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un décret a déclaré d'utilité publique l'ouverture d'une voie de communication qui doit rencontrer sur son parcours un édifice consacré au culte et nécessiter la démolition d'une partie de l'édifice, ce décret ne peut recevoir son exécution, en ce qui touche l'édifice religieux, tant que les parties de l'édifice atteintes par le projet de voirie n'ont pas perdu le caractère de domanialité publique qui leur appartient, c'est-à-dire, tant qu'un acte de désaffectation spéciale n'a pas fait disparaître l'indisponibilité absolue qui les protège aussi bien au regard de l'administration qu'au regard des particuliers, indisponibilité établie par le législateur pour garantir la célébration du culte considérée comme service public contre toutes les atteintes, de quelque côté qu'elles puissent se produire. — Cette demande est-elle fondée en droit ? Telle est bien, selon nous, la question posée par la requête. Mais M. le ministre des cultes estime que cette question, le Conseil d'État ne doit pas l'examiner ni la résoudre aujourd'hui. M. le ministre estime, en effet, que le Conseil d'État ne doit pas examiner au fond la requête de la fabrique, qu'il doit la déclarer non recevable, les actes déférés à sa juridiction ne constituant pas des décisions susceptibles d'être attaquées devant lui. « Quels sont donc ces actes auquel le ministre ne reconnaît pas le caractère d'actes de l'autorité administrative pouvant servir de base à une action contentieuse? — Les actes déférés au Conseil d'État sont au nombre de trois : deux lettres du préfet de la Seine en date des 26 déc. 1883 et 5 avril 1884, et une dépêche du ministre des cultes du 23 juin 1884. — La lettre du 26 déc. 1883 ne nous paraît être, en effet, que la notification d'une décision ministérielle, nous aurons à nous expliquer sur le caractère de cette décision; si la lettre du 26 déc. 1883 était isolée, elle n'aurait pas le caractère d'un acte d'autorité portant atteinte par lui-même aux droits de l'établissement religieux. — La lettre du 5 avril 1884 est un acte de mise en demeure, dit le ministre, et les actes emportant exécution peuvent seuls être attaqués;
lui. « Quels sont donc ces actes auquel le ministre ne reconnaît pas le caractère d'actes de l'autorité administrative pouvant servir de base à une action contentieuse? — Les actes déférés au Conseil d'État sont au nombre de trois : deux lettres du préfet de la Seine en date des 26 déc. 1883 et 5 avril 1884, et une dépêche du ministre des cultes du 23 juin 1884. — La lettre du 26 déc. 1883 ne nous paraît être, en effet, que la notification d'une décision ministérielle, nous aurons à nous expliquer sur le caractère de cette décision; si la lettre du 26 déc. 1883 était isolée, elle n'aurait pas le caractère d'un acte d'autorité portant atteinte par lui-même aux droits de l'établissement religieux. — La lettre du 5 avril 1884 est un acte de mise en demeure, dit le ministre, et les actes emportant exécution peuvent seuls être attaqués; le recours contre cette lettre est un recours prématuré, il fallait attendre une mesure d'exécution. Mais il nous semble que la fabrique était parfaitement autorisée à ne pas attendre de la préfecture de la Seine un autre acte d'autorité; la lettre du 5 avril 1884, dans ses termes mêmes, ne laissait pas prévoir un nouvel acte que la fabrique pût déférer utilement à la juridiction contentieuse, et, si elle estimait qu'il n'appartenait pas au préfet de fixer un jour pour l'évacuation ou la démolition de la sacristie, elle était recevable à attaquer l'acte d'autorité qui lui était adressé. Cet acte d'autorité lui paraissant constituer un excès de pouvoir, elle pouvait l'attaquer, soit directement devant le Conseil d'État, soit devant le ministre des cultes, supérieur hiérarchique du préfet de la Seine. Elle s'est adressée au ministre; c'était incontestablement son droit. — Le ministre a répondu à sa réclamation par la dépêche du 23 juin 1884. (1-2) Ces solutions ne font que confirmer la jurisprudence antérieure à la loi du 5 avril 1884. Aux termes de cette jurisprudence, la démission d'un conseiller municipal ne produit aucun effet tant que son acceptation par le préfet ne l'a pas rendue définitive. V. Cons. d'État,
laissait pas prévoir un nouvel acte que la fabrique pût déférer utilement à la juridiction contentieuse, et, si elle estimait qu'il n'appartenait pas au préfet de fixer un jour pour l'évacuation ou la démolition de la sacristie, elle était recevable à attaquer l'acte d'autorité qui lui était adressé. Cet acte d'autorité lui paraissant constituer un excès de pouvoir, elle pouvait l'attaquer, soit directement devant le Conseil d'État, soit devant le ministre des cultes, supérieur hiérarchique du préfet de la Seine. Elle s'est adressée au ministre; c'était incontestablement son droit. — Le ministre a répondu à sa réclamation par la dépêche du 23 juin 1884. (1-2) Ces solutions ne font que confirmer la jurisprudence antérieure à la loi du 5 avril 1884. Aux termes de cette jurisprudence, la démission d'un conseiller municipal ne produit aucun effet tant que son acceptation par le préfet ne l'a pas rendue définitive. V. Cons. d'État, 3 août 1877 Élect. de Longchamp (S. 1879.2.221. — P. chr.), et les renvois. D'autre part, les conseillers élus peuvent exercer, même avant leur installation, tous les droits qu'ils tiennent de leur élection. V. Cass. 19 nov. 1874(8. 1875.1.43. — P. 1875. 69); Cons. d'État, 26 déc. 1878, Elect. de Sousceyrac Sousceyrac 1880.2.186. — P. chr.). (3-4) Nous ne pouvons que nous référer sur ces divers points aux conclusions de M. le commissaire du gouvernement rapportées ci-dessus, conformément auxquelles le Conseil d'État a statué. JURISPRUDENCE ADMINISTRATIVE. Ne nous arrêtons pas aux termes dont le ministre a cru devoir se servir pour formuler sa réponse; plaçons-nous au point de vue de la réalité des choses: la fabrique soumet sa réclamation au ministre, le ministre répond qu'il n'entend pas user de son droit d'annuler l'acte du préfet qui lui est déféré; c'est bien là une décision qui peut être attaquée devant vous en même temps que l'acte du préfet de la Seine du 5 avril 1884. Mais, objecte M. le ministre des cultes, ma dépêche du 23 juin 1884 ne cause par elle-même aucun préjudice à l'établissement religieux; elle ne fait que rappeler l'existence du décret du 23 août 1858,qui a déclaré
Sousceyrac Sousceyrac 1880.2.186. — P. chr.). (3-4) Nous ne pouvons que nous référer sur ces divers points aux conclusions de M. le commissaire du gouvernement rapportées ci-dessus, conformément auxquelles le Conseil d'État a statué. JURISPRUDENCE ADMINISTRATIVE. Ne nous arrêtons pas aux termes dont le ministre a cru devoir se servir pour formuler sa réponse; plaçons-nous au point de vue de la réalité des choses: la fabrique soumet sa réclamation au ministre, le ministre répond qu'il n'entend pas user de son droit d'annuler l'acte du préfet qui lui est déféré; c'est bien là une décision qui peut être attaquée devant vous en même temps que l'acte du préfet de la Seine du 5 avril 1884. Mais, objecte M. le ministre des cultes, ma dépêche du 23 juin 1884 ne cause par elle-même aucun préjudice à l'établissement religieux; elle ne fait que rappeler l'existence du décret du 23 août 1858,qui a déclaré d'utilité publique l'ouverture de la rue Cunin-Gridaine et autorisé par voie de conséquence la démolition de la sacristie de l'église Saint-Nicolas-des-Champs; c'est ce décret que la fabrique aurait dû attaquer; elle ne l'a pas fait, son recours est tardif. En opposant de ce chef une fin de non recevoir à la fabrique, le ministre tranche par avance la question du fond, car, s'il est établi que le décret du 23 août 1858 n'est susceptible en l'état de recevoir aucune exécution en ce qui touche l'édifice religieux, il est bien évident que la fabrique n'avait pas à demander l'annulation d'un acte qui ne lui serait pas opposable. « Nous sommes donc entraînés à examiner, au fond, la question de droit qui se pose, et que nous avons tenu à dégager dès le début. « Le décret du 23 août 1858 peut-il par lui-même recevoir son exécution au regard de l'église? peut-il autoriser la prise de possession d'une partie de l'édifice religieux? est-il opposable à la fabrique, qui a pour mission de sauvegarder l'intégrité du domaine dont elle a l'administration et la surveillance ? — Quel est le caractère du décret du 23 août 1858? Pour rechercher ce caractère, il nous paraît
la fabrique, le ministre tranche par avance la question du fond, car, s'il est établi que le décret du 23 août 1858 n'est susceptible en l'état de recevoir aucune exécution en ce qui touche l'édifice religieux, il est bien évident que la fabrique n'avait pas à demander l'annulation d'un acte qui ne lui serait pas opposable. « Nous sommes donc entraînés à examiner, au fond, la question de droit qui se pose, et que nous avons tenu à dégager dès le début. « Le décret du 23 août 1858 peut-il par lui-même recevoir son exécution au regard de l'église? peut-il autoriser la prise de possession d'une partie de l'édifice religieux? est-il opposable à la fabrique, qui a pour mission de sauvegarder l'intégrité du domaine dont elle a l'administration et la surveillance ? — Quel est le caractère du décret du 23 août 1858? Pour rechercher ce caractère, il nous paraît indispensable de nous reporter tout d'abord aux termes mêmes dans lesquels il a été rédigé. Voici le texte de ce décret: « Napoléon...; — Sur le rapport de notre ministre secrétaire d'État au département de l'intérieur...; —Vu la délibération de la commission municipale de Paris, en date du 2 juill. 1858...; — Vu les lois des 16 sept. 1807,3 mai 1841, l'ordonnance réglementaire du 23 août 1835; et le décret du 26 mars 1852;—Notre Conseil d'État entendu; — Avons décrété et décrétons ce qui suit : — Art. 1er. Sont déclarés d'utilité publique dans la ville de Paris, suivant les alignements teintés en bleu sur les deux plans ci-annexés : —1°... 7° le dégagement de l'église Saint-Nicolas-des-Champs par l'ouverture d'une rue de 17 mètres de large, longeant le côté sud de cette église, entre la voie nouvelle et la rue Saint-Martin... » (V. Bulletin des lois, 1858, t. 2, p. 310). « Quel est l'objet d'un décret de ce genre ? C'est d'autoriser la ville de Paris à poursuivre par la voie de l'expropriation la réalisation d'un projet de voirie. La procédure d'expropriation peut-elle être suivie contre un édifice consacré au culte et appartenant par suite au domaine public? Nous
1858...; — Vu les lois des 16 sept. 1807,3 mai 1841, l'ordonnance réglementaire du 23 août 1835; et le décret du 26 mars 1852;—Notre Conseil d'État entendu; — Avons décrété et décrétons ce qui suit : — Art. 1er. Sont déclarés d'utilité publique dans la ville de Paris, suivant les alignements teintés en bleu sur les deux plans ci-annexés : —1°... 7° le dégagement de l'église Saint-Nicolas-des-Champs par l'ouverture d'une rue de 17 mètres de large, longeant le côté sud de cette église, entre la voie nouvelle et la rue Saint-Martin... » (V. Bulletin des lois, 1858, t. 2, p. 310). « Quel est l'objet d'un décret de ce genre ? C'est d'autoriser la ville de Paris à poursuivre par la voie de l'expropriation la réalisation d'un projet de voirie. La procédure d'expropriation peut-elle être suivie contre un édifice consacré au culte et appartenant par suite au domaine public? Nous répondons: non. D'une manière générale, l'expropriation ne peut atteindre les biens faisant partie du domaine public, et, d'une manière spéciale, la voie de l'expropriation ne peut être suivie vis-à-vis d'un édifice faisant partie du domaine public communal. « Nous disons que, d'une manière générale, la procédure d'expropriation ne peut être suivie contre les biens du domaine public, et cela par un double motif: c'est, d'une part, que l'expropriation suppose une mutation de propriété; c'est, d'autre part, que l'expropriation s'opère, à défaut de conventions amiables, par une décision de l'autorité judiciaire. « Or, en premier lieu, tant qu'un bien fait partie du domaine public, il n'y a pas de mutation de propriété possible, parce qu'il n'y a pas à proprement parler de propriétaire. Voici la définition du domaine public, telle qu'elle est donnée dans le dictionnaire de Blanche : « Le domaine public embrasse généralement tous les fonds qui, sans appartenir propriétairement à personne, ont été civilement consacrés au service de la société. Cette nature de biens n'a pas même dans les mains de l'État la qualité de propriété; l'État les détient, non comme propriétaire, mais parce qu'il représente la collection d'individus ». Est-ce là une opinion particulière à un jurisconsulte
suivie contre les biens du domaine public, et cela par un double motif: c'est, d'une part, que l'expropriation suppose une mutation de propriété; c'est, d'autre part, que l'expropriation s'opère, à défaut de conventions amiables, par une décision de l'autorité judiciaire. « Or, en premier lieu, tant qu'un bien fait partie du domaine public, il n'y a pas de mutation de propriété possible, parce qu'il n'y a pas à proprement parler de propriétaire. Voici la définition du domaine public, telle qu'elle est donnée dans le dictionnaire de Blanche : « Le domaine public embrasse généralement tous les fonds qui, sans appartenir propriétairement à personne, ont été civilement consacrés au service de la société. Cette nature de biens n'a pas même dans les mains de l'État la qualité de propriété; l'État les détient, non comme propriétaire, mais parce qu'il représente la collection d'individus ». Est-ce là une opinion particulière à un jurisconsulte de l'ordre administratif ? En aucune façon. La même doctrine est enseignée par M. Ducrocq (Cours de dr. adm., t. 2, n. 909 et 910), elle est exprimée en ces termes par MM. Aubry et Rau (t. 2, p. 38, § 169, texte et note 3) : « Les biens du domaine public ne forment pas l'objet d'un véritable droit de propriété, ils ne sont à vrai dire dans le patrimoine de personne et restent exclus du commerce ». Cet accord entre les jurisconsultes est constaté par une note du Recueil Sirey mise à la suite d'un arrêt de la Cour de cassation du 3 mars 1862 (S. 1862.1.468). « C'est en effet un point de doctrine bien constant, que l'expropriation, ayant pour effet de faire entrer un immeuble dans le domaine public, ne saurait s'appliquer à des terrains qui sont déjà dans le domaine ». Dans quelles circonstances cet arrêt a-t-il été rendu ? Un décret avait déclaré d'utilité publique un travail de canalisation dans la ville de Fécamp, et autorisé l'expropriation des parcelles dont l'occupation était nécessaire pour l'exécution du travail ; parmi les parcelles désignées se trouvaient des terrains appartenant au domaine public militaire; un jugement en
du domaine public ne forment pas l'objet d'un véritable droit de propriété, ils ne sont à vrai dire dans le patrimoine de personne et restent exclus du commerce ». Cet accord entre les jurisconsultes est constaté par une note du Recueil Sirey mise à la suite d'un arrêt de la Cour de cassation du 3 mars 1862 (S. 1862.1.468). « C'est en effet un point de doctrine bien constant, que l'expropriation, ayant pour effet de faire entrer un immeuble dans le domaine public, ne saurait s'appliquer à des terrains qui sont déjà dans le domaine ». Dans quelles circonstances cet arrêt a-t-il été rendu ? Un décret avait déclaré d'utilité publique un travail de canalisation dans la ville de Fécamp, et autorisé l'expropriation des parcelles dont l'occupation était nécessaire pour l'exécution du travail ; parmi les parcelles désignées se trouvaient des terrains appartenant au domaine public militaire; un jugement en avait prononcé l'expropriation, la Cour de cassation est saisie d'un pourvoi au nom de l'État, et la Cour de cassation décide que les parcelles dont l'expropriation a été prononcée ne peuvent cesser d'appartenir au domaine public militaire placé spécialement sous la garde du ministre de la guerre. Supposez qu'au lieu du domaine public militaire, la Cour de cassation se fût trouvée en présence des dépendances d'une cathédrale, c'est-à-dire d'un autre bien du domaine public national, nous ne doutons pas, quant à nous, que la décision de la Cour de cassation eût été la même. Au lieu de viser la loi de 1791, la Cour de cassation se serait référée à la législation sur les immeubles affectés au culte, auxquels la jurisprudence reconnaît le caractère de biens du domaine public; au lieu de prononcer le nom du ministre de la guerre, elle aurait prononcé le nom du ministre des cultes. Il nous semble que le texte même de la loi du 3 mai 1841 suppose que jamais la procédure organisée par elle ne pourra s'appliquer à un immeuble faisant partie du domaine public. Que le Conseil veuille bien se reporter à l'art. 13, qui indique dans quelles conditions les représentants des
du domaine public militaire, la Cour de cassation se fût trouvée en présence des dépendances d'une cathédrale, c'est-à-dire d'un autre bien du domaine public national, nous ne doutons pas, quant à nous, que la décision de la Cour de cassation eût été la même. Au lieu de viser la loi de 1791, la Cour de cassation se serait référée à la législation sur les immeubles affectés au culte, auxquels la jurisprudence reconnaît le caractère de biens du domaine public; au lieu de prononcer le nom du ministre de la guerre, elle aurait prononcé le nom du ministre des cultes. Il nous semble que le texte même de la loi du 3 mai 1841 suppose que jamais la procédure organisée par elle ne pourra s'appliquer à un immeuble faisant partie du domaine public. Que le Conseil veuille bien se reporter à l'art. 13, qui indique dans quelles conditions les représentants des incapables ou des êtres moraux tels que l'État, les départements, les communes, les établissements publics, peuvent consentir la cession amiable des immeubles compris dans des arrêtés de cessibilité, le Conseil lira ce qui suit : « Le ministre des finances peut consentir à l'aliénation des biens de l'État ou de ceux qui font partie de la dotation de la couronne, sur la proposition de l'intendant de la liste civile ». Il n'est fait aucune mention des biens du domaine public de l'État, ni d'aucun autre ministre que celui des finances. Pourquel motif? C'est que cette disposition suppose qu'il s'agit de biens faisant partie du domaine privé de l'État, dont le ministre des finances a seul l'administration ; que si, par hasard, le projet atteint des immeubles appartenant à un domaine public quelconque placé sous la garde d'autres départements ministériels, une opération préalable de déclassement a dû s'accomplir, et que, suivant la procédure administrative, après le déclassement, remise de l'immeuble a été faite par le ministre intéressé au ministre des finances. Mais tant que le déclassement n'a pas été opéré, le ministre des finances n'a pas qualité pour consentir à la cession d'un bien placé hors du commerce par sa destination.
ceux qui font partie de la dotation de la couronne, sur la proposition de l'intendant de la liste civile ». Il n'est fait aucune mention des biens du domaine public de l'État, ni d'aucun autre ministre que celui des finances. Pourquel motif? C'est que cette disposition suppose qu'il s'agit de biens faisant partie du domaine privé de l'État, dont le ministre des finances a seul l'administration ; que si, par hasard, le projet atteint des immeubles appartenant à un domaine public quelconque placé sous la garde d'autres départements ministériels, une opération préalable de déclassement a dû s'accomplir, et que, suivant la procédure administrative, après le déclassement, remise de l'immeuble a été faite par le ministre intéressé au ministre des finances. Mais tant que le déclassement n'a pas été opéré, le ministre des finances n'a pas qualité pour consentir à la cession d'un bien placé hors du commerce par sa destination. « Nous disons, en second lieu, que la procédure d'expropriation ne peut s'appliquer à un bien faisant partie du domaine public, parce que l'expropriation est prononcée par l'autorité judiciaire. Lorsque deux domaines publics se trouvent en présence, lorsque l'un des deux doit nécessairement disparaître devant l'autre, lorsque il ne peut y avoir superposition ou juxtaposition de deux domaines publics, comme dans le cas d'une voie publique traversant un chemin de fer, ou d'un chemin de fer établi sur des terrains militaires, il ne peut appartenir qu'à l'autorité administrative de décider quel est celui des deux domaines qui doit être sacrifié. Il s'agit de concilier les intérêts de deux services publics, et cette conciliation ne peut résulter que d'un acte administratif. « Telles sont les raisons générales pour lesquelles nous estimons que la procédure d'expropriation n'est pas applicable à des biens faisant partie du domaine public, tant que ces biens n'ont point perdu leur caractère d'indisponibilité absolue par l'effet d'un déclassement ou d'une désaffectation. « Mais nous ajouterons que, spécialement en ce qui concerne l'église Saint Nicolas-des-Champs, la procédure d'expropriation ne pouvait être suivie à son égard par la ville de Paris. Et pour quel motif? C'est qu'il n'y avait pas
y avoir superposition ou juxtaposition de deux domaines publics, comme dans le cas d'une voie publique traversant un chemin de fer, ou d'un chemin de fer établi sur des terrains militaires, il ne peut appartenir qu'à l'autorité administrative de décider quel est celui des deux domaines qui doit être sacrifié. Il s'agit de concilier les intérêts de deux services publics, et cette conciliation ne peut résulter que d'un acte administratif. « Telles sont les raisons générales pour lesquelles nous estimons que la procédure d'expropriation n'est pas applicable à des biens faisant partie du domaine public, tant que ces biens n'ont point perdu leur caractère d'indisponibilité absolue par l'effet d'un déclassement ou d'une désaffectation. « Mais nous ajouterons que, spécialement en ce qui concerne l'église Saint Nicolas-des-Champs, la procédure d'expropriation ne pouvait être suivie à son égard par la ville de Paris. Et pour quel motif? C'est qu'il n'y avait pas lieu à mutation de propriété. La ville de Paris est propriétaire de l'église Saint-Nicolas-des-Champs, aux termes des avis du Conseil d'État du 3 niv. an 13 et du 6 niv. an 13, qui attribuent aux communes la propriété des églises rendues au culte en exécution du Concordat. Vous connaissez, l'origine et la cause de ces avis. L'État, en abandonnant la propriété des églises aux communes, n'a pas entendu leur faire une libéralité. Le gouvernement d'alors n'avait qu'une préoccupation : décharger le budget de l'État en imposant aux communes les charges de l'entretien des édifices religieux. C'est pour le même motif que d'autres édifices publics ont été cédés ultérieurement aux départements et aux communes sous une apparence de libéralité qui dissimulait une charge supérieure à l'émolument. « À aucun point de vue donc, la procédure de l'expropriation, et pour nous, le décret déclaratif d'utilité publique de 1858 est un acte de cette procédure, ne pouvait s'appliquer à l'église Saint-Nicolas-des-Champs. « Mais, dit le ministre des cultes, si le décret précité du 23 août 1858 autorise l'expropriation des propriétés privées dont l'occupation était nécessaire pour l'ouverture de la voie nouvelle, vis-à-vis de l'église il avait un autre caractère, il emportait affectation à