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ATTRIBUTIONS DU CONSEIL GÉNÉRAL. — ANNULATION. Il ne rentre pas dans les attributions d'un conseil général de créer une caisse départementale d’assurances contre l'incendie alors, d’une part, que cette création n’a pas pour but obligatoire et encore moins principal l’assistance aux incendiés indigents et alors, d’autre part, que l'on ne relève aucune défaillance manifeste de l’initiative privée. Un arrêté de l’administrateur du territoire de Belfort en date du 17 mai 1913, pris pour l’application de deux délibérations du conseil général des 21 octobre 1912 et 15 avril 1913, a créé avec la participation du département et un fonds de garantie constitué par lui une caisse départementale d’assurances contre l’incendie, avec de véritables primes. Le Syndicat des agents généraux des Compagnies d’assurances du territoire de Belfort a déféré au Conseil d’État, pour excès de pouvoir, l’arrêté susénoncé et, en tant que de besoin, les délibérations du conseil général. Le Conseil d’État a entendu M. Edmond Laurent, maître des requêtes, en son rapport, et M. Labbé, avocat du Syndicat des agents généraux, en ses observations. Puis, M. Corneille, commissaire du gouvernement, a conclu en ces termes : Messieurs, Un certain nombre de vos arrêts ont statué sur des recours pour excès de pouvoir présentés par des intéressés contre des délibérations de conseils généraux, que les exposants prétendaient entachés d’illégalité, en même temps que les actes administratifs qui avaient assuré l’exécution de ces délibérations. C’est d’un de ces recours que vous êtes aujourd’hui saisis, et, si l’on prend les termes mêmes du premier mémoire présenté par les requérants, on peut préciser, en quelques mots, la position de la question. Le Syndicat des agents généraux des Compagnies d’assurances du territoire de Belfort, agissant, comme vous allez le voir, dans un intérêt nettement corporatif, vous défère deux délibérations du conseil général de ce territoire, des 21 octobre 1912 et 15 avril 1918, qu’a purement et simplement exécutées l’administrateur dudit territoire, en édictant le règlement d’une caisse dite mutuelle départementale des incendiés, par un acte en date du 17 mai 1913. Et ces actes administratifs vous sont déférés « parce qu'il n’appartenait pas plus à un
pouvoir présentés par des intéressés contre des délibérations de conseils généraux, que les exposants prétendaient entachés d’illégalité, en même temps que les actes administratifs qui avaient assuré l’exécution de ces délibérations. C’est d’un de ces recours que vous êtes aujourd’hui saisis, et, si l’on prend les termes mêmes du premier mémoire présenté par les requérants, on peut préciser, en quelques mots, la position de la question. Le Syndicat des agents généraux des Compagnies d’assurances du territoire de Belfort, agissant, comme vous allez le voir, dans un intérêt nettement corporatif, vous défère deux délibérations du conseil général de ce territoire, des 21 octobre 1912 et 15 avril 1918, qu’a purement et simplement exécutées l’administrateur dudit territoire, en édictant le règlement d’une caisse dite mutuelle départementale des incendiés, par un acte en date du 17 mai 1913. Et ces actes administratifs vous sont déférés « parce qu'il n’appartenait pas plus à un préfet qu’à un conseil général de procéder à l'organisation d’un véritable service départemental ayant pour objet « l’assurance — dite mutuelle — des risques non agricoles et des secours aux incendiés. « Car ni l'article 46, ni l'article 47 de la loi du 8 août 1871, visés en tête de l’acte d’organisation, n’habilitent l’assemblée départementale à faire des actes qui sont prévus et réglementés par les lois sur les Sociétés et, dès lors, le conseil général a porté atteinte à la fois aux textes constitutifs de son organisation et au principe de la liberté du commerce. » En résumé, les exposants reprochent au conseil général et à l’administrateur du territoire, en second plan, d’avoir organisé un service départemental, autre que ceux prévus par le législateur et d’avoir ainsi porté illégalement son action dans le domaine du commerce libre et de l’initiative privée. Voilà la question ! Pour la solutionner, il faut, tout de suite, préciser ce qu’a fait le conseil général, ce qu'a fait à sa suite l’administrateur, afin de rechercher si, d’après les textes, les principes et la jurisprudence, ils ont pu le faire. Le 8 avril 1911, le conseil municipal de Belfort émettait le vœu que l'assemblée départementale
l’acte d’organisation, n’habilitent l’assemblée départementale à faire des actes qui sont prévus et réglementés par les lois sur les Sociétés et, dès lors, le conseil général a porté atteinte à la fois aux textes constitutifs de son organisation et au principe de la liberté du commerce. » En résumé, les exposants reprochent au conseil général et à l’administrateur du territoire, en second plan, d’avoir organisé un service départemental, autre que ceux prévus par le législateur et d’avoir ainsi porté illégalement son action dans le domaine du commerce libre et de l’initiative privée. Voilà la question ! Pour la solutionner, il faut, tout de suite, préciser ce qu’a fait le conseil général, ce qu'a fait à sa suite l’administrateur, afin de rechercher si, d’après les textes, les principes et la jurisprudence, ils ont pu le faire. Le 8 avril 1911, le conseil municipal de Belfort émettait le vœu que l'assemblée départementale poursuive la création d’une caisse régionale d’assurance contre l’incendie. Voilà le point de départ de toute l’institution, et, après quelques tâtonnements, l'assemblée départementale en est revenue à ce point de départ. En effet, le 25 août 1911, le conseil général mettait la question à l’étude, et désignait une commission de trois membres pour se mettre en rapport avec la commission spéciale de la ville de Belfort. Et dix-huit mois après, à la session ordinaire de 1912, l’administrateur exposait que la commission avait conclu : 1° à la création de caisses locales d’assurances mutuelles, englobant un ou plusieurs villages, n’assurant contre l’incendie que les risques agricoles; 2° à la création d’une caisse mutuelle départementale qui réassurerait les risques acceptés par les mutuelles locales, et assurerait directement les risques non agricoles. On échangea des vues sur l’allocation d’une subvention annuelle à la caisse projetée, puis on remit la solution à une session extraordinaire. Le 21 octobre, le conseil général approuvait provisoirement les statuts de la caisse et décidait, pour les détails, la nomination d’une commission d’organisation. Les travaux de la commission d’organisation aboutirent à diviser le travail, à séparer la caisse d’assurance de la caisse de réassurance, et, à voter, pour cette
trois membres pour se mettre en rapport avec la commission spéciale de la ville de Belfort. Et dix-huit mois après, à la session ordinaire de 1912, l’administrateur exposait que la commission avait conclu : 1° à la création de caisses locales d’assurances mutuelles, englobant un ou plusieurs villages, n’assurant contre l’incendie que les risques agricoles; 2° à la création d’une caisse mutuelle départementale qui réassurerait les risques acceptés par les mutuelles locales, et assurerait directement les risques non agricoles. On échangea des vues sur l’allocation d’une subvention annuelle à la caisse projetée, puis on remit la solution à une session extraordinaire. Le 21 octobre, le conseil général approuvait provisoirement les statuts de la caisse et décidait, pour les détails, la nomination d’une commission d’organisation. Les travaux de la commission d’organisation aboutirent à diviser le travail, à séparer la caisse d’assurance de la caisse de réassurance, et, à voter, pour cette dernière, un fonds de garantie sur le budget départemental, ce qui fut voté par le conseil général, le 15 avril 1918. C’est en visant la délibération de cette date « par laquelle le conseil général décidait la création d’une caisse mutuelle départementale de prévoyance et de secours des incendiés du territoire de Belfort » que, peu de temps après, l’administrateur publiait les statuts d’une caisse départementale des incendiés. Si cette caisse, telle que la « réglementait » (ce sont ses propres expressions) l'administrateur, était bien une institution administrative pour les risques non agricoles, elle n’était plus guère une caisse de secours et de prévoyance, et n’était plus, du tout, une caisse mutuelle. Elle était une caisse administrative, car son conseil d’administration, au lieu d’être nommé par des actionnaires, était composé exclusivement de « hauts fonctionnaires ou de représentants élus du département, exerçant, d’ailleurs, aux termes mêmes des statuts, des fonctions gratuites, mais sans responsabilité personnelle. les maires servant d’agents de liaison entre leurs administrés et la caisse pour les quittances d’indemnité, exactement comme ils servent d’intermédiaires entre le service d’assistance aux vieillards et les assistés. Mais elle n’était pas une caisse mutuelle (comme le soulignait l’administrateur de Belfort, sans doute
territoire de Belfort » que, peu de temps après, l’administrateur publiait les statuts d’une caisse départementale des incendiés. Si cette caisse, telle que la « réglementait » (ce sont ses propres expressions) l'administrateur, était bien une institution administrative pour les risques non agricoles, elle n’était plus guère une caisse de secours et de prévoyance, et n’était plus, du tout, une caisse mutuelle. Elle était une caisse administrative, car son conseil d’administration, au lieu d’être nommé par des actionnaires, était composé exclusivement de « hauts fonctionnaires ou de représentants élus du département, exerçant, d’ailleurs, aux termes mêmes des statuts, des fonctions gratuites, mais sans responsabilité personnelle. les maires servant d’agents de liaison entre leurs administrés et la caisse pour les quittances d’indemnité, exactement comme ils servent d’intermédiaires entre le service d’assistance aux vieillards et les assistés. Mais elle n’était pas une caisse mutuelle (comme le soulignait l’administrateur de Belfort, sans doute pour lui donner une certaine allure philanthropique), puisque le caractère essentiel de l’assurance mutuelle est que la prime d’assurance est variable, que l’assuré n’a droit qu’à une répartition déterminée en égard aux pertes éprouvées par l’ensemble des associés, cette répartition provisoire pouvant être inférieure au préjudice éprouvé, quitte à recevoir, après règlement en ligne de compte de l’exercice, le solde d’indemnité due; et, en sens inverse, si le total des pertes de l’année est inférieur aux cotisations déjà versées, les participants peuvent bénéficier d’une ristourne éventuelle. Or, il n’est aucunement question de tout cela dans les statuts de l’administration, et celui-ci s’est contenté d’y mettre en relief que les tarifs appliqués seraient ceux des Compagnies d’assurances anonymes syndiquées réduits de 20 %, c’est-à-dire qu’il s’agit de la prime fixe et sans ristourne. Il y a seulement une possibilité d’effectuer une cotisation supplémentaire, ou d’appeler une double prime, si les ressources composées des primes fixes et des subventions du département ne se trouvaient pas suffisantes. En troisième lieu, si, toujours pour que le pavillon couvre la marchandise, comme on dit en style de droit international, le titre de la Caisse est libellé : Caisse de prévoyance et de secours contre les
après règlement en ligne de compte de l’exercice, le solde d’indemnité due; et, en sens inverse, si le total des pertes de l’année est inférieur aux cotisations déjà versées, les participants peuvent bénéficier d’une ristourne éventuelle. Or, il n’est aucunement question de tout cela dans les statuts de l’administration, et celui-ci s’est contenté d’y mettre en relief que les tarifs appliqués seraient ceux des Compagnies d’assurances anonymes syndiquées réduits de 20 %, c’est-à-dire qu’il s’agit de la prime fixe et sans ristourne. Il y a seulement une possibilité d’effectuer une cotisation supplémentaire, ou d’appeler une double prime, si les ressources composées des primes fixes et des subventions du département ne se trouvaient pas suffisantes. En troisième lieu, si, toujours pour que le pavillon couvre la marchandise, comme on dit en style de droit international, le titre de la Caisse est libellé : Caisse de prévoyance et de secours contre les sinistres, et, si l’article 1 déclare que la Caisse a, pour objet « secondaire » de donner des secours aux associés indigents, si cet objet est développé dans l’article 44, lequel porte que la Caisse départementale pourra allouer des secours aux indigents sinistrés jusqu’à concurrence de 80 % des pertes subies, pourvu que le mobilier n’ait pas une valeur supérieure à 500 francs, plus 80 francs par enfant de moins de quinze ans, et pourvu que le sinistré ne soit pas propriétaire d’immeubles, — le but véritable, primordial, de la Caisse est, d’après l’article 13, « d’assurer les biens mobiliers et immobiliers, les risques locatifs définis par les articles 1788 et 1734 du Code civil, les risques de voisinage ou recours des voisins, les recours des locataires contre les propriétaires et des propriétaires contre les locataires, résultant de l’incendie même causé par l’éclairage à l’électricité, d’explosion du gaz ou de la foudre même sans incendie ». Tout ceci est, mot pour mot, la reproduction des premiers articles des statuts des Compagnies d’assurances à primes fixes et à caractère commercial. Le caractère d’une concurrence ainsi faite aux entreprises privées, sur leur terrain même, n’a, du reste, pas besoin d’être déduit de
subies, pourvu que le mobilier n’ait pas une valeur supérieure à 500 francs, plus 80 francs par enfant de moins de quinze ans, et pourvu que le sinistré ne soit pas propriétaire d’immeubles, — le but véritable, primordial, de la Caisse est, d’après l’article 13, « d’assurer les biens mobiliers et immobiliers, les risques locatifs définis par les articles 1788 et 1734 du Code civil, les risques de voisinage ou recours des voisins, les recours des locataires contre les propriétaires et des propriétaires contre les locataires, résultant de l’incendie même causé par l’éclairage à l’électricité, d’explosion du gaz ou de la foudre même sans incendie ». Tout ceci est, mot pour mot, la reproduction des premiers articles des statuts des Compagnies d’assurances à primes fixes et à caractère commercial. Le caractère d’une concurrence ainsi faite aux entreprises privées, sur leur terrain même, n’a, du reste, pas besoin d’être déduit de l’analyse de l’acte d’organisation; il est affirmé par les circulaires lancées dans tout le territoire, signées de l’administrateur, qui se transforme, pour la circonstance, en un industriel vantant sa marchandise à des prix défiant toute concurrence, suivant la formule consacrée. L’administrateur du territoire fait connaître à tous ses administrés, par l’intermédiaire des maires, transformés, de leur côté, en courtiers d’assurances, que la Caisse départementale offre aux futurs assurés les mêmes avantages que les autres Compagnies d’assurances de la contrée, à 20 % de rabais. Nous sommes donc en présence, à n’en pas douter, d’un organisme administratif départemental venant faire concurrence directe aux Sociétés d’assurances opérant déjà dans la région et qui sont, paraît-il, au nombre d’une vingtaine environ. En présence de ces faits, de ces faits patents, le Syndicat des agents généraux des Compagnies — lesquels agissent, en tant que de besoin, en leur nom personnel — vient vous dire : Aucun texte de la loi organique des départements ne permet à un conseil général et, pour exécution, au préfet d’un département d’instituer un service public départemental d’assurance; en tout cas, pourrait-on, par impossible, admettre le principe, en interprétant de façon large les textes en question, que l’institution de Belfort
l’intermédiaire des maires, transformés, de leur côté, en courtiers d’assurances, que la Caisse départementale offre aux futurs assurés les mêmes avantages que les autres Compagnies d’assurances de la contrée, à 20 % de rabais. Nous sommes donc en présence, à n’en pas douter, d’un organisme administratif départemental venant faire concurrence directe aux Sociétés d’assurances opérant déjà dans la région et qui sont, paraît-il, au nombre d’une vingtaine environ. En présence de ces faits, de ces faits patents, le Syndicat des agents généraux des Compagnies — lesquels agissent, en tant que de besoin, en leur nom personnel — vient vous dire : Aucun texte de la loi organique des départements ne permet à un conseil général et, pour exécution, au préfet d’un département d’instituer un service public départemental d’assurance; en tout cas, pourrait-on, par impossible, admettre le principe, en interprétant de façon large les textes en question, que l’institution de Belfort serait illégale, en vertu d’une jurisprudence administrative et contentieuse constante d’après laquelle un service public n’est régulièrement créé que si l’initiative privée et le libre jeu des relations économiques sont impuissants à donner à la population le résultat désiré. Il faut donc, en présence des moyens de la requête, examiner quelle est la base légale des services publics départementaux, et, d’autre part, la jurisprudence sur le caractère des services qui peuvent être créés par l’initiative des personnes morales publiques. Créer un service public, c’est assurer la satisfaction d’un intérêt général, d'un intérêt collectif, au moyen de règles administratives qui en assurent le bon fonctionnement et la continuité. Comme une telle création emporte avec elle, en même temps que des avantages pour la collectivité en cause, des restrictions à la liberté des individus, à la propriété des particuliers, à la liberté du commerce et de l’industrie, la règle qui a dû être admise c’est que la création de ce service doit, en principe, émaner du Parlement qui est le représentant des intérêts généraux et qui peut les mettre en contradiction avec certains intérêts particuliers. Mais le Parlement a pu déléguer le soin d’organiser le service public soit à des particuliers, soit
quelle est la base légale des services publics départementaux, et, d’autre part, la jurisprudence sur le caractère des services qui peuvent être créés par l’initiative des personnes morales publiques. Créer un service public, c’est assurer la satisfaction d’un intérêt général, d'un intérêt collectif, au moyen de règles administratives qui en assurent le bon fonctionnement et la continuité. Comme une telle création emporte avec elle, en même temps que des avantages pour la collectivité en cause, des restrictions à la liberté des individus, à la propriété des particuliers, à la liberté du commerce et de l’industrie, la règle qui a dû être admise c’est que la création de ce service doit, en principe, émaner du Parlement qui est le représentant des intérêts généraux et qui peut les mettre en contradiction avec certains intérêts particuliers. Mais le Parlement a pu déléguer le soin d’organiser le service public soit à des particuliers, soit à des établissements publics, soit à des personnes morales administratives, démantèlement de l’Etat (départements, communes, colonies) au lieu de le garder pour l’Etat lui-même. Cela dépend du caractère plus ou moins local ou restreint du service. Vis-à-vis des particuliers ou des simples établissements publics, personnes morales de qualité secondaire, personnages administratifs de second plan, le Parlement, en même temps qu’il délègue, précise l’organe chargé du service public; c’est le cas des lois de concession à une Compagnie concessionnaire; c’est aussi le cas de l’établissement public, qui est enfermé dans la règle de la spécialité. Mais les personnes morales administratives à compétence étendue, comme les départements, les communes, les colonies, se sont trouvées dégagées de la règle étroite de la spécialité, par ce fait qu’à leur égard, au lieu de faire une création explicite et à objet déterminé, la loi a admis une délégation pour tous services publics intéressant la circonscription de ces personnes morales. C’est ainsi qu’ont décidé la loi du 5 avril 1884. pour les communes et leurs représentants (les conseils municipaux) et, à un moindre degré, comme nous allons le voir, la loi du 10 août 1871 pour les conseils généraux, soit à cause de la date même
administratifs de second plan, le Parlement, en même temps qu’il délègue, précise l’organe chargé du service public; c’est le cas des lois de concession à une Compagnie concessionnaire; c’est aussi le cas de l’établissement public, qui est enfermé dans la règle de la spécialité. Mais les personnes morales administratives à compétence étendue, comme les départements, les communes, les colonies, se sont trouvées dégagées de la règle étroite de la spécialité, par ce fait qu’à leur égard, au lieu de faire une création explicite et à objet déterminé, la loi a admis une délégation pour tous services publics intéressant la circonscription de ces personnes morales. C’est ainsi qu’ont décidé la loi du 5 avril 1884. pour les communes et leurs représentants (les conseils municipaux) et, à un moindre degré, comme nous allons le voir, la loi du 10 août 1871 pour les conseils généraux, soit à cause de la date même de cette dernière loi, soit surtout à cause de ce fait que le département, ayant été, au début de ses origines, une création artificielle pour diviser le nombre des anciennes provinces, il y avait moins de vie départementale que de vie communale, le département, tantôt trop petit pour représenter les intérêts d’une région, tantôt trop grand pour concentrer ceux d’un groupement de communes, se trouvant « en marge » des intérêts réels d’une collectivité véritable. Aussi, alors que la loi du 5 avril 1884 dispose que le conseil municipal règle les affaires de la commune, émettant ainsi le principe que le conseil municipal centralise tous les intérêts du groupe local, a. des pouvoirs extrêmement généraux pour l’organisation de la vie locale, peut, dès lors, fonder des services publics communaux sans énumération limitative, la loi du 10 août 1871 a commencé par énumérer les services départementaux, et ce n’est qu’en que phrase subsidiaire, incidente, qu’elle a ajouté que le conseil général pourrait être appelé à délibérer sur les objets d’intérêt départemental, plaçant ces délibérations dans la catégorie de celles sujettes à suspension par un décret motivé, et non dans celles exécutoires sauf violation de la loi. Dans l’énumération de l’article 46,