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de poursuite, doivent être regardés comme interrompant la prescription. La jurisprudence pénale (Cass. crim. 3 avril 1997, Bull. crim. n° 134) dénie tout caractère, interruptif ou suspensif à des actes d'instruction irréguliers mais seulement lorsqu'ils ont été annulés par une chambre d'accusation. Mais, ainsi qu'il a été dit, l'arrêt du 5 juillet 2004 n'a pas été contesté en temps utile devant le Conseil d'État et la Cour ne peut prononcer l'annulation de cette décision qu'elle a elle-même rendue. Comme le souligne M. le rapporteur, les règles de prescription de la mise en jeu de la responsabilité des comptables publics, désormais fixées à l'article 60 de la loi du 23 février 1963, ont plusieurs fois évolué depuis l'introduction par la loi du 28 décembre 2001 d'une disposition explicite sur la durée de cette prescription. Ces évolutions successives ont conduit la Cour à se prononcer sur leur application dans le temps. Après quelques hésitations, elle a, statuant toutes chambres réunies (CC, ch. réunies, 6 décembre 2006, Commune de Propriano, AJDA 2007, p. 1351), confirmé l'application du principe de non-rétroactivité de la loi aux règles de prescription extinctive de responsabilité. Comme le rappelle M. le rapporteur, la dernière de ces évolutions, intervenue en 2009, a consisté pour le législateur à prévoir, explicitement que le délai de cinq ans au-delà duquel le juge des comptes ne peut plus mettre en jeu la responsabilité d'un comptable public est applicable aux comptes produits avant l'entrée en vigueur de la loi du 28 octobre 2008 qui l'avait fixé. En revanche, la loi du 30 décembre 2009 a supprimé le caractère rétroactif des dispositions relatives à la prescription (voir nos conclusions n° 684 du 28 septembre 2010). Les comptes en jugement ayant tous été produits postérieurement au 1er janvier 2000, l'arrêt provisoire reçu par les comptables le 14 décembre 2005 peut être regardé comme ayant valablement interrompu la prescription, pour les premiers comptes (1997 à 1999), quel que soit le délai retenu et que celui-ci ait ou non un caractère rétroactif. Les voies de recours ayant également un caractère interruptif, le pourvoi du ministère du budget du 27
2009, a consisté pour le législateur à prévoir, explicitement que le délai de cinq ans au-delà duquel le juge des comptes ne peut plus mettre en jeu la responsabilité d'un comptable public est applicable aux comptes produits avant l'entrée en vigueur de la loi du 28 octobre 2008 qui l'avait fixé. En revanche, la loi du 30 décembre 2009 a supprimé le caractère rétroactif des dispositions relatives à la prescription (voir nos conclusions n° 684 du 28 septembre 2010). Les comptes en jugement ayant tous été produits postérieurement au 1er janvier 2000, l'arrêt provisoire reçu par les comptables le 14 décembre 2005 peut être regardé comme ayant valablement interrompu la prescription, pour les premiers comptes (1997 à 1999), quel que soit le délai retenu et que celui-ci ait ou non un caractère rétroactif. Les voies de recours ayant également un caractère interruptif, le pourvoi du ministère du budget du 27 juin 2007 a de nouveau interrompu la prescription de même que le renvoi de l'affaire devant les chambres réunies en octobre 2009. Le dispositif annulé Il était reproché à M. R., pendant les années 1997 et 1998, d'avoir procédé au remboursement de frais de restauration à des collaborateurs de l'ARH et à Mme L., pendant les années 2000 à 2002, d'avoir payé des factures relatives à l'achat de fleurs et de cadeaux offerts à des personnels de l'agence et à leur famille à l'occasion de leur cessation de fonctions ou d'événements familiaux, sans avoir exigé à l'appui des mandats « la production de pièces justificatives attestant du rattachement au service des dépenses ». Le Conseil d'État a considéré qu'en motivant de la sorte sa décision, la Cour a mis à la charge des intéressés une obligation de contrôle de la légalité de l'acte administratif à l'origine de ces dépenses. Il a ainsi rappelé que lorsque les comptables exercent leur contrôle sur la production des justifications, s’il leur appartient, pour apprécier la validité des créances, de donner aux actes administratifs une interprétation conforme à la réglementation en vigueur, ils n'ont en revanche pas le pouvoir de se faire juges de leur
et à Mme L., pendant les années 2000 à 2002, d'avoir payé des factures relatives à l'achat de fleurs et de cadeaux offerts à des personnels de l'agence et à leur famille à l'occasion de leur cessation de fonctions ou d'événements familiaux, sans avoir exigé à l'appui des mandats « la production de pièces justificatives attestant du rattachement au service des dépenses ». Le Conseil d'État a considéré qu'en motivant de la sorte sa décision, la Cour a mis à la charge des intéressés une obligation de contrôle de la légalité de l'acte administratif à l'origine de ces dépenses. Il a ainsi rappelé que lorsque les comptables exercent leur contrôle sur la production des justifications, s’il leur appartient, pour apprécier la validité des créances, de donner aux actes administratifs une interprétation conforme à la réglementation en vigueur, ils n'ont en revanche pas le pouvoir de se faire juges de leur légalité. Cette décision assimile le contrôle du rattachement au service, qu'aurait méconnu l'ordre de payer de l'ordonnateur, au contrôle de l'intérêt public de la dépense et, partant, à un contrôle de la légalité interne de cet acte. Si le juge des comptes ne s'en est pas toujours tenu strictement à cette jurisprudence ou si le principe qu'elle énonce a connu des aménagements avec les décisions du Conseil d'État « Kammerer» (CE, 8 décembre 2000, Mme Kammerer, comptable de la commune de Villers-les-Nancy) et « Basserie et Caffart» (CE, 8 juillet 2005, Basserie et Caffart, comptables de la commune d'Arras), le juge de cassation a de manière constante refusé que le comptable voie sa responsabilité mise en jeu pour n'avoir pas contrôlé l'intérêt public d'une dépense (CE 30 juillet 2003, Marty, Rec. p. 174). Dès lors, le ministère public considère, comme le rapporteur, que cette position s'impose à la juridiction dans l'examen des circonstances de l'espèce. Les règles applicables Créées à l'origine dans chaque région par l'ordonnance n° 96-346 du 24 avril 1996 portant réforme de l'hospitalisation publique et privée, les ARH sont des personnes morales de droit public dotées de l'autonomie administrative et financière et constituées sous la forme d'un
cette jurisprudence ou si le principe qu'elle énonce a connu des aménagements avec les décisions du Conseil d'État « Kammerer» (CE, 8 décembre 2000, Mme Kammerer, comptable de la commune de Villers-les-Nancy) et « Basserie et Caffart» (CE, 8 juillet 2005, Basserie et Caffart, comptables de la commune d'Arras), le juge de cassation a de manière constante refusé que le comptable voie sa responsabilité mise en jeu pour n'avoir pas contrôlé l'intérêt public d'une dépense (CE 30 juillet 2003, Marty, Rec. p. 174). Dès lors, le ministère public considère, comme le rapporteur, que cette position s'impose à la juridiction dans l'examen des circonstances de l'espèce. Les règles applicables Créées à l'origine dans chaque région par l'ordonnance n° 96-346 du 24 avril 1996 portant réforme de l'hospitalisation publique et privée, les ARH sont des personnes morales de droit public dotées de l'autonomie administrative et financière et constituées sous la forme d'un groupement d'intérêt public entre l'État et des organismes d'assurance maladie. Placées sous la tutelle des ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale, elles sont soumises au contrôle de la Cour des comptes dans les conditions prévues à l'article L. 133-2 du code des juridictions financières. Les agences régionales de l'hospitalisation sont soumises aux dispositions du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 et à la réglementation comptable applicable aux établissements publics nationaux à caractère administratif. La gestion de M. R. L'instruction DGCP n° 92-161-M9 du 18 décembre 1992 relative aux frais de représentation dans les établissements publics nationaux a précisé les conditions d'application de la circulaire budgétaire n° B-2E-94 du 24 septembre 1992, relative à l'assouplissement des règles relatives aux frais de représentation et de réception. La circulaire budgétaire de 1992 expose les caractéristiques des frais de réception pouvant être pris en charge sur le budget des EPN et précise, s'agissant des pièces justificatives à fournir à l'appui du paiement que : « Il n'est plus nécessaire de fournir une liste détaillée des convives : il lui est substitué une attestation de l'organisateur de la réception indiquant son objet. Cette attestation doit être visée par le directeur
régionales de l'hospitalisation sont soumises aux dispositions du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 et à la réglementation comptable applicable aux établissements publics nationaux à caractère administratif. La gestion de M. R. L'instruction DGCP n° 92-161-M9 du 18 décembre 1992 relative aux frais de représentation dans les établissements publics nationaux a précisé les conditions d'application de la circulaire budgétaire n° B-2E-94 du 24 septembre 1992, relative à l'assouplissement des règles relatives aux frais de représentation et de réception. La circulaire budgétaire de 1992 expose les caractéristiques des frais de réception pouvant être pris en charge sur le budget des EPN et précise, s'agissant des pièces justificatives à fournir à l'appui du paiement que : « Il n'est plus nécessaire de fournir une liste détaillée des convives : il lui est substitué une attestation de l'organisateur de la réception indiquant son objet. Cette attestation doit être visée par le directeur de l'établissement public. Le paiement des frais de réception a lieu soit directement auprès des fournisseurs, traiteurs, restaurateurs soit par remboursement à l’organisateur qui a fait l'avance des fonds. Les pièces justificatives produites à l'appui du mandat de paiement sont: l'attestation de l'organisateur visée du directeur de l'établissement public, les factures des fournisseurs ou une déclaration de frais signée par l'organisateur, dans l'hypothèse où il a fait l'avance des fonds. (L'attestation de l'organisateur et sa déclaration de frais peuvent ne constituer qu'un seul document.) » Si, comme le rappelle le rapporteur, M. R. a disposé de factures à l'appui des mandats qui lui ont été présentés en 1997 et 1998 en vue du règlement de divers frais de représentation et réception, il ne ressort pas des pièces du dossier que lui ait été fournie, pour chacune de ces dépenses, l'attestation visée par le directeur de l'ARH indiquant l'objet de la réception. En application des dispositions du IV de l'article 60 de la loi du 23 février 1963, dans sa rédaction en vigueur à l'époque des faits, « IV La responsabilité pécuniaire [du comptable] se trouve engagée dès lors (...) qu'une dépense a été irrégulièrement payée ». En vertu de l'article
factures des fournisseurs ou une déclaration de frais signée par l'organisateur, dans l'hypothèse où il a fait l'avance des fonds. (L'attestation de l'organisateur et sa déclaration de frais peuvent ne constituer qu'un seul document.) » Si, comme le rappelle le rapporteur, M. R. a disposé de factures à l'appui des mandats qui lui ont été présentés en 1997 et 1998 en vue du règlement de divers frais de représentation et réception, il ne ressort pas des pièces du dossier que lui ait été fournie, pour chacune de ces dépenses, l'attestation visée par le directeur de l'ARH indiquant l'objet de la réception. En application des dispositions du IV de l'article 60 de la loi du 23 février 1963, dans sa rédaction en vigueur à l'époque des faits, « IV La responsabilité pécuniaire [du comptable] se trouve engagée dès lors (...) qu'une dépense a été irrégulièrement payée ». En vertu de l'article 12 du décret du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, il leur incombe, notamment, en matière de dépenses, d'exercer « (...) le contrôle (...) de la validité de la créance». L'article 13 du même décret précise qu'« En ce qui concerne la validité de la créance, le contrôle porte sur la justification du service fait et l'exactitude des calculs de liquidation / L'intervention préalable des contrôles réglementaires et la production des justifications. » Il résulte de ce qui précède que M. R. paraît avoir engagé sa responsabilité personnelle et pécuniaire en ouvrant sa caisse sans disposer des justifications exigées par les règlements. Qu'en conséquence, la Cour serait fondée à prononcer une injonction de produire ces justifications ou, à défaut de reversement des paiements injustifiés, soit au total 3 917,10€. Le ministère public relève que l'instruction du 18 décembre 1992 a été abrogée par l'instruction de la DGFiP n° 10-016-M9 du 7 juin 2010, sans autres commentaires que la référence à l'arrêt de la Cour du 23 avril 2007 relatif à la présente affaire et à la décision du Conseil d’État qui l'a annulée. Cette abrogation est néanmoins sans incidence sur les règles applicables à la date
le contrôle porte sur la justification du service fait et l'exactitude des calculs de liquidation / L'intervention préalable des contrôles réglementaires et la production des justifications. » Il résulte de ce qui précède que M. R. paraît avoir engagé sa responsabilité personnelle et pécuniaire en ouvrant sa caisse sans disposer des justifications exigées par les règlements. Qu'en conséquence, la Cour serait fondée à prononcer une injonction de produire ces justifications ou, à défaut de reversement des paiements injustifiés, soit au total 3 917,10€. Le ministère public relève que l'instruction du 18 décembre 1992 a été abrogée par l'instruction de la DGFiP n° 10-016-M9 du 7 juin 2010, sans autres commentaires que la référence à l'arrêt de la Cour du 23 avril 2007 relatif à la présente affaire et à la décision du Conseil d’État qui l'a annulée. Cette abrogation est néanmoins sans incidence sur les règles applicables à la date des opérations litigieuses, la responsabilité du comptable s'appréciant à la date du paiement de la dépense. b) La gestion de Mme L. Les dépenses payées par cette comptable au cours des années 2000 à 2002 sont manifestement d'une autre nature que celles précédemment évoquées : fleurs ou cadeaux offerts à l’occasion du départ de collaborateurs de l'agence ou prise en compte d'événements familiaux (naissance ou décès), elles ne relèvent pas de la catégorie des frais de réception, au sens de la circulaire de 1992. La Cour pourrait s'interroger sur le rattachement de ces dépenses aux frais de réception alors qu'elles semblent davantage assimilables à des dons et libéralités, voire à des dépenses de relations publiques. En vertu de l'article 12 B du règlement général sur la comptabilité publique, les comptables publics sont tenus d'exercer le contrôle de l'exacte imputation des dépenses. En l’espèce, l'imputation choisie constitue une anomalie qui pourrait justifier que soit engagée la responsabilité personnelle et pécuniale de cette comptable. En conséquence, la Cour serait fondée à prononcer une injonction de produire ces justifications ou, à défaut de reversement des paiements injustifiés, soit au total 972,45 €. 5.3 - L'avis des chambres réunies des 7 et 14 octobre
l’occasion du départ de collaborateurs de l'agence ou prise en compte d'événements familiaux (naissance ou décès), elles ne relèvent pas de la catégorie des frais de réception, au sens de la circulaire de 1992. La Cour pourrait s'interroger sur le rattachement de ces dépenses aux frais de réception alors qu'elles semblent davantage assimilables à des dons et libéralités, voire à des dépenses de relations publiques. En vertu de l'article 12 B du règlement général sur la comptabilité publique, les comptables publics sont tenus d'exercer le contrôle de l'exacte imputation des dépenses. En l’espèce, l'imputation choisie constitue une anomalie qui pourrait justifier que soit engagée la responsabilité personnelle et pécuniale de cette comptable. En conséquence, la Cour serait fondée à prononcer une injonction de produire ces justifications ou, à défaut de reversement des paiements injustifiés, soit au total 972,45 €. 5.3 - L'avis des chambres réunies des 7 et 14 octobre 1996 Il convient d'évoquer la question du caractère tardif, au sens où l'ont entendu les chambres réunies dans leur avis des 7 et 14 octobre 1996, de la charge nouvelle qui pourrait être formulée à rencontre de M. R.. Il ressort en effet de cet avis que si la Cour n'a pas entendu interdire le prononcé de charges tardives, elle a souhaité en limiter la possibilité : même si le comptable n'a pas reçu décharge, le juge des comptes a épuisé sa compétence dès lors qu'il ne subsiste plus de charge à son encontre autre qu'un décret. Dans l'hypothèse où il lui serait encore possible de formuler une charge nouvelle, le juge des comptes doit en outre respecter le droit du justiciable à un délai raisonnable, estimé au maximum à quatre années à compter du premier jugement du compte. Le juge des comptes ne peut s'affranchir de cette exigence que dans trois cas limitativement énumérés par la Cour : l'existence d'une réglementation spécifique impliquant la possibilité de charges intervenant après le premier examen des comptes (recouvrement des créances), l'existence d'une gestion de fait, l'examen de gestions occultes pouvant mettre en évidence des charges non détectées lors de l'examen de la
n'a pas entendu interdire le prononcé de charges tardives, elle a souhaité en limiter la possibilité : même si le comptable n'a pas reçu décharge, le juge des comptes a épuisé sa compétence dès lors qu'il ne subsiste plus de charge à son encontre autre qu'un décret. Dans l'hypothèse où il lui serait encore possible de formuler une charge nouvelle, le juge des comptes doit en outre respecter le droit du justiciable à un délai raisonnable, estimé au maximum à quatre années à compter du premier jugement du compte. Le juge des comptes ne peut s'affranchir de cette exigence que dans trois cas limitativement énumérés par la Cour : l'existence d'une réglementation spécifique impliquant la possibilité de charges intervenant après le premier examen des comptes (recouvrement des créances), l'existence d'une gestion de fait, l'examen de gestions occultes pouvant mettre en évidence des charges non détectées lors de l'examen de la comptabilité patente et, enfin, la découverte d'un fait nouveau ouvrant la possibilité d'une révision d’office contre le comptable dans les conditions définies par le code des juridictions financières. Cette analyse, intimement liée à l'ancienne procédure juridictionnelle et à la règle du double arrêt, ne paraît pas devoir s'appliquer à cette affaire pour au moins trois raisons : si les griefs sont nouveaux dans leur formulation, la justification demandée étant différente de celle exigée en 2004, les opérations sont en revanche les mêmes et, pour M. R., c'est au même chef que sa responsabilité pourrait être engagée : comme en 2004, il lui est demandé d'apporter la preuve qu'il a bien procédé aux contrôles réglementaires qui lui incombaient sur la validité de la créance et la production des justifications ; l'obligation de juger dans un délai raisonnable, qui fonde l'avis des chambres réunies, vise les procédures dont la durée serait prolongée, au-delà du « raisonnable », du seul fait du juge de première instance, par des arrêts faisant suite au rapport d'instruction initial sur les comptes dont est saisie la juridiction. La situation dans laquelle se trouve la Cour aujourd'hui est différente : l'affaire qu'elle examine, et sur laquelle elle a
affaire pour au moins trois raisons : si les griefs sont nouveaux dans leur formulation, la justification demandée étant différente de celle exigée en 2004, les opérations sont en revanche les mêmes et, pour M. R., c'est au même chef que sa responsabilité pourrait être engagée : comme en 2004, il lui est demandé d'apporter la preuve qu'il a bien procédé aux contrôles réglementaires qui lui incombaient sur la validité de la créance et la production des justifications ; l'obligation de juger dans un délai raisonnable, qui fonde l'avis des chambres réunies, vise les procédures dont la durée serait prolongée, au-delà du « raisonnable », du seul fait du juge de première instance, par des arrêts faisant suite au rapport d'instruction initial sur les comptes dont est saisie la juridiction. La situation dans laquelle se trouve la Cour aujourd'hui est différente : l'affaire qu'elle examine, et sur laquelle elle a statué une première fois à titre définitif, lui a été renvoyée par le juge de cassation. Aussi, elle ne peut s'abstenir de se prononcer sur les opérations renvoyées et, dès lors qu'elle constate que le comptable n'a pas satisfait à ses obligations, elle doit lui enjoindre de justifier ces opérations ; enfin, si sous l'impulsion de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, l'exigence formulée par l'avis des chambres réunies dès 1996, s'est traduite dans la jurisprudence du Conseil d'État et celle des juridictions financières, la Haute juridiction a toutefois précisé que « la méconnaissance de cette obligation est sans incidence sur la validité de la décision juridictionnelle prise à l'issue de la procédure » (CE, 4ème et 5ème sous-sections réunies, 19 juin 2006, n° 286459), la Cour ne pouvant fonder ses décisions que sur les éléments matériels des comptes (CE, 17 décembre 2008, n° 313522, Comptable des impôts de la Haute-Saône) : « la circonstance que la procédure qui aboutit à ce qu'un comptable soit constitué en débet n'aurait pas respecté le principe du droit de tout justiciable à obtenir un jugement dans un délai raisonnable ne relève pas de tels éléments et, si elle peut
; enfin, si sous l'impulsion de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, l'exigence formulée par l'avis des chambres réunies dès 1996, s'est traduite dans la jurisprudence du Conseil d'État et celle des juridictions financières, la Haute juridiction a toutefois précisé que « la méconnaissance de cette obligation est sans incidence sur la validité de la décision juridictionnelle prise à l'issue de la procédure » (CE, 4ème et 5ème sous-sections réunies, 19 juin 2006, n° 286459), la Cour ne pouvant fonder ses décisions que sur les éléments matériels des comptes (CE, 17 décembre 2008, n° 313522, Comptable des impôts de la Haute-Saône) : « la circonstance que la procédure qui aboutit à ce qu'un comptable soit constitué en débet n'aurait pas respecté le principe du droit de tout justiciable à obtenir un jugement dans un délai raisonnable ne relève pas de tels éléments et, si elle peut justifier que l'intéressé sollicite auprès du ministre une remise gracieuse, ne peut fonder légalement la levée par le juge des comptes d'une injonction prononcée à titre provisoire à l'encontre d'un comptable. En conséquence, la Cour pourra enjoindre à M. R. au titre de sa gestion des exercices 1997 et 1998, de verser la somme de 3 917,10 € ou de produire toute justification à décharge pour avoir ouvert sa caisse sans disposer des pièces requises par la réglementation applicable à l'ARH de Picardie. Elle pourra également enjoindre à Mme L. au titre de sa gestion des exercices 2000 à 2002 de verser la somme de 972,45 €, ou de produire toute justification à décharge. Cour des comptes, 4 e Chambre, arrêt n° 61035, 17 mai 2011, Centre hospitalier André Bouron Centre hospitalier de l'Ouest Guyanais Franck Joly Appel ; appel de l'ordonnateur [infirmation du jugement]. Gestion patente ; recettes ; diligences du comptable pour le recouvrement. Appel formé par l'ordonnateur. Aux termes de l'article L. 245-1 CJF, « Le comptable, la collectivité locale ou l'établissement public, le représentant du ministère public près la chambre régionale des comptes, le procureur général près la Cour des comptes peuvent faire appel devant la