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JOUYET OSEO : bilan 2011 et perspectives François DROUIN L'assurance française dans la crise : une grande résistance au bénéfice de l'économie, des défis à relever Jean-François LEQUOY Gestion et organisation administrative La conduite par l'Etat de la décentralisation Danièle LAMARQUE Quelles normes et quels outils pour la qualité de l'audit et des comptes publics Marine PORTAL Actualité de la politique immobilière Daniel DUBOST Les concours unifiés de la DGFiP Bernard HOUTEER Finances publiques L'activité juridictionnelle de la Cour des comptes en 2011 Stéphanie DAMAREY CPPAP n° 0213T 82762 Conception et mise en page : Feuilles de style Impression : neotypo N° imprimeur : 201205.0070 Dépôt légal Juillet 2012 Tirage : 3650 exemplaires Éditeur : Sari Les Éditions Gestion et Finances Publiques La Revue au capital de 25 000 € Abonnements Métropole: 150€ (TTC) DOM: 180€ (TTC) TOM et étranger : 200 € (TTC) Abonnements souscrits à titre personnel par les agents DGFIP et par les étudiants : 97 € L'abonnement part du 1er janvier de chaque année. En 2012, seul le numéro d'Août-Septembre sera jumelé Prix du numéro : 15 € Les articles publiés dans La Revue n'engagent que la responsabilité de leurs auteurs. © Aux termes du Code de la propriété intellectuelle, toute reproduction ou représentation, intégrale ou partielle, de la présente publication, par quelque procédé que ce soit, sans consentement de l'auteur ou de ses ayants droit ou ayants cause, est illicite et constitue une contrefaçon sanctionnée par les articles L.335-2 et suivants du CPI. Gestion & Finances Publiques contribue au respect de l'environnement en choisissant du papier PEFC et en confiant la réalisation de cette revue à un imprimeur labellisé Imprim'vert et certifié ISO 14001. Fiscalité La facturation électronique Olivier SIVIEUDE / Christian BORIE — Vers un renouveau de l'assistance administrative en matière fiscale Thierry LAMBERT — L'institutionnalisation de l'évaluation des politiques fiscales dans l'espace UEMOA : espoirs et contraintes Seni OUEDRAOGO Hôpitaux La consolidation du positionnement du comptable public dans le secteur sanitaire. Thomas FOURGEOT Collectivités locales Synthèse des jugements et avis de CRC (2011-2012) Jean-Luc GIRARDI / Louis RENOUARD / Pierre ROCCA de jurisprudence
de la propriété intellectuelle, toute reproduction ou représentation, intégrale ou partielle, de la présente publication, par quelque procédé que ce soit, sans consentement de l'auteur ou de ses ayants droit ou ayants cause, est illicite et constitue une contrefaçon sanctionnée par les articles L.335-2 et suivants du CPI. Gestion & Finances Publiques contribue au respect de l'environnement en choisissant du papier PEFC et en confiant la réalisation de cette revue à un imprimeur labellisé Imprim'vert et certifié ISO 14001. Fiscalité La facturation électronique Olivier SIVIEUDE / Christian BORIE — Vers un renouveau de l'assistance administrative en matière fiscale Thierry LAMBERT — L'institutionnalisation de l'évaluation des politiques fiscales dans l'espace UEMOA : espoirs et contraintes Seni OUEDRAOGO Hôpitaux La consolidation du positionnement du comptable public dans le secteur sanitaire. Thomas FOURGEOT Collectivités locales Synthèse des jugements et avis de CRC (2011-2012) Jean-Luc GIRARDI / Louis RENOUARD / Pierre ROCCA de jurisprudence administrative Jean-Luc PISSALOUX Chronicale de jurisprudence financière — La Cour des comptes Stéphanie DAMAREY / Michel LASCOMBE / Xavier VANDENDRIESSCHE La Revue n° 7-July2012 ÉCONOMIES — Quel est maintenant la situation en matière de régulation financière ? Jean Pierre JOUYET — OSEO : résultats pour 2011 et perspectives de l'année à venir François DROUIN — Comment sont les entreprises françaises s'appropriant de la crise : une résistance ferme pour un bénéfice économique global et les défis à affronter Jean-François LEQUOY Administration et organisation 15 — Décentralisation gouvernementale 15 Danièle LAMARQUE — Quels sont les standards et les outils à référencer assurant une propreteur réliabilité des contrôles et des comptes publics ? 20 Marine PORTAL — Politique immobilière actualités 26 Daniel DUBOST — Concours unifiés d'entrée de l'ENS 29 Bernard HOUTEER Finances publiques 32 L'activité juridictionnelle de la Cour des Comptes durant 2011 32 Stéphanie DAMAREY Fiscalité 38 — Facturation électronique 38 Olivier SIVIDE / Christian BORIE Reventant à une nouvelle forme d'assistance pour les taxes concernées Thierry LAMBERT Institutionalisation des politiques fiscales dans l'UEMOA région : attentes et restrictions 47 ■ Seni OUEDRAOGO HOSPITALS 54 — Position du contrôle des paiements dans le secteur de la santé 54 Thomas FOURGEOT
à venir François DROUIN — Comment sont les entreprises françaises s'appropriant de la crise : une résistance ferme pour un bénéfice économique global et les défis à affronter Jean-François LEQUOY Administration et organisation 15 — Décentralisation gouvernementale 15 Danièle LAMARQUE — Quels sont les standards et les outils à référencer assurant une propreteur réliabilité des contrôles et des comptes publics ? 20 Marine PORTAL — Politique immobilière actualités 26 Daniel DUBOST — Concours unifiés d'entrée de l'ENS 29 Bernard HOUTEER Finances publiques 32 L'activité juridictionnelle de la Cour des Comptes durant 2011 32 Stéphanie DAMAREY Fiscalité 38 — Facturation électronique 38 Olivier SIVIDE / Christian BORIE Reventant à une nouvelle forme d'assistance pour les taxes concernées Thierry LAMBERT Institutionalisation des politiques fiscales dans l'UEMOA région : attentes et restrictions 47 ■ Seni OUEDRAOGO HOSPITALS 54 — Position du contrôle des paiements dans le secteur de la santé 54 Thomas FOURGEOT Collectivités 64 Évaluations de la CRC et avis sommaires (2011-2012) 64 Jean-Luc GIRARDI / Louis RENOUARD / Pierre ROCCA Évolutions administratives Jean-Luc PISSALOUX Évolutions financières — La Cour des comptes 76 Stéphanie DAMAREY / Michel LASCOMBE / Xavier VANDENDRIESSCHE Jean-Pierre JOUYET Président de l'Autorité des marchés financiers « Où en est-on en matière de régulation financière ? » Nous traversons une crise grave, économique et financière mais qui ne peut se réduire à une somme de dysfonctionnements techniques et de déséquilibres conjoncturels. Cette crise, dont les autres facettes sont sociales, écologiques, et éthiques, est avant tout anthropologique parce qu'elle met en cause la manière dont l'homme est pris en considération. Face à cette crise, l'initiative apparaît plus que jamais nécessaire. Mais que serait l'initiative sans finalité réfléchie ? Car sans une bonne compréhension du monde que nous voulons, sans aspiration à un développement plus juste et harmonieux, nous avons, somme toute, la finance que nous méritons. Nous ne pourrons freiner les errements actuels et sans doute futurs que si nous comprenons la logique économique qui sous-tend le monde d'aujourd'hui. Les mécanismes financiers ne relèvent ni de lois intangibles, ni du simple bon sens gestionnaire. L'ordre ou le désordre des marchés
est-on en matière de régulation financière ? » Nous traversons une crise grave, économique et financière mais qui ne peut se réduire à une somme de dysfonctionnements techniques et de déséquilibres conjoncturels. Cette crise, dont les autres facettes sont sociales, écologiques, et éthiques, est avant tout anthropologique parce qu'elle met en cause la manière dont l'homme est pris en considération. Face à cette crise, l'initiative apparaît plus que jamais nécessaire. Mais que serait l'initiative sans finalité réfléchie ? Car sans une bonne compréhension du monde que nous voulons, sans aspiration à un développement plus juste et harmonieux, nous avons, somme toute, la finance que nous méritons. Nous ne pourrons freiner les errements actuels et sans doute futurs que si nous comprenons la logique économique qui sous-tend le monde d'aujourd'hui. Les mécanismes financiers ne relèvent ni de lois intangibles, ni du simple bon sens gestionnaire. L'ordre ou le désordre des marchés relève d'institutions que nous pouvons contribuer à transformer ou à réformer. Il n'est point de réformes possibles sans vision du bien commun, de la solidarité qu'elle implique mais aussi sans engagement de tous : citoyens, acteurs économiques et responsables politiques. Dès lors, trois questions se posent : que maîtriser ? Comment maîtriser ? Au nom de quoi maîtriser ? 1 Pour maîtriser ce nouvel environnement, il faut d'abord poser un diagnostic exact des désordres actuels. La crise révèle la conjonction d'une excessive financiarisation de l'économie, d'un découplage entre l'économie réelle et une sphère financière et d'une explosion des dettes privées et publiques. On assiste depuis vingt ans à un développement de fonds dans des proportions tout à fait extraordinaires liées, en partie, à une trop grande abondance des liquidités. Cette nouvelle finance s'est, en outre, construite autour de marchés de moins en moins transparents. Elle a assuré aux opérateurs, parfois réglementés, le plus souvent, non réglementés, des rendements élevés. Le profit financier est d'autant plus important que l'opacité est grande. C'est là pour les autorités publiques le principal défi. En effet, alors que le capitalisme n'est qu'exigence de transparence sur les salaires, sur le coût du travail, sur les performances
Comment maîtriser ? Au nom de quoi maîtriser ? 1 Pour maîtriser ce nouvel environnement, il faut d'abord poser un diagnostic exact des désordres actuels. La crise révèle la conjonction d'une excessive financiarisation de l'économie, d'un découplage entre l'économie réelle et une sphère financière et d'une explosion des dettes privées et publiques. On assiste depuis vingt ans à un développement de fonds dans des proportions tout à fait extraordinaires liées, en partie, à une trop grande abondance des liquidités. Cette nouvelle finance s'est, en outre, construite autour de marchés de moins en moins transparents. Elle a assuré aux opérateurs, parfois réglementés, le plus souvent, non réglementés, des rendements élevés. Le profit financier est d'autant plus important que l'opacité est grande. C'est là pour les autorités publiques le principal défi. En effet, alors que le capitalisme n'est qu'exigence de transparence sur les salaires, sur le coût du travail, sur les performances du service public, jamais le capitalisme financier n'a été aussi opaque, aussi impénétrable : les salles de marché et les fonds sont les véritables « sociétés secrètes du XXIe siècle ». Bien sûr, il ne faut pas avoir une vision simpliste des marchés. Pour ma part, j'en viens à penser que s'il faut de plus en plus d'argent pour faire fonctionner l'économie, l'apport des marchés financiers à l'économie dite réelle est décroissant depuis plusieurs années ; la primauté du financier a conduit à des erreurs de perspective, détournant l'économie de son essence : celle d'assurer, avec le souci d'une constante amélioration, le meilleur pour l'être humain à tout le moins au plan quotidien. Du diagnostic ainsi posé, trois constats se dégagent : 1) Premier constat : ces dérèglements ont conduit à mettre sous la tutelle des marchés et l'économie et la politique. La leçon de ces dernières années est qu'il y a désormais une rupture entre l'ordre démocratique et la puissance des marchés alors que, dans l'histoire, démocratie et économie de marché et d'échanges sont toujours allées de pair. Gestion &amp; Finances Publiques N° 7 Juillet 2012 3 Désormais, les entreprises vivent au rythme des cours de bourse et sous
que s'il faut de plus en plus d'argent pour faire fonctionner l'économie, l'apport des marchés financiers à l'économie dite réelle est décroissant depuis plusieurs années ; la primauté du financier a conduit à des erreurs de perspective, détournant l'économie de son essence : celle d'assurer, avec le souci d'une constante amélioration, le meilleur pour l'être humain à tout le moins au plan quotidien. Du diagnostic ainsi posé, trois constats se dégagent : 1) Premier constat : ces dérèglements ont conduit à mettre sous la tutelle des marchés et l'économie et la politique. La leçon de ces dernières années est qu'il y a désormais une rupture entre l'ordre démocratique et la puissance des marchés alors que, dans l'histoire, démocratie et économie de marché et d'échanges sont toujours allées de pair. Gestion &amp; Finances Publiques N° 7 Juillet 2012 3 Désormais, les entreprises vivent au rythme des cours de bourse et sous la pression de la rentabilité attendue par les actionnaires, conduisant à des choix stratégiques souvent sans lien avec la recherche d'une performance de moyen terme. Plus grave, les États sont de plus en plus sous la tutelle des marchés, comme le montre la dégradation plus fréquente de leur notation. Il faut sans cesse répondre aux attentes des marchés, les rassurer. Or, ni le temps de l'entreprise ni le temps de la démocratie ne sont ceux des marchés : l'entreprise a besoin d'investisseurs de long terme acceptant le risque ; les processus démocratiques sont par essence longs, tandis que la finance réclame des engagements immédiats et lisibles. Le danger réside dans la possible déconnexion entre le champ d'action national des autorités publiques et la dimension globale des marchés et de l'économie. On peut comprendre, dans ces conditions, la défiance, voire l'indignation des citoyens, car il y a bien une perte de contrôle, une perte de repères politiques face à des marchés qui ne remplissent plus leur fonction première : le financement d'une économie durable. On est ainsi entré dans une économie de marché où nous observons des écarts considérables et croissants entre les rémunérations du travail et du capital ; où
faut sans cesse répondre aux attentes des marchés, les rassurer. Or, ni le temps de l'entreprise ni le temps de la démocratie ne sont ceux des marchés : l'entreprise a besoin d'investisseurs de long terme acceptant le risque ; les processus démocratiques sont par essence longs, tandis que la finance réclame des engagements immédiats et lisibles. Le danger réside dans la possible déconnexion entre le champ d'action national des autorités publiques et la dimension globale des marchés et de l'économie. On peut comprendre, dans ces conditions, la défiance, voire l'indignation des citoyens, car il y a bien une perte de contrôle, une perte de repères politiques face à des marchés qui ne remplissent plus leur fonction première : le financement d'une économie durable. On est ainsi entré dans une économie de marché où nous observons des écarts considérables et croissants entre les rémunérations du travail et du capital ; où nous constatons des écarts plus importants entre les rémunérations du capital financier et du capital de l'entreprise ; où nous enregistrons des différences de rendements entre les institutions financières régulées telles les banques et les structures non régulées telles les fonds. D’où l'importance de bien définir l'espace de la régulation, de l'étendre à tous les acteurs financiers avant de la faire supporter par quelques-uns, fussent les plus importants. C'est toute la problématique de la réglementation qui pèse sur les banques alors que la finance de l'ombre ne cesse de prospérer. 2) Second constat : cette situation a conduit à déliter nos sociétés. Cela se traduit, d'une part, par un accroissement important des écarts de richesses principalement constaté dans les pays anglo-saxons, d’autre part l'émergence d'une certaine élite financière qui délocalise ses activités au gré des avantages fiscaux et règlementaires procurés par tel ou tel pays. Si l'on n'y prend garde, ce phénomène pourrait ébranler nos démocraties : d'une part, comme Pierre Rosanvallon le souligne, nous voyons bien que certaines élites sont tentées de « faire sécession » par rapport au peuple ; d'autre part, je crois que l'équilibre de la société exige la correction des écarts disproportionnés de richesses. 3)
de l'étendre à tous les acteurs financiers avant de la faire supporter par quelques-uns, fussent les plus importants. C'est toute la problématique de la réglementation qui pèse sur les banques alors que la finance de l'ombre ne cesse de prospérer. 2) Second constat : cette situation a conduit à déliter nos sociétés. Cela se traduit, d'une part, par un accroissement important des écarts de richesses principalement constaté dans les pays anglo-saxons, d’autre part l'émergence d'une certaine élite financière qui délocalise ses activités au gré des avantages fiscaux et règlementaires procurés par tel ou tel pays. Si l'on n'y prend garde, ce phénomène pourrait ébranler nos démocraties : d'une part, comme Pierre Rosanvallon le souligne, nous voyons bien que certaines élites sont tentées de « faire sécession » par rapport au peuple ; d'autre part, je crois que l'équilibre de la société exige la correction des écarts disproportionnés de richesses. 3) Troisième constat : cette globalisation des marchés s'est accompagnée d’une désintermédiation du financement de l'économie. Ce rôle prépondérant des marchés par rapport au système bancaire ou par rapport au crédit a profondément modifié les modes de financement économiques traditionnels français et européen et a conduit à une certaine déstructuration du tissu industriel. 4) Ainsi, tend à disparaître un modèle de transformation économique et financière qui avait assuré, depuis 1945, une certaine économie sociale de marché, marque de l'Europe. D’où les questions fondamentales adressées à l'Europe et sans réponse jusqu'à aujourd'hui : comment maintenir une véritable économie sociale de marché consubstantielle à la vision des pères fondateurs de l'Europe et surtout à l'adhésion citoyenne ? Comment retrouve-t-on des valeurs éthiques collectives et individuelles ? Le dérèglement financier que nous vivons n'étant que le reflet d'un vide éthique et du manque de solidarité collective. Il importe aujourd'hui d'adopter une attitude offensive visant à reprendre la main sur la régulation des marchés financiers. « Faites-moi de la bonne politique et je vous ferai de la bonne régulation » pour reprendre une phrase célèbre. La bonne politique, c'est celle qui pose des balises simples et stables, repérables et facilement contrôlables, c'est celle qui oriente,
tissu industriel. 4) Ainsi, tend à disparaître un modèle de transformation économique et financière qui avait assuré, depuis 1945, une certaine économie sociale de marché, marque de l'Europe. D’où les questions fondamentales adressées à l'Europe et sans réponse jusqu'à aujourd'hui : comment maintenir une véritable économie sociale de marché consubstantielle à la vision des pères fondateurs de l'Europe et surtout à l'adhésion citoyenne ? Comment retrouve-t-on des valeurs éthiques collectives et individuelles ? Le dérèglement financier que nous vivons n'étant que le reflet d'un vide éthique et du manque de solidarité collective. Il importe aujourd'hui d'adopter une attitude offensive visant à reprendre la main sur la régulation des marchés financiers. « Faites-moi de la bonne politique et je vous ferai de la bonne régulation » pour reprendre une phrase célèbre. La bonne politique, c'est celle qui pose des balises simples et stables, repérables et facilement contrôlables, c'est celle qui oriente, mais aussi permet l’application prompte et impartiale des décisions. C'est celle qui met la croissance et la discipline économique au cœur des priorités et ne se laisse pas fasciner par la puissance financière. C'est bien d'une bonne politique, d'une vision rigoureuse de l'équité dont nous avons besoin aujourd'hui pour résister à ce que d'aucuns qualifient de dictature de fait des marchés. À défaut, les citoyens en viendront à rejeter à la fois la finance dont l'utilité est indéniable, ceux qui la pratiquent, ceux qui l'organisent et la régulent qu'ils soient administrateurs ou politiques. Le Financial Times, peu suspect d'esprit critique à l'égard des marchés, proclame lui-même que le plus grand défi des démocraties modernes est de se protéger contre la captation du pouvoir par les détenteurs de richesse. Ainsi, la réponse n'est plus technique, mais éminemment politique. Nous devons retrouver une régulation qui assure une organisation transparente des marchés où se confrontent offres et demandes ; où la liquidité de l'économie est assurée ; où les risques sont assumés par ceux qui les prennent et sont traités de manière à ne pas contaminer l’ensemble du système économique, d'où l'importance de la mise en place de véritables chambres de compensation au
à ce que d'aucuns qualifient de dictature de fait des marchés. À défaut, les citoyens en viendront à rejeter à la fois la finance dont l'utilité est indéniable, ceux qui la pratiquent, ceux qui l'organisent et la régulent qu'ils soient administrateurs ou politiques. Le Financial Times, peu suspect d'esprit critique à l'égard des marchés, proclame lui-même que le plus grand défi des démocraties modernes est de se protéger contre la captation du pouvoir par les détenteurs de richesse. Ainsi, la réponse n'est plus technique, mais éminemment politique. Nous devons retrouver une régulation qui assure une organisation transparente des marchés où se confrontent offres et demandes ; où la liquidité de l'économie est assurée ; où les risques sont assumés par ceux qui les prennent et sont traités de manière à ne pas contaminer l’ensemble du système économique, d'où l'importance de la mise en place de véritables chambres de compensation au niveau européen. Le périmètre de cette nouvelle régulation doit couvrir l'ensemble des acteurs, y compris les fonds spéculatifs, les agences de notation, les opérateurs de marché. La crise rend en effet nécessaire la mise en place des mesures de régulation financière appropriées tant de la communauté internationale et européenne, que des États et des régulateurs. A ce titre, l'Autorité des marchés financiers a un rôle particulier à jouer, notamment en liaison avec ses partenaires européens, au service d'une protection accrue de l'épargne et d'une efficacité et d'une intégrité plus grande des marchés financiers. Au plan international, les travaux du Conseil de Stabilité Financière et, dans une certaine mesure, ceux de l'organisation internationale des valeurs mobilières (OICVM) sont mieux articulés avec les orientations du G20. On assiste ainsi à la mise en œuvre d'une sorte de gouvernance mondiale en matière de régulation bancaire et financière, certes encore fragile mais qui a permis certains progrès. De son côté, l'Europe tente de s'organiser, d'abord, pour mieux appréhender les risques systémiques et pour mieux intégrer une supervision jusqu'ici trop fragmentée. La gouvernance financière européenne progresse grâce à la mise en place du Conseil européen du risque systémique, qui permet de mieux détecter les risques,