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de la publication des résultats. C'est pourquoi il est important que l'accessibilité du rapport d'évaluation soit garantie. À vrai dire, l’évaluation, ainsi que le relève François Rangeon, a une fonction de légitimité, que la diffusion des rapports d'évaluation aux citoyens permet en partie de certifier. Il en est ainsi parce qu'ils permettent d'éclairer les options qui se présentent aux représentants du peuple, les orientent dans leur choix et dans leur fonction de contrôle des finances publiques qui, comme l'a souligné Michel Bouvier, amorce le retour aux sources de la démocratie. Celle-ci exige en conséquence une éducation du plus grand nombre aux finances publiques et un véritable partage des savoirs. En effet, le Parlement évaluateur a besoin de pouvoir confronter les résultats obtenus aux prévisions des recettes afin de corriger la médiocre qualité des prévisions des recettes. La réunion des conditions de qualité et d'accessibilité garantirait l'effectivité du dispositif d’évaluation, s'il était assorti d'un véritable contrôle sanction. “André BARILARI, « La mesure de la performance : les indicateurs », in La bonne gouvernance des Finances Publiques dans le monde, Actes de la IV e Université de printemps de Finances Publiques organisée par FONDAFIP, sous la direction de Michel Bouvier, Paris, LGDJ, 2009, p. 280. 61 Jean LECA, Conseil scientifique de l'évaluation, Petit guide de l'évaluation des Politiques publiques, La Documentation française, Paris, 1996, p. 14. 62 Ibid. 63 Schwartz R., Mayne J. Quality Matters : seeking Confidence », in Evaluation Performance Auditing and Performance Reporting, Transaction Publishers, New-Hampshire, 2005. François RANGEON, « La notion d'évaluation » in CURAPP, L'évaluation dans l'Administration, PUF, 2003, p. 17. Jean-Pierre DUPRAT, « Le Parlement évaluateur », Revue internationale de droit comparé, n° 2, avril-juin 1998, p. 354. Michel BOUVIER, « Nouvelle gouvernance financière publique et transformation du pouvoir politique », op. cit., p. 63. Ibid. Selon la nouvelle rédaction de l'article 24 de la constitution française de 1958 : « Le Parlement vote la loi. Il en évalue les résultats. Il contrôle l'activité du Gouvernement ». Voir Jean-Pierre DUPRAT, « Le Parlement évaluateur », précité ; compare également le commentaire de l'article 24 de la
2009, p. 280. 61 Jean LECA, Conseil scientifique de l'évaluation, Petit guide de l'évaluation des Politiques publiques, La Documentation française, Paris, 1996, p. 14. 62 Ibid. 63 Schwartz R., Mayne J. Quality Matters : seeking Confidence », in Evaluation Performance Auditing and Performance Reporting, Transaction Publishers, New-Hampshire, 2005. François RANGEON, « La notion d'évaluation » in CURAPP, L'évaluation dans l'Administration, PUF, 2003, p. 17. Jean-Pierre DUPRAT, « Le Parlement évaluateur », Revue internationale de droit comparé, n° 2, avril-juin 1998, p. 354. Michel BOUVIER, « Nouvelle gouvernance financière publique et transformation du pouvoir politique », op. cit., p. 63. Ibid. Selon la nouvelle rédaction de l'article 24 de la constitution française de 1958 : « Le Parlement vote la loi. Il en évalue les résultats. Il contrôle l'activité du Gouvernement ». Voir Jean-Pierre DUPRAT, « Le Parlement évaluateur », précité ; compare également le commentaire de l'article 24 de la constitution française de 1958 par le même auteur : Jean-Pierre DUPRAT, « Parlement entre modernisation et attentisme », in Jean-Pierre CAMBY, Patrick FRAISSEIX, Jean GICQUEL, La révision de 2008 : une nouvelle constitution ? , LGDJ, Lextenso éditions, 2011, pp. 99-107. Dans son rapport de juin 2006, la Cour des comptes française a relevé la médiocre qualité des prévisions des recettes. Cette situation est récurrente dans les États africains où les prévisions de recette fiscales surestiment les capacités de recouvrement des administrations financières. Pour la situation française, voir Cour des Comptes de France, Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, juin 2006, La Documentation française, p. 83 et 87. La nécessité de procéder au contrôle sanction du dispositif d'évaluation Plus d'une année après son institution, le dispositif d’évaluation n'est pas entièrement fonctionnel. Cette situation révèle les lenteurs des États à se conformer aux exigences de la construction communautaire. On peut en déduire que la création d'un dispositif institutionnel et l'adoption de critères de performance ne sont pas le gage d'une évaluation des normes ou des politiques publiques. Il nous semble que l'efficacité du dispositif est tributaire d'un système de contraintes dissuasives à l'égard des États qui peinent
comptes française a relevé la médiocre qualité des prévisions des recettes. Cette situation est récurrente dans les États africains où les prévisions de recette fiscales surestiment les capacités de recouvrement des administrations financières. Pour la situation française, voir Cour des Comptes de France, Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, juin 2006, La Documentation française, p. 83 et 87. La nécessité de procéder au contrôle sanction du dispositif d'évaluation Plus d'une année après son institution, le dispositif d’évaluation n'est pas entièrement fonctionnel. Cette situation révèle les lenteurs des États à se conformer aux exigences de la construction communautaire. On peut en déduire que la création d'un dispositif institutionnel et l'adoption de critères de performance ne sont pas le gage d'une évaluation des normes ou des politiques publiques. Il nous semble que l'efficacité du dispositif est tributaire d'un système de contraintes dissuasives à l'égard des États qui peinent à se conformer à l'exigence de l’évaluation. L’absence de dispositif contraignant favoriserait une pratique désordonnée et peu efficace. En raison de sa nature d'acte communautaire obligatoire dans tous ses éléments pour les destinataires qu'elles désignent, la décision devrait obliger les États-membres. Dans cette perspective, la volonté de la Commission de sanctionner les États qui ne satisfont pas aux obligations de la surveillance multilatérale devrait suffire à les contraindre. Cette dernière remarque suscite un constat général qui pose le problème de l'inefficacité du recours en manquement. À la limite, on se demanderait à quoi sert ce dispositif, sauf à imposer le constat que l'Union est encore loin de constituer une communauté de droit. CONCLUSION L'institutionnalisation de l'évaluation des politiques fiscales dans l'espace UEMOA dont l'objectif est de favoriser la mobilisation des ressources internes est toutefois confrontée à des difficultés qui risquent d'entamer son efficacité, comme cela a été du reste relevé lors d'une rencontre organisée par la Commission de l’UEMOA sur le programme de transition fiscale. Il s'agit d'une part de la disparité des capacités de mobilisation des recettes fiscales des États-membres qui rend difficile la recherche de repères ou des normes convergentes, et d'autre part, le rythme de progression moyen
sanctionner les États qui ne satisfont pas aux obligations de la surveillance multilatérale devrait suffire à les contraindre. Cette dernière remarque suscite un constat général qui pose le problème de l'inefficacité du recours en manquement. À la limite, on se demanderait à quoi sert ce dispositif, sauf à imposer le constat que l'Union est encore loin de constituer une communauté de droit. CONCLUSION L'institutionnalisation de l'évaluation des politiques fiscales dans l'espace UEMOA dont l'objectif est de favoriser la mobilisation des ressources internes est toutefois confrontée à des difficultés qui risquent d'entamer son efficacité, comme cela a été du reste relevé lors d'une rencontre organisée par la Commission de l’UEMOA sur le programme de transition fiscale. Il s'agit d'une part de la disparité des capacités de mobilisation des recettes fiscales des États-membres qui rend difficile la recherche de repères ou des normes convergentes, et d'autre part, le rythme de progression moyen annuel des États qui varie d'une période à une autre. En dépit de ces difficultés, le dispositif a néanmoins le mérite de permettre aux États de prendre conscience des efforts qu'ils ont à fournir pour le succès de la transition fiscale. Il faut pour ce faire que l'évaluation soit intégrée de façon progressive aux pratiques administratives afin de permettre un apprentissage collectif. Article 43 du Traité modifié de l'Union Économique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA) du 29 janvier 2003. Article 74 (modifié) du Traité UEMOA : « Dans le cadre de l'exercice de la surveillance multilatérale de l'Union, l'Union met en œuvre une gamme de mesures explicites, positives ou négatives... À cet effet, Les sanctions explicites susceptibles d'être appliquées comprennent la gamme des mesures graduelles suivantes : la publication par le Conseil d'un communiqué, éventuellement assorti d'informations supplémentaires sur la situation de l'État concerné ; le retrait, annoncé publiquement, des mesures positives dont bénéficiait éventuellement l'État membre ; la recommandation à la BOAD de revoir sa politique d'intervention en faveur de l'État membre concerné ; la suspension des concours de l'Union à l'État membre concerné...la Conférence des Chefs d'État et de Gouvernement peut compléter cette gamme de mesures par des
de façon progressive aux pratiques administratives afin de permettre un apprentissage collectif. Article 43 du Traité modifié de l'Union Économique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA) du 29 janvier 2003. Article 74 (modifié) du Traité UEMOA : « Dans le cadre de l'exercice de la surveillance multilatérale de l'Union, l'Union met en œuvre une gamme de mesures explicites, positives ou négatives... À cet effet, Les sanctions explicites susceptibles d'être appliquées comprennent la gamme des mesures graduelles suivantes : la publication par le Conseil d'un communiqué, éventuellement assorti d'informations supplémentaires sur la situation de l'État concerné ; le retrait, annoncé publiquement, des mesures positives dont bénéficiait éventuellement l'État membre ; la recommandation à la BOAD de revoir sa politique d'intervention en faveur de l'État membre concerné ; la suspension des concours de l'Union à l'État membre concerné...la Conférence des Chefs d'État et de Gouvernement peut compléter cette gamme de mesures par des dispositions complémentaires jugées nécessaires au renforcement de l'efficacité de la surveillance multilatérale de l'Union ». Voir Communication de la Commission sur le Programme de transition fiscale de l'UEMOA, Rencontre COMMISSION-FAF/UEMOA, précité. Gestion &amp; Finances Publiques N° 7 Juillet 2012 Bien au contraire, en confirmant la tenue des comptes des hôpitaux publics par des comptables de la Direction générale des finances publiques (DGFiP), le législateur a confirmé le rôle et les missions de ces derniers dans le secteur sanitaire (cf. article L.6145-8 du code de la santé publique), tout en encourageant la DGFiP à approfondir son implication au sein du monde hospitalier. Dans ce contexte, le document d'orientations stratégiques de la DGFiP pour les années 2009 à 2012 a fixé, parmi les cinq orientations principales applicables au secteur public local, celle de « renforcer la présence de la DGFiP dans l'hôpital public». L'hôpital a constitué ainsi, avec l'université, la priorité d'action de la filière gestion publique de la DGFiP. Sur cet axe stratégique, le renforcement du positionnement du comptable public dans l'hôpital a fait l'objet, au cours de ces trois dernières années, d'un plan d'actions ambitieux démontrant toute la capacité du réseau des finances publiques à s'adapter aux besoins d'une gestion
publics par des comptables de la Direction générale des finances publiques (DGFiP), le législateur a confirmé le rôle et les missions de ces derniers dans le secteur sanitaire (cf. article L.6145-8 du code de la santé publique), tout en encourageant la DGFiP à approfondir son implication au sein du monde hospitalier. Dans ce contexte, le document d'orientations stratégiques de la DGFiP pour les années 2009 à 2012 a fixé, parmi les cinq orientations principales applicables au secteur public local, celle de « renforcer la présence de la DGFiP dans l'hôpital public». L'hôpital a constitué ainsi, avec l'université, la priorité d'action de la filière gestion publique de la DGFiP. Sur cet axe stratégique, le renforcement du positionnement du comptable public dans l'hôpital a fait l'objet, au cours de ces trois dernières années, d'un plan d'actions ambitieux démontrant toute la capacité du réseau des finances publiques à s'adapter aux besoins d'une gestion hospitalière en pleine mutation pour renforcer sa performance et contribuer ainsi à la maîtrise des finances publiques en général et des comptes sociaux en particulier. À cette fin, la DGFiP et la Direction générale de l'offre de soins (DGOS) ont noué un partenariat étroit pour conduire conjointement, depuis 2009, une dizaine d'expérimentations de dispositifs innovants, en partenariat entre ordonnateurs et comptables hospitaliers, couvrant un large champ de la gestion financière et comptable des établissements publics de santé, qu'il s'agisse de leurs recettes, de leurs dépenses ou de l'analyse financière de leurs comptes. En 2012, un premier bilan des actions menées par la DGFiP peut être dressé, sur la base notamment des enseignements tirés des expérimentations précitées. 1. Le refondation du partenariat entre ordonnateurs et comptables hospitaliers 1.1. La définition concertée puis l'expérimentation de nouvelles voies concrètes de partenariat Fin 2008, la DGFiP et la DGOS ont renouvelé leur partenariat en élaborant un vaste plan d'actions dédié à l'enrichissement des prestations rendues par le réseau des finances publiques au secteur sanitaire comprenant à la fois les établissements publics de santé et les nouvelles agences régionales de santé. Celui-ci a reposé sur la mobilisation des services tant centraux que déconcentrés de la
dizaine d'expérimentations de dispositifs innovants, en partenariat entre ordonnateurs et comptables hospitaliers, couvrant un large champ de la gestion financière et comptable des établissements publics de santé, qu'il s'agisse de leurs recettes, de leurs dépenses ou de l'analyse financière de leurs comptes. En 2012, un premier bilan des actions menées par la DGFiP peut être dressé, sur la base notamment des enseignements tirés des expérimentations précitées. 1. Le refondation du partenariat entre ordonnateurs et comptables hospitaliers 1.1. La définition concertée puis l'expérimentation de nouvelles voies concrètes de partenariat Fin 2008, la DGFiP et la DGOS ont renouvelé leur partenariat en élaborant un vaste plan d'actions dédié à l'enrichissement des prestations rendues par le réseau des finances publiques au secteur sanitaire comprenant à la fois les établissements publics de santé et les nouvelles agences régionales de santé. Celui-ci a reposé sur la mobilisation des services tant centraux que déconcentrés de la DGFiP en vue de renforcer la performance des prestations rendues à ces établissements. »Une concertation préalable avec les acteurs de terrain en 2009 et 2010 Au printemps 2009, les délégués du Directeur Général des finances publiques ont été chargés d'installer, dans chacune de leur interrégion en liaison avec les agences régionales de santé, un groupe de travail associant, sur la base du volontariat, des praticiens du secteur sanitaire (directeurs d'établissements publics de santé, responsables au sein d'agences régionales de santé) et du réseau de la DGFiP (comptables hospitaliers, chefs de service dans les directions départementales ou régionales des finances publiques). Ces groupes de travail mixtes se sont répartis huit thématiques différentes, couvrant les principaux segments de la gestion comptable et financière des établissements publics de santé : encaissement des recettes et recouvrement des créances, traitement des dépenses, prestations de conseil et d'expertise,... Chacun de ces thèmes a fait l'objet de travaux d'approfondissement, en partant des préoccupations et des difficultés effectives rencontrées sur le terrain. » Des expérimentations d'optimisation des procédures comptables et financières en 2010 et 2011 Sur la base des recommandations émises par ces groupes de travail, la DGFiP et la DGOS ont décidé conjointement d'expérimenter les huit dispositifs
régionales de santé, un groupe de travail associant, sur la base du volontariat, des praticiens du secteur sanitaire (directeurs d'établissements publics de santé, responsables au sein d'agences régionales de santé) et du réseau de la DGFiP (comptables hospitaliers, chefs de service dans les directions départementales ou régionales des finances publiques). Ces groupes de travail mixtes se sont répartis huit thématiques différentes, couvrant les principaux segments de la gestion comptable et financière des établissements publics de santé : encaissement des recettes et recouvrement des créances, traitement des dépenses, prestations de conseil et d'expertise,... Chacun de ces thèmes a fait l'objet de travaux d'approfondissement, en partant des préoccupations et des difficultés effectives rencontrées sur le terrain. » Des expérimentations d'optimisation des procédures comptables et financières en 2010 et 2011 Sur la base des recommandations émises par ces groupes de travail, la DGFiP et la DGOS ont décidé conjointement d'expérimenter les huit dispositifs mentionnés dans le tableau ci-dessous, destinés à améliorer la performance de la gestion hospitalière grâce à l'enrichissement du partenariat entre l'ordonnateur et le comptable de chaque hôpital. Ces expérimentations de nouvelles procédures financières ont concerné au total une trentaine d'établissements publics de santé, de toutes tailles. Sur la base de leur bilan, les bonnes pratiques qui en résultent ont vocation à être mutualisées par l'ensemble des hôpitaux. Deux chantiers majeurs nécessitent particulièrement ce partenariat enrichi : la fiabilisation des comptes hospitaliers et la facturation individuelle à l'assurance-maladie. Parallèlement aux expérimentations sus évoquées, la DGFiP et la DGOS ont préparé et lancé deux démarches d'une importance cruciale pour la modernisation et l'amélioration de la performance de la gestion hospitalière : la fiabilisation des comptes des établissements publics de santé et le passage à une facturation individuelle et directe des prestations hospitalières aux caisses d'assurance-maladie obligatoire. En effet, la réussite de ces deux chantiers est conditionnée par la qualité du partenariat entre ordonnateurs et comptables hospitaliers. Le chantier de la fiabilisation des comptes hospitaliers, qui concerne l'ensemble des établissements publics de santé sans exception et a pour objectif de satisfaire à court terme aux exigences de régularité et de sincérité des comptes
leur bilan, les bonnes pratiques qui en résultent ont vocation à être mutualisées par l'ensemble des hôpitaux. Deux chantiers majeurs nécessitent particulièrement ce partenariat enrichi : la fiabilisation des comptes hospitaliers et la facturation individuelle à l'assurance-maladie. Parallèlement aux expérimentations sus évoquées, la DGFiP et la DGOS ont préparé et lancé deux démarches d'une importance cruciale pour la modernisation et l'amélioration de la performance de la gestion hospitalière : la fiabilisation des comptes des établissements publics de santé et le passage à une facturation individuelle et directe des prestations hospitalières aux caisses d'assurance-maladie obligatoire. En effet, la réussite de ces deux chantiers est conditionnée par la qualité du partenariat entre ordonnateurs et comptables hospitaliers. Le chantier de la fiabilisation des comptes hospitaliers, qui concerne l'ensemble des établissements publics de santé sans exception et a pour objectif de satisfaire à court terme aux exigences de régularité et de sincérité des comptes des administrations publiques fixées à l'article 47-2 de la Constitution. Il s'appuie sur des travaux réalisés par des groupes de travail PROCÉDURE À AMÉLIORER OBJET DE L'EXPÉRIMENTATION 1) Recouvrement des recettes hospitalières payées par les patients Expérimentation d'une cellule mixte, composée d'agents de l'ordonnateur et du comptable, chargée du recouvrement des recettes avant émission de titres (déclinaison du dispositif de régie prolongée) 2) Paiement des dépenses hospitalières courantes et d'un montant limité Expérimentation de l'utilisation d'une carte d'achat par les gestionnaires hospitaliers. 3) Paiement des dépenses hospitalières majeures (dépenses de personnel et sur marchés publics) Expérimentation du contrôle allégé en partenariat des dépenses de personnel et de marchés publics constituant la majeure partie des budgets hospitaliers sur la base d'un audit préalable de la chaîne administrative puis d'une convention liant l'ordonnateur et le comptable. 4) Paiement des factures des fournisseurs hospitaliers Expérimentation d'un service facturier, composé d'agents de l'ordonnateur et du comptable, centralisant les factures transmises par les fournisseurs et gérant toute la chaîne jusqu'au paiement. 5) Gestion comptable des dépenses et des recettes hospitalières Expérimentation de la dématérialisation totale des mandats de dépenses, des titres de recettes et des bordereaux les récapitulant au moyen du protocole d'échange standard d'Hélios
des recettes avant émission de titres (déclinaison du dispositif de régie prolongée) 2) Paiement des dépenses hospitalières courantes et d'un montant limité Expérimentation de l'utilisation d'une carte d'achat par les gestionnaires hospitaliers. 3) Paiement des dépenses hospitalières majeures (dépenses de personnel et sur marchés publics) Expérimentation du contrôle allégé en partenariat des dépenses de personnel et de marchés publics constituant la majeure partie des budgets hospitaliers sur la base d'un audit préalable de la chaîne administrative puis d'une convention liant l'ordonnateur et le comptable. 4) Paiement des factures des fournisseurs hospitaliers Expérimentation d'un service facturier, composé d'agents de l'ordonnateur et du comptable, centralisant les factures transmises par les fournisseurs et gérant toute la chaîne jusqu'au paiement. 5) Gestion comptable des dépenses et des recettes hospitalières Expérimentation de la dématérialisation totale des mandats de dépenses, des titres de recettes et des bordereaux les récapitulant au moyen du protocole d'échange standard d'Hélios (version 2). 6) Formalisation et mesure de la qualité des services rendus par la DGFiP aux responsables hospitaliers Expérimentation d'une nouvelle génération de conventions avec les EPS comprenant des engagements précis de service et des bilans partagés de la qualité des prestations rendues. 7) Tableaux de bord de la gestion hospitalière Expérimentation de la mutualisation des tableaux de bord respectifs de l'ordonnateur et du comptable pour décloisonner les informations nécessaires au pilotage financier. 8) Mise en place d'une offre de services adaptés aux besoins des nouvelles agences régionales de santé Expérimentation d'une offre de services, à convenir avec une ARS préfiguratrice, pour assurer un fonctionnement optimal en réseau des services de l'État intervenant dans le secteur sanitaire et social. Gestion & Finances Publiques N° 7-Juillet 2012 55 nationaux constitués de membres représentatifs des professionnels concernés (ordonnateurs, comptables, magistrats des juridictions financières, commissaires aux comptes). Préalable indispensable à la certification ultérieure des comptes des établissements les plus importants (cf. article L.6145-16 du code de la santé publique), cette démarche de fiabilisation comptable nécessite l'analyse et la sécurisation de tous les processus de gestion. L'ordonnateur et le comptable de chaque hôpital doivent s'organiser en mode projet et élaborer puis mettre en œuvre