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Les navires qui portent le blé, les bestiaux, les conserves, le coton, la laine, sont arrêtés sur les grandes routes du globe par un ennemi, même faible, mais rapide et toujours dispersé les uns sont enlevés; les autres, inquiets, s'immobilisent dans les ports; la crainte de la prise est plus nuisible que la capture. Les vivres deviennent plus rares, d'autant plus rares que l'Angleterre n'a devant elle, à certains moments, que six semaines de blé le pain monte, le chômage apparaît. « Notre démocratie, dont la voix au Parlement est irrésistible, pourra-t-elle soutenir un tel effort? » demandent les Anglais. Ce n'est pas la défaite, c'est la seule lentité de la victoire qui déjà menace d'abattre la Grande-Bretagne. Devant un tel péril, l'opinion s'émeut; une ligue se forme; de 1903 à 1905, une commission extra-parlementaire entend, en cinquante séances, quatre-vingt-treize témoins industriels, agriculteurs, marchands, armateurs, juristes et marins. De cette enquête, dont le point de départ est que l'Angleterre a, par hypothèse, des forces suffisantes pour prendre, après combat, la maîtrise de la mer, les conclusions sont multiples et les solutions dispersées. Les uns demandent, comme jadis à Venise, la formation de greniers nationaux; d'autres, l'assurance par l'État du risque de prise; d'autres, une loi sur l'assistance en temps de guerre; mais tous ces systèmes ont leurs inconvénients et leurs lacunes, et, pour multiplier les remèdes, la Grande-Bretagne laisse fléchir la vieille dureté de son droit (1). Au temps d'Élisabeth, elle défendait aux neutres de porter des vivres à ses ennemis. Et, comme le nouvel ambassadeur de Pologne, à peine arrivé, protestait « Je reçois une ambassade et non pas un défi, » lui répondait la Reine, très fière de lui parler latin. Aux temps napoléoniens, le grand juge des prises, lord Stowell, admettait encore la saisie des vivres dans trois cas s'ils étaient le produit naturel d'un autre État que celui du pavillon; s'ils étaient manufacturés, grain devenu farine, bétail devenu conserve; s'ils étaient à destination d'une flotte ou d'un port d'équipement militaire ou maritime. De ces trois cas, à la fin du XIXe siècle, il n’en reste plus
de prise; d'autres, une loi sur l'assistance en temps de guerre; mais tous ces systèmes ont leurs inconvénients et leurs lacunes, et, pour multiplier les remèdes, la Grande-Bretagne laisse fléchir la vieille dureté de son droit (1). Au temps d'Élisabeth, elle défendait aux neutres de porter des vivres à ses ennemis. Et, comme le nouvel ambassadeur de Pologne, à peine arrivé, protestait « Je reçois une ambassade et non pas un défi, » lui répondait la Reine, très fière de lui parler latin. Aux temps napoléoniens, le grand juge des prises, lord Stowell, admettait encore la saisie des vivres dans trois cas s'ils étaient le produit naturel d'un autre État que celui du pavillon; s'ils étaient manufacturés, grain devenu farine, bétail devenu conserve; s'ils étaient à destination d'une flotte ou d'un port d'équipement militaire ou maritime. De ces trois cas, à la fin du XIXe siècle, il n’en reste plus qu’un, le troisième, dans le Manuel des Prises rédigé pour l’amirauté britannique par le professeur Holland. Mais, ceci même, au commencement du XXe siècle, paraît trop étendu. Deux jurisconsultes sont appelés à l’enquête Holland et Westlake. Après avoir donné son rapport sur les questions de droit connexes au ravitaillement de l’Angleterre, le professeur Holland est interrogé par la Commission la notion de port de guerre est étroite et claire; la notion de port d’équipement est large et douteuse; un belligérant, également désireux, et d’observer le droit international, et d’affamer l’Angleterre, ne pourrait-il découvrir à beaucoup de ports ce caractère pour arrêter le transport des vivres ou des produits bruts à manufacture? Londres est-il un port d’équipement? Oui. Hull et Liverpool? Non. Mais ces questions mêmes trahissent une redoutable incertitude. Et déjà l’on pressent, à l’enquête, que la Grande-Bretagne est bien près d’abandonner la contrebande des vivres à destination d’un port d’équipement. Sans toucher encore à la contrebande des vivres, Holland cherche à côté, par une voie parallèle, le moyen d’assurer la Grande-Bretagne, en temps de guerre, contre le double risque de la famine et de la misère. Pour défendre contre l’arbitraire du belligérant leur propre interprétation de la contrebande, les
l’Angleterre, le professeur Holland est interrogé par la Commission la notion de port de guerre est étroite et claire; la notion de port d’équipement est large et douteuse; un belligérant, également désireux, et d’observer le droit international, et d’affamer l’Angleterre, ne pourrait-il découvrir à beaucoup de ports ce caractère pour arrêter le transport des vivres ou des produits bruts à manufacture? Londres est-il un port d’équipement? Oui. Hull et Liverpool? Non. Mais ces questions mêmes trahissent une redoutable incertitude. Et déjà l’on pressent, à l’enquête, que la Grande-Bretagne est bien près d’abandonner la contrebande des vivres à destination d’un port d’équipement. Sans toucher encore à la contrebande des vivres, Holland cherche à côté, par une voie parallèle, le moyen d’assurer la Grande-Bretagne, en temps de guerre, contre le double risque de la famine et de la misère. Pour défendre contre l’arbitraire du belligérant leur propre interprétation de la contrebande, les neutres, à la fin du XIXe siècle, ont imaginé de faire escorter leurs navires marchands par un vaisseau de guerre dont l’officier, rencontrant l’ennemi, donne sa parole que la flotte ne porte pas de contrebande c’est le convoi. L’Angleterre, dont cette procédure restreint le droit de visite et de prise, en conteste la validité. Mais, du moment que les neutres peuvent ainsi lui conduire ses vivres et ses matières premières, sur la simple affirmation d’un commandant militaire que la flotte convoyée n’a pas de contrebande, elle envisage, avec une faveur nouvelle, le procédé qu’elle repoussait autrefois. À l’enquête de 1903-1905 « il est un point, dont j’aimerais à parler, dit le professeur Holland, c’est celui du convoi presque tout le continent l’admet, les États-Unis également. » Dès lors, les navires américains chargés de blé peuvent arriver à l’Angleterre sur la simple parole d’un officier des États-Unis résultat si favorable que, sur une demande précise, Holland, songeant à la conférence prochaine, n’hésite pas à déclarer que « la question mériterait d’être examinée par les puissances en commun. » Sans apporter formellement à la visite l’exception du convoi, la Grande-Bretagne perd dans cette question, qui jadis provoqua tant de guerres, son intransigeance
en conteste la validité. Mais, du moment que les neutres peuvent ainsi lui conduire ses vivres et ses matières premières, sur la simple affirmation d’un commandant militaire que la flotte convoyée n’a pas de contrebande, elle envisage, avec une faveur nouvelle, le procédé qu’elle repoussait autrefois. À l’enquête de 1903-1905 « il est un point, dont j’aimerais à parler, dit le professeur Holland, c’est celui du convoi presque tout le continent l’admet, les États-Unis également. » Dès lors, les navires américains chargés de blé peuvent arriver à l’Angleterre sur la simple parole d’un officier des États-Unis résultat si favorable que, sur une demande précise, Holland, songeant à la conférence prochaine, n’hésite pas à déclarer que « la question mériterait d’être examinée par les puissances en commun. » Sans apporter formellement à la visite l’exception du convoi, la Grande-Bretagne perd dans cette question, qui jadis provoqua tant de guerres, son intransigeance d’autrefois. Mais le convoi mettrait l’approvisionnement, c’est-à-dire le travail et la vie, de la Grande-Bretagne à la merci de la parole des neutres, perspective précaire, à demi satisfaisante pour la sécurité territoriale, inacceptable pour l’orgueil national. Et, de proche en proche, la tendance britannique se fait de plus en plus favorable à la neutralité. « La conclusion à laquelle j’arrive, dit Westlake, à titre de ligne de conduite, est que la politique de cette nation vis-à-vis du droit des gens doit être à l’avenir plutôt dirigée vers le maintien et le développement des droits des neutres. Ce serait une erreur de baser ce changement sur le principe que, dans l’avenir, nous serions plutôt neutres que belligérants parce que, si pacifiques que soient nos désirs, la chance d’être engagés dans une guerre dépend plus des autres que de nous-mêmes. Mais il faut l’appuyer sur cette idée qu’en cas de guerre, les choses nécessaires à l’existence nous seraient très largement portées sous pavillon neutre. » Et, dès lors, ce n’est pas seulement la restriction de la contrebande, c’est son abolition qu’il propose. Idée qui n’a rien de nouveau, sans doute. De Bar en Allemagne, Lorimer en Écosse l’avaient déjà développée. Quand une
favorable à la neutralité. « La conclusion à laquelle j’arrive, dit Westlake, à titre de ligne de conduite, est que la politique de cette nation vis-à-vis du droit des gens doit être à l’avenir plutôt dirigée vers le maintien et le développement des droits des neutres. Ce serait une erreur de baser ce changement sur le principe que, dans l’avenir, nous serions plutôt neutres que belligérants parce que, si pacifiques que soient nos désirs, la chance d’être engagés dans une guerre dépend plus des autres que de nous-mêmes. Mais il faut l’appuyer sur cette idée qu’en cas de guerre, les choses nécessaires à l’existence nous seraient très largement portées sous pavillon neutre. » Et, dès lors, ce n’est pas seulement la restriction de la contrebande, c’est son abolition qu’il propose. Idée qui n’a rien de nouveau, sans doute. De Bar en Allemagne, Lorimer en Écosse l’avaient déjà développée. Quand une nation se mesure avec une autre au grand jeu de la guerre, n’est-il pas juste que toutes ses forces, faculté de crédit, puissance d’achat, se déploient en vue du résultat final l’exacte comparaison d’une nation avec une autre nation? Et n’est-ce pas un Anglais, Ruskin, qui l’a dit la guerre, comme le sport, doit déterminer le meilleur? Mais d’étendre cette idée jusqu’à la faculté d’acheter des armes, des munitions, des pièces de navires, nul juriste anglais n’en avait eu l’audace, ou plutôt l’indépendance. La contrebande limitée par des définitions nouvelles, paralysée par l’usage du convoi, même entièrement supprimée, la Grande-Bretagne est-elle définitivement rassurée? Pas encore. Nous avons entendu jusqu’ici les jurisconsultes. Écoutons les marchands, les assureurs, les armateurs. Serons-nous sauvés, demandent-ils, si les vivres et les matières premières nous arrivent librement par les neutres? Non, car, actuellement, c’est le pavillon anglais qui les mène aux ports britanniques. Le ravitaillement de l’Angleterre se fait par produits étrangers, mais sur navires anglais il ne suffit donc pas de mettre à l’abri la marchandise neutre par l’abolition de la contrebande, il faut encore protéger le pavillon national par l’abolition du droit de prise. Et dès lors, tous, marchands, assureurs, armateurs, s’unissent pour en
comme le sport, doit déterminer le meilleur? Mais d’étendre cette idée jusqu’à la faculté d’acheter des armes, des munitions, des pièces de navires, nul juriste anglais n’en avait eu l’audace, ou plutôt l’indépendance. La contrebande limitée par des définitions nouvelles, paralysée par l’usage du convoi, même entièrement supprimée, la Grande-Bretagne est-elle définitivement rassurée? Pas encore. Nous avons entendu jusqu’ici les jurisconsultes. Écoutons les marchands, les assureurs, les armateurs. Serons-nous sauvés, demandent-ils, si les vivres et les matières premières nous arrivent librement par les neutres? Non, car, actuellement, c’est le pavillon anglais qui les mène aux ports britanniques. Le ravitaillement de l’Angleterre se fait par produits étrangers, mais sur navires anglais il ne suffit donc pas de mettre à l’abri la marchandise neutre par l’abolition de la contrebande, il faut encore protéger le pavillon national par l’abolition du droit de prise. Et dès lors, tous, marchands, assureurs, armateurs, s’unissent pour en demander la suppression en attendant qu’après l’enquête, sir John Macdonell, M. Robertson, sir Robert Reid, aujourd’hui lord chancelier (lord Loreburn), la réclament également. Et le mouvement de liberté, qui, de proche en proche, se propage, s’avance même jusqu’au blocus qu’un négociant de Manchester voudrait voir soumis à la loi terrestre des sièges. Mais, de l’avis des amiraux de la Commission, un blocus des îles anglaises n’est pas praticable et, s’étant libérée de toute menace du côté de la mer, la Grande-Bretagne entend garder toute sa puissance offensive. À la lumière de l'enquête de 1903-1905, la tactique anglaise est ainsi tracée pour défendre l'hégémonie britannique contre les progrès de l'Allemagne, demander la limitation des armements pour assurer le ravitaillement du territoire, proposer la totale suppression de la contrebande, puis, à la liberté du commerce ennemi, ne faire aucune résistance isolée, même, assez ironiquement, offrir l'adhésion de la Grande-Bretagne en échange d'une limitation des armements. Attitude toute libérale; mais d'apparence seulement. Car, par cette offre humanitaire, la Grande-Bretagne désarme ses adversaires sans cesser de garder contre eux l'arme exclusive que, par sa position insulaire, nul ne peut utiliser contre elle, et que, par sa forte marine, elle peut, du moins en Europe,
des sièges. Mais, de l’avis des amiraux de la Commission, un blocus des îles anglaises n’est pas praticable et, s’étant libérée de toute menace du côté de la mer, la Grande-Bretagne entend garder toute sa puissance offensive. À la lumière de l'enquête de 1903-1905, la tactique anglaise est ainsi tracée pour défendre l'hégémonie britannique contre les progrès de l'Allemagne, demander la limitation des armements pour assurer le ravitaillement du territoire, proposer la totale suppression de la contrebande, puis, à la liberté du commerce ennemi, ne faire aucune résistance isolée, même, assez ironiquement, offrir l'adhésion de la Grande-Bretagne en échange d'une limitation des armements. Attitude toute libérale; mais d'apparence seulement. Car, par cette offre humanitaire, la Grande-Bretagne désarme ses adversaires sans cesser de garder contre eux l'arme exclusive que, par sa position insulaire, nul ne peut utiliser contre elle, et que, par sa forte marine, elle peut, du moins en Europe, employer contre tous. Contrebande de guerre, capture de la propriété ennemie, elle peut tout abandonner, tout, hormis le blocus. Puis, par le blocus, elle est conduite aux mines qui, directement, paralysent ses avantages particuliers et que, dès lors, elle doit strictement interdire. Veut-elle bloquer une côte assez restreinte? La mine peut menacer, aux longues distances des croisières, ses forces bloquantes. Veut-elle poursuivre en haute mer un ennemi plus faible? Il va se retirer en semant derrière lui, pour couvrir sa fuite, des mines amarrées ou flottantes. Et par là, dans sa puissance agressive, soit contre le commerce, soit contre la flotte, l'Angleterre se trouve arrêtée, paralysée, presque désarmée. Quelques accidents de mine au début d'une guerre et que devient le two powers standard? Mais il y a plus, et par la mine, c'est l'Angleterre à son tour qui se trouve menacée. Comment les routes du commerce anglais seraient-elles sûres si la torpille automatique, invisible et dormante, pouvait peupler les mers d'écueils inconnus? Comment l'Angleterre, qui tient au blocus parce qu'elle y voit une arme pour elle, jamais contre elle, serait-elle encore invulnérable si l'adversaire pouvait enfermer dans un cordon secret de mines le rivage qu'il n'aurait pas la force d'étreindre
peut menacer, aux longues distances des croisières, ses forces bloquantes. Veut-elle poursuivre en haute mer un ennemi plus faible? Il va se retirer en semant derrière lui, pour couvrir sa fuite, des mines amarrées ou flottantes. Et par là, dans sa puissance agressive, soit contre le commerce, soit contre la flotte, l'Angleterre se trouve arrêtée, paralysée, presque désarmée. Quelques accidents de mine au début d'une guerre et que devient le two powers standard? Mais il y a plus, et par la mine, c'est l'Angleterre à son tour qui se trouve menacée. Comment les routes du commerce anglais seraient-elles sûres si la torpille automatique, invisible et dormante, pouvait peupler les mers d'écueils inconnus? Comment l'Angleterre, qui tient au blocus parce qu'elle y voit une arme pour elle, jamais contre elle, serait-elle encore invulnérable si l'adversaire pouvait enfermer dans un cordon secret de mines le rivage qu'il n'aurait pas la force d'étreindre dans l'étau puissant du blocus? Devant cette perspective, une suprême inquiétude saisit l'Angleterre celle de la mine semée librement sur les mers, épouvante de sa marine de commerce, affaiblissement de sa marine de guerre. Et dès lors, elle est acquise à tout congrès maritime qui, dans un cadre humanitaire, résoudrait, en la rassurant, le problème effrayant de ces engins nouveaux. Solllicitée par la Russie de s'entendre avec l'Europe sur le droit maritime « j'y laisserais ma tête, » s'écriait Pitt cent ans plus tard, sir Henry Campbell-Bannerman accepte. Ce n'est pas une courtoisie vague, indifférente au succès de la Conférence, mais un ardent désir de réformes, qui conduit à La Haye la Grande-Bretagne. Le blocus maintenu, toutes les solutions de l'équité sont les siennes. L'humanité se trouve heureusement d'accord avec son intérêt pour lui faire proposer la limitation des dépenses navales, mais l'insuccès de la proposition est tel que la Conférence doit se contenter d'en opérer le 17 août dans une séance publique, – séance de parade, minutieusement réglée, l'enterrement décent. L'humanité lui conseille, et peut-être aussi son intérêt, d'accepter la doctrine historique des Américains l'insaisissabilité de la propriété privée ennemie sous pavillon ennemi. Aussi, les instructions anglaises portent-elles que
en la rassurant, le problème effrayant de ces engins nouveaux. Solllicitée par la Russie de s'entendre avec l'Europe sur le droit maritime « j'y laisserais ma tête, » s'écriait Pitt cent ans plus tard, sir Henry Campbell-Bannerman accepte. Ce n'est pas une courtoisie vague, indifférente au succès de la Conférence, mais un ardent désir de réformes, qui conduit à La Haye la Grande-Bretagne. Le blocus maintenu, toutes les solutions de l'équité sont les siennes. L'humanité se trouve heureusement d'accord avec son intérêt pour lui faire proposer la limitation des dépenses navales, mais l'insuccès de la proposition est tel que la Conférence doit se contenter d'en opérer le 17 août dans une séance publique, – séance de parade, minutieusement réglée, l'enterrement décent. L'humanité lui conseille, et peut-être aussi son intérêt, d'accepter la doctrine historique des Américains l'insaisissabilité de la propriété privée ennemie sous pavillon ennemi. Aussi, les instructions anglaises portent-elles que la délégation ne doit pas former à ce système d'opposition isolée, car l'heure a passé pour l'Angleterre de la singularité. Pour la troisième fois, l'humanité se trouve merveilleusement d'accord avec l'intérêt britannique pour lui faire demander la suppression de la contrebande de guerre et lui concilier ainsi les neutres par le touchant spectacle d'une belligérance repentie. Après quoi, fort des sympathies acquises par ces démonstrations libérales, pacifiques et même pacifistes, le gouvernement anglais peut maintenir ses thèses sur le régime des navires en port neutre et présenter ses vues hostiles aux mines avec toute garantie de succès. Après avoir été le champion solitaire de la belligérance, la Grande-Bretagne se pose en champion de la neutralité. De sa vieille attitude hostile, isolement juridique, intransigeance militaire, à l'en croire, elle a tout dépouillé. Telle est à la Conférence la très simple et très adroite tactique de l'Angleterre qui, pour mieux affirmer son désintéressement, au lieu d'un diplomate, trop soupçonné de professionnelle habileté, choisit, pour chef de sa délégation, un juriste éminemment respecté sir E. Fry donne par son caractère, et jusque par sa physionomie puritaine de quaker, à toutes les propositions britanniques, la marque d'une très haute et très pure valeur morale.
le touchant spectacle d'une belligérance repentie. Après quoi, fort des sympathies acquises par ces démonstrations libérales, pacifiques et même pacifistes, le gouvernement anglais peut maintenir ses thèses sur le régime des navires en port neutre et présenter ses vues hostiles aux mines avec toute garantie de succès. Après avoir été le champion solitaire de la belligérance, la Grande-Bretagne se pose en champion de la neutralité. De sa vieille attitude hostile, isolement juridique, intransigeance militaire, à l'en croire, elle a tout dépouillé. Telle est à la Conférence la très simple et très adroite tactique de l'Angleterre qui, pour mieux affirmer son désintéressement, au lieu d'un diplomate, trop soupçonné de professionnelle habileté, choisit, pour chef de sa délégation, un juriste éminemment respecté sir E. Fry donne par son caractère, et jusque par sa physionomie puritaine de quaker, à toutes les propositions britanniques, la marque d'une très haute et très pure valeur morale. À cette stratégie, visiblement dirigée contre elle, l'Allemagne répond par une tactique serrée, qu'un de ses plus fins diplomates, le baron Marschall de Bieberstein, mène avec un art impérieux de belle humeur, d'affabilité, d'optimisme. Désireux de faire sortir l'Allemagne de l'isolement d'Algésiras, il affecte vis-à-vis de l'œuvre de La Haye, jadis mal vue de l'Allemagne, un esprit nouveau. Le comte de Munster, en 1899, avait représenté l'Allemagne rétrograde; le baron Marschall, en 1907, représente l'Allemagne libérale, et, contre l'Angleterre, s'attache à former le bloc continental. À démasquer d'un trait discret et sûr, pénétrant et léger, l'humanitarisme limité par l'intérêt qui fait le fond de la politique anglaise, il met l'adresse vigilante d'une attitude détachée. Quand les États-Unis demandent le respect de la propriété ennemie, et l'Angleterre le respect de la propriété neutre, l'Allemagne est embarrassée. Car, à ces doctrines libérales, son commerce maritime, sans cesse accru, trouverait un visible avantage en 1885, alors que la France, en Chine, voulait saisir le riz, trente-trois maisons de Hambourg, alarmées, se prononcèrent contre la contrebande des vivres; et d'autre part, les Chambres de commerce allemandes ont, à maintes reprises, réclamé la liberté du commerce ennemi. Mais, si tel est le désir du négoce