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le transfert de ces « blocs » à une collectivité désignée, se heurtait aussi à de nombreuses difficultés pratiques. Bien des traits de l'action publique locale s'opposent en effet à une définition rationnelle et juridiquement claire des compétences : les collectivités se partagent le même territoire, totalement pour le département et la région, partiellement pour les communes et les intercommunalités ; la réactivité des pouvoirs locaux face aux demandes des citoyens est forte ; le développement des procédures contractuelles (notamment par les contrats de plan puis de projet État-région) contribue à promouvoir l'intervention partenariale de tous les échelons autour de projets communs. Ce refus de trancher a profondément marqué la physionomie de la décentralisation française, avec pour conséquence un enchevêtrement, souvent critiqué, des interventions des collectivités territoriales. La répartition des compétences entre l'État et les collectivités territoriales, et entre ces collectivités elles-mêmes, donne lieu à de nombreux doublons et chevauchements, sources de coûts inutiles. Cette complexité conduit à multiplier les procédures de concertation et les dispositifs de financements croisés, qui ralentissent le travail administratif. L'ensemble apparaît peu lisible pour les citoyens, en peine de trouver une réponse à la question du « qui fait quoi et à quel coût ». Le rapport de la Cour cite de nombreux exemples de situations au mieux complexes, au pire incohérentes, issus des différentes enquêtes thématiques conduites par les juridictions financières dans les domaines de l'éducation, du logement social, de l'action économique, de la formation professionnelle ou de l'action sociale. Ainsi, en matière de transports publics, les transports ferroviaires relèvent de la région et de la SNCF, les transports de personnes, en dehors des agglomérations, des départements, et les transports urbains des communes ou des intercommunalités. Outre que la frontière entre l'urbain et le non-urbain n'est pas toujours claire, cet émiettement freine la nécessaire articulation intermodale des différents types de transports. Le même éparpillement est à déplorer en matière de traitement des déchets. Une confusion aggravée Les lois de 2003 et 2004, qui s'étaient fixé pour objectif de clarifier la répartition des compétences et leurs modes de financement, ne sont pas parvenues à corriger
Le rapport de la Cour cite de nombreux exemples de situations au mieux complexes, au pire incohérentes, issus des différentes enquêtes thématiques conduites par les juridictions financières dans les domaines de l'éducation, du logement social, de l'action économique, de la formation professionnelle ou de l'action sociale. Ainsi, en matière de transports publics, les transports ferroviaires relèvent de la région et de la SNCF, les transports de personnes, en dehors des agglomérations, des départements, et les transports urbains des communes ou des intercommunalités. Outre que la frontière entre l'urbain et le non-urbain n'est pas toujours claire, cet émiettement freine la nécessaire articulation intermodale des différents types de transports. Le même éparpillement est à déplorer en matière de traitement des déchets. Une confusion aggravée Les lois de 2003 et 2004, qui s'étaient fixé pour objectif de clarifier la répartition des compétences et leurs modes de financement, ne sont pas parvenues à corriger cette situation. La confusion s’est au contraire aggravée. Le rapport de la Cour relève trois types de dérives : certains transferts de compétences opérés en 2003 prolongent et aggravent les incohérences attachées au précédent « socle » de compétences : c'est le cas pour le rattachement des techniciens et ouvriers de service (TOS) de l'éducation nationale, qui disperse la gestion de ce personnel entre plusieurs collectivités d’un même ressort géographique et pérennise l'éclatement des équipements du cycle secondaire, parfois situés sur un même site ; de nouvelles incohérences se font jour, par exemple en matière de logement social, avec la délégation de gestion accordée aux départements et aux intercommunalités ; enfin, lorsque des compétences claires se sont affirmées comme en matière d'action sociale où la maîtrise de la dépense relève à 90 % des départements, on n'a pas su aller jusqu'au bout. En témoignent le rôle encore dévolu aux centres communaux ou intercommunaux d'action sociale, les conditions de suivi des jeunes en difficulté, ou la prise en charge par l'État seul des personnes sans domicile fixe. Quel échelon pertinent ? L'identification d’un échelon pertinent ne s'est pas davantage imposée. Alors que les lois de 2003 et 2004 semblaient privilégier le
de service (TOS) de l'éducation nationale, qui disperse la gestion de ce personnel entre plusieurs collectivités d’un même ressort géographique et pérennise l'éclatement des équipements du cycle secondaire, parfois situés sur un même site ; de nouvelles incohérences se font jour, par exemple en matière de logement social, avec la délégation de gestion accordée aux départements et aux intercommunalités ; enfin, lorsque des compétences claires se sont affirmées comme en matière d'action sociale où la maîtrise de la dépense relève à 90 % des départements, on n'a pas su aller jusqu'au bout. En témoignent le rôle encore dévolu aux centres communaux ou intercommunaux d'action sociale, les conditions de suivi des jeunes en difficulté, ou la prise en charge par l'État seul des personnes sans domicile fixe. Quel échelon pertinent ? L'identification d’un échelon pertinent ne s'est pas davantage imposée. Alors que les lois de 2003 et 2004 semblaient privilégier le niveau régional pour coordonner les politiques décentralisées, les arbitrages gouvernementaux et les choix parlementaires ont abouti à un renforcement des départements et des intercommunalités, en matière de logement par exemple. De même, la compétence de la région confirmée en 2004 en matière d'apprentissage et de formation professionnelle laisse de fait persister un enchevêtrement des interventions : l’État conserve ses attributions traditionnelles en matière d'enseignement professionnel sous statut scolaire, et les régions partagent leur compétence avec les partenaires sociaux qui interviennent par branches professionnelles et non selon une logique territoriale. Et pourtant, malgré cette réticence à consacrer la prééminence de la collectivité régionale, c'est bien au niveau régional que l'État a choisi de réorganiser ses propres services déconcentrés, dans le cadre de la réforme de son organisation territoriale, la « RéATE ». Des palliatifs inopérants Les mécanismes conçus par les lois de 2003 et 2004 pour remédier à l'éclatement des compétences entre collectivités sont restés inopérants. La fonction de chef de file attribuée par la loi du 13 août 2004 à la région en matière économique, et au département pour l'action sociale, est une notion ambiguë et sans contenu réel, faute d'être assortie de véritables pouvoirs de contrainte. Si, en théorie,
persister un enchevêtrement des interventions : l’État conserve ses attributions traditionnelles en matière d'enseignement professionnel sous statut scolaire, et les régions partagent leur compétence avec les partenaires sociaux qui interviennent par branches professionnelles et non selon une logique territoriale. Et pourtant, malgré cette réticence à consacrer la prééminence de la collectivité régionale, c'est bien au niveau régional que l'État a choisi de réorganiser ses propres services déconcentrés, dans le cadre de la réforme de son organisation territoriale, la « RéATE ». Des palliatifs inopérants Les mécanismes conçus par les lois de 2003 et 2004 pour remédier à l'éclatement des compétences entre collectivités sont restés inopérants. La fonction de chef de file attribuée par la loi du 13 août 2004 à la région en matière économique, et au département pour l'action sociale, est une notion ambiguë et sans contenu réel, faute d'être assortie de véritables pouvoirs de contrainte. Si, en théorie, les régions sont désignées chefs de file de l'action économique et de l'aménagement du territoire, en fait toutes les collectivités ont la capacité d'intervenir. Le pouvoir d'expérimentation, introduit par la révision constitutionnelle de 2003, n'a été exercé que par quatre départements : l'un (le Lot) pour la restauration des établissements classés, trois autres pour la protection judiciaire de la jeunesse. La rationalisation des compétences : une utopie ? Les lois de 2003 et 2004 ont donc échoué à rationaliser le partage des compétences. La réaffirmation dans la constitution de la clause générale de compétence pour tous les échelons de collectivités est assortie d’un principe de subsidiarité : « les collectivités ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon ». Mais faute de répartition précise de ces compétences, le principe de subsidiarité reste assimilé, dans l'esprit de la réforme de 2003, à un principe de proximité, justifié par le souci de gérer « au plus près des citoyens ». Il ne peut être conçu comme une ligne de partage claire entre l'État et le secteur local, et a fortiori entre les différents niveaux de collectivités. N° 7 Juillet
classés, trois autres pour la protection judiciaire de la jeunesse. La rationalisation des compétences : une utopie ? Les lois de 2003 et 2004 ont donc échoué à rationaliser le partage des compétences. La réaffirmation dans la constitution de la clause générale de compétence pour tous les échelons de collectivités est assortie d’un principe de subsidiarité : « les collectivités ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon ». Mais faute de répartition précise de ces compétences, le principe de subsidiarité reste assimilé, dans l'esprit de la réforme de 2003, à un principe de proximité, justifié par le souci de gérer « au plus près des citoyens ». Il ne peut être conçu comme une ligne de partage claire entre l'État et le secteur local, et a fortiori entre les différents niveaux de collectivités. N° 7 Juillet 2012 Gestion & Finances Publiques Gestion et organisation administrative Cet objectif de rationalisation des compétences est-il une illusion, comme l'avance le sénateur Edmond Hervé dans son rapport d'information consacré au bilan de la décentralisation ? Si les praticiens récusent généralement une acception rigide du principe des blocs de compétence, on constate pourtant que chaque niveau de collectivité a de fait affirmé, au fil du temps et des étapes successives de la décentralisation, une forme de spécialisation : action de proximité pour la commune, gestion des services publics pour les intercommunalités, solidarités sociales et territoriales pour le département, action économique et formation pour la région. Quelques compétences ont été clarifiées, comme pour le RMI, avec la fin du copilotage État-département, intervenue au demeurant avant la réforme constitutionnelle. Mais aller au-delà paraît toujours aussi difficile : la dernière réforme, issue de la loi du 16 décembre 2010, renvoie après l'élection des conseillers territoriaux, en 2015, la mise en œuvre des schémas d'organisation des compétences entre la région et les départements. La question de la répartition des compétences devient plus délicate encore lorsqu'elle est couplée à celle de leur financement. L'État de la compensation financière Le principe de compensation La décentralisation de 1983
constate pourtant que chaque niveau de collectivité a de fait affirmé, au fil du temps et des étapes successives de la décentralisation, une forme de spécialisation : action de proximité pour la commune, gestion des services publics pour les intercommunalités, solidarités sociales et territoriales pour le département, action économique et formation pour la région. Quelques compétences ont été clarifiées, comme pour le RMI, avec la fin du copilotage État-département, intervenue au demeurant avant la réforme constitutionnelle. Mais aller au-delà paraît toujours aussi difficile : la dernière réforme, issue de la loi du 16 décembre 2010, renvoie après l'élection des conseillers territoriaux, en 2015, la mise en œuvre des schémas d'organisation des compétences entre la région et les départements. La question de la répartition des compétences devient plus délicate encore lorsqu'elle est couplée à celle de leur financement. L'État de la compensation financière Le principe de compensation La décentralisation de 1983 prévoit le transfert concomitant des compétences et des ressources correspondantes. Le principe de compensation financière est désormais inscrit dans la constitution par la révision de 2003, l'article 72-2 prévoyant que « tout transfert de compétences entre l'État et les collectivités territoriales s'accompagne de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice ». Si ce principe paraît clair, sa mise en œuvre est loin d'être simple, et donne lieu à des critiques de plus en plus vives des collectivités territoriales. Leur revendication d'une compensation financière des transferts de charges se fait jour dès les premières années de la décentralisation ; elle ne cesse ensuite de s'exacerber, faute de bilan global et partagé de l'impact de ces transferts. Elle culmine en 2002 avec le transfert de la prise en charge des personnes âgées dépendantes, dont l'impact financier s'annonce explosif avec le poids démographique des générations nombreuses de l'après guerre de 1914-18. Le débat est obscurci par de nombreuses incertitudes ou contradictions, que relève le rapport de la Cour. Une mise en œuvre complexe Il apparaît en effet que le principe posé par l'article 72-2 de la constitution est d’une application difficile : le texte parle de ressources, non de coûts
à leur exercice ». Si ce principe paraît clair, sa mise en œuvre est loin d'être simple, et donne lieu à des critiques de plus en plus vives des collectivités territoriales. Leur revendication d'une compensation financière des transferts de charges se fait jour dès les premières années de la décentralisation ; elle ne cesse ensuite de s'exacerber, faute de bilan global et partagé de l'impact de ces transferts. Elle culmine en 2002 avec le transfert de la prise en charge des personnes âgées dépendantes, dont l'impact financier s'annonce explosif avec le poids démographique des générations nombreuses de l'après guerre de 1914-18. Le débat est obscurci par de nombreuses incertitudes ou contradictions, que relève le rapport de la Cour. Une mise en œuvre complexe Il apparaît en effet que le principe posé par l'article 72-2 de la constitution est d’une application difficile : le texte parle de ressources, non de coûts ; et de coûts passés, non futurs. De plus l'exacte évaluation des ressources « qui étaient consacrées à l’exercice de ces compétences » ne va pas de soi, alors que la LOLF n'est pas encore entrée en vigueur. En cas de création de compétences nouvelles ou d'extension des compétences anciennes, la compensation n'est pas plus facile à établir : pour être équitable, ce dispositif demande à être accompagné d'une rigoureuse étude d'impact dont le développement à l'appui des projets de loi, est encore embryonnaire. Les modes de compensation par l’État des transferts de compétences ont donc été imprécis et fluctuants, et le plus souvent jugés insuffisants par les collectivités territoriales : le RMI ou la prise en charge de la dépendance des personnes âgées ont été sous compensés, tandis que la prestation d'autonomie pour les personnes handicapées a fait au contraire l’objet d'une surcompensation jusqu'en 2009. Le faible pouvoir de péréquation des dotations de l'État Les dispositifs de péréquation mentionnés à l'article 72-2, de manière très imprécise, se sont par ailleurs révélés inopérants. Ce mécanisme, figé dans le temps, ne permet pas la correction des inégalités entre collectivités. Il est complexe et rigide, source de contraintes pour l'État sans pour
la compensation n'est pas plus facile à établir : pour être équitable, ce dispositif demande à être accompagné d'une rigoureuse étude d'impact dont le développement à l'appui des projets de loi, est encore embryonnaire. Les modes de compensation par l’État des transferts de compétences ont donc été imprécis et fluctuants, et le plus souvent jugés insuffisants par les collectivités territoriales : le RMI ou la prise en charge de la dépendance des personnes âgées ont été sous compensés, tandis que la prestation d'autonomie pour les personnes handicapées a fait au contraire l’objet d'une surcompensation jusqu'en 2009. Le faible pouvoir de péréquation des dotations de l'État Les dispositifs de péréquation mentionnés à l'article 72-2, de manière très imprécise, se sont par ailleurs révélés inopérants. Ce mécanisme, figé dans le temps, ne permet pas la correction des inégalités entre collectivités. Il est complexe et rigide, source de contraintes pour l'État sans pour autant satisfaire le besoin d'autonomie des collectivités. Complexe, la péréquation est aussi inégalitaire : particulièrement importante à l'échelon communal du fait des dotations à l’intercommunalité et à la solidarité urbaine (la Cour l'estimait à 22 % de la DGF en 2008), elle a en revanche un impact plus faible pour les départements (11 %) et pour les régions (2,8 %). Pourtant ces deux collectivités ont le plus bénéficié des transferts de compétences en 2004 et les responsabilités sociales dévolues aux départements justifieraient un traitement égal sur le territoire national. L'amélioration du service rendu par les collectivités À ces difficultés, aggravées par l'absence de dispositifs d’évaluation solides, s'ajoute la propension des collectivités à faire plus et mieux que l'État, une tendance constamment observée depuis le début de la décentralisation, liée à leur proximité avec les citoyens. L'effet rapide et positif de la décentralisation dans certains secteurs, comme les équipements scolaires, est spectaculaire ; c'est également le cas (même s'il s'agit d'une entreprise publique et non de l'État) des transports ferroviaires régionaux. Les exemples abondent, dans tous les secteurs. Le transfert des routes nationales aux départements, analysé dans le rapport public annuel de la Cour de 2012, en donne une nouvelle illustration.
les départements (11 %) et pour les régions (2,8 %). Pourtant ces deux collectivités ont le plus bénéficié des transferts de compétences en 2004 et les responsabilités sociales dévolues aux départements justifieraient un traitement égal sur le territoire national. L'amélioration du service rendu par les collectivités À ces difficultés, aggravées par l'absence de dispositifs d’évaluation solides, s'ajoute la propension des collectivités à faire plus et mieux que l'État, une tendance constamment observée depuis le début de la décentralisation, liée à leur proximité avec les citoyens. L'effet rapide et positif de la décentralisation dans certains secteurs, comme les équipements scolaires, est spectaculaire ; c'est également le cas (même s'il s'agit d'une entreprise publique et non de l'État) des transports ferroviaires régionaux. Les exemples abondent, dans tous les secteurs. Le transfert des routes nationales aux départements, analysé dans le rapport public annuel de la Cour de 2012, en donne une nouvelle illustration. En présence d'un service quantitativement et qualitativement différent, et de surcroît évolutif, le principe même de la compensation s'avère donc en partie illusoire ; les compétences transférées ont une dynamique propre à laquelle ce principe peut difficilement répondre de manière figée. La perte de l'autonomie financière des collectivités Plus grave, l'exercice de la compensation modifie en profondeur l'équilibre financier des collectivités territoriales, en renforçant dans leurs ressources la part des dotations de l'État. Or les collectivités n'ont aucune maîtrise de ces dotations, au contraire des ressources fiscales, alors que les charges correspondantes peuvent être particulièrement dynamiques, en 2 « Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi ». 17 Gestion et organisation administrative particulier dans le domaine social, qu'il s'agisse du RMI-RSA ou de la prise en charge de la dépendance. La constitution prévoit que « les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources». Or le ratio fixé par la loi organique de 2004 pour quantifier cette « part déterminante » est particulièrement contraignant, comparativement faible pour les
l'exercice de la compensation modifie en profondeur l'équilibre financier des collectivités territoriales, en renforçant dans leurs ressources la part des dotations de l'État. Or les collectivités n'ont aucune maîtrise de ces dotations, au contraire des ressources fiscales, alors que les charges correspondantes peuvent être particulièrement dynamiques, en 2 « Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi ». 17 Gestion et organisation administrative particulier dans le domaine social, qu'il s'agisse du RMI-RSA ou de la prise en charge de la dépendance. La constitution prévoit que « les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l'ensemble de leurs ressources». Or le ratio fixé par la loi organique de 2004 pour quantifier cette « part déterminante » est particulièrement contraignant, comparativement faible pour les régions et source de confusion : ont ainsi été assimilées à des ressources propres des fractions d'impôts nationaux comme la TIPP ou la taxe spéciale sur les conventions d’assurance. La Cour estime qu’une telle interprétation n'est qu'une « apparence de respect de la norme constitutionnelle ». La confusion résulte de l'assimilation opérée par la constitution, entre autonomie fiscale et autonomie financière. Or cette assimilation ne s'impose en rien. Elle est certes encouragée par la signification très particulière de l'impôt, symbole de l'adhésion du citoyen aux institutions, élément constitutif du contrat social. Même si le pouvoir de voter l'impôt demeure une prérogative parlementaire, la capacité des collectivités d'en moduler le taux les associe à ce qui demeure un principe fort de la démocratie. Mais l'autonomie financière peut être conçue indépendamment de l'autonomie fiscale. Il n'est pas interdit d'imaginer, à l’instar d'autres pays européens, un partage entre l’État et les collectivités de grands impôts nationaux dépourvus de lien avec les territoires, à condition toutefois que ces ressources, quelle que soit leur nature, soient assez dynamiques pour compenser la progression des charges supportées par les collectivités. Il demeure que l’accroissement des charges transférées par l’État, leur progression rapide et leur sensibilité, ainsi que