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dits; quant à ceux-ci, l'approbation par arrêté préfectoral suffit de même, lorsque la délibération du conseil municipal a pour objet la suppression ou la diminution des taxes d'octroi (Conf. art. 138, L. 5 avril 1884). Donc, le droit initial de relever les tarifs, attribué au chef de l'État, n'a jamais été mis en doute, et ce droit subsiste si le décret du 25 mars 1852, combiné avec le décret du 9 janv. 1861, ne l'a pas transporté au préfet de la Seine. Eh bien! le préfet de la Seine s'est manifestement trompé le 30 mars 1866. D'abord, quant aux droits d'octroi proprement dits, le décret du 25 mars 1852, tableau A, § 55, lettre q, les réserve expressément au pouvoir central ; à raison de l'assimilation que j'ai signalée, il faut étendre cette réserve aux droits d'entrepôt. N'oubliez pas, d'ailleurs, que l'ordonn. de 1833 et le décret de 1859 établissent leurs tarifs, non seulement par mètre linéaire de chantier, mais aussi d'après la nature de la marchandise : or, en pareil cas, d'après la circulaire du 5 mai 1852, qui est le commentaire officiel du décret sur la décentralisation administrative, les droits de place et autres, se rapprochant des taxes d'octroi, ne peuvent être établis qu'avec le concours du Gouvernement. Ensuite, le décret du 25 mars 1852, même dans ses §§ 34, 44, 49, n'a pas dérogé à la législation sur les entrepôts : or, comme l'a dit très bien l'avis du Conseil d'État du 17 nov. 1869, « en admettant que l'établissement du quai Saint-Bernard puisse être, à certains égards, considéré comme un marché, il est avant tout un entrepôt créé pour le commerce des vins dont Paris est le centre ». Enfin, aucune partie du tableau A, visé par l'arrêté préfectoral, ne transporte aux préfets les attributions du ministre des finances; or, l'ordonn. de 1833 (art. 28), et le décret de 1859 (art. 2) déléguent précisément comme agent d'exécution, en même temps que le ministre du commerce et des travaux publics, le ministre des finances. Vous rejetteriez donc le premier moyen. « Le second moyen soulève une question
d'octroi, ne peuvent être établis qu'avec le concours du Gouvernement. Ensuite, le décret du 25 mars 1852, même dans ses §§ 34, 44, 49, n'a pas dérogé à la législation sur les entrepôts : or, comme l'a dit très bien l'avis du Conseil d'État du 17 nov. 1869, « en admettant que l'établissement du quai Saint-Bernard puisse être, à certains égards, considéré comme un marché, il est avant tout un entrepôt créé pour le commerce des vins dont Paris est le centre ». Enfin, aucune partie du tableau A, visé par l'arrêté préfectoral, ne transporte aux préfets les attributions du ministre des finances; or, l'ordonn. de 1833 (art. 28), et le décret de 1859 (art. 2) déléguent précisément comme agent d'exécution, en même temps que le ministre du commerce et des travaux publics, le ministre des finances. Vous rejetteriez donc le premier moyen. « Le second moyen soulève une question plus délicate. Consulté par le Gouvernement impérial, le Conseil d'État avait émis, le 17 nov. 1869, l'avis qu'il n'appartient qu'au Gouvernement, dans les formes déterminées par l'art. 54 de l'ordonn. du 9 déc. 1814, de fixer le tarif des droits à percevoir par la ville de Paris sur les locataires de locaux faisant partie de l'entrepôt du quai Saint-Bernard, pour le magasinage, dans ces locaux, des liquides qu'ils y entreposent. Or, l'art. 54 de l'ordonnance est ainsi conçu : « Les propriétaires d'objets entreposés sont tenus d'acquitter, tous les mois, les frais de magasinage, lesquels doivent être déterminés par le règlement général de l'octroi ou par un règlement particulier, approuvé par notre ministre des finances ». Le ministre des finances peut donc, en principe, régler à lui seul les frais de magasinage. M. le ministre des finances Léon Say se crut, en conséquence, autorisé à faire ce que n'avait pu faire légalement, dix ans plus tôt, M. le baron Haussmann, et prit, le 8 août 1876, pour relever les tarifs de l'entrepôt général, un arrêté qui vise l'ordonn. du 9 déc. 1814, sur les octrois, notamment l'art. 51. Quelque spécieux que fût ce raisonnement, le tribunal de la Seine 348
de locaux faisant partie de l'entrepôt du quai Saint-Bernard, pour le magasinage, dans ces locaux, des liquides qu'ils y entreposent. Or, l'art. 54 de l'ordonnance est ainsi conçu : « Les propriétaires d'objets entreposés sont tenus d'acquitter, tous les mois, les frais de magasinage, lesquels doivent être déterminés par le règlement général de l'octroi ou par un règlement particulier, approuvé par notre ministre des finances ». Le ministre des finances peut donc, en principe, régler à lui seul les frais de magasinage. M. le ministre des finances Léon Say se crut, en conséquence, autorisé à faire ce que n'avait pu faire légalement, dix ans plus tôt, M. le baron Haussmann, et prit, le 8 août 1876, pour relever les tarifs de l'entrepôt général, un arrêté qui vise l'ordonn. du 9 déc. 1814, sur les octrois, notamment l'art. 51. Quelque spécieux que fût ce raisonnement, le tribunal de la Seine 348 Ire PARTIE. ne s'y est pas associé, et j'incline à croire qu'il s'est correctement appliqué la loi. D'abord, la ville de Paris, comme je l'ai dit plus haut, est soumise à des règlements particuliers. L'art. 54 de l'ordonnance est-il, d'une façon quelconque, applicable à son entrepôt général ? Je sais que les art. 17 de l'ordonn. du 23 déc. 1814, 18 de l'ordonn. du 22 juill. 1831 déclarent les dispositions de l'ordonn. du 9 déc. 1814 applicables à l'octroi de Paris « en ce qui n'est pas contraire à la présente ». Mais il faut ajouter : en ce qui n'est pas contraire aux lois et règlements particuliers, rappelés et confirmés par le législateur de 1816. Or, le pouvoir attribué pour Paris au chef de l'État par le décret de 1808 n'a pas été seulement exercé par Napoléon Ier le 11 avril 1813 : même après l'ordonn. du 9 déc. 1814, il a été exercé par Louis-Philippe en 1833, par Napoléon III en 1859, à l'exclusion de tout ministre, et cette pratique eût persisté si le préfet de la Seine ne se fût avisé, en 1866, d'empiéter sur les attributions du pouvoir central. Il est bien difficile d'admettre qu'on se
que les art. 17 de l'ordonn. du 23 déc. 1814, 18 de l'ordonn. du 22 juill. 1831 déclarent les dispositions de l'ordonn. du 9 déc. 1814 applicables à l'octroi de Paris « en ce qui n'est pas contraire à la présente ». Mais il faut ajouter : en ce qui n'est pas contraire aux lois et règlements particuliers, rappelés et confirmés par le législateur de 1816. Or, le pouvoir attribué pour Paris au chef de l'État par le décret de 1808 n'a pas été seulement exercé par Napoléon Ier le 11 avril 1813 : même après l'ordonn. du 9 déc. 1814, il a été exercé par Louis-Philippe en 1833, par Napoléon III en 1859, à l'exclusion de tout ministre, et cette pratique eût persisté si le préfet de la Seine ne se fût avisé, en 1866, d'empiéter sur les attributions du pouvoir central. Il est bien difficile d'admettre qu'on se soit ainsi trompé pendant soixante-sept ans sur le sens de cet art. 54, et qu'une illumination soudaine ait révélé cette attribution ministérielle, paralysée sous des régimes politiques différents, sinon par un empiètement continu, du moins par une intervention superflue du chef de l'État. Admettons toutefois, par hypothèse, que l'art. 54 de l'ordonn. du 9 déc 1814 s'applique à la ville de Paris. Du moins faut-il bannir toute interprétation extensive d'un pareil texte, puisqu'il déroge aux principes généraux. En effet, ces droits ou frais d'entrepôt sont des taxes indirectes, comme le proclame l'arrêt du Conseil d'État du 5 avril 1878 (Rec. de Lebon, p. 362), qui a renvoyé, à l'origine de toute cette procédure, les parties intéressées devant les tribunaux de droit commun ; ce sont, en outre, dans la pensée du législateur, ainsi que je l'expliquais, des taxes indirectes assimilables aux taxes d'octroi. Donc, ces frais ou ces droits ne peuvent pas être, en thèse, établis ou tarifés par un ministre. Par conséquent, si l'art. 54 déroge à ces règles pour les « frais de magasinage » il ne faut pas étendre la dérogation aux « droits de location », dont il ne parle pas. Le pourvoi soutient, il est
de l'ordonn. du 9 déc 1814 s'applique à la ville de Paris. Du moins faut-il bannir toute interprétation extensive d'un pareil texte, puisqu'il déroge aux principes généraux. En effet, ces droits ou frais d'entrepôt sont des taxes indirectes, comme le proclame l'arrêt du Conseil d'État du 5 avril 1878 (Rec. de Lebon, p. 362), qui a renvoyé, à l'origine de toute cette procédure, les parties intéressées devant les tribunaux de droit commun ; ce sont, en outre, dans la pensée du législateur, ainsi que je l'expliquais, des taxes indirectes assimilables aux taxes d'octroi. Donc, ces frais ou ces droits ne peuvent pas être, en thèse, établis ou tarifés par un ministre. Par conséquent, si l'art. 54 déroge à ces règles pour les « frais de magasinage » il ne faut pas étendre la dérogation aux « droits de location », dont il ne parle pas. Le pourvoi soutient, il est vrai, que les droits de location se confondent nécessairement avec les frais de magasinage. C'est une erreur. Un négociant entrepose : on détient matériellement et l'on garde sa marchandise; les frais de détention matérielle et de garde doivent être remboursés à l'administration de l'entrepôt. Mais des caves et des celliers distincts, plus ou moins appropriés à la conservation des liquides, peuvent être affectés d'une manière exclusive, pour un temps déterminé, à certains entrepositaires pour certains liquides : ce droit exclusif et privatif à la location peut être évidemment tarifé d'une façon distincte. C'est pourquoi le décret du 11 avril 1813, après avoir tarifé (art. 7, § 12) le droit de magasinage, a pu (art. 10) s'exprimer en ces termes : « Les vins qui seront entreposés dans les celliers ou caves de l'entrepôt paieront, indépendamment des droits fixés par l'art. 7, un droit de location ». L'ordonnance de 1833 rappelle et maintient encore cette distinction d'une façon transitoire. Pour l'avenir, les frais de magasinage sont absorbés dans les droits de location. « Tarif pour la location », disent successivement l'ordonnance de 1833 et le décret de 1859. Ces droits de location échappent à l'art. 54 de l'ordonnance, et, par conséquent,
distincts, plus ou moins appropriés à la conservation des liquides, peuvent être affectés d'une manière exclusive, pour un temps déterminé, à certains entrepositaires pour certains liquides : ce droit exclusif et privatif à la location peut être évidemment tarifé d'une façon distincte. C'est pourquoi le décret du 11 avril 1813, après avoir tarifé (art. 7, § 12) le droit de magasinage, a pu (art. 10) s'exprimer en ces termes : « Les vins qui seront entreposés dans les celliers ou caves de l'entrepôt paieront, indépendamment des droits fixés par l'art. 7, un droit de location ». L'ordonnance de 1833 rappelle et maintient encore cette distinction d'une façon transitoire. Pour l'avenir, les frais de magasinage sont absorbés dans les droits de location. « Tarif pour la location », disent successivement l'ordonnance de 1833 et le décret de 1859. Ces droits de location échappent à l'art. 54 de l'ordonnance, et, par conséquent, rentrent dans la règle. Il appartient au chef de l'Etat de les établir, et, le cas échéant, de les augmenter. Vous rejetterez donc le second moyen. « Le pourvoi soutient, dans un système subsidiaire, que l'art. 247 de la loi du 28 avril 1816 est applicable à la restitution des droits indûment perçus. Cet article, en ouvrant un recours aux contribuables « de qui il aurait été perçu quelques sommes au-delà du tarif ou d'après les seules dispositions d'instructions ministérielles », exige, vous le savez, que le recours soit formé dans les six mois, et la ville de Paris a inutilement revendiqué devant le tribunal de la Seine le bénéfice de cette courte prescription. — Je n'hésite pas à penser que le jugement attaqué s'est trompé sur ce point. Les défendeurs se sont, pour le défendre, placés successivement à trois points de vue. « Ils ont d'abord prétendu que le Conseil d'État s'était mépris lorsqu'il avait, le 5 avril 1878, qualifié les droits de location « de taxes indirectes ». Or, la prescription de six mois n'est applicable qu'à la restitution des impôts indirects. — On a fait un grand effort pour démontrer que la location prévue et réglée par
droits indûment perçus. Cet article, en ouvrant un recours aux contribuables « de qui il aurait été perçu quelques sommes au-delà du tarif ou d'après les seules dispositions d'instructions ministérielles », exige, vous le savez, que le recours soit formé dans les six mois, et la ville de Paris a inutilement revendiqué devant le tribunal de la Seine le bénéfice de cette courte prescription. — Je n'hésite pas à penser que le jugement attaqué s'est trompé sur ce point. Les défendeurs se sont, pour le défendre, placés successivement à trois points de vue. « Ils ont d'abord prétendu que le Conseil d'État s'était mépris lorsqu'il avait, le 5 avril 1878, qualifié les droits de location « de taxes indirectes ». Or, la prescription de six mois n'est applicable qu'à la restitution des impôts indirects. — On a fait un grand effort pour démontrer que la location prévue et réglée par un décret du 11 avril 1813 était un pur contrat du droit civil, assujetti à toutes les règles du droit civil. C'est, à mes yeux, une grave erreur, et je prie la Cour, dans l'hypothèse où elle croirait devoir rejeter le pourvoi, de ne pas rejeter par cet étrange motif. Nous ne sommes pas liés, à coup sûr, par l'arrêt du Conseil d'État du 5 avril 1878; mais, avant d'en répudier l'autorité doctrinale et d'établir autel contre autel, il faudrait prouver que le Conseil d'État s'est trompé. Or, on ne peut pas voir un simple contrat de droit civil dans cette convention, qui s'impose à l'entrepositaire, dont les conditions ont été déterminées par la loi fiscale, ni des loyers ordinaires dans ces droits non débattus par les intéressés, mais tarifés par la puissance publique, nécessairement issus de l'entrepôt, revêtant la forme des droits d'octroi, perçus comme les droits d'octroi, et grevant, en définitive, les consommateurs, puisque le marchand ne manque pas de surélever le prix de la marchandise en proportion des droits acquittés. La rubrique de l'acte réglementaire du 11 avril 1813, « portant établissement de droits au bénéfice de la ville de Paris », est donc juridiquement exact. C'est
Nous ne sommes pas liés, à coup sûr, par l'arrêt du Conseil d'État du 5 avril 1878; mais, avant d'en répudier l'autorité doctrinale et d'établir autel contre autel, il faudrait prouver que le Conseil d'État s'est trompé. Or, on ne peut pas voir un simple contrat de droit civil dans cette convention, qui s'impose à l'entrepositaire, dont les conditions ont été déterminées par la loi fiscale, ni des loyers ordinaires dans ces droits non débattus par les intéressés, mais tarifés par la puissance publique, nécessairement issus de l'entrepôt, revêtant la forme des droits d'octroi, perçus comme les droits d'octroi, et grevant, en définitive, les consommateurs, puisque le marchand ne manque pas de surélever le prix de la marchandise en proportion des droits acquittés. La rubrique de l'acte réglementaire du 11 avril 1813, « portant établissement de droits au bénéfice de la ville de Paris », est donc juridiquement exact. C'est en vain qu'on se prévaut des arrêts rendus par la chambre civile le 25 févr. 1874 (S. 1876.1.418. — P. 1876.1.860). Le premier ne tranche qu'une question de compétence. Le second, lorsqu'on l'examine avec soin, se retourne contre ceux qui l'ont invoqué. Si vous refusez en 1882 de voir une taxe indirecte dans un certain droit d'amarrage perçu par une Compagnie concessionnaire, c'est que l'obligation d'amarrer, résultant non d'une disposition expresse du décret de concession, mais seulement d'ordres que peuvent recevoir les capitaines, n'a pas le caractère d'une prescription générale et obligatoire pour tous. Or, dans l'espèce, l'obligation de payer les droits de location ne résulte pas d'une injonction éventuelle et spéciale; elle est imposée indistinctement à tous les entrepositaires par un acte de la puissance publique. Enfin, s'il ne s'agit pas d'une taxe indirecte, vous devriez casser d'office le jugement attaqué, parce qu'il a été procédé, sur mémoire signifié au préfet, par le tribunal civil statuant en dernier ressort, conformément à l'art. 88 de la loi du 5 ventôse an 12. Vous ne vous engagerez pas dans cette voie. « Vous repousserez sans débat le second argument des défendeurs, d'après lequel l'art. 247 de la loi du 28 avril
taxe indirecte dans un certain droit d'amarrage perçu par une Compagnie concessionnaire, c'est que l'obligation d'amarrer, résultant non d'une disposition expresse du décret de concession, mais seulement d'ordres que peuvent recevoir les capitaines, n'a pas le caractère d'une prescription générale et obligatoire pour tous. Or, dans l'espèce, l'obligation de payer les droits de location ne résulte pas d'une injonction éventuelle et spéciale; elle est imposée indistinctement à tous les entrepositaires par un acte de la puissance publique. Enfin, s'il ne s'agit pas d'une taxe indirecte, vous devriez casser d'office le jugement attaqué, parce qu'il a été procédé, sur mémoire signifié au préfet, par le tribunal civil statuant en dernier ressort, conformément à l'art. 88 de la loi du 5 ventôse an 12. Vous ne vous engagerez pas dans cette voie. « Vous repousserez sans débat le second argument des défendeurs, d'après lequel l'art. 247 de la loi du 28 avril 1816 s'appliquerait limitativement à certaines catégories de taxes indirectes. D'abord cet article est placé sous la rubrique « Dispositions générales», et ses termes sont on ne peut plus compréhensifs. Ensuite, cette thèse heurte votre jurisprudence. « Attendu, avez-vous dit le 6 mai 1884 (S. 1885.1.344. — P. 1885.1.860), que les dispositions de l'art. 247, tit. 7, de la loi du 28 avril 1816, sont générales, ainsi que cela résulte de l'économie de la loi et de la rubrique sous laquelle elles sont placées; que ces dispositions se réfèrent aux titres qui précèdent, et que, dès lors, elles s'appliquent aux octrois, dont s'occupe le titre 2 de la loi; qu'ainsi la prescription de l'action en restitution des droits indûment perçus est de six mois à partir de la perception, en matière d'octroi comme en matière de contributions indirectes ». « Enfin, les défendeurs, reprenant la thèse du jugement attaqué, se placent à l'abri des plus grands principes méconnus, à les entendre, par le pourvoi. Ils font ressortir toute la différence qui sépare une perception opérée sans titre ou sur un titre illégal, tel qu'une taxe établie ou amplifiée par un ministre quand elle aurait dû l'être par le chef de l'État,
dispositions de l'art. 247, tit. 7, de la loi du 28 avril 1816, sont générales, ainsi que cela résulte de l'économie de la loi et de la rubrique sous laquelle elles sont placées; que ces dispositions se réfèrent aux titres qui précèdent, et que, dès lors, elles s'appliquent aux octrois, dont s'occupe le titre 2 de la loi; qu'ainsi la prescription de l'action en restitution des droits indûment perçus est de six mois à partir de la perception, en matière d'octroi comme en matière de contributions indirectes ». « Enfin, les défendeurs, reprenant la thèse du jugement attaqué, se placent à l'abri des plus grands principes méconnus, à les entendre, par le pourvoi. Ils font ressortir toute la différence qui sépare une perception opérée sans titre ou sur un titre illégal, tel qu'une taxe établie ou amplifiée par un ministre quand elle aurait dû l'être par le chef de l'État, et la perception abusivement opérée par un préposé qui commet un excès de zèle ou se trompe dans l'interprétation d'un texte. On a porté dans le premier cas, disent-ils, une plus grave atteinte aux droits du contribuable, et l'on ne peut pas supposer que le législateur ait entendu enfermer ce contribuable, ainsi lésé, dans le cercle de la courte prescription. — Je ne méconnais pas tout ce que cette théorie a de séduisant, et je conçois qu'elle puisse entraîner de généreux esprits. Elle n'a qu'un défaut, c'est d'être une œuvre d'imagination pure. Or, il ne s'agit pas de légiférer, mais d'appliquer la loi. Eh bien ! l'art. 247 de la loi du 28 avril 1816 a dit : « Aucune instruction, soit du ministre, soit du directeur général ou de la Régie des impositions indirectes, soit d'aucun des préposés, ne pourront, sous quelque prétexte que ce soit, annuler, étendre, resserrer, modifier ou forcer le vrai sens des dispositions de la présente loi. Les tribunaux ne pourront prononcer de condamnations qui seraient fondées sur lesdites instructions et qui ne résulteraient pas formellement de la présente loi. Les contribuables, de qui il aurait été exigé ou perçu quelques sommes au-delà du tarif
contribuable, ainsi lésé, dans le cercle de la courte prescription. — Je ne méconnais pas tout ce que cette théorie a de séduisant, et je conçois qu'elle puisse entraîner de généreux esprits. Elle n'a qu'un défaut, c'est d'être une œuvre d'imagination pure. Or, il ne s'agit pas de légiférer, mais d'appliquer la loi. Eh bien ! l'art. 247 de la loi du 28 avril 1816 a dit : « Aucune instruction, soit du ministre, soit du directeur général ou de la Régie des impositions indirectes, soit d'aucun des préposés, ne pourront, sous quelque prétexte que ce soit, annuler, étendre, resserrer, modifier ou forcer le vrai sens des dispositions de la présente loi. Les tribunaux ne pourront prononcer de condamnations qui seraient fondées sur lesdites instructions et qui ne résulteraient pas formellement de la présente loi. Les contribuables, de qui il aurait été exigé ou perçu quelques sommes au-delà du tarif et d'après les seules dispositions d'instructions ministérielles, pourront en exiger la restitution ». Quoi de plus large ? Peut-on se figurer que ces mesures tutélaires soient restreintes aux erreurs, aux fausses interprétations commises par des préposés ? Ne voit-on pas que, si les ministres eux-mêmes se sont trompés sur l'étendue de leurs attributions, le même recours est ouvert? Un arrêté ne pourra plus confier au pouvoir ministériel, comme en thermidor an 8, l'établissement ou la surélévation d'une taxe indirecte. Non, l'on n'a pas entendu protéger seulement les contribuables contre les agents de la perception ; le législateur a ouvert le recours contre toutes les illégalités. Mais, s'il en est ainsi, le dernier paragraphe de l'article ainsi conçu : « Leur demande devra être formée dans les six mois », s'applique à toutes les demandes en restitution. Vous ne pouvez, d'ailleurs juger le contraire, sans rompre avec votre jurisprudence : « Attendu, avez-vous dit le 4 avril 1876 (Bull, civ., n. 43), qu'aux termes de l'art. 247, l'action en restitution de droits illégalement perçus se prescrit par six mois; que cette disposition modificative, mais seulement en ce qui touche la durée de la prescription afférente à l'action des contribuables, du principe