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leur a été causé? Non, mais ce n'est pas au fonctionnaire qu'ils doivent s'adresser, c'est à l'être moral au nom duquel et dans l'intérêt duquel le fonctionnaire a agi. C'est précisément ce qui a eu lieu dans l'affaire Laumonier-Carriol, à laquelle nous faisons allusion. L'Etat a réparé le préjudice causé. Il en est de même lorsqu'un maire, en prévision de travaux de voirie, refuse un alignement; il commet un excès de pouvoirs; mais la réparation peut être due et supportée par la ville, dont il a voulu ménager les finances; cette réparation est fixée, soit par le jury d'expropriation, lorsque le projet est réalisé et a entraîné l'incorporation au domaine public de la parcelle pour laquelle le propriétaire sollicitait en vain une autorisation de bâtir, soit par le conseil de préfecture, si le projet vient à être définitivement abandonné. V. Cons. d'Etat, 18 mars 1868, Labille (S. 1869.2.62. — P. chr.). « Un tribunal qui a connaissance de la jurisprudence du Tribunal des conflits, qui a soin de ne pas dépasser les limites de sa compétence, peut s'arrêter de lui-même devant la solution de la question préjudicielle, sans qu'il ait été contraint de le faire par un arrêté de conflit. Il peut spontanément surseoir à statuer jusqu'à ce que la solution de la question préjudicielle ait été donnée par l'autorité administrative compétente. C'est ce qu'avait fait le tribunal civil de Lodève qui, saisi d'une demande d'indemnité dirigée contre le maire de la commune de Montpeyroug, pour avoir ordonné et effectué la destruction d'un ouvrage de canalisation, avait sursis à statuer jusqu'à ce que l'autorité administrative se fût prononcée sur la régularité des actes reprochés au maire. Le ministre de l'intérieur, saisi par le propriétaire, le sieur Lorijon, de la question préjudicielle, avait déclaré que le maire avait commis un excès de pouvoirs ; le maire de Montpeyroux avait formé un recours contre la déclaration du ministre; mais vous avez rejeté le recours par un arrêt du 1er févr. 1884 (Rec. de Lebon, 1884, p. 99), en reconnaissant que c'était avec raison que le ministre de l'intérieur avait reconnu que le
Il peut spontanément surseoir à statuer jusqu'à ce que la solution de la question préjudicielle ait été donnée par l'autorité administrative compétente. C'est ce qu'avait fait le tribunal civil de Lodève qui, saisi d'une demande d'indemnité dirigée contre le maire de la commune de Montpeyroug, pour avoir ordonné et effectué la destruction d'un ouvrage de canalisation, avait sursis à statuer jusqu'à ce que l'autorité administrative se fût prononcée sur la régularité des actes reprochés au maire. Le ministre de l'intérieur, saisi par le propriétaire, le sieur Lorijon, de la question préjudicielle, avait déclaré que le maire avait commis un excès de pouvoirs ; le maire de Montpeyroux avait formé un recours contre la déclaration du ministre; mais vous avez rejeté le recours par un arrêt du 1er févr. 1884 (Rec. de Lebon, 1884, p. 99), en reconnaissant que c'était avec raison que le ministre de l'intérieur avait reconnu que le maire de Montpeyroux avait agi en dehors du cercle de ses attributions légales. « L'affaire actuelle se présente dans des conditions analogues; elle fournit au Conseil d'Etat une nouvelle occasion de mettre sa jurisprudence en harmonie avec la jurisprudence du Tribunal des conflits. Si nous avons cru devoir rappeler au Conseil d'Etat la jurisprudence du Tribunal des conflits, et son précédent arrêt du 1er févr. 1881, c'est qu'il s'agit de l'application d'une doctrine qui n'est pas encore parfaitement comprise, et qu'il y a grande utilité à la préciser, aussi bien dans l'intérêt des fonctionnaires que dans l'intérêt des particuliers qui peuvent avoir à se plaindre des actes abusifs des fonctionnaires publics. « Le tribunal de Langres a suivi dans l'espèce l'exemple du tribunal de Lodève : saisi par appel d'une sentence rendue par le juge de paix du canton de Neuilly-l'Evêque, en date du 26 déc. 1882, d'une demande de dommages-intérêts formée contre l'instituteur et le maire de la commune de Lannes, à raison de faits dommageables imputés à ces deux fonctionnaires, le tribunal a sursis à statuer jusqu'à ce que la légalité des actes reprochés à ces fonctionnaires eût été appréciée par l'autorité compétente. Ce jugement est ainsi conçu
Conseil d'Etat la jurisprudence du Tribunal des conflits, et son précédent arrêt du 1er févr. 1881, c'est qu'il s'agit de l'application d'une doctrine qui n'est pas encore parfaitement comprise, et qu'il y a grande utilité à la préciser, aussi bien dans l'intérêt des fonctionnaires que dans l'intérêt des particuliers qui peuvent avoir à se plaindre des actes abusifs des fonctionnaires publics. « Le tribunal de Langres a suivi dans l'espèce l'exemple du tribunal de Lodève : saisi par appel d'une sentence rendue par le juge de paix du canton de Neuilly-l'Evêque, en date du 26 déc. 1882, d'une demande de dommages-intérêts formée contre l'instituteur et le maire de la commune de Lannes, à raison de faits dommageables imputés à ces deux fonctionnaires, le tribunal a sursis à statuer jusqu'à ce que la légalité des actes reprochés à ces fonctionnaires eût été appréciée par l'autorité compétente. Ce jugement est ainsi conçu : — « Le Tribunal; — Considérant que les sieurs Huot et consorts ont intenté contre Bachalard et Renault une demande en dommages-intérêts devant le juge de paix de Neuilly-l'Evêque, qui les en a déboutés par jugement du 26 déc. dernier, dont on a interjeté appel; — Considérant que les appelants prétendent, ce qui n'est pas nié, que Renault, instituteur de Lannes, a, sans aucun droit, exclu leurs enfants de son école, prétextant qu'ils n'étaient pas munis du manuel de Compayré, et qu'il a ensuite refusé de les recevoir tant qu'ils n'auraient pas ce livre, qualifié de livre nécessaire ; — Considérant que les sieurs Huot et consorts reprochent au sieur Bachalard, maire de Lannes, de s'être associé sans droit à cette exigence illégale de l'instituteur, exigence qu'il a approuvée en notifiant par écrit aux appelants que les portes de l'école seraient fermées à leurs enfants, tant qu'ils n'auraient pas le manuel Compayré; — Considérant que, pour la première fois en appel, les intimés ont opposé une exception d'incompétence, en prétextant qu'il s'agissait d'apprécier des actes de fonctionnaires publics, et qu'ils ont subsidiairement conclu à la confirmation du jugement du 26 déc. dernier;— Sur l'exception d'incompétence : — Considérant que,
appelants prétendent, ce qui n'est pas nié, que Renault, instituteur de Lannes, a, sans aucun droit, exclu leurs enfants de son école, prétextant qu'ils n'étaient pas munis du manuel de Compayré, et qu'il a ensuite refusé de les recevoir tant qu'ils n'auraient pas ce livre, qualifié de livre nécessaire ; — Considérant que les sieurs Huot et consorts reprochent au sieur Bachalard, maire de Lannes, de s'être associé sans droit à cette exigence illégale de l'instituteur, exigence qu'il a approuvée en notifiant par écrit aux appelants que les portes de l'école seraient fermées à leurs enfants, tant qu'ils n'auraient pas le manuel Compayré; — Considérant que, pour la première fois en appel, les intimés ont opposé une exception d'incompétence, en prétextant qu'il s'agissait d'apprécier des actes de fonctionnaires publics, et qu'ils ont subsidiairement conclu à la confirmation du jugement du 26 déc. dernier;— Sur l'exception d'incompétence : — Considérant que, moyen d'ordre public, cette exception a pu être opposée, pour la première fois, en appel ; — Considérant que les tribunaux civils, investis d'une compétence générale, doivent connaître des actions en dommages-intérêts pour réparation d'un dommage causé, toutes les fois qu'il n'a pas été autrement décidé par une loi spéciale ; ces actions, en effet, ont pour but la protection d'un intérêt privé, et c'est sur une disposition de droit commun (art. 1382, C. civ.) qu'elles se fondent; — Considérant que les intimés n'ont invoqué et qu'il n'existe aucune loi ayant attribué à la juridiction administrative les actions en dommages-intérêts contre les fonctionnaires pour excès de pouvoirs, et dès lors, si conformément aux conclusions des sieurs Bachalard et Renault, le tribunal se déclarait incompétent, les appelants, après avoir fait régulièrement constater un excès de pouvoirs leur préjudiciant, chercheraient en vain un juge pour obtenir réparation; — Considérant que l'article 75 de la Constitution de l'an 8 admettait, dans les termes les plus explicites, la compétence des tribunaux civils, et qu'il ne serait pas rationnel de la repousser, aujourd'hui que cet article a été abrogé, parce qu'il édictait une restriction au droit commun; — Considérant que constituer les tribunaux ordinaires juges
; ces actions, en effet, ont pour but la protection d'un intérêt privé, et c'est sur une disposition de droit commun (art. 1382, C. civ.) qu'elles se fondent; — Considérant que les intimés n'ont invoqué et qu'il n'existe aucune loi ayant attribué à la juridiction administrative les actions en dommages-intérêts contre les fonctionnaires pour excès de pouvoirs, et dès lors, si conformément aux conclusions des sieurs Bachalard et Renault, le tribunal se déclarait incompétent, les appelants, après avoir fait régulièrement constater un excès de pouvoirs leur préjudiciant, chercheraient en vain un juge pour obtenir réparation; — Considérant que l'article 75 de la Constitution de l'an 8 admettait, dans les termes les plus explicites, la compétence des tribunaux civils, et qu'il ne serait pas rationnel de la repousser, aujourd'hui que cet article a été abrogé, parce qu'il édictait une restriction au droit commun; — Considérant que constituer les tribunaux ordinaires juges des actions en dommages-intérêts intentées contre les fonctionnaires publics, ce n'est pas violer la règle de la séparation des pouvoirs administratif et judiciaire, car, d'après ce qui va être dit, les tribunaux civils n'appréciéront, au point de vue du dommage causé, les actes des agents de l'autorité publique, que quand le Conseil d'Etat, ayant résolu une question préjudicielle, aura annulé ces actes comme étant illégaux, et les aura fait ainsi dégénérer en fautes personnelles ; « Au fond : — Considérant qu'une action en dommages-intérêts ne peut naître que d'un fait illicite, car on n'est pas en faute quand on ne fait qu'user de son droit; que, conséquemment, quand une action en dommages-intérêts leur est déférée, les tribunaux civils doivent se prononcer et sur le dommage causé et sur la légalité de l'acte dont on se plaint, si l'appréciation de la légalité de cet acte ne leur a pas été enlevée ; mais qu'au contraire, ils doivent surseoir jusqu'à ce que la question préjudicielle de légalité ait été par qui de droit résolue; — Considérant que l'article 9 de la loi du 24 mai 1872 a investi le Conseil d'Etat du droit de statuer souverainement sur les demandes en annulation,
le Conseil d'Etat, ayant résolu une question préjudicielle, aura annulé ces actes comme étant illégaux, et les aura fait ainsi dégénérer en fautes personnelles ; « Au fond : — Considérant qu'une action en dommages-intérêts ne peut naître que d'un fait illicite, car on n'est pas en faute quand on ne fait qu'user de son droit; que, conséquemment, quand une action en dommages-intérêts leur est déférée, les tribunaux civils doivent se prononcer et sur le dommage causé et sur la légalité de l'acte dont on se plaint, si l'appréciation de la légalité de cet acte ne leur a pas été enlevée ; mais qu'au contraire, ils doivent surseoir jusqu'à ce que la question préjudicielle de légalité ait été par qui de droit résolue; — Considérant que l'article 9 de la loi du 24 mai 1872 a investi le Conseil d'Etat du droit de statuer souverainement sur les demandes en annulation, pour excès de pouvoirs, formées contre les actes des diverses autorités administratives; — Considérant qu'à bon droit, cette loi ne fait pas de distinction entre le cas où l'acte du fonctionnaire est constaté par écrit et celui où, comme dans l'espèce relativement à Renault, il ne se traduit que par un fait, la règle de la séparation des pouvoirs administratif et judiciaire s'imposant dans les deux cas ; — Considérant qu'un maire, qu'un instituteur communal font partie des autorités administratives, et que, licites ou non, les actes que les appelants leur reprochent sont l'œuvre de fonctionnaires, et non pas le fait de simples particuliers ; — Considérant que, de tout ce qui précède, il résulte qu'il y a nécessité de surseoir au jugement du fond, et, pour que ce jugement ne soit pas indéfiniment ajourné, il faut impartir aux appelants un délai pour faire résoudre par le Conseil d'État la question préjudicielle de la légalité de l'acte reproché à Bachalard; — Reçoit l'appel dont la régularité n'a pas été contestée; — Se déclare compétent, et, réformant le jugement du 26 déc. 1882, surseoit à statuer jusqu'à ce qu'il ait été, par qui de droit, décidé si l'acte imputé à Bachalard,
un fait, la règle de la séparation des pouvoirs administratif et judiciaire s'imposant dans les deux cas ; — Considérant qu'un maire, qu'un instituteur communal font partie des autorités administratives, et que, licites ou non, les actes que les appelants leur reprochent sont l'œuvre de fonctionnaires, et non pas le fait de simples particuliers ; — Considérant que, de tout ce qui précède, il résulte qu'il y a nécessité de surseoir au jugement du fond, et, pour que ce jugement ne soit pas indéfiniment ajourné, il faut impartir aux appelants un délai pour faire résoudre par le Conseil d'État la question préjudicielle de la légalité de l'acte reproché à Bachalard; — Reçoit l'appel dont la régularité n'a pas été contestée; — Se déclare compétent, et, réformant le jugement du 26 déc. 1882, surseoit à statuer jusqu'à ce qu'il ait été, par qui de droit, décidé si l'acte imputé à Bachalard, et qu'il n'a pas nié, constitue ou non un excès de pouvoirs; — Dit que les appelants seront tenus de se pourvoir devant la juridiction administrative dans le délai de trois mois, à dater de ce jour, sinon il sera fait droit ». « Dans ce jugement nous relevons deux incorrections. Le tribunal aurait dû réserver sa compétence. Il aurait dû, en second lieu, poser en d'autres termes la question qu'il renvoyait à l'autorité administrative ; au lieu de dire : les intimés ont-ils commis des excès de pouvoirs, il aurait dû poser la question suivante : les actes à raison desquels les sieurs Renault et autres sont poursuivis constituent-ils des actes administratifs? Mais, malgré les termes impropres employés par le tribunal, sa pensée est facile à saisir ; il a entendu réserver à l'autorité administrative la solution des questions qui, d'après la jurisprudence du Tribunal des conflits, ne peuvent être résolues par l'autorité judiciaire. « Les pères de famille se sont pourvus devant le ministre; mais, n'ayant pas reçu communication de la dépêche adressée par le ministre au préfet, à la suite de leur demande, et qui constituait, en réalité, la réponse du ministre à leur recours, ils sont
incorrections. Le tribunal aurait dû réserver sa compétence. Il aurait dû, en second lieu, poser en d'autres termes la question qu'il renvoyait à l'autorité administrative ; au lieu de dire : les intimés ont-ils commis des excès de pouvoirs, il aurait dû poser la question suivante : les actes à raison desquels les sieurs Renault et autres sont poursuivis constituent-ils des actes administratifs? Mais, malgré les termes impropres employés par le tribunal, sa pensée est facile à saisir ; il a entendu réserver à l'autorité administrative la solution des questions qui, d'après la jurisprudence du Tribunal des conflits, ne peuvent être résolues par l'autorité judiciaire. « Les pères de famille se sont pourvus devant le ministre; mais, n'ayant pas reçu communication de la dépêche adressée par le ministre au préfet, à la suite de leur demande, et qui constituait, en réalité, la réponse du ministre à leur recours, ils sont venus devant le Conseil d'État. « Nous devons rechercher quels sont les actes reprochés tant à l'instituteur qu'au maire de Lannes, et voir si ces actes constituent des actes administratifs, ou bien, au contraire, s'ils ont été accomplis par ces fonctionnaires en dehors du cercle de leurs attributions légales, suivant l'expression de l'arrêt de févr. 1884. « Les requérants reprochent à l'instituteur Renault d'avoir refusé sans droit, à leurs enfants, l'accès de l'école publique de Lannes, parce que leurs parents n'avaient pas voulu les munir du Manuel de morale civique de M. Compayré. — A cet égard, le ministre de l'instruction publique s'exprime avec la plus grande netteté. « L'instituteur n'a pas pu prendre sur lui une mesure aussi grave sans en référer à ses chefs, et j'ai lieu de m'étonner qu'il n'ai pas été averti de son illégalité. L'école est obligatoire, mais non le livre, et il est inadmissible que les parents aient été condamnés, parce que leurs enfants n'avaient pas fréquenté la classe, si son entrée leur était refusée. De pareils faits sont très regrettables » (Dépêche du 19 juin 1883, au préfet de la Haute-Marne). Depuis cette dépêche, Renault et Bachalard ont présenté des observations. Renault conteste
l'expression de l'arrêt de févr. 1884. « Les requérants reprochent à l'instituteur Renault d'avoir refusé sans droit, à leurs enfants, l'accès de l'école publique de Lannes, parce que leurs parents n'avaient pas voulu les munir du Manuel de morale civique de M. Compayré. — A cet égard, le ministre de l'instruction publique s'exprime avec la plus grande netteté. « L'instituteur n'a pas pu prendre sur lui une mesure aussi grave sans en référer à ses chefs, et j'ai lieu de m'étonner qu'il n'ai pas été averti de son illégalité. L'école est obligatoire, mais non le livre, et il est inadmissible que les parents aient été condamnés, parce que leurs enfants n'avaient pas fréquenté la classe, si son entrée leur était refusée. De pareils faits sont très regrettables » (Dépêche du 19 juin 1883, au préfet de la Haute-Marne). Depuis cette dépêche, Renault et Bachalard ont présenté des observations. Renault conteste l'indication contenue dans le jugement, et d'après laquelle il aurait exclu les élèves pour plus de deux jours; il n'aurait qu'usé du droit que lui reconnaît l'art. 18 du règlement des écoles primaires, du 6 janv. 1881; enfin, il prétend qu'il ne pouvait être obligé d'accepter le livre qu'il aurait plu à ses élèves d'apporter; d'ailleurs, ce livre de M. Compayré figure sur la liste des ouvrages régulièrement autorisés. Dans ses observations sur le recours, le ministre admet les explications de l'instituteur, et conclut, dans un but de pacification de la commune, au rejet de la requête. Nous devons envisager le fait à un point de vue différent de celui auquel s'est placé le ministre. Nous n'avons pas à rechercher si l'exclusion a été prononcée d'une manière indéterminée ou seulement pour deux jours ; nous devons examiner non pas si l'acte s'est produit, mais rechercher quel est le caractère de l'acte allégué. Si le débat ne portait que sur l'étendue du pouvoir disciplinaire appartenant à un instituteur, sur l'usage plus ou moins opportun de ce pouvoir, sur l'introduction dans une école d'un livre scolaire, il ne soulèverait que des questions d'ordre pédagogique ou universitaire. Dans ce cas, les pères de
plu à ses élèves d'apporter; d'ailleurs, ce livre de M. Compayré figure sur la liste des ouvrages régulièrement autorisés. Dans ses observations sur le recours, le ministre admet les explications de l'instituteur, et conclut, dans un but de pacification de la commune, au rejet de la requête. Nous devons envisager le fait à un point de vue différent de celui auquel s'est placé le ministre. Nous n'avons pas à rechercher si l'exclusion a été prononcée d'une manière indéterminée ou seulement pour deux jours ; nous devons examiner non pas si l'acte s'est produit, mais rechercher quel est le caractère de l'acte allégué. Si le débat ne portait que sur l'étendue du pouvoir disciplinaire appartenant à un instituteur, sur l'usage plus ou moins opportun de ce pouvoir, sur l'introduction dans une école d'un livre scolaire, il ne soulèverait que des questions d'ordre pédagogique ou universitaire. Dans ce cas, les pères de famille auraient dû réclamer, s'ils s'y croyaient fondés, devant les autorités supérieures préposées à l'enseignement. Toute autre juridiction serait incompétente pour apprécier des actes de cette nature. Mais le débat soulève d'autres questions; il porte sur les droits conférés aux pères de famille par la loi du 28 mars 1882. L'acte incriminé engage, suivant nous, la responsabilité de Renault, non pas parce qu'il a fait un usage peu opportun de son pouvoir disciplinaire, mais parce qu'il a fait usage de ce pouvoir pour imposer aux pères de famille une obligation qui ne résultait pour eux de n'aucune loi ni d'aucun règlement. En effet, la loi du 28 mars 1882 déclare l'enseignement primaire obligatoire sous des sanctions pénales ; elle contient le droit pour les parents d'exiger que les enfants aient un libre accès aux écoles publiques. Mais aucune loi ni aucun règlement n'oblige les parents à fournir aux enfants des livres de classe déterminés. Il y a là une lacune qui ne peut être comblée par l'usage du pouvoir disciplinaire sur les enfants. L'instituteur a violé un droit au moyen d'un détournement de pouvoirs. S'agit-il, dans l'espèce, d'une simple erreur de droit, d'une incorrection administrative, ou bien d'un fait personnel,
L'acte incriminé engage, suivant nous, la responsabilité de Renault, non pas parce qu'il a fait un usage peu opportun de son pouvoir disciplinaire, mais parce qu'il a fait usage de ce pouvoir pour imposer aux pères de famille une obligation qui ne résultait pour eux de n'aucune loi ni d'aucun règlement. En effet, la loi du 28 mars 1882 déclare l'enseignement primaire obligatoire sous des sanctions pénales ; elle contient le droit pour les parents d'exiger que les enfants aient un libre accès aux écoles publiques. Mais aucune loi ni aucun règlement n'oblige les parents à fournir aux enfants des livres de classe déterminés. Il y a là une lacune qui ne peut être comblée par l'usage du pouvoir disciplinaire sur les enfants. L'instituteur a violé un droit au moyen d'un détournement de pouvoirs. S'agit-il, dans l'espèce, d'une simple erreur de droit, d'une incorrection administrative, ou bien d'un fait personnel, d'une faute non excusable? Le détournement des pouvoirs est l'excès de pouvoirs le plus grave. C'est l'abus de pouvoirs. La mesure a été prise par l'instituteur sans avoir consulté au préalable ses supérieurs hiérarchiques. S'il les avait consultés, il aurait reçu des instructions conformes à celles qui ont pris place dans la circulaire ultérieure du 17 nov. 1883, relative précisément à ces manuels d'éducation ou de morale civique, circulaire dont on ne saurait trop louer les termes et l'esprit : « Les manuels ne sont pas des catéchismes, mais des guides pour les instituteurs dans les lectures orales qu'ils donnent aux enfants ». L'acte reproché à l'instituteur ne nous paraît pas avoir un caractère administratif, il nous semble avoir été accompli en dehors du cercle des attributions légales de l'instituteur. « Les faits reprochés à Bachalard, maire et président de la commission scolaire, sont au nombre de deux : il a cité les parents à comparaître devant la commission scolaire pour s'expliquer sur le refus de munir leurs enfants du manuel Compayré; il a fait afficher la décision de la commission scolaire. — Sur le premier point, deux questions se posent : Le maire avait-il le droit de citation ?