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de la Constitution. Dans un second temps, la Cour des comptes a accueilli, en revanche, la contrariété énoncée avec le principe de nécessité et de proportionnalité des peines. À l'appui de leur argumentation, les requérants soutenaient que la procédure de gestion de fait apparaissait insuffisamment précise et ne donnait pas aux comptables de fait une prévisibilité suffisante pour en conclure que la disposition contestée était contraire au principe de nécessité et de proportionnalité des peines. Pour sa part, le parquet a considéré que les dispositions législatives en matière de gestion de fait étaient « claires »... Cette appréciation ne relève toutefois pas de l'évidence et la Cour des comptes elle-même a estimé la question suffisamment sérieuse pour être transmise au Conseil d’État. En effet, et nous avons déjà pu le regretter, la procédure de gestion de fait est tout sauf simple (Gestion et fin. publ. 2011,530). Saisi, le Conseil d’État s'est, pour sa part, refusé à transmettre la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil constitutionnel (CE, 18 juillet 2011, Cupillard, Req. n° 349168). Il a estimé que la procédure de gestion de fait n'aboutissait pas au prononcé d'une « sanction » ayant le caractère d'une punition et qu'elle ne pouvait donc être concernée par le principe de proportionnalité des peines. La solution laisse dubitatif dès lors que cette procédure de gestion de fait est susceptible de conduire au prononcé d'une amende pour gestion de fait. Il faut d'ailleurs relever cette particularité : dans sa décision, le Conseil d'État écarte de son analyse la possibilité qui est celle du juge des comptes de prononcer une amende pour gestion de fait. Ainsi résume-t-il la procédure : « le juge des comptes, lorsqu'il enjoint à la personne qu'il a déclarée comptable de fait de produire son compte puis fixe la ligne de compte de cette gestion de fait et met le comptable en débet, ne prononce pas des sanctions ayant le caractère de punition ». Il apparaît fâcheux que le Conseil d'État ait ainsi écarté de son analyse cette étape de la procédure de gestion de fait. Beaucoup d’encre a coulé sur la
donc être concernée par le principe de proportionnalité des peines. La solution laisse dubitatif dès lors que cette procédure de gestion de fait est susceptible de conduire au prononcé d'une amende pour gestion de fait. Il faut d'ailleurs relever cette particularité : dans sa décision, le Conseil d'État écarte de son analyse la possibilité qui est celle du juge des comptes de prononcer une amende pour gestion de fait. Ainsi résume-t-il la procédure : « le juge des comptes, lorsqu'il enjoint à la personne qu'il a déclarée comptable de fait de produire son compte puis fixe la ligne de compte de cette gestion de fait et met le comptable en débet, ne prononce pas des sanctions ayant le caractère de punition ». Il apparaît fâcheux que le Conseil d'État ait ainsi écarté de son analyse cette étape de la procédure de gestion de fait. Beaucoup d’encre a coulé sur la nature juridique de l’amende pour gestion de fait. Rappelons que l'amende pour gestion de fait vise à réprimer l'ingérence dans le maniement des deniers publics c'est-à-dire l'atteinte au principe fondamental de séparation des ordonnateurs et des comptables, constituée par l'immixtion des premiers dans les fonctions des seconds (C. comptes, 8 février 1990, Régisseur d'avance du poste diplomatique d'Accra et ambassadeur de France au Ghana : Rec. C. comptes 28 ; La Revue du Trésor 1995. 767. C. comptes, 23 avril 1998, Maire de Tarascon : La Revue du Trésor 1999. 106. CE, 16 juin 1999, Trucy : Rec. C. comptes 123 ; D. 1999 IR 233. CRC Aquitaine, 13 novembre 2003, Comité d'expansion de la Dordogne : La Revue du Trésor 2004. 457; RFD adm. 2005. 650. Les amendes pour gestion de fait n'ont pas le caractère d’une sanction pénale (C. comptes, 30 septembre 1992, Nucci et autres, Carrefour du développement : Rec. Ccomptes 101 ; GAFJ 4 eme éd. n° 1 ; La Revue du Trésor 1993. 218), ni celui d'une sanction disciplinaire ou professionnelle (CE, 12 décembre 1969, Darrac : Lebon 578, concl. Braibant. C. comptes, 22 juin 1972, Ecole départementale de neige de la Colmiane : Rev.
février 1990, Régisseur d'avance du poste diplomatique d'Accra et ambassadeur de France au Ghana : Rec. C. comptes 28 ; La Revue du Trésor 1995. 767. C. comptes, 23 avril 1998, Maire de Tarascon : La Revue du Trésor 1999. 106. CE, 16 juin 1999, Trucy : Rec. C. comptes 123 ; D. 1999 IR 233. CRC Aquitaine, 13 novembre 2003, Comité d'expansion de la Dordogne : La Revue du Trésor 2004. 457; RFD adm. 2005. 650. Les amendes pour gestion de fait n'ont pas le caractère d’une sanction pénale (C. comptes, 30 septembre 1992, Nucci et autres, Carrefour du développement : Rec. Ccomptes 101 ; GAFJ 4 eme éd. n° 1 ; La Revue du Trésor 1993. 218), ni celui d'une sanction disciplinaire ou professionnelle (CE, 12 décembre 1969, Darrac : Lebon 578, concl. Braibant. C. comptes, 22 juin 1972, Ecole départementale de neige de la Colmiane : Rev. Adm. 1973. 288). Elle constitue toutefois une alternative à l'amende correctionnelle pour usurpation de fonctions publiques prévue par l'article 433-12 du code pénal (C. comptes, 20 janvier 1997, Syndicat mixte pour l'Université de Toulon : La Revue du Trésor 1997. 603. C. comptes, 2 octobre 1997, Association Istres Promo : La Revue du Trésor 1998. 98. C. comptes, 12 mars 1998, Ancien secrétaire général adjoint de la Commune de Marquette-lez-Lille : La Revue du Trésor 1998.420). Enfin, le Conseil d'État a pu préciser que la Cour des comptes doit être regardée comme décidant du bien-fondé d'accusations pénales, au sens de l'article 6 Convention EDH lorsqu'elle inflige à un comptable de fait une telle amende ou statue en appel sur une telle condamnation (CE, 16 novembre 1998, SARL Deltana et Perrin : Lebon 415 ; RFDA 1999. 1022, note H. Surrel. CE, 19 mai 2000, Le Gall et Trumer : La Revue du Trésor 2001. 120 et nos obs). Relevons également cette singularité avec cet arrêt ici commenté de la Cour des comptes qui voit avec l'article 60-XI de la loi de 1963 le « fondement des poursuites »... Difficile de ne pas voir avec l'amende pour gestion de fait, une
La Revue du Trésor 1998. 98. C. comptes, 12 mars 1998, Ancien secrétaire général adjoint de la Commune de Marquette-lez-Lille : La Revue du Trésor 1998.420). Enfin, le Conseil d'État a pu préciser que la Cour des comptes doit être regardée comme décidant du bien-fondé d'accusations pénales, au sens de l'article 6 Convention EDH lorsqu'elle inflige à un comptable de fait une telle amende ou statue en appel sur une telle condamnation (CE, 16 novembre 1998, SARL Deltana et Perrin : Lebon 415 ; RFDA 1999. 1022, note H. Surrel. CE, 19 mai 2000, Le Gall et Trumer : La Revue du Trésor 2001. 120 et nos obs). Relevons également cette singularité avec cet arrêt ici commenté de la Cour des comptes qui voit avec l'article 60-XI de la loi de 1963 le « fondement des poursuites »... Difficile de ne pas voir avec l'amende pour gestion de fait, une sanction visant à réprimer un agissement condamnable et dès lors susceptible d'être soumise au principe de proportionnalité des peines... Extrait Attendu que l'article 61-1 de la Constitution dispose : « Lorsque, à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d'État (...) qui se prononce dans un délai déterminé » ; Attendu que le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution peut être soulevé pour la première fois en cause d'appel ; qu'ainsi, la procédure de la question prioritaire de constitutionnalité est susceptible d'être mise en œuvre devant les chambres réunies qui, en application de l'article R. 112-18-11, alinéa 2, du code précité, «(...) statuent sur les affaires renvoyées devant la Cour après cassation » ; Attendu qu'en l'espèce, il appartient aux chambres réunies de se prononcer, en formation restreinte, sur la transmission ou non au Conseil d'État de la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par M. C., avant que la Cour ne statue sur les suites à donner à l'affaire
et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d'État (...) qui se prononce dans un délai déterminé » ; Attendu que le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution peut être soulevé pour la première fois en cause d'appel ; qu'ainsi, la procédure de la question prioritaire de constitutionnalité est susceptible d'être mise en œuvre devant les chambres réunies qui, en application de l'article R. 112-18-11, alinéa 2, du code précité, «(...) statuent sur les affaires renvoyées devant la Cour après cassation » ; Attendu qu'en l'espèce, il appartient aux chambres réunies de se prononcer, en formation restreinte, sur la transmission ou non au Conseil d'État de la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par M. C., avant que la Cour ne statue sur les suites à donner à l'affaire qui lui a été renvoyée après cassation ; 78 N° 7 Juillet 2012 Gestion & Finances Publiques Chronique de jurisprudence financière Sur l'intervention de M. F. : Attendu qu'il résulte de l'article 61-1 précité que le Conseil constitutionnel ne peut être saisi d'une question prioritaire de constitutionnalité que si celle-ci est posée à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction ; Attendu que M. C. a la qualité de partie à l'instance d'appel en cours et que, par conséquent, il a la capacité nécessaire pour soulever une question de constitutionnalité ; Attendu que dans le cadre de la procédure, M. F., ancien directeur de l'office de tourisme, a déclaré de son propre mouvement : « Je m'associe à la question prioritaire de constitutionnalité relative à l'article 60-XI de la loi de finances n° 63-156 du 23/12/1963 déposée par Maître C., conseil de M. C., question que je reprends à mon compte et pour mon compte dans les mêmes termes (...) » ; qu'il en résulte que l'intervention de M. F., qui a intérêt à agir, s'analyse comme une demande propre ; Attendu qu'à l'issue d'une suspension de l'audience publique, M. F. a été reconnu comme intervenant volontaire et recevable
est posée à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction ; Attendu que M. C. a la qualité de partie à l'instance d'appel en cours et que, par conséquent, il a la capacité nécessaire pour soulever une question de constitutionnalité ; Attendu que dans le cadre de la procédure, M. F., ancien directeur de l'office de tourisme, a déclaré de son propre mouvement : « Je m'associe à la question prioritaire de constitutionnalité relative à l'article 60-XI de la loi de finances n° 63-156 du 23/12/1963 déposée par Maître C., conseil de M. C., question que je reprends à mon compte et pour mon compte dans les mêmes termes (...) » ; qu'il en résulte que l'intervention de M. F., qui a intérêt à agir, s'analyse comme une demande propre ; Attendu qu'à l'issue d'une suspension de l'audience publique, M. F. a été reconnu comme intervenant volontaire et recevable à présenter une question prioritaire de constitutionnalité ; Attendu que par ailleurs, la procédure de la question de constitutionnalité lui est ouverte, en tant que personne déclarée à titre définitif comptable de fait, devant la chambre régionale des comptes dans le cadre du jugement de la comptabilité de fait ; Attendu qu'en raison de la connexité qui existe entre les demandes de MM. C. et F. et afin de prévenir la survenance d'une situation de litispendance avec la chambre régionale des comptes, il y a lieu de joindre les deux requêtes pour qu'il y soit statué par une seule décision dès lors que les questions sont identiques ; qu'au surplus, dans la procédure de gestion de fait, les différents coauteurs des irrégularités sont souvent déclarés « comptables de fait conjoints et solidaires » ; que cette solidarité instituée au titre d'une même ligne de compte résulte de l'indivisibilité des opérations irrégulières qui forment un tout, en raison de l'impossibilité d'imputer la responsabilité des opérations irrégulières aux uns plutôt qu'aux autres coauteurs de la gestion de fait ; Sur la recevabilité des demandes : Attendu que l'article LO. 142-2 du code des juridictions financières précise : « L'envoi au Conseil d'État,
Attendu qu'en raison de la connexité qui existe entre les demandes de MM. C. et F. et afin de prévenir la survenance d'une situation de litispendance avec la chambre régionale des comptes, il y a lieu de joindre les deux requêtes pour qu'il y soit statué par une seule décision dès lors que les questions sont identiques ; qu'au surplus, dans la procédure de gestion de fait, les différents coauteurs des irrégularités sont souvent déclarés « comptables de fait conjoints et solidaires » ; que cette solidarité instituée au titre d'une même ligne de compte résulte de l'indivisibilité des opérations irrégulières qui forment un tout, en raison de l'impossibilité d'imputer la responsabilité des opérations irrégulières aux uns plutôt qu'aux autres coauteurs de la gestion de fait ; Sur la recevabilité des demandes : Attendu que l'article LO. 142-2 du code des juridictions financières précise : « L'envoi au Conseil d'État, par une juridiction régie par le présent code, d'une question prioritaire de constitutionnalité obéit aux règles définies par les articles 23-1 à 23-3 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel. Attendu qu'aux termes de l'article 23-1 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 modifiée, « le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution est, à peine d'irrecevabilité, présenté dans un écrit distinct et motivé » ; que le conseil de M. C. a produit à la Cour un mémoire distinct des conclusions principales et motivé, auquel s'est référé M. F. dans ses écritures ; que, dès lors, la condition formelle de recevabilité est satisfaite en l'espèce tant en ce qui concerne M. C. que M. F. ; Attendu que l'article 23-2 de l'ordonnance de 1958 fixe, en outre, trois conditions relatives au texte contesté par la question prioritaire de constitutionnalité : il doit viser une « disposition législative » ; cette disposition doit être « applicable au litige ou à la procédure, ou [constituer] le fondement des poursuites » et elle ne doit pas avoir « été déclarée conforme à la Constitution dans
modifiée, « le moyen tiré de ce qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution est, à peine d'irrecevabilité, présenté dans un écrit distinct et motivé » ; que le conseil de M. C. a produit à la Cour un mémoire distinct des conclusions principales et motivé, auquel s'est référé M. F. dans ses écritures ; que, dès lors, la condition formelle de recevabilité est satisfaite en l'espèce tant en ce qui concerne M. C. que M. F. ; Attendu que l'article 23-2 de l'ordonnance de 1958 fixe, en outre, trois conditions relatives au texte contesté par la question prioritaire de constitutionnalité : il doit viser une « disposition législative » ; cette disposition doit être « applicable au litige ou à la procédure, ou [constituer] le fondement des poursuites » et elle ne doit pas avoir « été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs ou le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances » ; Attendu, en premier lieu, que l'article 60-XI de la loi de finances du 23 février 1963, précisément identifié dans le mémoire ad hoc, est une disposition de forme législative, votée par le Parlement et promulguée par le Président de la République ; Attendu, en deuxième lieu, que l'article en cause est non seulement applicable à l'affaire en instance mais constitue aussi le fondement des poursuites en matière de gestion de fait ; Attendu, en troisième lieu, que la disposition contestée n'a pas été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel ; qu'elle n'a pas été non plus déjà déclarée inconstitutionnelle dans une précédente décision relative à une question prioritaire de constitutionnalité ; Attendu qu'il résulte de ce qui précède que les trois conditions cumulatives susmentionnées sont vérifiées au cas d'espèce ; Sur le fond : Attendu que dans l'hypothèse où la Cour juge les demandes recevables, elle doit encore en subordonner la transmission au Conseil d'État à la constatation que la question soulevée « n'est pas dépourvue de caractère sérieux », conformément au 3° de
promulguée par le Président de la République ; Attendu, en deuxième lieu, que l'article en cause est non seulement applicable à l'affaire en instance mais constitue aussi le fondement des poursuites en matière de gestion de fait ; Attendu, en troisième lieu, que la disposition contestée n'a pas été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel ; qu'elle n'a pas été non plus déjà déclarée inconstitutionnelle dans une précédente décision relative à une question prioritaire de constitutionnalité ; Attendu qu'il résulte de ce qui précède que les trois conditions cumulatives susmentionnées sont vérifiées au cas d'espèce ; Sur le fond : Attendu que dans l'hypothèse où la Cour juge les demandes recevables, elle doit encore en subordonner la transmission au Conseil d'État à la constatation que la question soulevée « n'est pas dépourvue de caractère sérieux », conformément au 3° de l'article 23-2 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 modifiée ; qu'ainsi le caractère sérieux n'est pas pour le juge à quo synonyme d'un pré-contrôle de constitutionnalité, mais qu'il induit nécessairement une appréciation de la demande de transmission sans préjuger du bienfondé de la question posée ; 1 °) En ce qui concerne les normes constitutionnelles invoquées : Attendu que l'article 61-1 de la Constitution circonscrit la question de constitutionnalité à la méconnaissance des « droits et libertés que la Constitution garantit » ; Attendu qu'en l'espèce, le mémoire argue de la contrariété des dispositions de l'article 60-XI de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 à l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi et au principe de nécessité et de proportionnalité des peines issu de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ; Attendu que, si l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi, qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, impose au législateur d'adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques, sa méconnaissance ne peut, en elle-même, être invoquée à
qui concerne les normes constitutionnelles invoquées : Attendu que l'article 61-1 de la Constitution circonscrit la question de constitutionnalité à la méconnaissance des « droits et libertés que la Constitution garantit » ; Attendu qu'en l'espèce, le mémoire argue de la contrariété des dispositions de l'article 60-XI de la loi de finances n° 63-156 du 23 février 1963 à l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi et au principe de nécessité et de proportionnalité des peines issu de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ; Attendu que, si l'objectif de valeur constitutionnelle d'intelligibilité et d'accessibilité de la loi, qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, impose au législateur d'adopter des dispositions suffisamment précises et des formules non équivoques, sa méconnaissance ne peut, en elle-même, être invoquée à l'appui d'une question prioritaire de constitutionnalité sur le fondement de l'article 61-1 de la Constitution ; Attendu que le principe de nécessité et de proportionnalité des peines peut être invoqué à l'appui d'une question prioritaire de constitutionnalité ; 2°) En ce qui concerne l’argumentation des demandeurs : Attendu que la loi et son interprétation par la jurisprudence sont indissociables ; Attendu qu'en l'espèce, MM. C. et F. soutiennent, dans leurs productions, que la procédure de gestion de fait apparaît insuffisamment précise et ne donne pas aux comptables de fait une prévisibilité suffisante et que la disposition contestée est contraire au principe de nécessité et de proportionnalité des peines ; Attendu que M. F., après avoir vu sa qualité d'intervenant reconnue et invité à s'exprimer à l'audience, s'en est tenu à ses écritures ; Attendu que le moyen de droit est articulé en deux branches et que les griefs sont détaillés, ce qui constitue un effort d'explicitation ; Attendu que la question soulevée n'est pas dépourvue de caractère sérieux ; Attendu qu'il résulte de ce qui précède qu'il y a lieu de la renvoyer au Conseil d'État ; Attendu que l'article 23-3 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 dispose que «
loi et son interprétation par la jurisprudence sont indissociables ; Attendu qu'en l'espèce, MM. C. et F. soutiennent, dans leurs productions, que la procédure de gestion de fait apparaît insuffisamment précise et ne donne pas aux comptables de fait une prévisibilité suffisante et que la disposition contestée est contraire au principe de nécessité et de proportionnalité des peines ; Attendu que M. F., après avoir vu sa qualité d'intervenant reconnue et invité à s'exprimer à l'audience, s'en est tenu à ses écritures ; Attendu que le moyen de droit est articulé en deux branches et que les griefs sont détaillés, ce qui constitue un effort d'explicitation ; Attendu que la question soulevée n'est pas dépourvue de caractère sérieux ; Attendu qu'il résulte de ce qui précède qu'il y a lieu de la renvoyer au Conseil d'État ; Attendu que l'article 23-3 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 dispose que « lorsque la question est transmise, la juridiction sursoit à statuer jusqu'à réception de la décision du Conseil d'État (...) ou, s'il a été saisi, du Conseil constitutionnel. Le cours de l'instruction n'est pas suspendu et la juridiction peut prendre les mesures provisoires ou conservatoires nécessaires » ; qu'il y a donc lieu pour la Cour de surseoir à statuer dans l'instance d'appel, sans pour autant que l'instruction soit suspendue ; Par ces motifs, Ordonne ce qui suit Article 1 er : La question prioritaire de constitutionnalité soulevée par MM. C. et F. est transmise au Conseil d'État. Article 2 : Il est sursis à statuer dans l'instance d'appel. Conseil d'État, 18 juill. 2011, M. Cupillard : n° 349168 Vu l'arrêt n° 61147 du 5 mai 2011, enregistré le 10 mai 2011 au secrétariat du contentieux du Conseil d'État, par lequel la Cour des comptes, avant de statuer à nouveau, sur renvoi du Conseil d'État après cassation, sur la requête de M. Jean-Guy, attendant l'annulation du jugement du 1er juin 2005 par lequel la chambre régionale des comptes de Rhône-Alpes l'a déclaré, à titre définitif, comptable de fait des deniers de l'Office du tourisme de l'Alpe d'Huez à compter du 23