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la transmission de la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d’État ou à la Cour de cassation. Il est procédé à cette transmission si les conditions suivantes sont remplies : « 1° La disposition contestée est applicable au litige ou à la procédure, ou constitue le fondement des poursuites ; « 2° Elle n’a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances ; « 3° La question n'est pas dépourvue de caractère sérieux. » Le mémoire présenté au nom de M. C. soulève l’inconstitutionnalité de l’article 60-XI de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 : la condition qu’une disposition législative soit contestée est ainsi remplie de même que celle relative à son applicabilité au litige, les dispositions en cause constituant, sous réserve des commentaires apportés infra (point 3), le fondement des poursuites en matière de gestion de fait. Le deuxième critère fixé par l’article 23-2 impose que la disposition n’ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil : l’article 60 de la loi du 23 février 1963 ne figure pas au répertoire des dispositions déclarées conformes à la Constitution mis à disposition par le Conseil constitutionnel. 3. Sur le fond Dans l’hypothèse où la Cour jugerait la question du comptable recevable, elle devrait encore en subordonner la transmission au Conseil d’État à la constatation qu’elle « n’est pas dépourvue de caractère sérieux ». En effet, s’il n’appartient pas au juge de l’instance de se prononcer au fond, il doit néanmoins, pour se forger une opinion raisonnée, examiner les normes constitutionnelles invoquées à l’appui de la QPC. Le ministère public est d’avis que si la Cour conclut à l’existence d’au moins un moyen sérieux, ce constat devrait la conduire à renvoyer l’ensemble des griefs invoqués, quand bien même certains d’entre eux s’avéreraient manifestement infondés. 3.1 Les normes constitutionnelles invoquées En l’espèce, deux normes sont invoquées : le requérant soutient que l’article 60-IX est contraire « à l’objectif de valeur constitutionnelle d’intelligibilité et d’accessibilité
des dispositions déclarées conformes à la Constitution mis à disposition par le Conseil constitutionnel. 3. Sur le fond Dans l’hypothèse où la Cour jugerait la question du comptable recevable, elle devrait encore en subordonner la transmission au Conseil d’État à la constatation qu’elle « n’est pas dépourvue de caractère sérieux ». En effet, s’il n’appartient pas au juge de l’instance de se prononcer au fond, il doit néanmoins, pour se forger une opinion raisonnée, examiner les normes constitutionnelles invoquées à l’appui de la QPC. Le ministère public est d’avis que si la Cour conclut à l’existence d’au moins un moyen sérieux, ce constat devrait la conduire à renvoyer l’ensemble des griefs invoqués, quand bien même certains d’entre eux s’avéreraient manifestement infondés. 3.1 Les normes constitutionnelles invoquées En l’espèce, deux normes sont invoquées : le requérant soutient que l’article 60-IX est contraire « à l’objectif de valeur constitutionnelle d’intelligibilité et d’accessibilité de la loi » d’une part et « au principe de nécessité et de proportionnalité des peines issu de l’article 8 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen », d’autre part. En premier lieu, comme le souligne le rapport, se pose la question de savoir si les objectifs à valeur constitutionnelle (OVC) constituent des « droits et libertés » au sens de l’article 61-1 de la Constitution. L’analyse développée par M. Marc Guillaume (déjà cité) fournit un premier élément de réponse : il rappelle que « les OVC ne sont pas des droits subjectifs comme les principes de valeur constitutionnelle. Ils ne sont pas d’application directe. Ils ne s’adressent pas aux individus mais au législateur pour lequel ils constituent des obligations de moyens et non de résultat. Il reviendra au Conseil constitutionnel de juger si un OVC est un « droit » ou une « liberté » au sens de l’article 61-1. (...) Il ne pourra s’agir que d’une réponse au cas par cas, OVC par OVC ». S’agissant plus particulièrement de l’OVC invoqué par M. C., M. Guillaume précise « il est probable, par exemple, que l’accessibilité et l’intelligibilité du droit ne constituent pas un «
objectifs à valeur constitutionnelle (OVC) constituent des « droits et libertés » au sens de l’article 61-1 de la Constitution. L’analyse développée par M. Marc Guillaume (déjà cité) fournit un premier élément de réponse : il rappelle que « les OVC ne sont pas des droits subjectifs comme les principes de valeur constitutionnelle. Ils ne sont pas d’application directe. Ils ne s’adressent pas aux individus mais au législateur pour lequel ils constituent des obligations de moyens et non de résultat. Il reviendra au Conseil constitutionnel de juger si un OVC est un « droit » ou une « liberté » au sens de l’article 61-1. (...) Il ne pourra s’agir que d’une réponse au cas par cas, OVC par OVC ». S’agissant plus particulièrement de l’OVC invoqué par M. C., M. Guillaume précise « il est probable, par exemple, que l’accessibilité et l’intelligibilité du droit ne constituent pas un « droit » ou une « liberté » au sens de l’article 61-1 ». Une première décision du Conseil constitutionnel (Décision n° 2010-4/17 QPC du 22 juillet 2010, M. Alain C. et autre [Indemnité temporaire de retraite outremer]) est venue conforter cette analyse : il a en effet considéré « que, si l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi, qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, impose au législateur d'adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques, sa méconnaissance ne peut, en elle-même, être invoquée à l'appui d'une question prioritaire de constitutionnalité sur le fondement de l'article 61-1 de la Constitution ». Comme le propose le rapporteur, le ministère public est d'avis que la Cour devra se référer à cette position du Conseil. Par ailleurs, le principe de nécessité des peines consacré par l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 est au nombre des droits et libertés que la Constitution garantit et, par suite, peut être invoqué à l'appui d'une QPC (2010-66 QPC, 26 novembre 2010, cons. 4). La Cour devra donc en prendre acte,
si l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi, qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, impose au législateur d'adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques, sa méconnaissance ne peut, en elle-même, être invoquée à l'appui d'une question prioritaire de constitutionnalité sur le fondement de l'article 61-1 de la Constitution ». Comme le propose le rapporteur, le ministère public est d'avis que la Cour devra se référer à cette position du Conseil. Par ailleurs, le principe de nécessité des peines consacré par l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 est au nombre des droits et libertés que la Constitution garantit et, par suite, peut être invoqué à l'appui d'une QPC (2010-66 QPC, 26 novembre 2010, cons. 4). La Cour devra donc en prendre acte, même si, au stade de la déclaration de gestion de fait, dont sont seules saisies les chambres réunies, le juge des comptes ne prononce ni peine ni sanction. 3.2 Sur les motifs invoqués Bien qu'il ait été considéré que l'accessibilité et l'intelligibilité du droit ne constituent pas un « droit » ou une « liberté » au sens de l'article 61 -1, les arguments visant à établir la méconnaissance de cet objectif peuvent être évoqués rapidement. Ils reposent principalement sur l'assimilation de la situation des comptables de fait à celle des comptables patents, impliquant que les premiers sont dans « l'ignorance » de leurs obligations avant leur mise en cause, et sur le caractère rétroactif de la qualification de comptable de fait assimilable, selon le requérant, à « une fiction juridique ». Comme le souligne le rapporteur, le raisonnement repose en grande partie sur une interprétation erronée des dispositions de l'article 60-XI. Il méconnaît surtout le principe fondamental sur lequel repose la procédure de gestion de fait, celui de la séparation des ordonnateurs et des comptables publics qui réserve de manière exclusive à ces derniers l'encaissement des recettes, le paiement des dépenses et la conservation des fonds et valeurs (article
» ou une « liberté » au sens de l'article 61 -1, les arguments visant à établir la méconnaissance de cet objectif peuvent être évoqués rapidement. Ils reposent principalement sur l'assimilation de la situation des comptables de fait à celle des comptables patents, impliquant que les premiers sont dans « l'ignorance » de leurs obligations avant leur mise en cause, et sur le caractère rétroactif de la qualification de comptable de fait assimilable, selon le requérant, à « une fiction juridique ». Comme le souligne le rapporteur, le raisonnement repose en grande partie sur une interprétation erronée des dispositions de l'article 60-XI. Il méconnaît surtout le principe fondamental sur lequel repose la procédure de gestion de fait, celui de la séparation des ordonnateurs et des comptables publics qui réserve de manière exclusive à ces derniers l'encaissement des recettes, le paiement des dépenses et la conservation des fonds et valeurs (article 11 du décret de 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique). C'est le constat de la violation de ce principe et donc de l'existence d'opérations irrégulières qui ouvre la procédure, par la « déclaration de gestion de fait ». Il ne s'agit donc pas d'une fiction, comme le soutient le conseil de M. C., mais bien d'une situation objective, dont la reconnaissance ne peut qu'être préalable ou concomitante à la mise en cause des personnes ayant pris part à ces opérations irrégulières. La procédure de gestion de fait, souvent qualifiée de gestion occulte, a pour objet le rétablissement des formes comptables : comme le souligne le rapporteur, la rétroactivité ne porte pas sur la qualification, mais sur les faits et leurs conséquences pour leurs auteurs. Quant à soutenir que le comptable de fait, « ignorant » des obligations qui vont peser sur lui en raison des opérations irrégulières auxquelles il a pris part, est dans l'impossibilité de « se préparer », ce raisonnement est manifestement infondé. L'inintelligibilité de la loi ne peut se déduire de l'ignorance par l'auteur d'opérations irrégulières de dispositions législatives comme celle de l'article 60, au demeurant claires : ingérence dans le maniement des fonds normalement
le conseil de M. C., mais bien d'une situation objective, dont la reconnaissance ne peut qu'être préalable ou concomitante à la mise en cause des personnes ayant pris part à ces opérations irrégulières. La procédure de gestion de fait, souvent qualifiée de gestion occulte, a pour objet le rétablissement des formes comptables : comme le souligne le rapporteur, la rétroactivité ne porte pas sur la qualification, mais sur les faits et leurs conséquences pour leurs auteurs. Quant à soutenir que le comptable de fait, « ignorant » des obligations qui vont peser sur lui en raison des opérations irrégulières auxquelles il a pris part, est dans l'impossibilité de « se préparer », ce raisonnement est manifestement infondé. L'inintelligibilité de la loi ne peut se déduire de l'ignorance par l'auteur d'opérations irrégulières de dispositions législatives comme celle de l'article 60, au demeurant claires : ingérence dans le maniement des fonds normalement destinés à une caisse publique, obligation de rendre compte au juge financier de l'emploi des fonds ou valeurs irrégulièrement détenues ou maniées selon les mêmes règles et responsabilités que les gestions régulières. Le requérant invoque par ailleurs plusieurs griefs visant à établir le caractère disproportional des sanctions attachées à la procédure de gestion de fait. Comme le relève le rapporteur, il fait à cette occasion l'amalgame entre plusieurs notions, l'obligation de rendre un compte, la mise en dédit éventuelle du comptable de fait et l'amende, seule cette dernière ayant, selon la jurisprudence, le caractère d'une sanction. Au surplus, en invoquant ces éléments de la procédure de gestion de fait, le requérant anticipe sur les phases ultérieures de la procédure, la Cour n'étant pour le moment saisie que de la déclaration de la gestion de fait. Toutefois, ainsi qu'il a été précédemment indiqué, il est proposé de faire masse des moyens présentés par le requérant, sans exclure ceux qui ne paraîtraient pas répondre aux critères de la loi organique. Cour des comptes. Chambres réunies, arrêt n° 61039, 5 mai 2011, Agence régionale de l'hospitalisation de Picardie Procédure ; arrêt rendu après cassation ; procédure applicable (loi du 28 oct. 2008) ;
procédure de gestion de fait. Comme le relève le rapporteur, il fait à cette occasion l'amalgame entre plusieurs notions, l'obligation de rendre un compte, la mise en dédit éventuelle du comptable de fait et l'amende, seule cette dernière ayant, selon la jurisprudence, le caractère d'une sanction. Au surplus, en invoquant ces éléments de la procédure de gestion de fait, le requérant anticipe sur les phases ultérieures de la procédure, la Cour n'étant pour le moment saisie que de la déclaration de la gestion de fait. Toutefois, ainsi qu'il a été précédemment indiqué, il est proposé de faire masse des moyens présentés par le requérant, sans exclure ceux qui ne paraîtraient pas répondre aux critères de la loi organique. Cour des comptes. Chambres réunies, arrêt n° 61039, 5 mai 2011, Agence régionale de l'hospitalisation de Picardie Procédure ; arrêt rendu après cassation ; procédure applicable (loi du 28 oct. 2008) ; participation du rapporteur au délibéré ; délai raisonnable de jugement. Gestion patente ; dépenses ; caractère public de la dépense ; contrôle de l'exacte imputation ; qualité de l'ordonnateur. D'un point de vue procédural, l'arrêt ici commenté a été rendu suite à la cassation par le Conseil d’État (CE, 21 octobre 2009, n° 306360 : RFDA 2010. 822) de l'arrêt définitif rendu par la Cour des comptes le 23 avril 2007 (n° 48443 : La Revue du Trésor 2008. 772). L'arrêt rendu par le Conseil d’État devait conduire la Cour à reprendre l'affaire en l'état où l'avait laissée la dernière décision non annulée, à savoir au stade de l'arrêt provisoire rendu le 5 juillet 2004. Mais ce dernier arrêt présente la particularité d'avoir été rendu en présence du rapporteur. Or depuis son arrêt Commune de Propriano (Ch. Réunies, 6 décembre 2006 : Rec. C. comptes 2007, p. 3 ; AJDA 2007. 1351 ; La Revue du Trésor 2007. 820), la Cour des comptes considère que la participation du rapporteur au délibéré vicie la composition de la formation de jugement. En effet, depuis l’arrêt de la Cour européenne des droits de l’Homme Martinie contre France du 12 avril 2006, l'instruction du
octobre 2009, n° 306360 : RFDA 2010. 822) de l'arrêt définitif rendu par la Cour des comptes le 23 avril 2007 (n° 48443 : La Revue du Trésor 2008. 772). L'arrêt rendu par le Conseil d’État devait conduire la Cour à reprendre l'affaire en l'état où l'avait laissée la dernière décision non annulée, à savoir au stade de l'arrêt provisoire rendu le 5 juillet 2004. Mais ce dernier arrêt présente la particularité d'avoir été rendu en présence du rapporteur. Or depuis son arrêt Commune de Propriano (Ch. Réunies, 6 décembre 2006 : Rec. C. comptes 2007, p. 3 ; AJDA 2007. 1351 ; La Revue du Trésor 2007. 820), la Cour des comptes considère que la participation du rapporteur au délibéré vicie la composition de la formation de jugement. En effet, depuis l’arrêt de la Cour européenne des droits de l’Homme Martinie contre France du 12 avril 2006, l'instruction du Premier président n° 610 du 16 mai 2006 transmise aux présidents des chambres régionales et territoriales des comptes en vue de l’adoption de règles de procédure harmonisées pour l’ensemble des juridictions financières, prévoit expressément l’exclusion du rapporteur du délibéré dès la phase provisoire de la mise en jeu de la responsabilité des comptables publics. Dans la mise en œuvre des principes posés par cet arrêt de la CEDH, la Cour a progressivement précisé le sens à leur donner à l’égard des différentes phases de jugement des comptes du comptable public. Dans l’arrêt du 19 octobre 2006, Centre régional de documentation pédagogique de l’académie de Lyon, la Cour a jugé que le rapporteur, en première instance, ayant la charge principale de prendre toutes mesures d'instruction utiles pour éclairer et permettre le jugement des comptes, cette fonction était par nature susceptible de forger un préjugé viciant le jugement définitif, si le rapporteur participait au délibéré [La Revue du Trésor 2007. 506 ; RFDA 2007. 861). Ce moyen a été reconnu comme étant d’ordre public (C. comptes, 19 juillet 2007, Centre hospitalier de Sélestat, n° 48954 : La Revue du Trésor 2008. 781). Et en faisant usage du pluriel dans la motivation précisant
responsabilité des comptables publics. Dans la mise en œuvre des principes posés par cet arrêt de la CEDH, la Cour a progressivement précisé le sens à leur donner à l’égard des différentes phases de jugement des comptes du comptable public. Dans l’arrêt du 19 octobre 2006, Centre régional de documentation pédagogique de l’académie de Lyon, la Cour a jugé que le rapporteur, en première instance, ayant la charge principale de prendre toutes mesures d'instruction utiles pour éclairer et permettre le jugement des comptes, cette fonction était par nature susceptible de forger un préjugé viciant le jugement définitif, si le rapporteur participait au délibéré [La Revue du Trésor 2007. 506 ; RFDA 2007. 861). Ce moyen a été reconnu comme étant d’ordre public (C. comptes, 19 juillet 2007, Centre hospitalier de Sélestat, n° 48954 : La Revue du Trésor 2008. 781). Et en faisant usage du pluriel dans la motivation précisant que le principe d’impartialité applicable à toutes les juridictions administratives faisant obstacle à ce que le rapporteur participe aux délibérés portant sur les propositions contenues dans son rapport, il faut comprendre que ce moyen ne doit pas être relevé qu’à la seule occasion de la phase définitive du jugement. La procédure de jugement des comptes du comptable public est une procédure unique qui comprend des phases successives. Le vice qui atteint l’une des phases vicie nécessairement l’ensemble de la procédure. Du législateur, il incombe au Conseil constitutionnel de s’assurer de l’absence de disproportion manifeste entre l’infraction et la peine encourue. C’est pourquoi, le ministère public est d’avis avec le rapporteur, qu’il n’appartient pas au juge « à quo » de se livrer, à ce stade, à une appréciation au fond de la conformité de la procédure de gestion de fait à la norme constitutionnelle invoquée. La Cour pourrait dès lors reconnaître que la question prioritaire soulevée devant elle présente un caractère sérieux. Il résulte de ce qui précède que le ministère public conclut à la recevabilité de la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par M. C. et est d’avis que la Cour devrait décider de la transmettre au Conseil d’État.
procédure de jugement des comptes du comptable public est une procédure unique qui comprend des phases successives. Le vice qui atteint l’une des phases vicie nécessairement l’ensemble de la procédure. Du législateur, il incombe au Conseil constitutionnel de s’assurer de l’absence de disproportion manifeste entre l’infraction et la peine encourue. C’est pourquoi, le ministère public est d’avis avec le rapporteur, qu’il n’appartient pas au juge « à quo » de se livrer, à ce stade, à une appréciation au fond de la conformité de la procédure de gestion de fait à la norme constitutionnelle invoquée. La Cour pourrait dès lors reconnaître que la question prioritaire soulevée devant elle présente un caractère sérieux. Il résulte de ce qui précède que le ministère public conclut à la recevabilité de la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par M. C. et est d’avis que la Cour devrait décider de la transmettre au Conseil d’État. En l’espèce, la cassation opérée par le Conseil d’État conduisait à reprendre l’affaire au stade de l’arrêt provisoire délibéré en présence du rapporteur selon la procédure alors applicable. Mais, parce la Cour des comptes n’a pas compétence pour prononcer l’annulation des arrêts provisoires qu’elle a rendus (C. comptes, 21 septembre 2009, Société de mathématiques appliquées et de sciences humaines : Gestion et fin. publ. 2010. 660), les conclusions tendant à contester la participation du rapporteur au délibéré ne pouvaient qu’être rejetées. Nous avons déjà pu déplorer cette orientation jurisprudentielle en estimant que l’irrégularité de la composition de la formation de jugement frappe toutes les interventions de la juridiction, y compris les arrêts provisoires antérieurement rendus et affectés du même vice de partialité. Comment dès lors considérer qu’un arrêt provisoire puisse constituer le fondement de la procédure reprise après cassation ? (C. comptes, 15 juillet 2009, Association des Amis de Méru : Gestion et fin. publ. 2010. 466 et particulièrement nos obs. sous C. comptes, 21 septembre 2009, Société de mathématiques appliquées et de sciences humaines : Gestion et fin. publ. 2010. 660). D’autant que, s’agissant des chambres régionales des comptes et alors même que de la même manière, leurs jugements
2009, Société de mathématiques appliquées et de sciences humaines : Gestion et fin. publ. 2010. 660), les conclusions tendant à contester la participation du rapporteur au délibéré ne pouvaient qu’être rejetées. Nous avons déjà pu déplorer cette orientation jurisprudentielle en estimant que l’irrégularité de la composition de la formation de jugement frappe toutes les interventions de la juridiction, y compris les arrêts provisoires antérieurement rendus et affectés du même vice de partialité. Comment dès lors considérer qu’un arrêt provisoire puisse constituer le fondement de la procédure reprise après cassation ? (C. comptes, 15 juillet 2009, Association des Amis de Méru : Gestion et fin. publ. 2010. 466 et particulièrement nos obs. sous C. comptes, 21 septembre 2009, Société de mathématiques appliquées et de sciences humaines : Gestion et fin. publ. 2010. 660). D’autant que, s’agissant des chambres régionales des comptes et alors même que de la même manière, leurs jugements provisoires ne sont pas susceptibles de recours, la Cour des comptes n’a pas hésité à considérer que le principe d’impartialité applicable à toutes les juridictions administratives faisant obstacle à ce que le rapporteur participe au délibéré, il convenait d’annuler les jugements provisoires, ceux-ci ne pouvant fonder la poursuite de la procédure (C. comptes, 15 juillet 2009, Communes et établissements de la réunion de Bourg-Madame : Gestion et fin. publ. 2010.671. C. comptes, 6 mai 2010, Collège Jean Nicoli de Propriano, n° 57761 : Gestion et fin. publ. 2011. 364. C. comptes, 6 mai 2010, Commune de Noisy-le-Grand Association Centre culturel Michel Simon, n° 57802 : Gestion et fin. publ. 2011. 530). Nous avions alors salué cette solution audacieuse conduisant à revenir sur un principe jurisprudentiel pourtant clairement établi. Point d’audace en l’espèce mais une valeur refuge : l’impossibilité pour la Cour des comptes de prononcer l’annulation des arrêts provisoires qu’elle a elle-même rendus. Une position qui présentait un avantage certain pour le juge des comptes, celui d’interrompre le délai de prescription. Tandis qu’à l’occasion de sa jurisprudence concernant les chambres régionales des comptes, la Cour des comptes, tirant les conséquences de l’annulation de l’ensemble de la procédure, en avait déduit