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caisse qui ne résident pas sur le territoire de celle-ci (c'est le cas des salariés dont le siège de l'entreprise n'est pas situé dans le département où est domiciliée leur famille) bénéficient de l'action sociale de l'organisme qui leur verse les prestations. Les formes d'action sociale auxquelles ils ne peuvent accéder compte tenu de leur éloignement (le service social par exemple) leur sont généralement assurées par la Caisse d'allocations familiales de leur lieu de résidence. II LE CHAMP DE L'ACTION SOCIALE Le domaine de l'action sociale des Caisses d'allocations familiales a été défini en 1948 par le Comité technique d'action sanitaire et sociale. Le champ de l'action sociale des Caisses d'Allocations familiales doit comprendre par nature tous les problèmes de l'enfance et de la famille et n'être limité que par l'activité d'organismes ayant, en vertu de la loi, une compétence légale qui leur soit propre. Le principe d'une action à la fois générale et souple a été posé par le Comité technique en ces termes. Les mêmes préoccupations démographiques et sociales qui ont guidé la politique des prestations familiales doivent diriger largement l'action sociale des Caisses, les mêmes principes directeurs s'y retrouveront sous toutes leurs formes et avec toute la variété et la richesse que permet un régime échappant aux limitations et à la sèche réglementation d'un régime légal. On peut retenir de la définition donnée par le Comité technique que l'action exercée par les caisses d'allocations familiales au profit de leurs allocataires est 1° une action sociale, 2° une action générale, 3° une action complémentaire. 1° Une action « sociale » La compétence des caisses d'allocations familiales est limitée aux activités purement sociales. Le caractère social d'une activité est défini par opposition au caractère sanitaire. Est qualifiée de sanitaire une réalisation qui met en œuvre des techniques médicales : à contrario donc, les activités sociales sont celles qui n'impliquent pas le recours à des techniques d'ordre médical. Le secteur sanitaire échappe ainsi aux Caisses d'allocations familiales ; il relève, en particulier, de la compétence des Caisses de Sécurité sociale. Il existe cependant de nombreuses formes d'activités dont le caractère
variété et la richesse que permet un régime échappant aux limitations et à la sèche réglementation d'un régime légal. On peut retenir de la définition donnée par le Comité technique que l'action exercée par les caisses d'allocations familiales au profit de leurs allocataires est 1° une action sociale, 2° une action générale, 3° une action complémentaire. 1° Une action « sociale » La compétence des caisses d'allocations familiales est limitée aux activités purement sociales. Le caractère social d'une activité est défini par opposition au caractère sanitaire. Est qualifiée de sanitaire une réalisation qui met en œuvre des techniques médicales : à contrario donc, les activités sociales sont celles qui n'impliquent pas le recours à des techniques d'ordre médical. Le secteur sanitaire échappe ainsi aux Caisses d'allocations familiales ; il relève, en particulier, de la compétence des Caisses de Sécurité sociale. Il existe cependant de nombreuses formes d'activités dont le caractère est à la fois sanitaire et social ; ce sont entre autres toutes celles qu'on qualifie de « médico-sociales » : assistantes sociales, consultations de nourrissons, crèches, pouponnières, gouttes de lait, établissements pour l'enfance inadaptée, colonies de vacances sanitaires, dispensaires, maisons maternelles, hôtels maternels, etc.). Il est admis que les caisses d'allocations familiales ont la possibilité concurremment avec les Caisses de Sécurité sociale, de s'intéresser à ce secteur médico-social. Par ailleurs, les allocataires, employeurs et travailleurs indépendants — sauf s'il s'agit d'anciens salariés inscrits à la Sécurité sociale à titre d'assurés volontaires — ne sont pas assurés sociaux et ne peuvent donc bénéficier de l'action sanitaire exercée par les Caisses primaires et régionales de Sécurité sociale. C'est pourquoi les Caisses d'allocations familiales sont autorisées, pour ces catégories, à organiser des activités à caractère sanitaire. 2° Une action « générale » L'action sociale exercée par les Caisses d'allocations familiales est générale : elle vise à résoudre « tous les problèmes de l'enfance et de la famille ». Elle consiste, en conséquence, à mettre en œuvre les moyens d'aider les allocataires, les groupes et les collectivités d'allocataires, à satisfaire leurs besoins non encore couverts ou insuffisamment couverts par la législation sociale :
caisses d'allocations familiales ont la possibilité concurremment avec les Caisses de Sécurité sociale, de s'intéresser à ce secteur médico-social. Par ailleurs, les allocataires, employeurs et travailleurs indépendants — sauf s'il s'agit d'anciens salariés inscrits à la Sécurité sociale à titre d'assurés volontaires — ne sont pas assurés sociaux et ne peuvent donc bénéficier de l'action sanitaire exercée par les Caisses primaires et régionales de Sécurité sociale. C'est pourquoi les Caisses d'allocations familiales sont autorisées, pour ces catégories, à organiser des activités à caractère sanitaire. 2° Une action « générale » L'action sociale exercée par les Caisses d'allocations familiales est générale : elle vise à résoudre « tous les problèmes de l'enfance et de la famille ». Elle consiste, en conséquence, à mettre en œuvre les moyens d'aider les allocataires, les groupes et les collectivités d'allocataires, à satisfaire leurs besoins non encore couverts ou insuffisamment couverts par la législation sociale : besoins matériels, mais aussi besoins culturels et psychologiques. La nomenclature des activités sociales correspondant aux différents besoins à satisfaire est arrêtée par le Comité technique d'action sanitaire et sociale lorsqu'il établit le budget type des Caisses d'allocations familiales. En principe, les Caisses d'allocations familiales sont dans l'obligation de s'intéresser à l'ensemble des activités figurant dans le budget type. Cependant l'action sociale devant rester souple, afin de s'adapter réellement aux besoins à satisfaire le Comité technique n'impose pas aux caisses d'affecter à chacune des activités un pourcentage déterminé de leurs ressources, mais seulement une part des ressources comprise entre un pourcentage minimum et un pourcentage maximum. Le pourcentage consacré par exemple à la satisfaction du besoin de logement des allocataires peut être de entre 10 et 35 % des ressources. Il appartient à la Commission régionale d'action sanitaire et sociale, lors de l'examen du budget qui lui est soumis par les caisses d'allocations familiales, de vérifier que le pourcentage des ressources réservé par chacune d'elles aux diverses activités se situe bien entre le maximum et le minimum. La Commission régionale a, de plus, le pouvoir d'admettre que le pourcentage soit fixé soit en-dessous du minimum, soit au-dessus du maximum déterminés par
l'ensemble des activités figurant dans le budget type. Cependant l'action sociale devant rester souple, afin de s'adapter réellement aux besoins à satisfaire le Comité technique n'impose pas aux caisses d'affecter à chacune des activités un pourcentage déterminé de leurs ressources, mais seulement une part des ressources comprise entre un pourcentage minimum et un pourcentage maximum. Le pourcentage consacré par exemple à la satisfaction du besoin de logement des allocataires peut être de entre 10 et 35 % des ressources. Il appartient à la Commission régionale d'action sanitaire et sociale, lors de l'examen du budget qui lui est soumis par les caisses d'allocations familiales, de vérifier que le pourcentage des ressources réservé par chacune d'elles aux diverses activités se situe bien entre le maximum et le minimum. La Commission régionale a, de plus, le pouvoir d'admettre que le pourcentage soit fixé soit en-dessous du minimum, soit au-dessus du maximum déterminés par le Comité technique, lorsqu'il résulte des explications données par la caisse qu'en égard à la situation particulière de sa circonscription ou des circonstances, le minimum ne puisse être atteint ou le maximum doit être dépassé. C'est ainsi que depuis au cours de ces dernières années de nombreuses Commissions régionales ont approuvé les décisions de Caisses d'allocations familiales affectant à l'aide au logement un pourcentage de leurs ressources sensiblement supérieur au taux maximum fixé par le Comité technique. La liste la plus récente des différentes activités sociales auxquelles les Caisses d'allocations familiales doivent actuellement s'intéresser avec l'indication de la proportion des ressources qui doit être consacrée à chacune d'elles, a été établie en juin 1957, pour prendre effet au 1er janvier 1958 (circulaire 88 S.S. du 30 septembre 1957). Cette liste n'est pas limitative. Si les caisses sont dans l'obligation de réserver une part de leur budget à chacune des activités figurant dans la liste, elles gardent la possibilité de prendre des initiatives lorsque sur le plan local il leur semble indispensable de participer à la satisfaction de besoins nouveaux non prévus par le Comité technique. Le chapitre 10 « Réalisations diverses » permet ces initiatives, qui restent fréquentes. C'est ainsi
approuvé les décisions de Caisses d'allocations familiales affectant à l'aide au logement un pourcentage de leurs ressources sensiblement supérieur au taux maximum fixé par le Comité technique. La liste la plus récente des différentes activités sociales auxquelles les Caisses d'allocations familiales doivent actuellement s'intéresser avec l'indication de la proportion des ressources qui doit être consacrée à chacune d'elles, a été établie en juin 1957, pour prendre effet au 1er janvier 1958 (circulaire 88 S.S. du 30 septembre 1957). Cette liste n'est pas limitative. Si les caisses sont dans l'obligation de réserver une part de leur budget à chacune des activités figurant dans la liste, elles gardent la possibilité de prendre des initiatives lorsque sur le plan local il leur semble indispensable de participer à la satisfaction de besoins nouveaux non prévus par le Comité technique. Le chapitre 10 « Réalisations diverses » permet ces initiatives, qui restent fréquentes. C'est ainsi que de 1948 à 1957 au chapitre 10 ont figuré les premières interventions en faveur des foyers de jeunes travailleurs : elles ont été officiellement reconnues par le Comité technique en 1957 et constituent désormais, avec les centres sociaux, un chapitre particulier (le chapitre 10). Une action « complémentaire » L'action sociale générale des caisses d'allocations familiales ne doit pas se substituer à l'action spécialisée exercée au profit des allocataires en vertu d'un texte législatif ou réglementaire par certaines institutions, ni même empiéter sur celle-ci. L'action des caisses d'allocations familiales est seulement complémentaire de celle qui est exercée par ces institutions. Ainsi, les organismes qui ont reçu compétence pour résoudre le problème du logement des familles allocataires sont, sur le plan de la conception, le ministre de la Construction; sur le plan du financement, la Caisse des dépôts et consignations, les caisses d'épargne, les organismes collecteurs de la cotisation de 1 % sur les salariés, les sociétés de crédit immobilier (Crédit foncier, le Sous-Comptoir des entrepreneurs, l'U.C.B., la C.F.E.C., les collectivités locales, les employeurs, les comités d'entreprise, etc.), sur le plan de la réalisation, les offices et sociétés d'H.L.M. Les caisses d'allocations familiales n'ont pas vocation pour résoudre le problème
L'action sociale générale des caisses d'allocations familiales ne doit pas se substituer à l'action spécialisée exercée au profit des allocataires en vertu d'un texte législatif ou réglementaire par certaines institutions, ni même empiéter sur celle-ci. L'action des caisses d'allocations familiales est seulement complémentaire de celle qui est exercée par ces institutions. Ainsi, les organismes qui ont reçu compétence pour résoudre le problème du logement des familles allocataires sont, sur le plan de la conception, le ministre de la Construction; sur le plan du financement, la Caisse des dépôts et consignations, les caisses d'épargne, les organismes collecteurs de la cotisation de 1 % sur les salariés, les sociétés de crédit immobilier (Crédit foncier, le Sous-Comptoir des entrepreneurs, l'U.C.B., la C.F.E.C., les collectivités locales, les employeurs, les comités d'entreprise, etc.), sur le plan de la réalisation, les offices et sociétés d'H.L.M. Les caisses d'allocations familiales n'ont pas vocation pour résoudre le problème du logement; leur intervention dans ce secteur doit consister essentiellement à procurer à ceux qui construisent (organismes d'H.L.M. ou particuliers) le complément de moyens qui peut leur être indispensable pour réaliser leurs projets. Cependant, lorsque l'action exercée par les organismes officiels en faveur des allocataires paraît à une caisse insuffisante, en qualité ou en quantité, celle-ci peut prendre l'initiative de créer elle-même ou de participer à la création d'activités sociales entrant dans la compétence de ces organismes. Certaines caisses d'allocations familiales ont été amenées par exemple à créer des colonies de vacances pour les enfants des allocataires parce que l'équipement local n'était pas suffisant pour satisfaire les demandes des familles. Dans ces cas les caisses se sont toujours efforcées de réaliser ou de financer la réalisation de prototypes. D'autre part, parce que les organismes d'H.L.M. n'ont pas la possibilité de construire des logements correspondant aux besoins des familles très nombreuses, certaines caisses ont été amenées à réaliser elles-mêmes les constructions nécessaires. De même une caisse d'allocations familiales a la possibilité de créer ou de susciter la création de toute activité qu'elle estime nécessaire pour répondre aux besoins de ses allocataires, pour laquelle il n'existe pas encore dans sa circonscription d'institution
en qualité ou en quantité, celle-ci peut prendre l'initiative de créer elle-même ou de participer à la création d'activités sociales entrant dans la compétence de ces organismes. Certaines caisses d'allocations familiales ont été amenées par exemple à créer des colonies de vacances pour les enfants des allocataires parce que l'équipement local n'était pas suffisant pour satisfaire les demandes des familles. Dans ces cas les caisses se sont toujours efforcées de réaliser ou de financer la réalisation de prototypes. D'autre part, parce que les organismes d'H.L.M. n'ont pas la possibilité de construire des logements correspondant aux besoins des familles très nombreuses, certaines caisses ont été amenées à réaliser elles-mêmes les constructions nécessaires. De même une caisse d'allocations familiales a la possibilité de créer ou de susciter la création de toute activité qu'elle estime nécessaire pour répondre aux besoins de ses allocataires, pour laquelle il n'existe pas encore dans sa circonscription d'institution spécialisée ou pour laquelle l'institution spécialisée ne dispose pas des moyens techniques ou financiers nécessaires. De nombreux centres sociaux ont été ainsi créés à l'initiative des caisses. Les caisses par contre doivent normalement réduire leurs interventions jusqu'à les abandonner totalement dans les secteurs qui n'étaient pas encore pris en charge, dès qu'un organisme est officiellement désigné pour s'en occuper et dispose des moyens nécessaires pour exercer son action. Des caisses ont ainsi cessé de faire fonctionner des cours d'Enseignement ménager à temps complet pour les filles d'allocataires de 14 à 17 ans lorsque sur le plan scolaire des cours identiques ont été ouverts. III L'EXERCICE DE L'ACTION SOCIALE Le Conseil d'administration de la Caisse d'allocations familiales, on vient de le voir, décide du pourcentage des recettes affecté à chacun des chapitres du budget d'action sociale. Une fois le budget approuvé par la Commission régionale d'action sanitaire et sociale, le Conseil a le pouvoir de déterminer, pour chaque activité, sa politique d'intervention et les modalités pratiques de celle-ci, en s'inspirant toutefois des recommandations du Comité technique. On perçoit combien le rôle des conseils des caisses en matière d'action sociale est important et difficile. Les besoins des familles sont nombreux, leur satisfaction
dès qu'un organisme est officiellement désigné pour s'en occuper et dispose des moyens nécessaires pour exercer son action. Des caisses ont ainsi cessé de faire fonctionner des cours d'Enseignement ménager à temps complet pour les filles d'allocataires de 14 à 17 ans lorsque sur le plan scolaire des cours identiques ont été ouverts. III L'EXERCICE DE L'ACTION SOCIALE Le Conseil d'administration de la Caisse d'allocations familiales, on vient de le voir, décide du pourcentage des recettes affecté à chacun des chapitres du budget d'action sociale. Une fois le budget approuvé par la Commission régionale d'action sanitaire et sociale, le Conseil a le pouvoir de déterminer, pour chaque activité, sa politique d'intervention et les modalités pratiques de celle-ci, en s'inspirant toutefois des recommandations du Comité technique. On perçoit combien le rôle des conseils des caisses en matière d'action sociale est important et difficile. Les besoins des familles sont nombreux, leur satisfaction nécessite des sommes considérables qui dépassent largement les possibilités de la caisse. La répartition et l'utilisation des fonds représentent donc des opérations délicates qui entraînent fatalement pour le conseil d'administration, s'il veut que l'action entreprise ait le maximum d'efficacité, une série successive de choix : Choix entre les besoins : l'effort devra-t-il porter plus spécialement sur le logement ou sur les vacances; ou sur le service social; ou sur les secours? Choix entre les différentes formules susceptibles de satisfaire le besoin : devra-t-on favoriser le logement locatif ou l'accession à la propriété? Les vacances des enfants dans des centres collectifs ou les vacances en famille? La Caisse devra-t-elle créer un établissement qu'elle gèrera elle-même, ou subventionner les œuvres préexistantes? — Choix entre les allocataires : les prêts pour l'équipement ménager seront-ils accordés à toutes les familles ou seulement à ceux qui ne disposent que de faibles ressources? La colonie de vacances de la Caisse sera-t-elle accessible à tous les enfants ou seulement à ceux dont l'état de santé nécessite un séjour en montagne? Le choix entre les besoins implique la connaissance préalable de ceux-ci. À l'échelon du Comité technique, le recensement des besoins est établi à partir des renseignements recueillis
l'effort devra-t-il porter plus spécialement sur le logement ou sur les vacances; ou sur le service social; ou sur les secours? Choix entre les différentes formules susceptibles de satisfaire le besoin : devra-t-on favoriser le logement locatif ou l'accession à la propriété? Les vacances des enfants dans des centres collectifs ou les vacances en famille? La Caisse devra-t-elle créer un établissement qu'elle gèrera elle-même, ou subventionner les œuvres préexistantes? — Choix entre les allocataires : les prêts pour l'équipement ménager seront-ils accordés à toutes les familles ou seulement à ceux qui ne disposent que de faibles ressources? La colonie de vacances de la Caisse sera-t-elle accessible à tous les enfants ou seulement à ceux dont l'état de santé nécessite un séjour en montagne? Le choix entre les besoins implique la connaissance préalable de ceux-ci. À l'échelon du Comité technique, le recensement des besoins est établi à partir des renseignements recueillis pour l'établissement du rapport introductif à chaque réunion, près des différents membres et organismes nationaux intéressés : Ministère du Travail et de la Sécurité sociale, Ministère de la Santé publique et de la Population, Ministère de la Construction, Ministère de l'Education nationale, U.N.C.A.F., U.N.A.F., etc. La hiérarchie entre les besoins est décidée par le Comité technique après discussion du rapport, chacun de ses membres exprimant son opinion personnelle ou celle du groupe qu'il représente. À l'échelon de la Commission régionale, les besoins de chaque département en matière d'équipement sanitaire et social sont exprimés par les directeurs de la Santé, de la Population et de la Jeunesse et des Sports. À l'échelon des Caisses, enfin, les indications qui permettent de répartir les ressources sociales selon les besoins émanent de deux sources : d'une part des administrateurs eux-mêmes, d'autre part des services de la Caisse. Appartenant pour la plupart à des organisations syndicales ou familiales, en contact direct avec la population, les administrateurs expriment les besoins des allocataires sur le plan collectif et individuel. La direction de la Caisse, de son côté, rapporte au Conseil les informations recueillies par des travailleurs sociaux, des directeurs départementaux des Administrations publiques et des œuvres. À
est décidée par le Comité technique après discussion du rapport, chacun de ses membres exprimant son opinion personnelle ou celle du groupe qu'il représente. À l'échelon de la Commission régionale, les besoins de chaque département en matière d'équipement sanitaire et social sont exprimés par les directeurs de la Santé, de la Population et de la Jeunesse et des Sports. À l'échelon des Caisses, enfin, les indications qui permettent de répartir les ressources sociales selon les besoins émanent de deux sources : d'une part des administrateurs eux-mêmes, d'autre part des services de la Caisse. Appartenant pour la plupart à des organisations syndicales ou familiales, en contact direct avec la population, les administrateurs expriment les besoins des allocataires sur le plan collectif et individuel. La direction de la Caisse, de son côté, rapporte au Conseil les informations recueillies par des travailleurs sociaux, des directeurs départementaux des Administrations publiques et des œuvres. À partir des recommandations du Comité technique, des études et prises de position de l'U.N.C.A.F., de la politique propre de la Caisse nationale de Sécurité sociale, le conseil d'administration de chaque caisse d'allocations familiales détermine, pour chaque secteur d'activité, sa politique d'intervention et les modalités techniques de celle-ci. Le conseil s'efforce d'autre part d'adapter continuellement sa politique aux besoins des familles, eux-mêmes en constante évolution. La politique sociale peut donc être très différente d'un organisme à l'autre et, pour un même organisme, varier sensiblement d'une année à l'autre. On peut cependant regrouper en deux grandes catégories les interventions des caisses : les unes visent à mettre à la disposition des allocataires les services et établissements sociaux et médico-sociaux auxquels ils peuvent avoir besoin de recourir (services d'assistantes sociales, d'enseignement ménager, de travailleuses familiales, établissements de vacances, de placement pour la mère et les enfants, etc.). Les autres visent à apporter à chaque allocataire une aide financière pour lui permettre de satisfaire des besoins essentiels (besoin de logement, de vacances, etc.) ou de faire face à des difficultés soudaines (maladie, chômage, etc.). L'action des caisses d'allocations familiales en faveur des réalisations à caractère collectif a pour but de développer l'équipement social de