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la synthèse des pratiques nationales et de proposer des améliorations. Article 6 de la Décision N°34/2009/CM/UEMOA portant adoption des critères et indicateurs de la transition fiscale au sein de l'UEMOA. Certains auteurs montrent que le très grand nombre d'exonérations en Afrique s'explique par des considérations diverses. Elles visent à éviter les cumuls d'impositions, favoriser les exportations, ou pour des facilités administratives, des considérations humanitaires, socioéconomiques et par des considérations de défense ou de sécurité nationales. Il faut faire observer que si la création des centres de formalités a permis de faciliter la création de nouvelles entreprises, celles-ci sont difficilement identifiables par les services de base qui sont chargés de leur gestion fiscale. Une étude récente de la Maison de l'entreprise du Burkina Faso montre qu'après les trois premières années de leur création, 38% des nouvelles entreprises n'est pas fonctionnelle. Article 2 de la Décision N°35/2009/CM/UEMOA. Le bon accomplissement de ces missions est largement tributaire de la qualité des personnes qui en auront la charge. En effet, la composition peut être un signe de l'efficacité du contrôle de performance des politiques fiscales dans l'espace UEMOA. Une probléme majeur : la composition des comités de pilotage. La composition des comités d'évaluation a été au cœur de nombreuses controverses dans les États qui ont une tradition plus ancienne de l'évaluation. La principale question portait sur le point de savoir si l'évaluation devait être effectuée en interne ou s'il est préférable de l'externaliser. Le besoin d'externalisation était justifié par le souci de garantir l’impartialité. Les partisans de cette vision font valoir la volonté d’éviter tout risque de confusion entre l'intérêt des responsables impliqués dans l'application et celui des personnes qui procèdent à son évaluation. L'analyse de la composition des comités nationaux et régionaux montre que si ce souci n'a pas été occulté, sa matérialisation n'a pas suivi. En effet, la composition des organes chargés de l'évaluation reste marquée par la forte présence de personnes appartenant aux administrations nationales. Le Comité régional de suivi comprend un représentant de tous les organes communautaires et trois représentants de chacun des comités nationaux. On voit que le principe
été au cœur de nombreuses controverses dans les États qui ont une tradition plus ancienne de l'évaluation. La principale question portait sur le point de savoir si l'évaluation devait être effectuée en interne ou s'il est préférable de l'externaliser. Le besoin d'externalisation était justifié par le souci de garantir l’impartialité. Les partisans de cette vision font valoir la volonté d’éviter tout risque de confusion entre l'intérêt des responsables impliqués dans l'application et celui des personnes qui procèdent à son évaluation. L'analyse de la composition des comités nationaux et régionaux montre que si ce souci n'a pas été occulté, sa matérialisation n'a pas suivi. En effet, la composition des organes chargés de l'évaluation reste marquée par la forte présence de personnes appartenant aux administrations nationales. Le Comité régional de suivi comprend un représentant de tous les organes communautaires et trois représentants de chacun des comités nationaux. On voit que le principe n'est pas à l'ouverture sur l'extérieur du comité, mais une éventualité est laissée à l'appréciation du comité. En effet, il est prévu que la Commission peut inviter toute personne ressource aux réunions du comité régional de pilotage du programme de transition fiscale. Ce qui sous-entend qu'ils ne sont pas associés aux missions du comité régional de pilotage du programme de transition fiscale, mais que leur présence est justifiée par des considérations ponctuelles. Or, ce faisant, on exclut aussi bien le monde des affaires, la société civile ou encore le monde scientifique dont l'apport reste important dans les instances d'évaluation des politiques publiques. Les comités nationaux, dans leur composition, ont réservé la part belle aux agents des administrations publiques, avec une faible représentation du secteur privé. Deux critiques majeures peuvent être faites à la composition des comités nationaux. Ce sont l'absence de critères de compétence dans la désignation des membres et celle de représentants de la société civile. Concernant le premier point, il est à craindre qu'en l'absence de critères objectifs de compétences, les considérations subjectives puissent déterminer la nomination des membres du Comité par le ministre chargé des Finances. La politisation des administrations publiques en Afrique ne fait que renforcer
aux missions du comité régional de pilotage du programme de transition fiscale, mais que leur présence est justifiée par des considérations ponctuelles. Or, ce faisant, on exclut aussi bien le monde des affaires, la société civile ou encore le monde scientifique dont l'apport reste important dans les instances d'évaluation des politiques publiques. Les comités nationaux, dans leur composition, ont réservé la part belle aux agents des administrations publiques, avec une faible représentation du secteur privé. Deux critiques majeures peuvent être faites à la composition des comités nationaux. Ce sont l'absence de critères de compétence dans la désignation des membres et celle de représentants de la société civile. Concernant le premier point, il est à craindre qu'en l'absence de critères objectifs de compétences, les considérations subjectives puissent déterminer la nomination des membres du Comité par le ministre chargé des Finances. La politisation des administrations publiques en Afrique ne fait que renforcer ces craintes. On peut enfin regretter la non-admission des représentants de la société civile dans les comités nationaux, ce qui conduit à circonscrire le rôle assigné à l'évaluation. Or, outre le fait d'être un outil d'aide à la décision, l'évaluation est un des canaux d'expression de la « voix citoyenne » par lesquels les processus directionnels s'ouvrent à la société civile. La participation citoyenne est d'autant plus importante qu'elle est une dimension de la bonne gouvernance répertoriée dans les « indicateurs mondiaux de la gouvernance ». Le contrôle de performance doit donc être l'occasion d'un dialogue démocratique entre les citoyens et l'État. La non prise en compte de cette exigence apparaît comme une des insuffisances du dispositif institutionnel qui nous invite à apprécier l'efficacité du dispositif d'ensemble. L'appréciation de l'efficacité du dispositif d'évaluation du Programme de transition fiscale de l'UEMOA L'article 9 de la Décision N°34/2009/CM/UEMOA prévoyait qu'elle entre en vigueur à sa date de signature intervenue le 17 décembre 2009. En conséquence, au cours de l'année 2010, les États auraient dû constituer les comités nationaux et dégager les critères complémentaires et commencer à appliquer l'ensemble des indicateurs de performance. Dans les faits, l'ensemble des obligations inhérentes à cette réglementation
» par lesquels les processus directionnels s'ouvrent à la société civile. La participation citoyenne est d'autant plus importante qu'elle est une dimension de la bonne gouvernance répertoriée dans les « indicateurs mondiaux de la gouvernance ». Le contrôle de performance doit donc être l'occasion d'un dialogue démocratique entre les citoyens et l'État. La non prise en compte de cette exigence apparaît comme une des insuffisances du dispositif institutionnel qui nous invite à apprécier l'efficacité du dispositif d'ensemble. L'appréciation de l'efficacité du dispositif d'évaluation du Programme de transition fiscale de l'UEMOA L'article 9 de la Décision N°34/2009/CM/UEMOA prévoyait qu'elle entre en vigueur à sa date de signature intervenue le 17 décembre 2009. En conséquence, au cours de l'année 2010, les États auraient dû constituer les comités nationaux et dégager les critères complémentaires et commencer à appliquer l'ensemble des indicateurs de performance. Dans les faits, l'ensemble des obligations inhérentes à cette réglementation communautaire n'a pas encore trouvé un début d'application. En attendant celle-ci, le dispositif d'évaluation des systèmes fiscaux présente des insuffisances qui pourraient entacher son efficacité, mettant en évidence les contraintes de l'harmonisation des politiques budgétaires dans l'Union. Pour minimiser ces risques, il convient de relever certains défis. A. Les risques d'inefficacité de la politique d'évaluation L'inefficacité de l'évaluation pourrait résulter de la multiplicité des indicateurs, de la non-objectivité dans le traitement des données fournies par les administrations nationales et du caractère non contraignant du dispositif. 1. La multiplicité des indicateurs Le nombre et la pertinence des indicateurs sont des données importantes dans la réussite d'une évaluation. Concernant leur pertinence, nombre de chercheurs admettent que les indicateurs doivent être suffisamment précis et n'être destinés qu'à mesurer une seule variable. En effet, la multiplicité des indicateurs ou la volonté de leur faire rendre compte de plusieurs variables peut être préjudiciable à l'objectif recherché. C'est pourquoi en France, l'amélioration de la qualité et de la pertinence des « indicateurs de performance » prévus par la LOLF reste une priorité. Ainsi, l'objectif est de réduire leur nombre, de rationaliser leur représentation et de consolider leur efficacité. Il faut donc regretter le nombre trop élevé
d'inefficacité de la politique d'évaluation L'inefficacité de l'évaluation pourrait résulter de la multiplicité des indicateurs, de la non-objectivité dans le traitement des données fournies par les administrations nationales et du caractère non contraignant du dispositif. 1. La multiplicité des indicateurs Le nombre et la pertinence des indicateurs sont des données importantes dans la réussite d'une évaluation. Concernant leur pertinence, nombre de chercheurs admettent que les indicateurs doivent être suffisamment précis et n'être destinés qu'à mesurer une seule variable. En effet, la multiplicité des indicateurs ou la volonté de leur faire rendre compte de plusieurs variables peut être préjudiciable à l'objectif recherché. C'est pourquoi en France, l'amélioration de la qualité et de la pertinence des « indicateurs de performance » prévus par la LOLF reste une priorité. Ainsi, l'objectif est de réduire leur nombre, de rationaliser leur représentation et de consolider leur efficacité. Il faut donc regretter le nombre trop élevé des indicateurs de la transition fiscale de l'UEMOA. À l'évidence, quinze critères et indicateurs paraissent excessifs comme l'a montré Jean-René Brunetière à propos des indicateurs de la LOLF. Il estime qu'un des pièges des indicateurs de performance et du système des objectifs est la surrégulation des processus de mise en œuvre. Pour lui, l'excès d'obligations pourrait entacher la qualité du pilotage de performance, dans la mesure où les objectifs et les indicateurs choisis sont généralement inconnus des fonctionnaires qui sont censés participer à leur réalisation. C'est pourquoi il suggère de faire une coupe sombre dans la forêt des indicateurs pour ne conserver que les plus utiles. L'analyse des critères retenus qui devraient permettre de révéler les performances des administrations risque de n'être pas objective si elle est exclusivement le fait des agents de l'administration. 2. Le risque de non objectivité dans le fonctionnement du dispositif de suivi À l'évidence, pour être crédible toute évaluation doit respecter un certain nombre de principes. Un des principes de base que l'on retrouve dans la charte de l'évaluation adoptée par la Société française d'évaluation est que l'évaluation doit être menée en toute indépendance par un organisme lui-même indépendant. La finalité d'une telle indépendance est
œuvre. Pour lui, l'excès d'obligations pourrait entacher la qualité du pilotage de performance, dans la mesure où les objectifs et les indicateurs choisis sont généralement inconnus des fonctionnaires qui sont censés participer à leur réalisation. C'est pourquoi il suggère de faire une coupe sombre dans la forêt des indicateurs pour ne conserver que les plus utiles. L'analyse des critères retenus qui devraient permettre de révéler les performances des administrations risque de n'être pas objective si elle est exclusivement le fait des agents de l'administration. 2. Le risque de non objectivité dans le fonctionnement du dispositif de suivi À l'évidence, pour être crédible toute évaluation doit respecter un certain nombre de principes. Un des principes de base que l'on retrouve dans la charte de l'évaluation adoptée par la Société française d'évaluation est que l'évaluation doit être menée en toute indépendance par un organisme lui-même indépendant. La finalité d'une telle indépendance est de garantir l'objectivité, qui est un gage de l’acceptation des résultats de l'évaluation. Elle implique pour ce faire une distanciation des contrôleurs par rapport aux données traitées. C'est dans cette logique que J. Cl. Groshens et G. Knaub suggèrent avec force que l'évaluation soit conduite de façon autonome par rapport aux décideurs et aux acteurs impliqués dans l'action ou dans l'institution évaluée. L'objectivité dépend aussi de la qualité des contrôleurs et de la composition du comité. C’est pourquoi de nombreux auteurs font observer que des scientifiques doivent être membres des équipes d'action, parce qu'ils connaissent mieux les procédures d'évaluation. Cette exigence ne semble pas prise en compte 49 Jacques CHEVALLIER affirme qu'ils sont près de 1200 malgré une diminution de 17% entre 2006 et 2009. Voir Jacques CHEVALLIER, « Performance et gestion publique », op. cit., p. 91. 50 Ibid., p. 91. 51 Ibid. 52 d'office dans la composition des comités d'évaluation. S'il est possible au comité régional de recourir à toute personne ressource, ce n'est pas le cas des comités nationaux qui sont presque exclusivement composés de représentants de l'Administration. Cette composition induit un risque de partialité dans le traitement de la situation nationale et ceci pour plusieurs raisons.
aux décideurs et aux acteurs impliqués dans l'action ou dans l'institution évaluée. L'objectivité dépend aussi de la qualité des contrôleurs et de la composition du comité. C’est pourquoi de nombreux auteurs font observer que des scientifiques doivent être membres des équipes d'action, parce qu'ils connaissent mieux les procédures d'évaluation. Cette exigence ne semble pas prise en compte 49 Jacques CHEVALLIER affirme qu'ils sont près de 1200 malgré une diminution de 17% entre 2006 et 2009. Voir Jacques CHEVALLIER, « Performance et gestion publique », op. cit., p. 91. 50 Ibid., p. 91. 51 Ibid. 52 d'office dans la composition des comités d'évaluation. S'il est possible au comité régional de recourir à toute personne ressource, ce n'est pas le cas des comités nationaux qui sont presque exclusivement composés de représentants de l'Administration. Cette composition induit un risque de partialité dans le traitement de la situation nationale et ceci pour plusieurs raisons. La plus inquiétante est la confusion des rôles des comités nationaux qui sont chargés de déterminer les indicateurs nationaux et de les évaluer. C’est sans doute pourquoi Jacques Chevallier considère que les indicateurs de performance offrent prise à la manipulation et génèrent des effets pervers au rebours de l’objectif de l'amélioration des performances. Ces craintes dans le contexte africain sont renforcées par le caractère non contraignant du dispositif dont l'efficacité dépend des solutions à apporter aux défis inhérents à l'évaluation. B Les défis du dispositif d'évaluation Le dispositif d'évaluation doit faire face aux défis de la transparence et de l'accessibilité des rapports de contrôle qui apparaissent comme des critères de la bonne gouvernance financière publique. 1. Le défi de la qualité et de la transparence des informations La transparence des données à traiter par les comités nationaux apparaît comme une condition sine qua non des contrôles de performance. La qualité du travail des comités nationaux suppose que l'administration nationale concernée par le dispositif de contrôle veille à fournir les données sincères qui reflètent la réalité des actions réalisées. Or, les administrations soucieuses de leur image sont plus promptes à fournir des données statistiques qui corroborent les objectifs de performance. Une
l'amélioration des performances. Ces craintes dans le contexte africain sont renforcées par le caractère non contraignant du dispositif dont l'efficacité dépend des solutions à apporter aux défis inhérents à l'évaluation. B Les défis du dispositif d'évaluation Le dispositif d'évaluation doit faire face aux défis de la transparence et de l'accessibilité des rapports de contrôle qui apparaissent comme des critères de la bonne gouvernance financière publique. 1. Le défi de la qualité et de la transparence des informations La transparence des données à traiter par les comités nationaux apparaît comme une condition sine qua non des contrôles de performance. La qualité du travail des comités nationaux suppose que l'administration nationale concernée par le dispositif de contrôle veille à fournir les données sincères qui reflètent la réalité des actions réalisées. Or, les administrations soucieuses de leur image sont plus promptes à fournir des données statistiques qui corroborent les objectifs de performance. Une telle attitude, si elle venait à se réaliser, entacherait la qualité des informations. Il faut donc redouter la non-sincérité dans la production des informations aux comités nationaux. C'est pourquoi il faut un système fiable de collecte et d'actualisations des données. En tout état de cause le succès de l'évaluation est en partie tributaire de la qualité du rapport d'évaluation. Par ailleurs, il faut noter qu’eu égard au fait que l'évaluation constitue une démarche vertueuse, le rapport ne devra pas se limiter à un simple rapport d'activité, mais devra fournir une analyse approfondie des résultats obtenus. Au besoin, comme le relève André Barilari, les rapports doivent mettre en relief la traçabilité des opérations et une définition précise des notions. 52 Ibid. 53 Peter Van DER KNAAP,« L'évaluation au plus haut niveau, audits de performance et études d'efficacité aux Pays-Bas », in Évaluer les politiques publiques pour améliorer l'action publique : Une perspective internationale, op. cit., p. 133. 54 J. CL GROSHENS et G. KNAUB, « À propos de la rénovation de l'évaluation », op. cit., p. 358. 55 Jacques CHEVALLIER, « Performance et gestion publique », op. cit., p. 91. 56 Maya BEAUVALET, Les stratégies absurdes. Comment faire pire en croyant
en partie tributaire de la qualité du rapport d'évaluation. Par ailleurs, il faut noter qu’eu égard au fait que l'évaluation constitue une démarche vertueuse, le rapport ne devra pas se limiter à un simple rapport d'activité, mais devra fournir une analyse approfondie des résultats obtenus. Au besoin, comme le relève André Barilari, les rapports doivent mettre en relief la traçabilité des opérations et une définition précise des notions. 52 Ibid. 53 Peter Van DER KNAAP,« L'évaluation au plus haut niveau, audits de performance et études d'efficacité aux Pays-Bas », in Évaluer les politiques publiques pour améliorer l'action publique : Une perspective internationale, op. cit., p. 133. 54 J. CL GROSHENS et G. KNAUB, « À propos de la rénovation de l'évaluation », op. cit., p. 358. 55 Jacques CHEVALLIER, « Performance et gestion publique », op. cit., p. 91. 56 Maya BEAUVALET, Les stratégies absurdes. Comment faire pire en croyant faire mieux, Paris, Seuil, 2009. 57 Michel BOUVIER, « Nouvelle gouvernance financière publique et transformation du pouvoir politique », in Réformes des finances publiques et Modernisation de l'Administration, Mélanges en l'honneur de Robert HERTZOG, Paris, Economica, 2010, p. 65. 58 Alain PARIENTÉ, Abou Saïb COULIBALY, « Programme et mesure de la performance en France et dans les pays africains », in Logique de performance et pays en développement, Revue Française de Finances Publiques, n° 98, 2007, p. 45. 59 Schwartz R., Mayne J., « Quality Matters : seeking Confidence » in Evaluation Performance Auditing and Performance Reporting, Transaction Publishers, New-Hampshire, 2005. N° 7 Juillet 2012 Gestion &amp; Finances Publiques des données, des sources et des circuits. Au total, les rapports produits doivent être diffusés. 2. La nécessité de l'accessibilité des rapports de contrôle de performance La nécessité de publier les résultats des évaluations est une exigence de l'évaluation démocratique qui a pour ambition d'accroître la qualité et la transparence du débat public. En conséquence, elle implique que les résultats des contrôles soient mis à la disposition des citoyens et de leurs représentants, afin de rendre compte de la manière dont la politique a été mise en œuvre et des résultats
la performance en France et dans les pays africains », in Logique de performance et pays en développement, Revue Française de Finances Publiques, n° 98, 2007, p. 45. 59 Schwartz R., Mayne J., « Quality Matters : seeking Confidence » in Evaluation Performance Auditing and Performance Reporting, Transaction Publishers, New-Hampshire, 2005. N° 7 Juillet 2012 Gestion &amp; Finances Publiques des données, des sources et des circuits. Au total, les rapports produits doivent être diffusés. 2. La nécessité de l'accessibilité des rapports de contrôle de performance La nécessité de publier les résultats des évaluations est une exigence de l'évaluation démocratique qui a pour ambition d'accroître la qualité et la transparence du débat public. En conséquence, elle implique que les résultats des contrôles soient mis à la disposition des citoyens et de leurs représentants, afin de rendre compte de la manière dont la politique a été mise en œuvre et des résultats obtenus. En raison de cette finalité démocratique qui ressort de l’évaluation, les citoyens doivent être informés de la gestion des finances publiques. Ce faisant, s'instaurera des finances publiques citoyennes qui permettront aux citoyens de s'informer sur les processus budgétaires. Au demeurant, la qualité du dialogue entre autorités et citoyens dépend de la publication des résultats. C'est pourquoi il est important que l'accessibilité du rapport d'évaluation soit garantie. À vrai dire, l’évaluation, ainsi que le relève François Rangeon, a une fonction de légitimité, que la diffusion des rapports d'évaluation aux citoyens permet en partie de certifier. Il en est ainsi parce qu'ils permettent d'éclairer les options qui se présentent aux représentants du peuple, les orientent dans leur choix et dans leur fonction de contrôle des finances publiques qui, comme l'a souligné Michel Bouvier, amorce le retour aux sources de la démocratie. Celle-ci exige en conséquence une éducation du plus grand nombre aux finances publiques et un véritable partage des savoirs. En effet, le Parlement évaluateur a besoin de pouvoir confronter les résultats obtenus aux prévisions des recettes afin de corriger la médiocre qualité des prévisions des recettes. La réunion des conditions de qualité et d'accessibilité garantirait l'effectivité du dispositif d’évaluation, s'il