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pas de la combattre. La sélection des entreprises à vérifier sous cette forme est un élément essentiel de la réussite de la procédure. Pour compléter le dispositif, la France a donné, aux agents chargés du contrôle, un droit de suite à l'étranger en matière d'impôt sur le revenu et d'examen de la situation fiscale personnelle d'un non résident. La compétence territoriale des agents en charge du contrôle est limitée au ressort territorial de leur direction d'affectation. Ce principe reçoit diverses exceptions. Les agents qui ont compétence pour engager le contrôle d'un contribuable résidant dans leur ressort territorial peuvent vérifier la situation fiscale des activités professionnelles, exploitations, entreprises, sociétés, groupements que l'intéressé exerce ou dirige en droit ou en fait, directement ou par personne interposée et dans lesquels il est associé. Symétriquement un droit de suite existe à l'égard des personnes physiques ou morales et des groupements liés au contribuable domicilié dans le ressort du service administratif. L'article 9 de la Convention multilatérale ouvre l'opportunité que soient mis en œuvre des contrôles fiscaux à l'étranger, ce qui ne va pas sans poser quelques difficultés car "dans certains États, la présence d'un représentant de l'autorité étrangère en matière d'impôt peut être considérée comme une atteinte à la souveraineté ou comme contraire à la politique ou aux procédures de ces États. Dans d'autres États, une telle présence n'est admise que si le contribuable ne s'y oppose pas". En France, l'article L.12 du Livre des procédures fiscales autorise l'administration à engager un examen de situation fiscale personnelle d'un contribuable se présentant comme non résident lorsque celui-ci a des obligations au titre de l'impôt sur le revenu en France. L'Union européenne va plus loin. En effet, une directive de l'Union européenne, transposée en droit interne, permet depuis le 1er janvier 2012 aux agents d'une administration d'un autre État membre de l'Union européenne, sur autorisation, d'intervenir sur le sol national pour procéder à des enquêtes administratives, bénéficiant du droit d'interroger les contribuables pour leur demander des renseignements. Ces agents seront assimilés à des agents français puisque le régime de l'opposition à fonction leur sera applicable. On
comme une atteinte à la souveraineté ou comme contraire à la politique ou aux procédures de ces États. Dans d'autres États, une telle présence n'est admise que si le contribuable ne s'y oppose pas". En France, l'article L.12 du Livre des procédures fiscales autorise l'administration à engager un examen de situation fiscale personnelle d'un contribuable se présentant comme non résident lorsque celui-ci a des obligations au titre de l'impôt sur le revenu en France. L'Union européenne va plus loin. En effet, une directive de l'Union européenne, transposée en droit interne, permet depuis le 1er janvier 2012 aux agents d'une administration d'un autre État membre de l'Union européenne, sur autorisation, d'intervenir sur le sol national pour procéder à des enquêtes administratives, bénéficiant du droit d'interroger les contribuables pour leur demander des renseignements. Ces agents seront assimilés à des agents français puisque le régime de l'opposition à fonction leur sera applicable. On peut imaginer que les contrôles multilatéraux visés par le convention soient mis en œuvre dans les conditions expérimentées par le programme FISCALIS. Il semble indispensable que les États modifient leur législation, si nécessaire, pour introduire un droit de suite. Les administrations fiscales ne doivent pas seulement échanger des renseignements, elles doivent apprendre à travailler ensemble avec de nouveaux moyens. La convention retient toutes les méthodes pour les échanges d'informations. Est envisagé l'échange à la demande, c'est-à-dire la communication par l'État requis d'informations relatives à une affaire particulière. "Le plus souvent, l'État requérant a besoin de renseignements supplémentaires pour vérifier les informations que le contribuable a fournies dans sa déclaration d'impôt concernant les actifs ou les revenus d'actifs situés dans l'État requis. Dans de nombreux cas, les renseignements sont demandés parce que l'État requérant soupçonne le contribuable d'avoir fourni des informations incomplètes ou inexactes". Cette technique est très certainement celle qui est la mieux adaptée en matière de recouvrement. Est retenu l'échange automatique qui consiste en l'envoi systématique par une administration à une autre, de renseignements concernant certains éléments de revenu ou de capital. Ainsi qu'il est recommandé, "un arrangement sur la nature des renseignements à échanger et sur la procédure
doivent apprendre à travailler ensemble avec de nouveaux moyens. La convention retient toutes les méthodes pour les échanges d'informations. Est envisagé l'échange à la demande, c'est-à-dire la communication par l'État requis d'informations relatives à une affaire particulière. "Le plus souvent, l'État requérant a besoin de renseignements supplémentaires pour vérifier les informations que le contribuable a fournies dans sa déclaration d'impôt concernant les actifs ou les revenus d'actifs situés dans l'État requis. Dans de nombreux cas, les renseignements sont demandés parce que l'État requérant soupçonne le contribuable d'avoir fourni des informations incomplètes ou inexactes". Cette technique est très certainement celle qui est la mieux adaptée en matière de recouvrement. Est retenu l'échange automatique qui consiste en l'envoi systématique par une administration à une autre, de renseignements concernant certains éléments de revenu ou de capital. Ainsi qu'il est recommandé, "un arrangement sur la nature des renseignements à échanger et sur la procédure à adopter est nécessaire car, il ne serait pas très efficace d'échanger n'importe quels renseignements susceptibles de faire l'objet d'échanges automatiques, et, d'autre part, il n'est pas toujours nécessaire que les deux partenaires échangent des renseignements sur les mêmes éléments de revenu ou avec la même fréquence dans le cadre d'un tel accord". Est promu l'échange spontané qui consiste en la communication de renseignements obtenus au cours de l'examen de la situation fiscale d'un contribuable, ou dans d'autres circonstances, qui peuvent présenter un intérêt pour l'État destinataire. L'article 4 de la convention n'entend pas se limiter à ces techniques. "L'efficacité de l'échange spontané dépendant principalement de l’initiative de l'État qui fournit l'information, il appartient aux autorités compétentes de cet État de prendre les dispositions nécessaires pour que les informations susceptibles d'intéresser un autre État soient portées à sa connaissance". Enfin la convention multilatérale couvre le domaine du recouvrement. L'assistance vise le contribuable mais aussi toute autre personne qui, dans l'État requérant, est tenue au paiement de l'impôt. L'objectif affiché est l'efficacité du dispositif. "Pour préserver les droits de l'État requérant, la Convention lui permet de demander à l'autre État de prendre des mesures conservatoires, même s'il n'est pas encore en
d'un tel accord". Est promu l'échange spontané qui consiste en la communication de renseignements obtenus au cours de l'examen de la situation fiscale d'un contribuable, ou dans d'autres circonstances, qui peuvent présenter un intérêt pour l'État destinataire. L'article 4 de la convention n'entend pas se limiter à ces techniques. "L'efficacité de l'échange spontané dépendant principalement de l’initiative de l'État qui fournit l'information, il appartient aux autorités compétentes de cet État de prendre les dispositions nécessaires pour que les informations susceptibles d'intéresser un autre État soient portées à sa connaissance". Enfin la convention multilatérale couvre le domaine du recouvrement. L'assistance vise le contribuable mais aussi toute autre personne qui, dans l'État requérant, est tenue au paiement de l'impôt. L'objectif affiché est l'efficacité du dispositif. "Pour préserver les droits de l'État requérant, la Convention lui permet de demander à l'autre État de prendre des mesures conservatoires, même s'il n'est pas encore en mesure de solliciter son assistance pour le recouvrement". La saisie arrêt ou la saisie conservatoire peuvent être envisagées. Malgré la signature de conventions, ou d'avenants à des conventions fiscales déjà existantes, par laquelle les États s'engagent à développer l'échange de renseignements à des fins fiscales certains s'ingègent à s'affranchir des principes auxquels ils ont souscrit. La Suisse est de ceux-là. Pour protéger son secret bancaire cet État propose qu'un impôt forfaitaire soit prélevé à la source et versé à l'État de résidence du propriétaire des fonds placés en Suisse. Ce système est connu sous le nom des accords Rubik. Ne doutons pas que certains contribuables et États soient tentés. D'ores et déjà l'Allemagne et la Grande-Bretagne ont signé des accords. Pour l'Allemagne le taux de prélèvement est fixé à 26,375 %; concernant la Grande-Bretagne il varie de 19 % à 34 % du capital placé dans les banques suisses. La France a fait savoir qu'elle ne s'engagera pas dans ce projet car il lui semble incompatible avec le principe de transparence auquel les autorités se disent attachées. La Commission européenne déconseille aux États membres de l'Union européenne de signer ces accords, non pour des raisons liées à la transparence financière
principes auxquels ils ont souscrit. La Suisse est de ceux-là. Pour protéger son secret bancaire cet État propose qu'un impôt forfaitaire soit prélevé à la source et versé à l'État de résidence du propriétaire des fonds placés en Suisse. Ce système est connu sous le nom des accords Rubik. Ne doutons pas que certains contribuables et États soient tentés. D'ores et déjà l'Allemagne et la Grande-Bretagne ont signé des accords. Pour l'Allemagne le taux de prélèvement est fixé à 26,375 %; concernant la Grande-Bretagne il varie de 19 % à 34 % du capital placé dans les banques suisses. La France a fait savoir qu'elle ne s'engagera pas dans ce projet car il lui semble incompatible avec le principe de transparence auquel les autorités se disent attachées. La Commission européenne déconseille aux États membres de l'Union européenne de signer ces accords, non pour des raisons liées à la transparence financière et fiscale, mais parce qu'ils interfèrent avec la législation communautaire. Si des progrès ont incontestablement été faits en matière de transparence et d'échanges de renseignements à des fins fiscales, beaucoup reste à faire. Il faut compter avec la capacité d'adaptation de certains États, le poids des lobbys notamment bancaires et l'imagination des contribuables. Rien n'est et ne sera jamais acquis. Les accords entre l'Union européenne et la Suisse pour lutter contre la fraude et l'évasion fiscale, in : La fin des paradis fiscaux? (ouvrage collectif), op. cit. pp. 157-174. Pour l'opposition allemande (le SPD) a critiqué cet accord en raison du faible taux d'imposition et des risques de transfert de fonds hors de la Suisse. Rubik suite et fin?, Petites affiches, 2011, 246, pp. 3-5. Accords Rubik : la commission européenne met les États membres en garde, Petites affiches, 2012, 53, pp. 3-4. N° 7 Juillet 2012 Gestion & Finances Publiques Séni Mahamadou OUEDRAOGO Docteur en Droit public, Inspecteur des Impôts Enseignant à l'Université de Ouagadougou II Burkina Faso Membre du CERDRADI-GRECCAP (Bordeaux) et de l'IlDH (Strasbourg) L'institutionnalisation de l'évaluation des politiques fiscales dans l'espace UEMOA : espoirs et contraintes Résumé Dans le processus de mise en place d'une fiscalité
l'imagination des contribuables. Rien n'est et ne sera jamais acquis. Les accords entre l'Union européenne et la Suisse pour lutter contre la fraude et l'évasion fiscale, in : La fin des paradis fiscaux? (ouvrage collectif), op. cit. pp. 157-174. Pour l'opposition allemande (le SPD) a critiqué cet accord en raison du faible taux d'imposition et des risques de transfert de fonds hors de la Suisse. Rubik suite et fin?, Petites affiches, 2011, 246, pp. 3-5. Accords Rubik : la commission européenne met les États membres en garde, Petites affiches, 2012, 53, pp. 3-4. N° 7 Juillet 2012 Gestion & Finances Publiques Séni Mahamadou OUEDRAOGO Docteur en Droit public, Inspecteur des Impôts Enseignant à l'Université de Ouagadougou II Burkina Faso Membre du CERDRADI-GRECCAP (Bordeaux) et de l'IlDH (Strasbourg) L'institutionnalisation de l'évaluation des politiques fiscales dans l'espace UEMOA : espoirs et contraintes Résumé Dans le processus de mise en place d'une fiscalité de développement au sein des États-membres de l'UEMOA, les instances communautaires ont adopté un programme de transition fiscale qui est le creuset de leur nouvelle vision de la politique fiscale régionale. Pour évaluer l'efficacité de celui-ci, l'Union a institué un mécanisme institutionnel et normatif (critères et indicateurs de performance) de son évaluation et de son suivi. La présente analyse se propose de montrer que la recherche de la performance qui découle de cette nouvelle gouvernance fiscale a des exigences qui ne sauraient être ignorées. Abstract The institutionalization of évaluation tax policy in space UEMOA: hopes and constraints In the process of setting up a development tax in the Member States of UEMOA, the Community authorities have adopted a program of fiscal transition, which is the crucible of their new vision of regional fiscal policy. To assess the effectiveness of it, the Union has established an institutional and normative (criteria and performance indicators) of its évaluation and monitoring. This analysis aims to show that the search for performance that results from this new governance has requirements that a tax can not be ignored. La quête de la transparence et de la performance dans la gestion des finances publiques est devenue progressivement
son évaluation et de son suivi. La présente analyse se propose de montrer que la recherche de la performance qui découle de cette nouvelle gouvernance fiscale a des exigences qui ne sauraient être ignorées. Abstract The institutionalization of évaluation tax policy in space UEMOA: hopes and constraints In the process of setting up a development tax in the Member States of UEMOA, the Community authorities have adopted a program of fiscal transition, which is the crucible of their new vision of regional fiscal policy. To assess the effectiveness of it, the Union has established an institutional and normative (criteria and performance indicators) of its évaluation and monitoring. This analysis aims to show that the search for performance that results from this new governance has requirements that a tax can not be ignored. La quête de la transparence et de la performance dans la gestion des finances publiques est devenue progressivement une norme financière dans l'espace UEMOA. D'abord sous la pression des bailleurs de fonds, puis grâce aux dynamiques internes, les États expérimentent le système Gestion Axée sur les Résultats (GAR) qui se fonde sur la souplesse et le rendement. De fait, les échecs rencontrés par les politiques d'ajustement structurel ont obligé les bailleurs de fonds à opérer une redéfinition des conditions de l'aide, notamment en introduisant la notion de performance. Nous tenons à remercier Monsieur le Professeur Augustin Loada (Université Ouaga II) et Monsieur le Professeur émérite Jean-Pierre Duprat (Université Montesquieu Bordeaux IV) pour les échanges fructueux sur la thématique de l’évaluation dans les finances et surtout pour leurs observations. Gustave SANON, « L’objectif de performance dans la politique d'harmonisation des finances publiques dans l’Union Économique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA) », in Logique de performance et pays en développement, Revue Française de Finances Publiques, n° 98, 2007, p. 59-67. La forte implication des bailleurs de fonds internationaux dans les programmes de développement des États africains à travers notamment les rapports exigés en contrepartie de leurs fonds a contribué à jeter les bases d'une culture d'évaluation. Voir MEANS, Méthodologie d'évaluation de l'Aide extérieure de la Commission Européenne, Bruxelles, Nouvelle édition
obligé les bailleurs de fonds à opérer une redéfinition des conditions de l'aide, notamment en introduisant la notion de performance. Nous tenons à remercier Monsieur le Professeur Augustin Loada (Université Ouaga II) et Monsieur le Professeur émérite Jean-Pierre Duprat (Université Montesquieu Bordeaux IV) pour les échanges fructueux sur la thématique de l’évaluation dans les finances et surtout pour leurs observations. Gustave SANON, « L’objectif de performance dans la politique d'harmonisation des finances publiques dans l’Union Économique et Monétaire Ouest Africaine (UEMOA) », in Logique de performance et pays en développement, Revue Française de Finances Publiques, n° 98, 2007, p. 59-67. La forte implication des bailleurs de fonds internationaux dans les programmes de développement des États africains à travers notamment les rapports exigés en contrepartie de leurs fonds a contribué à jeter les bases d'une culture d'évaluation. Voir MEANS, Méthodologie d'évaluation de l'Aide extérieure de la Commission Européenne, Bruxelles, Nouvelle édition 2006. Jacques Mariel NZOUANKEU, « L’impact des stratégies et réformes des procédures budgétaires sur la performance des fonctions publiques dans l’espace francophone africain », in Logique de performance et pays en développement, Revue Française de Finances Publiques, n° 98, 2007, p. 105. Gestion & Finances Publiques N° 7 Juillet 2012 Évaluation & Performance 45 Méthodologie d'évaluation de l'Aide extérieure de la Commission Européenne, Bruxelles, Nouvelle édition 2006. Jean-Pierre DUPRAT, « La dynamique des réformes budgétaires : globalisation des problèmes, unification des outils et adaptation nationale des solutions », in Logique de performance et pays en développement, Revue Française de Finances Publiques, n° 98, 2007, p. 14. On peut même voir dans les lois de règlements et les rapports annuels de recouvrement des ressources et de maîtrise des dépenses publiques, une distillation des concepts de base de l'évaluation. Dans la littérature, une distinction qui n'est pas assez nette est parfois opérée entre l'évaluation législative et l’évaluation des politiques publiques. La première vise à évaluer l'adéquation de la législation aux situations qu'elle régit, la seconde vise à mesurer le coût et l'efficacité des politiques publiques. En dépit de cette nuance, il apparaît que l'évaluation législative ne se différencie pas clairement de l'évaluation
Évaluation & Performance 45 Méthodologie d'évaluation de l'Aide extérieure de la Commission Européenne, Bruxelles, Nouvelle édition 2006. Jean-Pierre DUPRAT, « La dynamique des réformes budgétaires : globalisation des problèmes, unification des outils et adaptation nationale des solutions », in Logique de performance et pays en développement, Revue Française de Finances Publiques, n° 98, 2007, p. 14. On peut même voir dans les lois de règlements et les rapports annuels de recouvrement des ressources et de maîtrise des dépenses publiques, une distillation des concepts de base de l'évaluation. Dans la littérature, une distinction qui n'est pas assez nette est parfois opérée entre l'évaluation législative et l’évaluation des politiques publiques. La première vise à évaluer l'adéquation de la législation aux situations qu'elle régit, la seconde vise à mesurer le coût et l'efficacité des politiques publiques. En dépit de cette nuance, il apparaît que l'évaluation législative ne se différencie pas clairement de l'évaluation des politiques publiques dans la mesure où ces dernières reposent sur un dispositif législatif. Voir L GENIN, « L'évaluation des politiques publiques », J.O. Avis et rapport du Conseil économique et social, 1991, n° 2 (15 jan. 1991), p. 39. Jean-Pierre DUPRAT, « Le Parlement évaluateur », Revue internationale de droit comparé, n° 2-1998, p. 364-365. Gestion & Finances Publiques N° 7 Juillet 2012 47 Évaluation & Performance 47 Le contrôle de l'administration en droit français a longtemps reposé sur deux postulats qui n'intéraient ni le contrôle de gestion ni de celui de performance. Voir notamment Jean WALINE, « L'évolution du contrôle de l'Administration depuis un siècle », RDP, 1984, p. 1327. Elle y trouvera un terreau favorable avec le développement du contrôle non juridictionnel de l'administration. Ainsi, les études sur l'évaluation connaîtront de plus en plus en droit administratif, mais surtout en science administrative, un développement spectaculaire. C'est ainsi qu'outre les techniques largement connues comme les recours administratifs, les inspections et les poursuites disciplinaires, l'évaluation est devenue un moyen de contrôle de l'administration française. Voir Philippe LORINO, Méthodes et pratiques de la performance, Éd. d'organisation, 2001. Selon François RANGEON, il s'agissait plus dans ce texte d'un devoir moral que
droit comparé, n° 2-1998, p. 364-365. Gestion & Finances Publiques N° 7 Juillet 2012 47 Évaluation & Performance 47 Le contrôle de l'administration en droit français a longtemps reposé sur deux postulats qui n'intéraient ni le contrôle de gestion ni de celui de performance. Voir notamment Jean WALINE, « L'évolution du contrôle de l'Administration depuis un siècle », RDP, 1984, p. 1327. Elle y trouvera un terreau favorable avec le développement du contrôle non juridictionnel de l'administration. Ainsi, les études sur l'évaluation connaîtront de plus en plus en droit administratif, mais surtout en science administrative, un développement spectaculaire. C'est ainsi qu'outre les techniques largement connues comme les recours administratifs, les inspections et les poursuites disciplinaires, l'évaluation est devenue un moyen de contrôle de l'administration française. Voir Philippe LORINO, Méthodes et pratiques de la performance, Éd. d'organisation, 2001. Selon François RANGEON, il s'agissait plus dans ce texte d'un devoir moral que d'une véritable obligation juridique Voir François RANGEON, « La notion d'évaluation », in L'évaluation dans l'Administration, CURAPP, PUF, 1993, p. 12. Le Comité interministériel de l'évaluation, le Fonds national de développement de l'évaluation et le Conseil scientifique de l'évaluation. Voir Décret 90-82, relatif à l'évaluation publique des politiques publiques. 11 Décret 90-82 précité. 12 Jean-Pierre DUPRAT, « Le Parlement évaluateur »; Revue Internationale de droit comparé, n° 2, 1998, p. 553. 13 Voir J-C DUCOS, « La rationalisation des choix budgétaires », in Revue de science Financière, 1969, p. 617; Félix TANO, « La rationalisation de la gestion budgétaire en Afrique : l'exemple de la Côte-d'Ivoire », Revue Française de Finances Publiques, p. 48-60; Bernard PERRET, « De l'échec de la rationalisation des choix budgétaires à la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) », Revue française d'administration publique, n° 117, 2006, p. 32; R. POINSARD, Les budgets de programme quinze ans après, in Revue Économie et Prévision, 1985, n° 5, p. 23 ; H. STROHL, B. GOURNAY, G. CAPDEBOSCQ, « Les budgets de programme », Revue Française de Finances Publiques, n° 26/1989 p. 111. 14 Bernard PERRET, « De l'échec de la rationalisation des choix budgétaires à la