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et de sa capacité à répondre de manière souple aux besoins divers des épargnants (retraite, transmission, etc.). En IARD, l'année 2011 a vu une hausse du chiffre d'affaires (+4%) et une amélioration de la sinistralité. Malgré un environnement très perturbé, l'assurance remplit donc au jour le jour et avec constance ses missions : mission de protection des entreprises et particuliers (rôle d'autant plus important que les temps sont durs), d'une part ; mission de financement de l'économie, d'autre part, par le biais des placements réalisés par le secteur : 1713 Md€ qui financent massivement les entreprises et les États. Ces financements sont essentiellement proposés aux entreprises. 54 % des placements sont des actifs d'entreprises (16 % sous forme d'actions, 36 % sous forme d'obligations) soit 925 Md€. Le soutien aux PME est très significatif et se renforce en 2011 : les assureurs leur ont consacré 3 Md€ d'investissements nouveaux en 2011 et ce sont au total à fin 2011 24,5Md€ qui sont investis dans les PME. Second poste d'investissement des assureurs : la dette publique. Les obligations d’État représentent 33 % des placements des assureurs. Ces derniers sont les premiers détenteurs de titres de la dette souveraine française : ils représentent près de la moitié (46 %) de la dette publique française détenue par les résidents. Ce rôle essentiel dans le financement de l'économie française et européenne repose essentiellement sur l'assurance-vie, formidable outil de collecte de l'épargne des Français et de transformation en investissements longs. Elle représente 56% de l'épargne de long terme des ménages français (2 500 Md€ sur 11 500 Md€ de patrimoine total). Par son truchement, ce sont plus de 1500 Mds€ de placements qui sont réalisés de manière diversifiée et efficace, au profit à la fois des entreprises et des collectivités publiques. 4. Quelles sont les priorités des assureurs ? Ces priorités sont largement structurées par l'environnement économique et politique. Se posent en réalité deux questions, qui apparaissent en filigrante des enjeux électoraux et politiques actuels, et qui seront logiquement deux grandes priorités de la nouvelle législature : • Quelle stratégie d'assainissement budgétaire pour le pays
représentent près de la moitié (46 %) de la dette publique française détenue par les résidents. Ce rôle essentiel dans le financement de l'économie française et européenne repose essentiellement sur l'assurance-vie, formidable outil de collecte de l'épargne des Français et de transformation en investissements longs. Elle représente 56% de l'épargne de long terme des ménages français (2 500 Md€ sur 11 500 Md€ de patrimoine total). Par son truchement, ce sont plus de 1500 Mds€ de placements qui sont réalisés de manière diversifiée et efficace, au profit à la fois des entreprises et des collectivités publiques. 4. Quelles sont les priorités des assureurs ? Ces priorités sont largement structurées par l'environnement économique et politique. Se posent en réalité deux questions, qui apparaissent en filigrante des enjeux électoraux et politiques actuels, et qui seront logiquement deux grandes priorités de la nouvelle législature : • Quelle stratégie d'assainissement budgétaire pour le pays ? Avec quel mix entre réduction des dépenses publiques et hausse des prélèvements obligatoires ? • Quelle stratégie de croissance et de compétitivité ? L'assurance est bien sûr éminemment concernée par la stratégie d'assainissement des finances publiques qui sera retenue, à la fois dans son volet recettes et dans son volet dépenses. S'agissant des prélèvements obligatoires, on l'a vu, les assureurs ont été largement mis à contribution les dernières années et le seront peut-être encore. Il est cependant crucial que cet effort d'augmentation des recettes soit équitablement réparti. Du point de vue de l'efficacité de la politique fiscale doivent être privilégiés des prélèvements à base large plutôt qu'un patchwork de recettes plus ou moins bien ciblées et calibrées. En outre, deux pièges doivent être évités : • d'une part, l'application sans discernement du principe de rapprochement de la fiscalité des revenus du capital et du travail. Une mise en œuvre caricaturale et grossière de ce principe pourrait conduire à pénaliser l'épargne de long terme alors qu'elle doit au contraire être une priorité ; • d'autre part, la « chasse » sans discernement aux « niches fiscales ». La profession de l'assurance devra continuer à expliquer toute l'importance de ne pas
volet dépenses. S'agissant des prélèvements obligatoires, on l'a vu, les assureurs ont été largement mis à contribution les dernières années et le seront peut-être encore. Il est cependant crucial que cet effort d'augmentation des recettes soit équitablement réparti. Du point de vue de l'efficacité de la politique fiscale doivent être privilégiés des prélèvements à base large plutôt qu'un patchwork de recettes plus ou moins bien ciblées et calibrées. En outre, deux pièges doivent être évités : • d'une part, l'application sans discernement du principe de rapprochement de la fiscalité des revenus du capital et du travail. Une mise en œuvre caricaturale et grossière de ce principe pourrait conduire à pénaliser l'épargne de long terme alors qu'elle doit au contraire être une priorité ; • d'autre part, la « chasse » sans discernement aux « niches fiscales ». La profession de l'assurance devra continuer à expliquer toute l'importance de ne pas déstabiliser les encours de l'assurance-vie en modifiant son environnement fiscal ou réglementaire de manière inappropriée. Il y a de fait peu à gagner à modifier le régime fiscal de l'assurance-vie (la dépense fiscale attachée à l'assurance-vie est chiffrée par Bercy à environ 1 Md€) mais beaucoup à perdre (déstabilisation de 1500 Md€ de placements réalisés au profit des entreprises et de l’État). Ces arguments ont été mis en avant avec succès lors du débat sur la fiscalité du patrimoine au début de l’année 2011. Cette œuvre de pédagogie, dans l'intérêt général, sera poursuivie cette année. S'agissant des dépenses, auxquelles sera nécessairement consacré l'un des chapitres de la stratégie de réduction des finances publiques, les assureurs ont la possibilité de compenser un désengagement de fait de la puissance publique, notamment en matière de protection sociale. Là encore, la pédagogie est indispensable afin de lever des malentendus et de combattre des préjugés. Les assureurs sont des acteurs légitimes de la protection sociale. Il est possible d'imaginer un nouveau partage de responsabilité sans affaiblir le niveau de protection, et même en le renforçant. Pensons par exemple à la baisse du taux de remplacement des pensions versées par Gestion &amp; Finances Publiques N° 7
1500 Md€ de placements réalisés au profit des entreprises et de l’État). Ces arguments ont été mis en avant avec succès lors du débat sur la fiscalité du patrimoine au début de l’année 2011. Cette œuvre de pédagogie, dans l'intérêt général, sera poursuivie cette année. S'agissant des dépenses, auxquelles sera nécessairement consacré l'un des chapitres de la stratégie de réduction des finances publiques, les assureurs ont la possibilité de compenser un désengagement de fait de la puissance publique, notamment en matière de protection sociale. Là encore, la pédagogie est indispensable afin de lever des malentendus et de combattre des préjugés. Les assureurs sont des acteurs légitimes de la protection sociale. Il est possible d'imaginer un nouveau partage de responsabilité sans affaiblir le niveau de protection, et même en le renforçant. Pensons par exemple à la baisse du taux de remplacement des pensions versées par Gestion &amp; Finances Publiques N° 7 Juillet 2012 13 Telle est la position que les assureurs ont défendue lors du débat national de l'an dernier sur la dépendance en promouvant l’idée d'un partenariat public privé équilibré afin de proposer une couverture de qualité aux Français. Deuxième question fondamentale : celle de la stratégie de croissance et de compétitivité de l'économie française et, au-delà, de la zone euro. L’assurance française rappellera une évidence : il n'y aura pas de croissance, et donc pas de création de richesses et d'emplois, sans investissement à long terme et il n'y aura pas d'investissement à long terme sans épargne longue et donc sans une assurance-vie forte. Progressivement, les acteurs et les décideurs prennent conscience de l'importance du long terme que ce soit en matière d'investissement ou d'épargne. Espérons que la puissance publique en déduira les politiques idoines... Le chantier « Solvency II » ou « Solvabilité 2 » est lui aussi directement lié aux questions de la compétitivité et de la croissance. 2012 est une année décisive : adoption de la directive Omnibus 2, finalisation des mesures d'application de la directive cadre Solvabilité 2, publication par l'EIOPA (la nouvelle agence européenne réunissant les superviseurs nationaux du secteur de l'assurance) des normes
de compétitivité de l'économie française et, au-delà, de la zone euro. L’assurance française rappellera une évidence : il n'y aura pas de croissance, et donc pas de création de richesses et d'emplois, sans investissement à long terme et il n'y aura pas d'investissement à long terme sans épargne longue et donc sans une assurance-vie forte. Progressivement, les acteurs et les décideurs prennent conscience de l'importance du long terme que ce soit en matière d'investissement ou d'épargne. Espérons que la puissance publique en déduira les politiques idoines... Le chantier « Solvency II » ou « Solvabilité 2 » est lui aussi directement lié aux questions de la compétitivité et de la croissance. 2012 est une année décisive : adoption de la directive Omnibus 2, finalisation des mesures d'application de la directive cadre Solvabilité 2, publication par l'EIOPA (la nouvelle agence européenne réunissant les superviseurs nationaux du secteur de l'assurance) des normes techniques d'exécution et transposition en droit français de la directive cadre qui doit avoir lieu avant janvier 2013. À cette réforme structurante du cadre prudentiel des activités d’assurance en Europe sont attachés des risques non moins considérables, dans la mesure où la réforme risque de nuire à l’investissement de long terme en renchérissant le coût en capital de la détention de certains actifs d’entreprises et notamment des actions. C'est un problème éminemment politique et pas seulement en France : rappelons qu'au niveau OCDE, les assureurs sont les deuxièmes principaux investisseurs de long terme devant les fonds de pension dont les responsables politiques ne se sont saisis que très récemment après plusieurs années d’efforts de sensibilisation de la part de la profession de l’assurance. Hélas, trop récemment : plusieurs options trop court-termistes ont en effet été retenues dans la directive cadre elle-même et ce, de façon irréversible. La FFSA continuera donc son action résolue d’interpellation des décideurs publics, avec ses homologues européennes et notamment les assureurs allemands. La réforme Solvabilité 2 est un sujet politique et doit être traitée comme telle. Ses conséquences éventuelles sur le coût de l’assurance (avec le corollaire de l’accès de l’assurance à la population la plus
terme en renchérissant le coût en capital de la détention de certains actifs d’entreprises et notamment des actions. C'est un problème éminemment politique et pas seulement en France : rappelons qu'au niveau OCDE, les assureurs sont les deuxièmes principaux investisseurs de long terme devant les fonds de pension dont les responsables politiques ne se sont saisis que très récemment après plusieurs années d’efforts de sensibilisation de la part de la profession de l’assurance. Hélas, trop récemment : plusieurs options trop court-termistes ont en effet été retenues dans la directive cadre elle-même et ce, de façon irréversible. La FFSA continuera donc son action résolue d’interpellation des décideurs publics, avec ses homologues européennes et notamment les assureurs allemands. La réforme Solvabilité 2 est un sujet politique et doit être traitée comme telle. Ses conséquences éventuelles sur le coût de l’assurance (avec le corollaire de l’accès de l’assurance à la population la plus nombreuse), sur l'existence même d’une offre de couverture assurantielle sur certains risques et sur le financement de l'économie sont tout sauf des sujets mineurs. Le paramétrage final de Solvabilité 2 n'est donc pas simplement un sujet technique n'intéressant que les superviseurs et les assureurs. Jusqu'à présent, les actions conduites sous l'impulsion des assureurs français avaient pour objectif de limiter autant que faire se peut les conséquences les plus nocives de la directive sur les activités de long terme, à l'actif comme au passif : recalibrage des paramètres affectés à ces activités, introduction de différents mécanismes permettant de protéger l'investissement en actions (dampener approche duration, etc.). De réelles avancées ont été réalisées en 2011. Les efforts ne doivent pas se relâcher dans la phase finale de la réforme. Tout doit être fait pour lutter contre une trop forte volatilité des ratios prudentiels et donc limiter le caractère procyclique de ce nouveau cadre prudentiel, condition indispensable pour faire de Solvabilité 2 une réforme pleinement utile à l'Europe et à son économie. * * * Enfin, le secteur français de l'assurance entend rester mobilisé sur d'autres aspects de la régulation, tout particulièrement dans le domaine de la distribution. Sans contester la légitimité de
l'impulsion des assureurs français avaient pour objectif de limiter autant que faire se peut les conséquences les plus nocives de la directive sur les activités de long terme, à l'actif comme au passif : recalibrage des paramètres affectés à ces activités, introduction de différents mécanismes permettant de protéger l'investissement en actions (dampener approche duration, etc.). De réelles avancées ont été réalisées en 2011. Les efforts ne doivent pas se relâcher dans la phase finale de la réforme. Tout doit être fait pour lutter contre une trop forte volatilité des ratios prudentiels et donc limiter le caractère procyclique de ce nouveau cadre prudentiel, condition indispensable pour faire de Solvabilité 2 une réforme pleinement utile à l'Europe et à son économie. * * * Enfin, le secteur français de l'assurance entend rester mobilisé sur d'autres aspects de la régulation, tout particulièrement dans le domaine de la distribution. Sans contester la légitimité de la protection du consommateur, les assureurs constatent et déplorent l'inflation normative en matière de relations clients. Le fait est que la protection du consommateur de services financiers est désormais une priorité pour tous les responsables politiques et que tout le monde s'en saisit à l'échelle européenne et française et tant chez les superviseurs (ACP, EIOPA) que du côté des régulateurs (gouvernement, parlement). Il en résulte un foisonnement parfois anarchique d'initiatives, sans pour autant que le consommateur s'y retrouve ou demande même quelque évolution que ce soit. Le besoin de maîtriser cette inflation est réel. Il repose sur la nécessité de trouver un juste équilibre en matière de protection du consommateur, en expliquant aux décideurs publics nationaux et européens (songeons aux directives MIF, PRIPS ou IMD) que la commercialisation fait déjà l'objet d'une réglementation très abondante, qu'elle est très loin d'être une zone de non droit et que limiter les dérives est dans l'intérêt de tout le monde. Sans doute sommes-nous arrivés à un point où le consommateur ne gagne pas grand-chose, en conséquence de quoi le coût d'une nouvelle réglementation pour le secteur de l'assurance et donc pour l'économie devient trop élevé, sauf à être mieux ciblée et circonscrite à
chez les superviseurs (ACP, EIOPA) que du côté des régulateurs (gouvernement, parlement). Il en résulte un foisonnement parfois anarchique d'initiatives, sans pour autant que le consommateur s'y retrouve ou demande même quelque évolution que ce soit. Le besoin de maîtriser cette inflation est réel. Il repose sur la nécessité de trouver un juste équilibre en matière de protection du consommateur, en expliquant aux décideurs publics nationaux et européens (songeons aux directives MIF, PRIPS ou IMD) que la commercialisation fait déjà l'objet d'une réglementation très abondante, qu'elle est très loin d'être une zone de non droit et que limiter les dérives est dans l'intérêt de tout le monde. Sans doute sommes-nous arrivés à un point où le consommateur ne gagne pas grand-chose, en conséquence de quoi le coût d'une nouvelle réglementation pour le secteur de l'assurance et donc pour l'économie devient trop élevé, sauf à être mieux ciblée et circonscrite à certains aspects sur lesquels il est sans doute possible de progresser. Cette question demeure d’autant plus présente que les réponses qui lui sont données depuis trente ans par l’État souffrent d’un défaut persistant de cohérence. Le rapport public que la Cour des comptes a consacré en octobre 2009 à "La conduite par l'État de la décentralisation" examine sur ces différents points les conséquences de la révision constitutionnelle du 23 mars 2003 consacrant « l'organisation décentralisée de la république », étape appelée « acte II » de la décentralisation, vingt ans après « l'acte I » des lois Defferre. L'enquête, conduite en coopération avec les chambres régionales des comptes, traite du processus de transfert et de répartition des compétences, des modes de financement de la décentralisation et de son impact sur les effectifs publics. Elle s'appuie également sur les nombreux rapports thématiques publiés par la Cour, qui éclairent année après année les différents domaines des politiques partagées entre l’État et les collectivités territoriales dans le secteur social, l'éducation, les transports, la culture ou les interventions économiques. L'ensemble de ces travaux conduit la Cour à un constat critique qu'il est utile de mettre en perspective avec les débats qui accompagnent la réforme
conduite par l'État de la décentralisation" examine sur ces différents points les conséquences de la révision constitutionnelle du 23 mars 2003 consacrant « l'organisation décentralisée de la république », étape appelée « acte II » de la décentralisation, vingt ans après « l'acte I » des lois Defferre. L'enquête, conduite en coopération avec les chambres régionales des comptes, traite du processus de transfert et de répartition des compétences, des modes de financement de la décentralisation et de son impact sur les effectifs publics. Elle s'appuie également sur les nombreux rapports thématiques publiés par la Cour, qui éclairent année après année les différents domaines des politiques partagées entre l’État et les collectivités territoriales dans le secteur social, l'éducation, les transports, la culture ou les interventions économiques. L'ensemble de ces travaux conduit la Cour à un constat critique qu'il est utile de mettre en perspective avec les débats qui accompagnent la réforme des collectivités territoriales issue de la loi du 16 décembre 2010. La Cour constate qu'aucune des grandes étapes de la décentralisation, depuis les premières lois Defferre de 1982, n'a pu établir une répartition claire des compétences attribuées aux différents niveaux de collectivités, entraînant de ce fait de nombreux chevauchements et doublons. Elle met en lumière un mode de financement particulièrement complexe de la décentralisation et montre le faible impact de ces réformes sur la rationalisation des moyens, notamment en personnels. Ces faiblesses sont largement imputables à l'État, qui n'a fait que tardivement l'effort d'accompagner les réformes d'un mouvement parallèle de déconcentration et de réorganisation. Impossible clarification des compétences ? Une vision politique assortie de pragmatisme Le premier processus de décentralisation lancé en 1982 a rapidement renoncé à une répartition des compétences entre collectivités par blocs homogènes, lisibles et relativement autonomes. Non que le risque de « laisser chacun faire un peu de tout », que redoutait par exemple Olivier Guichard, ait été absent des débats. Mais la volonté politique de transférer un pouvoir central vers les collectivités locales et son poids symbolique, ainsi qu'une certaine forme de pragmatisme, ont prévalu sur le souci de définir précisément l'organisation de ce pouvoir.
doublons. Elle met en lumière un mode de financement particulièrement complexe de la décentralisation et montre le faible impact de ces réformes sur la rationalisation des moyens, notamment en personnels. Ces faiblesses sont largement imputables à l'État, qui n'a fait que tardivement l'effort d'accompagner les réformes d'un mouvement parallèle de déconcentration et de réorganisation. Impossible clarification des compétences ? Une vision politique assortie de pragmatisme Le premier processus de décentralisation lancé en 1982 a rapidement renoncé à une répartition des compétences entre collectivités par blocs homogènes, lisibles et relativement autonomes. Non que le risque de « laisser chacun faire un peu de tout », que redoutait par exemple Olivier Guichard, ait été absent des débats. Mais la volonté politique de transférer un pouvoir central vers les collectivités locales et son poids symbolique, ainsi qu'une certaine forme de pragmatisme, ont prévalu sur le souci de définir précisément l'organisation de ce pouvoir. La clause générale de compétences se trouvait ainsi indissociablement liée au principe de libre administration des collectivités territoriales inscrit dans la constitution, et à l'interdiction de toute forme de tutelle d'une collectivité sur une autre, conformément au principe démocratique qui inspirait la réforme. La définition de blocs de compétences, puis le transfert de ces « blocs » à une collectivité désignée, se heurtait aussi à de nombreuses difficultés pratiques. Bien des traits de l'action publique locale s'opposent en effet à une définition rationnelle et juridiquement claire des compétences : les collectivités se partagent le même territoire, totalement pour le département et la région, partiellement pour les communes et les intercommunalités ; la réactivité des pouvoirs locaux face aux demandes des citoyens est forte ; le développement des procédures contractuelles (notamment par les contrats de plan puis de projet État-région) contribue à promouvoir l'intervention partenariale de tous les échelons autour de projets communs. Ce refus de trancher a profondément marqué la physionomie de la décentralisation française, avec pour conséquence un enchevêtrement, souvent critiqué, des interventions des collectivités territoriales. La répartition des compétences entre l'État et les collectivités territoriales, et entre ces collectivités elles-mêmes, donne lieu à de nombreux doublons et chevauchements,