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d'autre part d'adapter continuellement sa politique aux besoins des familles, eux-mêmes en constante évolution. La politique sociale peut donc être très différente d'un organisme à l'autre et, pour un même organisme, varier sensiblement d'une année à l'autre. On peut cependant regrouper en deux grandes catégories les interventions des caisses : les unes visent à mettre à la disposition des allocataires les services et établissements sociaux et médico-sociaux auxquels ils peuvent avoir besoin de recourir (services d'assistantes sociales, d'enseignement ménager, de travailleuses familiales, établissements de vacances, de placement pour la mère et les enfants, etc.). Les autres visent à apporter à chaque allocataire une aide financière pour lui permettre de satisfaire des besoins essentiels (besoin de logement, de vacances, etc.) ou de faire face à des difficultés soudaines (maladie, chômage, etc.). L'action des caisses d'allocations familiales en faveur des réalisations à caractère collectif a pour but de développer l'équipement social de la nation en participant à la création de réalisations sociales nouvelles ou à l'amélioration des réalisations existantes. Cette participation à l'équipement social s'effectue soit sous la forme de services ou d'établissements gérés par la Caisse elle-même, soit sous la forme d'une aide financière apportée aux œuvres. Le montant de l'aide financière apportée par la caisse aux allocataires est, pour certaines situations, fixé à l'avance par un règlement ou un barème : règlement des prestations extra-légales aux étudiants et apprentis, règlement des prêts d'accession à la propriété, règlement des prêts d'équipement ménager, barème des allocations de vacances, barème des participations aux frais des travailleuses familiales, etc. Pour d'autres situations, l'aide financière est accordée sous la forme d'un secours exceptionnel, dont le montant est déterminé après l'examen de chaque cas d'espèce. Le choix entre les allocataires Si, en principe, tous les allocataires peuvent prétendre au bénéfice de l'action sociale, les caisses en raison de l'insuffisance des ressources ont été amenées, dans un souci d'équité et d'efficacité, à rechercher pour chaque cas la solution la plus rationnelle. Les interventions restent toujours plus ou moins marquées d'un caractère d'exception. Par hypothèse, nous ne sommes pas dans le domaine des droits mais dans celui des
financière apportée par la caisse aux allocataires est, pour certaines situations, fixé à l'avance par un règlement ou un barème : règlement des prestations extra-légales aux étudiants et apprentis, règlement des prêts d'accession à la propriété, règlement des prêts d'équipement ménager, barème des allocations de vacances, barème des participations aux frais des travailleuses familiales, etc. Pour d'autres situations, l'aide financière est accordée sous la forme d'un secours exceptionnel, dont le montant est déterminé après l'examen de chaque cas d'espèce. Le choix entre les allocataires Si, en principe, tous les allocataires peuvent prétendre au bénéfice de l'action sociale, les caisses en raison de l'insuffisance des ressources ont été amenées, dans un souci d'équité et d'efficacité, à rechercher pour chaque cas la solution la plus rationnelle. Les interventions restent toujours plus ou moins marquées d'un caractère d'exception. Par hypothèse, nous ne sommes pas dans le domaine des droits mais dans celui des choix : il s'agit de compléter pour des cas plus ou moins isolés des mesures de protection sociale légales et d'adapter autant que faire se peut l'intervention à la spécificité de chaque cas. La généralisation de l'intervention suppose des besoins dont la satisfaction ne peut être recherchée que dans une disposition d'ordre général et obligatoire. Le choix des bénéficiaires est donc indispensable. En ce qui concerne les services et établissements des caisses, tous les allocataires sans exception peuvent en général y accéder. L'aide financière par contre est réservée à certains allocataires déterminés à partir de critères de choix établis eux-mêmes à partir d'éléments objectifs (montant des ressources ou nombre d'enfants). C'est ainsi que la plupart des caisses n'accordent le bénéfice des prestations extra-légales et des allocations de vacances qu'aux allocataires non assujettis à la surtaxe progressive ou dont le quotient familial est inférieur à un certain plafond. Cette obligation de procéder à des choix explique et justifie les diverses réglementations que les caisses ont élaborées. La variété et la complexité de ces réglementations sont la rançon de l'efficacité dont les caisses d'allocations familiales désirent marquer leurs interventions. Efficacité à laquelle elles ne peuvent parvenir que par une recherche et une
disposition d'ordre général et obligatoire. Le choix des bénéficiaires est donc indispensable. En ce qui concerne les services et établissements des caisses, tous les allocataires sans exception peuvent en général y accéder. L'aide financière par contre est réservée à certains allocataires déterminés à partir de critères de choix établis eux-mêmes à partir d'éléments objectifs (montant des ressources ou nombre d'enfants). C'est ainsi que la plupart des caisses n'accordent le bénéfice des prestations extra-légales et des allocations de vacances qu'aux allocataires non assujettis à la surtaxe progressive ou dont le quotient familial est inférieur à un certain plafond. Cette obligation de procéder à des choix explique et justifie les diverses réglementations que les caisses ont élaborées. La variété et la complexité de ces réglementations sont la rançon de l'efficacité dont les caisses d'allocations familiales désirent marquer leurs interventions. Efficacité à laquelle elles ne peuvent parvenir que par une recherche et une appréciation aussi exacte que possible des besoins les plus urgents. Cette recherche des besoins a été jusqu'ici essentiellement empirique. Cependant, au cours de ces dernières années les caisses ont pris l'initiative de faire effectuer un certain nombre d'enquêtes par des spécialistes des sciences humaines (psychologues, sociologues, économistes) d'une part pour vérifier l'action passée, d'autre part pour mettre en place une action plus efficace. L'U.N.C.A.F. a ainsi financé en 1957-58 trois recherches : — une enquête du groupe d'Ethnologie sociale animé par M. CHOMBART de LAUWE sur la vie des familles dans de nouveaux logements, à Bordeaux, Nantes et dans la banlieue parisienne, — une enquête de l'Institut national d'études démographiques sur l'efficacité de l'action sociale des caisses d'allocations familiales de Paris, Angers, Saint-Etienne et Toulouse, — une enquête sur les colonies de vacances maternelles, par le Dr DAVID, médecin psychiatre, Mlle APPELL, psychologue, et Mlle ANCELIN, assistante sociale. La Caisse nationale de son côté, a financé une recherche de l'Institut des sciences sociales du Travail sur les assurés sociaux et la Sécurité sociale. Quelques caisses elles-mêmes, enfin, ont soit contribué financièrement à des enquêtes effectuées par des organismes locaux sur les besoins des familles de leur circonscription (les Caisses de
vérifier l'action passée, d'autre part pour mettre en place une action plus efficace. L'U.N.C.A.F. a ainsi financé en 1957-58 trois recherches : — une enquête du groupe d'Ethnologie sociale animé par M. CHOMBART de LAUWE sur la vie des familles dans de nouveaux logements, à Bordeaux, Nantes et dans la banlieue parisienne, — une enquête de l'Institut national d'études démographiques sur l'efficacité de l'action sociale des caisses d'allocations familiales de Paris, Angers, Saint-Etienne et Toulouse, — une enquête sur les colonies de vacances maternelles, par le Dr DAVID, médecin psychiatre, Mlle APPELL, psychologue, et Mlle ANCELIN, assistante sociale. La Caisse nationale de son côté, a financé une recherche de l'Institut des sciences sociales du Travail sur les assurés sociaux et la Sécurité sociale. Quelques caisses elles-mêmes, enfin, ont soit contribué financièrement à des enquêtes effectuées par des organismes locaux sur les besoins des familles de leur circonscription (les Caisses de Metz et de Nancy, par exemple, pour une enquête du Centre d'informations et d'études d'Economie humaine en Lorraine), soit entrepris des études sur l'efficacité du travail des assistantes sociales ou l'efficacité de la politique des secours. On peut penser qu'au cours de ces prochaines années, les caisses et l'U.N.C.A.F. s'intéresseront de plus en plus aux recherches concernant les différents secteurs de l'action sociale, dans le but de disposer de tous les éléments nécessaires pour une connaissance moins empirique des besoins à satisfaire et des critères pour le choix des politiques et des bénéficiaires. Informations Sociales, n° 5 de 1958 : « Ménages et catégories sociales dans trois cités nouvelles ». Informations Sociales, n° 3 de 1958. Informations Sociales, n° 8 de 1957 : « Les Colonies maternelles ». J.-D. REYNAUD et A. CATRICE-LOREY : « Les assurés et la Sécurité sociale ; étude sur les assurés du régime général ». Caisse de la Haute-Loire dans C.A.F., n° 3 de 1958. L'ACTION SOCIALE DANS LES FAITS Sont présentés dans cette deuxième partie du numéro d'une part les résultats statistiques et financiers de l'action sociale pour l'ensemble des caisses d'allocations familiales, d'autre part les résultats de chacune des caisses et des unions
de plus en plus aux recherches concernant les différents secteurs de l'action sociale, dans le but de disposer de tous les éléments nécessaires pour une connaissance moins empirique des besoins à satisfaire et des critères pour le choix des politiques et des bénéficiaires. Informations Sociales, n° 5 de 1958 : « Ménages et catégories sociales dans trois cités nouvelles ». Informations Sociales, n° 3 de 1958. Informations Sociales, n° 8 de 1957 : « Les Colonies maternelles ». J.-D. REYNAUD et A. CATRICE-LOREY : « Les assurés et la Sécurité sociale ; étude sur les assurés du régime général ». Caisse de la Haute-Loire dans C.A.F., n° 3 de 1958. L'ACTION SOCIALE DANS LES FAITS Sont présentés dans cette deuxième partie du numéro d'une part les résultats statistiques et financiers de l'action sociale pour l'ensemble des caisses d'allocations familiales, d'autre part les résultats de chacune des caisses et des unions régionales de sociétés de secours minières. A titre d'exemple, vingt-huit monographies montrent comment, pour les principales activités, s'exerce dans le concret l'action sociale. Résultats et monographies ont été répartis en six secteurs géographiques (carte page 73), chacun de ceux-ci regroupant trois ou quatre circonscriptions administratives nouvelles. Ces circonscriptions correspondent elles-mêmes désormais, on le sait, aux régions de programme économique et social. On pourra ainsi constater la part importante, tant sur le plan financier que sur le plan technique, prise par les caisses d'allocations familiales dans l'équipement social des différentes régions. Décret du 2 juin 1960. Cliché Multiphoto I. — LES RESSOURCES D'ACTION SOCIALE Montant et répartition des ressources Pour la période 1953-1958, les caisses d'allocations familiales ont disposé de 135 milliards de francs. Le graphique ci-dessous montre la progression annuelle de ces ressources. On constate que les recettes se sont augmentées régulièrement d'une année à l'autre, de 1954 à 1958, de 20 % environ. Répartition des recettes d'action sociale Lorsqu'on étudie comment a évolué cette répartition au cours de la période 1953-1958, on s'aperçoit que le prélèvement sur les cotisations et le produit des majorations de retard représentait 85,2 % des ressources en 1953 et n'en représente plus que 60,9
désormais, on le sait, aux régions de programme économique et social. On pourra ainsi constater la part importante, tant sur le plan financier que sur le plan technique, prise par les caisses d'allocations familiales dans l'équipement social des différentes régions. Décret du 2 juin 1960. Cliché Multiphoto I. — LES RESSOURCES D'ACTION SOCIALE Montant et répartition des ressources Pour la période 1953-1958, les caisses d'allocations familiales ont disposé de 135 milliards de francs. Le graphique ci-dessous montre la progression annuelle de ces ressources. On constate que les recettes se sont augmentées régulièrement d'une année à l'autre, de 1954 à 1958, de 20 % environ. Répartition des recettes d'action sociale Lorsqu'on étudie comment a évolué cette répartition au cours de la période 1953-1958, on s'aperçoit que le prélèvement sur les cotisations et le produit des majorations de retard représentait 85,2 % des ressources en 1953 et n'en représente plus que 60,9 % en 1958. Par contre, les recettes provenant des remboursements de prêts se sont régulièrement accrues chaque année : elles correspondaient à 8,50 % des ressources en 1953, et à 24,3 % en 1958. Cette diminution relative des recettes normales et l'accroissement corrélatif du produit des remboursements de prêts s'expliquent par l'effort continu fait par les caisses pour aider leurs allocataires soit à construire ou acquérir un logement (prêts d'accession à la propriété), soit à s'équiper (prêts d'équipement ménager). C'est ainsi que le montant des prêts accordés aux familles est passé de 2 milliards en 1953 à 6 milliards en 1958. Cette évolution dans la répartition des ressources s'explique aussi par la pratique qui s'est instaurée dans les caisses d'accorder aux institutions sociales, toutes les fois que cela était possible, des prêts plutôt que des subventions. Ces prêts, consentis en général à court ou moyen terme, doivent permettre aux œuvres de faire démarrer leurs programmes (programmes de construction pour les offices d'H.L.M., programmes d'aménagement pour les établissements sociaux). Ils sont remboursés à la caisse lorsque les œuvres reçoivent le montant des participations de l'Etat ou des collectivités locales au financement de leurs projets. En 1953, les caisses ont accordé 200
par l'effort continu fait par les caisses pour aider leurs allocataires soit à construire ou acquérir un logement (prêts d'accession à la propriété), soit à s'équiper (prêts d'équipement ménager). C'est ainsi que le montant des prêts accordés aux familles est passé de 2 milliards en 1953 à 6 milliards en 1958. Cette évolution dans la répartition des ressources s'explique aussi par la pratique qui s'est instaurée dans les caisses d'accorder aux institutions sociales, toutes les fois que cela était possible, des prêts plutôt que des subventions. Ces prêts, consentis en général à court ou moyen terme, doivent permettre aux œuvres de faire démarrer leurs programmes (programmes de construction pour les offices d'H.L.M., programmes d'aménagement pour les établissements sociaux). Ils sont remboursés à la caisse lorsque les œuvres reçoivent le montant des participations de l'Etat ou des collectivités locales au financement de leurs projets. En 1953, les caisses ont accordé 200 millions de prêts aux œuvres, et 1.500 millions en 1958. L'aide de la Caisse nationale de Sécurité sociale a représenté chaque année, de 1953 à 1958, 11 % environ de l'ensemble des ressources : 2.345 millions en 1954, 3.822 millions en 1958. Depuis 1956 la presque totalité des caisses fait appel à la Caisse nationale, et cette généralisation de la demande a conduit le comité de gestion du Fonds d'action sanitaire et sociale à arrêter une réglementation pour la répartition de sa propre dotation. La politique de prêts qui s'est substituée à celle de subventions, l'appel de toutes les caisses à la Caisse nationale de Sécurité sociale, sont dus pour une large part à l'insuffisance des ressources sociales des caisses d'allocations familiales. Insuffisance des ressources 135 milliards de ressources pour une action sociale complémentaire, cela peut paraître considérable. Cependant, si l'on compare cette somme au montant du revenu national 1953-1958 et au montant des prestations familiales servies par les caisses pendant la même période, on s'aperçoit de sa faible importance. Les 135 milliards de ressources dont ont disposé les caisses de 1953 à 1958 ne représentent en effet que : — 2 0/00 du revenu national de ces six années
appel à la Caisse nationale, et cette généralisation de la demande a conduit le comité de gestion du Fonds d'action sanitaire et sociale à arrêter une réglementation pour la répartition de sa propre dotation. La politique de prêts qui s'est substituée à celle de subventions, l'appel de toutes les caisses à la Caisse nationale de Sécurité sociale, sont dus pour une large part à l'insuffisance des ressources sociales des caisses d'allocations familiales. Insuffisance des ressources 135 milliards de ressources pour une action sociale complémentaire, cela peut paraître considérable. Cependant, si l'on compare cette somme au montant du revenu national 1953-1958 et au montant des prestations familiales servies par les caisses pendant la même période, on s'aperçoit de sa faible importance. Les 135 milliards de ressources dont ont disposé les caisses de 1953 à 1958 ne représentent en effet que : — 2 0/00 du revenu national de ces six années ; — 5,4 % des prestations familiales versées aux allocataires. Lorsqu'on sait, d'autre part, que l'action sociale a eu pour but d'aider 2.500.000 familles et 6.500.000 enfants, ces 135 milliards n'ont correspondu qu'à une distribution annuelle de l'ordre de 10.000 F par famille et de 4.000 F par enfant. En réalité, les ressources dont disposent les caisses pour leur action sociale sont de plus en plus insuffisantes, parce que chaque année s'accroît le nombre des parties prenantes, ainsi que le coût des moyens mis en œuvre pour satisfaire les besoins de celles-ci, et ceci dans des proportions sensiblement supérieures à celles de l'augmentation de la dotation sociale. Augmentation du nombre des parties prenantes Le nombre des allocataires et des enfants relevant des caisses d'allocations familiales du régime général s'est accru de 3 % chaque année, de 1953 à 1958. On comptait en effet 2.500.000 familles et 5.110.000 enfants en 1953, 2.840.000 familles et 6.730.000 enfants en 1958. En même temps, le niveau de vie de la plupart de ces allocataires s'est continuellement dégradé depuis 1952. Le tableau ci-dessous montre l'importance du décalage entre le montant des prestations familiales et le montant des prix. La baisse du niveau de vie des
réalité, les ressources dont disposent les caisses pour leur action sociale sont de plus en plus insuffisantes, parce que chaque année s'accroît le nombre des parties prenantes, ainsi que le coût des moyens mis en œuvre pour satisfaire les besoins de celles-ci, et ceci dans des proportions sensiblement supérieures à celles de l'augmentation de la dotation sociale. Augmentation du nombre des parties prenantes Le nombre des allocataires et des enfants relevant des caisses d'allocations familiales du régime général s'est accru de 3 % chaque année, de 1953 à 1958. On comptait en effet 2.500.000 familles et 5.110.000 enfants en 1953, 2.840.000 familles et 6.730.000 enfants en 1958. En même temps, le niveau de vie de la plupart de ces allocataires s'est continuellement dégradé depuis 1952. Le tableau ci-dessous montre l'importance du décalage entre le montant des prestations familiales et le montant des prix. La baisse du niveau de vie des allocataires a provoqué fatalement le développement du recours à l'action sociale. Année Prestations familiales Prix 1953 100 100 1958 110 121 Réduction des ressources Dans la proportion des deux tiers, on vient de le voir, les ressources sont calculées en fonction du montant des prestations familiales versées aux allocataires. Les prestations familiales n'ayant pas été relevées depuis 1953 dans les mêmes proportions que les prix, la dotation sociale des caisses, qui devait être en principe maintenue à une valeur relative constante, s'est en fait régulièrement amenuisée de 1953 à 1958. Par contre, en dehors de l'augmentation des parties prenantes, les charges auxquelles l'action sociale a dû faire face se sont accrues dans les mêmes proportions que le coût de la vie. Les frais d'équipement et de fonctionnement des institutions sociales, l'aide apportée aux allocataires pour leur permettre de satisfaire leurs besoins essentiels suivent en effet l'évolution des prix. La réaction des caisses Depuis 1953, chaque année, les représentants des caisses d'allocations familiales, au cours de l'Assemblée générale de leur Union nationale, formulent le vœu de voir la dotation sociale à nouveau fixée à 5 % du montant des prestations. De nombreuses démarches, qui n'ont pas encore abouti, ont été faites
prestations familiales n'ayant pas été relevées depuis 1953 dans les mêmes proportions que les prix, la dotation sociale des caisses, qui devait être en principe maintenue à une valeur relative constante, s'est en fait régulièrement amenuisée de 1953 à 1958. Par contre, en dehors de l'augmentation des parties prenantes, les charges auxquelles l'action sociale a dû faire face se sont accrues dans les mêmes proportions que le coût de la vie. Les frais d'équipement et de fonctionnement des institutions sociales, l'aide apportée aux allocataires pour leur permettre de satisfaire leurs besoins essentiels suivent en effet l'évolution des prix. La réaction des caisses Depuis 1953, chaque année, les représentants des caisses d'allocations familiales, au cours de l'Assemblée générale de leur Union nationale, formulent le vœu de voir la dotation sociale à nouveau fixée à 5 % du montant des prestations. De nombreuses démarches, qui n'ont pas encore abouti, ont été faites en ce sens près du Ministre du Travail. Les Caisses se sont élevées d'autre part contre l'importance de la dotation de la Caisse nationale de Sécurité sociale. L'intervention de cet organisme leur paraît utile et nécessaire lorsque, comme l'avait prévu le législateur en 1945, elle vise à aider les caisses ayant des besoins exceptionnels ou à financer des activités pour lesquelles il est possible d'établir un programme national. Mais si, faute de ressources propres suffisantes, toutes les caisses doivent faire appel à la Caisse nationale de Sécurité sociale, l'intervention généralisée de celle-ci leur semble ne plus être conforme à sa vocation propre, voire dangereuse. « Si la Caisse nationale de Sécurité sociale peut avoir une vue synthétique des problèmes, elle ne peut interpréter comme les conseils d'administration le font, au niveau de chaque circonscription, la valeur relative des solutions à leur apporter. « Si la Caisse nationale ne cherche pas à appliquer une politique différente de celle des caisses, elle se bornera à régler l'aspect financier des questions et on aboutira — il ne peut en être autrement — à l'attribution à chaque organisme d'une ressource supplémentaire correspondant à un pourcentage relativement équivalent de chaque dotation locale. « Sans évoquer