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la fraude et compromettait ainsi, de la façon la plus alarmante, la perception des droits d'enregistrement sur les mutations. Les 6 fructidor an VI et 17 brumaire an VII, Duchâtel, dénonçant les erreurs de cette législation, lisait, au Conseil des Cinq-Cents un rapport remarquable sur un nouveau projet de loi, destiné à remédier à ces abus, projet qui devint et resta la Loi organique de l'Enregistrement : la loi du 22 frimaire an VII. En ce qui concerne les droits sur les mutations d'immeubles à titre onéreux, et pour réprimer les dissimulations de prix, la loi de frimaire créa une double innovation : au lieu du prix de vente elle imposa la « valeur vénale », et accorda à l'Administration le droit de requérir l'expertise. Ces dispositions sont contenues dans les art. 17, 18 et 19. L'art. 17 est ainsi conçu : « Si le prix énoncé dans un acte translatif de propriété ou d'usufruit de biens immeubles, à titre onéreux, paraît inférieur à leur valeur vénale à l'époque de l'aliénation, par comparaison avec les fonds voisins de même nature, la Régie pourra requérir une expertise, pourvu qu'elle en fasse la demande dans l'année, à compter du jour de l'enregistrement du contrat ; » Et l'art. 18 dispose, in fine : « Les frais de l'expertise seront à la charge de l'acquéreur, mais seulement lorsque l'estimation excédera d'un huitième au moins le prix énoncé au contrat. L'acquéreur sera tenu, dans tous les cas, d'acquitter le droit sur le supplément d'estimation, s'il y a plus-value constatée par le rapport des experts. » Ces dispositions avaient rencontré une opposition assez vive au sein de l'assemblée. On craignait que la nouvelle mesure ne compromît la tranquillité des acquéreurs, et ne les exposât à un arbitraire dangereux sans profit certain pour le Trésor public. Ces « précautions exagérées » paraissaient de nature à « entourer d'inquiétudes même les stipulations exprimées de bonne foi ». L'assurance donnée par le rapporteur que l'expertise ne serait demandée que dans les cas de « nécessité évidente », lorsque le prix paraîtrait « hors de toute proportion » avec
du contrat ; » Et l'art. 18 dispose, in fine : « Les frais de l'expertise seront à la charge de l'acquéreur, mais seulement lorsque l'estimation excédera d'un huitième au moins le prix énoncé au contrat. L'acquéreur sera tenu, dans tous les cas, d'acquitter le droit sur le supplément d'estimation, s'il y a plus-value constatée par le rapport des experts. » Ces dispositions avaient rencontré une opposition assez vive au sein de l'assemblée. On craignait que la nouvelle mesure ne compromît la tranquillité des acquéreurs, et ne les exposât à un arbitraire dangereux sans profit certain pour le Trésor public. Ces « précautions exagérées » paraissaient de nature à « entourer d'inquiétudes même les stipulations exprimées de bonne foi ». L'assurance donnée par le rapporteur que l'expertise ne serait demandée que dans les cas de « nécessité évidente », lorsque le prix paraîtrait « hors de toute proportion » avec la valeur actuelle des biens, et qu'au surplus, fidèle à ses traditions de sage modération, l'Administration « n'abuserait pas » de son nouveau droit, vainquit les résistances. Loi du 27 ventôse an IX. — Mais bientôt encore l'expérience démontra que l'expertise, non seulement était une voie incertaine, gênante et coûteuse, mais encore un moyen de répression insuffisant et inefficace. En effet, la loi du 22 frimaire an VII n'ayant imposé aucune peine lorsque le prix était reconnu supérieur à celui porté au contrat, les redevables ne craignirent point de le déguiser, sauf, en cas d'expertise, à payer un supplément de droit simple ; de telle sorte que la mesure de l'expertise, qui devait agir « bien plus par la menace que par l'action », ne produisit d'autre résultat que d'accentuer l'inégalité que la fraude crée entre les contribuables de bonne foi et ceux qui dissimulent le véritable prix des mutations ; puisque, dans le système de la loi, ceux-là comme ceux-ci furent soumis au droit d'expertise et à ses conséquences. Il fallut donc chercher un nouveau moyen ; et la loi du 27 ventôse an IX vint, par son art. 5, compléter la mesure, en assujettissant le supplément d'estimation au
mais encore un moyen de répression insuffisant et inefficace. En effet, la loi du 22 frimaire an VII n'ayant imposé aucune peine lorsque le prix était reconnu supérieur à celui porté au contrat, les redevables ne craignirent point de le déguiser, sauf, en cas d'expertise, à payer un supplément de droit simple ; de telle sorte que la mesure de l'expertise, qui devait agir « bien plus par la menace que par l'action », ne produisit d'autre résultat que d'accentuer l'inégalité que la fraude crée entre les contribuables de bonne foi et ceux qui dissimulent le véritable prix des mutations ; puisque, dans le système de la loi, ceux-là comme ceux-ci furent soumis au droit d'expertise et à ses conséquences. Il fallut donc chercher un nouveau moyen ; et la loi du 27 ventôse an IX vint, par son art. 5, compléter la mesure, en assujettissant le supplément d'estimation au double droit. « Dans tous les cas », — porte cet article,—« où les frais de l'expertise, autorisée par les art. 17 et 19 de la loi du 22 frimaire an VII, tomberont à la charge du redevable ; il y aura lieu, au double droit d'enregistrement sur le supplément de l'estimation. » Ainsi l'intention du législateur qui, lors de la rédaction de la loi de frimaire, était demeurée dans sa pensée, explicitement traduite dans ses termes, apparaît nettement dans la loi de ventôse. Ainsi, tandis que par son texte la loi de frimaire, ne présumant pas la mauvaise foi, tend seulement, dans son intention, à prévenir la fraude, et assujettit simplement au droit simple la plus-value résultant de l'expertise, la loi de ventôse, au contraire, considérant l'insuffisance comme une fraude, édicte la peine du double droit sur la plus-value, aussi bien contre les acquéreurs qui ont déclaré dans l'acte le prix réel que contre ceux qui en ont dissimulé une partie. C'est, disons-le de suite, dans cette antinomie, dans cette espèce de contradiction, plus apparente d'ailleurs que réelle, mais dont la fiscalité n'a pas manqué de tirer un argument, qu'il faut voir la cause de la confusion qui, en
de l'estimation. » Ainsi l'intention du législateur qui, lors de la rédaction de la loi de frimaire, était demeurée dans sa pensée, explicitement traduite dans ses termes, apparaît nettement dans la loi de ventôse. Ainsi, tandis que par son texte la loi de frimaire, ne présumant pas la mauvaise foi, tend seulement, dans son intention, à prévenir la fraude, et assujettit simplement au droit simple la plus-value résultant de l'expertise, la loi de ventôse, au contraire, considérant l'insuffisance comme une fraude, édicte la peine du double droit sur la plus-value, aussi bien contre les acquéreurs qui ont déclaré dans l'acte le prix réel que contre ceux qui en ont dissimulé une partie. C'est, disons-le de suite, dans cette antinomie, dans cette espèce de contradiction, plus apparente d'ailleurs que réelle, mais dont la fiscalité n'a pas manqué de tirer un argument, qu'il faut voir la cause de la confusion qui, en cette matière, trouble la perception de l'impôt, et l'origine des controverses dans l'interprétation. La loi, en effet, pour appliquer une pénalité, aurait dû distinguer entre la bonne et la mauvaise foi, entre l'insuffisance et la dissimulation ; car, si l'une et l'autre se traduisent par l'expression d'un prix inférieur à la valeur vénale passible de l'impôt, une différence profonde les sépare : la dissimulation, c'est, en effet, la réticence volontaire d'une partie du prix ; c'est l'intention de frustrer le Trésor ; tandis que l'insuffisance n'est qu'une différence, toute d'appréciation, entre le prix réel de la mutation sincèrement exprimé dans le contrat et la valeur vénale des biens vendus par comparaison avec les fonds voisins. La loi du 23 août 1871 a bien établi cette distinction, et elle a édicté, dans ses art. 12 et 13, des peines d'une extrême sévérité contre la dissimulation et contre les notaires responsables ; mais, en laissant subsister la législation antérieure dans son intégrité, elle n'a fait que compliquer la confusion. La question à résoudre. — Des développements ci-dessus il résulte que les lois de frimaire an VII (art. 4, 15, 17, 18 et 19) et de ventôse an IX (art. 5) constituent encore
la valeur vénale passible de l'impôt, une différence profonde les sépare : la dissimulation, c'est, en effet, la réticence volontaire d'une partie du prix ; c'est l'intention de frustrer le Trésor ; tandis que l'insuffisance n'est qu'une différence, toute d'appréciation, entre le prix réel de la mutation sincèrement exprimé dans le contrat et la valeur vénale des biens vendus par comparaison avec les fonds voisins. La loi du 23 août 1871 a bien établi cette distinction, et elle a édicté, dans ses art. 12 et 13, des peines d'une extrême sévérité contre la dissimulation et contre les notaires responsables ; mais, en laissant subsister la législation antérieure dans son intégrité, elle n'a fait que compliquer la confusion. La question à résoudre. — Des développements ci-dessus il résulte que les lois de frimaire an VII (art. 4, 15, 17, 18 et 19) et de ventôse an IX (art. 5) constituent encore notre législation en matière d'insuffisance et d'expertise. Or, dans l'état actuel de notre droit fiscal, l'Administration de l'Enregistrement a-t-elle la faculté, comme en matière de ventes de gré à gré, sous seing privé ou authentiques, de requérir l'expertise des immeubles vendus par adjudication, soit judiciaire soit volontaire devant notaire ? Telle est la question qui, depuis un siècle, divise la doctrine et la jurisprudence, sans avoir encore abouti à une solution définitive, uniforme et conforme aux principes. D'après l'esprit de la loi fiscale, ni les adjudications judiciaires, ni les adjudications volontaires ne sont soumises à l'expertise. — Si l'on examine le système de l'affirmative et celui de la négative, on est, en effet, tout d'abord frappé de ce fait que la différence entre les deux solutions provient de ce que les partisans de la première fondent leur raisonnement sur les termes de la loi, tandis que les partisans de la seconde basent le leur sur son esprit. Nous nous rangeons, sans hésiter, du côté de ces derniers. Si, pensons-nous, le législateur de l'an VII n'a eu, comme il semblerait résulter des termes de la loi de frimaire, d'autre but que de changer l'assiette de l'impôt, en assujettissant au droit de
Telle est la question qui, depuis un siècle, divise la doctrine et la jurisprudence, sans avoir encore abouti à une solution définitive, uniforme et conforme aux principes. D'après l'esprit de la loi fiscale, ni les adjudications judiciaires, ni les adjudications volontaires ne sont soumises à l'expertise. — Si l'on examine le système de l'affirmative et celui de la négative, on est, en effet, tout d'abord frappé de ce fait que la différence entre les deux solutions provient de ce que les partisans de la première fondent leur raisonnement sur les termes de la loi, tandis que les partisans de la seconde basent le leur sur son esprit. Nous nous rangeons, sans hésiter, du côté de ces derniers. Si, pensons-nous, le législateur de l'an VII n'a eu, comme il semblerait résulter des termes de la loi de frimaire, d'autre but que de changer l'assiette de l'impôt, en assujettissant au droit de mutation, non plus le prix exprimé dans l'acte translatif de propriété, mais bien la valeur vénale des immeubles transmis à l'époque de l'aliénation par comparaison avec les fonds voisins de même nature ; — et alors on ne s'expliquerait pas la sanction de la loi de ventôse ; — il est incontestable que les mutations demeurent soumises au droit d'expertise ; car il ne s'agit pas de rechercher si le prix énoncé au contrat est bien le prix réel, mais simplement si ce prix, réel ou fictif, est égal ou inférieur à la valeur vénale. L'on conçoit facilement dès lors que, quelque soit le mode de transmission : contrat de gré à gré ou adjudication judiciaire ou devant notaire, il puisse arriver que le prix d'acquisition soit au-dessous de la valeur vénale, et que, par conséquent, le droit pour l'Administration de provoquer l'expertise soit alors, et dans tous les cas, légalement ouvert. Si, au contraire, le législateur, visant uniquement la fraude, a entendu n'atteindre que la dissimulation : d'abord en l'imposant par la loi de frimaire ; ensuite en la frappant d'une peine par la loi de ventôse ; il est de toute évidence qu'une distinction s'impose entre les mutations
est incontestable que les mutations demeurent soumises au droit d'expertise ; car il ne s'agit pas de rechercher si le prix énoncé au contrat est bien le prix réel, mais simplement si ce prix, réel ou fictif, est égal ou inférieur à la valeur vénale. L'on conçoit facilement dès lors que, quelque soit le mode de transmission : contrat de gré à gré ou adjudication judiciaire ou devant notaire, il puisse arriver que le prix d'acquisition soit au-dessous de la valeur vénale, et que, par conséquent, le droit pour l'Administration de provoquer l'expertise soit alors, et dans tous les cas, légalement ouvert. Si, au contraire, le législateur, visant uniquement la fraude, a entendu n'atteindre que la dissimulation : d'abord en l'imposant par la loi de frimaire ; ensuite en la frappant d'une peine par la loi de ventôse ; il est de toute évidence qu'une distinction s'impose entre les mutations où la fraude peut se donner libre cours et celles où toutes garanties sont, autant qu'il est possible, données au Fisc : entre les ventes de gré à gré, c'est-à-dire celles dont le prix a été fixé par la convention et l'estimation des parties ; et les adjudications, actes solennels dans lesquels le prix n'est fixé que par le concours plus ou moins nombreux d'enchérisseurs libres, en public, et sous la garantie et l'autorité du juge ou de l'officier public. Et cette distinction donne la solution logique de la question : les ventes de gré à gré sous seing privé ou par actes authentiques sont soumises au droit d'expertise ; mais les adjudications doivent en être exemptes. Cette solution est donc à la fois conforme au vœu de la loi et aux principes ; elle a, en outre, l'avantage de concilier les dispositions de deux lois qui, au lieu de se contredire, se complètent ; et, si son triomphe n'est encore que partiel, nous sommes fondés à espérer que le défaut d'occasion seul en retarde l'avènement. Pendant de longues années, l'Administration de l'Enregistrement soutint, même contre les décisions judiciaires, sa prétention absolue de requérir l'expertise dans tous les cas et
dans lesquels le prix n'est fixé que par le concours plus ou moins nombreux d'enchérisseurs libres, en public, et sous la garantie et l'autorité du juge ou de l'officier public. Et cette distinction donne la solution logique de la question : les ventes de gré à gré sous seing privé ou par actes authentiques sont soumises au droit d'expertise ; mais les adjudications doivent en être exemptes. Cette solution est donc à la fois conforme au vœu de la loi et aux principes ; elle a, en outre, l'avantage de concilier les dispositions de deux lois qui, au lieu de se contredire, se complètent ; et, si son triomphe n'est encore que partiel, nous sommes fondés à espérer que le défaut d'occasion seul en retarde l'avènement. Pendant de longues années, l'Administration de l'Enregistrement soutint, même contre les décisions judiciaires, sa prétention absolue de requérir l'expertise dans tous les cas et sans aucune exception ; ce n'est que pied à pied qu'elle abandonna sa doctrine, et actuellement les progrès de la jurisprudence vers la vérité la tiennent, pour ainsi dire, acculée dans son dernier retranchement. Mais il est intéressant d'abord de rappeler ici l'explication par laquelle la Régie, pour étayer son système, tentait de concilier, en faveur de son argumentation, les dispositions de la loi de frimaire avec celles de la loi de ventôse, et la manière dont, à son sens, l'acquéreur d'un immeuble pouvait se mettre à l'abri de l'éventualité de l'expertise : « De l'ensemble des dispositions des articles 4, 15 et 17 de la loi du 22 frimaire an VII, expliquait-elle, il résulte que le prix fixé de gré à gré ou par adjudication n'est pas la base invariable de la perception du droit d'enregistrement; car si ce prix est, par comparaison avec les fonds voisins de même nature, inférieur à la valeur vénale, l'acquéreur ne peut pas se prévaloir envers l'Administration du bon marché qu'il a fait; il doit l'impôt sur la valeur vénale ; et s'il n'a veut prévenir une demande en expertise, il doit déclarer au pied de l'acte, s'il ne l'a pas fait dans
système, tentait de concilier, en faveur de son argumentation, les dispositions de la loi de frimaire avec celles de la loi de ventôse, et la manière dont, à son sens, l'acquéreur d'un immeuble pouvait se mettre à l'abri de l'éventualité de l'expertise : « De l'ensemble des dispositions des articles 4, 15 et 17 de la loi du 22 frimaire an VII, expliquait-elle, il résulte que le prix fixé de gré à gré ou par adjudication n'est pas la base invariable de la perception du droit d'enregistrement; car si ce prix est, par comparaison avec les fonds voisins de même nature, inférieur à la valeur vénale, l'acquéreur ne peut pas se prévaloir envers l'Administration du bon marché qu'il a fait; il doit l'impôt sur la valeur vénale ; et s'il n'a veut prévenir une demande en expertise, il doit déclarer au pied de l'acte, s'il ne l'a pas fait dans l'acte même, la valeur sur laquelle le receveur doit asseoir la perception. » Ainsi, d'après la théorie primitive de la Régie, « lorsque les parties indiquent le prix dont elles sont réellement convenues, elles ne commettent point de fraude, même lorsque ce prix est inférieur à la valeur vénale, qui doit servir de base à l'impôt mais l'acquéreur n'en doit pas moins fournir la déclaration de cette valeur; et, s'il ne le fait pas, on doit lui supposer l'intention d'induire l'Administration en erreur, l'intention de se soustraire au paiement d'une partie de l'impôt ; et c'est ce que le législateur a entendu punir. L'exigibilité du double droit ne se rattache pas au plus ou moins de possibilité que peuvent avoir les parties de déguiser le prix : cette possibilité n'existe pas dans un grand nombre de ventes de gré à gré. La loi veut que le droit soit payé sur la valeur vénale, sans distinction entre l'acquéreur qui a dissimulé une partie du prix convenu et celui qui l'a porté tout entier à l'acte. » Cette prétention de l'Administration était au moins originale, et nous ne pensons pas qu'il y ait eu d'exemple, même chez les contribuables les plus scrupuleux
doit servir de base à l'impôt mais l'acquéreur n'en doit pas moins fournir la déclaration de cette valeur; et, s'il ne le fait pas, on doit lui supposer l'intention d'induire l'Administration en erreur, l'intention de se soustraire au paiement d'une partie de l'impôt ; et c'est ce que le législateur a entendu punir. L'exigibilité du double droit ne se rattache pas au plus ou moins de possibilité que peuvent avoir les parties de déguiser le prix : cette possibilité n'existe pas dans un grand nombre de ventes de gré à gré. La loi veut que le droit soit payé sur la valeur vénale, sans distinction entre l'acquéreur qui a dissimulé une partie du prix convenu et celui qui l'a porté tout entier à l'acte. » Cette prétention de l'Administration était au moins originale, et nous ne pensons pas qu'il y ait eu d'exemple, même chez les contribuables les plus scrupuleux ou les plus timorés, d'un acquéreur déclarant dans le corps ou à la fin de son acte qu'ayant fait un achat qui lui paraît avantageux il entend payer un supplément de droit au Fisc. D'autant plus que le bon marché est une question d'appréciation, et qu'on ne saurait véritablement accuser un acquéreur d'être de mauvaise foi en croyant sincèrement, même contre la réalité, avoir fait une opération normale ou même désavantageuse. En se conformant à cette exigence, les acquéreurs en seraient arrivés, d'ailleurs, à attribuer aux immeubles les estimations les plus fantaisistes et les plus contradictoires, d'où il eût été ensuite bien difficile de dégager la vraie valeur vénale ; résultat qui n'aurait pas peu contribué à troubler davantage encore la perception du droit d'enregistrement. Un jugement du tribunal de la Seine, du 27 novembre 1828 (JE. , 9254), avait, dans le même but de concilier les deux lois, adopté un parti intermédiaire, en décidant que le droit à l'expertise était ouvert à l'Administration dans tous les cas; mais qu'à défaut de dissimulation de partie du prix, seul le droit simple sur la plus-value était exigible : « Attendu, dit ce jugement, que si l'expertise a prouvé que le prix
un acquéreur d'être de mauvaise foi en croyant sincèrement, même contre la réalité, avoir fait une opération normale ou même désavantageuse. En se conformant à cette exigence, les acquéreurs en seraient arrivés, d'ailleurs, à attribuer aux immeubles les estimations les plus fantaisistes et les plus contradictoires, d'où il eût été ensuite bien difficile de dégager la vraie valeur vénale ; résultat qui n'aurait pas peu contribué à troubler davantage encore la perception du droit d'enregistrement. Un jugement du tribunal de la Seine, du 27 novembre 1828 (JE. , 9254), avait, dans le même but de concilier les deux lois, adopté un parti intermédiaire, en décidant que le droit à l'expertise était ouvert à l'Administration dans tous les cas; mais qu'à défaut de dissimulation de partie du prix, seul le droit simple sur la plus-value était exigible : « Attendu, dit ce jugement, que si l'expertise a prouvé que le prix des immeubles n'avait pas été porté à sa valeur vénale au moment de l'adjudication, il n'y a point, par ce motif, de fraude à imputer ou même de reproche à faire aux adjudicataires, qui ne peuvent donc être passibles d'aucune pénalité. » Mais cette décision, intéressante en ce sens surtout qu'elle prouve déjà chez le juge la préoccupation et l'embarras de concilier la justice et la doctrine de l'Administration, équivalait ou à peu près à l'annulation de l'art. 5 de la loi de ventôse ; elle ne fit pas école ; et la lutte s'ouvrit entre la Régie et les contribuables sur le terrain intégral des lois de frimaire et de ventôse. Suite. — Des adjudications judiciaires.— Cette lutte commença sur la question des adjudications judiciaires : là, en effet, le droit d'expertise parut plus tôt et plus évidemment abusif. Pour soutenir sa prétention, la Régie raisonnait ainsi : « La loi du 22 frimaire an VII n'a établi aucune distinction entre les ventes volontaires et les ventes forcées, ni entre les ventes de gré à gré et celles qui ont lieu avec plus ou moins de publicité. Or, comme il n'est pas permis de distinguer là où la loi