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sa sécurité intérieure; 3°) l'exécution des lois. Cette disposition constitutionnelle, conçue en termes généraux, ouvre au gouvernement une large sphère d'activité. Se basant sur cette disposition, le gouvernement est en droit, sans avoir besoin d'une autorisation spéciale de la loi, de délibérer et de prendre une décision sur chaque question qui se rapporte à la politique intérieure et extérieure ou concerne la sécurité de l'État et son intégrité. En examinant de plus près les attributions du gouvernement dans le domaine de l'administration, nous constatons qu'elles peuvent se répartir en trois catégories suivantes : 1°) les attributions qui, dans les républiques présidentielles, sont généralement de la compétence du chef de l'État; 2°) les attributions que le gouvernement, en qualité d'organe, remplaçant le cabinet des ministres; 3°) les attributions administratives. La Constitution ne mentionne que les attributions de la première de ces catégories. Elles sont prévues par les §§ 60, 80, 81, 82. De ces dispositions constitutionnelles, il convient de noter surtout le paragraphe 7 du § 60, permettant au gouvernement de rendre des décrets en accord avec les lois. C'est une autorisation générale donnée au gouvernement de faire toute sorte de décrets, à la seule condition qu'ils ne soient pas contraires à la Constitution et aux lois existantes. Ce droit du gouvernement de faire des décrets est limité du fait qu'en plusieurs matières, indiquées par la Constitution, les règles de droit ne peuvent être établies autrement que sous forme de lois. Mais, d'autre part, la Constitution réserve une catégorie de questions à la compétence exclusive du pouvoir réglementaire du gouvernement. Conformément au § 81, les questions relatives aux troupes de défense de la République sont réglées par règlements et décrets du gouvernement. Le gouvernement de la République est non seulement titulaire du pouvoir exécutif, mais il joue aussi le rôle du cabinet des ministres d'une république présidentielle. En cette qualité, il est appelé à remplir l'importante fonction, incombant au cabinet des ministres, de donner à la politique gouvernementale l'impulsion générale et d'assurer sa solidarité. Dans l'accomplissement de cette fonction, le gouvernement est guidé par le Riigivanem, qui est spécialement chargé par
à la Constitution et aux lois existantes. Ce droit du gouvernement de faire des décrets est limité du fait qu'en plusieurs matières, indiquées par la Constitution, les règles de droit ne peuvent être établies autrement que sous forme de lois. Mais, d'autre part, la Constitution réserve une catégorie de questions à la compétence exclusive du pouvoir réglementaire du gouvernement. Conformément au § 81, les questions relatives aux troupes de défense de la République sont réglées par règlements et décrets du gouvernement. Le gouvernement de la République est non seulement titulaire du pouvoir exécutif, mais il joue aussi le rôle du cabinet des ministres d'une république présidentielle. En cette qualité, il est appelé à remplir l'importante fonction, incombant au cabinet des ministres, de donner à la politique gouvernementale l'impulsion générale et d'assurer sa solidarité. Dans l'accomplissement de cette fonction, le gouvernement est guidé par le Riigivanem, qui est spécialement chargé par la Constitution de tracer les lignes directrices de l'activité gouvernementale et de veiller à ce que cette activité soit unifiée dans toutes ses parties. Enfin le gouvernement agit souvent en tant qu'institution administrative supérieure en décidant des questions qui sont de nature purement administrative et qui sont attribuées à sa compétence par telles ou telles lois particulières. Nous arrivons ainsi à la conclusion que le gouvernement estonien, loin d'être une simple commission exécutive de l'Assemblée d'État, est un organe du pouvoir politique, dont la situation et la compétence sont fondées directement sur la Constitution. Cependant, en examinant attentivement les dispositions constitutionnelles concernant les relations du gouvernement avec l'Assemblée, nous sommes obligés de reconnaître que le gouvernement occupe dans le système constitutionnel de l'Estonie une place secondaire comparativement à celle qui revient à l'Assemblée. Le gouvernement est subordonné à l'Assemblée et mis dans une situation de dépendance envers elle. Tout en adoptant le principe de la séparation des pouvoirs législatif et exécutif, la Constitution d'Estonie rejette la maxime de l'équilibre de ces pouvoirs. La situation subordonnée et dépendante du gouvernement envers l'Assemblée peut être constatée aux points de vue suivants : 1°) On doit noter en premier lieu la répartition inégale
compétence par telles ou telles lois particulières. Nous arrivons ainsi à la conclusion que le gouvernement estonien, loin d'être une simple commission exécutive de l'Assemblée d'État, est un organe du pouvoir politique, dont la situation et la compétence sont fondées directement sur la Constitution. Cependant, en examinant attentivement les dispositions constitutionnelles concernant les relations du gouvernement avec l'Assemblée, nous sommes obligés de reconnaître que le gouvernement occupe dans le système constitutionnel de l'Estonie une place secondaire comparativement à celle qui revient à l'Assemblée. Le gouvernement est subordonné à l'Assemblée et mis dans une situation de dépendance envers elle. Tout en adoptant le principe de la séparation des pouvoirs législatif et exécutif, la Constitution d'Estonie rejette la maxime de l'équilibre de ces pouvoirs. La situation subordonnée et dépendante du gouvernement envers l'Assemblée peut être constatée aux points de vue suivants : 1°) On doit noter en premier lieu la répartition inégale des attributions entre l'Assemblée d'État et le gouvernement de la République. Possédant une compétence assez étendue dans le domaine de l'administration, le gouvernement n'a que des pouvoirs très limités en ce qui concerne la confection des lois qui est réservée presque entièrement à la compétence de l'Assemblée et du peuple (voir ci-dessus p. 9, 10). On doit dire cependant, qu'en fait, l'initiative législative du gouvernement joue un rôle beaucoup plus considérable que celle exercée par le peuple et les membres de l'Assemblée. D'autre part, le gouvernement n'a pas une entière liberté d'action dans le domaine de l'administration. Certains actes qui, de par leur nature rentrent plutôt dans ce domaine et dont l'initiative appartient selon la Constitution au gouvernement, ne peuvent cependant être faits par lui sans permission préalable ou confirmation postérieure de l'Assemblée. Nous avons indiqué ces actes, en traitant la question des attributions de l'Assemblée (voir ci-dessus p. 10, II). 2°) Le gouvernement de la République est complètement privé de moyens d'exercer une action quelconque sur l'Assemblée d'État. En ce qui concerne la confection des lois, nous savons déjà que la Constitution ne lui donne ni le droit de véto suspensif, ni le droit de soumettre les lois au
(voir ci-dessus p. 9, 10). On doit dire cependant, qu'en fait, l'initiative législative du gouvernement joue un rôle beaucoup plus considérable que celle exercée par le peuple et les membres de l'Assemblée. D'autre part, le gouvernement n'a pas une entière liberté d'action dans le domaine de l'administration. Certains actes qui, de par leur nature rentrent plutôt dans ce domaine et dont l'initiative appartient selon la Constitution au gouvernement, ne peuvent cependant être faits par lui sans permission préalable ou confirmation postérieure de l'Assemblée. Nous avons indiqué ces actes, en traitant la question des attributions de l'Assemblée (voir ci-dessus p. 10, II). 2°) Le gouvernement de la République est complètement privé de moyens d'exercer une action quelconque sur l'Assemblée d'État. En ce qui concerne la confection des lois, nous savons déjà que la Constitution ne lui donne ni le droit de véto suspensif, ni le droit de soumettre les lois au référendum, ni même celui de la publication des lois. Il ne possède pas non plus le droit de dissoudre l'Assemblée ni le droit de diriger ses travaux. Quant à l'Assemblée d'État, elle dispose de plusieurs moyens de réagir sur le gouvernement. Les principaux d'entre eux sont les attributions budgétaires de l'Assemblée, son droit de surveiller l'activité du gouvernement tant dans le domaine de l'administration générale, qu'en matière d'exécution du budget, et son droit d'autoriser la mise en accusation du Riigivanem et des ministres (§ 67). 3°) Le maintien du gouvernement de la République au pouvoir dépend de l'Assemblée d'État. Aux termes du § 59 de la Constitution, le gouvernement est nommé et révoqué par décisions de l'Assemblée. La Constitution sanctionne le principe de la responsabilité politique du gouvernement devant l'Assemblée, d'où il s'ensuit que l'Estonie est une république parlementaire (§ 64). Le principe même de la responsabilité politique du gouvernement implique l'idée de sa dépendance de l'Assemblée. Mais en Estonie cette dépendance est encore renforcée par les conditions spéciales dans lesquelles la responsabilité politique du gouvernement se pratique. Certaines de ces conditions sont créées par la Constitution même, certaines autres résultent de la composition des partis politiques. Deux traits de
l'Assemblée, son droit de surveiller l'activité du gouvernement tant dans le domaine de l'administration générale, qu'en matière d'exécution du budget, et son droit d'autoriser la mise en accusation du Riigivanem et des ministres (§ 67). 3°) Le maintien du gouvernement de la République au pouvoir dépend de l'Assemblée d'État. Aux termes du § 59 de la Constitution, le gouvernement est nommé et révoqué par décisions de l'Assemblée. La Constitution sanctionne le principe de la responsabilité politique du gouvernement devant l'Assemblée, d'où il s'ensuit que l'Estonie est une république parlementaire (§ 64). Le principe même de la responsabilité politique du gouvernement implique l'idée de sa dépendance de l'Assemblée. Mais en Estonie cette dépendance est encore renforcée par les conditions spéciales dans lesquelles la responsabilité politique du gouvernement se pratique. Certaines de ces conditions sont créées par la Constitution même, certaines autres résultent de la composition des partis politiques. Deux traits de la Constitution de l'Estonie contribuent à faire de son régime parlementaire un système de prépondérance incontestable de l'Assemblée d'État sur le gouvernement. C'est d'abord l'absence de chef d'État politiquement irresponsable et nommé à son poste indépendamment du Parlement, pouvant servir d'appui au ministère dans ses rapports avec le Parlement et jouer un rôle modérateur dans les conflits surgissant entre eux. C'est ensuite l'impossibilité pour le pouvoir exécutif, dont la politique est désapprouvée par le Parlement, de dissoudre celui-ci pour s'adresser au jugement suprême du corps électoral. On peut donc dire qu'au point de vue de la caractéristique du régime parlementaire, exposée dans les livres bien connus de Redslob, le parlementarisme d'Estonie peut être considéré comme exemple typique de la forme irrégulière de ce régime. Le grand nombre des partis politiques et le système proportionnel, adopté en Estonie pour les élections des membres de l'Assemblée d'État, font que l'Assemblée se compose toujours de plusieurs groupes politiques, dont aucun n'est assez nombreux pour avoir à l'Assemblée une situation dominante. Donc la majorité parlementaire, qui sert de soutien au gouvernement, n'est toujours qu'un bloc de partis qui parfois diffèrent profondément par leurs opinions politiques. Il en résulte que le gouvernement lui-même est toujours
jouer un rôle modérateur dans les conflits surgissant entre eux. C'est ensuite l'impossibilité pour le pouvoir exécutif, dont la politique est désapprouvée par le Parlement, de dissoudre celui-ci pour s'adresser au jugement suprême du corps électoral. On peut donc dire qu'au point de vue de la caractéristique du régime parlementaire, exposée dans les livres bien connus de Redslob, le parlementarisme d'Estonie peut être considéré comme exemple typique de la forme irrégulière de ce régime. Le grand nombre des partis politiques et le système proportionnel, adopté en Estonie pour les élections des membres de l'Assemblée d'État, font que l'Assemblée se compose toujours de plusieurs groupes politiques, dont aucun n'est assez nombreux pour avoir à l'Assemblée une situation dominante. Donc la majorité parlementaire, qui sert de soutien au gouvernement, n'est toujours qu'un bloc de partis qui parfois diffèrent profondément par leurs opinions politiques. Il en résulte que le gouvernement lui-même est toujours formé de représentants de trois ou quatre partis au moins. Il est tout naturel qu'un gouvernement formé sur la base d'une coalition de partis, ne peut avoir une force suffisante pour imposer à l'Assemblée son autorité et pondérer son influence politique. De tout ce qui précède sur l'organisation et les attributions du gouvernement ainsi que sur ses relations avec l'Assemblée d'État, il est permis de tirer cette conclusion que le gouvernement dans la République d'Estonie tient une place intermédiaire entre les deux types extrêmes de gouvernement républicain, caractérisés par Duguit, l'un comme gouvernement-agent d'exécution du Parlement et l'autre comme gouvernement-représentant de la souveraineté nationale. Comme le gouvernement de la République tient sa situation et ses attributions, en tant qu'organe suprême du pouvoir exécutif, directement de la Constitution, qui l'investit d'une compétence étendue dans le domaine de l'administration générale de l'Etat, on doit conclure qu'il ne peut pas être considéré comme simple agent d'exécution de l'Assemblée d'État. Mais il ne peut pas non plus être tenu pour le représentant de la souveraineté nationale, puisque ce représentant unique est l'Assemblée d'État. Il ne peut davantage être regardé comme l'égal de l'Assemblée, puisqu'il lui est subordonné sous plusieurs rapports. Dans le système constitutionnel
attributions du gouvernement ainsi que sur ses relations avec l'Assemblée d'État, il est permis de tirer cette conclusion que le gouvernement dans la République d'Estonie tient une place intermédiaire entre les deux types extrêmes de gouvernement républicain, caractérisés par Duguit, l'un comme gouvernement-agent d'exécution du Parlement et l'autre comme gouvernement-représentant de la souveraineté nationale. Comme le gouvernement de la République tient sa situation et ses attributions, en tant qu'organe suprême du pouvoir exécutif, directement de la Constitution, qui l'investit d'une compétence étendue dans le domaine de l'administration générale de l'Etat, on doit conclure qu'il ne peut pas être considéré comme simple agent d'exécution de l'Assemblée d'État. Mais il ne peut pas non plus être tenu pour le représentant de la souveraineté nationale, puisque ce représentant unique est l'Assemblée d'État. Il ne peut davantage être regardé comme l'égal de l'Assemblée, puisqu'il lui est subordonné sous plusieurs rapports. Dans le système constitutionnel de l'Estonie, basé sur les principes de la souveraineté nationale et de la représentation de cette souveraineté par une assemblée élective, on retrouve la plupart des traits essentiels de la forme de gouvernement, dénommée par Esmein « le gouvernement semi-représentatif », et dont le but unique est « de traduire et exécuter le plus exactement possible la volonté réelle de la nation, exprimée par la majorité des électeurs politiques ». On peut dire avec certaines réserves que, d'après les idées fondamentales dont il s'inspire, le système constitutionnel de l'Estonie appartient au courant idéologique, défini par Hauriou dans son aperçu du développement historique de la législation constitutionnelle de la France, comme « courant spécialement révolutionnaire du gouvernement par les assemblées représentatives » et opposé par lui au « courant directorial, consulaire, impérial, présidentiel, caractérisé par la prédominance du pouvoir exécutif ». La Constitution d'Estonie, promulguée en 1920, n'a subi jusqu'à ce jour aucune modification. Dans les derniers temps, une tentative de sa révision fut entreprise. En 1926, l'Assemblée d'État fut saisie par le parti agraire d'un projet, dirigé essentiellement contre deux tendances principales de la Constitution actuelle à savoir : la démocratisation extrême de l'organisation politique et la situation subordonnée du
et exécuter le plus exactement possible la volonté réelle de la nation, exprimée par la majorité des électeurs politiques ». On peut dire avec certaines réserves que, d'après les idées fondamentales dont il s'inspire, le système constitutionnel de l'Estonie appartient au courant idéologique, défini par Hauriou dans son aperçu du développement historique de la législation constitutionnelle de la France, comme « courant spécialement révolutionnaire du gouvernement par les assemblées représentatives » et opposé par lui au « courant directorial, consulaire, impérial, présidentiel, caractérisé par la prédominance du pouvoir exécutif ». La Constitution d'Estonie, promulguée en 1920, n'a subi jusqu'à ce jour aucune modification. Dans les derniers temps, une tentative de sa révision fut entreprise. En 1926, l'Assemblée d'État fut saisie par le parti agraire d'un projet, dirigé essentiellement contre deux tendances principales de la Constitution actuelle à savoir : la démocratisation extrême de l'organisation politique et la situation subordonnée du pouvoir exécutif. Les dispositions principales de ce projet visaient, les unes, à atténuer le caractère démocratique de la Constitution, les autres, à fortifier le pouvoir exécutif et à lui assurer plus d'indépendance vis-à-vis du pouvoir législatif. A cette fin, le projet relevait à 23 ans la majorité électorale, privait les militaires du droit de vote, portait de trois ans à quatre la durée de La législature, abrogeait l'article 32 de la Constitution et limitait la participation directe du peuple à la législation, tandis que, d'autre part, il élargissait considérablement les attributions du pouvoir exécutif, tant dans le domaine de la législation que dans celui de l'administration, et établissait le poste de président de la République, reconnu politiquement irresponsable, nommé pour cinq ans au scrutin universel et investi du droit de veto suspensif, du droit de dissolution du Parlement et du droit de nomination des ministres et des juges. Renvoyé à l'examen d'une commission spéciale de l'Assemblée d'État, ce projet n'est pas venu jusqu'à maintenant en discussion, mais il fut l'objet de plusieurs rapports aux congrès des juristes estoniens de 1927 et 1928, où l'on arriva à la conclusion « qu'actuellement il n'existe pas de nécessité urgente de réviser la loi
militaires du droit de vote, portait de trois ans à quatre la durée de La législature, abrogeait l'article 32 de la Constitution et limitait la participation directe du peuple à la législation, tandis que, d'autre part, il élargissait considérablement les attributions du pouvoir exécutif, tant dans le domaine de la législation que dans celui de l'administration, et établissait le poste de président de la République, reconnu politiquement irresponsable, nommé pour cinq ans au scrutin universel et investi du droit de veto suspensif, du droit de dissolution du Parlement et du droit de nomination des ministres et des juges. Renvoyé à l'examen d'une commission spéciale de l'Assemblée d'État, ce projet n'est pas venu jusqu'à maintenant en discussion, mais il fut l'objet de plusieurs rapports aux congrès des juristes estoniens de 1927 et 1928, où l'on arriva à la conclusion « qu'actuellement il n'existe pas de nécessité urgente de réviser la loi fondamentale de l'Éstonie » (1). Note additionnelle (v. p. 15). — La loi sur « L'organisation du Gouvernement de la République et des ministères » du 19 mars 1929 stipule, dans son § 2, que « le Gouvernement de la République décide de toutes les affaires, appartenant au domaine de l'administration, qui ne sont pas attribuées par les lois existantes à la décision du Riigivanem, des ministres, des autres institutions ou fonctionnaires de l'État et de l'autonomie locale ». Cette règle, basée sur une présomption de compétence du Gouvernement, ne découle pas directement des dispositions constitutionnelles et ne peut être regardée que comme interprétative de ces dispositions par ladite loi. La même loi (§§5, 7, 8) définit la situation, ainsi que les pouvoirs du Riigivanem en tant que représentant de la République, en stipulant entre autres que dans les relations internationales le Riigivanem remplit le rôle du chef de l'État et son titre est traduit en français par « Chef de la République d'Éstonie » et donne une caractérisation plus complète des fonctions du Riigivanem en sa qualité de premier ministre, en lui attribuant sous ce rapport des pouvoirs complémentaires, qui ne sont pas prévus expressis verbis par la constitution.
l'administration, qui ne sont pas attribuées par les lois existantes à la décision du Riigivanem, des ministres, des autres institutions ou fonctionnaires de l'État et de l'autonomie locale ». Cette règle, basée sur une présomption de compétence du Gouvernement, ne découle pas directement des dispositions constitutionnelles et ne peut être regardée que comme interprétative de ces dispositions par ladite loi. La même loi (§§5, 7, 8) définit la situation, ainsi que les pouvoirs du Riigivanem en tant que représentant de la République, en stipulant entre autres que dans les relations internationales le Riigivanem remplit le rôle du chef de l'État et son titre est traduit en français par « Chef de la République d'Éstonie » et donne une caractérisation plus complète des fonctions du Riigivanem en sa qualité de premier ministre, en lui attribuant sous ce rapport des pouvoirs complémentaires, qui ne sont pas prévus expressis verbis par la constitution. LE SYSTÈME CONSTITUTIONNEL DE LA RÉPUBLIQUE D'ÉSTONIE Ouvrages et articles sur la Constitution d'Éstonie en langues autres que l'estonien 1. BEKENDTS. Die Verfassungsentwicklung Estlands (Jahrb. des öffentl. Rechts. B. XII. 1924). — 2. O. BUTTER. The New Baltic States and Their Future. London. 1925. — 3. CLAUCL. Baltics Politics : The Estonian Constitution (The New Europa. August. 1920) ; b. The Constitution of Estonia (The Jour, of Compar. Legis. and Intern. Law. Third Series. 1921. vol. III. London). — 4. CROZAT. Les Constitutions de Pologne, de Dantzig, d'Éstonie et de Finlande, thèse. 1925. (Bibliothèque de l'Institut de législation comparée de Toulouse). — 5. CSEKEY. Die Quellen des estnischen Verfassungsrechts I, II Teil (Acta et Commentationes Universitatis Tartuensis-Dorpatensis. B. Humaniora. B. B. IX, XIV. Tartu-Dorpat. 1926, 1929) ; b. Die Verfassungsentwicklung Estlands. 1918-1928. (Jahrb. des öffentl. Rechts. B. XVI. 1928. Auch in Sonderabdruck) ; c. Die Verfassung der Republik Estland (Nordische Rundschau. Heft 5. 1929. s. s. 23-29). — d. Die rechtliche Stellung des estnischen Staatsaalten (Zeitschrift fur öffentliches Recht B. IX Heft 1).— e. The Estonian Year-book 1927 and 1929. Edited by A. PÜLLERITS (Constitution and Government 37-72). — 7. HENRY HOMOEY. The New Democratic Constitutions of Europe 1928. Oxford.