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CONSTITUTIONNEL DE LA RÉPUBLIQUE D'ESTONIE 190 d'Etat se compose de 100 membres élus au suffrage universel, égal, direct et secret sur les bases de la représentation proportionnelle ». Le peuple entier, en tant que titulaire du pouvoir politique souverain, doit pouvoir prendre part à l'élection des membres de l'Assemblée qui a la mission de représenter ce pouvoir, et entre les électeurs et les élus, il ne doit pas y avoir d'intermédiaires. De là le système du suffrage universel dans sa forme extrêmement étendue qui est établi par la Constitution esthontienne, ainsi que les élections directes par le peuple des membres de l'Assemblée. Le secret du vote est un moyen d'assurer l'expression sincère par le Parlement de la volonté authentique du peuple souverain. La règle de l'égalité du vote découle du même principe de la souveraineté populaire, qui exige que tous les électeurs aient une part égale à l'exercice du pouvoir politique. Le principe de la proportionnalité est fondé lui aussi sur cette même idée de la souveraineté populaire, le Parlement ne devant être que la représentation exacte du peuple, l'expression fidèle de sa volonté avec toutes ses nuances et distinctions. Le Parlement doit donc comprendre des représentants de tous les courants de l'opinion publique ou du moins des plus considérables d'entre eux, quand bien même ces courants n'ont pas l'appui de la majorité des électeurs. La situation qu'occupe l'Assemblée d'Etat en tant que représentant du pouvoir souverain du peuple, implique l'idée de sa permanence. Il ne peut y avoir d'intervalles dans l'activité de l'Assemblée ; en sa qualité d'institution, représentant le peuple souverain, l'Assemblée doit être toujours présente. Pour éviter les intervalles entre deux Assemblées issues des élections générales, la Constitution (§ 39) et la loi électorale (§ 101) stipulent que le jour de la publication de la liste des membres de l'Assemblée récemment élue est considéré comme le terme du mandat de l'Assemblée précédente et comme moment initial des pouvoirs de la nouvelle Assemblée. Le point de vue qui nous guide dans la présente étude nous oblige maintenant à souligner le système d'une Chambre législative unique, adopté par la
courants de l'opinion publique ou du moins des plus considérables d'entre eux, quand bien même ces courants n'ont pas l'appui de la majorité des électeurs. La situation qu'occupe l'Assemblée d'Etat en tant que représentant du pouvoir souverain du peuple, implique l'idée de sa permanence. Il ne peut y avoir d'intervalles dans l'activité de l'Assemblée ; en sa qualité d'institution, représentant le peuple souverain, l'Assemblée doit être toujours présente. Pour éviter les intervalles entre deux Assemblées issues des élections générales, la Constitution (§ 39) et la loi électorale (§ 101) stipulent que le jour de la publication de la liste des membres de l'Assemblée récemment élue est considéré comme le terme du mandat de l'Assemblée précédente et comme moment initial des pouvoirs de la nouvelle Assemblée. Le point de vue qui nous guide dans la présente étude nous oblige maintenant à souligner le système d'une Chambre législative unique, adopté par la Constitution esthontienne, et la courte durée des pouvoirs de cette Chambre fixée par la Constitution à trois ans (§ 39). Le peuple souverain ne peut avoir qu'une seule volonté visible, qui, dès lors, ne peut être représentée que par une Chambre législative unique, dont les décisions sont réputées être des actes de volonté du peuple lui-même et, comme tels, n'ont pas besoin d'être revisées et contrôlées par une seconde Chambre. Pour que cette Chambre unique puisse non seulement exprimer l'opinion publique du pays à chaque moment donné, mais refléter aussi tous les changements de cette opinion, elle doit être renouvelée à des intervalles de courte durée. L'Assemblée d'Etat ne peut être considérée comme représentant du peuple qu'autant qu'il n'existe pas entre elle et le peuple de divergence de vues sur une question législative quelconque. Aussitôt qu'un tel désaccord surgit, l'Assemblée ne peut plus être regardée comme représentant dûment autorisé du peuple, elle doit être privée de ses pouvoirs et remplacée par une nouvelle Assemblée, issue des élections générales, qui doit rétablir l'harmonie entre l'opinion publique du pays et son représentant, l'Assemblée d'Etat. C'est précisément cette idée qui est mise à la base de la disposition contenue dans le § 32
actes de volonté du peuple lui-même et, comme tels, n'ont pas besoin d'être revisées et contrôlées par une seconde Chambre. Pour que cette Chambre unique puisse non seulement exprimer l'opinion publique du pays à chaque moment donné, mais refléter aussi tous les changements de cette opinion, elle doit être renouvelée à des intervalles de courte durée. L'Assemblée d'Etat ne peut être considérée comme représentant du peuple qu'autant qu'il n'existe pas entre elle et le peuple de divergence de vues sur une question législative quelconque. Aussitôt qu'un tel désaccord surgit, l'Assemblée ne peut plus être regardée comme représentant dûment autorisé du peuple, elle doit être privée de ses pouvoirs et remplacée par une nouvelle Assemblée, issue des élections générales, qui doit rétablir l'harmonie entre l'opinion publique du pays et son représentant, l'Assemblée d'Etat. C'est précisément cette idée qui est mise à la base de la disposition contenue dans le § 32 de la Constitution. Celle disposition présente une particularité du droit constitutionnel esthonien, qu'on ne retrouve dans aucune autre des Constitutions modernes. En Estonie, le pouvoir exécutif ne possède pas le droit de dissoudre le corps législatif ; il n'existe pas non plus de dissolution du Parlement par voie d'initiative populaire et de référendum ou par décision du Parlement lui-même. Le seul moyen de mettre fin aux pouvoirs de l'Assemblée d'Etat avant le terme normal de la législature est celui qui est prévu par le § 32 de la Constitution, fondé sur la présomption que l'abrogation par le vote populaire d'une décision de l'Assemblée d'Etat, concernant l'adoption ou le rejet d'un projet de loi, signifie que le peuple a exprimé sa défiance à l'Assemblée et que par conséquent les pouvoirs de cette dernière doivent prendre fin. Le § 32 prévoit deux cas de désaccord entre le peuple et l'Assemblée d'Etat qui ont pour conséquence la dissolution de cette dernière : 1) le rejet par l'Assemblée d'un projet de loi qui, soumis par la suite, conformément au § 31, au vote populaire, est ratifié par lui, et 2) l'adoption par l'Assemblée d'une loi repoussée par la suite par le peuple appelé à
et de référendum ou par décision du Parlement lui-même. Le seul moyen de mettre fin aux pouvoirs de l'Assemblée d'Etat avant le terme normal de la législature est celui qui est prévu par le § 32 de la Constitution, fondé sur la présomption que l'abrogation par le vote populaire d'une décision de l'Assemblée d'Etat, concernant l'adoption ou le rejet d'un projet de loi, signifie que le peuple a exprimé sa défiance à l'Assemblée et que par conséquent les pouvoirs de cette dernière doivent prendre fin. Le § 32 prévoit deux cas de désaccord entre le peuple et l'Assemblée d'Etat qui ont pour conséquence la dissolution de cette dernière : 1) le rejet par l'Assemblée d'un projet de loi qui, soumis par la suite, conformément au § 31, au vote populaire, est ratifié par lui, et 2) l'adoption par l'Assemblée d'une loi repoussée par la suite par le peuple appelé à se prononcer, conformément au § 30 de la Constitution. D'après la loi électorale (§ 37), le projet de loi est considéré comme adopté par le peuple (premier cas) et la loi est regardée comme repoussée par lui (deuxième cas), à condition seulement qu'au vote pour le projet de loi ou contre la loi la majorité des électeurs qui ont pris part au référendum et que cette majorité soit égale au moins à la moitié de tous les électeurs ayant participé aux dernières élections générales de l'Assemblée. La dépendance du peuple de l'Assemblée d'Etat, en tant que son représentant, se manifeste dans certaines des dispositions de la Constitution concernant la législation populaire. Notons en deux qui se rapportent à l'initiative populaire en matière de législation ordinaire et constitutionnelle. Dans l'examen d'un projet de loi ordinaire présenté par 25.000 électeurs, l'Assemblée d'Etat n'a pas la liberté d'action qu'elle possède vis-à-vis des projets de lois provenant soit du Gouvernement, soit de membres de l'Assemblée. Aux termes du § 31 de la Constitution, un projet de loi, dû à l'initiative populaire, ne peut être adopté ou repoussé par l'Assemblée qu'en bloc; il ne peut pas être voté par l'Assemblée avec modifications. En cas de
contre la loi la majorité des électeurs qui ont pris part au référendum et que cette majorité soit égale au moins à la moitié de tous les électeurs ayant participé aux dernières élections générales de l'Assemblée. La dépendance du peuple de l'Assemblée d'Etat, en tant que son représentant, se manifeste dans certaines des dispositions de la Constitution concernant la législation populaire. Notons en deux qui se rapportent à l'initiative populaire en matière de législation ordinaire et constitutionnelle. Dans l'examen d'un projet de loi ordinaire présenté par 25.000 électeurs, l'Assemblée d'Etat n'a pas la liberté d'action qu'elle possède vis-à-vis des projets de lois provenant soit du Gouvernement, soit de membres de l'Assemblée. Aux termes du § 31 de la Constitution, un projet de loi, dû à l'initiative populaire, ne peut être adopté ou repoussé par l'Assemblée qu'en bloc; il ne peut pas être voté par l'Assemblée avec modifications. En cas de rejet par l'Assemblée, il est soumis au référendum, qui décide finalement de son sort. Ainsi le désaccord entre 25.000 électeurs et l'Assemblée sur la question de savoir s'il est nécessaire de faire voter une loi est résolu par le peuple lui-même. Une proposition de révision de la Constitution, issue des membres de l'Assemblée d'État, n'est soumise à la ratification des électeurs qu'après avoir été examinée et adoptée par l'Assemblée. Par contre, chaque projet de loi constitutionnel, présenté par 25.000 électeurs, est soumis immédiatement au référendum sans être préalablement discuté et voté par l'Assemblée (§ 88 de la Constitution ; § 36 de la loi électorale). La portée de cette disposition est la suivante : l'Assemblée d'État, (1) La dissolution de l'Assemblée d'État dans les conditions du premier de ces cas eut lieu en Estonie en 1923, à la suite du référendum sur la question de l'enseignement de la religion dans les écoles primaires (v. note 1, p. 5). Comme le nombre des votes (328.369), émis au référendum pour le projet de loi, présenté par l'initiative populaire et repoussé ensuite par l'Assemblée d'État, excédait de beaucoup la moitié des électeurs ayant pris part aux élections de celle Assemblée et dont le
membres de l'Assemblée d'État, n'est soumise à la ratification des électeurs qu'après avoir été examinée et adoptée par l'Assemblée. Par contre, chaque projet de loi constitutionnel, présenté par 25.000 électeurs, est soumis immédiatement au référendum sans être préalablement discuté et voté par l'Assemblée (§ 88 de la Constitution ; § 36 de la loi électorale). La portée de cette disposition est la suivante : l'Assemblée d'État, (1) La dissolution de l'Assemblée d'État dans les conditions du premier de ces cas eut lieu en Estonie en 1923, à la suite du référendum sur la question de l'enseignement de la religion dans les écoles primaires (v. note 1, p. 5). Comme le nombre des votes (328.369), émis au référendum pour le projet de loi, présenté par l'initiative populaire et repoussé ensuite par l'Assemblée d'État, excédait de beaucoup la moitié des électeurs ayant pris part aux élections de celle Assemblée et dont le nombre total n'était que de 471.228, le projet de loi fut considéré comme adopté par le peuple et l'Assemblée fut dissoute avant l'expiration du terme normal de son mandat. 198 LE SYSTÈME CONSTITUTIONNEL DE LA RÉPUBLIQUE D'ESTHONIE qui n'est que représentant du peuple, ne doit pas se mettre entre les électeurs-promoteurs de la révision constitutionnelle et le peuple lui-même en tant que titulaire du pouvoir constituant. Pour autant qu'il n'existe pas de doute que l'Assemblée d'État exprime fidèlement l'opinion publique du pays, elle est considérée comme représentant du peuple dûment autorisé et, en cette qualité, la Constitution lui crée une suprématie incontestable sur tous les autres organes du pouvoir politique. La suprématie que l'Assemblée tient de la Constitution se trouve encore augmentée par la pratique. Les dispositions constitutionnelles, établissant la participation directe du peuple à la législation, bien qu'ayant une grande signification pour l'appréciation théorique du système constitutionnel de l'Estonie et de son esprit démocratique, ne peuvent cependant avoir beaucoup d'importance pratique. Le peuple ne peut jouir de ses pouvoirs législatifs que dans des cas relativement rares. Dès lors, le centre de gravité du pouvoir politique se déplace du peuple à l'Assemblée d'État qui devient en fait l'organe constant, actif
électeurs-promoteurs de la révision constitutionnelle et le peuple lui-même en tant que titulaire du pouvoir constituant. Pour autant qu'il n'existe pas de doute que l'Assemblée d'État exprime fidèlement l'opinion publique du pays, elle est considérée comme représentant du peuple dûment autorisé et, en cette qualité, la Constitution lui crée une suprématie incontestable sur tous les autres organes du pouvoir politique. La suprématie que l'Assemblée tient de la Constitution se trouve encore augmentée par la pratique. Les dispositions constitutionnelles, établissant la participation directe du peuple à la législation, bien qu'ayant une grande signification pour l'appréciation théorique du système constitutionnel de l'Estonie et de son esprit démocratique, ne peuvent cependant avoir beaucoup d'importance pratique. Le peuple ne peut jouir de ses pouvoirs législatifs que dans des cas relativement rares. Dès lors, le centre de gravité du pouvoir politique se déplace du peuple à l'Assemblée d'État qui devient en fait l'organe constant, actif et directeur de ce pouvoir. Dans les conditions ordinaires de la vie de l'État, le véritable maître de ses destinées politiques est l'Assemblée d'État. Pour caractériser la situation prédominante de l'Assemblée d'État dans le système constitutionnel de l'Estonie, il convient de noter en premier lieu les limites très étendues de sa compétence. Les attributions législatives de l'Assemblée sont exercées patellement en pleine indépendance pour autant qu'elles ne sont pas limitées par la participation directe du peuple à la législation (§§ 35, 52). Le gouvernement n'a que le droit d'initiative dans l'élaboration des lois ordinaires et celui de prendre part à la discussion des projets de lois aux commissions et aux séances plénières de l'Assemblée. Il ne peut exercer aucune action effective sur le résultat final de la procédure législative, c'est-à-dire sur l'adoption ou le rejet des projets de lois. La Constitution ne lui donne ni le droit de veto suspensif à l'égard des lois, votées par l'Assemblée, ni le droit de soumettre ces lois au référendum. Les limites de la compétence législative de l'Assemblée d'État sont considérablement élargies du fait que les règles de droit prévues en plusieurs matières, par la Constitution, ne peuvent LE SYSTÈME CONSTITUTIONNEL DE LA RÉPUBLIQUE
sa compétence. Les attributions législatives de l'Assemblée sont exercées patellement en pleine indépendance pour autant qu'elles ne sont pas limitées par la participation directe du peuple à la législation (§§ 35, 52). Le gouvernement n'a que le droit d'initiative dans l'élaboration des lois ordinaires et celui de prendre part à la discussion des projets de lois aux commissions et aux séances plénières de l'Assemblée. Il ne peut exercer aucune action effective sur le résultat final de la procédure législative, c'est-à-dire sur l'adoption ou le rejet des projets de lois. La Constitution ne lui donne ni le droit de veto suspensif à l'égard des lois, votées par l'Assemblée, ni le droit de soumettre ces lois au référendum. Les limites de la compétence législative de l'Assemblée d'État sont considérablement élargies du fait que les règles de droit prévues en plusieurs matières, par la Constitution, ne peuvent LE SYSTÈME CONSTITUTIONNEL DE LA RÉPUBLIQUE D'ESTHONIE 199 être établies autrement que sous forme de lois, c'est-à-dire d'actes confectionnés avec le concours de l'Assemblée. L'Assemblée d'État est investie par la Constitution de divers moyens de contrôle de l'activité du gouvernement, des ministres et des institutions administratives qui leur sont subordonnées. Le droit des membres de l'Assemblée de poser au gouvernement des questions et de lui adresser des interpellations est un moyen efficace pour tenir l'Assemblée au courant de la politique gouvernementale et des affaires administratives, ainsi que pour apprécier la légalité et l'opportunité des actes du pouvoir exécutif (§ 56). Par l'intermédiaire du Contrôleur d'État et du Conseil de contrôle, élus par elle, l'Assemblée d'État surveille la légalité des actes de l'administration en ce qui concerne l'exécution du budget annuel des recettes et des dépenses de l'État (§55). Une commission permanente, instituée au sein de l'Assemblée d'État et nommée parmi ses membres, est chargée de surveiller la politique étrangère du gouvernement. La responsabilité politique du gouvernement et de chacun de ses membres devant l'Assemblée, constitue la sanction de ce droit de contrôle de l'Assemblée, largement pratiqué par elle avec les multiples moyens ci-dessus visés. L'Assemblée d'État ne contrôle pas seulement le gouvernement, mais prend aussi une
de poser au gouvernement des questions et de lui adresser des interpellations est un moyen efficace pour tenir l'Assemblée au courant de la politique gouvernementale et des affaires administratives, ainsi que pour apprécier la légalité et l'opportunité des actes du pouvoir exécutif (§ 56). Par l'intermédiaire du Contrôleur d'État et du Conseil de contrôle, élus par elle, l'Assemblée d'État surveille la légalité des actes de l'administration en ce qui concerne l'exécution du budget annuel des recettes et des dépenses de l'État (§55). Une commission permanente, instituée au sein de l'Assemblée d'État et nommée parmi ses membres, est chargée de surveiller la politique étrangère du gouvernement. La responsabilité politique du gouvernement et de chacun de ses membres devant l'Assemblée, constitue la sanction de ce droit de contrôle de l'Assemblée, largement pratiqué par elle avec les multiples moyens ci-dessus visés. L'Assemblée d'État ne contrôle pas seulement le gouvernement, mais prend aussi une part directe à son activité, en participant à la confection des actes, dont l'initiative vient du gouvernement et qui, par leur nature même, sont plutôt du domaine administratif. Le gouvernement doit présenter à la confirmation de l'Assemblée tous les traités internationaux, par lui conclus; de même que ses décisions concernant la déclaration de l'état de défense et la mobilisation de l'armée (pp.3, 4, § 6J et § 82). Il doit aussi demander la permission préalable de l'Assemblée pour la déclaration de la guerre et la conclusion de la paix (p. 4, § 60). L'Assemblée d'État nomme les organes suprêmes du pouvoir exécutif et du pouvoir judiciaire. Le gouvernement, constitué suivant la procédure prévue par le règlement de l'Assemblée, doit être confirmé par une résolution spéciale de celle-ci (§ 59). L'Assemblée d'État élit les membres de la Cour d'État, qui est la plus haute juridiction du pays et à qui incombe la nomination de tous les autres représentants de la magistrature judiciaire (§§69, 70). 200 LE SYSTÈME CONSTITUTIONNEL DE LA RÉPUBLIQUE D'ESTHONIE Donc, au point de vue de la hiérarchie des organes principaux du pouvoir étatique, le système constitutionnel de l'Estonie peut être représenté sous forme d'un édifice, dont la base
la déclaration de l'état de défense et la mobilisation de l'armée (pp.3, 4, § 6J et § 82). Il doit aussi demander la permission préalable de l'Assemblée pour la déclaration de la guerre et la conclusion de la paix (p. 4, § 60). L'Assemblée d'État nomme les organes suprêmes du pouvoir exécutif et du pouvoir judiciaire. Le gouvernement, constitué suivant la procédure prévue par le règlement de l'Assemblée, doit être confirmé par une résolution spéciale de celle-ci (§ 59). L'Assemblée d'État élit les membres de la Cour d'État, qui est la plus haute juridiction du pays et à qui incombe la nomination de tous les autres représentants de la magistrature judiciaire (§§69, 70). 200 LE SYSTÈME CONSTITUTIONNEL DE LA RÉPUBLIQUE D'ESTHONIE Donc, au point de vue de la hiérarchie des organes principaux du pouvoir étatique, le système constitutionnel de l'Estonie peut être représenté sous forme d'un édifice, dont la base est le peuple, détenteur et source unique du pouvoir souverain, et les deux parties superposées sont : 1) l'Assemblée d'État, représentant du peuple par lui élu, et 2) le gouvernement de la République ainsi que la Cour d'État nommés par l'Assemblée. Pour l'exercice de ses nombreuses et diverses fonctions, l'Assemblée d'État est presque entièrement libre d'organiser à sa guise son activité et ses travaux. A cet égard, l'Assemblée n'est liée que par une seule règle de la Constitution, celle fixant au premier lundi du mois d'octobre de chaque année le commencement de la session ordinaire de l'Assemblée (§ 41). La durée de celle session et ses interruptions sont laissées à la décision de l'Assemblée elle-même. Le gouvernement n'a que le droit d'exiger la convocation de l'Assemblée en session extraordinaire, dont la durée dépend exclusivement de l'Assemblée. Les convocations de l'Assemblée en sessions ordinaires et extraordinaires sont faites par son bureau (§ 42). Pour conclure, il ne nous reste à mentionner que le rôle du bureau de l'Assemblée d'État et de son président. Les attributions du bureau de l'Assemblée dépassent de beaucoup les limites de la vie interne de celle-ci. La Constitution en a fait un véritable organe du pouvoir politique.