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sanitaire et sociale est, en matière d'équipement notamment, le point de rencontre où s'expriment et se concilieront pour la satisfaction de l'intérêt général les thèses et les projets divers. Cette confrontation entre les objectifs de la politique sociale générale et les données concrètes particulières doit être le principe même de toute action sociale. Les réalisations directes ou indirectes des caisses, leurs interventions en faveur des œuvres privées, le concours apporté à l'État, l'action immédiate auprès des enfants et des familles représentent un actif dont les dirigeants des caisses d'allocations familiales peuvent être légitimement fiers. D'aucuns, toujours soucieux de rentabilité et de formulations économiques, s'efforceront de traduire cet effort en facteurs d'investissement. Pour ma part, je me bornerai à relever que grâce à l'action des Caisses d'Allocations familiales, des familles ont retrouvé leur équilibre moral et matériel, des enfants ont trouvé un toit, un enseignement, de la joie. Ainsi les Caisses d'allocations familiales ont-elles admirablement illustré la pensée d'ALAIN, selon laquelle le bonheur est à base de courage. FONDEMENTS DE L'ACTION SOCIALE des Caisses d'allocations familiales Les caisses d'allocations familiales du régime général de la sécurité sociale ont pour rôle de verser des prestations en espèces aux familles ressortissant aux professions industrielles, commerciales et libérales ainsi qu'aux familles appartenant à la population non active. Confirmant la pratique des caisses de compensation auxquelles les organismes actuels ont succédé, l'ordonnance du 4 octobre 1945 charge en outre les caisses d'allocations familiales d'exercer une action sociale au profit de ces familles. L'action sociale des caisses d'allocations familiales a ainsi un double fondement : un fondement historique, les réalisations des anciennes caisses ; un fondement juridique, l'ordonnance du 4 octobre 1945. FONDEMENT HISTORIQUE L'histoire des allocations familiales comporte trois grandes périodes : La période 1918-1932 : en toute liberté certaines entreprises du Commerce et de l'Industrie prennent l'initiative de créer des Caisses de Compensation dans le but de verser des compléments de salaire à leur personnel chargé de famille. La période 1932-1945 : tous les employeurs sont dans l'obligation d'adhérer aux Caisses patronales de Compensation. La période actuelle : un régime de Sécurité sociale est
industrielles, commerciales et libérales ainsi qu'aux familles appartenant à la population non active. Confirmant la pratique des caisses de compensation auxquelles les organismes actuels ont succédé, l'ordonnance du 4 octobre 1945 charge en outre les caisses d'allocations familiales d'exercer une action sociale au profit de ces familles. L'action sociale des caisses d'allocations familiales a ainsi un double fondement : un fondement historique, les réalisations des anciennes caisses ; un fondement juridique, l'ordonnance du 4 octobre 1945. FONDEMENT HISTORIQUE L'histoire des allocations familiales comporte trois grandes périodes : La période 1918-1932 : en toute liberté certaines entreprises du Commerce et de l'Industrie prennent l'initiative de créer des Caisses de Compensation dans le but de verser des compléments de salaire à leur personnel chargé de famille. La période 1932-1945 : tous les employeurs sont dans l'obligation d'adhérer aux Caisses patronales de Compensation. La période actuelle : un régime de Sécurité sociale est institué en France le 1er juillet 1946; les caisses d'allocations familiales en constituent l'une des bases. L'action sociale complémentaire au service des allocations familiales est apparue dès la création des premières caisses de compensation. Elle s'est développée régulièrement depuis : les différentes réformes intervenues depuis 1918, tant dans la réglementation des prestations que dans la structure et l'organisation des caisses, n'ont eu que de faibles répercussions sur ses principes et ses formes. Composition d'après Gustave Doré DE 1918 À 1932 Ce n'est, à vrai dire, qu'à partir des années 1920-1925 que les premières caisses de compensation créent des « extensions sociales ». L'institution même de ces caisses entre 1918 et 1920 représente, pour les employeurs qui en ont pris l'initiative, la forme d'action sociale qu'il convient d'exercer de toute urgence au profit des familles de travailleurs. L'augmentation considérable du coût de la vie, due aux conséquences économiques de la guerre de 1914 ont rendu, en effet, absolument tragique la situation de celles-ci. Des allocations en argent, s'ajoutant au salaire, doivent permettre au chef de famille de subvenir à l'entretien des siens. Mais, dès 1920, les conseils d'administration des caisses constatent que l'amélioration du pouvoir d'achat grâce aux allocations ne suffit
des prestations que dans la structure et l'organisation des caisses, n'ont eu que de faibles répercussions sur ses principes et ses formes. Composition d'après Gustave Doré DE 1918 À 1932 Ce n'est, à vrai dire, qu'à partir des années 1920-1925 que les premières caisses de compensation créent des « extensions sociales ». L'institution même de ces caisses entre 1918 et 1920 représente, pour les employeurs qui en ont pris l'initiative, la forme d'action sociale qu'il convient d'exercer de toute urgence au profit des familles de travailleurs. L'augmentation considérable du coût de la vie, due aux conséquences économiques de la guerre de 1914 ont rendu, en effet, absolument tragique la situation de celles-ci. Des allocations en argent, s'ajoutant au salaire, doivent permettre au chef de famille de subvenir à l'entretien des siens. Mais, dès 1920, les conseils d'administration des caisses constatent que l'amélioration du pouvoir d'achat grâce aux allocations ne suffit pas toujours à résoudre l'ensemble des problèmes des familles et qu'il est nécessaire pour certaines catégories d'allocataires, de prévoir une aide plus individualisée. Tout naturellement, les conseils d'administration considérant la Caisse de Compensation comme l'organisme social de l'ensemble des entreprises confient à celle-ci le soin de résoudre les situations particulières qui peuvent lui être signalées. Les caisses sont d'ailleurs devenues aptes à assumer cette tâche. La plupart d'entre elles ont cessé de jouer le rôle d'organisme comptable responsable de la répartition des charges entre les employeurs qu'elles avaient eu au moment de leur création et ont désormais pour tâche d'apprécier les droits des bénéficiaires des allocations et de verser directement celles-ci. Les activités sociales des premières caisses de compensation naissent ainsi de la constatation des besoins des familles. Ces besoins étant différents d'une circonscription à l'autre ou d'un groupe professionnel à l'autre, l'action sociale des caisses (caisses interprofessionnelles et caisses professionnelles) revêt des formes assez diverses. Aucune doctrine, aucune recherche préalable ne guide les conseils ; aucun cadre, aucun programme n'est établi. Les activités sont créées empiriquement, au fur et à mesure de la constatation des besoins. L'action sociale des caisses de compensation peut cependant être divisée en activités médico-sociales
qui peuvent lui être signalées. Les caisses sont d'ailleurs devenues aptes à assumer cette tâche. La plupart d'entre elles ont cessé de jouer le rôle d'organisme comptable responsable de la répartition des charges entre les employeurs qu'elles avaient eu au moment de leur création et ont désormais pour tâche d'apprécier les droits des bénéficiaires des allocations et de verser directement celles-ci. Les activités sociales des premières caisses de compensation naissent ainsi de la constatation des besoins des familles. Ces besoins étant différents d'une circonscription à l'autre ou d'un groupe professionnel à l'autre, l'action sociale des caisses (caisses interprofessionnelles et caisses professionnelles) revêt des formes assez diverses. Aucune doctrine, aucune recherche préalable ne guide les conseils ; aucun cadre, aucun programme n'est établi. Les activités sont créées empiriquement, au fur et à mesure de la constatation des besoins. L'action sociale des caisses de compensation peut cependant être divisée en activités médico-sociales et en activités purement sociales. 1° Les activités médico-sociales La mortalité infantile étant particulièrement forte, leur création répond à la préoccupation des dirigeants des caisses d'éduquer la famille en matière d'hygiène et de soins aux jeunes enfants. Les caisses font appel pour assurer ce rôle d'éducation à des infirmières visiteuses. Certaines utilisent le personnel d'institutions déjà existantes (la Croix-Rouge en particulier), les plus nombreuses créent leur propre service. L'intervention dans le domaine de l'hygiène est bientôt complétée par la création de consultations pré et postnatales et de nourrissons. Dans certaines régions l'action s'étend même aux soins médicaux et à la prophylaxie par l'ouverture de consultations médicales, de dispensaires (Paris et Lyon), de préventorium (Lyon et Mulhouse), de maisons de cure (Lyon), de maisons de repos pour enfants débiles (Nantes), etc. 2° Les activités purement sociales a) Le service social Très rapidement les services d'infirmières visiteuses interviennent à l'occasion de leurs fonctions médico-sociales dans le domaine social. Constatant les difficultés d'ordre matériel et moral auxquelles ont à faire face certaines familles, les visiteuses sont amenées d'abord à les aider sur le plan individuel par des conseils, des démarches ; puis à demander à la Caisse d'assouplir en leur faveur la réglementation
Certaines utilisent le personnel d'institutions déjà existantes (la Croix-Rouge en particulier), les plus nombreuses créent leur propre service. L'intervention dans le domaine de l'hygiène est bientôt complétée par la création de consultations pré et postnatales et de nourrissons. Dans certaines régions l'action s'étend même aux soins médicaux et à la prophylaxie par l'ouverture de consultations médicales, de dispensaires (Paris et Lyon), de préventorium (Lyon et Mulhouse), de maisons de cure (Lyon), de maisons de repos pour enfants débiles (Nantes), etc. 2° Les activités purement sociales a) Le service social Très rapidement les services d'infirmières visiteuses interviennent à l'occasion de leurs fonctions médico-sociales dans le domaine social. Constatant les difficultés d'ordre matériel et moral auxquelles ont à faire face certaines familles, les visiteuses sont amenées d'abord à les aider sur le plan individuel par des conseils, des démarches ; puis à demander à la Caisse d'assouplir en leur faveur la réglementation des prestations ou de leur accorder un secours. Rapportant d'autre part les besoins de certaines catégories de familles, les infirmières visiteuses sont pour une large part à l'origine de la création de prestations nouvelles et d'œuvres sociales. b) Les primes En complément des allocations mensuelles, la plupart des caisses instituent des primes diverses, servies le plus souvent à l'occasion de la survenance d'un enfant dans les familles allocataires : primes de naissance et primes d'allaitement. Les primes de naissance (de l'ordre de 100 à 300 F selon les caisses en 1930) sont accordées à l'occasion de chacune des naissances. Le versement étant effectué le plus souvent en deux fractions : la première un mois avant la date présumée de l'accouchement, la seconde un mois après la naissance. Les primes de layette sont accordées en nature et remises à la femme avant la naissance par l'intermédiaire de l'infirmière visiteuse, à la condition que les consultations prénatales aient été fréquentées. Les primes d'allaitement (de 50 à 100 F par mois en 1930) sont versées pendant cinq ou six mois à la mère nourrissant son enfant au sein. c) Les cours d'Enseignement ménager Plusieurs caisses (Paris-Interprofessionnelle, Lille-Textiles, Troyes, etc.) créent des cours d'Enseignement
des primes diverses, servies le plus souvent à l'occasion de la survenance d'un enfant dans les familles allocataires : primes de naissance et primes d'allaitement. Les primes de naissance (de l'ordre de 100 à 300 F selon les caisses en 1930) sont accordées à l'occasion de chacune des naissances. Le versement étant effectué le plus souvent en deux fractions : la première un mois avant la date présumée de l'accouchement, la seconde un mois après la naissance. Les primes de layette sont accordées en nature et remises à la femme avant la naissance par l'intermédiaire de l'infirmière visiteuse, à la condition que les consultations prénatales aient été fréquentées. Les primes d'allaitement (de 50 à 100 F par mois en 1930) sont versées pendant cinq ou six mois à la mère nourrissant son enfant au sein. c) Les cours d'Enseignement ménager Plusieurs caisses (Paris-Interprofessionnelle, Lille-Textiles, Troyes, etc.) créent des cours d'Enseignement ménager pour préparer les jeunes travailleuses à leur rôle de mère de famille et pour apprendre aux femmes mariées, ouvrières et employées, à tirer le meilleur parti de leurs ressources. Les cours sont donnés soit dans de véritables écoles (à temps complet ou dans des sessions intensives), soit dans des locaux mis à la disposition des professeurs par les entreprises, à raison de quelques heures par semaine le plus souvent rémunérées comme temps de travail. Bientôt l'enseignement est étendu aux femmes et filles non employées des salariés, dans des centres ouverts dans les différents quartiers des agglomérations urbaines (Paris-Interprofessionnelle). d) Les réalisations diverses Pour favoriser le départ des enfants en vacances, de nombreuses caisses créent à cette époque des colonies ou subventionnent les œuvres de vacances. La Caisse de Paris ouvre un Centre d'orientation professionnelle. Quelques organismes suivant l'exemple de la caisse de Lyon prennent l'initiative de créer des centres sociaux (Paris-Interprofessionnelle, Paris-Bâtiment, Troyes, etc.). Le Comité central des allocations familiales, enfin, en avril 1928, fonde une revue mensuelle (la Revue des Familles) qui se propose de « relever progressivement l'éducation économique et sociale de la famille ouvrière ». Pour l'année 1930, les dépenses correspondant à l'action sociale des caisses
locaux mis à la disposition des professeurs par les entreprises, à raison de quelques heures par semaine le plus souvent rémunérées comme temps de travail. Bientôt l'enseignement est étendu aux femmes et filles non employées des salariés, dans des centres ouverts dans les différents quartiers des agglomérations urbaines (Paris-Interprofessionnelle). d) Les réalisations diverses Pour favoriser le départ des enfants en vacances, de nombreuses caisses créent à cette époque des colonies ou subventionnent les œuvres de vacances. La Caisse de Paris ouvre un Centre d'orientation professionnelle. Quelques organismes suivant l'exemple de la caisse de Lyon prennent l'initiative de créer des centres sociaux (Paris-Interprofessionnelle, Paris-Bâtiment, Troyes, etc.). Le Comité central des allocations familiales, enfin, en avril 1928, fonde une revue mensuelle (la Revue des Familles) qui se propose de « relever progressivement l'éducation économique et sociale de la famille ouvrière ». Pour l'année 1930, les dépenses correspondant à l'action sociale des caisses d'allocations familiales dépassent 10 millions de francs. DE 1932 À 1945 La loi du 11 mars 1932 rend obligatoire le versement d'allocations familiales au personnel chargé de famille employé dans les entreprises de l'Industrie, de l’Agriculture et du Commerce et des Professions libérales, imposant à toutes les entreprises d'adhérer soit aux Caisses de compensation qui s'étaient créées depuis 1920, soit à des caisses nouvelles qu'elles prennent l'initiative de constituer. Le texte ne contient aucune disposition relative à l'action sociale des caisses d'allocations familiales. La seule allusion à cette action sociale peut être trouvée dans le R.A.P. du 14 mars 1933 à propos des indications que les caisses doivent insérer dans leurs statuts ou règlements intérieurs pour recevoir l'agrément du Ministère du Travail : Si les Caisses ou autres institutions assurent des services sociaux (distribution de primes de naissance ou d'allaitement, consultations et visites prénatales ou postnatales, consultations pour jeunes enfants et nourrissons, services d'infirmières visiteuses, dispensaires, colonies de vacances, etc.) elles peuvent, dans leurs statuts ou règlements intérieurs, fournir les renseignements qu'elles jugent utiles, sur les conditions dans lesquelles fonctionnent ces divers services, qu'ils soient assurés par les institutions elles-mêmes ou par un autre organisme avec lequel celles-ci auraient passé
aux Caisses de compensation qui s'étaient créées depuis 1920, soit à des caisses nouvelles qu'elles prennent l'initiative de constituer. Le texte ne contient aucune disposition relative à l'action sociale des caisses d'allocations familiales. La seule allusion à cette action sociale peut être trouvée dans le R.A.P. du 14 mars 1933 à propos des indications que les caisses doivent insérer dans leurs statuts ou règlements intérieurs pour recevoir l'agrément du Ministère du Travail : Si les Caisses ou autres institutions assurent des services sociaux (distribution de primes de naissance ou d'allaitement, consultations et visites prénatales ou postnatales, consultations pour jeunes enfants et nourrissons, services d'infirmières visiteuses, dispensaires, colonies de vacances, etc.) elles peuvent, dans leurs statuts ou règlements intérieurs, fournir les renseignements qu'elles jugent utiles, sur les conditions dans lesquelles fonctionnent ces divers services, qu'ils soient assurés par les institutions elles-mêmes ou par un autre organisme avec lequel celles-ci auraient passé un accord. Ainsi, les extensions sociales ne sont ni imposées ni même recommandées par une disposition réglementaire. Cependant, la Commission supérieure des allocations familiales et le Ministère du Travail, se référant aux travaux préparatoires à la loi du 11 mars 1932, insistent immédiatement après la promulgation de celle-ci près des caisses nouvellement créées pour qu'elles assurent à leurs ressortissants des avantages sociaux équivalents à ceux dont pouvaient bénéficier les allocataires restant rattachés aux anciennes caisses. Les rapporteurs à la Chambre des Députés et au Sénat du projet qui devait devenir la loi du 11 mars 1932 avaient, en effet, évoqué la fonction sociale des caisses de compensation complémentaire au service des allocations familiales. M. François SAINT-MAUR, en particulier dans son rapport au Sénat (2) avait longuement rappelé les différentes activités sociales des Caisses : Ce serait d'ailleurs se faire une idée très incomplète de l'action des caisses de compensation que de croire qu'elle se limite à la prestation, si substantielle soit-elle, des allocations mensuelles et des diverses primes. La plupart des caisses se sont rapidement orientées vers une action sociale moins matérielle et plus efficace. Pas à pas, au fur et à mesure des besoins, sous l'impulsion de telle ou
caisses nouvellement créées pour qu'elles assurent à leurs ressortissants des avantages sociaux équivalents à ceux dont pouvaient bénéficier les allocataires restant rattachés aux anciennes caisses. Les rapporteurs à la Chambre des Députés et au Sénat du projet qui devait devenir la loi du 11 mars 1932 avaient, en effet, évoqué la fonction sociale des caisses de compensation complémentaire au service des allocations familiales. M. François SAINT-MAUR, en particulier dans son rapport au Sénat (2) avait longuement rappelé les différentes activités sociales des Caisses : Ce serait d'ailleurs se faire une idée très incomplète de l'action des caisses de compensation que de croire qu'elle se limite à la prestation, si substantielle soit-elle, des allocations mensuelles et des diverses primes. La plupart des caisses se sont rapidement orientées vers une action sociale moins matérielle et plus efficace. Pas à pas, au fur et à mesure des besoins, sous l'impulsion de telle ou telle initiative, se sont créées des œuvres diverses destinées à faciliter la vie familiale du personnel ouvrier. La circulaire ministérielle du 25 juin 1932 souligne les intentions du législateur : Le législateur n'a pas cru pouvoir rendre obligatoire ces services annexes qui ne sont pas aussi généralisés que l'allocation proprement dite ; les Caisses conservent toute liberté à cet égard ; ces services continuent à fonctionner en toute indépendance. Mais le législateur a marqué par l'organe des rapporteurs à la Chambre et au Sénat, son désir très net de voir ces services se maintenir et se développer. Ils ont eu, en effet, une influence remarquable sur la santé des mères, des nourrissons et des jeunes enfants. La natalité, dans les établissements adhérant aux caisses, est supérieure à celle de l'ensemble de la population pour les mêmes catégories d'âge, tandis que la mortalité néonatale et la mortalité infantile y sont sensiblement inférieures. Ces services annexes s'inspirent d'ailleurs du même esprit qui a dicté la loi. Ils la complètent de la façon la plus heureuse. Les caisses de compensation sont beaucoup plus en mesure que ne pourrait l'être un employeur isolé de les assurer, et c'est un argument de plus qui justifie
dite ; les Caisses conservent toute liberté à cet égard ; ces services continuent à fonctionner en toute indépendance. Mais le législateur a marqué par l'organe des rapporteurs à la Chambre et au Sénat, son désir très net de voir ces services se maintenir et se développer. Ils ont eu, en effet, une influence remarquable sur la santé des mères, des nourrissons et des jeunes enfants. La natalité, dans les établissements adhérant aux caisses, est supérieure à celle de l'ensemble de la population pour les mêmes catégories d'âge, tandis que la mortalité néonatale et la mortalité infantile y sont sensiblement inférieures. Ces services annexes s'inspirent d'ailleurs du même esprit qui a dicté la loi. Ils la complètent de la façon la plus heureuse. Les caisses de compensation sont beaucoup plus en mesure que ne pourrait l'être un employeur isolé de les assurer, et c'est un argument de plus qui justifie l'affiliation obligatoire de l'employeur à une caisse de compensation. La circulaire du 24 juillet 1933 adressée aux préfets fait pression près des conseils des nouvelles caisses en instance d'agrément. Pratiquement elles n'obtiendront l'agrément qu'à la condition d'organiser ou de prendre l'engagement d'organiser des services sociaux. Ainsi que le signalait la circulaire qui a été adressée le 25 juin 1932 par mon prédécesseur, si le législateur n'a pas cru pouvoir rendre obligatoire ces services annexes (ces services sociaux), les rapporteurs n'en ont pas moins marqué l'intérêt que présentent leur maintien et leur extension (1) La Commission a été instituée en 1929. (2) Sénat Séance du 11 juin 1931. Débats parlementaires Sénat, et « Pour la vie » septembre 1958. Les commissions locales des allocations familiales ne doivent pas manquer de leur indiquer de faire état des renseignements ainsi recueillis dans l'avis qu'elles sont tenues d'émettre sur les demandes d'agrément dont vous les saisissiez. Afin de marquer tout l'intérêt porté par l'Administration à l'activité sociale des caisses, le Ministère du Travail enfin, en 1933, dans les renseignements statistiques annuels qu'il demande aux Caisses fait figurer des rubriques se rapportant aux réalisations sociales. La loi du 11 mars 1932 est appliquée par paliers.