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comprise. La Restauration elle-même, malgré ses préjugés et son principe un peu démodé, la reconnut et la proclama plus d'une fois par ses hommes d'Etat. Nous la trouvons écrite en traits vivants dans toutes les pages de la Monarchie selon la Charte, de Chateaubriand, et dans les discours de Royer-Collard. « Devant le roi, disait celui-ci, protecteur universel, représentant perpétuel de l'unité, de la force, de l'indépendance de la nation paraissent deux chambres pour former avec lui la représentation nationale. Si elle est fidèle, la société a passé dans le gouvernement avec tous les droits, tous les intérêts qui la composent; là réside la souveraineté et non ailleurs, mais elle n'y réside que sous la condition absolue, inexorable du concours des trois pouvoirs. » Et ailleurs, parlant du droit que possède le député à la tribune : « Il y exerce, disait-il, une fonction de souveraineté. Tout lui est soumis, la majesté royale exceptée; sa pensée n'est pas sujette, elle est souveraine. Tout comparaît devant elle, la société, ses lois, son gouvernement. » Enfin, M. de Serre ne faisait qu'exprimer la pure doctrine constitutionnelle et celle de Louis XVIII lui-même, dont il était alors le ministre, quand il déclarait à la tribune que les trois pouvoirs réunis avaient le droit de modifier la Charte. Telle était la doctrine généralement admise sous la Restauration, qui pourtant allait chercher son droit bien loin de la souveraineté populaire. Et, pour le dire en passant, comment a-t-il pu se faire que, dans un temps où la souveraineté du peuple est à la base de la Constitution et fonctionne incessamment par le suffrage universel, la vérité ait pu se perdre à ce point qu'après plus de trente ans de gouvernement libre, de liberté de la presse, nous soyons retournés à l'étroite doctrine de la séparation absolue des pouvoirs? Car c'est bien là qu'on en est; c'est en vertu de la froide et subtile métaphysique de Sieyès que l'initiative constitutionnelle, le droit de prendre part à l'exercice du pouvoir constituant est dénié à la Chambre élective; c'est une théorie hypocrite et surannée qui nous gouverne; c'est
la tribune que les trois pouvoirs réunis avaient le droit de modifier la Charte. Telle était la doctrine généralement admise sous la Restauration, qui pourtant allait chercher son droit bien loin de la souveraineté populaire. Et, pour le dire en passant, comment a-t-il pu se faire que, dans un temps où la souveraineté du peuple est à la base de la Constitution et fonctionne incessamment par le suffrage universel, la vérité ait pu se perdre à ce point qu'après plus de trente ans de gouvernement libre, de liberté de la presse, nous soyons retournés à l'étroite doctrine de la séparation absolue des pouvoirs? Car c'est bien là qu'on en est; c'est en vertu de la froide et subtile métaphysique de Sieyès que l'initiative constitutionnelle, le droit de prendre part à l'exercice du pouvoir constituant est dénié à la Chambre élective; c'est une théorie hypocrite et surannée qui nous gouverne; c'est un abbé défroqué qui nous a faits sa proie. Décidément il faut reconnaître que la Constitution a été sage de se déclarer perfectible. Mais, en dehors de toute considération historique et théorique, le bon sens suffit pour motiver la participation de la Chambre élective au pouvoir constituant. Il est difficile, en effet, de n'être pas choqué que, dans une société pleine de mouvement et de vie comme la nôtre, ses représentants temporaires, les interprètes de sa pensée actuelle, de ses besoins, de ses intérêts présents en face de son représentant perpétuel — pour prendre le mot de Mirabeau, répété par Royer-Collard — soient frustrés du droit de provoquer, de régler pour une part les changements constitutionnels réclamés peut-être par ces besoins et ces intérêts, et que ce droit soit remis exclusivement aux mains du représentant perpétuel, de celui-là même que son essence place en dehors du mouvement, dans une sphère inaccessible, ou encore aux mains des agents de ce pouvoir immobile, émanant de lui et participant de son immobilité. Ne semble-t-il pas nécessaire aussi que ceux qui sont chargés de faire les lois spéciales, lesquelles sont les corollaires, les applications de la loi constitutionnelle, au moins en beaucoup de cas,
en effet, de n'être pas choqué que, dans une société pleine de mouvement et de vie comme la nôtre, ses représentants temporaires, les interprètes de sa pensée actuelle, de ses besoins, de ses intérêts présents en face de son représentant perpétuel — pour prendre le mot de Mirabeau, répété par Royer-Collard — soient frustrés du droit de provoquer, de régler pour une part les changements constitutionnels réclamés peut-être par ces besoins et ces intérêts, et que ce droit soit remis exclusivement aux mains du représentant perpétuel, de celui-là même que son essence place en dehors du mouvement, dans une sphère inaccessible, ou encore aux mains des agents de ce pouvoir immobile, émanant de lui et participant de son immobilité. Ne semble-t-il pas nécessaire aussi que ceux qui sont chargés de faire les lois spéciales, lesquelles sont les corollaires, les applications de la loi constitutionnelle, au moins en beaucoup de cas, soient pénétrés de son esprit, y soient attachés et surtout n'y répugnent pas? Et cet attachement, cette sympathie pour la Constitution ne courraient-pas le risque de les compromettre en refusant à la Chambre élective le pouvoir constituant? Enfin il y a une autre raison qui devrait frapper principalement ceux qui sont sensibles aux considérations d'ordre public attachées à la monarchie parlementaire. Dans un système où le pouvoir exécutif est héréditaire, le chef de l'État est, en vertu d'une fiction constitutionnelle et du consentement tacite ou formel du peuple, le représentant permanent de la nation, sa personnification vivante; à ce titre il ne saurait permettre qu'il soit touché au pacte fondamental sans son concours. S'il en était autrement, il pourrait être exposé lui-même à être détruit, et l'on serait toujours à la veille d'une révolution; cela est assurément incontestable. Il ne l'est pas moins qu'on se trouve en face des mêmes conséquences, si l'exclusion, au lieu de frapper le pouvoir exécutif, frappe le pouvoir législatif. Ajoutons que dans cette dernière hypothèse, le danger est plus grand encore et les révolutions sont plus faciles, si le pouvoir exécutif qui a dans ses mains toute la force publique, est le pouvoir constituant ou,
sont sensibles aux considérations d'ordre public attachées à la monarchie parlementaire. Dans un système où le pouvoir exécutif est héréditaire, le chef de l'État est, en vertu d'une fiction constitutionnelle et du consentement tacite ou formel du peuple, le représentant permanent de la nation, sa personnification vivante; à ce titre il ne saurait permettre qu'il soit touché au pacte fondamental sans son concours. S'il en était autrement, il pourrait être exposé lui-même à être détruit, et l'on serait toujours à la veille d'une révolution; cela est assurément incontestable. Il ne l'est pas moins qu'on se trouve en face des mêmes conséquences, si l'exclusion, au lieu de frapper le pouvoir exécutif, frappe le pouvoir législatif. Ajoutons que dans cette dernière hypothèse, le danger est plus grand encore et les révolutions sont plus faciles, si le pouvoir exécutif qui a dans ses mains toute la force publique, est le pouvoir constituant ou, ce qui revient au même, s'il le forme de ses propres mains et le façonne à sa propre image. Sur ce terrain, on ne craint que d'avoir trop raison. Il faut continuer cependant, ne fût-ce que pour venger le bon sens public, et faire ressortir aussi vivement qu'on le peut tout ce qu'il y a d'inconséquence dans la mutilation du pouvoir de la Chambre élective, dans son exclusion systématique du pouvoir constituant. Pour les lois courantes, pour ce qui est le moins important et le moins difficile, on admet qu'on ne saurait réunir trop de lumières; on fait appel à toutes les forces intellectuelles du pays, et pour les lois fondamentales, pour celles qui déterminent les grandes lignes de l'édifice et ses plus puissantes assises, on se contente d'une partie seulement de ces forces et de ces lumières! Et, ce qu'on exclut, c'est principalement ce qu'il y a de plus précieux, de plus vivant, ce qui est le plus près du souverain, ce qui vient y puiser la force et la vie, ce qui sait le mieux, par cette raison, ce qu'il veut, ce qu'il désire! Il n'est pas possible de rompre plus violemment en visière avec le sens commun.
tout ce qu'il y a d'inconséquence dans la mutilation du pouvoir de la Chambre élective, dans son exclusion systématique du pouvoir constituant. Pour les lois courantes, pour ce qui est le moins important et le moins difficile, on admet qu'on ne saurait réunir trop de lumières; on fait appel à toutes les forces intellectuelles du pays, et pour les lois fondamentales, pour celles qui déterminent les grandes lignes de l'édifice et ses plus puissantes assises, on se contente d'une partie seulement de ces forces et de ces lumières! Et, ce qu'on exclut, c'est principalement ce qu'il y a de plus précieux, de plus vivant, ce qui est le plus près du souverain, ce qui vient y puiser la force et la vie, ce qui sait le mieux, par cette raison, ce qu'il veut, ce qu'il désire! Il n'est pas possible de rompre plus violemment en visière avec le sens commun. Pourquoi encore, à quel titre frappe-t-on d'incapacité constitutionnelle la génération vivante au profit de celles du passé? De quel droit enchaîne-t-on la volonté de l'une à celles des autres? Les gouvernements parlementaires, même quand ils ne s'appuient pas sur le suffrage universel, se sont gardés d'une pareille erreur; à défaut du sentiment de la liberté, la logique aurait su les en prévenir. Ainsi le sénatus-consulte ne nous donne pas l'initiative telle qu'elle est reconnue par la théorie du régime parlementaire. Il ne nous donne pas davantage, comme nous l'allons voir, la responsabilité ministérielle, qui est, avec l'initiative, la clef de voûte du système. Nous ne méconnaissons pas la force de la nature des choses. La responsabilité ministérielle, même avec les restrictions que nous aurons à signaler, sera, la plupart du temps, très réelle; il n'est pas possible que, dans les cas ordinaires, on ne tienne grand compte de l'opinion des députés; ils feront et déferont les ministres absolument comme dans le régime parlementaire pur; mais il se pourra aussi que, pour les lois d'une grande importance, dans les cas de conflit ou de divergence grave entre les deux politiques en présence, il en soit autrement, que la pensée de la
du sentiment de la liberté, la logique aurait su les en prévenir. Ainsi le sénatus-consulte ne nous donne pas l'initiative telle qu'elle est reconnue par la théorie du régime parlementaire. Il ne nous donne pas davantage, comme nous l'allons voir, la responsabilité ministérielle, qui est, avec l'initiative, la clef de voûte du système. Nous ne méconnaissons pas la force de la nature des choses. La responsabilité ministérielle, même avec les restrictions que nous aurons à signaler, sera, la plupart du temps, très réelle; il n'est pas possible que, dans les cas ordinaires, on ne tienne grand compte de l'opinion des députés; ils feront et déferont les ministres absolument comme dans le régime parlementaire pur; mais il se pourra aussi que, pour les lois d'une grande importance, dans les cas de conflit ou de divergence grave entre les deux politiques en présence, il en soit autrement, que la pensée de la Chambre rencontre alors de grands obstacles, que la responsabilité des ministres pouvant être couverte par une autre responsabilité, l'arme dont on peut les atteindre ne se brise dans les mains des députés; et il n'est pas bon que de telles possibilités soient couvertes par la loi. Il y a lieu de craindre que cette seconde et plus haute responsabilité ne soit tout simplement un moyen détourné de se soustraire à la prépondérance de la Chambre élective. C'est assez dire combien elle est peu compatible avec le gouvernement parlementaire, qui a son essence dans cette prépondérance même. Il n'est pas nécessaire de creuser cette grande question de la responsabilité, de l'envisager sous tous ses aspects, de comparer les formes diverses qu'elle peut affecter, de montrer comment dans les États despotiques, où la responsabilité tombe sur le chef du gouvernement, elle éclate si souvent par des révolutions ou des assassinats, n'ayant pas d'autre issue; comment, dans les États monarchiques libres qui sont héréditaires, elle a dû se détourner du souverain pour pouvoir se concilier avec l'hérédité. Il n'y a ici qu'un seul point à mettre en lumière, à savoir que la façon dont la responsabilité ministérielle a été conçue par le Sénat,
de craindre que cette seconde et plus haute responsabilité ne soit tout simplement un moyen détourné de se soustraire à la prépondérance de la Chambre élective. C'est assez dire combien elle est peu compatible avec le gouvernement parlementaire, qui a son essence dans cette prépondérance même. Il n'est pas nécessaire de creuser cette grande question de la responsabilité, de l'envisager sous tous ses aspects, de comparer les formes diverses qu'elle peut affecter, de montrer comment dans les États despotiques, où la responsabilité tombe sur le chef du gouvernement, elle éclate si souvent par des révolutions ou des assassinats, n'ayant pas d'autre issue; comment, dans les États monarchiques libres qui sont héréditaires, elle a dû se détourner du souverain pour pouvoir se concilier avec l'hérédité. Il n'y a ici qu'un seul point à mettre en lumière, à savoir que la façon dont la responsabilité ministérielle a été conçue par le Sénat, est des plus originales, et qu'on ne saurait l'introduire dans le mécanisme du gouvernement parlementaire sans le déranger complètement et le menacer sans cesse de corruption et de ruine. Mais ce point est d'une telle importance que je veux bien le préciser et que j'écarte le point de vue judiciaire de la question, la responsabilité qui entraîne un acte de félonie et de haute trahison, pour ne nous occuper que du côté politique de la responsabilité, celle qu'encourent les ministres, quand ils pratiquent une politique contraire à celle de la Chambre et qu'un conflit s'élève dans une question grave entre les pouvoirs. Benjamin Constant faisait du pouvoir ministériel un pouvoir à part également distinct du pouvoir royal et de celui de la Chambre, placé entre eux comme un intermédiaire, participant de l'un et de l'autre, destiné à les concilier, à les faire marcher ensemble, obligé par conséquent d'abdiquer, dès qu'il est impuissant à remplir cette mission, mais armé du droit, qu'il peut exercer au préalable en cas de conflit entre les deux pouvoirs, de faire appel à leur juge commun, au moyen de la dissolution. Cela, après 1830, était élémentaire dans notre pays. Il paraît bien qu'on l'a oublié aujourd'hui.
de la question, la responsabilité qui entraîne un acte de félonie et de haute trahison, pour ne nous occuper que du côté politique de la responsabilité, celle qu'encourent les ministres, quand ils pratiquent une politique contraire à celle de la Chambre et qu'un conflit s'élève dans une question grave entre les pouvoirs. Benjamin Constant faisait du pouvoir ministériel un pouvoir à part également distinct du pouvoir royal et de celui de la Chambre, placé entre eux comme un intermédiaire, participant de l'un et de l'autre, destiné à les concilier, à les faire marcher ensemble, obligé par conséquent d'abdiquer, dès qu'il est impuissant à remplir cette mission, mais armé du droit, qu'il peut exercer au préalable en cas de conflit entre les deux pouvoirs, de faire appel à leur juge commun, au moyen de la dissolution. Cela, après 1830, était élémentaire dans notre pays. Il paraît bien qu'on l'a oublié aujourd'hui. Ce n'est pas que le mot de responsabilité ne soit pas dans l'œuvre du Sénat. Il y est comme le mot d'initiative, il y est même deux fois: on y dit d'un côté que les ministres ne dépendent que de l'Empereur ; ce qui implique leur responsabilité devant lui, et de l'autre, qu'ils sont responsables, responsables apparemment devant la Chambre élective, autrement il y aurait double emploi, ce qui serait une faute de style que nous ne nous hasarderons pas à supposer dans un monument aussi correct et si soigneusement travaillé. Mais, c'est précisément cette répétition, c'est cette double responsabilité qui nous donne raison et permet de soupçonner le Sénat de n'avoir pas su parler la langue parlementaire ou de ne l'avoir pas voulu. Il ne serait jamais venu à l'esprit, en Angleterre non plus qu'en France, au temps où l'on avait quelque habitude de ces matières, de faire dépendre les ministres du roi, ni de laisser supposer un seul instant que leur politique ou leur situation pussent être subordonnées, à un degré quelconque aux intérêts de sa politique personnelle ou à ses convenances. Il n'est pas hors de propos de placer ici une anecdote que l'on peut lire dans
de l'autre, qu'ils sont responsables, responsables apparemment devant la Chambre élective, autrement il y aurait double emploi, ce qui serait une faute de style que nous ne nous hasarderons pas à supposer dans un monument aussi correct et si soigneusement travaillé. Mais, c'est précisément cette répétition, c'est cette double responsabilité qui nous donne raison et permet de soupçonner le Sénat de n'avoir pas su parler la langue parlementaire ou de ne l'avoir pas voulu. Il ne serait jamais venu à l'esprit, en Angleterre non plus qu'en France, au temps où l'on avait quelque habitude de ces matières, de faire dépendre les ministres du roi, ni de laisser supposer un seul instant que leur politique ou leur situation pussent être subordonnées, à un degré quelconque aux intérêts de sa politique personnelle ou à ses convenances. Il n'est pas hors de propos de placer ici une anecdote que l'on peut lire dans l'Histoire du gouvernement parlementaire, de M. Duvergier de Hauranne. Au moment où le gouvernement de la restauration se proposait de faire la guerre à l'Espagne, pour rétablir Ferdinand sur son trône et détruire la constitution populaire du pays, Canning, alors premier ministre d'Angleterre, disait dans une conversation à M. de Marcellus, à Londres : « C'est donc une croisade pour des théories politiques que vous entreprenez!... Ignorez-vous que le système des constitutions émanées du trône nous est odieux, et que le système britannique n'est que le butin des longues victoires remportées par les sujets contre les monarques !... Un roi libre? Connaissez-vous un roi qui mérite d'être libre dans le sens implicite du mot? Peut-il, doit-il même l'être jamais ? il n'y a de vraiment libre qu'un despote ou un usurpateur : Fléaux du monde, comètes effrayantes qui brillent et s'éteignent dans le sang ! notre constitution et la vôtre, il est vrai, laissent en apparence au roi le vain privilège de choisir ses ministres. Mais ce privilège s'exerce-t-il en réalité? Consultez nos annales ; croyez-vous que les premiers Georges aient été libres de rejeter les cabinets qu'on leur imposa, entre autres le ministère Walpole? Georges III, avec sa raison
Marcellus, à Londres : « C'est donc une croisade pour des théories politiques que vous entreprenez!... Ignorez-vous que le système des constitutions émanées du trône nous est odieux, et que le système britannique n'est que le butin des longues victoires remportées par les sujets contre les monarques !... Un roi libre? Connaissez-vous un roi qui mérite d'être libre dans le sens implicite du mot? Peut-il, doit-il même l'être jamais ? il n'y a de vraiment libre qu'un despote ou un usurpateur : Fléaux du monde, comètes effrayantes qui brillent et s'éteignent dans le sang ! notre constitution et la vôtre, il est vrai, laissent en apparence au roi le vain privilège de choisir ses ministres. Mais ce privilège s'exerce-t-il en réalité? Consultez nos annales ; croyez-vous que les premiers Georges aient été libres de rejeter les cabinets qu'on leur imposa, entre autres le ministère Walpole? Georges III, avec sa raison enchaînée et presque toujours évanouie, pouvait-il faire un choix autour de lui ? Non, sans doute, fort heureusement pour l'Angleterre. Et Georges IV, ajouta Canning, pensez-vous que je serais son ministre, s'il avait été libre de choisir? » Le lendemain, dans une nouvelle conversation avec M. de Marcellus, M. Canning répéta avec plus de vivacité encore, « qu'une Constitution émanée du pouvoir d'un seul était au ban de l'opinion publique et que si Ferdinand, comme Jacques II, résistait aux volontés de l'opinion publique, il méritait que la méthode anglaise lui fût appliquée. Et écoutez-moi bien, ajouta-t-il, les yeux fixés sur ceux de son interlocuteur, cet exemple peut s'étendre jusqu'à vous. » Les ministres en France, au temps du régime parlementaire, n'ont pas toujours exprimé aussi vivement le principe essentiel du régime, et ils ne l'ont pas surtout si énergiquement pratiqué ; mais depuis 1830, et même avant, telle a toujours été la doctrine qui a dominé dans les bons esprits et quelquefois aussi dans les choses. Il y a donc dans notre constitution une double dépendance, une double responsabilité ministérielle. Les ministres sont responsables devant l'Empereur, puisqu'ils en dépendent, et ils sont responsables devant la Chambre. Le chef de l'Etat
répéta avec plus de vivacité encore, « qu'une Constitution émanée du pouvoir d'un seul était au ban de l'opinion publique et que si Ferdinand, comme Jacques II, résistait aux volontés de l'opinion publique, il méritait que la méthode anglaise lui fût appliquée. Et écoutez-moi bien, ajouta-t-il, les yeux fixés sur ceux de son interlocuteur, cet exemple peut s'étendre jusqu'à vous. » Les ministres en France, au temps du régime parlementaire, n'ont pas toujours exprimé aussi vivement le principe essentiel du régime, et ils ne l'ont pas surtout si énergiquement pratiqué ; mais depuis 1830, et même avant, telle a toujours été la doctrine qui a dominé dans les bons esprits et quelquefois aussi dans les choses. Il y a donc dans notre constitution une double dépendance, une double responsabilité ministérielle. Les ministres sont responsables devant l'Empereur, puisqu'ils en dépendent, et ils sont responsables devant la Chambre. Le chef de l'Etat peut les renvoyer, si cela lui plaît, et les élus de la nation peuvent leur déclarer qu'ils ne lui plaisent pas. Situation très simple assurément, quand le goût du chef de l'Etat ne différera pas de celui des députés; mais qui peut devenir très compliquée s'il en diffère, et très délicate pour les ministres placés entre deux responsabilités et, pour ainsi dire, entre deux feux ! Que feront-ils quand l'un voudra les garder et les autres ne le voudront pas, quand celui de qui ils dépendent leur donnera ordre de se retirer et quand ceux devant qui ils sont responsables, leur donneront également l'ordre de rester ? Dans le système de la responsabilité unique, la difficulté se dénoue aisément : que les ministres déplaisent à l'un ou à l'autre des deux pouvoirs, ils donnent leur démission et tout est dit, et quand ils plaisent au chef de l'Etat et déplaisent aux députés, ils font un appel au pays, et tout est dit pareillement, à la condition qu'ils subissent la volonté exprimée dans les élections par eux provoquées. Mais dans le système de la double responsabilité, si le chef de l’Etat veut conserver les ministres et si ceux-ci tiennent à être