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de 17,2 à 18,7% de la population totale. Enfin, la croissance des dépenses de retraite traduit le développement du salariat dans les années passées, en particulier parmi les femmes, la diminution continue dans le milieu des années 1970 de l'âge de cessation d'activité, et les mesures d'amélioration des pensions du régime général adoptées il y a une quinzaine d'années et dont la montée en charge n'est pas totalement terminée. Le deuxième grand poste de prestations est constitué par les risques mettant en cause la santé. La maladie, l'invalidité et les accidents du travail sont à l'origine de 33% des prestations de protection sociale. Les prestations liées à la maladie en constituent les trois quarts. L'assurance maladie a un double rôle : elle compense, par le versement d'indemnités journalières, la perte de revenu professionnel de l'assuré qui interrompt son activité en raison de maladie ou d'accident ; elle rembourse tout ou partie des dépenses médicales de l'assuré ou des personnes qu'il a à sa charge. Le remboursement des soins hospitaliers se fait différemment selon le caractère public ou privé de l'établissement de soins. Dans les établissements privés, la tarification des soins est évaluée selon un barème des actes et un prix de journée. Compte tenu de l'importance des sommes, l'assuré ne paye souvent que la partie des soins non pris en charge par les organismes d'assurance sociale ou par les mutuelles, l'établissement se faisant directement payer par ces derniers. Dans les hôpitaux publics, en revanche, les organismes d'assurance maladie versent forfaitairement un budget à chaque établissement : la dotation globale. Les dépenses d'assurance maladie sont financées essentiellement par des cotisations des salariés, des non-salariés, des entreprises et des retraités. Mais l'assurance maladie n'est pas réservée aux personnes ayant une activité professionnelle, elle est étendue aux chômeurs ayant déjà travaillé, aux étudiants, et, par le biais de l'assurance personnelle, à toute personne versant une cotisation. Pour beaucoup de personnes démunies, la cotisation est prise en charge par certains organismes de protection sociale. Ainsi, les caisses d'allocations familiales payent la cotisation des personnes bénéficiaires d'une allocation de parent isolé. Ainsi encore, l'aide sociale,
de journée. Compte tenu de l'importance des sommes, l'assuré ne paye souvent que la partie des soins non pris en charge par les organismes d'assurance sociale ou par les mutuelles, l'établissement se faisant directement payer par ces derniers. Dans les hôpitaux publics, en revanche, les organismes d'assurance maladie versent forfaitairement un budget à chaque établissement : la dotation globale. Les dépenses d'assurance maladie sont financées essentiellement par des cotisations des salariés, des non-salariés, des entreprises et des retraités. Mais l'assurance maladie n'est pas réservée aux personnes ayant une activité professionnelle, elle est étendue aux chômeurs ayant déjà travaillé, aux étudiants, et, par le biais de l'assurance personnelle, à toute personne versant une cotisation. Pour beaucoup de personnes démunies, la cotisation est prise en charge par certains organismes de protection sociale. Ainsi, les caisses d'allocations familiales payent la cotisation des personnes bénéficiaires d'une allocation de parent isolé. Ainsi encore, l'aide sociale, gérée par les départements, prend en charge complètement les dépenses de santé des personnes les plus démunies. Les prestations d'accident du travail sont versées aux salariés victimes d'un accident sur leur lieu de travail ou durant le trajet pour s'y rendre ou qui contractent une maladie professionnelle. Les indemnisations sont plus favorables que celles qui peuvent être obtenues à la suite d'accidents ou de maladies non professionnelles. Ces prestations sont versées par les organismes de sécurité sociale et sont financées exclusivement par les entreprises au prorata du caractère dangereux de leur activité. Les prestations pour invalidité ou handicap sont de multiples formes. Les prestations d'invalidité sont financées par les organismes de sécurité sociale et versées aux personnes travaillant ou ayant travaillé avant leur invalidité. La pension d'invalidité du régime général se monte, par exemple, à la moitié du salaire des dix meilleures années pour un invalide incapable d'occuper un emploi. Les allocations pour handicapés (allocation d'éducation spéciale avant 20 ans, allocation aux adultes handicapés après) sont en revanche financées par l'Etat, mais gérées par les caisses d'allocations familiales. La part la plus importante des dépenses de santé est constituée par la prise en charge des soins hospitaliers, des soins ambulatoires
plus favorables que celles qui peuvent être obtenues à la suite d'accidents ou de maladies non professionnelles. Ces prestations sont versées par les organismes de sécurité sociale et sont financées exclusivement par les entreprises au prorata du caractère dangereux de leur activité. Les prestations pour invalidité ou handicap sont de multiples formes. Les prestations d'invalidité sont financées par les organismes de sécurité sociale et versées aux personnes travaillant ou ayant travaillé avant leur invalidité. La pension d'invalidité du régime général se monte, par exemple, à la moitié du salaire des dix meilleures années pour un invalide incapable d'occuper un emploi. Les allocations pour handicapés (allocation d'éducation spéciale avant 20 ans, allocation aux adultes handicapés après) sont en revanche financées par l'Etat, mais gérées par les caisses d'allocations familiales. La part la plus importante des dépenses de santé est constituée par la prise en charge des soins hospitaliers, des soins ambulatoires et du coût des médicaments. Globalement, de 1981 à 1988, les soins hospitaliers ont connu une évolution plus faible que l'ensemble des prestations en nature. Les indemnités journalières de l'assurance maladie et les indemnités et rentes d'accidents du travail connaissent depuis de nombreuses années une décroissance relative. Les prestations d'invalidité, en revanche, augmentent de 10 par an en moyenne, en raison du développement des établissements médico-sociaux et d'une amélioration des prestations. Le risque de famille représente 16% des prestations. Les prestations de maternité, dans leur principe de fonctionnement, ressemblent aux prestations maladie (indemnités journalières et remboursements de soins) et elles sont financées de la même manière. Les prestations familiales proprement dites ont pour but de compenser en partie la charge d'entretien des enfants et d'aider au logement des familles à faible revenu. Quelques prestations sont versées à toutes les familles, sans conditions de ressources : les allocations familiales à partir du deuxième enfant et l'allocation pour jeune enfant pendant neuf mois à compter du quatrième mois de grossesse. D'autres prestations sont versées à des familles dont les revenus sont inférieurs à certains plafonds : allocation pour jeune enfant, allocation de parent isolé, allocation de logement. En masse, les prestations familiales
en revanche, augmentent de 10 par an en moyenne, en raison du développement des établissements médico-sociaux et d'une amélioration des prestations. Le risque de famille représente 16% des prestations. Les prestations de maternité, dans leur principe de fonctionnement, ressemblent aux prestations maladie (indemnités journalières et remboursements de soins) et elles sont financées de la même manière. Les prestations familiales proprement dites ont pour but de compenser en partie la charge d'entretien des enfants et d'aider au logement des familles à faible revenu. Quelques prestations sont versées à toutes les familles, sans conditions de ressources : les allocations familiales à partir du deuxième enfant et l'allocation pour jeune enfant pendant neuf mois à compter du quatrième mois de grossesse. D'autres prestations sont versées à des familles dont les revenus sont inférieurs à certains plafonds : allocation pour jeune enfant, allocation de parent isolé, allocation de logement. En masse, les prestations familiales se répartissent par moitié entre celles qui sont soumises à plafond et celles qui ne le sont pas. Les prestations familiales, qui sont pourtant complètement déconnectées des activités économiques sont financées en grande partie par les entreprises. Il faut y voir une survivance de la situation du début du siècle où certains patrons versaient un sursalaire aux ouvriers chargés de famille. Les familles les plus aisées ne sont pas les plus mal loties du système de protection sociale puisqu'elles bénéficient pleinement des prestations fiscales par le biais du quotient familial alors que les familles modestes, faiblement ou non imposables, n'en bénéficient que peu ou pas du tout. Les autres prestations du risque famille sont essentiellement l'aide sociale à l'enfance, financée par les départements (allocations mensuelles ou aide aux placements d'enfants), l'action sociale des caisses d'allocations familiales à laquelle elles consacrent 5% du montant des prestations légales et les réductions de tarif de transport accordées aux familles nombreuses, financées par l'Etat. Entre 1981 et 1988, l'ensemble des prestations maternité et famille a été stable par rapport au PIB. Seule l'aide Personnalisée au logement, créée en 1977, est montée en charge rapidement de six milliards de francs en 1981 à trente milliards
où certains patrons versaient un sursalaire aux ouvriers chargés de famille. Les familles les plus aisées ne sont pas les plus mal loties du système de protection sociale puisqu'elles bénéficient pleinement des prestations fiscales par le biais du quotient familial alors que les familles modestes, faiblement ou non imposables, n'en bénéficient que peu ou pas du tout. Les autres prestations du risque famille sont essentiellement l'aide sociale à l'enfance, financée par les départements (allocations mensuelles ou aide aux placements d'enfants), l'action sociale des caisses d'allocations familiales à laquelle elles consacrent 5% du montant des prestations légales et les réductions de tarif de transport accordées aux familles nombreuses, financées par l'Etat. Entre 1981 et 1988, l'ensemble des prestations maternité et famille a été stable par rapport au PIB. Seule l'aide Personnalisée au logement, créée en 1977, est montée en charge rapidement de six milliards de francs en 1981 à trente milliards en 1988. Le dernier grand risque couvert par la Protection sociale est de nature économique. Le risque emploi représente l'ensemble des prestations. L'indemnité du chômage en constitue essentiel (84 %). Les différentes allocations de chômage relèvent soit du principe de l'assurance, soit de l'aide Publique. L'allocation de base et l'allocation de fin de droit sont financées par des cotisations des salariés et des entreprises, en revanche, l'allocation d'insertion et l'allocation de solidarité spécifique sont financées par une subvention de l'Etat et par des contributions des fonctionnaires et des agents des établissements publics, qui ne cotisent pas au régime d'assurance chômage. Toutes ces allocations, de type assurance ou non, sont néanmoins gérées par les mêmes organismes : les associations pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (Assedic). Les indemnités d'assurance chômage sont dues aux travailleurs privés involontairement de leur emploi, aptes au travail et recherchant un emploi ; c'est-à-dire, en pratique, aux salariés qui ont été licenciés, ou dont le contrat de travail à durée déterminée est arrivé à expiration et qui s'inscrivent auprès des bureaux de l'Agence nationale pour l'emploi. La durée d'indemnisation varie selon la durée de cotisation. Ainsi, pour un salarié de moins de 55 ans, la durée
de fin de droit sont financées par des cotisations des salariés et des entreprises, en revanche, l'allocation d'insertion et l'allocation de solidarité spécifique sont financées par une subvention de l'Etat et par des contributions des fonctionnaires et des agents des établissements publics, qui ne cotisent pas au régime d'assurance chômage. Toutes ces allocations, de type assurance ou non, sont néanmoins gérées par les mêmes organismes : les associations pour l'emploi dans l'industrie et le commerce (Assedic). Les indemnités d'assurance chômage sont dues aux travailleurs privés involontairement de leur emploi, aptes au travail et recherchant un emploi ; c'est-à-dire, en pratique, aux salariés qui ont été licenciés, ou dont le contrat de travail à durée déterminée est arrivé à expiration et qui s'inscrivent auprès des bureaux de l'Agence nationale pour l'emploi. La durée d'indemnisation varie selon la durée de cotisation. Ainsi, pour un salarié de moins de 55 ans, la durée maximum d'indemnisation s'obtient pour une durée de cotisation de 24 mois dans les 36 derniers mois ; l'allocation de base est servie pendant 18 mois et peut être prolongée de 12 mois, l'allocation de fin de droit est servie 15 mois et peut être prolongée de 12 mois dans la limite d'une durée maximum de 45 mois. Les chômeurs ayant épuisé leur droit aux allocations d'assurance ont droit à une allocation de solidarité spécifique. Les personnes n'ayant jamais cotisé (ou ayant cotisé pendant une durée trop brève) ont droit à une allocation d'insertion. Les prestations au titre de l'emploi augmentent plus vite que l'ensemble, mais ne connaissent plus le rythme d'évolution explosif des années 1974 à 1981. Une organisation institutionnelle complexe L'examen du système de protection sociale fait ressortir l'extrême complexité du domaine et le poids respectif des différents intervenants. L'Etat joue un rôle fondamental mais, néanmoins, certains des intervenants disposent d'une large autonomie. Il est difficile de faire la part, dans l'évolution de la protection sociale, de ce qui relève de la dynamique des interventions sociales de l'Etat et de ce qui relève du libre jeu des autres acteurs sociaux. Les « Assurances sociales » regroupent les régimes de
limite d'une durée maximum de 45 mois. Les chômeurs ayant épuisé leur droit aux allocations d'assurance ont droit à une allocation de solidarité spécifique. Les personnes n'ayant jamais cotisé (ou ayant cotisé pendant une durée trop brève) ont droit à une allocation d'insertion. Les prestations au titre de l'emploi augmentent plus vite que l'ensemble, mais ne connaissent plus le rythme d'évolution explosif des années 1974 à 1981. Une organisation institutionnelle complexe L'examen du système de protection sociale fait ressortir l'extrême complexité du domaine et le poids respectif des différents intervenants. L'Etat joue un rôle fondamental mais, néanmoins, certains des intervenants disposent d'une large autonomie. Il est difficile de faire la part, dans l'évolution de la protection sociale, de ce qui relève de la dynamique des interventions sociales de l'Etat et de ce qui relève du libre jeu des autres acteurs sociaux. Les « Assurances sociales » regroupent les régimes de Sécurité Sociale organisés par la loi et les régimes complémentaires dont l'origine se trouve dans des conventions entre employeurs et salariés (figure 5). À côté des assurances sociales, une part importante des dépenses est assurée par les mutuelles, les régimes d'intervention sociale des pouvoirs publics (aide sociale, aide aux victimes de guerre, aide au logement, allocations chômage de solidarité) ou les œuvres de bienfaisance, voire directement par les employeurs (régimes directs). Les régimes d'assurance sociale sont très nombreux ; parmi eux, tout d'abord, le régime général de la Sécurité sociale, qui est en quelque sorte le symbole de la protection sociale, verse un peu moins de 45 % de l'total des prestations. Le régime général est juridiquement indépendant de l'Etat mais l'équilibre de ses comptes est, de fait, de la responsabilité du ministre. L'évolution de ses prestations est un élément essentiel de la politique sociale du gouvernement. Les autres régimes de base constituent un ensemble assez hétérogène. Le plus important d'entre eux est le régime de retraite de la Fonction publique. Les régimes couvrant certaines catégories de salariés (mines, marins, RATP, SNCF) sont généralement très déséquilibrés pour des raisons démographiques : leur gestion est étroitement dépendante de la politique de
de guerre, aide au logement, allocations chômage de solidarité) ou les œuvres de bienfaisance, voire directement par les employeurs (régimes directs). Les régimes d'assurance sociale sont très nombreux ; parmi eux, tout d'abord, le régime général de la Sécurité sociale, qui est en quelque sorte le symbole de la protection sociale, verse un peu moins de 45 % de l'total des prestations. Le régime général est juridiquement indépendant de l'Etat mais l'équilibre de ses comptes est, de fait, de la responsabilité du ministre. L'évolution de ses prestations est un élément essentiel de la politique sociale du gouvernement. Les autres régimes de base constituent un ensemble assez hétérogène. Le plus important d'entre eux est le régime de retraite de la Fonction publique. Les régimes couvrant certaines catégories de salariés (mines, marins, RATP, SNCF) sont généralement très déséquilibrés pour des raisons démographiques : leur gestion est étroitement dépendante de la politique de l'emploi dans le secteur concerné. Très importants également, les régimes de sécurité sociale agricole couvrent les salariés et les non-salariés des exploitations agricoles mais aussi du tertiaire agricole (coopératives, crédit agricole, organismes professionnels). Les régimes des non-salariés, certains régimes spéciaux de salariés tels celui des clercs de notaire ont une certaine marge d'autonomie par rapport à l'Etat. Les régimes complémentaires et l'assurance chômage constituent un autre univers, celui de la protection sociale conventionnelle. Ici, la tutelle de l'Etat ne s'exerce pas de façon plus étroite que dans n'importe quel secteur à activité réglementée. Une partie de cette protection sociale conventionnelle est obligatoire : chaque entreprise doit adhérer à un système d'assurance vieillesse complémentaire ou à un système d'assurance chômage. Une autre partie est facultative et relève d'accords de branche ou d'entreprise dont l'existence n'est pas imposée par la loi. Les institutions gestionnaires sont nombreuses (600 environ) et peuvent gérer en même temps des systèmes relevant de l'un ou de l'autre domaine. En matière d'assurance chômage l'Etat intervient non pas comme une autorité de tutelle, mais comme un partenaire assurant une partie du financement. Il y a véritablement négociation lors des renouvellements des conventions sur l'assurance chômage, comme on a pu
certaine marge d'autonomie par rapport à l'Etat. Les régimes complémentaires et l'assurance chômage constituent un autre univers, celui de la protection sociale conventionnelle. Ici, la tutelle de l'Etat ne s'exerce pas de façon plus étroite que dans n'importe quel secteur à activité réglementée. Une partie de cette protection sociale conventionnelle est obligatoire : chaque entreprise doit adhérer à un système d'assurance vieillesse complémentaire ou à un système d'assurance chômage. Une autre partie est facultative et relève d'accords de branche ou d'entreprise dont l'existence n'est pas imposée par la loi. Les institutions gestionnaires sont nombreuses (600 environ) et peuvent gérer en même temps des systèmes relevant de l'un ou de l'autre domaine. En matière d'assurance chômage l'Etat intervient non pas comme une autorité de tutelle, mais comme un partenaire assurant une partie du financement. Il y a véritablement négociation lors des renouvellements des conventions sur l'assurance chômage, comme on a pu le constater à la fin de l'année 1987. De la même façon, les régimes d'intervention sociale des pouvoirs publics ne sont pas monolithiques. Le régime des invalides de guerre est un régime national géré par l'Etat. L'aide sociale, en revanche, est gérée principalement par les départements et les communes. Avec la décentralisation et la montée d'une nouvelle perception des phénomènes de pauvreté, la diversité des types d'interventions et des niveaux de dépense s'accroît. Ainsi, certaines communes ont mis en œuvre des revenus minima garantis avant que ne soit instaurée l'allocation de revenu minimum d'insertion en décembre 1988. Les diverses institutions entretiennent entre elles des liens financiers complexes. Les transferts comprennent, tout d'abord, la compensation démographique généralisée instituée par la loi du 24 décembre 1974 et complétée depuis 1985 par une compensation spécifique entre les principaux régimes. À ces compensations multilatérales s'ajoutent des compensations bilatérales des prises en charge, par certains régimes, de cotisations dues à d'autres régimes ou même des fournitures de prestations pour le compte d'autrui. Ces mouvements portaient sur 164 milliards de francs en 1987. À ces transferts entre régimes, se superposent les subventions de l'Etat destinées à combler le déficit de certains régimes (SNCF, mines, Marins, exploitants
la décentralisation et la montée d'une nouvelle perception des phénomènes de pauvreté, la diversité des types d'interventions et des niveaux de dépense s'accroît. Ainsi, certaines communes ont mis en œuvre des revenus minima garantis avant que ne soit instaurée l'allocation de revenu minimum d'insertion en décembre 1988. Les diverses institutions entretiennent entre elles des liens financiers complexes. Les transferts comprennent, tout d'abord, la compensation démographique généralisée instituée par la loi du 24 décembre 1974 et complétée depuis 1985 par une compensation spécifique entre les principaux régimes. À ces compensations multilatérales s'ajoutent des compensations bilatérales des prises en charge, par certains régimes, de cotisations dues à d'autres régimes ou même des fournitures de prestations pour le compte d'autrui. Ces mouvements portaient sur 164 milliards de francs en 1987. À ces transferts entre régimes, se superposent les subventions de l'Etat destinées à combler le déficit de certains régimes (SNCF, mines, Marins, exploitants agricoles). Et l'Etat et le régime général contribuent à l'équilibre de la plupart des autres régimes. À la diversité des institutions s'oppose une certaine intégration de l'ensemble du système, même si la complexité des dispositifs financiers en masque l'architecture. Un poids économique considérable Les avantages de la protection sociale représentent 27,7% du PIB en 1988. Les prestations sociales, attribuées directement aux ménages, jouent un rôle essentiel dans l'évolution du pouvoir d'achat, elles constituaient 29,9% de leur revenu disponible en 1981 et 34,2% en 1988. L'interprétation globale de ce chiffre est délicate. Les prélèvements sont du même ordre de grandeur que les prestations de sorte que la LA PROTECTION SOCIALE EN EUROPE Dans les pays de la communauté économique européenne, le financement des dépenses de Prestations sociales représente un quart du produit intérieur brut (figure A). Les pays les plus pauvres, l'Espagne, le Portugal, la Grèce n'y consacrent qu'un sixième de leur produit, alors qu'à l'inverse, les pays les plus riches peuvent se permettre un effort social plus important. La situation des Européens face aux transferts sociaux est donc très disparate. Entre le Portugais et le Danois, le revenu moyen issu des Prestations sociales varie du simple au quadruple. Faibles ou