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la mutualité en 1902 qui a son siège au Musée social. Il cumulera la présidence de la Fédération et la direction du Musée social jusqu'en 1921. La rue Las Cases abritera d'innombrables réunions et congrès mutualistes, nationaux et internationaux. Il y a ainsi — et cela a laissé d'importantes traces dans les publications et les documents recueillis — un suivi attentif de l'actualité mutualiste. Les comptes rendus des assemblées, les comptes des sociétés mutualistes sont systématiquement collectés et permettent d'élaborer et de publier des statistiques. De grandes enquêtes sont menées en France et à l'étranger, comme une, particulièrement importante, en 1903 aux États-Unis. Une très grande attention est portée aux problèmes techniques, juridiques et de gestion. Tous insistent sur le fait qu'une société mutualiste ne doit pas avoir — comme c'est le cas pour une société d'assurance — la seule vision techniciste et la recherche d'un profit, mais qu'elle doit se gérer avec rigueur. L'esprit de dévouement ne peut suffire. Il faut adopter les règles techniques de l'assurance sans en avoir l'aspect spéculatif. Il ne faut pas mettre en péril l'ensemble des sociétaires parce qu'on a fait de mauvais calculs, cela implique donc d'adopter en les adaptant les calculs actuariels. La question, par exemple, de couverture de certains risques, comme les retraites est perpétuellement posée. Il faut, parallèlement, insuffler et maintenir un esprit mutualiste, aussi bien chez les sociétaires que dans le personnel des sociétés. La propagande — en son sens le plus noble — doit être continue. Il faut faire comprendre la nécessité de l'association, montrer, comme le dit Léon Say que la société de secours mutuel est « la cellule primordiale sur laquelle les autres institutions de prévoyance viennent ensuite se greffer ». L'apprentissage mutualiste doit même débuter à l'enfance. C'est ainsi que naissent des caisses mutualistes à l'école « les petites Caves » du nom de leur initiateur. Ces sociétés mutuelles d'épargne scolaire groupent, en 1901, 600 000 enfants qui donnent à leur instituteur, 0,10 francs par semaine dont la moitié servira à une capitalisation pour leur retraite et l'autre à un fonds d'assurance destiné à indemniser
La question, par exemple, de couverture de certains risques, comme les retraites est perpétuellement posée. Il faut, parallèlement, insuffler et maintenir un esprit mutualiste, aussi bien chez les sociétaires que dans le personnel des sociétés. La propagande — en son sens le plus noble — doit être continue. Il faut faire comprendre la nécessité de l'association, montrer, comme le dit Léon Say que la société de secours mutuel est « la cellule primordiale sur laquelle les autres institutions de prévoyance viennent ensuite se greffer ». L'apprentissage mutualiste doit même débuter à l'enfance. C'est ainsi que naissent des caisses mutualistes à l'école « les petites Caves » du nom de leur initiateur. Ces sociétés mutuelles d'épargne scolaire groupent, en 1901, 600 000 enfants qui donnent à leur instituteur, 0,10 francs par semaine dont la moitié servira à une capitalisation pour leur retraite et l'autre à un fonds d'assurance destiné à indemniser la mère de famille de la perte de salaire qu'elle subit lorsqu'elle doit veiller un enfant malade. Ce qui est sans doute le plus novateur dans les préoccupations des hommes du Musée social, c'est leur vision d'un vaste secteur d'économie sociale où les différentes branches (mutualité, coopération, crédit, associations et syndicats) aient des actions communes et créent entre eux des liens étroits pour véritablement transformer l'économie et la société. Une grande loi sociale républicaine, la Charte de la Mutualité du 1er avril 1898 Bernard Gibaud Chargé de cours à l'Institut Charles-Gide d'économie sociale de l'Université du Maine (Le Mans) Au terme de la sixième législature (1893-1898), le journal socialiste, La Petite République, évalue le bilan social de la période écoulée à « rien ou presque rien » (1). Pourtant, le gouvernement Méline, en fin de course, ne vient-il pas de publier coup sur coup les deux premières grandes législations consacrant l'entrée de la République dans « l'ère assurantielle » : La loi du 1er avril 1898 sur les sociétés de secours mutuels et la loi du 8 avril 1898 sur les accidents du travail. Il a, ce faisant, respecté à la lettre la recommandation faite, au temps de la Seconde
syndicats) aient des actions communes et créent entre eux des liens étroits pour véritablement transformer l'économie et la société. Une grande loi sociale républicaine, la Charte de la Mutualité du 1er avril 1898 Bernard Gibaud Chargé de cours à l'Institut Charles-Gide d'économie sociale de l'Université du Maine (Le Mans) Au terme de la sixième législature (1893-1898), le journal socialiste, La Petite République, évalue le bilan social de la période écoulée à « rien ou presque rien » (1). Pourtant, le gouvernement Méline, en fin de course, ne vient-il pas de publier coup sur coup les deux premières grandes législations consacrant l'entrée de la République dans « l'ère assurantielle » : La loi du 1er avril 1898 sur les sociétés de secours mutuels et la loi du 8 avril 1898 sur les accidents du travail. Il a, ce faisant, respecté à la lettre la recommandation faite, au temps de la Seconde République, par le rapport Ferouillat (2), qui préconisait une gestion séparée des risques sociaux. Les accidents du travail, qui nécessitent une couverture technique et financière relativement lourde, sont confiés aux compagnies d'assurances. La prévoyance en matière de maladie impliquant, en revanche, des prestations à court terme, revient aux sociétés de secours mutuels. La Charte de la mutualité du 1er avril 1898 constitue l'un des piliers de la construction, encore embryonnaire et disparate, du système de protection social français. Elle clôt pour les associations de prévoyance la longue période d'incertitude juridique ouverte par la loi Le Chapelier. Si la libéralisation des conditions d'activité des mutuelles semble aller de soi, pour une élite républicaine qui ne jure que par la mutualité pour accomplir sa politique sociale, la transcription législative de ce choix politique s'est avérée très laborieuse. Non seulement, la législation abhorrée de Napoléon III est demeurée en vigueur plus longtemps sous la République que sous l'Empire, mais les mutualistes, enfants préférés du régime, ont dû patienter quatorze années de plus que les turbulents syndicalistes pour obtenir leur affranchissement. Les enjeux économiques et sociaux soulevés par la réforme du cadre juridique mutualiste justifient-ils une telle temporisation ? L'anticléricalisme républicain, alors si vigoureux,
secours mutuels. La Charte de la mutualité du 1er avril 1898 constitue l'un des piliers de la construction, encore embryonnaire et disparate, du système de protection social français. Elle clôt pour les associations de prévoyance la longue période d'incertitude juridique ouverte par la loi Le Chapelier. Si la libéralisation des conditions d'activité des mutuelles semble aller de soi, pour une élite républicaine qui ne jure que par la mutualité pour accomplir sa politique sociale, la transcription législative de ce choix politique s'est avérée très laborieuse. Non seulement, la législation abhorrée de Napoléon III est demeurée en vigueur plus longtemps sous la République que sous l'Empire, mais les mutualistes, enfants préférés du régime, ont dû patienter quatorze années de plus que les turbulents syndicalistes pour obtenir leur affranchissement. Les enjeux économiques et sociaux soulevés par la réforme du cadre juridique mutualiste justifient-ils une telle temporisation ? L'anticléricalisme républicain, alors si vigoureux, n'a-t-il pas pris ombrage de l'appellation religieuse de nombreuses sociétés ? Peut-être faut-il, également, évoquer une suspicion jacobine à l'égard d'un mouvement toujours dépourvu de structures nationales ? En l'absence de véritables travaux sur la genèse d'une législation qui a tenu un rôle déterminant dans l'essor de la mutualité et d'une certaine manière de l'assurance sociale maladie, il n'est pas aisé d'apporter des réponses exhaustives. Un rapide examen de la vingtaine d'ouvrages, d'articles et de thèses disponibles à la Bibliothèque nationale qui lui sont consacrés, permet de constater que ces textes ont tous été écrits au tournant du siècle et qu'ils ne portent que sur les seuls aspects juridiques. La commémoration prochaine du centenaire de la loi permettra, nous l'espérons, d'améliorer sensiblement notre connaissance sur le sujet. Dans l'immédiat, nous limiterons notre propos à l'examen des principales interventions gouvernementales et parlementaires conduisant à la Charte. Cette grande loi républicaine s'inscrivant dans la longue et difficile marche de la liberté d'association en France, nous introduirons cette évocation par un bref retour aux sources révolutionnaires. SOUS LA TUTELLE DE L'ARBITRAIRE ADMINISTRATIF (1787-1870) L'organisation de l'entraide, visant à prendre en charge collectivement les risques annihilant temporairement ou définitivement la capacité de travail des
d'une certaine manière de l'assurance sociale maladie, il n'est pas aisé d'apporter des réponses exhaustives. Un rapide examen de la vingtaine d'ouvrages, d'articles et de thèses disponibles à la Bibliothèque nationale qui lui sont consacrés, permet de constater que ces textes ont tous été écrits au tournant du siècle et qu'ils ne portent que sur les seuls aspects juridiques. La commémoration prochaine du centenaire de la loi permettra, nous l'espérons, d'améliorer sensiblement notre connaissance sur le sujet. Dans l'immédiat, nous limiterons notre propos à l'examen des principales interventions gouvernementales et parlementaires conduisant à la Charte. Cette grande loi républicaine s'inscrivant dans la longue et difficile marche de la liberté d'association en France, nous introduirons cette évocation par un bref retour aux sources révolutionnaires. SOUS LA TUTELLE DE L'ARBITRAIRE ADMINISTRATIF (1787-1870) L'organisation de l'entraide, visant à prendre en charge collectivement les risques annihilant temporairement ou définitivement la capacité de travail des individus, a provoqué depuis la nuit des temps la méfiance, voire l'hostilité, de tous les pouvoirs constitués. Loin de connaître leur « âge d'or » sous l'Ancien régime, les groupements à vocation solidaire n'ont cessé de subir un sort discrétionnaire. Certes, le triomphe, en 1789, d'une conception abstraite de l'intérêt général, fondée sur le rejet de toute société intermédiaire entre l'État et les individus, marque une continuité négative en matière de droit associatif. Mais, l'interdit formulé par la loi Le Chapelier ne répond pas seulement à des motivations sécuritaires. Si, les coalitions professionnelles demeurent les plus réprimées, l'activité d'entraide est déclarée illicite au même titre que les autres, l'État assumant désormais la responsabilité des secours. « L'assistance de la classe infortunée est une charge de l'État comme le paiement des fonctionnaires publics, comme les frais du culte, comme toute autre charge nationale. » L'émergence de la notion de droit social à la faveur, ou en échange, de l'interdiction de toute pratique associative au sein des communautés de métiers, ne cessera d'exercer une influence contradictoire pendant une large partie du XIXe siècle sur l'évolution du mouvement social français et de sa législation. En fait, le contrôle tatillon opéré par les pouvoirs
général, fondée sur le rejet de toute société intermédiaire entre l'État et les individus, marque une continuité négative en matière de droit associatif. Mais, l'interdit formulé par la loi Le Chapelier ne répond pas seulement à des motivations sécuritaires. Si, les coalitions professionnelles demeurent les plus réprimées, l'activité d'entraide est déclarée illicite au même titre que les autres, l'État assumant désormais la responsabilité des secours. « L'assistance de la classe infortunée est une charge de l'État comme le paiement des fonctionnaires publics, comme les frais du culte, comme toute autre charge nationale. » L'émergence de la notion de droit social à la faveur, ou en échange, de l'interdiction de toute pratique associative au sein des communautés de métiers, ne cessera d'exercer une influence contradictoire pendant une large partie du XIXe siècle sur l'évolution du mouvement social français et de sa législation. En fait, le contrôle tatillon opéré par les pouvoirs publics sur l'activité des associations ouvrières a pour effet de rendre impossible, sauf exception, l'implantation d'organisation plurifonctionnelle. En 1802, les statuts de la mutuelle des gantiers, à Grenoble, énoncent que ses membres doivent demeurer des « fidèles observateurs de la loi du 14 juin 1791 ». Le développement d'un modèle anglo-saxon d'une mutualité ouvrière, assumant la double mission de prévoyance et de résistance, est demeuré par conséquent limité à certaines régions de tradition manufacturière et à certains métiers qualifiés. Sous la pression vigilante des autorités, la majeure partie des sociétés consacrent leur activité à la prise en charge des aléas « naturels » de la vie, tout particulièrement le risque maladie. Les pouvoirs publics qui s'avèrent incapables, dans la première moitié du XIXe siècle, d'assumer la responsabilité assistancielle proclamée par la Révolution, sont d'autant plus conduits à observer une relative tolérance à l'égard des institutions de pure prévoyance, que celles-ci constituent un instrument potentiel de contrôle social sur le milieu ouvrier. Le ministre de l'Intérieur, Jean-Baptiste de Champagny recommande, en 1806, dans une circulaire aux préfets, leur développement car elles « paraissent avoir exercé une influence morale utile à cette classe nombreuse de la société. » La relation entre la
anglo-saxon d'une mutualité ouvrière, assumant la double mission de prévoyance et de résistance, est demeuré par conséquent limité à certaines régions de tradition manufacturière et à certains métiers qualifiés. Sous la pression vigilante des autorités, la majeure partie des sociétés consacrent leur activité à la prise en charge des aléas « naturels » de la vie, tout particulièrement le risque maladie. Les pouvoirs publics qui s'avèrent incapables, dans la première moitié du XIXe siècle, d'assumer la responsabilité assistancielle proclamée par la Révolution, sont d'autant plus conduits à observer une relative tolérance à l'égard des institutions de pure prévoyance, que celles-ci constituent un instrument potentiel de contrôle social sur le milieu ouvrier. Le ministre de l'Intérieur, Jean-Baptiste de Champagny recommande, en 1806, dans une circulaire aux préfets, leur développement car elles « paraissent avoir exercé une influence morale utile à cette classe nombreuse de la société. » La relation entre la mutualité et l'État ne cessera d'être marquée, tout au long de ce siècle, par l'attitude ambivalente de la puissance publique. À la fois tolérées pour remédier aux carences d'un ordre social privilégiant la faculté d'entreprendre et suspectées parce que susceptibles de nourrir le feu de la coalition, le développement des sociétés de secours mutuels ne pourra qu'être précaire. La référence juridique majeure demeure l'article 291 du code pénal. Un dirigeant influent de la mutualité lyonnaise de la fin du siècle, P.-A. Bleton, assimile la liberté du mutualiste à celle d'une personne qu'on autoriserait à circuler entre deux gendarmes. Un pas timide est réalisé dans la voie d'une reconnaissance légale, avec la loi du 5 juin 1835 qui autorise les mutuelles, respectueuses de la neutralité politique, à faire des versements aux caisses d'épargne jusqu'à concurrence de 6 000 francs. C'est la seule mesure spécifique, pendant le premier demi-siècle, malgré la bienveillance que les autorités disent porter à la mutualité. Tel, le ministre de l'Intérieur, Charles de Rémusat qui écrit aux préfets, le 6 août 1840 : « Parmi les associations de bienfaisance, je suis, dès à présent disposé à mettre au rang des plus utiles, les associations de secours mutuels qui
sociétés de secours mutuels ne pourra qu'être précaire. La référence juridique majeure demeure l'article 291 du code pénal. Un dirigeant influent de la mutualité lyonnaise de la fin du siècle, P.-A. Bleton, assimile la liberté du mutualiste à celle d'une personne qu'on autoriserait à circuler entre deux gendarmes. Un pas timide est réalisé dans la voie d'une reconnaissance légale, avec la loi du 5 juin 1835 qui autorise les mutuelles, respectueuses de la neutralité politique, à faire des versements aux caisses d'épargne jusqu'à concurrence de 6 000 francs. C'est la seule mesure spécifique, pendant le premier demi-siècle, malgré la bienveillance que les autorités disent porter à la mutualité. Tel, le ministre de l'Intérieur, Charles de Rémusat qui écrit aux préfets, le 6 août 1840 : « Parmi les associations de bienfaisance, je suis, dès à présent disposé à mettre au rang des plus utiles, les associations de secours mutuels qui se sont formées dans quelques localités, parmi certaines classes d'ouvriers, souvent même sous le patronage et avec les souscriptions des personnes les plus recommandables de la ville. » Le niveau de mutualisation de la population française, 0,6 %, demeure au milieu du siècle relativement bas, comparativement à celui des Friendly societies, en Angleterre qui bénéficient, il est vrai, depuis 1793, d'une législation libérale. La moitié de la population « mâle et adulte » fait partie Outre-Manche des sociétés amicales, alors que cette proportion n'est en France que de 1 pour 76. L'obstruction systématique opposée à l'association ouvrière interdit pratiquement une prise en charge simultanée des missions de résistance et de prévoyance. Elle a, également, pour conséquence de contrarier le développement propre de chacune de ces activités. En voulant contenir les modes d'actions pré-syndicales, les pouvoirs publics ont freiné en même temps l'essor de la pratique mutualiste. Avec les retombées de la Révolution de 1848, une première étape importante est franchie dans la voie d'une légitimation juridique. Peut-être n'a-t-on pas suffisamment souligné, jusqu'alors, que les législations du 15 juillet 1850 et du 26 mars 1852 sur la mutualité constituaient, de fait, les premières grandes lois sociales françaises. La proposition du pouvoir
societies, en Angleterre qui bénéficient, il est vrai, depuis 1793, d'une législation libérale. La moitié de la population « mâle et adulte » fait partie Outre-Manche des sociétés amicales, alors que cette proportion n'est en France que de 1 pour 76. L'obstruction systématique opposée à l'association ouvrière interdit pratiquement une prise en charge simultanée des missions de résistance et de prévoyance. Elle a, également, pour conséquence de contrarier le développement propre de chacune de ces activités. En voulant contenir les modes d'actions pré-syndicales, les pouvoirs publics ont freiné en même temps l'essor de la pratique mutualiste. Avec les retombées de la Révolution de 1848, une première étape importante est franchie dans la voie d'une légitimation juridique. Peut-être n'a-t-on pas suffisamment souligné, jusqu'alors, que les législations du 15 juillet 1850 et du 26 mars 1852 sur la mutualité constituaient, de fait, les premières grandes lois sociales françaises. La proposition du pouvoir impérial de créer une société de secours mutuels dans chaque commune, sous les auspices du maire et du curé, exprime un indiscutable souci de contrôle. Elle traduit également une nouvelle approche de la maladie, désormais considérée comme un phénomène politique de premier plan. Par le décret du 26 mars 1852, l'État confie à la Mutualité une mission officieuse d'assurance maladie volontaire, non sans avoir, d'ailleurs, renoncé au dernier moment à un système obligatoire. L'organisation de la distribution des soins devient l'objectif premier dans les statuts des sociétés de secours mutuels. Les règlements modèles, initiés par le décret de 1852, modifient sensiblement l'activité des mutuelles. Les prestations en nature : remboursement des visites médicales, des frais pharmaceutiques, ainsi que la mise à la disposition des sociétaires d'un médecin ayant passé un contrat avec la mutuelle, prennent progressivement le pas sur les prestations journalières en espèce, sans nullement les faire disparaître. En échange de cette nouvelle fonction, les pouvoirs publics accordent à la Mutualité une série d'avantages matériels et financiers substantiels, tels notamment : la gratuité de locaux et de fournitures diverses, l'exemption des droits de timbres et d'enregistrement, un taux d'intérêt de 4,5 pour les fonds déposés à la Caisse des
l'État confie à la Mutualité une mission officieuse d'assurance maladie volontaire, non sans avoir, d'ailleurs, renoncé au dernier moment à un système obligatoire. L'organisation de la distribution des soins devient l'objectif premier dans les statuts des sociétés de secours mutuels. Les règlements modèles, initiés par le décret de 1852, modifient sensiblement l'activité des mutuelles. Les prestations en nature : remboursement des visites médicales, des frais pharmaceutiques, ainsi que la mise à la disposition des sociétaires d'un médecin ayant passé un contrat avec la mutuelle, prennent progressivement le pas sur les prestations journalières en espèce, sans nullement les faire disparaître. En échange de cette nouvelle fonction, les pouvoirs publics accordent à la Mutualité une série d'avantages matériels et financiers substantiels, tels notamment : la gratuité de locaux et de fournitures diverses, l'exemption des droits de timbres et d'enregistrement, un taux d'intérêt de 4,5 pour les fonds déposés à la Caisse des dépôts et consignations. Le ministre de l'Intérieur, Jean de Persigny, dans son instruction pour l'exécution du décret de 1852, met en valeur l'efficience économique et thérapeutique de l'action mutualiste : « Les sociétés de secours mutuels rendent les maladies et les infirmités moins ruineuses et moins meurtrières. » L'intervention impériale définit, ainsi, durablement les missions sanitaires et le mode d'organisation territoriale de la Mutualité française. Elle contribue, ce faisant, à son implantation nationale dans toutes les couches de la population. Le nombre de sociétaires passe de 270 000 à près d'un million en 1870. D'institution très largement ouvrière à l'origine, comme le montrent les rapports annuels de la Société philanthropique de Paris, elle devient un mouvement social interclassiste, dont le personnel dirigeant tend à se notabiliser. La proportion des membres honoraires passe de 8,7 en 1852 à 20 en 1870, dans les sociétés approuvées, qui représentent alors les deux tiers de l'ensemble. Les mutuelles ouvrières (à peine 5 de membres honoraires dans ses rangs), refusent le label officiel et se transforment en chambres syndicales vers la fin de l'Empire. Le mutualisme a non seulement épuisé aux yeux de la fraction la plus combative du monde ouvrier ses vertus émancipatrices, mais