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intérêts d’une région, tantôt trop grand pour concentrer ceux d’un groupement de communes, se trouvant « en marge » des intérêts réels d’une collectivité véritable. Aussi, alors que la loi du 5 avril 1884 dispose que le conseil municipal règle les affaires de la commune, émettant ainsi le principe que le conseil municipal centralise tous les intérêts du groupe local, a. des pouvoirs extrêmement généraux pour l’organisation de la vie locale, peut, dès lors, fonder des services publics communaux sans énumération limitative, la loi du 10 août 1871 a commencé par énumérer les services départementaux, et ce n’est qu’en que phrase subsidiaire, incidente, qu’elle a ajouté que le conseil général pourrait être appelé à délibérer sur les objets d’intérêt départemental, plaçant ces délibérations dans la catégorie de celles sujettes à suspension par un décret motivé, et non dans celles exécutoires sauf violation de la loi. Dans l’énumération de l’article 46, nous ne trouvons rien qui puisse autoriser explicitement la création d’une caisse d’assurance départementale, surtout d’une caisse non mutuelle. Aussi n’insisterons-nous pas sur ce point spécial, développé et dans le mémoire des requérants et dans les observations en réponse de l’administrateur. Il est évident que le 14e dudit article qui parle d’assurance des bâtiments départementaux ne vise pas le cas actuel, et c’est la seule fois où le mot assurance est prononcé par la loi départementale. Il est évident, d’autre part, qu’il ne s’agit pas de la création d’une institution d’assistance publique (20e de l’article). Nous l’avons montré par les statuts ; ce n’est même pas une institution de prévoyance, puisqu’il ne s’agit pas d’une mutuelle, et que d’ailleurs le mot prévoyance n’est pas prononcé dans l’article 46, que nous visons. On ne peut donc rattacher la création du conseil général de Belfort à la légalité qu’au moyen des expressions un peu vagues du neuvième paragraphe de l’article 18, que précisément d’ailleurs l’Administrateur n’a pas visé dans ses statuts d’organisation. Que cet article 48 puisse, dans une certaine mesure, couvrir la légalité d’une institution d’assurance départementale, cela peut s’admettre à la rigueur, en théorie. On peut, à la rigueur, en
parle d’assurance des bâtiments départementaux ne vise pas le cas actuel, et c’est la seule fois où le mot assurance est prononcé par la loi départementale. Il est évident, d’autre part, qu’il ne s’agit pas de la création d’une institution d’assistance publique (20e de l’article). Nous l’avons montré par les statuts ; ce n’est même pas une institution de prévoyance, puisqu’il ne s’agit pas d’une mutuelle, et que d’ailleurs le mot prévoyance n’est pas prononcé dans l’article 46, que nous visons. On ne peut donc rattacher la création du conseil général de Belfort à la légalité qu’au moyen des expressions un peu vagues du neuvième paragraphe de l’article 18, que précisément d’ailleurs l’Administrateur n’a pas visé dans ses statuts d’organisation. Que cet article 48 puisse, dans une certaine mesure, couvrir la légalité d’une institution d’assurance départementale, cela peut s’admettre à la rigueur, en théorie. On peut, à la rigueur, en effet, considérer une organisation d’assurance comme une organisation d’intérêt départemental, puisqu’en fait, c’est parfois dans la circonscription d’un département que naissent et qu’exercent les Compagnies d’assurances privées; il y a quelques-unes de ces Compagnies qui portent des noms de départements. Mais alors si, par hypothèse, un service départemental d’assurance contre l’incendie organisé par un conseil général ne peut être, en tout cas, qu’un de ces services innommés, ressortissant de la délégation générale donnée aux grandes personnes morales publiques et dont la création ne résulte pas d’un texte spécial et précis des lois organiques, il faut, de toute nécessité, appliquer à l’espèce actuelle la jurisprudence sur les services innommés et c’est ce qui nous amène à vous rappeler en quelques mots cette jurisprudence d’après laquelle le service public, non spécialement prévu par un texte, ne peut exister qu’à défaut de service privé. A ce propos, les requérants, à l’encontre desquels le ministre de l’intérieur a donné un avis défavorable, invoquent, tout d’abord, la jurisprudence administrative proprement dite. Ils rappellent que le ministre de l’intérieur, déjà consulté par un préfet de la même région, celle des Vosges, sur la légalité de la création d’une caisse départementale d’assurance contre l’incendie, écrivait, le 9
l’incendie organisé par un conseil général ne peut être, en tout cas, qu’un de ces services innommés, ressortissant de la délégation générale donnée aux grandes personnes morales publiques et dont la création ne résulte pas d’un texte spécial et précis des lois organiques, il faut, de toute nécessité, appliquer à l’espèce actuelle la jurisprudence sur les services innommés et c’est ce qui nous amène à vous rappeler en quelques mots cette jurisprudence d’après laquelle le service public, non spécialement prévu par un texte, ne peut exister qu’à défaut de service privé. A ce propos, les requérants, à l’encontre desquels le ministre de l’intérieur a donné un avis défavorable, invoquent, tout d’abord, la jurisprudence administrative proprement dite. Ils rappellent que le ministre de l’intérieur, déjà consulté par un préfet de la même région, celle des Vosges, sur la légalité de la création d’une caisse départementale d’assurance contre l’incendie, écrivait, le 9 août 1917 : « Les règles générales applicables aux établissements publics et notamment aux départements s’oppose à ce que ces établissements constituent des entreprises commerciales ou industrielles ou s’y associent d’une manière plus ou moins directe. Leur spécialité, limitée aux services que la loi a placés dans leurs attributions, laisse en dehors de leur action les autres fondations ou entreprises qui relèvent par leur nature de l’initiative privée. » Nous ne retiendrons guère ce premier argument qui tend surtout à mettre le ministre de l’intérieur en contradiction avec lui-même. Nous ne le retiendrons pas parce que, dans ce précédent, le ministre s’appuyait notamment sur le principe de la spécialité, et que pareil principe, depuis votre arrêt (Commune de Labastide-Saint-Pierre, 26 décembre 1908, p. 1083), ne s’applique plus strictement, comme nous l’avons fait ressortir déjà, aux personnes morales administratives à compétence étendue. Mais des avis du Conseil d’Etat tendent de plus près la question actuelle. Sans insister, outre mesure, sur les avis très connus du 2 août 1894, concernant la création, par la municipalité de Roubaix, d’une pharmacie municipale, du 15 mars 1900 sur un projet de loi tendant à autoriser la ville de Lille à exploiter directement un service de
en dehors de leur action les autres fondations ou entreprises qui relèvent par leur nature de l’initiative privée. » Nous ne retiendrons guère ce premier argument qui tend surtout à mettre le ministre de l’intérieur en contradiction avec lui-même. Nous ne le retiendrons pas parce que, dans ce précédent, le ministre s’appuyait notamment sur le principe de la spécialité, et que pareil principe, depuis votre arrêt (Commune de Labastide-Saint-Pierre, 26 décembre 1908, p. 1083), ne s’applique plus strictement, comme nous l’avons fait ressortir déjà, aux personnes morales administratives à compétence étendue. Mais des avis du Conseil d’Etat tendent de plus près la question actuelle. Sans insister, outre mesure, sur les avis très connus du 2 août 1894, concernant la création, par la municipalité de Roubaix, d’une pharmacie municipale, du 15 mars 1900 sur un projet de loi tendant à autoriser la ville de Lille à exploiter directement un service de vidanges, du 25 novembre 1903 sur la création d’un service public de bains, d’un avis du 25 février 1919 sur l’impossibilité pour une commune d’acquérir une licence communale de débits de boissons, avis où le Conseil d’Etat, ou sa section de l’intérieur, ont émis des avis défavorables à la création de services locaux, en insistant sur l’inaptitude légale des personnes publiques à s'immiscer, à moins de nécessité urgente, dans le domaine de l’activité économique, nous devons tout particulièrement noter au contraire,— parce qu’il se rapproche singulièrement de l’affaire actuelle,—un avis du 21 mai 1896 par lequel le Conseil d’Etat, en assemblée générale, a dénié à un département (celui d'Oran) le droit de créer une caisse d’assurance contre l’incendie. L’avis est très long. C’est un véritable avis de doctrine. Nous relèverons, tout spécialement, les passages où il est dit que « si les départements peuvent faire partie d’une Société d’assurances mutuelles dans le but d’assurer les bâtiments départementaux, la caisse départementale d’Oran n’a aucun des caractères d’une Société d’assurances mutuelles ; qu’en effet, cette caisse a pour but d’assurer tout venant contre le risque de l’incendie, moyennant le paiement de sommes ne variant que suivant le risque, et qui, sous le
de services locaux, en insistant sur l’inaptitude légale des personnes publiques à s'immiscer, à moins de nécessité urgente, dans le domaine de l’activité économique, nous devons tout particulièrement noter au contraire,— parce qu’il se rapproche singulièrement de l’affaire actuelle,—un avis du 21 mai 1896 par lequel le Conseil d’Etat, en assemblée générale, a dénié à un département (celui d'Oran) le droit de créer une caisse d’assurance contre l’incendie. L’avis est très long. C’est un véritable avis de doctrine. Nous relèverons, tout spécialement, les passages où il est dit que « si les départements peuvent faire partie d’une Société d’assurances mutuelles dans le but d’assurer les bâtiments départementaux, la caisse départementale d’Oran n’a aucun des caractères d’une Société d’assurances mutuelles ; qu’en effet, cette caisse a pour but d’assurer tout venant contre le risque de l’incendie, moyennant le paiement de sommes ne variant que suivant le risque, et qui, sous le nom de collectes, constituent de véritables primes d’assurances fixes; l’avis relève ensuite que le fait que ladite caisse se propose de pourvoir aux dépenses d’un service municipal de secours en cas d’incendie, de venir en aide aux personnes victimes de leur dévouement ne suffit pas pour la faire considérer comme une institution départementale d’assistance publique ; et il en conclut que la création d’une entreprise de cette nature est étrangère aux attributions légales d’une assemblée départementale. Etant donné les termes de cet avis, nous disons, messieurs, que c’est avec raison que les requérants actuels viennent s’en servir comme précédent formel. Sans doute, l’administrateur de Belfort objecte que, dans l’affaire d’Oran, la caisse projetée n’avait pas, comme celle de Belfort, le caractère d’une mutuelle et que cette différenciation de fait doit, d’après les termes mêmes de l’avis, entraîner la différence de solution de droit. Mais nous lui répondons aussitôt par l’exposé du début, où nous croyons vous avoir montré nettement que la caisse de Belfort n’est pas une assurance mutuelle, au sens légal de ces mots. Et, d’ailleurs, il ne résulte nullement des termes de l’avis que si les caisses départementales envisagées étaient des mutuelles, elles pourraient être considérées comme légalement
une institution départementale d’assistance publique ; et il en conclut que la création d’une entreprise de cette nature est étrangère aux attributions légales d’une assemblée départementale. Etant donné les termes de cet avis, nous disons, messieurs, que c’est avec raison que les requérants actuels viennent s’en servir comme précédent formel. Sans doute, l’administrateur de Belfort objecte que, dans l’affaire d’Oran, la caisse projetée n’avait pas, comme celle de Belfort, le caractère d’une mutuelle et que cette différenciation de fait doit, d’après les termes mêmes de l’avis, entraîner la différence de solution de droit. Mais nous lui répondons aussitôt par l’exposé du début, où nous croyons vous avoir montré nettement que la caisse de Belfort n’est pas une assurance mutuelle, au sens légal de ces mots. Et, d’ailleurs, il ne résulte nullement des termes de l’avis que si les caisses départementales envisagées étaient des mutuelles, elles pourraient être considérées comme légalement constituées. Tout ce qui ressort de la première phase de l’avis, c’est que les départements peuvent s’assurer à une mutuelle, et nullement qu’ils puissent fonder une mutuelle, pour assurer les particuliers. Voilà donc, messieurs, d’après l’exposé de la jurisprudence administrative elle-même, la création du conseil général de Belfort, en principe condamnée comme ne s’adaptant pas à l’ensemble de nos lois. La jurisprudence du Conseil statuant au contentieux va, dans le même sens, nous fournir, par les termes de nombreux arrêts, le principe net et précis qu’une assemblée locale ne peut modifier les conditions générales du régime économique, en faisant, avec le poids des moyens administratifs dont elle dispose, concurrence à l’initiative privée. Ce n’est qu’à défaut de l’initiative privée, que, pour la satisfaction des besoins généraux de la collectivité, l’administration locale pourra exceptionnellement intervenir. Cette condition péremptoire pour la régularité de la création du service public ressort de la comparaison de vos arrêts. Si, dans l’arrêt Bonnardot, du 7 août 1896 (p. 643), vous n’avez pas annulé une délibération municipale créant un service médical gratuit pour tous les habitants, c’est que, dans cette espèce, il n’existait sur le territoire de la commune aucun médecin exerçant d’une façon régulière et permanente,
condamnée comme ne s’adaptant pas à l’ensemble de nos lois. La jurisprudence du Conseil statuant au contentieux va, dans le même sens, nous fournir, par les termes de nombreux arrêts, le principe net et précis qu’une assemblée locale ne peut modifier les conditions générales du régime économique, en faisant, avec le poids des moyens administratifs dont elle dispose, concurrence à l’initiative privée. Ce n’est qu’à défaut de l’initiative privée, que, pour la satisfaction des besoins généraux de la collectivité, l’administration locale pourra exceptionnellement intervenir. Cette condition péremptoire pour la régularité de la création du service public ressort de la comparaison de vos arrêts. Si, dans l’arrêt Bonnardot, du 7 août 1896 (p. 643), vous n’avez pas annulé une délibération municipale créant un service médical gratuit pour tous les habitants, c’est que, dans cette espèce, il n’existait sur le territoire de la commune aucun médecin exerçant d’une façon régulière et permanente, et auquel cette création puisse porter préjudice. Si, dans l’arrêt Chambre syndicale des propriétaires de bains, du 26 janvier 1906 (p. 91), vous avez maintenu la délibération du Conseil municipal de Paris votant un crédit de 150.000 francs pour l’établissement dans l’ancien marché de Belleville d’un service public de bains-douches, service gratuit, sous la seule réserve d’une redevance de 10 centimes pour la location du linge, c’est que l’organisation d’un tel service, constituant une amélioration d’hygiène publique, d’ailleurs prévue implicitement par le législateur, service quasi gratuit, ne portait aucune atteinte au principe de la liberté du commerce et de l’industrie, ni au régime de la libre concurrence, parce que, s’adressant à une clientèle tout autre que celle des établissements de bains payants, il n’enlevait aucune clientèle à ces établissements. Si, dans l’arrêt du 19 avril 1918, Ghapelon (p. 343), vous avez refusé de dire nulle de droit une délibération du Conseil municipal de Firminy décidant l’exploitation en régie d’un lavoir municipal, c’est pour des raisons analogues et parce que l’installation de ce lavoir, dans lequel il n’était perçu qu’une redevance minime pour la consommation facultative d’eau chaude, ne constituait qu’une amélioration apportée dans le fonctionnement du service public d’hygiène et
service gratuit, sous la seule réserve d’une redevance de 10 centimes pour la location du linge, c’est que l’organisation d’un tel service, constituant une amélioration d’hygiène publique, d’ailleurs prévue implicitement par le législateur, service quasi gratuit, ne portait aucune atteinte au principe de la liberté du commerce et de l’industrie, ni au régime de la libre concurrence, parce que, s’adressant à une clientèle tout autre que celle des établissements de bains payants, il n’enlevait aucune clientèle à ces établissements. Si, dans l’arrêt du 19 avril 1918, Ghapelon (p. 343), vous avez refusé de dire nulle de droit une délibération du Conseil municipal de Firminy décidant l’exploitation en régie d’un lavoir municipal, c’est pour des raisons analogues et parce que l’installation de ce lavoir, dans lequel il n’était perçu qu’une redevance minime pour la consommation facultative d’eau chaude, ne constituait qu’une amélioration apportée dans le fonctionnement du service public d’hygiène et parce que, d’autre part, la vente sur place, au prix coûtant et à titre facultatif, de certains produits indispensables aux laveuses n’était qu’un accessoire dudit service. Si, enfin, saisis, le 11 avril 1919, d’une requête d’un sieur Dubot, de Konakry, portant demande d’indemnité pour le préjudice à lui causé par les décisions du lieutenant gouverneur de la Guinée Française autorisant la Régie des Chemins de fer de Konakry au Niger à vendre à la population de la glace fabriquée dans ses ateliers, vous avez rejeté la requête, c’est que, dans les faits invoqués, vous n’avez pas trouvé une faute de service, le haut fonctionnaire colonial n’ayant fait, — à raison de l’insuffisance d’une industrie privée pouvant, à ce moment et dans ce pays, fournir un produit indispensable à l’hygiène publique, — qu’un usage légitime des pouvoirs qui lui appartiennent dans l’intérêt général. Au contraire, vous avez toujours condamné l’intervention de la personne morale administrative dans le cas où les circonstances exceptionnelles, dont nous venons de parler, n’existaient pas. Ce sont, en ce sens, les arrêts Descroix, 1er février 1901 (p. 105), Casanova, 29 mars 1901 (p. 333) [qui s’oppose directement à l’arrêt Bonnardot], Espagnol, 20 juillet 1907 (p. 727), Boureau,
les décisions du lieutenant gouverneur de la Guinée Française autorisant la Régie des Chemins de fer de Konakry au Niger à vendre à la population de la glace fabriquée dans ses ateliers, vous avez rejeté la requête, c’est que, dans les faits invoqués, vous n’avez pas trouvé une faute de service, le haut fonctionnaire colonial n’ayant fait, — à raison de l’insuffisance d’une industrie privée pouvant, à ce moment et dans ce pays, fournir un produit indispensable à l’hygiène publique, — qu’un usage légitime des pouvoirs qui lui appartiennent dans l’intérêt général. Au contraire, vous avez toujours condamné l’intervention de la personne morale administrative dans le cas où les circonstances exceptionnelles, dont nous venons de parler, n’existaient pas. Ce sont, en ce sens, les arrêts Descroix, 1er février 1901 (p. 105), Casanova, 29 mars 1901 (p. 333) [qui s’oppose directement à l’arrêt Bonnardot], Espagnol, 20 juillet 1907 (p. 727), Boureau, 9 juillet 1909 (p. 673). Il y a bien un arrêt Ponsard, du 29 juin 1888 (p. 583), dont veut se servir l’administrateur du territoire de Belfort en faveur de son institution. C’est un arrêt relatif à une caisse de secours fondée, dans le département de la Mafame, par le Comice agricole; le préfet avait pris un arrêté modifiant le caractère privé de cette caisse et lui donnant la commission départementale comme conseil d’administration. Vous avez bien annulé, mais l’arrêt du Conseil d’Etat porte : que, s’il pouvait être créé une caisse départementale ayant le même objet, il n’appartenait pas au préfet de transformer l’ancienne caisse en caisse départementale. L’administrateur s’empare de l’incidente de l’arrêt et vient vous dire : Vous le voyez, le Conseil d’Etat aurait admis la compétence du Conseil général ratione materiae, et il n’a prononcé une annulation qu’à raison d’une incompétence ratione personae. Donc il faut admettre, en vertu du précédent, en l’espèce actuelle, la compétence du Conseil général ratione materiae, puisque nous sommes en pareille matière. Mais, messieurs, le raisonnement pèche par la base. Nous ne sommes pas en pareille matière. Il ne s’agissait pas alors d’une caisse d’assurance, mais d’une caisse de secours, alimentée
Comice agricole; le préfet avait pris un arrêté modifiant le caractère privé de cette caisse et lui donnant la commission départementale comme conseil d’administration. Vous avez bien annulé, mais l’arrêt du Conseil d’Etat porte : que, s’il pouvait être créé une caisse départementale ayant le même objet, il n’appartenait pas au préfet de transformer l’ancienne caisse en caisse départementale. L’administrateur s’empare de l’incidente de l’arrêt et vient vous dire : Vous le voyez, le Conseil d’Etat aurait admis la compétence du Conseil général ratione materiae, et il n’a prononcé une annulation qu’à raison d’une incompétence ratione personae. Donc il faut admettre, en vertu du précédent, en l’espèce actuelle, la compétence du Conseil général ratione materiae, puisque nous sommes en pareille matière. Mais, messieurs, le raisonnement pèche par la base. Nous ne sommes pas en pareille matière. Il ne s’agissait pas alors d’une caisse d’assurance, mais d’une caisse de secours, alimentée non par des primes, mais par des souscriptions et des subventions. Cet arrêt de 1888 n’introduit donc pas même une simple discordance dans la jurisprudence administrative et la jurisprudence contentieuse. Cette jurisprudence est une; elle est précise, et, ajoutons-nous, elle est purement logique et juridique. Qu’est-ce, en effet, que le service public? Qu’est-ce que créer un service public? C’est décider que la satisfaction de tel ou tel besoin d’intérêt général sera procurée par l’organisation d’une administration spéciale. Donc, pour que l’autorisation générale donnée par le Parlement aux grandes personnes morales publiques, comme le département, la commune, les colonies, de créer des services publics, puisse jouer, pour que la création de ces services publics soit légale en soi, il faut nécessairement qu’il y ait nécessité de pourvoir à l’intérêt général local. De quoi se compose cet intérêt général local ? De la collectivité des intérêts particuliers des habitants de la circonscription, des usages éventuels du service public. Si, par suite de l’activité de l’initiative privée, de l’initiative des industriels et des commerçants, chacun de ces intérêts particuliers reçoit satisfaction, et satisfaction, dans des conditions pécuniaires ou autres, qui ne soient prohibitives pour aucun membre de ce groupement, il n'y a plus