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? quelle garantie de probité, d'honorabilité a-t-on exigé de lui ? Qui est-il ? D'où vient-il ? Est-ce un honnête homme ? Est-ce un repris de justice ? » Mais cette situation, si justement décrite pour les agents d'affaires, sera précisément celle des officiers ministériels nouveaux, si on adoptait ce système de la liberté absolue des offices. Avec cette liberté absolue, sans contrôle, ne doit-on pas aussi prévoir une diminution importante des droits d'enregistrement, que les agents libres donneraient aux intéressés le conseil de ne pas payer, toutes les fois que cet enregistrement pourrait être ajourné ? X. — Création de fonctionnaires spéciaux. Le second système, préconisé pour remplacer les titulaires des offices supprimés, consiste à créer un corps spécial de fonctionnaires, comme en Belgique et en Suisse. La première conséquence de l'adoption de ce système serait d'augmenter d'un seul coup le nombre des fonctionnaires français. Les offices en question comptent environ 21.000 titulaires (20.585, d'après la statistique de 1895); mais, autour de ces titulaires se trouvent des clercs, des commis, des employés, des comptables. Le jour où le titulaire de l'office deviendra fonctionnaire, les employés de ce titulaire demanderont aussi à le devenir. Le recrutement de ce personnel, si essentiel, l'exigera du reste, un jour ou l'autre. Et, comme on peut compter une moyenne de quatre employés par office, on arrivera ainsi à augmenter d'un seul coup de 100.000 environ le nombre des fonctionnaires. L'État aura à assurer le traitement d'abord, la retraite ensuite de ces 100.000 fonctionnaires nouveaux. Nous ne voulons pas rappeler combien le pays tout entier proteste contre cette augmentation incessante du nombre des fonctionnaires qui, de 188.000 coûtant 246 millions en 1846, sont passés en 1873 à 285.000 coûtant 340 millions, en 1886 à 356.000 coûtant 484 millions, pour arriver en 1896 à 416.009 coûtant 627 millions. Peut-on croire, du reste, que les affaires traitées par des fonctionnaires seront faites mieux et plus rapidement que par les titulaires actuels ? Peut-on croire que le public trouvera auprès de ces fonctionnaires plus de complaisance, qu'il obtiendra d'eux plus facilement les renseignements dont il aura besoin ?
essentiel, l'exigera du reste, un jour ou l'autre. Et, comme on peut compter une moyenne de quatre employés par office, on arrivera ainsi à augmenter d'un seul coup de 100.000 environ le nombre des fonctionnaires. L'État aura à assurer le traitement d'abord, la retraite ensuite de ces 100.000 fonctionnaires nouveaux. Nous ne voulons pas rappeler combien le pays tout entier proteste contre cette augmentation incessante du nombre des fonctionnaires qui, de 188.000 coûtant 246 millions en 1846, sont passés en 1873 à 285.000 coûtant 340 millions, en 1886 à 356.000 coûtant 484 millions, pour arriver en 1896 à 416.009 coûtant 627 millions. Peut-on croire, du reste, que les affaires traitées par des fonctionnaires seront faites mieux et plus rapidement que par les titulaires actuels ? Peut-on croire que le public trouvera auprès de ces fonctionnaires plus de complaisance, qu'il obtiendra d'eux plus facilement les renseignements dont il aura besoin ? Mais il faudrait n'avoir jamais été en rapport avec des fonctionnaires pour le soutenir ! Est-ce que, chez eux, les heures des bureaux ne sont pas réglementées ? Est-ce qu'ils seront soutenus, poussés par l'intérêt personnel? Est-ce que le désir de conserver ou d'augmenter leur clientèle leur fera avoir pour cette clientèle les soins, les complaisances, les égards qu'ont pour elle actuellement les titulaires des offices en question ? Comment peut-on croire que le public ira demander à ces fonctionnaires les renseignements, les conseils qu'il va journellement demander à son notaire, à son avoué, à son agent de change ? Ce système, du reste, est loin de donner satisfaction dans les pays où il est pratiqué : M. Jeannest Saint-Hilaire cite ce qui se passe en Suisse : « À part quelques exceptions, qui ont su se créer une position très honorable et très lucrative et qui se rencontrent surtout dans les villes, les notaires, trop nombreux, trop facilement admis, gagnent peu et sont peu considérés. Un grand nombre d'entre eux, après leur examen de fin de stage, entrent comme commis chez des banquiers, sans que leur qualité leur donne une position à part. » Il cite également ce qui
cette clientèle les soins, les complaisances, les égards qu'ont pour elle actuellement les titulaires des offices en question ? Comment peut-on croire que le public ira demander à ces fonctionnaires les renseignements, les conseils qu'il va journellement demander à son notaire, à son avoué, à son agent de change ? Ce système, du reste, est loin de donner satisfaction dans les pays où il est pratiqué : M. Jeannest Saint-Hilaire cite ce qui se passe en Suisse : « À part quelques exceptions, qui ont su se créer une position très honorable et très lucrative et qui se rencontrent surtout dans les villes, les notaires, trop nombreux, trop facilement admis, gagnent peu et sont peu considérés. Un grand nombre d'entre eux, après leur examen de fin de stage, entrent comme commis chez des banquiers, sans que leur qualité leur donne une position à part. » Il cite également ce qui se passe en Belgique : « Pour les nominations des notaires, on ne suit pas toujours la liste d'admission comme candidats notaires. Il y a aussi, comme partout, des tours de faveur. En compulsant la liste officielle des candidats notaires diplômés, on en voit qui sont pourvus d'un office depuis nombre d'années, tandis que d'autres, reçus candidats notaires depuis bien plus longtemps, attendent encore une nomination. » C'est ce qui faisait écrire au cardinal de Richelieu, dans son Testament politique, « qu'il faudrait être aveugle, pour ne pas désirer de tout son cœur la suppression de la vénalité et de l'hérédité des offices, supposé qu'en ce cas les charges fussent distribuées par la pure considération de la vertu. Aussi, est-il impossible de ne pas reconnaître qu'en tel cas les artifices de la Cour pourraient plus que la raison, et la faveur plus que le mérite. Au lieu que la suppression de la vénalité et de l'hérédité des offices devrait ouvrir la porte à la vertu, elle l'ouvrirait aux brigues et remplirait les charges d'officiers de basse extraction, souvent plus chargés de latin que de biens, dont il arriverait beaucoup d'inconvénients. Il n'y a personne qui ne sache que la faiblesse
nombre d'années, tandis que d'autres, reçus candidats notaires depuis bien plus longtemps, attendent encore une nomination. » C'est ce qui faisait écrire au cardinal de Richelieu, dans son Testament politique, « qu'il faudrait être aveugle, pour ne pas désirer de tout son cœur la suppression de la vénalité et de l'hérédité des offices, supposé qu'en ce cas les charges fussent distribuées par la pure considération de la vertu. Aussi, est-il impossible de ne pas reconnaître qu'en tel cas les artifices de la Cour pourraient plus que la raison, et la faveur plus que le mérite. Au lieu que la suppression de la vénalité et de l'hérédité des offices devrait ouvrir la porte à la vertu, elle l'ouvrirait aux brigues et remplirait les charges d'officiers de basse extraction, souvent plus chargés de latin que de biens, dont il arriverait beaucoup d'inconvénients. Il n'y a personne qui ne sache que la faiblesse de notre siècle est telle qu'on se laisse plutôt aller aux importunités que conduire par la raison, et qu'au lieu d'être guidé par la justice on est d'ordinaire emporté par la faveur. » En admettant la création de fonctionnaires nouveaux, comment les recruterait-on ? Par voie de concours, sans doute ? Mais ce principe du concours n'est appliqué que par exception dans le recrutement actuel des fonctionnaires. C'est ainsi que les magistrats, les préfets, sous-préfets, conseillers de préfecture, trésoriers-payeurs, etc. etc., sont nommés sans concours. Avant d'appliquer ce principe du concours aux officiers ministériels, ne conviendrait-il pas de commencer d'abord à l'appliquer dans toutes les administrations de l'Etat ? XI. — Insuffisance du titre. Le sentiment, qui a guidé les auteurs des différentes propositions que nous avons indiquées, est très louable : il part de cette idée que, dans nos institutions démocratiques, tout citoyen français, jouissant d'une moralité irréprochable, reconnu apte à remplir une fonction quelconque, doit pouvoir y prétendre, alors même qu'il est sans fortune. En théorie, ce raisonnement est tout à fait indiscutable. Voyons ce qu'il donnerait en pratique. Pour bien réussir dans une fonction du genre de celles qui nous occupent, il ne suffit pas d'avoir les
? Mais ce principe du concours n'est appliqué que par exception dans le recrutement actuel des fonctionnaires. C'est ainsi que les magistrats, les préfets, sous-préfets, conseillers de préfecture, trésoriers-payeurs, etc. etc., sont nommés sans concours. Avant d'appliquer ce principe du concours aux officiers ministériels, ne conviendrait-il pas de commencer d'abord à l'appliquer dans toutes les administrations de l'Etat ? XI. — Insuffisance du titre. Le sentiment, qui a guidé les auteurs des différentes propositions que nous avons indiquées, est très louable : il part de cette idée que, dans nos institutions démocratiques, tout citoyen français, jouissant d'une moralité irréprochable, reconnu apte à remplir une fonction quelconque, doit pouvoir y prétendre, alors même qu'il est sans fortune. En théorie, ce raisonnement est tout à fait indiscutable. Voyons ce qu'il donnerait en pratique. Pour bien réussir dans une fonction du genre de celles qui nous occupent, il ne suffit pas d'avoir les aptitudes professionnelles, il ne suffit pas d'être Français et de jouir d'une moralité irréprochable, il faut surtout inspirer confiance à la clientèle. Or, quelle confiance inspirera, par exemple, l'agent de change libre, qui, pour avoir un office, n'aura qu'à ouvrir boutique sur la rue ? Le public ira-t-il facilement lui confier, au lendemain même de son installation, toute une fortune mobilière au porteur ? Ce même public ne préfèrera-t-il pas la confier à un agent ayant acheté une charge importante, moyennant un prix très élevé ? Ne trouvera-t-il pas, dans le paiement de ce prix, une garantie sérieuse de la solvabilité de l'agent ? Cette solvabilité, n'est-elle pas faite pour lui inspirer confiance ? Et, en supposant même que la totalité du prix de la charge n'ait pas été payée comptant, le fait seul de la confiance que le nouveau titulaire a inspirée à son prédécesseur est une garantie de solvabilité, car ce n'est qu'à bon escient, après renseignements sérieux, que ce prédécesseur a accordé des délais pour le paiement du solde du prix de la charge. On nous objectera ce qui se passe pour les maisons de coulisse. Nous répondrons que la situation n'est pas la même, que nul
confier, au lendemain même de son installation, toute une fortune mobilière au porteur ? Ce même public ne préfèrera-t-il pas la confier à un agent ayant acheté une charge importante, moyennant un prix très élevé ? Ne trouvera-t-il pas, dans le paiement de ce prix, une garantie sérieuse de la solvabilité de l'agent ? Cette solvabilité, n'est-elle pas faite pour lui inspirer confiance ? Et, en supposant même que la totalité du prix de la charge n'ait pas été payée comptant, le fait seul de la confiance que le nouveau titulaire a inspirée à son prédécesseur est une garantie de solvabilité, car ce n'est qu'à bon escient, après renseignements sérieux, que ce prédécesseur a accordé des délais pour le paiement du solde du prix de la charge. On nous objectera ce qui se passe pour les maisons de coulisse. Nous répondrons que la situation n'est pas la même, que nul n'est forcé de s'adresser à une maison de coulisse, que, si l'on s'adresse à une maison de ce genre, c'est à ses risques et périls, en connaissance de cause, après s'être renseigné et dans tous les cas librement ; tandis que le ministère des agents de change est obligatoire pour certaines opérations. Nous pensons du reste que, dans la pratique, bien peu de ceux qui réunissent réellement les aptitudes voulues pour traiter d'un office, en sont empêchés uniquement par leur manque de fortune. Est-ce que journellement on ne voit pas le titulaire d'un office céder sa charge à un successeur sans fortune, lorsque ce successeur, par sa conduite, par son intelligence a su inspirer confiance à son ancien patron ? Est-ce que journellement on ne voit pas un employé, lorsqu'il a fait ses preuves par un long stage dans une localité, y trouver les commanditaires dont il a besoin? Est-ce que, du reste, les 9/10 des cessions ne se font pas moyennant le paiement comptant d'une très faible partie du prix, des délais très longs étant accordés pour le paiement du surplus? XII. — Avantages peu importants de ces mesures pour les contribuables. Nous devons rechercher maintenant si cette réforme,
certaines opérations. Nous pensons du reste que, dans la pratique, bien peu de ceux qui réunissent réellement les aptitudes voulues pour traiter d'un office, en sont empêchés uniquement par leur manque de fortune. Est-ce que journellement on ne voit pas le titulaire d'un office céder sa charge à un successeur sans fortune, lorsque ce successeur, par sa conduite, par son intelligence a su inspirer confiance à son ancien patron ? Est-ce que journellement on ne voit pas un employé, lorsqu'il a fait ses preuves par un long stage dans une localité, y trouver les commanditaires dont il a besoin? Est-ce que, du reste, les 9/10 des cessions ne se font pas moyennant le paiement comptant d'une très faible partie du prix, des délais très longs étant accordés pour le paiement du surplus? XII. — Avantages peu importants de ces mesures pour les contribuables. Nous devons rechercher maintenant si cette réforme, qui amènerait un changement si important dans des usages anciens, qui modifierait si complètement des droits respectables, se justifie du moins par des avantages sérieux qu'elle procurerait au public. Nous avons établi ci-dessus que l'État aurait à payer aux titulaires actuels des offices dépossédés une indemnité qui, approximativement, serait de 1 milliard 500 millions. En admettant un intérêt de 3 %, cette somme représenterait une charge annuelle d'au moins 45.000.000 fr. Il y aurait, en outre, à assurer aux fonctionnaires, qui remplaceraient les titulaires actuels, des traitements qu'on peut évaluer comme suit : Report : 45.000.000 fr. 21.000 titulaires à 6.000 fr. 126.000.000 fr. J 4 employés pour chacune des F 210.000.000 » 21. 000 charges à f . 000 francs par employé 84.000.000 fr. Il y aurait, en outre, à assurer des retraites à ces fonctionnaires et aux veuves de ces fonctionnaires. Mémoire. Nous aurions donc un total annuel de charges de 255.000.000 fr. Or, nous avons établi ci-dessus, au chapitre 7, que, d'après les états des produits fournis lors des cessions, les offices en question produisent : Les 20.375 énumérés en premier lieu 131.816.979 fr. On peut évaluer que les 210 charges d'agents de change produisent 13.000.000 »
1 milliard 500 millions. En admettant un intérêt de 3 %, cette somme représenterait une charge annuelle d'au moins 45.000.000 fr. Il y aurait, en outre, à assurer aux fonctionnaires, qui remplaceraient les titulaires actuels, des traitements qu'on peut évaluer comme suit : Report : 45.000.000 fr. 21.000 titulaires à 6.000 fr. 126.000.000 fr. J 4 employés pour chacune des F 210.000.000 » 21. 000 charges à f . 000 francs par employé 84.000.000 fr. Il y aurait, en outre, à assurer des retraites à ces fonctionnaires et aux veuves de ces fonctionnaires. Mémoire. Nous aurions donc un total annuel de charges de 255.000.000 fr. Or, nous avons établi ci-dessus, au chapitre 7, que, d'après les états des produits fournis lors des cessions, les offices en question produisent : Les 20.375 énumérés en premier lieu 131.816.979 fr. On peut évaluer que les 210 charges d'agents de change produisent 13.000.000 » On a ainsi un produit annuel de 145.000.000 fr. alors que la charge ci-dessus se monte actuellement à 255.000.000 fr. Et peut-on compter que ce produit des offices restera aussi élevé, alors que les fonctionnaires qui les géreront n'auront aucun intérêt à maintenir la clientèle ? Bien entendu, nous ne donnons les chiffres ci-dessus que comme approximatifs ; mais ils suffisent, dans tous les cas, pour démontrer que, même avec les tarifs actuels, la réforme ne serait pas avantageuse pour l'État, que de plus le contribuable n'en tirerait aucun bénéfice, puisque les tarifs ne pourront pas être diminués. On nous objectera peut-être que la réforme peut se faire sans que les employés des titulaires deviennent eux-mêmes des fonctionnaires. Nous le reconnaissons, bien que, une fois entré dans cette voie, il sera bien difficile de s'arrêter ; mais cela ne diminuerait pas la charge de l'État parce que le nouveau titulaire de l'office ne pourrait pas plus que le titulaire actuel, suffire seul à toute la besogne. Comme au titulaire actuel, il lui faudra des aides et ces aides devront toujours être payées par l'État soit directement, soit sous la forme de frais de bureau alloués aux titulaires nouveaux en surplus
donnons les chiffres ci-dessus que comme approximatifs ; mais ils suffisent, dans tous les cas, pour démontrer que, même avec les tarifs actuels, la réforme ne serait pas avantageuse pour l'État, que de plus le contribuable n'en tirerait aucun bénéfice, puisque les tarifs ne pourront pas être diminués. On nous objectera peut-être que la réforme peut se faire sans que les employés des titulaires deviennent eux-mêmes des fonctionnaires. Nous le reconnaissons, bien que, une fois entré dans cette voie, il sera bien difficile de s'arrêter ; mais cela ne diminuerait pas la charge de l'État parce que le nouveau titulaire de l'office ne pourrait pas plus que le titulaire actuel, suffire seul à toute la besogne. Comme au titulaire actuel, il lui faudra des aides et ces aides devront toujours être payées par l'État soit directement, soit sous la forme de frais de bureau alloués aux titulaires nouveaux en surplus du traitement. On peut encore faire remarquer que les retraites à allouer ultérieurement seront formées par les retenues opérées sur les versements ; mais, d'abord, nous n'avons pas fait entrer le chiffre de ces retraites — que nous avons seulement portées pour mémoire, — dans notre calcul, et ensuite on sait très bien que les retenues opérées sur les traitements sont insuffisantes pour assurer à elles seules les retraites. Nous estimons donc que de la réforme proposée l'État ne retirerait aucun avantage, qu'il en serait de même pour le contribuable, qui devrait payer à l'État ce qu'il paye actuellement aux titulaires des offices. XIII. Régimes pratiqués en Algérie et en Alsace-Lorraine. Pour ne pas s'engager dans une dépense aussi considérable que celle que nous venons d'indiquer, quelques personnes ont pensé à étendre à tous les offices le système pratiqué spécialement pour le notariat en Algérie et en Alsace-Lorraine. En Algérie, le droit de présenter un successeur n'a jamais existé ; les offices ont été créés depuis la conquête et les notaires nommés ont connu, avant leur nomination, la situation qui leur était faite ; ils n'ont éprouvé aucun préjudice ; on ne peut donc pas comparer la situation du notariat
sait très bien que les retenues opérées sur les traitements sont insuffisantes pour assurer à elles seules les retraites. Nous estimons donc que de la réforme proposée l'État ne retirerait aucun avantage, qu'il en serait de même pour le contribuable, qui devrait payer à l'État ce qu'il paye actuellement aux titulaires des offices. XIII. Régimes pratiqués en Algérie et en Alsace-Lorraine. Pour ne pas s'engager dans une dépense aussi considérable que celle que nous venons d'indiquer, quelques personnes ont pensé à étendre à tous les offices le système pratiqué spécialement pour le notariat en Algérie et en Alsace-Lorraine. En Algérie, le droit de présenter un successeur n'a jamais existé ; les offices ont été créés depuis la conquête et les notaires nommés ont connu, avant leur nomination, la situation qui leur était faite ; ils n'ont éprouvé aucun préjudice ; on ne peut donc pas comparer la situation du notariat en Algérie à la situation du notariat en France. En Alsace-Lorraine, la situation est différente. La loi du 10 juin 1872 a enlevé aux notaires en exercice le droit de présenter des successeurs, mais elle leur a accordé, de ce chef, une indemnité payable en obligations 4 % au porteur, remboursables en 100 ans par tirages annuels. D'après cette même loi, les nouveaux notaires d'Alsace-Lorraine ne reçoivent pas un traitement de l'État ; ils perçoivent de leurs clients des honoraires réduits. Sous le rapport des frais, les clients ont donc eu avantage à la réforme. Mais l'Empire d'Allemagne a dû débourser, sans aucun profit pour lui, l'indemnité à payer aux titulaires expropriés. Nous avons vu ci-dessus qu'en France cette expropriation coûterait à l'État, sans aucune compensation, entre 1 milliard 200 millions et 1 milliard 500 millions. La France peut-elle faire actuellement un sacrifice semblable sans compensation d'aucune sorte ? Nous ne le pensons pas. Au surplus, cette réforme ne paraît pas avoir donné pleine satisfaction en Alsace-Lorraine (Voir l'ordonnance du 17 mars 1886 dans l'Annuaire de législation étrangère, 1887, p. 230). Et dès 1880, M. Georges Flach, docteur en droit, avocat à la Cour de Nancy, après avoir, dans le
remboursables en 100 ans par tirages annuels. D'après cette même loi, les nouveaux notaires d'Alsace-Lorraine ne reçoivent pas un traitement de l'État ; ils perçoivent de leurs clients des honoraires réduits. Sous le rapport des frais, les clients ont donc eu avantage à la réforme. Mais l'Empire d'Allemagne a dû débourser, sans aucun profit pour lui, l'indemnité à payer aux titulaires expropriés. Nous avons vu ci-dessus qu'en France cette expropriation coûterait à l'État, sans aucune compensation, entre 1 milliard 200 millions et 1 milliard 500 millions. La France peut-elle faire actuellement un sacrifice semblable sans compensation d'aucune sorte ? Nous ne le pensons pas. Au surplus, cette réforme ne paraît pas avoir donné pleine satisfaction en Alsace-Lorraine (Voir l'ordonnance du 17 mars 1886 dans l'Annuaire de législation étrangère, 1887, p. 230). Et dès 1880, M. Georges Flach, docteur en droit, avocat à la Cour de Nancy, après avoir, dans le Journal du droit international privé et de jurisprudence comparée (p. 558), analysé la réforme, conclut ainsi : « L'analyse qui précède justifie ce que nous disions plus haut; le notariat n'existe plus en Alsace-Lorraine et a cédé le pas à une institution batarde, sans garantie pour ceux qui exercent les fonctions, comme pour les particuliers qui ont recours à ces derniers. « En effet, le notaire nouveau n'est plus cet officier indépendant qui se créait à lui-même sa propre position, qui choisissait le lieu de sa résidence et, jusqu'à un certain point, les affaires mêmes qu'il voulait traiter, et qui était le seul artisan de sa propre fortune, puisqu'elle dépendait de son honorabilité et de la confiance qu'il inspirait. « Ce n'est pas non plus un fonctionnaire proprement dit, qui vit détaché du soin matériel du gain journalier, parce qu'il vit d'un traitement fixe et d'une retraite. « C'est un type nouveau qui conserve le nom de notaire, mais à qui on enlève les caractères essentiels que nos lois ont conférés aux notaires. « Tout d'abord, il n'est plus institué à vie avec résidence fixe ; il est complètement dans la main du chancelier de l'Empire qui peut le déplacer