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Décret 90-82 précité. 12 Jean-Pierre DUPRAT, « Le Parlement évaluateur »; Revue Internationale de droit comparé, n° 2, 1998, p. 553. 13 Voir J-C DUCOS, « La rationalisation des choix budgétaires », in Revue de science Financière, 1969, p. 617; Félix TANO, « La rationalisation de la gestion budgétaire en Afrique : l'exemple de la Côte-d'Ivoire », Revue Française de Finances Publiques, p. 48-60; Bernard PERRET, « De l'échec de la rationalisation des choix budgétaires à la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) », Revue française d'administration publique, n° 117, 2006, p. 32; R. POINSARD, Les budgets de programme quinze ans après, in Revue Économie et Prévision, 1985, n° 5, p. 23 ; H. STROHL, B. GOURNAY, G. CAPDEBOSCQ, « Les budgets de programme », Revue Française de Finances Publiques, n° 26/1989 p. 111. 14 Bernard PERRET, « De l'échec de la rationalisation des choix budgétaires à la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) », Revue française d'administration publique, n° 117, 2006, p. 32. 48 Ensemble de programmes d'actions et de fonder les décisions des dépenses sur une prévision de leurs impacts socio-économiques. Depuis, comme l'ont montré J. Cl. Groshens et G. Knaub, en France, la pratique de l'évaluation s'est banalisée et il n'est plus d’institutions ou presque qui ne s'y emploient. En dépit de cet état de fait, en France l'évaluation des politiques publiques en est encore à ses débuts, contrairement aux pays anglo-saxons où elle est bien intégrée dans les pratiques administratives. Par contre, comme le remarque le professeur Duprat, aux préoccupations traditionnelles en Finances publiques, s'ajoute la prise en compte d'une dimension gestionnaire avec la loi organique du 1er août 2001. Ce faisant, l'idée de la « bonne gestion » devient un critère central d'appréciation des politiques budgétaires, avec une référence systématique aux résultats. En Afrique, les États s'inscrivent dans cette dynamique par l'intégration de la technique de gestion par les résultats dans les finances publiques. Celle-ci, dans un premier temps, se matérialise avec les budgets de programme, puis avec la performance des politiques fiscales. C'est dans ces contextes nationaux qui ne sont
pratique de l'évaluation s'est banalisée et il n'est plus d’institutions ou presque qui ne s'y emploient. En dépit de cet état de fait, en France l'évaluation des politiques publiques en est encore à ses débuts, contrairement aux pays anglo-saxons où elle est bien intégrée dans les pratiques administratives. Par contre, comme le remarque le professeur Duprat, aux préoccupations traditionnelles en Finances publiques, s'ajoute la prise en compte d'une dimension gestionnaire avec la loi organique du 1er août 2001. Ce faisant, l'idée de la « bonne gestion » devient un critère central d'appréciation des politiques budgétaires, avec une référence systématique aux résultats. En Afrique, les États s'inscrivent dans cette dynamique par l'intégration de la technique de gestion par les résultats dans les finances publiques. Celle-ci, dans un premier temps, se matérialise avec les budgets de programme, puis avec la performance des politiques fiscales. C'est dans ces contextes nationaux qui ne sont pas totalement étrangers à l'évaluation qu’en 2009 le Conseil des ministres de l'UEMOA a mis en place un mécanisme d'évaluation des politiques fiscales pour faire face aux contraintes liées aux pertes de ressources douanières, consécutives à la création d'une union douanière dans la zone et à la suppression des barrières douanières imposée par la libéralisation du commerce international. À cet effet, il a créé, d'une part, le dispositif institutionnel de suivi du programme de transition fiscale et adopté, d'autre part, des critères et indicateurs de transition fiscale au sein de l'UEMOA. C'est dire que dans le domaine fiscal, il est désormais imposé aux États-membres des objectifs précis à réaliser qui feront l'objet d'évaluation. Ces derniers sont donc invités à se conformer à ce dispositif de pilotage de la performance des systèmes fiscaux nationaux qui trouve son fondement dans l'Acte additionnel N°04/99 du 08 décembre 1999 relatif au pacte de convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité, destiné à renforcer la viabilité macroéconomique de l'Union et à rendre plus opérationnel l'exercice de surveillance multi-latérale. Cet acte communautaire institua quatre principaux critères de performance en matière de convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité, consacrant ainsi le contrôle de gestion
douanières imposée par la libéralisation du commerce international. À cet effet, il a créé, d'une part, le dispositif institutionnel de suivi du programme de transition fiscale et adopté, d'autre part, des critères et indicateurs de transition fiscale au sein de l'UEMOA. C'est dire que dans le domaine fiscal, il est désormais imposé aux États-membres des objectifs précis à réaliser qui feront l'objet d'évaluation. Ces derniers sont donc invités à se conformer à ce dispositif de pilotage de la performance des systèmes fiscaux nationaux qui trouve son fondement dans l'Acte additionnel N°04/99 du 08 décembre 1999 relatif au pacte de convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité, destiné à renforcer la viabilité macroéconomique de l'Union et à rendre plus opérationnel l'exercice de surveillance multi-latérale. Cet acte communautaire institua quatre principaux critères de performance en matière de convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité, consacrant ainsi le contrôle de gestion dans le processus de construction du fédéralisme financier de l'UEMOA. Il apparaît dès lors intéressant de jeter un regard critique sur ce nouvel outil de gestion des finances publiques pour en inférer les motifs d'espérance, en termes d'amélioration des finances publiques, mais aussi les contre-performances qu'il pourrait entraîner. Car les exemples des pays comme la France ont montré que l'institutionnalisation de l'évaluation ne suffit pas à entraîner son développement et à en marquer son importance si elle n’est pas bien intégrée aux pratiques administratives. C'est pourquoi il convient de procéder à une analyse stratégique des acteurs impliqués par son succès ainsi que les ressources et des contraintes propres au champ politico-administratif pour mesurer son efficacité. La présente analyse se propose d'interroger les critères contenus dans le dispositif pour apprécier sa pertinence au regard des capacités de mobilisation fiscale des États. Le contenu du dispositif d'évaluation du Programme de transition fiscale de l'UEMOA Le contenu du dispositif qui a été fixé par les décisions n° 34 et 35 /CM/UEMOA relatives aux programmes de transitions fiscales s'articule autour de critères de contrôle de performance (A) et du dispositif institutionnel chargé de son application (B). A. Les critères de contrôle de performance Avant
exemples des pays comme la France ont montré que l'institutionnalisation de l'évaluation ne suffit pas à entraîner son développement et à en marquer son importance si elle n’est pas bien intégrée aux pratiques administratives. C'est pourquoi il convient de procéder à une analyse stratégique des acteurs impliqués par son succès ainsi que les ressources et des contraintes propres au champ politico-administratif pour mesurer son efficacité. La présente analyse se propose d'interroger les critères contenus dans le dispositif pour apprécier sa pertinence au regard des capacités de mobilisation fiscale des États. Le contenu du dispositif d'évaluation du Programme de transition fiscale de l'UEMOA Le contenu du dispositif qui a été fixé par les décisions n° 34 et 35 /CM/UEMOA relatives aux programmes de transitions fiscales s'articule autour de critères de contrôle de performance (A) et du dispositif institutionnel chargé de son application (B). A. Les critères de contrôle de performance Avant d'examiner les critères de contrôle qui permettent de mesurer les efforts de mobilisation des ressources fiscales intérieures et l'impact des réformes opérées par les États membres, il convient de rappeler la méthodologie qui a permis de les déterminer. 1. La méthodologie de détermination des critères et indicateurs de performance Proposée par la Commission, la méthodologie de la détermination des critères et indicateurs du programme de transition fiscale de l'Union s'inspire essentiellement des critères statistiques et économiques qui ont été articulés en trois grands principes 26 . D'abord, partir de l'hypothèse d'un accroissement plus rapide de l'importance de la fiscalité intérieure indirecte par rapport à la fiscalité de contrôle. Ensuite, déterminer les repères et normes proposés à partir des moyennes ou des valeurs maximales des séries historiques. Enfin, fixer des repères des indicateurs de performance, des composantes intermédiaires du taux de pression fiscale de telle manière que leur somme soit égale à 17%. Cette orientation reposait essentiellement sur l'idée que la fiscalité intérieure permettrait de mobiliser plus de ressources et compenserait les pertes subies au niveau de la fiscalité de contrôle. Partant de ces considérations, les normes de référence ont été déterminées sur la base de l'analyse des statistiques de la
par la Commission, la méthodologie de la détermination des critères et indicateurs du programme de transition fiscale de l'Union s'inspire essentiellement des critères statistiques et économiques qui ont été articulés en trois grands principes 26 . D'abord, partir de l'hypothèse d'un accroissement plus rapide de l'importance de la fiscalité intérieure indirecte par rapport à la fiscalité de contrôle. Ensuite, déterminer les repères et normes proposés à partir des moyennes ou des valeurs maximales des séries historiques. Enfin, fixer des repères des indicateurs de performance, des composantes intermédiaires du taux de pression fiscale de telle manière que leur somme soit égale à 17%. Cette orientation reposait essentiellement sur l'idée que la fiscalité intérieure permettrait de mobiliser plus de ressources et compenserait les pertes subies au niveau de la fiscalité de contrôle. Partant de ces considérations, les normes de référence ont été déterminées sur la base de l'analyse des statistiques de la période 1997 à 2007, telles que fournies par le rapport d'analyse statistique des indicateurs de convergence (Rapport d'exécution de la surveillance multilatérale) disponibles sur la Base de Données de la Surveillance Multilatérale (BDSM) version décembre 2008 27 . On peut regretter l'absence de référence aux outils de la sociologie et de la psychologie qui ont une part déterminante dans les succès des politiques fiscales. Faisant abstraction de cette exigence, l’Union a adopté les critères et indicateurs de surveillance de la transition fiscale. 2. Les critères et indicateurs de surveillance de la transition fiscale Les critères et indicateurs sont prévus pour la période 2010-2013. Au nombre de trois, ils sont déclinés en critères de la transition fiscale, en indicateurs de performance et de suivi. a. Les critères de la transition fiscale Prévus par l'article 4 de la Décision N°34/2009/CM/UEMOA sus visée, les critères de la transition fiscale comprennent des critères principaux et des critères complémentaires. Les critères principaux sont répartis en plusieurs ratios qui sont les suivants : impôts et taxes perçus au cordon douanier rapportés aux recettes fiscales totales qui doit être inférieur ou égal à 45 % 28 ; recettes fiscales intérieures (directes et indirectes) rapportées aux recettes fiscales
de la psychologie qui ont une part déterminante dans les succès des politiques fiscales. Faisant abstraction de cette exigence, l’Union a adopté les critères et indicateurs de surveillance de la transition fiscale. 2. Les critères et indicateurs de surveillance de la transition fiscale Les critères et indicateurs sont prévus pour la période 2010-2013. Au nombre de trois, ils sont déclinés en critères de la transition fiscale, en indicateurs de performance et de suivi. a. Les critères de la transition fiscale Prévus par l'article 4 de la Décision N°34/2009/CM/UEMOA sus visée, les critères de la transition fiscale comprennent des critères principaux et des critères complémentaires. Les critères principaux sont répartis en plusieurs ratios qui sont les suivants : impôts et taxes perçus au cordon douanier rapportés aux recettes fiscales totales qui doit être inférieur ou égal à 45 % 28 ; recettes fiscales intérieures (directes et indirectes) rapportées aux recettes fiscales totales. Ce ratio doit être supérieur ou égal à 55 % 29 ; recettes fiscales intérieures rapportées aux recettes fiscales sur commerce extérieur. Ce ratio doit être au minimum égal à 1,5 30 . Celui des autres États fluctue entre 54,8 % et 62,5 %. Pour la période 1997-2007 le rapport moyen varie de 0,81 pour la Côte d'Ivoire à 1,58 pour le Mali ; Le rapport moyen des quatre États (Mali, Togo, Burkina Faso et Sénégal) les plus performants était de 1,4. Sur cette base la norme minimale de 1,5 a été retenue. Au total, l'objectif de ces ratios est de mesurer la part des recettes douanières et de la fiscalité intérieure dans les recettes fiscales totales. Incidemment, ces critères permettront d'apprécier la performance des administrations fiscales et douanières à travers leurs efforts de recouvrement. À ces principaux ratios s'ajoutent des ratios complémentaires qui visent à mesurer la part de certains impôts ou catégorie d'impôts. La mise en œuvre de ces ratios est flexible, dans la mesure où l'UEMOA prévoit que pour chacun de ces critères complémentaires, chaque État membre détermine les repères en fonction des objectifs de son programme national de transition fiscale. Les indicateurs de performance sont
rapport moyen varie de 0,81 pour la Côte d'Ivoire à 1,58 pour le Mali ; Le rapport moyen des quatre États (Mali, Togo, Burkina Faso et Sénégal) les plus performants était de 1,4. Sur cette base la norme minimale de 1,5 a été retenue. Au total, l'objectif de ces ratios est de mesurer la part des recettes douanières et de la fiscalité intérieure dans les recettes fiscales totales. Incidemment, ces critères permettront d'apprécier la performance des administrations fiscales et douanières à travers leurs efforts de recouvrement. À ces principaux ratios s'ajoutent des ratios complémentaires qui visent à mesurer la part de certains impôts ou catégorie d'impôts. La mise en œuvre de ces ratios est flexible, dans la mesure où l'UEMOA prévoit que pour chacun de ces critères complémentaires, chaque État membre détermine les repères en fonction des objectifs de son programme national de transition fiscale. Les indicateurs de performance sont définis par l'article 5 qui prévoit des ratios minimum dont l'atteinte et le dépassement sont souhaités afin de permettre une optimisation des prélèvements fiscaux. Il s'agit dans cette perspective de mesurer les impacts des programmes nationaux de transition fiscale sur la mobilisation de leurs ressources fiscales. La fiscalité représentant la part la plus importante des ressources publiques des États, il est apparu nécessaire à la Commission de l'UEMOA d'inciter les États à améliorer leurs rendements en matière de recouvrement à travers l'indication des seuils minimum à atteindre. Ces indicateurs de performance sont articulés conformément aux exigences communautaires définies par le pacte de convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité de l'UEMOA. Selon ce pacte, le niveau de mobilisation des recettes fiscales, défini par rapport au PIB, doit être supérieur ou égal à 17 %. Aussi, des sous-indicateurs ont été définis pour mesurer le comportement des composantes du ratio des recettes fiscales rapportées au PIB. Ces indicateurs sont : Recettes fiscales intérieures (directes et indirectes) sur PIB ; il doit être supérieur ou égal à 10%. Cet indicateur mesure la performance des administrations fiscales en termes de mobilisation des recettes de la fiscalité intérieure. Pour la période 1997-2007, la moyenne
part la plus importante des ressources publiques des États, il est apparu nécessaire à la Commission de l'UEMOA d'inciter les États à améliorer leurs rendements en matière de recouvrement à travers l'indication des seuils minimum à atteindre. Ces indicateurs de performance sont articulés conformément aux exigences communautaires définies par le pacte de convergence, de stabilité, de croissance et de solidarité de l'UEMOA. Selon ce pacte, le niveau de mobilisation des recettes fiscales, défini par rapport au PIB, doit être supérieur ou égal à 17 %. Aussi, des sous-indicateurs ont été définis pour mesurer le comportement des composantes du ratio des recettes fiscales rapportées au PIB. Ces indicateurs sont : Recettes fiscales intérieures (directes et indirectes) sur PIB ; il doit être supérieur ou égal à 10%. Cet indicateur mesure la performance des administrations fiscales en termes de mobilisation des recettes de la fiscalité intérieure. Pour la période 1997-2007, la moyenne du ratio des recettes fiscales sur l'activité intérieure / PIB nominal est de 7,3 avec une valeur maximale de 8,1 % pour l'Union. La moyenne des trois premières valeurs maxima (Sn, Tg, MI) est retenue comme repère soit 10,0 %. Impôts et taxes sur le commerce extérieur sur PIB ; il doit être supérieur ou égal à 7%. Ce ratio permet de mesurer la performance selon le critère de la mobilisation des recettes fiscales perçues rapportée au commerce extérieur. La mise en œuvre de ces indicateurs est laissée aux États. Des indicateurs de suivi permettent par la suite de suivre l'évolution des rendements des États. Les indicateurs de suivi permettent d'apprécier le degré de réalisation d’objectifs spécifiques du programme de transition fiscale. Ils concernent les efforts engagés pour élargir l'assiette fiscale et pour renforcer la synergie entre les administrations fiscales et douanières. Ils sont définis par les ratios ci-après : montant des moins-values (exonérations et exemptions fiscales et douanières) rapporté aux recettes fiscales totales ; nombre de nouveaux contribuables immatriculés rapporté au nombre de contribuables suivis par les services fiscaux ; nombre de contrôles effectués par les brigades mixtes impôts-douanes rapporté au nombre total de contrôles mixtes programmés ; nombre
il doit être supérieur ou égal à 7%. Ce ratio permet de mesurer la performance selon le critère de la mobilisation des recettes fiscales perçues rapportée au commerce extérieur. La mise en œuvre de ces indicateurs est laissée aux États. Des indicateurs de suivi permettent par la suite de suivre l'évolution des rendements des États. Les indicateurs de suivi permettent d'apprécier le degré de réalisation d’objectifs spécifiques du programme de transition fiscale. Ils concernent les efforts engagés pour élargir l'assiette fiscale et pour renforcer la synergie entre les administrations fiscales et douanières. Ils sont définis par les ratios ci-après : montant des moins-values (exonérations et exemptions fiscales et douanières) rapporté aux recettes fiscales totales ; nombre de nouveaux contribuables immatriculés rapporté au nombre de contribuables suivis par les services fiscaux ; nombre de contrôles effectués par les brigades mixtes impôts-douanes rapporté au nombre total de contrôles mixtes programmés ; nombre de services des impôts et des douanes interconnectés rapporté au nombre total des services impôts et douanes programmés pour être interconnectés. Ces indicateurs visent plusieurs objectifs. Le premier se propose de rationaliser les mesures d'incitations fiscales, en particulier les exonérations, dont la non-maîtrise peut entraîner une déperdition de recettes pour les Éats. La finalité du second indicateur est de mesurer l'effectif réel des contribuables gérés par les administrations fiscales. Cet indicateur permet ainsi de mesurer l'écart qui existe entre les contribuables déclarés dans les centres de formalités des entreprises qui servent d'interface entre les contribuables et les services fiscaux. Le suivi de l'exécution des indicateurs est assuré par un dispositif institutionnel. Le dispositif institutionnel chargé de contrôler la performance des administrations comprend un comité régional de suivi et des comités nationaux de pilotage. Il convient d'examiner les missions de ces comités et leur composition qui sont des éléments objectifs d'appréciation de leur efficacité. Les missions du comité régional de suivi et des comités nationaux de pilotage sont déterminées par l'article 3 de la décision. Selon cette disposition, le comité de suivi a pour mission « de veiller à la mise en œuvre du Programme de transition fiscale ». Par conséquent,
les Éats. La finalité du second indicateur est de mesurer l'effectif réel des contribuables gérés par les administrations fiscales. Cet indicateur permet ainsi de mesurer l'écart qui existe entre les contribuables déclarés dans les centres de formalités des entreprises qui servent d'interface entre les contribuables et les services fiscaux. Le suivi de l'exécution des indicateurs est assuré par un dispositif institutionnel. Le dispositif institutionnel chargé de contrôler la performance des administrations comprend un comité régional de suivi et des comités nationaux de pilotage. Il convient d'examiner les missions de ces comités et leur composition qui sont des éléments objectifs d'appréciation de leur efficacité. Les missions du comité régional de suivi et des comités nationaux de pilotage sont déterminées par l'article 3 de la décision. Selon cette disposition, le comité de suivi a pour mission « de veiller à la mise en œuvre du Programme de transition fiscale ». Par conséquent, il est chargé de la supervision de la mise en œuvre du programme de transition fiscale, de la coordonnation et l'évaluation des activités des Comités nationaux et enfin de la proposition des orientations et recommandations. Le Comité régional en tant qu’instance de coordination des évaluations nationales est chargé de faire la synthèse des pratiques nationales et de proposer des améliorations. Article 6 de la Décision N°34/2009/CM/UEMOA portant adoption des critères et indicateurs de la transition fiscale au sein de l'UEMOA. Certains auteurs montrent que le très grand nombre d'exonérations en Afrique s'explique par des considérations diverses. Elles visent à éviter les cumuls d'impositions, favoriser les exportations, ou pour des facilités administratives, des considérations humanitaires, socioéconomiques et par des considérations de défense ou de sécurité nationales. Il faut faire observer que si la création des centres de formalités a permis de faciliter la création de nouvelles entreprises, celles-ci sont difficilement identifiables par les services de base qui sont chargés de leur gestion fiscale. Une étude récente de la Maison de l'entreprise du Burkina Faso montre qu'après les trois premières années de leur création, 38% des nouvelles entreprises n'est pas fonctionnelle. Article 2 de la Décision N°35/2009/CM/UEMOA. Le bon accomplissement de ces