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Cour des comptes sur ces trois dernières années : une diminution du nombre de décisions rendues mais dans le même temps, une augmentation du nombre de débêts prononcés passant entre 2009 et 2011 de 29 à 61 débêts. Cette augmentation significative du nombre de débêts ne s accompagne toutefois pas d’une augmentation corrélative de leur montant : 8,7 millions d’euros en 2011 contre 7,8 millions d'euros en 2009. L’analyse laisse très logiquement de côté le montant inhabituel des débêts prononcés en 2010 : 269,9 millions d'euros dont la Cour des comptes, elle-même, reconnaît le caractère exceptionnel. L’analyse diffère s'agissant des chambres régionales des comptes. Certes, les chiffres de l'année 2011 sont partiellement tronqués car ne portant que sur les neuf premiers mois de l'année. Mais il est possible de deviner une diminution significative également du nombre de décisions rendues. En revanche, le nombre de débêts Activité juridictionnelle de la Cour des comptes et des chambres régionales et territoriales des comptes 1 Rapport 3ème partie, Chapitre 2, Les activités juridictionnelles, p. 25. ! Ce montant, lié à la particularité des opérations concernées, a été exceptionnel. 2009 2010 2011 Cour des comptes Nombre de décisions 264 250 222 Nombre d’arrêts de débêt 29 68 61 Montant des débêts 7,8 269,9 8,7 Chambres régionales et territoriales des comptes Nombre de décisions 5311 4 081 2311* Nombre de jugements de débêt 476 498 401* Montant des débêts 13,9 14,1 27,9* N.B. Décisions = arrêts + jugements + ordonnances. Montants en M€. Chiffres sur neuf mois. Source p. 25. N° 7 Juillet 2012 Gestion & Finances Publiques Les difficultés tenant à l’effectivité des décisions rendues Dès son propos introductif, le rapport d'activités énonce clairement les données du problème : « la portée réelle de ces décisions est néanmoins relative étant donné le large usage que le ministre des finances fait de son pouvoir discrétionnaire de remise. Tout l’enjeu des deux réformes récentes (de 2008 et 2011) est de redonner une véritable effectivité à la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics par la Cour aussi bien que par les chambres
29 68 61 Montant des débêts 7,8 269,9 8,7 Chambres régionales et territoriales des comptes Nombre de décisions 5311 4 081 2311* Nombre de jugements de débêt 476 498 401* Montant des débêts 13,9 14,1 27,9* N.B. Décisions = arrêts + jugements + ordonnances. Montants en M€. Chiffres sur neuf mois. Source p. 25. N° 7 Juillet 2012 Gestion & Finances Publiques Les difficultés tenant à l’effectivité des décisions rendues Dès son propos introductif, le rapport d'activités énonce clairement les données du problème : « la portée réelle de ces décisions est néanmoins relative étant donné le large usage que le ministre des finances fait de son pouvoir discrétionnaire de remise. Tout l’enjeu des deux réformes récentes (de 2008 et 2011) est de redonner une véritable effectivité à la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics par la Cour aussi bien que par les chambres régionales des comptes ». Au travers de ce prisme d’analyse, il convient dès lors de nuancer l'appréciation chiffrée laquelle ne saurait résumer l’activité juridictionnelle du juge financier. Ainsi que l’exprime la Cour des comptes « l’efficacité du contrôle juridictionnel ne saurait pour autant se résumer au seul nombre des décisions de débet et aux montants en cause ». Au-delà de ces chiffres, il convient donc de se pencher sur « l’exécution des décisions juridictionnelles » et en particulier sur le rôle joué par le ministre chargé des comptes publics à raison des pouvoirs qu’il exerce en amont comme en aval de la responsabilité supportée par le comptable public. La Cour des comptes relève ainsi que le ministre « peut, par le pouvoir réglementaire qui lui est reconnu, adapter les obligations des comptables » et de citer l’exemple de ce que « par voie de simple instruction, le ministre a pu dispenser les comptables de la vérification du seuil de passation des marchés publics que la jurisprudence mettait jusque là à leur charge ». Il en va de même en matière de pièces justificatives : « la nomenclature des pièces justificatives de l’État résulte d’une simple circulaire émanant du seul ministre
de débet et aux montants en cause ». Au-delà de ces chiffres, il convient donc de se pencher sur « l’exécution des décisions juridictionnelles » et en particulier sur le rôle joué par le ministre chargé des comptes publics à raison des pouvoirs qu’il exerce en amont comme en aval de la responsabilité supportée par le comptable public. La Cour des comptes relève ainsi que le ministre « peut, par le pouvoir réglementaire qui lui est reconnu, adapter les obligations des comptables » et de citer l’exemple de ce que « par voie de simple instruction, le ministre a pu dispenser les comptables de la vérification du seuil de passation des marchés publics que la jurisprudence mettait jusque là à leur charge ». Il en va de même en matière de pièces justificatives : « la nomenclature des pièces justificatives de l’État résulte d’une simple circulaire émanant du seul ministre chargé des comptes publics, qui peut en conséquence la modifier à son gré ». Se penchant sur l’exercice de ce pouvoir de remise gracieuse, la Cour des comptes regrette les excès engendrés par l'utilisation par le ministre de ses compétences en constatant que « la pratique a parfois dénaturé l’exercice de cette prérogative, pour en faire une modalité du pouvoir hiérarchique, voire disciplinaire » et alors que le taux de remise représentait, au milieu des années 2000, entre 99,7 et 99,9 % du montant des débets... Ce pouvoir de remise gracieuse et sa pratique ont suscité chez le juge financier un découragement certain : « la Cour des comptes comme la doctrine ont pu voir dans une telle attitude une atteinte à l’autorité de la chose jugée. Au-delà de ces considérations juridiques, l'octroi systématique d’une remise des sommes dues tend à affaiblir le régime de responsabilité des comptables, son caractère dissuasif et, par là-même, l’autorité donc ceux-ci peuvent se prévaloir à l’égard des ordonnateurs ». Ce découragement a été renforcé par l'impression qu’en l’absence de volonté politique, le problème était insoluble. Ainsi que l’exprimait Francis Fabre : « l'attachement du ministre des finances à un système qui conforte son autorité
de cette prérogative, pour en faire une modalité du pouvoir hiérarchique, voire disciplinaire » et alors que le taux de remise représentait, au milieu des années 2000, entre 99,7 et 99,9 % du montant des débets... Ce pouvoir de remise gracieuse et sa pratique ont suscité chez le juge financier un découragement certain : « la Cour des comptes comme la doctrine ont pu voir dans une telle attitude une atteinte à l’autorité de la chose jugée. Au-delà de ces considérations juridiques, l'octroi systématique d’une remise des sommes dues tend à affaiblir le régime de responsabilité des comptables, son caractère dissuasif et, par là-même, l’autorité donc ceux-ci peuvent se prévaloir à l’égard des ordonnateurs ». Ce découragement a été renforcé par l'impression qu’en l’absence de volonté politique, le problème était insoluble. Ainsi que l’exprimait Francis Fabre : « l'attachement du ministre des finances à un système qui conforte son autorité sur les comptables rend peu vraisemblable l’hypothèse d’une redistribution des compétences dans un avenir prévisible ». Ce sentiment d’inutilité dans leur office juridictionnel a éclaté au grand jour lorsque les parlementaires ont obtenu communication (et confirmation pour les magistrats financiers) de ces pourcentages de remise en cause des décisions de débet prononcées. Cette révélation a produit son effet et la Cour des comptes a pu ainsi saluer dans son rapport les aménagements intervenus à ce sujet : le décret du 5 mars 2008 relatif à la constatation et à l'apurement des débets des comptables publics qui conduit la Cour des comptes à se prononcer par avis sur tout projet de remise gracieuse dont le montant excède 10 000 euros. Cet avis ne lie pas le ministre qui doit toutefois motiver sa décision lorsqu’il s'en écarte ; À ce propos, la Cour des comptes a pu constater qu’avec 125 avis rendus, une certaine rigueur était apparue dans la pratique de la remise gracieuse avec un « laissé à charge » moyen supérieur à 1 600 euros (contre 353 euros en moyenne sur la période 2006-2009). La Cour des comptes a également relevé que le ministre s’était le plus souvent rangé à
débet prononcées. Cette révélation a produit son effet et la Cour des comptes a pu ainsi saluer dans son rapport les aménagements intervenus à ce sujet : le décret du 5 mars 2008 relatif à la constatation et à l'apurement des débets des comptables publics qui conduit la Cour des comptes à se prononcer par avis sur tout projet de remise gracieuse dont le montant excède 10 000 euros. Cet avis ne lie pas le ministre qui doit toutefois motiver sa décision lorsqu’il s'en écarte ; À ce propos, la Cour des comptes a pu constater qu’avec 125 avis rendus, une certaine rigueur était apparue dans la pratique de la remise gracieuse avec un « laissé à charge » moyen supérieur à 1 600 euros (contre 353 euros en moyenne sur la période 2006-2009). La Cour des comptes a également relevé que le ministre s’était le plus souvent rangé à l’avis de la Cour. La loi du 28 octobre 2008 relative à la Cour des comptes et aux chambres régionales des comptes qui a supprimé les remises en matière d'amendes ; et dernièrement, la loi de finances rectificative du 28 décembre 2011 qui encadre le pouvoir de remise gracieuse du ministre en distinguant les hypothèses de préjudice ou d’absence de préjudice financier. En cas de préjudice, le juge des comptes pourra condamner le comptable public au moyen d’un débet dont il ne pourra être obtenu que remise partielle. En l’absence de préjudice financier, le comptable public pourra être condamné au paiement d’une amende qui ne pourra faire l'objet d’une remise gracieuse. Les difficultés tenant à l’augmentation du champ d’activité de la Cour des comptes Avec son rapport, la Cour des comptes s’inquiète de ce que « l’augmentation constante du nombre d’organismes publics et des masses financières en jeu, ainsi que le développement d’autres missions, n’autorisent plus, depuis longtemps, un contrôle exhaustif de l’ensemble des recettes et des dépenses publiques ». À cela s'ajoute le fait que « depuis une loi du 30 décembre 2004, les comptables sont réputés déchargés si leur responsabilité n'a pas été mise en jeu dans un
ministre en distinguant les hypothèses de préjudice ou d’absence de préjudice financier. En cas de préjudice, le juge des comptes pourra condamner le comptable public au moyen d’un débet dont il ne pourra être obtenu que remise partielle. En l’absence de préjudice financier, le comptable public pourra être condamné au paiement d’une amende qui ne pourra faire l'objet d’une remise gracieuse. Les difficultés tenant à l’augmentation du champ d’activité de la Cour des comptes Avec son rapport, la Cour des comptes s’inquiète de ce que « l’augmentation constante du nombre d’organismes publics et des masses financières en jeu, ainsi que le développement d’autres missions, n’autorisent plus, depuis longtemps, un contrôle exhaustif de l’ensemble des recettes et des dépenses publiques ». À cela s'ajoute le fait que « depuis une loi du 30 décembre 2004, les comptables sont réputés déchargés si leur responsabilité n'a pas été mise en jeu dans un certain délai, aujourd'hui de cinq ans, après le dépôt de leur compte ». Fabre F. et Froment-Meurice A., Les Grands arrêts de la jurisprudence financière, 4ème édition 1996 p. 63. Damarey S., La suppression du pouvoir ministériel de remise gracieuse à l'égard des comptables publics. Une occasion momentanément manquée, JCP A 1er juin 2009, n° 23, étude 2133 p. 18. Damarey S., L'acte (II) manqué de la réforme des juridictions financières, AJDA 2012, p. 317; La réforme des juridictions financières, un goût d'inachevé, JCP A 2012, étude n° 2032; Girardi J.-L. et Renouard L., Évolutions de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics, AJDA 2012, p. 536; Miller G. et Advielle F., Les chambres régionales des comptes au lendemain de l'année des trois lois, AJDA 2012, p. 591. Rapport 3ème partie, Chapitre 2, Les activités juridictionnelles, p. 29. Rapport 3ème partie, Chapitre 2, Les activités juridictionnelles, p. 29. Gestion & Finances Publiques N° 7 Juillet 2012 33 Finances publiques Mécaniquement, ceci conduit à une diminution de l'activité juridictionnelle du juge financier telle qu'elle peut être appréciée sur une série chiffrée plus longue que les trois années évoquées dans le cadre du rapport 2012. Les tableaux suivants permettent tout à
A 1er juin 2009, n° 23, étude 2133 p. 18. Damarey S., L'acte (II) manqué de la réforme des juridictions financières, AJDA 2012, p. 317; La réforme des juridictions financières, un goût d'inachevé, JCP A 2012, étude n° 2032; Girardi J.-L. et Renouard L., Évolutions de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics, AJDA 2012, p. 536; Miller G. et Advielle F., Les chambres régionales des comptes au lendemain de l'année des trois lois, AJDA 2012, p. 591. Rapport 3ème partie, Chapitre 2, Les activités juridictionnelles, p. 29. Rapport 3ème partie, Chapitre 2, Les activités juridictionnelles, p. 29. Gestion & Finances Publiques N° 7 Juillet 2012 33 Finances publiques Mécaniquement, ceci conduit à une diminution de l'activité juridictionnelle du juge financier telle qu'elle peut être appréciée sur une série chiffrée plus longue que les trois années évoquées dans le cadre du rapport 2012. Les tableaux suivants permettent tout à fait d'en saisir les implications que cela soit pour la Cour des comptes ou les chambres régionales des comptes. Et si l'on ajoute à cela les effets négatifs qu’ont pu produire les remises gracieuses prononcées par le ministre chargé du budget, en ce qu'elles ont conduit le juge des comptes à préférer ses missions non juridictionnelles au détriment du jugement des comptes des comptables publics, les éléments semblaient bien réunis pour amorcer une réduction de son activité juridictionnelle tant pour le jugement des comptabilités patentes que pour celui des comptabilités de fait. L'analyse est révélatrice à la lecture de ce tableau récapitulatif des activités contentieuses de la Cour des comptes : diminution du nombre de décisions rendues (passant de 425 en 2001 à 222 dix ans plus tard). Même constat s'agissant du nombre de débets et de gestions de fait prononcés : avec une seule gestion de fait en 2011... Sans nul doute, l'analyse des Professeurs Vandendriessche et Lascombe se trouve ici corroborée : la démotivation des magistrats financiers pour leurs activités juridictionnelles, notamment justifiée par la remise en cause de leurs décisions par le ministre chargé du budget. L'avenir nous dira dans quelle mesure les évolutions amorcées pour la
à préférer ses missions non juridictionnelles au détriment du jugement des comptes des comptables publics, les éléments semblaient bien réunis pour amorcer une réduction de son activité juridictionnelle tant pour le jugement des comptabilités patentes que pour celui des comptabilités de fait. L'analyse est révélatrice à la lecture de ce tableau récapitulatif des activités contentieuses de la Cour des comptes : diminution du nombre de décisions rendues (passant de 425 en 2001 à 222 dix ans plus tard). Même constat s'agissant du nombre de débets et de gestions de fait prononcés : avec une seule gestion de fait en 2011... Sans nul doute, l'analyse des Professeurs Vandendriessche et Lascombe se trouve ici corroborée : la démotivation des magistrats financiers pour leurs activités juridictionnelles, notamment justifiée par la remise en cause de leurs décisions par le ministre chargé du budget. L'avenir nous dira dans quelle mesure les évolutions amorcées pour la mise en œuvre de la responsabilité du comptable public avec la loi de finances rectificative de décembre 2011, auront une répercussion sur l'activité juridictionnelle du juge des comptes. Le constat est tout aussi éloquent s'agissant des comptabilités examinées par les chambres régionales et territoriales des comptes : 18 635 comptabilités en 2001 et même 25 122 en 2004, tandis que sur les dernières années, se sont en moyenne 4 000 comptabilités qui ont été examinées. On peut supposer que les mêmes causes ont produit les mêmes effets. Et ici également, il faut espérer que les innovations introduites par la loi de finances rectificative de décembre 2011 produisent de réels effets. L'étonnement dans le constat d'une multiplication des irrégularités Sur le fond des comptabilités traitées, la Cour des comptes a pu s'étonner de la multiplication d'irrégularités qu'elle ne s'attendait pas ou plus à rencontrer. Ainsi « la globalisation des crédits, le développement des outils de suivi informatique et la simplicité des vérifications à accomplir en ce domaine auraient dû conduire à la raréfaction des paiements en dépassement de crédits. La période récente s'est, au contraire, caractérisée par la multiplication de ces irrégularités ». Sur ces points, la lecture du rapport de
en 2001 et même 25 122 en 2004, tandis que sur les dernières années, se sont en moyenne 4 000 comptabilités qui ont été examinées. On peut supposer que les mêmes causes ont produit les mêmes effets. Et ici également, il faut espérer que les innovations introduites par la loi de finances rectificative de décembre 2011 produisent de réels effets. L'étonnement dans le constat d'une multiplication des irrégularités Sur le fond des comptabilités traitées, la Cour des comptes a pu s'étonner de la multiplication d'irrégularités qu'elle ne s'attendait pas ou plus à rencontrer. Ainsi « la globalisation des crédits, le développement des outils de suivi informatique et la simplicité des vérifications à accomplir en ce domaine auraient dû conduire à la raréfaction des paiements en dépassement de crédits. La période récente s'est, au contraire, caractérisée par la multiplication de ces irrégularités ». Sur ces points, la lecture du rapport de la Cour des comptes éclaire significativement sur les irrégularités commises par les comptables qu'il s'agisse des dépenses irrégulières ou des recettes non recouvrées : Activités contentieuses de la Cour des comptes 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Ordonnances 96 106 74 Arrêts 425 378 377 373 321 280 434 391 149 140 148 Arrêts d'appel 76 52 39 40 33 31 66 43 31 53 61 Arrêts de débêts 85 34 20 34 38 33 45 39 20 53 51 Arrêts de gestion de fait 32 24 22 14 10 14 14 16 9 5 1 Source Extrait Rapports publics annuels de la Cour des comptes L'activité des juridictions financières. Activités contentieuses de la Cour des comptes 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Ordonnances 4668 3513 2654 Jugement des comptes des comptables publics 18635 15643 24995 25122 16215 11790 9701 9330 596 511 492 Nombre de débêts prononcés 561 468 448 253 388 213 294 274 476 498 590 Nombre de jugements de gestion de fait 51 36 43 48 63 78 55 51 Ne Ne Ne Nombre de débêts prononcés en gestion de fait 5 0 1 5 0
373 321 280 434 391 149 140 148 Arrêts d'appel 76 52 39 40 33 31 66 43 31 53 61 Arrêts de débêts 85 34 20 34 38 33 45 39 20 53 51 Arrêts de gestion de fait 32 24 22 14 10 14 14 16 9 5 1 Source Extrait Rapports publics annuels de la Cour des comptes L'activité des juridictions financières. Activités contentieuses de la Cour des comptes 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Ordonnances 4668 3513 2654 Jugement des comptes des comptables publics 18635 15643 24995 25122 16215 11790 9701 9330 596 511 492 Nombre de débêts prononcés 561 468 448 253 388 213 294 274 476 498 590 Nombre de jugements de gestion de fait 51 36 43 48 63 78 55 51 Ne Ne Ne Nombre de débêts prononcés en gestion de fait 5 0 1 5 0 0 4 9 Ne Ne Ne Amendes pour retard 76 85 39 34 77 104 86 50 Ne Ne Ne Amendes pour gestion de fait 3 2 8 10 2 3 15 16 Ne Ne Ne Ne : informations non communiquées par la Cour des comptes et pour ces trois années, dans ses rapports d'activité. N° 7 Juillet 2012 Gestion & Finances Publiques Extrait du rapport, p. 29 et s. Il Les principaux cas de mise en jeu de la responsabilité des comptables publics (...) A Les dépenses irrégulières Est regardée comme irrégulière toute dépense payée par le comptable en méconnaissance des contrôles qu'il est tenu d'exercer. Ces contrôles portent sur la qualité de l’ordonnateur, la disponibilité des crédits, l’imputation de la dépense, la validité de la créance (justification du service fait, exactitude des calculs de liquidation, intervention des contrôles réglementaires, production des pièces justificatives, application des règles de prescription) et le caractère libératoire du règlement. Il en va ainsi, en particulier, en matière de dépenses de personnel. Par exemple, la Cour avait évoqué dans l’un de ses rapports publics annuels les « nombreuses irrégularités » affectant le versement de primes par la direction générale de l’aviation civile, dont l’existence
années, dans ses rapports d'activité. N° 7 Juillet 2012 Gestion & Finances Publiques Extrait du rapport, p. 29 et s. Il Les principaux cas de mise en jeu de la responsabilité des comptables publics (...) A Les dépenses irrégulières Est regardée comme irrégulière toute dépense payée par le comptable en méconnaissance des contrôles qu'il est tenu d'exercer. Ces contrôles portent sur la qualité de l’ordonnateur, la disponibilité des crédits, l’imputation de la dépense, la validité de la créance (justification du service fait, exactitude des calculs de liquidation, intervention des contrôles réglementaires, production des pièces justificatives, application des règles de prescription) et le caractère libératoire du règlement. Il en va ainsi, en particulier, en matière de dépenses de personnel. Par exemple, la Cour avait évoqué dans l’un de ses rapports publics annuels les « nombreuses irrégularités » affectant le versement de primes par la direction générale de l’aviation civile, dont l’existence et les taux résultaient de textes non publiés au Journal officiel. Les régularisations annoncées n’étant pas intervenues, la Cour a, en 2010, mis à la charge des comptables du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » une somme totale de plus de 260 M€. De la même façon, le défaut de production des justifications prévues par les textes expose les comptables des établissements de santé à devoir répondre du versement irrégulier d’indemnités de garde ou d’astreinte qui représentent des montants significatifs et qui peuvent également exposer les intéressés à des poursuites devant la Cour de discipline budgétaire et financière. Les observations concernant la commande publique peuvent aussi donner lieu à des suites juridictionnelles. S’il n'appartient pas au comptable de s’assurer du respect, par le pouvoir adjudicateur, des règles de mise en concurrence, il est, en revanche, tenu de veiller à la production d’un contrat écrit en cas de dépassement du seuil de 15 000 €, depuis le décret n° 2011-1853 du 9 décembre 2011. Il doit aussi refuser le paiement de prestations réalisées en exécution d’un marché qui n'aurait pas été précédemment notifié. En cours d’exécution, le comptable est également appelé à exercer sa vigilance sur le respect des