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En revanche, la pression fiscale de l'État diminue à partir de 1983, sous l'effet, d'abord, de transferts d'impôts aux collectivités locales, puis de mesures d'allégement. Ces évolutions divergentes des recettes reflètent celles des dépenses correspondantes. Les politiques des finances publiques vont désormais concerner l'équilibrage des comptes sociaux, qui est devenu leur contrainte majeure. Le troisième fait marquant enfin c'est qu'en 1986, pour la première fois depuis les années 1946 à 1950, le nombre de salariés de l'État a cessé de croître. Cette baisse très modérée (0,4 %) ramène les effectifs à leur niveau de 1983 (figure 4). La baisse des effectifs en équivalent temps complet avait été amorcée une année plus tôt et est légèrement plus importante : -0,6 %. Cette stabilisation, liée à une politique salariale plus rigoureuse que pendant la période antérieure, permet de réduire très légèrement le poids des salaires dans le compte de l'État. Des disparités importantes subsistent au sein de la CEE Au sein des grands pays industrialisés, dans les années quatre-vingt, l'indicateur de la part des dépenses des administrations publiques dans le PIB conduit à isoler deux groupes : pour le premier (États-Unis et Japon) la part des dépenses publiques dans le PIB est de l'ordre de 30 à 35 ; pour le second, qui comprend les principaux pays européens (RFA, Royaume-Uni, France notamment), cette part est supérieure à 45. Ainsi les pays européens se distingueraient par le poids des administrations, situation dont l'origine pourrait se trouver dans des choix communs, explicites ou non, d'un système public de protection plus développé ou encore d'un soutien public particulier à l'éducation. Cependant l'examen de la structure fonctionnelle des dépenses des administrations révèle quelques contrastes (figure 5). Alors que les dépenses d'éducation et de services généraux connaissent une certaine régularité d'un pays à l'autre, d'autres catégories traduisent des réalités et des choix différents : en matière de défense nationale, l'Espagne, le Royaume-Uni et, à un moindre degré, la France et le Portugal viennent en tête ; plus encore en matière d'ordre et sécurité, la répartition des dépenses entre ces fonctions et les autres diffère beaucoup en Espagne
de l'ordre de 30 à 35 ; pour le second, qui comprend les principaux pays européens (RFA, Royaume-Uni, France notamment), cette part est supérieure à 45. Ainsi les pays européens se distingueraient par le poids des administrations, situation dont l'origine pourrait se trouver dans des choix communs, explicites ou non, d'un système public de protection plus développé ou encore d'un soutien public particulier à l'éducation. Cependant l'examen de la structure fonctionnelle des dépenses des administrations révèle quelques contrastes (figure 5). Alors que les dépenses d'éducation et de services généraux connaissent une certaine régularité d'un pays à l'autre, d'autres catégories traduisent des réalités et des choix différents : en matière de défense nationale, l'Espagne, le Royaume-Uni et, à un moindre degré, la France et le Portugal viennent en tête ; plus encore en matière d'ordre et sécurité, la répartition des dépenses entre ces fonctions et les autres diffère beaucoup en Espagne et au Portugal de ce qu'elle est en RFA et en France : environ 40 % des dépenses en Espagne et au Portugal, contre 18,4 % en RFA et 19 % en France. La dette publique pèse sur les choix budgétaires La dynamique de la dette publique française est, depuis le début de la décennie 80, peu favorable. La croissance du ratio de dette (dette rapportée au PIB ou au PNB) a été en moyenne de 1,3 point par an depuis 1981. Ainsi le ratio est passé d'un niveau d'environ 15 dans les années 1970 à 26 en 1988. Une partie de cette croissance est à rapporter de l'accroissement du déficit budgétaire jusqu'en 1984. Elle a contribué à une progression rapide de la part des ressources budgétaires consacrées au service de la dette. Celle-ci est passée de 4,2 en 1975 à 4,8 en 1980 et 9,4 en 1988, diminuant ainsi la marge de manœuvre pour les autres dépenses. Mais un phénomène moins visible exerce également des contraintes supplémentaires sur la politique budgétaire française. Depuis 1984, le coût moyen de la dette dépasse le taux de croissance du PIB. Cela signifie que la seule charge de la dette passée suffit à
le début de la décennie 80, peu favorable. La croissance du ratio de dette (dette rapportée au PIB ou au PNB) a été en moyenne de 1,3 point par an depuis 1981. Ainsi le ratio est passé d'un niveau d'environ 15 dans les années 1970 à 26 en 1988. Une partie de cette croissance est à rapporter de l'accroissement du déficit budgétaire jusqu'en 1984. Elle a contribué à une progression rapide de la part des ressources budgétaires consacrées au service de la dette. Celle-ci est passée de 4,2 en 1975 à 4,8 en 1980 et 9,4 en 1988, diminuant ainsi la marge de manœuvre pour les autres dépenses. Mais un phénomène moins visible exerce également des contraintes supplémentaires sur la politique budgétaire française. Depuis 1984, le coût moyen de la dette dépasse le taux de croissance du PIB. Cela signifie que la seule charge de la dette passée suffit à faire progresser le ratio de dette. De 1985 à 1988, cet effet "boule de neige" de la dette contribue pour environ 0,3 point à l'accroissement annuel du ratio. Une de ses conséquences est que, pour stabiliser le ratio de dette, il serait actuellement nécessaire de dégager un excédent budgétaire (hors charge de la dette). La progression plus rapide de la dette, et son caractère auto-entretenu, sont intervenus, de plus, dans une conjoncture moins favorable au financement de l'État. Depuis 1982, en effet, le déficit Public absorbe une part beaucoup plus élevée de l'épargne brute privée : environ 15 % contre moins de 10 à la fin des années soixante-dix. Cette situation résulte à la fois de l'augmentation du besoin de financement au début des années quatre-vingt et de la tendance à la baisse de l'épargne privée, en particulier celle des ménages. Néanmoins, le ratio de dette reste encore plus faible que la moyenne des pays de l'OCDE (figure 6). La stabilité de la fin des années soixante-dix compense la croissance plus forte depuis et permet à la France de conserver le deuxième meilleur ratio en 1985, après l'Allemagne. Selon les projections de l'OCDE, elle devrait, cependant, descendre au Figure 6
charge de la dette). La progression plus rapide de la dette, et son caractère auto-entretenu, sont intervenus, de plus, dans une conjoncture moins favorable au financement de l'État. Depuis 1982, en effet, le déficit Public absorbe une part beaucoup plus élevée de l'épargne brute privée : environ 15 % contre moins de 10 à la fin des années soixante-dix. Cette situation résulte à la fois de l'augmentation du besoin de financement au début des années quatre-vingt et de la tendance à la baisse de l'épargne privée, en particulier celle des ménages. Néanmoins, le ratio de dette reste encore plus faible que la moyenne des pays de l'OCDE (figure 6). La stabilité de la fin des années soixante-dix compense la croissance plus forte depuis et permet à la France de conserver le deuxième meilleur ratio en 1985, après l'Allemagne. Selon les projections de l'OCDE, elle devrait, cependant, descendre au Figure 6 Comparaisons internationales du ratio de dette Dette publique nette en % du PNB/PIB nominal En Ratio de dette Croissance annuelle, moyenne 1980-1985 1990 1975-1985 Japon 17,3 26,6 22,6 2,9 Allemagne 14,3 21,9 24,7 2,1 France 14,3 23,8 27,5 0,6 États-Unis 19,7 27,8 28,6 0,3 Royaume-Uni 47,5 46,6 31,6 1,0 Canada 11,8 30,6 38,4 n.d. Italie 53,6 80,9 98,1 3,7 Total des pays précédents (groupe des 7) 22,0 31,4 32,0 n.d. Total des autres pays de l'OCDE 18,7 35,5 35,6 n.d. dont Pays-Bas 25,0 43,0 63,8 2,2 ,-_ Belgique 68,9 1 110,5 118,9 6,2 SOURCE OCDE. DONNÉES SOCIALES 1990 Le 1er, 7 La part des dépenses du ministère de l'Instruction publique dans l'ensemble des dépenses budgétaires de l'État 1. Et la croissance très forte du budget de l'Etat après est la croissance très forte du budget de l'État guerre qui explique cette baisse relative. : Comptabilité publique 1 DONNÉES SOCIALES 1990 LE SECTEUR INSTITUTIONNEL DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES CENTRALES Il comporte : les administrations publiques centrales : • l'État, d'une part, c'est-à-dire les services administratifs dont les dépenses et les recettes sont retracées dans le budget général, les comptes spéciaux du Trésor et les budgets annexes (sauf celui des PTT qui appartient
11,8 30,6 38,4 n.d. Italie 53,6 80,9 98,1 3,7 Total des pays précédents (groupe des 7) 22,0 31,4 32,0 n.d. Total des autres pays de l'OCDE 18,7 35,5 35,6 n.d. dont Pays-Bas 25,0 43,0 63,8 2,2 ,-_ Belgique 68,9 1 110,5 118,9 6,2 SOURCE OCDE. DONNÉES SOCIALES 1990 Le 1er, 7 La part des dépenses du ministère de l'Instruction publique dans l'ensemble des dépenses budgétaires de l'État 1. Et la croissance très forte du budget de l'Etat après est la croissance très forte du budget de l'État guerre qui explique cette baisse relative. : Comptabilité publique 1 DONNÉES SOCIALES 1990 LE SECTEUR INSTITUTIONNEL DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES CENTRALES Il comporte : les administrations publiques centrales : • l'État, d'une part, c'est-à-dire les services administratifs dont les dépenses et les recettes sont retracées dans le budget général, les comptes spéciaux du Trésor et les budgets annexes (sauf celui des PTT qui appartient au secteur institutionnel des sociétés et quasisociétés non financières) ; a les organismes divers d'administration centrale, d'autre part, dont l'action s'exerce au niveau national dans des domaines spécialisés. les administrations publiques locales : a les collectivités locales : régions, départements, et communes, ainsi que les établissements qui leur sont rattachés directement ; e les organismes divers d'administration locale : bureaux d'aide sociale, caisses des écoles, sociétés d'aménagement, organismes consulaires. les administrations de sécurité sociale * les régimes d'assurance sociale ; * les organismes dépendant de ces régimes : secteur public hospitalier et œuvres sociales. troisième rang, en 1990, en raison de la diminution de la dette japonaise. Les fluctuations du poids d'une fonction permanente : l'éducation L'éducation, tout comme la santé ou encore le logement, est un « bien tutélaire » : sa nature n'implique pas que l'éducation soit assurée par les administrations, mais cette mission peut leur incomber à la suite d'un choix, tant social qu'économique. Au XIXème siècle, et tout au long de la IIIème république, un indicateur des dépenses d'éducation est la part des dépenses du ministère de l'Instruction publique dans l'ensemble des dépenses budgétaires de l'État (figure 7). Le vote des lois scolaires (1880-1881) instituant la
directement ; e les organismes divers d'administration locale : bureaux d'aide sociale, caisses des écoles, sociétés d'aménagement, organismes consulaires. les administrations de sécurité sociale * les régimes d'assurance sociale ; * les organismes dépendant de ces régimes : secteur public hospitalier et œuvres sociales. troisième rang, en 1990, en raison de la diminution de la dette japonaise. Les fluctuations du poids d'une fonction permanente : l'éducation L'éducation, tout comme la santé ou encore le logement, est un « bien tutélaire » : sa nature n'implique pas que l'éducation soit assurée par les administrations, mais cette mission peut leur incomber à la suite d'un choix, tant social qu'économique. Au XIXème siècle, et tout au long de la IIIème république, un indicateur des dépenses d'éducation est la part des dépenses du ministère de l'Instruction publique dans l'ensemble des dépenses budgétaires de l'État (figure 7). Le vote des lois scolaires (1880-1881) instituant la gratuité de l'enseignement primaire, l'enseignement obligatoire pour les enfants des deux sexes de 6 à 13 ans, et créant les écoles normales d'instituteurs, a marqué le budget de l'État : le ministère de l'Instruction publique bénéficie de 5,5 à 7,6 de l'ensemble des dépenses budgétaires jusqu'à la deuxième guerre mondiale, exception faite des années de guerre. Dans les années récentes, les dépenses d'enseignement et de formation s'étendent à l'ensemble des administrations publiques. La part de cette fonction dans l'ensemble connaît des variations essentiellement imputables aux mouvements démographiques, le niveau étant plus élevé au moment où les classes nombreuses de l'après-guerre étaient en âge scolaire. Pour en savoir plus ANDRÉ C. DELORME R., 1983 L'État et l'économie. Un essai d'explication de l'évolution des dépenses publiques en France. 1870-1980, Paris. Éditions du Seuil. AUBIN C. et alii. 1987 Les déterminants de la croissance des dépenses publiques en France. Irapé. rapport pour le Commissariat général au Plan. MENDÈS FRANCE B. 1987 Les dépenses publiques d'éducation. Les effets redistributifs n'éliminent pas toutes les inégalités, Économie et statistique, n° 203, Insee, octobre 1987. Le système de protection sociale François DURIN Lucien POLLINA Baudouin SEYS Sési Le système de protection sociale français a versé en 1988,
exception faite des années de guerre. Dans les années récentes, les dépenses d'enseignement et de formation s'étendent à l'ensemble des administrations publiques. La part de cette fonction dans l'ensemble connaît des variations essentiellement imputables aux mouvements démographiques, le niveau étant plus élevé au moment où les classes nombreuses de l'après-guerre étaient en âge scolaire. Pour en savoir plus ANDRÉ C. DELORME R., 1983 L'État et l'économie. Un essai d'explication de l'évolution des dépenses publiques en France. 1870-1980, Paris. Éditions du Seuil. AUBIN C. et alii. 1987 Les déterminants de la croissance des dépenses publiques en France. Irapé. rapport pour le Commissariat général au Plan. MENDÈS FRANCE B. 1987 Les dépenses publiques d'éducation. Les effets redistributifs n'éliminent pas toutes les inégalités, Économie et statistique, n° 203, Insee, octobre 1987. Le système de protection sociale François DURIN Lucien POLLINA Baudouin SEYS Sési Le système de protection sociale français a versé en 1988, de façon directe ou indirecte, 1 569 milliards de francs en métropole. Son poids est très important dans la vie économique : les prestations de protection sociale représentent 28 de produit intérieur brut. Elles ont progressé jusqu'en 1985 et se sont stabilisées depuis. La protection sociale est caractérisée par la diversité : diversité des formes d'intervention, diversité des risques couverts, diversité des organismes intervenants. En dépit de certaines tentatives de simplification administrative à la Libération, une multitude d'organismes de taille très diverse gèrent les prestations. L'Etat joue un rôle fondamental dans l'évolution du système de protection sociale mais certains intervenants disposent d'une large autonomie. Il les causes qui motivent le versement des prestations se répartissent en quatre grands domaines : vieillesse, santé, famille, emploi. En terme de protection sociale, ces domaines s'appellent des « risques ». Il faut voir dans ce terme un héritage du vocabulaire des assurances qu'avaient repris les assurances sociales, bien que certaines causes de prestations ne soient ni malheureuses, ni fortuites. La maladie, la vieillesse, le chômage, la présence d'enfants entraînent tantôt une augmentation des besoins, tantôt une diminution des ressources et parfois l'un et l'autre, que les prestations de protection sociale compensent plus ou moins.
diversité : diversité des formes d'intervention, diversité des risques couverts, diversité des organismes intervenants. En dépit de certaines tentatives de simplification administrative à la Libération, une multitude d'organismes de taille très diverse gèrent les prestations. L'Etat joue un rôle fondamental dans l'évolution du système de protection sociale mais certains intervenants disposent d'une large autonomie. Il les causes qui motivent le versement des prestations se répartissent en quatre grands domaines : vieillesse, santé, famille, emploi. En terme de protection sociale, ces domaines s'appellent des « risques ». Il faut voir dans ce terme un héritage du vocabulaire des assurances qu'avaient repris les assurances sociales, bien que certaines causes de prestations ne soient ni malheureuses, ni fortuites. La maladie, la vieillesse, le chômage, la présence d'enfants entraînent tantôt une augmentation des besoins, tantôt une diminution des ressources et parfois l'un et l'autre, que les prestations de protection sociale compensent plus ou moins. MOTS-CLÉS COMPARAISONS INTERNATIONALES COTISATIONS SOCIALES FAMILLE MÉNAGES PROTECTION SOCIALE TRANSFERTS SOCIAUX Des prestations très diverses Ces prestations de protection sociale peuvent prendre la forme de versements directs aux personnes touchées par ces événements (on parle alors de prestations sociales), de fournitures de biens et de services à prix réduits ou nuls (on parle alors de prestations de services sociaux dont les plus importantes sont les soins fournis par les hôpitaux publics) ou de réductions d'impôts (ou prestations fiscales) (figure 1). Le risque vieillesse est le plus lourd, il représente 44 de l'ensemble des prestations (figure 2). Il s'agit d'abord des retraites. Le système français est fondé sur la répartition (par opposition à la capitalisation) : les salariés, les travailleurs non salariés et les entreprises versent aux organismes d'assurance vie des cotisations qui sont réparties entre tous les retraités selon les droits qu'ils ont acquis par leurs propres contributions versées au temps de leur activité. Il s'agit aussi des pensions de réversion, c'est-à-dire des pensions que perçoivent les veuves d'un retraité au titre des droits acquis par ce dernier et non de leur propre chef. Retraites directes et pensions de réversion représentent 92% des prestations vieillesse ; elles relèvent, dans une
nuls (on parle alors de prestations de services sociaux dont les plus importantes sont les soins fournis par les hôpitaux publics) ou de réductions d'impôts (ou prestations fiscales) (figure 1). Le risque vieillesse est le plus lourd, il représente 44 de l'ensemble des prestations (figure 2). Il s'agit d'abord des retraites. Le système français est fondé sur la répartition (par opposition à la capitalisation) : les salariés, les travailleurs non salariés et les entreprises versent aux organismes d'assurance vie des cotisations qui sont réparties entre tous les retraités selon les droits qu'ils ont acquis par leurs propres contributions versées au temps de leur activité. Il s'agit aussi des pensions de réversion, c'est-à-dire des pensions que perçoivent les veuves d'un retraité au titre des droits acquis par ce dernier et non de leur propre chef. Retraites directes et pensions de réversion représentent 92% des prestations vieillesse ; elles relèvent, dans une certaine mesure, du principe de l'assurance : le droit à la retraite est conditionné par des contributions du retraité ou de son conjoint. A ces prestations d'assurance s'ajoutent des prestations de solidarité (non liées à des droits acquis) dont les deux principales sont l'allocation spéciale financée par les organismes d'assurance vieillesse et l'allocation supplémentaire du Fonds National de Solidarité financée par l'Etat. Ces deux prestations ont pour but de porter les revenus des personnes âgées de 65 ans ou plus au seuil du « minimum vieillesse ». Le risque vieillesse comprend également les « préretraites », c'est-à-dire les prestations accordées dans le cadre de l'assurance chômage à des salariés de 60 à 65 ans et, dans certains cas, de moins de 60 ans en cas de cessation définitive d'activité. De 1981 à 1988, la part des prestations de vieillesse et de survie en espèces dans le revenu disponible brut des ménages est passée de 15,1 à 17,8%. Ceci résulte de la politique de revalorisation des prestations, du vieillissement de la population et d'une extension progressive de l'assurance vieillesse. Jusqu'en 1984, les revalorisations des retraites dégagent un gain de pouvoir d'achat. A partir de cette date, accompagnant le mouvement de l'inflation,
vieillesse et l'allocation supplémentaire du Fonds National de Solidarité financée par l'Etat. Ces deux prestations ont pour but de porter les revenus des personnes âgées de 65 ans ou plus au seuil du « minimum vieillesse ». Le risque vieillesse comprend également les « préretraites », c'est-à-dire les prestations accordées dans le cadre de l'assurance chômage à des salariés de 60 à 65 ans et, dans certains cas, de moins de 60 ans en cas de cessation définitive d'activité. De 1981 à 1988, la part des prestations de vieillesse et de survie en espèces dans le revenu disponible brut des ménages est passée de 15,1 à 17,8%. Ceci résulte de la politique de revalorisation des prestations, du vieillissement de la population et d'une extension progressive de l'assurance vieillesse. Jusqu'en 1984, les revalorisations des retraites dégagent un gain de pouvoir d'achat. A partir de cette date, accompagnant le mouvement de l'inflation, les revalorisations suivent sensiblement l'évolution des prix et leur contribution à la croissance relative des retraites devient très faible. Par ailleurs, le vieillissement de la population est sensible : de 1981 à 1988, les effectifs de personnes âgées de 60 ans et plus augmentent de 1,6 par an, et passent de 17,2 à 18,7% de la population totale. Enfin, la croissance des dépenses de retraite traduit le développement du salariat dans les années passées, en particulier parmi les femmes, la diminution continue dans le milieu des années 1970 de l'âge de cessation d'activité, et les mesures d'amélioration des pensions du régime général adoptées il y a une quinzaine d'années et dont la montée en charge n'est pas totalement terminée. Le deuxième grand poste de prestations est constitué par les risques mettant en cause la santé. La maladie, l'invalidité et les accidents du travail sont à l'origine de 33% des prestations de protection sociale. Les prestations liées à la maladie en constituent les trois quarts. L'assurance maladie a un double rôle : elle compense, par le versement d'indemnités journalières, la perte de revenu professionnel de l'assuré qui interrompt son activité en raison de maladie ou d'accident ; elle rembourse tout ou