y a eu, en tout cas, deux textes légaux qui ont expressément visé des caisses d’assurances départementales, qui ont spécialement appelé de telles caisses à la vie juridique, c’est l’article 17 de la loi de finances du 13 avril 1898 et l’article 5 de la loi de finances du 31 janvier 1907. Le premier de ces articles dispose textuellement que les Compagnies et Sociétés d’assurances contre l’incendie (à l’exception des caisses départementales organisées par les conseils généraux) sont assujetties à une taxe fixe annuelle à raison de 6 francs par million sur le capital qu’elles assurent en France; et le second, après avoir constitué sur les mêmes Compagnies une nouvelle taxe de 12 francs, dispose, dans son paragraphe 2 : Sont et demeurent exemptés de cette taxe tous les capitaux assurés aux caisses départementales. Ainsi la légalité de telles institutions, dit le ministre de l’intérieur, ne semble plus pouvoir être mise en cause, puisqu’elles ont reçu la consécration législative et, qu’elles bénéficient d’une exemption de taxe, qui a été discutée et critiquée au Sénat, lors de l’élaboration de la loi. D’ailleurs, ajoute le ministre de l’intérieur, il existe en fait des caisses d’assurances départementales, dans quatre départements : Meuse, Marne, Ardennes et Somme. Nous ne pouvons, messieurs, qu’avoir quelque reconnaissance à M. le ministre de l’intérieur, de cette addition, car c’est précisément de son texte, de l’existence de fait (qu’il affirme) des quatre caisses ci-dessus visées, que nous comptons tirer la réponse à un argument de dernière heure, mais qui n’est pas sans valeur, quoique l’administrateur trouve qu’ « à lui seul pareil argument n’est peut-être pas décisif ». À l’encontre du moyen invoqué, on pourrait dire, tout d’abord, qu’il s’agit de textes de lois de finances, et qu’en principe, les lois de finances, qui ne doivent, en théorie, avoir pour objet que de régler le budget de l'État, et les impôts à percevoir, ne sauraient modifier des textes organiques aussi importants que les articles 46, 47 et 48 de
D’ailleurs, ajoute le ministre de l’intérieur, il existe en fait des caisses d’assurances départementales, dans quatre départements : Meuse, Marne, Ardennes et Somme. Nous ne pouvons, messieurs, qu’avoir quelque reconnaissance à M. le ministre de l’intérieur, de cette addition, car c’est précisément de son texte, de l’existence de fait (qu’il affirme) des quatre caisses ci-dessus visées, que nous comptons tirer la réponse à un argument de dernière heure, mais qui n’est pas sans valeur, quoique l’administrateur trouve qu’ « à lui seul pareil argument n’est peut-être pas décisif ». À l’encontre du moyen invoqué, on pourrait dire, tout d’abord, qu’il s’agit de textes de lois de finances, et qu’en principe, les lois de finances, qui ne doivent, en théorie, avoir pour objet que de régler le budget de l'État, et les impôts à percevoir, ne sauraient modifier des textes organiques aussi importants que les articles 46, 47 et 48 de la loi du 10 août 1871 sans que l’intention de modification soit explicitement exprimée dans le texte même. Pareille réponse ne serait guère adéquate à une pratique, devenue traditionnelle, que blâment toutes les autorités du Parlement, mais dont elles usent à de plus en plus fréquentes reprises. Ce n’est donc pas parce que les dispositions invoquées sont des dispositions de lois de finances, mais plutôt parce que ce sont uniquement des dispositions de lois fiscales que nous écarterons l’argument du ministre de l’intérieur. Qu’est-ce, en effet, qu’une loi fiscale? C’est une loi destinée à frapper la matière fiscale, la matière imposable, et qui la saisit là où elle se trouve, sans s’inquiéter, de façon primordiale, des conditions où elle s’y trouve, qui la saisit telle qu’elle apparaît, en fait, sans se préoccuper de savoir ce qu’elle vaut en droit. La loi fiscale frappe donc des états de fait. et non des situations de droit, et, dans ces états de fait, fait, en conséquence, un département entre ce qui tombera sous le coup de l’impôt et ce qui pourra lui échapper. Donc, qu’il s’agisse de dispositions fiscales d’assujettissement ou d’exemptions, ces dispositions, par le seul fait qu’elles mentionnent des éléments de
pas parce que les dispositions invoquées sont des dispositions de lois de finances, mais plutôt parce que ce sont uniquement des dispositions de lois fiscales que nous écarterons l’argument du ministre de l’intérieur. Qu’est-ce, en effet, qu’une loi fiscale? C’est une loi destinée à frapper la matière fiscale, la matière imposable, et qui la saisit là où elle se trouve, sans s’inquiéter, de façon primordiale, des conditions où elle s’y trouve, qui la saisit telle qu’elle apparaît, en fait, sans se préoccuper de savoir ce qu’elle vaut en droit. La loi fiscale frappe donc des états de fait. et non des situations de droit, et, dans ces états de fait, fait, en conséquence, un département entre ce qui tombera sous le coup de l’impôt et ce qui pourra lui échapper. Donc, qu’il s’agisse de dispositions fiscales d’assujettissement ou d’exemptions, ces dispositions, par le seul fait qu’elles mentionnent des éléments de taxation, en en négligeant expressément certains autres, ne sauraient donner aux uns ou aux autres, par cela même, un statut légal. Un exemple topique nous est fourni par le droit d’accroissement sur les congrégations non autorisées, qui a été précisément établi pour atteindre la main-morte occulte, c’est-à-dire les immeubles des congrégations qui n’ont pas la personnalité morale. La taxe des biens de main-morte, établie en 1849, pour remplacer les droits de mutation auxquels échappent les biens des personnes morales, était considérée comme insuffisante à l’égard des congrégations religieuses ; car elle ne pesait pas sur les biens meubles et ne pouvait pas peser sur les congrégations non autorisées. Il y avait donc une sorte de privilège fiscal pour les congrégations non autorisées, pour celles n’existant que de fait. C’est pour faire disparaître ce privilège, semblant d’autant plus anormal qu’il s’appliquait à un état de fait, plus ou moins contraire au droit, qu’on établit le droit d’accroissement, représenté depuis la loi du 16 avril 1895, par une taxe d’abonnement assise sur la valeur vénale des meubles et immeubles possédés par les groupements imposables. Mais la disposition primitive de taxation, la loi du 28 décembre 1880, article 3 (loi de finances) porte
congrégations qui n’ont pas la personnalité morale. La taxe des biens de main-morte, établie en 1849, pour remplacer les droits de mutation auxquels échappent les biens des personnes morales, était considérée comme insuffisante à l’égard des congrégations religieuses ; car elle ne pesait pas sur les biens meubles et ne pouvait pas peser sur les congrégations non autorisées. Il y avait donc une sorte de privilège fiscal pour les congrégations non autorisées, pour celles n’existant que de fait. C’est pour faire disparaître ce privilège, semblant d’autant plus anormal qu’il s’appliquait à un état de fait, plus ou moins contraire au droit, qu’on établit le droit d’accroissement, représenté depuis la loi du 16 avril 1895, par une taxe d’abonnement assise sur la valeur vénale des meubles et immeubles possédés par les groupements imposables. Mais la disposition primitive de taxation, la loi du 28 décembre 1880, article 3 (loi de finances) porte textuellement que les dispositions s’appliquent aux sociétés et aux associations, même de fait, existant entre tous ou quelques-uns des membres des associations non reconnues. La loi de finances de 1895 parle de même des associations non reconnues. Il est donc évident que la loi fiscale a visé ici un état de fait, extra-légal en lui-même. Qui pourrait soutenir que pareille mention a eu pour effet de donner un statut légal à toutes les congrégations en bloc? L’argument du ministre de l’intérieur tombe donc devant ce précédent formel. Il y en aurait d’autres à citer; pour parier de lois fiscales plus récentes, on peut rapprocher des dispositions des lois de 1884 et de 1895 précitées, — quoique le rapprochement paraisse, au premier abord, un peu anormal, — les dispositions de la loi récente du 26 juin 1920, qui, en augmentant les droits sur les spectacles, a textuellement cité les combats de coqs et les courses de taureaux. Tout le monde connaît les incidents administratifs relatifs à l’interdiction de certaines de ces exhibitions d’ailleurs fort populaires. Personne n’a encore soutenu que la loi du 26 juin 1920, et son précédent législatif, la loi du 30 décembre 1916, avait eu pour effet, par
de fait, extra-légal en lui-même. Qui pourrait soutenir que pareille mention a eu pour effet de donner un statut légal à toutes les congrégations en bloc? L’argument du ministre de l’intérieur tombe donc devant ce précédent formel. Il y en aurait d’autres à citer; pour parier de lois fiscales plus récentes, on peut rapprocher des dispositions des lois de 1884 et de 1895 précitées, — quoique le rapprochement paraisse, au premier abord, un peu anormal, — les dispositions de la loi récente du 26 juin 1920, qui, en augmentant les droits sur les spectacles, a textuellement cité les combats de coqs et les courses de taureaux. Tout le monde connaît les incidents administratifs relatifs à l’interdiction de certaines de ces exhibitions d’ailleurs fort populaires. Personne n’a encore soutenu que la loi du 26 juin 1920, et son précédent législatif, la loi du 30 décembre 1916, avait eu pour effet, par effet immédiat, de faire des courses de taureaux une institution municipale ! Puisqu’il est établi qu’une disposition fiscale peut viser de pareils états de fait, pour adopter le moyen de défense du ministre de l’intérieur et de l’administrateur du territoire de Belfort, il faudrait donc, d’une part, qu’il nous fût démontré que les dispositions de lois de finances qu’ils rappellent, ou bien ne correspondaient pas à un état de fait existant, lors de leur promulgation, et ne pouvaient viser dès lors qu’une situation de droit nouvelle désormais consacrée par le législateur, ou bien avaient été, de l’intention formelle du législateur, votées dans le seul but de transformer l’état de fait, existant en une situation juridique définitive et immuable. Or l’instruction de l’affaire nous prouve que ni l’une, ni l’autre de ces démonstrations n’est ici possible. a) En premier lieu, en 1898, comme en 1907, il y avait, ainsi que nous le fait connaître M. le ministre de l’intérieur lui-même, des caisses départementales des incendiés dans des départements. Qu’était-ce que ces caisses ? Des institutions créées par le conseil général, en vertu des lois existantes? Pas du tout. Il semble que plusieurs des caisses en question soient une simple survivance des
démontré que les dispositions de lois de finances qu’ils rappellent, ou bien ne correspondaient pas à un état de fait existant, lors de leur promulgation, et ne pouvaient viser dès lors qu’une situation de droit nouvelle désormais consacrée par le législateur, ou bien avaient été, de l’intention formelle du législateur, votées dans le seul but de transformer l’état de fait, existant en une situation juridique définitive et immuable. Or l’instruction de l’affaire nous prouve que ni l’une, ni l’autre de ces démonstrations n’est ici possible. a) En premier lieu, en 1898, comme en 1907, il y avait, ainsi que nous le fait connaître M. le ministre de l’intérieur lui-même, des caisses départementales des incendiés dans des départements. Qu’était-ce que ces caisses ? Des institutions créées par le conseil général, en vertu des lois existantes? Pas du tout. Il semble que plusieurs des caisses en question soient une simple survivance des « bureaux des incendiés », institutions d’assistance de l’ancien régime. Ce fut, en 1804, 1805, 1819 que les préfets des départements dont il s’agit, frappés de ce fait qu’à une époque où l’industrie de l’assurance n’existait pas encore, il n’y avait d’autre remède, en cas de sinistre, que de procéder à des quêtes ou collectes en faveur des incendiés peu fortunés, crurent devoir réglementer ces collectes, en se rattachant aux institutions anciennes, afin de remédier à des abus signalés et pour régulariser les allocations. Au point de vue des principes généraux, la légalité de pareilles créations par le préfet est, à l’heure actuelle, plus que douteuse. Et si vous étiez saisis aujourd’hui d’une décision préfectorale prise en pareilles conditions, il est évident que vous accueilleriez le recours. Mais, à l’époque dont nous parlons, le contentieux administratif n’était qu’à l’état d’embryon, et l’institution subsista faute de recours susceptible de la faire annuler. M. le ministre de l’intérieur nous fait connaître, il est vrai, que les Compagnies privées d’assurances avaient, longtemps après la création dont nous parlons, contesté la régularité de ces caisses; mais il nous fait connaître, tout de suite, que les recours ont été rejetés pour forclusion, de telle sorte
à des quêtes ou collectes en faveur des incendiés peu fortunés, crurent devoir réglementer ces collectes, en se rattachant aux institutions anciennes, afin de remédier à des abus signalés et pour régulariser les allocations. Au point de vue des principes généraux, la légalité de pareilles créations par le préfet est, à l’heure actuelle, plus que douteuse. Et si vous étiez saisis aujourd’hui d’une décision préfectorale prise en pareilles conditions, il est évident que vous accueilleriez le recours. Mais, à l’époque dont nous parlons, le contentieux administratif n’était qu’à l’état d’embryon, et l’institution subsista faute de recours susceptible de la faire annuler. M. le ministre de l’intérieur nous fait connaître, il est vrai, que les Compagnies privées d’assurances avaient, longtemps après la création dont nous parlons, contesté la régularité de ces caisses; mais il nous fait connaître, tout de suite, que les recours ont été rejetés pour forclusion, de telle sorte que la solution des litiges ainsi commencés ne peut servir d’argument ni dans un sens ni dans l’autre. Donc, lors des textes de 1898 et de 1907, des caisses d’assurances départementales existaient en fait, mais n’existaient qu’en fait. b) Aux époques dont il s’agit, le Parlement a-t-il manifesté l’intention, non pas de tenir compte seulement d’un état de fait, mais de valider des organisations illégalement nées, et d’en ratifier formellement la formation. Faut-il voir, dans l’incident des deux articles de lois cités, une autorisation générale et absolue donnée aux conseils généraux, de créer des caisses départementales d’assurances? La forme des textes invoqués permettrait, tout d’abord, de douter de la véracité d’une réponse affirmative à pareille question. Si nous avons admis qu’une loi de finances peut, à la rigueur, contenir une réforme administrative, encore faut-il qu’elle y soit clairement exprimée. Comment admettre, en principe, que le législateur ait voulu par une phrase incidente, permettre l’organisation de toutes sortes d’assurances administratives, sans édicter lui-même aucune mesure destinée à assurer la sauvegarde des finances départementales et les intérêts mêmes des assurés ! Comment surtout l’admettre, après qu’on a pris connaissance des travaux préparatoires des dispositions légales en cause ! Aucun passage des travaux
pas de tenir compte seulement d’un état de fait, mais de valider des organisations illégalement nées, et d’en ratifier formellement la formation. Faut-il voir, dans l’incident des deux articles de lois cités, une autorisation générale et absolue donnée aux conseils généraux, de créer des caisses départementales d’assurances? La forme des textes invoqués permettrait, tout d’abord, de douter de la véracité d’une réponse affirmative à pareille question. Si nous avons admis qu’une loi de finances peut, à la rigueur, contenir une réforme administrative, encore faut-il qu’elle y soit clairement exprimée. Comment admettre, en principe, que le législateur ait voulu par une phrase incidente, permettre l’organisation de toutes sortes d’assurances administratives, sans édicter lui-même aucune mesure destinée à assurer la sauvegarde des finances départementales et les intérêts mêmes des assurés ! Comment surtout l’admettre, après qu’on a pris connaissance des travaux préparatoires des dispositions légales en cause ! Aucun passage des travaux préparatoires des deux lois de finances ne permet de déclarer que le Parlement ait eu la pensée de statuer au-delà du régime fiscal qu’il édictait. Prenons d’abord le texte de 1898 : L’article 17 de la loi du 13 avril 1898, c’est ce qu’on appelle l’impôt des pompiers. Son origine est dans un amendement de M. Alexandre Bérard, présenté dans la séance du 3 novembre 1897, lors de la discussion du budget de l’intérieur, et proposant une subvention de l’État pour donner des secours aux pompiers blessés ou à leurs veuves, l’impôt à insérer dans la loi de finances devant servir à couvrir la subvention. L’article de loi de finances en question fut voté sans qu’il soit parlé des caisses départementales. Le Sénat disjoignit l’article. La commission du budget de la Chambre le rétablit, en ajoutant dans le texte l’incise relative aux caisses départementales, sans donner la moindre explication. Pourquoi ? Parce qu’évidemment certains membres de la commission avaient visé des caisses existantes qu’ils connaissaient. En 1907, le seul passage où M. Mougeot, rapporteur général, parle des caisses départementales, est un passage où il parle uniquement de la caisse de la Meuse, une de celles existantes en fait, et où