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financière, ont pour principe qu'on doit faire produire à la loi la plus forte somme d'impôt possible. Tel est bien le caractère de l'esprit fiscal, et les savants auteurs, tout en en déplorant les effets, l'excusent en l'expliquant. Mais, hélas ! nous n'en sommes plus à nous plaindre de la fiscalité. Tout autre est l'objet de notre critique ; car tout autre et plus grave est l'abus que constituent les faits aujourd'hui reprochés à la Régie. En commettant, en effet, un acte de fiscalité, si exagéré qu'il soit, le préposé de l'Enregistrement se borne à « faire produire à la loi la plus forte somme d'impôt possible », mais il reste encore sur le terrain de la loi, dont il exagère seulement le sens et la portée, tandis qu'en commettant l'abus dont il s'agit ici, on peut dire qu'il se sert de la loi pour tirer ou essayer de tirer, par des moyens incorrects, de la bourse du contribuable ignorant ou timide, le plus d'argent possible. C'est dépasser la mesure du zèle et les bornes de la fiscalité ; c'est perdre son prestige et sa « moralité ». Si chaque contribuable doit acquitter sa dette et toute sa dette envers l'Etat, il faut, par une juste réciprocité, que le Fisc ne perçoive rien au-delà. Tromper le Trésor, c'est, de la part d'un citoyen, commettre un délit véritable; mais exiger d'un contribuable une somme qu'il ne doit pas avec évidence, c'est, de la part d'un agent du Fisc, commettre une exaction, c'est-à-dire un crime social beaucoup plus grave. C'est, d'ailleurs, méconnaître le but et l'esprit de la loi, en même temps que les règles édictées par la Régie elle-même, dans ses instructions à ses préposés. Le but et l'esprit de la loi ! On ne saurait invoquer de meilleur témoignage sur ce point que les propres paroles du rapporteur de la loi du 22 frimaire an VII : « La Régie de l'Enregistrement, disait Crétet dans son rapport au Conseil des Anciens (§ 4, in fine), est connue par la modération de ses procédés ; elle n'usera de l'expertise que dans
l'Etat, il faut, par une juste réciprocité, que le Fisc ne perçoive rien au-delà. Tromper le Trésor, c'est, de la part d'un citoyen, commettre un délit véritable; mais exiger d'un contribuable une somme qu'il ne doit pas avec évidence, c'est, de la part d'un agent du Fisc, commettre une exaction, c'est-à-dire un crime social beaucoup plus grave. C'est, d'ailleurs, méconnaître le but et l'esprit de la loi, en même temps que les règles édictées par la Régie elle-même, dans ses instructions à ses préposés. Le but et l'esprit de la loi ! On ne saurait invoquer de meilleur témoignage sur ce point que les propres paroles du rapporteur de la loi du 22 frimaire an VII : « La Régie de l'Enregistrement, disait Crétet dans son rapport au Conseil des Anciens (§ 4, in fine), est connue par la modération de ses procédés ; elle n'usera de l'expertise que dans les cas indispensables : par là, sa sagesse lui conservera l'estime des citoyens et la confiance du Gouvernement ». Quant aux instructions de la Régie, elles nous fournissent, sur cette question, des réponses qui seraient pleinement rassurantes pour les contribuables, si ces instructions étaient fidèlement observées par les préposés. D'une manière générale d'abord, l'Instruction 2413 (§ 5, n° 2, p. 16), recommande aux agents, en ce qui concerne la recherche de la fraude, « de n'agir qu'avec discrétion et sûreté : l'Administration, exposée par le retentissement d'un débat oral au jugement de l'opinion, doit s'inspirer des grands intérêts publics qu'elle représente et éviter de provoquer des instances où son bon droit ne serait pas évident». Il est impossible de mieux dire, et tout en combinant l'équité avec son propre intérêt, la Régie donne ici, dans des termes aussi précis que formels, une judicieuse interprétation du vœu de la loi. Quelle subtilité peut donc invoquer la Fiscalité pour y contrevenir? Le premier acte de poursuite étant, suivant les cas, la contrainte ou la notification de la requête en expertise, les préposés croiraient-ils, par hasard, se conformer à l'instruction précitée, en se montrant circonspects dans la signification de ce premier acte de
manière générale d'abord, l'Instruction 2413 (§ 5, n° 2, p. 16), recommande aux agents, en ce qui concerne la recherche de la fraude, « de n'agir qu'avec discrétion et sûreté : l'Administration, exposée par le retentissement d'un débat oral au jugement de l'opinion, doit s'inspirer des grands intérêts publics qu'elle représente et éviter de provoquer des instances où son bon droit ne serait pas évident». Il est impossible de mieux dire, et tout en combinant l'équité avec son propre intérêt, la Régie donne ici, dans des termes aussi précis que formels, une judicieuse interprétation du vœu de la loi. Quelle subtilité peut donc invoquer la Fiscalité pour y contrevenir? Le premier acte de poursuite étant, suivant les cas, la contrainte ou la notification de la requête en expertise, les préposés croiraient-ils, par hasard, se conformer à l'instruction précitée, en se montrant circonspects dans la signification de ce premier acte de procédure, et en faisant preuve, en revanche, d'une prodigalité sans bornes dans l'envoi des « avertissements » ? Une telle interprétation serait évidemment inadmissible. Et cependant, dans la pratique, nous avons le regret de le constater, cette prudence dans l'engagement proprement dit de l'instance, d'une part, et cette prodigalité dans la distribution des réclamations, d'autre part, constituent la règle de conduite de agents de l'Enregistrement. Mais, « provoquer une instance », n'est pas seulement faire signifier le premier acte de procédure : il y a provocation, dans le sens de l'Instruction 2413, du moment qu'un préposé de la Régie adresse à un contribuable, un avertissement contenant, suivant la formule consacrée, invitation d'avoir à payer une somme d'argent, sous peine de poursuites. Si, en effet, le contribuable refuse de s'exécuter, la Régie se trouve dans l'alternative : ou d'avouer la légèreté de sa réclamation en l'abandonnant purement et simplement, ou d'engager et de soutenir une instance pour faire triompher son bon droit. D'où le devoir, pour les préposés de n'adresser des avertissements que quand ce bon droit leur apparaît évident, de manière à pouvoir, le cas échéant, briser les résistances qu'on voudrait leur opposer. La Direction Générale de l'Enregistrement, à l'occasion
la distribution des réclamations, d'autre part, constituent la règle de conduite de agents de l'Enregistrement. Mais, « provoquer une instance », n'est pas seulement faire signifier le premier acte de procédure : il y a provocation, dans le sens de l'Instruction 2413, du moment qu'un préposé de la Régie adresse à un contribuable, un avertissement contenant, suivant la formule consacrée, invitation d'avoir à payer une somme d'argent, sous peine de poursuites. Si, en effet, le contribuable refuse de s'exécuter, la Régie se trouve dans l'alternative : ou d'avouer la légèreté de sa réclamation en l'abandonnant purement et simplement, ou d'engager et de soutenir une instance pour faire triompher son bon droit. D'où le devoir, pour les préposés de n'adresser des avertissements que quand ce bon droit leur apparaît évident, de manière à pouvoir, le cas échéant, briser les résistances qu'on voudrait leur opposer. La Direction Générale de l'Enregistrement, à l'occasion de difficultés soulevées par la question de l'expertise, a d'ailleurs, à la date du 14 juin 1879, en rappelant une précédente circulaire du 23 juin 1876, donné à ses agents de nouvelles instructions, dont la précision ne donne prise à aucune subtilité. Les termes méritent d'en être cités. J'attache le plus grand intérêt, dit le directeur général, à ce que les agents de tout grade exercent une surveillance constante sur les insuffisances de prix et d'évaluation. Mais, si je suis disposé à récompenser le zèle et l'intelligence dont les agents font preuve dans la recherche et la découverte de la fraude, c'est à la condition rigoureuse que les moyens employés pour obtenir des parties la reconnaissance des insuffisances n'auront jamais un caractère vexatoire. J'insiste, en conséquence, pour qu'aucun avertissement ne soit adressé aux contribuables, sans que les prix de vente et les estimations en revenu aient été contrôlés au préalable avec le plus grand soin et sans que les réclamations soient justifiées, sinon par des preuves complètes, du moins par des présomptions très sérieuses. Après la lecture de cette circulaire, on demeure naturellement convaincu que les procédés que nous dénonçons et réprouvons avec énergie ne peuvent être que des faits
plus grand intérêt, dit le directeur général, à ce que les agents de tout grade exercent une surveillance constante sur les insuffisances de prix et d'évaluation. Mais, si je suis disposé à récompenser le zèle et l'intelligence dont les agents font preuve dans la recherche et la découverte de la fraude, c'est à la condition rigoureuse que les moyens employés pour obtenir des parties la reconnaissance des insuffisances n'auront jamais un caractère vexatoire. J'insiste, en conséquence, pour qu'aucun avertissement ne soit adressé aux contribuables, sans que les prix de vente et les estimations en revenu aient été contrôlés au préalable avec le plus grand soin et sans que les réclamations soient justifiées, sinon par des preuves complètes, du moins par des présomptions très sérieuses. Après la lecture de cette circulaire, on demeure naturellement convaincu que les procédés que nous dénonçons et réprouvons avec énergie ne peuvent être que des faits individuels et isolés devant, tôt ou tard, amener une sévère répression. Il n'en est rien. Mais alors, dira-t-on ? L'explication est des plus simples. Elle procède d'une différence ancienne et classique : celle qui trop souvent existe entre la parole et les actes, entre la théorie et la pratique. En théorie, l'Administration, de bonne foi d'ailleurs, blâme les agents qui lancent des réclamations non justifiées et emploient pour arracher l'argent au contribuable des moyens incorrects ; et, dans la pratique, sans s'occuper des moyens employés, qu'elle ignore, d'ailleurs, presque toujours, elle récompense les agents qui obtiennent le plus de résultats dans la recherche de la fraude, ceux qui remplissent le plus copieusement le « sommier des découvertes », ceux surtout qui, en matière d'insuffisance de prix ou d'évaluation, réussissent le mieux dans l'obtention des soumissions. La soumission Ce mot suranné n'offre-t-il pas immédiatement à l'esprit une idée blessante pour la dignité, la fierté du citoyen : et n'est-il pas de nature à éveiller un sentiment de révolte dans le cœur du plus paisible des contribuables ? Combien peut-être refuseraient, par amour-propre, de signer ces engagements, s'ils connaissaient le terme qui sert à les désigner ; s'ils savaient qu'en consentant, pour
théorie, l'Administration, de bonne foi d'ailleurs, blâme les agents qui lancent des réclamations non justifiées et emploient pour arracher l'argent au contribuable des moyens incorrects ; et, dans la pratique, sans s'occuper des moyens employés, qu'elle ignore, d'ailleurs, presque toujours, elle récompense les agents qui obtiennent le plus de résultats dans la recherche de la fraude, ceux qui remplissent le plus copieusement le « sommier des découvertes », ceux surtout qui, en matière d'insuffisance de prix ou d'évaluation, réussissent le mieux dans l'obtention des soumissions. La soumission Ce mot suranné n'offre-t-il pas immédiatement à l'esprit une idée blessante pour la dignité, la fierté du citoyen : et n'est-il pas de nature à éveiller un sentiment de révolte dans le cœur du plus paisible des contribuables ? Combien peut-être refuseraient, par amour-propre, de signer ces engagements, s'ils connaissaient le terme qui sert à les désigner ; s'ils savaient qu'en consentant, pour avoir la paix, à solliciter du directeur de l'Enregistrement la faveur d'acquitter quelques droits supplémentaires de mutation, ils font, par acte sur timbre, humblement leur soumission. La soumission, on le sait, est, en effet, un engagement unilatéral, écrit, par lequel une personne avoue une insuffisance ou une dissimulation commise par elle dans l'expression d'un prix ou l'évaluation d'un revenu, et s'offre à payer amiablement, après acceptation, les droits et pénalités en résultant. Provoquer et obtenir des soumissions constitue un mérite particulièrement apprécié chez un agent de l'enregistrement, le titre le plus sérieux à l'avancement. Aussi, le préposé qui est l'objet des faveurs de l'Administration, ce n'est pas tant celui qui est intelligent, instruit, travailleur, dont la conduite publique et privée est irréprochable et la gestion régulière ; c'est surtout l' « agent à soumissions », c'est-à-dire celui qui excelle dans l'art de faire signer une soumission et exerce son talent avec prodigalité ; celui qui, après avoir réussi à amener à son bureau un contribuable, — qui souvent n'est qu'une proie innocente — sait employer avec adresse toutes les séductions de la parole et mettre en valeur ses qualités personnelles pour le convaincre qu'il a fraudé, le lui faire reconnaître
elle dans l'expression d'un prix ou l'évaluation d'un revenu, et s'offre à payer amiablement, après acceptation, les droits et pénalités en résultant. Provoquer et obtenir des soumissions constitue un mérite particulièrement apprécié chez un agent de l'enregistrement, le titre le plus sérieux à l'avancement. Aussi, le préposé qui est l'objet des faveurs de l'Administration, ce n'est pas tant celui qui est intelligent, instruit, travailleur, dont la conduite publique et privée est irréprochable et la gestion régulière ; c'est surtout l' « agent à soumissions », c'est-à-dire celui qui excelle dans l'art de faire signer une soumission et exerce son talent avec prodigalité ; celui qui, après avoir réussi à amener à son bureau un contribuable, — qui souvent n'est qu'une proie innocente — sait employer avec adresse toutes les séductions de la parole et mettre en valeur ses qualités personnelles pour le convaincre qu'il a fraudé, le lui faire reconnaître par écrit, et lui faire ensuite verser la forte somme. « Il est si aimable, ce fonctionnaire ! » dira même quelquefois le bon contribuable, en quittant le bureau. Et puis, il a promis d'appuyer d'un avis favorable la demande en remise du droit en sus, demande qu'avec une complaisance touchante il a même pris la peine de rédiger lui-même, séance tenante. D'ailleurs, en se montrant aimable et séduisant, dans le cas où, exceptionellement la nature se serait sous ce rapport montrée ingrate à son égard, le préposé de l'Enregistrement ne fait que se conformer aux conseils de l'Administration, qui, dans sa sollicitude, a entendu ne rien laisser au hasard. Ecoutons plutôt ses conseils sur la manière de recevoir utilement au bureau le bon contribuable : « Ces moyens de conciliation, dit-elle, employés avec discernement, aidés de formes polies, d'un langage constamment digne et modéré, manquent rarement leur effet sur l'esprit des contribuables. » Ne croirait-on pas lire le « Manuel du parfait séducteur » ! Il est bien entendu qu'en donnant ces instructions, l'Administration entend ne viser que les cas où son bon droit est « évident » ; mais le plus souvent, — et les faits qui motivent
touchante il a même pris la peine de rédiger lui-même, séance tenante. D'ailleurs, en se montrant aimable et séduisant, dans le cas où, exceptionellement la nature se serait sous ce rapport montrée ingrate à son égard, le préposé de l'Enregistrement ne fait que se conformer aux conseils de l'Administration, qui, dans sa sollicitude, a entendu ne rien laisser au hasard. Ecoutons plutôt ses conseils sur la manière de recevoir utilement au bureau le bon contribuable : « Ces moyens de conciliation, dit-elle, employés avec discernement, aidés de formes polies, d'un langage constamment digne et modéré, manquent rarement leur effet sur l'esprit des contribuables. » Ne croirait-on pas lire le « Manuel du parfait séducteur » ! Il est bien entendu qu'en donnant ces instructions, l'Administration entend ne viser que les cas où son bon droit est « évident » ; mais le plus souvent, — et les faits qui motivent notre critique en sont un récent et frappant exemple, — les préposés oublient la première partie des recommandations de la Direction générale pour ne se souvenir que de la dernière : ils réclament à tout hasard, sans contrôle et sans conviction préalables; et, si le contribuable se rend au bureau, ils emploient pour le séduire les moyens préconisés pour amener ceux qui doivent réellement à l'aveu de leur fraude et à la reconnaissance de leur dette. Le contribuable paye; l'Administration ne voit que le résultat; le préposé est bien noté ; mais le mécontentement s'accentue et s'étend, et la Régie perd son bon renom. Nous devons reconnaître toutefois qu'indépendamment des recommandations platoniques faites dans ses Instructions, l'Administration a fait quelques efforts pratiques pour enrayer un mal dont elle redoutait les progrès et prévoyait les conséquences. C'est dans ce but, notamment, que, tout en récompensant la recherche et la découverte de la fraude, elle tient un grand compte de la proportion relevée entre le nombre des réclamations et celui des résultats obtenus: Le préposé qui annule ses propositions « découvertes » dans une grande proportion encourt un reproche. Mais cette sanction, dont l'intention est louable, car elle a pour objet d'empêcher
ils emploient pour le séduire les moyens préconisés pour amener ceux qui doivent réellement à l'aveu de leur fraude et à la reconnaissance de leur dette. Le contribuable paye; l'Administration ne voit que le résultat; le préposé est bien noté ; mais le mécontentement s'accentue et s'étend, et la Régie perd son bon renom. Nous devons reconnaître toutefois qu'indépendamment des recommandations platoniques faites dans ses Instructions, l'Administration a fait quelques efforts pratiques pour enrayer un mal dont elle redoutait les progrès et prévoyait les conséquences. C'est dans ce but, notamment, que, tout en récompensant la recherche et la découverte de la fraude, elle tient un grand compte de la proportion relevée entre le nombre des réclamations et celui des résultats obtenus: Le préposé qui annule ses propositions « découvertes » dans une grande proportion encourt un reproche. Mais cette sanction, dont l'intention est louable, car elle a pour objet d'empêcher les receveurs d'adresser des réclamations hasardées et non préalablement contrôlées, atteint le plus souvent un but opposé, en incitant l'intéressé à tenter par tous moyens de faire aboutir la demande « consignée » à un résultat. En outre, ne sait-on pas que certains préposés de l'enregistrement, plus habiles, ont coutume, pour s'épargner le risque de ce reproche, de tenir un cahier, un registre privé, dont l'objet est précisément de remplacer l'ancien « sommier douteux », depuis longtemps supprimé par la Régie. Sur ce cahier, en effet, le préposé inscrit toutes les réclamations possibles ; il lance des avertissements ; et, si l'affaire prend bonne tournure, alors seulement il la consigne sur le « sommier des découvertes », le registre officiel ; et ainsi il réalise le vœu entier de l'Administration, en présentant beaucoup de découvertes, toutes, ou à peu près, couronnées de succès ! La fiscalité avec ses excès est un abus tellement inhérent au caractère de tout agent du fisc, qu'elle arrive presque toujours à tourner les barrières que l'Administration supérieure elle-même tente de lui opposer. C'est donc, en somme, au contribuable surtout qu'il appartient de s'éclairer et de réagir avec persévérance. Comme la Régie, il doit s'assurer d'abord
pour s'épargner le risque de ce reproche, de tenir un cahier, un registre privé, dont l'objet est précisément de remplacer l'ancien « sommier douteux », depuis longtemps supprimé par la Régie. Sur ce cahier, en effet, le préposé inscrit toutes les réclamations possibles ; il lance des avertissements ; et, si l'affaire prend bonne tournure, alors seulement il la consigne sur le « sommier des découvertes », le registre officiel ; et ainsi il réalise le vœu entier de l'Administration, en présentant beaucoup de découvertes, toutes, ou à peu près, couronnées de succès ! La fiscalité avec ses excès est un abus tellement inhérent au caractère de tout agent du fisc, qu'elle arrive presque toujours à tourner les barrières que l'Administration supérieure elle-même tente de lui opposer. C'est donc, en somme, au contribuable surtout qu'il appartient de s'éclairer et de réagir avec persévérance. Comme la Régie, il doit s'assurer d'abord de son bon droit, et le défendre ensuite énergiquement par tous les moyens que lui offre la loi. Si le contribuable doit réellement, le devoir de l'Administration est de le poursuivre, en toutes circonstances et sans faiblesse. Mais, si le contribuable, fort de sa conscience, a la conviction de son bon droit, qu'à son tour il le soutienne avec vigueur, et attende l'Administration « de pied ferme ». Souscrire une soumission est un acte de condescendance qui ne peut s'expliquer que de la part du fraudeur pris sur le fait, et qui s'estime heureux de s'en tirer à bon compte après avoir réussi en partie à tromper le Trésor ; mais, de la part du contribuable de bonne foi, de celui qui a déclaré le vrai prix ou le vrai revenu des biens soumis à l'impôt, ce ne peut être qu'un acte de faiblesse de nature à encourager la fiscalité à toutes les audaces ; une concession faite par l'ignorance, la crainte excessive d'un procès, ou le désir exagéré de la tranquillité ; et le fait pour la Régie de solliciter, en comptant sur ces moyens, ou d'accepter même une soumission dans ces conditions, c'est-à-dire sans avoir la conviction intime,
bon droit, qu'à son tour il le soutienne avec vigueur, et attende l'Administration « de pied ferme ». Souscrire une soumission est un acte de condescendance qui ne peut s'expliquer que de la part du fraudeur pris sur le fait, et qui s'estime heureux de s'en tirer à bon compte après avoir réussi en partie à tromper le Trésor ; mais, de la part du contribuable de bonne foi, de celui qui a déclaré le vrai prix ou le vrai revenu des biens soumis à l'impôt, ce ne peut être qu'un acte de faiblesse de nature à encourager la fiscalité à toutes les audaces ; une concession faite par l'ignorance, la crainte excessive d'un procès, ou le désir exagéré de la tranquillité ; et le fait pour la Régie de solliciter, en comptant sur ces moyens, ou d'accepter même une soumission dans ces conditions, c'est-à-dire sans avoir la conviction intime, absolue et préalable que les droits réclamés sont dus au Trésor, constitue un acte répréhensible à tous points de vue, et de nature à compromettre gravement et même à perdre irrémédiablement son prestige et son bon renom. 20. — Des intérêts du Trésor. — En sacrifiant par des procédés incorrects son bon renom et sa dignité, l'Administration peut-elle prétendre que ce sacrifice est du moins utile aux grands intérêts dont elle a la garde ? Si elle a cette croyance, elle s'abuse ; et les conséquences des faits que nous critiquons nous en fournissent la preuve évidente. D'abord, il est incontestable qu'en lançant dans le public des réclamations hasardées, les préposés de la Régie s'exposent : ou bien à encaisser des sommes qui ne sont pas dues et de commettre ainsi des exactions dont seront précisément victimes, en souscrivant des soumissions où l'intimidation a plus de part que l'aveu de la fraude, les citoyens les plus conciliants ou les plus timorés, — ou bien à favoriser les contribuables de mauvaise foi, ceux qui, sachant combien d'ordinaire sont illusoires ces menaces d'expertise, et escomptant la faiblesse et le défaut de conviction de l'Administration, se bornent à lui opposer un refus catégorique